Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1457/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 636/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XIII/124/2019 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Rady Gminy Pawłowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 636/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XIII/124/2019 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, stwierdził w punkcie 1. nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) § 3 w zakresie wyrazu ,,budową''; b) § 6 w zakresie pkt 1; c) § 9 w całości; w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną uchwałą, Nr XIII/124/2019, z 17 grudnia 2019 r. Rada Gminy Pawłowice ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych. Uchwałę podjęła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej: "u.d.p.") po pozytywnym zaopiniowaniu przez Komisję Gospodarki i Mienia Komunalnego oraz Komisję Działalności Społecznej.

Wojewoda Śląski, jako organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 4, ust. 6 i ust. 9 oraz ust. 2 pkt 1, pkt 3 i 4 u.d.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Wojewody Śląskiego Rada Gminy, zgodnie z upoważnieniem z art. 40 ust. 8 u.d.p. powinna uregulować odrębnie stawki opłat w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż ustawodawca przewidział w art. 40 ust. 8 u.d.p. dla nich preferencyjne stawki maksymalne, które nie mogą przekroczyć; stawka dzienna 10 zł/za dzień i stawka roczna 200 zł/rok z uwzględnieniem stawki 0,20 zł/dzień zajmowania pasa drogowego. Organ nadzoru podkreślił, że chociaż uchwała została podjęta w związku z nowelizacją ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie z dniem 25 października 2019 r. (art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz innych ustaw, Dz. U. poz. 1815), to nie zawiera prawidłowej regulacji w zakresie stawek opłat za prowadzenie robót w pasie drogowym, jak również umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. W szczególności stawki wprowadzone w § 3 uchwały dotyczą wyłącznie robót związanych z budową urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnych, podczas, gdy ustawodawca w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wskazuje, że stawka ta winna dotyczyć wszelkich robót w pasie drogowym dotyczących zarówno obiektów, jak i urządzeń telekomunikacyjnych. Powyższe powoduje, że uchwała w tej kwestii nie w pełni realizuje kompetencje ustawowe, gdyż stawki z § 3 nie obejmują np. naprawy, konserwacji i będą miały do nich zastosowanie stawki z § 2 (od 2 do 7 zł), czyli wyższe niż dopuszczone w art. 40 ust. 8 u.d.p. (stawka dzienna nie może przekroczyć 0,20 zł). Tożsamy zarzut dotyczy stawek opłat odnoszących się do obiektów infrastruktury komunikacyjnej, gdyż w § 3 przyjęto stawki wyłącznie w odniesieniu do ich budowy. Z kolei w myśl § 6 ust. 1 uchwały ustalono stawkę dzienną za zajęcie 1m2 pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami (...) w wysokości 0,30 zł, co dla infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi stawkę zawyżoną (0,20 zł). Również w § 6 ust. 4, a także ust. 2 i 4 ustalono stawki za zajęcie pasa drogowego, nie kierując się kryteriami wskazanymi w art. 40 ust. 9 u.d.p., jak kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa, procentową wartość zajmowanej powierzchni, rodzaj zajęcia pasa i rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego. Wskazał również na powtórzenie regulacji ustawowej w § 7 oraz wadliwość zapisu § 8 i 9, z racji obowiązywania uchwały z datą jej wejścia w życie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w punkcie 1. nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) § 3 w zakresie wyrazu ,,budową''; b) § 6 w zakresie pkt 1; c) § 9 w całości; w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda Śląski trafnie zauważył, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej z dowolnej uzasadnionej przyczyny związanej z ich budową, wykorzystywaniem, konserwacją, remontem czy wymianą, przy czy pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym jest urządzenie telekomunikacyjne. Tymczasem kwestionowane zapisy § 3 dotyczące stawki dziennej zajęcia 1m2 pasa drogowego ograniczają się wyłącznie do ich budowy, co stanowi regulację częściową, a odesłanie do § 2 w przypadku innych robót stanowi naliczenie za zajecie pasa drogowego związanego z urządzeniami lub budowami telekomunikacyjnymi w zawyżonej wysokości, tj. przekraczającej ustawową stawkę 0,20 zł/za 1 dzień zajęcia. Z tej przyczyny za niezbędne Sąd uznał stwierdzenie nieważności niniejszego aktu w częściach określonych w § 3 uchwały - w zakresie wykreślenia wyrazu "budową".

Sąd nie dopatrzył się natomiast potrzeby stwierdzenia nieważności uchwały w całości, gdyż usunięcie wskazanej wyżej wadliwości uchwały czyni ją w pozostałym zakresie zgodną z umocowaniem i wykonalną. Nie pozbawia też Gminy dochodów nałożonych prawidłowo na inne podmioty zajmujące w okresie obowiązywania uchwały pas drogowy.

Z kolei w § 6 pkt 1 skarżonej uchwały jak trafnie podnosi organ nadzoru, zostały wydane z naruszeniem wysokości stawki dziennej dla budowli telekomunikacyjnych, które są tą pozycją objęte. Dla nich stawka maks. wynosi 0,20 zł, a uchwała wprowadzała dla wszystkich obiektów stawkę 0,30 zł, co pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 40 ust. 6 u.d.p. Stąd w ocenie Sądu zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały.

Sąd nie dostrzegł natomiast oczywistego naruszenia prawa w przepadku § 6 pkt 2-4 uchwały. W ocenie Sądu reklamy jednostronne, dwustronne czy świetlne i podświetlane mieszczą się w kryterium ujętym w art. 40 ust. 9 pkt 5 - rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Stąd Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba eliminacji tych zapisów uchwały.

Sąd dostrzegł także potrzebę wyeliminowania z uchwały § 9, który był zbędny i mógł mieć dla czytelnika mylący, czego nie można powiedzieć o § 8 czy § 7. Zapisy te stanowią charakter porządkowo informacyjny i dopełniający informację czytelnika. Stąd Sąd uznał, że nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności, co skutkowało oddalenie skargi w tej części.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 40 ust. 8 w z ust. 4 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, wskazanej m. in. w § 3 uchwały - w zakresie wyrazu ,,budową'', podczas gdy uchwała - po unieważnieniu tego postanowienia nie posiada w ogóle określonej przez Radę, wymienionej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy, odrębnej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, polegające na poprowadzeniu robót w pasie drogowym - w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zatem wyeliminowanie samego tylko zwrotu ,,budową'' nie konwaliduje uchwały. Okoliczność ta powodowała, iż konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały pozbawionej ustawowego elementu obligatoryjnego, w całości - zamiast orzeczonego przez WSA w Gliwicach stwierdzenia jej nieważności jedynie w części; Wyeliminowanie wymienionego przepisu nie spowoduje bowiem usunięcia naruszenia prawa i nie doprowadzi do pełnej zgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym ze wzg|ędu na nieokreślenie w pierwotnym brzmieniu uchwały i występujące nadal - na skutek interwencji Sądu - pominięcie kwestii wysokości stawki opłaty Za ww. zajęcie pasa drogowego - w odniesieniu do robót, dotyczących obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Nadto zastosowanie postanowienia wyroku, modyfikującego brzmienie § 3 uchwały – w zakresie wyrazu "budową", powoduje niejasność przedmiotowej regulacji, przesądzającą o naruszeniu norm art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;

– art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 40 ust. 8, w zw. z ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, ze wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, wskazanej w § 6 uchwały w zakresie pkt 1 - podczas gdy wadliwość ta sprawia, że uchwała - po jego unieważnieniu - nadal nie posiada w ogóle określonej przez Radę stawki dziennej opłaty za zajęcie 1m2 w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej (który to brak zarzucano w skardze do WSA) a ponadto rozstrzygnięcie WSA pozbawia uchwałę dodatkowo elementu obligatoryjnego, który wcześniej uchwała zawierała - przy czym był on unormowany w sposób prawidłowy i w rezultacie nie był podważany przez wojewodę w skardze. Stąd zabieg legislacyjny zastosowany przez WSA, eliminujący właściwie ustaloną (na poziomie 0,30 zł) zasadniczą stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego przęz rzut poziomy obiektu budowlanego – przy jednoczesnym pozostawieniu uchwały w okrojonym kształcie w obiegu jest niedopuszczalny;

– art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, wskazanej w § 3 uchwały w zakresie wyrazu ,,budową'', podczas gdy unieważnienie tego postanowienia - zamiast postulowanego przez organ całkowitego wyeliminowania uchwały - jest zabiegiem, który nie niweluje wykazanego braku elementu obligatoryjnego, wymaganego ww. przepisem. W omawianym zakresie opłata za zajęcie pasa drogowego powinna dotyczyć jego zajęcia ,,w celach innych'', niż wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Zatem w celach odmiennych niż prowadzenie robót jako takich a nie jedynie robot związanych z ,,budową''' Stąd należy przyjąć, iż w sytuacji, gdy wprowadzony w § 3 uchwały wyjątek od regulacji przyjętej w § 2 nie odnosi się do celów innych, niż wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 1-3 uchwały, lecz nadal do celów, o których mowa w wymienionym wśród tychże przepisów pkt 1 ustawy, to unieważnienie uchwały w zakresie: wyrazu "budową'", nie eliminuje wadliwości uchwały. Uchwała przesądza w § 2 o wysokości stawki opłaty z ust. pkt 4 ustawy na poziomie od 2 do 7 złotych - przy zajęciu pasa' o którym mowa w ust. 2pkt 4 omawianego przepisu. Zaś wyjątek od zasady określonej w § 2 uchwały i zawarty w jej § 3 pierwotnie nie mógł być zastosowany i traktowany jako prawidłowa regulacja jako: po pierwsze w istocie nie odnoszący się do innego zakresu zajęcia pasa na prawach wyłączności niż w ust. 2 pkt 4 omawianego przepisu a ponadto dotyczący robót związanych z tylko budową - nie zaś wszelkich robót), a po wtóre jako odnoszący się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - a zatem z pominięciem i pozostawieniem poza zakresem tej regulacji obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej; wyrok nie zmienił tego stanu rzeczy i zarzuty wyartykułowane w skardze pozostają aktualne, a zatem nadal rzutują na nieważność uchwały w całości, a nie wyłącznie w części określonej w orzeczeniu WSA;

– art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 9 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyzwoleniu na ustalenie w § 6 ust. 2, 3 i 4 uchwały wysokości stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego ze względu na sposób prezentacji treści reklamowych, wyróżniając reklamy: świetlne i podświetlane a także jednostronne i dwustronne. Regulacje te - wbrew twierdzeniom Sądu nie mieszczą się w kryterium ujętym w art. 40 ust. 9 u.d.p. - i tym samym wprowadzają inne, niż wymienione przez ustawodawcę w delegacji, kryteria różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Stąd zasadnym było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego;

– art. 91 ust. u.s.g. w związku z art. 40 ust. 10 u.d.p. z art. 2 Konstytucji RP przez odmowę uznania wadliwości postanowienia § 7 uchwały, którego treść narusza zakaz powtarzania regulacji ustawowych.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawny.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Wojewoda Śląski złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Gmina Pawłowice, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w istocie prowadzą one do wykazania wadliwości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia nieważności wymienionych w punkcie 1 a, b i c przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy Pawłowice oraz bezzasadnego oddalenia skargi w pozostałym zakresie, uwzględniając wady merytoryczne wskazanej uchwały. Kontroli pod względem zgodności z prawem poddano Uchwałę Nr XIII/124/2019 Rady Gminy Pawłowice z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art.147 § 1 p.p.s.a. W zakresie ferowania wyroku w oparciu o powołaną podstawę prawną, w orzecznictwie NSA podkreśla się, że wyrok sądu administracyjnego, wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., musi być sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co do zakresu obowiązywania i treści danego aktu prawa miejscowego. Ingerencja sądu administracyjnego nie może powodować wątpliwości co do zakresu mocy obowiązującej tego aktu (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3315/21).

Ponadto podkreślić należy, że regulacje prawne zawarte w poddanym kontroli sądowej akcie prawa miejscowego odnoszą się wprost do treści przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a zwłaszcza stanowią realizację ustawowej delegacji zawartej w art.40 ust 8 tej ustawy.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Tak więc treść przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca w sposób szczególny uregulował zasady ustalania opłat przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W zależności od celu zajęcia pasa drogowego - w związku z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - ustawodawca zróżnicował stawki, wskazując ich maksymalną wysokość.

W związku z powyższym w ocenie NSA, skoro art. 40 ust. 8 u.d.p. - przy wskazaniu stawki nieprzekraczającej 0,20 zł - odsyła do ust. 4 i 6 art. 40 to znaczy, że stawka ta dotyczy opłat - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - w związku z zezwoleniem na: a) prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4), b) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 (art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 4), c) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6).

Z kolei przewidziana art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka nieprzekraczająca 20 zł wymaga ustalenia w drodze uchwały opłat w przypadku zezwoleń na zajęcie pasa - za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5).

W tym stanie rzeczy zauważyć należy, że stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Pawłowice w części, poprzez między innymi stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w zakresie wyrazu "budową", Sąd pierwszej instancji odwołał się do regulacji prawnej zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i uznał, że przyjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego zapis uchwały koliduje z przepisem ustawy i z treścią § 2 kontrolowanej uchwały. Przy czym Sąd pierwszej instancji wskazuje, że zawarte w § 3 uchwały odesłanie do § 2 tejże uchwały powoduje skutek taki, że w przypadku zajęcia pasa drogowego związanego z urządzeniami lub budowami telekomunikacyjnymi obowiązywałaby zawyżona stawka, przekraczająca ustawową stawkę 0,20 złotych za 1 dzień zajęcia pasa drogowego. Natomiast poza sporem pozostaje okoliczność, że mimo tej argumentacji z treści § 3 nie został wyeliminowany zapis odsyłający do treści § 2 zaskarżonej uchwały. Ponadto z treści art. 40 ust. 8 u.d.p. wynika między innymi, że stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie mogą przekroczyć 0,20 złotych za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Wskazana regulacja prawna preferencyjne stawki opłat odnosi więc do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Natomiast ukształtowana, w wyniku ingerencji sądu administracyjnego, treść § 3 uchwały odnosi się wyłącznie do urządzeń telekomunikacyjnych z pominięciem obiektów. Z punktu widzenia stosowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego istotna jest także ocena zakresu obowiązywania zapisu zawartego w § 3 uchwały, w sytuacji zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 ust.4 uchwały w związku z treścią art.40 ust.8 i ust. 2 pkt 1-4 u.d.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poza wskazanymi brakami należy także mieć na uwadze i to, że ukształtowana w wyniku orzeczenia Sądu pierwszej instancji treść § 3 uchwały może budzić wątpliwości językowe i stylistyczne, skoro zawiera w swej treści zwroty "...wykonania robót związanych z urządzeń infrastruktury telekomunikacyjne".

Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalona w § 6 pkt 1 uchwały stawka opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego była ustalona w zawyżonej wysokości w stosunku do stawki określonej przez ustawodawcę. Brak jest także podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny treści § 6 pkt 2-4 uchwały w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.

Natomiast występujące braki w zakresie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych (niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) pozostają w sprzeczności z określonym ustawowo obowiązkiem uregulowania tych stawek- art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W świetle dotychczasowych rozważań niewątpliwie regulacje zawarte w zaskarżonych punktach nie wypełniły wymogów wynikających z art. 40 ust. 8 u.d.p.

Zasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się także na treść art.7 Konstytucji RP w powiązaniu z konkretnymi przepisami załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że materia regulowana danym aktem prawa nie tylko nie może przekraczać zakresu upoważnienia, ale też musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia. Uchybienie w tym zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym. Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie unormowana zawiera dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (vide: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego.

Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (vide: wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19).

W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej uchwały winna także obejmować te jej postanowienia, które mogą być kontestowane w świetle przedstawionych zasad prawodawczych. Powyższe uwagi odnoszą się także do treści § 7 uchwały.

Z tych wszystkich względów zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, a zwłaszcza art. 40 ust. 8 w związku z ust. 2 u.d.p., okazały się usprawiedliwione, wobec czego zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną argumentację i wskazania w zakresie interpretacji ustawowych zapisów wytyczających zakres uregulowania w akcie prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.