Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4485/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant starszy referent - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. W. kwotę 14.723 zł (słownie: czternaście tysięcy siedemset dwadzieścia trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Powiat [...] (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r. nr [...], uchylająca w całości własną decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2014 r., nr [...] i orzekająca o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 752 266,28 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów, w związku z wynikiem kontroli przeprowadzonej w Powiecie [...] przez Urząd Kontroli Skarbowej w W. nr [...], o uzyskaniu przez Powiat [...] nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 853 365,77 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało, że w wyniku błędów, popełnionych przez dyrektorów: Gimnazjum Specjalnego w M., Szkoły Specjalnej nr [...] w W., Publicznego Gimnazjum Specjalnego nr [...] w W., Szkoły Podstawowej nr [...] w W., Publicznego Gimnazjum nr [...] w W., Publicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej w W., Publicznego Gimnazjum Specjalnego nr [...] w W., Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej w W. oraz Szkoły Specjalnej [...], zawyżono o 195,5291 uczniów liczby uczniów przeliczeniowych.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Minister Finansów powiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 853 365,77 zł. W uzasadnieniu wskazano, że kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 dla Powiatu [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 195,5291 uczniów liczby uczniów przeliczeniowych.

W związku z decyzją Ministra Finansów, w dniu [...] stycznia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Powiatu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Powiat stwierdził, iż przy wydawaniu decyzji Minister Finansów niewłaściwie zastosował przepis art. 30 § 4, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. i zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 752 266,28 zł, tj. w wysokości niższej, niż ustalona w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r. uchylającą w całości decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 roku oraz zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r. w części dotyczącej zobowiązania Powiatu [...] do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 30 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że w niniejszej sprawie nastąpiło wejście Gminy W. - jako następcy prawnego - w obowiązki Powiatu [...] w zakresie zwrotu nienależnej Powiatowi [...] części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 w części dotyczącej szkół, dla których organem prowadzącym na dzień wydania decyzji jest Gmina W. i w konsekwencji uznanie, że Powiat [...] jest wyłącznie odpowiedzialny za zobowiązania określonych w decyzji placówek, których działania stanowiły podstawę do określenia kwoty przeznaczonej do zwrotu;

2. przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., tj. naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji;

3. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115, z późn. zm.), wskutek ustalenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należnej Powiatowi [...] na rok 2010 w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami na 30 września 2009 r.,

4. prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dziećmi i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166), poprzez przyjęcie, że w kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne" co uniemożliwia zakwalifikowanie niedostosowania społecznego i niepełnosprawności jako niepełnosprawności sprzężonej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ nie podzielił zarzutu odnośnie naruszenia przez Ministra Finansów art. 30 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, albowiem przepis ten nie mógł być zastosowany, gdyż prawo do subwencji nie jest prawem zbywalnym ani dziedzicznym, jak również w sprawie nie miało miejsca zbycie praw. Ponadto zmiany w podziale administracyjnym, na które powołuje się Strona skarżąca, nastąpiły z dniem 1 stycznia 2013 r., czyli przed wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Dodatkowo wskazano, iż błędne dane do systemu informacji oświatowej podały placówki oświatowe, które działały w strukturze Powiatu [...] w 2010 r. i były finansowane z jego budżetu, a nienależna kwota części oświatowej subwencji ogólnej została pobrana w 2010 r. przez Powiat [...], który nadal istnieje mimo zmiany granic. Zdaniem Ministra nie można zatem przyjąć, że Gmina W. jest obecnie odpowiedzialna za subwencje, które nie zostały jej przyznane, a przyznane Powiatowi [...]. Wskazano, że prawo nie może oceniać na nowo tego, co już miało miejsce, a tym samym żądać zwrotu subwencji od jednostki, która tej subwencji nie otrzymała.

Wobec powyższego Minister Finansów nie mógł zastosować art. 30 § 4 k.p.a., a tym samym organ prawidłowo uznał, że Powiat [...] jest wyłącznie odpowiedzialny za zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Kwestia ta została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Ministra Finansów z dnia 8 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy).

Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przesłanek, niż to wskazano w skardze.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 198).

Zgodnie z brzmieniem art. art. 37 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W ust. 2 wskazano, iż w przypadku określonym w ust. 1, minister właściwy do spraw finansów publicznych zawiadamia właściwą regionalną izbę obrachunkową o zmniejszeniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Nadto z treści ust. 3 wynika, że kwoty, o których mowa w ust. 1, uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego:

1) ustalone na rok budżetowy - podlegają zwrotowi do budżetu państwa i zwiększają kwotę rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2;

2) za lata poprzedzające rok budżetowy - podlegają zwrotowi do budżetu państwa i stanowią wydatek budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Dodatkowo w ust. 4 określono, że jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis w tym kształcie został wprowadzony z dniem 30 kwietnia 2012 r., wcześniejsze brzmienie określało, iż jeżeli w sprawozdaniu, którego obowiązek sporządzenia wynika z odrębnych przepisów, zostały podane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej.

W ust. 5 wskazano zaś, że przepis art. 36 ust. 8 - stanowiący, iż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji - stosuje się odpowiednio.

Z pism składanych przez Skarżącego w toku prowadzonego postępowania wynika, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz. U. z 2012 r., poz. 853), z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, a Gmina W. stała się z tym dniem z mocy prawa organem prowadzącym dla: Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii z siedzibą w W. (szkoły składowe: Szkoła Podstawowa nr [...], Publiczne Gimnazjum nr [...]), Zespołu Szkół Specjalnych z siedzibą w W. (szkoły składowe: Publiczna Szkoła Podstawowa Specjalna i Publiczne Gimnazjum Specjalne) oraz Zespołu Szkół Zawodowych Specjalnych z siedzibą w W. (szkoły składowe: Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna, Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy).

Zdaniem Skarżącego pominięcie w toku postępowania zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej oraz nieuwzględnienie nowopowstałego bytu prawnego, jakim jest Miasto na prawach powiatu, stanowi naruszenie art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Jak na to wskazywał Skarżący w sprawie nie uwzględniono istnienia następstwa prawnego (sukcesji uniwersalnej), a więc przypadku, kiedy jeden byt prawny przestaje istnieć i w jego miejsce wchodzi kolejny. O ile nie wystąpił tu przypadek śmierci osoby fizycznej i związanego z nią spadkobrania, o tyle sukcesja praw i obowiązków możliwa jest także wtedy, gdy w miejsce poprzednika prawnego, pomimo że nie traci bytu prawnego, na mocy przepisów materialnych, wchodzi następca prawny. Brak możliwości wstąpienia miasta na prawach powiatu w dotychczas istniejące stosunki prawne byłoby sprzeczne z zasadami, które obowiązywały przy tworzeniu miast na prawach powiatu, uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawę o samorządzie powiatowym. W przepisach tych rozstrzygnięty został sposób funkcjonowania nowego modelu administracji publicznej, w którym przyjęto zasadę ciągłości. Oznaczało to, że nie zostaną zlikwidowane istniejące struktury, a nowe będą budowane od podstaw, ale jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej wykonujące władztwo administracyjne po 1 stycznia 1999 r. przejmą od dotychczasowych struktur m.in. mienie, pracowników czy zorganizowany aparat pomocniczy. Zdaniem Skarżącego zasady te w drodze analogii należy odnieść do niniejszego przypadku W. poprzez wskazanie Gminy W. jako jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialnej za dokonanie do budżetu państwa zwrotu nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 w części w jakiej szkoły prowadzone obecnie przez Gminę przyczyniły się do jej powstania.

Skarżący zwracał też uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 z późn. zm.; dalej jako u.s.p.), ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, natomiast w myśl art. 3 ust 3 tej ustawy ustalenie granic powiatu następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu, a zmiana jego granic dokonywana jest w sposób zapewniający powiatowi terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Z powyższego wynika, że zadania powiatu muszą dotyczyć określonego terytorium lub mieszkańców powiatu, przy czym wykonywane zadania nie mogą stanowić kolizji z zadaniami innych jednostek samorządu terytorialnego, które z mocy prawa działają także na analogicznym obszarze, zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym, z zastrzeżeniem, że te zadania mogą być przekazywane w formie porozumień.

Skarżący podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie zarówno zakres terytorialny, jak i osobowy Powiatu [...] nie obejmuje większości placówek, których działanie stanowi podstawę do wyliczenia kwoty do zwrotu, a podmiot, który pobrał nienależnie przeważającą część ogólną subwencji oświatowej za rok 2010 nie istnieje. Powiat [...] jest legitymowany do regulowania swoich zobowiązań (a więc także zwrotu nienależnie pobranych świadczeń) zaciągniętych wyłącznie przez jednostki, dla których jest organem prowadzącym. Z dniem wyłączenia Gminy W. z Powiatu [...] przejęła ona nie tylko prawa (np. możliwość pobierania subwencji), ale także wszelkie zobowiązania i zadłużenia, które wynikają z działalności przejętych jednostek.

Wskazano również, że w konsekwencji powyższych zmian administracyjnych, począwszy od roku 2013 Powiat [...] utracił znaczną części dochodów własnych, a zwłaszcza część oświatową subwencji ogólnej, która jest obecnie niższa o ponad 80% w stosunku do lat ubiegłych.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę w sprawie nie doszło do naruszenia cyt. przepisu art. 30 § 4 k.p.a., jednakże organ naruszył zasady określone w art. 28 k.p.a. w świetle przepisów cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności art. 47 ust. 1 tej ustawy.

W myśl art. 47 u.s.p. ust. 1 nabycie mienia przez powiat następuje:

1) na podstawie odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy;

2) przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej;

3) w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia;

4) przez inne czynności prawne;

5) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.

Z kolei w ust. 2 określono, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi:

1) tryb przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom, z uwzględnieniem potrzeb w zakresie wykonywania zadań powiatów;

2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia.

Mianowicie – co w kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne – wskutek wejścia w życie cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego, z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, a Gmina W. (jako równocześnie siedziba powiatu grodzkiego) stała się z tym dniem z mocy prawa organem prowadzącym dla kilku szkół wskazanych w protokole UKS, jak też i w obydwu decyzjach.

Organ – wiedząc o takim fakcie i wątpliwościach podnoszonych przez Skarżącego – nie przeprowadził postępowania mającego na celu bezsporne ustalenie, kto jest stroną toczącego się postępowania, czy tylko sam Powiat [...] (powiat ziemski), czy też – jako organ prowadzący w odniesieniu do kilku szkół objętych postępowaniem dowodowym – Gmina W. (będąca jednocześnie powiatem grodzkim). Organ naruszył tym samym dyspozycję wynikającą z treści art. 28 k.p.a., w myśl której należy ustalić, kto jest stroną postępowania tj. kto ma interes prawny lub czyjego obowiązku dotyczy postępowanie.

To działanie należy do podstawowych obowiązków każdego organu wszczynającego postepowanie, albowiem jego uchybienie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż – zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – stwierdzeniu nieważności decyzji podlega decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W orzecznictwie problem związany ze zmianą granic i właściwości między gminami czy też powiatami jest szeroko prezentowany. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 643/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), z którego wynika, że trudno jest w takich przypadkach pomijać powstałą w drodze stosownego rozporządzenia Rady Ministrów, oczywistą i przewidywalną normatywnie w perspektywie stosowania prawa, zmianę pośrednią granic powiatu grodzkiego i ziemskiego, bez przypisywania jej określonych konsekwencji prawnych na gruncie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p., gdyż prowadziłoby to do tego, że powiat grodzki przejmuje zadania powiatu do wykonania od powiatu ziemskiego, bez jakichkolwiek konsekwencji publicznoprawnych w możliwości ewentualnego dochodzenia przekazania na jego rzecz mienia powiatu ziemskiego służącego realizacji tych zadań, w tym usytuowanego na obszarze włączonym do powiatu grodzkiego. Pominięcie wykładni celowościowej i systemowej w analizowanym przypadku doprowadziłoby do nieuzasadnionego prawnie zaakceptowania wyżej opisanej, w powyższym zdaniu, sytuacji. Ratio legis w/w przepisów dotyczących nabywania przez j.s.t. mienia w przypadku zmiany granic tych jednostek leży w tym, aby za zmianą granic tych jednostek, a co za tym idzie, za zmianą w ukształtowaniu podmiotowym wspólnoty samorządowej, którą wyodrębnia kryterium terytorialne, następowało przejęcie mienia służącego realizacji zadań publicznych instrumentalnych wobec wspólnot, w realiach zmienionych granic danych j.s.t.

Z analizy treści art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a także art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. wynika, że ustawodawca przewiduje w obrębie ich treści przekazywanie mienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego tego samego stopnia. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. dokonało bezsprzecznie zmian terytorialnych w obrębie powiatu ziemskiego oraz miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu określone w ustawie o samorządzie powiatowym. Jak podnosi doktryna "miasta na prawach powiatu są przede wszystkim gminami, które tym różnią się od innych gmin, że dodatkowo wykonują zadania powiatu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest przede wszystkim to, że do miast na prawach powiatu w pierwszej kolejności stosuje się przepisy dotyczące gmin, zaś przepisy dotyczące powiatów mają jedynie zastosowanie odpowiednie, tylko w zakresie, w którym miasta te wykonują zadania powiatu". (patrz: A. Wierzbica "Miasto na prawach powiatu - zagadnienia ustrojowe." Wyd. Oficyna 2006 ).

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro na podstawie odpowiedniego upoważnienia ustawowego miasto na prawach powiatu wykonuje zadania powiatu i wraz z powiększeniem swojego obszaru/terytorium i zarazem wspólnoty samorządowej kosztem powiatu ziemskiego przejmuje wykonywanie określonych zadań powiatu - od dotychczasowego powiatu ziemskiego - w tym, na tym nowym terytorium, o które powiększyło swoje granice, to należy uznać, iż w świetle art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym: zmiana granic pomiędzy powiatem ziemskim a miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim) dokonana w trybie rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 4 u.s.g. w ten sposób, że obszar miasta na prawach powiatu powiększył się kosztem obszaru powiatu ziemskiego a jednocześnie miasto na prawach powiatu przejęło do wykonania zadania powiatu ziemskiego - może nieść za sobą konsekwencje prawne, w zależności od realiów danej sprawy, w postaci przewidzianego prawem/ustawą przekazania w formie porozumienia lub decyzji Prezesa Rady Ministrów, mienia powiatowego służącego dotychczasowemu powiatowi ziemskiemu ich wykonaniu, usytuowanego m.in. w szczególności na terenie przejętym przez powiat grodzki, na rzecz powiatu grodzkiego, który przejął do wykonania określone zadanie powiatu ziemskiego.

W kontrolowanym przypadku, jeżeli chodzi o zasadność wskazanej podstawy prawnej w postaci art. 47 ust. 1 pkt u.s.p. istotne jest, że zmiana granic pomiędzy powiatem ziemskim a grodzkim nastąpiła, a w jej konsekwencji także bezsprzeczne przejęcie zadania powiatu (prowadzenie szkół) przez powiat grodzki od powiatu ziemskiego.

Jak zauważył NSA w cyt. wyroku - oczywiście ta teza ma hipotetyczne zastosowanie w obie strony: działa na linii przejęcia zadań powiatu przez powiat grodzki od powiatu ziemskiego, jak i teoretycznie w przypadku przejęcia zadań powiatu przez powiat ziemski w sytuacji powiększenia obszaru powiatu ziemskiego kosztem powiatu grodzkiego. Teoretycznie może być ew. wyeliminowana, jeżeli w drodze porozumienia powiat wykonujący do tej pory określone zadania powiatu, pomimo zmiany granicy, podtrzyma wolę dalszej ich realizacji na terenie, który już nie jest objęty jego granicami, przy wykorzystaniu swojego mienia, które np. w szczególności jest tam właśnie, poza granicami tego powiatu, usytuowane. W przyjętym rozumieniu/wykładni postanowień art. 47 ust. 2 pkt 2 u.s.p. prawo własności mienia powiatowego co do zasady "kierunkowo" powinno być przekazywane a zatem powinno "poruszać się/przechodzić" w formach i na zasadach dopuszczonych prawem za podmiotem, który przejmuje do wykonania, w przypadku zmiany granic powiatu, zadania powiatu do wykonania związane z tym mieniem.

Inaczej mówiąc w kontrolowanym przypadku, mienie powiatu ziemskiego służące - po zmianie granicy w trybie rozporządzenia Rady Ministrów - wykonywaniu zadań powiatu przez powiat grodzki i zarazem w tym konkretnym przypadku usytuowane na obszarze włączonym w wyniku podziału do obszaru powiatu grodzkiego, może być - w drodze porozumienia lub decyzji PRM - przekazane na rzecz powiatu grodzkiego. W tym bowiem przypadku do miasta na prawach powiatu (powiatu grodzkiego) stosujemy m.in. odpowiednio przepisy dotyczące powiatu.

NSA wskazał przy tym, że nie istnieją żadne bezwzględne wskazania o charakterze normatywnym, czy doktrynalnym a także orzeczniczym w obszarze sądownictwa administracyjnego podnoszące preponderancję, pierwszeństwo i zarazem wyłączność wykładni językowej norm prawnych z nakazem pominięcia efektów wykładni o charakterze celowościowym i systemowym w tym nawiązującej do instytucji miasta na prawach powiatu. W świetle zasad dotyczących działalności jednostek samorządu terytorialnego nie powinno być bowiem wątpliwości, że gmina/miasto na prawach powiatu, której obszar powiększył się m.in. w celu wykonywania swoich zadań publicznych o charakterze powiatowym o część powiatu ziemskiego - powinna, na zasadach określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p., otrzymać środki, które jej to zagwarantują, a w obrębie tych środków, prawo własności w wielkości, w której do tej pory służyło przejętemu zadaniu, co daje potencjalną a także realną podstawę takiego działania, czyli wykonania przejętego zadania publicznego.

Należy też w tym miejscu podkreślić, że w myśl przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem przepisów tym ustępie wskazanych.

Nie zostały jednakże ze stosowania wyłączone przepisy Rozdziału 14 Ordynacji podatkowej – Prawa i obowiązki następców prawnych oraz podmiotów przekształconych, a w szczególności przepis art. 93a § 1 pkt 1 Ordynacji, w którym jest mowa, iż osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku przekształcenia innej osoby prawnej, wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki przekształcanej osoby lub spółki, jak też i art. 93c § 1 Ordynacji, który określa, że osoby prawne przejmujące lub osoby prawne powstałe w wyniku podziału wstępują, z dniem podziału lub z dniem wydzielenia, we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki osoby prawnej dzielonej pozostające w związku z przydzielonymi im, w planie podziału, składnikami majątku.

W świetle powyższych rozważań - zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - pierwszą czynnością w sprawie, którą winien był przeprowadzić organ, było bezsporne ustalenie – po przeanalizowaniu treści porozumień zawartych pomiędzy Skarżącym a Gminą W. – kto jest, w stosunku do każdej ze szkół objętych postępowaniem kontrolnym, organem prowadzącym oraz w jaki sposób nastąpił podział odnośnie majątku i obowiązków między powiatami, a tym samym stroną postępowania zobowiązaną do zwrotu uzyskanej subwencji oświatowej ogólnej.

Nie można też wykluczyć, że - w świetle porozumień zawartych między powiatami - stroną tego postępowania pozostanie nadal tylko Skarżący, jednakże z uwagi na to, że organ takiej analizy nie dokonywał, Sąd nie jest w stanie ocenić tej kwestii, a tym samym sądowa kontrola z tym zakresie nie jest możliwa.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że tylko z faktu, iż subwencja oświatowa została pobrana w 2010 roku, a więc w roku, w którym istniał tylko Powiat Wałbrzyski, można bez dokonania powyższej analizy prawnej i faktycznej ogólnie stwierdzić, że tym samym tylko i wyłącznie Skarżący odpowiada za zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części subwencji. Takim argumentem nie może być też twierdzenie, że postępowanie zostało wszczęte po 1 stycznia 2013 roku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdza, że z uwagi na uchylenie zaskarżonych decyzji (wobec stwierdzenia dokonania niedostatecznych ustaleń faktycznych), zarzut ten jest przedwczesny. Merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego będzie możliwe jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 14 723 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (7 523 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (7 200 zł).