Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1532/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2463/12 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Z. kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2463/12, oddalił skargę M. Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2012 r. o nakazaniu skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego przy ul. [...] w W. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] marca 2012 r., powołując się na art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie przez skarżącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. jako przedszkola i nałożył na niego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Uzasadniając postanowienie organ administracji stwierdził, że podczas kontroli budynku [...] października 2009 r. ustalono, iż jednorodzinny budynek mieszkalny został w całości przystosowany do prowadzenia przedszkola. Garaż wyposażono w sprzęt szatni. W kuchni poprzez wykonanie ścianki działowej z płyt kartonowo gipsowych wydzielono tak zwaną część czystą i brudną. Pomieszczenia na pierwszym i drugim piętrze zaadaptowano na sale dydaktyczne. Węzły sanitarne na każdym poziomie przystosowano do potrzeb dzieci. Organ administracji ustalił też, że zmiany sposobu użytkowania nie zgłoszono właściwemu organowi.

Wskazane działanie organ nadzoru budowlanego podjął na skutek interwencji właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy sprzeciwiali się prowadzeniu w domu jednorodzinnym przedszkola.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. ten sam organ administracji, powołując się na art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W., stwierdzając, że nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z [...] marca 2012 r.

Skarżący od decyzji z [...] lipca 2012 r. wniósł odwołanie, w którym twierdził, że w jednorodzinnym budynku mieszkalnym, którego dotyczy sprawa, jest prowadzony punkt przedszkolny, a nie przedszkole i taka sytuacja nie jest równoznaczna ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący podał, że punkt przedszkolny został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz że warunkiem tego wpisu było przedłożenie pozytywnych opinii państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w obiekcie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci. Zdaniem skarżącego pozytywne opinie oznaczają, iż działalność punktu przedszkolnego nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa pożarowego. Skarżący zarzucił też, że organ administracji nie porównał pierwotnego sposobu użytkowania budynku z jego obecnym sposobem użytkowania. Ponadto twierdził, że z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że przy ocenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego istotne są wymogi bezpieczeństwa. W związku z tym wskazał, że organ administracji tej kwestii nie wyjaśnił, zaś w ocenie skarżącego zagrożenia dla bezpieczeństwa nie ma.

Rozpoznając odwołanie skarżącego M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja, którą nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest konsekwencją niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z [...] marca 2012 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził natomiast, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył jednakże, że jego zdaniem podjęcie w budynku mieszkalnym działalności przedszkolnej zmienia niewątpliwie warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego oraz pracy.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 40 § 2 k.p.a., polegające na tym, że organ administracji drugiej instancji swoją decyzję doręczył pełnomocnikowi skarżącego adw. K. N., adresując przesyłkę do "adw. M. Z.",

- art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności i w efekcie ustalenie, że zmieniono sposób użytkowania jednorodzinnego domu mieszkalnego poprzez przeznaczenie go na przedszkole, gdy w rzeczywistości przeznaczono go na punkt przedszkolny,

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności nieporównaniu pierwotnego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W. z obecnym sposobem użytkowania, czyli prowadzeniem punktu przedszkolnego,

- art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione oraz dowodów na jakich się oparł oraz braku uzasadnienia prawnego decyzji,

- art. 8 k.p.a., polegające na tym, że organ administracji w toku postępowania zmienił stanowisko w zakresie oceny, iż uzyskanie pozytywnej opinii państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci oznacza, że nowa działalność nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego,

- art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, mimo że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że przy ocenie czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą m.in. warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkości lub układu obciążeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, przy czym zauważył, że użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, iż oprócz sytuacji wymienionych w ustawie mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym w każdym zatem przypadku na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania szczegółowej oceny, czy samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia, w trybie art. 71 ust. 2 ustawy.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż skoro skarżący podjął w budynku mieszkalnym działalność przedszkolną, to niewątpliwie zmienił warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają dla tego typu obiektów. W konsekwencji uznał, że wymagane było zgłoszenie tej zmiany właściwemu organowi administracji. Sąd pierwszej instancji stanął przy tym na stanowisku, że posiadanie pozytywnych opinii właściwych organów administracji nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Takie bowiem opinie – jak wskazał - mogą ewentualnie stanowić jeden z elementów zgłoszenia. W końcu Sąd ten stwierdził też, że nie ma znaczenia czy prowadzoną działalność będzie się określać jako "przedszkole", czy jako "punkt przedszkolny".

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że nieprawidłowe omyłkowe oznaczenie adresata korespondencji co do nazwiska nie mogło wywołać skutków prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy skoro przesyłka dotarła do właściwego adresata czyli pełnomocnika strony.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie i błędną jego wykładnię, co polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa oraz art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, "będące następstwem oparcia zaskarżonego orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz błędnej interpretacji art. 71 ustawy Prawo budowlane".

Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za ustalony, nieodniesieniu się do zarzutów skargi i argumentów skarżącego oraz na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie porównania pierwotnego sposobu użytkowania budynku, którego dotyczy sprawa, z obecnym sposobem użytkowania z punktu widzenia oddziaływania zmiany na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz na wielkości lub układ obciążeń, a także na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego,

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, przez błędną kontrolę legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie naruszenia art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego, a także przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieobjęcie z urzędu kontrolą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2012 r. i w związku z tym niestwierdzenie, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, polegającym na zastosowaniu tego przepisu, mimo że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, mianowicie art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w jej okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania części jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Skarżący zarzucił, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji jedynie zacytowały art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wyjaśniając z jakiej przyczyny uznają, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego dokonując wykładni powołanego przepisu należało uwzględnić przyświecający ustawodawcy cel jego uchwalenia. Skarżący podkreślał też, że w budynku, którego dotyczy sprawa, od [...] września 2009 r. prowadzony jest punkt przedszkolny, a nie przedszkole. Jego zdaniem ma to istotne znaczenie, gdyż prawo przewiduje inne warunki prowadzenia punktu przedszkolnego i inne warunki prowadzenia przedszkola. Podniósł przy tym, że warunki do prowadzenia punktu przedszkolnego spełnił, czego dowodem jest uzyskanie wpisu w odpowiedniej ewidencji. Warunkami tymi były pozytywne opinie komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz państwowego inspektora sanitarnego. Zdaniem skarżącego uzyskanie tych opinii oznacza, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powołał się przy tym na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury zawarte w piśmie z 26 sierpnia 2008 r.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Uczestnicy postępowania A. M. oraz J. K. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera zasadne podstawy. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), przez błędną wykładnię. Podstawowy błąd w procesie wykładni powołanego przepisu polega, jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, na nieuwzględnieniu celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, której art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zawierający ustawową definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jest istotnym elementem. Uwzględnienie celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest konieczne, gdyż literalne odczytanie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku zgłoszenia zamierzonej zmiany właściwemu organowi administracji. Przede wszystkim jest tak dlatego, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne.

Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem celu regulacji, której ten przepis stanowi istotny element, zauważyć należy, że administracyjna reglamentacja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ogranicza wykonywanie prawa własności, gdyż właściciel nieruchomości nie jest całkowicie swobodny w decydowaniu o sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi zgłosić właściwemu organowi administracji (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego) i następnie dopiero po upływie 30 dni od zgłoszenia może przystąpić do planowanej zmiany lub musi jej zaniechać, jeżeli właściwy organ zgłosi w tym terminie sprzeciw (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego).

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Jednym z ustawowych ograniczeń korzystania z prawa własności jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadnieniem ograniczenia korzystania z prawa własności wynikającego z Prawa budowlanego są wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Instytucja prawna zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma natomiast na celu zapewnienie ochrony tych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Chodzi przede wszystkim o to, aby poprzez niekontrolowaną przez organy administracji zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie doszło do zagrożenia wartości chronionych przepisami Prawa budowlanego. Zatem, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych Prawem budowlanym.

Z powyższego wynika, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane. Tak jest w ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie, co jest niekwestionowane, zmieniono bowiem sposób użytkowania domu jednorodzinnego przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego. Można więc powiedzieć, że nie doszło do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dom jednorodzinny też jest przeznaczony do tego, aby przebywały w nim dzieci i osoby dorosłe, przy czym przez pewien czas, w szczególności w dzień, mogą być to dzieci i dorośli, którzy w tym domu nie mieszkają. Dom jednorodzinny będzie więc nadal użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, jeżeli w dzień przebywać będą w nim dzieci i dorośli w większej liczbie niż typowa dla jednej rodziny, przy czym pobyt ten może być związany z celami zbliżonymi do wychowania przedszkolnego, mianowicie zapewnienie opieki dzieciom w wieku przedszkolnym, których rodzice pracują.

Wychowanie przedszkolne, jak wynika z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), w czasie, w jakim były wydawane w rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne, obejmowało dzieci w wieku od 3 do 6 lat i mogło być realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, czyli m.in. w punkcie przedszkolnym, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. nr 161, poz. 1080 ze zm.). Jak wynika z § 3 powołanego rozporządzenia punkt przedszkolny w określonych warunkach może być prowadzony dla grupy dzieci nie większej niż 25 osób. Z kolei z art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty wynika, że inne formy wychowania przedszkolnego, a więc także punkty przedszkolne, organizuje się dla dzieci w miejscu zamieszkania lub innym możliwie najbliższym miejscu.

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie istotne było to, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegała na urządzeniu w domu jednorodzinnym przedszkola, czy punktu przedszkolnego. Fakt, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadza się do urządzenia punktu przedszkolnego, a nie przedszkola, może wskazywać, że nie jest to zmiana na tyle istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, aby konieczne było uznanie jej za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W niektórych punktach przedszkolnych może bowiem przebywać ograniczona liczba dzieci, a nadto sam ustawodawca zakłada, że powinny one być sytuowane przede wszystkim w miejscu zamieszkania, co wskazuje, iż ustawodawca uznaje, że taki sposób użytkowania obiektu budowlanego nie koliduje istotnie z funkcją mieszkalną.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jest zasadny. Nieuwzględnienie w procesie wykładni celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowodowało, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji sprowadzające się do pominięcia istotnej kwestii, jaką było to, że według skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegała na podjęciu w domu jednorodzinnym działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego, a nie przedszkola.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania w istocie są innym ujęciem zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

NSA uznaje za konieczne odniesienie się także do tezy zawartej w skardze kasacyjnej, a sprowadzającej się do twierdzenia, że skoro uzyskano pozytywne opinie właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu przedszkolnego, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, to nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA uzyskanie tych opinii nie świadczy o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek ich uzyskania związany jest z administracyjną reglamentacją działalności w zakresie oświaty, polegającej w przypadku niepublicznych punktów przedszkolnych przede wszystkim na obowiązku uzyskania wpisu do właściwej ewidencji prowadzonej przez gminę (art. 89a ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Opinie te stanowią potwierdzenie, że obiekt budowlany, w którym ma być prowadzony punkt przedszkolny, spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Nie przesądzają one natomiast o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy, przy czym podstawy te są związane jedynie z naruszeniem prawa materialnego. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 powołanej ustawy uchylił decyzje organów administracji oraz pozostające w granicach rozpoznawanej sprawy postanowienie organu administracji pierwszej instancji z [...] marca 2012 r.

Uchylenie przez NSA także rozstrzygnięć organów administracji powoduje, że sprawa administracyjna będzie ponownie rozpoznana i podczas tego rozpoznania organy administracji ocenią, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem wskazań co do wykładni tego przepisu zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA i konsekwencji tej wykładni, w szczególności konieczności wzięcia pod rozwagę, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego według skarżącego polega na podjęciu w obiekcie budowlanym działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego, a nie przedszkola.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania.