Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4951/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 usat 4 pkt 1, 78 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1151/20 w sprawie ze skargi D.A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1151/20, oddalił skargę D.A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 26 października 2015 r. D.A., pełniąca służbę w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej [...], złożyła do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej raport o "przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 października 2012 r. do dnia dzisiejszego i przyznanie równoważnika na przyszłość", zaś w uzupełnieniu tego wniosku w dniu 3 listopada 2015 r. złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

[...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 3 lit. b w związku z art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm., dalej: "ustawa o PSP"), przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 5,19 zł dziennie z dniem 3 listopada 2015 r. oraz odmówił przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r.

Na skutek odwołania, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.

W jej uzasadnieniu wskazał, że funkcjonariuszka wstąpiła do służby przygotowawczej w PSP w dniu 1 maja 2005 r., a z dniem 1 maja 2008 r. została mianowana na stałe - jako strażak w Komendzie Wojewódzkiej PSP. Na podstawie kolejnych decyzji o przydziale kwatery tymczasowej (z dnia [...] października 2007 r. nr [...], z dnia [...] września 2013 r. nr [...], z dnia [...] września 2014 r. nr [...], z dnia [...] października 2015 r. nr [...]) strona zajmowała nieprzerwanie od dnia 1 października 2007 r. kwaterę tymczasową w S., początkowo jako strażak w służbie przygotowawczej, a od dnia 1 maja 2008 r. jako strażak mianowany na stałe. W dniu 1 maja 2013 r. upłynął 5-letni termin, o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o PSP i w konsekwencji strona otrzymała prawo wyboru uprawnienia, tj. uprawnienia do równoważnika za remont bądź do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym w sprawie jest, że strona od 2007 r. do 2015 r. corocznie składała oświadczenie mieszkaniowe na druku "oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania", stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033 ze zm., dalej: "rozporządzenie") z wypełnioną częścią I – "Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego". Zatem organ I instancji postępował prawidłowo wydając stronie kolejne decyzje administracyjne i wypłacając równoważnik za remont. Niezłożenie przez stronę - od dnia 1 maja 2013 r. wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (oświadczenia mieszkaniowego - część II) spowodowało, że stosowna decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji prawo do równoważnika pieniężnego nie powstało. Prawo to powstało dopiero z datą złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 563/16, uchylił zaskarżoną decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w drodze decyzji, po złożeniu stosownego wniosku, z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do tego równoważnika. Sąd zauważył nadto, że decyzja w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter prawotwórczy. Nie oznacza to jednak, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowała w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Konstytutywność decyzji nie jest bowiem równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności. Może powstać także w dacie wcześniejszej, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2876/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że - biorąc pod uwagę postanowienia zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP (równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1), a także w art. 79 ust. 1 ustawy o PSP (w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont i za brak lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka) i art. 79 ust. 2 ww. ustawy (uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego; uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku) - przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek ocenić, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miał fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015, a tego nie uczynił. Jednocześnie NSA zauważył, że skoro istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, to przyjąć trzeba, że orzekanie w kwestii zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej byłoby w dacie wyrokowania przedwczesne.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 55/19, uchylił zaskarżoną decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku NSA, WSA w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje organów PSP - w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - naruszają przepisy prawa. Mianowicie, organy dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dokonały oceny, czy dla rozstrzygnięcia sprawy miał znaczenie fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015. Organy nie dokonały w tym względzie prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek z art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP. WSA w Warszawie zauważył, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca miała złożyć oświadczenia mieszkaniowe, w których dokonać miała - za okres od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r. - wyboru uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co wykluczać powinno wypłatę skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o PSP. Powyższa kwestia nie była przedmiotem analizy orzekających w sprawie organów. Odmawiając przyznania skarżącej spornego równoważnika pieniężnego za brak lokalu, organy ograniczyły się wyłącznie do argumentacji związanej z analizą przepisów art. 78 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o PSP, nie biorąc pod uwagę rzekomych przeciwskazań wynikających z art. 79 ust. 1 ustawy o PSP. Tak więc zdaniem Sądu, brak oceny czy na rozstrzygnięcie sprawy mógł mieć wpływ - a jeśli tak, to jaki - fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015, czyni zasadnym zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

[...] Komendant Wojewódzki PSP, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 83 ust. 5 pkt 3 lit. b, art. 78 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 2 ustawy o PSP i oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r., odmówił przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że od dnia 1 października 2007 r. do dnia 31 marca 2019 r. strona nieprzerwanie zajmowała kwaterę tymczasową, położoną w S., przyznawaną na wniosek strony kolejnymi decyzjami organu. Do dnia 13 lutego 2019 r. strona nie złożyła wniosku o przyznanie jej lokalu mieszkalnego, zgodnie z dyspozycją art. 76 ust. 7 ustawy o PSP. Z uwagi na przyznanie stronie kwatery tymczasowej, zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, w okresie od 1 maja 2008 r. do 1 maja 2013 r. stronie nie przysługiwało świadczenie z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W okresie od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2015 r. strona mogła ubiegać się zarówno o równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego (art. 77 ust. 2 ustawy o PSP), jak i o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ust. 4 ustawy o PSP). Zachodził bowiem zbieg uprawnień strażaka do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego. Zbieg uprawnień nie oznaczał jednak możliwości pobierania przez stronę obu wskazanych równoważników. Wynika to z treści art. 79 ust. 2 ustawy o PSP oraz z § pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. Konstrukcja tych przepisów oparta jest na alternatywie rozłącznej, co oznacza, że organ może zastosować tylko jedną z możliwości w tym przepisie przewidzianych, tj. przyznać stronie wyłącznie jedno z dwóch przysługujących świadczeń. Zgromadzony materiał dowodowy w postaci złożonych przez stronę oświadczeń mieszkaniowych, a także decyzji wydanych na ich podstawie, pozwala stwierdzić, że w analizowanym okresie strona nieprzerwanie pobierała, otrzymywany na jej wniosek, równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Świadczenie to zostało stronie przyznane: w 2012 r. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia 10 stycznia 2012 r. (część I); w 2013 r. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia 16 stycznia 2013 r. (część I); w 2014 r. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia 14 stycznia 2014 r. (część I); w 2015 r. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia 9 marca 2015 r. (cześć I).

W tym okresie strona nie wnioskowała o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Po raz pierwszy taki wniosek, tj. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (wypełniona część II oświadczenia) strona złożyła w dniu 3 listopada 2015 r. Strona nieprzerwanie do dnia 3 listopada 2015 r. wypełniała część I oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r., a która dotyczy wypłaty równoważnika za remont lokalu.

Organ I instancji wskazał również, że wykładnia art. 79 ust. 2 ustawy o PSP oraz przepisów wykonawczych koresponduje z treścią art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, w którym ustawodawca wyłączył z grona uprawnionych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego strażaków korzystających z równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z treści ww. przepisu wywieść należy analogiczny wniosek, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie może zostać przyznane, jeśli funkcjonariusz otrzymał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Skoro zatem strona w okresie objętym wnioskiem o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego decydowała się ubiegać o równoważnik pieniężny za remont lokalu, czemu dała wyraz składając wnioski w postaci oświadczeń mieszkaniowych, to tym samym dokonała wyboru, o jakim mowa w art. 79 ust. 2 ustawy o PSP.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do wykładni art. 79 ust. 2 ustawy o PSP oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] marca 2020 r., strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę WSA w Warszawie podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 55/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok jest prawomocny od dnia 28 września 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku i zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 171 P.p.s.a.

WSA w Warszawie, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2876/16), wskazał, że w uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji organy nie dokonały oceny, czy na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r. mógł mieć wpływ - a jeśli tak, to jaki - fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015. Brak takiej oceny czyni zasadnym zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Rozpatrując w związku z tym ponownie wniosek skarżącej z dnia 3 listopada 2015 r. organ I instancji poddał ocenie zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności oświadczenia mieszkaniowe skarżącej z okresu 2012 - 2015 oraz ostateczne decyzje: z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] przyznające skarżącej równoważnik pieniężny za remont kwatery tymczasowej na kolejne lata. Nadto organ dokonał analizy przepisów ustawy o PSP oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. stwierdzając w konkluzji, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszalnego nie może być przyznane, jeśli funkcjonariusz PSP otrzymał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W konsekwencji odmówił skarżącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r. Stanowisko to podzielił organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. W myśl art. 78 ust. 3 ustawy o PSP, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Jednoczenie, przepis art. 78 ust. 4 ustawy o PSP przewiduje, że w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat.

Stosownie natomiast do art. 77 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1 (ust. 4 pkt 1). Z kolei w myśl art. 79 ust. 1 ustawy o PSP w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego na podstawie niniejszej ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka. Uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku (ust. 2).

Analiza powyższych przepisów, a w szczególności treść art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, uprawnia do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wykluczył możliwość równoczesnego pobierania dwóch świadczeń, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przepis ten z góry wyklucza sytuacje, w których można by mówić o zbiegu uprawnień, a jedynym miejscem, gdzie ustawodawca posługuje się tym pojęciem (przy okazji określając jego treść) jest przepis art. 79 ust. 1 ustawy o PSP, wskazując, że do zbiegu uprawnień może dojść w przypadku dwóch uprawnień (strażaka i jego małżonka) do równoważnika za remont lokalu, albo dwóch uprawnień do równoważnika za brak lokalu.

Trafnie więc organ I instancji powołał art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP wskazując, że ustawodawca wyłączył z grona funkcjonariuszy uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, strażaków korzystających z równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Prawidłowe są również twierdzenia organu I instancji odnośnie do wzajemnej relacji równoważnika za brak lokalu do równoważnika za remont lokalu. Organ stwierdził bowiem, że ustawodawca wyraźnie wskazał, zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o PSP, iż "uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego". Powyższe sformułowanie wprowadzono również do § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r., przy czym prawodawca wprowadził tamże wzór wniosku - oświadczenia mieszkaniowego, tytułowany jako oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, dzielony na dwie części, z których każda dedykowana jest odrębnemu świadczeniu. Powyższe wskazuje, że w ww. przepisach mamy do czynienia z alternatywą rozłączną (wykluczającą się), o czym świadczy użycie spójników "albo" i "bądź". Oznacza to, że organ może zastosować tylko jedną z możliwości przewidzianych w danym przepisie, oraz potwierdza, że zbieg uprawnień może dotyczyć tylko dwóch równoważników za remont albo też dwóch równoważników za brak lokalu. Zastosowana w art. 79 ust. 1 ustawy o PSP alternatywa rozłączna wyklucza nawet powstanie zbiegu uprawnień do tych dwóch równoważników u jednej osoby, co stanowi logiczną konsekwencję przesłanki negatywnej z art. 77 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy.

Trafnie również organ I instancji przyjął, że skarżąca, składając oświadczenie mieszkaniowe wypełnione w części I (zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r.), dokonała określonego wyboru, którego skutkiem było zainicjowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont lokalu. Organ nie może swobodnie "wybierać" przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek, gdyż jest nim związany. Zasada ta ma zastosowanie również w przypadku oświadczenia mieszkaniowego (wniosku o przyznanie określonego świadczenia) składanego przez funkcjonariusza PSP.

Kluczowe w sprawie pozostaje to, że na skutek złożonych przez skarżącą oświadczeń mieszkaniowych za lata 2012 - 2015 organ I instancji wydał wymienione wyżej decyzje o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont kwatery tymczasowej, które noszą walor ostateczności. Decyzje te nie zostały do dnia wydania zaskarżonej decyzji wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem w świetle stanowiska, iż strażak nie może pobierać jednocześnie dwóch równoważników, tj. za remont i za brak lokalu, organ I instancji nie mógł rozstrzygnąć sprawy w sposób zgodny z wnioskiem skarżącej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, błędne jest stanowisko skarżącej co do rodzaju pobieranego świadczenia. Skarżąca wskazywała bowiem, że pobierała równoważnik za remont kwatery tymczasowej, powołując się przy tym na art. 77 ust 2 ustawy o PSP. Tymczasem ustawa ta nie zna instytucji "równoważnika za remont kwatery tymczasowej". Istnieje natomiast równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o PSP, natomiast art. 77 ust. 2 ww. ustawy rozszerza zakres stosowania przepisów o równoważniku za remont lokalu na sytuacje, gdy strażak zamieszkuje w kwaterze tymczasowej. Umożliwia to przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego osobie zamieszkującej w kwaterze tymczasowej. Nie można zgodzić się zatem ze skarżącą, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy o PSP nie znajduje w sprawie zastosowania, tylko ze względu na to, że skarżąca nie posiadała domu ani lokalu, lecz kwaterę tymczasową. Nie są też trafne zarzuty skarżącej, jakoby organy administracji dokonały naruszenia przepisów rozdziału 8 ustawy o PSP poprzez nieuwzględnienie celowości i funkcji równoważników za remont i brak lokalu. To bowiem wola skarżącej (uwidoczniona poprzez dokonanie wyboru świadczenia w złożonym oświadczeniu mieszkaniowym) przesądziła o wydaniu decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu, a nie za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżąca wielokrotnie podnosiła, że przepis art. 79 ust. 1 ustawy o PSP nie ma zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, ze względu na to, że dotyczy strażaków pozostających w związku małżeńskim. Nie kwestionując WSA w Warszawie wskazał, że organy powoływały ww. przepis w innym kontekście. Akcentowały mianowicie to, iż jest to przepis, w którym mowa jest o zbiegu uprawnień równoważników. Zbieg uprawnień może dotyczyć tylko uprawnień do równoważników za brak lokalu albo równoważników za remont lokalu, na co wskazuje użycie spójnika "albo". Zawarta w tym przepisie myśl ustawodawcy koresponduje z twierdzeniami organów o tym, że są to dwa różne ze swej natury świadczenia. Sąd zgodził się ze skarżącą, że przepis art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP został błędnie powołany przez organ II instancji, co - jak się wydaje - jest skutkiem omyłki. Niewątpliwie bowiem kwestia zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego nie była przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, albowiem czynności postępowania zostały przeprowadzone zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) oświadczenie mieszkaniowe z dnia 10 stycznia 2012 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania; b) oświadczenie mieszkaniowe z dnia 16 stycznia 2013r. do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania; c) oświadczenie mieszkaniowe z dnia 14 stycznia 2014 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania; d) oświadczenie mieszkaniowe z dnia 09 marca 2015r. do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania, na okoliczność i celem wykazania faktu: że skarżąca w latach 2012-2015 składała oświadczenia, na podstawie których organ mógł i powinien ustalić prawo skarżącej do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) art. 78 ust. 4 ustawy o PSP poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że po upływie wskazanego w tymże przepisie terminu 5 lat, strona otrzymała prawo wyboru jednego z dwóch uprawnień, tj. uprawnienia do pobierania równoważnika za remont bądź do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy stronie uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługiwało już w momencie upływu rzeczonego terminu, stosownie do treści art. 78 ust. 3 i 4 ustawy o PSP;

b) art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że pobranie przez skarżącą równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego lub domu, stanowi podstawę uzasadniającą odmowę przyznania jej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy w tym samym okresie skarżąca spełniała wszystkie przesłanki pozwalające pobierać jej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 ustawy o PSP oraz nie zachodziły żadne okoliczności pozbawiające skarżącą tego uprawnienia, zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy o PSP.

II. przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez wyciągnięcie w stosunku do skarżącej negatywnych konsekwencji nieznajomości prawa w postaci odmowy przyznania jej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 2 maja 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r., mimo że skarżąca spełniała przesłanki ustawowe w tym zakresie, co wynikało z informacji ujawnionych w składanych "Oświadczeniach Mieszkaniowych do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główmy PSP wniósł o jej oddalenie jako niezawierającej uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych szczegółowo w treści skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że prawo do lokalu mieszkalnego strażaka Państwowej Straży Pożarnej wynika z charakteru stosunku prawnego wiążącego go ze służbą mundurową, w której pełni on służbę. Prawa i obowiązki strażaka pełniącego służbę w PSP są regulowane w ramach administracyjnoprawnego stosunku służbowego. W doktrynie podnosi się, że służba stanowi tutaj rodzaj "specyficznej odmiany pracy zarobkowej, świadczonej osobiście przez osobę zdolną i gotową do poświęcenia własnego zdrowia a nawet życia w celu ochrony wartości (dóbr) określonych w przepisach o randze ustawowej" (M. Wieczorek, Charakter prawny stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, Toruń 2017, s. 74). W charakter stosunku służbowego funkcjonariusza służby mundurowej jest zatem wpisany obowiązek ponoszenia ofiary przy wykonywaniu zadań. Nadto szczególnym elementem stosunku służbowego jest konieczność podporządkowania swojego życia osobistego zadaniom wykonywanym przez formację, co oznacza, że strażak jest zobowiązany do wyjątkowej dyspozycyjności rozumianej jako stała gotowość do jak najszybszej realizacji powierzonych im zadań. Stosunek służbowy nie ma charakteru jednostronnego, a zatem obowiązkom funkcjonariuszy odpowiadają przyznane im uprawnienia. Ta reguła dotyczy również dyspozycyjności, ponieważ jej szczególnemu, związanemu z wykonywaniem zadań obowiązkowi spoczywającemu na funkcjonariuszu, odpowiada jego określone w rozdziale 8 ustawy o PSP prawo do lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że to uprawnienie nie jest swego rodzaju przywilejem funkcjonariusza, lecz stanowi ono formę pomocy dla strażaka w uzyskaniu miejsca zamieszkania spełniającego jego potrzeby, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego jest bowiem ściśle powiązane z dyspozycyjnością jako składowym elementem stosunku służbowego funkcjonariuszy służby mundurowej. Celem tego uprawnienia jest z jednej strony umożliwienie funkcjonariuszowi w sytuacjach nadzwyczajnych (alarmowych) jak najszybsze stawienie się w miejscu pełnienia służby, a z drugiej strony poprzez zabezpieczenie dla niego i jego rodziny mieszkalnia - umożliwienie skoncentrowania się na jak najlepszym wykonywaniu powierzonych mu zadań. W sytuacji, gdy organ nie może przyznać funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jego uprawnienie jest realizowane poprzez przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ustawy o PSP) albo pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego (art. 80 ustawy o PSP). Natomiast oddzielnym świadczeniem jest prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 77 ustawy o PSP), które przysługuje strażakowi posiadającemu lokal mieszkalny lub przydzielaną kwaterę tymczasową. Celem tego świadczenia jest zatem przyznanie funkcjonariuszowi środków, które pozwolą mu na utrzymanie przyznanego lokalu w stanie niepogorszonym, tak aby po jego zwolnieniu mógł on dalej być przeznaczony na pokrycie potrzeb mieszkaniowych kolejnych funkcjonariuszy. Świadczenie to jest związane tylko z sytuacją, w której funkcjonariusz posiada zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, a więc nie może być przyznawane ze świadczeniem w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ nie możne być ono przyznawane wtedy, gdy funkcjonariusz nie posiada przyznanego lokalu, a zabezpiecza swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie np. wynajmując lokal mieszkalny na wolnym rynku, ponieważ w ten sposób środki przeznaczone na utrzymanie w stanie niepogorszonym lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji służby mundurowej przeznaczone byłby na utrzymanie innych lokali mieszkalnych. Natomiast, gdy funkcjonariusz otrzymał lokal mieszkalny - choćby w formie kwatery tymczasowi – jest on uprawniony do otrzymania świadczenia, w o którym mowa w art. 77 ust. 1-2 ustawy o PSP.

Powyższe rozważania wskazują zatem, że strażak nie może jednocześnie otrzymywać równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z równoważnikiem za remont lokalu mieszkalnego, ponieważ oba te świadczenia są przyznawane dla odrębnych stanów faktycznych, co wynika wprost z treści 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie, co wynika wprost ze złożonych wraz ze skargą kasacyjną dokumentów w postaci jej oświadczeń mieszkaniowych (k. 186-196 akt sprawy), w latach 2012-2015 występowała o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i takie świadczenie otrzymywała, ponieważ jej potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone, zatem brak było podstaw, jak podkreślił to WSA w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu, do tego, aby otrzymywała jednocześnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Stąd zrzut obrazy art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP należy uznać za niezasadny.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 78 ust. 4 ustawy o PSP. W tym zakresie bowiem podstawowe znaczenie posiada art. 79 ust. 1 ustawy o PSP, który wprost określa, że złożenie wniosku i otrzymanie jednego świadczenia, tj. albo równoważnika za brak lokalu mieszkalnego albo równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wyklucza otrzymanie drugiego. Nadto należy się zgodzić ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że ww. przepis ustawy o PSP dotyczy sytuacji, w których strażak posiadający już ustalone uprawnienie do równoważnika za brak lokalu otrzymuje kwaterę tymczasową (jako zastępczą i tymczasową formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych). Dla zachowania ciągłości uprawnień do równoważnika za brak lokalu wstrzymuje się więc tylko wypłatę świadczenia (i to na okres 5 lat), a po jego upływie bez konieczności wydania nowej decyzji administracyjnej ponownie zostaje wypłacone świadczenie. Tak więc, gdy funkcjonariusz z ustalonym uprawnieniem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego otrzyma kwaterę tymczasową, organ wstrzymuje mu wypłatę świadczenia na okres 5 lat. Po tym okresie, jeżeli nadal nie będzie możliwości przydzielenia strażakowi lokalu mieszkalnego, wypłatę należy wznowić. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, ponieważ skarżąca kasacyjnie po raz pierwszy wystąpiła o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego już po otrzymaniu kwatery tymczasowej, tj. w dniu 3 listopada 2015 r.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 77 ust. 4 i art. 78 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP. Wyrażona zaś w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron i uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wymaga, aby w toku czynności organy administracji publicznej zawiadamiały podmioty uczestniczące w postępowaniu o jego przebiegu. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie nie była powiadamiana o jej sytuacji faktycznej i prawnej w związku z toczącym się postępowaniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można WSA w Warszawie postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania. W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez stronę, która nie była reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Ponadto w żaden sposób nie zostało wykazane, jakie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego zostały poniesione przez stronę, która złożyła osobiście odpowiedź na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do Sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów.