Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 216/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 32, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] Spółki z o.o. - [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1188/12 w sprawie ze skargi P. [...] Spółki z o.o. - [...] w O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 13 grudnia 2012r. sygn. akt: II SA/Ol 1188/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.

Sąd I instancji podał, że §3 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej ustala się roczną stawkę opłaty za 1m2 powierzchni pasa drogowego w wysokości 200,00 zł.

II.

Skargę do Sądu na powyższą uchwałę wniosła [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. żądając stwierdzenia jej nieważności (złożenie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa).

W uzasadnieniu podniosła m.in., iż zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stawka opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie może przekroczyć 200,00 zł/m2, to jednak w myśl ust. 9 tego samego artykułu przy ustalaniu stawek organ zobowiązany jest uwzględnić: kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Tymczasem stawka w wysokości 200,00 zł/m2/rok ustalona w zakwestionowanej uchwale jest rażąco wysoka. Ustawa o drogach publicznych nie narzuca z góry stawek za zajęcie pasa drogowego, umożliwiając odpowiednim organom podjęcie w tej sprawie samodzielnej decyzji. Nie może ona jednak być dowolna i pozostawać w oderwaniu od obiektywnych czynników, o których mowa wart. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżoną uchwałą wysokość stawki została ustalona dowolnie, a w procesie uchwałodawczym nie rozważono wszystkich przesłanek, o których stanowi art. 40 ust. 9 powyższej ustawy. Podniesiono, iż analizując zakwestionowany akt prawny stwierdzić należy, że nie uwzględniono w nim w szczególności:

-kategorii drogi, gdyż stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz B. są niekiedy aż pięciokrotnie wyższe niż stawki opłat za zajęcie dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA,

-rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, gdyż stawka w wysokości 200,00 zł/m2/rok za zajęcie pasa drogowego dróg w gminie miejskiej B. stosowana jest bez względu na fakt, czy doszło do zajęcia jezdni, chodnika i pobocza bądź pozostałych elementów pasa drogowego,

-rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, gdyż w drogach gminnych umieszczane są urządzenia gazowe, które zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią szeroko rozumiany cel publiczny oraz sprzyjają społeczno-gospodarczemu rozwojowi terenów zgazyfikowanych.

Spółka wskazała, że wprowadzenie w życie zaskarżonej uchwały spowodowało znaczny wzrost kosztów ponoszonych przez Spółkę z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń gazowych, ze względu na dwudziestopięciokrotne zwiększenie stawki opłaty rocznej.

Odpowiadając na skargę Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zachowała termin do wniesienia skargi.

Jeśli chodzi z kolei o naruszenie interesu prawnego wskazano, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że ,,mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984r., sygn. akt: I SA 1748/83, niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą. W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego wskazując, że zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca drogi, a spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, których wysokość ustalona została zaskarżoną uchwałą. Jej sytuacja prawna jest zatem powiązana z zaskarżona uchwałą.

W myśli art. 40 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z ust. 8 art. 40 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200,00 zł. Natomiast ust. 9 tegoż artykułu stanowi, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Rada ustalając stawki opłat z uwagi na treść art. 40 ust. 9 ustawy nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie - zróżnicowanie wysokości stawek może nastąpić zatem wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Brak było podstaw do przyjęcia, iż Rada w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów określonych w powołanym przepisie. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uwzględnia się kategorię, której pas zostaje zajęty. Kryterium to nie może być zastosowane przez Radę, gdyż jest ona uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, dla dróg których zarządcą jest gmina, zatem tylko dla dróg gminnych. Zatem w ocenie Sądu powołany przepis zakreśla jedynie kryteria według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przesądza o możliwości funkcjonowania opłat w różnej wysokości i nie ma dyskryminującego charakteru w świetle art. 32 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z 7 sierpnia 2008r., sygn. akt: II GSK 151/08, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji, ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą niewątpliwie dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z 14 stycznia 2003r. sygn. akt: I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Tym samym Rada Miejska była uprawniona do przyjęcia maksymalnej stawki.

W zaskarżonej uchwale Rada zróżnicowała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a zatem w tym zakresie uchwała nie narusza przepisów prawa. Fakt, iż przy ustalaniu stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych organ uchwałodawczy przyjął jej maksymalną wysokość dopuszczoną przez ustawodawcę, nie powoduje niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Organ działał bowiem w granicach upoważnienia ustawowego. Zarzut strony, iż jest to stawka rażąco wysoka nie ma zaś charakteru natury prawnej lecz dotyczy jej interesu faktycznego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty. Może to czynić, z uwzględnieniem możliwości różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości wskazanej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Niezrozumiały jest przy tym zarzut strony skarżącej, która z jednej strony wskazuje na konieczność zróżnicowania stawek w oparciu o kryteria ustawowe, a z drugiej strony kwestionuje wprowadzenie różnych stawek opłat ze względu na rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (opłaty za umieszczanie urządzeń sieci wodociągowych i kanalizacyjnych), a więc w oparciu o kryterium określone w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie ustalając stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok NSA z 16 maja 2012r., sygn. akt: II GSK 548/11). Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą.

IV.

[...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

a) naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych-poprzez przyjęcie , że przepis powyższy nie tworzy po stronie Rady Miejskiej w B. obowiązku różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o kryteria w nim wskazane,

b) naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zw z art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przyznanie przez Radę Miejską w B. preferencyjnych stawek jedynie na rzecz urządzeń infrastruktury technicznej jednego rodzaju nie nosi znamion nierównego traktowania podmiotów.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie tj.:

a) naruszenie art. 217 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w O. do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczy tego czy Rada Miejska uchwalając akt prawa miejscowego (kwestionowaną uchwałę) mogła wprowadzić różne stawki za zajęcie pasa drogowego tj. inne stawki za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej a inne za umieszczenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i czy wprowadzenie różnych stawek narusza art. 32 i art. 217 Konstytucji.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej był akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3§1 pkt 5 p.p.s.a., w zw z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowił w przypadku gminy, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej-u.s.g.) z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z 6 marca 2000r. sygn. akt: P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56).

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłat, o których mowa w ust. 4 i 6 nie mogą przekroczyć 10,00 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200,00 zł.

Stawka opłat może być, zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy zróżnicowana w zależności od:

1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaju zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy wskazuje na możliwość zróżnicowania stawki z uwagi rodzaj urządzeń umieszczonego w pasie drogowym.

Jak wynika z treści uchwały dla urządzeń sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stosuje się stawki w wysokości 50% opłat określonych w §3 i §4 Uchwały.

Skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych w zróżnicowaniu stawek dla różnych urządzeń infrastruktury co stanowi naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zarzuca niezastosowanie art. 217 Konstytucji RP.

Swoje stanowisko opiera na poglądzie wyartykułowanym w wyroku WSA w Olsztynie z 27 września 2012r. sygn. akt: II SA/Ol 777/12, wedle którego nie jest uzasadnione żadnymi racjonalnymi względami preferowanie urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej nad urządzenia infrastruktury gazowej. Nadto, zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora, który odwołuje się do poglądów zawartych w wyroku sygn. akt: II SA/Ol 777/12.

Po pierwsze-dostrzeżone w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 777/12, wady zaskarżonego aktu prawa miejscowego dotyczyły takich aspektów kwestionowanej uchwały, które nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie, tj. zagadnienia lokalizacji urządzenia w poprzek lub wzdłuż drogi, w terenie zabudowanym i niezabudowanym.

Po wtóre-w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 777/12, Sąd skoncentrował się na kwestii nakładania opłaty za zajęcie pasa drogowego rozumianej jako danina publiczna w świetle art. 217 Konstytucji RP i przyjął, że wprowadzenie różnych stawek w uchwale stanowi samoistne przyznanie ulgi za zajęcie pasa drogowego.

Stanowisko to jest błędne, bowiem zakłada, że Rada Miejska w B. przyznała ulgi za zajęcie pasa drogowego i abstrahuje od treści całej uchwały.

Skarżący kasacyjnie pomija treść art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych w którym ustawodawca zawarł sformułowanie, iż organ stanowiący jednostki samorządu (tu Rada Miejska) ,,uwzględnia" przy uchwalaniu stawek za zajęcia pasa drogowego różne okoliczności (kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym).

Posłużenie się określeniem ,,uwzględnia" nie pozwala na przypisanie mu znaczenia ,,ulgi" jak chce tego kasator. Co więcej ustawodawca chcąc uczynić art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, przepisem zawierającym elementy konstrukcyjne podatku, nie posłużyłby się określeniem ,,uwzględnia" lecz jednoznacznym określeniem, wskazującym na ,,ulgę".

Poddając kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok, warto zauważyć, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. (wyrok NSA z 16 maja 2012r. sygn. akt: II GSK 548/11 LEX nr 1217638).

Wprowadzenie różnych stawek za zajęcie pasa drogowego, dla różnych urządzeń infrastruktury technicznej , nie może być traktowane jako naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011r., sygn. akt: I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Zwłaszcza gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998r., sygn. akt: U 17/97, Lex nr 32606).

Interpolując powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaakcentować, że w przedmiotowej sprawie nie można posługiwać się konstrukcją nierównego traktowania podmiotów bowiem zróżnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego nie odnosiło się w ogóle do kryterium podmiotowego lecz do rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym.

Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a.