Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 155/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2005 r., nr XXXVI/212/05 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Miejska - działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm. – określanej dalej jako u.z.z.w.) - podjęła uchwałę nr XXXVI/212/05 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

a) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewskazanie w uchwale sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej;

b) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 4 obowiązków odbiorcy usług, związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzenia ścieków, które w myśl powołanego przepisu odbiorca usług jest zobowiązany przestrzegać zgodnie z ustawą, oraz określenie w § 3 obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określenia, albowiem część tych obowiązków wynika wprost z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zaś w uchwale nie ma potrzeby wskazywania - w sytuacji braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego - zakazów i nakazów określonego zachowania;

c) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016.283 dalej r.z.t.p.), poprzez określenie w § 1 ust. 1 i 2 celu uchwalenia regulaminu, w sytuacji gdy rada miejska nie została upoważniona jego określenia, albowiem cel ten wynika z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę;

d) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 5, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustaw, przepisów wykonawczych oraz postanowień regulaminu, w sytuacji, gdy rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów;

e) art. 73 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 7 ust. 1, że umowa o dostarczenie w wodę i odbiór ścieków powinna być zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności, w sytuacji, gdy z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. wynika, że umowa ta powinna być zawarta w formie pisemnej i ustawa nie przewiduje rygoru nieważności dla tego rodzaju czynności, w związku z tym bardziej nie ma prawa robić tego rada gminy;

f) art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 7 ust. 2, że: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne zawiera umowę z odbiorcą m.in. po wylegitymowaniu tytułem prawnym do nieruchomości", w sytuacji, przepisy ustawy, dla przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej określonej nieruchomości, nie wprowadzają wymogu przedstawienia jej statusu prawnego, czy też posiadania tytułu prawnego do korzystania z niej, a obowiązek taki nie wynika również z Prawa budowlanego (budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowlę), ani innego przepisu ustawowego;

g) art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 7 ust. 4, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może zawrzeć umowę z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, przepisy ustawy nie wprowadzają wymogu uprawdopodobniania faktu korzystania z nieruchomości;

h) art. 6 ust. 6 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 7 ust. 5, że umowa może być zawarta na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 6 ustawy, w sytuacji gdy z art. 6 ust. 6 ustawy wynika obowiązek zawarcia umowy, zaś przepis uchwały wprowadza w takiej sytuacji fakultatywność zawarcia umowy, na co wskazuje wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu;

i) art. 6 ust. 7 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niedokładne powtórzenie w§ 7 ust. 6 uchwały zapisów ustawy dotyczących możliwości zawarcia umów z osobami korzystającymi z lokalu w budynkach wielorodzinnych, którzy nie spełniają warunków określonych w art. 6 pkt 6 ustawy, w sytuacji, gdy w regulacjach o randze uchwały organu gminy nie mogą zostać zawarte materie ustawowe, a tym bardziej materie ustawowe zawierające jakąkolwiek modyfikację w stosunku do treści przepisu ustawy;

j) art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 9, § 10, § 11, § 12, § 14, § 15, § 17, § 18 uchwały kwestii dotyczących sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy i sposobu rozliczeń, w sytuacji, gdy ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy) i brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu piwa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy;

k) art. 8 ust. 1 u.z.z.w., poprzez wskazanie w § 13, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może odstąpić od umowy na dostawę wody i odbiór ścieków bez wypowiedzenia, jeśli zaistniały warunki określone w art. 8 ust. 1 ustawy, w sytuacji, gdy ze względu na charakter świadczonych usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako usług użyteczności publicznej, przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w. należy interpretować w ten sposób, że ogranicza on prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

l) art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 39 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie ustawy, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowienia ustaw i rozporządzeń.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1, § 3, § 4, § 5, § 7 pkt 1, 2, 4, 5, 6, § 9, § 10, § 11, § 12, § 14, § 15, § 17, § 18.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją w części za zasadną i wyjaśnił, że nie jest prawdą, że Rada Miejska w ogóle nie uregulowała kwestii związanych ze sposobem dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, gdyż w § 19 ust. 5 regulaminu zapisano, że : "Przed zawarciem umowy przedsiębiorstwo dokonuje odbioru technicznego, celem stwierdzenia czy zostały spełnione warunki techniczne". Ponadto zgodnie z art. 19 u.z.z.w. Regulamin powinien zawierać między innymi "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" i zdaniem organu wymóg taki spełnia § 3 regulaminu zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. Rada Gminy została upoważniona do ustalenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług i zdaniem organu uprawdopodobnienie faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o którym mowa w § 7 ust. 5 regulaminu do takich warunków należy. Jednocześnie organ poinformował, iż przygotowywany jest projekt nowej uchwały w powyższym zakresie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prokurator Okręgowy podtrzymał skargę i oświadczył, że zaskarża również § 16 ust. 1, § 19 ust. 4, § 22 ust. 4 i § 24 zaskarżonej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy.

Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Nadto wskazać należy, że r.z.t.p. nie jest aktem normatywnym, zawiera jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14), albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 700/17).

W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała na cel uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten stanowi przejaw niedopuszczalnego powtórzenia uregulowania zawartego w § 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z której wynika, że celem regulaminu jest określenie praw i obowiązków przedsiębiorstw wodno- kanalizacyjnych oraz odbiorców usług. Rada nie tylko powtórzyła zapis ustawy, ale uczyniła to niedokładnie, modyfikując je, a nadto uzupełniła o własne treści.

Zakwestionować należy § 3 ust. 11 uchwały, który nakłada na przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne obowiązek informowania mieszkańców gminy o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w okresach określonymi odpowiednimi przepisami w formie zwyczajowo przyjętej. Pozostaje to w sprzeczności z art. 12 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem to na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia. Stąd też rada gminy nie jest uprawniona na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. do nakładania tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne.

Zasadnie Prokurator zakwestionował § 5 uchwały stanowiący, iż postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz postanowień regulaminu. Regulacja ta narusza przepis art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 459 – dalej jako k.c.), który stanowi, iż czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba, że właściwy przepis przewiduje inne skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Oznacza to, że treść umowy, o jakiej mowa wyżej, w istocie nie może naruszać praw i obowiązków wynikających z jakiejkolwiek ustawy, a nie tylko z uz.z.w., aktów wykonawczych do tej ustawy czy też regulaminu. Wprowadzona w § 5 regulacja stanowi więc niedopuszczalne zawężenie ogólnie obowiązującej zasady prawa cywilnego (por. wyrok WSA Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Go 954/16, z dnia 15 marca 2018r., sygn. akt II SA/Go 102/18).

Dalej odnosząc się do naruszeń prawa, dostrzeżonych w zaskarżonej uchwale, a dotyczących kwestii zawierania umów o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu nieczystości, należy zauważyć, że w § 7 ust. 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że umowy te winny być zawierane w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Stosownie zaś do art. 73 § 1 k.c., jeżeli ustawa zastrzega do czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Oznacza to, że zastrzeżenie formy pisemnej bez wskazania rygoru nieważności czynności oceniać należy według art. 74 k.c., a zatem jako zastrzeżenie formy dla celów dowodowych (z wyjątkiem zastrzeżenia takiej formy dla wywołania określonych skutków prawnych). Żaden z przepisów u.z.z.w. nie wskazuje rygoru nieważności dla umowy zawartej bez zachowania formy pisemnej. Tym samym forma ta została zastrzeżona w powołanej ustawie wyłącznie dla celów dowodowych. Brak zachowania tej formy powoduje skutki określone w art. 74 § 1 k.c. Tym samym wadliwe było zastrzeżenie dla umowy o dostarczanie wody i odbiór nieczystości w formie pisemnej pod rygorem jej nieważności.

W § 7 ust. 2 uchwały wskazano, że przedsiębiorstwo zawiera umowę na pisemny wniosek przyszłego odbiorcy, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia i wylegitymowaniem się tytułem prawnym do nieruchomości, a w § 7 ust. 4, że umowę może zawrzeć tylko osoba która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z nieruchomości. Natomiast przepis w art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa może być zawarta z osobą posiadającą tytuł do korzystania nieruchomości, a także z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazany przepis nie różnicuje prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego. Według art. 6 ust. 4 u.z.z.w. mają one równe prawo dostępu do wody i do korzystania z niej oraz do odprowadzania nieczystości. Nie nakłada na osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym dodatkowego obowiązku uprawdopodobnienia korzystania z takiej nieruchomości. W związku z powyższym, koniecznym jest stwierdzenie nieważności przepisów uchwały, które przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, uzależniają od wykazania tytułu prawnego do nieruchomości lub uprawdopodobnienia korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości, że § 7 ust. 5 uchwały sformułowany został niegodnie z art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Z treści § 7 ust. 5 uchwały wynika, że umowa może być zawarta z podmiotami w nim określonymi, czyli mówi on o fakultatywnym zawarciu umowy na co wskazuje wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu. Natomiast przywołany przepis art. 6 ust. 6 u.z.z.w. nakłada obowiązek zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie nieczystości z tymi podmiotami. Takie postanowienia uchwały stanowią również naruszenie podstawowego rozwiązania systemowego, które legło u podstawy uchwalenia ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a mającego zapewnić wszystkim dostęp do wody i odprowadzania ścieków. Wprowadzenie uznaniowości po stronie przedsiębiorstwa w zawieraniu umów o dostarczenia wody jak i odprowadzenie ścieków stanowi naruszenie prawa dostępu do wody i korzystania z niej.

Rada gminy zmodyfikowała także w § 7 ust. 6 uchwały przepis art. 6 ust. 7 u.z.z.w. Jak zasadnie podniósł Prokurator w skardze, przepis art. 6 ust. 7 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne może wyrazić zgodę na zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynkach, o których mowa w ust. 5, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 6. Natomiast w § 7 ust. 6 uchwały postanowiono, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może w uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na podpisane umowy z osobami korzystającymi z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym, także gdy nie spełniają warunków określonych w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Niedopuszczalna modyfikacja polega na wskazaniu we wspomnianym przepisie uchwały innej grupy podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy o dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków niż uczynił ustawodawca w art. 6 ust. 6 ustawy. Zmiana sformułowania ta wypacza zdecydowanie wolę ustawodawcy.

Zdaniem Sądu również postanowienia zawarte w § 9, określającym terminy na jakie zawiera się umowy, § 10 stanowiący o formie zmiany warunków umowy, § 12 pkt 1, 2 i 3 dotyczącego przyczyn rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia,

§ 14 i 15 określających zasady rozliczeń, § 17 określającego zasady zwrotu kwot wynikających z rachunku oraz § 18 odnoszącego się do obowiązku wystawiania faktur i terminów płatności wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Z przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynika bowiem, że kwestie dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, wzajemnych rozliczeń, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno- kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie był upoważniony. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego. Zawarcie w akcie prawa miejscowego ustaleń przekazanych do regulacji w drodze umowy między stronami stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Z kolei w § 13 uchwały Rada uchwaliła, że przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne może odstąpić od umowy o dostawę wody odbiór ścieków bez wypowiedzenia, jeżeli zaistniały warunki określone w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Wspomniany przepis art. 8 ust. 1 ustawy określa przypadki, w których przedsiębiorstwo może odciąć dopływ wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne i jest to katalog zamknięty. Natomiast art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy stanowi, iż umowa zawarta między odbiorcą a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest możliwe, aby w regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie. Takim dalej idącym uprawnieniem jest niewątpliwie uprawnienie do rozwiązania umowy o dostawę wody i odbioru ścieków od możliwości odcięcia dopływu wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Są to bowiem tylko czynności techniczne. Przy ponownym przywróceniu dopływu wody lub otwarcia przyłącza kanalizacyjnego nie zachodzi konieczność zawarcia przez odbiorcę nowej umowy. Natomiast rozwiązanie umowy jest czynnością prawną. W przypadku skuteczności takiej czynności wymagane jest zawarcie nowej umowy w przypadku wznowienia świadczenia usług dostawy wody lub odbioru ścieków. W konsekwencji zapis uchwały, że odcięcie przyłącza wodnego lub zamkniecie przyłącza kanalizacyjnego może skutkować natychmiastowym rozwiązaniem umowy należy ocenić jako sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Ustawodawca już określił w art. 8 ust. 1 ustawy sankcje za określone naruszenia. Za niedopuszczalne należy uznać aby organ stanowiący gminy określił w uchwale wydawanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w. dalej idące konsekwencje prawne.

W § 16 zaskarżonej uchwały Rada gminy postanowiła, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazań wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody ustalone na podstawie rozporządzenia ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, natomiast w przypadku awarii wodomierza stosuje się średnie zużycie z ostatnich 6 miesięcy przed awarią. Takie unormowanie modyfikuje zapis § 18 – obowiązującego w chwili podjęcia uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002r.,nr 26, poz. 257) w odniesieniu do kwestii obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy to nie jest możliwe – na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłego liczby niesprawności wodomierza. W zaskarżonym regulaminie pominięto więc zwrot "jeżeli umowa nie stanowi inaczej" oraz zwrot " a gdy to nie jest możliwe na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza". Taki zapis uchwały pozbawia w istocie odbiorcę wpływu na określenie sposobu obliczenia ilości pobranej wody w przypadku awarii wodomierza.

Zasadnie Prokurator podniósł w skardze, że § 19 ust. 4 i § 22 ust. 4 uchwały są takiej samej treści, stanowiąc, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Wprowadzenie powyższego warunku stanowi nadto przekroczenie kompetencji ustawowej. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się do przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieje techniczna możliwość świadczenia usługi. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która złożyła stosowny wniosek w tym przedmiocie. Zatem nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym jest nałożenie na odbiorcę wymagań określonych w § 19 ust. 4 i § 22 ust. 4 uchwały. Rada zmodyfikowała w ten sposób procedurę poprzedzającą rozpoczęcie robót budowlanych.

W § 24 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma prawo odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci w przypadku, gdy przyłącze zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami oraz prawo odmowy wydania warunków technicznych, jeżeli przedsiębiorstwo nie posiada technicznych możliwości przyłączenia, z zastrzeżeniem § 25. Uregulowanie to pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 oraz art.15 ust. 4 ustawy. Z pierwszego wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, a z drugiego wynika, że przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie. Przedsiębiorstwo ma zatem wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć ustaleniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedynie uprawnienia przedsiębiorstwa. Gmina nie ma zatem kompetencji do określenia jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13).

Za sprzeczny z prawem należy uznać również § 39 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w regulaminie mają zastosowanie przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Narusza to wyrażoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności aktów prawnych. Zgodnie z powołanym art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP hierarchia ta przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Konsekwencją zasady hierarchiczności jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Wskazany przepis regulaminu wprowadza tymczasem regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie wskazanej w nim ustawy oraz rozporządzeń. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu mają prymat nad ustawą, co w przypadku niegodności między tymi aktami nakazuje rozstrzygać na korzyść uchwały. Stanowi to jaskrawe naruszenie art.87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wskazane wyżej uchybienia mają niewątpliwie charakter istotny. Z uwagi na ich znaczenie oraz zakres, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.