Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1109/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], i w tym zakresie, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne:

I. nakazało Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), w związku ze stwierdzeniem zmiany stanu wody na drodze [...], ul. [...] oraz działkach o numerach ewidencyjnych [...] ze szkodą dla działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] , gm. [...], wykonanie działań polegających na:

1. wybudowaniu podmurówki o wysokości 50-60 cm na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] możliwie blisko granicy tych działek z działkami o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (tj. w następującym układzie graniczących działek o numerach ewidencyjnych [...]);

2. wykonaniu na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (wzdłuż południowych granic tych działek) tworzących ciąg ul. [...], rynienki odwodnienia liniowego eliminującej bezpośredni spływ z przebiegającego wzdłuż ulicy chodnika w sposób pozwalający na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej w ul. [...];

II. odmówiło nakazania W. R. i D. R. – współwłaścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na ww. działce ze szkodą dla działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:

W piśmie z 1 września 2016 r. M. J. poinformowała, że w wyniku budowy drogi [...], przebudowy ul. [...] oraz działań na terenach sąsiednich, nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla jej posesji. W piśmie tym zawarty został wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w sprawie zalewania posesji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], gm. [...]. M. J. nie podała precyzyjnie na jakim terenie (poza pasami drogowymi drogi [...] oraz ul. [...]) przeprowadzone zostały działania zmieniające w jej opinii stan wody na gruncie ze szkodą dla jej nieruchomości. W punkcie nr 4 pisma podała m.in., że wywyższono również duży teren zielony należący GDDKiA.

W sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w toku którego organ I instancji postanowił powołać biegłego w celu wydania opinii, czy w wyniku budowy drogi [...] , przebudowy ul. [...] oraz na działkach nr ew. [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki [...]. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] powołał w charakterze biegłego M.F. , prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...].

We wnioskach końcowych opinii biegły stwierdził m.in.: "Wszystkie skarżone działki (wyłączywszy działkę [...], której teren nie został podniesiony) można uznać jako przyczyniające się do zmiany stosunków wodnych na działce [...]. W odniesieniu do działek posiadających wspólną granicę z działką [...] jest to działanie bezpośrednie, natomiast w odniesieniu do działek nieposiadających wspólnej granicy z działką [...] jest to działanie pośrednie (dotyczy to m.in. odcinka wjazdu drogowego z ulicy [...] na teren działki [...]). W analizowanym przypadku mamy wyraźną i istotną niekorzystną zmianę warunków wodnych o umiarkowanych i ograniczonych skutkach dla poszkodowanego. Istnieje pełny związek przyczynowo skutkowy pomiędzy działaniami strony skarżonej polegającymi na zmianie poziomu powierzchni i zmianie kierunku i stopnia nachylenia terenu, a pogorszeniem się stosunków wodnych na działce [...]."

M. J. i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpili z uwagami do opinii biegłego, który w piśmie z 15 listopada 2017 r. przedstawił wyjaśnienia i podtrzymał stanowisko.

W rezultacie, decyzją nr [...] z 19 stycznia 2018 r. Wójt Gminy [...]:

I. nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w związku ze stwierdzeniem zmiany stanu wody na drodze [...], ul. [...] oraz działkach [...] ze szkodą dla działki [...] w miejscowości [...] , gm. [...], wykonanie działań polegających na:

1. wybudowaniu podmurówki o wysokości 50-60 cm na działkach [...],[...] i [...] możliwie blisko granicy tych działek z działkami [...] (tj. w następującym układzie graniczących działek [...]);

2. wykonaniu na działkach [...] (wzdłuż południowych granic tych działek) tworzących ciąg ul. [...], rynienki odwodnienia liniowego eliminującej bezpośredni spływ z przebiegającego wzdłuż ulicy chodnika, w sposób pozwalający na odprowadzane wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej w ul. [...];

II. odmówił nakazania W.R. i D. R. – współwłaścicielom działki [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na tej działce ze szkodą dla działki [...] w miejscowości [...], gm. [...];

III. orzekł, że obowiązki określone w punkcie I. należy wykonać w terminie do dnia 31 października 2018 r.

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał art. 234 ustawy Prawo wodne i wskazał, iż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek działań właściciela gruntu doszło do naruszenia stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W czasie prowadzenia postępowania nastąpiła zmiana właściciela działki [...]: nie są nimi J. B. i B.O., lecz zgodnie z zapisami w księdze wieczystej jest nim Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji i zarzucając mu:

1) naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 z art. 107 § 3 kpa poprzez:

- dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, skutkującej bezpodstawnym przyjęciem, iż jest odpowiedzialna za zmianę stosunków wodnych na działkach objętych wnioskiem M.J. , chociaż materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na takie przyjęcie;

- brak wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wskazania okoliczności, które organ I instancji uznał za udowodnione, a także wskazania przyczyn dla których odmówił innym okolicznościom mocy dowodowej, co wskazuje, iż organ I instancji ustalił i zinterpretował okoliczności faktyczne do z góry przyjętej tezy o odpowiedzialności GDDKiA, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika taka odpowiedzialność;

- bezpodstawną odmowę rozszerzenia obszaru działek objętych postępowaniem administracyjnym, w celu prawidłowego i wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy dotyczących stosunków wodno-gruntowych oraz przyczyn zalewania działki [...], chociaż taki obowiązek spoczywał na organie I instancji, a żaden przepis szczególny nie wyłączał tego obowiązku, czym uchybił obowiązkom wynikającym z treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego;

2) naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż odwołująca jest odpowiedzialna na zmianę stosunków wodno-gruntowych oraz nałożenie obowiązków mających przeciwdziałać tym zmianom, chociaż ze gromadzonego materiału dowodowego nie wynika odpowiedzialność odwołującej zmianę stosunków wodno-gruntowych.

Strona odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przede wszystkim wskazało, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], została wydana na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne. Jednakże z przeprowadzonej analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w odniesieniu do postępowań prowadzonych na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. zastosowanie ma art. 545 ust. 4 tej ostatniej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Tym samym organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji w kwestionowanej decyzji wadliwie oparł się na przepisach art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne. Niemniej jednak podniósł, iż w zakresie określenia przesłanek do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w związku z działaniami – zmianą stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, treść przepisów art. 29 ust. 1-3 ustawy z 2001 r., jak i art. 234 ust. 1-3 ustawy z 2017 r. jest tożsama. Jedyna różnica polega na określeniu terminu wykonania prac w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z 2017 r. Tym samym, w postępowaniach dotyczących naruszenia stosunków wodnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., jak i z 2017 r. zakres postępowania dowodowego nie uległ zmianie. Zakres działań organu, tak w przypadku ustawy z 2001 r., jak i z 2017 r., obejmuje konieczność ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a więc stwierdzenia, czy właściciel nieruchomości dokonał zmiany stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich, co rodzi skutek w postaci nałożenia sankcji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody. Jeżeli zatem organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w związku ze złożonym odwołaniem stwierdzi, iż decyzja organu I instancji, została wydana w oparciu o wadliwą podstawę materialnoprawną, a więc na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne, pomimo konieczności wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., to w przypadku ustalenia, iż postępowanie dowodowe organu I instancji jest kompletne i nie wymaga uzupełnienia, nie może skorzystać z rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczony przepis określa przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, które może być wydane, jeżeli kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a także niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tym samym, w przypadku rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostało wydane na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne, pomimo konieczności zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., z uwagi na tożsamość przesłanek do wydania decyzji w zakresie nałożenia obowiązku w przypadku naruszenia stosunków wodnych na gruncie i stwierdzenia przez organ odwoławczy braku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, na podstawie obu ustaw dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 1 pkt 1 kpa lub art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Takie rozstrzygniecie organu odwoławczego nie skutkuje także naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 kpa, bowiem zasada ta wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał, iż powołany w niniejszej sprawie biegły M. F., w sporządzonej opinii wskazał na okoliczności powodujące zmianę stanu wody na gruncie. Są nimi przeobrażenie terenu związane z realizacją trasy [...] i ul. [...], aczkolwiek już przed rozpoczęciem budowy teren charakteryzował się niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi. Biegły stwierdził, iż niewątpliwie urbanizacja okolicznych terenów niewątpliwie przyczyniła się do podniesienia wód gruntowych, jednakże działania GDDKiA związane z budową trasy [...], tj. przemodelowanie rzeźby terenu oraz wykonanie nasypu, zmieniły kierunek odpływu wód na działkę [...]. Wpływ na zalewanie tej działki ma także brak prawidłowego wykonania odwodnienia ul. [...] (na odcinku graniczącym z działką [...]).

Organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał oceny sporządzonej opinii i stwierdził, iż jest ona wiarygodna i nie zawiera nieścisłości. W toku podjętych czynności biegły dokonał oględzin nieruchomości, a także przy jej sporządzaniu oparł się na mapie hydrologicznej oraz ewidencyjnej, uwzględnił także okoliczności związane ze stanem wód gruntowych przed wybudowaniem trasy [...].

W toku postępowania strona odwołująca przedstawiła swoje stanowisko, zaś biegły szczegółowo ustosunkował się do zarzutów, więc w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak było podstaw do uwzględnienia stanowiska strony. Z opinii biegłego wynika, iż przedmiotowy teren w istocie charakteryzował się niekorzystnymi warunkami hydrologicznymi, niemniej jednak to bezpośrednie sąsiedztwo trasy [...] i tak istotna zmiana ukształtowania terenu spowodowała zmianę kierunku spływu wód na działkę [...]. Okoliczność wykonania przez GDDKiA odwodnienia w ramach prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji drogowej nie oznacza, iż sama inwestycja nie mogła spowodować zmiany stosunków wodnych. W przedmiotowej sprawie biegły nie zakwestionował zastosowanego systemu odwadniającego i tym samym nie wskazał na wadliwość wykonanych robót budowlanych, jednakże jako przyczynę zmiany stanu wód na działce [...] podał przeobrażenie terenu spowodowane realizacją trasy [...].

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne orzekł jak na wstępie.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.:

a) art. 28 kpa oraz art.18a ustawy o drogach publicznych, poprzez wydanie rozstrzygnięcia względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy tak określony beneficjent decyzji jest pozbawionym zdolności procesowej urzędem obsługującym zarządcę drogi – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co skutkowało wydaniem decyzji względem podmiotu, który nie może być stroną tego postępowania, a w konsekwencji obarczeniem przedmiotowej decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa;

b) art. 7, art. 77 oraz 80 kpa, poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co skutkowało wyprowadzeniem wniosków z niego niewynikających, a w konsekwencji błędnym stwierdzeniem istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na nieruchomościach [...], a szkodą na nieruchomości [...], podczas gdy z treści opinii biegłego bezspornie wynika, że wszystkie nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością [...], w tym m.in. [...], przyczyniają się do zmiany stosunków wodnych na tej nieruchomości, a przeprowadzona jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych inwentaryzacja potwierdzała już wtedy istnienie problemu związanego z zalewaniem działki [...];

c) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa, poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało wadliwym uzasadnieniem decyzji, uniemożliwiającym poznanie przyczyn, które legły u podstaw rozstrzygnięcia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ nie stwierdził zarówno szkody, jak i adekwatnego, typowego związku pomiędzy powstaniem tej szkody, a działaniem skarżącej, co w świetle naruszonego przepisu uniemożliwiało wydanie rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swojej właściwości sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa).

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja o nakazaniu zarządcy drogi wykonania określonych działań zapobiegających szkodom.

Przyznać należy rację stronie skarżącej, że w zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji organu I instancji – doszło do nieprecyzyjnego określenia strony, jako Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji, gdy z art.18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) wynika, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś w myśl art. 18a ust. 1 tej ustawy, realizuje on swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jednak, w ocenie Sądu, okoliczność ta nie ma znaczenia dla meritum samej decyzji, a tym samym nie w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 kpa, bowiem strona postępowania została wskazana prawidłowo. Jedynie, jak już wyżej wskazano, doszło do jej nieprecyzyjnego określenia strony, nie ma jednak wątpliwości do kogo jest ona skierowana i kogo czyni ona zobowiązanym do wykonania określonych w niej działań. Z pewnością kwestia ta nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem została ona skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie.

W dalszej kolejności wskazać należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia dokonane przez organ i jego ocenę prawną, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania. Przede wszystkim słusznie SKO zastosowało przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej: ustawa z 2001 r.), zamiast ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: ustawa z 2017 r.) w brzmieniu właściwym dla chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Art. 29 ustawy z 2001 r. stanowił, że:

1. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie;

2. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

3. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z art. 29 ust. 3 wynikało więc, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mógł, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Cytowany przepis odnosił się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musiało to być naruszenie tego rodzaju, iż powodowało szkodę dla gruntów sąsiednich. Treść powołanego powyżej przepisu wskazywała też, iż musiał istnieć związek skutkowo-przyczynowy pomiędzy działaniami danego podmiotu, a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Oznacza to, iż nałożenie na dany podmiot obowiązku przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego następowało wówczas, gdy postępowanie administracyjne wykazało w sposób jednoznaczny, iż określone działania spowodowały zaburzenie stanu wód na gruntach sąsiednich.

Z brzmienia art. 29 ustawy z 2001 r. wynikało, iż ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również zobowiązał go do dbania o to, aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania, ale też działania osób trzecich, jak też na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego oraz innych osób.

Naruszenie przez właściciela nieruchomości stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich rodziło skutek w postaci nałożenia sankcji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody. Obowiązek ten nakładany był w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, iż jej wydanie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli np. stwierdzenia, iż właściciel gruntu dokonał czynności, na skutek których doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musiało to być naruszenie tego rodzaju, iż powodowało szkodę dla gruntów sąsiednich. W orzecznictwie wskazuje się, że spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Wymienia się przy tym liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu powołanego art. 29 ust. 3, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 880/07, LEX nr 466028). Powyższe przykłady wskazują, że przepis ten miał zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikały z działań niedotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływały na stosunki wodne w otoczeniu.

Podstawowym dowodem w sprawie ustalenia czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich i jakie są tego przyczyny jest opinia biegłego. Opinia taka, jak każdy dowód, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś przy ocenie tej organ nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość tego rozumowania.

Opinia sporządzona przez biegłego dla potrzeb przedmiotowego postępowania administracyjnego została przygotowana przez osobę posiadającą niezbędną wiedzę specjalistyczną z zakresu hydrologii. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że opinia ta odnosi się do przedmiotu postępowania i tym samym mogła stanowić podstawę do dokonania ustaleń, czy zaszły okoliczności określone w art. art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r.

Ze sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego opinii M. F. jednoznacznie wynika, że okolicznościami powodującymi zmianę stanu wody na gruncie w niniejszej sprawie są przeobrażenia terenu związane z realizacją trasy [...] i ul. [...], aczkolwiek już przed rozpoczęciem budowy teren charakteryzował się niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi. Choć niewątpliwie urbanizacja okolicznych terenów niewątpliwie przyczyniła się do podniesienia wód gruntowych, jednakże działania skarżącego związane z budową trasy [...], tj. przemodelowanie rzeźby terenu oraz wykonanie nasypu – zmieniły kierunek odpływu wód na działkę [...]. Wpływ na zalewanie tej działki ma także brak prawidłowego wykonania odwodnienia ul. [...] (na odcinku graniczącym z działką [...]). Wykonanie przez GDDKiA odwodnienia w ramach prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji drogowej nie oznacza, iż sama inwestycja nie spowodowała zmiany stosunków wodnych. Biegły nie zakwestionował zastosowanego systemu odwadniającego i tym samym nie wskazał na wadliwość wykonanych robót budowlanych, jednakże jako przyczynę zmiany stanu wód na działce [...] podał przeobrażenie terenu spowodowane realizacją trasy [...].

Nawet dla laika jasne jest, że wybudowanie w pobliżu określonej nieruchomości długiego i wysokiego nasypu zmienia kierunek odpływu wód, wpływając niekorzystnie na stan wody na takiej nieruchomości. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przed wybudowaniem trasy [...] właścicielka działki [...] nie zgłaszała zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla swojej posesji.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Organ dokładnie ustalił stan faktyczny, więc nie dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a ponadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady jego swobodnej oceny. Zarzuty w tym względzie stanowią jedynie dowolną polemikę strony z zaskarżoną decyzją.

Nie sposób też zgodzić się z ostatnim z zarzutów naruszenia przepisów postępowania stawianych przez skarżącego, a mianowicie naruszenia art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w wystarczającym stopniu odniósł się do zarzutów odwołania, a także wskazał fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparł, co w okolicznościach niniejszej sprawy jest jednoznaczne z odmową uznania twierdzeń strony skarżącej. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni umożliwia poznanie przyczyn, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Organ dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wyraźnie wskazał, jakie okoliczności przemawiały za koniecznością wydania zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji w sprawie prawidłowo zastosowane zostało prawo materialne, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., co zostało już wyjaśnione powyżej.

Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz ponownie orzekł co do meritum w sposób wskazany na wstępie.

Na zakończenie zauważyć należy, że Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym innych poza zarzuconymi w skardze naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.