Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 321/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2002 r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 321/03

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 8 maja 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał C. W., w celu doprowadzenia prowadzonych robót na działce nr [...] w K. przy ul. T. K. do stanu zgodnego z prawem, zasypać wykonane wykopy i doprowadzić do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 5 lipca 2001 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych na działce nr [...] zlokalizowanej w K. – stanowiącej własność C. W.

W dniu 24 lipca 2001 r. przeprowadzono oględziny i stwierdzono, że na opisanej wyżej działce wykonano roboty polegające na przemieszczeniu mas ziemi i odsłonięciu ścian piwnic znajdującego się na terenie działki obiektu budowlanego do poziomu ław fundamentowych.

Podczas oględzin właścicielka nieruchomości oświadczyła, że powyższe prace wykonane zostały w oparciu o pisemne zgłoszenie skierowane do organu architektoniczno-budowlanego i celem ich jest zinwentaryzowanie budynku oraz uzyskanie placu do składowania materiałów przy modernizacji tego obiektu.

Organ I instancji ustalił, że pismem z dnia 4 maja 2001 r. C. W. zgłosiła do organu architektoniczno-budowlanego zamiar ustawienia na ww. działce na okres 6 lat namiotu o wymiarach 25 x 40 m mającego służyć prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci organizowania występów zespołów rozrywkowych, wystaw, festynów, itp. oraz uporządkowania i splantowania terenu.

W dniu 22 maja 2001 r. organ architektoniczno-budowlany decyzją nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie ustawienia na działce namiotu powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy prawo budowlane oraz ustalenia realizacyjne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Sprzeciw nie obejmował zgłoszenia C. W. dotyczącego zamiaru uporządkowania i splantowania terenu.

W dniu 7 września 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót ziemnych na opisanej wyżej działce, a następnie decyzją z dnia 26 września 2001 r. nr [...] nakazał inwestorce zasypanie odsłoniętych murów piwnicznych i ław fundamentowych znajdującego się na nieruchomości obiektu budowlanego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Rozpatrując odwołanie C. W. od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 kwietnia 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy uznał za zasadne podjęcie w niniejszej sprawie działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentując, że prowadzone roboty ziemne o tak znacznym zakresie nie mogą być uznane za "uporządkowanie i splantowanie terenu" określone w zgłoszeniu z dnia 4 maja 2001 r.

Jednakże w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, gdyż zarówno ocena materiału dowodowego w postaci zdjęć, jak i informacja właścicielki działki zawarta w odwołaniu o zamiarze przebudowy i rozbudowy istniejącego obiektu wskazują, że wykonany zakres robót jest wykopem związanym z określonym zamierzeniem budowlanym.

Organ odwoławczy uznał, że ponieważ omawiane roboty budowlane (roboty ziemne) zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, uzasadnione będzie wydanie nakazu rozbiórki (w zaistniałym stanie faktycznym – nakaz zasypania wykopu) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wskazanej wyżej podstawie prawnej nakazał C. W. w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego zasypać wykonane wykopy.

W odwołaniu od powyższej decyzji C. W. twierdziła, że wykonany na działce zakres prac mieści się w zgłoszeniu z dnia 4 maja 2001 r. i polega wyłącznie na uporządkowaniu i splantowaniu terenu. Podkreśliła, że zgłoszony przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciw w sprawie ustanowienia namiotu nie obejmował robót związanych z uporządkowaniem i splantowaniem terenu.

Odwołująca wskazała również, że organ nadzoru budowlanego bezzasadnie uznał, że wykonane prace związane są z określonym zamierzeniem budowlanym albowiem nie potwierdza tego faktu przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe. C. W. podkreśliła również, iż dwa lata temu złożyła wniosek o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiłaby rozbudowę zespołu obiektów turystycznych, wniosek ten do tej pory nie został rozpatrzony i nie jest zrozumiałe na jakiej podstawie organ oparł twierdzenie o rozpoczęciu prac mających na celu rozbudowę istniejącego obiektu i usytuowanie na działce zespołu obiektów turystycznych. Odwołująca zakwestionowała również ustalenie organu, iż wykonane prace spowodowały powstanie wykopu na działce, gdyż z protokołu oględzin wynika, że wykonano roboty polegające na przemieszczaniu mas ziemi i odsłonięciu ścian piwnic do poziomu ław. Odwołująca wskazała, że były to nierówności terenu przylegające od zachodu do byłego budynku "B.", które zostały splantowane w związku z zamiarem ustawienia na tym terenie namiotu.

W ocenie C. W. organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż przytoczony przepis mówi o nakazie zaniechania dalszych robót lub nakazie rozbiórki obiektu lub jego części a organ wydał decyzję, w której nakazał "zasypać wykonane wykopy i doprowadzić do stanu poprzedniego".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Podzielając ustalenia i argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy wskazał, że nie może uwzględnić argumentu strony dotyczącego legalności wykonanych robót z uwagi na nie wyrażenie sprzeciwu przez Burmistrza Miasta w stosunku do zgłoszenia obejmującego m.in. plantowanie i uporządkowanie terenu.

Na działce odwołującej zostały wykonane bowiem roboty ziemne o tak znacznym zakresie, że bezsprzecznie nie można ich nazwać plantowaniem, a tym bardziej uporządkowaniem terenu. Odsłonięto jednocześnie do poziomu ław fundamentowych (na głębokość c.a. 2,80 m) ściany piwnic byłego zajazdu tj. obiektu znajdującego się na ww. działce.

Ponieważ omawiane roboty budowlane (ziemne) zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej zasadne było w ocenie organu wydanie nakazu rozbiórki (zasypania wykopu) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. W. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc dodatkowo, że organ II instancji nie odniósł się do jej argumentów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi w skardze wnioskami.

Wychodząc z tak zakreślonych granic Kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Z brzmienia powołanego wyżej przepisu, który powiązany jest z treścią art. 50 ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że znajduje on zastosowanie w przypadku prowadzenia lub wykonana robót budowlanych.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy wykonane przez skarżącą roboty, które ograniczyły się do wybrania ziemi na opisanej wyżej działce kwalifikować można jako roboty budowlane, a co za tym idzie, czy podlegają one rygorom przewidzianym w Prawie budowlanym.

Zgodnie z definicją normatywną pojęcia robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego.

W żadnym więc razie same wykopy, nawet przygotowane pod zamierzoną budowę nie mogą być traktowane jako roboty budowlane.

Z akt sprawy wynika, że w dacie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego nie były wykonywane przez skarżącą jakiekolwiek roboty budowlane związane z przebudową lub rozbudową istniejącego na działce obiektu budowlanego, a tym samym w ocenie Sądu brak było podstaw do prowadzenia przez te organy postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Rozpatrujące niniejszą sprawę organy nie wyjaśniły również na jakiej podstawie wyprowadziły wniosek, że przemieszczenie mas ziemi na działce skarżącej, w wyniku którego m.in. odsłonięto ściany piwnic znajdującego się na działce obiektu budowlanego do poziomu ław fundamentowych stanowi rozpoczęcie określonej budowy, którą zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro obiektem budowlanym nie jest teren działki (zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy za obiekt budowlany uznaje się budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury), wykonane przez skarżącą wykopy nie mogą być traktowane jako roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego, to przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie dawał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną odnoszącą się do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i rozważyć ewentualną możliwość zastosowania art. 66 powołanej ustawy w przypadku stwierdzenia, że znajdujący się na działce skarżącej obiekt budowlany z uwagi na odsłonięcie ścian piwnic jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, bądź jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.

Mając powyższe na względzie należało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako prawnie wadliwe uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

AR