Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 50/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1278/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1278/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], w ramach zadania "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...]", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję administracyjną poprzez zaniechanie odniesienia się do większości zarzutów podniesionych w skardze,

b) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 k.p.a. na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi Stowarzyszenia i pominięcia z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznania zarzutu oparcia tej decyzji na wadliwej wykładni art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., ograniczającej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności kognicję organu odwoławczego będącego organem administracji architektoniczno-budowlanej do rozpoznania środowiskowych aspektów sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania wskazujących na wady raportu, na którym była oparta zaskarżona decyzja oraz zaskarżone postanowienie RDOŚ, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, dwuinstancyjności, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia decyzji,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 142 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 95 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej skargą decyzji Ministra, która utrzymywała w mocy decyzję ZRID bez wystarczającego uzasadnienia znacząco odstępującą od postanowień decyzji środowiskowej (zwłaszcza w zakresie ograniczenia ilości przejść dla płazów i zwierząt średnich, zmiana parametrów i typu przejść dla zwierząt dużych), nie uwzględniając w ten sposób istotnych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji, oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia RDOŚ, które zmieniało wymagania dotyczące ochrony środowiska zawarte w decyzji środowiskowej w sytuacji braku wykazania potrzeby tej zmiany w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i odpowiedniego wyjaśnienia tego w uzasadnieniu decyzji;

2) prawa materialnego przez:

a) niewłaściwe niezastosowanie art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Siedliskowa) oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 - pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 1d ustawy o ochronie przyrody, które nie zezwalają na wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 i utrzymanie w mocy decyzji wyrażającej zgodę na realizację inwestycji drogowej, która dopuszcza realizację przedsięwzięcia bez dokonania oceny, czy nie będzie ono znacząco negatywnie oddziaływać poprzez oddziaływanie barierowe drogi na spójność obszarów Natura 2000: [...],[...], Dolina [...], a także [...] Parku Narodowego i Parku Krajobrazowego Puszczy [...] wobec wysokiego zagrożenia wyrządzenia szkody w środowisku na ogromną skalę poprzez fragmentaryzację siedlisk chronionych gatunków, tj. negatywnego wpływu na integralność tych siedlisk oraz przerwanie funkcjonalnej łączności i spójności sieci Natura 2000 pozwalającej na przemieszczanie się kluczowych dla tych obszarów gatunków zwierząt, w tym wilka,

b) błędną wykładnię art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Arhus) oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dyrektywa OOŚ) poprzez błędną ich wykładnię pozbawiającą organizacje ekologiczne prawa do zaskarżenia w pełnym zakresie rozstrzygnięć w sprawach, o których mowa w art. 6 Konwencji i art. 1 Dyrektywy OOŚ, poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego członka zainteresowanej społeczności wobec decyzji co do planowanego przedsięwzięcia mogącego mieć znaczące oddziaływanie na środowisko,

c) błędną wykładnię art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 7 tej ustawy poprzez uznanie, że wniesienie uwag przez podmiot na prawach strony po terminie wskazanym w art. art. 33 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy uzasadnia możliwość pominięcia tego stanowiska przez organy administracji rozpoznające wniosek o wydanie decyzji ZRID,

d) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 specustawy drogowej uzależniającą zasadność nadania rygoru decyzji ZRID wyłącznie od wniosku właściwego zarządcy drogi uzasadnionego jakimkolwiek wskazanym przez niego interesem społecznym lub gospodarczym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jego wydanie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., a także uchylenie wydanego w sprawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] uzgadniającego warunki realizację tego przedsięwzięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł też o zasądzenie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o wystąpienie przez sąd administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: "Czy prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą w celu zakwestionowania materialnej legalności decyzji, działań lub zaniechań, przewidziane w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. i art. 11 ust. 1 pkt b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko stoi na przeszkodzie uznaniu za wymieniony w tych przepisach "innego niezależnego i bezstronnego organu ustanowionego ustawą" organu, który nie jest właściwy rzeczowo do dokonywania ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko?".

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z [...] stycznia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, obciążenie skarżącego kosztami postępowania w niniejszej sprawie oraz o oddalenie wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że jest ona mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 25), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83).

Niezrozumiałe są przede wszystkim zarzuty odnoszące się do art. 11d, 11e czy 11i specustawy drogowej czy też do art. 7 i 78 Konstytucji RP, które w żaden sposób nie korespondują merytorycznie z pozostałą treścią danego zarzutu.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie raportu środowiskowego dla przedmiotowej inwestycji oraz zapadłych w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i postanowienia uzgadniającego warunki realizacji tej inwestycji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze lub potencjalnie. Oznacza to zatem, że każde z takich przedsięwzięć doprowadzi do zmiany środowiska (będzie na nie oddziaływać). Niewątpliwie przedmiotowe zamierzenie jako nowa inwestycja liniowa narusza harmonię przyrodniczą, jednak przy zastosowaniu działań wynikających z ww. ustawy, zawartych w ustaleniach decyzji RDOŚ z [...] lutego 2014 r., GDOŚ z [...] lipca 2014 r. oraz w postanowieniu RDOŚ z [...] czerwca 2013 r., możliwe jest zminimalizowanie jej wpływu na środowisko.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie został zawiadomiony o przygotowanym w sprawie raporcie środowiskowym i związanych z nim prawach [...] maja 2019 r. Skarżący kasacyjnie, w piśmie z [...] czerwca 2019 r., odniósł się do ww. raportu, jednak uczynił to po wyznaczonym, trzydziestodniowym terminie. Mimo to, pismo zostało przekazane do organu pierwszej instancji, właściwego w tym zakresie, i przez niego przeanalizowane. Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska (składał liczne pisma i uwagi), a organ odwoławczy odniósł się, w uzasadnieniu decyzji, do jego zarzutów dotyczących postanowienia uzgadaniającego. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko skarżącego kasacyjnie w sprawie nie zostało pominięte, mimo uchybienia terminowi na złożenie uwag, a zostało poddane merytorycznej ocenie wraz ze wskazaniem, dlaczego przyjęte rozwiązania organ uznał za słuszne.

Skarżący kasacyjnie zdaje się zapominać, że raport środowiskowy, zweryfikowany w toku prowadzonego postępowania, ma szczególną moc dowodową i składa się na ocenę danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko. Ocena ta kończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wiąże organy wydające następnie np. decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Związania tego nie zmienia nawet przeprowadzenie ponownej oceny, już w toku odrębnego postępowania, w którym ma być wydana decyzja inwestycyjna. Przeprowadzenie ponownej oceny oznacza jedynie, że organ wydający tę decyzję jest związany także wydanym w wyniku ponownej oceny postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia (art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) i w konsekwencji musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone zarówno w tym postanowieniu, jak i we wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 93 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza zatem ramy, w jakich powinna się mieścić ponowna ocena. To ona przesądza, że realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna ze względu na wymogi ochrony środowiska, w tym te wynikające z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ustalając w tym zakresie warunki, które w toku ponownej oceny mogą być uaktualnione celem dopasowania do szczegółowych parametrów przedsięwzięcia, jakie można doprecyzować w większym stopniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz ewentualnych zmian stanu środowiska w stosunku do tego istniejącego w dniu jej wydania. Ponowna ocena, dokonywana pod koniec procesu inwestycyjnego, stanowi zatem tylko uzupełnienie oceny przeprowadzonej już wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i może prowadzić wyłącznie do takiej modyfikacji tych uwarunkowań, jaka może okazać się konieczna z uwagi na okoliczności, które wówczas nie występowały lub nie mogły być dostrzeżone czy właściwie zbadane pod kątem wpływu na środowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1674/21, LEX nr 3331884, zapadły w analogicznej sprawie). Postanowienie uzgadniające jest więc wtórne do decyzji i zawiera węższą ocenę ochrony środowiska.

Skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, opierając się m.in. na złożonym w sprawie raporcie środowiskowym, przesądziła w niniejszej sprawie, że inwestycja jest dopuszczalna, a skarżący kasacyjnie nie przedstawił kontroperatu, to nie można zaakceptować jego stanowiska, przedstawionego w skardze kasacyjnej. Nawet jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że inna koncepcja ochrony przyrody, w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji, byłaby lepsza, nie oznacza to, że zaskarżona w sprawie decyzja narusza prawo.

Dodać też należy, że w postanowieniu uzgadniającym organ wskazał rozwiązanie zamienne odnośnie do np. odławiania i przenoszenia płazów oraz nałożył na inwestora obowiązek corocznej oceny skuteczności przyjętych rozwiązań odnoszących się do zwierząt małych i średnich. Oznacza to więc, że kwestia zapewnienia ochrony środowiska została także na ostatnim etapie ponownie przeanalizowana i uwzględniła aktualne w chwili wydania postanowienia okoliczności.

Powyższe oznacza też, że niezasadny był zarzut nieprzeprowadzenia oceny habitatowej, odniesiony m.in. do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Oceny w tym aspekcie dokonano bowiem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wyklucza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, unormowaną w art. 96-103 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, którą w doktrynie określa się mianem właśnie oceny habitatowej (tak np. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 94-96 i 98-101). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przedmiotem tej oceny mogą być przecież tylko przedsięwzięcia inne niż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, czyli inne niż te, w stosunku do których wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (przywołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1674/21).

Podobnie, nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 Konwencji z Arhus oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE. W sprawie wdrożono bowiem odpowiednie procedury, które służyły ocenie aspektów środowiskowych dotyczących ochrony chomika europejskiego, podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie, w szczególności w kontekście oceny legalności postanowienia RDOŚ, która, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, została przeprowadzona przez organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny. Te działania stanowiły przejaw realizacji ww. przepisów prawa europejskiego. Ponadto, przewidziane w art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus oraz art. 11 ust. 1 lit. b ww. dyrektywy z 2011 r. prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem, odnosi się do kontroli sądowej rozstrzygnięć administracyjnych, czyli kontroli przeprowadzonej przez sąd lub inny organ odznaczający się cechami właściwymi dla sądu – niezależnością i bezstronnością – pozwalającymi uznać go za sąd w znaczeniu materialnym czy funkcjonalnym. Innymi słowy, nie dotyczą one w ogóle weryfikacji tych rozstrzygnięć w ramach postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego przed organem administracyjnym wyższej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2478/21, LEX nr 3325172, zapadły w analogicznej sprawie).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego przypomnieć jedynie należy, że zgodnie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w p.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Niezrozumiałe są także zarzuty odnoszące się do sposobu rozpoznania sprawy przez organ administracji, w tym do niewłaściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienia zaskarżonej decyzji czy utrzymania w mocy postanowienia RDOŚ. Jak wskazano już wcześniej, zarówno sposób rozpoznania sprawy (w tym odniesienie się do spóźnionych uwag skarżącego kasacyjnie), jak i rozstrzygnięcia dotyczące ochrony środowiska, zapadłe w niniejszym postępowaniu, były prawidłowe i Sąd wojewódzki słusznie je zaakceptował. Tak jak skarżący kasacyjnie zdaje się ignorować instytucję postanowień wydawanych w toku postępowania, które można skarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji i związanych z tym konsekwencji, tak samo nie rozróżnia instytucji związania i uznania administracyjnego, w kontekście podniesionego zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z treścią tego przepisu, nadanie rygoru jest obligatoryjne, gdy zostanie złożony uzasadniony, interesem społecznym i gospodarczym, wniosek. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione – inwestor złożył wniosek wraz z jego uzasadnieniem, a zatem organ był zobowiązany nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pozostaje więc podkreślić raz jeszcze, że rozstrzygnięcie odmienne od oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie nie jest przez to niezgodne z prawem. Natomiast aby możliwe było wzruszenie zaskarżonego aktu, konieczne jest wskazanie uchybień, które dowodzą naruszeniu prawa – tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosku o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, wskazanym w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – orzekł jak w wyroku.