Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1368/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 757/17 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 757/17 Wojewódzki Sąd Lublinie oddalił skargę B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na nieuprawnione rozstrzygnięcie sprawy, polegające na braku przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych SKO przyjętych za podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego oraz bezkrytycznego przejmowania wszystkich ustaleń faktycznych za SKO;

naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia i nieuprawnione zaaprobowanie decyzji SKO wydanej z wyraźnym naruszeniem przepisu 9 k.p.a., art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. polegającym nieinformowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu, na pozbawieniu spółki czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych, jakoby spółka zamierzała zmienić dotychczasowe wykorzystanie terenu i zamiast produkcji energii elektrycznej podjąć produkcję nawozów;

naruszenie art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wypływ na treść orzeczenia i nieuprawnione zaaprobowanie decyzji SKO wydanej z wyraźnymi naruszeniami przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zebrania niezbędnych dowodów oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia już zebranych dowodów, co spowodowało przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby spółka dotychczas produkująca energię cieplną i prąd, po uzyskaniu zezwolenia miałaby rzekomo produkować nawóz organiczny, czyli wykonywać inną działalność i zmienić przeznaczenie terenu;

naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia i nieuprawnione zaaprobowanie decyzji SKO wydanej z wyraźnym przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów opisanej w art, 80 k.p.a. co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych, że spółka dotychczas produkowała energię cieplną i prąd, a po uzyskaniu zezwolenia miałaby produkować nawóz organiczny, czyli wykonywać inną działalność;

naruszenia art. 3 § 1, ark 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wypływ na treść orzeczenia i nieuprawnione zaaprobowanie decyzji SKO wydanej z wyraźnymi naruszeniami przepisów art. 84 k.p.a. i 85 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin w zakładzie spółki oraz ewentualnego sięgnięcia do opinii biegłego celem ustalenia czy po ewentualnym uzyskaniu zezwolenia dojdzie do zmian produkcyjnych w zakładzie spółki, co skutkowało nieprawidłowymi ustaleniami w zakresie stanu faktycznego i przyjęciem, że spółka dotychczas produkowała energię cieplną i prąd, a po uzyskaniu zezwolenia miałaby produkować nawóz organiczny, czyli wykonywać inną działalność i tym samym doszłoby do zmiany przeznaczenia terenu;

naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez nieuprawnione zaaprobowanie decyzji SKO uznającej, że decyzja Starosty Parczewskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie naruszała prawa w ogóle;

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 71 ust. 2 pkt 2 a także art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej "u.i.o.ś." wyrokowi zarzuciła błędną wykładnię wskazanych przepisów prowadzącą do nieuprawnionego zaaprobowania decyzji wydanej z wyraźnym naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci "Opinii dotyczącej produkcji biogazu z uwzględnieniem stosowania odpadów pochodzących z przemyski rolno-spożywczego" Instytutu [...] w [...] złożony w toku postępowania przed WSA, gdyż jest to dowód niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W jej ocenie dowodzi, że SKO w [...] wydając decyzję wadliwie ustalił stan faktyczny, bowiem błędnie rozumiał przedmiot działalności i produkcji u skarżącej i błędnie uznawał, że spółka rozpoczęła nową działalność czy też nowe przedsięwzięcie, które uzasadniało uzyskanie decyzji środowiskowej, jak również w postaci faktur sprzedażowych nr [...] oraz [...] na okoliczność iż spółka już w 2013 i 2014 roku sprzedawała nawóz [...], co oznacza, że nie mogło być tak, iż dopiero po uzyskaniu zezwolenia zaczęłaby nawóz ten produkować.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że Sąd kontrolując decyzję nie wychwycił, że przetwarzanie odpadów polegało wyłącznie na produkcji biogazu, a produkcja biogazu była wynikiem przetwarzania odpadów, zatem był to ten sam proces ujęty w dwóch aspektach. Ponadto sprawując kontrolę decyzji powinien wychwycić, że nawóz organiczny jest odpadem w każdej fermentacji beztlenowej, bez względu na rodzaj zużywanych odpadów organicznych. Gdyby zatem samodzielnie przeanalizował opis prowadzonej działalności, to stwierdziłby, że jej celem była i miała pozostać produkcja energii elektrycznej i cieplnej, a nawóz organiczny był i miał pozostać odpadem poprodukcyjnym, na co wskazuje również literatura techniczna opisującą proces fermentacji beztlenowej, w tym opinia Instytutu [...] w [...], która nie została uwzględniona.

Zdaniem spółki WSA nie skontrolował prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, skoro nie dostrzegł wyraźnych naruszeń szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ocenie z samego faktu dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można wywodzić takiego obowiązku.

Wskazując na treść art. 72 u.i.o.ś. podniosła, że punktem wyjścia do ustalenia, czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które wymaga nowej decyzji środowiskowej było prawidłowe ustalenie na czym polega proces produkcyjny, w szczególności czy wytwarzana była do tej pory jedynie energia cieplna i prąd, czy też również nawóz organiczny, bowiem ustalenie to determinowało uznanie, czy mamy do czynienia ze zmianą przeznaczenia terenu. Zauważyła, że w toku postępowania przed WSA wykazała, że nawóz organiczny jest produktem ubocznym procesu fermentacji metanowej i powstaje bez względu na to jakie substraty są wykorzystywane w procesie produkcji biogazu. Świadczy o tym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] sierpnia 2013 r., która została całkowicie pominięta przez SKO i WSA w Lublinie, zaś w świetle choćby tego dokumentu nie było podstaw do przyjęcia, że dopiero po uzyskaniu zezwolenia decyzją z [...] czerwca 2015 r. spółka zaczęła wytwarzać nawóz.

Zdaniem spółki ze zleconej Instytutowi [...] w [...] "Opinii dotyczącej produkcji biogazu z uwzględnieniem stosowania odpadów pochodzących z przemysłu rolno-spożywczego" jednoznacznie wynika na czym polega jej działalność i dlaczego przetwarzanie odpadów nie było nowym przedsięwzięciem ani zmianą prowadzonej działalności. Wskazała, że Sąd I instancji niesłusznie oddalił jej wniosek o przeprowadzenie tego dowodu, co było bezpośrednią przyczyną zajęcia przez niego błędnego stanowiska. Przedłożona opinia jednoznacznie potwierdzała prawidłowość zarzutu spółki, że ustalenia SKO dotyczące produkcji w spółce, a więc tego, że najpierw produkowała energię cieplną i prąd, a potem miała produkować nawóz organiczny jest błędny i wynika z niezrozumienia procesu technologicznego.

Skarżąca podkreśliła, że w wydanej decyzji organ nie wykazał, że w wyniku wydania zezwolenia doszłoby do zmiany sposobu wykorzystania terenu, skoro spółka po wydaniu zezwolenia prowadziłaby biogazownię rolniczą, a przetwarzanie odpadów występowałoby wyłącznie w procesie fermentacji beztlenowej w celu wytworzenia biogazu, a odpadem poprodukcyjnym pozostawałby nawóz organiczny. W jej opinii dopiero w odpowiedzi na skargę organ jasno i klarownie, stanął na stanowisku, że spółka po uzyskaniu zezwolenia zacznie wytwarzać nawóz organiczny a wcześniej wytwarzała energię cieplną i prąd. Tymczasem analiza choćby załączonej do wniosku o wydanie zezwolenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r, dotycząca wprowadzania do obrotu nawozu - pofermentu wskazywałaby na błędność ustaleń w tym zakresie, bowiem skoro spółka w 2013 r. zgodę na wprowadzanie nawozu do obrotu otrzymała, to znaczy, że był on już wtedy wytwarzany. W konsekwencji nie było podstawy, aby twierdzić, że spółka dopiero w 2015 r. zacznie wytwarzać nawóz, zaś wcześniej wytwarzała energię i prąd. Wskazała ponadto, że kwestia ta wynika również z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie również jasno było wskazane, że przedmiotem działalności spółki jest również wytwarzanie nawozu.

Skarżąca podniosła, że przez organ nie zostały przeprowadzone żadne czynności w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Na żadnym etapie tego postępowania nic nie wskazywało, że może on mylnie rozumieć procesy produkcyjne. Zwróciła także uwagę, że została zupełnie pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Skarżąca wyjaśniła, że powoływała przepis art. 2 ust 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii, aby wskazać i jeszcze raz podkreślić, że nie można potraktować przetwarzania odpadów jako nowego przedsięwzięcia w stosunku do biogazowni, które to przedsięwzięcie wymagałoby nowej decyzji środowiskowej, bowiem odpady są po prostu jednym z substratów zasilających wytwarzanie energii w biogazowni. Podniosła, że przy zastosowaniu tych samych obiektów oraz tych samych urządzeń miał być prowadzony dokładnie ten sam proces fermentacji beztlenowej, w wyniku której miał powstawać taki sam biogaz spalany w celu uzyskania energii elektrycznej i cieplnej. Jedyna różnica polegała na wykorzystaniu dodatkowo innych odpadów organicznych, w tym pochodzenia zwierzęcego, zaś wykorzystanie innych odpadów nie może zostać odczytane jako "zamierzenie budowlane" lub "zmiana sposobu wykorzystania terenu" wymagające nowej decyzji środowiskowej.

W ocenie spółki rozstrzygnięcie WSA było wynikiem błędnej interpretacji terminu "zmiana wykorzystania terenu" oraz błędnej interpretacji terminów "przetwarzanie" oraz "odzysku", w tym "odzysku energii" w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 1 pkt 14, 15 i 21 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem niemożliwe było prowadzenie nowego postępowania dowodowego.

W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo skonkludował, że decyzja środowiskowa z dnia [...] lutego 2009 r. nie dotyczyła procesu technologicznego będącego przedmiotem zezwolenia z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanego przez Starostę [...], zaś analiza sprawy przeprowadzona w zaskarżonym wyroku jest dogłębna i wnikliwa.

Zauważyło, że gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącej, można byłoby dojść do wniosku, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów organicznych pochodzenia roślinnego pozwala na przetwarzanie wszelkiego rodzaju innych odpadów, niezależnie od tego, jakie to odpady będą, bowiem "w obu wypadkach teren był i miał pozostać przeznaczony na przetwarzanie odpadów".

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazało, że nosi on datę [...] września 2017 r. zatem nie może być uznany ani za dowód w sprawie, której przedmiotem była ocena decyzji pod kątem wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa, ani za opinię biegłego, bowiem zgodnie z art. 84 k.p.a. opinię biegłego można wywołać "w sprawie" a sprawa, czyli zezwolenie na przetwarzanie odpadów zakończyła się z dniem [...] czerwca 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Sądu I instancji orzekający o oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów na działce nr [...]położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku analizowanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (w kolejnej instancji), która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Trzeba bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać za opartych na usprawiedliwionych podstawach prawnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wadliwości przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w oparciu, o który skarżąca kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji dopuścił się braku kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz bezkrytycznego przyjęcia wszystkich ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści tego przepisu wynika zatem, że jest on przepisem ogólnym, ustrojowym, o charakterze kompetencyjnym. W pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu sprecyzowano zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Przepis art. 3 p.p.s.a. określa zatem kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i zakres ich właściwości rzeczowej. Przepis ten w żadnej z jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08 - publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że naruszenie art. 3 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdy wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź gdy zastosuje środki nieznane ustawie. Niezgadzanie się autora skargi kasacyjnej z wynikiem kontroli sądowej (jak w niniejszej sprawie), nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1301/16; z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2761/17; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11 - publik. CBOSA). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Oddalenie przez sąd skargi jest bowiem konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego i przepisów prawa materialnego.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9, 10 § 1 i 81 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej o ustaleniach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu, na pozbawieniu Spółki czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, jakoby Spółka zamierzała zmienić dotychczasowe wykorzystanie terenu i zamiast produkcji energii elektrycznej podjąć produkcję nawozu. Stwierdzić należy, że organ administracji przed wydaniem decyzji nie organ nie zwrócił się do skarżącej kasacyjnie, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., o wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy bowiem uwagę, że dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wskutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mogła ona wykazać, że nie zmieniła przeznaczenia terenu, w ten sposób, że dotychczas produkowała energię elektryczną i cieplną pozyskiwaną ze spalania biogazu, a w wyniku nowego pozwolenia rzekomo miałaby produkować nawóz organiczny. Powyższa argumentacja jest nietrafna, gdyż, jak wskazano powyżej postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a co za tym idzie, co do zasady ocena materiału dowodowego dotyczy dowodów zgromadzonych w sprawie, w której wydano decyzję kontrolowaną w trybie nieważnościowym. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji nie przeprowadzał, żadnego postępowania dowodowego, a jedynie dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem sprawdzenia czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie, która wskazywała na powyższą okoliczność uzasadniając nią zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Odmawiając słuszności powyższemu zarzutowi należy podkreślić, że art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zasady ogólne, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie (por. wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2518/16; CBOSA). Tylko w razie wątpliwości co do charakteru czy intencji pisma wnoszonego przez stronę organ obowiązany jest podjąć niezbędne kroki celem wyjaśnienia tych wątpliwości.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie podnosząca wadliwość zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny, co do zmiany profilu produkcji z energii elektrycznej i cieplnej na produkcję nawozu jest o tyle niezasadna, że pomija treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. dotyczy zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. i uznać go za niezasadny. Skarżąca kasacyjnie wskazując na definicję pojęcia "przedsięwzięcia" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. wskazywała na niezasadność stanowiska Sądu I instancji. W ocenie Spółki skoro przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowalne lub inną ingerencję w środowisko polegającą na zmianie przekształcenia lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, to w takiej sytuacji wydanie decyzji z [...] czerwca 2015 r. nie wymagało poprzedzenia jej decyzją środowiskową, albowiem skarżąca kasacyjnie nie przewidywała realizacji żadnej z takich inwestycji, a zmiana polegała jedynie na użyciu innych odpadów organicznych, w tym pochodzenia zwierzęcego w prowadzonej biogazowni. Umknęło jednak skarżącej kasacyjnie, że przywołany art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. zawiera zamknięty katalog decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wyd. III, LEX komentarz do art. 72 u.i.o.ś.). Wśród tego katalogu w art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. wymieniono zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wniosek w wyniku, którego została wydana kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja, dotyczył właśnie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji) w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się rodzaje i masę odpadów przewidywanych do przetwarzania i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że złożyła wniosek o przetwarzanie odpadów, którego zakres był większy niż wniosku dotyczącego budowy bioelektrowni rolniczej, gdyż dotyczył on ponadto przetwarzania odpadów innych niż wymienione w uprzednim wniosku, w tym odpadów pochodzenia zwierzęcego. Wynikiem przetwarzania odpadów miał być nawóz organiczny. Podkreślić należy, że decyzja na przetwarzanie odpadów określa rodzaj odpadów. W myśl zaś obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) określono katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Odpady z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności zostały zaliczone do grupy 02 (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). W ramach tej grupy wyodrębniono między innymi podgrupy tj. odpady z rolnictwa, ogrodnictwa, uprawa hydroponicznych, leśnictwa, łowiectwa i rybołówstwa oraz drugą podgrupę odpadów z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, a także trzecią podgrupę odpadów z przemysłu mleczarskiego. Każda z tych podgrup dzieli się następnie na rodzaje, które muszą być zawarte w decyzji o zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. dotycząca środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej nie obejmowała więc swoim zakresem analizy wpływu na środowisko przetwarzania w biogazowni prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie odpadów innych aniżeli kiszonka z kukurydzy i trawy oraz pulpy ziemniaczanej i wywaru pogorzelnianego (akta administracyjne dołączone do sprawy II SA/LU 812/17). Tymczasem decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. obejmuje swym zakresem zezwolenie na przetwarzanie odpadów nie tyko z grupy 02, ale także z grup: 04, 16 19 i 20. W związku z tym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie uwzględniła przetwarzania wszystkich odpadów pochodzenia rolniczego, ale także odpadów nie ujętych w innych grupach (16), odpadów z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych (19) oraz odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie (20).

Zwrócić należy uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa istotę i zarazem cel, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ma ona bowiem określać środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jest ona indywidualnym aktem administracyjnym. Dotyczyć więc może konkretnych stron i konkretnego przedsięwzięcia (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Lex, komentarz do art. 71 u.i.o.ś.). Skoro więc decyzja środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczyła budowy bioelektrowni rolniczej i jak wynika z akt postępowania dotyczących jej wydania, jej analizą objęto jedynie wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej ze spalania biogazu powstałego w wyniku procesu beztlenowej fermentacji substratów pochodzenia rolniczego (kiszonka z kukurydzy i trwa) oraz odpadowego z przetwórstwa produktów rolnych (pulpa ziemniaczana i wywar pogorzelniany), to nie można przyjąć, że spełniała ona także wymagania dotyczące przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na przetwarzanie odpadów z podgrupy 02, 16, 19 i 20. Przy czym decyzja ta nie uwzględniała, że w toku przetwarzania odpadów ma powstawać nawóz organiczny, a nie tylko energia elektryczna i cieplna. W sprawie nie zaistniała więc konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, co wskazuje na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zbędne więc było podejmowanie przez organ czynności zmierzający do ustalenia, czy Spółka zamierzała zmienić rodzaj prowadzonej działalności. Okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy można było ustalić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

W konsekwencji jako niezasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81 k.p.a., jak również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 i 85 k.p.a. Nie zachodziła bowiem konieczność dokonywania oględzin ani zasięgania opinii biegłego. Okoliczność ta stanowiła podstawę oddalenia wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie o dopuszczenie dowodu z opinii dotyczącej produkcji biogazu.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedłożenie decyzji środowiskowej dotyczącej innego przedsięwzięcia należy uznać za rażące naruszenie art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś.

W związku z powyższym nie można było uznać za słuszne zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.16 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podsumowując dodać należy, że jak zasadnie zauważył to Sąd I instancji, nie można było uznać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dołączonej do wniosku o zgodę na przetwarzanie odpadów za zgodną z wymogami art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach także z tego powodu, że wniosek został złożony po upływie 4 lat, kiedy decyzja stała się ostateczna (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś).

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.