Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 560/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18m ust. 5, art. 18o, art. 19 pkt 2-3, art. 19b - 19d, art. 19f, art. 85 ust. 2-5
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. e, art. 37 ust. 3 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. o wykreśleniu A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia (certyfikat nr [...]).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy Okręgowy Inspektorat w Ł. w spółce A. w dniach 5, 11, 14 grudnia 2012 r. za rok 2011 r. prowadziła ona działalność w zakresie pracy tymczasowej. W 2011 r. agencja współpracowała z 30 pracodawcami użytkownikami. Liczba osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do wykonywania pracy tymczasowej wynosiła 68, w tym 67 osób niebędących pracownikami agencji zatrudnienia, skierowanych na podstawie umowy prawa cywilnego. Z informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2011 wynika, że agencja zatrudnienia kierowała osoby do wykonywania pracy tymczasowej we F. Podczas kontroli okazano umowy o świadczenie usług pracy tymczasowej. Ustalono m.in. że agencja zawiera pisemną umowę zlecenia z osobami kierowanymi do pracy za granicą do pracodawców zagranicznych. W umowach zlecenia zawieranych z osobami kierowanymi do pracy za granicą agencja zatrudnienia nie zamieszcza numeru wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Agencja zawiera pisemną umowę o świadczenie usług pracy tymczasowej z pracodawcą zagranicznym, do którego kieruje osoby do pracy za granicą. W umowach o świadczenie usług agencja podaje numer pod jakim została wpisana do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 grudnia 2012 r. wskazano, m.in. na obowiązek podawania w dokumentach ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia wynikający z art. 19g ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co jak wynika z pisma spółki z dnia 10 stycznia 2013 r. przyjęto do stosowania. Z pisma Głównego Inspektoratu Pracy Departamentu Zatrudnienia z dnia 20 marca 2013 r. skierowanego do Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. wynika, że f. dyrekcja ds. pracy zwróciła się do Głównego Inspektoratu Pracy z prośbą o informację dotyczącą spółki A., która to delegowała pracownika na terytorium F. Zaznaczono, że strona f. poddaje w wątpliwość prowadzenie stałej działalności agencji pracy tymczasowej przez spółkę na terytorium RP. We wskazanym piśmie zawarto szereg szczegółowych pytań strony [...] dotyczących pracownika P.L. delegowanego przez spółkę A. do pracy we F. Wskazano na konieczność przeprowadzenia kontroli w spółce na okoliczności wskazane w piśmie. W protokole z kontroli przeprowadzonej w spółce w dniach 8, 22, 25, 26, 29 kwietnia 2013r. zaznaczono, że została przeprowadzona w zakresie wybranych przepisów prawa pracy i przestrzegania przepisów dotyczących zatrudnienia pracowników tymczasowych. Kontrolą objęto wykonywanie pracy na rzecz kontrolowanej spółki przez P.L. W protokole zaznaczono m.in., że gdy chodzi o zaniechanie w treści umowy o pracę zawartą na czas określony krótszy niż 6 miesięcy zapisu dotyczącego wcześniejszego rozwiązania tej umowy za 1 tygodniowym okresem wypowiedzenia – od poprzedniej kontroli nie zawarto umowy na czas określony krótszy niż 6 miesięcy – będzie stosowane w przyszłości. Z kolei gdy chodzi o zawieranie w oświadczeniu pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę pouczenia o przysługującym pracownikowi prawie odwołania do sądu pracy – to będzie stosowane w przyszłości. W protokole zaznaczono, że spółka prowadzi działalność agencji zatrudnienia, przy czym jak wynika z oświadczenia Prezesa Zarządu M.S., jest to jedyny przedmiot działalności prowadzonej przez spółkę. Firma w ramach agencji pracy tymczasowej kieruje głównie osoby wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych do F. Podczas poprzedniej kontroli podmiotu przeprowadzonej w dniach 5 – 14 grudnia 2012 r. dokonano kontroli zasad prowadzenia agencji – nie stwierdzono nieprawidłowości, za wyjątkiem faktu, że agencja nie podawała w dokumentach, ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Z okazanej podczas kontroli informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2012 r. wynika, że agencja prowadziła w 2012 r. działalność w zakresie pracy tymczasowej – współpracując z 33 pracodawcami użytkownikami. Do wykonywania pracy tymczasowej za granicą skierowano 59 osób (w tym 59 osób niebędących pracownikami agencji zatrudnienia, skierowanych na podstawie umowy prawa cywilnego). Z informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2012 wynika, że agencja zatrudnienia kierowała osoby do wykonywania pracy tymczasowej we F., a w informacji kierowanej do marszałka województwa nie wykazano, że skierowano do pracy na podstawie umowy o pracę 1 osobę, tj. P.L. Przed zawarciem umowy o pracę między agencją pracy tymczasowej a P.L. – pracownikiem tymczasowym, agencja pracy tymczasowej i pracodawcy użytkownicy nie uzgodnili na piśmie zakresu informacji dotyczących przebiegu pracy tymczasowej, które mają wpływ na wysokość wynagrodzenia za pracę pracownika tymczasowego oraz sposobu i terminu przekazywania tych informacji agencji pracy tymczasowej w celu prawidłowego obliczania wynagrodzenia za pracę pracownika. Nie przedstawiono kontrolującym dokumentu, z którego wynikałoby, że pracodawcy użytkownicy poinformowali agencję pracy tymczasowej – spółkę A., na piśmie o wynagrodzeniu za pracę, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, określonym w przepisach o wynagrodzeniu obowiązujących u pracodawcy użytkownika, o warunkach wykonywania pracy tymczasowej w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy. We wskazanym protokole zaznaczono, że P.L. został skierowany do zagranicznych pracodawców użytkowników na podstawie zawartej przez agencję pracy tymczasowej umowy o pracę na czas nieokreślony zamiast umowy o pracę na czas określony lub wykonywania określonej pracy. W umowie nie wskazano pracodawcy użytkownika i ustalonego okresu wykonywania na jego rzecz pracy tymczasowej, a także warunków zatrudnienia pracownika tymczasowego w okresie wykonywania pracy na rzecz pracodawcy użytkownika, w szczególności: rodzaju pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, miejsca wykonywania pracy tymczasowej, terminu i sposobu wypłacania wynagrodzenia określonego w umowie przez agencję pracy tymczasowej. Z informacji o warunkach zatrudnienia udzielonej pracownikowi na podstawie art. 29 § 3 K.p. wynika, że wynagrodzenie za pracę jest wypłacane raz w miesiącu, w 10 dniu następnego miesiąca w siedzibie pracodawcy w godzinach 08:00 – 16:00 lub na wskazany przez pracownika rachunek bankowy. W odpowiedzi udzielonej Głównemu Inspektorowi Pracy w Warszawie Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy zwrócił uwagę na to, że podczas kontroli spółki przeprowadzonej w dniach 5 – 14 grudnia 2012 r. dokonano kontroli zasad prowadzenia agencji, nie stwierdzono nieprawidłowości, za wyjątkiem faktu, że agencja nie podawała w dokumentach, ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Podczas obecnej kontroli ustalono, że przed zawarciem umowy o pracę między agencją pracy tymczasowej a P.L. – pracownikiem tymczasowym, agencja pracy tymczasowej i pracodawcy użytkownicy nie uzgodnili na piśmie zakresu informacji dotyczących przebiegu pracy tymczasowej, które mają wpływ na wysokość wynagrodzenia za pracę pracownika tymczasowego, oraz sposobu i terminu przekazywania tych informacji agencji pracy tymczasowej w celu prawidłowego obliczania wynagrodzenia za pracę pracownika. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 maja 2013 r. Państwowa Inspekcja Pracy w Ł. wniosła o dokonywanie uzgodnień na piśmie między agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem, m.in. zakresu informacji dotyczących przebiegu pracy tymczasowej, które mają wpływ na wysokość wynagrodzenia za pracę pracownika tymczasowego, oraz sposobu i terminu przekazywania tych informacji agencji pracy tymczasowej w celu prawidłowego obliczania wynagrodzenia za pracę pracownika, przed zawarciem umowy o pracę między agencją pracy tymczasowej a pracownikiem tymczasowym, niedokonywanie ustaleń między agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem w zakresie niezatrudnienia pracownika tymczasowego przez pracodawcę użytkownika po zakończeniu wykonywania pracy tymczasowej, zatrudnianie pracowników przez agencję pracy tymczasowej na podstawie umów o pracę na czas określony lub na czas wykonywania określonej pracy, zawieranie umowy o pracę pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracownikiem tymczasowym określającej pracodawcę użytkownika, rodzaj pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, ustalony okres wykonywania na jego rzecz pracy tymczasowej, a także warunki zatrudnienia pracownika tymczasowego w okresie wykonywania pracy na rzecz pracodawcy użytkownika, w szczególności: rodzaj pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, miejsce wykonywania pracy tymczasowej, termin i sposób wypłacania wynagrodzenia określonego w umowie przez agencję pracy tymczasowej. W piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r., spółka A., odpowiadając na wystąpienie pokontrolne, zobowiązała się dokonywać uzgodnień na piśmie z pracodawcą użytkownikiem, których przedmiotem są materie opisane w przepisie art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych, dokonywać ustaleń z pracodawcą użytkownikiem w zakresie niezatrudniania pracownika tymczasowego przez pracodawcę użytkownika po zakończeniu wykonywania pracy tymczasowej, zatrudniać pracowników na podstawie umów o pracę na czas określony lub na czas wykonywania określonej pracy, zawierać umowy o pracę z pracownikami tymczasowymi, które określają elementy, o których stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł o wykreśleniu A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia (certyfikat nr [...]).

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przez organ samodzielnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, brak oparcia ustaleń faktycznych na pierwotnych dowodach; 2) przepisów postępowania, tj. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, przejawiającej się w zastosowaniu norm prawa materialnego do stanu faktycznego ustalonego z naruszeniem zasady prawdy materialnej i bezpośredniej postępowania administracyjnego; 3) prawa materialnego, tj. art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Decyzją ww. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziło, że spółka naruszyła wynikające z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunki prowadzenia agencji, co skutkuje wykreśleniem jej z rejestru. Z akt sprawy wynika, że agencja zatrudnienia prowadziła działalność jako agencja pośrednictwa pracy w zakresie kierowania do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego, tj. działalność, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kierowała pracowników do wykonywania pracy we F. Niemniej jednak kierowanie przez agencję osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych odbywało się z naruszeniem art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Spółka kierując pracowników do pracy za granicą zobowiązana była uczynić zadość wytycznym, o których mowa w treści art. 85 ust. 2 – 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów bezspornie wynika, że obowiązki te nie zostały dopełnione, to z kolei przekłada się na naruszenie, o którym mowa w treści art. 18m pkt 5 w związku z art. 85 pkt 2 – 5 powołanej ustawy. W umowie zawartej między agencją, a pracownikiem kierowanym do pracy nie wskazano wszystkich elementów, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. m.in. nie wskazano w niej: pracodawcy zagranicznego i okresu wykonywania na jego rzecz pracy tymczasowej, warunków zatrudnienia pracownika tymczasowego w okresie wykonywania pracy tymczasowej (tj. w szczególności rodzaju pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, miejsca wykonywania pracy tymczasowej, terminu i sposobu wypłacania wynagrodzenia określonego w umowie przez agencję pracy tymczasowej). Tym samym zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, co zresztą potwierdza strona niniejszego postępowania, że miało miejsce naruszenie art. 85 ust. 2 – 3 wskazanej ustawy, a w konsekwencji zastosowanie musiał znaleźć przepis art. 18m pkt 5, należało więc wykreślić agencję z rejestru. Taki skutek przewidział bowiem ustawodawca, w przypadku gdy naruszone zostaną obowiązki określone w treści art. 85 ust. 2 - 3. W treści art. 18m pkt 5 ustawodawca wyraźnie wskazał, że konsekwencją naruszenia przez podmiot warunków określonych w art. 85 ust. 2 - 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest obligatoryjne wykreślenie agencji z rejestru, w przypadku stwierdzenia takich naruszeń należało wykreślić agencję z rejestru. Ustawodawca nie przewidział żadnych możliwości odstąpienia przez organ od tego obowiązku.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik spółki A. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania przed tymi organami.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie;

- art. 12 K.p.a. poprzez przyznanie prymatu zasadzie szybkości postępowania, a w konsekwencji zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy;

- art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji dowolnej oceny materiału dowodowego przejawiającej się w zastosowaniu norm prawa materialnego do stanu faktycznego ustalonego z naruszeniem zasady prawdy materialnej i bezpośredniości postępowania administracyjnego;

- art. 107 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wskazanie jako podstawy rozstrzygnięć naruszenia art. 85 ust. 2 – 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu pełnomocnik spółki podniósł, że organ drugiej instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia, nie podjął niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji oparły decyzje na wynikach ustaleń innych organów – Państwowej Inspekcji Pracy. Podczas gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie dopuszcza możliwości skorzystania z wyników ustaleń innego organu, jakim w analizowanej sprawie była Państwowa Inspekcja Pracy. Organ drugiej instancji w toku prowadzonego postępowania naruszył zasadę bezpośredniości – ustaleń faktycznych (podobnie jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). Nie oparto się bowiem na dowodach bezpośrednio pierwotnych. Organ drugiej Instancji nie przeprowadził dowodu z oryginałów dokumentów, nie przesłuchał żadnych świadków, pomimo że nie istnieją przeszkody niemożliwe lub zbyt trudne do pokonania w dotarciu do dowodów pierwotnych. Zaniechanie przez organ drugiej instancji podjęcia działań w celu dokonania samodzielnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (weryfikacji okoliczności wynikających z dokumentów urzędowych) doprowadziło do naruszenia zasady prawdy materialnej. Skarżąca spółka w żadnej mierze nie przyznała jakoby jej działanie stanowiło przejaw naruszenia przepisów art. 85 ust. 2 – 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiących podstawę decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. W odwołaniu wskazała jedynie, że "dopuściła się pewnych nieprawidłowości w wykonywaniu ww. ustawy, jednakże nigdy nie oświadczyła jakoby owe nieprawidłowości mogły stanowić naruszenia art. 85 ust. 2 – 5 ustawy, na co powołuje się w decyzji organ administracji. Sama odpowiedź na wstąpienie Państwowej Inspekcji Pracy – odwołująca się do przepisów K.p. oraz przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych również nie potwierdza stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przyznaniu się spółki do naruszenia art. 85 ust. 2 – 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wystąpienie inspektora pracy, na które odpowiedziała spółka stanowi niewładczą formę działania i nie może być ono zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej. Wystąpienie inspektora pracy nie jest aktem w zakresie stwierdzenia/uznania obowiązków obciążających skarżącego, a tym bardziej nie może przesądzać o naruszeniu przez spółkę przepisów ustaw materialnych. Brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego służącego dokładnemu wyjaśnieniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy uniemożliwiał wydanie rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które stanowiłoby prawidłowe ustalenie praw i obowiązki strony tego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano faktów, które organ uznał za udowodnione i które mogłyby wskazywać na naruszenie przez skarżącą spółkę art. 85 ust. 2 – 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji wskazanych przepisów postępowania nie było możliwym dokonanie ustalenia praw i obowiązków skarżącej oraz zastosowania przepisów prawa materialnego. Nawet w przypadku przyjęcia, że ustalony w sprawie stan faktyczny uprawniał organ drugiej instancji do uznania działania skarżącej za przejaw naruszenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzasadniających wykreślenie spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia – decyzja organu drugiej instancji stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skutkowałoby to bowiem orzeczeniem o wykreśleniu spółki, pomimo że w dacie wydawania decyzji organów obu instancji nie istniało jakiekolwiek naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia uprawniające do wykreślenia z rejestru. Interpretacja przepisu art. 18m wskazanej ustawy poprzez przyjęcie, że podstawą do wykreślenia podmiotu z rejestru jest nie tylko naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2 – 5 ustawy istniejące w chwili wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji o wykreśleniu z rejestru, ale również istniejące w przeszłości jest nieprawidłowa. Tego rodzaju wykładnia nie tylko nie wynika z treści ustawy, ale wydaje się być również sprzeczna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności sankcji do naruszenia prawa, wywodzoną z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tego rodzaju restrykcyjna wykładnia przepisu art. 18 m pkt 5 ustawy promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zastosowana przez organ pierwszej instancji, a następnie podtrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględnia dobra i ochrony interesów osób kierowanych do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwa agencji zatrudnienia. Przedmiotowa decyzja przekreśla dokonania skarżącej spółki skutkujące zapewnieniem pracy osobom bezrobotnym. Agencja zatrudnienia traci bowiem uprawnienia wykonywania działalności objętej wpisem, zaś osoby które korzystają z usług takiej agencji możliwość kontynuowania zatrudnienia, które dzięki działaniom agencji uzyskało.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] r. o wykreśleniu A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia (certyfikat nr [...]).

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) – dalej u.p.z. W myśl art. 18m pkt 5 tej ustawy marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku: naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy. Treść wskazanego art. 85 ust. 2-5 stanowi, że kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi, z uwzględnieniem wymienionych składników jakie winna zawierać umowa. Umowa ta powinna określać w szczególności: pracodawcę zagranicznego, okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rodzaj oraz warunki pracy i wynagradzania, a także przysługujące osobie kierowanej do pracy świadczenia socjalne, warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych, obowiązki i uprawnienia osoby kierowanej do pracy oraz agencji zatrudnienia oraz zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między agencją zatrudnienia a osobą kierowaną, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. Nadto umowa winna określać kwoty należne agencji zatrudnienia z tytułu faktycznie poniesionych kosztów związanych ze skierowaniem do pracy za granicą, poniesione na: dojazd i powrót osoby skierowanej, wydanie wizy, badania lekarskie i tłumaczenia dokumentów, jak również informację o trybie i warunkach dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy w państwie wykonywania pracy.

Ponadto agencja zatrudnienia ma obowiązek zawarcia pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą. Przepis ust. 3 art. 85 u.p.z. zawiera minimalny katalog elementów, które składać się powinny na treść takiej umowy. Pisemna umowa powinna określać w szczególności: liczbę miejsc pracy, okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania, a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne oraz zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. Dodać należy, że agencja zatrudnienia ma obowiązek poinformować na piśmie osobę kierowaną do pracy za granicą o przysługujących jej uprawnieniach, o których mowa w art. 86 (art. 85 ust. 4).

Należy przy tym zauważyć, że z redakcji przepisu art. 18m pkt 5 wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez agencję wymienionych w nim przepisów, decyzja o wykreśleniu agencji z rejestru jest w takim przypadku obligatoryjna.

Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca spółka nie zawarła z jednym z pracowników – P.L. pisemnej umowy, z uwzględnieniem wymienionych składników jakie winna zawierać umowa, o których mowa w art. 85 ust. 2-5 ustawy. P.L. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę z dnia 31 lipca 2012 r. zawartej pomiędzy A. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., reprezentowaną przez M.S., a P.L. na czas nieokreślony od 1 sierpnia 2012 r. (k. 40 akt sądowych), zamiast na umowę o pracę na czas określony. Z ww. umowy wynika, że został zatrudniony na stanowisku pracownik gospodarczy, w pełnym wymiarze czasu pracy, za wynagrodzeniem 1500 zł brutto. W umowie określono miejsce wykonywania pracy: Ł. ul. B. 7a/102.

Natomiast jak wynika z akt sprawy (z protokołu kontroli z dnia 29 kwietnia 2013r. przeprowadzonej przez inspektora pracy na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz z informacji o wynikach kontroli przekazanej Marszałkowi Województwa przez Państwową Inspekcję Pracy w piśmie z dnia 9 maja 2013 r.) na podstawie powyższej umowy ww. pracownik był zatrudniony w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 11 stycznia 2013 r. I tak w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. wykonywał pracę jako stajenny u E.D. w firmie C. we F. [...]. Pracę wykonywał pod nadzorem kierownika – pracodawcy użytkownika. Natomiast od 1 września 2012 r. do 10 grudnia 2012 r. został oddelegowany przez agencję pracy tymczasowej – skarżącą spółkę jako pracownik tymczasowy do F. do firmy D., [...], F., gdzie również pracował jako stajenny. Powyższe czynności wykonywał w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę użytkownika, za wynagrodzeniem i pod jego kierownictwem. W okresie od 11 grudnia 2012 r. do 11 stycznia 2013 r. ww. pracownik wykonywał pracę w Ł., w siedzibie spółki, przy ul. B. 7a lok. [...].

Z powyższego wynika, że w ww. umowie o pracę nie wskazano pracodawcy użytkownika i ustalonego okresu wykonywania na jego rzecz pracy tymczasowej, a także warunków zatrudnienia pracownika tymczasowego w okresie wykonywania pracy na rzecz pracodawcy użytkownika, w szczególności rodzaju pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, miejsca wykonywania pracy tymczasowej, terminu i sposobu wypłacania wynagrodzenia określonego w umowie przez agencję pracy tymczasowej.

Istotne jest także to, że z ww. umowy o pracę wynika, że przed jej zawarciem agencja pracy tymczasowej i pracodawcy użytkownicy nie uzgodnili na piśmie zakresu informacji dotyczących przebiegu pracy tymczasowej, które mają wpływ na wysokość wynagrodzenia za pracę pracownika tymczasowego oraz sposobu i terminu przekazywania tych informacji agencji pracy tymczasowej w celu prawidłowego obliczania wynagrodzenia za pracę pracownika.

Ponadto ustalono, że P.L. za sierpień 2012 r. oraz za wrzesień 2012r. otrzymał wyższe wynagrodzenie od tego, które wynikało z umowy o pracę. Jednocześnie ustalono, że w okresie od 1 sierpnia 2012r. do 10 grudnia 2012 r. wykonywał pracę powyżej 7 godzin na dobę, a więc w godzinach nadliczbowych, co także nie wynikało z zawartej umowy o pracę z dnia 31 lipca 2012 r.

Jednocześnie brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że pracodawcy użytkownicy poinformowali agencję pracy tymczasowej – spółkę A. na piśmie o wynagrodzeniu za pracę, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu, o warunkach wykonywania pracy tymczasowej w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wskazać także należy, że w dniu 6 sierpnia 2012 r. dokonano na rzecz P.L. wypłaty kwoty 1500 zł netto (kwota opisana jako zaliczka 08/2012), podczas gdy Prezes zarządu skarżącej spółki oświadczył, że ww. pracownik nie pracował dla tej spółki w tym czasie i nie okazano umowy zawartej na piśmie w związku z tym przelewem. Tymczasem w zestawieniu wpisano dzieło. Ponadto ustalono, że na rzecz P.L. dokonano w dniu 21 grudnia 2012 r. przelewu w kwocie 3000 zł, a w zestawieniu wpisano dzieło, podczas gdy brak jest umowy o dzieło zawartej w tym okresie.

Z powyższego wynika w sposób bezsporny, że skarżąca spółka naruszała warunki prowadzenia agencji zatrudnienia. Tymczasem specyfika prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa krajowego regulujących działalność agencji zatrudnienia. Skoro działalność agencji jest działalnością regulowaną, to przedsiębiorca może ją wykonywać, jeśli spełni szczególne warunki określone ustawą. W analizowanym przypadku wymagane było zawarcie pisemnej umowy przez agencje zatrudnienia z osobami kierowanymi, z uwzględnieniem elementów wymienionych w art. 85 ust. 2-3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nadto obowiązek zawarcia pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego kierowane miały być osoby do pracy za granicę.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że prowadzona przez skarżącą spółkę agencja zatrudnienia, pomimo ciążącego na niej obowiązku określonego w art. 85 ust. 2 - 5 ustawy, nie zawierała umów pisemnych odpowiadającym wymogom określonym w tych przepisach, a ponadto wypłacała ww. pracownikowi wynagrodzenie z tytułu umowy o dzieło, pomimo że taka umowa nie została zawarta. Przedstawione wyżej okoliczności zostały stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł.

Wbrew stanowisku skarżącej, z redakcji powołanego art. 18m pkt 5 ustawy wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez agencję wymienionych w nim przepisów, decyzja o wykreśleniu podmiotu z rejestru jest obligatoryjna. Zatem naruszenie art. 85 ust. 2 i ust. 3 ustawy stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o wykreśleniu, przewidzianą w art. 18m pkt 5 ustawy. Odwołanie się zaś przez organy administracji do udokumentowania okoliczności kierowania do pracy za granicą bez zawarcia wymaganej pisemnej umowy, spełniającej określone warunki, oznacza spełnienie przesłanki wykreślenia z rejestru określonej w art. 18m pkt 5 ustawy.

Zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy agencja zatrudnienia jest obowiązana do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia. Wynika z powyższego, że na skarżącej ciążył m.in. obowiązek przestrzegania przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wśród nich jest powołany wcześniej art. 85 ust. 2 i ust. 3 nakładający bezwzględny nakaz zawierania przez agencję umowy z pracownikiem kierowanym do pracy za granicą oraz z pracodawcą zagranicznym. W tym zakresie doszło ze strony skarżącej do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2 i ust. 3 ustawy, podpisana przez nią umowa nie odpowiada bowiem wymogom w przepisie tym określonym, a ponadto skarżąca dokonywała wypłat wynagrodzenia pomimo braku umów.

W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepisy dokonując ich właściwej interpretacji. Stwierdzone w toku postępowania uchybienie obowiązkom z art. 85 ust. 2 i 3 ustawy stanowi naruszenie ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, z którymi ustawodawca wiąże bezwzględny skutek w postaci wykreślenia podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia z rejestru (art. 18m pkt 5 ustawy).

Zdaniem sądu, powoływanie się w treści skargi na zastosowanie się do zaleceń pokontrolnych osoby kontrolującej nie ma wpływu na trafność dokonanej oceny prawnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niepodjęcia niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez oparcie się na ustaleniach Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 13 kwietnia 2007 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.) do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy kontrola legalności zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, wykonywania działalności oraz kontrola przestrzegania obowiązku prowadzenia agencji zatrudnienia zgodnie z warunkami określonymi w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do treści art. 37 ust. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy okręgowy inspektor pracy niezwłocznie powiadamia marszałka województwa o stwierdzonych przypadkach naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Z powyższych przepisów wynika, że oparcie przez Marszałka Województwa [...] swojego rozstrzygnięcia na ustaleniach Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. nie narusza prawa i nie wymagało prowadzenia dodatkowego postępowania w tym zakresie, gdyż nie było żadnych wątpliwości wymagających dodatkowych ustaleń.

Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 19f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia - w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni - zawierającej w szczególności liczbę:

1) osób, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, z podaniem państw zatrudnienia;

2) pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego;

3) osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do wykonywania pracy tymczasowej według grup elementarnych zawodów, zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, z podaniem państw zatrudnienia. W myśl art. 18o ustawy marszałek województwa sprawuje kontrolę w zakresie przestrzegania warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 19, art.19e i art. 19f.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w informacji o działalności agencji zatrudnienia za 2012 r. przedstawionej przez skarżącą spółkę Marszałkowi Województwa [...] nie podano, że jedną osobę, tj. P.L. spółka skierowała do pracy na podstawie umowy o pracę. Skoro agencja nie podała osoby zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, to oznacza, że przekazała nierzetelne informacje dotyczące prowadzonej działalności. Wprawdzie powyższe nie stanowi podstawy do wykreślenia podmiotu wpisanego do rejestru na podstawie art. 18m pkt 4 i pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ale potwierdza, że agencja zatrudnienia sporządzała informacje o swojej działalności w sposób nieprawidłowy i podawała dane niezgodne ze stanem faktycznym. Trzeba przy tym podkreślić, że w sprawie mamy do czynienia ze spółką prowadzącą działalność gospodarczą, która jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Od takiego podmiotu wymagane jest, aby prowadził działalność rzetelnie i zgodnie z prawem oraz znał przepisy prawa obowiązujące w swojej dziedzinie.

Wobec powyższego, zdaniem sądu nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 18m ust. 5 ustawy, przez zastosowanie sankcji wykreślenia podmiotu z rejestru.

Sąd stwierdza także, że wobec dokonanych przez organy ustaleń, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 , 77, 80 i 107 § 3 § 1 K.p.a. należało ocenić jako bezzasadne. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był w ocenie sądu wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie, zaś wydane przez organ decyzje, w tym zaskarżona decyzja organu odwoławczego, odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wskazanie jakie przepisy zostały przez agencję naruszone.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, czego konsekwencją jest jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

bg