Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2202/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 1-4, art. 27 ust. 2 pkt 3-7
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 23c, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
article: art. 6, art. 8, art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17, art. 17a, art. 34 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2012 r., którym negatywnie zaopiniowano, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", wniosek [...] Sp. zo.o, zwanej dalej "inwestorem", o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego - budowa i eksploatacja morskiej farmy wiatrowej o mocy od [...] do [...] MW, zlokalizowanej na Morzu [...] w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej - Morska Farma Wiatrowa [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane wobec złożenia przez inwestora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie podniesiono m. in., że:

- ustawa o obszarach morskich w art. 23 ust. 4 wymaga, aby wystąpienie zagrożeń było realne (udokumentowane),

- każda inwestycja, czy to na morzu czy to na lądzie w jakimś stopniu stanowi ograniczenie korzystania z dóbr przez innych; trudno więc przyjąć zarzut, że budowa elektrowni wiatrowej ograniczy korzystanie z akwenu w zakresie rybołówstwa; jest to oczywiste, ale za to będzie powstawać ekologiczna energia elektryczna; ograniczenie jest więc w pełni ekwiwalentne, a cel społecznie przyjazny i pożądany; wskazywana zagrożenia są tylko teoretyczne,

- organ opiniujący powołał się na pismo M., zwanego dalej "M.", które jasno wskazuje na brak możliwości odpowiedzialnej oceny na podstawie posiadanych danych; z kolei organ opiniujący nie wskazuje, że dysponuje innymi danymi, na podstawie których wydał postanowienie; negatywne zaopiniowanie wniosku, w oparciu o możliwe niebezpieczeństwa, jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego,

- stan faktyczny przyjęty przez M. zakłada lokalizację ponad 30 farm wiatrowych i z powodu tej skali prowadzi do określonych wniosków; z kolei sam fakt złożenia tylu wniosków nie może być traktowany jako stan faktyczny zakładający już ich istnienie; część farm może bowiem nigdy nie powstać, nie można więc na dziś odpowiedzialnie brać pod uwagę sytuacji "jakby istniały",

- informacje na temat kwot połowowych opiniujący potraktował instrumentalnie; dane o ilości statków prowadzących działalność rybacką oraz ilości odławianych ryb odnoszą się do kwadratów rybackich, których łączna powierzchnia jest 20-krotnie większa od wnioskowanego akwenu; nieprawdziwe jest więc twierdzenie, że liczby te dotyczą akwenu planowanego przedsięwzięcia; we wniosku podano, że ilości poławianych ryb dotyczą kwadratów rybackich, których zaledwie niewielką część zajmuje obszar farmy wiatrowej; dla analizowanego wniosku powierzchnia farmy zajmuje zaledwie kilka procent powierzchni kwadratów rybackich; wobec braku wiedzy na temat dystrybucji połowów w ramach kwadratów rybackich należałoby przyjąć, że potencjalny udział w połowach na obszarze farmy jest proporcjonalny do zajętego akwenu - to kilka procent przywołanej wartości połowów, a wielkości łącznych połowów polskich jednostek rybackich na Morzu [...] wynosiły odpowiednio dla dorsza 118581, dla śledzia 29880 t, a dla szprota 56489 t,

- opracowania z monitoringu farmy [...] wskazują na brak znaczących oddziaływań farm wiatrowych na organizmy żywe, a w przypadku ryb notuje się fakt atrakcyjności obiektów dla niektórych gatunków; wykorzystany przy formułowaniu opinii organu Raport z 2004 roku odnosił się głównie do obaw co do nowej formy użytkowania przestrzeni morskiej, które nie potwierdziły się w praktyce; z kolei przywoływany w orzeczeniu raport WWF w oryginalnej wersji - w języku angielskim - oprócz negatywnych oddziaływań, które mogą wystąpić, wymienia również te pozytywne; stwierdza, że "z drugiej strony morskie turbiny wiatrowe mogą stanowić rodzaj sztucznych raf, które przyciągną różne morskie gatunki flory i fauny, i mogą stworzyć "azyl" dla ryb"; podstawą wydania negatywnej opinii są więc hipotetyczne założenia, które ponadto zostały przedstawione w sposób wybiórczy i bez uwzględnienia szerszego kontekstu zawartego w powyższym raporcie,

- organ sam stwierdza w uzasadnieniu postanowienia, że "szczegółowe badania środowiskowe (w tym ichtiofauny) zostały zaplanowane na kolejny etap przygotowania inwestycji po uzyskaniu lokalizacji. Przedmiotowy wniosek wymaga daiszych korekt i uzupełnień w odniesieniu do środowiska biotycznego obszaru morskiej farmy wiatrowej oraz oceny skutków społecznych zajęcia przestrzeni morskiej pod zabudowę farmydalej podaje, że "braki te powinny być uzupełnione w daiszych etapach procedury pozyskania zezwolenia na budowę ww. Morskiej Farmy Wiatrowej, tj. w ramach wykonania Oceny Oddziaływania na Środowisko (OOŚ) oraz w trakcie badań poprzedzających budowę farm/1; konkluzja ta potwierdza stanowisko skarżącego, że kosztowne badania należy przeprowadzić dopiero na etapie pozwoleń środowiskowych - wtedy będzie można szczegółowo zbadać akweny pod kątem wskazanych zagrożeń; na wstępnym etapie trudno przedstawić szczegółowe badania w tym zakresie; w przypadku negatywnych wyników badań proces inwestycyjny może zostać wstrzymany praktycznie w każdym momencie (także na etapie pozwolenia na budowę) i obecna, negatywna ocena jest zdecydowanie przedwczesna; organ wskazuje, że kolejnym etapem przedinwestycyjnym jest przygotowanie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach; skarżący w pełni podziela stanowisko organu, że dopiero na tym etapie możliwe będzie przeprowadzenie badań środowiskowych i definitywne rozstrzygnięcie potencjalnych zagrożeń wskazywanych obecnie przez organ; aby do takich badań w ogóle doszło wymagane jest uzyskanie pozwolenia na podstawie przedmiotowego wniosku.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia przywołano następujące okoliczności, które w ocenie organu przemawiały za negatywnym zaopiniowaniem, pomimo podniesionych zarzutów:

- odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do braku podstawy prawnej zgłoszonych zastrzeżeń wskazano, że z przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, ze zm.), tj. m. in. art. 17 i 17a wynika, że minister właściwy do spraw rybołówstwa podejmując wszelkie działania musi mieć na względzie ochronę i

racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza; przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem określają zasady zarządzania zasobami morskimi oraz warunki uprawiania rybołówstwa morskiego,

- ingerencja w systemy morskie poprzez zawłaszczenie ich pod budowę morskich farm wiatrowych jest niezgodna z art. 5 Konstytucji RP, gdzie stwierdza się, że "Rzeczpospolita Polska (....) zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju" oraz ratyfikowanymi przez Polskę konwencjami: Konwencją Helsińską "O ochronie środowiska morskiego obszaru Morza [...]", Konwencją Berneńską "O ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk" i Konwencją Bońską "O ochronie gatunków wędrownych dzikich zwierząt"; wobec tego zarzut braku podstaw prawnych negatywnego postanowienia jest nieuzasadniony,

- co do zarzutu braku negatywnego wpływu na działalność połowową i żywe zasoby morza wskazano, że projektowana inwestycja - mająca na celu posadowienie morskiej farmy wiatrowej w powiązaniu z innymi tego typu planowanymi inwestycjami - wpłynie negatywnie na sektor rybacki oraz przyległy ekosystem morski; wyniki badań naukowych M. potwierdzają, że inwestycje polegające na: wykorzystaniu w danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery) oraz wydobyciu piasku i kruszywa, pozbawiają gatunki miejsc ich bytowania i sprawiają, że następuje fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów; degradacji ulegnie dno morskie, po którym zostaną poprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy [...];

- jednocześnie teren budowy morskich farm wiatrowych to jedno z najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na [...], co uzasadnia reakcję organu na planowane posadowienie przedmiotowej inwestycji; lokalizacja morskich farm wiatrowych skutkuje utrudnieniem w dostępie do innych łowisk poprzez konieczność omijania tychże farm, co powodować będzie wzrost kosztów eksploatacji statków rybackich i wydłużenie okresu pobytu w morzu - wpłynie to negatywnie na sektor rybacki w Polsce, co może prowadzić do licznych likwidacji przedsiębiorstw połowowych oraz firm działających w sektorze okołorybackim, przetwórczym, co naruszy interes społeczny i obywatelski,

- sformułowanie negatywnej opinii do przedmiotowego wniosku podyktowane było także sygnałami i oświadczeniami ze strony środowiska rybackiego o zgubnym wpływie planowanych inwestycji w postaci budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych na działalność rybacką,

- stanowisko organu jest uzasadnione z punktu widzenia braku przedłożenia przez wnioskodawcę wiarygodnych danych (analiz, opinii), z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu - zwłaszcza negatywnego - na żywe zasoby morza; zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest nie tylko zarządzanie żywymi zasobami morza, ale również ich ochrona, mająca na celu m. in. ich zrównoważone i racjonalne wykorzystywanie; brak odpowiedniej analizy w zakresie wpływu wzniesienia i wykorzystania przedsięwzięcia o nazwie Farma Wiatrowa [...] powoduje konieczność zastosowania ostrożnego podejścia do inwestycji w polskich obszarach morskich, aby nie doprowadzić do zaburzenia i degradacji ekosystemu morskiego.

W skardze na postanowienie inwestor zarzucił naruszenie przepisów:

- postępowania, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 107 w zw. z art. 104 i 124 K.p.a.; wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 oraz 124 K.p.a. oraz naruszenie zasad postępowania - zasady praworządności, tj. art. 6 K.p.a., zasady prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 K.p.a., zasady udzielania informacji - art. 9 K.p.a., zasady przekonywania z art. 11 K.p.a.,

- prawa materialnego - art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, poprzez niewskazanie podstaw prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie zagrożeń, jakie niesie planowana inwestycja.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie, przywołano następujące okoliczności:

- skoro inwestor wystąpił z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, to organ administracji - ponownie rozpoznając sprawę - winien całościowo ponownie ją przeanalizować i przedstawić całościową argumentację dla poszczególnych zagadnień objętych zaskarżeniem; kwestionowane postanowienie zawiera skąpe odniesienie do zarzutów wniosku, nie zawiera szczegółowego odniesienia do wadliwego uzasadnienia I. instancyjnego - bowiem w istocie je przepisuje in extenso bez żadnej analizy; przeczy to dyrektywom K.p.a. nakazującym ponowne rozpoznanie sprawy, a nie zwalczanie przez organ uzasadnienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

- w zakresie podstaw, postanowienia zaskarżone i poprzedzające pozostają bez zmian; z tego względu inwestor podtrzymał wszystkie zarzuty, uzasadniające wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyniąc je integralną częścią skargi; Jedynie dodatkowo i uzupełniająco w niniejsze skardze odniósł się do szczegółowej II. instancyjnej quasi analizy sprawy,

- analiza prowadzona w uzasadnieniu postanowienia dotyczy nie konkretnego wniosku, tylko ogólnie "tego typu inwestycji"; postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są wadliwe, jako wydane bez wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia, do czego organ został bezwzględnie zobligowany,

- organ przywołał, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia (w uzasadnieniu) ustawę o rybołówstwie, nie wskazując konkretnej argumentacji w tym zakresie - odniósł się ogólnikowo do art. 17 i 17a w/w ustawy nie przytaczając żadnej prawnej argumentacji w tym zakresie - nie odnosząc się też w ogóle do konkretnych zagrożeń z tej farmy i weryfikacji tych zagrożeń z konkretną normą prawną; w istocie nadal brak więc podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich nie ustala merytorycznego zakresu opinii, jednakże nie ulega wątpliwości, że opinia powinna obejmować wyłącznie sprawy związane z zadaniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; w myśl art. 23 ust. 3 pkt. 1 oraz 5 odmawia się wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie m. in. dla środowiska i zasobów morskich oraz bezpiecznego rybołówstwa morskiego; przepis ten adresowany jest jednak nie do organu wydającego opinię (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), ale do organu rozstrzygającego o wydaniu, pozwolenia - w tym przypadku Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej; zgodnie z art. 23c ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.) do kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako ministra właściwego do spraw rybołówstwa należą m. in. sprawy rybołówstwa morskiego oraz racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza; problematyka budowy konkretnej morskiej farmy wiatrowej może więc być rozpatrywana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyłącznie z punktu widzenia bezpiecznego rybołówstwa morskiego i ewentualnie innych przepisów, jeśli zostały one objęte jego kognicją; ustawa o obszarach morskich w art. 23 ust. 4 wymaga jednak, aby wystąpienie tych zagrożeń było po pierwsze realne (udokumentowane), po wtóre - powiązane z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ustawodawca wprost wskazuje, że "wystąpienie zagrożeń ustala się na podstawie przepisów odrębnych"; Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazał w swoich postanowieniach ani jednego przepisu odrębnego odnoszącego się do zagrożenia bezpieczeństwa rybołówstwa morskiego, a zatem postanowienie jest wadliwe,

- art. 17 i 17 a ustawy o rybołówstwie, na które powołuje organ w postanowieniu nie stanowią przepisu odrębnego, na podstawie którego stwierdza się zagrożenia w myśl art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich, gdyż jakkolwiek rzeczywiście zobowiązuje ona ministra właściwego do spraw rybołówstwa do podejmowania działań w kierunku ochrony zasobów żywych, ale wyłącznie w zakresie ograniczania ewentualnego wysiłku połowowego; natomiast do innych działań Minister nie ma delegacji ustawowej; cytowane przepisy nie wskazują żadnych norm prawnych uzasadniających jakąkolwiek aktywność Ministra w tym zakresie z punktu widzenia planowanej inwestycji - przeciwnie, są to dyrektywy dla Ministra każące mu sterować (ograniczać) gospodarkę połowową poprzez wyznaczenie rybakom kwot i warunków połowowych; zarówno wskazywane przepisy ustawy jak i wydawany w oparciu o delegację ustawową akt wykonawczy milczą na temat inwestycji morskich i ich związku z kwotami połowowymi; w zakresie tych podstaw prawnych zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest w stanie opiniować wniosku,

- organ powołał się na argument oparty na art. 5 Konstytucji kierując pod adresem wnioskodawcy ciężki, lecz bardzo chybiony argument - wskazał mianowicie, że ingerencja w systemy morskie poprzez zawłaszczanie ich pod budowę morskich farm wiatrowych jest niezgodna art. 5 Konstytucji, gdzie stwierdza się, że (...) RP zapewnia ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (...); po pierwsze używanie przez organ określenia "zawłaszczanie" jest sprzeczne z ustawą kreującą zupełnie inne prawo aniżeli prawo własności na rzecz potencjalnego operatora sztucznej wyspy, samo zaś określenie zawłaszczanie jest pejoratywne i nie powinno znaleźć się w uzasadnieniu, jako określenie niezgodne i z wnioskiem i z procedurą i z prawdą; z kolei cytowanie argumentu o zrównoważonym rozwoju jest nietrafne w świetle oczywistego faktu oparcia polskiej energetyki na węglu, biorąc pod uwagę, że zdolności wytarzania energii z wiatru stanowią skąpy procent mocy produkcyjnych energii z węgla; zrównoważenie zatem powinno iść w kierunku odnawialnych źródeł energii, a tego nie zauważa organ; z kolei ogromne zatrucie środowiska, degradacja pól uprawnych czy zanieczyszczenie powietrza przez producentów energii z węgla jest jak najbardziej akceptowalne przez Ministra,

- zacytowanie wiążących Polskę tytułów konwencji międzynarodowych bez wyciągnięcia z tych aktów jakichkolwiek wniosków czy choćby próby analizy wniosku na tle konkretnych obowiązków objętych tymi konwencjami, zaprzecza wskazanym na wstępnie przepisom K.p.a.; jest to uzasadnienie ogólne i nie odnosi się do sprawy, zważywszy, że konwencje te regulują szereg spraw, często niedotyczących przedmiotowego wniosku i danej farmy; nie wiadomo jak z tytułu wskazanych konwencji wywieść wniosek o niedopuszczalności budowy farm wiatrowych na przedmiotowym obszarze - jeśli te konwencje zakazują tego typu inwestycji, powinny znaleźć się w uzasadnieniu konkretne ich postanowienia,

- organ wniosek inwestora łączy z innymi wnioskami, en bloc odmawiając im racji bytu, przy całkowitej niewiedzy co do ilości wydanych finalnie pozwoleń i faktycznych realizacji; można odnieść wrażenie, że wszystkie wnioski są niedopuszczalne choćby z tego powodu, że jest ich dużo; argumentacja, na którą powołuje się organ obrazuje ogólnikowe podejście do sprawy,

- zbędne jest odnoszenie się do falochronów czy polderów, gdy chodzi o farmę wiatrową nie zawierającą takich elementów, a zlokalizowaną około 30-40 km od brzegu; zbędne są wywody o skutkach środowiskowych wydobywania kruszyw, bowiem farma wiatrowa nie będzie ich wydobywać; organ generalizuje zagrożenia "wrzucając wszystko do jednego worka", co czyni uzasadnienie nieadekwatnym do wniosku - wprost niezawierającym oceny sprawy,

- rzekome następstwa lokalizacji wyspy są przedstawiane bardzo wybiórczo i nieobiektywnie, a szereg naukowców wskazuje, że farma morska tworzy tzw. sztuczną rafę dającą schronienie zwierzętom, które ją zasiedlają i przeprowadzają na niej rozród, sam zaś proces budowy jest krótkotrwały i jego następstwa są szybko usuwane; nie sposób dociec dlaczego kable energetyczne położone na dnie mają spowodować migracje ryb oraz degradację dna - nawiasem mówiąc ciągnące się wszerz i wzdłuż [...] różne kable czy rurociągi takich migracji nie powodują,

- można odnieść wrażenie, że uzasadnienie to "opowieść" o wszelkich ryzykach kogoś, kto jest uprzedzony w ogóle do zmiany status quo; argument, że zwiększy się koszt rybołówstwa, bowiem pojawi się konieczność omijania farm jest nieprzekonywający w sytuacji, gdy wojsko z powodu ćwiczeń zamyka na czas określony pewne akweny i rybacy muszą korzystać z innych - wszyscy traktują to jako oczywistą konieczność; tymczasem zlokalizowanie inwestycji proekologicznej, pozwalającej w perspektywie zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne kraju, jest uznawane za niedopuszczalne z zasady,

- zadaniem Ministra jest oczywiście rozważyć w sposób konkretny i klarowny wartość interesów energetycznych jak i rybołówstwa - również w zakresie miejsc pracy tworzonych przez oba sektory; taka analiza tego wniosku powinna jednak z czegoś wynikać, a nie zostać opracowana według ogólników i przy braku jakichkolwiek badań porównawczych czy choćby odniesień do doświadczeń innych krajów - wydaje się w D. czy N. - bardzo mocno inwestujących w morską energetykę wiatrową nie zlikwidowano rybołówstwa z powodu farm, a warto zwrócić uwagę, że [...] jest bardzo ubogi w jakąkolwiek strukturę dna umożliwiającą spokojne bytowanie ryb - tworzenie sztucznych wysp niewątpliwie tę strukturę wzbogaci z korzyścią dla flory i fauny a finalnie - i dla rybaków,

- odnosząc się do argumentu odnośnie braku analizy pochodzącej od inwestora wskazano, że żadne przepisy takiego obowiązku na wnioskodawcę nie nakładają; biorąc pod uwagę ogromne koszty takiej analizy, żądanie to na tym etapie jest przedwczesne; to organ administracji jest obowiązany do analizy i winien dla użycia konkretnych argumentów dysponować właściwymi danymi w sprawie; jak sam wskazuje - to on odpowiada za zarządzanie zasobami, ale i ich ochroną; jednak organ "odwraca" obowiązki wskazane ustawą o obszarach morskich; to Minister winien zbadać wniosek i wydać opinie w oparciu o zagrożenia, a nie wnioskodawca przedstawić dowody, że zagrożeń nie ma; ciężar dowodu spoczywa na Ministrze, jeśli chce opiniować negatywnie,

- mówienie z tego względu o "ostrożnym podejściu", gdy treść postanowienia jest generalnie "zaporowa na wszystko", jest złośliwe, bowiem istnieje również możliwość wydania postanowienia pozytywnego z zastrzeżeniami - wskazówkami, czy też obowiązkami do uwzględnienia w przyszłości przez wnioskodawcę; mimo że organ liczył się z koniecznością zgromadzenia odpowiednich danych, nie poczynił w tym kierunku żadnych kroków; otrzymał od inwestora dodatkowe wyjaśnienia i analizy, które jednak go nie przekonały - sam zaś nie przedstawił żadnych konkretnych analiz czy też nie przywołał konkretnych norm naruszanych przez przedmiotowy wniosek; to w gestii organu administracji było pozyskanie informacji, na których mógłby oprzeć swoje postanowienie; odniósł się on jedynie ogólnie do publikacji naukowej, nie przedstawiając żadnego konkretnego - dotyczącego konkretnej lokalizacji - zarzutu,

- z analizy przepisów ustawy o obszarach morskich można dojść do wniosku, że w przypadku, gdy organ opiniujący nie stwierdzi zagrożeń w oparciu o przepisy odrębne winien wydać opinię pozytywną; w niniejszej sprawie uczyniono inaczej pomimo braku przedstawionych w oparciu o konkretne przepisy, a nie tylko "głosy środowiska" zagrożeń; rzekome i nieznane "liczne sygnały od właścicieli i armatorów rybackich" stanowią finalną i formalną podstawę dla odmowy wydania pozytywnej opinii; wobec tego nie wypada wręcz wspominać o zasadzie równości stron w postępowaniu administracyjnym, o zasadzie rozstrzygania w tym postępowaniu sytuacji konkretnie indywidualnej oraz o zasadzie ujawniania dowodów znanych z urzędu, w trybie 77 § 4 K.p.a.,

- zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą faktyczną rozstrzygnięcia sprawy; podstawa faktyczna musi istnieć w dniu wydania postanowienia; w związku z tym organ administracji publicznej nie ma kompetencji do wydania postanowienia - negatywnej opinii w sytuacji, gdy przewidywany stan faktyczny jeszcze nie istnieje,

- przywołane wyżej okoliczności potwierdza naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 8 K.p.a.; statuuje on zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa i określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności; z zasady wyrażonej w art. 8 Kodeksu wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności; tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i postanowienia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań zainteresowanych; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, opubl ONSA z 1984, nr 2, poz. 117), podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli; zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy uwzględnia się tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków strony reprezentującej inne interesy",

- w żaden sposób nie można wykluczyć dzisiaj możliwości współużytkowania przestrzeni morskiej przez morską energetykę wiatrową i rybactwo; wybudowana morska farma wiatrowa co prawda może stanowić utrudnienie organizacyjne w pracach, ale nie oznacza ona niebezpieczeństwa dla tych prac w sposób automatyczny; w praktyce może to oznaczać zmiany procedur pracy, które pozwolą na utrzymanie bezpieczeństwa pracy na akceptowalnym poziomie,

- inwestor nie rozumie, na czym opiera się "gradacja" przedsięwzięć stosowana przez organ administracji, który torpeduje działania zdecydowanie proekologiczne, powołując się na potencjalną inwestycję, która zdecydowanie bardziej ingeruje w środowisko, zabierając z tego środowiska zasoby żywe (połów ryb); farmy wiatrowe, które po jednorazowym postawieniu i ingerencji w dno morskie stają się sztuczną rafą zasiedlaną przez organizmy morskie, wzbogacają faunę i florę, a nie ją niszczą, jak inne inwestycje np. wydobywcze,

- opinia jest dotknięta wadą prawną polegającą na nieprzywołaniu podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia; winna być ona zawarta w treści rozstrzygnięcia, a nie tylko w samym uzasadnieniu; sam art. 138 K.p.a. stanowi bowiem tylko o formie rozstrzygnięcia, a nie materialnej podstawie, wskazywanej dopiero w połowie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia,

- wnioskodawca - wraz z powiązanymi kapitałowo innymi podmiotami z grupy [...] - uzyskał opinię Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi łącznie 11 razy - jest to kolejna opinia negatywna zawierająca w istocie (poza sygnaturami akt i datami oraz oznaczeniami stron) 11 razy identyczne uzasadnienie; wnioski podmiotów dotyczą różnych oddalonych od siebie po 150 km i więcej akwenów o różnej wielkości; wszędzie Minister posłużył się identycznym uzasadnieniem - de facto - co do słowa; nie można mówić o rozpoznaniu sprawy indywidualnej, gdy podmioty uzyskują standardowe rozstrzygnięcie wraz ze standardowym uzasadnieniem; 11 razy teren planowanej farmy to "jedno z najlepszych łowisk szprotowo - dorszowych [...]"; ryby tych gatunków pływają w całym [...], ale nie jest prawdopodobne, aby wraz z pozostałymi 10-cioma podmiotami każdy zawsze swoimi wnioskami "trafiał" w najlepsze łowiska; nie mogą być to najlepsze łowiska, skoro występują w takich ogromnych odległościach od siebie nie tracąc przymiotu bycia najlepszymi,

- lektura uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ administracji jest po prostu na "nie" dla samej idei budowy farm wiatrowych, nie próbując nawet odnieść swojego uzasadnienia do konkretnego wniosku i konkretnej lokalizacji, co przeczy nakazom rozpoznania sprawy konkretnie indywidualnej. Wniesiono o uchylenie postanowienia zaskarżonego oraz je poprzedzającego i o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Przytoczono szerszą argumentacje przemawiającą - zdaniem organu - za wydaniem negatywnej opinii.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 46-56) inwestor podniósł dodatkowo:

- cytowane przez Ministra opinie M. jasno wskazują na brak możliwości odpowiedzialnej oceny na podstawie danych posiadanych I.; z kolei organ opiniujący nie wskazuje, że dysponuje innymi danymi, na podstawie których wydał postanowienie, czyli wyciąga odmienne wnioski niż autor cytowanych pism; Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi potraktował opinie M. w sposób wybiórczy, przedstawiając wybrane stwierdzenia bez całego kontekstu, pomijając wskazane przez M. luki prawne uniemożliwiające ocenę wpływu farm wiatrowych na działalność rybacką,

- opinie M., w oparciu o które wydano opinię negatywną, stanowiły jednocześnie podstawę wydania opinii pozytywnych w sprawach innych wniosków; opinie M. dla danego przedsięwzięcia nie różnią się merytorycznie od dotyczących wcześniejszych wniosków; korespondencja (pismo M. z 28 listopada 2011 r.) stanowiła podstawę opiniowania wszystkich wniosków, również innych wnioskodawców, jakie wpłynęły do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do dnia złożenia wniosku przez inwestora; pismo z 28 listopada 2011 r. (a więc datowane przed dniem złożenia wniosku przez wnioskodawcę) stanowi odpowiedź w sprawie wniosków na budowę morskich farm wiatrowych firmy Elektrownia Wiatrowa [...], [...] i [...]; pomimo zastrzeżeń zawartych w tym piśmie organ opiniujący wydał pozytywne opinie dla tych i szeregu innych podmiotów i na to właśnie pismo i zawarte w nim zastrzeżenia powołuje się M. odpowiadając również w sprawie inwestora, co dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowi podstawę wydania w tym wypadku opinii negatywnej,

- opiniowany wniosek inwestora zawierał m. in. opis skutków społecznych, w tym dla rybołówstwa, opis zasobów żywych, potencjalnych oddziaływań na środowisko, środków minimalizujących negatywne oddziaływania w przypadku ich wystąpienia oraz projekt programu monitoringu,

- "Ocena skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko", o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o obszarach morskich, nie jest oceną oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach"; na potrzeby procedury środowiskowej zostanie przeprowadzony monitoring środowiskowy, w tym ichtiofauny (zgodnie z projektem przedstawionym we wniosku oraz z uwzględnieniem postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o zakresie raportu) oraz zostanie sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko w oparciu o wyniki monitoringu; raport będzie zawierać analizę skutków społecznych oraz analizę nawigacyjną, określającą zagrożenia dla żeglugi, w tym również dla jednostek rybackich oraz środki minimalizujące lub eliminujące negatywne oddziaływania w przypadku ich wystąpienia,

- w ramach procedury środowiskowej zostaną przeprowadzone konsultacje społeczne umożliwiające dialog z poszczególnymi użytkownikami przestrzeni morskiej, w tym również z rybakami, w oparciu o merytoryczne przesłanki,

- z badań środowiskowych dotyczących wpływu morskich farm wiatrowych na ichtiofaunę przeprowadzonych w innych krajach europejskich wynika, że nie muszą one mieć negatywnego oddziaływania na ichtiofaunę, a nawet istnieje możliwość ich korzystnego oddziaływania na zasoby morskie,

- wniosek inwestora postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. uzyskał pozytywną opinię Ministra Środowiska, który wskazał na brak przesłanek dla negatywnej opinii w odniesieniu do środowiska morskiego i odnotował możliwość dokonania takiej oceny jedynie w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; o dopuszczalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zdecyduje właściwy organ na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na art. 34 pkt 1 ustawy o rybołówstwie; powołania go próżno szukać w wydanej opinii; słusznie organ nie oparł swego aktu na tym właśnie przepisie, ponieważ stanowi on, że zabrania się niszczenia tarlisk, ikry oraz narybku; organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, że do takich zniszczeń doszłoby w wypadku powstania morskiej farmy wiatrowej - twierdzenie argumentuje różnorodnymi zakłóceniami, do których doszłoby, gdyby farma powstała; z potencjalnej możliwości zaistnienia tych zagrożeń organ zdał sobie sprawę dopiero przy trzecim zetknięciu się ze sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są słuszne.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Podstawą prawną rozstrzygania w przedmiocie wydania pozwolenia na usytuowanie określonych konstrukcji na terenie obszarów morskich jest art. 23 ustawy o obszarach morskich. W myśl art. 23 ust 1 i 2 ustawy pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydaje minister gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu m. in. przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa (w danym przypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Opinii zasięga się w trybie art. 106 K.p.a. Przepisy ustawy o obszarach morskich nie wskazują wprost katalogu przesłanek uzasadniających wydanie opinii negatywnej, w przeciwieństwie do katalogu przyczyn skutkujących odmową wydania pozwolenia na wznoszenie wyżej wskazanych budowli i konstrukcji. Są one wymienione w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Odmawia się mianowicie wydania pozwolenia, jeżeli pociągnęłoby to za sobą m. in. zagrożenie interesu gospodarki narodowej i bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego (pkt 2 i 5). Pozostałe zagrożenia wymienione w tym przepisie nie są związane z zakresem działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei z art. 23 ust. 4 wynika, że wystąpienie konkretnych zagrożeń ustala się na podstawie przepisów odrębnych.

Obowiązek zaopiniowania, wynikający z art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, jest - w ramach kompetencji danego ministra - uprawnieniem do oceny przedstawionego projektu przedsięwzięcia w zakresie właściwości danego organu centralnego i nie ma charakteru wiążącego. To minister właściwy do spraw gospodarki morskiej ma wyłączne uprawnienie do ostatecznego decydowania o tym, czy istnieją ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia czy też nie (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 708/10 - dostępny w CBOSA).

Wobec wskazanych uwarunkowań formalnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma uprawnienie do opiniowania przedsięwzięcia w ramach przysługujących mu kompetencji. Zakres działania właściwego do spraw rybołówstwa (którego zadania przypisano Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) został zakreślony w art. 23c ustawy o działach administracji rządowej. Do jego zadań należą sprawy z zakresu racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza i gospodarki rybnej (ust. 1 pkt2 i 3). Jednocześnie, skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich wymienił przyczyny odmowy wydania pozwolenia, uprawniony jest wniosek, że opiniujący Minister, głównie przez pryzmat tych przesłanek, powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazać organowi podejmującemu ostateczną merytoryczną decyzję czy są jakiekolwiek zagrożenia, których istnienie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji (pozwolenia). Zagrożenia te określają przepisy odrębne (art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich). Opinia każdego z wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich organów ma samodzielny byt, jednakże łącznie każda z nich ma dać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia określonego wniosku.

Działając w granicach przysługujących Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi uprawnień i w granicach przepisów odrębnych organ winien zatem wskazać zwłaszcza rodzaj potencjalnych zagrożeń, jakie mogą powstać w związku z planowaną inwestycją. Jak trafnie wskazuje Strona skarżąca, poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zagadnienie oddziaływania na środowisko w zakresie, w jakim kwestie te podlegają ocenie w procedurze ocen oddziaływania na środowisko uregulowanej ustawą o ocenach. Organ nie mógł więc zajmować stanowiska co do przesłanek negatywnych wydania zezwolenia, wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. Natomiast - wobec faktu wskazania problematyki interesu gospodarki narodowej i bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego w odrębnej jednostce redakcyjnej wskazanego ust. 3 (w pkt 2 i 5) - organ winien wypowiedzieć się w tym zakresie.

Trzeba odnotować, że ustawa o rybołówstwie (przywoływana przez organ administracji), jak wynika z przepisu wstępnego (art. 1), a co potwierdza treść jej regulacji materialnych, dotyczy wyłącznie kwestii związanych z organizacją wykonywania rybołówstwa, określa zasady w tym zakresie. Jej regulacje materialne co do ochrony zasobów morskich skupiają się wyłącznie na zagrożeniach, jakie może nieść właśnie samo wykonywanie działalności rybackiej (nieracjonalna eksploatacja zasobów). W tym kontekście przywoływane przez organ administracji w zaskarżonym postanowieniu przepisy art. 17, 17 czy (już w odpowiedzi na skargę) art. 34 pkt 1 ustawy należy odnosić wyłącznie do związanych stricte z wykonywaniem rybołówstwa (patrz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie). Normy te nie znajdą więc zastosowania w sprawie, gdzie chodzi o realizację sztucznej konstrukcji na morzu, niesłużącej rybołówstwu. Jednakże wobec braku regulacje szczególnych dotyczących problematyki interesu gospodarki narodowej czy bezpiecznego wykonywania rybactwa, w kontekście realizacji przedsięwzięć objętych zezwoleniem wskazanym w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich - a przy tym - wobec wynikającego expressis verbis z art. 23 ust. 2 tej ustawy obowiązku zajęcia stanowiska przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa, w kontekście zagrożeń wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 2 i 5 ustawy - uprawniona jest konkluzja, że przepis szczególny, o którym mowa w art. 23 ust. 4 stanowi w takim przypadku sama norma kompetencyjna zamieszona w art. 23c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej, w związku z wynikającym z tego aktu obowiązkiem współdziałania w celu realizacji swoich zadań przez ministra kierującego określonym działem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach oraz w zakresie wynikającym z potrzeb danego działu, z innymi członkami Rady Ministrów (art. 38 ust. 1). Odmienne wnioski byłyby nie do pogodzenia z prerogatywą dokonywania wykładani przepisów przy założeniu racjonalności prawodawcy. Oznaczałoby to mianowicie nałożenie ustawowego obowiązku opiniowania przez ministra kierującego konkretnym działem w kontekście przepisów szczególnych, których brak w systemie prawnym na dzień ustanowienia tego wymagania.

Wobec wskazanych uwarunkowań organ centralny był uprawniony do zajęcia merytorycznego stanowiska w zakresie swojej właściwości, w tym w kontekście potencjalnych zagrożeń dla interesu gospodarki narodowej i bezpiecznego wykonywania rybołówstwa w następstwie realizacji planowanych elektrowni wiatrowych. Brak bardziej szczegółowych norm odrębnych w tym zakresie nie stoi na przeszkodzie sformułowania stanowiska opartego na rzetelnych ustaleniach faktycznych w zakresie kompetencji organu, choć w danym przypadku wymagane jest dochowanie szczególnej staranności przy uzasadnieniu formułowanych wniosków z uwagi na szeroki zakres uznaniowości orzeczenia.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy więc ustalić, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżone postanowienie, w sposób wyczerpujący wyjaśnił istotne w sprawie okoliczności i na tej podstawie sformułował opinię.

Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii było domniemane zagrożenie dla zasobów połowowych (na etapie realizacji przedsięwzięcia), jak i spodziewane utrudnienia przy wykonywaniu połowów na etapie eksploatacji elektrowni wiatrowych (wyłączenie pewnych obszarów z połowu, konieczność wydłużenia tras na inne łowiska), przywołano również normy konstytucyjne oraz szereg umów międzynarodowych (konwencji). Jako materiał dowodowy wskazano opinię M. oraz informacje uzyskane od "środowiska rybackiego". Wskazano w końcu na niedostatki wiedzy, wynikające - w ocenie organu - z nie przedłożenia przez inwestora pełnych danych dotyczących przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając postanowienie występuje w danym przypadku w roli organu wyspecjalizowanego, a treść jego opinii powinna być wynikiem określonego - znajdującego oparcie w logice i przepisach prawa - procesu decyzyjnego. Zarówno w przypadku wydawania decyzji kończących sprawę, wywierających określone skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, jak i w przypadku wydawania niewiążących opinii, organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z zasadą budowania zaufania do organów Państwa (art.8 K.p.a.), a jego rozstrzygnięcie powinno mieścić się w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Strona, do której skierowano akt administracyjny, powinna mieć możliwość, na podstawie jego treści, poznania motywów, jakimi kierował się organ wydając - tak jak w tym przypadku - postanowienie. Konkretnie - jakie były przesłanki sformułowania negatywnego stanowiska.

W zaskarżonym postanowieniu natomiast brak merytorycznych argumentów, które mogłyby uzasadniać negatywna opinię. Jego uzasadnienie jest lakoniczne, a przywołane w nim argumenty nie zostały wywiedzione z określonych ustaleń faktycznych z powołaniem konkretnego materiału dowodowego. Fakt, że opinia nie ma charakteru wiążącego nie znaczy, że może być dowolna. Jak wskazuje się w orzecznictwie "postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję" (patrz: tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1421/10 - dostępny w CBOSA).

W kontekście wymagania właściwego uzasadnienia nie może być wystarczającą przesłanką stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi samo przywołanie opinii M. Organ nie wskazał, które jej tezy przemawiały konkretnie za sformułowaniem określonej konstatacji ani jaka argumentacja zawarta w tej opinii, poparta określonymi danymi, badaniami, została uznana za wiarygodną. Jest to uchybienie istotne wobec podnoszenia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentu, że z opinii M. można wywieść inne wnioski oraz zarzutów na etapie skargi, że to samo stanowisko M. stanowiło podstawę do formułowania wcześniej przez organ opinii pozytywnych, a więc wysnucie innych wniosków. Możliwa jest wprawdzie odmienna ocena tego samego materiału dowodowego bądź inna konstatacja wobec zmiany okoliczności faktycznych, jednak strona postępowania (czy następczo Sąd badający legalność aktu) musi mieć możliwość poznania przesłanek, jakie legły u podstaw sformułowania stanowiska przez organ w kontekście określonych dowodów, zwłaszcza gdy zastrzeżenia sformułowano wnosząc środki odwoławcze. Uchybiono treści art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz 8 K.p.a., skoro w ramach środków zaskarżenia (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) inwestor podnosił wskazane kwestie, a organ się do nich nie odniósł.

Trafnie wskazuje Strona skarżąca, że przesłanką sformułowania konkretnych wniosków (skutkujących w tym przypadku wydaniem opinii negatywnej) nie może być wyłącznie niechętne stanowisko określonego środowiska zawodowego. Organ może wprawdzie podzielić argumentację prezentowana przez tą grupę, jednak musi być ono konkretnie uzasadnione przywołanymi faktami, a w miarę potrzeby także dowodami.

Wskazanej wadliwości uzasadnienia nie może sanować szersza argumentacja sformułowana w odpowiedzi na skargę. To bowiem na etapie rozstrzygania w sprawie organ administracji był obowiązany wnikliwie rozważyć wszelkie uwarunkowania faktyczne, a opis jego rozumowania znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia.

Trafny jest także szereg innych zarzutów Strony skarżącej:

- przesłanką negatywnej opinii nie mogą być wskazane w zaskarżonym postanowieniu przepisy Konstytucji R.P., bowiem z ich treści nie wynikają ograniczenia co do możliwości wykorzystywania obszarów morskich dla lokalizacji elektrowni wiatrowych (argument o zawłaszczeniu obszaru), wywodzenie, że budowa tego rodzaju obiektów jest sprzeczna generalnie z zasadami zrównoważonego rozwoju ma także charakter dowolny,

- nie czyni zadość wymaganiu właściwego uzasadnienia przywołanie tytułów szeregu aktów prawnych (tu konwencji); o ile z regulacji normatywnych o określonych tytułach, a jednocześnie rozbudowanej treści, organ wywodzi konkretne skutki przy orzekaniu, konieczne jest przywołanie poszczególnych norm zamieszczonych we wskazywanych aktach,

- trafnie odnotowano w skardze, że inwestor nie jest obowiązany na tym etapie do przedłożenia bardzo szczegółowych analiz co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko, co do ewentualnych szkód (w kontekście art. 27 ust. 2 pkt 3-7 ustawy o obszarach morskich); w kontekście pewnego zbiegu regulacji (tu wydanie pozwolenia z - regulowaną odrębnie - procedurą ocen oddziaływania na środowisko) uprawniona jest konstatacja, że szerokie informacje w tym zakresie będą gromadzone i dostarczane przez inwestora na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, której podlega dane przedsięwzięcie; możliwe jest jej prowadzenie już po uzyskaniu pozwolenia wymaganego w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich (patrz a contrario art. 72 ust. 1 ustawy o ocenach), a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy); nie mogły uzasadniać negatywnej opinii pewne niedostatki wiedzy o skutkach planowanej inwestycji na zasoby morskie, na co powołał się organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia; przesłanką odmowy mogą być natomiast określone informacje uzyskane przez organ z urzędu w kwestii istotnej; brak danych nie może stanowić podstawy sformułowania negatywnej opinii; przywoływana przez organ zasada ostrożności może natomiast znaleźć zastosowanie na etapie prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia,

- organ formułując stanowisko w uzasadnieniu nie odniósł się w ogóle do szeregu konkretnych zarzutów podniesionych w środkach odwoławczych, gdzie wskazywano, że zakładany rozmiar szkód w środowisku morskim na etapie realizacji przedsięwzięcia jest przeszacowany (w skardze dodano, że jako dane porównawcze przyjęto przedsięwzięcia o innym charakterze i cechach) oraz nie odniesiono się do wywodów wnioskodawcy, jakoby zrealizowanie przedsięwzięcia mogło mieć pozytywny wpływ na żywe zasoby morza, a więc również - co istotne - możliwości połowowe (twierdzenie o powstaniu dodatkowego siedliska dla organizmów morskich z powołaniem konkretnych opracowań); wskazane kwestie mogły mieć znaczenie dla wyniku sprawy w kontekście sformułowania ostatecznej opinii,

- nie czyni zadość wymogowi budowania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) ogólne stwierdzenie w orzeczeniach dotyczących inwestycji w różnych lokalizacjach, że wszystkie one znajdują się na terenach najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych; konstatacja taka jest teoretycznie możliwa, jednak postulat rzetelnego uzasadnienia nakazuje, aby tego rodzaju tezy podeprzeć odesłaniem do określonych materiałów, które to potwierdzają (wskazanie konkretnej mapy obrazującej rozmieszczenie łowisk, opracowania itp.),

- z uzasadnienia orzeczenia nie wynika jednoznacznie czy organ, wyrażając opinię o utrudnieniu przy wykonywaniu rybactwa w wyniku funkcjonowania elektrowni wiatrowych (wydłużenie tras przepływu, wyłączenie łowisk), miał na uwadze konkretne objęte wnioskiem przedsięwzięcie, czy też generalnie realizację obiektów tego rodzaju w znacznej ilości; o ile chodzi o przypadek drugi, rolą organu jest wskazanie - dla prawidłowego uzasadnienia swojego stanowiska - jaka jest prognozowana ilość i lokalizacja obiektów w razie uzyskania pozwoleń uwzględnionych w ramach danej analizy, w kontekście wykazania potencjalnych negatywnych skutków, w szczególności interesu gospodarki narodowej rozumianej jako nietworzenie zbędnych barier dla rybołówstwa, w tym bezpiecznego jego uprawiania; jednocześnie należy podkreślić, że gdyby skutki takie zostały przekonywająco uprawdopodobnione, organ administracji byłby uprawniony do zaopiniowania negatywnego jednego z szeregu kolejnych przedsięwzięć, choćby ono indywidualnie określonego skutku nie powodowało; wniosek przeciwny byłby nieracjonalny z punktu widzenia celu wydania opinii,

- nie odniesiono się w uzasadnianiu orzeczenia do kwestii faktycznych wielkości połowów prowadzonych na terenach, gdzie planowane są obiekty, dla wykazania realnych istotnych skutków planowanej inwestycji dla możliwości realizacji połowów; jest to istotne uchybienie wobec faktu, że w ramach środków odwoławczych inwestor wskazywał, jakoby wcześniejsze szacunki organu były wadliwe,

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 5 i art. 126 K.p.a.) stanowiło w danym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedwczesna jest konstatacja o negatywnym wpływie planowanych działań, a w szczególności nie uzasadniono, aby mogły zagrażać interesowi gospodarki narodowej czy bezpiecznemu uprawianiu rybołówstwa morskiego. Wskazana wadliwość uzasadnienia co do jego koniecznej szczegółowości stanowi również o uchybieniu wymaganiu wskazanemu w art. 8 K.p.a. (budowanie zaufania do organów Państwa).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości utrzymania w mocy kwestionowanej środkami odwoławczymi negatywnej opinii. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kontekście ustaleń faktycznych.

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSAsygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w danym przypadku wyrażenie opinii negatywnej jest w kontekście danego przedsięwzięcia zasadne. Kwestie tę rozważy organ administracji orzekając ponownie w sprawie po przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności.

Natomiast niezasadne są zarzuty, że organ opiniujący przyjął, jakoby wartość polegająca na prowadzeniu nieskrępowanych połowów podlegała większej ochronie niż ochrona środowiska poprzez budowanie wiatrowni do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, która ma mniej negatywne oddziaływanie na środowisko niż budowa elektrowni do wytwarzania energii w sposób konwencjonalny. Należy wskazać, że w danym przypadku opinia organu dotyczy głównie ewentualnych przesłanek odmowy wydania pozwolenia wskazanych w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Nie jest rolą organu opiniującego przesądzanie, które wartości uznać za priorytetowe. Wypowiada się on w szczególności w kontekście wystąpienia ewentualnych zagrożeń (wskazanych w art. 23 ust. 3 - w zakresie swojej właściwości). Kwestia, czy planowana ingerencja w środowisko - polegająca na realizacji farm wiatrowych w danym miejscu - jest dopuszczalna i pod jakimi warunkami w kontekście korzyści i skutków ingerencji w środowisko (w tym zagrożenie dla środowiska morskiego, co może mieć znaczenie dla wykonywania rybactwa) będzie przedmiotem dalszej analizy na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, prowadzonej na podstawie przepisów odrębnych.

Niezasadny jest także szereg dalszych zarzutów z następujących przyczyn:

- niniejsze postępowanie siłą rzeczy musi dotyczyć oceny zagrożeń przyszłych - jedynie prognozowanych; stąd niezrozumiałe są generalne zarzuty, że organ odnosi się do kwestii hipotetycznych,

- Strona skarżąca nie wykazała przekonywająco ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu istotnego naruszania zasady ogólnej wskazanej w art. 9 K.p.a.,

- część argumentacji ma charakter czysto emocjonalny (kwestia ewentualnego "uprzedzenia" organu administracji) i odnoszenie się do niej nie byłoby zasadne w kontekście sądowej kontroli legalności orzeczenia,

- nieprzywołanie w samej sentencji orzeczenia materialnoprawnych podstaw zajęcia określonego stanowiska nie stanowi wady, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy,

- bez znaczenia jest uzyskanie przez inwestora korzystnej opinii innego organu, zwłaszcza, gdy nie zajmował on merytorycznie stanowiska w kwestiach będących przesłanką orzekania w danym przypadku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia z [...] kwietnia 2012 r., nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest nieodniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lite oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.