Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2564/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki boiska sportowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzję znak [...], nakazującą Gminie Miejskiej L. rozbiórkę boiska sportowego wybudowanego na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w L. przy ul. J. M.(osiedle K. W.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...] r., umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek Gminy Miejskiej L. w sprawie wydania pozwolenia na budowę boiska sportowego na przedmiotowej działce, wydanej z powodu istnienia przedmiotowej inwestycji od [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w celu wyjaśnienia realizacji tego obiektu przeprowadził w dniu [...] r. oględzin. W protokole z tych oględzin ustalono, że na jej terenie wybudowano boisko sportowe o nawierzchni asfaltowej o wymiarach ok. 45m x 20m. Płyta boiska jest okrężnikowana. Zamontowane są dwa słupki metalowe do siatki tenisa ziemnego oraz dwie tablice do gry w piłkę koszykową, zamocowane na konstrukcji metalowej. Od strony południowej boiska wybudowano żelbetową, monolityczną ścianę o długości 13m i wysokości 3,20m. Przedmiotowe boisko wybudowano w [...] r. bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane, po myśli art. 3 pkt 7, rozumie się budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast przez pojęcie obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 1b - budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zaś budowla to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem i obiektem małej architektury, jak m.in. budowle sportowe (art. 3 pkt 3). Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowane boisko sportowe jest niewątpliwie obiektem budowlanym, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w [...] r. Zgodnie zatem z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobowiązany do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska L. domagając się jej uchylenia. Strona wskazała nadto, że przedmiotowe boisko jest jedynym obiektem sportowym na terenie osiedla mieszkaniowego K. W., przeznaczonym do codziennej rekreacji. Poza tym w dniu [...] r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, od której strony nie wniosły odwołania. Zaś wnioskiem z dnia [...] r. Gmina Miejska L. wystąpiła do Starostwa Powiatu L. o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tego boiska, jednakże decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu L. umorzył to postępowanie. Nadto poinformowano, że w dniu [...] r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Gminy Miejskiej L. z mieszkańcami osiedla K. W., które potwierdziło istnienie ogromnej społecznej presji w kierunku zachowania boiska oraz dokończenia jego wyposażenia zarówno w urządzenia sportowe, jak i zabezpieczenia w postaci siatek, ogrodzeń, zieleni itp. w celu ograniczenia ewentualnego negatywnego oddziaływania obiektu na sąsiednie posesje. Przedmiotowe boisko zostało wybudowane na działce stanowiącej własność Gminy Miejskiej L., a jego lokalizacja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego a nadto społecznie uzasadniona interesem mieszkańców. Strona uznała zatem, że ponoszenie przez Gminę Miejską L. kosztów rozbiórki obiektu wybudowanego w czynie społecznym zamiast zainwestowania środków finansowych w jego wyposażenie, jest zupełnie bezzasadne, tym bardziej, że koniecznym będzie natychmiastowe odtworzenie go w tym samym miejscu i kształcie.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ pierwszej instancji słusznie uznał, że przedmiotowa inwestycja podlegała ogólnej dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego. W związku z czym wymagała bezwzględnie uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ ustalono, że inwestor nie dopełnił tego obowiązku, organ decyzyjny zobowiązany był do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 48, stanowiącej o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Zgodnie z tym artykułem właściwy organ jest zobowiązany do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu uznano, że nie mogą one w świetle przepisów Prawa budowanego zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ uchylenie bądź zmiana decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy takich wad i uchybień w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L domagając się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz wstrzymania jej wykonania. W skardze podniesiono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności, że przedmiotowe boisko zostało wybudowane w [...] r. w czynie społecznym. Ponieważ mieszkańcy okolicznych posesji skarżyli się, że boisko nie jest ogrodzone i piłki wpadają do ich ogrodów, Gmina Miejska L., na wniosek mieszkańców reprezentowanych przez radnych z tego osiedla, podjęła działania zmierzające do zabezpieczenia boiska ogrodzeniem i zalegalizowania jego budowy. Przedmiotowy obiekt jest jedynym obiektem sportowym na terenie osiedla mieszkaniowego K. W. do codziennej rekreacji. Lokalizacja jego jest zgodna z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz społecznie uzasadniona interesem mieszkańców, np. poprawą sprawności fizycznej młodzieży, możliwością czynnego wypoczynku. Strona skarżąca wskazała również, że ponoszenie koszty rozbiórki wybudowanego obiektu jest zupełnie bezzasadne, gdyż koniecznym będzie odtworzenie tego obiektu w tym samym miejscu.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w tym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga Gminy Miejskiej L. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym na skutek odwołania strony skarżącej od decyzji I instancji, nakazującej Gminie Miejskiej L. rozbiórkę boiska sportowego, w trybie określonym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji był natomiast art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten jest sformułowany w sposób jednoznaczny i kategoryczny. Ustalenie zatem powyższych okoliczności stanowi wystarczającą podstawę do nakazania inwestorowi usunięcia samowoli budowlanej bez potrzeby ustalenia istnienia dodatkowych przesłanek. Poza przepisem art. 49 ustawodawca nie przewiduje żadnych innych przesłanek sanujących przypadki samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.została wydana zgodnie z prawem. Stan faktyczny bowiem ustalony w toku postępowania administracyjnego potwierdził, że skarżący wybudował w [...] r., wbrew dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego, sporny obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na charakter obiektu skarżący nie był również zwolniony na podstawie art. 29 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie w sposób niebudzący zastrzeżeń wykonania inwestycji bez wymaganego pozwolenia musiało prowadzić do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 należy traktować jako przepis szczególny, stanowiący sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również okoliczności, o których stanowi art. 49 Prawa budowlanego.

Utrwalona linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć dostrzegająca bezwzględność i automatyzm art. 48 Prawa budowlanego, sprowadza się do oceny, że od rygoru rozbiórki nie można odstąpić. O konieczności rozbiórki decyduje bowiem konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego, czy też projektowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 9 maja 2000 r.; IV SA 418/98, publikowany – LEX nr 77639).

Jednocześnie należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego nie bada przyczyn samowoli i jej zakresu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowym okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla podjęcia orzeczenia o rozbiórce. Aspekty społeczne i trudna sytuacja rodzinna nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r.; sygn. akt IV SA 987/96; LEX nr 47178). Zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest więc możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych. Organ administracyjny wydający w sprawie decyzję, musi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ; nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc ustalenie czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki, nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie ustalenia dotyczące stanu faktycznego zostały w sposób jednoznaczny poczynione. Również strona skarżąca ustaleń tych w żaden sposób nie kwestionuje.

Przepis art. 48 jest środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Naruszającego prawo obciąża zatem ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 r. (IV SA 394/98 (OSP z. 7-8/2001, poz. 107) wskazując jednoznacznie, że "przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny".

Art. 48 Prawa budowlanego był również przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którymi stopień intensywności ingerencji w prawo własności jednostki znajduje - w przypadku normy prawnej art. 48 Prawa budowlanego - uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Zagwarantowanie porządku publicznego to również zapewnienie tzw. ładu architektonicznego i przestrzennego, właściwych warunków użytkowania obiektów budowlanych, co ma istotne znaczenie także dla praw i wolności innych osób. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powyższy artykuł nie ogranicza prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjnymi przesłankami ograniczania praw jednostki. Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy. Rozumowanie to odpowiada znanej łacińskiej paremii nemo audiatur propriam turpitudinem allegans (nikt nie jest słuchany przez sąd, gdy powołuje się na własny występek). W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 48 Prawa budowlanego z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 (wyrok z dnia 12 stycznia 1999 r.; P 2/98 OTK 1999 r. Nr 1, poz. 2) oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 26 marca 2002 r.; TK SK 2/01, OTK-A 2002/2/15).

Sąd rozpatrując niniejszą sprawę badał tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie ich wydania. Uchybień w tym zakresie Sąd się jednak nie dopatrzył.

Z treści skargi nie wynika nadto, że Gmina Miejska L. kwestionuje dopuszczenia się samowoli budowlanej. Natomiast kwestionowanie zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego ogranicza się jedynie do wskazania aspektów społecznych, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Jednakże względy społeczne nie mają wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Uwzględnienie ich a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Względy społeczne nie mogą bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był natomiast przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie przepis ten jest rygorystyczny, przez to, iż nie dopuszcza łagodniejszych niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Ta jednoznaczna norma prawna w jednakowy sposób kształtuje sytuację prawną adresatów tego przepisu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 1999 r., wprowadzenie jakichkolwiek dalszych przesłanek różnicujących poszczególnych inwestorów (np. z punktu widzenia ich zamożności czy sytuacji rodzinnej) mogłoby być narażone na zarzut arbitralności i nieuzasadnionego odmiennego traktowania przez prawo podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej.

Okoliczności, że przedmiotowy obiekt powstał w czynie społecznym oraz, że koniecznym będzie odtworzenie rozebranego boiska sportowego w tym samym miejscu i w tym samym kształcie, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest stwierdzenie samowoli budowlanej. A z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zastosowanie art. 48 było zatem prawidłowe, skoro skarżący dopuścił się samowoli budowlanej.

Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, gdyż zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa tak procesowego, jak i materialnego. Znamiennym jest, że gdyby nawet oceniać rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją jedynie w świetle wywodów i argumentacji przytoczonej w skardze to i wówczas, z prawnego punktu widzenia, nakaz rozbiórki (aczkolwiek drastyczny) znajduje uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym.

Trudno w tej sytuacji zarzucać organowi, który wydał zaskarżoną decyzję uchybienie w przeprowadzonym postępowaniu. W tym zakresie Sąd nie doszukał się podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, co obliguje Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.