Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1681/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/08 w sprawie ze skargi J. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy sygn. akt VII SA/Wa 616/08 ze skargi M. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie linii 110 kV Piotrków Trybunalski-Bronisławów, przy ul. [...] w Piotrkowie Trybunalskim. Została ona wydana na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i udzielała Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej 110 kV Piotrków Trybunalski-Bronisławów (obiekt kategorii - XXVI). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Nr 28/2002, inwestor wykonał i przedłożył ekspertyzę stanu technicznego samowolnie wybudowanej w 1973 r. i użytkowanej linii energetycznej oraz wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...], przedkładając stosowne dokumenty.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wszczęto na wniosek M. i J. P., którzy zarzucili, że linię tę wykonano bez pozwolenia w niewielkiej odległości od ich domu, nie powinna ona podlegać legalizacji, gdyż jej użytkowanie zagraża zdrowiu.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika, iż przedmiotowa linia energetyczna przewiesza się m. in. nad nieruchomością i znajdującym się na tej działce budynkiem mieszkalnym należącym do J. P. i M. P.. W ocenie organu I instancji, przedmiotowy obiekt liniowy (linia energetyczna) oddziaływuje na nieruchomość, nad którą została przewieszona i z tego względu nie znajduje zastosowania przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto, organ ustalił, że przedmiotowa linia energetyczna została wykonana w 1973 r., a w dacie wykonania linii sieci energetyczne zaliczane były do obiektów budowlanych, a na ich wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Ponieważ inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, postępowanie legalizacyjne, na podstawie art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., należało prowadzić w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ z decyzji z dnia [...] marca 1972 r. Nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotowej linii energetycznej 110 kV wynika, że inwestycja ta jest zgodna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu, przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie daje podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu.

Zdaniem organu, brak jest również podstaw do uznania, że inwestycja mogłaby powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy wraz z oceną oddziaływania na środowisko (tom E i tom N) wynika, że linia energetyczna nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Potwierdzeniem tego stanu są oględziny stanu technicznego i przeprowadzone pomiary, które wskazują, że natężenie pola elektrycznego i magnetycznego nie spowoduje przekroczenia norm dotyczących lokalizacji budynków mieszkalnych i nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotnych ludzi mieszkających w budynkach zlokalizowanych w sąsiedztwie przedmiotowej linii, a stan techniczny linii jest dobry i pozwala na jej użytkowanie w świetle przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Podstawą tego stwierdzenia były wyniki ekspertyzy z 2003 r. sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia obowiązującego w 2002 r. Organ jednak ocenił, że chociaż badana decyzja Nr [...] zapadła w dniu [...] sierpnia 2006 r., tj. po zmianie stanu prawnego w tym zakresie, a więc po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841), pomimo tego, organ nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych w tej ekspertyzie ustaleń, ponieważ jego zdaniem w przepisach obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji, normatywy dotyczące poziomu natężenia hałasu i pól elektromagnetycznych nie zmieniły się w sposób istotny. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodziły warunki do dopuszczenia obiektu do użytkowania.

Zgodnie bowiem z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast na podstawie art. 42 ust. 1 do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, można przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Ponadto, zgodnie z § 33 ust. 1 i 3 oraz § 59 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ. Zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ I instancji wskazał, że w takim stanie faktycznym i prawnym, po złożeniu przez Zakład Energetyczny wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie oraz przedłożeniu ekspertyzy wraz z oceną oddziaływania na środowisko, stanowiącej wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. - autorzy opracowania nie stwierdzili potrzeby dokonania zmian lub przeróbek i uznali obiekt za zdatny do użytkowania. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. i uznał, że rozstrzygnięcie tego organu jest zasadne, ponieważ w przedmiotowej sprawie organ powiatowy, działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r., prawidłowo udzielił Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie spornej linii energetycznej. Ponadto wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim, wykluczył istnienie przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., powodujących konieczność wydania nakazu rozbiórki, tzn. nie stwierdzono, aby obiekt budowlany znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub aby powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, nie naruszono prawa wydając pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Nr [...], nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja była zgodna z obowiązującym w dacie budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny linii energetycznej 110 kV. Organ uznał, że podnoszony przez stronę zarzut fałszerstwa wyników ekspertyzy jest całkowicie bezzasadny, bowiem o istnieniu takiego faktu może przesądzić jedynie prawomocny wyrok sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę M. i J. P. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnili w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a ponadto nie uzasadnili należycie swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Organy administracyjne obu instancji uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłaby powodować stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu, w postępowaniu nieważnościowym organy administracyjne, naruszając normy prawa procesowego, nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim o pozwoleniu na użytkowanie linii 110 kV Piotrków Trybunalski-Bronisławów, nie narusza rażąco art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przez co nie wykluczono zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornej linii energetycznej, zapadła w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego, toczącego się prawidłowo w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie postanowienie z dnia 17 grudnia 2003 r., Nr [...], zapadło w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Jednakże warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po myśli art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. jest wykonanie nakazanych czynności, prowadzących do "zdatności do użytku" takiego obiektu, po wcześniejszym wykluczeniu przesłanek z art. 37 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

- znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

- powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W związku z powyższym, jedynie w przypadku spełnienia dwóch pozytywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do samowoli budowlanej, którą w niniejszej sprawie jest przedmiotowa linia energetyczna. Organy administracyjne w postępowaniu nieważnościowym bezpodstawnie wykluczyły przesłankę z ust. 1 pkt 1 tego przepisu opierając się na ustaleniach decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1972 r., Nr [...]. Wykluczenie takie byłoby możliwe wówczas, gdyby w następstwie tej decyzji wydano pozwolenia na budowę linii energetycznej w zgodności z tą decyzją. Tak jednak się nie stało, wobec czego, co najmniej należało zbadać i wyjaśnić czy samowolna zabudowa pokrywała się z ustaleniami decyzji Nr [...]. Okoliczność wcześniejszego określenia lokalizacji zamierzenia budowlanego w zgodności z planem nie musi bowiem oznaczać, że wykonanie takiego obiektu bez pozwolenia w zgodności z planem pozostaje.

Wykluczenie drugiej przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a od wykluczenia tej przesłanki zależy w konsekwencji ustalenie "zdatności do użytku", odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, organy bowiem uznały, że z ekspertyzy technicznej sporządzonej w oparciu o stan prawny obowiązujący w 2002 r. wynika, że linia energetyczna nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 r., już po zmianie przepisów, na których opierano się wykonując ekspertyzę i wydając decyzję. W trakcie postępowania legalizacyjnego uległ zmianie obowiązujący stan prawny, w oparciu o który powinna być sporządzona ekspertyza techniczna stwierdzająca brak zagrożenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W dniu 29 listopada 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), a ponadto w dniu 13 sierpnia 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Te właśnie akty prawne, jako obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia, powinny stanowić materialnoprawną podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie jak to ustaliły organy nadzorcze - przepisy nieobowiązującego już w dacie wydania decyzji Nr [...] rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676). Z porównania ww. aktów prawnych wynika, że nowe normatywy dotyczące poziomu natężenia hałasu i pól elektromagnetycznych nie zmieniły się w sposób istotny, w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami, natomiast istotnie zmieniły się sposoby dokonywania pomiarów, w zasadzie wprowadzając nowe standardy w tym zakresie. Skarżący w postępowaniu nieważnościowym podnosili, że pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w ogóle nie prowadzono na ich nieruchomości, w tym w budynku mieszkalnym. Tego rodzaju zarzutów, nazwanych przez skarżących fałszerstwem ekspertyzy, w żadnym razie nie można było zbyć stwierdzeniem, że o fałszerstwie może przesądzić orzeczenie sądu, gdyż w istocie nie chodziło tu o przestępstwo fałszerstwa, lecz o naruszenie przepisów prawa i zasad procesowych, co organy przeoczyły.

W związku z powyższym, nie można zdaniem Sądu uznać, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana zgodnie z prawem. Skoro art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał obowiązek ustalenia czy sporna linia nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i ich zdrowiu, to organ administracyjny powinien to wykazać w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - na podstawie nieobowiązujących przepisów. Ponadto, fakt długo prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie może przesądzać, iż w dacie wydania ww. decyzji można było zastosować przepisy starego rozporządzenia. Jeżeli nastąpiła zmiana obowiązujących przepisów prawa, to organ prowadzący postępowanie legalizacyjne powinien tą okoliczność uwzględnić i oprzeć swoje ustalenia na przepisach z daty wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą prawa procesowego, w dacie wydania decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie jej wydania. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy decyzja Nr [...] wymaga ponownej oceny, z uwzględnieniem powyższych uwag, pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/08 wniósł Zakład Energetyczny [...] S.A. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ l instancji oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśnili należycie istotnych okoliczności sprawy,

* naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, w szczególności czy posłużenie się "Ekspertyzą techniczną linii 110 kV" wydaną na podstawie przepisów nie obowiązujących w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowiło rażące naruszenie prawa,

* naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że J. i M. P. przysługuje przymiot strony i naruszenie przepisów postępowania tj. art. 50 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez przyjęcie, że skarżący J. i M. P. posiadają legitymację do złożenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co mogło mieć wpływ na wynika sprawy, gdyż stanowiło podstawę jej rozpoznania,

- naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. oraz organ l instancji dokonały naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organ l instancji dokonały kompleksowego i całościowego wyjaśnienia sprawy, organy wydające uchylone decyzje wskazały fakty które uznały za udowodnione, dowody które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśniona została również podstawa prawa rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł fakt braku posiadania przez J. i M. P. przymiotu strony w postępowaniu o uchylenie decyzji pozwalającej na użytkowanie linii 11 kV i legitymacji do wniesienia skargi.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem do obowiązku organu administracji należy dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

W postępowaniu organ administracji powinien ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym problem posiadania przymiotu strony i legitymacji do złożenia skargi nie był rozważany i doszło do faktycznego dopuszczenia J. i M. P. do złożenia skargi. W ocenie skarżącego J. i M. P. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie posiadali też legitymacji do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie można mówić jedynie o interesie faktycznym J. i M. P.. Wprawdzie interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego lecz także cywilnego, jednakże zdaniem skarżącego J. i M. P. nie wykazali, jakich ich praw lub obowiązków dotyczy prowadzone postępowanie, ani nie wskazali przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę roszczeń i uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i organ l instancji wykluczyły możliwość dojścia do rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest badanie, co do istoty, sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i organ l instancji dokonały oceny naruszenia prawa i jednoznacznie wykluczyły możliwość wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Wbrew podniesionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentom, organy rozstrzygające sprawę zaskarżonymi decyzjami orzekały w oparciu o materiał faktyczny, który znalazł się w aktach sprawy i na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa tj. takiego gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja lecz także oceny czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał zakwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe. W powyżej określonym stanie faktycznym nie zachodziły zatem przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a organy wydające uchylone decyzje prawidłowo zdaniem skarżącego dokonały oceny przepisów prawa w zakresie stwierdzenia niewystąpienia przesłanki nieważności postępowania. Ocenie bowiem organów administracji podlegało w trakcie postępowania, czy charakter uchybienia miał cechy rażącego naruszenia prawa czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że J. i M. P. przysługuje przymiot strony oraz zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżący posiadają legitymację do złożenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę jej rozpoznania.

W ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), w odniesieniu do postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma przepisu szczególnego określającego krąg osób posiadających legitymację do udziału w tym postępowaniu, tak jak np. w art. 59 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), określającym krąg osób posiadających legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie można wykluczyć udziału w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jako strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora. Warunkiem jednak uznania, że jest on stroną tego postępowania jest uprzednie ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego właściciel nieruchomości może żądać zaniechania czynności związanych z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jako sprzecznych z jego prawnie chronionym interesem.

Kwestię posiadania przez J. i M. P. interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie badał organ I instancji. W ocenie organu I instancji, z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika, że przedmiotowa linia energetyczna przewiesza się m. in. nad nieruchomością i znajdującym się na tej działce budynkiem mieszkalnym należącym do J. i M. P.. Przedmiotowy obiekt liniowy (linia energetyczna) oddziaływuje zatem na nieruchomość, nad którą została przewieszona i z tego względu brak jest podstaw do kwestionowania interesu prawnego wnioskujących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Powyższe ustalenia zostały zaaprobowane przez organ drugiej instancji i kontrolujący zaskarżoną decyzję Sąd I instancji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do sprawy załatwianej kwestionowaną decyzją, a jego stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Skoro w rozpatrywanej sprawie wyjaśnienia wymaga czy przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii energetycznej nie naruszono interesu J. i M. P. w zakresie zachowania określonych w przepisach dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej ich własność, to nie może ulegać wątpliwości, że mają oni interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie.

W konsekwencji brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok narusza art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący J. i M. P. posiadają legitymację do złożenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Legitymacja skargowa określona w tym artykule oparta jest także na atrybucie interesu prawnego i tym samym łączy się z definicją strony postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują te same przesłanki, które stanowiły podstawę do uznania, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy orzekające nie wyjaśniły należycie istotnych okoliczności sprawy oraz nie wykazały, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, również nie może zostać uwzględniony. Sąd I instancji trafnie przyjął, że jedynie w przypadku spełnienia dwóch pozytywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do samowolnie wybudowanej linii energetycznej. Organy administracyjne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie przedwcześnie wykluczyły przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1, opierając się na ustaleniach decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1972 r., Nr [...]. Wykluczenie tej przesłanki mogło nastąpić dopiero po ustaleniu, że wydanie przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie nie narusza rażąco ustaleń obowiązującego w chwili jego wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.