Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2238/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 29 , art. 30 , art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 838/17 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego - Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej w Warszawie na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz Województwa Mazowieckiego - Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej w Warszawie 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 838/17 po rozpoznaniu skargi Województwa Mazowieckiego - Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej w Warszawie na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...]-[...] lipca 2013 r. PFRON przeprowadził kontrolę problemową w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego, której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa Mazowieckiego środków Funduszu przekazanych według algorytmu i wykorzystanych na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., prowadzonego: przez Stowarzyszenie A w P. w latach 2010 - 2012 oraz przez Stowarzyszenie "G" w 2013 r. w ramach umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wyniki kontroli, przedstawione w protokole kontroli z [...] września 2013 r., zdaniem organu I instancji uzasadniały wszczęcie z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu przekazanych w okresie 2010 r. - I połowa 2013 r. samorządowi Województwa Mazowieckiego według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo Mazowieckie beneficjentowi na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K. w ramach umowy z [...] grudnia 2010 r.

Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzji. Organ I instancji wskazał w niej, że stwierdzono nieprawidłowości w realizacji ustawowego zadania, określonego w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, w ramach umowy z [...] grudnia 2010 r. o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K., zarówno na etapie udzielenia dofinansowania na koszty utworzenia ZAZ, jak i na etapie udzielania dofinansowania na koszty działalności ZAZ oraz rozliczania przekazanych z tym przeznaczeniem środków Funduszu w latach 2010 - I połowa 2013 r. Zakres nieprawidłowości został szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kolejnych lat. W 2010 r. były to:

- sfinansowanie ze środków Funduszu w ramach kosztów tworzenia zakładu aktywności zawodowej w 2010 r. kosztów robót budowlano-remontowych w wysokości 632.000,00 zł, które to roboty nie stanowiły przystosowania pomieszczeń produkcyjnych lub pomieszczeń służących świadczeniu usług oraz pomieszczeń socjalnych i przeznaczonych na rehabilitację do potrzeb osób niepełnosprawnych, tj. zakresu, który może być finansowany ze środków Funduszu zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładów aktywności zawodowej z dnia 14 grudnia 2007 r. (DZ. U. Nr 242, poz. 1776) oraz zawartą umową przez Województwo umową nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

- przeznaczenie środków finansowych mających stanowić wymagany wkład własny Stowarzyszenia A w ramach kosztów tworzenia ZAZ, na rozbudowę przedmiotowego obiektu, a nie na prace dotyczące dostosowania pomieszczeń do potrzeb osób niepełnosprawnych.

- brak dokonania przez stronę wizytacji ZAZ (po otrzymaniu rozliczenia robót budowlanych w ramach etapu tworzenia ZAZ) mającej na celu skontrolowanie i potwierdzenie faktu wykonania robót budowlanych zgodnie ze złożoną dokumentacją.

- zaakceptowanie przez stronę rozliczenia kwoty w wysokości 632.000, 00 zł bez kosztorysów powykonawczych, pozwalających zweryfikować zarówno zakres wykonanych robót, jak i prawidłowość kwot objętych fakturami przedstawionymi do rozliczenia,

- wykorzystanie kwoty 55.019,62 zł na pozostałe koszty utworzenia Zakładu w sytuacji, gdy w okresie 2010 - I połowa 2013 r. ZAZ w K. praktycznie nie prowadził działalności produkcyjno-usługowej przewidzianej umową z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wskazane nieprawidłowości w roku 2011 r. to:

- brak dokonania przez stronę wizytacji ZAZ (po otrzymaniu decyzji o nadaniu statusu ZAZ tylko dla pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, mimo że przedmiotem wniosku o dofinansowanie był ZAZ działający na 3 kondygnacjach - piwnica, parter, I piętro) mającej na celu skontrolowanie, czy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, zakład spełnia warunki, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rehabilitacji,

- brak reakcji strony na niepodjęcie przez ZAZ działalności produkcyjno-usługowej, będącej celem przedsięwzięcia, jakim było utworzenie zakładu aktywności zawodowej,

- brak prawidłowej weryfikacji przez stronę dokumentacji rozliczeniowej, przedkładanej przez organizatora ZAZ, wobec wydatkowania środków Funduszu bez uzasadnienia z pominięciem zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych;

- zatwierdzenia przez stronę rozliczenia rocznego działalności Zakładu Aktywności Zawodowej w K. za rok 2011, pomimo:

- ujęcia w nich dokumentów, które nie zawierają informacji wymaganych w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie maja zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług;

- braku wydzielenia przez organizatora ZAZ odrębnego rachunku bankowego wyłącznie na środki PFRON,

- braku właściwego udokumentowania wkładu własnego organizatora w kosztach tworzenia i działania ZAZ, wykazanego w zestawieniu pn. Koszty działalności zakładu aktywności zawodowej w roku 2011 w kol. 7 na kwotę 41 654, 21 zł (brak prawidłowej faktury i dowodu uregulowania należności ze środków własnych).

Roku 2012 i I poł. 2013 dotyczą następujące stwierdzone nieprawidłowości:

- zaakceptowanie przez stronę zmian w umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadzonych aneksem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. pomimo braku spełnienia przez organizatora ZAZ wymogów formalnoprawnych do zmiany profilu działalności ZAZ.

- brak wyciągnięcia przez stronę konsekwencji wobec organizatora ZAZ, w związku z niezgodnościami stwierdzonymi w trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez MCPS w siedzibie ZAZ w dniu [...] maja 2012 r.

- brak reakcji strony na marginalne prowadzenie przez ZAZ działalności produkcyjno- usługowej, będącej celem przedsięwzięcia, jakim było utworzenie zakładu aktywności zawodowej,

- brak prawidłowej weryfikacji przez stronę dokumentacji rozliczeniowej, przedkładanej przez organizatora ZAZ, wobec wydatkowania środków Funduszu bez uzasadnienia, z pominięciem zasad gospodarowania środkami publicznymi, określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych,

zatwierdzenie przez stronę rozliczenia rocznego działalności ZAZ w K. za rok 2012 r. pomimo:

- wydatkowania przez ZAZ w 2012 r. środków finansowych na wyposażenie kuchni ze zmywalnią, pomimo faktu, że zakład nie posiadał wymaganych przepisami prawa opinii i pozwoleń na podjęcie prowadzenia działalności gastronomicznej,

- braku wydzielenia przez organizatora ZAZ odrębnego rachunku bankowego wyłącznie na środki PFRON,

- braku właściwego udokumentowania wkładu własnego organizatora w kosztach tworzenia i działania ZAZ, wykazanego w zestawieniu pn. Koszty działalności zakładu aktywności zawodowej w roku 2012 w kol. 6 na kwotę 80.327,08 zł.

- zaakceptowanie przez stronę zmian w umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadzonych aneksem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., mimo braku spełnienia przez organizatora ZAZ wymogów formalnoprawnych do rozpoczęcia przez ZAZ prowadzenia działalności gastronomicznej,

- brak wyciągnięcia przez stronę konsekwencji wobec organizatora ZAZ, w związku z zapisami umowy dzierżawy z [...] stycznia 2013 r., pozostającymi w ewidentnej sprzeczności z planowanym uruchomieniem przez ZAZ działalności gastronomicznej w pomieszczeniach nie posiadających pozwolenia na użytkowanie oraz uniemożliwiającymi odzyskanie przez dzierżawcę (organizatora ZAZ) nakładów poniesionych m.in. ze środków Funduszu, w przypadku rozwiązania umowy dzierżawy.

- niedokonanie przez stronę należytej analizy umowy przejęcia ZAZ z dnia [...] grudnia 2012 r. i niewyciągnięcie konsekwencji wobec organizatora ZAZ w związku z zapisami ww. umowy, dotyczącymi: przejmowanych środków trwałych, wyposażenia ZAZ, wyposażenia kuchni oraz listy zobowiązań z 2012 r.

- wydatkowanie w I połowie 2013 r. środków Funduszu przeznaczonych na dofinansowanie kosztów działalności ZAZ w 2013 r. w wysokości 27.088,00 zł na uregulowanie części zaległych płatności z 2012 r. dot. kosztów transportu osób niepełnosprawnych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił argumenty organu I instancji, iż wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniają żądanie zwrotu środków Funduszu. Kontrola Funduszu stwierdziła nieprawidłowości polegające na finansowaniu ze środków Funduszu w wysokości 632.000,00 zł w ramach tworzenia ZAZ w 2010 r. kosztów robót budowlano-remontowych, obejmujących: schody, ściany działowe na parterze, balustrady, stolarkę okienną, stolarkę drzwiową, podłoża i posadzki, windę. Robót tych z uwagi na ich okołobudowlany charakter nie można uznać za zgodnych z zakresem § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej.

Zdaniem Ministra finansowane ze środków Funduszu prace wpisują się w zakres innego zadania ustawowego samorządu województwa, określonego w art. 35 ust. 1 poz. 5 ustawy o rehabilitacji pn. dofinansowanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów.

Zdaniem organu odwoławczego prace sfinansowane ze środków Funduszu, były konieczne do wykonania inwestycji budowlanej, bez względu na jej przeznaczenie. Nie wykazano, iż przy tych pracach podjęto starania aby dopasować budynek stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności, umożliwiających sprawne i bezpieczne funkcjonowanie osób niepełnosprawnych. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż organ I instancji stosuje zbyt zacieśniającą definicję przystosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Zdaniem Ministra § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r., w którym jest mowa o przystosowaniu pod kątem osób niepełnosprawnych, ma dotyczyć wydatków które muszą zostać dodatkowo poniesione z uwagi na niepełnosprawność.

Ponadto organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż strona dbając o prawidłowe wykorzystanie środków PFRON, mogła zwrócić uwagę na niekorzystne zapisy umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2013 r. organizatora ZAZ z właścicielem nieruchomości.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż z tego tytułu nie wynika jakakolwiek szkoda, wskazując, iż zrezygnowanie przez Stowarzyszenie z takich praw, pozbawia również Województwo w przypadku konieczności dochodzenia zwrotu środków PFRON od Stowarzyszenia, możliwości przejęcia takiej wierzytelności wobec wydzierżawiającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przedmiotem żądania zwrotu są środki przekazane województwu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Podstawą żądania zwrotu tych środków stanowi art. 49e ust. 1 powyższej ustawy zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. O ile interpretacja dwóch pierwszych elementów powyższego przepisu nie nastręcza większych problemów - są to sytuacje analogiczne do przewidzianych w art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.2077) o tyle wątpliwości może budzić trzecia z wymienionych w art. 49e ust. 1 przesłanek zwrotu tj. "ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości". W ocenie Sądu ta trzecia sytuacja zachodzi wtedy, gdy środki Funduszu są wydatkowane z naruszeniem zasad określonych w szczególnych przepisach prawa, a przede wszystkim w umowie stanowiącej podstawę prawną do przekazania środków na określony cel.

W sprawie niniejszej została przeprowadzona kontrola problemowa w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego, której przedmiotem było wydatkowanie środków przekazanych na utworzenie i działanie Zakładu aktywności Zawodowej w K.

W ocenie Sądu I instancji przeprowadzona kontrola, która stanowiła podstawę do obciążenia Województwa Mazowieckiego obowiązkiem zwrotu środków PFRON przekazanych na podstawie algorytmu, ujawniła szereg nieprawidłowości w działalności ZAZ w K.. Jednak w obu decyzjach zabrakło analizy czy, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej te nieprawidłowości mogą obciążać samorząd, a zaskarżona decyzja zakwestionowała zasadność i objęła obowiązkiem zwrotu wszystkie środki przekazane ZAZ w okresie 2010r.-I poł. 2013 r.

Jedynie środki w kwocie 632.000,00 zł przekazane na podstawie umowy nr [...] z [...].12.2010 r. na koszty utworzenia ZAZ zostały w ten sposób ujęte.

Pozostałe środki, których obowiązkiem zwrotu jest obciążone Województwo nie są powiązane z konkretnymi zapisami ani poszczególnych umów o dofinansowanie działalności ani obowiązującymi przepisami prawa. Przytoczone w uzasadnieniu uregulowania prawne wskazują, że samorząd został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienia dot. gospodarowania środkami PFRON. Jednak to nie samorząd decyduje o nadaniu statusu ZAZ, nie ma też jasno określonych uprawnień kontrolnych. Z pewnością ma obowiązki związane z kontrolą prawidłowości wydatkowania przyznanego dofinansowania. Jednak z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy obciążyły stronę skarżącą również odpowiedzialnością m.in. za fakt, iż ZAZ został utworzony tylko na części naziemnej, a we wniosku o dofinansowanie był to ZAZ działający na 3 kondygnacjach, za brak reakcji strony na niepodjęcie przez ZAZ działalności produkcyjno-usługowej, będącej celem przedsięwzięcia jakim było utworzenie zakładu aktywności zawodowej czy też braków w dokumentacji finansowej dot. bieżącej działalności ZAZ. Stało się to bez należytego, w ocenie Sądu, rozważenia podstaw odpowiedzialności samorządu województwa.

Zdaniem WSA, osobnego rozważenia wymaga ostatnia z przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu dofinansowania tj. ustalonego w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Orzecznictwo ani doktryna nie wypracowały dotąd jasnej interpretacji tego pojęcia. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2009 r., którą dodano art.49e nie zawiera żadnego uzasadnienia i wyjaśnienia proponowanego zapisu. Nie ma on swojego odpowiednika w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, pogląd organu, że te nieprawidłowości, które uzasadniają zwrot środków PFRON, właśnie dotyczą braków kontroli wydatkowania przekazanych na funkcjonowanie ZAZ środków, jest prawidłowy. Problem polega jednak na tym, czy wszystkie nieprawidłowości powinny "obciążać" samorząd województwa, podczas gdy nie jest on jedynym organem decydującym o powstaniu i istnieniu ZAZ i nie jest też jedynym organem uprawnionym do dokonywania kontroli, o czym już była mowa. Kwestia ta została pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo zarzutów odwołania odnoszących się do zbliżonych problemów. Trzeba przypomnieć, że strona skarżąca wykazywała, że inne organy uprawnione dokonywały kontroli funkcjonowania ZAZ w K. i w wyniku kontroli np. służb Wojewody nie były stwierdzane poważniejsze uchybienia. Kwestia ta została pominięta przez organy w sprawie niniejszej.

Reasumując, WSA wskazał, że obecna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister rozważy, biorąc pod uwagę powyższą ocenę prawną, obowiązek zwrotu których kwot dofinansowania przekazanych przez samorząd województwa na organizację i funkcjonowanie ZAZ w K. może obciążać Województwo Mazowieckie. W szczególności należy przypisane uchybienia powiązać z treścią umów na podstawie których środki PFRON były przekazywane.

Skargą kasacyjną Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok w całości, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek zastosowania tej podstawy prawnej, a w konsekwencji wadliwe uzasadnienie wyroku,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego wyjaśnienia, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie oraz brak uzasadnienia w części dotyczącej naruszenia przez Organ administracji przepisów postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, ze organ nie dokonał ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że powstał obowiązek zwrotu środków dofinansowania przekazanych przez Skarżącego na utworzenie i działanie Zakładu Aktywności Zawodowej w K., a w konsekwencji uwzględnienie skargi i błędne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 49e ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osob niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji" poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obowiązek zwrotu kwoty "ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości" wymaga ustalenia czy, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej te nieprawidłowości mogą obciążać samorząd, podczas gdy obowiązek ten jest niezależny od tego, kto dopuścił się nieprawidłowości w wykorzystaniu środków Funduszu,

- art. 49e ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie powstało zobowiązanie z tytułu zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) przekazanych Skarżącemu według algorytmu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w związku z niezrealizowaniem celów umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystosowanym w związku z zawiadomieniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym Województwo Mazowieckie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie Sądu I instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną Minister podniósł zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia przepisów procesowych.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć także należy, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania skarżącego o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jego oczekiwaniami, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie podniósł innych zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Tym samym skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Podstawową w sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z treścią art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Powołany przepis dotyczy trzech sytuacji skutkujących zwrotem środków Funduszu. Są to przypadki: wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem; pobrania ich w nadmiernej wysokości oraz ustalonych w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z przepisu tego, w ocenie NSA, jednoznacznie wynika, że te trzy sytuacje dotyczą konkretnej kwoty środków Funduszu, które mają być do tego Funduszu zwrócone. Przekonuje do takiego stanowiska zwrot użyty przez ustawodawcę – "Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie". Nie jest uprawnione twierdzenie, że kwota, o której mowa w tym przepisie odnosi się wyłącznie do dwóch pierwszych przypadków, czyli do środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i pobranych w nadmiernej wysokości. Także, użycie przez prawodawcę dookreślenia nieprawidłowości poprzez wskazanie zakresu stwierdzonych nieprawidłowości wskazuje, że kwota zwrotu w tym trzecim przypadku może dotyczyć jedynie zwrotu niewykraczającego poza te nieprawidłowości. Nie może zatem implikować zwrotu wszystkich wypłaconych stronie środków z Funduszu.

Nie można zaakceptować poglądu, że ta trzecia sytuacja nie odnosi się do konkretnej kwoty zwrotu a do całości wypłaconych środków, gdyż wtedy skutek w postaci zwrotu całości wypłaconych beneficjentowi środków, byłby niewspółmierny do tych dwóch pierwszych przypadków, w ramach których dochodzi do zwrotu konkretnych kwot wynikających albo z wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych w nadmiernej wysokości, a nie do całości wypłaconych środków z Funduszu.

Zwrot całości środków byłby też niewspółmierny do przewinienia – powstałych nieprawidłowości. Niewątpliwie te dwie pierwsze sytuacje też są nieprawidłowościami w sensie prawnym i faktycznym. Ustawodawca w omawianym przepisie wyszczególnił trzy przypadki, jedynie jednak tylko w tym trzecim przypadku określił go jako nieprawidłowości. W zakresie dwóch pierwszych przypadków dochodziłoby do zwrotu jedynie kwoty obejmującej środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane w nadmiernej wysokości. Natomiast w trzecim przypadku bez względu na wielkość nieprawidłowości podmiot, który uzyskał środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych byłby zobowiązany do ich zwrotu w całości i to nawet w sytuacji zaistnienia drobnej (niewielkiej kwotowo) nieprawidłowości.

Taka wykładnia dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji narusza zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada ta wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskanie i utrzymanie odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Do realizacji tego celu niezbędny jest, w szczególności dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie. Celem natomiast art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest niewątpliwie zapobieganie wydatkowania środków finansowych Funduszu na inne cele niż te, które preferuje ustawa. Zatem wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem; pobranie ich w nadmiernej wysokości oraz ustalonych w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, nie może podlegać akceptacji. Stosując wnioskowanie z przeciwieństwa (a contrario) środki wydatkowane zgodnie celami i regułami ustawy o rehabilitacji nie powinny podlegać zwrotowi. Dlatego też w przypadku kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, zwrotowi winna podlegać wyłącznie ta kwota, a nie wszystkie otrzymane przez beneficjenta środki.

Odnotować w tym miejscu warto poglądy orzecznicze NSA adekwatne dla niniejszej sprawy wyrażone na tle zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 134/16, ONSAiWSA 2018/6/111). Przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2016 r., sygn.. akt II GSK 2423/14, LEX nr 2037114).

Skonstatować wobec powyższego należy, że trzeci przypadek zwrotu środków Fundusz, o którym mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie zwrotu – "ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", dotyczy zwrotu konkretnej kwoty, w zakresie której doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Za taką wykładnią przemawia nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale i jego cel oraz konstytucyjna zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wypada też zauważyć, że NSA w swym dotychczasowym orzecznictwie stwierdził już, iż skoro z treści art. 49e ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, brak jest podstaw do tego, aby żądać od beneficjenta całości uzyskanych środków (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1584/18, LEX nr 2825336). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 28 maja 2020r. sygn. akt I GSK 1802/19, że "Trzeci przypadek zwrotu środków Fundusz, o którym mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie zwrotu – "ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", dotyczy zwrotu konkretnej kwoty, w zakresie której doszło do stwierdzenia nieprawidłowości. Za taką wykładnią przemawia nie tylko literalne brzmienie tego przepisu, ale i jego cel oraz konstytucyjna zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji"

Nie można zatem, co do zasady, żądać zwrotu środków w całości, bo niewątpliwie byłaby to sankcja niewspółmierna do przewinienia. Niemniej jednak, to organ rozstrzygający sprawę zobowiązany jest do dokładnej analizy zaistniałych nieprawidłowości oraz do ich oceny pod kątem przesłanek zwrotu dofinasowania.

Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ rozstrzygając sprawę nie wskazał, jakie konkretne środki, których obowiązkiem zwrotu obciążył Województwo są powiązane z konkretnymi zapisami umów o dofinansowanie działalności oraz obowiązującymi przepisami prawa oraz czy suma nieprawidłowości przy wydatkowaniu poszczególnych kwot równa jest całości udzielonego wsparcia. Niewątpliwie prawidłowo też przyjął, że powinno być w sprawie wyjaśnione, jakie środki i z jakiego tytułu zostały pobrane niezgodnie z obowiązującymi regulacjami, z uwzględnieniem podziału zwrotu środków Funduszu w myśl przesłanek pomieszczonych w treści art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji nie narusza prawa w stopniu implikującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.).