Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 716/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 - 3 i ust. 5, art. 48b, art. 49 ust. 1 i ust. 1a, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 97/2022 znak: WOP.7722.505.2022.LZ w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 716/22

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 11 maja 2022 r. nakładające na T. B. (dalej: strona, skarżący) obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, ze w dniu 20.04.2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie wpłynęło pismo zgłaszające popełnienie samowoli budowlanej na działce nr [...] w miejscowości K. [...], gm. O. .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie przeprowadził kontrolę legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na ww. nieruchomości. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że "na działce istnieje budynek mieszkalny o wymiarach 15,65 m x 8,35 m, wysokość odpowiednio od 3,00 m do 4,22 m. Budynek usytuowany w odległości 19,80 m od krawędzi jezdni. Na dzień kontroli budynek murowany, ocieplony, otynkowany. Dach jednospadowy, krokwiowy, pokryty blacha trapezową. Przy dachu zamontowane rynny i rury spustowe. Odprowadzanie wód opadowych na teren działki właścicieli. Obiekt wyposażony w urządzenia wod.-kan., elektryczne. Do budynku doprowadzone przyłącze wodociągowe, energetyczne. Brak podłączenia do kanalizacji, brak zbiornika na nieczystości ciekłe. T. B. (spadkobierca po E. B.) oświadczył, że roboty budowlane przy budynku rozpoczął we wrześniu 2020 r. - wykonano więźbę dachowa wraz z pokryciem blachą trapezową, zamurowano w ścianie zewnętrznej od strony wschodniej cześć drzwi w ten sposób, że zostało szersze okno, wstawiono w ścianie szczytowej okno od strony południowej o wymiarach 0,50 m x 0,70 m. Wykonano ocieplenie budynku styropianem 15 cm. Wymieniono stolarkę okienna i drzwiową. Przy dachu zamontowane rynny i rury spustowe. Doprowadzono do budynku przyłącze wody w kwietniu 2021 r. Do dnia dzisiejszego nie posiada zbiornika na nieczystości ciekłe. Na powyższe roboty skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Opocznie. Obecni na kontroli współwłaściciele działki oświadczają, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez J. B. zam. K. w latach 1975-1978. Nie posiadają żadnych dokumentów dotyczących legalności wybudowania. P. T. oświadcza, iż budynek wybudowano jako gospodarczo-inwentarsko-mieszkalny i użytkowany tak do roku 1994 tj. do śmierci właściciela. Od 1994 r. budynek wykorzystywany tylko w części mieszkalnej w sezonie letnim. Budynek sukcesywnie niszczał, zawalił się dach na budynku. Pozostali współwłaściciele obecni przy czynnościach kontrolnych stwierdzają, że nie wyrażali zgody i nie byli inwestorami robót prowadzonych przy budynku w 2020-2021r." Załączniki do protokołu stanowi dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny budynku.

Postanowieniem z dnia 18.10.2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo Budowalne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze. – dalej P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), wstrzymał budowę budynku przedmiotowego mieszkalnego. W treści postanowienia pouczono o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

Pismem z dnia 31.12.2021 r. J. W. (współwłaściciel) poinformował organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, że nie wyraża zgody na zalegalizowanie przedmiotowego budynku oraz, że nigdy nie udzielił nikomu zgody na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane.

Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 05.01.2022 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie:

1) o umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku bez pozwolenia na budowę - ewentualnie

2) o umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego budynku oraz wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 103 ust. 1 Prawo budowlane lub art. 49f ust. 2 Prawo budowlane – ewentualnie

3) o potraktowanie złożonego wniosku jako wniosku, o którym mowa w art. 48a ust. 1 Prawo budowlane - ewentualnie

4) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji (składając jednocześnie wniosek o legalizację).

Postanowieniem z dnia 17.01.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 05.01.2022 r. przywrócił termin do złożenia wniosku o legalizację budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia 18.01.2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie, na podstawie art. 48b ust 1 i ust 2 P.b. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy budynku mieszkalnego o wymiarach 15,65 m x 8,35 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. O. tj.:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 tj.:

a) projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego w postaci: papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz dwóch egzemplarzy projektu technicznego.

W piśmie z dnia 23.04.2022 r . skarżący poinformował, że w odpowiedzi na powyższe postanowienie, załącza projekt zagospodarowania terenu. Do pisma załączono kopię mapy zasadniczej z odręcznie naniesionymi wymiarami dotyczącymi odległości od granicy działki (nie podpisaną przez projektanta, i nie posiadającą opisu).

Wobec faktu, że w ocenie organów, załączona do pisma z dnia 23.04.2022 r. dekumentacja nie stanowiła wypełnienia obowiązku zakreślonego postanowieniem z dnia 18.01.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał, na podstawia art. 49 ust 1a P.b, postanowienie z dnia 11.05.2022 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia poprzez przedłożenie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4,

a) projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego w postaci: papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz dwóch egzemplarzy projektu technicznego.

Na powyższe strona złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucając m.in. "brak ustalenia kiedy i jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone, brak dowodów popełnienia samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku bez pozwolenia na budowę czy też zastosowania przez organ I instancji niewłaściwego trybu postępowania".

Organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 471) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., ponieważ zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego organ nadzoru stopnia powiatowego wystosował w dniu 23.04.2021r.

Przywołując następnie treść art. 49 ust.1 P.b. wskazano, że istota sprawy dotyczy możliwości legalizacji budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a następnie wykonania robót budowlanych. Legalizacja samowoli budowlanej ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, podstawowym warunkiem dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego jest jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W aktualnym stanie prawnym legalizacja prowadzona jest wyłącznie na wniosek inwestora,

Organ odwoławczy ocenił, że na tym etapie postępowania legalizacyjnego, organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia 11.05.2022 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Inwestor złożył wniosek o legalizację samowolnie powstałej substancji budowlanej (pismo z dnia 5.01.2022 r.), o którym mowa w art. 48a Prawo budowlane, w następstwie czego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydaje postanowienie na podstawie art. 48b ww. ustawy (w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 18.01. 2022 r.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie postanowienia z art. 49 ust. 1a Prawo budowlane poprzedza ciąg działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do legalizacji. Wspomniany ciąg działań obejmuje różnego rodzaju postępowania zakończone wydawaniem postanowień i decyzji, przy czym nie są to postępowania konkurencyjne względem siebie, lecz nawzajem się uzupełniające. Obowiązek wydania postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w wyznaczonym terminie ma przy tym z woli ustawodawcy charakter bezwzględny i nie pozwala na branie pod uwagę żadnych innych względów poza wskazanymi w art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego, tj. funkcjonowania w obiegu prawnym ostatecznego postanowienia z dnia 18.10.2021 r. wstrzymującego budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce.

Zaznaczono, że postanowienie to zawierało prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia środka zażalenia do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego skarżący nie skorzystał, a to na tym etapie postępowania zasadnym było składanie zarzutów zawartych w zażaleniu. W ocenie organu, w szczególności z zasady niekonkurencyjności poszczególnych etapów postępowania, zmierzającego do zalegalizowania budowy zrealizowanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wynika niemożność badania przez organ tych okoliczności, które były już przedmiotem badania w postępowaniu wstrzymującym budowę budynku mieszkalnego, tj. zwłaszcza legalności robót budowlanych objętych wstrzymaniem, tryb postępowania, ustalenie stanu faktycznego.

W związku z powyższym wyjaśniono, że organ będzie mógł rozpatrzyć podnoszone przez skarżącego zarzuty na etapie decyzji wydanej z art. 49e Prawo budowlane kończącej postępowanie legalizacyjne. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem, w żaden sposób organ nie może zobowiązać, czy nakazać inwestorowi zalegalizowania samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48a ust. 2 P.b. inwestor może wycofać wniosek o legalizację do dnia wydania decyzji o legalizacji.

Reasumując podkreślono, że w sytuacji stwierdzenia przez organ I instancji, że przedłożone dokumenty legalizacyjne są niekompletne (a za takie zostały uznane dokumenty załączone do pisma z dnia 23.04.2022 r.) organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, winien wezwać inwestora w trybie art. 49 ust. la Prawo budowlane do usunięcia nieprawidłowości poprzez uzupełnienie dokumentów legalizacyjnych. Wydanie postanowienia na podstawie tej normy prawa nie kończy postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Postanowienia, według ogólnej zasady wynikającej z art. 123 § 1 i 2 k.p.a., nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii dotyczących toku postępowania. O zakończeniu postępowania administracyjnego można mówić dopiero, gdy zostanie wydana ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.).

Wobec powyższego, uznano, że tryb postępowania przyjęty przez organ stopnia powiatowego, oparty na art. 49 ust. 1a P.b. jest właściwy. Wobec przedmiotowej inwestycji na tym etapie postępowania legalizacyjnego, organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie w zakresie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku mieszkalnego.

Na postanowienie organu odwoławczego z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i umarzającej prowadzone postępowanie albo ewentualnie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na fakt braku przedmiotu postępowania, a to samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku, której strona skarżąca nie popełniła, dopuszczając się jedynie remontu i przebudowy budynku;

2. art. 49 ust. 1a pr. bud. w zw. z art. 48 ust. 1 pr. bud. i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ich błędną wykładnie sprowadzającą się do uznania, iż organ ma obowiązek prowadzić postępowanie legalizacyjne i ustalić opłatę legalizacyjną nawet wobec samowolnego remontu i przebudowy wskazanego budynku, gdy w obrocie prawnym jest postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust.1 P.b., podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów sprowadza się do uznania, iż gdy w ocenie organu, dany obiekt budowlany powinien być legalizowany w innym trybie, niż tryb określony w art. 48-49a P.b.., stwierdzona w tym zakresie wadliwość musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń wydanych w oparciu o niewłaściwy tryb i to niezależnie od postanowień wydanych na wcześniejszych etapach postępowania;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a., obligujących organ do samodzielnego i wszechstronnego zebrania a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem nie doszło do poczynienia przez ten organ podstawowych ustaleń faktycznych i prawnych, a to, że w niniejszej sprawie nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej z uwagi na chybione przyjęcie, iż na etapie zażalenia od postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ wskazanych okoliczności nie bada.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskrzonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z przepisem art. 15 zzs⁴ ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs⁴ ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego oraz uczestników (z wyjątkiem J. W.) dotyczącego możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie z uwzględnieniem granic nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie odpowiada prawu i zostało wsparte przekonywującą argumentacją, powołaną w jego uzasadnieniu.

Mając na uwadze zarzuty skargi, koncentrujące się zasadniczo wokół kwestionowania oceny organów, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, Sąd – przede wszystkim - podkreśla, że w niniejszym postepowaniu przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z 20 czerwca 2022 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 11 maja 2022 r. nakładające na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku mieszkalnego.

Zgodnie z art. art. 49 ust. 1 pkt. 1 P.b. w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza:

1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.

Natomiast w myśl pkt 1a. powyższego artykułu przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że budynek, objęty postepowaniem w niniejszej sprawie, został wybudowany w latach 1975-1978 roku przez J. B. . Następnie w latach 2020 - 2021 zostały przeprowadzone przy budynku roboty budowlanego polegające na dociepleniu budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachu o rat zamurowaniu dwóch otworów okiennych od strony wschodniej i zmiana wymiarów dwóch okien od strony północnej i południowej. Inwestorem robót wykonanych po 2020 r. jest skarżący, który nie posiada pozwolenia na budowę budynku, jak również nie posiada pozwolenia, ani zgłoszenia na wykonane roboty budowlane.

Mając na uwadze zarzuty skargi trzeba wskazać, że strona skarżąca upatruje naruszania przepisów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w bezpodstawnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowlanej oraz, iż na etapie zażalenia od postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ okoliczności tej już nie bada.

Nie tracąc z pola widzenia zarzutów skargi podkreślić trzeba, że przepisy P.b. dotyczące legalizacji samowoli budowlanej przewidują etapowość postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (lub bez wymaganego zgłoszenia). Drugi etap sprowadza się do oceny organu, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu.

Przekładając powyższe do realiów niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że postanowieniem z dnia 18 października 2021 r., na podstawie art. 48 ust 1 P.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Opocznie wstrzymał budowę przedmiotowego budynku.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia.

Z kolei w myśl ust. 3 powyższego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Ponadto, stosownie do treści art. 48 ust. 5 Prawa budowalnego, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

W postanowieniu z dnia 18 października 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych organ wyjaśnił, że:

– Starostwo Powiatowe Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i gospodarki Nieruchomościami przesłało mapę do celów projektowych aktualną na dzień 17.05.1993r. oraz szkic syt.-wys. z pomiaru (pomierzono IV 1993r .), na której jest widoczny budynek mieszkalno - gospodarczy usytuowany w miejscowości K. [...] gm. O. .

– Urząd Miejski w Opocznie pismem z dnia 20.09. 2021 r. poinformował, że po sprawdzenie rejestru pozwoleń na budowę od roku 1973 nie stwierdzono wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Dla przedmiotowego budynku mieszkalnego od 1 stycznia 2004 r. nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Obecni właściciele nie występowali w ostatnim czasie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

– Starostwo Powiatowe w Opocznie pismem z dnia 29.09.2021 r. poinformowało, że po sprawdzeniu rejestru pozwoleń oraz zgłoszeń z lat 2018-2021 nie odnaleziono dokumentów dotyczących robót budowalnych (przebudowa budynku mieszkalnego) przy budynku mieszkalnym w miejscowości K. dz. nr ewid. [...] gm. O.

Organ wydający postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b., przepisu art. 48 P.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wyjaśnił także, iż samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. W ocenie organu nadzoru budowlanego roboty budowlane wykonane przez inwestora w lalach 2020 - 2021 wymagały zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Opocznie.

Sąd powyższą argumentację uznaje za prawidłową i w ślad za organami podkreśla, że powyższe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (z 18 października 2020 r.) nie zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia, a następnie do sądu administracyjnego.

Następnie skarżący w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. wniósł m. in. o przywrócenie terminu do legalizacji przedmiotowej zabudowy, składając wniosek o jej legalizację. Postanowieniem 17 stycznia 2022 r. organ I instancji przywrócił termin do złożenia wniosku o legalizację.

Przedstawiony powyższy przebieg postępowania zdeterminował dalszy bieg procesu legalizacyjnego i, w ocenie Sądu, w takiej sytuacji organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania trybu postępowania z art. 48b P.b.

Należy podkreślić, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i zostanie złożony wniosek o jej legalizację to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48b P.b. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów (co w mniejszej sprawie miało miejsce postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r.)

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że P.b. nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Istotne jest również to, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Innymi słowy inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w odpowiedzi na postanowienia organu z 18 stycznia 2022 r. inwestor poczynił próbę (w piśmie z dnia 23 kwietnia 2022 r.) wypełnienia obowiązku wynikającego z tego postanowienia, ale jemu nie sprostał.

Organ, stwierdzając braki w przedłożonych dokumentach i wychodząc naprzeciw woli inwestora zalegalizowania przedmiotowych prac wdrożył tryb z art. 49 ust. 1a P.b. Zgodnie z jego treścią, jeśli w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych (co miało miejsce w niniejszej sprawie), wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Postanowienie to daje inwestorowi możliwość i szanse legalizacji samowolnie wykonanych prac, poprzez wyznaczenie kolejnego terminu na złożenie wymaganych dokumentów. Odnośnie zaś określenia przez organ terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych ustawodawca pozostawił organowi nadzoru budowlanego swobodę w zakresie określenia jego długości. Niewątpliwie jednak termin ten powinien być wystarczająco długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków.

W ocenia Sądu zakreślony przez organ (30 dni) termin spełnia to założenie.

Mając na uwadze powyższe wywody, należy ponownie podkreślić, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszymi postepowania jest legalność postanowienia w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych.

Tak zakreślony przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej powoduje, że kontrola legalności, dokonywana przez Sąd, ogranicza się do zbadania czy organ był uprawniony do jego wydania, nie zaś do kontroli całokształtu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, w tym kontroli postanowień wydawanych na wcześniejszym etapie, od których służyło odrębne środki zaskarżenia. Innymi słowy przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena czy organ był uprawniony do wydania postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, nie zaś ocena czy strona skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej.

Postanowienie wydane w trybie art. 49 ust. 1a jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Obowiązek wydania wspomnianego tego postanowienia ma charakter obligatoryjny ("w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje") i nie pozwala na branie pod uwagę żadnych innych względów poza wskazanymi w art. 49 ust. 1a P.b.

Mając na uwadze powyższe rozważania, za zupełnie niezrozumiałą należy uznać argumentacja skargi, zgodnie z którą organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości, nie jest ograniczony jedynie do kontroli, czy obowiązki te zostały nałożone prawidłowo. W ocenie skarżącego kontrola postepowania w ramach którego wydane zostało postanowienie obejmuje także badanie w szerszym aspekcie- czy obowiązki nałożono legalnie tj. w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami – we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów (skarżący – nietrafnie – w ocenie tutejszego Sadu - wskazuje tu na analogię z sądową kontroli postanowień w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej).

Jeśliby przyjąć powyższą argumentację strony skarżącej to konsekwentnie należałby wysnuć wniosek, że złożenie zażalenia na postanawiania o wstrzymaniu robót budowlanych po terminie (bądź jego nie złożenie) jest absolutnie bez znaczenia dla przebiegu postepowania legalizacyjnego ponieważ postanowienie to mogłoby być zweryfikowane (wyeliminowane) na etapie wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych. Taka wykładnia wobec wcześniej przedstawionego wywodu dotyczącego etapów postępowania legalizacyjnego musi zostać oceniona jako błędna i nie zasługująca na akceptację.

Nie może też umknąć uwadze Sądu również to, że nie można skutecznie negować trybu legalizacji zainicjowanego postanowieniem o wstrzymaniu robót i jednocześnie inicjować postępowania o przywrócenie terminu do legalizacji (równocześnie składając wniosek w tym przedmiocie), a następnie podejmować próbę sprostania obowiązkom wynikającym z postanowienia wydanego w trybie art. 48b. Jeżeli strona nie zgadza się z trybem wszczętego postępowania legalizacyjnego, to może zaniechać składania wniosku o legalizację.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że skuteczność legalizacji zależy od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się na złożenie wymaganych dokumentów oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o art. 49e Prawa budowlane, nakazujące usunięcie samowoli budowlane. Tryb legalizacji samowoli budowlanej stanowi bowiem swoistą przeciwwagę, do stosowanej kiedyś jedynej sankcji w formie nakazu rozbiórki. Stosowanie tego trybu jednak w dużej mierze pozostaje w gestii samego inwestora.

Z uwagi na powyższe Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia art. 49 ust. 1a P.b.. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Jednoczenie należy podkreślić, że zarzuty związane z oceną strony, zgodnie z którą w sprawie występuje brak przedmiotu postępowania (tzn. samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku, której strona skarżąca nie popełniła, dopuszczając się jedynie remontu i przebudowy budynku) ponoszone obecnie w skardze na postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych będą mogły być przedmiotem oceny Sądu po ewentualnym wniesieniu skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie doszło także do naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów proceduralnych, to jest art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia postanowień organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazują na fakty, które organy uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniają podstawę prawną postanowienia oraz przytaczają przepisy obowiązującego prawa mające zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa oraz dokonane ustalenia faktyczne nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

dj