Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 804/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Damasławek z dnia 21 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 21 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Damasławku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Damasławku – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.p.r.") – w dniu 21 grudnia 2010 r. podjęła uchwałę Nr III/10/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Damasławku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną też dalej "uchwałą Nr III/10/10" lub "Uchwałą"). Owe ustalenia co do trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego w Damasławku (zwanego też dalej "Zespołem") zostały zamieszczone w załączniku do Uchwały (zwanym też dalej "Załącznikiem).

Pismem z 18 lipca 2017 r. (znak: PR Pa.31.2017) Prokurator Rejonowy w Wągrowcu (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący"), działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zaskarżył w całości uchwałę Nr III/10/10 – zarzucając jej istotne naruszenie:

1) art. 42 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; dalej w skrócie "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że winna ona być ogłoszona w tym dzienniku i wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że w Uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

2) art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwanych dalej w skrócie "ZTP"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w Rozdziale I § 1 pkt 4 [powinno być "ust. 4" – uw. Sądu] załącznika do Uchwały zadań Zespołu będących powtórzeniem tekstu wymienionego artykułu ustawy;

3) art. 9a ust. 3 pkt 5 i ust. 4 u.p.p.r. poprzez niepowołanie w skład Zespołu przedstawiciela ochrony zdrowia i kuratorów sądowych, do powołania których był zobowiązany Wójt Gminy Damasławek (zwany też dalej "Wójtem"),

4) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale II § 2 pkt 6 ust. c [powinno być "ust. 6 lit. c" – uw. Sądu] załącznika do Uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe

– i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że w § 3 Uchwały zapisano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a pismem z 29 czerwca 2017 r. Wójt poinformował, że Uchwała nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie Prokuratora stanowisko to jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera oprócz norm o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i prace Zespołu, również normy generalne i abstrakcyjne, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego określonego w treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. – i jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie zasadniczo po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. A skoro Uchwała nie została ogłoszona w ww. dzienniku urzędowym, to uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym, w związku z czym jest ona w całości nieważna, gdyż z powodu jej nieogłoszenia nie może wywołać skutków prawnych.

Niezależnie od powyższego Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób:

– art. 9b ust. 2 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 ZTP, gdyż w rozdziale I § 1 ust. 4 Załącznika wskazano zadania zespołu interdyscyplinarnego, będące powtórzeniem tekstu wymienionego artykułu ustawy, a powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne;

– art. 9a ust. 3 pkt 5 i ust. 4 u.p.p.r. poprzez niepowołanie w skład Zespołu przedstawiciela ochrony zdrowia i kuratorów sądowych, do powołania których był zobowiązany Wójt. Wobec treści ww. przepisów niepowołanie w ogóle w skład Zespołu przedstawiciela ochrony zdrowia, a zamiast kuratora występowanie o wytypowanie przedstawiciela Sądu Rejonowego w Wągrowcu (Rozdział II § 2 ust. 1 lit. g Załącznika) stanowi rażące naruszenie prawa;

– art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w Rozdziale II § 2 ust. 6 lit. c Załącznika wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ustawa nie nakłada na członka gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za umyślne przestępstwa. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnia Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu. Uregulowanie zawarte w ww. postanowieniu Załącznika nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Wyłącznie bowiem upoważnionym do kształtowania składu zespołu będzie w tym przypadku wójt.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Damasławek wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w jego przekonaniu złożona skarga jest bezzasadna, bowiem wskazane przez Skarżącego naruszenia prawa nie mają przymiotu naruszenia rażącego, w związku z tym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności Uchwały. Wójt zauważył przy tym, iż zaskarżona uchwała funkcjonuje już przez okres 7 lat i nigdy nie było jakichkolwiek problemów z jej wykonywaniem; co więcej, Wojewoda w ramach nadzoru ustawowego nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ocena legalności tych aktów dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

3. Przede wszystkim trafnie wskazał Prokurator, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy generalne i abstrakcyjne (a ściślej: przynajmniej jedną taką normę). Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go "z imienia (nazwy)". Taki charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Poza tym akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66–73).

2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001; wyrok NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005; postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Zauważyć także należy, iż akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązujące. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. 2017 r. poz. 1523; w skrócie: "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

3. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały Nr III/10/10 Rady Gminy w Damasławku z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Damasławku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające organizację i pracę gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, to jednak w treści Uchwały można odnaleźć też normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Ponadto postanowienia Uchwały są niewątpliwie skierowane do podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11.01.2012 r., I OSK 1922/11, CBOSA) – co trafnie stwierdzono w skardze.

4. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała – kreująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, poprzez określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu – jako akt prawa miejscowego winna być, zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto Uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni.

5. W świetle powyższych uwag jest jasne, że kontrolowana Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 3 stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a więc bez wymaganych: ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz vacatio legis.

6. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego – jakim jest uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania – zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r. I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

7. Już to przemawiało za uwzględnieniem wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako naruszającej wskazane w zarzucie nr 1 petitum skargi przepisy Konstytucji RP, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym podkreślić, że ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. Podniesiona więc w odpowiedzi na skargę okoliczność obowiązywania Uchwały przez okres 7 lat jest w tym przypadku pozbawiona relewancji prawnej.

4. Podobnie – wbrew argumentacji odpowiedzi na skargę – bez wpływu na wynik niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (tu: przez Wojewodę Wielkopolskiego) i że nie została przez ten organ zakwestionowana. Albowiem nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu – tak jak w przypadku kontrolowanej tu Uchwały – nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

5. Skoro Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinna spełniać wszystkie wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa – a nie tylko badany wyżej wymóg ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Punkt wyjścia dla zidentyfikowania tych wymogów stanowią przepisy: art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego – oraz art. 94 Konstytucji RP, który głosi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

1. Należy jeszcze dodać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Otóż, naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organu. W konsekwencji normy kompetencyjne (tu: wynikające z upoważnienia ustawowego dla rady gminy) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob.: wyrok NSA z 17.11.2011 r., I FSK 88/11; wyrok NSA z 10.09.2013 r., II OSK 1152/13; postanowienie NSA z 12.05.2015 ., II GW 3/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

2. W rozdziale 4 u.s.g., zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie – akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym lub do innych ustaw) oraz akty porządkowe. Kontrolowana Uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Zgodnie z tym przepisem: "Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania."

3. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie mieć zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

4. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

5. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, w szczególności powinny – z jednej strony – wyczerpywać zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a z drugiej – nie powinny wykraczać poza zakres tego upoważnienia, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, a przynajmniej nie powtarzać ich w sposób niedosłowny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14 – CBOSA).

1. W tym kontekście za zasadny należało uznać zarzut nr 2 petitum skargi, ale tylko w takim zakresie, w jakim mógł być on odczytany jako piętnujący niedosłowne powtórzenie w zdaniu pierwszym w § 1 ust. 4 Załącznika (o brzmieniu: "Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie") unormowania art. 9b ust. 2 ab initio u.p.p.r. (w brzmieniu: "Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie [...]"). Natomiast w pozostałym zakresie – tj. co do zdania drugiego w § 1 ust. 4 Załącznika, zawierającego przykładowe wyliczenie szczegółowych zadań Zespołu – powtórzenie unormowania art. 9b ust. 2 u.p.p.r. ma charakter dosłowny, a więc jakkolwiek może być uznane za naruszenie przywołanego przez Prokuratora przepisu § 118 w zw. z § 143 ZTP, to jednak nie w stopniu istotnym ("rażącym").

2. W całości zasadny okazał się natomiast zarzut nr 3 petitum skargi. Z przywołanych w nim przepisów art. 9a ust. 3 pkt 5 i ust. 4 u.p.p.r. wynika bowiem, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą (obligatoryjnie) m.in. "przedstawiciele ochrony zdrowia" (art. 9a ust. 3 pkt 5 u.p.p.r.), a także "kuratorzy sądowi" (art. 9a ust. 4 u.p.p.r.). Tymczasem w § 2 ust. 1 Załącznika – w którym wyliczono instytucje i jednostki organizacyjne, do których występuje Wójt o wytypowanie ich przedstawicieli na członków Zespołu – nie wskazano żadnej jednostki ochrony zdrowia, mimo że, jak to już wyżej wskazano, udział przedstawiciela ochrony zdrowia w pracach zespołu interdyscyplinarnego jest obligatoryjny. Poza tym postanowienie § 2 ust. 1 lit. g Załącznika – rozpatrywane w kontekście art. 9a ust. 4 u.p.p.r. – zostało sformułowane zbyt szeroko, gdyż wynika zeń, że na jego podstawie Wójt zwraca się o wytypowanie (jakiegokolwiek) "przedstawiciela Sądu Rejonowego w Wągrowcu", tymczasem ustawodawcy chodziło konkretnie o kuratorów sądowych.

3. Trafny okazał się również zarzut nr 4 petitum skargi, wytykający istotną wadliwość unormowania § 2 ust. 6 lit. c Załącznika, w myśl którego "Wójt odwołuje członka Zespołu [...] w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe". W ocenie Sądu, w cytowanym przepisie rzeczywiście zawarto przesłankę odwołania z członkostwa w Zespole z przekroczeniem upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Godzi się zauważyć, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne (odpowiednio: umyślne przestępstwo skarbowe). Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 6 lit. c Załącznika nie mieści się w ramach udzielonego Radzie Gminy upoważnienia ustawowego – nie zawiera się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu (zob. wyrok WSA z 19.10.2017 r., IV SA/Po 668/17, CBOSA) – co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (tak trafnie wyrok WSA z 11.10.2017 r. IV SA/Po 633/17, CBOSA).

7. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.