Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4012/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 141 § 4 art. 145 § 1 pkt 1 art. 151 art. 183 art. 188 art. 189 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 155 art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15zzs4 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 976/19 w sprawie ze skargi Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 976/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd [...], decyzją z dnia 3 czerwca 2009 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku przy ul. [...] [...], wskazując jako rodzaj inwestycji zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – kontynuacja funkcji mieszkaniowej poprzez nadbudowę V, VI i VII kondygnacji. Następnie tenże sam inwestor tj. J. T. uzyskał na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję zmieniającą uprzednio wydaną decyzję z 3 czerwca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy przez rozszerzenie terenu inwestycji o nadbudowę o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy. Jako strony postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy organ uznał m.in. sąsiadujące z terenem inwestycji wspólnoty mieszkaniowe tj. Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] przy ul. [...].

W oparciu o ww. decyzje następca prawny inwestora uzyskał decyzję Prezydenta [...] z dnia 6 maja 2014 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie kamienicy "[...]" przy ul. [...], zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] Uprawnienia z tego pozwolenia na budowę zostały przeniesione na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.) na rzecz M. sp. z o.o.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z 29 sierpnia 2012 r. nr [...], zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wywodząc, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Jeśli w sprawie występuje więcej stron, organ jest zobowiązany uzyskać wyraźne oświadczenia w sprawie udzielenia zgody wszystkich stron postępowania, a nie tylko inwestora. Skoro w toku postępowania wnioskująca Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] takiej zgody nie udzieliła, decyzja zmieniająca jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 3 listopada 2016 r. ([...]) stwierdziło nieważność ww. decyzji Zarządu [...] z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Kolegium uznało za wnioskodawcą, że niezbędnym warunkiem zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a brak zgody choćby jednej ze stron, wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jeżeli choćby jedna ze stron nie wyraziła takiej zgody, prowadzi to do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie zgoda ta nie może być dorozumiana czy domniemywana. Dalej Kolegium wywiodło, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem działka na której znajduje się budynek tej Wspólnoty, graniczy bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczyły warunki zabudowy. Kolegium dalej wywiodło, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy.

SKO decyzją z dnia 15 lutego 2019 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku M. Sp. z o.o., utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia 3 listopada 2016 r. podzielając swoje poprzednie ustalenia. Jednocześnie – wobec cofnięcia przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] - wniosku o stwierdzenie nieważności i wnioskowania o umorzenie postępowania w tym przedmiocie - stwierdziło, że decyzja zmieniająca jest cały czas dotknięta wadą nieważności, co zostało stwierdzone uprzednią decyzją Kolegium z 3 listopada 2016 r. i wycofanie się Wspólnoty pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż Kolegium działając z urzędu stwierdziłoby jej nieważność.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku o trzy kondygnacje poprzez rozszerzenie terenu o nadbudowę o trzy kondygnacje klatki schodowej. Decyzja z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy [...] w [...], na działce nr ew. [...].

Skargą M. sp. z o.o. zaskarżyła ww. decyzję SKO z dnia 15 lutego 2019 r., zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie warunków zabudowy w wyniku rozpatrzenia żądania wszczęcia postępowania wniesionego przez podmiot niebędący stroną, podczas gdy w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wniósł podmiot niebędący stroną, to niezależnie od stwierdzonych wadliwości decyzji, takie żądanie może zostać załatwione jedynie w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzji o umorzeniu postępowania; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej w wyniku uznania, że nie wszystkie strony, które nabyły na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy nabyły prawo, wyraziły zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy jedyną stroną, która na mocy warunków zabudowy nabyła prawo był inwestor i brak było wymogu pozyskania zgody innych stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej w wyniku uznania, że decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji zmieniającej jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, podczas gdy wskazane skutki nie nastąpiły, o czym w szczególności świadczy, iż obecnie w obrocie pozostaje osobna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedsięwzięcia tożsamego z przedsięwzięciem, które objęte jest decyzją zmieniającą.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o oddalenie skargi, twierdząc, że organ wydając decyzję zmieniającą miał obowiązek uzyskania zgody wszystkich stron postępowania zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, choć część zarzutów w niej sformułowanych jest bezzasadnych.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 61 a k.p.a. z tego powodu, że wniosek został złożony przez podmiot nie mający legitymacji do wystąpienia o wszczęcie postępowania nadzorczego. Sąd podniósł, że strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która zapadła w postępowaniu zwyczajnym, są z reguły tożsame ze stronami postępowania nadzwyczajnego toczącego się w trybie art. 155 k.p.a. Wszystkie orzekające organy (zarówno w postępowaniu o zmianę decyzji, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności) prawidłowo natomiast przyjęły, że wnosząca o stwierdzenie nieważności Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania prowadzonego trybie art. 155 k.p.a., jak i w trybie postępowania nieważnościowego, odnoszącego się do uprzednio prowadzonego postępowania nadzwyczajnego na gruncie art. 155 k.p.a. W postępowaniu o zmianę warunków zabudowy wszystkie sąsiadujące z terenem inwestycji Wspólnoty Mieszkaniowe brały udział z racji usytuowania nieruchomości będących w ich zarządzie w stosunku do terenu inwestycji. Zarówno Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], jak i przy ul. [...] posiadają legitymacje do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej. Oznacza to, że Kolegium nie miało podstaw faktycznych do zastosowania art. 61a k.p.a. Wspólnota Mieszkaniowa, która wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony i była uprawniona do zainicjowania postępowania nadzorczego.

Ponadto, zdaniem Sądu, nie byłoby uzasadnione umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z racji tego, że wnioskująca Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] cofnęła swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej. Jak stanowi art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kolegium w zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdziło, że wobec stwierdzonej wadliwości kontrolowanej decyzji uznało za zasadne prowadzenie tego postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia. Kolegium jako organ nadzoru ex officio prowadzi kontrolę decyzji wydawanych przez organy niższego rzędu tj. organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.). W ramach własnych kompetencji było zatem uprawnione do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji w przedmiocie nieważności.

Przechodząc następnie do oceny, czy w tej konkretnej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa Sąd podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące i skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Przyjmuje się, że o zaistnieniu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić gdy, naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a jednocześnie niemożliwe jest dokonanie odmiennej wykładni przepisu prawa. Dalej Sąd wskazał, że podstawę wydania decyzji stanowił art. 155 k.p.a., który przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Spór interpretacyjny, który został usunięty w drodze wykładni dotyczył pojęcia "strony, która nabyła prawo" w postępowaniu o warunki zabudowy. Kwestia ta była na tyle niejednoznaczna, że wymagała wykładni dokonywanej w drodze bogatego orzecznictwa. Orzecznictwo to obecnie jest w zasadzie jednolite i sprowadza się ono do tezy, że zgoda w trybie art. 155 k.p.a. jest wymagana nie tylko ze strony inwestora, ale wszystkich stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym stanowisko to nie było na tyle oczywiste, skoro wystąpiła konieczność wypowiadania się przez NSA, przykładowo wyroki: z 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 820/09, z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 787/09, z 9 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1116/08, z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IIOSK 367/07, z 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 547/06). W orzecznictwie tym jednak, co prawda na poziomie sądu I instancji – pojawiły się wyrok których wskazano, że wymóg uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. dotyczy zgody tych stron postępowania , które nabyły prawo" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., VII SA/Wa 664/09) oraz, iż w wyniku ustalenia warunków zabudowy żadna ze stron poza inwestorem nie nabyła prawa (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2009r., II SA/Rz 596/02). Wyroki te, choć odosobnione, obrazują brak jednoznaczności rozumienia omawianego przepisu. W pełni akceptując stanowisko, że wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji, Sąd stwierdził, że wykładnia przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne i generuje tak bogate orzecznictwo wyjaśniające to pojęcie, oznacza, że w postępowaniu opartym na przesłance rażącego naruszenia prawa, nie poddaje się on oczywistej ocenie. Należy zdaniem Sądu zgodzić się ze skarżącym, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwości różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Tutaj interpretacja dotyczyła kwestii jaki podmiot nabywa prawo wskutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd podkreślił, że gdyby rozpatrywał skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., nie byłoby wątpliwości, że brak zgody którejkolwiek ze stron uzasadniałby uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Tymczasem żadna ze Wspólnot nie wniosła skargi na decyzję Zarządu [...] z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Przedmiotem zaś oceny sądu jest decyzja wydana w trybie nieważności.

W ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie za odmową stwierdzenia nieważności przemawia całokształt sprawy i zbadanie wszystkich elementów podstaw do stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie zmiana decyzji została podyktowana koniecznością techniczną, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględniła obszaru klatki schodowej, która była konieczna do komunikacji nadbudowy. Jednocześnie została ta nadbudowa zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, co nie oznacza, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej. Jednakże legalność zrealizowanej inwestycji została potwierdzona ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy wydaną przez Zarząd [...] w dniu 27 maja 2017 r. Strony postępowania nie zaskarżyły powyższej decyzji w toku zarówno administracyjnym, jak i sądowym. Jako jedna ze stron została wskazana w tamtym postępowaniu Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]. Wspólnota ta -obecnie kwestionująca decyzję zmieniającą - nie zakwestionowała w tamtym postępowaniu zwykłym decyzji ustalającej analogiczne warunki jak kwestionowana decyzja zmieniająca. Decyzja ta – ostateczna - potwierdza, że rozbudowa budynku o klatkę schodową w kształcie wynikającym z decyzji zmieniającej wypełnia wymóg praworządności i jest możliwa do zaakceptowania, jeśli chodzi o jej zgodność z przepisami prawa. Tożsame rozstrzygnięcie bowiem zostało wydane w trybie decyzji w postępowaniu zwykłym. Decyzja zmieniająca nie legalizuje automatycznie wadliwie wydanej decyzji zmieniającej ustalone warunki zabudowy. Decyzja ta nie konwaliduje uchybień dokonanych na etapie prowadzenia postępowania o zmianę decyzji, niemniej jednak nie jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Do stwierdzenia nieważności wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek. W ocenie Sądu nie została spełniona trzecia z przesłanek wymaganych do stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu racje społeczne i ekonomiczne przemawiają za zachowaniem w obrocie prawnym decyzji zmieniającej. Racje te uzasadnione są także tym, że zostało wydane w oparciu o nią pozwolenie na budowę, a inwestycja została zrealizowana. Te indywidualne okoliczności w tej sprawie przemawiają za odmową stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone decyzje naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) –dalej "p.p.s.a." i art. 135 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 i 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2086 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że brak zgody skarżącej kasacyjnie na zmianę decyzji administracyjnej dokonanej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że zrealizowanie inwestycji tj. wybudowanie budynku na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a następnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku, stanowią racje społeczne i ekonomiczne (w istocie stanowią nieodwracane skutki prawne), które nie pozwalają na stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że strona, która nie wnosiła odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może następnie wnosić o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a zaniechanie wniesienia odwołania w zwykłym trybie instancyjnym jest de iure jednoznaczne z aprobatą dla sposobu procedowania przyjętego przez organ administracji publicznej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 i 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że strona nie może wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, skoro nie składała jakichkolwiek odwołań w późniejszych postępowaniach administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy, przy czym w wyniku postępowania o zmianę decyzji o ustalenie warunków zabudowy jak i w późniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakres inwestycji jest zdefiniowany w sposób identyczny;

5) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku poprzez zawarcie w nim sprzecznych stwierdzeń, które nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem z jednej strony Sąd wskazuje, że racje społeczne i ekonomiczne przemawiają za zachowaniem w obrocie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniającej wcześniejszą decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia 3 czerwca 2009 r. ("racje te uzasadnione są tym, że zostało wydane w oparciu o nią pozwolenie na budowę, a inwestycja została zrealizowana"), a jednocześnie w ocenie Sądu "nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej", a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny;

6) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydanie przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z dnia 29 maja 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy przy ul. [...] potwierdza legalność inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] [...] nr [...] z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniającej wcześniejszą decyzję Prezydenta [...] [...] nr [...] z dnia 3 czerwca 2009 r., pomimo tego, że podstawą wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 3 czerwca 2009 r., zmieniona w dniu 20 sierpnia 2012 roku, a nie decyzja nr [...] z dnia 29 maja 2017 r.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że późniejsze wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (tj. decyzji Prezydenta [...] [...] nr [...] z dnia 29 maja 2017 r.) sanuje wszelkie wady wcześniejszej decyzji ustalającej warunki zabudowy (tj. decyzji Prezydenta [...] [...] nr [...] z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] [...] nr [...] z dnia 3 czerwca 2009 r.), skoro zakres inwestycji wynikający z tych decyzji jest analogiczny, chociaż podstawą wydania w roku 2014 decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacji inwestycji była wadliwie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy z roku 2012, a nie, co oczywiste, decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana dopiero w roku 2017.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od spółki M. sp. z o.o. na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Spółka M. wniosła o jej oddalenie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 22 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacji okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej oceny legalności zaskarżonej decyzji było rozstrzygnięcie stwierdzające na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Zarządu [...] [...] z 29 sierpnia 2012 r. nr [...], którą zmieniono w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Zarządu [...] [...] z 3 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...].

Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną w tej sprawie decyzję SKO w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję SKO w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. W motywach tego wyroku, w odniesieniu do przepisu art. 155 k.p.a. Sąd wskazał, iż istniał w przeszłości "spór interpretacyjny, który został usunięty w drodze wykładni dot. pojęcia "strona, która nabyła prawo". Stanowisko to nie było na tyle oczywiste, skoro wystąpiła konieczność wypowiadania się przez NSA. Brak jednoznaczności w tym zakresie, chociaż jak zaznaczył Sąd, zgoda wszystkich stron postępowania jest wymagana na zmianę decyzji, to uznano, że w sposób rażący można naruszyć przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zaś tutaj interpretacja dotyczyła kwestii jaki podmiot nabywa prawa wskutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Aktualnie, jak zaznaczono, takich wątpliwości nie było. Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana decyzji podyktowana została koniecznością techniczną, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała klatki schodowej, która była konieczna do komunikacji nadbudowy. Dodano też, że legalność zrealizowanej inwestycji potwierdziła ostateczna decyzja Zarządu [...] z 27 maja 2017 r. ustalająca warunki zabudowy, tożsama z decyzją zmieniającą, zaś strony nie zaskarżyły tej decyzji, w tym skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...]. Ta decyzja potwierdza, że rozbudowa budynku o klatkę schodową w kształcie wynikającym z decyzji zmieniającej, wypełnia wymóg praworządności. Generalnie uznano, że nie został również spełniony trzeci wymóg nieważności bowiem przesłanka dot. racji społecznych i ekonomicznych przemawia za zachowaniem decyzji zmieniającej w obrocie prawnym.

Stanowisko powyższe jest kwestionowane zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Przy czym w skardze kasacyjnej, w ocenie Sądu odwoławczego, wadliwie powiązano zarzut naruszenia art. 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy art. 156 § 2 k.p.a. (zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako pkt I ppkt 1, 2 i 4) z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a więc normą dot. naruszenia prawa procesowego, gdy tymczasem wskazane wyżej przepisy art. 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy art. 156 § 2 k.p.a. stanowią normy prawa materialnego w ustawie procesowej i dlatego należało powiązać je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako naruszenie prawa materialnego. Jednakże takie wadliwe zakwalifikowanie treści powołanych przepisów prawa materialnego do przepisów prawa procesowego nie stanowi takiego uchybienia, które nie pozwalałoby rozpoznać podniesionych zarzutów, tym bardziej, iż Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej uchylenia kwestionowanych decyzji nie określił w sposób wymagany prawem podstawy prawnej uchylenia wskazując bardzo ogólnie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 bez oznaczenia czy dotyczy to lit. a, b, czy c p.p.s.a. Zatem w realiach tej sprawy uznano, iż w sprawie zarzuty kasacji zamieszczone w jej pkt I ppkt 1, 2 i 4 dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. z art. 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że brak zgody skarżącej kasacyjnie na zmianę decyzji administracyjnej dokonanej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej (zarzut pkt 1 ppkt 1 kasacji).

W tej sprawie podstawowe znaczenie ma to, czy zmiana decyzji Zarządu [...] z 3 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...], dokonana decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. bez zgody stron postępowania, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu odwoławczego, w tej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji o występujących wątpliwościach interpretacyjnych pojęcia "strona która nabyła prawo", jak również tego, że racje społeczne i ekonomiczne przemawiają za zachowaniem o obrocie prawnym decyzji zmieniającej.

Z dyspozycji art. 155 k.p.a. wynika, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą określonej decyzji ostatecznej (tu: decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Należy podkreślić, że decyzja zmieniająca decyzję ustalającą warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym tej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie ww. przepisu - nie może być ona dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., II OSK 787/09; z 26 maja 2015 r., II OSK 2601/13; z 6 marca 2018 r., I OSK 901/16; z 5 lutego 2019 r., II OSK 598/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że istniały wątpliwości interpretacyjne pojęcia "strona która nabyła prawo" a spór interpretacyjny został usunięty w drodze wykładni tej normy powoduje, iż przepis ten nie może zostać naruszony w sposób rażący bowiem była możliwość różnej jego interpretacji, nie może zostać podzielony.

Trzeba na wstępnie zaznaczyć, iż każdy przepis wymaga dokonania wykładni, interpretacji podlega bowiem każda norma prawa. W kontekście art. 155 k.p.a. przyjmowano niespornie, iż o ile w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej, a postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna - patrz wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05; wyrok WSA w warszawie z 11 lipca 2005 r., I SA/Wa 897/04; wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 . Już w orzecznictwie NSA, jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, jednolicie przyjmowano, że "nabycie praw" użyte w art. 154 i art. 155 k.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Nabyciem praw na mocy decyzji jest uzyskanie przez stronę każdej korzyści prawnej wynikającej "z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną ostateczną". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku –patrz wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. IV SA 3205/01.Tak[...] też było z nabyciem prawa przez inwestora w przypadku wydania decyzji Zarządu [...] z 3 czerwca 2009 r. nr [...]

Nie jest także sporne, iż zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 k.p.a. Przepis ten wymaga zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji. Zgoda ta musi być udzielona wyraźnie. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (zob. wyrok SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992/6, poz. 112). Tylko i wyłącznie, jak już wyżej zaznaczono, zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu. W orzecznictwie stwierdzono, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być udzielona wprost i wyraźnie - nie można jej domniemywać (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., IV SA 1714/97; podobnie w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. II GSK 1868/18).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, iż przy zmianie decyzji Zarządu [...] z 3 czerwca 2009 r. nr [...] w trybie art. 155 k.p.a. nie uzyskano zgody stron tego postępowania. Udzielona na etapie postępowania nieważnościowego zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] nie może konwalidować tego braku z chwili wydawania decyzji zmienianej w dniu 29 sierpnia 2012 r. W postępowaniu nieważnościowym oceny zaistnienia wad kwalifikowanych decyzji dokonuje się bowiem według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej a więc w tej sprawie na dzień 29 sierpnia 2012 r. Skoro niezbędnym warunkiem zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to należy podzielić stanowisko SKO w Warszawie, iż w rozpoznawanej sprawie brak zgody stron postępowania zwykłego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją z 3 czerwca 2009 r. nr [...] na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a., co jest przecież kwestionowane, prowadzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to wada kwalifikowana decyzji, uzasadniająca jej eliminację z obrotu prawnego w oparciu o ww. normę.

Niezależnie od powyższego, w ramach oceny rażącego naruszenia prawa kwestionowanej decyzji zmieniającej opartej na przepisie art. 155 k.p.a., zauważyć należy, iż w okolicznościach tej sprawy organ nie miał żadnych podstaw do rozważania możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powodu rozszerzenia przez inwestora zakresu inwestycji poza zakres pierwotny inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W sprawie zakończonej decyzją z dnia 3 czerwca 2009r. nr [...] wniosek dotyczył nadbudowy IV kondygnacyjnej kamienicy w jej części frontowej i oficyny poprzecznej, rozbudowa dotyczyła nadbudowy o dwie kondygnacje części frontowej i trzy kondygnacje oficyny poprzecznej. Z kolei decyzja zmieniająca w trybie 155 k.p.a. dotyczyła rozszerzenia terenu inwestycji o nadbudowę o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy na działce nr [...] Natomiast zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron - patrz wyrok NSA z 27 września 2016 r. II OSK 3160/14.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09 czy wyrok tego Sądu z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Trybu z art. 155 k.p.a. nie można więc traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej, trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2022r., II GSK 2724/21; z 1 lipca 2022 r. II OSK 166/19). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż w żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W realiach tej sprawy decyzja wydana w trybie 155 k.p.a. w sposób niesporny rozszerzyła zakres inwestycji w odniesieniu do sprawy pierwotnej, bowiem już z sentencji decyzji z 29 sierpnia 2012 r. wynika, że zmiana decyzji podstawowej następuje poprzez "rozszerzenie terenu inwestycji o nadbudowę o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy na dz. [...]" a więc jest to ta część inwestycji, która nie jest w granicach sprawy pierwotnej. Stanowi to niewątpliwie kwalifikowane naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze poszerzony zakres inwestycji, niezbędne było w okolicznościach tej sprawy wydanie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej nadbudowy o 3 kondygnacje klatki schodowej w oficynie bocznej kamienicy na dz. [...], co uczyniono dopiero decyzją Zarządu [...] z 27 maja 2017 r. Niemniej jednak okoliczność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego rozszerzenia inwestycji nie wpływa na ocenę decyzji zmieniającej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja ta nie konwaliduje uchybień dokonanych na etapie postępowania o zmianę decyzji - co podkreślił Sąd pierwszej instancji.

Generalnie jednak zdaniem NSA decyzja zmieniająca nie powinna być wydana w tym trybie dla tak określonego żądania zmiany decyzji i do tego bez wymaganej prawem zgody stron postępowania. Stąd słusznie orzekające w sprawie SKO w Warszawie stwierdziło jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa.

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. np. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09). "Rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por.; wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r. III SA 907/00). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Ustalone jest ponadto w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2475/04).

W ocenie NSA, treść przepisu art. 155 k.p.a., wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, jest jasna i nie budzi takich wątpliwości interpretacyjnych, które uzasadniałyby odstąpienie w okolicznościach tej sprawy od stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] W realiach tej sprawy istnieje nie tylko oczywista sprzeczność między treścią przepisu art. 155 k.p.a. a ww. rozstrzygnięciem zmieniającym w sytuacji chociażby niespornego braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji z 2009 r., ale również ze względu na wskazywany wyżej brak podstawy do wydania decyzji zmieniającej dla tak określonego żądania zmiany decyzji - rozszerzającej przecież zakres inwestycji w stosunku do decyzji pierwotnej.

Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji, której nie powinno się w danych okolicznościach w ogóle podejmować w trybie art. 155 k.p.a., ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Poza tym to, że w oparciu o decyzję zmieniającą wydano pozwolenie na budowę a inwestycja została zrealizowana, nie wpływa na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Co do zasady bowiem nie jest wyłączona możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z tego powodu, że w oparciu o tę decyzję zostały wydane decyzje w innych sprawach. W żadnym razie nie można również przyjąć, iż z tego tylko powodu, że w oparciu o kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane inne decyzje, nie można stwierdzić jej nieważności. Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku wskazał, iż wybudowanie obiektu nie powoduje nieodwracanych skutków w tej sprawie, z czym należy się zgodzić. Przy czym o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją (art. 156 § 2 k.p.a.) można mówić wówczas, gdy skutki te nie mogą być zmienione w ramach postępowań administracyjnych, a taka sytuacja nie występuje, gdy w oparciu o decyzję administracyjną została wydana inna decyzja administracyjna albo gdy na podstawie decyzji wykonane zostały określone czynności faktyczne.

Niemniej jednak dokonana zmiana decyzji z 3 czerwca 2009 r. kwestionowaną decyzją w oparciu art. 155 k.p.a. wskazuje na oczywisty brak możliwości zastosowania tego trybu wobec zmiany decyzji podstawowej. W sprawie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią ww. przepisu a rozstrzygnięciem, nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji z 28 sierpnia 2012 r. Zatem SKO wydało w sprawie decyzję odpowiadającą prawu. Natomiast zastosowanie w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. nie było uzasadnione. Skarga kasacyjna podniesionymi usprawiedliwionymi zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit.[...] a p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. słusznie zakwestionowała ten wyrok.

Natomiast w okolicznościach niniejszego postępowania nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 u.p.z.p. skoro nie miał on zastosowania w sprawie, nie był przedmiotem oceny zarówno organu samorządowego jak i Sądu pierwszej instancji. Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12). Dla zwalczania merytorycznego stanowiska Sądu powinny być formułowane inne zarzuty. Właśnie te inne zarzuty w odniesieniu do treści merytorycznej wyroku spowodowały, iż skarga kasacyjna została uwzględniona z przyczyn powyżej wskazanych w tym uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ samorządowy prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy trafnie podejmując rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji z 29 sierpnia 2012 r. nr [...]

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniesiona do Sądu pierwszej instancji jest całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, co dla strony skarżącej kasacyjnie oznacza wyłącznie koszty postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.