Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1997/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Piława Górna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 sierpnia 2003 r. Nr P.N. 11-0911-21/143/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 58/XI/2003 Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu Piława Górna z urządzeniami towarzyszącymi, jako sprzecznej z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 2003 r. (Nr P.N.11-0911-21/143/03), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Nr 58/XI/2003 Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przewidzianego pod eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu -Piława Górna wraz z urządzeniami towarzyszącymi, jako sprzecznej z prawem.

Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 25 czerwca 2003 r. Rada Miejska w Pilawie Górnej uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewidzianego pod eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu - Pilawa Górna wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

W toku kontroli uchwały stwierdzono, iż podjętą ją z istotnym naruszeniem prawa:

1) Przy sporządzaniu planu naruszono treść art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych.

Wprowadzenie do planu granic obszaru i terenu górniczego, który nie został utworzony, jest przedwczesne i niezgodne z prawem. Granice wyznaczane są w koncesji i dopiero wówczas umieszcza się je w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

2) Przy sporządzaniu planu nie uwzględniono wymagań przewidzianych w art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu przewidzianego pod eksploatację złoża musi zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: a) wykonywania uprawnień określonych w koncesji, b) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, c) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.

W dokumentacji planistycznej nie przedłożono koncesji dla złoża "Piława Górna", brak zaś koncesji uniemożliwia jednoznaczne określenie granic obszaru i terenu górniczego, a tym samym uniemożliwia zrealizowanie podstawowych wymagań planu.

Na koniec Wojewoda dodaje, że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2001 r. zwrócił uwagę, że w dalszych pracach nad omawianą uchwałą należy uwzględnić wymagania określone w art. 53 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Rada Miejska w Piławie Gór-

2

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

nej, opracowując zakwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego, nie zastosowała się do uwag zawartych w piśmie.

3) Nie sporządzono projektu planu dla terenu gminy Niemcza, na teren której wchodzi "projektowany" przez autorów planu "teren górniczy".

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w związku z tym, że plan dla terenu górniczego stanowi jedną całość i obejmuje trzy jednostki administracyjne, skierowanie uchwały do publikacji powinno nastąpić dopiero po uchwaleniu i pozytywnej ocenie wszystkich planów.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła, działając przez Radę, Gmina Miejska w Piławie Górnej, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 48 i art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na wymienione uchybienia, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na uzasadnienie swego stanowiska strona skarżąca wskazała, że - jej zdaniem - zarzuty postawione przez Wojewodę są nieuzasadnione i w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały Nr 58/XI/2003 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2003 r.

Pierwszy z zarzutów postawionych przez Wojewodę dotyczy w istocie dwóch kwestii. Pierwsza, to naruszenie art. 48 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten stanowi, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda, stawiając zarzut naruszenia wymienionego przepisu, sugeruje, że złoże migmatytu i amfibolitu uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu nie jest złożem udokumentowanym. Wojewoda nie uzasadnia w żaden sposób tej nieprawdziwej tezy. Złoże migmatytu i amfibolitu ujęte w planie jest objęte dokumentacją geologiczną sporządzoną zgodnie z art. 41 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Nie sposób zatem twierdzić, że jest to złoże nieudokumentowane. Co więcej, fakt udokumentowania złoża znany jest Wojewodzie Dolnośląskiemu z urzędu, albowiem organ ten na podstawie art. 45 i 46 ustawy prawo geologiczne i górnicze przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną złoża migmatytu i amfibolitu "Piława Górna", wykonaną na zlecenie spółki D. S. S. S. z o.o., o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 11 kwietnia 2002 r. Zatem

3

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

Rada Miejska strony skarżącej była nie tyko uprawniona, ale i zobowiązana treścią art. 48 ustawy prawo geologiczne i górnicze do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złoża udokumentowanego w znany i zaakceptowany przez Wojewodę Dolnośląskiego sposób. Nie sposób dopatrzyć się na czym miałoby zatem polegać naruszenie art. 48 ustawy, na które wskazuje organ sprawujący nadzór.

Druga z kwestii poruszonych w pierwszym zarzucie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczy rzekomego wprowadzenia do planu granic obszaru i terenu górniczego. Wskazanie tej kwestii, obok zarzutu naruszenia art. 48 ustawy prawo geologiczne i górnicze, wskazywać może, iż w opinii Wojewody Dolnośląskiego z udokumentowanym złożem mamy do czynienia jedynie wtedy, kiedy wydana została koncesja, w której wyznaczono granice obszaru i terenu górniczego. Jest to błędna wykładnia ustawy prawo geologiczne i górnicze. Jak wspomniano, złoże udokumentowane to takie, którego istnienie potwierdza stosowna dokumentacja, co występuje w niniejszej sprawie. Pojęcia obszaru i terenu górniczego wiążą się natomiast z eksploatacją złoża, która co do zasady wykonywana jest na podstawie koncesji. Obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją (art. 6 pkt 9). Zgodnie z art. 51 ustawy prawo geologiczne i górnicze, obszar górniczy może obejmować część złoża, jeżeli nie zagraża to prawidłowemu wykorzystaniu złoża, a podstawą jego wyznaczenia jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża. Terenem górniczym jest natomiast przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9). Granice obszaru górniczego i terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny, w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego (art. 25 ust. 2). Ustawa nakazuje uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowane złoża kopalin, co w żaden sposób nie przesądza, iż będą one - w całości lub nawet w części - eksploatowane na podstawie koncesji. Dodać należy, iż według art. 16 ust. 5 wspomnianej ustawy, udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, a także każda jej zmiana, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje co do zasady na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku takiego planu, stosuje się odpowiednio przepisy o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z tego jednoznacznie, iż ustawodawca jako regułę traktuje sytuację, w której przed udzielaniem koncesji uchwalony zostaje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się złoże. Konsekwentne stosowanie stanowiska zamieszczonego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 sierpnia 2003 r. prowadziłoby do niemożności uchwalenia planu

4

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

obejmującego udokumentowane złoże przed udzieleniem koncesji. Jest to pogląd stojący w rażącej sprzeczności z ustawą, o czym mowa będzie jeszcze przy omawianiu kolejnego z zarzutów Wojewody. Nie ulega jednak wątpliwości, że próba uzależnienia możliwości zamieszczenia w planie udokumentowanego złoża kopalin od wydania koncesji na ich wydobywanie, w której wyznacza się granice obszaru i terenu górniczego, jest na gruncie ustawy prawo geologiczne i górnicze całkowitym nieporozumieniem.

Zdaniem skarżącego, nie sposób również dojść do wniosku, do jakiego doszedł Wojewoda Dolnośląski, że do planu wprowadzono " granice obszaru i terenu górniczego". Kwestie tę jednoznacznie przesądzają postanowienia § 2 i 3 uchwały. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż w rysunku planu, stanowiącym załącznik graficzny do uchwały, granice projektowanego obszaru górniczego i terenu górniczego są ustaleniami o charakterze informacyjnym (§ 2 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały). Oznaczenia granic projektowanego obszaru i terenu górniczego stanowią propozycje rozwiązań do ustalenia w trybie odrębnych przepisów (§ 2 ust. 2 uchwały). W świetle tych postanowień nie może być wątpliwości, iż uchwała nie ma w powyższym zakresie treści normatywnej, a stanowi jedynie informację co do przypuszczalnych przyszłych granic obszaru i terenu górniczego. Zarzut naruszenia ustawy prawo geologiczne i górnicze jest zatem całkowicie chybiony. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), której postanowienia ze względu na art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) znajdują zastosowanie do uchwały Nr 58/XI/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r., nie zakazuje umieszczania w miejscowym planie postanowień o charakterze informacyjnym. Celem zamieszczenia w rysunku planu ustaleń informacyjnych jest uczytelnienie projektu planu. Gdyby nawet uznać, do czego nie ma podstaw, że do zamieszczenia tego rodzaju postanowień informacyjnych Rada Miejska w Piławie Górnej powinna mieć wyraźne upoważnienie ustawowe, to tego rodzaju naruszenie prawa jest nieistotne i w myśl art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewoda Dolnośląski uznał jednak, iż zamieszczenie w uchwale postanowień o charakterze informacyjnym stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, co w rzeczywistości jest nadinterpretacją wymienionego przepisu.

Drugi z zarzutów Wojewody Dolnośląskiego opiera się -zdaniem strony skarżącej - na błędnej tezie, iż uchwała dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. Tylko do takiego planu znajduje bowiem zastosowanie art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze, naruszenie którego to przepisu zarzucił skarżącemu organ nadzorujący. Podstawą sporządzenia spornego planu nie jest art. 53 ustawy prawo geologicz-

5

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

ne i górnicze, lecz ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalne jest sporządzenie miejscowego planu dla części gminy, co wystąpiło w niniejszej sprawie. Nie ma również żadnej normy, która zakazywałaby ustalenia przeznaczenia określonego terenu na cele eksploatacji znajdującego się na nim udokumentowanego złoża. Jak wskazano wyżej, nie oznacza to samo przez się, iż mamy do czynienia z terenem górniczym. Taki status określony teren zyskuje dopiero po udzieleniu określonemu przedsiębiorcy koncesji na wydobywanie kopalin. Koncesji na eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu - Piława Górna objętego dokumentacją, o której przyjęciu bez zastrzeżeń Wojewoda poinformował skarżącego pismem z dnia 11 kwietnia 2002 r., dotychczas żadnemu podmiotowi nie udzielono, nie ma zatem najmniejszych wątpliwości, iż teren górniczy w odniesieniu do tak udokumentowanego złoża nie istnieje. Ewentualne projekty co do granic tego terenu nie mają żadnego znaczenia do czasu formalnego wyznaczenia ich w koncesji. Zatem art. 53 prawa geologicznego i górniczego w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9). Wyznaczenie terenu górniczego możliwe jest dopiero wtedy, kiedy znany jest obszar górniczy, tj. przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją (art. 9 pkt 8). Ponadto plan, o którym mowa w art. 53, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego, m.in. w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji (art. 53 ust. 2 pkt 1). Nie sposób tego zapewnić, jeżeli koncesja nie została wydana. Jak z powyższego wynika, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w trybie art. 53 dopiero po uzyskaniu przez określonego przedsiębiorcę koncesji na wydobywanie kopalin z udokumentowanego złoża. W niniejszej sprawie przypadek taki nie zachodzi. Wskazać przy tym należy, że jeżeli zaktualizują się przesłanki określone w ust. 6 omawianego artykułu, w ogóle można odstąpić od sporządzenia planu terenu górniczego.

Na gruncie ustawy prawo geologiczne i górnicze nie budzi również - zdaniem gminy - wątpliwości, iż dopuszczalne jest uchwalenie miejscowego planu przed udzieleniem koncesji. Wynika to jednoznacznie z art. 16 ust. 5, który stanowi, iż udzielenie koncesji m.in. na wydobywanie kopalin, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu, stosuje

6

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

się odpowiednio przepisy o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa traktuje zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako zasadniczą podstawę dokonywania uzgodnień. Uzgodnienia w trybie przepisów o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustawa traktuje wyjątkowo, na wypadek, gdyby nie istniał plan. Zatem sporządzenie przez gminę miejscowego planu przed udzieleniem koncesji na eksploatację złoża jest wysoce zasadne, w szczególności kiedy gmina przewiduje ubieganie się przez przedsiębiorcę o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin. Innymi słowy, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do momentu udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin może nastąpić w dwóch nie wykluczających się sytuacjach: po pierwsze, przed udzieleniem koncesji - do tej sytuacji nawiązuje art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologicznej i górnicze, po drugie, po udzieleniu koncesji - jest to tryb przewidziany w art. 53 tejże ustawy. Oznacza to, że dla terenu złoża, które ma być eksploatowane na podstawie koncesji, sporządza się co do zasady dwa plany. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z uchwałą w przedmiocie pierwszego z planów, który będzie podstawą poczynienia przez Burmistrza skarżącego uzgodnień w trybie art. 16 ust. 5 ustawy. Jeśli dojdzie do udzielenia koncesji, uchwalony zostanie drugi plan, chyba że zajdzie sytuacja określona w art. 53 ust. 6 prawa geologicznego i górniczego, skutkująca odstąpieniem od sporządzenia planu terenu górniczego. Niemniej obecnie zarzut, iż uchwała Rady Miejskiej Skarżącego narusza art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze, jest całkowicie bezzasadny.

Wojewoda Dolnośląski powołał w rozstrzygnięciu nadzorczym pismo z dnia 7 sierpnia 2001 r. (P.N.l 1.0912-21/38/01), w którym zwrócił uwagę, że w dalszych pracach nad uchwałą Nr 192/ XXXVII/2001 Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego pod eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu - Piława Górna wraz z urządzeniami towarzyszącymi, należy uwzględnić wymagania określone w art. 53 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Tenże sam Wojewoda - po konsultacjach z przedstawicielami skarżącego, co do przedstawionej wyżej wykładni postanowień ustawy prawo geologiczne i górnicze, w szczególności zaś art. 53 - w piśmie z dnia 16 stycznia 2003 r. pozytywnie zaopiniował i uzgodnił przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego pod eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu -Piława Górna. Zawarte w tym ostatnim piśmie wytyczne odnosiły się do fazy udzielania koncesji i sporządzania planu w trybie art. 53, z którą to fazą nie mamy jeszcze do czynienia w niniejszej sprawie.

7

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

Również ostatni z zarzutów zamieszczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym jest, zdaniem strony skarżącej, wynikiem błędnego założenia, iż mamy do czynienia z miejscowym planem dla terenu górniczego. Jak wykazano ponad wszelką wątpliwość, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest chybiona.

Jak wynika z akt administracyjnych, zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy ustrojowej, uchwała Rady Miejskiej Piława Górna nr 58/XI/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r. dotyczyła uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przewidzianego pod eksploatację złoża migmaty-tu i amfibolitu - Piława Górna z urządzeniami towarzyszącymi.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.

Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publiczno-prawnym, muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem.

Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń organów gminy, w myśl przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) bada organ nadzoru, który o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Zdaniem sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała, jako niezgodna z prawem, a to naruszająca ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy na sam przedmiot uchwały. Została ona podjęta "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przewidzianego pod eksploatację złoża migmatytu i amfibolitu - Piława Górna wraz

8

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

z urządzeniami to warzy szącymi", przy czym w części wstępnej uchwały organ przywołał (poza przepisem kompetencyjnym z ustawy ustrojowej) jako podstawę prawną art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na dzień podjęcia spornej uchwały przywołany art. 26 brzmiał "Rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, z zastrzeżeniem art. 15", czyli w istocie przepis ten tworzył także uprawnienie dla rady gminy do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast już sam tytuł uchwały (zacytowany wcześniej) wskazuje na ograniczenie zainteresowania gminnego prawodawcy do terenu gminy, na którym ma, lub może być prowadzone wydobywanie kopalin.

Inaczej mówiąc, uchwała ma stanowić prawo miejscowe (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) dla terenu o specyficznym charakterze, czyli zawierającego złoża kopalin.

Zdaniem sądu podane okoliczności przesądzają o konieczności zgodności uchwalonego planu z przepisami prawa górniczego i geologicznego, poprzez art. 9 ówcześnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązuje organ, aby w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń.

Na marginesie dodać można, że uchwała nie uwzględnia całkowicie przepisów prawa materialnego, dotyczących zasad i dyrektyw, jakie należy uwzględniać przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takich jak art. 6 i n. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ gminy obowiązku ustawowego niewątpliwie nie dopełnił, bowiem pominął stosowne przepisy prawa geologicznego i górniczego, co trafnie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego podniósł Wojewoda.

Jak wynika z treści zakwestionowanej uchwały strona skarżąca wprowadziła do niej (między innymi) w § 2 ust. 1 pkt 5, jako ustalenia obowiązujące, "tereny zakładu górniczego", zaś w pkt 2 zacytowanego przepisu posłużyła się pojęciem "granic projektowanego obszaru górniczego, granic projektowanego terenu górniczego" zaznaczając, że są to pojęcia wynikające z rysunku planu, stanowiącego załącznik graficzny do uchwały. Pojęcia te - według uchwały - mają charakter ustaleń informacyjnych. W ustępie 3 wskazano, że "w rysunku planu, stanowiącym załącznik graficzny do niniejszej uchwały, oznaczenia granic projektowanego obszaru i terenu górniczego stanowią propozycje rozwiązań do ustalenia w trybie przepisów szczególnych". Tymi pojęciami posługuje się także Rada Gminy w dalszej części uchwały w rozdziale 3, zatytułowanym "zasady zagospodarowania terenu".

9

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

W tym miejscu wskazać trzeba na treść art. 53 prawa górniczego i geologicznego, który na dzień podejmowania spornej uchwały stanowił, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (ustęp 1). Plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (art. 53 ust. 2). Plan taki może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr (art. 53 ust 3). Koszty sporządzenia projektu planu, ponosi przedsiębiorca (art. 53 ust. 4). Projekt planu wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego (art. 53 ust. 5). Jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia wspomnianego planu (art. 53 ust. 6).

Pojęcie "obszaru górniczego" jako przestrzeni, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją, wprowadza prawo górnicze w art. 9 pkt 7, a pojęcie "trenu górniczego" określa ten sam akt prawny w art. 6 pkt 9, w którym postanowiono, że terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

Jak wskazują Aleksander Lipiński i Ryszard Mikosz w komentarzu do ustawy prawo górnicze i geologiczne (wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003), "brak terenu górniczego uniemożliwia zastosowanie rozwiązań wynikających z art. 53".

W świetle art. 25 ust. 1 (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały), koncesja na wydobywanie kopalin, powinna m. in. wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania.

Należy stąd wysnuć wniosek, że nie można posługiwać się pojęciami obszaru i terenu górniczego, bez ścisłego ich określenia, a to określenie następuje w trybie art. 25 ust. 1, czyli w koncesji.

Konkludując, skoro prawodawca gminny posłużył się w uchwale pojęciami pochodzącymi z ustawy prawo górnicze i geologiczne, a przedmiotem unormowania był teren przeznaczony pod eksploatację kopalin, powinien w całości dostosować się do wymogów, jakie przepisy tej ustawy, jako przepisy szczególne, tworzą dla takich terenów. Inaczej mówiąc, należy zgodzić się z organem nadzoru, że twórcy uchwały, ustanawiając prawo miejscowe dla terenu przeznaczonego pod wydobycie kopalin, powinni byli w całości za-

10

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

stosować się do postanowień art. 53 ustawy. Skoro tak, to uchwała powinna była zawierać wszystkie nakazy, wynikające z art. 53, a tego w uchwale brak.

W konsekwencji, nie zapewniając integracji wszelkich działań, jakie należy podjąć przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod eksploatację złoża, uchwała rażąco narusza prawo. Już ta okoliczność powoduje trafność rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na marginesie można jeszcze wskazać, że - zdaniem sądu -plan dla terenu górniczego, opracowany prawidłowo, z wdrożeniem całego obligatoryjnego trybu, wynikającego z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa górniczego i geologicznego, może być uchwalony dla jednej gminy, w sytuacji, gdy teren górniczy znajduje się na pograniczu kilku gmin (vide: powołany wcześniej komentarz do ustawy prawo górnicze i geologiczne, s. 252).

Podobny pogląd zawarł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002, nr 15, poz. 347), w uzasadnieniu którego wskazano, "że obowiązek uwzględniania przez gminę wymagań (wynikających z art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - przyp. sądu) w sytuacji, gdy są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów, a zatem nie jest to kwestia pozostawiona uznaniu organów gminy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że treść planu miejscowego powinna być zgodna z przepisami ustaw".

Nie podziela sąd poglądu zawartego w skardze, że skoro z art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego wynika, że udzielenie koncesji m. in. na wydobywanie kopalin, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, a uzgodnienie to następuje na podstawie planu zagospodarowania miejscowego, to sporządzenie ocenianego planu należy uznać za wysoce zasadne. W takim celu ustawodawca w art. 48 ustawy prawo geologiczne i górnicze nakazał, aby udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, zostały uwzględniane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu o plany miejscowe, opracowane dla gmin lub części gmin, a wprowadzony przepis ma za zadanie wyeliminowanie ewentualnych kolizji, mogących wystąpić między podmiotami pragnącymi w przyszłości wydobywać kopaliny, a podmiotami planującymi na danym terenie np. inwestycje budowlane.

11

sygnatura akt II SA/Wr 1997/03

12

Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze mieści się w obrocie prawnym, a w konsekwencji skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).