Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 127/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 9  ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 i art.2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 września 2015 r. Nr IX/107/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Milickiej, Prusickiej, Jędrzejowskiej, Roosevelta, s. Hilgi Brzoski w Trzebnicy I. stwierdza nieważność § 19, § 21, § 22, § 27 ust. 3 pkt 1 oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U, 1MW zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Gminy Trzebnica na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr IX/107/15 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Milickiej, Prusickiej, Jędrzejowskiej, Roosevelta, s. Hilgi Brzoski w Trzebnicy. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 19, § 20, § 21, § 22, § 26 i § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały, a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie wszystkich obszarów U, U/MN i MW oraz terenu 4P/U. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił Radzie Miejskiej w Trzebnicy podjęcie § 19, § 20, § 21, § 22 i § 26 uchwały, a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie wszystkich obszarów U, U/MN i MW oraz terenu 4P/U z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), polegającym na naruszeniu ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica przy sporządzaniu miejscowego planu, w szczególności polegającym na przyjęciu w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób naruszający ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica. Ponadto zarzucił Radzie Miejskiej w Trzebnicy podjęcie § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.).

Na uzasadnienie skargi podano, że Rada Miejska w Trzebnicy w dniu 30 września 2015 r., w związku z uchwałą Nr XXXVII/432/2013 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Milickiej, Prusickiej, Jędrzejowskiej, Roosevelta, s. Hilgi Brzoski w Trzebnicy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica przyjętego uchwałą Nr III/19/14 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 grudnia 2014 r., podjęła uchwałę Nr IX/107/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Milickiej, Prusickiej, Jędrzejowskiej, Roosevelta, s. Hilgi Brzoski w Trzebnicy.

Wojewoda stwierdził, że przeprowadzona ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Trzebnicy, uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Po pierwsze zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebnica, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Trzebnicy Nr III/19/14 z dnia 30 grudnia 2014 r.: "W przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających na obszarze danej jednostki funkcjonalno-przestrzennej powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 30% powierzchni jednostki." (str. 6 Studium).

Tymczasem skarżący ustalił, że następujące obszary w planie miejscowym oznaczone na załączniku graficznym w południowej części - w Studium położone są na obszarze oznaczonym jako M - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (1MW), o których mowa w § 19 uchwały; 2) tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług (4P/U), o których mowa w § 26 uchwały; 3) tereny zabudowy usługowej (1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U i 9U), o których mowa w § 21 i § 22 uchwały. Natomiast ustalenia przestrzenne Studium określają tereny oznaczone symbolem M jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z funkcją dominującą - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Do funkcji uzupełniających dla tych terenów zaliczono z kolei: a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe, b) zabudowa zagrodowa, c) usługi komercyjne i publiczne, w tym handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2, rzemiosła, gastronomii, kultury, oświaty, sportu i rekreacji, d) działalność gospodarcza, e) usługi publiczne lub inne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, f) parkingi, g) zieleń publiczna, zieleń izolacyjna, h) sady, ogrody, w tym ogrody działkowe, i) obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną, przetwórstwem i obsługą rolnictwa (str. 7 Studium).

Dalej podano, że w toku postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 13 listopada 2015 r., skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Trzebnicy wniosek o wyjaśnienie następującej kwestii: "wątpliwość Organu Nadzoru budzi wydzielenie w planie miejscowym na terenach oznaczonych w studium symbolem M (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej) terenów oznaczonych symbolami U zajmujących znaczną część obszaru objętego opracowaniem planu. Zgodnie z treścią studium: "w studium wyznaczono linie rozgraniczające jednostki funkcjonalno-przestrzenne o określonej funkcji dominującej, na których można lokalizować kilka funkcji o podobnym charakterze i uciążliwości jak również funkcji uzupełniających, nie kolidujących z funkcją dominującą, nie zmieniających generalnego charakteru zagospodarowania oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających na obszarze danej jednostki funkcjonalno- przestrzennej powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 30% powierzchni jednostki" (str. 7 tekstu studium)

W odpowiedzi Przewodniczący Rady wskazał: "podczas oceny zgodności zapisów planu ze studium stwierdzono, że w studium teren oznaczony jest jednostką funkcjonalno-przestrzenną - M, gdzie funkcją dominującą dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (strona nr 7 studium), funkcją uzupełniającą jest m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi, obiekty handlowe itd. pod warunkiem nie przekraczania przez funkcję uzupełniającą, 30% powierzchni terenu całej jednostki M, co zdaniem organu, oznacza, iż powierzchnia każdej z funkcji uzupełniającej nie może przekraczać 30% powierzchni całej jednostki M wyznaczonej w SUiKZP. Dokonując pomiaru powierzchni całego wyznaczonego obszaru M, zgodność SUiKZP występuje wtedy, kiedy funkcje uzupełniające nie przekraczają 30% powierzchni wyznaczonego obszaru M. Przeznaczenie podstawowe, zdefiniowane na potrzeby zmiany tego miejscowego planu, nie jest tożsame z funkcją dominującą, o której mowa w studium, bo nie może być tożsame ze względu na różnice w tych dokumentach

Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska naruszyła ustalenia Studium dotyczące możliwości wprowadzania funkcji uzupełniających. Zgodnie z treścią Studium "W przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających na obszarze danej jednostki funkcjonalno-przestrzennej powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 30% powierzchni jednostki." (Rozdział 2. zdanie trzecie, str. 7 Studium). Zdaniem skarżącego, badając czy powierzchnia terenu zajęta przez funkcje uzupełniającą nie przekracza 30% powierzchni jednostki w Studium, należy mieć na uwadze jedną i konkretną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną określoną w Studium, a nie powierzchnię wszystkich jednostek o tej samej funkcji dominującej w skali całej gminy. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2015 r., (sygn. akt II SA/Wr 258/15). Ponadto należy wskazać, że przyjęcie wskazanej interpretacji organów Miasta Trzebnicy doprowadziłoby do sytuacji, w której nastąpiłoby odwrócenie proporcji funkcji terenów. W konsekwencji funkcje uzupełniające stałyby się funkcją dominującą.

Powyższe oznacza, w ocenie skarżącego, że Rada Miejska w Trzebnicy, ustalając w planie dla terenów oznaczonych symbolami: 1MW, 4P/U, 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U i 9U przeznaczenie podstawowe inne niż przeznaczenie "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej", które jest przeznaczeniem dominującym dla obszarów oznaczonych w Studium symbolem M, naruszyła w sposób istotny art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe, skarzący wnosi zatem o stwierdzenie nieważności § 19, § 21, § 22 i § 26 uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie wszystkich obszarów U, terenu 1MW oraz terenu 4P/U.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie ze Studium "W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy stosować określone w studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów. Wskaźniki te mają charakter nieprzekraczalnych wartości. Uściślenie ich następować będzie na etapie opracowania planów miejscowych i mogą być one niższe" (str. 11 Studium).

Natomiast Rada Miejska w Trzebnicy w § 19 ust. 4 pkt 3 uchwały określiła minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej dla terenów 1MW - 10%. Z kolei w § 20 ust. 4 pkt 3 uchwały Rada określiła dla terenu 1U/MN minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 10%. Następnie w § 21 ust. 4 pkt 3 uchwały Rada określiła powyższy wskaźnik dla terenów 2U - 7U i 9U w wysokości 15%. Natomiast dla terenów 1U i 8U w § 22 ust. 4 pkt 3 uchwały minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ustalono w wysokości 15%. Tymczasem zgodnie z postanowieniami Studium, co najmniej 30% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego (pkt 2 tiret drugie - str. 10 Studium).

Według skarżącego Rada określiła minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej dla wskazanych powyżej terenów w sposób odmienny od wskazań studium. Ponadto bez wpływu na ocenę legalności przedmiotowego planu ma twierdzenie Przewodniczącego Rady Miejskiej zawarte w przywołanym wcześniej piśmie, zgodnie z którym w obowiązującym planie miejscowym z 2004 roku były ustalone parametry inne niż podane w studium. Brak jest bowiem postanowienia w obecnie obowiązującym Studium o możliwości utrzymania w mocy postanowień poprzednich planów miejscowych.

W ocenie skarżącego stwierdzić zatem należy, że § 19 ust. 4 pkt 3, § 20 ust. 4 pkt 3, § 21 ust. 4 pkt 3, a także § 22 ust. 4 pkt 3 uchwały zostały podjęte z naruszeniem postanowień Studium. Dodatkowo, odnosząc się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej dotyczących określenia w Studium parametrów zagospodarowania terenu wyłącznie dla funkcji podstawowej, skarżący uznał, że dla przeznaczenia uzupełniającego Rada nie określiła w Studium żadnych wskaźników. Oznacza to, że gdyby Rada chciała określić wskaźniki dla przeznaczenia uzupełniającego terenu inne niż dla przeznaczenia dominującego, to powinna wyraźnie wskazać takie wskaźniki w Studium. W ocenie skarżącego, w istniejącym stanie faktycznym, chcąc zachować spójność miejscowego planu ze Studium, Rada Miejska powinna była albo w odpowiedni sposób zmienić Studium w zakresie szczegółowych ustaleń dla wskazanych terenów albo dla wskazanych obszarów ustalić w planie miejscowym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób nienaruszający ustaleń Studium. Powyższe stanowisko Organu Nadzoru zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2015 r., (sygn. akt II SA/Wr 258/15).

W oparciu o powyższe skarżący wnosi więc o stwierdzenie nieważności również § 20 uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu 1U/MN.

Następnie Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Trzebnicy w § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały, stanowiąc o zakresie kształtowania zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZD (ogrody działkowe), wprowadziła zakaz budowy budynków. W powyższym przepisie uchwały wprowadzono zatem ograniczenie w użytkowaniu terenu, polegające na wprowadzeniu zakazu budowy jakichkolwiek budynków na terenie ogrodów działkowych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, na terenie działki nie może znajdować się altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a. Z kolei art. 13a ust. 1 tej ustawy stanowi, że działkowiec może wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność wybudowanej altany działkowej z wymaganiami określonymi w art. 2 pkt 9a. Powyższe przepisy należy rozpatrywać w świetle art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który wprowadza definicję "altany działkowej". Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 8 grudnia 2015 r., skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Trzebnicy wniosek o wyjaśnienie następującej kwestii: wątpliwości Organu Nadzoru budzi postanowienie o wprowadzeniu zakazu budowy budynków dla terenu ogrodów działkowych 1ZD, o którym mowa w § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały; tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych, na terenie działki może znajdować się altana działkowa spełniająca wymagania określone w art. 2 pkt 9a tej ustawy; z kolei art. 2 pkt 9a ustawy stanowi, że altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym.

W odpowiedzi z dnia 15 grudnia 2015 r., Przewodniczący Rady wskazał: "zgodnie z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). Jednocześnie w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego altany działkowe nie zostały wskazane jako obiekty, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Powyższe wprost pozwala stwierdzić, że budowa altan działkowych odbywa się niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a zakaz, o którym jest mowa w § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały, w ocenie organu nie ogranicza możliwości wzniesienia altany działkowej spełniającej wymagania określone w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Gminy Trzebnica, że budowa altan działkowych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych odbywa się niezależnie od ustaleń przejętego przez Gminę planu miejscowego. Rada Miejska, stanowiąc o zakresie kształtowania zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZD (ogrody działkowe), wprowadziła zakaz budowy budynków. W konsekwencji należy przyjąć, że zakaz budowy budynków, o którym mowa w § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały, może również dotyczyć budowy altan działkowych. Konieczne zatem jest stwierdzenie nieważności § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Trzebnica wniósł o uwzględnienie skargi w części, to jest w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 27 ust. 3 pkt 1 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 ZD. Co do skargi w pozostałej części Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Burmistrz wskazał, że odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić trzeba, iż analizę zgodności funkcji określonych w sporządzanym planie miejscowym z zapisami Studium, a w szczególności badania, czy powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie przekracza 30% powierzchni jednostki podstawowej określonej w Studium, organ dokonał w kontekście zapisu Studium (str. 5), że " za zgodne ze studium należy uznać również plany miejscowe, w wyniku których pozostaje zachowane dotychczasowe przeznaczenie terenu lub jego części". Biorąc pod uwagę fakt, że dla większości terenu objętego opracowaniem przedmiotowego planu obowiązywały plany miejscowe, organ stwierdził, że w poprzednio obowiązujących planach tereny oznaczone symbolem: 1U, 2U, 4U, 5U, 6U, przeznaczone były pod zabudowę usługową a teren 1U/MN i częściowo teren 7U pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, i w związku z tym, dotychczasowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U, (w Studium funkcja uzupełniająca w jednostce M), nie może być brane pod uwagę przy badaniu 30% powierzchni jednostki podstawowej określonej w Studium. Wyłączając zatem tereny zabudowy usługowej z jednostki funkcjonalno-przestrzennej M i sumując pozostałe tereny o funkcji uzupełniającej U i MW stwierdzono, że powierzchnia tych terenów nie przekracza 30% powierzchni jednostki podstawowej M.

Dalej wskazano, że organ gminny nie może zgodzić się z zarzutem niezgodności ze Studium przepisu § 26 skarżonego planu, ponieważ teren oznaczony w planie miejscowym jednostką 4P/U - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów oraz usług znajduje się na terenie oznaczonym w Studium jednostką P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. Obie funkcje są tożsame.

Dodatkowo wyjaśniono, że podczas oceny zgodności przepisów planu ze studium stwierdzono, że w studium teren oznaczony jest jednostką funkcjonalno-przestrzenną - M, gdzie funkcją dominującą dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (strona nr 7 studium), funkcją uzupełniającą jest m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi, obiekty handlowe itd., pod warunkiem nie przekraczania, przez funkcję uzupełniającą, 30% powierzchni terenu całej jednostki M co zdaniem organu, oznacza, iż powierzchnia każdej z funkcji uzupełniającej nie może przekraczać 30% powierzchni całej jednostki M. Przeznaczenie podstawowe, zdefiniowane na potrzeby zmiany tego miejscowego planu, jako: część przeznaczenia terenu, która powinna dominować na danym terenie, w sposób określony w ustaleniach planu, nie jest tożsama z funkcją, o której mowa w studium, bo nie może być tożsama ze względu na różnice w tych dokumentach, Zdaniem organu nie istnieje tu rozbieżność, ponieważ przeznaczenie nie jest tożsame z funkcją oraz jednostką funkcjonalno-przestrzenną P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, gdzie przeznaczenie terenu określone w planie jest identyczne jak to ustalone w studium.

Odnosząc się do zarzutu w sprawie niezgodności przepisów planu z ustaleniami studium, należy stwierdzić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma inny charakter prawny i funkcje, niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego w studium tereny te zostały opisane jako "M - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej- obszary zabudowane i przeznaczone na zabudowę lub zagospodarowane o mieszanych funkcjach wynikających ze struktur osadniczych obszarów zainwestowania, w ramach których najczęściej występują: zabudowa mieszkaniowa o różnych formach i różnej intensywności, podstawowe usługi (handlu, rzemiosła, gastronomii, kultury, oświaty, sportu i rekreacji), obiekty produkcyjne lub związane z działalnością rolniczą, a także tereny zieleni (parki, skwery, cmentarze).", w związku z tym nie można bowiem kategorii o zróżnicowanych funkcjach wskazanych w studium redukować do nazwy danej kategorii terenu i upatrywać zgodności postanowień planu z zapisami studium.

Następnie Burmistrz odnosząc się do zarzutu, niezgodności ze Studium, ustalonych w planie wskaźników dotyczących określenia powierzchni biologicznie czynnej wyjaśnił, że w:

- § 19 ust.4 pkt 3- dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem 1 MW ustalono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej- 10% biorąc pod uwagę fakt, iż teren jest zainwestowany zabudową wielorodzinną przedwojenną, zgodnie z zapisem w Studium (str. 10), który stanowi, że "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy stosować określone w studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów. Wskaźniki te mają charakter nieprzekraczalnych wartości. Uściślenie ich następować będzie na etapie opracowania planów miejscowych i mogą one być niższe." ;

- § 20 ust.4 pkt 3 - dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem 1U/MN ustalono powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 15 % powierzchni działki budowlanej, gdzie w studium uwarunkowań dla terenów oznaczonych symbolem U, (w przedmiotowym planie jest to funkcja podstawowa), przewidziano co najmniej 15 % powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Zdaniem organu oba wskaźniki są tożsame;

- § 21ust.4 pkt 3 - dla terenów oznaczonych w przedmiotowym planie symbolem 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 9U, ustalono powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 15 % powierzchni działki budowlanej, gdzie w studium uwarunkowań dla terenów oznaczonych symbolem U, przewidziano co najmniej 15 % powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Zdaniem organu oba wskaźniki są tożsame;

- § 22 ust.4 pkt 3 - dla terenów oznaczonych w przedmiotowym planie symbolem 1U, 8U ustalono powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 15 % powierzchni działki budowlanej, gdzie w studium uwarunkowań dla terenów oznaczonych symbolem U, przewidziano co najmniej 15 % powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Zdaniem organu oba wskaźniki są tożsame;

Biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżącego w zakresie ustalania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej dla powyższych terenów, należy wskazać, że dla terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostką: 1U/MN, 4U, 5U, 6U i częściowo 7 U obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku. Generalnie w obowiązującym planie z 2004 roku nie ma określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w związku z czym dla terenów 1U/MN, 4U, 5 U, 6U i częściowo 7 U oraz dla terenów, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych symbolem 3U, 8U, 9U, 4P/U, 1 MW, 4MN- 12MN, przyjęto w planie wartości wskaźnika wskazane w Studium jak dla terenu jednostki funkcjonalno-przestrzennej U, MN i MW. Natomiast dla terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostką: 1U i 2U obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2011 roku, w którym ustalono powierzchnię terenu biologicznie czynnego co najmniej 20% powierzchni działki lub działek objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym.

Reasumując, zdaniem Burmistrza, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w omówionej części.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 17 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wskazał, że nie podziela argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Na pytanie Sądu o wskazanie na rysunku planu terenów oznaczonych symbolem U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Trzebnica pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie jest obecnie możliwe wskazanie tych obszarów na rysunku planu miejscowego. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadcza, że w chwili obecnej nie wie, czy w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały na terenach oznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Trzebnica symbolem M istniała zabudowa. Wobec tego Sąd postanowił: 1) zobowiązać pełnomocnika skarżącego do doręczenia Sądowi części graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Trzebnica oraz pisemnego ustosunkowania się do stanowiska Burmistrza Gminy Trzebnica dotyczącego niezasadności zarzutu odnoszącego się do § 26 zaskarżonej uchwały; 2) zobowiązać pełnomocnika Gminy Trzebnica do pisemnego wyjaśnienia, czy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tereny oznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Trzebnica symbolem M były zabudowane, a jeśli tak, to w jakiej części.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 19 maja 2016 r. oświadczył, że część graficzna Studium znajduje się w Urzędzie Miejskim w Trzebnicy, co uniemożliwia wykonanie nałożonego przez Sąd zobowiązania. Jeśli zaś chodzi o § 26 zaskarżonej uchwały pełnomocnik podtrzymał skargę w tym zakresie. Natomiast pełnomocnik organu w piśmie z dnia 24 maja 2016 r. wymieniła, jakie tereny oznaczone symbolem M były zabudowane w dacie podjęcia uchwały intencyjnej w stosunku do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na posiedzeniu w dniu 31 maja 2016 r. postanowił zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo i zwrócić się do pełnomocnika organu o pisemne wyjaśnienie, czy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a nie uchwały intencyjnej, tereny oznaczone w Studium symbolem M były zabudowane. Zobowiązano także pełnomocnika do doręczenia oryginału części graficznej Studium.

Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. wyjaśniła, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stan nieruchomości był taki, jak wskazany w jej poprzednim piśmie. Do pisma dołączono część graficzną Studium. Jednak Sąd wezwał pełnomocnika do doręczenia części graficznej Studium w skali i technice umożliwiającej dokonanie porównania jej ustaleń z częścią graficzną zaskarżonej uchwały. Żądany dokument doręczono w dniu 11 lipca 2016 r.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 24 sierpnia 2016 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr IX/107/15 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Milickiej, Prusickiej, Jędrzejowskiej, Roosevelta, s. Hilgi Brzoski w Trzebnicy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że tylko część zarzutów podniesionych w skardze przez Wojewodę Dolnośląskiego zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podzielił zarzuty skarżącego odnoszące się do § 19, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały oraz do załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U i 1MW.

Zdaniem Sądu skarżący trafnie zarzucił, że wskazane przepisy uchwały naruszają jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną, która jest wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, postulowana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, były jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym Sąd przyjął również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego oczywiście ustalenia studium nie muszą być dosłownie przeniesione do planu miejscowego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 418/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl), co jednak nie podważa tezy, że plan miejscowy nie może być sprzeczny z ustaleniami studium.

Jak wynika z analizy doręczonego Sądowi tekstu i części graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica, przyjętego uchwałą Nr III/19/14 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 grudnia 2014 r., dla terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami U i 1MW, do których odnoszą się § 19, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały, w tymże Studium oznaczone są jako przeznaczone pod "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" (symbol M). Dla terenów tych w Studium wskazano jako funkcję dominującą "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", a jako funkcje uzupełniające: "a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe, b) zabudowa zagrodowa, c) usługi komercyjne i publiczne, w tym handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2, rzemiosła, gastronomii, kultury, oświaty, sportu i rekreacji, d) działalność gospodarcza, e) usługi publiczne lub inne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, f) parkingi, g) zieleń publiczna, zieleń izolacyjna, h) sady, ogrody w tym ogrody działkowe, i) obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną, przetwórstwem i obsługą rolnictwa". W Studium określono też, że na tych terenach powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 40%, przy czym co najmniej 30% działki należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną.

Tymczasem w § 19 zaskarżonej uchwały określono jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem 1MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W § 21 przeznaczenie podstawowe dla terenów od 2U do 7U i 9U określono jako "zabudowa usługowa". Natomiast w § 22 dla terenów 1U i 8U określono podstawową funkcję jako "zabudowa usługowa oraz stacje paliw". Zdaniem Sądu w tych przepisach uchwały doszło do wprowadzenia przeznaczenia terenu sprzecznego z tym, które wynika ze Studium. Skoro bowiem według Studium dla terenów tych przewidziano jako funkcję dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to określenie przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym powinno umożliwiać realizację tej funkcji, która jako dominująca wynika ze Studium. Funkcje inne niż dominująca (czyli funkcje uzupełniające) mogą być w planie miejscowym wprowadzone, ale ich wprowadzenie nie może uniemożliwiać realizacji funkcji dominującej. Skoro w ww. przepisach uchwały nie dopuszczono nawet jako przeznaczenia uzupełniającego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to trzeba powiedzieć, że jej realizacja na tych terenach byłaby niemożliwa, a więc tak ukształtowane przepisy planu miejscowego stoją w sprzeczności z postanowieniami Studium, które na tym terenie w sposób jednoznaczny określiło funkcję dominującą i funkcje uzupełniające danych terenów.

Stwierdzenie przez Sąd powyższych naruszeń prawa jest dalej idące niż podnoszone w skardze zarzuty w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i dało podstawę do uznania, że konieczne okazało się stwierdzenie nieważności § 19, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U i 1MW z powodu istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd podzielił również zarzuty skarżącego odnoszące się do § 27 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie Rada Miejska w Trzebnicy wprowadziła na terenie oznaczonym symbolem 1ZD (ogrody działkowe) zakaz budowy budynków. Wskazany przepis zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.). Wskazane przepisy ustawy dopuszczają lokalizację altan działkowych na terenie ogrodów działkowych, a więc wprowadzony przez Radę Miejską w Trzebnicy w ww. przepisie zaskarżonej uchwały zakaz budowy budynków stoi w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Rada nie miała w tym wypadku kompetencji do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie ogrodów działkowych, skoro ustawa dopuszcza lokalizację określonych budynków na tym terenie. Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy narusza wskazane przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 27 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Uwzględniając to, co do tej pory powiedziano, Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Natomiast pozostałej części Sąd skargę oddalił, ponieważ nie podzielił zarzutów Wojewody Dolnośląskiego odnoszących się do § 20 i § 26 zaskarżonej uchwały oraz do zarzutów związanych z załącznikiem graficznym w zakresie terenów oznaczonych symbolami U/MN i 4P/U. Należałoby bowiem powiedzieć, że § 20 oraz § 26 zaskarżonej uchwały odnoszą się do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami U/MN i 4P/U, a więc mają one przeznaczenie mieszane. W § 20 uchwały przewidziano wprost dopuszczenie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc nie można uznać tego przepisu za sprzeczny ze Studium. W zakresie § 20 i § 26 zaskarżonej uchwały trzeba też dodać, że co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w obu przepisach wskazano, że ma on wynieść "nie mniej niż 15%", co nie narusza ustaleń Studium, które dla terenów oznaczonych symbolem U przewiduje omawiany wskaźnik na poziomie "co najmniej 15%". Nadto wypada zwrócić uwagę, co ma szczególne znaczenie wobec zarzutów dotyczących § 26 zaskarżonej uchwały, że w toku postępowania sądowego Sąd wzywał pełnomocników stron do dodatkowych wyjaśnień i doręczenia dokumentów (w szczególności map w określonych technikach graficznych, aby porównać dokładnie załączniki graficzne Studium i zaskarżonej uchwały), jednak działania te nie doprowadziły do pozyskania dokumentów jednoznacznie wskazujących na zasadność zarzutów Wojewody. To zaś prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi w tym zakresie nie były należycie umotywowane. Skoro bowiem brak jest dokumentów mogących stanowić jednoznaczne wykazanie zasadności zarzutów skargi, to w tym zakresie zarzuty nie mogły być przez Sąd uwzględnione.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Natomiast w pkt III sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804). Zasądzona kwota 240 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym miarkowane w myśl art. 206 p.p.s.a. wobec częściowego uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.