Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 129/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 410/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 129/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 410/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z [...] października 2014 r., skierowanym do Wójta Gminy R., M. S. domagał się udostępnienia następujących informacji:

1) liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień [...] listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku,

2) imion i nazwisk kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących stanowiska kierownicze (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem ich wykształcenia, kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na obecnie zajmowanym stanowisku,

3) wysokości nagród i premii przyznanych każdemu z pracowników Urzędu od [...].01.2014 r. do dnia złożenia wniosku,

4) listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu (finansowanych ze środków publicznych) od [...].11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów,

5) wykazu zakończonych postępowań sądowych z udziałem Gminy, z okresu od [...].11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych orzeczeń sądowych z ww. okresu),

6) liczby skarg na działalność Wójta w okresie od [...].11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg.

Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje należy przesłać za pośrednictwem ePUAP.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy R. odmówił M. S. udostępnienia informacji określonych w piśmie z [...] października 2014 r. Uznał bowiem, że żądanie dotyczy informacji publicznych przetworzonych, a wnioskodawca nie wykazał, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien dokonać rzetelnej oceny, czy przedmiotowe informacje stanowią informacje przetworzone (w całości lub w części), a następnie ustalić, ocenić i wykazać, czy ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy R. ponownie odmówił M. S. udostępnienia żądanych przez niego informacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "u.d.i.p.". Podniósł, że nie są prowadzone takie rejestry, z których możliwe byłoby tylko i wyłącznie skserowanie wskazanych we wniosku dokumentów. Obecnie w Urzędzie zatrudnionych jest 38 pracowników. Sprawy kadrowe prowadzi osoba, której z uwagi na liczne podstawowe obowiązki nie można oddelegować do załatwienia wniosku w punktach 1-3 (należałoby przejrzeć teczki akt osobowych i w formie tabeli stworzyć nowy dokument). Wójt podkreślił, że każdy z pracowników wykonuje szereg zadań, co uniemożliwia zlecenie innemu pracownikowi przygotowania danych w powyższym zakresie. Udostępnienie danych z pkt 4 wniosku wymaga natomiast przejrzenia delegacji z lat 2010-2014, a to również wymagałoby oddelegowania jednego z pracowników Referatu Finansowego, którzy już obecnie są tak obciążeni pracą, że nie jest możliwe zlecanie im dodatkowych obowiązków. W przypadku pkt 5 wniosku, udzielenie przedmiotowych informacji wymaga sięgnięcia do zasobów archiwalnych. Akta spraw sądowych, których było bardzo dużo, znajdują się w różnych komórkach urzędu, a radca prawny zatrudniony jest tylko na ½ etatu. Celem załatwienia pkt 6 wniosku informacja również wymaga przetworzenia, a więc nakładu pracy, skorzystania z zasobów archiwalnych, wybrania odpowiednich danych i stworzenia - tak jak w opisanych wcześniej przypadkach - nowego dokumentu oraz wiąże się z poleceniem pozostania przez pracowników różnych referatów po godzinach pracy i dodatkowym ich wynagrodzeniem lub zapewnieniem czasu wolnego. Wójt podkreślił, że nie ma zbyt wielu pracowników, zaś objęta wnioskiem informacja nie służy ulepszeniu życia publicznego czy pracy Urzędu, a na pewno przyczyni się do dezorganizacji normalnego toku jego działania. Jej przygotowanie wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych. Wskazywanie personaliów pracowników i szczegółowych danych ich dotyczących nie da się przyporządkować do celu, jaki jest wymagany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nagrody z funduszu nagród otrzymują osoby szczególnie zaangażowane w realizację zadań publicznych, zaś podróże zagraniczne są ukierunkowane na wzmocnienie współpracy pomiędzy społecznością gminną a społecznościami zagranicznych miast partnerskich. Organ akcentował, że każdy punkt wniosku wymaga wyodrębnienia z całego zasobu informacji tych potrzebnych i skorzystania z zasobów archiwalnych, po wyszukaniu informacji należy przeanalizować każdą z nich wedle określonego kryterium, a w konsekwencji stworzyć nową informację. Nie są to więc informacje proste, lecz przetworzone; wiążą się z podjęciem czasochłonnych czynności o charakterze intelektualnym. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a sam organ również się go nie dopatrzył.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaprzeczył, by żądane informacje miały charakter informacji przetworzonych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przede wszystkim zaznaczyło, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, a Wójt Gminy R. jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Analizując sposób, w jaki w piśmiennictwie i orzecznictwie interpretuje się pojęcie "informacji przetworzonej" i "szczególnie istotnego interesu publicznego", Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że żądane informacje to informacje przetworzone, ponieważ zebranie danych zawartych w różnych dokumentach, a następnie ich wyodrębnienie i zestawienie, łączy się z intelektualnym zaangażowaniem podmiotu zobowiązanego, co jest pracochłonne i wymaga udziału kilku pracowników, a to z kolei mogłoby prowadzić do dezorganizacji bieżących prac Urzędu. Bezsprzecznie jest to zatem informacja, której powstanie wymagałoby użycia dodatkowych sił i środków, przy uwzględnieniu kryteriów podanych przez wnioskodawcę, a więc przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, bo organ nie dysponował "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku. Co do spraw sądowych Kolegium wyjaśniło, że nawet w przypadku posiadania specjalnych repertoriów tych spraw, to i tak udostępnienie danych z pkt 5 wniosku wymagałoby przetworzenia, a to z uwagi na zakreślone we wniosku kryteria, w oparciu o które należałoby wyselekcjonować informację (tylko sprawy zakończone w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] października 2014 r.). Z kolei, odnosząc się do kwestii, czy uzyskanie przez skarżącego przedmiotowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W skardze skierowanej do Sądu I instancji M. S. zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z organami, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że poszukiwanie, selekcjonowanie czy przygotowywanie informacji do udostępnienia nie stanowi o jej przetworzeniu, zawsze natomiast wiąże się z koniecznością poniesienia pewnego nakładu pracy.

W uzasadnienie powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że dostęp do informacji należących do informacji prostej ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli występowanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika z treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Przyjmuje się, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez dokonanie tzw. anonimizacji (np. w przypadku skanów orzeczeń sądowych), bo czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei, "informacja przetworzona" jest jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, na podstawie posiadanych materiałów źródłowych (informacji prostych). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, przetworzonej.

Sąd I instancji uznał, że przy ocenie żądań wniosku skarżącego organy obu instancji nie dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", a ponadto nie wykazały, by pozytywne załatwienie wniosku i udzielenie przedmiotowych informacji wymagało czasochłonnego i intelektualnego zaangażowania wielu pracowników, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji bieżących prac Urzędu.

W ocenie Sądu I instancji wskazane przez organy okoliczności nie świadczą o przetworzonym charakterze informacji, zwłaszcza że brak jest szczegółowych wyjaśnień co do zarzucanego szerokiego ich zakresu. Sygnalizowano już wcześniej, podzielając tym samym stanowisko skarżącego, że takie czynności organu jak selekcja dokumentów (także znajdujących się w archiwach) i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11, LEX nr 1107765). Zaznaczenia wymaga, że wnioskodawcy chodziło o informacje już gotowe i ich proste zestawienie, co nie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy organy bezzasadnie utożsamiają wytworzenie nowej informacji z opracowaniem nowego, bo wcześniej nieistniejącego dokumentu, przygotowanego "specjalnie" dla wnioskodawcy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że każda selekcja informacji publicznej - zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie - z puli informacji dostępnej organowi, wymagać będzie wykonania pracy myślowej, połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. W takim wypadku dochodzi jedynie do prostego zsumowania danych, czyli do przekształcenia informacji w inną formę, a nie do jej przetworzenia, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05 oraz wyrok WSA w Opolu z 15 grudnia 2014 r., II SAB/Op 75/14, CBOSA). Realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej z reguły wiąże się z opracowaniem nowego dokumentu, co jeszcze nie oznacza, że w takim przypadku dochodzi do wytworzenia nowej informacji. Decydująca jest bowiem treść tego dokumentu, jego zawartość. Ten "nowy" dokument nie jest informacją, lecz jedynie jej nośnikiem. Skoro w niniejszej sprawie M. S. wskazuje na dane będące w posiadaniu organu, a cała "trudność" w ich udostępnieniu polega na odszukaniu i zestawieniu tych danych, to nie sposób uznać, że wnioskodawca zażądał informacji publicznej przetworzonej, bo w istocie chodzi przecież o przeniesienie istniejącej informacji na papier lub przesłanie jej drogą elektroniczną.

Inną natomiast kwestią jest to, czy z uwagi na rozmiar żądanych informacji publicznych mamy w kontrolowanej sprawie do czynienia z przetworzeniem informacji. Wskazano już wyżej, że w pewnych sytuacjach suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną, zwłaszcza gdy szeroki zakres wniosku łączy się z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, a także wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego oraz utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak: NSA w wyroku z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, CBOSA). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykazały, by utworzenie żądanego przez skarżącego zbioru informacji prostych wymagało takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych, bieżących zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności, by łączyło się z potrzebą badania i przeprowadzenia oceny całego (lub znacznej części) zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, podając w tym zakresie określone kryteria wyboru. Już wstępna analiza treści wniosku wskazuje bowiem, że takie informacje jak liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień złożenia wniosku, personalia osób zajmujących stanowiska kierownicze i kierunek ukończonych przez nie studiów oraz daty zatrudnienia na tym stanowisku, nie wymagają czasochłonnych poszukiwań danych i możliwe jest ich udostępnienie niemalże "od razu". Także wysokość nagród i premii wypłaconych w okresie kilku miesięcy roku, w którym złożono wniosek, czyli w roku bieżącym, nie wiązał się, wbrew stanowisku organów, z potrzebą sięgania do zbiorów archiwalnych oraz angażowaniem wielu pracowników w poszukiwanie odpowiednich danych. Nie było zatem przeszkód do chociażby częściowego udzielenia informacji dotyczącej aktualnych danych. Tymczasem organy nie tylko nie udzieliły wnioskodawcy takich informacji, ale jeszcze bezzasadnie wskazywały na brak realnych możliwości załatwienia wniosku bez uruchomienia dodatkowych środków finansowych i osobowych w celu stworzenia specjalnych tabel z danymi, których skarżący przecież nie żądał, oraz w celu przeszukiwania dokumentów archiwalnych. Trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenia o potrzebie sięgania do archiwów, gdy informacje z pkt 1-3 wniosku dotyczyły w zdecydowanej większości danych z bieżącego roku. Nie wyjaśniły również organy, czy Gmina prowadzi listy wypłat nagród lub premii i czy te wypłaty są aż tak częste, że odszukanie danych w tym zakresie, jak stwierdzono, uniemożliwi pracownikowi kadr wykonywanie podstawowych obowiązków. Poza tym, co do pkt 3 wniosku, zdaniem Sądu, należało zbadać, czy ze względu na prywatność osoby fizycznej zasadne było żądanie udostępnienia informacji publicznych dotyczących wypłaconych nagród i premii w odniesieniu do każdego z pracowników Urzędu Gminy. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W świetle przytoczonej regulacji kluczowe zatem jest dokonanie wykładni pojęcia: "osoba pełniąca funkcje publiczne". Rozważań w tym zakresie zabrakło w podjętych decyzjach, choć zależała od nich ocena, czy w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki ograniczające dostępność do informacji publicznych w stosunku do części pracowników.

Przedstawiona wyżej argumentacja organów koncentrująca się na wykazaniu, że M. S.domagał się udostępnienia informacji przetworzonej, ponieważ jej wyodrębnienie i zestawienie wiązało się z intelektualnym zaangażowaniem kilku pracowników, co z kolei groziło dezorganizacją pracy Urzędu, mogła ewentualnie dotyczyć udostępnienia pozostałych informacji, które dotyczyły 2010 r. lub obejmowały okres czerech ostatnich lat, choć i w tym zakresie Sąd uznał za nieprzekonujące wywody organów dotyczące dużego nakładu pracy w ich odszukaniu, połączonego z zagrożeniem zakłócenia normalnego toku pracy. Zważyć bowiem trzeba, że liczba osób zatrudnionych w konkretnym dniu i miesiącu danego roku ([...] październik 2010 r.) wynika z różnych dokumentów, choćby płacowych czy zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Jeśli zaś chodzi o służbowe podróże zagraniczne Wójta i pracowników, Sąd miał na uwadze, że organ pierwszej instancji nie podał, czy w określonym przez skarżącego przedziale czasowym było tych wyjazdów aż tak dużo, że udzielenie informacji objętych punktem czwartym wniosku, które - co istotne - wedle organu pierwszej instancji wynikają z delegacji, wymagało specjalnego oddelegowania pracownika do realizacji tego zadania. Podobnie, dla uzasadnienia stanowiska o przetworzonym charakterze informacji publicznej dotyczącej liczby skarg na Wójta w okresie czterech lat oraz sposobu ich załatwienia, za niewystarczające należy uznać wyjaśnienie, że informacja ta wymaga skorzystania z zasobów archiwalnych.

W ocenie Sądu I instancji organy nie wyjaśniły wystarczająco swojego stanowiska, a w części stanowisko to zupełnie nie przystaje do żądań wniosku, zwłaszcza gdy organy dowodzą konieczności pracochłonnych poszukiwań w archiwach informacji publicznych, których udostępnienia domaga się skarżący, podczas gdy wystąpił on także o informacje związane z bieżącym funkcjonowaniem Urzędu. Ponadto zauważyć trzeba, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że brak odpowiedniej ilości pracowników nie może ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej. Prawo to ma swe umocowanie w przepisach Konstytucji RP (art. 61) oraz w przepisach ustawy (art. 2), zatem należy tak zorganizować pracę, by obok bieżących zadań możliwa była również realizacja zadań w zakresie udzielania informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził również, że organy wadliwie uznały, iż realizacja wniosku polega na stworzeniu nowego dokumentu, bo przygotowanego "specjalnie" dla skarżącego, przy użyciu pewnego nakładu pracy, związanego z poszukiwaniem (w archiwach) i wybraniem odpowiednich danych. Interpretując w ten sposób pojęcie "informacji publicznej przetworzonej", organy dokonały (w komentowanym obecnie zakresie) wadliwej wykładni prawa materialnego, tzn. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skargę od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżając w całości ten wyrok. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s,a.), a mianowicie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 in fine u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, skutkującą oceną, iż organy obu instancji nie dokonały prawidłowej interpretacji pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", a nadto - w wyniku nieprawidłowej oceny zastosowania przez organy administracyjne prawa materialnego w przedmiotowej sprawie - poprzez przyjęcie, że podanie wnioskodawcy nie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, co wynikało z dopuszczenia przez Sąd pierwszej instancji możliwości dokonywania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej selekcji poszczególnych elementów treści wniosku i jego rozpatrywania w oderwaniu od jasno i precyzyjnie określonego zakresu żądania;

- art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania przez organy prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, prowadzącą do wniosku, że w realiach przedmiotowej sprawy wnioskowana informacja publiczna stanowiła informację przekształconą - podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy organy administracyjne obu instancji dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", zasadnie dochodząc zarazem do przekonania - zważywszy na zakres żądania i kryteria ściśle określone w podaniu, że stanowi ona informację przetworzoną, nie nosi zaś cech informacji przekształconej.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności zaś założenie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej miał możliwość "sięgnięcia" do "rejestrów i ewidencji", umożliwiających mu w sposób prosty wygenerować informację publiczną określoną we wniosku, a nadto, że może ona wynikać "z różnych dokumentów, choćby płacowych czy zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego" - podczas gdy konkluzja taka była nieuprawniona w świetle akt przedmiotowej sprawy; w konsekwencji powyższego uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, sprowadzające się - w odniesieniu do każdej z nich - do konkluzji, zgodnie z którą organy obu instancji nie wykazały, by pozytywne załatwienie wniosku i udzielenie przedmiotowych informacji wymagało czasochłonnego i intelektualnego zaangażowania wielu pracowników, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji bieżących prac Urzędu, a nadto - do konkluzji o braku spełnienia wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji, podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - kontrolowane orzeczenia opatrzone były prawidłowymi uzasadnieniami, w których organy wykazały zasadność podjętych rozstrzygnięć, a tym samym - wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - nie dopuściły się naruszenia art. 107 §3 K.p.a.;

- art. 141 § 4 in fine w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, skutkujące niepewnością organów administracji w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasowe decyzje, a nadto związanie tych organów nietrafną oceną prawną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, na skutek wskazanych powyżej naruszeń doszło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. S. na podstawie art. 188 P.p.s.a., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w literaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym kryterium identyfikującym to, iż wniosek zawiera żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, stanowią dodatkowe czynności, które musi wykonać zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie do udostępnienia. Konieczne jest przy tym wykazanie przez zobowiązanego, iż musiał podjąć działania analityczne w celu odnalezienia żądanej informacji, a następnie inne, polegające na wyeliminowaniu tych fragmentów informacji, które naruszałyby ustawowo zdefiniowane tajemnice oraz prywatność. Jeżeli zobowiązany wykazałby, że działania takie wymagają podjęcia szeregu dodatkowych czynności konwencjonalnych, to mógłby uzależnić udostępnienie takiej informacji od istnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego (tak M. Jabłoński, Udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133). Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r,, sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2721/13, LEX nr 1518016) w przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tego rodzaju informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.

Co więcej w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 865/14, LEX nr 1677565) jako nieprawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zawężenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, łącząc je jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji. Charakter informacji prztworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

W zakresie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazano, że kontrola legalności aktu została dokonana w oderwaniu od materiału dowodowego, bowiem organ nie dysponował wzmiankowanymi rejestrami i ewidencjami. Wskazano także, że wymienione przez Sąd I instancji "różne dokumenty" w istocie nie zostały dookreślone w motywach wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu I instancji przedstawionej w związku z wykładnią art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. W ocenie WSA, przetworzeniem nie jest selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, uszeregowanie posiadanych informacji, jak i wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji. Sąd I instancji zawęził pojęcie informacji publicznej przetworzonej, łącząc je jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza jednakowoż, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Trafnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt. I OSK 865/14, lex 1677565) .

Wyjaśnienia wymaga także pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podobnie jak w sytuacji definicji "informacji publicznej przetworzonej", także i to pojęcie jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Wskazuje się, iż pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu. Podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, przed udostępnieniem tej informacji muszą ustalić i rozważyć czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ocena tej "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 352/08). Niezależnie więc od argumentacji podniesionej przez wnioskodawcę, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien zbadać czy udzielenie wnioskowanej informacji publicznej nie byłoby, w określonym we wniosku zakresie, szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić przy tym należy, że przez użycie słów "szczególnie istotne", prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne".

Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że organy nie wykazały, iż informacje wskazane w punktach: 1-2, 4-6 nie stanowią informacji przetworzonej. Ponadto organy prawidłowo przyjęły, że udostępnienie informacji przetworzonej w niniejszej sprawie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Jak prawidłowo wskazuje organ I instancji rozpoznanie wniosku w zakresie punktów 1-2 wymagałoby przejrzenia akt osobowych pracowników zatrudnionych w gminie. Wnioskodawca domaga się bowiem wskazania liczby zatrudnionych na dzień złożenia wniosku ale również na datę [...] listopada 2010 r. Z kolei w punkcie 2 wniosku wnioskodawca żąda między innymi informacji o wykształceniu osób zatrudnionych, kierunku ukończonych studiów oraz informacji o dacie zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku. Udzielenie informacji w takim zakresie wymagało kwerendy akt osobowych i stworzenie informacji na potrzeby wnioskodawcy.

Zgodzić się należy natomiast z argumentacją Sądu I instancji odnośnie udzielenia informacji, o której mowa w punkcie 3. M. S. domaga się informacji o wysokości przyznanych i wypłaconych nagród i premii za niespełna rok, bowiem od [...] stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku , czyli do [...] października 2014 r. Tego rodzaju informacje nie mogły być uznane za przetworzone, biorąc pod uwagę krótki okres którego dotyczy wniosek oraz okoliczność, że dane w tym zakresie powinny być dostępne w systemie informatycznym Gminy. Niewątpliwie więc udzielenie tej informacji nie wymaga znacznego nakładu pracy i środków. Słusznie też zauważa Sąd I instancji, że udzielenie informacji w tym zakresie będzie wymagało podziału na pracowników wykonujących funkcje publiczne i na pozostałych. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Wynagrodzenie jest jednym z warunków wykonywania funkcji poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Gdyby zatem uznać wszystkich pracowników samorządowych za osoby wykonujące funkcje publiczne, to informacje o ich nagrodach, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałaby ochronie dotyczącej ochrony prywatności osoby fizycznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Nie ma natomiast racji Sąd I instancji twierdząc, że udzielenie informacji o podróżach zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy nie jest informacją przetworzoną. Wnioskodawca domaga się bowiem informacji za okres od dnia [...] listopada 2010 r. do daty złożenia wniosku, czyli za okres prawie czterech lat. Udzielenie informacji w tym zakresie wymagałoby zatem przejrzenia delegacji służbowych za wymienionych okres i sporządzenia stosownego zestawienia .

Nietrafna jest też argumentacja Sądu w zakresie punktu 5 wniosku, w którym strona domaga się wykazu postępowań sądowych z udziałem Gminy w okresie od [...] listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Jak słusznie zauważa organ I instancji udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymagałoby zestawienia informacji o postępowaniach sądowych ze wszystkich komórek organizacyjnych Gminy, w tym poszczególnych jednostek organizacyjnych gminy, które same nie mają zdolności sądowej. Również nietrafna jest argumentacja w zakresie udzielenia informacji, o której mowa w punkcie 6, tj. informacji o liczbie skarg na działalność Wójta w okresie od [...] listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Skoro Gmina nie prowadzi takiego wykazu to udzielenie informacji w tym zakresie wymagałoby kwerendy wielu dokumentów, a tym samym znacznego nakładu pracy.

Tym samym za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., w odniesieniu do punktów: 1-2, 4-6 wniosku.

Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 in fine w związku z art. 153 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Wprawdzie wskazania co do dalszego postępowania nie zostały wyrażone wprost, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jakie działania miały podjąć organy.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zawarł stwierdzenie, że organy miały sięgnąć do "rejestrów i ewidencji" bliżej nie określając tychże rejestrów i ewidencji. Wypowiedź Sądu I instancji należy uznać za stwierdzenie o charakterze ogólnym wskazującym na drogę poszukiwania danych. Z tych też względów nie można przyjąć, że Sąd I instancji poczynił ustalenia w oderwaniu od materiału dowodowego.

Z tych względów i na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.