Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2123/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1141/10 w sprawie ze skargi M. K. i T. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1141/10 po rozpoznaniu skargi M. K. i T. C. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. K. w 1/2 części i T. C. w 1/2 części działek nr [...] o pow. 0,0811 ha, nr [...] o pow. 0,5869 ha i nr [...] o pow. 0,0076 ha, położonych w obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] , w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] , była gmina katastralna [...], zobowiązując jednocześnie byłe współwłaścicielki nieruchomości do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 197 722,76 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonego o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz M. K. i T. C.

Prezydent Miasta [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił, że Starosta [...] bezpodstawnie przyjął, iż na przedmiotowej nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zrealizowano celu określonego w umowie sprzedaży z dnia [...] maja 1970 r. nr Rep A. [...] jako zalesienie, a w związku z tym, że nieruchomość tę należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Tymczasem z uzasadnienia wskazanej decyzji nie wynika, aby organ I instancji poczynił jakiekolwiek ustalenia, czy przed upływem 7 lat od dnia zawarcia umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, na jaki nieruchomość została nabyta oraz czy przed upływem 10 lat cel ten nie został zrealizowany.

Odwołujące się M. K. i T. C. domagały się natomiast uchylenia zaskarżonej decyzji w części ustalającej wypłatę kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzuciły rażące naruszenie art. 140 w związku z art. 227 oraz art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie absurdalnie wysokich kwot odszkodowania oraz rażące naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez zawiadomienia w stosownym terminie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle których można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z tego względu właśnie w tym dokumencie należy przede wszystkim poszukiwać celu wywłaszczenia danej nieruchomości. Ponieważ cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często określany jest w sposób ogólnikowy, bądź też nie wskazuje się tam w ogóle przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie -z uwagi na treść aktu notarialnego z dnia [...] maja 1970 r.- jest dokładne i niebudzące wątpliwości ustalenie czy teren objęty wnioskiem o zwrot został faktycznie zalesiony do roku 1980 oraz czy zalesienie to miało miejsce jeszcze przed rokiem 1977. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy- ustalenia, że działki nr [...] , nr [...] i nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia, organ I instancji oparł jedynie na wynikach dwukrotnie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin nieruchomości, co w żaden sposób nie może przesądzać o zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji uznać należy, zarzuty podniesione w odwołaniu Gminy [...] zasługują na uwzględnienie. Starosta [...] orzekł bowiem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez niezbędnych ustaleń, jaki był jej stan zagospodarowania w okresie 7 – 10 lat od momentu wywłaszczenia, co stanowiło oczywiste naruszenie naczelnej zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, jak również regulacji zawartej w art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. K. i T. C., Wojewoda Małopolski podkreślił przede wszystkim, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w takim stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W razie zaś zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie ustalone stosownie do art. 140 ust 2 ustawy pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

Powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego M. K. i T. C. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego. Wskazały, że w niniejszej sprawie wszystko zostało już dokładnie zbadane, a w szczególności ustalono cel wywłaszczenia, którym było zalesienie terenu. Wyjaśniono również, że cel ten nie został zrealizowany na działkach podlegających zwrotowi. Gmina miała 8 lat by udowodnić, że nastąpiło zalesienie i przekazać dokumenty dotyczące takiego zalesienia. W tym zakresie miarodajnym dowodem nie może być powoływana w odwołaniu Gminy decyzja Prezydenta Miasta [...] zezwalająca na wycięcie drzew. Takie pozwolenie nie dowodzi bowiem, że drzewa objęte decyzją zostały zasadzone w ramach zalesienia terenu. Decyzja Prezydenta wydana na dwa miesiące przed wizją lokalną zmierzała do ukrycia, że Gmina niczego nie zrobiła przez okres od wywłaszczenia nieruchomości, bo gdyby teren był zalesiony, świadczyłoby to na korzyść Gminy. Ponadto wartość nieruchomości nie wzrosła tak znacznie, jak to ustalono w decyzji Starosty [...] .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego.

W pisemnych motywach wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji ani nie rozpatrzył zebranych w sprawie materiałów dowodowych w oparciu, o które ustalenia te zostały dokonane. Organ odwoławczy uchylając się od rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie i rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, naruszył fundamentalne zasady postępowania określone w przepisach art. 7 i art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 K.p.a. oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a czynności organu odwoławczego nie mają charakteru kontrolnego, lecz są działaniem także merytorycznym, równoważnym działaniom organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, a nawet może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe (art.136 K.p.a.)

Zdaniem Sąd I instancji, jeżeli organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dla weryfikacji "prawdziwości uwag zawartych w odwołaniu Gminy [...] " celowym jest dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., czy też z akt tego postępowania, to nie powinien z tego powodu uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Miał obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień przewidzianych w art. 136 K.p.a. i dokonać jego oceny w aspekcie przydatności -doniosłości dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot nieruchomości

WSA w Krakowie zauważył ponadto, że w punkcie II aktu notarialnego z dnia [...] maja 1970 r. wskazano jako cel nabycia nieruchomości zalesienie. Jest to zgodne z okazaną notariuszowi decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1969 r. o lokalizacji szczegółowej, w której wyżej wymieniona nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod zalesienie. Na uwagę zasługuje też znajdująca się w aktach sprawy mapa, przyjęta do zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu [...] czerwca 1975 r., dokumentująca stan obszaru wywłaszczonej działki (w granicach zakreślonych żółtym kolorem) i jej sąsiedztwa. W mapie tej dokonywano wpisów zmian od dnia [...] maja 1979 r. do 1991 r. (ostatni wpis). Na mapie tej jest uwidoczniony graficznie stan zadrzewienia, z opisem "teren zadrzewiony" poza granicami wywłaszczonej działki. Na przedmiotowej działce widoczny jest brak zadrzewienia. Mapa ta jest dowodem, że w okresie od wywłaszczenia (1970 r.) do 1991 r. wywłaszczona działka nie została zalesiona. Mapa ta jest zgodna, z mapą ewidencyjną z dnia [...] lutego 2009 r. znajdującą się w aktach i odpowiada stwierdzonemu sposobowi zagospodarowania działki w czasie drugich oględzin w dniu [...] lutego 2009 r. ze względu na uwidocznione boiska. Nadal wykazano na mapie brak zadrzewienia na przedmiotowej działce. Te wszystkie dowody wymagały rozpatrzenia, czego organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie uczynił.

W świetle przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości (na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu uprawnionemu podmiotowi. Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle. Niedopuszczalna jest późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia.

Według WSA w Krakowie rację ma skarżąca, twierdząc, że zalesienie wymaga określonej działalności inwestycyjnej przez uprawniony do tego podmiot. Na wycięcie drzew i krzewów bez względu na to czy są to samosiejki czy planowo sadzone gatunki drzew konieczne jest pozwolenie w formie decyzji prezydenta miasta. Z tego punktu widzenia powołana wyżej decyzja Prezydenta Miasta [...] zezwalająca na usunięcie drzew nie jest dowodem na realizację celu wywłaszczenia "pod zalesienie". Dowodem byłaby stosowna dokumentacja z założenia lasu, a także dotycząca działań pielęgnacyjnych związanych choćby z nakładami na przestrzeni od okresu założenia lasu. Takich dokumentów Prezydent [...] nie przedstawił. Trudno też przyjąć, by Prezydent [...] zezwolił na wycięcie całego lasu na obszarze pond 7.000 m2. Jednakże ocena celowości dowodu, jak i samego dowodu należy do organu rozstrzygającego w sprawie. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może w razie potrzeby przesłuchać biegłego - rzeczoznawcę majątkowego, autora operatu szacunkowego, o ile rozpoznanie zarzutu skarżących o nieadekwatnej do nakładów kwoty określającej wzrost wartości nieruchomości będzie wymagało wyjaśnienia.

W skardze kasacyjnej Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji w zaskarżonej decyzji wykazał, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

- art. 7, art. 15, art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie było koniecznym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, pomimo że okoliczności te wymagały uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji właściwie. Nie dowiedziono bowiem ponad wszelką wątpliwość, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży z dnia [...] maja 1970 r. Niewątpliwie skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień kasacyjnych wyrażonych w art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione wówczas, gdy zachodzi potrzeba usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, czy w znacznym zakresie oznaczałoby załatwienie sprawy administracyjnej w jednej tylko instancji, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 K.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w Krakowie wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż uwzględnił skargę na prawidłową decyzję Wojewody Małopolskiego, mimo że w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie zwrócił uwagę na istotę postępowania odwoławczego i sens zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższą zasadą, wyrażoną w art.15 K.p.a., każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ drugiej instancji. Do uznania, że omawiana zasada została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone.

Rola organu odwoławczego nie może ograniczać się do funkcji "rewizyjnej", a tym samym do formalnej jedynie weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Odwołanie jest niezbędnym ogniwem łączącym postępowanie w pierwszej instancji z postępowaniem odwoławczym. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy nie jest związany ani ustaleniami organu pierwszoinstancyjnego, ani żądaniami i zarzutami zawartymi w odwołaniu. Wspomniana dewolucja kompetencji oznacza również, że organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Reguły te są aktualne również w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Jego ocenie najpierw podlega materiał zebrany przez organ pierwszej instancji. Ocena tego materiału lub poszczególnych dowodów oraz przyjętych na ich podstawie ustaleń może odbiegać zarówno od stanowiska, które zajął organ pierwszej instancji, jak i stanowiska wyrażonego w odwołaniu (odwołaniach). Jednakże organ odwoławczy nie może w ogóle uchylić się od dokonania takiej analizy. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdy zawarte w aktach sprawy materiały nie dają pełnego obrazu stanu faktycznego, to powinien w miarę potrzeby – na żądanie strony lub z urzędu – przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające celem uzyskania uzupełniających dowodów i innych materiałów niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Taka powinność wynika z art.136 K.p.a. Zawarty w tym przepisie zwrot "organ odwoławczy może przeprowadzić" należy rozumieć jako uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na równi z organem I instancji. W sytuacji, gdy w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się luki, organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi pierwszej instancji. O tym, który organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, decydować powinna zasada szybkości i prostoty postępowania.

W świetle przypomnianych zasad nie może ulegać wątpliwości, że przyjęty w ogólnym postępowaniu administracyjnym model postępowania odwoławczego przesądza o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego zakończenia sprawy. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art.138 § 2 K.p.a. Forma rozstrzygnięcia, o jakiej mowa w powołanym przepisie, może być zatem stosowana wyjątkowo. Przepis art. 138 § 2 K.p.a.- w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - dawał organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji gdy rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nastąpić to mogło wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w znacznym stopniu nie było wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w omawianym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. miało i ma celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2011 r., Nr 6, poz. 18) zmiany przepisu art. 138 § 2 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r.

W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA w Krakowie trafnie przyjął, że Wojewoda Małopolski wadliwie zastosował konstrukcję art.138 § 2 K.p.a, a ponadto złamał fundamentalne zasady postępowania przewidziane w art.7, art.15 i art.77 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego wynika, że zasadniczo o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczono z powodu zastrzeżeń dotyczących jej uzasadnienia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Starosta [...] w pisemnych motywach swej decyzji nie wyjaśnił dlaczego przedmiotową nieruchomość uznał za zbędną na cel wywłaszczenia, a ponadto nie wykazał, jaki był stan zagospodarowania spornego terenu w okresie od 7 do 10 lat od dnia nabycia nieruchomości. Jakkolwiek nie można generalnie zanegować trafności uwag w tym zakresie, to jednak zauważyć należy, że nawet oczywiste braki w uzasadnieniu nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art.138 § 2 K.p.a. Instytucja wprowadzona tym przepisem, o czym była już mowa, ma charakter wyjątkowy. Nie może być zatem stosowana w innych sytuacjach niż określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej omawianego typu. Argumenty podnoszone przez Wojewodę dowodzą zatem, że swoje działania w istocie ograniczył do funkcji kontrolnej, zapominając, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne, merytoryczne zbadanie sprawy w jej całokształcie. Błędne pojmowanie roli organu odwoławczego spowodowało, że zarzuty podniesione w odwołaniu uznał za prawnie skuteczne, konfrontując je wyłącznie z motywami decyzji pierwszoinstancyjnej a nie z ustaleniami wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skoro Wojewoda Małopolski nie dokonał w ogóle analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie rozważał możliwości zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art.136 K.p.a., to za gołosłowne należy uznać jego twierdzenia co do bezwzględnego wymogu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Nie można przy tym wykluczyć, że powodem orzeczenia kasacyjnego było w istocie wyręczenie organu odwoławczego w weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych zwłaszcza w odwołaniu Gminy [...] oraz dokonanie nie tyle nowych ustaleń co ponownej oceny zebranych w sprawie dowodów, a w konsekwencji wymuszenie zmiany oceny prawnej prezentowanej przez organ pierwszej instancji. Takie zaś przesłanki bezspornie nie mieszczą się w dyspozycji art.138 § 2 K.p.a.

WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie ponadto zauważył, ze w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące jednoznacznie, na jaki cel została nabyta przedmiotowa nieruchomość, a ponadto że w dotychczasowym, trwającym prawie 8 lat postępowaniu administracyjnym, żadna ze stron nie kwestionowała przeznaczenia spornego terenu pod zalesienie. Niezrozumiałe są wiec obszerne wywody organu odwoławczego co konieczności zbadania, na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość, o zwrot której ubiegają się byli właściciele.

Prawidłowo również Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej w żaden sposób nie odniósł się między innymi do dołączonej do akt sprawy mapy [...] dokumentującej stan obszaru wywłaszczonej działki w latach 1979 do 1991. Nie rozpatrzył również pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 16 października 2006 r. stwierdzającego, że wizja lokalna terenu przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2006 r. wykazała, że działka nr [...] nie została wykorzystana w sposób zgodny z celem nabycia, a jedynie stanowi zaplecze budowy realizowanego tam [...] Centrum [...] . Należy nadto zwrócić uwagę na protokół przekazania terenu z dnia [...] marca 2006 r., sporządzony bezpośrednio przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew. Z dokumentu tego nie wynika, by na spornym terenie znajdowały się jakiekolwiek zalesione grunty. Zaznaczono tam jedynie, że teren działki nr [...] w znacznej części porośnięty jest samosiejkami -niepielęgnowanymi drzewami oraz krzewami. Z tego względu nie wiadomo, dlaczego Wojewoda Małopolski uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zezwalająca na usunięcie drzew może być istotnym w sprawie dowodem potwierdzającym realizację celu wywłaszczenia, to jest zalesienia nieruchomości. Gmina [...] nie przedstawiła i nigdy nie powoływała się na jakiekolwiek dokumenty świadczące o tym, że doszło do zalesienia wywłaszczonego terenu. Nawet w odwołaniu wskazała jedynie na fakt istnienia na części spornego terenu drzew a nie na zalesienie gruntów. Okoliczności te mogą mieć w sprawie istotne znaczenie, gdyż przyznać należy rację Sądowi I instancji, że zalesienie wymaga odpowiedniego zagospodarowania terenu, wykonywania konkretnych robót, nakładów finansowych poczynionych na ten cel i utrzymanie zalesionych terenów. Gruntu porośniętego samosiejkami nie można zatem utożsamiać z teren zalesionym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z decyzji organu odwoławczego obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie kwalifikował się do zastosowania art.138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Braki w tym zakresie mogą być uzupełnione przez Wojewodę Małopolskiego w trybie art.136 oraz przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego z zachowaniem wymogów przewidzianych w art.7, art.15 i art.77 K.p.a. Naruszenie powołanych przepisów przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było w pełni uzasadnione. Oznacza to w konsekwencji, że chybiony jest również zarzut złamania art.145 § 1 pkt.1 lit .c P.p.s.a., gdyż WSA w Krakowie w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo przepis ten zastosował.

W sprawie należy mieć również na uwadze, że postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest od listopada 2002 r., co w sposób oczywisty narusza zasadę prostoty i szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art.12 K.p.a.

Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również ustalenie prawidłowej wysokości odszkodowania pieniężnego ustalonego na podstawie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wykładnia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Naruszeniem zasad państwa prawa jest zatem zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10 LEX nr 1149256 oraz z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1971/10 LEX 1101479).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.