Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 445/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji oraz uchylono postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8, art. 61, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80, art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) oraz § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Budownictwa "C." sp. z o.o. w I. z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. P. P.-T. na działce nr 9/45 obręb 137.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w przedstawionym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określił zakres przedsięwzięcia. Istota technologii MTT polega na termicznej destrukcji niebezpiecznych włókien azbestowych poprzez ich nagrzewanie energią mikrofalową. Eternit lub inne odpady zawierające azbest, po wstępnym skruszeniu, mieszane są z niewielkimi ilościami substancji wspomagającej i wprowadzane do komory reaktora mikrofalowego. W wyniku nagrzewania tej mieszaniny w temperaturze około 900-1100oC, przez ok. 2-15 minut, struktura krystaliczna włókien azbestowych ulega przemianie w formę bezpostaciową.

Prezydent Miasta B. podkreślił, że w związku z tym, iż organ uzgadniający Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. znak [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia, z uwagi na niezgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa, nie miał innej możliwości jak odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według opinii organu uzgadniającego, w świetle obowiązujących przepisów nie można poddawać odpadów zawierających azbest innym procesom niż unieszkodliwianie poprzez składowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Budownictwa "warunków." sp. z o.o. w I., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciło iż jedyną przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była odmowa uzgodnienia decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Spółka zakwestionowała jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie art. 87 i następnych Konstytucji RP, który określa źródła prawa powszechnie obowiązującego, wśród których nie wymienia pisma Ministerstwa Środowiska, na które powołał się RDOŚ w B. wydając postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Tym samym, zarówno RDOŚ w B. jak i Prezydent Miasta B., rażąco naruszyli prawo opierając swoje rozstrzygnięcie na dokumencie, który nie jest zaliczany do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 4 marca 2014 r. nr SKO-4220/7/2014, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy szeroko opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że "zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Spółka nie udowodniła naruszenia prawa przez organ I instancji". Organ podkreślił, że planowa inwestycja jest kwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest wymagane. Powołując się na art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powołując się na orzecznictwo, podkreślił, że "wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzje kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty".

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wyniki oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienie RDOŚ w B. powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji i środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ prowadzący postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko czyli Prezydent Miasta B., powinien wydać i wydał, decyzję odmowną, w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań wydaną przez RDOŚ w B.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014r. Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Budownictwa "C." sp. z o.o. w Inowrocławiu wniosło o uchylenie tej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

– art. 87 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska może być podstawą rozstrzygania spraw administracyjnych i może być uznane za źródło prawa oraz nieuwzględnienie zasady legalizmu, zgodnie z którą organy działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, a nie pism organów przełożonych,

– art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ ten poczynił samodzielne ustalenia, a nie jedynie przepisał stanowisko wyrażone w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również poprzez błędne przyjęcie, że RDOŚ był uprawniony do zwrócenia do GDOŚ się o zajęcie stanowiska.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż poza sporem jest, że decyzja Prezydenta Miasta B. musiała być zdeterminowana stanowiskiem wyrażonym przez RDOŚ, wobec czego Kolegium niepotrzebnie prowadziło rozważania o różnych formach współdziałania organów. Strona w odwołaniu nie negowała prawidłowości trybu współdziałania organów i naruszenia przez Prezydenta Miasta B. zasad tej współpracy. Podstawowy zarzut, któremu Kolegium nie poświęciło należytej uwagi, był kierowany do postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia decyzji. Skarżąca podkreśliła, że ustawa o udostępnianiu informacji nie przewiduje zaskarżenia postanowienia RDOŚ, co w zasadzie pozbawiło ją możliwości jego negowania. Podczas gdy, zdaniem skarżącej, postanowienie RDOŚ zostało oparte nie na normie prawnej, a jedynie na przywołanej i cytowanej opinii GDOŚ, co stanowi naruszenie wskazanych zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w którym wolność działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie to nie może, zatem wynikać z opinii organów administracji publicznej, a musi wynikać z normy prawnej. Tymczasem w postanowieniu RDOŚ w B. nie wskazano, jaka norma zabrania realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem i dlaczego nie można uzgodnić decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsiębiorstwo zarzuciło tym samym, że opinia RDOŚ w B. wyrażona w kwestionowanym postanowieniu nie jest jego własną lecz jest w zasadzie powieleniem stanowiska organu przełożonego. Skarżąca nie podzieliła również stanowiska Kolegium, jakoby tego typu forma współdziałania pomiędzy organami, jak zasięganie nieformalnych opinii, była formą dopuszczalnej współpracy. Organy administracji publicznej działają bowiem w granicach i na podstawie prawa. Nadto organy pominęły dyrektywę wykładni nakazującą interpretować niedające się usunąć wątpliwości na korzyść wolności.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Podkreślenia wymaga, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona.

Rozstrzygnięcia organów administracji stanowiące przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Budownictwa "C." sp. z o.o. w I. z dnia [...] stycznia 2013 r. do Urzędu Miasta B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. Parku P.-T. na działce nr 9/45.

Postępowanie toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), dalej w skrócie "u.u.i.ś", w zakresie określonym wnioskiem podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga, iż powyższa ustawa określa między innymi zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko (art. 1 pkt 1 lit. b), czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 u.u.i.ś., postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulował ustawodawca w przepisach działu V ustawy.

I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja 1) planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W okolicznościach sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT, jest przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013 poz. 1397 ze zm.).

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 u.u.i.ś., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach:

1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (ust.2).

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 pkt 1-3).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przez uzyskaniem decyzji określonych w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. (między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.).

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73). Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia zgodnie z art. 71 ust. 1, w trybie o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. Organem właściwym do wydania takiej decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a w jej ramach dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jest Prezydent Miasta B. (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.).

Zgodnie z przepisem art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (...);

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19.

Organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada: 1) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku (...) (ust.2).

Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska: 1) uzgadnia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji; 2) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (ust. 3 i 4). W stanowisku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, regionalny dyrektor ochrony środowiska lub Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 18a, biorąc pod uwagę w szczególności następujące okoliczności określone w ust. 5 pkt 1-3:

W myśl ust. 6 i 7 art. 77 u.u.i.ś. uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dokonuje się oraz opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 2. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Główna oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności i zakresu kontroli postanowienia wydanego w dniu [...] grudnia 2013r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej RDOŚ) w ramach uzgodnienia warunków realizacji spornej inwestycji polegającej na: "budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. P. P.-T." przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy i w jakim zakresie, negatywna treść tego postanowienia, mogła przesądzić o negatywnej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej.

Odnosząc się do kluczowego zagadnienia dopuszczalności kontroli postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.i.ś., Sąd w tym składzie prezentuje pogląd, że jest uprawniony, aby dokonać kontroli takiego postanowienia przy okazji rozpatrywania skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, poprzedzoną postanowieniem uzgodnieniowym RDOŚ (art. 135 P.p.s.a.).

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie jest postanowieniem, które podlegałoby odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a (vide postanowienie NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1886/09 LEX nr 580969). Pogląd ten został wyrażony na tle stosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.u.iś. w aspekcie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. NSA wskazał, że do kontroli przedmiotowego postanowienia będzie mogło dojść na etapie kontroli decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując przy tym na art. 142 K.p.a. wedle którego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. NSA, przywołując treść art. 135 P.p.s.a., podkreślił, że w przypadku skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, sąd dokonując kontroli decyzji w granicach zakreślonych cytowanym wyżej przepisem, obowiązany będzie uwzględnić również ewentualne uchybienia w zastosowaniu przepisów prawa materialnego czy procesowego jakich mógł się dopuścić organ współdziałający przy wydawaniu swego postanowienia.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy stanowisko to zachowuje pełną aktualność. Wskazać przyjdzie, iż w myśl art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi. W K.p.a. sytuacja, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ uregulowana jest w art. 106, który w § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ opiniujący (uzgadniający) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stosownie jednakże do przepisu art. 77 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008r. u.u.i.ś. do postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a. Oznacza to, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 K.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 K.p.a., w konsekwencji postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nadto wskazać przyjdzie, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09, WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r., II SA/Ol 755/10, LEX nr 969441).

Uwzględnienia wymaga również regulacja prawa wspólnotowego, w szczególności Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE L 2012.26.1), w tym art. 1 ust. 2 lit. g, art. 3, art. 4 i art. 11.

Mając powyższe na uwadze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że postanowienie RDOŚ w B. wydane na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.i.ś. jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta B. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, utrzymanej z kolei w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2014r. Stosując art. 135 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może więc, w granicach niniejszej sprawy, dokonując sądowej kontroli powyższych decyzji - oceniać również legalność postanowienia RDOŚ, na które w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się organy samorządowe uzasadniając odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, wynik spornego postępowania uzgodnieniowego (mającego charakter akcesoryjny), nie zwalnia organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy głównej (tu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) od tego obowiązku i nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Podkreślenia wymaga, iż cytowane przepisy jednoznacznie kształtują zarówno zakres, jak i kompetencje organów do dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Przewidziana przez ustawodawcę procedura dokonania w ramach tego postępowania uzgodnień, czy też zasięgnięcia opinii innych wyspecjalizowanych organów, stanowi jedynie jeden z elementów dokonywanej oceny oddziaływania na środowisko, aczkolwiek nie może jej całkowicie zastąpić. Zdaniem Sądu, w sytuacji faktycznej i prawnej jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w świetle przepisów art. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. okoliczność odmowy uzgodnienia przez RGOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia, nie zwalniała organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia od dokonania wymaganej przepisami prawa oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności mając na uwadze ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnień i opinii oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Analiza tak przeprowadzonej oceny i ustaleń winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, na co wskazuje wykładnia przepisów art. 80 i nast. u.u.i.ś. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., str. 229).

Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/2010). Nie oznacza to jednakże, jak już wskazano, że organ zwracający się o uzgodnienie, musi w całości podzielić stanowisko organu uzgadniającego, nawet w sytuacji, gdy kreuje ono pośrednio treść możliwego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Proces "uzgadniania" może wszakże podlegać weryfikacji i analizie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, co do jego związania postanowieniem RDOŚ jako rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak bowiem podstaw prawnych aby uznawać, iż postanowienie uzgodnieniowe regionalnego dyrektora ochrony środowiska, rozstrzyga co do istoty sprawę administracyjną w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego przedsięwzięcia, w tym kompleksowej oceny jego oddziaływania na środowisko.

W sytuacji gdy, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, powołując się na jego "niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa", zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ drugiej instancji, może kształtować się odmiennie. Jak już wywiedziono na postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś stronie nie przysługuje zażalenie, jednakże strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. O ile zatem w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wyłącznie z powodu braku uzgodnienia warunków jego realizacji przez ROŚ, strona zakwestionuje (zaskarży) postanowienie odmawiające uzgodnienia determinujące wydanie decyzji negatywnej, organ odwoławczy zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny i weryfikacji prawidłowości i legalności tego postanowienia. Przy czym oceny legalności rozstrzygnięcia uzgodnieniowego winien dokonać na podstawie analizy jego treści w kontekście obowiązujących przepisów prawa, oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy nie może zatem bezrefleksyjnie powoływać się na związanie postanowieniem uzgodnieniowym.

Zasadność zarzutów wobec tego postanowienia wydanego na podstawie cytowanych przepisów, mając na uwadze jego charakter w procedurze wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i odrębność organu, zgodnie z regulacją art. 138 § 2 w zw. z art. 142 K.p.a. skutkować może, zdaniem Sądu, uchyleniem zarówno decyzji organu pierwszej instancji jak i przede wszystkim wadliwego postanowienia uzgodnieniowego, które wszakże w oczywisty sposób determinuje jej treść. Skoro bowiem właściwy organ musi, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1), czyli organem wyspecjalizowanym, zatem żaden inny organ nie może takiego uzgodnienia dokonać, ani "przejąć" w tym zakresie kompetencji. Ten element procedury jest bardzo istotny, i jak już wskazano zasadniczo może determinować treść ostatecznej decyzji, wobec tego bez wątpienia zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (oparta na wadliwym uzgodnieniu), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (co podlega ocenie organu odwoławczego w okolicznościach danej sprawy). Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew wymogom wskazanych przepisów, pomimo zaskarżenia w odwołaniu postanowienia RDOŚ w B. z [...] grudnia 2013 r., odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, SKO w B. w istocie nie zweryfikowało zasadności tego rozstrzygnięcia, mimo że stanowisko organu uzgadniającego w istocie zdeterminowało kierunek załatwienia sprawy. Oznacza to, iż punkt ciężkości niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej przesunąć należało w pierwszej kolejności na ocenę legalności postanowienia RDOŚ w B. z [...] grudnia 2013r.

Zdaniem Sądu, postanowienie RDOŚ w B. z [...] grudnia 2013r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem tym organ powołując, się na dyspozycję art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 7 u.u.i.ś., § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 106 K.p.a., w związku z postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzanym dla przedsięwzięcia pn.: Budowa zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. P. P.-T. na działce nr ew. 9/45, odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Organ wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie odpowiada kryteriom określonym w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzenie raportu jest wymagane. Wskazać przyjdzie, iż przepis ów obejmuje instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.

Organ stwierdził, że istota przedmiotowej technologii (MTT) polega na termicznej destrukcji niebezpiecznych włókien azbestowych poprzez ich nagrzewanie energią mikrofalową. W metodzie tej eternit lub inne odpady zawierające azbest, po wstępnym skruszeniu (w kruszarce o specjalnej hermetyzowanej konstrukcji) mieszane są z niewielkimi ilościami substancji wspomagającej i wprowadzane do komory reaktora mikrofalowego. W wyniku nagrzewania tej mieszaniny w temperaturze około 900 – 11000C przez około 2-15 min. Struktura krystaliczna włókien azbestowych ulega przemianie w formę bezpostaciową.

Wątpliwości w pierwszej kolejności budzi brak zakwalifikowania przedsięwzięcia do którejś z określonych wyżej kategorii instalacji zarówno przez inwestora, jak i RDOŚ. W uzasadnieniu postanowienia organ powielił ogólnikowo określenie inwestora, że zamierzenie polegać będzie na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą "w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT". Wskazać należy, iż z punktu widzenia kwalifikacji spornego przedsięwzięcia jako instalacji zawsze znacząco mogącej oddziaływania na środowisko konieczne było określenia jakiego rodzaju instalacja podlega ocenie i uzgodnieniu (tj. do odzysku czy unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych). Nie dokonano w ogóle analizy na czym, z punktu widzenia obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności gospodarowania odpadami, ma polegać planowane przedsięwzięcie. Z pewnością nie jest nim "wdrożenie nowej usługi". Szczegółowego wyjaśnienia i rozważenia wymagało zatem na czym polegać ma "utylizacja azbestu za pomocą technologii MTT", i jak z prawnego punktu widzenia zakwalifikować ten konkretny proces, któremu ma być poddawany azbest, jak i funkcjonowanie planowanej instalacji, czy jest opatentowany, jakie zagrożenie dla środowiska stwarza i.t.d.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 160 ust. 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1232 z późn.zm., dalej jako: "P.o.ś."), zabronione jest z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie i przepisach odrębnych, wprowadzanie do obrotu lub ponowne wykorzystanie substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska. Substancją taką jest między innymi azbest (ust. 2 pkt 1). W myśl art. 161 ust. 1 P.o.ś. substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska powinny być wykorzystywane, przemieszczane i eliminowane przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności.

Na szczególny charakter i szkodliwość dla środowiska azbestu wskazują również regulacje ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 3 poz. 20 z późn.zm.), które jednak nie odnoszą się do konkretnych dopuszczalnych metod jego przetwarzania, unieszkodliwiania, czy też "utylizacji". W art. 4 ust. 1 ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw wewnętrznych, do spraw transportu oraz do spraw środowiska, do określenia, w drodze rozporządzenia sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest i jednocześnie wskazał, że rozporządzenie winno określić (art. 4 ust. 1a pkt 2 i 3) między innymi sposoby i warunki bezpiecznego użytkowania oraz usuwania wyrobów zawierających azbest, z uwzględnieniem zabezpieczeń przed przenikaniem azbestu do środowiska oraz warunki przygotowania do transportu wyrobów i odpadów zawierających azbest do miejsca ich składowania z uwzględnieniem zabezpieczeń przed przenikaniem azbestu do środowiska. Analiza treści tej delegacji w kontekście przepisów ustawy nie wskazuje zatem, iżby zawierała upoważnienie do regulacji możliwych metod ewentualnego dalszego unieszkodliwiania, przetwarzania azbestu. Także analiza przepisów wydanego w wykonaniu tej delegacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649 z późn.zm.) nie prowadzi do stwierdzenia, iżby kreowało ono katalog dopuszczalnych prawem metod i procesów unieszkodliwiania wyrobów zawierających azbest. W § 10 rozporządzenia, dotyczącym transportu wyrobów i odpadów zawierających azbest określono, że stosuje się odpowiednio przepisy o przewozie towarów niebezpiecznych (ust.1). Z kolei w ust. 6 wskazano, że odpady zawierające azbest powinny być składowane na składowiskach odpadów niebezpiecznych lub na wydzielonych częściach składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne albo na podziemnych składowiskach odpadów niebezpiecznych. W ocenie Sądu, przepis ten, z uwagi na jego usytuowanie w systemie prawa i zakres powyższej delegacji nie może stanowić podstawy dla twierdzenia, iż zakazuje on poddawania wyrobów z azbestem, czy też odpadów innym procesom w celu ich unieszkodliwiania niż tylko składowanie na składowiskach.

Ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21) określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania (art.1). W artykule 3 ust. 1 ustawodawca zawarł definicje legalne istotnych pojęć stosowanych w tej ustawie, w szczególności: odpadu, gospodarowania odpadami, ich przetwarzania (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie), odzysku (jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce), recyklingu, termicznego przekształcania i unieszkodliwiania (proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii).

Przy czym niewyczerpujące wykazy procesów odzysku oraz unieszkodliwiania określają odpowiednio załączniki nr 1 i 2 do ustawy. Z kolei odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 3 ust. 2 – 4).

Kwestia uznania odpadów za niebezpieczne jest regulowana zasadniczo przepisami art. 4-7 ustawy o odpadach, i stosownymi aktami wykonawczymi. Do składników, które mogą powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi ustawodawca w załączniku nr 4 poz. 41 zaliczył azbest (pył i włókna).

Wskazać należy, że ustawodawca nie posługuje się w P.o.ś. ani też ustawie o odpadach w zakresie gospodarowania odpadami pojęciem "utylizacji".

Podkreślenia wymaga, iż w podstawie prawnej postanowienia RDOŚ nie powołał się na jakiekolwiek przepisy materialnoprawne, które regulowałyby kwestie związane z charakterem planowanego zamierzenia i w istocie kwalifikowały i charakteryzowały proces, któremu zamierza poddawać azbest wnioskodawca, ani też służącej temu ewentualnie instalacji.

RDOŚ stwierdził, że planowana inwestycja była już przedmiotem analizy organu, który postanowieniem z [...] kwietnia 2013r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia ze względu na niezgodność jego realizacji z obowiązującymi przepisami prawa (brak wskazania konkretnych przepisów prawa)., Dalej organ wskazał złożone dokumenty oraz powołał się na opinię Ministerstwa Gospodarki przygotowaną we współpracy z Departamentem Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska i popierane przez Ministerstwo Środowiska z dnia [...] marca 2013r., z której wynika, że świetle obowiązujących przepisów nie można poddawać odpadów zawierających azbest innym procesom niż unieszkodliwianie przez składowanie. Stanowisko to podtrzymane zostało po analizie dalszych dokumentów w piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia [...] listopada 2013r.

Dalej RDOŚ w odniesieniu do wskazywanej przez stronę interpretacji art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach stwierdził, że określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania się odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają warunki określone w pkt 1 i 2, czyli również wymagania określone przepisami Unii Europejskiej. Utrata statusu odpadów może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do odpadów ujętych w rozporządzeniach unijnych określających kryteria utraty statusu odpadów, w związku z przygotowaniem do ponownego użycia. Jednocześnie organ wskazał dotychczas opublikowane akty UE określające utratę statusu odpadów odpowiednio przez złom żelaza, stali aluminium, stłuczki szklanej, złomu miedzi. W konsekwencji RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia" ze względu na niezgodność realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami prawa"

Analizując przytoczoną przez RDOŚ argumentację nie sposób dokonać jej rzeczywistej oceny bowiem organ uzgadniający w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazał z jakimi przepisami prawa realizacja inwestycji jest niezgodna. Wyłącznie ogólnikowe powołanie się na art. 14 ustawy o odpadach jest w tych warunkach niewystaczające. Brak jakiejkolwiek analizy obowiązujących przepisów prawa, jak również w ich kontekście warunków realizacji przedmiotowej inwestycji i składających się na nią procesów. Organ nie wskazał jednoznacznie w czym upatruje niezgodność realizacji inwestycji z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty odwołania oraz skargi, iż RDOŚ nie dokonał własnej analizy okoliczności sprawy, nie przedstawił również w zasadzie żadnej konkretnej argumentacja dla uzasadnienia odmowy uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Sąd, wbrew zarzutom skargi, nie kwestionuje prawidłowości zwrócenia się przez RDOŚ do GDOŚ, lub do właściwego ministerstwa o stosowną opinię w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia, co niewątpliwie stanowi realizację zasady przezorności oraz zasad zapobiegawczych w dziedzinie środowiska naturalnego. W przypadku wnioskowanej realizacji inwestycji związanej z wdrożeniem "innowacyjnej technologii" w zakresie przetwarzania substancji określonych jako stanowiących szczególne zagrożenie dla środowiska, z pewnością uzasadnione jest wnikliwe i wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy nie tylko na poziomie lokalnym, lecz także uzyskanie ewentualnych innych materiałów dokumentów, opinii niezbędnych do właściwej oceny zagrożeń danej technologii i procesów dla środowiska, w tym zdrowia ludzi. Akceptacja dla tego rodzaju działań organu uzgadniającego, nie oznacza jednakże, iż organ ten może odstąpić od własnej oceny i jej uzasadnienia, ograniczając się do przywołania stanowiska innych organów. Zasadnie zarzuca skarżąca Spółka, że stanowisko innych organów w niniejszej sprawie nie było dla RDOŚ wiążące, mogło jedynie stanowić jeden z pośrednich elementów oceny. Takie zaniechanie RDOŚ w B., na jakie wskazuje jednoznacznie analiza treści jego postanowienia z [...] grudnia 2013r. jak i uprzedniego postanowienia z [...] kwietnia 2013r. w istocie nie odpowiada wymogom rozstrzygnięcia organu administracji w demokratycznym państwie prawa. Ustawodawca upoważnił regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jako organ kompetentny i wyspecjalizowany w swoim zakresie działania, do dokonywania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w ramach dokonywanej jego oceny oddziaływania na środowisko. Nie można zatem zaakceptować dowolności w realizacji tego zadania, która przejawia się w pozornym jedynie uzasadnieniu kategorycznej odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, RDOŚ w B. uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia poprzez jedynie ogólnikowe motywy swego postanowienia, uchybił treści art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej m.in. do tego, aby dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, w trakcie załatwiania sprawy uwzględniać zarówno interes społeczny (tu ochronę środowiska, w tym oddziaływania na zdrowie i życie ludzi) jak i słuszny interes strony. Organ nie wskazał przepisów prawa, które określają kryteria dla inwestycji takiego rodzaju jak wnioskowana, ani też tych które uniemożliwiają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści przedłożonych przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko i innych dokumentów. Nie jest zatem możliwe ustalenie ani też ocena, konkretnych przesłanek dyskwalifikujących realizację spornego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko.

W myśl art. 77 u.u.i.ś. postanowienie, wydane przez RDOŚ w B. wymagało uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W literaturze wskazuje się, że przygotowanie spójnego raportu w sposób szczegółowy opisującego samo przedsięwzięcie, środowisko, a także oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko stanowi istotę, a zarazem największe wyzwanie oceny oddziaływania na środowisko. Zwraca się przy tym uwagę, że celem organu jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co następuje poprzez weryfikację danych zawartych w raporcie (por. A. Kosieradzka-Federczyk, "Raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 1 (40)/2012, s. 46, op. cit.).

W ocenie Sądu, postanowienie RDOŚ w B. z [...] grudnia 2013 r. eksponuje wyłącznie powielenie opinii innych organów, bez dokonania właściwej i wymaganej oceny nawet potencjalnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnie podnosi skarżąca Spółka, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów które je ustanowiły (art. 87 Konstytucji RP). W sytuacji zatem gdy RDOŚ odmówił dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie (...) ze względu na "niezgodność realizacji przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami prawa" winien obligatoryjnie wskazać zarówno te przepisy prawa unijnego oraz krajowego jak i ich wykładnię, która doprowadziła organ do takiego kategorycznego wniosku.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że postanowienie RDOŚ w B. z [...] grudnia 2013r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wzruszenie postanowienia organu współdziałającego prowadzi do wniosku, że nietrafne jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, jakoby istniały przeszkody do wydania decyzji pozytywnej, bowiem brak jest przekonujących argumentów jakoby realizacja przedsięwzięcie była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowisko to wspierało się na noszącej cechy dowolności i niewystarczająco uzasadnionej argumentacji RDOŚ w B., która nie poddaje się ocenie.

Zarówno Prezydenta Miasta B., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., odmówiły ustalenia środowiskowych uwarunkowań z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzestały bowiem na powołaniu się na powyższą odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, odstępując od obowiązku dokonania oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 3 pkt 8 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 77 u.u.i.ś. organy winny wszakże przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Analiza treści rozstrzygnięć organów obydwu instancji prowadzi do wniosku, że takiej oceny nie przedmiotowego przedsięwzięcia właściwe organy samorządowe nie przeprowadziły. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1).

Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na szczególny charakter i istotę rozstrzygnięcia w myśl art. 85 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a., powinno zawierać:

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom powyższych przepisów, organy nie dokonały ustaleń oraz oceny stanu faktycznego i oddziaływania spornej inwestycji na środowisko w kontekście treści raportu oddziaływania na środowisko, przedłożonych wyników badań i zgromadzonych w sprawie opinii, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanych wyżej wad postępowania i postanowienia uzgodnieniowego, mimo celnych co do zasady zarzutów odwołania (art. 142 K.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, iż organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), nie rozpoznał ponownie sprawy środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia co do jej istoty, z uwzględnieniem zarzutów odwołania, lecz bezpodstawnie oczekiwał aby to strona odwołująca się "udowodniła naruszenia prawa przez organ I instancji". Także pozostałe ogólne uwagi organu odwoławczego nie dotykają istoty sprawy, nie odnoszą się w jakikolwiek sposób do okoliczności faktycznych indywidualnego prawnych kreujących specyfikę niniejszego indywidualnego postępowania - oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko, czy też ewentualnej sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami prawa.

Z tych powodów, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że postanowienie ROŚ w B., jak i oparte na nim decyzje organów odmawiające ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i postępowania (art. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 138 i art. 142 K.p.a.), w stopniu obligującym sąd administracyjny do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W konsekwencji niniejszego wyroku RDOŚ w B. ponownie rozpozna sprawę w aspekcie współdziałania i wyda nowe postanowienie w oparciu o art. 77 ust. 1 ustawy, uwzględniając wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w tym wyroku. Następnie Prezydent Miasta B. ponownie rozpozna wniosek o określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i dokona, określonej przepisami prawa, oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy. Wobec braku wniosku skarżącej Spółki, reprezentowanej na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie (art. 199, 200 i art. 210 P.p.s.a.).