Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1507/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. O. i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. O. i A. O. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani K. O.i Pana A. O. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] września 2017 r., nr [...]– utrzymał ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...]odmówił, po wszczęciu postępowania na wniosek K. O.j, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] września 2017 r., nr [...], zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] (obecnie po podziale działka nr ew. [...]) we wsi [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...]z [...] marca 2020 r., odwołanie w ustawowym terminie złożyli K. O. i A. O..

Rozpatrując ww. odwołanie GINB przypomniał, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ II instancji wskazał następnie, że decyzją Starosty [...] z [...] września 2017 r., nr [...]zmieniono ww. decyzję Wójta Gminy [...]z [...]grudnia 2001r., nr [...], poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, który przewidywał zmiany w zakresie: dobudowy do realizowanego budynku (mieszkalnego | jednorodzinnego o zwartej bryle, wolnostojącego, dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym i stromym dachem) od strony północnej dodatkowego garażu i pokoju (pokój skomunikowany z parterem budynku). W wyniku dobudowy na piętrze powstanie taras, do którego projektuje się wejście w miejscu okna. (zob. Projekt budowlany (...) - projekt zamienny - Opis techniczny architektoniczny - str. 13).

Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

GINB zauważył zatem, że organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę (decyzja o zmianie pozwolenia na budowę) może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (zmianę pozwolenia na budowę).

Organ II instancji ustalił, że inwestorzy – A. i M. Z. - wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]obręb [...], gm. [...]) na cele budowlane. GINB stwierdził tym samym, że w sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza akt sprawy przeprowadzona przez GINB wykazała, że sporne zmiany do projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały przewidziane na działce inwestycyjnej nr ew. [...], objętej zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...]z [...] października 2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów [...] gmina [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]), zmienionej następnie uchwałami Rady Gminy [...]z 10 listopada 2009 r., Nr [...]i z [...] marca 2011 r, Nr [...]). Działka inwestycyjna nr [...]znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem 11.26.MN - zabudowa jednorodzinna (§ 4 - OBRĘB [...]- karta terenu: 11.12.MN -11.67.MN - pkt 1 wyżej wskazanej uchwały). Organ II instancji uznał więc, że projektowane rozwiązania zamienne - dobudowa dodatkowego garażu i pokoju do realizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów planu, w tym: wielkości pokrycia działki zabudową - max. 30% (projektowana - 12,5% - Projekt budowlany (...) - projekt zamienny - str. 4); powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% (projektowany - 77,3% - Projekt budowlany (...) - projekt zamienny - str. 4). Ponadto parametry projektowanego garażu z pokojem nie naruszają również ustaleń ww. planu co do wysokość zabudowy (mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury) - max. 10,0 m (projektowana - 3,48 m - Projekt budowlany (...)- projekt zamienny - Przekrój A-A - rys. A 3), czy też w zakresie urządzenia miejsc parkingowych.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanych decyzji, dalej także "rozporządzenie"), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Jak zauważył GINB, z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...]z [...] września 2017 r., nr [...] (Projekt budowlany (...) - projekt zamienny - rys. A 0), wynika, że elewacja wschodnia projektowanego garażu z pokojem bez otworów zlokalizowana została w odległości 3,27 m (narożnik) od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja zachodnia projektowanego garażu z pokojem z otworem zlokalizowana została w odległości ok. 12,0 m od granicy z działką nr ew. [...], zaś elewacja północna projektowanego garażu z pokojem z otworem zlokalizowana została w odległości 30 m od granicy z działką nr ew. [...].

Organ II instancji nie podzielił stanowiska Wojewody [...] zawartego w uzasadnieniu decyzji z [...]marca 2020 r. jakoby decyzja Starosty [...]z [...]września 2017 r., nr [...], została wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu wojewódzkiego usytuowanie wschodniej ściany budynku, w jej największym zbliżeniu, w odległości 3,27 m od granicy z działką nr ew. [...]stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, bowiem przedmiotowa ściana w pierwotnym pozwoleniu na budowę posiada otwory okienne. GINB zważył natomiast, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzja Starosty [...]z [...]września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, a nie decyzja Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] (obecnie po podziale działka nr ew. [...]) we wsi [...]. GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Z powyższych przyczyn w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nie kontroluje prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, która posiada walor ostateczności i uprawnia inwestora do prowadzenia zgodnych z nią robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Krakowie ż 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 975/17). Decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. zatwierdza projekt budowlany zamienny przewidujący przedłużenie istniejącej wschodniej ściany budynku, jednak w samym jej przedłużeniu nie przewidziano żadnych otworów okiennych i drzwiowych, a zatem – zdaniem GINB – nie można uznać, że decyzja ta zatwierdza projekt budowlany naruszający § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Poza tym organ II instancji wskazał, że sporne rozwiązania zamienne - dobudowa dodatkowego garażu i pokoju do realizowanego budynku - nie naruszają rażąco przepisów: § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia. Projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Ponadto do ww. projektu budowlanego dołączono oświadczenia projektantów o wykonaniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W konsekwencji powyższych ustaleń, GINB stwierdził, że badana decyzja Starosty [...] z [...]września 2017 r., nr [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]marca 2020r. odmawiającą stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazujących na rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem przedmiotowej zmiany pozwolenia na budowę (naruszenie art. 28 ust.1 Prawa budowlanego), organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy, którymi dysponował Starosta [...] przed wydaniem zmiany pozwolenia na budowę nie wynika, aby przedmiotowa dobudowa dodatkowego garażu i pokoju, objęta projektem zamiennym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją zmieniającą, została rozpoczęta jeszcze przed wydaniem ww. decyzji z [...]września 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności kopia pisma skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...]z [...]maja 2016 r., wraz z załączonym do niej zdjęciem, nie stanowią dowodu na rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji zmieniającej. Według GINB, nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy widoczny na zdjęciu obiekt budowlany będący w budowie to część budynku, na której dobudowanie udzielił pozwolenia Starosta [...] kontrolowaną decyzją. W sytuacji, gdy brak jest okoliczności jednoznacznie potwierdzających realizację inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się K. O. i A. O. (dalej także "skarżący"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnoszą o uchylenie skarżonej decyzji GINB w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie przepisów k.p.a., tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 148 § 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 107 § 1 pkt 5 poprzez błędną wykładnię,

- art. 107 § 1 pkt 6 poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego,

- art. 75, art. 77, art. 79a, art. 80 poprzez nie zebranie i nie przeanalizowane całego materiału dowodowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy i niewyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie;

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 10 i art. 81 - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w stosunku do zebranego materiału w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżących, nie zebranie całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wątpliwości w sprawie - daty powzięcia wiadomości przez Starostę [...] o rozpoczęciu robót budowlanych bez zezwolenia.

Skarżący zarzucają również naruszenie przepisów Prawa budowlanego:

- art. 28 ust. 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej po rozpoczęciu robót objętych ta decyzją,

- art. 32 ust. 4a poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej po rozpoczęciu robót objętych ta decyzją,

- art. 33 poprzez błędną wykładnię - gdyż zezwolenie budowlane dotyczy całego zamierzenia budowlanego,

- art. 34 poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 35 poprzez pominięcie istotnych odstępstw projektu od warunków wymaganych prawem (zezwolenie na budowę budynku z oknami w ścianie zbliżającej się do działki sąsiedniej na odległość 3,27 m bez wskazania szczególnych przyczyn uzasadniających odstępstwo od przepisów prawa).

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że rozpoczętą przez inwestorów nielegalną rozbudowę budynku (wznoszenie fundamentów części północnej na działce [...] w [...]) skarżąca zgłaszała już w piśmie z [...]maja 2016 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]"). Skarżąca do akt załączyła kopie posiadanej dokumentacji.

W piśmie z [...]czerwca 2016 r., nr [...], Starostwo Powiatowe w [...] w odpowiedzi na ww. pismo skarżącej wyjaśniło, że Starosta [...] nie wydał pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...] w [...] gm. [...]. Natomiast PINB w [...], pismem z [...]czerwca 2016 r., nr [...] poinformował skarżącą, że przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, czego zaniechał aż do dnia [...] maja 2018 r.

Pomimo informacji o samowoli budowlanej udokumentowanej zdjęciami będącymi w posiadaniu Starosty [...] – organ ten wbrew treści bezwzględnie obowiązującego prawa wydał w dniu [...]września 2017 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt zamienny.

Według skarżącej, organ II instancji nie wyjaśnił, czy korespondencja Starostwa Powiatowego w [...] ze skarżącą i PINB w [...] znajduje się w aktach sprawy, a była ona istotna dla podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca jako strona nie mogła tego ustalić, gdyż nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

W skardze przypomniano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...], roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego). Rozpoczęcie robót budowlanych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dodatkowo skarżąca uważa za błędne stanowisko GINB, że badana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem tego organu fakt, że elewacja wschodnia projektowanego garażu z pokojem bez otworów zlokalizowana została w odległości 3,27 m od granicy z działką nr ew. [...], pozostaje bez znaczenia, gdyż organ zajmował się tylko analizą projektu zamiennego. GINB zignorował jednak zasadę, że analizuje się zgodność projektu jako całości założenia budowlanego. Ściana wschodnia w projekcie posiada okno i zbliża się do działki sąsiedniej na odległość 3,27 m. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz orzecznictwa. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, jednak - ze względu na przedmiot - ze sobą powiązane. Skarżąca zwraca bowiem uwagę, że gdy zmiany, o które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 3, oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 października 2018 r. II SA/Lu 508/18).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6, 7, 7a, 8, 10 oraz 81 k.p.a., organ II instancji wyjaśnił, że po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] z [...] kwietnia 2020 r. nie doszło w sprawie do zgromadzenia nowego materiału dowodowego. Skarżący wiedząc, że przed GINB wszczęte zostało postępowanie odwoławcze mogli skorzystać z prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jakie daje im art. 73 § 1 k.p.a. Natomiast Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji z [...]marca 2020 r., pismem z [...]lutego 2020 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z prawa tego skorzystała skarżąca – K. O., która zapoznała się z aktami sprawy 28 lutego 2020 r. Ponadto w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi, GINB ponownie podkreślił, że z uwagi na brak okoliczności jednoznacznie potwierdzających realizację inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (nie ma pewności, czy widoczny na zdjęciu obiekt budowlany będący w budowie to część budynku, na którą dobudowanie udzielił pozwolenia Starosta [...] kontrolowaną decyzją) nie można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji GINB z [...]czerwca 2020 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...]marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]września 2017 r., nr [...], którą zmieniona została decyzja Wójta Gminy [...] z [...]grudnia 2001 r., nr [...] i którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] (obecnie po podziale działka nr ew. [...]) we wsi [...], gm. [...].

Należy w tym miejscu przypomnieć, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Działając w tak wyznaczonych ramach kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, organ II instancji ostatecznie stwierdził, że ww. decyzja Starosty [...] z [...]września 2017 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym, że nie narusza również rażąco prawa (pkt 2).

Analizując akta sprawy oraz biorąc pod uwagę argumentację skarżących powyższe stanowisko należy uznać za przedwczesne.

W sprawie nie jest kwestionowane, że już w piśmie z [...]maja 2016 r. skierowanym zarówno do Starostwa Powiatowego w [...], jak i do PINB w [...], skarżąca – K. O. sygnalizowała rozpoczęcie przez inwestorów rozbudowy budynku na sąsiedniej działce o nr ew. [...] w [...]. Fakt wpływu powyższego zawiadomienia wraz z załącznikami do PINB w [...] potwierdza m.in. pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...]czerwca 2016 r. przekazujące ww. korespondencję skarżącej do ww. powiatowego organu nadzoru budowlanego. Świadczy o tym również odpowiedź, jakiej w piśmie z [...]czerwca 2016 r. organ ten udzielił skarżącej, informując ją, że "przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z posiadanymi kompetencjami". W aktach sprawy znajdują się kopie wszystkich ww. pism, które skarżąca załączyła do wniosku z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...]września 2017 r., nr [...].

W ocenie Sądu, istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że jak wynika z treści ww. pisma skarżącej z [...]maja 2016 r., budynek mieszkalny jednorodzinny na działce o nr ew. [...] w [...] został już wybudowany (według skarżącej był już nawet wówczas zamieszkały od około 10 lat), co nastąpiło w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Wójta Gminy [...] w dniu [...]grudnia 2001 r., nr [...]. Fakt ten – w przekonaniu skarżącej – potwierdza załączona do ww. pisma dokumentacja zdjęciowa, z której – wbrew stanowisku organu II instancji –zdaje się wynikać, że przynajmniej elewacja północna domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...] rzeczywiście została już wówczas ukończona według projektu zatwierdzonego ww. decyzją Wójta Gminy [...] z [...]grudnia 2001 r., zaś zgłaszane przez skarżącą w 2016 r. rozpoczęcie robót budowlanych dotyczyło rozbudowy już istniejącego obiektu w kierunku północnym, a nie jego budowy według projektu pierwotnego.

Czynności wyjaśniające podjęte przez organy w przedmiotowym zakresie ograniczyły się natomiast w zasadzie wyłącznie do uzyskania i oceny decyzji PINB w [...] z [...]grudnia 2019 r., znak: [...], w której ten ostatni organ orzekł o "braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]w [...], gmina [...], realizowanego na podstawie decyzji z dnia [...]-12-2001 r. znak [...] Wójta Gminy [...], zmienionej następnie decyzją z dnia [...]-09-2017 r. znak [...] Starosty [...] – w trybie art. 51 ustawy z dnia [...]-07-1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 1815)".

W oparciu o powyższe rozstrzygnięcie organy przyjęły, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w [...] bez uzyskania wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem nie sposób nie zauważyć, że powołane orzeczenie PINB w [...] z [...]grudnia 2019 r. oparte zostało na ustaleniach oględzin budynku dokonanych przez pracowników tego organu, które po raz pierwszy przeprowadzono dopiero w dniu [...] maja 2018 r., a więc po upływie blisko dwóch lat od otrzymania przez ten organ zawiadomienia skarżącej o podjęciu rzeczonych robót budowlanych i kilkanaście miesięcy po dacie uzyskania przez inwestorów decyzji Starosty [...] z [...]września 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, obejmującego rozbudowę ww. obiektu.

Ponadto trzeba zauważyć, że treść rozstrzygnięcia PINB w [...] z 19 grudnia 2019 r., wskazuje jedynie na "brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego budowy budynku (...) w trybie art. 51 ustawy (...) Prawo budowlane". W żadnym razie nie jest zatem wiążąca dla organów orzekających w niniejszej sprawie, w kwestii badania wystąpienia wad w decyzji Starosty [...] z [...]września 2017 r., dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji, gdyby okazało się, że roboty objęte tym pozwoleniem zostały rozpoczęte jeszcze przed jego wydaniem. Ponadto ww. orzeczenie PINB w [...] nie może determinować zakresu analizy sprawy w sytuacji, gdy było oparte li tylko na ustaleniach faktycznych poczynionych już po wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i odnosiło się do tej decyzji, jako przemawiającej za przyjęciem, iż przedmiotowa rozbudowa budynku nie może być uznana za nielegalną, skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie Starosty [...] z [...]września 2017 r. zatwierdzające projekt budowlany zamienny.

Zdaniem tutejszego Sądu, rację ma zatem strona skarżąca wskazując, że organy naruszyły zasady wyrażone w przepisach art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 poprzez nie zgromadzenie całego materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...] z [...]września 2017 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4a cyt. ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Wobec tego, jak słusznie wskazują skarżący, rozpoczęcie robót budowlanych bądź zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może rażące naruszenie art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z związku z przedstawioną argumentacją, zadaniem organów było przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i ustalenie faktycznej daty rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku na działce nr ew. [...] w [...].

W ocenie tutejszego Sądu, w niespornych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niewłaściwe jest poza tym stanowisko organu II instancji, który wskazuje, że w każdym przypadku postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę powinno ograniczać się tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Zasadniczo organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma zatem prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 674/09, LEX nr 597770, oraz z dnia 18 lutego 2010 r., II OSK 389/09, LEX nr 592087; zob. też A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Niekiedy jednak wnioskowane przez inwestora zmiany są na tyle istotne, że prowadzą do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego w stosunku do objętego pozwoleniem na budowę. Dlatego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd, że decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 36a ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego musi nawiązywać w swej treści do decyzji o pozwoleniu na budowę, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Jak wskazano w przywołanej wyżej literaturze (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane...) przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać w danej sytuacji stosowanie przepisu wprost albo z modyfikacjami bądź też niestosowanie go w ogóle. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32-35, o którym mowa w art. 36a ust. 3, oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1841/10, LEX nr 746824, oraz z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07, LEX nr 486488).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 389/09, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA) wskazał natomiast, że z brzmienia tego przepisu (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego - przyp. Sądu) wynika, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Jakkolwiek takie nowe postępowanie, w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczone jest do zakresu dokonywanej zmiany, to w sytuacji, gdy inwestor zamierza budować obiekt o innej kubaturze, wysokości, usytuowaniu i funkcji, z uwagi na tak obszerny zakres zmian, w istocie konieczne jest stosowanie przez organ wszystkich przepisów dotyczących wydania pozwolenia na budowę. W takim przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny projektu całego zamierzenia inwestycyjnego, a wcześniej wydane pozwolenie na budowę nie może mieć dla organu wiążącego znaczenia w zakresie rozstrzygnięć podjętych w toku zatwierdzania projektu innego zamierzenia inwestycyjnego.

W rozpoznawanej sprawie zakres zmian nie był co prawda na tyle istotny, że prowadził do powstania całkowicie nowego obiektu budowlanego w stosunku do objętego pozwoleniem na budowę. Niemniej jednak, wprowadzone zmiany obejmowały m.in. zasadnicze parametry budynku, np. w zakresie jego kubatury, a przede wszystkim dotyczyły zwiększenia powierzchni zabudowy i w rezultacie tego także zmiany zakresu zagospodarowania nieruchomości objętej inwestycją. Zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym i projektem zagospodarowania działki nr ew. [...], zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2001 r. ściana wschodnia budynku z otworem okiennym, zwrócona w kierunku działki skarżących nr ew. [...], znajdowała się w wymaganej przepisami techniczno-budowlanymi odległości od granicy z tą działką, wynoszącej co najmniej 4 m. Jednakże zatwierdzony przez Starostę [...] w dniu [...]września 2017 r. projekt budowlany zamienny przewiduje rozbudowę budynku (powiększenie pomieszczenia garażu i dobudowę pokoju mieszkalnego), która nastąpić miała m.in. poprzez przedłużenie właśnie tej ściany w kierunku północnym, wskutek czego elewacja wschodnia projektowanego obiektu zlokalizowana została w odległości 3,27 m od granicy z działką nr ew. [...]. Taki zakres projektowanych zmian, w sytuacji gdy ściana ta posiada okno, oznaczał w istocie rzeczy zmianę zagospodarowania terenu inwestycji w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Norma wyrażona w § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nakazuje bowiem wyraźnie, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania.

Prezentowany pogląd, że postępowanie organów administracji w trybie art. 36a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę powinno ograniczać się wyłącznie do kontroli zakresu zamierzonej zmiany projektu budowlanego, nie może być rozumiany w ten sposób, że owe organy zawsze zwolnione są z obowiązku zbadania zgodności z obowiązującymi przepisami całego zamierzenia budowlanego, jakie będzie wynikiem zatwierdzonych zmian. Innymi słowy, ocena projektowanych zmian nie może w każdym przypadku całkowicie abstrahować od ustalenia, czy cała inwestycja w aktualnym stanie faktycznym – wskutek wprowadzonych zmian spełnia wymogi przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji kończącej to postępowanie. Bezkrytyczne przyjęcie stanowiska GINB, w niektórych okolicznościach – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w gruncie rzeczy prowadziłoby bowiem do obejścia przepisów Prawa budowlanego oraz innych norm techniczno-budowlanych. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko tego organu, że fragment wznoszonej zgodnie z projektem budowlanym zamiennym ściany wschodniej jest zgodny z obowiązującymi przepisami, skoro nie posiada nowych otworów okiennych i drzwiowych, w sytuacji gdy w gruncie rzeczy stanowi on przedłużenie istniejącej ściany, w której taki otwór już się znajduje.

Wykładnia art. 36a Prawa budowlanego bez wątpienia nie może prowadzić do takiego rezultatu, iż w przypadku, gdy zakres projektowanych zmian dotyczy wielu zasadniczych parametrów obiektu budowlanego, to nie jest wymagane ponowne przeprowadzenie oceny całości zamierzenia inwestycyjnego, z tego powodu, że organ związany jest wcześniejszą ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę realizowanego obiektu budowlanego. Taka wykładnia, zaprezentowana przez organ II instancji, prowadziłaby – zdaniem Sądu – do obejścia przepisów Prawa budowlanego dotyczących procedury udzielania pozwolenia na budowę i kontroli projektu budowlanego, w szczególności przeprowadzenia ponownej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Tak jak w przypadku pierwotnego pozwolenia na budowę, tak w razie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zalegalizowanie zmian uzależnione jest od zgodności tego odstępstwa z przepisami, w tym przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Istotą i celem postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej musi być dążenie do zapewnienia zgodności projektowanej inwestycji w prawem, w tym w szczególności z regulacjami gwarantującymi poszanowanie uzasadnionych praw i interesów osób trzecich. Podobnie jak ma to miejsce na gruncie procedury naprawczej, uregulowanej na gruncie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie trafnie przyjmuje się, że doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2686/16, CBOSA). Przedstawiony w powyższym trybie przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zatem zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane (por. NSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2322/12; z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. II OSK 705/10, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że również w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 36a Prawa budowlanego, organy wyspecjalizowane merytorycznie i powołanie do oceny tego projektu w oparciu o przesłanki wskazane w art. 35 ustawy, nie mogą nie dostrzegać ewidentnych niejasności czy nieprawidłowości, do których może doprowadzić zatwierdzenie projektu zamiennego, przy czym nie chodzi tu o rozwiązania projektowe, ale o zachowanie wymogów wynikających np. z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W tym zakresie dotyczyło to regulacji techniczno-budowlanych określających usytuowanie obiektu względem granicy z nieruchomością sąsiednią. Obowiązkiem inwestora jest natomiast dostosowanie projektowanych zmian, tak aby w powiązaniu z już zatwierdzoną częścią inwestycji, całość przedsięwzięcia odpowiadała regulacji wynikającej m.in. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ujmując rzecz dosłownie, to do inwestora należał wybór, czy w ścianie budynku od strony działki sąsiedniej, która po rozbudowie zanadto zbliży się do tej granicy, chce on posiadać otwór okienny lub drzwiowy, który to wybór determinował z kolei konieczność odsunięcia ściany budynku od tej działki na jedną z odległości wskazanych w § 12 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia.

Naruszenie w tym zakresie wyraźnie widoczne jest na dokumentacji projektowej zamiennej, która przewidywała rozbudowę budynku poprzez przedłużenie ściany z oknem zwróconej frontem do działki skarżących, co skutkowało jej zbliżeniem do granicy z tą działką na odległość wynoszącą jedynie 3,27 m. Powyższe niewątpliwie zwiększyło dolegliwość wzniesionej zabudowy w stosunku do działki sąsiadującej, albowiem zmiana sposobu usytuowania budynku względem granicy działki sąsiedniej spowodowała, że na dłuższym odcinku ściana z oknem tegoż budynku zbliżona jest na odległość poniżej 4 metrów do granicy z działką sąsiednią, niż wynikało to z pierwotnego, zatwierdzonego projektu, od którego realizacji inwestor w sposób istotny odstąpił. Przewidziane rozwiązanie stanowiło więc istotne odstępstwo od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, albowiem dotyczyło projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego), a które jednocześnie prowadziło do naruszenia przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia (§12 ust. 1 pkt 1).

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ II instancji – w przeciwieństwie do organu wojewódzkiego – w sposób nieuprawniony w okolicznościach sprawy przyjął, że zakres oceny projektu budowlanego zamiennego przeprowadzony przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...]września 2017 r. prawidłowo ograniczał się wyłącznie do przewidzianych zmian, w oderwaniu od zatwierdzonych już uprzednio rozwiązań projektowych, w sytuacji gdy takie działanie organu doprowadziło do stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi sytuowania budynku względem granicy działki sąsiedniej.

Na uwzględnienie zasługiwały zatem również zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zadaniem organów – oprócz przeprowadzenia w sposób rzetelny i wszechstronny postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia daty rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych polegających na rozbudowie spornego budynku – będzie także dokonanie oceny, czy omówione powyżej nieprawidłowe działanie Starosty [...] stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym także dokonanie oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono wywołało.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasadzając od organu II instancji na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego.