Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2160/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 81/16 w sprawie ze skargi K. Z. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego K. Z. na rzecz Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K. Z. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 81/16, którym oddalono jego skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący, za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie czy Urząd Celny we W. w najnowszych zażaleniach na postanowienia sądów rejonowych o umorzeniu postępowań w sprawach o czyny z art. 107 § 1 K.k.s. powołuje się na jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyrokach z dniach 25 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 183/14, z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1633/15 oraz z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt 1296/15, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w przeciwieństwie do art. 14 ust. 1 tej ustawy nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i Polska nie miała obowiązku jego notyfikowania w Komisji Europejskiej, co umożliwia pociąganie do odpowiedzialności karnej wszystkich osób urządzających nielegalne gry na automatach bez zezwolenia, niezależnie od daty popełnienia czynu.

W przypadku uznania, że powyższa informacja nie stanowi informacji publicznej, skarżący wystąpił o przesłanie treści najnowszego zażalenia Urzędu Celnego we W. na postanowienie sądu rejonowego o umorzeniu postępowania w sprawie o czyn z art. 107 § 1 K.k.s. według stanu na dzień złożenia wniosku.

W odpowiedzi organ, działając na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.]), zwanej dalej "u.d.i.p.", poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej.

Na prośbę skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. o uzasadnienie podjętego stanowiska, organ celny wskazał, że złożone żądanie w punkcie 1 nie odnosiło się do informacji publicznej, lecz dotyczyło kwestii stosowania prawa. W odniesieniu zaś do udostępnienia treści zażalenia organ zaznaczył, że dokument ten stanowi pismo procesowe adresowane do sądu, wnoszone w konkretnej sprawie oraz sporządzone wyłącznie na jej potrzeby. Procesowy charakter tego dokumentu, istniejącego w ramach indywidualnej sprawy, sprawia, że nawet jeśli dotyczy ono istotnego interesu publicznego, w takiej sytuacji nie mieści się w pojęciu informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego:

– art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zażalenie pochodzące od organu władzy publicznej, stanowiące wiążące dla sądu odwoławczego oświadczenie woli poddania kontroli instancyjnej postanowienia sądu pierwszej instancji, podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., w ramach jego kompetencji wykonywanych w toku postępowania sądowego i złożone do akt sprawy, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu w/w przepisów, podczas gdy posiada ono wszystkie cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.;

– art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pytanie sformułowane w pkt 1 złożonego wniosku nie dotyczyło sfery faktów, podczas gdy prawidłowa ocena charakteru zawartego pytania sprowadzała się do udzielenia informacji, czy wskazane stanowisko NSA jest częścią składową sporządzonych i utrwalonych dokumentów urzędowych, jakimi są zażalenia urzędu celnego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że procesowy charakter zażalenia nie może stanowić podstawy do odmowy jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie nie byłoby możliwości pozyskania w tym trybie orzeczeń sądowych. Zażalenie nie jest również dokumentem roboczym, ale wiążącym stanowiskiem organu władzy publicznej skierowanym do sądu odwoławczego. Ponadto skarżący powołał się na związek między prawem do informacji publicznej o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu sądowym z zewnętrzną jawnością tego etapu postępowania karnego, wskazując na łączący je element kontroli społecznej, która powinna się odnosić do wszystkich podmiotów realizujących interes publiczny. W zakresie punktu 1 swojego wniosku skarżący wskazał, że skoro można żądać udostępnienia każdego orzeczenia sądowego w całości, to dopuszczalne jest również pozyskanie jego części składowej, w której powołano stanowisko NSA. Wniosek w tym zakresie – w ocenie strony – dotyczył zatem sfery faktów. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu celnego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, a w uzasadnieniu wyjaśnił pojęcie bezczynności organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej i podniósł, że powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia żądanych informacji. Bezspornie Naczelnika Urzędu Celnego we W. – jako organ władzy publicznej – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sporna jest natomiast ocena charakteru informacji zawnioskowanych przez skarżącego. Sąd wywiódł, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. –informacja o danych publicznych obejmuje w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Żądanie ujęte w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczyło wskazania przez organ celny, czy w najnowszych zażaleniach na postanowienia o umorzeniu postępowań w sprawach o czyn z art. 107 § 1 K.k.s. powołuje się on na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do charakteru art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Sądu, informacja publiczna powinna odwoływać się do faktów, realnie istniejących w zasobach określonego podmiotu. Odnoszenie się przez podmiot zobowiązany do prezentowanych stanowisk wyrażanych czy to w orzecznictwie, czy też w piśmiennictwie prowadzić będzie w istocie do zaprezentowania wnioskodawcy urzędowej wykładni prawa względnie sposobu jego zastosowania w konkretnej sprawie, nie zaś do udostępnienia informacji publicznej. Nie zgodził się z poglądem skarżącego, że jego wniosek prowadzić miał jedynie do pozyskania części składowych dokumentu urzędowego, ograniczonych do interesującej go kwestii, gdyż wniosek ten nie mógł stanowić żądania pozyskania wyodrębnionych fragmentów jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, nie odnosił się do konkretów, ale dotyczył zagadnień natury abstrakcyjnej. W takiej sytuacji ocena tego, czy dany fragment zażalenia odnosić się by miał do takiego czy innego poglądu prawnego, byłaby nieuchwytna i każdorazowo uzależniona od poglądu konkretnej osoby. Podobnej oceny dokonano w stosunku do informacji wymienionej w punkcie 2 wniosku. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że zażalenie na postanowienie sądowe spełnia przesłanki do uznania go za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże nie można przy tym nie dostrzegać, że jego powstanie determinowane było toczącym się postępowaniem karno-skarbowym. Organ celny, będący stroną tego postępowania, do czasu jego zakończenia znajduje się więc w szczególnej sytuacji procesowej. Z jednej bowiem strony formułuje stanowisko co do zasadności zastosowania instytucji umorzenia postępowania sądowego, do czego znajduje oparcie w przepisach procedury karno-skarbowej, z drugiej zaś strony pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji należy podzielić stanowisko organu, że udostępnienie – jako informacji publicznej – treści pisma procesowego w trakcie trwania postępowania, nie będzie mogło odbywać się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, udostępnienie treści pisma procesowego w postaci zażalenia w toku trwającego jeszcze postępowania karno-skarbowego, może prowadzić do naruszenia przepisów procedury karnej i karno-skarbowej w zakresie dostępu do akt postępowania. Należy wziąć bowiem pod uwagę, że regulacje Kodeksu karnego skarbowego i Kodeksu postępowania karnego odnoszą się do kwestii dostępu do akt sprawy w toku postępowania (art. 114b K.k.s. oraz art. 156 K.p.k.). Umożliwienie więc pozyskania dokumentów znajdujących się w aktach toczącej się sprawy sądowej w trybie dostępu do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia przepisów procedur, o których mowa powyżej. Sąd powołał się też na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Analizując ten problem Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił w niej uwagę, że realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie może pomijać obowiązujących przepisów innych ustaw, regulujących możliwość dostępu do akt sprawy. Na udostępnienie treści zażalenia nie mogła mieć również wpływu podnoszona przez skarżącego konieczność sprawowania kontroli społecznej nad działalnością wszystkich podmiotów publicznych, uczestniczących w toku postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie może zostać bowiem uznana wprost za narzędzie realizacji zasady jawności postępowań karnych. Potrzeba pozyskania pisma procesowego nie może być także uzasadniana brakiem wyspecjalizowanych jednostek nadrzędnych analizujących na bieżąco zasadność środków zaskarżenia w podległych sobie organach niższego stopnia. Powyższe okoliczności, sprowadzające się w istocie do wykazania szczególnego interesu społecznego w pozyskaniu dokumentu, pozostają bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania obrazę art. 133 § 1 P.p.s.a. na skutek oparcia wyroku o stan faktyczny, który nie znajdował odzwierciedlenia w aktach sprawy i nieuprawnionego przyjęcia, że treść najnowszego zażalenia organu znajduje się w aktach trwającego postępowania a nie w aktach sprawy prawomocnie ukończonej.

Zarzucił również naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 113 i 114b K.k.s., oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.k., na skutek wadliwego przyjęcia, że przepisy procedury karnej regulujące dostęp do dokumentów z akt sprawy wyłączają możliwość udostępnienia treści tych dokumentów w trybie przepisów u.d.i.p.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2 złożonego przez niego wniosku oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że jest niesporne, iż żądany przez skarżącego dokument stanowi informację publiczną, a także to, że nie miała w tym wypadku zastosowania uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, która dotyczyła dostępu do całości akt sprawy a nie pojedynczego dokumentu z tych akt. Odmowa udostępnienia tego dokumentu nie może być uzasadniana także przepisem art. 156 K.p.k. i toczącym się postępowaniem, gdyż postępowanie sądowe jest jawne zarówno wewnętrznie jak i zewnętrznie, a strony postępowania sądowego otrzymują nieodpłatnie odpisy orzeczeń sądowych oraz środków zaskarżenia. Powołał się przy tym na orzeczenie sądu administracyjnego, w którym nakazano Prezesowi Sądu Okręgowego we W. udostępnienie nieprawomocnego wyroku tego sądu. Uzasadniając zarzut procesowy pełnomocnik skarżącego podniósł, że z akt postępowania administracyjnego oraz treści odpowiedzi na skargę nie wynika, by żądane przez skarżącego pismo procesowe zostało złożone w sprawie, która nie została prawomocnie zakończona, a Sąd I instancji przyjął, że chodzi tu o zażalenie złożone do akt trwającego jeszcze postępowania karno-skarbowego. Stanowi to naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż okoliczność ta miała znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, przychylając się do stanowiska zajętego przez Sąd I instancji.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował, że w związku z treścią art. 160 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) właściwym organem w sprawie stał się Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we W. Ponadto przychylił się do wniosku skarżącego dotyczącego zrzeczenia się rozprawy kasacyjnej.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna ostatecznie przychyliła się do tego wniosku, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Na wstępie wskazać jednak należy na kilka uwarunkowań natury ogólnej, które dotyczą informacji publicznej jako przedmiotu podlegającego udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Warto przy tym odwołać się do bogato uargumentowanego poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 827/15 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), w myśl którego podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. Wywód ten dotyczy wprawdzie sprawy administracyjnej, ale może być przydatny także na gruncie żądania pisma procesowego w sprawie karnej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. W sprawie bezsporne jest to, że Naczelnik Urzędu Skarbowego we W. (obecnie Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we W.) jest organem przewidzianym w u.d.i.p. jako organ władzy publicznej w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem czy żądany we wniosku dokument dotyczy sprawy o charakterze publicznym czy sprawy o charakterze prywatnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Taka definicja sprawia, że wszelkiego rodzaju ograniczenia w dostępie do informacji muszą być interpretowane przez pryzmat i w kontekście obywatelskiego prawa do informacji zagwarantowanego w ustawie zasadniczej. Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 ustawy. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Wprawdzie, użyty w tym przepisie art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej, to jednak nie oznacza, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie chodzi o pismo procesowe organu - zażalenie na postanowienie zapadłe w sprawie karnej, czyli o pismo zawierające oficjalne stanowisko organu w odniesieniu do orzeczenia sądu karnego. Powyższe sprawia, że pomimo iż przedmiotem zażalenia jest akt podlegający upublicznieniu przez podmiot, który jest jego autorem (w tym wypadku sąd powszechny), to jednak sprawa ta dotyczy indywidualnej sprawy określonego podmiotu. Pismo procesowe organu, który jest stroną takiego postępowania, wyraża zatem oficjalne stanowisko tego organu w zakresie ewentualnych wad tego rozstrzygnięcia sądowego. Pismo takie zatem nie należy do kategorii informacji o sprawach publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy, a w szczególności nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4b tego przepisu. Wręcz przeciwnie, jest to stanowisko procesowe w sprawie jednostkowej, toczącej się przed innym organem, który – po jego wniesieniu – jest wyłącznym dysponentem tego rodzaju pisma. W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że jak wskazano wyżej nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dany dokument, a w szczególności zawarta w nim treść jest informacją publiczną. Skoro bowiem ustawodawca w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organami czy przed sądami zdecydował, że informacją tą są informacje zawarte w aktach administracyjnych czy orzeczeniach sądowych (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy), to tym samym określił pewną granicę ingerencji innych osób w dostępie do prywatnych spraw obywateli rozstrzyganych w postępowaniach przed organami i sądami. W szczególności ustalił zasady, na jakich udostępniane są orzeczenia sądowe czy poszczególne dokumenty z akt sprawy. Dodatkowy szerszy dostęp społeczeństwa i poszczególnych obywateli do rozstrzyganych przed organami i sądami spraw indywidualnych ustawodawca zagwarantował w poszczególnych procedurach regulujących ich rozpoznawanie. Wszystko to dowodzi, że zażalenie organu tak jak i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który podlega udostępnieniu dodatkowo przez strony postępowania, niezależnie od ich statusu podmiotu publicznego, jako informacji publicznej.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12 (zam. w CBOSA), w której przedmiotem żądania było udostępnienie kserokopii wszystkich pozwów i skarg z którymi wystąpiła Prokuratoria Generalna w podanym we wniosku okresie. (...) W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do treści żądania strony wyjaśnił, że "(...) pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. (...) pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu, natomiast sam pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor danych publicznych, w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym".

Wracając do podniesionych w sprawie zarzutów kasacyjnych, w świetle wyżej wskazanych i akceptowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądów, chybiony okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. na skutek nieoparcia wyroku na aktach sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 316/17, zam. w CBOSA). Żądany przez skarżącego dokument, jako dokument procesowy w sprawie karnej, wszedł do akt tej sprawy i nie mógł być przedmiotem udostępnienia przez organ, który nie jest podmiotem (w tym wypadku sądem), który udostępnia stronom (na postawie przepisów K.p.k.) i osobom trzecim (na podstawie przepisów u.d.i.p.) materiały z akt toczącego się lub zakończonego postępowania karnego.

Inaczej mówiąc, "zażalenie" czy też "treść zażalenia", którego domaga się skarżący, niezależnie od tego czy dotyczy toczącego się postępowania karnego, czy też postępowania zakończonego przed sądem karnym, nie stanowi elementu akt administracyjnych w sprawie o jego udostępnienie, a zatem przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za twierdzeniem organu, że tego rodzaju dokument dotyczy sprawy "w toku", nie miało w sprawie znaczenia i nie mogło tym samym mieć wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo przy tym należało zauważyć, że treść wniosku nie precyzuje o jaki dokument chodzi (z jakiej sprawy, z jakiej daty, do jakiego sądu rejonowego wniesionego), co powoduje że weryfikacja stanowiska organu w tym zakresie nie byłaby możliwa.

Trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji, że udostępnienie treści pisma procesowego z akt postępowania karno-skarbowego może pozostawać w kolizji z normami regulującymi procedurę takiego postępowania w zakresie dostępu do jego akt oraz w kolizji do władztwa sądu nad przebiegiem sprawy. Wyłącznym dysponentem akt sprawy, w tym wszelkich dokumentów w niej zgromadzonych, niezależnie od ich wagi i źródło pochodzenia, jest właściwy sąd, co wynika wprost z tego, że stosowne przepisy procedury karnej odnoszą się do organów prowadzących postępowanie a nie do autorów dokumentów. Zgodzić się można z autorem skargi kasacyjnej, że udostępnianie dokumentów z akt sprawy osobie trzeciej, która nie jest ani stroną ani jej przedstawicielem, możliwe jest na podstawie przepisów u.d.i.p., a nie na podstawie art. 156 K.p.k., a zatem tryb postępowania wskazany w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w przypadku realizacji wniosku złożonego na podstawie przepisów u.d.i.p., tym niemniej adresatem takiego wniosku musi być właściwy sąd, a nie osoba, organ czy inny podmiot, który wytworzył dokument na użytek sprawy karnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne dotyczą natomiast naruszenia przepisów, które miałyby zastosowanie w przypadku, gdyby podmiotem, do którego zwrócił się skarżący, był sąd prowadzący sprawę karno-skarbową i będący dysponentem dokumentów z akt takiej sprawy. Zarówno redakcja tego zarzutu kasacyjnego jak i treść przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń, odnosi się do przypadku, gdy to sąd odmawia udostępnienia określonego dokumentu z akt sprawy. Tymczasem, co już zasygnalizowano na wstępie, adresatem wniosku była strona postępowania sądowego a nie sąd. Przywołane przepisy art. 114b i 113 § 1 Kodeksu karnego skarbowego odnoszą się do odpowiedniego stosowania w sprawie karno-skarbowej przepisów Kodeksu posterowania karnego (art. 113 § 1) oraz do udostępniania akt takiej sprawy innym organom prowadzącym kontrolę podatkową, kontrolę celno-skarbową, postępowanie podatkowe, celne lub administracyjne, w zakresie niezbędnym do prawidłowego przeprowadzenia tej kontroli lub tego postępowania (art. 114b). Przywołanie tego ostatniego przepisu przez Sąd I instancji w realiach rozpatrywanej sprawy było wprawdzie zbyteczne, ale jak wynika z całości wywodu na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odniesienie się do tego przepisu nie miało znaczenia dla całości wywodu, co do zasady trafnego. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony w tym sensie, że zauważone uchybienie nie wpłynęło w jakimkolwiek stopniu na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.