Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1786/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2881/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2015r. odrzucił skargę K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd podał, że K. W. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że przedmiotem ww. skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...].

Przesyłkę zawierającą skargę – nadaną w placówce pocztowej w dniu 7 listopada 2014 r. – zaadresowano bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dowód – koperta, k. 8 akt sądowych). Skarga wpłynęła do Sądu w dniu 12 listopada 2014 r., a następnie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 14 listopada 2014 r., skargę przekazano Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt administracyjnych. Skargę przekazano do organu w dniu 19 listopada 2014 r. (dowód – k. 13 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako wniesioną po terminie.

Sąd przytoczył art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 p.p.s.a.

Sąd podniósł, że zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją zatem przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 – 3 p.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej.

Sąd podkreślił, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Zaskarżone postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia skargi. Rozstrzygnięcie to zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu 10 października 2014 r. (piątek). Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął dla skarżącej w dniu 10 listopada 2014 r. (poniedziałek). Skarga została nadana w placówce pocztowej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 7 listopada 2014 r., czyli z pominięciem organu, którego akt podlegał zaskarżeniu. Sąd administracyjny przekazał skargę według właściwości do organu w dniu 19 listopada 2014 r. i tę datę należy uznać za dzień wniesienia skargi przez skarżącą. Przekazanie skargi do organu właściwego w dniu 19 listopada 2014r. nastąpiło po upływie ustawowego terminu, którego koniec przypadał na dzień 10 listopada 2014 r.

W skardze kasacyjnej K. W., reprezentowana przez adw. J. D., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.

Postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, t.j.: art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a poprzez uznanie, że istnieje podstawa do odrzucenia skargi, ponieważ skarga została wniesiona samodzielnie przez skarżącą bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie za pośrednictwem konkretnego organu, którego działanie i przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, w sytuacji kiedy Sąd dysponował wszelkimi niezbędnymi dokumentami do rozpoznania skargi i wydania orzeczenia, w związku z czym nie było podstaw do zastosowania wskazanych przepisów;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. skutkujące tym, że poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 §1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny pozbawił skarżącą faktycznej możliwości rozpatrzenia sprawy przez niezależny sąd, a przez rygorystyczną wykładnię literalną sąd zamknął skarżącej drogę sądową dochodzenia naruszonego prawa o wniesienia skutecznej skargi na działanie organów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów postępowania według zasad o opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków, zgodnie z art. 250 p.p.s.a. Zwrotu kosztów nie zapłacono ani w całości, ani w części.

W ocenie skarżącej Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ stosując rygorystyczną wykładnię językową w/w przepisu uznał, że skarżąca wniosła skargę po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie za datę nadania przez skarżącą pisma procesowego do Sądu należy uznać datę nadania go przez Sąd do organu, co miało miejsce 19 listopada 2014 r., a więc po terminie na wniesienie skargi, który upłynął 10 listopada 2014 r. Skarżąca kwestionuje takie ustalenia Sądu poddając w wątpliwość dokonaną przez Sąd wykładnię art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca podniosła, że istnienie braku formalnego uniemożliwia nadanie pismu strony prawidłowego biegu. Brak formalny podlega usunięciu zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., zatem poprzez wezwanie strony o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z kolei art. 46 p.p.s.a. wskazuje elementy, które powinny być zawarte w każdym piśmie procesowym strony, tj.; oznaczenie sądu, do którego pismo jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika oraz wymienienie załączników. Szczegółowe wymagania określają dodatkowo § 2-4.

Skarżąca podniosła, że jeżeli uznać za słuszne ustalenia Sądu, że pismo wniesiono z uchybieniem terminu, który upłynął 10 listopada 2014 r., to mimo wszystko Sąd w dniu wydania postanowienia o jego odrzuceniu, był w posiadaniu prawidłowo doręczonej skargi i odpisów. W orzecznictwie prezentuje się stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji gdy skarżący nadesłał odpisy skargi, ale po terminie wskazanym w wezwaniu przewodniczącego, to jeżeli w dniu wydania postanowienia o odrzuceniu skargi sąd był już w posiadaniu jej odpisów, postanowienie o odrzuceniu skargi jest wadliwe i podlega uchyleniu. NSA stwierdził, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie nie zawsze powinno prowadzić do jej odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, a więc taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Jakkolwiek przesłanie skargi nastąpiło z uchybieniem wyznaczonego terminu, to jednak w dniu orzekania o odrzuceniu pisma nie było już przeszkody do nadania pismu dalszego biegu w postaci braku odpisu. Zdaniem NSA, w takim wypadku odrzucenie skargi lub skargi kasacyjnej doprowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, co stanowiłoby naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzmieniem, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W ocenie skarżącej Sąd wydając postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., dysponował podpisanymi dokumentami skargi i wszystkich odpisów skargi i mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Sądy stosując prawo powinny mieć na uwadze okoliczności każdej sprawy. Automatyczne stosowanie przepisów powoduje, że sądy nie spełniają prawidłowo swoich funkcji. Funkcja orzecznicza sądów polega m.in. na łagodzeniu rygoryzmów ustawowych. Zaskarżone orzeczenie narusza prawa skarżącej w ten sposób, że poprzez rygorystyczną interpretację i stosowanie przepisów, sąd pozbawił skarżącą prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy.

W ocenie skarżącej okoliczność przesłania przez skarżącą pisma ze skargą bezpośrednio do Sądu, a nie do organu nie powinno pozbawić strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy na drodze sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są chybione, a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie (...) jest przedmiotem skargi – art. 54 ust. 1 p.p.s.a.

W postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym, ustawodawca wiąże z doręczeniem rozstrzygnięć doniosłe skutki procesowe. Od daty doręczenia rozstrzygnięcia liczyć należy terminy do dokonania określonych, przewidzianych prawem czynności, w tym do wystąpienia z odwołaniem, zażaleniem czy skargą do sądu administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2014 r. doręczono skarżącej K. W. w dniu [...] października 2014 r. A zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi biegł dla skarżącej od dnia [...] października 2014 r. i upłynął w dniu [...] listopada 2014r. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, skarga została nadana w urzędzie pocztowym bezpośrednio do Sądu w dniu [...] listopada 2014 r., gdy tymczasem zgodnie z przepisem art. 54 § 1 p.p.s.a. winna być skierowana do Sądu za pośrednictwem organu, którego akt jest skarżony.

Podnieść ponadto należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują, by w przypadku omyłkowego wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu zachowanie terminu do jej złożenia mogło być oceniane odmiennie od reguł wynikających z przytoczonych na wstępie przepisów. Wniesienie pisma zawierającego skargę bezpośrednio do sądu zamiast do organu administracji publicznej skutkuje tym, że sąd powinien ją przekazać, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd do właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli czynność ta nastąpiła po upływie terminu do wniesienia skargi – tak jak w sprawie niniejszej – to następuje jej odrzucenie.

Skarżąca, wbrew pouczeniu, skierowała skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego zamiast do właściwego organu administracji publicznej, który wydał zaskarżone postanowienie. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu za datę jej wniesienia uznaje się datę przesłania skargi przez Sąd do właściwego organu.

Na marginesie zaznaczyć należy, że w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Zaskarżone postanowienie zawiera pouczenie o przysługującym stronie prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz sposobie (za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) i terminie (30 dni) jej wniesienia.

Termin w postępowaniu sądowo – administracyjnym, o jakim mowa w art. 53 ust. 1 p.p.s.a., jest terminem ustawowym. Niedotrzymanie tego terminu powoduje ujemne skutki procesowe – utratę prawa do skutecznego wniesienia skargi.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuci skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Postanowienie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ustawy).

W tym stanie rzeczy skarga K. W., jako wniesiona po upływie przepisanego terminu, podlegała odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji nie można przyjąć, że zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz konstytucyjny zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego i nieograniczonego prawa do składania skarg. Wymóg zachowania terminów ustawowych nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że błędne jest stanowisko skarżącej dotyczące możliwości rozpoznania skargi przez Sąd oraz wzywania do uzupełnienia braków formalnych skargi i stosowania art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Powyższy przepis dotyczy odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi, gdy tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. A zatem Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Czym innym jest bowiem wniesienie skargi po terminie, a czym innym wniesienia skargi dotkniętej brakami formalnymi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.