Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1003/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.R. i J. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J.R. i J. R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R. i J. R. (dalej: "skarżący"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ") decyzją z [...] października 2017 r. udzielił Gminie [...] pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową nawierzchni części alei parkowych, budową oświetlenia parkowego, remontem elewacji, zagospodarowania wokół budynku dawnej rządcówki (obecnie biblioteki publicznej) z budową zasilania kolektorami gruntowymi, w zakresie i w sposób określony w projekcie opracowanym przez Biuro Usługowo Doradcze mgr inż. E.P..

Projekt obejmował następujące dokumenty:

"Projekt budowlany. Zadanie I-A: Budynek biblioteki gminnej. Obiekt: Rewitalizacja obszaru na terenie Gminy [...]. Inwestor Gmina [...] (...). Zakres: Remont zewnętrzny budynku biblioteki gminnej. Branża: Architektura, instalacje elektryczne. (...) Numer działki: [...]. Obręb: [...][...], kat. obiektu IX. (...)", z [...] lipca 2016 r.;

"Projekt budowlany. Zadanie I-B. Przebudowa drogi gminnej. Obiekt: Rewitalizacja obszaru na terenie Gminy [...]. Inwestor: Gmina [...] (...). Zakres: Przebudowa drogi gminnej. Branża: Budowa ciągu jezdnio-pieszego. (...) Numer działki: [...], [...] ,[...], [...] i [...]. Obręb: [...][...], jedn. ewid. [...], kat. obiektu IV. (...)" z [...] lipca 2016 r.;

"Projekt budowlany instalacji: dolnego źródła oraz maszynowni pompy ciepła. Obiekt: Rewitalizacja obszaru na terenie Gminy [...]. Inwestor: Gmina [...](...). Zakres: Projekt budowlany instalacji dolnego źródła z kolektorami gruntowymi pionowymi oraz maszynowni pompy ciepła. Branża: Sanitarna. (...) Numer działki: [...]. Obręb: [...] [...]. Jedn. ewid. [...], kat. obiektu IX. (...)" z [...] lipca 2017 r.;

"Projekt zagospodarowania terenu. Zadanie I. Obiekt: Rewitalizacja obszaru na terenie Gminy [...]. Inwestor: Gmina [...]w (...). Zakres: Projekt zagospodarowania terenu. Branża: Architektura, drogowa, instalacje sanitarne, instalacje elektryczne. (...) Numer działki: dz. nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...]. Obręb: [...]. Jedn. ewid. [...], kat. obiektu IV i IX. (...)" z lipca 2017 r.;

"Projekt budowlany. Zadanie I-B: Przebudowa drogi gminnej. Obiekt: Rewitalizacja obszaru na terenie Gminy [...]. Inwestor: Gmina [...] (...). Zakres: Projekt oświetlenia ciągu pieszo-jezdnego. Branża: Instalacje elektryczne. Adres inwestycji: ul. [...], [...][...]. Numer działki: [...], [...], [...]. [...], [...], [...]. Obręb: [...][...]. Jedn. ewid. [...], kat. obiektu IV. (...)" z lipca 2017 r.

Pozwolenie zostało wydane z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków konserwatorskich.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 37c, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1256), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "k.p.a.").

Pozwolenie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] złożonego [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedłożone rozwiązania zawarte w projekcie gwarantują zabezpieczenie i poprawę stanu technicznego zabytkowej rządcówki oraz prawidłowe wpisanie nowych elementów bez szkody dla chronionych wartości zabytkowych obiektów i ich ekspozycji.

3. Pismem z [...] października 2017 r. skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie:

art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych związanych z zabytkowym zespołem pałacowo-parkowym w [...], pomimo faktu, że prace te wpłyną istotnie na chroniony konserwatorsko charakter urbanistyczny terenu zajętego pod inwestycję, doprowadzą do jego dezintegracji i przyczynią się do doprowadzenia stanu niezgodnego z historią obiektu i całej miejscowości, ze znaczną szkodą dla chronionych wartości zabytkowych obiektów;

art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym w szczególności poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się oraz zgłoszenia uwag do projektu budowlanego, który stał się podstawą wydania decyzji;

art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia, z którego nie sposób jest wywnioskować, czy zakresem przedmiotowym robót budowlanych, na które zostało wydane pozwolenie objęty jest także teren będący własnością skarżących, a także jakie prace mają zostać przeprowadzone na terenie zespołu pałacowo-parkowego;

art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od wcześniejszych ustaleń dokonanych ze skarżącymi w zakresie dążenia do zapewnienia integralności zespołu pałacowo-parkowego w [...], a w konsekwencji naruszenie zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie ich, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący;

art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności stanu faktycznego oraz wątpliwości prawnych.

4. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do jego obowiązków należy w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnoszący odwołanie posiada legitymację prawną do dokonania takiej czynności (art. 127 § 1 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia, że odwołanie nie zostało złożone przez podmiot legitymowany do dokonania tej czynności, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien umorzyć postępowanie odwoławcze.

Decyzja [...] [...] została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane działania wpłyną na zabytek (park dworski). Skoro więc celem tego postępowania jest ochrona konkretnego zabytku, to listę podmiotów posiadających interes prawny w sprawie wyznacza art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków opiekę nad zabytkiem, sprawuje właściciel lub posiadacz zabytku. Oznacza to, że właściciele nieruchomości sąsiednich, nawet objętych tą samą formą ochrony konserwatorskiej, nie zawsze będą stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego.

W przedmiotowej sprawie obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych przy zabytku wynika z faktu usytuowania większości działek gruntu objętych inwestycją na terenie zespołu pałacowo-parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1967 r., znak: [...] pod numerem [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy projektu budowlanego wynika, że roboty te realizowane będą wyłącznie na działkach wskazanych w pozwoleniu, nie obejmują natomiast w żaden sposób działek stanowiących własność skarżących. Planowane działania nie ingerują w działki gruntu stanowiące własność skarżących, nie wymuszają bowiem na nich żadnych działań niezbędnych ze względu na ochronę tej części zabytkowego obszaru, która stanowi ich własność. Sam fakt, że działki gruntu będące własnością skarżących wpisane są do rejestru zabytków na podstawie tej samej decyzji co działka objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia, nie uzasadnia przyznania skarżącym legitymacji stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

W rezultacie, zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji błędnie uznał skarżących za strony postępowania. Fakt ten nie powoduje jednak nabycia przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

W związku z powyższym, z uwagi na fakt złożenia odwołania przez osoby niebędące stronami postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Minister umorzył postępowanie odwoławcze.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] marca 2020 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji [...] [...] oraz o przyznanie im kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, a w szczególności:

art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych związanych z zabytkowym zespołem pałacowo-parkowym w [...], pomimo faktu, że prace te wpłyną istotnie na chroniony konserwatorsko charakter urbanistyczny terenu zajętego pod inwestycję, doprowadzą do jego dezintegracji i przyczynią się do doprowadzenia stanu niezgodnego z historią obiektu i całej miejscowości, ze znaczną szkodą dla chronionych wartości zabytkowych obiektów;

art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację przejawiającą się w przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie www. przepisów stroną postępowania jest jedynie właściciel działki wchodzącej w skład zabytku występujący o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością. Pominięto przy tym fakt, że nieruchomości wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego w [...] mają różnych właścicieli, ale każdy z nich obowiązany jest do ochrony zabytku;

art. 5 pkt 2, pkt 3, pkt 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną interpretację polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przypadku zabytków składających się z kilku nieruchomości, których właścicielami są różne podmioty, każdy z tych podmiotów jest obarczony obowiązkami wynikającymi z art. 5 pkt. 2, pkt 3, pkt 4 ustawy o ochronie zabytków wyłącznie w odniesieniu do swojej części zabytku;

art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organy od wcześniejszej praktyki w zakresie dążenia do zapewnienia integralności zespołu pałacowo-parkowego w [...];

art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów poniesionych przez skarżących w odwołaniu, uzasadniających istnienie interesu prawnego strony skarżącej i jej udział w postępowaniu, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż skarżący zostali pozbawieni możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy;

art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności organ odwoławczy nie rozważył wpływu planowanej inwestycji na sferę obowiązków skarżących. Doprowadzi to do dezintegracji zabytku i przyczyni się do doprowadzenia terenu do stanu niezgodnego z historią obiektu i całej miejscowości, ze znaczną szkodą dla chronionych wartości zabytkowych obiektów.

6. Odpowiadając na ww. skargę w dniu [...] maja 2020 r. organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w części odnoszącej się do umorzenia postępowania odwoławczego.

7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

8. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że ocena prawna legitymacji czynnej skarżących przyjęta przez organ drugiej instancji jest błędna.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pozwolenie konserwatorskie udzielone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnosi się wyłącznie do działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb: [...], [...], jedn. ewidencyjna [...][...]. Działki te obejmują istniejącą drogę gminną oraz teren budynku dawnej rządcówki, obecnie biblioteki publicznej prowadzonej przez gminę. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wszystkie ww. działki stanowią własność Gminy [...], choć decyzje które o tym przesądziły były kwestionowane przez skarżących w odrębnych postępowaniach, ale też starali się nabyć od Gminy.

Formalnie rzecz ujmując wniosek Wójta Gminy [...] dotyczył zatem robót budowlanych prowadzonych wyłącznie na obszarze działek, co do których tytuł prawny przysługuje jednostce samorządu terytorialnego. Mimo tego skarżący zostali uznani za stronę postępowania, chociaż pismo w tej sprawie doręczono im dopiero w końcowej fazie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji wraz z decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r. (brak z.p.o. w aktach sprawy).

Organ pierwszej instancji nie wyjaśniał przy tym szczegółowo, czy dokonał sprawdzenia interesu prawnego właścicieli całego zespołu pałacowo-parkowego i jakie względy ostatecznie zdecydowały o uznaniu właścicieli zabytku za stronę postępowania i doręczeniu im decyzji . Natomiast, jak wskazano wyżej organ odwoławczy uznał stanowisko [...] [...] za błędne, bowiem w jego przekonaniu stroną postępowania była Gmina [...]. Udział w postępowaniu przed organami obu instancji Parafii Rzymskokatolickiej M.B.C. w [...]nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Organ odwoławczy uznał wszak, że uchybienie to nie wymaga zmiany decyzji organu pierwszej instancji, ale stwierdził jednocześnie, że skarżącym jako właścicielom zespołu pałacowo-parkowego nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym inwestycji zamierzonej przez gminę. Z tego też względu organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżących Sąd uznał jednak stanowisko organu odwoławczego za błędne. W opinii Sądu skarżącym przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie Gminie [...] pozwolenia konserwatorskiego na prace budowlane przy zabytku.

Kluczowymi przepisami prawa stanowiącymi normatywną podstawę decyzji organu pierwszej instancji są art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków. Pierwszy z powołanych przepisów przesądza, że prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanych do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykładnia językowa oraz funkcjonalna powołanego przepisu wskazuje, że celem ustawodawcy było zapewnienie ścisłej kontroli organów konserwatorskich nad wszelkimi zmianami dokonywanymi przy zabytku wpisanym do rejestru. Stanowi się bowiem, że do takich prac zalicza się również usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części, będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Można więc interpretować wskazany art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jako nakazujący ochronę zabytku w sposób integralny, to znaczy w tak rygorystyczny sposób, że nawet wycięcie jednego drzewa lub krzewu wymaga zezwolenia organu konserwatorskiego. Odnosząc tę wykładnię do okoliczności rozpatrywanej sprawy nie sposób uznać, że integralności zabytku jako pamiątki XIX-wiecznej zabudowy rezydencyjnej nie naruszają takie prace, jak przebudowa drogi prowadzącej do pałacu i przecinającej teren rozległego parku przypałacowego, a zwłaszcza wprowadzenie chodników dla pieszych, a także elektrycznego oświetlenia zapewnianego przez lampy elektryczne stylizowane na znane z XIX w. lampy naftowe. Właścicielom pałacu i parku od 1731 r do 1939 r. nie przychodziło do głowy oświetlanie drogi wjazdowej do pałacu, ani układanie chodników z kostki betonowej wzdłuż tej drogi.

Przedstawiony stan rzeczy wymaga komentarza uwzględniającego orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przede wszystkim przy orzekaniu na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach należy brać pod uwagę konkretne okoliczności sprawy, której dotyczy prowadzone postępowanie. "Przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają [bowiem] norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, a zatem - w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a. Przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie budynków lub nieruchomości inwestycyjnej i budynku objętego ochroną, co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy" (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 632/20, LEX nr 3045655; analogicznie: wyrok ww. Sądu z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, LEX 2487587).

W świetle przytoczonego stanowiska judykatury należy uznać, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy, gdyż zignorował zarówno starania, jak i żądania skarżących, aby zachować integralność i historyczny charakter parku objętego wpisem do rejestru zabytków.

Z kolei drugi z powołanych przepisów, art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków przewiduje, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Główna część sentencji decyzji organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie nie wskazuje wprost na dopuszczalność prowadzenia prac archeologicznych, ale z warunków konserwatorskich objętych sentencją wynika wprost, że prace ziemne powinny być prowadzone pod stałym nadzorem archeologicznym, a w przypadku odkrycia reliktów, historycznej zabudowy lub nawarstwień kulturowych należy wstrzymać roboty budowlane i wykonać interwencyjne badania archeologiczne. W tym kontekście można uznać, że art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków określa też zakres podmiotów upoważnionych do prowadzenia robót przy zabytku, a zatem osób będących stronami postępowania wszczętego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W tym więc zakresie należy przyjąć, że ustawa wyznacza szeroki zakres podmiotowy postępowania o zezwolenie konserwatorskie.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wspiera przedstawioną wykładnię art. 36 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach. W judykaturze podkreśla się, że po pierwsze, przy ustalaniu kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach trzeba brać pod uwagę integralność zabytku jako całości i dopuścić do postępowania podmioty, które w taki sposób traktują zabytek wpisany do rejestru zabytków. Sądy administracyjne podkreślały, że "Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu".

Po drugie, w kręgu osób których interes prawny powinien być szczególnie skrupulatnie uwzględniony, powinni być właściciele nieruchomości sąsiednich. Sądy wskazuję przecież, że właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zwłaszcza, "jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2589/16, LEX nr 2590786 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1948/18, LEX nr 2691279; podkreślenie oryginalne). Nie może więc być wątpliwości, że integralność zabytku, obejmującego różne składniki, takie jak pałac, budynki gospodarcze i park, jest wartością i że właściciele części zabytków powinni brać udział w prowadzonym postępowaniu konserwatorskim.

9. W świetle powołanych przepisów o charakterze postępowania konserwatorskiego w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, należało dojść do wniosków całkowicie odmiennych, niż te które uznał za właściwe organ odwoławczy.

Wpis do rejestru zabytków z 1967 r. obejmował "cały zespół pałacowo-parkowy obejmujący murowany pałac, dwie oficyny, spichlerz, pawilon, dawną rządcówkę oraz otaczający od południowego zachodu i zachodu park krajobrazowy, jak również trzy aleje dojazdowe, dwie od północy, jedna na osi założenia od wschodu". W uzasadnieniu wpisu wskazano, że cały zespół pałacowo-parkowy w [...] stanowi "cenny przykład zespołu rezydencyjnego założonego w pierwszej połowie XIX w. o charakterze klasycystyczno-romantycznym".

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że skarżący będący właścicielami pałacu oraz zasadniczej części parku mają rację twierdząc, że zmiana charakteru drogi przecinającej park na oświetloną aleję spacerową zmienia charakter całego zabytku. W tym stanie rzeczy żądanie zachowania integralności zabytku zgodnie z wpisem do rejestru zabytków należało uznać za w pełni uzasadniające interes prawny właściciela sąsiednich działek do udziału w prowadzonym postępowaniu konserwatorskim. Postępowanie to podlega w zasadniczym zakresie wymogom przewidzianym Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może być zatem wątpliwości, że zastosowanie w sprawie znajdował art. 28 k.p.a. określający zakres podmiotowy postępowania. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy zatem przyjąć, że skarżący jako właściciele zasadniczej części zabytkowego parku, mający też obowiązek utrzymania wartości historycznych, artystycznych i naukowych zabytku zobowiązani byli do interwencji w przypadku zamierzenia budowlanego ewidentnie podważającego charakter zabytku.

Z tego względu stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który uznał, że skarżącym nie przysługuje interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu przed organem pierwszej oraz drugiej instancji należy uznać za naruszające art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 28 k.p.a.

Niewątpliwie należało też przyznać rację skarżącym żądającym zachowania integralności przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego i udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący od chwili nabycia zabytku zabiegali o przywrócenie historycznego układu zabytku. Inicjowali różne postępowania, starając się zakupić działki będące własnością Gminy [...] lub skarżąc akty administracyjne, zwłaszcza [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wspierające inwestycyjne zamiary Gminy. Uwidaczniają to obszerne akta administracyjne sprawy. W tym kontekście wydanie przez [...][...] decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku bez udziału skarżących należy uznać za niezgodne zarówno z art. 10 § 1 k.p.a., ale także z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Pominięcie "niewygodnej" strony w przedmiotowym postępowaniu konserwatorskim nie może być uznane za umacnianie zaufania obywatela do państwa. Podobnie nie mogą być przekonujące nieudokumentowane, ani nie uzasadnione w inny sposób stwierdzenia organu pierwszej instancji, że "przedłożone rozwiązania zawarte w projekcie gwarantują zabezpieczenie i poprawę stanu technicznego zabytkowej rządcówki oraz prawidłowe wpisanie nowych elementów bez szkody dla chronionych wartości zabytkowych obiektów i ich ekspozycji".

Mając na uwadze powyższe, Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.

10. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uzna interes prawny skarżących i rozpatrzy zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu odnoszące się do istoty sprawy. Jeśli będzie to niezbędne organ przeprowadzi postępowanie dowodowe na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a., włącznie z wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z wnioskiem o sporządzenie opinii odnoszącej się wpływu planowanej przez Gminę [...] inwestycji na wartości historyczne, artystyczne i naukowe przedmiotowego zabytku. W pismach znajdujących się w aktach sprawy znajdują się tylko opinie [...][...] zawierające racje na rzecz dopuszczalności przedmiotowych prac konserwatorskich (patrz np. k. 382-385 akt adm.).

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. z 2018 r., poz. 265).