Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 188/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par. 1 , 2 ,3 ,4 , 6 , 7 zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 grudnia 1998 r. nr VI/62/98 w przedmiocie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 , § 2 , § 3, § 4, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały II. w pozostałym zakresie skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 1998 r. Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, podjęła uchwałę w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej.

Zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały, każdy podmiot przyłączający się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej uiszcza opłatę przyłączeniową w wysokości określonej w § 2 tej uchwały. § 4 tej uchwały określa zwolnienia podmiotowe z obowiązku uiszczenia opłaty.

W dniu 4 stycznia 2010 r. została wniesiona przez Prokuratora Okręgowego skarga na uchwałę Nr W62/98 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej

Wnosząc skargę Prokurator Okręgowy zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej.

W tym stanie skarżący powołując się na art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenia do miejskich sieci wodociągowych kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności ("... każdy podmiot przyłączający się do miejskiej sieci wodociągowej ... wnosi ... opłatę przyłączeniową w wysokości określonej w § 2"), określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. l SA 2160/01, lex nr 81765.

Skarżący Prokurator podniósł, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany na podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną! cieplną oraz gaz.

Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 póz. 662 z późn. zm.) - podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej.

W okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym nie stanowił takiej podstawy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Stanowisko takie zostało wyrażone w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 665/07, LEX nr 357623; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2006 r., sygn. III SA/Wa 2230/06, LEX nr 276793; wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. II OSK 128/05, LEX nr 201433).

Dalej w skardze wskazano, że zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady gminy, które ustalane są na podstawie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), a zaskarżona uchwała nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie przyjęto, że w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., sygn. l SA/Łd 65/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Kr 1377/96, uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNiAPiUS 1996, Nr 6 poz. 80), a także wprowadzenie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt l SA 85/03, lex nr 121772).

Wskazano na art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uzasadniający skuteczne wniesienie skargi na akt prawa miejscowego uchwalony jeszcze w 1998 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej w całości.

Odnosząc się do zasadniczych twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze wskazano, że błędnym jest przypisanie opłacie przyłączeniowej przymusowego charakteru i w konsekwencji zaliczenie jej do kategorii danin publicznych. Opłata przyłączeniowa nie mieści się w pojęciu daniny publicznej. W polskim systemie prawnym brak jest definicji legalnej daniny publicznej. Normatywny zwrot danina publiczna pojawia się między innymi w art. 217 Konstytucji oraz w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W doktrynie prawa publicznego konstruowane są różne definicje daniny publicznej- pieniężnego oraz przymusowego charakteru tego świadczenia.

Przymusowość daniny wyraża się w możliwości stosowania przez podmiot uprawniony do jej pobierania środków przymusu państwowego w celu wyegzekwowania należnego świadczenia przez które to środki należy rozumieć środki egzekucyjne, o których mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (B. Brzeziński, Prawo finansowe, wyd. CH Beck, III wydanie, s. 186).

Podniesiono, że realizacja obowiązku uiszczenia opłaty przyłączeniowej nie została zagwarantowana środkami przymusu państwowego, w szczególności nie mogłaby zostać wyegzekwowana w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej nie mieści się w pojęciu daniny publicznej z tego powodu, że nie ma charakteru pieniężnego.

Nawet jednak przyjęcie, że kwestionowana opłata przyłączeniowa jest daniną publiczną, to z art. 217 Konstytucji wynika, że nakładanie daniny publicznej następuje w drodze ustawy. Organ wskazuje jako ustawową podstawą do ustalenia opłaty przyłączeniowej jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty praw miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W zakresie użyteczności publicznej mieszczą się wszelkie działania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczeń powszechnie dostępnych usług, realizowane w wykonywaniu zadań własnych gminy, w tym świadczenie usług dotyczących wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji. Ze względu na powyższe nie ulega wątpliwości, że usługi podłączenia do miejskich sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i ogólnospławnej, o których mowa w zaskarżonej uchwale są usługami użyteczności publicznej.

Kwestia zakresu delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest sporna zarówno w orzecznictwie jaki w doktrynie prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę przytoczono tezy orzeczeń sądowych dopuszczających ustalanie przez organy gmin opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok, warunki umieszczania reklam na budynkach komunalnych. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 1994 r. zgodnie z którym "rada gminy ma prawo podjąć uchwałę regulującą kwestię obliczania należności za zgodę na podłączenie się do istniejącego wodociągu, uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy samorządowej".

Wskazano, że również w doktrynie prawa administracyjnego został wyrażony pogląd, że art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym - przynajmniej abstrakcyjne i z teoretycznego punktu widzenia upoważniają organ gminy między innymi do tego, aby określały wysokość cen i opłat jak też sposób ustalania cen i opłat za korzystanie z gminnych urządzeń użyteczności publicznej. Ustalanie takiej opłaty mieści się bowiem w pojęciu zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej (M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, wyd. WoltersKluwer, 2008 r., s 307; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcja P. Chmielnickiego Lexis Nexis 2004, s. 287).

W świetle orzecznictwa rada gminy jako organ gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji w zakresie prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jej podmiotami organizacyjnymi może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalić warunki, na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat i cen lub ustalać bezpośrednio stawki tych wynagrodzeń, opłat lub cen (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1991 r., sygn. akt SA/Wr 673/91).

Rada Miasta Krakowa wywodzi również, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym mogła wydawać przepisy gminne w zakresie zasad korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej, przy czym sformułowane przez radę zasady stanowią podstawę do ustalenia przez gminne zakłady i spółki odpłatności za konkretne świadczenia w drodze indywidualnych umów. Przepisy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter powszechnie obowiązujący.

Na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o odrzucenie skargi, alternatywnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej..

Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w całości, ponieważ niektóre z postanowień kwestionowanej uchwały nie zostały wydane bez podstawy prawnej.

Sąd nie odrzucił skargi jako niedopuszczalnej. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.01.2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 1155/08, obejmującego uchwałę nowelizującą zaskarżoną uchwałę Sąd ten wskazał, że uchwała objęta w tamtej sprawie zaskarżeniem nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jednak Sąd ten nie przesądził i nie wskazał na sposób rozumienia (interpretacji) uchwały z dnia 23 grudnia 1998 r. Nr VI/62/98. Ponieważ nie było "związania" co do oceny przez sąd administracyjny interpretacji zaskarżonej w tej sprawie uchwały, dopuszczalnym było dokonanie własnych ustaleń co do uznania, czy zaskarżona uchwała w tej sprawie jest lub nie jest aktem prawa miejscowego.

Stąd w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania.

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów.

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego.

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim Sąd stwierdził jej nieważność - nakładająca na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w związku z przyłączaniem się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.

Tym samym adresatem tejże uchwały (w zakresie stwierdzonej nieważności) są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest ustalenie, czy istniała podstawa prawna do podjęcia tejże uchwały.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z póżn. zm.).

Art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań, w jakie zostały wyposażone jednostki samorządu gminnego. Przepis ten ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Co do art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym to należy podnieść, że zawiera on generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy (przede wszystkim radę) gminy. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nawet jednak to upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej.

Upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały nie zawiera powołany u jej podstaw art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje radzie gminy prawa nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W zaskarżonej uchwale, wbrew twierdzeniom Rady Miasta Krakowa, opłata "przyłączeniowa" ma charakter przymusowy. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Okoliczność, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono trybu postępowania egzekucyjnego celem jej "wyegzekwowania" nie może stanowić przesłanki pozbawiającej cechy obligatoryjności tej opłaty.

Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej.

Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci.

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. Ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01).

Jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, nie ma świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jedynie o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej kanalizacji sanitarnej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można zatem opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772).

.Trafnie też w skardze podniesiono, że podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawiera również art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 662 z późn. zm.). Taka treść przepisu nie dawała podstawy do nakładania stałych opłat za przyłączanie do sieci kanalizacyjnej.

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W zakresie obejmującym § 1 ust. 2, § 2, § 3, § 4, § 6 i § 7 tejże uchwały powodem stwierdzenia nieważności było ustalenie obligatoryjnego charakteru opłaty "przyłączeniowej", jej wysokości, obowiązku waloryzacji tejże opłaty, zwolnień podmiotowo-przedmiotowych dotyczących obowiązku uiszczania opłaty "przyłączeniowej", zasady przeznaczania dochodu z opłat oraz obowiązku przedkładania do akceptacji plan wydatkowania tak uzyskanych środków.

Sąd badał legalność zaskarżonej uchwały na datę jej podjęcia, a tym samym przy jej ocenie nie mógł uwzględnić postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.).

Konsekwencją tego było uznanie, że § 1 ust. 1 oraz § 5 i §§ 8 i 9 tejże uchwały nie naruszały prawa. § 1 ust. 1 nakłada na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. obowiązek umożliwienia podłączania do miejskich sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wszystkim zainteresowanym, którzy spełniają warunki techniczne. Z kolei § 5 tejże uchwały określa, ze w drodze umowy strony ustalają terminy i warunki przyłączania do miejskich sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Oba te paragrafy zaskarżonej uchwały nie naruszały obowiązującego prawa i mogą one być nadal stosowane. Te przepisy nie stanowiły norm prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ nakładały one obowiązki tylko na spółkę gminną, powołaną celem wykonywania zadań gminnych z zakresu użyteczności publicznej. Należy przy tym stwierdzić, że również dopuszczalnym jest zamieszczenie w akcie prawa miejscowego norm prawnych o charakterze wewnętrznym (organizacyjnym) i to nie odbiera przymiotu prawa miejscowego dla danej uchwały, o ile taka uchwała zawiera ponadto przepisy prawa miejscowego. Pozostawiono również w mocy § 8, który określa organ zobowiązany do wykonania uchwały oraz § 9 – wskazujący na datę wejścia jej w życie.

W ocenie Sądu w zakresie nie stwierdzonej nieważności zaskarżonej uchwały może ona samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym już jednak jako akt prawa wewnętrznego, do wydania którego nie jest wymagana wyraźna podstawa w ustawie wprost zawierająca delegację ustawową do jego stanowienia. Sąd nie stosuje środków prawnych ingerujących w działalność organów samorządu ponad niezbędną konieczność wynikającą z oceny takiej działalności przy uwzględnieniu kryterium legalności.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, została podjęta bez właściwej podstawy prawnej, czyli bez delegacji do jej wydania zawartej w przepisie prawa materialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co w tej sprawie oznacza stwierdzenie nieważności w części. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego dopuszczalne jest także po upływie roku od jej podjęcia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stwierdził jej nieważność, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega na wprowadzeniu tego aktu w życie, a więc jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 590/07, opub. w LEX nr 364967).