Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 224/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.57 ust. 7, art. 59 f, art. 83 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.1 i art. 3 par 1, art. 145 par 1 pkt 1, arft. 133 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółka A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1257 z późn. zm.) dalej: "K.p.a.", art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) dalej: "P.b.", Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z dnia [...]., znak: [...], wymierzające ww. Spółce B karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowo-produkcyjnej, wybudowanego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewid. nr [...] miasta P. ",

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i dokonane w jego toku ustalenia, wskazując, iż PINB, na skutek zgłoszenia do organów nadzoru budowlanego w dniu [...] stycznia 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne realizowanych na podstawie decyzji Nr [...] Starosty Powiatu P. z dnia [...]., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę "B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwanej również: "Spółką"), obejmujące budowę dwóch hal: magazynowo-warsztatowej i magazynowo-produkcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. nr [...] miasta P.".

W sporządzonym podczas powyższej kontroli protokole zapisano,

że "stwierdzono przystąpienie do użytkowania hali produkcyjno-magazynowej i budynku magazynowego. W przypadku hali produkcyjno-magazynowej stwierdzono rozmieszczenie maszyn wewnątrz hali. Jedna z maszyn do obróbki stali była w trakcie pracy, którą obsługiwał pracownik. (...) Większość urządzeń była podłączona do sieci energetycznej, w ich pobliżu, a na maszynach znajdowały się materiały przeznaczone do obróbki, wykonane elementy zostały umieszczone w skrzyniach, które również znajdowały się na hali. W hali znajdują się również butle z gazem technologicznym". Odnośnie hali magazynowo-warsztatowej w protokole zapisano, że: "w części magazynowej stwierdzono, że magazyn jest wyposażony w regały do składowania części maszyn i materiałów eksploatacyjnych, że regały są w znacznej części zapełnione towarem w postaci asortymentu będącego przedmiotem prowadzonej działalności, tj. serwis i sprzedaż maszyn rolniczych. Prezes Spółki - E. V. D. oświadczył do protokołu, że jest to rozruch maszyn w celu sprawdzenia potrzeb w zakresie wentylacji, natomiast w przypadku budynku magazynowo-warsztatowego potrzeba składowania wynikła z braku miejsca w innych pomieszczeniach". Ponadto we wniesionych do ww. protokołu uwagach prezes, Spółki wskazał, że obiekt produkcyjny jest w trakcie prób i rozruchu technologicznego, natomiast w obiekcie magazynowym przechowywany jest towar od 5 stycznia 2018 r. tymczasowo, na okres maksymalnie 2 tygodni, ze względu na konieczność i brak miejsca w innym magazynie i złe warunki atmosferyczne.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy Prawo budowlane, PINB wymierzył inwestorowi - B. Spółce z o.o. karę

w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obu obiektów budowlanych: hali magazynowo-produkcyjnej oraz hali magazynowo- warsztatowej.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, ZWINB, postanowieniem z dnia [...] znak: [...], uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowej kary było - co do zasady – prawidłowe, jednakże zwrócił uwagę, iż zaskarżonym postanowieniem orzeczono w sprawie kar za nielegalne przystąpienie do użytkowania dwóch obiektów budowlanych, podczas gdy karę za przystąpienie do użytkowania każdego z przedmiotowych obiektów budowlanych należało orzec odrębnie. W sprawach nielegalnego przystąpienia do użytkowania każdej z przedmiotowych hal powinno zostać wszczęte odrębne postępowanie; zwłaszcza, że dowody potwierdzające przystąpienie do użytkowania co do każdej

z przedmiotowych hal mogą zostać różnie ocenione i to nie tylko przez organ wyższego stopnia, lecz również przez sąd administracyjny w przypadku zaskarżenia orzeczenia administracyjnego wydanego w tym przedmiocie.

W ramach ponownego rozpatrywania sprawy, PINB stosując się do wytycznych zawartych w ww. postanowieniu ZWINB w S. z dnia [...] - wszczął odrębne postępowanie dla każdego obiektu budowlanego, po czym, - w stosunku do obiektu hali magazynowo-produkcyjnej w oparciu o zgromadzone wcześniej materiały dowodowe, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 w związku z art. 55 ust. 1 P.b. wymierzył Spółce karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowo-produkcyjnej, wybudowanego na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie ewid. nr [...] miasta P.. Karę wyliczono na podstawie art. 59f ust. 1 p.b. jako iloczyn stawki opłaty "s"=500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" i współczynnika wielkości obiektu budowlanego "w", przy czym zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. stawka opłaty "s " podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, tj.: "s" = [...] zł x 10 = [...] zł. Współczynnik kategorii obiektu "k" dla kategorii XVIII wynosi 10,0 Współczynnik wielkości obiektu "w" dla budynku o kubaturze 5150m3 wynosi 2,0.

Wysokość kary obliczono: [...] zł x10 x 2.0 = [...] zł

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że stwierdzony

w trakcie przeprowadzonej kontroli stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, iż inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prezes Spółki, E. V. D. H., zeznał do protokołu, że obiekt produkcyjny jest w trakcie prób i rozruchu technologicznego, natomiast w obiekcie magazynowym jest przechowywany towar od 5 stycznia 2018 r. tymczasowo, maksymalnie na 2 tygodnie ze względu na konieczność i brak miejsca w innym magazynie oraz złe warunki atmosferyczne. Organ zaznaczył, że złożone wyjaśnienia nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na hali produkcyjno-magazynowej nie odbywał się rozruch technologiczny lecz regularna produkcja, o czym świadczą wykonywane czynności przy maszynach oraz zgromadzone w budynku wytworzone wyroby gotowe do sprzedaży. Obiekt był użytkowany zarówno produkcyjnie jak i magazynowo.

Spółka B. działając przez pełnomocnika - radcę prawnego B. L., wniosła na powyższe postanowienie zażalenie do ZWINB, zarzucając prowadzonemu przez organ I instancji postępowaniu naruszenie:

- art. 57 ust. 7 P.b. poprzez ustalenie, że doszło do nielegalnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego, gdy taka okoliczność

w rzeczywistości nie miała miejsca,

- art. 81 a ust. 2 P.b. poprzez przeprowadzenie kontroli pod nieobecność inwestora lub innych osób wskazanych w tym przepisie (inwestor w istocie brał udział jedynie przy czynności sporządzenia protokołu, nie brał udziału przy czynnościach kontroli),

- art. 81 a ust. 2 P.b. w zw. z art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieprzeprowadzenie kontroli u przedsiębiorcy z zastosowaniem przepisów rozdziału 5 tej ustawy, co powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy,

- art. 59 a ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu kontroli w trybie ogłoszenia przystąpienia do użytkowania" w sytuacji braku zgłoszenia przez inwestora przystąpienia do użytkowania tj. braku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie,

- art. 6, art. 7, art. 10 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które sprowadzało się do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także przeprowadzenie go w sposób niepełny, bez uwzględnienia zgłoszonych przez inwestora w dniu 12 stycznia 2018 r. zastrzeżeń podczas czynności spisania protokołu, a także w terminie wyznaczonym przez organ I instancji zawiadomieniem z 15 stycznia 2018 r., jako termin do składania wyjaśnień, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i błędną oceną dowodów,

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, z przyjętą z góry tezą o przystąpieniu przez Inwestora do użytkowania budowanych obiektów i zgromadzeniem jedynie dowodów mających wykazać założoną przed rozpoczęciem postępowania tezę, tj. z naruszeniem zasady bezstronności organu,

- wadliwe przeprowadzenie czynności kontroli przez przystąpienie do kontroli bez poinformowania kontrolowanego, bez oczekiwania na inwestora lub osobę przez niego upoważnioną, bez okazania się przez kontrolujących upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli czy wylegitymowania się legitymacją służbową.

W obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że podstawą wymierzenia przedmiotowej kary były ustalenia dokonane przez PINB w P. podczas kontroli przeprowadzonej po telefonicznym zawiadomieniu przez ZWINB w S. o informacji jaka wpłynęła do niego na skrzynkę e- mailową o nieprawidłowościach występujących na budowie i przystąpieniu do użytkowania przed zakończeniem robót oraz nakazaniu organowi I instancji przeprowadzenia kontroli przedmiotowego obiektu.

Wbrew ustaleniom organu I instancji, Spółka nie przystąpiła do użytkowania wskazanej hali magazynowo - produkcyjnej z powodu braku zakończenia robót budowlanych, nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, a także braku zakończenia prac polegających na doprowadzeniu i zaopatrzeniu obiektu w energię elektryczną, co niezbędne jest do rozpoczęcia w tym obiekcie jakiejkolwiek działalności.

Wnosząca zażalenie przyznała, że w celu zweryfikowania, czy poza stwierdzonymi już potrzebami inwestora (objętymi wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w grudniu 2017 r.) nie zachodzi konieczność przeprowadzenia jeszcze innych prac w obiekcie, pozwalających na prawidłowe wykonywanie pracy przez pracowników, bezkolizyjne funkcjonowanie maszyn i urządzeń z zachowaniem zasad bezpieczeństwa dla potrzeb zamierzonej działalności, inwestor dokonał wstępnego ustawienia maszyn w obiekcie oraz ich uruchomienia. W tym celu inwestor wprowadził do hali magazynowo- produkcyjnej maszyny i urządzenia wraz z osobami je obsługującymi. W toku tych czynności część maszyn była podłączona do zasilania i uruchamiana, część próbnie rozstawiana - przestawiana, w celu ustalenia optymalnego rozwiązania. W szczególności w dniu przeprowadzanej kontroli uruchomieniu podlegało nowo nabyte przez Inwestora urządzenie model Hypertherm Maxpro200 Power Supply Volts seria numer: [...] [...], gdyż inwestor w celu wywiązania się z warunków objęcia gwarancją zakupionego urządzenia, stawianym przez producenta, zobligowany był w styczniu 2018 r. stwierdzić istnienie lub brak istnienia wad oraz przydatności do wykonywania prac. Jednocześnie, Spółka zaznaczyła, że do czasu zakończenia tych czynności, ani w późniejszym terminie inwestor nie przystąpił do użytkowania obiektów do prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z celem, w jakim zostały one wybudowane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Taką sytuację zastał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 stycznia 2018 r. podczas przeprowadzanej kontroli.

Zdaniem żalącej się Spółki wbrew ustaleniom kontroli hala magazynowo-produkcyjna nie była użytkowana przez inwestora, który po dokonaniu czynności przygotowawczych do użytkowania, musi jeszcze przeprowadzić dodatkowe prace budowlane zmierzające do doprowadzenia i zaopatrzenia obiektu w energię elektryczną.

Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt: II OSK 1414/11,oraz z 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09, Spółka podniosła, iż nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu handlowego samego tylko rozmieszczenia sprzętów i koszy w tym obiekcie. Umieszczenie sprzętów i wyposażenia w określonych okolicznościach może mieć na celu przygotowanie do przyszłego prowadzenia działalności. Umieszczenie wyposażenia obiektu budowlanego w postaci urządzeń, szaf, półek nie może być rozumiane jako przystąpienie do użytkowania tego obiektu. Można wówczas mówić o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania, czego ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 P.b. sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

Zatem w ocenie Spółki - w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna

z okoliczności uzasadniających nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budowanego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 P.b. sankcji w postaci nałożenia kary podlega "przystąpienie do użytkowania", przez co, z uwagi na brak definicji ustawowej tego pojęcia, należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku budynku magazynowo- warsztatowego użytkowanie takie, sprowadza się do rozpoczęcia korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to jest do uruchomienia prowadzenia produkcji i składowania towarów. Takich zaś działań, które wyczerpują znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu obiektu do przystąpienia do jego użytkowania, ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Stąd też za przygotowanie do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie. W tych okolicznościach nałożenie na Inwestora kary było niezasadne.

Spółka podniosła również, że zgodnie z art. 81 a ust. 2 P.b. czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Czynności przeprowadzone na nieruchomościach inwestora w dniu 12 stycznia 2018 r. zostały przeprowadzone w sposób wadliwy, bo bez uczestnictwa wskazanej w protokole osoby - prezesa Spółki E. V. D. H. czy też innej wskazanej przez niego osoby, zarządcy obiektu czy uprawnionego pracownika. Z treści protokołu kontroli wynika, iż czynność kontroli przeprowadzona została przy udziale E. V. D. H., jednak stwierdzenie to jest nieprawdziwe, gdyż nie uczestniczył on w czynności przeprowadzania kontroli, a jedynie w czynności spisania protokołu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB, w sali konferencyjnej biura, co potwierdzić mogą sami inspektorzy przeprowadzający czynność kontroli, jak i osoby zatrudnione w spółkach mających siedzibę pod adresem [...] w P.. W czynności przeprowadzenia kontroli nie uczestniczyła także żadna z osób wskazanych w art. 81a ust. 2 P.b., gdyż osoby przybyłe na kontrolę nie ustaliły w jakiej spółce zatrudniona jest osoba, którą poinformowały o fakcie przystąpienia do kontroli. Osobą, która poinformowana została o kontroli była A. Ł., zatrudniona w [...] mającej siedzibę pod adresem [...] w P., która nie jest pracownikiem B. sp. z o.o. W tych okolicznościach, zdaniem strony skarżącej, uznać należy, że kontrolujący o fakcie przystąpienia do kontroli w ogóle nie poinformowali kontrolowanej Spółki. Tym samym, w ocenie Spółki, wadliwie przeprowadzona kontrola uniemożliwia stwierdzanie, jakie czynności faktyczne zostały podczas tej kontroli przeprowadzone i czy czynności te przeprowadzone zostały właściwie, zatem nie może stanowić podstawy dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Dowód uzyskany w wyniku wadliwie dokonanych czynności nie może być uznany za uzyskany zgodnie

z prawem i dopuszczony w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. Przedstawienie Inwestorowi (Prezesowi Spółki) do podpisania protokołu kontroli, jak też umożliwienie złożenia mu wyjaśnień w sprawie, nie konwaliduje ustaleń wadliwie dokonanej czynności, które nie mogą stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a zatem nie mogą stanowić podstawy do ustalenia,

że w sprawie doszło do przystąpienia przez Inwestora do użytkowania obiektów.

Zdaniem Skarżącej, istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również okoliczność, że inwestor prowadzący budowę na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] jest przedsiębiorcą, prowadzącym na tych nieruchomościach swe przedsiębiorstwo,

a zatem znajdują wobec niego zastosowanie przepisy obowiązującej w tym czasie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, regulujące sposób przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców. Kontrola przeprowadzana wobec Spółki w dniu 12 stycznia 2018 r. nie odpowiadała tym wymogom. Przeprowadzona została ona z naruszeniem m.in. art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79 a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co powoduje, zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. W tych okolicznościach czynność kontroli nie mogła stanowić podstawy dokonania ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że inwestor przystąpił do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego przed uzyskaniem wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Brak zaś ustaleń w tym zakresie uniemożliwiało wszczęcie niniejszego postępowania i nałożenie na inwestora kar z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu, jak to miało miejsce w zaskarżonym postanowieniu.

Spółka wskazała również, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień inwestora złożonych w dniu 23 stycznia 2018 r.,

a jedynie lakonicznie stwierdził, iż nie wnoszą one nowych faktów i okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie organu. Przy tym, zdaniem Spółki, w zaskarżonym postanowieniu, organ nie odniósł się również merytorycznie do zarzutów inwestora zgłoszonych w piśmie strony z dnia 19 lipca 2018 r. - złożonym w trybie art. 10 K.p.a.,tj. w ramach zagwarantowanego stronom prawa do czynnego udziału w postępowania, w tym do odniesienia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, również poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że wskazane pismo strony nie wnosi niczego istotnego do sprawy, z czym w żaden sposób nie można się zgodzić, skoro przedmiotowe pismo, oprócz ponownego wskazania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł być użytkowany, ponieważ wymagał jeszcze doprowadzenia do niego energii elektrycznej warunkującej rozpoczęcie jego użytkowania w rozumieniu ustawowym, w zakresie jakichkolwiek działalności, wytykało ponadto istotne uchybienia organu popełnione na etapie gromadzenia materiału dowodowego, wykluczające możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w taki sposób.

W dalszej części zażalenia wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jednoznacznie wynika, iż organ, przeprowadzając ponownie postępowanie (po uchyleniu swojego pierwotnego rozstrzygnięcia), dlatego zaniechał przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, w kontekście argumentów oraz zarzutów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania, ponieważ przyjął,

że sporna okoliczność rzekomego nielegalnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania budynku magazynowo-produkcyjnego została potwierdzona

w postanowieniu organu II instancji - uznając się w ten sposób związanym wskazanym stanowiskiem organu II instancji. Powyższe, powoduje iluzoryczność zachowania w niniejszym postępowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro organ I instancji, przyjmując, że wynik sprawy został już przesądzony przez organ II instancji, zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy podczas ponownego przeprowadzania postępowania, gromadząc tożsamy materiał dowodowy.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wskazała, że prowadząc postępowanie organ powiatowy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a dokonał ustaleń jednostronnie, z przyjętą z góry tezą o przystąpieniu inwestora do użytkowania, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego naruszając przy tym wskazane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Uznać zatem należy, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do wymierzenia B. Sp. z o.o. kary z tytułu przystąpienia do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów i argumentacji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wiążącym w niniejszej sprawie zarówno organ, który je wydał, jak i organ I instancji jest postanowienie z dnia [...] znak: [...], ZWINB w S., którym organ II instancji uchylił postanowienie PINB w P. z dnia [...] znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wyłącznie ze względu na okoliczność, że w sprawach nielegalnego przystąpienia do użytkowania każdej z przedmiotowych hal powinno zostać przeprowadzone odrębne postępowanie zakończone indywidualnym rozstrzygnięciem administracyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], PINB uznał za jednoznacznie i w pełni udowodnione przystąpienie do użytkowania także - będącego przedmiotem niniejszego postępowania - budynku hali magazynowo-produkcyjnej.

Rozpatrując ponownie sprawę, PINB w P. zastosował się do wytycznych zawartych w ww. ostatecznym postanowieniu ZWINB w S. z dnia [...] przeprowadził formalnie odrębne postępowanie w sprawie niezgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowo-produkcyjnej, zasadnie opierając się na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, załączonym do akt niniejszej sprawy, zaskarżone postanowienie, którym również zasadnie orzekł o wymierzeniu kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku.

W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia organu powiatowego z dnia [...]

ZWINB wskazuje również, że organ powiatowy nie utrudniał prezesowi skarżącej Spółki uczestnictwa w czynnościach kontrolnych. Nieobecność prezesa Spółki podczas tych czynności nie wynikała w żaden sposób z działań pracowników PINB, lecz z woli samego Prezesa Spółki, który zresztą był obecny podczas czynności spisywania protokołu z kontroli obiektu. Organ umożliwił mu jednocześnie wypowiedzenie się co do poczynionych ustaleń kontrolnych. Uwagi prezesa zostały wpisane do protokołu przez niego osobiście.

Również zarzuty dotyczące naruszenia przez PINB art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6,

art. 79a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawa z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, 2290 i 2486 oraz

z 2018 r. poz. 107 i 398) - obowiązującej w czasie przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku, uznać należy za bezprzedmiotowe, gdyż ww. przepisy tej ustawy nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b., organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych.

Organ wskazał, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowo- administracyjnym wskazuje się, iż przepisów rozdziału 5 prawa przedsiębiorców (wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), nie stosuje się do wszystkich przedsiębiorców kontrolowanych przez organy nadzoru budowlanego, lecz jedynie do przedsiębiorców z branży budowlanej i tylko wówczas, gdy kontrola ta ma bezpośredni związek z tą działalnością gospodarcza. Przyjęcie tezy, że każdy przedsiębiorca tylko dlatego, że jest przedsiębiorcą, ma prawo korzystać ze szczególnych uprawnień wynikających z rozdziału 5 ustawy prawo przedsiębiorców, jest błędne [wyroki NSA: II OSK 2755/12 z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2756/12 z dnia 22 listopada 2012, A. Gliniecki [w:]Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Gliniecki, wyd. III, uwaga 1 do art. 85a].

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie PINB dokonał czynności kontrolnych obiektów budowlanych, co do których zaistniało podejrzenie,

iż były one użytkowane z naruszeniem przepisów art. 57 P.b., nie zaś kontroli prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, w rozumieniu przepisów prawa przedsiębiorców.

Organ II instancji wyjaśnił, że prowadząc postępowania w trybie przepisów rozdziałów 5 (Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych) i 6 P.b. (Utrzymanie obiektów budowlanych), organy nadzoru budowlanego nie kontrolują działalności gospodarczej przedsiębiorców jako takiej, lecz wyłącznie: legalność wykonywania robót budowlanych, stan techniczny obiektów budowlanych oraz legalność przystąpienia do użytkowania, a także sposób użytkowania obiektów budowlanych - zgodnie z kompetencjami przyznanymi im na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Przedmiotowa kontrola, wykonana w ramach postępowania prowadzonego

w trybie przepisów przytoczonego wyżej rozdziału 5 P.b. nie dotyczyła w żaden sposób aspektów związanych z działalnością gospodarczą Spółki (np. sprawdzenia właściwości użytkowych wyrobów budowlanych wprowadzonych przez Spółkę do obrotu lub udostępnianych przez nią na rynku), lecz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia pozostaje tu zatem okoliczność czy inwestor, który przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w sposób naruszający przepisy prawa, prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, czy też takiej działalności nie prowadzi. Jakakolwiek próba stosowania podczas takiej kontroli w stosunku do inwestora, będącego jednocześnie przedsiębiorcą, przepisów rozdziału 5 prawa przedsiębiorców (wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), naruszałaby w sposób rażący zasadę równości wyrażoną w przepisie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie takie oznaczałoby bowiem nierówne traktowanie wobec prawa inwestorów, nie posiadających statusu przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej.

Tym samym, w przedmiotowej sprawie, nie znajdują zastosowania, przywołane przez stronę skarżącą, przepisy art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 6, art. 79a ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6, art. 80 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - obowiązującej w czasie przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku.

Nie zgadzając się z wyżej przedstawionym rozstrzygnięciem B. Sp. z o.o. z siedzibą w P., działając przez pełnomocnika r. pr. B. L., zaskarżyła ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarga została oparta o te same zarzuty, które podniesiono w odwołaniu.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo

że istniały podstawy do jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy;

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie postanowienia organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., znak [...] z dnia [...] Ponadto, wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono również przytoczoną wyżej - argumentację zawartą w odwołaniu.

Skarżąca wskazała, że działania Inwestora nie miały w żadnym wypadku na celu rozpoczęcia używania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym

w pozwoleniu na budowę. Działania Inwestora ograniczyły się jedynie do wprowadzenia do hali maszyn i urządzeń wraz z osobami uprawnionymi do ich obsługi. W toku tych czynności część maszyn była podłączona do zasilania i uruchamiana, część próbnie rozstawiana – przestawiana, w celu ustalenia optymalnego rozwiązania. W szczególności w dniu przeprowadzanej kontroli uruchomieniu podlegało nowo nabyte przez Inwestora urządzenie model Hypertherm Maxpro200 Power Supply Volts seria numer: [...], gdyż Inwestor w celu wywiązania się z warunków objęcia gwarancją zakupionego urządzenia, stawianym przez producenta, zobligowany był w styczniu 2018 roku stwierdzić istnienie lub brak istnienia wad oraz przydatności do wykonywania prac. Do czasu zakończenia tych czynności, ani w późniejszym terminie Inwestor nie przystąpi! do użytkowania obiektów do prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z celem, w jakim zostały one wybudowane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Hala magazynowo - produkcyjna nie była użytkowana przez Inwestora. W tym zakresie nieuprawnionym jest utożsamianie działalności produkcyjnej odbywającej się już wcześniej w istniejącej części hali z przystąpieniem do użytkowania rozbudowywanej (nowo wybudowanej) części hali magazynowo - produkcyjnej. Inwestor potwierdza, że w hali, do której została dobudowana część magazynowo - produkcyjna odbywała się produkcja, jednak obiekt ten oddany jest do użytkowania, zatem mógł być wykorzystywany i użytkowany do prowadzenia w nim produkcji, co spełnia wymogi przewidziane w ustawie Prawo budowlane. Obiekt, będący przedmiotem niniejszej postępowania, objęty pozwoleniem na budowę, nie był w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych użytkowany przez Inwestora w rozumieniu jego przeznaczenia do wykonywania działalności gospodarczej i jednocześnie wynikającego z dotyczącego go pozwolenia na budowę, do czasu wydania przez PINB pozwolenia na użytkowanie. Hala, po dokonaniu czynności przygotowawczych do oddania jej do użytkowania, podlegała przeprowadzeniu dodatkowych prac budowlanych mających na celu jej dostosowanie do realnych i rzeczywistych potrzeb Inwestora i planowanej działalności gospodarczej. Obiekt ten nie był użytkowany, co potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja zdjęciowa załączona przez stronę.

Skarżąca podtrzymała też zarzuty co do wadliwie przeprowadzonej kontroli

w dniu 12 stycznia 2018 r. w szczególności, iż w czynności przeprowadzenia kontroli nie uczestniczyła też żadna z osób wskazanych w przepisie art. 81 a ust. 2 P.b. Osoby przybyłe na kontrolę me ustaliły w jakiej spółce zatrudniona jest osoba, którą poinformowały o fakcie przystąpienia do kontroli. Należy zatem przyjąć, że kontrolujący o fakcie przystąpienia do kontroli w ogóle nie poinformowali kontrolowanej Spółki. Wbrew twierdzeniom organu II instancji wskazanym w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Prezes Zarządu skarżącej Spółki nie uczestniczył w kontroli nie z własnej woli a w związku z tym, że nikt go o fakcie przeprowadzanej kontroli nie uprzedził i nie poinformował. Osoby przeprowadzające kontrolę, nie upewniły się w żaden sposób, nie dokładając w tym zakresie należytej staranności, czy Inwestor albo inna upoważniona przez niego osoba, zostały skutecznie i prawidłowo poinformowane o rozpoczynających się czynnościach kontrolnych. Fizycznie organ powiatowy nie utrudniał prezesowi Skarżącej wzięcia udziału w kontroli, niemniej jednak faktycznie z punktu widzenia skuteczności przepływu informacji, Inwestor w chwili przystąpienia do czynności kontroli nie miał o niej wiedzy.

Wadliwie przeprowadzona kontrola uniemożliwia stwierdzanie, jakie czynności faktyczne zostały podczas tej kontroli przeprowadzone i czy czynności te przeprowadzone zostały właściwie. W ocenie Skarżącej, sam podpis Inwestora na protokole kontroli, nie może stanowić podstawy dla przyjęcia, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, w sytuacji gdy uprawniony przedstawiciel Skarżącej nie brał czynnego udziału w samych czynnościach kontrolnych, które mają w tym zakresie znaczenie niebagatelne i kluczowe. Według Skarżącej, dowód uzyskany w wyniku wadliwie dokonanych czynności nie może być uznany za uzyskany zgodnie z prawem i przeprowadzony w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a.

Zdaniem Skarżącej przedstawienie Inwestorowi do podpisania protokołu kontroli czy też umożliwienie złożenia mu wyjaśnień w sprawie, nie konwaliduje pierwotnej, wadliwej czynności organu związanej z niedopuszczeniem Inwestora do czynności kontroli i w konsekwencji nie nadaje znaczenia ustaleniom wadliwie dokonanej czynności. Wniosek, że nastąpiło nielegalne użytkowanie budowanego obiektu mógł zostać wyprowadzony jedynie na skutek rzetelnego i zgodnego z prawem przeprowadzenia czynności kontrolnych powiązanych z wykonywaniem przez organy nadzoru budowlanego przysługujących im uprawnień kontrolnych na budowie oraz z prawidłowego zgromadzenia i oceny dowodów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. Argumentacja organu w tym zakresie, w ocenie Skarżącej jest niewystarczająca, albowiem mylnie zakłada, że nieobecność prezesa Spółki podczas czynności nie wynikała w żaden sposób z działań pracowników organu powiatowego, lecz z woli samego zainteresowanego, co nie polega na prawdzie, albowiem Inwestor nie został skutecznie zawiadomiony o prowadzonych czynnościach (brak dowodu na tę okoliczność).

Konkludując, Skarżąca wskazuje, iż podobnie jak to uczynił organ I instancji, również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień Inwestora złożonych w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca w pełni podtrzymuje stanowiska, że po protokolarnym przekazaniu terenu budowy przez kierownika budowy, na działkach objętych inwestycją wykonywane były przez Inwestora jedynie czynności weryfikujące, czy zaprojektowane i wybudowane obiekty dostosowane są do faktycznych potrzeb Inwestora w zakresie ergonomii, prawidłowości wentylacji, rozmieszczenia urządzeń z uwzględnieniem potrzeb wentylacyjnych, oraz technicznych, badania poziomu hałasu, prawidłowości naświetlenia pomieszczeń, ustawienia maszyn, potrzeb pracowników, wymogów BHP, przeciwpożarowych i budowlanych oraz że stwierdzenia protokołu o przystąpieniu do użytkowania budowanego obiektu wynikają z mylnego utożsamiania działalności produkcyjnej odbywającej się w istniejącej przed rozbudową części hali z przystąpieniem do użytkowania rozbudowywanej części hali magazynowo – produkcyjnej. Z punktu widzenia oceny czy przystąpiono do użytkowania obiektu czy też nie, okoliczności te są niezwykle istotne i jako takie wymagały wyjaśnienia. Ich pominięcie i nierozważenie w toku ustalania stanu faktycznego sprawy jest nieprawidłowe. W tej sytuacji wbrew art. 80 K.p.a., organ nie dokonał ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność przystąpienia do użytkowania została udowodniona.

Powyższe ponownie wskazuje też na iluzoryczność zachowania w niniejszym postępowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro organ II instancji, przyjmując, że wynik sprawy został już przesądzony przez organ I instancji, zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie dokonał również ponownego zbadania całej sprawy, wobec czego naruszył zasadę wyrażona w przepisie art. 15 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że prowadząc postępowanie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a co więcej dokonał ustaleń jednostronnie,

z przyjętą z góry tezą o przystąpieniu Inwestora do użytkowania, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego naruszając przy tym wskazane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze, iż w świetle powyższego przeprowadzona kontrola była czynnością wadliwą, która nie mogła stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ani podstawy poczynionych przez organ ustaleń faktycznych uznać należy, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do wymierzenia skarżącej Spółce kary z tytułu przystąpienia do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji - w celu usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiadając na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone

w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.

- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad

w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy sąd eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna.

Dodać należy, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżącą Spółkę karę

z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowo-produkcyjnego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, w której wyraźnie wskazano, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (punkt 5 decyzji k. 2v akt adm. I instancji), jak też z treści art. 55 ust. 1

pkt 1c P.b.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W podobnej sprawie o sygn. akt II SA/Sz 225/19 tutejszy Sąd wyraził pogląd, który jest w przedmiotowej sprawie w całości akceptowany, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, zauważono, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego

z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa.

Również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn.

P 64/07, OTK-A 2009/5/64, zauważono, że obowiązek inwestora zawiadomienia

o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 .b.).

W tym kontekście zatem należy odczytywać treść art. 57 ust. 7 P.b. i dokonywać jego wykładni. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i podkreślanych w skardze świadczy o tym, że kara została nałożona słusznie.

Jak przyznaje strona skarżąca Inwestor dokonał wstępnego ustawienia maszyn w obiekcie oraz ich uruchomienia. Działania Inwestora ograniczyły się jedynie do wprowadzenia do hali maszyn i urządzeń wraz z osobami uprawnionymi do ich obsługi.

Materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie (protokół z kontroli z dnia

12 stycznia 2019 r., zdjęcia oraz film na DVD) jednoznacznie wskazują, że jedna

z maszyn była w trakcie obróbki stali, którą obsługiwał pracownik, podobnie jak drugą maszynę ustawioną w innej części hali. Większość urządzeń była podłączona do sieci energetycznej a na maszynach znajdowały się materiały przeznaczone do obróbki zaś wykonane elementy zostały umieszczone w skrzyniach znajdujących się w tej hali. W hali znajdowały się butle z gazem technologicznym. Zatem należy przyznać rację organowi w przedmiotowym budynku odbywała się działalność produkcyjna czemu wg pozwolenia budowlanego obiekt miał docelowo w tej części służyć, to znaczy, że doprowadzono go do stanu, który mógł być efektem działalności Spółki dopiero po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie.

Nie można zatem uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do wadliwości przeprowadzonej kontroli, zarzut ten jest chybiony. Procedura, w tym postępowanie kontrolne ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Uchybienie pewnym zasadom w tym zakresie nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W niniejszej sprawie już analiza okoliczności niekwestionowanych, w tym wynikających z dokumentów przedłożonych przez stronę oraz wprost przyznanych w skardze, pozwala uznać słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zebrany w niniejszej sprawie przez PINB materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w dacie kontroli, przeprowadzonej w dniu 12 stycznia

2018 r. będąca jeszcze formalnie w budowie, przed zgłoszeniem do użytkowania hala warsztatowo-produkcyjna była wykorzystywana zgodnie z planowanym dla tego obiektu przeznaczeniem, tj. produkcyjno-magazynowym będących przedmiotem działalności skarżącej Spółki. W tym miejscu wskazać należy, że skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależy od poczynionych ustaleń w każdej indywidualnej sprawie. W sytuacji braku definicji ustawowej, użytkowanie w znaczeniu języka powszechnego kojarzone jest z korzystaniem z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644), użytkować to "używać czegoś, korzystać z czegoś...". Nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń lub modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w przypadku rozpatrywanej skargi.

W ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadami doświadczenia życiowego jest przy tym twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do przygotowania do użytkowania obiektu, skoro hala produkcyjno-magazynowa miała służyć produkcji elementów, które już częściowo zostały wyprodukowane i złożone w skrzyniach lub były w trakcie obróbki. Uruchomienie maszyn i zwiezienie materiałów do produkcji uzasadnia stwierdzenie o przystąpieniu do użytkowania obiektu, bez względu czy miało to charakter incydentalny. Fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania hali magazynowo-produkcyjnej na potrzeby działalności gospodarczej Skarżącej Spółki jest zatem oczywisty. Na marginesie zauważyć należy, iż Skarżąca w toku postępowania nie wykazała incydentalnego rozstawienia i uruchomienia maszyn co zostało stwierdzone w toku kontroli, w szczególności nie podnosiła, że hala została już z nich opróżniona.

Nie można też zaaprobować argumentacji skargi, iż budynek magazyn-produkcyjny nie był użytkowany w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b., albowiem nie został jeszcze zgłoszony do użytkowania i nie było takiej woli inwestora. Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 57 ust. 7 P.b należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu budowlanego lub jego części. Nie ma tu znaczenia okoliczność, czy budowa została już zakończona i obiekt mógł zostać zgłoszony do użytkowania. Istotne jest, iż mógł być i był wykorzystany do planowanego przeznaczenia i funkcji.

Nie można też uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do wadliwości przeprowadzonej kontroli. Sama kontrola wykonywana w trybie art. 81a P.b. nie jest częścią postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne, ma charakter służebny, informacyjny dla organu nadzoru budowlanego, kontrolującego przebieg procesu budowlanego.

Jego wynik może stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego pod określonym kątem, wynikającym z naruszenia konkretnych norm prawa materialnego. Uchybienie pewnym zasadom w tym zakresie nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16).

Kontrola, o której mowa w art. 81a P.b. nie jest bowiem elementem postępowania administracyjnego lecz odrębną procedurą, w wyniku której organ może uznać, iż zachodzą podstawy do wszczęcia określonego postępowania wobec inwestora, w tym wypadku w oparciu o art. 57 ust. 7 P.b. W ponownie wszczętym postępowaniu wobec każdego z obiektów, organ mógł powołać się na zebrany wcześniej materiał, w szczególności protokół kontroli obiektu z dnia 12 stycznia 2018 r.

Jeśli dokonane w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalenia mogły dać podstawę do wszczęcia takiego postępowania, to te ustalenia mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

W ocenie sądu nie można uznać za trafną argumentacji Skarżącej,

iż przeprowadzona w trybie art. 81a P.b. kontrola była wadliwa, bowiem została przeprowadzona bez wiedzy i udziału odpowiedzialnej osoby (pracownika) kontrolowanego podmiotu. Nawet gdyby uznać ten zarzut za trafny, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skoro dokonane w jej wyniku ustalenia, nie zostały zakwestionowane, a podstawą do zastosowania art. 57 ust. 7 P.b. jest nie określony przebieg kontroli lecz ustalony w jej wyniku stan faktyczny, z którego jednoznacznie wynika fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania wymaganej zgody organu nadzoru budowlanego.

Wyjaśnianie przez przedstawiciela inwestora okoliczności, które doprowadziły do tego stanu, nie mogło bowiem mieć wpływu na prawną ocenę stwierdzonego stanu faktycznego. Zwłaszcza, że ze sporządzonego w wyniku kontroli protokołu wynika nadto, iż wyniki kontroli zostały przedstawione Prezesowi Zarządu Spółki, do których złożył on uwagi. Organ I instancji ocenił te uwagi i wydając skarżone postanowienie odpowiednio się do nich odniósł. Ustalenia kontroli w zakresie, w którym była realizowana, nie zostały zakwestionowane przez Prezesa. Wyjaśniał jedynie, że hala magazynowo-produkcyjna jest w trakcie robót i rozruchu technologicznego, które to wyjaśnienia nie miały wypływu na ocenę, czy doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego w zakresie objętym hipotezą art. 57 ust. 7 P.b.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.