Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 226/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z [...] grudnia 2011 r. znak: [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Skarżącego I.W.. kwotę [...] ([...] złotych) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

T.K. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu.

Burmistrz K. po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na nieruchomości położonej w K. przy ul. M. nr [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji po dokonaniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowana terenu oraz analizie stanu faktycznego, a także w związku z ze spełnieniem warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., stwierdzono, ze planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji mieszkaniowej. W obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarczo – garażowa jako uzupełniająca. W decyzji, określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono, że inwestycja będzie zlokalizowana w granicy z działką nr [...], będzie miała jedną kondygnację, 4 m wysokości, dach płaski, nieprzekraczalną linię zabudowy 4 m od linii zgodnej z frontami budynków na działkach [...] i [...]. W decyzji określono również wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (max 30%) i powierzchnię biologicznie czynną (powyżej 50 % powierzchni działki).

I.W. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że wyraził zgodę na przedmiotową inwestycję sądząc, że budynek będzie miał wysokość 2,2 m. Z decyzji wynika zaś, że garaż będzie miał 8 m długości i 4 m wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] lutego 2012r. wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dla terenu wskazanego przez inwestora nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie warunki wyszczególnione w art.61 ust.1 pkt 1- 5 u.p.z.p. Organ II instancji stwierdził, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarczo - garażowe. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy określił obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 – dalej rozporządzenie) i dokonał prawidłowych ustaleń. Zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji określono również maksymalne wielkości, które nie mogą być przekroczone, co nie oznacza, że inwestor wzniesie obiekt o maksymalnych gabarytach. Kwestie te znajdą rozstrzygnięcie w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem, że na wskazanym terenie może być realizowana określona inwestycja, natomiast szczegółowe techniczne rozwiązania określane są na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

I.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, budowa garażu w granicy nieruchomości jest naruszeniem jego prawa własności oraz jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa i w sposób istotny narusza jego własność oraz obniża wartość gruntu. Skarżący podniósł, iż zgoda jaką wyraził inwestorowi na budowę garażu dotyczyła budowy w granicy garażu o wysokości 2,2m. Z zaskarżonej zaś decyzji wynika, że garaż ma mieć 8 metrów długości i 4 metry wysokości. Wydanie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji z tak ustalonymi parametrami jest więc sprzeczne z prawem. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa, a wręcz wpływa na nie niekorzystnie. W ocenie skarżącego, zamierzona inwestycja nie jest do pogodzenia z zabudową istniejącą, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, jak też jego przeznaczenia, dlatego błędne jest uzasadnienie Kolegium, że ustalone gabaryty i formy dla podejmowanej inwestycji nie godzą w zastany stan.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, skarżący stwierdził, że działanie Burmistrza K., a dalej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w żadnej mierze nie realizują postulatu zawartego w art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ w sposób lapidarny uzasadnił swoją decyzję, nie podejmując żadnych czynności zmierzających do informowania stron postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, czym naruszył art. 8 i art. 107 §3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarówno decyzja organu II instancji, jak i organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na nieruchomości położonej w K. przy ul. M. nr [...], działka nr [...], stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i wydana została przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego. Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja w ogólnikowy sposób i lapidarnie wyjaśnia stan prawny sprawy, co zrzuca jej Skarżący, powołując się na zasady określone w art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd w pierwszej kolejności przedstawi podstawy prawne rozstrzygania w sprawach ustalenia warunków zabudowy, by następnie odnieść do nich uwagi dotyczące kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Szczególnie istotnym warunkiem wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 jest zaistnienie przesłanki określanej jako zasada dobrego sąsiedztwa. Zasad ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego, służącej zachowaniu ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Z powyższego, dla niniejszej sprawy wynika, że tak wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie uznał, że wytyczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób prawidłowy. Nie można jednak zgodzić z oceną SKO, że sporządzenie analizy spełnia wymogi prawa, i że na tej podstawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestycji polegającej na budowie garażu. Nie można się też zgodzić z tezą sformułowaną w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji zachował wymogi prawa procesowego, unormowane w k.p.a.

Oceniając prawidłowość postępowania organu I instancji i decyzji I-szoinstancyjnej, wskazać należy na wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przed wydaniem przez organ decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest sporządzenie jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie treści decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być również udokumentowane w aktach sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 574/07, lex nr 486627, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 740/06, lex nr 394801, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 250/11, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie brak jest w aktach wykazania, że mgr inż. arch. J.K. przynależy do samorządu zawodowego architektów, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższy brak formalny nie został usunięty przez organ odwoławczy.

Kolejnym dostrzeżonym uchybieniem organu administracji I instancji są określone braki w sposobie przeprowadzenia i udokumentowania analizy urbanistyczno-architektonicznej, której ustalenia poprzedzały opracowanie ww. projektu oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek dokonania takiej analizy i jej podstawowe wymogi określa rozporządzenie. W niniejszej sprawie, jak już wskazywano, zachowane zostały wymogi dotyczące wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie wielkość ta wynosi 51 m, gdyż szerokość frontu działki wynosi 17 m; powyższe spełnia w/w wymagania co do wielkości wyznaczenia obszaru analizowanego.

Należy jednak podkreślić, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (tak trafnie wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą, które posłużyły do wyznaczenia funkcji i parametrów nowej zabudowy.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W znajdującym się w aktach sprawy dokumencie analizy nie sprecyzowano, jakie działki zostały nią objęte. Jej część tekstowa w ogóle nie wyszczególnia analizowanych działek, a część graficzna nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu. W analizie brak też bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – ze wskazaniem, na jakich działkach, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie. Jedynie w załączniku stanowiącym część graficzną analizy, zaznaczono – w odniesieniu do poszczególnych działek - dane dotyczące "intensywności zabudowy", przy czym nie wiadomo, czy te dane obejmują wyłącznie budynki mieszkalne, czy też budynki garażowe. Z kolei, odnośnie wysokości " budynków na analizowanym obszarze" podano w części tekstowej analizy, że "waha się od. ok. 3.0 m do ok. 12,0 m", przy czym nie wiadomo, jakie wysokości odnoszą się do budynków garażowych.

Na podstawie tak przeprowadzonej analizy, organy administracji publicznej uznały, że planowana inwestycja ma mieć jedną kondygnację max wysokość 4 m i dach płaski. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie organy przyjęły powyższą charakterystykę. W analizie brak bowiem charakterystyki garaży/obiektów gospodarczych znajdujących się obszarze analizowanym. Z analizy nie wynika również, na jakiej podstawie organ ustalił odległość od nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ I instancji wskazał również, iż inwestycja ma być zlokalizowana w granicy z działką [...]. Należy jednak wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała z 25 listopada 1996 r. NSA, sygn. akt OPK 22/96, LEX nr 29257; wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, LEX nr 168058). Lokalizacja obiektu budowlanego na działce (a więc również kwestia odległości budynku od granic działki sąsiedniej) zasadniczo jest rozstrzygana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 790 ze zm., dalej rozporzadzenie), określa dopuszczalne odległości budowli od granicy z sąsiednią działki. Równocześnie dopuszczalne jest sytuowanie budynków w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 w/w rozporządzenia, a mianowicie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 tegoż rozporządzenia). Na tym tle, w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 71/11 oraz z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 468/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd, że zawarta w § 12 ust. 1 rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków w zabudowie względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydające pozwolenia na budowę, obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Innymi słowy, określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, powoduje, że organ ten pośrednio wkracza w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, dopuszczając zlokalizowanie nieruchomości z odstąpieniem od ogólnych zasad określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy, co powoduje, że nie może on na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzygać kwestii posadowienia inwestycji.

Wyjaśnienia wymaga, że podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia nie następuje w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wymogów powyższych nie spełnia decyzja organ odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza K. Z uzasadnień powyższych decyzji nie wynika bowiem, jakie przesłanki dotyczące ładu przestrzennego przemawiały za dopuszczeniem usytuowania planowanego garażu w granicy działki objętej wnioskiem, a nie na zasadach ogólnych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organy administracji publicznej, oceniając dopuszczalność takiej lokalizacji, winny przeprowadzić swoją oceną w szerszym kontekście zabudowy charakterystycznej dla analizowanego osiedla mieszkaniowego. Takiej oceny zabrakło w zaskarżonej decyzji. To z kolei uniemożliwia weryfikację prawidłowości przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących parametrów istniejącej zabudowy, a w rezultacie zabudowy, której dotyczy kontrolowane postępowanie administracyjne.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy dopuścił się w istocie tych samych uchybień, co organ I instancji, oraz dodatkowo uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy w istocie skontrolował bowiem decyzję I-szoinstancyjną, zamiast powtórnie, merytorycznie rozpoznać sprawę w całości. W myśl zasady dwuinstancyjności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546).

Decyzja organu odwoławczego uchybia również art. 107 §3 kpa, gdyż stan prawny przedstawia fragmentarycznie i fragmentarycznie odnosi go do stanu faktycznego sprawy.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływa na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji Sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.