Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 319/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par 1, par 15 ust. 1, par 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej i orzeczenia o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 3, art. 10, art. 11, art. 35 - 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizującym i uchylającym niektóre Rozporządzenia (Dz. Urz. WE z dnia 26 czerwca 1999 r., L 160), art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz.2273 ze zm.), art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 114, poz. 1191 ze zm.), uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W T. z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu A. K. wypłaty renty strukturalnej od września 2013r. i wstrzymał wypłatę renty strukturalnej od września 2013r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 22 października 2004r. A. K. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. stwierdził spełnienie przez stronę warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. przyznał A. K. rentę strukturalną w wysokości 1 181,42 zł. Wysokość przyznanej renty strukturalnej została zmieniona kolejnymi decyzjami z dnia[...], [...],[...] i [...]. W dniu 30 kwietnia 2010 r. przeprowadzona została kontrola przekazującego gospodarstwo oraz kontrola przejmującego gospodarstwo udokumentowana raportem z kontroli nr 9005/6661/2565/10 z dnia 30 kwietnia 2010 r.

W dniu 26 maja 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli na miejscu dotyczących działki o ewidencyjnym nr 112/1. Stwierdzono, że powierzchnia użytkowanych rolniczo działek jest mniejsza niż powierzchnia wykazana we wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

W dniu 20 czerwca 2010 r. A. K. złożył oświadczenie, w którym wskazał, że wykazane w toku kontroli 0,02 ha zadrzewienia to samosiejski, które pojawiły się po przekazaniu gospodarstwa w 2005r. W chwili przekazania gospodarstwa na działce znajdował się sad z orzechem włoskim i nie więcej jak około 5-7 pojedynczych drzew.

Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z snia [...] o przyznaniu A. K. renty strukturalnej.

W dniu 24 lutego 2011 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu.

W dniu 30 marca 2011 r. strona złożyła wniosek o dołączenie do akt sprawy wyjaśnień M. K. z dnia 30 marca 2011 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] i czterech fotografii terenu.

Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. załączył do akt sprawy pisemną opinię Naczelnej Organizacji Technicznej, Oddział w P. nr rej.[...] z dnia [...] dotyczącej wieku, ilości i gatunku drzew na działce ewidencyjnej nr 112/1.

W dniu 23 maja 2011r. pełnomocnik A. K. złożył wniosek o umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. odmówił umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast decyzją z dnia [...] [...] stwierdził, że decyzja z dnia 30 maja 2005r. o przyznaniu renty strukturalnej A. K. została wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołań od powyższych decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniami z dnia [...] nr [...] i [...] stwierdził niedopuszczalność odwołań.

W dniu 7 września 2011r. pełnomocnik strony, z zachowaniem ustawowego terminu, nadał ponownie odwołania od ww. decyzji.

Decyzją z dnia[...],[...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] o stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] o przyznaniu renty strukturalnej A. K. została wydana z naruszeniem prawa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 24 kwietnia 2012r. pełnomocnik strony wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMRw przywrócił stronie termin do wniesienia odwołania.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] o stwierdzeniu, że decyzja nr [...] z dnia [...] o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa.

W dniu 31 października 2013r. organ I instancji wydał informację o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej od września 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że A. K. nie spełnia przesłanki do otrzymania renty, określonej w § 4 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. gdyż nie przekazał gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha.

Od powyższej decyzji (informacji) pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:

- § 15 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności uzasadniające zawieszenie przyznanej renty strukturalnej;

- § 17 cyt. rozporządzenia poprzez zawieszenie wypłaty renty strukturalnej bez uprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie;

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i tym samym naruszenie zasady słusznego interesu obywateli i nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych;

- art. 8 w zw. z art. 9 K.p.a.;

- art. 158 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia 5 lipca 2012r. o stwierdzeniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej z naruszeniem prawa skutkuje zawieszeniem renty strukturalnej.

- art. 104 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej w formie informacji zamiast decyzji;

- art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki do zmiany decyzji z dnia 30 maja 2005r. o przyznaniu renty strukturalnej

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (informacji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nie był podstaw do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W T. z dnia [...], nr [...] o zawieszeniu A. K. wypłaty renty strukturalnej od września 2013r. i wstrzymał wypłatę renty strukturalnej od września 2013r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści art. 107 § 1 zd. 1 K.p.a. wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaskarżona informacja zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jej wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej od miesiąca września 2013 r., podstawę prawną rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby sprawującej funkcję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, upoważnionego do wydania decyzji. Brak jest w niej natomiast pouczenia o środkach zaskarżenia oraz pismo nazwane zostało przez organ "informacją".

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR brakujące elementy nie przekreślają bytu prawnego decyzji. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy podkreślił, że o tym, czy dana czynność organu ma charakter decyzji administracyjnej, nie decyduje to, jak została przez organ nazwana. Jeżeli pismo zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, załatwianej w drodze decyzji i nie posiada w pełni formy, przewidzianej w art. 107 § l k.p.a., winno zostać uznane za decyzję administracyjną, o ile tylko zawiera minimum elementów, niezbędnych do takiego zakwalifikowania, przy czym do elementów takich należy zaliczyć oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Rozpoznając merytorycznie sprawę organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zawieszenia wypłaty renty strukturalnej stanowi przepis § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli:

1) uprawniony do renty strukturalnej jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej;

2) uprawniony do renty strukturalnej lub jego małżonek podejmie prowadzenie działalności rolniczej, jako właściciel (współwłaściciel) lub posiadacz (współposiadacz) gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 2.

Okoliczności faktyczne, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie nie odpowiadają, zdaniem organu sytuacji przewidzianej w § 15 rozporządzenia, co oznacza, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia wypłaty renty strukturalnej. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do dalszej wypłaty renty strukturalnej, przyznanej na mocy decyzji z dnia 30 maja 2005 roku, jako comiesięcznego świadczenia, wypłacanego od dnia 1 marca 2005 r. do 28 lutego 2015 r.

W ocenie organu odwoławczego podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który stanowi, że pomoc, o której mowa art. 1 ust. l pkt 1-7, (pkt 1 dotyczy przyznawania rent strukturalnych) jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej (...) "

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 22 lipca 2010 r. Kierownik BP ARiMR w T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania A. K. renty strukturalnej, z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty, nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. z uwagi na ujawnienie nieprawidłowości w toku kontroli na miejscu, która miała miejsce w dniu 5 maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. stwierdził w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a., że decyzja z dnia [...] na mocy której stronie przyznano rentę strukturalną została uznana za wydaną z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że A. K. na dzień wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, tj. na dzień 30 maja 2005 roku, nie spełniał warunku jej przyznania określonego w § 4 pkt 4 rozporządzenia, tj. nie przekazał gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha. Na skutek odwołania złożonego przez stronę, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji z dnia [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. o przyznaniu renty strukturalnej z naruszeniem prawa jest decyzją ostateczną.

W przypadku gdy nie zachodzą podstawy do dalszej wypłaty pomocy, wstrzymanie wypłaty winno mieć podstawę w stosownej decyzji, chociaż z przepisów cyt. rozporządzenia nie wynika, aby organ właściwy w sprawach rent strukturalnych był uprawniony do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej, to jednak nie można pominąć, że uprawnienie takie wynika z przepisu ustawy, w celu wykonania której rozporządzenie wydano, tj. z art.5 ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej orzeczenia o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej od września 2013r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie zasady słusznego interesu obywateli;

- art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] o stwierdzeniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej z naruszeniem prawa skutkuje wstrzymaniem wypłaty renty strukturalnej;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jednocześnie rozstrzygnięcie co do części zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej od września 2013r.;

- art. 155 K.p.a. poprzez faktyczne dokonanie zmiany decyzji przez orzeczenie owstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej i stwierdzenie braku podstaw do jej otrzymywania.

Z ostrożności procesowej skarżący wskazał również na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. poprzez uznanie, że stanowi podstawę wstrzymania wypłaty renty strukturalnej z uwagi na niespełnienie przesłanek w nim określonych;

- § 15 cyt. rozporządzenia poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej przyznanej na podstawie obowiązującej decyzji;

- § 17 cyt. rozporządzenia poprzez wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej przez organ II instancji pomimo braku przepisów przyznających organowi prawo do wydania decyzji i nie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do renty strukturalnej;

- § 20 cyt. rozporządzenia poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłąnki do pobierania renty strukturalnej, pomimo, że nadal obowiązuje postanowienie organu I instancji o spełnieniu wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie renty strukturalnej;

- § 16 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez uznanie, że organowi II instancji przysługuje prawo do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej pomimo braku takich uprawnień

- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej poprzez wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej z mocą wsteczną pomimo braku przepisów wykonawczych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wstrzymania wypłaty renty strukturalnej od września 2013r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270) dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności (art.15 K.p.a.) co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art.15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Wymieniony przepis określa zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji.

Tożsamość przedmiotowa sprawy jest zachowana gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie jak uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres w tym między innymi zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 23 listopada 2006r. w spr. I OSK 451/06, z 8 kwietnia 2011r. w spr. I OSK 1899/10 i z 1 kwietnia 2010r. w sp[r. II OSK 2060/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach: z 1 czerwca 2011r. w spr. IV SA/Po 322/11 i z 13 października 2011r. w spr. IV SA/Po 706/11 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 30 lipca 2010r. w sp[r. I SA/Wa 281/10 i z 20 lipca 2010r. w spr. VII SA/Wa 693/10. Pogląd taki wyrażony również został w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego (wyd. C.H.Beck Warszawa 2014r. str.71,73 i 76).

W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskich Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229 poz.2273 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 114 poz.1191 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art.5 ust.2 ustawy z 28 listopada 2003r.pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 - na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W myśl art.3 ust.2 pkt 1 wymienionej ustawy Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską;

Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych (wcześniejszych emerytur), o których mowa w art. 10-12 rozporządzenia 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.1)) objętych Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania.

W myśl § 15 ust.1 wymienionego rozporządzenia wypłata renty strukturalnej ulega zawieszeniu, jeżeli:

1) uprawniony do renty strukturalnej jest zatrudniony lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej;

2) uprawniony do renty strukturalnej lub jego małżonek podejmie prowadzenie działalności rolniczej, jako właściciel (współwłaściciel) lub posiadacz (współposiadacz) gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zgodnie z treścią § 17 ust.1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawach przyznania, zawieszania i zmniejszania rent strukturalnych.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było zawieszenie skarżącemu wypłaty renty strukturalnej począwszy od miesiąca września 2013r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano między innymi przepis § 17 ust.1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. upoważniający kierownika biura powiatowego agencji do wydania decyzji w sprawie zawieszenia wypłaty renty. W uzasadnieniu decyzji natomiast podniesiono, że A. K. nie spełnia przesłanki do otrzymania renty określonej w § 4 pkt 4 rozporządzenia.

Natomiast w zaskarżonej decyzji uchylono w całości decyzję organu I instancji i orzeczono o wstrzymaniu skarżącemu wypłaty renty od miesiąca września 2013r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano między innymi art.5 ust.2 ustawy z 28 listopada 2003r. upoważniający kierownika jednostki organizacyjnej do wydania decyzji administracyjnej o wstrzymaniu wypłaty renty. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia wypłaty renty określone w § 15 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. lecz świadczenie to winno być wstrzymane gdyż A. K. nie spełnia warunków do otrzymania tego świadczenia.

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było zawieszenie wypłaty renty strukturalnej zaś organu odwoławczego wstrzymanie wypłaty renty.

Należy zaznaczyć, że zawieszenie i wstrzymanie wypłaty renty strukturalnej są to dwie odrębne instytucje prawne. Wskazuje na to analiza treści art.5 ust.2 ustawy z 28 listopada 2003r. w którym upoważniono kierownika jednostki organizacyjnej agencji do wydania decyzji administracyjnej zarówno o wstrzymaniu jak i o zawieszeniu renty. Także art.3 ust.2 pkt 1 wymienionej ustawy upoważnia Radę Ministrów do określenia warunków i trybu zarówno wstrzymania jak i zawieszenia renty strukturalnej. Analiza treści obu wymienionych przepisów wskazuje, że ustawodawca rozróżnił instytucję wstrzymania i instytucję zawieszenia wypłaty renty.

Przypadki w jakich następuje zawieszenie wypłaty renty strukturalnej zostały enumeratywnie określone w przepisie § 15 ust.1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004r. Określono także w jakich sytuacjach następuje wznowienie wypłaty zawieszonej renty (§ 15 ust.3). Ogólnie rzecz ujmując zawieszenie renty to inaczej czasowe zaprzestanie jej wypłaty.

Jeżeli chodzi o wstrzymanie wypłaty renty to nie zostały określone przesłanki wstrzymania. Brak jest takiej regulacji w ustawie z 28 listopada 2003r. a wymieniona ustawa upoważniła jedynie Radę Ministrów do szczegółowego określenia warunków i trybu wstrzymania. W rozporządzeniu z 30 kwietnia 2004r. nie uregulowano jednak tej materii gdyż określiło ono jedynie warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej i pominięto wstrzymanie renty strukturalnej. Oznacza to, że nie w pełni zostało wykonane upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art.3 ust.2 pkt1 ustawy z 30 listopada 2003r. W związku z czym powstała wątpliwość w jakiej sytuacja winno nastąpić wstrzymanie renty. Z pewnością można przyjąć, że wstrzymanie winno nastąpić w innych przypadkach niż zawieszenie renty. Skoro bowiem w art.5 ust.2 i w art.3 ust.2 pkt1 ustawy rozróżnia się zarówno wstrzymanie jak i zawieszenie wypłaty renty to oznacza, że ustawodawca rozróżnia te instytucje. Brak jest zatem podstaw do uznania, że wstrzymanie i zawieszenie renty są tożsamymi instytucjami prawnymi gdyż prowadzą do tego samego skutku jakim jest zaniechanie dalszej wypłaty tego świadczenia. Szczegółowe wyjaśnienie kwestii jakie są przesłanki wstrzymania renty strukturalnej pozostaje jednak poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem to, że wstrzymanie i zawieszenie wypłaty renty są odrębnymi instytucjami prawnymi.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że organ I instancji orzekł o zawieszeniu skarżącemu wypłaty renty. W decyzji z 31 października 2013r. rozstrzygnięto zatem o zawieszeniu renty i w takim też zakresie organ odwoławczy winien wydać swoje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wypłaty renty gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczynił to wcześniej organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia decyzją pierwszoinstancyjną. Organ drugiej instancji nie może orzekać w kwestiach, które nie były rozstrzygnięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym gdyż stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł zatem orzekać o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji gdy w decyzji z [...] rozstrzygnięto o zawieszeniu wypłaty renty to organ odwoławczy mógł orzekać tylko w tym zakresie tzn. w zakresie zawieszenia renty. Organ odwoławczy nie mógł zatem orzekać o wstrzymaniu renty. Orzeczenie w zaskarżonej decyzji o wstrzymaniu renty stanowi wyjście poza zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W ocenie sądu nie ma znaczenia okoliczność, że przyczyną wydania swoich rozstrzygnięć przez organy obu instancji było to, że A. K. nie spełnia przesłanki do otrzymania renty strukturalnej. Istotna jest bowiem treść rozstrzygnięcia organu I instancji, którą stanowi zawieszenie wypłaty renty. Skoro w decyzji tej orzeczono o zawieszeniu renty to tylko w tym zakresie organ odwoławczy mógł wydać swoje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy jednak tego nie uczynił i orzekł w kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

Konsekwencją naruszenia zasady dwuinstancyjności jest pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy (tożsamej podmiotowo i przedmiotowo) przez organy administracji dwóch różnych instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 10 kwietnia 1985r. w spr. II SA 1198/88, z 10 marca 1995r. w spr. SA/Wr 1699/94, z 9 lipca 2010r. w spr. II OSK 1398/09 i z 23 listopada 2006r. w spr. I OSK 451/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 5 czerwca 2009r. w spr. III SA/Łd 529/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 października 2011r. w spr. IV SA/Po 706/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 24 października 2007r. w spr. II SA/Rz 566/07 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 lutego 2007r. w sp[r. IV SA/Gl 1107/05. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Reasumują sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył zasadę dwuinstancyjności gdyż orzekł o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej podczas gdy kwestia ta nie była rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Orzekł zatem w zakresie innym niż uczynił to organ pierwszej instancji. Naruszył tym samym przepis art.15 K.p.a. co stanowi rażące naruszenie prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 p.p.s.a., sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 200 zł – wpis sądowy i 240 zł –koszty zastępstwa procesowego.

Wobec tego, że stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ drugiej instancji winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę mając na uwadze fakt, że zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W sytuacji gdyby organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia renty a winna być wstrzymana jej wypłata to sprawa w przedmiocie wstrzymania tego świadczenia jest nową sprawą administracyjną, która winna być rozstrzygnięta przez organy obu instancji.

d.j.