Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3832/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141, art. 145 § 1, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 207, art. 250, art. 254
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 138, art. 145, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 3, art. 40, art. 42, art. 43, art. 46a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/19 w sprawie ze skargi X. Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...][...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 maja 2019 r., IV SA/Wa 91/19, oddalił skargę X. Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z dnia 13 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 kwietnia 1998 r. nr [...] Burmistrz Miasta Piastowa ustalił na wniosek A. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w [...].

Pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. X. Y. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza.

Następnie decyzją z dnia 13 lutego 2018 r. nr [...] SKO, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez H. J., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 16 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że teren inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Piastowa zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w Piastowie Nr IV/16/94 z dnia 27 września 1994 r. (Dz. U. woj. warszawskiego Nr 21 z dnia 25 września 1994 r) symbolem b-39-MN[...] - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej. Organ powołał zapis 6.2.1e[...], zgodnie z którym na terenach przewidzianych w planie pod realizację zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (o ile ustalenia szczegółowe dla terenu nie stanowią inaczej dopuszcza się realizacje usług - ewentualnie warsztatu pracy właściciela działki na niej zamieszkałego łub usług bytowych dla ludności pod warunkiem spełnienia wymogów ogólnopaństwowych przepisów szczególnych (prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, p.poż., b.h.p. itp.), nie naruszania interesów osób trzecich, a w szczególności nie wytwarzania uciążliwości wykraczających lokalizację (działkę własną). Powołując się na powyższy zapis organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 415 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej tj. nie jest objęta regulacjami Prawa budowlanego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych. Te kwestie mogę być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W takiej sytuacji zarzuty dotyczące zrealizowania inwestycji w sposób mogący negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości nie ma wypływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, w ocenie organu, brak jest podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta Piastowa z dnia 14 kwietnia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również nie wynika z akt, aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczące sprawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargą X. Y.zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezachowanie minimalnej odległości od granicy. Podniosła również, że nie była informowana o prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę co stanowi w jej ocenie o naruszeniu przez organ art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 i 3 k.p.a. Powyższe uchybienia stanowią, zdaniem skarżącej, rażące naruszenia prawa, co winno być - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.– podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z dnia 14 kwietnia 1998r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony - art. 41 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a zgodnie z art. 46a ust.1[...] pkt 1 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie prawnym Sąd podzielił pogląd organu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. A contrario, niezgodność z planem skutkuje, na podstawie art. 46a cytowanej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nieważnością przedmiotowej decyzji. Teren inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Piastowa symbolem b-39-MN[...] - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej. Analiza treści powyższej uchwały doprowadziła organ do prawidłowej – zdaniem Sądu – oceny, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia interesu skarżącej, Sąd podzielił pogląd szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno- budowlanej (nie jest objęta regulacjami Prawa budowlanego) tj. w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisów szczególnych. Należało zatem w ocenie Sądu podzielić stanowisko organu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych. Te kwestie mogę być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest węższy niż ochrona, jaką zapewnia ustawodawca na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd podniósł, że kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł pominąć okoliczności, że zarzuty skargi dotyczą usytuowania budynku względem granicy działek. Wskazał, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i nie jest rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Słusznie zatem organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazał, że nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Reasumując Sąd podniósł, że zarzuty dotyczące zrealizowania inwestycji w sposób mogący negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości nie ma wypływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta Piastowa z dnia 14 kwietnia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd z urzędu stwierdził również, że nie zaistniały także inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Skargą kasacyjną X. Y.zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania sądowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała na etapie postępowania przed SKO i następnie przed WSA, że decyzja Burmistrza Miasta Piastowa nr [...] była dotknięta wadami, a Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozstrzygnął w granicach danej sprawy wszystkich przesłanek z art. 156 k.p.a., co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i oddalenie skargi;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przez brak wszechstronnego zbadania czy przesłanki stwierdzenia nieważności zostały dobrze zanalizowane przez SKO, a tylko powtórzenie jego argumentacji z obydwu instancji wbrew art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności przyczyny stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez nieuwzględnienie braku udziału skarżącej w postępowaniu, zbyt późne doręczenie jej odpisu decyzji, co umożliwiło jej podjęcie skutecznej obrony oraz brak załącznika zgody właściciela działki czyli skarżącej na bliskie umiejscowienie budynku gospodarczego, gdy decyzja nr [...] z dnia 14 kwietnia 1998 r. wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające szczególnym ustaleniom w procesie budowlanym, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych oraz przyczyny z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. czyli stwierdzenia jej prawidłowości, gdy zaskarżona decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa przez naruszenie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89Nr [...], poz. 415 ze zm.), bo była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Piastowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piastowie[...] Nr IV/16/94Nr [...] z dnia 27 września 1994 r., nie uwzględnienie wymogu z 6.2.1e[...] dla terenów zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej (symbol b-39-MN[...]) częściowo w strefie uciążliwości linii kolejowej PKP tj. przyjęcie, że budynek gospodarczy nie naruszy interesów osób trzecich (skarżąca), a w szczególności nie wytworzy uciążliwości wykraczających poza lokalizację (działka własna) w treści zaskarżonej decyzji, przez ograniczenie się do wykluczenia w jej pkt 1 warunków wynikających z planu miejscowego jedynie uciążliwych obiektów produkcyjnych, usług i rzemiosła uciążliwego, baz, składów, magazynów, handel hurtowy i transport, gdy plan miejscowy katalogu tego nie zwiera, pominięcie linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz z art. 3 ust. 1 oraz art, 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gdy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego ustawa nie pozwalała na zagospodarowanie terenu do którego miał tytuł prawny A. S. bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na ul. [...] oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jest obarczona wadami nakazującymi stwierdzenie jej nieważności;

3) mogące mieć wpływ na wynik sprawy przez pominięcie przez Sąd rozstrzygający sprawę z naruszeniem art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jako możliwej do rozważenia przesłanki rażącego naruszenia przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, której odpis skarżąca otrzymała dopiero dnia 27.09.2010 r. z pominięciem zasady postępowania w sposób budzący zaufanie stron do organów administracji, nie należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o treści decyzji i konsekwencji jakie dla niej ona powoduje, okolicznościach prawnych i faktycznych, a mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym konieczność wyrażenia zgody na budowę budynku gospodarczego, braku jej udziału w sprawie, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zupełne nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 11 k.p.a. i czy z tej przyczyny zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastów nr [...], w konsekwencji oddalenie skargi podczas gdy skarżąca ten zarzut do decyzji SKO [...] podnosiła w skardze do sądu;

4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 42 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i polegające na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 1 pkt 5 w zw. art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jednostką 6.2.1e[...] planu miejscowego, nie powinna zawierać uwzględnienia interesów osób trzecich w swojej treści na zasadach określonych w ustawie i należycie zabezpieczać interesy osób trzecich (skarżąca) w jej treści, podczas gdy prawidłowe rozumowanie prowadzi do wniosku, że decyzja jest sprzeczna z planem miejscowym i powinna być uchylona.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi i instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie. Ponadto, na wypadek cofnięcia prawa pomocy przyznanego skarżącej, z ostrożności procesowej na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO zwrotu kosztów postępowania oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA w przypadku konieczności ich poniesienia przez skarżącą. Wniesiono też o zasądzenie nieopłaconych w części ani w całości kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu przed NSA na rzecz adw. K. D..

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 31 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrolowana przez WSA w Warszawie decyzja wydana została w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez ww. Sąd, była decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z 14 kwietnia 1998 r. nr [...] ustalającej dla A. S. warunki zabudowy dla realizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] [...].

Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec zaskarżonego wyroku wymaga przede wszystkim przypomnienia - albowiem nie jest to bez znaczenia - że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest więc sprawa procesowa rozumiana jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).

Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Jeżeli więc przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. - co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowości samej decyzji administracyjnej - to siłą rzeczy żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Konsekwencję powyższego jest to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dokonywana ocena przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, albowiem ocenia się w nim wyłącznie to, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13). Przepis ten, jak każdy wyjątek, należy interpretować ściśle. Wystąpienie przesłanki nieważności decyzji powinno być bezsporne, oczywiste. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. Istotne jest to, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania ocenianej decyzji a więc - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie - patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2022 r. II OSK 1281/21.

Skoro, jak wyżej zaznaczono, przedmiotem postępowania nieważnościowego jest ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Piastowa z 14 kwietnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy, to właśnie stan prawny i faktyczny z tej daty jest podstawą jej weryfikacji (oceny) w trybie nadzwyczajnym.

W rozpoznawanej sprawie nie można podzielić podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego jak i materialnego albowiem w ocenie Sądu odwoławczego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. gdyż wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim, jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, SKO na wniosek skarżącej oparty na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta Piastowa z 14 kwietnia 1998 r. nr [...] i w jego ramach podjęło decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji. Ponadto w sprawie oprócz braku zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podniesiono również, iż z akt sprawy nie wynika by w sprawie mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W zaskarżonym wyroku podzielono to stanowisko, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest trafne. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej "pomijania zupełnego pozostałych przesłanek". Zdaniem NSA w sprawie tej kompleksowo oceniono brak zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy objęta postępowaniem nieważnościowym podejmowana była na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1994.89.415 ze zm.). Z dyspozycji art. 40 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wynikało, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Z kolei art. 43 tej ustawy wskazywał, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu. Tym samym, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 ustawy).

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby nieważna, gdyby pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu obowiązującego na danym terenie (art. 40 ust. 1 ustawy) - patrz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 1501/98.

Mając na uwadze stan prawny, w ramach postępowania nieważnościowego, z daty podjęcia przez Burmistrza Miasta Piastowa w dniu 14 kwietnia 1998 r. decyzji o ustaleniu przedmiotowych warunków zabudowy, podkreślić należy, iż chwili wydawania ww. decyzji nie obowiązywał kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a zatem nie może być on uwzględniany przy ocenie wad kwalifikowanych badanej decyzji z 1998 r. Norma art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie obowiązująca (co jest niesporne) w dacie wydania weryfikowanej decyzji, stanowiła, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć można, że art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy powodował nieważność decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa, co odpowiada dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stosownie do tego unormowania organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym nie mogło mieć miejsca, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej. Jest bowiem oczywiste, że art. 46a dodany został przez art. 91 pkt 14 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Zatem skoro norma art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązywała w chwili wydawania ocenianej w ramach niniejszego postępowania decyzji, to w takiej sytuacji nie istniała wada kwalifikowana z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wobec decyzji wydanej w dniu 14 kwietnia 1998 r. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są więc usprawiedliwione. Poza tym jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż nawet przy ewentualnym zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (gdyby przepis art. 46a cyt. ustawy obowiązywał w dniu wydania badanej decyzji), z powodu upływu dziesięciu lat od daty doręczenia spornej decyzji (doręczonej w 1998 r.- upływ 10 lat nastąpił w 2008 r.) stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na tej podstawie wykluczał przepis art. 156 § 2 k.p.a.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, iż właściwie w realiach tej sprawy zarówno SKO jak i Sąd pierwszej instancji zasadnie skupiły się na przesłance rażącego naruszenia prawa jako wadzie kwalifikowanej wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, co należy podkreślić, interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyroki NSA: z 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Powołane we wstępnej części tego uzasadnienia przepisy ustawy wskazują, że decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie miały ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który posiada rangę przepisu prawa miejscowego stanowiącego źródło obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W ocenie NSA nie może być skutecznie kwestionowane stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja z 14 kwietnia 1998 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczego, jest sprzeczna z obowiązującym wówczas na terenie miasta Piastowa miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy, teren planowanej inwestycji oznaczony został na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Piastowa zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w Piastowi Nr IV/16/94 z dnia 27 września 1994 r. (Dz. Urz. woj. warszawskiego Nr 21 z dnia 25 września 1994 r) symbolem b-39-MN- teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej. W odniesieniu do tego terenu obowiązywał zapis planu 6.2.1e, zgodnie z którym na terenach przewidzianych w planie pod realizację zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (o ile ustalenia szczegółowe dla terenu nie stanowią inaczej) dopuszcza się realizacje usług - ewentualnie warsztatu pracy właściciela działki na niej zamieszkałego lub usług bytowych dla ludności pod warunkiem spełnienia wymogów ogólnopaństwowych przepisów szczególnych (prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, p.poż., b.h.p. itp.), nie naruszania interesów osób trzecich, a w szczególności nie wytwarzania uciążliwości wykraczających lokalizację (działkę własną). W ramach tak skonstruowanego planu, zdaniem NSA, słusznie uznano, że realizacja budynku gospodarczego jest dopuszczona (jako uzupełniająca) na tym terenie. Tym samym w przedmiotowej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Piastowa nie sprzeciwiały się na spornym terenie ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego. Z treści planu nie wynika, by na tym terenie zakazywano takiej zabudowy. Nie można więc uznać w realiach tej sprawy, by doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a co dopiero by było to kwalifikowane naruszenie prawa wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc rażące naruszenie prawa, skoro w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Piastowa, wydano decyzję z 14 kwietnia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeczną z prawem miejscowym obowiązującym na terenie Piastowa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, iż z naruszeniem prawa zaaprobował stanowisko SKO co do braku rażącego naruszenia prawa w tej sprawie odmawiając zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec nieuwzględnienia i nie wzięcia pod uwagę: braku udziału skarżącej w postępowaniu, zbyt późnego doręczenia jej odpisu decyzji (dopiero 27 września 2010r.), co uniemożliwiło jej podjęcie skutecznej obrony, pominięcia zasad postępowania a to należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o treści decyzji, konsekwencji jakie dla niej powodują, okoliczności prawnych i faktycznych, a mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym konieczności wyrażenia zgody na budowę budynku gospodarczego.

Przywoływane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z brakiem udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i kwestia późniejszego - po 12 latach - dowiedzenia się o wydaniu decyzji, co wiąże się z podnoszonymi zarzutami naruszenia art. 8, 9, 10 § 1 i 3, art. 11 k.p.a. - nie mogą być podstawą weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym albowiem brak udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy stanowi ewentualną podstawę do żądania wznowienia postępowania, a więc dotyczy to odrębnego trybu nadzwyczajnego weryfikacji takiej decyzji. Stąd też przywoływane w tym zakresie zarzuty nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie była powiadomiona o postępowaniu o ustalenie warunków, choć przysługiwał jej przymiot strony, co oznacza, że nie brała udziału w tym postępowaniu a jest to zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Również podnoszona kwestia braku udzielenia zgody skarżącej na budowę budynku gospodarczego nie stanowi elementu uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 14 kwietnia 1998 r. W skardze kasacyjnej nie wskazano jaki to przepis w sposób kwalifikowany został naruszony a który uzależniałby wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy od zgody skarżącej, bowiem Sąd odwoławczy nie znajduje takiej normy w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącej podstawę materialnoprawną badanej decyzji, zaś przedmiotowy plan zakazuje wyłącznie naruszania interesów osób trzecich w szczególności poprzez wytwarzanie uciążliwości wykraczających poza własną działkę. Poza tym wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza jedynie zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę - patrz wyrok NSA z 6 października 1999 r. IV SA 279/99. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe podjęcie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Kwestia zaś postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę takiego budynku pozostaje poza zakresem oceny organów administracji jak i Sądów w realiach tej sprawy.

Ostateczne wytyczenie położenia budynku następuje w pozwoleniu na budowę. Nie ma potrzeby określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sposobu zabudowy określonej działki poprzez jednoznaczne określenie umiejscowienia planowanych obiektów w określonym fragmencie działki- patrz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. IV SA 3114/01.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegający na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 1 pkt 5 w zw. art. 46a cyt. ustawy i jednostką 6.2.1e planu miejscowego, nie powinna zawierać uwzględnienia interesów osób trzecich w swojej treści na zasadach określonych w ustawie i należycie zabezpieczać interesy osób trzecich (skarżąca) w jej treści, podczas gdy prawidłowe rozumowanie prowadzi do wniosku, że decyzja jest sprzeczna z planem miejscowym i powinna być uchylona.

Przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy określa, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zinterpretował ten przepis podnosząc, że ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy) może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000/1, poz. 15). Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Równocześnie jednak zasada ta podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym ustawy - Prawo budowlane, jak również z ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Poza tym należy zaznaczyć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją, która stanowiłaby podstawę rozpoczęcia robót budowlanych, nie przesądza też o prawach cywilnych tj. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Wskazanie określonych wymagań dotyczących ochrony osób trzecich należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w sytuacji, gdy realizacja zamierzonej inwestycji wymaga podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań mających na celu ochronę interesów osób trzecich. Nadto wymagania te są określane i realizowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę - patrz wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r. II OSK 208/07.

To, że w decyzji z 14 kwietnia 1998 r. nie określono w sposób zindywidualizowany wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie oznacza, że w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze to, że ustalenie warunków zabudowy dotyczyło budynku gospodarczego, to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w realiach tej sprawy uznał, iż realizacja zamierzonej inwestycji nie wymaga podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań mających na celu ochronę interesów osób trzecich. Brak zamieszczenia w decyzji z 14 kwietnia 1998 r. wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich nie może być uznany za kwalifikowane naruszenie prawa, w szczególności gdy przyjmowane jest w orzecznictwie NSA, że dopuszczalne jest zamieszczenie tych treści gdy realizacja zamierzonej inwestycji wymaga podjęcia przez inwestora przewidzianych prawem działań mających na celu ochronę interesów osób trzecich, a więc gdy realizacja zamierzonej inwestycji tego nie wymaga, to można odstąpić od wskazań w opisywanym zakresie. Tym samym uchybienie to nie jest naruszeniem prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nie dotyczy to również przypadku ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, iż nie doszło, w opinii NSA, do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia 14 kwietnia 1998 r. a tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oddalające skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji należy uznać za prawidłowe. Także należy zaznaczyć, iż nie doszło w niniejszej sprawie do zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 k.p.a.

Jako nieusprawiedliwione pozostają zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Taki przypadek nie zaistniał w niniejszej sprawie, zatem nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania ww. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia, w sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło w tym postępowaniu także do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew zarzutom kasacji Sąd pierwszej instancji orzekł z uwzględnieniem tej normy powołując się na nią w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można w tym zakresie mówić o jego naruszeniu.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis ten, adresowany do organu administracji, nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej poza powołaniem w podstawie kasacyjnej powyższego przepisu, nie wyjaśnił na czym polegało jego naruszenie. To zaś powoduje, że nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Jakkolwiek zwięźle, to jednak w sposób jasny Sąd wskazał powody, dla których uznał, że w jego ocenie w sprawie nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 14 kwietnia 1998 r. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podkreśla, że nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.