Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 489/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. K.-B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. K. – B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2016 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 21 marca 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę A. linii elektroenergetycznej nn 0.4kV i 15kV na działkach nr [..]-[..] w miejscowości P., w gminie P.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [..] z dnia 5 sierpnia 2004r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej nn 0.4kV i 15kV na działkach nr [..]-[..] w miejscowości P., w gminie P. Na wniosek inwestora decyzją z dnia 13 września 2004r., nr [..], Starosta zmienił treść pierwotnego rozstrzygnięcia poprzez zmianę nazwy inwestycji na następującą: budowa linii elektroenergetycznej nn 0.4kV i 15kV oraz słupowej stacji transformatorowej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości P., gm. P.

W wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [..] z dnia 5 sierpnia 2004r. w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpili w 2014r. E. K.-B. oraz M. B. W uzasadnieniu wyjaśnili, iż złożone przez inwestora oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparte zostało na sfałszowanym porozumieniu z dnia 12 marca 2004r. pomiędzy inwestorem a wnioskodawcą M. B. M. B. wskazał, że podpis widniejący pod porozumieniem z dnia 12 marca 2004r. nie jest jego podpisem i nigdy nie wyrażał on zgody na udostępnienie swojej nieruchomości - oznaczonej jako działka nr [..] - na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2014r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 5 sierpnia 2004r., zmienioną decyzją z dnia 13 września 2004r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej nn 0.4kV i 15kV oraz słupowej stacji transformatorowej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości P., gm. P.

Organ wezwał wnioskodawców oraz inwestora do przedstawienia oryginału porozumienia spisanego w dniu 12 marca 2014r. pomiędzy E. K.-B. i M. B. a J. P., działającym w imieniu A., w zakresie projektowanej budowy sieci elektroenergetycznej. W odpowiedzi przesłał kserokopię porozumienia oraz poinformował, iż nie posiada oryginału tego dokumentu. Z kolei wnioskodawcy poinformowali organ, iż nie posiadają i nie posiadali oryginału ani kopii tegoż porozumienia.

W tych okolicznościach decyzją z dnia 7 marca 2014 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia 5 sierpnia 2004 r. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej Wojewoda decyzją z dnia 8 lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym sfałszowania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta podjął inicjatywę w celu wyjaśnienia przesłanki wznowienia postępowania wzywając wnioskodawców do dostarczenia orzeczenia sądu stwierdzającego, że dokument został sfałszowany oraz poprzez doprecyzowanie wniosku w zakresie przesłanki wznowieniowej - w przedmiotowym dokumencie mowa jest bowiem o sfałszowaniu porozumienia, fałszywości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz o pośrednim sfałszowaniu oświadczenia.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że nie posiadają oni orzeczenia sądu stwierdzającego, że dokument oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokument porozumienia są sfałszowane, albowiem w momencie składania wniosku o wznowienie postępowania, z uwagi na upływ czasu, nie można było już wszcząć postępowania sądowego, w którym doszłoby do takiego ustalenia. Wnioskodawcy wskazali, iż orzeczenie takie jest niepotrzebne, gdyż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. dokument taki albo wykazanie, że ze względu na upływ czasu wszczęcie postępowania sądowego jest niemożliwe, stanowi jedynie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co już nastąpiło postanowieniem Starosty z dnia 4 lutego 2014r. Wnioskodawcy zauważyli, iż organ powinien dążyć do uzyskania od inwestora oryginału porozumienia rzekomo zawartego z M. B. Niemożność okazania oryginału tego dokumentu w ocenie wnioskodawców świadczy o tym, iż porozumienie nigdy nie zostało zawarte. Odnosząc się do wezwaniaw zakresie doprecyzowania wniosku Państwo B. wskazali, iż wniosek ten został już pozytywnie rozpatrzony i nie wymaga doprecyzowania. Niezależnie od powyższego, wnioskodawcy wskazali, iż oświadczenie inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowane jest fałszywe z uwagi na fakt, iż zostało one wydane na podstawie fałszywego porozumienia z dnia 12 marca 2004r. Samo zaś porozumienie jest fałszywe z tego względu, iż nie podpisał się pod nim M. B. a jego podpis pod tym porozumieniem został podrobiony. Ponadto, oświadczenie należy uznać za fałszywe z uwagi na fakt, iż pod porozumieniem z dnia 12 marca 2004r. nie podpisali się oboje ze współwłaścicieli działki nr [..].

Wezwany do złożenia wyjaśnień inwestor wskazał, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone na podstawie projektu opracowanego przez J. P. i F. D. - Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne [..], na zlecenie A. Projekt ten zawiera porozumienia spisane między projektantem a właścicielami działek inwestycyjnych. Inwestor wyjaśnił nadto, że nie posiada oryginału porozumienia zawartego pomiędzy E. i M. B. a J. P., zezwalającego na wybudowanie linii 15 kV na działce nr [..] w P.

Po raz kolejny Starosta decyzją z dnia 1 kwietnia 2015r. odmówił uchylenia swojej dotychczasowej decyzji z dnia 5 sierpnia 2004r., a Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 29 maja 2015r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ nieskutecznie starał się pozyskać od projektantów oryginał porozumienia zawartego w dniu 12 marca 2004r. z E. i M. B. Projektant F. D. złożył w toku postępowania wyjaśnienia.

Starosta decyzją z dnia 21 marca 2016r. odmówił uchylenia decyzji własnej nr [..] z dnia 5 sierpnia 2004r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest wystąpieniem łącznie trzech warunków: po pierwsze w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie fałszywy dowód był podstawą okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Podkreślono, że co do zasady fałszywość dowodu powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, z wyjątkiem określonym w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że pomimo wezwań obydwu stron żadna z nich nie dostarczyła oryginału porozumienia zawartego pomiędzy Państwem B. a inwestorem obejmującego zgodę właścicieli na udostępnienie nieruchomości dla celów budowalnych, co uniemożliwiło zbadanie tego dokumentu pod kątem prawdziwości podpisu złożonego na nim przez M.B. Organ uznał, że wznowienie nie może nastąpić, jeśli ani sąd, ani właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji. Organ nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie, albowiem nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Państwo E. K.-B. i M. B. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnieśli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2004 r.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 27 czerwca 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ chronologicznie przedstawił przebieg postępowania, wyjaśnił istotę instytucji wznowienia postępowania i stwierdził, że stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił w odniesieniu do wskazanej w niniejszej sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., że wznowienie postępowania na tej podstawie możliwe jest wyłącznie przy spełnieniu dwóch warunków, to znaczy, gdy miało miejsce sfałszowanie dowodów, a okoliczność tą stwierdzono prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a po wtóre, ten sfałszowany dowód musi dotyczyć okoliczności mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do głównego zarzutu skarżących, a mianowicie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę pomimo braku zgody skarżących jako właścicieli nieruchomości na jej budowlane wykorzystanie, organ wyjaśnił, że inwestor, będący adresatem decyzji obejmującej sporne pozwolenie na budowę, do wniosku o uzyskanie pozwolenia złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że prawo to wynika m.in. z porozumienia z dnia 12 marca 2004r. zawartego z Państwem E. i M. B., obejmującego ich zgodę na wejście na teren w celu wybudowania ww. linii elektroenergetycznej. Porozumienie to zostało podpisane przez M. B. Inwestor przedkładając wymagane oświadczenie zrealizował więc ciążący na nim ustawowy obowiązek określony w art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym, w tym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu. Na etapie postępowania o pozwolenie na budowę oświadczenie to może być weryfikowane. W niniejszej sprawie jednak w toku rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę nie było podstaw do kwestionowania złożonego oświadczenia. Organ uznał, w świetle przesłanek zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., że skarżący nie wystąpili do właściwych organów ścigania z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i tym samym nie skorzystali z możliwości zbadania prawdziwości treści porozumienia (oświadczenia) przez organy do tego uprawnione w drodze postępowania karnego. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżących przyznał, że przedstawienie prawomocnego orzeczenia sądu karnego nie jest możliwe, gdyż skarżący nie zainicjowali takiego postępowania. Wyjaśnił, że przedawnienie czynu zabronionego określonego w art. 233 § 1 ustawy - Kodeks karny, nastąpiło w dniu 22 czerwca 2009 roku, tj. po upływie pięciu lat od złożenia nieprawdziwego oświadczenia (porozumienia) z dnia 9 czerwca 2004 r. Jednakże to dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 233 § 1 w zw. z § 6 K.k. rozstrzyga o fałszywości złożonego oświadczenia. Rygor odpowiedzialności karnej wynikający z powołanych przepisów K.k. zapobiegać ma bowiem składaniu oświadczeń fałszywych, grożąc sankcją kary pozbawienia wolności za ich złożenie.

Uchylenie decyzji w trybie postępowania wznowieniowego, z powodu zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 ust 1 k.p.a., możliwe jest jedynie przy jednoczesnym spełnieniu się ww. trzech kryteriów. W rozpoznawanej sprawie jednak organ uznał, że nie zaistniała żadna z przesłanek, albowiem nie mamy do czynienia z wystąpieniem fałszywego dowodu, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem, który stanowiłby podstawowy element ustalenia okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie to właśnie brakujące prawomocne orzeczenie organu ścigania (wyrok sądu karnego) stanowiłoby podstawowy i najistotniejszy dowód, umożliwiający organowi administracji publicznej uchylenie decyzji na podstawie ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 ust 1 k.p.a.

W ocenie Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, dotyczący naruszenia przez Starostę przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się ściśle do postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zebrania wszelkich dodatkowych dowodów w sprawie. Zgodnie z wytycznymi Wojewody, zawartymi w decyzji z dnia 29 maja 2015 r., ustalono adresy projektantów opracowujących projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę linii elektroenergetycznej. Do jednego z projektantów wystosowano wezwanie do dostarczenia oryginału porozumienia z dnia 12 marca 2004 r., zawartego pomiędzy E. i M. B. a Panem J. P., działającym w imieniu inwestora - A. w zakresie projektowanej budowy sieci elektroenergetycznej. Wezwanie drugiego z projektantów nie było możliwe, gdyż jak ustalił organ prowadzący sprawę, osoba ta zmarła. W toku postępowania uzyskano informację od F. D., że nie posiada on żądanego dokumentu ani informacji o jego pozyskaniu. Ponadto organ wyczerpując kolejne możliwości pozyskania dowodów w sprawie wezwał ww. osobę do złożenia wyjaśnień, które zostały utrwalone w protokole, z którego wynika, iż świadek sprawdzał dokumentację projektową pod względem technicznym i nie pamięta, kto zajmował się zbieraniem udzielonych zgód dotyczących ww. pozwolenia na budowę. Świadek oświadczył nadto, że nie wierzy by projektant - nieżyjący J. P., mógł podrobić jakikolwiek podpis, gdyż był on człowiekiem uczciwym.

Podkreślono, że przeprowadzenie przez Starostę wnikliwego postępowania dowodowego i tak nie mogło zmienić faktu, że w obiegu prawnym nie istnieje żadne prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu potwierdzające sfałszowanie ww. porozumienia. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że sam fakt braku możliwości przedstawienia przez inwestora oryginału porozumienia z dnia 12 marca 2004r. świadczy o braku prawdziwości takiego porozumienia i jego sfałszowaniu. Brak posiadania oryginału dokumentu po 12 latach od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być podyktowany wieloma czynnikami, chociażby zagubieniem dokumentu. Z całą pewnością jednak nie przesądza to o nieprawdziwości ww. porozumienia.

W ocenie Wojewody decyzja Starosty posiada właściwe, pełne uzasadnienie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo tego, że okoliczność braku podpisu na porozumieniu E. K.-B. stanowi pewną wadę porozumienia (oświadczenia), to jednak nie może być to elementem badanym odrębnie w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skuteczne podważenie prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, możliwe jest jedynie na etapie postępowania zwykłego, nie jest taka oczywista możliwość kwestionowania go w toku postępowania nadzwyczajnego.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego nie wykazano istnienia prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu, potwierdzającego sfałszowanie ww. porozumienia zawartego pomiędzy skarżącymi a inwestorem, zawierającego zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie następujących przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodnego w zakresie ustalenia tego, że oświadczenie inwestora z dnia 9 czerwca 2004r. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane, tj. przedstawia nieprawdziwe informacje na temat posiadania przez A. (obecnie A.) prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [..], obręb P., gmina P., pomimo tego, że:

a) zarówno inwestor A., projektanci projektu budowlanego F. D. i J. P. oraz M. B. i E. K.-B. nie posiadają oryginału porozumienia z dnia 12 marca 2004 r., ani innego z którego wynikałoby, że A. posiadała nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] na cele budowlane,

b) porozumienie z dnia 12 marca 2004r. nie zostało podpisane przez E. K.-B.

2. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, z powodu uznania, że Starosta nie miał obowiązku badania, czy oświadczenie inwestora z dnia 9 czerwca 2004 r. jest fałszywe, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty nr [..] z dnia 21 marca 2016r.,

3. art. 151 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty nr [..] z dnia 21 marca 2016r.,

4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie w całości decyzji Starosty z dnia 21 marca 2016r. i nie orzeczenie co do istoty sprawy, w ten sposób, że decyzja Starosty nr [..] z dnia 5 sierpnia 2004r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionują przede wszystkim poprawność oświadczenia złożonego w toku postępowania o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r. z tego powodu, że nie udzielili inwestorom zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Według skarżących Wojewoda błędnie uznał, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku badania prawdziwości oświadczenia inwestora z dnia 9 czerwca 2004 r. oraz błędnie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na fałszywość tego oświadczenia. W ocenie skarżących, w przeciwieństwie do wniosków organów, brak oryginału porozumienia zawartego w dniu 12 marca 2004 r. pomiędzy inwestorem a skarżącymi, świadczy o fałszywości oświadczenia inwestora z dnia 9 czerwca 2004 r.

Skarżący zwrócili uwagę na pominięcie przez organ prawnych konsekwencji braku na porozumieniu podpisu E. K. – B., której zgoda była niezbędna do tego, ażeby inwestor mógł przedmiotową nieruchomość wykorzystać na cele budowalne.

Skarżący wyjaśnili przy tym, że ze względu na przedawnienie karalności występku z art. 233 § 1 k.k. należało w sprawie zastosować art. 145 § 3 k.p.a. i przejść do merytorycznego zweryfikowania kwestionowanej decyzji z dnia 5 sierpnia 2004 r.

Skarżący wskazali również, że z powodu uchybień w zakresie doręczania korespondencji nie mieli oni wiedzy o toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dowiedzieli się o wydanej decyzji dopiero w dniu 12 grudnia 2013 r. w trakcie oględzin linii elektroenergetycznej przebiegającej przez ich działkę nr [..], a powołaniu się na tą podstawę wznowieniową na przeszkodzie stał art. 146 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty są zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 21 marca 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 5 sierpnia 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej nn 0.4kV i 15kV na działkach nr [..]-[..] w miejscowości P., w gminie P.

Skarżący zainicjowali postępowanie wznowieniowe zmierzając do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 2004 r. z tego powodu, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora w toku postępowania o pozwolenie na budowę oparte było na sfałszowanym porozumieniu zawartym ze skarżącymi w dniu 12 marca 2004 r. będącym źródłem uprawnienia inwestora do budowlanego wykorzystania nieruchomości skarżących. Wskazana przez nich podstawa wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Według skarżących sfałszowane porozumienie poprzez umieszczenie na nim podpisu skarżącego M. B. nie mogło być podstawą prawidłowego oświadczenia inwestora o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Wobec tego wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Wznowienie postępowania należy ocenić jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Natomiast jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest co do zasady wtedy, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a sfałszowanie dowodu stwierdzone zostało orzeczeniem sądu lub innego organu. W świetle powyższego przepisu zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko w zakresie warunków ograniczających zastosowanie wskazanej podstawy wznowieniowej. Wskazuje się na trzy warunki, których łączne spełnienie umożliwia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie:

1) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu,

2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu,

3) fałszywy dowód musiał być podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. starali się wykazać, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o sfałszowane porozumienie ze skarżącymi również nosi cechy dowodu fałszywego wypełniając tym samym wskazaną podstawę wznowienia postępowania. Skarżący nie przedłożyli jednak prawomocnego orzeczenia sądu lub innego właściwego organu, który ten fakt potwierdzałby.

Odstąpienie od wymogu wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa jest sytuacją wyjątkową. Z tych przyczyn postępowanie można w zasadzie wznowić dopiero po stwierdzeniu fałszerstwa materiałów dowodowych orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Przed takim orzeczeniem wznowienie jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu warunków z art. 145 § 2 i 3 k.p.a., tzn. wtedy, gdy występuje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo powstanie szkody dla interesu społecznego (wyr. NSA z 10.6.1998 r., I SA 1949/97, niepubl.; wyr. NSA z 2.7.1999 r., I SA 989/99, niepubl.), a fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty, bądź też postępowanie przed sądem lub innym organem w tych sprawach nie może zostać wszczęte z uwagi na upływ terminu przedawnienia lub z powodu innych prawnych przeszkód (por. wyrok NSA z dnia 22.06.1999 r., I SA 1924/98, niepubl.).

W niniejszej sprawie nie można było przyjąć oczywistości fałszerstwa porozumienia z dnia 12 marca 2004 r., a tym samym również oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem żadna ze stron nie dostarczyła dokumentu porozumienia w oryginale, który można byłoby poddać ekspertyzom grafologicznym. Poza tym pozostałe dowody zgromadzone w sprawie nie wskazywały na oczywistość fałszerstwa. Przez oczywistość fałszu dowodu należy rozumieć przypadki, gdy z prostego zestawienia dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu bez prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 925/97, niepubl.). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a zatem wznowienia postępowania na zasadzie wyjątku, przy braku stwierdzenia fałszerstwa wyrokiem sądu lub orzeczeniem właściwego organu, nie uzasadniała oczywistość fałszerstwa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., sygn. akt II SA 640/91, ONSA 1992/3-4/66). Co istotne, organ administracji nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w § 2 i 3 tego artykułu.

Przy braku spełnienia przesłanek zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., rozważyć należało jednak warunki zastosowania przepisu art. 145 § 3 k.p.a., na zaistnienie hipotezy którego to przepisu zwracali uwagę skarżący. W myśl art. 145 § 3 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Przepis ten umożliwia zastosowanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. również w takich sytuacjach, kiedy postępowanie karne nie może być wszczęte, ponieważ nastąpiło przedawnienie karalności czynu lub inne okoliczności uniemożliwiające ściganie takie jak np. abolicja, amnestia czy ograniczenia wynikające z immunitetu, ale jednocześnie istnieje przesłanka wskazująca, że czyn taki został popełniony. Takie negatywne przesłanki procesowe wyłączające możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego przewiduje art. 17 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 1749), zwanej dalej k.p.k., wśród których wymienia także w pkt 6 przedawnienie karalności, na które powołują się skarżący w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w razie wystąpienia wskazanych negatywnych przesłanek procesowych nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza. Analizując przepisy k.p.k. rozstrzygnięcia te przybierają postać postanowień i takim postanowieniem potwierdzającym wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej winni byli legitymować się skarżący dla uzyskania możliwości skorzystania, na zasadzie wyjątku, z przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący mając wiedzę o fakcie popełnienia przestępstwa winien byli dążyć zatem do wykazania tego faktu przed powołanymi do tego organami, do których należy ocena wystąpienia negatywnych przesłanek procesowych i podjęcia stosownych do ustaleń rozstrzygnięć. Takiego rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania karnego w sprawie popełnienia fałszerstwa w niniejszej sprawie zabrakło, wobec czego skarżący nie mogli skutecznie powoływać się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie dysponując również prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu stwierdzającym popełnienie tego przestępstwa.

W tej sytuacji sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie uznając, że wydane przez nich decyzje są zgodne z prawem, albowiem podjęte po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie wszechstronnie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, do którego zastosowano właściwe przepisy prawa. W toku wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organy uwzględniły brak możliwości zastosowania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym niemożność zweryfikowania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 2004 r. Instytucja wznowienia postępowania może być bowiem wykorzystana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, które w niniejszej sprawie nie zaistniały. W tej sytuacji organy administracji, po tym jak doszły do przekonania, że nie występuje w sprawie żadna przesłanka wznowienia postępowania, prawidłowo nie przeszły do kolejnego etapu, to znaczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Sąd pominął jako niemającą znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji argumentację skarżących odnoszącą się do niewykorzystanej przez nich możliwości wnioskowania o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również jako niemającą wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym sąd ocenił kwestię braku podpisu skarżącej E. K. – B. na porozumieniu z dnia 12 marca 2004 r., albowiem okoliczność ta wymyka się przesłankom wznowienia skatalogowanym w sposób zamknięty w art. 145 § 1 k.p.a., a tylko jej przyporządkowanie do którejkolwiek z przesłanek wznowienia tam wskazanych umożliwiłoby merytoryczną weryfikację decyzji z dnia 5 sierpnia 2004 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.