Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1110/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 n
journal: Dz.U. 2018 poz 617
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania tytułu specjalisty uzyskanego za granicą oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] Minister Zdrowia (dalej: Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), w zw. z art. 16n ust. 1, 7, 13 i 14 ustawy z dnia grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (dalej: "ustawa o zawodach"), po rozpatrzeniu wniosku W. K., reprezentowanego przez radcę prawnego A. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy uznania uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej – utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną.

Uzasadniając orzeczenie Minister wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], odmówił uznania skarżącemu uznania uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej w Rzeczypospolitej Polskiej. W. K. pismem z dnia 31 października 2018 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniając wniosek 22 listopada 2018 r.

Organ wyjaśnił, kiedy - zgodnie z art. 16n ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach - lekarzowi, który posiada tytuł specjalisty uzyskany poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niepodlegający uznaniu za równoważny na podstawie innych przepisów, minister właściwy do spraw zdrowia uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził, że zgodnie z art. 16n ust. 4 ww. ustawy, wniosek podlega ocenie merytorycznej dokonywanej przez zespół ekspertów powołany przez dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego (CMKP). Jeżeli na podstawie oceny merytorycznej ww. zespołu dyrektor CMKP wyda opinię zawierającą wskazanie do odbycia stażu uzupełniającego, minister właściwy do spraw zdrowia kieruje lekarza dentystę do odbycia tego stażu, z uwzględnieniem czasu trwania i zakresu merytorycznego tego stażu oraz wskazaniem podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne, w którym staż uzupełniający powinien być odbyty (art. 16n ust. 10 ustawy). Staż uzupełniający kończy się uzyskaniem opinii zawodowej, wystawionej przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne (art. 16n ust. 13 ustawy). Minister właściwy do spraw zdrowia na podstawie opinii zawodowej wydaje decyzję, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmawia uznania tego tytułu (art. 16n ust. 14 ustawy).

W dniu 2 maja 2014 r. do Ministra, za pośrednictwem CMKP, wpłynął wniosek W. K. z dnia 12 lutego 2014 r. o uznanie uzyskanego na [...] tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz pismo z dnia 22 kwietnia 2014 r., w którym dyrektor CMKP zawarł wskazanie do odbycia przez wnioskodawcę dwumiesięcznego stażu uzupełniającego z zakresu chirurgii stomatologicznej.

Przedmiotową opinię dyrektor CMKP wydał opierając się na załączonej do ww. pisma ocenie merytorycznej wniosku wydanej na posiedzeniu zespołu ekspertów w dniu [...] kwietnia 2014 r., która wskazuje na konieczność zweryfikowania umiejętności praktycznych skarżącego w trakcie dwumiesięcznego stażu uzupełniającego z zakresu chirurgii stomatologicznej.'

Minister Zdrowia, pismem z dnia 14 maja 2014 r., skierował wnioskodawcę na dwumiesięczny staż uzupełniający do Klinicznego Oddziału Chirurgii Szczękowo-Twarzowej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w [...]. Jednakże dnia 5 czerwca 2014 r. do Ministerstwa Zdrowia wpłynęła prośba ordynatora ww. Oddziału o skierowanie skarżącego do innej jednostki z uwagi na brak możliwości zapewnienia odpowiedniej liczby zabiegów do przeprowadzenia przez Wnioskodawcę w wymaganym czasie. Z uwagi na powyższe Ministerstwo Zdrowia wystąpiło do dyrektora CMKP pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. o wskazanie innej jednostki.

Ostatecznie, skarżący skierowany został do odbycia stażu w Katedrze i Zakładzie Chirurgii Stomatologicznej Uniwersytetu Medycznego w [...].

W dniu 18 kwietnia 2018 r. do Ministerstwa Zdrowia wpłynęło przekazane do wiadomości pismo skarżącego z dnia 10 kwietnia 2018 r. adresowane do dyrektora SCK UM w [...] z żądaniem wydania zaświadczenia o odbytym stażu uzupełniającym. W dniu 28 maja 2018 r. do Ministra Zdrowia wpłynęła negatywna opinia zawodowa o skarżącego, wystawiona w dniu [...] maja 2018 r. przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne, prof. zw. dr. hab. n. med. [...], konsultanta krajowego w dziedzinie chirurgii stomatologicznej. W opinii wskazano, że skarżący nie posiadł wystarczającej wiedzy, ani umiejętności praktycznych. Stwierdzony został istotny brak wiadomości dotyczących schorzeń spotykanych w obrębie części twarzowej czaszki i jamy ustnej, ich etiologii, patomechanizmu oraz metod ich leczenia. Podczas realizacji procedur wielokrotnie zanotowane zostały uchybienia w postaci nieprzestrzegania zasad aseptyki i antyseptyki, wykonywania zabiegów niezgodnie z ogólnie przyjętymi protokołami oraz używanie narzędzi chirurgicznych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Zwrócono również uwagę na fakt, że skarżący w nieodpowiedni sposób odnosił się do pacjentów, a personel pielęgniarski i pomocniczy traktował z dystansem i niechęcią.

Minister Zdrowia 19 czerwca 2018 r. zwrócił się do kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne z prośbą o przysłanie brakującego załącznika do opinii zawodowej o skarżącego oraz udzielenie wyjaśnienia, dlaczego zwlekano tak długo z wydaniem przedmiotowej opinii zawodowej. W dniu 2 lipca 2018 r. do Ministra Zdrowia wpłynęło stanowisko skarżącego wobec wydanej opinii zawodowej wraz z wnioskami dowodowymi, (pismo z dnia 22 czerwca 2018 r., pełnomocnika r. pr. A. J.).

Pełnomocnik skarżącego wniósł o nieuznanie wiarygodności opinii zawodowej, przeprowadzenie rozprawy z udziałem skarżącego i osoby, która wydała przedmiotową opinię zawodową oraz o zwrócenie się przez Ministra do różnych, wymienionych organów, w celu zebrania materiału dowodowego, mającego podważać zasadność negatywnej opinii zawodowej o skarżącego. Minister szczegółowo opisał żądania skarżącego i dopuścił dowody przedłożone przez pełnomocnika Skarżącego, z wyjątkiem wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Po ich rozpatrzeniu i po uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego, wyjaśnił, że odnośnie wniosku o przeprowadzenie rozprawy, to zgodnie z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. rozprawa powinna zostać przeprowadzona, jeżeli jej przeprowadzenie przyspieszy i uprości postępowanie lub gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organ stwierdził, że przeprowadzenie rozprawy nie przyspieszy i nie uprości tego postępowania, a wręcz doprowadzi do jego przedłużenia. Ponadto nie widzi potrzeby wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Minister uznał wiarygodność merytorycznej opinii zawodowej o skarżącego, wydanej przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne. Wskazał na negatywny wynik przeprowadzonego kolokwium z zakresu onkologii obszaru szczękowo-twarzowego, podczas gdy skarżący będąc lekarzem specjalistą w kraju uzyskania tytułu specjalisty powinien był złożyć to kolokwium z wynikiem pozytywnym. Skarżący ukończył staż uzupełniający w Poradni Chirurgii SCK UM w [...] w dniu 30 czerwca 2017 r. Pierwotna negatywna opinia zawodowa o skarżącego została wydana w dniu [...] lipca 2017 r. i zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi na piśmie przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne, który wydał negatywną opinię zawodową o skarżącego, prof. zw. dr. hab. n. med. [...], została ona wysłana do skarżącego.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów, zawartych w ww. wymienionym piśmie pełnomocnika skarżącego. Biorąc pod uwagę przedstawione ww. okoliczności faktyczne i prawne, Minister Zdrowia dnia [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie uznania skarżącemu uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej w Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 31 października 2018 r. oraz jego uzupełnienie z dnia 20 listopada 2018 r. pełnomocnika skarżącego, w ocenie organu, ponawia wnioski dowodowe złożone w pierwszej instancji oraz zawiera nowe wnioski, które zdaniem Ministra nie były jednak istotne dla prawidłowych ustaleń oraz dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji nie mogły stać się podstawą do zmiany pierwotnej decyzji. Minister podkreślił, że we wniosku z dnia 31 października 2018 r. podnoszone są przede wszystkim zarzuty, jakoby rozstrzygnięcie I instancji oparte było na dokumencie (opinia zawodowa) nieposiadającym waloru wiarygodności.

Zarzuty te były bezzasadne, ponieważ z treści przepisów dotyczących opinii zawodowej (art. 16n ust. 13 i 14 ustawy o zawodach) wynika jednoznacznie, że staż uzupełniający kończy się uzyskaniem opinii zawodowej, wystawionej przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne oraz że na podstawie ww. opinii zawodowej minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzję, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmawia uznania tego tytułu. Tryb i czas wydania przedmiotowej opinii, a także jej forma nie budzą zastrzeżeń Organu. W piśmie z dnia 30 lipca 2018 r. dyrektor SCK UM w [...], odnosząc się m.in. do przebiegu stażu uzupełniającego skarżącego, potwierdził brak jego samodzielności oraz wystarczających postępów przy wykonywaniu niektórych procedur. Wskazał również na niewłaściwy sposób zachowania się wobec niektórych pacjentów i współpracowników oraz brak woli współpracy i należytego zaangażowania w realizację stażu uzupełniającego. Potwierdził zasadność negatywnej oceny skarżącego, dokonanej przez opiekuna stażu.

Kierownik jednostki, w której odbywał staż skarżący, autor opinii zawodowej, to prof. zw. dr hab. n. med. [...], obecnie przewodniczący ww. zespołu ekspertów CMKP oraz konsultant krajowy w dziedzinie chirurgii stomatologicznej, czyli osoba najbardziej predysponowana w kraju do merytorycznej oceny wiedzy i umiejętności praktycznych w tej dziedzinie medycyny (art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia z dnia 6 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 890 oraz z 2018 r. poz. 1669). Wskazuje to na dodatkowy walor przedmiotowej opinii, jako wydanej przez niekwestionowany autorytet w rzeczonej dziedzinie medycyny.

Zarzut skarżącego, jakoby organ nie dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego oraz nie rozpatrywał wszystkich dowodów we wzajemnej łączności również nie znajduje uzasadnienia. Przed wydaniem decyzji nr [...] w dniu [...] września 2018 r. Minister Zdrowia działając na podstawie przepisów prawa zebrał i rozpatrzył cały mający znaczenie w tej sprawie materiał dowodowy.

Zarzut "braku logiki i doświadczenia życiowego" przy ustaleniach faktycznych dokonywanych przez organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej Minister uznał za bezzasadny oraz świadczący m.in. o braku merytorycznych argumentów do przedstawienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ prowadził przedmiotowe postępowanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, także przy poszanowaniu zasady pewności prawa (art. 8 ust. 2 k.p.a.), nie odstępując tym samym od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Rozpoznając wnioski pełnomocnika skarżącego, Minister stwierdził, że ponownie przeanalizował kwestie związane z celowością przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i stwierdził, że jej przeprowadzenie nie przyspieszy i nie uprości tego postępowania, a wręcz doprowadzi do jego dalszego przedłużenia. Ponadto, nie ma potrzeby wyjaśniania sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin Odnosząc się do historii choroby pacjenta, jako dowodu w sprawie, który miał wykazać, że skarżący w trakcie odbywania stażu uzupełniającego za wiedzą opiekuna stażu wykonał określone zabiegi z zakresu chirurgii stomatologicznej, organ drugiej instancji dowód dopuścił i uznał, że czynności takie są immanentną częścią tego rodzaju stażu.

Dane z okresu odbywania stażu Minister otrzymał od dyrektora SCK UM w [...] wraz z pismem z dnia 30 lipca 2018 r. O dane w szerszym zakresie czasowym, spoza okresu odbywania przedmiotowego stażu, jako niemające znaczenia dla sprawy Organ drugiej instancji nie występował;

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, co do zasadności przeprowadzenia kolokwium z zakresu onkologii obszaru szczękowo-twarzowego, z którego to otrzymał on ocenę niedostateczną, Minister uznał, że wynik tego testu wiedzy ponad wszelką wątpliwość usprawiedliwia zasadność jego przeprowadzenia.

Kwestie związane z nadaniem do skarżącego przesyłki zawierającej opinię zawodową z odbytego stażu były już ustalone przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji ponownie wystąpił do dyrektora SCK UM w [...] o udostępnienie potwierdzenia nadania do W. K. przesyłki pocztowej zawierającej opinię zawodową i dyrektor SCK UM w [...] potwierdził wysłanie przedmiotowej opinii bezpośrednio do skarżącego w dniu 7 lipca 2017 r. wskazując na skan wpisu do dziennika korespondencji Poradni Chirurgii Stomatologicznej i Implantologii. Powyższe czyniło bezzasadnym zarzut, jakoby wydanie opinii zawodowej było uzależniane od przepracowania przez wnioskodawcę, po ukończeniu stażu uzupełniającego, określonego czasu w Katedrze i Zakładzie Chirurgii Stomatologicznej UM w [...].

Organ drugiej instancji odmówił dopuszczenia wniosków dowodowych, dotyczących aktywności zawodowej skarżącego po zakończeniu stażu uzupełniającego, jako niemające znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Minister odniósł się również do kwestii nieuwzględnienia części wniosków dowodowych pełno mocnika skarżącego.

Minister uznał, że dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, której wynik prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty zgłoszone przez Wnioskodawcę są bezzasadne.

Z taką decyzją nie zgodził się pełnomocnik skarżącego, który pismem datowanym na 16 kwietnia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił:

"1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16n ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodach lekarza i lekarza dentysty, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Skarżący spełniał wszystkie przesłanki do uznania uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej w Rzeczypospolitej Polskiej

2. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

3. art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w zw.7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107§3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się:

- brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia;

- przyjęciem, że wydana w sprawie opinia zawodowa o Skarżącym posiadała walor wiarygodności i w oparciu o jej twierdzenia można było czynić niewadliwe ustalenia w przedmiocie uznania uzyskanego przez Skarżącego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej;

- bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i niewskazanie przyczyn tej odmowy;

- powtórzeniem dotychczasowego stanu postępowania oraz przytoczenie przepisów prawnych, bez uwzględnienia argumentów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

co skutkowało błędnym uznaniem, że Skarżący nie spełnił wszystkie przesłanki do uznania uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej w Rzeczypospolitej Polskiej".

W związku z powyższym, pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów.

Pełnomocnik skarżącego wniósł również o "dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu sprzedażowego, tj. z faktury nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. na okoliczność wykazania, że przesyłka adresowana do wnioskodawcy 7 lipca 2017r. nie zawierała przedmiotowej opinii a jedynie dokument sprzedażowy, gdzie odbiorcą towaru była Katedra i Zakład Chirurgii Stomatologicznej UM w [...], zaś nabywcą (finansującym ten towar) był skarżący".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśnił, że opinia zawodowa wydana przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne "powinna zostać oceniona z punktu widzenia jej wiarygodności, zaś powody jej uznania szczegółowo opisane w uzasadnieniu stanowiska decydenta procesowego." Wskazując na art. 80 k.p.a., pełnomocnik stwierdził, że Minister Zdrowia "nie ustalił elementów stanu faktycznego i nie dokonał kategorycznych ustaleń, które w jego ocenie miałyby czynić wydaną opinią za wiarygodną a w konsekwencji prawdziwą w swojej treści. W zamian za to zastąpił je, wypełniającą swoją treścią większą część uzasadnienia, notą historyczną opisując w sposób faktograficzny przebieg całego postępowania".

Powinnością organu było wyczerpująco ocenić wydaną w sprawie opinię zawodową skarżącego pod kątem prawdziwości twierdzeń zawartych w tej opinii, konfrontując tę ocenę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustalonymi na tej podstawie faktami.

Pełnomocnik skarżącego powtórzył wnioski, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stanowisko organy z decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem pełnomocnika, uzasadnienie skarżonej decyzji, wskazuje na fakt, że organ powielił ustalenia poczynione w I Instancji, nie odnosząc się w sposób merytoryczny do podniesionych zarzutów, poza lakonicznym stwierdzeniem, że są one bezzasadne, a niemalże wszystkie wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącego nie mają znaczenia dla sprawy, w żaden sposób tezy tej nie uzasadniając.

Analiza postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zakres postępowania dowodowego, odniesienie się do stawianych zarzutów i okoliczności podnoszonych przez stronę, sprawia, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w treści odwołania, poza lakonicznym stwierdzeniem, że są bezzasadne. Nie można uznać, że organ odwoławczy dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego odwołania, bowiem jego decyzja zawiera wyłącznie ogólne powtórzenie dotychczasowego stanu postępowania oraz przytoczenie przepisów prawnych, bez uwzględnienia argumentów składanych w odwołaniu.

Organ II instancji w całości zignorował przedstawioną w odwołaniu argumentację, co w tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. czyni w całości uzasadniony.

Skarżona decyzja oraz jej uzasadnienie naruszają – zdaniem pełnomocnika - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik wyjaśnił treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i stwierdził, że naruszenie ww. przepisów przejawia się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przyjęciem, że wydana w sprawie opinia zawodowa o skarżącym posiadała walor wiarygodności i w oparciu o jej twierdzenia można było czynić niewadliwe ustalenia w przedmiocie uznania uzyskanego przez skarżącego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej, bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i niewskazanie przyczyn tej odmowy, powtórzeniem dotychczasowego stanu postępowania oraz przytoczenie przepisów prawnych, bez uwzględnienia argumentów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Skarżący w całości kwestionuje stanowisko wyrażone przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakoby wydana w sprawie opinia zawodowa posiadała walor wiarygodności, tj. aby w oparciu o jej twierdzenia można było czynić niewadliwe ustalenia w przedmiocie uznania uzyskanego przez wnioskodawcę za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej. Złożona w toku postępowania opinia kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne - nie ma charakteru opinii biegłego, a co za tym idzie, nie podlegała uznaniu bądź nie przez decydenta procesowego, ale oceniona winna być przez organ z punktu widzenia wiarygodności.

W zaskarżonej decyzji organ w zasadzie nie ustala elementów stanu faktycznego i nie dokonuje kategorycznych ustaleń, które w jego ocenie miałyby czynić wydaną opinię za wiarygodną a w konsekwencji prawdziwą w swojej treści, pomimo szeregi wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w tym zakresie.

Organ ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia o wiarygodności wydanej w sprawie opinii zawodowej, pozostawiając poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę w toku postępowania i nie konfrontując tychże z innymi elementami stanu faktycznego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, opina zawodowa jest dokumentem kłamliwym, niepolegającym na prawdzie, zmanipulowanym, a tym samym nieoddającym rzeczywisty stan rzeczy. W ocenie pełnomocnika, Zespół Ekspertów CMKP warunkowo uznał tytuł specjalisty skarżącego w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z takim tytułem obowiązującym na terytorium RP i uznał za zasadne skierowanie go do odbycia stażu uzupełniającego wyłącznie w celu zweryfikowania umiejętności praktycznych. Tym samym organ był związany treścią opinii Zespołu Ekspertów, albowiem tylko Zespół ma możliwość merytorycznej oceny wniosku (art. 16n ust. 4 ustawy o zawodach). Tylko Zespół uprawniony był do zakreślenia zakresu merytorycznego mającego się odbyć stażu uzupełniającego skarżącego, zgodnie z art. 16n ust. 7 cyt. ustawy. Zespół dokonał zakreślenia zakresu merytorycznego stażu uzupełniającego i celu tego stażu - zakres: chirurgia stomatologiczna; cel: zweryfikowanie umiejętności praktycznych.

Wobec oczywistego związania organu dokumentem urzędowym, jakimi jest wskazana opinia zakreślająca zakres i cel szkolenia stażowego, nie było możliwe powoływanie się na negatywny wynik kolokwium z zakresu onkologii obszaru szczękowo-twarzowego, jako przesłankę przemawiającą za brakiem uznania tytułu, zaś twierdzenia organu, że wynik testu ponad wszelką wątpliwość usprawiedliwiały zasadność jego przeprowadzenia są "kuriozalne", mając na uwadze podniesione okoliczności. Zdaniem pełnomocnika "w żadnym wypadku Skarżący nie był zobowiązany, aby przeprowadzone kolokwium złożyć z wynikiem pozytywnym, gdyż per se nigdy nie powinien być postawiony w sytuacji konieczności przystępowania do zaliczenia tego kolokwium".

Powyższych okoliczności Organ w ogóle nie wziął pod uwagę i nie rozstrzygnął. Analiza dokumentacji CMKP musi skłaniać do wniosku, że skierowanie na staż uzupełniający celem zweryfikowania jedynie umiejętności praktycznych skarżącego nie pozwala organowi oceniać wiedzy teoretycznej skarżącego. Zakres tej wiedzy został już bowiem oceniony przez Zespół Ekspertów CMKP. Wobec powyższego kierownik jednostki stażowej nie był uprawniony do weryfikacji i oceny wiedzy teoretycznej skarżącego w drodze kolokwium, zaś organ nie może brać pod uwagę wyników tejże i to niezależnie czy przebiegła ona pozytywne czy negatywnie.

Wniosek o zwrócenie się do SCK UM w [...] o złożenie wyjaśnień dotyczących przyczyn dla których przesłane przez Dyrektora zestawienie procedur medycznych za okres od maja do czerwca 2017r. nie jest kompletne i nie zawiera opisu przypadku pacjenta K. W. miał na celu wykazanie, że dokumentacja, wyjaśnienia oraz informacje przekazywane w sprawie przez jednostkę, która wydała negatywną opinie o skarżącym są "manipulowane i zawierają jedynie okoliczności, które w jakikolwiek sposób pozwolą uzasadnić skarżoną decyzję".

Pełnomocnik skarżącego przedstawił również polemiczne stanowisko odnośnie oceny przez organ pozostałych wniosków dowodowych skarżącego.

Po zakończeniu stażu uzupełniającego, Kierownik jednostki zobowiązany był wydać opinię zawodową dot. skarżącego, czego nie uczynił. Wydana opinia została wysłana na adres organu dopiero 24 maja 2018 r. czyli ponad rok od rozpoczęcia szkolenia uzupełniającego i dopiero po zwróceniu się w tej sprawie bezpośrednio do dyrektora SCK UM w [...], albowiem wcześniejsze prośby kierowane do Kierownika jednostki nie przyniosły jakiegokolwiek rezultatu.

Jak stwierdził pełnomocnik skarżącego, "w żadnym wypadku nie polegają na prawdzie twierdzenia Kierownika Jednostki, prof. [...] jakoby pismo z dnia 24 maja 2018r. [...] stanowiło swoiste rozwinięcie opinii zawodowej, wydanej już wcześniej, tj. [...] lipca 2017r, albowiem wcześniej żadna opinia w sprawie Skarżącego nie została wydana, co wprost wynika z okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący z całą stanowczością podnosi, że Kierownik nigdy nie wydał mu opinii [...]r. z dnia [...] lipca 2017r, a dokument ten najprawdopodobniej został stworzony wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania, wyłącznie po to, aby uzasadnić celowość pisma [...]. Konsultant Krajowy opinię o Skarżącym pierwszy raz wystawił dopiero [...] maja 2018r., którą doręczono organowi 28 maja 2018r. W treści opinii Konsultanta opatrzonej znakiem [...] wprost mowa jest o tym, że pismo to stanowi opinię o wnioskodawcy, nie zaś, że należy je traktować jako uzupełnienie uprzednio wydanej opinii. W treści pisma [...] Konsultant Krajowy nie podnosi choćby jednym zdaniem, że opinia w sprawie Skarżącego już została wydana. Z pisma nie wynika, aby sytuacja, w której Skarżący zwraca się o wydanie opinii zawodowej, która - zdaniem Kierownika - już została wydana i doręczona Skarżącemu, wzbudziła jakiekolwiek zdziwienie czy zaniepokojenie".

Jak stwierdził ponadto pełnomocnik, "z doświadczenie życiowego oraz zasad kancelaryjnych wynika bowiem, że skoro Konsultant Krajowy już wydałby w sprawie Skarżącego opinię [...] lipca 2017r., to w odpowiedzi na wezwanie tut. Organu nadesłałby treść tej wcześniejszej opinii, jako załącznik do odpowiedzi na owo wezwanie. Tymczasem Konsultant do pisma [...] nie załącza opinii [...]r. z dnia [...] lipca 2017r., nie podnosi że opinia już została wydana; nie wskazuje, że doręczono ją Skarżącemu; nie przedstawia dowodów doręczenia albo nawet nie wspomina, że opinię taką próbowano doręczyć. Przeciwnie - w to miejsce, w odpowiedzi na pismo Organu znak: [...] - wydaje opinię, którą należy uznać, za jedynie w sprawie obowiązującą z datą [...] maja 2018r. Ustawa o zawodzie lekarza, w procedurze uznawania tytułu specjalisty, nie przewiduje cyt.: "opinii uzupełniających", a jedynie opinie zawodowe.

Twierdzenie Konsultanta Krajowego o wydaniu opinii zawodowej dot. Skarżącego [...] lipca 2017r. stoi również w rażącej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego jak idzie o okoliczności zabiegania przez Skarżącego o ową opinię.

Wszak z niekwestionowanego materiału dowodowego wynika, że Skarżący jeszcze w kwietniu 2018r. zabiegał o wydanie opinii.

W tym celu wysłał stosowne pismo do Dyrektora SCK w [...]. Pismo to zostało przesłane do wiadomości Organu.

W takim stanie rzeczy należy rozstrzygnąć zagadnienie o celu zabiegania Skarżącego o wydanie opinii jeszcze w kwietniu 2018r., skoro z niekwestionowanych ustaleń wynika, że Skarżący wykonał prace w Katedrze i Zakładzie Chirurgii Stomatologicznej (jednostce którą kieruje Konsultant Krajowy) od maja 2017 do stycznia 2018r. i tym samym, gdyby opinia w istocie została wydana w lipcu 2017r. to byłyby pełne możliwości wręczenie jej osobiście Skarżącemu za potwierdzeniem odbioru. Tym bardziej, że takie rozwiązanie sugerował sam Konsultant w piśmie z dnia 5 lipca 2018r.

Zwrócić trzeba uwagę, że Organ postępowania nie ustalił w sposób pewny, że opinia zawodowa, nawet jeżeli została wydana jak twierdzi Konsultant Krajowy [...] lipca 2017r., została doręczona Wnioskodawcy.

Skoro Konsultant Krajowy w piśmie 5.07.2018r. twierdzi, że opinia zawodowa o Wnioskodawcy z lipca 2017r. została wysłana na adres korespondencyjny Wnioskodawcy a drugi jej egzemplarz został pozostawiony przy listach obecności, to zdaniem Organu było potwierdzenie tych okoliczności".

Zdaniem zaś pełnomocnika, w przesyłce SCK UM w [...] nie było opinii o skarżącym, a faktura VAT z [...] lipca 2017r., w której nabywcą był skarżący, a odbiorcą Katedra i Zakład Chirurgii Stomatologicznej UM w [...].

Pełnomocnik skarżącego przedstawił też szerokie wywody co do sposobu i schematu oznaczania pism Kierownika Katedry i Zakładu Chirurgii Stomatologicznej, uznając, że oznaczenie pisma ([...]) może wskazywać, że zostało one sporządzone później, niźli wskazuje jego data. W innym przypadku pismo otrzymałoby znak [...] albo [...]. W związku z tym wyraził przypuszczenie, że pismo z dnia [...] lipca 2017r. powstało wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania, zaś odróżniający identyfikator pisma z dnia [...] lipca 2017r. ([...]) został nadany tylko w celu pozornej chronologii, tak aby umieścić to pismo w książce nadań, tym bardziej że można było je dopasować do potwierdzenia nadania na adres siedziby działalności gospodarczej dokumenty sprzedażowego - faktury nr [...].

Wobec powyższych niejasności, zadaniem organu było bezsprzeczne ustalenie w jakiej dacie i z jakim momentem opinia zawodowa o skarżącym została wydana oraz w jaki sposób została mu przedstawiona i zakomunikowana, w szczególności, że w sprawie obecnie znajdują się de facto dwie opinie zawodowe - jedna z datą [...] lipca 2017 r., druga z datą [...] maja 2018 r.

Opinia zawodowa o osobie ubiegającej się o uznanie tytułu zawodowego zdobytego za granicą jest elementem koniecznym dla wydania decyzji w sprawie o tym przedmiocie. Organ administracji zobowiązany był zatem nie tylko ustalić jej treść, ale również datę i okoliczności jej wydania, czego wydaje się w niniejszym postępowaniu zabrakło.

Skarżący stoi na stanowisku, że opinia zawodowa w jego sprawie została wydana nie w lipcu 2017 r., a dopiero [...] maja 2018 r., zaś jej treść stanowi retorsję na odmowę dalszej pracy w Katedrze i Zakładzie Chirurgii Stomatologicznej UM w [...], tj. w jednostce, której kierownikiem jest Konsultant Krajowy wydający opinię zawodowa.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił tez, że nie sposób uznać za prawdziwą i wiarygodną opinię, która zarzuca: brak wystarczającej wiedzy i umiejętności praktycznych właściwych specjaliście z zakresu chirurgii stomatologicznej; istotny brak wiadomości dotyczących schorzeń spotykanych w obrębie części twarzowej czaszki i jamy ustnej, ich etiologii, patomechanizmu oraz metod ich leczenia; niestosowanie się do zasad aseptyki i antyseptyki, wykonywanie zabiegów niezgodnie z przyjętymi protokołami; narzędzi niezgodnie z ich przeznaczeniem

Odniósł się też do stanowiska organu, że załączona do akt umowa zlecenia nr [...] nie ma znaczenia dla sprawy. Ma ona kluczowe znaczenie w kontekście oceny wiarygodności opinii zawodowej, zaś obie kwestie łączą się ze sobie w sposób nierozerwalny. "Nie do uwierzenia pozostaje, że gdyby opinia zawodowa o osobie Skarżącego już po ukończeniu stażu uzupełniającego 30 czerwca 2017r. w istocie prawdziwa była w swojej treści z dokumentem wydanym w sprawie Skarżącemu, to umowa z dnia [...].11.2017r. zawarta z jednostką której kierownikiem pozostawał (i nadal pozostaje) Konsultant Krajowy - a zatem wydający opinię zawodową - w ogóle doszłaby do skutku i byłaby zawarta".

Jak stwierdził pełnomocnik, "teza taka jest absurdalna i nie do obrony, choćby w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego i dobitnie ujawnia, co było przyczyną wydania negatywnej opinii o Skarżącym."

Zdaniem pełnomocnika, na ocenę wiarygodności opinii zawodowej wpływa również kwestia wykonywanych przez skarżącego w Poradni Chirurgii Stomatologicznej świadczeń leczniczych na rzecz Pacjentów SCK w [...], w ramach którego poradnię taką utworzono i powierzono kierownictwo Konsultantowi Krajowemu.

Nieprawdziwe są twierdzenia Dyrektora SCK w [...] zawarte w piśmie z dnia 30 lipca 2018 r., jakoby skarżący wielokrotnie podczas wykonywania procedur medycznych wymagał pomocy celem finalizacji zabiegów, jak również, że nie był w stanie samodzielnie wykonywać niektórych zabiegów. Z treści pisma Dyrektora SCK w [...] wynikałoby, że stan umiejętności nabyty przez lek. dent. W. K. nie był na tyle wystarczający, aby wydać pozytywną opinię o jego osobie, ale jednocześnie na tyle wystarczający, aby kontynuować z nim współpracę w okresie od września 2017r. do stycznia 2018r., w tym powierzyć mu zajęcia dydaktyczne ze studentami.

Zaprezentowanym przed Dyrektora SCK w [...] twierdzeniom przeczy niezbicie kopia dokumentacji medycznej Pacjenta K. W., z której wynika, że skarżący samodzielnie wykonał leczenie przedchirurgiczne (przygotowujące do zabiegu implantacji), a następnie samodzielnie wykonał zabieg implantacji natychmiastowej w strefie estetycznej zęba nr 11 - jeden z najbardziej skomplikowanych i najtrudniejszych zabiegów chirurgicznych. Kolejno Skarżący dokonał wszczepów implantologicznych w dniu 13.09.2017r. w zębie 34, 36, 46, 34, 44; w dniu 4.10.2017r. zębie 26,16, 24,13. Gdyby opinia zawodowa o Skarżącym w istocie była wiarygodna, to ostatniego dnia stażu uzupełniającego Konsultant Krajowy nie dopuściłby do wykonania przez Skarżącego zabiegu implantacji natychmiastowej zęba 11 u pacjenta K. W. Tymczasem zabieg Skarżący przeprowadził, zaś Konsultant Krajowy zaaprobował i potwierdził zgodność z oryginałem dokumentacje medyczna.

Powyższa okoliczność była kluczowa dla oceny wiarygodności zgromadzonych w spawie materiałów i dowodów, albowiem dobitnie wskazuje fakt, że Dyrektor SCK w [...] wybiórczo przedstawiał dowody, którymi jednostka dysponuje, wprowadzając Organ w błąd.

Kierownik jednostki nigdy nie zgłaszał żadnych uwag względem skarżącego, które dotyczyć miałby nieprawidłowości przy zabiegach, nie zarzucano w czasie pracy skarżącego w SCK w [...] nieznajomości procedur obowiązujących w zakresie chirurgii stomatologicznej, wykonywania zabiegów niezgodnie z przyjętymi protokołami, niestosowanie się do zasad aseptyki i antyseptyki czy używania narzędzi niezgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wynika z pisma Prezesa [...] Izby Lekarskiej z dnia 19 lipca 2018 r., wobec skarżącego nie zostało nawet choćby zainicjowane jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej.

Konsultant krajowy, będący przy okazji Kierownikiem jednostki organizacyjnej nie zawiadomił właściwego organu izby lekarskiej o uchybieniach w pracy skarżącego, choć był do tego zobowiązany ustawą

W toku postępowania nie zostało również wykazane, że skarżący w sposób nieodpowiedni odnosił się do pacjentów, czy też jakoby miał prezentować postawę niegodną dla lekarza dentysty, pozbawioną empatii, zrozumienia oraz kultury osobistej. Opinia taka jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw.

Z uwagi na naruszenie podstawowych zasad procedury, skarżący został pozbawiony możliwości rzetelnego wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej jest działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Aby organ mógł poprawnie dokonać subsumpcji prawnej – a więc działać praworządnie – niezbędnym jest należyte ustalenie stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w taki sposób, który pozwoli organowi na przyporządkowanie danemu stanowi rzeczy konkretnej normy prawnej. Samo jednak, nawet poprawne, ustalenie stanu faktycznego nie jest jeszcze wystarczające dla dokonania subsumpcji prawnej; w tym celu organ musi w sposób swobodny dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów (art. 80 k.p.a.), co umożliwi mu wysnucie wniosków prawnych. Ustawodawca w wielu wypadkach ułatwia organowi sposób zebrania dowodów poprzez wskazanie, jakie okoliczności i w jaki sposób muszą być wykazane.

W sprawie niniejszej - której przedmiotem było żądanie skarżącego uznania przez Ministra uzyskanego na terenie [...] tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z takim tytułem, ale uzyskanym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej - prawidłowo uznał Minister, że podstawą prawną do orzeczenia jest przede wszystkim art. 16n ust. 1 i 2 oraz ust. 13 i 14 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i specjalisty (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 537 ze zm., dalej: "ustawa o zawodach").

Zgodnie ze wskazanym przepisem, lekarzowi, który posiada tytuł specjalisty uzyskany poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niepodlegający uznaniu za równoważny na podstawie przepisów, o których mowa w art. 16a i 16b, minister właściwy do spraw zdrowia uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zostały spełnione łącznie następujące warunki:

1) lekarz posiada prawo wykonywania zawodu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej;

2) czas trwania szkolenia specjalizacyjnego odbytego za granicą odpowiada czasowi trwania szkolenia specjalizacyjnego określonemu w programie specjalizacji w Rzeczypospolitej Polskiej;

3) program specjalizacji w zakresie wymaganej wiedzy teoretycznej oraz umiejętności praktycznych, sposób potwierdzenia nabytej wiedzy i umiejętności odpowiada w istotnych elementach określonemu programowi specjalizacji w Rzeczypospolitej Polskiej;

4) sposób i tryb złożenia egzaminu lub innej formy potwierdzenia uzyskanej wiedzy i umiejętności odpowiada złożeniu przez lekarza [...] w Rzeczypospolitej Polskiej.

Z wnioskiem o uznanie tytułu specjalisty lekarz występuje do ministra właściwego do spraw zdrowia, za pośrednictwem dyrektora CMKP. Wniosek taki podlega ocenie merytorycznej dokonywanej przez zespół ekspertów powołany przez dyrektora CMKP (art. 16n ust. 4 ustawy o zawodach).

Jeżeli na podstawie przedstawionych przez lekarza dokumentów zespół taki stwierdzi, że czas trwania szkolenia lub formy nabywania wiedzy i umiejętności praktycznych nie odpowiadają w istotnych elementach programowi specjalizacji w danej specjalności w Rzeczypospolitej Polskiej, ocena merytoryczna wydawana przez zespół jest negatywna albo zawiera wskazanie do odbycia stażu uzupełniającego, z uwzględnieniem czasu trwania i zakresu merytorycznego tego stażu oraz wskazaniem podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne, w którym staż uzupełniający powinien być odbyty (art. 16n ust. 7 cyt. ustawy). Oznacza to, że zespół ekspertów może od razu – w wypadku zaistnienia ww. przesłanek – wydać opinię negatywną, albo – według własnego uznania – wskazać na konieczność odbycia przez lekarza stażu uzupełniającego, co nastąpiło właśnie w niniejszej sprawie.

Dyrektor CMKP wydaje opinię (na podstawie oceny merytorycznej, o której mowa w ust. 7), która zawiera wskazanie do odbycia przez lekarza stażu uzupełniającego. Nie jest to jednakże - jak twierdzi skarżący opinia o "warunkowym uznaniu tytułu specjalisty", ale opinia o treści złożonych dokumentów i skierowaniu lekarza na staż uzupełniający.

W wypadku skierowania lekarza na staż uzupełniający, zastosowanie ma art. 16n ust. 13 i 14 ustawy o zawodach. Oznacza to, że staż uzupełniający kończy się uzyskaniem opinii zawodowej, wystawionej przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne. Na podstawie tej właśnie opinii zawodowej minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzję, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmawia uznania tego tytułu.

Skarżący odbył staż uzupełniający Zakładzie Chirurgii Stomatologicznej Uniwersytetu Medycznego w [...]. Kierownik tej komórki organizacyjnej wystawił jednakże skarżącemu opinię negatywną. W sprawie nie jest kwestionowane, że opinia zawodowa, wystawiona przez prof. [...] była negatywna. Skarżący twierdzi jednak, że takiej opinii nie otrzymał i podważa datę jej sporządzenia ([...] lipca 2017 r.). Jednocześnie, w przekonaniu skarżącego (jego pełnomocnika procesowego) Minister przy orzekaniu związany był stanowiskiem zespołu ekspertów CMKP odnośnie tego, że staż uzupełniający miał na celu wyłącznie zweryfikowanie umiejętności praktycznych, a nie teoretycznych skarżącego. Stąd też kierownik jednostki, w której staż się odbywał, nie miał prawa sprawdzać kwalifikacji teoretycznych w drodze kolokwium (którego wynik był negatywny dla skarżącego).

W kontekście twierdzeń skarżącego należy - w ocenie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie – wyjaśnić, że po pierwsze ustawodawca nie przewidział w art. 16n ustawy o zawodach ani obowiązku doręczenia stażyście po odbytym stażu opinii zawodowej, ani zakresu i treści takiej opinii. Sporządzana w trybie art. 16n ust. 13 ustawy o zawodach opinia zawodowa przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne jest dokumentem, który otrzymuje Minister, jako organ orzekający o wniosku lekarza. Wynika to wprost z art. 16n ust. 14 cyt. ustawy – opinia stanowi bowiem dokument wymagany prawem do podjęcia przez Ministra decyzji. Per analogiam do art. 16n ust. 8 ustawy o zawodach ("dyrektor CMKP w terminie 30 dni wydaje opinię, która wraz z aktami jest niezwłocznie przekazywana do ministra właściwego do spraw zdrowia") opinia zawodowa powinna być przekazana Ministrowi.

Ustawodawca nie przewidział dla stażysty ani trybu odwoławczego od takiej opinii zawodowej, ani innej formy kwestionowania jej treści. Jest to jeden z dowodów w sprawie, który organ administracji publicznej musi uzyskać i który warunkuje treść decyzji. O ile więc skarżący ma prawo do podważania decyzji Ministra, o tyle ustawodawca nie przewidział żadnych skutków prawnych, związanych z doręczeniem mu (lub brakiem doręczenia) opinii zawodowej.

Po drugie, to do wyłącznej kompetencji kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne należy ustalenie treści opinii zawodowej. Kierownik taki nie jest w żadnej mierze związany przyczyną skierowania do odbycia stażu uzupełniającego przez zespół ekspertów CMKP. Ta przyczyna ma bowiem znaczenie dla zespołu ekspertów, jako uzasadnienie konieczności odbycia stażu uzupełniającego, a jednocześnie uzasadnienie niemożności wydania przez taki zespół oceny merytorycznej w trybie art. 16n ust. 4 ustawy o zawodach.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że w wypadku orzekania przez zespół ekspertów CMKP, zespół wydaje "ocenę merytoryczną". Na podstawie tej oceny dyrektor CMKP wydaje dopiero opinię. Natomiast kierownik właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne wydaje po zakończeniu stażu "opinię zawodową". Ocena merytoryczna (a w konsekwencji i opinia dyrektora CMKP) dotyczy wyłącznie oceny przedłożonych przez ubiegającego się o uznanie tytułu zawodowego uzyskanego za granicą dokumentów. Zadaniem bowiem ekspertów CMKP jest stwierdzenie, czy czas trwania szkolenia lub formy nabywania wiedzy i umiejętności praktycznych wnioskodawcy odpowiadają w istotnych elementach programowi specjalizacji w danej specjalności w Rzeczypospolitej Polskiej, czy nie – ale wyłącznie na podstawie przedstawionych przez lekarza dokumentów.

Opinia zawodowa jest natomiast podsumowaniem wszelkich elementów stażu uzupełniającego; jeżeli zakres tego stażu dotyczył więc "chirurgii stomatologicznej" to z natury rzeczy nie mógł być tylko i wyłącznie praktyczny. Jest rzeczą oczywistą, że w wykonywaniu zabiegów chirurgii stomatologicznej podstawą właściwej praktyki jest należyta wiedza teoretyczna. Należy wskazać, że z pisma kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne z [...] maja 2018 r. do Ministra wprost wynika, że skarżący nie posiadał ani wystarczającej wiedzy, ani umiejętności praktycznych. Kierownik ten stwierdził istotny brak wiedzy skarżącego w zakresie schorzeń spotykanych w obrębie części twarzowej czaszki i jamy ustnej, ich etiologii, patomechanizmu oraz metod ich leczenia. Trudno byłoby w takiej sytuacji uznać, że skarżący mógł uzyskać pozytywną opinię zawodową w zakresie praktycznym.

Kierownik właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne stwierdził ponadto w ww. piśmie, że skarżący wielokrotnie nie przestrzegał zasad aseptyki i antyseptyki oraz zasad wykonywania zabiegów zgodnie z ogólnie przyjętymi protokołami i używał narzędzi chirurgicznych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Ta z kolei ocena dotyczy już bezpośrednio kwestii praktycznych o dużym znaczeniu.

Kwestie praktyki zawodowej obejmują – zdaniem tut. Sądu - również sposób odnoszenia się do pacjentów i personelu pielęgniarskiego i pomocniczego. Również i w takim zakresie opinia kierownika była negatywna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że pismo z dnia 24 maja 2018 r. prof. [...], skierowane do Ministra Zdrowia, było niewątpliwie opinią zawodową, o której mowa w art. 16n ust. 13 ustawy o zawodach. Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej treści lub formy opinii zawodowej, kończącej staż uzupełniający. Może więc ona być sporządzona w dowolnej formie; jedynym warunkiem jest, aby zawierała pozytywne lub negatywne spostrzeżenia kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne. Z treści takiej opinii musi ponadto wynikać, że dotyczy stażu uzupełniającego lekarza ubiegającego się o uznanie za równoważny tytułu specjalisty uzyskanego poza granicami Polski.

Minister orzekał w I instancji po otrzymaniu ww. opinii zawodowej z [...] maja 2018 r. Należy więc stwierdzić, że decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uwzględniała przesłanki merytorycznego rozstrzygnięcia z art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach. Organ był związany treścią opinii zawodowej; po to bowiem ustawodawca przewidział konieczność sporządzenia opinii nie przez Ministra, ale przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne aby stanowiła ona wiążącą podstawę dla organu do uznania tytułu specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmowy uznania tego tytułu. Należy podkreślić, że ustawa nie przewiduje żadnych innych przesłanek orzekania w trybie art. 16n ust. 14 cyt. ustawy – podstawą decyzji jest treść opinii zawodowej.

Dlatego też Minister, orzekając ponownie, prawidłowo utrzymał w mocy swoje pierwsze rozstrzygnięcie.

W takim kontekście drugorzędną kwestią, niemającą bezpośredniego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji organu (wydanej w I, jak i w II instancji) jest to, czy rzeczywiście [...] lipca 2017 r. sporządzona została wcześniejsza opinia zawodowa, która – jak twierdzi kierownik właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne i organ – została przesłana do skarżącego (co z kolei kwestionuje skarżący). W takim zakresie bowiem decydujące znaczenie ma treść zawarta na str. 2 pisma z dnia [...] maja 2018 r. prof. [...], skierowanego do Ministra Zdrowia" "(...) opinia zawodowa z przebiegu stażu uzupełniającego Waldemara Kołcza jest negatywna" oraz uzasadnienie tego stanowiska w tym piśmie zawarte.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra z [...] września 2018 r. Nr [...] (str. 4) oraz decyzji z [...] marca 2019 r. Nr [...] (str. 4) organ ten za negatywną opinię zawodową uznał właśnie ww. pismo z [...] maja 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego, dotyczących nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez Ministra w postaci nieuwzględniania wniosków dowodowych, zgłaszanych przez niego w postępowaniu administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, co następuje.

Organa administracji publicznej są zobowiązane do zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Umknęło jednak uwadze pełnomocnika skarżącego, że ten obowiązek nie nakazuje organowi uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych strony. Obowiązek gromadzenia dowodów dotyczy bowiem wyłącznie tego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Przez "wyjaśnienie sprawy" należy w tym konkretnym wypadku rozumieć wyjaśnienie istotnego dla orzeczenia stanu faktycznego i powstania przesłanek do wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji o uznaniu tytułu specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmowy uznania tego tytułu.

Obowiązkiem więc Ministra – zgodnie z art. 16n ust. 7, 8, 10, 13 ustawy o zawodach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – było ustalenie faktów związanych z ubieganiem się skarżącego o uznanie tytułu. Fakty te organ ustalił w sposób poprawny i w całości wynikający z dowodów, istniejących w aktach sprawy. Skoro jednak ustawodawca nie przewidział formy kwestionowania przez stronę opinii zawodowej, sposobu i trybu zaprzeczenia treści takiej opinii, a jednocześnie opinia zawodowa została uznana przez ustawodawcę za wyłączny dowód na okoliczność pozytywnego zakończenia stażu – to organ nie był zobowiązany do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego.

Prawdą jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że art. 76 § 3 k.p.a. stanowi, że możliwym jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, określonych w § 2 i 3 tego artykułu. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania opinii zawodowej o stażu uzupełniającym ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie związanego z opinią zawodową domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w niej twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do opinii kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne możliwe byłoby w zasadzie jedynie przy zastosowaniu analogicznej procedury ocennej, dokonanej przez organ podmiotu prowadzącego analogiczne szkolenie specjalizacyjne i w którym taki staż uzupełniający mógłby być odbyty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1243/17, CBOSA).

Opinie zawodowe, wydane w trybie art. 16n ust. 13 ustawy o zawodach wiążą Ministra, który nie ma jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych dokumentów urzędowych.

To zaś, że przeciwko skarżącemu nie było prowadzone żadne postępowanie dyscyplinarne, jak również to, że był on zatrudniony w podmiocie leczniczym w żadnej mierze nie obala treści dokumentu urzędowego i dlatego słusznie organ nie uznał, że w sprawie należy dopuścić dowody wskazane przez skarżącego, jako mogące zaprzeczyć treści opinii zawodowej. Nota bene, co wprost wynika z akt sprawy, Minister dopuścił większość dowodów wnioskowanych prze skarżącego, ale słusznie uznał, że w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Powołanie się przez pełnomocnika skarżącego na liczne zabiegi, wykonane przez skarżącego, nie może być dowodem na okoliczności przeciwne, niż stwierdzone opinią zawodową - gdyż ta odnosi się do odbytego stażu, a nie działalności zawodowej skarżącego i wiąże Ministra co do stwierdzenia pozytywnego lub negatywnego o odbytym stażu.

Twierdzenia pełnomocnika skarżącego, zawarte w skardze, o "niewiarygodności" opinii zawodowej i podważanie jej prawdziwości (m. in. w oparciu o rozważania dotyczące znakowania pism Kierownika Katedry i Zakładu Chirurgii Stomatologicznej Uniwersytetu Medycznego w [...] i opinii tego kierownika z [...] lipca 2017 r.) aby miały jakiekolwiek znaczenie w tej sprawie, wymagałyby potwierdzenia wyrokiem sądu powszechnego (karnego), gdyż zarzucane przez profesjonalnego pełnomocnika nieprawidłowości noszą znamiona czynu zabronionego. W wypadku udowodnienia takich okoliczności, mogłyby być przyczyną ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lub 5 k.p.a.. Do czasu jednak stwierdzenia popełnienia przestępstwa przez właściwy sąd powszechny, twierdzenia pełnomocnika skarżącego są wyłącznie hipotetyczne.

Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej wówczas przeprowadza (z urzędu lub na wniosek strony) rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). W niniejszej sprawie rozprawa nie spowodowałaby ani uproszczenia, ani przyspieszenia sprawy, a żaden przepis nie wymagał jej przeprowadzenia. W ocenie tut. Sądu nie zachodziła też potrzeba uzgodnienia interesów stron, gdyż skarżący był wyłączną stroną postępowania. Rozprawa nie była także potrzebna dla wyjaśnienia tej sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).

Odnośnie kwestionowania przez skarżącego faktu doręczenia mu w formie przesyłki pocztowej opinii zawodowej z lipca 2017 r. i jego twierdzenia, że ta przesyłka zawierała jedynie fakturę VAT z wystawienia [...] sp. z o.o., a nie opinię, należy stwierdzić, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. i zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalny jest dowód przeciwko treści dokumentu. Tym niemniej, zwrotne poświadczenie odbioru nie jest dowodem na okoliczność zawartości przesyłki, a wyłącznie na okoliczność faktu jej doręczenia. Z przedstawionego zaś w skardze dowodu z dokumentu faktury wynika tylko to, co w tym dokumencie jest stwierdzone, a nie to, że stanowiła ona zawartość przesyłki skierowanej do skarżącego w lipcu 2017 r.

Ponadto, jak była już o tym mowa w poprzedzającej części uzasadnienia, wobec powołania się przez Ministra na opinię zawodową z [...] maja 2018 r., bez wątpienia dostarczoną organowi i stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia oraz w związku z tym, że kwestia czy skarżący otrzymał opinię z lipca 2017 r. nie miała znaczenia dla Ministra przy wydawaniu decyzji dowód na okoliczność tego, co zawierała przedmiotowa przesyłka był zbędny.

Stąd też wniosek dowodowy skarżącego, zawarty w skardze został przez tut. Sąd oddalony, jako niemający istotnego znaczenia i niewyjaśniający żadnych istotnych wątpliwości w sprawie.

Z powyższych powodów niezasadny okazał się zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący naruszenia art. 16n ust. 1 ustawy o zawodach "poprzez jego niezastosowanie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przepisu prawa nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", ale przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Skoro w sprawie niniejszej właściwy zespół ekspertów CMKP w sposób przewidziany prawem stwierdził konieczność odbycia przez skarżącego stażu uzupełniającego, to nie Minister, ale właśnie zespół ekspertów uznał, że nie może wydać pozytywnej oceny merytorycznej złożonych dokumentów i koniecznym jest ukończenie przez skarżącego stażu uzupełniającego. Nie zaistniały więc przesłanki do wydania pozytywnej oceny zespołu, a w konsekwencji i opinii dyrektora CMPK, a nie decyzji Ministra, który bez takiej pozytywnej opinii nie mógł wydać decyzji.

W żaden sposób organ nie naruszył art. 15 k.p.a. "poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności" – gdyż właśnie w taki sposób orzekł. Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez błędne ich zastosowanie". Minister, jak już zostało to omówione powyżej, zebrał i rozpatrzył te dowody, które były w sprawie istotne. To, że organ nie uwzględnił wszystkich dowodów żądanych przez pełnomocnika skarżącego było wynikiem poprawnego rozumienia przez organ art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister odniósł się do wniosków dowodowych, zgłoszonych w toku postępowania. Organ wyjaśnił w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przesłanki rozstrzygnięcia i prawidłowo przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącego, że organ nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń i dowodów, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wyjaśnić, że stanowisko organu w tym zakresie nie musi polegać na wymienieniu wszystkich zarzutów. Wystarczającym jest, jeżeli z treści kwestionowanej decyzji wynikają wnioski uzasadniające stanowisko organu, odnośnie niezasadności zarzutów lub żądanych przez stronę dowodów. Dzieje się tak również wówczas, gdy wyjaśnienie przez organ przesłanek rozstrzygnięcia jest poprawne, choć odmienne od oceny dokonanej przez stronę, a ponadto, gdy z treści decyzji wynika, że organ istotę sprawy należycie ustalił w oparciu o zebrane dowody i dokonał prawidłowej subsumpcji prawnej. Wówczas bowiem niezasadność zarzutów lub wniosków dowodowych wynika wprost z uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W niniejszej sprawie Minister – jak już była mowa – prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, a w konsekwencji sporządził poprawne uzasadnienie (art. 107 § 3 k.p.a.) i przesłanki rozstrzygnięcia wyjaśnił (art. 11 k.p.a.).

Wobec braku dowodu na okoliczność przeciwną i wobec wiążącej organ treści art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach Minister wysnuł z otrzymanej opinii zawodowej prawidłowe wnioski, co do przesłanek negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia,

Skoro organ orzekł w postępowaniu I instancji prawidłowo i w sposób zgodny z przywołanymi przepisami, to nie mógł w tym zakresie uwzględnić niezgodnych z podstawą jego orzeczenia "argumentów składanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy".

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.