Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2575/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 ust. 1, art. 134, art. 144, art. 64 par. 2, art. 61 a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 34/19 w sprawie ze skargi C. L. I. P. ... sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 października 2018r. Nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

| Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn.. akt II SA/Po 34/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Centrum |

|L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 października 2018 r. Nr ... w przedmiocie |

|stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. |

| Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. |

|Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r., nr ... po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o. o. oddział w S. o wydanie decyzji|

|o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej oraz wiaty magazynowej na|

|działce nr ..., obręb J., gmina S., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na to, że planowana inwestycja nie kwalifikuje |

|się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco |

|oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. |

|Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., nr ..., wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postepowania |

|administracyjnego (dalej w uzasadnieniu k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, ze względu na to, że w sprawie nie zostało wszczęte |

|postępowanie w sprawie. |

| Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie |

|odmowy wszczęcia postępowania oraz legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. |

|Sąd wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale |

|społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), decyzja o|

|środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji |

|jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco|

|oddziaływać na środowisko. Ich rodzaje zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć |

|mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze |

| Sygn. akt II OSK 2575/19 |

|zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed |

|uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i |

|zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu |

|planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 u.u.i.ś.). |

|W zakresie regulacji u.u.i.ś. nie określa formy ani treści rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie będzie znacząco lub |

|potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a mimo to – zgodnie z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. – decyzja taka musi poprzedzać wydanie innej |

|decyzji. Wobec braku w tym przedmiocie w u.u.i.ś. należy stosować przepisy k.p.a., które mają charakter uzupełniający w sytuacji braku |

|odpowiedniej regulacji proceduralnej w ustawach szczególnych. |

| Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że legitymacja do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., służy wyłącznie |

|podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania. |

| Sąd zarzucił organowi odwoławczemu brak dokonania oceny formy i treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Z treści |

|zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy organ odwoławczy dokonał analizy stanu faktycznego oraz prawnego. Tymczasem postanowienie organu I |

|instancji miało w istocie charakter merytoryczny, a nie wyłącznie formalny. |

|Dla tej oceny istotne jest wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku przez podanie m. innymi: powierzchni planowanej do wybudowania hali |

|produkcyjno-magazynowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, powierzchni planowanej do wybudowania wiaty, przeznaczenia planowanej hali |

|produkcyjno-magazynowej, tj. jakie procesy/ działania będą zachodziły w planowanej hali, czy w planowanej hali będą wykonywane prace (procesy) |

|nowo wprowadzone na terenie zakładu. |

|Z treści wezwania wynika, iż organ I instancji dokonał w istocie szczegółowej analizy przedłożonej do wniosku karty informacyjnej i powziął |

|wątpliwości co do kwalifikacji przedsięwzięcia uzasadniające wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z tego wynika, że z wniosku organ I |

|instancji nie mógł stwierdzić, czy przedsięwzięcie w świetle rozporządzenia może znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. |

|Nie odpowiada to przesłankom określonym w art. 61a § 1 k.p.a., które muszą być oczywiste, |

| |

| |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2575/19 |

|dostrzegalne na "pierwszy rzut oka". W razie gdy organ podejmuje czynności dla wyjaśnienia oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez |

|formalnego wszczęcia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na |

|podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sprawie w istocie organ I instancji wszczął postępowanie, a następnie zakończył je postanowieniem o odmowie |

|wszczęcia postępowania. |

| Taka kwalifikacja postanowienia organu jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, wyznacza legitymację do wniesienia środka |

|zaskarżenia. Według art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., stroną w tego rodzaju sprawach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe|

|do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, przy czym przez obszar ten rozumie się działki |

|przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania|

|przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania |

|przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Skarżący jest |

|użytkownikiem wieczystym działki o nr ..., która bezpośrednio przylega do działki ..., na której zaplanowano realizację przedmiotowej |

|inwestycji. |

| Sąd nie podzielił argumentacji Kolegium o tym, że skarżący powinien podnosić fakt niewłaściwej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania |

|decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. |

| Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami |

|administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. |

| S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę |

|kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: |

|1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. |

|przez błędne ustalenie, że organ przeprowadził postępowanie merytoryczne, a wezwanie do uzupełnienia braków pisma z dnia 26 stycznia 2018 r. na|

|podstawie art. 64 § 2 k.p.a. miało na celu złożenie wyjaśnień w trakcie postępowania, co wyłączało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Wezwanie |

|miało doprowadzić do usunięcia |

| |

| |

| |

|Sygn. akt II OSK 2575/19 |

|braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. dla oceny przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo zastosował|

|formę i treść rozstrzygnięcia, a organ II instancji utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie nie naruszył art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., |

|2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez uznanie, że wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o załączniki |

|wymagane w art. 74 ust. 1 pkt 2, 3, 3a u.u.i.ś. było równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania |

|wyjaśniającego, w sytuacji, gdy brak uzupełnienia braków wniosku skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a dopiero jego |

|uzupełnienie wszczyna postępowanie administracyjne od daty wniesienia wniosku, chyba że odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a |

|§ 1 k.p.a., |

|3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powodu |

|wezwania do uzupełnienia braków formalnych, gdy organ I instancji na podstawie kompletnego wniosku mógł ustalić brak podstawy materialnoprawnej|

|do rozpoznania zgłoszonego wniosku i prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, a organ II instancji nie naruszył art. 134 w związku z art. 144|

|k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia |

|skargi, |

|4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy dla ustalenia przez Sąd, że na skutek wezwania do uzupełnienia |

|wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji nie mógł zastosować art. 61a § 1 k.p.a. bo wszczęte zostało postępowanie i zostało |

|przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. |

| Na tych podstawach wnosiła o: |

|1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, |

|2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. |

| W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. |

| Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego |

|rozpatrzenia. |

| Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

|1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze|

|zm.), Naczelny Sąd Administracyjny |

| |

|Sygn. akt II OSK 2575/19 |

|rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, |

|enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności |

|postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi |

|kasacyjnej. |

|2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w |

|związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę |

|na postanowienie, jeżeli ustali, że zostało wydane z naruszeniem przepisów |

|postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. |

|3. Przedmiotem skargi było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w |

|sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Dla oceny charakteru prawnego zaskarżonego do sądu |

|administracyjnego działania organu administracji publicznej nie ma przesądzającego znaczenia forma nadana czynności, a merytoryczna treść |

|czynności. Dokonanie takiej oceny przesądza o zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W konsekwencji |

|przesądza też o legitymacji do zaskarżenia. Zasadnie zatem Sąd dokonał oceny charakteru prawnego zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu |

|niedopuszczalności zażalenia. |

|4. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych |

|uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia |

|postępowania". W sprawie znaczenie ma druga z wyliczonych podstaw wydania postanowienia |

|o odmowie wszczęcia postępowania. Druga podstawa, gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte postępowanie, obejmuje aspekt |

|przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Aspekt przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania wyznaczony jest |

|regulacją przepisów prawa materialnego i obejmuje przypadki, gdy w świetle przyjętej regulacji materialnoprawnej wyłączona jest dopuszczalność |

|prowadzenia postepowania w sprawie, a jest to przesądzone w sposób jednoznaczny w tej regulacji. Dotyczy to zatem takich regulacji prawa |

|materialnego, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy prawa, jeżeli dla ich kształtowania przepisy wprowadzają formę czynności |

|cywilnoprawnej, czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie będzie też |

| |

|Sygn. akt II OSK 2575/19 |

|obejmowało sytuacje gdy jednostka ma już ukształtowane uprawnienia lub obowiązki obowiązujące w obrocie prawnym, decyzją administracyjną. |

|Regulacja w przepisach prawa musi przesądzać expressis verbis o wyłączeniu dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania |

|administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli są podstawy prawne do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej |

|wyłączone jest stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Taki stan prawny do rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań dla planowanego |

|przedsięwzięcia, zasadnie Sąd wyprowadził z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i |

|jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie w takim stanie prawnym |

|postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania narusza art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma znaczenia prawnego zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w świetle |

|regulacji |

|art. 61a § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie tylko w razie gdy organ nie podejmuje czynności postępowania wyjaśniającego co do ustalenia |

|rodzaju przedsięwzięcia. |

|Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i |

|rozstrzygnięcia, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Sąd wskazał, że przesądza to o legitymacji do |

|wniesienia zażalenia, która w razie wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. przysługuje jedynie żądającemu wszczęcia |

|postępowania. |

| 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Rozpoznając dopuszczalność wniesienia zażalenia |

|Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. obowiązane było do rozważenia przedmiotu zaskarżonego postanowienia, co przesądzało o dopuszczalności |

|podmiotowej. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. formalistyczne bez rozpoznania jego aspektu przedmiotowego w rozpoznawanej sprawie ma istotny |

|wpływ na wynik sprawy. |

| |

|6. W związku z argumentacją podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wymaga wskazania, że art. 134 k.p.a. daje podstawy do wydania |

|postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, które wyłącza przejście do rozpoznania zażalenia. W skardze kasacyjnej|

|nie wyprowadzono w tym przedmiocie zarzutu. Postawienie zarzutu kasacyjnego, a zatem powołania art. 134 k.p.a., czyni taki zarzut niezasadnym, |

|jako niespełniający ustawowego wymogu. |

|7. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiocie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w |

|związku z art. 64 § 2 k.p.a. i przepisami materialnoprawnymi jest prawidłowe, odpowiadające wymogom stawianym w przepisach prawa. |

Sygn. akt II OSK 2575/19

8. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy rozpoznaniu sprawy organ naruszył art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., a miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

9. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.