Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1979/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. M., J. M., J. M., J. M., M. M., M. M. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019r., znak

[...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018r, poz. 2096 ze zm., w skrócie k.p.a.), po wszczęcia na wniosek Z. i J. M., J. i M. M., M. W., M. M., M. i F. B. oraz M. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r. Nr [...] zatwierdzającej dla PGKiM Administracji Domów Mieszkalnych w [...] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w [...] na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [...] /od strony południowej/ nr ewid. gruntów [...], (teren obejmujący obecnie działki nr: [...], [...], [...], [...],[...][...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...],[...],[...],[...] [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Naczelnik Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979r., Nr [...] zatwierdził plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w [...] na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [...] (od strony południowej) nr ewid. gruntów [...]. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę w terminie 1-go roku.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego z dnia 20 lutego 1975r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Równocześnie organ zaznaczył, że decyzję wydano zgodnie z projektem aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...].

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2000r. Z. i J. M., J. i M. M., M. W., M. M., M. i F. B. oraz I. M. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r.

Zdaniem wnioskodawców decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r., pomimo pozytywnej opinii Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego wyrażonej w piśmie z dnia [...] grudnia 1978r., jest niezgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Prezydium WRN w [...] nr [...].

W dacie jej wydania teren, na którym zatwierdzono plan realizacyjny pod budowę garaży, przeznaczony był w planie miejscowym pod budowę szkoły zbiorczej z internatem. Nie mogła być podstawą wydania kwestionowanej decyzji informacja o terenie z dnia 11 listopada 1978r. wskazująca, że część kompleksu oznaczonego na planie symbolem A7UO przeznaczona jest pod budowę tymczasowych garaży, jak i pozytywna opinia Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] grudnia 1978r.

Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że dopiero 5 lat po wydaniu pozwolenia na budowę - zarządzeniem nr [...] z dnia [...].12.1884r. Naczelnik Miasta [...] dokonał odstępstwa od MPZP, w wyniku czego teren o symbolu A7UO pomniejszono o 0,40 ha i oznaczono symbolem A - 33 ks. Decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. pozostaje w całkowitej sprzeczności z MPZP i zawiera wadę powodującą jej nieważność.

Dalej organ przedstawił historię rozpatrywania powyższego wniosku przez różne organy administracji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2004r., sygn. akt 7/IV SA 3445-3447/02 ostatecznie stwierdził, że "nie jest sporna okoliczność, iż wnioskodawcy są obecnie właścicielami działek, na których usytuowana została sporna inwestycja w postaci garaży osiedlowych. Chociażby z tego tytułu, pomijając kwestię nieprawidłowości związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym, mają oni obecnie niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1979r".

Wnioskodawcom przysługuje prawo własności działek nr [...], [...]. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], na których zrealizowane zostały sporne garaże.

Organ dokonał oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r, Nr [...] w kontekście przesłanek nieważności, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania tj. ustawę z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. obiekty budowlane mogą być budowlane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W omawianym przypadku były to przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), jak i ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno - budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń o których mowa w ust. 1 dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi (art. 21 ust. 2 Prawa budowlanego).

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, plan realizacyjny sporządza się dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. O tym, które inwestycje wymagały uprzedniego ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej stanowił przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, który w punkcie 1 wskazywał wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków. Z kolei w § 11 wskazano, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawi dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu (ust. 1). W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (§ 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Kontrolowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 1979r., Naczelnik Miasta [...] zatwierdził dla PGKiM Administracji Domów Mieszkalnych w [...] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego z dnia 20 lutego 1975r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późniejszymi zmianami). Zaznaczył, że decyzję wydano zgodnie z projektem aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...].

W sentencji decyzji błędnie wskazano numer działki przeznaczonej pod realizację przedmiotowej inwestycji jako nr [...], podczas, gdy z załącznika graficznego będącego integralną częścią decyzji wynika, że inwestycja będzie realizowana na działce nr [...]. Jednak była to oczywista omyłka i nie można uznać, że uchybienie to ma charakter rażący, tzn. powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Z ustaleń, obowiązującego w dacie wydania decyzji, Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1969r. wynika, że teren obejmujący działkę, której faktycznie dotyczy kontrolowana decyzja oznaczony został symbolem A8UO o powierzchni 4,70 ha z przeznaczeniem pod usługi oświaty stopnia średniego (szczegółowe ustalenia dla ww. terenu wskazano na str. 16 tekstu planu).

Po wydaniu kwestionowanej decyzji, uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r. (ogł. w Dzienniku Urzędowym WRN nr [...], poz. [...] z dnia [...]grudnia 1979r.) dokonano zmiany oznaczenia ww. terenu na A7UO bez zmiany jego przeznaczenia tj. w dalszym ciągu przewidzianego pod zespół szkół (rysunek planu i str. 9 tekstu planu).

Dopiero po upływie pięciu lat od dnia wydania ww. decyzji, zarządzeniem Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984r. Nr [...] w sprawie dokonania odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwalą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r., dokonano odstępstwa w zakresie dotyczącym m.in. terenu oznaczonego symbolem A7UO, polegającego na zmniejszeniu o 0.40 ha powierzchni terenu i przeznaczeniu go pod budowę garaży. Teren ten oznaczono w planie symbolem A33 KS.

Dalej organ wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią prawo miejscowe. Wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla inwestycji, której przeznaczenie jest inne niż określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oprócz oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, należy także uwzględniać racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje oceniania w postępowaniu nieważnościowym decyzja.

Skutki, które mogłyby stanowić podstawę do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu.

Dlatego przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa.

Wskazane naruszenie, zdaniem organu, nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Pomimo, że w dacie wydania kontrolowana decyzja pozostawała w niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to zarządzenie Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984r. Nr [...] w sprawie dokonania odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzone uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r., niezgodność tę usankcjonowano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1233/16 (dotyczącym niniejszej sprawy) wskazał na konieczność uwzględnienia na etapie oceny "rażącego naruszenia prawa" § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975r., zgodnie z którym w razie przystąpienia do aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ podejmuje decyzję w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej po porozumieniu z organem właściwym do aktualizacji miejscowego planu.

Z akt sprawy nie wynika, by przed wydaniem kontrolowanej decyzji lub w chwili jej wydania była podjęta decyzja w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji spornej inwestycji. Należy jednak zauważyć, że stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawi dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu.

Co prawda przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia dotyczył sytuacji, gdy właściwy organ podejmował decyzję w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, ale skoro ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej mogło nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, to nie sposób uznać, iż zatwierdzenie planu realizacyjnego po porozumieniu z organem właściwym do aktualizacji planu (co nastąpiło pismem z dnia 12 grudnia 1978r, znak: [...] Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...]), w sposób rażący narusza § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r, sygn. akt P 46/13, który uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (co ma miejsce w tym przypadku). Wyrok Trybunału nie zmienił wprawdzie stanu prawnego, jednakże wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad, Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów.

W sytuacji, w której właściciele nieruchomości nie kwestionowali spornej inwestycji przez ponad dwadzieścia lat (wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w dniu 7 sierpnia 2000r.), zaś od wydania kontrolowanej decyzji minęło ponad 40 lat, brak jest podstaw do uznania, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. M., J. M., J. M., M. M., M. W., M. M. i J. M. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Z. M., J. M., J. M., M. M., M. W., M. M., M. B., F. B. i M. K., nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1979 r., Nr [...], zatwierdzającej na wniosek PGKiM Administracji Domów Mieszkalnych w [...] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w [...] na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [...] (od strony południowej) nr ewid. gruntów [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stosownie do treści art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji, powinno nastąpić ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania.

Zgodnie zaś z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.), inwestor jest obowiązany uzyskać od właściwego organu decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawi dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu.

W myśl art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego, podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren przedmiotowej inwestycji położony w [...] na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...], objęty był postanowieniami uchwały Prezydium WRN w [...] z [...] kwietnia 1969 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Z załącznika graficznego i legendy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, wynika, że teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym symbolem: A8UO - teren przeznaczony pod usługi oświaty stopnia średniego (...) w skład których wchodzą: liceum ekonomiczne, technikum gospodarki komunalnej, szkoła handlowa, internat międzyszkolny na 300 miejsc, wspólny międzyszkolny zespół rekreacyjno-sportowy (...).

Tym samym organ uznał, że sporna inwestycja - garaże osiedlowe - nie spełnia warunków określonych w art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w związku z postanowieniami uchwały Prezydium WRN w [...] z [...] kwietnia 1969 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Ocenił jednak, że uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszone przepisy art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w związku z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa.

Naczelnik Miasta [...] w piśmie z [...] listopada 1978 r. znak: Nr [...], wyraził zgodę na wykorzystanie terenu wskazanego w załączniku graficznym nr 1 na lokalizację garaży osiedlowych dla samochodów osobowych oraz stwierdził, że przedsięwzięcie to może być realizowane na terenie wskazanym w załączniku graficznym. Nadto Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...] w piśmie z [...] grudnia 1978 r., znak: [...], zaopiniowało pozytywnie lokalizacje garaży osiedlowych.

Niezależnie od powyższego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 40 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92).

Dalej organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Ponadto powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, gdzie stwierdzono, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Potwierdzono powyższe wyrokami WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16, NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, zwrócił uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji".

Korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego (wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/15).

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1979 r., nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w tym nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, lub sprawy załatwionej w sposób milczący; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z. M., J. M., J. M., J. M., M. M., M. M., M. W., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. zarzucając jej:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżących,

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa,

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne uniemożliwiające merytoryczną weryfikację, w szczególności niewyczerpujące wyjaśnienie oceny skutków społeczno-gospodarczych, które wywołało rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności,

- art. 84 k.p.a., poprzez uznanie decyzji Wojewody [...] za prawidłową i nie dokonanie żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych, skopiowanie uzasadnienia decyzji Wojewody [...];

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rażąco narusza art. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż przeciwko uznaniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. przemawiają "nieodwracalne" skutki społeczno-gospodarcze jakie ona wywołała i okres 40-lat funkcjonowania w obrocie prawnym,

- art. 2, 32, 64 ust. 2 i 77 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i poszanowania praw skarżących;

2. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja Naczelnika Miasta [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].04.1979 r. Ewentualnie uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wbrew ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. Nr [...], rażąco narusza przepisy prawa.

Zgodnie art. 3 obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji, ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, a stosownie do art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Dopiero gdy nie ma planu zagospodarowania, organ administracji może skorzystać z posiadanych materiałów do planu stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy.

Jeśli decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny miała spełniać wymienione wyżej wymagania, to plan realizacyjny powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu jej wydania.

Tymczasem przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta [...] wydana została zgodnie z projektem aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], podczas gdy w dniu wydania decyzji obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowani Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium WRN w [...] z dnia [...]. 04.1969 r.

Z planu wynika, że teren obejmujący działkę nr [...], oznaczony symbolem A 8UO o pow. 4,70 ha był przeznaczony pod usługi oświaty. Potem Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] Zatwierdzony Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1979r., nr [...], dokonał zmiany oznaczenia terenu na A 7UO przewidzianego w dalszym ciągu pod zespół szkół. Dopiero Zarządzeniem Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. Nr [...] dokonano odstępstwa od planu, zmniejszając teren A 7UO o 0,40 ha oraz przeznaczając fragment oznaczony symbolem A 33KS pod budowę garaży.

Zatem w dacie wydania decyzji tj. [...] kwietnia 1979 r., plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w odniesieniu do terenu na którym miały zostać wybudowane garaże, nie przewidywał takiego przeznaczenia.

Wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych w oparciu o projekt aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przewidujący inne przeznaczenie gruntu, niż planowana inwestycja (garaże), było rażącym naruszeniem prawa.

Błędna była ocena obu organów, iż przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta [...] nie narusza przepisów prawa, podczas gdy narusza w sposób rażący ww. przepisy prawa budowlanego.

Ponadto błędne było stanowisko obu organów, iż skutki społeczno- gospodarcze, jakie wywołała decyzja przez lat 40, przemawiały za niedopuszczalnością stwierdzenia nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. (II OSK 1276/17) wskazał, że "wywołanie nieodwracalnego skutku prawnego przez decyzję jest ograniczone do bezpośrednich skutków, które wywołała decyzja, a których nie można odwrócić czynnościami organu administracji publicznej. Do bezpośrednich skutków nie można zaliczyć podjętych przez stronę czynności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą." Wzgląd na zasadę praworządnego państwa, wymagał stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1979 r., zatwierdzającej na wniosek PGKiM Administracji Domów Mieszkalnych w [...] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych na terenie położonym w [...] na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. [...] (od strony południowej) nr ewid. gruntów [...].

Inicjujący postępowanie administracyjne wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 7 sierpnia 2000r., był przedmiotem wielu rozstrzygnięć różnych organów i miał bogatą historię procesową.

Wojewoda [...] przystąpił do jego rozpoznawania w konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017r, sygn. akt II SA/Rz 1233/16, zapadłego po rozpoznaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1979 r., znak: NR [...]. Wskazanym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...].

Jakkolwiek w uzasadnieniu tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na konieczność ponownej i samodzielnej oceny Wojewody czy kwestionowana decyzja obarczona jest którąś z wad nieważności, to jednak wymienił okoliczności, które powinny być w niej uwzględnione. Chodziło zwłaszcza o uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13.

Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności organy dokonały oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r, Nr [...], w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, obiekty budowlane mogły być budowlane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Były to przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), jak i ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno - budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Na obszarach, dla których nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń o których mowa w ust. 1, dokonywał właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi (art. 21 ust. 2 Prawa budowlanego).

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, plan realizacyjny sporządzano dla inwestycji, dla których wymagane było ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. O tym, które inwestycje wymagały uprzedniego ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej stanowił przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, który w punkcie 1 wskazywał wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków. Z kolei w § 11 wskazano, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawił dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu (ust. 1).

W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (§ 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Kwestionowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 1979r., Nr [...] Naczelnik Miasta [...] zatwierdził dla PGKiM Administracji Domów Mieszkalnych w [...] plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975r. Zaznaczył, że decyzję wydano zgodnie z projektem aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...].

W sentencji decyzji błędnie wskazano numer działki przeznaczonej pod realizację przedmiotowej inwestycji jako nr [...], podczas, gdy z załącznika graficznego będącego integralną częścią decyzji wynikało, że inwestycja będzie realizowana na działce nr [...]. Słusznie organ I instancji wskazał, że była to oczywista omyłka.

Z ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obowiązującego w dacie wydania decyzji, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1969r., nr [...] wynikało, że teren obejmujący działkę, której faktycznie dotyczyła decyzja oznaczony był symbolem A8UO o powierzchni 4,70 ha, z przeznaczeniem pod usługi oświaty stopnia średniego.

Po wydaniu kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta [...], uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r. nr [...] (Dziennik Urzędowy WRN nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1979r.), dokonano zmiany oznaczenia ww. terenu na A7UO, bez zmiany jego przeznaczenia, tj. w dalszym ciągu przewidzianego pod zespół szkół.

Dopiero po upływie pięciu lat od dnia wydania decyzji, zarządzeniem Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984r. Nr [...] w sprawie dokonania odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwalą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r. nr [...], dokonano odstępstwa w zakresie dotyczącym m.in. terenu oznaczonego symbolem A7UO, polegającego na zmniejszeniu o 0.40 ha powierzchni terenu i przeznaczeniu go pod budowę garaży. Teren ten oznaczono w planie symbolem A33 KS.

Wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla inwestycji, której przeznaczenie było inne niż określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiło naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Jednak należało ocenić czy takie naruszenie, uwzględniając również ówczesne otoczenie prawne (państwo o ustroju komunistycznym), stanowiło rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oprócz oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, należy także uwzględniać racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje oceniania w postępowaniu nieważnościowym decyzja.

Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Ustalone naruszenie, musi wywoływać skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Niewątpliwie kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta [...] w dacie jej wydania pozostawała w niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak już zarządzeniem Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984r. Nr [...] w sprawie dokonania odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r. nr [...], niezgodność tę usankcjonowano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1233/16 wskazał na konieczność dokonania oceny "rażącego naruszenia prawa" również w kontekście § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975r., zgodnie z którym w razie przystąpienia do aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ podejmuje decyzję w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej po porozumieniu z organem właściwym do aktualizacji miejscowego planu.

Z akt sprawy nie wynikało, by przed wydaniem kwestionowanej decyzji była podjęta decyzja w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawi dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu.

Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia dotyczył sytuacji, gdy właściwy organ podejmował decyzję w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji, ale skoro ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej mogło nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, to nie mozna uznać, iż zatwierdzenie planu realizacyjnego po porozumieniu z organem właściwym do aktualizacji planu (co nastąpiło pismem z dnia [...] grudnia 1978r, znak: [...] Przestrzennego w [...]), w sposób rażący narusza § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do oceny skutków społeczno - gospodarczych kwestionowanej decyzji słusznie organy wskazały na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (co ma miejsce w tym przypadku).

Choć po wyroku Trybunału nie doszło do zamiany stanu prawnego, to aktualna jest konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Skoro decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, to stwierdzenie jej nieważności musi być ograniczane czasowo.

Dlatego jako bezzasadne Sąd ocenił zarzuty skargi - naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Chybione były również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Nie doszło też do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Bezzasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a. zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czemu uczyniono zadość.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 84 k.p.a., poprzez "niedokonanie żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych" należy wskazać, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W przedmiotowej sprawie opinia biegłego nie była wymagana.

Sąd podziela stanowisko organów, że stwierdzone w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego naruszenia prawa w decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979r., Nr [...], nie mają charakteru rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie można się również zgodzić z zarzutem skarżących o braku wyjaśnienia na czym rażące naruszenie prawa polega i dlaczego nie stwierdzone go w niniejszej sprawie.

Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.