Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 802/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 8, art. 6, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 146
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. M. na akt Prezydenta Miasta Zamość z dnia 7 września 2018 r., znak: O.1431.13c.2018.JR w przedmiocie opłaty za informację publiczną I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Prezydenta Miasta Zamość na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 lipca 2018 r. G. M. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Prezydenta miasta Zamość (dalej także jako: organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: protokołów kontroli zewnętrznych przeprowadzonych w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Zamość w latach 2012-2017 oraz w pierwszym kwartale 2018 r.

Odpowiadając na wniosek, pismem z 24 lipca 2018 r. organ poinformował, że przewidywane koszty udostępnienia informacji żądanej we wniosku wynoszą 1 407,94 zł i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku.

Skarżący pismem z 1 sierpnia 2018 r. zmodyfikował treść wniosku, wskazując, że rezygnuje z protokołów kontroli z lat 2012 i 2013 oraz zwrócił się o wyliczenie wysokości kosztów udostępnienia żądanych dokumentów – odrębnie w wersji elektronicznej oraz w wersji papierowej.

W piśmie z 13 sierpnia 2018 r. organ ustalił, że dodatkowe koszty za udostępnienie wskazanych przez skarżącego protokołów kontroli zewnętrznych, wynoszą 1 029,44 zł – w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji elektronicznej oraz 808,74 zł – w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji papierowej.

Pismem z 28 sierpnia 2018 r. skarżący poinformował organ, że prosi o przekazanie mu kserokopii żądanych dokumentów. Wezwał jednocześnie organ do wyjaśnienia, na podstawie jakich kryteriów zostały naliczone powyższe koszty.

W odpowiedzi, organ w piśmie z 7 września 2018 r. przedstawił skarżącemu dokładny wykaz protokołów kontroli objętych żądaniem udostępnienia, a następnie przekazał mu komplet kopii wspomnianych dokumentów.

Pismem z 13 września 2018 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wadliwym ustaleniu dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Odpowiadając na wezwanie, pismem z 11 października 2018 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że udostępnienie żądanych przez skarżącego dokumentów wymagało poniesienia dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia oraz koniecznością przekształcenia informacji. Jak wyjaśnił organ, wysokość tych kosztów wynika z obszerności żądanej dokumentacji źródłowej, której udostępnienie wymagało usunięcia danych wrażliwych (zanonimizowania). Ponadto ustalone koszty uwzględniają dodatkowy koszt materiałów biurowych, a także koszt zaangażowanych środków osobowych, wyliczony jako iloczyn ustalonej przez organ ilości godzin pracy potrzebnych do przygotowania żądanych dokumentów i przyjętej stawki wynagrodzenia za godzinę pracy. Organ stwierdził, jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skarżącego, koszty osobowe mogą być traktowane jako dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej, gdyż przygotowanie – na wniosek skarżącego – wymaganego zestawienia zakłóciło normalny tok pracy Urzędu Miasta Zamość i utrudniło wykonywanie przypisanych zadań statutowych, a więc wygenerowało dodatkowy, wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania, koszt udostępnienia informacji publicznej, który poniósł organ.

W skardze do Sądu na powyższy akt w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, skarżący wniósł o jego uchylenie, z powodu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Skarżący stwierdził, że argumentacja organu nie daje podstaw do uznania, że wyznaczona w niniejszej sprawie opłata odpowiada rzeczywistym kosztom. Organ nie przedstawił bowiem w żaden sposób, jak wyliczył tę opłatę ani nie wskazał, jakie elementy składają się na jej wysokość. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, sporne rozstrzygnięcie organu jest arbitralne, a jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Podkreślił, że stosownie do przedstawionej przez organ kalkulacji kosztów, opłata w wysokości 808,74 zł została naliczona głównie za dodatkową pracę urzędników. tymczasem obowiązkiem organu jest udostępnianie informacji publicznej, a więc praca urzędników z tym związana stanowi normalny koszt funkcjonowania organu. Także koszty wynikające z obowiązku dokonania anonimizacji dokumentów urzędowych nie są dodatkowymi kosztami, których poniesienie przez organ uzasadnia – w myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p. – nałożenia na skarżącego opłaty. Opłaty te mogą więc dotyczyć wyłącznie dodatkowych kosztów druku czy kserowania. Ponadto skarżący zarzucił, że całość pracy wykonanej przez organ w celu udostępnieniem skarżącemu opisanych wyżej informacji wynika z braku udostępnienia tych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej złożenie po terminie bądź ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując podniesioną dotychczas argumentację.

Wyrokiem z 6 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez G. M., wyrokiem z 21 października 2022 r. (III OSK 1550/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądza na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ocena prawidłowości działań organu musiała być poprzedzona poddaniem pod rozwagę, czy objęta żądaniem wniosku dokumentacja podlegała obowiązkowemu upublicznieniu w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Od tego ustalenia zależy bowiem uznanie, jakie rzeczywiście koszty dodatkowe mógł ponieść organ w związku z udostępnieniem informacji. Jeżeli zaniechanie obowiązku publikacji informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi do konieczności udostępnienia takiej informacji na wniosek, stanowiący jedyną możliwość dostępu do informacji publicznej, ustalenie opłaty pokrywającej koszty wytworzenia informacji, jako kosztu dodatkowego związanego z udostępnieniem informacji publicznej, nie może obejmować kosztów osobowych organu. Z tego względu zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 239; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie, wyrażona w ramach wiążącej sąd I instancji, argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiła się kwestii relacji pomiędzy obowiązkiem udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 8 u.d.i.p.) a możliwością obciążenia wnioskodawcy opłatą z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.).

W ramach tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał, że tryb wnioskowy udostępnienia informacji publicznej dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których organ musi zrealizować żądanie udostępnienia posiadanych informacji publicznych, których nie miał obowiązku publikować w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednak brak realizacji obligatoryjnego udostępnienia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi do sytuacji, w której skuteczną formą uzyskania dostępu do informacji publicznej jest wystąpienie z żądaniem udostępnienia jej w trybie wnioskowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadniczo prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdy potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku, formy lub sposobu jej udzielenia. Jednakże, w ocenie NSA, koszty dodatkowe ponoszone przez organ muszą być ściśle związane z realizacją wniosku i nie mogą pokrywać się z kosztami (choćby osobowymi) związanymi z realizacją ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej. Koszty te mają znajdować uzasadnienie w realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu udzielenia informacji publicznej, a więc muszą zamykać się wyłącznie, po pierwsze - w czynnościach podjętych w związku z wyznaczonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji bądź w związku z przekształcaniem informacji, a po drugie – nie mogą być kosztami, które organ poniósłby także w przypadku, gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wpłynął. Organ nie może bowiem zwalniać się z ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, a w konsekwencji nie może kosztów z tym związanych zastępować ustalaniem opłaty w ramach dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Zasadą jest bowiem bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Z tego względu dokonanie oceny prawidłowości działań organu musiało być poprzedzone poddaniem pod rozwagę, czy objęta żądaniem wniosku dokumentacja podlegała obowiązkowemu upublicznieniu w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Od tego ustalenia zależy bowiem uznanie, jakie rzeczywiście koszty dodatkowe mógł ponieść organ w związku z udostępnieniem informacji. Jeżeli zaniechanie obowiązku publikacji informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi do konieczności udostępnienia takiej informacji na wniosek, stanowiący jedyną możliwość dostępu do informacji publicznej, ustalenie opłaty pokrywającej koszty wytworzenia informacji, jako kosztu dodatkowego związanego z udostępnieniem informacji publicznej, nie może obejmować kosztów osobowych organu.

Dokonując ponownej oceny z wykorzystaniem powyższej, wiążącej w sprawie oceny prawnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt Prezydenta Miasta Zamość z 7 września 2018 r. w przedmiocie opłaty za informację publiczną, został wydany z naruszeniem prawa.

W świetle art. 8 ust. 3 u.d.i.p., podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 (na których spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej) obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne.

Z kolei w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść

i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło dokumentów, które na podstawie powyższych przepisów podlegały obowiązkowi udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Protokoły kontroli zewnętrznych przeprowadzonych w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Zamość w latach 2014-2017 (po modyfikacji pierwotnego wniosku) oraz w pierwszym kwartale 2018 r. bez wątpienia mieszczą się w pojęciu "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających".

Skoro tak – w ślad za wiążącą oceną prawną wyrażoną w sprawie przez NSA – trzeba stwierdzić, że ustalona przez organ w zaskarżonym akcie opłata, mająca pokryć koszty wytworzenia informacji, nie mogła obejmować kosztów osobowych organu. Dodatkowe koszty, jakimi organ może obciążyć wnioskodawcę, nie mogą obejmować tych kosztów, które są związane z realizacją ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej. Przedstawiony przez organ sposób obliczenia opłaty (vide: k. 28 akt sądowych) wskazuje jednoznacznie, że ustalona w zaskarżonym akcie oplata objęła również koszty osobowe organu, w sposób stanowiący w istocie przerzucenie na skarżącego kosztów, które organ powinien był ponieść z urzędu, realizując ustawowy obowiązek publikacji dokumentów w Biuletynie.

Zaskarżony akt został zatem wydany z naruszeniem art. 15 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. W tej sytuacji akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ (po uprawomocnieniu się wyroku Sądu) organ dokona ponownego obliczenia opłat względem skarżącego, z uwzględnieniem wyżej przedstawionej wiążącej oceny prawnej, wykluczającej możliwość przerzucenia na skarżącego kosztów osobowych, wynikających z zaniechania realizacji ustawowego obowiązku publikacji dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów. Należy przy tym zauważyć, że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wyłącznie na etapie postępowania kasacyjnego (taki zakres umocowania wynikał z pełnomocnictwa, k. 84 akt sąd.), a o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny (zwrot kosztów objął również opłatę za wniosek o uzasadnienie i wpis od skargi kasacyjnej).