Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2041/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 716
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/19 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2129/19) oddalił skargę H.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. E. (dalej: "PINB") decyzją z dnia [...] 2018 r., nr 24/2018, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. [...] w E.:

1. zlikwidowanie nieprawidłowości obejmującej degradację drewnianych elementów stropu, stwierdzoną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. U. [...] w E. poprzez przebudowę zniszczonego stropu nad I piętrem (nad lokalem Nr [...] przy ul. U. [...]);

2. zlikwidowanie nieprawidłowości obejmujących zawilgocenie i odpadanie tynku na suficie w lokalu mieszkalnym Nr [...] przy ul. U. [...] w E.;

3. przed przystąpieniem do usunięcia nieprawidłowości z punktu 1 uzyskać pozwolenie na wykonanie wymienionych robót budowlanych (opisanych w punkcie 1) w organie architektoniczno-budowlanym Urzędu Miejskiego w E.,

4. wykonanie podparcia w połowie rozpiętości belek stropowych stropu nad I piętrem w lokalu nr [...] przy ulicy U. [...] w terminie natychmiastowym.

W dniu 1 marca 2019 r. H.P. (właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. U. [...], zwana dalej także "skarżącą"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zwróciła się do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "Warmińsko-Mazurski WINB") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla m. E. z dnia [...] 2018 r. Wskazała, że decyzja ta powinna była zostać skierowana do niej, a nie do Wspólnoty Mieszkaniowej. Decyzja ta dotyczy bowiem tarasu będącego częścią składową wyodrębnionego lokalu należącego do skarżącej, a taras ten został przez nią wybudowany.

Warmińsko-Mazurski WINB decyzją z [...] 2019 r., nr [...] (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. E. z [...] 2018 r. Organ ten wskazał, że przedmiotowy taras stanowi jednocześnie strop lokali nr [...] i [...]. Jest on elementem konstrukcyjnym budynku i nie można uznać, że służy wyłącznie do użytku H.P.. Zdaniem Warmińsko-Mazurskiego WINB nie ma przy tym znaczenia, że całą powierzchnię tarasu wykorzystuje w sposób wyłączny skarżąca. Przedmiotowy taras – stanowiący jednocześnie strop innych lokali – nadal zaliczany jest do części wspólnych obiektu, a tym samym podmiotem sprawującym zarząd tej części nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła H.P., kwestionując stanowisko wyrażone przez organ nadzoru budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2019 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję organu wojewódzkiego. Zwrócił uwagę, że w dniu 12 grudnia 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny płyty tarasowej w budynku przy ul. U. [...] w E.. Stwierdzili szereg nieprawidłowości w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu, powodujących okresowe zalewanie lokali nr [...] i [...]. Zauważył organ odwoławczy, że ustalenia te korespondują z wnioskami wynikającymi z "Opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w E. przy ul. U. [...]" z września 2016 r., sporządzonej przez arch. B. K., a także z protokołu z okresowej kontroli sprawności technicznej obiektu budowlanego z grudnia 2014 r. W toku postępowania PINB postanowieniem z [...] 2017r., nr [...], nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek uzupełnienia opinii technicznej dotyczącej przedmiotowego tarasu. Zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła opinię z lutego 2018 r. sporządzoną przez mgr. inż. arch. J.K.. Ocena ta, oprócz potwierdzenia dotychczasowych ustaleń, stwierdzała jednoznacznie, iż z uwagi na długotrwałe zawilgocenie znacznemu uszkodzeniu uległy drewniane elementy konstrukcji stropu i z uwagi na ich zły stan konieczna jest ich wymiana.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec ustalenia, iż przedmiotowy obiekt - z uwagi na uszkodzenia stropu nad lokalami nr [...] i [...] - jest w nieodpowiednim stanie technicznym, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego PINB zasadnie orzekł o nałożeniu na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym stropu i tarasu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że jakkolwiek organ I instancji jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia podał art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak z uzasadnienia decyzji oraz całokształtu okoliczności sprawy wynika niewątpliwie, iż intencją tego organu było orzeczenie wynikające ze stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego za należyte utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego odpowiedzialny jest jego właściciel lub zarządca. Wyjaśnił, że w praktyce stosowania przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do balkonów utrwalił się pogląd, wedle którego pod pojęciem "balkonu" jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego, elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu, uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną (uchwała Sądu Najwyższego z 7 marca 2008 r. sygn. akt III CZP 10/08).

Podkreślał organ odwoławczy, iż na gruncie powyższego poglądu sądownictwo administracyjne przyjęło, że podłoga w postaci desek, parkietu, płytek itp. w lokalu usytuowanym na wyższej kondygnacji służy do wyłącznego użytku właściciela lokalu, który z niej korzysta. Sufit w postaci wykończenia, czy oświetlenia służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu usytuowanego poniżej. Jednakże płyta podłogowa (stropowa) jako element konstrukcyjny budynku służy do ogólnego użytku i stanowi element, za którego odpowiedzialność ponosi wspólnota mieszkaniowa. W przypadku naruszenia tego elementu lub jego wad oddziaływujących na więcej niż jeden lokal, koszty związane z remontem i konserwacją tegoż fragmentu budynku ponosić winna wspólnota.

W przekonaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe rozważania odnieść należy także do tarasów, które występują w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, będącej stroną ocenianego postępowania. Wady i uszkodzenia mające wpływ nie tylko na lokal tego właściciela, który korzysta z tarasu, winny być traktowane jako dotyczące elementu części wspólnej budynku, a nie tylko lokalu przynależnego danemu właścicielowi. Orzekający organ administracji publicznej podkreślił, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż stwierdzone uchybienia stanu technicznego dotyczą części konstrukcyjnych tarasu będącego jednocześnie stropem dla lokali usytuowanych poniżej. Wykonane w ramach sporządzenia opinii technicznej z lutego 2018 r. odkrywki stropu w lokalu nr [...] wykazały, że jego drewniane elementy są przegniłe, zagrzybione i pokryte pleśnią, a w wielu miejscach nastąpił rozkład i zmiękczenie drewna. Stan techniczny konstrukcji stropu wprost określono jako zły. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego akcentował przy tym, że nieodpowiedni stan techniczny nie dotyczy natomiast samej płyty tarasu przeznaczonego do wyłącznego korzystania przez skarżącą, mimo że tam właśnie znajdują się przyczyny takiego nieodpowiedniego stanu rzeczy w lokalach położonych poniżej.

Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obowiązek – jako dotyczący elementów stanowiących część wspólną budynku – został prawidłowo nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową sprawującą zarząd nad nieruchomością wspólną. Tak określony adresat decyzji nakazuje zaś uznać, że decyzja ta nie jest obarczona wadą nieważności.

Z powyżej opisanym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodziła się H.P., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB dla m. E. z [...] 2018 r. została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, w związku z czym nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podczas gdy decyzja ta winna była zostać skierowana do skarżącej H.P., a nie do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. [...] w E.;

2) art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że adresatem obowiązków stwierdzonych decyzją PINB dla m. E. z [...] 2018 r., jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. U. [...] w E., podczas gdy obowiązki te powinny były zostać nałożone jedynie na skarżącą.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odniesieniu do ww. decyzji PINB dla m. E. zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ta dotyczy bowiem tarasu będącego częścią składową wyodrębnionego lokalu mieszkalnego należącego do skarżącej. Taras został wybudowany przez skarżącą na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z dnia[...] kwietnia 2002 r., wydanej wyłącznie dla skarżącej. Skarżąca wskazywała, że wspólnota mieszkaniowa powołana została do zarządzania tylko częściami wspólnymi. Nie podlegają zatem zarządowi wspólnoty mieszkaniowej lokale stanowiące odrębną własność. Skarga akcentowała, że jedynym adresatem obowiązku stwierdzonego kwestionowaną decyzją powinna być skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. oddalił skargę. Podkreślił, że skarżąca upatruje kwalifikowanej wadliwości decyzji PINB w fakcie skierowania tej decyzji do osoby (Wspólnoty Mieszkaniowej) niebędącej stroną w sprawie - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB wydana została w niekwestionowanych ustaleniach faktycznych dotyczących stanu technicznego stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. U. [...] i lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. U. [...] w E.. Ustalenia te znajdują potwierdzenie zarówno w protokole oględzin z dnia 12 grudnia 2017 r., jak i w opinii technicznej z lutego 2018 r., sporządzonej przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami, a która to opinia złożona została do akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją PINB dla m. E. z [...] 2018 r. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że ze wskazanego protokołu oględzin z 12 grudnia 2017 r. wynika, że w lokalu przy ul. U. [...] pojawiły się oznaki zalania na suficie, miejscowo odpada tynk, pojawiają się pęcherze na spodzie sufitu, a w czasie intensywnych opadów woda zalewa pokój. Natomiast w opinii technicznej z lutego 2018 r. dotyczącej stropu nad lokalem przy ul. U. [...] stwierdzono zły stan techniczny stropu - jego drewniane elementy w wyniku długotrwałego zawilgocenia uległy degradacji, w wielu miejscach nastąpił rozkład drewna. W świetle przywołanej opinii, belki stropowe ze względu na powstałe uszkodzenia nie spełniają już swojej funkcji konstrukcyjnej i konieczna jest ich wymiana. Jako przyczynę powyższego stanu rzeczy wskazano przede wszystkim nieprawidłowe zabezpieczenie przeciwwilgociowe i brak ciągłości izolacji tarasu nad ww. lokalami. Przypomniał WSA w Warszawie, że stosownie do tych ustaleń, przedmiotem nakazu orzeczonego przez PINB dla m. E. decyzją z [...] 2018 r. było zlikwidowanie nieprawidłowości obejmujących degradację drewnianych elementów stropu w ww. budynku poprzez przebudowę zniszczonego stropu nad I piętrem (nad lokalem nr [...]) przy ul. U. [...] oraz zlikwidowanie nieprawidłowości obejmujących zawilgocenie i odpadanie tynku na suficie w mieszkaniu nr [...] przy ul. U. [...] w E..

W ocenie sądu I instancji, nie ulegało w sprawie wątpliwości, że nakazy orzeczone przez organ stopnia powiatowego odnoszą się do zużycia technicznego elementu konstrukcyjnego budynku, jakim jest strop wraz z jego izolacją pomiędzy lokalami mieszkalnymi na pierwszym piętrze budynku a tarasem przynależnym do lokalu skarżącej. Dotyczą one zatem części wspólnej nieruchomości, która nie służy do wyłącznego użytku właścicieli tych lokali.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że podstawę materialnoprawną decyzji nakładającej obowiązki stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten przyznaje organowi nadzoru budowlanego możliwość nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w celu zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 Prawa budowlanego. Ten zaś ostatnio wskazany przepis nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Podkreślił sąd I instancji, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny obiektu. Będzie nim więc właściciel albo zarządca obiektu (art. 61 ustawy Prawo budowlane), przy czym bezspornie chodzi tu o podmiot odpowiedzialny za utrzymanie obiektu, a jednocześnie mogący zapewnić wykonalność decyzji nakazowej, z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny.

WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przepis ten decyduje o zakwalifikowaniu konkretnych elementów budynku do nieruchomości wspólnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowi natomiast, że właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra. Do części wspólnych budynku zalicza się w szczególności ściany i stropy budynku. Jako elementy konstrukcyjne (nośne) budynku, służą one bowiem wszystkim jego współwłaścicielom (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2587/16; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 870/14).

Z uwagi na to, że tarasy pełnią podobną funkcję jak balkony przynależne do konkretnych lokali mieszkalnych, w ocenie WSA w Warszawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie odwołał się w zaskarżonej decyzji do tezy wyrażonej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r. III CZP 10/08, którą należy analogicznie odnieść do niniejszej sprawy. Sąd Najwyższy stwierdził, że: "właściciel lokalu mieszkalnego ponosi wydatki związane z utrzymaniem w należytym stanie balkonu stanowiącego pomieszczenie pomocnicze służące wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób zamieszkałych w tym lokalu. Wydatki na remonty i bieżącą konserwację części budynku, które są elementem konstrukcji balkonu trwale połączonym z budynkiem obciążają wspólnotę mieszkaniową". Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, iż pod pojęciem "balkonu" jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego - rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem.

Sąd I instancji odwołał się do wyroku NSA z dnia 28 marca 2017 r., II OSK 1929/15. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że w sytuacji, gdy tarasy stanowią jednocześnie stropodach, to płyta podłogowa (stropowa) stanowi element konstrukcyjny budynku, służący do ogólnego użytku i stanowi element, za którego stan ponosi odpowiedzialność wspólnota mieszkaniowa. Jest to element architektoniczny konstrukcji tarasu trwale połączony z bryłą budynku i nie jest od niej oddylatowany. W omawianym wyroku NSA podkreślił również, że skoro z ekspertyzy technicznej wynika, iż powstawanie zacieków od strony wewnętrznej ścian w poziomie tarasów spowodowane jest niewłaściwie wykonanym spadkiem tych tarasów, brakiem prawidłowej izolacji przeciwwodnej poziomej, niezapewnieniem właściwego przepływu wód z powierzchni tarasów przez przewody, to nie można przyjąć, by obowiązki dotyczące tarasów odnosiły się do tych ich części, które wykorzystywane są tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalach do których te tarasy przynależą. Są to bowiem elementy konstrukcji architektonicznej budynku, które winny być zakwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną.

Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że trafnie podkreśla się w orzecznictwie, iż prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych lokali obejmuje również tarasy, a dokładnie ich wierzchnią warstwę wykończeniową oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właścicieli lokalu. Jednakże tylko w tym zakresie właściciele ci mają – wynikający z art. 13 ust. 2 ustawy o własności lokali – obowiązek utrzymywania przynależnego do nich tarasu w należytym stanie i do nich mogą być skierowane nakazy odnoszące się do tych części przynależnych do lokalu mieszkalnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1193/16). W rozpoznawanej zaś sprawie, skoro ustalone przez PINB dla m. E. nieprawidłowości stanu technicznego odnosiły się do całości stropodachu (na którym znajduje się taras skarżącej) stanowiącego element konstrukcyjny budynku, to obejmowały jego część wspólną. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1193/16), że także warstwy zabezpieczające, izolacyjne, należą do części wspólnych budynku, bo ich zadaniem jest ochrona nie tarasu, lecz innego lokalu niż lokal, do którego należy przedmiotowy taras, to jest lokalu znajdującego się pod stropodachem. Konieczność zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi lokali znajdujących się w budynku należy do całej wspólnoty, a nie właścicieli poszczególnych lokali. W konsekwencji za trafne uznał WSA w Warszawie stanowisko, że poszczególne warstwy izolacyjne tarasu, w tym warstwa izolacji przeciwwodnej służącego wyłącznie do użytku właściciela lokalu, są częścią nieruchomości wspólnej.

Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w myśl art. 18, art. 20 i art. 21 ustawy o własności lokali, wspólnota mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. To wspólnota mieszkaniowa jest zatem stroną postępowania w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, a w konsekwencji także adresatem nałożonych na mocy tej ustawy obowiązków, gdy roboty budowlane mają związek z nieruchomością wspólną (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2772/13; z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 17/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/18). Z przedstawionych względów – zdaniem sądu I instancji – organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że kontrolowana decyzja PINB dla m. E., w zakresie w jakim nakłada wskazane w niej obowiązki dotyczące części wspólnych budynku (stropu) na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. U. [...] w E., nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się przy tym innych wad kwalifikowanych w decyzji PINB. Uznał za prawidłowe także te rozważania organu odwoławczego, które dotyczyły braku wyraźnego wskazania terminu (daty) wykonania obowiązków nałożonych w pkt 1-2 decyzji PINB dla m. E., a wedle których wada ta, sama w sobie i w okolicznościach sprawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Termin, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter terminu procesowego. Wskazanie ww. terminu wykonania obowiązku a którego (terminu) ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi nadzoru budowlanego, jest istotnym elementem decyzji (zob. red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl. WK 2016). Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został jednak uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków.

Ustalenie faktu naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jaki dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, który został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (tak NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06). Brak określenia konkretnego terminu (daty) wykonania obowiązku może być poczytywane jako oczywiste naruszenie prawa. Jednakże w świetle powyższych wywodów oraz sposobu zredagowania obowiązków nałożonych w decyzji PINB dla m. E., sąd I instancji podzielił stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Jest tak przede wszystkim dlatego, że jak wynika z pkt. 3 kontrolowanej decyzji organu powiatowego, usunięcie nieprawidłowości określonych w pkt. 1-2 powinno nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Z tego względu, trafnie – w ocenie WSA w Warszawie – stwierdził Warmińsko-Mazurski WINB, iż należało przyjąć, że obowiązki nałożone w drodze badanej decyzji, powinny być zrealizowane niezwłocznie, tj. bez zbędnej zwłoki po uzyskaniu stosownego zezwolenia na wykonanie przedmiotowych robót przez Wspólnotę Mieszkaniową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w sytuacji kiedy w decyzji administracyjnej nie wskazano konkretnego terminu wykonania określonego obowiązku, osoba zobowiązana powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania w celu wykonania obowiązku, który został nałożony na podstawie tej decyzji.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. wniosła H.P.. Zaskarżając wyrok ten w całości zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi pomimo, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a.;

- prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że adresatem obowiązków stwierdzonych decyzją PINB z [...] 2018 r. jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. U. [...] podczas gdy obowiązki te powinny zostać nałożone jedynie na skarżącą.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Żądała też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że sporna decyzja której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, odnosi się do tarasu będącego częścią składową lokalu mieszkalnego skarżącej. Taras ten został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Urządzenia i części budynku, w tym balkony czy tarasy służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej. W ocenie skargi kasacyjnej, taras jest częścią składową lokalu i obowiązek utrzymania tej części obciąża skarżącą, jako właścicielkę lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Poprzedzając zajęcie stanowiska odnośnie zgłoszonych podstaw kasacyjnych należy podkreślić, że wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r.; sygn. akt II GSK 1449/10) oraz zawierać wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że nie została precyzyjnie określona przez stronę skarżącą kasacyjnie podstawa skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy powołuje przepisy art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które stanowią podstawę orzeczniczą sądu administracyjnego, odnoszącą się do różnych, wykluczających się rozstrzygnięć (stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia oraz oddalenie skargi). W ramach ocenianego zarzutu wskazano także, iż "w sprawie "zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a.". Dostrzec jednak należy, że ostatnio powołany przepis zawiera dwa paragrafy, zaś paragraf 1 obejmuje 7 punktów. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie powołuje jasno i precyzyjnie przepisu k.p.a., którego naruszenie zarzuca sądowi I instancji.

Abstrahując od powyższych uchybień należy wskazać, iż skarżąca kasacyjnie nie uczyniła przedmiotem zarzutu kierowanego pod adresem WSA w Warszawie wadliwości ocen w zakresie przyjętej przez ten sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż przyjętymi ustaleniami faktycznymi (podstawą faktyczną) związany był także NSA. W tym zakresie należy więc zauważyć, że w sprawie organ nadzoru budowlanego jednoznacznie ustalił rodzaj i charakter nieprawidłowości występujących w budynkach przy ul. U. [...] w E.. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i orzekający sąd I instancji przyjęły, że stwierdzone nieprawidłowości odnoszą się do zniszczonych, drewnianych elementów stropu, na którym urządzony jest taras należący do skarżącej. Jak zaś wyżej wskazano, skarga kasacyjna nie podważała powyższych stwierdzeń i ustaleń, wskazując w istocie to, że taras stanowi część składową lokalu mieszkalnego skarżącej i nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej. Stanowisko to, w realiach ocenianej sprawy, nie jest jednak właściwe. Trafnie bowiem przyjął sąd I instancji, że przedmiotowy stropodach, na którym znajduje się taras użytkowany przez skarżącą jest elementem konstrukcyjnym całego budynku mieszkalnego. Taka kwalifikacja tej części budynku jest też przyjmowana w orzecznictwie sądowym - por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r. II OSK 1442/07. Elementy bowiem architektonicznej konstrukcji stropu (na którym umiejscowiony jest też zarazem przedmiotowy taras) są trwale połączone z bryłą budynku i stanowią część struktury (konstrukcji) tego budynku. Część taką (stropodach) uznawać zatem należy za element, który nie służy wyłącznie do użytku właściciela konkretnego lokalu. Powyższe zaś oznacza, że strop stanowi część nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2020 r., poz. 1910, por. także uchwała SN z dnia z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III CZP 10/08). W konsekwencji więc remont, czy też bieżąca konserwacja nieruchomości wspólnej, którą niewątpliwie stanowi stropodach - należy do wspólnoty mieszkaniowej, co wprost wynika z art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali. Pozbawiony racji był więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że adresatem obowiązków stwierdzonych decyzją PINB z dnia [...] 2018 r. może być Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. U. [...]. Jak bowiem przyjmować należy, wydatki na remonty i bieżącą konserwację części budynku, które – jak w ocenianej sprawie – są elementem konstrukcji tarasu trwale połączonym z budynkiem – obciążają wspólnotę mieszkaniową.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu stosowanie do art. 184 p.p.s.a.