Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 278/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję organu II instancji oraz rozkaz personalny I instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 pkt 4, art. 41 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 710/14 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...]; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz R. H. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 710/14 oddalił skargę R. H. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 43 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej jako "ustawa o Policji"), zwolnił R. H. ze służby w Policji z dniem 22 lipca 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania R. H. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił powyższy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji oraz na podstawie art.108 k.p.a., orzekł o zwolnieniu R. H. ze służby w Policji z dniem 7 lutego 2014 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Komenda Powiatowa Policji w [...] w dniu [...] marca 2013 r. została powiadomiona o tym, że osoba kierująca samochodem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] zjechała z drogi i prowadzonym pojazdem wjechała w ogrodzenie jednej z posesji, powodując uszkodzenie ogrodzenia. W toku dalszych czynności ustalono, że wskazanym pojazdem kierował R. H. W związku z tym prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] przedstawił R. H. zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 178a § 1 k.k., zarzucając mu, że w dniu [...] marca 2013 r. w [...] prowadził w stanie nietrzeźwości pojazd mechaniczny w ruchu lądowym. R. H. nie przyznał się do winy, twierdząc między innymi, że jego samochodem kierowała inna osoba. Jego wersja jest niewiarygodna, gdyż pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z zeznaniami przesłuchanych świadków. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym oraz materiały uzyskane ze śledztwa wskazują, że popełnienie przez R. H. czynu o znamionach przestępstwa należy uznać za oczywiste. Ponadto w ocenie organu z uwagi na charakter czynu przypisywanego policjantowi brak jest możliwości pozostawania tego funkcjonariusza w służbie. R. H. miał egzekwować przestrzeganie prawa przez obywateli. Tymczasem sam swoim zachowaniem dał wyraz ignorancji prawa. Utracił przez to nieposzlakowaną opinię i zaufanie społeczne niezbędne do pełnienia służby na stanowisku funkcjonariusza Policji. Powyższe potwierdzają również artykuły, które ukazały się w lokalnej prasie. Publikacje te stawiają Policję w złym świetle i skutkują ograniczeniem zaufania społeczeństwa do tej formacji. Przestępstwo, którego dopuścił się R. H., w opinii społecznej postrzegane jest jako czyn o wysokim stopniu społecznej szkodliwości oraz jako czyn popełniony z niskich pobudek, a przez to poddany szczególnej krytyce i napiętnowaniu. Zadania służbowe Policji nie mogą być realizowane przez policjanta, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa. W takim przypadku w interesie społecznym leży rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego, gdyż pozostawienie w służbie policjanta, który utracił warunki kwalifikowane do pełnienia służby w Policji oraz charakter popełnionego czynu, godzi w wizerunek Policji.

Od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] odwołanie złożył R. H., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i przedwczesne przyjęcie, że popełnienie przez niego czynu o znamionach przestępstwa było oczywiste. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, wskazując, że legitymuje się ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej orzekającym jego całkowitą niezdolność do służby, a zatem dopuszczalne było rozwiązanie z nim stosunku służbowego tylko na podstawie art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji. Przewidziany tam obligatoryjny tryb miał bowiem pierwszeństwo przed fakultatywną podstawą zwolnieniową, którą zastosował organ I instancji.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie uwzględnił odwołania R. H. i zakwestionowany przez niego rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego z ustalonego w sprawie stanu faktycznego niewątpliwie wynika, że R. H. prowadził pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, będąc w stanie nietrzeźwości. Okoliczności te potwierdzają przesłuchani w sprawie świadkowie i opinie biegłych. Powyższe dowody dawały podstawę do przyjęcia, że oczywiste jest popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa. W sprawie nie ma natomiast dostatecznych dowodów pozwalających uznać, że pojazdem kierowała inna osoba. Wskazany przez stronę L. S. nie tylko stanowczo zaprzeczył, by w czasie zdarzenia kierował samochodem policjanta, ale dodał też, że R. H. za potwierdzenie własnej wersji oferował świadkowi świadczenie pieniężne. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji należycie zatem wykazał, że wobec R. H. zostały spełnione przesłanki do zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa trafnie bowiem zakwalifikowano jako oczywiste, a nadto wykazano, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie jest możliwe z uwagi na utratę nieposzlakowanej opinii oraz kolizję z interesem społecznym.

Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji bezzasadne są również zarzuty R. H. co do zastosowanego wobec niego trybu rozwiązania stosunku służbowego. Orzeczenie stwierdzające całkowitą niezdolność policjanta do służby wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji dopiero w dniu 7 lutego 2014 r., a tym samym organ I instancji nie miał ani faktycznych ani prawnych podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji R. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji skarżący legitymował się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającym całkowitą niezdolność do służby w Policji, co wyczerpywało przesłankę obligatoryjnego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez uznanie, że w przypadku skarżącego istnieją jednoznaczne dowody świadczące o oczywistości popełnienia czynu, który uniemożliwia pozostawanie funkcjonariusza w służbie, mimo że zgromadzone dowody nie wskazywały jednoznacznie, kto kierował omawianym pojazdem w ruchu drogowym

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę R. H. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podkreślił, że obszerne motywy decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wskazują, iż organy orzekające bardzo szczegółowo, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przeanalizowały wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Materiał dowodowy pochodził przede wszystkim ze śledztwa, w ramach którego skarżącemu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 178a § 1 k.k. Następnie w oparciu o ten materiał dowodowy przeciwko R. H. wniesiono do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia. W toku przeprowadzonego postępowania przygotowawczego zweryfikowano twierdzenia R. H. co do spożycia przez niego alkoholu dopiero po zdarzeniu oraz rzekomego prowadzenia pojazdu przez inną osobę. Ta pierwsza okoliczność bezsprzecznie została podważona przez opinię biegłego z zakresu anatomii patologicznej, opartą m.in. na szczegółowej analizie wyników badań na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu oraz w krwi. Drugim twierdzeniom strony przeczą natomiast zeznania świadków, którzy widzieli zdarzenie lub też pojawili się na miejscu bezpośrednio po wypadku. Świadkowie ci na miejscu kierowcy samochodu widzieli jedynie skarżącego, nie widzieli zaś innej osoby, która mogłaby prowadzić samochód. Także usytuowanie pojazdu bezpośrednio po zjechaniu z drogi na posesję wykluczało, aby ktokolwiek od strony kierowcy mógł się wydostać na zewnątrz samochodu. Wskazani świadkowie są osobami zupełnie obcymi dla skarżącego, brak więc jakichkolwiek podstaw do uznania ich zeznań za tendencyjne. Zeznania tych świadków są spójne, logiczne, dlatego w pełni mogły zostać one wykorzystane w sprawie jako wiarygodny materiał dowodowy.

W sprawie istotne jest również to, że wskazani świadkowie wyraźnie wyczuwali od R. H. woń alkoholu. Stan nietrzeźwości skarżącego przed zdarzeniem wynika także pośrednio z zeznań policjantów, którzy wcześniej w mieszkaniu R. H. podjęli interwencję w związku z wywołaną przez niego awanturą zgłoszoną przez żonę.

Zeznania pozostałych przesłuchanych w sprawie świadków, którzy zetknęli się z R. H. już po wjechaniu samochodu w ogrodzenie posesji (członków ekipy pogotowia ratunkowego i patrolu Policji), wykazują drobne nieścisłości, ale z relacji tych jednoznacznie wynika, że skarżący wobec wskazanych świadków sam przyznał, że w jego samochodzie nie było innych osób.

Z powyższych względów organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można zarzucić, że nie przyjęły wersji podawanej przez policjanta. R. H., gdy dotarło do niego, jakie mogą być konsekwencje zdarzenia, próbował stworzyć sobie linię obrony, ale ta nie znalazła żadnego potwierdzenia w toku przeprowadzonego postępowania. Żadnym wytłumaczeniem ani usprawiedliwieniem dla skarżącego nie może być też powoływanie się na fakt mieszania leków i alkoholu. Organom nie można ponadto zarzucić, że nie uwzględniły wszystkich wniosków dowodowych skarżącego. Organy te musiały bowiem ocenić, czy popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste. Nie były one natomiast zobowiązane do dublowania w toku postępowania administracyjnego dowodów, które już zostały zgromadzone w postępowaniu karnym, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania zwolnieniowego. Wszystkie dowody zgromadzone w sprawie zostały wnikliwie przeanalizowane w aspekcie przepisu prawa materialnego, w oparciu o który zapadły decyzje kończące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi sprawa została dostatecznie wyjaśniona i nastąpiło to zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. a zebrany materiał dowodowy oceniono stosownie do wymogów przewidzianych w art. 80 k.p.a.

W ocenie WSA w Rzeszowie w sprawie nie naruszono też art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie tylko miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, ale zapoznał się z nimi, co potwierdził w swym oświadczeniu z dnia 11 stycznia 2014 r. Ponadto skarżący w toku postępowania pierwszoinstancyjnego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który także miał możliwość wglądu w akta sprawy. Skarżący w taki sam sposób był reprezentowany w postępowaniu przed organem II instancji, kiedy to nie przeprowadzono żadnych innych dowodów.

Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że ocena dowodów dokonana przez organy nie była dowolna. Wnikliwie przeanalizowany materiał dowodowy dawał pełne podstawy do uznania, że R. H. w sposób oczywisty dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa przewidzianego w art.178 a k.k. W sprawie nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, iż to skarżący będąc w stanie nietrzeźwości, prowadził samochód i nie było innych uczestników tego zdarzenia.

Za bezzasadne WSA w Rzeszowie uznał ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął, że obligatoryjne zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji może mieć miejsce wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia o niezdolności funkcjonariusza do służby w Policji wydanego przez komisję lekarską podległą ministrowi spraw wewnętrznych. Z akt osobowych skarżącego wynika zaś, że orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...], zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...], którym stwierdzono całkowitą niezdolność R. H. do służby w Policji, wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w [...] dopiero dnia 7 lutego 2014 r. a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Za prawidłowe należy również uznać stanowisko organu, że o wyborze podstawy zwolnienia ze służby powinny decydować konkretne okoliczności sprawy oraz wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. W przypadku prowadzenia przez policjanta pojazdu w stanie nietrzeźwości nie sposób znaleźć argumentów, które miałyby przemawiać za prymatem interesu policjanta nad interesem społecznym. W interesie społecznym niewątpliwie pozostaje eliminacja takich zachowań, które nie tylko u policjanta winny być szczególnie piętnowane, zaś pozostawienie takiej osoby w służbie nadszarpnęłoby społeczny wizerunek Policji. Nie można zaakceptować sytuacji, w której - po popełnieniu czynu wyczerpującego znamiona czynu zabronionego w razie późniejszego zaistnienia podstaw do zwolnienia w oparciu o przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji - wykluczona byłaby możliwość usunięcia ze służby funkcjonariusza nawet wówczas, gdy ta pierwsza sytuacja jest oczywista. Ponadto zauważyć trzeba, że w chwili wydania przez organ II instancji ostatecznej decyzji nie upłynął jeszcze termin 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Takie żądanie zostało zawarte w piśmie opatrzonym datą 11 grudnia 2013 r. Tego samego dnia orzeczenie komisji lekarskiej nie było jeszcze zatwierdzone.

Z powyższych względów w ocenie WSA w Rzeszowie brak było podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Rzeszowie wniósł R. H., reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia oraz uchylenie decyzji organów Policji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi R. H. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. w szczególności art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przed dniem wydania zaskarżonej decyzji skarżący legitymował się ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] orzekającym o całkowitej niezdolności do służby w Policji, co wyczerpuje przesłankę obligatoryjnego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W tej sytuacji nawet, gdyby przyjąć istnienie fakultatywnej przesłanki do zwolnienia skarżącego (z czym strona nie zgadza się) wobec zbiegu przesłanek do obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby w Policji, pierwszeństwo winno mieć obligatoryjne zwolnienie policjanta ze służby. Niezasadne jest twierdzenie organu II instancji, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie miał wiedzy o prawomocnym orzeczeniu komisji lekarskiej stwierdzającym niezdolność do służby. R. H. w dniu 11 grudnia 2013 r. w związku z decyzją Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] o uznaniu go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował jednak R. H., że aktualnie nie może on być zwolniony na podstawie wskazanego artykułu z uwagi na brak zatwierdzenia orzeczenia przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...]. Orzeczenie OKL MSW w [...] stało się zaś prawomocne z dniem 16 stycznia 2014 r., a więc jeszcze przed wydaniem rozkazu personalnego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Niezrozumiałe zatem jest, dlaczego mimo wiedzy o orzeczeniu OKL MSW w [...], organ I instancji nie zastosował obligatoryjnego trybu zwolnienia skarżącego ze służby. Komendant Powiatowy Policji w [...], uzyskując informację o orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...], winien zawiesić postępowanie prowadzone w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie ar. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a po otrzymaniu orzeczenia OKL MSW w [...] podjąć zawieszone postępowanie i zmienić kwalifikację prawną zwolnienia R. H. ze służby z art. 41 ust. 2 pkt 8 na art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w sprawie istotne znaczenie ma to, kiedy orzeczenie OKL MSW w [...] stało się prawomocne a nie to kiedy zostało ono doręczone organowi. Orzeczenie OKL MSW w [...] stało się prawomocne dnia 16 stycznia 2014 r., a więc przed wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Mając prawomocne orzeczenie OKL MSW w [...] organ I instancji, a już na pewno organ II instancji, powinien zmienić kwalifikację prawną zwolnienia skarżącego ze służby. Tego organy z nieznanych przyczyn jednak nie uczyniły. W sprawie istotne również jest to, że R. H. po wydaniu zaskarżonej decyzji zwrócił się do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSW o ustalenie prawa do renty i organ ten jako datę niezdolności do służby oraz uzyskanie uprawnień inwalidzkich podał dzień 11 grudnia 2013 r. a nie datę prawomocnego zatwierdzenia orzeczenia, co wskazuje na to, że od dnia 11 grudnia 2013 r. policjant był już w okresie tzw. "ochronnym", który uniemożliwia jego zwolnienie przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjanta zwalania się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przesłanka taka w przypadku skarżącego zaistniała, wobec czego zwolnienie go ze służby było obligatoryjne ale z innych przyczyn niż przyjęły to organy Policji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że w dniach od 30 grudnia 2013 r. do 4 marca 2014 r. przebywał w zamkniętym szpitalu psychiatrycznym. Uniemożliwiało mu to kontakt z adwokatem. Nie pozwolono mu nawet odnieść się do zebranego materiału, odrzucając zgłoszone żądania. Naruszono tym samym prawo do czynnego udziału skarżącego we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego prowadzonego w jego sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelny Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych przez sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej są jednymi z bezwzględnych wymogów, jakie musi spełniać omawiany środek zaskarżenia. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich konkretnych przepisów, których naruszenie zamierza się wytknąć Sądowi I instancji. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno rozwijać zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych, a zatem wyjaśniać na czym polegało złamanie wszystkich kwestionowanych tam przepisów oraz zawierać niezbędną argumentację prawną.

W rozpoznawanej sprawie w podstawie skargi kasacyjnej ograniczono się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wytykając Sądowi I instancji złamanie "w szczególności art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji". Powyższy zabieg, bardzo często spotykany w praktyce adwokacko-radcowskiej, jest wadliwy. Może on bowiem sugerować, że autor skargi kasacyjnej dążył do tego, by Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku także w odniesieniu do innych jeszcze, bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa materialnego. Takie oczekiwania nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku. Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami kasacyjnymi, nie może domniemywać intencji skarżącego oraz samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów - oprócz przykładowo wymienionych - zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji. Wobec tego rozpoznając zarzut złamania prawa materialnego, NSA mógł uwzględnić tylko te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Zatem kontroli kasacyjnej w tym zakresie podlegał tylko wytyk złamania art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów zasługiwał na uwzględnienie.

Przepisy ustawy o Policji określają różne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby i będzie domagał się zwolnienia go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W pozostałych przypadkach rozwiązanie stosunku służbowego następuje na skutek postępowania zwolnieniowego wszczętego z urzędu. Jeżeli zaistnieją przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji jest obowiązkowe, natomiast w sytuacjach określonych w art. 41 ust. 2 – ma ono charakter fakultatywny. Katalog przesłanek skutkujących obligatoryjnym zwolnieniem ze służby jest zamknięty. Podobnie pełne jest też wyliczenie przesłanek fakultatywnych. Rozwiązanie stosunku służbowego z innych przyczyn jest niedopuszczalne.

Ustawodawca wyliczając kolejne przesłanki rozwiązania stosunku służbowego nie ustanowił wprost hierarchii podstaw zwolnienia policjanta ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jednak przyjmuje się, że w razie wystąpienia kilku spośród przesłanek obligatoryjnego zwolnienia, wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, podstawę wydania decyzji zwolnieniowej powinna stanowić ta przesłanka, która wystąpiła wcześniej (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1995 r. sygn. akt II SA 956/95 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałych przypadkach, wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, nie tylko sama możliwość ale i podstawa zwolnienia zależy od uznania właściwego przełożonego. Dokonując wyboru jednego z fakultatywnych trybów zwolnieniowych, z uwagi na ogólną zasadę wynikająca z art. 7 k.p.a., przełożony - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - uprawniony jest do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego zarówno na podstawie wcześniejszej jak i tej korzystniejszej dla funkcjonariusza.

Od sytuacji, gdy występuje więcej niż jedna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji albo kilka z przesłanek wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 tejże ustawy, należy jednak odróżnić przypadek, kiedy zachodzi zarówno podstawa do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby jak i fakultatywna podstawa zwolnieniowa. Wówczas wybór sposobu i trybu rozwiązania stosunku służbowego nie leży już w gestii właściwego organu. W art. 41 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca posłużył się zwrotem "policjanta zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Przepis o charakterze obligatoryjnym musi być stosowany w pierwszej kolejności, przed przepisem o charakterze fakultatywnym. Na powyższe wskazuje wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 41 ustawy o Policji. Stosowanie tych metod interpretacji tekstu prawnego, dowodzi, że wyraźną wolą ustawodawcy było traktowanie przypadków wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji jako "wyprzedzających" możliwość zwolnienia z przyczyn fakultatywnych. W konsekwencji obligatoryjność przesłanki zwolnienia policjanta ze służby (art. 41 ust. 1 ustawy o Policji) oznacza, że z chwilą wystąpienia takiej przesłanki powstaje obowiązek rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na takiej właśnie podstawie, bez względu na to, czy w tej dacie istnieje też przesłanka zwolnienia fakultatywnego (art. 41 ust. 2 ustawy o Policji), to jest zależnego od uznania organu Policji.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że R.H. został zwolniony ze służby z dniem 7 lutego 2014 r. Rozkaz personalny w tym zakresie, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, podjął Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. W świetle miarodajnego w sprawie materiału dowodowego nie ulega również wątpliwości, że Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdziła trwałą niezdolność R. H. do służby. Orzeczenie to w dniu 16 stycznia 2014 r. zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...], a zatem ze wskazanym dniem podlegało ono wykonaniu w trybie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji dopuszczalne było rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem jedynie z przyczyn wyszczególnionych w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji a nie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji obligatoryjna przesłanka zwolnieniowa, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, miała bowiem bezwzględne pierwszeństwo, a tym samym musiała być zrealizowana w pierwszej kolejności. Przy podejmowaniu decyzji co do sposobu rozwiązania stosunku służbowego istotny jest przy tym dzień uprawomocnienia się orzeczenia komisji lekarskiej a nie data wpłynięcia takiego orzeczenia do organu. Tymczasem nie tylko rozkaz personalny organu I instancji ale także decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji podjęto już po zatwierdzeniu orzeczenia komisji lekarskiej uznającej skarżącego za trwale niezdolnego do służby. W tym czasie nie istniała już możliwość wyboru sposobu zwolnienia policjanta ze służby i zastosowania w omówionych warunkach jakiejkolwiek z fakultatywnych podstaw rozwiązania stosunku służbowego. Zrozumiała jest troska właściwych przełożonych o utrzymanie autorytetu Policji i zaufania społecznego do tej formacji, a także dążenia organów do wykluczenia z szeregów funkcjonariuszy tych, którzy tracąc przymiot osób o nieposzlakowanym charakterze, nie powinni dalej pełnić służby na stanowisku policjanta. Jednakże okoliczności te w żadnym przypadku nie mogą usprawiedliwiać zastosowania fakultatywnej przesłanki zwolnieniowej w sytuacji, gdy policjanta należało bezwzględnie zwolnić ze służby w trybie obligatoryjnym, w tym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji.

Z powyższych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 4 oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji uznać należy za zasadny.

Dodać ponadto należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podobnie jak wcześniej w decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, błędnie za decydujący w sprawie uznano fakt, że orzeczenie o niezdolności skarżącego do służby, zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...], wpłynęło do organu dopiero w dniu 7 lutego 2014 r., a zatem po wydaniu decyzji zwolnieniowej organu I instancji. Po pierwsze Komendant Powiatowy Policji w [...] dysponował informacją, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. uznała R. H. za niezdolnego do służby. Planując rozwiązanie z tym policjantem stosunku służbowego, organ powinien zatem sam wyjaśnić, czy i kiedy powyższe orzeczenie stało się prawomocne. Gdyby dopełnił tego obowiązku wiedziałby, że w dacie wydania decyzji ([...] stycznia 2014 r.) omawiane orzeczenie komisji lekarskiej zostało już zatwierdzone (16 stycznia 2014 r.). Tym samym podlegało ono bezwzględnemu wykonaniu, co w ogóle wykluczało możliwości zastosowania fakultatywnego rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Po drugie jedną z naczelnych reguł procedury administracyjnej jest przewidziana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a czynności organu odwoławczego nie mają jedynie charakteru kontrolnego, ale są działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (zob. G. Łaszczyca Komentarz LEX do art. 138 k.p.a. oraz przywołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do oceny argumentów przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, lecz zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, uwzględniając przy tym nawet zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie nastąpiły po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Także z tych przyczyn, gdy istniał obowiązek zwolnienia R. H. ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, niedopuszczalne było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] o rozwiązaniu ze skarżącym stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Przechodząc do postawionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sposób sformułowania tego wytyku budzi zdziwienie. Nie wiadomo bowiem, dlaczego autor skargi kasacyjnej we wstępnej części tej skargi powołał się wyłącznie na podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ograniczając się przy tym tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a następnie w końcowym fragmencie uzasadnienia złożonego środka odwoławczego podjął jeszcze polemikę ze stanowiskiem WSA w Rzeszowie co do naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 k.p.a. Tymczasem oczywistym jest, że art. 10 § 1 k.p.a. jest przepisem procesowym a nie prawa materialnego. Zatem autor skargi kasacyjnej nie zgadzając się z poglądem Sądu I instancji w powyższej kwestii, powinien oprzeć skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. a nie tylko na podstawie wyszczególnionej w pkt 1 art. 174 P.p.s.a. Ponadto zarzut złamania przepisu procesowego winien on zawrzeć już we wstępnej części skargi kasacyjnej a nie dopiero w końcowym fragmencie uzasadnienia złożonego środka odwoławczego. Skoro jednak część wstępna i uzasadnienie są elementami skargi kasacyjnej oraz stanowią jedną całość, to zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie podlegał wyłączeniu spod kontroli kasacyjnej. Powyższy wytyk uznać jednak należy za bezskuteczny, gdyż brak jest związku przyczynowego między sygnalizowanymi przez stronę nieprawidłowościami a wynikiem sprawy.

W rozpoznawanej sprawie decydujący wpływ na wadliwość wyroku Sądu I instancji miało naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie WSA w Rzeszowie i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę R. H. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia organów Policji obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 41 ust. 1 pkt 4 oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2014 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.

Na skutek uchylenia decyzji organów I i II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sad Administracyjny wykładni przepisów ustawy o Policji.

Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji wyroku.