Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.57 ust. 7, art. 54, art. 55, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 233 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1610/11 w sprawie ze skargi K.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1610/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej wymierzył K.D. karę w wysokości 20.000 zł, tytułem stwierdzonego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1023 ze zm.), w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z przeznaczeniem na cele agroturystyczne, wybudowanego na działce nr A, położonej w miejscowości Rupniów. W podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."). Organ wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania stanowiły przeprowadzone w dniu 6 maja 2011 r. czynności kontrolne, w toku których stwierdzono przystąpienie do użytkowania powyższego obiektu budowlanego. Użytkowanie budynku potwierdza cyt. " (...) przetrzymywane w budynku urządzenia, materiały, produkty. Pomieszczenia w budynku są umeblowane — dot. to kuchni, sali konsumpcyjnej, łazienek, pokoi. W pomieszczeniach tych znajdują się stoły, szafy, biurka, łóżka, regały. Ponadto w kuchni znajdują się produkty spożywcze, a w łazienkach i pokojach - kosmetyki i środki czystości, ubrania. W kuchni jest pełne wyposażenie AGD i tego typu, a ponadto naczynia, zastawy - talerze, półmiski, szklanki itp. W pokojach są również ubrania, książki, figurki, zabawki, pościel itp.(...)".

Powyższy obiekt budowlany stanowił przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę Starosty Limanowskiego z dnia [...] października 2006 r., znak [...] oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego. W toku tego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w związku z nie wykonaniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 55 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany był przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z nowelizacją przepisów ustawy Prawo budowlane, wprowadzoną w życie z dniem 11 lipca 2003 r., organem właściwym w sprawie przyjmowania obiektów budowlanych do użytkowania, o charakterze m.in. obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej. Znany z urzędu jest fakt, że przedmiotowego budynku nie przyjmowano do użytkowania. Organ wskazał, iż stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny potwierdził, że doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu co potwierdza treść protokołu z kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, a powyższe obliguje organ do podjęcia działań o których mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji przytoczył treść art. 59f ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że wielkości współczynnika kategorii obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (kategoria XIII -pozostałe budynki mieszkalne) ("k") = 4,0. Kubatura przedmiotowego obiektu - zgodnie z projektem budowlanym - wynosić ma 2.591,50 m³. Niemniej jednak z uwagi na zakres robót budowlanych pozostających do wykonania przy przedmiotowym budynku ("2. część budynku projektowana" zgodnie z oznaczeniem na opracowanym projekcie budowlanym zamiennym), do obliczania niniejszej kary przyjęto współczynnik wielkości ("w") = 1,0. Wobec powyższego wysokość kary za stwierdzone przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wynosi 20.000,00 zł = 10 x 500,00 (stawka opłaty "s") x 4,0 (współczynnik kategorii obiektu "k") x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu "w").

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] czerwca 2011r., K.D. wniosła w terminie zażalenie podnosząc, że jest ono dla niej bardzo krzywdzące, nie zgadza się z treścią i wysokością kary legalizacyjnej. Zaznaczyła, że w stosunku do budynku mieszkalnego na działce nr A, położonej w miejscowości Rupniów jest prowadzone postępowanie w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego. Dopiero po ukończeniu tej procedury skarżąca będzie mogła ubiegać się o możliwość przyjęcia do użytkowania mojego budynku. Powołała się również na treść art. 7 i art. 8 k.p.a.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji uczynił zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji wskazuje, iż stronami postępowania są K.D. - jako inwestor przedmiotowego budynku oraz współwłaściciel działki nr A w miejscowości Rupniów, oraz pozostali współwłaściciele działki, tj. G.B., J.B., J.B., K.B. i M.B.. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał za inwestora K.D., która legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, wydaną przez Starostę Limanowskiego w dniu [...] października 2006 r., gdzie w pkt 2 wskazano, że inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wobec czego zastosowano właściwy tryb postępowania w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi także postępowanie w sprawie odstąpienia w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Limanowskiego z dnia [...] października 2006 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo określił jedynie wysokość kary za nielegalne użytkowanie. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wyjaśnił, iż zgodnie z ust. 2 przepisu art. 59f stawka opłaty wynosi 500 zł. Przedmiotowy obiekt budowlany zaliczony jest do kategorii XIII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane - współczynnik dla tej kategorii obiektu budowlanego wynosi 4,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,5 (przedmiotowy budynek ma 2591,50 m³). Tym samym wysokość kary, jaką należałoby wymierzyć, stanowi : 10 x 500 zł x 4,0 x 1,5 = 30.000 zł. Organ odwoławczy dostrzegając tę wadliwość odstąpił od wydania orzekania reformatoryjnego z uwagi na treść art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., który przewiduje zakaz zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (postanowieniu) organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie, jakkolwiek częściowo wadliwe, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie bowiem z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. decyzja (postanowienie) kasatoryjna jest uzasadniona, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. O ile więc istniałyby przesłanki wydania orzeczenia kasatoryjnego, strona nie korzystałaby z ochrony wynikającej z art. 139 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, iż dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym nie ma znaczenia fakt sporządzenia projektu zamiennego przez inwestora, a prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wpływa na postępowanie w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie K.D. domagała się jego uchylenia w całości, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia zamiast wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a.; art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie realizacji uprawnień wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędne skonstruowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia; art. 7 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady prawdy obiektywnej; art. 8 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. uznał, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 124 § 1-2, oraz w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie poczynił własne ustalenia, co do okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia, jak również powołał stosowne dowody, względnie karty akt administracyjnych, zawierające materiał będący ich podstawą. Ustalenia te są zgodne z treścią zgromadzonego materiału, który nie został w skardze zakwestionowany. Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę powołał odpowiednie przepisy prawa materialnego, zaś ich wykładnia oraz przeprowadzony proces subsumcji nie budzą zastrzeżeń. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie dostrzegł uchybienia popełnione przez organ I instancji przy wyliczeniu wysokości należnej w sprawie kary, które wynikały z przyjęcia współczynnika dla użytkowanej części obiektu budowlanego, a nie jego całości. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kara należy się za samo przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Może być ona wymierzana tylko jednokrotnie, stąd jej wysokość nie zależy od tego, czy użytkowanie obejmuje całość obiektu budowlanego, czy jego część. Słusznie jednak organ drugiej instancji odstąpił od wydania w sprawie na niekorzyść skarżącej orzeczenia reformatoryjnego, co obszernie wyjaśnił, podobnie jak brak podstaw do uchylenia postanowienia. W ocenie Sądu I instancji powoływane w zaskarżonym postanowieniu dowody, w postaci protokołu kontroli, w ramach której dokonano oględzin oraz zdjęć fotograficznych, obrazują jednoznacznie stan świadczący o użytkowaniu obiektu budowlanego dla celów niezwiązanych z realizacją robót budowlanych. Charakterystyczne elementy świadczące o powyższym zostały w nim opisane. Opis ten, na podstawie, sporządzonych w czasie czynności kontrolnych zdjęć, można by poszerzać, podając poza umeblowaniem i urządzeniem pomieszczeń detale widoczne na poszczególnych fotografiach (urządzony ogródek z drzewami ozdobnymi i kwiatami, rozłożona pościel, pranie w łazience, rower treningowy). Sąd I instancji zaznaczył, że w toku czynności kontrolnych w dniu 6 maja 2011r. K.D. nie kwestionowała odnotowanego do protokołu stwierdzenia o przystąpieniu do użytkowania części budynku mieszkalnego przeznaczonego na cele agroturystyczne. Protokół podpisała bez uwag i zastrzeżeń. Również po doręczeniu skarżącej w dniu 22 czerwca 2011r. zawiadomienia organu I instancji z daty 20 czerwca 2011r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku na cele agroturystyczne, zawierającym stosowne pouczenia, skarżąca zaniechała złożenia zarzutów, czy wniosków oraz nie kwestionowała od strony formalnej lub merytorycznej czynności kontrolnych i ich wyników. Dopiero w zażaleniu pojawia się twierdzenie, że K.D. nie użytkuje przedmiotowego obiektu, lecz pilnuje go w czasie budowy w związku z licznymi włamaniami. Zdaniem Sądu I instancji takie twierdzenie nie zostało poparte dowodami. Pozostaje ono w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem, który odzwierciedla użytkowanie budynku dla celów innych niż realizacja robót budowlanych, albo pilnowanie budowy, zaś w opisanej sytuacji organ odwoławczy nie miał obowiązku prowadzenia z urzędu dalej idącego postępowania dowodowego. Bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie można także uznać, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż skarżąca wniosła w terminie odwołanie nie zgłaszając wniosków dowodowych. Organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, orzekał na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, zaś skarżącej doręczył wydane postanowienie. Nadto, w myśl utrwalonego orzecznictwa, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takich czynności skarżąca nie wskazała. Zdaniem Sądu I instancji nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który skarżąca wiąże z brakiem podstaw do wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego, związanego z istotnym odstąpieniem przy realizacji obiektu budowlanego od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sąd I instancji przytoczył treść art. 57 ust. 7, art. 54 oraz art. 55 ustawy Prawo budowlane nadto wskazał, iż art. 57 poza już powołanym ust. 7, określa wymogi jakie winien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie oraz dalszą procedurą związaną z jego złożeniem. Uwzględniając brzmienie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że pomimo takiej możliwości nie wyłącza on z zakresu stosowania w nim przewidzianej sankcji przypadków, w których w stosunku do obiektów budowlanych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Wyłączenia stosowania art. 57 ust. 7 nie wprowadzono też w art. 51 Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że regulacja przewidziana w art. 57 ust. 7 była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach: z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2) - gdzie orzekano o jego zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64) – dotyczącym jego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08 ( OTK-A 2009/8/125, Dz.U.RP 2009/159/1262) - odnoszącym się do jego zgodności z art. 45 ust. 1 i z art. 42 Konstytucji. Sąd I instancji wskazał, że sankcja za niewykonanie obowiązków, o których mowa w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane ma głębsze uzasadnienie, niż tylko legalność zachowania się inwestora, przejawiająca się w wykonaniu obowiązków nałożonych ustawą. Bez znaczenia jest przy tym, że w toku postępowania legalizacyjnego, związanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę inwestor nie ma możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd I instancji zaznaczył, że dokąd nie wydano ostatecznych decyzji, których mowa w art. 51 ust. 4 Prawo budowlane, zaś w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego stanowi ona wiążące źródło do respektowania zakazu użytkowania takiego obiektu, co odpowiada zakazowi z art. 55 ustawy. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej taka decyzja pozostawała w obrocie prawnym, stąd powyższy zarzut skargi należy uznać za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.D. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.;

- art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej;

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej jako "k.p.c.") w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego;

- art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji podobnie jak organy nadzoru budowlanego, naruszył normę wynikającą z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że możliwe jest zastosowanie powyższego przepisu także, jeżeli jednocześnie prowadzone jest już postępowanie legalizacyjne związane z samowolnie przeprowadzonymi robotami budowlanymi. W ocenie skarżącej kasacyjnie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest podniesiony przez Sąd I instancji argument, że w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nałożony został na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Sankcja finansowa wynikająca z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego mogłaby bowiem zostać zastosowana w sytuacji realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tylko bowiem w takiej sytuacji inwestor może niezwłocznie uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a ewentualne podjęcie użytkowania stanowi przejaw działania wbrew nakazom zawartym w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. przeprowadzenia w praktyce samowolnie części robót budowlanych na inwestora nakładane są przez organ nadzoru budowlanego dodatkowe obowiązki, a także najczęściej tzw. opłata legalizacyjna, która w istocie ma również charakter kary. Stąd nie wydaje się za zasadne dwukrotne karanie inwestora z tytułu samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych i z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji braku możliwości natychmiastowego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo wskazano, że ustalone przez organy nadzoru budowlanego czynności nie miały charakteru czynności składających się na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, ale czynności przygotowujących do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Nadto podniesiono, iż brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy przez Sąd I instancji doprowadził do dokonania błędnych ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, a zatem w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych), którym miał, w ocenie skarżącego, uchybić Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został obarczony brakami w zakresie elementów konstrukcyjnych, bowiem zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 § 5 p.p.s.a., podczas gdy ostatni z wymienionych przepisów nie zawiera § 5. Błędnie sformułowano również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji "art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.".

Powyższe odnosi się również do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Pomijając już fakt, że art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, wskazać należy, że powyższy zarzut należy uznać za całkowicie chybiony. Zawarte we wskazanym art. 1 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny jego prawidłowości.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zarzut dotyczący naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w części jest zasadny lecz nie na tyle, aby prowadził do jej uwzględnienia.

Na wstępie wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z kolei art. 55 ustawy stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Natomiast w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy,

a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa.

Należy jednak podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1184/09). W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy.

W realiach niniejszej sprawy inwestor prowadził roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na cele agroturystyczne w oparciu o ostateczne pozwolenia na budowę, w którym – z uwagi na kategorię obiektu (XIII) – zastrzeżono w punkcie 2 obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru winien skoncentrować swoje działania na ustaleniu, czy roboty budowlane zostały wykonane w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a jeżeli odbiegały od tego projektu, to w jakim stopniu, a w szczególności czy owe odstępstwa mają charakter istotny. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu zrealizowanego z istotnymi odstępstwami, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 50 i nast. ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie z projektem.

Zatem rację ma zatem strona skarżąca kasacyjnie, iż w sytuacji gdy inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy jeżeli nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55 omawianej ustawy, to konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 tejże ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1756/09; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 989/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wskazując, iż dyspozycja tego przepisu nie wyłącza z zakresu stosowania w nim przewidzianej sankcji w stosunku do obiektów wobec, których prowadzone jest postępowanie legalizacyjne oraz, że brak możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje bez znaczenia.

Jednakże stwierdzić należy, iż nie jest trafny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, który skarżąca wiąże z brakiem podstaw do wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż stan niezgodności z prawem, który stwarza konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane najczęściej spowodowany jest działaniami inwestora naruszającymi przepisy prawa lub warunki ustalone w pozwoleniu na budowę. Wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora. Taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy, bowiem uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w związku z nie wykonaniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych. Zatem zakończenie postępowania legalizacyjnego oraz okoliczność, że inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie prowadzi do uznania, iż zastosowano właściwy tryb postępowania w sprawie.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, który zdaniem skarżącej przejawia się w tym, że ustalone przez organy nadzoru budowlanego czynności nie miały charakteru czynności składających się na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, ale czynności przygotowujących do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż dowody, w postaci protokołu kontroli, w ramach której dokonano oględzin oraz zdjęć fotograficznych, obrazują jednoznacznie stan świadczący o użytkowaniu obiektu budowlanego dla celów niezwiązanych z realizacją robót budowlanych. Nadto niewadliwe jest twierdzenie Sądu I instancji, że w toku czynności kontrolnych w dniu 6 maja 2011r. K.D. nie kwestionowała odnotowanego do protokołu stwierdzenia o przystąpieniu do użytkowania części budynku mieszkalnego przeznaczonego na cele agroturystyczne. Protokół podpisała bez uwag i zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.