Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 159/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b; art. 32;
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 11; art. 77 § 1; art. 80; art. 86; art. 107;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) listopada 2012 r., odmawiającą R. W. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, naliczonych na dzień (...) października 2012 r. w łącznej kwocie 16.740,14 zł, za okresy od października do listopada 2001 r., od stycznia do października 2002 r., od stycznia do lipca 2003 r. oraz za miesiące wrzesień i listopad 2003 r., od lutego do listopada 2004 r., od stycznia do listopada 2005 r., od stycznia 2006 r. do września 2007 r., od stycznia 2008 r. do października 2009 r., od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r., a także odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę od powyższych składek naliczonych na dzień 19 października 2012 r. w kwocie 11.787,00 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w stosunku do R. W. nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm. - dalej wymienianej jako u.s.u.s. lub jako ustawa). Zadłużenie wnioskodawczyni nie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym. Zdaniem organu, można jednak skutecznie dochodzić należności na drodze postępowania egzekucyjnego z dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że nie zachodzą też przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy.

Organ ustalił, że R. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 871,72 zł netto miesięcznie. Ponadto prowadzi działalność gospodarczą, z której według oświadczenia osiąga dochód w kwocie 38 zł miesięcznie. Ustalone zostało, że stałe miesięczne wydatki według oświadczenia skarżącej wynoszą 593,00 zł, w tym: czynsz ok. 273 zł, gaz ok. 60 zł, energia elektryczna ok. 150 zł, telefon stacjonarny ok. 70 zł, telefon komórkowy ok. 40 zł. Ponadto, według oświadczenia R. W., ponosi ona koszty związane z leczeniem w wysokości ok. 120 zł oraz koszty utrzymania lokalu ok. 4.000 zł rocznie.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sytuacja materialna skarżącej wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo. Jednak konieczność jednorazowej spłaty zadłużenia nie zachodzi, jeżeli nie pozwala na to sytuacja dłużnika. Spłata należności może bowiem następować w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład podniósł, że skarżąca nie korzystała ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Korzystanie ze wskazanego wsparcia stanowi dla Zakładu dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Organ wskazał, że pisemne wyjaśnienia R. W., przedłożona dokumentacja, jak też ponoszone koszty leczenia, niewątpliwie świadczą o problemach zdrowotnych, jednak skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy bądź konieczność sprawowania stałej bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

Tym samym nie wykazane zostały żadne okoliczności przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - dalej wymienianego także jako rozporządzenie).

Zakład stwierdził, że przedstawiona przez skarżącą sytuacja finansowa nie daje dostatecznych argumentów do umorzenia należności. Uznanie przedstawionej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania dłużników, obligowałoby organ do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których podnoszone byłyby kłopoty finansowe. To powodowałoby konieczność ponoszenia przez fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutków finansowych błędnych działań płatników. Trudna sytuacja finansowa nie stanowi zatem wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że decyzje w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oparte są na uznaniu administracyjnym, to jest na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, do których odwołują się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu R. W., że zadłużenie powstało z winy Zakładu, organ wskazał, że dokonanie zgłoszenia do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia działalności wiązało się z obowiązkiem przestrzegania przepisów u.s.u.s., zgodnie z którą płatnik składek zobowiązany jest do prawidłowego obliczania, rozliczania i opłacania należnych składek oraz składania wymaganych dokumentów bez uprzedniego wezwania ze strony Zakładu. Według organu zadaniem Zakładu jest określenie, czy na dzień złożenia wniosku o umorzenie składek istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie określone w przepisach prawa, natomiast ustalenie przyczyn nieopłacenia zadłużenia nie wpływa na decyzję dotyczącą umorzenia należności.

W skardze na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. podnosiła, że decyzja Zakładu Ubezpieczenia Społecznego jest dla niej krzywdząca. Skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę jej szczególnej sytuacji zdrowotnej, jaką jest przewlekła choroba serca i liczne choroby wieku podeszłego, jak zwyrodnienie kręgosłupa, osteoporoza, reumatyzm. Skarżąca wskazała, że ma 70 lat, jest inwalidką drugiej grupy ze wskazaniem możliwości pracy w warunkach specjalnych. Utrzymuje się z renty w wysokości 870 zł miesięcznie i dochodów z działalności gospodarczej przynoszącej dochód 38 zł miesięcznie. Po pokryciu kosztów utrzymania z wyżywieniem nie wystarcza jej na wykupienie wszystkich leków i korzysta z pomocy "Caritasu".

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej jako "P.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja powinna być uchylona, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od zasady, polegający na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest umorzenie składek w uzasadnionych przypadkach.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyjątek od zasady, że umorzeniu podlegają należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności dotyczy składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, a więc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to - jak słusznie podkreślał Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich decyzjach - że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Sąd zatem nie może nakazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja Zakładu. Kontrola sądu obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, to jest czy Zakład w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności.

Jednak uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek ( art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostało postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co do tego drugiego ustalenia Zakład Ubezpieczeń stwierdził, że wprawdzie sytuacja materialna skarżącej wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo, jednak spłata należności może następować w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład podniósł, że skarżąca nie korzystała ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej, co dowodzi, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych.

Ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (brak całkowitej nieściągalności składek) nie budzi zastrzeżeń, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, a stanowisko organu w tym zakresie zostało prawidłowo uzasadnione. Także skarżąca nie podnosi żadnych okoliczności, które wskazywałyby na nieprawidłowość ustaleń istotnych dla stwierdzenia istnienia bądź nie istnienia tej przesłanki umorzenia składek.

Nie sposób tego samego stwierdzić oceniając legalność decyzji, o ile organ oparł ją na ustaleniu, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Takie ustalenie można by zaakceptować, tylko gdyby zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej wymienianej jako K.p.a.), to jest gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku omawianej przesłanki.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego wniosku, że w niniejszej nie występuje sytuacja kiedy zobowiązana ze względu na stan majątkowy i sytuacją zdrowotną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej ( art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia). Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ odniósł się do przykładowo wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia okoliczności, to jest:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2/ występowania przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Co do tej drugiej okoliczności organ stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy ze względu na stan zdrowia bądź konieczność sprawowania stałej bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Zauważyć w związku z tym należy, że skarżąca nigdy nie twierdziła, że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Nie wykazywała też, że w ogóle nie może pracować ze względu na przewlekłą chorobę, a ściślej, że nie może z tej przyczyny uzyskiwać jakiegokolwiek dochodu umożliwiającego opłacenie należności, co byłoby zresztą nielogiczne, skoro skarżąca prowadzi przynoszącą niewielki dochód działalność gospodarczą. Natomiast wskazywała na swój wiek (70 lat), przewlekłe schorzenia powodujące, że jest inwalidką II grupy ze wskazaniem pracy w warunkach specjalnych. Ta ostatnia okoliczność powinna być znana organowi z urzędu, a więc nie wymagała dodatkowego udokumentowania. Stan takiego inwalidztwa jest tożsamy z przewlekłą chorobą, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wskazane okoliczności powinny być ocenione przez organ stosownie do warunków konkretnej sytuacji faktycznej, a więc z uwzględnieniem wieku skarżącej, okoliczności, że ma dochody z emerytury, które z natury rzeczy w zasadzie zastępują dochody z pracy lub z innej działalności, że jest inwalidką z ograniczeniami w zdolności do pracy, że mimo tego prowadzi działalność gospodarczą. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć, czy ze względu na wiek skarżącej i uzyskiwanie dochodu z emerytury zastępującego dochód z aktywności zawodowej oraz dodatkowego dochodu z działalności gospodarczej w ogóle w chodzi w grę możliwość powoływania się przez skarżącą na okoliczność opisaną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jeżeli taką możliwość organ dopuści, to wówczas powinien ocenić, czy w konkretnej sytuacji faktycznej skarżąca może uzyskiwać większe dochody niż uzyskuje umożliwiające opłacenie należności. Dopiero po dokonaniu ustaleń i rozważeniu sprawy w opisany wyżej sposób organ będzie mógł rozstrzygnąć, czy zachodzi lub nie zachodzi przesłanka umorzenia składek skonkretyzowana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W ustalonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanie faktycznym sprawy nie jest przekonywujące stanowisko organu, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wymaga zaznaczenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużniczki, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanej z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanej (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego w rodzinie dłużnika z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Prawidłowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że sytuacja materialna skarżącej wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo. Jednak daleko nie przekonywująca jest argumentacja wskazująca na możliwość spłaty należności w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład podniósł jedynie, że skarżąca nie korzystała ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Powyższe, zdaniem organu, dowodzi, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Słusznie organ stwierdził, że korzystanie ze wskazanego wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jednak na tej podstawie nie można wyciągać przeciwnego definitywnego wniosku, że nie korzystanie z prowadzonej przez jednostkę samorządową pomocy społecznej świadczy o znajdowaniu się dłużniczki w sytuacji nie zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Nie korzystanie z takiej pomocy może być wywołane na przykład korzystaniem z pomocy organizacji pozarządowych (skarżąca twierdzi, że korzysta z pomocy "Caritasu"), pomocy byłego zakładu pracy lub członków dalszej lub bliższej rodziny. Zatem aby taki negatywny wniosek wyciągać ustalenia w tym zakresie powinny być kompletne. Jednak oceniając sytuację majątkową zobowiązanej dla potrzeb rozstrzygnięcia o przesłance skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy również mieć na uwadze, że zobowiązana może, nie opłacając składek, być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, a dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Taka należy rozumieć treść omawianego przepisu, który dotyczy nie tylko sytuacji, w której opłacenie składek pogłębi stan niemożności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny. Dotyczy bowiem również sytuacji, w której dopiero opłacanie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku tym ustalenie, że zobowiązany nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem również zawsze ustalać czy nastąpiłaby zmiana sytuacji polegająca na tym, że dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 871,72 zł netto miesięcznie i prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochód w kwocie 38 zł miesięcznie, co oznacza ustalenie, że miesięczny dochód skarżącej wynosi 909,72 zł. Ponadto ustalono, że stałe miesięczne wydatki skarżącej na opłacenie czynszu za mieszkanie, kosztów energii elektrycznej i telefonów wynoszą 593,00 zł, wydatki na leczenie wynoszą około 120 zł, a wydatki na utrzymanie lokalu 4.000 zł rocznie. Nawet jeżeli przyjąć, że wydatki na utrzymanie lokalu pokrywane są z przychodów z działalności gospodarczej i stanowią koszty tej działalności, to i tak okazuje się, że skarżącej po opłaceniu wymienionych stałych wydatków pozostaje kwota około 196 zł, z której musi pokryć choćby koszty wyżywienia, czy środków czystości. Przy takich ustaleniach faktycznych nie można przekonywująco uzasadnić przedstawionego przez Zakład wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem 909,72 zł miesięcznie nie jest wystarczająca lub być może jest ledwie wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej. W takiej sytuacji nie byłoby podstawy od odmowy umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust 3a u.s.u.s. Nie oznacza to oczywiście, że organ nie mógłby mimo wszystko odmówić umorzenia składek – ale powinien byłby to wówczas zrobić w ramach uznania administracyjnego, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję, a nie ze względu na niewykazanie niezbędnych przesłanek z art. 28 ustawy.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. art. 107 i 11 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Zakład niezależnie od ustalenia, że nie zachodzą przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. niejako alternatywnie przedstawił okoliczności mogące uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ zasadniczym elementem motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanki umorzenia składek określonej w art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącej oraz przeprowadzonych dowodów, w razie potrzeby z uwzględnieniem wyjaśnień strony przesłuchanej co do niewyjaśnionych faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 K.p.a.) Ustalenie istnienia lub braku przesłanek powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych.

Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku ustaleń organu co do istnienia przesłanek umorzenia, ani tym bardziej kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.