Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 779/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1989 nr 25 poz 137
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 kwietnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Z. U. S. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiającą S. S. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wniósł o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek na koncie pracowniczym za czerwiec 1997 r. i listopad 1998 r. oraz na koncie osobistym za lipiec 1997 r., sierpień 1997 r., grudzień 1997 r., marzec 1998 r. i listopad 1998 r. oraz o rozłożenie należności głównej na raty. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę uzyskuje niskie wynagrodzenie, a jednocześnie ponosi koszty leczenia. Umorzenie odsetek znacznie poprawiłoby jego sytuację i pozwoliło na spłatę należności głównej, która w ocenie skarżącego powinna ulec przedawnieniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Z. U. S. odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na koncie pracowniczym za czerwiec 1997 r. i listopad 1998 r., w łącznej kwocie [...]zł oraz na koncie osobistym za lipiec 1997 r., sierpień 1997 r., grudzień 1997 r., marzec 1998 r. i listopad 1998 r. w łącznej kwocie [...]zł. W ocenie organu nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 z poźn. zm., dalej powoływanej jako "u.s.u.s."). Jednocześnie skarżący nie wykazał, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny.

Kwestionując prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia S. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że odsetki uległy przedawnieniu wraz z należnością główną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Z. U. S. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2019 r.

Na skutek skargi S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Z. U. S. z dnia [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga bowiem ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości. To organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w ogóle istnieją. Wygasanie zobowiązań z tytułu należności składkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa. Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, poprzez umorzenie zaległości lub odmowę ich umorzenia. Niedopuszczalne jest objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia.

Dokonując kontroli decyzji, w której organ odwołał się do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., Sąd zwrócił uwagę na zagadnienie jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. W tym zakresie Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. w sprawie SK 40/12 (OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97,), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Zdaniem Trybunału, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprawdzie ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody decyzyjnej określania zasad i terminów przedawnienia należności podatkowych, jednak granice dla działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zwrócił również uwagę, że choć zakwestionowany przepis od 1 stycznia 2003 r. nie miał już zastosowania do nowych zabezpieczeń należności podatkowych z uwagi na utratę mocy obowiązującej, zawarta w nim norma prawna została powtórzona i rozszerzona (o zastaw skarbowy) w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Ten ostatni przepis nie był wprawdzie formalnie przedmiotem orzekania, lecz w sposób oczywisty mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w niniejszym wyroku. Z punktu widzenia Konstytucji, podczas kontroli podatkowej nie jest dozwolone ani uzależnianie terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych od tego, w jaki sposób zostały one zabezpieczone, ani dopuszczenie do sytuacji, w której zobowiązania tak wyodrębnionej kategorii podatników nigdy się nie przedawniają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest identyczna z treścią art. 70 § 6 (obecnie art. 70 § 8) Ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim przewiduje, że należność zabezpieczona hipoteką nie ulega przedawnieniu. Ponadto składki na ubezpieczenie społeczne są również należnościami publicznoprawnymi. Na podstawie art. 31 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są traktowane na równi z zobowiązaniami podatkowymi i egzekwowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie umorzenia należności z tytułu składek stosuje się jedynie przepisy Ordynacji podatkowej enumeratywnie wymienione w art. 31 us.u.s. Wśród tych przepisów nie został zaś wymieniony art. 70 Ordynacji podatkowej. Dlatego należy uznać, że autonomiczną i kompleksową regulację w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek stanowią przepisy art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s.

Powyższe nie oznacza jednak, że Sąd może pominąć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 40/12, a w szczególności treść jego uzasadnienia, z którego jednoznacznie wynika, iż rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w sposób jaskrawy stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji. Obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007), stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.

Sąd podniósł, że wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonana przez organ z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego w sprawie SK 40/12 była błędna. Sąd wskazał jednocześnie na zaniechanie przez organ ustaleń faktycznych w podstawowej kwestii otwierającej drogę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli ustalenia istnienia zaległych należności. Niewyjaśnienie natomiast przez organ kwestii przedawnienia składek i w następstwie odsetek od nich narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia organu nie wynika bowiem, że organ analizował tę kwestię poza odwołaniem się do treści art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Organ wskazał jedynie, że w związku z zadłużeniem wszczął w dniu [...] sierpnia 1997 r. postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie tytułów wykonawczych, które skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.. Egzekucja okazała się częściowo skuteczna - jeden tytuł wykonawczy został zapłacony na koncie osobistym [...] lipca 2004 r., a pozostałe niezrealizowane tytuły wykonawcze zostały zwrócone w dniu [...] grudnia 2006 r. z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Organ egzekucyjny nie miał możliwości skutecznej egzekucji należności, gdyż skarżący - zgodnie z relacją Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] listopada 2006 r. - przebywał za granicą. W sierpniu 2004 r. Z. U. S. zabezpieczył spłatę należności przez ustanowienie hipoteki na nieruchomości, w wyniku czego w ocenie organu nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu zabezpieczenia. Organ nie dokonał natomiast ustaleń w zakresie zaistnienia w sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem bądź przerwą terminu przedawniania na skutek podejmowanych czynności i w kontekście brzmienia właściwych w sprawie niniejszej przepisów prawa materialnego. Nie wykazał, że zgromadził materiał dowodowy zupełny dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 k.p.a. Organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów osobno i we wzajemnej ze sobą łączności, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki i powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu spawy organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko prawne i w pierwszej kolejności ponownie ustali czy rzeczywiście należności są wymagalne, mając na uwadze właściwe przepisy prawa materialnego. Weźmie przy tym pod uwagę, że obowiązująca obecnie ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) oraz, że obecna ustawa była kilkukrotnie nowelizowana. Organ ustali, czy rzeczywiście nastąpiło przedawnienie, czy też zaistniały zdarzenia, podjęto czynności, które w świetle regulacji prawa materialnego spowodowały przerwanie biegu terminu przedawniania, czy też zawieszenie tego biegu. Ustalenia te znajdą wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Z. U. S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wniosek o umorzenie obejmuje odsetki od składek na koncie pracowniczym za czerwiec 1997 r. i listopad 1998 r. oraz odsetki od składek na koncie osobistym za lipiec 1997 r., sierpień 1997 r., grudzień 1997 r., marzec 1998 r. i listopad 1998 r. Odsetki zostały naliczone na dzień przedawnienia składek. Do przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w okresie do [...] listopada 1998 roku zastosowanie miał art. 35 pkt 3 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Przy czym przerwanie biegu terminu przedawnienia powodowało, że po ustaniu przyczyny przerywającej ten bieg rozpoczynał się on od nowa. Bieg terminu przedawnienia przerywały: odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeśli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Natomiast od [...] listopada 1998 r. do [...] grudnia 2011 r. zasady przedawnienia regulował art. 24 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem [...] stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat.

Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ podniósł, że przerwanie 5-letniego biegu przedawnienia nastąpiło na skutek działań egzekucyjnych prowadzonych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L.. Egzekucja okazała się częściowo skuteczna. Jeden tytuł wykonawczy na koncie osobistym został zapłacony [...] lipca 2004 r. Pozostałe niezrealizowane tytuły wykonawcze zostały zwrócone [...] grudnia 2006 r. z uwagi na bezskuteczność egzekucji w związku z pobytem skarżącego za granicą. W dniu [...] sierpnia 2004 r. należności na koncie osobistym zostały zabezpieczone wpisem hipoteki. Natomiast należności na koncie pracowniczym zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki w dniu [...] sierpnia 2006 r.

Z. U. S. wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Powyższy przepis obowiązuje od 1 stycznia 2003 r. Został wprowadzony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2002 r., Nr 241, poz. 2074) i znajduje zastosowanie do należności nieprzedawnionych na dzień jego wejścia w życie.

W związku z zagadnieniem konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Z. U. S. podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 orzekł, iż art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875) w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że aktualnie nieopłacone przez skarżącego należności mogą być dochodzone jedynie z przedmiotu hipoteki. Z. U. S. rozważa możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości skarżącego. Zgodnie z obwieszczeniem [...] Sądowego przy S. R. L.-W. w L. z siedzibą w Ś. M. C., łączna wartość nieruchomości wynosi [...] zł.

Organ ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą do [...] grudnia 2006 r. Jest zgłoszony jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu. Podstawa wymiaru składek wynosi [...] zł, to jest około [...] zł netto. Skarżący nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właściciel bądź współwłaściciel pojazdów. Skarżący jest współwłaścicielem w 1/2 części nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha, dla której S. R. L.-W. w L. z siedzibą w Ś. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Na tej nieruchomości Z. U. S. dokonał zabezpieczenia w postaci wpisu hipoteki. Hipoteka zabezpieczająca należności ZUS jest wpisana na pierwszym miejscu. Żona skarżącego T. S., zameldowana pod tym samym adresem co skarżący, jest zatrudniona w S. P. Z. O. Z. G. O. Z. w P. .

W ocenie organu w ustalonych okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki umorzenia z powodu całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Brak dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Dla jej spełnienia, obok zaprzestania prowadzenia działalności, konieczne jest także ustalenie, że równocześnie: brak jest majątku, z którego można egzekwować należności, brak jest małżonka, brak jest następców prawnych, brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Natomiast skarżący uzyskuje dochód z tytułu umowy o pracę, jest w 1/2 części współwłaścicielem nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę. Nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych. Odnosząc się do kolejnych przesłanek umorzenia należności organ podniósł, że wysokość nieopłaconych składek objętych wnioskiem o umorzenie przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym oraz, że prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się częściowo skuteczne i aktualnie istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki.

Organ rozważył możliwość umorzenia należności, na podstawie fakultatywnej przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W świetle tego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe może mieć miejsce wówczas, gdy zobowiązany, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągałoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W tym zakresie organ wskazał, że mimo stosownego pouczenia skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów przedstawiających jego sytuację materialną i rodzinną oraz potwierdzających jego zły stan zdrowia, na co skarżący powoływał się we wniosku. Organ nie posiada informacji o konieczności sprawowania przez skarżącego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Brak danych na temat kosztów utrzymania i zobowiązań skarżącego uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej analizy jego sytuacji finansowej. W ocenie organu w przypadku skarżącego prognoza spłaty zadłużenia jest pozytywna. Skarżący ma 57 lat. Zatem jeszcze przez 8 lat, do uzyskania wieku emerytalnego, będzie aktywny zawodowo. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości. Majątek skarżącego może stanowić źródło pozyskania środków na spłatę odsetek od składek. ZUS nie posiada informacji, by skarżący korzystał z instytucji wsparcia skierowanych do osób będących w niedostatku.

Organ zauważył, że powstanie zadłużenia skarżącego nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia, natomiast było następstwem nieopłacania w ustawowym terminie składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Wskazując na powyższe okoliczności, a także na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek organ uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji odmawiającej umorzenia należności w postaci odsetek od składek.

S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Z. U. S. z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zobowiązanie zabezpieczone hipoteką przymusową nie przedawnia się, podczas gdy okoliczność ta nie wyklucza przedawnienia na zasadach ogólnych. Powołując się na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej zaskarżoną decyzją w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Odstępstwo od tej zasady dotyczy przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, lub też w przypadku zmiany stanu prawnego, po wydaniu przez sąd orzeczenia.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], uchylając poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Sąd wskazał na wadliwe zaniechanie przez organ ustaleń faktycznych w podstawowej kwestii poprzedzającej merytoryczne rozstrzygnięcie, a mianowicie w kwestii istnienia zaległych należności. Sąd podkreślił, że niewyjaśnienie przez organ zagadnienia przedawnienia składek i w następstwie odsetek od nich narusza w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z rozstrzygnięcia organu nie wynika, by organ analizował tę kwestię poza odwołaniem się do treści art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Organ nie dokonał ustaleń w zakresie wystąpienia w sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem bądź przerwą terminu przedawniania na skutek podejmowanych czynności i w kontekście brzmienia właściwych w sprawie niniejszej przepisów prawa materialnego. Sąd wskazał również na brak zgromadzenia przez organ materiału dowodowego zupełnego dla podjęcia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę organ nie wykonał w sposób prawidłowy powyższych wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, a dotyczących zagadnienia istnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych należności, a to w związku z przewidzianą w przepisach prawa instytucją przedawnienia tych należności.

Wniosek skarżącego o umorzenie dotyczył odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek na koncie pracowniczym za czerwiec 1997 r. i listopad 1998 r. oraz na koncie osobistym za lipiec 1997 r., sierpień 1997 r., grudzień 1997 r., marzec 1998 r. i listopad 1998 r.

Przepis art. 35 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. poz. 137, z późn. zm.) przewidywał, że składki na ubezpieczenie społeczne pracowników oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę i dodatkowych opłat, o których mowa w ust. 2, nie opłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 1). Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna (ust. 3). Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat (ust. 4). Na mocy art. 36 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych przepisy art. 35 stosuje się odpowiednio do należnych, na podstawie odrębnych przepisów, składek na ubezpieczenie społeczne osób nie będących pracownikami, chyba że przepisy te stanowią inaczej.

W dniu 25 listopada 1998 r. wszedł w życie art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.), a to zgodnie z art. 127 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.).

Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony na mocy art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074) i z dniem [...] stycznia 2003 r. ustanawiał 10 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się jednak, że upływ pięcioletniego terminu przedawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie przed dniem wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r., to jest przed 1 stycznia 2003 r., nie uległo przedawnieniu, znajduje do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że należności z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulegają przedawnieniu z upływem 10 lat.

Na mocy powołanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który po zmianie przewiduje, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. dodano także do art. 24 u.s.u.s. ust. 5a-5d. Zgodnie z art. 24 ust. 5a u.s.u.s.bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy o rozłożeniu należności na raty, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Stosownie zaś do art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808), z dniem 20 lipca 2011 r. do art. 24 u.s.u.s. dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na mocy art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez skrócenie okresu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust. 2 ustawy zmieniającej).

W tym miejscu trzeba podkreślić, że wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do tożsamości przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, który był przedmiotem orzekania Trybunału w sprawie o sygn. SK 40/12, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy. Mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To, co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Z. U. S.. Stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 o konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s., mimo tożsamości jego regulacji z art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, który został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, może być potraktowane jako mieszczące się w granicach przewidzianego w art. 153 in fine p.p.s.a. wyjątku, który pozwala na odstąpienie przez Sąd od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu w przypadku zmiany przepisów prawa. Zgodnie z przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. Ostatecznie zaś, wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Brak zatem podstaw do odmowy jego stosowania.

Powyższe nie oznacza jednak prawidłowości zaskarżonej decyzji, wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Jak wynika z przywołanych wyżej wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. sygn. akt [...], obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu było szczegółowe przeanalizowanie kwestii przedawnienia w odniesieniu do należności objętych wnioskiem skarżącego. W ramach tej analizy organ winien był poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia w sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem bądź przerwą terminu przedawniania na skutek podejmowanych czynności, w świetle przywołanych wyżej kolejno obowiązujących przepisów prawa, począwszy od wymagalności poszczególnych należności. Analiza ta miała być przeprowadzona w oparciu o zupełny materiał dowodowy.

Treść zaskarżonej decyzji oraz dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie pozwala na uznanie wykonania przez organ wskazanych wytycznych sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustalił jedynie, że przerwanie 5-letniego terminu przedawnienia nastąpiło na skutek działań egzekucyjnych prowadzonych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L.. Egzekucja okazała się częściowo skuteczna. Jeden tytuł wykonawczy na koncie osobistym został zapłacony w dniu [...] lipca 2004 r. Pozostałe niezrealizowane tytuły wykonawcze zostały zwrócone w dniu [...] grudnia 2006 r. z uwagi na bezskuteczność egzekucji, w związku z pobytem skarżącego za granicą. Ponadto, powołując się na art. 24 ust. 5 u.s.u.s. organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2004 r. należności na koncie osobistym zostały zabezpieczone wpisem hipoteki. Natomiast należności na koncie pracowniczym zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki w dniu [...] sierpnia 2006 r.

Organ nie wyjaśnił jednak, z jakimi konkretnymi czynnościami, podejmowanymi w celu ściągnięcia należności wynikających z określonych tytułów wykonawczych, wiąże skutek przerwania biegu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności. Nie wskazał również dat, w których te czynności zostały podjęte, ani czy o czynnościach tych był zawiadomiony dłużnik. Organ w treści zaskarżonej decyzji nie podał w ogóle numerów i dat wystawienia tytułów wykonawczych ani nie wskazał, których należności dotyczy tytuł wykonawczy o określonym numerze i jaki był bieg postępowania egzekucyjnego w przypadku każdego z nich.

Nie można również uznać, że organ oparł decyzję na zupełnym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych brak bowiem odpisów tytułów wykonawczych oraz odpisów dokumentów potwierdzających podjęcie czynności egzekucyjnych w celu ściągnięcia poszczególnych należności i zawiadomienie o tych czynnościach dłużnika, a także potwierdzających sposób zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wreszcie, jeżeli organ powołuje się na okoliczność zabezpieczenia należności hipoteką, także winien dołączyć do akt dokumenty potwierdzające ten fakt. Wprawdzie księgi wieczyste są jawne, jednakże brak wskazania numerów tytułów wykonawczych dotyczących poszczególnych należności nie pozwala na zweryfikowanie ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Jednocześnie dowody, na których organ oparł się rozstrzygając sprawę, winny znajdować się w aktach administracyjnych.

Stwierdzić zatem należy, że organ z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego dotyczącego okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności objętych wnioskiem w niniejszej sprawie. Zaniechanie w tym zakresie stanowi także o ponownym naruszeniu przez Z. U. S. przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny bowiem stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z przytoczonych przepisów wynika, że organ administracji wszystkie swoje twierdzenia o faktach istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wnioski dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia, winny być zatem oparte na zgromadzonych w sprawie i ocenionych przez organ dowodach.

Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4).

Uchybienie organu w zakresie zgromadzenia w aktach sprawy dowodów dotyczących okoliczności istotnych z punktu widzenia kwestii biegu terminu przedawnienia spornych należności, a także brak szczegółowych ustaleń organu w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uniemożliwia także Sądowi dokonanie rzeczywistej kontroli wyprowadzonej przez organ konkluzji o niewystąpieniu skutku przedawnienia w odniesieniu do należności objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie.

W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszym rzędzie przeanalizuje kwestię przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych objętych wnioskiem skarżącego należności, w świetle kolejno obowiązujących przepisów prawa. W tym celu organ zgromadzi, a następnie wszechstronnie oceni dokumenty wykazujące zaistnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Dopiero po ustaleniu istnienia określonych należności objętych wnioskiem o umorzenie, organ dokona merytorycznej oceny wniosku z punktu widzenia przepisów art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.