Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1306/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 153,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 par. 4; art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1074/17 w sprawie ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. K. i J. K. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1074/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. i J.K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

D.K. wystąpił do Starosty Tomaszowskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. koncesji na wydobywanie piasku w W. na działkach nr [...] i [...], wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek wpłynął do organu [...] lipca 2011 r. Wnioskodawca podał, że [...] czerwca 2011 r. dowiedział się o uzyskaniu przez spółkę koncesji na działalność wydobywczą na działkach graniczących z działką nr [...], której jest właścicielem. Wyraził przekonanie, że prowadzenie działalności wydobywczej w odległości 6 m od działki nr [...], naruszy jego interes, gdyż posiada decyzję Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, którą zamierza realizować. Według D.K., działalność wydobywcza oprócz uciążliwości pod względem hałasu a także zanieczyszczenia powietrza może być zagrożeniem dla planowanego budynku oraz zdrowia i życia mieszkańców; może doprowadzić do osłabienia podłoża, jego obsuwania i zapadania oraz do uszkodzenia lub osłabienia systemu korzeniowego drzew rosnących na działce nr [...].

Starosta Tomaszowski postanowieniem z [...] lipca 2011 r. odmówił wznowienia postępowania. W ocenie organu pierwszej instancji, D.K. nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia koncesji innemu podmiotowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z [...] października 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Tomaszowskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi D.K., wyrokiem z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] października 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Tomaszowskiego z [...] lipca 2011 r. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji naruszył art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., błędnie przyjmując, że właściciel nieruchomości położonej poza obszarem górniczym nie może wykazać się interesem prawnym w sprawie o udzielenie innemu podmiotowi koncesji na wydobywanie kopaliny. Zdaniem WSA organ odwoławczy niezasadnie ograniczył rozpoznanie wniosku skarżącego jedynie do zbadania interesu prawnego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., może wynikać z "prawa refleksowego" i wywodzony może być z praw właścicielskich; interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym uzasadniać mogą prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą. Sąd podzielił wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 pogląd akcentujący konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego "prawem refleksowym". Tym samym uznał, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także cywilnego. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do argumentacji skarżącego, który twierdził, że udzielenie koncesji spółce A. ogranicza jego uprawnienia przez naruszenie art. 64 Konstytucji i przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności uniemożliwia wzniesienie na działce nr [...] budynku jednorodzinnego zgodnie z warunkami zabudowy wydanymi w 2006 r., tj. przed wydaniem koncesji. Zalecił by, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania organ ustalił, czy przyznanie koncesji spółce A. ma wpływ na prawa właścicielskie D.K. przewidziane w art. 140 k.c. Organ w szczególności powinien zbadać, czy udzielenie koncesji ogranicza uprawnienia D.K. do korzystania z nieruchomości, tj. do realizacji budowy domu jednorodzinnego zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Starosta Tomaszowski rozpatrując ponownie sprawę, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia spółce A. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] czerwca 2010 r. o udzieleniu spółce A. koncesji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z [...] listopada 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania D.K., uznając, że doręczenie D.K. decyzji organu pierwszej instancji nie czyni z niego strony postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 80/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] listopada 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim oraz spółka A. wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 września 2014 r., oddalił.

Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek odwołania D.K., decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji udzielającej spółce A. koncesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że będąca przedmiotem wniosku D.K. o wznowienie postępowania decyzja z [...] czerwca 2010 r. o udzieleniu spółce A. koncesji wygasła, gdyż była ważna do [...] czerwca 2015 r. Orzekając o przyznaniu koncesji organ postanawia co do jej obowiązywania w konkretnych granicach czasowych. Z kolei wznowienie postępowania zmierza do ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem ujawnionych podstaw wznowienia. Faktycznie sprowadza się to do ponownego orzeczenia o przedmiocie sprawy administracyjnej, jaką w tym przypadku jest udzielenie koncesji na okres od 2010 do 2015 r. Aktualnie nie można przyznać koncesji, bądź jej odmówić na wskazany okres. Dalsze prowadzenie postępowania w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, gdyż w jego wyniku organ mógłby wydać z natury rzeczy wadliwą decyzję, tj. przyznającą koncesję na okres, który dawno minął.

D. i J. małżonkowie K. [...] maja 2017 r. poinformowali organ pierwszej instancji o wstąpieniu w charakterze strony postępowania w miejsce D.K. w następstwie nabycia działki nr [...] w W. (akt notarialny [...]).

Organ pierwszej instancji uznał, że D. i J. małżonkowie K. wstępują w prawa strony z wniosku D.K. z racji nabycia działki nr [...] w W., na części której znajduje się drzewostan. Organ zastrzegł jednakże, że D.K. zachowuje przymiot strony z uwagi na nabycie praw zabudowy działki nr [...] na warunkach określonych w decyzji Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z [...] października 2006 r., jako że decyzja ta nie została przeniesiona na nowych właścicieli działki.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] maja 2017 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek D.K. o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia spółce A. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.

D. i J. małżonkowie K. wnieśli odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało umorzenie wznowionego postępowania za zasadne, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie umorzenia wznowionego postępowania ([...] maja 2017 r.), kwestia wygaśnięcia koncesji udzielonej spółce A. nie była ostatecznie rozstrzygnięta. Organ drugiej instancji uznał, że od dnia przeniesienia własności działki nr [...] na rzecz D. i J. małżonków K., na podstawie umowy darowizny z [...] kwietnia 2017 r. (w formie aktu notarialnego Repertorium [...]), D.K. nie przysługiwały żadne prawa właścicielskie do działki nr [...] sąsiadującej z terenem objętym koncesją. Zdaniem organu drugiej instancji, tych praw nie można wywieść z samej decyzji Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy D.K. nie jest już właścicielem działki, dla której zostały one wydane. W ocenie organu drugiej instancji, skoro D.K. przeniósł własność sąsiadującej z obszarem górniczym działki nr [...] na rodziców, a z decyzji Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki o warunkach zabudowy nie wynikają żadne jego prawa rzeczowe do tej działki, to zaistniała przesłanka do umorzenia wznowionego z jego wniosku postępowania. W dacie rozpatrywania sprawy we wznowionym postępowaniu ([...] maja 2017 r.) D.K. nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do działki nr [...], a więc przyznana spółce A. koncesja nie mogła oddziaływać na jego prawa. Nabycie działki nr [....] przez skarżących D. i J. małżonków K., w trakcie wznowionego z wniosku D.K. postępowania w sprawie udzielenie spółce A. koncesji wprawdzie spowodowało, że wstąpili oni w prawa procesowe (art. 30 § 4 k.p.a.), jednakże nie uprawnia to ich do domagania się dalszego prowadzenia wznowionego z wniosku poprzedniego właściciela postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obecni właściciele nie wykazali, że przez wydanie spółce A. koncesji zostały ograniczone ich prawa właścicielskie do działki nr [...], sąsiadującej z terenem i obszarem górniczym. W przeciwieństwie do poprzednich uregulowań w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm.) wskazano, że stronami postępowań w prowadzonych na podstawie Działu III Koncesje, w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych, są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 2 wskazanej ustawy, stronami takich postępowań nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez D. i J. K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji wyszedł z założenia, że zasadę następstwa prawnego należy odnieść do przypadku zbycia prawa w toku postępowania wznowieniowego. Tym samym uznał, że zbywca prawa traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy. W konsekwencji przyjął, że dotychczas występujący w sprawie D.K. nie jest już stroną postępowania administracyjnego, gdyż w jego miejsce wstąpili nabywcy nieruchomości D. i J. małżonkowie K..

Sąd przypomniał, że rozstrzygnięcia wydane w odniesieniu do wniosku D.K. o wznowienie postępowania dotyczącego udzielenia koncesji spółce A. zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dwukrotnie (sprawy o sygn. akt III SA/Łd 1201/11 i III SA/Łd 80/14). WSA w Łodzi wyrokiem z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] października 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania. Wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 80/14 został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1845/14.

Sąd pierwszej instancji, uznał, że wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 zachowują aktualność i obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy przyznanie koncesji spółce A. ma wpływ na prawa właścicielskie obecnych właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. nie rozważyło powyższej kwestii, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że aktualni właściciele nie wykazali, że przez wydanie spółce A. koncesji na wydobycie kruszywa zostały ograniczone ich prawa właścicielskie. Zdaniem sądu pierwszej instancji, ocena ta nie została poprzedzona jakimkolwiek postępowaniem w powyższym zakresie. Tymczasem przed wydaniem niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia organ zobowiązany był podjąć czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy ( art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1845/14 uznał, że organ administracji miał obowiązek respektować wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 1201/11 w zakresie stosowania w sprawie przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. Natomiast organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uznał, że w sprawie należy stosować przepisy ustawy z 2011 r. Naruszył tym samym art. 153 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zalecił organowi odwoławczemu, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnił stanowisko sądu pierwszej instancji oraz pogląd przedstawiony w wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wniosło o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11, a w następstwie tego ustalić, czy przyznanie koncesji spółce A. ma wpływ na prawa właścicielskie obecnych właścicieli sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy w sprawie doszło do zmiany stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych,

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskutek błędnej oceny, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, ze zm.) przez niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.),

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji,

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. i J. małżonkowie K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy rozpoznając ponownie sprawę z wniosku D.K. z [...] lipca 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia A. Sp. z o.o. w T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego na części działek nr [...] i [...] w W., gmina Tomaszów Mazowiecki, zakończonego decyzją Starosty Tomaszowskiego z [...] czerwca 2010 r., na mocy art. 153 p.p.s.a. były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1201/11.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyty w powołanym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" oznacza, że chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Wynikające z art. 153 p.p.s.a. bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Wobec tego moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu. Również sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe uwagi uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11. Sąd pierwszej instancji formułując ocenę o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie rozważył należycie, czy w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku z 29 lutego 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że "(...) dotychczas występujący w sprawie D.K. nie jest już stroną postępowania administracyjnego. W jego miejsce wstąpili nabywcy nieruchomości D. i J. małżonkowie K.. Wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 zachowują swoją aktualność i obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy przyznanie koncesji spółce A. ma wpływ na prawa właścicielskie obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości."

Tymczasem przeniesienie przez D.K. na rzecz rodziców – D. i J. małżonków K., w drodze umowy darowizny, własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], niewątpliwie należy zaliczyć do istotnej zmiany okoliczności faktycznych, które uzasadniają odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11. W powołanym orzeczeniu WSA, uwzględniając skargę D.K. na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, uznał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej położonej poza obszarem górniczym może wykazać się interesem prawnym w sprawie o udzielenie koncesji innemu podmiotowi na wydobywanie kopalin wywodzonym z prawa refleksowego. W związku z tym zalecił przy ponownym rozpatrzeniu wniosku D.K. o wznowienie postępowania, zbadanie, czy przyznanie koncesji spółce A. ma wpływ na prawa właścicielskie wnioskodawcy, przewidziane w art. 140 k.c., w szczególności, czy ogranicza uprawnienia właściciela do korzystania z nieruchomości poprzez realizację budowy domu jednorodzinnego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki w 2006 r.

Podkreślenia wymaga, że we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz, że w dacie udzielania koncesji spółce A. oraz postanowienia Starosty Tomaszowskiego o odmowie wznowienia postępowania, a także utrzymującego je w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, obowiązywała ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Przepisy tej ostatnio powołanej ustawy stanowiły dla WSA wzorzec kontroli zgodności z prawem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a w konsekwencji formułowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Przeniesienie przez D.K., w drodze darowizny, własności nieruchomości (działki nr [...]) na rzecz rodziców D. i J. małżonków K. wywołało skutek przewidziany w art. 30 § 4 k.p.a. Aktualni właściciele nieruchomości wstąpili w miejsce swego poprzednika, który, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, utracił przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Następstwo procesowe obecnych skarżących nie oznacza, że mają oni interes prawny w kontynuowaniu postępowania i merytorycznym zakończeniu sprawy. Wbrew stanowisku skarżących nie ma podstaw do przyjęcia, że ich interes prawny jest tożsamy z interesem prawnym poprzednika prawnego. Podkreślenia wymaga, że art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, a umożliwia jedynie kontynuowanie postępowania, gdy wskutek zbycia lub dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 5 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1373/96).

Jak już wspomniano, WSA w Łodzi w wyroku z 29 lutego 2012 r. nawiązując do prawa refleksowego jako źródła interesu prawnego wyraźnie stwierdził, że ochrona tego prawa powinna być udzielona wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że decyzja o przyznaniu koncesji spółce A. uniemożliwia korzystanie z nieruchomości poprzez realizację budowy domu jednorodzinnego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki w 2006 r. W związku z tym stwierdzić należy, że w świetle stanowiska WSA w Łodzi, samo przeniesienie własności nieruchomości nie jest wystarczające, by jej właściciel miał interes prawny w postępowaniu w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Wobec tego należało rozważyć, czy D. i J. małżonkowie K. mają własny, indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotna zmiana okoliczności faktycznych polegająca na zmianie właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem górniczym, a także zmiana stanu prawnego spowodowały, że ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Łodzi z 29 lutego 2012 r. przestała być wiążąca. Należy także zauważyć, że istnienie interesu prawnego skarżących, zgodnie z zasadą aktualności, należy ocenić w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego.

Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze nie zawierała regulacji, które pozwalały w sposób jednoznaczny ustalić krąg podmiotów będących stronami postępowania koncesyjnego, stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że interes prawny może być wywodzony nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Wywodzenie interesu prawnego z prawa własności wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności i zbadania jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej (por. wyrok NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09).

Zmiana stanu prawnego nastąpiła 1 stycznia 2012 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, ze zm.). Przepis art. 41 powołanej ustawy stanowi "1 Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). 2. Stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych."

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (por. T. Kiełkowski [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 527). Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu następuje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że interes prawny skarżących należało oceniać przy uwzględnieniu aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W przypadku zbycia prawa w toku postępowania wznowionego należy zbadać, czy następca prawny ma własny, aktualny interes prawny w żądaniu weryfikacji dotychczasowej decyzji. W zaskarżonej decyzji kwestia interesu prawnego aktualnie skarżących została oceniona prawidłowo. D.K. na skutek zbycia nieruchomości utracił przymiot strony we wznowionym postępowaniu, z kolei interes prawny jego następców, oceniany w kontekście obecnego stanu prawnego nie istnieje. W świetle powołanego art. 41 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, skarżący będący właścicielami nieruchomości położonej poza obszarem górniczym, nie mają bowiem przymiotu strony w postępowaniu w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Tym samym nie było możliwe kontynuowanie i merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu wznowionym na skutek wniosku złożonego przez D.K..

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, błędnie uznając, że aktualne są wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z 29 lutego 2012 r., niesłusznie uchylił zaskarżoną decyzję i zalecił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy przyznanie koncesji spółce A. ma wpływ na prawa właścicielskie obecnych właścicieli nieruchomości.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i możliwe było rozpoznanie skargi.

Skarga okazała się niezasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny, słusznie doszło do wniosku, że postępowanie należało umorzyć.

Umorzenie wznowionego postępowania jest uzasadnione gdy nie ma potrzeby i prawnej możliwości rozstrzygania o istnieniu przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wznowionego na skutek wniosku poprzednika prawnego skarżących wynikała z prawidłowego ustalenia, że skarżący nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).