Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1136/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222 w zw. z art. 229 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 72/17 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J.K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w [...] kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 marca 2017r. (sygn. akt III SA/Łd 72/17), wydanym po rozpoznaniu skargi Rady Miejskiej w Ł., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. K. pismem z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie wobec samorządu łódzkiego, tj. zarówno jego organu stanowiącego Rady Miejskiej w Ł. oraz organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Ł. stosownych działań wynikających z uprawnień Prezesa Rady Ministrów określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w ostatnim czasie w działaniach Rady Miejskiej oraz Prezydenta Miasta Ł. stwierdził rażące pogwałcenie Konstytucji RP, ustaw oraz jednej z uchwał Rady Miejskiej w Ł. Działania te związane są z planami władz Miasta Ł., które obecnie weszły w fazę realizacji, odnośnie obiektu sportowego – stadionu Miejskiego MOSiR, położonego przy parku im. [...] przy ul. M. w Ł. i są ogromnym zagrożeniem dla środowiska naturalnego. Wskazał, że zarówno Prezydent jak i Rada Miejska w Ł. poprzez realizację tych planów uznały uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: K., M., projektowanej ulicy K. i torów PKP, za nieobowiązującą dla tego obszaru. W ocenie wnioskodawcy działania władz miasta świadczą o daleko idącym rozkładzie instytucji samorządu miejskiego w Ł. Sytuację tę może uzdrowić jedynie podjęcie działań w trybie art. 96 ust. 1 lub 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócił się o podjęcie przez Panią Premier odpowiednich działań. Pismo to wpłynęło do Wojewody Ł. z prośbą o przekazanie według właściwości.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. ([...]) Wojewoda Ł. przekazał powyższe wystąpienie J. K. Radzie Miejskiej w Ł., uznając, że jest to skarga na działanie Prezydenta Miasta Ł. w zakresie zadań własnych gminy, podlegająca rozpatrzeniu na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. Ponadto kopię tego pisma przekazano także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zbadanie legalności budowy, która prowadzona jest na terenie [...] w Ł.

Uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 231 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 237 ze zm.), stwierdziła, że jest niewłaściwa do rozpatrzenia wystąpienia J. K. z [...] września 2016 r. i przekazała je Prezesowi Rady Ministrów jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy (§ 1). W ocenie Rady Miejskiej wolą wnoszącego pismo było doprowadzenia do rozwiązania Rady Miejskiej w Ł. lub zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego, więc zbadanie sprawy w trybie skargowym byłoby sprzeczne z intencjami autora.

Powyższa uchwała wpłynęła do Wojewody Ł. do nadzoru w dniu [...] października 2016 r. Organ nadzoru pismem z dnia [...] listopada 2016 r. zawiadomił Radę Miejską w Ł. o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli legalności uchwały. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nadzoru przedstawił swoje zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda Ł., na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J. K. W uzasadnieniu organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko, że w wystąpieniu J. K., w ocenie Wojewody dokonanej w oparciu o art. 222 k.p.a., jest zawarta skarga na działanie Prezydenta Miasta Ł. i pracowników Urzędu Miasta Ł. (w tym Skarbnika Miasta) w zakresie zadań własnych gminy, podlegająca rozpatrzeniu w tym zakresie na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. przez Radę Miejską w Ł. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętymi poglądami doktryny zawarte w art. 222 k.p.a. rozwiązanie wiąże się z ogólną zasadą braku sformalizowania postępowania administracyjnego. To organ kwalifikuje złożone pismo według treści. Takiego też zakwalifikowania dokonano przekazując Radzie Miejskiej w Ł. pismo J. K. Zgodnie z jego wolą pismo trafiło do Prezesa Rady Ministrów jednak mając na uwadze, że w powołanych przez J. K. przepisach art. 96 § 1 i art. 97 § 1 i § 2 ustawy o samorządzie gminnym podjęcie określonych w tych przepisach działań przez Prezesa Rady Ministrów nie jest w żaden sposób warunkowane wnioskiem obywatelskim, spełnieniem woli strony będzie sprawdzenie stawianych przez stronę zarzutów przez właściwy organ. W ocenie Wojewody Ł., ponieważ zarzuty dotyczą działania Prezydenta Miasta Ł. i pracowników Urzędu Miasta Ł. organem właściwym jest Rada Miejska w Ł. Zdaniem Wojewody brak rozpatrzenia pisma J. K. stanowi, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a w związku z art. 222 k.p.a i z bezpodstawnym powołaniem art. 65 § 1 k.p.a oraz art. 231 k.p.a. co powoduje, że uchwała narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Rada Miejska w Ł. wniosła do Sądu skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. Podniosła zarzut naruszenia art. 222 k.p.a. (w zw. z art. 227 k.p.a.) przez jego błędną wykładnię, polegającą de facto na przyjęciu zasady, że każde pisemne wystąpienie zawierające zarzuty pod adresem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, nawet kierowane do innego organu z wyraźnie sformułowanymi innymi wnioskami, a także zawierające negatywną ocenę działalności samej rady gminy, powinno zostać rozpatrzone przez tę radę w postępowaniu skargowym. Tymczasem ani forma zewnętrzna, ani treść pisma J. K. nie wskazują na to, aby stanowiło ono skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Rada wskazała także, że Wojewoda Ł. kwalifikuje przedmiotowe pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Rada zaznaczyła, że zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, wojewoda jest organem do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy. Skoro zatem Wojewoda upatruje w przedmiotowym piśmie skargi, zważywszy na to, że pismo to odnosi się do negatywnie ocenianych przez wnoszącego działań Rady Miejskiej w Ł., konsekwentnie zgodnie z powołanym przepisem, organ powinien rozpatrzyć skargę na owo działanie, nie zaś przekazywać ją Radzie do rozpatrzenia. Rada Miejska w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2017r. (sygn. akt III SA/Łd 72/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. A zatem rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały. Sąd zauważył, iż stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Ł. o zakwalifikowaniu pisma J. K. w części zawierającej zarzuty naruszenia przez Prezydenta Miasta Ł. i podległych urzędników miejskich uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2001 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. jako skargi, rozpatrywanej w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał, iż to Rada Miejska w Ł. dokonała prawidłowej oceny treści wniosku J. K. i właściwie oceniła intencje wnioskodawcy, które wynikają wprost ze złożonego pisma. Ani forma zewnętrzna, ani treść pisma J. K. nie wskazują na to, aby stanowiło ono skargę na działanie Rady Miejskiej w Ł. w rozumieniu art. 227 k.p.a. Inną kwestią jest zasadność tego wniosku, opartego na ustawie o samorządzie gminnym i ocena legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z takim wnioskiem, kwestie te jednak należały do oceny organu do którego skierowano wystąpienie. W niniejszym postępowaniu zaś rolą Sądu była ocena legalności postępowania Rady Miejskiej w Ł. dotyczącego podjęcia uchwały objętej postępowaniem nadzorczym. W tym kontekście, w ocenie Sądu, Rada Miejska przekazując wystąpienie J. K. Prezesowi Rady Ministrów nie naruszyła prawa. Również zdaniem Sądu analiza treści pisma skierowanego do Prezesa Rady Ministrów nie uprawnia do wniosku, że jego autor oczekiwał zbadania sprawy przez Radę Miejską w Ł. skoro już w pierwszym zdaniu swojego wystąpienia wniósł o podjęcie wobec samorządu ł. stosownych działań wynikających z uprawnień Prezesa Rady Ministrów określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia J. K. nie narusza prawa. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały należało uchylić na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Ł., reprezentowany przez radcę prawnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi.

Wyrokowi postawiono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, skutkujące uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł. i bezpodstawne przyjęcie, że podlega ono uchyleniu, podczas gdy z uwagi na ocenę treści pisma J. K. dokonaną w oparciu o art. 222 k.p.a., powinno ono podlegać, w części obejmującej skargę na działanie Prezydenta Miasta Ł. i pracowników Urzędu Miasta Ł. rozpatrzeniu przez Radę Miejską w Ł. na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne nie reguluje instytucji przekazywania pism/skarg/petycji itp. na wniosek strony. Wystąpienie J. K. zostało szczegółowo przeanalizowane i pismem z dnia [...] września 2016r. przekazane wg właściwości instytucjom, które zdaniem organu nadzoru powinny rozpatrzyć zawarte w nim zarzuty, m.in. Radzie Miejskiej w Ł. W piśmie do Rady Miejskiej wprost zaznaczono, że w ocenie Wojewody Ł., zgodnie z art. 222 k.p.a. treść pisma Pana J. K. stanowi skargę m.in. na działanie Prezydenta Miasta Ł. i pracowników Urzędu Miasta Ł. w zakresie zadań własnych gminy, podlegającą rozpatrzeniu w tym zakresie na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. przez Radę Miejską w Ł. W piśmie tym znajduje się także informacja, że skarga została przekazana do wiadomości Prezesa Rady Ministrów. Przyjęcie założenia, że skarżący oczekuje powtórnego przekazywania pisma uchwałą organu stanowiącego rady gminy jest bezzasadne i stanowi, w ocenie Wojewody Ł., unikanie realizacji obowiązków zawartych w art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 222 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przekazania Prezesowi Rady Ministrów wystąpienia p. J. K. została podjęta z naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że pismo J. K. z dnia [...] września 2016 r. jednoznacznie wskazywało jego adresata - Prezesa Rady Ministrów oraz zawierało wyraźnie sprecyzowane żądania – podjęcie aktów nadzoru określonych w art. 96 ust. 1 lub 97 ust 1 i 2 u.s.g. Również treść wspomnianego pisma w żaden sposób nie pozwalała przyjąć, że jest to skarga na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Zatem ani forma zewnętrzna, ani treść pisma J. K. nie wskazują na to, aby stanowiło ono skargę na działanie Rady Miejskiej w Ł. lub Prezydenta Miasta Ł. w rozumieniu art. 227 k.p.a. Brak było więc jakichkolwiek podstaw do kwestionowania zamiarów i żądań wnoszącego pismo, a jeżeli nawet organ nadzoru podjął w tej kwestii wątpliwości, to powinien był w pierwszej kolejności ustalić zamiar wnoszącego pismo. To nie rzeczą organu a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce wywołać składanym wnioskiem, skargą lub petycją. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotnym jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania jakichkolwiek postępowań. W takiej sytuacji, a więc niejasności co do rzeczywistych intencji podmiotu zawartych w szeroko rozumianym piśmie składanym do organu administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań. W szczególności organ (także organ nadzoru) nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego do niego pisma. Jeżeli zatem właściwy organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści pisma z dnia [...] września 2016 r., to mając na uwadze zasady ogólne regulujące działalność organów administracji publicznej, powinien był zwrócić się do jego autora o udzielenie stosownych wyjaśnień. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.222 k.p.a. jest nieuzasadniony. Dodać jedynie należy, że sama forma, treść i zawarte w piśmie J. K. z dnia [...] września 2016 r. żądania skłaniają do przyjęcia, że jest to raczej petycja w rozumieniu art.2 ust.3 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o petycjach, niż skarga w rozumieniu art. 221 w zw. z art.227 k.p.a. Kwestia ta wymagała jednak wyjaśnienia przez adresata pisma w trybie art.3 ustawy o petycjach.

Nadto organ nadzoru, badając uchwałę organu gminy, prowadzi w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednak jego rozstrzygnięcie nie ma charakteru merytorycznego. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Niezależnie od tego czy kwestionowana uchwała podjęta została w zakresie zadań własnych, czy też zleconych gminy, ma tutaj znaczenie jedynie kryterium legalności. (zob. J.Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s.43-53). Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Tymczasem przedmiotem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2016 r., której nieważność Wojewoda Ł. stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]., było przekazanie pisma J. K. z dnia [...] września 2016r. adresatowi pisma – Prezesowi Rady Ministrów. Nie sposób zatem zarzucić organowi, do którego trafiło pismo adresowane do innego organu – Prezesa Rady Ministrów, że zachował się prawidłowo i przekazał je adresatowi, co w przypadku organu kolegialnego następuje w formie uchwały. Żaden przepis nie zakazuje radzie gminy przekazywania pism, które do niej wpływają, wskazanym w tych pismach adresatom, zgodnie z wolą ich autorów. Wręcz przeciwnie należy przyjąć, że takie działania mieszczą się w szerokiej formuje funkcjonowania dobrej administracji, a tym samym zasługują na aprobatę. Nie sposób więc zarzucić Radzie Miejskiej w Ł., że podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o przekazaniu adresatowi pisma J. K. z dnia [...] września 2016 r. naruszyło obowiązujący przepis prawa, a w szczególności art.222 w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. Nawet jeżeli pismo, które podlegało przekazaniu, dotarło już do adresata (zostało przekazane do Prezesa Rady Ministrów inną drogą), to sam fakt, iż rada gminy dodatkowo, w sposób wtórny, przekazuje je adresatowi, nie stanowi sam w sobie rażącego naruszenia prawa i nie może być tak kwalifikowane. Co więcej za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art.91 ust.1 u.s.g. przemawia art. 165 ust.2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut naruszenia 148 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, skutkujący uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej – co w niniejszej sprawie zasadnie stwierdził Sąd I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.