Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1820/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 967/13 w sprawie ze skargi E. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Po 967/13 oddalił skargę E. N. i W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku, po rozpoznaniu zażalenia E. N., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak: [...] wstrzymujące inwestorowi W. N., prowadzenie robót budowlanych w zakresie przebudowy pierwszej kondygnacji w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., wykonanych bez wymaganego pozwolenia, nakazujące zabezpieczenie kondygnacji przed dostępem osób postronnych oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Sięgając do treści art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623 ze zm.), organ podkreślił, iż przebudowa to roboty budowlane, polegające na wykonaniu ścianki działowej na pełnej wysokości korytarza, a więc w połączeniu z podłogą i sufitem pomieszczenia, zatem powodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Z tych powodów organ stwierdził, iż na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie sięgając do treści art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 5, oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, iż inwestor mógł rozpocząć realizację remontu po dokonaniu uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Tymczasem inwestor w dniu [...] maja 2013 roku przesłał do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego "zgłoszenie rozpoczęcia robót związanych z osuszeniem murów przyziemia i posadzki oraz prac wykończeniowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P.", czyli co najmniej 15 dni po ich faktycznym rozpoczęciu (co potwierdza: opinia techniczna autorstwa rzeczoznawcy budowlanego J. R., oświadczenie inwestora W. N. z dnia [...] maja 2013 roku, protokoły kontroli przeprowadzonych przez PINB z dnia [...] kwietnia oraz [...] maja 2013 roku, a także pismo z dnia [...] kwietnia 2013 roku współwłaścicieli obiektu – P. N. oraz R. N.). Oznacza to, iż ww. pismo nie można było potraktować jako zgłoszenia o jakim mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem organ powiatowy nie musiał przekazywać takiego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej, ale mógł uznać je jako zawiadomienie inwestora o samowoli budowlanej. Jak zaakcentował organ, w sprawie inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę) dla inwestycji obejmującej ww. roboty budowlane i nie dokonał skutecznego zgłoszenia wskazanych robót, dlatego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego). Organ powiatowy w trakcie prowadzonej kontroli stwierdził, iż inwestor w trakcie wykonanych robót budowlanych zlikwidował ściankę działową, która jak wynika z wykonanych zdjęć istniała na pełnej wysokości pomieszczenia, a więc w połączeniu z podłogą i sufitem oraz wykonał obniżenie posadzek, co w ocenie organów obu instancji, stanowiło przebudowę pomieszczeń. Stałą likwidację przepierzenia potwierdziła także skarżąca w odwołaniu. Jednocześnie zgodnie z obowiązującymi przepisami przebudowy nie można traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, gdyż ta odnosi się do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a nie do wykonania innych robót budowlanych, do jakich zalicza się przebudowę. W związku z tym do legalizacji robót budowlanych związanych z przebudową znajduje zastosowanie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. A ponieważ roboty budowlane w sprawie nie zostały zakończone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wstrzymał ich prowadzenie.

W skardze do sądu administracyjnego E. N. oraz W. N. zarzucili błędy w ustaleniach faktycznych, które miały bezpośredni wpływ na treść kontestowanych postanowień obu instancji oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że w dniu [...] kwietnia 2013 roku organ nie dokonał oględzin wewnątrz lokalu położonego na parterze budynku, lecz dopiero w dniu [...] maja 2013 roku. Nie jest prawdą aby w tych pomieszczeniach doszło do usunięcia ścianki działowej oraz zmiany parametrów użytkowych i technicznych. Rozebraniu uległo jedynie przepierzenie, które nie dzieliło żadnego pomieszczenia na dwa samodzielne i nie zmieniało funkcji użytkowej, a zagrażało bezpieczeństwu użytkowania. Przepierzenie, a ścianka działowa to zupełnie inne elementy. Przepierzenie nie jest ścianką działową i nie dzieli pomieszczenia, jak również nie zmienia jego funkcji, a w szczególności funkcji i parametrów "obiektu budowlanego". Zdaniem skarżących, rozebranie przepierzenia posadowionego na zawilgoconej posadzce bez izolacji nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę, ponieważ nie zmienia w żaden sposób parametrów użytkowych budynku, jako obiektu budowlanego. Organ wszelkie prace nazywa robotami budowlanymi, nie odróżniając prac odkrywkowych, badawczych, prac konserwacyjnych, zabezpieczających i przygotowawczych, od robót remontowych. Wszelkie skuwki, odkuwki (zawilgoconych i zagrzybionych tynków oraz posadzki) wykonane zostały na zalecenie rzeczoznawcy, w celu określenia przyczyn i zakresu występowania wilgoci. Zalecono także rozebranie przepierzenia (ściana działowa dzieląca pomieszczenie w pierwszym pomieszczeniu w ogóle nie występowała), z cegły dziurawki, w celu ustalenia przyczyn zawilgocenia od podłoża w tym miejscu oraz usunięcia zagrożenia, jakie to przepierzenie stwarzało. Nie były to roboty budowlane lecz prace badawcze zmierzające do ustalenia przyczyn i zakresu zawilgocenia oraz rodzaju i zakresu prac niezbędnych do przywrócenia stanu pierwotnego oraz prace zabezpieczające. Skuto także w tym celu posadzkę dokonując koniecznych prac odkrywkowych na zalecenie rzeczoznawcy. Część wykonanych prac należy zaliczyć do konserwacji bieżącej. Jak na ścianie są pęcherze i odpada tynk, lub występuje grzyb, względnie dziura w podłodze po koniecznej odkrywce, którą trzeba zapchać, to prace przy skuwaniu lub zakrywaniu dziur są związane z konserwacją substancji budynku i jego zabezpieczeniem. Po wykonaniu pierwszej ekspertyzy doręczonej w dniu [...] kwietnia 2013 roku i po zgłoszeniu prac remontowych ([...] maja 2013 roku), wykonano zgodnie z zaleceniem rzeczoznawcy niezbędne przykrycie rozkopanej posadzki, w celu nie wydostawania się wody – podbeton. Nie były to roboty budowlane, lecz prace zabezpieczające. W dniu kontroli nadzoru budowlanego tj. [...] maja 2013 roku (w dniu [...] kwietnia 2013 roku pracownicy organu pierwszej instancji nie byli w lokalu na pierwszej kondygnacji, lecz wyłącznie przed budynkiem), pracownicy organu pierwszej instancji widzieli podbeton na posadzce i skucia tynków z zawilgoconych ścian w większości lokalu. Były to prace badawcze, konserwacyjne i zabezpieczające, a nie roboty budowlane. Zgłoszone prace wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i w efekcie doprowadziły do usunięcia zawilgocenia lokalu, jego skutków i zapobiegły degradacji budynku poprzez wykonanie prawidłowej izolacji posadzki i ścian, co potwierdza ocena techniczna wykonanych robót budowlanych z dnia [...] lipca 2013 roku. Rzeczoznawca budowlany potwierdził nieprawidłowe ustalenia organu, które skarżący wskazywali w zażaleniu i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia (błędne ustalenie, że w trakcie prac rozebrano ścianę działową, podczas gdy takiej ściany w ogóle w lokalu nie było lecz jedynie przepierzenie, które nie dzieliło pierwszego pomieszczenia a jego dalsze utrzymanie groziło zawaleniem, nie nastąpiło obniżenie poziomu posadzki). Prace te nie zostały zakończone, jednakże wykonanie podłogi nie spowoduje zmian w stosunku do stanu pierwotnego, przywrócony zostanie stan poprzedni. Jak podkreślili autorzy skargi, prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych i właściwe zakwalifikowanie poszczególnych prac na osi czasu, ma kluczowe znaczenie w sprawie, bowiem konieczne jest odróżnienie prac badawczych, konserwacyjnych, zabezpieczających i przygotowawczych od robót remontowych, czy robót budowlanych. Z dotychczasowego postępowania wynika, że organ nie dokonał prawidłowego rozróżnienia prac w tym zakresie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. Organ na etapie gromadzenia materiału w sprawie nie dążył do szczegółowego rozróżnienia rodzaju i charakteru wykonywanych prac w aspekcie celu i zakresu w jakim są one wykonywane, lecz z góry używał pojęć właściwych wyłącznie dla fazy remontu, co wprowadzało w błąd osoby uczestniczące w postępowaniu, nie odróżniające precyzyjnie znaczenia określeń takich jak "roboty remontowe", którym przepisy prawa budowlanego przypisują określone precyzyjnie znaczenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 roku pełnomocnik uczestników postępowania P. N. i R. N. wniósł o oddalenie skarg wskazując, że postanowienia organów obu instancji są prawidłowe, bowiem organy prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, dokonując właściwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Roboty, które rozpoczął inwestor takie jak rozbiórka ściany wewnętrznej czy obniżenie poziomu posadzki, prowadzą do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu tj. ilości i wielkości pomieszczeń i ich przeznaczenia. Zatem zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy zakwalifikować je, jako roboty o charakterze przebudowy. Robót tych nie można zakwalifikować jako robót remontowych, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Inwestor prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do ich wstrzymania i wdrożenia odpowiedniej procedury, o której mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg W. N. i E. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi E. N. i W. N., wspomnianym uprzednio wyrokiem, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i następnie cytując treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, iż przed dokonaniem oceny prawidłowości wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należy dokonać oceny charakteru wykonanych prac. Zdaniem składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że w sprawie dokonano przebudowy i remontu lokalu. Sięgając do zawartej w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego definicji przebudowy Sąd podkreślił, iż obejmuje ona wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. zwiększenie kubatury obiektu. Stanowi ona szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych, bowiem mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego, ale wykonywanie tych robót nie może prowadzić do zmiany tzw. parametrów charakterystycznych, enumeratywnie określonych w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego). W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności należy zakwalifikować jako inny rodzaj robót budowlanych.

W sprawie – jak podkreślił Sąd I instancji – prace polegające na wyburzeniu ściany działowej prowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych lokalu bez jednoczesnej zmiany parametrów charakterystycznych budynku. Wobec tego organ zasadnie uznał, że prace te stanowiły przebudowę, a co za tym idzie inwestor obowiązany był przed rozpoczęciem prac uzyskać pozwolenie na budowę.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że sam skarżący jako inwestor w trakcie kontroli w dniu [...] maja 2013 roku przyznał, że dokonano usunięcia ścianki działowej (protokół z dnia [...] maja 2013 roku). W opinii technicznej z dnia [...] kwietnia 2013 roku nigdzie nie wskazano z jakichkolwiek względów należy usunąć ściankę działową. Dopiero w zażaleniu, a następnie w skardze, jej autorzy podnieśli, iż prace polegały na usunięciu przepierzenia, a nie na usunięciu ścianki działowej. Ponadto, w dniu [...] kwietnia 2013 roku, a wiec przed złożeniem przez inwestora pisma nazwanego "zgłoszeniem", wpłynęło do organu pismo uczestników postępowania informujące o prowadzonych pracach w trakcie, których zburzono ściany w piwnicach.

W ocenie Sądu, dokumenty załączone do akt pozwalają na ustalenie, że w sprawie mieliśmy do czynienia ze ścianką działową. Przede wszystkim ścianka ta istniała na pełnej wysokości pomieszczenia tzn. w połączeniu z sufitem i podłogą.

Jak napisał następnie Sąd nawet gdyby przyjąć, iż wyburzenie ścianki czy też jak nazywa to strona skarżąca "przepierzenia" stanowiło "remont", to strona przystąpiła do tych prac przed dokonaniem zgłoszenia, którego winna dokonać przed terminem zamierzonych prac na mocy art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenie robót budowlanych może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

Wskazując, iż termin 30 dni liczyć należy od dnia wniesienia zgłoszenia do organu właściwego Sąd dostrzegł, iż pismo zatytułowane "zgłoszenie" z dnia [...] kwietnia 2013 roku zostało wysłanie do organu nadzoru budowlanego, również już po dokonaniu kontroli przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu [...] kwietnia 2013 roku. Z protokołu kontroli oraz z pisma uczestników postępowania jednoznacznie wynika, że prace rozpoczęto przed wysłaniem ww. do organu.

Z tych powodów, jak napisał Sąd, strona przystąpiła do prac remontowych nie tylko przed upływem 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwy, ale przede wszystkim przed dokonaniem zgłoszenia. Niemniej jednak, zgłoszenie może być skuteczne tylko gdy dotyczy wyłącznie inwestycji, której budowa wymaga zgłoszenia, a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim wypadku zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa.

Bez względu na uznanie czy w sprawie inwestor dokonał remontu czy zrealizował częściową przebudowę, to w obu przypadkach organ uprawniony był do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Do robót budowlanych stanowiących przebudowę oraz remont, wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49b Prawa budowlanego. W przypadku przebudowy i remontu zastosowanie znajduje wyłącznie art. 50 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do twierdzenia, iż roboty budowlane zostały już wykonane Sąd napisał, że akta administracyjne istotnie potwierdzają, że w dniu wydawania przez organ pierwszej instancji postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, roboty te były prowadzone, zatem zaistniała przesłanka do wydania takiego postanowienia. Fakt późniejszego kontynuowania prac pomimo wydania postanowienia nie może mieć wpływu na ocenę jego prawidłowości.

Za niezasadne Sąd uznał również twierdzenia strony, iż w lokalu wykonywane były wyłącznie prace badawcze, konserwacyjne, zabezpieczające oraz przygotowawcze do wykonania remontu, bowiem przeczy temu dokumentacja zgromadzona przez organ, a częściowo nadesłana przez samą stronę skarżącą. Przede wszystkim na zdjęciach wykonanych przez rzeczoznawcę widoczna jest posadzka, a na zdjęciach wykonanych zarówno przez uczestników, jak i organ posadzka ta została całkowicie usunięta. Ponadto, oprócz skucia posadzki strona zgodnie z zaleceniem rzeczoznawcy miała usunąć 5 cm gruntu. Ponadto z dokumentu, na który powołuje się skarżący wynika, iż nowa posadzka miała się składać z styropianu podłogowego grubości 5 cm, foli izolacyjnej budowlanej, posadzki betonowej grubości 5 cm zbrojonej siatką 3 mm o oczkach 5 x 5 cm, beton B30, warstwy podłogowej.

W konkluzji Sąd Wojewódzki zaakcentował, że uwzględniając okoliczności wynikające z akt administracyjnych oraz przebieg postępowania, kontestowane postanowienia organów nadzoru budowlanego odpowiadają prawu. Oba kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, spełniają w szczególności wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), co stanowiło podstawę do oddalenia skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. N. wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autorka skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nie uchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo że dokonano niewszechstronnej oraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęto, że:

- zakres prac polegających na wyburzeniu przepierzenia doprowadził do zmiany parametrów technicznych i użytkowych lokalu i tym samym uznano, że prace te stanowiły przebudowę, w sytuacji gdy usunięcie przepierzenia, co do zasady nie dzielącego żadnych pomieszczeń stanowiło jedynie bieżącą konserwacje, mającą na celu zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu;

- zakres prac polegających na usunięciu zawilgoconej warstwy tynków, zeskrobaniu powłoki malarskiej, dokonaniu odkrywek – skucia posadzki do podłoża gruntowego, wykonaniu warstwy tzw. podbetonu zabezpieczającej posadzkę przed zawilgoceniem doprowadził do otworzenia stanu pierwotnego w lokalu i tym samym uznano, że prace te stanowiły remont, w sytuacji gdy prace wykonane przez inwestora

stanowiły jedynie bieżącą konserwacje, mającą na celu głównie ocenę stanu technicznego lokalu przed planowanym remontem;

- w chwili wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu [...] czerwca 2013 roku, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, roboty te były nadal prowadzone, w sytuacji gdy wszelkie prace wykonywane przez inwestora, mające na celu głównie ocenę stanu technicznego lokalu przed planowanym remontem zostały definitywnie zakończone na ponad miesiąc przed wydaniem zakwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nie uchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo tego że prace wykonane przez inwestora zostały ostatecznie zakończone przed kontrolą organu w dniu [...] maja 2013 roku, a zatem wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 roku o wstrzymaniu robót budowlanych było wadliwe, albowiem postępowanie z uwagi na zakończenie robót było w tym zakresie bezprzedmiotowe.

Wskazując natomiast na naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na naruszenie:

1. art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w sytuacji gdy:

a. prace przeprowadzone przez inwestora przed dniem kontroli, tj. [...] maja 2013 roku, nie doprowadziły do zmiany parametrów technicznych i użytkowych lokalu, ani też nie doprowadziły do otworzenia stanu pierwotnego w lokalu, a tym samym nie mogą być uznane za przebudowę czy remont lokalu, a jedynie za jego bieżącą konserwację, oraz

b. prace prowadzone przez inwestora zostały zakończone jeszcze przed wykonaniem kontroli w dniu [...] maja 2013 roku i tym samym również przed wydaniem w dniu [...] czerwca 2013 roku postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych, a co za tym idzie postępowanie było w tym zakresie bezprzedmiotowe.

W motywach skargi jej autor zakwestionował pogląd Sądu I instancji w przedmiocie kwalifikacji wykonanych w sprawie przez inwestora prac jako remontu lub przebudowy. Sąd błędnie wskazał, że nastąpiło wyburzenie ścianki działowej, a nie jedynie usunięcie zawilgoconego, nieposiadającego fundamentów i nieusztywnionego górą przepierzenie. Niestety Sąd nie wskazał, jakie parametry techniczne i użytkowe obiektu budowlanego zostały zmienione na skutek usunięcia przepierzenia. Tymczasem na skutek wyburzenia przepierzenia w żadnej mierze nie zwiększyła się powierzchnia żadnego pomieszczenia, albowiem przepierzenie nie dzieliło w żaden sposób pomieszczeń znajdujących się w lokalu na pierwszej kondygnacji budynku. Na skutek wyburzenia przepierzenia zmienił się jedynie wygląd pomieszczenia, w którym to przepierzenie się znajdowało.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prace wykonane przez inwestora nie mogą być zakwalifikowane ani jako przebudowa, ani jako remont. Z definicji legalnej pojęcia "remont" wynika, że należy przez nie rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Tymczasem, zakres prac obejmował jedynie usunięcie zawilgoconej warstwy tynków, zeskrobanie powłoki malarskiej, dokonanie odkrywek – skucia posadzki do podłoża gruntowego, wykonanie warstwy tzw. podbetonu zabezpieczającej posadzkę przed zawilgoceniem oraz usunięcie przepierzenia. Trudno zatem uznać, że prace, definitywnie zakończone przed kontrolą w dniu [...] maja 2013 roku, polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zrealizowane prace miały jedynie na celu umożliwić specjalistom ocenę zakresu koniecznych prac remontowych, które miały zostać wykonane w przyszłości, stąd zostały określone przez inwestora jako prace badawcze, konserwacyjne, przygotowawcze i zabezpieczające. W ramach tych prac inwestor, zobowiązany do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego), usunął niebezpieczne, zawilgocone przepierzenie, co należy rozpatrywać w kategoriach bieżącej konserwacji, a nie remontu, czy przebudowy. Prace wykonane przez inwestora niewątpliwie miały na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, nie doprowadziły natomiast w żadnym stopniu do odtworzenia stanu pierwotnego. Ten miał być odtworzony dopiero przy okazji późniejszego remontu.

Skarżąca kontestuje także pogląd Sądu I instancji, iż w chwili wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu [...] czerwca 2013 roku, wstrzymującego inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, roboty te były nadal prowadzone. Teza ta nie jest poparta żadnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz nie ma logicznego uzasadnienia w dokumentacji, z której jednoznacznie wynika, że wszelkie prace prowadzone przez inwestora bez ewentualnego zgłoszenia zostały zakończone najpóźniej w dniu [...] maja 2013 roku i z pewnością nie były prowadzone w dniu [...] czerwca 2013 roku, bowiem inwestor po prostu skończył zaplanowane prace badawcze i konserwacyjne, przymierzając się do rozpoczęcia remontu, zbierając środki i oczekując na upływ 30 – dniowego terminu od złożenia zgłoszenia o rozpoczęciu robót budowlanych. Wobec tego postępowanie w sprawie winno zostać uznane za bezprzedmiotowe, albowiem wszelkie prace budowlane, które stały się przyczyną jego wszczęcia zostały ostatecznie wykonane i zakończone zanim organ pierwszej instancji wydał postanowienie o ich wstrzymaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, trudno uznać za zasadne i logiczne wstrzymywanie prac, które de facto zostały zakończone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie one zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji, co przejawiać się powinno uchyleniem postanowień organów obu instancji zarzucając im brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył przepis art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy dokonały niewszechstronnej oraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Analiza rozstrzygnięcia Sądu I instancji – w świetle przedstawionego zarzutu i w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych – nie wykazała jego słuszności. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 ani art. 107 § 3 K.p.a.

Stosownie do przepisu art. 7 K.p.a. organ w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zatem zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wspomniane uchybienie miało przede wszystkim przejawiać się w tym, że przyjęto, iż zakres prac polegających na wyburzeniu przepierzenia doprowadził do zmiany parametrów technicznych i użytkowych lokalu i tym samym uznano, że prace te stanowiły przebudowę, w sytuacji gdy usunięcie przepierzenia, co do zasady nie dzielącego żadnych pomieszczeń stanowiło jedynie bieżącą konserwacje, mającą na celu zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać wypada, iż przepierzenie z istoty to lekka ścianka dzieląca pomieszczenie na dwa mniejsze, pełniąca funkcję izolacyjną, ozdobną, z założenia powinna być wykonana z lekkich materiałów, a jej demontaż nie powinien obejmować ciężkich prac budowlanych. Na załączonych do akt administracyjnych zdjęciach (zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej w dniu [...] maja 2013 roku – karta 67 akt administracyjnych) dostrzec można, iż rozebrana ścianka była wykonana z cegły – tzw. dziurawki i zapewne była zabezpieczona karton – gipsem lub tynkiem. Takiego rodzaju ścianka nie może być zakwalifikowana, jako przepierzenie, stąd podzielić wypada pogląd organów obu instancji, jak i Sądu Wojewódzkiego, iż inwestor dokonał rozbiórki ścianki działowej, a nie przepierzenia, dokonując tym samym zmiany parametrów technicznych i użytkowych lokalu, zatem zrealizowane przez niego prace w tym zakresie stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Konkludując, załączone do akt administracyjnych dokumenty potwierdzają wykonanie rozbiórki ścianki działowej, a nie przepierzenia, zatem nie można postawić Sądowi zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W drugiej kolejności zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – w ocenie kasatora – przejawiać miał się także w przyjęciu, że zakres prac polegających na usunięciu zawilgoconej warstwy tynków, zeskrobaniu powłoki malarskiej, dokonaniu odkrywek – skucia posadzki do podłoża gruntowego, wykonaniu warstwy tzw. podbetonu zabezpieczającej posadzkę przed zawilgoceniem, doprowadził do odtworzenia stanu pierwotnego w lokalu i tym samym uznaniu, że prace te stanowiły remont, w sytuacji gdy prace wykonane przez inwestora stanowiły jedynie bieżącą konserwację, mającą na celu głównie ocenę stanu technicznego lokalu przed planowanym remontem.

Przystępując do odniesienia się do tego zarzutu wyjaśnić wypada, iż stosownie do treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zacytowany przepis określa pojęcie remontu, wyraźnie je odgraniczając od bieżącej konserwacji. Jednocześnie w przepisach nie określono, co należy rozumieć pod pojęciem bieżącej konserwacji. W judykaturze przyjmuje się, że bieżącą konserwacją można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne – nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 roku, II OSK 460/06; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 roku, I OSK 704/05). Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim wymaga odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia.

Powracając na grunt sprawy niniejszej należy podkreślić, iż dokumenty załączone do akt administracyjnych i twierdzenia kasatora wskazują, iż inwestor w lokalu dokonał usunięcia zawilgoconej warstwy tynków, zeskrobania powłoki malarskiej, dokonał odkrywek – skucia posadzki do podłoża gruntowego oraz wykonał warstwę tzw. podbetonu zabezpieczającą posadzkę przed zawilgoceniem. Upraszczając opisane prace obejmowały usunięcie powłoki malarskiej i tynków na ścianach oraz skucie podłogi w pomieszczeniach lokalu znajdującego się na parterze budynku. Uwzględniając zacytowane poglądy judykatury, celem dokonania kwalifikacji wykonanych w sprawie prac (do remontu lub bieżącej konserwacji) należy mieć na uwadze zaistniały w sprawie stan faktyczny, w tym zakres, wielkość i przeznaczenie wykonanych robót. Niewątpliwie te wyznaczniki w sprawie niniejszej wskazują, że zakres prac był znaczący, obejmując wszystkie ściany i podłogi w lokalu, co już przesądza o tym, że w sprawie mamy do czynienia – jak słusznie uznały organy administracji oraz Sąd Wojewódzki – z remontem, a nie bieżącą konserwacją. Wszak, bieżącą konserwacją można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne – nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. Bieżącą konserwacją będą, zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określane jako remont. Skucie tynku ze ścian i posadzki łączy się z koniecznością położenia nowych tynków i wylania nowej posadzki, czyli łączy się z odtworzeniem stanu pierwotnego, zatem prace takie należy oceniać jako remont, a nie bieżącą konserwację.

Również z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w sytuacji gdy prace przeprowadzone przez inwestora przed dniem kontroli, tj. [...] maja 2013 roku, nie doprowadziły do zmiany parametrów technicznych i użytkowych lokalu, ani też nie doprowadziły do odtworzenia stanu pierwotnego w lokalu, a tym samym nie mogą być uznane za przebudowę czy remont lokalu, a jedynie za jego bieżącą konserwację.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – w ocenie kasatora – przejawiać miał się także w przyjęciu, iż w chwili wydawania przez organ pierwszej instancji postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, tj. w dniu [...] czerwca 2013 roku, roboty te były nadal prowadzone, podczas gdy wszelkie prace wykonywane przez inwestora, mające na celu głównie ocenę stanu technicznego lokalu przed planowanym remontem zostały definitywnie zakończone na ponad miesiąc przed wydaniem zakwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec w aktach administracyjnych znaczną ilość zdjęć wykonanych przez pracowników organu pierwszej instancji podczas kontroli w obiekcie. Porównanie stanów faktycznych zobrazowanych na zdjęciach wykonanych w dniu [...] kwietnia 2013 roku i [...] maja 2013 roku potwierdza, iż między tymi datami w obiekcie były realizowane prace budowlane. Ponadto, załączone do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, zdjęcia wykonane – zgodnie z oświadczeniem uczestników postępowania – P. N. i R. N. – w dniu [...] kwietnia 2013 roku w porównaniu ze zdjęciami wykonanymi przez organ pierwszej instancji podczas kontroli w obiekcie w dniu [...] kwietnia i [...] maja 2013 roku, także potwierdzają, że prace w lokalu na przestrzeni wskazanych dat trwały. Między wspomnianymi datami – co widać na zdjęciach – prace były kontynuowane. Co więcej na zdjęciach przedstawionych przez uczestników postępowania widać zapewne pracownika, a już na pewno samochód zakładu remontowo – budowlanego, co potwierdza, że w tej dacie wykonywane były prace budowlane. W sprawie dostrzec wypada także treść oświadczenia ww. uczestników postępowania z dnia [...] czerwca 2013 roku, z którego wynika, że inwestor aktualnie realizuje roboty budowlane. W obliczu tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie, jako że nie ma poparcia w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, iż prace zostały definitywnie zakończone na ponad miesiąc przed wydaniem zakwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2013 roku, czyli, że wspomniane prace miały zakończyć się przed dniem [...] maja 2013 roku.

Z opisanych powodów nie jest także uzasadniony kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nie uchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo tego że prace wykonane przez inwestora zostały ostatecznie zakończone przed kontrolą organu w dniu [...] maja 2013 roku, a zatem wydanie w dniu [...] czerwca 2013 roku postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było wadliwe, albowiem postępowanie z uwagi na zakończenie robót było w tym zakresie bezprzedmiotowe. Jak wynika z powyższych argumentów, dokumenty załączone do akt administracyjnych potwierdzają, że roboty budowlane w lokalu były prowadzone przez inwestora po dniu [...] maja 2013 roku, bowiem były prowadzone także po wydaniu rozstrzygnięcia przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w sytuacji gdy prace prowadzone przez inwestora zostały zakończone jeszcze przed wykonaniem kontroli w dniu [...] maja 2013 roku i tym samym również przed wydaniem w dniu [...] czerwca 2013 roku postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych, a co za tym idzie postępowanie było w tym zakresie bezprzedmiotowe. Wbrew twierdzeniom kasatora prace związane z realizacją inwestycji nie zostały zakończone przed dniem [...] maja 2013 roku, zatem postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, wiec wydając kontestowane rozstrzygnięcie organy, jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki, nie naruszyły przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Uzupełniając powyższe uwagi należy skonkludować stwierdzeniem, iż inwestor przystąpił do realizacji prac budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu mieszkalnego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej oraz uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym przypadku przebudowę). Ustalenia organu administracji w zakresie rozmiaru zrealizowanych prac i ich kwalifikacja prawna, w obliczu materiałów załączonych do akt administracyjnych, słusznie doprowadziła zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji do wniosków przedstawionych w uzasadnieniu ich rozstrzygnięć. Stwierdzenie, iż inwestor realizuje roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie bez uprzedniego dopełnienia czynności formalno – prawnych (dokonania zgłoszenia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), obligowało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i z racji tego, że prace budowlane były w toku do wydania postanowienia o wstrzymaniu tych robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim rozmiar wykonanych przez inwestora prac nie pozwala na ich zakwalifikowanie do prac badawczych, czy konserwacyjnych. Prace badawcze – uwzględniając wykładnię językową – to drobne prace, które w przypadku obiektu budowlanego i mając na celu ocenę jego stanu technicznego (w tym m.in. zawilgocenia) powinny obejmować drobne fragmenty powierzchni, a nie obszar całej podłogi i wszystkich ścian w kilku pomieszczeniach.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej, są pozbawione podstaw. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.