Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 581/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 5 i 8, § 13r ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, za szkody spowodowane wystąpieniem suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej O.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 581/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.2137 ze zm.), dalej ustawa, § 13r rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2015 r., poz.187 ze zm. ) dalej rozporządzenie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] o odmowie przyznania O. G. pomocy finansowej przyznawanej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi.

W dniu 25 października 2018 r. O. G. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy. Wnioskowała o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni upraw rolnych 5,85 ha, na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy. Do wniosku dołączyła wykaz działek ewidencyjnych, na których wystąpiły szkody, protokół nr 87/2018 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Z protokołu wynika, że szkoda została zgłoszona przez producenta w dniu 24-09-2018 r., Komisja ds. oszacowania szkód powołana przez Wojewodę [...] w składzie 3 osobowym, przeprowadziła w dniu 26 września 2018 r. oszacowanie szkód na miejscu w gospodarstwie rolnym oraz stwierdziła wystąpienie suszy w dacie 31.05-10.07.2018 i 31.08 -20.09 2018 r. Komisja oszacowała szkody wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym na 5 555,50 zł tj. 8,63 % średniej rocznej produkcji w gospodarstwie. Powierzchnia upraw rolnych dotknięta zjawiskiem określona została na 5,85 ha. Protokół został sporządzony 9.10 2018 r i podpisany przez członków komisji, a z datą 18.10.2018 r. podpisała go O. G. Podpisana przez członków komisji tabela stwierdza na 3 działkach straty plonu (zielonka) w wys. 35% i 2x 30%. O. G. załączyła także pisma z Urzędu Gminy w Ł. i Urzędu Gminy N. z dnia 3.10.2018 r. Pismem z dnia 26 listopada 2018 r., doręczonym 11 grudnia 2018 r., organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jako przyczynę podał wykorzystanie w 2018 r. krajowego limitu skumulowanej kwoty pomocy de minimis w rolnictwie.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 5 listopada 2018 r. do wiadomości Biura Powiatowego wpłynęło pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego, podpisane z upoważnienia Wojewody [...], adresowane do Przewodniczącego Gminnej Komisji ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych na terenie Gminy S., które informowało, że zgodnie z treścią Komunikatu dotyczącego bezzwłocznego doszacowania strat w uprawach wg najnowszych wskazań IUNG z dnia 27 września br., opracowanego przez ŁUW w Ł., można było doszacować wyłącznie uprawy niewykopanych ziemniaków i buraków cukrowych w uprawach towarowych. Tymczasem gminna komisja oprócz ziemniaków oszacowała szkody w trwałych użytkach zielonych, trawach na gruntach ornych i w malinach. Sytuacja ta dotyczy 6 gospodarstw rolnych, która jest niezgodna z Komunikatem oraz Wytycznymi dla Komisji szacujących straty opracowanymi przez MRIRW. Protokoły z oszacowania szkód gospodarstw o nr 85,86,87 i 90 są zweryfikowane negatywnie, ponieważ nie można uznać strat w plonie II pokosu traw oszacowanych od 26.09 do 10.10 br., tj. po upływie długiego okresu czasu od zakończenia technologicznego okresu zbioru. Jak wynika z treści pisma, o powyższej decyzji Przewodniczący Gminnej Komisji miał powiadomić zainteresowane gospodarstwa i poprosić o zwrot protokołów szkód wydanych bez weryfikacji ŁUW.

Organ, mając na względzie treść ww. pisma, wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących wniosku w związku z nowo zebranym materiałem dowodowym. Wskazał, że protokół nr 87/2018 z oszacowania szkód został negatywnie oceniony przez Wojewodę [...]. W związku z tym należy niezwłocznie wyjaśnić zaistniałe nieprawidłowości w protokole nr 87/2018 z Urzędem Gminy w S. oraz dostarczyć poprawny protokół do Biura Powiatowego ARiMR w S.

W dniu 15 stycznia 2019 r., w związku z powyższym wezwaniem, do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo strony, oraz kolejne 2 wersje protokołów nr 87/2018 z oszacowania w dniu 11 października 2018 r. strat w zbiorach z użytków zielonych w jej gospodarstwie rolnym, oba podpisane przez członków komisji. W piśmie O. G. podkreśliła, że postępowanie urzędów jest niezrozumiałe, a straty w zbiorach z użytków zielonych wystąpiły bez najmniejszych wątpliwości.

Jedna wersja protokołu nr 87/2018 sporządzona 7 listopada 2018 r. stwierdzała, że powierzchnia upraw rolnych dotkniętych zjawiskiem suszy wynosi 3,52 ha, a łączna wysokość oszacowanych szkód wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym wyniosła 3166 zł, co stanowi 4,92 % średniej rocznej produkcji. Straty plonu w wysokości 30 % (wg tabeli strat) dotyczyły 2 działek.

Druga wersja protokołu nr 87/2018 sporządzona 7 stycznia 2019 r. także stwierdzała, że powierzchnia upraw rolnych dotkniętych zjawiskiem suszy wynosi 3,52 ha, a łączna wysokość oszacowanych szkód wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym wyniosła 3166 zł, co stanowi 4,92 % średniej rocznej produkcji. Załącznik do protokołu w postaci tabeli działki wchodzące w skład gospodarstwa ale leżące na terenie województwa mazowieckiego o pow. 3,52 ha ujmował w osobnej tabeli i nie określał procentowo strat plonu. Obie wersje protokołu zostały podpisane przez skarżącą.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. powołując się na protokół sporządzony przez komisję gminną w dniu 7 stycznia 2019 r., odmówił O. G. przyznania pomocy ze względu na brak szkód w uprawach.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła O. G., reprezentowana przez K. G. W odwołaniu wskazano, że fakt wystąpienia szkód w postaci ponad 30% obniżenia plonów z powodu suszy w 2018 r. jest oczywisty. Wnioski o oszacowanie szkód zostały złożone do Gminy Ł. i Gminy N. prawidłowo przed zbiorem plonów. Protokół szkód, na który powołał się organ w decyzji odmownej, nie mógł zostać sporządzony przez komisję gminną. Ten protokół nie może odzwierciedlać prawdy.

W piśmie z dnia 25 marca 2019 r. pełnomocnik strony zarzucił niedopełnienie obowiązku oszacowania strat w gospodarstwie pomimo złożenia wniosków i wniósł o dokonanie oszacowania. Ponadto w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. strona wyjaśniła, że straty plonów na użytkach zielonych powstały po pierwszym pokosie na tych użytkach, a ich szacunkowa wielkość wynosiła ok. 30-50 %. Straty te zostały częściowo udokumentowane w protokołach oszacowania sporządzonych przez Urząd Gminy P. (protokół przedłożony organowi) oraz Urząd Gminy S. (protokół zawłaszczony przez Urząd Wojewódzki w Ł.). Natomiast pozostałe gminy – Ł., N. oraz Urząd Miasta S. nie dochowały ciążących na nich obowiązków dokonania oszacowania strat, argumentując powyższe zaniechanie złożeniem wniosku po upływie terminu technologicznego okresu zbioru. Pełnomocnik nie zgodził się z tym twierdzeniem wskazując, że pozyskiwanie plonów z użytków zielonych, w polskich warunkach klimatycznych trwa co najmniej do listopada, a jedynym warunkiem dokonania oszacowania strat jest złożenie wniosku o oszacowanie strat przed zbiorem plonów, co miało miejsce w przypadku O. G. Podniósł także, że organ dysponuje dwoma protokołami z szacowania start, które się wzajemnie wykluczają i jako dowód załączył zdjęcie wykonane na działce nr 468.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zasady przyznawania pomocy dla producenta rolnego, w którego gospodarstwie powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 13r ust. 1 pkt 2 rozporządzenia agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy (ust. 1 pkt 2).

Wskazał, że zgodnie z § 13r ust. 4 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

W myśl § 13r ust. 6 pkt 1 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi.

W myśl z kolei § 5 ust. 8 rozporządzenia protokół oszacowania szkód zawiera:

1) imiona i nazwiska członków komisji;

2) datę oszacowania szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3;

3) imię i nazwisko, adres i miejsce zamieszkania albo nazwę, adres i siedzibę producenta rolnego, albo adres i miejsce położenia gospodarstwa rolnego lub prowadzenia działu specjalnego produkcji rolnej oraz numer identyfikacyjny producenta rolnego nadawany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - jeżeli został nadany;

4) informację o powierzchni upraw rolnych w danym sezonie wegetacyjnym, w tym powierzchni upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód;

5) informacje o zakresie i wysokości szkód w uprawach, zwierzętach gospodarskich, rybach lub środkach trwałych;

6) informację o kosztach, które nie zostały poniesione ze względu na wystąpienie szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3;

7) informację o kwotach uzyskanego odszkodowania z tytułu ubezpieczenia upraw rolnych, zwierząt gospodarskich, ryb lub środków trwałych;

8) informację o średniej rocznej produkcji rolnej ustalonej w sposób określony w ust. 4 w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej:

a) z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo

b) z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji;

9) informację o kwocie obniżenia dochodu, o którym mowa w art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014;

10) informacje o kosztach poniesionych z tytułu niezebrania plonów w wyniku wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3;

11) datę wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3;

12) datę zgłoszenia przez producenta rolnego wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3;

13) czytelne podpisy członków komisji oraz producenta rolnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.), którego uwzględnienie nakazuje treść § 13r ust. 1 rozporządzenia, szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb ( art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.). Określenie powyższych wartości, zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy, należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od 1 czerwca do 20 października, w terminie 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności:

1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/1014);

2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BiP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13r ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 u.u.r);

3) wniosek zawiera elementy określone w § 13r ust. 5 rozporządzenia z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce powstania szkód (warunek wynikający z § 13r ust.4, 5 i 6 pkt w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia).

Organ odwoławczy stwierdził, że złożony przez skarżącą wniosek nie był kompletny, gdyż nie załączono do niego prawidłowo sporządzonego protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą. Przedłożony przez stronę protokół został sporządzony na zasadach ogólnych z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego powadzonego przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa (IUNG) oraz z pominięciem przepisów ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że komisja szacująca straty zaistniałe w gospodarstwie skarżącej dokonała swoich ustaleń z pominięciem danych zawartych w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a sporządzony przez nią dokument nie odpowiada wymogom określonym w §13r ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Z ostatecznego protokołu oszacowania szkód oraz wyjaśnień [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że szkód nie można było oszacować. Gminna komisja dokonała zaś szacunku pomimo sprzeciwu do powiadomienia o zamiarze wszczęcia procedury szacowania szkód. W takiej sytuacji nie było możliwe przyznanie stronie płatności. Zarzuty strony, w ocenie organu, nie są prawnie istotne. Jeżeli strona uważa, że poniosła szkodę na skutek działania organów samorządowych, to właściwa w takiej sytuacji jest droga cywilna.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła O. G., zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 5 w zw. z § 13r ust. 4, 5, i 6 pkt 1 w zw. z § 13r ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2015 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, polegające na uznaniu - wbrew faktycznemu stanowi sprawy - że susza nie wystąpiła, a wniosek został złożony w sposób niekompletny, bowiem nie złożono prawidłowo sporządzonego protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą. Tymczasem protokół został złożony w takiej formie, w jakiej go otrzymano. Skarżąca wskazała, że protokół jest dokumentem sporządzanym przez ściśle określone organy i nie miała ona wpływu na jego treść i formę;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn rozbieżności w protokołach, przyczyn nieprawidłowości protokołów oraz winy w powstałych błędach;

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom przedstawionym w sprawie (protokołom), pomimo że dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności wystąpienia szkód w określonym rozmiarze za nieudowodnioną;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego mimo spełnienia przesłanek odmówiono skarżącej przyznania pomocy;

- art. 9 i 11 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania pomocy;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania pomocy w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu prawa pomocy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji z naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji o przyznaniu wnioskowanej pomocy. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.7 z art. 6, art. 8 i art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zgodzie z regułami ustanowionymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nadto w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jest emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji zobowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności w instancyjnym toku odwoławczym, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale także, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Zaskarżona decyzja nie spełnia opisanych wyżej wymogów, jej uzasadnienie jest skonstruowane w sposób niepoddający się kontroli sądu administracyjnego.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, przyczyną odmowy przyznania stronie pomocy finansowej był brak strat w uprawach wynikający z protokołu nr 87/2018, sporządzonego przez komisję w dniu 7 stycznia 2019 r.

Natomiast organ odwoławczy, nie odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji stwierdził, że odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na to, że złożony wniosek nie był kompletny, ponieważ nie dołączono do niego prawidłowo sporządzonego protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą. Według organu odwoławczego protokół sporządzony został na zasadach ogólnych, z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG oraz z pominięciem przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Dodatkowo organ odwoławczy, w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji, stwierdził, że z ostatecznego protokołu oszacowania szkód oraz wyjaśnień [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że szkód nie można było oszacować. Gminna komisja dokonała zaś szacunku pomimo sprzeciwu do powiadomienia o zamiarze wszczęcia procedury szacowania szkód. Z uwagi zatem na brak możliwości oszacowania powstałych szkód niemożliwe było przyznanie wnioskowanej płatności. Argumentacja organów jest więc niespójna, bo czym innym jest brak strat w uprawach, a czym innym niemożność ich oszacowania.

Zgodnie z § 13r ust. 4 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1 , jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Zgodnie z § 13r ust. 6 pkt 1 dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód , o którym mowa w § 5 ust. 5 , który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust.8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w terminie (termin do składania wniosków został wydłużony decyzją Ministra do 31.10.2018 r.) złożyła taki wniosek wraz z kopią protokołu oszacowania szkód z 9.10.2018 r. sporządzonym przez komisję powołaną przez Wojewodę [...].

Organ odwoławczy, wbrew zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że złożony przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej (wniosek wpłynął do organu w dniu 25 października 2018 r.) protokół nr 87/2018, sporządzony w dniu 9 października 2018 r., po oględzinach przeprowadzonych w dniu 26 września 2018 r., nie mógł być wzięty pod uwagę. Nie wyjaśnił też, mimo że strona wnosiła o to wielokrotnie, dlaczego choć w protokole tym szkody zostały oszacowane, to organ nie wziął go pod uwagę, a uznał za miarodajny protokół o tym samym numerze, sporządzony w dniu 7 stycznia 2019 r., (podpisany przez ten sam skład komisji po przeprowadzeniu oględzin 11 października), który wykazywał brak szkód, mimo oczywistego faktu ich wystąpienia (według skarżącej). Skarżąca konsekwentnie żądała wyjaśnień, jak mógł powstać kolejny protokół bez oględzin powstałych szkód na miejscu. Wyjaśnień takich również nie uzyskała. Organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonujący dlaczego zmieniła się treść protokołu i dlaczego w obrocie prawnym są dwa, a praktycznie trzy, dokumenty - protokoły szacowania szkód o tym samym numerze 87/2018, podpisane przez te same osoby, a stwierdzające inne fakty. Z treści protokołu z dnia 7 stycznia 2019 r nie wynika, aby jednocześnie unieważniony został przez komisję jej protokół z 9 października 2018 r.

Nie może być uznane za wystarczające lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego, że załączony przez stronę do wniosku protokół nie był prawidłowy, bo został przez komisję sporządzony na zasadach ogólnych z pominięciem wymogów dotyczących klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy i przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych. Jeżeli bowiem komisja ma obowiązek stosowania się do komunikatów określających wskaźniki klimatyczne bilansu wodnego podawane na podstawie danych opracowywanych przez IUNG, to wskaźniki te powinny być podane stronie w uzasadnieniu decyzji, skoro podważa ona ustalenia komisji. Organ powołał się także na wyjaśnienia [...] Urzędu Wojewódzkiego o braku możliwości oszacowania szkód. Nie uzasadnił jednak, dlaczego m.in. te wyjaśnienia mają stanowić podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony. Załączona do akt kopia pisma z dnia 26.10.2018 r., podpisana z upoważnienia Wojewody [...], powołuje się na Komunikat z dnia 27 września 2018 r. opracowany przez ŁUW dotyczący bezzwłocznego doszacowania strat w uprawach wg najnowszych wskazań IUNG i sprzeczność m.in. protokołu 87 (dotyczącego gospodarstwa skarżącej) z Komunikatem oraz Wytycznymi dla komisji szacujących straty, ale treści tych dokumentów nie przedstawia, co uniemożliwia zweryfikowanie trafności tej oceny w stosunku do gospodarstwa skarżącej.

Z tych względów sąd nie miał wystarczających podstaw do dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji i stanowiska organu, że dokument sporządzony przez komisję nie jest dokumentem, o którym mowa w § 13r ust. 6 pkt 1 rozporządzenia.

Należy ponadto podkreślić, że jak wynika z § 5 ust. 5 rozporządzenia, komisję do oszacowania szkód powołuje wojewoda właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, przy czym tylko w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, co nie ma miejsca w tej sprawie, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód sporządzając adnotację na tym protokole.

W § 5 ust. 8 rozporządzenia, wymieniającym elementy, które powinien zawierać protokół oszacowania szkód, który to przepis organ przytoczył w całości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie są wymienione wymogi odnośnie do klimatycznego bilansu wodnego i przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt. Wymogi te wynikają z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, ale odnoszą się one do stwierdzenia faktu wystąpienia suszy i nie są zależne w żaden sposób od strony. Informacje te organ posiada przecież z urzędu i nie sposób zrozumieć, dlaczego miałyby one znaleźć się w protokole z szacowania szkód, tym bardziej, że i na treść tego protokołu strona nie ma wpływu - nie od strony zależy, co komisja szacująca szkody w nim zawrze. Nieprawidłowości w działaniu organu powołanego przez Wojewodę nie powinny negatywnymi konsekwencjami obciążać rolnika. Nie są znane motywy, którymi kierował się organ odwoławczy domagając się bliżej nieokreślonych zapisów w protokole z szacowania szkód odnośnie do wymogów klimatycznego bilansu wodnego i przepisów o ubezpieczeniach. Wymogi te przecież odnoszą się wyłącznie do okoliczności wystąpienia zjawiska suszy, a z decyzji nie wynika, by organ kwestionował jej wystąpienie.

Nie ma wątpliwości, że sposób prowadzenia postępowania przez organ II instancji nie mógł budzić zaufania uczestnika tego postępowania. Ponadto lakoniczna treść uzasadnienia nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli prawidłowości przedmiotowej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania odnośnie do sposobu prowadzenia postępowania oraz wyjaśni kwestię istnienia rozbieżnych protokołów oszacowania szkód. W przypadku uznania wadliwości decyzji organu I instancji - uchyli ją i przekaże temu organowi celem ponownego rozpatrzenia wniosku strony, po uprzednim zgromadzeniu i analizie zgromadzonego materiału dowodowego.

Jeśli organ odwoławczy uzna, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, sam przeprowadzi postępowanie w sprawie załączając brakujące dokumenty znane mu z urzędu. Wydane orzeczenie uzasadni w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. z uwzględnieniem art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie ograniczy się do zacytowania licznych przepisów prawa, jak uczynił to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokładnie wyjaśni, jakie zastosowanie mają te przepisy w konkretnej sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy finansowej. Odniesie się także do zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu (a także w kolejnych pismach złożonych po wniesieniu odwołania) od decyzji I instancji, które to zarzuty całkowicie pominięto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie organu, na podstawie art. art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji stwierdzającej przyznanie pomocy. Przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Nie pozwala on na takie zobowiązanie organu w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., I OSK 2865/17).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa rozpatrzona została na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), w myśl którego przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydał w dniu 23 października 2020 r. i zostało doręczone stronom. Z uwagi na sytuację epidemiczną – zaliczenie całego kraju do tzw. czerwonej strefy - przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z tych względów, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

d.j.