Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 24/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.147§1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.19 ust.5 pkt 4 i 5, art.19a
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 9 września 2021 r. nr XXVII/192/2021 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwoty 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gorzów Wlkp., dnia lutego 2022 r. Sygn. akt II SA/Go 24/22 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski


UZASADNIENIE

W dniu 9 września 2021 r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; dalej jako u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.; określanej dalej jako u.z.z.w.) uchwałę nr XXVII/192/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze zarzucono naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., podnosząc, że przez warunki przyłączenia do sieci, określone w tym przepisie, należy rozumieć przesłanki, które należy spełnić, aby przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej było możliwe. Tymczasem w rozdziale 5 Regulaminu, zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci", jak i w całym Regulaminie nie określono tych warunków. Podano jedynie, co warunki przyłączenia do sieci powinny zawierać (§ 18), elementy formalne wniosku o ich wydanie (§ 14) oraz sposób procedowania nad wnioskiem o ich wydanie.

Skarżący wskazał również na naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. podkreślając, iż warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, o którym mowa w tym przepisie, powinny mieć charakter ściśle techniczny oraz być na tyle konkretne, aby już na bazie samej treści regulaminu osoba zainteresowana miała możliwość oceny, co powinna uczynić by spełniać warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W ocenie organu nadzoru rozdział 6 Regulaminu nie spełnia powyższych wymagań.

Skarżący dostrzegł także inne naruszenia prawa, a mianowicie Regulamin

w § 8 nakłada na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek określenia we wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz przedłożenia pisemnej zgody osoby której ma dotyczyć zawarcie umowy. Tymczasem z przepisu tego wynika, że właściciel lub zarządca budynku ma podać jedynie dane osoby korzystającej z lokalu.

Za istotne naruszenie prawa strona skarżąca uznała również § 14 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, który rozszerza informacje, jakie może zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia ponad te, które zostały wskazane w art. 19a ust. 4 u.z.z.w. Regulamin wprowadził zasadę, że w przypadku wystąpienia w imieniu podmiotu ubiegającego się o przyłączenie przez pełnomocnika konieczne może być przedłożenie pisemnego upoważnienia wnioskodawcy dla pełnomocnika wraz

z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W związku z tym, że kwestie sposobu reprezentacji osób fizycznych i prawnych reguluje ustawa Kodeks Cywilny, a obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej wynika z ustawy o opłacie skarbowej (jak również warunki zwolnienia z tej opłaty), umieszczenie powyższego zapisu w akcie prawa miejscowego istotnie narusza prawo, tworząc nową regulację, oderwaną od obowiązujących w tym zakresie aktów ustawowych.

Ponadto Regulamin w § 22 nakłada się na odbiorcę wymóg przedłożenia przedsiębiorstwu do sprawdzenia, przed rozpoczęciem budowy, planu sytuacyjnego przyłączy. Zdaniem skarżącego, kwestia planu sytuacyjnego została już uregulowana w art. 19a ust. 6 u.z.z.w. oraz w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz.1333). Skarżący zwrócił również uwagę na oznaczenie w § 22 przedsiębiorstwa wodociągowego jako "Spółki" co sugeruje, że Radzie Miejskiej chodzi o konkretnego lokalnego przedsiębiorcę. Podczas gdy nieprawidłowe jest określenie świadczenia usług przez konkretne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ze względu na brak takiego upoważnienia w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin jako akt generalny może dotyczyć bowiem kilku przedsiębiorstw.

W ocenie Wojewody, narusza prawo także § 31 Regulaminu, albowiem

w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi o uregulowanie jedynie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie zasad rozliczania kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest powołana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.).

W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają

o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie

z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi

z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 czerwca 2021 r., II SA/Go 369/21).

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g.,

w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 735).

Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego w całości lub części (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., III OSK 3279/21).

Mając na uwadze powyższe uwagi natury ogólnej Sąd uznał za zasadny zarzut organu nadzoru naruszenia przez zaskarżony Regulamin art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Analiza rozdziału 5 Regulaminu zatytułowanego "Warunki przyłączania do sieci" prowadzi bowiem do wniosku, iż nie realizuje on delegacji wynikającej

z powyższego przepisu. Wskazuje się w nim, iż wydanie warunków przyłączenia do sieci następuje na podstawie pisemnego wniosku, określając dodatkowego jego elementy poza wskazanymi w art. 19a ust. 4 u.z.z.w. (§ 14). Ponadto dopuszcza on możliwość stosowania formularzy (§ 15) oraz reguluje zasady postępowania z tym wnioskiem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (§16, 17 i 19), statuując treść warunków przyłączenia (§18).

Jak trafnie wskazał NSA w wyrokach z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06

i z 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14 "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.); przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. W świetle powyższych unormowań rada gminy powinna ustalić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie

z 12 października 2021 r., II SA/Ol 662/21)

Bezspornie z literalnego brzmienia przepisu wynika zatem, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania

i treść dokumentu określającego takie warunki (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 162/19, wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2021 r, II SA/Łd 279/21), a do tego w istocie sprowadza się treść rozdziału 5 Regulaminu.

Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 19a u.z.z.w., który wymienia, co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, nakładając na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania, określając zasady postępowania z wnioskiem. Analiza treści rozdziału 5 Regulaminu wskazuje, iż w dużej mierze reguluje on kwestie unormowane ustawą w powołanym powyżej przepisie, dodatkowo modyfikując je poprzez wskazanie dodatkowych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w tym również - co słusznie zauważył skarżący - w odniesieniu do § 14 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wkraczając

w materię stanowiącą przedmiot Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 1923).

W ocenie Sądu również rozdział 6 Regulaminu zatytułowany "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych"

nie realizuje w sposób prawidłowy delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "warunki techniczne" użyty w tym przepisie obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie konkretnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo - kanalizacyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., I SA/Op 337/19, wyrok w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r.,

II SA/Łd 841/19). Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż brak jest w zaskarżonym Regulaminie takich skonkretyzowanych przesłanek. Rada uzależniła bowiem dostęp do usług wodociągowych od bliżej nieokreślonych technicznych możliwości istniejących urządzeń przedsiębiorstwa, odwołując się przy tym do niezdefiniowanych możliwości pozyskania wody i jej dostawy czy zapewnienia minimalnego poziomu usług. Tak opisane warunki, wobec ich dużego stopnia ogólności, są nieczytelne, niejednoznaczne i jako takie nie stanowią prawidłowej regulacji omawianego zagadnienia. Nie realizuje delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. zawarty w § 20 pkt 4 Regulaminu wymóg posiadania tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który nie ma przecież charakteru technicznego. Podobnie należy ocenić odesłanie do wieloletnich planów rozwoju

i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (§ 21 Regulaminu).

W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do tych planów, gdyż regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe

i prognostyczne, obecne w planach, a poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne (por. wyroki: NSA

z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19, WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17).

Słusznie również Wojewoda wskazał na istotne naruszenie prawa przez § 8 Regulaminu, w którym nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych składającego wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu obowiązek "określania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu" oraz przedłożenia "zgody takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem". Pozostaje on bowiem w sprzeczności z art. 6 ust. 6 u.z.z.w., który nie przewiduje konieczności spełnienia tego rodzaju przesłanek. Zresztą zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym.

Trafne są także zarzuty odnoszące się do § 22 Regulaminu, stanowiącego, iż podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci przed rozpoczęciem budowy i po sporządzeniu dla przyłączy planu sytuacyjnego na kopi aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przedkłada Spółce sporządzony plan celem sprawdzenia przez Spółkę, czy uwzględnia wydane warunki przyłączenia do sieci, a to z następujących powodów.

Po pierwsze, zgodnie z art. 19a ust. 6 u.z.z.w. sporządzenie planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), uwzględniającego warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne upoważnia podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci lub inny podmiot działający z jego upoważnienia lub na jego zlecenie do wykonania przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego zgodnie z tym planem. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, iż dla wykonania przyłączenia wystarczające jest sporządzenie wspomnianego planu sytuacyjnego zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci do jego wykonania. Nie jest zatem konieczne przed przystąpieniem do wykonania przyłączenia przedłożenie tego planu przedsiębiorstwu.

Po drugie, przepis ten wskazuje na bliżej niezdefiniowany podmiot któremu należy przedłożyć plan sytuacyjny, określany jako "Spółka" zamiast "przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne", co jak – trafnie zauważył Wojewoda – może sugerować konkrety podmiot świadczący usługi wodno-kanalizacyjne, którY działa w formie spółki. Podkreślić należy, iż art. 19 ust. 3 – 5 u.z.z.w. nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru. Regulamin zatem powinien odnosić się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać z mocy art. 16 u.z.z.w. przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 1322/05, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, z 29 sierpnia 2018 r., II SA/Go 443/18, z 5 czerwca 2018 r., II SA/Go 235/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Bd 1109/20).

Zdaniem Sądu wykracza poza delegację zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. § 31 Regulaminu stanowiący, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 Ustawy, stosując ceny ustalone w taryfie". W powołanym przepisie u.z.z.w. chodzi bowiem o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie zasad rozliczania kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo. Zakwestionowany przepis Regulaminu jest ponadto zbędnym powtórzenie art. 22 u.z.z.w.

Z uwagi na powyższe istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w., konieczne było - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt I wyroku).

Podkreślić bowiem należy, iż pominięcie przez radę gminy, któregoś

z wymienionych elementów wskazanych w art. 19 ust. 5 u.z.zww. skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności

z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakres upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc

z lokalnego porządku prawnego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, WK 2015 r., s. 125-126). W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania

w drodze uchwały, musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego

w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r.,

II OSK 833/17, wyrok WSA w Opolu z 15 listopada 2018 r., II SA/Op 195/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Bd 1109/20).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).