Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1229/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1229/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f w zw. z art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), art. 130 ust. 2, art. 132 ust.1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U.

z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), orzekł o:

1. ustaleniu z urzędu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Nakło nad N. z dniem [...] lutego 2019 r., zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zmienioną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prawa własności części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,0261 ha, położonej w N. nad N., dla której na dzień [...] grudnia 2018 r. Sąd Rejonowy w N. nad N. prowadził księgę wieczystą nr [...] na kwotę [...]zł.

2. ustaleniu z urzędu wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego części tejże nieruchomości, w wyniku nabycia z mocy prawa przez Gminę Nakło nad N. prawa własności części nieruchomości opisanej w pkt 1 na kwotę [...]zł (słownie: pięćdziesiąt dziewięć tysięcy dziewięćset dwadzieścia cztery złote).

Ponadto organ orzekający rozstrzygnął, że:

1. odszkodowanie, o którym mowa w pkt 1, przysługuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej części nieruchomości - Skarbowi Państwa w pełnej kwocie,

2. odszkodowanie, o którym mowa w pkt 2, przysługuje poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej części nieruchomości - [...] K. P. S.A. w pełnej kwocie,

3. do wypłaty odszkodowania wskazanego w punkcie 1 i 2 zobowiązany jest B. N., działający w imieniu Gminy N. nad N., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

4. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji, spółka P. W. zarzuciła organowi pierwszej instancji:

. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanego dalej jako k.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz pominięcie istotnych okoliczności, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ I instancji stanu sprawy i przyjęciem, że wydanie przez odwołującego się położonej w N. nad N. działki nr [...] nie nastąpiło w terminie, który uzasadniałby powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej jako ustawa ZRiD) poprzez jego niezastosowanie, mimo spełnienia ustawowych przesłanek.

Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka podniosła, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] ustalił na rzecz [...] K. P. Spółki Akcyjnej w W. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w N. nad N., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Przysługujące Odwołującej prawo użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki wygasło w następstwie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: WWA.673.22.2018.AM) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: WWA.6740.[...].5.2019.AM) o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Odwołującej się, przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym przy zastosowaniu art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy ZRiD. Pomimo powyższego, ustalona przez organ I instancji kwota odszkodowania nie została powiększona o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].

W ocenie [...] K. P. Spółki Akcyjnej w W., zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. jest w związku z tym wadliwa i winna być zmieniona, zaś organ winien wydać decyzję ustalającą odszkodowanie w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki bądź ewentualnie zaskarżona decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołująca podkreśliła, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy ZRiD w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z uzasadnienia do nowelizacji ustawy ZRiD (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw - druk nr [...], która to ustawa uchwalona została [...] lipca 2008 r. i weszła w życie [...] września 2008 r.) celem wyżej wymienionej regulacji jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, a więc stworzenie swoistej "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości.

Odwołująca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy ZRiD są spełnione także wówczas, gdy bez czynienia przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 63/16). Nadto podkreśla się, że "obowiązujące regulacje prawne nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo - odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 63/16; także wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 590/13).

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej istotnym jest zatem, aby właściciel/użytkownik wieczysty jasno dał wyraz temu, iż ma realną wolę przekazania gruntu inwestorowi i nie jest zainteresowany jego dalszym posiadaniem. Co więcej, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 768/11), przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy ZRiD są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka podniosła, iż organ I instancji bezzasadnie odmówił podwyższenia ustalonego na rzecz Odwołującej odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, bowiem w niniejszej sprawie zupełnie pominięto okoliczność, iż pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (omyłkowo oznaczonym jako pismo z dnia [...] stycznia 2018 r), doręczonym Gminie N. nad N. w dniu [...] stycznia 2019 r., spółka [...] K. P. S.A. złożyła oświadczenie o wydaniu Gminie N. nad N. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W oświadczeniu tym Odwołująca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości oświadczyła, że "wydaje Gminie N. nad N. nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa parkingu Park and Ride przy dworcu PKP w N. nad N. wraz z połączeniem z istniejącą infrastrukturą komunikacyjną" - działkę nr [...], obręb Nakło nad N.". W związku z powyższym, jej zdaniem, organ I instancji winien powiększyć przyznane Odwołującej odszkodowanie o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki.

Wojewoda Kujawsko - P. po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] października 2020r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa własności oraz wygasłe prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0261 ha, położonej w N. nad N..

W uzasadnieniu orzeczenia orzekający organ odwoławczy podniósł, iż odwołanie wnoszone od decyzji organów pierwszej instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu drugiej instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania. Jeżeli bowiem z odwołania wynika, iż jego przedmiotem jest tylko część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oznacza to zdaniem Wojewody, iż w części niezaskarżonej decyzja nabiera waloru ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym samym rozpoznanie sprawy w tej części nie zostaje przeniesione do drugiej instancji i nie podlega w niej rozstrzyganiu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1205/14). Organ odwoławczy jest związany zakresem zaskarżenia. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/G1 658/16). Organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy zdaniem Wojewody, przedmiotem wniesionego przez PKP S.A. odwołania jest kwestia odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, natomiast przedmiotem odwołania nie jest rozstrzygnięcie wysokości zasadniczej kwoty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ani też odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. W ocenie organu odwoławczego wynika to jednoznacznie z treści odwołania, w którym nie podniesiono żadnych zarzutów odnośnie tychże kwestii i nie objęto ich zakresem zaskarżenia, przy czym pismem z dnia [...] maja 2020 r. użytkownik wieczysty wyraził akceptację dla wartości określonej w wykorzystanym w sprawie operacie szacunkowym. Z tych względów, w ocenie Wojewody uznać należy, iż sprawa podlega rozpoznaniu w granicach wyznaczonych treścią odwołania tj. rozstrzygnięcia o powiększeniu odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/14 rozstrzygnięcie w przedmiocie powiększenia lub odmowy powiększenia odszkodowania w warunkach określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej winno zostać zawarte w sentencji decyzji. Za niewystarczające uznać należy natomiast samo przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustaleń organu odnośnie wydania nieruchomości w terminie uprawniającym właścicieli nieruchomości do uzyskania premii z tego tytułu. W innym przypadku kwestię tę uznać należy za nierozstrzygniętą w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zgodnie z wyrażonym przez NSA stanowiskiem, orzeczenie o powiększeniu odszkodowania o 5% stanowi dodatkowy i odrębny element, który może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Podzielając powyższą argumentację Wojewoda stwierdził, iż organ odwoławczy nie może zakresem kontroli oraz rozstrzygnięcia objąć prawidłowości zastosowania przez Starostę Nakielskiego art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobligowany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie orzeczono ani pozytywnie, ani negatywnie o powiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, o której mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, natomiast prawdą jest, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ opisał przebieg postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy nieruchomość została wydana w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ostatecznie organ przyjął, iż do wydania nieruchomości we wskazanym terminie nie doszło, co skutkowało niepowiększeniem odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Powyższe okoliczności potwierdzają dokonanie przez starostę jedynie ustaleń faktycznych, organ nie zakończył bowiem postępowania w tym zakresie w sposób władczy, rozstrzygając o powiększeniu odszkodowania lub nie w osnowie decyzji. Skutkuje to sytuacją, w której zaskarżona decyzja pozbawiona jest rozstrzygnięcia co do powiększenia albo odmowy powiększenia odszkodowania o przewidzianą przez ustawodawcę premię z tytułu wydania nieruchomości.

Za trafny w ocenie organu odwoławczego uznać należy pogląd, iż rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych immanentnych składników decyzji i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji, a wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15).

Z tego też powodu Wojewoda uznał, iż kwestia powiększenia odszkodowania na podstawie wskazanego wyżej przepisu specustawy drogowej nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, ani w sposób pozytywny, ani negatywny. Nie stanowi więc, w braku przedmiotu zaskarżenia, przedmiotu kontroli i rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego.

Wojewoda K. - P. rozpatrując odwołanie PKP S.A. stwierdził, że sprawowaną kontrolą może objąć jedynie kwestie rozstrzygnięte w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Nie dokonuje natomiast weryfikacji działań organu co do kwestii, w której nadal trwa zawisłość sprawy przed organem administracyjnym, natomiast w myśl art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze stwierdzony brak przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji orzekającej w sposób władczy o kwestii uregulowanej w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem, Wojewoda uznał, że sprawę powiększenia odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego powinien rozstrzygnąć odrębną decyzją Starosta [...], a wskazany sposób postępowania uznać należy za najbardziej właściwy z punktu widzenia urzeczywistnienia gwarancji procesowych strony, która uprawniona jest do rozpatrzenia sprawy we wszystkich jej aspektach przez organy obydwu instancji. Organ pierwszej instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o okoliczności i dowody przedstawione w odwołaniu, natomiast dokonując wykładni art. 18 ust. le pkt 3 specustawy drogowej, co do której Starosta [...] ma wątpliwości, na co wskazał w piśmie z dnia [...] września 2020 r., winien on wziąć pod uwagę zarówno wyniki wykładni językowej, jak i wykładni funkcjonalnej, odwołującej się do celu regulacji, a także bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W skardze do Sądu P. W. zarzuciła postanowieniu organu odwoławczego:

. naruszenie przepisów postępowania tj. ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 134 kpa poprzez błędne i nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i w następstwie, nie rozpoznanie istoty sprawy,

. naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym w szczególności art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e pkt 3 poprzez ich nie zastosowanie i uznanie, że organ winien orzec o odszkodowaniu obejmującym 5% wartości utraconego prawa w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia za dnia [...] października 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej zwanej jako specustawa drogowa), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle art. 18ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, że w ramach wyżej opisanego postępowania odszkodowawczego z tytułu utraty praw do nieruchomości, uprawnionemu jest przyznawane jedno odszkodowanie ustalone w sposób, o którym mowa w wyżej wskazanych przepisach prawa, nie zaś dwa odrębne od siebie odszkodowania - tj. jedno ustalone w oparciu o art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, drugie określone na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w postępowaniu odszkodowawczym dochodzi do przyznania jednego odszkodowania, które jednak może składać się z dwóch elementów (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3776/18). W wyżej wskazanym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pierwszy element odszkodowania ustalany jest na podstawie wartości nieruchomości, w oparciu o art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zaś drugi element odszkodowania liczony jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Element ten "stanowi dodatkowy element odszkodowania", przy czym jest on elementem obligatoryjnym w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1027/18).

Wyżej wskazane orzeczenia zdaniem skarżącej wyraźnie podkreślają (co zresztą wynika z przepisów prawa), że uprawnionemu przyznawane jest jedno odszkodowanie. Oba elementy odszkodowania ustalane są i stanowią przedmiot rozstrzygnięcia jednej decyzji odszkodowawczej. W związku z powyższym, zarówno w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., jak i w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe uchylenie decyzji organów, które mimo spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, nie zawierały rozstrzygnięcia w zakresie zwiększenia wartości ustalonego odszkodowania o 5% wartości utraconego prawa. Innymi słowy, w żadnym z wyżej wskazanych judykatów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, że rozstrzygnięcie w zakresie powiększenia odszkodowania o 5% wartości utraconego prawa winno zapaść w odrębnej decyzji administracyjnej, zaś odwołanie strony w przedmiocie braku rozstrzygnięcia w tym zakresie jest niedopuszczalne. Wręcz przeciwnie. W każdym przypadku odwołanie uprawnionego od decyzji nie zawierających rozstrzygnięcia w zakresie powiększenia kwoty odszkodowania w oparciu o art. 18 ust. 1e specustawy drogowej podlegały merytorycznemu rozstrzygnięciu, zaś decyzje w tym zakresie stanowiły przedmiot kontroli sądów.

Skarżąca podkreśliła również, iż z wyżej wskazanych przepisów prawa oraz z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia decyzji odszkodowawczej winno być orzeczenie co do powiększenia odszkodowania o 5% wartości utraconego prawa w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W związku z powyższym, w przypadku braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, usunięcie tej wady jest możliwe jedynie przy wykorzystaniu środków zaskarżenia. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że usunięcie wad decyzji polegających na pominięciu przy jej konstrukcji obligatoryjnego składnika tego typu decyzji jest możliwe wyłącznie przy wykorzystaniu środków zaskarżenia.

Nie można zatem w ocenie skarżącej przyjąć, iż tego rodzaju uchybienie może zostać usunięte poprzez odrębne orzeczenie wydane w innym postępowaniu administracyjnym i w kontekście powyższego warto zwrócić uwagę także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r. (w sprawie o sygn. akt 160/18), w którym Sąd tę cześć odszkodowania stanowiącą powiększenie odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości wywłaszczonej nieruchomości określił jako element składowy odszkodowania. W związku z powyższym Sąd nie tylko uznał, że rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi obligatoryjny element decyzji odszkodowawczej, ale także uznał za konieczne poddanie kontroli całej decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania mimo, jak się wydawało, ograniczenia zakresu zaskarżenia przez stronę.

Skarżąca zwróciła również uwagę na błędne założenie organu II instancji, który przyjął, że Skarżąca zaskarżyła jedynie część decyzji Starosty [...], co zdaniem organu wynika z zarzutów podniesionych w odwołaniu. W związku z powyższym Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, w następstwie czego nie jest dopuszczalnym ustalenie zakresu zaskarżenia decyzji w oparciu o przedstawione w odwołaniu zarzuty. Co ważne, skarżąca w odwołaniu od decyzji Starosty [...] w sposób wyraźny wskazała, że "wnosi odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.", nie zaś, że wnosi odwołanie od części decyzji, czy od decyzji w zakresie nie zwiększającym kwoty ustalonego odszkodowania o 5% wartości utraconego prawa. Nadto skarżąca jednoznacznie wskazała, że "wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r." , nie zaś, że wnosi o uchylenie decyzji w części, przy czym warto podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z powyższym organ II instancji winien rozpoznać całą niniejszą sprawę administracyjną.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nakazuje, aby wysokość odszkodowania ustalana była według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalanie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy. Skarżąca nie kwestionowała ustalonego na jego podstawie odszkodowania. Kwestią sporną był brak podwyższenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego na podstawie powyższego przepisu. Organ odwoławczy uznając, że w decyzji nie orzeczono o kwocie podwyższenia odszkodowania wydał orzeczenie o charakterze formalnym.

Wydając zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, organ powołał się na wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1395/17 (opublikowany w bazie CBOIS), wydany na tle innego stanu faktycznego.

W przytoczonym przez organ wyroku I OSK 1395/17, sprawa dotyczyła oceny zasadności stwierdzenia przez WSA w Warszawie, wyrokiem z 14. 10. 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 1518/16, nieważności decyzji organu odwoławczego (odpowiedniego ministra), który utrzymał w mocy decyzję Wojewody, który to w punkcie 1. decyzji ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i w punkcie 2. odmówił powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionowano pkt 2, czyli rozstrzygnięcie o odmowie powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie przed tutejszym Sądem, decyzja organu I instancji nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Na tym tle pojawiła się natomiast wątpliwość czy mamy do czynienia z brakiem odrębnego rodzajowo rozstrzygnięcia a więc w istocie brakiem substratu zaskarżenia, czy na tle zaistniałego stanu faktycznego, kwestionując brak podwyższenia wartości ustalonego odszkodowania, zakwestionowano skutecznie jego wysokość.

W sprawie do której odwoływał się organ (I OSK 1395/17, rozstrzygającej w przedmiocie orzeczenia o sygn. akt IV SA/Wa 1518/16), WSA stanął na stanowisku, że w opisanym w tamtej sprawie stanie faktycznym, konieczne było objęcie zakresem oceny sprawy przez organ odwoławczy nie tylko punktu 2 ale również punktu 1 decyzji, w którym ustalono odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. WSA w tamtym wyroku stwierdził, że odszkodowanie jest świadczeniem niepodzielnym w tym sensie, że obejmuje sprawę jego ustalenia w zasadniczej wysokości a także powiększenia na podstawie w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę dla całości sprawy, tylko odnośnie jej części (zwiększenia), a w wyniku tego pozostawienie poza kontrolą pozostałej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tworzącego całość, było wadliwe. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydania odrębnego orzeczenia w zakresie owych 5%. Sąd ten uznał w konsekwencji, że organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt 2. Winien był rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Nie bez znaczenia jest także fakt, że decyzja odszkodowawcza nie mogła się uostatecznić do czasu uostatecznienia się kwestii owego zwiększenia odszkodowania o 5 %. Nawet zatem, gdyby strona w sposób wyraźny zakwestionowała tylko część rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji, jak stwierdził Sąd, jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jeżeli sentencja nie zawiera w sobie dwóch odrębnych rozstrzygnięć.

Na tle opisanej sprawy NSA uznał, że sprawa wymaga odpowiedzi na pytanie czy z powołanych przepisów wynika, że ustalone odszkodowanie ma charakter niepodzielny, obejmuje jedną wartość, w tym uwzględnia kwestię powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli przyznania tzw. bonusu. NSA podkreślił, że ocena przesłanek do podwyższenia jego wysokości następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego. Z powyższego wynika, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota [...]% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa (prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego), ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych, z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy. Ustalenie omawianej kwoty [...]% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej sprawie, analiza powołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że kwestia powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 18 ust. 1e cyt. ustawy, stanowi odrębny element ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji odszkodowawczej. Konkludując NSA podkreślił, że w sprawie jest niesporne, że przedmiotem zaskarżenia był jedynie pkt 2 decyzji Wojewody, którym odmówiono powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. Stanowił on wyodrębnione rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Ustalona w pkt 1 tej decyzji wysokość odszkodowania nie była przez strony kwestionowana. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie odwołania od decyzji jedynie w zaskarżonej części.

W rozpoznawanej obecnie sprawie istotne jest natomiast ustalenie czy rzeczywiście w przypadku braku orzeczenia w przedmiocie podwyższenia odszkodowania nie ma substratu zaskarżenia.

Jak już wskazano, zgodnie art. 18 ust. 1e wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku wydania nieruchomości w określonych w tym przepisie warunkach. Oznacza to, że wysokość powiększenia oblicza się poprzez wykonanie działania matematycznego, polegającego na iloczynie kwoty wartości nieruchomości (lub użytkowania wieczystego) i stałego współczynnika wynoszącego 5%. Z tego punktu widzenia jest to odrębnie ustalana wartość kwotowa. Dla jej ustalenia niezbędne natomiast jest określenie wartości odszkodowania, uzależnione od wartości nieruchomości, gdyż jest to kwota bazowa. Powiększenie takiej kwoty w ocenie Sądu oznacza, że stanowi ona element ostatecznej wartości odszkodowania. To zaś przedmiotowo i funkcjonalnie określa jedno zobowiązanie, kształtowane w taki sposób, że ustalone odszkodowanie powiększa się o określoną wartość.

Nie ma jednak podstawy do twierdzenia, że podwyższenie wartości odszkodowania stanowi odrębne roszczenie czy zobowiązanie. Nie ma bowiem ono charakteru samoistnego, gdyż nie może samodzielnie funkcjonować bez ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania jako ekwiwalentu za utratę prawa własności. Bez ustalenia odszkodowania nie ma możliwości jego podwyższenia. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że ustalenie odszkodowania bez zbadania warunków do jego podwyższenia stanowi o braku substratu zaskarżenia. To zaś prowadzi do konieczności merytorycznej oceny przez organ ostatecznej wysokości odszkodowania. Brak określenia i zbadania przesłanek do podwyższenia odszkodowania stanowi o wadliwym ustaleniu jego wysokości. Podwyższenie wpływa bowiem na określenie wysokości odszkodowania. Wysokość podwyższenia jest pochodną wartości nieruchomości jako ekwiwalentu za jej utratę, co oznacza, że jest to czynnik odszkodowania – jego ostatecznej wysokości. Nie jest argumentem przeciwnym twierdzenie, że jest to świadczenie podzielne, gdyż z natury zobowiązania pieniężnego ma ono charakter podzielny. Organ w uzasadnieniu postanowienia jest niekonsekwentny, bo z jednej strony twierdzi, że jest to podwyższenie ustalonego odszkodowania, a z drugiej, że brak podwyższenia wymaga ponownego ustalenia przez organ odszkodowania i ustalenia czy istnieją podstawy do jego podwyższenia. O ile można ustalić wartość odszkodowania bez uwzględnienia podwyższenia, o tyle nie można ustalić podwyższenia odszkodowania, bez jego ustalenia. W tym należy upatrywać zasadniczej różnicy w podejściu do oceny w powołanym przez organ wyroku a okolicznościach oceny niniejszej sprawy. Podwyższenie nie stanowi samodzielnego ustalenia odszkodowania, gdyż jest pochodną wartości ustalonego odszkodowania. Jest ono przedmiotowo i funkcjonalnie związane z odszkodowaniem i zmiana wysokości ustalonego odszkodowania zawsze będzie skutkowała zmianą wysokości bonusu. Z kolei jego przyznanie zwiększy wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto, w razie przyznania tego bonusu, jedynie prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, pozwala na prawidłowe ustalenie wysokości pięcioprocentowego dodatku.

Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że strona chcąc uzyskać podwyższenie, kwestionowała tylko ten czynnik. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że w takich okolicznościach rozstrzygnięcie w zakresie powiększenia odszkodowania o 5% wartości utraconego prawa winno zapaść w odrębnej decyzji administracyjnej, zaś odwołanie strony w przedmiocie braku rozstrzygnięcia w tym zakresie jest niedopuszczalne. Organ drugiej instancji jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Powiększenie lub odmowa powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości – art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bezpośrednio wpływa na wysokość przyznanego odszkodowania i jest następczo ustalana dla celów odszkodowawczych, będąc ściśle powiązana z wartością wywłaszczonej nieruchomości.

Należy zatem podzielić zarzut odwołania, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 134 kpa poprzez błędne i nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. co w konsekwencji doprowadziło do nie rozpoznania istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), orzekł jak w sentencji wyroku.