Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2745/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 sierpnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Stanisław Biernat AWSA Mariusz Kotulski(spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r , Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 czerwca 200Ir. A.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o przyznanie "realnej pomocy materialnej" w postaci: zasiłku okresowego na co najmniej 3 miesiące po 400 zł - na najpilniejsze potrzeby bytowe, zasiłku celowego w kwocie 1400 zł na pokrycie najpilniejszych zaległości związanych z utrzymaniem mieszkania (opłaty za gaz, światło, telefon, remont instalacji c.o., naprawę roweru) oraz abonamentu obiadowego w barze "Jagienka na okres od lipca do grudnia 2001r. i biletów MZK na co najmniej 22 przejazdy w stosunku miesięcznym. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną (pozostaje bez pracy i nie uzyskuje jakikolwiek dochodów) oraz zdrowotną.

Z przeprowadzonej w dniu 12.06.200Ir. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący mieszka wspólnie z żoną i dziećmi w jednym mieszkaniu. Jednak z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) pozostaje w faktycznej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pozostaje na własnym utrzymaniu). Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia [...] czerwca 200Ir., nr [...] na podstawie art. 1 ust.3, art.2 ust.4, art.3, art.4 ust. 1, art.31 ust.1, 2, 3 i 4, art.36, art.43 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. nr 26, poz. 140) w związku z art. 104 § l, art.121 § l i 2, art. 129 § l i 2 k.p.a. odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 400 zł przez okres trzech miesięcy z przeznaczeniem na najpilniejsze potrzeby bytowe.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odmowa przyznania zasiłku okresowego podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi na zadania zlecone i koniecznością zapewnienia w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. Jednocześnie organ podał, że z uwagi na trudną sytuację wnioskodawcy udzielił mu w miesiącu czerwcu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości oraz pomocy obiadowej w barze "J." na okres od czerwca do grudnia 200Ir.

Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W swoim odwołaniu skarżący powołał szereg przepisów Konstytucji RP, Europejską Kartę Społeczna oraz k.p.a. stwierdzając, iż decyzję wydano bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o którą wnosił. Odmówiono mu udzielenia pomocy mimo, że spełnia wszelkie wymogi, a wydana decyzja pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, chociaż ma on prawo do zabezpieczenia socjalnego zgodnie z art. 67 Konstytucji. Żąda wydania decyzji przez organ odwoławczy po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej oraz umożliwieniu mu zapoznaniu się z aktami sprawy

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Podniesiono także, iż "sytuacja materialna i społeczna strony jest organom I i II instancji dobrze znana. Pan A.C. bowiem od kilku lat kieruje wnioski do MOPR w K. o przyznanie pomocy w różnej formie i na różne cele, zaś akta sprawy świadczą, że taka pomoc była i jest udzielana w miarę posiadanych możliwości." Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania zasiłku okresowego jest brak środków finansowych na realizację zadań zleconych o charakterze fakultatywnym i dlatego pomocy w takiej formie nie udziela. Wskazano nadto, iż skarżący objęty jest stałą i systematyczną pomocą społeczną świadczoną w różnych, dostępnych w danych warunkach formach. Kolegium stwierdziło także, iż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a skarżący ma prawo do wglądu w akta sprawy, w każdym jej etapie. Kwestie te były omawiane w toku rozprawy z dniu 19.06.200Ir. z udziałem A.C.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 200Ir. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO. Podnosi, że bezprawnie odmówiono mu przyznania zasiłku okresowego w kwocie po 400 zł miesięcznie, chociaż spełnia wszelkie kryteria ustawowe, a jego "roszczenie o zasiłek okresowy jest orzeczeniem opartym na prawie podmiotowym, a nie na uznaniu administracyjnym". Skarżący wskazał także, iż nie jest jego sprawą, że środki finansowe pozostające w dyspozycji organów są ograniczone, ma on bowiem prawo do życia choćby na poziomie biologicznym. Zarzuca, iż Kolegium nie przeprowadziło postępowania odwoławczego, w szczególności nie rozpatrywano sprawy na rozprawie administracyjnej - czego skarżący się domagał. Dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie kontroli orzeczeń Kolegium "nie tylko w odniesieniu do moich spraw i wyciągnięcie stosownych wniosków służbowych", a także dokonanie wykładni przepisu art. 31 ustawy o pomocy społecznej w aspekcie art. 67 Konstytucji RP. Domaga się również uznania jego prawa podmiotowego do zasiłku okresowego w wysokości co najmniej 447 zł. oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do prowadzenia postępowania zgodnie z Konstytucja i przepisami k.p.a. Dodatkowo wnosi o spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Rady Miejskiej w K. i Wojewody o postępowaniu wobec jego osoby funkcjonariuszy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...] -prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Zatem poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania np. spowodowania przeprowadzenia kontroli innych orzeczeń Kolegium.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy o pomocy społecznej - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na:

1) długo trwałą chorobę,

2) niepełnosprawność,

3) brak możliwości zatrudnienia,

4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny,

5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych

systemów zabezpieczenia społecznego.

Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy.

Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. l, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę.

Wynika stąd, że zarówno czas pobierania zasiłku okresowego, jak i jego rozmiary ustala organ (por. wyrok NSA z 21.12.2001r., sygn. akt I SA 1547/01). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. póz. 414 ze zm.). Sztywno określona jest tylko dolna granica zasiłku, natomiast górna wysokość nie może przekraczać kryterium dochodowego określonego w art.4 ust. l cyt. ustawy, ale może też być niższa od tego kryterium, skoro przepis stanowi, że zasiłek ustala się do wysokości, a nie w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym a dochodem (por. wyrok NSA z dnia 6.03.1998r., sygn. akt I SA 1682/97). Przepis art. 31 jedynie upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy i to w przypadkach określonych ustawą. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu też udzielenia tej formy pomocy społecznej, jeżeli tylko żądanie takie zostanie do niego skierowane przez obywatela.

Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzystają z pomocy społecznej.

Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w rym przypadku 447 zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

Przyznawanie zasiłków okresowych ma charakter uznaniowy, a to ogranicza zakres kontroli sądowej do badania czy podjęte rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z należytym zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje w zasadzie poza kontrolą sądowoadministarcyjną.

Jak wskazano to wyżej w sprawach uznaniowych zasadę generalną statuuje art.7 k.p.a., co pozwala na ukierunkowanie oceny uznania administracyjnego zastosowanego przez organy administracji publicznej. Otóż granice swobody działania organu wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, które muszą zostać należycie wyważone w odniesieniu do obowiązującego prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej swe zadania wykonały poprawnie. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego, a to upoważniało organy do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art.4 ustawy o pomocy społecznej i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Jak zresztą wynika z akt sprawy, pomocą taką skarżący został objęty. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego.

Na temat relacji uznaniowego przyznawania zasiłków okresowych do art.67 ust.2 Konstytucji RP wypowiedział się w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny (TK SK 15/01, OTK 2001/8/252).

Trybunał stwierdził, że użyte w powołanym przepisie konstytucyjnym pojęcie "zabezpieczenie społeczne" nie jest tożsame z pomocą społeczną, gdyż obejmuje także ubezpieczenie oraz zaopatrzenie społeczne. Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający.

Państwo musi mieć możliwość realizowania swej polityki społecznej poprzez stosowanie różnych form, z uwzględnieniem zarówno sytuacji materialnej osób pozbawionych pracy jak i sytuacji na rynku pracy czy też możliwości finansowych państwa. Na jedna z takich form składają się świadczenia przewidziane w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W komentarzu do art. 67 ust.2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych."

Nie jest zatem zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uprawniona taka interpretacja przepisu art.67 ust.2 Konstytucji, z której wynikałoby indywidualne roszczenie o świadczenie przewidziane w każdej z form składających się na zabezpieczenie społeczne.

Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też - zgodnie z zapisami art.89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku okresowego była uzasadniona, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ojej oddaleniu.