Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1836/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2846/16 w sprawie ze skargi Województwa [A.] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2017r., sygn. akt V SA/Wa 2846/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Świętokrzyskiego na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 sierpnia 2016r. w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku [...] Województwo Świętokrzyskie zawarło umowę o dofinansowanie ze środków PFRON robót budowlanych dotyczących obiektów służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w ramach zadania pn. "[...]". W § 2 ust. 2 tej umowy określiło termin zakończenia robót budowlanych na dzień 30 czerwca 2010r., zmieniony na mocy aneksu nr 1 na dzień 30 listopada 2010r. Odbiór końcowy tych robót odbył się w dniu 30 listopada 2010r. Termin 6 miesięcy na rozpoczęcie działalności rehabilitacyjnej, liczony od dnia zakończenia robót określonego w umowie, upływał zatem w dniu 30 maja 2011r. W § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie ustalono pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę [...] zł, zwiększoną na skutek wniosków [...] na mocy uchwał Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 października 2009r. nr [...] i z dnia 18 listopada 2009r. nr [...] odpowiednio do kwoty [...] zł (aneks nr 1) oraz [...] zł (aneks nr 2). [...] pismem z dnia 30 maja 2011r. poinformowało, że termin 6 miesięcy na uruchomienie działalności rehabilitacyjnej nie został dotrzymany ze względu na brak pozwolenia na użytkowanie obiektu. W dniu 20 lipca 2011r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego przyjął te wyjaśnienia oraz wyraził zgodę na odstąpienie od zwrotu udzielonego dofinansowania. Udzielił też prolongaty terminu uruchomienia rehabilitacji w dofinansowanym obiekcie do dnia 30 września 2011r. Obiekt ostatecznie został uruchomiony w dniu 20 września 2011r.

W wyniku kontroli Prezes PFRON stwierdził naruszenie § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2004 nr 187, poz. 1940 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem wykonawczym. Dlatego decyzją z dnia 9 kwietnia 2015r. nakazał Województwu Świętokrzyskiemu zwrot środków Funduszu przekazanych w 2009r. samorządowi Województwa Świętokrzyskiego według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 nr 127, poz. 721 z późn. zm.), zwanej ustawą o rehabilitacji, przyznanych i następnie wypłaconych przez Województwo [...] w łącznej kwocie [...] zł oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie [...] zł.

Utrzymując w mocy tę decyzję - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że oprócz nieprawidłowości ustalonych w wyniku kontroli (działalność w zakresie rehabilitacji nie została rozpoczęta w wymaganym przepisem § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót), w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono także, że strona dokonała niezgodnego z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, dodatkowego przyznania środków Funduszu w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosków beneficjenta o zwiększenie kwot udzielonych dofinansowań.

Minister zauważył, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego, zakończenie robót należy rozumieć jako zakończenie zadania, które wprost określa umowa zawarta między województwem a wnioskodawcą. W umowie o dofinansowanie termin zakończenia robót budowlanych określono w § 2 ust. 2 umowy na dzień 30 listopada 2010r., natomiast § 5 tej umowy zobowiązano beneficjenta do rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót, o którym mowa w § 2 ust. 2. Tego dnia odbył się odbiór końcowy inwestycji w zakresie wynikającym z umowy. Termin 6 miesięcy od dnia zakończenia robót budowlanych upłynął w dniu 30 maja 2011r. W ocenie Ministra ten termin jest wystarczający na uzyskanie wymaganych odrębnymi przepisami pozwoleń a przyczyny niewywiązania się z warunków umowy (w tym przypadku brak pozwolenia na użytkowanie obiektu) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzenie Sióstr nie dotrzymało terminu uruchomienia rehabilitacji w budynku, tym samym doszło do nieprawidłowości przy realizacji umowy o dofinansowanie i zaistniała podstawa wynikająca z art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji, aby Fundusz wystąpił z żądaniem zwrotu przyznanych Województwu środków. Strona uruchomiła bowiem działalność w zakresie rehabilitacji z dniem 20 września 2011r. Obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych było żądanie zwrotu środków otrzymanych przez Samorząd Województwa Świętokrzyskiego.

Oddalając skargę Województwa Świętokrzyskiego na tę decyzję - Sąd I instancji przytoczył mającą zastosowanie w sprawie regulację ustawy o rehabilitacji, oraz rozporządzenia wykonawczego, a następnie stwierdził, że w § 2 umowy o dofinansowanie określono termin rozpoczęcia robót budowlanych na maj 2009r. i ich zakończenia na dzień 30 czerwca 2010r. Terminy te na wniosek Zgromadzenia Sióstr, po przeprowadzaniu odpowiedniej procedury tj. (uchwałę Zarządu Województwa Świętokrzyskiego) zostały zmienione na wrzesień 2009r. (termin rozpoczęcia robót) i 30 listopada 2010r. (termin zakończenia robót budowlanych). W § 3 ust. 1 umowy ustalono też pierwotną wysokość dofinansowania zadania na kwotę [...] zł, która to kwota na skutek złożonych przez Zgromadzenie Sióstr wniosków z dnia 30 września 2009r. i z dnia 5 listopada 2009r., na mocy uchwał Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 października 2009r. nr [...] i z dnia 18 listopada 2009r. nr [...] została zwiększona odpowiednio do kwoty [...] zł (aneks nr 1) oraz [...] zł (aneks nr 2).

Sąd I instancji, mając na uwadze treść § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego w zw. z § 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie, stwierdził, że zakończenie robót budowlanych winno odbyć się do 30 listopada 2010r. W tym dniu roboty budowlane zostały zakończone i odebrane w obecności pracowników Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej i Zdrowotnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego. Tym samym 6 - cio miesięczny termin na rozpoczęcie działalność w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, liczony od określonego w umowie zakończenia robót, upływał dla beneficjenta pomocy w dniu 30 maja 2011r. Beneficjent jednakże tego terminu nie dotrzymał. Termin na zakończenie robót budowlanych, określony w umowie o dofinansowanie należy zdaniem Sądu I instancji odczytywać zgodnie z przepisami pr.b., do których to przepisów wprost nawiązuje ustawa o rehabilitacji oraz rozporządzenie wykonawcze. W sprawie - jak zauważył Sąd I instancji - wydano pozwolenie na rozbudowę istniejącego domu zakonnego. Skoro zatem roboty budowlane zakończono w dniu 30 listopada 2010r., to rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych winno nastąpić do dnia 30 maja 2011r. W piśmie z dnia 30 maja 2011r. Zgromadzenie Sióstr wprost wskazało, że nie mogło dotrzymać terminu uruchomienia działalności w tym terminie i wniosło o nieegzekwowanie zapisu § 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Podobnie samorząd województwa interpretował przepisy powszechnie obowiązujące i zapisy umowy, gdyż we wniosku do Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 15 lipca 2011r. wprost wskazał, że rozpoczęcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych winno nastąpić do dnia 30 maja 2011r., a także wskazał na konieczność zwrotu środków PFRON.

Zdaniem Sądu, Województwo w żaden sposób nie było uprawnione do innego rozumienia terminu zakończenie robót budowlanych, niż wskazany w przepisach powszechnie obowiązujących. Brak było też możliwości zmiany terminu zakończenia robót budowlanych, po ich faktycznym zakończeniu. Strona nie zauważa, że termin zakończenia robót budowlanych upłynął w dniu 30 listopada 2010r. i beneficjent pomocy z tego terminu się nie wywiązał i przed upływem terminu (30 listopada 2010r.) nie zwrócił się do strony o jego przedłużenie. Województwo mimo niezakończenia robót budowlanych nie wystąpiło z procedurą odzyskania środków finansowych. Strona nie zwraca również uwagi, że rozbudowany budynek (budynek nowy) spełniał wszelkie wymagania, a problem jedynie dotyczył budynku już istniejącego (starego). Pomija też decyzję z dnia 10 lipca 2007r. (pozwolenie na budowę), w której wskazano, że w szczególnie określonych wypadkach inwestor ma możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie mimo nie zakończenia wszystkich robót budowlanych. Pozwolenie na użytkowanie obiektu, o którym mowa w art. 55 pr.b., w żaden sposób nie może być interpretowane jako termin "zakończenia robót budowlanych". Są to bowiem dwie odrębne instytucje. Strony umowy dokonały przesunięcia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a nie terminu zakończenia robót budowlanych. Do takiego przesunięcia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych strony umowy nie miały jednak żadnych kompetencji, gdyż termin ten wynikał wprost z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego. Strony umowy nie mogły tego przepisu w żaden sposób modyfikować.

Sąd I instancji wyjaśnił, że strona naruszyła też § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia wniosek o dofinansowanie robót, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji wnioskodawca składa do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadania. Zatem skoro przyznano na wniosek beneficjenta z dnia 16 października 2008r. dofinansowanie do robót budowlanych, które miały rozpocząć się w roku następnym, to brak było możliwości na kolejne wnioski do zwiększania tego dofinansowania. Sprzeciwia się temu w szczególności § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Nawet bowiem przyjmując, że wnioski Zgromadzenia Sióstr stanowiły uzupełnienie wniosku pierwotnego z 2008r., to zostały złożone w roku w którym następuje realizacja zadania, a nie w roku poprzedzającym realizację. W ocenie Sądu wniosek beneficjenta o przyznanie dofinansowania rozpoczyna procedurę w tym zakresie. Procedura ta kończy się akceptacją przez beneficjenta warunków na podstawie których zostało udzielone dofinansowanie, tj. podpisaniem umowy. Po tej dacie beneficjent i samorząd województwa tracą uprawnienie do podwyższenia tego dofinansowania. Żaden przepis rozporządzenia nie przewiduje możliwości składania wniosków o podwyższenie przyznanego na podstawie podpisanej już umowy dofinansowania kosztów przedmiotowych robót budowlanych, jak i odstępstw od wskazanych w rozporządzeniu zasad udzielania dofinansowania robót budowlanych w obiektach służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Nie ma podstaw prawnych do zwiększenia dofinansowania przyznanego podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie ze środków Funduszu, będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem. Skoro beneficjent pomocy zaakceptował umowę, to koszty ponad udzielone pierwotnie dofinansowanie winny zostać pokryte przez beneficjenta, a nie poprzez udzielone dodatkowe dofinansowanie. Przyznanie przez stronę beneficjentowi kwot dodatkowych oznacza zatem, że strona pobrała w tej części środki Funduszu w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Skargę od tego wyroku wywiodło Województwo Świętokrzyskie, zaskarżając ten wyrok w całości.

Wyrokowi zarzuciło w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do sprawy przyznania i wypłacenia przez skarżącego środków zwiększających dofinansowanie inwestycji pn. "[...]" na mocy umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. w K., zmienionej aneksem nr [...] października 2009r.,

2) § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego w zw. z § 10 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie poprzez nieuprawnione wykluczenie ich zastosowania w odniesieniu do dokonywania zmian w umowie zawartej w trybie rozporządzenia wykonawczego pomimo, że ani powołany przepis rozporządzenia, ani postanowienia umowne nie zawierają wyłączenia możliwości dokonywania zmian w trakcie trwania umowy skutkujących zwiększeniem poziomu dofinansowania,

3) art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż wystąpiły okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków przez skarżącego.

Skarżące kasacyjnie Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.; uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, tj. w wysokości [...] zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Zarzut kasacyjny naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, w zakresie błędnej jego wykładni zawiera wady konstrukcyjne, w zakresie wadliwego jego zastosowania nie jest zaś zasadny.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi naruszenie tego przepisu w obu jego postaciach, tj. wadliwej jego wykładni i wadliwego jego zastosowania. Jednakże już sposób sformułowania samego zarzutu, a potwierdza to również jego uzasadnienie, wskazuje, iż w istocie naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w jego wadliwym zastosowaniu w tej sprawie. Wprost bowiem odwołuje się do jego niewłaściwego zastosowania "w odniesieniu do sprawy przyznania i wypłacenia przez Skarżącego środków zwiększających dofinansowanie" spornej inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że hipoteza § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego nie dotyczy stanu faktycznego tej sprawy, gdyż "sformułowany zakaz obejmuje wyłącznie sytuacje nowego dofinansowania w stosunku do obiektu - uprzednio w ciągu ostatnich trzech lat dofinansowanego - i zrealizowanego w rozumieniu zakończenia zadania inwestycyjnego". Następnie podkreśla, że podmiot dotowany nie złożył kolejnego wniosku o dofinansowanie, lecz prośbę o zwiększenie kwoty dofinansowania, co skutkowało podpisaniem dwu aneksów do umowy o dofinansowanie, a wszelkie ograniczenia swobody stron stosunków cywilnoprawnych kształtowania jego treści winny mieć charakter wyjątkowy oraz być wykładane w sposób szczególnie ostrożny i ścisły. Powyższe argumenty niewątpliwie nie pozwalają uznać, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wykładnię § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. To że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie oznacza, że można utożsamiać czy też stosować zamiennie te postaci naruszenia przepisu. O ile bowiem błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, o tyle niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018r., II GSK 4132/17, LEX nr 2481423). Zarzucenie wadliwej wykładni prawa wymagało zatem wskazania jak Sąd I instancji zinterpretował przepis i jaka - zdaniem skarżącego kasacyjnie - powinna być jego prawidłowa wykładnia a następnie powołania argumentów prawnych uzasadniających wadliwość przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018r., II OSK 1323/16, LEX nr 2483015). W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia stawianych jej ustawowych warunków, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu błędnej wykładni § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia tego przepisu rozpoznał w drugiej postaci, tj. w postaci jego niewłaściwego zastosowania w sprawie. Rozpoznając ten zarzut przede wszystkim podnieść trzeba, że w konsekwencji nie podważenia przyjętego przez Sąd I instancji sposobu rozumienia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego jest on wiążący dla oceny zastosowania tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy. W tym zakresie istotne jest również i to, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, gdyż nie zgłasza zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych. Ma to z kolei tę konsekwencję - podobnie jak i niezakwestionowanie treści prawa materialnego - że przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są miarodajne w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Jak bowiem podnosi judykatura błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., I FSK 671/16, LEX nr 2479914). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., II GSK 3550/15, LEX nr 2404370). Poruszając się zatem w ramach niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych - stwierdzić należy, że w sposób prawidłowy przepis § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego został zastosowany w sprawie. Zgodzić się bowiem należy, że stanowiskiem organu i Sądu I instancji, że w tej sprawie został złożony kolejny (nowy) wniosek o dofinansowanie spornego zadania, uznany przez skarżącą kasacyjnie wadliwie jako wniosek o zwiększenie kwoty dofinansowania. Zważywszy na treść § 7 ust. 4 i ust. 6, § 9 ust. 1 i 1 pkt 2 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o dofinansowanie nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że wniosek o dofinansowanie zadania ze środków PEFRON jest składany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadania; dofinansowanie robót nie może być przyznane podmiotom, które w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku uzyskały dofinansowanie robót ze środków Funduszu będących w dyspozycji samorządu województwa, dotyczące obiektu objętego tym wnioskiem; a wniosek ten organ rozpatruje w terminie 30 dni od dnia, w którym sejmik województwa w formie uchwały określi zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, podstawę dofinansowania robót stanowi zaś umowa zawarta przez marszałka województwa z wnioskodawcą. Jasna w literalnym brzmieniu treść tych przepisów wskazuje, że postępowanie z wniosku o dofinansowanie zadania ze środków PEFRON kończy się z chwilą podpisania umowy o dofinansowanie zadania, a sam wniosek o dofinansowanie składa się w roku poprzedzającym realizację zadania. Skoro zatem w tej sprawie beneficjent ([...]umową z dnia [...] kwietnia 2009r. uzyskał dofinansowanie na realizację zadania pt. "[...]", co tym samym oznacza zakończenie postępowania z wniosku o dofinansowanie tego zadania, to oczywiste jest, że złożenie przez beneficjenta w dniu 14 października 2009r. i 18 listopada 2009r. wniosków o zwiększenie kwoty dofinansowania udzielonego na podstawie tej umowy na to zadanie mogło być uznane wyłącznie jako nowy wniosek o dofinansowanie tego samego zadania. Pomimo wyrażenia w tych wnioskach przez beneficjenta żądania zwiększenia kwoty dofinansowania udzielonego w kwietniu 2009r. wnioski te należało potraktować jako nowe wnioski o dofinansowanie spornego zadania, złożone w trybie i terminie określonym w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Słusznie więc stwierdza Sąd I instancji, że po podpisaniu umowy o dofinansowanie beneficjent i samorząd województwa tracą uprawnienie do podwyższenia dofinansowania, żaden przepis rozporządzenia wykonawczego nie przewiduje możliwości składania wniosków o podwyższenie przyznanego na podstawie podpisanej już umowy o dofinasowanie kosztów robót budowlanych, jak i odstępstw od wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym zasad udzielania dofinansowania. Za taką kwalifikacją tych wniosków przemawiają - poza treścią wskazanych przepisów - okoliczności złożenia tych wniosków oraz treść umowy o dofinansowanie. Wnioski te zostały złożone na realizację zadania, co do którego przyznano już w kwietniu 2009r. dofinansowanie, zadanie to było w toku realizacji w zakresie wynikającym z kosztorysu inwestorskiego, stanowiącego załącznik do umowy o dofinansowanie w pierwotnym brzmieniu, a beneficjent oświadczył, że posiada środki własne na sfinansowanie nieobjętych dofinansowaniem kosztów realizacji zadania i zobowiązał się do pokrycia ze środków własnych kosztów przekraczających kwotę określoną w kosztorysie. Koszty inwestycji wyższe niż pierwotnie zakładane i przekraczające uzyskane dofinansowanie beneficjent powinien sfinansować z innych źródeł niż dofinansowanie (zob. podjęty w analogicznym stanie faktycznym wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017r., II GSK 264/16, Lex nr 2434960). Wobec tego doszło do naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, a skarżący kasacyjnie nie powinien udzielić "dodatkowego" dofinansowania na sporną inwestycję, gdyż zaistniała w sprawie określona w tym przepisie negatywna przesłanka udzielenia dofinansowania robót. Niedopuszczalne było zatem dwukrotne aneksowanie umowy o dofinansowanie i wypłata dodatkowych kwot udzielonej pomocy. Oceny tej nie zmienia cywilnoprawny charakter umowy o dofinansowanie, bowiem istotne elementy tej umowy określa norma materialnoprawna, tj. § 9 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Z przepisów tych wynika, że umowa o dofinansowanie jest zawierana na przewidziany we wniosku o dofinansowanie koszt realizacji zadania. Skoro zaś wniosek o dofinansowanie składa się do 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadania, to po tym terminie wbrew treści wniosku nie jest prawnie dopuszczalna zmiana wysokości dofinansowania, tym bardziej, że w umowie określany jest udział środków własnych i z innych źródeł niż budżetowe. Powyższe pozostaje w korelacji z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, ustanawiającym zakaz wielokrotnego finansowania tego samego przedsięwzięcia budowlanego. Sam skarżący kasacyjnie też zauważa, że ratio legis tego unormowania była przede wszystkim zasada kierowania dofinansowania na różne przedsięwzięcia inwestycyjne, a zatem ich dywersyfikacja oraz wyeliminowanie kumulacji środków w jeden obiekt przez jego kolejne dofinansowanie w niewielkiej rozciągłości czasowej 3 lat. Wobec tego nie jest zrozumiałe twierdzenie skargi kasacyjnej, że nie ma w sprawie racjonalnych i logicznych przesłanek do uznania, że zakazem objęte było zwiększenie dofinansowania.

Zarzut kasacyjny naruszenia § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego w zw. z § 10 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jest niezasadny.

Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w uznaniu przez Sąd I instancji za niedopuszczalną "zmianę terminu zakończenia robót budowalnych po ich faktycznym zakończeniu". W konsekwencji uważa, że w sprawie nie doszło do naruszenia określonego w § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego terminu rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Z treści zarzutu wynika natomiast, że wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie skarżąca kasacyjnie upatruje w wykluczeniu możliwości zmiany umowy o dofinansowanie w trakcie jej trwania, skutkującej zwiększeniem dofinansowania inwestycji.

Zważywszy na tak sformułowany i umotywowany zarzut kasacyjny - Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, że treść zarzutu kasacyjnego nie koresponduje z jego uzasadnieniem, a także z treścią wskazanego w zarzucie kasacyjnym przepisu. Ponadto umowa o dofinansowanie nie zawiera § 10. Uwzględniając treść § 9 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego, normującego formę zmiany lub rozwiązania umowy o dofinansowanie, uznać można, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie tego przepisu w zw. z § 8 ust. 1 umowy o dofinansowanie, regulującym formę pisemną zmiany lub rozwiązania umowy i rygor naruszenia tej formy w postaci nieważności umowy. Poczyniona przez Sąd kasacyjny modyfikacja treści zarzutu kasacyjnego nie zmienia jednakże faktu, że tak sformułowany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną, tym bardziej że nie sposób zrozumieć intencji skarżącego upatrującego związku między formą czynności prawnej a dopuszczalnością zmiany treści umowy o dofinansowanie, będące przecież dwoma odrębnymi aspektami umowy: formalnym i materialnym. Przyjmując z kolei, że skarżąca kasacyjnie zarzuca jednak naruszenie przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego - niezrozumiałe jest (zwłaszcza uwzględniając okoliczności faktyczne tej sprawy) twierdzenie skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji o niemożności zmiany terminu zakończenia robót budowalnych po faktycznym ich zakończeniu. Oceniając ten aspekt sprawy zauważyć należy, że Sąd I instancji stanowisko to odniósł do terminu zakończenia robót budowlanych, nie zaś jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie do terminu zakończenia robót budowlanych, rozumianych jako cały proces inwestycyjny kończący się w momencie oddania obiektu do użytkowania. Przeczy zaś temu zarzutowi ten fragment rozważań uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wyraźnie podkreślił fakt zmiany terminu zakończenia robót budowlanych z pierwotnie ustalonego na dzień 30 czerwca 2010r. na aneksowany termin 30 listopada 2010r. oraz stwierdził, że (po tej dacie - dopisek NSA) strony dokonały przesunięcia terminu rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej nie zaś zakończenia robót budowlanych, a nadto, że po dacie zakończenia robót budowalnych nie było możliwe przesuniecie terminu ich zakończenia a beneficjent nie występował o takie przedłużenie, lecz o zmianę terminu rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej. Można natomiast sądzić, że to twierdzenie skargi kasacyjnej jest wynikiem wadliwego utożsamiania terminu zakończenia robót budowlanych z normatywnym terminem rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej, który jest powiązany każdorazowo z faktyczną datą oddania obiektu budowalnego do użytkowania. Tymczasem na gruncie analizowanej regulacji prawnej prawodawca wprowadza dwa terminu, pierwszy to termin rozpoczęcia i zakończenia robót budowalnych, będących przedmiotem dofinansowania, ustalany przez strony w umowie o dofinansowanie i skorelowany z długością procesu budowalnego; oraz drugi termin - termin rozpoczęcia świadczenia usług rehabilitacyjnych (w wybudowanym obiekcie), uzależniony od terminu zakończenia robót budowlanych i mający charakter sztywny w tym sensie, że jest to okres między pierwszym dniem następującym po dacie odbioru obiektu i jego dopuszczenia do użytkowania a upływem ostatniego dnia 6 - cio miesięcznego terminu. Wobec treści § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego nie jest dopuszczalne wydłużanie terminu rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej. Terminu zakończenia robót budowalnych nie sposób też - jak to sugeruje skarżąca kasacyjnie - utożsamiać z terminem oddania obiektu budowlanego do użytkowania i traktować procesu inwestycyjnego jako całości ukierunkowanej na osiągnięcie celu dofinansowania, rozumianego jako stworzenie warunków materialnych dla prowadzenia działalności rehabilitacyjnej w obiekcie. Wynikająca z art. 3531 k.c. swoboda kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego, w tym dokonywania zmian umowy, nie pozwala na modyfikowanie regulacji ustawowej, tak w zakresie pojęcia zakończenia robót budowlanych i wynikającego z okoliczności faktycznych danej sprawy terminu ich zakończenia oraz pojęcia oddania obiektu do użytkowania i faktycznej daty, w której to nastąpi, z czym wiąże się zgodne z przeznaczeniem korzystanie (użytkowanie) z tego obiektu. Terminy zakończenia robót budowlanych i termin rozpoczęcia użytkowania obiektu są bowiem różnymi terminami a termin zakończenia robót budowlanych należy odczytywać - jak Sąd I instancji zasadnie uznał - w świetle przepisów pr.b. Z przepisów art. 54 ust. 1, art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pr.b. wynika wprost, że inwestor w przypadku obiektu budowlanego, takiego jak sporny w tej sprawie obiekt, obowiązany jest zawiadomić właściwe organy o zakończeniu jego budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, z tym że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższe przepisy potwierdzają tezę, że ustawodawca odróżnia termin zakończenia robót budowlanych od terminu oddania obiektu do użytkowania. Powyższe znajduje również potwierdzenie w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Na rozbudowę objętego dofinansowaniem obiektu budowlane zostało wszak wydane pozwolenie na budowę (udzielone decyzją z dnia 10 lipca 2007r.). W pozwoleniu tym nałożono na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania, oraz zawarto w uzasadnieniu informację, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Odbiór końcowy tej inwestycji w zakresie wynikającym z umowy o dofinansowanie miał miejsce w dniu 30 listopada 2010r., tj. w terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie. Zmiana terminu zakończenia robót budowalnych nie mogła być zatem dopuszczalna kilka miesięcy po ich zakończeniu i zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych, tj. po dniu 30 maja 2011r. Zmiana tego terminu, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, mogła mieć miejsce jedynie przed upływem tego terminu. W tych okolicznościach nie może być najmniejszej wątpliwości, że roboty budowalne zostały zakończone w dniu 30 listopada 2010r. Okoliczność tę przyznaje sam beneficjent pomocy, stwierdzając w piśmie z dnia 30 maja 2011r., że zgodnie z zawartą umową "wykonano roboty budowlane w terminie przewidzianym umową i rozliczono prawidłowo zakres rzeczowo-finansowy zadania", jak i że "wykonano wszystkie odbiory i przygotowano budynek do odbioru końcowego", wyjaśniając przy tym, że nie jest on w stanie rozpocząć działalności rehabilitacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót budowalnych ze względu na brak pozwolenia na użytkowanie obiektu, co jest wynikiem zaleceń PSP, która nakazała dostosowanie pod względem przeciwpożarowym istniejącego obiektu połączonego przewiązką z nowym budynkiem poprzez wykonanie dwóch klatek schodowych, montaż klap oddymiających oraz hydrantów. Ma tego również świadomość skarżący kasacyjnie, który wskazał w piśmie z dnia 15 lipca 2011r., że rozpoczęcie działalności rehabilitacyjnej osób niepełnosprawnych winno nastąpić w dniu 30 maja 2011r., a uchybienie temu terminowi skutkuje zwrotem środków z PEFRON. W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż termin do rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej rozpoczął swój bieg w dniu 1 grudnia 2010r. a zakończył ten bieg w dniu 30 maja 2011r. W tym terminie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - obiektywnie oceniając okoliczności faktyczne sprawy - możliwe było rozpoczęcie działalności rehabilitacyjnej w wybudowanym budynku, zgodnie z informacją zawartą w pozwoleniu na rozbudowę obiektu budowlanego, co z pewnością uchroniłoby beneficjenta pomocy od uchybienia warunkom umowy o dofinansowanie. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji podniósł, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego - przyjmując wyjaśnienia beneficjenta pomocy publicznej w zakresie niedotrzymania terminu uruchomienia działalności rehabilitacyjnej oraz wyrażając zgodę na odstąpienie od zwrotu udzielonego dofinansowania ze środków PEFRON, a także udzielając prolongaty terminu uruchomienia tej działalności do dnia 30 września 2011r. - uchybił zasadom przyznawania pomocy ze środków PEFRON oraz § 6 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji, tj. zarzut pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, będący konsekwencją dwu poprzednich zarzutów kasacyjnych, również nie zasługuje na uwzględnienie.

Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków. W uzasadnieniu do tego zarzutu stwierdza natomiast dość ogólnikowo, że naruszenie tego przepisu jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego.

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym uznaniu, że w tej sprawie beneficjent pomocy publicznej uzyskał dofinansowanie ze środków PEFRON na zadanie obejmujące roboty budowlane, objęte już dofinansowaniem z tych środków, a ponadto uchybił 6 - cio miesięcznemu terminowi rozpoczęcia działalności rehabilitacyjnej, liczonemu od daty zakończenia robót budowalnych. Wobec jednakże nie podważenia poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny, jak i przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c) rozporządzenia wykonawczego - są wiążące w procesie subsumpcji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Skoro zatem Sąd I instancji, a poprzednio organy, dowiodły w dostateczny sposób, że doszło do naruszenia wskazanych w tych pierwszych przepisach zasad udzielania pomocy ze środków PEFRON, to nie sposób zakwestionować prawidłowości zastosowania tego ostatniego przepisu w tej sprawie. Zasadnie więc uznano, że stan faktyczny tej sprawy odpowiada hipotezie określonej w tych przepisach, co pozwala uznać zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, odstąpienie od kosztów postępowania zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena, czy występują szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części dokonywana, jest na tle konkretnej sprawy i może być ona oparta na względach słusznościowych. W rozpoznawanej sprawie odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego było uzasadnione przede wszystkim szczególnym charakterem przedmiotu sporu, tj. zrealizowaniem zadania polegającego na rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a także charakterem pozostających w sporze podmiotów, będących organami administracji publicznej, finansowanymi ze środków publicznych (choć z różnych budżetów), oraz nakładem pracy pełnomocnika organu, wyrażonym w lakonicznej i ogólnikowej - zważywszy na charakter sprawy i zaistniałego w niej sporu - odpowiedzi na skargę kasacyjną.