Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 888/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 92c ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 104, art. 131  par. 1 pkt 1, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140aa ust. 1 i ust. 1a, art. 140ab ust. 2, art. 140ae ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy 6 września 2001 o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej również "u.t.d.", zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 11 października 2019 r., nałożył na A. B. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, z tytułu dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona - czyli naruszenia określonego w lp. 10.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. B. dopuścił do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona - co najmniej 20 % (art. 2 pkt 54, art. 61 ust. 1 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.). Zostało to stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu 11 października 2019 r. w miejscowości M., na autostradzie A1, gdy funkcjonariusze inspekcji drogowej zatrzymali 8-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki MAN o nr rej. [...] oraz 5-osiowej naczepy ciężarowej marki D-TEC o nr rej. [...]. Pojazdem kierował A. B. Przewozu dokonywał przedsiębiorca A. B. Firma Transportowa.

Organ ustalił, że pomiaru parametrów kontrolowanego środka transportu z ładunkiem, to jest jego wymiarów zewnętrznych, nacisków osi oraz rzeczywistej masy całkowitej, dokonano na stanowisku pomiarowym mieszczącym się przy Al. [...] we W., w ciągu drogi krajowej nr [...], posiadającym aktualny protokół pomiarów spadków wzdłużnych i poprzecznych wykonanych przez uprawnionego geodetę oraz zatwierdzonym przez zarządcę drogi jako stanowisko do dynamicznych pomiarów mas i nacisków osi pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym. W wyniku przeprowadzonego ważenia stwierdzono (po odjęciu 2% i zaokrągleniu do pełnych 100 kg w górę wartości tej korekty) rzeczywistą masę całkowitą 8-osiowego pojazdu członowego wynoszącą 60,60 t, zatem przekraczającą wartość dopuszczalną (40 t) o wartość 20,60 t, to znaczy o 51,50 %. Pomiarów dokonano przy użyciu pomostu wagowego typu WWS o numerze fabrycznym [...], składającego się z dwóch połączonych z sobą za pomocą terminala wag przenośnych o numerach, fabrycznych [...] oraz [...]. Pomiary przeprowadzono w miejscu wyposażonym w odpowiednie zagłębienie do umieszczenia w nim platform wagowych (dół fundamentowy), zatwierdzonym przez zarządcę drogi jako stanowisko do dynamicznego ważenia pojazdów. Przed rozpoczęciem ważenia kierujący kontrolowanym pojazdem został zapoznany z procedurą ważenia pojazdów w ruchu metodą "oś po osi", polegającą na przejeżdżaniu z określoną prędkością kolejnymi osiami przez pomost wagowy i sumowaniu nacisków osi w celu ustalenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Ponadto kierujący został zapoznany z dokumentami kontroli metrologicznej użytych urządzeń i przyrządów pomiarowych oraz z protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku pomiarowym. Kierujący miał również możliwość zapoznania się z instrukcją użytkownika urządzenia wagowego. W trakcie wykonywania pomiarów strefa ważenia nie zawierała żadnych zanieczyszczeń, mogących wpłynąć na wyniki pomiarów, ponieważ została dokładnie oczyszczona bezpośrednio przed rozpoczęciem ważenia. Kierujący, pouczony o możliwości powtórzenia czynności ważenia pojazdu, nie wniósł o jej powtórzenie. W trakcie kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym (o przekroczonej masie całkowitej), o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Organ wskazał, że w niniejszym przypadku ilość (masa) przewożonego ładunku bezpośrednio wpłynęła na masę całkowitą środka transportu, której wartość dopuszczalna została przekroczona. W przypadku przyjęcia do przewozu ładunku o mniejszej masie, rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu członowego byłaby dużo niższa i jej wartość dopuszczalna nie zostałaby przekroczona. Możliwe było zatem podzielenie przewożonego ładunku na dwie mniejsze partie i przewóz pojazdem normatywnym lub pojazdami normatywnymi w zakresie masy całkowitej.

Organ zauważył, że strona jako profesjonalny podmiot, zobowiązana była pozyskać wiedzę nie tylko odnośnie ciężaru i właściwości towaru, ale i także jego wpływu na obciążenie środka transportu. Tymczasem z samych już tylko dokumentów rejestracyjnych pojazdów oraz dokumentów związanych z podejmowanymi do przewozu ładunkami, którymi strona dysponowała przed rozpoczęciem przewozu, w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że pojazd będzie przeładowany. Masa własna kontrolowanego pojazdu członowego, będąca sumą mas własnych ciągnika samochodowego (8375 kg) oraz naczepy ciężarowej (8200 kg) wchodzących w jego skład wynosi 16575 kg. Z treści dokumentu przewozowego dotyczącego kontenera [...] wynikało, że umieszczone w nim ładunki drobnicowe ważą 23951 kg. Z kolei w dokumencie przewozowym dotyczącym kontenera wynikało, że umieszczone w nim ładunki drobnicowe ważą 20600 kg. Zatem sama już tylko masa ładunków wyniosła 44551 kg i przekraczała nie tylko dopuszczalną ładowność środka transportu, ale nawet jego dopuszczalną masę całkowitą.

Organ wyjaśnił dalej, że niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepisy u.t.d. wszczęte zostało z tytułu naruszenia ujętego pod lp. 10.2 w załączniku nr 3 do tej ustawy.

Z kolei postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do strony w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym wszczęte zostało z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w tym konkretnym przypadku za naruszenie przez podmiot wykonujący przejazd zakazu przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II, który to zakaz wyrażony jest w art. 64 ust. 2 tej ustawy. Zatem obie sankcje, pomimo że będące wynikiem stwierdzenia dwóch różnych naruszeń podczas jednej kontroli drogowej, nie są jednak ze sobą tożsame od strony przedmiotowej. Dwoma różnymi czynami - zabronionymi są bowiem dopuszczenie do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, dopuszczalnej długości lub dopuszczalnej szerokości środka transportu oraz naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Skarżący wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż pojęcie pojazdu nienormatywnego obejmuje również pojazd przekraczający dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej, który nie został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Wniósł on o zastosowanie art. 92a ust. 1 u.t.d., podkreślając, że w stosunku do strony toczy się już postępowanie na podstawie art. 140aa ust. 1-3, art. 140ab ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Nadto skarżący zarzucił, że przeprowadzenie pomiarów nacisków osi oraz masy całkowitej przy pomocy wag przenośnych do pomiarów dynamicznych (poprzez sumowanie nacisków osi) jest zaprzeczeniem nakazującym organom administracji działalnie na podstawie i w granicach prawa, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazał nadto na brak informacji o dacie wzorowania termometru, za pomocą którego dokonano pomiarów temperatury.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie.

Definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pojazd nienormatywny według ustawowej definicji jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd członowy przekraczał dopuszczalną masę całkowitą (40 t). Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o znaku fabrycznym WWS i nr fabrycznym [...]. Waga ta legitymowała się świadectwem legalizacji ponownej z dnia 12 grudnia 2018 r. z datą ważności do dnia 31 grudnia 2020 r. W dniu kontroli pojazdem członowym strona wykonywała przejazd drogowy z ładunkiem dwóch kontenerów, w których umieszczone były rzeczy (ładunek podzielny).

Zgodnie z lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona, co najmniej 20 %, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Strona wykonywała transport drogowy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, na podstawie wypisu nr 2 z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

W sprawie pomiaru dokonano w sposób dynamiczny. Dokonano wydruku kwitu wagowego z wagi nr ważenia [...] z 11/10/19 godz. 01:21, z którego jednoznacznie wynika, że prędkość przejazdu pojazdu przez wagi wynosiła 1 km/h, a zatem mieściła się w dopuszczalnej, tj. od 1 km/h do 5 km/h. Z treści wydruku wynikają wartości poszczególnych nacisków osi i rzeczywista masa całkowita, tj. 62100 kg. Wartość ta została pomniejszona o zastosowaną tolerancję.

Możliwość zastosowania dwóch platform pomiarowych (dwóch wag) do wyznaczania nacisków osi, rzeczywistej masy całkowitej pojazdu w trybie pomiaru w ruchu, wynika z opisu pracy tych wag. Poza tym z instrukcji ważenia wynika, że pojazd przejeżdża 1-szą osią przez wagę z możliwie stałą prędkością (do 5 km/h) unikając hamowania. Po zakończeniu procesu pomiaru terminal wskaże liczbę osi, która podlegała pomiarowi, prędkość przejazdu, sumę czyli masę całkowitą pojazdu oraz wydrukuje kwit wagowy.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do brzemienia art. 2 pkt 35a i pkt 57 ustawy Prawo o ruchu drogowym o kwestii "nienormatywności" danego pojazdu decyduje to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi. Skoro mowa jest o "naciskach osi" to należy to rozumieć jako przekroczenie nacisku, zarówno osi pojedynczej, jak i grupy osi, napędowej, nienapędowej, czyli każdej osi pojazdu.

Ustawodawca posłużył się określeniem "w przepisach o drogach publicznych", co świadczy, że miał na myśli wszelkie regulacje dotyczące dróg publicznych, a nie tylko przepisy ustawy o drogach publicznych. Bez wątpienia przepisy odnoszące się do dróg publicznych zostały zawarte w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, które w dziale II reguluje wymiary, masy i naciski osi pojazdu. Zarówno treść art. 41 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i treść rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, zostały implementowane z dyrektywy Rady nr 96/53/WE, a zatem nie można rozpatrywać ich w oderwaniu od siebie.

W tym znaczeniu "przepisy o drogach publicznych", należy rozumieć jako zbiór przepisów regulujących poruszanie się po drogach publicznych pojazdów. Jakkolwiek rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, zostało wydane na podstawie delegacji art. 66 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to nie sposób przyjąć, że zawarte w jego treści wartości dopuszczalnych norm nie obowiązują. To przecież przepisy tej ustawy określają warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu po drogach publicznych oraz zasady poruszania się po tych drogach. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo o ruchu drogowym i określa warunki na jakich pojazd może być w ogóle dopuszczony do ruchu po drogach publicznych, a zatem za podstawę należy także mieć normy zawarte i w tym rozporządzeniu. Kwestię wartości dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej, rzeczywistej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt. II GSK 2337/16). Treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do ww. dyrektywy.

Natomiast odnośnie kwestii toczącego się wobec strony postępowania na podstawie art. 140aa ust. 1-3, art. 140ab ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 lit c ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy o transporcie drogowym, a nie ustawy Prawo o ruchu drogowy.

Zgodnie z ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481) następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. wskazując, że przewoźnik drogowy wykonując transport drogowy, posiadając wiedzę na temat ładunku, który podjął się przetransportować powinien był przedsięwziąć kroki, aby pojazd był normatywny na drodze, po której wykonuje przejazd, mając na uwadze podzielność przewożonego ładunku. Tymczasem kontrolowany pojazd członowy był nienormatywny na wszystkich kategoriach dróg publicznych z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. To w gestii przewoźnika drogowego jest takie zorganizowanie przewozu i czynności towarzyszących, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia.

A. B. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie dwóch decyzji administracyjnych nakładających dwa razy za ten sam czyn osobną karę pieniężną w jednej sprawie administracyjnej;

b) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie w stosunku do skarżącego trzech odrębnych decyzji dotyczących tej samej kontroli drogowej;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 grudnia 2019 r. pomimo, że wydana została decyzja z dnia 17 lutego 2019 r. nakładająca na skarżącego karę 15.000 zł również za ten sam czyn,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 92a ust 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnie i uznanie, iż w jednej sprawie administracyjnej można nałożyć karę przewyższającą łącznie z innymi karami nałożonymi w tej samej sprawie administracyjnej na mocy odrębnych decyzji kwotę 12.000 zł.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...], na okoliczność, że organ pierwszej instancji wskutek kontroli z dnia 11 października 2019 r. nałożył na skarżącego karę 3.000 zł z uwagi na brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie; decyzji z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...], na okoliczność, że organ pierwszej instancji wskutek kontroli z dnia 11 października 2019 r. nałożył na skarżącego karę 15.000 zł z uwagi na fakt, że rzeczywisty nacisk grupy trzech osi nie napędowych naczepy ciężarowej, przy najmniejszej odległości pomiędzy osiami składowymi powyżej 1,30 m do 1,40 m, wynosił 27,81 przekraczając dopuszczalną wartość tego parametru o 15,83 %; rzeczywista masa całkowita 8-osiowego pojazdu członowego wynosiła 60,60 t przekraczając dopuszczalną wartość tego parametru o 51,5 %.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w wyniku kontroli drogowej zainicjowana została jedna sprawa administracyjna wobec niego, a następnie wydane zostały trzy wyżej wymienione odrębne decyzję administracyjne nakładające na skarżącego kary pieniężne.

Mianowicie decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. [...] Inspektor Transportu Drogowego nałożył na niego karę w wysokości 10.000 zł. Następnie decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. ten sam organ nałożył na skarżącego karę 3.000 zł oraz decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. nałożono również karę w wysokości 15.000 zł. Łączna kwota kar wyniosła 38.000 zł. W uzasadnieniu każdej w powyższych decyzji wskazano, iż podstawą ich wydania było zatrzymanie do kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego pojazdu 8-osiowego pojazdu członowego w dniu 11 października 2019 r. w miejscowości M., na autostradzie [...]. Również w każdym uzasadnieniu wskazano, że w związku z zasadnym przypuszczeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów kontrolowanego środka transportu z ładunkiem wykonano pomiary jego wymiarów zewnętrznych, nacisków osi oraz rzeczywistej masy całkowitej, na stanowisku pomiarowym mieszczącym się przy ul. Al. [...] we W. Zamieszczone zostały również wyniki dokonanego ważenia. Okoliczności kontroli i zarzucane naruszenia w przypadku decyzji z dnia 13 grudnia 2019 r. oraz decyzji z dnia 17 lutego 2020 r. zostały opisane w sposób identyczny. Również obie decyzje zostały oparte o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. w szczególności w zakresie dotyczącym przekroczenie dopuszczalnych wartości nacisku jednej lub wielu osi pojazdu, czy też rzeczywistej masy całkowitej pojazdu.

Zdaniem skarżącego takie postępowanie jest wadliwe, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1109/08). W okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji powinien wydać jedną decyzję administracyjną z kwotą kary nieprzekraczającą 12.000 zł (art. 92 ust. 2 u.t.d.).

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 140 ab ust. 1 lit c ustawy Prawo o ruchu drogowym, który wskazuje, że gdy nacisk jednej lub wielu osi przekracza dopuszczalne wartości o więcej niż 20 % można nałożyć karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Tym samym organ ukarał dwa razy za ten sam czyn skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego. Procedując organ spełnił wymogi wynikające z zasad postępowania administracyjnego. Dokonane ustalenia znajdują oparcie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Organ poczynił wszystkie ustalenia niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Podniesione zarzuty naruszenia unormowań art. 6, 7 i 8 k.p.a. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie nie były zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne, lecz ich ocena prawna i możliwość wymierzenie kilku kar pieniężnych opartych na różnej podstawie prawnej.

Co do zasady nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 56 ust. 1 u.t.d. inspektor transportu drogowego ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych, m.in.:

1) zgodnie z przepisami ustawy,

2) za naruszenia przepisów o ruchu drogowym w zakresie określonym w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości i naruszenia przepisów wymienionych w obu powyższych ustawach, wydawane są dwie odrębne decyzje, jedna - na podstawie ustawy o transporcie drogowym, druga - na podstawie Prawa o ruchu drogowym. Zatem, w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli - przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm, m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego wszczynane są dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - p.r.d. oraz przepisów u.t.d. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że są to dwie sprawy administracyjne, załatwiane dwiema decyzjami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2019 r. sygn. III SA/Łu 343/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 299/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 468/19).

Strona skarżąca kwestionowała możliwość wymierzenia dwóch kar administracyjnych w sytuacji w jakiej w obu przypadkach źródłem negatywnej oceny działania ukaranego była ta sama okoliczność faktyczna - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, które

- z jednej strony stanowi naruszenie normy dotyczącej dopuszczalnej masy całkowitej w świetle unormowań u.t.d.,

- z drugiej strony doprowadziło do ruchu pojazdem, którego masa, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś, spowodowała, że pojazd ten stał się pojazdem nienormatywnym i przejazd nim wymagał uzyskania zezwolenia, a jego brak podlegał sankcji, przewidzianej w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Rozważenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadzało się w istocie do oceny, czy nałożona kara nie narusza zakazu wynikającego z normy art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nałożeniem kar na ten sam podmiot, w związku z przeprowadzeniem kontroli w tym samym czasie.

Rozważenia wymagało zatem czy obie kary zostały nałożone za to samo "stwierdzone naruszenie".

W ocenie Sądu, wskazane kary zostały wymierzone za różne stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem normy art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d., ani innych przepisów tej ustawy, nie narusza także przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym ani innych, wynikających z przepisów prawa, uprawnień skarżącego.

Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym podlega karze na podstawie art. 92a tej ustawy, a naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa Prawa o ruchu drogowym.

W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia (czyli naruszenia zakazu z art. 64 ust. 2 p.r.d.) i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, organ miał prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające kary. Z przepisów prawa wynika bowiem w tym przypadku, że do jednego zdarzenia, zastosowanie mają różne normy prawne, których celem jest ochrona różnych dóbr i które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.

W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zwraca się uwagę, że fakt pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności za ten sam czyn, ale w różnych postępowaniach o charakterze represyjnym, nie przesądza automatycznie o naruszeniu zakazu podwójnego karania. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka dopuszcza stosowanie różnych procedur i sankcji, uznając prawo danego państwa do wyboru stosowanych środków represyjnych, o ile stanowią one proporcjonalną reakcję na różne aspekty naruszenia prawa. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się, że do naruszenia zakazu podwójnego karania dochodzi, gdy kumulatywnie spełnione są trzy warunki: tożsamość zdarzeń, tożsamość podmiotu popełniającego czyn i tożsamość chronionego interesu prawnego. Istotne znaczenie ma ochrona tego samego dobra na podstawie dwóch różnych regulacji. Ustalenia wymaga zatem, czy orzekane środki realizują identyczny cel, czy też cele przyjęte przez oba środki są odmienne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 468/19).

Wymierzone skarżącemu w innych postępowaniach kary w wysokości 3 000 zł i 15 000 zł zostały nałożone za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Natomiast niniejsza sprawa, dotyczy naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym przez skarżącego jako przewoźnika drogowego, a więc podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

W analizowanych przypadkach nie zachodzi tożsamość chronionego interesu prawnego.

Kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140ae ust. 1 p.r.d., kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a, są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Celem tych kar jest zapobieganie niszczeniu sieci drogowej oraz zapobieganie niebezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Natomiast kary wymierzane na podstawie u. t. d. za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają inny cel. Ustawodawca wprowadził te regulacje aby zapobiegać naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Cel tej regulacji jest inny, inne dobro podlega na podstawie tych przepisów ochronie.

Kara wymierzana jest w tym przypadku profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do ustawy o transporcie drogowym, prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego "dobrej reputacji". Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia przez podmioty gospodarcze działalności w zakresie transportu. W analizowanym przypadku zawyżenia masy ładunku, ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji, niewątpliwym jest bowiem, że zawyżanie wagi transportowanego towaru ponad dopuszczalne normy prowadzić może do realizacji transportu po niższych cenach.

Przyczyny wprowadzenia tej regulacji, jej cel oraz chronione dobro są odmienne od regulacji wynikających z p.r.d.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia normy art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Wymierzenie kar na podstawie obu ustaw – ustawy o transporcie drogowym oraz Prawa o ruchu drogowym było związane z tym samym zdarzeniem ale dotyczyło zupełnie innego aspektu zachowania sprawcy. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Z bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., bowiem suma kar wymierzonych skarżącemu podczas kontroli drogowej na podstawie u.t.d. nie przekroczyła kwoty 12 000 zł, a przepis ten nie znajduje zastosowania do regulacji zbiegu kar orzekanych z uwagi na ochronę innych dóbr na podstawie innych aktów prawnych.

Dodatkowo wskazać należy, że kwestionowane w skardze decyzje wydane na podstawie przepisów p.r.d. nie podlegały kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu, w którym Sąd oceniał prawidłowość zaskarżonej decyzji wydanej przez organ na podstawie u.t.d.

Organ odwoławczy słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, prawidłowo stosując unormowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego ani materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w związku ze stanem epidemii, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.