Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 752/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2f, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 752/21

Uzasadnienie

K.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 21 grudnia 2020 r. K.G. zwrócił się do Burmistrza W. o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie sumarycznej wartości zamówień zrealizowanych w formie zapytań ofertowych za rok 2016, 2017, 2018, 2019 oraz 2020 na dzień 21 grudnia 2020 r.

Pismem z 22 grudnia 2021 r. organ wezwał K.G. do wykazania, w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi z 29 grudnia 2020 r. K.G. wskazał, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną prostą, bowiem znajduje się w systemie informatycznym gminy i można ją wygenerować odpowiednim raportem. Z kolei szczególnie istotnym interesem publicznym jest kontrola nad dobrem wspólnym jakim jest budżet Gminy oraz nad tym, czy finanse publiczne wydatkowane są zgodnie z postanowieniami ustawy. Strona powołała się także na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Decyzją z [...] marca 2021 r. (znak: [...] Burmistrz W. odmówił K.G. "udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego".

Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania K.G., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2021 r. (znak: [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wówczas uznało, że przedstawione przez organ I instancji powody, z uwagi na zbyt ogólny charakter, nie pozwalają potwierdzić prawidłowości zajętego stanowiska w przedmiocie uznania żądanej przez stronę postępowania informacji za informację publiczną przetworzoną.

Ponownie prowadząc postępowanie decyzją z [...] r. (znak: [...]) Burmistrz W. ponownie odmówił udzielenia K. G. udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego.

Organ I instancji argumentował, że w Urzędzie Miejskim w W. nie istnieje prosty sposób na wygenerowanie żądanych danych z systemu informatycznego Gminy. Wydział Budżetowy nie posiada takich informacji, natomiast Biuro Zamówień Publicznych przeprowadza zapytania ofertowe powyżej kwoty 8.000 euro, w zależności od kursu. Poniżej tej wartości zapytania przeprowadzają poszczególne wydziały, zgodnie z obowiązującą instrukcją wydatkowania środków publicznych z budżetu Gminy W. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od naczelników lub kierowników wydziałów odpowiadających za wydatkowanie środków budżetowych w Urzędzie Miejskim w W., poszczególne wydziały nie są w stanie w prosty sposób określić wartości zamówień realizowanych w danych latach za pomocą zapytań ofertowych. Sprawdzenie danych zgodnie w treścią wniosku wymagałoby przeanalizowania kilkunastu segregatorów z kilku lat i sprawdzenia kilkuset faktur (w każdej komórce osobno), z których spora część za lata ubiegłe jest już przeniesiona do archiwum. Wymagałoby to zaangażowania w każdym wydziale pracownika przez minimum jeden dzień, który wykonywałby tylko to zadanie, zamiast zajmować się swoimi obowiązkami. Takie działania należałoby przeprowadzić osobno w każdej komórce Urzędu odpowiedzialnej za wydatkowanie środków budżetowych, co oznacza, że dodatkowa praca zostałaby nałożona w wymiarze szacowanym na kilkanaście dni roboczych łącznie. Każdy wydatek budżetowy należałoby przeanalizować pod kątem tego, czy zamówienie zostało zlecone na podstawie zapytań ofertowych, z wolnej ręki, w trybie przetargowym czy też w innej formie, i na tej podstawie dokonać podsumowania wydatków w każdej komórce, za każdy wnioskowany rok osobno.

Organ I instancji wskazał, że żądana informacja bezsprzecznie stanowi informację przetworzoną, gdyż:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste,

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu;

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją;

- jej przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia znacznej ilości dokumentów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.G. zarzucając organowi naruszenie prawa do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], a ponadto narusza art. 3 ust 1 pkt 1 wskazanej ustawy poprzez uznanie, iż z uwagi na pracochłonność pozyskania wnioskowanych informacji, są one informacjami przetworzonymi.

W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął swoje zarzuty argumentując, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

Powołując się na treść art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wskazał, że sposób wykonania przez gminę finansowanych ze środków publicznych zadań w zakresie zapytań ofertowych stanowi informację publiczną, zatem organ jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, iż są to "dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności". Udostępnienie takich danych może zatem wymagać pewnego nakładu pracy niezbędnego do opracowania i przygotowania materiałów, np. wydobycia danych cząstkowych z dokumentów, zestawienia danych. Oznacza to, że nawet pewna suma prostych czynności, która wiąże się z koniecznością poniesionych przez urząd nakładów, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Zdaniem skarżącego błędny jest natomiast pogląd organu, że wniosek dotyczący informacji przetworzonej nie może podlegać udostępnieniu - wszakże prawo wprost mówi, że informacja przetworzona także podlega udostępnieniu. Organ nie ma prawa odmówić udzielenia odpowiedzi z uwagi na pracochłonność. Co do zasady to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania istnienia interesu publicznego - jednakże należy pamiętać, że z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia, lecz istnieje, bądź jego wskazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne. Oznacza to, że organ, którego zdaniem wniosek dotyczy informacji przetworzonej, powinien ocenić, czy za wnioskiem stoi interes publiczny, ewentualnie wezwać żądającego do jego wykazania - a gdyby wnioskodawca nie wykazał istnienia tej przesłanki, odmówić w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy) - natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w świetle prawa nie jest dopuszczalna.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, że uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną wymaga rzetelnego uzasadnienia, z którego jasno będzie wynikać, dlaczego określona informacja została uznana za informację przetworzoną. W niniejszej sprawie, rozpatrując ją ponownie, w ocenie Kolegium, organ I instancji sprostał temu zadaniu. Oczekiwana przez skarżącego informacja ma polegać na wskazaniu sumarycznej wartości zamówień zrealizowanych w formie zapytań ofertowych za rok 2016, 2017, 2018, 2019 oraz 2020 na dzień 21 grudnia 2020 r. Kolegium zwróciło uwagę, że skoro przygotowanie takiej informacji, która nie istnieje w postaci żądanej przez skarżącego, w oparciu o system informatyczny działający w Urzędzie Miejskim w W., nie jest możliwe, to słusznie zostało stwierdzone, że konieczne w tym celu jest przeprowadzenie szeregu ponadstandardowych czynności w celu przygotowania informacji wg wskazanego przez skarżącego kryterium. Według wyjaśnień Wydział Budżetowy Urzędu Miejskiego w W. nie dysponuje informacjami w postaci oczekiwanej przez skarżącego, natomiast Biuro Zamówień Publicznych przeprowadza zapytania ofertowe powyżej kwoty 8.000 euro, w zależności od kursu, zaś zapytania poniżej tej wartości przeprowadzają wydziały, zgodnie z obowiązującą instrukcją wydatkowania środków publicznych z budżetu Gminy W. Wydziały te również nie są w stanie w prosty sposób określić wartości zamówień realizowanych w danych latach za pomocą zapytań ofertowych, to zaś oznacza, że sprawdzenie i weryfikacja danych stosownie do wskazanego we wniosku kryterium wymagałoby przeanalizowania kilkunastu segregatorów z kilku lat i sprawdzenia kilkuset faktur (w każdej komórce osobno), z których część jest już przeniesiona do archiwum, co jest kolejnym utrudnieniem. Zdaniem Kolegium słuszny jest zatem wniosek, że w skali całego Urzędu Miejskiego w W. wymagałoby to zaangażowania wielu pracowników, które to zaangażowanie przekładałoby się szacunkowo na kilkanaście dni roboczych (działania należałoby powtórzyć w każdej komórce Urzędu odpowiedzialnej za wydatkowanie środków budżetowych). Pracownicy ci zamiast zajmować się swoimi obowiązkami byliby zmuszeni do realizacji wniosku skarżącego. Organ podkreślił, że o tym, czy określony wydatek kwalifikowałby się do zsumowania wg wskazanego przez skarżącego kryterium wymagałaby przeanalizować pod kątem tego, czy zamówienie zostało zlecone na podstawie zapytań ofertowych, z wolnej ręki, w trybie przetargowym czy też w innej formie. Czynności tych należałoby dokonać odrębnie w każdej komórce Urzędu odpowiedzialnej za wydatkowanie środków budżetowych i na tej podstawie dokonać podsumowania za każdy wnioskowany rok osobno. W ocenie Kolegium takie działanie należy zakwalifikować jako pewnego rodzaju czynności analityczne, które niewątpliwie stanowią o przetworzeniu informacji jednostkowych. W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem o proste zsumowanie i wskazanie sumarycznej wartości zamówień zrealizowanych w formie zapytań ofertowych za poszczególne lata. "Wyłuskanie" takich zamówień w skali pięciu lat spośród zamówień realizowanych przez Gminę W. wymaga bowiem przejrzenia i analizy wielu tysięcy dokumentów. Niewątpliwie jest to skala czynności, która daleko wykracza poza zakres pozwalający na kwalifikowanie informacji jako informacji prostej.

Kolegium wyjaśniło, że udzielenie takiej informacji jest oczywiście możliwie, bowiem każda informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej następuje to, jeżeli udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zaakcentował, że skarżący nie wykazał, aby udostępnienie żądanej informacji było uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że dla udostępnienia informacji przetworzonej ma znaczenie to, czy wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Z udzielonej na wezwanie organu pierwszej instancji odpowiedzi nie wynika, by skarżący takie możliwości posiadał, a powołuje się on wyłącznie ogólnie na prawo do kontroli nad dobrem wspólnym jakim jest budżet Gminy oraz kontroli czy finanse publiczne są wydatkowane zgodnie z postanowieniami ustawy. W ocenie Kolegium takie ogólne odwołanie się do prawa do społecznej kontroli wydatków publicznych dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi per se o szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.G. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości istoty sprawy.

Ponadto decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1. art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący nie podziela stanowiska organu, że w świetle jego wyjaśnień charakter przetworzony ma informacja publiczna, której uzyskanie wymaga nakładu pracy. Brak jest przy tym podstaw do konkluzji, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Zdaniem skarżącego treść jego wniosku, nie wskazuje na to, że te informacje wymagają szczegółowej analizy lub przekazania takiej liczby informacji prostych, która uzasadniać będzie wniosek, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

W realiach niniejszej sprawy organ nie wykazał, że wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków udzielenie informacji publicznej w zakresie żądanej informacji. W ocenie skarżącego organ dane te posiada, zaś fakt iż pracownicy musieliby je odpowiednio zestawić i dodać do siebie, nie czyni argumentu o tym, iż jest to niemożliwe. Podkreślenia wymaga także, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie, zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.

Tylko jednoznaczne wykazanie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego rodzaju informacji za informację przetworzoną. Takich szczególnych okoliczności nie wykazano, dlatego też w realiach tej sprawy udostępnienie przedmiotowych informacji nie podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać organ rozpoznając wniosek skarżącego) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Zatem żądanie przez organ od skarżącego wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, było nieprawidłowe, a w dalszej kolejności spowodowały nieprawidłowe zastosowanie przez organ przepisu art. 16 ustawy o odstępie do informacji.

W odpowiedzi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddano decyzję odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, zaś osią sporu między stronami jest kwalifikacja prawna żądanych informacji – czy jest to informacja prosta czy przetworzona.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (art. 1 ustawy).

Należy jednak wskazać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki NSA: z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13; z 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14). Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego – za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał wskazał, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Wobec tego zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12 oraz z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11).

Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej.

Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia wniosek odnosił się do informacji

o majątku publicznym, zatem do katalogu informacji publicznej przykładowo wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 2 f) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie składu orzekającego ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji wykazał, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną z uwagi na duży nakład pracy wymagany do jej przygotowania (brak gotowej informacji w kształcie żądanym jak we wniosku, rozproszenie dokumentów w różnych komórkach organizacyjnych, czas pracy szacowany na kilkanaście dni roboczych, "ręczne" przeanalizowanie treści i rodzaju zleconych zadań wg trybu). Możliwa jest bowiem sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, 2 października 2014 r., I OSK 140/14).

Niewątpliwie w przypadku gdy organ dojdzie do takich ustaleń, mając na uwadze zakres i obszerność wniosku, winien wówczas wezwać skarżącego do wykazania, że uzyskanie takiej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Należy podkreślić, że jeżeli informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, dla jej uzyskania konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę kwalifikowanej formy interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. szczególną istotność informacji dla interesu publicznego. Niezbędne w tym przypadku jest wykazanie, że żądane informacje nie dotyczą wyłącznie interesu wnioskodawcy, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa w której informacji się domaga, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego rodzaju organów. Wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie wnioskodawcy żądanych informacji, mają charakter oraz pozycja wnioskodawcy, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych.

W piśmie z 29 grudnia 2020 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie organu: "szczególnie istotnym interesem publicznym jest kontrola nad dobrem wspólnym jakim jest budżet naszej gminy i czy wydatkowane finanse publiczne są zgodne z zapisami ustawy" i powołał się na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd w składzie orzekającym dostrzega uchybienie organu I instancji, który nie odniósł się do zacytowanej wyżej wypowiedzi skarżącego i nie rozważył jej w kontekście wyczerpania przesłanki "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego". Dokonał tego jedynie organ odwoławczy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Rozumując dalej, należy zaakcentować, że instytucja odwołania jest realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Zaś istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że rozważania poczynione przez Kolegium w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego" konwalidowało wadliwe postępowanie pierwszoinstancyjne. Dostrzec bowiem należy, że Kolegium prawidło przyjęło, że dla udostępnienia informacji przetworzonej ma znaczenie to, czy wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Na podstawie udzielonej na wezwanie organu pierwszej instancji odpowiedzi, Kolegium stwierdził, że nie wynika, by skarżący takie możliwości posiadał, a powołuje się on wyłącznie ogólnie na prawo do kontroli nad dobrem wspólnym jakim jest budżet Gminy oraz kontroli czy finanse publiczne są wydatkowane zgodnie z postanowieniami ustawy. Skład orzekający przychyla się do stanowiska Kolegium. Na istnienie po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje bowiem ani treść jego wniosku, ani odpowiedzi na wezwanie do jego wykazania. Sąd uznał przy tym, że nie może stanowić szczególnie istotnego interesu publicznego jedynie ogólne odwołanie się do prawa do społecznej kontroli wydatków publicznych dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, również powołanie się na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest gołosłowne, gdy wnioskodawca (skarżący) nie powołał się na piastowanie funkcji w organie orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd pragnie podkreślić w kontekście niniejszej sprawy, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzieleniu informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2306/19). Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., I OSK 1068/15). Ta sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej, wykazując przesłanki natury faktycznej i prawnej uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

dc