Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 545/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 38, art. 39, art. 40, art. 42, art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 10 marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego D. P. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 czerwca 2022 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 10 marca 2022 r., znak: [...], mocą której nakazano D. P. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] w Z., działka nr ewid.[...]

Zaskarżona decyzja WWINB zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (działka nr ewid.[...]).

Pismem z 7 września 2012 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. z prośbą o udostępnienie dokumentacji związanej z wykonaniem robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w Z., której inwestorem jest A. P. (zwana też dalej "Inwestorką"). W odpowiedzi Starosta Z. (dalej też jako "Starosta") w piśmie z 17 września 2012 r. poinformował, że archiwum zakładowe organu nie posiada w swoich zasobach dokumentacji nr [...] dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której inwestorem była A. P., zaś w piśmie z 26 września 2012 r. poinformował, że 25 czerwca 1993 r. zarejestrowano wniosek A. P. w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego, jednak w pozycji "data wydania" brak jest daty wydania pozwolenia na budowę, zatem istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta nie została w ogóle wydana.

Pismem z 18 października 2012 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Z. o udzielenie informacji, czy organ posiada dokumenty potwierdzające fakt uzyskania przez Inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy, bądź też decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi z 23 października 2012 r. przekazano kopię posiadanych dokumentów.

Burmistrz Miasta Z. (dalej jako "Burmistrz") w odpowiedzi na pismo PINB z 20 grudnia 2012 r. poinformował, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w Z. objęta jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwalonym przez Radę Miejską w Z. uchwałą nr [...] z dnia 2 marca 2005 r. Pismem z 20 września 2013 r. Burmistrz wyjaśnił dodatkowo, że w roku 1993 działka nr [...] przy ul. [...] w Z. znajdowała się na terenie, na którym do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan szczegółowy osiedla "[...]" - II etap ul. [...], [...], [...], uchwalony przez Radę Miejską w 1981 r. (dalej w skrócie "SPZP z 1981 r."), i że na jego podstawie Inwestorka wybudowała na przedmiotowej działce budynek mieszkalny jednorodzinny - wolnostojący oraz budynek gospodarczy, przy granicy z działką sąsiednią (układ bliźniaczy). Działka nr [...] stanowiła teren oznaczony symbolem B 38 Mj z zapisem "tereny jednorodzinnej zabudowy z usługami wbudowanymi wg planu szczegółowego Osiedla [...]

PINB postanowieniem z 25 lutego 2013 r. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego nadbudową o zadaszony taras, położonego przy ul. [...] w Z., działka nr [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją z 04 lipca 2013 r., znak: [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...], działka nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 26 listopada 2013 r., znak: [...] Skarga Inwestorki od tej decyzji SKO została odrzucona postanowieniem WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2014 r. [o sygn. akt IV SA/Po 368/14 - uw. Sądu].

PINB postanowieniem z 11 września 2014 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a WWINB postanowieniem z 3 listopada 2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Inwestorki na to postanowienie PINB.

Dnia 16 grudnia 2014 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości.

Następnie postanowieniem z 22 stycznia 2015 r. PINB nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanej rozbudowy i nadbudowy, w terminie do 30 kwietnia 2015 r. Wskutek zażalenia Inwestorki, postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji postanowieniem WWINB z 16 kwietnia 2015 r.

Postanowieniem z 19 czerwca 2015 r. PINB ponownie nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanej Inwestycji. Postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia postanowieniem WWINB z 7 sierpnia 2015 r., wydanym na skutek zażalenia Inwestorki.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Dnia 29 września 2015 r. w charakterze świadka stawiła się osoba zatrudniona w 1993 r. na stanowisku ds. architektury i budownictwa w Urzędzie Miejskim w Z., która zeznała, że w 1994 r. A. P. złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na dobudowę pomieszczeń mieszkalnych do istniejącego budynku mieszkalnego. Decyzja ta nie została jednak wydana, ponieważ nie wymagały tego obowiązujące wówczas przepisy. Jednocześnie został pouczony o konieczności zachowania obowiązującej na tym terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym samym dniu (tj. 29 września 2015 r.) w charakterze świadka stawił się pełniący w 1993 r. funkcję kierownika wydziału ds. budownictwa w Urzędzie Rejonowym w Z. i zeznał, że w 1993 r. A. P. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę do budynku mieszkalnego. Jednakże decyzja taka nie została wydana najprawdopodobniej z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie przedłożył kompletu dokumentów, stąd też brak wpisu w rubryce "data wydania". Z dużym prawdopodobieństwem wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków, w związku z czym złożona przez niego dokumentacja została mu zwrócona celem uzupełnienia, czego jednak nie dokonał. Jednocześnie świadek wyraził domniemanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać wydana, ponieważ naruszałaby obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. PINB ustalił ponadto, że w stosunku do pozostałych pozycji w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę prowadzonych przez Urząd Rejonowy w Z., w których brakowało wpisu w rubryce "data wydania", akta tych spraw potwierdziły, że wnioski te nie zostały rozpatrzone pozytywnie, tj. nie wydano pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 18 listopada 2015 r. PINB po raz kolejny nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanej rozbudowy w terminie do 31 stycznia 2016 r. Rozstrzygnięcie to, wskutek zażalenia Inwestorki, zostało uchylone przez WWINB postanowieniem z 15 lutego 2016 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu WWINB wskazał m.in. na konieczność rozważenia, czy samowolnie powstała część budynku przez cały okres swego istnienia była niezgodna z obowiązującymi na tym terenie przepisami planistycznymi.

Decyzją z 27 kwietnia 2016 r., znak: [...], PINB nakazał Inwestorce rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z 3 sierpnia 2016 r. znak: [...]

Skarga Inwestorki na ww. decyzję WWINB została oddalona wyrokiem WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 893/16. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1326/17 (zwanym też dalej "Wyrokiem NSA") - uchylił powyższy wyrok WSA oraz decyzje WWINB i PINB.

Po zwrocie przez Sąd akt sprawy, PINB kilkukrotnie próbował przeprowadzić kontrolę przedmiotowej nieruchomości, jednak Inwestorka każdorazowo wnosiła o zmianę terminu, tłumacząc to ważnymi względami osobistymi.

Pismem z 13 lutego 2020 r. PINB zwrócił się do Starosty o przesłanie szkicu z pomiaru podstawowego obiektów położonych na działce nr [...]. Żądane dokumenty wpłynęły do organu I instancji 5 marca 2020 r.

W piśmie z 16 grudnia 2021 r. Inwestorka poinformowała, że nie widzi podstaw do kolejnej kontroli, zatem nie wyraża na nią zgody. Oświadczyła jednocześnie, że od ostatniej kontroli PINB "na nieruchomości nic się nie zmieniło, nic nie zostało dobudowane albo też rozebrane".

Przywołaną na wstępie decyzją z 10 marca 2022 r. PINB nakazał D. P. (nowemu właścicielowi nieruchomości) "rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. [...]".

Odwołanie od tej decyzji złożył D. P. (dalej też jako "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. M. M..

Utrzymując w mocy decyzję PINB z 10 marca 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 17 czerwca 2022 r. - WWINB w uzasadnieniu wyjaśnił, że PINB w toku postępowania ustalił wystąpienie samowoli budowlanej na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego wzdłuż granicy z działką nr ewid.[...] oraz nadbudowy budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działkami nr [...] o dodatkową kondygnację. Ze zgromadzonego w aktach sprawy szkicu pomiaru geodezyjnego zestawionego z dokumentacją fotograficzną wynika, że w efekcie tych prac powstał jeden budynek w całości o funkcji mieszkalnej, na którego składają się: pierwotna bryła budynku mieszkalnego (część z dachem równoległym do ul. [...]) - o powierzchni zabudowy 95 m2; rozbudowa budynku powstała wzdłuż granicy z działką nr [...] (część z dachem prostopadłym do ul. [...]) - o powierzchni zabudowy ok. 108 m2 (wliczając fragment przekształconego budynku gospodarczego w narożniku działki); wysunięta za bryłę łącznika część budynku gospodarczego wzdłuż granicy z działką nr [...] - o powierzchni zabudowy 8,42 m2; wysunięta część ze schodami od strony ul. [...] - o powierzchni zabudowy ok. 9 m2; oraz część budynku od strony działki nr [...], nad którą znajduje się taras o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 39 m2. Wykonane roboty doprowadziły zatem do powstania budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy wynoszącej niespełna 260 m2. Występujące nieścisłości pomiarowe są wynikiem faktu, że wykonane w warunkach samowoli budowanej roboty były wykonane na szeroką skalę i w sposób prowadzący do połączenia konstrukcyjnie i funkcjonalnie części legalnych z samowolnymi, a obiekt pokryto następnie jednolitą elewacją.

Następnie organ II instancji, przytoczywszy treść art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej jako "Prawo budowlane z 1994 r.", w skrócie "p.b.1994"), zaznaczył, że wzmiankowane w art. 103 ust. 2 p.b.1994 stosowanie "przepisów dotychczasowych" - tj. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 3, poz. 229 z późn. zm.; dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.", w skrócie "p.b.1974") - oznacza ich stosowanie w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 p.b.1994, czyli obejmującym art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 p.b.1974.

Dalej WWINB wyjaśnił, że PINB jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974, gdyż ustalił (czego nie podważają strony), że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 1993 r., a zatem przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Organ II instancji odwołał się także do zapadłego w sprawie Wyroku NSA, w którym sąd ten podzielił stanowisko organów, że rozbudowa i nadbudowa budynku powstały w warunkach samowoli budowlanej, jednak organy niedostatecznie wykazały, że w sprawie ziściła się przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974. Jak bowiem wskazał NSA: "z opisu technicznego do SPZP z 1981 wynika, iż na terenie działki skarżącej planowano budowę domu jednorodzinnego, ponadto «dopuszcza się realizację zabudowy wg innych projektów pod warunkiem zachowania ujednoliconego charakteru zabudowy w danym ciągu elewacyjnym (wielkość budynku, posadowienie, forma zewnętrzna)». Z dalszej treści tego opisu SPZP z 1981 wynika, że przy adaptacji projektów typowych należy uwzględniać wymóg dotyczący wielkości o powierzchni ogólnej (220 m2). Okoliczności tych w zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 nie uwzględniły orzekające organy, ani sąd pierwszej instancji". Zdaniem WWINB okoliczność ta została doprecyzowana w postępowaniu prowadzonym przez PINB po otrzymaniu Wyroku NSA. W efekcie ustalono, że w wyniku wykonanych robót powstał budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej niespełna 260 m2, ponieważ roboty wiązały się nie tylko z rozbudową budynku, ale też z adaptacją na cele mieszkalne budynku gospodarczego oraz nadbudowy przeznaczonej także na te cele. Materiał zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie iż dokonana przez Inwestorkę rozbudowa i nadbudowa nie była zgodna z przepisami planistycznymi obowiązującymi na tym terenie od dnia budowy, aż do dnia dzisiejszego. W okresie, gdy teren Inwestycji nie był już objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została wydana ostateczna decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (ww. decyzja Burmistrza z 04.07.2013 r.). Została zatem spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974, i już tylko spełnienie tej przesłanki jest wystarczającym powodem wydania nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślających, że powinnością PINB było samodzielne zbadanie powierzchni budynku na podstawie własnych pomiarów, WWINB przypomniał, że kontrole na działce nie odbyły się z uwagi na sprzeciwy Inwestorki, zaś materiały przyjęte do zasobu Wydziału Geodezji stanowią wiarygodny i sporządzony przez profesjonalne podmioty materiał służący określaniu parametrów budynków. Poza tym WWINB wyjaśnił, że wbrew zarzutom odwołania decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 nie musi wyznaczać terminu wykonania obowiązku, gdyż podlega ona wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna.

W konkluzji WWINB uznał, że decyzja PINB odpowiada prawu, a jej wykonanie będzie polegało na dokonaniu rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego i nadbudowy budynku gospodarczego, a zatem na doprowadzeniu budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego z dnia 23.03.1983 r. znak: [...] (zwanym też dalej "PnB z 1983 r.") oraz rozbiórce nadbudowanej części budynku gospodarczego.

W skardze na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. P., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł: o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - zarzuciwszy tej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 k.p.a. - przez:

a) brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na ograniczeniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie do zwrócenia się przez PINB do Starosty o przedłożenie szkiców z pomiaru podstawowego obiektu znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. i wydaniu decyzji w oparciu o dane zawarte w tych szkicach, w sytuacji gdy szkice te zostały sporządzone w latach: 1984, 2000, 2002 oraz 2012, i w oparciu o dane w nich zawarte nie sposób ustalić, o jakie wartości miałaby wzrosnąć powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy;

b) oparcie się przez organ na oświadczeniu strony w przedmiocie istniejącej powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego oraz wielkości wzrostu tej powierzchni w wyniku samowolnej inwestycji, w sytuacji gdy organ powinien, zgodnie z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, zweryfikować twierdzenia strony, tym bardziej z uwagi na pojawiające się w nich na wcześniejszym etapie postępowania rozbieżności co do wartości, o jaką miałaby wzrosnąć powierzchnia budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy;

2) art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. ograniczenie się organu do oceny archiwalnych danych zawartych w dokumentach w postaci dokumentacji fotograficznej oraz szkiców z pomiaru podstawowego obiektu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości i wydaniu decyzji w oparciu o dane zawarte w tych szkicach, w sytuacji, gdy organ nie zweryfikował pomiarów wynikających z zebranych dowodów z rzeczywistym stanem powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, zaniechawszy rzetelnego ustalenia, o jakie wartości w rzeczywistości wzrosła powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy i nie wyjaśniając tym samym, czy rozbudowa i nadbudowa były zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie dokonania samowolnej Inwestycji;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez nierozważenie przez organ II instancji kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji o rozbiórce części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego, ponieważ orzeczony nakaz rozbiórki nie obejmuje obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie, a takiej oceny organ II instancji nie dokonał;

4) art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. - przez niewskazanie i niewyznaczanie Inwestorce w zaskarżonej decyzji o rozbiórce, terminu, w jakim musi przystąpić do rozpoczęcia rozbiórki, jak i terminu, w jakim musi rozbiórkę zakończyć, podczas gdy obowiązek wykonania rozbiórki musi być w osnowie decyzji precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W przypadku bowiem nieprecyzyjnego określenia w osnowie decyzji treści nałożonego obowiązku decyzja nakazująca rozbiórkę może okazać się niewykonalna;

5) art. 80 k.p.a. - przez przeprowadzenie oceny dowodów w sposób dowolny, ograniczając się do szkiców z pomiaru podstawowego obiektu i potraktowanie ich jako kluczowego dowodu w sprawie, mimo iż organ powinien, z uwagi na istniejące w sprawie rozbieżności co do wartości, o jaką miałaby w rzeczywistości wzrosnąć powierzchnia budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy, zweryfikować pomiary wynikające z zebranych dowodów z rzeczywistym stanem powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, co było niezbędne dla rozstrzygnięcia, czy rozbudowa i nadbudowa były zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie dokonania samowolnej inwestycji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 w związku z art. 103 ust. 2 p.b.1994 - przez błędne zastosowanie i nakazanie stronie dokonania rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót, w wyniku błędnego uznania, że samowolna rozbudowa i nadbudowa poczynione na nieruchomości nie są zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie dokonywania samowolnej Inwestycji, w sytuacji gdy powyższe kwestie nie zostały przez organ należycie wyjaśnione a uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy spowodowały, że organ zdecydowanie przedwcześnie uznał, że samowolna rozbudowa i nadbudowa były niezgodne z obowiązującym w latach 1993-1994 Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego ("SPZP");

2) art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 w związku z art. 103 ust. 2 p.b.1994 - przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że obiekt budowlany, który ma zostać przymusowo rozebrany, znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, podczas gdy rozbudowy dokonano na terenie przeznaczonym pod zabudowę, a ponadto na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa;

3) art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 w związku z art. 103 ust. 2 p.b.1994 - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, w której nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego może doprowadzić do konieczności rozbiórki także tej części obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty oraz zamieszczone wnioski.

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 11 października 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 545/22 tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 14 listopada 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 listopada 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2022 r. ([...]) oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 10 marca 2022 r. ([...]) - mocą której nakazano D. P. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] w Z., działka nr ewid.[...] – Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1326/17 ("Wyrok NSA").

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania przepisów art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o samą sentencję, lecz przede wszystkim o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15.01.1998 r., II SA 1560/97, LEX nr 41916.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21.10.1999 r., IV SA 1681/97, LEX nr 47848; z 01.09.2010 r., I OSK 920/10, CBOSA). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Żadna ze wskazanych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w związku z czym w pełni wiążące pozostawały w niej oceny i wskazania zawarte w Wyroku NSA.

W wyroku tym NSA przesądził zaś w szczególności, że:

- Inwestorka nie wykazała, żeby - jak twierdziła - uzyskała pozwolenie na budowę dla zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy. Oczekiwanie dalszego wyjaśniania tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego nie jest usprawiedliwione. W szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę wewnętrznej sieci gazowej w żaden sposób nie legitymizuje popełnionej samowoli odnośnie do rozbudowy i nadbudowy budynku, ani nie "legalizuje" braku wymaganego pozwolenia w tym zakresie. Również uwidocznienie rozbudowy na mapach geodezyjnych może świadczyć wyłącznie o odzwierciedleniu stanu faktycznego zabudowy na działce inwestycyjnej, nie przesądza jednak ta okoliczność o legalności wykonanych robót budowlanych.

Wobec tego, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy należy już konsekwentnie przyjmować, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej;

- NSA za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy jest możliwe dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku bez konieczności ingerencji w pozostałą część powstałą na podstawie pozwolenia na budowę (tj. PnB z 1983 r.). Wątpliwości w tym zakresie Inwestorka podniosła dopiero w skardze kasacyjnej. NSA uznał je za spóźnione i nieuzasadnione, wskazując, że skoro "zakres orzeczonego nakazu rozbiórki dotyczy takich robót, które polegają na likwidacji rozbudowy budynku mieszkalnego (...) oraz nadbudowy budynku gospodarczego o zadaszony taras, to, przy braku jakiegokolwiek skonkretyzowania przez skarżącą kasacyjnie, w jaki sposób likwidacja zadaszenia nad tarasem czy dobudowy do budynku mieszkalnego będzie ingerować w konstrukcję legalnie zrealizowanych obiektów budowlanych, argumentacja skargi kasacyjnej w powyższym aspekcie jest chybiona".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie podobnie niekonkretna - a przez to chybiona - jest argumentacja podniesiona w ww. aspekcie w rozpatrywanej obecnie skardze oraz sformułowane na bazie tej argumentacji zarzuty zawarte w pkt I.3. i II.3. petitum tej skargi;

- organy niewadliwie ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego zostały wykonane w okresie przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., przeto do takiej samowoli miały zastosowanie przepisy "dotychczasowe", czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym jego art. 37 ust. 1;

- niesporne jest, że WWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB opartą wyłącznie na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974, a zatem uznano, że nakaz rozbiórki ma swoje wsparcie w stwierdzeniu, że teren "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

W związku z tym w Wyroku NSA sformułowane zostały dwie istotne uwagi.

Po pierwsze, w ocenie NSA: "Nie wystarczy - jak się to w skardze kasacyjnej wywodzi - stwierdzić, że skoro rozbudowa i nadbudowa sprowadzała się do powiększenia istniejącego uprzednio na terenie działki inwestycyjnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nie doszło do przeznaczenia terenu »pod innego rodzaju zabudowę«".

Z analogicznych powodów, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podniesiony w pkt II.2. petitum rozpatrywanej obecnie skargi.

Po drugie, NSA wyraźnie zastrzegł, że: "Ponieważ orzeczony przez organ powiatowy nakaz rozbiórki ograniczał się tylko do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 poza uwagą Sądu pozostaje ewentualna okoliczność związana z tym, że obiekt skarżącej ewentualnie »powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia«".

Oznacza to, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, że kwestia zasadności ewentualnego zastosowania w odniesieniu do rozpatrywanej samowoli budowlanej podstawy z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.1974 pozostaje nadal otwarta (nie-wykluczona).

Jednocześnie analiza referowanego Wyroku NSA pokazuje, że za przedwczesne Sąd ten uznał (na ówczesnym etapie wyjaśnienia sprawy) ustalenie, iż samowolnie wykonane roboty budowlane były niezgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie wykonania tych robót, a ściślej - z ustaleniami planistycznymi zawartymi w obowiązujących wtedy przepisach szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta Z., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia 20 czerwca 1981 r. (w skrócie "SPZP z 1981 r.") - gdy chodzi o powierzchnię zabudowy i użytkową budynku oraz jego kubaturę. Zarazem NSA zawarł w swym wyroku interpretację odnośnych przepisów planistycznych, wywodząc, że "z opisu technicznego do SPZP z 1981 wynika, iż na terenie działki skarżącej planowano budowę domu jednorodzinnego, ponadto »dopuszcza się realizację zabudowy wg innych projektów pod warunkiem zachowania ujednoliconego charakteru zabudowy w danym ciągu elewacyjnym (wielkość budynku, posadowienie, forma zewnętrzna)«. Z dalszej treści tego opisu SPZP z 1981 wynika, że przy adaptacji projektów typowych należy uwzględniać wymóg dotyczący wielkości powierzchni ogólnej (220 m2)". Z dalszych rozważań NSA wynika, że Sąd ten utożsamił ww. "powierzchnię ogólną" z "powierzchnią zabudowy", skoro w kolejnym fragmencie referowanego Wyroku NSA wytknięto, że "Okoliczności tych w zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 nie uwzględniły orzekające organy, ani sąd pierwszej instancji. Z ustaleń sądu wojewódzkiego nie wynika jednoznacznie, o jakie wartości miałaby wzrosnąć powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy, w treści skarżonego wyroku odwołując się do ustaleń zawartych w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przyjmowano alternatywnie albo 143 m2, albo 74 m2 (w zależności od danych zawartych we wniosku skarżącej lub z części rysunkowej tej decyzji odmownej - s. 20 wyroku IV SA/Po 893/16). Przy uwzględnieniu tej drugiej wartości powierzchnia zabudowy budynku po samowolnej rozbudowie, o ile spełniałaby wymogi adaptacji projektu z opisu technicznego SPZP z 1981 przywołanych powyżej, mieściłaby się w maksymalnej powierzchni dopuszczonej tym planem (112 m2 + 74 m2 = 186 m2). To spostrzeżenie nie pozwala w pełni zaaprobować dobitnego stwierdzenia sądu wojewódzkiego, że rozbudowa i nadbudowa nie była zgodna z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie dokonywania samowolnej inwestycji."

Podsumowując, w świetle ocen prawnych wyrażonych wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) w Wyroku NSA obecnie nie może być już wątpliwości, że wykonane roboty budowlane (rozbudowa budynku mieszkalnego i nadbudowa budynku gospodarczego) stanowią samowolę budowlaną, podlegającą reżimowi prawnemu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., na czele z jego art. 37 ust. 1. Oceniając zaś zgodność tych robót z ówcześnie obowiązującymi "przepisami o planowaniu przestrzennym" w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 - tj. przede wszystkim z regulacjami SPZP z 1981 r. - należało uwzględnić wynikający z tych regulacji wymóg dotyczący (maksymalnej) wielkości powierzchni ogólnej (220 m˛), rozumianej, zgodnie z wiążącą interpretacją wynikającą z Wyroku NSA, jako powierzchnia zabudowy. [W konsekwencji nie jest obecnie rzeczą Sądu w niniejszym składzie rozważanie, czy takie rozumienie ww. ustaleń planistycznych odpowiada w szczególności unormowaniom wprowadzonym, wzmiankowanym w opisie technicznym do SZPZ z 1981 r. (na s. 4), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 czerwca 1980 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz. U. Nr 15, poz. 52), w którym mowa jest nie o powierzchni "ogólnej" (ani "zabudowy") lecz "całkowitej" domów].

W konsekwencji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego rozpoznających sprawę po Wyroku NSA było ustalenie, o jaką wartość wzrosła powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, organy wywiązały się z tego obowiązku w sposób należyty.

Zgodnie z obliczeniami organów, opartymi o zalegający w aktach administracyjnych sprawy szkic pomiaru geodezyjnego oraz dokumentację fotograficzną, wykonane roboty doprowadziły do powstania budynku mieszkalnego o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej niemal 260 m2 - na którą to wielkość składają się powierzchnie: pierwotnej bryły budynku mieszkalnego (95 m2), rozbudowy budynku z jednoczesnym wliczeniem fragmentu przekształconego budynku gospodarczego w narożniku działki (ok. 108 m2), wysuniętej za bryłę łącznika części budynku gospodarczego (8,42 m2), wysuniętej części ze schodami (ok. 9 m2) oraz części, nad którą znajduje się taras (ok. 39 m2).

W tym miejscu Sąd zaznacza, że nie sposób zasadnie czynić organom zarzutów braku podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania należytego materiału dowodowego, tudzież przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny (vide: zarzuty z pkt I.1., I.2. i I.5. petitum skargi), skoro PINB próbował przeprowadzić kontrolę przedmiotowej nieruchomości kilkukrotnie (w dniach: 14.11.2019 r., 10.12.2019 r., 12.02.2020 r., 22.10.2020 r., 14.07.2021 r., 06.10.2021 r.), a ponadto poinformował Inwestorkę o możliwości ustanowienia pełnomocnika w sytuacji braku możliwości osobistego stawiennictwa "na terminie kontroli" oraz wyznaczył kolejny termin kontroli na 16 grudnia 2021 r. Tymczasem w odpowiedzi na wyznaczenie tego ostatniego terminu Inwestorka stwierdziła, że od ostatniej kontroli nadzoru budowlanego na nieruchomości "nic się nie zmieniło, nic nie zostało dobudowane albo też rozebrane".

W tym miejscu należy jeszcze podkreślić, że - jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych - obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa co do zasady obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (tu odpowiednio: nie umożliwia przeprowadzenia kontroli). Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy całkowitej bierności strony - nie mówiąc już o jej działaniach ewidentnie obstrukcyjnych (z jakimi mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie) - cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17; z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Jednocześnie w orzecznictwie trafnie zaznacza się, że "czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 p.b.[1994], mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby" (zob. wyrok NSA z 29.10.2019 r., II OSK 1716/18, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo sądowe).

Już z tych względów zarzuty podniesione w pkt I.1., I.2. i I.5. petitum skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z kolei w odniesieniu do sformułowanego w pkt I.4. petitum skargi zarzutu braku wskazania w decyzji PINB terminu do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, należy wyjaśnić, że zawarcie decyzji rozbiórkowej dodatkowego składnika - jakim byłby termin wykonania obowiązku rozbiórki - jest w obecnym stanie prawnym, w braku odnośnego przepisu szczególnego (w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a.), niedopuszczalne. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone zarówno (skrótowo) przez WWINB, jak i prezentowane obszerniej w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym "[m]ożliwość określenia przez organ nadzoru budowlanego terminu wykonania obowiązków nakładanych na strony w wydawanych przez te organy decyzjach, uzależniona jest od wskazania takiej możliwości w konkretnym przepisie prawa materialnego. Tymczasem z żadnego z przepisów prawa, w tym w szczególności z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. nie wynika, aby obligatoryjnym elementem decyzji rozbiórkowej było określenie terminu jej wykonania. Nie oznacza to oczywiście braku takiego terminu. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto jako zasadnicze rozwiązanie, że decyzja administracyjna, która nadaje się do wykonania i wymaga wykonania, podlega wykonaniu czy to dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji administracyjnej, z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, o ile nie doszło do wstrzymania jej wykonania we właściwym trybie" (zob. w wyroku WSA w Kielcach z 25.04.2019 r., II SA/Ke 52/19, CBOSA).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że to nie wytknięty w skardze brak określenia w decyzji terminu nakazanej rozbiórki, lecz - przeciwnie - postulowane w skardze zawarcie takiego składnika (terminu) w decyzji rozbiórkowej stanowiłoby istotne naruszenie prawa.

Jako niezasadny jawi się także zarzut podniesiony w pkt II.1. petitum skargi, gdyż w świetle rozważań zawartych w Wyroku NSA oraz niewadliwych ustaleń poczynionych następnie przez organy obu instancji jest jasne, że przedmiotowe roboty budowlane (samowolna rozbudowa i nadbudowa) były niezgodne z obowiązującym ówcześnie SPZP z 1981 r.

Pomimo stwierdzonej przez Sąd niezasadności zarzutów skargi, zaskarżone nią decyzje WWINB i PINB nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Albowiem Sąd w niniejszym składzie, działając z urzędu w granicach sprawy określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a, doszedł do przekonania że istotna dla sprawy (acz niepodniesiona w skardze) jest kwestia zakresu obowiązku nakazanej rozbiórki - który to obowiązek w ww. decyzjach został odniesiony do całości samowolnie wykonanych robót, podczas gdy z treści art. 37 ust. 1 p.b.1974 wynika, że przymusowej rozbiórce mogą podlegać niekoniecznie całe obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, ale niekiedy tylko ich określone "części" (w niezbędnym zakresie). Taka interpretacja jest w szczególności zgodna ze wskazaniami płynącymi z zasady proporcjonalności - znajdującej obecnie expressis verbis swój wyraz w art. 8 § 1 k.p.a. - oraz respektuje spostrzeżenie wyrażone w Wyroku NSA, zgodnie z którym "[t]rzeba wszak mieć na uwadze, że istotnie - stan samowoli związanej z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego skarżącej kasacyjnie trwa już wiele lat. Dodatkowo w sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja daleko ingerująca we własność, jej restrykcyjność i dolegliwość, gdy chodzi o skutki, nakazuje stosować przepisy prawa dające możliwość orzeczenia o nakazie rozbiórki w sposób maksymalnie ścisły".

W związku z tym należy podkreślić, że - jak to już wielokrotnie wskazywano powyżej - NSA przesądził, iż pod rządem SPZP z 1981 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dopuszczenia się przedmiotowej samowoli budowlanej) maksymalna dopuszczalna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosiła na tym terenie 220 m2. Konsekwentnie, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, za niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami planistycznymi należy uznawać budynki o powierzchni większej niż 220 m2., ale tylko w tej - dającej się ewentualnie wyodrębnić - części, która przekracza owe 220 m2 dopuszczalnej powierzchni zabudowy.

W konsekwencji, mając na uwadze ustalone w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego powierzchnie zabudowy poszczególnych części składających się na finalnie powstały (w wyniku inkryminowanej rozbudowy i nadbudowy) budynek mieszkalny, istnieje przynajmniej hipotetyczna (na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy), a zupełnie nierozważona przez organy obu instancji, możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki tylko co do określonej części rozbudowanej samowolnie części budynku (np. tej, obejmującej część budynku, nad którą znajduje się taras, wynoszącą wszak ok. 39 m2), wystarczającej do osiągnięcia łącznej powierzchni zabudowy budynku zgodnej z przepisami planistycznymi.

Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym "rozbiórka obiektu budowlanego winna obejmować tylko tę jego część, która narusza obowiązujące przepisy. Zakres rozbiórki musi zostać zatem określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem" (zob. wyrok WSA z 21.07.2016 r., VII SA/WA 2105/15, CBOSA; por. też wyrok WSA z 13.07.2017 r., IV SA/Po 224/17, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) - łącznie 980 zł.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że nie orzekł o zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), gdyż wbrew deklaracji zamieszczonej w wykazie załączników skargi (pkt 2 in fine), jej autor nie załączył do skargi, ani też nie złożył później do akt sprawy, dowodu uiszczenia ww. opłaty.

Rozpoznając sprawę ponownie po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ nadzoru budowlanego rozważy możliwość (także w aspekcie wykonalności) orzeczenia nakazu rozbiórki tylko co do określonej części samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego budynku, której to części rozbiórka pozwoliłaby obniżyć powierzchnię zabudowy tego budynku do wielkości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi ustaleniami planistycznymi, tj. nieprzekraczającej 220 m2. Zarazem jednak będzie zobligowany rozważyć, czy pozostała w ten sposób część rozbudowanej i nadbudowanej substancji budynku nie będzie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.1974. Następnie, w zależności od wyniku poczynionych rozważań i ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.