Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 451/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora MDK nr 2 w T. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Prezydenta Miasta T. z [...] r. nr [...] zatwierdzono konkurs na stanowisko dyrektora A w T. (dalej A w T.).

Z kolei zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. powierzył E.B. stanowisko dyrektora A w T. (dalej A). Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 36a ust. 1, 4 i 13 w związku z art. 5 ust. 5a oraz 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.).

K.G., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.K., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej wymienione zarządzenia domagając się stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, wstrzymania ich wykonania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie

- § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez jego niezastosowanie przez brak unieważnienia konkursu i ponownego zarządzenia jego przeprowadzenia pomimo istnienia nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy,

- § 5 wymienionego wyżej rozporządzenia poprzez zadawanie skarżącej pytań niezmierzających do merytorycznej oceny kandydatki,

- art. 18(3a) § 1w z. z § 3 Kodeksu pracy polegające na nierównym traktowaniu skarżącej w zatrudnieniu, co wyrażało się poprzez zadawanie jej w toku konkursu większej ilości pytań, zaś jedno z nich odnosiło się do faktów zaistniałych, gdy skarżąca pełniła funkcje dyrektora A w T.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z treścią załącznika nr 8 do Protokołu z postępowania konkursowego kandydatom komisja zadała jedno pytanie dotyczące wskazania preferowanego stylu zarzadzania placówką natomiast skarżącej dwa dodatkowe pytania, a mianowicie dotyczące wyjaśnienia przyczyn wymiany "prawie całej" kadry w mijającej kadencji oraz wskazania aktów prawnych określających zakres współpracy dyrektora z zakładową organizacja związkową. W ocenie pełnomocnika skarżącej pytania te nie miały na celu merytorycznej oceny kandydata. Pierwsze z nich nie dotyczyło bowiem kompetencji czy przyszłego funkcjonowania placówki, a odnosiło się do ustalenia przyczyn zdarzenia, które wystąpiło w przeszłości. Intencją tego pytania było zasugerowanie, że podejmowane przez skarżącą decyzje były nietrafne a konsekwencja ich zniechęcenie pozostałych członków komisji do poparcia jej kandydatury. Ponadto zostało ono sformułowane w sposób ogólny. Odpowiedź na nie wymagałaby odniesienia się do każdego przypadku, w tym odwołania się do odpowiedniej dokumentacji, co oznacza, że skarżąca nie miała realnych szans na obronę swoich racji. Co do kolejnego pytania wskazano, że skarżąca nie aplikowała na stanowisko prawnika w przedmiotowej placówce, zaś pytanie zmierzało do ustalenia wiedzy prawniczej w zakresie wybranego przez komisję zagadnienia. Nadto nadmieniono, że sposób zanotowania odpowiedzi poprzez wpisanie aktów prawnych, które skarżąca pominęła wskazuje na niechęć komisji do skarżącej, co rzutuje na ocenę postawionego pytania jako ataku personalnego na dotychczasowego dyrektora placówki. Wobec tego postawione skarżącej pytania nie zmierzały do merytorycznej oceny kandydata, a zatem były sprzeczne z § 5 rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika fakt, że skarżącej zadano więcej pytań niż pozostałym uczestnikom, jak również sposób ich formułowania i treść odpowiedzi wskazuje, że naruszono zasadę równego traktowania w zatrudnieniu kandydatów, czego przyczyną był fakt, iż skarżąca pełniła funkcję dyrektora w minionej kadencji. Dlatego z podanych przyczyn, które mogły wpłynąć na wynik konkursu poprzez ilość oddanych na skarżącą głosów, organ winien unieważnić konkurs na zasadzie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie stwierdził, aby zarzuty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie zawarte w skardze, miały wpływ na wynik konkursu i stanowiły naruszenie procedur konkursowych. W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] r. konkurs na stanowisko dyrektora A w T. został zatwierdzony. Wskazano, że z § 5 rozporządzenia wynika, że każdy członek komisji ma prawo zadawać pytania, a skorzystanie z tego prawa przez Prezes [...] oddziału [...] nie może prowadzić do unieważnienia konkursu. Ponadto zakres przedmiotowy pytań nie musi odnosić się wyłącznie do koncepcji rozwoju i funkcjonowania placówki, na co wskazuje zawarte w § 5 rozporządzenia sformułowanie "w szczególności", natomiast treść pytań, zdaniem organu, nie odbiegała od kwestii będących przedmiotem oceny kandydata. Dodatkowo wskazano, że protokół nie musi szczegółowo odzwierciedlać treści udzielonych przez kandydatów odpowiedzi, a wystarczy, że zawiera informację o udzielonych odpowiedziach. Zdaniem organu w postępowaniu konkursowym nie doszło do przypadków określonych w § 8 2 pkt 1 – 4 w związku z tym konkurs nie podlegał unieważnieniu. Z tych samych przyczyn brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego zarządzenia.

Skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora A w T. została zarejestrowana i rozpoznana pod sygn. akt 450/17. Natomiast przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest zarządzenie z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora A w T. (dalej A). Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu z 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 450/17 oddalającym skargę skarżącej na zarządzenie w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora A w T. Z kolei postanowieniem z 2 marca 2018 r. podjęto zawieszone postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta T. z [...] r. o powierzeniu stanowiska dyrektora A w T.

Legitymacja procesowa do zaskarżania zarządzeń organu gminy do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 z późn. zm. – dalej "u.s.g."). Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2).

Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia zarządzenia prezydenta miasta ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym zarządzeniem, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia.

Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot określone obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Interes prawny, od którego istnienia uzależnione jest przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien być własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną danego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji skargowej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, podmiot, wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną.

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu (skarżącego) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem. W wyroku z dnia 22 marca 2013 r., I OSK 2236/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Skarżąca nie wskazała w skardze, na czym polega jej interes prawny i w jakim sposób został on naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Natomiast w skardze tak jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Prezydenta Miasta T., wskazywała na nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które w jej ocenie powinny skutkować unieważnieniem tego postępowania i ponownym jego przeprowadzeniem. W konsekwencji na tej podstawie domagała się uchylenia zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, jak również zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora placówki kandydatowi ustalonemu według uznania organu na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca uczestniczyła w postępowaniu konkursowym, w którym nie wyłoniono kandydata, gdyż żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej większości głosów. Natomiast skarżąca kwestionowała prawidłowość postępowania konkursowego, co w jej ocenie miało wpływ na ilość oddanych na nią głosów. Należy w związku z tym wskazać, że niewątpliwie nieprawidłowości w toku postępowania konkursowego rzutujące na wynik tego postępowania stanowią naruszenie interesu prawnego uczestnika tego postępowania. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania. Prawidłowość przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora A w T. była przedmiotem oceny Sądu dotyczącym zarządzenia z [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta T. o zatwierdzeniu konkursu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 450/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skrzącej K.G. na to zarządzenie. W związku z tym w niniejszym postępowaniu dotyczącym zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora A w T. nie można upatrywać naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z naruszenia procedury konkursowej. Skarżącej przysługiwała skarga na zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu, z czego zresztą skarżąca skorzystała. Zarządzenie to miało bowiem bezpośredni wpływ na uprawnienia skarżącej i rozstrzygało o jej sytuacji materialnoprawnej, a więc dotyczyło jej interesu prawnego. Takiego bezpośredniego związku i wpływu na prawa skarżącej nie ma natomiast zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły E.B., które wydane zostało wprawdzie po zatwierdzeniu konkursu zarządzeniem nr [...] ale jego podstawą był nie wynik konkursu, lecz przepis art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Nie ma zatem bezpośredniego związku między postępowaniem konkursowym, w którym skarżąca brała udział i którego prawidłowości skutecznie nie podważyła, a powierzeniem stanowiska w trybie art. 36a ust. 4. Podkreślić należy, że zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący może powierzyć stanowisko kandydatowi przez siebie ustalonemu, tj. osobie biorącej (lub nie) udziału w konkursie, który nie doprowadził do wyłonienia kandydata. Powierzenie stanowiska dyrektora w tym trybie nie wiąże się z postępowaniem, w którym skarżąca brałaby udział, nie mogło zatem dojść do naruszenia jej uprawnień w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.. Interes skarżącej w tej sprawie ma niewątpliwie charakter interesu tylko faktycznego. Skarżąca jest zainteresowana wyeliminowaniem zarządzenia, które powierza stanowisko dyrektora A w T. na okres lat 5 innej osobie, a zatem zarządzenia dotyczącego praw i obowiązków osoby trzeciej.

Podsumowując, stwierdzić należy, że skarżąca nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny w tej konkretnej sprawie i nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 z późn. zm.).