Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1036/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 7, 77, 138 par 2, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 512/19 w sprawie ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 17 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego od decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 512/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 17 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego od decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia sporna dotycząca przyznania przymiotu strony postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku - D. Zespołowi Parków Krajobrazowych we W. (dalej: DZPK) - reprezentowanemu przez dyrektora, była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu m.in. wyrokami z 03.11.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 596/16, sygn. akt II SA/Wr 597/16, z 16.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 427/14 i II SA/Wr 428/14, z 16.07.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 262/14. Wywiedzione od tych orzeczeń skargi kasacyjne przez DZPK zostały oddalone wyrokami NSA z 23.08.2016 r., sygn. akt: II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 297/15, II OSK 2948/14. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w tych orzeczeniach i uzasadniającą go argumentację, przytaczając je jako własne. Jednocześnie zaznaczył, że Sądowi znany jest pogląd prezentowany w wyroku NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 660/17.

Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO w J., po rozpatrzeniu odwołania DZPK od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr ... i ... we wsi L., umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było bezsporne ustalenie faktyczne, że DZPK nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem. Ponadto zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa podobnych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, które to tytuły pozwalają na władanie nieruchomością jak właściciel. Autor skargi wywodzi natomiast interes prawny parku krajobrazowego z przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614), które nakazują dyrektorowi parku podejmowanie wszelkich działań o charakterze ochronnym wyznaczonych przez przepisy tej ustawy oraz przepisy szczególne w celu zapobieżenia negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania planowanych inwestycji, jeżeli mają one być realizowane na terenie parku, a także z art. 73 ust. 1 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz.1396) w związku z postanowieniami Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą nr ... Sejmiku Województwa D. z 27 października 2011 r. oraz rozporządzenia Wojewody D. z 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego, a także z przepisów art. 5 i 74 Konstytucji RP.

Sąd argumentował, że na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy). W myśl art. 16 ust. 6 powołanej ustawy grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku. Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). W celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Sądu, wskazane uprawnienia dyrektora parku krajobrazowego należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z 25 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada wyłącznie dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego.

Sąd zauważył, że również w przypadku projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, uzgodnienia dokonuje właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody). Dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody).

Zdaniem Sądu, z powołanych przepisów wynika, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Przepisy nie określają dokładniej form tej współpracy, lecz jedną z takich form może być zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku krajobrazowego o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawioną regulację prawną organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z tych przepisów prawa nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający (regionalny dyrektor ochrony środowiska) powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów (art. 124 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które - jak wynika z obowiązujących obecnie przepisów - nie mają charakteru wiążącego. Takie też wymogi proceduralne zachowano w niniejszej sprawie. DZPK powiadomiono o wszczęciu postępowania, przesyłając mu do wiadomości zawiadomienie z 01.02.2019 r. Organ ten wyraził negatywne stanowisko (pismo z 12.02.2019 r.). Stanowisko DZPK znane było zarówno organowi I instancji jak i RDOŚ. Ponadto decyzję organu I instancji przesłano do wiadomości DZPK.

Sąd nie zgodził się z autorem skargi, że w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych, przejawiających się umorzeniem postępowania odwoławczego, doszło do pozbawienie prawa do wykonywania przez DZPK ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Strona skarżąca upatruje w udziale w postępowaniu w charakterze jego strony swoistego rodzaju gwarancji, że nie dojdzie do ograniczenia działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. Zapomina jednak o tym, że realizacji gwarancji praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli sprawowanej przez niezależne od nich organy służy udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 5 ustawy o Prokuraturze: "Prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawa stanowi inaczej". Wśród przyznanych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego praw procesowych wymienić należy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli natomiast postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw na drodze administracyjnej i skarga na drodze sądowej. Prokuratowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą z kolei procesowe prawa strony.

Biorąc pod uwagę kodeksową pozycję procesową prokuratora oraz uwzględniając realia niniejszej sprawy, w ocenie składu Sądu pierwszej instancji, nie stoi nic na przeszkodzie, aby DZPK zawiadamiał prokuratora o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy dla nieruchomości znajdującej się na obszarze parku w każdym przypadku, gdy uzna, że może dojść do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dotyczy to zwłaszcza akcentowanego w skardze przypadku naruszenia ustawowych zadań w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Dokonanie przez DZPK zawiadomienia prokuratora o zastrzeżeniach dotyczących planowanej zabudowy na terenie objętym ochroną, daje możliwość poddaniu kontroli instancyjnej wydanej przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie trzeba więc przyznawać DZPK statusu strony postępowania, powołując się na bliżej niesprecyzowane przesłanki, co nie oznacza, że udział strony w postępowaniu nie ma wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, aby stworzyć takiemu podmiotowi proceduralne możliwości zgłaszania konkretnych zastrzeżeń dotyczących lokalizacji zabudowy na terenie parku w związku z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody, niezależnie od odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Dlatego Sąd stwierdził, że wobec rozbudowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego systemu gwarancji prawnych praworządnego działania organów administracji publicznej, brak jest podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego parki krajobrazowe nie mają statusu strony w postępowaniach wszczętych na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach danego parku, chyba że parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Sąd zaznaczył też, że na gruncie prawa administracyjnego nie można również uzależniać przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania od spełnienia warunku. W realiach niniejszej sprawy miałby on polegać na tym, że organ współdziałający, w tym przypadku RDOŚ w sposób milczący uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim pozbawionym podstaw prawnych jest odmienne traktowanie z punktu widzenia skutków prawnych sytuacji, gdy RDOŚ uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem spełnienia wymogów ochrony przyrody w formie postanowienia od milczącego uzgodnienia projektu takiej decyzji w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia lub milczącej zgody nie ma bowiem znaczenia z punktu widzenia wiążącego wyniku takiego uzgodnienia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej. Milczenie RDOŚ nie zwalnia takiego organu administracji od oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Instytucję milczącego współdziałania wprowadzono wyłącznie dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający w sprawie. Jest ona stosowana, jeżeli organ uchybi terminowi ustawowemu (21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji). Brak jest więc podstaw prawnych do przyjmowania tak daleko idących konsekwencji procesowych w postaci twierdzenia, że milczące uzgodnienie projektu decyzji, prowadzi do całkowitego wyłączenia DZPK od udziału w postępowaniu i pozbawienia jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony terenów wchodzących w skład parku. W konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że DZPK przysługuje status strony postępowania. Zdaniem Sądu, uzależnienie przyznania legitymacji procesowej dla DZPK od zastosowanej przez RDOŚ formy prawnej uzgodnienia projektu decyzji nie uwzględnia również sytuacji uregulowanej w art. 53 ust. 5b u.p.z.p. Mocą tego przepisu wyłączono obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji z RDOŚ w stosunku do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z RDOŚ. W przypadku zwrócenia się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, która poprzedzona została wydaniem decyzji środowiskowej, RDOŚ obowiązany byłby umorzyć postępowanie w sprawie uzgodnienia z powodu jego bezprzedmiotowości. Zauważyć również należy, że nabycie przymiotu strony postępowania przez DZPK dopiero w momencie milczącego uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, co w praktyce następuje tuż przed wydaniem takiej decyzji przez organ I instancji, oznacza, że DZPK uczestniczyć będzie w charakterze strony postępowania jedynie w jego końcowej fazie lub dopiero w czasie przewidzianym na złożenie odwołania, co rodzi poważne wątpliwości procesowe z punktu widzenia zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Kolegium art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. w związku z postanowieniami Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego. Przepis ten jest adresowany głównie do organów gminy, na terenie której uchwalany jest plan miejscowy oraz do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również do organów uzgadniających plan lub decyzję w tym zakresie, czyli regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Po drugie, taki zarzut dotyczy merytorycznej treści decyzji o warunkach zabudowy, a nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium kwestii posiadania przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przez DZPK. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że w powoływanym przez stronę skarżącą wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 660/17 NSA wyraził stanowisko dotyczące wymogu każdorazowej oceny w konkretnym stanie faktycznym legitymacji procesowej parku krajobrazowego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy lokalizowanej na obszarze danego parku, przyjdzie rozważyć następujące okoliczności, które świadczą o sygnalizowanej na wstępie rozważań specyfice sytuacji faktycznej sprawy rozstrzygniętej powołanym wyrokiem NSA. W realiach tamtej sprawy, poza milczącym uzgodnieniem projektu decyzji przez RDOŚ, zwrócono uwagę na szczególny przypadek lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 "P." i obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "O.". Wskazuje się, że to właśnie ta okoliczność stała się przyczyną złożenia przez M. Park Krajobrazowy odwołania oraz skargi, w których podnoszono sprzeczność lokalizacji inwestycji m.in. z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody W.-M. z 26 stycznia 2006 r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego, zabraniającym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W przypadku zawisłej przed tut. Sądem sprawy, DZPK w złożonym odwołaniu nie powołuje się na analogiczny zakaz zabudowy. Nie można przy tym zapominać, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... i ... zlokalizowana będzie we wsi L. – historycznym układzie ruralistycznym wsi. Z pkt 4 decyzji organu I instancji (wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich) wynika, że na działce sąsiedniej nr 26 prowadzona jest hodowla koni. Wydano również pozwolenie na budowę obejmujące dwie wiaty gospodarcze, zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski oraz budowę płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na odcieki. Takie uwarunkowania lokalizacyjne niewątpliwie miały wpływ na interpretację powołanych w odwołaniu postanowień Planu Ochrony dla R. Parku Krajobrazowego. Wynika z niego, że działki zainwestowania położne są w obrębie strefy funkcjonalnej F2, obszarze ochrony ekosystemów nieleśnych (O3), a także strefie obszarów chronionych przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz. Jednocześnie ustala się w planie, że preferowanym kierunkiem zagospodarowania tego terenu jest utrzymanie gruntów w dotychczasowym użytkowaniu z dopuszczeniem kontrolowanego udostępnienia obszaru dla zabudowy siedliskowej i innych form użytkowania terenu (np. dla celów turystycznych, wypoczynkowych i edukacyjnych). Warunkiem dopuszczalności do realizacji wszelkich inwestycji na tym obszarze jest stwierdzenie braku niekorzystnego wpływu na krajobraz i środowisko przyrodnicze. Poza ogólnymi twierdzeniami na temat zagrożeń wynikających z postępującej zabudowy terenów otwartych, które mają niekorzystny wpływ na krajobraz, DZPK nie wskazał konkretnych okoliczności, które w przypadku zabudowy planowanej na terenie działek nr ... i ..., naruszałyby chronione wartości przyrodnicze R. Parku Krajobrazowego. W odwołaniu brak jest jednak odniesienia się do powołanych zapisów planu, nie tylko w aspekcie wykazania zakazu zabudowy na tym obszarze, ale również do realiów planowanej zabudowy, jej charakteru, powierzchni, czy też gabarytów. Brak wykazania okoliczności świadczących o niekorzystnym wpływie zabudowy na krajobraz i środowisko, pozbawia również podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwości merytorycznego ustosunkowania do takich zastrzeżeń.

Tym samym, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieustalenie obszaru i zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z jej usytuowaniem na terenie objętym ochroną oraz nieprzeprowadzenie kontroli legalności działań organu I i II instancji w zakresie dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego. W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że lokalizowanie na terenie parku krajobrazowego zabudowy nie będzie miało żadnego wpływu na sytuację tego obszaru. Niemiej od takiego stwierdzenia, biorąc pod uwagę, że właściciele nieruchomości położnych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku, daleko jest jeszcze do stwierdzenia niekorzystnego wpływu planowanej zabudowy na krajobraz i środowisko przyrodnicze.

Podobnie, zdaniem Sądu, należało ocenić zarzuty naruszenia art. 5 i 74 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie. Sąd wskazał, że z przepisów tych wynika obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy realizacja tego obowiązku należy do organu prowadzącego postępowanie (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz do organów współdziałających w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, wyraźnie wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a więc m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Kolegium prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga wykazania przez podmiot uważający się za stronę postępowania istnienia łącznika między sferą stosowania prawa procesowego a przynależnym mu prawem materialnym, który jest określany pojęciem interesu prawnego. Istnieć powinna obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej w sferze prawa publicznego. Taki warunek nie został spełniony w przypadku odwołania złożonego przez DZPK.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Skargą kasacyjną D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. został zaskarżony powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 17 czerwca 2019 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania:

- naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na obszarze R. Parku Krajobrazowego,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego - przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pominięciu opinii wyrażonej przez DZPK wobec braku uzgodnienia RDOŚ;

- art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie,

II. prawa materialnego, a to:

- art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2018 poz. 1945) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewyjaśnienie spełnienia przesłanek określonych ww. normie prawnej w szczególności istnienia zabudowy sąsiedniej,

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 poz. 799) w związku z postanowieniami Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr ... Sejmiku Województwa D. z dnia 27 października 2011 r. (Dz.U. Woj. D. 2011, Nr ..., poz. ... z dnia 6 grudnia 2011 r.) oraz Rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. D. Nr ..., poz. ...), poprzez nieuwzględnienie zapisów tego aktu o sposobie zagospodarowania terenu parku krajobrazowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dla oceny braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych zasadnicze znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Do Sądu została zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach parku - R. Parku Krajobrazowego. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego wynikało z ustalenia, że wnoszący odwołanie Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we W., nie ma statusu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

3. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie, przesłankę interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie są przepisy administracyjnego prawa materialnego, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Interes prawny wynika z regulacji normy prawa materialnego dającej podstawę do rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki. Tylko zatem gdy norma prawa materialnego daje podstawę do autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, można jednostce tej przyznać status prawny strony postępowania w sprawie. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego nie stanowią przepisy prawa nakładające na jednostki organizacyjne obowiązki realizacji zadań publicznoprawnych. Konsekwentnie nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który reguluje zadania dyrektora parku krajobrazowego. Do zadań tych zaliczono współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Przyznanie właściwości do współdziałania w zakresie ochrony przyrody nie uzasadnia wyprowadzenia interesu prawnego przy współdziałaniu milczącym właściwego organu. Przyjęcie rozwiązania milczącego współdziałania, o którym stanowi art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącza dopuszczalność przyjęcia, że milczące współdziałanie traci moc, gdy nie zapewniono udziału w procesie uzgodnienia dyrektorowi parku krajobrazowego. Milczące uzgodnienie zachowuje moc i wiąże organ właściwy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i jego mocy nie można podważyć z powodu wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez nieuwzględnienie opinii D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W..

4. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był stosowany. Sąd rozpoznał skargę D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. nie kwestionując legitymacji do wniesienia skargi, skoro zaskarżona decyzja dotyczyła rozstrzygnięcia o braku interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

5. Nie jest zasadny w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o regulację ustawy o ochronie przyrody nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z nałożonego na dyrektora parku krajobrazowego zadania publicznoprawnego. Tym samym nie można zarzucić braku ustaleń stanu faktycznego w sprawie w zakresie wyprowadzenia interesu prawnego.

6. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr ... Sejmiku Województwa D. z dnia 27 października 2011 r. (Dz.U. Woj. D. 2011, Nr ..., poz. ... z dnia 6 grudnia 2011 r.) oraz Rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. D. Nr ..., poz. ...). Przepisy te nie były stosowane przez Sąd z uwagi na przedmiot zaskarżenia, który nie obejmował merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy decyzją Wójta Kamienna Góra z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr 24/2019 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr ... i ... we wsi L.

7. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.08.2016 r., sygn. akt II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 297/15, II OSK 2948/14, które dotyczyły legitymacji strony D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W.. W stanie faktycznym i prawnym nie ma uzasadnienia do odstąpienia od przyjętej w tych prawomocnych orzeczeniach linii orzeczniczej.

8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

14