Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew z 12 października 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu solidarnie na rzecz skarżących [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 214/18

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy Pleszew decyzją z dnia 12.20.2017r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie MI) odmówił [...]owi [...]iemu i [...]owi [...]iemu (dalej skarżący), wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo - usługowego (sklep odzieżowy) na cele mieszkalne na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 32, obręb miasto Pleszew ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust.1 u.p.z.p.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 01.09.2017r. do Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo - usługowego na cele mieszkalne na działce nr [...] w Pleszewie.

Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia MI Organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem MI. Szerokość frontu działki wynosi 13 m, a trzykrotna szerokość frontu działki - 39 m. Wokół działki [...] wyznaczono więc obszar analizowany w odległości 50 m zgodnie z w/w rozporządzeniem.

Ze względu na przedmiot inwestycji - zmiana sposobu użytkowania na budynku handlowo - usługowego na cele mieszkalne - nie powodujący wprowadzenia nowej zabudowy, nie zmieniający parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy odstąpiono od analizy cech zabudowy, ograniczając się do analizy funkcji.

Stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym jest zgodna z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. Jednak do organu wpłynęło pismo z dnia 20.09.2017r. od Powiatowego Urzędu Pracy sprzeciwiające się planowanej inwestycji.

Wskutek tego organ ponownie dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Ustalono, że minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 3 x 13 m, to jest 39 m. Z tego względu zgodnie z §3 pkt 2 rozporządzenia MI przyjęto 50 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 50 m, w kierunku wschodnim, zachodnim, północnym i południowym.

W wyznaczonym obszarze analizy stwierdzono występowanie kwartałów o dość jednolitych, jednak różnych funkcjach, rozdzielonych terenami komunikacyjnym. Tereny położone na północ od ul. [...] to tereny mieszkaniowa jedno i wielorodzinna śródmiejska z usługami (M1/U). Tereny położone na południe od ul. [...] to tereny produkcyjno -usługowe (P/U). Teren, na którym planowana jest inwestycja jest położony w strefie o funkcji produkcyjno - usługowej. W związku z tym przekształcenie istniejącego budynku w budynek mieszkalny jednorodzinny zaburzy charakter tego rejonu, który jest typowo usługowy.

Z przeprowadzonej analizy wynika, iż na działce nr [...] znajduje się budynek handlowo - usługowy. Podstawowym przeznaczeniem tego obiektu jest sklep. O dominującej funkcji usługowej świadczy to, iż dla działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji organ wydał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nr 234/2013 z dn. 13.11 2013r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu produkcji okien o halę magazynową na działkach nr 2420/4, 2420/5, 2420/6, 2421/32, 2421/38, AM-32, obręb miasto Pleszew. Zauważono, iż tereny na północny wschód od terenu inwestycji są w ogólne nie zabudowane.

Organ rozpatrując zgromadzony materiał stwierdził, że :

1. zabudowa sąsiednich działek nie pozwala na ustalenie parametrów w zakresie wnioskowanej funkcji;

2. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej;

3.projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne;

5. niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tym samym, organ stwierdził, że działki sąsiednie dostępne z drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponieważ przepisy art. 61 ust.1 u.p.z.p. stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 nie jest spełniony, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] i [...] [...]cy zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art.61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust.2 rozporządzenia MI, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że inwestycja ta nie spełnia wymagań określonych w tych przepisach, podczas gdy wszelkie wymagania formalne zostały spełnione. Stanowisko organu I instancji opiera się na błędnym założeniu, że obszar analizowany dla tej inwestycji ogranicza się do trzykrotności szerokości frontu działki, podczas gdy jest to obszar minimalny i nie oznacza, że w konkretnym przypadku granice obszaru nie mogą zostać ustalone w odległości większej. Uchybienie to ma wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło w konsekwencji do zawężenia analizy urbanistycznej funkcji i cech zabudowy na obszarze sąsiednim, gdzie wbrew uzasadnieniu decyzji znajdują się budynki mieszkalne zarówno jedno jak i wielorodzinne.

Ponadto decyzji tej zarzucono naruszenie prawa cywilnego materialnego w postaci art.140 k.c, poprzez pozbawienie właścicieli prawa dysponowania ich nieruchomością i swobody korzystania z ich mienia, w sytuacji kiedy nie ma żadnych przeszkód prawnych do zmiany sposobu użytkowania lokalu z funkcji usługowo-handlowej na mieszkalną.

W związku z tym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny interesy właścicieli nieruchomości, gdyż bez wystarczających podstaw faktycznych i prawnych stwierdza ona, że w analizowanym obszarze o minimalnych wymiarach - nie występują budynki mieszkalne i powstanie jednego lokalu mieszkalnego w tej strefie zaburzy charakter tego rejonu, który jest typowo usługowy.

Sama decyzja wskazuje, że tereny położone na północ od ulicy [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Obszar ten jest wprost przeznaczony na cele budownictwa nawet wielorodzinnego. Załączona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy (Załącznik nr 2 ) wymienia wszelkie kryteria umożliwiające przekształcenie lokalu - dostęp do drogi publicznej, podłączenie wody z sieci, odprowadzania ścieków, wód opadowych, zaopatrzenia w ciepło i magazynowania odpadów stałych. W pkt 7 tego załącznika stwierdza się, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W pkt 6 zaś wskazuje się, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przekształcenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze. Trudno uznać w tej sytuacji, że powstanie jednego lokalu mieszkalnego zaburzy ład urbanistyczny, ponieważ wcześniej przez wiele lat był tam sklep. Decyzja ta narusza też prawo właściciela do dysponowania i korzystania z własnego mienia,

W decyzji nie wskazano jakie konkretnie działki zostały poddane analizie oddziaływania, co uniemożliwia jej prawidłowe sporządzenie i następnie ocenę. Organ nie wskazał też, dlaczego nie przyjął obszaru w szerszym niż minimalny zakresie, podczas gdy specyfika tej części miasta wymaga odniesienia się do tego w sposób kompleksowy. Na tej samej ulicy znajdują się bowiem tak różne rodzajowo obiekty jak : urząd administracji publicznej (Powiatowy Urząd Pracy), fabryka okien, sklepy, domy jednorodzinne, przychodnia lekarska i stacja benzynowa. Podkreślono, że celem skarżących nie jest wybudowanie nowego obiektu, ale zmiana funkcji części jednego z nich. Nie wiadomo w jaki sposób mogłoby to naruszać ład urbanistyczny. Tam gdzie nowa zabudowa nie powstaje, a zmienia się jedynie funkcja jednej części budynku już istniejącego należy z większą elastycznością podchodzić do zamiarów właścicieli (tak też w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. II SA/Bk 183/08).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 20.12.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym wyznaczonym obszarze.

Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 13 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi ok. 39 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości zgodnej z w/w przepisem, tj. w odległości 50 m wokół terenu inwestycyjnego. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa, jedynie w północnej części znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z przeprowadzonej analizy wynika, że działka inwestycyjna nr [...] jest położona w strefie o funkcji produkcyjno-usługowej. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się fabryka okien, Urząd Pracy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkaniowe zaburzy istniejący ład przestrzenny. Wskazano, że "działka sąsiednia" to nie tyle działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej chodzi o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem realizacji planowanej inwestycji z zapewnieniem zachowania ładu przestrzennego. Przeprowadzona analiza wyraźnie wskazuje, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa i produkcyjna, jedynie na jednej działce na granicy obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka [...]). Z mapy załączonej do akt sprawy, jak również portalu internetowego geoportal.pl wynika, że wjazd do budynku istniejącego na działce nr [...] odbywa się od ul. [...]iej. W przypadku działki inwestycyjnej od ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego stwierdzono, że organ I instancji miał obowiązek wyznaczyć go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Granice maksymalne nie zostały ustalone, co pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni obszaru. W związku z tym to organ ustalający warunki zabudowy dokonuje analizy danej sprawy, a następnie określa granice obszaru analizowanego, jak również decyduje czy zachodzi konieczność jego poszerzenia.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do WSA w Poznaniu [...] [...]i i [...] [...]i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew z dnia 12 października 2017 r. nr AU.6730.152.2017, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.w szczególności poprzez:

- naruszenie zasady praworządności oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów,

- brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnie i zastosowanie, to jest:

- art. 4 ust.2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich

niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne na terenie położonym w miejscowości Pleszew, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb Miasto Pleszew) pomimo istnienia obowiązku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ administracji;

- § 3 i § 9 rozporządzenia MI poprzez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy istnieje możliwość prawidłowego ich sporządzenia i ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji tj. zmiany sposobu użytkowania obiektu z zastanym stanem rzeczy;

- § 3 rozporządzenia MI poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez jego zawężenie do terenu wyznaczonego w odległości 50 m (obszar minimalny) i przez to poczynienie przez organy administracji nieprawidłowych ustaleń w zakresie zgodności funkcji planowanej inwestycji,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo istnienia przesłanki ustalenia tych warunków wynikającej z tego przepisu prawa, to jest błędne przyjęcie, iż teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków określonych w tym przepisie prawa.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzje organów obu instancji są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Ich zdaniem nie została spełniona jedynie pierwsza z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w ocenie organów administracji działki sąsiednie dostępne z drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Skarżący nie zgodzili się z tym ustaleniem organów administracji obu instancji. Ich zdaniem działki sąsiednie dostępne z drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji - cele mieszkalne.

Skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne. Ustalenie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga prawidłowego, zgodnego z § 3 rozporządzenia MI ustalenia obszaru analizowanego.

Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.06.2017 r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 2726/15, gdzie stwierdzono, iż : "W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym."

Zarzucono, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy dokonały analizy i oceny ustalonego przez siebie obszaru analizowanego, a także w sposób nieprawidłowy ustaliły obszar analizowany zawężając go do 50 m (minimum) i to w kształcie koła. Przez to objęły analizą wyodrębnione geodezyjnie części działek, a nie całe działki. Ponadto żaden z organów administracji nie uzasadnił dlaczego akurat o takiej wielkości i kształcie obszar analizowany wyznaczył.

Nieprawidłowe wyznaczenie tego obszaru spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe sporządzenie przez te organy administracji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy istnieje możliwość prawidłowego ich sporządzenia, a przez to ustalenie zgodności funkcji planowanej inwestycji, tj. zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele mieszkalne. Wielkość obszaru analizowanego ustalona w przepisach rozporządzenia wykonawczego, jest wielkością minimalną i w pewnych sytuacjach można wymagać zarówno rozszerzenia tego obszaru, jak i uzasadnienia przez organ powodów, dla których ograniczono analizę do tak wyznaczonego obszaru. Stanowisko takie musi jednak mieć uzasadnienie w stanie faktycznym. Jeżeli jednak na skutek takiego wyznaczenia obszaru analizowanego bezpośrednio poza jego granicami pozostały działki w zabudowie jedno i wielorodzinnej, to zasadnym wydaje się żądanie od organu zarówno uzasadnienia dla takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i żądanie jego rozszerzenia.

W niniejszej sprawie w północnej części obszaru analizowanego oraz bezpośrednio poza granicami terenu analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna śródmiejska z usługami, dostępne z tej samej drogi publicznej. Zatem już prawidłowa analiza przez organy obu instancji ustalonego w sposób zawężony obszaru analizowanego pozwala na prawidłowe ustalenie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a co za tym idzie zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie występowania już w samym obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej. Kolegium wprawdzie zauważyło występowanie zabudowy o funkcji mieszkalnej na obszarze analizowanym, jednak ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, iż występuje ona na jednej działce na granicy obszaru. Podkreślono, iż skoro funkcja mieszkalna występuje w obszarze analizowanym (działka nr [...]), to jest to wystarczające do ustalenia istnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nieruchomość ta jest też dostępna z tej samej drogi publicznej. Ponadto skoro ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, iż bezpośrednio poza obszarem analizowanym kontynuowana jest ta funkcja (mieszkalna) to rozszerzenie obszaru analizowanego pozwoli pogłębić analizę w zakresie ustalenia kontynuacji funkcji.

Wobec powyższego niezrozumiałe są dokonane przez organy obu instancji wyniki analizy, jak i zawężenie obszaru analizowanego. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej, to zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego. Aby zaburzyć ład przestrzenny, to musi on istnieć. Tymczasem przy samej ul. [...] występuje zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, hala produkcyjna, Urząd Pracy, stacja benzynowa, przychodnia lekarska, usługi. Trudno więc mówić na tym obszarze o jakimkolwiek ładzie przestrzennym. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew wynika, iż "stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym jest zgodna z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych.". Po czym dalej wskazano, iż pismem z dnia 20.09.2017 r. planowanej inwestycji sprzeciwił się Powiatowy Urząd Pracy. W konsekwencji odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących można odnieść wrażenie, iż decyzje organów obu instancji nabrały charakteru "uznaniowego". Tymczasem przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia ustalenia spełnienia określonych w nim przesłanek do uznania organu wydającego decyzję. Organ związany jest tym przepisem i spełnienie łączne określonych w nim przesłanek obliguje organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20.12.2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew z dnia 12.20.2017r., nr [...] odmawiającą [...]owi [...]iemu i [...]owi [...]iemu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo - usługowego (sklep odzieżowy) na cele mieszkalne na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 32, obręb miasto Pleszew ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego. Trafnie więc przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że organ nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego w poszukiwaniu zabudowy objętej wnioskiem. Sąd orzekający w tym zakresie nie podzielił zarzutów i argumentacji skargi.

Organy naruszyły jednak przepisy prawa materialnego i postępowania w innym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Powodem, dla którego organy orzekające odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było uznanie, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., t.j. nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie Sądu orzekającego stanowisko to w świetle ustalonego stanu faktycznego nie zasługuje na aprobatę i jest co najmniej przedwczesne. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Początkowo ten organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym jest zgodna z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. Jednak po sprzeciwieniu się planowanej inwestycji przez Powiatowy Urząd Pracy organ przeprowadził ponowną analizę i bez szerszego wyjaśnienia zajął stanowisko przeciwne stwierdzając, że działki sąsiednie dostępne z drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji przyjął, że skoro przepisy art. 61 ust.1 u.p.z.p. stanowią, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 nie jest spełniony, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Tym samym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zaprezentowano dwa przeciwstawne i wykluczające się stanowiska. Przy czym, co istotne, przesłanki diametralnej zmiany pierwotnego stanowiska tego organu nie zostały wyjaśnione.

Ponadto istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy zaakceptowaną przez organ odwoławczy częścią treści decyzji organu I instancji, a treścią kluczowego dowodu w sprawie, tj. analizy urbanistycznej załączonej do tej decyzji (k.50 akt admin.). Sąd wskazuje, że wspomniana analiza – nawet po uwzględnieniu faktu, że ze względu na przedmiot inwestycji nie powodujący wprowadzenia nowej zabudowy, nie zmieniający parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy odstąpiono od analizy cech zabudowy, ograniczając się do analizy funkcji - jest sporządzona wadliwie, gdyż w części tekstowej jest bardzo lakoniczna i np. nie wskazuje i nie opisuje objętych nią działek. Tym niemniej to na niej właśnie oparły się organy.

Ponadto w analizie tej jednoznacznie wskazano, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym, są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną usługową. Jednak wbrew analizie organ I instancji przyjął, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej zabudową mieszkaniową. Przy czym organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił dlaczego przyjął założenie tak odmienne od analizy funkcji.

Powyższe stanowisko organu I instancji sprzeczne jest także z treścią karty analizy (k.21 akt admin.) z której wynika, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje na działkach o nr [...] i [...]. Analiza załącznika graficznego do decyzji organu I instancji (k.49 akt admin.) prowadzi do wniosku, że działki nr [...]i [...] przecina granica prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

Organ odwoławczy dostrzegł, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa i produkcyjna. Jedynie na jednej działce na granicy obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka [...]). Na podstawie mapy załączonej do akt sprawy, jak również portalu internetowego geoportal.pl ustalił, że wjazd do budynku istniejącego na działce nr [...] odbywa się od ul. [...]iej. W przypadku zaś działki inwestycyjnej od ul. [...]. To oznacza według Kolegium, że nie jest spełniona przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż działka nr [...] choć zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej.

Kwestia dostępności działki nr [...] i objętej wnioskiem działki nr [...] z tej samej drogi publicznej ma istotne znaczenie, gdyż trafnie przyjmuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że istnienie zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej otwiera możliwość dokonania analizy na całym obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia do art. 61 ust. 6 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1352/14 oraz z dnia 08.10.2015r., sygn. IV SA/Po 559/15, publ. CBOSA).

Organ odwoławczy błędnie dokonał jednak jedynie wykładni literalnej (gramatycznej) przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wadliwie przyjmując, że skoro działka nr [...] ma dostęp do ul. [...]iej, a objęta wnioskiem działka nr [...] ma dostęp do ul. [...], to działki te nie są dostępne z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem w ocenie Sądu orzekającego przepis ten należy wykładać funkcjonalnie i celowościowo. Pogląd taki wyrażono również w wyroku NSA z dnia 19.03.2013r., sygn. II OSK 2208/11, publ. CBOSA), gdzie wyjaśniono, iż aktualnie już poza wszelkimi sporami pozostaje, iż przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tak zresztą, jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowo administracyjnym. Wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r., nr 6, poz. 61, Dz. U. Nr 137, poz. 926).

Dalej NSA słusznie wskazał, że samo zróżnicowanie nazw ulic nie oznacza, aby były to dwie odrębne drogi publiczne.

Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wynika wprost już tylko z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Regulacja powyższa wprost odnosi się bowiem do zabudowanej działki sąsiedniej, a nie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanym przepisie zwrotu "działka sąsiednia" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się on znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi jedynie do konkluzji, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Dla ustalenia treści normatywnej pojęcia działki sięgnąć zatem należy do innych aktów prawnych, w tym w szczególności do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.), która w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuję działkę gruntu jako niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Tak rozumianą działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy tworzy zaś cała działka (czyli niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie jedynie ta jej część, która znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia teza, iż nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta lub powinno się jedynie w części ją uwzględnić. Stanowisko takie pozostaje w kolizji z przytoczonym wyżej przepisem rozporządzenia MI, który określa jedynie minimalny obszar analizowany, co oznacza że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Ponadto o tym, że w analizie urbanistycznej powinno się uwzględnić całe nieruchomości wyodrębnione geodezyjnie świadczą również zapisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

Podkreślić należy, że wszystkie te parametry i cechy ustala się w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia). Oczywistym jest bowiem, że skoro przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to intencją prawodawcy było, aby ów wskaźnik określić na podstawie średniego wskaźnika zabudowy całych działek budowlanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, nawet jeśli ich części wykraczają poza granice tego obszaru. Chodzi bowiem o ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania działek, a nie ich fragmentów, poprzez ustalenie rzeczywistych proporcji pomiędzy wielkością działek w obszarze analizowanym a wielkością powierzchni zabudowy na nich występującej. Koniecznym jest więc uwzględnienie całych powierzchni nieruchomości, które znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2017r., sygn. II SA/Po 44/17, publ. CBOSA)

Odnosząc powyższe do okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że skoro bezspornie ustalono, że obszarem analizowanym objęte są zabudowane zabudową mieszkalną działki dostępne z drogi publicznej, to choć działki te wraz z zabudową częściowo znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, to należało ją uwzględnić, badając, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym również czy występuje kontynuacja funkcji.

Uchybienie organów orzekających w tym zakresie stanowiły w ocenie Sądu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni zastosowanego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, jak i będące skutkiem tegoż uchybienia naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie bowiem zabudowy na działce nr [...] (pomijając nawet pozostałe działki wymienione w karcie analizy) o tej samej co planowana przez skarżących funkcji już wstępnie, bez przeprowadzenia analizy urbanistycznej, pozwala stwierdzić, że istnieje kontynuacja funkcji zabudowy w stosunku do zabudowy położonej na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Nieprawidłową praktyką organu I instancji jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba, tj. Jarosław Krawczyk. Pamiętać należy, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu oraz kosztom zastępstwa procesowego w stawce minimalnej.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji ponownie prawidłowo przeprowadzi analizę funkcji uwzględniając, że działki "przecięte" granicą obszaru analizowanego są objęte analizą i dokonując wykładni celowościowej. Oceniając, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji organ zastosuje wykładnię celowościową i oceni, czy działki nr [...] i działka nr [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej uwzględniając m.in. to, czy drogi z których dostępne są w/w działki są ze sobą połączone oraz czy są to drogi tej samej kategorii. Następnie w oparciu o wyniki wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art.107 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie.