Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1620/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 lit. c, art. 109 ust. 1 i ust. 6, art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Teza: 1.	Wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej cyt. jako ustawa o świadczeniach) powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. Dokonanie przez przedsiębiorcę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z wykonywaniem (prowadzeniem) tej działalności i niejako automatycznym łączeniem faktu samego wpisu do ewidencji z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

2.	To, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie zwalnia organów administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

TEZY

1.	Wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej cyt. jako ustawa o świadczeniach) powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. Dokonanie przez przedsiębiorcę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z wykonywaniem (prowadzeniem) tej działalności i niejako automatycznym łączeniem faktu samego wpisu do ewidencji z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

2.	To, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie zwalnia organów administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 628/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., o sygn. akt VI SA/Wa 628/11 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynął wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) I Oddział w [...] o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym [...] (dalej: skarżący) w okresie od 1 sierpnia 2008 r.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że skarżący figuruje w ewidencji działalności gospodarczej jako osoba prowadząca działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r. oraz że skarżący nie zgłosił się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS z tytułu prowadzenia tej działalności.

Wypowiadając się co do zebranego materiału dowodowego skarżący w piśmie z dnia 26 listopada 2010 r. oświadczył, że jest tylko osobą figurującą w ewidencji podatników jak i przedsiębiorców, albowiem faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej jako aktywny uczestnik obrotu gospodarczego. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedłożył: zaświadczenie o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego stwierdzające, że skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r. do nadal; zaświadczenie o podatniku podatku od towarów i usług przez Naczelnika Urzędu Skarbowego stwierdzające, że skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego i na dzień wydania niniejszego zaświadczenia, nie jest zarejestrowany jako podatnik VAT- czynny.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził, iż skarżący jest objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2008 r.

W ocenie organu prowadzenie działalności gospodarczej polega zarówno na tworzeniu odpowiednich warunków do jej wykonywania, oczekiwaniu na zamówienia jak i na faktycznym wykonywaniu zleconej pracy. Nie ma zatem możliwości formalnego prowadzenia działalności gospodarczej w celu ubiegania się o realizacje zamówień, czy też wygrywania konkursów bez ubezpieczenia zdrowotnego.

Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r.

Organ II instancji wskazał, że podjęcie działalności gospodarczej przez ubezpieczonego, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.; zwana dalej: u.p.d.g.) mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ wynika, iż skarżący z dniem 1 sierpnia 2008 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, zarejestrowanej pod nr wpisu 60989/2008, która nie została wykreślona z ewidencji. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia, w tym również na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.; zwana dalej: u.s.d.g.).

Zdaniem Prezesa NFZ dla określenia znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy u.p.d.g. oraz przepisy u.s.d.g. Wyżej wymienione ustawy określają zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, czy to z powodu braku płynności finansowej, czy też na przykład z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go w wykonywaniu czynności biznesowych przez współpracownika (pracownika firmy). Podejmowanie i wykonywanie działalności odbywa się na własny rachunek i na własne ryzyko przedsiębiorcy, a prowadzenie tej działalności występuje w okresach faktycznego wykonywania usług, jak i w okresach wyczekiwania na kolejne zamówienia, bądź poszukiwania zbytu na swoje usługi. Wszystkie te czynności pozostają w ścisłym związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, gdyż zmierzają do stworzenia właściwych warunków do jej wykonywania.

Organ II instancji wskazał, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie wykazało, ażeby działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego miała charakter jednorazowy, bądź też dokonywano skutecznie zawieszenia działalności gospodarczej. Nieuprawnione jest twierdzenie, że działalność gospodarcza wykonywana jest wyłącznie wówczas, gdy przedsiębiorca świadczy konkretną usługę. Prowadzenie działalności gospodarczej polega bowiem zarówno na stworzeniu odpowiednich warunków do jej wykonywania, oczekiwaniu na zamówienie, jak i na faktycznym wykonywaniu zleconej pracy. Nie ma zatem możliwości formalnego prowadzenia działalności gospodarczej w celu ubiegania się o realizację zamówień, czy też wygrywania konkursów bez uprzedniego wykonania przez przedsiębiorcę określonych czynności, a tym samym bez obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy NFZ ustalając fakt podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej działały na podstawie domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte było przede wszystkim na zaświadczeniu o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr 60989/2008, zgodnie z którym skarżący zgłosił podjęcie działalności gospodarczej i jako datę jej rozpoczęcia podał dzień 1 sierpnia 2008 r. Działalność ta nie została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej (zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Z akt sprawy nie wynika również, aby ubezpieczony w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia, w tym na podstawie u.s.d.g. Przedstawionemu domniemaniu skarżący przeciwstawił jedynie twierdzenie zawarte w piśmie z dnia 26 listopada 2010 r., że "działalność gospodarcza nie została uruchomiona", albowiem do dnia dzisiejszego nie wygrał jeszcze żadnego konkursu.

Według Sądu I instancji w świetle wymagań wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), regulujących obowiązek i okres obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, twierdzenie to trudno uznać za wystarczający dowód nierozpoczęcia przez skarżącego działalności gospodarczej i jej nieprowadzenia przez wskazany w zaskarżonej decyzji okres. W tej sytuacji organ orzekający w sprawie miał prawo uznać, że oczekując na wygranie odpowiedniego konkursu, skarżący pozostaje w istocie w ciągłej gotowości do uruchomienia działalności gospodarczej w zgłoszonym zakresie.

II

Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

1) art. 66 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach - w brzmieniu obowiązującym przed 20 września 2008 r. i począwszy od tego dnia oraz art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w brzmieniu obowiązującym przed 20 września 2008 r. i począwszy od tego dnia - w związku z art. 69 ust. 1 ustawa o świadczeniach, w związku z art. 65 pkt 1 tej ustawy, w następstwie dokonania wadliwej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji i wadliwego ich zastosowania, w wyniku dowolnego założenia, że o braku podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie tych przepisów po zarejestrowaniu pozarolniczej działalności gospodarczej może świadczyć jedynie okoliczność formalnego jej zawieszenia lub wyrejestrowania, a nie również brak faktycznego "rozpoczęcia wykonywania", a tym samym i prowadzenia takiej działalności, potwierdzony w szczególności przez wykazywanie przez potencjalnie zobowiązanego jakiegokolwiek dochodu lub straty z takiej działalności, w tym w formie zeznań (deklaracji) podatkowych wymaganych w danym przedziale czasu, a określanych zbiorczo mianem: deklaracje PIT w sytuacji istnienia ogólnej reguły w zakresie stanowienia, wykładni i stosowania przepisów o ubezpieczeniu zdrowotnym określonej w art. 65 pkt 1 przedmiotowej ustawy, stwierdzającej wprost, że ubezpieczenie zdrowotne oparte jest na zasadach równego traktowania i solidarności społecznej, a w konsekwencji także w wyniku wadliwego ustalenia, że skarżący przez sam fakt zarejestrowania z dniem 1 sierpnia 2008 r. pozarolniczej działalności gospodarczej poprzez wpis w stosownej ewidencji, a zarazem nie zawieszenia jej prowadzenia, spełnił warunki do objęcia go ubezpieczeniem społecznym (ubezpieczeniem zdrowotnym) z dniem 1 sierpnia 2008 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w wyniku braku zastosowania tego zespołu przepisów w stosunku do obu decyzji poddanych kontroli Sądu mimo wykazania przez skarżącego, że organy administracji obu instancji zinterpretowały i zastosowały w stosunku do skarżącego jako sześćdziesięcioośmioletniego inwalidy II grupy, mającego na utrzymaniu nie pracującą żonę i dwie studiujące córki - o dochodzie na członka rodziny około 550 zł miesięcznie - przepisy prawa materialnego w sposób naruszający zasady równego traktowania i zasady sprawiedliwości społecznej, a zarazem w sposób dający możliwość wymierzenia mu składek za ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 sierpnia 2008 r. "do nadal";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 88, art. 107 § 3 k.p.a., odczytywanych w danym wypadku poprzez art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na ocenę wyniku postępowania przed organami administracji obu instancji, a tym samym i na treść kwestionowanego wyroku, w związku z brakiem uchylenia decyzji obu instancji w następstwie przejścia do porządku nad faktem nieprzeprowadzenia przez organy administracji obu instancji rzetelnego postępowania dowodowego w celu potwierdzenia lub wykluczenia faktu prowadzenia przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej począwszy od dnia 1 sierpnia 2008 r. lub później, jako przesłanki objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu takiej działalności, w sytuacji:

a) konsekwentnego twierdzenia przez skarżącego, że nie był nie tylko podatnikiem VAT ale i, że w składanych przez siebie zeznaniach podatkowych w zakresie podatku dochodowego (PIT) nigdy nie wykazywał jakichkolwiek obrotów w ramach zarejestrowanej z dniem 1 sierpnia 2008 r. działalności gospodarczej, albowiem nigdy faktycznie jej nie prowadził,

b) zaniechania przez organy obu instancji przeprowadzenia dowodu z oświadczenia lub z przesłuchania strony na okoliczność braku faktycznego podjęcia z dniem 1 sierpnia 2008 r. i po tym dniu przez skarżącego, a tym samym i braku prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, w tym w zakresie wynikającym ze zgłoszenia utrwalonego w ewidencji działalności gospodarczej,

c) braku przeprowadzenia przez organy administracji obu instancji dowodu przeciwnego, w tym w postaci wyjaśnień lub zaświadczenia organu podatkowego właściwego dla przedsiębiorcy potencjalnie objętego ubezpieczeniem zdrowotnym, że faktycznie prowadził on działalność gospodarczą w danym przedziale czasu i składał (lub powinien składać, a nie składał) deklaracje w zakresie podatku dochodowego z tytułu danej działalności wykazując w nich dochody lub stratę, lub, że nie wykazywał w nich ani dochodów, ani strat;

4) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku brakiem właściwego przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy faktycznej i prawnej wyrokowania, a przede wszystkim w związku z brakiem nawiązania do zróżnicowanego orzecznictwa sądów administracyjnych na tle przepisów, którymi miały kierować się organy administracji w danej sprawie, w tym zwłaszcza w związku z całkowitym zignorowaniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku tego Sądu z dnia 18 stycznia 2011 r., II GSK 22/10, a także wobec całkowitego braku wyjaśnienia, dlaczego ww. wyrok NSA, wydany formalnie na tle stanu prawnego sprzed 20 września 2008 r., nie może stanowić podstawy do interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach także w jego obecnym brzmieniu w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy obejmował zdarzenia zarówno sprzed, jak i po 20 września 2008 r., a jednocześnie przy konstatacji faktu, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynikało, by nowelizacja z dniem 20 września 2008 r. tego przepisu materialnego miała jakiekolwiek znaczenie dla ich rozstrzygnięć w tej sprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów kasator przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jak i decyzją organu I instancji obowiązywały różne regulacje prawne. W stanie prawnym do dnia 20 września 2008 r. zgodnie z art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Zmiana stanu prawnego została wprowadzona przez art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) i nastąpiła z dniem 20 września 2008 r. Wspomniana zmiana polegała na dodaniu do dotychczasowej treści art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach "z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Również możliwość zawieszenia działalności gospodarczej została wprowadzona tą samą ustawą przez dodanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej art. 14a. Artykuł 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy.

Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r. - obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, zaś w nowym brzmieniu tego przepisu, od dnia 20 września 2008 r., osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Stosowanie zaś do treści do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek taki powstaje i wygasa stosownie w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonanie przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i niezawieszenie tej działalności oznacza, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

` Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne zarzuty podniesione w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji przyjął bowiem, że organy NFZ ustalając fakt podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej działały na podstawie domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte było przede wszystkim na zaświadczeniu o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zgodnie z którym skarżący zgłosił podjęcie działalności gospodarczej i jako datę jej rozpoczęcia podał dzień 1 sierpnia 2008 r. Działalność ta nie została wykreślona z ewidencji. Z akt sprawy nie wynika również, aby ubezpieczony w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia, w tym również na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zatem Sąd I instancji w ślad za organami uznał w istocie, że sam fakt wpisania do rejestru przedsiębiorców powinien pociągać za sobą uznanie, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W ocenie NSA, stanowisko o jedynie decydującym dla ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu oraz braku dokonania zawieszenia tej działalności należy uznać za błędne. Wprawdzie słusznie zauważył Sąd I instancji, że określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania, że działalność gospodarcza była prowadzona w terminach w tejże ewidencji określonych. Jednakże samo istnienie tego domniemania, przy przeciwnych twierdzeniach strony, nie zwalniało organów NFZ z obowiązku ustalenia okoliczności faktycznego wykonywania przez skarżącego tej działalności. Należy bowiem podkreślić, że Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, z mocy art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, przy wydawaniu decyzji byli związani rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organów w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak również końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny, czego zresztą ani organy NFZ, ani Sąd I instancji nie kwestionują. Zatem dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji działalność gospodarcza w rzeczywistości nie była wykonywana. Przy czym, przy dokonywaniu oceny wykonywania (prowadzenia) działalności gospodarczej należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 191/06 wraz z powołanym tam orzecznictwem, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I UK 80/05).

Sam wpis do ewidencji jest okolicznością o istotnym znaczeniu, ale w sytuacji, gdy skarżący podnosi, iż pomimo wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej, działalności tej faktycznie nie prowadzi i przytacza argumentację oraz składa dowody na potwierdzenie swojego stanowiska, organy powinny dokonać ustaleń w oparciu o zebrany z urzędu oraz przedstawiony przez skarżącego materiał dowodowy, czy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r., a w konsekwencji czy podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanej w ewidencji dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej i utożsamienie jej z faktycznym prowadzeniem działalności, bez możliwości skorygowania tej okoliczności na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt. II GSK 755/12).

W rozpoznawanej sprawie organy NFZ nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie rozpatrzyły materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego na okoliczność nieprowadzenia przez niego działalności gospodarczej, zaś Sąd I instancji taki stan rzeczy zaakceptował. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący w piśmie z dnia 26 listopada 2010 r. oświadczył, że jest tylko osobą figurującą w ewidencji podatników jak i przedsiębiorców, albowiem faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej jako aktywny uczestnik obrotu gospodarczego (nie był zarejestrowanym podatnikiem VAT i nie składał sprawozdań finansowych). Skarżący wskazał, że działalność gospodarcza jest zarejestrowana jako "firma celowa" w celu uzyskania zdolności do stawania i brania udziału w konkursach unijnych ogłaszanych przez Urzędy Marszałkowskie. W tym kontekście skarżący stwierdził, iż do dnia złożenia oświadczenia nie wygrał żadnego konkursu, zatem nie było konieczności rozpoczynania działalności gospodarczej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedłożył zaświadczenie o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego stwierdzające, że skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r. do nadal oraz zaświadczenie o podatniku podatku od towarów i usług stwierdzające, że skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego i na dzień wydania niniejszego zaświadczenia, nie jest zarejestrowany jako podatnik VAT- czynny. Zatem w toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie twierdził, że nie tylko nie był podatnikiem VAT, ale i w składanych przez siebie zeznaniach podatkowych w zakresie podatku dochodowego (PIT) nigdy nie wykazywał jakichkolwiek obrotów w ramach zarejestrowanej z dniem 1 sierpnia 2008 r. działalności gospodarczej, albowiem nigdy faktycznie działalności gospodarczej nie prowadził.

Biorąc powyższe pod uwagę organy - co nieprawidłowo zaakceptował Sąd I instancji - nie powinny ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżący w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. figuruje w ewidencji działalności gospodarczej i nie dokonywał jej zawieszenia na podstawie s.d.g., lecz powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, powinny zebrać i wyczerpująco rozpatrzeć materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Organy winny dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego dla uprawdopodobnienia przez stronę nieprowadzenia w ogóle działalności gospodarczej, zgłaszanych wniosków dowodowych, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącego.

Za uzasadnione należało uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 66 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach oraz art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na założeniu, że o braku podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie tych przepisów po zarejestrowaniu pozarolniczej działalności gospodarczej może świadczyć jedynie okoliczność formalnego jej zawieszenia lub wyrejestrowania, a nie również brak faktycznego wykonywania działalności gospodarczej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji i organów, że przedsiębiorca zawsze prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanych przepisów, gdy tylko zostanie wpisany do rejestru przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej i nie zawiesił działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA i SN. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 22/10 stwierdził, że w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej faktyczne rozpoczęcie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09 uznał, że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność - w tym działalność gospodarczą - wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, a zatem o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, powodującej wyłączenie z tego ubezpieczenia, decyduje faktyczne zaprzestanie tej działalności, przy czym kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem, czy zgłaszaniem przerw w tej działalności mają ewentualnie znaczenie w sferze dowodowej, lecz nie przesądzają one same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09).

Na konieczność takiego właśnie interpretowania powołanych na wstępie przepisów wskazuje literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, który mówi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Jak słusznie podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt IV CSK 371/09, LEX nr 811872, stwierdzono, że: "Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (...)". Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być jedyną okolicznością decydującą o prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, ale nie może być gwarantem takiej okoliczności. Istotna jest zatem ustalenie faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia działalności gospodarczej

Ponadto, konieczne wydaje się rozróżnienie pojęć: "prowadzenia (wykonywania) działalności gospodarczej" od formalnego zarejestrowania tej działalności. NSA słusznie zauważył w wyroku z 18 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 22/10, iż na gruncie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324) powszechnie przyjmowane było, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej rozpoczęcie (por. także A. Wasilewski, ustawa o działalności gospodarczej z 1988 roku. Wstępna charakterystyka rozwiązań prawnych PUG 1989, z. 3. s. 75 i n.). Stanowisko to pozostaje aktualne również w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto podkreślenia wymaga, że ustawodawca zarówno na gruncie ustawy Prawo działalności gospodarczej, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie rozróżnia pojęcia: "podjęcia działalności gospodarczej" od "wykonywania działalności gospodarczej". Odzwierciedleniem nadawania odmiennego znaczenia tym pojęciom jest choćby tytuł Rozdziału 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej", który wyraźnie wskazuje na konieczność rozróżniania obu pojęć. Zatem dokonanie przez przedsiębiorcę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z wykonywaniem (prowadzeniem) tej działalności przez przedsiębiorcę i niejako automatycznym łączeniem faktu samego wpisu do ewidencji z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Reasumując, należy stwierdzić, że wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. To, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie zwalnia organów administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd weźmie pod uwagę poczynione powyżej wywody.

Z tych względów na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.