Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 711/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 i art. 53
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...]- na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) - po rozpatrzeniu wniosku J. W. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i drogą dojazdową na działce nr [...] obr. [...][...] budowa i przebudowa miejskiej sieci ciepłowniczej na działce nr [...] obr. jw., budowa sieci wodociągowej na działkach nr [...],[...] obr. jw. przebudowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] przy ul. R. w K.".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 21 września 2012 r., który następnie został uściślony przez inwestora w dniu 15 listopada 2014 r. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ szczegółowo ustosunkował się również w uzasadnieniu do uwag zgłoszonych przez w toku postępowania. Wskazano w szczególności na etapy postępowania inwestycyjnego oraz zasadność podnoszonych na poszczególnych etapach zarzutów.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: P. K. E. O. M. i, G. S., D. M., A. O., E. R., A. G., D. B., J. G., S. S. P. O..W., [...]SM [...] w K., Towarzystwo [...] z siedzibą w K.

G. S. wskazała na naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w załączniku 3 (Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej) pkt 3 "d" - geometria dachu - widnieje zapis nie dotyczy obszaru analizowanego. Nadto wskazano na naruszenie § 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na brak wyników analizy geometrii dachu w obszarze analizowanym. Następnie wskazano na naruszenie art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 199 K.c. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 27 u.s.m. w zakresie ustalenia stron postępowania, a w szczególności uznanie, że G. S. reprezentowana jest przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, w sytuacji gdy G. S. jest współwłaścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. R.- dz. nr [...] obr. [...], podczas gdy użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości jest również [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej: [...]SM), która de facto jest Inwestorem w sprawie, mimo że wniosek złożony został przez J.W. Nie sposób więc uznać, że [...]SM ma interes zbieżny z właścicielami wyodrębnionych lokali, stąd wątpliwym jest aby mogła reprezentować poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Jednocześnie wskazano na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 i art. 6 k.p.a.

D. M. podniosła argumentację analogiczną jak G. S., w szczególności koncentrując zarzuty odwołania na naruszeniu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 199 K.c. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 27 u.s.m. w zakresie ustalenia stron postępowania i tym samym naruszeniu art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

Adwokat W. N. reprezentujący A. O., E. R., A. G., D. B., J. G. G., S. S., P. O. wskazał naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Podniesiono na naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz naruszenie § 3, 4, 5 , 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie odwołania skoncentrowano na błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania poprzez pominięcie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych i odmówienie G. S i K. M. statusu strony postępowania, pomijając zupełnie okoliczność, że [...]SM, która sprawuje zarząd powierzony jest w przedmiotowej sprawie de facto Inwestorem, stąd jej interesy są zupełnie sprzeczne z interesami właścicieli wyodrębnionych lokali. Następnie wskazano na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niepoprawnie ustalone parametry zabudowy, jak również brak wystarczającego uzbrojenia terenu. Przywołano orzecznictwo sądowe i stanowisko doktryny. Przedmiotowe odwołanie uzupełnione zostało pismem z dnia 30.07.2014 r.

Odwołanie o treści analogicznej do powyższych - podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego - wnieśli w odrębnych pismach również .P. O. i I. W..

[...]SM "[...]" w K. wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez zobowiązanie Inwestora do wykazania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tytułem do drogi wewnętrznej, po której ma odbywać się obsługa komunikacyjna dla danej nieruchomości i w tym zakresie brak spełnienia warunków ustawy uzależniających wydanie pozytywnej decyzji wz. Jednocześnie podniesiono, że nie sposób podzielić argumentacji organu I instancji w odniesieniu do zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wskazano również na naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie.

Towarzystwo [...] w K. zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego. W szczególności zakwestionowano odstąpienie od ustalenia linii zabudowy, jak również wskazano na brak dostępu do drogi publicznej i zapewnienia obsługi komunikacyjnej z uwagi na ustanowienie warunku w tej kwestii.

Poza powyższymi odwołaniami wpłynęło również odwołanie P. K. E. Okręg M. kwestionujące poprawność wydanej decyzji, w tym w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. znak [...]- działając na podstawie art. 54, art. 59, art 61, art 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 77, art. 28, art. 10 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy.

Kolegium zwróciło uwagę, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...]obr. [...].

Z przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, Organ I instancji określił ustalił je w sposób wyważony. Ustalone w załączniku nr [...] do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr [...], w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczne - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.

Dalej Kolegium wskazało, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje co do zasady inwestorowi, właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek przeznaczonych do zainwestowania oraz nieruchomości z nimi sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać. Stroną postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Organ I instancji przeprowadził w odniesieniu do niektórych osób przedmiotowe postępowanie z naruszeniem przysługującej stronom zasady ich czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu (art. [...] k.p.a.). Jedynie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. została uznana za stronę postępowania w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji. W niniejszym postępowaniu nie brały natomiast udziału mi.in. osoby, które oprócz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. zaskarżyły powyższą decyzję o warunkach zabudowy. Osoby te są właścicielami mieszkań w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]obr. [...].

Organ II instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 612/14 oraz w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12. Uznał, że skoro stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji to poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stronami są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali, jeżeli postępowanie dotyczy ich interesu prawnego - innymi słowy jeżeli ich mieszkania znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Analogiczne stanowisko w sprawie o pozwolenie na budowę zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 694/10 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. II SA/Rz 885/12 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Bd 1177/12).

W świetle powyższego organ wskazał, że skoro w postępowaniu, bez własnej winy, nie brały udziału osoby, które wykazały swój interes prawny w tym postępowaniu, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania, a co za tym idzie, naruszenia przepisów obligujących organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie istnieje inna możliwość niż wydanie orzeczenia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Badana decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego skutkowałaby bowiem naruszeniem art. 15 k.p.a., który stanowi zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli G. S. i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K..

G. S.zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i brak odniesienia do zarzutów odwołania,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu,

- art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a.,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione łącznie przesłanki spełnienia warunków, o jakich mowa w przepisie, a także § 3 oraz § 9 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części dotyczącej podniesionych zarzutów oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, parametry zostały ustalone prawidłowo. Zdaniem skarżącej uzasadnienie poszczególnych parametrów zabudowy nie znajduje odzwierciedlenia w załączniku nr [...]. Opis tekstowy parametru - geometria dachu zawarty w zał. nr [...] nie może być zweryfikowany na mapie stanowiącej załączniki: nr [...], jak również na załączniku nr [...]. Treść opisu dotyczącego geometrii dachu odnosi się do obszaru zabudowy nie objętego załącznikiem graficznym i położonego w zupełnie innej części miasta i ponadto sugeruje, że dotyczy całkowicie innego zamierzenia inwestycyjnego (zespół zabudowy złożony z 2 budynków). Analiza istniejącej zabudowy pod katem geometrii dachu została przeprowadzona na obszarze innym niż zaznaczony na załączniku graficznym nr [...] (i załączniku nr [...]), a nadto poza całym obszarem objętym w/w załącznikami. Ponadto rozstrzygniecie w tej kwestii (wynik analizy geometrii dachu) bezmyślnie przyjęto jako wyniki w kwestii geometrii dachu dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. R. rozpatrywanego w niniejszej sprawie i zapisano w załączniku nr [...] pkt. [...]) potwierdzając, że parametr ten wyznaczono zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Oznacza to, że analiza przeprowadzona została dowolnie, bez należytej staranności i wnikliwego uzasadnienia i jest wadliwa co stanowi naruszenie wymogów przewidzianych w treści §3 a także § 8 i § 9 w/w rozporządzenia. Podkreśliła, że w załączniku nr 3 wskazuje się działki spoza terenu analizowanego (działki nr [...]) oraz działki częściowo znajdujące się poza obszarem analizowanym (działki nr [...] i [...]). Skarżąca konkludowała, że skoro obszar analizowany został wyznaczony niewłaściwie, parametry nie mogły zostać wyznaczone prawidłowo.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odnośnie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. W szczególności podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził analizy konkretnego stanu faktycznego i przepisów prawa stanowiących podstawę prawną działania spółdzielni mieszkaniowych w Polsce tj. ustawy prawy spółdzielcze i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Strona skarżąca odwołała się do aktualnie obowiązujących uregulowań, jak również przedstawiła co istotniejsze nowelizacje przepisów prawa spółdzielczego.

Wskazała, że sposób zarządu nieruchomościami wspólnymi o którym mowa w ar. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie ma nic wspólnego z zakresem kompetencji zarządu spółdzielni mieszkaniowej, bowiem ten zakres nadal reguluje art. 48 i następne - ustawy prawo spółdzielcze. W art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ustawodawca przesądził jedynie, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali sprawowany jest ex lege przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Ustawodawca wymienił również przepisy ustawy o własności lokali, które mają zastosowanie w przypadku zarządzania nieruchomościami wspólnymi do prawa odrębnej własności lokalu i ograniczył ich stosowanie tylko do takiego zakresu, który nie został uregulowany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawie - prawo spółdzielcze co wprost wynika z treści art. 1 ust. 7 usm. Przepis ten w żadnym razie nie zmienił uprawnień zarządu spółdzielni, o którym mowa w art. 48 ustawy- prawo spółdzielcze, a brak jest jakiegokolwiek innego przepisu prawa, który zmieniałby funkcjonowanie organów spółdzielczych i zakres ich kompetencji poza zmianą wynikającą z art. 83 usm tj., że walne zgromadzenie w spółdzielni mieszkaniowej nie może być, jak do czasu wejścia w życie tej ustawy, zastąpione przez zebranie przedstawicieli członków. Rozróżnienie na czynności zwykłego zarządu i czynności zakres ten przekraczające funkcjonuje na gruncie ustawy o własności lokali z 1994 r. (art. 22) i nie ma żadnego odniesienia do kompetencji i umocowania organu spółdzielni mieszkaniowej jakim jest zarząd. Odesłanie w art. 27 ust. 2 usm do art. 18 ustawy o własności lokali oznacza jedynie, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje ex lege zarząd nieruchomością wspólną jako zarząd powierzony. Analiza prawna stanu faktycznego dotyczącego reprezentacji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzi wprost do stanowiska, iż przepisy ustawy o własności lokali mają zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowej tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie i tylko w takim zakresie, w jakim odsyła do nich ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. W pozostałym zatem zakresie zarząd spółdzielni mieszkaniowych samodzielnie wykonuje zarząd nieruchomościami wspólnymi bez względu na to czy sprawa dotyczy zwykłego zarządu, czy też przekracza ten zwykły zarząd, ponieważ takiego rozróżnienia jak wcześniej wywiedziono nie przewidują w ogóle przepisy ustawy-prawo spółdzielcze ani ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych.

Prawidłowość i logiczność zaprezentowanego stanowiska Spółdzielni potwierdza zdaniem Skarżącej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13.

Zdaniem skarżącej, skoro spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, to tym bardziej może samodzielnie zdecydować o zabudowie działki budowlanej niezabudowanej, stanowiącej mienie spółdzielni, która stanowi własność wszystkich jej członków i w interesie wszystkich jej członków zarząd skarżącej Spółdzielni podejmuje się prowadzenia na przedmiotowej działce zadania inwestycyjnego. Zatem stroną postępowania o ustaleniu warunków zabudowy powinna być wyłącznie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K., która zgodnie z art. 48 ustawy prawo spółdzielcze reprezentuje wszystkich swoich członków. Spółdzielnia występuje w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant właścicieli. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić jednak tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny. Tymczasem żaden z odwołujących nie wykazał żadnego własnego indywidualnego interesu prawnego. Strona skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych ( wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II SA/Rz 885/12, wyroku NSA w Warszawie z dnia 19.04.2011 r., sygn. akt II OSK 694/10, uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt II OPS 2/12). Zwróciła również uwagę na czas prowadzonego postępowania, które toczy się od 2006 r.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 711/15 na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie powinna rozstrzygać więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazywać ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

W rozpatrywanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby zainteresowane, doszło więc do naruszenia przepisów art. 28 i 10 k.p.a. Stanowisko to kwestionuje w swej skardze [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Spór w tej kwestii dotyczy właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w domach wielomieszkaniowych nr [...] i [...] przy ulicy R. na działce nr [...].[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa i właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych są współużytkownikami wieczystymi w/w nieruchomości. Nieruchomość ta została objęta wnioskiem J. W. o ustalenie warunków zabudowy z przeznaczeniem pod budowę sieci wodociągowej dla obiektu kubaturowego planowanego na działce bezpośrednio sąsiadującej o nr [...]. Działka nr [...] pozostaje w całości w wieczystym użytkowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

W dniu 21 maja 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych I instancji) organ I instancji wystosował do tych osób (A. S.D. M., M. M., J. M., M. M., J. K., B. K.) na ręce reprezentującego ich adwokata W. N. pismo informujące, że "osobom tym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu (...) przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej działki przysługuje, co do zasady, wyłącznie spółdzielni mieszkaniowej, a nie właścicielom poszczególnych lokali". Osoby, do których skierowano w/w pismo, nie zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i nie doręczono im decyzji organu I instancji. Analogiczne pismo skierowano do K. M. w dniu 14 czerwca 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych). Stanowisko odnośnie do kręgu stron postępowania organ I instancji podtrzymał w piśmie z dnia 22 października 2013 r. (k. [...]) skierowanym do adwokata W. N.

Sąd podziela negatywna ocenę tego stanu zaprezentowaną przez organ odwoławczy.

Po pierwsze wskazać należy, że problem zakresu zarządu sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (współużytkowania wieczystego) tejże spółdzielni i właścicieli wyodrębnianych mieszkań nie ma w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zasadniczo pierwszorzędnego znaczenia. W sprawie takiej inwestor nie wykazuje tytułu prawnego do nieruchomości, z tego punktu widzenia zatem obojętne pozostaje, czy zarząd, o którym mowa, obejmuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tej zaś kwestii (prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) dotyczy przywoływana przez skarżących uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (II OPS 2/12) i – w istocie – przywołana uchwała SN z 27 marca 2014 r. (III CZP 122/13).

Dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stosownie do art. 28 k.p.a., kryterium pierwszorzędnym i relewantnym jest interes prawny.

Nie ulega kwestii, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz.

Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (DZ.U. 2013/1222) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali , choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Z powyższego przepisu wynika, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Nie mają jednak zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a. Wymieniony przepis art. 18 tejże ustawy o własności lokali reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 w ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie mają procedury spółdzielcze. Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie precyzują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Także ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, do której odsyła przepis art. 2 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie rozstrzygają tej kwestii. Skoro jednak art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze określa, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz, to przyjąć należy, w w/w mieści się także reprezentowanie właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zatem co do zasady reprezentuje na zewnątrz także właścicieli wyodrębnionych w domach nr [...] i [...] przy ul. R. lokali. Ta okoliczność jednak nie przesądza o zasadności wykluczenia właścicieli tych mieszkań z kręgu stron postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Skarżąca G. S., a także inne osoby "wykluczone" z kręgu stron, jest właścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w domu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz współużytkownikiem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Działka ta objęta jest wnioskiem J. W. o ustalenie warunków zabudowy, przeznaczona jest po zagospodarowanie i graniczy bezpośrednio z działką, na której ma powstać dom wielomieszkaniowy. Mieszkanie skarżącej – jak wynika z jej pism - znajduje się na parterze, a jego okna wychodzą bezpośrednio na teren przyszłej inwestycji. Uwzględniwszy dodatkowo i tę okoliczność, że dom wielomieszkaniowy ma powstać wewnątrz zabudowanego kwartału, którego ściany tworzą m. in. domy nr [...] i [...] przy ul. R., uznać należy, że materialnoprawny związek o którym mowa, pomiędzy sytuacją prawną właścicieli mieszkań usytuowanych tak jak mieszkanie skarżącej G. S. a rozstrzygnięciem co do warunków zabudowy zamierzonej inwestycji, istnieje. Istnienia takiego związku, a więc istnienia interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu, wcale nie wyklucza fakt, że Spółdzielnia co do zasady reprezentuje także właścicieli mieszkań. Ta zresztą zasada, także z uwagi na sprzeczność istniejących, indywidualnych interesów prawnych Spółdzielni i właścicieli w/w mieszkań, musi w niniejszym postępowaniu doznać wyjątku.

Takiego związku zresztą nie wyklucza sama [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która twierdzi jednak, że osoby te (właściciele mieszkań w Spółdzielni) interesu prawnego "nie wykazały". Spółdzielnia przy tym odwołuje się do orzeczeń sądów administracyjnych (dotyczących spraw z zakresu prawa budowlanego), w których dopuszczono istnienie odrębnego interesu prawnego po stronie właściciela lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej pod warunkiem, że interes ten właściciel "wykaże". Błędem jest jednak – w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę – dosłowne, nieuwzględniające okoliczności konkretnej sprawy, odczytywanie cytowanego sformułowania. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 k.p.a., jest zapewnienie osobom zainteresowanym czynnego udziału w sprawie. Ustalenie kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu, który samodzielnie ustala czyjego interesu prawnego konkretne postępowanie dotyczy. Krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie wieloosobowej nie jest zależny od tego kto się do tego postępowania (oprócz wnioskodawcy) zgłosi, lecz od obiektywnie istniejących uprawnień określonych art. 28 k.p.a. Istnienie tych uprawnień stwierdza organ na podstawie okoliczności sprawy, które także on ustala. Tak więc używane w orzecznictwie sformułowanie o "wykazaniu" interesu prawnego przez stronę należy odczytywać jako pewien skrót myślowy.

Ostatecznie stwierdzić należy, że krąg stron postępowania został wadliwie przez organ I instancji ustalony. Z całą pewnością co najmniej G. S. i właściciele mieszkań znajdujących się w podobnym położeniu legitymują się interesem prawnym upoważniającym ich do udziału w postępowaniu. Ta przyczyna zatem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była uzasadniona treścią art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy jednak dopuścił się jednocześnie istotnego naruszenia tego przepisu. Stwierdzając, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono bez udziału osób uprawnionych, wypowiedział się równolegle także co do istoty sprawy wskazując, że merytorycznie decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a podnoszone w toku postępowania i w odwołanych zarzuty nie są uzasadnione. Pomijając merytoryczną poprawność tak zaprezentowanego stanowiska, stwierdzić należy, że ochrona interesu stron postępowania administracyjnego nie polega tylko na umieszczeniu ich danych w tzw. rozdzielnikach, ale na umożliwieniu wypowiedzenia się, podnoszeniu zarzutów i kwestionowania stanowisk. Dlatego przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność uzupełnienia kręgu stron nie może towarzyszyć przesądzanie o zgodności uchylanej decyzji z prawem materialnym. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zaprezentował jednocześnie oba stanowiska; wytykając zatem organowi I instancji naruszenie praw, sam naruszenia takiego się dopuścił.

Jakkolwiek więc rzeczywiście istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w I instancji, to zaskarżona decyzji z powyższych względów musi być uchylona.

Trzeba również wskazać, że organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska w zakresie zarzutów odwołania [...]SM "[...]" w K. oraz adwokata W. N. (pismo zatytułowane "uzupełnienie odwołania" z dnia 30 lipca 2014r. ), dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostęp inwestycji do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, po której ma odbywać się obsługa komunikacyjna dla danej nieruchomości). Na obecnym etapie postępowania sądowego nie można dokonać wiążącej oceny, czy dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji jest wystarczający, czy też nie. Skoro jednak Kolegium rozpoznało odwołanie [...]SM "[...]" w K. oraz pozostałych osób reprezentowanych przez W. N., to powinno odnieść się do omawianego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem zarzut ten został przez organ odwoławczy całkowicie pominięty.

Jednocześnie - mimo, iż Sąd uchylił jedynie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego - należy zwrócić uwagę na uchybienia dokonane w postępowaniu przed organem I instancji. W aktach sprawy znajduje się (k. [...]) pismo zarządcy drogi tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 18 października 2012 r., w którym - powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywnie zaopiniowano "zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem". Powołany przepis brzmi: "Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego". Zakres uzgodnienia musi obejmować treść decyzji, toteż w orzecznictwie podkreślono wielokrotnie, że organowi uzgadniającemu powinien być przedłożony projekt decyzji w stanie kompletnym (por. np. wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/04, Lex nr 219341). Wynika z tego, że uzgodnieniu nie ma podlegać "zamierzenie inwestycyjne" czyli wniosek, jak wynika z pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 4 października 2012 r., ale projekt decyzji.

Reasumując zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie - pomimo, iż w zakresie samego wyrzeczenia prawidłowo uchylała decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy - podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach w pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.