Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1666/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu wspierania grup producentów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

G. Sp. z o.o. w S. (dalej także: Grupa lub skarżąca) złożyła 18 sierpnia 2009 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 12 sierpnia 2008 r. do 11 sierpnia 2009 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] maja 2010 r. odmówił skarżącej przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w okresie od 12 sierpnia 2008 r. do 11 sierpnia 2009 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że G. Sp. z o.o. w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, gdyż z ustaleń faktycznych wynika, że w pierwszym roku działalności grupy trzech jej członków nie produkowało w ogóle nasion roślin oleistych, dla którego to produktu Grupa została utworzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt V SA/WA 2298/10 oddalił skargę Grupy na decyzję z [...] lipca 2010 r. W ocenie Sądu I instancji z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983, ze zm., dalej: ustawa o grupach), z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550) oraz z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE. L. 277/1, dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) wynika, że pomoc może być udzielona wyłącznie grupie producentów, z których: każdy wytwarza w swoim gospodarstwie ten sam co pozostali członkowie produkt, zaś celem utworzenia grupy jest wspólne wprowadzanie tego towaru do obrotu. W ocenie ówcześnie orzekającego Sądu skarżąca tych warunków nie spełniła. W tej sytuacji ubieganie się przez Grupę o pomoc finansową w pierwszym roku działalności – stanowi sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 7 grudnia 2006 r. nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2006.368/74 dalej: rozporządzenie nr 1975/2006), co uzasadnia odmowę przyznania tej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1596/11, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Grupy, uchylił wskazany wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję Prezesa ARiMR z [...] lipca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach i art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 5 rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez jego błędne zastosowanie. NSA zauważył, że zarzuty skarżącej sprowadziły się do: stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że okresowe niewytwarzanie produktu, ze względu na który to produkt grupa producentów rolnych została utworzona, przesądza o braku realizacji celu centralizacji sprzedaży, a także do: błędnego uznania, że kumulatywna realizacja celów wymienionych w tych przepisach jest warunkiem uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych.

Sąd kasacyjny przypomniał, że kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 rozporządzenia nr 1975/2006 była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11, z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1316/10 (publ. na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy tam wyrażone. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Analiza postanowień art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005 pozwala na przyjęcie, że przepisy te regulują przesłanki udzielania wsparcia, a art. 35 ust. 2 odwołuje się do procesu produkcji, jednocześnie określając podstawę obliczenia pomocy. Podstawą tą jest roczna produkcja grupy, a nie każdego z członków grupy oddzielnie. Jednocześnie NSA stwierdził, że okoliczność, iż wysokość wsparcia zdeterminowana jest roczną produkcją grupy producenckiej skierowanej na rynek, która to produkcja stanowi sumę produkcji poszczególnych członków grupy, zainteresowanych wynikiem produkcyjnym i finansowym działalności grupy w kolejnych okresach referencyjnych, w których udzielana jest grupie producentów zryczałtowana pomoc w formie rocznych rat, nie stanowi dostatecznej podstawy do wyprowadzenia wniosku o bezwzględnej konieczności produkcji w każdym roku produktu, ze względu na który grupa ta została utworzona. Jest to bowiem tylko schemat obliczania wysokości wsparcia, uzależniony – co podkreślono – od globalnej produkcji wszystkich członków grupy.

NSA zauważył, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. nr 72, poz. 424 ze zm.) określono minimalne roczne wielkości produkcji towarowej, w tym także w zakresie nasion zbóż i nasion roślin oleistych, w odniesieniu do jednego podmiotu, a mianowicie grupy producenckiej. Gdyby rzeczywiście warunkiem uzyskania wsparcia było wytworzenie przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, prawodawca z pewnością owe limity minimalnej produkcji odniósłby do poszczególnych członków grupy. Zdaniem NSA obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy nie można domniemywać. Wspólna realizacja celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, przez poszczególnych członków grupy producenckiej nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkich tych czynności odrębnie, w tym także w zakresie czynności w postaci produkcji ziarna roślin oleistych, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona.

NSA stwierdził, że okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna roślin oleistych, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego i nie jest to równoznaczne z tym, że działanie grupy producenckiej można w takiej sytuacji każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. O tym, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy.

Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR – Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że związany jest wskazaniami w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1596/11. Zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w niniejszej sprawie, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano niezbędnych ustaleń faktycznych w kwestii tego, czy grupa producentów rolnych spełnia przesłanki określone w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w art. 2 ustawy o grupach. Podkreślił, że Sąd kasacyjny stanął na stanowisku, że organy skupiły się na stwierdzeniu okoliczności zaniechania wytworzenia przez niektórych członków grupy rzepaku, dla produkowania i sprzedaży którego grupa została utworzona, przyjmując jednocześnie taki stan jako uzasadniający odmowę wsparcia. Tymczasem zdaniem NSA, uzyskanie wsparcia przez grupę producentów rolnych nie jest uzależnione od wytworzenia przez każdego z członków grupy w każdym roku działalności rzepaku. Podstawą udzielania takiego wsparcia jest bowiem roczna produkcja grupy, a nie każdego z członków oddzielnie. Oznacza to, że odmowa przyznania skarżącej środków finansowych z tytułu pomocy w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych’’ powinna być poprzedzona wykazaniem istnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Wyrokiem w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1472/13 z 17 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy na wskazane rozstrzygnięcie. Podkreślił, że nieuzasadnione są zarzuty skarżącej oparte na twierdzeniu, że Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie dostosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1596/11. Uznał, że Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2013 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Związanie organu administracji publicznej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Zauważył, że organ orzekający nie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennej oceny prawnej niż zaprezentowana w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1596/11. Powołując się na ten wyrok Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji stwierdził, że uzyskanie wsparcia przez grupę producentów rolnych nie jest uzależnione od wytworzenia przez każdego z członków grupy w każdym roku działalności ziarna rzepaku, a podstawą udzielenia takiego wsparcia jest roczna produkcja grupy nie zaś każdego z członków oddzielenie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącej, nie zawiera sugestii, jakoby z orzeczenia NSA wynikało, że brak realizacji jednej z dwóch czynności: produkcji lub sprzedaży produktu przez jednego z członków grupy przesądzał o niespełnieniu przesłanki ,,wspólnego działania’’. Prezes ARiMR - uwzględniając stanowisko NSA - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że odmowa przyznania środków finansowych skarżącej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych’’ powinna być poprzedzona wykazaniem istnienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...] października 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności za okres od 12 sierpnia 2008 r. do 11 sierpnia 2009 r. z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tj za pierwszy rok działalności.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem z 18 sierpnia 2009 r.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obecnie kontrolowaną decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wypłaty stronie pomocy finansowej za okres od 12 sierpnia 2008 r. do 11 sierpnia 2009 r., tj. za pierwszy rok działalności.

Prezes ARiMR ustalił, że Grupa została zawiązana przez 5 wspólników (członków) tj.: Z. P., "R.Sp. z o.o., "R. Sp. z o.o., H. B. S., "R." Sp. z o.o. i jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w K., IX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego 7 lipca 2008 r. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Grupa została wpisana przez Marszałka Województwa [...] do rejestru grup producentów rolnych.

Członkowie Grupy są również członkami G. Sp. z o. o. utworzonej jako grupa producentów ziarna zbóż. Adres siedziby G. Sp. z o.o. oraz jej trzech z pięciu członków: "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o. jest tożsamy: S., [...]. Adres ten został również wskazany jako adres zamieszkania przez czwartego członka Grupy – H. G. S. Również siedziba G. Sp. z o.o. znajduje się pod tożsamym adresem – S., [...].

Organ II instancji ustalił również, iż wspólnikami "R." Sp. z o.o. oraz "R." Sp. z o.o. są: H. G. S. oraz D. K., natomiast w "R." Sp. z o.o. wspólnikami są H. G. S. oraz Z. P.. Z. P. jest również Prezesem Zarządu wszystkich wskazanych spółek z o.o.

Grunty deklarowane przez członków Grupy w ramach wniosków składanych na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) przez H. G. S. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/5) oraz "R." Sp. z o.o. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/4) są własnością trzeciego członka grupy - "R." Sp. z o.o. Wskazani członkowie grupy, deklarujący produkcję rolniczą na gruntach nie będących ich własnością, rozpoczęli produkcję w 2008 roku, czyli w roku zawiązania grupy.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż pomimo ciążącego na Grupie, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), obowiązku udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne, Grupa nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących konkretną datę rozpoczęcia przez wskazanych członków Grupy produkcji rolniczej, ze względu na którą została utworzona Grupa. Wręcz przeciwnie, członkowie Grupy w oświadczeniach z 11 oraz 12 sierpnia 2014 r. odmówili przekazania dokumentacji za okres sprzed 11 sierpnia 2008 r. Dokumenty zgromadzone w sprawie nie wzbudziły zatem wątpliwości organu I instancji, że wskazani członkowie Grupy, przed jej utworzeniem, nie prowadzili produkcji rolnej w zakresie grupy produktów, dla których Grupa została utworzona.

Organ odwoławczy stwierdził w tej sytuacji, że rzeczywistym celem utworzenia Grupy była dekoncentracja produkcji, poprzez wydzielenie z gruntów jednego członka Grupy , t.j. "R." Sp. z o.o. gruntów dla innych członków Grupy, rozpoczynających działalność produkcyjną o charakterze rolniczym, tj. dla: "R." sp. z o.o. i H. G. S..

Wskazano też, że członkowie Grupy w okresie 5 lat jej działalności jako grupa producentów rolnych, nie produkowali w sposób ciągły produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Znajduje to potwierdzenie w planach działania zarówno G." Sp. z o.o., jak również G." Sp. z o.o., które zostały złożone wraz z wnioskami wskazanych grup o wpis do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Ponadto, jak wynika z Aktu Założycielskiego Grupy Producentów Rolnych, Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (Akt Notarialny Repetorium A nr [...]), w dniu 28 maja 2008 r. w kancelarii notarialnej w K. stawił się: Z. P., działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz pozostałych trzech członków Grupy, tj. "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., jako osoba uprawniona do ich reprezentowania, jako Prezes jednoosobowego Zarządu tych spółek oraz jako pełnomocnik piątego członka H. G. S., celem zawarcia umowy G. " Sp. z o.o. Tego samego dnia, w tej samej Kancelarii stawił się Z. P., występujący w imieniu własnym oraz wszystkich wskazanych wspólników celem zawarcia umowy G." Sp. z o.o. (Akt notarialny repertorium A nr [...]).

Organ odwoławczy zaznaczył, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642) przewiduje możliwość utworzenia grup m. in. ze względu na produkty takie jak: ziarno zbóż, nasiona roślin oleistych, a także łącznie: ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych.

Podkreślono, że sytuacja, w której te same podmioty są członkami grup utworzonych w sektorze ziarna zbóż oraz w sektorze nasion roślin oleistych, a weryfikacja składanych przez kolejne lata wniosków o płatność w ramach działania grupy producentów rolnych oraz wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje, że w okresie 5 lat działania grupy, nie wszyscy członkowie produkowali w swoich gospodarstwach produkty, ze względu, na które grupa została utworzona, co znajduje również potwierdzenie w planach działania obu grup, jasno wskazuje, że w istocie członkowie powołali dwie oddzielne grupy, aby za wprowadzanie produktów, będących przedmiotem prowadzonej działalności rolniczej móc otrzymywać podwójnie płatność, w ramach działania dwóch grup producentów rolnych.

W ocenie organu odwoławczego wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, w której członkami są podmioty powiązane podmiotowo miało także na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi kwoty wsparcia w ramach działania "grupy producentów rolnych".

Prezes ARiMR przypomniał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005, odnoszącego się do kwot i stawek wsparcia zostały określone maksymalne limity przyznawanego wsparcia poprzez określenie, że górna granica, jako odsetek produkcji wprowadzonej do obrotu podczas pierwszych pięciu lat po uznaniu grupy za grupę producentów wynosi kolejno 5 %, 5 %, 4 %, 3 % oraz 2 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości 1.000.000 EUR, a także 2,5 %, 2,5 %, 2,0 %, 1,5 % oraz 1,5 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji przekraczającej 1.000.000 EUR skierowanej na rynek. W odniesieniu do każdego z pierwszych pięciu lat kwota wsparcia nie może przekroczyć 100.000, 100.000, 80.000, 60.000, 50.000 EUR odpowiednio przez pierwszy rok, drugi rok, trzeci rok, czwarty rok i piąty rok.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że producenci rolni, którzy w swoich gospodarstwach ustalili produkcję rolną, w taki sposób, aby przemiennie w kolejnych latach dokonywać produkcji różnych roślin uprawnych, zakwalifikowanych w odrębne sektory, mają możliwość zawiązania jednej grupy z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach której pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu, a nie rozdrabniać to działanie na dwie grupy. W ten sposób urzeczywistniliby cel koncentracji działania producentów w ramach grupy. Dalej organ, wskazując konkretne kwoty wsparcia, które Grupa mogłaby uzyskać, gdyby te same podmioty utworzyły jedną grupę producencką producentów zbóż i nasion roślin oleistych, wywiódł, że utworzenie dwóch grup oddzielnie dla produkcji zbóż i oddzielnie dla produkcji nasion roślin oleistych miało na celu ominięcie limitu kwotowego pomocy. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczało uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy są również zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę, które dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład obu grup. Organ przyznał, iż zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, jednak związki pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikające z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i pomiędzy członkami Grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności.

Zdaniem Prezesa ARiMR art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, wskazuje na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku (mimo braku określenia przez ustawodawcę minimalnego okresu prowadzenia działalności) w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów, których celem jest m.in. wspólne wprowadzanie towarów do obrotu oraz centralizacja sprzedaży.

Dalej wyrażony został pogląd, że brak unormowań w zakresie konieczności potwierdzania przez członków Grupy prowadzenia działalności przed jej utworzeniem w przepisach obowiązujących w sprawach przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" nie oznacza, że pomoc w ramach przedmiotowego działania, może zostać przyznana w sytuacji, w której poszczególni członkowie, na potrzeby założenia grupy producentów rolnych, rozpoczynają działalność w branży, w której uprzednio żadnej działalności nie prowadzili. Zdaniem Prezesa ARiMR, dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producentów nie można oczywiście tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producentów tworzą bowiem wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie. W ocenie organu II instancji, utworzenie grupy producentów rolnych przez 5 członków, z których 2 prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na gruntach innego członka grupy wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642).

Ponadto, w ocenie organu, istnienie wskazanych limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, zamiast jednej (co byłoby uzasadnione planami działania obu grup) przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Mając to wszystko na uwadze, Prezes ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prezesa ARiMR, Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz warunku dotyczącego limitu płatności, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Na wskazaną decyzję R. Sp. z o. o. do złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21.10.2005 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w literach a-c tego przepisu;

2) art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983) oraz w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dz. U nr 81, poz. 550 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem otrzymania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona;

3) art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich rozszerzającą wykładnię i uznanie, że pomoc może zostać przyznana jedynie grupie złożonej przez podmioty, które były producentami rolnymi przed jej założeniem;

4) art. 2 ustawy o grupach oraz art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dany podmiot może być członkiem tylko jednej grupy producentów rolnych;

5) § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "w gospodarstwach członków grupy" oznacza, iż wytworzenie produktu musi nastąpić po dacie wpisu grupy do właściwego rejestru;

6) naruszenie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki w celu otrzymania płatności.

II. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168) w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności tej działalności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego unormowania jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. nr 270; dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Wskazane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże na podstawie art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Kwestie związane z odmową przyznania skarżącej płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w okresie od 12 sierpnia 2008 r. do 11 sierpnia 2009 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy były rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1596/11 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt. V SA/Wa 1472/13 z 31 stycznia 2014 r.

NSA dokonując wykładni wskazywanych wcześniej przepisów stwierdził, że okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna roślin oleistych, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego i nie jest to równoznaczne z tym, że działanie grupy producenckiej można w takiej sytuacji każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Podkreślił, że o tym, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W wyniku tego wyroku Prezes ARiMR uchylił pierwotne rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w niniejszej sprawie, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano niezbędnych ustaleń faktycznych w kwestii tego, czy grupa producentów rolnych spełnia przesłanki określone w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 oraz w art. 2 ustawy o grupach.

Stanowisko to zostało zaaprobowane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1472/13 z 17 czerwca 2013 r. Podkreślono w nim, że nieuzasadnione są zarzuty skarżącej oparte na twierdzeniu, że Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie dostosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1596/11. Zauważono, że organ orzekający nie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennej oceny prawnej niż zaprezentowana w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r. Wskazano, że Prezes ARiMR - uwzględniając stanowisko NSA - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że odmowa przyznania środków finansowych skarżącej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych’’ powinna być poprzedzona wykazaniem istnienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Jednoznaczne stanowisko orzecznictwa (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12) przesądza, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Dokonując oceny obecnie zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oceniając w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy krajowe: ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. nr 64, poz. 427; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2007 r. nr 81 poz. 550 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 20 kwietnia 2007 r.), a także przepisy prawa wspólnotowego tj. rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005 r., str. 1; dalej rozporządzenie nr 1698/2005), rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.201, str. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000 r o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa o grupach producentów rolnych) osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Treść art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 3 grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4).

W ramach delegacji zawartej w art. 6 ustawy o grupach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642).

W punkcie 16 załącznika do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r. ustalono, że minimalna liczba członków grupy utworzonej ze względu na produkcję roślin oleistych to 5 podmiotów, a minimalna wielkość produkcji dla województwa zachodniopomorskiego to 900 ton rocznie.

Na podstawie art. 7 ustawy spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy czyli w rozporządzeniu z 9 kwietnia 2008 r., stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest także ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. Jak wynika z systematyki rozporządzenia nr 1698/2005 ma to służyć poprawie konkurencyjności sektora rolnego.

W związku z tym, że istotą pomocy jest: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego, wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu czy też ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności.

Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego aktu wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Wreszcie jak stanowi § 7. ust. 2 lit c) rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. do wniosku o płatność dołącza się m. in.: przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby organy kwestionowały braki wniosku czy zgłaszały zastrzeżenia do ilości wyprodukowanej minimalnej ilości produktu. Organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał natomiast, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się do przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organów w tej mierze. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji, które w całości Sąd akceptuje, należy w szczególności podkreślić, że rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produkcji zbóż przez dwóch członków Grupy (H. G. S. i R.Sp. z o.o.) nastąpiło dopiero po zawiązaniu Grupy i wyłącznie na gruntach wydzierżawionych od trzeciego członka Grupy – R. Sp. z o.o. Wynika to wprost z planu działania Grupy, złożonego do Marszałka wraz z wnioskiem o rejestrację. Oczywiście przepisy prawa nie wymagają wprost, aby działalność członkowie Grupy prowadzili przed założeniem Grupy. Jednak w opisanej sytuacji, w której rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona, łączy się równocześnie z faktem rozpoczęcia tej działalności wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to oczywiście prawidłowy jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, stosując wykładnię art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 przedstawioną w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1596/11 z 4 grudnia 2012 r., Prezes ARiMR nie uznał przy tym, by członkowie grupy w ramach założonej Grupy zobowiązani byli do łącznej realizacji wszystkich celów wskazanych w powołanym przepisie.

Należy jednak przypomnieć, że Grupa składa się z minimalnej liczby 5 członków, z których 3 to osoby prawne (Spółki z o.o. R. , R., R.) oraz dwie osoby fizyczne – H. G. S. oraz Z. P.. Z. P. jest prezesem Zarządu G., a także prezesem zarządów spółek wchodzących w skład Grupy. Wspólnikami Spółki R. są H. G. S. i D. K.. Te same osoby są wspólnikami spółki R., zaś wspólnikami spółki R. jest Z. P. i H. G. S. Wszystkie spółki, zarówno skarżąca, jak i spółki będące członkami Grupy funkcjonują pod jednym adresem.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy (powiązania osobowe plus prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy, którzy wcześniej produkcji nie prowadzili, wyłącznie na działkach innego członka Grupy) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. Oceny tej nie zmienia późniejsze (bo w 2012 r.) uzyskanie przez Grupę niemieckich certyfikatów REDcert. To ostatnie działanie (podjęte po 4 latach od założenia Grupy) było następcze i wtórne do uzyskania przez Grupę pomocy finansowej, będącego rzeczywistym powodem jej wykreowania (do kwestii tej Sąd odniesie się także dalej).

Kolejnym aspektem sprawy jest istnienie dwóch odrębnych Grup o tym samym składzie osobowym – G. oraz G. . Również w tej kwestii Sąd podziela pogląd organu, że powstanie dwóch oddzielnych grup, podczas gdy przepisy rozporządzenia pozwalają na powstanie jednej grupy producentów zbóż i nasion roślin oleistych, miało na celu obejście przepisów dotyczących limitów kwotowych pomocy, co zostało przekonująco wyliczone i przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponieważ skarżąca wyliczeń tych nie kwestionuje, nie ma potrzeby powielania tej argumentacji. Sąd podziela też pogląd, że podział produkcji (w ramach obu grup) jest sztuczny, bowiem w istocie mamy do czynienia z tożsamym cyklem produkcyjnym, gdzie produkcja zarówno zbóż, jak i rzepaku odbywa się na tych samych gruntach w systemie płodozmianu. Co istotne, wbrew zarzutowi skargi organy nie uznały przy tym, by istniał prawny zakaz udziału tych samych podmiotów w różnych grupach producentów rolnych. Strona w uzasadnieniu skargi powołuje się na to, że rozdzielenie produkcji miało na celu łatwiejsze certyfikowanie upraw rzepaku, na dowód czego powołuje otrzymany certyfikat REDcert. Argumenty te są całkowicie nieprzekonujące – z uwagi na wyrażony wcześniej pogląd, że produkcja zbóż i rzepaku odbywa się w grupach w ramach jednego procesu produkcji rolnej. Jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Sąd aprobuje też pogląd organów, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Treść przywoływanych wcześniej unormowań nie budzi w tym zakresie wątpliwości Sądu. W realiach rozpoznawanej sprawy część członków Grupy, przed jej powołaniem, produkcji rzepaku w ogóle nie prowadziło. Stanowisko skarżącej, że okoliczność ta (jako jedna z wielu) nie ma wpływu na uznanie sztucznego stworzenia warunków uzyskania pomocy nie przekonuje. W tym zakresie Są nie stwierdza w szczególności zarzucanego skargą naruszenia § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "w gospodarstwach członków grupy" oznacza, iż wytworzenie produktu musi nastąpić po dacie wpisu grupy do właściwego rejestru;

Należy zauważyć, że innych argumentów związanych z przyczynami rozdzielenia produkcji na dwie grupy nie wskazano. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, nadto, że organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie.

Jest rzeczą oczywistą, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odmowy przyznania pomocy nie oparł na poglądzie, że w każdym roku działalności Grupy, każdy z jej członków ma obowiązek wytwarzać produkt, z uwagi na który Grupa powstała. Poglądu tego, stanowiącego podstawę odmowy przyznania pomocy w poprzednich latach działalności Grupy, nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną m.in. w sprawie o sygn. II GSK 1596/11, na co powołuje się strona w uzasadnieniu skargi.

Organ odmowę przyznania płatności oparł na treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74)

Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcje z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 w sprawie ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija. Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu tego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję (LEX nr 1362597).

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi orzeczeniami. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa (o czym mowa była wyżej). Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia treści wskazywanego przez skarżącą Grupę przepisu prawa materialnego w postaci wymienionego w skardze art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, jak również przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku skarżącej organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za ostatni rok działania Grupy, zaś punktem spornym sprawy, była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez Grupę płatności.

Żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie wskazuje na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.