Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 345/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 37ap ust. 1, art. 65 ust. 1art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 4a, art. 101 pkt 4,
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w O. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej S. Sp. j. z siedzibą w O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez spółkę S. Spółka jawna z siedzibą w O. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący") jest uchwała Nr [...] z [...] października 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej: "Prezydium NRA"), działającego w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, wydana na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a."), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 3 lutego 2012 r. Nr VI/9/2012 w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, utrzymująca w mocy uchwałę Nr [...] z [...] marca 2014 r. Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...]. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "S." zlokalizowanej w S., udzielonego na rzecz Strony.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...]. pismem znak: [...] z [...] grudnia 2013 r., zawiadomił Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...]. o zamiarze cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "S." w Szczytnie udzielonego na rzecz Strony. W piśmie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że powodem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest dokonywanie przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorców posiadających zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Okręgowa Rada Aptekarska, opiniując pozytywnie powyższy wniosek, w uchwale z [...] marca 2014 r., wydanej na podstawie art. 106 § 1 i § 5, art. 124, art. 126 w związku z art. 107 § 2 - 5 i art. 76 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, jako podstawowy dowód uzasadniający wyrażenie pozytywnej opinii na cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, przyjęła pismo [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny z [...] grudnia 2013 r., uznając, że w świetle przepisu art. 76 § 1 K.p.a., pismo to stanowi dokument urzędowy wobec czego stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Na tej podstawie, Okręgowa Rada Aptekarska musi przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, gdyż nie posiada możliwości ani uprawnień weryfikujących te fakty. Działanie natomiast Strony jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: "P.f.").

Rozpoznając zażalenie Strony z [...] marca 2014 r., na powyższą uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej, Prezydium NRA wskazało, że okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia.

Prezydium NRA podniosło, że Okręgowa Rada Aptekarska w [...]. podała przepis kompetencyjny upoważniający do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie w postaci art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Niepowołanie art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich nie stanowi natomiast o tym, że uchwała organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. W orzecznictwie stwierdza się bowiem, że braku podstawy prawnej do wydania decyzji nie należy utożsamiać z brakiem powołania podstawy prawnej w decyzji. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. W związku z tym Prezydium NRA nie znalazło również uzasadnienia dla podnoszonego przez Stronę naruszenia art. 9 K.p.a.

Prezydium NRA uznało, że Okręgowa Rada Aptekarska w zaskarżonej uchwale przytoczyła uzasadnienie faktyczne i prawne, opierając się na informacjach przekazanych przez WIF w [...]., który to fakt nie może stanowić zarzutu pod adresem organu I instancji. Procedura współdziałania organów, o której mowa w art. 106 K.p.a. polega na tym, że każdy z uczestniczących w niej organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Nie jest zatem rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej co do prowadzenia przez Stronę obrotu hurtowego, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Okręgowa Rada Aptekarska w [...]. ma zatem prawo wydając opinię na wniosek WIF bazować na przekazanych jej ustaleniach.

Prezydium NRA dodało, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia nie dyskwalifikuje jego istnienia. Jest to brak podlegający konwalidacji w trybie instancyjnym. Prezydium NRA zatem, uzupełniając argumentację Okręgowej Rady Aptekarskiej wskazało, że zgodnie z art. 65 P.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie, ta przewiduje zaś dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 P.f., apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1. zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8; 2. wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i ust. 2. Wśród przepisów dotyczących aptek nie ma mowy o jakimkolwiek innym kanale dystrybucji, niż sprzedaż detaliczna. Tymczasem, jak wynika z wniosku WIF z [...] grudnia 2013 r., apteka nie będąc do tego uprawnioną dokonywała sprzedaży produktów leczniczych na rzecz przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Prezydium NRA dodało, że w myśl art. 99 ust. 4a P.f., podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Z kolei przepis art. 101 pkt 4 P.f. mówi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Z powyższych uregulowań wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się o zezwolenie, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Ustalenia dokonane przez inspekcję prowadzą, zdaniem Prezydium NRA, do wniosku, że doszło do poważnych zaniedbań w zakresie organizacji pracy w aptece, która leży w gestii kierownika apteki, co pozwala wątpić w to, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2692/12, organ stwierdził, że pozycja kierownika apteki w żadnym wypadku nie jest niezależna wobec pozycji prowadzącego aptekę, co sprawia, że brak rękojmi po stronie kierownika apteki może być także rozważany jako brak rękojmi po stronie wnioskodawcy (podmiotu ubiegającego się o zezwolenie), od przedsiębiorcy bowiem, jako zawodowo zajmującego się daną działalnością, wymagana jest znajomość uregulowań dotyczących tej działalności, co najmniej w stopniu umożliwiającym prowadzenie jej z należytą starannością. W treści natomiast zażalenia Strony, nie sposób doszukać się argumentów merytorycznych obalających stanowisko organu, tj. dowodzących, że nie prowadziła ona obrotu z hurtownią farmaceutyczną. Sądy administracyjne orzekały zaś już, że prowadzenie przez podmioty posiadające zezwolenie na prowadzenie apteki działań polegających na sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym w tym innym aptekom i hurtowniom farmaceutycznym uzasadnia cofnięcie zezwolenia z uwagi na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Prezydium NRA dodało, że zgodnie z art. 106 § 4 K.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jest to zatem jego uprawnienie, nie obowiązek. W przedmiotowej sprawie zaś fakt naruszenia prawa dotyczącego charakteru prowadzonej działalności został zbadany i przekazany przez WIF w [...]., dlatego Prezydium NRA nie widzi potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W związku z powyższym Prezydium NRA nie dopatrzyło się w postępowaniu organu I instancji naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ani art. 75 § 1, 77 § 1, 81 K..p.a., gdyż zdaniem Prezydium NRA, organ zebrał materiał dowodowy pozwalający na wydanie zaskarżonej uchwały, treść rozstrzygnięcia została zaś uzupełniona o szczegółowe motywy w przedmiotowej uchwale Prezydium NRA.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o umożliwienie Stronie oraz jej pełnomocnikowi udziału w posiedzeniu Naczelnej Izby Aptekarskiej, Prezydium NRA wskazało, że nie może go rozpoznać z uwagi na brak przepisu, który upoważniałby do wyrażenia zgody na udział w posiedzeniu Prezydium NRA podmiotów, których dotyczą podejmowane na nim uchwały. Powyższa przyczyna wyklucza również udział w posiedzeniu pełnomocników tychże podmiotów.

W skardze z [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] października 2014 r., Skarżący wniósł o uchylenie uchwały Prezydium NRA oraz poprzedzającą ją uchwałę I instancji, jak i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 P.f. w zw. art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...]., w sytuacji, gdy Skarżący spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej;

3. art. 106 § 4 w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię oraz brak umożliwienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Naczelną Radą Aptekarską;

4. art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 9 K.p.a., w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Izby Aptekarskiej jak i uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej;

5. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Skarżący podniósł, że Prezydium NRA w żaden sposób nie odniosło się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 P.f., w sytuacji, gdy Skarżący spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Organ II instancji nie odniósł się również, co do błędnego uznania przez Okręgową Izbę Aptekarską wniosku – [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2013 r., za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., który jako jedyny stanowił podstawę wydania pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Skarżący dodał, że w okolicznościach wydania skarżonej uchwały, Strona nie miała możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści wniosku. Ustalenie stanu faktycznego dokonane przez Okręgową Radę Aptekarską, a następnie przez Naczelną Radę Aptekarską sprowadzają się natomiast, tylko do odwołania do ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, które ten zawarł w swoim wniosku o wydanie opinii, a wniosek ten nie potwierdza faktu dokonywania sprzedaży produktów leczniczych. Co więcej, organy w żaden sposób nie uzasadniły braku rękojmi należytego prowadzenia apteki przez Skarżącego. W uzasadnieniu skarżonej uchwały organ nie wskazał podmiotów na rzecz których dokonywana była sprzedaż, naruszająca przepisy prawa farmaceutycznego. Poza tym, ani organ inspekcji farmaceutycznej, ani samorządu zawodowego nie wskazały okresu w jakim doszło do naruszenia przepisów prawa farmaceutycznego. Organ nawet nie pokusił się o dokonanie ustaleń dotyczących numerów faktur, a przede wszystkim na sprecyzowanie rodzaju produktów, będących przedmiotem sprzedaży.

Zdaniem Skarżącego udzielenie opinii powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uwzględniać zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony. Mimo, iż decyzja w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego należy do organu wydającego opinię, to jednak niedopuszczalne jest aby opinie te miały charakter pozorny, tj. nie mogą być wydawane pod dyktando organów inspekcji farmaceutycznej.

Skarżący podkreślił, że organy chcące wyjaśnić istnienie bądź brak istnienia po stronie przedsiębiorcy rękojmi należytego prowadzenia apteki nie są w stanie wyjaśnić tej okoliczności lepiej jak tylko poprzez przesłuchanie przedsiębiorcy/strony. Dlatego też, powoływanie się przez Prezydium NRA, na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki nie zostało udowodnione, a co najważniejsze nie ma nic wspólnego z warunkami określonymi przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Zdaniem Skarżącego ponadto, w skarżonej uchwale brakuje elementów obligatoryjnych postanowienia, tj. podstawy materialnoprawnej, a przede wszystkim uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA podtrzymało swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uchwale z [...] maja 2014 r., wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną/uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/uchwały.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał zasadność niektórych zarzutów skutkujących uwzględnieniem skargi.

Zgodnie z treścią art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f., organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Jednym z warunków uzyskania takiego zezwolenia, jak wynika z art. 101 pkt 4P.f., jest dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez wnioskodawcę. Przepis ten stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez Stronę, zostało wszczęte w związku ze sprzedażą przez sporną aptekę produktów leczniczych do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, co zostało wskazane we wniosku WIF w [...]. do Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...]., co w świetle art. 72 ust. 3 P.f., stanowiło obrót hurtowy produktami leczniczymi. Tymczasem przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, nie przewidują możliwości dokonywania przez aptekę ogólnodostępną obrotu hurtowego produktami leczniczymi. W świetle art. 65 ust. 1 P.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Z art. 68 ust. 1 P.f., wynika natomiast, że obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, które są, zgodnie z art. 87 ust. 2 pkt 1 P.f., przeznaczone do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8.

Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem organów samorządu aptekarskiego, że sprzedaż przez aptekę ogólnodostępną produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej stanowi naruszenie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne i może stanowić okoliczność wpływającą na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki przez farmaceutę będącego kierownikiem apteki jak i podmiot posiadający zezwolenie na jej prowadzenie.

Kompetencję w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, posiada w świetle art. 99 ust. 2 P.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Organy samorządu aptekarskiego natomiast na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, wykonują swoje ustawowe zadania m.in. poprzez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Cofnięcie zatem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego musi być poprzedzone wydawaniem opinii w tej kwestii przez samorząd aptekarski, co odbywa się w trybie art. 106 K.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis ten, jak wskazuje się w piśmiennictwie, reguluje zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, którego najluźniejszą formą jest właśnie współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Ta forma współdziałania dwóch organów wyraża się w tym, że organ, do którego wyłącznej kompetencji należy rozstrzygnięcie w drodze decyzji danej kwestii, nie jest prawnie związany opinią organu współdziałającego. Rola organu opiniującego ma zatem jedynie charakter pomocniczy i doradczy. Oznacza to, że organ ten nie powinien, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie należącym do kompetencji organu rozstrzygającego w danej sprawie. Organ opiniujący nie może wyręczać, czy też zastępować organu właściwego do prowadzenia postępowania głównego, a postępowanie w zakresie wydania opinii, nie jest postępowaniem instancyjnym w stosunku do postępowania głównego, jak i postępowaniem o charakterze nadzorczym. Postępowanie zatem wyjaśniające, jakie organ opiniujący może w razie potrzeby przeprowadzić na podstawie art. 106 § 4 K.p.a., może dotyczyć jedynie tych okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, a nie okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu w postępowaniu głównym. W tym zakresie organ opiniujący może i powinien oprzeć się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję.

Podkreślenia jednak wymaga, że opinia wydawana w trybie art. 106 K.p.a., nie może mieć charakteru abstrakcyjnego. Jest ona wydawana w konkretnej, indywidualnej sprawie, w sytuacji gdy przepis materialny wymaga zaciągnięcia takiej opinii. W przedmiotowej sprawie art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, upoważnia samorząd aptekarski do wydania opinii m.in. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, co obliguje wojewódzkiego inspektora farmaceutyczny do uzyskania takiej opinii przed wydaniem decyzji w tej materii. Powyższa opinia dotyczy zatem konkretnego podmiotu będącego stroną postępowania głównego, jak również konkretnego stanu faktycznego, dotyczącego strony postępowania głównego.

W niniejszej sprawie z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]. o wydanie opinii przez Okręgową Radę Aptekarską w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynika jedynie, że apteka prowadzona przez Skarżącego dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...]., w przedmiotowym wniosku nie wskazał żadnych szczegółów pozwalających na określenie skali tego rodzaju działalności apteki, jak również nie poinformował Okręgową Radę Aptekarską, jakimi dowodami dysponuje na potwierdzenie prowadzenia niedozwolonej działalności przez sporną aptekę. W istocie rzeczy wojewódzki inspektor farmaceutyczny nie przedstawił żadnych faktów dotyczących dokonywania przez sporną aptekę Skarżącego sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, co oznacza, że organy samorządu aptekarskiego nie dysponowały wystarczającymi informacjami pozwalającymi na rzetelną ocenę stanu faktycznego rzutującego na przymiot rękojmi należytego prowadzenia apteki przez Skarżącego, stanowiącego warunek uzyskania zezwolenia oraz prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Dlatego też zdaniem Sądu, wydana w drodze uchwał obu instancji pozytywna opinia w niniejszej sprawie wykracza poza zakres swobodnej oceny dowodów naruszając art. 80 K.p.a., jak również sam art. 106 § 1 K.p.a.

Organ opiniujący może i powinien oprzeć się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, jednak ten stan faktyczny musi być mu znany. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Skarżącego, że wydana opinia przez organ opiniujący nie może mieć charakteru pozornego. W ocenie Sądu organy samorządu aptekarskiego, powinny zwrócić się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]. o uzupełnienie wniosku w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie w tym względzie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 106 § 4 K.p.a., a wydanie uchwały pozytywnie opiniującej wniosek w oparciu o lakoniczne ogólne stwierdzenie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, godziło również w wyrażoną w art. 8 K.p.a., zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Niezasadny jest zarzut Skarżącego, dotyczący nieprzesłuchania przez organy samorządu aptekarskiego, Strony na okoliczność rękojmi należytego prowadzenia apteki. Ustalanie w niniejszej sprawie, okoliczności dotyczących posiadaniu przez Stronę przymiotu rękojmi należytego prowadzenia apteki, nie leży w gestii samorządu aptekarskiego lecz należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]., prowadzącego postępowanie główne. Organy samorządu aptekarskiego obowiązane są jedynie do wydania opinii, czy w ich ocenie, ustalenia poczynione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]., dotyczące niezgodnej z prawem działalności Strony, w szczególności w zakresie skali tej działalności oraz charakter pozyskanych dowodów tej działalności, uzasadniają podjęcie decyzji o cofnięciu Stronie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W tym też właśnie zakresie wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]., powinien zawierać pełną informację.

Rozpoznając ponownie sprawę organ samorządu aptekarskiego zwróci się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]. o precyzyjne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i dopiero po zapoznaniu się ze szczegółami okoliczności faktycznych sprawy, wyda rzetelną opinię w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez Skarżącego.

W świetle powyższego, stwierdzając uchybienie przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 i art. 209 tej ustawy.