Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 55/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 listopada 2012 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tuchomie 1. stwierdza nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie: – § 26 ust. 1 w części obejmującej słowa: "natomiast psy ras uznanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie dla ludzi mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu.", – § 26 ust. 2 i ust. 3, – § 27, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [..] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie przepisów § 19 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 27 i § 29 ust. 1 regulaminu, stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia, a także art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., § 118 w zw. z § 143 oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 27 i § 29 regulaminu.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wprowadzony w § 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 zakaz umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem (ust. 1), śniegu, lodu (ust. 3) i gorącego popiołu (ust. 4), jest sprzeczny z treścią art. 5 ust. 1 pkt. 3b u.c.p.g. Przepis ustawy zobowiązuje bowiem właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Regulacja ta odnosi się wyłącznie do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie niniejszą uchwałą dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.

Zdaniem skarżącego także generalny i bezwarunkowy zakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zaś postanowienia zaskarżonego regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i wyjątków niekiedy mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Rada Gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia zakazu wpuszczania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci. Ustawodawca bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił organ gminy jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą regulacji w tym zakresie winno być więc określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc.

Prokurator stwierdził też, że w § 27 regulaminu, nakładającego obowiązek właściciela psa do trwałego umocowania do obroży psa znaczka identyfikacyjnego potwierdzającego poddanie psa szczepieniu, błędnie powtórzono regulację ustawową, gdyż już z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W ocenie skarżącego, przekroczeniem ustawowej delegacji jest również zakaz określony w § 29 regulaminu dotyczący zakazu prowadzenia wypasu zwierząt gospodarskich na terenach publicznych. Jak podkreślił w tym zakresie skarżący, regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Tym samym kwestionowana regulacja poprzez posłużenie się zakazem określonego zachowania wykracza poza materię określoną w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalanie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada wskazała, że stroną skargi winna być Gmina reprezentowana przez Wójta, a nie Rada, która nie posiada zdolności sądowej. Ponadto, w wątpliwość poddano zachowanie terminu do wniesienia skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że zaskarżone zapisy regulaminu mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego określonego

w art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.c.p.g. W ocenie Gminy zakaz umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, śniegu, lodu i gorącego popiołu jest niczym innym jak określeniem sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz uszczegółowieniem wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wskazano, że Prokurator nie podał konkretnych przepisów innych ustaw, które szczegółowo miałby regulować tą materię. Także zapisy regulaminu dotyczące zwierząt domowych zgodne są z upoważnieniem z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten wprost wskazuje, że regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Upoważnienie w tym zakresie stanowi też z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który pozwala w regulaminie na określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Opisany w zaskarżonej uchwale zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach publicznych, jest przecież niczym innym jak uszczegółowieniem zakazu utrzymywania ich na określonych obszarach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniając organowi gminy kwestię terminowości skargi wniesionej w niniejszej sprawie wskazać należy, że prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że część postanowień uchwały, tj. § 26 ust. 1 od słów "natomiast" do końca zdania, § 26 ust. 2 i ust. 3 oraz § 27, w sposób istotny naruszają prawo. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do § 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 26 ust. 1 od początku do słów "na smyczy" oraz § 29 ust. 1 uchwały, wyznaczającym zakres zaskarżenia określony przez Prokuratora, uchwała jest zgodna z prawem. Przy tym podkreślić należy, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały były przepisy prawa materialnego w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto uchwałę Rady Gminy z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy. Materialnoprawną podstawą tej uchwały były przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rzecz ma się z wynikającą z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że organ gminy przewidując w § 26 ust. 1 uchwały od słów "natomiast" do końca zdania obowiązek wyprowadzania psów ras uznanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi tylko na smyczy i w kagańcu, naruszył powyższy nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. Organ posłużył się bowiem kategorią ustawową psów ras uznawanych za agresywne, używając jednocześnie kategorii niezdefiniowanej ustawowo i wysoce ocennej "innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Poza tym, Sąd uznał, że ta część wskazanego przepisu narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia zwartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. Art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W ocenie Sądu, wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42).

Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Cechy tej brakuje rozwiązaniu wprowadzonemu przez uchwałodawcę gminnego w § 26 ust. 1 regulaminu od słów "natomiast" do końca zdania, w którym zobowiązano właścicieli określonej kategorii psów do wyprowadzania ich tylko na smyczy i w kagańcu na terenach użytku publicznego. Obciążono ich zatem bezwzględnym obowiązkiem łącznego wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu zastosowanie jednocześnie dwóch sposobów umożliwiających kontrolę nad zwierzęciem nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Natomiast nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która nie wysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Natomiast w odniesieniu do pierwszej części § 26 ust. 1 zakończonej słowami "na smyczy" Sąd stanął na stanowisku, że organ gminy określając obowiązek właścicieli psów wyprowadzenia ich tylko na smyczy na terenach użytku publicznego, zrealizował prawidłowo upoważnienie ustawowe, a tak sformułowany obowiązek jest zgodny z celem ustawy i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Pozwala bowiem na określenie takich środków kontroli nad zwierzęciem, które w zasadniczy sposób zwiększają prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia dla osób przebywających na terenie przeznaczonym do użytku publicznego, bardziej niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka redakcja wskazanej części przepisu § 26 ust. 1, nie powiela również regulacji art. 10a ust. 3 u.o.z., który stanowi, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W świetle powołanego przepisu u.o.z. treść § 26 ust. 1 uchwały do słów "na smyczy" wyłącznie precyzuje, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, obowiązek mający na celu ochronę przed zagrożeniem ze strony zwierząt i ich uciążliwością dla ludzi. Nadto, treść art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 821), zwanej dalej k.w., potwierdza, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, którym uchybienie zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenia, tj. środki zwykłe i nakazane. Środki nakazane, o których mowa w tym przepisie, w doktrynie rozumiane są jako środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 u.c.p.g., zaliczając do nich m.in. stosowanie smyczy (por. W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el 2016). Nie można zignorować wyraźnego zamiaru ustawodawcy, który różnicując środki kontroli nad zwierzętami na zwykłe i nakazane, kompetencje do określenia tych ostatnich przekazał organom samorządu. Oznacza to, że zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obejmuje uprawnienie do wskazania również innych metod sprawowania kontroli nad zwierzęciem niż środki zwyczajowe stosowane w celu ochrony przed zagrożeniem kub uciążliwością dla ludzi.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał natomiast regulację zawartą w § 26 ust. 2 i 3 regulaminu. W § 26 ust. 2 uchwały zakazano wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych, z wyłączeniem psów przewodników. Natomiast w § 26 ust. 3 zakazano wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw dla dzieci. W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi.

Podobnie rzecz ma się z przewidzianym w § 27 uchwały obowiązkiem właściciela do trwałego umocowania do obroży psa znaczka identyfikacyjnego uzyskanego w momencie szczepienia psa, potwierdzającego poddanie psa szczepieniu przeciw wściekliźnie. Sformułowanie powyższego obowiązku wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a poza tym w sposób niedopuszczalny modyfikuje obowiązki regulowane innymi aktami normatywnymi.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1967), zwanej dalej u.o.z.z., m.in. psy powyżej 3. miesiąca życia na obszarze całego kraju podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie. W przepisie art. 56 ust. 4 u.o.z.z. przewidziano, że psy poddane szczepieniu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez lekarzy weterynarii, o których mowa w ust. 3. Po przeprowadzeniu szczepienia posiadaczowi psa wydaje się zaświadczenie lub dokonuje się wpisu w paszporcie, o którym mowa w art. 24e ust. 2. Oznacza to, że poza wskazanymi uprawnieniami właściciela do uzyskania wpisu do rejestru zwierząt zaszczepionych przeciwko wściekliźnie, a także zaświadczenia lub wpisu w paszporcie potwierdzającego dokonanie takiego szczepienia, przepisy nie przewidują obowiązku potwierdzania szczepienia w innej formie, w tym w takiej, o której mowa w § 27 uchwały, tj. wydania znaczka identyfikacyjnego. Skoro prawo nie przewiduje obowiązku wydawania właścicielom psów zaszczepionych znaczków identyfikacyjnych, a w konsekwencji właściciele nie mają uprawnienia do otrzymania takiego znaczka, to w przepisach prawa miejscowego nie można nakładać na nich obowiązku trwałego umocowania do obroży psa takiego znaczka.

W odniesieniu natomiast do kwestionowanych postanowień § 19 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz § 29 ust. 1 uchwały Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego stwierdzając, że nie miały miejsca naruszenia prawa, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie ich nieważności.

W § 19 ust. 1 uchwały zabroniono umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem. W § 19 ust. 3 zabroniono umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane śniegu i lodu. Natomiast w § 19 ust. 4 zabroniono umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu, a popiół po przestudzeniu nakazano umieszczać w pojemnikach metalowych do ich selektywnego zbierania, a poza sezonem grzewczym można dostarczać popiół do gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W powyższym zakresie Sąd nie dostrzegł powielenia obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Przepis ten nakłada bowiem na właścicieli obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a nie określa wymogów związanych z samym zbieraniem odpadów.

Natomiast, w ocenie Sądu, zasady określone w przywołanych wyżej postanowieniach uchwały realizują upoważnienie przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, zgodnie z którym w regulaminie należało określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Na podstawie przywołanego upoważnienia gminy zobowiązane były do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Oceny ukształtowanych na tej podstawie obowiązków należy dokonywać w świetle całokształtu przepisów u.c.p.g. i celu, jaki w zamyśle ustawodawcy mają one realizować. W świetle przepisów u.c.p.g., w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, gminy zobowiązane były do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5) oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Przez selektywne zbieranie zdefiniowane wówczas w art. 3 ust. 3 pkt 15a z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach należało rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem. Prawidłowe selekcjonowanie odpadów miało służyć osiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Gmina zobowiązana bowiem była do zapewnienia osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W tych okolicznościach sformułowanie zakazu umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub w pojemnikach i workach na odpady selektywnie zbierane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, wypełnia upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., albowiem mieści się w pojęciu zbierania odpadów komunalnych i kształtuje zasady służące zasadniczemu celowi selektywnego zbierania odpadów w postaci osiągnięcia pożądanego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.

Określenie zakazu mieszania odpadów niezgodnie z ich przeznaczeniem, podobnie jak zakazu mieszania z odpadami selektywnie zbieranymi śniegu, lodu i popiołu w pełni wpisuje się w zamierzone cele ustawodawcy nie powielając przy tym przepisów innych ustaw. Pozwala bowiem przeciwdziałać sytuacjom, w których takie mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm., z późn. zm.). Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to były podstawy do wprowadzenia w § 19 ust. 1, 3 i 4 uchwały zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów ze sobą oraz ze śniegiem, lodem i popiołem. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe. Przy tym podkreślić należy, że sformułowanie zasad selektywnego zbierania przestudzonego popiołu poprzez wskazanie rodzaju pojemnika na jego selektywne zbieranie bądź wskazanie na możliwość jego oddania do punktu zbierania odpadów, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie naruszało przepisów prawa. W przepisie art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. zobowiązano gminę do ustanawiania selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej określone frakcje odpadów. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było zatem przeszkód, aby selektywnym systemem zbierania odpadów objąć inne odpady komunalne, w tym popiół, rozszerzając tym samym ustawowo określony zakres minimalny.

Do naruszenia upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie doszło również w § 29 ust. 1 uchwały, w którym zakazano prowadzenia wypasu zwierząt gospodarskich na terenach publicznych. Wskazany przepis u.c.p.g. uprawniał organ gminy do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według Sądu, organ gminy działając w zakresie powyższego upoważnienia mógł określić obszar objęty zakazem wypasu zwierząt gospodarskich, co też prawidłowo uczynił.

Z powyższych względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę w zakresie § 19 ust. 1, 3 i 4, § 26 ust. 1 do słów "na smyczy" i § 29 ust. 1 uchwały. Co do pozostałego zakresu zaskarżenia Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności § 26 ust. 1 od słów "natomiast" do końca zdania, § 26 ust. 2 i 3 i § 27 uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym korzystając z dyspozycji przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a.