Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 315/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Porąbka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2022 r. nr NPII.4131.1.61.2022 w przedmiocie uchwały rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu tejże gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 20 stycznia 2022 r., nr NPII.4131.61.2022 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXI/312/2021 Rady Gminy Porąbka z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Porąbka, w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.; dalej jako "ustawa").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności zacytował normy z art. 21 ustawy i wskazał, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ze względu na fakt, że przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje; nie oznacza to jednak dowolności. Natomiast w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że uchwała jest niezgodna z prawem.

W § 14 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, iż wnioski mieszkaniowe podlegają opiniowaniu przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, którą zarządzeniem powołuje Wójt Gminy Porąbka. Natomiast w ust. 2 ww. przepisu postanowiono, iż Komisja wyraża swoją opinię wskazując spośród osób ubiegających się o najem lokali te osoby, które z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe łub inne ważne względy spowodowane trudną sytuacją rodzinną lub zdrowotną powinny otrzymać lokal w pierwszej kolejności. Natomiast zgodnie z zasadą z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy jest poddanie kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, gdzie istotą jest zagwarantowanie możliwości faktycznego i niezależnego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane wybory i decyzje; kontrola społeczna musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego. Dlatego też scedowanie przez Radę Gminy na Wójta Gminy Porąbka (tj. organ rozpatrujący wnioski i decydujący o przyznaniu lokalu) kompetencji do powoływania Społecznej Komisji Mieszkaniowej oraz określenia jej składu osobowego powoduje, że nie będzie zapewniona gwarancja faktycznego oddziaływania czynnika społecznego w sprawowaniu kontroli. Wskazana wyżej Komisja ma bowiem sprawować kontrolę społeczną właśnie nad organem wykonawczym gminy (tu: Wójtem Gminy) w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. Ponadto Komisja Mieszkaniowa nie powinna brać udziału w procesie przydziału lokali mieszkalnych wnioskodawcom, gdyż nie będzie to stanowić elementu kontroli społecznej. Z treści § 14 ust. 2 uchwały wynika, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa opiniuje każdy wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o najem lokalu mieszkalnego lub najem socjalny lokalu. Tym samym de facto Społeczna Komisja Mieszkaniowa będzie miała rolę opiniodawczą w trakcie trwającego postępowania o przydział lokalu, co zdaniem organu nadzoru należy uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji bowiem nie można jednoznacznie ustalić, jak będzie wyglądał sposób poddania spraw rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali kontroli społecznej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie stworzyła właściwych i wystarczających procedur społecznej kontroli przyznawania lokali socjalnych, czym nie wypełniła delegacji art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w zakresie sposobu poddania spraw rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali kontroli społecznej. Powyższe stanowi podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości.

Ponadto przedmiotowa uchwała zawiera również inne nieprawidłowości. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały umowy o najem socjalny lokalu zawiera się z osobami: 1) którym sąd w wyroku nakazującym opróżnianie lokalu mieszkalnego orzekł o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Natomiast organ stanowiący gminy na podstawie z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy był obowiązany określić w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Jednak regulacji § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały nie można uznać za określenie ww. kryteriów bowiem bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Norma art. 14 ust. 1 ustawy ma w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu i kształtuje w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego.

Poza tym zgodnie z § 8 ust. 5 uchwały Wójt Gminy Porąbka określa w drodze zarządzenia czasookres na jaki umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierana, z uwzględnieniem § 8 ust. 1 uchwały, a regulacja ta wykracza poza zakres delegacji wynikającej z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy bowiem okres, na jaki zawierana jest umowa najmu lokalu socjalnego powinien być określany w umowie, zależny od indywidualnej sytuacji osoby obiegającej się o lokal socjalny. Umowę najmu socjalnego lokalu można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (art. 23 ust. 3 ustawy).

Organ nadzoru podkreślił, iż organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, a przekroczenie kompetencji powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.

Dalej organ nadzoru wskazał na § 11 ust. 3 uchwały stwierdzając, że uzależnienie zawarcia umowy najmu od zamieszkiwania w tym lokalu przez 5 lat (pkt 1) bądź 10 lat (pkt 2) jest sprzeczne z przepisami ustawy. Rada realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Zatem przepis ten istotnie narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Podobny zarzut skierowano wobec treści § 12 ust. 2 uchwały, w zakresie wyrazów: "zamieszkiwali z najemcą do chwili jego śmierci przez okres minimum 10 lat". Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy po śmierci najemcy w lokalu pozostały osoby, które nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego wynajmujący może zawrzeć z tymi osobami najmu, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże jednoznacznie, iż zamieszkiwali z najemcą do chwili jego śmierci przez okres minimum 10 lat, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu oraz spełniają kryterium dochodowe określone w § 3 ust. 1. Zatem w zakresie wyrazów: "nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu oraz" Rada wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy bowiem zgodnie z art. 21 b ust. 4 ustawy na żądanie gminy najemca lub osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Przytoczony przepis wprowadza dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy obowiązek - na żądanie gminy - oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości.

Nadto wskazano, że w myśl § 13 ust. 3 uchwały rozpatrywanie wniosków osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobu gminnego, odbywa się w miarę dysponowania przez Gminę wolnymi lokalami, z uwzględnieniem określonych w niniejszej uchwale zasad pierwszeństwa – co w ocenie organu nadzoru narusza w sposób istotny delegację zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy bowiem rozpatrywanie wniosków w miarę dysponowania przez Gminę wolnymi lokalami nie można uznać za prawidłową regulację w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy). Błędnym jest bowiem wskazywanie niejasnego i nieprecyzyjnego terminu rozpatrywania wniosków. Rada powinna po wpływie wniosków o najem lokali rozpoznać je we wskazanym w przedmiotowej uchwale trybie.

Dalej organ nadzoru zakwestionował § 15 uchwały stanowiący, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami Gminy lub z innych ważnych względów spowodowanych trudną sytuacją rodzinną lub zdrowotną wnioskodawcy, Wójt może udzielić poza listą, o której mowa w § 14 ust. 4, wskazania do zawarcia umowy najmu lokalu z osobą nie spełniającą warunków określonych niniejszą uchwałą, jeżeli Społeczna Komisja Mieszkaniowa, o której mowa w § 14 zaopiniowała wniosek pozytywnie. Podkreślił, że wprowadzając powyższą regulację rada posłużyła się pojęciami niedookreślonymi "szczególnie uzasadnione potrzeby Gminy", "inne ważne względy", "trudna sytuacja rodzinna" nie definiując tych pojęć, pozostawiając w tym zakresie zupełną swobodę organowi wykonawczemu w ich interpretowaniu. Zdaniem organu nadzoru byłoby całkowicie sprzeczne z założeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy przyznanie przez radę wójtowi uprawnienia do oddania w najem lokalu osobie, która nie spełnia określonych kryteriów. To do rady należy również określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu oraz zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Rada gminy kompetencji tej nie może scedować na inny organ, w tym na wójta pozostawiając mu w tym zakresie luz decyzyjny, pozornie ograniczony do "szczególnie uzasadnionych potrzeb Gminy" oraz "innych ważnych względów".

Ponadto ocena legalności przedmiotowej uchwały wykazała, że Rada Gminy nie uwzględniła prawidłowo dyspozycji wynikającej z ustawy i nie określiła w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu. W § 3 ust. 1 uchwały Rada odwołuje się do średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy zamiast "dochodu gospodarstwa domowego", jak wymaga tego ustawodawca.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności uchwały było uzasadnione i konieczne.

W skardze do tutejszego Sądu Gmina zaskarżyła w całości to rozstrzygnięcie i wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie:

1. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 85 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP - poprzez uznanie, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z ww. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy i w związku z powyższym stwierdzenie jej nieważności w całości, gdy tymczasem;

- o obrocie prawnym jako akt prawa miejscowego od 11 listopada 2020 r. funkcjonuje, t.j. weszła w życie i jest wykonywana uchwała Rady Miejskiej w Pszczynie nr XXIV/338/20 z dnia 22 października 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Z 2020 r. poz. 7443) w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pszczyna, która w swej merytorycznej treści jest identyczna z treścią zaskarżonej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Gminy Porąbka, w związku z czym:

a) sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawa, a w jej ramach z zasadą zaufania do organów oraz z zasadą legalizmu pozostaje fakt, iż obowiązują dwie takie same merytorycznie uchwały, będące aktami prawa miejscowego, gdzie w stosunku do jednej stwierdzono niegodność z prawem w całości, zaś druga z uchwał obowiązuje i jest wykonywana. Co więcej, są to uchwały objęte kontrolą tego samego organu nadzorczego;

b) jednocześnie Strona pozostaje świadoma, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie pozostaje legalność uchwały Rady Gminy Porąbka, tym niemniej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, aby w obrocie prawnym funkcjonowały dwie merytorycznie takie same uchwały, gdzie względem jednej organ nadzoru uznaje, iż jest zgodna z prawem; zaś względem drugiej - iż pozostaje sprzeczna z prawem w całości. Dodatkowo - biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe - nierzadko organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego czerpią lub wzorują się na podobnych uchwałach innych organów samorządu terytorialnego; stąd też rozstrzygniecie nadzorcze Organu godzi w zasadę legalizmu, pewność obrotu prawnego oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej.

2. art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy poprzez uznanie, iż " scedowanie przez Radę Gminy na Wójta Gminy Porąbka... kompetencji do powoływania Społecznej Komisji Mieszkaniowej oraz określenia jej składu osobowego powoduje, te nie będzie zapewniona gwarancja faktycznego odziaływania czynnika społecznego w sprawowaniu kontroli..." oraz "przedmiotowa Komisja nie powinna brać udziału w procesie przydziału lokali mieszkalnych wnioskodawcom, gdyż nie będzie to stanowić elementu kontroli społecznej", by ostatecznie dojść do wniosku, że "w ocenie organu nadzoru /.../ Rada nie stworzyła właściwych i wystarczających procedur kontroli społecznych", gdy tymczasem ustawa stanowi, iż uchwała ma zawierać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Zdaniem Strony skarżącej Rada Gminy wypełnia delegację ww. przepisu, zaś twierdzenia Organu w znacznej mierze opierają się na jego ocenie. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie udziału czynnika społecznego w procesie rozpatrywania i załatwiania wniosków. Z tych też względów organ wykonawczy ma powołać już z samej nazwy "Społeczną Komisję Mieszkaniową", w której to - skoro komisja ma charakter "społeczny" - udział czynnika społecznego musi zostać zagwarantowany, a sam organ wykonawcy nie ma tu żadnej dowolności. Nadto zdaniem Strony błędem jest twierdzenie, iż przedmiotowa społeczna komisja nie może mieć charakteru opiniodawczego. Właśnie jej sposób "kontroli" polega na opiniowaniu wniosków - pozytywnie lub negatywnie oraz dodatkowo sporządzaniu projektu listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu ( por. § 14 ust. 3 uchwały). W konsekwencji w § 14 uchwały Strona zapewniła "właściwe i wystarczające procedury kontroli społecznej."

3. art. art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy w zw. z § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały i stwierdzenie, że "kryteria wyboru osób którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu nie mogą odnosić się do ustawowego obowiązku gminy zapewnienia lokalu socjalnego przyznanego na mocy wyroku sadowego"; gdy tymczasem, Rada Gminy całkowicie inaczej uregulowała kwestię pierwszeństwa zawierania umów. Zasady pierwszeństwa zawierania umowy najmu zawarły się bowiem w § 7 uchwały, w którym brak jest w ogóle odniesienia się do przypadków gdy na mocy orzeczenia sądowego przyznaje się lokal socjalny. Zaś w § 8 uchwały znajdują się regulacje dotyczące zasad najmu lokali socjalnych, bez jakiegokolwiek ustalania pierwszeństwa na rzecz osób, którym przyznano prawo do lokalu socjalnego w wyroku sądowym. Sam zaś § 8 ust. 3 mówi między innymi, o tym z kim zawiera się umowy najmu lokalu socjalnego - w tym też z osobami, którym przyznano taki lokal wyrokiem sądu. Tym niemniej nie ma w jego treści jakiegokolwiek przyznawania zasady pierwszeństwa. Wobec powyższego cytowane przez Organ orzecznictwo nie dotyczy zaskarżonej uchwały Rady Gminy.

4. art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy w zw. z § 8 ust. 4 uchwały poprzez uznanie, iż zapis uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego; gdy tymczasem sam Organ na wstępie wskazuje, iż katalog przesłanek które winna zawierać uchwała ma charakter otwarty ( vide art. 21 ust. 3 ustawy), stąd też niezależnie od tego, że Rada nie przekroczyła upoważnienia ustawowego upoważniając Wójta do określenia zarządzeniem czasookresu zawierania umów dotyczących lokali socjalnych (np. w zależności od wysokości zadłużenia z tytułu najmu/bezumownego korzystania danego lokatora) - Rada była uprawniona w ramach otwartego katalogu, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy do uprawnienia organu wykonawczego do określenia zarządzeniem czasokresu na jaki umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierania, z uwzględnieniem § 8 ust. 1 uchwały. Nadto w przypadku podzielenia stanowiska Organu istniała możliwość stwierdzenia nieważności jedynie § 8 ust. 3 uchwały.

5. art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy poprzez uznanie, iż Rada przekroczyła delegację ustawową uzależniając zawarcie umowy najmu od zamieszkiwania w tym lokalu przez okresy wskazane w § 11 ust. 3 uchwały oraz § 12 ust. 2 uchwały, ograniczające się do lakonicznego stwierdzenia, iż ww. treść uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa - nie wskazując z jakimi przypisami prawa jest rzekomo sprzeczna. Tymczasem zarówno § 11 ust. 3 uchwały, jak i § 12 ust. 2 uchwały dotyczą " zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy". Zaskarżone regulacje dają zatem możliwość zawarcia umowy najmu z ww. osobami po spełnieniu się przesłanek wskazanych w ww. przepisach uchwały. Ponadto nadal należy mieć na względzie, iż katalog zawarty w art. 21 ust. 3 ustawy ma charakter otwarty.

6. art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w zw. z § 13 ust. 3 oraz § 15 uchwały poprzez uznanie, iż ww. treść uchwały narusza delegację art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy; gdy tymczasem Rada nie wskazała " niejasnego i nieprecyzyjnego terminu rozpatrywania wniosków" , czy też wadliwie wprowadziła tzw. klauzule generalne w § 15 uchwały. W pierwszej kolejności - zgodnie z doświadczeniem życiowym - wskazać należy, iż lista osób oczekujących na lokale z gminnego zasobu jest znacznie dłuższa niż liczba rzeczywiście posiadanych przez gminy lokali stąd też zapis, iż rozpatrywanie wniosków będzie się odbywało "w miarę dysponowania przez Gminę wolnymi lokalami". Natomiast regulacja § 15 uchwały została wprowadzona w ramach otwartego katalogu, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy, zaś użycie klauzul generalnych było konieczne z wagi na przypadki losowe, które uprawniają do zawarcia umowy najmu poza listą, o ile społeczna komisja mieszkaniowa pozytywnie zaopiniuje wniosek.

7. art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z § 3 ust. 1 uchwały poprzez zarzucenie, iż Rada Gminy odwołuje się do średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego zamiast do "dochodu gospodarstwa domowego"; gdy tymczasem na dochód gospodarstwa domowego składa się suma dochodów wszystkich członków gospodarstwa domowego.

W uzasadnieniu Strona na wstępie zaakcentowała istnienie w obrocie podobnych uregulowań w uchwale innej gminy; konstrukcję i cel rozstrzygnięć nadzorczych oraz obszernie uargumentowała powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W tym przypadku Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

Na wstępie – odnosząc się do głównego zarzutu skargi - zauważyć należy, że istnienie w obrocie prawnym uchwał o treści analogicznej do zakwestionowanych przez organ nadzoru w niniejszej sprawie nie może przesądzać o legalności i prawidłowości spornego aktu. Okoliczność wybiórczego sprawowania działań nadzorczych – o ile faktycznie tak jest – pozostaje poza granicami kognicji tut. Sądu.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w spornej uchwale, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości lub tylko w części. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że niewłaściwe uregulowanie przez Radę Gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały.

Analiza spornej uchwały doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podjęcie przez Radę Gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 tej ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowa-nia lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;

6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust 2b.

Z powyższej cytowanego przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501).

Oceniając w tych ramach zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należało je za uzasadnione. Odnosząc się do pierwszego z formułowanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu zarzutów tj. sprzecznego z prawem uregulowania § 14 ust. 1 uchwały, w którym Rada postanowiła, iż wnioski mieszkaniowe podlegają opiniowaniu przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, którą zarządzeniem powołuje Wójt Gminy Porąbka – przyznać należy rację organowi nadzoru, że Rada Gminy nie stworzyła właściwych i wystarczających procedur społecznej kontroli przyznawania lokali socjalnych, czym nie wypełniła delegacji art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w zakresie sposobu poddania spraw rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali kontroli społecznej. Zasadnie organ wskazał na wymóg art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy i obowiązek należytego uregulowania przez radę gminy poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, gdzie istotą jest zagwarantowanie możliwości faktycznego i niezależnego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane wybory i decyzje. Kontrola ta musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego. Dlatego też scedowanie przez Radę Gminy na organ wykonawczy gminy decydowania o składzie osobowym komisji nie gwarantuje zapewnienia realnej kontroli społecznej, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy.

Również zasadny okazał się zarzut organu, że § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały regulujący pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Rację ma organ nadzoru, że przepisy ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Zawarte w uchwale zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu uchwały, bez uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis kształtuje bowiem w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. To sąd w prawomocnym orzeczeniu oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych, aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 732/10).

Słusznie też wskazał organ nadzoru, że powoływanie się Gminy na obowiązek wykonywania prawomocnych orzeczeń sądowych, wynikających z art. 776 k.p.c. i art. 365 § 1 k.p.c., oznacza, że Gmina ma obowiązek wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy, zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której lokal socjalny został przyznany na podstawie orzeczenia sądowego. Nie oznacza to jednak, że Gmina może przyznać pierwszeństwo dla tych osób w wynajmowaniu lokali socjalnych w ramach kompetencji wynikających z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest także przyznanie w § 8 ust. 5 uchwały kompetencji Wójtowi Gminy do określania w drodze zarządzenia czasookresu na jaki umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierana. Słusznie zauważył organ, że okres na jaki zawierana jest umowa najmu lokalu socjalnego powinien być określany w samej umowie, zależnie od indywidualnej sytuacji osoby, z którą się ją zawiera. Umowę najmu socjalnego lokalu można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (art. 23 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje, bowiem organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym zarzuty organu w powyższym zakresie należało uznać za zasadne.

Przechodząc do kolejnego zarzutu tj. sprzecznego z przepisami ustawy uregulowania § 11 ust. 3 uchwały i uzależnienia zawarcia umowy najmu od zamieszkiwania w tym lokalu przez 5 lat (pkt 1) bądź 10 lat (pkt 2). Odnosząc się do tego zauważyć należy, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z kolei z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Zgodnie z powyższym należało stwierdzić prawidłowość zarzutu wobec normy § 11 ust. 3 uchwały. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu i charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213 wyrok NSA z 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.02.2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA). W myśl art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres co najmniej ostatnich 5/10 lat i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzależnienie możliwości zwarcia umowy najmu od w/w okresu zamieszkiwania z najemcą nie ma oparcia w przepisach prawa. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Również wprowadzenie warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie, a tym samym naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wobec powyższego należało za uzasadnione uznać także kwestionowanie przez organ prawidłowości § 12 ust. 2.

Również zasadnie organ uznał, że § 13 ust. 3 uchwały dot. rozpatrywania wniosków osób uprawnionych do najmu lokalu z zasobu gminnego w miarę dysponowania przez Gminę wolnymi lokalami - narusza w sposób istotny delegację zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uchwała winna konkretnie i jednoznacznie określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy). Zatem użycie niedookreślonego i nieprecyzyjnego terminu rozpatrywania wniosków jest sprzeczne z w/w przepisem. Podobnie jak użycie niejasnych sformułowań w § 15 uchwały dot. przypadków szczególnie uzasadnionych do zawierania umów najmu poza listą oczekujących i przyznanie w tym zakresie kompetencji wójtowi gminy. Ogólne sformułowanie tego przepisu, może prowadzić do zbyt daleko idącej uznaniowości w dysponowaniu przez Wójta zasobem mieszkaniowym, w tym w szczególności do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, osiągających określony w uchwale dochód. Poza tym, jak zasadnie podkreślił organ nadzoru, Rada nie może przyznawać organowi wykonawczemu kompetencji do pominięcia ustalonych przez siebie kryteriów przyznawania lokalu mieszkalnego.

Na zakończenie także trzeba uznać słuszność zarzutu nieprawidłowego wprowadzenia w § 3 ust. 1 uchwały nowego pojęcia "średnio miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego" zamiast ustawowego określenia "dochodu gospodarstwa domowego", które stanowi bazę do rozpatrywania wniosków o najem lokali. Posługiwanie się dodatkową, pozaustawową nomenklaturą nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, a poza tym pozbawia przejrzystości procedowanie w sprawach objętych uregulowaniami uchwały.

Konkludując powyższe należy więc zauważyć, że skoro analizowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Natomiast przekroczenie kompetencji lub jej niewłaściwe wypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały musi być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Zaakcentować należy, że z mocy art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r., I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też żadne argumenty skargi natury celowościowej czy porządkowej nie mogą mieć znaczenia dla oceny tej sprawy.

Nie znajdując więc zasadności zarzutów skargę Gminy należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Poza kontrolą Sądu pozostał zarzut posiłkowania się przez Skarżącą analogicznymi do zakwestionowanych zapisami w innych uchwałach, co nie zwalnia organu nadzoru od działania zgodnie z art. 8 kpa i przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.