Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 598/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1,  art. 9 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skarg M.B., Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo - wychowawczych – utworzenia Zespołu Szkół oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w J. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w J. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5, art. 5c pkt 1, art. 58 ust. 1, 2 i 6, 62 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W § 1 tej uchwały postanowiono utworzyć z dniem 1 września 2012 r. Zespół Szkolno – Przedszkolny nr [...] w J. poprzez połączenie Gimnazjum nr [...] w J. ul. [...] z Przedszkolem Miejskim nr [...] w J. ul [...] oraz nadać statut stanowiący załącznik nr 1. W § 2 wskazano, iż zasięg terytorialny Gimnazjum nr [...] określa załącznik nr 2 do uchwały. Natomiast w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na wyżej wymienioną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł M. B. Skargę wniósł także Prokurator Rejonowy w J.

Skarżący M. B., działając przez pełnomocnika, zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

- art. 62 ust. 1-4 w zw. z art. 58 ust. 1 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez utworzenie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w J. pomimo, iż przepisy te nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do utworzenia zespołu, w skład którego miałyby wchodzić przedszkola oraz szkoły, o jakich mowa w art. 2 pkt 2 lit. b) tej ustawy,

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), poprzez zawarcie w § 4 uchwały postanowienia, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego wina wejść w życie po upływie co najmniej 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Na tej podstawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, iż skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem jest ojcem dziecka uczęszczającego do Przedszkola nr [...] w J., które na mocy tej uchwały zostało włączone do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego. Jako źródło tego interesu wskazano na art. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Argumentowano, że okoliczność, iż dziecko skarżącego realizuje przysługujące mu na mocy ustawy prawo do wychowania i opieki w formie wychowania przedszkolnego, to nie może być ono narażone na pogorszenie swojej sytuacji faktycznej i prawnej w następstwie podejmowanych przez właściwe organy zmian organizacyjnych w dziedzinie oświaty, albowiem naruszałoby to nadrzędny cel ustawy, jakim jest dobro dziecka (wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 271/2011). Nadto wskazano, że interes prawny ma także swoje oparcie w art. 14 ust. 3 oraz art. 14b ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy, gdyż dziecko podlega obligatoryjnemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu. Natomiast postanowienia uchwały ów interes prawny naruszają, co stanowi przesłankę do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając zarzuty skargi podkreślono, iż w ocenie skarżącego art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje na brak możliwości połączenia w zespół gimnazjum i przedszkola. Z mocy tego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Kierując się dyrektywami wykładni systemowej wywodzono, iż wyrażenie "szkoły różnych typów" nawiązuje wprost do "typów szkół" (publicznych i niepublicznych), o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy o systemie oświaty, a skoro zakres znaczeniowy tej normy nie obejmuje przedszkoli, to nie może ich obejmować także zakres art. 62 ust. 1 tej ustawy. Podobna konkluzja dotyczy również "placówki", posiadającej także swoją definicję legalną (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 tej ustawy), która swoim zakresem nie obejmuje przedszkoli. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w obecnym stanie prawnym należy wykluczyć możliwość uzasadnienia odmiennego stanowiska poprzez odwołanie się do treści art. 3 ust. 1 ustawy oświatowej, zgodnie z którym ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole, albowiem art. 62 ust. 1 zawiera "bliższe określenie" pojęcia "szkoła" poprzez sprecyzowanie, że chodzi w nim o szkoły "różnych typów", wskazanych w art. 9 ust. 1-3 ustawy. Jak podniesiono dalej za prawidłowością takiego stanowiska przemawia także wykładnia historyczna art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, który w poprzednim brzmieniu (obowiązującym do dnia 22 kwietnia 2009 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 56, poz. 458) wskazywał, że połączenie w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty, zaś obecnie opinia taka jest wymagana jedynie dla połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. W ocenie skarżącego nielogiczne byłoby wyciąganie z takiej zmiany legislacyjnej wniosku, iż ustawodawca z jakiś względów zrezygnował z opiniowania przez kuratora oświaty tworzenia zespołów szkolno-przedszkolnych skoro, jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy z dnia 19 marca 2009 r., funkcją opiniowania przez ten organ połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum jest "zwrócenie szczególnej uwagi na bezpieczeństwo małych dzieci w szkole w związku z obniżeniem wieku szkolnego".

Nie bez znaczenie, zdaniem skarżącego, jest i to, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy oświatowej wychowanie przedszkolne może być prowadzone wyłącznie w przewidzianych jej przepisami formach wychowania przedszkolnego, tzn. w: przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (tj. punktach przedszkolnych i zespołach wychowania przedszkolnego). Katalog ten ma charakter zamknięty, zaś wskazanie przez ustawodawcę na prawną dopuszczalność tworzenia oddziałów przedszkolnych wyłącznie w szkołach podstawowych wyklucza możliwość swoistego obchodzenia tego przepisu przez łączenie w zespół przedszkola z gimnazjum.

Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera normy o charakterze ogólnym, zewnętrznym, gdyż ma bezpośredni wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół, ale także na prawa i obowiązki niesprecyzowanej liczby osób (rodziców/opiekunów prawnych dzieci) zainteresowanych miejscem realizowania wychowania przedszkolnego, a stanowisko takie reprezentuje zarówno orzecznictwo administracyjne jak i sądownictwo administracyjne (rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2011 r. oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 20 87/11). Taki charakter uchwały jest równoznaczny z obowiązkiem jej publikacji oraz prawidłowego określenia daty jej wejścia w życie.

Także Prokurator we wniesionej skardze zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie art. 62 ust. 1 - 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez połączenie gimnazjum z przedszkolem uznając, że przepis ten dopuszcza połączenie w zespół jedynie szkoły różnych typów lub placówki, co nie obejmuje przedszkoli.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 62 ust. 1 wyraźnie określa, jakie szkoły można połączyć w zespół. Takimi szkołami są szkoły różnego typu (a nie szkoły w ogólnym tego sława znaczeniu) oraz placówki. Natomiast z treści art. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że system oświaty obejmuje przedszkola (...), szkoły – podstawowe, gimnazja, ponadgimnazjalne i artystyczne oraz placówki (...), a także inne podmioty. Z kolei art. 3 ww. ustawy stanowi m.in., że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole. Zdaniem skarżącego Prokuratora z takiego brzmienia ustawy zasadnie można wysnuć wniosek, iż połączenie w zespół gimnazjum i przedszkola jest niedopuszczalne. Przepis art. 62 ust. 1 zawęża jego stosowanie do szkół różnych typów i placówek wyłączając z kręgu tych podmiotów przedszkola. Jeśli więc intencją ustawodawcy było łączenie przedszkoli z gimnazjami, to wskazałby, że istnieje możliwość połączenia w zespół szkół i placówek. Za taką interpretacją przemawia fakt, że w art. 6 i 9 ustawy o systemie oświaty określono, co jest przedszkolem a także, na jakie typy dzielą się szkoły publiczne i niepubliczne. Interpretując zapis art. 62 ust. 1 zasadnie można przyjąć, że ustawodawca miał na myśli te typy szkół, o których mowa w art. 9 a, nie zaś szkoły w ogólności, przez które to pojęcie można także rozumieć przedszkola. Skoro przepis art. 62 ust. 5b cyt. ustawy, który wprost dopuszczał możliwość połączenia w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo gimnazjum (...), co wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty - został zmieniony, to z tego faktu można wywnioskować, że została także wykluczona możliwość połączenia w zespół szkoły danego typu i przedszkola. Zwrócono także uwagę na inny aspekt sprawy, a mianowicie, że wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku od lat 3 do lat 5-6, natomiast w gimnazjach uczą się nastolatkowie. Zdaniem skarżącego pogodzenie funkcjonowania zespołu szkolno-przedszkolnego przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa wydaje się nie do pogodzenia i trudne do wyegzekwowania.

Zauważono, że ustawodawca nie wskazał tego w przepisach wprost, jednak zważywszy na treść art. 62 ust. 1 takie względy przyświecały mu zapewne przy formułowaniu zapisu ustawowego. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargi pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg. W uzasadnieniu swojego stanowiska za błędną uznał wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dokonaną przez skarżących. Wywodził, że pod pojęciem "szkoły" użytym w tym przepisie należy rozumieć zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy także przedszkole. Sformułowanie "różnych typów" nie jest natomiast "bliższym określeniem" szkoły. Takimi bliższymi określeniami rzeczownika, a takim jest wyraz "szkoła", są z punktu widzenia składni przydawki przymiotne – jak "szkoła (jaka?) "specjalna", przydawka dopełniaczowa "szkoła (kogo?czego?) życia", określenia opisowe (szkoła z trzyletni cyklem nauczania). Natomiast wyrazy "typy" jak i "różne" są pojęciami abstrakcyjnymi, nie dookreślają w żaden sposób wyrazu "szkoła". Zatem w kontekście pierwszego zdania art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szkoła" należy interpretować, jako szkoła w ogóle, czyli w takim zakresie, w jakim postanawia art. 3 pkt 1 tej ustawy. Dalej wskazano, że celem w jakim ustawodawca użył w art. 62 ust. 1 zd. 1 sformułowania "różnych typów" nie było "bliższe określenie" szkoły, a wykluczenie możliwości połączenia w zespół szkół tego samego typu (tak wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. I SA 1267/93). Za błędny uznano wniosek Prokuratora, że gdyby intencją ustawodawcy było łączenie przedszkoli z gimnazjami, to wskazałby na możliwość połączenia w zespół szkół i placówek, gdyż takie sformułowanie dopuściłoby do łączenia szkół tego samego typu, czego ustawodawca chciał uniknąć.

Za chybioną uznano przeprowadzoną przez skarżących analizę historyczną art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten bowiem zarówno przed jak i po nowelizacji nie określał jakie jednostki oświatowe można połączyć w zespół, nakładał jedynie i w dalszym ciągu nakłada obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku tworzenia niektórych rodzajów zespołów. Natomiast zakres możliwych połączeń w zespół zawsze wynikał z zapisu art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy, który w poprzednim i aktualnym stanie prawnym ma takie samo brzmienie. Jak podkreślono fakt, iż do wejścia w życie nowelizacji ustawy przepis art. 62 ust. 5b wprost stanowił o połączeniu przedszkola z innymi szkołami, wskazuje na zamiar ustawodawcy objęcia zakresem art. 62 ust. 1 zd. 1 także przedszkoli. Natomiast gdyby ustawodawca nowelą z 19 marca 2009 r. chciał wyeliminować możliwość łączenia przedszkoli z innymi szkołami to zmieniłby treść art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy. Tymczasem nowelizacja ta nie zmieniła zakresu możliwych połączeń, a jedynie zakres połączeń wymagający uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty

W odniesieniu do zarzutu, wedle którego łączenie tak różnych instytucji uniemożliwi prawidłowe ich funkcjonowanie podkreślono, że istotą utworzenia zespołów szkół są zmiany czysto organizacyjne, które mogą sprowadzać się wyłącznie do ustanowienia wspólnego kierownictwa szkoły. Podniesiono, że w przypadku utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr[...], połączenie gimnazjum i przedszkola będzie polegać na utworzeniu dla zespołu jednej dyrekcji i sekretariatu, zachowana zostanie natomiast odrębność rad pedagogicznych i rad rodziców. Stwierdzono, że co prawda utworzeniu zespołu będzie towarzyszyć umieszczenie szkół w jednym budynku, ale w odseparowanych segmentach z osobnymi wejściami. Nie ma zatem żadnego zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania szkół, w tym zapewnienia bezpieczeństwa dzieci.

W kwestii charakteru prawnego zaskarżonej uchwały wskazano, że w świetle orzecznictwa uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r. II SA/Op 427/2007). Ponadto na marginesie nadmieniono, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez [...] Kuratora Oświaty oraz zwrócono uwagę na fakt funkcjonowania w całej Polsce dużej liczby zespołów szkolno-przedszkolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej w skrócie P.p.s.a, wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Przedmiotem skarg jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dna [...]Nr [...]w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w J. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5, art. 5c pkt 1, art. 58 ust. 1, 2 i 6, 62 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

Dopuszczalność zaskarżania uchwał organów gmin zasadniczo reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Niewątpliwie skarga M. B., z uwagi na jej przedmiot, mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została złożona w terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w J. do usunięcia naruszenia prawa ( art. 53 § 2 P.p.s.a). Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione.

W ocenie Sądu skarżący M. B. posiada także interes prawny wynikający z przepisów ustawy o systemie oświaty, jest bowiem ojcem dziecka uczęszczającego do przedszkola, w którym realizuje ono obligatoryjne roczne przygotowanie przedszkolne. Natomiast na mocy zaskarżonej uchwały przedszkole to zostało włączone do zespołu szkolno-przedszkolnego. Zaskarżona uchwała wkracza zatem w sferę prawną dziecka kształtowaną przepisami ustawy o systemie oświaty. Skarga podlegała więc merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Sąd stwierdza jednocześnie, że skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w J. jest dopuszczalna. Przepisy art. 8 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznają prokuratorowi prawo wniesienia skargi. Ponadto Prokurator zachował termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 3 P.p.s.a. Natomiast Sąd, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą" może stanowić podstawę prawną do połączenia w zespół gimnazjum i przedszkola, a zasadniczo, czy jego zakresem objęte są również przedszkola.

Z mocy tego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej.

Ustawa o systemie oświaty w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi natomiast, iż ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Jednakowoż ustawa ta nie definiuje pojęcia "typu szkoły" natomiast w jej art. 9 ust. 1 pkt 1 - 3 określono, że szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy, tj. sześcioletnią szkołę podstawową, trzyletnie gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalne.

W ocenie Sądu zawarte w art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy sformułowanie "szkoły różnych typów" nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten zawęża zakres jego stosowania tylko do wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 typów szkół, nie obejmując nim przedszkoli. Otóż należy zauważyć, że niejednokrotnie przepisy ustawy o systemie oświaty zawierają sformułowania jak: "poszczególne typy szkół" "szkoły danego typu", jednocześnie nie wyłączając w tym zakresie przedszkoli. Chociażby w art. 36 ust. 3 ustawy znajduje się delegacja do określenia w drodze rozporządzenia wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze "w poszczególnych typach" szkół i rodzajach placówek. W wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.) określono takie wymagania w stosunku do osób zajmujących stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, także w publicznych przedszkolach. W art. 55 ust. 1 ustawy wskazano natomiast, iż w szkole i placówce działa samorząd uczniowski, zatem przepis ten dotyczy także przedszkoli zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy. Z kolei w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 55 ust. 6 wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 lutego 2007 r., w sprawie typów szkół i placówek, w których nie tworzy się samorządu uczniowskiego. Zgodnie z § 1 tego aktu prawnego "samorządu uczniowskiego nie tworzy się w następujących typach szkół i placówek: 1) przedszkolach (...)". Jako inny przykład można wskazać przepis art. 58 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Przepis ten dotyczy także przedszkoli, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy. Wymienione w tym przepisie elementy aktu założycielskiego szkoły należy uznać za podstawowe i obligatoryjne. Zatem każdy akt założycielski powinien określać "typ" szkoły (bądź placówki), co należy odnosić także do przedszkola. Wskazać również można na przepis art. 58 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych "danego typu". Gdyby pojęcie "szkoły danego typu" odnosić wyłącznie do zakresu znaczeniowego, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 - 3, to założenie przedszkola publicznego przez osoby wymienione w tym przepisie byłoby wyłączone spod obowiązku uzyskania zgody jednostki samorządu terytorialnego, a tak nie jest, gdyż przepis ten ma zastosowanie także do przedszkoli, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodę na założenie przedszkola wydaje organ wykonawczy gminy (art. 5c pkt 3 ustawy), do zadań której należy prowadzenie przedszkoli (art.5 ust. 5 ustawy). Z kolei szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie (dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438 ze zm.), obejmujące także przedszkola (§ 1 tegoż rozporządzenia).

W świetle przedstawionych przykładowo uregulowań prawnych można uznać, że przedszkola stanowią swego rodzaju typ szkoły w ogólnym tego słowa znaczeniu. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 - 3 dotyczy typów szkół sensu stricto, a więc odnoszących się do szkół w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy szkół w ogólnym znaczeniu określonym w art. 3 ust. 1 ustawy. Natomiast zawarte w tym przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wskazuje jedynie, że nie jest możliwe połączenie w zespół szkół tego samego typu i tylko w takim znaczeniu należy rozumieć to sformułowanie. Tym samym za trafne należy uznać stanowisko pełnomocnika organu, iż celem w jakim ustawodawca użył w art. 62 ust. 1 zdanie 1 sformułowania "różnych typów" nie było "bliższe określenie" szkoły, a wykluczenie możliwości połączenia w zespół szkół tego samego typu.

Za powyższym stanowiskiem przemawia także wykładnia historyczna art. 62 cyt. ustawy. Przepis art. 62 ust. 5b. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.) stanowił, że połączenie w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo z gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty. Obecnie przepis ten stanowi, że takiej pozytywnej opinii kuratora oświaty wymaga jedynie połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum. Natomiast art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy w poprzednim i aktualnym stanie prawnym miał zasadniczo takie samo brzmienie. Oznacza to, że przepis art. 62 ust. 5b nie modyfikuje art. 62 ust. 1 co do możliwych połączeń szkół w zespół a jedynie wprowadza ograniczenia co do tworzenia zespołów, w skład którego wchodzą określonego rodzaju szkoły.

Ponadto gdyby intencją ustawodawcy dokonującego zmiany art. 62 ust. 5b było w istocie ograniczenie łączenia szkół i przedszkoli, to musiałby zostać wprowadzony przepis regulujący kwestie już istniejących zespołów, w skład których wchodzą przedszkola i ewentualnego dalszego ich funkcjonowania. Tymczasem wskazana nowelizacja ustawy oświatowej takich uregulowań nie zawiera. Słuszne jest więc stanowisko pełnomocnika organu, że nowelizacja ta nie zmieniła zakresu możliwych połączeń, a jedynie zakres połączeń wymagający uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Można także wskazać, iż na posiedzeniu Komisji Edukacji w dniu 14 stycznia 2009 r. (Biuletyn nr 1746/VI), opiniującej rządowy projekt ustawy o nowelizacji ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk 1343), zgłoszono zastrzeżenia do zmiany nr 32 dotyczącej art. 62 ustawy, poprzez wskazanie, że zmiana dotycząca zgody kuratora oświaty tylko na połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niepotrzebna. Argumentowano przy tym, że wprawdzie nie we wszystkich połączeniach jest potrzebna zgoda kuratora, ale z całą pewnością w przypadku połączenia m.in. przedszkola ze szkołą podstawową ta zgoda jest potrzebna. Poprawkę w tym zakresie odrzucono, co oznacza, że świadomie ograniczono jedynie potrzebę uzyskania zgody kuratora oświaty na łączenie przedszkoli ze szkołą podstawową albo gimnazjum (jak w brzmieniu przed zmianą), nie ograniczono natomiast ich połączenia w zespół. Intencja ta znajduje także potwierdzenie w tytule do punktu IV uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy oświatowej (druk 1343) odnoszącego się m.in. do zmian wprowadzonych w art. 1 pkt 32 projektu (dot. art. 62 ustawy), gdzie jako uzasadnienie tych zmian wskazano poprawę jakości edukacji poprzez odbiurokratyzowanie nadzoru pedagogicznego i jasny rozdział zadań między organy prowadzące szkoły oraz organy sprawujące nadzór pedagogiczny, będący elementem racjonalnej decentralizacji części kompetencji państwa w obszarze oświaty i wychowania. Tym samym podnoszona w skargach kwestia prawidłowego funkcjonowania przedszkoli wchodzących w skład zespołu, w tym zapewnienia bezpieczeństwa dzieci stanowi element polityki edukacyjnej organów prowadzących szkoły a zarazem zwiększa odpowiedzialność tych organów w tym zakresie i winna być rozpatrywana w kontekście kontroli społecznej nad faktycznym sposobem realizacji zadań, w tym zapewnienia odpowiednich warunków nauczania, wychowania i opieki oraz bezpieczeństwa dzieci.

Za nieuzasadnione należy uznać tym samym stanowisko skarżących, zgodnie z którym przepis art. 62 ust. 1 zawęża jego stosowanie do szkół różnych typów i placówek wyłączając z kręgu tych podmiotów przedszkola. Za takim stanowiskiem, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie przemawia fakt, że w art. 6 i 9 ustawy o systemie oświaty określono, co jest przedszkolem, a także na jakie typy dzielą się szkoły publiczne i niepubliczne. Przepis art. 6 określa jedynie standardy jakim powinno odpowiadać przedszkole publiczne, tak jak czyni to art. 7 ustawy w odniesieniu do szkół publicznych. W tym miejscu warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia o 16 października 2010 r. sygn. akt K 2/10 (OTK-A 2010/9/102, Dz.U.2010/222/1456), w uzasadnieniu którego Trybunał podkreślił, że "w myśl art. 1 pkt 1 tego aktu (ustawy o systemie oświaty – przypis własny) podstawowym zadaniem przedszkola i szkoły jest realizacja prawa do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Z punktu widzenia przepisów ustawy o systemie oświaty status przedszkoli, jako jednostek systemu oświaty, jest taki sam jak szkół. Taki sam status nie wyklucza jednak pewnych odmienności w sferze zasad funkcjonowania".

Wbrew stanowisku skarżącego M. B. bez znaczenia w sprawie pozostaje odwołanie się do treści art. 14 ust. 1 ustawy określającego możliwe formy wychowania przedszkolnego. Można tylko zauważyć, że przepis ten obowiązywał także w czasie obowiązywania art. 62 ust. 5b sprzed jego nowelizacji. Natomiast wskazanie przez ustawodawcę na prawną dopuszczalność tworzenia oddziałów przedszkolnych wyłącznie w szkołach podstawowych nie wyklucza możliwości łączenie w zespół przedszkola z gimnazjum. Oddział przedszkolny jest rodzajem działalności, wykonywanej bądź w strukturach przedszkola bądź szkoły podstawowej. W tym ostatnim przypadku nie może być on utożsamiany z przedszkolem, gdyż wchodzi w strukturę tej szkoły a dziecko oddziału przedszkolnego, traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie przedszkola. Zatem połączenie przedszkola i gimnazjum w zespół nie stanowi obchodzenia przepisu dotyczącego prawnej dopuszczalności tworzenia oddziałów przedszkolnych wyłącznie w szkołach podstawowych, gdyż przedszkole, w którego strukturę wchodzi oddział przedszkolny, nie wchodzi w strukturę gimnazjum w wyniku takiego połączenia. Poszczególne szkoły (a więc i przedszkola) są nadal jednostkami systemu oświaty, a sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu, który jest wyłącznie jednostką organizacyjną, a nie szkołą.

Za nieuzasadnione Sąd uznał także stanowisko dotyczące charakteru prawnego uchwały o połączeniu szkół w zespół. W myśl 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Ponadto art. 40 ust. 2 tej ustawy zawiera upoważnienie ogólne (blankietowe) do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu art. 40 tej ustawy wynika zatem, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2) i porządkowym (40 ust. 3).

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie mieści się w zakresie uchwał, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostki budżetowej, jaką jest zespół szkół nie można bowiem utożsamiać ani z urzędem ani z instytucją gminną, o której mowa w tym przepisie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2058/09, publ.: Lex 599367, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, instytucją gminną jest jednostka, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje i ma zarazem charakter publiczny tj. powszechnie dostępny (np. instytucje kultury działające na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Przeciwko szerokiemu zakresowi pojęcia instytucji przemawia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, założenie racjonalności ustawodawcy, który – gdyby chciał by wszystkie akty normatywne dotyczące organizacji wszelkich jednostek organizacyjnych gminy miały charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego - wyraziłby tę wolę w inny sposób (por. też wyrok NSA z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt SA/Sz 1386/03, publ.: Lex 732524). Tymczasem zespół jest prawną formą zorganizowania szkół. Jednostka ta sama w sobie nie realizuje zadań, gdyż zadania (świadczenia) są przypisane szkołom, wchodzącym w skład tej jednostki.

Ponadto zaskarżona uchwała nie ma charakteru normatywnego jako powszechnie obowiązującego źródła prawa, gdyż, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest aktem zawierającym normy abstrakcyjne i generalnie obowiązujące. Nie reguluje ona w sposób wiążący sfery uprawnień lub obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Nie zawiera także elementów regulacyjnych, zobowiązujących, zakazujących czy dozwalających w sposób generalny i abstrakcyjny zachowań członków wspólnoty. Mając na względzie charakter prawny i zakres podmiotowy zaskarżonej uchwały zakwalifikować ją można do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt SA/Sz 1386/03). Także z przepisów szczególnych, w tym ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek publikowania przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że obwód Gimnazjum nr[...], które wchodzi w skład nowo utworzonego Zespołu, o jakim stanowi załącznik nr 2 do uchwały, został już określony w uchwale Rady Miejskiej w J. z dnia [...]Nr [...]w sprawie ustalenia planu sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę J. Uchwała ta zgodnie z treścią art. 17 ust. 4 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, została ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2006 nr 51 poz. 1447).

Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, poprzez ich niezastosowanie, należy uznać za bezzasadny. Powyższe znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (np. wyroki WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 427/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 216/12 publ.: w Internecie - CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska zaprezentowanego w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2087/11. Zauważyć tylko można, iż stanowisko to, wyrażone niejako na marginesie sprawy, której przedmiotem była ocena zgodności z prawem opinii kuratora oświaty, nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa i w tej sytuacji skargi podlegały oddaleniu jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 P.p.s.a.