Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3240/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.),, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i R.W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, której mowa w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) dwoma decyzjami z [...] września 2003r. orzekł o odpowiedzialności R. i M. małżeństwa W. za zaległości B. T. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu podał, iż aktem notarialnym z 25 kwietnia 2002r. małżonkowie przyjęli darowiznę gospodarstwa rolnego B.T. Przeszły więc na nich obciążenia związane z tym gruntem, na które składają się m.in. nieopłacone składki na KRUS.

R. i M. W. we wniosku z 13 czerwca 2005r. o umorzenie ww. składek powołali się na trudną sytuację materialną w związku z utrzymaniem siedmioosobowej rodziny, w tym pięciorga dzieci, z których jedno jest dzieckiem specjalnej troski i wymaga stałej opieki oraz rehabilitacji. Wyjaśnili, że koszty jego leczenia, w tym dojazdy do Centrum Matki Polki w Łodzi, pochłaniają znaczną część ich dochodu z gospodarstwa rolnego.

Prezes KRUS decyzją z [...] lipca 2005r., wydaną na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej: u.s.r.), umorzył zadłużenie w części, tj. 100% odsetek w wysokości 4.377,40 zł, ze względu na trudności finansowe wnioskodawców. Pozostałe zadłużenie ww. organ - decyzją z [...] sierpnia 2005r. - rozłożył "na 1 ratę"

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 sierpnia 2005r. zobowiązani podnieśli, iż organ umorzył odsetki, oni proszą natomiast o umorzenie w całości zadłużenia wynikającego z decyzji o odpowiedzialności za długi B.T. Powtórzyli też argumentację zawartą we wniosku o umorzenie, podnosząc dodatkowo, iż ze względu na niskie dochody zmuszeni są do korzystania z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a teren gospodarstwa w większości nadaje się pod zalesienie.

Prezes KRUS w decyzji z dnia [...] września 2005r., noszącej w nagłówku datę [...] września 2005r., odmówił umorzenia należności wynikających z decyzji o odpowiedzialności osób trzecich za zadłużenie B. T. z tytułu nieopłaconych składek na KRUS oraz utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2005r., umarzającą 100% odsetek w wysokości 4.377,40 zł.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż przyznanie ulgi w postaci umorzenia zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach losowych i po bezspornym ustaleniu braku możliwości płatniczych dłużnika. W wyniku przeprowadzonego postępowania potwierdzono trudną sytuację finansową strony, w związku z czym utrzymano w mocy decyzję o umorzeniu 100% odsetek. Organ wyjaśnił też, że proponuje udzielenie stronie układu ratalnego po złożeniu stosownego wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małżonkowie W. wnieśli o zmianę decyzji Prezesa KRUS z [...] września 2005r. i umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. W uzasadnieniu ponownie powołali się na trudną sytuację materialną oraz konieczność utrzymania siedmioosobowej rodziny z dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa, którego gleby w większości nadają się pod zalesienie. Wyjaśnili, że budynki wchodzące w skład gospodarstwa są bardzo stare i nie nadają się do użytku. Ze względu na sytuację materialną nie są też w stanie opłacać zadłużenia nawet w ratach.

W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził ponadto, iż przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości Prezes KRUS musi każdorazowo brać pod uwagę nie tylko sam interes strony, lecz także stan funduszu składkowego, z którego pokrywane są świadczenia na rzecz rolników objętych ubezpieczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej zawartych.

Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, ale przesłanki te istnieją.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Z kolei w sprawach nieuregulowanych w u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), o czym stanowi art. 52 u.s.r. Według natomiast art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 K.p.a. mówiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W rezultacie do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników będzie miał zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, co oznacza, iż znajduje wobec niego zastosowanie wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie, a w stosunku do wydawanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia (decyzji) – sposób załatwienia sprawy przewidziany w art. 138 § 1 K.p.a.

Organ wydający decyzję, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest więc obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygniętą przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 K.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a., w zależności od sytuacji, jaka zaszła w sprawie. W przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) – gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) – gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę Prezesa KRUS, iż przedmiotem postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, ale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji.

Skoro zatem organ pierwszej instancji nie orzekł – tak jak w rozpoznawanej sprawie - o całości żądania strony, gdyż umorzył wyłącznie odsetki od zaległości, natomiast nie wypowiedział się co pozostałej części żądania (umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników, mimo iż strona prosiła o to we wniosku), to tylko w zakresie prawidłowości postępowania o umorzeniu odsetek mógł wypowiadać się organ, który ponownie rozpatrywał sprawę.

Niedopuszczalne było zatem wkroczenie przez Prezesa KRUS w decyzji z [...] kwietnia 2005r. w kompetencje organu pierwszej instancji i orzeczenie po raz pierwszy w zakresie dotychczas nie rozpatrywanym – o odmowie umorzenia należności, wynikających z decyzji o odpowiedzialności osób trzecich (strony skarżącej) za zadłużenie B.T. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Działanie takie w sposób rażący naruszało bowiem dyspozycję art. 15 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne w związku z art. 138 § 1 K.p.a. Musiało też spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego do aktu w tej części, w której wkraczał on w kompetencje organu pierwszej instancji, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W orzecznictwie sądowy podkreśla się bowiem, iż naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2002r., sygn. akt III RN 225/01, nie publikowany).

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ ponownie rozpatrujący sprawę doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o całości żądania strony, powinien - po zapoznaniu się przede wszystkim z treścią złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zastanowić się czy nie stanowi on także wniosku o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia, w trybie art. 111 K.p.a., z uwagi na sformułowania w nim zawarte. W sprawie jest to, tym bardziej zasadne, że organ pierwszej instancji wydał wobec strony korzystne rozstrzygnięcie w odniesieniu do odsetek narosłych od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, na których niepłacenie strona skarżąca nie miała żadnego wpływu.

W rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Daje on organowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jeśli wcześniej zostanie uchylona decyzja organu pierwszej instancji. W sentencji zaskarżonej do sądu decyzji Prezes KRUS nie uchylił własnej decyzji z [...] lipca 2005r., stwierdził natomiast, iż utrzymuje się ją w mocy. Tym samym przez proste zestawienie sentencji decyzji organu drugiej instancji z podstawą prawną dochodzi się do wniosku, że między nimi istnieje sprzeczność.

Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest także praktyka wskazywania w decyzji organu drugiej instancji dwóch dat decyzji, gdyż powoduje to wątpliwości, kiedy tak naprawdę Prezes KRUS wydał decyzję – w dniu [...] września czy też w dniu [...] września 2005r. Stanowi to rażące naruszenie dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a., który zobowiązuje organ do podanie daty wydania, a nie dat wydania, decyzji.

Nieprawidłowe jest również konstruowanie przez organ drugiej instancji (ponownie rozpatrujący sprawę) uzasadnienia decyzji bez przedstawienia stanu faktycznego, który zaistniał w sprawie, jak też bez analizy przesłanek, które doprowadziły organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy podczas toczącego się przed nim postępowania nie jest zwolniony od przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, gdyż na nim jako na organie kontroli i nadzoru spoczywa, na mocy art. 7 K.p.a., w szczególności obowiązek kształtowania świadomości prawnej obywateli. Powinien także podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwić ją zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 K.p.a. (zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego) przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Jednozdaniowe stwierdzenie organu, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania potwierdzono trudną sytuację strony skarżącej nie odpowiada ani wymogom art. 107 § 3 K.p.a. ani dyspozycji art. 11 K.p.a., w sytuacji, gdy organ jednocześnie odmówił umorzenia należności wynikającej z decyzji o odpowiedzialności osób trzecich (strony skarżącej) za zadłużenie B. T. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz postanowił utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu stronie skarżącej odsetek. Nie wiadomo bowiem, które z rozstrzygnięć uzasadnił w wyżej wskazany sposób. Ogólne powołanie się przez Prezesa KRUS na wydanie zaskarżonej w ramach uznania administracyjnego również nie wypełnia przesłanki prawidłowego uzasadnienia decyzji. Na tej podstawie trudno również zorientować się, czy wzięte zostały pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne sprawy, oraz że dokonano ich oceny stosownie do art. 80 K.p.a.

Zdaniem Sądu liczba wyżej wskazanych naruszeń prawa procesowego, a w szczególności wyraźna sprzeczność między treścią sentencji a powołaną podstawą prawną oraz lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji spowodowała wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Sąd zaznacza ponadto, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie może również uczynić zadość żądaniu strony zawartemu w skardze i nie może umorzyć należnych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Właściwym w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes KRUS jako organ pierwszej instancji i to on rozstrzyga czy należy je umorzyć czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji.

Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.