Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 426/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 426/18

UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2017r. znak: [...] KZ (wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy) ustalono na wniosek T. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym przy ul. [...]. A. B. 71 w T. (działka nr [...], obręb 38).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza pominięcie zabudowy działek sąsiednich, w tym charakteru i gabarytów ich zabudowy oraz niedostateczne zbadanie obszaru analizowanego i niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia wysokości nowej zabudowy;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez wydanie decyzji bez dostatecznego uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i walorów architektonicznych i krajobrazowych,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez jego niezastosowanie i dopuszczenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku powierzchni działki na poziomie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstwa;

- § 7 ust. 2 i 4 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, która nie określa dokładnie dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy (w metrach) a jedynie wskazuje, że może to być wysokość w stosunku do budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Dopuszczona przez Organ I instancji wysokość będzie ingerować w użytkowanie działki [...]

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2017r.

Organ ustalił, podobnie jak organ I instancji, że planowana inwestycji spełnia wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5.

Decyzja Prezydenta M. T. bezspornie dotyczy nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zaś jak twierdzi pełnomocnik odwołującej się, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na budynek wielorodzinny. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 t.j. z dnia 2017.07.06 zm.) za budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego została uregulowana m.in. przepisem art. 71 ust 2 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, organ wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zatem przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie tego wskaźnika z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 188/15).

Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w ramach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt. II SA/Kr 888/17).

Zgodnie z § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z wniosku inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r., uzupełnionego w dniu [...] lutego 2017 r., planowana inwestycja ma polegać na nadbudowie kondygnacji do wysokości istniejącego budynku bliźniaczego na działce sąsiada, zatem prawidłowo określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być wyznaczona na tę wartość (zgodnie z wnioskiem inwestora). Prezydent T. już w decyzji z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] KZ określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako równą wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku na działce nr [...], zatem zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Wykładnia użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Budynek, którego dotyczy inwestycja przylega całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, zatem słusznie Prezydent M. T. wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako równą wysokości krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce nr [...].

Unormowanie zawarte w ust. 7 § ust. 4 rozporządzenia oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1390/11).

M. Z. złożyła skargę na opisaną decyzję i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy ustalaniu warunków zabudowy,

-§ 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o niedostatecznie zbadany obszar analizowany i naruszającej zasadę "dobrego sąsiedztwa",

- § 7 ust. 2 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, która nie określa dokładnie dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy (tj. w metrach) a jedynie wskazuje, że może to być wysokość w stosunku do budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Dopuszczona przez Organ I instancji wysokość będzie znacznie ingerować w użytkowanie działki [...], dlatego uzasadnione jest wyznaczenie niższej wysokości inwestycji.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (niezbadanie wysokości zabudowy działek sąsiednich, brak precyzyjnego wskazania wysokości dla nowej zabudowy),

- art. 77 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (zwłaszcza pominięcie charakteru i gabarytów zabudowy działek sąsiednich, brak precyzyjnego określenia dopuszczalnej wysokości dla nowej zabudowy, brak wskazania wysokości zabudowy na działkach sąsiednich), co doprowadziło do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, zwłaszcza niewskazanie dokładnej dopuszczalnej wysokości dla nowej zabudowy oraz jej lokalizacji.

W związku z powyższym, wniesiono o:

uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. w całości oraz uchylenie decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2017r. w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że na tym etapie postępowania nie stosuje przepisów prawa budowlanego i nie rozstrzyga kwestii techniczno –budowlanych. Odwołująca się nie stawiała zarzutów naruszenia tych przepisów przez organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Obie decyzje nie uwzględniają w swojej treści definicji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, którymi to winien kierować się organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowych inwestycji. Stosownie do art. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ład przestrzenny to "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Planowana zmiana domu typu bliźniak, poprzez dobudowanie w głąb działki, tylko z jednej jego strony, nowej zabudowy przylegającej do już istniejącej, nie odpowiada tak rozumianemu ładowi przestrzennemu. Zaburzenia symetrii domu typu bliźniak nie jest zgodne z estetyką.

Zdaniem skarżącej, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, organ nie odniósł się do charakteru zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, lecz oparł się o działki zabudowane budynkami o dużych powierzchniach (na których znajduje się, np. blok mieszkalny i budynek biurowy - wzdłuż ul. [...]). Na działkach przyległych do ul. św. A. B. dominuje zabudowa jednorodzinna o podobnej do siebie funkcji, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącej, zabudowa tych właśnie działek winna być przede wszystkim wzięta pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowych inwestycji. Warunki określone decyzją Prezydenta M. T. i SKO w T., przeczą zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

Organy I i II instancji nie zbadały jaką wysokość ma obecna zabudowa działki nr [...], ani nie wskazały jaką konkretnie wysokość dla przewidywanej inwestycji dopuszczają (co może mieć istotne znaczenie dla możliwości ewentualnego wyodrębnienia przez inwestora kilku lokali w przyszłości). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].01.2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 800/07, § 7 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji wziąć pod uwagę wysokość "od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku" - a więc ustalenia w sposób precyzyjny, a nie przybliżony, jakby to się odbywało przy określaniu wysokości elewacji poprzez ilość kondygnacji. Oznacza to konieczność ustalenia wysokości w metrach. W przedmiotowej sprawie wysokość inwestycji została określona jako równa wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku na działce nr [...], co jest oznaczeniem nieprecyzyjnym, bowiem wysokość budynku sąsiedniego na działce nr [...] nie została wskazana, a ponadto może ulec zmianie.

Zaskarżanej decyzji zarzucić również należy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (nie zbadano wysokości budynków na działkach sąsiednich, a dopuszczalną wysokość dla planowanej inwestycji określono nieprecyzyjnie - posługując się porównaniem do wysokości budynku na działce nr [...], która to wysokość nie jest znana organowi I, ani II instancji). Zdaniem Skarżącej, organ I i II instancji wydając przedmiotowe decyzje nie uwzględnił zabudowy na działkach sąsiednich, tj. jej charakteru, gabarytów oraz lokalizacji w obrębie danej działki. Uzasadnienie decyzji I i II instancji nie jest dostateczne - m.in. nie zostało wyjaśnione, jaką konkretnie wysokość ma mieć nowa zabudowa oraz gdzie ma być zlokalizowana.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tym konkretnym stanie faktycznym jest podstawą ubiegania o pozwolenie na budowę. Zdaniem Skarżącej, już w warunkach zabudowy widzi ona zagrożenie co do komfortu zamieszkiwania po zrealizowaniu nowej inwestycji, znacznie odbiegającej od dotychczasowej zabudowy. N. inwestycja w znaczący sposób zmniejszy dostęp światła do domu skarżącej, wpłynie na poczucie jej prywatności, zwiększy zaludnienie na tym obszarze oraz pogorszy standard życia mieszkańców. W. wskazać, że nowa inwestycja spowoduje zapotrzebowanie na miejsca parkingowe czy postojowe.

Z uwagi na okoliczność, że w stosunku do działki nr [...], obecnie przed Prezydentem M. T./SKO w T. toczą się równolegle 3 postępowania w sprawie ustalenia dla niej warunków zabudowy, skarżąca wyraziła zaniepokojenie, iż wnioski te są składane w imieniu jednego podmiotu i zmierzają do potencjalnego skumulowania możliwości co do rozmiarów inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny, choć musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli sądowej stanowił przepis art. 61 u.p.z.p. zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak w zasadzie powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Z przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Istotę sporu stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 2 pkt 3 rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Aby przeprowadzić właściwą analizę urbanistyczną należy ocenić cechy zabudowy na obszarze analizowanym, oraz funkcję obiektu. W razie ustalenia, że tego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym, określa się cechy takiej zabudowy, to jest jej parametry.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

- zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

- możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie obszar objęty analizą, wyznaczony stosownie do § 3 rozporządzenia nie ma spójnego i uporządkowanego charakteru. Przy ulicy [...] występuje zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa bliźniacza oraz zabudowa jedno- i wielorodzinna.

Inwestor wnioskował o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Działka ta jest zabudowana budynkiem w zabudowie bliźniaczej (połączonym z budynkiem posadowionym na działce [...]). W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi a także budynkami bliźniaczymi z zachowaną symetrią zabudowy jak i brakiem symetrii, o różnych szerokościach elewacji frontowych (czego przykładem jest zabudowa na działce wnioskodawcy i działce skarżącej), z dachami płaskimi i spadzistymi- (jedno i dwuspadowe). Nie można więc stwierdzić, że w otoczeniu działki wnioskodawcy znajduje się harmonijna zabudowa mieszkaniowa. Wymienione działki mają dostęp do ulicy [...]. Po przeciwnej stronie tej ulicy również znajduje się zabudowa zróżnicowana gabarytami i rodzajem- budynki wolnostojące i bliźniacze o zróżnicowanej formie.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działach sąsiednich. Stosując tę zasadę należy wskazać na wysokość budynków bezpośrednio sąsiadujących, a więc wysokość obiektów pozwalających na ustalenie tego parametru jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wynosi ona ok. 7,5 m-budynek w sąsiedztwie (bliźniaczy). W § 7 ust. 3 przyjmuje się, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie przyszła wysokość obu obiektów w zabudowie bliźniaczej będzie na tej samej wysokości. Zachowanie zatem wysokości odpowiadającej wysokości budynku na działce sąsiedniej jest prawidłowe. Nie narusza przepisów prawa w przypadku zabudowy bliźniaczej określenie wysokości budynku w sposób odpowiadający wysokości budynku sąsiedniego, skoro ta wysokość stanowi przedłużenie wysokości istniejącego budynku. Nie ma więc żadnych wątpliwości jaką wysokość budynku przewidziano.

Z kolei w stosunku do innych parametrów, związku z dość chaotyczną zabudową przy ul. [...], sięganie do cech zabudowy z obszaru analizy nie narusza przepisów dotyczących zagospodarowania działki, jeśli odpowiadają one średnim parametrom nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Według średniego parametru ustalono szerokość rozbudowy i wskaźnik zagospodarowania terenu.

Skoro w rozpoznawanej sprawie na obszarze analizowanym są budynki o dużej dysproporcji parametrów zabudowy, ustalenie ich dla wnioskowanego przedsięwzięcia według średnich wynikających z obszaru analizy, nie narusza przepisów prawa.

W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ pierwszej instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja.

W sprawie poddanej sądowej kontroli analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego obszar obejmujący działki poddane analizie, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy.

Ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej o podobnych i nie przekraczających średnich parametrów cech zabudowy. Planowana rozbudowa kontynuuje zastaną funkcję i co istotne, planowana inwestycja nie zmienia obowiązującej linii zabudowy.

W kontekście formułowanych zarzutów dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego (poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym), Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie jest w tym zakresie obarczona błędami, które mogłyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 27 %, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku rozbudowy będzie także wynosił 27 %. W przedmiotowej analizie prawidłowo zatem ustalono wskaźnik zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem.

Również pozostałe wskaźniki zabudowy odpowiadają średnim wartościom wynikającym z analizy.

W tych okolicznościach, projektowana inwestycja nie naruszy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejących w obszarze analizy. Tym samym przyznać należy, że orzekające w sprawie organy administracji uzasadniły w sposób wystarczający możliwość nadbudowy i rozbudowy wskazując, że taka zmiana zabudowy nie spowoduje zaburzenia istniejącego w otoczeniu ładu przestrzennego i wyjaśniając, jakimi przesłankami kierowano się zezwalając na lokalizację inwestycji a część tekstowa i graficzna sporządzonej analizy potwierdziła jednoznacznie istnienie podobnej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym w pobliżu terenu inwestycyjnego.

Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji tylko zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został zachowany.

Podkreślić w tym miejscu należy również, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06 i z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08 i z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06 – orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; por. także "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Zygmunt Niewiadomski (red.), Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie.

Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednak przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki (to w kontekście zarzutu ograniczenia dostępności światła), lecz tylko takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zagospodarowania terenu. To zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 255/11; orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania poprzedzające proces budowlany, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Nieuzasadniona jest obawa skarżącej dotycząca możliwości kumulowania uprawnień z różnych decyzji o warunkach zabudowy, gdyż badanie dopuszczalności ostatecznej zabudowy odnosi się do konkretnej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd zauważa, że nie są one trafne. Zdaniem Sądu organy wydały decyzje zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Stan sprawy został wyjaśniony dokładnie, w szczególności w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem i dlatego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sentencji wyroku.