Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 197/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1,  art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h,  art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 5,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 12 listopada 2020 r. nr XXXV/182/2020 w przedmiocie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych poprzez przejęcie przez spółkę Zakład Gospodarki Komunalnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki Zakład Energetyki Cieplnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rady Miejska w Dobrym Mieście w dniu 12 listopada 2020 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g.), uchwałę Nr XXXV/182/2020 w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych poprzez przejęcie

przez spółkę Zakład Gospodarki Komunalnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

spółki Zakład Energetyki Cieplnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2020 r., zwołał, na wniosek Burmistrza Dobrego Miasta, na dzień 12 listopada 2020 r., Nadzwyczajną Sesję Rady Miejskiej w Dobrym Mieście. Na podstawie art. 15 zzx ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID), Przewodniczący zarządził odbycie posiedzenia w zdalnym trybie obradowania poprzez głosowanie korespondencyjne. Zawiadomienie z dnia 6 listopada 2020 r., zawierające porządek obrad wraz z projektami uchwał zostało przekazane radnym "za pokwitowaniem", radni zostali poinformowani o możliwości telefonicznego kierowania zapytań dot. projektów uchwał. Wskazano również, że po oddaniu głosu karty do głosowania wraz z oświadczeniem o osobistym głosowaniu należy włożyć do załączonej koperty, zakleić i dostarczyć do Urzędu Miasta do 12 listopada 2020 r., do godz. 11:00. Jednocześnie poinformowano, że nieoddanie pakietu będzie równoznaczne z brakiem udziału w sesji. Pakiety zostały odebrane przez 13 radnych w dniach 9-10 listopada 2020 r. Radni po doręczeniu oddanych głosów składali podpis na liście obecności, która stanowiła jednocześnie potwierdzenie przekazania oddanych przez nich głosów. Protokół nr XXXV/2020 z sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście odbytej w zdalnym trybie obradowania poprzez głosowanie korespondencyjne w dniu 12 listopada 2020 r., został podpisany przez Wiceprzewodniczącą Rady, która, została wyznaczona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, do ustalenia wyników głosowania korespondencyjnego. Z przedłożonego protokołu nr XXXV/2020 wynika, że w dniu 12 listopada 2020 r. odbyło się ustalenie wyników głosowania korespondencyjnego. W protokole zamieszczono informację, że w "obradach sesji" uczestniczyli Wiceprzewodnicząca Rady, Burmistrz Dobrego Miasta, Sekretarz Gminy, Radca Prawny oraz pracownik obsługi biura Rady. Jednocześnie wskazano, że Wiceprzewodnicząca Rady na podstawie pakietów do głosowania, listy obecności oraz oświadczeń radnych o osobistym głosowaniu nad projektami uchwał stwierdziła quorum do podejmowania prawomocnych uchwał i decyzji. Jak wynika z protokołu, Rada Miejska w Dobrym Mieście, w wyniku głosowania korespondencyjnego, przy 8 głosach "za" i 4 głosach "przeciwnych", większością głosów podjęła uchwałę Nr XXXV/182/2020 w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek komunalnych poprzez przejęcie przez spółkę Zakład Gospodarki Komunalnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki Zakład Energetyki Cieplnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Wojewoda stwierdził, że uchwała Nr XXXV/182/2020 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 12 listopada 2020 r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie procedury uchwalenia skarżonej uchwały, przy czym nie kwestionuje tu samej możliwości zwołania sesji korespondencyjnej. Możliwość bowiem prowadzenia obrad bez osobistej obecności radnych zostały wprowadzone do porządku prawnego na podstawie art. 15zzx ustawy COVID - przy czym należy pamiętać, że zdalny tryb dotyczy nie tylko kwestii podejmowania uchwał, ale też odbywania obrad/sesji. Podniósł, że z przedłożonych dokumentów oraz wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej wynika, iż podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, w tym m.in. art. 19 ust. 2 i art. 20 u.s.g., a także postanowień § 16, § 29 ust. 2, § 37 ust. 1 i 2 Statutu Gminy. Zgodnie z zasadą sesyjnego systemu prac rada jako organ kolegialny może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach. Regulacja dotycząca przebiegu obrad na sesji rady gminy należy, w przeważającej części, do materii objętej statutem, zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut. W Statucie Gminy Dobre Miasto, przyjętym uchwałą Nr XVIII/122/2015 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 29 grudnia 2015 r., w § 29 ust. 2 ustalono, że otwarcie sesji następuje po wypowiedzeniu przez Przewodniczącego formuły "Otwieram sesję Rady Miejskiej w Dobrym Mieście". Stosownie zaś do § 37 ust. 1 Statutu, po wyczerpaniu porządku obrad Przewodniczący kończy sesję, wypowiadając formułę: "Zamykam sesję Rady Miejskiej w Dobrym Mieście". Podkreślić również należy, że w ust. 2 tego paragrafu wskazano, iż czas trwania sesji to czas od jej otwarcia do zakończenia. W dniu 12 listopada 2020 r., nie nastąpiło ani otwarcie, ani zamknięcie sesji, w związku z czym nie można uznać, że XXXV sesja Rady Miejskiej w Dobrym Mieście faktycznie się odbyła, a co za tym idzie, że uchwała Nr XXXV/182/2020 podjęta została na sesji. Jak wynika z protokołu nr XXXV72020, w dniu 12 listopada 2020 r. w godzinach 12:00 -12:40, odbyło się ustalenie wyników głosowania korespondencyjnego, które przeprowadziła Wiceprzewodnicząca. Dodatkowo należy zaznaczyć, że z przedłożonych oświadczeń radnych o osobistym oddaniu głosów w głosowaniu nad projektami uchwał podczas XXXV Sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście w dniu 12 listopada 2020 r. wynika, że część z nich oddała swój głos w dniach poprzedzających termin zwołania sesji.

Odnosząc się do pozostałych kwestii proceduralnych wskazał, że ze zwołaniem sesji wiąże się zespół kompetencji i obowiązków przewodniczącego obejmujących: prowadzenie obrad (otwarcie i zamknięcie sesji, stwierdzenie prawomocności obrad, otwarcie i zamknięcie dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad, udzielanie i odbieranie głosu, przeprowadzanie głosowań itd.), udział w głosowaniach, podpisywanie uchwał. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Z przedłożonych dokumentów oraz wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dobrym Mieście wynika, że Wiceprzewodnicząca Rady, nie była upoważniona do wykonywania, w dniu 12 listopada 2020 r., zadań zastrzeżonych ustawą i Statutem dla przewodniczącego rady, takich jak otwarcie/zamknięcie sesji i stwierdzenie prawomocności obrad. Została bowiem na podstawie art. 19 ust. 2 u.s.g. upoważniona przez Przewodniczącego Rady jedynie do ustalenia wyników głosowania korespondencyjnego. Natomiast jak wynika z listy obecności, stanowiącej załącznik do protokołu nr XXXV/2020, Przewodniczący uczestniczył w głosowaniu korespondencyjnym, co jest równoznaczne z jego obecnością. Dlatego też nie można uznać, że Wiceprzewodnicząca była uprawniona do prowadzenia sesji w dniu 12 listopada 2020 r., na podstawie § 16 Statutu. Dodatkowo, w toku ustalania wyników głosowania nad zaskarżoną uchwałą nie uwzględniono głosu oddanego przez radnego, natomiast, przy ustalaniu wyników głosowania nad zaskarżoną uchwałą, niezasadnie uwzględniono głos oddany przez radną, podczas gdy jej karta do głosowania nie została w ogóle podpisana.

Wskazał również, że § 32 Statutu stanowi, że nad każdym z punktów porządku obrad winna zostać przeprowadzona dyskusja, którą zamyka i otwiera Przewodniczący Rady. Wprawdzie przed terminem sesji, zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia 6 listopada 2020 r., radni mieli możliwość telefonicznego kierowania zapytań do biura rady, co mogłoby zostać uznane za formę dyskusji nad projektami uchwał, gdyby nie fakt, że jeden z radnych, złożył pisemny wniosek o udzielenie odpowiedzi na pytania dot. podejmowanych uchwał, na który uzyskał odpowiedź dopiero w dniu 23 listopada 2020 r. Ponadto, w Biuletynie Informacji Publicznej zostało opublikowane jedynie zbiorcze zestawienie wyników głosowania, podpisane przez wiceprzewodniczącą, które nie odzwierciedla faktycznego przebiegu głosowania korespondencyjnego nad projektami uchwał, co stanowi naruszenie zasady jawności wyrażonej w art. 11b i art. 14 ust. 4 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga w istocie nie zawiera zarzutów, jakie skarżący stawia uchwale, gdyż żaden zarzut nie znalazł się w petitum skargi, a ich odkodowanie możliwe jest wyłącznie z treści uzasadnienia. Wskazał, że Wiceprzewodnicząca Rady Gminy w toku ustalania wyników głosowania nie wypowiedziała formuły "Otwieram sesję Rady Miejskiej w Dobrym Mieście" oraz formuły "Zamykam sesję Rady Miejskiej w Dobrym Mieście". W ocenie organu zarzut ten, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może się ostać. Sesja, w trakcie której przyjęto zaskarżoną uchwałę odbyła się w trybie korespondencyjnym. Tryb procedowania nad uchwałami podejmowanymi w czasie tej sesji został wskazany w zawiadomieniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dobrym Mieście o zwołaniu XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście. W zawiadomieniu tym wskazano, iż w dniu 12 listopada 2020 r. o godzinie 12:00 odbędzie się ustalenie wyników głosowania radnych. Z uwagi na przyjęty tryb procedowania (oddawanie głosów na piśmie) i konieczność wcześniejszego dostarczenia oddanych głosów do Biura Rady w Urzędzie Miejskim w Dobrym Mieście jest rzeczą oczywistą, iż radni musieli oddać swoje głosy wcześniej. Jednakże zostały zachowane wszelkie zasady dotyczące głosowania imiennego, jakie jest przewidziane dla głosowań jawnych. Karty do głosowania były opatrzone tytułem uchwały, nad którą przeprowadzano głosowanie, imieniem radnego oraz zawierały możliwość zagłosowania "za" lub "przeciw" uchwale, a także oddanie głosu wstrzymującego się. Dodatkowo każdy z radnych podpisywał oddany głos, a w pouczeniu znalazła się instrukcja jak powinna zostać wypełniona karta do głosowania i kiedy głos zostanie uznany za nieważny. W związku z tym nie było wątpliwości, w jaki sposób każdy z radnych oddał swój głos. Chybiony jest zarzut o braku uprawnienia Wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w Dobrym Mieście do wykonywania w dniu 12 listopada 2020 r. zadań zastrzeżonych ustawą i Statutem Gminy Dobre Miasto dla przewodniczącego rady. XXXV Nadzwyczajna Sesja Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, odbywała się w trybie korespondencyjnym, gdyż planowana na dzień 5 listopada 2020 r. nie odbyła się z braku quorum do podejmowania prawomocnych uchwał, a także z uwagi na nieobecność zarówno przewodniczącego rady, jak i obu wiceprzewodniczących. Nieobecność przewodniczącego spowodowana była nałożeniem na niego obowiązku odbycia kwarantanny, zaś radni którzy nie stawili się na sesji swoją nieobecność motywowali obawą o możliwość zakażenia się wirusem SARS-Cov2, z uwagi na styczność z przewodniczącym rady na posiedzeniu połączonych komisji rady, które odbyło się w dniu 2 listopada 2020 r. W dniu 12 listopada 2020 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Dobrym Mieście nadal przebywał na kwarantannie, zatem nie mógł ustalić wyników głosowania. Wiceprzewodnicząca Rady J. W. przebywała w tym czasie na zwolnieniu lekarskim i oświadczyła, iż nie weźmie udziału w głosowaniu zatem upoważniona do ustalenia wyników głosowania w trybie głosowania korespondencyjnego została Wiceprzewodnicząca Rady – K. W. Natomiast fakt, że Przewodniczący rady wziął udział w sesji przeprowadzonej w trybie korespondencyjnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie oznacza, że Wiceprzewodnicząca Rady nie była uprawniona do przeprowadzenia sesji w zdalnym trybie obradowania w głosowaniu korespondencyjnym. Przewodniczący w dniu 12 listopada 2020 r. nadal przebywał na kwarantannie, co wykluczało możliwość ustalenia przez niego wyników głosowania, jednakże nie pozbawiało go możliwości wzięcia udziału w głosowaniu korespondencyjnym. Odbywanie kwarantanny, nie oznacza bowiem automatycznie powstania stanu niezdolności do pracy. Odnosząc się z kolei do zarzutu uwzględnienia w wynikach głosowania głosu oddanego przez radną A. B., wskazał, iż istotnie głos ten został uwzględniony podczas liczenia głosów mimo braku podpisu na karcie do głosowania. Jednakże błędne uwzględnienie tego głosu w żadnej mierze nie wpływa na wynik głosowania. Głos radnej A. B. był głosem przeciwko podjęciu uchwały, podczas kiedy 8 radnych, spośród tych, którzy prawidłowo oddali głosy, głosowali za przyjęciem uchwały. Zatem uznanie głosu radnej A. B. za nieważny, nie miało wpływu na wynik głosowania. Nie znajdujący odzwierciedlenia w stanie faktycznym jest zarzut dotyczący braku dyskusji nad projektami uchwał, gdyż przed zwołaniem XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście na dzień 5 listopada 2020 r. zaplanowana była XXIV Zwyczajna Sesja Rady Miejskiej w Dobrym Mieście a przed zaplanowaną sesją, w dniach 2 i 3 listopada odbyły się posiedzenia komisji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, podczas których wszystkie projekty uchwał zostały omówione i przedyskutowane. Zatem podczas XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście radni głosowali nad projektami uchwał, które były przedmiotem obrad Komisji Rady Miejskiej. Dodatkowo, Nie znajduje w stanie faktycznym sprawy również oparcia zarzut, jakoby po ustaleniu wyników głosowania na XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście nie opublikowano imiennych wykazów głosowań radnych. Na stronie internetowej: http://bip.dobremiasto.com.pl/system/obj/12325_Glosowanie_imienne_ nad_Uchwala_Nr_XX XV.182.2020.pdf znajduje się imienny wykaz głosowania nad skarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, CBOSA). Przy czym wskazać należy, że oceniając istnienie normy kompetencyjnej Sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały.

W tym miejscu przypomnieć należy, że za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W kontrolowanej sprawie istota sporu dotyczy możliwości przeprowadzenia, w okresie pandemii przez organ stanowiący gminy (Radę Miejską), sesji oraz podejmowania uchwał przy użyciu środków porozumienia na odległość lub głosowania korespondencyjnego (zdalny tryb prowadzenia obrad) czyli art. 15xxz ustawy COVID, jako przepisu szczególnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w marcu 2020 r. obszar kraju został dotknięty pandemią Covid-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego, a regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono 14 marca 2020 r., rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a stan epidemii obwiązywał od 20 marca 2020 r., zgodnie z rozporządzeniem MZ z 20 marca 2020 r.

Ustawa COVID w art. 3 wprowadziła definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tej ustawy Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. Obradowanie zdalne ma również zastosowanie do kolegialnych organów wewnętrznych tych jednostek.

Z brzmienia powyższego przypisu wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy do zwołania i przeprowadzenia obrad na sesji 12 listopada 2020 r. z racji ogłoszonej pandemii. Uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z u.s.g. i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Odstąpiono tylko od trybu zwyczajnego na rzecz wyjątkowego wynikającego ze szczególnej sytuacji i wskazanego w ustawie COVID. Ustawodawca w art. 15xxz określił zdalny tryb obradowania organów kolegialnych, ale w dwóch formach, tj. obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie.

Nie bez znaczenia pozostaje cel wprowadzenia zdalnego trybu obrad dla organów kolegialnych i jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, które muszą realizować zadania własne oraz zlecone im przez rząd, które wymagają podejmowania stosownych uchwał, niezależnie od załatwiania spraw bieżących przy wprowadzonych obostrzeniach epidemicznych, m.in. gromadzenia się osób, pracy zdalnej, które wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, ustawodawca dopuszczając zdalny tryb obradowania nie pozbawił obrad jawności. Nie uzależnił też zastosowania wskazanej formy od podmiotu, który może go stosować. Podmioty te wymienił w art. 15zzx ust. 1, a wybór formy obrad w trybie zdalnym powierzył przewodniczącemu danego organu. Ta regulacja szczególna jest niezależna od regulacji podstawowej wskazanej w art. 14 ust. 1 u.s.g., który brzmi: "Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej" oraz art. 11b ust.1-3 tej ustawy i nie pozostaje z nią w sprzeczności. Przepis ten brzmi "Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy." Ustawa COVID-19 nie wprowadziła nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad. Dlatego też Przewodniczący Rady Miejskiej miał prawo wybrać zdalny tryb obradowania z głosowaniem korespondencyjnym, a sam sposób głosowania został przygotowany z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych i zasadą jawności obrad. Ponadto, pod wskazanym przez organ adresem internetowym znajduje się imienny wykaz głosowania nad skarżoną uchwałą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia sesyjnego systemu prac rady wskazać należy, że, jak wynika z materiału aktowego, sesja, w trakcie której przyjęto zaskarżoną uchwałę odbyła się w trybie korespondencyjnym. Tryb procedowania nad uchwałami podejmowanymi w czasie tej sesji został wskazany w zawiadomieniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dobrym Mieście o zwołaniu XXXV Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w Dobrym Mieście. W zawiadomieniu tym wskazano, iż w dniu 12 listopada 2020 r. o godzinie 12:00 odbędzie się ustalenie wyników głosowania radnych. Z uwagi na przyjęty tryb procedowania (oddawanie głosów na piśmie) i konieczność wcześniejszego dostarczenia oddanych głosów do Biura Rady w Urzędzie Miejskim w Dobrym Mieście było rzeczą oczywistą, iż radni musieli oddać swoje głosy wcześniej. Zostały jednak zachowane wszelkie zasady dotyczące głosowania imiennego, jakie jest przewidziane dla głosowań jawnych. Karty do głosowania były opatrzone tytułem uchwały, nad którą przeprowadzano głosowanie, imieniem radnego oraz zawierały możliwość zagłosowania "za" lub "przeciw" uchwale, a także oddanie głosu wstrzymującego się. Dodatkowo każdy z radnych podpisywał oddany głos, a w pouczeniu znalazła się instrukcja jak powinna zostać wypełniona karta do głosowania i kiedy głos zostanie uznany za nieważny. Zauważyć przyjdzie, że sesja i głosowanie korespondencyjne w okresie pandemii stanowi dla radnych zapewnienie bezpieczeństwa w prowadzeniu działalności i wykonywania pracy. Powyższe wskazuje, że głosowanie, wbrew twierdzeniom Wojewody, zostało przeprowadzone na sesji. O podjęciu uchwały decyduje bowiem nie moment oddania głosu ale jego odczytania i policzenia. Te zaś działania miały miejsce w czasie sesji. Głosy radnych zostały odczytane i policzone.

Chybiony jest również zarzut o braku uprawnienia Wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w Dobrym Mieście do wykonywania w dniu 12 listopada 2020 r. zadań zastrzeżonych ustawą i Statutem Gminy Dobre Miasto dla przewodniczącego rady. W powyższym zakresie skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r. (sygn. II OSK 1458/13) stanowiący, że przyjęcie, iż wiceprzewodniczący rady gminy przejmuje, w razie nieobecności przewodniczącego, jego zadania w tym także prawo zwoływania zwyczajnych i nadzwyczajnych sesji rady gminy, znajduje silnie uzasadnienie w wartościach i zasadach ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym, co wobec językowej niejednoznaczności przepisów art. 19 ust. 2 i 20 ust. 1 i 3 u.s.g., pozwala odrzucić taki wariant interpretacyjny, zgodnie z którym wiceprzewodniczący rady może wykonywać zadania przewodniczącego, także w razie jego nieobecności, tylko gdy ten go wyznaczy do ich realizacji. Powyższego w niczym nie zmienia fakt, że przewodniczący wziął udział w sesji, lecz posiadał li tylko status radnego, gdyż funkcji przewodniczącego, z uwagi na odbywanie kwarantanny – nie mógł efektywnie wykonywać.

Zasadny okazał się zarzut nieuprawnionego policzenia głosu radnej A. B. (z uwagi na brak podpisania karty do głosowania), jak również uznanie głosu radnego R. J. za nieważny z uwagi na brak czytelności podpisu, co jest oczywistym błędem i w tym zakresie Sąd podziela argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę dodając – na marginesie – że był to głos oddany za przyjęciem uchwały. Jednakże powyższe oczywiste błędy w żaden sposób, z uwagi na arytmetykę głosowania, nie wpłynęły na ważność skarżonej uchwały, jako, że zapadła ona większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, a zatem, jak tego wymaga art. 14 ust. 1 u.s.g.

Wreszcie na stronie internetowej organu opublikowano wyniki głosowania imiennego nad skarżoną uchwałą.

Reasumując należało stwierdzić, że przedmiotowa uchwała nie naruszała prawa w sposób wskazany w skardze, a podstawowe zasady prawa tam przywołane, zasada jawności, zasada praworządności, nie zostały naruszone (art. 7 i art. 61 Konstytucji). Wojewoda rozpoznając sprawę w trybie art. 91 u.s.g. winien dokonać wykładni przepisów prawa i ich subsumcji do ocenianych norm uchwały z uwzględnieniem wskazanych wyżej norm w odniesieniu do ich chronologii oraz sytuacji nadzwyczajnej jaką niewątpliwie jest pandemia. Co do zasady należało podzielić pogląd organu nadzoru, że działania rady gminy mogą odbywać się tylko w granicach określonych prawem, w ramach zawartych tam upoważnień, jednakże wykładnia przepisów prawa dokonana przez stronę skarżącą nie uwzględniała powyższych rozważań, a w konsekwencji winna być uznana za nieprawidłową.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.