Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 766/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127, art. 220, art. 221
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i c/, art. 70 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 68 poz 622
law: Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 302 poz 1 art. 100, art. 104
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Janusz Zajda (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. PPHU "S." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 109/06 w sprawie ze skargi Z. P. PPHU "S." w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na prowadzenie składu celnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 27 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 109/06 oddalił skargę Z. P. prowadzącej P. P. H. U. S. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z [...] stycznia 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na prowadzenie składu celnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił dokonania zmiany w pozwoleniu Nr [...] na prowadzenie składu celnego publicznego typu A. Wskutek dokonania wnioskowanej zmiany skarżąca zostałaby zwolniona z obowiązku składania zabezpieczenia generalnego z tytułu prowadzenia składu celnego. Organ podkreślił uznaniowy charakter wydanej przez siebie decyzji i stwierdził, że wprawdzie wynikająca z przedłożonej dokumentacji sytuacja finansowa strony jest dobra, to jednak nie gwarantuje wykonywania przez stronę w przyszłości obowiązków wobec organów celnych, zwłaszcza że do tej pory należności celne i podatkowe były przez nią najczęściej uiszczane po terminie, dopiero po wezwaniu gwaranta.

Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy odmowną decyzję.

Z art. 101 i 104 Wspólnotowego Kodeksu Celnego (rozporządzenie Rady (EWG) Nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny; Dz.U.UE.L. Nr 302, poz. 1; dalej: WKC) wynika, że zabezpieczenie przy prowadzeniu składu celnego nie jest obligatoryjne, jednak organ celny w każdym momencie może zażądać jego złożenia, jeżeli zachodzi potrzeba zabezpieczenia obowiązków ciążących na prowadzącym skład celny. W sprawie, potrzeba ta wiązała się z ilością towaru złożonego w składzie, małymi obrotami oraz okresową nieterminowością regulowania przez skarżącą należności celnych i podatkowych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że skarżąca bezpodstawnie zarzuca organowi rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, powołując się na to, iż obydwie decyzje w sprawie zostały wydane przez jeden organ - Dyrektora Izby Celnej w Ł. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i c/ ustawy z 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) w postępowaniu celnym organem właściwym jako organ pierwszej instancji jest dyrektor izby celnej w sprawach określonych przepisami prawa celnego oraz przepisach odrębnych. Jednocześnie dyrektor izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji wydanych przez ten organ pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tymczasem stosownie do art. 70 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego, dyrektor izby celnej jest właściwy w sprawach, o których mowa m.in. w art. 100 WKC – zgodnie z tym przepisem prowadzenie składu celnego uzależnione jest od uzyskania pozwolenia organów celnych, chyba że skład celny jest prowadzony przez te organy.

Zdaniem Sądu z powyższych regulacji wynika, że w sprawach dotyczących pozwolenia na prowadzenie składu celnego organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji jest dyrektor izby celnej i organ ten jest również, w myśl art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c/ Prawa celnego, organem odwoławczym. Nie doszło zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd podzielił również stanowisko organów, że decyzja wydawana przez organ celny w trybie art. 104 WKC jest decyzją uznaniową. W przypadku decyzji uznaniowej sądowa kontrola obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonanego przez organ wyboru po zakończeniu tego postępowania. Aby organ celny mógł podjąć rozstrzygnięcie w ramach tzw. uznania administracyjnego, musi wyczerpująco zbadać okoliczności faktyczne sprawy oraz szczegółowo uzasadnić podjęte orzeczenie. Art. 104 WKC nie zawiera jednak żadnych przesłanek, którymi organ celny winien się kierować przy podejmowaniu decyzji w tym trybie. Sąd podkreślił, że możliwość żądania od prowadzącego skład celny złożenia gwarancji wiąże się z odpowiedzialnością podmiotu określoną w art. 101 WKC (prowadzący skład jest odpowiedzialny za: zapewnienie, aby towary złożone w składzie celnym nie zostały usunięte spod dozoru celnego, wykonanie obowiązków wynikających ze składowania towarów objętych procedurą składu celnego, przestrzeganie szczególnych warunków określonych w pozwoleniu). Zdaniem Sądu, za niewystarczające jednak dla pozytywnego załatwienia wniosku o zwolnienie z zabezpieczenia na prowadzenie składu celnego, złożonego w trybie art. 104 WKC, należy uznać to, że firma skarżącej została oszukana przez zagranicznego kontrahenta, co doprowadziło do nieterminowych płatności, na które powołał się organ celny w zaskarżonej decyzji. Ryzyko związane z wyborem kontrahentów handlowych obciąża mianowicie podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Skarżąca nie zanegowała ponadto innych przesłanek odmowy zwolnienia z obowiązku złożenia gwarancji (rodzaju i ilości składowanego towaru).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, w tym przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Dokumenty, których - zdaniem skarżącej - organ nie uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy, nie zostały pominięte. Wiążące w sprawie były jednak okoliczności wynikające z innych pism i to na ich ocenie skupił się organ.

Sąd stwierdził ponadto, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - brak powołania w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 88 WKC nie pozbawił jej możliwości złożenia odwołania ze względu na to, iż nie wiedziała, w jakim zakresie przepis ten miał znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z treści decyzji wynika bowiem, że przepis ten, odnoszący się do procedury składu celnego, powołany został przez organ wyłącznie w kontekście twierdzenia strony o niepobieraniu przez naczelnika urzędu zabezpieczenia, a zatem nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej Z. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w tym do naruszenia przepisów art. 120, 122, 180 § 1, 187 § 1, 191, 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), a także art. 104 WKC poprzez nieprzeprowadzenie przez organy celne wnikliwej analizy stanu faktycznego, którego badanie jest konieczne przy wydawaniu decyzji uznaniowej;

- uznanie, że nie nastąpiło naruszenie art. 127 i 220 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 69 ust. 1, a w konsekwencji nie wystąpiła przyczyna zastosowania art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy organ pierwszej i drugiej instancji jest tym samym organem wbrew dyspozycji art. 220 § 2 i 221 Ordynacji podatkowej i nie istnieje organ wyższego stopnia.

Uchybienia te miały w ocenie skarżącej wpływ na treść wyroku, ponieważ doprowadziły do oddalenia skargi.

Skarżąca stwierdziła, że uznanie administracyjne nie może polegać na dowolnej ocenie tych samych argumentów, przemawiających raz za pozytywnym, innym razem za negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Z uzasadnienia decyzji (oraz utrzymującego ją w mocy wyroku) musi wynikać, dlaczego została podjęta decyzja tej, a nie innej treści.

Skarżąca uznała, że istnieją rozbieżności między decyzjami tego samego Dyrektora Izby Celnej. W pierwszej z wydanych decyzji organ stwierdził, że z dokumentacji wynika, iż sytuacja finansowa firmy jest dobra; z kolejnej wynika, że poprawa kondycji finansowej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Zdaniem skarżącej, tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego (który w toku sprawy nie uległ zmianie), całkowicie dowolna i nie mieszcząca się w granicach uznaniowości, o której mowa w art. 104 WKC, uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji, czego Sąd nie zrobił.

Skarżąca uznała, że ani decyzje, ani wyrok nie wyjaśniają przyczyn rozstrzygnięcia, a ponadto ilustrują liczne naruszenia wskazanych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej. Zarzuciła również, że organ pominął liczną korespondencję z różnymi jednostkami administracji celnej, świadczącą o pozytywnej ocenie działalności prowadzonego przez nią składu celnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Ł. potwierdził, że w sprawie przeprowadzono postępowanie polegające na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez ten sam organ. Dwuinstancyjność postępowania określona w art. 127 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do decyzji wydanych w sprawie w pierwszej instancji przez Dyrektora Izby Celnej jest jednak realizowana przez możliwość złożenia odwołania do tego samego organu. Możliwość ta wynika z art. 221 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym.

Organ stwierdził również, że pozytywne dla skarżącej opinie zawarte we wskazywanych przez nią dokumentach nie mogą stanowić przeciwwagi dla stale powtarzających się przypadków naruszania obowiązku terminowej realizacji ciążących na skarżącej zobowiązań z tytułu importu towarów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący wadliwości uzasadnienia wyroku. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie przedstawił wyczerpującej argumentacji, która uzasadniałaby oddalenie skargi w sytuacji, gdy istnieją poważne rozbieżności w dokonanej przez organy celne ocenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, nie uwzględnił przy wyrokowaniu, że jeden i ten sam organ administracji wydał decyzje w pierwszej, jak i w drugiej instancji, łamiąc obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, czyli naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 127 i 220 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 69 ust. 1 Prawa celnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadnie skarżąca upatruje w niniejszej sprawie ograniczenie prawa jednostki do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 78 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483), każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Ustawą o zasadniczym znaczeniu w postępowaniu przed organami administracji jest ustawa z 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa). Zasada dwuinstancyjności została expresis verbis wyrażona w art. 15 Kpa. Jego odpowiednikiem w postępowaniu przed organami celnymi jest art. 127 Ordynacji podatkowej. W przepisie art. 127 Kpa (odpowiednio art. 220 Ordynacji podatkowej) określono z kolei sposób realizacji omawianej zasady, tj. że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 1-2 Kpa). Wyjątek wprowadzony został w tym samym artykule, gdzie § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Jak zatem wynika z powyższego przyjęte jest, że instancyjną kontrolę decyzji nie zawsze sprawuje organ wyższego stopnia, choć ma to charakter wyjątku od zasady. Dwuinstancyjność postępowania została w przepisach ukształtowana w ten sposób, że organ wyższego stopnia rozpoznaje środek zaskarżenia złożony od wydanej decyzji. Na skutek wniesienia środka prawnego, rozpoznanie sprawy przechodzi do kompetencji organu wyższego stopnia, określonego przepisami, w ramach instancyjnego toku postępowania. Jest to tzw. dewolutywność, której zachowanie zostało zakwestionowane przez skarżącą. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 221 Ordynacji podatkowej (w związku z art. 73 Prawa celnego) przewiduje prawem określoną możliwość realizacji dwuinstancyjności postępowania w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten stanowi, że odwołanie od takiej decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Słusznie organy, a za nimi Sąd I instancji powołały się na art. 70 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego, jako na przepis określający kompetencje dyrektora izby celnej do wydawania decyzji w sprawach, których przedmiotem jest m.in. pozwolenie organów celnych na prowadzenie przez stronę składu celnego (art. 100 WKC). Nie można zatem wyprowadzać wniosku, że Dyrektor Izby Celnej w Ł. podejmując decyzję o odmowie zmiany licencji na prowadzenie składu celnego był organem niewłaściwym w sprawie, a wydanie przez niego decyzji było naruszeniem obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i odwołanie przysługujące do organu, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji należy uznać za wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz nie za wyjątki wobec obowiązku zapewnienia stronie dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez organy państwa. Jak podkreśla się w doktrynie, rozpoznanie odwołania przez ten sam organ nie gwarantuje pełnego, obiektywnego ustosunkowania się do zarzutów przytoczonych w odwołaniu, jednakże prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego tworzy gwarancję właściwego rozpatrzenia sprawy przez organy celne ("Ordynacja podatkowa. Komentarz 2004" praca zbiorowa B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Wyd. I, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, s. 749-750).

Ponadto należy podkreślić, że istotą dwuinstancyjności jest możliwość uzyskania przez stronę dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, przez co należy rozumieć merytoryczną ocenę sprawy. Inaczej mówiąc, zasada dwuinstancyjności to prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej ("Ordynacja podatkowa. Komentarz 2004" j.w., s.471). Dewolutywność nie jest warunkiem sine qua non dokonania takiej oceny; jest związana z ukształtowaniem struktury administracji w państwie i to dostosowanie w niniejszym przypadku uzyskało prymat nad zastosowaniem instytucji odwołania w jego klasycznej postaci.

Jakkolwiek zatem konstrukcja środka odwoławczego zastosowanego w niniejszej sprawie odbiega od wzorca określonego w art. 220 Ordynacji podatkowej, lecz znajduje swoje umocowanie w treści przepisu art. 221 ustawy, który należy uznać za wyjątek przewidziany w uregulowaniu konstytucyjnym (powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań NSA m.in. w postanowieniu z 11 stycznia 2001 r. sygn. akt V SA 949/00).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskutek braku należytej analizy zarzutów podniesionych w skardze.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania kwalifikuje się jako zasadny jedynie wówczas, gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, sposób w jaki Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, nie może być poczytany jako wadliwy, a tym bardziej wadliwy w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Jednym z uchybień, na które wskazała skarżąca, jest niemieszcząca się w granicach uznaniowości ocena stanu faktycznego przeprowadzona przez organy, a zaakceptowana przez Sąd. Należy zaznaczyć, że Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że stan faktyczny w sprawie pozostaje niesporny, gdyż na żadnym etapie postępowania celnego i sądowoadministracyjnego skarżąca nie podważyła ustaleń organów w zakresie przesłanek odmowy dokonania zmiany pozwolenia na prowadzenie składu celnego. Istotą uznania administracyjnego jest z kolei swoboda oceny materiału dowodowego, nie oznaczająca przy tym dowolności. Organ przy rozstrzyganiu sprawy obowiązany jest działać na podstawie i w granicach określonych prawem. Skoro, co podkreślił Sąd I instancji, art. 104 WKC nie zawiera przesłanek, którymi organ celny winien się kierować przy podejmowaniu decyzji, to nie można mówić o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów w sytuacji, gdy organ zgromadził w aktach całość dokumentacji, strona jej nie kwestionowała, a dokonując końcowej oceny oparł się na przewidzianych prawem dowodach. Wymaganie, by ocena i wynikające z niej rozstrzygnięcie organu pierwszej i organu drugiej instancji były takie same, kłóciłoby się z celem postępowania odwoławczego, jakim jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy bez związania ustaleniami i ocenami zawartymi w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Rozstrzygnięcie organu wydane w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa, jeśli tylko konkluzje organu poprzedzone są wnioskowaniem opartym na zasadach logiki oraz ogólnej wiedzy wynikającej z doświadczenia.

Z orzeczenia wynika zatem jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie i bezpodstawne jest twierdzenie, że odmienna treść obu decyzji stanowiła uchybienie uzasadniające uchylenie decyzji odwoławczej przez Sąd, czego tenże nie uczynił.

Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji zaakceptował niepełną analizę materiału dowodowego. Powoływane przez skarżącą dokumenty nie stanowiły ponadto dowodu na istnienie okoliczności bezpośrednio związanych ze sprawą. Powołując się na neutralny wynik kontroli stwierdzony pismem z [...] czerwca 2005 r. z Referatu Kontroli Podmiotów Gospodarczych Urzędu Celnego w Ł. nie wskazała, czego dokładnie dotyczyła kontrola. Z kolei w notatce, na którą się powołała, wprost stwierdzono, że występowały po stronie skarżącej komplikacje w uiszczaniu długu celnego (str. 5 skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucana lakoniczność uzasadnienia nie miała miejsca, a sposób ustosunkowania się Sądu I instancji do materiału dowodowego był konsekwencją stwierdzenia, że Wspólnotowy Kodeks Celny nie określa kryteriów oceny wniosku o zwolnienie z obowiązku złożenia zabezpieczenia na prowadzenie składu celnego. Sąd I instancji poprzestał więc na ocenie postępowania przeprowadzonego przez organ i nie dopatrzył się w nim uchybień. Skarżąca może nie zgadzać się z oceną materiału dowodowego, lecz zamierzając ją kwestionować winna wykazać, że ocena ta narusza prawo, czego nie zrobiła.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą uzasadnionych podstaw.