Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1483/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 909/07 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 909/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu nakazał skarżącemu i T. M. usunięcie powstałego w wyniku samowoli budowlanej obiektu budowlanego o funkcji letniskowej, składającego się z dwóch metalowych kontenerów, przybudówki i drewnianego tarasu, położonego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1081/05, oddalił skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu, powołując się na fakt doręczenia w dniu 20 kwietnia 2007 r. upomnienia, wzywającego skarżącego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., sporządził tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...]. Jednocześnie z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku, określonego w tym tytule, postanowieniem z tej samej daty, Nr [...], nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł oraz wezwał go do jej zapłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia i wykonania w tym samym terminie obowiązku pod rygorem wykonania zastępczego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zastosowany środek egzekucyjny, którego wysokość określono zgodnie z art. 121§ 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ma na celu doprowadzenie skarżącego do wykonania obowiązku własnymi środkami i uniknięcie obciążenia kosztami wykonania zastępczego.

W zażaleniu na przedmiotowe postanowienie skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 121 § 1, 2 i 4 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podniósł, że w świetle przywołanych regulacji, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, tymczasem organ I instancji już w dniu 6 kwietnia 2007 r. wydał postanowienie, Nr [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Skoro zatem w niniejszej sprawie w celu przymuszenia wykonania tego samego obowiązku została już nałożona grzywna, to ponowne nałożenie grzywny, w dodatku w maksymalnej wysokości i przy braku uzasadnienia takiego stanowiska, stanowi w ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu na wstępie wskazał, że skarżący zgłosił również zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, które organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], uznał za nieuzasadnione, zaś po rozpoznaniu zażalenia, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...]. Podniósł, że egzekwowany obowiązek został nałożony na dwóch inwestorów - T. M. i skarżącego, stąd też wobec każdego z nich prowadzona jest egzekucja administracyjna na podstawie odrębnego tytułu wykonawczego. Wprawdzie wydane postanowienia dotyczą tego samego obowiązku, jednak egzekucja prowadzona jest odrębnie wobec każdego z zobowiązanych. Wyjaśnił ponadto, iż jednorazowość grzywny w celu przymuszenia, o której mowa w art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oznacza, że grzywna ta może być nałożona tylko raz, ale na każdego zobowiązanego. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, organ odwoławczy stwierdził, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku. Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia nieważności, wyjaśnił, że sankcja ta jest wyłączona w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym).

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na przedmiotowe postanowienie, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 30 maja 2008 r., skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji. Podniósł, iż skoro wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r., nałożone zostało solidarnie na dwóch inwestorów, to grzywna w celu przymuszenia powinna być również nałożona solidarnie na nich dwóch. Skarżący podkreślił, że w świetle art. 121 § 2, 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia jest nakładana w celu realizacji obowiązku administracyjnego, bez jakiegokolwiek odniesienia do ilości podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku. Grzywna dotyczy zatem jednego obowiązku. W tym względzie skarżący odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 311/06. W ocenie skarżącego, w warunkach niniejszej sprawy, wadliwe było ponadto wystawianie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych i prowadzenie na tej podstawie odrębnych postępowań egzekucyjnych. Skarżący wskazał również, że organy nie uzasadniły wysokości nałożonej na niego grzywny w maksymalnej kwocie, czyli w tej samej jaka nałożona została na T. M.. Podniósł też, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, sankcja nieważności nie dotyczy jedynie decyzji (postanowień) ostatecznych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podniósł, iż odpowiedzialność solidarna jest instytucją prawa cywilnego, zaś w niniejszej sprawie źródłem obowiązku jest prawo administracyjne. Stąd też każdy z adresatów decyzji o nakazie rozbiórki pozostawał w odrębnym stosunku prawnoadministracyjnym, czego konsekwencją jest istnienie obowiązku po stronie każdego ze zobowiązanych. Wreszcie, zasadą jest, że tytuł wykonawczy sporządza się na jednego zobowiązanego, a odstępstwo dotyczy jedynie małżonków, w przypadku określonym w art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż skarżący jako zobowiązany skorzystał zarówno z możliwości wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jak i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oba te środki okazały się nieskuteczne, przy czym również w niniejszym postępowaniu skarżący negował prawidłowość tytułu wykonawczego z powodu sporządzenia dwóch odrębnych tytułów wykonawczych w celu realizacji obowiązku, nałożonego na dwóch adresatów jedną decyzją administracyjną o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Mając to na uwadze, Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 841/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że kwestia prawidłowości tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], zarówno gdy idzie o wskazanie zobowiązanego, jak i określenie treści obowiązku podlegającego egzekucji, została przesądzona. Zauważył, iż w tych warunkach jest związany treścią przedmiotowego wyroku, stąd też zawarte w skardze zarzuty co do tytułu wykonawczego nie mogły odnieść skutku. Wskazał, iż konsekwencją treści tytułu wykonawczego była konieczność wdrożenia odrębnych postępowań egzekucyjnych wobec obydwu adresatów decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W warunkach niniejszej sprawy, chodzi wprawdzie o obowiązek wspólny, ale zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw prawnych do kwalifikowania go jako zobowiązanie solidarne. W konsekwencji, za trafne uznał wskazanie organu odwoławczego, że pojęcie zobowiązania solidarnego należy do dziedziny prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nałożono bowiem obowiązek usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego na dwóch adresatów - bez określenia, iż jest to zobowiązanie solidarne. Tymczasem z mocy art. 369 kc, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej. Istotą solidarności dłużników jest zaś możliwość wyboru przez wierzyciela spełnienia świadczenia jedynie przez jednego z dłużników (art. 366 § 1 kc).

W ocenie Sądu I instancji, zasada ta nie może mieć jednak zastosowania do wykonania obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Nakaz rozbiórki ma bowiem charakter podzielny, zaś jego wykonanie obciąża wszystkich współwłaścicieli, bądź inwestorów, niezależnie od wielkości udziałów, przy czym wierzycielowi (organowi egzekucyjnemu), na żadnym etapie postępowania (rozpoznawczego, czy egzekucyjnego), nie przysługuje wybór dłużnika. Obowiązkiem organów administracji jest wskazanie adresata nakazu rozbiórki zgodnie z wymogami ustawy - Prawo budowlane, która to ustawa nie odwołuje się do pojęcia solidarności zobowiązania, zaś na etapie postępowania egzekucyjnego, to treść tytułu wykonawczego decyduje o zakresie obowiązku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, również nie posługuje się pojęciem solidarności, gdy idzie o zawartą w art. 119 i nast. regulację, dotyczącą trybu nakładania grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu I instancji, skoro egzekwowany obowiązek w postaci nakazu rozbiórki nałożony na kilku zobowiązanych nie ma charakteru zobowiązania solidarnego, to nie sposób wywieść, aby zastosowany środek egzekucyjny miał charakter zobowiązania solidarnego, czyli że organ egzekucyjny na etapie egzekucji grzywny uprawniony był do wyboru zobowiązanego, od którego mógłby według własnego uznania wyegzekwować nałożoną solidarnie na kilka osób grzywnę. Sprzeciwia się temu zasada, wyrażona w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wprowadzająca powinność wierzyciela co do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku.

W konsekwencji, organowi egzekucyjnemu w żadnym wypadku nie przysługuje wybór, od którego z zobowiązanych będzie egzekwował świadczenie, co jest istotą solidarności po stronie dłużników. Wreszcie, ustawodawca w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji posługuje się określeniem "zobowiązany do spełnienia obowiązku" w liczbie pojedynczej. Z mocy art. 122 § 1 powołanej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Regulacja ta potwierdza natomiast zasadność stanowiska organów administracji, iż grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość określa art. 121 powołanej ustawy, nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, mimo że obowiązek nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów. Egzekucję administracyjną wszczyna się bowiem wobec każdego zobowiązanego, zaś po sporządzeniu i doręczeniu odrębnego tytułu wykonawczego (poza przypadkiem określonym w art. 27c powołanej ustawy, co nie dotyczy niniejszej spraw ), następuje wszczęcie odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 25 § 5 powołanej ustawy. W konsekwencji, grzywna w wysokości określonej w art. 121 powołanej ustawy, nakładana jest w każdym odrębnym postępowaniu oddzielnie na zobowiązanego, jak to przewiduje § 4 tego przepisu i art. 119 § 1 powołanej ustawy. O ilości postępowań egzekucyjnych decyduje więc liczba tytułów wykonawczych. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w odmiennym stanie faktycznym, ponadto z jego motywów nie wynika, aby Sąd ten jednoznacznie opowiedział się za stanowiskiem, iż grzywna w celu przymuszenia powinna być nałożona solidarnie na kilku zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Za chybiony Sąd I instancji uznał również zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia postanowienia w zakresie wysokości grzywny, nałożonej w maksymalnej kwocie. Wskazał, iż organ egzekucyjny odwołał się w tym zakresie do zasady celowości i skuteczności zastosowanego środka, którą też jednoznacznie wyartykułował w motywach zaskarżonego postanowienia. Sąd dodał również, iż w warunkach niniejszej sprawy, brak jest jednocześnie podstawy prawnej, aby wysokość grzywny uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego, czy też określać proporcjonalnie do wysokości udziału we współwłasności. Wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie wysokość grzywny prawidłowo określono na podstawie art. 121 § 4 powołanej ustawy, gdyż przedmiotem nakazu rozbiórki nie jest budynek.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne norm wyrażonych w art. 7 § 2 w związku z art. 119 i 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

2/ art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu wysokość nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, wskazał, iż poza wszelkim sporem jest to, że jedną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zobowiązano jego i jego brata T. M. do usunięcia opisanego wcześniej obiektu budowlanego. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na każdego z adresatów tej decyzji w maksymalnej wysokości po 5.000 zł w żaden jednak sposób organy egzekucyjne I instancji nie wyjaśniły, dlaczego nałożono grzywnę w takiej właśnie wysokości. Sprawa wysokości nałożonej grzywny nie została także należycie uzasadniona w postanowieniu organu odwoławczego. Z samej zasady celowości i skuteczności środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia nie wynika bowiem uprawnienie do nakładania tej grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżący podniósł, iż w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2008 r. wskazywał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05 i z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07), z którego wynika, że organ egzekucyjny powinien uzasadnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby bowiem całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji, oddalając skargę, zaakceptował natomiast dowolność organów egzekucyjnych w ustaleniu wysokości grzywny, zaprzeczając tym samym słuszności orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podkreślił również, iż dopiero z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że wysokość grzywny określono na podstawie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postanowieniu organu I instancji jako podstawę prawną wskazano bowiem art. 121 § 2 powołanej ustawy, natomiast w postanowieniu organu odwoławczego wskazany został art. 121 i 122 powołanej ustawy bez wyróżnienia odpowiedniego paragrafu.

Mając na uwadze treść przytoczonego art. 366 § 1 kc, skarżący stwierdził ponadto, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym istotą solidarności dłużników jest możliwość wyboru przez wierzyciela spełnienia świadczenia jedynie przez jednego z dłużników. Skarżący nie podzielił również stanowiska, zgodnie z którym zasada odpowiedzialności solidarnej nie może mieć zastosowania do wykonania obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Podniósł, że stanowisko Sądu, zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, mimo że obowiązek nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów, nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani w literaturze, gdzie jednoznacznie podkreśla się, że "obowiązek może być nałożony solidarnie na kilka podmiotów, dlatego jest możliwe wskazanie w tytule wykonawczym kilku podmiotów jako zobowiązanych - jeżeli zakres ich odpowiedzialności za obowiązek jest tożsamy (...)." (P. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 122) ani w orzecznictwie sądowym, czego przykładem jest przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy nie są jednak zasadne. W konsekwencji podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną. Wskazać jednocześnie należy, iż w kontekście treści uzasadnienia podniesionych zarzutów dobór przepisów postępowania, których naruszenie zarzucił skarżący Sądowi I instancji oraz organom egzekucyjnym nie był w pełni prawidłowy, co jednak nie stanowiło przeszkody uniemożliwiającej ocenę ich zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając ich zasadność kierował się bowiem w głównej mierze treścią ich uzasadnienia.

Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem było w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że na tym etapie postępowania kontroli nie podlegały już kwestie związane z prawidłowością tytułu wykonawczego, w tym dotyczące wskazania zobowiązanego i określenia treści obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż te poddane były ocenie na skutek wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 841/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił natomiast skargę skarżącego na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2007 r., Nr WO-7144/Zaw./45/07, w przedmiocie braku ich zasadności.

Wskazać należy, że w warunkach niniejszej sprawy egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżącego jako zobowiązanego obowiązku, polegającego na usunięciu (rozbiórce) obiektu budowlanego, składającego się z dwóch metalowych kontenerów, przybudówki i drewnianego tarasu, położonego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Przedmiotowy obowiązek wynika z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu nakazał jego wykonanie inwestorom - skarżącemu oraz T. M..

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, za przedmiotowe zobowiązanie inwestorzy nie odpowiadają jednak solidarnie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kc, gdyż zobowiązanie to nie jest zobowiązaniem cywilnoprawnym, lecz administracyjnoprawnym. Z przepisów prawa budowlanego, zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w oparciu o które nałożony został opisany wyżej obowiązek, nie wynika bowiem aby w sprawie o nakaz rozbiórki inwestorzy ponosili odpowiedzialność solidarną. Zgodnie natomiast z art. 369 kc, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej. W konsekwencji, pomimo tego, że zobowiązanie inwestorów jest ich zobowiązaniem wspólnym w tym znaczeniu, że na każdym z nich spoczywa ten sam obowiązek, który może być wykonany przez nich wspólnie lub osobno, a wykonany przez jednego zwalnia pozostałych od jego wykonania, nie jest zobowiązaniem solidarnym w rozumieniu przepisów kc.

W sytuacji zatem, gdy zobowiązani uchylają się od wykonania przedmiotowego obowiązku wierzyciel, stosownie do art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powinien podjąć w stosunku do nich czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzenie egzekucji odrębnie wobec kilku inwestorów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest dopuszczalne w świetle przepisów powołanej ustawy. Zgodnie z art. 26 § 4 powołanej ustawy, w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym przystępuje do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Elementy jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy określone zostały w art. 27 powołanej ustawy. Wśród nich ustawodawca wymienia - wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego (art. 27 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy wystawiony został na skarżącego i tym samym on też stał się adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tych warunkach, Sąd I instancji słusznie uznał działanie organów egzekucyjnych za zgodne z prawem. Wbrew stanowisku skarżącego, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie sprzeciwiają się bowiem wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia indywidualnie na każdego inwestora. Niezależnie natomiast od powyższego, wskazany w skardze pogląd doktryny dopuszcza jedynie możliwość prowadzenia egzekucji wobec kilku podmiotów jako zobowiązanych w sytuacji, gdy zakres ich odpowiedzialności za obowiązek jest tożsamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dopuszczając taką możliwość, wskazuje z kolei, iż w takiej sytuacji, organ egzekucyjny, nakładając grzywnę w celu przymuszenia jedynym postanowieniem na kilku zobowiązanych ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. W tych bowiem warunkach, z postanowienia powinno wynikać w szczególności, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też na każdego indywidualnie. Przedstawione stanowiska w żaden sposób nie podważają jednak zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji w warunkach niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż pierwszy podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z zastosowaniem w warunkach niniejszej sprawy środków egzekucyjnych odrębnie wobec każdego inwestora, uznać należy za niezasadny.

Drugi podniesiony w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności zaś bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu wysokość nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotowy zarzut uznać należy również za niezasadny.

Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżącego jako zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji, w sprawie zastosowanie ma art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że w takim przypadku, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z uwagi na to, że obowiązek przymusowej rozbiórki nie dotyczy w niniejszej sprawie budynku lub jego części, jej wysokość nie jest ustalana w oparciu o art. 121 § 5 powołanej ustawy, lecz z uwzględnieniem zasad określonych w art. 121 § 2 powołanej ustawy. Stosownie natomiast do tego ostatniego przepisu, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. Dodatkowo zauważyć należy, iż jednorazowość grzywny, o której mowa w art. 121 § 4 powołanej ustawy oznacza, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w toku postępowania egzekucyjnego, że grzywna w wysokości ustalonej w zależności od okoliczności danej sprawy na podstawie art. 121 § 5 lub 2 powołanej ustawy, może być nałożona tylko raz, ale na każdego zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku.

Mając na uwadze brzmienie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 powołanej ustawy). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148, LEX nr 164945, i z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, LEX nr 186665).

W niniejszej sprawie, na skarżącego nałożona została grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Organ egzekucyjny I instancji wskazał, iż wysokość grzywny ustalona została zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast organ odwoławczy precyzując przesłanki wymiaru grzywny w maksymalnej przewidzianej dla osoby fizycznej wysokości podniósł, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Organy egzekucyjne poinformowały jednocześnie skarżącego, że może uniknąć zapłacenia przedmiotowej grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Zgodnie bowiem z art. 125 i 126 powołanej ustawy, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają na wniosek zobowiązanego umorzeniu, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone.

Zauważyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. W konsekwencji jej wysokość powinna realnie wpływać na jego wykonanie. W sytuacji zatem, gdy obowiązek nie jest uporczywie wykonywany jak w rozpoznawanej od około 5 lat, a grzywna może być nałożona tylko raz, wymierzenie jej w kwocie maksymalnej należy uznać za uzasadnione.

Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy egzekucyjne ustalając wysokość grzywny w maksymalnej wysokości nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd słusznie też uznał za chybiony zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia wymiaru grzywny w maksymalnej wysokości. Uzasadniając własne stanowisko, Sąd I instancji dodał również, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest jednocześnie podstaw prawnych do tego, aby wysokość grzywny w celu przymuszenia uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego, czy określać ją proporcjonalnie do wysokości udziału we współwłasności. W tych natomiast warunkach, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie niedostatecznego wyjaśnienia przesłanek podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Dodatkowo zauważyć należy, iż przyjęcie za słuszne stanowiska, zgodnie z którym grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku określona w maksymalnej wysokości powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, oznaczałoby w istocie utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby bowiem swój przymuszający charakter.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.