Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1452/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 12, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 12, art. 12, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz ustalił na wniosek J. R. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażu na punkt obsługi środków transportu – warsztat na terenie działki nr ewid. [...] obręb gm. .

Jako podstawę prawną tej decyzji Burmistrz wskazał w niej art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 12, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami) wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanie której następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z brakiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji, postanowieniem z dnia [...] zawieszono postępowanie do czasu uzyskania przez inwestora w/w decyzji. Dnia [...] inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ( ) dla wnioskowanej inwestycji stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z tym podjęto zawieszone postępowanie administracyjne.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy, organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Ustalono, że do dnia [...] na przedmiotowym terenie obowiązywał ogólny plan-zagospodarowania przestrzennego miasta - uchwalony uchwałą Rady Miejskiej Nr VII/38/91 z dnia 13.02.1991 r. Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Organ stwierdził, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem o powierzchni [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających

z mapy pozyskanej do wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, Burmistrz uznał za zasadne poszerzenie analizowanego obszaru, który przedstawiony został na załączniku. Odległości granic wyznaczonego obszaru od granic działki wynoszą odpowiednio: w kierunku wschód i zachód - w kierunku północ i południe z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działki nr [...], ponieważ jest ona oznaczona w ewidencji gruntów jako droga i wybiega daleko poza granice obszaru analizowanego, oraz działek nr [...], ponieważ są one niezabudowanymi działkami rolnymi i nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając wyniki analizy w załączniku.

Organ wskazał dalej, że w trakcie prowadzenia postępowania wpłynęły pisma od E. C. wnioskujące o podjęcie negatywnej decyzji dla przedmiotowej inwestycji i wskazujące na uciążliwości płynące z nieruchomości sąsiedniej związane z działalnością prowadzoną w przedmiotowym garażu. Burmistrz powołując się na art. 56 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wykazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, żadne przepisy prawa nie sprzeciwiają się planowanej inwestycji w związku z tym organ wydał decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel nieruchomości sąsiedniej E. E.C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. z art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia

[...] J. R. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu na warsztat elektryki i elektroniki samochodowej, na dz. Nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W załączniku do decyzji (analiza urbanistyczna) autor analizy wskazał,

że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wraz

z zabudową towarzyszącą na dz. nr: [...] (działek), inna funkcja: produkcyjno-usługowa () na dz. [...]. W rezultacie w analizie podano, że proponowana funkcja jest uzupełnieniem funkcji dominującej i kontynuacją funkcji produkcyjno-usługowej () na dz. Nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan E. E. (spadkobierca nieruchomości dz. Nr [...], bezpośredni sąsiad) podnosząc, że planowane usługi są bardzo uciążliwe, a sąsiad wykonuje w rzeczywistości wszelkie naprawy w tym lakierowanie. Interesanci zastawiają wejście i wjazd na posesję, gromadzone są śmieci. Zakład zakłóca spokój na stałe. Garaż usytuowany jest blisko granicy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy.

Wymagania co do kontynuacji zabudowy są określane przez zabudowę już istniejącą w danym miejscu i dotyczą cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej budowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków m.in. aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Za podstawowe zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w sprawie Kolegium uznało ustalenie, czy planowane zamierzenie zmiany sposobu użytkowania garażu w zabudowie mieszkaniowej na warsztat elektryki i elektroniki samochodowej spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy co do kontynuacji funkcji, wskazując,

że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) należy rozumieć zgodnie z § 2 pkt 2 sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Analizując zebrany w sprawie będącej przedmiotem odwołania materiał dowodowy Kolegium odmiennie niż organ pierwszej instancji uznało, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy co do kontynuacji funkcji.

Organ przyjął, że nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowe zamierzenie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 397), co potwierdza decyzja Burmistrza z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc jest przedsięwzięciem uciążliwym dla środowiska (dlatego jest ujęte w tym rozporządzeniu), nawet jeśli zostaną zastosowane środki minimalizujące oddziaływanie zamierzenia na środowisko. Jest to zatem inwestycja powodująca szereg uciążliwości dla otoczenia jak wzmożony ruch, hałas, immisje o innym charakterze, wielokrotnie może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. Są to problemy powszechnie znane, a dodatkowo wskazane w odwołaniu (inwestor bowiem już wykonuje planowane usługi).

Na terenie położonym w wyznaczonych przez organ pierwszej instancji granicach obszaru analizowanego dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa (z towarzyszącą: garaże, budynki gospodarcze) w sumie działek. Tylko na jednej działce Nr [...] znajduje się piekarnia, która nie jest wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku. Upoważnia to do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi z zabudową towarzyszącą.

Wprowadzenie zatem usługi uciążliwej jakim jest przedmiotowe zamierzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczne z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić.

Przedsięwzięcie to nie spełnia więc warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, bowiem znajdowałoby się wśród obiektów nieuciążliwych dla środowiska.

Planowana inwestycja nie jest też uzupełnieniem funkcji dominującej mieszkaniowej. Pod pojęciem usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej należy rozumieć urządzenia dla zaspokojenia codziennych niezbędnych potrzeb mieszkańców. Zabudowie mieszkaniowej może towarzyszyć sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, szkoła itp. (wyrok NSA z 11.12.2003 roku, sygn. akt II SA/Lu 848/02, wyrok WSA cyt. powyżej, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego).

W związku z powyższym organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 132/13) po rozpatrzeniu skargi J. R. uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia tego wyroku wnika, że w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i do wydania merytorycznej decyzji odmawiającej wydania tych warunków. Organ II instancji nie wyjaśnił bowiem wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu wzbudziło stanowisko Kolegium, że przedmiotowa inwestycja powoduje szereg uciążliwości dla otoczenia (wzmożony ruch, hałas, immisje o innym charakterze), Kolegium uchyliło wydaną przez organ I instancji decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że przyjętej przez ten organ analizy nie zakwestionowało, ani się do tej analizy nie ustosunkowało, jak również nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Wskazując na naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na to, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji, na podstawie której organ I instancji ustalił warunki zabudowy, dostrzegając uchybienia tej decyzji powinien raczej orzekać na podstawie art. 138 § 2 Kpa, a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, chyba że decyzja reformatoryjna, którą zamierza wydać, znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik do tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia

[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

Na wstępie uzasadnienia wydanej decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, podjęte w niej decyzje oraz wyrok WSA i jego skutki w kontekście art. 153 P.p.s.a.

Następnie Kolegium wskazało, że jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 285/11 z dnia 20.07.2011r " jeżeli w ocenie organu odwoławczego decyzja I instancji jest wadliwa , organ ten winien ją zmienić i wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformacyjną . Ocena dowodów i przyjętych na ich podstawie ustaleń przez organ odwoławczy może odbiegać zarówno od stanowiska, które zajął organ pierwszej instancji, jak i od stanowiska strony wyrażonego w odwołaniu."

Organ stwierdził dalej, że w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 2010.10.20. sygn. akt I OSK 1643/09) wyrażono pogląd, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu , ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, o której stanowi. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby uzasadnione w przypadku nowej zabudowy , a nie istniejącego obiektu .Podstawowym zatem zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy planowane zamierzenie zmiany sposobu użytkowania garażu w zabudowie mieszkaniowej na warsztat elektryki i elektroniki samochodowej spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do kontynuacji funkcji. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium odmiennie niż organ pierwszej instancji uznało, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności w ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadniczym i podstawowym dowodem jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę lub architekta. W sprawie niniejszej taka analiza została wykonana. Autor analizy wskazał, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi ok.[...], obszar analizowany wyznaczono w odległości ok.[...] od granic działki (tj. prawie sześciokrotna szerokość frontu działki). Wyznaczenie zatem obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości.

W analizie podano, że funkcją dominującą w tak wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową towarzyszącą na działkach: nr [...] Inna funkcja to piekarnia na działce nr [...]. W analizie w pkt IV "wnioski" urbanista stwierdził, że parametry zabudowy nie ulegają zmianie, proponowana funkcja jest uzupełnieniem funkcji dominującej mieszkaniowej jak również kontynuacją funkcji produkcyjno - usługowej występującej na działce nr [...].

Kolegium rozpatrując odwołanie dokonało odmiennej od organu I instancji oceny ustalenia zawartego w analizie urbanistycznej. SKO zaznaczyło, że przeprowadzenie w sprawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydanie rozstrzygnięcia. (wyrok WSA II SA/Kr 775/12 z dnia 31.08.2012 r.).

Przede wszystkim organ II instancji uznał za istotne określenie rodzaju planowanego zamierzenia. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...]. wydanej z up. Burmistrza wynika, iż przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust.1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz.397). W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz m.in. stwierdził, iż funkcjonowanie inwestycji będzie skutkowało niezorganizowaną emisją zanieczyszczeń do powietrza oraz emisją hałasu. O rodzaju jednak i uciążliwości przedmiotowego zamierzenia nie decydują indywidualne oceny inwestora, czy też innych osób, ale fakt umieszczenia tej inwestycji w cyt. rozporządzeniu, niezależnie też od tego, czy zostaną zastosowane środki minimalizujące oddziaływanie zamierzenia na środowisko. W wyroku WSA II SA/Kr 1812/09 z dnia 15.03.2010 r. Sąd stwierdził, że pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów (aktualnie rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem Kolegium fakt ten również ma decydujące znaczenie dla uznania, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji produkcyjno -usługowej w postaci wypieku pieczywa ( ) na działce Nr [...], która to funkcja nie jest zaliczona do inwestycji uciążliwych. O tym, czy przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją uciążliwą zadecydował ustawodawca umieszczając ją w powyższym rozporządzeniu. Faktem też jest, że w obszarze analizowanym rozumianym jako sąsiedztwo w szerokim tego słowa znaczeniu brak jest zabudowy o charakterze uciążliwym w nawiązaniu, do której możliwe byłoby ustalenie warunku kontynuacji funkcji. Skarżący w skardze do WSA podniósł, że najbliższy warsztat samochodowy znajduje się w odległości [...] od miejsca przedmiotowej działki, ale jak wynika z analizy urbanistycznej granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. [...] (t.j. sześciokrotna szerokość frontu działki). Wyznaczony obszar analizowany stanowi wyodrębnioną całość urbanistyczną i organ odwoławczy nie znalazł podstaw do innego określenia granic tego obszaru w poszukiwaniu zabudowy dotyczącej warsztatu samochodowego, mając na uwadze Wyłącznie interes inwestora, pozostający w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa (w szerokim tego słowa znaczeniu). W tej sytuacji Kolegium uznało, że nie zachodzą powody uzupełnienia postępowania dowodowego, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA II SA/Gd 848/07, że przyjęcie szerokiej interpretacji kontynuacji funkcji uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji , która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie. W przypadku jednak, gdy na danym terenie występuje wyłącznie funkcja mieszkalna lub mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkaniowej - w sprawie niniejszej - wprowadzenie nowej funkcji zakwalifikowanej jako uciążliwa wypacza sens zasady dobrego sąsiedztwa, chroniący zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą.

Odnosząc się do wyroku WSA organ odwoławczy ponownie podniósł, że uciążliwość przedmiotowej inwestycji wynika wprost z umieszczenia tej inwestycji w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; co nie wymaga potwierdzenia w postaci dodatkowego materiału dowodowego. Dalej WSA stwierdził, że Kolegium nie ustosunkowało się do analizy urbanistycznej i jej nie zakwestionowało. W tym przedmiocie organ odwoławczy stwierdził, ż ponownie nie kwestionuje ustaleń analizy urbanistycznej, ale ponownie dokonał innej oceny tych ustaleń niż to uczynił organ pierwszej instancji, co znajduje oparcie w przepisie art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem urbanisty, wyrażonym w analizie urbanistycznej co do wniosku, że przedmiotowe zamierzenie jest kontynuacją funkcji usługowej w postaci wypieku pieczywa, na działce Nr [...].

W ocenie Kolegium brak jest również uzasadnienia dla sporządzenia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, przez osobę wymienioną w art.60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja negatywna nie zawiera żadnych ustaleń, o jakich mowa w art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaganych dla decyzji ustalającej warunki zabudowy, tym samym bezprzedmiotowe byłoby uzgadnianie projektu decyzji negatywnej. Wydając niniejszą decyzję reformatoryjną Kolegium miało na uwadze także stanowisko WSA , że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może mieć miejsce , jeżeli decyzja taka znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. R. domagając się jej uchylenia.

Skarżący decyzji tej zarzucił:

Naruszenie przepisów postępowania

1) tj. naruszenie art. 7, 77 §1 i art. 80 KPA polegające na nie wyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie a także brak wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie możliwości zmiany sposobu użytkowania inwestycji i dokonania stosownych uzgodnień w toku postępowania odwoławczego.

2) tj. naruszenie art. 107§3 KPA poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach

3) tj. naruszenie art. 8 KPA poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnieniu zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego

1) tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez błędną wykładnie i błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy co do kontynuowania funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sądowego badania legalności jest decyzja organu drugiej instancji wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r. (II SA/Sz 132/13) uchylającego poprzednio wydaną przez SKO decyzję w tej sprawie. Taki układ procesowy powoduje, że przy ocenie zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności czy poddany jego kontroli akt administracyjny odpowiada zasadzie mocy wiążącej orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 13 czerwca 2013 r. wynika, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa) było następstwem nie wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności Sąd nie zaakceptował stanowiska Kolegium, że przedmiotowa inwestycja powoduje szereg uciążliwości dla otoczenia w sytuacji, gdy organ ten nie zakwestionował przyjętej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, ani się do niej nie ustosunkował, jak również nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Z powyższego wynika, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Kolegium było nie tylko poddanie ocenie analizy urbanistycznej, ale wykazanie w uzasadnieniu decyzji, w przypadku dokonania jej oceny odmiennej od pierwszoinstancyjnej, okoliczności uzasadniających taką ocenę. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem zapatrywań WSA zawartych w wyżej wskazanym wyroku pozwala stwierdzić, że formalnie rzecz biorąc, organ odwoławczy dokonał takiej oceny czyniąc zadość wymogom płynącym z uzasadnienia wyroku Sądu, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 P.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd wyraźnie wskazał, że nie przesądza ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Powyższe stwierdzenie nie jest jednak równoznaczne z oceną akceptującą merytoryczne stanowisko zajęte przez Kolegium w przedmiotowej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowana przez wnioskodawczynię zmiana sposobu użytkowania garażu posadowionego na terenie nieruchomości stanowiącej jego własność polegająca na zmianie funkcji garażu na "zakład elektryki i elektroniki pojazdowej" spełnia określone

w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 warunki dobrego sąsiedztwa, a konkretnie określony w art. 61 ust. 1,wymóg kontynuacji funkcji. Przepis ten wymaga bowiem aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy między innymi

w zakresie kontynuacji funkcji. Podzielić przy tym należy stanowisko Kolegium, że co do zasady ocena planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego dokonana powinna być przede wszystkim w kontekście art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń organu I instancji co do obszaru poddanego analizie na podstawie art. 61 ust.1 1 pkt 1 u.p.z.p., ani stwierdzenia, że w obszarze tym znajduje się nieruchomość zabudowana, na której realizowana jest funkcja usługowa wynikająca z usytuowania tam piekarni.

Przyjmując, w ślad za organem I instancji, którego ustalenia w tym zakresie Kolegium nie zanegowało, że podstawową funkcją analizowanego terenu, dla którego nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest funkcja mieszkaniowa, z którą wiąże się dopuszczalność lokalizowania związanych z mieszkalnictwem usług drobnych i nie uciążliwych, należało zbadać i rozważyć czy planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego garażu może być uznana za stanowiącą kontynuację tej funkcji.

W ocenie Sądu, negatywne w tej kwestii stawisko organu odwoławczego nie może być uznane za zgodne z prawem, ponieważ odwołuje się do argumentacji opartej na nieobowiązującym w dacie orzekania przez ten organ akcie wykonawczym do ustawy.

Mianowicie, z mocy § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

25 czerwca 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 817) zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązującego od

1 sierpnia 2013 r., uchylony został w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., na który to przepis powołało się Kolegium w swojej decyzji z dnia

[...] argumentując, że stacje obsługi lub remontowe środków transportu zaliczone są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższy argument miał w przekonaniu Kolegium stanowić zasadniczy i wystarczający dowód dla przyjęcia, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji dotychczasowej funkcji analizowanego terenu, na którym nie znajdują się obiekty mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W stanie prawnym aktualnym dla daty wydania zaskarżonej decyzji, argumentacja oparta na nieobowiązującym przepisie nie może być uznana za zgodną z prawem.

W tej sytuacji wywody odwołania co do uciążliwości zakładu elektryki i elektroniki pojazdowej, których podłożem są obawy właścicieli nieruchomości sąsiedniej, wynikające ze sposobu w jaki wnioskodawca dotychczas wykorzystywał swój garaż oraz ze związanych z tym przewidywań, że w dalszym ciągu wnioskodawca będzie prowadził w nim działalność niezgodną z prawnie ustalonym sposobem użytkowania, co będzie wiązało się z hałasem, wyziewami spalin docierającymi do posesji autora odwołania a także prowadziło będzie do zwiększonego ruchu pojazdów na drodze prowadzącej do garażu oraz zastawianiu pojazdami bramy nieruchomości sąsiedniej, nie stanowią dostatecznej podstawy do dokonania odmiennej oceny w zakresie kontynuacji funkcji od dokonanej przez organ I instancji.

Mieć trzeba bowiem na uwadze, że wszystkie te okoliczności nie dotyczą istoty postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania. Organ rozstrzygając w tym przedmiocie nie może wykraczać poza okoliczności wskazane we wniosku inwestora i dokumentach spełniających warunki formalne tego wniosku. Na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zagospodarowania organ nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem dotychczasowego wykorzystania zabudowy lub zagospodarowania terenu, nie posiada też umocowania w przepisach do kierowania się jakimikolwiek przypuszczeniami, co do uciążliwości prowadzenia przez inwestora w przyszłości działalności niezgodnej z deklarowaną we wniosku i ustaloną

w decyzji.

Dlatego takie okoliczności jakie zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jako wykraczające poza granice uregulowania prawnego instytucji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być

w ogóle brane pod uwagę przy ocenie spełniania przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., czego nie dostrzegło Kolegium.

W cenie Sądu, w zaskarżonej decyzji nie przywołano takich argumentów,

w świetle których możliwe byłoby takie zróżnicowanie uciążliwości piekarni i zakładu elektryki i elektroniki samochodowej, które w sposób racjonalny uzasadniałoby podważenie oceny organu I instancji, opartej między innymi na stanowisku urbanisty wyrażonym w analizie urbanistycznej i prowadziłoby do przyjęcia ustalenia,

że przesłanka kontynuacji funkcji nie została spełniona.

Ocena warunku kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą nie tylko nie powinna być pochopna i dowolna jak trafnie podniosło to Kolegium, ale także powinna mieścić się w ukształtowanych Konstytucją RP (art. 64 ust. 3) granicach wykonywania prawa własności, z którego wynika prawo właściciela nieruchomości do kształtowania jej zabudowy oraz do sposobu użytkowania tej zabudowy.

Powyższe względy mając na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem materialnym, gdyż narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a poza tym narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez dowolność przyjętych

w niej ustaleń, co finalnie doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję.

Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 tej samej ustawy.