Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4091/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: aRT. 8A UST. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku R. G. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. skarżący R. G. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby, w tym m.in. przytoczył szereg spraw o charakterze kryminalnym, za realizację których był wyróżniany i awansowany. Skarżący wskazał ponadto, że jako funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa nigdy nie przekroczył prawa, nie nadużywał uprawnień oraz uczciwie i zgodnie z ogólnie przyjętymi społecznie zasadami wykonywał swoją pracę. Skarżący zauważył jednocześnie, iż w 1990 r. poddał się pozytywnej weryfikacji i podjął służbę w Policji, w ramach której do jego podstawowych obowiązków należało realizowanie zadań w zakresie wykrywania sprawców przestępstw i prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach kryminalnych.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawę do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/WA 1670/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd zarzucił na wstępie, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem w sposób nieuprawniony przyjął, że obie wskazane w tym przepisie przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej z nich (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki.

Ponadto, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując analizy kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", skład orzekający WSA w Warszawie stwierdził, że skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Sąd zgodził się z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak - biorąc pod uwagę wykładnię językową – Sąd stwierdził, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. W konsekwencji, Sąd nie zakwestionował oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stwierdzając, iż służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 41% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Niemniej jednak, Sąd uznał, że przyjęcie przez organ, że skoro w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego", to jest to wystarczające do wydania decyzji odmownej, było wadliwe, albowiem kwestia ta - zdaniem Sądu - musi zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska WSA w Warszawie przytoczył pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, w którym NSA podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Mając powyższe na względzie, WSA w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Według Sądu, organ nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez Instytut Pamięci Narodowej, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] listopada 1977 r. do [...] stycznia 1990 r.

Ponadto, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1895/19, Sąd stwierdził, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Sąd uznał zatem, że powyższe okoliczności, tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego, organ zobowiązany był rozważyć przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego organ nie uczynił.

Ponadto, Sąd zarzucił Ministrowi, iż nie jest również znane jego stanowisko co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Sąd zauważył bowiem, iż organ - przedstawiając stan faktyczny sprawy - nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Jednoczenie, Sąd zwrócił uwagę, że podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Sąd uznał również, że Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy, w tym m.in. zwracając uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie, wyróżnianie i awansowanie, zwieńczone otrzymaniem odznaczenia Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant", Brązowego "Krzyża Zasługi", a także Złotej Odznaki "Za zasługi w zwalczaniu powodzi".

Sąd podkreślił ponadto, że nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Jednocześnie, Sąd uznał, że dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy też wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż - jak wskazał - niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Sąd stwierdził także, że dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.

Ponadto, Sąd zauważył, że analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zasadniczego kryterium - "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Sąd stwierdził bowiem, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Sąd stwierdził, że zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd stwierdził jednocześnie, powołując się na powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie sygn. akt I OSK 1895/19, że zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Sąd wskazał jednakże, iż zwrot ten nie wyklucza w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Mając powyższe na względzie, WSA w Warszawie stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd wskazał, że wyrażając pogląd w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy w służbie, jej charakteru, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Ponadto, Sąd stwierdził, że Minister musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę jej charakter. Sąd zauważył bowiem, że dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL i jej charakterem powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony skarżącej.

Przedmiotowy wyrok WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 19 czerwca 2021 r. wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 19 lipca 2021 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony skarżącej wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 25 dni, z czego 12 lat, 2 miesiące i 15 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 42% całego okresu służby, to uznać należy, iż służba ta nie była krótkotrwale pełniona na rzecz totalitarnego państwa. Minister wskazał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W tej sytuacji, organ uznał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył, że również w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby skarżącego. Ponadto, organ wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż skarżący w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy/funkcyjny do uposażenia oraz nagrody pieniężne. Jednocześnie, Minister zauważył, że skarżący został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Organ podniósł także, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych skarżącemu karach dyscyplinarnych.

Minister podkreślił, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Minister stwierdził jednakże, iż mając na względzie nadanie skarżącemu Brązowego Krzyża Zasługi oraz Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant, uznać należy, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Uwzględniając powyższe, Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Niemniej jednak, mając na względzie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, Minister zauważył, że kluczowe znaczenie - w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" - powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośredni ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Analizując powyższe, organ podniósł, że należy zaznaczyć, iż rozpoczęcie przez skarżącego służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego. Ponadto, organ zwrócił uwagę, iż skarżący był świadom realizowanych zadań i istniejącej ideologii państwa totalitarnego, zaś o pogłębianiu przez niego wiedzy na temat ideologii ówczesnego państwa totalitarnego świadczy również ukończenie w 1984 r. przez niego rocznego studium na kierunku [...] [...] Uniwersytetu [...] w [...]. Minister stwierdził również, że skarżący nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza. W tej sytuacji, organ uznał zatem, że pozostając na tym etacie, skarżący był częścią wspomnianej formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści w uznaniu zasług w pracy operacyjnej, za które był wyróżniany między innymi mianowaniem na wyższe stanowiska służbowe z jednoczesnym podwyższeniem składników uposażenia, w tym dodatku specjalnego. Dodatkowo organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że przełożeni byli usatysfakcjonowani z wyników, jak i poziomu realizowanych przez skarżącego obowiązków służbowych, podkreślając w swoich opiniach, że zajmując się operacyjną ochroną jednostek gospodarki uspołecznionej na terenie miasta oraz poszczególnych zakładów [...], swoje obowiązki wykonuje dobrze, posiadając bardzo dobre przygotowanie ogólne i specjalistyczne.

Mając na względzie zacytowane fragmenty dokumentów z akt osobowych skarżącego, Minister stwierdził, że z informacji tych wynika, iż skarżący był w pełni świadomy co do zawodowej przynależności do SB, z czego czerpał konkretne korzyści. W tej sytuacji, organ uznał, że niewątpliwie skarżący identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, lecz oparta była na działaniach operacyjnych.

Jednocześnie, Minister zauważył, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, iż skarżący przynależał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W tej sytuacji, mając na względzie charakter obu tych organizacji, ich historię, a także ich wpływ polegający na indoktrynacji społeczeństwa oraz na zaangażowaniu w umacnianie ustroju, Minister stwierdził, że nie sposób zakwestionować fakt, by bycie członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Organ uznał, że skoro skarżący przystąpił do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a ,rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister zauważył, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, jak również uwzględniając charakter wykonywanych przez skarżącego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań operacyjnych, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uznanie w wyroku uprawnienia strony skarżącej do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości wynikającej z art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które konieczne są do zastosowania wyłączenia wobec skarżącego stosowania represyjnych przepisów art. 15c cyt. ustawy, a które zostały nieprawidłowa zinterpretowane przez organ.

Skarżący wskazał, że w szczególności nie zgadza się z postawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji interpretacją określenia "krótkotrwała służba" dotyczącego okresu jego pracy w resorcie Spraw Wewnętrznych przed rokiem 1990. Skarżący zauważył bowiem, że z wyliczonego okresu 12 lat i 2 miesięcy prawie trzy lata to okres jego studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. W tym miejscu, skarżący wskazał, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...], [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zakwalifikowano okres studiów w WSO w [...] jako kres służby liczony po 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby. W związku z tym, odnosząc się do kwestii faktycznej pracy w Służbie Bezpieczeństwa, skarżący uznał, że pozostaje do rozważenia, czy bycie słuchaczem WSO w [...] to - z punktu widzenia społecznego - zachowanie naganne przywołujące negatywne konotacje. Rozważając to, należy - zdaniem skarżącego - uwzględnić fakt, iż okres studiów wyklucza słuchacza spod władztwa przełożonych z dotychczasowej jednostki, a także wyklucza wykonywanie czynności przypisanych do stanowiska służbowego. Ponadto, skarżący zauważył, że zakres studiów obejmował między innymi takie przedmioty, jak: współczesne nauki polityczne, psychologia i socjologia, etyka zawodowa, taktyka i metodyka pracy operacyjnej, kryminalistyka, kryminologia, medycyna i psychiatria sądowa, prawo karne materialne, prawo karne procesowe, prawo administracyjne, prawo międzynarodowe, wyszkolenie wojskowe, służba zewnętrzna i ruchu drogowego, język obcy, wychowanie fizyczne. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, podczas studiów nie było miejsca na wykonywanie czynności na rzecz "totalitarnego państwa", tj. zwalczanie opozycji, związków zawodowych, czy też związków wyznaniowych.

Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że uznać należy, iż nie 41% okresu służby stanowiła praca, którą organ określił w zaskarżonej decyzji, jako służba w strukturach Służby Bezpieczeństwa, a jedynie około 30% okresu zaliczonego do wysługi emerytalnej.

Ponadto, skarżący zauważył, że dokonując sprawiedliwej oceny przebiegu służby oraz zasług w służbie po roku 1990, Minister powinien wziąć pod uwagę wypowiedź Sekretarza Stanu w MSWiA J. Zielińskiego, który - przedstawiając propozycję wprowadzenia do ustawy art. 8a - stwierdził, że "funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej, niż reszta".

Tymczasem, jak podniósł skarżący, w uzasadnieniu spornej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że mimo, iż swoją rzetelna pracą wykonywaną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu skarżący spełnia kryteria określone w art. 8a ustawy, to z uwagi na zajmowane stanowiska służbowe, a także opinie służbowe, które znajdują się w aktach personalnych, nie kwalifikuję się on do zastosowania wobec niego wspomnianego przepisu cyt. ustawy.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, albowiem - według skarżącego - spełnia on w całości ustawowe kryteria.

Opisując przebieg swojej służby, począwszy od 1977 r., skarżący podkreślił, że nie zgadza się z zarzutem organu, jakoby nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu w Służbie Bezpieczeństwa. Tymczasem, jak zauważył skarżący, przeniesienie się przez niego do pracy w [...] było nakierowane na przejście ze struktur SB do Milicji Obywatelskiej do pionu kryminalnego. Niestety, jak podniósł skarżący, jego przełożeni, a także kierownictwo ówczesnej Komendy Miejskiej MO nie wyraziło zgody na zmianę formacji służbowej.

Ponadto, skarżący podkreślił, że do podstawowego zakresu obowiązków służbowych na zajmowanym przeze niego stanowisku należało rozpoznawanie nieprawidłowości zagrożeń w sferze produkcji zbrojeniowej i eksportowej WSK [...], a także zagrożeń przy realizacji programu budowy nowego [...] "[...]". Skarżący podkreślił, że z tych zadań wywiązywał się dobrze, realizując między innymi sprawę dotyczącą nieprawidłowości w produkcji silników wysokoprężnych, za co otrzymał nagrodę pieniężną.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu zawartego w zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż otrzymywał on pozytywne opinie służbowe przy przejściu na wyższe stanowiska, skarżący stwierdził, że opinie te są standardowe, sporządzane po to tylko, by formalności stało się zadość.

Natomiast, jak podkreślił skarżący, w uzasadnieniu spornej decyzji Ministra nie zostało zauważone to, że aby awansować ze stopnia porucznika na kolejny stopień oficerski skarżący czekał kilkanaście lat i dopiero, jako policjant pionu kryminalnego, został awansowany na stopień nadkomisarza (kapitana). Skarżący zauważył, że powodem takiego stanu był fakt oficjalnego zawarcia ślubu kościelnego, a także brak angażowania się w przedsięwzięcia skierowane na rozpoznawanie osób prowadzących działalność w strukturach związkowych oraz utrzymywanie kontaktów z rodziną w USA (ojciec wyjechał w 1984 r. na kilka lat).

Skarżący podniósł ponadto, że w 1989 r. rozpoczął pracę na stanowisku [...] Referatu [...] Komendy Rejonowej Policji w [...], w stopniu [...], gdzie realizował zadania w zakresie wykrywania sprawców przestępstw i prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa kryminalne.

Skarżący stwierdził jednocześnie, iż mając świadomość, że jako funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa nigdy nie przekroczył prawa, nie nadużył uprawnień oraz uczciwie i zgodnie z ogólnie przyjętymi społecznie zasadami wykonywał swoją pracę, poddał się procesowi weryfikacji, a następnie zwrócił się raportem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przyjęcie go do służby w Policji. Skarżący wskazał, że w dniu [...] lipca 1990 r. Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna w [...], działając na podstawie zebranej opinii o mojej stronie etyczno-moralnej i kwalifikacjach zawodowych - stwierdziła, że odpowiadam wymogom określonym w ustawie i posiadam kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji. Skarżący dodał, że członkowie komisji weryfikacyjnej znając go, znając jego postawę w czasie pracy w Służbie Bezpieczeństwa, mogli najlepiej ocenić, czy skarżący zasługuje na pracę w Policji. W konsekwencji, skarżący uznał, że powoływanie się po trzydziestu latach na fragmenty sporządzanych opinii, nie oddaje rzeczywistego obrazu jego postawy i oceny realizowanych przeze niego czynności służbowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że pomimo, iż osiągnięcia odnotowane w trakcie służby przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę, to jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak również uwzględniając charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań operacyjnych, uznać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 8a cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W tej sytuacji, organ uznał, że w kontekście szczegółowo opisanych ustaleń dokonanych w toku postępowania przyjąć należy, iż zarzuty i argumenty strony skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi są bezprzedmiotowe i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R. G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2021 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które polegało przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnym zastosowaniu normy prawnej wyrażone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] października 2021 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał, że naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, w tym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, było przede wszystkim konsekwencją ewidentnego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/WA 1670/20.

Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przyjmuje się zgodnie, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej.

Związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przy tym - co ważne - przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania (por. m.in. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14).

Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów.

Związanie sądów, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3191/17, czy też wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 651/18).

Związanie organów oceną prawną sądu administracyjnego obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także każdy inny organ orzekający w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 398; podobnie: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 691-692 i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LexPolonica nr 402781).

Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy.

Nie ulega wątpliwości, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Warto jednocześnie podkreślić, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołany tam wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). W konsekwencji, przyjmuje się, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję z dnia [...] października 2021 r., bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/20.

W tej sytuacji wskazać trzeba więc, iż w przedmiotowym wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia skargi na poprzednio wydaną w sprawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stwierdził wyraźnie, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd wskazał, że wyrażając pogląd w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy w służbie, jej charakteru, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Ponadto, Sąd stwierdził, że Minister musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę jej charakter. Sąd zauważył bowiem, że dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL i jej charakterem powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/20 wskazał przede wszystkim, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, że organ powinien poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę skarżącego w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie Sądu, uznać należy jednak, że Minister - powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r. - nie dokonał prawidłowej oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym.

Organ co prawda wskazał na znajdujące się w aktach osobowych skarżącego archiwalne dokumenty, uznając na ich podstawie, że dobrowolne zgłoszenie się do służby w SB wyklucza zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkujące możliwością zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie, organ zauważył, że aktywność zawodowa skarżącego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w paracie organizacyjnym państwa totalitarnego, lecz oparta była na działaniach operacyjnych. Minister przywołał również okoliczności związane z przynależnością skarżącego do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, twierdząc, iż charakter obu tych organizacji oraz ich zaangażowanie w umacnianie ustroju komunistycznego świadczy o tym, iż skarżący był zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego.

Według Sądu, powołanie się jednak na powyższe okoliczności nie świadczy, że skarżący - wykonując swoje zadania służbowe od dnia [...] listopada 1977 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. na stanowisku [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Zarówno przywołane przez Ministra fragmenty dokumentów archiwalnych pochodzących z akt osobowych skarżącego, jak i okoliczności związane z jego przynależnością do ZSMP oraz PZPR nie świadczą bowiem o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Warto zauważyć, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę, w której uznał, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Ponadto, w tym miejscu zauważyć należy, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, na stwierdzeniu dobrowolnej przynależności do struktur SB, na ustaleniu faktu podejmowania pracy operacyjnej w ramach zabezpieczenia jednostek gospodarki uspołecznionej na terenie [...], w tym zakładów WSK [...], czy też przynależności do ZSMP oraz PZPR, lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tej sytuacji, skoro kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, nie można poprzestać wyłącznie na takich ustaleniach, jak dokonane w niniejszej sprawie przez Ministra, tym bardziej, że organ ten nie wskazał na jakiekolwiek konkretne działania skarżącego, które miałyby negatywne konotacje.

W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, nie ocenił służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Według Sądu, powołanie się na fakt przynależności do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, a także do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie świadczy, że skarżący, wykonując swoje zadania służbowe w strukturach Służby Bezpieczeństwa, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Jednocześnie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo w ZSMP i PZPR oraz wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, iż okoliczność ta per se dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, albowiem Minister - podnosząc wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/20 i powołanego w jego uzasadnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zindywidualizowane zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w Służbie Bezpieczeństwa, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego poprzez naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, mając tym samym negatywne konotacje.

Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla zabezpieczenia zakładów gospodarki uspołecznionej na terenie miasta [...], a więc służby na rzecz państwa jako takiego.

Takie podejście, jakie wykazał w niniejszej sprawie Minister, wydając sporną decyzję, nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze wspomnianą wyżej uchwałą Sądu Najwyższego wydaną w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Warto zauważyć, że także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował wyraźny pogląd, iż wykładni art. 8a cyt. ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (podobnie: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie, wskazuje się w orzecznictwie, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Warto zauważyć, że również w doktrynie podnosi się, że w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safiana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243). W tej sytuacji, uznać należy, że charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Sąd uznał, że okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w resortowych strukturach Służby Bezpieczeństwa, a także brak wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach SB, które nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - skłaniają do postawienia tezy, iż organ w sposób nieuzasadniony odmówił wyłączenia wobec skarżącego przepisów cyt. ustawy obniżających jego świadczenie emerytalne.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, w ramach której jednoznacznie przesądzono, że skarżący nie tylko spełnienia kryterium określone w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, ale także, iż w sytuacji skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który daje w konsekwencji pełną podstawę do zastosowania wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 8a cyt. ustawy.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby bez jakiejkolwiek zbędnej zwłoki wydać jednoznaczną w swej treści decyzję administracyjną o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.[pic][pic][pic][pic]