Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 539/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art.141 § 4, art. 184, art. 199, art.204
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W., Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3233/14 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W. oraz Miasta P. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie reformy rolnej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wnioski S. K. o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 roku oddalił skargi Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W. oraz Miasta P. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], na wniosek W. L.-F., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał na wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 roku nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., nr [...], w którym uznano, że nieruchomości ziemskie, zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w P. na rzecz M. F.: Ł. tom [...] wyk. [...] o ogólnym obszarze 224,0849 ha oraz Ł. tom [...] wyk [...] o ogólnej powierzchni 114,1972 ha - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm., dalej: dekret z dnia 6 września 1944 roku), w zakresie dotyczącym części majątku P.-Ł. przeznaczonej na parcelację, tj. 67,9875 ha z nieruchomości Ł. tom [...] wykaz [...] oraz całej nieruchomości Ł. tom [...] wykaz [...] o obszarze 114,1972 ha, ze skutkiem ex tunc. Zdaniem wnioskodawcy powyższe powoduje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] nie naruszyły powagi rzeczy osądzonej, a zatem nie mogą się ostać decyzje z 2002 r., którymi Minister unieważnił z tego właśnie powodu decyzje z lat 1991-1992. Wspomniane orzeczenia z 1948 r. zostały unieważnione w oznaczonym zakresie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 roku nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], a zatem okoliczność "nieistnienia" orzeczeń z 1948 r. z obiektywnych względów nie mogła być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2003 roku sygn. akt IV SA 3166/02 oddalającym skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2002 roku. Organ zwrócił uwagę na to, że powyższe przyczyny wadliwości decyzji z 2002 r. wskazane przez wnioskodawcę W. L.-F. nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. Tym samym nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r. Organ podzielając stanowisko wnioskodawcy zauważył ponadto, że wprawdzie orzeczenia z 1948 r. zostały unieważnione w oznaczonej części dopiero w latach 2011 – 2012, jednakże unieważnienie to nastąpiło z mocą wsteczną. W związku z tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając kontrolowane decyzje z 2002 r., dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzje z lat 1991-1992 dotyczyły sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy pierwotne orzeczenia z 1948 r. (rzekomo ustanawiające stan powagi rzeczy osądzonej) były w oznaczonej części dotknięte wadą od dnia ich doręczenia i nie mogły w tym zakresie wywołać skutków prawnych, co wypełniało przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu nie ma też podstaw do uznania, że oceniane decyzje Ministra z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, tym samym nie ma przeszkód do stwierdzenia ich nieważności.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta P. oraz Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powtórzył swoje rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 roku. Organ nie zgodził się z argumentacją zawartą we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r. wykluczał możliwość oceny legalności decyzji z 2002 r. ze względu na zawarte w nim stwierdzenie: "pozostawienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą ostatecznych rozstrzygnięć [tj. rozstrzygnięć z lat 1948 oraz 1991-1992] jest prawnie niedopuszczalne i to niezależnie od oceny zgodności z prawem orzeczeń z 1948 r., która mogła być dokonana jedynie w odrębnym postępowaniu nieważnościowym". Minister uznał to stanowisko za nadinterpretację fragmentu uzasadnienia Sądu, który zmierzał jedynie do wskazania, że skoro wszystkie rozstrzygnięcia pozostawały w obrocie prawnym, a wcześniejsze orzeczenia z 1948 r. nie zostały we właściwym trybie wyeliminowane, to decyzje z 1991-1992 r., nawet prawidłowe, lecz wydane później, naruszały powagę rzeczy osądzonej i podlegały unieważnieniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo wskazał, iż unieważnienie orzeczeń z 1948 r. należy uznać za zmianę stanu faktycznego, która sprawia, że organ administracji nie jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r.

Skargi na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. (dalej: [...]) oraz Prezydent Miasta P. reprezentujący Skarb Państwa, a także Miasto P. [...] zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), przez niedokonanie stosownych ustaleń, które pozwoliłyby ocenić, czy ze względu na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję objętą następnie żądaniem o stwierdzenie jej nieważności, zachodzi przeszkoda skutkująca niedopuszczalnością merytorycznego rozpatrzenia żądania z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, konsekwencją czego było przyjęcie, że nie ma przeszkód przedmiotowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto zarzuciły też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie będące wynikiem bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja, stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku wypowiedział się wiążąco w kwestii zgodności z prawem tej decyzji, obejmując zakresem swych rozważań przyczynę wskazaną w żądaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Tożsame zarzuty podnieśli w swojej skardze Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. oraz Miasto P., analogicznie je uzasadniając.

Odpowiadając na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za niezasadne i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji, powołując się m. in. na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 roku sygn. akt I OPS 2/12 oraz z dnia 9 listopada 1998 roku sygn. akt OPK 4/98, stwierdził, że nie można w żaden sposób uznać, iż zmiana stanu faktycznego w rozstrzyganej sprawie, która spowodowana jest wyeliminowaniem ze skutkiem ex tunc decyzji z 1948 r. - nie ma wpływu na byt prawny decyzji z 2002 r.

Wyeliminowanie aktu administracyjnego indywidualnego ze skutkiem ex tunc oznacza bowiem, że przyjmuje się, iż akt ten w obrocie prawnym nigdy nie istniał i nie wywołał żadnych skutków. Wada decyzji jak i stan nieważności, zaistniały już w dacie wydania decyzji, a nie pojawiły się dopiero w późniejszym czasie. Organ wydający decyzję stwierdza wadliwości już istniejące wcześniej, a więc ze skutkiem wstecznym, od daty wydania tej decyzji i w takim też czasie pozbawia ją domniemania ważności. Wynika to z przekonania, że akt dotknięty wadą nieważności nie może w systemie prawnym wywołać żadnych skutków. Ustawodawca w k.p.a. przewidział jednak sytuacje, w których wyeliminowanie skutków prawnych, wywołanych orzeczeniem, nie możne nastąpić, z uwagi na brak kompetencji organu w tym zakresie. W takim przypadku organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z argumentami skarżących, gdyż wyeliminowane przez zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje (orzeczenia z 2002 r.) straciły oparcie w stanie faktycznym sprawy - a co za tym idzie są z nim oczywiście sprzeczne. Nie istnieją bowiem, żadne inne decyzje orzekające o podpadaniu przedmiotowego majątku pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. W tym stanie rzeczy zupełnie bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżących na część uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2003 r., który zapadł w innym stanie faktycznym sprawy. Sąd dokonał w nim subsumcji pod przepis prawa określonego (na moment wydania zaskarżonych wówczas decyzji) stanu faktycznego. Skoro zatem ustalony w 2002 r. stan faktyczny uległ zmianie, to wszelkie argumenty starające się zignorować zaistnienie tej zmiany nie mają znaczenia i nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska zarówno organu jak i Sądu. Funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczeń z 1948 r. było bez wątpienia istotnym elementem stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd orzekający w 2003 r. - ponieważ decydowało o naruszeniu przez decyzje z lat 1991-1992 powagi rzeczy osądzonej. Z tej też przyczyny stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1948 r., wydanych w przedmiocie reformy rolnej, stanowi zasadniczą zmianę tego stanu faktycznego, która sprawia, że organ administracji nie jest związany oceną prawną, zawartą we wskazanym uprzednio orzeczeniu sądu administracyjnego.

Dlatego także pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione, bowiem stanowisko organu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 rozstrzygającej, że "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Zatem skoro w sprawie orzekał już sąd administracyjny, który z urzędu bada przyczyny nieważności, to w tym samym stanie faktycznym nie można podważać prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej kontrolowanej przez sąd decyzji. Dlatego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło być wiążące dla organu administracji w zakresie, w którym stan faktyczny sprawy uległ zmianie - po wydaniu tego wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: [...]), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niestosowanie się do wiążącej Sąd I instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 roku sygn. akt IV SA 3166/02, będące wynikiem nieuprawnionego przyjęcia i zarazem bezkrytycznego zaakceptowania wyrażonego w tej mierze stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że wobec stwierdzenia w 2011 roku nieważności orzeczeń z 1948 roku, stan faktyczny przyjęty przez Sąd orzekający w 2003 roku uległ zmianie, co sprawiło, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło być wiążące, tj. naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 in principio p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano też na nieodniesienie się do zarzutów skargi dotyczących braku przesłanek warunkujących - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 roku sygn. akt I OPS 2/12 - możliwość uznania decyzji z 2002 roku stwierdzających nieważność decyzji naruszających zakaz rei iudicatae - za decyzję "zależną" wobec orzeczeń z 1948 roku, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie skutków decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej, polegającą na przyjęciu, że wyeliminowanie aktu administracyjnego indywidualnego ze skutkiem ex tunc oznacza, że akt ten w obrocie prawnym nigdy nie istniał i nie wywoływał żadnych skutków, tymczasem skutek wsteczny stwierdzenia nieważności decyzji oznacza powrót do stanu istniejącego przed jej wydaniem tylko w sferze prawnej, a nie w sferze rzeczywistości materialnej. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono też błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w wyniku stwierdzenia w 2011 roku nieważności orzeczeń z 1948 roku - uległ zmianie stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji z 2002 roku stwierdzających nieważność decyzji z lat 1991 i 1992 dotkniętych wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy stwierdzenie w 2011 roku nieważności orzeczeń z 1948 roku nie zmieniło stanu faktycznego istniejącego w 2002 roku, gdyż orzeczenia z 1948 roku istniały w sferze rzeczywistości materialnej, a ukształtowany nimi stan faktyczny stanowił warunek sine qua non zastosowania w odniesieniu do decyzji z lat 1991 i 1992 przywołanego przepisu. Wskazując na te zarzuty [...] wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono w szczególności, że Sąd I instancji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2003 roku, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 roku pozostaje bez wpływu na byt prawny decyzji z 2002 roku.

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wywiódł również Skarb Państwa - Prezydent Miasta P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 in principio p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Argumentacja odnosząca się do przytoczonych wyżej zarzutów pokrywa się z argumentacją dotyczącą tożsamych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej [...]. Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. dodatkowo podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek przyjęcia, że decyzje z dnia [...] czerwca 2002 roku oraz z dnia [...] maja 2002 roku są decyzjami "zależnymi" od orzeczenia z dnia [...] grudnia 1948 roku oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1948 roku i w konsekwencji stwierdzenie, że decyzje z 2002 roku rażąco naruszają prawo wskutek stwierdzenia w 2011 roku nieważności orzeczeń z 1948 roku.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. złożył uczestnik postępowania S. K., wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wskazał, że podziela zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Podstawy kasacyjne sformułowane w obu skargach kasacyjnych nie są usprawiedliwione, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i argumentację przedstawioną na jego poparcie i uznaje je za własne.

Skarżący kasacyjnie w skargach kasacyjnych kwestionują przede wszystkim dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego - z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r., którym oddalona została skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. Podają oni, że w uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, iż pozostawienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą ostatecznych rozstrzygnięć z lat 1948 oraz 1991-1992 jest prawnie niedopuszczalne i to niezależnie od oceny zgodności z prawem orzeczeń z 1948 r., która mogła być dokonana jedynie w odrębnym postępowaniu nieważnościowym. W ocenie skarżących powyższe świadczy o tym, że Sąd w tym orzeczeniu uwzględnił niejako możliwość późniejszego unieważnienia orzeczeń z 1948 r. i wyraził pogląd, iż decyzje z lat 1991-1992 r. będą naruszać zasadę res iudicata, nawet w przypadku wyeliminowania orzeczeń z 1948 r. z obrotu prawnego. Tym samym, unieważnienie orzeczeń z 1948 r. jest bez wpływu na byt prawny decyzji z 2002 r., których prawidłowość została definitywnie przesądzona we wskazanym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniesione skargi kasacyjne, nie sposób zgodzić się z tym, że Minister wydając zaskarżoną decyzję i Sąd pierwszej instancji, byli związani wskazanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2003 r. Wbrew stanowisku skarżących po wydaniu tego wyroku nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych i prawnych. Za taką zmianę należy uznać stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1948 r. Skutkiem takiej zmiany po wydaniu wyroku jest utrata jego mocy wiążącej, wynikającej co do zasady z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., co odnosi się także do braku związania wyrokami wydanymi przed wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikającego z treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. OPS 4/99 opubl. w ONSA z 1999 r., nr. 4 poz. 118 wskazał, że związanie organu oceną prawną w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego sprawy czyniąca pogląd sądu nieaktualnym. Pogląd ten jest także powszechnie akceptowany przez doktrynę i judykaturę na gruncie obecnego stanu prawnego. Unieważnienie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc) rodzi fikcję prawną, że skutki decyzji nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku. Konsekwencją przyjęcia takiej konstrukcji unieważnialności jest uznanie, iż z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie lagalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę. Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. Rozważania skarżących, że skutek stwierdzenia nieważności decyzji oznacza powrót do stanu istniejącego przed jej wydaniem nie tylko w sferze prawnej a nie w sferze rzeczywistości materialnej, nie mają zatem znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wyeliminowanie decyzji z 1948 r. od samego początku, spowodowało zarówno zmiany w sferze faktycznej, jak i w konsekwencji w sytuacji prawnej.

W tym stanie rzeczy nietrafne jest powoływanie się przez skarżących na część uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2003 r., który zapadł w zmienionym następnie stanie faktycznym. Sąd dokonał w nim subsumcji określonego stanu faktycznego pod przepis prawa obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych wówczas decyzji. Skoro zatem ustalony w 2002 r. stan faktyczny uległ zmianie, to wszelkie argumenty starające się pominąć zaistnienie tej zmiany nie mają znaczenia i nie mogą podważyć prawidłowości stanowiska zarówno organu jak i Sądu. Funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczeń z 1948 r. było bez wątpienia istotnym elementem stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd orzekający w 2003 r. - ponieważ decydowało o naruszeniu przez decyzje z lat 1991-1992 powagi rzeczy osądzonej. Z tej też przyczyny stwierdzenie częściowej nieważności orzeczeń z 1948 r., wydanych w przedmiocie reformy rolnej, stanowi zasadniczą zmianę tego stanu faktycznego, która sprawia, że organ administracji nie jest związany oceną prawną, zawartą we wskazanym uprzednio orzeczeniu sądu administracyjnego. Stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji ma zatem oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania za słuszny zarzutu naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, jeżeli decyzja zależna była oparta na decyzji, której w wyniku stwierdzenia nieważności skutki prawne zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna od unieważnionej decyzji nie powinna pozostawać w obrocie prawnym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 2002 r. uzależnione było wyłącznie od istnienia w obrocie prawnym unieważnionych obecnie w części orzeczeń z 1948 r. Dotyczyły one bowiem tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia (w zakresie 180,70 ha nieruchomości P.- Ł.) co decyzje z 1991 i 1992 r. Zatem w sytuacji gdy Minister decyzjami z 2011 i 2012 r. a następnie NSA wyrokiem z 13 września 2013 r. uznali, że orzeczenia z 1948 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to wymagał weryfikacji stan faktyczny i prawny sprawy , który miał wpływ na wydanie decyzji z 2002 r. Niezbędna stała się zatem ocena zasadności w obecnym stanie sprawy (wobec wyeliminowania w części z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 r.) decyzji z 2002 r., które wydano wyłącznie w związku z faktem istnienia w obrocie prawnym orzeczeń z 1948 r. Wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r. konieczne było także stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r., co odzwierciedlają prawidłowo decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2014 r. W relacji pomiędzy decyzjami z 2002 r. oraz unieważnionymi orzeczeniami z 1948 r. zachodzi zależność. Gdyby bowiem w 2002 r. w obrocie prawnym nie było orzeczeń z 1948 r., to rozstrzygnięcia z 2002 r. w ogóle nie zostałyby wydane, gdyż byłyby bezprzedmiotowe.

W przedstawionych bezspornych okolicznościach, orzeczenia z 2002 r. rozstrzygały sprawę w sposób rażąco sprzeczny z prawem, gdyż zostały wydane w oparciu o orzeczenia już częściowo nieistniejące, unieważnione ze skutkiem ex tunc tj. orzeczenia z 1948 r. W obecnym stanie faktycznym, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 r. Minister prawidłowo stwierdził w decyzjach z 2014 r. nieważność decyzji z 2002 r., albowiem utraciły one jakiekolwiek podstawy uzasadniające utrzymywanie ich w obrocie prawnym. Treść decyzji z 2002 r. odnosiła się bowiem do orzeczeń z 1948 r. uznanych za nieistniejące od samego początku. Wyeliminowanie decyzji ze skutkiem ex tunc wywołuje takie skutki jakby decyzja ta nie zaistniała oraz nie wywarła jakichkolwiek skutków prawnych. Wobec tego nieuzasadnione stało się pozostawanie w obrocie prawnym decyzji opartych na nieistniejących już częściowo orzeczeniach.

W uchwale NSA I OPS 2/12 przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano, odwołując się do zmian k.p.a., że ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), ustawodawca odszedł od konstrukcji sankcji wzruszalności decyzji nieważnej przez jej uchylenie wprowadzając sankcję materialnoprawną nieważności decyzji. Obecnie według art. 156 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...), a zatem decyzja nieważna jest bezskuteczna od samego początku (ex tunc). Ta podstawowa zmiana w konstrukcji gwarancji praworządności działania administracji publicznej ma określone konsekwencje prawne, od których nie można odstąpić". NSA dokonując w tej uchwale porównania rozwiązań na gruncie k.p.a., akcentuje sankcję materialną w postaci bezskuteczności decyzji od samego początku ex tunc. Przyjęcie przez NSA, że w sprawie następuje stwierdzenie nieważności, powoduje, że za nieaktualne należy uznać poglądy powołane w uzasadnieniu tej uchwały, w których kwestionowano, że stwierdzenie nieważności nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji zależnej od decyzji unieważnionej. W poglądach tych podnoszono, że decyzje opierające się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniające stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji, nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydaje się, że skarżący kasacyjnie przychylają się do nieaktualnego w świetle uchwały I OPS 2/12 poglądu, że późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji, na której została oparta decyzja zależna, nie powoduje, że występuje rażące naruszenie prawa. Zgodnie z takim poglądem, wada rażącego naruszenia prawa musi istnieć od samego początku wydania decyzji i ma miejsce w jej treści. W przypadku decyzji zależnej wada taka nie występuje w chwili jej wydania ale ujawnia się później. Sama wada decyzji zależnej nie tkwi w treści decyzji, ale w postępowaniu, gdyż oparto ją na innej decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Zakwestionowanie tego poglądu przez NSA w uchwale I OPS 2/12, prowadzi do wniosku, że decyzje oparte na innych decyzjach, których stwierdzono nieważność mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.

W rezultacie nie można zgodzić się ze skarżącymi, że wyeliminowany orzeczeń ex tunc nie wpływa na ocenę legalności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a eliminacja decyzji, nawet ze skutkiem ex tunc nie prowadzi do takiej zmiany stanu faktycznego, która wymagałaby zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie wdając się w zbędne tu dywagacje teoretyczne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie zależności decyzji należy rozumieć szeroko i w znaczeniu funkcjonalnym, czyli takim, w którym rozstrzygnięcie decyzji wcześniejszej nie dotyczy przedmiotu objętego decyzją następczą. Ustalenie wzajemnych relacji między stwierdzeniem nieważności decyzji a sytuacją prawną podmiotów, ukształtowaną w oparciu o inną decyzję wydaną na podstawie decyzji usuniętej z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, musi mieć na względzie wartości konstytucyjne i wynikający z nich konflikt dwóch zasad. Zasada praworządności nakazuje działanie organów na podstawie prawa, a to znaczy, że w porządku prawnym, który afirmuje tę zasadę jako podstawową wartość konstytucyjną, nie mogą być akceptowane akty organów wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przeciwwagą dla tego sposobu myślenia jest założenie, że prawa nabywane na podstawie aktów wydanych przez organy muszą być trwałe, czyli podmiot prawa nie może ponosić skutków naruszeń prawa dokonanych przez organy. W rozważaniach nad tym zagadnieniem trzeba pozostawać wiernym fundamentalnym zasadom, że z działań władzy publicznej sprzecznych z prawem nie mogą wypływać korzyści dla innych. Z nieważnych faktów prawnych nie mogą wypływać jakiekolwiek profity, a dla autorytetu prawa nic nie działa lepiej jak konsekwencja i dotkliwe skutki, zwłaszcza jeśli ma je ponieść administracja publiczna jako podmiot stosujący i realizujący przymus państwowy. Poza tym należy mieć na uwadze, że prawo administracyjne nie odwołuje się do zasady słuszności, zatem w tym prawie brak podstawy do przyznania ochrony praw nabytych wynikających z naruszenia zasady praworządności. Oczywiście idea demokratycznego państwa prawnego i zasada wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zakładają zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym ochronę praw nabytych, ale ten warunek może być spełniony tylko w sytuacji, gdy taką ochroną objęte są prawa słusznie nabyte. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości, ale przecież nie ma ono miejsca w przypadkach, gdy podmiot nabywa prawo, a podstawą nabycia była decyzja wydana w oparciu o decyzję naruszającą art. 156 § 1 k.p.a. W tych sytuacjach nie ma żadnych jurydycznych ani logicznych powodów, by twierdzić, że wydanie decyzji na podstawie innej decyzji obciążonej sankcją nieważności powinno prowadzić do ochrony podmiotu, który z takiego rozstrzygnięcia odniósł korzyści. Gdyby taka ochrona miała przysługiwać, to sytuacja prawna podmiotu, który odniósł korzyść, byłaby korzystniejsza nawet niż w prawie cywilnym, w którym nieważność czynności prawnej zawsze prowadzi do braku zamierzonych skutków prawnych, a w konsekwencji do wyłączenia wszelkich form ochrony podmiotu dokonującego takiej czynności.

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że decyzje z 2002 r. były decyzjami zależnymi w stosunku do orzeczeń z 1948 r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że zachodzi częściowa tożsamość sprawy rozstrzygniętej tymi orzeczeniami i decyzjami. Jak wykazano też wyżej nastąpiła również zmiana stanu faktycznego. Zatem odpadnięcie - na skutek częściowego stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r. - podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 i 1992 r. wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata), uprawniało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r. jako rażąco naruszających prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przedstawionym przez Sąd pierwszej instancji. Dodać tu można, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie zachodzi w sprawie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a rozstrzygnięciem objętym decyzjami z 2002 r. Także charakter tego naruszenia powoduje, że decyzje z 2002 r. nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa. Za stwierdzeniem nieważności decyzji z 2002 r. przemawiają także skutki, które wywołują te decyzje w sferze praw majątkowych następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania. Wobec tego nie są trafne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się co do przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do stanowiska skarżącego PP [...], zawartego w piśmie z dnia 14 lipca 2015 r., dotyczącego braku przesłanek warunkujących uznanie decyzji z 2002 r. za decyzje zależne wobec orzeczeń z 1948 r., jednak biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, stwierdzić należy, że uchybienie to nie umożliwiło przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Dlatego zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

Wnioski uczestnika S. K. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono, bowiem stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 204 p.p.s.a. nie przewidują prawa uczestnika niebędącego skarżącym kasacyjnie, do żądania zwrotu kosztów postępowania od wnoszącego skargę kasacyjną w sytuacji jej oddalenia.