Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 553/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 6, art. 91
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 600/12 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2012 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. H. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 600/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. po rozpoznaniu skargi B. H. uchylił decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2012 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. B. H. został zwolniony ze służby w Policji. Po rozpoznaniu odwołania, rozkazem z dnia [...] lipca 2011 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L. uchylił powyższy rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił ją na dzień 2 lutego 2008 r. W wyniku skargi B. H., obydwa rozkazy zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 15 listopada 2011 r. (sygn. akt: III SA/Lu 436/11). W efekcie uprawomocnienia się wyroku B. H. został przywrócony do służby, w związku ze zgłoszeniem przez niego gotowości do podjęcia służby.

W dniu 13 kwietnia 2012 r. B. H. złożył oświadczenie mieszkaniowe stanowiące podstawę ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za rok 2012.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Miejski Policji w B. odmówił skarżącemu przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za rok 2012, argumentując, iż w okresie od dnia zwolnienia do dnia 20 lutego 2012 r. pozostawał poza służbą, a więc na dzień 1 stycznia 2012 r. nie był funkcjonariuszem Policji, stąd też brak podstaw prawnych do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2012 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. L. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu, w świetle przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) rozpatrując oświadczenie mieszkaniowe stanowiące podstawę do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, należy dokonać oceny uprawnień wnioskodawcy na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego. W rozpatrywanej sprawie należy ustalić w pierwszej kolejności, czy na dzień 1 stycznia 2012 r. B. H. był funkcjonariuszem Policji, a dopiero w dalszej kolejności czy posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ wywiódł, iż instytucja przywrócenia do służby polega na ponownym zatrudnieniu na warunkach sprzed zwolnienia, nie zaś na uznaniu zwolnionego funkcjonariusza za będącego w służbie w okresie od daty zwolnienia do dnia uprawomocnienia się orzeczenia o przywróceniu do służby.

Ponowne przyjęcie B. H. do służby nastąpiło z datą uprawomocnienia się wyroku WSA w L. z 15 listopada 2011 r., tj. z dniem 21 lutego 2012 r. Oznacza to, że na dzień 1 stycznia 2012 r. nie był funkcjonariuszem Policji i nie nabył uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Interpretację tą potwierdzają art. 42 ust. 5 i 6 ustawy o Policji, określające świadczenia i uprawnienia, jakie przysługują policjantowi za okres pozostawania poza służbą. W katalogu tym nie wymienia się art. 91 ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawę przyznania równoważnika za remont lokalu.

Skargę na powyższą decyzję złożył B. H.

W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Świadczenie to przyznawane jest funkcjonariuszowi na jego wniosek. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest dwuetapowe. Właściwy organ, w sytuacji gdy funkcjonariusz składa pierwsze oświadczenie mieszkaniowe, wydaje decyzję o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Następnie zaś funkcjonariusz składa co roku oświadczenia majątkowe, które "służą jedynie określeniu wysokości wypłacanego w danym roku świadczenia oraz weryfikacji danych zawartych w decyzji" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1969/11).

Sąd uznał, iż organ niewłaściwie zinterpretował przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika pomijając całkowicie uregulowania zawarte w pozostałych ustępach § 3 i § 2 tego rozporządzenia oraz w ustawie o Policji. Sąd stwierdził bowiem, że przepis wykonawczy wskazał datę 1 stycznia jako tę, według której określa się skonkretyzowane dane dotyczące policjanta, któremu przysługuje równoważnik, wskazane w § 3 rozporządzenia. Takie dane dostarcza oświadczenie mieszkaniowe składane co roku, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Służy ono tylko określeniu wysokości wypłaconego w konkretnym roku świadczenia oraz weryfikacji danych zawartych w decyzji o przyznaniu równoważnika. Paragraf 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika, wskazuje negatywne przesłanki otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

Natomiast art. 91 ust 1 ustawy o Policji wskazuje przesłanki pozytywne jakie ma spełnić funkcjonariusz by otrzymać taką pomoc. Wśród tych enumeratywnie wymienionych przesłanek nie ma wymienionego terminu, według którego ma nastąpić ocena istnienia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, nie wskazano również terminu, do którego można ubiegać się w danym roku o tę pomoc.

W związku z tym nie jest dopuszczalne uregulowanie zakresu czasowego ubiegania się o uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w akcie podustawowym, skoro ustawa takich ograniczeń nie wprowadza ani nie upoważnia organu wykonawczego do wydania takiego unormowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. Komendant Wojewódzki Policji.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylenie obu decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy organy Policji w toku postępowania administracyjnego dokonały właściwej interpretacji art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.),

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylenie obu decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy organy Policji w toku postępowania administracyjnego dokonały właściwej interpretacji art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w okresie pozostawania poza służbą, skarżący służby nie pełnił. Nie był więc de facto policjantem. Natomiast świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje – zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o Policji – policjantowi, a więc policjantowi w służbie czynnej. Zdaniem organu na dzień 1 stycznia 2012 r. skarżący pozostawał poza służbą w Policji, a więc nie miał prawa – w związku z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia – do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Okoliczność, że w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. 13 kwietnia 2012 r. skarżący był już funkcjonariuszem Policji i posiadał prawo do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) zajmowanego wspólnie z rodziną nie ma znaczenia w świetle brzmienia § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, skoro uprawnienia policjanta do tego świadczenia ustala się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego.

Ponadto wskazano, iż stosownie do treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależy skatalogowany enumeratywnie rodzaj uprawnień. Za okres, w którym stosunek służbowy nie istniał, skarżący nie mógł dochodzić żadnych uprawnień poza tymi, o których wyraźnie jest mowa w ustawie o Policji. O takich uprawnieniach mowa jest w art. 42 ust. 1, 5 i 6 ustawy o Policji. Ustawodawca mając na względzie interes funkcjonariuszy przywróconych do służby przede wszystkim zapewnił im gwarancję równorzędnego stanowiska, a ponadto zagwarantował uzyskanie rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego ograniczonego do maksymalnego okresu 6 miesięcy. Nie zagwarantował natomiast pełnej reaktywacji rozwiązanego stosunku służbowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. H. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 42 ust. 6 ww. ustawy o Policji, bowiem Sąd I instancji nie stosował tego przepisu i nie dokonywał jego wykładni. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy przyznania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Podstawę tę stanowi bowiem przepis art. 91 ww. ustawy o Policji. Stanowisko to jest prawidłowe i wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest właściwa.

To przepis art. 91 ww. ustawy o Policji określa uprawnienie policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Uprawnienie to podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, przepis ten określa przesłanki pozytywne przyznania tego równoważnika i nie zawiera żadnego terminu, według którego ma nastąpić weryfikacja uprawnień ani też nie zawiera terminu granicznego, do którego można się o niego ubiegać w danym roku. Natomiast w § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. określono kwoty równoważnika na dany rok, procedury weryfikacji jego wysokości i wypłaty. W związku z tym przepis ten nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania równoważnika. Takie zaś przesłanki zawiera przepis § 2 rozporządzenia, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Należy więc w pełni zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 91 ust. 1 ww. ustawy o Policji w związku z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Wykładnia ta jest prawidłowa i szczegółowo przez Sąd uzasadniona.

Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 209 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że takie koszty zostały poniesione.