Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].07.2018 r. Starosta [...] orzekł w punkcie 1 rozstrzygnięcia o wyłączeniu z produkcji rolniczej, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntów położonych w granicach działki nr [...][...] obręb [...], gmina [...], gleb pochodzenia mineralnego, o łącznej powierzchni [...] ha, w tym w klasie Rllla powierzchni [...] ha i w klasie Rlllb powierzchni [...] ha, oddanych w użytkowanie [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca strona lub spółka) oraz w punkcie 2 osnowy decyzji ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 174 462,00 zł.

Powyższą decyzję zaskarżyła spółka od organu wyższego stopnia. Decyzją z 20.09.2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przedstawił stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania dowodowego. Wynika z niego, że w wyniku działalności górniczej prowadzonej przez spółkę na terenie złoża kruszywa naturalnego "[...]", położonego w granicach działki nr [...], w jej północno-wschodniej części, na gruntach rolnych klasy III, doszło do zwałowania nadkładu pochodzącego z udostępnionego złoża (dowód: protokół z kontroli działki nr [...] przeprowadzonej w dniach [...] – [...].12.2017 r. z [...].12.2017 r., str. 2 pkt 4 opisu stanu faktycznego, str. 4 pkt 5 podsumowania i pkt 5 wezwania oraz zdjęcia od str. 49 do 63). Zwałowisko zostało utworzone - jak przyznała spółka – omyłkowo (wyjaśnienia spółki z [...].01.2018 r.). Spółka zgodnie ze złożoną deklaracją wykonała pomiar geodezyjny i dostarczyła dla organu I instancji "Operat pomiarowy powierzchni gruntów czasowo wyłączonych z produkcji rolniczej w granicach działki nr [...]". W tym dokumencie, na podstawie pomiarów terenowych i specjalistycznego programu, obliczono powierzchnię wyłączenia gruntów klasy III na działce nr [...]. Obliczono, że w klasie bonitacyjnej Rllla wyłączono - [...] ha, a w klasie Rlllb - [...] ha. Na podkładach mapowych z ewidencji gruntów zobrazowano miejsce tymczasowego magazynowania nadkładu, w odniesieniu do zaznaczonych granic działki nr [...] i granic występujących na niej poszczególnych klas bonitacyjnych (dowód: Operat i załączniki mapowe). Powyższe informacje na temat klasyfikacji gruntów na działce nr [...] znalazły potwierdzenie z informacjami uproszczonymi z rejestru gruntów. Ustalono również, że zwałowisko na działce nr [...] istniało w okresie od [...].11.2017r do [...].02.2018 r., po czym zostało przez spółkę usunięte (dowód: protokół z wizji lokalnej z [...].03.2018 r.). W planie miejscowym działka nr [...] oznaczona jest jako teren rolniczy (tj. "teren gruntów ornych, łąk i pastwisk, z możliwością lokalizacji urządzeń melioracyjnych oraz dróg transportu rolnego"), z zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej i budowli związanych z rolnictwem (por. § 13 ust. 13 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...].11.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...]). Ponadto ustalono, że dla spornej działki spółka nie uzyskała decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej.

Przeprowadzając kwalifikację prawną tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 u.g.r.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. art. 4 pkt 11 u.g.r.l.). Kolegium wyjaśniło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.r.l. musi wykazać po pierwsze "stwierdzenie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej", tj. ustalenie faktu polegającego na realnych zmianach w rzeczywistości sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów; po drugie - w postępowaniu musi zostać ustalone, że wyłączenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów tej ustawy - a więc bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów stanowiących określone w art. 11 ust. 1 użytki rolne; po trzecie - w postępowaniu tym musi zostać ustalony sprawca takiego wyłączenia. Ustalenie w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym powyższych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości obliguje organ do zastosowania art. 28 ust. 1 u.g.r.l. i naliczenia sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności zostały wykazane w sprawie. W północno - wschodniej części działki nr [...] znajdowały się grunty rolne klas bonitacyjnych Rllla i Rlllb. Nastąpiło również czasowe wyłączenie możliwości rolnego użytkowania części tych gruntów, w wyniku zwałowania na nim, w okresie od [...].11.2017 r. do [...].02.2018 r. nadkładu z kopalni w [...]. Takie zagospodarowanie gruntów rolnych nie miało żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Nie było też związane z ich planistycznym, rolnym przeznaczeniem, dopuszczonym w m.pz.p. Nie było więc możliwości legalizacji samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Niespornym w sprawie jest również to, że sprawcą tego wyłączenia była spółka. Na części działki nr [...] prowadziła ona wydobycie, metodą odkrywkową, kruszywa naturalnego. Stąd pochodził zwałowany nadkład. Wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło również bez decyzji zezwalającej jej na takie wyłączenie. Kolegium podzieliło sposób obliczenia opłaty związanej z wyłączeniem gruntów przedstawiony w decyzji organu I instancji. Wyłączenie z produkcji rolnej gruntów klasy III z powierzchni działki nr [...], wyniosło razem [...] ha (w tym w klasie RIIla - [...] ha i w klasie RIIIB - [...] ha). Powierzchnie te zostały wyliczone w operacie sporządzonym na zlecenie spółki i nie były kwestionowane. Za wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów rolnych o klasach RIIIla i Rlllb należność, stanowiąca iloczyn stawki za 1 ha i powierzchni wyłączenia, wyniosła razem 87 230,98 zł ([...]zł x [...] ha) + ([...]zł x [...] ha) = 87 230,98. Ustalana decyzją administracyjną opłata odpowiada dwu krotności wyliczonej należności. Opłata ta wyniosła 174 461,96 zł (87 230,98 zł x 2 = 174 461,96 zł). Po zaokrągleniu - 174 462,00 zł. W świetle takich ustaleń uznano za pozbawione racji stanowisko spółki zawarte w odwołaniu, że nałożenie opłaty nastąpiło niezgodnie z przepisami u.g.r.l. Spółka nie wskazała w tym zakresie żadnych konkretnych zarzutów.

Odnosząc się do podstaw prawnych kasacyjnej części decyzji Kolegium stwierdziło, że art. 28 ust. 1 u.g.r.l. przewiduje rozstrzyganie tylko w zakresie ustalania opłaty. Nie upoważnia do orzekania o wyłączeniu z produkcji rolniczej (tak jak jest to nakazane organowi w przypadku samowolnego wyłączenia, w trybie art. 28 ust. 2 u.g.r.l.). W sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.r.l. nie można było zatem zalegalizować samowoli spółki. Nie można było w pkt 1 osnowy decyzji organu pierwszej instancji orzec o wyłączeniu z produkcji rolniczej. Dlatego Kolegium uchyliło decyzję w tej części i umorzyło postępowanie w tym zakresie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem (w zakresie pkt II utrzymującego w mocy pkt 2 decyzję organu I instancji) spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o jego uchylenie, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 u.g.r.l. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie). Ponadto autor skargi podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. 1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych, a w szczególności ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej; 2) art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewystosowanie przez organ I instancji do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu na jego wstępnym etapie.

Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w części - tj. w pkt II oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu strona wskazała, że na mocy umowy dzierżawy z [...].12.2015r. użytkuje działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (faktycznie powierzchnia tej działki wynosi [...] ha – uwaga sądu). W granicach działki (na wąskim pasie w jej północno-wschodniej części) znajduje niewielki fragment gleb w klasie bonitacyjnej RIIIa o powierzchni [...]ha i w klasie Rlllb o powierzchni [...] ha. Na pozostałej części działki nr [...] spółka prowadzi wydobycie, metodą odkrywkową, kruszywa naturalnego. W związku z działalnością odkrywkowej kopalni kruszywa, na początku listopada 2017 r. strona dokonał usunięcia warstwy gruntu z terenu złoża i przeniesienia jej na północno-wschodnią część działki nr [...]. Podniesiono, że takie działanie wykonano w uzgodnieniu i na polecenie właściciela nieruchomości, którego intencją było w tym wypadku zniwelowanie nierówności tego gruntu i w konsekwencji poprawa jego właściwości pod kątem ewentualnego wykorzystania rolniczego w przyszłości. Wskazano na brak wykorzystania rolniczego tej część działki przed kwestionowanymi działaniami spółki, co wynikało między innymi z powodu znacznych nierówności tego terenu. W pobliżu granicy działki znajdował się nieregularny wał ziemny o wysokości ok. 60-90 cm, a pozostała część tego terenu była poprzecinana nieregularnymi nierównościami terenu (nierówności o amplitudzie -50 cm +30 cm), co w praktyce uniemożliwiało produkcję rolną. Kubatura miejsc znajdujących poniżej średniego poziomu gruntu (nieregularnych obniżeń terenu, rozpadlin i dziur w ziemi), a więc wymagających uzupełnienia, była większa, aniżeli kubatura miejsc wypiętrzonych - co powodowało, że prosta niwelacja gruntu byłaby niemożliwa do przeprowadzenia. W przekonaniu strony nawet jej wykonanie spowodowałoby obniżenie średniego poziomu gruntu. Jest to wyraźnie widoczne na dokumentacji fotograficznej i było wyjaśniane przedstawicielom Starostwa podczas wizji lokalnej. Z powodu takiego ukształtowania gruntu pożądane było uzupełnienie brakującej warstwy gleby i jej wyrównanie. W wyniku działań przeprowadzonych przez spółkę, przemieszczono z terenu sąsiedniego złoża pewną ilość gleby urodzajnej (humusu) w wyniku czego miało nastąpić zniwelowanie nierówności i podniesienie średniego poziomu gruntu o około 20 cm. Celem tych działań było wyłącznie wyrównanie nierówności terenu. Działania te zostały ukończone jedynie częściowo (nie doszło do pełnego rozplantowania zwałowiska), gdyż w dniach [...]-[...].12.2017 r. przedstawiciele Starosty dokonali wizji lokalnej i zakwestionowali takie działania. Zwałowisko na gruntach klasy Rllla i Rlllb działki nr [...] istniało tylko czasowo, ponieważ zgromadzony tam humus miał zostać rozplantowany w celu niwelacji gruntu i podniesienia jego właściwości użytkowych. Wobec stanowiska przedstawicieli Starostwa, którzy twierdzili, że działania spółki naruszają przepisy u.g.r.l. skarżąca w porozumieniu z właścicielem gruntu, niezwłocznie usunęła glebę, która została nawieziona. Skarżąca spółka poza sporządzeniem operatu przyznał się do swojej omyłki przy realizacji zakwestionowanych działań. Na skutek błędu, do wyrównania i podniesienia gruntu na wąskim pasie w jej północno-wschodniej części, gdzie znajdowały się gleby rolne w klasie bonitacyjnej RIIIa i Rlllb użyto humusu usuniętego znad złoża (a więc IV klasy bonitacyjnej). W tym jednym punkcie, działania skarżącego mogły się teoretycznie przyczynić do nieznacznego pogorszenia jakości gruntu (poprzez wymieszanie gleb klasy III i IV) - co było wynikiem niedopatrzenia kierownika zakładu górniczego i jego oczywistej omyłki. Pomyłka ta polegała jedynie na błędnym wyznaczeniu rozgraniczenia gleb III i IV klasy bonitacyjnej, w skutek czego przy niwelacji gruntu przeniesiono masy ziemne częściowo również na gleby klasy III. Ponieważ pas ziemi klasy III na działce nr [...] jest bardzo wąski, opisanej powyżej omyłki nie zauważył również właściciel nieruchomości. Jednak w żadnym wypadku nie miało to wpływu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej - bowiem do takiego wyłączenia w ogóle nie doszło. Efektem błędu było jedynie potencjalne zagrożenie pogorszeniem jakości (klasy) gruntu. Spółka na warstwę gleby urodzajnej (humusu) nakładała (i zamierzała rozplantować) dodatkową warstwę gleby urodzajnej. Ponadto wszystkie działania poczyniono w zimie, poza okresem wegetacyjnym. Kwestionowane działania nie zostały jednak ukończone zatem możliwe było ich odwrócenie. Po powzięciu wiedzy o tym błędzie skarżąca spółka, przed rozpoczęciem okresu wegetacji roślin, usunęła nadkład gleby IV klasy bonitacyjnej z gruntów III klasy. Przyznano przy tym, że spółka nie uzyskała decyzji zezwalającej jej na wyłączenie wyżej wymienionych gruntów rolnych z produkcji rolniczej ani też nigdy o taką decyzję nie występowała. Niemniej według niej, nigdy nie dokonała ona jakichkolwiek działań, które stanowiłyby wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jak dowodzi zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna, strona w istocie zdjęła znad złoża jedynie warstwę 20 cm gleby urodzajnej (humusu) i przeniosła go na północno-wschodnie obrzeża działki nr [...] w celu poprawy własności użytkowych tego fragmentu działki - na potrzeby działalności rolniczej w przyszłości. Przed tymi działaniami, na tym terenie produkcja rolnicza była niemożliwa właśnie z powodu ukształtowania terenu.

Opisawszy przebieg postępowania w sprawie i podjęte rozstrzygnięcia, według strony skarżącej, Kolegium nie dokonało własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności map i dokumentacji fotograficznej. Nawet pobieżna analiza zdjęć wykonanych w czasie czynności kontrolnych wskazuje jednoznacznie, że nie może być mowy o faktycznym (lub zamierzonym) wyłączeniu części działki nr [...] z produkcji rolniczej. Autor skargi nie zgodził się także z pozostałymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazał, że podstawowe unormowanie odnoszące się do gruntów rolnych, zawiera art. 7 ust. 1 u.g.r.l., który stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagających zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga istotna zasada wynika z art. 11 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, III, IlIa, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IV a, IV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Z przedstawionych zasad wynika, że o niezgodności wyłączenia gruntu z przepisami ustawy można mówić, gdy wyłączenie nie zostało dokonane w ramach i zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo braku decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i bez ponoszenia ustawowo przewidzianych opłat. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W orzecznictwie przyjmuje się, że "wyłączenie z produkcji" jest czynnością faktyczną, która w świetle unormowania art. 11 ust. 1 u.g.r.l., może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. W wyroku z 20.04.2012 r., sygn. akt II OSK 174/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrażenie "wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej" winno być rozumiane w kontekście stwierdzenia faktu zaprzestania produkcji rolniczej w postaci faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej, co oznacza stwierdzenie rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, dodatkowo określonych co do rodzaju i przedmiotu tego użytkowania i w tym zakresie konstytuujących wysokość opłaty za wyłączenie. Nie uważa się natomiast za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l., jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Tymczasem w mniejszej sprawie w żaden sposób nie można przyjąć, jakoby doszło do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej zarówno w sposób trwały, jak i tymczasowy, co skutkowałoby prawem do naliczeniem jednorazowej opłaty. Skarżący w ogóle nie powinien być obciążony podwyższoną opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, gdyż jego zdaniem nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.g.r.l. Oczywistym jest, że nałożenie warstwy gleby urodzajnej na glebę istniejącą na przedmiotowym fragmencie działki, nie stanowi przerwy w rolniczym użytkowaniu gruntów, spowodowanej zmianą kierunków produkcji rolniczej. W ocenie skarżącej strony w sprawie nie została spełniona najważniejsza z powyższych przesłanek umożliwiających wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - nie doszło do rozpoczęcia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji nie podjęły się analizy zebranego materiału dowodowego w sposób rzetelny, wnikliwy, kompletny i logiczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zatem oceniło zebrany materiał dowodowy i nie wyjaśniło istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyło art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art, 77 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją tych naruszeń był błąd organu w ustaleniach faktycznych, a w szczególności ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Należy pamiętać, że rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. W sprawie takie działania nie miały miejsca. Zatem Kolegium powtórzyło de facto błąd w ustaleniach faktycznych, dokonany przez organ pierwszej instancji, a polegający na przyjęciu, że działania spółki spowodowały wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolniczej.

Jedynie z ostrożności procesowej autor skargi dodał, że błąd spółki, co do klas bonitacyjnych gleby nawożonej i istniejącej wcześniej, nie ma znaczenia dla sprawy. Nie przesądza to bowiem o wyłączeniu z produkcji rolniczej - ani faktycznym, ani zamierzonym. Przeciwnie, działania spółki w porozumieniu z właścicielem gruntu, miały wyrównać teren i poprawić jego właściwości pod kątem możliwej produkcji rolniczej. Ponieważ przeniesionej warstwy gleby nie rozplantowano przed rozpoczęciem działań kontrolnych, nie doszło nawet do uszkodzenia gruntu czy pogorszenia jego właściwości.

Uzasadniając zarzut skargi odnoszący się do braku zgromadzenia w tej sprawie kompletnego materiału dowodowego i wywiedzenia przez Kolegium wniosków w oczywisty sposób sprzecznych ze stanem faktycznym, autor skargi wskazał, że nawet pobieżna analiza zebranego w sprawie materiału fotograficznego wystarcza, aby ustalić, że skarżący nie wyłączył pasa gruntu III klasy bonitacyjnej z produkcji rolniczej, a jedynie rozpoczął wyrównywanie tego terenu, poprzez przemieszczenie warstwy gleby urodzajnej (humusu) zebranego z nadkładu nad złożem kruszywa. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Żaden z organów w ramach postępowania nie przeprowadził dowodu z urzędu (analiza materiału fotograficznego i pomiar wysokości narzuconej warstwy gleby - co było możliwe zarówno w terenie jak i na podstawie dokumentacji fotograficznej).

Błędne ustalenie doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 u.g.r.l. uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie). Konsekwencją tych błędnych ustaleń było również naruszenie art. 28 ust. 1. u.g.r.l., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia gruntu, w związku z czym naliczenie tej opłaty było pozbawione podstaw.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie przygotowawczym z [...].05.2019 r. (data wpływu do sądu) prezes zarządu spółki zwrócił się o odroczenie rozprawy z powodów zdrowotnych oraz woli osobistego w niej udziału, który to wniosek uwzględniono na rozprawie w dniu [...].05.2019 r.

Przed terminem kolejnej rozprawy – wyznaczonej na dzień [...].06.2019 r. prezes zarządu spółki – pismem złożonym do tut. Sądu w dniu [...].06.2019 r., ponownie zwrócił się o odroczenie terminu rozprawy, powołując się na problemy zdrowotne. Pomimo zadeklarowania dołączenia stosownego zaświadczenia lekarskiego do tego wniosku, takie zaświadczenie nie zostało przedłożone. Wraz z tym wnioskiem spółka przedłożył pismo przygotowawcze stanowiące uzupełnienie skargi z dnia [...].11.2018 r., w którym podniosła zarzuty dotyczące uchwały Nr [...] z [...].11.2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...], mocą której określono dla działki nr [...] – przeznaczenie rolnicze. Wskazano, że powyższa uchwała może być dotknięta wadą prawną powodująca jej nieważność. Na uzasadnienie tego zarzutu przedstawiono rozbudowaną argumentację.

Na rozprawie w dniu [...].06.2019 r. Sąd oddalił wniosek o odroczenie terminu rozprawy. Obecny na tej rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych we [...] wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolując zaskarżoną decyzję należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) - dalej "u.g.r.l.". Zastosowanie w sprawie znalazł art. 28 ust. 1 tej ustawy, jako jeden z przepisów sankcjonujących wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy. Stosownie do treści przywołanej regulacji, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.g.r.l.). Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 u.g.r.l.). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przesłanką zastosowania art. 28 ust. 1 u.g.r.l. jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom tej ustawy, a więc bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów, stanowiących określone w art. 11 ust. 1 użytki rolne. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie musi doprowadzić do wykazania faktu rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów. Jednocześnie należy wskazać, że aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w tym postępowaniu okolicznością prawnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntu rolnego, znajdującego się w północno-wschodniej części działki nr [...], ustalono w sposób niebudzący wątpliwości w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Charakterystycznym jest przy tym to, że na etapie skargi do sądu administracyjnego spółka przedstawiła odmienną argumentację na temat okoliczności związanych ze zwałowaniem w okresie od [...].11.2017 r. do [...].02.2018 r. w północno-wschodniej części działki nr [...], nadkładu z udostępnionego złoża kruszywa naturalnego. Na etapie postępowania administracyjnego przedstawiciele spółki przyznali się bowiem do omyłkowego zwałowania nadkładu. W piśmie z [...].01.2018r., prezes zarządu spółki wprost poinformował, że "(...) w okresie jesiennym roku 2017 omyłkowo utworzono tymczasowe zwałowisko nadkładu (...) zwałowisko tymczasowe nadkładu na gruntach klasy III zostanie zlikwidowane w najbliższym czasie, a zgromadzony materiał będzie wykorzystany do prowadzonych prac rekultywacyjnych". Spółka zadeklarowała wówczas wykonanie pomiaru geodezyjnego, przygotowanie i dostarczenie operatu mającego określić powierzchnię nadkładu na gruntach klasy III. W przedłożonym w dniu [...].04.2018 r. operacie wskazuje się również na tymczasowe magazynowanie nadkładu. Na tym etapie rozpatrywania sprawy nie pojawił się argument wskazujący na to, że humus zgromadzony na opisanej części działki nr [...] miał być na niej rozplantowany w celu niwelacji gruntu i podniesienia jego własności użytkowych. Takiej argumentacji spółka użyła dopiero w skardze. Wyjaśniono w niej wówczas, że takie działania zostały podjęte w uzgodnieniu i na polecenie właściciela działki nr [...], na której przed tymi działaniami produkcja rolnicza była niemożliwa z powodu niekorzystnego ukształtowania terenu. Intencją właściciela nieruchomości było w tym wypadku zniwelowanie nierówności gruntu i w konsekwencji poprawa jego właściwości pod kątem jego ewentualnego wykorzystania rolniczego w przyszłości. Jedyny błąd popełnionym przez skarżącą stronę przy realizacji tych działań miałby polegać na użyciu humusu usuniętego znad złoża (IV klasy bonitacyjnej) do wyrównania i podniesienia gruntu na wąskim pasie w jej północno-wschodniej części, gdzie znajdowały się gleby rolne w klasie bonitacyjnej RIIIa i Rlllb. Efektem tego błędu mogło być potencjalne zagrożenie pogorszeniem jakości (klasy) gruntu.

Przedstawioną w skardze argumentację potraktować należy jako przyjęty przez jej autora sposób obrony. Nie tylko okazał się on spóźniony oraz pozostaje w sprzeczności z wcześniej prezentowanym stanowiskiem ale również nie ma znaczenia prawnego w sprawie. Nie można bowiem czynić zarzutu organowi, że ten w efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że spółka utworzyła na części działki nr [...] zwałowisko z nadkładu, którego celem było wyłączenie jego tymczasowe zmagazynowanie a później użycie w procesie rekultywacji złoża. Spółka takich ustaleń nie tylko nie kwestionowała ale sama na nie wskazywała. W takiej sytuacji nie można wymagać od organu pierwszej instancji, że ten nie rozważał okoliczności, które mogłyby świadczyć o innych motywach podjętych przez spółkę działań, a zwłaszcza, że miały one na celu poprawę właściwości gruntu pod kątem możliwej produkcji rolniczej. Również na etapie postępowania odwoławczego, poza ogólnym zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów u.g.r.l. na skutek błędnego ustalenia, że nastąpiło wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, spółka nie powołała się na konkretne okoliczności, które miałyby świadczyć o zamiarze poprawy właściwości spornego gruntu pod kątem możliwej produkcji rolniczej. Przyjdzie przy tym zauważyć, że poza twierdzeniami zawartymi w skardze, spółka nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na takie właśnie przeznaczenie zmagazynowanego nakładu. Bezspornie jest natomiast, że na działce nr [...], która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem 1R z przeznaczeniem na cele rolne - na gruntach III klasy bonitacyjnej - spółka utworzyła tymczasowe zwałowisko z nadkładu pochodzącego z częściowego udostępnianego złoża kruszywa naturalnego "[...]". Zwałowanie nadkładu z częściowego udostępnianego złoża na działce nr [...], w sposób wystarczający dowodziło tego, że spółka wykorzystała grunt rolny klasy III do prowadzenia robót górniczych, czyli do celów innych niż rolnicze. Takie zagospodarowanie gruntów rolnych nie miało żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Ustawodawca w tym zakresie nie obliguje organu administracyjnego do badania intencji sprawcy takiego wyłączenia ale wymaga ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w rzeczywistości. Bezsporną jest również okoliczność, że wykorzystanie w opisany sposób gruntów klasy IIII nastąpiło bez decyzji zezwalającej na takie ich nierolnicze wykorzystanie. W takiej sytuacji zasadnie w sprawie zobowiązano spółkę do uiszczenia opłaty sankcyjnej.

Formułowanie przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i procedury planistycznej poprzedzającej jego uchwalenie, którego mocą grunty klasy RIlla i Rlllb znajdujące się na części działki nr [...], zostały oznaczone w planie miejscowym symbolem "1R" - z przeznaczeniem podstawowym jako: "tereny rolnicze", nie mogło odnieść w niniejszym postępowaniu oczekiwanego skutku. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego niniejszą skargą jest bowiem zbadanie legalność decyzji administracyjnej ustalającej opłatę z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami u.g.r.l., gruntów rolnych klas Rllla i Rlllb. Zatem do czasu stwierdzenia we właściwym trybie postępowania nadzorczego lub ewentualnie sądowego istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, obowiązkiem organu administracyjnego wydającego kwestionowaną decyzję było stosować się do treści obowiązującego planu miejscowego.

Skarżąca podniosła również zarzuty odnoszące się do naruszenia procedury administracyjnej, a to w szczególności niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych, a w szczególności ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Także i w tym względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień. Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy dokonały jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że spółka poprzez utworzenie tymczasowego zwałowiska nadkładu pochodzącego udostępnianego złoża kruszywa naturalnego doprowadziła do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Twierdzenia strony co do wadliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego są bezpodstawne, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym sprawy. Dokonując takich ustaleń organ wyjaśnił statusu części północno-wschodniej działki nr [...] - gruntu rolnego, wykorzystanego do prowadzenia działalności górniczej, czyli do celów innych niż rolnicze. Dlatego też uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów procesowych nie znajdują uzasadnienia.

Ponadto analiza akt administracyjnych wskazuje na niezasadność zarzutu skargi dotyczącego braku wystosowania do spółki zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w konsekwencji pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji pismem z [...].02.2018 r. zawiadomił spółkę o wszczętym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za bezzasadną, o czym orzekł biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.