Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 171/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 8 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. C.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 912/06 w sprawie ze skargi N. C.-O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 5 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w O. oddalił skargę N. C.-O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2006 r., w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał wpierw, że sprawa przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po raz wtóry została poddana ocenie sądu administracyjnego, albowiem wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił poprzednie decyzje organów obydwu instancji wydane w tej sprawie. Wówczas to uprawnione organy przyznały N. C.-O. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, obliczając ich wysokość z zastosowaniem sankcji, z uwagi na zawyżoną deklarację powierzchni działek. Uchylając zarówno decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., jak i decyzję z dnia [...] marca 2005 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E., skład orzekający wówczas rozpoznający sprawę uznał, że organ I instancji pouczył wnioskodawczynię jedynie o konsekwencjach nieudzielania wyjaśnień w przedmiocie nieścisłości wykrytych w jej wniosku w zakreślonym terminie, polegających na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w całości lub części. Nie pouczono natomiast skarżącej o przesłankach wyłączających zastosowanie sankcji.

Rozpoznając ponownie sprawę, po bezskutecznym wezwaniu skarżącej do złożenia wyjaśnień dotyczących przyczyn zawyżenia zgłoszonej powierzchni działek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., przyznał N. C.-O. po potrąceniu kwoty 39.665,05 zł, płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2004 r. w łącznej wysokości 11.873,89 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] października 2006 r.

Oddalając skargę N. C.-O. wniesioną na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2006 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. L 328 17/12/2003 s. 21) oraz przepisy rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 12/12/2001 s. 11). Przepisy te przewidują sankcje nakładane na rolnika, w przypadku, gdy występuje różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez niego we wniosku, a powierzchnią ustaloną przez organ w wyniku kontroli (art. 5 rozporządzenia nr 2199/2003 oraz art. 32 rozporządzenia 2419/2001).

Zdaniem Sądu I instancji, stosując się do zaleceń zawartych wyroku z dnia 9 marca 2006 r. organ pouczył wnioskującą pismem z dnia [...] lipca 2006 r. o skutkach związanych z nieprawidłowym wypełnieniem wniosku. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wyjaśniła przyczyn nieprawidłowego wypełnienia wniosku, a podjęła jedynie polemikę z informacjami zawartymi w wezwaniu. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, to rolnik ma wykazać, że nie ponosi winy za nieprawidłowe wypełnienie wniosku. W ocenie Sądu, skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które świadczyłyby o braku jej winy w tym zakresie i w związku z tym nałożenie sankcji było zasadne. Sąd I instancji stwierdził, że wyrok z dnia 9 marca 2006 r. skutkował uchyleniem poprzednich decyzji wydanych przez organy, nie mógł zaś zmienić stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią przepisów art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2419/2001, wszelkie zmiany wniosków dokonane po upływie terminu ich składania są dopuszczalne jedynie do momentu powiadomienia rolnika przez właściwe władze o nieprawidłowościach we wniosku, powiadomienia go o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz kontroli dokonanej na miejscu, która ujawniła nieprawidłowości. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo ustalił zarówno wysokość dopłat, jak i sankcji i oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

II

W skardze kasacyjnej N. C.-O. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie mającym istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to jest przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.,

art. 105 § 1 k.p.a., przez nie uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] lipca 2006 r., który prowadził postępowanie administracyjne, mimo braku wniosku skarżącej w tym zakresie oraz nałożył na nią sankcje w wyniku tego postępowania. Skutecznie cofnięty wniosek skarżącej powinien spowodować umorzenie postępowania administracyjnego odnośnie działki [...] we wsi P. oraz brak sankcji, a powyższe miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. przez nie uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] lipca 2006 r., mimo przeprowadzenia postępowania przez ten organ sprzecznego z zasadą wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., odnoszącą się do prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa - przez bezpodstawną zmianę treści pouczenia oraz skutków prawnych nie złożenia przez skarżącą wyjaśnień;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. przez nie uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] lipca 2006 r., mimo przeprowadzenia postępowania przez ten organ sprzecznego z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. - przez brak należytego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) z

dnia 11 grudnia 2001 r., nr 2419/2001 - przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, mimo, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] października 2006 r. powinna być uchylona ze względu na naruszenie przez organ przy jej wydawaniu art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia

2001 r., nr 2419/2001.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżąca podniosła, że WSA w O. uchylając decyzje z dnia [...] marca 2005 r. i [...] kwietnia 2005 r. i nakazując powtórne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym także kontroli, nie zakwestionował oświadczeń woli złożonych przez skarżącą. Wydając decyzję w dniu [...] lipca 2006 r. organ był związany skutecznym cofnięciem wniosku przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] przed wezwaniem jej do złożenia wyjaśnień i nie mógł w tej części przeprowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji, w której zastosowano sankcje, albowiem działka ta nie była już objęta wnioskiem o dopłaty. Jeżeli natomiast wszczął postępowanie, winien był je umorzyć, zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu ustosunkował się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na ustawowej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając sądowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca nie tylko zatem powinna wskazać przepisy, którym uchybił Sąd, ale także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.

W tej sprawie strona skarżąca naruszenie przepisów postępowania – art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obydwu instancji naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na skutek czego błędnie oddalił skargę, zamiast uchylić kwestionowane skargą decyzje

z przyczyn, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Istotnym dla dalszych rozważań jest to, że wśród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie ma zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych. W takiej sytuacji należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i został należycie ustalony. Ta konstatacja ma dla wyniku postępowania kasacyjnego podstawowe znaczenie, albowiem z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego strona skarżąca wyciąga błędne wnioski prawne.

Przypomnieć więc należy, że skarżąca wystąpiła do właściwego organu ARiMR

o przyznanie jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych deklarując we wniosku 125,4 ha powierzchni gruntów rolnych użytkowanych przez nią. Bezsporne jest również to, że w wyniku kontroli krzyżowej ustalono, że jedna z działek o powierzchni 23 ha, oznaczona numerem ewidencyjnym [...], a objętych wnioskiem skarżącej, została zgłoszona przez innego producenta rolnego w jego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Po ustaleniach kontrolnych skarżąca wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieprawidłowości "wycofała zakwestionowaną działkę ewidencyjną". To skorygowanie wniosku, w ocenie skarżącej, powinno skutkować zarówno tym, że postępowanie w przedmiocie przyznania jej płatności do działki nr [...] stało się bezprzedmiotowe, jak i tym, że w takiej sytuacji nie zaistniały przesłanki do zastosowania sankcji. Ten pogląd skarżącej opiera się na błędnym rozumieniu kwestii związanych z dopłatami bezpośrednimi do gruntów rolnych.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatności (w tym bezpośrednie) przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem ich uzyskania jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Przyznanie płatności następuje, stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy na wniosek producenta rolnego. W toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku złożonego w oparciu o art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, właściwy organ bada zatem, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności jest producentem rolnym posiadającym działki rolne o łącznej powierzchni, co najmniej 1 ha i czy te grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, z zachowaniem wymogów ochrony środowiska. Oczywiście powierzchnia zadeklarowanych gruntów ma znaczenie, ale w aspekcie ustalenia wysokości płatności (art. 2 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich...). Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich jest ustalenie, czy ubiegający się o te płatności spełnia warunki do ich przyznania, a nie czy płatność ta przysługuje do określonej działki rolnej. Ta konstatacja sprawia, że skorygowanie wcześniejszego wniosku

o przyznanie płatności poprzez wykreślenie jednej z zadeklarowanych działek nie czyni bezprzedmiotowym w tym zakresie postępowania. Przedmiotem postępowania, co raz jeszcze należy podkreślić, nie jest bowiem przyznanie płatności do poszczególnych działek rolnych.

Z tych powodów zarzut skargi kasacyjnej obejmujący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do kolejnych zarzutów, w efekcie również związanych z tą korektą wniosku, wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2419/2001 zmiany wniosków dokonane po upływie terminu ich składania są dopuszczalne jedynie do momentu powiadomienia rolnika przez właściwe władze o nieprawidłowościach we wniosku, powiadomienia go o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz o kontroli dokonanej na miejscu, która ujawniła nieprawidłowości. Korekty wniosku po tym terminie są niedopuszczalne (art. 8 ust. 3), a wykryte nieprawidłowości, w zależności od rozmiaru nieścisłości skutkują sankcjami określonymi w przepisach wspólnotowych. Jednakże w tym samym rozporządzeniu Komisji w art. 44 ust. 1 postanowiono, że sankcji nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym, lub gdy może wykazać, iż nie ponosi winy. Analiza obydwu przepisów prowadzi do wniosku, że dotyczącą one różnych sytuacji faktycznych. Przepis art. 8 rozporządzenia obejmuje sytuacje, gdy ubiegający się o dopłaty po złożeniu wniosku, ale przed tym, gdy organ dowiedział się o nieprawidłowościach i powiadomił o tym wnioskodawcę, lub mógł się dowiedzieć o nieprawidłowościach (zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli lub przeprowadził tę kontrolę), dokonuje korekty wniosku. Natomiast art. 44 ust. 1 rozporządzenia obejmuje takie stany faktyczne, gdy właściwy organ wykrył już nieprawidłowości, ale rolnik w reakcji na te ustalenia wykazał, że jednak wniosek jest poprawny pod względem faktycznym, lub że jakkolwiek nie jest poprawny, to ubiegający się nie ponosi winy za te nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie zarówno właściwe organy, jak i Sąd I instancji przyjęły, że po pierwsze nie nastąpiła korekta wniosku przed zdarzeniami, o których mowa w art. 8 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001, a po wtóre ubiegająca się o dopłaty nie wykazała okoliczności uprawniających do zastosowania art. 44 ust. 1 tego rozporządzenia.

Skarżąca w pozostałych, poza już omówionym, zarzutach skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że w rozpoznawanym stanie faktycznym zaistniała sytuacja określona w art. 8 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001, dlatego też nie musiała reagować na wezwanie organu pouczające o możliwości uchylenia się od zastosowania sankcji poprzez wykazanie, że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Skarżąca wniosek o przyznanie płatności złożyła w dniu [...] czerwca 2004 r., a w dniu [...] lipca 2004 r. została powiadomiona przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach

i wezwana do złożenia wyjaśnień. Z datą powiadomienia o stwierdzonych nieprawidłowościach wszelkie uzupełnienia i zmiany wniosku nie były już dozwolone (art. 8 ust. 3 rozporządzenia 2419/2001). To, że skarżąca w reakcji na wezwanie poinformowała organ, że "wycofuje" jedną z działek, nie stanowiło korekty wniosku w rozumieniu art. 8 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001. Zresztą taka teza nie wynika, wbrew temu co twierdzi kasator, z uprzedniego wyroku Sądu I instancji uchylającego decyzje o przyznaniu płatności bezpośrednich. W pisemnych motywach wyroku z dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wadliwość kontrolowanych rozstrzygnięć upatrywał właśnie w tym, że skarżącą w wezwaniu powiadamiającym o nieprawidłowościach nie pouczono o okolicznościach wyłączających stosowanie sankcji, o których stanowi art. 44 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2006 r. poinformował skarżącą o możliwości wykazania, że nie ponosi winy w błędnym wypełnieniu wniosku. To, że organ powtórnie skierował do skarżącej wezwanie odnoszące się do nieprawidłowości, ale już z pełnym pouczeniem, nie oznacza, że dopiero w dniu [...] maja 2006 r. dowiedziała się o tym, że jej wniosek nie odpowiada stanowi faktycznemu, w zakresie obejmującym działkę [...]. Zupełnie nietrafne jest wywodzenie w skardze kasacyjnej, że uchylenie uprzednich decyzji przez Sąd oznaczało powtórne przeprowadzenie kontroli poprawności wniosku. To, że wniosek w dacie jego wniesienia był nieprawidłowy jest bezsporne. W świetle niekwestionowanych ustaleń nie budzi również wątpliwości to, że wnioskująca o dopłaty nie zmieniła wniosku przed dniem powiadomienia jej przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach.

W takiej sytuacji zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2419/2001, jak i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 oraz 11 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.