Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1540/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 7 417 zł (siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał stronie - "[...]" w [...] (dalej także: "Strona" lub "Skarżąca") zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od maja 2004 r. do grudnia 2008 r. oraz od marca 2009 r. do września 2009 r. w łącznej kwocie 194.088,68 zł. W sentencji zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał szczegółowo wysokość środków do zwrotu za poszczególne miesiące oraz wskazał, że za okres od maja 2004 r. do grudnia 2007 r. oraz od marca 2009 r. do września 2009 r. Strona jest zobowiązana zwrócić środki Funduszu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od konkretnego dnia do dnia wpłaty.

Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji wydanej przez organ I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, z uwzględnieniem dowodów i twierdzeń strony, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), podnosząc, że organ pominął dowody w postaci zaświadczeń, jakie strona przedłożyła dla celów wykazania niepełnosprawności pracowników, których dokumenty źródłowe zaginęły. Wskazano ponadto, że organ nie uwzględnił treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2006 r. (sygn. akt K 13/05), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 z późn. zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2007 r. w zakresie, w jakim pozbawiał pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, które osiągnęły wiek emerytalny, dofinansowania do wynagrodzeń tych osób w okresie niezbędnym do skutecznego wypowiedzenia tym osobom umów o pracę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2015 r.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie odniósł się do okresu przedawnienia oraz ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia i nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności. Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy żądane należności nie uległy przedawnieniu oraz uwzględnić stanowisko organu odwoławczego potwierdzone orzecznictwem sądowym w zakresie możliwości naliczania odsetek od pobranych kwot dofinansowania za okres od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. nakazanych do zwrotu.

Od ww. decyzji Ministra strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1806/16 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż "organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl)".

Ponownie rozpatrując odwołanie strony, uwzględniając ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od maja 2004 r. do stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniach od 8 do 11 grudnia 2009 r. oraz od 14 do 18 grudnia 2009 r. na podstawie art. 26a ust. 10 ustawy o rehabilitacji PFRON przeprowadził kontrolę u Skarżącej w zakresie spełniania przez beneficjenta warunków do otrzymywania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004 r. do września 2009 r.

Powyższą kontrolę zakończono protokołem kontroli doraźnej z dnia 18 grudnia 2009 r. Do przedmiotowego protokołu Strona pismem z dnia 28 grudnia 2009 r. złożyła zastrzeżenia i dodatkowe wyjaśnienia. PFRON odniósł się do zastrzeżeń po przeprowadzeniu dodatkowych czynności kontrolnych (w dniach 9-12 marca2009 r.) w dokumencie z dnia 24 maja 2010 r.: "Stanowisko kontrolujących [...] w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli" oraz w wystąpieniu pokontrolnym, znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej poszczególnych pracowników, do wynagrodzeń których strona pobierała z PFRON dofinansowanie. Nieprawidłowości w zakresie wypłaconych dofinansowań dotyczyły:

brak orzeczeń o stopniu niepełnosprawności zatrudnionych pracowników, na których pobierano dofinansowanie do wynagrodzeń ze środków PFRON oraz refundację składek na ubezpieczenia społeczne;

brak dokumentów potwierdzających istnienie u zatrudnionych pracowników schorzeń szczególnych;

deklarowanie wymiaru czasu pracy pracownika niepełnosprawnego niezgodnego ze stanem faktycznym;

deklarowanie stopnia niepełnosprawności niezgodnego z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności;

brak umów o pracę zatrudnionych pracowników, na których pobierano dofinansowanie do wynagrodzeń ze środków PFRON;

ubieganie się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, który osiągnął wiek emerytalny przed 2008 r.;

ubieganie się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, który w 2008 r. posiadał ustalone prawo do emerytury.

W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 6 października 2017 r. Minister wezwał PFRON do udzielenia informacji w zakresie biegu terminu przedawnienia prawa do żądania zwrotu należności objętych zaskarżoną decyzją.

W piśmie z dnia 13 października 2017 r. PFRON wyjaśnił, iż do kwestii przedawnienia należności mają zastosowanie przepisy prawa unijnego, a zagadnienia związane z procedurą zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie określone zostały w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE, zawiadomieniu Komisji "Zapewnienie skutecznego wykonywania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem" oraz w komunikacie Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe. Z wyjaśnień Funduszu jak również z akt sprawy wynika, że bieg terminu przedawnienia został przerwany wskutek wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot środków Funduszu pismem z dnia 17 października 2011 r.

Następnie w piśmie z dnia 22 maja 2018 r. znak: PFRON wyjaśnił, że pracodawca w dniu 20 grudnia 2010 r. dokonał wpłaty w kwocie 19.139,11 zł, którą to wpłatę organ zaliczył na poczet zobowiązania głównego za okresy sprawozdawcze od maja 2004 r. do stycznia 2005 r. oraz na poczet części zobowiązania za luty 2005 r. oraz przekazał w załączeniu potwierdzenie dokonania ww. wpłaty. W związku z powyższym Fundusz stwierdził, iż zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego za okresy sprawozdawcze od maja 2004 r. do stycznia 2005 r.

Z uwagi na powyższe Minister umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od maja 2004 r. do stycznia 2005 r.

Ponadto pismem z dnia 16 maja 2018 r. organ odwoławczy wezwał Stronę do nadesłania dokumentów potwierdzających okoliczności, które zostały zakwestionowane przez Prezesa Zarządu PFRON w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Przy piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r. Strona nadesłała żądane dokumenty, które potwierdzają jednakże - zdaniem organu odwoławczego - ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie niesłusznie pobranego dofinansowania. Z dokumentów tych wynika, że pracodawca niesłusznie pobrał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z powodu nieprawidłowości związanych z brakiem orzeczenia o niepełnosprawności, deklarowaniem stopnia niepełnosprawności niezgodnego z orzeczeniem stopniu niepełnosprawności, brakiem dokumentów potwierdzających istnienie u zatrudnionych pracowników schorzeń szczególnych, deklarowaniem wymiaru czasu pracy niezgodnego ze stanem faktycznym, ubieganiem się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, który osiągnął wiek emerytalny przed 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez:

a) nierozpatrzenie i nie oparcie się na zaświadczeniach lekarzy specjalistów określających rodzaj schorzeń poszczególnych pracowników, tylko z tego powodu, ze zaświadczenia te zostały wystawione w okresie późniejszym, mimo że data wystawienia zaświadczenia nie jest okolicznością istotną dla stwierdzenia, czy dane schorzenie pracownika miało miejsce, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło organ do uznania, że brak jest w zebranym materiale dowodowym dokumentów potwierdzających niepełnosprawność pracowników/istnienie schorzeń szczególnych,

b) pominięcie wniosków dowodowych skarżącej, w szczególności wniosku z dnia 4 listopada 2011 r. w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów ZUS i Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz pominięcie podnoszonej przez skarżącą okoliczności zaginięcia dokumentów źródłowych, potwierdzających niepełnosprawność pracowników, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, skąd wynikają wskazane przez organ kwoty do zwrotu w poszczególnych okresach,

c) zaliczenie przez organ dokonanych przez skarżącą wpłat na poczet zobowiązań za okresy sprawozdawcze od maja 2014 r. do stycznia 2005 r. i częściowo za luty 2005 r., podczas gdy skarżąca wprost określiła inne zobowiązania, które miały zostać pokryte dokonanymi wpłatami,

- nieuwzględnienie treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt K, 13/05, w którym Trybunał orzekł niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 26a ust, 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2007 r. w zakresie, w jakim pozbawiał pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, które osiągnęły wiek emerytalny, dofinansowania do wynagrodzeń tych osób w okresie niezbędnym do skutecznego wypowiedzenia tym osobom umów o pracę;

- naruszenie art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE poprzez przyjęcie, że przepis ten określa termin przedawnienia należności w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca podniosła w skardze zarzut niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, skąd wynikają wskazane przez organ odwoławczy kwoty do zwrotu w poszczególnych okresach.

Zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie zarzut ten jest uzasadniony. W sentencji decyzji organ II instancji nakazał Skarżącej zwrot poszczególnych kwot za poszczególne okresy sprawozdawcze. Organ nie wyjaśnił jednak w szczegółowo w uzasadnieniu, skąd wynikają poszczególne kwoty za poszczególne okresy.

Sąd podobnie jak strona skarżąca nie jest w stanie na podstawie uzasadnienia decyzji zweryfikować, czy nakazanie jej zwrotu określonych kwot jest prawidłowe. Kwoty zwrotu wskazane w pkt. 2 decyzji różnią się od kwot wskazanych w uchylonej decyzji organu I instancji i nie ma bezpośredniego powiązania pomiędzy wyliczeniem kwot przez organ odwoławczy a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Tym samym organ odwoławczy naruszył 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 oraz art, 8 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia decyzji, uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli sądowej prawidłowości wydanej decyzji. W konsekwencji na obecnym etapie niemożliwym jest stwierdzenie dalszych potencjalnych uchybień ze strony Ministra. Tylko w przypadku dokładnego wskazania, skąd wzięły się kwoty wskazane w decyzji, Skarżąca, jak również Sąd kontrolujący prawidłowość wydanej decyzji w rozpatrywanej sprawie będą mogli odnieść się w sposób należyty do treści decyzji.

Wbrew stanowisku Ministra z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, w jaki sposób organ dokonał ustaleń w jakiej kwocie należy zwrócić dofinansowanie jako pobrane nienależnie i dlaczego poprzednie wyliczenie Prezesa Zarządu PFRON zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. było wadliwe w przypadku okresów od lutego 2005 r. do grudnia 2008 r.

Wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Organ II instancji co prawda wykonując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1806/16 zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W szczególności Minister zwrócił się kilkakrotnie do PFRON i Skarżącej celem wyjaśnienia szeregu kwestii powstałych w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Niemniej jednak w treści zaskarżonej decyzji brak jest wystarczającej i samodzielnej analizy organu odwoławczego prawidłowości wskazanej w piśmie PFRON z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] [...] kwoty do zwrotu, w tym tabeli gdzie wskazano kwotę do zwrotu wyliczoną za poszczególne okresy.

Zdaniem Sądu, Minister powinien sam na materiale dowodowym przesłanym przez organ I instancji ustalić ewentualnie kwotę należną do zwrotu, a nie rozpatrując odwołanie Skarżącej zwracać się z prośbą do organu I instancji o wyliczenie kwoty należnej do zwrotu.

Powyższe jest szczególnie istotne w sytuacji kiedy z jednej strony w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy podkreśla, iż nieprawidłowości zostały stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w dniach od 8 do 11 grudnia 2009 r. oraz od 14 do 18 grudnia 2009 r., a z drugiej strony powołuje się na argumentację i wyliczenia PFRON z 2018 r., czyli prawie 9 lat po pierwszych ustaleniach kwoty należnej do zwrotu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy ustosunkuje się również do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia wniosków dowodowych Skarżącej, w szczególności wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów ZUS i Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, tj. urzędowych odpisów orzeczeń o stopniu niepełnosprawności pracowników Skarżącej oraz pominięcie podnoszonej przez Skarżącą okoliczności zaginięcia dokumentów źródłowych, potwierdzających niepełnosprawność pracowników, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, iż w aktach sprawy brak jest spisu dokumentów przesłanych do sądu administracyjnego, w których byłby wykazany ww. wniosek Skarżącej z dnia 4 listopada 2011 r.

Ponadto zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy naruszenia art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE poprzez przyjęcie, że przepis ten określa termin przedawnienia należności w niniejszej sprawie.

Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko Skarżącej, iż przepis ten przewiduje 10-letni termin przedawnienia w zakresie windykacji pomocy przez Komisję Europejską i jako taki nie może mieć więc zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks pracy i Kodeks cywilny. W przepisach Kodeksu cywilnego przedawnienie reguluje art. 118 k.c., który określa, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata.

Jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2330/14 takie stanowisko wynika m. in. z orzecznictwa sądów powszechnych (patrz: wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. akt I ACa 737/97 z dnia 28 stycznia 1998 r., OSA 1998/6/24, OSP 1998/9/165), z którego wynika, że roszczenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o zwrot dotacji udzielonej na podstawie ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych przedawnia się z upływem lat dziesięciu.

Sąd wywodząc cyt. tezę wskazał, że z unormowania cyt. art. 118 k.c. wynika, iż ustawodawca posłużył się dwoma kryteriami, od których zależy termin przedawnienia - kryterium podmiotu, któremu przysługuje roszczenie oraz kryterium świadczenia, którego roszczenie dotyczy.

W przypadku pierwszego z nich, w rachubę wchodzą roszczenia osób fizycznych lub prawnych, które profesjonalnie lub zarobkowo trudnią się działalnością gospodarczą. Roszczenie powinno wiązać się z prowadzeniem tej działalności. Charakter osoby zobowiązanej do zaspokojenia wierzytelności nie posiada tego rodzaju doniosłości prawnej. W sytuacji, gdy roszczenia nie dotyczą działalności gospodarczej w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oraz nie obejmują świadczeń okresowych, termin przedawnienia wynosi dziesięć lat. W świetle powyższych kryteriów należało zatem ocenić, w jakim terminie przedawniają się roszczenia Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o zwrot dotacji udzielonej na podstawie ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, w przypadku jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Dla tej oceny nie ma przesądzającego znaczenia rodzaj działalności, jaką zajmuje się osoba, której dotacji udzielono, bowiem decydujący jest charakter osoby uprawnionej do żądania zwrotu świadczenia. Sąd apelacyjny wskazał przy tym, że Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 72 z 1993 r., poz. 344 ze zmianami), nie jest więc osobą prawną, trudniącą się profesjonalnie lub zawodowo działalnością gospodarczą, ponadto udzielane przez Fundusz dotacje nie mają nadto charakteru świadczeń okresowych.

Należy też zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że powołane przez PFRON oraz Ministra przepisy rozporządzenia Rady WE nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L z dnia 27 marca 1999 r., Nr 83, str. 1) wskazują na kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy.

Wbrew również twierdzeniem organu odwoławczego w wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie T-366/00 również nie przemawia za tym aby ww. przepisy rozporządzenia Rady WE nr 659/1999 mogły być stosowane przez organ krajowy.

W tym wyroku wyraźnie wskazano, iż "ze względu na to, że procedura ustanowiona w art. 88 ust. 2 WE toczy się przede wszystkim pomiędzy Komisją a zainteresowanym Państwem Członkowskim, ten sam 10-letni okres przedawnienia, dotyczący odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, ma zastosowanie w taki sam sposób zarówno do Państwa Członkowskiego, beneficjenta pomocy, jak i do osób trzecich. Ponieważ Komisja nie jest zobowiązana ostrzegać potencjalnie zainteresowane osoby, w tym beneficjenta pomocy, o środkach, które stosuje w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie przed wszczęciem postępowania administracyjnego, sam fakt, że beneficjent nie wiedział o istnieniu wniosków o udzielenie informacji skierowanych przez Komisję do władz krajowych, nie powinien prowadzić do pozbawienia ich skutków prawnych w stosunku do beneficjenta, w szczególności w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia (por. pkt 58-60).

Zacytowany zatem przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji fragment uzasadnienia wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest wyrwany z kontekstu sprawy rozpatrywanej przez sąd unijny i nie świadczy w żaden sposób o tym, iż art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. możliwy jest do zastosowania w postępowaniach w przedmiocie zwrotu środków PFRON, przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Organ odwoławczy zdaje się nie zauważać, iż w zawiadomieniu Komisji "Zapewnienie skutecznego wykonywania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie niezgodnej ze wspólnym rynkiem" również wyraźnie wskazano, iż "Wydana przez Komisję decyzja o windykacji nakłada na dane państwo członkowskie obowiązek odzyskania udzielonej pomocy. Zobowiązuje państwo członkowskie do odzyskania pewnej kwoty pomocy od beneficjenta lub kilku beneficjentów w określonym czasie. Doświadczenie pokazuje, że tempo windykacji zależy od stopnia ścisłości oraz kompletności decyzji. Komisja będzie więc w dalszym ciągu podejmować starania, aby w decyzjach o windykacji jasno określano kwoty podlegające windykacji, przedsiębiorstwo(-wa), które ma(-ją) dokonać zwrotu oraz termin zwrotu (pkt. 33). Ponadto, "ETS orzekł, że beneficjent pomocy, który mógł na podstawie art. 230 (TWE) bez żadnych wątpliwości zaskarżyć decyzję Komisji o windykacji przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, nie może już zaskarżyć ważności tej samej decyzji w postępowaniu przed sądem krajowym, twierdząc, że jest ona niezgodna z prawem (pkt. 57)".

Z powyższego wynika jednoznacznie, iż czym innym jest procedura z rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. dotycząca wydawania decyzji przez Komisję, a czym inny jest niniejsze postępowanie, w którym nie stosuje się bezpośrednio ww. aktu prawnego, gdyż przedmiotowej decyzji nie wydała Komisja.

Ponownie podkreślić należy, iż kwestie dotyczące uznania pomocy za przyznaną bezprawnie reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999. Organem rozstrzygającym w tych sprawach jest Komisja Europejska. Jeżeli okaże się, że otrzymana przez przedsiębiorcę korzyść narusza zasady wspólnego rynku i za taką zostanie ostatecznie uznana przez Komisję, to wówczas kraj członkowski będzie zobowiązany do wszczęcia procedury w celu jej windykacji.

Zgodnie z art. 14 rozporządzenia 659/1999, Komisja wydaje decyzję, w której nakazuje państwu członkowskiemu zastosowanie wszelkich koniecznych środków w celu windykacji pomocy. Pomoc podlegająca zwrotowi na podstawie decyzji windykacyjnej obejmuje również odsetki naliczone według właściwej stopy ustalonej przez Komisję. Są one płatne od dnia, w którym pomoc przyznana bezprawnie została udostępniona beneficjentowi, do dnia jej windykacji. Windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym państwa członkowskiego, które ma gwarantować skuteczność wykonania decyzji Komisji.

Nie sposób również nie zauważyć, iż podobne stanowisko jak skład orzekający w rozpatrywanej sprawie prezentował PFRON w odpowiedzi na skargę w sprawie zakończonej wyrokiem tutejszego Sądu w dniu 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1506/18, jak i w przywołanym powyżej wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2330/14.

Ustawodawca krajowy również sam reguluje kwestie związane z przedawnieniem roszczeń związanych ze zwrotem pomocy publicznej w niektórych obszarach, gdzie taka pomoc przez państwo jest udzielana. I tak w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2019.0.482 t.j.) w art. 12c określono, iż roszczenia związane ze zwrotem pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, przedawniają się z upływem 10 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym przedsiębiorca skorzystał z tej pomocy.

Sąd stwierdza, iż wprowadzenie ww. przepisu do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych byłoby niecelowe gdyby - tak jak uważa Minister - stosować bezpośrednio art. 15 rozporządzenia 659/1999 do roszczeń związanych ze zwrotem pomocy publicznej.

W tym zakresie należy mieć także na aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar odpowiadając na pytania sądu krajowego (pytanie drugie) "Czy w sytuacji, gdy Komisja [...] nie wydała stosownej decyzji, organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do dochodzenia zwrotu udzielonej przez niego niezgodnej z prawem pomocy?"; oraz (pytanie czwarte) "Jaki termin przedawnienia obowiązuje w przypadku dochodzenia przez organ państwa członkowskiego zwrotu pomocy niezgodnej z prawem? Czy termin ten wynosi dziesięć lat, analogicznie do terminu, po upływie którego pomoc zgodnie z art. 1 i 15 [rozporządzenia nr 659/1999] staje się pomocą istniejącą i nie może już być dochodzony jej zwrot, czy też cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 2988/95]?. Jaka jest podstawa prawna dla takiego dochodzenia zwrotu, jeżeli pomoc udzielona została z funduszu strukturalnego: art. 108 ust. 3 [TFUE], czy też [rozporządzenie nr 2988/95]?".

Odpowiadając na powyższe pytania TSUE uznał, iż że art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje organy krajowe do odzyskania z własnej inicjatywy pomocy, którą przyznały nieprawidłowo (pkt. 94).

Wbrew twierdzeniom Ministra zaprezentowanym w niniejszym postępowaniu dotyczącym stosowania art. 15 rozporządzenia 659/1999 do roszczeń z tytułu zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych TSUE podkreślił, iż:

- "(w sytuacji) braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym" (pkt. 108 );

- "W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (podkreślenie Sądu - pkt. 109)";

- "Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (pkt. 110 )";

- "Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz, że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (pkt. 112 )";

- "Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pierwszą część pytania czwartego należy odpowiedzieć, że prawo Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest - jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione - termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub - w razie ich niespełnienia - termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe (pkt. 128)".

Reasumując, zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar potwierdza stanowisko tutejszego sądu, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie ma zastosowania przepis prawa unijnego wskazany w zaskarżonej decyzji przez Ministra tj. art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE.

W związku z koniecznością zbadania przez organ okoliczności związanej z przedawnieniem żądanych należności oraz ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia oraz wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy przedwczesne jest odnoszenie się do innych zarzutów skargi, poza zakresem wadliwości wskazanym już przez Sąd.

Z tych powodów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast zasądzenie kosztów sądowych dokonano na podstawie art. 200 p.p.s.a.