Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2403/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 § 1, art. 72 § 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2514/13 w sprawie ze skargi I. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od I. G. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 marca 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2514/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. G. uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Skarżąca [...] lipca 2012 r. wystąpiła do Izby z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z akt administracyjnych wynika, że w ramach aplikacji I. G. przystąpiła do sześciu kolokwiów, z których otrzymała ocenę niedostateczną.

Rady Izby Notarialnej w W. uchwałą z [...] lipca 2012 r. odmówiła I. G. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zdaniem Izby wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji jest potwierdzeniem pewnego stanu prawnego – odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – skarżąca (aplikant) opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwi jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. W tym celu Izba może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: Prawo o notariacie). Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) do któregoś z nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z [...] lipca 2013 r. utrzymała w mocy uchwałę z [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu, jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Według Rady zwrot ten należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie wykonywania zawodu oraz dostępu do jego wykonywania). Organ, powołując się na poglądy doktryny, stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania nabytych w ich toku umiejętności i wiedzy. Krajowa Rada Notarialna na tle unormowania art. 72 § 2 p.n., przy założeniu racjonalności ustawodawcy, doszła do przekonania, że przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, czyli wywiązanie się przez aplikanta z obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym zdania kolokwiów (celem potwierdzenia podnoszenia poziomu wiedzy).

Ustawodawca nie sformułował definicji pojęcia "odbycie aplikacji", a w związku z tym nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze, zwłaszcza w środowisku prawniczym, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. W sytuacji gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie można stanąć na stanowisku, że tacy aplikanci odbyli aplikację.

W ocenie Rady, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. Izba zobowiązana była do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżąca odbyła aplikację notarialną, a tym samym czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na tym etapie następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia/niezdania kolokwium, nie zostały spełnione przesłanki do uznania odbycia aplikacji. W tym stanie faktycznym i prawnym Krajowa Rada Notarialna uznała za słuszne rozstrzygnięcie w sprawie podjęte przez Izbę, gdyż skarżąca nie wypełniła "obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę uznał stanowisko organów łączące wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji ze zdaniem kolokwiów jako warunku tego wydania za sprzeczne z przepisami ustawy – Prawo o notariacie.

WSA zauważył, że zasadniczym argumentem skargi była teza, że odbycie aplikacji notarialnej determinowane było wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, zaś w żądaniu skarżącej chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera ten przepis. Przepisy ustawy i nie przewidują odmowy wydania zaświadczenia w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu. Innymi słowy, aby ukończyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przesłanki wydania zaświadczenia wymienione w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 Prawa o notariacie nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. WSA zauważył, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.). Zgodnie z §13 powołanego rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważył, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Uzasadniając stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada nawiązała do użytego w treści przepisu art. 72 § 1 sformułowania "zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza". Według organu sformułowanie to należy interpretować jako konieczność sprawdzenia poziomu wiedzy aplikanta, której w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem WSA, o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta notarialnego z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla niego za brak zaliczenia kolokwium, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie znajduje ona bowiem oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Zdaniem WSA z przepisów ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.

Natomiast wprowadzenie w uchwale Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009 r. dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie – Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia oznacza, że Rada wykroczyła poza swoje kompetencje. Żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, a organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można takich kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 73 Prawa o notariacie, a także z art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie.

WSA zauważył, że zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 Prawa o notariacie, zaś przepis art. 74 § 3 Prawa o notariacie stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wydania zaświadczenia o jej odbyciu jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a. Dlatego wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego. Natomiast w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne. Wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

W ocenie WSA skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane Prawem o notariacie i rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Sąd podkreślił, że ani Prawo o notariacie, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszyły prawo.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest ono wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji – potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia przepisów art. 72 i art. 74 § 2 Prawa o notariacie w związku z art. 217 k.p.a. podejmując uchwały, które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni; tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1) art. 72 § 1 Prawa o notariacie poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza;

2) art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.

– naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie;

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w licznych wyrokach w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie zajmował stanowisko, że w sytuacji niezaliczenia w toku aplikacji kolokwiów przewidzianych jej programem organ samorządu jest uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1206/13, wyrok NSA z 30 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 803/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególnie obszerną argumentację przemawiającą za powyższym poglądem zaprezentował NSA w wyroku z 21 października 2014 r. II GSK 1385/13 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko i stwierdza, co następuje:

Ustawa – Prawo o notariacie wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2 Prawa o notariacie).

Zaświadczenie, zgodnie z art. 217- 219 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służącym ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 219 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.

Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. W omawianym przypadku ustawodawca postanowił, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na wolę ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie może dotyczyć tylko oczywistych, niebudzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc – to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 982/13, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu. Nawet ograniczając rozumienie pojęcia "odbycia aplikacji" notarialnej, do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, nie da się wykluczyć sytuacji, że i tych wymagań aplikant nie dopełni. Aplikant może więc nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, a to musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi przepis art. 219 k.p.a. To zaś, czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska, co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie – kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 Prawa o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji oraz związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta, aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. O dokształcaniu, jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. – w jego § 11 i 12 przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów, ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących i wiążącego aplikanta programu aplikacji, nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji, tj. obecności na zajęciach objętych programem przez wyznaczony ustawą okres 2 lat i 6 miesięcy. Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się, czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy oraz umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu, (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały nr VII/48/2009 Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 p.n.). Należy wyraźnie podkreślić, że omawiana uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego a w związku z tym nie można odmówić zastosowania jej w rozpoznawanej sprawie.

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie daje Krajowej Radzie Notarialnej kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu aplikacji jest elementem organizacji aplikacji. W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak również porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt K 12/10 stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 Prawa o notariacie) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować, czy wyłączać uregulowań Prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy. W dwóch wyrokach z 13 maja 2010 r., sygn. akt III ZS 4/10 i sygn. akt III ZS 7/10 Sąd Najwyższy stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi, należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu ustawowym do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego element organizacji aplikacji.

W świetle dotychczasowych rozważań za nietrafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że szkolenie podczas aplikacji obejmujące zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, ma być rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach, nieweryfikowalne podczas aplikacji. Jeżeli zaś dojdzie do takiej weryfikacji w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. i w uchwale KRN nr VII/48/2009, to nie ma ona znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną, zatem negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 (stanowiącej niezakwestionowany we właściwym trybie akt prawa korporacyjnego), który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega wątpliwości, że złożenie - w czasie odbywania aplikacji – dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1–3 uchwały). Jak już wspomniano powołana uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają podstaw prawnych twierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie ma żadnego znaczenia i nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje również podstaw do stwierdzenia, że ponieważ przeprowadzenie kolokwium jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe również dla aplikanta, a zatem aplikant nie musi poddać się kolokwium, zaś jego wynik nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną.

Po pierwsze, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą Krajowej Rady Notarialnej podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.

Po drugie zaś, w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby rozpatrywać także w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej, jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku sygn. akt II GSK 990/13 stwierdził, że "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza." Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na samym uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności objętych programem szkolenia, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest tylko egzamin notarialny. Ustawodawca wprowadził dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i jednocześnie przewidział na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych. Z art.12 § 2 Prawa o notariacie wynika, że bez odbycia aplikacji do egzaminu notarialnego mogą przystąpić osoby, które miały dwukrotnie dłuższą praktykę prawniczą (5 lat) lub legitymują się wiedzą prawniczą potwierdzoną egzaminami (sędziowskim, prokuratorskim, adwokackim, radcowskim) albo mają pozycję zawodową powiązaną z wcześniejszym potwierdzeniem zdobytej wiedzy prawniczej (zajmują stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, doktorzy nauk prawnych). W związku za trafny należy uznać pogląd, że dla ustawodawcy równie ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby wówczas egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle dotychczasowych rozważań należy uznać za trafne stanowisko Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko Rady co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.