Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1214/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 14, 15, 22a ust. 1, 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ) decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania C.B. (wnioskodawca/skarżący) - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupeyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze. zm. ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ działał na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm. Kpa), w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym.

Ustalono, że wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art.24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Skarżący złożył wniosek do organu z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wskazał, że nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż spełnia on ustawowe kryteria określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż jego służba w organach bezpieczeństwa Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej miała charakter krótkotrwały. Ww. dodał, że większość tej służby pełnił w Milicji, zaś po 1990 r. w Policji. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie pełnił służby z narażeniem życia i zdrowia. W jego ocenie: "Fakt, że w czasie całej mojej służby nie było takiej sytuacji nie może mnie dyskredytować i stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji".

Organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art.24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.

oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jego zdaniem wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Uznał, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Jego zdaniem, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.

Stwierdził, że skoro wnioskodawca pełnił służbę przez 15 lat, 1 miesiąc i 7 dni z czego na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 7 miesięcy i 12 dni, tj. około 11% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały. W jego ocenie przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego.

Organ stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podniósł, że aby można było zastosować przesłankę "szczególności przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zachodzić łącznie. Jego zdaniem ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub".

Odnosząc się do stanowiska skarżącego w zakresie pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia, zgodnie z rotą złożonego przez niego ślubowania, wskazać należy, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. I pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Dodał, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).

Biorąc to pod uwagę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenia prawa materialnego art 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym które miało wpływ na wynik sprawy oraz uznanie w wyroku uprawnienia do świadczenia emerytalno- rentowego w nieobniżonej wysokości.

Wskazał, że nie zgadza się z przedmiotową decyzją, i uważa, że spełnia kryteria określone w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Podniósł, że większość służby pełnił jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej a następnie Policji. Do służby wstąpił [...] marca 1979 r. jako milicjant - kierowca. Służba, którą organ określa "na rzecz totalitarnego " państwa trwała 1 rok 7 miesięcy i 12 dni a cały okres służby uwzględniając służbę wojskową to 15 lat 1 miesiąc i 7 dni. Z wyliczeń MSWiA okres służby "na rzecz państwa totalitarnego", wynosi 11 % . W jego ocenie jest to służba krótkotrwała. Jego zdaniem pełnił służbę rzetelnie pomimo tego, że organ powołał się na informację zawartą w piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., że w 1987 r. został ukarany karą dyscyplinarną upomnienia za zagubienie legitymacji służbowej. Jego zdaniem kryterium rzetelności odnosi się do zadań po 12 września 1989 r. a nie przed tą datą. Wskazał, że w dokumentach służbowych dotyczących służby, znajduje się Rozkaz nr [...] Dyrektora Biura Operacyjnego Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie zatarcia kary dyscyplinarnej (kara nałożona była [...] października 1987 r.). Podnosił, że w aktach sprawy znajdują się opinie służbowe wysoko oceniające służbę, jest również m.in. rozkaz w sprawie wyróżnienia za zatrzymanie nietrzeźwego kierowcy, który usiłował wręczyć korzyść majątkową w zamian za odstąpienie od czynności służbowych. Wskazał, że z decyzji nie wynika, jakie zadania miałby wykonać, żeby spodziewać się pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.

W związku z powyższym wnosił uchylenie decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2019 r., oraz uznanie w wyroku uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] kwietnia 2019r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z dnia 28 listopada 2019r. - ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w W. Sekcja XIII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt [...]).

Sąd nie stwierdził jednak podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania w świetle powyższych okoliczności. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że związek tych postępowań musi być bezpośredni, a rozstrzygnięcie spraw w innych postępowaniach mieć charakter zagadnienia wstępnego. Takiego charakteru nie można przypisać rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt [...].

Zaznaczyć jednocześnie należy, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej. Sensem fakultatywnego zawieszenia procesu sądowoadministracyjnego jest wskazanie racjonalnej podstawy dla przerwania jego biegu, gdyż tylko w takich okolicznościach może być zrealizowana jedna z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, dla realizacji tej wartości w przedmiotowej sprawie nie jest celowe ani usprawiedliwione wprowadzenie elementu zwłoki w jej rozpatrzeniu poprzez zawieszenie postępowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W ocenie Sądu w art. 8a zawarte są przesłanki, tj.;

1) krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. W ocenie Sądu, należy zauważyć, że w świetle art. 8a ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia, które to ustalenia nie są kwestionowane przez stronę.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby stanowiącego Informację o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia od dnia5 grudnia 1981r. do dnia 16 lipca 1983r. tj. przez okres 1 roku, 7 miesięcy i 12 dni. Całkowity okres służby wynosi 15 lat, 1 miesiąc i 7 dni z czego na rzecz totalitarnego państwa, tj. około 11% całego okresu służby.

Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba".

W niniejszej sprawie wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres przez okres 1 roku, 7 miesięcy i 12 dni natomiast całkowity okres służby ww. wynosi 15 lat, 1 miesiąc i 7 dni tj.ok. 11% całego okresu służby.

Skarżący przez około 11 % całego okresu służby pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, która, w ocenie Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, może być oceniona jako krótkotrwała. Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgadzając się z organem, co do tego, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, stwierdzić należało, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 1 roku, 7 miesięcy i 12 dni był okresem krótkotrwałym (ok.11%). Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W każdym z tych przypadków zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby okres trwający blisko był okresem krótkotrwałym (ok.11%). Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W każdym z tych przypadków zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby okres trwający blisko 1 rok, 7 miesięcy i 12 dni może być uznany za krótkotrwały.

Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Należy zauważyć, że pisma z dnia

Należy zauważyć, że pisma z dnia [...] września 2017r., Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2017r., przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu i otrzymywał nagrody oraz odznaczenia.

W aktach sprawy stwierdzono, że skarżący był ukarany w 1987r. karą dyscyplinarną upomnienia za zgubienie legitymacji służbowej.

W ocenie Sądu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby w rozumieniu wskazanym powyżej zarówno przez Sąd, jak i organ orzekający w sprawie i wbrew twierdzeniom organu nie może to być traktowany jako coś nadzwyczajnego ponad "zwykłe" ryzyko związane z taką pracą, służbą. W ocenie Sądu rozważania organu dotyczące "narażenie zdrowia i życia" jako zdarzenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby jest niezrozumiałe. W istotę pracy w służbach mundurowych wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia i jeżeli do niego dojdzie to wszelkie rozważania dotyczące rzetelności bądź jej braku nie mają znaczenia.

Za zasadny należy uznać wniosek, że Minister nie rozważył szczegółowo normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W wypadku wystąpienia w danej sprawie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1, zostaje uruchomiona konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W niniejszej sprawie Minister, przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały", trafnie zauważył, że pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie wziął jednak pod uwagę, iż w języku potocznym jest ono stosowane do opisu różnych zjawisk oraz wydarzeń i – w zależności od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Posługując się pojęciem "krótkotrwałości", prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Takie przypadki musiał bowiem mieć na względzie prawodawca, przyjmując omawianą regulację dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca w odniesieniu do służby funkcjonariuszy użył określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie sposób wyprowadzić ani z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) - Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145. Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Zatem nie jest możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów dokumentujących pracę nad projektem ustawy w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt. Jak wynika z tych dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości co do stosowania reguł z ujętego w projekcie art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł Magdaleny Kochan - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ. www.sejm.gov.pl). Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła Arkadiusza Czartoryskiego, według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl).

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając powyższą poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu - wypowiedź Jarosława Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji). Zaakcentować należy, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę, wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 zapisu - wypowiedź Jarosława Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy, a następnie prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby należy odnosić do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący, z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącej służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu nie była krótkotrwała.

Pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teoretycznych rozważań o konieczności indywidualnej oceny przesłanek w każdej konkretnej sprawie oraz wskazania jednolitych i wyraźnych kryteriów warunkujących zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister nie zastosował się do nich, bowiem zaniechał wszechstronnej i dokładnej analizy realiów niniejszej sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych w aspekcie wszystkich przesłanek zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja, w której skarżąca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do ww. przesłanki. Brak jest zatem stanowiska organu w tym zakresie. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący był awansowany i nagradzany. Skoro Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Tymczasem organ, nie czyniąc własnych rozważań, poprzestał wyłącznie na stanowiskach przedstawionych przez IPN.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister podda indywidualnej ocenie okoliczności faktyczne w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bacząc, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. naraża organ na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, czyli arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z 10 sierpnia 2018 r.