Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 999/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 1 art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 605/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na rzecz [...] spółka jawna z siedzibą we W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. ora poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce jawnej "[...] we W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków handlowo – usługowych przy ul. [...], remoncie elewacji podwórzowych budynków przy ul. [...] oraz remoncie nawierzchni utwardzonych podwórza (dz. nr [...]).

W piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. wniosła m.in. o wznowienie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie ww. pozwolenia na budowę, podnosząc, że przebudowa miała odbywać się w granicach bryły, ścian zewnętrznych wcześniej istniejących budynków, natomiast dokonano rozbudowy budynków w zakresie zwiększenia powierzchni zabudowy, długości, szerokości i wysokości, zmieniono sposób zagospodarowania terenu, a tym samym zmieniono (zwiększono) zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 123 i art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r. Zdaniem organu sytuacja, gdy inwestor realizuje inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie stanowi przesłanek do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 K.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W., zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., bowiem projekt budowlany może być fałszywy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego żadna z przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie zachodzą też okoliczności z art. 145 § 2 i § 3 K.p.a. Złożone zaś przez Spółdzielnię wraz z zażaleniem kopie dokumentów i podniesione w zażaleniu argumenty mające wskazywać na popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie mogą wywołać skutku w postaci wznowienia postępowania dopóki nie zostaną pozytywnie zweryfikowane przez sąd lub prokuraturę.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W., zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wskazała na rażące odstępstwa wykonywanych prac z dokumentacją projektową oraz na nieprawdziwości zawartych w projekcie budowlanym danych. Projektant mógł się zatem dopuścić poświadczenia w nim nieprawdy, a skarżąca została takim zabiegiem projektanta wprowadzona w błąd. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. skarżąca zawiadomiła Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia – Stare Miasto o możliwości popełnienia w sprawie przestępstwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że postanowienie organu I instancji można by uznać za prawidłowe, bowiem pismo z dnia 5 grudnia 2015 r. nie opiera się na żadnej z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a K.p.a., ale w świetle późniejszych twierdzeń strony należało uznać, że jego wydanie przez organ I instancji bez wyjaśnienia treści żądania było co najmniej przedwczesne i stanowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 149 K.p.a. Odwołując się do art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 7 K.p.a., Sąd podkreślił, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków. Organ odwoławczy ww. uchybień nie dostrzegł, ale z urzędu przyjął, że podstawę wznowienia postępowania stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu nie udzielono jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek zgodnie z art. 9 K.p.a. W tym zakresie Sąd przywołał również zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 K.p.a., podkreślając, że to jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę decyduje ostatecznie ona sama, a w razie wątpliwości organ powinien zwrócić się do niej o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Z kolei w razie wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było dokładne ustalenie treści żądania strony, które to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Przyjmując za organem II instancji, że podstawę wznowienia w niniejszej sprawie stanowią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., Sąd podkreślił, że podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości. Nie wolno natomiast organowi oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W niniejszej sprawie bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ II instancji wskazał, że żadna z przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przesłanek nie miała miejsca. Tym samym organ bez wszczęcia postępowania wznowieniowego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia. Ponadto, w ogóle nie wyjaśnił, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Odnosząc się do twierdzeń skargi, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 2 K.p.a.

Z przedsatwionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że oba wydane w sprawie postanowienia naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obligowało go do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka jawna we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowienia Wojewody Dolnośląskiego "z dnia [...] czerwca 2015 r." oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2014 r. podczas, gdy postanowienia te zapadły w wyniku właściwej oceny wniosku skarżących, z którego wprost wynikało, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, w związku z czym prawidłowe było zastosowanie przez organy obu instancji art. 149 § 3 K.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego "z dnia [...] czerwca 2015 r.", o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że skarżąca w rzeczywistości wyraziła wątpliwości co do oceny dowodów dokonanej przez organ administracyjny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przebudowę, a ponadto nie przedstawiła żadnych dowodów celem wykazania fałszu dokumentu, dowodu lub że popełnione przestępstwo jest oczywiste. Nie wykazała również że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 K.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 K.p.a. albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a jego podstawę stanowi stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania, rozpoczynające postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b K.p.a., nie wpłynęły na treść decyzji. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 – 2 K.p.a. Jak podkreślano także w literaturze i orzecznictwie, do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może dojść również wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń wnioskodawcy wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06 i z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt 1747/07, niepubl.). Taka sytuacja wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy.

Chociaż rację ma Sąd pierwszej instancji, wskazując na wadliwość postanowienia organu I instancji, który pominął to, że wnioskodawca nie wskazał żadnych podstaw prawnych wniosku o wznowienie postępowania, to jednak nie można przyjąć tego, że strona skarżąca uzupełniła ten brak w toku postępowania zażaleniowego i nie kwestionowała później tego kierunku postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy zatem, a to jego rozstrzygnięcie stanowi podstawowy przedmiot kontroli administracyjnej, dysponował uzupełnionym w tym zakresie wnioskiem i mógł rozpocząć fazę formalną (stadium wszczęcia) postępowania wznowieniowego. Analizując z kolei treść tego wniosku organy prawidłowo doszły do wniosku o konieczności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sposób oczywisty można bowiem z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między zgłoszoną podstawą wznowienia, a jej uzasadnieniem i treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Żądanie wznowienia postępowania stanowi faktycznie żądanie kontynuacji postępowania zakończonego już ostateczną decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie z przyczyn formalnych, ale z uwagi na nieprawidłową zdaniem wnioskodawcy realizację inwestycji, a więc zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu samego pozwolenia na budowę. Połączenie żądania wszczęcia różnych postępowań administracyjnych, a następnie powiązanie tych żądań z podstawami wznowienia, które nie pozostawały w związku ze sprawą, jak również nie zostały stwierdzone przez organy ścigania, prowadziło do wniosku, że podstawa wskazana we wniosku o wznowienie postępowania nie została faktycznie wskazana. W tym stanie sprawy koniecznym było zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a., o czym prawidłowo orzekły organy administracyjne i co z kolei czyniło zasadnym zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. Wobec ujawnienia się powyższej przeszkody prowadzenia postępowania nie było konieczności badania terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Uznając z kolei, że stan sprawy został już dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.