Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 149/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obowiązku prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w B. wprowadziła na terenie całego miasta dotyczący wszystkich przedsiębiorstw prowadzących punkty skupu złomu obowiązek prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom, jego ilości i rodzaju oraz źródeł pochodzenia.

Powyższą uchwałę Wojewoda [...] zaskarżył w dniu [...] 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W uzasadnieniu wniesionej skargi podniósł, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Rada Gminy może wydawać przepisy porządkowe jedynie w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

O ile wiec przyjęta przez Radę Miejską w B. regulacja dotycząca ewidencjonowania osób sprzedających złom może być – zdaniem Wojewody [...]- uznana za niezbędną dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, o tyle nie może być traktowana jako przepis o charakterze porządkowym albowiem materia, której dotyczy została już unormowana w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, do których zalicza się także na podstawie zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U. Nr 112,poz 1206) metale, reguluje bowiem art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm. ). Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ewidencji oraz potwierdzenia przyjęcia odpadu od innego posiadacza na karcie przekazania odpadu, która zawiera m. in. takie informacje jak imię i nazwisko bądź nazwę posiadacza odpadów oraz adres jego zamieszkania lub siedziby.

Wzory takich kart ( tj. ewidencji odpadów i przekazania odpadu) oraz objaśnienia co do sposobu ich wypełnienia zamieszczone są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów ( Dz. U. Nr 152, poz. 1736).

Skoro zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego kwestie ewidencji odpadów oraz osób je przekazujących już unormowały , jej dodatkowa regulacja w drodze przepisów porządkowych rażąco narusza – zdaniem Wojewody [...] – prawo ( por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt II S.A./Kr 2812/02 – nie publik.)

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wskazała, że kwestia będąca przedmiotem zaskarżenia była już prawomocnie osądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. akt II S.A./Ka 2146/02, który nie kwestionował wówczas uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom metali niezależnych , żeliwnych i stalowych oraz źródeł jego pochodzenia przez przedsiębiorców prowadzących skup złomu na terenie miasta B..

Jednocześnie podkreśla, że zaskarżona przez Wojewodę [...] treść uchwały jest identyczna z treścią uchwał innych Rad Gmin, które Wojewoda sam opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2002 r., a to – zdaniem Rady Miejskiej – oznacza, że dany akt normatywny jest zgodny z prawem tak z znaczeniu materialnym jak i procesowym.

W odniesieniu natomiast do części merytorycznej wniesionej skargi Rada Miejska nie zgodziła się z tym, jakoby art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach dotyczył regulacji będącej obecnie przedmiotem zaskarżenia. Przewidziany w nim obowiązek prowadzenia rejestrów odnosi się bowiem wyłącznie do posiadaczy odpadów, którzy prowadzą w zakresie odzysku (recyklingu) lub unieszkodliwienia odpadów. Co więcej dotyczy jedynie "ilościowej i jakościowej ewidencji" zgodnie z katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych . Nie dotyczy natomiast prowadzenia ewidencji obejmującej pochodzenie zakupionego metalu oraz ustalenia tożsamości osób go zbywających.

Zaprzeczała ponadto powołując się na przepisy art. 47 § 2 k.c. i art. 51 § 1k.c jakoby skupowane metale, tj. kratki ściekowe, urządzenia i kable wykonane z metali szlachetnych, które są nagminnie kradzione – były odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach .Tym bardziej, że pojęcie posiadacza odpadów, a więc każdego kto faktycznie włada odpadami nie obejmuje dyspozycji art. 336 k.c., a zatem przedmiotem tego posiadacza nie mogę być tzw. dobra publiczne ( użytku publicznego) przeznaczone do korzystania przez nieograniczoną liczbę osób ( vide: uzasadnienie do uchwały SN z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt III CZP 72/93 oraz niepubl. orzeczenie z dnia 3 września 1980 r. sygn. akt IV CR 202/80).

W tym miejscu Rada Miejska w zakwestionowała również powołane przez Wojewodę [...] przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, które w jej ocenie są niezgodne z deklaracją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Nie uwzględniają one bowiem źródła powstawania odpadów, a w szczególności metali żelaznych i nieżelaznych o kodzie 16 01 17 i 16 01 18, które są wykazane w załączniku do tegoż rozporządzenia.

W świetle powyższego Rada Miejska w B. uznała, że wykładnia art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach jak i rozporządzenia Ministra Środowiska dokonana przez Wojewodę dowodzi jedynie jego nieuzasadnionej ingerencji w jej działalność uchwałodawczą przy jednoczesnym uznawaniu za zgodne z prawem postanowień w identycznym brzmieniu uchwał innych Rad Gmin – co niewątpliwie jest sprzeczne z realizacją konstytucyjnej zasady państwa prawa.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. Rada Miejska powtarzając uprzednio podniesione argumenty zarzuciła Wojewodzie [...] istotne jaj zdaniem uchybienie procesowe polegające na tym, iż wniesiona skarga nie została poprzedzona zawiadomieniem strony przeciwnej o wszczęciu postępowania nadzorczego w rozpoznawanej sprawie czym naruszono przepisy obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała Rady Miejskiej w B. z [...] r. Nr [...] została podjęta z powołaniem się na art. 7 ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zawarte w niej przepisy, co jest w tej sprawie niekwestionowane to przepisy porządkowe, o jakich stanowi wymieniony tu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Tak więc warunkiem zgodnego z prawem wydania przez radę gminy przepisów porządkowych jest, by były one wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, w przeciwnym razie uchwała wprowadzająca je w życie musi być uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Oparty na tym założeniu i skierowany pod adresem uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] zarzut Wojewody [...] jest uzasadniony. Trafnie wskazał Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana w zakresie uregulowanym już przepisem art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62,poz. 628 ze zm.) Wniosek taki wynika z porównania zakresu regulacji tego art. z zakresem regulacji objętym zaskarżoną uchwałą. Otóż, zgodnie z jej tytułem, uchwała ta dotyczy prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom metali nieżelaznych, żeliwnych i stalowych oraz źródeł jego pochodzenia przez przedsiębiorców prowadzących skup złomu na terenie miasta B.. Nakłada przy tym na osoby prowadzące punkty skupu złomu obowiązek rejestrowania transakcji skupu złomu i prowadzenia rejestrów zawierających : tożsamość osób dostarczających złom, ilość i rodzaj dostarczonego złomu, oświadczenie zbywcy o źródle pochodzenia złomu. Dla ustalenia zakresu tej regulacji konieczne jest sprecyzowanie co należy rozumieć pod pojęciem "złom". Zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w "Słowniku języka polskiego" pod redakcja Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978 r.) złom to "zużyte, zniszczone przedmioty metalowe, maszyny lub ich części, także odpady produkcyjne w hutach , przeznaczone do przetopienia jako surowiec wtórny". W tym pojęciu złom odpowiada jednocześnie definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 ww. ustawy o odpadach, zgodnie z którym "Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany." Kategorię 6 załącznika nr 1 do ustawy stanowią przedmioty lub ich części nienadające się do użytku, a kategorię 16 wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach. W wydanym z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów odpadów ( Dz. U . Nr 112, poz 1206) metale żelazne i metale nieżelazne stanowią odrębną kategorię odpadów umieszczoną w grupie 16 – odpady nie ujęte w innych grupach, a w grupie 17 znajdują się odpady i złom metaliczne oznaczone symbolem 17 04 wówczas, gdy są odpadami z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Skoro złom to odpady to należy zwrócić uwagę na to, że art. 36 ustawy o odpadach nakłada na posiadacza odpadów obowiązek prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji (ust. 1), którą prowadzi się z zastosowaniem karty ewidencji odpadu i karty przekazania odpadu, zwanych łącznie dokumentami ewidencji odpadów (ust. 4), które powinny zawierać: imię i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę siedziby posiadacza odpadów (ust. 6). Art. 36 ustawy o odpadach nakazuje jednocześnie posiadaczowi odpadów, który przyjmuje odpad od innego posiadacza potwierdzenie przekazania odpadu na karcie przekazania odpadu, wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje ten odpad (ust. 7). Zgodnie z tym przepisem w przypadku posiadacza odpadów, których prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów ewidencja odpadów powinna obejmować również sposoby gospodarowania odpadami, a także dane o ich pochodzeniu i miejscu przeznaczenia. Tak wiec należy zgodzić się z Wojewodą [...] gdy twierdzi, że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej B. jest już uregulowana w art. 36 ustawy o odpadach, a zatam Rada nie mogła wydać w tym zakresie własnych przepisów porządkowych. Możliwość wydania przez radę gminy przepisów porządkowych została wykluczona przez ustawodawcę w przepisach powszechnie obowiązujących. Wykluczenie to działa i wówczas, gdy rada gminy chce uregulować kwestie już uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących odmiennie, czy w szerszym zakresie, gdyż z samego faktu uregulowania danej kwestii przez ustawodawcę należy wnioskować, że jego wolą było uregulowanie jej w taki sposób, jak to wyraził, i tylko w takim zakresie, jaki wynika z ustanowionych przez niego przepisów, a więc ani inaczej, ani w szerszym zakresie. Nie ma zatem miejsca na uzupełnienie regulacji ustawowej, czy poszerzenie jej zakresu w drodze stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Rady Gminy w B. stwierdzić należy, że przedmiot niniejszej sprawy sądowej nie jest tożsamy z przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem z 29 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2146/02 . W obydwu tych sprawach Sąd ocenia dwie odrębne uchwały Rady Gminy, stąd nie może być mowy o stanie powagi rzeczy osądzonej, a sam pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2002 r. nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie.

Fakt opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nie wyklucza możliwości zaskarżenia jej do Sądu przez Wojewodę i nie wyklucza sądowej kontroli jej zgodności z prawem, jakiej sąd administracyjny dokonuje z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269).

Zaskarżenie przedmiotowej uchwały do Sądu nastąpiło z mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w którym Wojewoda mógł we własnym zakresie, w wyniku wszczętego postępowania nadzorczego , stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w B.. Wszczęte uprzednio postanowieniem z [...] r. postępowanie nadzorcze zostało umorzone decyzją z [...] r. z uwagi na upływ 30 dniowego terminu z art. 91 ust. 1. Brak jego ponownego wszczęcia nie stanowi tu żadnego naruszenia prawa.

Wicewojewoda z racji pełnionej funkcji był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi .

Celowość wprowadzenia regulacji, jaką zawiera uchwała Rady Miejskiej B. nie może oznaczać możliwości wprowadzenia jej w życie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu, a stąd administracyjny, jak to już nadmieniono, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej przez wojewodę [...] uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.