Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 904/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statutu miasta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2) określa, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie projektu zmian w Statucie Miasta K. , w części określonej w § 2 ust. 7 lit.b, jako niezgodnej art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało w dniu [...].

Uzasadniając swoje stanowisko, organ nadzoru zarzucił, iż zapis zawarty w zakwestionowanym § 2 ust. 7 lit. b zaskarżonej uchwały, przyznający przewodniczącemu rady gminy kompetencje do rozstrzygania o uwzględnieniu poprawek i uzupełnień do protokołu z jej obrad jest niezgodny z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody wskazany przepis nie przyznaje przewodniczącemu rady gminy żadnych władczych kompetencji, poza tymi, które związane są z organizacją prac rady i prowadzeniem jej obrad. Przyznawanie przewodniczącemu rady gminy prawa do rozstrzygania o zasadności poprawek do protokołu jest zatem rozszerzeniem uprawnień tego podmiotu ponad określone w ustawie. Organ nadzoru zauważył, iż tworzone przez gminę regulacje ustrojowe powinny odpowiadać zasadzie legalizmu, a więc pozostawać w zgodzie i w granicach prawa.

Wojewoda Ś. zwrócił uwagę na charakter zaskarżonej uchwały, wskazując, iż nie ma ona rangi prawa miejscowego, jednakże jest początkiem procedury, która zgodnie z art. 3 ust. 2 zmierza do zmiany aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany w uchwale. Zaskarżona uchwała powinna zatem spełniać wszystkie wymagania, jakie przewidziane są dla uchwał posiadających walor aktu prawa miejscowego, do którego zmiany zmierza.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Miasto K., w imieniu którego działania podjął Prezydent Miasta, zarzuciło rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów o właściwości organów nadzoru. Naruszeniem prawa zawartym w przepisach art. 86, art. 87, art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 oraz 171 ust. 1 i 2 Konstytucji było, zdaniem strony skarżącej, zastosowanie środków nadzoru przewidzianych w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w toku postępowania o uzgodnienie projektu zmian Statutu Rady Miasta K., podczas gdy jedyną formą dopuszczalnej ingerencji nadzorczej na etapie uchwalania projektu statutu gminy jest uzgodnienie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, iż rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w celu dokonania, po myśli art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uzgodnienia treści statutu. W ten sposób wszczęte zostało odrębne, niż przewidziane w art. 91 ustawy postępowanie nadzorcze, które na etapie procedury dochodzenia do uchwalenia statutu lub jego zmiany należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów. W opinii skarżącego nadzór wojewody może mieć miejsce dopiero z chwilą podjęcia właściwej uchwały, a w ramach tego nadzoru, w pierwszej kolejności, sprawdzane być powinno dopełnienie procedury uzgodnienia.

Ponad powyższe organ samorządu gminnego zarzucił naruszenie jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Porównując datę doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co miało według treści skargi miejsce [...] i datę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] organ skarżący zwrócił uwagę, iż pozbawiono go faktycznej możliwości uczestniczenia w postępowaniu, a w tym prawa do złożenia wyjaśnień i dodatkowych informacji.

Odnosząc się do meritum rozstrzygnięcia nadzorczego, organ samorządu terytorialnego podniósł, iż zarzut naruszenia kompetencji przewodniczącego rady gminu nie został należycie uzasadniony. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda Ś. ograniczył się wyłącznie do wskazania naruszonej w jego opinii normy prawnej, nie wywodząc w stopniu wymaganym zasadności swego stanowiska.

Kwestionując zasadność postawionego zarzutu wskazano w skardze, iż w odniesieniu do kwestii organizacji pracy rady, przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny. Stanowi wytyczne dla rady gminy do określania w statucie konkretnych kompetencji przewodniczącego rady, których władczego charakteru nie można, co do zasady wykluczyć. Kompetencja polegająca na rozstrzyganiu zasadności poprawek do protokołu mieści się zdaniem skarżącej w zakresie pojęcia "organizacja pracy rady", a wykonywanie jej przez przewodniczącego rady sprzyja większej efektywności pracy rady. Wojewoda Ś., według stanowiska organu samorządu gminnego, nie dostrzegł natomiast, iż proponowana kompetencja przewodniczącego poddana została kontroli rady.

Strona skarżąca wyraziła pogląd, iż sprowadzanie roli przewodniczącego rady gminy do osoby wykonującej wyłącznie czynności techniczno-materialne stanowi nieuprawnione zawężenie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ gminy zwrócił dodatkowo uwagę, iż wiele gmin posiada w swoim statucie tożsame rozwiązania, a regulacja ta była objęta nadzorem Wojewody Ś.

Do skargi załączono pismo Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] informujące, iż przedłożony projekt zmiany statutu Miasta K. można uznać za uzgodniony.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewoda Ś. nie zgodził się z poglądem zaprezentowanym w skardze, co do tego, iż nadzór Prezesa Rady Ministrów dokonywany w formie uzgodnienia projektu statutu wyłącza nadzór wojewody nad uchwałą zawierającą projekt statutu przedstawiany do uzgodnienia.

Cytując stanowisko doktryny organ nadzoru zauważył, iż nadzór Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza następczej kontroli wojewody i sądu administracyjnego. Środek nadzoru w postaci uzgodnienia treści projektu statutu z Prezesem Rady Ministrów Wojewoda Ś.uznał za wzmocnienie kontroli nad dużymi miastami poprzez ustanowienie drugiego środka nadzoru.

Wojewoda Ś. uznał również za niezasadny zarzut naruszenia uprawnień organu samorządu gminy do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym podnosząc, iż brak możliwości ustosunkowania się przez skarżącą do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozostał bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Nie zachodziła w sprawie potrzeba wyjaśnienia spornych faktów, a spór dotyczył wyłącznie interpretacji przepisu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, jak również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Instytucja nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego stanowi bezsprzecznie jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Ustawa zasadnicza ograniczyła jednakże możliwość wkraczania w prawem chronioną samodzielność samorządu terytorialnego uznając, iż jest to dopuszczalne wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP),

Konkretyzacja zasad wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego przekazana została przez ustawodawcę do regulacji w drodze ustawy zwykłej. Regulacji ustawowej pozostawiono też zakres, kryteria, środki i tryb sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając ustawie zasadniczej wyznaczenie uprawnionych organów nadzoru - Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe ( art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

W akcie normatywnym, regulującym problematykę ustrojową samorządu gminy jaką jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( DZ. U. z 2001r. Nr 142. poz.1591 j.t.), poza wskazaniem, że nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie zgodność z prawem, brak jest szerszej definicji tej instytucji prawnej.

Trybunał Konstytucyjny określił, iż "nadzór" to zespół określonych procedur, dających uprawnionym organom państwowym prawo ustalania stanu faktycznego i korygowania działalności organu nadzorowanego (uchwała z 5 października 1994 r., W. 1/94, OTK 1994/2/47).

Pojęcie to analizowane było także przez doktrynę, która dokonała podziału środków nadzoru na środki kontroli i środki korygujące (Zbigniew Leoński - Ustrój samorządu terytorialnego, Poznań 1992, s. 13) lub środki prewencyjne i represyjne (F. E. Schnapp, Samorząd i nadzór państwowy - antagonizm czy kooperacja ("Samorząd Terytorialny" 1993 Nr 3, str. 76). W podziale dokonanym natomiast w oparciu o kryterium podmiotowo- przedmiotowe rozróżniono środki prewencyjne (informacyjno-doradcze) oraz weryfikacyjne (korygujące i represyjne), a także personalne (por. Bohdan Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorialnym w ustawodawstwie polskim, Samorząd Terytorialny nr 6 /97). Do środków nadzoru o charakterze korygującym zaliczono "zatwierdzenie, uzgodnienie i zaopiniowanie" aktów wydawanych przez organy samorządu gminnego, które to środki ustawodawca wymienił w treści art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy traktowane przez większość poglądów judykatury i doktryny jako podstawowy środek nadzoru o nazwie rozstrzygnięcie nadzorcze (por. Zbigniew Kmieciak, Małgorzata Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny Nr 1-2/01).

Jak wynika z przedstawionych Sądowi do kontroli materiałów sprawy, w stosunku do uchwały, która zapadła w procesie zmierzającym do ustanowienia zmian w statucie Miasta K., zastosowano środek nadzoru w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała ta była poddana równolegle procesowi uzgadniania z Prezesem Rady Ministrów, określonemu w art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Umiejscowienie regulacji nakazującej uzgadniania projektów statutu gminy z organem nadzoru w przepisach ogólnych ustawy wskazywać mogłoby, iż "uzgadnianie" treści podejmowanych aktów organu samorządu terytorialnego nie należy do działań nadzorczych, o których mowa w rozdziale 10 ustawy. W powołaniu na wyżej przytoczone poglądy doktryny, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje jednak, że czynności faktyczne, takie jak uzgadnianie treści statutu z organem nadzoru, nie powinny być wyłączane z zakresu pojęcia "akt nadzoru" ( por. Małgorzata Stahl, Akty nadzoru...op.cit. str. 95)

Wobec powyższego, a także ze względu na zarzuty postawione przez stronę skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne rozważyć, czy uchwała w sprawie projektu zmian statutu przedłożona Prezesowi Rady Ministrów w celu uzgodnienia z tym organem jej treści , może być jednocześnie przedmiotem merytorycznej kontroli ze strony wojewody, a w konsekwencji, czy wstępna kontrola w postaci uzgodnienia wyklucza możliwość równoczesnego stosowania w stosunku do uzgadnianego aktu normatywnego środka nadzoru, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Jako punkt wyjścia dla swoich rozważań przyjął Sąd analizę procesu stanowienia regulacji ustrojowej gminy.

Statut gminy, stanowiący o jej ustroju, uchwalany jest przez radę gminy. Uregulowanie ustroju gminy wymaga zatem procesu uchwałodawczego, co wynika z brzmienia art.18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis określa nie tylko podmiot upoważniony do regulacji ustroju gminy ale także formę, w jakiej musi to nastąpić. Bezsprzecznie formą tą jest uchwała.

Zważyć należy jednak, iż procedura zmierzająca do przyjęcia statutu gminy nie jest jednolita. W procesie, którego celem jest uchwalenie statutu gminy o ilości mieszkańców przekraczających liczbę 300 tysięcy, rada gminy zobligowana została, poza typowym przebiegiem procesu uchwałodawczego, do dodatkowych działań. Jest nim obowiązek uzgodnienia projektu statutu z Prezesem Rady Ministrów. Stanowi o tym art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Interpretując wskazaną regulację prawną w aspekcie wyżej zamieszczonych rozważań, dostrzec trzeba, iż w procesie zmierzającym do ustanowienia zasad ustrojowych gminy o większej niż 300 tysięcy liczbie mieszkańców, działalność organów samorządu terytorialnego poddana została szczególnego rodzaju nadzorowi. Nadzór ten, wykonywany przez Prezesa Rady Ministrów, polega w tym wypadku na obowiązku uczestniczenia organu nadzoru we wstępnym procesie uchwałodawczym.

W ślad za doktryną, można działanie to określić jako środek korygujący o charakterze wiążącym dla organu, wywołującym skutki o charakterze materialno-prawnym,. (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym str. 618 wyd. Lexis Nexis). Brak uzgodnienia projektu statutu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co powinno następować na etapie przygotowania tego aktu, powodować będzie bowiem nieważność statutu.

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wymagane nie tylko przy samym uchwalaniu statutu gminy, ale także przy wszelkich uzupełnieniach, poprawkach i zmianach tego statutu.

Treść zaskarżonej przez Wojewodę Ś. uchwały Rady Miasta K. wskazywała, iż zapadła ona na etapie przedstawiania projektu zmian do statutu Miasta K. Prezesowi Rady Ministrów w celu uzgodnienia projektowanych zmian z organem nadzoru ( por. § 4 zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż "..zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Miasta K. do uzgodnienia projektu zmian w statucie Miasta K. z Prezesem Rady Ministrów...").

Należałoby przeto rozważyć relacje, jakie zachodzą pomiędzy kompetencjami nadzorczymi Wojewody Ś. w stosunku do uchwały Rady Miasta K. w sprawie projektu zmian w statucie i kompetencjami Prezesa Rady Ministrów polegającymi na uzgodnieniu treści tego projektu z organem uchwałodawczym.

Jednym z kryterium rozróżnienia środków nadzoru wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym jest etap ich zastosowania w procesie podejmowania uchwały przez organ gminy. Uzgodnienie projektu statutu wymagane jest niewątpliwie w fazie wstępnej. Musi przeto nastąpić przed uchwaleniem statutu. Nie jest z pewnością tożsame z środkiem nadzoru w postaci "zatwierdzenia", który przybiera formę władczego aktu, a także nie jest z całą pewnością równoznaczne z zaopiniowaniem projektu, gdyż "uzgadniając projekt uchwały" obie strony przedstawiają swoje stanowiska, dążąc do osiągnięcia konsensusu. W wypadku, gdy Prezes Rady Ministrów nie zajmie stanowiska w ciągu 14 dni od dnia przedłożenia mu projektu do uzgodnienia uważa się, że uzgodnienie nastąpiło (art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.).

Także rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody różni się od "uzgodnienia" z Prezesem, Rady Ministrów. Zachodzą tu nie tylko oczywiste różnice podmiotowe, lecz także różnice przedmiotowe. Rozstrzygnięcie nadzorcze doprowadza bowiem, wskutek stwierdzenia nieważności nadzorowanego aktu, do usunięcia go z obrotu prawnego ze skutkiem następującym od jego wejścia w życie. Jest to przejaw władczej działalności organu nadzoru, służący weryfikacji niezgodnej z prawem aktywności organu samorządu terytorialnego. Działalność ta została poddana kontroli sądów administracyjnych. Przyjęty przez ustawę o samorządzie gminnym tryb rozstrzygania sporów w kwestiach statutowych między organem gminy, a Prezesem Rady Ministrów wyklucza natomiast właściwość sądów administracyjnych, poddając rozstrzyganie takich sporów kompetencji Rady Ministrów (art. 3 ust. 3 u.s.g.). Spory w sprawach uzgadniania projektu statutu rozstrzyga Rada Ministrów, a pozostałe - sąd administracyjny (art. 98 u.s.g.).

W tym miejscu należy podkreślić, że organy nadzoru (wojewoda, regionalna izba obrachunkowa oraz Prezes Rady Ministrów) mogą wkraczać w działalność gminną wyłącznie w przypadkach wyraźnie uregulowanych w ustawie ( art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). Podział kompetencji organów nadzoru wymienionych w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i powtórzonych w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jest rozłączny. Zdaniem doktryny należy uznać, że wojewoda jest właściwy we wszystkich sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej ( por. Antoni Agopszowicz, Zyta Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym komentarz, wyd. Beck 1999r.).

Ustawa zasadnicza w jej art. 148 pkt 6 przyznaje Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji( a zatem wyłącznie z punktu widzenia legalności) oraz w ustawach.

Ustawa o samorządzie gminnym zezwala Prezesowi Rady Ministrów na zastosowanie środków nadzoru w przypadkach opisanych w przepisach art. 96 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 1. Środki te nazwane zostały przez doktrynę "personalnymi", z uwagi na fakt, iż interwencja nadzorcza nie dotyczy bezpośrednio rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego, lecz samych organów ( por. Bohdan Dolnicki op. cit. str. 51). Ponadto, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami, jako środek nadzoru przypisany do kompetencji Prezesa Rady Ministrów uznać można " uzgodnienie" treści projektu statutu gminy o wielkości mieszkańców ponad 300 tysięcy.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólne (Dz.U. z 2001 Nr 80 poz.872 j.t.) w art. 7 wskazuje, iż wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów w województwie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Z zestawienia przywołanych norm prawnych wyprowadzić można wniosek, że tam gdzie imiennie nie wskazano organu nadzoru, a sprawa podlega nadzorowi rządowej administracji ogólnej, tym organem jest wojewoda.

Słusznie przeto przyjęło się w doktrynie traktować wojewodę, jako organ nadzoru nad działalnością gminną o charakterze ogólnym.

Konsekwentnie do powyższego, ze względu na brak wskazania w ustawie jakiegokolwiek innego organu nadzoru uprawnionego do kontroli uchwał rady gminy, przypisać należy wojewodzie kompetencje do nadzoru nad działalnością organów gminy wyrażającą się w formie uchwałodawczej.

Ustawodawca nie przewidział nadto żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę w stosunku do uchwał rady gminy. Nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny ("nadzorowi wojewody podlegają uchwały ", ani też negatywny ("nie podlegają nadzorowi wojewody uchwały "). Jeżeli więc akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego, wydanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków podlega on procedurze nadzoru administracyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2003r. sygn. 9//02 publ. OTK-A 2003/9/100).

Powracając do charakteru aktu samorządu terytorialnego poddanego kontroli Wojewody Ś. zauważyć trzeba, iż ustawa o samorządzie gminnym nie uregulowała zagadnień proceduralnych związanych z uzgadnianiem projektu statutu. Nie budzi jednak wątpliwości, iż każda aktywność rady gminy uzewnętrzniać się musi w formie uchwały. Konsekwencją obowiązku uzgadniania treści statutu z organem nadzoru jest więc konieczność poprzedzenia uchwały o przyjęciu statutu uchwałą o przedstawieniu projektu statutu Prezesowi Rady Ministrów. Teoretycznie zatem, mając na względzie, iż nadzór wojewody obejmuje wszystkie uchwały wydawane przez radę gminy, również ta uchwała mogłaby stanowić przedmiot nadzoru tego organu.

Zauważyć trzeba jednak, iż akt samorządu gminnego zawierający postanowienia o przedstawieniu projektu statutu właściwemu organowi nadzoru w celu uzgodnienia jest aktem wydawanym we wstępnym procesie uchwałodawczym, a jego treść (za wyjątkiem postanowienia zobowiązującego przewodniczącego rady do wystąpienia o uzgodnienie) nie zawiera regulacji o charakterze władczym, lecz wyłącznie propozycję przyszłego aktu władczego.

Kwestią do rozstrzygnięcia jest zatem, czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym, na etapie uzgadniania projektu statutu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda jest upoważniony równolegle z drugim z organów nadzoru wymienionemu w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym do merytorycznego wypowiadania się, co do projektowanej treści uchwały.

Sąd uznał w tym miejscu za przydatne dla oceny problemu odwołać się do charakteru skutków prawnych wywoływanych rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody, jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały.

Bezsprzecznie udział wojewody, jako organu nadzorującego działalność samorządu gminy następuje na etapie podjętych przez jej organy aktów. Wójt gminy przedstawia bowiem do kontroli wszystkie podjęte uchwały rady gminy (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a rozstrzygnięcie nadzorcze rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym zaskarżona uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest więc uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, jak stanowi art. 92 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Analizowanych skutków rozstrzygnięcia nadzorczego nie można jednak odnieść do tej części uchwały rady gminy, której treścią jest projekt statutu, nie uzgodniony jeszcze z właściwym rzeczowo organem nadzoru. Projekt statutu nie jest bowiem jeszcze aktem władczym, wywołującym prawne skutki i nie ma mocy obowiązującej.

Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec projektu statutu kierowanego celem uzgodnienia do Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 3 ust. 2 ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142. poz.1591 j.t.) nie znajduje oparcia w art. 87 tego aktu prawnego. Żadna z obowiązujących norm prawnych nie stanowi, by wojewoda został uprawniony do udziału w procesie legislacyjnym rady gminy, czy to w formie uzgadniania, czy też stwierdzania nieważności przygotowanych do uchwalenia projektów aktów. Interweniowanie nadzorcze już na etapie uzgadniania projektu statutu niweczyłoby samodzielność organu gminy gwarantowaną jej konstytucyjnie.

W przeciwieństwie do powyższego, w sposób wyraźny, organem nadzoru w sprawie kontroli legalności projektu statutu gminy, której ilość mieszkańców wykracza ponad 300 tys. wyznaczony został wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Wyłączona tu też została kompetencja sądów administracyjnych ( por. art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stosowanie środka nadzoru we wstępnym procesie uchwałodawczym, jakim jest uzgodnienie treści projektu statutu z Prezesem Rady Ministrów nie wyklucza udziału wojewody w dalszym procesie nadzorczym. Jak stanowi wymieniony wyżej przepis art. 90 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wójta przedstawienia wojewodzie uchwał rady gminy dotyczy wszystkich tych rozstrzygnięć i nie ma podstaw do wyeliminowania z nich uchwał, których projekty zostały uzgodnione w procesie wstępnym z innym organem nadzoru.

Trzeba jednak raz jeszcze podkreślić, iż wskazana dwutorowość badania aktów samorządu terytorialnego nie przebiega równolegle, lecz rozpoczyna się i kończy na poszczególnych etapach procedury uchwałodawczej. Działanie nadzorcze stanowi bowiem układ wzajemnych zależności organów sprawujących administrację publiczną, wynikający z prawnie uregulowanej możliwości władczego wkroczenia w działalność jednostki nadzorowanej , w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem por. (Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 263). Przepis art. 87 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, iż nadzór wynikać musi z upoważnienia zawartego w obowiązującej normy prawnej. Wkraczanie we wzajemne kompetencje organów nadzoru jest zatem prawnie niedopuszczalne.

Reasumując stwierdza się, iż na etapie przedstawiania do uzgodnienia projektu statutu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda nie ingeruje rozstrzygnięciem nadzorczym, a jego rola, jako organu nadzoru, zacząć się może dopiero od momentu podjęcia przez radę gminy uchwały o przyjęciu uzgodnionego projektu statutu.

Tym samym złożona skarga musiała odnieść skutek.

Wobec uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ze względu na brak uprawnień Wojewody Ś. do zastosowania środka nadzoru na tym etapie stanowienia prawa przez organu samorządy gminnego, pominięto rozważania dotyczące zasadności merytorycznego stanowiska Wojewody Ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa wyłącznie na marginesie, iż w przypadku naruszenia prawa strony postępowania nadzorczego do czynnego jej udziału w tym postępowaniu, rolą sądu administracyjnego ustalić jest, jak dalece uchybienie proceduralne miało wpływ na ostateczny wynik, co nie oznacza jednak, iż uchybienie nie zaistniało. Ocena taka nie należy natomiast do kompetencji organu nadzoru. Twierdzenie organu nadzoru, iż sprawa nie wymagała wyjaśnienia, nie może a priori sanować naruszenia obowiązku zapewnienia prawa strony do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów postawionych w postanowieniu o wszczęciu postępowania. Bez względu na materię sprawy organ nadzoru zobligowany jest do przestrzegania prawa, a w tym także do zachowania uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 148 P.p.s.a.

O wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a