Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 575/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 mlit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w zakresie orzekającym o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto, położonej w obrębie [...] [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (punkt 1 decyzji organu I instancji) oraz orzeczenia w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] zawarte w punkcie 2 i punkcie 4 decyzji Starosty i zaskarżonej decyzji; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Miejskiego Zarządu Dróg w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. oddala wniosek uczestników postępowania Z. N. i J. N. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (MZD/skarżący/strona skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz Z. N. w ½ części oraz J. N. w ½ części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr 2700/13 o pow. 0,1151 ha oraz 2705/4 o pow. 0,0259 ha, położonej w obr. [...] oraz o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: 2700/12, 2700/14, 2700/9 i 2705/3, położonych w obr. [...].

Z akt administracyjnych wynika, że powyższa sprawa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości była wielokrotnie przedmiotem postępowań przed organami administracji publicznej, jak również przed sądami administracyjnymi.

Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek B. N. z 30 marca 2008 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej w momencie zawarcia umowy sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako działki nr 101 obr. 35 i nr 26 obr. 38 położone w R. z uwagi na to, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Po wyznaczeniu do załatwienia tej sprawy Starosty [...], decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr: [...] organ ten orzekł o zwrocie na rzecz B. N. działek nr 2705/1 i 2706 (pkt 1 decyzji). Odmówił natomiast zwrotu działek nr 2700/2 i 2700/9 jako nieruchomości leżących w granicy pasa drogowego ulicy G., oraz odmówił zwrotu działki nr 2705/2 jako zabudowanej elementem trwałym - komorą ciepłowniczą (pkt 3 decyzji). W pkt 2 decyzji orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania oraz zatwierdzono podział działki nr ewid. 2705 (pkt 4 decyzji).Decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 535/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił w/w decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w części dotyczącej punktu trzeciego tego aktu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie przebiegu pasa drogowego ulicy G. w R.

Rozpatrując ponownie sprawę dotyczącą zwrotu działek nr 2700/2, 2700/9 i 2705/2 położonych w obr. [...], Starosta [...] ustalił, że umową sprzedaży z 19 września 1973 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], H. K. (matka wnioskodawczym) zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki nr 101 obr. [...] i nr 26 obr. [...] o łącznej powierzchni 0.5859 ha. Działka nr 101 o pow. 0,2401 ha objęta KW [...], w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2705 o pow. 0,1094 ha i 2700/2 o pow. 0,1280 ha. Działka nr 26 o pow. 0,3488 ha objęta KW [...], w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2706 o pow. 0,2140 ha i 2700/9 o pow. 0,1153 ha. Ustalono, że powyższe nieruchomości stanowią własność Gminy Miasto [...]. Działki nr 2700/2 i 2700/9 były zarządzane przez Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [....], przy czym działka nr 2700/2 została oddana w dzierżawę spółce A. S.A. z siedzibą w [...], na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 23 lipca 2008 r. na czas nieoznaczony (obecnie następcą prawnym A. S.A. jest B S.A.). Działka nr 2705 została podzielona na działki nr 2705/1 o pow. 0,0826 ha i 2705/2 o pow. 0.0268 ha. Podział tej nieruchomości został zatwierdzony opisaną powyżej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

Ponieważ strony nie kwestionowały odmowy zwrotu działki nr 2700/9, która w całości zajęta jest pod jezdnię ulicy G., działania organu skupiły się na działkach nr 2700/2 i 2705/2. W dniu 27 kwietnia 2011 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, które pozwoliły ustalić, że znaczna część działki nr 2700/2 zajęta jest pod utwardzony parking, zaś pozostała część stanowi chodniki i jezdnię ulicy G. Zjazd na parking odbywa się tylko z ulicy P. i nie ma bezpośredniego połączenia z ulicą G. Przy wjeździe na parking został umieszczony znak informujący, że jest to parking "tylko dla pracowników i gości B. S.A.". Przez działki nr 2700/2, 2700/9 i 2705/2 przebiegają urządzenia infrastruktury energetycznej, urządzenia infrastruktury wodno - kanalizacyjnej, stalowy gazociąg średniego ciśnienia DN 100 wybudowany w latach 1986 - 1987 oraz magistrala ciepłownicza 2xdn500 i 2xdn700 wybudowana w okresie od 18.03.1978 r. do 30.12.1980 r. Ze sporządzonej przez biegłego geodetę opinii w przedmiocie określenia przebiegu linii granicznych pasa drogowego ulicy G. i ulicy P. w R. wynika, że pas ten w granicach działek nr 2705/2 i 2700/2 przebiega w odległości 0,75 m od krawędzi istniejącego chodnika przyległego do ulicy G. i ulicy P. Przebieg pasa drogowego został przedstawiony na załącznikach graficznych dołączonych do sporządzonej opinii.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...], położonych w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 2700/13 i nr 2705/4 na współwłasność – Z. N. w 1/2 części oraz J. N. w 1/2 części. W wymienionej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...] położonych w obr. [...], a oznaczonych jako działki nr 2700/12, nr 2700/14, nr 2700/9 i nr 2705/3. Ponadto decyzją zatwierdzono podział działki nr 2700/2 na działki nr 2700/12, 2700/13, 2700/14 oraz podział działki nr 2705/2 na działki nr 2705/3 i 2705/4.

W oparciu o stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin nieruchomości oraz w wyniku badania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Starosta stwierdził, iż cel nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2700/9, 2700/12, 2700/13, 2700/14, 2705/3 i 2705/4 nie został zrealizowany. Zdaniem organu zachodzą jednak przeszkody do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działka nr 2700/9 i nowo wydzielone działki nr 2700/12, 2700/14 i 2705/3. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz sporządzoną opinią z 20.09.2011 r. działki nr 2700/9, 2700/14 i 2705/3 leżą w granicach pasa drogowego ulicy G., zaś działka nr 2700/12 leży w granicach pasa drogowego ulicy P. Zarówno ul. G. jak i ulica P. mają status dróg publicznych. W stosunku do nowo wydzielonych działek nr 2700/13 i 2705/4 należało orzec o ich zwrocie na rzecz wnioskodawców, gdyż pomimo upływu 37 lat od dnia ich nabycia przez Skarb Państwa nie zostały one zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie zostały również zajęte pod drogę publiczną, a ich zagospodarowanie nie ma charakteru trwałego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto [...], zarzucając i naruszenie przepisów postępowania poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Odrębne odwołania wniósł również MZD w [...] wskazując na błędne przyjęcie, iż podlegające zwrotowi działki nie znajdują się w pasie drogowym ulicy G. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wskazując, że stanowisko organu sprowadzające się do konkluzji, iż zagospodarowanie działek podlegających zwrotowi nie ma charakteru trwałego, jest błędne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił wnioski Starosty sprowadzające się do stwierdzenia, iż na działkach nr 2700/13 i 2705/4 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem organu analiza treści art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) prowadzi do wniosku, że pas drogowy powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. Z opinii powołanych w sprawie biegłych wynika, iż podlegające zwrotowi działki nie wchodzą w skład pasa drogowego ul. G. Wobec zarzutów MZD w [...], iż nieruchomości powyższe wchodzą w skład pasa drogowego na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy uznał, że akt prawny nie funkcjonujący w obrocie prawnym nie może wywoływać skutków prawnych, a tym samym powoływanie się na jego zapisy należy uznać za chybione. Odnosząc się zaś do zarzutów MPEC [...] wskazano, że o trwałym charakterze zagospodarowania nieruchomości może świadczyć jedynie brak możliwości usunięcia zlokalizowanych na niej obiektów. Zdaniem Wojewody istnieje możliwość likwidacji komory ciepłowniczej, zaś fakt istnienia magistrali ciepłowniczej nie przesądza sam w sobie o braku możliwości zwrotu nieruchomości.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyła do WSA w Rzeszowie Gmina Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie zrealizował wytyczne wskazane w wyroku z 20 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 535/10) w zakresie ustalenia granic pasa drogowego. W skład pasa drogowego drogi publicznej wchodzi bowiem nie tylko część przeznaczona do ruchu pojazdów, ale także inne obiekty i urządzenia techniczne zlokalizowane w pasie drogowym.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 794/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

W motywach powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że organy administracji wykonały zalecenia zawarte w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie, bowiem dokonały ustalenia przebiegu pasa drogowego w oparciu o opinię biegłych, a Sąd nie dostrzegł powodów, które nakazywałyby odmówić wiarygodności tego dowodu. Zarzuty skarżącej dotyczące błędnego przyjęcia, iż parking na działce nr 2700/13 i 2705/4 nie jest częścią drogi publicznej, uznano za chybione. Parking przyległy do drogi publicznej, będzie związany z tym obiektem pod względem użytkowym, jeżeli podobnie jak droga będzie obiektem powszechnie dostępnym. Rzeczony parking nie jest zaś obiektem powszechnie dostępnym, bowiem został przeznaczony do korzystania określonej grupie użytkowników, a tym samym nie stanowi z pozostałymi elementami drogi publicznej całości techniczno - użytkowej. Ponieważ teren parkingu nie znajduje się w granicach pasa drogowego i nie został zaliczony do dróg publicznych, w świetle przepisów u.d.p. należy traktować go jak drogę wewnętrzną, co na tle przepisów u.g.n. obligowało do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 868/13 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia odwoławczego NSA stwierdził, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta aktem notarialnym z dnia 19 września 1973 r. w związku z realizacją budowy ulicy, o której mowa w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1971 r. W związku z tym stosownie do art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) podlega ona zwrotowi, w przypadku gdy stała się zbędna na cel określony w powyższym akcie notarialnym. Bezsporne również jest, że powstała ulica G. i ulica P. i część zbytej nieruchomości stanowi ulicę G. Sporną pozostaje kwestia czy przedmiotowe działki gruntu stanowią pas drogowy tej ulicy.

W ocenie NSA zarówno orzekający w sprawie Sąd jak i organy administracji zupełnie pominęły kwestię podstawową, to jest sprawę ustalenia, czy na spornych nieruchomościach zrealizowano cel wywłaszczenia. Aktualny stan prawny tych działek ma bowiem znaczenie tylko wtedy, gdy nie został wcześniej zrealizowany cel wywłaszczenia. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizacje innego celu, to nieruchomość taką nie uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Zdaniem Sądu odwoławczo w przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły w powyższym zakresie żadnych ustaleń, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia. Natomiast w trakcie postępowania administracyjnego podnoszono, że działki te stanowiły pas drogowy, co miało m.in. wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego czy też z dokumentów ewidencyjnych. Fakt, że plan ten już nie obowiązuje nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem organ jest zobligowany w pierwszej kolejności ustalić czy zrealizowano cel wywłaszczenia, a plan może wskazywać, że już taki pas utworzono, bądź dopiero jest planowany. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły próbę odnalezienia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1971 r. w archiwach państwowych, a decyzja ta ma kapitalne znaczenie przy ustaleniu celu wywłaszczenia, co następnie pozwoliłoby na dokonanie stosownych ustaleń w zakresie jego realizacji. Dopiero bowiem po ustaleniu, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, bądź zrealizowano go tylko na części nieruchomości, konieczne będzie dokonanie ustaleń co do aktualnego przeznaczenia przedmiotowych działek w kontekście możliwości ich zwrotu. Odnosi się to również do ustalenia usytuowania pasa drogowego, o ile uprzednio nie został on wyznaczony. Sąd odwoławczy zaakcentował również, że zgodnie z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach dotyczących aktualnego charakteru parkingu nie uwzględnił regulacji zawartych w art. 22 ust. 1 i 2 ww. ustawy o drogach publicznych. Ponadto sam fakt, iż parking ma ograniczoną dostępność dla użytkowników drogi nie oznacza, że nie może stanowić części pasa drogowego. Podobnie jak ograniczona dla użytków dostępność określonej drogi nie pozbawia jej charakteru publicznego (por. art. 3 ustawy o drogach publicznych).

Wykonując wytyczne NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 391/14, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [....] z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne w zakresie realizacji celu wywłaszczenia zostały dokonane prawidłowo, a zatem decyzja w sprawie zwrotu lub odmowy zwrotu spornych nieruchomości została wydana co najmniej przedwcześnie. Poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość została zbyta aktem notarialnym z dnia 19 września 1973 r. w związku z budową "ulicy wzdłuż potoku P.", o której mowa w decyzji lokalizacyjnej Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r. W aktach sprawy brak jest tejże decyzji lokalizacyjnej powołanej w akcie notarialnym z dnia 19.09.1973 r., nie ustalono również w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia.W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaniechanie ustalenia powyższej kwestii stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego zobowiązujących organy do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Naruszenie to Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], orzekł m.in. o zwrocie na rzecz Z. N. w ½ cz. oraz J. N. w ½ J. N. w ½ części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [....], oznaczonej jako działki nr 2700/13 i 2705/4, położone w R., oraz o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...] oznaczonych jako działki nr 2700/12, 2700/14, 2700/9 i 2705/3, położonych w R.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 359/16, uchylił ww. postanowienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten niezostał zrealizowany.Z kolei art. 216 wymienionej ustawy rozszerza zakres zastosowania wyżej wymienionego przepisu na nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na podstawie aktu notarialnego (nr Rep. A [...]) z dnia 19 września 1973 r. H. K. zbyła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działkinr 101 obr [...] i nr 26 obr. [...], które zostały uznane za niezbędne dla realizacji inwestycji polegającej na"budowę ulicy wzdłuż potoku P." w R., której szczegółowa lokalizacjazostała ustalona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r., nr [...]. Pierwotna wnioskodawczyniw sprawie zwrotowej – B. N. była następcą prawnym H. K., natomiast aktualnie działający w sprawie: Z. N. oraz J. N. są następcami prawnymi B. N.

Organ odwoławczy podzieliłustalenia i wnioski organu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że na działkach nr 2700/13 i nr 2705/4 cel wywłaszczenia, polegający na budowie ulicy, nie został zrealizowany. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 26 sierpnia 2015 r. wykazały, iż na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości znajdują się obecnie: utwardzony kostką brukową parking z jedynym wjazdem od ulicy P. w R., chodnik przy ul. G. wraz z lampą oświetleniową (działka nr 2700/13), niezabudowany teren z istniejącą hałdą ziemi pozostałą po robotach związanych z funkcjonującą wcześniej na nieruchomości komorą ciepłowniczą o powierzchni ok. 40 m2, która została usunięta w roku 2015 (działka nr 2705/4).

Ustosunkowując się do przedstawianego w odwołaniu zarzutu, że podlegające zwrotowi działki wchodzą w skład pasa drogowego ulicy G. w R., a tym samym zgodnie z treścią art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie podlegajązwrotowi, albowiem mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, że obszar na którym znajdują się działki nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (uprzednio obowiązujący plan utracił ważność), nie ma również dla przedmiotowego obszaru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na brak ww. dowodów organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłych geodetów na okoliczność ustalenia przebiegu pasa drogowego ulicy G. w R. Biegli przedstawili w swojej opinii przebieg omawianego pasa drogowego.Z opinii wynika, że podlegające zwrotowi działki nie wchodzą w skład pasa drogowego ulicy G. w R. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że akt prawny niefunkcjonujący w obrocie prawnym ( nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie może wywoływać skutków prawnych. Ponadto powołując się na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wskazał, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wykazały przeprowadzone w trakcie postępowania przez organ I instancji oględziny, na podlegających zwrotowi działkach nie znajdują się żadne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, czy też z potrzebami zarządzania drogą. Za tego rodzaju urządzenie nie może być uznany funkcjonujący parking, który po pierwsze ma charakter prywatny, po drugie jego funkcjonowanie nie jest związane z ulicą G. w R., ponieważ jedyny wjazd na parking prowadzi od strony ul. P. w R.

Organ odwoławczy zgodził się również z ustaleniami organu I instancji dotyczącymi odmowy zwrotu nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...], oznaczonych jako działkiewidencyjne nr 2700/12, 2700/14, 2700/9 o i 2705/3, z uwagi na to, że działki te znajdują się w pasie drogowym ulic G. i P., które to ulice mają status drogi publicznej, a jako takie mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, co wyklucza możliwość ich zwrotu.

Odnosząc się do wiążących wytycznych orzekających w sprawie sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że zostały one wykonane. Starosta podjął liczne próby uzyskania decyzji lokalizacyjnej Prezydium Miejskiej Ray Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r., które jednak nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Odnosząc się do kwestii konieczności uwzględnienia regulacji zawartych w przepisach art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, organ stwierdził, że ograniczona dostępność parkingu nie może sama w sobie przesądzać o jego lokalizacji w granicach pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że nie każdy grunt wydzierżawiony na parking wchodzi w skład pasa drogowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Miejski Zarząd Dróg w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Strona skarżąca przyznała, że nie zachowały się dokumenty, na podstawie których była budowana droga, jednakże nadal istnieje kopia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP), w którym są określone granice pasa drogowego m.in. ul. G. Plan ten utracił ważność jednak był podstawą do opracowania szczegółowego MPZP bądź wydania wskazań lokalizacyjnych, na podstawie których zrealizowano różne inwestycje. Zdaniem strony skarżącej, przyjęta przez organ odwoławczy interpretacjaprowadziłaby do konieczności zwrotu gruntówzagospodarowanych szeregiem budowlidrogowych, którezostały zrealizowane na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc.

Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że chodnik i parking zlokalizowany na działce nr 2700/13 nie stanowi całości techniczno-użytkowej z ul. G. i ul. P. Fakt, że parking ma ograniczoną dostępność dla użytkowników drogi nie oznacza, że nie może stanowić części pasa drogowego, gdyż drogi publiczne też mogą mieć ograniczony dostęp. Zdaniem skarżącego wadliwe są również ustalenia organów dokonane na podstawie opinii biegłych geodetów w przedmiocie granic pasa drogowego, gdyż organy powinny były powołać biegłych z zakresu drogownictwa lub urbanistyki drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. pełnomocnik procesowych uczestników postępowania Z. N. oraz J. N. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. strony i uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska wyrażone w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga, niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy, położonej w R. i obejmującej działkę nr 2700/13 (pkt 1 utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.), orzeczenia o zwrocie powyższej działki bez zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto [...] (pkt 2 utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r.) oraz stwierdzenia, że ostateczna decyzja w zakresie powyższej działki stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów zmiany właściciela działki nr 2700/13 (pkt 4 utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.). Sąd nie zakwestionował natomiast wynikającego z pkt. 4 decyzji z dnia z dnia [...] grudnia 2015 r. i dokonanego na podstawie art. 96 ust. 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) podziału działek 2700/3 i 2705/2, uznając że podział ten jest zgodny z prawem. Nie jest jedynie dopuszczalne na obecnym etapie stanu sprawy w zakresie działki nr 2700/13 wykreślenie z ewidencji gruntów oraz z księgi wieczystej jej dotychczasowego właściciela (Gminy Miasto [...]) oraz wpisanie następców prawnych podmiotu wywłaszczonego.

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu stwierdził, że w zakresie spornej działki nr 2700/13 orzeczenia wydane przez organy pierwszej i drugiej instancji są dotknięte wadami procesowymi wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których postać oraz charakter wskazują, że naruszenie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym powyższą działkę.

Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), a polegają na niepełnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu zagadnienia ewentualnej realizacji w przeszłości celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działki nr 2700/13. Ze względu na wysoki stopień prawdopodobieństwa wpływu powyższych naruszeń na treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu działki nr 2700/13 nie sposób uznać, aby ustalenia faktyczne oraz oceny prawne dokonane na ich tle przez kontrolowane organy mogły zostać ocenione jako ostatecznie prawidłowe i pełne. Prawidłowość wykładni operatywnej, subsumpcji oraz końcowego rozstrzygnięcia jest bowiem zasadniczo warunkowana prawidłowością ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Wstępnie należy przypomnieć, że zgodnie z wiążącymi w niniejszej sprawie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., czynności wyjaśniające organów administracji w przedmiotowej sprawie miały się w pierwszej kolejności skoncentrować na następującym zagadnieniu: czy – a jeśli tak – kiedy, w jaki sposób i w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1971 roku oraz potwierdzony w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 września 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeśli cel ten został skutecznie zrealizowany w przeszłości, to roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mogło powstać, nawet jeśli w późniejszym czasie doszło do modyfikacji stanu faktycznego odpowiadającego zrealizowanemu celowi wywłaszczenia (także poprzez przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel). Oznacza to, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (nawet pomimo późniejszej dezaktualizacji tego celu i zmiany przeznaczenia nieruchomości) powoduje, że wywłaszczona nieruchomość nie staje się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym roszczenie o zwrot nie może być skutecznie dochodzone na drodze administracyjnej.

Na uwadze należy mieć również ograniczenia czasowe realizacji celu wywłaszczenia, które wynikają z art. 137 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie trzeba uwzględnić maksymalny 7-letni termin rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) oraz maksymalny 10-letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Zgodnie z przyjmowanym orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1647/15, oraz cytowane tam orzeczenia NSA) termin 7-letni z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. rozpoczął bieg najwcześniej w dniu 1 stycznia 1998 r. (dzień wejścia w życie u.g.n.), natomiast termin 10- letni z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. (dzień wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a) i art. 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 listopada 2003 r.). Z powyższego zestawienia wynika zatem, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej do dnia 1 stycznia 2005 r. (termin 7-letni), natomiast jego zakończenie powinno nastąpić najpóźniej do dnia 22 września 2014 roku (termin 10-letni).

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej z 1971 r. oraz umowie przenoszącej własność z 1973 r. obejmował "budowę ulicy wzdłuż Potoku P., odcinek V". Sporna może być natomiast kwestia oceny określonych działań faktycznych organów administracji publicznej jako realizujących powyższy cel wywłaszczenia. Aby jednak poddać ocenie sądowoadministracyjnej ocenę prawną organów administracji publicznej orzekających w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, konieczne jest uprzednie dokonanie pełnych ustaleń faktycznych w zakresie działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w całym okresie poprzedzającym złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i dokonanie na tym tle wyczerpującego procesu wykładni i subsumpcji na drodze administracyjnej. Sąd administracyjny musi bowiem dysponować substratem kontrolnym w postaci sformułowanej końcowo oceny prawnej skarżonych organów na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z oceną prawną sformułowaną na tle przedmiotowej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 stycznia 2014 r.) fakt nieobowiązywania aktów planistycznych lub decyzji administracyjnych albo nieaktualności danych ewidencyjnych (np. z rejestru gruntów) nie jest istotny z punktu widzenia ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub indywidualne akty administracyjne albo dokumenty potwierdzające powstanie na spornej działce określonych obiektów budowalnych lub urządzeń mogą bowiem świadczyć o tym, że cel wywłaszczenia w określonych przedziałach czasowych był planowany, realizowany albo został zrealizowany.

Z akt sprawy administracyjnej wynika jednoznacznie, że w latach 1973-1988 na terenie objętym sporną działką nr 2700/13 obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego przyjęty uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 22 stycznia 1973 r. Z treści powyższego planu wynika, że m.in. na ówczesnej działce nr 2700/2 (w której granicach aktualnie znajduje się działka nr 2700/13) była projektowana ulica nad potokiem P. z węzłem komunikacyjnym na skrzyżowaniu z ulicą M. (aktualnie ul. W. w R.). Warto zauważyć, że planowana ulica miała przebiegać wzdłuż potoku P., który biegnie aktualnie wzdłuż ulic: N., P., G., A. i dalej w stronę skrzyżowania z ul. W. (b. ul. M.). W latach 1973-1988 działka aktualnie oznaczona numerem 2700/13 mogła znajdować się w pasie planowanej do budowy lub rozbudowy A., która od 1975 roku uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej uzyskała status drogi publicznej. Ustalona w planie projektowana ulica miała bowiem przebiegać na stosunkowo długim odcinku, który aktualnie obejmuje m.in. ul. G., A., Rondo [....] aż do skrzyżowania z ulicą W. Trzeba jednak zauważyć, że z akt sprawy wynika, że dopiero 13 lutego 1996 roku uchwałą Rady Miasta [...] nadano nazwę "ul. G." spornemu odcinkowi drogowemu, natomiast do dnia 26 września 2000 r. ul. gen. Maczka nie miała statusu drogi publicznej. Dodatkowo należy uwzględnić, że przy powyższej ulicy były zlokalizowane zakłady przemysłowe, a w świetle obowiązujących do dnia 31 grudnia 1998 r. przepisów ustawy o drogach publicznych drogi zakładowe były zaliczane do dróg publicznych. Okoliczności te nie zostały jednak rozważone w dotychczas prowadzonym postępowaniu. Nie sposób zatem ocenić na podstawie ustaleń oraz rozważań skarżonych organów, czy i w jakim zakresie w okresie 1973-1988 mogło dojść do rozpoczęcia lub nawet zakończenia realizacji celu wywłaszczenia na spornej działce. Samo stwierdzenie, że do realizacji tego celu nie doszło, nie jest wystarczające w świetle wskazanych wątpliwości.

Następnie w latach 1988-1992 na terenie obejmującym sporną działkę nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast w latach 1992-2003 obowiązywał na tym terenie Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 23 czerwca 1992 r. Z powyższego planu wynika, że m.in. wschodnia część działki nr 2700/2 (w której granicach aktualnie znajduje się działka nr 2700/13) była zasadniczo przeznaczona "pod przebudowę A. i ul. wewnętrznej przy Zakładach [...] na ulicę główną tranzytową o przekroju dwujezdniowym lub czteropasmowym (jednojezdniowym)". W tym kontekście wymaga oczywiście wyjaśnienia, czy z faktu, że na części spornej działki planowana była przebudowa, wynika, iż obszar ten wchodził już w skład pasa drogowego dróg publicznych (A. lub droga zakładowa mająca do końca 1998 r. status drogi publicznej). Ustalenia i rozważania organów w tym zakresie nie są wystarczające i jako takie nie mogą stać się podstawą do wyrażenia końcowej oceny prawnej. Na tle powyższych ustaleń należy również zwrócić uwagę na postanowienia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego i Rewaloryzacji Historycznej Dzielnicy [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 12 listopada 1994 r. Plan ten utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r., jednak z jego treści wynika, że zachodnia część działki 2700/2 (obejmująca działkę 2700/13) stanowiła "odcinek ulicy przewidziany do dobudowy". Nie ulega również wątpliwości, że od dnia 1 stycznia 2004 r. na terenie obejmującym działkę nr 2700/13 nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ul. G. stanowi drogę powiatową jednojezdniową o dwóch pasach ruchu.

W dalszej kolejności należało wziąć pod rozwagę, że ustalenia faktyczne oraz ostateczne wnioski organów co do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia na spornej działce nie mogą abstrahować od historycznych i aktualnych treści oraz podstaw wpisów rejestrowych w ewidencji gruntów i budynków. Z załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów z 25 lipca 2008 r. (k. 27, t. I akt administracyjnych) wynika, że działka nr 2700/2 (obejmująca działkę nr 2700/13) była w całości zakwalifikowana jako "droga". Powstaje zatem z jednej strony pytanie o podstawę tego rodzaju wpisu, z drugiej strony – o historię wpisów ewidencyjnych w tym zakresie (od kiedy i na jakiej podstawie działka ta była kwalifikowana w całości jako droga). Ze względu na trudności dowodowe w przedmiotowej sprawie (według organów zostały już wyczerpane możliwości dalszego poszukiwania decyzji lokalizacyjnej z 1971 roku, aczkolwiek cel wywłaszczenia określony w umowie z 1973 r. jest wystarczająco precyzyjnie określony, aby orzekać w sprawie merytorycznie), zbadanie dokumentacji z ewidencji gruntów jest nieodzowne. Może się bowiem okazać, że organy dotrą do dokumentów, z których będzie wynikać, że na spornym odcinku w przeszłości bezspornie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Najistotniejszą jednak okolicznością, która nie została prawidłowo wyjaśniona i rozważona w dotychczasowym postępowaniu w niniejszej sprawie jest fakt wybudowania w latach 1993-1994 na działce nr 2700/13 parkingu wraz z zabudową towarzyszącą. Sąd w tym miejscu przypomina jedynie na marginesie, że kolejne składy orzekające sądów administracyjnych (art. 190 p.p.s.a.) oraz same organy administracji (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) są związane przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. wykładnią art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że fakt, iż parking jest użytkowany przez podmiot prywatny na zasadach wyłączności na podstawie umowy cywilnoprawnej z gminą, nie przesądza samoistnie, że nie może on wchodzić w skład pasa drogowego. Powyższa wykładnia Sądu odwoławczego ma znaczenie nie tylko ze względu na aktualny stan użytkowania spornej działki przez Spółkę użytkującą parking, lecz przede wszystkim musi być ona uwzględniona w odniesieniu do okresu, w którym parking ten został wybudowany.

Ponownie orzekając w sprawie, po uzupełnieniu ustaleń faktycznych oraz sformułowaniu ostatecznej wersji podstawy faktycznej, organy w razie stwierdzenia konieczności oceny przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w na tle budowy parkingu (wobec stwierdzenia, że przed rokiem 1993 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany), przeprowadzą proces wykładni i subsumpcji w zgodzie z kierunkiem wytyczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz przy uwzględnieniu ostatecznych ustaleń co do granic pasa drogowego w latach 1993-1994.

Jeżeli natomiast chodzi o proces realizacji parkingu na spornej działce, to w tym zakresie na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 22 lutego 1993 r. na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym wskazania lokalizacyjne "pod budowę tymczasowego parkingu przy ulicy A. w R." na spornej działce, na rzecz spółki A. S.A. z siedzibą w R., pod warunkami m.in. budowy chodnika wzdłuż A. o szerokości min. 2 m; zastosowania nawierzchni rozbieralnej, zachowania kąta widoczności przy ul. P.; wybudowania wyjazdu prostopadłego do A. oraz zachowania warunków włączenia komunikacji do ul. A. (k. 708, t. IV akt administracyjnych). Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie na spornej działce tymczasowego parkingu przy ul. A. (obecnie: ul. G.), z zastrzeżeniem, że decyzja ta traci ważność, jeżeli inwestor (A. S.A. z siedzibą w R.) nie wystąpi po pozwolenie na budowę w terminie do dnia 14 kwietnia 1994 r. (k. 710, t. IV akt administracyjnych). Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił o tego rodzaju pozwolenie lub je uzyskał (aczkolwiek z opinii geodezyjnej z dnia 20 września 2011 r. stwierdzono, że Wydział Architektury Urzędu Miasta [...] "wydał zgodę na budowę tymczasowego parkingu na okres 3 lat od momentu rozpoczęcia przebudowy ul. G. i ul. P.", k. 470, t. III akt administracyjnych). Niewątpliwie jednak z ustaleń organów (zob. m.in. uzasadnienia decyzji organów I i II instancji) wynika, że parking wraz z chodnikiem i oświetleniem przy istniejącej aktualnie ul. G. (w latach 1993-1994 – fragment ten był częścią A.) powstał na spornej działce za wiedzą i co najmniej domniemaną zgodą Gminy Miasto [...] jako właściciela działki 2700/2 (w tym aktualnie: 2700/13), co potwierdzają kolejne umowy dzierżawy nieruchomości zawarte ze spółką A. S.A. oraz jej następcą prawnym – B. S.A. ( z umów tych wynika, że m.in. działka nr 2700/2 zostaje wydzierżawiona na "parking dla pracowników").

Powyższe okoliczności przesądzają, że w razie ustalenia, że w latach 1973-1992 cel wywłaszczenia na spornej działce z całą pewnością nie został zrealizowany, organy będą zobowiązane w dalszej kolejności ustalić i rozważyć, czy budowa parkingu pracowniczego i obiektów towarzyszących w latach 1993-1994 (nieodzwone w tym zakresie jest uzupełnienie ustaleń co terminu rozpoczęcia i zakończenia robót, ich zakresu, użytych materiałów, sposobu użytkowania, itd.) i ewentualnie dalsze prace z tym związane (np. przebudowa, rozbudowa) w latach późniejszych (z zastrzeżeniem wyżej wspomnianych ograniczeń czasowych z art. 137 ust. 1 u.g.n.) mogą zostać uznane za skuteczną realizację celu wywłaszczenia. Oczywiście zakres swobody wykładniczej organów został w tym zakresie bardzo ograniczony przez wiążące wytyczne NSA sformułowane w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. Problem aktualnych granic pasa drogowego jest dalszym zagadnieniem, które może być rozważane dopiero wówczas, gdy bezspornie ustali się, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w wymaganym terminie. Jest bowiem oczywiste, że pomimo braku realizacji celu wywłaszczenia zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest prawnie dopuszczalny, jeśli w momencie orzekania o zwrocie nieruchomość ta wchodzi w skład pasa drogowego.

Na marginesie Sąd zwraca ponadto uwagę, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie miarodajne znaczenie mają przepisy definiujące oraz regulujące zagadnienie pasa drogowego, które obowiązywały w momencie ustalania oraz realizacji celu wywłaszczenia. Przykładowo w latach 1973-1985 (do dnia 30 września 1985 r.) miarodajna w tym zakresie była ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 21 tej ustawy). Organom nie mogą także pominąć, że na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 31 z dnia 10 lutego 1971 r., która w § 3 ust. 2 przewidziała możliwość zwiększania szerokości pasów drogowych dróg publicznych – w razie potrzeby wynikającej z wieloletnich programów (planów) budowy lub przebudowy dróg – dla urządzeń obejmujących m.in. zadrzewienia grupowe (pkt 3), ścieżki dla ruchu rowerowego lub pieszego (pkt 6), składy materiałów drogowych (pkt 7), zjazdy, zatoki autobusowe lub postojowe i parkingi (pkt 8). Jakkolwiek powyższa uchwała zgodnie z jej § 1 ust. 1 miała mieć zastosowanie do dróg publicznych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz poza granicami ciągłej lub skupionej zabudowy wsi, to jednak uwzględniając treść szerszej delegacji z art. 21 ustawy z 1962 r., należy mieć na uwadze faktyczną praktykę stosowania jej przepisów w granicach administracyjnych miast.

Jeżeli natomiast chodzi o działki nr 2700/9, 2700/12, 2700/14 i 2705/3, to Sąd w całości podziela ustalenia faktyczne i oceny prawne organów orzekających w sprawie, które zasadnie uznały, że powyższe działki jako znajdujące się w granicach pasów drogowych dróg publicznych (ulic G. i ul. P.) nie stać się przedmiotem orzeczenia o zwrocie. Trafnie zatem organy orzekły o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tym zakresie (pkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, oraz orzeczenia z nim związane).

Sąd podziela i akceptuje ustalenia i oceny prawne skarżonych organów także w odniesieniu do działki nr 2705/4. W tym zakresie (pkt 1 decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, oraz orzeczenia z nim związane) organy prawidłowo orzekły o zwrocie przedmiotowej działki, zasadnie przyjmując, że na tym terenie przed dniem złożenia wniosku i aktualnie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Prawidłowość tej konstatacji wynika przede wszystkim z faktu, że z akt sprawy oraz stanowisk ujawnionych przez strony i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego można wyprowadzić uprawniony wniosek, że teren objęty powyższą działką nie tylko jest od wielu lat niezagospodarowany (zgodnie z dokumentacją fotograficzną teren ten jest porośnięty trawą z zalegającymi hałdami ziemi i płytami betonowymi oraz śladami przygotowań do utwardzenia) i nie wykazuje związku z prowadzeniem, zabezpieczaniem, obsługą lub innymi potrzebami ruchu drogowego, lecz także i przede wszystkim w świetle danych ewidencyjnych wynikających z rejestru gruntów – w przeciwieństwie do działki nr 2700/13 – został zakwalifikowany jako "zurbanizowane tereny niezabudowane" (k. 28, t. I akt administracyjnych). Sąd nie dostrzegł natomiast w materiale procesowym zgormadzonym w aktach sprawy w toku długotrwałego postępowania (wszczętego w 2008 r.) oraz w stanowiskach i wyrażanych przez Gminę Miasto [...] i Miejski Zarząd Dróg w [...] podstaw i argumentów, które by świadczyły, że w przeszłości na tym odcinku został lub nawet mógł zostać zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie jest także przekonująca argumentacja – choćby ze względu na zalegający w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów – że powyższa działka wchodzi aktualnie w zakres pasa drogowego. O ile zatem wątpliwości i zastrzeżenia strony skarżącej co do zwrotu działki nr 2700/13 okazały się uzasadnione w świetle materiału procesowego zgormadzonego w aktach sprawy administracyjnej, o tyle Sąd orzekający w obecnym składzie nie dostrzega podstaw, aby rozszerzać wzruszenie mocy obowiązującej zaskarżonych decyzji także na działkę nr 2705/4. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (zob. uwagi powyżej) proces realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 2705/4 mógł zakończyć się najpóźniej 22 września 2014 r. W aktach nie ma natomiast przekonujących dowodów lub informacji świadczących o ich istnieniu, że sporna działka była objęta działaniami świadczącymi o rozpoczęciu lub zakończeniu procesu realizacji celu wywłaszczenia w przeszłości (inaczej jest oczywiście w przypadku parkingu na działce nr 2700/13). Pobocznie na uwadze należy mieć także, że długotrwałość przedmiotowego postępowania na drodze administracyjnej pogłębiają niepewność i bezpieczeństwo prawne nie tylko spadkobierców byłych właścicieli, lecz także strony skarżącej i przede wszystkim – Gminy Miasto [...].

Mając powyższe na względzie, skarga w zakresie dotyczącym działek nr 2700/9, 2700/12, 2700/14, 2705/3 i 2705/4, została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, gdyż zaskarżona decyzja w tej części nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie w świetle podstaw uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając zatem przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt. I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt. 1, 2 i 4 decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie dotyczącym działki nr 2700/13 (z tym zastrzeżeniem, że zawarty w pkt. 4 tej decyzji podział działek został utrzymany w mocy) oraz o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt. III wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Jednocześnie na podstawie art. 199 p.p.s.a. w pkt. IV wyroku oddalono wniosek pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie kosztów od skarżonego organu, albowiem zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że – poza wyjątkami ustawowymi – każda strona i uczestnik postępowania ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie.