Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 604/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 25 par. 1 pkt 1, art. 107 par. 1, 3, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14a ust. 1, ust. 3, art. 58 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 3/2017 z dnia 27 lutego 2017 r. Wójt Gminy "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji" lub "Wójt Gminy") odmówił "[...]" Spółce z o.o. (dalej jako: "Spółka") wydania zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "[...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, to jest w dniu 30 września 2015 r., mającym zastosowanie w sprawie na podstawie art. 18 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35), założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu. Warunki wydania zezwolenia określa § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r.

w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (dalej jako "rozporządzenie"). Organ ocenił, że zostały wypełnione przesłanki, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt. 1-4 rozporządzenia, ale nie została spełniona przesłanka wynikająca z § 4 ust. 1 pkt 5. Organ ustalił bowiem, że utworzenie przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w gminie. Dokonując tej oceny organ wziął pod uwagę, że na terenie gminy przy dwóch szkołach podstawowych (SP "[...]") i dwóch szkołach filialnych (w "[...]") funkcjonuje łącznie 6 oddziałów przedszkolnych, z których każdy może pomieścić 25 dzieci. Gmina jest ponadto w stanie w każdym czasie zwiększyć liczbę oddziałów przedszkolnych przy szkołach, zapewniając tym samym większą ilość miejsc. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że obecnie zapewniono wystarczającą liczbę miejsc dla uczniów objętych obowiązkiem realizacji wychowania przedszkolnego oraz chętnych dzieci, a do dnia wydania decyzji do organu nie wpłynęły informacje o nieprzyjęciu dziecka do oddziału przedszkolnego ze względu na brak miejsc. Podniósł ponadto, że dzieci są zapisywane także do przedszkoli poza granicami gminy – czterech uczniów uczęszcza do przedszkoli w "[...]", a do niepublicznych jednostek wychowania przedszkolnego na terenie gminy uczęszcza 69 dzieci z terenu gminy. Organ pierwszej instancji przeanalizował również wpływ liczby urodzeń dzieci i migracji rodzin na liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do szkół. Biorąc pod uwagę możliwość zapewnienia 250 miejsc przedszkolnych w samorządowych szkołach, emigrację mieszkańców oraz istniejące wolne miejsca w oddziałach przyszkolnych, organ stwierdził, że gmina wywiązuje i wywiąże się z obowiązku zapewnienia dzieciom sześcioletnim spełnianie obowiązku, a dzieciom trzy i pięcioletnim - realizację ich prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego. W przypadku większej liczby dzieci gmina ma bowiem możliwość zapewnienia ewentualnie brakujących miejsc przez rozpisanie konkursu ofert, lecz na terenie gminy nie ma takich potrzeb. Dodał, że organ prowadzący przedszkole niepubliczne "[...]" uniemożliwił skontrolowanie przez gminę udzielonej dotacji. Wskazał też, że gmina podejmuje działania zmierzające do spełnienia wszelkich wymagań przez oddziały, określone w przepisach w sprawie wymagań ochrony przeciwpożarowej, jakie musi spełniać lokal, w którym jest prowadzone przedszkole lub oddziały przedszkolne zorganizowane w szkole podstawowej. Zaznaczył ponadto, że likwidując 2015 r. szkoły podstawowe w "[...]", utworzono tam placówki filialne o strukturze I-III wraz z oddziałami przedszkolnymi w celu umożliwienia dzieciom realizację wychowania przedszkolnego blisko miejsca zamieszkania.

Wójt Gminy wskazał ponadto, że zapoznał się ze stanowiskiem rodziców przedszkola niepublicznego oraz z petycją rodziców uczniów uczęszczających do oddziałów przy szkołach podstawowych, których wolą jest pozostawienie oddziałów przedszkolnych przy szkołach. Podniósł też, że stworzona, rozproszona sieć placówek wychowania przedszkolnego sprawia, że dzieci mają łatwiejszy i bliższy dostęp do tych placówek. Stworzenie dodatkowych publicznych placówek sprawi, że gmina będzie zmuszona do likwidacji własnych, od wielu lat tworzonych i finansowanych jednostek, zwalniając przy tym doświadczonych pracowników. Dodał, że w przypadku zamknięcia placówek prowadzonych przez samorząd, niektóre małe dzieci będą zmuszone dojeżdżać do najbliższej placówki wychowania przedszkolnego nawet 20 km.

Odnosząc się natomiast do zarzutu uniemożliwienia stronie usunięcia uchybień przez nienależyte informowanie, organ stwierdził, że kilkukrotnie informował stronę

o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań.

Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że Gmina "[...]" zaspokaja potrzeby dzieci mieszkańców gminy w zakresie wychowania przedszkolnego i nie zachodzą racjonalne przesłanki do zmiany ustalonej przez Radę Gminy sieci publicznych oddziałów przedszkolnych. Publiczne przedszkole nie uzupełniłoby istniejącej sieci

o wyjątkową czy inną ofertę edukacyjną. Utworzenie publicznego przedszkola nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zmierza jedynie do przejęcia dzieci z oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę, co w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji tych oddziałów. Sieć jest tak rozproszona, żeby dzieci z terenu całej gminy, miały bliżej do szkół. Natomiast likwidacja oddziałów, umiejscowionych w różnych zakątkach gminy ("[...]"), wydłuży drogę uczniów do nowych miejsc nauki i zwiększy zakres dowożenia.

W złożonym odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a. w związku

z art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie wyłączenia się z urzędu przez Wójta Gminy od rozpoznania sprawy, pomimo wystąpienia przesłanek uzasadniających wyłączenie;

- art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci szkół (lub jej braku) przez: wykorzystanie wybiórczych danych dotyczących liczby dzieci

w przedszkolach publicznych, to jest przez przedstawienie danych z roczników 2012 - 2010 i pominięcie rocznika trzylatków (z rocznika 2013) uczęszczających do przedszkoli na podstawie art. 14 ust 1 ustawy o systemie oświaty, zaś od 1 września 2017 r. na podstawie art. 14 ust. 3c i 3d oraz 2,5 rocznych (z rocznika 2014), którzy w uzasadnionych przypadkach mogą zostać zgłoszeni do przedszkola na mocy art. 14 ust. 1b ustawy

o systemie oświaty oraz wykorzystanie wybiórczych danych dotyczących liczby urodzin przez przedstawienie danych z roczników 2011 - 2014 i pominięcie dzieci urodzonych

w 2010 r., aktualnie uczęszczających do przedszkola, które przygotowanie w ramach "zerówki" mogą realizować w przedszkolu, przez co nieprawdziwe było przedstawienie statystyk dotyczących liczby urodzonych dzieci jako beneficjentów usług przedszkolnych;

- art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w odniesieniu do przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci szkół/przedszkoli, polegające na dowolnym stwierdzeniu możliwości zwiększenia przez Gminę liczby oddziałów przedszkolnych "w każdej chwili" o dodatkowe 100 miejsc, pomimo zaniechania określenia: w jakich lokalizacjach zwiększenie to może nastąpić, jakimi warunkami lokalowymi dysponują zespoły szkół w celu zwiększenia liczby miejsc dla dzieci przedszkolnych, czy zwiększenie to będzie możliwe w sytuacji wejścia w życie przepisów ustaw z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz przepisów wprowadzających tę ustawę (przewidujących 8-klasowe szkoły podstawowe i likwidację gimnazjów) oraz

w świetle uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, w ramach której dotychczasowe Gimnazja włącza się odpowiednio do "[...]", co wymusza zmiany organizacyjne, w tym lokalowe, w budynkach obu szkół podstawowych; czy zwiększenie oddziałów przedszkolnych w zespołach szkół pozwoli zapewnić 2,5 m² powierzchni dla jednego dziecka i wystarczającą liczbę pomieszczeń w budynkach zespołów szkolno-przedszkolnych, a ponadto czy pozwoli spełnić wymagania dotyczące bezpieczeństwa, określone w art. 126 Prawa oświatowego;

- naruszenie § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przesłanki tam określone zostały spełnione.

Decyzją nr 18 z dnia 24 maja 2017 r. "[...]" Kurator Oświaty (dalej jako: "Kurator" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu zaniechania wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych żony Wójta Gminy, wyjaśnił, że żona Wójta Gminy nie jest stroną w tej sprawie, nie pełni żadnej funkcji kierowniczej w jednostkach podległych organowi jednostki samorządu terytorialnego, a jest jedynie pracownikiem jednego

z oddziałów przedszkolnych Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]". Z punktu widzenia nadzoru pedagogicznego najważniejszą kwestią są kwalifikacje osoby zatrudnionej na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego a nie powiązania rodzinne. Jako mieszkanka Gminy "[...]", żona Wójta ma prawo podjąć pracę zawodową zgodną z jej wykształceniem i kwalifikacjami zawodowymi, w tym przypadku nauczyciela wychowania przedszkolnego. Kurator zwrócił również uwagę, że o organizacji szkoły, w tym o potrzebie tworzenia dodatkowych oddziałów przedszkolnych i o doborze kadry szkoły decyduje dyrektor szkoły. Dyrektor jest pracodawcą i bezpośrednim przełożonym zatrudnionych przez siebie nauczycieli i pracowników, a jego kompetencją jest zatrudnienie osób z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi nauczycieli i pozostałych pracowników szkoły. W tej sytuacji nie występuje podległość służbowa żony Wójta Gminy.

Odnosząc się natomiast do kwestii korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli Kurator podniósł, że zgodnie z art. 31 i art. 32 Prawa oświatowego zapewniając w ramach realizacji zadania własnego gminy – zagwarantowania dzieciom w wieku 3-5 lat do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym

w szkole podstawowej lub innej tożsamej formie wychowania przedszkolnego, rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, która może uzupełnić o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi. Kurator podniósł, że w latach 2011-2016 w Gminie "[...]" było 385 dzieci urodzonych i zameldowanych w gminie. Zakładając obowiązek zapewnienia miejsca dla dzieci trzy- i sześcioletnich przyjęto, że dla jednego rocznika należy przygotować 60 miejsc (rocznie 240). Wskazał, że obecnie funkcjonuje 6 grup przedszkolnych

w 4 placówkach, o łącznej liczbie miejsc 150. Ponadto realizowane są inwestycje, które

w najbliższym czasie zapewnią miejsca dla kolejnych 100 dzieci. Kurator podniósł za organem pierwszej instancji, że stworzenie dodatkowych publicznych placówek zajmujących się wychowaniem przedszkolnym może sprawić, że gmina będzie zmuszona zlikwidować własne jednostki, tym samym kolejna placówka publiczna nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci, skoro zagraża stworzonej przez organ i istniejącej już sieci oddziałów przedszkolnych w całej gminie. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie

z art. 259 ustawy wprowadzającej Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60)

w przypadku przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku prowadzenia jedynego przedszkola, osoba, której przekazano prowadzenie przedszkola może prowadzić odpowiednio to przedszkole nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r. Wygaśniecie przedmiotowej umowy jest równoznaczne z przejęciem prowadzenia przedszkola przez jednostkę samorządu terytorialnego. Kurator podniósł, że Wójt Gminy ustosunkowując się do kwestii możliwości zwiększenia liczby oddziałów przedszkolnych podał, że w kompleksie budynków Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]" znajduje się nowopowstały kilkukondygnacyjny obiekt, w którym planuje się organizację dodatkowych oddziałów przedszkolnych. Obecnie na cele oświatowe została zagospodarowana część parterowa budynku, zaś pozostała część nieruchomości pozostaje niewykorzystana i jest dostosowywana do potrzeb dzieci przedszkolnych. Oprócz możliwości zwiększenia liczby miejsc dla dzieci przedszkolnych w tym Zespole organ pierwszej instancji wskazał na możliwość stworzenia liczby grup przedszkolnych odpowiadającej potrzebom środowiska w każdej placówce prowadzonej placówce. Baza lokalowa i dydaktyczna w szkołach filialnych w miejscowościach "[...]" pozwala na zabezpieczenie dodatkowych miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym. Wójt Gminy wskazał także, że w następstwie reformy ustroju szkolnego obecnie funkcjonujące zespoły szkół zmniejszą się pod względem liczby uczniów. Liczba oddziałów ulegnie zmniejszeniu do 8 klas szkoły podstawowej, a pozostałe pomieszczenia klasowe będą do dyspozycji samorządu.

Kurator podał, że w ramach czynności wynikających ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego, przeprowadził na miejscu ocenę stanu i warunków, jakimi dysponują placówki prowadzone przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że istnieją możliwości stworzenia dodatkowych 100 miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym, niezbędnych do realizacji zadań wychowania przedszkolnego. Podał, że oprócz możliwości zwiększenia liczby miejsc w budynkach Zespołu Szkół Ogólnokształcących w "[...]" zwiększenie liczby grup przedszkolnych jest możliwe przy każdej placówce oświatowej prowadzonej przez samorząd. Baza lokalowa i dydaktyczna w szkołach filialnych w miejscowościach "[...]" pozwala na organizację dodatkowych grup dla dzieci przedszkolnych.

Kurator podniósł, że ocenił również stan i warunki, jakim dysponuje Niepubliczne Przedszkole "[...]" i stwierdził, że placówka ta nie zatrudnia specjalistów niezbędnych do realizacji zadań związanych z udzielaniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej w przedszkolu, co budzi wątpliwości w zakresie sprawowanego nadzoru pedagogicznego.

W złożonej skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, przez brak precyzyjnego określenia podstaw prawnych w komparycji wydanej decyzji i oparcia jej wyłącznie na przepisach kompetencyjnych i proceduralnych, z pominięciem przepisów prawa materialnego;

- art. 26 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie wyłączenia organu pierwszej instancji od sprawy, pomimo wystąpienia przesłanek wyłączenia, co skutkowałoby rozpoznaniem sprawy przez Kuratora jako organ pierwszej instancji;

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy związanych z przesłanką braku zatrudniania przez przedszkole niepubliczne specjalistów niezbędnych do realizacji zadań pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a ponadto

art. 107 § 1 pkt 4 oraz § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie przepisy ten argument przesądził o decyzji odmownej;

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy związanych z przesłanką korzystnego uzupełnienia sieci szkół, w tym brak rozważenia argumentów i zarzutów strony zgłoszonych w piśmie z dnia 19 maja 2017 r. oraz naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie przepisy wydano negatywną decyzję i którym dowodom

w odniesieniu do tej przesłanki organ odmówił wiarygodności, a które uznał za wiarygodne;

- art. 259 ustawy wprowadzającej Prawo oświatowe, przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy Gmina nie posiada żadnego własnego przedszkola publicznego, a przez to nie ma możliwości zawarcia umowy, o której mowa w art. 5 ust 5g ustawy o systemie oświaty, co uniemożliwia zastosowanie art. 259 ww. ustawy;

- art. 10 K.p.a. przez brak zawiadomienia strony o zebraniu całego materiału dowodowego uwzględniającego m.in. notatki służbowej przedstawicieli Kuratorium po wykonanych oględzinach obiektów strony i Gminy, a przez to uniemożliwienie wypowiedzenia się strony co do zebranego, kompletnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Uwzględniając powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec zarzutu zaniechania wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia sprawy, a w konsekwencji wydania decyzji przez organ niewłaściwy , w pierwszej kolejności należało ocenić zasadność tego zarzutu. Spółka wywiodła, że zaskarżona decyzja ma wpływ na interesy majątkowe żony piastuna funkcji organu pierwszej instancji, gdyż po rozwiązaniu umowy o pracę ze skarżącą, została ona zatrudniona w jednym

z oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zasugerowała, że oddział ten stworzono wyłącznie w celu zatrudnienia tam żony Wójta Gminy, a udzielenie zezwolenia będzie skutkowało likwidacją tego właśnie oddziału, (w którym jest zdaniem skarżącej 23 wolnych miejsc na 25) i utratą przez żonę Wójta źródła dochodu.

Przede wszystkim należy mieć na względzie, że kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Z tego względu należy rozważnie stosować instytucję wyłączenia organu. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega bowiem wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu, lecz

z uwagi na swoją ustrojową i procesową pozycję, piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu

w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (zob. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1186/12, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stosownie zaś do art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. Jest to zatem sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1150/10, CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 202 i nast.;

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 233 - 234). Ze względu na cel art. 24 § 1 należy przyjąć, że sprawa taka może dotyczyć interesów majątkowych osób wymienionych w tym przepisie także pośrednio, tj. przez łączące tę osobę ze stroną stosunki prawne tego rodzaju, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ na interesy majątkowe tej osoby.

W rozpoznawanej sprawie taki przypadek jednak nie zaistniał. Bezspornie żona Wójta Gminy nie jest stroną kontrolowanego postępowania. Ponadto, z tabeli (str. 4 decyzji organu pierwszej instancji), w której organ pierwszej instancji podał liczbę oddziałów przedszkolnych i przygotowanych miejsc w tych oddziałach, wynika, że w trzech oddziałach (Filie w "[...]") pozostało ponad 60% wolnych miejsc (15-16 na zapewnione 25 miejsc) i jedynie w oddziale przy ZSO w "[...]" wolnych miejsc pozostało ok. 30%. Dodać też należy, że trzeci oddział przy ZSO w "[...]" utworzono z uwagi na konieczność zorganizowania oddziału przedszkolnego zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest w nim 14 dzieci (zob. pismo organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2017 r., przy którym przekazano przedmiotowe odwołanie skarżącej). Tym samym nieuprawniony jest wniosek Spółki, że właśnie przy tym Zespole niepotrzebne utworzono dodatkowy oddział przedszkolny, który – w przypadku udzielenia skarżącej zezwolenia – zostałby zlikwidowany.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podnieść, że

w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie zaś z art. 58 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Powyższa regulacja znajduje potwierdzenie na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.). Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. W konsekwencji powyższego, stosownie do art. 14a ust. 1 rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego powinna zapewniać wszystkim dzieciom pięcioletnim zamieszkałym na obszarze gminy możliwość spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 (ust. 2 zd. pierwsze). Ocenę, czy utworzenie szkoły (przedszkola) w miejscowości wskazanej przez wnoszącego podanie o wydanie zezwolenia, stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół (przedszkoli) danego rodzaju w tej gminie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/14, CBOSA). Zgodnie z tym przepisem zezwolenie takie jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Zdaniem Sądu, zasadnie organy obu instancji oceniły, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka zawarta w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Użyte w tym przepisie kryterium, zgodnie z którym tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne ma korzystnie uzupełniać sieć szkół na danym terenie, jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy.

W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym i o charakterze fiskalnym. Sieć szkół danego rodzaju ma bowiem zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1837/14, CBOSA).

Jak wynika z informacji zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, funkcjonująca w gminie sieć publicznych oddziałów przedszkolnych w pełni zaspokaja istniejące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji potrzeby mieszkańców gminy w tym zakresie. Istniejące placówki (oddziały przedszkolne) zapewniają bowiem 150 miejsc dzieciom. Zaznaczyć należy, że przyjęto do nich 81 dzieci i pozostało wolnych 69 miejsc. Zasadnie organ uznał więc za zbędne tworzenie nowego przedszkola publicznego, jeżeli w dotychczas istniejących oddziałach przedszkolnych zapewniono taką ilość miejsc, która gwarantuje przyjęcie do placówki tego typu wszystkich chętnych. Jak wskazał organ pierwszej instancji, utworzenie publicznego przedszkola przez skarżącą w "[...]" skutkowałoby w zasadzie jedynie przejęciem dzieci z oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez gminę, a w dalszej konsekwencji likwidacją tych oddziałów. Przedszkole objęte przedmiotowym wnioskiem jest planowane na 100 dzieci, to jest 4 oddziały, nie uzupełni więc istniejącej sieci, lecz zastąpi część oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez gminę oddziałami prowadzonymi przez skarżącą. Jak wynika bowiem z pisma organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2017 r., do prowadzonego przez skarżącą Spółkę przedszkola niepublicznego w "[...]" uczęszcza 51 dzieci (co ustalono na podstawie informacji statystycznej przekazanej przez Spółkę organowi pierwszej instancji w celu przekazania dotacji).

Należy natomiast uwzględnić, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, chociaż z administracyjno-prawnego punktu widzenia mają charakter przedszkola publicznego, to

w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, jak stanowi art. 80 ust. 3 ustawy

o systemie oświaty, szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu

i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, łożenie na te szkoły pieniędzy publicznych, ma sens - w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia

i art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1837/14, z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1472/14, CBOSA). W sytuacji gdy ilość dotychczas oferowanych miejsc w oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez gminę jest wystarczająca (na co wskazuje ilość wolnych miejsc), zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc.

Istotna jest również okoliczność, że istniejąca w gminie sieć oddziałów przedszkolnych jest rozproszona, co powoduje, że dzieci mają krótszą drogę do tych placówek. Objęte wnioskiem skarżącej przedszkole, planowane w "[...]", nie wpłynie na polepszenie dostępności przedszkoli (oddziałów przedszkolnych) na terenie całej gminy.

Niezależnie od powyższego, na co wskazały organu obu instancji, w razie zaistnienia takiej potrzeby, istnieje możliwość zwiększenia liczby miejsc we wszystkich

w oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez organ pierwszej instancji na terenie całej gminy o łącznie 100 miejsc. Dodać należy, że tę okoliczność – w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego – zweryfikował organ odwoławczy.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż w sprawie nie został spełniony warunek z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia

4 kwietnia 2004 r., co skutkowało koniecznością wydania decyzji o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na założenie przedszkola publicznego.

Odnosząc się do zarzutów procesowych stawianych zaskarżonej decyzji, w tym braku powołania w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie oraz wadliwości uzasadnienia tej decyzji, Sąd przyznaje, że decyzja ta narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawa prawna jest jednym z podstawowych elementów decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.). Prawidłowo powołana podstawa prawna decyzji powinna zaś przede wszystkim zawierać przytoczenie przepisu, który stanowi materialnoprawną podstawę wydania aktu, a więc tego przepisu, który ma być w nim skonkretyzowany. Organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał natomiast wyłącznie przepisy proceduralne i kompetencyjne - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

i art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty. Nadto, błędnie powołał art. 104 § 1 K.p.a., który w ogóle nie ma zastosowania do decyzji wydawanych przez organ w drugiej instancji. Sposoby zakończenia postępowania odwoławczego określa bowiem wyłącznie art. 138 K.p.a. Niemniej jednak, nie ma wątpliwości, że Kurator orzekał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Należy również zauważyć, że brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, gdyż powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej lub błędnie powołano podstawę prawną jest zatem wadliwa (nawet jeśli taka podstawa prawna

w rzeczywistości istnieje), lecz uchybienie takie nie powoduje samo przez się nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenie - błędna i niepełna podstawa prawna- nie ma wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skutku takiego, to jest wpływu na wynik sprawy, nie mają również zarzucane nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznać należy, że sposób zredagowania uzasadnienia tej decyzji budzi zastrzeżenia, gdyż nie można w nim wyodrębnić niektórych elementów wymienionych w § 3 art. 107 K.p.a., jednakże

z uzasadnienia decyzji wynika, że Kurator podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli, co było podstawą odmowy wydania zezwolenia na założenie przedszkola publicznego.

Odnosząc się do zarzutu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutu, że Spółka nie zatrudnia specjalistów niezbędnych do realizacji zadań pomocy psychologiczno – pedagogicznej bez powiązania tego zaniechania z rozstrzygnięciem sprawy, przyznać należy, że w uzasadnieniu decyzji nie powiązano wprost tej okoliczności z treścią § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju, to jest nie wskazano tej okoliczności jako również uzasadniającej odmowę wydania zezwolenia,

a jedynie odesłano do § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz.U. z 2013 r., poz. 532), przewidującego obowiązek m.in. publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach, podstawowych, udzielania uczniom uczęszczającym do przedszkoli, ich rodzicom oraz nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej

i organizowania tej pomocy na zasadach określonych w rozporządzeniu. Stosownie zaś do § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. pomoc psychologiczno-pedagogiczna organizuje dyrektor przedszkola, szkoły i placówki. Pomocy psychologiczno-pedagogicznej w przedszkolu, szkole i placówce udzielają uczniom nauczyciele, wychowawcy grup wychowawczych oraz specjaliści wykonujący w przedszkolu, szkole i placówce zadania

z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, w szczególności psycholodzy, pedagodzy, logopedzi, doradcy zawodowi i terapeuci pedagogiczni, zwani dalej "specjalistami" (ust. 2). Pomoc psychologiczno-pedagogiczna jest organizowana

i udzielana we współpracy z poradniami psychologiczno-pedagogicznymi, w tym poradniami specjalistycznymi (ust. 3 pkt 2). Z powyższego należy wywieść, że organ odwoławczy zarzucił, iż Spółka nie wykazała, że zatrudnieni przez nią nauczyciele posiadają wymagane w przedszkolu publicznym kwalifikacje dotyczące udzielania na bieżąco pomocy psychologiczno-pedagogicznej w przedszkolu. Niezależnie od oceny prawidłowości tej przesłanki, prawidłową podstawą odmowy wydania zezwolenia na założenie przedszkola publicznego było niespełnienie warunku korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli, na co wskazano wyżej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 259 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60), należy stwierdzić, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, gdyż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 58 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., przez uniemożliwienie Spółce zapoznania się

z materiałem dowodowym zgromadzonym od dnia 14 kwietnia 2017 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, również nie zasługiwał na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli skarżący wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 września

2017 r., sygn. akt II OSK 38/16, CBOSA). Takiego związku przyczynowego w skardze jednak nie wykazano.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369,

z późn. zm.), skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.