Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.147§1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.5, art.14 ust.2, art.15 ust.1, ust.2 pkt 9, art.20 ust.1, art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z.G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lutego 2021 r., nr XXIII.179.2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] – obręby [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, obejmującej działkę nr [...], obręb ewidencyjny [...], w zakresie § 4 pkt 1, § 11 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 13 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 9, § 16 pkt 1 ppkt a, ppkt b, ppkt d, ppkt f, pkt 3.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 15 lutego 2021 r. nr XXIII.179.2021 Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] – obręby [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] lutego 2021 r. pod poz. 494 i weszła w życie z dniem 10 marca 2021 r.

W uchwale zostały zawarte m.in. następujące uregulowania. W myśl § 1 ust. 4 uchwały przedmiotem planu jest ustalenie zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenów przeznaczonych pod inwestycję celu publicznego – budowę linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110kV wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacyjną z dopuszczeniem obiektów towarzyszących oraz terenów rolniczych, terenu infrastruktury kolejowej, terenów dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych. Ponadto integralną część planu stanowią załączniki nr 1-3 – stanowiące część graficzną w skali 1: 2000, zwane "rysunkiem planu" zatytułowane "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie [...]" (§ 1 ust. 2 pkt 1). Ustaleniami obowiązującymi w planie są m.in. granica obszaru objętego planem (§ 2 ust. 1 pkt 1), linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (§ 2 ust. 1 pkt 2), granica pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV, (§ 2 ust. 1 pkt 3), symbole identyfikujące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zdefiniowane oznaczeniem literowym określającym przeznaczenie terenu (§ 2 ust. 1 pkt 2). Ilekroć w uchwale jest mowa o linii elektroenergetycznej 110kV – należy przez to rozumieć inwestycję celu publicznego, stanowiącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia 110kV, składającą się z konstrukcji wsporczych i podwieszonych na nich przewodów (§ 3 pkt 1), linii rozgraniczającej – należy przez to rozumieć linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (§ 3 pkt 2); pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 110kV – należy przez to rozumieć pas, oznaczony na rysunku planu, stanowiący strefę potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej 110 kV (§ 3 pkt 3); terenie – należy przez to rozumieć obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, oznaczony symbolem (§ 3 pkt 4).

W myśl § 4 pkt 1 ustalono przeznaczenie terenów jako tereny infrastruktury technicznej – elektroenergetyka, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1E, 2E, 3E, 4E, 5E, 6E, 7E, 8E, 9E, 10E, 11E, 12E, 13E, 14E, 15E, 16E.

Zgodnie z § 11, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu ustala się: 1) uwzględnienie w zagospodarowaniu i zabudowie działek ograniczeń wynikających z zasięgu stref ochronnych od sieci infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu i zabudowie działek ograniczeń wynikających z przebiegu sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15kV oraz niskiego napięcia 0,4kV zgodnie z przepisami odrębnymi; 3) przebieg pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110kV, którego granice określono na rysunku planu; 4) w granicach pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110kV ustala się: a) lokalizację linii elektroenergetycznej 110kV i słupów zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ustaleniami niniejszej uchwały, b) maksymalną wysokość słupów linii elektroenergetycznej 110kV z uwzględnieniem lit. c: 65,0m nad poziomem terenu, c) na terenie 3E, 5E, 2R dopuszcza się maksymalną wysokość słupów linii elektroenergetycznej 110kV do 70,0 m nad poziomem terenu, z zachowaniem przepisów odrębnych, d) nakaz zachowania ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznej 110kV, zgodnie z przepisami odrębnymi, e) zakaz utrzymywania i nasadzeń zieleni oraz roślinności kolidującej z linią elektroenergetyczną 110kV, f) szerokość pasa wycinki podstawowej zgodnie z przepisami odrębnymi; 5) zachowanie ograniczeń wynikających z przebiegu sieci gazociągowej wysokiego ciśnienia DN150, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 13, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się: 1) w granicach obszaru objętego planem dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy, rozbiórki, remontów sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2) dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy, rozbiórki i remontów linii elektroenergetycznej 110kV z uwzględnieniem § 11 pkt 4; 3) realizacja inwestycji, o których mowa w pkt 1, na poszczególnych terenach musi być zgodna z innymi przepisami niniejszej uchwały, przepisami odrębnymi oraz nie może kolidować z linią elektroenergetyczną 110 kV oraz drogami publicznymi i drogami wewnętrznymi; 4) dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy, rozbiórki i remontów linii elektroenergetycznych 15kV, 0,4kV, w wykonaniu kablowym lub napowietrznym; 5) dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy, rozbiórki i remontów sieci gazociągowej, zgodnie z przepisami odrębnymi; 6) zapewnienie dostępu do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi; 7) odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zgodnie z przepisami odrębnymi; 8) zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej, zgodnie z przepisami odrębnymi; 9) realizację inwestycji elektroenergetycznych oraz usuwanie kolizji projektowanych obiektów z istniejącymi sieciami elektroenergetycznymi, zgodnie z przepisami odrębnymi; 10) dopuszczenie uzbrojenia terenu w zakresie usług telekomunikacyjnych, teletechnicznych, w oparciu o istniejącą i projektowaną sieć telekomunikacyjną, teletechniczną, zgodnie z przepisami odrębnymi; 11) w zakresie urządzeń melioracyjnych obowiązek zachowania systemu melioracyjnego, a w przypadku konieczności jego naruszenia zastosowanie rozwiązań zastępczych zgodnie z przepisami odrębnymi; 12) zasady ochrony przeciwpożarowej – należy uwzględnić przepisy ochrony przeciwpożarowej w zakresie zaopatrzenia w wodę, dróg pożarowych, planowanej zabudowy, zgodnie z przepisami w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych a także przepisami prawa budowlanego.

Zgodnie z § 16, dla terenów infrastruktury technicznej – elektroenergetyki, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1E, 2E, 3E, 4E, 5E, 6E, 7E, 8E, 9E, 10E, 11E, 12E, 13E, 14E, 15E, 16E o łącznej powierzchni 11,421 ha ustala się: 1) w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu z uwzględnieniem §11 pkt 4: a) budowę, przebudowę, rozbudowę, odbudowę, rozbiórkę, remont linii elektroenergetycznej 110kV oraz urządzeń i obiektów technicznych z nią związanych, w tym słupów, zgodnie z przepisami odrębnymi, b) dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy, rozbiórki, remontu innych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15kV, w sposób nie kolidujący z linią elektroenergetyczną 110kV, c) dopuszczenie budowy dojść, dojazdów, zgodnie z przepisami odrębnymi, d) zakaz budowy budynków, e) na terenach 13E, 14E dopuszczenie budowy, przebudowy, rozbudowy, odbudowy, remontu gazociągów wysokiego ciśnienia oraz innych gazociągów średniego i niskiego ciśnienia, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, f) pod nadziemnymi urządzeniami linii elektroenergetycznej 110kV z wyłączeniem terenów pod słupy oraz terenów przewidzianych do wycinki drzew i krzewów zachowuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenów niekolidujący z linią 110kV; 2) zasady obsługi w zakresie komunikacji drogowej: zgodnie z §12 niniejszej uchwały; 3) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: zgodnie z §13 niniejszej uchwały.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Z.G., w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], położonej w gminie [...], w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], w zakresie ustalonym w § 4 pkt 1, § 11 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 13 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 9, § 16 pkt 1 ppkt a, ppkt b, ppkt d, ppkt f, pkt 3, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zarzucając naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741), poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniem przeznaczenia terenu lub określeniem potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, bez wyważenia przez organ ważnego interesu publicznego z interesem prywatnym, bez przeprowadzenia koniecznych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, tj. poprzez podjęcie uchwały godzącej w sferę prawa własności skarżącego w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, z przekroczeniem dopuszczalnych granic władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji,

2) art. 15 ust, 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z punktem 4.4.4. rozdziału VI Kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], (przyjętego uchwałą Nr XXI/132/2000 Rady Gminy z dnia 24 listopada 2000 r. ze zm.) poprzez zaniechanie wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie w części tekstowej szerokości pasów technologicznych (oraz błędne ich określenie w części graficznej na str. 10) wyznaczonych wzdłuż projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych, które zgodnie ze Studium (strona 73) powinny wynosić dla linii napowietrznych WN-110 kV – 22 metry (po 11 od osi linii), co doprowadziło do błędnego wyznaczenia przez Wójta wielkości tychże pasów technologicznych w wypisie i wyrysie z m.p.z.p. w dniu [...].12.2021 r. oraz błędnego określenia przez Inwestora w zaproszeniu do rokowań z [...].03.2021 r. (L. dz. [...]) otrzymanym przez skarżącego od E. sp. z o.o., który wskazał szerokość pasa technologicznego na 12 metrów (2x6 metrów od osi linii), co należy uznać za rażące naruszenie obowiązujących przepisów,

3) art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 9) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w części tekstowej planu zagospodarowania szerokości pasów technologicznych wyznaczonych wzdłuż projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych, pomimo obowiązku ich określenia wskazanego wprost w art. 15 ust. 2 piet. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do błędnego wyznaczenia przez Wójta wielkości tychże pasów technologicznych w wypisie i wyrysie z m.p.z.p. w dniu [...].12.2021 r. oraz błędnego jej określenia przez Inwestora w zaproszeniu do rokowań z [...].03.2021 r. (L. dz. [...]) otrzymanym przez skarżącego od E. sp. z o.o.

4) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne wskazanie w części graficznej planu (sporządzonego w skali 1:1000) wielkości pasów technologicznych dla linii elektroenergetycznej WN-110 kV, który w części graficznej mierzy 1,5 cm, a więc po przeliczeniu 15 metrów, podczas gdy w studium wprost określono, że dla linii o tym napięciu konieczne będzie ustalenie pasa technologicznego o wielkości 22 metrów (po 11 m od osi linii),

5) art. 15 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego część tekstowa i część graficzna różnią się w zakresie szerokości pasów technologicznych dla linii napowietrznych WN-110 kV,

6) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z punktem 4.4.2. rozdziału Elementy ponadlokalne zagospodarowania, stan istniejący i przesądzony Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który zakłada wykonanie powiązań planowanej stacji z istniejącą już siecią dystrybucyjną energii elektrycznej w obszarze Gminy oraz zachowanie lokalizacji istniejącej sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej (a jedynie jako ewentualność przewiduje budowę nowej sieci dystrybucyjnej), natomiast budowa nowej sieci dystrybucyjnej powiązanej ze zmianą przebiegu już istniejącej linii uznać za niepotrzebne i w konsekwencji powodujące pokrzywdzenie skarżącego, gdyż nowa linia w sposób o wiele bardziej dolegliwy wpływa na działkę skarżącego i wręcz uniemożliwia jej użytkowanie,

7) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z punktem 4.4.4. lit. g), lit. h) i lit. k) rozdziału VI "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie przebudowy i remontu istniejącej linii energetycznej, niezlokalizowanie infrastruktury technicznej elektroenergetycznej dystrybucyjnej liniowej w pasach drogowych układów komunikacyjnych (znajdujących się obok działki skarżącego), co zapewniałoby wymagany dojazd i dostęp do infrastruktury technicznej, co zgodne byłoby z zapisami studium ( punkt 4.4.4. lit. k, rozdział VI),

8) art. 15 ust. 3 pkt. 4a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z Polską Normą nr PN-E-05100-1:1998 określającą wymagania dotyczące odległości elektroenergetycznych linii napowietrznych o napięciu znamionowym wyższym niż lkV od innych linii, obiektów i urządzeń budowlanych poprzez ich niezastosowanie i nieokreślenie wielkości pasów technologicznych w treści miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, skutkujące błędnym i sprzecznym ze Studium określeniem wielkości pasa technologicznego na nieruchomości,

9) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż organ mógł delegować sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na pracownika wykonawcy Inwestora, tj. E. S.A., podczas gdy sporządzenie projektu planu miejscowego jest wyłączną kompetencją Wójta, a nie osób działających na zlecenie Inwestora, co doprowadziło do konfliktu interesów z uwagi na sporządzenie skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przedstawiciela wykonawcy E. SA (wyznaczonego przez Inwestora – E. S.A.), który zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4) ustawy uprawniony jest jedynie do poniesienia kosztów sporządzenia planu miejscowego w zakresie w jakim jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego realizowanego przez inwestora,

10) art. 15 ust. 2 pkt. 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4, art. 7 pkt. 4 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710) poprzez wskazanie przebiegu projektowanej linii energetycznej (załącznik nr 4 do uchwały nr XXIII.179.2021) przez teren 12E (na którym znajduje się nieruchomość skarżącego) Strefy Ochrony Konserwatorskiej Stanowiska Archeologicznego [...], Stanowisko 1, ujętego w ewidencji zabytków pod nr [...] – cmentarzysko ciałopalne, [...] – co zobrazowane zostało w załączniku nr 2 do uchwały nr XXIII. 179.2021, podczas gdy obecny przebieg istniejącej linii energetycznej mógłby zostać zachowany a linia zmodernizowana, co prowadziłoby również do ochrony ww. stanowiska,

11) art. 15 ust. 2 pkt. 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710) poprzez ustalenie przebiegu projektowanej linii energetycznej przez teren Strefy Ochrony Konserwatorskiej Stanowiska Archeologicznego [...] Stanowisko 1, ujętego w ewidencji zabytków pod nr [...] – cmentarzysko ciałopalne, [...], pomimo wyrażonego w art. 19 ww. ustawy obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów ochrony zabytków, co w sposób bezpośredni zagrażać będzie zabytkowi ujętemu w ewidencji zabytków pod nr [...],

12) art. 15 ust. 2 pkt. 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 81 ust. 4 pkt 1) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973) w zw. z art. 3 pkt 1) w zw. z art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098), poprzez brak wskazania, jaki wpływ będzie mieć zaprojektowana linia elektroenergetyczna na zadrzewienie działki skarżącego, a także czy podjęto jakiekolwiek działania w zakresie ustalenia, czy rosnące na ww. działce klony nie są pomnikiem przyrody,

13) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności z uwagi na nadmierne ograniczenie możliwości korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położoną w województwie [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], która po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się działką nie nadającą się do użytku,

14) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez obciążenie nieruchomości skarżącego ponad miarę, w szczególności zważywszy na okoliczność zaprojektowania przebiegu nowej linii energetycznej wzdłuż jedynie działki skarżącego, z pominięciem obciążenia w żaden sposób nieruchomości sąsiadujących, pomimo, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego aktualnie zarówno przez działkę skarżącego, jak i inne działki przebiega już linia energetyczna 110kV (i to właśnie ta linia winna być zmodyfikowana zgodnie z zasadą równości), co w sposób rażący narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP,

15) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podjęta uchwała realizuje zasadę praworządności mając na uwadze słuszny interes obywateli, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny obciąża nieruchomość skarżącego, podczas gdy cele planu można osiągnąć mając na uwadze słuszny interes skarżącego oraz modernizując istniejącą już linię energetyczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, odpierając zarzuty skarżącego. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe, powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania wskazanego prawa. W funkcję planowania i zagospodarowania przestrzennego wpisane jest zatem ingerowanie w prawo własności, niezależnie od faktu pozostawania go pod ochroną konstytucyjną.

Zdaniem organu niniejszej sprawie, pomimo zaingerowania treścią zaskarżonej uchwały w prawo własności nieruchomości skarżącego, nie doszło do naruszenia porządku prawnego, a ustalenia planu pozostają w granicach władztwa planistycznego Gminy [...]. Lokalizacja linii 110 kV zmierza ku realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konkretny przebieg linii nie jest efektem arbitralnej decyzji, lecz wyważenia interesu prywatnego i publicznego, a także analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Lokalizacja takiego obiektu uwarunkowana jest nie tylko względami ładu przestrzennego, ale również uwarunkowaniami technicznymi i ogólnie pojętym dążeniem do rozwoju infrastruktury technicznej. Przebieg ten w niniejszym przypadku pokrywa się z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

W ujęciu studium lokalizowanie infrastruktury elektroenergetycznej zasadniczo nie powinno prowadzić do zmian względem aktualnego przebiegu tej infrastruktury. Rzecz jednak w tym, że postanowienia Studium takiego zastrzeżenia nie czynią. Lokalizowanie rzeczonej infrastruktury w innych miejscach nie zostało potraktowane jako rozwiązanie w jakimkolwiek sensie drugorzędne. W pkt 4.4.4. ("System elektroenergetyczny") – w części dotyczącej elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej (w pkt a-n) uszczegółowione zostały postanowienia dotyczące lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej. Postanowienie dotyczące zachowania lokalizacji istniejącej sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej w istocie jest dozwoleniem, które zostało częściowo uwzględnione przez lokalnego prawodawcę.

Jako fasadowy uznać należy zarzut odwołujący się do niezlokalizowania infrastruktury elektroenergetycznej w pasach drogowych układów komunikacyjnych (zarzut nr 7). Postanowienia pkt 4.4.4 ppkt h Studium nie można interpretować w kierunku bezwzględnego obowiązku lokalizowania przedmiotowej infrastruktury w pasach drogowych, lecz w kierunku dozwolenia takiej lokalizacji tam, gdzie jest to możliwe. Tymczasem w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie ma pasów drogowych, w których byłoby możliwe ustalenie przebiegu linii.

Odnośnie zarzutów odnoszących się do kwestii szerokości pasa technologicznego (oznaczonych numerami: 2, 3, 4, 5 i 8) organ wskazał, iż nie jest prawdą, że pominięto potrzebę ustalenia szerokości pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV. Postanowiono bowiem, że jego szerokość wynosi 22 metry (po 11 metrów od każdej ze stron od osi linii). W omawianym wątku ze skarżącym wypada się zgodzić jedynie o tyle, że powyższe ustalenie nie zostało wyrażone w części tekstowej planu explicite. Tym niemniej, wynika ono wprost z jego części graficznej, do której część tekstowa wyraźnie się odnosi. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały granica pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV oznaczona na rysunku planu jest ustaleniem obowiązującym w planie. Praktyka orzecznicza potwierdza zaś, że ustalenia zawarte w części graficznej planu wiążą w takim zakresie, w jakim są opisane w części tekstowej. W tym przypadku taki właśnie opis wiążących ustaleń części graficznej wynika ze wskazanego wyżej przepisu. Żaden przepis prawa nie stanowi o bezwzględnym obowiązku ustalania szerokości pasów technologicznych linii elektroenergetycznych wprost w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest nim w szczególności, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla wypełnienia normy wynikającej z powyższego przepisu nie jest konieczne, by postanowienia w zakresie ograniczeń w użytkowaniu terenu musiały bezwzględnie wynikać z tekstowej części planu. Wystarczające w tym kontekście jest przyjęcie ich w części graficznej i wyraźne zastrzeżenie ich normatywnego charakteru w części tekstowej poprzez stosowne postanowienie w tekście planu.

W ocenie organu nie doszło do niezgodności między planem miejscowym a Studium w kontekście ustaleń dotyczących pasa technologicznego linii elektroenergetycznej.

Za niezasadne organ uznał również zarzuty skargi zmierzające do podważenia ustaleń planu miejscowego z perspektywy wymogów szeroko pojętej ochrony środowiska. Ponadto projekt przedmiotowego planu został pozytywnie uzgodniony zarówno z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jak i z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska .

Podobnie niezasadny w ocenie organu jest zarzut nr 9, polegający na naruszeniu art. 15 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoncentrowany na osobie autora sporządzonego projektu planu. Z faktu bowiem, że to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego należy wywieść normę kompetencyjną organu wykonawczego gminy w procedurze planistycznej, ale już nie normę dotyczącą materialno-technicznej czynności w postaci wskazania bezpośredniego autora projektu planu. Tej bowiem normy dotyczy przepis art. 5 p.z.p.u., określający warunki stawiane osobom sporządzającym podobne projekty. Decyzja w zakresie wyboru autora projektu planu mieści się w granicach samodzielności ustrojowej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a ostateczny kształt planu miejscowego wynika z samodzielnej decyzji organu stanowiącego, w procedurze uwzględniającej instytucjonalnie możliwość zmian projektu planu w toku prac.

Podsumowując, zdaniem organu nie doszło do naruszeń, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujących nieważnością zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) jak również art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl art. 1 § 2 ustawy ustrojowej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak określonej właściwości sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uprawniony został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Pojęcie sprzeczności z prawem obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła uchwała nr XXIII.179.2021 Rady Gminy z dnia 15 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] (Dz. Urz. Województwa z 2021 r. poz. 494), która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała ta zaskarżona została przez Z.G. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej w skrócie u.s.g.) w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga już (w odniesieniu do uchwał podjętych od 1 czerwca 2017 r.) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, w związku z czym na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. skarga taka może być wniesiona w każdym czasie.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 u.s.g. wnoszona jest skarga (por. m.in. wyroki NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2, z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX nr 151236). Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionych skarg należało więc ustalić, czy skarżący miał legitymacje do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w gminie [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały. Tak więc skarżący ma legitymację skargową w niniejszej sprawie. Z rysunku planu wynika, że powyższa nieruchomość skarżącego objęta jest terenem 12E, o którym mowa w § 4 pkt 1 części tekstowej planu (tereny infrastruktury technicznej – elektroenergetyka).

W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Wskazany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich jest przesłanka materialnoprawna zawarta pod pojęciem "zasad sporządzania" studium lub planu miejscowego, którą w niniejszej sprawie należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki) i przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (wyrok NSA z 1 października 2015 r. II OSK 235/15). Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i zawiera się pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (art. 14 ust. 1, art. 17 u.p.z.p.), a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2348/12). Zawartość planu miejscowego określa art. 15 ust. 1, art. 17, art. 17a i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast sam przedmiot (ustalenia) zawiera art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

W rozpatrywanej sprawie zasadnicza część zarzutów skargi dotyczy nieokreślenia w części tekstowej kwestionowanego planu szerokości pasów technologicznych projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych. Zdaniem skarżącego stanowi to naruszenie przepisów u.p.z.p., w szczególności szeregu regulacji zawartych w art. 15 ust. 1, w związku z art. 20 ust. 1 (tj. w zakresie wymaganej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy. Z kolei w ocenie organu powyższe ustalenie istotnie nie zostało wyrażone wprost w części tekstowej planu, tym niemniej wynika ono z jego części graficznej, do której część tekstowa się odnosi. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały granica pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV oznaczona na rysunku planu jest ustaleniem obowiązującym w planie. Praktyka orzecznicza potwierdza zaś, że ustalenia zawarte w części graficznej planu wiążą w takim zakresie, w jakim są opisane w części tekstowej. Zdaniem organu w części graficznej planu postanowiono, że szerokość pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV wynosi 22 m (po 11 m od każdej ze stron od osi linii).

Odnosząc się do powyższego należy zwrócić uwagę, iż plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, którego normy mają moc bezwzględnie obowiązującą, czyli są wiążące dla wszystkich, w tym szczególnie muszą być przestrzegane przez organy administracji publicznej. Istotne jest jednak to, że żaden inny akt, niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wskazuje przebiegu infrastruktury technicznej i nie lokalizuje stref ochronnych tej infrastruktury w postaci pasa technologicznego i strefy kontrolowanej. Tylko miejscowy plan może i musi wyznaczać przebieg linii elektroenergetycznych, które stanowią infrastrukturę służącą do przesyłu energii elektrycznej. Jeżeli zatem w planie miejscowym przewidziano budowę, czy rozbudowę sieci posiadającej strefę ochronną – a do takich należy linia elektroenergetyczna – w której obowiązują określone zasady zagospodarowania terenu, to obligatoryjnie powinien on wskazywać dokładny przebieg takich sieci, tak by w ramach prawa powszechnie obowiązującego wskazane było na jakim obszarze, jakie zasady zagospodarowania terenu obowiązują. Przebieg inwestycji na nieruchomości powinien być określony także w zakresie szerokości pasa technologicznego i wskazywać, na jakim obszarze przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Plan ten, stanowiąc akt prawa miejscowego, wywołując skutki prawne, powinien uwzględnić optymalną trasę tej inwestycji. Na etapie jego uchwalania lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, aby przebieg przedmiotowej inwestycji był jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości i optymalny dla inwestora (por. wyroki: WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., II SA/Lu 448/20, WSA w Warszawie z 7 października 2014 r., I SA/Wa 286/14 oraz WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2014 r., II SA/Ol 154/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż samo określenie w planie szerokości pasów technologicznych oraz sposobu ich pomiaru, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, jest niewystarczające, w szczególności wobec faktu, że pasy technologiczne stanowią wiążące ustalenia planu (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13; wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1726/14).

Analogicznie zatem, w rozpatrywanej sprawie samo naniesienie w części graficznej planu pasów technologicznych, bez jednoznacznego określenia w części tekstowej ich szerokości oraz sposobu pomiaru, należy uznać za niewystarczające, w szczególności wobec faktu, że z postanowień zawartych w § 2 ust. 1 pkt 3, a także w § 4, § 11, § 13 i § 16 uchwały, wynika, że pasy technologiczne stanowią wiążące ustalenia planu, w szczególności w granicach tych pasów, wprowadzono ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Ponadto biorąc pod uwagę fakt, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej – części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.), oznaczać to może, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych (wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2951/19).

Na potwierdzenie tego ostatniego argumentu wskazać należy, iż z uwagi na skalę, w jakiej został sporządzony rysunek planu (1:2000) odcinek 1 cm na rysunku planu odpowiada odcinkowi 20 m w terenie, przy czym ewentualny błąd w pomiarze na planie rzędu 1 mm przekłada się na odległość 2 m w terenie (a takiego błędu wykluczyć nie można, bowiem plan jest adresowany nie tylko do profesjonalistów w dziedzinie sporządzania oraz interpretacji tego rodzaju rysunków, ale do każdego, w tym do właścicieli położonych w jego obrębie nieruchomości). Tego rodzaju sytuację, w której szerokość pasa technologicznego linii elektroenergetycznej nie jest precyzyjnie określona w części tekstowej planu, należy uznać za niedopuszczalną w świetle treści przepisów u.p.z.p., zwłaszcza biorąc pod uwagę wynikający z § 11 pkt 4 ppkt d) uchwały nakaz zachowania ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV, zgodnie z przepisami odrębnymi. Taka sytuacja prowadzi do braku pewności postanowień planu. Powstaje bowiem zasadnicza wątpliwość, jak wyegzekwować ustaloną rysunkiem planu treść (ochronę), podczas gdy tekst planu nie zawiera wymaganych ustaleń i uszczegółowień. Część tekstowa planu powinna zawierać ustalenia, które znajdują oparcie w części graficznej planu. W przypadku niespełnienia tego wymogu dochodzi do niepewności przyjętego planu w zakresie jednoznacznego stwierdzenia stanu prawnego objętych nim nieruchomości. Brak przesądzenia kwestii tego rodzaju prowadziłby zatem w praktyce do zastępowania organu uchwałodawczego poprzez rozstrzyganie przez inny organ w indywidualnych przypadkach, co przesądza o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę granice pasa technologicznego linii elektroenergetycznych powinny być precyzyjnie określone w treści planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z w/w infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

W świetle treści art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p. nie może ulegać wątpliwości, że plan miejscowy to zarówno część tekstowa, jak i część graficzna uchwały, przy czym części te powinny być całkowicie zgodne, spójne ze sobą i jednoznaczne. To zaś oznacza, że wymagane jest takie opracowanie uchwały o planie, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczności mogące wyniknąć ze stosowania planu w praktyce, podczas jego obowiązywania. Część graficzna to uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej, a postanowienia każdego planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową jak i graficzną. Stąd też nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną. Dla możliwości prawidłowego odczytania i stosowania w praktyce treści planu nie może dochodzić do braku zgodności pomiędzy tymi częściami (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 września 2018 r., II SA/Gl 449/18). O tym należy pamiętać przy sporządzaniu planu, gdyż ewentualne rozbieżności będą stanowiły podstawę do jego zakwestionowania (M. J. Nowak, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 15, 2020, wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2021 r., IV SA/Po 877/21).

Część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 2022/17). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje zatem w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku planu (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). W niniejszej sprawie opisana wyżej rozbieżność niewątpliwie istnieje. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, a także inne wskaźniki dla tej sieci. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych. Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować (wyroki NSA z 3 stycznia 2017 r., II OSK 1137/16 oraz II OSK 1150/16). Tym samym za zasadne należy uznać zarzuty skargi kwestionujące nieokreślenie w części tekstowej kwestionowanego planu szerokości pasów technologicznych projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych.

Ponadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, po zmianie dokonanej uchwałą nr XVIII.133.2020 z dnia 21 września 2020 r., w pkt 4.4.4. dotyczącym elektroenergetycznej sieci przesyłowej, wyznaczono pasy technologiczne wzdłuż projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych, m.in. dla linii napowietrznych WN-110 kV – 22 m (po 11 m po każdej ze stron od osi linii). W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do sytuacji, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie, nie wynikają z niego normy powszechnie obowiązujące na obszarze właściwości organu uchwałodawczego i w swej istocie stanowi ono akt o wyższym stopniu ogólności niż plan, zawiera uregulowania bardziej szczegółowe i precyzyjne aniżeli uchwalony w oparciu o to studium miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Dodatkowo należy wspomnieć, iż taki sposób uregulowania w planie kwestii pasów technologicznych wzdłuż linii elektroenergetycznych (tzn. zamieszczenie ich w części graficznej z pominięciem części tekstowej) nie realizował również zgłaszanego w toku procedury planistycznej postulatu E. Spółki z o.o., która w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wnosiła o zamieszczenie w projekcie planu szczegółowej regulacji tekstowej, dotyczącej m.in. szerokości pasów technologicznych wzdłuż linii elektroenergetycznych.

Należy też zwrócić uwagę, że zaskarżony plan zawiera pewnego rodzaju niekonsekwencję. O ile bowiem dla linii elektroenergetycznych nie określono w części tekstowej planu szerokości pasa technologicznego, którego granica w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 planu jest ustaleniem obowiązującym, o tyle dla rurociągów przesyłu ropy naftowej wraz ze strefą bezpieczeństwa – DN800 oraz DN500, których oznaczenie graficzne oznaczone na rysunku planu stanowi w myśl § 2 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 planu element informacyjny, w § 11 pkt 7 określono strefę bezpieczeństwa, a także opisano sposób jej ustalania – dla rurociągu przesyłu ropy naftowej DN800 o szerokości minimum 20,0 m, której środkiem jest oś rurociągu, a także dla rurociągu przesyłu ropy naftowej DN500 o szerokości minimum 16,0 m, której środkiem jest oś rurociągu. Ponadto w § 11 pkt 8 uchwały szczegółowo określono ograniczenia obowiązujące w owych strefach bezpieczeństwa rurociągów.

Odnosząc się do zawartego w § 11 pkt 4 ppkt d) zaskarżonego planu, jak również w innych zapisach tej uchwały, odesłania do przepisów odrębnych należy stwierdzić, iż gmina, podejmując uchwałę w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna samodzielnie ustalić (uchwalić) szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV. Skoro bowiem w uchwale ustalono konieczność uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenów przebiegu tego rodzaju linii elektroenergetycznej wraz z obszarem jej oddziaływania, to tym samym organ uchwałodawczy winien określić również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, bądź ich brak, i powinien to uczynić w sposób jednoznaczny, zarówno w części tekstowej jak i graficznej (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13, wyroki WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2951/19 oraz z 20 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2894/15).

Sąd kontrolując zaskarżony wyrok nie znalazł podstaw do uznania za zasadne grupy zarzutów dotyczących niezgodności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała nr XXI/132/2000 Rady Gminy z dnia 24 listopada 2000 r.) w zakresie dopuszczenia lokalizacji i przebiegu projektowanej linii elektroenergetycznej 110 kV. Akt ten, po zmianie dokonanej uchwałą nr XVIII.133.2020 z dnia 21 września 2020 r. w pkt 4.4.4. dopuszczał utrzymanie istniejącej infrastruktury technicznej elektroenergetycznej (napowietrznej i kablowej) 110 kV, wraz ze strefami technologicznymi wokół linii, jej przebudowę i remont, jak również budowę nowej infrastruktury technicznej elektroenergetycznej (napowietrznej i kablowej) 110 kV wraz ze strefami technologicznymi wokół projektowanej linii. Ponadto analiza załączonej do akt procedury planistycznej części graficznej studium, przedłożonego przez organ fragmentu tej części graficznej z zaznaczoną nieruchomością skarżącego oraz opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] rysunku studium (w skali 1:25000, w formacie pdf umożliwiającym powiększenie rysunku o 500%, a więc uzyskanie skali 1:5000) wskazuje, iż studium to, po zmianie dokonanej uchwałą nr XVIII.133.2020 z dnia 21 września 2020 r., przewidywało na obszarze, na którym znajduje się stanowiąca własność skarżącego działka nr [...], budowę nowej infrastruktury technicznej w postaci linii elektroenergetycznej 110 kV (linia ciągła koloru czerwonego na rysunku studium). W związku z tym nie było przesłanek do uznania, że objęcie działki nr [...] projektowaną linią elektroenergetyczną 110 kV było sprzeczne z treścią studium.

Sąd nie stwierdził też podstaw do uznania, iż Rada Gminy przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego, jeśli chodzi o zakres ingerencji w prawo własności nieruchomości. Uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego na jej obszarze przewidziane zostało w art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, przy czym nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie terenu w sposób odbiegający od zamierzeń właściciela nieruchomości, stanowi naruszenie przepisów prawa. Pomimo, że przepisy u.p.z.p. statuują obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z nich wyprowadzić zakazu przeznaczania tych terenów w planach dla realizacji inwestycji celu publicznego, a do takich należy projektowana infrastruktura elektroenergetyczna. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami, treści prawa własności, stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, przy czym nie narusza to konstytucyjnej zasady ochrony własności. Uchwała w sprawie omawianego planu miejscowego zawiera uzasadnienie, podobnie jak uchwała nr VII.46.2019 Rady Gminy z dnia 20 maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...], w którym zostały wyjaśnione przyczyny i cele realizacji inwestycji w postaci budowy napowietrznych linii elektroenergetycznych. Jednakże sporządzenie przez organ planistyczny szczegółowego uzasadnienia uchwały w przedmiocie planu miejscowego dla wszystkich przyjętych w nim rozwiązań nie jest możliwe. Trudno bowiem przyjąć, aby organ był w stanie przewidzieć wszystkie potencjalne interesy właścicieli nieruchomości i ustosunkować się do ich ewentualnego naruszenia w uzasadnieniu uchwały. Najczęściej organ wykonawczy gminy, a następnie rada gminy odnosi się do konkretnych zarzutów właścicieli nieruchomości w drodze rozpatrzenia uwag do projektu planu. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w toku procedury planistycznej, w odniesieniu do projektu zaskarżonej uchwały nie wpłynęły żadne uwagi w wynikającym z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu, przy czym wyłożenie planu do publicznego wglądu miało miejsce w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia poprzez uchwalenie zaskarżonego planu przepisów prawa w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (a konkretnie wskazanego w skardze stanowiska archeologicznego), jak również w zakresie ochrony przyrody stwierdzić należy, iż kwestie te leżą poza zakresem interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, związanego z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Ochrona tych dóbr, jakkolwiek istotna, leży w zakresie sfery publicznoprawnej, kwestiami tymi zajmują się właściwe organy administracji publicznej, przy czym z akt sprawy wynika, iż projekt planu objętego skargą został pozytywnie uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (oznaczony nr 7 w skardze), gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w toku procedury planistycznej, mającej na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta prowadzona jest w oparciu o powołaną na wstępie ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem objętego skargą planu z uwagi na to, kto jest autorem projektu planu w sytuacji, gdy osoba ta spełnia jeden z warunków wskazanych w art. 5 pkt 1-6 u.p.z.p. Z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że projekt planu miejscowego sporządza wójt, burmistrz, prezydent miasta, który to projekt planu podlega następnie całej przewidzianej w ustawie procedurze planistycznej. Stąd też należy się zgodzić z argumentacją organu w tym zakresie zawartą w odpowiedzi na skargę, iż w świetle treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. samo opracowanie projektu planu przez osobę wskazaną w art. 5 u.p.z.p. stanowi czynność materialno-techniczną, zaś ostateczny kształt planu miejscowego wynika z procedury planistycznej oraz samodzielnej decyzji organu stanowiącego gminy.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego w toku postępowania zarzutu naruszenia prawa w zakresie wymaganych ogłoszeń prasowych w toku procedury planistycznej należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy, ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu objętego skargą (uchwała nr VII.46.2019 Rady Gminy z dnia 20 maja 2019 r.) ukazało się w lokalnym dodatku jednego z ogólnopolskich tytułów prasowych w dniu [...] czerwca 2019 r., nadto obwieszczenie w tym przedmiocie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy w dniu [...] czerwca 2019 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. Ogłoszenie i obwieszczenie zawierało informację o podjęciu wskazanej wyżej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz możliwości składania wniosków do planu, na piśmie, w terminie do 21 dni od daty ukazania się ogłoszenia. Czyniło to zadość wymogowi z art. 17 ust. 1 u.p.z.p. przewidującemu, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Ponadto akta sprawy zawierają również ogłoszenie prasowe z dnia [...] lipca 2020 r. oraz obwieszczenie z tej samej daty o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu (opublikowane w BIP oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r.), dokonane w trybie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. (w myśl którego wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami).

Podsumowując, z uwagi na uwzględnienie podstawowego zarzutu skargi, a właściwie grupy zarzutów oznaczonych w skardze numerami 2, 3, 4, 5, tzn. nieokreślenia w części tekstowej planu szerokości pasów technologicznych linii elektroenergetycznej, co w świetle przedstawionej wyżej argumentacji jest równoznaczne z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą. Istnieje bowiem niezgodność między częścią opisową i częścią graficzną planu miejscowego, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r., IV SA/Po 976/19).

W tej sytuacji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak w skardze oraz pozostałych pismach procesowych skarżącego wniosku o zwrot poniesionych w sprawie kosztów postępowania, jak również z uwagi na niezłożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie tychże kosztów przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.), pomimo stosownego pouczenia w tym zakresie.