Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1049/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art. 23 i 24
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Franciszek Frączkiewicz, Sędziowie NSA Wiesława Achrymowicz /asesor WSA/, Witold Falczyński (spr.), Protokolant Ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie : odrzucenia zarzutu do projektu zmiany planu miejscowego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku II zasądza od Rady Miejskiej na rzecz A. M. kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A.M. wniósł w dniu 21 listopada 2001 r. do Zarządu Miasta pismo zatytułowane: "Zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz do uchwały Rady Miejskiej w NR [...] z dnia [...].04.2000."

W piśmie tym wskazując, że jest współwłaścicielem działki zabudowanej nr geod. [...] przy ul.[...] podniósł, że ustalenia przyjęte w projekcie zmiany planu miejscowego i w/wym. uchwale Rady Miejskiej (w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta) naruszają jego interes prawny, gdyż godzą w jego prawa właścicielskie chronione ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U . z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz Kodeksem cywilnym.

Akty prawne samorządu terytorialnego jako akty niższej rangi nie mogą zaś naruszać ustaw i rozporządzeń.

A.M. zakwestionował w szczególności zaplanowanie na działce stanowiącej jego własność zabudowy zwartej oraz wprowadzenie w projekcie planu tzw. "pasa cmentarnego" skutkującego zakazem budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych na działkach znajdujących się w jego strefie.

Zarząd Miasta nie uwzględnił żądań A.M. i przekazał je do rozpatrzenia przez Radę Miejską.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. Rada Miejska traktując środek prawny wniesiony przez A. M. jako protest - odrzuciła go.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in. że zapis dotyczący zabudowy zwartej oraz istnienie strefy sanitarnej od czynnego cmentarza nie są elementami nowymi. Zabudowa jednorodzinna wolnostojąca nie była ustaloną w planie ogólnym (w dotychczas obowiązującym brzmieniu) formą zagospodarowania śródmieścia. Istnieje konieczność realizacji zwartej zabudowy w śródmieściu ze względów konserwatorskich, przestrzennych i ekonomicznych.

Strefa sanitarna cmentarza - 50 m od granicy jest również ustalona w obowiązującym planie ogólnym miasta. Warunki i zasady inwestowania w tej strefie zapisane w ustaleniach planu, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Zakwalifikowanie wniosku A. M. jako protest uzasadniono tym, że ustalenia ogólne planu nie są zmieniane, a odrzucając go powołano się na władztwo planistyczne miasta.

A. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miejskiej zarzucając organowi samorządowemu samowolną zmianę zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na protest .

Skarżący stwierdził, że organy administracji publicznej nie mają prawa do zmiany kwalifikacji prawnej pism wnoszonych do tych organów przez obywateli a prawo takie należy wyłącznie do kompetencji sądu. Dokonując samowolnie i jednostronnie takiej zmiany organy naruszyły prawo, a w szczególności art. 23 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie zatem wniesiony przez skarżącego zarzut nie został rozpatrzony.

W konkluzji A.M. domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i nakazania właściwym organom rozpatrzenia jego wniosku jako zarzutu a nie protestu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Przedstawiciele Gminy - Miasta: Przewodniczący Rady Miejskiej i Przewodniczący Zarządu Miasta opisali przebieg postępowania w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta obejmującego teren "[...]" oraz cele, jaki przyświecały autorom zmiany planu.

Podniesiono, że na uchwałę Rady Miejskiej o odrzuceniu protestu złożonego do projektu zmiany planu, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje. Nie zgodzono się z twierdzeniem skarżącego kwestionującym uprawnienia gminy do zmiany "zarzutu" na "protest".

Pismo, które nie spełnia wymogów ustawowych zarzutu, automatycznie staje się protestem niezależnie od tego, jaką nazwę nadał mu autor. Potraktowanie pisma A. M. jako zarzutu nie było możliwe, gdyż w przypadku ustaleń projektu zmiany planu dotyczących jego działki nie ma miejsca naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W zakresie jego roszczeń nie dochodzi bowiem do zmiany ustaleń miejscowego planu ogólnego .

Dodatkowo podniesiono, iż skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 34 ust 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przywołano przy tym pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 marca 1999r. sygn.akt III RN 156/98 (OSNAP i US 2000/3/91).

Wobec niezakończenia postępowania w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do dnia 31 grudnia 2003r. podlegała ona rozpoznaniu na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy artykułów 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie planu lub projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie (art. 23 ust.1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest.

Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, tj. ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust.1) . Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust.3), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 18 ust. 2 pkt 10) i przysługuje na nią samodzielna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4).

W tak uregulowanej sytuacji prawnej o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organ gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma.

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzenia jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Z tego wywodzi się również obowiązek rady, aby sprawdziła, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienia autora pisma jeszcze przed zakwalifikowaniem pisma do rzędu protestów lub zarzutów i przed podjęciem uchwały (zob. wyrok NSA z 14.05. 1996r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 opubl. w ONSA Nr 2/1997, poz. 81).

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska była więc uprawniona co do zasady - wbrew wywodom skargi - do własnej oceny charakteru prawnego wniesionego przez skarżącego pisma. Jednakże należy stwierdzić, że ocena ta i zakwalifikowanie pisma A.M. (kwestionującego zaplanowanie na terenie obejmującym działkę nr geod. [...] przy ul.[...] , której jest współwłaścicielem, zabudowy zwartej oraz objęcie tego terenu strefą sanitarną cmentarza, co skutkuje zakazem budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych znajdujących się w tej strefie) jako protest - jest błędne.

Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że A. M. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Z tego względu ustalenia projektu zmiany planu dotyczące tej działki niewątpliwie naruszają uprawnienia współwłaściciela, a to oznacza, że był on uprawniony do wniesienia zarzutu. Tak też powinno zostać zakwalifikowane pismo skarżącego zawierające zastrzeżenia do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta.

Oceny tej nie zmienia podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczność, że projekt ten nie zmienia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości według dotychczas obowiązującego planu. Skarżący jako właściciel nieruchomości objętej projektem zmiany planu ma bowiem uprawnienie, oparte właśnie na prawie własności, domagania się w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia tejże zmiany planu, ustalenia określonego, odpowiadającego mu przeznaczenia terenu jego nieruchomości i to niezależnie od tego, czy w odniesieniu do tej nieruchomości projekt planu wyłożony do publicznego wglądu wprowadza jakąkolwiek zmianę.

Kwalifikując błędnie pismo A.M. jako protest, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Uzasadnienie to w gruncie rzeczy powołuje się jedynie na wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym względzie wskazano zresztą błędnie przepis art. 10 omawianej ustawy, w którym wymienia się wymagania, warunki itp. podlegające uwzględnieniu w planie, w zależności od istniejących potrzeb.

Uzasadnienie przytacza też zapisy dotychczas obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stwierdza, że wniosek A.M. zakwalifikowano jako protest, ponieważ nie zmienia się ( w odniesieniu do jego nieruchomości) ustaleń planu ogólnego. Konieczność realizacji zwartej zabudowy w śródmieściu istnieje zaś ze względów konserwatorskich, przestrzennych i ekonomicznych.

Jest to uzasadnienie zdawkowe, nie odpowiadające na zarzut skarżącego. Brak jest w szczególności opinii architektonicznej mówiącej dlaczego nie jest możliwe wprowadzenie do projektu planu na terenie obejmującym działkę skarżącego postulowanej przez niego zabudowy.

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003r. sygn. akt III RN 26/02, rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić , czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

Należy przy tym starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności właściciela nieruchomości gruntowej od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa.

Rada gminy obowiązana jest też do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego oraz interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut.

Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny zaś być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych lub uprawnień.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie 147 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 tejże ustawy.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę należy nadto stwierdzić, że wbrew stanowisku tam prezentowanemu wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na uchwale rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części nie było uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 obowiązującej w dacie wniesienia skargi ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) i art. 101 ustawy z dni 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Wprawdzie Sąd Najwyższy w przytoczonym w odpowiedzi na skargę postanowieniu z dnia 25 marca 1999r. sygn. akt III RN 156/98 (OSNAPiUS 2000 Nr 3(135) poz. 91) istotnie wypowiedział się za istnieniem takiego wymogu, jednakże odmiennie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 października 1999r. sygn. OPS 9/99 (ONSA 200o, Nr 1, poz. 5) stwierdzając, że " Wniesienie skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 89, poz. 415 ze zm.) na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U .Nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. .101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do powołanego postanowienia Sądu Najwyższego i stwierdził, że stanowisko w nim zajęte prowadzi do zatarcia szczególnego charakteru zarówno zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, jak i uchwały w sprawie odrzucenia zarzutu.

Pomija ono także istotny fakt weryfikacji pierwszego rozstrzygnięcia zarządu gminy, niekorzystnego dla wnoszącego zarzuty, przez radę gminy.

Ten fakt uprawnia do uznania, że zarzut, którego odrzucenie na kolejnym etapie procedury planistycznej daje prawo do wniesienia skargi, zawiera cechy środka odwoławczego, a samo postępowanie, w którym uczestniczą dwa organy gminy i w którym nieuwzględnienie zarzutów na pierwszym etapie przenosi kompetencję na inny organ, rozpatrujący sprawę zarzutów merytorycznie i ostatecznie nosi - na etapie rozstrzygania sprawy przez radę - znamiona swoistego postępowania instancyjnego. W tej sytuacji - ze względu na cechy zarzutów i tryb postępowania przy ich rozpatrywaniu - przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie będzie miał zastosowania przy wnoszeniu skarg na uchwały o ich odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przedstawiony wyżej pogląd prawny zawarty w uchwale siedmiu sędziów NSA oraz przytoczoną, przekonującą argumentację za nim przemawiającą i dlatego nie uznał zarzutu formalnego Rady Miejskiej kwestionującego dopuszczalność skargi ze względu na niewyczerpanie trybu wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa.

Ubocznie wypada zauważyć, że konsekwencją takiego stanowiska Rady Miejskiej powinien być wniosek o odrzucenie skargi a nie o jej oddalenie (art. 27 ust. 2 ustawy o NSA).