Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1683/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.3 § 1 i 2, art.134 §1, art.185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.216 ust.2 pkt 3, art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 97/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 97/12 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz A. H. i A.H., nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej dz. nr [...] nabytej przez Skarb Państwa od poprzedników prawnych ww. osób, aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1986 r. Rep. A Nr [...]. Organ ustalił, że zwracana część jest zbędna na cele wywłaszczenia oraz określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na kwotę [...] zł, którą obciążono wnioskodawców.

Na skutek odwołania A. H. i A.H., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.n." - obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. 1 u.g.n.), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Skoro zatem poprzednicy prawni wnioskodawców zbyli dz. nr [...] w drodze cywilnoprawnej umowy, to nie doszło do wywłaszczenia i niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 292/09, na skutek skargi A.H. i A. H., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i wskazał, że nie wyjaśniono okoliczności zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1986 r. Sąd za błędny uznał również pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może mieć zastosowania do umów sprzedaży zawieranych przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. Jako prawidłowe Sąd ocenił rozpoznanie sprawy według stanu prawnego ukształtowanego nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującą od 22 września 2004 r., bowiem nowela ta ma wpływ na sposób wykładni kluczowego w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu, pojęcie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, ale z cywilnoprawnym przeniesieniem własności w drodze umowy. Analizując przepisy u.g.g.w.n., w szczególności art. art. 8, 12 ust. 5, 13 ust. 2, 16 ust. 3, 50 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1, zgodnie z którymi wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy, Sąd wskazał, że umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd wskazał też, że ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., nie może abstrahować od tego czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie są bowiem objęte tylko przypadki zawarcia umowy bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taka umowa była umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n., ale nie na jej podstawie, w przeciwieństwie do umowy, której termin zawarcia zostałby właścicielowi wyznaczony pod rygorem wszczęcia wywłaszczenia (art. 52 i 53 ust. 2 u.g.g.w.n.). Ta ostatnia, mimo że wymaga dochowania warunków przewidzianych w prawie cywilnym, faktycznie jest zawarta w procedurze wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, nie wyjaśniono, którą z ww. umów była umowa zawarta w dniu [...] listopada 1986 r., gdyż nie ustalono, czy poprzedzającym ją rokowaniom z dnia [...] września 1986 r. towarzyszyła korespondencja między stronami i Skarbem Państwa wskazująca na zamiar wywłaszczenia. O tym, że zawarcie umowy mogło być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia, może świadczyć zapis w protokole z dnia [...] września 1986 r., że nieruchomość ma być nabyta do zasobu gruntów (art. 13 u.g.g.w.n.). W dokumentacji jest również zapytanie o przeznaczenie wykupywanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1986 r. znajduje się stwierdzenie, że dz. nr [...] znajduje się na terenie przewidywanym częściowo pod projektowaną ulicę, a częściowo pod projektowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami podstawowymi. Wobec działki mogła być zatem prowadzona procedura wywłaszczeniowa, gdyż oba cele były wymienione w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Sąd polecił dokładniejsze wyjaśnienie sprawy, przeprowadzenie dodatkowej kwerendy dokumentów dotyczących okoliczności zawarcia umowy, dopuszczenie dowodów ze źródeł osobowych na tę okoliczność.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zawierając w niej wytyczne, jak w powyższym wyroku.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i 140 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o zwrocie na rzecz A. H. i A. H., na współwłasność, części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej po jej wydzieleniu na potrzeby przedmiotowego postępowania jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy [...], ustalając jednocześnie jej zbędność na cele wywłaszczenia. Ustalił wysokość podlegającego zwrotowi odszkodowania na kwotę [...] zł i zobowiązał wnioskodawców do jej uiszczenia. Organ wskazał, że w zasobach archiwalnych Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących trybu zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1986 r., natomiast zeznania przesłuchanych w sprawie świadków nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych z uwagi na ich sprzeczność i brak istotnych informacji o procedurze poprzedzającej zawarcie umowy. W tych okolicznościach, zdaniem organu, przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. Nie wprowadza on ograniczeń co do podstaw prawnych nabycia, a zatem obejmuje nie tylko decyzję o wywłaszczeniu, ale też formę umowy cywilnoprawnej. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to umowa ta jest objęta hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1986 r. wynika, że dz. nr [...] została sprzedana pod realizację celu publicznego – ulicy i budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami podstawowymi, co wynika również z ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 1986 r. (uchwała nr [...]). Organ ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część większej dz. nr [...], niezagospodarowanej, objętej również innymi postępowaniami o zwrot. Dokonano więc wydzielenia części zwracanej w przedmiotowej sprawie nadając jej nr [...]. Sporządzono również operat szacunkowy (z dnia [...] grudnia 2010 r.), w którym ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania i zobowiązano do jego zwrotu wnioskodawców. Wskazano, że ostateczna decyzja o zwrocie będzie stanowiła zatwierdzenie dokonanego podziału.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie organu analiza przepisów u.g.g.w.n. wskazuje, że umowa cywilnoprawna, której niemożność zawarcia wywoływała konieczność wszczęcia procedury wywłaszczeniowej – o ile została zawarta, może być uznana za spełniającą cechy "nabycia" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a zatem umożliwia zwrot sprzedanej na jej podstawie nieruchomości. Przyznał, że co prawda zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie, iż umowa z dnia [...] listopada 1986 r. związana była z procedurą wywłaszczeniową (brak jest dokumentacji, a zeznania świadków są sprzeczne), to jednak nie da się wykluczyć, że mogła być ona zawarta na podstawie u.g.g.w.n. Powyższe przesądza o możliwości orzeczenia zwrotu sprzedanej działki, bowiem w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wskazano konkretnych przepisów u.g.g.w.n., które jako podstawa nabycia kwalifikowałyby nieruchomość do zwrotu. Ustawodawca nie użył również sformułowania o odpowiednim stosowaniu przepisów o zwrocie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.g.w.n., ale o odpowiednim stosowaniu tych przepisów do "nieruchomości nabytych" na podstawie tej ustawy. Oznacza to objęcie możliwością zwrotu wszystkich przypadków nabywania nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. Wniosek ten potwierdza definicja określenia "nabycie nieruchomości" zawarta w art. 4 pkt 3b u.g.n., zgodnie z którą chodzi o każdą czynność cywilnoprawną polegającą na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich zastosowanie, co skutkowało orzeczeniem o zwrocie nieruchomości. Zdaniem skarżącej, zakresem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można objąć umowy z dnia [...] listopada 1986 r., bowiem nie wykazano, by została ona zawarta z zastrzeżeniem terminu tak, aby w razie niedojścia jej do skutku wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. W stosunku do dz. nr [...] nie wydano również decyzji lokalizacyjnej, która warunkowałaby wszczęcie wywłaszczenia. Z kolei przeznaczenie jej w planie na cele publiczne nie może stanowić wyłącznego dowodu na zamiar wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając powyższą skargę uznał, że organy orzekające w sprawie, związane na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oceną prawną zawartą w wyroku tego sądu z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 292/08, postąpiły zgodnie z wytycznymi zawartymi w jego uzasadnieniu.

Sąd podał, że poza sporem pozostaje fakt niewykorzystania dz. nr [...], nabytej przez Skarb Państwa od J. i S. B. w dniu [...] listopada 1986 r. na cele publiczne opisane w akcie notarialnym. Wynika to jednoznacznie z notatki służbowej z wizji z dnia [...] czerwca 2008 r. Sporny jest natomiast charakter nabycia, a w szczególności, czy umowa sprzedaży została zawarta w ramach procedury wywłaszczeniowej, czy też stanowiła niezwiązaną z taką procedurą umowę cywilnoprawną. Sąd podał, powołując się na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Przepis ten obowiązuje od dnia [...] września 2004 r. Nowelizacja art. 216 dokonana została ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziały 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w pkt 1-3, przy czym w pkt 3 wymieniono ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że w pkt 1 i 2 tego przepisu ustawodawca wskazał na konkretne przepisy ustaw tam wymienionych, podczas gdy w pkt 3 powołał ogólnie całą ustawę z 29 kwietnia 1985 r., nakazując odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej ustawy. Jednocześnie w art. 1 ust. 1b ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, objaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "nabycia nieruchomości", stanowiąc że w u.g.n. w art. 4 dodaje się pkt 3b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3b u.g.n.

Sąd podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2009 r., że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Taka umowa jest umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n., ale nie na jej podstawie. Odmiennie Sąd ocenił sytuację, w której doszło do zawarcia umowy sprzedaży w ramach procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie u.g.g.w.n. Zdaniem Sądu, organy mając na uwadze powyższe stanowisko, wyjaśniły jaki był charakter umowy z dnia [...] listopada 1986 r. Dokonały bowiem ponownej kwerendy dokumentów zebranych w sprawie oraz przesłuchały świadków. Zgromadzony materiał oceniły zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, która to ocena nie budzi wątpliwości. Prawidłowo położyły nacisk na dowód z dokumentów znajdujących się w teczce akt z 1986 r. Wynika z nich fakt wcześniejszych rokowań ([...] września 1986 r.), ustalenia przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego z późniejszym wskazaniem w akcie notarialnym sprzedaży, że teren przeznaczony jest częściowo pod projektowaną ulicę, a częściowo pod projektowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami podstawowymi. Z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1986 r. wynika, że akt notarialny miał być zawarty nie w Państwowym Biurze Notarialnym, a w mieszkaniu zbywców. Ta ostatnia okoliczność także nie pozostaje obojętna dla sprawy i rzutuje na ocenę charakteru umowy. Z akt postępowania, w szczególności pisma Starostwa Powiatowego do Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjno-Kartograficznych z dnia [...] września 2008 r. (k-62) wynika, że postępowaniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości objęte są także działki sąsiednie (nr [...],[...],[...],[...],[...]), co może świadczyć o zbliżonym lub wspólnym czasie oraz terminie ich nabywania przez Skarb Państwa. Potwierdzają to zeznania świadka D. Z., która z rozmów z ówczesnymi właścicielami dz. nr [...] znała okoliczności nabywania ich nieruchomości, która "miała być przejęta za niewielkie pieniądze". Właściciele wspominali o wcześniejszych pismach z urzędu o konieczności zaprzestania uprawiania działki oraz informacji, że jeśli nie sprzedadzą tego, to "i tak zostanie przejęta przez państwo". Z zeznaniami tymi korelują zeznania świadka E. H., a przede wszystkim okoliczność większego zasięgu nabywania nieruchomości niż tylko sporna działka, co wynika z dokumentu w postaci "mapy do celów informacyjnych" sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r., obrazującej sposób aktualnego zagospodarowywania terenu, zgodny z przeznaczeniem terenu opisanym w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1986 r.

Zdaniem Sądu, kompleksowo oceniony materiał dowodowy dawał podstawę do ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, że sporne nabycie nie stanowiło jednorazowej czynności cywilnoprawnej niezwiązanej z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nastąpiło w ramach czynności poprzedzających przymusowe wywłaszczenie związane z zamiarem realizacji celu publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. unormowano wszelkie sytuacje nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidziane w u.g.g.w.n., w tym na podstawie umowy cywilnej zawieranej na skutek podjęcia czynności wywłaszczeniowych, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Tym samym umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. wniosła Gmina [...], reprezentowana przez r.pr. K.K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik , tj.

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do braków uzasadnienia decyzji organu odwoławczego m.in. w kwestii pominięcia oceny zeznań przesłuchiwanych w sprawie świadków oraz oceny operatu szacunkowego, tj. nie wyjaśniono, czy dowody te są wiarygodne, rzetelne, oraz czy organy dały wiarę im, czy też odmówiły wiarygodności, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, i tym samym spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, podczas gdy nie wyjaśniono, czy w roku 1986 i w latach późniejszych w rejonie przedmiotowej nieruchomości, prowadzone były administracyjne postępowania wywłaszczeniowe, brak tego ustalenia stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić i tym samym spowodowało to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu;

d) art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, w szczególności na przyjęciu, że nabycie przez Skarb Państwa, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1986 r., nieruchomości oznaczonej w ówczesnym czasie jako dz. nr [...] o pow. [...]ha, nastąpiło w ramach przepisów u.g.g.w.n.

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. i jako zbędna na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi następcom prawnym byłych właścicieli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w sprawie przeprowadzona została zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zeznań świadków, powtórzył jedynie informacje zawarte w odwołaniu. Nie wyjaśniono, czy zeznaniom tym dano wiarę, czy też pominięto je w ogóle, czy tylko w określonym zakresie. W sprawie nie wyjaśniono również, w jakim stosunku pozostaje świadek E. H. do osób ubiegających się o zwrot. Sama już zbieżność nazwisk może wskazywać, że osoby te mogą pozostawać w stosunkach powodujących, że zeznania tego świadka nie powinny być brane pod uwagę. W sprawie pominięto okoliczność, że świadek D.Z., której zeznania wskazują, że nabycie przedmiotowej nieruchomości w 1986 r. na rzecz Skarbu Państwa, zostało poprzedzone procedurą wywłaszczeniową, jest stroną dwóch innych podobnych postępowań dotyczących zwrotu nieruchomości, co wskazuje, że jest zainteresowana pozytywnym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, bowiem sama ubiega się o zwrot nieruchomości nabytych w identycznych warunkach. Organy obu instancji znają tę okoliczności z urzędu.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, że Sąd nie dostrzegł, iż decyzja organu odwoławczego nie odnosi się do dowodu w postaci operatu szacunkowego, który ma kolosalne znaczenie w kwestii ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, zwracanego na rzecz gminy. Można się zatem jedynie domyślać, że organ uznał ten dowód za wiarygodny, niemniej okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Brak ten jest naruszeniem art. art. 107 § 3, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W sprawie nie wyjaśniono także, czy po dniu [...] października 1986 r., tj. po nabyciu przedmiotowej nieruchomości, organy prowadziły przymusowe postępowania wywłaszczeniowe w trybie przepisów u.g.g.w.n. w stosunku do innych nieruchomości, położonych w tym samym rejonie. Ustalenie tej okoliczności z pewnością mogłoby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, poprzedzona była procedurą wywłaszczeniową, czy też nie i w konsekwencji ustaleniem, czy w okolicznościach niniejszej sprawy umowa sprzedaży z 1986 r. była zawarta bez związku z wywłaszczeniem nieruchomości i powinna być traktowana jako zawarta na zasadach ogólnych prawa cywilnego, czy też była to umowa zawarta w ramach procedury wywłaszczeniowej, o której mowa w przepisach u.g.g.w.n. Brak takich ustaleń jest niewątpliwie naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca wskazała, że Sąd nie wyszedł poza granice skargi, mimo że na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. podnoszono kwestię naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy w postaci braku odniesienia się do opinii rzeczoznawcy majątkowego. Powyższe doprowadziło z kolei do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pominięcie, czy też niedostrzeżenie wskazanych powyżej uchybień organu odwoławczego, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przez Sąd również przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Sąd chcąc naprawić błędy organu, dokonał własnej oceny materiału dowodowego w części dotyczącej słuchanych w sprawie świadków w osobach D. Z., E. H. i wyjaśnił, że zeznania te korespondują ze sobą i dokonał analizy innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, np. pisma Urzędu Miasta z dnia [...] listopada 1968 r., do którego nie odniósł się organ odwoławczy. W tych okolicznościach należy przyjąć, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, pominiętych przez organ. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przeprowadzona przez Sąd ocena materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, która przejawia się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że zeznania świadków w osobach D. Z. i E. H. można przyjąć za prawdziwe ze względów wskazanych powyżej. Zeznania te nie korespondują ponadto z zeznaniami Z. N., który wyjaśnił, że nabywanie nieruchomości w latach 80 XX w. w rejonie ul. [...] odbywało się bez żadnego przymusu. W stosunku do osób, które nie chciały sprzedać nieruchomości nie wszczynano procedury wywłaszczeniowej. Wobec tego, w ocenie skarżącej, Sąd przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, co stanowi naruszenie art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a.

Zdaniem gminy, powyższe uchybienia doprowadziły z kolei do naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy, tj. że dz. nr [...] zakupiona przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...] października 1986 r. została nabyta w ramach procedury przedwywłaszczeniowej, o której mowa w ówcześnie obowiązującym przepisie art. 16 ust. 3 u.g.g.w.n. W ocenie skarżącej, okoliczności niniejszej sprawy wskazują natomiast, że nabycie nieruchomości ww. umową nie spełnia cech nabycia nieruchomości rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z regulacją art. 53 u.g.g.w.n. wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w tej ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej mógł wówczas przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Wbrew twierdzeniom Sądu w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu na wyznaczenie przez terenowy organ administracji terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Nie mogą tego też potwierdzać zeznania świadków D. Z. i E. H. z wymienionych powodów.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. Gmina [...] poinformowała, że w dniu [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, którą zatwierdzono podział działki nr [...] na pięć mniejszych działek, m.in. o nr [...] o pow. [...] ha. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że wprawdzie podziału tej samej nieruchomości dokonano już wcześniej decyzją Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] maja 2011 r., w wyniku którego to podziału powstała zwracana dz. nr [...] o pow. [...] ha, jednak podział dokonany tą późniejszą decyzją jest ostateczny i wprowadzony został do ewidencji gruntów. Skoro zatem część zwracanej nieruchomości została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. weszła w pas drogowy ul. [...], to czyni to decyzję zwrotową Starosty Powiatowego niewykonalną, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

A. H. i A. H. w piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r. wskazali, że w ich ocenie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uznać za nieważną, bowiem organ pominął wydaną już wcześniej decyzję podziałową. W związku powyższym wnieśli o kontrolę decyzji i działań Prezydenta Miasta [...] w zakresie, w jakim naruszają słuszny interes obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie nie występowały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a, a zatem należało, zgodnie z § 1 tego przepisu, rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo tylko usprawiedliwione.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji kontrolując działalność administracji publicznej nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w sprawie. Przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08).

W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekając o zwrocie nieruchomości spadkobiercom dawnych współwłaścicieli nieruchomości oddalił skargę Gminy [...], jednakże nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku co do prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji o zwrocie odszkodowania ustalonego w akcie notarialnym oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminie zwrotu nieruchomości. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest niezbędnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, co wynika z ustawowego obowiązku dokonania rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości nałożonego na poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę oraz na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu (art. 140 ust. 1 u.g.n.). W ramach tych rozliczeń poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązany jest do zwrotu odszkodowania, które podlega waloryzacji zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 u.g.n.). Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł, iż w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się do dowodu w postaci operatu szacunkowego, który ma znaczenie w kwestii ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, zwracanego na rzecz uprawnionego podmiotu, co słusznie zarzuciła strona skarżąca kasacyjnie. Oddalenie skargi może wskazywać, że Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu, uznał ten dowód za wiarygodny, niemniej jednak ocena tej okoliczności powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku, a wcześniej w decyzji organu odwoławczego. Należy zauważyć, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy.

Wobec powyższego zasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. A zatem naruszeniem tego przepisu będzie sytuacja, w której sąd uchyli się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., I FSK 81/08, LEX nr 531044). Obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oddalenie zatem przez Sąd I instancji skargi bez oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów rozstrzygnięcia organu administracji publicznej powoduje, że w tym zakresie rozstrzygnięcie organu administracji nie zostało skontrolowane przez Sąd I instancji. Sąd I instancji nie dokonał bowiem pełnej kontroli zaskarżonej przez stronę decyzji zwrotowej. Należy podkreślić, że z art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, wynika obowiązek sądu administracyjnego I instancji pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., I FSK 81/08, LEX nr 531044).

Tym samym doszło do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało uznać je za niezasadne. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. z innych jeszcze powodów podniesionych w skardze kasacyjnej niż powyżej wskazane, nie są uzasadnione. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy dawał podstawę do ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji co do tego, że sporne nabycie nieruchomości nie stanowiło jednorazowej czynności cywilnoprawnej, niezwiązanej z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nastąpiło w ramach czynności poprzedzających przymusowe wywłaszczenie związane z realizacją celu publicznego. Trafna jest ocena Sądu, że organy dokonały ponownej kwerendy dokumentów zebranych w sprawie i prawidłowo położyły nacisk na dowód z dokumentów z akt własnościowych nieruchomości z 1986 r. kierując się w toku postępowania dowodowego regułami wynikającymi z art. 77 § i art. 80 k.p.a. Nie jest więc trafny zarzut braku oceny wiarygodności zeznań niektórych świadków przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego. Po pierwsze Sąd podkreślił w sprawie wagę dokumentów z akt własnościowych nieruchomości, a po drugie okoliczności, których wyjaśnienia strona skarżąca kasacyjnie domaga się wynikają z akt sprawy i nie mają znaczenia w sprawie albo nie mają wpływu na wynik sprawy. I tak, okoliczność w jakich relacjach pozostaje świadek E.H. w stosunku do ubiegających się o zwrot nieruchomości wynika z akt administracyjnych (pismo A.H. z dnia [...] sierpnia 2010 r., tom II). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określają, kto nie może być świadkiem (art. 82) i żadna z trzech grup osób wymienionych w tym przepisie nie dotyczy małżonków ani osób, które znajdują się w podobnej sytuacji prawnej. Wprost przeciwnie niż chce skarżący kasacyjnie, kodeks postępowania administracyjnego formułuje gwarancje procesowe dla małżonka strony w postaci prawa odmowy zeznań albo prawa odmowy odpowiedzi na pytanie (art. 83).

Nie mógł mieć miejsca w sprawie zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. z tego względu, że Sąd I instancji nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów. Postępowanie w tym trybie obejmuje przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dodatkowych, czyli takich, które nie znajdują się w aktach sprawy. Wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie pismo z dnia [...] listopada 1968 r. oraz protokoły zeznań świadków, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego i znajdujące się w aktach sprawy, zostały ocenione w ramach kompetencji orzeczniczych Sądu I instancji, który - zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. – wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, wynikające – jak podaje skarżący kasacyjnie – z błędnego przyjęcia stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub przez niewłaściwe jego zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni przepisów art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dokonanej przez Sąd I instancji co do zakresu ich obowiązywania. Nie jest podważane stanowisko, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wprowadza – tak jak w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy – ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości, co oznacza, że zakresem swym obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale też i formę cywilnoprawną – formę umowy. Nie jest też kwestionowane stanowisko, prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 16 października 2009 r. I OSK 37/09), że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, czyli tzw. błąd w subsumcji. Tak sformułowany zarzut prawa materialnego zakłada, że ustalony stan faktyczny w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do odmiennej oceny dowodów i wyprowadzania na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie zostały zaś powyżej ocenione jako nieskuteczne, co powoduje, że prawidłowa pozostaje ocena okoliczności faktycznych sprawy dokonana w zaskarżonym wyroku. A co za tym idzie nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego.

Nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie informacja zawarta w piśmie procesowym Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, którą zatwierdzono podział działki nr [...] na pięć mniejszych działek, m. in. działkę [...]. Pomijając kwestię zasadności takich działań, należy wskazać, że powoduje to jedynie niejasność w zakresie geodezyjnego stanu działki, co do której doszło do dwukrotnego podziału.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.