Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 80/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1420/05 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. E. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2005 r., nr RR.III-4-71110-38/05 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w P. przyl. [...]. W wyniku odwołania M. E., będącej właścicielką działki sąsiedniej, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił powyższą decyzję, nakazując organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy m.in. odniesienie się do merytorycznych zarzutów M. E. podniesionych w piśmie z dnia 26 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w treści postanowienia nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego, zaznaczając, że po bezskutecznym upływie terminu do ich usunięcia odmówi zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] organ ten odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji M. E. podniosła, że organ I instancji, wbrew wskazaniom organu odwoławczego nie ustosunkował się do jej zarzutów. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając nietrafność zarzutów odwołania, skoro decyzją organu I instancji odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego M. E. podniosła ponownie, że organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego a także, że nie doręczono jej postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r., co stanowi rażące naruszenie art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że prawidłowo organy odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skoro inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. W takiej sytuacji organ nie mógł w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydać innej decyzji, niż odmawiającej inwestorowi pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu skarżąca nie ma interesu w skarżeniu odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Podnoszone przez nią zarzuty mogą być przedmiotem rozpoznania w sytuacji rozpatrzenia przez organ budowlany nowego wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i to wówczas, gdy wniosek ten zostanie przez organ rozpoznany pozytywnie i udzielone zostanie pozwolenie na budowę. Odnośnie niedoręczenia skarżącej postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik M. E. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przez przyjęcie, że samowolne roboty budowlane nie naruszały przepisów budowlanych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 1 i art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 8 kpa, w związku z czym wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor we wskazanym terminie uzupełnił braki projektu i organowi nie wolno było odmawiać udzielenia pozwolenia na budowę w dniu [...] sierpnia 2005 r., tylko po to aby w dniu 16 sierpnia 2005 r. wszcząć odrębne postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., której M. E. zaskarżyć nie może, gdyż została wbrew art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wykluczona z tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak wojewódzkie sądy administracyjne, jest sądem powołanym do kontroli zgodności z prawem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie Ppsa). Poza jego kontrolą pozostają nawet nieprawidłowe działania urzędników administracji publicznej i ich motywy, pozostające poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie ale tylko w granicach skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawiał wszelkie okoliczności sprawy , wykazując że wydanie zaskarżonej przez skarżącą M.E. decyzji ,odmawiającej udzielenia pozwolenia budowlanego ,było wynikiem działań zmierzających do obejścia prawa . Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego " w szczególności..." - art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r.,Nr 207,poz.2016). Na wstępie należy podnieść , że takie sformułowanie podstaw kasacji jest wadliwe z uwagi na to, że to podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji badanie sprawy musi być ograniczone do powołanych przepisów bo nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych poprzez określenie podstaw kasacji, poszukiwanie innych niż wskazane naruszonych przepisów prawa materialnego.W myśl powołanych przepisów, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 , właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę . W razie spełnienia wymagana określonych w ust. 1 oraz w art.32 ust. 4 , właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w powołanym ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego określono obowiązki organu ,dotyczące sprawdzania – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - :1/zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy; 2/zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami , w tym techniczno-budowlanymi; 3/kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, informacji oraz wykonanie projektu a także jego sprawdzenie przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia we wskazanym zakresie naruszeń właściwy organ jest zatem zobowiązany do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości a w razie bezskutecznego upływu czasu na jego wykonanie – jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Sprawdzenie kompletności projektu , prawa do dysponowania gruntem i kwalifikacji osób sporządzających projekt - było obowiązkiem organu i nakładając postanowieniem wskazane obowiązki organ prawa nie naruszył. Sprawdzenie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – w sytuacji gdy projekt wymagał zmian , gdy należało dołączyć brakujące dokumenty bez których pozwolenia na budowę nie można byłoby wydać - mogło nastąpić po wykonaniu nałożonych obowiązków. Wprawdzie o badaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi stanowią punkty 1 i 2 ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego ale nie można z tego uregulowania wyprowadzać wniosku iż kontrola w tym zakresie musi poprzedzać sprawdzenie aspektów formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę , określonych w punkcie 3 i 4, tym bardziej że niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązków w tym zakresie skutkuje odmową wydania takiego pozwolenia. W tej sytuacji niezasadne są argumenty o braku badania zgodności projektu z planem i zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przed nałożeniem wskazanych obowiązków. Skarga kasacyjna konkretyzuje naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego ,poprzez błędną wykładnię i zastosowanie ,poprzez wskazanie że przyjęcie, iż samowolne roboty budowlane na inwestycji położonej w P. , przy ulicy [...], nie naruszały obowiązujących przepisów budowlanych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Błędna wykładnia to nie to samo co błędne zastosowanie przepisu a wskazany sposób naruszenia przepisów prawa materialnego nie ma związku ani z błędną wykładnią ani z błędnym zastosowaniem przepisu art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Odmowa udzielenia pozwolenia z przyczyn formalnych ( niewykonania nałożonych obowiązków – abstrahując w tym miejscu od kwestii czy obowiązki te były wykonane czy też nie) nie była poprzedzona analizą we wskazanym zakresie bo w takiej sytuacji jej przeprowadzenie było zbędne. Skoro art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek odmowy wydania pozwolenia gdy warunki formalne jego udzielenia nie zostały spełnione to analiza merytorycznych przesłanek udzielenia pozwolenia – zgodności projektu budowlanego z planem i z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nie jest na tym etapie potrzebna. Stwierdzając zatem brak naruszenia prawa we wskazanym zakresie Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego ani przez błędną wykładnię ( z uzasadnienia nie wynika na czym miałaby ona polegać ) ani przez niewłaściwe zastosowanie. Nie można zatem – przy tak sformułowanych zarzutach naruszenia prawa materialnego – uznać ich za uzasadnione. Wymóg właściwego określenia podstaw kasacyjnych wyznaczających zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy także naruszeń prawa procesowego. Nie można określać w skardze kasacyjnej także tych zarzutów poprzez zwrot " w szczególności... " , Tak sformułowany zarzut , nie powołujący się ponadto na to, że wskazane naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ogranicza zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny do naruszenia art. 3 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa. Przepis art. 3 § 1 Ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie i nie mógł zostać naruszony bo Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli dokonał ( niezależnie od tego jak krytycznie ocenia ją skarżąca w uzasadnieniu – podnosząc m.in. że " kłamstwa , krętactwa i rażące naruszenie prawa zyskały aprobatę sądu, który...poparł urzędnicze machinacje oraz rażące naruszenia prawa i elementarnych zasad uczciwości" ) rozpoznając skargę i wydając zaskarżony wyrok.W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przytoczonego przepisu wynika , że ocena czy takie dowody przeprowadzić należy do uznania sądu, który może żądania stron w tym zakresie nie uwzględnić.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej robi wrażenie przepisanego z innej sprawy i poprzez przedstawianie całokształtu sprawy i różnych jej aspektów utrudnia wyszukanie tych fragmentów które odnoszą się do wskazanych podstaw kasacyjnych. Z przedstawionego w tym uzasadnieniu toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego mogłyby wynikać pewne nieprawidłowości zarówno postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, interpretacji ustaleń planu miejscowego jak i braku reakcji organów nadzoru na samowolne prowadzenie robót budowlanych ale te kwestie pozostają poza zakresem rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny który nie bada całokształtu sprawy ale rozpoznaje ją w granicach skargi kasacyjnej wynikających z prawidłowo określonych jej podstaw .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Ppsa należy zwrócić uwagę na to, że sąd może uwzględnić żądania strony dotyczące przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu , jeśli może się to przyczynić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd nie może w tym trybie dokonywać ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, może dokonywać jedynie takich które będą stanowiły podstawę oceny zgodności decyzji z prawem. W rozpoznawanej sprawie skarżącej, jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku , chodziło o ustalenia merytoryczne dotyczące poprawionego projektu budowlanego. W istocie, jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego nie tyle samej skargi ale całokształtu rozpoznawanej sprawy ,skarżąca kwestionuje zasadność istnienia przesłanek formalnych odmowy wydania pozwolenia ( choć jej wszystkie działania zmierzały do zakazania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w zakresie ujętym we wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę ) wywodząc że inwestor wykonał wszystkie nałożone obowiązki formalne a zatem należało poprawiony projekt ocenić także merytorycznie z punktu widzenia zgodności z planem miejscowym i przepisami .Ustosunkowując się do tej kwestii w kontekście zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniał, ze inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę jest szczególnym aktem administracyjnym, charakteryzującym się tym że to inwestor decyduje o tym co i na jakich warunkach chce wybudować , kiedy uruchomi postępowanie administracyjne, czy będzie je kontynuować i w jakim trybie a organ rozstrzyga o tym czy zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy wniosek spełnia wymagania formalne. Pozwolenie na budowę jest zawsze wydawane na wniosek, jego wydanie, jak wskazano, zależne jest od woli inwestora i to on decyduje o tym czy wcześniejsze postępowanie kontynuuje czy też chce wszcząć nowe. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie zaskarżył postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. ,nie zaskarżał decyzji odmownej ale wystąpił z nowym wnioskiem i żądane wcześniej dokumenty traktował jako przesłanki do wydania pozwolenia budowlanego w nowym postępowaniu .Jeśli inwestor dokonał takiego wyboru to nie można Sądowi I instancji zasadnie zarzucić niewyjaśnienia istotnych dla rozpoznania sprawy wątpliwości poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu mającego stanowić podstawę dla innej decyzji niż zaskarżona przez skarżącą decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kwestionuje także inne stwierdzenia Sądu I instancji, w tym odnoszące się do braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę .Brak zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie powoduje że Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii nie rozważał.

Zważywszy zatem , że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.