Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 266/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art.8, art.11, art.107 par.3, art. 77, art. 80, art. 79a, art.81
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4, art. 21 ust.3, art. 27 ust.1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 3 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: par.2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art.60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47 art.39 ust. 1
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust.8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wyko
article: art. 12 ust.4 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2015 poz 807
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca), asesor WSA Anna Janowska, Protokolant specjalista Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 lutego 2022r., nr 44/OR14/2022 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2020 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wskutek wniosku złożonego przez E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka", "Strona", "Skarżąca", "E. Sp. z o.o."), o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 (dalej również: "wnioskowana płatność") Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.1 (dalej jako: "Kierownik BP", "Organ I instancji", "Organ") w dniu 1 października 2021 r. wydał decyzję, w której odmówił przyznania tejże płatności.

Podstawę wskazanego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Organu I instancji, że w sprawie zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Organ"), decyzją z 28 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika BP.

Uznając rozstrzygnięcie Organu I instancji za prawidłowe, Dyrektor OR stwierdził, że w toku postępowania zasadnie ustalono, że wnioskujące o płatność gospodarstwo rolne - Spółka reprezentowana przez E. D., której wspólnikiem jest D. D., jest ściśle powiązane z wyodrębnionym gospodarstwem: D. D., E. D. (jego żoną), A. M. (jego siostrą) oraz A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: "A. Sp. z o.o."), której jest on reprezentantem i wspólnikiem. Zatem, w ocenie Organu odwoławczego, Skarżąca nie prowadzi samodzielnie odrębnego gospodarstwa rolnego.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że wszystkie wymienione podmioty w tym samym roku kalendarzowym (15 czerwca 2020 r.) złożyły wnioski o przyznanie płatności na 2020 rok, co miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez pięć podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne. Biorąc pod uwagę całość przedstawionej przez Spółkę dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, aby Strona prowadziła odrębne gospodarstwo od: D. D., E. D., A. M., czy też A. Sp. z o.o.

Dyrektor OR przedstawił również potencjalne korzyści, wynikające z podjętego procederu. Wskazała, iż w 2020 r. o płatność rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) wnioskowali D. D. (dla Wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki do pow. 14,50 ha.) i Strona (gdyż pozostałe powierzchnie podjętego zobowiązania zostały jej przekazane). Dlatego nie ma istotnej różnicy, czy ubiegaliby się o jej przyznanie składając jeden wniosek, czy każdy z producentów oddzielnie. Jednakże, mając na uwadze przepisu unijne osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeśli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z jego celami, a w przypadku ww. beneficjentów taka sytuacja miała miejsce dla uzyskania płatności bezpośrednich, ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznych. Różnica dotyczy jedynie refundacji kosztów transakcyjnych, które przysługują jednorazowo dla wnioskodawców w roku rozpoczęcia danego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ponadto, poprzez pozorne prowadzenie przez 5 podmiotów gospodarstw rolnych - wszystkie płatności w 2020 r. byłyby większe o 102.276,72 zł. (17.503,30 zł + 21.782,80 zł + 62,990,62 zł), co zostało szczegółowo wyjaśnione w rozstrzygnięciach dotyczących płatności bezpośrednich, ONW oraz ekologicznych. Z powyższego wynika, że uzasadnione jest twierdzenie, że zostały stworzone sztuczne warunki, w celu uzyskania większej płatności.

Szczególnej uwagi, zdaniem Dyrektora OR wymaga fakt swobodnego przekazywania działek rolnych pomiędzy poszczególnymi podmiotami, a także to, że działki deklarowane przez D. D. oraz osoby przez niego reprezentowane położone są się w różnych odległościach, nie tworzą spójnej powierzchni, Spółka nie wskazała, gdzie przetrzymuje zbiory plonów, sprzęt rolniczy, a nie jest możliwe, aby znajdowały się pod adresem siedziby. Do dnia wydania decyzji przez Organ I instancji nie dostarczyła żadnej dokumentacji potwierdzającej posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku. Organ odwoławczy podkreślił też, że nie ulega podważeniu prowadzenie gospodarstwa rolnego przez Stronę, lecz nie w sposób odrębny od gospodarstwa wymienianych podmiotów.

Reasumując, Organ II instancji wywiódł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia Skarżącej, przedstawione faktury, dokumentacja z ewidencji producentów, czy też dane z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) pozwolił przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe gospodarstwa Skarżącej jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. u sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95") i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowani jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE)nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Podkreślił, że unijny system wsparcia skierowany jest do rolników uprawiających ziemie, a nie do podmiotów, które poprzez kreację rzeczywistości tworzą system pozyskiwania zmaksymalizowanych dopłat.

W ocenie Organu odwoławczego działania D. D., E. D., czy też A. M. miały na celu obejście prawa w postaci ograniczeń wprowadzonych przez ustawodawcę w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego, programu rolnośrodowiskowego, czy też programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, które umożliwiłoby Skarżącej w 2020 roku otrzymanie dodatkowych środków finansowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzję Dyrektora OR zaskarżono w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Podniesiono w niej zarzut naruszenia:

przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, w postaci:

- art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, ze zm. - dalej jako: "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") poprzez zaniechanie zadośćuczynienia obowiązkowi stania organu na straży praworządności, a to w skutek niewykazania, że w sprawie zostały wytworzone sztuczne warunki przyznania płatności, podczas gdy w sytuacji pozbawienia prawa do płatności z w/w przyczyn, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na Organie,

- art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. - dalej jako: "K.p.a.") poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym i faktycznym, w wyniku czego Strona utraciła zaufanie do organów administracji publicznej,

- art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 8 K.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonych decyzji, w której Skarżącej odmówiono zadośćuczynienia jej żądaniom, przez co nie czuje się przekonana do zasadności rozstrzygnięć Organu, co wzbudza w nim brak zaufania do organów administracji publicznej,

- art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne zrealizowanie zasady przekonywania, a to niewyjaśnienie Skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy wydaniu zaskarżonych decyzji,

- art. 107 §3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn podjętych rozstrzygnięć,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w wyniku czego Organ poczynił nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego, błędnie uznając, że Skarżąca wraz z E. D., A. M., Spółką i spółką A. prowadzą wspólne gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy rzeczywisty stan faktyczny jest odmienny od ustalonego przez Organ, gdyż w/w podmioty prowadzą odrębne od siebie gospodarstwa rolne, co zostało skutecznie wykazane przez Stronę w toku postępowania,

- art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej, oceny zebranego materiału dowodowego i dowolne uznanie, że okoliczność prowadzenia przez Skarżącą odrębnego gospodarstwa rolnego nie została przez nią udowodniona przedłożonymi do akt sprawy dokumentami, w sytuacji gdy dokumenty te wykazują w sposób wystarczający fakt odrębności gospodarstwa rolnego Skarżącej, gdyż potwierdzają jej samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i podejmowaniu decyzji o kierunku rozwoju;

przepisów prawa materialnego, w postaci:

- art. 4 ust 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez nieuzasadnione zastosowanie naruszonego przepisu, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do wytworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanych płatności, skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego,

- art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędne uznanie, że Skarżąca wytworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności, w sytuacji gdy w stanie sprawy nie został spełniony łącznie element obiektywny i subiektywny, których jedynie jednoczesne wystąpienie pozwala na odmowę przyznania płatności na tej podstawie, gdyż w sprawie nie zachodzi po stronie Skarżącej ukierunkowanie na obejście prawa w celu uzyskania płatności jako korzyści sprzecznej z celami tego systemu,

- §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 poz. 415, ze zm., dalej jako: "rozporządzanie MRiRW z 18 marca 2015 r.") poprzez odmowę przyznania płatności, pomimo spełniania warunków formalnych przez Skarżącą oraz braku zajścia przesłanki wytworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności,

- art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020, poz. 1371 ze zm., dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju") poprzez nieudowodnienie faktu, z którego Organ wywodzi skutki prawne tj. niewykazanie: (1) uzyskania przez Skarżącą szeroko rozumianych korzyści, (2) wytworzenia przez Skarżącą i podmioty z nią powiązane sztucznych warunków otrzymania płatności oraz że (3) korzyści te są sprzeczne z WPR, przy jednoczesnym wyciągnięciu przez Organ z tego twierdzenia skutków prawnych, a to odmowy przyznania płatności na rzecz Skarżącej (zaznaczenia wymaga, że przywołana ustawa z 7 marca 2007 r. dotyczy wspierania rozwoju na lata 2007-2013, a nie jak wskazała Skarżąca 2014-2020),

- art. 12 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1206, dalej jako: "ustawa o systemie ewidencji") poprzez dokonywanie przez Organ w toku zaskarżonych postępowań w oparciu o naruszony przepis ponownej weryfikacji w zakresie prowadzenia samodzielnie odrębnego gospodarstwa rolnego, stanowiącego zorganizowaną całość, podczas gdy weryfikacji w tym zakresie dokonuje właściwy organ w toku postępowania o wpis do ewidencji, a skoro zarówno Skarżąca jak i podmioty z nią powiązane otrzymały odrębne numery indentyfikacyjne swoich gospodarstw rolnych w drodze prawomocnych decyzji o wpisie do ewidencji, to nie zachodziły w zaskarżonych postępowaniach żadne podstawy do kwestionowania samodzielności tych podmiotów w prowadzeniu ich gospodarstw rolnych.

Ponadto zdaniem Skarżącej, Organy obu instancji dopuściły się popełnienia błędu proceduralnego, poprzez nie przeprowadzenie kontroli na miejscu gospodarstwa Skarżącej, a także poprzez brak wysłuchania Strony w celu zweryfikowania rzeczywistych okoliczności, w jakich prowadzone są gospodarstwa Skarżącej i podmiotów z nim powiązanych.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "P.p.s.a."), w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyjaśnienia na wstępie wymaga to, że zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których Strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wojewódzki sąd administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (jeśli wszystkie Strony wyrażą na to zgodę), z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyznania Spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2020 r., z uwagi na stwierdzenie przez Organy ARiMR, że Strona stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tych płatności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 §3 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.) - zauważyć należy, że sprowadzały się one do kwestionowania zaaprobowanych przez Dyrektora OR ustaleń Organu I instancji, a właściwie wniosków, że Spółka tworząc (wspólnie z innymi powiązanymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania wnioskowanej płatności, próbowała je uzyskać w wysokości większej, niż byłoby to należne bez ich tworzenia. Zdaniem Sądu, Skarżąca kwestionując te wnioski, skutecznie nie podważyła jednak faktów, w oparciu o które Organy obu instancji je poczyniły.

Mając na uwadze zasadnicze stanowisko Spółki, że to na organie spoczywał ciężar dowodzenia w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolnych, wyjaśnić należy, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje się odrębnością proceduralną, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Przepis art. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r. poz. 182, ze zm. - dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") - zawiera klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów ww. Kodeksu. Zgodnie z nią, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych wyliczonych w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Naturalnym dopełnieniem przedmiotowej klauzuli są uregulowania wytyczające podstawowe założenia postępowań, wyciągnięte "przed nawias" poszczególnych unormowań procesowych. Zobowiązują one organy administracji publicznej do stania na straży praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, udzielania stronom "na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania" oraz zapewnienia im - również na ich żądanie - czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), z zastrzeżeniem, że nie stosuje się wtedy art. 79a K.p.a. i art. 81 K.p.a. Powołane przepisy nałożyły zarazem na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy "zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek". Stosownie do nich "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi - "skutki prawne".

Przywołane regulacje prawne wskazują, że ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej, statuowanej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach, m.in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, iż to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. Wielokrotnie bowiem podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozstrzygnięciach, że w tym specyficznym postępowaniu, to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje zaś w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Wbrew zatem wymogom zawartym w art. 7 K.p.a. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ciąży na nich też obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie ma więc obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 1950/18; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 98/14; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11; z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11; z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). Nie jest więc tak, jak chciałaby tego Skarżąca, że to na Organach obu instancji spoczywał w niniejszej sprawie ciężar dowodzenia.

Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje również, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek, by udzielane informacje były zgodne z rzeczywistością. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, odpowiada występująca o nie strona. Rozpatrywanie przez organ wniosków o przyznanie płatności odbywa się zatem w systemie bazującym z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1587/18; z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18).

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2621/18, (choć dotyczące tożsamego przepisu zawartego w ustawie o systemach wsparcia bezpośredniego - art. 3 ust. 1 i 2), że z art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z którego wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w takim postępowaniu to na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak ma prawo sięgnąć po te dowody od strony, która jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy (wszystkich), zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. W takim przypadku to na niej spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego, kwestionującego zasadność przyjętego przez organ stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków.

Uwzględniając dotychczasowe wskazania i istotną modyfikację ciężaru dowodu w tym postępowaniu, w ocenie Sądu Organ II instancji uczynił zadość wymogom określonym w art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W ramach przeprowadzonych postępowań Organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanej płatności na 2020 r.

Na wstępie zauważyć należy, że 28 października 2020 r. Kierownik BP wezwał E. D. (k. 6/1 akt administracyjnych), reprezentującą E. Spółka z o.o., w związku z weryfikacją wniosku o przyznanie płatności w zakresie tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do złożenia następujących dokumentów:

1) Umowy kupna/sprzedaży nieruchomości rolnych, umowy dzierżawy gruntów rolnych będących w posiadaniu producenta,

2) Dokumenty potwierdzające ponoszenie kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej w 2020 r., np. związane z zakupem paliwa wykorzystywanego w pracach polowych, itp.,

3) Dokumenty potwierdzające zlecanie wykonania prac polowych, w sytuacji wystąpienia takiego przypadku,

4) Faktury, rachunki za 2020 r. potwierdzające wykonanie usług, prac polowych - jeśli dotyczy,

5) Faktury, rachunki za 2020 r. potwierdzające założenie i utrzymanie uprawy (np. zakup materiału siewnego, zakup nawozów i środków ochrony roślin, itp.),

6) Faktury, rachunki lub inne dokumenty potwierdzające zagospodarowanie plonów w 2020 r., w tym dotyczące sprzedaży, ewentualnie wyjaśnienia dotyczące zagospodarowania plonów,

7) Wskazanie maszyn i urządzeń rolniczych oraz właściciela sprzętu. Jeśli sprzęt był wynajmowany należy przedstawić dokumenty potwierdzające ten fakt,

8) Wskazanie osób wykonujących prace polowe w 2020 r. w gospodarstwie.

9) Wskazanie osób zatrudnionych, bądź podmiotów wykonujących prace w gospodarstwie producenta, ze wskazaniem wysokości wynagrodzenia i przedstawienie umów na wykonanie tych prac w 2020 r.,

10) Rejestr stosowanych środków ochrony roślin - jeśli dotyczy,

11) Dokumenty potwierdzające ponoszenie kosztów w latach 2017-2020 związanych, np. ze świadczeniem usług księgowych, doradczych, itp.,

12) Dokumenty potwierdzające dokonywanie zapłaty podatku rolnego lub czynszu dzierżawnego za 2020 r.,

13) Inne dokumenty mające istotny wpływ dla sprawy.

W przedmiotowym wezwaniu, skierowanym do Strony Organ I instancji szczegółowo wskazał, jakie dowody i dokumenty ma ona przedstawić, wskazując jednocześnie kierunek prowadzonego postępowania (w celu zweryfikowania, czy w sprawie wystąpiły tzw. sztuczne warunki). Tym samym Kierownik BP umożliwił Spółce przedłożenie stosownych dowodów, znajdujących się w jej posiadaniu i z oczywistych przyczyn tylko jej znanych. Nikt nie może mieć bowiem lepszej orientacji w prowadzeniu własnych spraw niż Ona sama. Następnie Organ ten dokonał oceny przedłożonych przez Stronę dowodów, która nie wykraczała poza ramy określone w przepisach prawa procesowego. To, że ocena ta jest dla Skarżącej niezadowalająca nie oznacza, że ww. Organ uchybił obowiązkom w zakresie dowodzenia. Istotne jest natomiast, że dokonał on oceny wszystkich przedłożonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego dowodów i wykazał, dlaczego nie potwierdziły one zasadności wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. W tym kontekście odniesienia wymagały również zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia przez Organ ARiMR dowodów w postaci kontroli w gospodarstwie strony oraz wysłuchania Strony. Zauważenia wymaga, że Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego miała możliwość składania wyjaśnień oraz zaoferowania dowodów potwierdzających jej tezy. Na jej wniosek Kierownik BP kilkukrotnie przedłużył termin do złożenia dowodów potwierdzających prowadzenie odrębnego gospodarstwa rolnego, pomimo to dowody takie nie zostały przedłożone (k. 8/1, 9/1, 11/1, 12/1, 16/1 akt administracyjnych). Ostatecznie pismem z 24 marca 2021 r. Organ I instancji przedłużył termin na złożenie dokumentów do 30 kwietnia 2021 r. (k. 17/1 akt administracyjnych).

W dniu 26 kwietnia 2021 r. (czyli po blisko pół roku od wezwania) w odpowiedzi na wezwanie drogą elektroniczną do Organu wpłynęły tylko lakoniczne wyjaśnienia (niepoparte żadnym materiałem dowodowym), z których wynikało, iż Spółka istnieje od 2013 r. i jej głównym zajęciem jest wynajem powierzchni magazynowej (w hali), z czego czerpie główne dochody. W PKD ma wpisaną działalność rolniczą. Działająca w imieniu Strony E. D. oświadczyła również, że Spółka wydzierżawiła w 2020 r. po raz pierwszy 24 ha łąk i trwałych użytków rolnych, aby rozpocząć produkcję rolną. Wskazała też, że E. Sp. z o.o. zamierza docelowo kupić dzierżawione grunty po wykreśleniu wpisów hipoteki. Powodem wydzierżawienia tego typu gruntów (mało przydatnych rolniczo, jak wskazała Spółka) był zamiar zmagazynowania siana, pozyskanego z łąk do produkcji peletu i brykietu. Podniosła także, iż Strona planuje zakup brykieciarki, peleciarki i rębaka w celu zwiększenia dochodu Spółki, gdyż dochód uzyskiwany z wynajmu hali jest ograniczony. Stwierdziła równocześnie, że jest to dla niej nowa dziedzina biznesu i dlatego chce ją prowadzić w formie spółki i samemu pozyskiwać półprodukt, a docelowo skupować od rolników, którzy prowadzą działalność na obszarach NATURA 2000 i mają problem ze zbyciem biomasy. Zauważyła również, że E. Sp. z o.o. została stworzona dlatego, że działalność usługowa jest obarczona dużym ryzykiem i chodziło o zabezpieczenie majątku prywatnego właścicieli oraz odizolowanie się od kredytów współwłaścicieli. O tym jakie będą uprawy decyduje tylko i wyłącznie jej prezes. Wspomniała także, że Spółka dopiero zaczęła prowadzić działalność rolną i jeszcze: "posiada mało dokumentów na cele rolne". Nie jest też firmą vatowską. Korzysta również z pomocy i doradztwa profesjonalnego biura doradczego, które wypełnia wnioski (k. 19/1 akt administracyjnych).

Z akt sprawy wynika również, że E. D. reprezentująca Skarżącą w dniu 23 lipca 2021 r. zapoznała się z aktami sprawy i złożyła stosowne oświadczenie, że umożliwiono jej przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (k. 27/1 akt administracyjnych). Spółka wnosząc o uzupełnienie zgromadzonego materiału przedłożyła: fakturę z 24 listopada 2020 r. na usługi doradcze, wystawioną przez A.1 Sp. z o.o.; fakturę z 5 października 2020 r. na usługę rolną - koszenie łąk, wystawioną przez A. Sp. z o.o. (k. 28/1, 30/1 akt administracyjnych). Przedstawiła także jedną fakturę sprzedaży siana z 20 lipca 2021 r., wystawioną przez Stronę na rzecz Gospodarstwa Rolnego G. S. (k. 31/1 akt administracyjnych).

Sąd zwrócił też uwagę, że ustanowiony na etapie odwoławczym profesjonalny pełnomocnik także nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej tezy stawiane w odwołaniu, m.in. że: "na fakturach znajdujących się w aktach sprawy widnieje spółka E. (...) jako samodzielny byt gospodarczy, co także świadczy o faktycznym prowadzeniu (...) samodzielnej działalności rolniczej", "rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do osobistego zarządzania gospodarstwem, w związku z czym ma prawo zlecania wykonywania prac rolnych jak również czynności prawnych osobom trzecim według własnego wyboru", "nawet rolnicy posiadający zaplecze agrotechniczne korzystają z usług świadczonych przez osoby trzecie, z uwagi na fakt, iż obecnie rolnictwo jest na tyle rozwiniętą dziedziną, że nie możliwym jest samodzielne posiadanie wszystkich sprzętów rolniczych przydatnych do obróbki ziemi" (k. 38/4 - 38/5 akt administracyjnych. O ile można zgodzić się generalnie z przedstawionymi wyżej tezami, to już na gruncie niniejszej sprawy trudno sobie wyobrazić, że podmiot deklarujący prowadzenie samodzielnie działalności rolniczej jest w stanie przedstawić dla 2020 r. (którego dotyczy płatność w tej sprawie) zaledwie dwie faktury i twierdzić w związku z tym, że świadczą one właśnie o samodzielnej działalności. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Spółka w ogóle nie posiada parku maszynowego (przynajmniej tego nie udowodniła), nie wskazała gdzie przetrzymuje zbiory plonów - pomimo, że przedstawiła do płatności grunty o znacznej powierzchni, tj. 24,43 ha.

Sens i istota przyznawania płatności polega na posiadaniu gruntów (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) i to w sposób trwały nie epizodyczny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 748/19). W trakcie zaś postępowania administracyjnego ustalono, iż działki przedstawione przez Stronę do płatności na 2020 r. były na przestrzeni od 2018 r. do 2020 r. swobodnie przekazywane pomiędzy poszczególnymi podmiotami powiązanymi (A. Sp. z o.o., A. M., E. D. oraz D.D.) i przedstawiane przez te podmioty we wnioskach do płatności (k. 48/4 - 48/4 verte i 48/5 akt administracyjnych). Ponadto, Spółka (pomimo wezwania) nie dostarczyła żadnych dowodów, potwierdzających posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2020 r.

Podzielić należy też stanowisko Dyrektora OR, że samo przedstawienie dwóch faktur, dotyczących usług doradczych oraz zleconego A. Sp. z o.o. koszenia łąk (trzecia z faktur nie dotyczyła płatności na rok 2020, gdyż została wystawiona w roku 2021) - nie świadczy o prowadzeniu przez Skarżącą samodzielnego gospodarstwa rolnego. Sama E. D. - reprezentująca Spółkę napisał wprost w wyjaśnieniach z 26 kwietnia 2021 r., że firma zajmuje się głównie wynajmem powierzchni magazynowej w hali. W pozostałym zaś zakresie, odnoszącym się do rzekomo samodzielnie prowadzonej działalności rolniczej nie przedstawiła na jej poparcie żadnych dowodów. Pozostałe zaś informacje zawarte ww. wyjaśnieniach dotyczyły zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Oprócz opisanych szczegółowo okoliczności, również w pozostałym zakresie, objętym wezwaniem z 28 października 2020 r. (ujętym w pkt 2 oraz od 5 do 13) - Strona nie przedstawiła stosowanych dokumentów na ich potwierdzenie.

Uwzględniając powyższe, Kierownik BP w sposób właściwy, mając uzasadnione wątpliwości, co do okoliczności zaistnienia w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanej płatności, zwrócił się do Strony o przedstawienie stosownych dowodów, która - co raz jeszcze należy podkreślić - jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz złożyć wyjaśnienia, co do wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Mając na względzie specyfikę postępowania, dotyczącego ustalenia sztucznych warunków do uzyskania przedmiotowej płatności, Organ trafnie poddał szczegółowej analizie dostarczony materiał dowodowy z innymi podmiotami powiązanymi: A. Sp. z o.o., A. M., E. D. oraz D.D..

Nawiązując do zarzutów Strony wyartykułowanych w uzasadnieniu skargi, odnośnie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy należy zwrócić również uwagę, iż E. D., reprezentująca Stronę została skutecznie zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ poinformował Skarżącą, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wystąpiły przesłanki mogące skutkować wydaniem decyzji niezgodnych z jej żądaniem, tj. nieprzyznania płatności. Jednocześnie wskazał, że Strona może przedłożyć dowody, celem wykazania przesłanek uprawniających do przyznania płatności, o którą wnioskował w niniejszej sprawie (k. 25/1 akt administracyjnych). Pomimo tego, Spółka (jak już wskazano) przedstawiła jedynie dwa dokumenty (fakturę na usługi doradcze oraz fakturę na usługę rolną - koszenie łąk), odnoszące się do roku 2020.

W ocenie Sądu, Strona na której spoczywa ciężar dowodu nie wskazała zatem materiału dowodowego, kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków. Organ odwoławczy trafnie więc wywiódł, że w przedmiotowej sprawie stworzono jedynie pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed Organami ARiMR czynności miały na celu obejście prawa.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej Organy obu instancji rozpatrzyły też przedłożone dowody przez Stronę. Co istotne, Spółka nie podważyła skutecznie twierdzeń Dyrektora OR, nie wskazała także okoliczności, które by na to pozwalały. W analizowanym przypadku to na Skarżącej ciążył obowiązek udowodnienia, że faktycznie władała gruntami. Jej obowiązkiem było również wskazanie na okoliczności zaprzeczające ustaleniom Organu II instancji o tworzeniu sztucznych warunków i potwierdzające, że - oprócz celu w postaci uzyskania wnioskowanej płatności rolnik - realizuje jeszcze inne cele, w konsekwencji czego możliwe byłoby stwierdzenie, że Spółka wypełniła przesłanki jej przyznania. Na Organie zaś spoczywał obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń strony, tak, żeby miała ona wiedzę, z jakiego powodu odmawia się jej płatności. Z treści przepisu wynika (jak już wcześniej wspomniano), że organ ma jedynie obowiązek rozpatrzyć materiał dowodowy, nie jest jednak zobligowany, wbrew twierdzeniom Skarżącej, do jego gromadzenia z urzędu. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, w sprawach z wniosków o przyznanie płatności rolnych na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do ich otrzymania. Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11, art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a., należy uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, dotyczącego błędnego zastosowania w niniejszej sprawie klauzuli sztucznych warunków, Sąd nie uznaje go za zasadny, w pełni podzielając stanowisko Organu odwoławczego, że przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa - znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku. Wskazać bowiem należy, że płatność, o którą toczy się spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania, jest formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, będącej jednym z jej celów. W art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wskazano, iż celem wspólnej polityki rolnej są: (a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; (b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; (c) stabilizację rynków; (d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; (e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Zatem system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Natomiast środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie, zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu nr 2988/95. Preambuła ww. rozporządzenia stanowi, iż prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Unia Europejska częściowo finansując Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wymusza na Komisji Europejskiej i Krajach Członkowskich racjonalne, słuszne i proporcjonalne wydatkowanie tymi środkami (służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich).

Z tego też powodu państwo członkowskie sprawdza m.in., czy nie zostały stworzone sztuczne warunki (np. sztuczny podział gospodarstwa), umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Wynika to z art. ust. 3 ww. rozporządzenia, a także z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanowienie określonego systemu wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2009.30.16 - dalej jako: "rozporządzenie nr 73/2009") oraz z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 - dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011").

Rozporządzenia nr 73/2009 oraz nr 65/2011, co do zasady obowiązywały przed dniem 1 stycznia 2015 r., jednak analogiczne rozwiązania zostały zawarte w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) regulujących zasady przyznawania płatności bezpośrednich od 2015 r. - nr 1306/2013 i nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347).

Nadto, przepisem prawa materialnego, który wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. W myśl tego przepisu, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że przepisy te zawierają tzw. klauzulę generalną, pozwalającą organom administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym, przy czym ustawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu, na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania, prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" stanie rzeczy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji publicznej powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków, składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu). W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści, wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Z orzeczenia Trybunału wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).

Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym wyrokiem TSUE należy wskazać, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zatem w świetle powołanego wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z treści powołanego wyroku wynika również, że do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, koniecznym jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna, czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również (odnieść się należy) do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne, jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

Problematyka stworzenia przez producenta rolnego sztucznych warunków została szeroko opisana w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym. Zarówno TSUE, jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18).

W judykaturze przyjmuje się, że wykładnia przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji, polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, albowiem, zgodnie z jego literalnym brzmieniem: "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego", a nie jedynie korzyści, rozumianej ściśle, wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zatem przepisy dotyczące pomniejszania płatności w niniejszych sprawach nie znajdują zastosowania. Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie, np. w wyrokach WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 261/17 oraz z 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 281/17, w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia co do sztucznie stworzonych warunków, w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące zmniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, gdyż co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że przesłanki do przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Organ II instancji w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak przedstawiono to w powołanym wyżej wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W konsekwencji prawidłowe były wnioski Organu wyprowadzone z ustalonych w sprawie przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez Skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanej płatności. Dla dokonania tej oceny konieczne było zweryfikowanie działań nie tylko Strony, ale również pozostałych powiązanych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności. Istotne znaczenie miały nie tylko ustalenia dotyczące analizowanego roku, ale również badane kompleksowo i w powiązaniu ze sobą dowody dotyczące innych okresów objętych wnioskami Strony o pomoc.

Wystąpienie w niniejszej sprawie elementu obiektywnego polegało więc na multiplikowaniu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych, co umożliwiało obejście zasady degresywności, wyrażonej w przepisach unijnych dotyczących przyznania płatności rolnych. W sposób niebudzący wątpliwości Organy obu instancji wykazały również wystąpienie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy Skarżącą i pozostałymi podmiotami: A. Sp. z o.o., D. D., E. D. oraz A. M.. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącą, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami, prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu, czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 992/18).

Podczas dokonywania oceny stworzenia sztuczny warunków, pozwalających na uzyskanie płatności należy przyjąć perspektywę obejmującą wszystkie wnioskujące podmioty i wszystkie płatności, o które podmioty te wnioskowały. Przyjęcie takiego punktu widzenia jest konieczne, ponieważ ocena, czy warunki zostały stworzone sztucznie, nie może dotyczyć okoliczności powstania wyłącznie jednej spółki i jednej płatności. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Strona jest wyłącznie jednym z kilku podmiotów tworzących opisanych mechanizm, a płatność objęta zaskarżoną decyzją jest jedną z wielu, o które Spółka się ubiegała. Analiza występujących w przedmiotowej sprawie zależności doprowadziła Organy ARiMR do prawidłowego wniosku, że wykorzystując różne podmioty, D. D. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku ustalono, iż pełnomocnikiem A. M. do 28 lipca 2021 r. był D. D.. Jest on również pełnomocnikiem E. D. (żony). Na dzień składania wniosku o płatność jedynymi wspólnikami Strony są D. D. i jego żona E. D.. D. D. jest też reprezentantem i wspólnikiem A. Sp. z o.o., która wystawiła jedną z dwóch faktur przedłożonych przez Skarżącą (na okoliczność samodzielnego prowadzenia działalności rolnej). Słusznie zatem stwierdził Dyrektor OR, że istnieją więzi o charakterze rodzinnym i majątkowym pomiędzy Stroną a ww. podmiotami. Wskazał też, że producenci rolni podali we wnioskach to samo miejsce prowadzenia działalności, posiadali ten sam adres, czy też osobę pełnomocnika. Ubiegali się również o te same płatności i składaki w tym samym dniu wnioski. Istniała przy tym zamierzona koordynacja pomiędzy podmiotami zarówno na etapie złożenia wniosków w 2020 r., jak i w latach wcześniejszych. Twierdzenia Organu odwoławczego w tym zakresie potwierdzają ustalenia przedstawione w formie graficznej w tabeli, co do przekazywania działek rolnych pomiędzy producentami w poszczególnych latach (k. 48/4-48/4 verte i 48/5 akt administracyjnych). Z tabeli tej wynika, że powiązania organizacyjne przejawiały się w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek rolnych przenoszeniu ich posiadania. W stanie sprawy istniały zatem bezsporne powiązania organizacyjne pomiędzy wskazanymi wcześniej podmiotami. Ponadto, istniały powiązania osobowe - poprzez osobę D. D., który we wszystkich podmiotach pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami (osobami fizycznymi), czy to wspólnika, czy też pełnomocnika. To powoduje, że mimo pozornej wielości podmiotów, działalność rolnicza prowadzona jest de facto przez tę samą osobę.

W ocenie Sądu trafnie Dyrektor OR wskazał, że pomimo, że przedstawiony stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie E. Sp. z o.o. to dla wykazania istoty sprawy, jej analizy faktycznej i prawnej, konieczne jest przedstawienie tego producenta rolnego w powiązaniu z innymi producentami (D. D., E. D., A. M. oraz A. Sp. z o.o.), którzy również w tym samym roku kalendarzowym, odpowiednio wnioskowali o przyznanie: płatności bezpośrednich, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności ekologicznej, a którzy byli reprezentowani przez D. D..

Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca w roku 2020 złożyła wniosek o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności rolno-środowisko-klimatycznej ekologicznej (PROW 2016-2020). D. D. w roku 2020 złożył wniosek o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolno-środowisko-klimatycznej (PROW 2014-2020) oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). E. D. złożyła wniosek o przyznanie: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności ONW oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). Natomiast A. M. wnioskowała o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). Z zintegrowanego systemu wynika również, iż o przyznanie płatności na rok 2020 wnioskowała również A. Sp. z o.o.: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).

Szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami tj. Skarżącą i pozostałymi producentami ubiegającymi się o płatności ze środków publicznych, łączące owe podmioty więzi osobowe i kapitałowe pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych jednostek, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Organu odwoławczego, że poszczególne podmioty, w tym Strona, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych.

W kwestii potencjalnych korzyści wynikających ze stwierdzonego procederu, wskazać należy, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zestawienie płatności, które przysługiwałyby w 2020 r. gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu odrębnych podmiotów zostały zgłoszone przez jeden podmiot z wysokością płatności uzyskanych w przypadku indywidualnych wniosków, wystarczająco potwierdza tezę, że w sprawie występuje korzyść i przyjmuje ona wymierną kwotę obliczoną przez Organ odwoławczy (102.276,72 zł).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że wyliczenia Organów obu instancji, co do kwot potencjalnych korzyści, nie należą do przesłanek pozbawienia płatności. Obowiązkiem organów jest bowiem jedynie wykazanie, że pewna korzyść w związku z wytworzonymi sztucznymi warunkami miałaby miejsce, niezależnie od jej wartości, co może nastąpić przez podanie orientacyjnych kwot.

Ponadto, wbrew twierdzeniu skargi, Organy ARiMR wykazały sprzeczność tej korzyści z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, działania Skarżącej i pozostałych podmiotów nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej, określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Celami wspólnej polityki rolnej są: zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; stabilizacja rynków; zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Poszczególne elementy działań w ramach wspólnej polityki rolnej określono w czterech rozporządzeniach:

- przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników (rozporządzenie UE nr 1307/2013),

- wspólna organizacja rynków produktów rolnych (rozporządzenie UE nr 1308/2013),

- wsparcie rozwoju obszarów wiejskich (rozporządzenie UE nr 1305/2013),

- finansowanie wspólnej polityki rolnej, zarządzanie nią i jej monitorowanie (rozporządzenie UE nr 1306/2013).

Zgodnie z art. 3 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 487), Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich promuje zrównoważony rozwój obszarów wiejskich w całej Unii w sposób uzupełniający inne instrumenty WPR, politykę spójności i wspólną politykę rybołówstwa. EFRROW wnosi wkład do rozwoju bardziej zrównoważonego terytorialnie i środowiskowo, przyjaznego dla klimatu i odpornego na jego zmianę oraz konkurencyjnego i innowacyjnego unijnego sektora rolnictwa. Wnosi również wkład do rozwoju terytoriów wiejskich. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Ponadto z pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, ma zapewnić balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców. Służy temu mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Stworzenie sztucznego mechanizmu, którego celem jest obejście przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, a na to wprost wskazały Organy ARiMR w przyjętych rozstrzygnięciach, jest sprzeczne, zdaniem Sądu zarówno z celami wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i celami wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wszystkie działania, które miały miejsce w niniejszej sprawie, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie. Zestawienie ww. zdarzeń z korzystnymi skutkami finansowymi, polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało wniosek, że Strona wraz z pozostałymi podmiotami dążyła do ominięcia mechanizmów zmniejszenia płatności, co miało na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia, przy czym strona wniosków organu w tym zakresie nie podważyła. W tym kontekście, również zarzuty naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez nieudowodnienie faktu, z którego Organ odwoławczy wywodzi skutki prawne tj. niewykazanie: (1) uzyskania przez Skarżącą szeroko rozumianych korzyści, (2) wytworzenia przez Stronę i podmioty z nią powiązane sztucznych warunków otrzymania płatności oraz, że (3) korzyści te są sprzeczne z WPR, przy jednoczesnym wyciągnięciu przez Organ z tego twierdzenia skutków prawnych, a to odmowy przyznania płatności na rzecz Spółki oraz §2 rozporządzanie MRiRW z 18 marca 2015 r. poprzez odmowę przyznania wnioskowanych płatności, pomimo spełniania warunków formalnych przez Spółkę oraz braku zajścia przesłanki wytworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy uznać za bezpodstawne.

Tym samym wykazane zostało przez Organy ARiMR, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią przywołanego wcześniej wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12). Twierdzenie to uzasadniają wskazane powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami), a także pozorne wydzielenie gruntów, które są w poszczególnych latach deklarowane przez różne podmioty. W ocenie Sądu, również prowadzenie przez osoby ze sobą powiązane tego samego rodzaju działalności, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, pominięcie modulacji płatności, przekazywanie działek pomiędzy powiązanymi podmiotami w poszczególnych latach, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania, zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy o krajowym systemie ewidencji, wskazania dodatkowo wymagało, że z akt sprawy wynika, że Strona i pozostałe podmioty uzyskały wpis do ewidencji producentów rolnych i posiadają nadane numery gospodarstw. Należy jednak podkreślić, że właściwy organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co do prawdziwości okoliczności posiadania gospodarstwa rolnego. Posiadanie wpisu do ewidencji nie stanowi zatem przeszkody do badania, czy doszło do wytworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności (wyroki: NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1332.12; WSA w Olsztynie z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 774/21). Ponadto, na uwzględnienie nie zasługiwały również twierdzenia Skarżącej dotyczące bezzasadnej praktyki organów ARiMR w sprawach przedmiotowo podobnych, w uzasadnieniu którego Strona odwołała się do stanowiska samorządu rolniczego oraz powołała wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 770/21. Zaznaczenia wymaga, że każda ze spraw podlega indywidualnej ocenie z punktu widzenia obowiązującego w tym względzie prawa. Nie jest zaś rzeczą Sądu wdawać się w ocenę działań organu w innych sprawach, niedotyczących bezpośrednio Strony oraz rozpoznawanej sprawy.

Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności Strona wskazała błędnie zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem płatności tej dotyczy ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wskazany w niej art. 27 ust. 1 pkt 1.

Zdaniem Sądu, ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach Organów obu instancji. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez Skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach przyjętych rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

-----------------------

Sygn. akt I SA/OI 770/21

Sygn. akt I SA/OI 266/22

10

26