Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 441/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 3 i art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017 r. nr PNIK-I.4131.193.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów nr XXIV/114/2017 z dnia 15 lutego 2017 roku w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Oporów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 lutego 2017r. Rada Gminy Oporów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 117 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 60), podjęła uchwałę Nr XXIX/114/2017 w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym.

W uzasadnieniu uchwały organ gminy wskazał, że na terenie Gminy Oporów funkcjonuje (jako odrębna samodzielna jednostka) sześcioletnia Szkoła Podstawowa im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym. Uprzednio szkoła podstawowa wraz z Publicznym Gimnazjum w Szczycie wchodziła w skład Zespołu Szkół w Szczycie. W dniu 14 stycznia 2016r. Rada Gminy Oporów podjęła uchwałę Nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład (o zamiarze dokonania tychże czynności Gmina Oporów zawiadamiała Łódzkiego Kuratora Oświaty, który w tej sprawie wydał opinię. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 cyt. uchwały, z dniem 31 sierpnia 2016 r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie. Z dniem 31 sierpnia 2016r. likwiduje się Publiczne Gimnazjum w Szczycie wchodzące w skład Zespołu Szkół w Szczycie.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lutego 2016r., PNK-1.4131.45.2016 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność ww. uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Oporów wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 201/16 Wojewódzki Administracyjny w Łodzi oddalił skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Łódzkiego: 1) z dnia 5 lutego 2016 r. nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r., nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie; 2) z dnia 2 marca 2016 r. nr PNK-I.4131.45.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 4 lutego 2016 r. nr XIII/64/2016 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie.

Od powyższego wyroku Gmina Oporów wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt l OSK 2419/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt III SA/Łd 201/16 w części oddalającej skargę Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., PNK-1.4131.45.2016 oraz uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016r., PNK-1.4131.45.2016 stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład.

Skutkiem powyższego wyroku jest obowiązywanie uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, że stosownie do art. 92 u.s.g. wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. od dnia 8 lutego 2016r.) do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (tj. do dnia 24 stycznia 2017r.). Z tych względów, zdaniem organu gminy wobec odzyskania z dniem 24 stycznia 2017r. mocy wiążącej uchwały Nr XII/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład nastąpi:

1) rozwiązanie Zespołu Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie;

2) likwidacja Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w skład Zespołu Szkół w Szczycie.

W niniejszej sprawie nastąpił skutek rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie z dniem odzyskania mocy wiążącej uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r., tj. z dniem 24 stycznia 2017r. Wobec powyższego, że na dzień dzisiejszy Zespół Szkół w Szczycie już nie istnieje, gdyż został skutecznie rozwiązany, tj. do rozwiązania zespołu szkół zastosowanie ma art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i art. 59, a skutek rozwiązania zespołu szkół może nastąpić w trakcie trwania roku szkolnego. Zespół szkół nie jest szkołą, a jednostką, w skład której wchodzą szkoły, co oznacza, że nie stosuje się art. 59, a zatem nie ma także zastosowania ust. 1 tego przepisu.

W wyniku rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie wyodrębniona została jako odrębna i samodzielna jednostka organizacyjna - Szkoła Podstawowa im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym.

Zawiadomieniem z dnia 2 marca 2017r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poinformował Radę Gminy Oporów o wszczęciu postępowania z urzędu w celu kontroli legalności uchwały Nr XXIX/114/2017 Rady Gminy Oporów w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym. W uzasadnieniu zawiadomienia organ nadzoru wskazał, że w sytuacji, w której z zapisu § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016r. wynika, że z dniem 31 sierpnia 2016r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie" stała się niewykonalna, to nie można przyjąć, że z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały (tj. od dnia 24 stycznia 2017r.) Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się. W sytuacji, w której Zespół Szkół w Szczycie nadal funkcjonuje, Rada Gminy Oporów była jedynie władna do podjęcia uchwały na podstawie art. 191 ust. 2 z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), na mocy której stwierdziłaby przekształcenie Zespołu Szkół w Szczycie w ośmioletnią szkołę podstawową.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Gmina Oporów w piśmie z dnia 3 marca 2017r. wyjaśniła, że skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. jest obowiązywanie uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji licznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład z wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego miało jedynie ten skutek, że w myśl art. 92 u.s.g. wstrzymało z mocy prawa wykonanie przedmiotowej uchwały od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. od dnia 8 stycznia 2016r. do dnia jego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli do dnia 24 stycznia 2017r.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wójt gminy podkreślił, że swoiste wstrzymanie z mocy prawa wykonania uchwały, w stosunku do której doszło do orzeczenia przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności, nie oznacza jeszcze, że uchwała taka przestała istnieć, a zatem, że doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z niej wynikających. W art. 92 ust.1 u.s.g. jest mowa o wstrzymaniu uchwały, a nie o pozbawieniu mocy/skutków prawnych uchwały (takie skutki wystąpiłaby wobec uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego; czyli oddalenia skargi kasacyjnej Gminy Oporów). Wstrzymanie wykonanie uchwały (w wyniku wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) nie niwelowało skutku uchwały, w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie, a jedynie powodowało, że w okresie, gdy w obrocie prawnym było rozstrzygnięcie nadzorcze (tj. do dnia 24 stycznia 2017r.) Zespół funkcjonował (uchwałą w tym zakresie nie została pozbawiona wykonania), a jedynie jej wykonanie zostało zawieszone w czasie, tj. do dnia 24 stycznia 2017r. Innymi słowy, skutek uchwały w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie wskazany w niej na dzień 31 sierpnia 2016r., wobec wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie został zniwelowany, a jedynie odroczony wobec wstrzymania do dnia uchylenia rozstrzygnięcia, czyli do dnia 24 stycznia 2017r.

Zdaniem organu gminy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r. uchwała Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. nie tylko obowiązuje, ale i jest w całości wykonalna. Rada Gminy Oporów chcąc rozwiązać zespół i zlikwidować gimnazjum musiałaby podejmować po raz drugi nowe uchwały w tym zakresie, tylko w jednym jedynym przypadku - gdyby rozstrzygnięcie nadzorcze uprawomocniło się.

Rada Gminy podkreśliła, że uchwała Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r., po uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego, podlega wykonaniu. Jej skutek w postaci wykonania - rozwiązania Zespołu Szkół (wobec braku stosowania art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) - był zawieszony do dnia 24 stycznia 2017r. (data uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego), zaś od tej daty jest wykonalna (i niepotrzebna do tego była jakakolwiek czynność/akt, np. powtórna uchwała dot. rozwiązania zespołu z nową datą). Tym samym skutek rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie nastąpił w dniu 24 stycznia 2017r. do tej daty był tylko wstrzymany, nieunicestwiony, ale jedynie wstrzymany. Na przeszkodzie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie (w wyniku uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r.) absolutnie nie stoją przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W dniu 24 stycznia 2017r. obowiązuje bowiem ustawa z dnia 7 września 1991r., a w szczególności jej rozdział 5, który zawiera m.in. art. 62 ust. 5, który stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Rozdział 5 (a więc m.in. i art. 62 ust. 5) ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, zostanie dopiero uchylony z dniem 1 września 2017r. Konsekwencją przedstawionego stanu prawnego jest obowiązywanie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który pomimo częściowego wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, pozwalał (i nadal pozwala), tj. zarówno na dzień 24 stycznia 2017r., jak i na dzień dzisiejszy (ale do dnia 31 sierpnia 2017r.) na rozwiązanie zespołu szkół. Rozwiązanie zespołu szkół (w szczególności, w skład którego wchodzi szkoła podstawowa i publiczne gimnazjum) jest możliwe w aktualnym stanie prawnym. Gdyby bowiem racjonalny prawodawca chciał wyłączyć możliwość rozwiązywania zespołów szkół (w wyniku reformy), to od razu (a nie dopiero z dniem 1 września 2017r.) uchyliłby art. 62 ust. 5 (prawodawca w ramach przepisów z rozdziałów 4-6 ustawy o systemie oświaty, a więc z rozdziałów zawierających art. 62 ust. 5, przed dniem 1 września 2017 r. uchylił jedynie art. 71d.

Odwołując się do treści art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe organ gminy wskazał, że zarówno wykładnia językowa jak i celowościowa tego przepisu nie stoi na przeszkodzie do rozwiązywania zespołów szkół, w skład którego wchodzą szkoła podstawowa i gimnazjum (warunek by miało to miejsce najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2017r. włącznie). Przepis ten reguluje sytuację prawną zespołu szkół, który musi istnieć w dniu 1 września 2017r., gdyż stanowi jednoznacznie: "z dniem 1 września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Rozwiązanie zespołu szkół przed datą 1 września 2017r., powoduje niemożność wystąpienia skutku jego przekształcenia w myśl art. 191 omawianej ustawy. Jeżeli na dzień 1 września 2017r. nie istnieje zespół szkół, to nie występuje też skutek przekształcenia z mocy prawa zespołu szkół z tym dniem w ośmioletnią szkołę podstawową.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 marca 2017r., nr PNK-I.4131.193.2017 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Oporów Nr XXIX/114/2017 z dnia 15 lutego 2017r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazując, że § 1 ust. 1 uchwały Nr XII/60/2016 stanowi, że z dniem 31 sierpnia 2016r. rozwiązuje się Zespół Szkół w Szczycie, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa w Szczycie wraz z Oddziałałem Przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Szczycie oraz Publiczne Gimnazjum w Szczycie". Zdaniem Wojewody Łódzkiego nie można uznać, że Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem odzyskania mocy prawnej ww. uchwały, ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016r. W takiej sytuacji uchwała Nr XII/60/2016 z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, po upływie zakreślonego w uchwale terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął określony w niej termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła zostać zlikwidowana.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017r. (na mocy art. 369 pkt 1 tej ustawy), z dniem września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, (staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Opisana sytuacja ww. przepisie występuje w niniejszej sprawie, w dniu 15 stycznia 2017r. (data wejścia ww. przepisu), istniał Zespół Szkół w Szczycie, a zatem z mocy art. 191 ust. 1 ustawy przekształci się z dniem 1 września 2017r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty im. Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym. Konkludując Wojewoda Łódzki stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi gminy w dniu 27 marca 2017r.

W dniu 6 kwietnia 2017r. Gmina Oporów wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017r. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 117 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie;

2) art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie w stanie faktycznym, w którym ten przepis nie ma zastosowania - brak Zespołu Szkół w Szczycie), a także niewłaściwą wykładnię (bezpodstawne i contra legem przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia rozwiązanie zespołu szkół do dnia 31 sierpnia 2017r.);

3) art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, art. 15 pkt 114 i art. 369 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez ich niezastosowanie;

4) art. 92 u.s.g. przez faktyczne przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wstrzymało wykonania uchwały Nr Xll/60/2016 Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie wchodzącego w jego skład, a wręcz pozbawiło jej skutku, w sytuacji, gdy w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt l OSK 2419/16, ww. uchwała "odzyskała" wykonalność;

5) wadliwe ustalenie przez organ nadzoru, iż istnieje Zespół Szkół w Szczycie w sytuacji, gdy Zespół ten został skutecznie rozwiązany w wyniku uchwały, o której mowa w pkt 4 (a także wykonania wskazanego wyroku);

6) art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Oporów Nr XXIV/114/2017 z dnia 15 lutego 2017r. jest sprzeczna z prawem (w całości).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie

W głosie do protokołu z dnia 8 czerwca 2017 r. pełnomocnik organu nadzoru stwierdził, że szkoła podstawowa z odziałem przedszkolnym nie jest specyficzną placówką oświatową, która była czymś innym, niż szkoła podstawowa. tym samym sytuacji, w której szkoła podstawowa z odziałem przedszkolnym wchodzi w skład zespołu szkół wraz z gimnazjum, będzie w takiej sytuacji miał zastosowanie art. 191 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że Gmina Oporów wniosła skargi :

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 378/17 na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 436/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie do 31 sierpnia 2017 r.;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 437/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Szczycie do 15 marca 2017r.;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 438/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 441/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w Oporowie w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej 6-letniej w Szczycie w Szkołę Podstawową 8- letnią;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 508/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Gimnazjum w Szczycie;

- w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 509/17 na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oporów w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół w Szczycie z dniem 27 marca 2017 r. bez wypowiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Gminę Oporów jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze [art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446) - dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 marca 2017r. zostało doręczone w dniu 27 marca 2017r., a skarga Gminy Oporów została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 6 kwietnia 2017r. (k.-29), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. W dniu 31 marca 2017 r. Rada Gminy Oporów podjęła uchwałę w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (k.-27).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 21 lutego 2017r. (k.-34), a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 22 marca 2017r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (patrz "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd 1).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 15 lutego 2017 r. uznał, że nie można przyjąć, że Zespół Szkół w Szczycie rozwiązał się z dniem, w którym uchwała Rady Gminy Oporów w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie odzyskała moc prawną, tj. w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2419/16 (24 stycznia 2017r.), ponieważ uchwala przewidywała termin likwidacji tegoż Zespołu z dniem 31 sierpnia 2016 r. W takiej zaś sytuacji uchwała Rady Gminy po upływie zakreślonego w niej terminu stała się niewykonalna, ponieważ minął zakreślony tam termin, w jakim jednostka organizacyjna mogła być zlikwidowana.

Uznał też, że z uwagi na treść art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2017 r. poz.60), który wszedł w życie z dniem 15 stycznia 2017 r., istniejący w tej dacie Zespół Szkół, z mocy tego przepisu przekształci się z dniem 1 września 2017 r. w ośmioletnią szkołę podstawową. Tym samym nie można przyjąć, że mogło dojść do likwidacji tego Zespołu na mocy uchwały Rady, a tym samym Rada Gminy nie miał prawa wydać uchwały w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym.

Z tego samego powodu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 117 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60).

W ocenie sądu, uchwała Rady Gminy Oporów nie narusza obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Łódzkiego przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Rozstrzygnięcie sporu sprowadza do odpowiedzi na pytanie o zakres skutków prawnych, jakie może wywołać rozstrzygnięcie nadzorcze, które następnie prawomocnie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie uchwały Rady Gminy Oporów z dnia 14 stycznia 2016 r. nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie zostało wstrzymane od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r., tj. od dnia 8 lutego 2016 r. do dnia uchylenia tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 2419/16. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej, stanowi jedynie czasowe zawieszenie jego obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok NSA z dnia 21 marca 1991 r. SA/Wr 168/91 ONSA 1991 nr 1 poz. 28). Ustawodawca bowiem postanowił - na mocy art. 92 ust. 1 - że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem należy, że akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Uchylenie aktu nadzoru nie znosi więc jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie (Paweł Chmielnicki - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne z chwilą gdy staje się prawomocne. Zasadą jest zatem to, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie obowiązuje (Gabriela Jyż - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym).

Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylone w dniu 24 stycznia 2017 r. należy uznać, że uchwała Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie weszła w życie i po upływie okresu czasowego zawieszenia jej obowiązywania, tj. od 24 stycznia 2017 r. wywołuje wszystkie skutki prawne jakie z niej wynikają, tj. m.in. skutek w postaci rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie oraz likwidacji Publicznego Gimnazjum w Szczycie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 lutego 2016 r. nie wywołało bowiem skutku prawnego w postaci pozbawienia uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016 mocy obowiązującej.

Nie można podzielić oceny wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, że ponieważ uchwała przewidywała termin likwidacji Zespołu Szkół, który minął w okresie wstrzymania wykonania tej uchwały, to uchwała stała się niewykonalna. Takie rozumowanie podważałoby sens zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organów gminy, czy aktów nadzoru dotyczących takich aktów, gdyż w znaczącej ilości przypadków terminy wskazane w uchwale lub zarządzeniu już by upłynęły.

Fakt, że z dniem 15 stycznia 2017r. wszedł w życie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz.60), który stanowi, że z dniem 1 września 2017r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową, także nie uzasadniał wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis dotyczy bowiem zespołów szkół istniejących w dniu 1 września 2017 r., a Zespół Szkół w Szczycie już wcześniej został zlikwidowany mocą uchwały Rady Gminy Oporów nr XII/60/2016, która zaczęła wywoływać pełne skutki prawne od 24 stycznia 2017 r. Prawidłowe w takim stanie rzeczy jest stanowisko skarżącej, że rozwiązanie zespołu szkół może nastąpić w trakcie roku szkolnego (art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wyłącza stosowanie art. 58 i 59 ), co w sytuacji wyodrębnienia jako samodzielnych jednostek organizacyjnych Szkoły Podstawowej i Publicznego Gimnazjum oznaczało konieczność przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym na podstawie art. 117 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Zgodnie z art. 117 ust. 1 ww. ustawy z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Natomiast przepis art. 117 ust. 4 stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., w drodze uchwały, stwierdza jej przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową zgodnie z ust. 1 lub 2. Przekształcenie szkoły filialnej zgodnie z ust. 3 stwierdza się w uchwale, o której mowa w zdaniu pierwszym.

Stosownie do treści art. 369 pkt 1 ustawa wchodzi w życie z dniem 1 września 2017 r., z wyjątkiem art. 1, art. 116-219, art. 314, art. 326-336, art. 347, art. 348, art. 358 i art. 359, które wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia (ogłoszenie - Dz.U. z dnia 11 stycznia 2017 r.).

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie kwestionował spełnienia przesłanek z przepisu art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe przy przekształceniu dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. 37 Łęczyckiego Pułku Piechoty Ks. Józefa Poniatowskiego w Szczycie z oddziałem przedszkolnym.

Podważał jedynie możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy w jego ocenie nie doszło do rozwiązania Zespołu Szkół w Szczycie. Ten pogląd, jak uzasadniono wyżej, nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Z powyższych względów uznając zasadność skargi Gminy Oporów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

bg