Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1256/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.1e, art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, aert. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją wydaną dnia [...] października 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania W. O. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0190 ha (obr. 42 [...] ark. 7) przejętą pod drogę gminną - ul. [...] w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę dróg gminnych: ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do planowanego przedłużenia ul. [...]),ul. [...] (od planowanego przedłużenia ul. [...] do ul. [...]), ul. [...] (od km+000 do km 0+283), łącznika ul. [...] i ul. [...], ul. [...] (od km 0+000 do łącznika ul. [...] i ul. [...]) oraz ul. [...] (od łącznika ul. [...] i ul. [...] do ul. [...]) wraz z budową schodów terenowych pomiędzy ul. [...], a ul. [...] oraz budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia drogowego, budową kanału technologicznego, przebudową sieci elektroenergetycznych, sieci wodociągowej, sieci ciepłowniczej, sieci gazowej, sieci teletechnicznej (znak: [...]). Decyzja Prezydenta Miasta L. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] września 2014r., znak: IF [...]

Decyzją tą zatwierdzono również podział nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym podział stanowiącej własność W. O. (dalej: skarżąca) działki nr [...] o powierzchni 0,1453 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,0190 ha i nr [...] o powierzchni 0,1263 ha.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej za opisaną działkę nr [...].

W odwołaniu od omawianej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ – wbrew przepisom prawa – nie przyznał jej dodatkowego wynagrodzenia za dobrowolne wydanie inwestorowi działki.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko w niej zawarte. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, co potwierdza pismo Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] marca 2015 r., nie zaistniały przesłanki, aby podwyższyć należne skarżącej odszkodowanie o przewidziany w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej także: "specustawa") tzw. bonus z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi, w wymiarze 5% jej wartości. Skarżąca nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosła skargę do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 613/16 uchylił decyzję Wojewody. W ocenie Sądu orzeczenie o odmowie przyznania zwiększenia odszkodowania z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości nie zostało oparte na wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Sąd wskazał, że organ odwoławczy uchylił się od ustalenia w jakiej dacie doszło do wydania nieruchomości. Organ zobowiązany był przy tym w ocenie Sądu do ustalenia w jaki sposób inwestor dokonał przejęcia wywłaszczonego terenu, czy sporządzono z tego stosowny protokół jeżeli tego nie dokonano to z jakich przyczyn, czy strona w jakikolwiek sposób czyniła temu przeszkody faktyczne i czy ewentualnie w sprawie prowadzona była egzekucja w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uzyskał od Zarządu Dróg i Mostów w L. informację, że wejście inwestora na nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] nastąpiło z chwilą przekazania placu budowy w dniu [...] marca 2015 r., a inwestor nie napotkał trudności z wykonywaniem prac na ww. działce.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ odwoławczy przesłuchał skarżącą na okoliczność wydania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. W odpowiedzi na pytanie: "Czy w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji informowała Pani inwestora lub zarządcę drogi o wydaniu nieruchomości (telefonicznie, pisemnie, korespondencyjnie, drogą elektroniczną)?" skarżąca wyjaśniła, że przeprowadziła rozmowę z budowlańcami, w której zezwoliła na zajęcie jej nieruchomości tj. działki nr [...], demontaż ogrodzenia i korzystanie z działki na potrzeby budowy. Nadto, skarżąca zezwoliła na przejazd przez niewywłaszczoną działkę nr [...]. Skarżąca nie była w stanie podać dokładnej daty przekazania informacji i podkreśliła, że o chęci wydania nieruchomości powiadomiła ustanie pracowników budowy.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. zarządca drogi przekazał, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej, że właścicielka nieruchomości informowała inwestora w terminie o fakcie wydania nieruchomości do jego dyspozycji. W załączeniu do pisma przesłano protokół przekazania placu budowy z dnia [...] marca 2015 r.

Organ odwoławczy uzupełnił materiał sprawy o zawiadomienie z dnia [...] lipca 2014 r. o wydaniu przez Prezydenta Miasta L. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi gminnej - ul. [...] w L., wraz z dowodem doręczenia zawiadomienia skarżacej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że była właścicielka nieruchomości zawiadomienie odebrała dnia [...] lipca 2014 r.

W niniejszej sprawie podstawę orzeczenia przez organ I instancji o odszkodowaniu stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który wartość rynkową nieruchomości określił na kwotę [...]zł. Organ podnosi, że z akt sprawy wynika, że decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W takiej sytuacji podstawą przyznania ewentualnego bonusu z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości jest art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy.

Ponadto organ wyjaśnia, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu omawianego przepisu należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Wydanie nieruchomości, może nastąpić nie tylko w formie wyraźnej, lecz także w formie konkludentnej, przez zachowanie się dotychczasowych właścicieli, którzy nie czynią przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi.

Zdaniem organu odwoławczego materiał sprawy nie pozwala stwierdzić, że właścicielka nieruchomości, w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o wydaniu przez Prezydenta Miasta L. decyzji nr [...] tj. do dnia [...] sierpnia 2014 r., oświadczyła inwestorowi wolę wydania nieruchomości. Jak wyjaśniła skarżąca, zgodę na zajęcie działki nr [...] obejmującej pozwolenie na demontaż ogrodzenia i korzystanie z niej w czasie robót zgłosiła podczas rozmowy z pracownikami budowy. Ponadto, skarżąca zezwolić miała również na przejazd przez niewywłaszczoną część nieruchomości, stanowiącą działkę nr [...]. Nie odmawiając wiarygodności tym twierdzeniom, organ wskazał, że z protokołu przekazania placu budowy inwestycji obejmującej m.in. budowę drogi gminnej - ul. [...] w L., pod którą to drogę wywłaszczona była działka skarżącej, wynika że wejście wykonawcy robót na wywłaszczony grunt i rozpoczęcie prac nastąpiło dopiero [...] marca 2015 r., a więc osiem miesięcy od otrzymania przez stronę zawiadomienia. Przekazanie informacji pracownikom budowy nie mogło zatem nastąpić z zachowaniem 30-dniowego terminu, przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy. Jednocześnie z akt postępowania (pismo Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] września 2017 r.), w tym zeznań samej skarżącej, nie wynika aby w inny sposób, przed upływem terminu zawiadamiała inwestora o chęci udostępnienia nieruchomości.

Niezależnie od okoliczności, strona zainteresowana uzyskaniem podwyższonego odszkodowania powinna podjąć, z zachowaniem wymaganego terminu, działania w celu wydania nieruchomości inwestorowi i umożliwienia mu korzystania z niej w sposób właścicielski, co dowodzone może być wszelkimi środkami dowodowymi. W opinii organu, w braku takich działań nie było podstaw, aby wynagradzać stronę, która z mocy art. 12 ust. 6 specustawy zachowywała uprawnienie do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości do upływu terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy tj. terminu wydania nieruchomości, który wynosił w rozpoznawanej sprawie 120 dni licząc od daty ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie zasad wynikających z art. 6 w zw. z art. 8, art. 9 oraz z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy poprzez błędną wykładnię i nie zwiększenie odszkodowania o 5% z uwagi na dobrowolne wydanie przedmiotowych nieruchomości.

Skarżąca podnosła, że nigdy nie czyniła żadnych przeszkód w przejęciu nieruchomości. Nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta [...] o przejęciu jej nieruchomości pod drogę gminną. Nie składała żadnych zastrzeżeń. Od otrzymania zawiadomienia nie czyniła jakichkolwiek utrudnień w przejęciu jej nieruchomości. To w jakiej dacie nastąpiło sporządzenie protokołu oraz rozpoczęcie inwestycji nie było od niej w żaden sposób zależne ani z nią konsultowane. Skarżąca z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności spodziewała się, że budowa rozpocznie się niezwłocznie, podkreśla również okoliczność, że inwestor rozpoczynając inwestycję traktował działkę jako dobrowolnie wydaną jeszcze przed ustną rozmową ze skarżącą. W innym wypadku jeszcze przed rozpoczęciem robót konieczne byłoby wszczęcie egzekucji administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Dodatkowo skarżąca podnosi, że po wydaniu decyzji, urzędnicy przez wiele tygodni nie podejmowali jakichkolwiek działań. W szczególności, pomimo podpisania stosownych umów i związania Gminy terminami, nie wszczynano jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie przymuszenia do wydania nieruchomości. Tymczasem, pomimo zbliżającego się terminu rozpoczęcia budowy, urzędnicy nie podejmowali jakichkolwiek działań w celu przymusowego odebrania nieruchomości.

W opinii skarżącej podkreślenia wymaga, że nie istnieje jakikolwiek norma (a w szczególności nie da się jej odnaleźć w art. 18 ust. 1e specustawy), z której wynikałby obowiązek wydania nieruchomości w określony sposób. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołuje orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 890/16, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 374/13; wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Rz 643/15.

Skarżąca podnosi, że samo odniesienie się przez organ do istnienia protokołu zdawczo odbiorczego — braku jego sporządzenia — nie może stanowić o wystarczającym ustaleniu istotnych faktów. Mogłoby to mieć znacznie, o ile z okoliczności sprawy wynikałoby, że strony, wydające nieruchomość, uchylały się od proponowanych czynności w danym zakresie. Trudno z kolei osobie fizycznej, nieprowadzącej zawodowo działalności w zakresie obrotu nieruchomościami, czynić zarzut, że nie doprowadziła do czynności na gruncie, potwierdzających wydanie na rzecz profesjonalnego podmiotu — inwestora, działającego w imieniu Skarbu Państwa. W jej ocenie, wystarczającym uzewnętrznieniem woli jest jednostronne zadeklarowanie chęci wydania nieruchomości, natomiast dalsze czynności techniczne — np. w postaci zaproponowania terminu protokolarnego wydania, należą do podmiotu profesjonalnego. Dopiero ujawnione stwarzanie przeszkód dla przejęcia nieruchomości, wobec złożonej równocześnie deklaracji woli jej wydania, może stanowić przesłankę dla zakwestionowania, faktu rzeczywistego wydania nieruchomości.

Niezrozumiałe są, jak zarzucono w skardze, w świetle art. 18 ust. 1e specustawy, twierdzenia Wojewody, co do braku informacji o gotowości jej wydania przez złożenie stosownego oświadczenia oraz spisania odpowiedniego protokołu w sprawie przejęcie nieruchomości. Skarżąca podkreśla, że powołany przepis nie ustala ściśle określonej formuły wyrażenia przez byłego właściciela woli przekazania nieruchomości, a z pewnością nie wymaga od niego takiego zachowania, o którym pisze w swej decyzji organ odwoławczy. Niewątpliwie zaś w niniejszej sprawie dotychczasowa posiadaczka zrezygnowała z posiadania i ujawniła to zarówno wobec pracowników Gminy, jak i inwestora. Stąd niezgodna z prawem jest, w jej ocenie, odmowa wypłaty odszkodowania powiększonego o 5% z powodu braku odpowiedniego wniosku właścicieli nieruchomości w 30- dniowym terminie, a także z braku protokołu przekazania tejże nieruchomości. Takie działania nie znajdują żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa i stanowią jednocześnie naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którymi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. Skoro przepisy, regulujące kwestię powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, nie przewidują wskazanych wyżej obowiązków, to wnosić należy, iż ustawodawca przewidział w tym zakresie stosowanie rozwiązań ogólnych. Tym samym, organy administracji publicznej nie mogą przypisywać sobie w tym zakresie funkcji prawodawczej, uszczegółowiając materię ustawową. Podsumowując, reguły wypracowane przez organ administracji, polegające na konieczności złożenia wniosku i sporządzeniu protokołu wydania nieruchomości, zakładają konieczność współdziałania organu administracji, co oznacza, iż zakładają, iż możliwość skorzystania z "premii" przewidzianej w art. 18 ust. 1e specustawy, uzależniona jest od współdziałania zarządcy, na co nie ma wpływu właściciel. Tym samym, także do art. 18 ust. 1e specustawy, należy stosować ogólne reguły przeniesienia posiadania, wypracowane na gruncie prawa cywilnego.

Dodatkowo, powołując się na art. 9 k.p.a. skarżąca podnosi, że organ I instancji miał obowiązek pouczenia byłych właścicieli nieruchomości o przysługującym im uprawnieniu, wynikającym z art. 18 ust. 1e specustawy, lecz z obowiązku tego nie wywiązał się. Organy mają, w opinii skarżącej obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącej o treści art. 18 ust. 1e w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p., jak również - znając i akceptując istniejącą praktykę stosowania powyższej regulacji - nie zwrócił uwagi skarżącej na możliwy wpływ jej zachowań (działań lub zaniechań) w zakresie dalszego dysponowania nieruchomością na wysokość należnego jej odszkodowania. Organ nie wskazał też w jakikolwiek sposób jak skarżąca ma manifestować swoją wolę, aby dla organu było czytelne, iż chce wydać nieruchomość w celu uzyskania dopłaty. Jeśli więc nawet organy przyjęły niekorzystną dla skarżącej wersję wykładni art. 18 ust. 1e u.i.d.p. i uznały, że powinna ona podjąć aktywne działania w celu wyraźnego zamanifestowania woli niezwłocznego wydania nieruchomości, a jednocześnie same nie poinformowały skarżącej o możliwości podjęcia tego rodzaju działań oraz o skutkach braku ich podjęcia, to tego rodzaju zachowania organów muszą zostać ocenione w świetle zasady ogólnej informowania z art. 9 k.p.a. Należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne wyciąganie przez organy negatywnych dla skarżącego konsekwencji prawnych wynikających ze stosowanej w sprawie regulacji materialnoprawnej (np. brak nabycia uprawnień do dodatkowego świadczenia), które są następstwem uchybienia obowiązkom wynikającym z art. 9 k.p.a.

Skarżąca dodatkowo podniosła, że Wojewoda w tożsamym stanie faktycznym, dotyczącym sąsiedniej działki w decyzji o sygnaturze [...] dokonał zupełnie odmiennej oceny dowodów i faktów oraz rozbieżnej wykładni art. 18 ust. 1e specustawy, a dodatkowo zaznaczył, że organ I instancji miał obowiązek pouczenia byłych właścicieli o przysługujących im uprawnieniach.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r., sąd postanowił uwzględnić wniosek zawarty w skardze i dopuścić na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." dowód z akt sprawy oznaczonej sygn. [...] z [...] stycznia 2016r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 p.p.s.a., normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej także: "specustawa").

W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęta jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...], której przedmiotem jest wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], przejętą na potrzeby budowy drogi gminnej na własność Gminy L. w zakresie, w jakim nie uwzględniono zaistnienia przesłanki do zwiększenia tego odszkodowania o 5% jego wysokości.

Wymaga podkreślenia, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...] wydanym na skutek wniesienia skargi przez W. O.. W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 P.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347).

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd pozostawał zatem związany oceną prawną, w której organ odwoławczy uchylił się od ustalenia niezwykle istotnej – z uwagi na przedmiot sporu w niniejszej sprawie – okoliczności, a mianowicie, nie wyjaśnił, w jakiej dacie doszło do wydania nieruchomości. Trzeba podkreślić, że w prawomocnym wyroku II SA/Lu 613/16 Sąd skoncentrował się na tym, że organ zobowiązany był do ustalenia, w jaki sposób inwestor dokonał przejęcia wywłaszczonego terenu, czy sporządzono z tego stosowny protokół, jeżeli tego nie dokonano to z jakich przyczyn, czy strona była wzywana do dobrowolnego wydania nieruchomości, czy w jakikolwiek sposób czyniła temu przeszkody faktyczne i czy ewentualnie w sprawie prowadzona była egzekucja w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).

Stosując się do wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku, w kontrolowanej sprawie, ponownie prowadząc postępowanie, Wojewoda uzyskał od Zarządu Dróg i Mostów w L. informację, że wejście inwestora na nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] nastąpiło z chwilą przekazania placu budowy w dniu [...] marca 2015 r., a inwestor nie napotkał trudności z wykonywaniem prac na ww. działce. Ponadto organ odwoławczy przesłuchał skarżącą na okoliczność wydania nieruchomości oznaczonej jako działka [...], gdzie skarżąca wyjaśniała, że przeprowadziła rozmowę z budowlańcami, w której zezwoliła na zajęcie jej nieruchomości, nadto zezwoliła na przejazd przez niewywłaszczoną działkę [...]. Ponadto uzupełniono materiał dowodowy sprawy, poprzez dołączenie zawiadomienia z dnia [...] lipca 2014 r. o wydaniu decyzji nr [...], wraz z dowodem doręczenia tej decyzji skarżącej.

W obecnie kontrolowanej sprawie Wojewoda naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie przeprowadził analizy, czy skarżąca została prawidłowo pouczona o kolejnych czynnościach w sprawie i wynikających z tego obowiązku uprawnieniach.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: (1.) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, (2.) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo (3.) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Lublinie II SA/Lu 612/17 z dnia 6 lutego 2018 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych.

Wyrażony przez organ drugiej instancji pogląd, wedle którego, "uprawnionym do otrzymania podwyższonego odszkodowania jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi w sposób, który następnie można udowodnić, np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi" cechuje daleko posunięty, nieuzasadniony formalizm. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1 e specustawy, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 374/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Rz 643/15). Taki wniosek jest uzasadniony w świetle wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 18 ust. 1e specustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie sprzeciwiała się rozpoczęciu robót na zajętej na ten cel działce nr [...], jak również nie wykonywała po tej dacie jakichkolwiek uprawnień właścicielskich w stosunku do tej działki. W odwołaniu oraz w toku postępowania przed organem drugiej instancji podnosiła, że była zaangażowana w realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, poprzez udostępnienie na przejazd niewywłaszczonej działki nr [...].

Istotne znaczenie dla uznania, czy zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zawierało skonkretyzowane, na tle realiów rozpoznawanej sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że przepis art. 18 ust. 1e specustawy odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje, w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi.

W egzemplarzu decyzji zarówno I jak i II instancji (k. 1-2 akt organu pierwszej instancji) organ nie załączył stosownych pouczeń. Taka forma zawiadomienia strony skarżącej działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Pouczenie zawarte w treści tego zawiadomienia powinno zawierać wskazanie podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Wprawdzie z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, to jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji (art. 11f ust. 3 specustawy), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest przepis art. 18 ust. 1e specustawy).

Wobec tego, brak należytego pouczenia skarżącego o możliwości uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a. (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku II SA/Lu 612/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r.dostępny w CBOSA, w uzasadnieniu, którego stwierdzono, że organy prowadzące postępowanie mają w toku postępowania obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy mają ponadto obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ogólna zasada informowania z art. 9 k.p.a. stanowi niewątpliwie normatywny wyraz ograniczenia zakresu działania zasady ignorantia iuris nocet w sferze regulacji administracyjnoprawnej. Obowiązki informacyjne organów rozciągają się przy tym zarówno na treść regulacji procesowej, jak i materialnoprawnej. Jeśli więc z treści stosowanej regulacji wynika choćby potencjalna możliwość zastosowania określonych norm prawa materialnego oraz oddziaływania skutków z nich wynikających na sytuację strony, to obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o treści tej regulacji i ewentualne udzielenie konicznych wyjaśnień i wskazówek co do sposobu rozumienia tych norm oraz istniejącej praktyki ich stosowania. Obowiązek ten staje szczególnie aktualny w sytuacji, gdy organ nie ma pewności, że strona dysponuje wiedzą o treści tego rodzaju regulacji, a jednocześnie istnieje zagrożenie, że z powodu nieznajomości tej regulacji podmiot ten może ponieść szeroko rozumianą szkodę (np. majątkową).

Ponadto, z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Sąd, na podstawie akt sprawy oznaczonej sygn. [...] sąd stwierdził, że Wojewoda w tożsamym stanie faktycznym, dotyczącym sąsiedniej działki nr. [...] (obręb 41 - [...] w decyzji o sygnaturze [...] dokonał zupełnie odmiennej oceny dowodów i faktów oraz rozbieżnej wykładni art.18 ust. 1e specustawy. We wskazanej decyzji nie tylko zwiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości ale również wskazał, iż organ I instancji miał obowiązek pouczenia byłych właścicieli o przysługujących im uprawnieniach. Takie działanie organu stoi w całkowitej sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębionego zaufania. Wskazane wyżej argumenty natury prawnej oraz okoliczność, że ten sam organ w innej sprawie, ale identycznym stanie faktycznym i prawnym wydał odmienną decyzję wskazują, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz jest niezgodna z przepisami prawa materialnego wyrażonymi w specustawie.

Podkreślenia wymaga, że z zasady określonej w art. 9 k.p.a. wynika również bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również istotnego naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ustalenia podwyższonego o 5% odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję zobowiązując właściwy organ do uwzględnienia powyższej argumentacji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis (100 zł), łącznie – [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i ustali za pomocą wszelkich niezbędnych środków dowodowych okoliczności wydania przez skarżącą nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej.