Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 815/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 753/13 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 753/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2013 r. nr [..], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Finansów decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. nr [..],, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 grudnia 2012 r. nr SC6/[..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 11 czerwca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 28 października 2010 r. w przedmiocie zwolnienia D.K. ze służby.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 25 października 2012 r. pełnomocnik D.K., powołując przepis art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 K.p.a., złożył do Ministra Finansów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Służby Celnej nr [..], z dnia 11 czerwca 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowej decyzji zarzucił:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez:

a) błędne jego zastosowanie i wydanie przedmiotowej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 16 grudnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ewentualnie:

c) błędną wykładnię – uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych wnioskodawcy, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

II. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,

c) brak udowodnienia, że wskazywany jako przyczyna zwolnienia fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego.

2. Rażące naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczające rozpatrzenie odwołania wnioskodawcy do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie wnioskodawcy możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

3. Rażące naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

4. Rażące naruszenie art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia wnioskodawcy ze służby z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. nr SC6[..],, Minister Finansów odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Służby Celnej nr [..], z dnia 11 czerwca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 28 października 2010 r. nr [..], w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu organ wykazał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych i materialnych, które skutkowałyby wadliwością decyzji i koniecznością zmiany jej treści. Nie doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. D.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie zwolnienia ze służby.

Zdaniem strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, mimo iż w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [..] o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Minister Finansów, rozpoznając wniosek, wskazał, iż zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem możliwe po upływie okresu 12 miesięcy zawieszenia, w sytuacji gdy nie ustąpiły przyczyny, z powodu których funkcjonariusz został zawieszony. Po upływie tego okresu organ może rozwiązać stosunek służbowy, z tym, że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Stan faktyczny, na podstawie którego ustalane jest spełnienie przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, jest bezsporny. D.K. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia 15 września 2008 r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Postępowanie karne na dzień, w którym Dyrektor Izby Celnej w [..] wydał decyzję o zwolnieniu wnioskodawcy ze służby, tj. 28 października 2010 r., nie zostało zakończone. Upłynął również 12-micsieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ do rozwiązania z D.K. stosunku służbowego. Dodatkowo, jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, okoliczności te nie były jedynymi przesłankami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W takiej sytuacji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, tym bardziej naruszenia ich w stopniu rażącym.

Organ stwierdził ponadto, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, w takim stopniu, że konieczna byłaby zmiana treści skarżonej decyzji. Organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zwolnienie funkcjonariusza nastąpiło po zbadaniu stanu faktycznego w kontekście kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. W sprawie przeważyły względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której pełnił służbę wnioskodawca. W skarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśniono, iż zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych oznacza brak realizacji powierzonych funkcjonariuszowi zadań i powoduje konieczność obciążania innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Podniesiono, iż w sytuacji problemów kadrowych występujących zwłaszcza na obszarze działania Izby Celnej w [..], dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez ponad 2 lata, a zatem ponad dwukrotnie dłużej niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. Z powyższym nie stoi w sprzeczności poszanowanie zasady domniemania niewinności, która obowiązuje na gruncie prawa karnego.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni, tj. uznania, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, organ podał, iż przepisy ustawy o Służbie Celnej (art. 105 pkt 10) dopuszczają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zatem przepis ten stanowi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza w trakcie obowiązywania decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków. Nie występuje w takim wypadku zarzucana sprzeczność z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu czynności służbowych. Decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia wskutek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby staje się bezprzedmiotowa. Nie zachodzi w takim wypadku konieczność uprzedniego eliminowania "decyzji zawieszającej" przed wydaniem decyzji zwalniającej definitywnie. Skutkiem uprzedniego uchylenia decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza Służby Celnej byłoby jego przywrócenie do służby. Wówczas nie byłoby możliwe w ogóle dokonanie zwolnienia w oparciu o tę podstawę prawną

W kwestii wykonalności decyzji organ wyjaśnił, iż przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji, nie wstrzymuje ich wykonania. Przepis ten jasno określa, że samo złożenie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko decyzje organów celnych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), ale także decyzje natychmiast wykonalne z mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w tym decyzje o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust.2 i 3 w zw. z ust. 4 ustawy) mogą być wykonane jeszcze przed terminem do wniesienia środków odwoławczych.

Decyzja Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2013 r. stała się przedmiotem skargi D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie brak jest przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

b) rażącego naruszenia art. 6 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności jest obligatoryjne, w sytuacji gdy zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i jednocześnie brak jest przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji;

II. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, a w konsekwencji uznanie, iż wydanie decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby, w sytuacji, gdy jest ona sprzeczna w treści z decyzją o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie skutkuje pozostawaniem w obiegu prawnym dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji i nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2013 r. nr [..], oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd I instancji podkreślił również, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449) NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów". Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie prawa.

W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, bowiem zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1044/11, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z wymienionych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 przedłużenie okresu zawieszenia.

Z tych względów Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Finansów, że brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podjętych decyzji organ wyczerpująco wykazał bezpodstawność podnoszonych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.K., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj:

a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,

b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 28 października 2010 r., nr [..], w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 16 grudnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [..], nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,

d) uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie, organy stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia.

W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej w [..] decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga - decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, niewygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której podstawami Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności procesową podstawę zaskarżenia należy stwierdzić, że ma ona przede wszystkim zakwestionować sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Rzeczą organu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wystąpiły okoliczności składające się na ww. ustawową przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Bezspornie w dniu wydania decyzji o zwolnieniu D.K. ze służby upłynął już okres o jakim mowa w art. 105 pkt. 10 ustawy, podczas gdy prowadzone wobec w/wym. postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji o zwolnieniu D.K. ze Służby Celnej przy podejmowaniu decyzji organ brał pod uwagę względy interesu społecznego jak i interes strony i w tym zakresie uznał, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce.

Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. We wcześniejszym okresie w orzecznictwie sądowym uznawano co do zasady dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją opartą na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych .

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w zaskarżonym wyroku stanowisko przyjęte przez organy Służby Celnej dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną; nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełni uwzględniając unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, zasadnie Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została poddana decyzja Ministra Finansów o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. i ten przepis stanowił dla Sądu I instancji wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2013 r. nie narusza prawa, gdyż weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia 11 czerwca 2012 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art.156 § 1 Kpa. Tej oceny skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. Zarzuty w żaden sposób nie odnoszą się do zaistnienia, bądź braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby kontrolowana przez organ nadzoru decyzja obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością, to w konsekwencji nie wykazał też by Sąd I instancji zobligowany był od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia.

Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Koncentrują się one wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji gdy wydane została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 156, poz. 1641 ze zm. z 2004r. ) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego.

W myśl ust. 3 art. 23 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w [..] zawiesił D.K. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz istnienie w dalszym ciągu przyczyn zawieszenia.

Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, (na czas bliżej nieokreślony ), przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej ( że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy ), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby.

Przepis art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej do uznania organu pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z uwagi na zawieszenie go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec funkcjonariusza postępowaniem karnym. W większości przypadków postępowania karne trwają dłużej niż 3 miesiące, co wymusza na organie przedłużenie zawieszenia do czasu ich zakończenia, nie oznacza to jednak, że organ zostaje na nieokreślony czas, niekiedy kliku lat, pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do prawidłowego wykonywania zadań stojących przed Służbą Celną. Do zadań tych należy m. in. powierzenie pełnienia obowiązków służbowych osobom o nieposzlakowanej opinii i zdolnym do ich wykonywania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.