Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2249/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 188 w zw. z art. 151 a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 394/22 w sprawie sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w [...] (poprzednio w [...]) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. II SA/Kr 394/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. w [...] (poprzednio w [...]) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Burmistrz [...] ustalił na wniosek [...] Spółki z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2022 uchyliło tę decyzję wskazując, że błędne jest stanowisko organu I Instancji, stwierdzające, że w świetle art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r, poz. 741, zwanej dalej u.p.z.p.) dla instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (tj. wymogu "dobrego sąsiedztwa" oraz "dostępu do drogi publicznej"). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że art. 61 ust. 3 cyt. u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust 1 i ust. 2 lecz także do innych przepisów, w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy też mieć na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii mającej charakter działalności gospodarczej o charakterze przemysłowym, w przypadku braku miejscowego planu, konieczne jest spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W analizowanym przypadku organ l instancji niezasadnie odstąpił od badania spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w związku z tym, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w załatwieniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. II SA/Kr 394/22, podzielając stanowisko SKO w [...], oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o..

W uzasadnieniu Sąd podał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że łączna moc planowanej przez spółkę farmy fotowoltaicznej wynosi do 1 MW.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jego relacji do pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konsekwencji zastosowania określonej wykładni tego przepisu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust.3 u.p.z.p., drugie na wykładni systemowej.

Dokonując wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należało odwołać się nie tylko do reguł wykładni systemowej ale również do reguł wykładni autentycznej, które potwierdzają wnioski płynące z wykładni systemowej tego przepisu. Sąd wskazał, że z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (pismo z dnia 9 lipca 2019 r.), wynika, że celem zmian do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy – wyrażonym w powołanym wyżej uzasadnieniu do projektu ustawy - nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Świadczy o tym również treść powołanych wcześniej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wcześniej 100 kW a obecnie - po nowelizacji u.p.z.p ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) - 500 kW.

Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd doszedł do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, mikroinstalacja oznacza "instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW;". Przy zastosowaniu wykładni autentycznej regulacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. staje się spójna z pozostałymi przepisami ustawy.

Sąd w związku z tym nie zgodził się z poglądem skarżącej spółki oraz Burmistrza [...] o konieczności literalnego odczytania treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Oznacza to, że organ I instancji błędnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenie prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy fakt, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, wyłącza obowiązek spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a także dostępu do drogi publicznej;

2) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW, podczas gdy jego treść pozostaje bez wpływu na, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, gdyż treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do procesu planistycznego przeprowadzanego przez właściwy organ administracji publicznej.

Podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza pominięcie faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za realizacją przedsięwzięcia związanego z odnawialnymi źródłami energii, gdyż ich rozwój uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem sprzeciwu;

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonali nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych ustaw ustawodawca rozszerzył katalog obiektów zwolnionych z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa o instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., obowiązującym od 29 sierpnia 2019r. w polskim systemie prawnym każda inwestycja zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii korzysta ze zwolnienia określonego w tej normie. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oznacza to brak konieczności weryfikowania czy planowane zamierzenie spełnia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Jednoznaczne brzmienie analizowanego przepisu wyklucza konieczność dokonania wykładni w tym wykładni systemowej, na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem treść normy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Sformułowanie w powołanym przepisie jest w całości zrozumiałe i czytelne, w szczególności w sytuacji wprowadzenia przez ustawodawcę klarownej definicji odnawialnego źródła energii, co spowodowane było koniecznością usunięcia wątpliwości interpretacyjnych w zakresie nieostrego pojęcia jakim uznać należy "urządzenia infrastruktury technicznej ". W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej.

Tym samym ustawodawca zauważył iż "obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu", nie wskazał jednak na konieczność ich wyłączenia z proponowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wywodzenie, iż treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r., tj.: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii" dotyczy wyłącznie prosumentów jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, co wynika wprost z treści uzasadnienia do zmiany komentowanego przepisu. Ponadto, w przypadku prosumenckich instalacji odnawialnych źródeł energii, zbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego rozważana norma nie dotyczy tego rodzaju przedsięwzięć.

Nie ulega wątpliwości, że mikroinstalacja jest instalacją odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Tymczasem art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW), a zatem znacznie przekraczającej 50 kW.

Przepis przytoczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p., dotyczy wyłącznie procedury planistycznej dokonywanej przez właściwe organy administracji publicznej. Wskazuje on na elementy określane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa, decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, którym jest również studium. Wniosek ten wywodzony jest z art. 93 ust. 2 Konstytucji, w którym mowa jest o zarządzeniach, ale w doktrynie przyjęła się wykładnia funkcjonalna rozszerzająca zakres znaczeniowy tego przepisu o wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym uchwały gminne.

Wykładnia zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie mimo częściowo błędnych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 182 § p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, to jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest, m.in., wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Uwaga ta jest istotna w kontekście podstaw kasacyjnych zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na naruszeniu przez sąd I instancji przepisów art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) P.p.s.a. Są one jednak błędnie wywiedzione, ponieważ nie miały one zastosowania w postępowaniu przed sądem I instancji. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a i art. 64e P.p.s.a. od takiej decyzji strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw. Sąd I instancji uwzględniając sprzeciw orzeka na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., a nie jak błędnie dowodzi pełnomocnik na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a, oddalając zaś sprzeciw orzeka na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., a nie jak błędnie dowodzi pełnomocnik na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sąd I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego sprzeciw tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. Kwestionowanie wyroku oddalającego sprzeciw z uwagi na naruszenie przepisów postępowania wymagało zatem powołania w podstawach kasacyjnych zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 151a § 2 P.p.s.a.,

Pozostałe zarzuty kasacyjne postawione przez pełnomocnika, a dotyczące naruszenia prawa materialnego nie dyskwalifikują jednak całkowicie wniesionej skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

Przy zarzucie kasacyjnym błędnej wykładni należy wykazać, że sąd stosujący dany przepis mylnie go zrozumiał, zaś zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis nieprawidłowo uznał, że istnieje możliwość zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie prawa, co też wnosząca skargę kasacyjną skutecznie uczyniła.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z u.p.z.p. oraz art. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przez niewłaściwą wykładnię.

Sąd I instancji błędnie zaaprobował bowiem sposób wykładni powyższych przepisów zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], sprowadzający się do uznania, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii.

Podnieść należy, że na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dodano zapis, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W art. 2 pkt 22 tej ustawy za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Nie budzi więc wątpliwości, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 cyt. ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Co prawda w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawarto zapis, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Zauważyć jednak należy, że przepisy te odnoszą się do lokalnego porządku planistycznego a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Studium jest wyrazem polityki planistycznej gminy, określa kierunki zagospodarowania, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest źródłem prawa, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko taki akt jest źródłem prawa, zatem obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast - w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyeliminowanie bądź nieuchwalenie planu miejscowego, w sytuacji, gdy obszar inwestycji objęty jest tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że na tym terenie obowiązują odpowiednie zapisy studium. Jego ustalenia są wiążące jednakże przy uchwalaniu planu miejscowego i nie mogą zastępować ustaleń planu. Z tego powodu brak rozmieszczenia w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji.

Na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. wskazano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22).

Skoro wolą ustawodawcy w procesie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, było wyłączenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. zastosowana przez organ II instancji i Sąd I instancji wykładania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wykładnią contra legem.

Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga w oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Zasadne zatem okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W związku z tym, że wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem zasadności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji.

SKO w [...] rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. Burmistrza [...] uwzględni powyższe stanowisko NSA.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.