Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4963/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 - 3 i 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1191/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1191/15, oddalił skargę W.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjny.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

I

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie umorzenia W. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjny, w tym zarówno należności z tytułu składek, jak i odsetek za zwłokę, opłat dodatkowych i kosztów upomnień.

Organ wskazał, że wnioskodawca w okresie od 04 kwietnia 1999 r. do 28 lutego 2002 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie usług budowlanych. Prowadząc działalność gospodarczą nie wywiązał się z ustawowego obowiązku regulowania składek za zatrudnianych przez siebie pracowników. Nieuregulowane należności z tytułu składek zostały objęte egzekucją administracyjną za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w H. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. organ egzekucyjny umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak składników majątkowych oraz wierzytelności, z których możliwe jest prowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej.

W dalszych motywach podniósł, że wnioskodawca pracuje zarobkowo za granicą w Niemczech i uzyskuje z tego tytułu dochody, ponadto posiada majątek nieruchomy - lokal mieszkalny o pow. 48,73 m2 położony w H. (wspólność ustawowa małżeńska z żoną E. B.) nr KW [...]. Na tej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2012 r. została ustanowiona hipoteka przymusowa na rzecz ZUS O/B. w kwocie 80.701,57 zł zabezpieczająca nieopłacone należności z tytułu składek. Nieruchomość ta nie jest obciążona hipotecznie na rzecz innych wierzycieli. Żona W. B. nie jest nigdzie zatrudniona, leczy się w Centrum Zdrowia Psychicznego w Z. z powodu zespołu uzależnienia od alkoholu, posiada gospodarstwo rolne położone w S., które wydzierżawiła. Syn W. B. – S. B. (lat 21) od dnia 14 lipca 2015 r. jest zatrudniony w firmie D. Wnioskodawca nie posiada żadnych zobowiązań z tytułu kredytów bankowych, posiada zaległość z tytułu podatku w kwocie 60 zł. Wnioskodawca nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej.

Jednocześnie organ zaznaczył, że ustalając stan faktyczny ocenił go w oparciu o przesłanki warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm., dalej ustawa lub u.s.u.s.), podnosząc, że z przepisu tego wynika, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie.

Zdaniem organu w przypadku wnioskodawcy sytuacja taka nie zachodzi. Zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych było objęte przymusowym dochodzeniem za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w H. Wprawdzie postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r. organ egzekucyjny umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne powołując się na brak składników majątkowych i wierzytelności mogących być przedmiotem egzekucji, to jednak - w jego ocenie - nie można pominąć tego, że wnioskodawca posiada majątek nieruchomy, z którego możliwe jest ponowne wdrożenie egzekucji. Na należącej do niego (i jego współmałżonki) nieruchomości, tj. lokalu mieszkalnym w H., KW nr [...] ustanowiona została hipoteka przymusowa na rzecz ZUS, która gwarantuje, że objęte nią należności mogą być egzekwowane przez Komornika Sądowego z przedmiotu zabezpieczenia zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości (nawet od ewentualnych nabywców nieruchomości lub przyszłych spadkobierców). Okoliczność, iż nieruchomość ta nie jest obciążona hipotecznie na rzecz innych wierzycieli może gwarantować, iż w przypadku skutecznej egzekucji z nieruchomości - wierzytelności ZUS zostaną zaspokojone. Podkreślił, że pomimo, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne wskutek nieściągalności obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia wierzyciel, czyli ZUS, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej także: ustawa egzekucyjna lub u.p.e.a) ma nie tylko prawo ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. Dodatkowo podniósł, że po umorzeniu przez organ egzekucyjny prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Zakładowi - jako wierzycielowi przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o wyjawienie majątku na podstawie tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Tym samym w ocenie organu brak było podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych dla podjęcia decyzji o umorzeniu ww. należności w oparciu o wyżej zacytowaną podstawę prawną.

Argumentując podkreślił także, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację ustalono, iż źródłem utrzymania wnioskodawcy jest dochód z tytułu pracy dorywczej za granicą, w Niemczech i Włoszech w kwocie 800,00 Euro, tj. około 3.200 zł miesięcznie. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 1.845 zł miesięcznie, zobowiązania z tytułu podatków 60 zł rocznie, tj. 5 zł. miesięcznie. Żona wnioskodawcy nie pracuje, jednak pełnoletni syn S. B., który dotychczas pozostawał na wyłącznym jego utrzymaniu od dnia 14 lipca 2015 r. podjął pracę w firmie D. Z uzyskiwanych dochodów z pracy za granicą w kwocie 3.200 zł netto miesięcznie zatem wnioskodawca utrzymuje tylko siebie i niepracującą żonę. Osiągany dochód przekracza znacznie wartość minimum egzystencji, które w roku 2014 dla dwuosobowej rodziny w Polsce zostało określone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę 913,63 zł oraz znacznie przekracza wartość minimum socjalnego określonego przez ten Instytut, które w roku 2014 zostało ustalone na kwotę 1.744,02 zł.

W konkluzji organ stwierdził, że z analizy dochodów i wydatków wnioskodawcy wynika, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna, jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie jest on w stanie uregulować nieopłaconych należności z tytułu składek, odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty oraz kosztów upomnienia. Spłata zadłużenia nie powinna wpłynąć znaczne na pogorszenie tej sytuacji. Spłata taka nie musi bowiem nastąpić jednorazowo, ale może być złożona na raty, dostosowane do możliwości płatniczych, przy czym należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie podlegają ulgom. Układ ratalny jest korzystną formą spłaty zadłużenia, gdyż z dniem jego zawarcia zatrzymuje się naliczanie dalszych odsetek za zwłokę, oraz przez okres jego spłaty Zakład nie prowadzi w stosunku do żądnych należności czynności egzekucyjnych.

Na zakończenie zaznaczył, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą i podlegająca ubezpieczeniom z tego tytułu musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ zgodnie z art. 46 i 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik ma obowiązek regulować składki na ubezpieczenia społeczne w obowiązującym terminie, jak i obowiązującej wysokości. Działalność gospodarcza jest działalnością o charakterze profesjonalnym, prowadzoną na własne ryzyko, które ponosi zawsze osoba prowadząca tę działalność. To właśnie płatnik powinien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań z tytułu składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne jest przede wszystkim realizacja świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego (art. 51, 52 i 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Dlatego też ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt 1191/15 stwierdził, że była ona nieuzasadniona.

Wskazał, że zgodnie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wskazanych w ust. 3. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. W sytuacji, gdy nie występuje całkowita nieściągalność składek, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie umorzenia należności ZUS.

W ocenie Sądu I instancji ZUS prawidłowo ustalił, że wobec skarżącego nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo rozważył zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s., czyli okoliczności związanych z wystąpieniem przesłanki całkowitej nieściągalności, ale i wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W tym zakresie, jak podniósł, ustawodawca posłużył się tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że nawet po stwierdzeniu istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnej oceny tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi.

Ponadto WSA stwierdził także, że organ poddał twierdzenia i dowody przedstawione w sprawie wnikliwej analizie i wyprowadził z nich prawidłowe wnioski. Zdaniem WSA ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. W ocenie Sądu I instancji skarżący, co do zasady, nie mógł zostać określony, jako osoba uboga, bowiem zaspokaja swoje potrzeby bytowe, i nie można uznać, aby było to dokonywane na niskim poziomie. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje osoba fizyczna jest dobrem majątkowym o szczególnym znaczeniu. Jednakże stwierdził, że jest to składnik majątkowy podlegający egzekucji, z którego egzekucja, w tym także egzekucja administracyjna, może być prowadzona. Żaden przepis ustawy nie wyłącza bowiem spod egzekucji, w tym także i egzekucji administracyjnej, lokali mieszkalnych zamieszkałych przez osoby fizyczne. Tym samym też, wbrew odmiennym zarzutom skargi, uznał, że przysługujący skarżącemu lokal mieszkalny jest składnikiem majątkowym, z którego można prowadzić egzekucje. W przedmiotowej sprawie, taki właśnie charakter przedmiotowego lokalu jako składnika majątkowego, z którego można prowadzić egzekucję, dodatkowo podkreśla fakt, że na lokalu tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustanowił hipotekę, która zabezpiecza należności objęte wnioskiem o umorzenie. Z tych też względów już fakt przysługiwania skarżącemu własności nieruchomości - jak stwierdził - jest wystarczający do uznania, że posiada on majątek, z którego można prowadzić egzekucję.

W konkluzji, WSA wskazał, że jak wynika tak z twierdzeń samego skarżącego, jak i ustaleń organu oraz akt egzekucyjnych nadesłanych na wezwanie Sądu, Naczelnik Urzędu Skarbowego w H. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z wniosku wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeciwko skarżącemu. W ocenie Sądu nie oznacza to jednakże, że tym samym spełniona została również przesłanka całkowitej nieściągalności należności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Niewątpliwie gdyby przesłankę określoną w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. utożsamiać z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego musiałoby to prowadzić do uznania, że tym samym spełniona została również przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W takiej sytuacji nie można by jednocześnie przyjmować, że zachodzi podstawa do umorzenia należności z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy oraz, że skarżący posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję albowiem prowadziłoby to do wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczył uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z powyższego wynika zatem, że do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przypadku czynności w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w tym przedmiocie orzeczeni musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Niejako na marginesie wyraził przy tym ocenę, że nawet gdyby uznać, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. została formalnie spełniona to i tak na gruncie ustaleń dokonanych przez organ wydaną decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu składek uznać należałoby za decyzję legalną, wydaną w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania i przysługującego organowi uznania administracyjnego. Ocenę taką uzasadniałby okoliczności wskazywane przez organ, a dotyczące tego, że skarżący pracuje za granicą osiągając dochód w kwocie około 800 Euro, że posiada nieruchomość - lokal mieszkalny położony w H. przy ul. K. [...] oraz ruchomości, w tym dwa samochody osobowe, jak też to, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Brak byłoby także podstaw do upatrywania podstaw w umorzeniu należności jedynie w tym, że objęte wnioskiem o umorzenie należności mają charakter uboczny. Zasadniczą część tych należności stanowią odsetki od nieuiszczonych w terminie składek. Powstanie tych należności jest więc prostą konsekwencją nie uiszczenia przez skarżącego należnych składek w terminie. Ich wymagalność wynika z przepisów obowiązującego prawa. Brak jest więc podstaw do przyznawania im pomniejszego, czy też wręcz pomijalnego charakteru, jedynie z uwagi na to, że są to świadczenia uboczne w stosunku do składek z ubezpieczenia społecznego.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1191/15, wniósł W. B. reprezentowany przez pełnomocnika.

Autor skargi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędną jego wykładnię wynikającą ze stwierdzenia, że wobec W. B. nie zachodzi całkowita nieściągalność składek w sytuacji gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego w H. stwierdził postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego brak majątku skarżącego z którego można by prowadzić egzekucję i według niego jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego stanowiących przekroczenie granic uznania administracyjnego z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przejawiającego się:

a) brakiem dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego i nierozpatrzeniem w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie sytuacji majątkowej zobowiązanego, polegającej na braku szczegółowej analizy przychodów i wydatków, braku oceny zdolności do poniesienia obciążenia z tytułu zaległości składkowych, skutków opłacenia tych należności, z uwzględnieniem ich wysokości w relacji do wartości osiąganych dochodów i wydatków skarżącego w Niemczech,

b) brakiem należytego przekonywującego uzasadnienia przez organ odmowy umorzenia ze wskazaniem obiektywnych zindywidualizowanych kryteriów zgodnych z powszechnie akceptowana hierarchią wartości bez uwzględnienia słusznego i uzasadnionego interesu skarżącego i wykazania, że przeciwko pozytywnemu załatwieniu jego wniosku przemawiał należycie umotywowany interes publiczny,

c) niewyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego sprzecznie z art. 106 § 3 p.p.s.a., w tym nie uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego z dokumentów (akt sprawy egzekucyjnej) przy przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów wynikające ze stwierdzenia, iż nie zachodzi podstawa do umorzenia nieściągniętych składek na ubezpieczenie społeczne albowiem skarżący posiada majątek w postaci mieszkania i dwóch samochodów z którego można prowadzić skuteczną egzekucję mimo, że twierdzenie to nie znajduje poparcia w zebranym materiale dowodowym.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Rozpoznawana skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 a), b) i c) petitum skargi) oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej z uwagi na sposób ich redakcji powinny być rozpoznane łącznie bowiem w istocie wraz z uzasadnieniem skargi sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż brak jest podstaw do umorzenia objętych wnioskiem strony skarżącej należności względem ZUS. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał właściwej oceny legalności decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie umorzenia W. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarancyjny. w tym zarówno należności z tytułu składek, jak i odsetek za zwłokę, opłat dodatkowych i kosztów upomnień.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 77, 11, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. oraz 106 § 3, sformułowane w pkt 2 a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej oraz art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji skutkowało oddaleniem skargi, pomimo braku ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego i pominięcia w tych ramach ustaleń dokonanych przez organ egzekucyjny, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w H., które skutkowały jego umorzeniem mocą postanowienia tegoż organu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].

Kasator wyeksponował, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w H. postanowieniem o umorzeniu wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego w sprawie z nr [...] stwierdził - "brak jest składników majątkowych i wierzytelności z których możliwe jest prowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej". Okoliczność ta jego zadaniem winna być decydująca w ocenie zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności. W tym kontekście kasator stwierdził, że niewątpliwym winno więc być uznanie, że została wyczerpana definicja "całkowitej nieściągalności" w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także - przy stwierdzeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w H., że wierzyciel nie uzyska kwot na pokrycie wydatków egzekucyjnych - przesłanka z art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

W jego opinii odmienna interpretacja tego przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprowadzający się do przyjęcia, że mimo umorzenia przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego istnieje wobec niego majątek nadający się do egzekucji i w związku z tym zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia całkowitej nieściągalności określona w omawianych przepisach prowadzi do oczywistego wniosku, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy na wstępie podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo skontrolował, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Wprawdzie jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, to już niewłaściwie odnosi to do przedmiotowej sprawy, ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych - na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - obarczony był obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek, co zebranych których strona nie dowodzi odmiennie, li tylko odmiennie je interpretuje wywodząc przy tym odmiennie od organu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13, którego argumenty skład orzekający w pełni akceptuje i podziela.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że skoro w stosunku do skarżącego organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne wobec braku składników majątkowych oraz wierzytelności, z których możliwe jest prowadzenie egzekucji administracyjnej, to organ - a w ślad za nim Sąd I instancji uznając zaskarżone rozstrzygniecie za prawidłowe - naruszył powoływane przepisy k.p.a. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, skarżący posiada majątek nieruchomy i stałe dochody osiągane z tytułu świadczonej pracy poza granicami RP.

Ponadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor pomija, że organ podejmując zaskarżoną decyzję oceniał cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność nie uwzględnienia podstaw i przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec niedołączenia do akt postępowania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony skarżącej, jest bezpodstawna w sytuacji gdy zarówno organ, jak i Sąd I instancji odniosły się do motywów, które przytoczone zostały w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w H. z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie zgromadzonych przez ten organ dowodów. Okoliczność ta była jedną z wielu przesłanek, które w toku postępowania zostały wzięte pod uwagę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych przez kasatora przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji finansowej skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Poczynione przez ZUS ustalenia oraz ich ocena znajdują zaś swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji. Zatem na obecnym etapie postępowania nie ma konieczności powtarzania całej obszernej argumentacji organu słusznie zaakceptowanej przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji badając legalność wydanej decyzji uznaniowej trafnie zdaniem NSA uznał, że żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony. Z uwagi na wyjątkowy charakter należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, który powoduje, że do umorzenia może i powinno dojść w szczególnych wypadkach, prowadzący postępowanie organ rzetelnie i wnikliwie dokonał analizy okoliczności, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji uznając, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym argumentem do umorzenia należności, bowiem skarżący nie wykazał, że spłata zadłużenia pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Jak wynika z poczynionych przez ZUS ustaleń, które uwypuklił Sąd I instancji, skarżący poza nieruchomością lokalem mieszkalnym położonym w H. przy ul. K. [...], na której ZUS ustanowił hipotekę, zabezpieczając tym samym należności objęte wnioskiem o umorzenie, osiąga dochody z pracy za granicą w kwocie około 800 Euro, oraz posiada inne składniki ruchome, w postaci dwóch samochodów osobowych, a także nie posiada na utrzymaniu małoletnich członków rodziny. Syn S. B. (lat 21) od dnia 14 lipca 2015 r. jest zatrudniony, a tym samym utrzymuje się samodzielnie. Żona strony skarżącej wprawdzie nie jest nigdzie zatrudniona, jest leczona w Centrum Zdrowia Psychicznego w Z. z powodu zespołu uzależnienia od alkoholu, to jednakże posiada nieruchomości gruntowe, tj. gospodarstwo rolne położone w S., które wydzierżawia. Wnioskodawca nie posiada żadnych zobowiązań z tytułu kredytów bankowych, posiada zaległość z tytułu podatku w kwocie 60,00zł. Nie korzysta także z żadnych form pomocy społecznej.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że skarżący zaspokaja swoje potrzeby bytowe na poziome, który jest nieosiągalny dla osób żyjących w ubóstwie, przez które należy rozumieć sytuację cechująca się niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie ocenia poprawność ustaleń organów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również dowolności w stwierdzeniu Sądu I instancji, że sytuacja skarżącego nie musi mieć charakteru trwałego i może ulec zmianie. Skarżący dalej aktywnie wykonuje, (świadczy) pracę zarobkową. Osiągając stały i systematyczny dochód ma zatem możliwości uzyskania w przyszłości środków na spłatę zadłużenia. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że oceny występowania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dokonuje się w oparciu o wszelkie dostępne dowody, które pozwalają stwierdzić, czy wnioskujący o umorzenie "rokuje" spłatę w przyszłości swoich zobowiązań czy też nie, mając na uwadze konieczność ochrony interesu publicznego w tego rodzaju sprawach (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK 553/15).

Skarżący nie wykazał również, że jego stan zdrowia uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej, wprost przeciwnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie podważył prawidłowości ustaleń faktycznych. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do polemiki z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organ administracji i w pełni zaakceptowaną przez Sąd I instancji, nie wykazując jednocześnie, że uregulowanie należności ubezpieczeniowych doprowadzi do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5 i 6 u.o.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnie, także należy je uznać za niezasadne.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, czego właściwie nie uczynił.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, zawiera zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego ale ich uzasadnienie wskazuje, że jej autor kwestionuje ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że nie można uzasadniać naruszenia prawa materialnego okolicznościami wskazującymi na kwestionowanie ustaleń faktycznych, bowiem próba zwalczania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia może być dokonywana wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt I GSK 186/13, wyrok NSA z dnia 04 listopada 2014 r. sygn. akt I GSK 824/13).

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5 i 6 i ust. 3a u.s.u.s. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1694/14; 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 217/12). W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone".

Z kolei, jak słusznie Sąd I instancji, zaakceptował stanowisko organu rentowego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano wyjątek w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania albowiem dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. W konsekwencji też przewidziana w przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika. Okoliczność ta wymaga li tylko zauważenia z uwagi na stanowisko strony skarżącej prezentowane w skardze i eksponowane przez Sąd I instancji, jednakże nie stanowiące w istocie zarzutu.

Na marginesie należy dodać, że organ pouczył skarżącego, że zmiana jego sytuacji życiowej, i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem przymiot powagi rzeczy osądzonej res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej).

Podsumowując należy także podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. ZUS obok interesu strony ma obowiązek, dbając o stan finansów emerytalno-rentowych, uwzględnienia także interesu publicznego. Dlatego też organ musi każdorazowo ważyć zasadność wniosku. Zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie uznał, że na chwilę orzekania taka wyjątkowa sytuacja w stosunku do skarżącego nie zachodzi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).