Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 407/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 148 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. L., D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżących Z. L., D. L. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 407/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]( dalej jako organ odwoławczy lub SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 dalej kpa),po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania D. i Z. l. reprezentowanych przez pełnomocnika M. L. od decyzji z dnia [...] stycznia 2019r. znak: ([...]. wydanej przez Prezydenta Miasta ustalającej D. i Z. l. będącym właścicielami nieruchomości położonej w R. przy ulicy R. o łącznej powierzchni [...]m² opłatę adiacencką w wysokości [...]zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]z obrębu [...],ark. [...], wskutek podziału działki oznaczonej nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Prezydent Miasta R. ustalił D. i Z. L. właścicielom nieruchomości położonej w R. przy ulicy R. o powierzchni [...] m² opłatę adiacencką w wysokości [...]zł z tytułu

wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]z obrębu [...], ark. [...], wskutek podziału działki oznaczonej nr [...] zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podał, że na wniosek D. i Z. L. właścicieli nieruchomości – działka nr [...] doszło jej podziału, który został zatwierdzony.

Pismem z dnia [...] października 2018r. strona została poinformowana o wszczęciu postepowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym określającym wzrost wartości powyższej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2018r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika stron dotyczące zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zaś w dniu [...] listopada 2018 roku organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o zajęcie stanowiska co do zarzutów.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił tok postepowania i podał, iż według

operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...]zł.

Po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wynosi [...]zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o [...]

zł. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z uchwałą nr 191/2007 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007r. stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, co w przedmiotowej sprawie daje kwotę [...]zł.

Organ uznał, iż wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego E. P. operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od ww. decyzji, złożonym w ustawowym terminie D. i Z. L. podnieśli, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego

został sporządzony w sposób wadliwy. Zawiera liczne błędy zarówno merytoryczne, jak i błędy logiczne. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym rozszerzyła okres badania cen na trzy lata motywując to faktem braku dostatecznej ilości transakcji nieruchomości podobnych. Według skarżących na [...] rynku Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu Miejskiego w R. odnotował ponad 300 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Zatem rozszerzanie okresu badania cen o kolejny rok wydaje się być nieuzasadnione. Skarżący podnieśli, iż w ostatnich dwóch latach od daty przyjęcia stanu miała miejsce transakcja nieruchomością podobną położona po sąsiedzku przy ulicy R. (działki nr [...],[...], [...]o łącznej powierzchni [...]m²), która nie została w ogóle uwzględniona w wycenie. Nieruchomość ta została sprzedana za cenę [...]zł, co w przeliczeniu na 1 m² dało cenę [...]zł. Zdaniem skarżących słusznym jest podniesienie zarzutu, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotowy operat szacunkowy nie dochowała należytej staranności przy analizowaniu lokalnego rynku, przez co w sposób nierzetelny oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale. Ponadto w uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżących poddał w wątpliwość kompetencje i rzetelność rzeczoznawcy majątkowego poprzez umieszczenie przez biegłą na stronie 15 operatu szacunkowego współczynnika determinacji R² określającego miarę dopasowania trendu, jak również zły dobór danych do trendu.

W dalszej części odwołania zarzucono rzeczoznawcy przyjęcie jednej bazy nieruchomości zawartej na stronie 14 i 15 operatu szacunkowego, zarówno dla działki przed podziałem jak i dla działek po podziale, i na podstawie tej bazy określenie przedziału cenowego oraz cech różnicujących nieruchomości podobne. Zdaniem pełnomocnika sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został opracowany bez zachowania należytej staranności do której każdy rzeczoznawca zobligowany jest na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Nie może zatem stanowić wiarygodnego i rzetelnego dowodu w toczącym się postępowaniu.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. ustaliło i zważyło, co następuje.

Pismem z dnia [...] października 2018r. znak: [...]organ I instancji zawiadomił D. i Z. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. stanowiącej przed podziałem działkę nr [...], a po podziale działki nr [...], [...], [...]o pow. [...] m².

Zgodnie z art. 98a ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018r.. poz. 2204) zwanej dalej "ustawą" jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika

wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2. art. 146 ust. 1a. art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (zgodnie z treścią znajdującej się na niej pieczęci) dnia [...] stycznia 2017r.

Z treści art.98a ustawy wynika ponadto, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej niezbędne jest istnienie uchwały rady gminy określającej stawkę procentową tej opłaty.

W dniu tym obowiązywała uchwała nr 191/2007 Rady Miejskiej w R. z dnia [...].10.2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie miasta R. w związku z ich podziałem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 1 grudnia 2007r., nr 247,poz. 7205. Ustalona w tej uchwale stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosiła

30% różnicy miedzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.

Wskazane dowody świadczą, iż zaistniały przesłanki prawne do wszczęcia postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej

Z treści art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy E. P. sporządziła w dniu [...] czerwca 2018 r. operat szacunkowy, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...] zł.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym dla dokonania wyceny zastosowała podejście porównawcze -porównywania parami, w ramach której zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy określa się wartość nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu

czasu. Podejście porównawcze stosuje się jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości

podobnych do nieruchomości wycenianej.

Rzeczoznawca zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy określiła stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. tj. na dzień [...] grudnia 2016r, a stan nieruchomości po podziale według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. tj. [...] stycznia 2017r.

Sposób dokonania wyceny i czynności, które musi podjąć rzeczoznawca dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej reguluje szczegółowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207. poz. 2109 ze zm.) zwanym dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nieruchomością podobną. stosownie do art. 4 pkt. 16 ustawy jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Rzeczoznawca w operacie opisała stan wycenianej nieruchomości i wskazała, iż przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa, niezabudowana, stanowiąca współwłasność Z. H. i D. M. małż. L.. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej ( uregulowanym stanie prawnym w księdze wieczystej KW [...]prowadzonej przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R.. Działka usytuowana jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i terenów niezabudowanych.

Charakteryzując działkę przed podziałem rzeczoznawca wskazała, iż działka nr [...] o powierzchni [...] m², położona jest w R., obręb [...] przy ul R..

Dojazd do działki po drogach lokalnych o nawierzchni utwardzonej. Działka położona

jest na terenie uzbrojonym we wszystkie media, tj. instalacje elektryczną, instalacje wodociągową, kanalizacyjną oraz gazową. Media te są dostępne ale oddalone od działki. Rzeczoznawca wyjaśniła, iż ograniczeniem pod zabudowę jest usytuowanie jej

w strefie zalewowej Potoku [...] oraz obciążenie służebnością gruntową. Rzeczoznawca majątkowy opisała także działki powstałe po podziale, wskazując numer ewidencyjny. Dokonała oceny cech położenia. Analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną. pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną i rezydencjonalną w zurbanizowanej części miasta R.. Rzeczoznawca wyjaśniła, że z uwagi na brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomości podobnych zaistniałych w okresie ostatnich dwóch lat, zgodnie ze stanem nieruchomości przyjętym na dzień [...] stycznia 2017r, a zaistniały transakcje nieruchomości w okresie dłuższym niż dwa lata. tj. od lutego 2014 r., zgodnie z zasadami wyceny wydłużono okres analizy o transakcje nieruchomości przekraczającą okres dwóch lat. Ponadto biegła podała, iż w związku z brakiem transakcji sprzedaży działek budowlanych o powierzchni większej do wyceny przed podziałem i po podziale dla działki o powierzchni średnio poszukiwanej i rzadziej poszukiwanej przyjęto te same nieruchomości, a różnice skorygowano poprawkami. Na podstawie analizy rynku lokalnego ustalone zostały cechy rynkowe mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. tj. lokalizacja, dostępność komunikacyjna, dojazd, infrastruktura techniczna, powierzchnia działki, infrastruktura towarzysząca, ograniczenia pod zabudowę. Rzeczoznawca dokonała charakterystyki cech rynkowych wycenianej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale nieruchomości i opisała wycenianą nieruchomość w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Przypisując określoną wagę poszczególnych cech wycenianej nieruchomości. Biegła wyjaśniła również, że wagi cech rynkowych określono i przyjęto na podstawie badań obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy stwierdziła. że określona po podziale wartość rynkowa gruntu jako przedmiotu prawa własności przy przyjęciu atrybutów przedmiotowej nieruchomości w stosunku do nieruchomości podobnych i ich atrybutów, które przyjęto do porównania i określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metoda porównywania parami jest wartością, którą powinno się uzyskać na lokalnym rynku nieruchomości oraz mieści się w przedziale cen występujących na rynku oraz w pobliżu przedmiotu wyceny (str. 30 operatu szacunkowego). W odpowiedzi zaś na zarzuty pełnomocnika skarżących. skierowane do organu I instancji po zapoznaniu się z operatem szacunkowym rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. wyjaśniła. iż z działki nr [...] o powierzchni rzadziej poszukiwanej dla której zostały wydane warunki zabudowy i zagospodarowania ternu przed podziałem, po podziale na wniosek właścicieli nieruchomości powstały trzy działki budowlane o powierzchni poszukiwanej pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną każda.

Rzeczoznawca wyjaśniła również, że w obliczonej wartości jest uwzględnione ograniczenie w postaci usytuowania w strefie zalewowej Potoku [...] oraz

służebność gruntowa, które wpływają na jej wartość.

W wyniku całego procesu szacunkowego rzeczoznawca określiła wartość rynkową wycenianej nieruchomości po podziale w wysokości [...]zł. Wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę [...]zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o [...]zł., zaś 30% z powyższej kwoty stanowi [...] zł. i opłatę w takiej wysokości ustalił organ I instancji.

Oceniając operat szacunkowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, a przedstawiony przez rzeczoznawcę proces szacunkowy jest wyczerpujący.

Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca uwzględniła wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie wartości. Rzeczoznawca wskazała także na podstawy prawne sporządzenia operatu szacunkowego. Przedstawiła zastosowany w operacie tok rozumowania. Sporządzona

przez rzeczoznawcę opinia w formie operatu szacunkowego stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Odnosząc się do odwołania w którym pełnomocnik skarżących podnosił niesłuszność przyjętego przez rzeczoznawcę okresu badania cen poprzez jego rozszerzenie, skoro w okresie dwóch lat wstecz od daty [...].01.2017 r. Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu Miejskiego w R. odnotował ponad 300 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, a ponadto miała miejsce transakcja nieruchomością podobną położoną po sąsiedzku przy ulicy R., która nie została w ogóle uwzględniona w wycenie Kolegium wyjaśniło. Podniosło, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uzasadniła rozszerzenie rynku nieruchomości wskazując, iż w związku z brakiem dostatecznej ilości transakcji nieruchomości podobnych zaistniałych w okresie dwóch lat, zgodnie ze stanem nieruchomości przyjętym na dzień [...].01.2017r. a zaistniały transakcje nieruchomości w okresie dłuższym niż dwa lata. tj. od lutego 2014r. zgodnie z zasadami wyceny wydłużono okres analizy o transakcje nieruchomości przekraczająca okres dwóch lat (strona 12 operatu szacunkowego). Fakt odnotowania 300 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych nie świadczy, iż wszystkie one spełniały warunki podobieństwa do działki wycenianej. Wskazać należało, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonym przez Rade Miejska w R. nr 221/99 z dnia 29.12.1999r. zmienionego uchwałą Nr 1624/2011 z dnia 29.08.2011r. znajduje się w strefie MN. tj. zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, TO - tereny otwarte: rolne, łąki, nieużytki, zieleń nieurządzona z możliwością dolesień oraz obszar terenów otwartych, biologicznie czynnych Miejskiego Systemu Przyrodniczego z zakazem zabudowy, obszary zalewowe, jak również główne korytarze ekologiczne w obrębie istniejącego MPS. 7. Z treści operatu szacunkowego wynikało, iż analizie poddany został ww. rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną i rezydencjonalną zurbanizowanej części miasta R. (str. 12 operatu szacunkowego), a zatem zgodnie z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości. Również w bazie nieruchomości przedstawiono transakcje, które zaistniały na lokalnym rynku w analizowanym okresie, a dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną, pod zabudowę ekstensywną i rezydencjonalną w zurbanizowanej części miasta R. (str. 14 operatu szacunkowego).

Odnosząc się do zarzutu odwołania dot. przyjęcia do porównań nieruchomości o powierzchniach mniejszych niż wyceniana oraz przyjęcia jednej bazy nieruchomości

zarówno dla działki przed podziałem jak i dla dziełek po podziale Kolegium wyjaśniało,

iż rzeczoznawca majątkowy uzasadniła wybór stwierdzając, iż w związku z brakiem transakcji sprzedaży działek budowlanych o powierzchni większej, do wyceny przed podziałem i po podziale dla działki o powierzchni średnio poszukiwanej i rzadziej poszukiwanej przyjęto te same nieruchomości, a różnice skorygowano poprawkami.

Wyjaśnić należy, iż wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje po analizie rynku rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne uprawnienia. To biegły decyduje jaki rynek jest odpowiedni dla szacowanej nieruchomości. Również biegły posiadający wiadomości specjalne ustala trend czasowy.

Natomiast jeśli skarżący kwestionuje rzetelność, prawidłowość i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby niniejszej sprawy przez uprawnioną do tego osobę, rzeczoznawcę majątkowego, winien przedstawić inny operat szacunkowy sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który podlegałby analizie i w ramach oceny całości materiału dowodowego. Skarżący mogli również skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 ust. 1 ustawy). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od strony. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tych możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego nie popartą żadnym dowodem. Samo bowiem twierdzenie strony, że w jej ocenie wykonany przez rzeczoznawcę szacunek jest wadliwy, nie może być uznany za wystarczający.

Biorąc powyższe pod uwagę. wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia odwołania Kolegium orzekło jak w sentencji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki [...],[...],[...]powstałych w skutek podziału działki oznaczonej nr. [...] wnieśli D. i Z. L..

Przedmiotowej decyzji zarzucali naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 4 ust. 6a, art. 98 ust. 1, art. 151§ 1 i art. 153 § 1 ustawy oraz § 3 ust. 1, 5 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej do określenia wartości wycenianej nieruchomości, nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny, nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6,

8, 11, 15, 77§ 1, 80, 107§ 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedokładne rozważenie wszystkich okoliczności mogących

mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę wydanego

orzeczenia błędnego i wadliwego operatu szacunkowego oraz błędnym uzasadnieniu

zaskarżonej decyzji, ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i lakonicznego stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika jednoznacznie,

iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości;

Wnosili zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm

przepisanych.

Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosili o wstrzymanie zaskarżanej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podnosili, że zgodnie z obowiązującymi przepisami na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa., ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie również obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Następstwem tegoż organ ma obowiązek ocenić wartość dowodowa operatu szacunkowego, a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez

rzeczoznawcę majątkowego. Organ powinien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny, zupełny, spójny i czy wskazuje na właściwie przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Operat nie może zawierać niejasności, pomyłek, braków czy wewnętrznych sprzeczności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Powyższe stanowisko, co do zakresu oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregi lat (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. ak! I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Zauważyć należy, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na decyzję kształtującą obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko, a ono podlega kontroli organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet, jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych.

W ocenie skarżących decyzja oparta na operacie szacunkowym wskazuje, że został on

sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy, a zatem wadliwie organ ocenił, że operat jest prawidłowy. Przede wszystkim operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zaś daty przyjętych do porównania transakcji winny być zbieżne z datą orzekania, a do porównania winny być przyjęte transakcje nieruchomości o różnym stanie.

Jak wynika, bowiem z art. 98a ust.1 zd. 4 ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 zd. 5 ustawy).

Uwzględniając powyższe, należało uznać, że sporny operat nie spełnia wymogów ustawowych.

Jak podnosiła już strona w odwołaniu do SKO rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym rozszerzyła okres badania cen na trzy lata motywując to faktem, iż brak jest dostatecznej ilości transakcji nieruchomości podobnych. Nie sposób się z tym twierdzeniem zgodzić, gdyż ustalono, iż na [...] rynku jedynie w aspekcie nieruchomości gruntowych niezabudowanych w okresie dwóch lat wstecz od daty [...].01.2017 rok (data, na którą należy przyjąć stan nieruchomości po podziale) Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu Miejskiego w R. odnotował ponad 300 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Zatem poszerzanie okresu badania cen o kolejny rok wydaje się być nieuzasadnione. Nadto należy nadmienić, iż w ostatnich dwóch latach od daty przyjęcia stanu między innymi miała miejsce transakcja nieruchomością podobną położoną po sąsiedzku przy ulicy R. (działki nr [...],[...],[...]o łącznej powierzchni [...] m²), która nie została w ogóle uwzględniona w wycenie. Nieruchomość ta została sprzedana za cenę [...]złotych (akt notarialny Nr Rep A [...]), co w przeliczeniu na 1 m² dało cenę [...]zł. Zatem słusznym jest podniesienie zarzutu, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotowy operat szacunkowy nie dochowała należytej staranności przy analizowaniu lokalnego rynku, przez co w sposób nierzetelny oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale. Ciężko jest zgodzić z wyjaśnieniami SKO, iż w liczbie 300 transakcji na nieruchomościach w określonym czasie nie znalazły się działki spełniające przesłanki definicji nieruchomości podobnej. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu. W § 4 ust. 1 ww rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen, a przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy nieruchomości (§ 4 ust. 4 ww rozporządzenia). Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego należało przyjąć, że operat szacunkowy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja nie odpowiadają przepisom prawa. Nadto, jak wskazano, do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone do daty orzekania, a więc z roku 2017, tymczasem z operatu wynika, iż do porównania przyjęto transakcje mające miejsce nawet w roku 2014. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy został błędnie sporządzony również w wyniku źle przeprowadzonej analizy transakcji, co do nieruchomości, które nie są podobnymi w rozumieniu ustawy. Stosownie do art. 80 kpa organy administracji publicznej mają prawo, ale i obowiązek oceny dowodów. Jednak w przedmiotowej sprawie uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych poprzez bezkrytyczne i ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i prawidłowości a także adekwatności operatu do okoliczności konkretnej sprawy. Analiza tych danych, nawet przy braku znajomości samej metody szacowania czy podejścia porównawczego, winna w tymże przypadku skutkować negatywną oceną operatu organu prowadzącego sprawę. Jak podnosiła już strona w postępowaniu przed SKO wątpliwość budzi trend zastosowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Mianowicie określanie trendu panującego na [...] rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych jedynie na 9 nieruchomościach, podczas gdy na rynku nieruchomości w okresie analizy przyjętej przez biegłą, wystąpiło znacznie więcej transakcji sprzedaży jest błędne. Zastanawiającym jest także to, iż skoro rzeczoznawca chciała określić trend jedynie na podstawie zamieszczonej w przedmiotowym operacie bazy nieruchomości liczącej 10 nieruchomości (strona 14 i 15 operatu), a następnie określiła trend na 9 transakcjach z bazy, to czemu i na jakiej podstawie została odrzucona jedna transakcja z bazy. W związku z tym należy domniemywać, iż określony przez rzeczoznawcę trend został określony w sposób błędny i nierzetelny. Ponadto wątpliwość stanowi umieszczenie przez biegła na stronie 15 operatu szacunkowego współczynnika determinacji R² określającego miarę dopasowania linii trendu. Gdyby rzeczoznawca majątkowy prawidłowo stosowała metody statystyczne, to stwierdziłaby, że współczynnik R² jest miarą jak bardzo linia trendu dopasowana jest do punktów wykresu. Należy zauważyć, iż R² jest z zakresu 0 – 1, a wartości bliższe wskazują na to, że linia trendu dobrze reprezentuje serię danych. Z obliczonego i zaprezentowanego trendu przez biegłą wynika, iż miara dopasowania linii trendu wyniosła 0,0672, czyli, około 7%, co świadczy o fatalnym przyjęciu danych. Mimo to, rzeczoznawca aktualizuje ceny transakcyjne, pomimo, iż dobór przez nią danych do wyznaczenia trendu jest wysoce nierzetelny. Zatem jest to kolejny istotny błąd świadczący o tym, iż przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony w sposób niekompetentny. Kolejną kwestią świadczącą o złym doborze danych do trendu są chociażby nieruchomości spod nr 3 i nr 7.

Jak wynika z tabeli, obie działki położone są w obrębie M.przy ulicy D.. Ponadto obie działki mają taką samą powierzchnię, czyli każda działka ma po [...]m². Obie w studium są przeznaczone pod zabudowę MN. Jedyna różnica, jaka ich różni to data sprzedaży działek i oczywiście kwota, za jaką zostały sprzedane. Zatem za 1 rn² działki sprzedanej w dniu [...] kwietnia 2014 roku zapłacono [...]złote, natomiast około 8 miesięcy później, w dniu [...] stycznia 2015 roku za taką samą działkę zapłacono [...]zł, a różnica w cenie 1 m² wyniosła [...]zł. Na, tym przykładzie po raz kolejny wykazano, iż przyjęty przez biegłą trend został opracowany w sposób nieprawidłowy, co przełożyło się na zniekształcenie wyniku wyceny.

Kolejnym kardynalnym błędem dyskwalifikującym przedmiotowy operat szacunkowy, jako wiarygodny i rzetelny dowód w postępowaniu jest nieprawidłowy tok przy aktualizacji cen transakcyjnych. Na stronie 15 przedmiotowego operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał "średni miesięczny wzrost ceny wynosi 230 zł/m², co przy średniej arytmetycznej [...]zł stanowi około 1,92% dla badanego okresu czasu. " Z powyższego wynika, iż trend dla badanego okresu czasu, a więc od [...].02.2014 do [...].10.2015 wyniósł 1,92%. Należy podkreślić, iż jest to trend czasowy, nie miesięczny, ani nie roczny i dotyczy jedynie okresu od [...].02.2014 do [...].10.2015. Z tak wyliczonego trendu czasowego rzeczoznawca aktualizuje każdą cenę transakcyjna takim samym trendem czasowym wynoszącym 1,92%, przy czym aktualizacja następuje na dużo późniejszą datę przyjęcia stanu. Taka aktualizacja cen jest nieprawidłowa i stanowi kardynalny błąd, bowiem określony przez rzeczoznawcę trend czasowy powinien bezwzględnie zostać odniesiony każdorazowo do daty transakcji. Przeczy logice aktualizacja ceny transakcyjnej z daty [...].02.2014, z początku badanego okresu, takim samym trendem, co ceny transakcyjnej z daty[...].10.2015 z końca badanego okresu. W obu przypadkach biegła dokonała aktualizacji ceny transakcyjnej trendem 1,92% mimo, iż między tymi dwoma datami jest blisko dwuletnia różnica czasowa.

Nadto skarżący zwrócili również uwagę, iż rzeczoznawca w operacie zawarła stwierdzenie, "zatem średni miesięczny wzrost ceny wynosi 2,30 zł/m² (.) Zatem skoro średni miesięczny wzrost ceny jest na poziomie 2,30 zł/m², to wyklucza to przyjęcie trendu w badanym okresie czasu na poziomie 1,92%, bowiem miesięczny wzrost ceny o 2,30 zł/m² nie jest tożsamy ze wzrostem cen o 1,92% w badanym okresie od 02.2014 do 10.2015. Można jedynie domyślać się, iż być może chodziło, że średnio ceny w okresie od 02.2014 do 10.2015 wzrosły o 2,30 zł/m². Należy jednak podkreślić, iż takie sformułowania i błędy są niedopuszczalne, gdyż wprowadzają odbiorcę operatu szacunkowego w błąd a przez to obniżają wiarygodność i rzetelność opracowania. Odbiorca operatu szacunkowego nie może weryfikować słuszności każdego wyrazu a nadto domyślać się, o co chodziło rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat. Zdaniem skarżących jest to kolejny dowód świadczący o tym, iż operat nie może stanowić wiarygodnego i rzetelnego dowodu w postępowaniu.

Podnosił, iż zauważyć, że przy dokonywaniu określenia trendu czasowego, który stanowi jedną z głównych i ważniejszych czynności przy oszacowaniu wartości nieruchomości zostały poczynione liczne istotne błędy, które świadczą o braku wystarczającej kompetencji rzeczoznawcy, a co bezpośrednio przekłada się na nierzetelność opracowanego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego.

Kolejnym istotnym błędem jest przyjęcie jednej bazy nieruchomości zawartej na stronach 14 - 15 przedmiotowego operatu zarówno dla działki przed podziałem jak i dla działek po podziale i na podstawie tej bazy określanie przedziału cenowego oraz cech różnicujących nieruchomości podobne. Należy zauważyć, iż istotą przedmiotowego operatu szacunkowego jest oszacowanie nieruchomości przed podziałem oraz po podziale, celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości z tytułu jej podziału. Zatem najważniejszym czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości w tym przypadku jest wielkość powierzchni gruntu i ta zależność powinna być w sposób logiczny i rzetelny odzwierciedlona w operacie szacunkowym. W przedmiotowym przypadku wyceniana nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię [...] m². Po podziale powstały 3 działki o powierzchniach [...] m², [...] m² oraz [...] m².

Rzeczoznawca w bazie nieruchomości zamieściła nieruchomości o powierzchniach z

przedziału 500 m² — 2000 m². Następnie porównała działki po podziale ([...] m², [...] m²,[...] m²) z działkami o dużo mniejszych powierzchniach (750 m², 900 m², 654 m²), chociaż w bazie zostały wyodrębnione działki o większych, podobnych powierzchniach. Następnie działki o podobnych powierzchniach do działek po podziale (w tym przypadku były to działki o powierzchniach [...] m², [...] m², [...] m²) zostały porównane z działką przed podziałem o powierzchni [...] m². Z uwagi, iż jedyną cechą różnicującą nieruchomość przed podziałem jak i po podziale jest wielkość powierzchni gruntu, nie sposób zgodzić się z adekwatnością doboru nieruchomości porównawczych w obu przypadkach. Ich zdaniem iż jest to bardzo istotna kwestia, która zaważyła na prawidłowości oszacowania.

Kolejnym błędem świadczącym o braku spójności i logiczności oszacowania jest wynik

końcowy wyceny. W sytuacji gdy jedną cechą różnicującą nieruchomość przed podziałem oraz po podziale jest wielkość powierzchni gruntu, to nieruchomości poszukiwane winny być droższe. Sporządzająca operat nadając odpowiednią gradację cech dla poszczególnych działek to odzwierciedliła w wycenie.

Operat określił, iż:

- działki o powierzchni 300 m² — 1500 m² otrzymują ocenę punktową "poszukiwane",

- działki o powierzchni 1500 m² — 3000 m² otrzymują ocenę punktową "średnio poszukiwane",

- działki o powierzchni mniejszej niż 300 m² a większa niż 3000 m² otrzymują ocenę

punktową "rzadziej poszukiwane".

Po podziale powstały następujące działki: nr [...]o powierzchni [...] m², nr [...]o powierzchni [...] m², nr [...]o powierzchni [...] m².

Zgodnie z powyższą gradacja cechy "powierzchnia działki", działki nr [...], nr [...]

otrzymały lepszą ocenę punktową - "poszukiwane" aniżeli nieco większa działka nr [...], która otrzymała ocenę punktową "średnio poszukiwane". Zatem zgodnie z logiką należałoby się spodziewać, iż skoro jedyną cechą różnicującą te trzy działki jest wielkość powierzchni gruntu, a działki nr [...], nr [...]otrzymały lepszą ocenę punktową, toteż wartość 1 m² działki powinna być nieco wyższa niż działki gorzej ocenionej. Mimo powyższego działka słabiej oceniona niż pozostałe została oszacowana na wyższą kwotę jednostkową — 109,83 zł/m², niż pozostałe działki, które zostały oszacowane na kwotę jednostkową — 109,28 zł/m². Takie oszacowanie powyższych działek zostało sporządzone nierzetelnie, błędnie i przeczy logice, w związku z tym przedmiotowy operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego i rzetelnego dokumentu w niniejszej sprawie. Argumentowali, że w postępowaniu określającym wysokość opłaty adiacenckiej nie można z góry przyjąć założenia, że sam fakt podziału nieruchomości spowodował automatycznie wzrost jej wartości. Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie 1 OSK 729/06).

Wskazywali, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie jest wadliwy, niekompetentny i nierzetelny. Zawiera on szereg błędów merytoryczny jak i logicznych, które to błędy zostały udowodnione w niniejszym piśmie, dyskwalifikując tym samym przedmiotowy operat szacunkowy, jako wiarygodny dowód w niniejszym postępowaniu. Należy również zauważyć, iż operat szacunkowy został opracowany bez zachowania należytej staranności, do której każdy rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami tj. Dz. U. 2018r. poz. 121 z dnia 15 stycznia 2018 roku z późniejszymi zmianami.

Ich zdaniem przedmiotowy operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego i rzetelnego dowodu w toczącym się postępowaniu. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. W przedmiotowym postępowaniu te przesłanki nie zostały spełnione. Skarżący podnosili , iż organy w postępowaniu zwykłym i odwoławczym mają obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, co do operatu, podnoszonych przez strony. Nie można uznać postępowania odwoławczego (dokonanego przez SKO) za przeprowadzone prawidłowo, jeżeli nie wyjaśniono w nim czy jedyny dowód, stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, został sporządzony prawidłowo. Ograniczenie się przez Prezydenta Miasta R. oraz SKO do ogólnych stwierdzeń, pod jakim kątem może organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty badać operat jest niewystarczające.

Konieczna jest ocena operatu, a także szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony. W każdym postępowaniu administracyjnym czy to zwykłym, czy nadzwyczajnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Zgodnie z nią sprawa powinna być tak wyjaśniona, aby rozstrzygniecie, co do jej istoty nie budziło żadnych wątpliwości, iż jest zgodne z prawem. SKO stwierdziło, że skoro skarżący w postępowaniu zwykłym nie przedstawił innego operatu szacunkowego oraz nie skorzystał z oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców, to jej obecne zastrzeżenia, co do wadliwości opinii biegłego nawet, jeśli opinia zawiera wady, nie mają wpływu na trwałość decyzji ustalającej opłatę i są jedynie polemiką. Trudno się zgodzić z takim stwierdzeniem. Decyzja o ustaleniu opłaty ma być zgodna z prawem nie, dlatego, że strona jej nie kwestionowała w sposób, jakiego żąda organ, ale dlatego, że opiera się o dowód niewadliwy. Decyzja organów zaś tę niewadliwość powinny wykazać. Tego w przeprowadzonym postępowaniu nie dokonano. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych poprzez ogólne wskazanie, że "jest ona prawidłowa" —

stanowi naruszenieart.7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa" oraz z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek merytorycznej oceny sporządzonej opinii. Brak merytorycznej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że decyzja ta narusza prawo.

W dniu [...] października 2019 roku skarżący wnieśli pismo, które stanowiło uzupełnienie skargi.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania,

w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego

i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada

w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący podniósł zarzut nieprawidłowego sporządzenia operatu, który nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Opracowanie to zawiera, zgodnie z § 55 ust.2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje wytyczne z § 56 ust.1 rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg § 56 ust.4. Operat zawiera podpis, datę i pieczęć, co odpowiada § 57 ust.1 rozporządzenia. Opinia biegłego zatem nie budzi wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swój wybór. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy( por. wyroki NSA z dnia 22 grudnia 2009 roku, I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 roku, I OSK 379/10, z 7 października 2011 roku, I OSK 1650/10).

Skarżący w toku postępowania oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywali na uchybienia i błędy przedmiotowego operatu.

Zarzuty stawiane przedmiotowemu operatowi odnosiły się do następujących kwestii:

- nieuprawnionego rozszerzenie okresu badania nieruchomości podobnych poza okres dwóch lat wstecz tj. od daty [...] stycznia 2017 roku;

- nieprawidłowe określenie bazy nieruchomości przyjętych do porównania – przyjęcie do porównania działek dużo mniejszych, niż te które powstały po podziale;

- nieprawidłowe określenie trendu poprzez wyliczenie współczynnika determinacji - R² określającego miarę dopasowania linii trendu – linia dopasowania na niskim poziomie 7 %;

- sprzeczność pomiędzy przyjętą wartością średniego miesięcznego wzrostu cen o 2,30 zł/m² a przyjętym trendem na poziomie 1,92%;

- niezrozumiałe ustalenie ceny jednostkowej na wyższym poziomie dla działki nr [...]o niższym atrybucie powierzchni( mniej poszukiwana) niż działki nr [...] i [...]wyżej ocenione w tym zakresie( poszukiwane);

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając odwołanie winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, w tym odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów. Pozytywna ocena operatu przedstawiona przez organ odwoławczy, z uwagi na brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów, nie mogła zostać przez Sąd zaakceptowana.

Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów dla których do porównania przyjęto te, a inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona mieć możliwość ustalenia czy analizowane nieruchomości są rzeczywiście podobne. Aby mówić o nieruchomościach podobnych, konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą pod jak największej liczby cech, a występujące różnice winny być poddane korekcie( por. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2012 roku, I OSK 2085/11, z 3 marca 2010 roku, II OSK 481/09, wyroki WSA w Gdańsku z 10 października 2012 roku, II SA/Gd 135/12, WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 roku, II SA/Kr 19/10).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy operatu szacunkowego i to w sytuacji gdy kwestia wiarygodności operatu była przedmiotem zarzutów zawartych w odwołaniu. Zamiast tego organ przyjął w sposób ogólnikowy, że przedmiotowy operat został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i wyjaśnienia rzeczoznawcy są wystarczające, a nadto strona mogła złożyć inny operat szacunkowy, który podlegałby ocenie. Wskazywał nadto, że skarżący mogliby skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W metodzie porównawczej dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej ma znaczenie ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost wartości, a w konsekwencji czy zachodzi przesłanka nakładania opłaty( wyrok NSA z 26 października 2016 roku, I OSK 3075/14). Zmiana wartości nieruchomości spowodowana jest tylko jednym czynnikiem – geodezyjnym podziałem większej nieruchomości. Z tego powodu winny być wyszukiwane nieruchomości, których transakcje są najbliższe dacie podziału oraz były to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy.

Przyjęcie przez biegłą zbioru nieruchomości podobnych było przedmiotem zarzutów strony skarżącej. Wskazywali oni, że w ich ocenie nie istniała potrzeba rozszerzania okresu wyboru transakcji poza okres 2 lat wstecz oraz przyjęte do porównania nieruchomości podobne pod względem cechy – powierzchnia, warunku podobieństwa nie spełniają. Przyjęte działki do porównania miały odpowiednio [...] m², [...] m², [...] m² przy powierzchni działek po podziale [...] m², [...] m². Nadto zdaniem skarżących niezrozumiałym jest nieuwzględnienie w bazie do porównań nieruchomości położonej po sąsiedzku przy ul. R.o pow. [...]m², która została podzielona na trzy działki. Skarżący zauważyli, że cena metra kwadratowego działek [...] i [...]mających mocniejszy atrybut powierzchni – poszukiwane niż działki [...]– średnio poszukiwane uzyskały cenę jednostkową niższą co wydaje się być niezrozumiałym.

Strona skarżąca zarzucała, iż przyjęty przez biegłą trend czasowy obrazujący linię wzrostu cen nieruchomości jest błędnie przyjęty. Dotyczy on okresu od [...] lutego 2014 roku do [...] października 2015 roku. Nie jest to trend prawidłowo przyjęty ponieważ winien on być odniesiony do daty transakcji. O błędnym przyjętym trendzie wzrostu cen nieruchomości ma świadczyć współczynnik determinacji – jako miara dopasowania trendu.

W ocenie Sądu postawione zarzuty nie mogły pozostać bez szczegółowego wyjaśnienia. Decyzja wydana bez odniesienia się do tych zarzutów w sposób szczegółowy doprowadziła do istotnego naruszenia art. 7 kpa – wymogu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nadto uchybiono wymogom art. 77 § 1 kpa, którego wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 kpa, zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i ocenie zgromadzonych dowodów. Obowiązkiem organu administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków nałożonych przez wyżej powołane przepisy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę szczegółowo odniesienie się do stawianych zarzutów, wskazanym byłoby uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienia biegłej rzeczoznawcy co do zarzutów stawianych operatowi. Dopiero dysponując pełnym materiałem dowodowym, winien ocenić merytorycznie operat w kontekście stawianych zarzutów i tym samym wydaną decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.