Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1076/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 214
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 956/07 w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Sz. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 956/07, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. . z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...]orzekającej o sprzedaży lokalu nr 2 w domu mieszkalnym wraz z udziałem w gruncie przy ul. P. , obecnie ul. L.9.

W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że prawa strony muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Natomiast wnioskodawczyni nie wykazała, że w tej sprawie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazało, iż pojęcie strony jakim posługuje się powołany przepis oraz inne przepisy kpa, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny.

W ocenie Kolegium takiego interesu nie posiadała ona ani w dniu wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w domu mieszkalnym wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. P., tj. w dniu [...]czerwca 1982 r., ani obecnie w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości zarówno budynkowej jak i gruntowej, w dniu wydania ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. był Skarb Państwa, gdyż przez dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) wniosek nie został złożony. A zatem, po upływie 6 miesięcy od objęcia nieruchomości gruntowej, tj. z dniem [...] lutego 1949 r. (objęcie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r. – Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...]), zarówno grunt jak i budynek przeszedł na własność państwa. Obecnie właścicielem całego budynku, w tym również lokalu nr [...] i użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej jest T. Ś., a właścicielem gruntu W.

W konsekwencji uznano, że zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak i obecnie, wnioskodawczyni A. S. nie przysługiwał i nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy ani do gruntu, na którym posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal nr [...] ani też do budynku lub samego lokalu.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wnioskodawczyni nie miała również uprawnień o charakterze obligacyjnym. Takiego uprawnienia nie można bowiem wywieść z podnoszonego we wniosku faktu złożenia przez jej poprzedniczkę prawną wniosku w oparciu o uchwałę Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddawania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie i nie rozpoznania go ostateczną decyzją, bowiem samo złożenie wniosku nie stwarzało i nie stwarza żadnych uprawnień po stronie wnioskodawcy, które pozwoliłyby na uznanie, że przysługuje im przymiot strony w innym postępowaniu dotyczącym tej samej nieruchomości.

Ponadto, Kolegium stwierdziło, że rozpoznając niniejszą sprawę jest związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1989 r. sygn. akt I SA 1054/88, w którym Sąd oddalając skargę na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] i [...] dotyczącej sprzedaży budynku i oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Warszawie przy ul. P uznał, iż zarówno A. S. jak i M. Z. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. A zatem, ponieważ od tamtej pory stan formalno-prawny nie uległ zmianie, to stanowisko Sądu odnośnie prawa do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. zawarte w ww. wyroku wiąże w dalszym ciągu organy administracji publicznej.

Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, iż nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nadzorczego w oparciu o wniosek A. S.. Skoro jednak postępowanie to zostało wszczęte i strony zostały powiadomione o jego wszczęciu, to po stwierdzeniu , że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. zasadnie je umorzyło.

Nie można było zatem dokonywać analizy zgłoszonych zarzutów w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła ona zarzut naruszenia art. 8 i 9 Kpa, art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 28 K.p.a., art. 77 i 107 kpa oraz art. 105 K.p.a. przez przyjęcie, że nie ma ona interesu prawnego i nie przysługuje jej przymiot strony. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. S. z dnia [...] marca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w domu mieszkalnym wraz z udziałem w gruncie przy ul. P., obecnie ul. L. K. w Warszawie.

Przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie Stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podzielił.

Stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek wynikający z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odnośnie nieruchomości położonej przy ul. P. nie został złożony przez byłych właścicieli nieruchomości - poprzedników prawnych zarówno skarżącej A. S. jak również uczestnika T. Ś., a zatem zarówno grunt jak i budynek przeszedł na własność Państwa. Oznacza to, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. P obecnie ul. L.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, A S nie wykazała, że w tej sprawie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Ponadto wskazał, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, w którym przyjęto, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A S, reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. – wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, polegającego na uchyleniu się do skrupulatnej analizy całości okoliczności sprawy i zarzutów skarżącej A. S. w stosunku do objętej jej skargą decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, co spowodowało pominięcie tego, że:

• w sprawie nieruchomości przy ul. P (obecnie ul. L) w Warszawie - obecnie przed Prezydentem W. toczy się postępowanie administracyjne w sprawie uprawnień skarżącej wynikających z art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004,. Nr 261, poz. 2603), jako następczyni prawnej byłego właściciela tej nieruchomości S. Z. i wdowy po nim Z. Z., które ma na celu rozpoznanie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania nieruchomości jej przedwojennym właścicielom zgłoszonego przez Z. Z. w dniu [...] czerwca 1965 r., z którego pominięciem zapadła decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1982 r. (znak: [...])

• zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego potwierdzeniem jest uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 11/98, publik. ONSA 1999/1/14) – nierozpoznany wniosek Z. Z. z dnia [...] czerwca 1965 r. i skutki przezeń wywołane należy oceniać przez pryzmat art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem przepisu prawa materialnego, z którego skarżąca w niniejszej sprawie wywodziła swój interes prawny, zapewniający jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej

• Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazało, że gdyby toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie uprawnień skarżącej wynikających z art. art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami – co ma miejsce uznać należałoby, iż skarżąca posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1982 r. (znak: [...]).

2. art. 141 § 2 P.p.s.a. – polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie spełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki oraz jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec zamieszczenia lakonicznego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia z pominięciem zarzutów wskazanych przez skarżącą, co spowodowało, że przyczyny nieuwzględnienia skargi nie zostały w ogóle wyjaśnione.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na obrazie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez pominięcie go i przyjęcie, że z tego przepisu prawa materialnego nie można w żadnym stopniu wywieść, iż następca prawny byłego właściciela nieruchomości warszawskiej może mieć przymiot strony w postępowaniach zmierzających do zbadania w trybie nadzorczym decyzji administracyjnych wydanych w minionym okresie z pogwałceniem elementarnych zasad postępowania administracyjnego i uprawnień następców byłego właściciela nieruchomości warszawskiej wynikających nawet z ówczesnych przepisów.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podał, że jednocześnie z postępowaniem nadzorczym będącym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym – toczy się m.in. z udziałem skarżącej postępowanie administracyjne z wniosku Z. Z. z dnia [...] czerwca 1965 r. o przyznanie następcom prawnym byłego właściciela praw do nieruchomości przy ul. L. w W. Potwierdzeniem tego faktu była złożona do akt kontrolowanej sprawy administracyjnej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2006 r. ([...]). Postępowanie to dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomości. Okoliczność ta została jednak zupełnie pominięta zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i Sąd pierwszej instancji, co jest niezrozumiałe, bowiem pozostaje ona w sprzeczności ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż stan prawny nieruchomości przy ul. L nie budzi żadnych wątpliwości, a skarżąca nie legitymuje się do niej żadnym uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego, w związku z czym nie może zostać uznana za podmiot posiadający przymiot strony w kontrolowanym obecnie postępowaniu nadzorczym.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż wątpliwości co, do wniosków zgłaszanych przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskich o przyznanie im uprawnień do tych nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa bez jakiejkolwiek rekompensaty rozstrzygnęła uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 11/98. Zgodnie z jej wskazaniami, oceny wniosku z dnia 7 czerwca 1965 r. należało dokonywać w oparciu o przepisy zawarte w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz akty normatywne względem niej wykonawczych (stanowiących także podstawę dla wydania kwestionowanej decyzji z dnia 5 czerwca 1982 r.), a następnie w związku z upływem czasu przepisy zawarte w nowych ustawach będących jej odpowiednikami. Na szczególną uwagę zasługuje to, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej podkreślił, że wnioski zgłoszone z powołaniem się na uchwałę nr 11 nie mogą być w traktowane jako pozbawione skutków prawnych, gdyż " (...) o sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, na jakie przepisy prawa powołuje się strona występująca z podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie ma istota żądania strony (...) Postępowanie w takim wypadku nie może być umorzone, gdyż nie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.)."

Żądanie Z. Z. (poprzedniczki skarżącej A. S.) zawarte we wniosku ż dnia 7 czerwca 1965 r. – dotyczyło "przyznania użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P.". Skoro realizacja tak sformułowanego wniosku mogła nastąpić w dacie jego zgłoszenia co do zasady jedynie na podstawie przepisów w/w ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – to należy przyjąć, że zawierały one w sobie także prośbę o wyjaśnienie stanu prawnego posadowionego na gruncie budynku zgodnie z odpowiednimi przepisami.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż błędne jest stanowisko organu jak i Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu nadzorczym toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności mogą brać udział tylko strony uczestniczące w postępowaniu zwykłym, ewentualnie ich następcy prawni. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy określać znacznie szerzej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, publ. LEX nr 48669 i z dnia 3 sierpnia 2000 r., I SA 565/99, publ. LEX nr 54198).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do sygnalizowanych przez skarżącą ww. okoliczności, a ponadto uzasadnienie to jest lakoniczne i nie zawiera żadnej pogłębionej analizy prawnej, przez co narusza art. 141 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzucając natomiast naruszenie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu nie odniósł się do faktu, że przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się z udziałem skarżącej A. S. postępowanie administracyjne dotyczące uprawnień wynikających z tego przepisu. Nie został on w ogóle przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – z wyjątkiem miejsca, w którym WSA dokonał wyliczenia przepisów, których naruszenie przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze skarżąca zarzuciła w skardze inicjującej niniejsze postępowania sądowoadministracyjne. Okoliczność ta powoduje, że można jedynie domniemywać, że w ocenie Sądu pierwszej instancji z tego przepisu prawa materialnego nie wynika interes prawny skarżącej do udziału w postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie strona skarżąca jednak nie ma realnej możliwości podjęcia rzeczowej polemiki z nietrafnością tej oceny prawnej.

T. Ś. uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie fakt posiadania interesu prawnego w jednym postępowaniu administracyjnym nie przesądza o posiadaniu tego interesu w innym postępowaniu, nawet jeśli dotyczy tej samej nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, osoba domagająca się by uznano ją za mającą interes prawny w takim postępowaniu, powinna więc wykazać, że decyzja ta bezpośrednio wpłynęła na jej prawa lub obowiązki. W ocenie uczestnika przy dokonywaniu tej oceny powinien być uwzględniany stan prawny z chwili wydawania decyzji, której unieważnienia się żąda.

Postępowanie administracyjne dotyczące sprzedaży nieruchomości w Warszawie przy ul. L toczyło się w oparciu o ustawę z 1961 r. oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy.

W 1982 r., kiedy wydano zarządzenie dotyczące sprzedaży nieruchomości, właścicielem przedmiotowego gruntu i budynku był Skarb Państwa.

Zdaniem uczestnika postępowania, ani ustawa z 1961 r., ani rozporządzenia wykonawcze do niej, nie przyznawały jakichkolwiek uprawnień dawnym właścicielom nieruchomości. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, aby stać się uczestnikiem postępowania w sprawie oddania terenu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku należało złożyć stosowny wniosek w terminie określonym w obwieszczeniu, o którym mowa w § 4 rozporządzenia.

W postępowaniu dotyczącym nieruchomości przy ul. L., wnioski o przyznanie prawa użytkowania i sprzedaż budynku złożyły osoby zamieszkujące w lokalach, tj. O. G. oraz A. i J. Ś. i te osoby były stronami postępowania. Wprawdzie O. G. była następcą prawnym jednego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości W. G., jednak swój interes prawny do udziału w postępowaniu o sprzedaż nieruchomości wywodziła z tego, że była najemcą sprzedawanego lokalu. Naczelnik Dzielnicy W. wydał dnia [...] czerwca 1982 r. decyzję o sprzedaży obu lokali wnioskodawcom.

Uczestnik postępowania zaznaczył, że gdyby trafne było stanowisko skarżącej, że wniosek z 1965 r. powinien był zostać rozpoznany w trybie ustawy z 1961 r. i niejako automatycznie "wskoczyć" do postępowania w przedmiocie sprzedaży budynku, które toczyło się w 1982 r., to z pewnością zwróciłby na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę A. S. [skarżącej w niniejszym postępowaniu] oraz M. Z. na decyzję o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. [...]. W tym postępowaniu skarżący podnosili właśnie, że jako spadkobiercy byłej współwłaścicielki nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 1989 r., sygn. akt I SA 1054/88 oddalając skargę wskazał, że osoby te nie złożyły wniosku o nabycie nieruchomości, nie mogły więc być stronami postępowania.

W ocenie uczestnika postępowania stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości może być aktualny właściciel, a nie dawny właściciel (jego następca prawny). Jeżeli ustawodawca przyznaje uprawnienia dawnym właścicielom, jak to ma miejsce w przypadku art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to czyni to wyraźnie, a uprawnienia te są ściśle określone i nie powinno się ich interpretować rozszerzające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a., a w związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. (błędnie określony jako § 2), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Oznacza to, że z jednej strony Sąd powinien przedstawić przebieg postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jak i zarzuty zawarte w skardze, a także stanowisko strony przeciwnej. Z drugiej zaś strony Sąd ma wskazać podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz przemawiające za tą podstawą argumenty. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może ograniczać się do wskazania odpowiednich przepisów art. 145-152 P.p.s.a. lecz powinna także nawiązywać do tych przepisów prawa materialnego i procesowego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji poddanej sądowej kontroli.

Druga część uzasadnienia powinna nawiązywać do pierwszej. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga, aby Sąd pierwszej instancji ustosunkował się zarówno do ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, która jest kontrolowana ale również do dokonanej przez organ subsumcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Ponadto Sąd ten w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinien przedstawić swoje stanowisko, co do zarzutów podniesionych w skardze, jeżeli dotyczą one kwestii, które mogły mieć wpływ na to rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zarzucie skargi kasacyjnej trafnie podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma charakter lakoniczny i sprowadza się do powołania art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, określenia przedmiotu sprawy, podzielenia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, charakterystyki akt sprawy, powołania jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego innego stanu faktycznego oraz wyliczenia zarzutów, które skarżąca w skardze do Sądu zarzuciła.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sporządzone uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną. Kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w domu mieszkalnym wraz z udziałem w gruncie przy ul. P., obecnie ul L..

Umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło z powodu uznania, że w tej sprawie A. S. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie legitymuje się ona bowiem żadnym uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego, w związku z czym nie może zostać uznana za podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu nadzorczym.

Zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że brak w nim jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Dotyczyły one kwestii, która była kluczowa dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a mianowicie, czy toczące się jednocześnie z postępowaniem nadzorczym z udziałem skarżącej postępowanie w sprawie jej uprawnień wynikających z art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze złożonym przez Z. Z. w dniu 7 czerwca 1965 r. wnioskiem o przyznanie następcom prawnym byłego właściciela praw do nieruchomości w Warszawie przy ul L. (potwierdzone złożeniem do akt sprawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2005 r. [...]) z którego pominięciem w ocenie skarżącej zapadła decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]czerwca 1982 r. znak [...] będąca przedmiotem postępowania nadzorczego pozwala na uznanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił treści art. 134 § 1 P.p.s.a. i nie zauważył, czy i jakie znaczenie w tej sprawie miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1989 r. sygn. akt I SA 1054/88 oddalający skargę w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją z dnia [...]czerwca 1982 r.

Omówione uchybienia obowiązkom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sytuacji uznał, iż ocena zaskarżonego zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że zarzut naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku nie nasuwa zastrzeżeń (wyrok NSA z dnia 12 października 2004 r. GSK 750/04).

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2, § 3 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 18, § 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).