Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 602/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art.. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 1 czerwca 2009r. Nr [...] Wójt Gminy R. odmówił ustalenia na rzecz A. Spółka z o.o. w W. warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z przyłączem energetycznym oraz zjazdem, położonej na działce o nr [...] w B.. Wniosek inwestora z dnia 30 maja 2008 r. był już przedtem dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy R., który decyzjami z dnia 31 lipca 2008 r. oraz z dnia 5 stycznia 2009 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyniku odwołań inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odpowiednio decyzjami z dnia 29 września 2008 r. nr [...] oraz z dnia 4 marca 2009 r. nr [...] uchylało decyzje Wójta Gminy R. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w prowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wójt Gminy R. wystąpił do inwestora o sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a ponadto zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W. o wydanie opinii w sprawie przebiegu planowanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - trasy obwodnicy dla B.. Uzasadniając trzecią już odmowę ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego organ i instancji wskazał, że uwzględnieniu wniosku inwestora sprzeciwia się słuszny interes obywateli o którym mowa w art. 7 k.p.a. Słuszny interes obywateli został przez organ potraktowany jako zbiorowa potrzeba lokalnej wspólnoty, o której jest mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu I instancji, mieszkańcy B. są wspólnotą, której sprzeciwów organ nie mógł ignorować lub pominąć w tak ważnej dla mieszkańców wsi kwestii w szczególności wówczas kiedy mieszkańcy zbiorowo zaprotestowali przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a wszystkie ich pisma znajdują się w dokumentach sprawy. Ponadto, wydaniu decyzji lokalizacyjnej sprzeciwiały się plany budowy obwodnicy. W ocenie organu I instancji w przypadku uwzględnienia przewidywanego odsunięcia planowanej obwodnicy od miejsca pochówku w kierunku zabudowań przy jednoczesnym zachowaniu minimum 50 m od południowej granicy działki [...], na której planowane jest umieszczenie wieży kratowej o wymiarach kontenera 3,9 x 2,5 m, gdzie cała działka pod budowę stacji bazowej wynosi 12 x 15 m i zajmie łączną powierzchnię 180 m 2, lokalizacja objętej wnioskiem inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora będzie niewłaściwa. W przekonaniu organu administracyjnego realizacja inwestycji znacznie ograniczy możliwości lokalizacji planowanej obwodnicy, w szczególności w przypadku braku ostatecznego określenia jaka będzie szerokość pasa drogowego, na którym oprócz lokalizowanej drogi umieszcza się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ I instancji powołał się także na pismo GDDiK z dnia 28 października 2008 r. dotyczące wniosków do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dla wsi R. i jej terenów rozwojowych, gdzie w pkt. l. - dla drogi krajowej nr [...] ppkt b. zapisano: docelowo: realizacja obwodnicy wg ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym GDDKiA formalnie nie wniosła zmian do obecnie opracowywanych zmian studium dla gminy R., pomimo pozytywnego uzgodnienia Inwestorowi planowanej inwestycji, pod warunkiem przesunięcia lokalizacji o 50 m w kierunku południowym. W dalszej części przedstawionych motywów uzasadnienia organ I instancji zwrócił uwagę na protesty mieszkańców B. w dniach od 24 kwietnia do 6 maja 2009 r., którzy złożyli indywidualne protesty w ilości 72 egzemplarze oraz protesty Dyrekcji Szkoły Podstawowej i Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w B.. W przypadku 62 osób przedstawiają one swój interes prawny w przedmiotowej sprawie oraz wniosły o uznanie ich jako strony w postępowaniu. Organ administracyjny uznał te osoby jako strony postępowania na podstawie art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ) oraz na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Ponadto za odmową wydania decyzji w sprawie, zdaniem organu I instancji, przemawia dbałość o zachowanie ładu przestrzennego z godnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu do czego zobowiązuje organ art. 53 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z dołączoną analizą sporządzoną w terenie obejmującym planowaną inwestycję – budowa przedmiotowego obiektu bezsprzecznie naruszy istniejący ład przestrzenny.

Odwołując się od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 1 czerwca 2009 r. pełnomocnik spółki wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru kształtującego, dlatego nie można uzależniać jej wydania od oceny po kątem zgodności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem terenu, albo też od sprzeciwu mieszkańców nie popartym żadnymi dowodami, a jedynie przypuszczeniami. Ponadto zgodnie z zaleceniem organu I instancji została w sprawie sporządzona analiza środowiskowa, która wykazała, że inwestycja nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska. Niemniej mieszkańcy B. nadal sprzeciwiają się jej realizacji, pomimo przeprowadzonych spotkań z inwestorem i wyjaśnieniem zakresu działania stacji telefonii komórkowej. Autor odwołania podniósł także, że lokalizacja stacji bazowej została uzgodniona z GDDKiA pismem z dnia 17 listopada 2008 r. na podstawie którego zaopiniowano pozytywnie lokalizację stacji bazowej, warunkując to przesunięciem w/w inwestycji o 50 m od południowej granicy działki, co też inwestor uczynił, uwzględniając przy tym uwagę przy opracowaniu analizy oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa analiza wykazała, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Strona odwołująca dodała przy tym, że najbliższe zabudowania mieszkalne i miejsca stałego przebywania ludności znajdują się w odległości ok. 220 m od planowanego miejsca usytuowania stacji bazowej. W najbliższym sąsiedztwie w odległości ok. 50 m od stacji znajduje się jedynie cmentarz prawosławny. Obecnie sąsiednie i przylegające tereny to tereny rolne i nieużytki. W podsumowaniu odwołania wskazano, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odmawiając wydania decyzji nie oparł się na żadnych przepisach szczegółowych, z którymi zamierzenie nie byłoby zgodne. Powtórne wydanie odmownej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w oparciu o argumenty bez poparcia ich stosownymi działaniami i opracowaniami, tj. opiniami biegłych i ekspertyzami, spowoduje uniemożliwienie wywiązania się operatora ze zobowiązań określonych w koncesjach na świadczenie usług przyznanych przez Ministerstwo Łączności.

Rozpatrując wniesione odwołanie decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza treści decyzji organu I instancji wskazuje, iż realizacji planowanego zamierzenia sprzeciwiają się głównie mieszkańcy miejscowości Buczyna, których liczne protesty zostały włączone do materiału dowodowego. Niemniej negatywne stanowisko lokalnej społeczności przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na wskazanym terenie nie może stanowić dla organu I instancji podstawy do wydania decyzji odmownej. Organ orzekający w sprawie, w zakresie posiadanych kompetencji orzeczniczych związany jest głównie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami materialnymi (w tym przepisami szczególnymi i odrębnymi) w zależności od rodzaju prowadzonej sprawy. Kierowanie się natomiast przy orzekaniu zdaniem opinii społecznej w znaczący sposób narusza powołane przepisy prawa. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego budzi fakt włączenia do udziału w postępowaniu (poza tymi, które uczestniczyły w postępowaniu od początku jego prowadzenia) w charakterze strony ponad 60 osób, które złożyły w sprawie pisemne protesty przeciwko realizacji planowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego osoby te nie wykazały interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Niezrozumiałym w tym przypadku jest powołanie przez organ I instancji przepisu art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) jako podstawy uznania dodatkowych ponad 60 osób za strony postępowania, które prowadzone jest w zupełnie innym trybie administracyjnym. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został przedstawiony na kopii mapy ewidencyjnej, a nie kopii mapy zasadniczej, jak tego wymaga przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła spółka, zarzucając wydane skarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, mimo że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca spółka zwróciła uwagę na fakt już trzykrotnego wydania w sprawie decyzji odmownej i pomimo że w ocenie organu II instancji główną przyczyną wydania zaskarżonej decyzji są protesty mieszkańców miejscowości Buczyna, a nie względy merytoryczne, w sprawie nie został zastosowany art. 136 k.p.a. Zdaniem spółki organ odwoławczy stosując w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał, dlaczego w jego ocenie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie. Za taką przyczynę nie można uznać okoliczności przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej, a nie kopii mapy zasadniczej. Przyczyny takiej nie stanowi również konieczność ustalenie statusu 60 osób, które złożyły w sprawie pisemne protesty przeciwko realizacji planowanej inwestycji. Już bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdza, że osoby te posiadają w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, nie są więc stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem autora skargi nie można w końcu za przyczynę uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji uznać faktu, że wydając w sprawie decyzję odmowną organ I instancji powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie skarżącej strony, formułując takie stwierdzenie organ odwoławczy zdaje się niejako nakłaniać organ I instancji, aby ten przy rozpatrzeniu sprawy po raz czwarty wyszukał taką niezgodność. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zdaje się cechować wewnętrzna sprzeczność. Z jednej bowiem strony organ II instancji dostrzega, że główną przyczyną wydawania decyzji odmownych są protesty mieszkańców, z drugiej zaś uchylając decyzję stwierdza, że dla odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora należy wykazać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że miał przede wszystkim na względzie okoliczność, na którą powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji swoje negatywne rozstrzygnięcie oparł jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach, iż planowane zamierzenie w sposób negatywny (głównie poprzez emisję pól elektromagnetycznych) oddziałuje na środowisko oraz zdrowie ludzi, bez poparcia tego stanowiska dowodem o naruszeniu przez inwestora konkretnego przepisu prawa. W postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wymóg ten wynika bezpośrednio z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem czynności procesowe organu prowadzącego postępowania w tym zakresie, winny być nakierowane głównie na ustalenie i wykazanie, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne może być realizowane, gdyż nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, czy może narusza te przepisy i w związku z tym realizacja zamierzenia jest niemożliwa. Ponadto w swoich rozważaniach organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę pozytywnych uzgodnień wydanych przez właściwe organy w trybie art. 53 ust. 4 ustawy. I tak, projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Starostę P. (postanowienie Nr [...] z dnia 14 lipca 2008 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy) oraz Marszałka Województwa D. (postanowienie nr [...] z dnia 15 lipca 2008 r.) w zakresie zadań samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ odwoławczy w tej konkretnej sprawie nie mógł skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a. Ustalenie bowiem w decyzji warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga od organu wiedzy specjalnej, jak i przeprowadzenia postępowania w jego całokształcie, zgodnie z wymogami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a, w ocenie organu II instancji, byłoby niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie orzeczenia co do istoty. Za nieuzasadnione należy uznać także pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do wskazania przez organ odwoławczy w decyzji uchylającej na określone wadliwości postępowania, w tym sporządzenie załącznika graficznego na mapie o nieodpowiedniej skali, czy też zwrócenie uwagi na nieuprawnione włączenie przez organ I instancji do postępowania, w charakterze stron ponad 60 osób. Oczywiście nieprawidłowości te nie stanowiły wyłącznej podstawy uchylenia decyzji Wójta Gminy R. z dnia 1 czerwca 2009r., niemniej zadaniem organu odwoławczego jest wykazanie organowi I instancji wszystkich popełnionych w toku postępowania nieprawidłowości. Dlatego też organ odwoławczy nie mogło pominąć faktu udziału w postępowaniu nowych stron, w sytuacji gdy krąg osób mających w sprawie interes prawny został już ustalony na początku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, a w szczególności jej osnowa nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, pomimo że jej uzasadnienie w części jest nieprawidłowe. Nieprawidłowość polega na tym, iż organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu decyzji – w myśl art. 138 par. 2 k.p.a. - w jakiem zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie administracyjne i dlaczego nie skorzystał z art. 136 k.p.a.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. uchyliło decyzję z dnia 1 czerwca 2009 r. Wójta Gminy R. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem, położonej na działce o nr [...] w B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. powoływanej dalej jako u.p.z.p.) aktami administracyjnymi wydawanymi do określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego są decyzja o warunkach zabudowy (art. 59) i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50). Zgodnie z regulacją ustawową obie te decyzje wydaje się na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Zawsze też dla odmowy wydania decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał (art. 56 u.p.z.p. - nie można odmówić wydania decyzji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi). Tak więc organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym....s. 116).

W ocenie Sądu organ I instancji nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej decyzji dla skarżącej spółki, ponieważ nie określił jednoznacznie i precyzyjnie na czym miałaby polegać niezgodność zamierzonej inwestycji w przedmiotowej sprawie z przepisami odrębnymi. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998r., II S.A./Gd 375/97, LEX nr 44227). Tym samym organ nie mógł podjąć arbitralnej decyzji tylko na podstawie ogólnego powołania przepisów. W myśl z kolei art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisy ww. artykułu uwypuklają rolę jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego może stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem organ odwoławczy zakwestionował powody, dla których odmówiono wydania pozytywnej decyzji, zwracając przy tym uwagę, że negatywne stanowisko lokalnej społeczności przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na wskazanym terenie nie może stanowić dla organu I instancji podstawy do wydania takiej decyzji. Dodatkowo przypomnieć należy, że przywołana przez organ I instancji ogólna zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – obowiązująca w całym ciągu czynności postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji - nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania odmownej decyzji ani też nie uprawnia do modyfikowania przepisów prawa administracyjnego materialnego. Także NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, LEX nr 81779 uznał, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wyrażaną w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli należy odczytywać łącznie z zasadą praworządności, która wyklucza działanie organu w interesie strony bez podstawy prawnej. Podzielić także należy wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące nieprawidłowości dotyczących ustalenia kręgu podmiotów mających statut strony w prowadzonym postępowaniu. Nie można w świetle treści art. 28 k.p.a. przyjąć, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego staje się każdy podmiot który, czy to w sposób, którym miał miejsce w niniejszej sprawie, złożył pisemny protest, czy też w innej formie wyraził dezaprobatę dla planowanego przedsięwzięcia. W tym przypadku można mówić o interesie faktycznym. Interes ten stanie się kwalifikowanym interesem, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jeżeli będzie można wskazać przepis prawa materialnego, który jest na tyle konkretny, aby na jego podstawie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby. Pojecie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996 s. 5–8.). Normy te zawarte są w przepisach prawa materialnego administracyjnego, prawa cywilnego, a także w Konstytucji. Do przepisów tych należy w szczególności zaliczyć przepisy Kodeksu cywilnego, w tym unormowania zawarte w jego art. 140, 143 i 144. Stosowanie przepisów prawnych powinno iść w kierunku szerszego ujęcia pojęcia strony, w oparciu o taką wykładnię interesu prawnego, który uwzględni każdy związek normatywny, zarówno bezpośredni jak i pośredni, zachodzący pod wpływem stosunku administracyjnego. W orzecznictwie sądowym istnieje zgoda, co do tego, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach dotyczących interesów prawnych władających nieruchomościami sąsiednimi. Podkreśla się jednak, że jego legitymacja procesowa powstaje jedynie w takich postępowaniach administracyjnych, w których wyniku może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04, LEX nr 176144). W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej (por. Wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 31/07, LEX nr 466378). Ponadto, słusznie wskazuje organ odwoławczy na niezrozumiałe powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - jako podstawy uznania dodatkowych ponad 60 osób, jako stron postępowania. Przepis ten dotyczy odrębnego postępowania, w trakcie którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma on w analizowanym przypadku zastosowania.

W końcowej części zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowo organ odwoławczy wskazuje, że załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został przedstawiony na kopii mapy ewidencyjnej, a nie kopii mapy zasadniczej, jak tego wymaga przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Wskazane wyżej uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej zawartym w skardze, mogłyby pozwolić organowi odwoławczemu skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, gdyby nie dostrzeżone przez Sąd z urzędu dalsze uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, którego wady powodują, że decyzja organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. Tak więc pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia z jakich to przyczyn SKO w L. zastosowało przepis art. 138 par. 2 k.p.a., i w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy R. z dnia 1 czerwca 2009 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji albowiem wymaga ona przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji od początku.

Po pierwsze zauważyć należy, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić czy złożony wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, czy też powiatowym lub gminnym. Kwestia ta z punktu widzenia treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ma podstawowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do wydania decyzji i organu współdziałającego.

Ponadto, ani organ odwoławczy ani tym bardziej organ I instancji nie zwróciły uwagi na istotne dodatkowe ( poza brakiem właściwej mapy zasadniczej lub katastralnej) - braki formalne w złożonym przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak jest bowiem, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W dalszej kolejności, brak jest określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej. ( art. 52 ust. 2 pkt "b" u.p.z.p.).

Również załącznik graficzny do decyzji organu I instancji nie zwiera linii rozgraniczających inwestycję, a ponadto sporządzony został na nieprawidłowej mapie - ewidencyjnej (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.).

Jak z powyższego wynika, zaistniałe braki we wniosku o ustaleniu inwestycji celu publicznego dotyczące w szczególności określenia granic terenu objętego wnioskiem, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja, a także odnoszące się do charakterystyki inwestycji stanowią wadę procesową, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak też NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1178/07).

Na marginesie tylko należy dodać, że na podstawie przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wydanych postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przy czym tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.