Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 70/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. – J. na decyzję Wojewody z dnia 8 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 8 stycznia 2021 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Prezydent"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 22 października 2019 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta zezwolił Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie wymienionych w tej decyzji działek, w tym parcel nr [..] i [..], obręb ewidencyjny [..] w G., stanowiących własność małżonków P. Zezwolenie to miało związek z budową linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji [..].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 stycznia 2015 r., spadek po J. P. nabyli mąż E. P., syn J. P., córka E.D. i córka J. G., każde z nich po ¼ części spadku. Z kolei E. P. zmarł 4 kwietnia 2011 r. Natomiast z wnioskiem inicjującym przedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, stosownie do udziału w spadku po zmarłej matce, wystąpił J. P.

Decyzją z dnia 22 października 2019 r. Prezydent odmówił ustalenia tego odszkodowania wskazując, że wprawdzie wnioskodawca, jako spadkobierca po byłych właścicielach nieruchomości, jest uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 ust .1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej u.z.t.w.n., jednakże z uwagi na fakt, że byli właściciele nie wystąpili wcześniej z takim wnioskiem tuż po dokonanym zajęciu, co wyklucza orzekanie w tej sprawie obecnie przez organy administracji.

Na skutek rozpoznania odwołania wnioskodawcy Wojewoda decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. uchylił kontrolowaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał Prezydentowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania Prezydent wykroczył poza granice wniosku, gdyż winien był orzekać wyłącznie w odniesieniu do udziału przysługującego wnioskodawcy, a nie co do całości odszkodowania za działki nr [..] i [..]. Dalej Wojewoda stwierdził, że choć trafnie uznano w sprawie spadkobiercę byłych właścicieli za uprawnionego do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem to jednak organ pierwszej instancji nie podjął wystarczających działań wyjaśniających w zakresie kluczowej kwestii, tj. odnalezienia ewentualnej decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wcześniej wydanej. Nadto, Prezydent przyjął błędne założenie, że fakt, iż poprzednicy wnioskodawcy nie złożyli wniosku o odszkodowanie powoduje, że nie ma podstaw do sporządzenia operatu szacunkowego, który ma istotne znaczenie dla ustalenia kwoty odszkodowania. Natomiast sporządzenie tego dokumentu nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W sprzeciwie Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, gdy tymczasem w sprawę nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw Wojewoda nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jak wynika z akt sprawy adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości byli małżonkowie P., którzy nie złożyli stosownego wniosku o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Spółki ustawa dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., nie może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazano bowiem, że roszczenia wynikające z prawa administracyjnego nie podlegają dziedziczeniu, a przejściu na spadkobierców podlegają jedynie, gdy przewiduje to przepis szczególny. Regulacji takiej nie zawierała ani ustawa z 1985 r. ani ustawa z 1997 r. Natomiast nawet w przypadku uznania, że prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności ma charakter cywilnoprawny, to wstąpienie w całą sytuację majątkową spadkodawcy w prawie cywilnym nie oznacza przejęcia praw ściśle związanych z osobą spadkodawcy, które co do zasady nie są dziedziczne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2011 r., sygn. II OSK 524/10, wnosząca sprzeciw wskazała, że nie ma podstaw do uznania, że do sukcesji uniwersalnej dochodzi również wobec roszczenia opartego na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W związku z tym, decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, albowiem wobec stwierdzenia, że roszczenie odszkodowawcze nie podlega dziedziczeniu, nie jest konieczne powoływanie biegłego celem ustalenia kwoty tego odszkodowania na rzecz spadkobiercy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Jak stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.).

Innymi słowy, przeprowadzana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 17 lipca 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z jej uzasadnienia, główną przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ niższej instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Niewątpliwie więc to przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji ocenione negatywnie przez Wojewodę.

Jak wskazano, rozpoznając sprzeciw sąd powinien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Rozważania w tym zakresie doprowadziły orzekający sąd do wniosku, że wskazane przez Wojewodę okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta z dnia 22 października 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobiercy po byłej współwłaścicielce nieruchomości stanowiącej w 1974 r. działki nr [..] i [..], obręb [..] w G., o ustalenie i wypłatę, stosownie do przysługującego wnioskodawcy udziału, o odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 zezwolenia był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, publ. OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in.: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne w CBOSA).

Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n.. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Odnosząc się następnie do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt

I OPS 1/06, dostępna w CBOSA).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt

I OSK 908/16, dostępne w CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępny jw.).

Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym, zgłoszone przez spadkobiercę właścicieli roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, określał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Na tym tle trzeba odnieść się do kwestii, która jest akcentowana w sprzeciwie, a mianowicie dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała w tej kwestii rozbieżność w orzecznictwie. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie prezentował stanowisko, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela także Wojewoda przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia tut. sądu. W niniejszej sprawie tylko wnosząca sprzeciw spółka przesyłowa uważa, że wniosek spadkobiercy nie jest dopuszczalny, na dowód czego wymienia stosowny wyrok NSA.

Tymczasem z uwagi na tę rozbieżność Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej:

1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

W oczekiwaniu na podjęcie uchwały tut. sąd postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r. zawiesił niniejsze postępowanie sądowe, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podjęte następnie postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r.

W konsekwencji tego pytania Prezesa NSA, w dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna w CBOSA) stwierdzając, że:

1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Natomiast, zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Mając na uwadze treść wskazanej uchwały przypomnieć należy, że została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura).

Tym samym, będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA sygn. akt I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd, rozpoznając niniejszą sprawę podziela ocenę organów, co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

Niemniej jednak należy zauważyć, że choć organ pierwszej instancji prawidłowo uznał legitymację wnioskodawcy, to błędnie założył, iż przeszkodą do procedowania jest fakt, że byli właściciele niezwłocznie po zajęciu nieruchomości nie złożyli wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Tymczasem, powołany przez Prezydenta art. 36 u.z.t.w.n. nie statuował takiego wymogu, jak również nie budzi wątpliwości sądu oraz Wojeowody, że omawiane roszczenie nie ulega przedawnieniu. Przeciwnie, ustalenie, że poprzednik wnioskodawcy nie ubiegał się o odszkodowanie za straty poniesione w związku z przeprowadzeniem linii energetycznej, stanowi przesłankę pozytywną do prowadzenia postępowania w tej sprawie na skutek wniosku spadkobiercy byłego właściciela. Nie jest przy tym wymagane, aby uprzednio były właściciel takowy wniosek złożył, co - jak zdaje się sądzić Prezydent – ma dopiero otwierać drogę do ubiegania się o to odszkodowanie w przyszłości przez następców prawnych. Założenie takie pozbawione jest podstaw. Natomiast jedyną prawną przeszkodą do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 36 u.z.t.w.n. jest okoliczność, że takowe odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone poprzednikowi wnioskodawcy, jeżeli jest nim spadkobierca byłego właściciela, lub samemu właścicielowi, jeżeli to on jest inicjatorem postępowania. Należy bowiem zauważyć, że omawiane odszkodowanie przysługuje tylko jednorazowo uprawnionym podmiotom – właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności – wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego.

Z uwagi na przyjęcie, że w sprawie wystąpiła przeszkoda do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, z materiału dowodowego zebranego przez Prezydenta nie wynika, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ ustalił jedynie, że wniosek o takie odszkodowanie nie został złożony przez byłych właścicieli, co – jak wyjaśniono – stanowić raczej może przesłankę pozytywną dla prowadzenia niniejszego postępowania. W takiej zaś sytuacji obowiązkiem organu było podjęcie działań wyjaśniających w celu odszukania ewentualnej wcześniejszej decyzji odszkodowawczej, której wydanie wykluczałoby aktualne władcze działania organów zgodnie ze złożonym wnioskiem. Brak podjęcia przez Prezydenta takich czynności dowodowych stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika bowiem z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2164/18, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że prowadzący postępowanie organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej.

W konsekwencji błędnego stanowiska organu pierwszej instancji, jak słusznie zauważył Wojewoda, w sprawie nie rozważono też ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Przy czym należy zaakceptować pogląd, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje bowiem jednoznacznie treść art. 156 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Również NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, dostępny w CBOSA).

Zatem, skoro sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, dostępny jw.).

Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję Prezydenta należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.