Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4274/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par 1 pkt2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 ust. 1, art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2/17 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p,p.s.a."), oddalił skargę R. N. (dalej jako: "Skarżący") na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]), w przedmiocie kary upomnienia.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej jako: "WINGiK") otrzymał dnia 10 kwietnia 2014 r. wniosek Wójta Gminy Z. o zbadanie zgodności z przepisami prawa wykonania przez Skarżącego pracy geodezyjnej dotyczącej wyznaczenia punktów granicznych wspólnych dla działek ewid. nr [...] i [...]. WINGiK po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym wyjaśnień Skarżącego, ustalił, że działał on na zlecenie właściciela działek ewid. nr [...] i [...] i w dniu 7 października 2013 r. zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łomży pracę geodezyjną: wyznaczenie punktów granicznych nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...] – obie położone w obrębie Z., gm. Z. - z działką ewid. nr [...] (droga). Zgłoszenie zostało zaewidencjonowane pod nr [...]. Organ ustalił również, że dane opisujące położenie punktów granicznych w/w działek zawarte są w dokumentacji znajdującej się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, prowadzonym przez Starostę Łomżyńskiego tj.: wykonanego w latach 1960-1962 pomiaru do celów klasyfikacji gleboznawczej gruntów wsi Z. ([...]), wykonanego w 1983 r. podziału działki ewid. nr [...] na działki ewid. nr [...] i [...] ([...]), wykonanej w latach 2001 – 2003 modernizacji operatu ewidencji gruntów oraz aktualizacji mapy zasadniczej obrębu Z. ([...]) i są niespójne.

Organ ustalił, że istnieją rozbieżność danych w przedstawieniu granicy wspólnej w/w działek. Rozbieżność powstała z odmiennie przyjętych danych, w trakcie opracowania w 1983 r. podziału działki ewid. nr [...], w odniesieniu do danych pierwotnych, wykazanych w dokumentacji ([...]). Na szkicu zawierającym projekt podziału działki ewid. nr [...] pominięty został punkt graniczny wspólny dla tej działki i działki ewid. nr [...], który jest uwidoczniony na szkicu pomiaru do celów klasyfikacji gleboznawczej gruntów, ([...]). Dokumentacja powstała w wyniku realizacji pracy geodezyjnej przez Skarżącego, ([...]) skompletowana w operat techniczny, została włączona w dniu 20 listopada 2013 r. do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę Łomżyńskiego. Następnie, w dniu 3 grudnia 2013 r. zostały wprowadzone zmiany w części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., gm. Z. dotyczące punktów granicznych wyznaczających granicę wspólną działek ewid. nr [...] i [...] z działką ewid. nr [...] (droga), które Skarżący oznaczył na szkicu wyznaczenia punktów granicznych jako nr [...], [...] i [...]. Z treści dokumentacji powstałej w wyniku wykonania pracy geodezyjnej ([...]) wynika, że w oparciu o odszukane punkty osnowy geodeta wyznaczył położenie punktów granicznych na szkicu.

Mając na uwadze w/w ustalenia, WINGiK zarzucił Skarżącemu, iż do wyznaczenia położenia punktów granicznych, przyjął dane opisujące położenie punktów granicznych, zawarte w dokumentacji pomiaru do celów klasyfikacji gleboznawczej gruntów wsi Z. - niezgodne z danymi wykazanymi w operacie ewidencji gruntów i budynków, co stanowi naruszenie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie postępowanie Skarżącego, przyczyniło się do wywołania sporu granicznego między właścicielem działki ewid. nr [...] a właścicielem działki ewid. nr [...] (droga) i do wniesienia, przez Wójta Gminy Z., interwencji do WINGiK. Organ wskazał także, że na sporządzonym szkicu granicznym Skarżący nie zamieścił wymaganych elementów takich jak: dane określające położenie wyznaczonych punktów granicznych, w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych, co stanowi naruszenie przepisów § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Poinformował również, że odrębnym pismem skierowanym do Starosty Łomżyńskiego zwrócił uwagę na naruszenie obowiązku zachowania należytej staranności i wnikliwości w trakcie kontroli przeprowadzonej w trybie określonym przepisami § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), dotyczącej sporządzonej przez geodetę uprawnionego dokumentacji z wykonania pracy geodezyjnej ([...]).

Główny Geodeta Kraju, po zapoznaniu się z treścią wniosku WINGiK z dnia 17 grudnia 2014 r. oraz z materiałem dowodowym, zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zwrócił się z prośbą o przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Skarżący, kilkukrotnie skorzystał z powyższego uprawnienia, przedstawiając swoje stanowisko w pismach z: 21 grudnia 2014 r., 2 i 20 stycznia 2015 r., 29 grudnia 2015 r. i 24 lutego 2016 r. Główny Geodeta Kraju zwracał się jednocześnie do WINGiK o ustosunkowanie się do przedstawianych przez Skarżącego argumentów.

WINGiK w jednym z pism wskazał także, że wydanie decyzji z zakresu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest możliwe tylko po uprzednim jednoznacznym podważeniu przeprowadzonej uprzednio kontroli w sposób i na zasadach dowodowych adekwatnych do urzędowego charakteru tej kontroli i związanych z nią domniemań co do prawidłowości sporządzonego opracowania. Przyjęcie dokumentacji do zasobu oznacza, że opracowanie to odpowiada wymogom przestrzegania wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności oraz zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji.

Mając na względzie powyższe, Główny Geodeta Kraju zwrócił się pismem z 8 maja 2015 r. do WINGiK o przekazanie dokumentacji z powtórnej kontroli operatu technicznego wykonanej pracy geodezyjnej (zarejestrowanej pod nr [...]), stanowiącej przeciwdowód w stosunku do kontroli przeprowadzonej przed przyjęciem tego operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz o ustosunkowanie się do wykazanych w protokole nieprawidłowości.

W odpowiedzi, WINGiK przy piśmie z 24 września 2015 r., przekazał dokumentację z powtórnej kontroli operatu technicznego ([...]). Jej zakres był taki sam jak zakres kontroli przeprowadzonej przez Starostę Łomżyńskiego przed przyjęciem operatu technicznego ([...]) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalił, że powtórna kontrola dokumentacji z wykonania pracy geodezyjnej ([...]) potwierdziła nieprawidłowości wykazane przez WINGiK we wniosku z 17 grudnia 2014 r. Skarżący ustosunkował się do protokołu kontroli technicznej, w piśmie z 1 października 2015 r. i skierował uwagi do WINGiK, które jednocześnie przesłał do wiadomości Głównego Geodety Kraju, ten zaś w/w pismo strony przekazał do WINGiK, celem ustosunkowania się do podniesionych w nim kwestii i zgłoszonych uwag. W odpowiedzi, WINGiK podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz przekazał kopię odpowiedzi Starosty Łomżyńskiego na zalecenia zawarte w piśmie WINGiK w Białymstoku z dnia 24 września 2015 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu wniosku WINGiK w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2014 r. udzielił upomnienia geodecie uprawnionemu tj. Skarżącemu.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swoją decyzję. Stwierdził, że udowodnione zostało naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Głównym powodem zaistniałych nieprawidłowości w pracy geodety była nieumiejętność zastosowania przepisów prawa do zaistniałej faktycznej sytuacji. Ocenił, że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił nowych faktów i dowodów, które podważałyby ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w pierwszej instancji. Uznał, że podnoszone kwestie nie wnoszą nowych okoliczności w sprawie i stanowią polemikę z ustaleniami przedstawionymi we wniosku WINGiK z dnia 17 grudnia 2014 r. Organ odwoławczy ocenił, jako nie mające dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, rozważania Skarżącego dotyczące poprawności działania organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, odnoszące się do modernizacji tej ewidencji w latach 2001-2003, gdyż opisany wyżej stan nie uległ dalszym zmianom. Podkreślił, że geodeta uprawniony w postępowaniu o wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków nie może ponownie ustalać, wprowadzać dodatkowych ani tym bardziej zmieniać położenia punktów granicznych ujawnionych w tej ewidencji, a powinien jedynie wyznaczone z ewidencji punkty ponownie pomierzyć i obliczyć ich współrzędne, zgodnie z obecnie obowiązującymi standardami. Jeżeli w istniejącej ewidencji gruntów i budynków jest błąd, to błąd ten należy najpierw poprawić w trybie przepisów właściwych dla prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a po wprowadzeniu przez starostę zmian do ewidencji przystąpić do czynności wyznaczenia punktów granicznych poprawnie ujawnionych w tej ewidencji. Główny Geodeta Kraju w decyzji podkreślił także, że w wysłanych do stron przez Skarżącego, zawiadomieniach o czynnościach wyznaczenia punktów granicznych z dnia 8 października 2013 r. jest wyraźne żądanie, że "przedstawiciel powinien mieć ze sobą wszelkie dokumenty, które posłużyć mogą do prawidłowego ustalenia położenia punktów granicznych", co nie powinno mieć miejsca, gdyż geodeta mógł punkty wyznaczyć wyłącznie według danych z ewidencji gruntów. Organ podtrzymał również stanowisko co do wykonania stabilizacji punktów granicznych wyznaczonych w wyżej opisanym trybie bezpodstawnie, przedstawione w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., tym bardziej że brak było zgody jednej ze stron (przedstawiciela gminy) na jej wykonanie. Organ przyznał, co zresztą podnosiła strona, że w dacie wykonania opracowania ([...]) nie obowiązywały jeszcze zmienione przepisy § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednakże w postępowaniach administracyjnych oraz w praktyce dopuszczona była stabilizacja takich punktów w przypadku pisemnej zgody wszystkich zainteresowanych stron co później znalazło odbicie w nowej redakcji § 39 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że geodeta uprawniony powinien umieć zastosować przepisy prawa. Przy zgłaszaniu prac geodezyjnych ma on ustalić i nazwać asortyment przewidziany w przepisach dotyczących zgłaszania prac, natomiast przedmiotowa praca określona została jednoznacznie w art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i we wszystkich dokumentach (zawiadomieniach stron, protokołach itp.) powinna być przez geodetę uprawnionego poprawnie nazywana. Ponadto, Główny Geodeta Kraju odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że wykonanie chociażby jednej pracy geodezyjnej z naruszeniem przepisów dotyczących geodezji i kartografii może skutkować nałożeniem sankcji dyscyplinujących wynikających z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Geodetę uprawnionego należy bowiem traktować jako podmiot profesjonalny, od którego trzeba wymagać znajomości przepisów prawa, a także umiejętności ich stosowania. W postępowaniu dyscyplinarnym badana jest zatem należyta staranność działania geodety oraz wykonanie powierzonych mu prac zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Wyrazem zachowywania należytej staranności w zawodzie geodety uprawnionego jest, m. in., przestrzeganie przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym oraz standardów technicznych obowiązujących w geodezji i kartografii. Niedochowanie tych uregulowań jest natomiast równoznaczne z naruszeniem treści art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju. Zarzucił m.in. że obiekt Z. nie posiada wykonanej modernizacji operatu ewidencji gruntów. Modernizacja nie została zakończona ostateczną decyzją, jak również, ze brak ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo- kartograficznego obrębu Z., stanowiącej dla starosty podstawę do uruchomienia informatycznego systemu obsługującego bazy danych ewidencyjnych. Skarżący zarzucił także, że brak jest przepisu prawnego nakazującego sporządzenie wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących punktów granicznych przy wyznaczeniu punktów granicznych. Ewidencja gruntów została założona w latach sześćdziesiątych i założona została prawidłowo. Ponadto, Skarżący zarzucił, iż organem odwoławczym nie może być ten sam organ który nakazał wykonanie wycofania zmiany, a wcześniej wystąpił do Głównego Geodety Kraju o ukaranie geodety - wykonawcy. Ponadto, w ocenie Skarżącego zgodnie z § 83 rozporządzenia, do czasu wykonania modernizacji zachowują swoją ważność dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia do czasu jego modernizacji podlega zgodnie z § 84 rozporządzenia natomiast aktualizacji i taka aktualizacja została wykonana przez wprowadzenie zmiany [...] z dnia 03 grudnia 2013 r. Domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 1 k.p.a. zarzucił także, że Główny Geodeta Kraju udzielił Skarżącemu upomnienia biorąc pod uwagę zarzuty nieobjęte zakresem postępowania dyscyplinarnego wyznaczonego wnioskiem WINGiK z dn. 17 grudnia 2014 r., czym rażąco naruszył art. 46 ust. 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. Skarżący zarzucił także, że postępowanie dyscyplinarne toczące się przeciwko niemu powinno być wszczęte najwcześniej we wrześniu 2015 r., po pozyskaniu przez WINGiK dowodu w postaci protokołu z powtórnej kontroli operatu technicznego Skarżącego, jak również zgodnie z przepisami obowiązującymi od 1 stycznia 2015 r. Zdaniem Skarżącego, zaskarżone decyzje wydano zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym w sprawie dyscyplinarnej Skarżącego była Wojewódzka Komisja Dyscyplinarna powołana zarządzeniem Nr 145/2014 z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewody Podlaskiego w Białymstoku i działająca na podstawie przepisów ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. W szczególności była ona wyłącznie właściwa do rozpoznania zarzutów, których nie wskazano we wniosku WINGiK z 17 grudnia2014 r. Skarżący zarzucił także nieprawidłowe przeprowadzenie w całości, ewentualnie w części postępowania dyscyplinarnego według przepisów ustawy - prawo Geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 014 r. doprowadziło do rażącego naruszenia art. 46 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. Ponadto Skarżący zarzucił, że Główny Geodeta Kraju nie wyjaśnił, z czego wywiódł, że operat techniczny ([...]) wykonany przez Skarżącego w 2013 r. doprowadził do powstania sporu granicznego, skoro strony nie miały zastrzeżeń do wykonanej przez skarżącego pracy. Operat wraz z protokołem przyjęto do zasobu, zmianę w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono 3 grudnia 2013 r., a wniosek wójta gminy Z. o zbadanie sprawy został złożony wiele miesięcy później. Ponadto, Skarżący zgodził

się z zasadnością zarzutu naruszenia § 30 ust. 4 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w zakresie niezamieszczenia na szkicu graficznym danych określających położenie wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych, jednakże uchybienie Skarżącego polegało na niezamieszczeniu niektórych informacji na szkicu, a nie na podaniu nieprawidłowych danych. W ocenie Skarżącego niedopatrzenie miało charakter drobnego uchybienia formalnego, które zwykle jest weryfikowane i poprawiane na etapie przyjmowania operatu do zasobu. Nie ma bowiem praktyki karania dyscyplinarnego za tak drobne uchybienia.

WSA oddalił skargę.

Za nietrafiony uznał WSA zarzut nieważności oparty na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez to, że WINGiK nie miał żadnych podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego według przepisów obowiązujących do końca 2014 r., ponieważ powinno być ono wszczęte najwcześniej we wrześniu 2015 r., po pozyskaniu dowodu w postaci protokołu z powtórnej kontroli operatu technicznego Skarżącego na mocy przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2015 r. Ustalony stan faktyczny jaki legł u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 23 listopada 2014 r. przez organ uprawniony na mocy art. 46 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne - Głównego Geodetę Kraju w sprawie naruszenia art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zgromadzone dowody skutkują tym, że przedstawione przed WSA zarzuty niewłaściwości organu ze względu na twierdzenie Skarżącego, że zgromadzone przez ten organ dowody dawały - dopiero po drugiej kontroli - podstawę do wszczęcia postępowania, jest pozbawiony podstaw. WSA podkreślił, że w toku postępowania przez Głównym Geodetą Kraju, obie strony brały czynny udział: składały pisma procesowe, wnioski dowodowe, jak i Główny Geodeta Kraju działał z urzędu. Wejście od 1 stycznia 2015 r. ustawy o z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2014 r. poz. 897 ze zm.), oznaczało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 6 ust. 1 tej ustawy, według którego postępowania dyscyplinarne wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W postępowaniach tych orzeka się kary, o których mowa w art. 46a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast nie zachodziła w niniejszej sprawie sytuacja o której mowa w ust. 2, że postępowania dyscyplinarne wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się, jeżeli od chwili popełnienia czynu upłynęło pięć lat. Dodał także WSA, że uzyskanie dowodu w postaci protokołu z drugiej kontroli, stanowi element postępowania dowodowego, tak jak dowody z dokumentów, zeznań świadków czy oględzin. Co do zasady bowiem art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

WSA nie podzielił także zarzutu nieważności postępowania opartego na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem działanie organu wynikało z uprawnień nadzorczych określonych w art. 40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie WSA nie można postawić zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z tym, że Główny Geodeta Kraju orzekał o udzieleniu upomnienia Skarżącemu nie tylko na podstawie zarzutów sformułowanych we wniosku PWINGiK. Przepis ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne nie oznacza bowiem, że organ nadzoru wyższego rzędu, orzekający w sprawie i prowadzący wszczęte na wniosek organu niższego rzędu postępowanie, był związany treścią wniosku w sposób uniemożliwiający mu wyjaśnienie okoliczności sprawy. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, WINGiK prowadził postępowanie wyjaśniające i jego wyniki uprawniały go do złożenia wniosku o postępowanie dyscyplinarne i przedstawienie zarzutów, jednakże orzekanie i poprzedzające go postępowanie dowodowe przeprowadzał Główny Geodeta Kraju i nie był ograniczony wnioskiem o ile stwierdzał inne uchybienia. Co

więcej – wskazał WSA - w niniejszej sprawie okoliczność podniesienia innych dodatkowych uchybień geodety nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ został zastosowany

najniższy wymiar kary dyscyplinarnej, czyli upomnienia.

W ocenie WSA postępowanie przeprowadzone przez Głównego Geodetę Kraju w zakresie oceny naruszenia przez Skarżącego art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie budzi wątpliwości. Skarżący zgodził się zresztą w skardze z zasadnością zarzutu naruszenia § 30 ust. 4 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w zakresie nie zamieszczenia na szkicu graficznym danych określających położenie wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych. Jednakże ocena tego uchybienia przez Skarżącego, jako nie zamieszczenie na szkicu graficznym danych określających położenie wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych, odpowiada także dyspozycji naruszenia ustawy art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010, Nr 193 poz. 1287). Twierdzenie Skarżącego o drobnym uchybieniu formalnym, które miało charakter niedopatrzenia, nie zostało zweryfikowane i poprawione na etapie przyjmowania operatu do zasobu, wywołało – zdaniem WSA - dalej idące skutki w postaci sporu granicznego. Okoliczność, że wniosek wójta gminy Z. o zbadanie sprawy został złożony wiele miesięcy później, nie ma bowiem znaczenia, skoro stwierdzone naruszenia spowodowały spór o rozgraniczenie. Wbrew poglądowi Skarżącego, już samo to uchybienie przepisowi ustawy art. 39 ust. 5 Prawo geodezyjne i kartograficzne uzasadniało upomnienie geodety za naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 30 ust. 4 punkt 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. stanowi o naruszeniu obowiązku wykonania swojego zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. WSA powołał się w tym miejscu, również na podobną ocenę Głównego Geodety Kraju, który stwierdził, że wykonanie chociażby jednej pracy geodezyjnej z naruszeniem przepisów dotyczących geodezji i kartografii może skutkować nałożeniem sankcji dyscyplinujących. Nieprawidłowe nazwanie przez Skarżącego wykonanej pracy, jak i bezpodstawne wykonanie trwałej stabilizacji punktów granicznych dodatkowo wzmacniają – w ocenie WSA - zasadność nałożonej kary upomnienia.

Odnosząc się do kwestii określenia podstawy prawnej odpowiedzialności zawodowej Skarżącego, WSA wskazał, że art. 46 stanowiący podstawę odpowiedzialności Skarżącego, został dwukrotnie zmieniony: przez art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U.2013.829) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 sierpnia 2013 r. oraz przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U z 2014 r. poz. 897) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2015 r. niemniej podstawa prawna odpowiedzialności zawodowej skarżącego została określona prawidłowo jako art. 46 ust. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015 r., art. 46a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897).

WSA podkreślił także, że organ prawidłowo ocenił, że nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie dotyczące poprawności działania organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, odnoszące się do modernizacji tej ewidencji w latach 2001-2003, gdyż stan faktyczny nie uległ dalszym zmianom. Miał również rację - w ocenie WSA - organ nadzoru, że geodeta uprawniony w postępowaniu o wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków nie może ponownie ustalać, wprowadzać dodatkowych ani tym bardziej zmieniać położenia punktów granicznych ujawnionych w tej ewidencji, a powinien jedynie wyznaczone z ewidencji punkty ponownie pomierzyć i obliczyć ich współrzędne, zgodnie z obecnie obowiązującymi standardami. Jeżeli w istniejącej ewidencji gruntów i budynków jest błąd, to błąd ten należy najpierw poprawić w trybie przepisów właściwych dla prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a po wprowadzeniu przez starostę zmian do ewidencji przystąpić do czynności wyznaczenia punktów granicznych poprawnie ujawnionych w tej ewidencji.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego za obie instancje.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. oraz art. 46 ust. 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 05 czerwca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 897) poprzez niewydanie przez Sąd I instancji wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, w związku z udzieleniem Skarżącemu geodecie upomnienia również na podstawie zarzutów niesformułowanych we wniosku PWINGiK z dnia 17 grudnia 2014 r., jak również prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, przynajmniej w odniesieniu do części zarzutów, przez niewłaściwy organ, tj. Głównego Geodetę Kraju zamiast przez Wojewódzką Komisję Dyscyplinarną w Białymstoku.

2. art. 3 § 1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezajęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowiska wobec ani jednego z zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w skardze.

3. art. 3 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, na podstawie jakich dowodów Sąd I instancji dokonał następujących ustaleń: "[u]stalenia organu co do stwierdzonych uchybień są bezsporne", a "[z]arzuty skargi ostatecznie sprowadzają się do odmiennej oceny ich wagi i przyjętego zakresu"; jak również na podstawie, jakich dowodów Sąd ustalił, że niezamieszczenie przez skarżącego na szkicu graficznym danych określających położenie wyznaczonych punktów granicznych wywołało spór graniczny oraz na podstawie czego przyjął, że Główny Geodeta Kraju również nałożyłby na skarżącego karę upomnienia, gdyby uznał za wyłącznie nieprawidłowe niezamieszczenie przez geodetę informacji na temat położenia punktów granicznych na szkicu graficznym. Naruszenie powyższych przepisów postępowania polegało również na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych w wyżej wymienionym zakresie.

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. 134 § 1 p.p.s.a. art. 135 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń, że zmiana [...] z dnia [...] września 1983 wykonana w następstwie wykonanego podziału działki [...] (po podziale w 1983 r. – działka [...]) wpłynęła na zmianę granicy zewnętrznej działki, a co za tym idzie zmianę przebiegu granicy drogi [...] oraz innych działek, w szczególności działki 1187 oraz, że w wyniku wyżej wymienionego podziału zmodyfikowano dane w ewidencji gruntów poprzez pominięcie punktu 4, jak również dokonanie błędnego ustalenia, że operat sporządzony w 2013 r. przez Skarżącego nie uwzględniał aktualnych danych zwartych w ewidencji gruntów oraz, że nie było zgody przedstawiciela gminy na stabilizację punktów granicznych, a nazwa wykonanej roboty została nieprawidłowo nazwana przy zgłoszeniu.

5. art. 3 § 1 p.p.s.a.,134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. poprzez błędne przejęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego wcześniej przez organy administracji, to jest, że modernizacja operatu ewidencyjnego mapy zasadniczej na terenie gm. Z. w latach od 2001 do 2003 nastąpiła w sposób, z którym ustawodawca związał skutek wiążącej dla skarżącego zmiany wpisów w ewidencji gruntów.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, w postaci naruszenia:

6. art. 42 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. poprzez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem Główny Geodeta Kraju miał obowiązek nałożenia na skarżącego kary upomnienia w przypadku zasadności wyłącznie jednego zarzutu.

III

Główny Geodeta Kraju nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na Skarżącym ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Jednocześnie należy mieć na uwadze stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 roku z.1, poz.1), wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji, co w okolicznościach sprawy czyni koniecznym odniesienie się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 roku numer [...] stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy uzasadniał wszczęcie wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego oraz nałożenie na skarżącego stosownie do treści art. art. 46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku- Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu nadanym przez art.1 pkt 35 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Z zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. najdalej idącym zarzutem jest zarzut wymieniony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Skarżącego Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a., art.135 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 46 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 roku (dalej jako: P.g.i.k.), poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na orzekanie w oparciu o zarzuty, które nie były sformułowane we wniosku o wszczęcie postępowania oraz prowadzenie postępowania przez organ nieuprawniony.

W ocenie NSA trafnie Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia aby postępowanie prowadzone przez Głównego Geodetę Kraju dotknięte było wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W szczególności wskazać należy, ze stosownie do treści art.40 ust.3a P.g.i.k. Główny Geodeta Kraju sprawuje nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w zakresie wojewódzkich i powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie określają kompetencje organów umocowanych do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i orzekania w tych w sprawach.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2014 roku, a tym samym w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym na datę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Podkreślić należy, że z treści art. 16 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że ustawa zmieniająca wchodzi w życie z dniem 12 lipca 2014 roku z wyjątkiem przepisów art.1 pkt 32 i pkt 34-36 oraz z wyjątkiem art.4, art.6-8, które to przepisy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2015 roku. Oznacza to, że zmienione przepisy odnoszące się do organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne weszły w życie z dniem 1 stycznia 2015 roku, a więc w tym samym czasie co przepis art. 6 ustawy zmieniającej, który wprost stanowi, że postępowania dyscyplinarne wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych i w postępowaniach tych orzeka się kary, o których mowa w art.46a ust.1 ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei z treści art.46 ust.2 P.g.i.k., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 roku wynika, że w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, organem orzekającym w drodze decyzji jest Główny Geodeta Kraju. Tym samym w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2015 roku, organem prowadzącym postępowanie i orzekającym o karach, o których mowa w art. 46a ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest Główny Geodeta Kraju.

Ponadto należy podkreślić, że z przywołanego już wyżej art. 46 ust.2 P.g.i.k. wynika, że w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii Główny Geodeta Kraju orzeka na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Skoro jednak w tym postępowaniu znajdują zastosowanie regulacje prawne określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, to tym samym nie jest uprawniony wniosek, że organ orzekający w tej sprawie może prowadzić postępowanie jedynie w zakresie określonym we wniosku podmiotu inicjującego takie postępowanie. Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego został poprzedzony przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego podstawowym zadaniem było ustalenie czy istnieją przesłanki warunkujące złożenie takiego wniosku do właściwego organu celem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W związku z powyższym zasadnie wskazał Sąd I instancji, że zakres postępowania prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju zakreśla normatywna treść art. 42 ust.3 P.g.i.k. w związku z art.46 ust.1 P.g.i.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 roku.

W ocenie NSA nie są również zasadne pozostałe zarzuty szczegółowo opisane w punktach od 2 do 5 petitum skargi kasacyjnej. Przedstawiając wymienione wyżej zarzutu Skarżący stara się wykazać, że Sąd I instancji naruszając te przepisy prawa niezasadnie przyjął, że organy w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy w sprawie i dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego. Sposób przedstawienia tych zarzutów skargi kasacyjnej oraz przytoczona na ich poparcie argumentacja uzasadniają wniosek o dopuszczalności ich łącznego omówienia.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis ten nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że Skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tej regulacji prawnej.

Brak jest także podstaw do uznania za zasadne zarzutów wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art.141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie z treścią art.134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide: wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Natomiast w zakresie odnoszącym się do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a kontrola legalności działalności administracji publicznej będąca ustawowym obowiązkiem sądu miała miejsce i została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić także należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ uprawnia on jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach Skarżący wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z treści zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że jej autor zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 42 ust. 3 i art. 46 ust. 1 i 2 P.g.i.k. poprzez przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem organ miał obowiązek nałożenia na skarżącego kary upomnienia w przypadku stwierdzenia zasadności wyłącznie jednego zarzutu.

Niewątpliwie warunkiem zastosowania w stosunku do geodety sankcji, określonej w art. 46 ust. 1 pkt 1 P.g.i.k. jest ustalenie, iż naruszył on ze swojej winy obowiązek określony w art. 42 ust. 3 ustawy oraz dokonanie przez właściwy organ oceny, iż naruszenie obowiązku uzasadnia zastosowanie jednej z sankcji określonych w art. 46 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy przewidują gradację tych kar od najłagodniejszej do najbardziej surowej. Nie określają jednak kryteriów jakie należy stosować przy wyborze konkretnej kary. W tym zakresie pozostawiono do uznania organu prowadzącego postępowanie wybór rodzaju kary dyscyplinarnej. Decyzja w przedmiocie wymierzenia kary nie ma charakteru ściśle uznaniowego, gdyż sam fakt naruszenia art.42 ust.3 P.g.i k. w brzmieniu sprzed nowelizacji skutkował wymierzeniem kary, a jedynie jej rodzaj uzależniony jest od organu. Oceny należytej staranności należy dokonywać w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe uwzględniając zawodowy charakter tej działalności. Profesjonalizm osób posiadających uprawnienia zawodowe powinien przejawiać się w postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy i sumienności w stosowaniu obowiązujących przepisów prawnych, co słusznie organ podkreślił w zaskarżonej decyzji. Orzecznictwo i piśmiennictwo w sposób jednoznaczny wskazuje, że dla ustalenia wzorca należytej staranności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje się informacje zawarte w standardach formalnie obowiązujących dla danej grupy zawodowej, a także zbiorach norm, formułowanych w ramach grupy zawodowej, które określają właściwe dla danego środowiska zachowania. Wyrazem zachowywania należytej staranności w zawodzie geodety jest m.in. przestrzeganie przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym oraz standardów technicznych. Niedochowanie ww. uregulowań było równoznaczne z naruszeniem art. 42 ust. 3 P.g.i.k.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, postępowanie skarżącego świadczy o tym, że nie wykonał swojego zadania z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii przepisami prawa i standardami technicznymi. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący w toku postępowania administracyjnego przyznał, że doszło do naruszenia § 30 ust. 4 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w zakresie nie zamieszczenia na szkicu graficznym danych określających położenie wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych. Ponadto w toku postępowania organ stwierdził nieprawidłowe nazwanie wykonanej pracy i bezpodstawne wykonanie trwałej stabilizacji punktów granicznych.

W ocenie NSA powyższe wskazuje, że uchybienia ujawnione w toku postępowania administracyjnego stanowiły uzasadnioną podstawę faktyczną i prawną do

przeprowadzenia postępowania i zastosowania wobec skarżącego kary upomnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.