Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1278/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/04 w sprawie ze skargi Z. L. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. L. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 14 listopada 1952 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 9294 m2. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 9 czerwca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) orzekło o wywłaszczeniu wyżej podanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Wojewódzkiego Zarządu Wodno-Melioracyjnego w [...] na cele urządzenia pomieszczeń biurowych oraz magazynów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia 14 listopada 1952 r.

Pismem z dnia 18 listopada 1997 r. spadkobiercy K. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego wskazując w uzasadnieniu żądania, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został w całości zrealizowany, gdyż około 40 % nie została zabudowana. Obecnie nieruchomość jest w posiadaniu Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o. o. w [...], które nie wykonuje zadań melioracyjnych, gdyż prowadzi różnego rodzaju działalność handlowo-wytwórczą.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważność orzeczenia (decyzji) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 9 czerwca 1952 r. i następnie decyzją z dnia 30 listopada 1999 r. utrzymał w mocy swoja decyzję, po ponownym rozpoznaniu. Decyzje te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2001 r. z uwagi na to, że organ administracji nie wezwał do udziału w sprawie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 29 marca 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych dotyczących wywłaszczenia opisanej nieruchomości i decyzję tę Minister utrzymał w mocy decyzją z dnia 22 czerwca 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 1, 21 i 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31). Na podstawie tych przepisów wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Warunkiem wszczęcia postępowania było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, które zgodnie z art. 2 pkt 1 podanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. było uprawnione do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych i uzyskało w dniu 5 lutego 1951 r. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie tej nieruchomości. Pismem z dnia 28 września 1951 r. wezwano właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Nadto organ wskazał, że wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu poprzedzone było przeprowadzeniem rozprawy, w czasie której K. L. złożył wniosek o wyłączenie z postępowania wywłaszczeniowego części nieruchomości o powierzchni 300 m2 wraz z budynkiem mieszkalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił krąg współwłaścicieli (następców prawnych), którzy wzięli udział w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Sąd podniósł, że odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość było ustalone w innym orzeczeniu, które nie było przedmiotem postępowania. Ocenie organu podlegało orzeczenia z dnia 9 czerwca 1952 r. i ustalenia czy wystąpiły przesłanki nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Natomiast zarzuty dotyczące tego, co działo się z wywłaszczona nieruchomością po kilku latach od wywłaszczenia nie mogą być rozstrzygane w tym postępowaniu.

Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury, że w sprawie brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa pozwalających stwierdzić nieważność orzeczeń o wywłaszczeniu.

Z art. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) wynika, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane zgodnie z przepisami tego dekretu, a prawo przejmowania służy w szczególności władzom i urzędom państwowym. W aktach sprawy (akta niepełne) zachował się dokument, z którego wynika, że do K. L. było skierowane pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 28 września 1951 r. powiadamiające, że na podstawie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lutego 1951 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] o pow. 9294 m2 jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Skierowano też ofertę nabycia tej nieruchomości na podstawie umowy kupna za cenę określoną w przepisach dekretu lub przyznania nieruchomości zamiennej o pow. 9480 m2 położoną w [...] przy ul. [...] informując, że w przypadku nieprzyjęcia oferty nieruchomość zostanie wywłaszczona. Natomiast samo orzeczenie o wywłaszczeniu zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 dekretu tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie oraz uzasadnienie dlaczego nie może być wydzielona działka o pow. 300 m2 wraz z budynkiem jak i informację, że odszkodowanie zostanie ustalone w innym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. L. za pośrednictwem swego pełnomocnika - radcy prawnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 227 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na okoliczność istnienia w dacie wywłaszczenia miejscowego planu przestrzennego określającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w celu działalności wodno-melioracyjnej; art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez ustalenie, że decyzja wywłaszczeniowa była zgodna z prawem. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wątek ochrony własności zastąpił konstrukcja tzw. nieodwracalnych skutków prawnych. Taka konstrukcja zaważyła na wadliwości postępowania, a w konsekwencji na treści zaskarżonego wyroku. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny (nie faktyczny) nie może zostać przywrócony. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, a nie nawiązując do sfery faktów".

Skarżący podnosi, że dekret będący podstawą orzeczeń o wywłaszczeniu dopuszczał "wyzucie" własności pod warunkiem zgodności celów wywłaszczenia m.in. z planami zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał w skardze na to, że wywłaszczenie miało miejsce 14 listopada 1952 r., zaś decyzja lokalizacyjna jest z dnia 12 stycznia 1966 r., a zatem tak znacząca rozbieżność w czasie upoważniała do zbadania kompletności i prawidłowości przesłanek wywłaszczenia w dacie orzekania. Wobec luki w materiale dowodowym należało zażądać od Ministra dokumentów w tym zakresie.

Materiał niezupełny zebrany z naruszeniem zasady zawartej w art. 227 kpc nie może być źródłem właściwej oceny prawnej, a wnioskowanie z faktów niekompletnych nie odpowiada zasadom doświadczenia życiowego; zabrakło refleksji historycznej i oceny ładu istniejącego w dacie wywłaszczenia, a przede wszystkim oceny interwencji państwa w sferę własności w świetle dyrektyw ustalonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej to podniesiony w skardze zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy w sprawie zostały naruszone inne przepisy.

Mając na uwadze zasady wynikające z art. 183 § 1 ustawy, należy podkreślić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia prawa przez sąd, a nie organy administracji państwowej.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 ustawy i art. 227 kpc w zw. z art. 106 § 5 ustawy z uwagi na to, że sad nie zażądał planu zagospodarowania przestrzennego, a tego wymaga dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) nie jest zasadny.

Wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 9294 m2 nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 14 listopada 1952 r. w oparciu o wyżej podany dekret.

Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. określał tryb przejmowania nieruchomości, nabywania jak i zbywania oraz przekazywania wtedy, kiedy były one niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednym ze sposobów nabywania nieruchomości dla wykonawcy narodowych planów gospodarczych było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli wykonawca uzyskał zezwolenie. W art. 17 powołanego wyżej dekretu zostały określone dokumenty, jakie należało załączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej żaden przepis dekretu nie przewidywał, aby wywłaszczenie mogło nastąpić pod warunkiem zgodności celów wywłaszczenia z planami zagospodarowania przestrzennego czy z decyzją lokalizacyjną. Warunkiem wywłaszczenia było, aby nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych i aby wykonawca tych planów uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości - Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Należy podkreślić, że decyzja o lokalizacji z dnia 19 stycznia 1966 r. dotyczy lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystywania terenu, a mianowicie na modernizację zaplecza Rejonowego Przedsiębiorstwa Melioracyjnego w [...], a nie była to decyzja wydana w związku z wywłaszczeniem nieruchomości orzeczeniem z 1952 r.

Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było ustalenie czy orzeczenie wywłaszczeniowe z 1952 r. było zgodne z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31). Twierdzenie skargi kasacyjnej, że zmiana lokalizacji decyzją z 1966 r., do której Sąd się nie ustosunkował, czy też nie zażądanie planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenia zasad procesowych, nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i procesowych - art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych też względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).