Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 296/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7 , art. 90 ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 153, art. 190, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 109/17 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 5 maja 2017r., sygn. akt I SA/Lu 109/17, oddalił skargę E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2016r., nr [...], w przedmiocie zwrotu części dotacji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta L. (organ I instancji) zobowiązał E. C. (skarżąca) do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 21.005,63 zł wraz z odsetkami w kwocie 4.568,00 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ II instancji, SKO) z dnia [...] listopada 2013 r. Na skutek skargi strony zarzucającej niezgodność z prawem ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił to rozstrzygnięcie wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 76/14. Następnie NSA wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 353/15 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Lublinie. W ocenie NSA treść art. 5 ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., w skrócie: u.s.o.) zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, a na cele wymienione w przepisie organy są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe. W konsekwencji w wyrokach wykluczono możliwość sfinansowania z dotacji kosztów monitorowania sygnału alarmowego i podejmowania ewentualnych interwencji w lokalu przedszkola przez firmę [A.] (1.476 zł), badania mikrobiologicznego wody w 2012 r.( 292,10) oraz zakupu wiertarko-wkrętarki w 2011 r. (299 zł). W zakresie sfinansowania z dotacji wydatków w kwocie 18.400,82 zł na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy osób prowadzących przedszkole: D. G. i E. C., NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w decyzji SKO naruszono przepisy postępowania poprzez brak zajęcia stanowiska w kwestii możliwości sfinansowania z dotacji powyższych składek w świetle treści załącznika nr 18 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2009 r. w sprawie wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 186, poz.1444 ze zm.) oraz przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., w skrócie: u.s.u.s.). NSA za prawidłowe uznał pokrycie z dotacji zaliczek na podatek dochodowy od wynagrodzeń trzech nauczycieli za grudzień 2011 r., które zostały odprowadzone [...] stycznia 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. i orzekł co do istoty sprawy, poprzez określenie wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi w kwocie 2.187,81 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 22 stycznia 2011 do dnia zapłaty. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że [B.] (Przedszkole) otrzymało w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. dotację z budżetu miasta L., na zasadach określonych w art. 90 ust. 3a u.s.o. oraz w uchwale Rady Miasta L. z 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno - pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Łączna kwota dotacji przekazanej z budżetu miasta wyniosła 263.791 zł. W ocenie Kolegium, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, mającego doń zastosowanie stanu prawnego i stanowiska wyrażonego przez Sąd, nie ma racji organ I instancji uznając za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotację w kwocie 18.400,82 zł z tytułu opłacenia 11 miesięcznych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy osób prowadzących Przedszkole, pełniących funkcję dyrektorów. Ponieważ funkcja dyrektora jest przewidziana dla realizacji zadań przedszkola, o jakich mowa w ustawie o systemie oświaty, a obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia osób pełniących tę funkcję wynika z przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych – organ II instancji uznał powyższy wydatek za prawidłowo sfinansowany z dotacji. SKO uznało również, że prawidłowo wydatkowano kwotę 417 zł, tytułem zaliczek na podatek dochodowy od wynagrodzeń trzech nauczycieli za grudzień 2011 r. odprowadzonych w dniu [...] stycznia 2012 r.

SKO uznało za nieprawidłowe pokrycie z dotacji wydatków za monitorowanie sygnału alarmowego, badania mikrobiologiczne wody w 2012 r., zakup wiertarko-wkrętarki w 2011 r., zapłatę odsetek od nieterminowych płatności za energię elektryczną w 2012 r. oraz nieudokumentowane wykorzystanie dotacji w kwocie 111,25 zł, co łącznie dało do zwrotu kwotę 2.187,81 zł wraz z odsetkami od dat płatności naliczonymi od dnia następującego po dniu wypłaty kwoty dotacji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie skierowania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła m.in. zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 107 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania właściwej podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwą ocenę dowodów, art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z powodu pominięcia, że te dotacje są dotacjami podmiotowymi, a także podniosła zarzut przedawnienia. Zarzuciła również wadliwość przepisów prawa miejscowego, uzasadniając, że uchwały Rady Miasta L. nr 682/XXVII/2013 i 1231/XLVI/2010 wykraczają w swej treści poza zakres delegacji ustawowej nakładając na obywateli dodatkowe obowiązki nieprzewidziane prawem, co godzi także w art. 94 Konstytucji RP. Strona zarzuciła też brak przepisów intertemporalnych, a w konsekwencji oparcie wyników kontroli oraz decyzji na dowodach zgromadzonych niezgodnie z prawem i powołała się na orzecznictwo WSA w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał i zakresu upoważnienia ustawowego do regulowania kwestii trybu rozliczania dotacji. W ocenie skarżącej, w świetle art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 3e i 90 ust. 4 u.s.o. sprecyzowanie przez Radę Miasta pozaustawowych przesłanek uznania dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem powinno być uznane jako wyjście poza granice upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., w skrócie: p.p.s.a.) oddalił skargę strony. W pierwszej kolejności WSA stwierdził, że chybione są zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.; w skrócie: k.p.a.), a to z tego powodu, że w okolicznościach analizowanej sprawy pierwotna decyzja SKO została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w sprawie I SA/Lu 76/14. A zatem nie jest to sytuacja, o jakiej mowa w art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W rozpoznawanej sprawie członkowie SKO brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie II instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W ocenie WSA w sprawie nie nastąpił również upływ terminu przedawnienia, ponieważ zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 oraz art. 70 § 7 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., w skrócie: o.p.) i w zw. z art. art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240 ze zm.; w skrócie: u.f.p.), bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w okresie od dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. do dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (tj. od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] października 2016 r.).

Wskazując na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że sądowa kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ uwzględnił wyrażone w wyroku WSA z 27 listopada 2014 r. o sygn. akt I SA/Lu 76/14 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 353/15 poglądy w zakresie wykluczenia z dofinansowania wydatków poniesionych na monitoring, badanie mikrobiologiczne wody oraz zakup wiertarko-wkrętarki. Sąd I instancji dodał, że również pozostałe kwestie podnoszone w skardze, w tym kwestia zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, zostały przesądzone przez Sąd I instancji w wyroku z 27 listopada 2014 r.

Sąd I instancji zaakceptował argumentację SKO, że w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie terminy naliczania odsetek, nie zaś wysokości kwot odsetek, jakie winny zostać uiszczone, co oznacza, że zarzut pominięcia w decyzji zapłaty kwoty 120,71 zł z tytułu odsetek nie może zostać uwzględniony. Chybione również pozostają zarzuty skargi, co do tego, że organ w sposób lakoniczny uzasadniał brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 54 o.p., zwłaszcza w kontekście zarzutu naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 tej ustawy, zgodnie z którym odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte poprzez doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania w dniu [...] lipca 2013 r., zaś decyzja organu I instancji została doręczona w dniu [...] października 2013 r.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie SKO zostało oparte na pełnym i prawidłowo zgromadzonym oraz wszechstronnie rozpatrzonym – zgodnie z wytycznymi Sądu -materiale dowodowym. W zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo wskazano podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie – w ocenie Sądu - zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła E. C., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. dotyczącego zaniechania wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2. niewłaściwą ocenę dowodów poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy [...] dowodu przelewu kwoty 120,71 zł zapłaconej tytułem odsetek za opóźnienie niekwestionowanych przez skarżącą w postępowaniu, a tym samym częściowego umorzenia zobowiązania;

3. nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 o.p. poprzez nieprawidłowe obliczenie odsetek za opóźnienie,

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o dotknięte nieważnością przepisy uchwały Rady Miasta L., a mianowicie:

§ 1 pkt 6 (zmieniający § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr 1231/XLVI/2010), § 1 pkt 7 (zmieniający § 8 uchwały nr 1231/XLVI/2010), § 1 pkt 9 (zmieniający § 10 uchwały nr 1231/XLVI/2010 poprzez dodanie ust. 4 i 5 oraz 7), § 1 pkt 10 (zmieniający § 11 ust. 1 uchwały nr 1231/XLVI/2010), § 1 pkt 11 (zmieniający § 12 ust. 2 uchwały nr 1231/XLVI/2010), Uchwały Nr 682/XXVII/2013 Rady Miasta L. z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta L. z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego; oraz stwierdzenie nieważności: § 6 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1 i 3, § 12 ust. 1 uchwały nr 1231/XLVI/2010 Rady Miasta L. z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego z uwagi na sprzeczność z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 3, 3f, i 4 ustawy o systemie oświaty i art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego; a ponadto zastosowanie do stanu faktycznego przepisów, które zostały uchwalone później (złamanie zasady nieretroaktywności prawa).

Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenia przepisów, jednak bez wyraźnego wskazania podstawy kasacyjnej, w ramach której stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych. Takie ujęcie skargi jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jedyny dopuszczalny w tym zakresie wyjątek, to możliwość oceny skarżonego wyroku pomimo wadliwie zbudowanych zarzutów, jeżeli z uzasadnienia skargi daje się ustalić istota podnoszonego naruszenia oraz jego wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie jednak skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie podstaw kasacyjnych, a jej uzasadnienie nie wyjaśnia w sposób pełny istoty podnoszonych naruszeń.

Podkreślenia wymaga także, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny Kodeksu postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów procesowych w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Wadliwy zatem jest brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (pkt 1 skargi kasacyjnej) i Ordynacji podatkowej (pkt 3 skargi kasacyjnej) z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym - zdaniem skarżącej - polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji.

Powyższe uchybienia spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić także podkreśleniem, co również wziął pod uwagę Sąd I instancji, że ta sprawa jest rozpoznawana w warunkach wynikającego z art. 153 p.p.s.a. oraz 190 p.p.s.a. związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Lu 76/14 oraz wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 353/15. Wpływa to w sposób wiążący na ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadząc do wniosku, że nie mogą one być uwzględnione, albowiem wszystkie te kwestie, do których nawiązuje skarga kasacyjna, zostały już w tej sprawie prawomocnie przesądzone w tych wyrokach. Trzeba bowiem podkreślić, że wprawdzie wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2014r. był kwestionowany przed NSA, jednakże skargę kasacyjną wniosła nie skarżąca, lecz organ, który ograniczył się do polemiki z oceną Sądu, że nieprawidłowo zakwestionował wydatki na składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne osób prowadzących przedszkole oraz zaliczki na podatek dochodowy wynagrodzeń trzech nauczycieli za grudzień 2011r. NSA wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016r. oddalił skargę kasacyjną organu, akceptując tym samym w całości ocenę Sądu I instancji co do prawidłowości decyzji w pozostałym, niezakwestionowanym zakresie. A zatem w tej sprawie nie podważono poglądu przyjętego przez WSA w poprzednim wyroku co do istnienia podstaw prawnych oraz zasadności nakazania skarżącej zwrotu części dotacji (poza zakwestionowaną opisaną powyżej jej częścią), niezasadności zarzutów dotyczących wadliwości aktów prawa miejscowego ani poglądu, że w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie terminy naliczania odsetek, a nie ich wysokość. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy polega jedynie na ocenie, czy organ i sąd podporządkowały się wytycznym i ocenie prawnej wskazanej przez sąd. Przepisy art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. są bezwzględnie obowiązujące, wiążąc organy i sądy. Skoro zatem zarzuty podnoszone teraz przez skarżącą kasacyjnie spółkę dotyczą zagadnień już uprzednio prawomocnie w tej sprawie rozstrzygniętych, nie mogą one być uwzględnione. Zasadnie zwrócił już na to uwagę Sąd I instancji uznając na podstawie art. 153 p.p.s.a., że organ uwzględnił wyrażone w wyroku WSA z 27 listopada 2014r. o sygn. akt I SA/Lu 76/14 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 28 czerwca 2016r. o sygn. akt II GSK 353/15 poglądy w zakresie wykluczenia z dofinansowania wydatków poniesionych na monitoring, badanie mikrobiologiczne wody oraz zakup wiertarko-wkrętarki i jednocześnie podkreślił, że pozostałe kwestie podnoszone w skardze, w tym kwestia zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, zostały przesądzone przez Sąd I instancji w wyroku z 27 listopada 2014 r. utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z 28 czerwca 2016r.

Uwzględniając powyższe przy ocenie zasadności podniesionego w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., należy zatem uznać, że zarzut ten nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Zarzut ten NSA zrekonstruował - biorąc pod uwagę zalecenia wynikające z przytoczonej powyżej uchwały NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 - jako zarzut niewłaściwej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie zaniechania wskazania właściwej podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Tak sformułowany zarzut nie podważa w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca bez naruszenia przepisów obowiązującego prawa przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego określiła przypadającą do zwrotu kwotę środków wykorzystanych przez stronę skarżącą kasacyjnie z naruszeniem prawa. Należy zwrócić uwagę, że już w pierwotnej decyzji organu I instancji wskazano przepisy, które stanowiły procesową i materialnoprawną podstawę, w tym również przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, które wskazuje skarga kasacyjna. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ II instancji, także z powołaniem się na postawy prawne prawa materialnego (w tym ustawy o systemie oświaty i o finansach publicznych) i procesowego (kodeks postępowania administracyjnego), a w dalszej kolejności – po uchyleniu tej decyzji w wyniku postępowania sądowo-administracyjnego – SKO wydało decyzję reformatoryjną, w której również odwołano się do przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty jako podstawy dla nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła z jakich konkretnie powodów uważa, że zarzucane naruszenie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej z ustawy o systemie oświaty oraz z ustawy o finansach publicznych nastąpiło oraz że miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji rozpoznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i prawidłowo wskazał w wyroku, że w zaskarżonej decyzji wskazano podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. O skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie spełniła obowiązku wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Należy nadto wskazać, że skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wiąże zarzut braku właściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z wadliwością przepisów uchwał Rady Miasta L., stanowiących podstawę prawną dla wydanej decyzji (punkt 4 skargi kasacyjnej). Także w tym przypadku należy powtórzyć podniesiony powyżej argument, że ten zarzut nie może przynieść oczekiwanego przez skarżąca rezultatu, albowiem kwestia prawidłowości podstawy prawnej decyzji została już prawomocnie w tej sprawie przesądzona przytoczonymi powyżej orzeczeniami WSA i NSA. Nadto zaś warto wskazać, że o bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej, że nieważne są przepisy uchwały Rady Miasta L. z dnia 4 listopada 2010r., nr 1231/XLVI/2010, w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zmieniającej ją uchwały Rady Miasta L. z dnia 17 stycznia 2013r. nr 682/XXVIII/2013 w sprawie zmiany uchwały nr 1231/XLVI/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, przesądza także nieprawidłowe powołanie się na konstrukcję bezwzględnej nieważności. Należy podkreślić, że w polskim systemie prawa przyjęty został model unieważnialności, a nie bezwzględnej nieważności. Akt obowiązuje, dopóki nie zostanie wyeliminowany w sposób formalny z obrotu prawnego w procedurze przewidzianej prawem, nawet jeżeli dotknięty byłby wadami kwalifikowanymi, w tym wadami nieważności. Twierdzenie zatem skarżącej kasacyjnie o bezwzględnej nieważności wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów aktu prawa miejscowego i ich nieobowiązywaniu z powodu wadliwości, nie jest prawidłowe i nie mogło być uwzględnione w rozpoznawanej sprawie. Znaczna zatem większość uzasadnienia skargi kasacyjnej, koncentrująca się na zarzutach dotyczących opisanych powyżej uchwał Rady Miasta L., nie jest zasadna. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, przepisy kwestionowanych przez nią aktów prawa miejscowego mogły stanowić wiążącą podstawę prawną dla wydanej decyzji, nie zostały bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego. Sformułowany zaś w skardze kasacyjnej wobec tych przepisów zarzut nieważności wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy, która dotyczy kontroli legalności wyroku Sądu dotyczącego decyzji administracyjnej SKO z dnia [...] grudnia 2016r. w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Nie jest także zasadny podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwej oceny dowodów poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dowodu przelewu kwoty 120,71zł. Konstruując ten zarzut, skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu, który jej zdaniem został w ten sposób przez Sąd I instancji naruszony, uniemożliwiając pełne ustosunkowanie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odniesieniu do tego zarzutu, wobec przesądzenia już także i tej kwestii poprzednimi rozstrzygnięciami sądowymi, o czym była mowa powyżej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pozostaje jedynie potwierdzić trafność poglądu Sądu I instancji, że w zaskarżonej decyzji wskazano tylko terminy naliczania odsetek, nie zaś wysokość kwot odsetek do uiszczenia, co powoduje brak możliwości uwzględnienia zarzutu pominięcia w decyzji zapłaty kwoty 120,71 zł z tytułu odsetek.

W konsekwencji, z tych samych powodów, za chybiony uznać należy również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej poprzez nieprawidłowe obliczenie odsetek za opóźnienie (pkt 3 skargi kasacyjnej).Także w przypadku tego zarzutu nie wskazano prawidłowo przepisów, których naruszenia skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie odwołała się do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią obowiązujących przepisów prawnych stanowiących podstawę decyzji oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem wyroku Sądu I instancji.

Wobec zatem uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.