Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1241/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę 1 skarżącego
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art. 1, 4.
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. Z. i K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności I. oddala skargę Z. Z. II. odrzuca skargę K. Z.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie wyroku w zakresie punktu I

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 27 maja 2020 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) art. 1 ust. 1, 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916 z późn. zm.), odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., objętymi księgami wieczystymi nr [...], [...] w prawo własności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem, które wpłynęło w dniu 17 marca 2020 r. Z. Z. i K. Z. zwrócili się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...], [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., objęte odpowiednio księgami wieczystymi nr [...], [...] w prawo własności.

Organ I instancji wskazał, że na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla Miasta K., ustalono, że przedmiotowe działki pozostające w użytkowaniu wieczystym Z. Z. i K. Z. są niezabudowane. Działki te są zagospodarowane wspólnie z działkami nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] objętymi księgą wieczystą nr [...], których Z. Z. i K. Z. pozostają właścicielami. Zgodnie z umową Rep A nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste działki nr [...]/, [...] zostały oddane jako dopełnienie do działek nr [...] i [...].

Organ wyjaśnił, że w dniu 11 czerwca 2019 r. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wydało interpretację zgodnie z którą do definicji gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przyjmuje się pojęcie "nieruchomości", którego normatywny zakres wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 z późn. zm.). Zgodnie z zawartą w tym przepisie normą, przez nieruchomość należy rozumieć grunt uregulowany w jednej księdze wieczystej (tzw. wieczystoksięgowa koncepcja pojęcia nieruchomości). Zakresem przedmiotowym ustawy objęte są nieruchomości zabudowane budynkami jedno lub wielorodzinnymi, wraz z innymi budynkami oraz obiektami i urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z zabudowy mieszkaniowej.

Jak podkreśla Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju grunty, na których położone są wyłącznie inne niż mieszkalne budynki oraz pozostałe obiekty i urządzenia budowlane, jak również nieruchomości wolne od zabudowy, bez względu na służebną rolę wobec realizowanego na gruncie sąsiednim celu mieszkaniowego nie podlegają przekształceniu. Również cel, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste pozostaje bez znaczenia dla treści uprawnień do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ ustawodawca powiązał to prawo z obecnością na gruncie naniesień spełniających kryterium zabudowy mieszkaniowej.

Organ I instancji podniósł, że z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że wyżej opisana nieruchomość nie spełnia kryteriów określonych przez cytowaną ustawę. Zatem nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli Z. Z. i K. Z. zarzucając:

1) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez:

a. sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, ponieważ nie wynika z niego jednoznacznie,

czy przyczyną odmowy wydania zaświadczenia były przepisy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czy też bliżej nieokreślona interpretacja Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2019 r.,

b. brak jednoznacznego sprecyzowania jakich kryteriów określonych

przez cytowaną ustawę nie spełnia nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie

zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania

wieczystego w prawo własności w stosunku do działek nr [...] i [...] obr. [...]

jednostka ewidencyjna [...]; podczas gdy uzasadnienie postanowienia powinno stanowić integralną część aktu administracyjnego, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, zaś rolą obywatela nie jest dokonywanie interpretacji na jakiej podstawie i z jakich przyczyn organ administracji publicznej podjął dane rozstrzygnięcie zawarte w akcie administracyjnym (postanowieniu);

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a. brak uwzględnienia w ustaleniach faktycznych, że nieruchomość

składająca się z działek nr [...] jest wykorzystywana na cele

mieszkaniowe, co potwierdza sposób korzystania z tych działek uwidoczniony w

księgach wieczystych [...] oraz [...] jako "B

TERENY MIESZKANIOWE", którego podstawą wpisu w tych księgach były

odpowiednio wypis z rejestru gruntów znak: [...] z dnia 9

grudnia 2009 r. wydany przez Prezydenta Miasta K. oraz wypis z rejestru

gruntów znak: [...] z dnia 6 marca 2012 r. wydany przez

Prezydenta Miasta K.;

b. brak uwzględnienia w ustaleniach faktycznych, że na całej działce nr

[...] znajduje się kostka brukowa, zaś ta działka umożliwia prawny i faktyczny

dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] (wjazd do garażu i wejście do

budynku), na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym mieszka Z. Z., co wynika z umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z dnia 10 grudnia 2009 r., Rep. A nr [...], która znajduje się w posiadaniu Prezydenta Miasta K. i przez to winna być z urzędu znana organowi I instancji;

3) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej

poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości" zawartego w art. 1 ust. 2 i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w przyjęciu tzw. wieczystoksięgowej koncepcji pojęcia nieruchomości (tj. przez nieruchomość należy rozumieć grunt uregulowany w jednej księdze wieczystej), podczas gdy pojęcie "nieruchomości" użyte w tym przepisie odnosi się również do nieruchomości objętych różnymi księgami wieczystymi, lecz tworzącymi jedność pod względem gospodarczym i funkcjonalnym, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a.

4) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy

przekształceniowej poprzez brak zastosowania tego przepisu w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,0047 ha położona w K. ([...] obręb [...] dzielnica [...], objęta księgą wieczystą [...] oraz nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,0166 ha położona w K. ([...]), obręb [...] dzielnica Podgórze, objęta księgą wieczystą [...] stanowią w istocie jedną nieruchomość pod względem gospodarczym i funkcjonalnym z nieruchomością składającą się z działek nr [...] o powierzchni 0,0219 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0093 ha, położoną w K. ([...] obręb [...] objętą księgą wieczystą [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym mieszka Z. Z. i służy on wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a.;

5) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy

przekształceniowej poprzez brak zastosowania tych przepisów przejawiający się w braku uwzględnienia faktu, że nieruchomość składająca się funkcjonalnie z działek nr [...] oraz nr [...] stanowiących gospodarczą całość, umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym mieszka Z. Z. usytuowanego na działce nr [...], co skutkowało błędnym wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r, znak: [...], na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wprawo własności tych gruntów oraz art. 219 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne zamieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące wydania zaświadczeń przez organy administracji publicznej. Dalej Kolegium wskazało, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W związku z powyższym organ przybliżył brzmienie art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Organ II instancji wskazał, że Z. Z. i K. Z. zwrócili się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...], [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., objętymi odpowiednimi księgami wieczystymi nr [...], [...] w prawo własności. Z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla Miasta K., wynika, że przedmiotowe działki pozostające w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców są niezabudowane. Działki te są zagospodarowane wspólnie z działkami nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętymi księgą wieczystą nr [...], których Z. Z. i K. Z. pozostają właścicielami. Zgodnie z umową Rep A nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste działki nr [...]/ i nr [...] zostały oddane jako dopełnienie do działek nr [...] i [...].

Przepisy ustawy o przekształceniu dotyczą przekształcenia prawa

użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo

własności. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało

zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Pod pojęciem przekształcenia należy zaś rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu (art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu). Ustawa o przekształceniu nie definiuje natomiast pojęcia "nieruchomości", wobec czego należy odwołać się w tym zakresie do definicji nieruchomości zawartej w Kodeksie cywilnym tj. art. 46 § 1 k.c. a także art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Nadto organ II instancji przytoczył argumentację przedstawioną w uchwale Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, gdzie wskazano, że uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 k.c.

Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] są objęte księgami wieczystymi nr [...] i [...] i są działkami niezabudowanymi, zatem nie została spełniona przesłanka art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Podnoszona przez żalących się okoliczność, że na całej działce nr [...] znajduje się kostka brukowa i działka ta umożliwia faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym mieszka Z. Z., nie zmienia faktu, że działka nr [...] jest nieruchomością niezabudowaną. Okolicznościami faktycznymi wywołującymi skutek prawny w postaci obowiązku stosowania przepisów ustawy o przekształceniu, w tym jej art. 1 przewidującego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zabudowa gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste obiektami wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu (obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym), a także innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (obiektami o przeznaczeniu niemieszkaniowym), pod warunkiem że łączna powierzchnia użytkowa budynków innych, niż określone w art. 1 ust. 2, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Bez znaczenia dla treści uprawnień do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pozostaje cel, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli Z. Z. i K. Z., zarzucając:

1) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości" zawartego w art. 1 ust. 2 i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w przyjęciu tzw. wieczystoksięgowej koncepcji pojęcia nieruchomości (tj. przez nieruchomość należy rozumieć grunt uregulowany w jednej księdze wieczystej), podczas gdy pojęcie "nieruchomości" użyte w tym przepisie odnosi się również do nieruchomości objętych różnymi księgami wieczystymi, lecz tworzącymi jedność pod względem gospodarczym i funkcjonalnym, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;

2) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej poprzez brak zastosowania tego przepisu w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,0047 ha położona w K. ([...]), obręb [...] dzielnica Podgórze, objęta księgą wieczystą [...] oraz nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,0166 ha położona w K. (Skotniki), obręb [...] dzielnica [...], objęta księgą wieczystą [...] stanowią w istocie jedną nieruchomość pod względem gospodarczym i funkcjonalnym z nieruchomością składającą się z działek nr [...] o powierzchni 0,0219 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0093 ha, położoną w K. ([...]), obręb [...], objętą księgą wieczystą [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym mieszka Z. Z. i służy on wyłącznie zaspokajaniu jej potrzeb mieszkaniowych, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;

3) naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej poprzez brak zastosowania tych przepisów przejawiający się w braku uwzględnienia faktu, że nieruchomość składająca się funkcjonalnie z działek nr [...] oraz nr [...] stanowiących gospodarczą całość, umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym mieszka Z. Z. usytuowanego na działce nr [...], co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia SKO utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. w sytuacji, w której postanowienie powinno zostać uchylone w całości, a skarżącym powinny zostać wydane zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności, ewentualnie postanowienie powinno zostać uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

5) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) brak uwzględnienia w ustaleniach faktycznych, że nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, co potwierdza sposób korzystania z tych działek uwidoczniony w księgach wieczystych [...] oraz [...] jako "B podstawą wpisu w tych księgach były odpowiednio wypis z rejestru gruntów znak: [...] z dnia 9 grudnia 2009 r. wydany przez Prezydenta Miasta K. oraz wypis z rejestru gruntów znak: [...] z dnia 6 marca 2012 r. wydany przez Prezydenta Miasta K.;

b) brak uwzględnienia w ustaleniach faktycznych, że na całej działce nr [...] znajduje się kostka brukowa, zaś ta działka umożliwia prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] (wjazd do garażu i wejście do budynku), na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym mieszka Z. Z., co wynika z umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z dnia 10 grudnia 2009 r. z Rep. A nr [...], która znajduje się w posiadaniu Prezydenta Miasta K. i przez to winna być z urzędu znana organowi I instancji oraz organowi II instancji rozpoznającemu zażalenia skarżących.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli przytoczone wyżej zarzuty. W szczególności argumentowali, że ustawa przekształceniowa nigdzie nie wskazuje, że nieruchomość, na której mają być posadowione budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane to musi być nieruchomość objęta jedną księgą wieczystą. Biorąc pod uwagę cel i ratio legis ustawy przekształceniowej, nie ulega wątpliwości, że pojęcie "nieruchomości" definiujące "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" odnosi się również do nieruchomości objętych różnymi księgami wieczystymi, lecz tworzącymi jedność pod względem gospodarczym i funkcjonalnym. Kluczowe jest tu bowiem objęcie przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność, jeśli użytkowane wieczyście nieruchomości umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Skarżący odwołali się do uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej i wskazali, że działka nr [...] stanowiąca wjazd (wejście)/wyjazd (wyjście) do (z) budynku mieszkalnego oraz działka nr [...] stanowiąca przydomowy ogródek są gruntami publicznymi - stanowiącymi przed 1 stycznia 2019 r. własność Gminy Miejskiej K. (a po tej dacie współwłasność skarżących) – wykorzystywanymi na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych Z. Z.. Z powyższym koresponduje wykładnia literalno-celowościowa art. 1 ust. 2 pkt 3 gdzie wskazano, że obiekty te mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ustawodawca nie zaznaczył, że odnosi się to do budynków mieszkalnych wymienionych wcześniej w przepisie art. 1 ust. 2. Skoro takie sformułowanie ostatecznie znalazło się w przepisie, to oznacza to, że obiekty te muszą umożliwiać racjonalne korzystanie z dowolnych budynków mieszkalnych, niekoniecznie posadowionych na tej samej nieruchomości. Mogą umożliwiać korzystanie również z mieszkań, które nigdy nie były posadowione na gruncie należącym do Skarbu Państwa albo gminy. Skoro celem ustawodawcy było objęcie przekształceniem także obiektów leżących na innym gruncie niż budynek wymieniony w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej, pozostaje pytanie, jak rozumieć początek pkt 3, zgodnie z którym grunt musi być zabudowany wyłącznie budynkami wymienionymi w pkt 1 i 2 wraz z innymi obiektami. Wydaje się, że taki zapis nie wyklucza objęcia przekształceniem tych obiektów, które stanowią odrębną nieruchomość, o ile służą prawidłowemu wykorzystaniu obiektów stricte mieszkaniowych. Przepis odnosi się do posadowienia na nieruchomościach, co można rozumieć zarówno jako konieczność posadowienia na jednej konkretnej nieruchomości, jak i na wielu nieruchomościach. Znając cel ustawodawcy, należy przyjąć interpretację korzystniejszą dla użytkowników wieczystych, czyli posadowienia na jednej lub większej liczbie nieruchomości, co oznacza, że garaż i inne urządzenie (w tym wjazd do budynku mieszkalnego / przydomowy ogródek) nie musi znajdować się na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny. Sformułowanie takie zatem należy rozumieć w ten sposób, że przekształceniem objęte są obiekty wymienione w pkt 1 i 2 oraz stanowiące i niestanowiące jednej z nimi nieruchomości, obiekty służące do prawidłowego wykorzystania na cele mieszkaniowe (tak też w W. Klimiuk, Czygaraże i komórki lokatorskie są objęte bonifikatą odprzekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Doradztwo Podatkowe 2019, Nr 3). Tylko taka funkcjonalna wykładnia pojęcia "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" zapewnia realizację celu ustawodawcy leżącego u podstaw ustawy przekształceniowej. W przeciwnym wypadku gros nieruchomości ściśle związanych z zabudową mieszkalną jednorodzinną bądź wielorodzinną, umożliwiających racjonalne korzystanie z budynków mieszkaniowych, zostałoby - bez żadnego racjonalnego i głębszego uzasadnienia - wyłączonych spod działania ustawy. Ponadto, organ ograniczając się do wskazania, że nieruchomości objęte wnioskiem są niezabudowane nie ustalił jednak, co również wynika z rejestrów, do których ma dostęp, że działki nr [...] i [...] są wykorzystywane na cele mieszkaniowe, co potwierdza sposób korzystania z tych działek uwidoczniony w księgach wieczystych [...] oraz [...] jako "B - TERENY MIESZKANIOWE", którego podstawą wpisu w tych księgach były odpowiednio wypis z rejestru gruntów znak: [...] z dnia 9 grudnia 2009 r. wydany przez Prezydenta Miasta K. oraz wypis z rejestru gruntów znak: [...] z dnia 6 marca 2012 r. wydany przez Prezydenta Miasta K.. Poza tym, organ administracyjny pominął w ustaleniach faktycznych, że z dokumentacji, którą dysponuje wynika, że na całej działce nr [...] znajduje się kostka brukowa, zaś ta działka umożliwia prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] (wjazd do garażu i wejście do budynku), na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Zatem działki nr [...] oraz [...] są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, bowiem w okolicznościach sprawy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Gdyby nie urządzenie budowlane w postaci kostki brukowej stanowiącej wjazd i wejście do budynku mieszkalnego, nie byłoby możliwe jakiekolwiek (nie mówiąc o prawidłowym i racjonalnym) korzystanie z budynku mieszkalnego stanowiącego wraz z gruntem współwłasność skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Nie zachodzą wskazane w niej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Należy przy tym zaznaczyć, że merytorycznej kontroli podlegała wyłącznie skarga Z. Z., albowiem skarga K. Z. została odrzucona, z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu. W zakresie odrzucenia skargi K. Z. zostało sporządzone osobne uzasadnienie.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy działki skarżących nr ewid. [...], [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] w K., objęte księgami wieczystymi nr [...], [...] podlegały regulacjom ustawy przekształceniowej i ich użytkowanie wieczyste z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciło się w prawo własności, czy też w dalszym ciągu pozostają w użytkowaniu wieczystym. Organy stanęły na stanowisku, że tak się nie stało, a to z uwagi na fakt, że wspomniane nieruchomości nie spełniają warunków wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) - dalej jako "ustawa przekształceniowa. Odmiennego zdania była skarżąca według której działka nr [...] stanowiąca wjazd (wejście)/wyjazd (wyjście) do (z) budynku mieszkalnego oraz działka nr [...] stanowiąca przydomowy ogródek tworzą w istocie jedną nieruchomość pod względem gospodarczym i funkcjonalnym z nieruchomością składającą się z działek nr [...] o powierzchni 0,0219 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0093 ha, położoną w K. ([...]), obręb [...], objętą księgą wieczystą [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym mieszka skarżąca i służy on wyłącznie zaspokajaniu jej potrzeb mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez:

1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa;

2) dyrektora oddziału [...] Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału [...] Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty;

3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;

4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

Treść powołanych przepisów jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane - aby podlegać regulacji ustawy przekształceniowej muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 r. (por. strona 9 uzasadnienia, druk nr [...], www.sejm.gov.pl).Trafnie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13, który stwierdził, że "dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja pierwszeństwa wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. wyroki Sądu Najwyższego z 23 września 1970 r., II CR 361/70, OSNC 1971/6/97; z 26 lutego 2003 r., II CKN 1306/00; z 22 lutego 2012 r., IV CSK 278/11; postanowienia Sądu Najwyższego z 19 lutego 2003 r, V CK 278/02; z 30 października 2003 r., IV CK 114/02, OSNC 2004/12/201; z 30 maja 2007 r., IV CSK 56/07; z 16 czerwca 2009 r., V CSK 479/08, uchwały Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r., III CZP 24/06, OSNC 2007/2/24; z 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07, OSNC 2008/6/62; z 17 kwietnia 2009 r., III CZP 9/09, OSNC 2010/1/4)". Jak argumentował dalej Sąd Najwyższy w ww. uchwale "odmienny pogląd godziłby w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego (art. 1 KWU). Byłby on także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 KWU), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie KWU i art. 46 § 1 KC".

Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 435/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. I SA/Wa 1323/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r., sygn. I SA/Wa 486/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 505/20, wyrok z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 506/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 511/20). Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 505/20, wydanego w podobnym stanie faktycznym, w którym stwierdzono: "W niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogę, która umożliwia dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach, znajdują się na niej infrastruktury techniczne dla tych budynków czy doprowadzające do nich ciągi piesze. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej ostatniej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi drogę, do której te budynki mają dostęp, czy zawiera sieci techniczne biegnące do budynków. Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyłącznie okoliczność czy objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Co do wykładni funkcjonalnej, to Sąd nie podziela opinii wyrażonej w skardze, jakoby taka wykładnia prowadziła do innych wniosków niż językowa. Istotą omawianego uwłaszczenia jest uzyskanie prawa własności nieruchomości zabudowanych budynkami z lokalami mieszkalnymi, a nie ujednolicanie stosunków własnościowych na danym terenie. Gdyby było inaczej, ustawodawca wprowadziłby kompleksowe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w tym przypadku beneficjentami są właściciele gruntów zabudowanych budynkami mieszkaniowymi".

W konkluzji należy stwierdzić, że organy dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a wydane rozstrzygnięcia zostały poprzedzone prawidłowymi ustaleniami stanu faktycznego.

Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uzasadnienie w zakresie punktu II wyroku

Z. Z. i K. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2020 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.

Skarga K. Z. podlega odrzuceniu jako złożona po terminie.

W myśl art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazują akta sprawy, zaskarżone postanowienie zostało doręczone K. Z. w dniu 18 sierpnia 2020 r., a zatem termin do złożenia skargi dla skarżącego upływał z dniem 17 września 2020 r. Tymczasem skarga została nadana na placówce pocztowej 18 września 2020 r., a zatem z jednodniowym opóźnieniem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono w pkt II o odrzuceniu skargi K. Z.. Skarga Z. Z. jako wniesiona z zachowaniem terminu podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.