Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1749/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2802/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 13 034 (trzynaście tysięcy trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2802/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha położona w [...], obręb nr [...], decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] listopada 2013 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej: "Trasa [...] w osi ul. [...] do ul. [...],[...]". Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Województwa Kujawsko-Pomorskiego prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ustalił także kwotowo wysokość odszkodowania na rzecz poszczególnych współwłaścicieli.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania sporządzony został nieprawidłowo. Odwołujący wskazał, że operat nie zawiera analizy rynku uzasadniającej twierdzenie biegłego, że w obrocie nie występują nieruchomości o zbliżonym nasyceniu podobnymi częściami składowymi. W odwołaniu wskazano ponadto, że autor operatu do porównań przyjął transakcje o najwyższej cenie pomijając transakcje o cenach najniższych. Dalej wskazano na błędną gradację cechy "lokalizacja" oraz na błędy zawarte w tabeli zawierającej zestawienie wprowadzonych poprawek, a także na błędne przyjęcie do porównań nieruchomości znacznie odbiegających powierzchnią od przedmiotu wyceny.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał stosowne przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), zwanej dalej specustawą. Stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] października 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ż. Następnie organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej u.g.n., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 209, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ przypomniał, że były one przedmiotem wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z dnia [...] marca 2015 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako naruszających prawo, w tym art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 rozporządzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. opinii rzeczoznawcy majątkowego E. M. z dnia [...] czerwca 2015 r. na okoliczność wartości rynkowej spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną jest kwota ustalonego w sprawie odszkodowania. Za bezsporne natomiast uznał, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dniem, w którym decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Dalej Sąd wskazał na przepisy stanowiące podstawę wydania kontrolowanych decyzji tj. art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 specustawy, a także art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 u.g.n.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego nie dokonując oceny operatu szacunkowego pod kątem prawidłowości i racjonalności przyjętych danych oraz założeń, co mogło w konsekwencji wpłynąć na wynik ostateczny wyceny. Sąd wskazał, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają nie tylko formalnej kontroli organów rozpoznających sprawę, lecz podobnie jak wszystkie inne opinie biegłych podlegają ocenie organów rozpoznających sprawę na mocy art. 80 k.p.a. Tylko w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy doszły do wniosku, iż rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot wyceny jako trzy działki niezabudowane. W powołaniu na ustalenia biegłego zasadnie przyjęły, że na dzień wydania decyzji wyceniania nieruchomość częściowo objęta była zasięgiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla drogi głównej - "trasy średnicowej". Część nieruchomości o powierzchni ok. [...] m2 była oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] - przeznaczenie podstawowe - tereny usług rzemieślniczych z zielenią, przeznaczenie dopuszczalne - obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast dla pozostałej części działki nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wyceniana nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym jako ulica klasy GP.

Ze względu zatem na dwa różne przeznaczenia spornych działek - pod drogę oraz tereny usług rzemieślniczych z zielenią oraz dopuszczeniem obiektów i urządzeń infrastruktury - zasadnie zdaniem Sądu rzeczoznawca, a w ślad za nim organy przyjęły, że do części nieruchomości przeznaczonej w planie oraz w studium pod drogę należy zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia i poddać analizie transakcje drogowe. Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ta zasada ma pierwszeństwo. Dopiero bowiem, gdy tego rodzaju transakcji brak, jest możliwe przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przy wycenie działek w części przeznaczonych pod drogę opisano rynek poprzez wskazanie 16 transakcji. Przy czym w wykazie tym podano uwarunkowania planistyczne. Następnie odrzucono te transakcje, gdzie zdaniem rzeczoznawcy, nieruchomości nie były podobne. Natomiast jako podobne i w konsekwencji przyjęte do wyceny, przyjęto 3 transakcje: 2 z Szosy [...] oraz 1 z ulicy [...]. Sąd wskazał, że o ile te dwie pierwsze nieruchomości jako ulice główne nie budzą wątpliwości, o tyle transakcja działki przy ul. [...] takie nasuwa, a organy ich nie wyjaśniły. W planie została ona przewidziana pod ulicę zbiorczą, nie zaś główną jak wyceniane nieruchomości. Jest także przewidziana pod miejski układ komunikacyjny. W tabeli działek (tabela V.1.3) jeszcze inne działki zostały przewidziane pod miejski układ komunikacyjny ([...]), ale rzeczoznawca w tym wypadku nie wskazał klasy drogi. Z tego względu nie jest wiadome w ocenie Sądu, czy któraś z tych dróg także nie stanowi ulicy zbiorczej i również mogłaby zostać potraktowana jako działka podobna do działki wycenianej. Rzeczoznawca nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący także z jakich powodów odrzucił dwie pozostałe ulice zbiorcze tj. ul. [...] i [...]. Niewątpliwie rzeczoznawca dokonuje wyboru zarówno metody wyceny, jak również doboru nieruchomości, jednakże musi kierować się w tym zakresie przepisem prawa. Jeśli zatem przyjmuje w swojej metodyce nieruchomości podobne, musi stosować legalną definicję wskazaną w art. 4 pkt 14 u.g.n. Zdaniem Sądu nieruchomości porównawcze mogą się różnić, niemniej należy kierować się przy ich doborze najwyższym stopniem wspólnych cech. Z tego względu w ocenie Sądu wymaga wyjaśnienia jakimi dokładnie względami organ kierował się akceptując stanowisko rzeczoznawcy, że jedynie działka przy ul. [...] (poza działkami przy ul. [...]) stanowi nieruchomość podobną do wycenianej.

Sąd wskazał, że tożsamy zarzut dotyczy wyboru jako nieruchomości podobnych tych nieruchomości, które przyjęto przy wycenie tej części działek, która zgodnie z planem została przeznaczona pod usługi (tabela V.5.2). Dokonano wyboru sześciu nieruchomości jako podobnych, w tym jedną jedynie o powierzchni [...] m2. Ogólnie natomiast podano, że inne transakcje zostały odrzucone ze względu na położenie.

Wątpliwości Sądu wzbudziła też kwestia przyjęcia przez organy, że na wartość nieruchomości w rozpatrywanym segmencie rynku wpływ mają następujące czynniki: lokalizacja - waga 70%, sąsiedztwo - waga 30 %. Lokalizacja, jako cecha, może występować w dwóch skalach: dobra - nieruchomość położona w strefie centralnej i śródmiejskiej [...] oraz nieruchomości położone w dalszej strefie, charakteryzujące się korzystną dostępnością komunikacyjną i słaba - nieruchomości położone na obrzeżach miasta. W ocenie Sądu rzeczoznawca nie wyjaśnił z jakich powodów przyjął tak duże znaczenie przy cesze lokalizacji. Uznał ponadto, że może ona występować jedynie w dwóch wariantach, natomiast przy innej cesze jaką jest lokalizacja przyjął trzy warianty: dobre, średnie, słabe. Nie jest też wiadomym z jakich powodów przyjęto, że nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej (str. 9 operatu), podczas gdy z mapy oraz ze zdjęć spornej działki taka kwalifikacja budzić może jedynie zastrzeżenia. Z opisu wynika, że wokół znajduje się zabudowa usługowa oraz ogródki działkowe. Ponadto ze zdjęć wynika, że działki sporne pozostają w obszarze niezabudowanym i niezagospodarowanym. Z jakich powodów przyjęto zatem lokalizacje jako śródmiejską jest w ocenie Sądu zupełnie niezrozumiałe.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż wysokość odszkodowania oparta została na wartości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który to dowód został szczegółowo oceniony przez organ odwoławczy;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy i art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowane zostało błędnym przyjęciem przez Sąd, że:

- organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego nie dokonując oceny operatu szacunkowego pod kątem prawidłowości i racjonalności przyjętych danych oraz założeń,

- transakcja porównawcza dot. działki przy ul. [...] nasuwa wątpliwości w zakresie przyjęcia jej do końcowej analizy, ponieważ organ nie wyjaśnił jej podobieństwa i oznaczenia w planie miejscowym pod ulicę zbiorczą nie zaś główną, jak również nie wyjaśnił powodów odrzucenia transakcji dot. ul. [...] i ul. [...];

- w zakresie części działki przeznaczonej pod usługi organ nie wyjaśnił, które dokładnie transakcje odrzuca i z jakiego powodu;

- organ nie zauważył braku wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego dot. powodów przyjęcia tak dużego znaczenia cechy lokalizacja, uznając, że może ona występować jedynie w dwóch wariantach, natomiast cecha lokalizacja ma trzy warianty; samo zaś uznanie nieruchomości wycenianej jako położonej w dobrej lokalizacji musi być uzasadnione, a w niniejszej sprawie nie wiadomo z jakich powodów przyjęto, że nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej - w ocenie Sądu analiza map i zdjęć nie pozwala na takie ustalenia faktyczne.

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 4, § 55 i § 56 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wraz z wyjaśnieniami biegłego nie spełnia wymagań formalnych i merytorycznych, a tym samym nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania, podczas gdy operat ten zawiera wszystkie prawem wymagane elementy, a wyjaśnienia biegłego w zupełności go uzupełniają;

IV. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia, w sposób adekwatny do celu jaki wynika z treści tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiając tym samym strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

V. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które de facto sprowadzają się do tego co organy w niniejszej sprawie wykonały, a więc do powtórzenia tych samych czynności.

VI. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy doborze nieruchomości porównawczych należy kierować się najwyższym stopniem wspólnych cech, kiedy wbrew stanowisku Sądu, zróżnicowanie nieruchomości pod względem niektórych tylko cech nie wyklucza uznania ich za nieruchomości podobne, zwłaszcza wobec dokonania przy szacowaniu stosownej korekty opartej na wychwyceniu istotnych różnic, kierując się specjalnymi wiadomościami i doświadczeniem zawodowym.

Ponadto skarżący kasacyjnie zaskarżył rozstrzygnięcie dot. kosztów postępowania, wskazując na naruszenie przez Sąd:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez zupełny brak uzasadnienia wysokości kwoty [...] zł zasądzonej tytułem zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego;

2. art. 231 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna;

3. § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze. zm.), poprzez jego zastosowanie i ustalenie wpisu stosunkowego, w sytuacji gdy zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prezydenta Miasta [...]. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. uczestnicy postępowania: R. B., R. C., S. C. i M. P. poparli skargę kasacyjną organu przedstawiając w tym zakresie swoje stanowisko zawierające argumenty zbieżne z tymi, którymi organ uzasadnił podstawy kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się uzasadniony.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Podnieść też w tym miejscu wypada, że na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści - które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić - jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie zostało zaskarżone, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 236/17). W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien więc wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1823/04). Ergo, sąd pierwszej instancji obowiązany jest ustalić wszystkie przepisy, jakie tworzyły normę postępowania organu w sprawie, a następnie - przez ich pryzmat - dokonać kontroli działania organu, będącego przedmiotem skargi.

W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 626/15). Obowiązkiem sądu I instancji jest przy tym przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 506/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, standardom powyższym nie sprostał Sąd pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji zasadniczą część swoich rozważań poświęcił omówieniu zasad i zakresu, w jakim organy administracji publicznej winny dokonywać oceny i kontroli dowodu w postaci operatu szacunkowego. Za prawidłowe uznał przy tym ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Za prawidłowe uznał także zastosowanie w sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Rozważania Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie budzą wątpliwości. Oczywistym jest, że obowiązkiem organów administracyjnych wynikających z ogólnych reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jest dokładne wyjaśnienie sprawy oraz podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Organ obowiązany jest poddać przedstawiony operat szacunkowy ocenie w taki sam sposób jak ocenia każdy inny dowód w sprawie. W przypadku istnienia wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowej opinii. W postępowaniu administracyjnym nie można uznać, iż z uwagi na konieczność posiadania wiedzy specjalistycznej, dowód z opinii powinien być przez organy przyjmowany bez przeprowadzenia jego wnikliwej oceny. Co więcej, ocena ta powinna być logiczna i kompleksowa, w ten sposób aby adresat decyzji miał przekonanie, iż organ dokonał oceny całego zebranego materiału dowodowego a także wiedział, z jakich powodów organ nie podzielił stanowiska tej strony. Organ administracyjny w przypadku zgłaszanych zastrzeżeń ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek do zweryfikowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Powołując się na te ogólne zasady postępowania dowodowego, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Podkreślenia jednak wymaga, że wskazując na uchybienia organu w postaci: niewyjaśnienia wątpliwości odnośnie transakcji dotyczącej działki przy ul. [...]; braku wskazania klasy drogi – ul. [...] ul. [...], ul. [...]; odrzucenia transakcji przy ul. [...] i [...]; przyjęcia i odrzucenia transakcji służących wycenie części działki przeznaczonej pod usługi; braku wyjaśnienia przyjęcia wskaźników cech lokalizacji; braku wyjaśnienia określenia położenia działki w strefie śródmiejskiej – Sąd pierwszej instancji nie wskazał jakichkolwiek przepisów prawa, które zostały lub mogłyby zostać naruszone przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego. Sam brak wyjaśnienia przez organ wskazanych kwestii nie może bowiem przesądzać o wadliwości operatu, czy też o wadliwości kontrolowanej decyzji.

Przypomnieć przyjdzie w tym miejscu, że Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił pogląd, w myśl którego organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło jednak wskazania na niezgodność operatu z konkretnymi przepisami prawa, brak logiki, czy niekompletność. Nie można przy tym wykluczyć, że zauważone przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości mogłyby świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego, jednakże Sąd ten nie dał temu wyrazu i w tym zakresie nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, tak jak tego wymaga przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć też wypadnie, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania następuje jedynie wówczas, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zatem obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie tego przepisu jest nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05; z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 801/07). W orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. M. Łochowski, Glosa do wyroku SN z 6 kwietnia 1998 r., I CKN 595/97, OSNC 1998, Nr 12, poz. 211, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, s. 95; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 169).

Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ, to nie może stosować tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1471/04). Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa materialnego w konkretnej sprawie (zob.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 529-530).

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle zabrakło rozważań w zakresie ewentualnego wpływu wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania na wynik sprawy.

Dodatkowo stwierdzić wypadnie, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dalej idącą kontrolę instancyjną w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki, rozpoznając ponownie skargę będzie miał na uwadze wszystkie poczynione wyżej rozważania. W szczególności, jeżeli ponownie dojdzie do przekonania, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to stanowisko swoje uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 265), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1667).

Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a. w oczywisty sposób skutkuje również uchyleniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Na marginesie wskazać jedynie wypadnie, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie sprawa ma charakter majątkowy, co zostało przesądzone w tej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 419/16. W uzasadnieniu tego postanowienia wyczerpująco zostały wskazane argumenty przemawiające za stosunkowym charakterem wpisu sądowego w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ustalenie odszkodowania. Powołane zostały też inne orzeczenia w podobnych sprawach, co pozwala na przyjęcie, że poglądy judykatury co do charakteru wpisu sądowego w sprawach o odszkodowanie są utrwalone. W postanowieniu tym wskazano również na wadliwe obliczenie wpisu od skargi, co również winien uwzględnić Sąd Wojewódzki w dalszym postępowaniu.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl