Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3900/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 77, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 125/17 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 lipca 2017 r. o sygn. akt II SA/Ke 125/17, oddalił skargę D.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) w K. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W toku przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2015 r. kontroli legalności zajęcia pasa drogowego ul. W. w K. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w K. (dalej: MZD w K.) stwierdzili, że znajduje się tam, bez zezwolenia, punkt usługowy wypełniania druków, o wymiarach 4,20 m x 1,70 m, tj. o powierzchni 7,14 m² w postaci samochodu osobowego marki [...], którego właścicielem jest D.K.. Skarżący był obecny podczas czynności. W toku postępowania wielokrotnie dokonywano jeszcze kontroli zajęcia pasa drogowego, sporządzając z kontroli protokoły, do których załączono mapki ewidencji dróg z naniesioną lokalizacją pojazdu w dniach kontroli oraz fotografie pojazdu. Ponadto organ uzyskał nagrania z monitoringu pochodzące z kamery zamontowanej na budynku Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., z których również wynika, że skarżący zajmował – we wskazanych dniach – pas drogowy na prowadzenie ww. działalności gospodarczej. Skarżący w toku postępowania wnioskował o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz z dokumentów, m.in. pisma z 31 października 2005 r., w którym wystąpił do MZD w K. o zezwolenie na prowadzenie działalności, zgodnie z wpisem, na ul. W. oraz odpowiedzi MZD z 7 listopada 2005 r.

Decyzją z [...] września 2016 r. Prezydent Miasta K. (organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.) oraz § 5 pkt 1 lit. b uchwały nr XXX/553/2004 Rady Miejskiej w K. z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w K. na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (dalej cyt. jako: uchwała nr XXX/553/2004), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 4 783,80 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za samowolne umieszczenie punktu usługowego wypełniania druków wszelakich, w pasie drogowym ul. W. w K., w: w listopadzie 2015 r. przez 11 dni, w grudniu 2015 r. – 18 dni, w styczniu 2016 r. – 15 dni, w lutym 2016 r. – 13 dni, w marcu 2016 r. – 4 dni, w kwietniu 2016 r. – 6 dni, łącznie 67 dni. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz z załączonych do odwołania pism organ stwierdził, że okoliczności, które miałyby zostać wykazane tymi dowodami, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że fakt zajęcia pasa drogowego potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, wymierzona kara została obliczona w oparciu o treść przepisów u.d.p. oraz uchwały nr XXX/553/2004. SKO wskazało również na wyrok z 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 764/14, którym Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SKO w K. – uchylił wyrok WSA w Kielcach z 23 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 869/13 i oddalił skargę D.K. na decyzję tego organu z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że obecnie rozpatrywana sprawa stanowi niejako kontynuację tej zakończonej powyższym wyrokiem, obejmując jedynie inny czasookres zajęcia pasa drogowego przez tego samego skarżącego. W ocenie organu NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 764/14 przesądził, że skarżący zajmował pas drogowy w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. w ten sposób, że parkował tam na zasadzie wyłączności samochód, w którym prowadził działalność gospodarczą, nie uzyskując jednak zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego. Takie zaś zachowanie pociąga za sobą konieczność wymierzenia kary pieniężnej.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz dopuszczenia dowodu z dokumentu: wyciągu z opinii biegłego sądowego z [...] wrzesnia 2015 r., wydanej w sprawie sygn. akt XI W 2209/14 Sądu Rejonowego w Kielcach na okoliczność, że znak zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym ul. W. w K. został umieszczony z pominięciem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed WSA w Kielcach skarżący oświadczył, że w 2005 r. występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, lecz poinformowano go pisemnie, że w takich sytuacjach nie wydaje się decyzji. Nadto skarżący złożył do akt sprawy poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dwóch pism kierowanych do MZD i pisma skierowanego przez MZD do skarżącego.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organów obu instancji o tym, że bez zgody właściwego dla danej kategorii zarządcy drogi reprezentującego właściciela nie można w pasie drogowym m.in. prowadzić działalności gospodarczej w zaparkowanym pojeździe. Jest to bowiem działanie zupełnie niezwiązane z prowadzeniem ruchu drogowego, całkowicie niezgodne z jego przeznaczeniem, a w konsekwencji wymagające zezwolenia zarządcy drogi. WSA podkreślił, że działalność skarżącego nie była związana z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem lub ochroną dróg.

W ocenie sądu zebrany w sprawie – zgodnie z regułami postępowania administracyjnego – obszerny materiał dowodowy potwierdza, że w wyszczególnionych dniach skarżący prowadził działalność gospodarczą w samochodzie zaparkowanym przy ul. W. w K., w pobliżu, bądź pod samym wejściem do Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. i w ten sposób zajmował – na zasadzie wyłączności – pas drogowy bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim ww. punktu usługowego, uniemożliwiając korzystanie z zajętej części pasa przez innych użytkowników ruchu. Takie działanie, jako całkowicie niezgodne z przeznaczeniem pasa drogowego, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nieuzyskanie takiego zezwolenia pociąga za sobą wymierzenie kary pieniężnej, o czym prawidłowo orzekły organy, obliczając karę stosownie do treści przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (...) zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do nieuwzględnienia jego wniosków dowodowych, WSA wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony przez organy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej cyt. jako: k.p.a.) – był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącego, że w 2005 r. występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a MZD w K. poinformował go pisemnie, że w takich sytuacjach nie wydaje się decyzji. Ubocznie sąd zwrócił uwagę, że czasokres, jaki obejmuje kwestionowana decyzja zawiera się w przedziale od listopada 2015 r. do kwietnia 2016 r. (łącznie 67 dni), kiedy to skarżący dysponował już wiedzą wynikającą ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie zajmowania (we wcześniejszym okresie) pasa drogowego przy ul. W. w K. bez zezwolenia – wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 13 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 764/14.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia skarżący domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie – gdyby sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie przepisów prawa materialnego – zmiany zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenia decyzji organu drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania SKO w K. na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Nadto skarżący wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej cyt. jako: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA w Kielcach niepełnej i nierzeczywistej kontroli decyzji SKO w K. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia naruszającej prawo materialne i przepisy postępowania, tj.

– art. 6 k.p.a. poprzez uchybienie zasadom legalności i praworządności działania organów, a przejawiające się w braku prawidłowego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego,

– art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na wymierzenie stronie kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia za wszystkie wskazane w tej decyzji dni, oraz bezpodstawne przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż do spełnienia przesłanek uzasadniających nałożenie na stronę takiej kary konieczne jest jedynie udokumentowanie faktu, iż pojazd strony był w danym dniu parkowany pod Pierwszym Urzędem Skarbowym w K.,

– art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia i uznanie, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w wyczerpujący sposób oraz dokonał jego właściwej oceny, mimo iż zaakceptował bezpodstawną odmowę przeprowadzenia dowodów dotyczących okoliczności mających znaczenie dla sprawy zawnioskowanych przez stronę;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

2. art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonywanie działalności gospodarczej (usługowej) wewnątrz prawidłowo zaparkowanego pojazdu, w sytuacji gdy parkowanie to nie jest długotrwałe, tj. nie jest przekraczające długość parkowania innych użytkowników tej samej drogi, stanowi zajęcie na zasadach wyłączności pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz cele inne niż wskazane w art. 40 ust. 1 pkt 1-3 u.d.p.,

3. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i zaakceptowanie w całości wyliczenia kary pieniężnej dokonanej niezgodnie z tym przepisem przez organy administracyjne w zakresie liczby dni, w których strona zajmowała pas drogowy ul. W. w K., mimo iż przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe w ramach postępowania administracyjnego było niewystarczające do dokonania pełnych i miarodajnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że do dokonania prawidłowych ustaleń co do okoliczności czy skarżący w konkretnym dniu wskazanym w decyzji zajmował faktycznie pas drogowy ul. W. w K. w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a nie w innym celu, nie jest wystarczające sfotografowanie jego pojazdu zaparkowanego przy tej ulicy i złożenie zeznań przez pracowników MZD w K., potwierdzających ten fakt, gdyż pojazd ten może być tam zaparkowany z różnych przyczyn, co skarżący starał się wykazać składając w tym celu odpowiednie wnioski dowodowe, a co zostało mu uniemożliwione w trakcie postępowania administracyjnego. Dlatego organ administracyjny powinien był dopuścić dowody z zeznań świadków wskazanych przez skarżącego oraz przesłuchać go jako stronę na okoliczności, w jaki celu pojazd skarżącego parkował w okolicach Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. odnośnie każdego wskazanego w decyzji dnia z osobna. Dopiero takie postępowanie organu stanowiłoby zadośćuczynienie wymaganiom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.

SKO w K. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

SKO w K. oraz skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa z dnia 2 marca 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, ponieważ organ oraz pełnomocnik skarżącego – w terminie określonym w art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. – wyrazili zgodę na jej rozpoznanie w tym trybie. Wobec tego spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W takiej sytuacji – co do zasady – rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzuca dokonanie przez WSA w Kielcach niepełnej i nierzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji, wadliwe zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych przez organy odnośnie zajęcia pasa drogowego ul. W. w K. przez 67 dni i nieprawidłowe przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na nałożenie kary w sytuacji, gdy nie został on wyczerpująco zgromadzony, ani oceniony z punktu widzenia przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia, a także wadliwe zaakceptowanie bezpodstawnej odmowy przeprowadzenia dowodów dotyczących okoliczności mających znaczenie dla sprawy wnioskowanych przez skarżącego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA w Kielcach niepełnej i nierzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie stanowi natomiast podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu prawa. W tym miejscu należy także wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przewiduje, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego można podważać za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., winien znajdować swoje oparcie w treści powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania, aby sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sposób opisany w tym zarzucie.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą ogólną praworządności, mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3977/18, LEX nr 2979076). Z tego przepisu wynika również obowiązek organów administracji publicznej do przestrzegania z urzędu swojej właściwości (rzeczowej i miejscowej) w całym toku postępowania administracyjnego (art. 19 k.p.a., por. np. wyrok NSA z 11 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 160/18, LEX nr 3009655). Konstruując ten zarzut autor skargi kasacyjnej zarzuca "brak prawidłowego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego", nie konkretyzuje jednak o jakie przepisy chodzi i w jaki sposób zostały one naruszone. Należy w związku z tym przypomnieć, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Wbrew wymaganiom z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił tak postawionego zarzutu, co sprawia, że zarzut ten nie może być uznany za skuteczny. W zarzucie tym wskazano na zaakceptowanie przez WSA naruszeń procedury w postępowaniu administracyjnym, polegających na "braku prawidłowego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego". Jednak skarżący nie wskazał, które przepisy – będące w jego ocenie podstawą wydania decyzji – nie zostały właściwie zastosowane w sprawie. Wyjaśnienia takiego nie zawiera również uzasadnienie skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa i na tej podstawie orzekł o nałożeniu kary, a sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko organu nie zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy (k. 52-391) bezspornie pozwalał na ustalenie, że przeprowadzona w obecności skarżącego kontrola dokonana w dniu 3 listopada 2015 r. wykazała zajęcia pasa drogowego ul. W. w K.. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym ul. W. umieszczony jest punkt usługowy o wymiarach 4,20 m x 1,70m, tj. o pow. 7,14 m2, bez zezwolenia Zarządu Dróg w K.. Punkt usługowy, w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą polegającą na wypełnianiu druków/formularzy dla osób trzecich znajdował się w należącym do skarżącego samochodzie osobowym marki [...] o nr rej. [...]. Z kontroli zajęcia pasa drogowego sporządzony został protokół, którego skarżący nie podpisał i odmówił jego przyjęcia. W toku postępowania wielokrotnie dokonano kontroli zajęcia pasa drogowego, sporządzając z kontroli protokoły, do których załączono mapki ewidencji dróg z naniesioną lokalizacją pojazdu w dniu kontroli oraz fotografie. Na pojeździe skarżącego znajdowały się następujące oznaczenia: "PIT", "Zwrot VAT-u za materiały budowlane", "Wypełnianie druków wszelakich". Ponadto skarżący w istocie sam przyznał, że w pojeździe zaparkowanym w pobliżu Pierwszego Urzędu Skarbowego prowadził działalność gospodarczą, bowiem w złożonym odwołaniu zarzuca, że: "organ nie wykazał również aby zamierzał w podobny sposób jak potraktował D.K. potraktować także inne osoby, stanowiące konkurencję dla odwołującego się, co oznacza naruszenie zasady równości wobec prawa", a w skardze kasacyjnej skarżący stwierdza: "Strona, jeżeli świadczy swoje usługi to wykonuje to wewnątrz prawidłowo zaparkowanego pojazdu". WSA zasadnie podzielił stanowisko organów, że z materiału fotograficznego, nagrań z monitoringu oraz protokołów z kontroli zajęcia pasa drogowego wynika, że opisane wyżej zachowanie skarżącego, polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej w punkcie usługowym w pojeździe nie miało charakteru jednorazowego, bądź incydentalnego, lecz było wielokrotne, co wykazał organ podając konkretne daty: w listopadzie 2015 r. - 11 dni, w grudniu 2015 r. - 18 dni, w styczniu 2016 r. - 15 dni, w lutym 2016 r. - 13 dni, w marcu 2016 r. - 4 dni, w kwietniu 2016 r. - 6 dni. Wbrew temu, co zarzuca skarżący w skardze kasacyjnej (str. 5 uzasadnienia), dołączone do akt sprawy zdjęcia wskazują, że były to więcej niż 2 przypadki w dniach udokumentowanych na karcie 293 i 278. Zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia wskazują, że do samochodu skarżącego wsiadały (z drukami) i wysiadały różne osoby, a nawet że tworzyła się tam kolejka (np. zdjęcia na k. 348, 339, 338, 334, 326, 299, 296, 293, 290, 287, 284, 281, 278, 269). Należy podkreślić, że wszystkie te zdjęcia były wykonywane w różnych datach, co potwierdzają protokoły kontroli oraz daty automatycznie wydrukowane na zdjęciach.

Z powyższych powodów za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że wadliwie sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów i nieprawidłowo przyjął, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na wymierzenie stronie kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia za wszystkie wskazane w tej decyzji dni. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że wadliwie sąd pierwszej instancji zaakceptował "bezpodstawne przyjęcie przez SKO, iż do spełnienia przesłanek uzasadniających nałożenie na stronę takiej kary konieczne jest jedynie udokumentowanie faktu, iż pojazd strony był w danym dniu parkowany pod Pierwszym Urzędem Skarbowym w K.". Wbrew stanowisku skarżącego, zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie tylko potwierdza fakt parkowania przez niego pojazdu przed lub w pobliżu Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., ale organy bezspornie wykazały, że pojazd skarżącego stanowił punkt usługowy, w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą, a z jego usług korzystali klienci. Skarżący – co wynika z dat protokołów kontroli oraz ze zdjęć z monitoringu z kamery zainstalowanej w urzędzie – oferował swoje usługi praktycznie codziennie w godzinach pracy urzędu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. np. wyroki NSA: z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12; z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 314/14; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego, tj. przesłuchania w charakterze świadka lekarza prowadzącego gabinet lekarski naprzeciwko Pierwszego Urzędu Skarbowego, żony skarżącego i jego samego, zgłaszanych na okoliczność, że nie parkował przy ul. W. w K. w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Okoliczności sprawy wskazują, że odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu było zasadne, albowiem z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z kilkudziesięciu protokołów kontroli, zdjęć i monitoringu wynika, że podstawą nałożenia kary za naruszenie przepisów u.d.p. było bezsporne ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez 67 dni. Skarżący wnioskując o przesłuchanie świadków nie wykazał, jak pozyskana w ten sposób wiedza mogłaby wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący podnosił m.in. w odwołaniu, że w samochodzie wraz z nim często jest fotografowana żona, ale na kilkunastu zdjęciach widać, że przy samochodzie skarżącego znajduje się kilka osób z dokumentami w rękach ustawionych w kolejce, widać na nich również osoby w pojeździe. Wnioskując o przesłuchanie lekarza prowadzącego praktykę naprzeciwko Pierwszego Urzędu Skarbowego skarżący wskazuje jedynie, że korzystał w tym gabinecie z opieki medycznej, ale są to stwierdzenia bardzo ogólne, nie podaje np. konkretnych dat wizyt, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że w tej dacie skarżący przyjechał do lekarza i tylko parkował samochód podczas wizyty lekarskiej. Natomiast analiza danych zgromadzonych przez organ pokazuje, że są to precyzyjne ustalenia co do daty i godziny oraz miejsca postoju pojazdu, w którym skarżący świadczył usługi dla osób trzecich.

W związku z tym, w ocenie NSA, skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organu, zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji, ani też nie wykazał, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ. Wnioskowane przez skarżącego dowody były ogólnikowe, niekonkretne, bez jasnego wskazania jakie okoliczności – istotne dla rozpoznania sprawy – mogłyby zostać ujawnione. Z tego powodu trafnie sąd pierwszej instancji zaaprobował ocenę organów, że przesłuchanie świadków, o które wnosiła strona w kwestii opisanych w protokołach okoliczności dokonywania kontroli oraz pisma załączone przez stronę nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, w toku której organ ustalił, że skarżący zajmował pas drogowy ul. W. bez zezwolenia zarządcy drogi we wskazanych przez organ dniach. Czyniąc powyższe niewadliwe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., tj. art. 6, art. 77, art. 78 i art. 80. Samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań sądu. Analiza akt administracyjnych nie pozwala bowiem na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność (por. np. wyroki NSA: z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1966/19; z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19; z 27 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 873/17). Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym miejsca zajęcia pasa drogowego, nielegalności zajęcia pasa drogowego, tj. wykazania, że zajęcie wymagało uzyskania zezwolenia, któremu to obowiązkowi strona uchybiła, podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego oraz okresu zajęcia (67 dni), a w konsekwencji prawidłowo organy ustaliły wysokość wymierzonej kary obliczonej zgodnie z treścią art. 40 ust. 4 u.d.p., który przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 4 u.d.p. (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. przez ich błędną wykładnię (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. W myśl zaś art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wynika z powyższych przepisów wykorzystanie pasa drogowego do prowadzenia działalności gospodarczej w zaparkowanym pojeździe, a zatem działanie niezwiązane z prowadzeniem ruchu drogowego, jest całkowicie niezgodne z jego przeznaczeniem, a w konsekwencji wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nieuzyskanie takiego zezwolenia pociąga za sobą wymierzenie kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły organy administracji.

Nieuzasadnione jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie zmierzające do wykazania, że jego pojazd – sprawny technicznie, zarejestrowany i ubezpieczony – jedynie legalnie parkował w pobliżu lub przed urzędem. Wynikałoby bowiem z tego, że zajęcia pasa drogowego można się dopuścić wyłącznie pojazdem niesprawnym, niezarejestrowanym lub nieubezpieczonym. W przypadku deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia nie chodzi o to, czym albo w jaki sposób pas drogowy zastał zajęty, lecz o to, że cel zajęcia nie jest zgodny z funkcją i przeznaczeniem pasa drogowego i że tego zajęcia dokonano bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 764/14).

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że działanie polegające na zajęciu pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi stanowi delikt administracyjny, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego zezwolenia nie posiadał i czy był świadomy tego, że go nie posiada. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W niniejszej sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, co obligowało zarządcę drogi publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia (w tym korespondencja skarżącego z organem w sprawie wniosku o uzyskanie zezwolenia), gdyż są to elementy odnoszące się do subiektywnej strony działania, podczas gdy przy obiektywnej odpowiedzialności z tytułu deliktów administracyjnych istotne znaczenie mogły mieć jedynie przesłanki obiektywne. Podkreślenia natomiast wymaga, co trafnie dostrzegł sąd pierwszej instancji, że skarżący od 13 maja 2015 r., tj. od wydania przez NSA wyroku o sygn. akt II GSK 764/14, miał świadomość bezprawności swojego działania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zostało należycie wykazane, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. D.K. wielokrotnie na przestrzeni kilku miesięcy, nie posiadając stosownego zezwolenia zajmował, na zasadzie wyłączności, pas drogowy ul. W. w K. w ten sposób, że w zaparkowanym przed lub w pobliżu Pierwszego Urzędu Skarbowego samochodzie osobowym prowadził działalność gospodarczą polegającą na wypełnianiu druków. Zgromadzony materiał dowodowy jasno wykazał, że nie było to jedynie parkowanie – jak w przypadku petentów urzędu – tj. nieprzekraczające długości parkowania innych użytkowników tej samej drogi, ale skarżący świadomie, w celach zarobkowych parkował swój samochód oznaczony w widoczny dla potencjalnych klientów sposób w godzinach pracy urzędu. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący usuwał samochód po godz. 16.30 oraz nie zajmował pasa drogowego w weekendy. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 13 maja 2015 r., dla wykazania bezprawności działania istotne jest, że cel zajęcia pasa drogowego nie jest zgodny z funkcją i przeznaczeniem pasa drogowego i że zajęcia tego dokonano bez zezwolenia. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji za zgodne z prawem uznał zakwalifikowanie działania skarżącego jako zajęcie pasa drogowego na wyłączność w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.