Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T.G. oraz B.S., P.S., A.D., K.I. - następców prawnych zmarłego S.S., a także A.D. i P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 335/18 w sprawie ze skargi A.D., S.S., P.D. i T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od T.G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od B.S., P.S., A.D., K.I., A.D. i P.D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi A.D., S.S., P.D. i T.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 28 grudnia 2017 r. przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 28 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Parczew z 20 lutego 2009 r. określającej środowiskowe środowiskowe uwarunkowania realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wyposażonej w turbinę o mocy 2 MW, umieszczonej na wysokości do 150 m npt, przewidzianej do wykonania na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja środowiskowa została wydana na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej było prowadzone z urzędu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, decyzja środowiskowa nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa przewidzianej w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie organu, decyzja środowiskowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej: p.o.ś.), które miały zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed 15 listopada 2008 r. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając opinie Starosty Parczewskiego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Parczewie, Burmistrz Parczewa postanowieniem z 12 grudnia 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, określając jego zakres. Ponadto, planowane przedsięwzięcie jako urządzenie infrastruktury technicznej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla Gminy Parczew, przyjętego uchwałą nr XI/57/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z 7 listopada 2003 r. (dalej: m.p.z.p.).

W ocenie organu, elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, elektrownie wiatrowe były kwalifikowane jako instalacje wykorzystujące energię wiatru do wytwarzania energii elektrycznej. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 6 p.o.ś., przez instalację rozumie się m.in. stacjonarne urządzenia techniczne. Brak jest zatem sprzeczności przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu określonej normy prawnej w sytuacji, gdy jej wykładnia nie była jednolita lub uległa zmianie z uwagi na nowe regulacje prawne wprowadzone ustawą z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), obowiązującą od 16 lipca 2016 r.

W ocenie organu, przy wydawaniu decyzji środowiskowej nie doszło do uchybienia procesowego w postaci zaniechania zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Burmistrz Miasta Parczew wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś. Ponadto organ stwierdził, że decyzja środowiskowa została wydana zgodnie z art. 56 ust. 1b p.o.ś., uwzględniając uzgodnienia właściwych organów, to jest Starosty Parczewskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Parczewie, a także ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z września 2008 r., uzupełnionego w lutym 2009 r. Dodatkowo decyzja środowiskowa zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 56 ust. 2 i 3 p.o.ś. W ocenie organu, uchybienia uzasadnienia decyzji środowiskowej polegające na braku uzasadnienia prawnego oraz lakoniczności uzasadnienia faktycznego stanowią naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem organu, brak podstaw do stwierdzenia, że raport (oraz jego uzupełnienie) jest niekompletny w stopniu uzasadniającym stwierdzenie naruszenia art. 52 p.o.ś. Raport zawiera bowiem elementy wynikające ze wskazanego przepisu. Na etapie wydania decyzji środowiskowej Burmistrz Miasta Parczew nie mógł definitywne określić topografii przedsięwzięcia na wskazanych przez inwestora działkach. Kwestia ta jest ustalana dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. Nie ma natomiast możliwości rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Z tego powodu organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów w postaci map pod kątem ich sfałszowania uznając, że nie jest organem uprawnionym do prowadzenia tego typu ustaleń. Organ podkreślił także, że przy ocenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej organ powinien opierać się o dane i założenia wskazane przez inwestora. Ponadto, kwestia pominięcia udziału wszystkich stron w postępowaniu może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli skarżący.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że stanowisko skarżących opiera się na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest przesłance rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji wskazał, że w § 4 pkt 5 i 6 m.p.z.p. dokonano rozróżnienia na podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenu. Z kolei § 8 m.p.z.p. przewiduje, że zagospodarowanie terenu musi być zgodne z przeznaczeniem podstawowym albo przy dochowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia podstawowego – zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym. Działka nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP, co oznacza "Tereny rolne bez prawa zabudowy". Przepisy m.p.z.p. w odniesieniu do tego symbolu przewidują, że na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Ponadto dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Dopuszcza się także kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych. Oznacza to, że na omawianych działkach istniała możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w ramach podstawowego, a nie jedynie dopuszczalnego przeznaczenia tego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalona została linia orzecznicza, zgodnie z którą urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. W związku z tym elektrownie wiatrowe mieszczą się w definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Nie można zatem uznać, że dokonanie w decyzji środowiskowej kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako infrastruktury technicznej stanowi rażące naruszenie prawa. Bez wpływu na powyższą ocenę jest legalna definicja elektrowni wiatrowych z art. 2 pkt 1 późniejszej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Ponadto z § 12 ust. VIII m.p.z.p. nie wynika, żeby plan nie dopuszczał innych urządzeń w ramach infrastruktury technicznej. Nie można więc uznać, że przepisy m.p.z.p. jednoznacznie wykluczały na terenie oznaczonym symbolem RP realizację urządzeń infrastruktury technicznej w postaci elektrowni wiatrowych. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

W § 12 ust. VI pkt 1 ppk 9 oraz pkt 2 ppkt 3 m.p.z.p. na terenach działalności produkcyjnej (PP) oraz terenach składowania i magazynowania towarów w obiektach kubaturowych (PS) przewidziano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy m.p.z.p. w zakresie terenów objętych symbolem RP nie zawierały więc zakazu realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem RP oparta była na możliwej interpretacji m.p.z.p. W konsekwencji nie zachodzą podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji, bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, że w obowiązującym w 2009 r. studium zagospodarowania przestrzennego dla gminy Parczew brak było przepisów dotyczących energetyki odnawialnej. Studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego. Ponadto sam brak przepisów w tym zakresie nie pozwala na przyjęcie, że ze studium wynikał zakaz realizowania przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja środowiskowa. Analogicznie należy ocenić okoliczność, że wraz z projektem m.p.z.p. opracowana została prognoza oddziaływania ustaleń m.p.z.p. na środowisko, która nie dotyczyła ewentualnej budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy Parczew.

Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 p.o.ś. W ocenie skarżących, zachodzi sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. z uwagi na treść Rozdziału II § 11 pkt 2 planu, w którym ustanowiono Strefę Pośredniej Ochrony Konserwatorskiej (KZ). Przepisy planu, do których odwołują się skarżący, dotyczą bowiem ochrony krajobrazu w granicach doliny rzeki Piwonii oraz obszaru wsi J. (§ 11 pkt 2 ppkt 6 planu). Ponadto w § 11 pkt 2 ppkt 7 planu przewidziano, że na obszarze Strefy Pośredniej Ochrony Konserwatorskiej obowiązuje ochrona i konserwacja zachowanych elementów układu i substancji zabytkowej, utrzymanie krajobrazu naturalnego związanego przestrzennie z historycznym założeniem urbanistycznym, zalecane jest odtworzenie układu wodnego w zespole dworskim w B. i wsi T. oraz wprowadzono wymóg opiniowania przez służby konserwatorskie wszelkiej działalności inwestycyjnej w strefach ekspozycji na obiekty zabytkowe. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że powołane przepisy m.p.z.p. odnoszą się do lokalizacji przedsięwzięcia na położonej w miejscowości W. działce nr [...] obejmującej tereny rolne bez prawa zabudowy. Także przepis § 10 pkt 4 m.p.z.p. odnosi się wyłącznie do ochrony dna dolin rzeki Tyśmienicy oraz jej dopływów, w tym Piwonii Parczewskiej.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów dotyczących raportu i braku jego weryfikacji w zakresie ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia oraz położenia najbliższej zabudowy, a także norm hałasu na terenie zabudowanym, oceny ornitologicznej oraz braku wykluczenia oddziaływania na nietoperze i pszczoły. Zarzuty podważające raport mają charakter procesowy i w istocie zmierzają do podważenia wiarygodności jednego z dowodów. Nie jest dopuszczalne przeprowadzenie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ponownej oceny dowodów zebranych w postępowaniu "zwyczajnym". Dotyczy to także merytorycznej oceną treści raportu. Taka ocena nie należy do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący T.G..

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 56 ust. 1 p.o.ś., jak i w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b i c oraz § 14 pkt 2 m.p.p.z. Polegało to na przyjęciu, że przedsięwzięcie dotyczące budowy elektrowni wiatrowej jest zgodne z m.p.z.p. przy jednoczesnym przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Po drugie, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 41 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1 i art. 72 ust. 1-6 p.o.ś. jak i w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b i c oraz § 14 pkt 2 m.p.z.p. jak również w związku z § 3 pkt 1-3, § 4 oraz § 5.1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002 r., Nr 197, poz. 1667). Polegało to na bezzasadnym przyjęciu, że brak uwzględnienia budowy elektrowni wiatrowej w opracowaniu prognozy oddziaływania ustaleń planu miejscowego na środowisko przygotowanym wraz z projektem m.p.z.p., nie ma znaczenia w tej sprawie.

Po trzecie, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 56 ust. 1 p.o.ś. jak i w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.), a także w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b) i c) i § 14 pkt 2 m.p.z.p. oraz w związku z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parczew. Polegało to na przyjęciu, że studium jako dokument niemający waloru aktu prawa miejscowego nie ma znaczenia w tej sprawie przy jednoczesnym przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Po czwarte, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 46 ust. 1 i 2 jak i w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 1 p.o.ś.

Po piąte, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 46 ust. 1 i 2 jak i w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 56 ust. 1 p.o.ś., a także w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jak i w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b i c oraz § 14 pkt 2 m.p.z.p. jak również w związku z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parczew oraz w związku z § 3 pkt 1-3, § 4 oraz § 5.1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. Polegało to na przyjęciu, że naruszenie powołanych przepisów nie ma charakteru rażącego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jak również w związku z art. 85 § 1 k.p.a. Polegało to na braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej powinno przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu zweryfikowania faktycznej odległości między elektrownią wiatrową a najbliższą zabudową jednorodzinną.

Po drugie, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. jak i w związku z art. 77 § 1-4 k.p.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. jak również w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Polegało to na pominięciu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto Sąd I instancji pominął, że organ powinien przeprowadzić "dalej zakrojone" postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy "materializują się" przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo organ pominął i nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie studium (w szczególności nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, jak też nie uwzględnił w swoich rozważaniach jego treści), a Sąd I instancji nie dostrzegł, że "minimalnym" obowiązkiem organu było dokonanie ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Parczewa i weryfikacja tego materiału pod kątem właściwie zinterpretowanych norm prawnych i okoliczności sprawy.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wskazania podstawy prawnej i bez jej wyjaśnienia w odniesieniu do szeregu okoliczności i zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu zatytułowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parczew na okoliczność treści tego dokumentu i braku uwzględnienia możliwości budowy elektrowni wiatrowych według stanu na 2008 r.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odrębną skargę kasacyjną wnieśli skarżący P.D., S.S. i A.D..

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, przez brak zastosowania art. 3 pkt 1 lit. b) i art. 3 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej w związku z § 4 pkt 4 i 5, § 12 pkt II ppkt 1 i VIII ppkt 2 m.p.z.p. w sytuacji, w której istniały podstawy do dokonania takiej subsumcji.

Po drugie, błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 4 i 5, § 12 pkt II ppkt 1 i VIII ppkt 2 m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że brak w przepisach planu wyraźnego zakazu realizacji elektrowni wiatrowych oznacza dopuszczalność realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak rozpoznania istoty sprawy i uchylenie się od zbadania przesłanek nieważności decyzji Burmistrza Miasta Parczew z 20 lutego 2009 r.

Po drugie, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku art. 233 ustawy z 17 lipca 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm. – dalej: k.p.c.) i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ustaleń wynikających z uzupełniającego postępowania dowodowego oraz zaniechanie dokonania ich prawnej oceny.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 28 grudnia 2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Postanowieniem z 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie sądowe w związku ze śmiercią S.S. oraz podjął to postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego – B.S., P.S., A.D. i K.I.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy i obszerny przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Stanowisko to zostało wyrażone w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, powołane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd też brak jest podstaw do jego ponownego przytaczania. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tego rodzaju sprzeczności brak jest w kontrolowanej obecnie sprawie, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji i co w istocie wynika nawet z zarzutów obu skarg kasacyjnych.

Zarzucane przez skarżących rażące naruszenie prawa polega na sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. Jednocześnie skarżący w obu skargach kasacyjnych przedstawiają obszerne wywody dotyczące zarówno sposobu wykładni przepisów aktów planistycznych, jak i kwalifikacji prawnej elektrowni wiatrowych. Nie ulega wątpliwości i nie jest w istocie kwestionowane przez strony, że ta kwalifikacja prawna budziła liczne rozbieżności i problemy orzecznicze, chociażby w zakresie uznania elektrowni wiatrowych za urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzenia budowlane. Wbrew twierdzeniom jednej ze skarg kasacyjnych, powstałe na tym tle spory nie były sporami co do faktów, ale sporami ściśle prawnymi, ponieważ zmierzały do ustalenia kwalifikacji prawnej elektrowni wiatrowych w świetle obowiązujących przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Już sama ta okoliczność stanowi o braku oczywistości naruszenia prawa w tej sprawie, mając na uwadze, że na terenie, na którym realizowano przedsięwzięcie dopuszczono możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w ramach podstawowego, a nie jedynie dopuszczalnego przeznaczenia tego terenu. Przepisy m.p.z.p. w odniesieniu do tego symbolu przewidują bowiem, że na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Ponadto dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Powyższe oznacza, że nie można mówić o oczywistej sprzeczności między planowanym przedsięwzięciem, a przepisami m.p.z.p., co wyklucza stwierdzenie, że decyzja środowiskowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący T.G. w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 56 ust. 1 p.o.ś., jak i w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b i c oraz § 14 pkt 2 m.p.p.z. Zarzut ten, podobnie jak dalsze zarzuty oparte o naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. został częsciowo błędnie sformułowany, ponieważ nie ma takiego przepisu jak "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się bowiem na punkty, a nie na ustępy. Ponadto, z omówionych wyżej przyczyn Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedsięwzięcie dotyczące budowy elektrowni wiatrowej było zgodne z m.p.z.p. oraz, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Stanowiska tego nie podważa nawet ewentualne, częściowe podzielenie argumentów skargi kasacyjnej sformułowanych w tym zakresie, ponieważ dowodzą one jedynie konieczności dokonania skomplikowanej wykładni przepisów m.p.z.p. (w tym także ich związku ze studium), uwzględniającej nie tylko dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych (w tym wyroki wydane już po dacie wydania decyzji środowiskowej), ale także pogłębioną analizę zasad techniki prawodawczej. To z kolei wyklucza oczywistość naruszenia prawa, a więc również możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 41 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1 i art.72 ust. 1-6 p.o.ś. jak i w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b i c oraz § 14 pkt 2 m.p.z.p. jak również w związku z § 3 pkt 1-3, § 4 oraz § 5.1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to także zarzutów podnoszących naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z § 12 pkt II ppkt 1, § 12 pkt VI ppkt 1 i 2, § 12 pkt VIII, § 14 pkt 1 ppkt b i c oraz § 14 pkt 2 m.p.z.p. oraz w związku z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parczew, przy czym w zakresie naruszenia przepisów studium zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ zawiera jedynie ogólne odesłanie do całego aktu kierownictwa wewnętrznego jakim jest studium, bez wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone.

Ponadto podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim zarzut naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" p.p.s.a. został błędnie sformułowany, przez wskazanie niewłaściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jak również w związku z art. 85 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, postępowanie dowodowe prowadzone przez właściwy organ w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest postępowanie ograniczonym. W tym trybie właściwy organ dokonuje jedynie oceny zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., natomiast nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie, w jakim było prowadzone w postępowaniu zwyczajnym. Wynika to ze szczególnego charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które nie jest "kolejną instancją" w danej sprawie. Stąd też brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w celu zweryfikowania faktycznej odległości między elektrownią wiatrową a najbliższą zabudową jednorodzinną. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1-4 k.p.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. jak również w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. W szczególności brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie studium, szczególnie, że ocena studium stanowi ocenę prawną aktu kierownictwa wewnętrznego, a nie element postępowania dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut kasacyjny T.G. podnoszący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Jednocześnie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu skargi, ale do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowiska strony skarżącej wyrażonej w ramach tych zarzutów. Tego rodzaju kontroli Sąd I instancji niewątpliwie w tej sprawie dokonał.

Druga ze złożonych w tej sprawie skarg kasacyjnych koncentruje się przede wszystkim na kwalifikacji prawnej elektrowni wiatrowych jako obiektu budowlanego w świetle przepisów prawa budowlanego. Należy jednak podkreślić, że kwestia udzielenia w tej sprawie pozwolenia na budowę nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ jej przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że na omawianym terenie dopuszczalne było lokalizowanie obiektów budowlanych stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej, co wynika z powołanych wyżej przepisów m.p.z.p. Stąd też zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 pkt 1 lit. b) i art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 4 pkt 4 i 5, § 12 pkt II ppkt 1 i VIII ppkt 2 m.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z kolei zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 4 i 5, § 12 pkt II ppkt 1 i VIII ppkt 2 m.p.z.p. został w istocie lakonicznie uzasadniony. W szczególności nie wyjaśniono w ramach tego zarzutu powodów, dla których, w ocenie skarżących, przepisy m.p.z.p. należy interpretować do tego stopnia ściśle, że brak wyraźnego wskazania w tym akcie urządzeń budowlanych w postaci elektrowni wiatrowych, wyklucza realizację tego rodzaju przedsięwzięć, pomimo, że m.p.z.p. dopuszcza realizację urządzeń infrastruktury technicznej, jako przykład takich urządzeń wskazując urządzenia elektroenergetyczne.

Ponadto, wbrew twierdzeniom tej skargi kasacyjnej, nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji Burmistrza Miasta Parczew z 20 lutego 2009 r. Nie polegało to tylko na wskazaniu dorobku orzecznictwa w tym zakresie, ale również na szczegółowym odniesieniu się do konkretnych okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, w tym odniesieniu się do zarzutów wniesionych w tej sprawie skarg.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku art. 233 k.p.c. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ustaleń wynikających z uzupełniającego postępowania dowodowego, nie oznacza, że dowody te zostały pominięte. Jak wynika z protokołu rozprawy, Sąd I instancji dopuścił dowód w postaci korespondencji z pracownikiem organu Gminy Parczew dotyczącej uwzględnienia elektrowni wiatrowych w prognozie oddziaływania ustaleń m.p.z.p. na środowisko. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób jednoznaczny odniósł się do kwestii ewentualnego braku wskazania elektrowni wiatrowych w tej prognozie, co oznacza, że przedstawiony i dopuszczony dowód nie miał wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.