Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1828/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 76 par 1, art. 77 par. 1, atr. 80, art. 107 pat 1, art. 78 par. 1, art. 145 par 1 pkt 5, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art 141 par 4, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 809/20 w sprawie ze skarg S. P. i M. P. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od skarżących S. P. i M. P. solidarnie na rzecz Ministra [...] kwotę 600 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., I SA/Wa 809/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg S. P. i M. P. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra [...] na rzecz S. P. i M. P. kwoty po 680,00 złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. S. P. złożył, na postawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. D., oznaczonej jako parcele nr: [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 83.805 m2, zapisanej w księdze wieczystej P. – J., tom [...] wykaz nr [...]cd. Kw nr [...], stanowiącej współwłasność Z. P., M. P. oraz M. P. – w części stanowiącej obecnie działki nr [...],[...], [...],[...],[...],[...]i [...]z obrębu [...] – J.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wznowił postępowanie w powyższej sprawie. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nadto organ wskazał, że jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18, w której Sąd ten nie dopatrzył się w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Pismami z dnia [...] grudnia 2019 r. Z. P. i S. P. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wydana w sprawie decyzja opiera się na błędnym przekonaniu organu, że Zastępca Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. – T. K. posiadał upoważnienie do podpisywania decyzji administracyjnych tylko z tego powodu, że sprawował określoną funkcję. Ponadto zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, wskutek czego strony zostały pozbawione możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie i w konsekwencji zostali pozbawieni możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r, nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w . przy ul. D., oznaczonej jako parcele nr: [...]oraz [...] o łącznej powierzchni 83.805 m2, zapisanej w księdze wieczystej P., tom [...] wykaz nr [...] cd. KW nr [...], stanowiącej współwłasność Z.P., M.P. oraz M. P. – w części stanowiącej obecnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]z obrębu [...] – J., stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Dalej Minister podał, iż w przedmiotowej sprawie, jako przesłankę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc okoliczność, że w dniu [...] marca 2019 r. otrzymał informację, iż odnaleziono akta osobowe T. K., pełniącego funkcję [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w okresie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r., w których nie odnaleziono upoważnienia do podpisywania przez niego rozstrzygnięć administracyjnych. Następnie organ wywodził, że kwestia możliwości podpisywania rozstrzygnięć wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych na gruncie ówczesnych przepisów prawa została już szczegółowo wyjaśniona w jego wcześniejszych rozstrzygnięciach. Dotychczasowe rozważania organu nadzorczego prowadzą do wniosku, iż orzeczeniu wywłaszczeniowemu z dnia [...] grudnia 1953 r. nie można zarzucić wydania przez niewłaściwy organ lub przez osobę nieupoważnioną, albowiem nie ma żadnych podstaw by stwierdzić, że T. K. nie dysponował upoważnieniem przewodniczącego prezydium do podpisywania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach wywłaszczenia. Z treści samego pisma W. Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]., złożonego przez wnioskodawcę, bezspornie wynika, że w Archiwum Zakładowym W. Urzędu Wojewódzkiego w P. została odnaleziona teczka osobowa T.K., a z dokumentacji tej wynika, że w czasie, kiedy zostało wydane orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1953 r. T. K. pełnił funkcję [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.W ocenie organu, nie sposób zgodzić się, że pismo to stanowi "nową okoliczność" w sprawie i może być podstawą do stwierdzenia, że T. K. w trakcie pełnienia funkcji [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nie był osobą upoważnioną do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych. W przedmiotowej teczce wprawdzie nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby wprost udzielenie T.K. upoważnienia do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych za Prezydium, ale nie oznacza to, że takie dokumenty nie istniały. Brak dokumentów wskazujących na zakres upoważnień i obowiązków ówczesnego [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. mógł zatem wynikać z ich niedołączenia do akt personalnych ww. osoby lub z ich zaginięcia lub zniszczenia na skutek upływu kilkudziesięciu lat od zakończenia pełnienia ww. funkcji. Zatem informacja o nieodnalezieniu w teczce osobowej T. K. upoważnienia do podpisywania przez niego rozstrzygnięć administracyjnych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, które zostało przez niego podpisane w czasie pełnienia funkcji [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Minister podkreślił, że tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18, w którym oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 50/15. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, iż brak zachowania się dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia T.K. – [...]Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. do podpisania ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony. Natomiast braki w dokumentacji archiwalnej w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu przedwczesnego wydania decyzji w sprawie, Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 12 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W przedmiotowej sprawie organ nie dostrzegł żadnych nowych okoliczności, które wymagałyby pogłębionej analizy i zbierania nowego materiału dowodowego ponad ten, którym dysponuje. W istocie bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oczywiście niezasadny, lecz z uwagi na spełnienie przez ten wniosek wymogów formalnych organ nie mógł odmówić wznowienia postępowania. Podejmowanie w tej sytuacji jakichkolwiek dodatkowych działań przed wydaniem decyzji prowadziłoby do nieuzasadnionego wydłużania postępowania co stanowiłoby naruszenie art. 35 k.p.a. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu nadzoru, w toku postępowania nie wykazano okoliczności wskazujących na brak posiadania przez T.K. upoważnienia do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli M. P. i S. P.

M.P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez błędne uznanie, iż wydanie zezwolenia na wywłaszczenie nastąpiło celem zawarcia przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej umowy zamiany nieruchomości z władzami wojskowymi, co nie stanowi realizacji narodowych planów gospodarczych,

2. art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nieruchomość była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość już wcześniej została faktycznie wywłaszczona w innym celu, bez orzeczenia;

3. art. 8 ust. 1 ww. dekretu przez wezwanie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości do przekazania nieruchomości bez wskazania konkretnej ceny nieruchomości wywłaszczanych oraz zaproponowania nieruchomości zamiennej,

4. art. 5 ust. 1 ww. dekretu przez niewłaściwe przyjęcie, iż zezwolenie na wywłaszczenie mogło być wydane przez [...] Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego bez stosownego upoważnienia od Przewodniczącego, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż zezwolenia takiego mógł udzielić wyłącznie Przewodniczący ww. Komisji,

5. art. 21 ust. 1 ww. dekretu przez wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 grudnia 1953 r. przez [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, bez stosownego upoważnienia od Prezydium.

II. przepisów postępowania, które miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 k.p.a. przez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do wydania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji,

2. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie pomimo spełnienia się przesłanek w nim przewidzianych tj. dopuszczenia się przez organy państwowe w toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, rażącego naruszenia prawa,

Skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Z kolei w skardze S. P. zarzucono naruszenie:

- art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a. przez brak ich zastosowania,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak jego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano umocowanie T. K. do podpisywania decyzji wywłaszczeniowych gdyż w aktach osobowych nie zachowało się to upoważnienie. Powołano się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IV SA/WA 50/15, a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 3379/18, w których wskazano, że tego rodzaju upoważnienia były składane do akt osobowych. Organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, stwierdzając brak takiego upoważnienia w aktach sprawy i jednocześnie nie wskazał na jakich podstawach opiera swe twierdzenie. Minister nie podjął próby ustalenia, czy takie dokumenty się zachowały. Skarżący podkreślił, że organ nie może podejmować decyzji na podstawie domysłów lub domniemań o braku dowodów. Zdaniem skarżącego, wobec braku dowodów, wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony. Poza tym nie można strony obciążać obowiązkiem dowodzenia w sytuacji gdy to organ zobowiązany był do przechowywania akt. W konkluzji skargi uznano, że orzeczenie dekretowe, jako podpisane przez podmiot nieuprawniony, zostało wydane z rażącym naruszenie prawa, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargi uznał, że są one zasadne w zakresie w jakim zarzucają organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym w pierwszej kolejności organ bada, czy podanie o wznowienie zawiera przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a., czy zostało wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 148 k.p.a. i czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (przesłanki dopuszczalności wznowienia). Niespełnienie któregokolwiek z ww. warunków skutkuje odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego bez badania merytorycznego wniosku. Natomiast spełnienie tych przesłanek skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu, które stanowi o zakresie toczącego się postępowania. Tym samym Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organ wznowił postępowanie gdyż zostały spełnione formalne warunki do jego wznowienia. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jako przyczynę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał fakt odnalezienia teczki osobowej T. K., który podpisał orzeczenie wywłaszczeniowe i wywodził, że wobec braku upoważnienia akt administracyjny został wydany przez podmiot monokratyczny tj. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., podczas gdy dekret przyznawał kompetencję do wydawania orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia wyłącznie organowi kolegialnemu, tj. prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a co wynikało z art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu. Wnioskodawca wskazał nadto, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, prezydium rady narodowej działało kolegialnie. W świetle tych uregulowań brak było podstaw do zmiany ustawowych zasad przy pomocy postanowień zawartych w uchwale Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (Monitor Polski nr A 57, poz. 654), a to z uwagi na to, że uchwała w hierarchii źródeł prawa stoi znacznie niżej niż ustawa. Taki zabieg jest więc niedopuszczalny. W konsekwencji organem właściwym do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu było wyłącznie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., będące kolegialnym organem administracji publicznej, zaś skuteczność tego rodzaju orzeczenia wymagało albo jego podpisanie przez wszystkich członków orzekających albo przez jednego z nich, działającego z upoważnienia Prezydium, udzielonego na podstawie uchwały Prezydium.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., I OSK 2011/15 oddalił skargi kasacyjne m.in. S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., IV SA/WA 108/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r nr [...]w odniesieniu do działek oznaczonych jako parcele nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...], w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...] w P. Podobne rozstrzygnięcie zostało wydane w sprawie IV SA/WA 50/15. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sadu Administracyjnego w obu sprawach było zatem to samo orzeczenie wywłaszczeniowe co obecnie, choć dotyczące innych działek ewidencyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny oceniał to orzeczenie pod kątem istnienia wad uzasadniających stwierdzenie nieważności i przyjął ich brak. Sądy jasno w tych orzeczeniach wskazały, że skoro w praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych, a orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r opatrzone było pieczęcią "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P." i podpisane przez T. K., z oznaczeniem jego funkcji jako [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., to oznacza, że był on upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się w tym zakresie na doświadczenie życiowe wskazując na opisaną wyżej Instrukcję nr 2 oraz podkreślając, że upoważnienia nie były składane do akt sprawy ale do akt osobowych pracownika.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w Archiwum Zakładowym W.Urzędu Wojewódzkiego w P., w zbiorze akt osobowych odnaleziono teczkę osobową T. K., w której nie stwierdzono dokumentów dotyczących zakresu jego czynności z racji pełnionej funkcji. Zawiera ona informacje, że w latach 1950 – 1960 pełnił on funkcję [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej. W piśmie tym podano także, że Przewodniczącym Wojewódzkiej Rady Narodowej od maja 1953 do listopada 1956 r. był J. P. Pismo to zostało podpisane przez dyrektora biura organizacyjno-administracyjnego M. D.

Sąd I instancji zaakcentował, iż pełnomocnik skarżącego w toku postępowania nieważnościowego złożył wniosek dowodowy o zażądanie przez organ tychże akt osobowych. Wniosek ten nie został jednak rozpoznany mimo, że miał istotne znaczenie w sprawie. Także w decyzji organ nie odniósł się do tego wniosku. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 78 § 1 k.p.a. W świetle art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawia się gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu I instancji nowym dowodem, który istniał w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, były dokumenty znajdujące się w teczce osobowej T.K. Jest to dowód istotny, na który zwracały uwagę sądy badające zgodność z prawem orzeczenia wywłaszczeniowego, wskazując, że upoważnienie do podpisywania w imieniu Prezydium orzeczeń powinno znajdować się ww. aktach osobowych. W ocenie Sądu I instancji ten nowy dowód powinien zostać oceniony przez organ w postępowaniu wznowieniowym. Niewystarczające byłoby poprzestanie na ocenie treści informacji przekazanej przez dyrektora biura organizacyjno-administracyjnego Archiwum Zakładowego W. Urzędu Wojewódzkiego w P., ponieważ informacja ta stanowi w istocie pogląd tej osoby o dokumentach znajdujących się w aktach archiwalnych, podczas gdy to organ ma za zadanie ocenić dowód. Takim dowodem jest teczka osobowa a raczej znajdujące się w niej dokumenty. Z tego też powodu, w ocenie Sądu I instancji, konieczne jest rozpoznanie wniosku dowodowego strony o zwrócenie się do ww. archiwum o nadesłanie kopii akt osobowych. Dopiero posiadając dokument źródłowy organ będzie mógł ocenić w sposób prawidłowy, czy T. K. miał umocowanie do podpisania orzeczenia wywłaszczeniowego. Sąd wskazał także, iż organ winien zapoznać się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2011/15.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż treść orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje, że zostało ono wydane przez organ kolegialny – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., o czym świadczy treść pieczęci w nagłówku orzeczenia. W świetle praktyki funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców prezydiów wojewódzkich rad narodowych, co było zgodne z instrukcją nr 2. Nawet jednak gdyby przyjąć koncepcję skargi, że w świetle hierarchii źródeł prawa brak było podstaw prawnych do podpisywania rozstrzygnięć kolegialnych przez jedną osobę, to biorąc pod uwagę zasadę pewności obrotu prawnego, zasadę stabilizacji stosunków administracyjnych i znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia, zasadne jest przyjęcie, że generalnie utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia leży w interesie obowiązującego porządku prawnego. Z uwagi jednak na niepełne zebranie materiału dowodowego w ww. zakresie Sąd I instancji kwestii tej nie przesądza. Jednocześnie Sąd ten w pełni podzielił tezę zawartą m.in. w wyroku Naczelnego sadu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2019 r., I OSK 3379/19, że braki w dokumentacji archiwalnej w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako stanowiące podstawę do wyeliminowania aktu z porządku prawnego. Nie można też odnosić obecnych standardów prawnych do realiów lat powojennych gdyż decyzje te były wydawane w innych warunkach prawnych a przede wszystkim w innych warunkach ustrojowych. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej wydanej przed kilkudziesięcioma laty, nie powinny naruszać zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, iż w kontekście zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ocena posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę podpisującą rozstrzygnięcie jest przedwczesna. Sąd zgodził się ze skarżącym, że organ nie odniósł się do tych kwestii, podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a, art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. Wprowadzony do porządku prawnego art. 7a k.p.a. dotyczy sytuacji, w której doszło do nałożenia na stronę obowiązku lub ograniczenia lub odebrania uprawnienia w sytuacji, w której powstają wątpliwości co do treści normy prawnej. W takiej sytuacji wątpliwości te są interpretowane na korzyść strony. W postępowaniu wznowieniowym co prawda organ orzeka na nowo w granicach podstaw wznowienia i może na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy, to jednak nie mamy do czynienia z wątpliwościami co do normy prawnej, a zatem przepis art. 7a k.p.a. nie ma tu zastosowania.

Odnosząc się do skargi M. P., Sąd I instancji stwierdził, iż zarzuty w niej podniesione są przedwczesne. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i kilkufazowym. Najpierw organ bada formalne przesłanki wznowienia a następnie po wznowieniu postępowania (o ile zostały one spełnione), po pierwsze, ocenia czy wskazana przyczyna wznowienia ma wpływ na prawidłowość kwestionowanej decyzji i gdy nie ma, odmawia jej zmiany, natomiast gdy ma – orzeka merytorycznie. W tej sprawie organ uznał, że wskazywana przyczyna wznowienia nie ma takiego wpływu. Sąd I instancji wskazał natomiast, że organ zebrał niepełny materiał dowodowy i ocena ta jest przedwczesna. Oznacza to że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (poza kwestią upoważnienia) tj. błędnego zdaniem skarżącego uznania, że wywłaszczenie nie stanowiło realizacji narodowych planów gospodarczych, nieruchomość została wywłaszczona wcześniej co czyniło bezzasadnym przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej, brak określenia ceny w wezwaniu do dobrowolnego zbycia, wydanie zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie zostało bowiem przesądzona w świetle nowych dowodów kwestia prawidłowości w zakresie umocowania T.K. do podpisania w imieniu Prezydium aktu wywłaszczeniowego.

Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zaznaczył, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższą ocenę prawną i zażąda z archiwum kopii akt osobowych, a następnie oceni czy znajdujące się tam dokumenty mają wpływ na zgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej.

O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

l. prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne zastosowanie, co przejawia się w błędnym uznaniu, że "nowym" i jednocześnie "istotnym" dowodem, który istniał w dniu wydania decyzji organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2013 r. (w wyroku omyłkowo wskazano: w dniu wydania "decyzji wywłaszczeniowej"), była zawartość teczki osobowej T. K. ([...] Prezydium WRN w P.);

Il. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 156 § 1 k.p.a. przez:

a) nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18 oraz poprzedzającym go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 50/15, co skutkowało błędnym uznaniem, że ewentualne niezachowanie się w aktach osobowych T. K. ([...] Prezydium WRN w Poznaniu w latach 1950-1960), po ponad 60 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia, upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydium, może skutkować zaistnieniem jednej z wad określonych w art. 156 S 1 k.p.a. w odniesieniu do orzeczenia wywłaszczeniowego podpisanego przez osobę;

b) błędne uznanie, że przedmiotem m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., IV SAWa 50/15, od którego skargi kasacyjne oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18 było "to samo orzeczenie wywłaszczeniowe co obecnie, choć dotyczące innych działek ewidencyjnych", podczas gdy ww. wyrok z dnia 7 marca 2018 r., podobnie jak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., został wydany w sprawie ze skarg na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r, nr [...], która jest kwestionowana w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym; tym samym ww. wyroki z dnia 11 lipca 2019 r. i 7 marca 2018 r. są wiążące dla Sądu I instancji zgodnie z art. 153 p.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że obowiązkiem organu nadzoru było pozyskanie teczki osobowej T. K. ([...] Prezydium WRN w P. w latach 1950-1960), podczas gdy w prawomocnym wyroku z dnia 7 marca 2018 r., IV SAJWa 50/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zgromadzony materiał dowodowy za kompletny i nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie, zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r. nie zmodyfikowano (ani tym bardziej nie zakwestionowano) tego stanowiska;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w tym, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki wpływ na ocenę legalności orzeczenia wywłaszczeniowego ma pozyskanie teczki osobowej T. K. i jakie będą konsekwencje ewentualnego nie zachowania się w tej teczce (tj. w aktach osobowych) upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu Prezydium;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie rozpoznał wniosku dowodowego zawartego we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wynika jednoznacznie stanowisko organu o niecelowości występowania o ww. akta osobowe, gdyż nawet niezachowanie się przedmiotowego upoważnienia T. K. ([...] Prezydium WRN w P.) po ponad 60 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje wadliwości orzeczenia wywłaszczeniowego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo W.Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (podpisane przez Dyrektora Biura Organizacyjno-Administracyjnegoș odpowiadającego za prowadzenie archiwum zakładowego) nie stanowi dowodu na okoliczności w nim stwierdzone, tj. w szczególności na okoliczność niezachowania się w aktach osobowych T.K. upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.;

6. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.1993.61.284 ze zm.) przez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie zmierzają do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności istotnej dla sprawy, lecz zbędnego przedłużenia postępowania, co w konsekwencji może narażać Państwo Polskie na odpowiedzialność przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg S. P. i M. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić rekapitulacją stanu sprawy. Otóż, po wznowieniu postępowania, organ odmówił uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. Ponieważ zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania stanowi jedynie konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego, a tym samym nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ma miejsce już w toku postępowania wznowieniowego, a więc po formalnym wydaniu postanowienia o wznowieniu (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., IV SA 2564/98, Lex nr 47856). Natomiast ustalenia pozytywne co do choćby jednej przyczyny wznowienia postępowania i negatywne co do upływu terminów określonych w art. 146 § 1 i art. 148 k.p.a. uzasadnia przystąpienie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio decyzją ostateczną. (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998 r., I SA/Wr 574/97, Lex nr 74219; wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponieważ w okolicznościach badanej sprawy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na ustawowej podstawie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to organ wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, otworzył drogę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej, dotyczącej przyczyn wznowienia, oraz drugiej, tyczącej rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na tym etapie postępowania przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje dwa możliwe sposoby jego zakończenia. W razie skonstatowania braku podstaw wznowienia m.in. z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te istnieją, uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 1998 r., II SA 932/97, Lex nr 43191). Organ, na etapie weryfikacji wskazanej we wniosku ustawowej przyczyny wznowienia, uznał, iż w okolicznościach sprawy nie występuje przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu odnaleziona w archiwum teczka osobowa T. K. nie stanowi istotnej okoliczności w sprawie i stąd nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentów zawartych w tej teczce, zaś wystarczający w tym zakresie jest dowód z pisma Dyrektora Biura Organizacyjno-Administracyjnego Archiwum Zakładowego W. Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] marca 2019 r., z którego jednoznacznie wynika, iż w aktach osobowych T. K., który w latach 1950-1960 pełnił funkcję [...] WRN w P., nie odnaleziono dokumentu wskazującego na umocowanie do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P., i w ogóle nie odnaleziono żadnego dokumentu określającego zakres obowiązków tegoż członka Prezydium. Sąd I instancji nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i wskazał na konieczność bezpośredniego przeprowadzenia przez organ dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych T. K. uznając, iż podczas wydawania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji nie potwierdził pozostałych zarzutów postawionych w obu skargach, a skarżący nie zaskarżyli wyroku Sądu I instancji w powyższym zakresie. Tym samym wypada skonstatować, iż istota sporu w niniejszej sprawie zasadza się na pytaniu o istotność nowych okoliczności związanych z odnalezieniem w archiwum zakładowym teczki osobowej T. K., jako podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a.

Odnosząc się do tegoż zagadnienia wypada zauważyć, iż wnioskiem o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie objęta jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. D., stanowiącej obecnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] – J. W toku rozpoznawania środków zaskarżenia od ww. decyzji wydanych w trybie nieważnościowym doszło do wyrażenia oceny prawnej, którą pozostawał związany nie tylko organ administracji ferujący decyzję w trybie wznowienia postępowania ale także Sąd I instancji rozpoznający skargę na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. Kwestię tę trafnie dostrzegł autor skargi kasacyjnej odwołując się do ocen prawnych wyrażonych przez sądy administracyjne w związku z oceną legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z 1953 r., którymi organ i sąd administracyjny pozostają związani (art. 153 p.p.s.a.). Na szczególną uwagę zasługuje ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18, którym oddalono skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 50/15 oddalającego skargi na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. Przy czym, kwestię zakresu związania oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku wypada poprzedzić uwagą, iż użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Ocena prawna sądu wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem jest objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153).

W ww. wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18 Naczelny Sąd Administracyjny oceniając ważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. wskazał: "Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących wydania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. (...) przez organ niewłaściwy należy stwierdzić, że fakt podpisania tego orzeczenia przez T. K. - [...] Prezydium WRN w P. nie oznacza automatycznie, że orzeczenia to zostało wydane przez organ niewłaściwy. Trafnie w tym zakresie organ i Sąd I Instancji odwołali się do § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. z 1950 r. nr A-57, poz. 654 ze zm.) wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.R.P. Nr 14, poz. 130). Przepis ten stanowił, że wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium). W świetle tego przepisu podpisanie orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. (...) przez [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nie świadczy, że orzeczenie to nie zostało wydane prawidłowo przez organ kolegialny - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Należy bowiem rozróżnić wydanie orzeczenia przez organ kolegialny - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, od jego podpisania, którego na podstawie powołanego § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 dokonywał określony w tym przepisie członek tego organu". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym uzasadnieniu wskazał: "Jeżeli chodzi o brak dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia T. K. - [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. do podpisania tego orzeczenia, to brak takiego upoważnienia w aktach administracyjnych po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony. Jak wielokrotnie wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego braku możliwości odnalezienia po tak długim czasie określonych dokumentów nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania, a co za tym idzie braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA z 3 września 2010, I OSK 1534/09, 13 września 2010, I OSK 1427/09, 9 stycznia 2014, I OSK 1489/12, 8 czerwca 2016, I OSK 962/14, 29 września 2017 r., I OSK 2942/15)".

Powyższa ocena prawna okoliczności przedmiotowej sprawy wyraźnie tyczy oceny okoliczności faktycznych sprawy i wskazuje, iż brak dowodu potwierdzającego udzielenie T. K. – [...]Prezydium WRN w P. upoważnienia do podpisania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony, bowiem braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia. Tym samym dalszy brak możliwości nieodnalezienia tegoż upoważnienia, m.in. w odnajdywanych dokumentach archiwalnych, nie podważa oceny prawnej wyrażonej w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym nieodnalezienie w dokumentacji archiwalnej tegoż upoważnienia nie może być podstawą do uznania, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1953 r. dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Należy także zwrócić uwagę na ocenę prawną wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., I OSK 2011/15. Została ona wyrażona także w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. Jakkolwiek w postępowaniu tym podważana była legalność tegoż orzeczenia w części obejmującej inne działki wywłaszczone na jego podstawie, to jednak ocena prawna wyrażona w tym wyroku obejmuje sposób prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przez organ administracji, a zatem odnosi się do kwestii tożsamych dla obu postępowań wszczętych w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. A ponieważ dotyczy m.in. oceny prawnej faktu nieodnalezienia dokumentu upoważniającego T. K. – [...] Prezydium WRN w P. do podpisania tegoż orzeczenia, to ocena ta pozostaje wiążąca w niniejszym postępowaniu.

W wyroku z dnia 19 września 2018 r., I OSK 2011/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r. I OSK 1720/12; 17.9.2008 r. I OSK 912/07; 24.8.2010 r. I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r. IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że po upływie 59 lat od dnia wydania orzeczenia z [...] grudnia 1953 r., do dnia wydania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do dalszego poszukiwania - poza dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z [...] grudnia 1953 r. i poza dowodami zgromadzonymi w postępowaniu nadzorczym - dokumentu zawierającego upoważnienie dla T. K. do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie. Podstawą dla dokonania ustalenia, że T. K. został upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium WRN w P. do podpisywania orzeczeń w sprawach o wywłaszczenie, było domniemanie faktyczne. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu. Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). (...). Skoro w ówczesnej (po wejściu w życie ustawy z 20 marca 1950 r.) praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez zastępców przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych (co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z szeregu rozpoznanych spraw - przykładowo: orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, kontrolowane w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 13.1.2015 r. I OSK 737/14, Lex 1956441, cbosa; odpowiednio - orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. z [...] kwietnia 1952 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, kontrolowane w sprawie I SA/Wa 313/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), a orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. znajdujące się w aktach administracyjnych, opatrzone w lewym, górnym rogu pieczęcią podłużną "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.", podpisane jest przez T.K. i podpis oraz oznaczenie funkcji na pieczęci podłużnej ("[...] Prezydium") zgodne jest z ówczesnym brzmieniem § 24 ust. 1 in medio Instrukcji nr 2, to w pełni uprawnionym był wniosek Ministra, że T.K. – [...]Prezydium WRN w P., upoważniony był przez Przewodniczącego Prezydium WRN w P. do podpisania także orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. (art. 231 kpc). Za takim wnioskiem przemawiało doświadczenie życiowe – skoro w ówczesnej praktyce tego typu upoważnienia nie składano do akt któregokolwiek z wielu toczących się w tych latach postępowań administracyjnych, lecz składano to upoważnienie do akt osobowych pracownika (in casu - [...] Prezydium WRN w P.), to brak było przeszkód do zaaprobowania przez Sąd I instancji ustalenia faktycznego, poczynionego przez organ nadzoru w trybie domniemania faktycznego (s. 22-23 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 108/15). Organ nadzoru w kontrolowanym postępowaniu zgromadził szereg dokumentów i odpisów dokumentów (zwracając się do różnych archiwów – w tym pismami z [...] czerwca 2010 r. i [...] stycznia 2011 r.; co dostrzegają autorzy skargi kasacyjnej), w tym z Archiwum Akt Nowych, jak i dostarczonych przez wnioskodawców (...), brak zatem było podstaw do uznania, że organ nadzoru naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu przemawiającym za zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W kontrolowanej sprawie nie doszło do podjęcia decyzji "na podstawie domysłów lub domniemań lub w wyniku braku dowodów", jak to podnoszą autorzy (s. 10) skargi kasacyjnej, pomijając prawidłowe skorzystanie przez organ nadzoru z instytucji domniemania faktycznego (art. 231 kpc)."

Powyższa ocena prawna, odwołując się do domniemania faktycznego, wyraźnie wskazuje, iż T. K. podpisując orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1953 r., z oznaczeniem sprawowanej funkcji i użyciem stosownej pieczęci na dokumencie opatrzonym także pieczęcią "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P." działał jako osoba upoważniona przez Przewodniczącego Prezydium WRN w P. do podpisana przedmiotowego orzeczenia. Tym samym, nie odnalezienie po kilkudziesięciu latach dokumentu udzielonego T.K. upoważnienia do podpisywania orzeczeń Prezydium WRN w P., pozostaje aktualnie okolicznością, którą należy uznać za pozbawioną istotnego znaczenia dla sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. Jakkolwiek w motywach powyższego wyroku wskazano na praktykę istniejącą w okresie wydawania ww. orzeczenia, polegająca na nie załączaniu tego typu upoważnień do akt prowadzonych postępowań, lecz składaniu ich do akt osobowych pracownika, to jednak z powyższej oceny nie wynika, iż akta osobowe pracownika są tym miejscem gdzie dokumenty tego rodzaju winny się znajdować, a ewentualne nieodnalezienie ich w aktach osobowych po upływie kilkudziesięciu lat będzie miało wpływ na ocenę tego, czy umocowanie do podpisania przez T. K. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w ogóle istniało. Należy zatem uznać, iż ww. zakresie nie uległa zmianie ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie badania legalności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, a zatem nieodnalezienie dokumentów archiwalnych związanych z upoważnieniem T.K. do podpisywania orzeczeń Prezydium WRN w P. nie oznacza wydania tegoż orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, dalszy brak możliwości odnalezienia tegoż dokumentu pozostaje okolicznością pozbawioną istotnego znaczenia dla sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż w archiwalnych aktach osobowych T. K., odnalezionych w archiwum zakładowym urzędu wojewódzkiego, brak jest upoważnienia do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P. Wniosek ten wypływa z pisma Dyrektora Biura Organizacyjno-Administracyjnego Archiwum Zakładowego W. Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] marca 2019 r., stanowiącego dokument urzędowy, co trafnie podnosi autor kasacji zarzucając naruszenie art. 76 ust. 1 k.p.a. Z pisma tego wynika bowiem, iż nie odnaleziono w aktach osobowych dokumentu wskazującego na umocowanie T. K. do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P., i w ogóle nie odnaleziono żadnego dokumentu określającego zakres obowiązków tegoż członka Prezydium. Konkluzja powyższa wynika jednak przede wszystkim z samej tezy wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżących, a jednocześnie z treści wniosku o wznowienie postępowania. Wszak skarżący żądając przeprowadzenia dowodu z akt osobowych wskazują, iż okolicznością, którą zamierzają wykazać, jest brak w tych aktach upoważnienia udzielonego T. K. do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P. Nie jest to nowa, istotna okoliczność faktyczna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. Trafnie w takiej sytuacji wskazuje autor kasacji, iż powyższy dowód miałby wykazać okoliczność już ujawnioną w sprawie, której ocena prawna nastąpiła w kilku orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych powyżej. Oceną prawną owej okoliczności związany pozostawał zarówno organ, jak i Sąd I instancji.

Nakazane w motywach zaskarżonego wyroku zbadania tej okoliczności przez bezpośrednie zetknięcie się organu z dokumentami znajdującymi się w archiwalnych aktach osobowych, dla wykazania tezy, iż w aktach tych nie znajduje się upoważnienie dla T. K. do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P., nie uwzględnia związania tegoż Sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, o czym stanowi art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, na którą powołują się skarżący nie ma waloru nowości, bowiem fakt nieodnalezienia ww. upoważnienia był znany organowi. Natomiast w świetle oceny prawnej zaprezentowanej powyżej, nie ma także cechy istotności.

Zasadny jest zatem przede wszystkim zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie pominięcia przez Sąd I instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., I OSK 3379/18, w kontekście uznania, iż nieodnalezienie w aktach osobowych T.K. upoważnienia do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P. może wypełniać jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Obowiązek podporządkowania się powyższej ocenie prawnej nakazywał uznać, iż mimo odnalezienia akt osobowych T. K. nie ujawniły się nowe okoliczności istotne dla sprawy, bowiem odnalezione akta nie zawierają dokumentów wskazujących na zakres obowiązków T. K., w tym również upoważnienia do podpisywania orzeczeń w imieniu Prezydium WRN w P. W kontekście naruszenia art. 153 p.p.s.a. zasadnie autor kasacji zarzucił Sądowi I instancji także naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., a nadto art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą ocenę sposobu sformułowania motywów zaskarżonej decyzji.

Brak było natomiast podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poczynione powyżej uwagi wyraźnie wskazują, iż Sąd I instancji wskazał podstawę rozstrzygnięcia sprawy, umożliwiając kontrolę zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Jakkolwiek uzasadnienie wyroku zawiera pewne nieścisłości, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, to jednak nie stanowią one o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a., podobnie zresztą jak i wadliwa ocena prawna wyrażona w motywach zaskarżonego wyroku.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podniesiony w kontekście wadliwie udzielonych w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazanie te – o czym była już mowa – należy ocenić krytycznie przede wszystkim na gruncie zasady prawdy materialnej, jako dotyczące okoliczności, które nie mają przymiotu istotnej nowości, niezbędnego dla możliwości wznowienia postępowania. Nie sposób natomiast doszukać się możliwości naruszenia powszechnego prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą, w wadliwie udzielonych wskazaniach co do dalszego procedowania w sprawie. Jakkolwiek aspekt czasowy odgrywa ważka rolę przy ocenie prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, to jednak autor kasacji nie wyjaśnił jaki termin w okolicznościach badanej sprawy uznaje za wypełniający to kryterium, prowadząc w konsekwencji do naruszenia owej normy.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargi orzekając o ich oddaleniu jako bezzasadnych (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

Brak wykazania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. trafnie nakazywał organowi odmowę uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1959 r., stosownie do art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a. W świetle tego co już zostało powyżej powiedziane o charakterze postępowania wznowieniowego, brak możliwości wykazania podstawy wznowienia, na którą powołano się inicjując postępowanie wznowieniowe sprawia, że w toku tegoż postępowania nie otworzyła się droga dla możliwości rozstrzygnięcia istoty sprawy wznowionej, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2) k.p.a. Zarzuty skarg, poza powyżej poruszoną kwestią odnoszącą się do podstawy wznowienia, tycza wyłącznie istoty sprawy wznowionej, a zatem są postawione nieadekwatne do charakteru i zakresu zaskarżonej decyzji. Nie mogły zatem zostać uwzględnione.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.