Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2350/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skarg E.M., H.G., J.S., K.J., M.J., M.J., M. J., Z. W. i Banku [...] [...][....] w [....] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność, a w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. ok. [...] m2 stanowiąca własność L. J. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie tego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Obecnie przedmiotowa nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...], przy czym dz. ew. nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. Spółki Akcyjnej w W., natomiast dz. ew. nr [...] i [...] (droga - ul. [...]) stanowią własność W. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.

W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek J. J. będącego spadkobiercą L. J., złożony w trybie art. 7 w/w dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (nr hip. [...]).

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło spadkobiercom L. J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne." Jednocześnie stwierdzono, że budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek M. J., K.J., M. P., H.J., M. P., E. J., E.M., J. S. i Z.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...], którym odmówiono spadkobiercom po L.J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2).

W uzasadnieniu organ ustalił, że w dacie wydania badanych w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] lipca 1953 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ni. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy o uchwaleniu planu tj. z dniem 25 maja 1949 r. (M. P. Nr A-32, poz. 484). Na kopii niniejszego planu uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] oraz określił funkcje dla poszczególnych części nieruchomości. Z oznaczeń tych wynika, że dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] w części przewidziana była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego, a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Zdaniem organu, przyjąć należy, że wobec braku linii rozgraniczających przeznaczenie części przedmiotowego terenu w planie nr [...], funkcje określone jako: dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi winny stanowić przeznaczenie akcesoryjne wobec zasadniczego celu, jakim było budownictwo o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z opisem budynków sporządzonym przez Resort Techniczno - Budowlany Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r. sprawdzonym w terenie w dniu [...] sierpnia 1953 r. na przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] znajdowały się:

budynek frontowy od ul. [...], murowany, 3 - kondygnacyjny,

podpiwniczony, mieszkalny, częściowo wypalony, stopień użytkowania 1/4;

oficyna poprzeczna, murowana, 4 - kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna,

częściowo wypalona, stopień użytkowania 1/2;

budynek frontowy od ul. [...], murowany, 4 - kondygnacyjny, podpiwniczony

mieszkalny, częściowo wypalony, stopień użytkowania 1/4.

W budynkach czynne były instalacje sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, gaz i elektryczność.

W ocenie organu, organ rozpatrując wniosek dekretowy zobowiązany był uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w planie zabudowy. W przedmiotowej zaś sprawie nie ma wystarczających podstaw, by uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego w części nieruchomości, która w planie zabudowania przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (tj. w części dz. ew. nr [...] i [...] o pow. ok. [...] m2). Powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08. Obowiązkiem organu dekretowego w niniejszej sprawie było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Organy odmawiające przyznania prawa do gruntu nie wykazały w sposób bezsporny, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli - w części oznaczonej na planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej - z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania, tym samym rażąco naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zachodzą więc przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r. nr [...] w części nieruchomości (o pow. ok. [...] m2) przeznaczonej w miejscowym planie nr [...] pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...].

Organ podkreślił dalej, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w tej części wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] uprzednio wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 05 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] na rzecz P. z siedzibą w W. Na podstawie powyższej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 06.04.1995r. sygn. akt. Ul ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223).

Organ ustalił ponadto, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nr [...], pozostała część przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczona została wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, a to oznacza, że drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. W zakresie więc części (o pow. ok. [...] m ), w jakiej teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi - część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej.

W dniu [...] stycznia 2012 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. J., K.J., M.P., H.J., M.J., E. M., J.S. i Z.W., zaś w dniu [...] stycznia 2012 r. wniosek taki złożył P.SA w W.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą materialnoprawną ocenianych decyzji z dnia [...] lipca 1953 r. oraz z dnia [...] stycznia 1954 r. jest art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ), w myśl którego organ uwzględni wniosek o przyznanie własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Zdaniem organu, planem dla terenu przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] opubl. w M.P. nr [...], poz. [...]. Z notatki służbowej geodety uprawnionego z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że część nieruchomości w tym planie była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (część działki ewidencyjnej nr [...] i [...] o pow. Ok. [...] m2), a pozostała część pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. Ok. [...] m2). Nie było zatem możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela ze wskazanym przeznaczeniem w części przeznaczonej pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Dodatkowo organ wskazał, że każda droga służąca do przejazdu, o ile nie jest zamknięta dla ruchu powszechnego, z samej istoty swej jest dostępna dla wszystkich, a więc jest drogą publiczną. Dostępność ulicy [...] - jednej z głównych arterii Miasta jest w ocenie organu faktem notoryjnym nie wymagającym komentarza. Pogląd swój poparł stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 09 września 1930 r. sygn. akt II K 746/30, lex nr 406920.

Odmiennie, w ocenie organu, kształtuje się ocena legalności kwestionowanych decyzji w części przedmiotowej nieruchomości, która w planie była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby odmowa przyznania prawa własności czasowej w tej części była uzasadniona. Problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w sytuacji, gdy plan przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26.11.2008r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Chybiony jest, zdaniem organu, zarzut z wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o konieczności odniesienia się do obecnego, faktycznego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Rozstrzygając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych organ bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w chwili ich wydania. Późniejsze zmiany prawne i faktyczne jakie zachodziły na nieruchomości nie mają wpływu na ocenę, czy przy wydawaniu orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156§2 k.p.a., bowiem w niniejszym postępowaniu nadzorczym organ bada jedynie skutki prawne wywołane przez decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1953 r., w części w której wystąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc brać w tym przypadku pod uwagę tylko bezpośrednie czynności prawne jakie były ich następstwem. W niniejszym postępowaniu nie mają znaczenia skutki prawne wywołane zdarzeniami lub czynnościami prawnymi, które nie są bezpośrednim następstwem ocenianych decyzji. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów podlegających przepisom dekretu, samo przez się nie oznacza, że decyzje wydane na podstawie dekretu odmawiające przyznania prawa własności czasowej, wywołały nieodwracalne skutki prawne. Pierwotną podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] i to ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego.

W ocenie organu, niekwestionowany jest pogląd, iż z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotknięta wadą nieważności. W tym zaś przypadku, z taką sytuacja nie mamy do czynienia.

Dalej organ odniósł się do zarzutów sformułowanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 7 k.p.a. i wyjaśnił, że są one niezasadne i niezrozumiałe, gdyż ani z akt sprawy, ani z samego wniosku nie wynika, aby jakieś rozstrzygnięcia dotyczące przedmiotowej nieruchomości funkcjonowały w obrocie prawnym. W sprawie nie występuje też przesłanka z art. 156§1 pkt 7 k.p.a.

Skargę od powyższej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 września 2012 r. w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2), wnieśli: M. J., K.J., M. T. P., H.J., M.J., E. M., J. S. i Z.W., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji w tej części i w tym zakresie stwierdzenia jej nieważności w tej części,

2) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wadliwe przyjęcie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w zaskarżonej części.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1953 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Minister nie ustosunkował się w pełni do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ich zdaniem, odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Tak jednoznacznych i wyraźnych ustaleń Minister zaś nie poczynił. W ich ocenie, Minister ograniczył się do zbadania wystąpienia w sprawie przesłanki "przeznaczenia gruntu w planie", a nie poczynił ustaleń w zakresie "korzystania z gruntu". Organ ten wyszedł także poza ramy postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i przeprowadził postępowanie, w którym dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a więc wykroczył poza swoje uprawnienia jako organu nadzorczego.

Dalej skarżący podnieśli, że Minister nie zbadał w wystarczający sposób, jaki plan obowiązywał w dniu wydania decyzji dekretowej. W dacie wydania decyzji dekretowej obowiązywał bowiem Ogólny plan zabudowania W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r., który nie został uchylony żadnym aktem prawnym. Ustalenia tego planu powinien wziąć zatem Minister pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem decyzji dekretowej.

Skargę od powyższej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. wniósł również P. SA w W., zaskarżając w całości tę decyzję oraz utrzymującą przez nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] uprzednio wchodzącego w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. decyzją ostateczną Wojewody [...] z dn. [...] czerwca 1992 r. na rzecz P. Na mocy decyzji Wojewody Nr [...] z dn. [...] sierpnia 1992 r. P. nabył z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] mkw. opisanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nabył nieodpłatnie prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na w/w gruncie.

Zdaniem tego skarżącego, przesłanką wadliwości decyzji Ministra wskazaną normatywnie w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jest fakt, że decyzja dekretowa dotyczyła konkretnie oznaczonej Nr hip. [...] nieruchomości przy ul. [...] jako całości nie tylko geodezyjnej, ale i prawnej, której dzisiaj nie można bez skutku wadliwości rozdzielać na części, gdyż każda decyzja jako indywidualny akt prawny stanowi jednolitość prawną. W przedmiotowej sprawie zaistniała taka sytuacja, że na skutek decyzji Ministra do tej samej działki ewid. [...] w części legalnie odmówiono przyznania prawa własności czasowej, a w części nielegalnie. Ponadto wskazać należy "subsydiarnie", że art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat.

W ocenie skarżącego, decyzje Ministra należy zaskarżyć w całości i podnieść także zarzut naruszenia przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwej i selektywnej ocenie materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie to Minister oparł bowiem na twierdzeniu, że organy dekretowe odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowy, więc tym samym naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ nie istniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Zdaniem skarżącego taka dyspozycja wskazuje, że organy dekretowe powinny dokonywać oceny zgodności wykorzystywania terenu z planem w oparciu o stan faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji, a tym samym istniała obiektywna przesłanka do odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu. Minister zaś przyjął stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1949 r. zawierał swoistą definicję użyteczności publicznej wykluczającą wykorzystywanie nieruchomości na cele mieszkalne lub handlowe. Taką interpretację w/w planu zagospodarowania przestrzennego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2006 r. I OSK 891/05, w którym przesądził, że wykorzystywanie terenu na cele mieszkaniowe, handlowe i biurowe nie mieści się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Powyższy wyrok dotyczył analogicznej sytuacji, o identycznym stanie faktycznym i prawnym oraz odnosił się do nieruchomości sąsiedniej objętej tym samym planem zagospodarowania przestrzennego, której także użytkownikiem wieczystym jest skarżący.

Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem skarżącego, nie znalazły odzwierciedlenia w treści zaskarżonych decyzji Ministra, który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy rozpatrzył i ocenił w sposób selektywny i fragmentaryczny, co skutkowało uznaniem, że decyzje dekretowe odmawiającej przyznania własności czasowej do części nieruchomości rażąco naruszały prawo i zastosowaniem jako podstawy prawnej art. 156 § 1 pkt 2 - zamiast art. 156 § 2 k.p.a. oraz 158 § 1 - zamiast art. 158 § 2 k.p.a., a w konsekwencji stwierdzeniem ich nieważności. Powyższe spowodowało naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowił przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wskazany dekret ustanawiał sztywne reguły, według których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli spełnione były przesłanki wymienione w jego art. 7 ust. 1 i 2. Przesłanki te to: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie i korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Dekret nie określał żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa własności czasowej gruntu (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00, Lex 81770; z 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98, Lex 47376). Tym samym inne okoliczności niż wymienione wyżej nie mają doniosłości prawnej przy rozpoznaniu sprawy, a więc nie mogą stanowić przeszkody do ustanowienia prawa własności czasowej. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nie przyznaniu z jakichkolwiek innych przyczyn wieczystej dzierżawy", jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok SN z 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94 OSNAP zd. 2, poz. 142).

W ocenie Sądu, obie skargi są nieuzasadnione, gdyż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zaś wydane przez nie decyzje nie naruszają prawa.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że w sprawie jest niekwestionowane, że skarżące M.J., K.J., M.P., H.J., M. J., E. M., J.S. i Z.W. są następcami prawnymi właściciela dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], która podzielona została następnie na działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]. Nie ma także sporu co do faktu posiadania przedmiotowego gruntu przez następców prawnych właściciela w dacie złożenia wniosku oraz, że złożenie wniosku nastąpiło w przepisanym prawem terminie. Pozostałe okoliczności są w mniejszym lub większym zakresie sporne.

Skarżący zarzucili, że organy nieprawidłowo ustaliły, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie złożenia wniosku i podnieśli, że ich zdaniem był to plan z 1931 r.

Zdaniem Sądu, należy przyznać w tym względzie rację organom, które ustaliły, że w tym czasie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] maja 1949 r. (M. P. Nr [...], poz. [...]). Brak jest w ocenie Sądu, jakiejkolwiek normy prawnej, która by powodowała wygaśnięcie tego planu w powołanej przez skarżących dacie (1 stycznia 1951 r.). Wskazany plan przestał obowiązywać dopiero z dniem wejścia w życie planu zwanego "Perspektywiczny plan ogólny, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany i zmieniany, a na jego podstawie były wydawane decyzje lokalizujące inwestycje, a zatem wywierał wpływ na porządek urbanistyczny W. Wskazały przy tym, że w kwestii publikacji i obowiązywania wskazanego planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 sierpnia 2011 r. sygn. akt 1 OSK 1383/10 i stanął tam na stanowisku, że plan ten obowiązywał.

Skoro zatem w dacie złożenia wniosku obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] uchwalony w dniu [...] maja 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., to on winien być przedmiotem analizy na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu. Tak też uczyniły organy.

Sąd podziela ustalenia organów, że dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] w części przewidziana została w przedmiotowym planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego (część dz. ew. nr [...] i nr [...] o pow. ok. [...] m2), a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (część dz. ew. nr [...] i nr [...]). Trafnie zatem organy przyjęły, że zajęcie części dawnej nieruchomości pod drogę spowodowało, że korzystanie z gruntu w tej części przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] (o pow. ok. [...] m2) zostały przeznaczone pod budowę ulicy [...]. Trafnie przy tym organy powołały się na dokumenty w postaci pisma Biura Odbudowy [...] z dnia [...] czerwca 1946 r. nr [...] nadesłane przez Archiwum Urzędu W. przy piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], z którego wynika, że opracowywany plan zabudowy przewiduje rozebranie budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...], bowiem "budynek leży na trasie poszerzenia ul. [...]", a także na pismo Biura Odbudowy [...] z dnia [...].03.1947 r. nr [...], nadesłanym również przez Archiwum Urzędu W., z którego wynika, że "posesja leży na trasie poszerzenia ul. [...]".

Za prawidłowy należy uznać pogląd organów, że ulica [...] jest jedną z głównych arterii Miasta W. i przez to jest drogą publiczną, a także że jest to fakt notoryjny, nie wymagający dowodu. Organy trafnie się przy tym powołały na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 09 września 1930r. sygn. akt II K 746/30, lex nr 406920, że każda droga służąca do przejazdu, o ile nie jest zamknięta dla ruchu powszechnego, z samej istoty swej jest dostępna dla wszystkich, a więc jest drogą publiczną.

Skoro więc, w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych właściciela przedmiotowej nieruchomości. Tym samym więc, obie decyzje odmawiające z tego względu ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa własności czasowej gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej [...] i [...] odpowiadają prawu. Uwzględnienie wniosku dekretowego oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzja taka natomiast, jako rażąco naruszająca art. 2 lit. a) ustawy o drogach publicznych, obarczona by była wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

W kontekście powyższym, jako niezasadny należy ocenić zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 138 §1 k.p.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, polegający na tym, że organy ograniczyły się do zbadania wystąpienia w sprawie przesłanki "przeznaczenia gruntu w planie", a nie poczyniły ustaleń w zakresie "korzystania z gruntu". Podkreślenia bowiem wymaga, że niezależnie od tego, jakie było owe dotychczasowe korzystanie i tak nie dało się go pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z planu z 1949 r. Szczegółowe więc ustalenie w zakresie tego korzystania i tak by niczego w sprawie nie zmieniło odnośnie rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. Organy, co podkreślono już powyżej, w ramach postępowania nadzorczego zajmowały się zbadaniem, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu i doszły do przekonania, że przesłanka ta została spełniona. Przywołany przez skarżących wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK/06 potwierdza tylko tę zasadę, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy niczego nie zmienia. Zarówno bowiem organy w postępowaniu zwykłym, jak też organy w postępowaniu nadzorczym, skoro doszły do ustalenia, że część zajętej nieruchomości przeznaczona jest na drogę, to nijak nie mogły następnie dojść do konstatacji, że jakiekolwiek dotychczasowe korzystanie z tej części nieruchomości da się pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zabudowy.

Sąd nie podziela także zarzutu odnośnie wyjścia Ministra poza ramy postępowania nadzorczego. W tej mierze podzielić należy argumentację organu II instancji, że o ile w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1953 r. stwierdzono ogólnie, że "zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne", to takie stanowisko organu, mając na względzie materiał dowodowy jakim dysponował organ, winno zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego. Z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10 wynika jednoznacznie, że nie można zgodzić się z poglądem, iż rola organu administracji w postępowaniu nieważnościowym winna sprowadzać się wyłącznie do kontroli decyzji dotychczasowej bez możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to ma bowiem na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zwalnia organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji dotychczasowej, jeśli zaś decyzję tę wydano z naruszeniem prawa, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia. Potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna w stosunku do decyzji wydanych w okresie powojennym, które z reguły pozbawione były szczegółowego uzasadnienia.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty drugiego skarżącego, tj. B. SA w W., to w ocenie Sądu są one także niezasadne. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący ten zaskarżył decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. i utrzymującą nią w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. w całości, a nie tylko w części stwierdzającej nieważność decyzji dekretowych.

W tym miejscu zauwazenia wymaga, że żądanie z dnia 11 sierpnia 2011 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. zostało oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zaś, to naruszenie kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności przytoczonych wyżej: decyzji i orzeczenia, a jednocześnie uzasadniałoby wzruszenie zaskarżonej decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, zgodzić się wypada z organami, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (użyteczność publiczną) nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu - chodzi o część nieruchomości, która w planie zabudowania przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej (tj. w części dz. ew. nr [...] i [...] o pow. ok. [...] m2). Obowiązkiem więc organu dekretowego w niniejszej sprawie było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Organy tego jednak nie zrobiły. Prezydium Rady Narodowej w W. w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1953 r. ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Organy odmawiające przyznania prawa do gruntu nie wykazały, a były do tego zobowiązane, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli - w części oznaczonej na planie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej - z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania. Działanie takie, zdaniem Sądu, musi więc być ocenione jako rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego odnośnie braku rozważenia przez organy, czy nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji dekretowych w rozumieniu art. 156§2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zauważenia wymaga, że w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., (sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie, której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu tejże uchwały przywołany został pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92), gdzie zwraca się uwagę, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obarczona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konkluzji Sąd ten stwierdził, iż sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. W razie kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji, można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1176/04, Lex 175372) Sąd ten stwierdził, iż jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z - późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji - decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 327/07 stwierdzając w uzasadnieniu, iż "przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi (...)".

W stanie niniejszej sprawy organy ustaliły, że prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] uprzednio wchodzącej w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 05 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca1992 r. nr [...] na rzecz P. z siedzibą w W. Na podstawie powyższej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Podzielić więc należy argumentację organów, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 06 kwietnia 1995 r. sygn. akt Ul ARN 8/95, OSNP 1995/18/223).

Jako trafne należy także uznać stanowisko organów, że fakt pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 49). Należy mieć również na uwadze, że dla wykazania czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem w użytkowaniu wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...].

Niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący tego, że skoro decyzja dekretowa dotyczyła konkretnie oznaczonej nieruchomości Nr hip. [...] położonej przy ul. [...] w W., to obecnie nie można jej rozdzielać na części bez skutku wadliwości, gdyż każda decyzja jako indywidualny akt prawny stanowi jednolitość prawną.

W ocenie Sądu, skarżący pomija, że przedmiotowa nieruchomość została w międzyczasie podzielona i wchodzi obecnie w skład trzech działek o numerach [...],[...] i [...] i że działka o nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. SA w W., zaś działki o nr [...] i nr [...] stanowią własność W. i są w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. (przebiega przez nie ul. [...]).

Kwestia stwierdzania nieważności decyzji na mocy art. 156 k.p.a. w całości i w części była przedmiotem analizy orzecznictwa wielokrotnie, przy czym linia orzecznicza ulegała zmianie. Zmianę tej linii, na dopuszczającą możliwość stwierdzania nieważności decyzji w części, zapoczątkował wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998 r., IV SA 859/87, w którym stwierdzono, że brak przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 jako argument za taką możliwością wskazano, że wady odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej i w tym zakresie stwierdzić jej nieważność.

W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie nieruchomość oznaczona Nr hip. [...] położona przy ul. [...] w W. stanowiła w dacie odmownych decyzji dekretowych jednolitą całość, jednakże z obowiązującego planu zagospodarowania wynikało, że jej części mają inne przeznaczenia i w związku z tym organy wydając decyzje winny ten fakt uwzględnić i w związku z tym dokonać prawidłowej analizy przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu oddzielnie dla obu obszarów, czego jednak nie uczyniły. Słusznie więc organy nadzorcze przyjęły, że w jednej części kontrolowane decyzję odpowiadają prawu, zaś w pozostałej części rażąco je naruszają.

Niezasadny jest, zdaniem Sądu, kolejny zarzut tego skarżącego, sprowadzający się do tego, że zgodnie z art. 156 §2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Podkreślenia bowiem wymaga, że w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji był art. 156§1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że dziesięcioletni okres wskazany w art. 156§2 k.p.a. nie ma tu zastosowania.

Sąd nie podziela także argumentacji skarżącego, który odwołuje się do ustaleń wyroku NSA z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie I OSK 891/05. Podkreślenia w tej mierze wymaga, że w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd ten wskazał, że "ze znajdujących się w aktach reprodukcji fragmentów planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w planie odróżniano tereny pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne i tereny pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Przyjąć więc trzeba, iż inne było przeznaczenie terenów pod te zamierzenia. W konsekwencji wypada uznać, że wykorzystanie terenu na cele biurowe, handlowe i mieszkalne nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Zasadnie w skardze kasacyjnej zauważono, że nieruchomość przy [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, a więc jej wykorzystania na cele handlowe biurowe i mieszkalne nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, część obecnej działki ew. nr [...] i [...] przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Zachodzi więc podobieństwo do stanu faktycznego opisanego w sprawie I OSK 891/05. Podkreślenia jednak wymaga, że pomiędzy datą wydania tego wyroku, a datą wydania decyzji nadzorczych zmieniła się linia orzecznicza, a zapoczątkowano ją uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie I OPS 5/8. W tym to orzeczeniu Sąd wskazał, że "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)". Trafnie więc organy przyjęły, że obowiązkiem organów dekretowych było ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, czy i w jaki sposób zastrzeżono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej i czy mogło to stanowić podstawę odmowy przyznania prawa do gruntu. Brak zatem tych ustaleń stanowił rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku.