Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1807/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2004 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzje Ministra Środowiska 1. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 2. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 3. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 4. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 5. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] 6. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej odrzuca skargi


UZASADNIENIE

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska, zwany dalej Ministrem) decyzjami z dnia [...] marca 1999 r. oraz z dnia [...] maja 1999 r. działając na podstawie przepisów art. 84 i 86 ustawy z 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27, poz. 96 ze zm.), zwanej dalej p.g.g., oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. nr 92, poz. 430 ze zm.) ustalił dla oddziałów K. S.A." w L. (dalej K.) opłaty eksploatacyjne za IV kwartał 1998 r. i I kwartał 1999r. z tytułu wydobycia kopaliny - koncentratu miedzi ze złóż: [...],[...],[...],[...] i [...].

Wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych w/w decyzjami złożyli odpowiednio: Przewodniczący Zarządu Gminy [...] - z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] - z dnia [...]czerwca 1999 r. Nr [...], Wójt Gminy [...] - z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...], Prezydent Miasta [...] - z dnia [...] czerwca Nr [...], Wójt Gminy [...] - z dnia [...] czerwca 1999 r. (bez numeru) oraz Wójt Gminy [...] - z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...].

W następstwie rozpoznania w/w wniosków Minister decyzjami z [...] maja 1999r. Nr [...] oraz z [...] lipca 1999 r. 1999r. Nr [...] utrzymał w mocy w/w wcześniejsze decyzje o ustaleniu dla oddziałów K. opłat eksploatacyjnych.

Wymienione decyzje ostateczne Ministra zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) Prokurator Okręgowy w [...], zarzucając im naruszenie przepisów art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 6 pkt 1 i art. 84 ust. 1 i 3 p.g.g. oraz § 1 pkt 9 i § 2 ust. 4 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z 23 sierpnia 1994r., jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

NSA wyrokiem z 15 lutego 2000r. (II SA 1506/99) oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na te decyzje.

Od tego wyroku Prokurator Generalny złożył rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego (SN), który wyrokiem z 18 stycznia 2002r. (III RN 190/00) wymieniony wyrok NSA uchylił i przekazał NSA sprawy z w/w skarg Prokuratora Okręgowego w [...] do ponownego rozpoznania, kierunkując dalsze postępowanie sądowe i formułując oceny prawne (por. uzasadnienie wyroku SN).

W wyniku ponownego rozpatrzenia w/w spraw NSA wyrokiem z 29 maja 2002r. (II SA 656/02) uchylił zaskarżone decyzje.

W następstwie wymienionego wyroku NSA z 29 maja 2002r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po ponownym rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy: Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r., Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 1999 r., Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. i Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., wydał [...] listopada 2002r. decyzje odpowiednio: Nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]umarzające postępowania odwoławcze.

W jednolicie brzmiących uzasadnieniach wymienionych decyzji umarzających postępowania odwoławcze Minister podał, że uchylenie przez NSA w/w wyrokiem z 29 maja 2002r. decyzji ostatecznych organu z dnia [...] maja 1999 r. i z dnia [...] lipca 1999r. oraz wyrażona przez ten Sąd ocena prawna wiążą Ministra.

Jednak rozpoznając omawiane sprawy w następstwie tego wyroku Minister stwierdził, że wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw w administracyjnym toku instancji nie pochodzą od stron postępowań. Złożone zostały bowiem przez organy Gmin, na terenie których K. prowadzi eksploatację kopaliny, a nie przez stronę, którą w sprawach jest K., jak również postępowania nie zostały wszczęte z urzędu.

Okoliczność ta nie była badana przez NSA, ponieważ rozpatrywał on skargi pochodzące nie od stron postępowań, lecz złożone przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Związanie

oceną prawną zawarte w wyroku tego Sądu, zdaniem organu, nie dotyczy sytuacji, w której przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ustalił - w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego - inny stan faktyczny niż ten, który ustalił przed zaskarżaniem decyzji do NSA. W tych sprawach zaszła taka sytuacja.

W ocenie organu administracji wymienione wyżej organy Gmin nie są stronami postępowań w sprawach opłat eksploatacyjnych, albowiem w świetle art. 84 ust. 8 p.g.g. i art. 28 k.p.a. interes ekonomiczny w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z tych opłat, należy traktować jako interes faktyczny, a nie interes prawny. Skoro wymienione organy Gmin nie posiadając interesu prawnego, nie legitymują się przymiotem strony w sprawach wymierzania opłat eksploatacyjnych, należało umorzyć postępowania odwoławcze z ich wniosków na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Omawiane decyzje z [...] listopada 2002r. organ doręczył K., w/w organom Gmin oraz Prokuratorowi Okręgowemu w [...].

Prokurator Okręgowy w [...], wskazując na przepisy art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na te decyzje. Podał, że decyzje zostały mu doręczone [...] listopada 2002r. Skargi, opatrzone datami własnymi - [...] kwietnia 2003r., wpłynęły do NSA [...] maja2003r.

Prokurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucił im naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 127 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, skutkiem czego przyjęto, że postępowania w sprawach są bezprzedmiotowe "z powodu braku wniosku pochodzącego od uprawnionego", podczas gdy w postępowaniach tych zgłosił swój udział i uczestniczył prokurator. Prokurator zarzucił też naruszenie art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie w sprawach tych przepisów.

Według skarżącego, Minister nie uwzględnił "oczywistego faktu udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym". Wniesienie przez prokuratora skarg we wcześniejszym stadium postępowania oznaczało, że prokurator z tą chwilą włączył się do tych postępowań. Od tego też momentu służą mu prawa strony. Oznacza to, że "prawnie obojętna staje się wówczas okoliczność, czy inna uprawniona strona uczestniczy obok prokuratora w postępowaniu czy nie". Brak udziału w toczących się postępowaniach stron uprawnionych w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowań odwoławczych, skoro do postępowań tych przystąpił prokurator w charakterze strony.

Prokurator zakwestionował również pogląd Ministra, iż w sprawie ujawniony został nowy stan faktyczny oraz zarzucił nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku z 29 maja 2002r., co narusza art. 30 ustawy o NSA.

W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wnosił o ich oddalenie oraz podtrzymał zajęte w sprawach stanowisko. Podkreślił, że kasacyjne orzeczenie NSA z 29 maja 2002r. spowodowało powrót w omawianych sprawach do sytuacji sprzed wydania decyzji ostatecznych, a Minister został zobligowany do ponownego rozpatrzenia spraw z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Prokurator mając świadomość, że postępowania odbywają się na wniosek organów Gmin, nie zgłosił uczestnictwa w sprawach. Fakt, że Prokurator Okręgowy był informowany przez organ o zakończeniu postępowania administracyjnego jak i przesyłane mu były decyzje administracyjne, zdaniem Ministra nie czynił go stroną postępowania, bowiem jeśli uważał się za stronę, to skargę powinien wnieść w terminie 30 dni od otrzymania decyzji, a nie - jak to miało miejsce - po upływie ponad 5-ciu miesięcy.

Uczestnik postępowania K. S.A. wnosił - ostatecznie na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2004r. - o odrzucenie skarg. Z uwagi na fakt, że Prokurator Okręgowy brał udział w toczących się sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, był poinformowany o zakończeniu postępowania administracyjnego przez Ministra Środowiska i bezpośrednio od tego organu otrzymał zaskarżoną następnie decyzję, posiadał status strony i przysługiwał mu 30 dniowy termin na wniesienie skargi do NSA.

Obecni na rozprawie przedstawiciele Gmin [...] i [...] popierali stanowisko zajęte w skardze Prokuratora Okręgowego w [...], do którego zwrócili się o zaskarżenie decyzji umarzających postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie:

- ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,

- ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,

- ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.

W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Sąd połączył rozpoznawane przez niego sprawy o sygnaturach : 6 II SA 1807/03, 6 II SA 1808/03, 6 II SA 1809/03, 6 II SA 1810/03, 6 II SA 1811/03 i 6 II SA 1812/03 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą wcześniejszą - 6 II SA 1807/03.

Wobec podniesionego przez K. SA (jak i zasygnalizowanego w odpowiedzi na skargę Ministra Środowiska) zarzutu spóźnionego wniesienia skarg przez Prokuratora Okręgowego, przesądzenie tej kwestii warunkuje skuteczność postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto stosownie do zasady wyrażonej w art. 134 ustawy p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Bezspornym jest, iż skargi zostały wniesione do Sądu po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji Prokuratorowi, lecz bez przekroczenia terminu 6-miesięcznego, liczonego od doręczenia decyzji pozostałym adresatom.

Sąd obowiązany był w tej sytuacji rozważyć w pierwszej kolejności - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skarg - czy zostały one wniesione z zachowaniem przewidzianego ku temu terminu, a w konsekwencji wypowiedzieć się co do ich dopuszczalności.

W świetle przepisów art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 52 p.s.a. prokurator nie musi wyczerpać toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. art. 34 ust. 1 wymienionej ustawy o NSA i art. 52 § 1 p.s.a.), jak również przyznano mu prawo złożenia skargi do sądu w terminie dłuższym niż obowiązujący stronę, to jest w terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (por. art. 35 ust. 2 w/w ustawy o NSA i art. 53 § 3 p.s.a.).

Na tle wymienionych przepisów pojawiło się pytanie, czy z przewidzianych przywilejów prokurator może korzystać zawsze czy tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja.

W ocenie Sądu analiza tych przepisów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bez wyczerpania toku instancji w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało ono podjęte. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym, jednolitym orzecznictwie sądowym (por. postanowienie NSA z 15 maja 1995r. I SA 815/94-ONSA 1996/3/111 oraz wyroki NSA: z 10 września 1993r. SA/Kr384/93-ONSA 1994/4/131 i z 4 maja 2004r. OSK 55/04 - Wokanda 2004 nr 7-8), które podziela także Sąd orzekający w sprawie niniejszej.

Przepis art. 35 ust. 2 ustawy o NSA jak i obecnie obowiązujący art. 53 § 3 p.s.a. nakazuje liczyć termin 6 miesięcy na wniesienie skargi do sądu od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia. Zapis ten wskazuje na to, iż odnosi się on do prokuratora nie biorącego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Prokurator, który nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym, o wydaniu decyzji dowiaduje się na ogół zasięgając informacji z urzędu lub od strony postępowania. W tej sytuacji zastrzeżony dla stron 30-dniowy termin na zaskarżenie decyzji (por. art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i art. 53 § 1 p.s.a) mógłby okazać się zbyt krótki, uniemożliwiający prokuratorowi wniesienie skargi na decyzję naruszającą jego zdaniem prawo, a w szerszym kontekście wykonywanie jego ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praworządności. Uzasadnia to przyznanie prokuratorowi w/w przywilejów w zaskarżaniu decyzji, w tym przez

wydłużenie do 6 miesięcy terminu na wykonanie tej czynności.

W rozpoznawanych sprawach prokurator brał udział w postępowaniu i otrzymał odpisy rozstrzygnięć od organu, zatem w ocenie Sądu inna jest jego sytuacja procesowa.

Nie było bowiem przeszkód ani do wyczerpania przez niego toku instancji, ani do zaskarżenia decyzji ostatecznej w terminie przewidzianym dla stron postępowania , tj. w terminie trzydziestu dni licząc od doręczenia decyzji.

Innymi słowy prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego.

Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza oczywiście jego uprawnień wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o prokuraturze. Uprawnienia te winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać.

Brak jest jednakże podstaw prawnych, aby w omawianym wyżej zakresie przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż stronie warunki zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał.

Prokurator Okręgowy w [...] brał udział w postępowaniach administracyjnych zakończonych następnie zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r. Udział ten jest następstwem wniesienia skarg, na decyzje ostateczne Ministra z dnia [...] maja 1999 r. i z dnia [...] lipca 1999 r., do NSA w sprawie II SA 1506/99 zakończonej oddaleniem tych skarg. Nadto udział ten wynika z uczestnictwa w postępowaniach sądowoadministracyjnych zakończonych wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002r. sygn. akt IIIRN190/00, a następnie wyrokiem NSA z 29 maja 2002r. w sprawie II SA 656/02 uchylającym te decyzje. Wyrok ten pozostawiał w obrocie prawnym pierwszoinstancyjne decyzje Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ustalające dla K. S.A. opłaty eksploatacyjne.

Wyrazem udziału Prokuratora na etapie spraw zakończonych ostatecznie zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r, o umorzeniu postępowań odwoławczych, było zawiadomienie go - co podnosi uzasadnienie odpowiedzi na skargę - o zakończeniu postępowań administracyjnych, a przede wszystkim doręczenie mu przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ubocznie należy podnieść, że od momentu wstąpienia do spraw Prokurator przejął inicjatywę za gminy, de facto za nie działając.

Należy podkreślić, w ślad za treścią uzasadnienia skarg, że Prokurator wskazał w nich na zgłoszenie swojego udziału i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami z [...] listopada 2002r., czyniąc na ten temat obszerny wywód, który Sąd podziela. Wskazał między innymi, że decyzje te zostały mu doręczone [...] listopada 2002r., z czego wynika, że otrzymał je niezwłocznie po ich wydaniu. Tymczasem skargi na te decyzje wniósł do Sądu za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości - Prokuratury Krajowej dopiero [...] maja 2003r., a więc z przekroczeniem 30-dniowego terminu przewidzianego dla strony na zaskarżenie decyzji administracyjnej, który liczony jest od dnia jej doręczenia (por. art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i art. 53 § 1 p.s.a).

Skoro skargi wniesione zostały po upływie terminu przewidzianego na ich złożenie, to w świetle art. 58 § 1 pkt 2 p.s.a podlegają odrzuceniu. Jak bowiem już wykazano wyżej, przewidziany w art. 53 § 3 p.s.a. termin 6 miesięcy na wniesienie skargi przez prokuratora, liczony od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, nie dotyczy wypadków, w których prokurator brał udział w postępowaniu. Wówczas bowiem prokuratorowi przysługują prawa strony (por. art. 188 w zw. z art. 183 § 1 k.p.a.). Chodzi zatem o takie same uprawnienia i obowiązki procesowe - poza szczególnymi wyjątkami -jakie przysługują stronie, co odnosi się też do terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji do Sądu.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.