Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 23/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93, art. 93a
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art. 32, art. 33, art. 115, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 23/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Inga Gołowska (spr.), Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012r., sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "K" S.A. w O., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 7 października 2011r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 14.500 zł ( czternaście tysięcy pięćset złotych).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (czwartą wydaną w sprawie gdyż wcześniejsze uchylały decyzje i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) z 7 października 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8a ustawy z 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. 2002r. Nr 175 poz. 1440, ze zm.), art. 93, art. 93a, art. 129a ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2003r. Nr 15 poz. 148, ze zm. dalej-u.f.p.) oraz art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z 12 lipca 2011r., nr [...],[...],[...] orzekającą o zwrocie dotacji w wysokości 730.005,53 zł otrzymanej przez Przedsiębiorstwo "K" w O. S.A. do budżetu Województwa M. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi odpowiednio od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia, tj. od 20 kwietnia 2006r.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzekając o zwrocie dotacji organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli z 31 maja 2006r. (znak: [...]), przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w "K" S.A. w O., w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za okres od 1 sierpnia 2003r. do 30 czerwca 2005r., stwierdzono, iż w okresie objętym kontrolą, niezależnie od regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na które spółka dostawała ustawowe dopłaty do biletów ulgowych, spółka realizowała również usługi dowozu uczniów do szkół, na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych ze szkołami lub gminami. Do części wykonanych w tym trybie przewozów, w ramach których dokonywano sprzedaży biletów miesięcznych dla uczniów objętych ulgą 49%, wynikającą z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, strona pobierała dopłaty - z racji wykazania tych przewozów jako regularnych publicznych. Jak wskazał jednak Urząd Kontroli Skarbowej, przewozy te zaliczają się do przewozów regularnych specjalnych, gdyż wyczerpują znamiona określone w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. "K" S.A. stosowała cennik strefowy dla uczniów danej szkoły, jako odrębnej grupy odbiorców (różny od cennika obowiązującego na wszystkich pozostałych liniach), co powoduje wyłączenie przewozów tej grupy pasażerów z kategorii przewozów publicznych (zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy). Cennik strefowy nie był podawany do publicznej wiadomości i dotyczył wyłącznie biletów miesięcznych ulgowych zamawianych przez szkoły, zgodnie z indywidualnymi umowami zawartymi z "K" S.A., a przewóz uczniów był dokonywany według tras i rozkładu godzinowego uzgodnionego ze szkołą. Urząd zakwalifikował zatem te przewozy do przewozów regularnych specjalnych, do których zgodnie z art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, dopłata nie przysługiwała i ustalił, że kwota nienależnie pobranych dopłat wyniosła 730.005,53 zł. Kwotę tę ujęto w wyniku kontroli z 31 maja 2006r.

Organ I instancji wskazał na właściwość miejscową Urzędu Skarbowego do przeprowadzenia kontroli i ocenił, że osoby przeprowadzające kontrolę zostały prawidłowo upoważnione przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, zaś protokół kontroli nr [...] został sporządzony na piśmie i podpisany przez Inspektorów Kontroli Skarbowej oraz przez reprezentantów kontrolowanego w osobach członków Zarządu. Oceniając formę protokołu stwierdzono, że akta zawierające "Wyniki kontroli" posiadają formę pisemną z potwierdzeniem zgodności z oryginałem wraz z informacją "Tajemnica Skarbowa" na każdej ze stron.

W związku z tym, że protokół kontroli, jak i "Wyniki kontroli" sporządzone zostały w formie pisemnej i podpisane przez upoważnione do tego osoby, organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 76§1 K.p.a. i przyznano tym dokumentom jako dokumentom urzędowym szczególną moc dowodową. Organ analizując te dokumenty stwierdził, że interpretacja przepisów prawa w nich zawarta została sporządzona prawidłowo i wyjaśnia podstawy prawne i faktyczne przemawiające za nakazem zwrotu dopłaty. Zdaniem organu stanowisko zaprezentowane w nich jest w pełni uzasadnione. Organ przyjął, że nie jest uprawniony do kwestionowania w jakimkolwiek stopniu ustaleń dokonanych przez Urząd w wykonaniu jego ustawowych kompetencji i obowiązków. Organ wskazał przy tym, że w toku postępowania zakończonego sporządzeniem wyniku kontroli dokonano rozważenia zastrzeżeń strony, oceniając je jako bezpodstawne.

Organ wskazał, że "K" S.A., która w latach 2003-2005 zawierała z Województwem M. umowy w przedmiocie określenia szczegółowych zasad udzielania dopłat do ulgowych przewozów pasażerskich osób uprawnionych i otrzymywała na podstawie tych umów od Samorządu Województwa M. dopłaty do tych przewozów, pobierała te dopłaty (odnośnie do przewozów wykonanych w trybie przewozów regularnych specjalnych) z naruszeniem art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

Organ I instancji wskazał następnie, że z dniem 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, a zatem ustawy z 30 czerwca 2005r. u.f.p. Ta ostatnia weszła w życie z dnia 1 stycznia 2006r. i zastąpiła ustawę z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, która w art. 93-93a w zw. z art. 129a regulowała zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Omawiając dotychczasowe postępowanie w sprawie wskazano, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 29 kwietnia 2010r. decyzji z 4 listopada 2009r., organ I instancji w dniu 9 lipca 2010r. wnioskował o uzupełnienie dokumentacji dowodowej do Urzędu Kontroli Skarbowej i otrzymał w dniu 15 lipca 2010r. potwierdzenia upoważnień wystawionych dla pracowników wykonujących czynności kontrolne.

Organ podniósł także, iż znany mu jest fakt zgłaszania przez stronę zastrzeżeń do protokołu kontroli w związku z czym uwzględniono wnioski pełnomocnika o wyznaczenie rozprawy, pomimo braku podstaw ku temu, jednak strona nie skorzystała z możliwości osobistego przedstawienia swoich zarzutów i wysłuchania wyjaśnień, a jej pełnomocnik obecny był jedynie na części wstępnej pierwszej rozprawy. Organ wskazał przy tym, że wnioski strony składane w toku postępowania w pismach z 3 października 2007r. oraz 25 marca 2008r. nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zmierzały jedynie do przewleczenia postępowania oraz były niekonkretne. Strona nie zaoferowała natomiast organowi żadnego dowodu, który miałby na celu podważenie merytorycznych przesłanek do uznania przedmiotowej dotacji za nienależną.

Następnie organ I instancji dokonał rozważenia w oparciu o przedstawiony wyżej materiał dowodowy relewantnych przepisów w sprawie, podkreślając, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego na mocy tej ustawy regulowane są uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych. Organ przytoczył definicję przewozu regularnego, zawartą w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym oraz przewozu regularnego specjalnego, zawartą w art. 4 pkt 9 tej ustawy. Następnie organ zwrócił uwagę na fakt, że "K" S. A. w badanym okresie stosowała oddzielny cennik strefowy biletów miesięcznych dla szkół podstawowych i gimnazjów, który nie był podawany do publicznej wiadomości. Organ wskazał, że wykonywanie przewozów wydzielonej grupie na zasadach specjalnych wypełnia przesłanki art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, która wręcz wskazuje w art. 22 ust. 4 pkt 1 na konieczność określenia we wniosku o wydanie zezwolenia regularnego specjalnego informacji określającej grupę osób, która będzie uprawniona do korzystania z przewozu.

W oparciu o zebrany przez Urząd Kontroli Skarbowej materiał dowodowy organ stwierdził, że usług dowozu dzieci do placówek oświatowych nie można zaliczyć do przewozów regularnych publicznych, gdyż nie zostały spełnione określone dla tych przewozów warunki. wykonywane przewozy obejmowały wyłącznie uczniów szkół, których dyrekcje lub Urzędy Gmin zawarły stosowne umowy, sprzedaż biletów miesięcznych uprawniających do przejazdów odbywała się na podstawie imiennych list uczniów przedstawianych przez dyrekcję szkół, przewozy realizowane były w uzgodnionych godzinach i na trasach wskazanych w rozkładach jazdy, jak również określonych w harmonogramach nieujawnionych w rozkładach jazdy, a wynikających z realizacji podpisanych umów ze szkołami, ceny biletów miesięcznych były ustalone w umowach i obowiązywały przez cały rok szkolny, a ich ewentualne zmiany musiały być indywidualnie negocjowane z każdym z dyrektorów szkół.

W związku z powyższym organ uznał, że "K" S.A. we wnioskach kierowanych do Urzędu Marszałkowskiego Województwa w okresie od sierpnia 2003r. do czerwca 2005r. wnosił o dopłaty do biletów sprzedawanych na linie, na których wykonywał przewozy o charakterze specjalnym na rzecz szkół, tj. o dopłaty do których nie był uprawniony, co prowadzi do wniosku, iż pobranie przez spółkę dopłat do przewozów wykonywanych w trybie przewozów regularnych specjalnych stanowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 8 a ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Mając na uwadze powyższe, organ ustalił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi, stosownie do treści art. 145 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 190 ww. ustawy o finansach publicznych, w wysokości 730,005,53 zł. Kwota ta jest sumą dotacji pobranych w nienależnej wysokości przez spółkę za okres od 1 sierpnia 2003r. do 30 czerwca 2005r. - z czego przypada: za okres sierpień - grudzień 2003r. - 139 234,32 zł, za okres styczeń - grudzień 2004r. - 351 775,47 zł, a za okres styczeń - czerwiec 2005r. - 238 995,74 zł.

Od powyższej decyzji "K" S.A. złożyła odwołanie zarzucając, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła wskazań orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Decyzja nie zawiera prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które zostało w zasadzie powielone z uchylonej uprzednio decyzji. Ponownie organ uznał, że wynik kontroli przesądza wynik postępowania. Organ I instancji nie dokonał ponadto własnych ustaleń co do interpretacji pojęć ustawowych i nie odniósł się do podnoszonych przez stronę wątpliwości co do sposobu sporządzenia dokumentu wyniku kontroli, pomimo wyraźnych wskazówek organu nadrzędnego, nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego. Uznał, że dokument wyniku kontroli jest w sprawie tylko i wyłącznie jednym z dowodów, który na podstawie art. 80 K.p.a. podlega ocenie na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przytoczyło brzmienie art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z którym uprawnienie do otrzymywania dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Następnie w ślad za organem I instancji, przedstawiono zawarte w ustawie o finansach publicznych przepisy regulujące zwrot dotacji oraz potwierdzono właściwość Marszałka Województwa do wydania decyzji w tych sprawach.

Odpowiadając na zarzuty odwołania stwierdzono, że organ I instancji zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej, organ I instancji dokonał bowiem oceny stwierdzonych w postępowaniu wyjaśniającym zachowań biorąc pod uwagę przepisy ustawy w zakresie finansów publicznych obowiązującej w dacie zawarcia umów o udzielenie dotacji. Jak wynika z akt sprawy wszystkie umowy, które były podstawą udzielenia stronie przedmiotowych dotacji zostały zawarte przed 1 stycznia 2006r., a zatem pod rządami ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych.

Rozważając następnie aspekt mocy dowodowej sporządzonego w sprawie protokołu kontroli, do czego nawiązywało orzekające powtórnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazano na orzecznictwo, z którego wynika, że protokół kontroli skarbowej powinien podlegać ocenie organu administracyjnego, który rozstrzyga sprawę, w której taki dokument jest wskazany jako dowód. Podkreślono też, że zgodnie z art. 76§1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednakże, aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi zgodnie z powyższym spełniać dwie przesłanki, tzn. musi być wydany przez uprawniony do tego organ (podmiot) oraz musi być sporządzony w przepisanej formie, o czym rozstrzygają przepisy szczególne. Przepisy K.p.a. nie przyznają bowiem dokumentom prywatnym szczególnej mocy dowodowej.

Odnosząc powyższe wymagania do zaskarżonego rozstrzygnięcia zauważono, że organ I instancji przytoczył powyżej powołany przepis odnoszący się do szczególnej mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W porównaniu do uchylonej uprzednio decyzji obszernie wyjaśniono, w jakiej formie oraz przez kogo został sporządzony rzeczony dokument. Z uzasadnienia wynika zatem, jakie okoliczności organ I instancji uznał za decydujące o tym, że uznano, iż dokument został sporządzony prawidłowo, tj. zgodnie z wynikającymi z przepisów prawa wymaganiami odnośnie jego sporządzenia (przede wszystkim co do podpisania go przez właściwe osoby, prawidłowego umocowania osób przeprowadzających kontrolę oraz sporządzających kończący ją dokument). Organ I instancji uzyskał z Urzędu Kontroli Skarbowej informację, jakie osoby wykonały działania kontrolne wobec "K" S.A., jakie podpisały protokół kontrolny oraz czy osoby te posiadały stosowne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, z podaniem nazwisk, dat wystawienia stosownych upoważnień i załączonymi kopiami tychże upoważnień. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano oceny, że na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 8 poz. 65 ze zm. dalej-u.k.s.) sporządzono w wymaganej formie pisemnej dokument "Wyniki kontroli", który został podpisany przez upoważnioną do tego osobę.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że ustalenia faktyczne są własnymi ustaleniami organu I instancji i zostały przedstawione w oparciu o dowody znajdujące się w aktach sprawy. W sprawie wyjaśnione zostały zatem wszystkie wątpliwości, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano należycie motywy rozstrzygnięcia, czyniąc tym samym zadość wymaganiom wynikającym z art. 107§3 K.p.a. Oceniono, że organ I instancji w stopniu zadawalającym rozwinął uzasadnienie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, uzupełniając go zgodnie ze wskazówkami orzekającego uprzednio organu odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję SKO, złożyło "K" w O. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania poprzez:

1) uniemożliwienie udziału w sprawie pełnomocnikowi skarżącego, któremu organy obu instancji nie doręczały żadnych pism przez cały okres trwania postępowania,

2) zaniechanie umożliwienia udziału w postępowaniu Województwu M., które posiadało status strony postępowania,

3) uznanie za zgodne z prawem zjawiska polegającego na władczym orzekaniu o treści stosunku cywilnoprawnego przez organy jednej ze stron;

II. naruszenie prawa materialnego przez nieuwzględnienie faktu przedawnienia zobowiązania, który organ winien był uwzględnić z urzędu;

III. naruszenie przepisów postępowania:

1) w postaci art. 76§1 K.p.a., poprzez nadanie waloru dokumentu urzędowego dokumentowi nie wystawionemu w przepisanej formie, przy jednoczesnej odmowie przeprowadzenia dowodów przeciwko treści tego dokumentu (art. 76§3 K.p.a.),

2) art. 75§1 K.p.a., przez nieuwzględnienie zarzutu odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę,

3) dotyczących wyłączenia pracownika, poprzez nieuwzględnienie zarzutu odwołania w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku strony o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. oraz poprzez nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie od udziału w sprawie Marszałka Województwa M. i członków zarządu tego Województwa,

4) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo zasadniczych uchybień popełnionych w toku postępowania, w szczególności nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego (za wyjątkiem dowodu ze wspomnianego wyżej dokumentu) oraz mimo braku uzasadnienia faktycznego decyzji.

W konsekwencji strona wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie dopuściły do udziału w postępowaniu pełnomocnika skarżącego, radcy prawnego M. M. Pełnomocnik ów nie otrzymywał żadnych pism w toku postępowania, nie informowano go o przeprowadzaniu jakichkolwiek dowodów, nie został również poinformowany o możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10§1 K.p.a. W ten sposób strona skarżąca została pozbawiona co najmniej znacznej części swoich uprawnień. Stwierdzono, że choć w sprawie działał również inny pełnomocnik, jednakże zakres jego umocowania był odmienny i nie obejmował w szczególności umocowania do składania w imieniu mocodawcy oświadczeń woli. Ponieważ organy uniemożliwiły udział w sprawie pełnomocnikowi strony, który posiadał szeroki zakres umocowania i który mógł składać oświadczenia woli odnoszące się bezpośrednio do treści stosunku prawnego stron, uprawnienia strony doznały znaczącego uszczerbku, związanego z niemożliwością czynnego udziału w sprawie, mającej charakter cywilnoprawny. Organ do dnia dzisiejszego nie doręczył odpisu decyzji temu pełnomocnikowi, tak że termin złożenia przez niego skargi nadal nie rozpoczął biegu.

Ponadto stwierdzono, że zaskarżona decyzja rozstrzyga w sprawie stosunku cywilnoprawnego, którego istotą jest rzekome nienależyte wykonanie umowy o dofinansowanie przewozów regularnych w komunikacji autobusowej. Stronami tej umowy są: skarżący oraz Województwo M. Tymczasem organy obu instancji traktowały całą sprawę w kategorii administracyjnoprawnego sporu pomiędzy stroną i organem, zapominając, że w danym wypadku organ - Marszałek Województwa M. - reprezentuje jednocześnie drugą stronę stosunku prawnego, to jest województwo samorządowe jako osobę prawną. Ta ostatnia osoba nie była w toku postępowania w ogóle reprezentowana. Zdaniem strony skarżącej podstawowe zasady prawa, wyrażone w szczególności w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6, 7 , 8, 9 i 11 K.p.a., wymagają wyłączenia od udziału w sprawie podmiotu, którego postępowanie dotyczy oraz wszystkich jego organów. Tymczasem składane na różnych etapach postępowania wnioski o wyłączenie od udziału w sprawie Marszałka i całego składu Zarządu Województwa M. i wszystkich pracowników tych organów nie zostały uwzględnione, pomimo zajścia ustawowej przesłanki wyłączenia wymienionej w art. 24§pkt 4 (ewentualnie również pkt 1) K.p.a.

Przedawnienie zobowiązania wynika zdaniem strony z art. 70§1 w zw. z art. 2§2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 8 poz.60 ze zm. dalej-O.p.). Nie stoi temu na przeszkodzie art. 169 ust. 5 u.f.p. nie zawierający rozstrzygnięć w przedmiocie przedawnienia zobowiązania. Zważywszy, że spór dotyczy zobowiązania mającego rzekomo powstać w roku 2004, zarzut przedawnienia jest oczywisty. Istnieje też alternatywna możliwość określenia terminu przedawnienia na mocy przepisów kodeksu cywilnego, wynikająca z cywilnoprawnego charakteru spornej należności. Skarżący w toku postępowania podniósł zarzut przedawnienia, zatem organ nie mógł orzec o istnieniu zobowiązania.

Strona skarżąca zakwestionowała też przeprowadzenie dowodu z treści protokołu sporządzonego przez niektórych spośród kontrolujących przedsiębiorstwo skarżącego inspektorów kontroli skarbowej. Taki protokół nie posiada zdaniem strony waloru dokumentu urzędowego, ponieważ zgodnie z przepisami art. 173§2 O.p. ewentualny brak podpisu którejkolwiek z osób uczestniczących w czynności powinien być omówiony w protokole. Ponieważ tego elementu zabrakło, omawiany dokument nie spełnia wymogów formalnych dokumentu urzędowego i jest w istocie dokumentem prywatnym, o którym mowa w art. 194§1 O.p.). Niezależnie od tego zarzucono, że organ uniemożliwił stronie przeprowadzenie dowodu przeciwko treści protokołu, oddalając wszystkie wnioski dowodowe skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a odpierając zarzuty skargi wyjaśniono, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, to zgodnie z art. 40§2 K.p.a. pisma doręcza się tylko jednemu z nich. Wobec tego, że w sprawie umocowane były dwie osoby, a strona nie wskazała komu należy doręczać pisma, wyboru tego dokonał sam organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3§2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133§1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§1 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne.

Biorąc pod uwagę treść sformułowanych w skardze zarzutów, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania.

Autor skargi upatruje spełnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania w tym, że pełnomocnikowi uniemożliwiono udział w sprawie albowiem organy obu instancji nie doręczyły mu żadnych pism przez cały okres postępowania.

Zarzut jest nietrafny. W całym okresie trwania postępowania, Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocników- radców prawnych M.M. i M.J.. W dniu 10 marca 2011r. do organu wpłynęło pismo adwokata D.A., z którego wynika, że Skarżąca wypowiedziała pełnomocnictwo radcy prawnemu M.J. zatem Skarżąca była nadal reprezentowana przez dwóch pełnomocników: M.M i D.A.

Zgodnie z art. 40§1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011r. (nadanym ustawą z 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 6, poz.18), pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela-temu przedstawicielowi. §2 stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Skarżąca nie wskazała, któremu pełnomocnikowi należało doręczyć pisma więc przy braku wskazania przez stronę pełnomocnika, którego upoważniła się do odbioru kierowanych do niej pism, organ doręczył pismo jednemu z pełnomocników według swojego uznania. Działanie organu polegające na doręczeniu decyzji z 12 lipca 2011r. i zaskarżonej decyzji z 7 października 2011r. tylko jednemu pełnomocnikowi-adwokatowi D. A. było prawidłowe. Co więcej, Skarżąca była prawidłowo reprezentowana i nie została pozbawiona ochrony swoich praw o czym świadczy terminowe złożenie odwołania od decyzji organu I instancji a następnie wniesienie skargi do Sądu.

Kolejną kwestią, która zdaniem autora skargi uzasadniała wznowienie postępowania, był problem zaniechania umożliwienia udziału w postępowaniu Województwu M., które posiadało status strony postępowania. W ocenie Sądu ten zarzut także jest chybiony. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Marszałka Województwa M. Zgodnie z art. 129a u.f.p., art. 93 i art. 93a tejże ustawy stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

Godzi się przypomnieć, że z art. 43 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. dalej- u.s.w.) wynika natomiast, że marszałek województwa reprezentuje województwo na zewnątrz. W literaturze przedmiotu nie jest sporne zagadnienie, czy do reprezentowania województwa uprawniony jest marszałek województwa (wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej), czy również (dwaj) członkowie zarządu województwa samodzielnie. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.s.w., marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Przyjmuje się, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym także przed sądami polubownymi) i organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe (w tym w stosunkach międzynarodowych) oraz wszelkie działania prawne, jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów (A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC, 2008, komentarz do art. 43, teza 7). Marszałek województwa reprezentuje je we wszystkich działaniach faktycznych w zakresie kontaktów z innymi podmiotami administracji publicznej (samorządowej i rządowej) lub jednostkami organizacyjnymi, wydawanych przez siebie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych oraz składania oświadczeń woli w imieniu województwa samorządowego (osoby prawnej) na gruncie cywilnoprawnym" (por. D. Dąbek, W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki (red.), P. Dobosz, M. Kotulski, I. Skrzydło-Niżnik, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005, komentarz do art. 43, teza 4). Wyjątek od tej zasady został zawarty w art. 57 u.s.w. Mając jednak na względzie, że przepis ten został umieszczony w rozdziale 4 pt. "Mienie samorządu województwa", należy uznać, że jest to przepis szczególny dotyczący tylko i wyłącznie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych (tak też A. Szewc, Ustawa...., komentarz do art. 57, teza 3; zgodnie z art. 47 ust. 1 usw, mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawo marszałka województwa do reprezentowania województwa na zewnątrz rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym także przed sądami polubownymi) i organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe (w tym w stosunkach międzynarodowych) oraz wszelkie działania prawne, jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów. (vide postanowienie NSA z 2 grudnia 2010r. sygn. akt: I OSK 1945/10 LEX nr 657563). Z powyższego wynika, to Marszałek Województwa był prawidłową stroną prowadzonego postępowania. Nadmienić także trzeba, iż organy prawidłowo wywiodły kompetencję Marszałka Województwa do rozstrzygania spraw w przedmiocie zwrotu do budżetu Województwa M. dotacji nienależnie pobranej.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Województwa Małopolskiego to wskazać trzeba, iż z w/w względów nie miało ono przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wobec czego nie mogło być uczestnikiem postępowania przed Sądem administracyjnym, w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. Co więcej, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi co wynika z art. 32 p.p.s.a.- czyli organ II instancji a nie I instancji.

Ustosunkowując się do zagadnienia władczego orzekania przez organy o treści stosunku cywilnoprawnego, stwierdzić należy, że zarzut ten również jest chybiony. Warto w tym miejscu wyjaśnić, co w realiach rozpoznawanej sprawy jest istotne, iż dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić- tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002r. sygn. akt: FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). Wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Kontrola wydatkowania dotacji celowej i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem następuje w postępowaniu administracyjnym w trybie kontroli skarbowej. Środki przekazane przedsiębiorstwu w drodze umowy cywilnoprawnej z dysponentem części budżetowej nie tracą publicznego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga procesu cywilnego (art. 69 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm., wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003r. sygn. akt: III RN 11/02 OSNP 2004/5/72).

Odnosząc się do powołanego w pkt II skargi, zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot przedmiotowej dotacji Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 93a u.f.p. w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy-Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 O.p. Art. 93a ustęp 1 stanowił, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 93 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zatem, zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2§2 O.p. oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych. Należy wskazać, że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest decyzją potwierdzającą istnienie dotychczasowego stosunku prawnego - prawa i obowiązki wynikają z przepisów prawa. Decyzja o zwrocie dotacji nie tworzy nowego stosunku prawnego, ale potwierdza istnienie dotychczasowego stosunku prawnego. (vide wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2005r. sygn. akt: III SA/Wa 305/04, wyrok z 5 marca 2008r. sygn. akt; V SA/Wa 1748/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Na mocy przepisu art. 70§1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (dotacji). W konsekwencji, roszczenie o zwrot dotacji przedawnia się po upływie 5 lat. Nie jest tym samym zasadny zarzut skargi, ze roszczenie o zwrot dotacji uległo przedawnieniu.

Jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt III skargi. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie doprowadziło to do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego a w konsekwencji do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu normy prawa materialnego. Tutaj z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Na gruncie przepisów K.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji ogranicza się w zasadzie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Nie może być zatem wyłącznie związany treścią jedynego w sprawie dokumentu-wyniku kontroli. Mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 K.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77§1 K.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z 4 lipca 2001r. sygn. akt: I SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stąd obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Jeżeli zatem strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Warto także przypomnieć, iż zgodnie z art. 24 u.k.s. organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 2, u.k.s. Sam wynik kontroli nie nakłada, w sposób władczy, obowiązku zwrotu przez Skarżącą jakichkolwiek środków pomocowych, a jedynie wskazuje na potrzebę dokonania oceny prawidłowości wydatkowania otrzymanych środków przez właściwy organ, umocowany prawnie do podjęcia władczych działań, zmierzających do ewentualnego zwrotu określonych środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem czy też z naruszeniem procedur. Wynik kontroli, stwierdzający nieprawidłowości w dysponowaniu otrzymanymi środkami finansowymi, nie tylko nie nakłada na beneficjenta tych środków, obowiązku ich zwrotu, ale także nie przesądza o tym, czy takowe postępowanie zostanie wdrożone przez właściwy organ. Nawet w wypadku wszczęcia takiego postępowania, wynik kontroli stanowić będzie wyłącznie jeden z dowodów w sprawie.

Interpolując powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. art. 93 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obowiązku zwrotu dotacji, dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż:

1. określona w odrębnych przepisach lub umowie;

2. niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania,

o czym stanowi art. 93 ust. 2 u.f.p. Przy tak sformułowanych wymogach prawnych wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o wykorzystaniu jej niezgodnie z przeznaczeniem, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za wykorzystaną wbrew jej przeznaczeniu.(wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006r. sygn. akt: III SA/Wa 306/06 LEX nr 1980450).

Z art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.f.p. wynika, że dotacje udzielone z budżetu państwa podlegają zwrotowi do tego budżetu wraz z odsetkami, jeżeli zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, przy czym zwrot dotyczy tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach, o czym stanowi art. 93 ust. 2 u.f.p. Przy tak sformułowanych wymogach prawnych wydanie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego, dokładnego i rzetelnego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o wykorzystaniu jej niezgodnie z przeznaczeniem, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za wykorzystaną wbrew jej przeznaczeniu. Aby tego dokonać oczywiście konieczne jest także uprzednie ustalenie na co była przeznaczona dotacja (jej część), bowiem bez prawidłowego zidentyfikowania tego kryterium niemożliwym staje się dokonanie oceny, czy doszło do innego wykorzystania dotacji niż było to zamierzone przy jej udzielaniu. Niezbędnym jest także dokładne wskazanie powodów, dla których zapłata za zrealizowane zadania, jeśli nastąpiła, nie mogła być uznana za wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli natomiast przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji organ orzekający w sprawie zwrotu dotacji (jej części) zobligowany jest w pierwszej kolejności do wskazania tych przepisów, a następnie do wykazania, że cele nimi zakreślone nie zostały zrealizowane. W konsekwencji przyjąć też należy, że wszelkie inne stwierdzone nieprawidłowości mające miejsce w toku realizacji zadania (celu), a więc te, które nie odnoszą się do zmiany przeznaczenia wykorzystania dotacji, nie mogą mieć wpływu na ocenę wykorzystania jej zgodnego lub niezgodnego z przeznaczeniem.

Wspomnianym wyżej wymogom, warunkującym wydanie decyzji w oparciu o art. 93a ust. 1 u.f.p. z uwagi na brak zwrotu dotacji w terminie wynikającym z art. 93 ust. 1 in fine u.f.p. podporządkowane musi być prowadzone postępowanie administracyjne. W jego ramach powinny zostać zgromadzone niezbędne do rozstrzygnięcia materiały dowodowe, dokonana następnie swobodna ocena dowodów i w efekcie końcowym danie temu wszystkiemu należytego wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zwrócenia uwagi wymaga zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż daje ono obraz toku rozumowania organu orzekającego, w tym wskazuje co było wzięte pod rozwagę i jakie z tego zostały wyciągnięte wnioski.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy, a które w kontekście zastosowania art. 93 u.f.p. zostały wyżej nakreślone. Co ważne, Skarżąca konsekwentnie kwestionowała poczynione ustalenia faktyczne i kilka razy (cztery razy) składała różne wnioski dowodowe na okoliczność prawidłowego rozliczenia dotacji jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione. Skarżąca miała prawo żądać kompleksowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zważywszy, iż w toku kontroli skarbowej, organ skarbowy twierdził, że nie przeprowadzał postępowania dowodowego w sprawie. Obowiązkiem organu było rzetelne przeanalizowanie zgłoszonych wniosków dowodowych i rozważenie czy zaoferowane przez stronę dowody mogą przyczynić się do zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy. Uwaga ta ma istotne znaczenie albowiem ,,Wynik kontroli" był w sprawie tylko jednym z dowodów, który nie mógł przesądzić o treści rozstrzygnięcia w sprawie. Organ winien zebrać materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych, ocenić ten materiał biorąc pod uwagę poszczególne dowody jak również ocenić je w łączności ze sobą. Z uzasadnianie decyzji organu I instancji wynika (s. 9 decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego), że ustaleń dokonano w oparciu o wynik kontroli (pkt 3, 4 i 5 ustaleń) a co do pozostałych nie wskazano w oparciu o co przyjęto takie ustalenia (np. pkt 6 ustaleń).

Analizując zaś zaskarżoną decyzję warto przypomnieć, że była to decyzja już po raz czwarty podjęta przez organ odwoławczy w tej sprawie co o tyle ma znaczenie w sprawie, że w poprzednich decyzjach uchylających wskazywano na błędy organu I instancji i wskazywano pożądany kierunek ich zmian. Stwierdzenie to jest istotne gdyż porównanie czwartej decyzji Marszałka, z Jego trzecią decyzją nie wskazuje istotnych różnić w tych decyzjach. Nadal organ oparł się na dokumencie urzędowym ,,Wyniku kontroli" stwierdzając jego zwiększoną moc dowodową. Tym samym, w dalszym ciągu dokument ten był de facto jedynym dokumentem przesądzającym o treści podjętych decyzji w sprawie. Organ wprawdzie uzupełnił postępowanie jednakże tylko w zakresie potwierdzenia, iż osoby wykonujące czynności kontrolne posiadały stosowne upoważnienia w tym zakresie.

W ocenie Sądu, zbadanie czy poszczególni pracownicy Urzędu Kontroli Skarbowej mieli upoważnienie do działania było ważne na etapie sporządzania protokołu kontroli ale wyjaśnienie tych kwestii nie można uznać za ,,uzupełnienie dokumentacji urzędowej" o której pisze organ na s.7 decyzji. Co znamienne, SKO uznało ustalenia w tym zakresie za własne ustalenia organu i przyjęło, że w sprawie wyjaśniono wszystkie wątpliwości. (s. 11 zaskarżonej decyzji).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu odwoławczego. Organ I instancji w dalszym ciągu nie ustalił (nie zrekonstruował) poprawnie stanu faktycznego, nie przeprowadził stosowanego postępowania dowodowego i ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie na jedynym dowodzie tj. ,,Wyniku kontroli", któremu nadano szczególną moc dowodową a tym samym wykluczono inne dowody. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy.

W konsekwencji, należy stwierdzić, że organ wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego tj. art. 8a ust. 1, art. 98a ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego (art. 115 p.p.s.a.), Sąd nie uwzględnił tego wniosku. Wniosek strony o przeprowadzenie mediacji nie jest wiążący dla Sądu a nadto charakter sprawy nie przemawiał za przeprowadzeniem mediacji w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy winny-uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku a w szczególności podjąć działania niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i właściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organy winny także rozważyć dopuszczenie dowodu z dokumentu-,,protokołu kontroli" który był sporządzony w sprawie a którego jedynie fragmenty (wypis) znajduje się w aktach sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 p.p.s.a. uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z 12 lipca 2011r. wydaną przez organ I instancji. Art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej.

Stwierdzenie przez Sąd, że na podstawie art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oznacza, że decyzje te nie wywołują skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający te decyzje nie jest jeszcze prawomocny.

O kosztach postępowania, orzeczono stosownie do zasady sformułowanej w art. 200 p.p.s.a.