Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 848/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1, §5 i §7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. S. w dniu [...] stycznia 2015r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami nr [...] i [...] w Ś. W. przy ul. [...], na terenie działek nr [...] i [...].

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Burmistrz Miasta Ś. W. decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy nieruchomości składającej się działek oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] położonych w Ś. W. przy ul. ks. P. W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i powołując się na treść pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ś. W. z dnia [...] września 2015r. stwierdził, że uzbrojenie nie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. S. decyzją z dnia [...] października 2016r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedsiębiorstwo wodociągowe uległo naciskom osoby postronnej, której opinia o zapewnieniu dostarczenia wody nie dotyczyła. Nadto Kolegium uznało, że opinia taka jest tylko dokumentem informacyjnym. Organ odwoławczy uznał również, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 §1, art. 80 i 107 §3 k.p.a.

Burmistrz Miasta Ś. W. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] ustalił na rzecz W. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonej w Ś. W. przy ul. ks. P. W..

W decyzji w oparciu i analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczono możliwość lokalizacji projektowanego budynku w granicy z działkami nr [...] i [...], ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 29,60 %, udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki nie mniejszej niż 20%, szerokość elewacji frontowej 6,3 m z tolerancją do 20%, maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu, liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku 4,5 m. W decyzji ustalono geometrię dachu określając kąt nachylenia połaci dachowych od 18o do 45o, maksymalną wysokość głównej kalenicy dachu 7,5 m., układ połaci dachowych dach stromy oraz dowolny kierunek kalenicy dachu do frontu działki. W decyzji określono wymagania w zakresie infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę, sposobu odprowadzenia ścieków socjalno – bytowych oraz wód opadowych, zaopatrzenia w energię elektryczną, zaopatrzenie w środki łączności, sposobu gospodarowania odpadami i zaopatrzenia w ciepło. Określono również ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej, ustalając dostęp do drogi publicznej zjazd z drogi gminnej – ul. ks. P. W. stanowiącej działkę nr [...], przez działki nr [...] i [...] i ustalając nakaz zapewnienia w granicach działki minimum 2 miejsca na każdy lokal mieszkalny.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzona analiza urbanistyczna potwierdziła możliwość realizacji planowanej inwestycji na wskazanym terenie i inwestycja w sposób łączny spełnia warunki wymagane art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. zarzucając brak zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu geotechniki w przedmiocie ustalenia warunków gruntowo - wodnych występujących na terenie działek objętych decyzją. Nadto wskazano, iż niewłaściwie wyznaczono front działki, jak trzykrotność wspólnej działki nr [...] i [...], podczas gdy powinna być tu uwzględniona tylko działka, która przylega do drogi publicznej. Zdaniem odwołującej niezasadnie przyjęto wskaźnik zabudowy z odstępstwem od średniej wartości, bez należytego przeprowadzenia analizy w tym zakresie oraz niezasadnie przyjęto, że działka ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy jest dostęp przez działki sąsiednie o charakterze prawnym, nie zbadano przy tym czy ma on charakter trwały. Wnosząca odwołanie zarzuciła również niedostosowanie wysokości elewacji budynku do wysokości elewacji budynku posadowionego na działce sąsiedniej w granicy między działkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdziwszy, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przestawił tryb oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia i je opisało.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej. Za front działki przyjęto wspólną granicę nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] z działkami nr ewid. [...] i [...], której szerokość wynosi 11,4m. Zatem trzykrotna szerokość frontu równa się 34,2m. Ze względu na to, że trzykrotna szerokość frontu nieruchomości wynosi mniej niż 50 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia przyjęto 50m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Nie znaleziono przesłanek do rozszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego, określonego ww. rozporządzeniem. Ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, budynki garażowe i gospodarcze, handlowe i oświatowe. Zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji oraz zasad zagospodarowania istniejącej zabudowy.

Dalej wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem jest częściowo zabudowana budynkiem garażowym w trakcie realizacji. Ze względu na różny układ zabudowy oraz, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się wewnątrz kwartału zabudowy i nie przylega bezpośrednio do działki drogowej nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy. Mając na uwadze, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki zlokalizowane w granicy z sąsiednimi działkami dopuszczono lokalizację inwestycji w granicy z działkami nr [...] i [...] zgodnie z wnioskiem inwestora. Kolegium wskazało, że zapewnienie uzbrojenia w infrastrukturę techniczną znajduje się w aktach sprawy.

Kolegium wskazało, iż dla wyznaczenia wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek. Na podstawie przeprowadzonej analizy wykazano, że średnia wartość wskaźnika wynosi 30%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy wynosi 78,4%, a najniższa 7,0%. Wskaźnik istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi 26,6%, przy powierzchni działki objętej wnioskiem równej 0,0271 ha. Wnioskowany wskaźnik wynosi 27,5%. Wskaźnik powierzchni zabudowy, po realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości składającej się z działek o nr- [...] i [...] przyjmie wartość 57,1%. Zatem wskaźnik ten mieści się w ww. zakreślonych granicach i nie przekracza wskazanej wartości maksymalnej. Wobec tego zastosowano możliwość przyjęcia odstępstwa w tym zakresie, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedostosowania wysokości elewacji budynku do wysokości elewacji budynku posadowionego na działce sąsiedniej, Kolegium wskazało, iż w analizie uwzględnia się budynki występujące w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej różni się od obliczonej średniej szerokości (10,7m), ale jej nie przekracza. Wartość maksymalna tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 46,9 m a minimalna 2,0 m. Stwierdzono, iż wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej obiektu budowlanego nie przekracza średniej i maksymalnej wartości parametru w obszarze analizowanym. W związku z tym można było odstąpić od wyznaczania średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków i stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej wynoszącą 6,3m z tolerancją do 20%, tj. od 5,04m do 7,56m.

Kolejny parametr, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia ustalono dla wnioskowanej inwestycji do 4,5m. Ze względu na duże zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym od 2,5m do 8,0 m słusznie zdaniem Kolegium ustalono wartość podaną we wniosku (maksymalna wysokość budynków wynosi 8,0 m). Jak wskazało Kolegium działka, wbrew twierdzeniom odwołania posiada dostęp do drogi publicznej. Ustawa dopuszcza bowiem możliwość utworzenia drogi wewnętrznej, czy też służebności przejazdu.

Kolegium wskazało również, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku ubiegania się o opinię uprawnionego z zakresu geotechniki w przedmiocie ustalenia warunków gruntowo - wodnych występujących na terenie działek objętych decyzją. Takie działania mogą mieć ewentualnie miejsce na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydawania decyzji - pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego.

M. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak rzetelnej analizy urbanistycznej i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geotechniki w przedmiocie ustalenia warunków gruntowo-wodnych występujących na działkach objętych decyzją; oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy co doprowadziło organ II instancji do powielenia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych organu I instancji. Skarżąca podtrzymała również zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. . Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] marca 2017r. nr [...] ustalającej na rzecz W. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonej w Ś. W. przy ul. ks. P. W..

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Wskazać należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Z powyższej regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Powyższe wynika z ratio legis art. 61 u.p.z.p., na podstawie którego wydano rozporządzenie (na temat ratio legis art. 61 u.p.z.p. zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C. H. Beck, 6 wydanie, 2011 r., s. 511 – 512). O ile zatem można zaakceptować wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek, to nie można zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/10, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Jak wynika z akt sprawy organ dochował opisanym wyżej wymogom i objął zakresem ustalonego obszaru analizowanego działki, które przecinał obszar analizowany wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem. Do obszaru analizowanego organ I instancji dołączył działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] co w sposób prawidłowy uzasadnił w analizie funkcji oraz cech zabudowy. Bez wątpienia ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie ulega również wątpliwości, iż warunek kontynuacji funkcji w niniejszej sprawie został spełniony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego określenia frontu działki wskazać należy, że zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia "frontem działki" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tzw. działki inwestycyjnej) jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio - a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14 - CBOSA). Jak wynika z treści analizy organ jako front działki przyjął wspólną granicę nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...] z działkami nr ewid. [...] i [...]. Z mapy wynika jednak że przyjęta do wyznaczenia obszaru analizowanego wielkość 11,4 m. odpowiada szerokości stycznej pomiędzy obszarem inwestycji a działką nr [...] co stanowi wypełnienie normy § 2 pkt 5 rozporządzenia. Jak słusznie zauważył skarżący dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Tym samem tylko ta część działki, która łączy się z drogą wewnętrzną winna być uznana za front działki. Tak też uczynił organ. Zarzut skargi w tym zakresie jest więc nie zasadny.

Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej ustalonego wskaźnika zabudowy i niedostosowania wysokości elewacji budynku do wysokości elewacji budynku posadowionego na działce sąsiedniej w granicy między działkami wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Co prawda jak wskazano wyżej w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obowiązującej regulacji prawnej.

Odnosząc się bowiem do stwierdzonego przez organy orzekające w sprawie warunku spełnienia przesłanki kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy podnieść należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie podkreśla się, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08. LEX nr 525864).

W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 30%. Organ uwzględniając istniejącą na nieruchomości budynku garażowego wynoszącego 27,50% stwierdził, że po realizacji wnioskowanej zabudowy (29,60%) wskaźnik zabudowy dla działek nr [...] i [...] przyjmie wartość 57,1%. Będzie on zatem niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego. Organy stosując jednak §5 ust. 2 rozporządzenia odstąpiły od zastosowania wskaźnika zabudowy w oparciu o średni wskaźnik kierując się tym, iż wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy po realizacji zamierzenia nie przekroczy maksymalnej wartości parametru w obszarze analizowanym. Zwrócić należy jednak uwagę, że największy wskaźnik zabudowy 78,4% dotyczy obiektu handlowego zrealizowanego na działce nr [...]. Wskaźnik zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego (57,1 %) nie tylko znacząco zatem przekracza średni wskaźnik zabudowy ale i maksymalny wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym (40,4%). Organy orzekające w sprawie nie uzasadniły dlaczego należy przyjąć wskaźnik zabudowy z przekroczeniem średniego wskaźnika w obszarze analizowanym jak i nie wykazały dlaczego wymiernym dla przyjęcia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji mieszkaniowej winien być maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym ustalony dla obiektu handlowego a więc o funkcji odmiennej od planowanej.

Zastrzeżenia budzi także brak jakiegokolwiek odniesienia gabarytów planowanej inwestycji do dopuszczonej przez organy możliwości budowy budynku mieszkalnego w granicy z działką sąsiednią. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można uznać za wystarczające samego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki zlokalizowane w granicy z działką sąsiednią. Powyższe stwierdzenie należałoby bowiem odnieść do warunków konkretnej działki, na której planowana jest inwestycja. W przedmiotowej sprawie obszar inwestycji ma charakterystyczny kształt lit. L. Konsekwencją dopuszczenia lokalizacji planowanej inwestycji jak słusznie wskazała strona skarżąca jest dopuszczenie zabudowy znacznego obszaru granicy. Przy uwzględnieniu określonego w zaskarżonej decyzji wartości wskaźnika zabudowy po zrealizowaniu zabudowy, organ winien zatem uzasadnić dopuszczenie w granicy planowanej zabudowy i odnieść ją do obszaru analizowanego.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy na granicy działki nie jest postrzegana jednolicie. Według jednego poglądu organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, w tym także i o usytuowaniu na granicy działki lub w jej zbliżeniu, gdyż jest to kompetencja organu architektoniczno - budowlanego, a § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, Lex nr 1121197, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/ Łd 630/12, Lex nr 1241641). Z kolei według drugiego stanowiska organ ustalający warunki zabudowy może i powinien orzekać o usytuowaniu budynku, ale wówczas gdy wymaga tego wzgląd na ochronę ładu przestrzennego oraz gdy taka okoliczność wynika z analizy przeprowadzanej w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 262/11 por. https://cbois.nsa.gov.pl).

Akceptując pogląd, iż w decyzji w sprawie warunków zabudowy przy spełnieniu określonych warunków możliwym jest orzekanie o usytuowaniu budynku w granicy, odnosząc się do kwestii dotyczących sugerowanych przez skarżącą przeciwwskazań geotechnicznych na gruncie objętym zakresem planowanej inwestycji wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o konkretnym usytuowaniu planowanego obiektu. Dlatego odległość pomiędzy budynkami (istniejącym i planowanym) będzie można oszacować dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy w ogóle i ewentualnie w jakim stopniu planowana inwestycja będzie zagrażać konstrukcji budynku na działce sąsiedniej. W razie natomiast ustalenia, że jest ryzyko naruszenia statyki budynku wskutek prowadzenia prac związanymi z realizacją planowanej inwestycji, to dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będzie można ustalić, jakie kroki należy podjąć dla wyeliminowania ryzyka naruszenia statyki budynku. Dopiero na bowiem tym etapie postępowania właściwy organ będzie analizował czy można zezwolić na prace budowlane bez ryzyka negatywnego wpływu na budynki znajdujące się w sąsiedztwie.

Odnosząc się do ustalenia przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu stwierdzić należy, że z analizy nie wynika dlaczego stosując §7 ust. 1 rozporządzenia przyjęto wysokość elewacji frontowej do 4,5 m. Przypomnieć należy, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§7 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (§7 ust. 4 rozporządzenia).

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1525/07 dostępne w CBOSA, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Pamiętać należy, iż dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ I instancji nie wyjaśnił tak w analizie urbanistycznej, jak i następnie w uzasadnieniu swej decyzji motywów rozstrzygnięcia w zakresie wysokości planowanego budynku. W przedmiotowej sprawie organ nie podał na jakiej podstawie przyjął za właściwe ustalenie wysokości elewacji frontowej do 4,5 m odwołując się wyłącznie do wysokości maks. i min. w obszarze analizowanym. W analizie brak jest również szczegółowych danych dotyczących wysokości obiektów w obszarze analizowanym, w tym poszczególnych budynków na nieruchomościach sąsiednich - w szczególności na działkach nr [...] i [...], w granicy z którymi dopuszczono lokalizację przedmiotowej inwestycji, co przy uwzględnieniu treści §7 rozporządzenia mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy, analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przeprowadzenie kontroli prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją warunków zabudowy, we wskazanym zakresie. Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, organ odwoławczy oraz Sąd. Braków tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazać należy również, że wyznaczone w decyzji parametry nie mogą być jedynie maksymalnymi, bo to oznacza, że w zasadzie nie wiadomo jak będzie ta przyszła inwestycja nawet w przybliżeniu. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015r. sygn. akt II SA/Go 57/15 dostępne w CBOSA).

W świetle stwierdzonych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na ustalenie, czy zamierzenie budowlane spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. (pkt a wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie sprawy i powtórzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia, czy inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a zw. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz.1800), uwzględniając koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł., uiszczony wpis w wysokości [...] zł., oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł