Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1804/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1392
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 6, art. 6a, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2, art. 10 ust. 5, ust. 5a-5c, art. 18 pkt 20
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 363/16 w sprawie ze skargi Powiatu R. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu R. na rzecz Sejmiku Województwa P. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 363/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Powiatu R. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na mocy uchwały Rady Gminy T. z [...] sierpnia 2015 r. [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii drogi gminnej, działki o nr [...]/1 (pow. 1,3 ha) i nr [...] (pow. 1,2 ha) położone w Z. pozbawione zostały kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich.

Następnie w dniu 13 października 2015 r. Zarząd Województwa P. w R. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie poinformowania Zarządu Powiatu R. o zamiarze podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa P. o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinków dróg wojewódzkich na terenie gminy T.

W uchwale wskazano, że dotyczy to odcinka drogi wojewódzkiej składającego się z działek nr [...]/1 i [...] na terenie gminy T., w miejscowości Z. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że Rada Gminy T. skorzystała z uprawnień przyznanych mocą ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i podjęła uchwałę w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych. Po uchwale w tej sprawie odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Podano również, że przekazany przez Gminę odcinek drogi gminnej nie koresponduje z definicją drogi wojewódzkiej, nie stanowi połączenia między miastami, nie ma znaczenia dla województwa, nie jest drogą obronną, nie stanowi odcinka niezbędnego do zachowania połączenia sieci dróg wojewódzkich. Jak wyjaśniono, okoliczności te uzasadniały podjęcie uchwały w sprawie poinformowania Zarządu Powiatu R. o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi wojewódzkiej swojej kategorii, celem zaliczenia go do kategorii powiatowej.

Pismem z 29 października 2015 r. Zarząd Województwa P. poinformował Zarząd Powiatu R., że w dniu 13 października 2015 r. podjęta została w/w uchwała. Wyjaśniono, że opracowany został projekt uchwały w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich oraz że powyższa informacja przekazywana jest z nie mniej niż z 30-dniowym wyprzedzeniem.

Sejmik Województwa P. podjął w dniu [...] listopada 2015 r. uchwałę Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej dróg wojewódzkich na terenie powiatu rzeszowskiego. W uchwale tej określono, że pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich na terenie gminy T. odcinek drogi wojewódzkiej składający się z działek określonych w załączniku do uchwały, tj. położonych w miejscowości Z. działki nr [...]/1 (pow. 1,3 ha) i nr [...] (pow. 1,2 ha). W § 2 uchwały wskazano, że jej wykonanie powierza się Zarządowi Województwa P., zaś w § 3, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

Pismem z 12 stycznia 2016 r. Powiat R. – Zarząd Dróg Powiatowych w R. skierował do Sejmiku Województwa P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia powyższej uchwały. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przekazywany odcinek drogi wojewódzkiej nie spełnia przesłanek do zakwalifikowania go do kategorii dróg powiatowych. Działki nr [...]/1 i [...] w miejscowości Zaczernie należą do dróg łączących województwa. Dawna droga krajowa nr [...] R. – R. zaliczana jest do podstawowego układu komunikacyjnego Polski i do sieci dróg międzynarodowych. Służy ruchowi w kierunku północ – południe. Stanowi połączenie międzyregionalnych i regionalnych ośrodków gospodarczych, administracyjnych i turystycznych oraz obsługuje ruch międzynarodowy w kierunku dawnego przejścia granicznego ze S. w B. Wyjaśniono, że co prawda zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 lutego 2014 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie nadania numerów drogom krajowym, droga krajowa nr [...] została skrócona do węzła R., jednak w ocenie Powiatu R., w przypadku wyłączenia z ruchu na drodze [...] lub drodze krajowej [...], jedyną możliwością płynnego przekierowania ruchu będzie skierowanie go na dawną drogę nr [...] przebiegającą przez objęte uchwałą odcinki. Powoduje to, że drogi te mają znaczenie dla województwa i służą połączeniu R. z innymi miastami wojewódzkimi.

Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na opisaną na wstępie uchwałę, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 13 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.) polegające na bezpodstawnym zastosowaniu tego przepisu, bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 tej ustawy i przekazanie odcinków dróg wojewódzkich samorządowi powiatowemu bez zbadania, czy odcinki te spełniają przesłanki do zakwalifikowania ich do kategorii dróg powiatowych. Zarzucono nadto naruszenie art. 10 ust. 5b tej ustawy polegające na niezachowaniu przez Sejmik Województwa P. terminu o jakim mowa w tym przepisie, tj. niepoinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości stanowisko i argumentację prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa P. wniósł o jej oddalenie.

Motywując swe stanowisko wskazał, że zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Taka droga musi spełniać warunki ustawowe. Jednakże art. 10 ust. 5 u.d.p. przewiduje inny sposób zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich, przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 6 ust. 1 ustawy. Jest to sytuacja, w której z mocy ustawy następuje zaliczenie tej drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Nie jest wymagana uchwała sejmiku, zgoda zarządcy, a nadto odcinek ten nie musi spełniać ustawowych warunków wymienionych w art. 6 ust. 1.

Organ wskazał także, że na mocy art. 10 ust. 5a - 5f u.d.p. istnieje możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, ale tylko takiej, która stała się taką drogą z mocy prawa (na podstawie art. 10 ust. 5). Wówczas po podjęciu uchwały taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. To zarządca drogi i sejmik decydują, czy chcą by ten odcinek pozostał drogą wojewódzką czy też nie. Pozbawiając kategorii takiej drogi nie jest związany definicją z art. 6 ust. 1 ustawy. Możliwe jest nawet pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej w trybie art. 10 ust. 5, nawet jeśli droga ta spełnia przesłanki drogi wojewódzkiej z art. 6 ust. 1 ustawy.

Organ odnosząc się do argumentacji skarżącego o konieczności dokonania analizy czy droga spełnia definicję drogi wojewódzkiej podał, że odcinki dróg pozbawione kategorii dróg wojewódzkich nie spełniały przesłanek do dalszego ich zakwalifikowania w kategorii dróg wojewódzkich. Spełniały natomiast wymogi jakie powinny posiadać drogi powiatowe.

Odnosząc się do zarzutu niedochowania terminu o jakim mowa w art. 10 ust. 5b ustawy organ wyjaśnił, że stosowna uchwała o zamiarze podjęcia uchwały została wydana w dniu [...] października 2015 r. Uchwała ta wpłynęła do Zarządu Powiatu w dniu 7 grudnia 2015 r., zaś uchwała Sejmiku podjęta została [...] grudnia 2015 r. Zdaniem organu, Zarząd Powiatu posiadał informację, że Sejmik planuje podjęcie uchwały już na tydzień przed planowaną sesją. Dodatkowo wskazano na fakt opublikowania uchwał Zarządu Województwa w Biuletynie Informacji Publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa było konsekwencją uprzedniego podjęcia przez Radę Gminy T. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych uchwały Nr [...], na mocy której RG pozbawiła kategorii drogi gminnej zaliczoną do tej kategorii na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. (w jego poprzednim brzmieniu) byłą drogę krajową nr 9 na odcinkach położonych w miejscowości Z. (działki [...]/1 i [...]).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 5a u.d.p. W jej podstawie prawnej prawidłowo wskazano art. 10 ust. 5a u.d.p. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie u.d.p., statuujące materialnoprawne przesłanki tego rozstrzygnięcia, a w załączniku do uchwały dokładnie określono przedmiotowe odcinki dróg, poprzez wskazanie miejscowości ich położenia, oznaczenia numeracji w ewidencji gruntów i powierzchni.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż u podstaw pozbawiania kategorii drogi, najpierw przez Gminę T. - skutkujące zaliczeniem do kategorii drogi wojewódzkiej, a następnie przez Sejmik Województwa P. - skutkujące zaliczeniem do kategorii drogi powiatowej, było ich zastąpienie drogami nowo wybudowanymi o kategorii dróg krajowych, które przejęły znaczącą część ich funkcji komunikacyjnych w okolicach R. Mimo błędnego zapatrywania wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że pozbawiając kategorii odcinek drogi wojewódzkiej, Województwo nie jest związane ustawową definicją drogi wojewódzkiej, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Sejmiku wyrażone w uzasadnieniu do uchwały, że przekazany przez Gminę T. Województwu P. odcinek drogi nie koresponduje z definicją drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.), gdyż nie jest obecnie drogą stanowiącą połączenia między miastami mającą znaczenie dla województwa lub drogą o znaczeniu obronnym.

Kontynuując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w skardze, że odcinki dróg położonych w miejscowości Z., stanowiących działki ewidencyjne nr [...]/1 i [...] należą do dróg łączących województwa, bowiem funkcję tę w głównej mierze przejął nowo wybudowany odcinek drogi. Za nieaktualne Sąd uznał zaliczanie przez stronę skarżącą wskazanych działek do podstawowego układu komunikacyjnego Polski, jak również do sieci dróg międzynarodowych, ponieważ funkcję tę na odcinku pozbawianym przedmiotową uchwałą kategorii drogi wojewódzkiej przejęła droga [...], o czym świadczy sygnalizowane w skardze zarządzenie Nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 lutego 2014 r., zmieniające zarządzenie w sprawie nadania numerów drogom krajowym, w wyniku którego droga krajowa nr [...] została "skrócona" do węzła R., nie obejmując już wskazanych odcinków.

Sąd pierwszej instancji uznał, że dalsze utrzymanie kategorii drogi wojewódzkiej dla ww. działek nie może być usprawiedliwione podnoszonymi przez stronę skarżącą hipotetycznymi wyłączeniami z ruchu na drodze [...] lub drodze krajowej [...], co powodowałoby, że jedyną możliwością płynnego przekierowania ruchu byłoby jego skierowanie na dawną drogę nr [...] przebiegającą przez objęte uchwałą odcinki. Mimo zatem, że jak wskazano w odpowiedzi na skargę, droga obejmująca wskazane działki faktycznie łączy miasto będące siedzibą powiatu i gminy z miastem będącym siedzibą gminy, to utraciła jednak istotne znaczenie dla województwa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji przywołał okoliczność, że wraz z wchodzącymi w jej skład działkami nr [...]/1, [...] i [...] położonymi odpowiednio w miejscowości R., P. i M. - przekazanych w takich samych okolicznościach na rzecz Województwa P. przez Radę Miejską w G. i co do których Sejmik Województwa P. podjął analogiczną uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej (skarga Powiatu R. na tę uchwałę została zarejestrowana i toczy się przed WSA w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 364/16) – tworzą one jednolity odcinek drogi o długości ok. 4 km (w naprzemiennej kolejności: [...],[...]/1, [...],[...],[...]/1) prowadzący z R. (jako przedłużenie ul. W. o statusie powiatowym) praktycznie do węzła R.

Zgodnie z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadne było podjęcie przez Sejmik Województwa P. uchwały w sprawie pozbawienia wskazanych odcinków drogi kategorii drogi wojewódzkiej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Powiat R. – Zarząd Dróg Powiatowych w R., zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że Sejmik Województwa P. podjął prawidłową uchwałę w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinków drogi oznaczonej jako działki nr [...]/1 oraz nr [...] położonych w miejscowości Z., podczas gdy przedmiotowe odcinki spełniają wszelkie ustawowe wymogi do zakwalifikowania ich do kategorii drogi wojewódzkiej, chociażby ze względu na fakt, iż natężenie średniego dobowego ruchu na tych odcinkach z roku na rok sukcesywnie rośnie, odcinki te, będące przedłużeniem drogi krajowej nr [...], stanowią niejako jednorodny ciąg drogowy w kierunku R., zapewniając dostęp komunikacji miasta wojewódzkiego R. z innymi ośrodkami gospodarczymi oraz miastami wojewódzkimi. Z całą pewnością natomiast przedmiotowe odcinki drogi nie spełniają ustawowych wymogów dla przypisania im kategorii drogi powiatowej, bowiem nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

2) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi Powiatu R. - Zarządu Dróg Powiatowych w R., podczas gdy zaskarżona uchwała - podjęta została z naruszeniem trybu określonego w art. 10 ust. 5 b u.d.p., tj. bez zachowania 30-dniowego terminu pomiędzy poinformowaniem zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, a faktycznym jej podjęciem. Informacja o zamiarze i podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa w zakresie działek położonych w Z. gm. T. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w R. dopiero w dniu 7 grudnia 2015 r. natomiast uchwała została podjęta [...] grudnia 2015 r. Zapis ustawowy w tym zakresie umieszczony jest w tym celu, aby znajdował zastosowanie w praktyce, natomiast bagatelizowanie tego obowiązku jest niedochowaniem wymogów stawianych przez ustawę i już z samej tej przyczyny winno nastąpić stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest także władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12, CBOSA).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Skoro przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę, to nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia, w tym naruszenia poprzez "niewłaściwa kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi". Przypomnieć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 858/16, Lex nr 2465005 i w wyroku NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14, Lex nr 2108304). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek innego przepisu postępowania naruszonego przez Sąd pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że Sejmik Województwa P. podjął prawidłową uchwałę w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinków drogi oznaczonej jako działka nr [...]/1 oraz nr [...] położonych w miejscowości Z., podczas gdy przedmiotowe odcinki spełniają wszelkie ustawowe wymogi do zakwalifikowania ich do kategorii drogi wojewódzkiej.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że stawiając powyższy zarzut w istocie skarżący kasacyjnie usiłuje podważyć stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Tymczasem nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 12013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, CBOSA i wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że u podstaw pozbawiania kategorii drogi, odcinków dróg położonych w miejscowości Z., stanowiących odpowiednio działki ewidencyjne nr [...]/1 i [...], najpierw przez Gminę T. - skutkujące zaliczeniem do kategorii drogi wojewódzkiej, a następnie przez Sejmik Województwa P. - skutkujące zaliczeniem do kategorii drogi powiatowej, było ich zastąpienie drogami nowo wybudowanymi o kategorii dróg krajowych, które przejęły znaczącą część ich funkcji komunikacyjnych w okolicach R. Przekazane przez Gminę T. Województwu P. odcinki dróg nie korespondują z definicją drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.), gdyż nie jest ona obecnie drogą stanowiącą połączenia między miastami mającą znaczenie dla województwa lub drogą o znaczeniu obronnym.

Za nieaktualne Sąd pierwszej instancji uznał zaliczanie przez stronę skarżącą wskazanych działek do podstawowego układu komunikacyjnego Polski, jak również do sieci dróg międzynarodowych, ponieważ funkcję tę na odcinku pozbawianym przedmiotową uchwałą kategorii drogi wojewódzkiej przejęła droga [...], o czym świadczy sygnalizowane w skardze zarządzenie Nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 lutego 2014 r., zmieniające zarządzenie w sprawie nadania numerów drogom krajowym, w wyniku którego droga krajowa nr [...] została "skrócona" do węzła R., nie obejmując już wskazanych odcinków.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało przez stronę skarżąca kasacyjnie skutecznie zakwestionowane.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wraz z wchodzącymi w jej skład działkami nr [...]/1, [...] i [...] położonymi odpowiednio w miejscowościach R., P. i M. – przekazanych w takich samych okolicznościach na rzecz Województwa P. przez Radę Miejską w G., i co do których Sejmik Województwa P. podjął analogiczną uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej, tworzą one jednolity odcinek drogi o długości ok. 4 km (w naprzemiennej kolejności: [...],[...]/1, [...],[...],[...]/1) prowadzący z R. (jako przedłużenie ul. W. o statusie powiatowym) praktycznie do węzła R.

W tych okolicznościach faktycznych, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne było podjęcie przez Sejmik Województwa P. uchwały z [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie pozbawienia wskazanych odcinków drogi kategorii drogi wojewódzkiej, skutkujące uzyskaniem statusu drogi powiatowej, którymi są drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 (inne niż krajowe i wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p.

Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały został naruszony przez organ art. 10 ust. 5 b u.d.p. Odnosząc się do powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w niniejszej sprawie w dniu [...] października 2015 r. Zarząd Województwa P. w R. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie poinformowania Zarządu Powiatu R. o zamiarze podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa P. o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinków dróg wojewódzkich na terenie gminy T. Uchwała zawierała uzasadnienie wyjaśniające przyczyny, które powodują konieczność podjęcia zaskarżonej uchwały. Powyższa uchwała została zamieszczona w Biuletynie informacji Publicznej w dniu 21 października 2015 r. Informacja o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały została również przesłana do Zarządu Powiatu R. pismem z dnia 29 października 2015 r. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i w skardze nie wskazano jaki wpływ na merytoryczną treść uchwały miało otrzymanie pisma z dnia 29 października 2015 r. z uchybieniem 30 – dniowego terminu pomiędzy poinformowaniem zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, a faktycznym jej podjęciem. Ponadto, na co zwrócił zasadnie uwagę Sąd pierwszej instancji, przepisy ustawy o drogach publicznych nie uzależniają możliwości podjęcia uchwały w sprawie kategorii drogi wojewódzkiej od wyrażenia zgody bądź zajęcia stanowiska przez zarząd powiatu. Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie uznać należy, że niedochowanie terminu wskazanego w powyższym przepisie nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).