Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2880/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: at. 20 ust 1 pk 1, art. 22 ust 1 i 2, 3, ar t39
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K., M. B., K. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] dotyczącej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. M. K. i M. małż. B. oraz K. i W. małż. K., wystąpili do Starosty P. z wnioskiem o zarejestrowanie i wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu S. gmina P. zgodnie z załączoną dokumentacją geodezyjną określającą granice i powierzchnie działek nr [...] i [...]. Do wniosku załączono oryginał operatu geodezyjnego zmieniający powierzchnie ww. działek.

W związku z powyższym wnioskiem w dniu 6 sierpnia 2012 r. Starosta P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gmina P., zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] maja 2012 roku. Z treści zawiadomienia wynika, że zmiana miała polegać na korygowaniu przebiegu granic oraz powierzchni działek nr [...], [...], 4[...] i [...], zgodnie z ww. dokumentacją

Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] postanowił wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że analizując dokumentację geodezyjną z założenia ewidencji gruntów z 1968 r. oraz z modernizacji ewidencji gruntów z 1989 r. stwierdzono występowanie rozbieżności w przebiegu granic działek objętych wnioskiem. W celu prawidłowego ustalenia granic został sporządzony operat techniczny przyjęty do pzgik pod numerem [...], zgodnie z którym granice zostały wznowione i na ich podstawie obliczono powierzchnię działek nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla nieruchomości nr [...] i [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Od decyzji Starosty P. odwołanie wniósł Burmistrz Miasta P., domagając się jej uchylenie w całości. W odwołaniu podniesiono, że operat techniczny nr [...] nie przedstawia właściwego przebieg granicy pomiędzy drogą nr [...] a działkami nr [...] i [...] (zwężając jej szerokość), a ogrodzenie działki [...] nie wskazuje granicy drogi. Odwołujący podniósł również kwestie północnej (przeciwległej) granicy drogi nr [...], która to granica została ustalona podczas podziału działek nr [...] i [...]. Zdaniem odwołującego się wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów w kształcie przedstawionym w operacie nr [...] przyczyniło by się do zmiany granic i dołączono by do tej nieruchomości grunt, który nie był przedmiotem umowy sprzedaży.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że - jak to wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - na mocy Aktów Notarialnych Rep A nr [...] i [...], małż. M. K., M. B. oraz małż. K. i W. K. nabyli prawo własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (obecny numer [...]) i [...]. Prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych nr [...]w stosunku do działki nr [...] i [...] w stosunku działki nr [...].

Opisana w akcie notarialnym nr [...] działka nr [...] posiadała w chwili zakupu powierzchnię [...] ha oraz numer i kształt zgodny ze stanem w ówczesnej ewidencji gruntów opartej na pomiarach z 1968 r. W latach 1988-1989 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów obrębu S., w trakcie której pomierzono stan władania oraz dokonano obliczeń powierzchni działek a także zmieniono ich numery. Dlatego kupiona przez Państwa B. i K. w 1994 r. działka nr [...] została nabyta zgodnie z zapisami zawartymi w obecnie obowiązującej ewidencji, opartymi na pomiarach z 1989 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego analizując zgromadzoną dokumentację stwierdził, że w operacie z 1968 r. nr [...], działka nr [...] (obecnie [...]) miała inny kształt oraz powierzchnię od odpowiadającej jej działki nr [...] wykazanej w operacie ewidencji gruntów z 1989 r. Zatem zasadnym było przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] (numer pierwotny [...]). W przypadku działki nr [...] nabytej na podstawie obowiązującej ewidencji gruntów taka potrzeba nie zachodziła.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że pomiary geodezyjne mające na celu usunięcie powstałych rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej przeprowadził geodeta uprawniony na zlecenie właścicieli działek nr [...],[...]. Wyniki tych prac zostały skompletowane w operat techniczny przyjęty do pzgik pod numerem [...], który następnie stanowił podstawę do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi S. W wyniku analizy ww. opracowania geodezyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że praca została zgłoszona jako opracowanie dokumentacji do celów prawnych. W zasobie przejściowym operatu (materiały do wykorzystania w opracowaniu) znajdują się kopie dokumentów geodezyjnych ewidencji gruntów zarówno z roku 1968 jak i 1989 oraz mapa przedstawiająca stan zagospodarowania terenu. Dołączono również kopie z operatu jednostkowego dotyczącego podziału działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie drogi nr [...] oraz przeprowadzono badanie ksiąg wieczystych. Natomiast w opracowaniu nie odszukano analizy, czy oceny zgromadzonej przez geodetę dokumentacji, z której wynikałby sposób dalszego postępowania. Dokumentacja zgromadzona w zasobie bazowo-użytkowym ww. operatu również nie wskazuje aby geodeta wykonujący prace ustalił, który z dostępnych dokumentów geodezyjnych został błędnie sporządzony, a który poprawnie i na podstawie którego dokumentu określił przebieg granic. Z treści sprawozdania technicznego można wnioskować, że żadne z opracowań geodezyjnych udostępnionych geodecie przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej w P. nie przedstawiało dla wykonawcy operatu nr [...] istotnych informacji, a kluczowym elementem którym kierował się przy ustaleniu przebiegu granic, był stan użytkowania na gruncie tj. drzewa i ogrodzenia. Analiza treści protokołu wyznaczenia punktów granicznych dokonana przez organ odwoławczy wykazała rozbieżności. W protokole wykonawca powołuje się na dokumenty dotyczące wyznaczenia punktów granicznych ( art. 39 ust 5 ustawy pgik) jednak faktycznie dokonuje ustalenia granicy na podstawie stanu użytkowania, przyjmując granice wzdłuż istniejącego ogrodzenia. Granice ustalone i opisane w protokole nie znajdują potwierdzenia w żadnym ze wskazanych wcześniej dokumentów, udostępnionych geodecie do wykonania przedmiotowej pracy. W protokole tym brak jest precyzyjnych informacji na jakiej podstawie ustalone zostały poszczególne punkty graniczne, a informacja zawierająca stanowisko przedstawiciela drogi nr [...] że "nie wyraża zgody na wskazany przebieg granic" nie została uwidoczniona w dalszej części opracowania.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego analiza operatu nr [...] wskazuje, że geodeta sporządzający to opracowanie ograniczył się jedynie do pomierzenia przebiegu ogrodzenia działki nr [...] i stwierdzenia, że stanowi ono granicę nieruchomości. Ustaleń tych dokonano bez uprzedniej analizy dokumentacji geodezyjnej. Jeżeli ustalono, że podczas modernizacji ewidencji gruntów w 1989 r. popełniono błąd, wykazując inny kształt i powierzchnię działki nr [...] (pierwotnie nr [...]), to w celu jego naprawienia należało skalę tego błędu sprecyzować, a następnie dokonać wznowienia przebiegu granic w oparciu o dokumentacje z operatu [...], według której działkę nabyli nowi właściciele. Tymczasem przebieg linii granicznych pomiędzy działkami nr [...] i [...] a drogą nr [...] nie odpowiada zarówno liniom granicznym wykazanym w dokumentacji z 1968 r. jak i granicy przedstawionej w obecnej ewidencji gruntów.

Organ odwoławczy po dokonaniu powyższych ustaleń doszedł do wniosku, że przebieg granic przedstawiony w operacie nr [...] stanowiącym podstawę wprowadzenia zmiany, kreuje nowy stan prawny, nie znajdujący potwierdzenia w żadnej dokumentacji. Zwrócił uwagę, ze przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ograniczają możliwość rozstrzygania sprawy co do przebiegu granicy na podstawie zgodnego wskazania stron lub stanu użytkowania. Nawet w postępowaniu rozgraniczeniowym taki sposób jest możliwy dopiero w sytuacji gdy geodeta nie odnajdzie żadnych dokumentów lub uzna je za wzajemnie sprzeczne. Podobną regulację zawarto w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie w § 37 określono możliwość pozyskania przebiegu granicy w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie.

W przedmiotowej sprawie ww. przepisy nie znajdują zastosowania z uwagi na tryb prowadzonych prac, do których ma zastosowanie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z jego treścią geodeta wyznacza punkty lub wznawia znaki graniczne na podstawie dokumentacji.

Organ podkreślił, że podstawą określenia linii granicznej jest udokumentowany stan prawny nieruchomości i to zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed sądem. W przypadku ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] z drogą nr [...], wykazany przez geodetę jej przebieg jest w ocenie organu przebiegiem nie znajdującym poparcia w żadnych dokumentach jak również nie jest przebiegiem zgodnym. Wniesiona przez przedstawiciela drogi nr [...] ww. uwaga w protokole granicznym jednoznacznie potwierdza fakt, że zaproponowany przebieg linii granicznej ma charakter sporny. Dodatkowo kształt wykazanej w operacie nr [...] działki nr [...] nie zgadza się z kształtem działki jaki wykazany został w dokumentacji (wyrys z mapy ewidencyjnej aktualny na dzień 26 czerwca 1989 r.) będącej podstawą do jej zakupu w 1989 roku.

Ponadto organ odwoławczy ustalił, że wykonawca operatu nr [...] przy pomiarze granic nieruchomości nie wziął pod uwagę faktu, że określając przebieg granicy w sposób przedstawiony w ww. opracowaniu, zmienił szerokość drogi nr [...]. Analiza dokumentów geodezyjnych dokonana przez organ odwoławczy wykazała, że zarówno w operacie ewidencji gruntów z 1968 r. jak również z 1989 r., szerokość ww. drogi nigdy nie była mniejsza niż 3 metry. Tymczasem uwzględniając wyniki operatu z 2012 r. na odcinku działki nr [...], szerokość pasa drogi zmniejszona została do wartości 2 metrów. Dowodzi to, że wykonawca przedmiotowych prac, linię graniczną pomiędzy działką [...] i drogą [...] określił wyłącznie według stanu na gruncie, nie biorąc pod uwagę, że przeciwległa krawędź drogi została ustalona kilka lat wcześniej, zgodnie z obowiązującymi dokumentami i z akceptacją właścicieli działek.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego zachodzą wątpliwości czy dokumenty skompletowane w ww. operacie przyjętym przez Starostę P. jako kluczowy dowód w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów celem jej aktualizacji, posiadają ostateczną moc dowodową.

Analizując dokumentację zgromadzoną w niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta P. wszczynając w dniu 6 sierpnia 2012 r. na wniosek Państwa M. i M. K. małż. B. i Państwa W. i K. małż. K. postępowanie administracyjne, nie dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Z treści decyzji a także załączonego do niej wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek nr [...] i [...] wynika, że obie działki objęte są tą samą księgą wieczystą nr [...]. Tymczasem zarówno wyniki badań wykonanych przez wykonawcę operatu nr [...], jak również przez organ II instancji wskazują, że dla działki nr [...] będącej przedmiotem postępowania prowadzona jest odrębna księga wieczysta o numerze [...]. Ponadto jak wspomniano wyżej, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wszczął postępowanie na wniosek zainteresowanych stron. Podana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna ( § 46 ust 2, pkt 2 ) oraz treść uzasadnienia wskazują że rozstrzygnięcie dotyczy sprawy prowadzonej z urzędu.

Organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji Starosta wskazał na rozbieżności w przebiegu granic przedmiotowych działek, wynikające z dokumentacji geodezyjnej z założenia ewidencji gruntów z 1968 r. oraz z modernizacji ewidencji gruntów z 1989 r. stwierdzono występowanie rozbieżności w przebiegu granic tych działek. Następnie stwierdził, "że w celu prawidłowego ustalenia granic miedzy działkami oznaczonymi obecnie numerami [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], [...] i [...] został sporządzony operat techniczny przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] maja 2012 r. pod numerem [...]. W operacie tym granice zostały wznowione...". Zdaniem organu odwoławczego powyższy fragment decyzji wskazujący, że wykonawca ww. operatu wznowił granice działek, nie znalazł potwierdzenia w dokonanej przez niego ocenie operatu, będącego głównym dowodem w postępowaniu mającym na celu wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gmina P.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy pokreślił, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno- deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że w niniejszej sprawie przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...] i [...] reguluje operat z złożenia ewidencji gruntów nr [...]. To na podstawie danych z w/w operatu została założona księga wieczysta KW [...] dotycząca działki nr [...] (poprzedni nr [...]).

W ocenie organu odwoławczego wydana przez Starostę P. decyzja z dnia [...] września 2012 r. nie likwiduje powstałego błędu, lecz kreuje nowy stan prawny nieruchomości. Wprowadzony zaskarżoną decyzją przebieg granicy pomiędzy działkami, nie odzwierciedla zasięgu prawa własności do gruntu zarówno skarżących jak i właścicieli działki nr [...]. Wobec powyższego stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wnieśli: M. K., M. B., K. K. i W. K. (dalej jako "skarżący").

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w ich ocenie decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2012 r. wprowadzająca zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie wsi S., jest prawidłowa. Podkreślono, że operat, na podstawie którego wprowadzono zmiany był poddany wnikliwej kontroli przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne i został przyjęty w dniu [...] maja 2012 r. do zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty w niej podniesione za nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Organ pierwszej instancji wydał w rozpatrywanej sprawie decyzję na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy).

Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z art. 20 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1).

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

Wydanie w sprawie decyzji przez organ l instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, Starosta przyjął drugi z wymienionych wyżej trybów postępowania administracyjnego. Takie stanowisko implikuje obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepisów art. 7 i 77 K.p.a. nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji, mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, doszedł do wniosku, brak było podstaw do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, dokonanych mocą decyzji Starosty P., co skutkowało uchyleniem tej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W badanej sprawie, podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów przez organ pierwszej instancji był operat geodezyjny zaewidencjonowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z dnia [...] maja 2012 r. pod nr. [...]. W operacie tym skorygowano granice pomiędzy działkami nr nr [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], [...] i [...] położonymi w obrębie S., gmina P. oraz zmieniono ich powierzchnię. Organ pierwszej instancji wskazał, że w operacie tym granice zostały wznowione i na ich podstawie obliczono powierzchnię działek nr nr: [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...]ha), 1[...] ([...] ha).

W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że powyższy operat nie powinien stanowić podstawy do dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów. Nie spełnia on bowiem wymogów cytowanego wyżej przepisu § 45 ust 1, § 44 pkt.2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie daje możliwości organowi I instancji do zmiany wpisów bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega bowiem na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m. in. aktów notarialnych nr [...], nr [...], operatu z 1968 r. nr [...], operatu ewidencji gruntów z 1989 r.) stwierdził, że rzeczywiście w stosunku do działki nr [...] (dawniej [...]) zasadnym było przeprowadzenie aktualizacji ewidencji gruntów, bowiem działka ta miała inny kształt oraz powierzchnię wykazaną w operacie z 1968 r., i w operacie 1989 r. Potrzeby takiej nie było natomiast w przypadku działki nr [...].

W celu usunięcia powstałych rozbieżności na wniosek właścicieli działek nr [...] i [...] uprawniony geodeta przeprowadził pomiary geodezyjne. Wynikiem tych prac było sporządzenie przez niego operatu technicznego przyjętego do zasobu pod nr. [...] w dniu [...] maja 2012 r.

Organ odwoławczy analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację oraz przedmiotowy operat techniczny nr. [...], doszedł do słusznego wniosku, że geodeta sporządzający to opracowanie ograniczył się do pomierzenia przebiegu ogrodzenia działki nr [...] i stwierdzenia, że stanowi ono granicę nieruchomości. Ustalony przebieg granicy nie znajduje potwierdzenia w żadnej dokumentacji ewidencyjnej, nie odpowiada on bowiem zarówno liniom granicznych wskazanym w dokumentacji z 1968 r. jak granicy przedstawionej w obecnej ewidencji. Ponadto, jak wynika z w protokołu wyznaczenia punktów granicznych właściciel drogi (działki nr [...]) "nie wyraża zgody na tak wskazany przebieg granic".

Jak wskazał organ pierwszej instancji, w operacie nr [...] granice zostały wznowione i na ich podstawie obliczono powierzchnię działek. Zatem prace przeprowadzono w trybie art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem "przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy". Tymczasem w przedmiotowej sprawie w przypadku ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] a drogą nr [...], wskazany przez geodetę przebieg nie znajduje poparcia w żadnych dokumentach, ponadto ma charakter sporny (posiadacz drogi nie zgadza się z zaproponowanym przebiegiem linii granicznej).

Powyższe wskazuje na wadliwość sporządzonego operatu technicznego, stanowiącego podstawę orzekania przez organ pierwszej instancji. Co prawda przywołana dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr. [...], jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. IIISA/Kr 119/08 Lex nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu- jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.

Podkreślić należy, że na tle definicji ustawowej ewidencji gruntów, oraz regulowanej art. 24 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne definicji operatu ewidencyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji jako zbioru map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, wypracowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowane stanowisko, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 1998r., sygn. IIISA 725/97, Lex nr 41837), że przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami wzajemnych uprawnień i obowiązków (np. wyrok NSA z 16 kwietnia 1998r. II SA/Kr 258/98, Lex nr 41288) czy też, że ewidencja gruntów pełniąc funkcję informacyjno-techniczną nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów, a przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swoich praw właścicielskich(np. wyrok NSA z 20 sierpnia 1998r. II SA 766/98, Lex nr 41298).

Podsumowując, należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie zakwestionował ustalenia dokonane przez geodetę w spornym opracowaniu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na inne wadliwości decyzji Starosty P.:

- ustalenie, że działki nr [...] i [...]objęte są tą samą księgą wieczystą nr [...], tymczasem dla działki nr [...] jest prowadzona odrębna księga wieczysta o nr. [...],

- mimo wszczęcia postępowania na wniosek, podana w decyzji podstawa prawna oraz treść wskazują, że sprawa była prowadzona z urzędu.

Nie mają poza tym racji skarżący, podnosząc, że Gmina P. nie ma legitymacji czynnej do wstępowania w tym postępowaniu administracyjnym.

Co prawda Gmina nie ma tytułu własności do działki która wykorzystywana jest jako droga to jednak z niespornych okoliczności sprawy wynika, że jest posiadaczem samoistnym tego gruntu, dba o jego utrzymanie a zatem ma interes prawny w tym postępowaniu.

Biorąc wszystko pod uwagę, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Słuszny jest także wniosek, ze decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2012 r. nie likwiduje powstałego błędu, lecz kreuje nowy stan prawny nieruchomości. W istocie organ I instancji nie przeprowadził postępowania w ramach art. 39 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (odnowienie znaków granicznych) ale na nowo ustalił granice działki, co jest możliwe jedynie w toku postępowania o rozgraniczenie – gdy, tak jak w tym przypadku, granice są sporne.

W związku z powyższym, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dlatego też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.