Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 14/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 765/14 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek rozpoznania skargi G. M., wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 765/14) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku G. M., Prezydent B. odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, matką - J. S.

Zdaniem organu, G. M. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki mad matką.

Na skutek wniesionego przez G. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że - w świetle art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej: "u.ś.r."), wprowadzonego do tej ustawy przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r. poz. 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy mógł zostać przyznany osobom, na których ciążył obowiązek alimentacyjny, ale pod warunkiem, że zrezygnują one z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w tym przepisie wskazaniami.

W ocenie organu odwoławczego, zasadnie Prezydent B. przyjął, że odwołujący się nie spełnił wszystkich w/w warunków. Był on bowiem zatrudniony w okresie od dnia [...] stycznia 1998 r. do dnia [...] czerwca 1998 r., a następnie (decyzją Prezydenta Miasta B. [...] stycznia 2012 r. nr [...]) miał on przyznane bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2011 r., które z dniem 30 czerwca 2013 r. - zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548) - wygasło z mocy prawa. Kolegium podkreślił w tym miejscu, że odwołujący się od daty nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie figurował w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w B. W czasie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie był więc zatrudniony ani nie wykonywał innej pracy zarobkowej - w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Przyznanie mu świadczenia nie wiązałoby się zatem z rezygnacją z zatrudnienia, skoro ustało ono z dniem [...] czerwca 1998 r.

Kolegium zwróciło też uwagę, iż w czasie, gdy ustał stosunek pracy odwołującego się, jego matka nie legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności. Datowaną ona była od dnia [...] lipca 2011 r. a więc powstała po [...] latach od ustania zatrudnienia strony. Powyższe oznaczało, że zaprzestanie zatrudnienia przez G. M. nie miało związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, która wówczas nie była osobą niepełnosprawną w stopniu wymaganym przez art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. G. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 6, 7, 9, 77 i 80 k.p.a, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz art. 16a u.ś.r., poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a." - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały bowiem błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i w konsekwencji nieprawidłowo przyjęły, że skarżący, domagając się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie spełnił w tym przypadku przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy interpretacja w/w przepisu była nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zgodnie z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana natomiast w tej sprawie przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadziła do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", a także różnicowała, w sposób całkowicie niezrozumiały, potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Sąd podkreślił w tym miejscu, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) świadczoną przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi (niepełnosprawnymi) obywatelami. Decydującym dla ustalenia prawa dla przedmiotowego świadczenia winien być zatem – jak wywodził Sąd - sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu).

W ocenie Sądu, byłoby więc fikcją wymaganie od osób niepracujących podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

W konsekwencji Sąd uznał, że nie sposób było przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać miałoby prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej - prawo to by nie przysługiwało, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, iż od daty wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan prawny oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł bowiem, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r. Następstwem tego wyroku było zaś uchwalenie w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy – jak kontynuował Sąd - została zawarta regulacja, dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. G. M. skorzystał z tej nowej regulacji, gdyż decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., przyznano mu zasiłek dla opiekuna za okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. (data śmierci jego matki) wraz z odsetkami.

Ponadto, jak wyjaśnił Sąd, art. 17 ww. ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to - zdaniem Sądu - kierując się wskazaną wykładnią prokonstytucyjną należało uznać, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego było równoznaczne z terminem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd polecił by organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniły przedstawioną wyżej wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r., przy czym dokonały analizy faktycznego zaspokojenia roszczeń skarżącego inną (późniejszą) decyzją i ewentualnie uznały niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił bowiem w tym miejscu, że na skutek zmiany stanu prawnego skarżący, przed wydaniem wyroku, otrzymał już wprawdzie - na innej podstawie prawnej - zasiłek dla opiekuna za ten sam okres, którego dotyczyły przedmiotowy wniosek, ale skargi nie cofnął, zatem Sąd nie miał kompetencji do umorzenia przedmiotowego postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 16a u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I i II instancji) - polegające na przyjęciu interpretacji tego przepisu utożsamiającej "rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z sytuacją "niepodjęcia takiej działalności, w związku z koniecznością uwzględnienia konstytucyjnego nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, wyrażonego w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na to, że odmienne rozumienie tych pojęć prowadzi do różnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak: poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej),

2) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego może podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe pomimo, że występujący o to świadczenie nie wycofał wniosku, ale uzyskał zasiłek dla opiekuna.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku o oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, iż realizacja, zawartego w art. 16a u.ś.r. wymogu "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" może także nastąpić poprzez niepodejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza - wobec zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. - definicji tego pojęcia.

Warunkiem otrzymania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego była – zdaniem autora skargi kasacyjnej - faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W tej sprawie nie zaistniał zaś związek między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W przypadku nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym unormowanym w art. 17 u.ś.r. - samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarczało. Z porównania brzmienia art. 16 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynikało bowiem, iż zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej" - na gruncie art. 16a ust, 1 u.ś.r. - nie mógł być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Za taką ścisłą wykładnią przemawiał m. in. wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwiało ich utożsamianie na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Skarżący kasacyjnie podkreślał, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, kwestionujące zastosowaną przez organ I i II instancji interpretację przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy", z uwagi na niekonstytucyjność, było zatem pozbawione podstaw. Nie stanowiło ono wyrazu "prokonstytucyjnej wykładni" art. 16a ustawy, lecz przejaw zmiany i uzupełniania prawa przez Sąd. Taka interpretacja nie prowadziła bowiem do ustalenia treści normy wynikającej z przepisu ustawowego, kwalifikującej się do zastosowania w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, lecz kwestionowała prawo ustawodawcy do wyodrębnienia dwóch grup podmiotów - kwalifikujących się do otrzymania specjalnegozasiłku opiekuńczego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie kwalifikujących się do niego z uwagi na to, że nie zrezygnowali z zatrudnienia, a jedynie go nie podejmują. Przyjęcie wykładni ww. przepisu, sugerowanej przez Sąd oznaczało, że organy administracji zmuszone byłyby do przyznawania świadczenia wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisów ustawowych a co stanowiłoby przejaw uzupełniania porządku prawnego przez sąd administracyjny. Zastępowanie ustawodawcy, co nie jest zaś rolą sądu.

Skarżący kasacyjnie twierdził również, że w niniejszym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 k.p.a., przemawiających – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - za umorzeniem postępowania przez organ I instancji. Okoliczność bowiem nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku dla opiekuna nie stanowiła o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie były to bowiem tożsame świadczenia. Przedmiotem niniejszego postępowania był bowiem wniosek o przyznanie świadczenia, którego strona skarżąca nie wycofała. Wniosek ten podlegał więc rozpatrzeniu co do istoty i w przypadku ustalenia, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należało jej tego świadczenia odmówić. Po zmianie ustawy, dokonanej w 2014 r. jedną z przesłanek uzasadniających odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) u.ś.r. – stała się okoliczność, że osoba sprawująca opiekę "ma ustalone prawo do (...) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W tej sytuacji, nawet w przypadku oddalenia niniejszej skargi, organ administracji obowiązany będzie odmówić przyznania takiego świadczenia, bo przepisy nie dopuszczają kumulowania kilku świadczeń mających ten sam cel.

G. M., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się wyłącznie do obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. a nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) oraz niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organu, przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. (w w/w brzmieniu) stanowiący, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, należało rozumieć w sposób dosłowny. Organ przywoływał bowiem w tym miejscu treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie organu, przyznanie zatem specjalnego zasiłku opiekuńczego (przy spełnieniu innych, wymaganych prawem przesłanek) mogło nastąpić, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu rzeczywiście zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania nad nią opieki.

Tej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. (w w/w brzmieniu) nie podzielił Sąd Wojewódzki, zwracając uwagę na konieczność interpretacji powyższego przepisu zgodnie z art. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającym zasadę równości a pogląd ten podziela skład orzekający.

Rezygnację z określonej aktywności należy bowiem rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie, z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie.

Ponadto, należy w tym miejscu podkreślić, że celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ww. ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki (zasiłek opiekuńczy z art. 16 u.ś.r.) a także przyznanie środków osobie, która podejmuje się opieki nad członkiem rodziny, a która to okoliczność uniemożliwia jej wykonywanie jednocześnie pracy (specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Celem tych obu zasiłków jest więc zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym wydatków, związanych z: jednej strony - koniecznością zapewnienia sobie opieki a drugiej - utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów, regulujących te oba zasiłki opiekuńcze, ściśle przecież ze sobą związane, musi być jednolita i ze sobą spójna. Wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi się więc w obu przypadkach odbywać się z uwzględnieniem celu, jakiemu te świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne a wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Dodać tez trzeba, że prezentowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia analizowanej regulacji prawnej prowadziłaby zatem nie tylko do naruszenia, wspomnianej wyżej zasady równości, ale byłaby też sprzeczna z wykładnią systemową i funkcjonalną. Zbieżność regulacji prawnych, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, pozwala na przyjęcie analogicznych przesłanek, decydujących o przyznaniu każdego z w/w świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają bowiem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami. Istotne jest więc to, że zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą.

Godzi się też podnieść, że taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach, przyjętych zarówno w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, jak i w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

Powyższe oznacza zatem, że na tle art. 16a ust. 1 u.ś.r., rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza zarówno rozwiązanie trwającego stosunku pracy oraz niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Tego rodzaju wykładnia pozostaje przy tym w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134) oraz w postanowieniu TK z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85) a także w wyrokach NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14.

Poza tym należy zwrócić uwagę należy, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. ( sygn. K 27/13), Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego artykułu (w nowym brzmieniu) ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.

W tym stanie rzeczy należało uznać za prawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 w u.ś.r dokonaną przez Sąd I instancji, a w konsekwencji brak było usprawiedliwionych podstaw do jej kwestionowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 §1 k.p.a., należy stwierdzić, że choć wprawdzie trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż późniejsze przyznanie G. M. zasiłku dla opiekuna nie może skutkować umorzeniem niniejszego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego – jak przyjął to nieprawidłowo Sąd Wojewódzki – gdyż, w świetle treści art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) u.ś.r., okoliczność ustalenia dla strony prawa do zasiłku dla opiekuna stanowi materialną przesłankę w postępowaniu dotyczącym ustalenia dla niej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym niemniej należało uznać, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu.

Sąd administracyjny orzeka o zgodności z prawem (w tym wypadku) decyzji administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ. W tym aspekcie więc późniejsza zmiana prawa, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej do sądu wojewódzkiego decyzji, nie może wpływać na ocenę sądu. Zmiana prawa i sytuacji faktycznej może zaś mieć wpływ na treść nowej decyzji, wydawanej na skutek uchylenia przez sąd decyzji zaskarżonej. W takiej sytuacji bowiem nie działa związanie organu art. 153 p.p.s.a.

Orzekając zatem ponownie, organy winny mieć na uwadze treść obowiązującej obecnie regulacji prawnej, regulującej kwestię zasiłków dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz sytuacji faktycznej, dotyczącej uczestnika postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.