Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 679/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania nieważnościowego w pozostałej części oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. O. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] ([...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Tą ostatnią, Wojewoda [...], działając na wniosek J. O., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce Akcyjnej w L. pozwolenia na budowę sieci energetycznej w miejscowości S., gmina S..

GINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, zaskarżoną decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], znak: [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniu na budowę na działce nr ewid. [...] odcinka sieci energetycznej od słupowej stacji trafo 15/04 kV do słupa 1/ROKo12/15, w pozostałej części uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 918/13, po rozpoznaniu skargi J. O., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, na wniosek J. O., decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce Akcyjnej pozwolenia na budowę sieci energetycznej w miejscowości S., gmina S.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący posiada przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], bowiem na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, znajdują się drzewa kolidujące z przedmiotową inwestycją.

Organ II instancji podał, że w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że J. O. swój przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wywodzi z tytułu własności działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], na której zaplanowano realizację kwestionowanej inwestycji. Organ, mając na uwadze, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] dotyczy inwestycji liniowej - budowy sieci energetycznej, a postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. O., uznał, że zakres weryfikacji tej decyzji winien zostać ograniczony stosownie do zakresu interesu prawnego wnioskodawcy, tj. do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] odcinka sieci energetycznej od słupowej stacji trafo 15/04 kV do słupa 1/ROKo12/15, zaprojektowanego w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] oraz znajdującego się na niej terenu zadrzewionego (zob. mapa sporządzona w dniu [...] marca 2014 r.). Zauważył, na co zwrócił uwagę Sąd w ww. wyroku, że interes prawny J. O. wynika z kolizji rosnących na jego działce drzew z przewodami linii elektroenergetycznej. Natomiast w pozostałym zakresie (tj. wykraczającym poza zakres interesu prawnego J. O.) postępowanie organu I instancji winno zostać umorzone z przyczyn podmiotowych. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, odnosząc się do części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], w jakiej dotyczy ona weryfikacji w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] odcinka sieci energetycznej od słupowej stacji trafo 15/04 kV do słupa 1/ROKo12/15, że organ administracji orzekający w postępowaniu nieważnościowym jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazał, że w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno - gospodarcze (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07).

Podał dalej, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż sporna inwestycja polega na budowie sieci elektroenergetycznej SN 15 kV i nN 0,4 kV na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] w miejscowości S..

Powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2010 r. nr 243 poz. 1623 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. W związku z powyższym organ uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, wskazał, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wsi S. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. uchwały, oznaczenia w części graficznej planu tras infrastruktury technicznej należy interpretować jako zasady ich położenia w liniach rozgraniczających ulic lub poza tymi ulicami, dopuszczalne są korekty tras w fazie projektu budowlanego uzasadnione warunkami technicznymi i ekonomiką budowy, dopuszczalne jest projektowanie tras innej infrastruktury technicznej nie oznaczonych w części graficznej planu, jeśli są one niezbędne dla właściwego użytkowania terenu i budynków oraz nie spowoduje to konieczności wywłaszczenia gruntów. Zauważył, że w opisie technicznym projektu budowlanego wskazano, iż projektowane sieci elektroenergetyczne będą służyły zasilaniu osiedla jednorodzinnych budynków mieszkalnych w m. S. a wybudowana stacja trafo poprawi parametry zasilania innych odbiorców energii, umożliwiając również przyłączanie następnych odbiorców. Zatem, organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w weryfikowanej części narusza w sposób rażący ustalenia ww. miejscowego planu.

Dalej, organ podał, że inwestor przedstawił projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, zawierający informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane, oraz zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] odcinka sieci energetycznej od słupowej stacji trafo 15/04 kV do słupa 1/ROKo12/15, nie została wydana bez podstawy prawnej oraz nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Ponadto została wydana przez właściwy organ, i nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał, że zgodnie § 13 pkt 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (rys. 1) projektowana słupowa stacja trafo 15/0,4 kV znajduje się w odległości ponad 70 m od zlokalizowanego na działce nr ew. [...] budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy nie stwierdził w efekcie, by decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w kontrolowanej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Uznał, że kwestionowanie dokonanej na działce nr [...] przebudowy linii elektroenergetycznej wykracza poza zakres interesu prawnego skarżącego.

Ponadto wskazał, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, czy działka nr [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę stanowiła drogę czy jedynie dojazd do drogi.

Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia na projekcie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] organ II instancji wskazał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu powiatowego, zaktualizowanej na dzień [...] czerwca 2010 r., o czym świadczy zamieszczona na mapie klauzula Starostwa Powiatowego w S.. Ewentualna niezgodność oznaczenia granic działek na ww. mapie z rzeczywistym stanem prawnym może stanowić wyłącznie (po stwierdzeniu tej niezgodności we właściwym postępowaniu) określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez nieuznanie J. O. za stronę postępowania, wskazał, że okoliczność ta również może jedynie stanowić określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania.

Mając zaś na uwadze zarzut "naruszenia pkt 23 normy N SEP-E-003 Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego, przez co błędnie określono minimalną odległość linii od drzew" organ wskazał, że powyższe normy nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, zatem nawet ewentualne ich naruszenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że w powyższym przepisie została sformułowana ogólna zasada prawa budowlanego, która następnie podlega skonkretyzowaniu w dalszych przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzeniach wydawanych na jej podstawie. Zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowlanego winien wiązać się z jednoczesnym wykazaniem naruszenia konkretnej normy szczegółowej. Powoływanie się wyłącznie na ww. przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie dopatrzył się uchybienia, którego kwalifikowany charakter uzasadniałby stwierdzenie rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie organu, bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje też okoliczność obciążenia działki nr ewid. [...] służebnością przesyłu, która, jak twierdzi skarżący, obciąża również jego nieruchomość, czy też przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. nr 47, poz. 401) określający odległości sytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych od napowietrznych linii elektroenergetycznych. Podkreślił, że nawet jeśli w wyniku realizacji inwestycji powstają pewne ograniczenia w możliwości korzystania z sąsiednich nieruchomości nie oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo, a tym bardziej że narusza prawo w sposób rażący. Brak jest przepisów prawa jakie w związku z ww. okolicznościami wykluczałyby realizację przedmiotowej inwestycji.

Za bezzasadny organ uznał w końcu zarzut dotyczący naruszenia art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Jak wskazał, to, że skarżący nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wniósł J. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne stwierdzenie, iż skarżący nie jest stroną postępowania;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem decyzji ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami;

3. polegające na braku zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

4. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że minimalna odległość planowanego na jego działce budynku mieszkalnego od stacji transformatorowej słupowej powinna wynosić co najmniej 10 m;

5. § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania, bowiem udzielono pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, która przyłączona jest do linii przeznaczonej do rozbiórki;

6. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 156 § 1 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności;

7. polegające na wydaniu pozwolenia na budowę, podczas gdy w ramach inwestycji dokonano również przebudowy linii niskiego napięcia na działce nr [...];

8. polegające na błędnym określeniu działki nr [...] jako drogi o szerokości 8 m w liniach rozgraniczeniowych. Projekt zagospodarowania przedstawia linie rozgraniczeniowe przez co naruszony został § 3 pkt 3 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto błędnie zinterpretowano § 8 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9. § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, który powoduje powstanie dodatkowych uciążliwości związanych z wybudowaną inwestycją;

10. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20, art. 35 Prawa budowlanego;

11. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.;

12. pkt 23 normy N SEP-E-003 Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego, przez co błędnie określono minimalną odległość linii od drzew;

13. polegające na błędnie określonym na projekcie zagospodarowania działki, przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz [...];

14. polegające na błędnie określonym w projekcie zagospodarowania terenu obszaru oddziaływania linii elektroenergetycznej SN 15 kV oraz stacji transformatorowej słupowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] ([...]), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniu na budowę na działce nr ewid. [...] odcinka sieci energetycznej od słupowej stacji trafo 15/04 kV do słupa 1/ROKo12/15, oraz uchylającą w pozostałej części decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie organu I instancji. Zważyć należy, iż decyzja ta zakończyła postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego, dotyczącym unieważnienia ww. orzeczenia o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał, iż wnioskodawca postępowania ma interes prawny w kwestionowaniu inwestycji liniowej objętej ww. decyzją Starosty [...], tylko w zakresie dotyczącym działki o nr ew. [...], sąsiadującej z działką o nr ew. [...] - stanowiącą własność skarżącego, przy czym – jedynie od słupowej stacji trafo do słupa 1/ROKo12/15 (tj. w zakresie tej części inwestycji, która usytuowana jest najbliżej działki skarżącego). Organ II instancji kierował się przy tym oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 października 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 918/13 (kontrolującym decyzję wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania ww. decyzji Starosty [...]). Z tego też powodu organ uchylił w części decyzję Wojewody [...] i umorzył w tej części postępowanie w sprawie (uznając, iż w tej części skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie). Natomiast, w pozostałym zakresie podzielił ocenę organu I instancji, uznając za tym organem, że badana w części decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności.

Mając na uwadze akta sprawy, nadto – ww. wyrok tut. Sądu, orzekając w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż GINB wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Ustalenia poczynione przez ten organ uzasadniały bowiem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu.

I tak, Sąd podziela ocenę tego organu w zakresie interesu prawnego skarżącego. Dostrzega jednocześnie, iż organ oparł swoje stanowisko w tej kwestii na ocenie dokonanej przez WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 9 października 2013 r., który to na zasadzie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany był wziąć pod uwagę orzekając w sprawie, nadto – nie mógł dokonać ocen sprzecznych z poglądami w nim wyrażonymi. Niesporne przy tym pozostaje, że we wskazanym wyroku Sąd przesądził o interesie prawnym skarżącego w sprawie dotyczącej ww. pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie na świadczące o tym okoliczności. Sąd uznał, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, choćby ze względu na rosnące wysokie drzewa, które kolidują z jej przebiegiem. Organ uwzględnił także, iż decyzja kwestionowana, o pozwoleniu na budowę, dotyczy inwestycji liniowej – budowy sieci energetycznej w miejscowości S., a wobec tego badanie w trybie stwierdzenia nieważności tej decyzji w postępowaniu z wniosku, może mieć miejsce tylko w części uzasadnionej interesem prawnym wnioskodawcy. Stanowisko organu II instancji w tej kwestii jest w pełni uprawnione, nadto – uzasadnione przebiegiem inwestycji wynikającym z projektu budowlanego oraz mapy włączonej do akt a sporządzonej w dniu [...] marca 2014 r.

W ocenie Sądu, prawidłowa jest również ocena merytoryczna organu odwoławczego, tj. weryfikacja części decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych, Sąd zauważa, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Z uwagi na zarzuty skargi, dostrzec również należy, iż rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak przyjmuje się bowiem zgodnie w orzecznictwie i piśmiennictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. (...) Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 131/12 (Lex nr 1335242), NSA wskazał zaś, iż przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. "Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący." Podsumowując, nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż GINB orzekając w sprawie prawidłowo wskazał na brak podstaw do zastosowania ww. art. 156 § 1 k.p.a., w tym pkt 2.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, organ ten przeprowadził w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające. Miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja, w części uzasadnionej interesem prawnym wnioskodawcy postępowania – tj. skarżącego, nie jest dotknięta wadą nieważności. Słusznie przy tym przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez skarżącego, nie wykazały kwalifikowanej wadliwości tego aktu.

I tak, Główny Inspektor prawidłowo w istocie wskazał na to, że skoro badana decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] została wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę, a jej podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to należy wyjaśnić (biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje podanej ustawy), czy okoliczności sprawy umożliwiały wydanie aktu tej treści. Stąd też organ ten wskazał na przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wydania weryfikowanej w części decyzji, i obowiązki inwestora oraz organu z nich wynikające, a następnie – mając na uwadze akta postępowania zwykłego, dokonał sprawdzenia ich zachowania.

Zważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Jak stanowił natomiast art. 35 ust. 4, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 wskazanej ustawy, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2).

Analizując badaną decyzję, w części, organ odwoławczy miał na uwadze przywołany stan prawny. Prawidłowo w efekcie stwierdził, iż akta sprawy nie wykazują aby doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów, w tym powoływanego przez skarżącego art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Inwestor – [...] SA w L., złożył wniosek o pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej SN 15 kV i nN 0,4 kV na dz. o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – obręb [...], S., gm. S.. Do wniosku załączył 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na formularzu urzędowym, pod rygorem odpowiedzialności karnej; oświadczenie to podpisały osoby odpowiednio do tego umocowane), spełniając tym samym wymóg art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 ww. ustawy. Inwestycja została przewidziana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wsi S. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), wobec czego inwestor nie musiał legitymować się decyzją o warunkach zabudowy.

W § 12 planu miejscowego przewidziano szczegółowe zasady kształtowania systemów infrastruktury technicznej, zapisując w ust. 1, iż ustala się trasy sieci infrastruktury technicznej obsługującej zabudowę w obszarze planu jak na rysunku planu. Oznaczenia w części graficznej planu tras infrastruktury technicznej należy interpretować jako zasady ich położenia w liniach rozgraniczających ulic lub poza tymi ulicami (ust. 2). Jednocześnie, w ust. 2 pkt 1 i 2 ww. § 12 planu dopuszczono: korekty tras w fazie projektu budowlanego uzasadnione warunkami technicznymi i ekonomiką budowy oraz projektowanie tras innej infrastruktury technicznej nie oznaczonych w części graficznej planu, jeśli są one niezbędne dla właściwego użytkowania terenu i budynków oraz nie spowoduje to konieczności wywłaszczenia gruntów. W konsekwencji, mając na uwadze ww. zapisy planu miejscowego (zwłaszcza § 12 ust. 2 pkt 1 i 2), nie sposób zdaniem Sądu stwierdzić, iż badana decyzja, w części, została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nawet wówczas, gdy zatwierdzono nią projekt budowlany przewidujący stację trafo i linię energetyczną w innym miejscu, niż wskazane na rysunku planu miejscowego. Plan miejscowy regulując infrastrukturę techniczną, ustalił wprawdzie (co do zasady) trasy jej przebiegu, niemniej dopuścił także możliwość jej przebiegu w innych miejscach, w dwóch ww. przypadkach, m. in. wówczas, gdy jest to niezbędne dla właściwego użytkowania terenu i budynków. Zważyć przy tym trzeba, iż inwestycja objęta kwestionowaną decyzją (jak wynika z opisu technicznego projektu budowlanego), ma służyć zasilaniu osiedla jednorodzinnego budynków mieszkalnych zlokalizowanego na działkach [...] -[...], a wybudowana stacja trafo ma poprawić parametry zasilania innych odbiorców energii, umożliwić również przyłączenie następnych odbiorców. W konsekwencji, wobec takich zapisów planu, nie sposób przyjąć (za skarżącym), aby usytuowanie inwestycji było sprzeczne z ustaleniami ww. planu miejscowego, a tym samym – aby badana w części decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obligującego organ architektoniczny do dokonania sprawdzeń projektu budowlanego w tym zakresie.

Nie sposób także uznać, aby w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ww. ustawy. Sąd podziela w tej materii ocenę organu II instancji, w tym - poczynioną w kontekście § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zarzutu skarżącego wskazującego na niezachowanie odległości w tym przepisie przewidzianej, a to – w związku projektowaną słupową stacją trafo i budynkiem skarżącego usytuowanym na jego działce.

Podsumowując, Sąd uznał, iż analiza stanu prawnego i faktycznego z daty wydania badanej w części decyzji nie wykazała, aby decyzja Starosty [...] dotknięta była wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego dokonaną w kontekście pozostałych przesłanek nieważności dostrzegając jednocześnie, iż w tym zakresie skarga nie wykazuje elementów spornych. Sąd stwierdza także, że organ odwoławczy w sposób właściwy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego, a skarga stanowi jedynie ich powtórzenie (bez przywoływania dodatkowej argumentacji). Stąd też powielanie prawidłowego stanowiska GINB zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd uznaje za zbędne.

Na koniec, Sąd ponownie dostrzega, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn, nie znajdując podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne i podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.