Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 681/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5 i pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1, art. 25 par. 1, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11a ust. 1, art. 18 ust. 1 i  ust. 2, art. 19 ust. 1 i 2 , art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w O. na decyzję A Sp. z o.o. w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej Rady Miejskiej w O. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 12 września 2017 roku pod pozycją [...]. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] A Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej w skrócie "Spółka" lub "organ"), działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.), po rozpoznaniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmówiło udostępnienia informacji publicznej

w zakresie: pkt 1 - wyników finansowych poszczególnych zakładów (rachunek zysków

i strat) za rok 2016, tj: A, B, C, D; pkt 2 - wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010 - 2017, z wyjątkiem uchwał Zgromadzenia Wspólników zatwierdzających sprawozdania finansowe Spółki za poszczególne lata tj. za lata 2009 - 2016; pkt 3 - wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010 – 2017.

Wskazana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

R. K. jako przewodniczący Rady Miejskiej w O. pismem z dnia 4 maja 2017 r. zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie w formie papierowej informacji publicznej w zakresie: pkt 1 - tekstu jednolitego umowy spółki; pkt 2 - sprawozdania finansowego spółki za rok 2016 zawierającego: bilans, rachunek zysków

i strat, informację dodatkową, rachunek przepływów pieniężnych i zestawienia zmian

w kapitale własnym; pkt 3 - wyników finansowych poszczególnych zakładów (rachunek zysków i strat) za rok 2016 t.j: A, B, C, D; pkt 4 - uchwał Zgromadzenia Wspólników zatwierdzających sprawozdanie finansowe za rok 2016; pkt 5 - wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010-2017; pkt 6 - wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010 – 2017.

Decyzją z dnia [...] znak [...] A Sp. z o.o. odmówiło R. K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie: sprawozdania finansowego spółki za rok 2016 zawierającego: bilans, rachunek zysków i strat, informację dodatkową, rachunek przepływów pieniężnych i zestawienia zmian w kapitale własnym; wyników finansowych poszczególnych zakładów (rachunek zysków i strat) za rok 2016; uchwał Zgromadzenia Wspólników zatwierdzających sprawozdanie finansowe ze rok 2016; wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010-2017, wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010-2017 z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy zawartą we wnioskowanych informacjach zgonie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie Spółka udostępniła wnioskodawcy kopię umowy spółki - tekst jednolity.

Pismem z dnia 30 maja 2017 r. R. K. - przewodniczący Rady Miejskiej w O. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., po ponownej analizie sprawy udostępniła: pkt 1 - sprawozdanie finansowe spółki za rok 2016 zawierające: bilans, rachunek zysków i strat, informację dodatkową, rachunek przepływów pieniężnych i zestawienia zmian w kapitale własnym; pkt 2 - uchwałę Zgromadzenia Wspólników zatwierdzającą sprawozdanie finansowe za rok 2016, pkt 3 -uchwały Zgromadzenia Wspólników zatwierdzające sprawozdania finansowe za lata 2009-2015. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, że pozostałe dokumenty wskazane we wniosku mają charakter informacji przetworzonej, Spółka pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku i na podstawie art. 14 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wniosek dotyczył informacji, które w zakresie wyników finansowych poszczególnych zakładów (rachunek zysków i strat) za rok 2016, t.j: A, B, C, D na dzień jego otrzymania nie istniały we wskazanej przez wnioskodawcę formie i konieczne byłoby ich specjalne wytworzenie. Natomiast żądana informacja publiczna dotycząca udostępnienia wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010-2017 oraz wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010 - 2017 z uwagi konieczność przeanalizowania treści powyższych dokumentów w zakresie informacji prawnie chronionych i wyodrębnienia informacji, które mogą zostać udostępnione uniemożliwia proste przekazanie powyższych informacji wnioskodawcy i wymaga dużego nakładu organizacyjnego i zaangażowania znacznej liczby pracowników.

Pismem z dnia 4 lipca 2017 r. zatytułowanym "uzupełnienie wniosku" wnioskodawca wskazał, że dane wnioskowane od Spółki pozwolą na uzyskanie informacji, które mają realny wpływ na ponoszenie przez wszystkich mieszkańców O. kosztów związanych z dostarczaniem mediów do ich mieszkań, jak i kosztów innych usług świadczonych na ich rzecz. Wnioskowana analiza pozwoli dokonać oceny działalności poszczególnych zakładów, wskazując tym samym na ewentualne możliwości poczynienia oszczędności i zmniejszenia kosztów ponoszonych przez mieszkańców w zakresie wskazanym powyżej, co niewątpliwie będzie użyteczne dla dobra ogółu. W ocenie wnioskodawcy żądane przez niego informacje są ważne dla potencjalnych odbiorców i mogą być wykorzystane dla poprawy funkcjonowania samej Spółki, która jest spółką gminną.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy Spółka decyzją z dnia [...] odmówiła R. K. udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zaznaczyła, że jej kapitał zakładowy jest w 100% objęty przez Gminę Miasto O. Posiada ona organy korporacyjne, w tym radę nadzorczą uprawnioną do nadzoru i kontroli działalności Spółki oraz wspólnika - Gminę Miasto O. reprezentowaną przez Burmistrza, który jest uprawniony w trybie art. 212 ustawy kodeks spółek handlowych do żądania od Spółki wszelkich informacji i dokumentów. Spółka nie jest zobowiązana żadnymi przepisami prawa do przygotowywania informacji obejmującej wyniki finansowe poszczególnych zakładów (rachunek zysków i strat) za rok 2016. Spółka przygotowuje wynik finansowy (w tym rachunek zysków i strat) za każdy rok swojej działalności w dokumentacji finansowej będącej przedmiotem zatwierdzenia przez Zwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki jako sprawozdanie finansowe Spółki, które zostało wnioskodawcy udostępnione.

Następnie Spółka wyjaśniła istotę informacji przetworzonej i stwierdziła, że wnioskodawca pismem z dnia 4 lipca 2017 r. nie wykazał, iż żądana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W piśmie tym potwierdził, że żądana informacja jest informacją przetworzoną - analizą, która pozwoli dokonać oceny działalności poszczególnych zakładów. Wnioskodawca podkreślił, że udostępnienie całej informacji wskazanej we wniosku pozwoli na realizację założonego przez siebie celu, tj. oceny kosztów związanych z dostarczeniem mediów do mieszkańców O. Spółka jest przedsiębiorstwem wielozakładowym, w skład którego wchodzą: A, B, C, D. Wnioskodawca zażądał informacji publicznej dotyczącej wyników finansowych wyżej wymienionych zakładów. Jednak biorąc pod uwagę organizację działalności Spółki udzielenie takiej informacji wymaga wytworzenia nowych, nie istniejących i dotychczas nie wygenerowanych danych. Spółka jest zinformatyzowana w zakresie obiegu dokumentów, w tym dokumentów księgowych, przy czym system finansowo-księgowy umożliwia w chwili obecnej generowanie jednego rachunku zysków i strat dla całej działalności firmy. W celu wyodrębnienia rachunków zysków i strat dla poszczególnych działalności tj, działalności poszczególnych zakładów system ten musiałby zostać zmodyfikowany, każda działalność musiałaby funkcjonować jako odrębna "firma" (oddział), z odrębnymi kosztami każdego z zakładów wg. których sporządzany jest rachunek zysków i strat w wersji porównawczej, oraz pozostałymi kosztami operacyjnymi i finansowymi. Biorąc pod uwagę ilość dokumentów księgowych ewidencjonowanych w systemie finansowo-księgowym, która wynosi średniomiesięcznie ok. 2 500, a także ponoszone przez Spółkę koszty ogólne, które nie są rozliczane na konta poszczególnych zakładów, dostosowanie ewidencji księgowej

z 2016 roku wymagałoby ogromnego nakładu pracy. Analiza każdego dokumentu księgowego, a także przeliczanie wskaźnikami pozostałych kosztów operacyjnych i finansowych, które nie są rozliczane na poszczególne działalności trwałoby miesiącami rzutując na bieżącą pracę służb finansowo-księgowych w Spółce. Kolejny problem stanowią koszty rozliczane w czasie, które w roku 2016 nie są ujęte w kosztach działalności, ale powinny pojawić się w rachunku zysków i strat w kosztach działalności operacyjnej i stanowić zmianę stanu produktów. W celu sporządzenia rachunków zysków i strat na poszczególne działalności należałoby obliczyć podatek dochodowy odrębnie dla każdej działalności uwzględniając koszty i przychody nie stanowiące przychodów podatkowych, a także odroczony podatek dochodowy, w których niejednokrotnie ujęte są pozycje niepodzielne. Wyodrębnienie tych pozycji na podstawie wskaźników np. udziału sprzedaży w okresie historycznym, tj. za 2016 r. nie pozwoli uzyskać miarodajnego wyniku netto działalności dla poszczególnych czterech zakładów a wykazane informacje w rachunkach zysków i strat byłyby obarczone błędem. Wyodrębnienie rachunków zysków i strat za 2016 rok, sporządzonych zgodnie z ustawą o rachunkowości, dla poszczególnych działalności Spółki, związane byłoby z poniesieniem dużych w skali Spółki kosztów związanych z zakupem nowego systemu informatycznego dla księgowania kosztów i przychodów poszczególnych zakładów, wielomiesięcznego zaangażowania pracowników działu finansowo-księgowego lub konieczności zatrudnienia, dla tego procesu nowych pracowników oraz dostosowania obecnego systemu księgowego lub jego wymiany na nowy. Pomimo podjęcia powyższych działań Spółka i tak nie udzieliłaby wiarygodnej informacji dotyczącej wyników finansowych poszczególnych zakładów (rachunku zysków i strat). Ponadto

w celu przygotowania żądanej informacji publicznej Spółka byłaby zmuszona ponieść koszty dostosowania systemu finansowo-księgowego, koszty zatrudnienia przynajmniej 4 pracowników (obecni są zaangażowani w trwające procesy i nie ma możliwości organizacyjnej ich oddelegowania do przygotowania informacji publicznej), co stanowi koszt ok. 260 000 zł natomiast czas przygotowania żądanej informacji nie byłby krótszy niż 10 miesięcy. Niezależnie od powyższego, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zawartą w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r., wnioskodawcy zależy na ustaleniu wysokości ponoszonych kosztów przez mieszkańców związanych z dostawą mediów od Spółki.

W ocenie Spółki z powyższymi informacjami wnioskodawca może zapoznać się

w przypadku działalności związanej z wytwarzaniem i przesyłaniem energii cieplnej oraz uzdatnianiem nośnika ciepła analizując wniosek o zatwierdzenie XIV taryfy dla ciepła składanego do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na okres od 01.11.2016 r. do 31.10.2017 r., który stanowi informację publiczną. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki analizując wniosek o zatwierdzenie taryfy dla ciepła dokonuje oceny tzw. kosztów uzasadnionych przedstawionych przez Spółkę, tj. kosztów niezbędnych do wykonania zobowiązań powstałych w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji oraz przyjmowane przez Spółkę do kalkulacji ceny i stawki opłat ustalanych w taryfie w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców, którymi są również mieszkańcy Miasta O. W przypadku kosztów związanych z działalnością zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to informacja o ich wysokości wraz z uzasadnieniem stanowi element wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków złożonego w dniu 24.10.2016 r. Powyższy wniosek o zatwierdzenie taryfy był procedowany przez Radę Miejską, której wnioskodawca jest przewodniczącym. Ponadto Spółka w zakresie prowadzonej działalności związanej z zadaniami A występuje w przetargach publicznych prowadząc działalność na rynku konkurencyjnym. Spółka została wyłoniona jako wykonawca na odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych z terenu Gminy Miasto O. w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych. Koszty ponoszone przez mieszkańców w związku z powyższą usługą zostały zweryfikowane przez rynek i są dostępne wraz z dokumentacją prowadzonego postępowania przetargowego przez Zamawiającego - Gminę Miasto O. Wnioskodawca żądał we wniosku udostępnienia wyniku finansowego za rok 2016 D prowadzonego przez Spółkę. Należy jednak zaznaczyć, że Spółka świadczy usługi zarządzania nieruchomościami komunalnymi Gminy Miasto O. na podstawie umowy, którą zawarła po przeprowadzeniu przez Gminę Miasto O. przetargu nieograniczonego. Spółka administruje również wspólnotami utworzonymi z udziałem osób prywatnych - właścicieli lokali i nie jest uprawniona zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępniać dane, których dysponentem i właścicielem są osoby prywatne, członkowie wspólnot mieszkaniowych, strony umów o administrowanie nieruchomością. Na marginesie Spółka wskazała, że dokumenty dotyczące powyższych postępowań przetargowych prowadzonych przez Gminę Miasto O. są dostępne na stronach A Urzędu Miejskiego w O.

Dodatkowo organ odnosząc się do żądania udostępnienia wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010-2017 oraz wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010 - 2017 zauważył, że udostępniono uchwały Zwyczajnych Zgromadzeń Wspólników Spółki zatwierdzających sprawozdania finansowe za lata 2009 - 2016. Analiza postanowień pozostałych żądanych we wniosku dokumentów wskazuje, że zawierają informacje prawnie chronione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, objętą ochroną na podstawie Regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa obowiązującego w Spółce oraz dane wrażliwe dotyczące osób fizycznych, których dobro osobiste na skutek upublicznia tych informacji zostanie naruszone. Spółka zaznaczyła, że suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Spółka nie dysponuje gotowym katalogiem żądanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym wyników finansowych poszczególnych zakładów.

W przypadku natomiast żądanej dokumentacji - uchwał Rady Nadzorczej

i Zgromadzenia Wspólników Spółki za okres 2010 - 2017, wnioskodawca wystąpił

o udostępnienie informacji przetworzonej. Biorąc pod uwagę wysiłek organizacyjny Spółki, aby udostępnić zbiór dokumentów (uchwał organów), które należy zgodnie

z wnioskiem przygotować, tj. przeanalizować pod względem danych wrażliwych

i tajemnicy przedsiębiorstwa i wyselekcjonować informacje możliwe do udostępnienia Spółka wskazała, że takie działania nie są możliwe do podjęcia bez zapewnia przez wnioskodawcę, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Spółki wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał powyższej przesłanki. Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia lub też nie wniosku. Wnioskodawca w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r. zatytułowanym "uzupełnienie wniosku" wskazał ogólnie, że wnioskowane dane będą miały realny wpływ na ponoszenie przez mieszkańców O. kosztów związanych z dostarczaniem mediów, bez określenia np. w jaki sposób te dane będą wpływać na ponoszone przez mieszkańców koszty dostaw mediów i usług oraz w jaki sposób zamierza je wykorzystać. Wygenerowanie żądanych danych i koszty z tym związane będą miały wpływ na koszty działalności Spółki. Zatem wobec niewykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, należało orzec jak w sentencji.

W skardze na powyższą decyzję Rada Miejska w O. wniosła o uchylenie decyzji Spółki z dnia [...] i [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku dostępu do informacji publicznej w zakresie wyników finansowych poszczególnych zakładów Spółki (rachunek zysków i strat) za rok 2016, tj. A, B, C, D, a także wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010-2017 z wyjątkiem uchwał Zgromadzenia Wspólników zatwierdzających sprawozdania finansowe Spółki za poszczególne lata, tj. lata 2009-2016 oraz wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010-2017 prawo dostępu ulega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i tym samym należy odmówić udzielenia informacji w ww. zakresie;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym naruszenie prawa do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, iż:

a) informacja w zakresie wyników finansowych poszczególnych zakładów Spółki (rachunek zysków i strat) za rok 2016, a także wszystkich uchwał Zgromadzenia Wspólników za lata 2010-2017 z wyjątkiem uchwał Zgromadzenia Wspólników zatwierdzających sprawozdania finansowe Spółki za poszczególne lata, tj. lata 2009-2016 oraz wszystkich uchwał Rady Nadzorczej za lata 2010-2017 stanowi informację przetworzoną, podczas gdy Spółka dysponowała w dacie złożenia wniosku żądanymi informacjami, zaś ich przygotowanie na potrzeby udzielenia informacji publicznej stanowiłoby jedynie czynności techniczne;

b) w przypadku uznania, że informacja ma charakter informacji przetworzonej, wnioskujący nie wykazał istnienia interesu publicznego w zakresie żądanej informacji, gdyż jedynie ogólnie wskazał, iż żądana informacja będzie mieć realny wpływ na ponoszenie przez mieszkańców O. kosztów związanych z dostarczaniem mediów, podczas gdy wnioskodawca w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r. wyraźnie wskazał, że wnioskowane informacje pozwolą na uzyskanie danych, które mają realny wpływ na ponoszenie przez wszystkich mieszkańców O. kosztów związanych z dostarczaniem mediów do ich mieszkań.

W odpowiedzi na skargę A Sp. z o.o.

z siedzibą w O. reprezentowane przez radcę prawnego M. Ż. – S. wniosło o: odrzucenie skargi i umorzenie postepowania, ewentualnie o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając pogląd o konieczności odrzucenia skargi pełnomocnik Spółki wskazał na brzmienie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i stwierdził, że Rada Miejska w O. nie była uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ nie jest podmiotem posiadającym zdolność do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i wobec tego również w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą na decyzję

w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nadto nie będąc wnioskodawcą, którym był radny Rady Miejskiej w O. – R. K. pełniący funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej, nie może zaskarżyć decyzji

o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Poza tym R. K. podpisując się pod wszystkimi dokumentami w postępowaniu wszczętym wnioskiem

o udostępnienie informacji publicznej nigdy nie przedstawił żadnej uchwały uprawniającej go do reprezentowania organu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Zatem przyjmując, że skarżącym jest Rada Miejska w O. reprezentowana przez przewodniczącego R. K. skarga zasługuje na odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Jednocześnie z ostrożności procesowej Spółka wniosła o oddalenie skargi

i podtrzymała stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W dniu 30 października 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo strony skarżącej, do którego załączono wyciąg z protokołu z przebiegu obrad [...] (nadzwyczajnej) sesji Rady Miejskiej w O. z dnia [...], w trakcie której Rada Miejska

w O. udzieliła pełnomocnictwa R. K. do reprezentowania jej w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w O. R. K. poparł skargę i oświadczył, że skarga została wniesiona przez Radę Miejską w O.. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę, zaś Prezes zarządu A Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga Rady Miejskiej w O., jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu.

Stosownie do treści art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Na podkreślenie zasługuje ponadto fakt, że w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: pkt 1 - jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; pkt 2 - wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; pkt 3 - gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; pkt 4 - jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; pkt 5 - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; pkt 5a - jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; pkt 6 - jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W realiach rozpoznawanej sprawy sąd po wnikliwym przeanalizowaniu załączonego materiału dowodowego stwierdził, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił R. K. Przewodniczący Rady Miejskiej

w O. działając we własnym imieniu, a nie Rada Miejska w O. Wnioskodawca składając rzeczony wniosek nie załączył doń żadnego dokumentu,

z którego wynikałoby jego umocowanie do działania w imieniu organu gminy, jakim niewątpliwie jest Rada Miejska w O. Zresztą na tym etapie postępowania

o udostępnienie informacji publicznej adresat wniosku nie był uprawniony do żądania od R. K. uzupełnienia wniosku o pełnomocnictwo do działania w imieniu Rady, jako że u.d.i.p. nie zawiera w tym zakresie żadnych unormowań, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero wówczas, gdy organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzję

o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, jak stanowi o tym art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W rezultacie adresatem decyzji A Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest R. K. i tylko on w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. był podmiotem uprawnionym do złożenia we własnym imieniu skargi do tutejszego sądu na powyższe rozstrzygnięcie. W tej sprawie natomiast w świetle załączonej dokumentacji niespornym jest, że skargę do tutejszego sądu wywiodła Rada Miejska w O., która udzieliła pełnomocnictwa swojemu Przewodniczącemu R. K. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia.

Dodatkowym argumentem uzasadniającym odrzucenie skargi jest - w przekonaniu sądu – okoliczność, że Rada Miejska w O. nie jest organem administracji publicznej mającym zdolność sądową do występowania przed sądem jako strona, ponieważ zdolność ta przysługuje gminie. Wynika to mianowicie z faktu, że według art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przypomnieć w związku z tym trzeba, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.), natomiast do wyłącznej właściwości rady gminy należy:

1) uchwalanie statutu gminy;

2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności;

3) powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta;

4) uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu;

5) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

6) uchwalanie programów gospodarczych;

6a) przyjmowanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

7) ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki;

8) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach;

9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących:

a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy,

b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta,

c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,

d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym,

e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy,

f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich,

g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta,

h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek,

i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym;

10) określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania;

11) podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a;

12) podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku;

12a) podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych;

13) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników;

14) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy;

14a) podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów;

15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 u.s.g.).

Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g.). Stosownie zaś do treści art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Z przywołanych norm prawnych wynika jasny i wyraźny podział kompetencji pomiędzy organem uchwałodawczym gminy a organem wykonawczym, a co za tym idzie nie budzące wątpliwości uprawnienie wójta gminy, a nie rady gminy czy jej przewodniczącego do reprezentowania gminy na zewnątrz, w tym do występowania

w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Podmiotem władzy publicznej jest bowiem gmina, podsiadająca osobowość prawną. Zatem to ona ma zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do działania w jej imieniu. Innymi słowy, skoro to nie rada reprezentuje gminę na zewnątrz, to nie może ona przekazać kompetencji, których zresztą nie posiada na rzecz innego podmiotu, w tym na przewodniczącego rady gminy.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, według której w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest uchwała rady gminy, nie zachodzą też szczególne okoliczności, o których mowa w uchwale, jednakże nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono m.in.: "w myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany

w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.) (.....), Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego

w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (......) Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej, a wywodzone w drodze zawiłej - i nieuprawnionej - wykładni, przypisywanie

w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy - radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. W myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g. także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (....) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności). Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (......). Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także podniesione we wniosku o podjęcie uchwały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził" (.....). Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności

w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący

i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym –

w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady".

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia również wymaga, kto na gruncie u.d.i.p. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Według art. 2 ust. 1 u.d.i.p. uprawnienie to przysługuje "każdemu". W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 783/16 – Lex nr 2143041) stwierdzić trzeba, że problematyka określenia kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dokonując pewnego uogólnienia stwierdzić należy, że zarysował się pogląd, zgodnie z którym ustawa

o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, a racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może

z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego" (patrz wyrok WSA w Warszawie z 13.12 2012 r. II SAB/Wa 386/12 LEX nr 1246684, wyrok WSA w Olsztynie z podkreślił, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 sygn. akt II SAB/Gd 100/14). Przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że uprawnienie to przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że uprawnienie do żądania udostępnienia informacji publicznej nie mogło przysługiwać Radzie Miejskiej jako organowi gminy posiadającemu wyraźnie określone w u.s.g. kompetencje.

Reasumując, skarga Rady Miejskiej w O. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia [...] o odmowie udostępnienia R. K. informacji publicznej - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu.

O powyższym sąd orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

M.K