Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2901/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 lit a, art. 183, art. 185, art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 9 i 11, art. 4, art. 28 ust. 1, art. art. 29, art. 30 ust. 1 pkt b, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4, art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 50 uat. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.  5 pkt 5 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 18/17 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz E. L. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 18/17, oddalił skargę E. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] znak [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...], decyzją z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) nakazał E. L. - właścicielce lokali użytkowych [...] i [...], zlokalizowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na dz. nr [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] w [...], doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę instalacji klimatyzacji wraz z klimatyzatorami obsługujących ww. lokale użytkowe [...] i [...] tj.: rozbiórkę jednej jednostki wewnętrznej naściennej (zamontowanej w pomieszczeniu sprzedaży ww. lokalu użytkowym [...]), jednej jednostki zewnętrznej wraz z konstrukcją wsporczą (zamontowanej na ścianie pod stropem w wielostanowiskowym garażu [...], obsługującej ww. lokal użytkowy [...]) wraz z instalacją czynnika chłodniczego, instalacją wewnętrzną elektryczną i instalacją odprowadzającą skropliny z ww. jednostki zewnętrznej; rozbiórkę dwóch jednostek wewnętrznych kasetonowych (zamontowanych w pomieszczeniu sprzedaży w ww. lokalu użytkowym [...]), jednej jednostki wewnętrznej kanałowej naściennej umieszczonej nad drzwiami wejściowymi (zamontowanej w pomieszczeniu sprzedaży w ww. lokalu użytkowym [...]), dwóch jednostek zewnętrznych, w tym jednej podwójnej wraz z konstrukcjami wsporczymi (zamontowanych na ścianie nad posadzką w wielostanowiskowym garażu [...], obsługujących ww. lokal użytkowy [...]) wraz z instalacją czynnika chłodniczego, instalacją wewnętrzną elektryczną i instalacją odprowadzającą skropliny z ww. jednostek zewnętrznych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie było prowadzone z urzędu. W sprawie ustalono, iż roboty budowlane, w wyniku których powstały ww. instalacje zostały zrealizowane w drugiej połowie 2013 r., tj.: dotyczące instalacji klimatyzacji wraz z klimatyzatorami obsługujące lokal użytkowy [...] w listopadzie 2013r., a dotyczące instalacji klimatyzacji wraz z klimatyzatorami obsługujące lokal użytkowy [...] - w sierpniu 2013 r. (tj. po zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego i uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie). W dniu kontroli roboty budowlane były zakończone. Ustalono, iż inwestorami ww. robót budowlanych są najemcy przedmiotowych lokali użytkowych. Inwestorzy ani właściciel ww. lokali użytkowych nie występowali do właściwego organu o uzyskanie zgody na prowadzenie ww. robót budowlanych. Projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2010 r. znak: [...] nie obejmował instalacji klimatyzacji wraz z klimatyzatorami w tych lokalach. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, a zatem organ odstąpił od wydania postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 ustawy. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w obrębie części wspólnych ww. obiektu budowlanego, natomiast Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w [...] w toku postępowania oświadczyła, że nie wyraziła i nie wyraża zgody na ich wykonanie. Organ stwierdził, że roboty budowlane zostały wprawdzie zrealizowane przez najemców ww. lokali, jednak zasadne jest nałożenie obowiązku określonego w decyzji na właścicielkę lokali użytkowych [...] i [...]. Wyjaśnił również, że odstąpił od wydania postanowienia o przedłożenie ekspertyzy technicznej zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na fakt, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na zamontowanie ww. jednostek zewnętrznych instalacji klimatyzacji w pomieszczeniu garażu wielostanowiskowego [...]. Wspólnota zwróciła przy tym uwagę, że urządzenia klimatyzacyjne, zainstalowane w garażu, generują hałas oraz wibracje, stwarzając uciążliwości dla członków wspólnoty, jak również wytwarzają ogromne ilości ciepła, których nie jest w stanie odprowadzić zaprojektowana dla garażu instalacja wentylacyjna, co w konsekwencji może stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników całego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. L., decyzją z [...] października 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Roboty polegające na wykonaniu instalacji klimatyzacyjnej nie należą do wyjątków określonych w 29-30 ustawy - Prawo budowlane i nie mieszczą się w pojęciu instalowania urządzeń na obiektach, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15, ani z wykonywaniem urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy. Sporządzanie rozwiązań projektowych w zakresie wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz w zakresie elektrycznym wymaga posiadania uprawnień w stosownym zakresie i wiąże się ze sprawowaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (art. 14 ust. 1 pkt 4 u.p.b.) i podlega rygorom przepisów rozdziału 6 i 8 działu IV rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane w postaci wykonania instalacji klimatyzacji wraz z klimatyzatorami obsługującymi lokale użytkowe [...] i [...] wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], PINB udzielił inwestorowi: C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] obr. [...] [...]. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] nie przyjął zgłoszenia i nie wydał decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji klimatyzacji wraz z rozwinięciem instalacji elektrycznej. Do Wydziału (do 12 sierpnia 2014 r.) nie wpłynął również wniosek dotyczący zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie techniczne w budynku przy ul. [...] w [...]. Ponieważ na zrealizowane roboty budowlane inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ nadzoru, prowadząc postępowania w oparciu o tryb z art. 50-51 tej ustawy, ma obowiązek zweryfikować również to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością. W ocenie organu II instancji, inwestor nie wykazał, że aktualnie dysponuje prawem, do dysponowania wspólną częścią nieruchomości na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Za części niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali należy uznać w szczególności zewnętrzne elementy konstrukcyjne obiektu, w tym pomieszczenia garaży. Organ zaznaczył, że do odwołania załączono kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem oświadczenia z 24 kwietnia 2013r., podpisane przez dwóch członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dot. wyrażenia zgody na zorganizowanie i prowadzenie sklepu detalicznego w lokalu nr [...]. W oświadczeniu nie wskazano lokalu użytkowego nr [...]. Z oświadczenia nie wynika również wyrażenie zgody na wykonanie prac adaptacyjnych oraz umieszczenie urządzeń klimatyzacyjnych na ścianach i dachu budynku. Natomiast w trakcie postępowania przed organem I instancji zostało złożone pismo z 1 września 2015 r. z którego wynika, że Wspólnota nie wyraża i nie wyrażała nigdy zgody na wykonanie instalacji klimatyzacji oraz na montaż zewnętrznych jednostek klimatyzacyjnych wraz z rozwinięciem instalacji elektrycznej w garażu podziemnym przedmiotowego budynku. Aby skutecznie udzielić zgody na lokalizację klimatyzatorów oraz prac związanych z instalacjami obsługującymi ww. klimatyzatory w częściach wspólnych, należało uzyskać uchwalę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] na wykonanie tych robót budowlanych. Umieszczenie klimatyzatorów w częściach wspólnych budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga uchwały wspólnoty, a nie tylko oświadczenia członków zarządu. Zatem nie można przyjąć ze została skutecznie wyrażona zgoda na lokalizację klimatyzatorów oraz niezbędnych instalacji w oświadczeniu z 24 kwietnia 2013 r. W związku z brakiem wykazania po stronie inwestora aktualnego na dzień wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, PINB zasadnie odstąpił od dalszego postępowania legalizacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b i w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż montaż klimatyzacji nie należy do wyjątków określonych w ww. przepisach i nie mieści się w pojęciu instalowania urządzeń na obiektach, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, ani o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane oraz ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną; art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy -Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a inwestor dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodów i wyprowadzenie błędnych ustaleń faktycznych oraz prawnych (błędnej subsumpcji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, wykonanie przedmiotowej instalacji nie mieści się w katalogu robót budowlanych, które ustawodawca wyłączył spod obowiązku uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę. W szczególności Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącej, że wykonanie klimatyzacji stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu objęte nim zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym, a nie w obiekcie budowanym. Zdaniem Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 4 Prawa budowlanego. Postępowanie było prowadzone w stosunku do robót zrealizowanych nielegalnie, gdyż wykonanie instalacji klimatyzacji jako niewymienione w katalogu zawartym w art. 29-30 wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Przepis art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie także w odniesieniu do zakończonych robót budowlanych - zgodnie z art. 51 ust. 7. Podjęte z urzędu postępowanie miało na celu legalizację wykonanych nielegalnie robót budowlanych, skoro jednak w toku postępowania skarżąca nie wykazała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w odniesieniu do części wspólnych budynku przy ul. [...], w tym garażu [...]), zasadne było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. II OPS 2/10 i stwierdził, że prowadzenie sprawy w trybie naprawczym z art. 50 – 51, tj. mającym doprowadzić do zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymaga zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie wykazała, że dysponuje prawem do wspólnych części budynku przy ul. [...] na cele wykonania tej części klimatyzacji, która nie została wykonana w lokalach [...] i [...], do których skarżącej przysługuje prawo własności. Sąd wskazał przy tym, że nawet gdyby uznać, że w 2013 r., gdy instalacja klimatyzacji została zrealizowana skarżąca posiadała takie prawo w odniesieniu do wspólnego garażu wielostanowiskowego, to nie wykazała, że prawo takie przysługiwało w postępowaniu legalizacyjnym. Zdaniem Sądu, wspólny garaż wielostanowiskowy w budynku przy ul. [...] nie jest przeznaczony do umieszczania "jednostek zewnętrznych wraz z konstrukcją wsporczą klimatyzacji" obsługującej lokale użytkowe [...] i [...]. Nie może być zatem wątpliwości, że umieszczenie ww. elementów instalacji w garażu wymagało podjęcia stosownej uchwały przez Wspólnotę mieszkaniową budynku przy [...], której skarżąca nie przedstawiła. Zgoda wyrażona w 2013 r. przez C. sp. z o.o. sp. k. nie stanowi, iż skarżąca legitymuje się prawem do dysponowania garażem na cele budowlane. W związku z powyższym za chybiony Sąd również uznał zarzut niewyjaśnienia przez organy nadzoru, czy zainstalowane w garażu elementy zewnętrzne klimatyzacji są uciążliwe, przy czym nie ulega wątpliwości, że zewnętrzne elementy klimatyzacji obsługującej lady chłodnicze generują ciepło.

Skargą kasacyjną E. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia i sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia, czy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca dysponowała nieruchomością na cele budowlane w momencie realizacji robót budowlanych, a w konsekwencji zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że [...]WINB wszechstronnie rozważył zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonał jego prawidłowej oceny, podczas gdy organ administracji dokonał dowolnej i samowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności w zakresie oceny czy skarżąca dysponowała nieruchomością na cele budowlane, jak również nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając tym samym zasadę działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że montaż klimatyzacji wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mieści się w katalogu robót budowlanych, które ustawodawca wyłączył spod obowiązku uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę, tj. nie zawiera się w pojęciu instalowania urządzeń na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego albowiem obejmowało roboty budowlane wewnątrz budynku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną;

2) art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na montażu instalacji klimatyzacji nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zaś skarżąca dysponowała prawem do nieruchomości na cele budowlane, a w konsekwencji bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania naprawczego;

3) art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie ww. przepisów pozostaje bez znaczenia, czy skarżąca na moment wykonania robót budowlanych dysponowała prawem do nieruchomości na cele budowlane, a prawnie relewantna jest wyłącznie okoliczność, czy strona posiadała prawo do dysponowania nieruchomością wspólną przy ul. [...] w [...] na cele budowlane w momencie prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że skarżąca nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji WINB oraz decyzji PINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd nie dostrzegł, iż organy administracji naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie ustosunkował się do zgody wyrażonej przez C. sp. z o.o. sp.k. na montaż instalacji klimatyzacyjnej wyrażonej w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz nie ustalił czy skarżąca dysponowała nieruchomością na cele budowlane w dacie realizacji robót budowlanych. Ponadto w ocenie skarżącej, przedmiotowe urządzenia klimatyzacji należy zakwalifikować do urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, które ochładzając pomieszczenia, zapewniają możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem i jako urządzenie techniczne w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego może być uznane za urządzenie budowlane, do montażu którego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgoda właściwego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstaw zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Z jednoznacznego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane wynika wprost, że ustawodawca objął tym przepisem wyłącznie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. A zatem, instalowanie urządzeń wewnątrz obiektu budowlanego nie jest objęte na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro przepisy art. 29 -31 ustawy - Prawo budowlane nie wyłączają przedmiotowych robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to nie można skutecznie twierdzić – tak jak czyni to skarżąca – że roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że, przedmiotowe roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną.

Zauważyć należy, iż z dniem 1 stycznia 2017 r. (z mocy art. 5 pkt 5 lit. a tiret siódme ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy - Prawo budowlane uzyskał brzmienie: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. A zatem, instalacja klimatyzacyjna wewnątrz budynku i to budynku użytkowanego została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero z dniem 1 stycznia 2017r.

Powyższa zmiana przepisu miała jednak miejsce ponad trzy lata po zrealizowaniu przedmiotowej instalacji (sierpień i listopad 2013 r.) i po wydaniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji ([...] październik 2016r.). Z tych względów należy uznać, że skoro ustawodawca, dopiero od 1 stycznia 2017 r. postanowił o zwolnieniu instalacji klimatyzacyjnych wewnątrz budynku z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to realizacja przedmiotowych instalacji w 2013r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach sprawy chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ustawy - Prawo budowlane. Jak już bowiem wyżej wskazano przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Usprawiedliwione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a uznanie ich zasadności skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Podkreślić należy, iż jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne.

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676; z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2566/14, z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 817/15 - CBOSA).

A zatem, skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym nie jest to jednak jedyny warunek legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22 ). Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały wskazał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Podkreślić należy, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowalne okoliczność, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 tej ustawy) ocenia się na datę samowolnego wykonywania robót budowlanych. W przypadku zatem samowoli budowlanej decydujące jest stwierdzenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie realizacji samowoli budowlanej. Może też zdarzyć się sytuacja, że inwestor nie posiadał takiego prawa w dacie samowolnego wykonywania robót budowlanych, a posiada je obecnie, co może w określonych przypadkach prowadzić do "sanowania" tego braku.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji decydujące znaczenie przypisał nie temu, czy skarżąca w dacie realizacji samowoli budowlanej posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz temu, że nie wykazała, że takie prawo przysługiwało jej w postępowaniu legalizacyjnym.

Z uwagi na powyższe błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji zaznaczyć należy, że jeżeli inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie realizacji samowoli budowlanej, a w toku postępowania administracyjnego dotyczącego tej samowoli budowlanej już takiego prawa nie posiada, to w takiej sytuacji nie można skutecznie zarzucić inwestorowi, że w dacie realizacji samowoli budowlanej naruszył obowiązujące prawo, bo nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczności dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogą w ciągu miesięcy czy też lat ulec zmianie ( np. na skutek zmiany właściciela w przypadku sprzedaży nieruchomości czy spadkobrania) i może to nastąpić także po zakończeniu robót budowlanych.

Nadto, Sąd pierwszej instancji uznając, że skarżąca nie wykazała, że dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ocenił jedynie zgodę wyrażoną w 2013r. przez C. sp. z o.o. sp. komandytowa w [...]. Poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostały inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. W szczególności, w piśmie z dnia 1 września 2015r., sporządzonym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] przez [...], podano, że "Wspólnota nie wyraża i nie wyrażała nigdy zgody na wykonanie w/w klimatyzacji oraz montaż zewnętrznych jednostek klimatyzacyjnych wraz z rozwinięciem instalacji elektrycznej w garażu podziemnym przedmiotowego budynku". Natomiast w oświadczeniu Zarządu tejże Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 24 kwietnia 2013r., podpisanym przez Prezesa Zarządu i członka Zarządu Wspólnoty, podano, że "W imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (budynku) położonej w [...] przy ul. [...] (...) wyrażamy zgodę na dokonanie niżej wymienionych czynności (...)." Wśród tych czynności wymieniono m.in.: wykonanie w lokalu prac adaptacyjnych i ulepszeń zgodnie z zaakceptowanym Projektem Adaptacji (pkt a), wykonanie nowego przyłącza elektrycznego (...) oraz zwiększenie mocy prądu (pkt b), wykonanie modernizacji wewnętrznej linii zasilającej WLZ (pkt c), umieszczenie (...) urządzeń niezbędnych do funkcjonowania sklepu (np. trzech klimatyzatorów zewnętrznych, zewnętrznych agregatów chłodniczych) na ścianach i dachu budynku, w którym znajduje się lokal lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie (pkt e)." Powyższe oświadczenie nie tylko wymienia konkretne roboty, ale i odwołuje się do Projektu Adaptacji.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko bez oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie można także uznać, aby Sąd pierwszej instancji uczynił zadość wymogom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, czy skarżąca wykazała, czy też nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd pierwszej instancji winien ocenić i rozważyć mając na uwadze cały materiał dowodowy, a ocena materiału dowodowego w tym zakresie i wnioski Sądu pierwszej instancji winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, także w aspekcie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.