Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2871/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia WSA del. Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 242/17 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Wa 242/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji dla Powiatu W. z siedzibą w S. z [...] września 2016 r., nr [...] orzekającą o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 33.136,40 zł, nienależnie pobranego przez R. R. za okres od dnia 1 października 2007 r. do dnia 31 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości zasadność wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależenie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a obowiązek ten nie jest kwestionowany. Przedmiotem sporu jest natomiast skuteczność podnoszonego przez funkcjonariusza zarzutu przedawnienia i w efekcie ustalenie okresu, za jaki funkcjonariusz jest obowiązany zwrócić pobrane świadczenie. W przekonaniu funkcjonariusza równoważnik wypłacony za okres od 1 października 2007 r. do 28 lipca 2013 r. uległ przedawnieniu na mocy art. 107 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355).

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, ma zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy, w tym do świadczeń i należności pieniężnych wynikających również z przepisów rozdziału 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zatem także do należności pieniężnych wynikających z tytułu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14 oraz w wyroku NSA z 18 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 210/09. Sąd zwrócił uwagę, że odmienny pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 98/09 wyrażony został w innym stanie faktycznym i dotyczył roszczenia policjanta o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Sąd I instancji stwierdził jednak, że roszczenie organu Policji o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia nie uległo w sprawie przedawnieniu. Przepis. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wiąże rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczenia od dnia, w którym świadczenie stało się wymagalne. Wymagalność świadczenia to stan, w którym wierzyciel uzyskuje możność żądania zaspokojenia, a dłużnik zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia, ustalany jest na podstawie tego, kiedy świadczenie miało być spełnione. W przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wymagalność powstaje wówczas, gdy prawomocnie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przyznająca to świadczenie. Dopiero na tej podstawie organ Policji ma możliwość skutecznego domagania się zwrotu nienależenie wypłaconego świadczenia. W rozstrzyganym przypadku roszczenie organu Policji o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego stało się wymagalne od dnia 26 maja 2016 r. i nie uległo przedawnieniu, bowiem nie upłynął jeszcze okres trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji, którą stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie. Sąd I instancji wyjaśnił, że funkcjonariusz mylnie comiesięczne terminy wypłaty funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego (dające mu prawo żądania spełnienia świadczenia) wiąże z wymagalnością zwrotu tych świadczeń, albowiem organ Policji po raz pierwszy mógł skutecznie zażądać zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego w dacie uprawomocnienia się decyzji usuwającej podstawę wypłaty funkcjonariuszowi przedmiotowego świadczenia.

W skardze kasacyjnej R. R. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nietrafną ocenę prawidłowości zastosowania przez Komendanta Stołecznego Policji w postępowaniu administracyjnym, przepisów prawa materialnego tj.: art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przez jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż na gruncie wskazanego przepisu warunkiem wystąpienia przez organ z żądaniem zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest uzyskanie prawomocnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o pozbawieniu prawa do tego równoważnika i uznanie, że dopiero z tą datą ( datą wymagalności) rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia, podczas gdy roszczenie z tytułu nienależnego świadczenia, w tym przypadku wypłaconego równoważnika za brak lokalu, staje się wymagalne od chwili jego spełnienia, a zatem dla rozpoczęcia terminu biegu przedawnienia takiego roszczenia nie ma znaczenia, kiedy organ dowiedział się, że świadczenie było nienależne, jak również, kiedy uzyskał prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozbawienia prawa, co doprowadziło do błędnego zastosowania przez organ art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i uznania, że roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego równoważnika za brak lokalu nie uległo przedawnieniu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Kluczowym aspektem dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia jest kwestia ustalenia daty, z jaką świadczenie stało się wymagalne tj. kiedy świadczenie miało być spełnione.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, na co wskazuje prawomocna decyzja Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z [...] września 2009 o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji dla Powiatu W. z siedzibą w S. w przedmiocie przyznania skarżącemu z dniem 1 października 2007 r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, że wypłacany skarżącemu równoważnik od samego początku tj. od dnia jego przyznania, był świadczeniem nienależnym tj. takim, do którego spełnienia organ nie był zobowiązany. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego roszczenie z tytułu nienależnego świadczenia, mającego taki charakter już z chwilą jego spełnienia, staje się wymagalne od tej chwili, niezależnie od świadomości uprawnionego co do przysługiwania mu owego roszczenia. Dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia takiego roszczenia nie ma zatem znaczenia, kiedy wierzyciel dowiedział się o tym, że świadczenie było nienależne, ani kiedy rzeczywiście wezwał dłużnika do zwrotu nienależnego świadczenia (wyroki SN z 22 marca 2001 r., sygn. akt. CKN 769/00; z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CKN 316/01; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II CSK 126/10; z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt III CSK 36/14).

W świetle stanowiska Sądu Najwyższego ogólną regułą obowiązującą w zakresie przedawnienia roszczeń jest zasada, że początek biegu przedawnienia jest niezależny od świadomości wierzyciela co do przysługującego mu roszczenia. W tym przypadku rozstrzyga zatem tylko obiektywnie ustalony najwcześniej możliwy termin wezwania dłużnika przez wierzyciela do wykonania zobowiązania. Takim terminem jest chwila powstania zobowiązania, a zatem w przypadku roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia, chwila spełnienia tego świadczenia. W przeciwnym razie, gdyby termin biegu przedawnienia był liczony od dnia powzięcia informacji przez wierzyciela, że świadczenie było nienależne, to równie dobrze wierzyciel po 20 latach od spełnienia świadczenia mógłby powziąć taką informację i dopiero wówczas wezwać dłużnika do zwrotu, co w oczywisty sposób przekreślałoby cel instytucji przedawnienia roszczeń.

Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wymagalność zwrotu świadczenia powstaje wówczas, gdy stosownym aktem administracyjnym (decyzją nadzorczą) zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia (równoważnika za brak lokalu), a organ Policji dopiero wówczas mógł wystąpić z żądaniem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skoro świadczenie z tytułu wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego było nienależne od chwili jego wypłaty, to wymagalność jego zwrotu przypada na dzień jego spełnienia, a co za tym idzie, z tym dniem rozpoczął bieg termin przedawnienia roszczenia o zwrot.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Zarzut ten nie jest skuteczny, albowiem stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji nie narusza art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i jest zgodne z prawem. Koncepcja wymagalności roszczenia, przedstawiona w skardze kasacyjnej pomija regulacje prawne istotne i konstytutywne dla instytucji zwrotu świadczeń nienależnie wypłaconych funkcjonariuszom, zaś Sąd I instancji bynajmniej nie powiązał kwestii wymagalności ze świadomością wierzyciela, ale z zaistnieniem przesłanki warunkującej wydanie decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jaką jest uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o jego przyznaniu.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej podkreśla fakt, że prawomocna decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji wywiera skutki ex tunc. Pomija jednak tę okoliczność, że obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika nie powstaje z mocy prawa, lecz jest orzekany w formie decyzji, podobnie jak na podstawie decyzji przyznawane jest prawo do tego równoważnika. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia momentu wymagalności roszczenia z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, bieg 3 letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się z datą, w której roszczenie to stało się wymagalne. W przedmiocie zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 192 ze zm.). Podstawę do wydania takiej decyzji stanowi w szczególności, zgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia, uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Jest to początkowy termin otwierający organowi możliwość orzeczenia o obowiązku zwrotu, a jednocześnie otwierający bieg terminu przedawnienia dla roszczenia o zwrot wypłaconego świadczenia. Nie można pomijać, że instytucja przedawnienia roszczeń ma na celu stabilizację sytuacji prawnej obu stron stosunku prawnego. Przedawnienie chroni interesy dłużnika, ograniczając w czasie skuteczność roszczeń, chroni także wierzyciela, dla którego termin przedawnienia jest okresem, w którym może swoich roszczeń dochodzić. Stanowisko zaproponowane w skardze kasacyjnej czyniłoby ochronę wierzyciela pozorną i w istocie pozbawiało możliwość uzyskania zwrotu wypłaconych nienależnie świadczeń, przed prawomocnym stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny organ Policji nie ma wszak tytułu do żądania zwrotu i orzekania o nim.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.