Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 395/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. K. i T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania I. i T. małż. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], odmawiającej zmiany decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr ewid.[...] w miejscowości O.

– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia I. i T. małż. K. pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr ewid.[...]

w miejscowości O.. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestorzy nie wykazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr ewid.[...] na cele budowlane. Organ wyjaśnił, że w związku z ustaleniem, iż I. i T. małż. K. są współwłaścicielami przedmiotowej działki wraz z innymi osobami, wezwał ich do przedstawienia zgód pozostałych współwłaścicieli na realizację planowanej budowy domku letniskowego (jako czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną). Inwestorzy, pomimo upływu zakreślonego terminu, nie wykonali jednak tego obowiązku.

Powołana wyżej decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana

w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] r. nr [...], od której skargę I. i T. małż. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną inwestorów od wyroku Sądu pierwszej instancji. Tym samym decyzja odmowna Starosty [...] z dnia [...] r. uzyskała walor ostateczności

i prawomocności.

W piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. I. i T. małż. K. wnieśli

o zmianę przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 154 k.p.a. Do wniosku inwestorzy załączyli odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt I Ns [...], zezwalającego im na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą działkę nr ewid.[...] o powierzchni 0,55 ha

w O. (k. 115-116 akt adm. I inst.).

W piśmie z dnia 27 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 3 sierpnia 2015 r., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń - w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Na powyższe zawiadomienie w zakreślonym terminie zareagowali T. D., T. Z. i M. W., należący do grona współwłaścicieli działki nr ewid.[...], którzy w złożonych pismach oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zmianę przedmiotowej decyzji i udzielenie wnioskodawcom żądanego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosku I. i T. małż. K. Starosta W. decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia

[...]

W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisu tego nie można natomiast stosować w celu uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Jeśli zatem wniosek złożony w tym trybie dotyczy decyzji związanej, to już tylko z tej przyczyny jego uwzględnienie jest niemożliwe i niedopuszczalne. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ oceny, czy istnieją wskazane w ww. przepisie przesłanki zmiany decyzji, tj. czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Starosty [...], z uwagi na okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, albowiem udzielenie pozwolenia na budowę nie pozostaje w gestii uznania organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji odmawiającej wnioskodawcom udzielenia pozwolenia na budowę domku letniskowego. Organ dodał jednocześnie, że wnioskodawcy mają możliwość wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenie na budowę.

I. i T. małż. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości i załatwienia sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W treści odwołania inwestorzy podnieśli, że decyzja z dnia [...] r. nie jest decyzją związaną, ponieważ została podjęta z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, a więc uznaniowo, o czym – w ocenie odwołujących – świadczy postanowienie Sądu Rejonowego we W. z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I Ns [...]. Inwestorzy zarzucili, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ odmówił wiarygodności takim przesłankom jak ostateczność decyzji, brak nabycia uprawnień na mocy ostatecznej decyzji oraz słuszny interes wnioskodawców, który znajduje uzasadnienie w ww. postanowieniu Sądu Rejonowego we W., a także pominął okoliczność, że zmiana decyzji nie narusza obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W ocenie wnioskodawców, za zmianą decyzji z dnia [...] r. przemawia okoliczność, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadami niekwalifikowanymi, tj. narusza art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od dostarczenia pisemnych zgód współwłaścicieli nieruchomości objętej projektem budowlanym.

Odwołujący podnieśli ponadto, że brak zgody współwłaścicieli nieruchomości objętej spornym zamierzeniem inwestycyjnym na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nie ma znaczenia prawnego, albowiem zgodę tę zastępuje przedłożone postanowienie Sądu Rejonowego we W.. Ubocznie odwołujący dodali, że sprzeciw współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wynika z udzielenia im przez organ pierwszej instancji nieprawdziwej informacji, iż (cyt.) "na działce nr [...] tylko jeden współwłaściciel dostanie zezwolenie na budowę".

Końcowo odwołujący odnieśli się do twierdzenia organu pierwszej instancji, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy powinni wystąpić z nowym wnioskiem

o udzielenie pozwolenia na budowę. Stwierdzili, że skoro tożsama sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która funkcjonuje w obrocie prawnym, to nie ma możliwości wydania nowej decyzji bez zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uznał je za niezasadne

i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którym art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Podniósł jednocześnie, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, o tym, czy decyzja organu administracji publicznej jest decyzją uznaniową, nie decyduje ewentualne naruszenie przepisów prawa materialnego przy jej wydawaniu. Decyduje o tym przepis prawa. Uznanie administracyjne zachodzi wówczas, gdy norma prawa nie przewiduje obowiązku określonego zachowania organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest niewątpliwie decyzją związaną. Świadczy o tym treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda podkreślił również, że o podjęciu z naruszeniem przepisów prawa decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, której dotyczy wniosek

o zmianę, nie decyduje złożone przez inwestorów postanowienie Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt I Ns [...]. W świetle bowiem art. 521 § 1 k.p.c. orzeczenia zapadłe w postępowaniu cywilnym nie wywołują skutków prawnych z mocą wsteczną, lecz kreują dla ich adresatów określone uprawnienia z dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia sądu. Twierdzenie wnioskodawców, że uzyskane przez nich zezwolenia sądu cywilnego na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czyni wadliwym procedowanie zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i sądów administracyjnych, w sprawie pozwolenia na budowę,

w przypadku, gdy orzeczenie to zapadło już po oddalającym skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle obowiązujący przepisów prawa nie ma zatem racji bytu.

Wskazując na powyższe argumenty Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego.

Odnosząc się końcowo do twierdzenia wnioskodawców, jakoby byli oni pozbawieni możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem. Stwierdził, że I.

i T. małż. K. mają taką możliwość, skoro (obecnie) legitymują się postanowieniem sądu powszechnego zezwalającym im na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Podkreślił, że tożsamość spraw zachodzi jedynie wówczas, gdy w sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego

w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa [...]). W sprawie przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę domku letniskowego, z uwagi na wydanie ww. postanowienia Sądu Rejonowego we W., uległ zmianie stan faktyczny.

Ubocznie Wojewoda – powołując się na treść § 14 ust. 25 pkt 1c uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O.

w rejonie osiedla B. i B. – stwierdził, że informacja uzyskana od organu pierwszej instancji, iż działka nr ewid.[...] w O. może zostać zabudowana tylko jednym budynkiem mieszkalnym lub budynkiem rekreacji indywidualnej, jest prawidłowa.

I. i T. małż. K. w ustawowym terminie zaskarżyli decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W złożonej skardze zarzucili naruszenie (cyt.) "art. 74 i art. 154 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia przesłanek wskazujących za zmianą decyzji w trybie art. 154 kpa tj. słuszny interes strony w okolicznościach gdy zmiana decyzji nie narusza przepisów prawa budowlanego". Nadto zarzucili organowi odwoławczemu (cyt.) "naruszenie art. 107 § 3 kpa polegające na zaniechaniu wskazania konkretnych przepisów prawa budowlanego które wiążą wydaną decyzję z dnia [...] r o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę

i uniemożliwiają zmianę tej decyzji w trybie art. 154 kpa". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty.

Skarżący podtrzymali twierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia

[...] r. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa budowlanego,

a więc w sposób uznaniowy. W ocenie skarżących wynika to z faktu, że pomimo iż Prawo budowlane nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w tym wprowadzania dodatkowych warunków uzyskania takiego pozwolenia, to jednak sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie

i polegała na zobowiązaniu skarżących do dostarczenia pisemnych zgód pozostałych współwłaścicieli na realizację inwestycji.

Skarżący zrzucili nadto organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do stanu na dzień wydania spornej decyzji o odmowie udzielenie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że Wojewoda nie wskazał, na czym polega zmiana stanu faktycznego.

W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył także art. 2 pkt 12 ustawy

z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane oraz art. 64 Konstytucji RP, wyrażając pogląd, że w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działce nr ewid.[...] możliwe jest posadowienie tylko jednego budynku rekreacji indywidualnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2019 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe argumenty, dodając, że Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję Starosty [...], (cyt.) "przyzwala na łamanie prawa". Podkreślili, że Starostwo Powiatowe we W. od 2012 r. permanentnie odmawia im udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy obowiązujące przepisy Prawa budowlanego obligują do wydania takiej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania nadzwyczajnego przeprowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być

w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Wzruszenie decyzji ostatecznej we wskazanym trybie oparte jest zatem na dwóch przesłankach wyrażających się

w stwierdzeniu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, uregulowane w art. 154 k.p.a. (a także analogicznie w art. 155 k.p.a.), jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Ponadto – co szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy – zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko

w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Oznacza to, że rozpatrując wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., organ ocenia wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie na gruncie stanu faktycznego z daty wydania kwestionowanej decyzji. W ramach takiego postepowania organ nie może zatem uwzględniać ewentualnych zmian stanu faktycznego zaistniałych już po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej.

Nadto należy zaznaczyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową, wobec czego – co do zasady – można nią zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidywały dla organu administracji pewien luz decyzyjny. Możliwość zastosowania powyższego unormowania w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest natomiast obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, LEX nr 2381485).

Dodatkowe ograniczenie możliwości wzruszenia (zmiany) decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ma miejsce w sytuacji, gdy dana decyzja była poddana kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której złożona skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem. Wynikający z art. 170 p.p.s.a. skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje bowiem związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest dopuszczalna o tyle, o ile nie prowadzi do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1057/16, LEX nr 2486260).

Uwzględniając w niniejszej sprawie opisane wyżej aspekty postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 k.p.a., stwierdzić należy, że przekonanie organów administracji o niedopuszczalności dokonania w tym trybie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]

w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr ewid.[...] w miejscowości O., jest słuszne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że argumentacja skargi świadczy

o całkowitym niezrozumieniu przez skarżących pojęcia "decyzji uznaniowej". Dlatego też wyjaśnić należy, że o takim charakterze konkretnej decyzji administracyjnej nie świadczą okoliczności zaistniałe w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji (w tym ewentualne uchybienia organu rozpatrującego sprawę), lecz wyłącznie treść normy prawa materialnego stanowiącej podstawę wydania tej decyzji. O uznaniowym charakterze decyzji najczęściej świadczy użycie przez ustawodawcę - w materialnoprawnej podstawie jej wydania - słowa "może" - w odniesieniu do przewidzianego w tej normie sposobu działania organu (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016r., sygn. I OSK 1917/14, dostępny

w CBOSA). Uznanie administracyjne polega bowiem na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie (por. wyrok NSA z dnia

6 maja 2019r., sygn. I GSK 164/19, dostępny w CBOSA).

Tak rozumianym uznaniem administracyjnym z całą pewnością nie dysponuje natomiast organ architektoniczno-budowlany przy rozpatrywaniu wniosku

o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że kompetencje organu w tym zakresie określa 35 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "Pr.bud."), w świetle którego do kompetencji tych należy przede wszystkim sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym, czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Istotą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest zatem zweryfikowanie przez organ architektoniczno-budowlany, czy inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty oraz, czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów prawa miejscowego, a także prawa własności.

W tym kontekście ubocznie wypada podnieść, że wbrew stanowisku skarżących, organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony do weryfikacji przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie jest bowiem skuteczne

o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza zatem tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może jednak zostać obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 65/18, LEX nr 2466619). W sytuacji, gdy zamierzenie budowlane stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (taką czynnością jest zaś niewątpliwie budowa domku letniskowego), prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane przez jednego spośród jej współwłaścicieli uzależnione jest od uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. W praktyce organ może zatem zweryfikować skuteczność oświadczenia inwestora, będącego współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, poprzez zobowiązanie go do dostarczenia zgód pozostałych współwłaściciel, jeżeli ich istnienie budzi wątpliwości, a charakter inwestycji czyni koniecznym uzyskanie przez inwestora takich zgód (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 298; wyrok WSA w Lublinie z dnia

6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 623/13, dostępny w CBOSA).

Wracając do kwestii specyfiki postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, należy zauważyć, że po dokonaniu weryfikacji przedłożonej przez inwestora dokumentacji, organ architektoniczno-budowlane nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym w zakresie wyboru określonego rozstrzygnięcia. W myśli bowiem art. 35 ust. 3 Pr. bud., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu,

w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powołanych przepisów nie może zatem budzić wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany.

Taki też charakter miała objęta wnioskiem o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr ewid.[...] w O. . Z treści tej decyzji wynika, że powodem orzeczonej odmowy było nieprzedłożenie przez inwestorów - pomimo wezwania - zgód pozostałych współwłaścicieli działki nr ewid.[...] na realizacje ww. inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że okoliczność, iż inwestor nie przedłożył wspomnianych zgód współwłaścicieli, a tym samym nie wykazał na dzień wydania ww. decyzji, że dysponuje prawem do dysponowania działką nr ewid.[...] na cele budowlane, nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie słuszność tej oceny została potwierdzona w wydanych

w przedmiotowej sprawie prawomocnych wyrokach Sądów, tj. w wyroku WSA

w Lublinie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 715/15 oraz w wyroku NSA

z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 821/19.

Sporna decyzja – mając charakter związany – stanowiła zatem bezpośrednią konsekwencję niespełniania przez inwestorów powyższej przesłanki. Wobec niewykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, udzielenie im wnioskowanego pozwolenie na budowę naruszałoby bowiem przepisy prawa, w tym art. 140 i art. 144 k.c., będące podstawą ochrony prawa własności.

Jak już wyżej wskazano, dopuszczalność zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji związanej jest znacząco ograniczona, albowiem nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. W przypadku decyzji, która była poddana kontroli sądu administracyjnego, ów naruszenie prawa – jako negatywna przesłanka zmiany decyzji – obejmuje nadto naruszenie art. 170 p.p.s.a., tj. naruszeniu oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu zapadłym w ramach sądowej kontroli zmienianej decyzji. Jednocześnie naruszenie prawa - jako potencjalny skutek zmiany w tym trybie decyzji związanej – należy oceniać na gruncie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania weryfikowanej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. organy nie mogły brać pod uwagę faktu uzyskania przez skarżących postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt I NS [...], zezwalającego im na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną stanowiąca działkę nr ewid.[...] w O. , albowiem okoliczność ta zaistniała już po wydaniu ww. decyzji. W konsekwencji zaś wnioskowana zmiana ww. decyzji prowadziłaby do stanu naruszenie prawa (w tym naruszenia art. 170 p.p.s.a) na gruncie stanu faktycznego z daty wydania ww. decyzji, kiedy to skarżący nie posiadali jeszcze prawa do dysponowania działką nr ewid.[...] na cele budowlane.

Z tego względu organy zasadnie odmówiły zmiany przedmiotowej decyzji, odstępując od badania wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek interesu społecznego

i słusznego interesu strony, określonych w art. 154 k.p.a.

Wnioskowana zmiana decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. byłaby niedopuszczalna również z innego względu. Należy bowiem zauważyć, że zmiana przedmiotowej decyzji musiałaby się wyrażać w zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym żądanego pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr ewid.[...] w O. . Dokonanie takiej zmiany prowadziłoby zatem do obejścia prawa poprzez udzielenie skarżącym pozwolenia na budowę bez uprzedniego zbadania przez organ – stosownie do art. 35 ust. 1 Pr.bud. – kompletności i prawidłowości dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym w szczególności projektu budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] r. organ nie dokonywał stosownej oceny w tym zakresie, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że inwestorzy nie wykazali uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie przez skarżących żądanego pozwolenia na budowę nadal zatem wymaga przeprowadzenia przez organ architektoniczno-budowlany czynności określonych w art. 35 ust. 1 Pr.bud., które nie mogłyby zostać dokonane w ramach postepowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a., ze względu na istotę tego postępowania.

Końcowo należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że okoliczność uzyskania przez skarżących – mocą postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt I NS [...] - zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną stanowiąca działkę nr ewid.[...] w O. – stanowi zmianę stanu faktycznego, która umożliwia im złożenie nowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec zmiany stanu faktycznego wskutek powyższego orzeczenia, ewentualny nowy wniosek skarżących w tym przedmiocie nie byłby już bowiem wnioskiem tożsamym z wnioskiem, który został rozpatrzony decyzją z dnia

[...] sierpnia 2015 r., a tym samym merytoryczne rozpatrzenia takiego (nowego) wniosku nie naruszałoby zasady res iudicata.

Z tych wszystkich względów, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną

z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.