Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 650/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2033/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2.zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/13, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 4 , art. 11 b, art. 11 d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 11j, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 - 3, art. 20a, art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., zwanej dalej specustawą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 specustawy, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., utrzymał ww. decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2520/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji administracyjnych poddanych kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu.

NSA wskazał, że w sprawie należy uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12, którym uchylono w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1668/11 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, gdyż powyższym orzeczeniem prawomocnie rozstrzygnięto w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku [...]". Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12 wydanym w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., jednoznacznie uznał (odmiennie niż WSA w Warszawie), że były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (...). Tym samym zaakceptował decyzje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające nieważność powyższej decyzji Wojewody Ś. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. WSA w Warszawie, któremu wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12 przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższa decyzja z dnia [...] października 2008 r., której stwierdzono nieważność, stanowiła podstawę do wydania decyzji Nr [...] Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (wyrok NSA z 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 116, glosa aprobująca B. Rakoczy, OSP 2009, nr 6, poz. 63). Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi.

NSA wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)] zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można też przyjąć w świetle obowiązującego prawa krajowego i wspólnotowego, aby w dalszym ciągu funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o którą została wydana ta decyzja.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak w tym przypadku, musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę, iż zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznawia się postępowanie.

Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1 "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a."

W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i orzecznictwo z nim związane (wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 65, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2196/11, Lex nr 1139826). Podobny pogląd jak w powyższych orzeczeniach, że art. 31 ust. 2 specustawy odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego, przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTKA 2012, nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22). W ocenie Trybunału z art. 31 ust. 2 specustawy wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczanie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych (art. 145 i art. 156 k.p.a.) i w takich przypadkach sąd może jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo (wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 630/09 niepubl.).

Jednak powyższe ograniczenia, w ocenie NSA, nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa).

W takich przypadkach bowiem należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez Sądy, red. A. Wróbel, 2005, s. 97–114, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 961/09).

Rozpoznając sprawę po wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd podzielił ocenę dokonaną przez NSA i przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 1 lutego 2013 r., iż jak wynika z art. 11 a ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, określa bowiem warunki jego realizacji które wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej co do warunków w niej określonych (także co do trasy przebiegu planowanej drogi).

W niniejszej sprawie organ (a następnie Sąd) uznał, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. - stanowiła decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku [...]".

Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzjami wydanymi w postępowaniu nieważnościowym dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W konsekwencji czego należy uznać, iż w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie dotknięte są wadą z art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w myśl art. 31 ust. 2 specustawy, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. A zatem sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzenia przez Sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję.

Sąd podniósł, iż wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wziął pod uwagę przepisy prawa wspólnotowego - zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego - uwzględniając również fakt, że kontrolowana decyzja została podjęta w stosunku do przedsięwzięcia, którego rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt prawa krajowego, tj. ww. ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowań i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] w B., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło:

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. 2013 r. poz. 687), który uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która narusza art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. Unii Europejskiej L 26/1, dalej: dyrektywa OOŚ), a co za tym idzie uniemożliwia on osiągnięcia skutków określonych w tej dyrektywie, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji zgodności

przepisu art. 31 ust. 2 specustawy z dyrektywą OOŚ oraz zasadami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, to jest niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy, a także niewyjaśnienie, czy od momentu rozpoczęcia budowy upłynął niezbędny czas do zastosowania powyższego przepisu,

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 r. Nr 267, dalej:

k.p.a.) poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy

narusza ona rażąco prawo i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego

z uwagi na niedające się zaakceptować skutki naruszenia prawa Unii Europejskiej,

to jest art. 2 ust. 1 i 2 oraz z tiretu 7 preambuły dyrektywy OOŚ oraz zasad

wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

4. art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12, polegające na niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, obowiązku prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a także obowiązku bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne,

a także

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a konkretnie naruszenie art. 31 ust. 2 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten narusza unormowania wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 oraz z tiretu 7 preambuły dyrektywy OOŚ, a także orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, poprzez uniemożliwienie wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego aktu administracyjnego naruszającego przywołane wyżej normy prawa Unii Europejskiej oraz zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83 z 30.03.2010 r., dalej: TUE) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:

czy przepis prawa krajowego uniemożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego zezwolenia na inwestycję po rozpoczęciu budowy, przed udzieleniem którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z naruszeniem wymogów dyrektywy OOŚ, narusza unormowania wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 oraz z tiretu 7 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz zasadą lojalności wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12.

Mając to na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ww. wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., NSA, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy, wyraził pogląd, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zaś, wbrew wiążącemu go stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że ograniczenie wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy ma zastosowanie do decyzji organu II instancji, czego konsekwencją było uznanie, że w stosunku do zaskarżonej decyzji, dotkniętej wadą nieważności, władny jest jedynie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle dostrzegł zasygnalizowany przez NSA problem prawny, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie nie uwzględnił poglądu wyrażonego przez NSA, czym naruszył art. 190 p.p.s.a.

Ponadto, NSA w ww. wyroku zwrócił uwagę, że ograniczenia wynikające z przepisów prawa krajowego nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego. NSA wskazał na obowiązek dokonywania prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwość bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "wziął pod uwagę przepisy prawa wspólnotowego". Twierdzenie to nie znajduje jednakże odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, aby Sąd ten przeprowadził jakąkolwiek analizę tych przepisów. Tym samym stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie zastosował się do wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., a przy tym uchylił się od rozpoznania sprawy. Powyższe uchybienie skutkowało również naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie uzasadnił należycie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wydanego wyroku. Również uzasadnienie faktyczne zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wymogom określonym w ww. przepisie. Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji, w części uzasadnienia, w której powołuje wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., zamieścił zupełnie niekorespondujące ze sobą fragmenty uzasadnienia tego wyroku, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części jest nieczytelne.

Ze względu na omówione powyżej uchybienia Sądu I instancji, odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Przedwczesne jest również rozważanie zasadności skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.