Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 2/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, pkt 8, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 35, art. 36, art. 37, art. 104 par. 1, art. 64 par. 2, art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1/ zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania rozstrzygnięcia w związku z odwołaniem wniesionym przez A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością G. reprezentowane przez radcę prawnego L. P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w sprawie Nr [...] (dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...]), Nr [...] (dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...]) oraz Nr [...] (dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...]). Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniosła o zobowiązanie Kolegium do podjęcia merytorycznego rozpatrzenia oraz zakończenia sprawy w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się orzeczenia.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż trzema pismami z dnia 8 stycznia 2007 r., w sprawach Nr [...], Nr [...] i nr [...]., wniosła o dokonanie określonych zmian w decyzjach administracyjnych Prezydenta Miasta kończących postępowania w wyżej wskazanych sprawach. W wyniku odmowy, strona skarżąca złożył odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które pozostawiło je bez rozpoznania zarzucając stronie nieuzupełnienie braków formalnych, nie wskazując jednak na czym te braki miałyby polegać.

W ocenie skarżącej Spółki nieprawidłowe i niezasadne zaniechanie rozpoznania odwołań skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta stanowi o bezczynności organu administracji publicznej, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zawiadomienia Kolegium nie wskazują, jakie braki formalne uzasadniają pozostawienie wniesionych odwołań bez rozpoznania. W piśmie Kolegium z dnia 4 maja 2007 r., w którym wezwano do uzupełnienia braku formalnego, zawarto informację o "opłaconym pełnomocnictwie". Z tej informacji nie wynika, czy brak formalny dotyczy samego pełnomocnictwa, czy też należnej od niego opłaty skarbowej. Strona skarżąca wskazała, iż przy założeniu, że brak formalny odwołań polegał na niedołączeniu pełnomocnictwa w ogóle, to wówczas brak reakcji pełnomocnika procesowego na wezwanie do uzupełnienia takiego braku formalnego winien był skutkować skierowaniem żądania przez Kolegium do samej strony w celu uzyskania pełnomocnictwa lub potwierdzenia ważności czynności procesowej, jaką jest złożenie odwołania. Wniesienie odwołania obwarowane jest terminem zawitym. Organ administracji publicznej nie może zatem dowolnie decydować o rozpoznaniu lub nierozpoznaniu odwołania wniesionego w imieniu i na rzecz określonej strony. Ewentualny brak pisemnego pełnomocnictwa nie oznacza, że pełnomocnik nie działał w granicach umocowania. W braku uzupełnienia pełnomocnictwa przez samego pełnomocnika procesowego, Kolegium winno uzyskać potwierdzenie skuteczności wniesionych odwołań bezpośrednio u strony sporu. Tylko wówczas gdyby strona – w tym wypadku A Sp. z o.o. - zaprzeczyło skuteczności odwołania w ten sposób, że wskazałoby, iż zostały one wniesione pomimo braku upoważnienia lub z jego przekroczeniem, możliwe byłoby pozostawienie odwołań bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skierowane zostało jedynie do pełnomocnika skarżącego, zaś samo zawiadomienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania również do samej strony. Gdyby działania Kolegium charakteryzowały się systematyką (a nie dowolnością) i ochroną słusznego interesu słabszej strony postępowania administracyjnego, to w trakcie postępowania A Sp. z o.o. zostałoby wezwane do potwierdzenia skuteczności czynności wniesienia odwołania na swoją rzecz i w swoim imieniu. Strona skarżąca wskazała ponadto, że art. 64 § 2 kpa, który Kolegium powołało w treści zawiadomienia z dnia 12 lipca 2007 r., odnosi się jedynie do podań, a nie do odwołań. Organ I instancji, jakim jest Prezydent Miasta, rozpatrzył merytorycznie (choć niewłaściwie) wnioski skarżących również złożone przez tego samego pełnomocnika procesowego, co świadczy o tym, że pełnomocnictwo jest w aktach lub o tym, że organ I instancji ustalił, iż pełnomocnik procesowy jest skutecznie oraz prawidłowo umocowany. Odnosząc się do sytuacji, w której przyczyną pozostawienia odwołań skarżącego bez rozpoznania był brak prawidłowej opłaty od pełnomocnictwa strona skarżąca wskazała, że nie jest to brak formalny uzasadniający zastosowanie art. 64 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż pismem z dnia 2 maja 2007 r. Prezydent Miasta przekazał Kolegium odwołanie skarżącej spółki – reprezentowanej przez radcę prawnego L. P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...] wraz z aktami sprawy.

Następnie, pismem z 4 maja 2007 r. Nr [...],[...],[...] Kolegium działając na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwało osobę reprezentującą A Sp. z o.o. w G., podpisaną pod złożonym pismem (odwołaniem), do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie opłaconego pełnomocnictwa do działania w imieniu wskazanej spółki przed Kolegium w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...], Nr [...], Nr [...], w przedmiocie projektu podziału nieruchomości, informując jednocześnie, iż nieuzupełnienie wskazanego braku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone na wskazany przez wnoszącego adres w dniu 11 maja 2007 r.

W konsekwencji, w związku z nieusunięciem w wyznaczonym terminie wskazanego braku, pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa, pozostawiło bez rozpoznania podanie - odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 2000 r. Nr [...]. Przedmiotowe pismo zostało skutecznie doręczone osobie wnoszącej odwołanie – L. P. na wskazany adres Kancelarii w dniu 19 lipca 2007 r., stronie, w imieniu której występował radca prawny L. P. – A sp. z o.o. oraz Prezydentowi Miasta w dniu 17 lipca 2007 r.

Według Kolegium, na podstawie art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponieważ przepisy prawa procesowego, w tym art. 64 § 2 kpa, nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania, to stwierdzenie pozostawienia podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 kpa i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. W sytuacji niespełniania przez wniesione do organu podanie określonych w przepisach prawa wymogów "zakończenie" czynności organu związanych z "rozpoznaniem" wniesionego do organu podania następuje w formie czynności materialno - technicznej polegającej na stwierdzeniu - w formie dokonanej adnotacji (pisma) - o pozostawieniu podania bez rozpoznania, po uprzednim wezwaniu do usunięcia wskazanego braku w określonym terminie. Kolegium wskazało, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Według SKO, stwierdzając pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] o pozostawieniu podania (odwołania) bez rozpoznania dokonało w istocie stosownej czynności w sprawie i tym samym "zakończyło" tę sprawę odmawiając prawa do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie odwoławczym przed organem II instancji. Brak jest więc przesłanki wskazującej na bezczynność Kolegium w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 2000 r. Nr [...].

W sytuacji, gdyby Sąd potraktował przedmiotową skargę, jako skargę wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. skargę na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa Kolegium stwierdziło, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy, a więc nie mające charakteru ani decyzji, ani postanowień, podejmowane w sprawach indywidualnych (w stosunku do konkretnych podmiotów), dotyczące ich uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpoznania podania (odwołania) stanowi w istocie czynność organu administracji publicznej odmawiającą stwierdzenia stronie praw do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a więc dotyczy bezpośrednio uprawnienia wynikającego z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Z tego też względu czynność pozostawienia odwołania bez rozpoznania należy zaliczyć do kategorii działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie uznanie powoduje w konsekwencji konieczność przyjęcia, iż skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi mogła nastąpić po wyczerpaniu środków prawnych określonych w art. 52 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kolegium wskazało, iż strona skarżąca nie dopełniła wskazanego w cytowanym przepisie warunku dopuszczalności złożenia skargi, gdyż nie dokonała na piśmie wezwania Kolegium do usunięcia sygnalizowanego w skardze naruszenia prawa, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Kolegium podniosło, w sytuacji gdyby Sąd uznał za zasadną i dopuszczalną złożoną skargę, iż do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania do usunięcia ich w ustawowym terminie, należą braki podania odnośnie "innych wymagań wynikających z przepisów szczególnych" (art. 63 § 2 kpa in fine), przez co należy rozumieć wymóg dostarczenia właściwego pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 33 § 3 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Zatem zasadnym jest, by z wezwaniem do usunięcia braku podania (odwołania) w tym zakresie organ administracji publicznej wystąpił bezpośrednio w stosunku do osoby pełnomocnika wnoszącego to podanie (odwołanie). W razie wątpliwości, od mocodawcy można domagać się potwierdzenia pełnomocnictwa, nie zaś legitymowania się pełnomocnictwem. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, jakoby brak pisemnego pełnomocnictwa nie oznaczał, że pełnomocnik nie działał w granicach umocowania Kolegium wskazało, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 kpa), a jej wyrazem na gruncie przepisów dotyczących pełnomocnictwa jest przepis art. 33 § 2 kpa. Według Kolegium przepis art. 64 § 2 kpa odnosi się także do odwołań, gdyż zgodnie z przepisem art. 63 § 1 kpa jako "podania" rozumie się "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Także przywoływany fakt rozpoznania przez organ I instancji wniosku z dnia 8 stycznia 2007 r. nie przesądza o prawidłowości i skuteczności umocowania pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy przed organem odwoławczym. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż nieopłacenie pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu odwoławczym nie może stanowić podstawy do odmowy rozpoznania (pozostawienia bez rozpoznania) takiego podania (odwołania), a to zgodnie z art. 261 § 4 pkt 2 kpa. Wezwanie do złożenia "opłaconego pełnomocnictwa" miało jedynie na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 253 poz. 2532, z późn. zm.).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 stycznia 2008 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie A sp. z o.o. w G. z dnia 22 listopada 2007 r., przez odrębne zarejestrowanie skargi na bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...], skargi na bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...], skargi na bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...].

W niniejszym postępowaniu sądowym rozpoznaje się skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności, Sąd odnosząc się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzucenie skargi, uznaje go za niezasadny.

Jak wynika z akt i niespornych okoliczności sprawy, A sp. z o.o. w G. reprezentowane przez radcę prawnego L. P., wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - za pośrednictwem Prezydenta Miasta odwołanie, w którym domagało się zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...](k. 5 akt administracyjnych II instancji nr [...]). Pismem z dnia 2 maja 2007 r., które wpłynęło do SKO w dniu 4 maja 2007 r., Prezydent Miasta przekazał Kolegium odwołanie skarżącej spółki (k. 1 akt administracyjnych II instancji nr [...]). Następnie, pismem datowanym 4 maja 2007 r. Nr [...], Nr [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało radcę prawnego L. P. jako osobę podpisaną pod złożonym pismem (odwołaniem) do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie opłaconego pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki przed Kolegium w postępowaniu odwoławczym od opisanych wyżej trzech decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 2000 r. Nr [...], wyznaczając termin 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (k. 6 akt administracyjnych II instancji nr [...]). Przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone na wskazany przez wnoszącego adres w dniu 11 maja 2007 r. W związku z nieusunięciem w wyznaczonym terminie wskazanego braku, pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] Kolegium pozostawiło bez rozpoznania podanie - odwołanie od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2007 r. (k. 8 akt administracyjnych j.w.). Przedmiotowe pismo zostało skutecznie doręczone L. P. na wskazany adres Kancelarii w dniu 19 lipca 2007 r. oraz A sp. z o.o. w G. w dniu 18 lipca 2007 r., a także Prezydentowi Miasta w dniu 17 lipca 2007 r. Bezspornym również pozostaje, iż po tej dacie żadne rozstrzygnięcie w sprawie o numerze [...] nie zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydane.

Jak wynika z opisanych okoliczności, sprawa będąca przedmiotem skargi (na bezczynność) dotyczy decyzji administracyjnej (o zmianę decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości). Wskazać należy, że w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uregulowano, że w sytuacji, gdy nie przewidziano środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 bądź bezczynność organów w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wymóg ten jednak dotyczy spraw, w których chodzi o inne, niż wymienione w punktach 1-3 art. 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to natomiast skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.

W orzecznictwie pojawiały się wątpliwości co do formy posługiwania się unormowaniem zawartym w art. 64 kpa. Zostały one wyjaśnione w uchwale III ZP 11/00 składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r. (OSNAPIUS z. 19/2000, poz. 702) o następującym brzmieniu: Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 KPA podania o wszczęciu postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W końcowym fragmencie uzasadnienia tej uchwały podkreślono, że w każdym wypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności - skarga na podstawie art. 17 ustawy o NSA z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy. Zasada ta zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, wywołanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji nie ma podstaw do odrzucenia niniejszej skargi, gdyż nie jest to skarga na "czynność dotyczącą uprawnień strony", jak twierdzi Kolegium, lecz skarga na bezczynność organu w wydaniu decyzji (na skutek nierozpatrzenia odwołania strony).

Bezczynność organu jest stanem ciągłym, w jakim on pozostaje po upływie terminu określonego na załatwienie sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdy bezczynności dopuszcza się organ I instancji, skargę do Sądu można wnieść po spełnieniu warunku zażalenia do organu wyższego stopnia, natomiast przy bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie egzekwuje się tego warunku, gdyż nie ma nad nim organu wyższego stopnia, do którego wnosi się zażalenie, a przewidziane w art. art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej (por. także wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SAB 240/2000). Przytoczyć w tym miejscu można stanowisko potwierdzające dotychczasowe rozważania Sądu, zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/2006 (Baza orzeczeń Lex nr 188512), że "gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze, stronie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, gdyż nie ma w postępowaniu przed tym organem żadnego środka zaskarżenia do zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej".

Kontrolując zatem, w związku z zarzucaną bezczynnością organu odwoławczego, zasadność wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa do występowania przez organem II instancji, a następnie pozostawienie tego pisma bez rozpoznania, Sąd uznał, że nie miało ono usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed organami administracji niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a skierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty (art. 64 § 2 kpa). Zasada powyższa odnosi się również do odwołań (art. 63 § 1 kpa). Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych (vide: akta dołączone do sprawy II SAB/Gd 3/08) znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu 22 grudnia 2000 r. przez reprezentanta skarżącej spółki M. K. radcy prawnemu L. P. o treści następującej: "upoważniam radcę prawnego L. P. z Kancelarii w G., przy ul. [...], do prowadzenia sprawy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dn. 13 grudnia 2000 r." Z kolei wezwania do usunięcia braku formalnego z dnia 4 maja 2007 r. (vide: w aktach administracyjnych II instancji) we wszystkich trzech sprawach zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami z dnia 28 marca 2007 r. są identycznej treści. Zważywszy na to, że w aktach administracyjnych I instancji znajdowało się opisane wyżej pełnomocnictwo, wezwanie to było wadliwe i nieuwzględniało wszystkich okoliczności związanych z ustanowieniem przez skarżącego pełnomocnika.

Stosownie do treści art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Przepis ten, co wynika z jego treści, nie ogranicza zakresu pełnomocnictwa. Zauważyć trzeba, że regulacja prawna w zakresie pełnomocnictwa zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyczerpuje wszystkich kwestii związanych z tą instytucją, stąd co do jego treści materialnej należałoby posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym, zaś co do zasad ustanawiania pełnomocników przez osoby prawne – przepisy ustrojowe regulujące powstanie i działanie tych podmiotów. Z kolei treść przepisów kpa dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Pełnomocnik może być ustanowiony do udziału w jednej lub w kilku czynnościach, może też mieć umocowanie w całym postępowaniu. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że udzielone pełnomocnictwo obejmuje działanie w nieokreślonej konkretnie sprawie dotyczącej oznaczonej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tym samym, ma ono charakter ogólny, lecz związane musi być z oznaczoną decyzją administracyjną. W sposób oczywisty oznacza to również, że pełnomocnictwo upoważnia także do wniesienia odwołania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2427/2001 (Baza orzeczeń Lex nr 149505), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, "ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłączenie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia w określonej instancji musi być wyraźne, gdyż co do zasady należy przyjąć, że pełnomocnictwo udzielone do czynności przed określonym organem administracyjnym obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w tym do wniesienia odwołania od orzeczenia tego organu do organu odwoławczego. Innymi słowy, pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed organem administracji należy rozciągnąć na uprawnienia pełnomocnika do zaskarżenia orzeczenia do organu odwoławczego (wyższej instancji)". Ponieważ wniosek pełnomocnika z dnia 8 stycznia 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, konsekwentnie - złożone wcześniej pełnomocnictwo wywołuje skutki do chwili zakończenia postępowania w tym przedmiocie, przed organem odwoławczym. Nie jest w tej sprawie dla Sądu jasne, czy Kolegium uznało, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu L. P. nie obejmuje reprezentowania spółki przed samorządowym kolegium odwoławczym, czy też uznało, że pełnomocnictwo w ogóle nie zostało złożone, nie zauważając istnienia w aktach I instancji opisanego wyżej pełnomocnictwa. Sądząc z treści odpowiedzi na skargę można wywieść, iż chodzi o drugą możliwość, w każdym jednak z tych przypadków działanie Kolegium, rozpatrującego odwołanie strony, wzywające do złożenia pełnomocnictwa, było w ocenie Sądu wadliwe, naruszając przy tym ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa. Należy przy tym zwrócić uwagę, że jeżeli Kolegium miałoby wątpliwości co do treści i zakresu udzielonego pełnomocnictwa, przy założeniu, że SKO odnotowało jego istnienie, powinno było je wyjaśnić z udziałem strony i tego pełnomocnika, który w imieniu spółki składał wniosek o zmianę decyzji ostatecznej a następnie odwołanie. Akta organu I instancji są wspólne dla trzech spraw z wniosków złożonych przez pełnomocnika skarżącego o zmianę trzech decyzji zatwierdzających projekty podziałów nieruchomości i podlegać one powinny w całości wnikliwej analizie co do stwierdzonego na etapie postępowania odwoławczego braku formalnego. W każdym razie, w treści zawiadomienia o pozostawieniu podania (odwołania) bez rozpoznania konieczne jest dokładne wykazanie zaistnienia przesłanek pozostawienia tego pisma bez rozpoznania, czego nie uczyniło SKO w niniejszej sprawie, naruszając przy tym przepis art. 64 § 2 kpa. W rezultacie wywołało to wątpliwości podniesione w skardze, czy brakiem formalnym jest brak pełnomocnictwa, czy brakiem formalnym jest jego nieopłacenie. Nie wynika wreszcie z treści pisemnego powiadomienia, czy pełnomocnik nie dołączył pełnomocnictwa w postępowaniu przed organem I instancji, czy tylko przed drugą instancją. Powyższe uchybienia i niewyjaśnienie w sposób kompletny i wszechstronny okoliczności sprawy związanych z udzieleniem przez skarżącego pełnomocnictwa radcy prawnemu L. P. przemawiają za oceną, iż wezwanie do usunięcia braku formalnego było błędne a pozostawienie przedmiotowego odwołania bez rozpoznania było czynnością przedwczesną i nieuzasadnioną.

W tym kontekście Sąd przyjął, że dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi odnieść się należy do tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje terminy załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej.

Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 ust. 1 kpa). W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust. 3). Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 ust. 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności sprawy jest niesporne, że miesięczny termin do rozpatrzenia odwołania liczony od daty przedstawienia organowi II instancji akt wraz z odwołaniem upłynął z dniem 3 czerwca 2007 r., a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności.

Podkreślić należy, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. także wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462).

Bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego od załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej, poprzez nierozpatrzenie jej odwołania, do czego jest zobowiązany w myśl obowiązujących przepisów postępowania, powoduje niezałatwienie sprawy terminie. Przy czym wymaga przedtem prawidłowego ustalenia udzielenie przez skarżącą spółkę pełnomocnictwa dla wymienionego wyżej radcy prawnego.

Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności i uznając, że stan bezczynności organu zaistniał, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek złożony przez pełnomocnika procesowego reprezentującego skarżącą, stosownie do przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na wymienione koszty składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100,00 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, w kwocie 357,00 zł.