Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2490/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A S.A. – B w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w M. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. dla terenu M.– P. i M. – M.

Projekt planu obejmujący te tereny przedłożono do uzgodnienia m.in. Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w G., który pismem z dnia [...], L.dz. [...], działając w trybie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) wskazał, iż fragmenty terenu oznaczone na załączniku graficznym symbolami [...],[...],[...],[...], znajdują się w całości na obszarze działalności górniczej B, z tym, że tylko teren oznaczony symbolem [...] podlegać będzie wpływom eksploatacji górniczej. W odniesieniu do tego właśnie terenu organ ten stwierdził, iż przyjęcie planu w proponowanej wersji uniemożliwi Kopalni prowadzenie robót eksploatacyjnych zgodnie z postanowieniami koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 27 lipca 1994 r., nr 116/94 oraz projektem zagospodarowania złoża. Uznał jednocześnie, iż w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niewłaściwy zdefiniowano pojęcie "zwartej zabudowy". Ponadto już w piśmie z dnia [...], L. Dz [...], wskazał, że eksploatacja górnicza prowadzona na terenie oznaczonym symbolem [...] spowoduje do roku [...] wystąpienie odkształceń I – III-kategorii oraz obniżeń terenu o około 1 m, docelowo zaś, do wyczerpania złoża, obniżenia te mogą wynieść nawet około 3,5 m. Organ ten nie zgłosił natomiast uwag do przedstawionego w projekcie sposobu zagospodarowania pozostałych obszarów znajdujących się na terenie górniczym B, albowiem na obszarach tych zakończono już prowadzenie eksploatacji górniczej w związku z wyczerpaniem złoża.

Projekt planu miejscowego wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od 13 maja 2002 r. do 11 czerwca 2002 r.

W dniu [...] A S.A. - B zgłosiła zarzuty do projektu planu, kwestionując zapis § 14 projektu oraz wnosząc o przyjęcie zasady dostosowania eksploatacji górniczej i jej przewidywanych skutków do warunków posiadanej przez Kopalnię koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. W uzasadnieniu wskazała zwłaszcza, że ograniczenia w realizowaniu warunków koncesji utrudnią prowadzenie działalności wydobywczej, skrócą żywotność Kopalni, uniemożliwią racjonalną gospodarkę złożem oraz zwiększą koszty wydobycia. Ponadto w zarzutach tych wniosła o wykreślenie zawartej w tekście projektu definicji "zwartej zabudowy" oraz o dostosowanie postanowień § 14 pkt 4 projektu do ustaleń zawartych w koncesji poprzez przyjęcie zapisu o wydobywaniu kopalin w taki sposób, by wpływy eksploatacji górniczej nie przekraczały II-kategorii szkód górniczych na terenach zwartej zabudowy, znajdujących się w obrębie M. i O. Wskazała bowiem, iż ustalenia zawarte w projekcie stanowią zaostrzenie warunków prowadzenia eksploatacji w stosunku do warunków określonych w koncesji, w szczególności zaś przyjęty w projekcie sposób zdefiniowania zwartej zabudowy powodować będzie zwiększenie kosztów wydobycia oraz konieczność wyłączenia z eksploatacji znacznej części złoża. Jednocześnie uznała, że zapis § 14 pkt 5 projektu jest sprzeczny z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. W końcowej części wywodu Kopalnia wniosła o wykreślenie z zapisu § 14 projektu planu punktu 6 oraz punktu 13.

Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...], nr [...], odrzuciła częściowo zarzut B wniesiony do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W uzasadnieniu uchwały powołując się na treść art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, organ ten wskazał, iż z uwagi na ochronę istniejącej i projektowanej zabudowy oraz ochronę elementów ekosystemu gminy, w projekcie zamieszczony został zapis, że wpływy prowadzenia eksploatacji górniczej nie mogą przekraczać II-kategorii na terenach zwartej zabudowy, a poza tymi terenami nie mogą przekraczać III-kategorii. W oparciu natomiast o przeprowadzone analizy podniesiono, że planowana przez Kopalnię eksploatacja złóż może doprowadzić do znacznego naruszenia środowiska przyrodniczego. Wskazano jednocześnie, iż fragment gminy, którego dotyczy zarzut stanowi jeden z najbardziej atrakcyjnych terenów dla wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej, gdy tymczasem na obszarze M. zasoby terenów nie objętych koncesjami są niewielkie, zaś potrzeby mieszkaniowe znaczne. Stwierdzono również, że współczesne rozwiązania techniczne pozwalają na wydobywanie węgla kamiennego w taki sposób, który nie powoduje niekorzystnych zmian w ukształtowaniu terenu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A S.A. B wskazała, że przyjęta w projekcie planu zasada dostosowania eksploatacji górniczej i jej przewidywanych skutków do ustaleń planu narusza interes prawny Kopalni. Jednocześnie podniosła, iż na mocy postanowienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 27 lipca 1994 r. uzyskała koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża położonego m.in. na terenie miasta M., objętego obszarem górniczym [...]. W oparciu o powyższe uznała, że w projekcie planu powinna zostać przyjęta zasada prowadzenia eksploatacji górniczej z dostosowaniem do warunków koncesji. Ponadto zdaniem skarżącej ustalenia zawarte w § 14 ust. 5 projektu planu nie zapewniają pełnej integracji działań podejmowanych w granicach terenu górniczego mających na celu wykonanie uprawnień określonych w koncesji, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca zarzuciła również, że kwestie naprawienia przez przedsiębiorcę szkód górniczych uregulowane zostały w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, zatem brak podstaw do zamieszczania zapisów w tym przedmiocie w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w M. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż koncesja wydawana jest przedsiębiorcy górniczemu na czas określony, a zatem dostosowanie planu w całości do wymagań koncesji jest nieuzasadnione i sprzeczne z celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się natomiast do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stwierdził, że zadania stawiane przez ustawodawcę planowi zagospodarowania przestrzennego winny być rozpatrywane łącznie, jako zespół celów, zatem jego zdaniem zadania te nie mogą ograniczać się do zapewnienia wykonywania przedsiębiorcy górniczemu uprawnień określonych w koncesji, lecz winny również mieć na uwadze względy bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska, w tym także obiektów budowlanych. Jednocześnie organ ten podkreślił, że ustalenia przyjęte w projekcie planu nie pozostają w rażącej sprzeczności z ustaleniami koncesji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa przez zapisy planu przewidujące obowiązek naprawienia i zapobiegania szkodom górniczym stwierdził, iż regulacja ustawowa wskazanych obowiązków nie wyklucza zamieszczenia tych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu.

Skarżąca B uzyskała w dniu [...] koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, nr [...], na wydobywanie węgla kamiennego m.in. na terenie objętym projektem planu, a zatem stwierdzić należy, iż przyjęte w tym projekcie ustalenia naruszają uprawnienia skarżącej, jako przedsiębiorcy, co stwarza legitymację do wniesienia zarzutu w trybie powołanego przepisu.

W świetle art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy rozstrzygająca w przedmiocie zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wprowadzony w tym przepisie tryb ochrony interesu osób trzecich oznacza, że osoba ta ma prawo domagać się szczegółowego rozważenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest bowiem obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty. Nadto winna wskazać przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. (vide : wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r., sygn. III RN 192/00, OSNAP 2002/15/346; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 1999 r., sygn. IV SA 1638/98, LEX nr 48261). Ponadto wskazać należy, iż rada gminy nie dysponuje absolutnym "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione, z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób, w tym prawa własności oraz dorobku opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. (vide : wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r., sygn. III RN 26/02, nie publ.). Zatem, organy gminy realizując zadania własne gminy w zakresie planowania przestrzennego nie dysponują jakimś szczególnym władztwem, lecz działając jako organy administracji publicznej wykonują tylko swoje zadania, z uwzględnieniem ustawowych regulacji. Organy te, stosując prawo, działają w granicach oraz na podstawie tego prawa. (vide : E. Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, str. 74).

Uchwała wydana przez Radę Miejską w M. w dniu [...] wymogów tych nie spełnia. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie odniesiono się do przedstawionej w zarzutach kwestii posiadania przez skarżącą koncesji oraz zawartych w niej zezwoleń. Fakt zaś posiadania przez B wskazanej koncesji, stanowi w rozpatrywanej sprawie kwestię o zasadniczym znaczeniu. W punkcie "5f" koncesji wyraźnie bowiem postanowiono, iż zezwala się na prowadzenie eksploatacji górniczej, której wpływy nie przekroczą na terenach zwartej zabudowy, znajdującej się w obrębie M. i O., II-kategorii szkód górniczych.

W § 14 ust. 4 projektu planu ustalono co prawda, że na terenach zwartej zabudowy wpływy eksploatacji górniczej nie mogą przekraczać II-kategorii, jednakże wprowadzono jednocześnie definicję pojęcia zwartej zabudowy, przyjmując, że zwartą zabudowę stanowi układ minimum sześciu budynków usytuowanych na sąsiednich działkach. Rodzi się zatem wątpliwość, czy w ten sposób nie ograniczono B możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej na terenach objętych projektem planu. Wskazać należy bowiem, iż żaden przepis prawa nie wprowadza definicji pojęcia zwartej zabudowy, a określenie to zarówno w praktyce, jak i w doktrynie rozumiane jest szeroko, bez zawężania jego znamion przedmiotowych.

Jednocześnie wyjście poza ustalenia zawarte w koncesji stanowi również zapis projektu planu o nieprzekraczaniu III-kategorii wpływów eksploatacji górniczej poza terenami zwartej zabudowy. Przyjęte przez organy planistyczne rozwiązanie prowadzić może do sprzeczności z warunkami określonymi w koncesji, w efekcie zaś, jak twierdzi strona skarżąca, zmierzać do ograniczenia działalności górniczej na terenach objętych projektem planu, a nawet do uniemożliwienia prowadzenia właściwej gospodarki złożem.

Istotnym jest wszakże, iż plan zagospodarowania przestrzennego sporządzany dla terenu górniczego powinien spełniać wymagania przewidziane zarówno przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, jak i wynikającymi z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Dotyczy to wymagań o charakterze tak procesowym (dotyczących trybu sporządzania planu), jak i materialnoprawnym (odnoszących się do wymagań stawianych takim planom). Wskazania wymaga zwłaszcza, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 2 powołanej ustawy plan miejscowy powinien zapewniać ingerencję wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego, w celu wykonywania uprawnień określonych w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Podstawowym zadaniem wspomnianego planu jest integracja wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego. Nie może on zatem (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 53 ust. 3 ustawy) wprowadzać rozwiązań uniemożliwiających wykonywanie działalności określonej koncesją. Podkreślenia wymaga, iż rozwiązanie przewidziane w art. 53 wskazanej ustawy ma charakter bezwzględny. Określenie "sporządza się" oznacza obowiązek spełnienia wymagań przewidzianych tym przepisem, chyba że ustawa stanowi inaczej (vide : A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 2003, str. 251, 257).

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta M. zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby z treści wskazanego przepisu wynikało, iż zadania planu zagospodarowania przestrzennego należy rozpatrywać łącznie. Tym samym za niezasadne uznać przyjdzie argumenty powołane na uzasadnienie tegoż stanowiska a dotyczące czasowego charakteru koncesji, bądź też braku rażącej sprzeczności ustaleń projektu planu z postanowieniami koncesji.

Ponadto w myśl art. 53 ust. 5 cyt. ustawy projekt planu wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Przez uzgodnienie należy zaś rozumieć uzyskanie akceptacji dla przedstawionego projektu planu, mającej charakter wiążący.

W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G., w piśmie z dnia [...] wskazał, iż przyjęcie planu w proponowanej wersji uniemożliwi Kopalni prowadzenie robót eksploatacyjnych zgodnie z postanowieniami koncesji z dnia [...] oraz projektem zagospodarowania złoża. Stwierdził również, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niewłaściwy zdefiniowano pojęcie "zwartej zabudowy". Istotnym jest zwłaszcza, iż już w piśmie z dnia [...], L. Dz. [...], organ ten wskazał na przewidywane skutki eksploatacji górniczej prowadzonej na terenie oznaczonym symbolem [...], podając, że do roku [...] na terenie tym wystąpią odkształcenia I – III-kategorii oraz obniżenie terenu o około 1 m, zaznaczając przy tym, że w przyszłości obniżenia te mogą wynieść nawet około 3,5 m. Stwierdzić należy, iż projekt planu nie został w całości zaakceptowany przez organ uzgadniający, który jedynie w odniesieniu do terenów znajdujących się poza obszarem objętym czynną eksploatacją górniczą (oznaczonym symbolem [...] na załączniku graficznym), nie zgłosił uwag do przedstawionego do zaopiniowania projektu. Wskazywać zatem można co najwyżej na warunkowy charakter wydanego uzgodnienia, skupiającego się na konieczności dostosowania ustaleń planu do warunków koncesji. W niniejszej sprawie jednakże organy Gminy M. nie uwzględniły wymogów zawartych w uzgodnieniu, pomijając je – z naruszeniem wymienionych przepisów - w toku procedury planistycznej.

Rada Miejska stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że planowana przez Kopalnię eksploatacja złóż doprowadzić może do znacznego naruszenia środowiska przyrodniczego, nie wyjaśniła nawet w oparciu o jakie analizy wnioski te formułuje. Nie wiadomo zatem jakim dokumentem dysponuje Rada Miejska i do jakich analiz odwołuje się w tej uchwale. W motywach wydanego aktu organ ten powołuje się jedynie na uprawnienia planistyczne gminy, wynikające z art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak natomiast szczegółowych rozważań w zakresie zagrożenia środowiska przyrodniczego, wiążącego się z eksploatacją złóż, nadto brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do stanu i sposobu dotychczasowego zagospodarowania terenu. Jednocześnie brak również ustaleń co do przytoczonych w uzasadnieniu uchwały argumentów dotyczących atrakcyjności terenu dla zabudowy mieszkaniowej.

Uznać należy ponadto, iż zaskarżona uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego, gdyż nie jest wystarczającym przytoczenie formalnoprawnej podstawy działania rady gminy, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych norm prawnych, stojących na przeszkodzie uwzględnieniu zarzutu. W rozpatrywanej sprawie było to tym bardziej konieczne, gdyż projektowana zmiana planu, w odniesieniu do terenu górniczego skarżącej, zawierała dodatkowo wymagania mogące być sprzecznymi z warunkami koncesji. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze dopuszcza co prawda zmianę koncesji, tyle tylko, że odbywa się to w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała odrzucająca zarzut skarżącej zapadła bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz bez rozważenia interesów skarżącej, przy braku wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z wymogami art. 24 ust. 3 cyt. ustawy. W konkluzji prowadzi to do wniosku o dowolności stanowiska organu gminy.

Odnotowania wymaga, iż w trakcie procedowania nad projektem planu nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie kryteriów i sposobu zaliczania zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu, określał kryteria oceny zagrożeń naturalnych oraz tryb zaliczania złóż, ich części lub wyrobisk górniczych do poszczególnych stopni zagrożeń; w odniesieniu do zagrożeń radiacyjnych Prezes Wyższego Urzędu Górniczego działał również w porozumieniu z Prezesem Państwowej Agencji Atomistyki. Natomiast w świetle art. 73 a ust. 3, dodanego przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 110, poz.1190), zmieniającą ustawę Prawo geologiczne i górnicze z dniem 1 stycznia 2002 r., delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie aktu wykonawczego przyznano Ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej.

W tej sytuacji wadliwy prawnie akt należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. W oparciu o powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1272 ze zm.).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 5, obowiązującego w dacie wniesienia skargi, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.).