Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3078/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 zd. 1, art. 184, art. 190 zd. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 120/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 września 2013 r., I SA/Wa 120/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa". Naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Rozpatrywana sprawa była już przedmiotem trzykrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz jednokrotnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 21 grudnia 2006 r., I OSK 851/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2005 r., IV SA/Wa 919/04 oddalający skargę i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

NSA zgodził się z poglądem i argumentacją sądu I instancji, dotyczącą interpretacji "rozmiar łączny nieruchomości" oraz, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów mogących chociażby pośrednio wskazywać, że przed 1 września 1939 r. dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości ziemskiej na dwie odrębne nieruchomości: o pow.17,63 ha (należąca do G. R.) i 38,39 ha (należąca do małżonków R.) - co oznacza, iż sąd I instancji zasadnie uznał, że podnoszone w tym zakresie przez strony zarzuty nie mogą uzasadniać stwierdzenia nieważności orzeczenia z 11 listopada 1950 r. Stwierdził, że stosownie do art. 2. ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym położone na terenie m.in. województwa warszawskiego przechodziły na własność Państwa, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych. Użyte w tym przepisie sformułowanie "rozmiar łączny" dowodzi, że określone normy obszarowe odnosiły się do łącznej powierzchni ziemskiej. O łącznym rozmiarze decydowało więc kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie całego majątku, a nie powierzchnia każdej z osobna nieruchomości. NSA podkreślił, że nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Państwa z dniem 13 września 1944 r., przy czym dekret w wersji w jakiej w odniesieniu do spornej nieruchomości wywołał ewentualnie skutek z mocy prawa zawierał art. 2 ust. 2 w brzmieniu następującym: ,,Rodzina podzielona co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu części 1 pkt e niniejszego artykułu" oraz ust. 3, który stanowił, że podziałem prawnym w powyższym rozumieniu jest "podział na podstawie wyroku sądowego, ugody sądowej, aktu sporządzonego przed notariuszem zgodnie z zezwoleniem właściwej władzy ziemskiej, chociaż wpis o podziale w wykazie hipotecznym nieruchomości nie nastąpił z powodu wybuchu wojny". To właśnie te przepisy, a nie ust. 2 w wersji tekstu jednolitego z 1954 r. mają decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie. Przejście prawa własności następowało bowiem z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., a nie na podstawie orzeczenia stwierdzającego, czy dana nieruchomość podlega pod działanie dekretu.

Natomiast NSA uznał, że istotne zastrzeżenia budzą ustalenia Sądu I instancji, który przyjął, że J. i F. R. w dniu 1 września 1939 r. byli właścicielami nieruchomości o powierzchni ponad 56 ha - co wcale nie wynika z aktu notarialnego nr [...]. Tenże akt dotyczy bowiem jedynie zawarcia umowy przedmałżeńskiej J. R. z przyszłą żoną F. P. Nie stanowił zatem dowodu własności nieruchomości w rozumieniu obowiązujących także w tamtym czasie przepisów prawa. Dla stwierdzenia, czy decyzja Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1950 r. odpowiadała obowiązującemu prawu, czy też została podjęta z jego przekroczeniem niezbędne jest zatem zbadanie stanu prawnego spornej nieruchomości, co w konsekwencji prowadzi do konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W myśl art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Zatem rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 426/07, orzekł o uchyleniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2002 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1950 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe decyzje M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 maja 2010 r., IV SA/Wa 2128/09, uchylił obie zaskarżone decyzje, gdyż w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu z 24 kwietnia 2007 r. Sąd stwierdził, że organy administracji były związane oceną prawną zawartą w tym wyroku (art. 153 p.p.s.a). W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zadaniem Ministra było ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości stanu prawnego całej nieruchomości oraz jej charakteru (użytków rolnych, bądź nie). Dopiero one pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1950 r. Jednakże przytoczone argumenty Ministra Sąd uznał za niewystarczające i doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy.

Rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1950 r. Rozpoznając skargę na powyższe decyzje WSA w Warszawie uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosował się do zaleceń wskazanych w poprzednim wyroku Sądu dotyczących ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu prawnego całej nieruchomości oraz jej charakteru. Tylko ta kwestia była sporna, gdyż wcześniej NSA wypowiedział się już - w sposób wiążący dla Sądu i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - odnośnie interpretacji "rozmiar łączny nieruchomości" oraz faktu niedokonania podziału przedmiotowej nieruchomości ziemskiej przed 1 września 1939 r.

Sąd zgodził się z argumentami przytoczonymi przez organ odnośnie tego, iż kwestia własności przedmiotowych działek wynika z załączonych do akt sprawy aktów notarialnych – tym bardziej, że akty te korespondują z oświadczeniami zawartymi w umowie przedślubnej z 5 listopada 1936 r. i razem tworzą logiczną całość. Aktem notarialnym nr [...] z [...] lutego 1917 r. oraz aktem notarialnym nr [...] z [...] lipca 1929 r. J. R. nabył od matki i rodzeństwa cześć gospodarstwa położonego w m. Z.. Natomiast akt notarialny nr [...] z [...] listopada 1936r. wskazuje nabycie przez F. P. nieruchomości o pow. 2,7990 ha. Z aktu notarialnego z [...] lipca 1919 r. nr [...] wynika zaś, że J. R.i nabył siedlisko o pow. 8 morgów w m. Z. natomiast aktem notarialnym z [...] marca 1926r. nr [...] nabył on działkę gruntu z dóbr pn. S. A o pow. 3,354 ha. Przy czym nie jest jasne, czy to wyliczenie wyczerpuje listę wszystkich nieruchomości J. R. tym bardziej, że z pism stron postępowania wynika, że stale dokupywał on kolejne grunty.

W związku z faktem, że żaden ze wskazanych aktów notarialnych nie określa charakteru poszczególnych nieruchomości (tj. tego, czy stanowiły użytki rolne czy nie) – wobec powyższego prawidłowo Minister odwołał się do dokumentów, którymi kierował się organ wydający kwestionowane orzeczenie, a które określały obszar ogólny i powierzchnię użytków rolnych nieruchomości należących do J. i F. R. (pismo Starostwa Powiatowego S. z [...] kwietnia 1949 r., zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] września 1950 r., pismo Zarządu Gminy R. w R. z [...] marca 1949 r., protokół opisu gospodarstwa z [...] kwietnia 1949 r., protokół zabezpieczenia gospodarstwa rolnego z [...] grudnia 1949 r., zaświadczenia mierniczego przysięgłego A. P. z [...] grudnia 1949 r.). Mimo niewielkich rozbieżności pomiędzy poszczególnymi dokumentami słusznie stwierdził, że wynika z nich jednoznacznie, iż wielkość użytków rolnych stanowiących własność J. R. i F. R. wynosiła łącznie 53,6371 ha i tym samym przekraczała normę obszarową 50 ha określoną w art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Dokumenty zgromadzone w toku tego postępowania są jedynymi, które określają wielkość użytków rolnych, w braku innych materiałów nie ma więc podstaw do zakwestionowania tych ustaleń.

Z akt sprawy nie wynika też, aby pozostałe przepisy kpa powołane przez skarżącą zostały w sposób rażący naruszone (w tym dotyczące nie ustalenia spadkobierców J. R. i nie zagwarantowania im uczestnictwa w postępowaniu). Nie zostało również w żaden sposób ustalone, że zaistniały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej WRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z [...] listopada 1950 r., które uznało, że nieruchomość ziemska położna na terenie wsi Z. pow. mławskiego oraz na terenie wsi S. i G. powiatu sierpeckiego o ogólnym obszarze 56,01 ha, stanowiąca własność spadkobierców J. R. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), ponieważ powierzchnia użytków rolnych przekracza normę 50 ha.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez M. K. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 113 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a.;

2. art. 190 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2006 r., OSK 851/05, nakazującego dokonać ponownej analizy stanu prawnego nieruchomości. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę poglądu prawnego wyrażonego przez NSA w wyroku, iż akt notarialny z roku 1936 – umowa przedmałżeńska nie może stanowić podstawy do stwierdzenia własności nieruchomości; a także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

3. art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 06.09.1944 r. poprzez przejęcie na własność państwa nieruchomości niespełniających norm obszarowych o których mowa w niniejszym dekrecie. Z posiadanej dokumentacji (akt notarialny [...]) wynika, iż J. R. przed zawarciem małżeństwa z F. P. był właścicielem [...] części gospodarstwa we wsi Z. o powierzchni 42,3265 m. Z aktu notarialnego nr [...] wynika również, iż majątek F. P. w dniu 05.11.1936 r. stanowiła działka o powierzchni 5 morgów lub 2 hektarów i 7990 m kw. Wobec powyższego własność czy też współwłasność małżeństwa R. wynosiła 45.1255 m km, co nie dawało podstaw do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa.

4. art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i orzeczenie, o wywłaszczeniu bez rzetelnej analizy materiału dowodowego, polegające na uznaniu, iż "posiadanie" skutkuje przejęciem nieruchomości. Zaświadczenie miernicze A. P. z [...] grudnia 1949 r. wskazuje na to, że F. R. i spadkobiercy J. R. byli jedynie "posiadaczami" działki łąkowej o powierzchni 3,3420 ha i działki we wsi G. o powierzchni 5,4750 ha. Wobec tego, iż posiadanie nieruchomości nie było, podstawą do ich przejęcia, w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto zasadnicza jest także treść protokołu z [...] kwietnia 1949 w sprawie opisu i oszacowania gospodarstwa. Na skutek tego, iż protokół ten nie został podpisany przez J. R. nie może on odzwierciedlać jego woli i wiedzy. Protokół ten nie został sporządzony w oparciu o jakiekolwiek dokumenty, a dodatkowo przedstawiono w nim błędne informacje (pisano w nim o ok. 33 ha i ogółem o posiadanym gruntach o powierzchni 54,20 ha). Protokół ten zatem jest sprzeczny z zaświadczeniem mierniczym oraz ze stanem faktycznym. Niemniej jednak i on mówi jedynie o "posiadaniu" gruntów, całkowitym pominięciu dowodu z powołanego już wcześniej zaświadczenia mierniczego A. P., w którym mowa jest jedynie o "posiadaniu" przez F. R. i spadkobierców J. R. gruntu o 8,8180 ha (wsie S. i G.). Nawet przy uwzględnieniu, iż własność całkowita gospodarstwa wynosiła 56,02 ha (jak wskazuje błędnie organ) po odjęciu jedynie "posiadanych" 8,8180 ha, własność nieruchomości ziemskiej mogłaby dotyczyć jedynie obszaru 47,2020 ha co nie dawało podstaw do jej przejęcia na rzecz Państwa,

5. błędnej ocenie, iż protokół przejęcia z [...] września 1950 r., protokół z [...] kwietnia 1949 r., oraz protokół z [...] grudnia 1949 r. wskazują na stan własności przejmowanych nieruchomości w sytuacji gdy w w/w dokumentów można wywnioskować, iż chodzi o "posiadanie". Nadto wymienione dokumenty zawierają rozbieżności oraz nie wskazują na jakich dokumentach zostały oparte.

6. art. 2 ust.1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 poprzez orzeczenie o przejściu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej, w sytuacji gdy pod regulację dekretu nie podpada przypadek, gdy jedna z części nieruchomości jest współwłasnością jednych, a druga część współwłasnością innych współwłaścicieli z pominięciem tych, którzy są współwłaścicielami pierwszej. W sytuacji więc gdyby współwłasność dotyczyła obszaru 47,20 ha, tak jak podnosił organ w decyzji z [...] listopada 2002 r. (co nie jest zgodne z rzeczywistością), i miała za współwłaścicieli J. i F. R. w części [...], spadkobierców A. R. w części [...] i P. R. w części [...], to pozostała część nieruchomości z powierzchni 56,02 ha byłaby tylko i wyłącznie własnością małżeństwa R. z pominięciem pozostałych właścicieli domniemanego gruntu o powierzchni 47,20 ha. W związku z powyższym takie nieruchomości nie mogłyby być traktowane jako nieruchomość łączna, ponieważ byłaby ona własnością zupełnie innych właścicieli, a jedynie nieruchomości stanowiące współwłasność tych samych właścicieli mogłyby być traktowane łącznie w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 2 września 1994 r., II SA 2486/92 i II SA 500/94 art. 2 ust. 1 lit e, dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawał podstaw do uznania udziału w nieruchomości spadkowej za nieruchomość stanowiącą współwłasność łączną i dodawania do niej nieruchomości stanowiącej własność tej samej osoby.

7. art. 46 prawa rzeczowego z 11 października 1945 r. w związku z art. XXX przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych z 11 października 1946 w zw. z art. 82 prawa o notariacie z roku 1933 przez ocenę jako własności posiadania nieruchomości.

W zw. z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że iż organ administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły dyspozycję art. 190 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2006, I OSK 851/05 stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN nieruchomości przechodziły na własność Państwa, jeżeli łączny obszar użytków rolnych przekraczał 50 ha. Sformułowanie "łączny rozmiar" odnosiło się do łącznej powierzchni ziemskiej. O łącznym rozmiarze decydowało kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie całego majątku, a nie powierzchnia całości nieruchomości. Stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu "rodzina podzielona co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 roku nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu części 1 pkt. e) niniejszego dekretu". W aktach nie ma żadnych dowodów wskazujących na to, aby F. i J. R. w dniu 1 września 1939 roku byli właścicielami gospodarstwa o łącznej powierzchni ponad 56 ha. W szczególności dowodem takim nie jest akt notarialny nr [...], był to dokument dotyczący zawarcia przez J. R. i F. P. umowy przedmałżeńskiej. A innych dowodów na posiadanie przez te osoby gospodarstwa o łącznym obszarze użytków rolnych powyżej 56 ha w aktach nie było. W związku z powyższym NSA stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne jest uzyskanie przez organ administracji dokumentów stwierdzających własność poszczególnych gruntów, ponieważ ww. dokumenty zgromadzone w tej sprawie nie dawały podstaw do uznania, iż wszystkie grunty objęte działaniem dekretu o reformie rolnej stanowiły własność J. R. i F. R.

W czasie późniejszego postępowania nie uzyskano żadnych dodatkowych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia, iż poprzednicy prawni skarżącej posiadali użytki rolne o powierzchni przekraczającej 50 ha. Pomimo to Minister ponownie wydał decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1950 roku, na mocy której dokonano nacjonalizacji przedmiotowych nieruchomości. Sąd I instancji napisał, iż Minister w sposób prawidłowy, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach wywiódł, iż poprzednicy prawni skarżącej w dniu 1 września 1939 roku posiadali na własność nieruchomości rolne o łącznej powierzchni pow. 50 ha, ale jest to twierdzenie nieprawdziwe. Sprawa była już wielokrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne oraz przez Ministra jako organ administracyjny. Co do meritum nie zmieniło się nic, żadne nowe dokumenty do akt nie wpłynęły. Stan posiadania oraz własności poprzedników prawnych skarżącej były już wielokrotnie oceniane na podstawie tych samych dokumentów. Nadal nie ma dowodu na to, aby Państwo J. i F. R. mieli posiadać na własność grunty powyżej 50 ha.

Dowodem na własność nieruchomości jest księga wieczysta, akt notarialny, ewentualnie orzeczenie właściwego sądu. W razie braku tych dokumentów nie można stwierdzić własności nieruchomości, to są podstawy prawa rzeczowego. Znając smutną rzeczywistość powojenną w Polsce nie dziwi fakt, iż ówczesna władza dokonywała rozstrzygnięć na zamówienie polityczne, nie dbając w szczególny sposób o zgodność swoich rozstrzygnięć z prawem. Dziwi tylko fakt, iż organy administracyjne RP, blisko ćwierć wieku po odzyskaniu niepodległości z taką determinacją, w sposób oczywiście bezprawny utrzymują w mocy oczywiście wadliwe orzeczenia zapadłe w najczarniejszym okresie naszej historii.

Wskutek wskazań Sądów administracyjnych Minister podjął pewne starania w celu ustalenia stanu faktycznego i uzyskania dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócono się do archiwum państwowego w M. (pismo z 8 lipca 2011), gdzie uzyskano informację, iż "zachowane księgi wieczyste nie pozwalają na określenie tytułu prawnego J. i F. R. do nieruchomości wskazanych w kwestionowanym orzeczeniu PWWRN". Dalej Minister stwierdza (s. 4 uzasadnienia): "ponieważ precyzyjne odtworzenie stanu prawnego nieruchomości przy pomocy dowodów zgromadzonych w toku postępowania nieważnościowego nie jest możliwe, a żaden ze wskazanych aktów notarialnych nie określa charakteru poszczególnych nieruchomości (tj. czy stanowiły użytki rolne, czy nie), co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – należy odwołać się do dokumentów, którymi kierował się organ wydający kwestionowane orzeczenie...". Jednym słowem Minister, aby wykazać, iż chciał wypełnić wymogi określone w orzeczeniach sądowych, które zapadały uprzednio w sprawie niniejszej, napisał jedno pismo do Archiwum Państwowego, na które otrzymał odpowiedź nic nie wnoszącą do sprawy. To, zdaniem Ministra może stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia na podstawie dotychczasowych, niekompletnych i niepełnych dokumentów. Jest to argumentacja nielogiczna i sprzeczna z obowiązującym prawem. Skarżąca słusznie podnosi po raz kolejny, iż zarówno w roku 1950, jak i obecnie nie istnieją dowody, które uzasadniałyby wydanie decyzji nacjonalizacyjnej. Ponad wszelką wątpliwość nadal nie jest rozstrzygnięta kwestia, czy wszystkie grunty miały charakter rolny, czy też nie, czy wszystkie działki wchodzące w skład znacjonalizowanych gruntów były własnością (współwłasnością) strony, czy też były tylko w ich posiadaniu. Sporna wreszcie jest powierzchnia poszczególnych działek. A to są kwestie kluczowe do stwierdzenia, czy nacjonalizacja tych gruntów była uzasadniona, czy też nie.

Absolutnie nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż skoro nie udało się ustalić stanu prawnego, to należy procedować na podstawie dotychczasowych dowodów i utrzymać decyzję w mocy, ponieważ decyzja była wydawana w roku 1950 w sposób rażąco bezprawny, bez wystarczających dowodów. Demokratyczne państwo prawne nie może nadal sankcjonować jawnie bezprawnych decyzji, wydanych w zupełnie innym systemie, z rażącym naruszeniem nawet tego jawnie niesprawiedliwego zbioru przepisów (prawem tego nazwać nie można), jakim był dekret o reformie rolnej z 1944 r. Zgodnie z art. 156 k.p.c. jeżeli decyzja jest sprzeczna z prawem, musi zostać uchylona. Decyzja nacjonalizacyjna jest sprzeczna z prawem, ponieważ u jej podstaw nie legły dowody jasno uzasadniające jej zgodność z prawem. Z dotychczasowych decyzji jasno wynika, iż wszelkie nieścisłości w materiale dowodowym (co do obszaru, czy też własności poszczególnych działek) tłumaczono i tłumaczy się nadal na niekorzyść obywatela. Taka praktyka była być może zrozumiała w sowieckiej kolonii, jaką była Polska w roku 1950, ale nie obecnie, w demokratycznym państwie prawnym. Skoro jasno stwierdzono po raz kolejny, iż nie można stwierdzić własności tych mniejszych działek to jasnym jest, iż nie jest udowodnione, iż znacjonalizowane gospodarstwo przekraczało 50 ha. To powinno działać na korzyść odwołującej się i spowodować zwrot nieruchomości.

Organ ponownie przekroczył granice swobodnej oceny dowodów uznając, że J. i F. R. byli właścicielami 56,01ha. Takie ustalenie zostało poczynione w oderwaniu od powołanych dowodów. Po raz kolejny w uzasadnieniu decyzji pojawia się twierdzenie, iż "w sprawie bezspornym pozostaje również, iż małżonkowie J. i F. R. byli właścicielami gospodarstwa o łącznej powierzchni 56,01 ha". Organ nie wyjaśnił dlaczego tak uważa, oraz jakie dowody wskazują na powyższe. W treści uzasadnienia znalazł się natomiast wywód odnośnie tego, iż wywłaszczona została nieruchomość o łącznej powierzchni 56,01 ha. Wywód ten jest całkowicie bezprzedmiotowy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bowiem wnioskodawca twierdzi, iż doszło do wywłaszczenia nieruchomości która nie stanowiła własności wywłaszczonych.

Stwierdzenie to jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i odbiega od rzeczywistości. Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują (akt notarialny nr [...] z 1936 roku), iż J. R. przed zawarciem małżeństwa z F. P. był właścicielem [...] części gospodarstwa Z. o powierzchni 42,3265 ha. Z powyższego aktu notarialnego wynika ponadto, iż F. P. oświadczyła, że jej majątek stanowiła działka o powierzchni 5 morgów lub 2 hektarów siedem tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt metrów. W akcie notarialnym nie ma mowy o innej własności małżonków. W związku z powyższym po zawarciu związku małżeńskiego własność R. zajmowała 45,1255 ha, w tym co do nieruchomości 42,3265 ha to byli oni współwłaścicielami tej nieruchomości. Wobec przedmiotowych faktów nie ma żadnych dowodów aby R. byli właścicielami większej nieruchomości niż 45,1255 ha. Należy dodać, iż nawet protokół przejęcia nieruchomości i przekazania go okolicznym rolnikom wykazuje powierzchnię poniżej 50 ha. Skoro zarekwirowano powierzchnię poniżej 50 ha i była to całość gruntów rolnych z posiadanych przez Państwa R., to w jaki sposób mogli oni posiadać grunty o powierzchni większej? To jest oczywiście niemożliwe.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zaświadczenie miernicze A. P. z [...] grudnia 1949 r. W zaświadczeniu tym wskazuje się, że F. R. i spadkobiercy J. R. "posiadają" działkę łąkową we wsi S. o pow. 3,3420 ha oraz działkę o pow. 5,4750 ha we wsi G. Zaświadczenie to nie stwierdza własności, a tylko posiadanie. Dodatkowo dotyczy ono stanu na dzień [...] grudnia 1949 r. co wskazuje na fakt, że nie może być dowodem obszaru nieruchomości stanowiących własność R. w dniu 01 września 1939. Zważywszy więc na fakt, że w zaświadczeniu jest mowa o posiadaniu nieruchomości o pow. 8,8180 ha, to gdyby uznać, iż rzeczywiście całość wywłaszczonej nieruchomości stanowiła 56,02 ha, to po odjęciu tych gruntów, które stanowiły jedynie "posiadanie", całość obszaru wynosiłaby 47,2020. Taka norma obszarowa nie stanowiła podstawy do przejęcia gospodarstwa na rzecz państwa.

Warto również odnieść się do protokołu z [...] kwietnia 1949 r. w sprawie opisu gospodarstwa. Protokół ten nie może stanowić podstawy uznania co stanowiło własność małżeństwa R. Jest pozbawiony przymiotów wskazujących na jego wiarygodność. Nie został podpisany przez J. R., a ponadto zawiera zupełnie niewiarygodne normy obszarowe. W protokole tym pisano o 33 ha, oraz o ogóle posiadanego gruntu o powierzchni 54,20 ha. Z protokołu nie wynika jednak co było własnością, a jedyne wiarygodne informacje zawarte w akcie notarialnym nr [...] wskazują, że R. byli właścicielami 45,1255 ha i ta norma powinna stanowić podstawę do ustalenia czy orzeczenie Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1950 r. było zgodne z przepisami prawa czy też nie.

Zasadniczy wydaje się również fakt, że F. R. występując do Wojewody powoływała się na niespełnienie norm obszarowych i niesłuszną nacjonalizację (pismo z 04 czerwca 1997). Z kolei PGR w R. pismem z 30 maja 1952 r. kierowanym do Przewodniczącego PPRN w M. wskazywał, iż gospodarstwo rolne nie posiada ponad 50 ha i nie chce go przejąć co jest błędem politycznym. Z kolei w piśmie z [...] lipca 2002 r. nr [...] i [...] Starostwo Powiatowe Ż. pisało do Starostwa Powiatowego w M.: "akta nie zawierają planu przejętej nieruchomości i rejestru pomiarowo klasyfikacyjnego, brak wzmianki jakie działki we wsi Z. – G. podpadały pod działanie reformy rolnej". W związku z powyższym nie ma żadnych dokumentów, które wskazywałyby na zasadność przeprowadzenia reformy rolnej względem tego majątku. Należy zatem uznać za niezaprzeczalny fakt, że nieruchomości ziemskie objęte orzeczeniem z [...] listopada 1950 r. nie podlegały reformie rolnej. Oceny tej należy dokonywać również w oparciu o dane z rejestru pomiarowego z 1934 r. Powołane protokoły oraz inne dokumenty wskazują zatem jedynie na element posiadania nieruchomości, nie zaś na fakt, że nieruchomość stanowiła własność wywłaszczonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne sformułowane jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego w rzeczywistości dotyczą przepisów postępowania. Ponadto, zarzuty te nie określają, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, w jaki sposób uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zarzuty te dotyczą w istocie przepisów, które są przepisami prawa materialnego. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jest to niewątpliwie przepis prawa materialnego, ponieważ wskazuje, jakie nieruchomości ziemskie przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa, a więc stanowi podstawę prawną odjęcia dotychczasowym właścicielom prawa własności do wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. Jak i odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96.

W konsekwencji uznać należało, że zarzuty wymienione w punktach 3 – 6 skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie określił, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej lub jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast wywodzenie, że następstwem naruszenia tego przepisu jest przyjęcie przez Sąd I instancji wadliwego stanu faktycznego sprawy nie znajduje uzasadnienia w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Przykładowo, sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie będzie badał trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania – wyrok NSA z 30 marca 2004 r., GSK 19/04 ("Wokanda" 2004, nr 9, s. 34). Do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji nie jest wystarczające ograniczenie się li tylko do wymienienia konkretnych przepisów postępowania, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił Sąd I instancji, ale trzeba również wskazać, na czym polegało naruszenie konkretnie wskazanego przepisu i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – por. wyrok NSA z 25 listopada 2004 r., FSK 1290/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 95). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 113 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy radca prawny. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, zarzut taki dyskwalifikuje - wyrok NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460. Tym samym zarzut naruszenia "art. 46 prawa rzeczowego z 11 października 1945 r. w związku z art. XXX przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych z 11 października 1946 w zw. z art. 82 prawa o notariacie z roku 1933" należało uznać za bezzasadny.

Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. zd. 1, który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd I instancji podzielił pogląd prawny wyrażony przez NSA w wyroku z 21 grudnia 2006 r., OSK 851/05, że umowa przedmałżeńska (akt notarialny nr [...]) nie jest dowodem, z którego wynika własność nieruchomości. Niemniej jednak przytoczona ocena prawna NSA nie stoi w sprzeczności z przyjętym przez Sąd I instancji ustaleniem, że "kwestia własności przedmiotowych działek wynika z załączonych do akt sprawy aktów notarialnych – tym bardziej, że akty te korespondują z oświadczeniami zawartymi w umowie przedślubnej z [...] listopada 1936 r. i razem tworzą logiczną całość", albowiem materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy uzasadnia przyjęcie takiego stanowiska. Ze stwierdzenia tego wynika jednoznacznie, że własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego J. i F. R. ustalono nie na podstawie oświadczeń zawartych w umowie przedślubnej z [...] listopada 1936 r., lecz na podstawie aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy, które w świetle oświadczeń zawartych w umowie przedślubnej należało uznać za wiarygodne. Dodać przy tym należy, że dokumenty, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie są dokumentami prywatnymi, a zatem nie mogą skutecznie zaprzeczyć temu, co wynika z dokumentów urzędowych, którymi niewątpliwie są akty notarialne.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.