Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1510/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 881/18 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 881/18 oddalił skargę T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

T.K., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez jej zastosowanie wbrew gromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, wobec niepodjęcia próby rozstrzygnięcia zagadnień związanych z określeniem terminu "zakończenie budowy", a na skutek tego uznanie za ważną legalizację dokonaną na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przez co doszło do naruszenia prawa w sposób rażący, gdyż budynki objęte postępowaniem z całą pewnością powstały dopiero po 1 stycznia 1995 r.;

2. normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 37 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez uznanie, że naruszenie przepisów prawa nie miało charakteru rażącego i oczywistego, podczas gdy w toku postępowania doszło do szeregu rażących uchybień, również na gruncie błędnie zastosowanych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., co powinno skutkować delegalizacją przedmiotowych obiektów budowlanych;

3. normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 37 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez uznanie, że naruszenie przepisów prawa nie miało charakteru rażącego i oczywistego, podczas gdy w toku postępowania doszło do szeregu uchybień w świetle tego, że nie została zweryfikowana data wybudowania budynku, a tym samym postępowanie nie mogło być zweryfikowane, ani z przeznaczeniem budynku, ani z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie zostały spełnione warunki sine qua non przy legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu i to niezależnie od ustawy Prawo budowlane, reżimowi której obiekt podlega;

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na bezprawnej legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego bez uzyskania odpowiedniego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy decyzja obejmująca nieruchomość na której samowolnie wzniesiono budynki według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być poparta takim stanowiskiem, co wobec jej braku skutkuje rażącym naruszeniem prawa polegającym na potencjalnym zniszczeniu dziedzictwa narodowego w jakiejkolwiek postaci;

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych, poprzez wydanie przez organ decyzji na użytkowanie samowolnie wybudowanych budynków bez decyzji o odrolnieniu, co wobec jej braku skutkuje rażącym naruszeniem prawa ze skutkami w wymiarze ekonomicznym.

Podnosząc powyższe zarzuty, T.K. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. [...]3 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego.

W ramach pierwszego z zarzutów T.K. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – stan prawny na dzień wydania kwestionowanej w postępowaniu "nieważnościowym" decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] maja 1997 r. nr [...]; dalej powoływana jako P.b. z 1994 r.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną doszło do rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 P.b. z 1994, ponieważ nie podjęto próby rozstrzygnięcia zagadnień związanych z określeniem terminu "zakończenie budowy". W jego ocenie, budynki objęte decyzją z dnia [...] maja 1997 r. z całą pewnością powstały dopiero po 1 stycznia 1995 r.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "budowa została zakończona" nie wzbudziło wątpliwości ani organów administracji, ani Sądu pierwszej instancji. Przyjęte w sprawie rozumienie tego pojęcia nie budzi też zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co więcej, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zakres znaczeniowy tego pojęcia, który należy wiązać z zakończeniem budowy w sensie faktycznym, nie jest tożsamy z zakończeniem budowy w znaczeniu prawnym, o który mowa w art. 54 i 55 P.b. z 1994 r. (o czym poniżej).

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży natomiast obowiązek wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź - w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie powinien więc zmierzać do wykazania, że sąd, stosując przepis, popełnił tzw. błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który wnoszący skargę kasacyjną uznaje za prawidłowy.

Konstrukcja analizowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje natomiast jednoznacznie, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje w istocie błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 P.b., tylko podważa stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego i przyjęty w zaskarżonym wyroku, w którego uzasadnieniu (na str. 21-22) Sąd pierwszej instancji jednoznacznie zaakceptował ustalenia organów nadzoru budowanego w kwestionowanym przez stronę zakresie, stwierdzając, że wbrew stanowisku skarżącego, zdjęcia lotnicze załączone przez niego do odwołania nie świadczą o tym, że przedmiotowe obiekty budowlane powstały po 1 stycznia 1995 r., a więc zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994, a nie z 1974 r. Ocena Sądu doprowadziła do przeciwnych wniosków, które skutkowały konkluzją, że zdjęcie wykonane w 1987 r. wyraźnie obrazuje istniejące na dwóch działkach budynki. Sąd zauważył, że stan, jaki wynikał ze zdjęcia z 1982 r., uległ zmianie, poprzez wybudowanie budynku przylegającego do już istniejącego, dłuższego i usytuowanego prostopadle do widocznej drogi do budynku. Skonstatował, że oba te budynki nie istniały w 1976 r., co również wynika ze zdjęcia z tego roku.

Następnie Sąd wskazał, że organ drugiej instancji trafnie powołał się na znajdujący się w aktach sprawy Urzędu Dzielnicy W. plan inwentaryzacyjny, na którym zaznaczono budynek inwentaryzowany, jak również istniejące budynki wiaty i kwaszarni. W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji, nie miał podstaw, aby kwestionować prawidłowość przyjęcia za podstawę prawną decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1997 r. art. 42 ust. 3 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej P.b. z 1974).

Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3011/17, z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 463/19, z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2541/16, z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, w ramach analizowanego zarzutu, podnosząc nierozstrzygnięcie zagadnień związanych z określeniem terminu "zakończenie budowy" i twierdząc, że budynki objęte postępowaniem z całą pewnością powstały dopiero po 1 stycznia 1995 r., autor skargi kasacyjnej w rzeczywistości stara się podważyć dokonane przez organy administracji i jednoznacznie zaakceptowane (przyjęte) przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, co powoduje, że tak uzasadniony zarzut naruszania prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego rezultatu.

Niemniej, mając na względzie argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy P.b. z 1994 r., godzi się odnotować, że porównanie znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych terenu inwestycji objętej decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1997 r. oraz stanowiącego załącznik do tej decyzji planu inwentaryzacyjnego budynku gospodarczego pozwala stwierdzić, że: 1) w 1976 r. nie jest widoczny ani budynek kwaszarni, ani wiata, ani budynek inwentaryzowany; 2) w 1982 r. jest widoczna wiata, a nie jest widoczny budynek kwaszarni, ani budynek inwentaryzowany, przy czym w miejscu budynku kwaszarni (poprzez porównanie ze zdjęciem z 1976 r.) można zauważyć zmianę zagospodarowania, mogącą wskazywać na prowadzenie robót budowlanych; podobną zmianę, przy czym mniej zaawansowaną, można zauważyć w miejscu budynku inwentaryzowanego; 3) w 1987 r. widoczna jest wiata, budynek kwaszarni, a także budynek inwentaryzowany - można zauważyć cień tego budynku, co pozwala stwierdzić, że jest on wzniesiony, jakkolwiek nie można jednoznacznie stwierdzić, czy budowa tego budynku jest zakończona.

W opisanych okolicznościach, z pewnością nie jest tak, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że zdjęcia lotnicze jednoznacznie wskazują, iż budynek inwentaryzowany nie istniał w latach 1982 i 1987. Nie istniał on 1982 r., lecz istniał w 1987 r. Być może nie był w pełni ukończony, jednakże trzeba mieć na uwadze, że ostatnie ze zdjęć zostało wykonane 8 lat przed wejściem w życie P.b. 1994 r. Biorąc z kolei pod uwagę porównanie postępu robót budowlanych na kolejnych zdjęciach (1976 r., 1982 r. i 1987 r.), z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Przypominając przy tym, że decyzję zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji wydano w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1997 r., należy w pełni zgodzić się, że nie było podstaw do stwierdzania, iż w postępowaniu zakończonym drugą z tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu niewłaściwego reżimu prawnego.

Odnosząc się, również wyłącznie na marginesie, do podniesionej przez autora skargi kasacyjnej kwestii wydania w 1996 r. warunków zabudowy na położenie przewodu elektrycznego oraz położenia kabla elektrycznego w 1997 r., należy w pierwszym rzędzie zaznaczyć, że skoro art. 103 ust. 2 P.b. dotyczy obiektów budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa, które polegało na uchyleniu się od administracyjnej reglamentacji tego rodzaju działalności, to ustawodawcy nie mogło chodzić o zakończenie budowy w znaczenie prawnym, czyli poprzez dokonanie określonych konwencjonalnych czynności, na przykład przewidzianego w art. 41 ust. 2 P.b. z 1974 r. zawiadomienia właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku. Zamiarem ustawodawcy musiało być więc określenie momentu zakończenia budowy w znaczeniu technicznym, czyli wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjęto zatem, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogły być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po wejściu w życie P.b. z 1994 r.(zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 20[...] r. sygn. akt. II OSK 379/17, z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2705/15, z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 205/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeszcze dalej idące rozumienie sfomułowania "budowa została zakończona" przyjęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31 października 1996 r. sygn. akt SA/Kr 2859/95 (OSP z 1997 r. z. 12 poz. 224) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 48). Uznano w nich, że zakończenie budowy to nie tylko doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych.

Powyższe rozumienie analizowanego pojęcia jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne z uwagi na funkcję, jaką pełni art. art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., jako przepis przejściowy. Przepisy przejściowe, w szczególności w przypadku "zmian na gorsze" w sytuacji prawnej adresatów norm prawnych (tak jest w przypadku regulacji P.b. z 1994 r. w stosunku do regulacji P.b. z 1974 r. ze względu na obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej), mają bowiem nie tylko chronić przed działaniem prawa wstecz, ale także zapewniać możliwość dostosowania się do nowego stanu prawnego przez tych, których nowe przepisy zastały w toku pewnego działania. Do takiej sytuacji dochodzi natomiast w przypadku zastosowania wyłącznie gramatycznej wykładni art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., z racji tego, że nie pozwala dostosować się do nowych przepisów tym inwestorom, którzy podjęli się samowolnej inwestycji pod rządami względniejszego dla nich prawa. Przyjęta w przywołanych orzeczeniach, szersza wykładnia analizowanego pojęcia, taką możliwość daje, dlatego należy uznać ją za racjonalną i prawidłową, a co za tym idzie, przyjąć, że przez zakończenie budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 P.b., należy rozumieć nie tylko zakończenie budowy w znaczeniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zdatnego do użytku, ale także przerwanie robót budowlanych na każdym etapie budowy i niewykonywanie ich po 1 stycznia 1995 r.

Uwzględniwszy powyższe, należy stwierdzić, że nawet, jeżeli po zakończeniu budowy - w znaczeniu technicznym (zrealizowaniu budynku) - po 1994 r. doprowadzono do niego przewód energetyczny, nie oznacza, to że dopiero z tą chwilą została zakończona jego budowa. Co więcej, z załącznika do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...], wynika, że przewód energetyczny, na którego realizację wydano warunki zabudowy, miał być doprowadzony do istniejącej wiaty. Z kolei, z pisma Stołecznego Zarządu Elektrycznego z dnia 3 sierpnia 1995 r. wynika, że wyrażona w nim zgoda na pokrycie mocy dotyczy obiektu: przechowalnia warzyw – ogrzewanie akumulacyjne.

Powołane dokumenty wskazują więc, że realizacja przyłącza nastąpiła po 1994 r., jednakże nie - a z pewnością nie tylko – do budynku inwentaryzowanego, lecz do całego obiektu w celu przeznaczenia go na przechowalnię warzyw.

Powyższe spostrzeżenia, jakkolwiek - z uwagi na nieskuteczną próbę podważania stanu faktycznego sprawy poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego

- mają charakter wyłącznie porządkujący, prowadzą do wniosku, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, nie było podstaw do przyjęcia, iż budowa – z całą pewnością

– zakończyła się po 1994 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 37 i art. 42 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP (oznaczone w skardze kasacyjnej numerami II i III), w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Jeżeli zatem przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez wskazanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony.

Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej, przytaczając podstawy kasacyjne, nie sprecyzował, poprzez podanie jednostek redakcyjnych art. 37 i art. 42 P.b. 1974 r., które przepisy zostały jego zdaniem rażąco naruszone decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1997 r., to uzasadnienie analizowanych podstaw kasacyjnych pozwala przyjąć, że jego intencją było wskazanie art. 37 ust. 1 oraz art. 42 ust. 3.

We wstępnej części uzasadnienia zarzutu oznaczonego nr II wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że w sprawie nie wystąpiły oczywiste, obiektywne przesłanki uniemożliwiające legalizację samowoli budowlanej, "wymienione enumeratywnie w art. 37 P.b. z 1974 r.".

Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jak podniósł autor skargi kasacyjnej w dalszej części uzasadnienia zarzutu oznaczonego nr II, dopuszczenie do użytkowania obiektu, co do którego nie została stwierdzona zdatność do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. nie może nastąpić i dlatego wydanie pozwolenia na użytkowanie w takiej sytuacji na podstawie art. 42 tej ustawy jest rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 42 ust. 3 P.b. 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W uzasadnieniach analizowanych zarzutów skargi kasacyjnej nie wskazano innych jednostek redakcyjnych art. 37 i art. 42 P.b. z 1974 r.

Odnośnie zatem do kwestii naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 należy przypomnieć i podkreślić, że decyzję zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji wydano w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Rażące naruszenia prawa, którego błędne niestwierdzenie wywodzi autor skargi kasacyjnej, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2019r. sygn. II OSK 3065/18, z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2112/18, z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1784/17

– niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Wobec powyższego, skoro organy nadzoru budowlanego, a także Sąd pierwszej instancji ustaliły, że z wypisu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1992 r. nr [...] wynika, iż na terenie, na którym zrealizowano sporną inwestycję wiodącą była funkcja mieszkaniowo-usługowa, jednak dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi, a jedynie wykluczono lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji, to nie było w żadnym razie podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1997 r. doszło do rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.

Autor skargi kasacyjnej nie podważył też skutecznie – stawiając w tym zakresie właściwie sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania – zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji konstatacji organów administracji, że z akt sprawy nie wynika w oczywisty sposób, iż przedmiotowe budynki powodują nieakceptowane uciążliwości dla otoczenia, porównywalne do obiektów takich jak fabryki, warsztaty, stacje paliw, czy też inne obiekty powodujące emisje hałasu, wibracji, czy też zapachu.

Wywody zawarte na str. 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazują na to, że podobnie, jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. z [...]94 r., także w tym zakresie autor skargi kasacyjnej podejmuje próbę

– wskazując, jakich okoliczności organy nie uwzględniły, a jakie powinny były uwzględnić (np. brak w aktach protokołu oględzin, na który powołano się w decyzji Burmistrza) – podważania stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, co jak już wyjaśniono, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Należy przy tym podkreślić, że dla oceny naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. z perspektywy postępowania "nieważnościowego" istotna była ocena przesłanki zawartej w tym przepisie - jej braku - na dzień wydawania decyzji zezwalającej na użytkowanie. Podniesiony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji argument, że od ponad dwudziestu lat korzystano z uprawnienia do użytkowania tychże budynków przyznanego w decyzji Burmistrza Gminy W., mógł zatem stanowić tylko wzmocnienie argumentacji, która doprowadziła do wniosku, że ustalenie poczynione w toku postępowania zwykłego było prawidłowe.

Podsumowując tę część analizy zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie było podstaw do stwierdzenia, iż Burmistrz Gminy W. oczywiście i jednoznacznie nieprawidłowo przyjął, że obiekt objęty decyzją z [...] maja 1997 r. nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponieważ organ stwierdził przy tym wykonanie budynku zgodnie ze sztuką budowlaną, skonstatował, że nadaje się on do użytkowania i odwołał się w decyzji do oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 1997 r., które nie wykazały zagrożeń, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie było w sprawie podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia ani art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b., ani art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r.

Powyżej wskazano już, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż z wypisu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 1992 r. nr [...] nie wynika, aby legalizowana inwestycja była sprzeczna z jego ustaleniami, a tym samym nie można twierdzić, że zaistniała w sprawie przesłanka negatywna legalizacji, wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Sąd zwrócił też uwagę, podobnie jak organy administracji, że na przedmiotowym obszarze wiodącą była funkcja mieszkaniowo

- usługowa, jednak dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi, a wykluczono jedynie lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. Podzielił wreszcie konstatację organów nadzoru budowlanego, że z akt sprawy nie wynika w oczywisty sposób, że przedmiotowe budynki powodowały nieakceptowane uciążliwości dla otoczenia, porównywalne do obiektów takich jak np. fabryki, warsztaty, stacje paliw, czy też inne obiekty powodujące emisje hałasu, wibracji czy też zapachu.

W tych okolicznościach nie było zatem podstaw nie tylko do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., lecz także rażącego naruszenia przepisów powołanego wyżej Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego. Nazwanie wypisu z planu pozytywną opinią urbanistyczną nie ma dla tej prawidłowej konstatacji znaczenia.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 42 ust. 3 P.b. 1974 r. okazały się niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm. - stan prawny na dzień wydania kwestionowanej w postępowaniu "nieważnościowym" decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]; dalej powoływana jako u.o.d.k.) w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu "nieważnościowym"; dalej powoływana jako u.o.g.r.l.), polegającego na bezprawnej legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego bez uzyskania odpowiedniego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że całkowicie niezrozumiałe jest wskazanie art. 35 ust. 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Przywołana regulacja jest całkowicie obojętna z punktu widzenia podniesionej przez autora skargi kasacyjnej kwestii wydania decyzji z dnia [...] maja 1997 r. bez uzyskania stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Następnie należy zauważyć, że z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Co za tym idzie, twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że brak takiego uzgodnienia doprowadził do rażącego naruszenia art. 42 ust. 3 P.b. z 19]74 r., poprzez usankcjonowanie nieprzewidzianych skutków w postaci potencjalnego naruszenia dziedzictwa narodowego, a nawet europejskiego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.d.k. wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków działającego w imieniu wojewody. Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy, ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegały następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami": 1) wpisane do rejestru zabytków, 2) wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek, z wyjątkiem materiałów wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, którego ochronę regulowały odrębne przepisy, 3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy był oczywisty, o ile nie podlegały ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

W ustaleniach ogólnych nr 17 lit. B powoływanego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego wymieniono układy i zespoły urbanistyczne objęte ochroną prawną dóbr kultury wpisane do Rejestru Zabytków, a także m.in. tereny archeologicznych stref ochrony konserwatorskiej objętych ochroną prawną co najmniej do czasu przeprowadzenia badań archeologicznych (wg stanu na dzień 15.03.92 r.), w tym (nr E 2) strefę ochronną P.P., w której znalazł się teren kwestionowanej inwestycji. Ponadto, jako obszary objęte nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, plan wymieniał strefę pełnej ochrony konserwatorskiej, oznaczoną na rysunku literą A, a także strefę ochrony konserwatorskiej zasad rozplanowania wybranych elementów układu i zabudowy, oznaczona na rysunku planu literą G1 oraz strefę pośredniej ochrony konserwatorskiej wybranych elementów rozplanowania i zabudowy oraz skali i sposobu kształtowania zabudowy nowej, oznaczoną na rysunku literą G2.

Z przywołanych regulacji u.o.d.k. oraz Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego nie można w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości wywieść, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1997 r. Burmistrz Gminy W. zobowiązany był uzyskać stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków. Po pierwsze, z art. 21 ust. 1 u.o.d.k. nie wynikał obowiązek uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji na podstawie art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r., lecz obowiązek uzyskania zezwolenia tego organu na wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe. Po drugie, jakkolwiek roboty budowlane, w wyniku których powstał budynek inwentaryzowany oraz pozostałe budynki ujęte w planie inwentaryzacyjnym, prowadzone były na terenie E 2 (strefy ochronnej P.P.), to nie sposób zakwalifikować je jako roboty "przy zabytku", stanowiącym wszakże archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej. Z pewnością nie stanowiły one natomiast prac archeologicznych, ani wykopaliskowych. Po trzecie, zapisy planu nie były precyzyjne i nie wynikało z nich jednoznacznie, poza powołaniem się - w nawiasie - na ustawę o ochronie dóbr kultury, w jakim zakresie tereny takie, jak E 2, podlegały ochronie. W planie przewidziano m.in. teren "pełnej ochrony konserwatorskiej" oraz "obszary objęte nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Co więcej, po czwarte, w przypadku terenów takich, jak E 2 stwierdzono, że objęte są ochroną co najmniej do czasu przeprowadzenia badań archeologicznych - wg stanu na dzień 15.03.92 r. Nie wiadomo zaś, czy takie badania zostały przeprowadzone pomiędzy 1992 a 1997 rokiem.

Uwzględniwszy powyższe, także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.o.d.k. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty m.in. określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Wedle § 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1997 r. rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.), ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu, przewidzianą w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, rozróżniało się m.in. użytki rolne (pkt 1) i grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3).

Następnie należy odnotować, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Wedle zaś art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 11 przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl zaś art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. (w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym) zmiana przeznaczenia gruntów w planie wymagała uzyskania zgody wojewody.

Jak wynika z powoływanego wyżej Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego (ustalenia ogólne nr 34), przewidywał on sukcesywne ograniczenie gruntów upraw polowych, ogrodniczych i wypasów na terenach rolnych w granicach administracyjnych miasta poprzez m.in. preferencje przekształceń w obszarach zainwestowania C, UM, UT, MU, MUL, TP. Plan wskazywał także obszary funkcjonalne zainwestowania miejskiego, w tym MU, gdzie grunty rolne uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ze schematu graficznego do ustaleń ogólnych nr 34 planu wynika, że taką zgodę uzyskał m.in. teren MU-22. Plan stanowił ponadto, że do czasu podjęcia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej objętych zgodami na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze grunty te będą użytkowane wg stanu istniejącego.

Jak już wskazano, przedmiotowy teren to teren z preferowaną funkcją mieszkaniowo-usługowa, gdzie dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi. Po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu, teren MU-22 został więc w planie przeznaczony na cele nierolnicze. Teren, na którym zrealizowano sporne budynki, nie był w dniu wydania decyzji Burmistrza Gminy W. użytkowany rolniczo. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wymagało zatem poprzedzenia decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji.

Stąd także ostatni z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Rekapitulując należy zaznaczyć, że dla ustalenia, czy kwestionowana w postępowaniu "nieważnościowym" decyzja dotknięta jest wadą nieważności, istotne były stan faktyczny i stan prawny istniejące w momencie wydawania tej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile natomiast inwestor po wydaniu decyzji w postępowaniu legalizacyjnym dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków, bądź jeżeli mogą one zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo są użytkowane w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, to właściwy organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienia pozwalające zweryfikować te okoliczności i w razie potrzeby podjąć odpowiednie działania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.