Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1339/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 188, art. 200, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1272/14 w sprawie ze skargi B. F. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1272/14, oddalił skargę B. F. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 roku w części dotyczącej działek nr [...] i [...], mocą której, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), stwierdzono nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], zinwentaryzowanej w grupie [...], w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uznając, że wnioskodawca B. F. nie posiada tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości a zatem nie ma legitymacji procesowej warunkującej wszczęcie postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku B. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał swoje postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji oraz, że przymiot ten nie przysługiwał mu w postępowaniu komunalizacyjnym. Podał, że skarżący nie przedstawił dowodów, poświadczających tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. a według dokumentów właścicielem w tej dacie był Skarb Państwa. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów wprowadzających stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot może również być, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Minister stwierdził, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości i wyjaśnił, że Skarb Państwa stał się właścicielem działek nr [...] i [...] na podstawie decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości z dnia [...] listopada 1989 r. W wyniku podziału doszło do wydzielenia działek [...] i [...] pod drogi publiczne, za które decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1993 r., ustalono na rzecz B. F. odszkodowanie. Według organu powyższe dowodzi, że w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., tytułem prawnym do spornej nieruchomości legitymował się Skarb Państwa, co oznacza, że działki podlegały komunalizacji w myśl przepisów wprowadzających. Organ wyjaśnił ponadto, iż przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem było zbadanie legitymacji skarżącego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. organ orzeka wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących sprawy, w tym w szczególności nie może badać legalności decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości Urzędu Gminy K., na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem spornych nieruchomości.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. F., zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt. 1 przepisów wprowadzających w związku z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) poprzez brak aktu prawnego tj. zarządzenia Wojewody [...] o zaliczeniu działek [...] i [...] do kategorii dróg gminnych oraz nieważność uchwały Rady Gminy K. [...] o wykazie dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych, co powinno prowadzić do stwierdzenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Dlatego Sąd ten na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Wskazał, że w niniejszej sprawie w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd I instancji w ślad za organem administracji publicznej stwierdził, że dla komunalizacji w trybie przepisów wprowadzających decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy przepisy wprowadzające postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być tylko wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy właścicielem objętych wnioskiem nieruchomości był Skarb Państwa. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że powyższe ustalenia organu były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakończonej wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2743/13 dotyczącej skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za działki gruntu wydzielone w 1989 r. pod drogi publiczne (działka nr [...]). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu, jak wynika choćby ze sformułowanych w skardze zarzutów, skarżący kwestionuje w istocie legalność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której skutkiem było odjęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Sąd podkreślił jednocześnie, że powyższe nie mogło być przedmiotem oceny organu administracji orzekającego w zakresie zasadności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji nie mogło być przedmiotem oceny Sądu. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie badał jedynie mające procesowy charakter postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i, co oczywiste, nie mógł we własnym zakresie ustalać, czy inne ostateczne decyzje administracyjne pozbawiające skarżącego statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym zostały wydane z naruszeniem prawa. W szczególności organ (a w konsekwencji i Sąd) nie mógł uwzględnić zarzutu, iż w dacie komunalizacji, według danych z księgi wieczystej właścicielem przedmiotowych działek był skarżący a nie Skarb Państwa. Skutek przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następował bowiem z mocy samego prawa, a wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. F., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 zd. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w brzemieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - Dz. U. z 1982 r., Nr 19, poz. 147 oraz w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia z dnia 5 marca 2014 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) przez ich niezastosowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 28 k.p.a. i z art. 157 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 134 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, że wpis w księdze wieczystej na datę komunalizacji osoby innej niż Skarb Państwa nie ma znaczenia w sytuacji, gdy związany z decyzją podziałową skutek przejścia własności tej nieruchomości następował z mocy samego prawa oraz jednoczesnej odmowie przyjęcia, że wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności nieruchomości, a obalenie domniemania zgodności wpisu prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (w szczególności w tzw. wstępnym etapie rozpoznania wniosku w tym przedmiocie).

W skardze kasacyjnej zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 157 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a. i z art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że organ - badając, czy wnioskodawcy składającemu podanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przysługuje przymiot strony, czy ma on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności tej decyzji - nie mógł uwzględnić zarzutu, iż w dacie komunalizacji według danych z księgi wieczystej właścicielem nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną (działek nr [...] i [...]) był skarżący, a nie Skarb Państwa. Naruszenie powyższych przepisów postępowania polegało również zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości położone w obrębie [...] stanowiące działki nr [...] i [...] były zapisane w księdze wieczystej pod nr [...], a właścicielem tych nieruchomości był wówczas Skarb Państwa, podczas gdy wnioskodawca posiadał w stosunku do nich tytuł prawny oraz wadliwym przyjęciu, że organ prawidłowo ocenił, iż w sposób oczywisty wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy organ powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia, czy skarżący ma legitymację, interes prawny do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji.

Uczestnik postępowania Gmina K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy – stosownie do postanowień zawartych w art. 61a § 1, art. 157 § 2 i art. 158 k.p.a. – wyróżnić dwa stadia, a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Stadium wstępne zmierza do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w ogóle dopuszczalne. Tak więc bada się w nim, czy nie zachodzą przyczyny (o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym) - takie np. jak brak zdolności do działania w sprawie, osoby wnoszącej żądanie, nieistnienie u tej osoby legitymacji procesowej strony (brak interesu prawnego), brak decyzji, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych - których wystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można więc na tym etapie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąś z wad, powodujących jej nieważność, bo to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego.

Dlatego należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie decyzji komunalizacyjnej z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy, kończące stadium wstępne. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia tego stanowiska Ministra, które zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Zatem przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy Minister Administracji i Cyfryzacji przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające, pozwalające prawidłowo rozstrzygnąć kwestę przysługiwania B. F. interesu prawnego, wymaganego do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61a § 1 k.p.a.) następuje wtedy, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot niebędący stroną w sprawie. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995 nr 1, poz. 32). W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że posiadanie przez podmiot, występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej interesu prawnego, jest jedną z podstawowych kwestii, którą organ na wstępie musi zbadać. Jak już wskazano postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się jedynie na żądanie strony lub z urzędu. Za żądanie strony – w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. – może być zaś uznany wniosek złożony tylko przez podmiot, który ma interes prawny w tym postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że pojęcie interesu prawnego nie posiada definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przy określaniu tej kategorii prawnej wskazuje się najczęściej, że interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego a ponadto winien on posiadać charakter: bezpośredni, konkretny i realny.

Materialną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przy tym stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego, na co zwracał już uwagę Sąd pierwszej instancji a czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 tej ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r. potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie powołanych wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanych przepisów prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Z tego właśnie względu, podmioty te mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., mającej wpływ na wykonywanie praw przez te podmioty (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11).

Wskazując na naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił niezastosowanie w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez pominięcie domniemania wynikającego z wpisu do księgi wieczystej prawa własności skarżącego. W istocie zarzut ten także dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ponieważ wskazany przepis nie był materialną podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu. Wynikająca z tego przepisu konstrukcja domniemania dotyczy bowiem reguł postępowania dowodowego. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie została uwzględniona okoliczność, iż w księdze wieczystej dotyczącej działek nr [...] i [...] na dzień 27 maja 1990 r. ujawniony był jako ich właściciel. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Przepis art. 3 ust. 1 u.k.w.h., stanowi iż "Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym". Powyższa regulacja wyraża zasadę jawności materialnej ksiąg wieczystych. Zarówno w doktrynie (np. Bałan-Gonciarz E., Ciepła H. Komentarz do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, System Informacji Prawnej LEX), jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że domniemania z art. 3 są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone tylko przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Przy czym na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia, natomiast sąd administracyjny nie jest upoważniony do rozstrzygania kwestii wynikających ze sporu o prawo własności, czy też oceny prawdziwości wpisów w księgach wieczystych. Sąd I instancji nietrafnie jednak uznał, że na wstępnym etapie postępowania organ (a w konsekwencji i Sąd) nie mógł uwzględnić zarzutu, iż na dzień 27 maja 1990 r., według danych z księgi wieczystej, właścicielem przedmiotowych działek był skarżący a nie Skarb Państwa. Sąd pominął moc prawną wpisu w księdze wieczystej, wynikająca z przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Sąd nie wziął pod uwagę tego, że wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej rodzi domniemanie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Osobę figurująca w księdze wieczystej, według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciel skomunalizowanych nieruchomości należy uznać, za osobę posiadając tytuł prawny (prawnorzeczowy) do skomunalizowanych działek. Dlatego Sąd błędnie uznał, że organ nie był obowiązany do zbadania tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki były rzeczywiście ujawnione w księdze wieczystej wskazanej w karcie inwentaryzacyjnej i decyzji komunalizacyjnej (KW nr [...]), w jakiej księdze wieczystej były one wówczas zapisane oraz kto według stanu na dzień komunalizacji, figurował w księdze wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości jako ich właściciel. Organ administracji niezasadnie rozpatrując sprawę i badając czy B. F. ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, poprzestał w zasadzie na analizie treści decyzji podziałowych oraz karty inwentaryzacyjnej.

Wskazać tu należy, że skarżący już w postępowaniu administracyjnym w swoich pismach odnosząc się do działek nr [...] i [...] podawał, że ujawnione zostały w KW nr [...], dopiero zgodnie z wnioskiem z 14 marca 1994 r. nr Ew. [...] skierowanego do Sądu Rejonowego w W. Wspomniana okoliczność nie była kwestionowana przez Ministra i Sąd. Zatem w sytuacji gdy ww. działki wpisano w księdze wieczystej nr [...] na wniosek zgłoszony w 1994 r., czyli po dacie kmunalizacji, to w drodze domniemań faktycznych, prawdopodobnym jest, że wcześniej przedmiotowe działki musiały być uregulowane w innej księdze wieczystej niż przyjął to Minister i Sąd. Zwrócić też należy uwagę, że na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w P. z dnia 30 marca 1994 r. oraz wniosku Urzędu Gminy K. z 14 marca 1994 r. o wyłączenie z księgi wieczystej nr [...] działek nr [...] i [...] i założenie dla nich nowej z wpisem własności Skarbu Państwa, domniemywać można, że przed datą 29 marca 1994 r. jako właściciel działek nr [...] i [...] w księdze wieczystej wpisany był B. F. Uzasadnione wątpliwości budzi zatem ocena Sądu pierwszej instancji co do ustalenia, że w dacie komunalizacji ww. działki były ujawnione w KW nr [...], a ówczesnym właścicielem tych nieruchomości był Skarb Państwa a w konsekwencji także wyrażona przez Sąd ocena stanowiska Ministra, co do nieprzysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonując wadliwej oceny zastosowania przepisów postępowania przez Ministra, doszedł do przedwczesnej wątpliwej konkluzji, że w z oczywistych względów skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Rozstrzygnięcie tej kwestii, jak to trafnie podnosi skarżący, wymaga przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego, np. zwrócenia się do Sądu Rejonowego o informację czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomości położone w obrębie [...], stanowiące wówczas działki nr [...] i [...] były ujawnione w księdze wieczystej nr [...], czy w księdze wieczystej [...] oraz kto według stanu na ten dzień był ujawniony jako właściciel tych działek. Na podstawie przedstawionych wyżej wywodów należy bowiem przyjąć, że wpis prawa własności w księdze wieczystej jest wystarczającą okolicznością do uznania tej osoby za mającą interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tych działek.

Dopiero na podstawie ustaleń w tym przedmiocie organ powinien rozstrzygnąć, czy skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek pochodzi od strony oraz czy przy uwzględnieniu art. 157 § 2 i 61a § 1 k.p.a. istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego bądź wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Przy czym dopiero w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (po jego wszczęciu), właściwy organ może zbadać wskazane przez stronę okoliczności i skontrolować zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie wątpliwości, co do procesu podziału gruntów i wydzieleniu ich części pod drogi i związany z tym problem przejścia własności na Skarb Państwa. W postępowaniu tym może miejsce badanie, tego czy faktycznie doszło do rażącego naruszenia prawa i komunalizacji gruntu niestanowiącego własności Skarbu Państwa.

Z powyższych względów, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, odmowa przyznania skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, mogła przedwcześnie uniemożliwić kontrolę prawidłowości działania organów w postępowaniu komunalizacyjnym. W tej sytuacji należy uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 2 i 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające i zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w wyniku pominięcia wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związanych z treścią księgi wieczystej dotyczącej działek nr [...] i [...] na dzień 27 maja 1990 r.

Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko powoduje, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). p.p.s.a. uchylono zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.