Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 682/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych, 4. przyznaje P. R. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie pięćset) złotych, 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. R. pismem z [...] maja 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r.

o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

Pismem z [...] maja 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] października 2017 r., które wynika

z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, a co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Organ pismem z [...] maja 2017 r. wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca

2017 r., wskazał, że P. R. ma ustalone prawo do emerytury. Został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] z dniem [...] czerwca 2016 r. Poinformowano, że w przypadku wydania, na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, jej kopię oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przekaże na potrzeby prowadzonego w Ministerstwie postępowania. Następnie pismem z dnia [...] września 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przekazał do organu, wydaną na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, oraz decyzję z tej samej daty o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, wydaną na podstawie art. 22a tej ustawy, oraz informację IPN nr [...] z [...] czerwca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy.

Następnie pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą

o przekazanie informacji o przebiegu służby funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. (okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje), a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ponadto pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji o zajmowanych w trakcie służby stanowiskach i pełnionych funkcjach, awansach w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opiniach służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a,. zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r.,

a następnie pismem z [...] lutego 2018 r. przedłużył ten termin do [...] września 2018 r.

P. R. w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz [...] października 2018 r. skierował do organu wnioski o przeprowadzenie dodatkowych dowodów.

W dniu [...] lipca 2019 r. wnioskodawca, w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ze względu na przewlekłość w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] lutego 2019 r.

Dokumenty z IPN wpłynęły do organu [...] października 2017 r., a od Komendanta Głównego Policji nadeszły przy piśmie z [...] czerwca 2018 r. i [...] kwietnia 2019 r.

(w nawiązaniu do pisma organu z dnia [...] marca 2019 r.) i [...] września 2019 r.

(w nawiązaniu do pisma organu z dnia [...] lipca 2019 r.).

Następnie 9 września 2019 r. P. R. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku

z [...] maja 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz

o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 12.011,64 zł i przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości 12.011,64 zł, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie zrealizował wszystkich jego wniosków dowodowych ani nie wydał decyzji w sprawie, ani nie ustosunkował się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczył, że od dnia wniesienia wniosku do dnia złożenia skargi minęły niemalże 2 lata i 4 miesiące.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4.800) w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie

z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi potrzebował - realnego

w okolicznościach przedmiotowej sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego

i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że przewlekłość nie wynikała z celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zaś przyznanie sumy pieniężnej może być zastosowane tylko w sytuacji, gdy jest ono niezbędne do zdyscyplinowania organu, ponadto ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu.

Wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a.

Przed wniesieniem skargi, P. R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił [...] maja 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy- od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy

w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia

9 września 2019 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona wydaniem decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości

w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, organ do [...] września 2018 r. zebrał dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o czym poinformował skarżącego pismem z tej daty oraz, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] lutego 2019 r. Od zebrania dokumentacji w sprawie do wniesienia skargi do Sądu i wydania decyzji upłynął przeszło rok, a od daty złożenia wniosku w sprawie ponad dwa lata. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] października 2017 r., [...] marca 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] lutego 2019 r.) sprawa nie została załatwiona, zaś faktycznie decyzję wydano [...] września 2019 r.

Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym

w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości

w zakresie rozpoznania wniosku P. R., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. ponad dwa lata, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej

w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez dwa lata nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji należało Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wymierzyć grzywnę w kwocie 500 zł, która z jednej strony ma charakter represyjny wobec organu, a z drugiej jej wysokość jest adekwatna – zdaniem Sądu – do stopnia zawinienia organu.

Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawą wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. – pkt 3 i 4 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.