Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 157/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A.-K. skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 157/08

UZASADNIENIE

W dniu[...] roku uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. został przyjęty Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego[...] Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym [...] nr ..., poz. w dniu [...]r.

Pismem z dnia [...]r. (wpływ do organu [...]r.) S. P. działający przez pełnomocnika adw. J. Z. wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia interesu prawnego w zakresie w jakim stwierdza się, że zasadnym jest częściowe przeznaczenie działek nr [...] i [...], obr. [...] jako tereny rolne wolne od zabudowy i oznaczone symbolem [...], znajdujące się w zasięgu strefy terenów otwartych [...] o średnim poziomie reżimu ochrony. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa S. P. zarzucił sprzeczność zapisów miejscowego planu z dotychczasowym przeznaczeniem terenu. Przedmiotowe naruszenie zrealizowane jest w ten sposób, iż opracowano plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu o układ strefowy w sytuacji, gdy struktura funkcjonalno-przestrzenna Miasta nie ma układu strefowego lecz obszarowy. Uchwała według skarżącego nie obejmuje całego zwartego terenu o nazwie [...] a jedynie jego część, co wyklucza możliwość funkcjonalnego zagospodarowania w całości. Skarżący zarzucił pominięcie pojedynczych działek jak również całych kwartałów dzielnic w miejscowym planie i ich wyznaczenie w sposób całkowicie przypadkowy. Kolejne zarzuty to w ocenie skarżącego brak kryteriów na podstawie których podzielono działki [...], [...] obr [...] na części, które mogą być zabudowane budownictwem mieszkalno-pensjonatowym i części, które mają pozostać wolne od zabudowy. Taki podział spowodował według skarżącego, iż tylko część nieruchomości może zostać zagospodarowana pomimo, że całość tych działek jest już uzbrojona. Podniósł, że skoro przed uchwaleniem miejscowego planu działki zostały w pełni uzbrojone, to brak jest przesłanek do ich kwalifikacji jako działki rolne. Skarżący zarzucił również naruszenie konstytucyjnej zasady równości poprzez zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, w których nieujęto działek stanowiących własność skarżącego jako swoistych enklaw wyłączonych z terenu parku kulturowego.

Rada Miasta Z. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tej uchwały zawartym w załączniku do uchwały wskazano, iż poprzedni właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] obr. [...] uzyskał pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie skarżący, który nabył od niego nieruchomość, wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o warunki zabudowy dla [...] trzykondygnacyjnych budynków; a to [...] i jeszcze przed ich uzyskaniem rozpoczął prowadzenie właśnie takich robót. Tymczasem Burmistrz Miasta Z. konsekwentnie odmawiał ustalenia warunków dla takiej zabudowy, o jaką wnosił skarżący, ponieważ była ona sprzeczna z zabudową w tzw. analizowanym obszarze. Mianowicie wszystkie budynki w analizowanym obszarze stanowią budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Nic ma tam ani jednego budynku wielorodzinnego. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu zamiennego.

Skoro, bezsprzeczne jest to, że skarżący bez decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, rozpoczął budowę [...] trzykondygnacyjnych budynków; a to [...], a PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, to oznacza, że wbrew zarzutom skarżącego nie uległo zmianie przeznaczenie jego nieruchomości. Zmianie uległ sposób korzystania z nieruchomości, lecz nie w wyniku rozstrzygnięć administracyjnych ale samoistnych działań skarżącego. Z tego też powodu żądania skarżącego opierają się w swojej istocie na żądaniu odstąpienia od przewidzianego w studium przeznaczenia terenu i usankcjonowanie treścią miejscowego planu zmiany charakteru działek.

S P. działający przez pełnomocnika adw. J. Z. pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Z. w dniu [...]r., złożył za pośrednictwem Rady Miasta Z skargę na uchwałę [....] z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.

Strona Skarżąca w treści skargi postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności:

- art. 32 ust. l Konstytucji RP poprzez błędną j ego wykładnię polegającą na wskazaniu w skarżonej uchwale poszczególnych nieruchomości jako wyłączonych spod normalnego użytkowania, a to w powiązaniu z uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia l[...] 2007 roku w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego [...].

- art. 21 ust. l Konstytucji RP poprzez pogwałcenie podstawowej zasady prymatu własności prywatnej oraz ochrony praw już nabytych ograniczanego jedynie w drodze ustawowej;

- art. 140 KC poprzez nieuprawnione ograniczenie swobodnego korzystania oraz zagospodarowania własności aktem prawa miejscowego, a to w szczególności w sytuacji kiedy w sprawie z wniosku skarżącego toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jego własność;

- art. 17 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchybienie przewidzianego prawem dwudziesto jednodniowemu terminowi do rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. l ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozminięcie się z treścią uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...]2007 roku nr [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego[...]. polegającego na uznaniu, iż w części działki stanowiące własność skarżącego mogą zostać uznane za działki rolne wolne od zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy przywołana uchwała przewidywała dla działek odmienne przeznaczenie w całości, a nie zaś w części;

- art. 17 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak poczynienia uzgodnień z organem administracji górniczej, właściwym konserwatorem zabytków oraz brak uzgodnień z organem administracji geologicznej co do zakresu oraz szczegółowego sposobu przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- art. 17 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zorganizowanie debaty publicznej w przedmiocie projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Na uzasadnienie powyższych zarzutów Strona Skarżąca wskazała, iż uchwałą z dnia [...] 2007 roku uchwalono, iż działki stanowiące własność strony skarżącej nr [...] i [...] obr. [...] [...]. objęte zostaną w części południowej przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej - willowej oraz pensjonatowej, natomiast w północnych ich krańcach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. i [...]. przewiduje przeznaczenie rolnicze.

Na terenie tym, a w szczególności na działkach nr [...] i [...] obr. [...] istnieje wiele już prowadzonych inwestycji budowlanych. Skarżący na przedmiotowych działkach prowadzi inwestycję budowlaną w oparciu o ostateczną decyzję z dnia[...] roku w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dwóch zespołów jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. W związku z powyższym, na obszarze objętym skarżoną uchwałą, skarżący rozpoczął prowadzenie robót budowlanych. W wyniku uchwalenia skarżonej uchwały Strona Skarżąca pozbawiona została możliwości prowadzenia dalszych robót budowlanych.

Ponad powyższe S. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla następnej inwestycji, a to w przedmiocie budowy [...] budynków mieszkalnych (w tym jeden budynek złożony z trzech segmentów oraz jeden budynek czterosegmentowy), każdy po trzy mieszkania w trzech kondygnacjach.

Wskazując na fakt, iż w obszarze objętym zaskarżeniem zdecydowana większość budynków to budynki wielokondygnacyjne, a wśród nich znajdują się cztery budynki czterokondygnacyjne, natomiast w pozostałej części to budynki trzykondygnacyjne, natomiast w skarżonej uchwale wedle jej zapisów część południowa działek przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne, Strona Skarżąca podnosi, iż przedmiotowa uchwała charakteryzuje się całkowitym oderwaniem od panujących na nią objętym obszarze warunków oraz istniejącej zabudowy.

Strona Skarżąca wskazała ponadto, iż działki oznaczone numerami ewidencyjnymi nr [...] i [...] w obrębie [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jedynie częściowo zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkalno-pensjonatowe, co pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów, które przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, w tym również budownictwo wielomieszkaniowe. Na uzasadnienie powyższej tezy Strona Skarżąca przywołała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr[...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...], postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] oraz postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] roku Nr [...]. Skarżący w uzasadnieniu skargi podnosi również, iż plan zagospodarowania przestrzennego opracowany został w oparciu o układ strefowy w sytuacji gdy struktura funkcjonalno-przestrzenna miasta Z. nie ma układu strefowego tylko obszarowy. Natomiast w ocenie skarżącego przedmiotowa okoliczność winna zaważyć na powzięciu odmiennej oceny układu terytorialne - przestrzennego działek[...] i [...] obr. [...]oraz sąsiadujących z nimi. Uchwała w swym wymiarze nie obejmuje całego zwartego terenu o nazwie [...], a jedynie jego część, co z kolei oczywiście wyklucza możliwość funkcjonalnego zagospodarowania całości tego terenu. Wyrażenie normatywne organu uchwałodawczego pozwala na stwierdzenie, iż pominięte zostały zarówno pojedyncze działki jak również całe kwartały dzielnicy, jak np. obszar między ul. .... a ul. ....na .... Strona Skarżąca podniosła również, że w sposób zupełnie przypadkowy wyznaczone zostały granice terenów, które mogą stanowić przedmiot zabudowy.

Na uzasadnienie tego poglądu wskazuje na brak możliwości wskazania kryterium według którego podzielono działki nr [...], [...] obr. [...] na części, które mogą być zabudowane budownictwem mieszkalno-pensjonatowym i części, które maj ą pozostać wolne od zabudowy. W ocenie skarżącego w wyniku sztucznego podziału jedynie [...]części działek nr [...] i [...] w obr. [...] może zostać zagospodarowana pozostała część znajduje się poza granicami możliwości efektywnego zagospodarowania.

Wskazując na fakt, iż przedmiotowe działki faktycznie już zostały zagospodarowane oraz uzbrojone w media, skarżący podnosi argument o bezpodstawności zakwalifikowania przedmiotowych działek jako działek o przeznaczeniu rolniczym.

Według strony skarżącej uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w sposób nierówny traktuje właścicieli poszczególnych działek, podając przykład działki nr [...] i [...] w obr. [...], które są pozbawione są możliwości zabudowy od północnej strony ulicy A. na W., natomiast w północnej części działki ewidencyjnej nr[....] obr. [...] znajduje się budynek mieszkalno pensjonatowy oznaczony numer ewidencyjnym nr l[...] przy ul. A. na W. który to budynek oddalony jest jedynie o 120 metrów od ulicy. Ponadto w odległości około 200 metrów od działek nr[...], [...] obr. [...] znajduje się zwarty kompleks zabudowy wielorodzinnej usytuowany na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] oznaczony numer administracyjnym [...] przy ul.[...], co czyni w ocenie skarżącego niezrozumiałym pozbawienie możliwości zabudowy części tych działek zaś w pozostałej części przeznaczenie ich jedynie pod budownictwo mieszkalno-pensjonatowej Strona Skarżąca w uzasadnieniu ponadto podniosła, że naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli RP wobec prawa i w obliczu organów administracji państwowej jest nie ujęcie działek stanowiących własność skarżącego jako swoistych enklaw, wyłączonych z terenu parku kulturowego (tj. pozostawienie pewnych działek jako zakwalifikowanych do strefy II - pas zabudowy z elementami zabudowy rozproszonej), przy jednoczesnym takowym ujęciu innych działek.

Strona Skarżąca naruszenie swojego interesu prawnego wykazuje w ten sposób, że wobec skarżącego Rada Miasta Z. dopuściła się samowolnego i niczym nie uzasadnionego, bezprawnego ograniczenia jego praw i wolności. Arbitralne nie zakwalifikowanie działek stanowiących własność strony skarżącej według jego wniosków do projektu planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o tym, że aktem prawa miejscowego zostały ograniczone podstawowe wolności jednostki.

Strona Skarżąca wskazuje materialny aspekt naruszenia jej interesów w ten sposób, iż zakwalifikowanie przez Radę Miasta Z. działek w sposób przyjęty w planie zagospodarowania przestrzennego, na których czynnie wykonywane jest pozwolenie na ich zabudowę, spowoduje obniżenie się wartości tychże nieruchomości średnio o około [...] % ich wartości w stosunku do wartości pierwotnej (czyli sprzed dnia podjęcia skarżonej uchwały). Jak wynika z treści uchwały, a zwłaszcza z jej części graficznej na terenach nieruchomości skarżącego nie będzie mogła być realizowana zamierzona inwestycja polegająca na wybudowaniu zespołu budynków.

Wskazując ponadto zarzut niezgodności skarżonej uchwały z uchwałą Rady Miasta Z. z dnia l[....] roku nr [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego [...] Strona Skarżąca podnosi, iż w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego oba akty prawne zawierają rozbieżne sposoby zakwalifikowania tychże działek. Wedle uchwały z dnia [...] 2007 roku działki nr [...] i [...] obr. [...] znalazły się w przestrzeni całkowicie wyłączonej spod jakiejkolwiek zabudowy.

W kontekście powyższego skarżący wskazuje na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 roku sygn. akt III SA/Kr 569/07, w którym Sąd stwierdził nieważność powyżej przywołanej uchwały.

Przywołując przedmiotowe rozstrzygnięcie WSA Strona Skarżąca polemizuje z uzasadnieniem do uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] roku nr [....] w sprawie rozpatrzenia wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, w którym wskazano uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego, wedle której przedmiotowy obszar zasługiwać miał na szczególną ochronę z tytułu szeroko pojętego interesu publicznego. Skarżący wskazał, że Rada Miasta w uzasadnieniu do uchwały nie wykazała żadnego rodzaju szczególnego interesu publicznego, który ma podlegać ochronie w skarżonej uchwale.

Strona Skarżąca w podsumowaniu uzasadnienia wskazała na uchybienia natury proceduralnej polegające nie uzyskaniu opinii właściwych organów oraz nie rozpatrzenie uwag do planu w prawem zakreślonym terminie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie, oraz nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Miasta podniosła, iż stosownie do art. 101 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale wyłącznie w zakresie działek nr [...] i [...], obr. [...]

W ocenie organu wezwanie skarżącego dotyczyło wyłącznie działek nr [...] i [...], zatem żądanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności całej uchwały nie spełnia wymogów formalnych i w zakresie wykraczającym poza ww. działki skarga powinna zostać odrzucona. W odpowiedzi na skargę organ podniósł również, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Poprzedni bowiem właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] , obr. [...] uzyskał pozwolenie na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie skarżący, który nabył od niego nieruchomość, wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o warunki zabudowy dla [...] trzygodygnacyjnych budynków; a to [...] i jeszcze przed ich uzyskaniem rozpoczął prowadzenie właśnie takich robót. Tymczasem Burmistrz Miasta Z. konsekwentnie odmawiał ustalenia warunków dla takiej zabudowy, o jaką wnosił skarżący, ponieważ była ona sprzeczna z zabudową w tzw. analizowanym obszarze. Mianowicie wszystkie budynki w analizowanym obszarze stanowią budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Nie ma tam ani jednego budynku wielorodzinnego. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu zamiennego.

Zatem skoro skarżący bez decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, rozpoczął budowę [...] trzygodygnacyjnych budynków; a to trzy i czterosegmentowego, a PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, to oznacza, że nie ma bezpośredniego związku między kwestionowaną uchwałą o parku kulturowym a naruszeniem jego interesu prawnego. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę podniosła ponadto, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały na terenie Miasta Z. nie było planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały przeznaczenie działek skarżącego nie uległo zmianie, co również stanowi o tym, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie ma bezpośredniego związku z interesem prawnym skarżącego.

Odnosząc się do treści zarzutów skargi, organ podniósł w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, iż nie został naruszony art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, i nie nastąpiło uchybienie przewidzianego prawem terminu 21 dni do rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] przyjęty Uchwałą Nr[...] Rady Miasta Z. z dnia[...] r., wykonany został w granicach ustalonych w Uchwale o przystąpieniu do jego opracowania tj. Uchwale Nr [...] z dnia [...]r. Granice, w których opracowywany był ww plan były analizowane na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do jego opracowywania na podstawie wykonanej Analizy zasadności przystąpienia do jego sporządzania i stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Burmistrz rozpatrzył wniesione uwagi w ustawowym terminie 21 dni. Od terminu zakończenia składania uwag tj. [...] 2007 roku, 21 dni upływał w dniu 27 września 2007 roku, i w tym terminie uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta.

Organ podniósł również, iż nie został naruszony art. l ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, ponieważ przepis ten definiuje jednoznacznie, co należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym, czyli w tym przypadku przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie te elementy zostały w kwestionowanej uchwale uwzględnione, w tym również prawo własności. Ustaleniami planu nie ogranicza się prawa własności. Ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z uwagi na to, że projekt planu musi być zgodny z ustaleniami studium, tylko część działek nr [...] i [...] obr. [...] może posiadać przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pozostała część działek to tereny rolne, z zakazem zabudowy. Przeznaczenie działek skarżącego zostało w planie jednoznacznie określone, tzn. częściowo (jednak wg wyraźnej granicy) leżą one w terenach oznaczonych jako [...], a częściowo w terenach oznaczonych jako[...].

Ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...] zgodne są z ustaleniami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przyjętego Uchwałą Nr[...] z dnia [...] roku, co wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003r (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami). Zgodnie z cyt. przepisem, ustalenia obowiązującego na obszarze gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a rada gminy po myśli art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Części działek nr [...] i [...] obr. [...], nie zostały w planie przeznaczone do zabudowy i znajdują się w terenach rolnych oznaczonych symbolem[...], ze względu na ich położenie w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. w zasięgu strefy terenów otwartych [...], o średnim poziomie reżimu ochrony. W strefie [...] najistotniejsze dla ustalenia w projekcie planu przeznaczenia terenów ustalenia studium dotyczą utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; przy zachowaniu następujących zasad:

a) dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze),

b) osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień,

c) eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów,

d) odsłanianie wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie,

e) wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z

działalnością rolniczą.

Zgodnie z przyjętymi w studium podstawowymi kierunkami rozwoju Z. w odniesieniu do terenów otwartych w [...] części Z. tj. strefy [...] i [...]przyjęto następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a) pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu,

b) główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport,

c) wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych,

d) rozwój urządzeń związanych z turystyką wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

Ponadto działki znajdują się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. w "terenach o szczególnych predyspozycjach dla turystyki i wypoczynku", preferowanych dla:

- urządzania pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu (powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi),

- urządzania narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowe wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.

W związku z powyższym nie było możliwe w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]poszerzenie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkalno -pensjonatowe na działkach nr[...] i [...] obr. [...], gdyż nie było to zgodne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.

Tereny zainwestowane, położone po zachodniej strome ulicy [...] oraz po obu stronach ulicy [...], obejmują tereny tradycyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy pensjonatowej, co znalazło swoje odzwierciedlenie w ustaleniach obowiązującego studium dla ww. terenów. Zgodnie z zapisami obowiązującego studium, wskazane do rozwoju funkcji osiedleńczych tereny położone na analizowanym obszarze zakwalifikowane zostały do strefy peryferyjnej [...], w której polityka przestrzenna winna polegać na "porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia zespołów zabudowy, głównie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, usług podstawowych związanych z mieszkalnictwem, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna)". Tereny wskazane do zabudowy w studium w ww. rejonie oznaczone zostały symbolami [...] i [...] - "[...]", dla których ustalono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny zostać uwzględnione w ustaleniach planu i rzutuj ą na sposób przeznaczenia i zagospodarowania terenów:

- utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, ze szczególnymi preferencjami dla funkcji turystycznej i ograniczeniem funkcji zagrodowej,

- ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi (wpisana do rejestru zabytków [...]) i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności: na terenie "podstawowej ochrony wartości kulturowych" [...]"- obszar [...] - utrzymanie charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych;

- wprowadzenie na wolnych działkach w obrębie istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługa mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (pensjonaty), przy zachowaniu następujących standardów: preferowanie form architektury regionalnej, nawiązującej do tradycji Podtatrza, stosowanie niewielkich gabarytów zabudowy, kształtowanie zabudowy w układzie horyzontalnym, intensywność zabudowy netto tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni obszaru zainwestowania nie powinna być większa niż [...] ([...] w szczególnych przypadkach).

Podnosząc powyższe organ wskazał, iż przeznaczenie terenów w ww. obszarze, ustalone w projekcie planu jest kontynuacją dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów i wynika z cytowanych wyżej zapisów studium dla stref peryferyjnych [...]. Wymieniona zaś w treści skargi zabudowa wielorodzinna przy ulicy [...], znajduje się poza obszarem objętym opracowaniem projektu planu, a jej kontynuacja w terenach objętych ustaleniami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]., sprzeczna jest z ustaleniami obowiązującego studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6, daje radzie gminy delegację prawną do ograniczania sposobu wykonywania prawa własności, poprzez ustalenia planów miejscowych. Art. 6 stanowi bowiem, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Organ wskazał na treść art. 3 przedmiotowej ustawy, który stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Ponadto wskazał, iż obszar objęty ustaleniami planu w większości swojej powierzchni Rada Miasta Z. objęła ochroną poprzez włączenie go do utworzonego uchwałą Rady Miasta Z. "Parku [...]". W związku z powyższym ochrona przed zabudową większości terenów objętych ustaleniami planu [...]., w tym części działek o nr [...] i [...] obr. [...] wynika z chronionego prawem interesu publicznego.

Organ podniósł ponadto, iż w chwili przyjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]., większość obszaru objętego ww. planem, znajdowała się w granicach Parku Kulturowego [...], utworzonego na podstawie art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] 2007 roku, opublikowaną [...] 2007 roku w Dzienniku Urzędowym Nr [...].

Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 16 do art. 19) stanowią, iż w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. W związku z powyższym, w ustaleniach projektu planu znalazły się stosowne zapisy, wynikające z obowiązującej w dacie uchwalania planu, uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego.

Ustalenia nowego planu nie mają istotnego wpływu na wartość nieruchomości, na których realizowana jest zabudowa zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę.

W tekście planu [...]. brak jest takich zapisów, które uniemożliwiały by wykonanie przedsięwzięcia inwestycyjnego, na realizację którego zgody w formie decyzji udzielił organ administracji publicznej w osobie Starosty Powiatu T.. W świetle obowiązujących przepisów prawa, zarówno Burmistrz Miasta Z. jak i Rada Miasta (podejmująca uchwałę o zatwierdzeniu planu miejscowego), nie są organami, które z mocy prawa mogłyby uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę lub wstrzymać jej wykonywanie. Organami właściwymi i kompetentnymi w sprawach wykonywania decyzji wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane są organy w tej ustawie wymienione (art.80 i 82), a więc w przypadku Miasta Z.: Starosta [...], Powiatowy Nadzór Budowlany i Wojewoda. Ponadto, zgodnie z KPA obowiązującą decyzją administracyjną, jaką w przedmiotowej sprawie jest decyzja o pozwoleniu na budowę można uchylić lub wstrzymać tylko inną decyzją administracyjną. Uchwała Rady Miasta o zatwierdzeniu planu miejscowego decyzją administracyjną nie jest.

Organ podniósł również, iż ustalenia nowo uchwalonego planu pozostają bez wpływu na rodzaj i formę zabudowy realizowanej zgodnie z wydanym przed uchwaleniem planu prawomocnym pozwoleniem na budowę, nie mogą też wpływać na znaczny spadek wartości nieruchomości, na których przedmiotowa zabudowa jest realizowana. Części działek nr [...] i [...]położone w nowym planie w terenach rolnych, dla których zgodnie z ustaleniami planu obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów faktycznie zostaną zabudowane na podstawie pozwolenia na budowę. Wartość nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub pensjonatowymi jest nieporównywalnie wyższa od wartości nieruchomości gruntowych rolnych objętych zakazem zabudowy. Wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, z których każda posiada również obowiązującą decyzję o pozwoleniu na budowę, (a więc w obrocie wolnorynkowym faktycznie stanowi nieruchomość budowlaną), również jest wyższa od wartości nieruchomości gruntowych rolnych objętych zakazem zabudowy lub ww. decyzji nieposiadających. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów kubaturowych przesądza o możliwości zabudowy działek nią objętych, niezależnie od ustaleń planu, w okresie ważności tej decyzji, a więc w okresie [...] lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna i przy założeniu, że będzie ona kontynuowana z przerwami nie dłuższymi niż [...] lata (art. 37 Prawa budowlanego).

Pełnomocnik skarżącego wniósł pisma procesowe z dnia [...]2008r. oraz z [...]2008r. (już po zamknięciu rozprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

W analizowanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Analizując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, iż nie został naruszony art. l ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku. Sąd podzielił podgląd organu gminy, że przedmiotowa regulacja definiuje jednoznacznie, co należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym, czyli w tym przypadku przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego wynika, że wszystkie elementy wymienione w art. l ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym zostały w zaskarżonej uchwale uwzględnione.

W analizowanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do potwierdzenia zarzutów Strony Skarżącej stwierdzających naruszenie art. 21 ust. l Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Na wstępie wskazać należy, iż strona skarżąca formułuje część zarzutów odnośnie zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...]r. na gruncie prawa cywilnego i posługując się argumentacją wynikającą z instytucji tej gałęzi prawa, jak również mającą znaczenie w zasadzie wyłącznie na płaszczyźnie cywilistycznej. Tymczasem przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego - akt prawa miejscowego - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest instytucją prawa publicznego (administracyjnego). Skoro taki akt jest przedmiotem zaskarżenia to zasadnym byłoby przytoczenie na poparcie zarzutów skargi przytoczyć argumentację z tego zakresu prawa. W konsekwencji sąd administracyjny działając na zasadzie kasacyjnej udziela wyłącznie ochrony obiektywnemu porządkowi prawnemu, który został naruszony działaniem organów administracyjnych, a nie indywidualnym interesom prawnym, nawet jeżeli te w subiektywnym odczuciu strony skarżącej zostały naruszone j ej interesy.

Zatem całość zarzutów skargi i związanej z tym argumentacji dotyczącej naruszenia instytucji prawa cywilnego m.in. mówiące o pozbawieniu skarżącego prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie pozbawił strony skarżącej prawa własności, ani swobodnego dysponowania i korzystania w granicach prawem przewidzianych z przedmiotowej nieruchomości. Zresztą tego typu naruszenia prawa powinny być dochodzone przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Strona skarżąca sama w uzasadnieniu skargi zarzuca naruszenie art. 140. Jeżeli tak, to właściwym do rozpatrzenia tego zarzutu jest sąd cywilny.

O ile przyjąć, że przytoczone w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych okoliczności uprawdopodabniają możliwość naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, to uzasadnia to tylko na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (legitymację procesową). Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, prawa własności czy też jakichkolwiek praw majątkowych nie mają żadnego znaczenia i wpływu na ocenę przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały (aktu prawa miejscowego) na gruncie prawa publicznego jakim jest prawo administracyjne.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. "Jakkolwiek (...) prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art.21 ustl), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art.6 ust. l oraz art.l Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art.64 ust.3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia [...] 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Upoważnia ona gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. l ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne." - wyrok NSA z 4.06.2008r., sygn. akt H OSK1883/07

Zgodnie z treścią art. 28 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 maja 2001 r. II SA/Kr 376/01. plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie ona istoty prawa własności". Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd podzielił pogląd organu wyrażający się w argumentacji, że ustaleniami planu nie ogranicza się prawa własności. Ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 6, daje radzie gminy delegację prawną do ograniczania sposobu wykonywania prawa własności, poprzez ustalenia planów miejscowych. Art. 6 stanowi bowiem, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ta sama ustawa w art. 3 mówi również, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego wynika, iż obszar objęty ustaleniami planu wykonany został w granicach ustalonych w uchwale Rady Miasta Z. z [...]r., nr [...] o przystąpieniu do jego opracowania. O zakresie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego (granicach obszaru objętego planowaniem) decyduje wyłącznie rada gminy.

Odnosząc się następnie do kolejnego zarzutu Strony Skarżącej, Sąd stwierdził, że nie został również naruszony art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia [....] 2003 roku, poprzez brak poczynienia uzgodnień z organem administracji górniczej, właściwym konserwatorem zabytków oraz organem administracji geologicznej, co do zakresu oraz szczegółowego sposobu przeznaczenia przedmiotowych działek w w/w planie. Z materiału dowodowego wynika, że projekt planu został uzgodniony z wszystkimi organami i instytucjami, co również stwierdził Wojewoda, badając zgodność projektu planu z prawem. Uzgodnienie z organem administracji górniczej miało miejsce [...] 2007r. i projekt planu został uzgodniony bez uwag, z właściwym konserwatorem zabytków [...] 2007r. i projekt planu został również uzgodniony bez uwag oraz organem administracji geologicznej, czyli Starostą Powiatu co miało miejsce [...] 2007r. a projekt planu

również został uzgodniony bez uwag.

W analizowanej sprawie Sąd stwierdził, iż nie został naruszony art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym z dnia [...] 2003 roku, poprzez nie zorganizowanie debaty publicznej w przedmiocie projektu planu. Z materiałów procedury planistycznej wynika, że dyskusja publiczna miała miejsce [...]2007 roku o godzinie ... na sali posiedzeń Urzędu Miasta Z.

Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie prowadzenia procedury planistycznej przez właściwe organy w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.

Jedną z najważniejszych kwestii podlegających kontroli sądu w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodność takiego planu z ustaleniami studium. I w tym zakresie uznać należy, iż taka zgodność miedzy zaskarżonym planem a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przyjętym uchwałą z [...]r., nr [...] zachodzi. Działki skarżącego nr [...] i [...] obr.[...] (a także działki innych podmiotów położone w sąsiedztwie - nie sposób zatem zarzucić organom planistycznym dyskryminacji skarżącego lub nierówności względem prawa w tym zakresie) przeznaczone zostały w zaskarżonym planie w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową ([...]) oraz w pozostałej części jako tereny rolne (...). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art.9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wskazuje sam pełnomocnik strony skarżącej oraz strona przeciwna - działki nr [...] i [...] obr.[...] zostały w studium w znaczącej części objęte strefą terenów otwartych o średnim reżimie ochrony (...) odpowiadającej przeznaczeniu w zaskarżonym planie obszarowi o symbolu [...]. W strefie [...] najistotniejsze dla ustalenia w projekcie planu przeznaczenia terenów ustalenia studium dotyczą utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; przy zachowaniu następujących zasad:

a) dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze),

b) osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień,

c) eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów,

d) odsłanianie wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie,

e) wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

Zgodnie z przyjętymi w studium podstawowymi kierunkami rozwoju Z. w odniesieniu do terenów otwartych w [...] części Z. tj. strefy [...] i [...] przyjęto następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a) pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu,

b) główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport,

c) wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych,

d) rozwój urządzeń związanych z turystyką wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

Ponadto działki znajdują się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. w "terenach o szczególnych predyspozycjach dla turystyki i wypoczynku", preferowanych dla:

- urządzania pól narciarskich z niezbędnym, odpowiednim zagospodarowaniem terenu (powiązane wzajemnie pola i trasy narciarskie, wyciągi, zaplecze obsługi narciarzy, dojazdy, parkingi),

- urządzania narciarskich tras zjazdowych i biegowych, terenów saneczkarskich oraz terenów gier i zabaw na śniegu, terenów spacerowo wycieczkowych, terenów kąpieli słonecznych, urządzanie tras turystyki pieszej, narciarskiej, rowerowej i konnej, punktów widokowych i miejsc odpoczynku itp.

W związku z powyższym nie było możliwe w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] poszerzenie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkalno -pensjonatowe na działkach nr [...] i [...] obr. [...], gdyż nie było to zgodne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Natomiast podkreślić należy, iż w terenach objętych symbolem [...] w zaskarżonym planie dopuszczono lokalizację nowych ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż [...] m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich)

Tereny zainwestowane, położone po zachodniej stronie ulicy [...] oraz po obu stronach ulicy ..., obejmują tereny tradycyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy pensjonatowej, co znalazło swoje odzwierciedlenie w ustaleniach obowiązującego studium dla ww. terenów. Zgodnie z zapisami obowiązującego studium, wskazane do rozwoju funkcji osiedleńczych tereny położone na analizowanym obszarze zakwalifikowane zostały do strefy peryferyjnej [...], w której polityka przestrzenna winna polegać na "porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia zespołów zabudowy, głównie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, usług podstawowych związanych z mieszkalnictwem, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna)". Tereny wskazane do zabudowy w studium w ww. rejonie oznaczone zostały symbolami [...] i [...] - "[...]", dla których ustalono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny zostać uwzględnione w ustaleniach planu i rzutuj ą na sposób przeznaczenia i zagospodarowania terenów:

-utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, ze szczególnymi preferencjami dla funkcji turystycznej i ograniczeniem funkcji zagrodowej,

- ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi (wpisana do rejestru zabytków WKZ[...]) i innymi, stanowiącymi dobra kultury oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień; ochrona obiektów obejmuje przeprowadzanie remontów modernizacyjnych, z ewentualnymi zmianami funkcji obiektów oraz dostosowaniem standardów użytkowych i wyposażenia tych obiektów do współczesnych potrzeb, a w szczególności: na terenie "podstawowej ochrony wartości kulturowych" ("...")- obszar [...] - utrzymanie charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych;

- wprowadzenie na wolnych działkach w obrębie istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługa mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (pensjonaty), przy zachowaniu następujących standardów: preferowanie form architektury regionalnej, nawiązującej do tradycji [...], stosowanie niewielkich gabarytów zabudowy, kształtowanie zabudowy w układzie horyzontalnym, intensywność zabudowy netto tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni obszaru zainwestowania nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w szczególnych przypadkach).

Podnosząc powyższe organ planistyczny zasadnie wskazał, iż przeznaczenie terenów w obszarze [...], ustalone w projekcie planu jest kontynuacją dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów i wynika z cytowanych wyżej zapisów studium dla stref peryferyjnych [...]. Nadto podnieść należy, iż również w obowiązującym w latach 1994-2003r. planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i [...] obr. [...] były w tożsamych granicach podzielone między obszar[...] i [...]. Wymieniona zaś w treści skargi zabudowa wielorodzinna przy ulicy [...], znajduje się poza obszarem objętym opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego "[...].".

Dodać także należy, iż bezzasadne są zarzuty skargi, iż treść zaskarżonej uchwały zabrania inwestorowi prowadzenia dalszych robót budowlanych, "a nadto faktycznie zabrania się dalszej rozbudowy - wedle zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę - przedsięwziętej inwestycji." Ustalenia nowo uchwalonego planu pozostają bez wpływu na rodzaj i formę zabudowy realizowanej zgodnie z wydanym przed uchwaleniem planu prawomocnym pozwoleniem na budowę. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów kubaturowych przesądza o możliwości zabudowy działek nią objętych, niezależnie od ustaleń planu (także w obszarze, dla którego w planie wykluczono możliwość zabudowy), w okresie ważności tej decyzji, a więc w okresie 2 lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna i przy założeniu, że będzie ona kontynuowana z przerwami nie dłuższymi niż 2 lata (art. 37 Prawa budowlanego) - co wynika z art.34 w zw. z art.65 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestie związane z ewentualnym spadkiem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują art.36 i art.37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutów związanych z uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...]2007r., nr [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego[...] to podkreślić należy, iż WSA w K. stwierdził nieważność tej uchwały wyrokiem z [...]2007r., sygn. akt III SA/Kr 569/07 i wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie nabrała powtórnie mocy obowiązującej uchwała Rady Miasta Z. z [...]2006r., nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego. Podkreślić przy tym należy, iż dla zagospodarowania przestrzennego i procesu inwestycyjnego podstawowe (bezpośrednie) znaczenie mają postanowienia uchwalonego i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne odmienne postanowienia odnośnie przeznaczenia terenów zawarte w uchwale o ustanowieniu parku kulturowego nie wywierają skutków prawnych wprost i muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego zmianę lub uchwalenie nowego.

Na koniec zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z brzmieniem art.52 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Ponieważ ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm.) nie przewiduje szczególnego trybu zaskarżania (środków zaskarżenia) do sądu administracyjnego nieuwzględnienia przez organy gminy uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania planistycznego, jak również samego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego.

W konsekwencji wniesioną skargę i jej dopuszczalność oceniać należy na gruncie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001r. Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm.).

Zasady i tryb korzystania z art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym zostały w nim dokładnie i jednoznacznie określone. Otóż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii.

Jak wynika z analizy akt sprawy na dzień [...]2007r. (data wpływu wezwania do usunięcia naruszenia prawa) oraz na dzień [...].2008r. data sporządzenia skargi nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą.

Uchwała Rady Miasta Z. z dnia[...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] została bowiem opublikowana w Dz. Urz. Woj. nr [...], poz.[...] w dniu[...] 2008r., a weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. W konsekwencji zarówno w dniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w dniu wniesienia skargi uchwała ta nie była obowiązującym aktem prawa miejscowego. Jej postanowienia nie obowiązywały, a tym samym nie mogły wówczas oddziaływać na interes prawny lub uprawnienia skarżącego, a tym bardziej go naruszać. Skoro tak, to skierowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wówczas nie występowało należy uznać za przedwczesne i nie wyczerpujące trybu przewidzianego przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej również w momencie wnoszenia skargi na przedmiotową uchwałę ([...].) nie weszła ona jeszcze w życie i nie obowiązywała, a więc nie mogła naruszać interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego.

W konsekwencji uchwała weszła w życie z dniem [...] 2008r. i dopiero od tego momentu zaczęły obowiązywać jej postanowienia, a tym samym mogły one dopiero wówczas oddziaływać na interes prawny lub uprawnienia skarżącego. Skoro tak, to nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż już wcześniej tj. w dniu wniesienia skargi był naruszony jego interes prawny lub uprawnienie zaskarżoną uchwałą, która jeszcze nie weszła w życie i nie obowiązywała. Nie jest zatem spełniona jedna z podstawowych przesłanek do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym - brak było po stronie skarżącego interesu prawnego i jego naruszenia w chwili składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz składania przedmiotowej skargi do sądu.

W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) .