Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1656/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 183 poar 1 i 2, art 135, art 141 par 4, art 207 par 2, art 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 15, art 156 par 1 pkt 3, art 154 par 1, art 155, art 161 par 1, art 40 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 78 par 1, art 45 ust 1,  art 77 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 310/11 w sprawie ze skargi C. P. i M. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i uchyla decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r. znak. [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 310/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi C.P. i M.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z dnia 28 grudnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), odmówił C.P. oraz M.P. udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji pn. "Rozbudowa w parterze pawilonu handlowego i nadbudowa dwóch pięter z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne, rozbudowa wewnętrznych instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej, przyłączy energetycznych z budynku na dz. nr A położonego na os. [...] w Krakowie zlokalizowanego na działce nr B obr. 7 Nowa Huta. Orzekając w ten sposób nawiązał do art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 1 - 3 ustawy - Prawo budowlane, jak również dokumentów złożonych przez inwestorów oraz przeprowadzonej kontroli budowy dnia 11 lutego 2009 r. Ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., zaś zostały zrealizowane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdził niezgodność z zapisem art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2a i 2b Prawa budowlanego oraz uznał, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające: na zamurowaniu podcienia w przyziemiu, dobudowaniu schodów na l piętro na elewacji frontowej, wykonaniu balkonów na pierwszym i drugim piętrze oraz zmianie strychu na lokal mieszkalny. Organ wskazał, że powyższe powoduje zmiany w zakresie zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury, powierzchni zabudowy i zmiany zamierzonego sposobu użytkowania - co narusza art. 36a ust. 5 pkt 2 i 6 ustawy - Prawo Budowlane. Organ wyjaśnił też, że w związku z powyższym objęta wnioskiem inwestycja będzie przedmiotem odrębnego postępowania, przeprowadzonego przez PINB na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wnieśli C.P. i M.P.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stwierdził, że odwołanie C. i M.P. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona C.P. w dniu 6 kwietnia 2009 r., a zatem odwołanie nadane przez skarżących w placówce poczty polskiej 24 kwietnia 2009 r. zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Powyższe postanowienie, zaskarżone przez C.P. i M.P. zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1399/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za bezsporne okoliczności dotyczące daty doręczenia stronom decyzji organu pierwszej instancji oraz wniesienia odwołania, przy czym wskazał na niedostrzeżony przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie fakt uprzedniego udzielenia przez C.P. i M.P. pełnomocnictwa do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym A.R., który decyzji nie otrzymał. W ocenie prawnej i wskazaniach zaprezentował następujące stanowisko: "Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skoro zaś art. 40 § 2 k.p.a. nakazuje doręczenie pisma pełnomocnikowi strony, z potwierdzenia odbioru powinno wynikać, że osoba taka otrzymała kierowaną do niej korespondencję. Doręczenie pisma osobie niebędącej pełnomocnikiem strony postępowania nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 k.p.a. Pismo doręczone zatem osobie niebędącej pełnomocnikiem strony nie może wywołać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami, bowiem doręczenie osobie uprawnionej do odbioru pisma, jaką jest, z mocy art. 40 § 2 k.p.a., pełnomocnik, nie nastąpiło (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2001 r. sygn. akt ł SA 2605/99, Lex OMEGA nr 54139). W przedmiotowej sprawie organ l instancji doręczył swoją decyzję bezpośrednio inwestorom z pominięciem ustanowionego przez nich pełnomocnika. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja PINB nie została skutecznie doręczona, a więc nie otworzył się termin do wniesienia od niej odwołania. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszył art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Nieuwzględnienie przez WINB faktu wadliwego doręczenia decyzji l instancji niewątpliwie miało istotny wpływ na wynika sprawy, i z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał organy do uwzględnienia przedstawionej wyżej wykładni przepisów o doręczeniach oraz terminach do wniesienia odwołania, a następnie rozstrzygnięcia kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane umorzył postępowanie odwoławcze. Wydając takie rozstrzygnięcia streścił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1399/09, jak również dokonał analogicznych jak w nim poczynione ustaleń dotyczących wadliwości doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. W tym kontekście wskazał, że organ administracji publicznej jest związany wydanym przez siebie rozstrzygnięciem od jego doręczenia (art. 110 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że C. i M.P. są jedynymi stronami postępowania. Skoro decyzja organu pierwszej instancji nie została im doręczona w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Nie wiąże ona zatem ani organu, ani stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż nie może rozpoznać merytorycznie odwołania od decyzji, która nie została doręczona w sposób prawidłowy (art. 40 § 2 k.p.a.). Merytoryczne rozpoznanie dowołania w takiej sytuacji prowadziło by do naruszenia powyższego przepisu oraz w konsekwencji do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. W takim wypadku, gdy brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, koniecznym jest umorzenie postępowania odwoławczego. Niedoręczenie decyzji skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi stron postępowania skutkuje jej brakiem w obiegu prawnym, tym samym organ pierwszej instancji powinien ponownie rozpatrzyć wniosek C.P. i M.P. o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydaną w związku z rozpoznaniem wniosku inwestorów z dnia 28 grudnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., odmówił C.P. oraz M.P. udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji pn. "Rozbudowa w parterze pawilonu handlowego i nadbudowa dwóch pięter z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne, rozbudowa wewnętrznych instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej, przyłączy energetycznych z budynku na dz. nr A położonego na os. [...] w Krakowie zlokalizowanego na działce nr B obr. 7 Nowa Huta. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2003r. o pozwoleniu na budowę i w myśl art. 55 ustawy - Prawo budowlane inwestorzy zobowiązani byli uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Przytoczył treść art. 55 i 57 ustawy Prawo budowlane, a także wymienił dokumenty dołączone do wniosku. Podał dalej, że w dniu 11 lutego 2009 r. dokonano protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy niezgodności wykonania obiektu z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, polegającej na: zamurowanie podcienia w przyziemiu, dobudowanie schodów dojściowych na pierwsze piętro na elewacji frontowej, wykonanie balkonów na pierwszym i drugim piętrze. Nadto ustalono, że dokonano zmiany sposobu użytkowania części obiektu - zamieniono strych na lokal mieszkalny, co w całości powoduje zmiany w zakresie sposobu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury, powierzchni zabudowy i zmiany zamierzonego sposobu użytkowania. Powołał następnie treść art. 36a ustawy Prawo budowlane, jak również stwierdził, że opisane wyżej zmiany stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dalszych wywodach nawiązał do wydanych dotąd w sprawie orzeczeń. Przytoczył pogląd wyrażony w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010r., co do braku związania stron i organu poprzednio wydaną decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego. Stwierdził również, że kierując się tam zawartymi rozważaniami ponownie rozpatrzono wniosek o pozwolenie na użytkowanie oraz wydano niniejszą decyzję.

Od decyzji tej C.P. i M.P. wnieśli odwołanie, w którym zakwestionowali prawdziwość zawartego w protokole kontroli stwierdzenia, iż obiekt wykonany został niezgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wskazali na przyczyny dokonanych w trakcie budowy zmian oraz powołali szereg argumentów mających świadczyć, że nie są to odstępstwa istotne.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dokonując ustaleń i oceny prawnej w sposób analogiczny do wyrażonego w zaskarżonej decyzji wskazał dodatkowo, że przedłożone przez inwestorów wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, wymagane przepisem art. 57 ust. pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami nie znajduje potwierdzenia w pozostałych dokumentach oraz pismach przedłożonych przez inwestorów. W oświadczeniu kierownik budowy E.L. stwierdził, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, jak również że w obiekcie nie dokonano zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę, co pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami skarżących oraz ich pełnomocnika, którzy potwierdzają wykonanie w obiekcie zmian. Organ wskazał, iż analiza projektu zagospodarowania działki (stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (przedłożonej przez inwestorów wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie) wskazuje, że inwestor dokonał zmian w zakresie zagospodarowania działki wykonując obiekt o innych parametrach. Powyższe zmiany są w ocenie organu odwoławczego zmianami istotnie odstępującymi od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Według planu zagospodarowania ściana północna przedmiotowego budynku jest cofnięta w stosunku do ściany budynku o numerze [...] zlokalizowanego na działce nr A. Powyższe potwierdzają rysunki w projekcie architektoniczno-budowlanym. Natomiast na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ściana północna przedmiotowego budynku jest nieznacznie wysunięta w stosunku do ściany północnej budynku o numerze [...], co potwierdzają zdjęcia przedłożone przez inwestorów wraz z pismem z dnia 25 maja 2009 r. Ponadto organ wskazał, iż na projekcie zagospodarowania nie zostały uwidocznione zewnętrzne schody zlokalizowane od strony południowej, widniejące na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Schody nie zostały również uwidocznione na rysunkach w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym, a fakt ich wykonania potwierdzają zapisy w dzienniku budowy strona 19, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz zalegająca w aktach dokumentacja fotograficzna. Także wykonane przez inwestorów od strony frontowej balkony nie widnieją na rysunkach w zatwierdzonym projekcie. W świetle rysunków (przekroje) w zatwierdzonym projekcie budowlanym strych miał być nieużytkowy, brak bowiem jest dojścia do tej części obiektu. Również z części opisowej projektu budowlanego wynika, że inwestorzy zaplanowali w obiekcie część usługową (parter) i dwa lokale mieszkalne (I i II piętro). Organ zwrócił uwagę, że na rysunku rzutu drugiego piętra wrysowane są schody prowadzące na następną kondygnację, o czym poinformowano pełnomocnika skarżących w trakcie przyjęcia przez Zastępcę MWINB w dniu 13 grudnia 2010 r. Natomiast organ pierwszej instancji w trakcie kontroli ustalił, że strych zamieniono na lokal mieszkalny. Organ odwoławczy wskazał, że za zmianę sposobu użytkowania należy uznać zmianę nieużytkowego strychu na pomieszczenia przeznaczone do użytkowania jako lokal mieszkalny. Zmiana taka, wymaga zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a przypadku braku takiego rozstrzygnięcia winna być traktowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w związku z powyższym istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr B w Krakowie, obr. 7 Nowa Huta, nie można bowiem przyjąć do użytkowania obiektu budowlanego wykonanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem - stosownie do brzmienia przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego - inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1 - 4 tej ustawy, właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. i M.P. podnieśli, że realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła na podstawie projektu budowlanego posiadającego wymagane uzgodnienia oraz pozytywne oświadczenia stosownych instytucji i organów. Kierownictwo robót sprawował fachowiec posiadający wymagane uprawnienia budowlane, a dla zapewnienia zgodności realizacji robót z przepisami prawa budowlanego zatrudniony został ponadto inspektor nadzoru posiadający stosowne uprawnienia budowlane. Przebieg robót dokumentowany był w trakcie sześcioletniej realizacji, a nieistotne w myśl prawa budowlanego zmiany wykonawcze odnotowywane i akceptowane były w prowadzonym dzienniku budowy. Przed zgłoszeniem inwestycji do odbioru wykonana została inwentaryzacja powykonawcza obiektu, w której ujęto wykonanie nieistotnych i dopuszczalnych zmian przewidzianych w art. 36a, pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazywali nadto, że budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem i warunkami pozwolenia na budowę, a w jej trakcie nie dokonano żadnych zmian odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na realizację. Zwrócili również uwagę na kilkakrotne przypadki przekroczenia terminu do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. stwierdzając nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wskazał, że art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] września 2010 r., zostały wydane w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Obie decyzję dotyczą bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przy czym w nie zachodzą przesłanki, o których mowa w myśl § 2 tego artykułu. Sąd I instancji wskazał, że sprawa z wniosku inwestorów C.P. oraz M.P. z dnia 28 grudnia 2008 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji pn. "Rozbudowa w parterze pawilonu handlowego i nadbudowa dwóch pięter z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne, rozbudowa wewnętrznych instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej, przyłączy energetycznych z budynku na dz. nr A położonego na os. [...] w Krakowie zlokalizowanego na działce nr B obr. 7 Nowa Huta", została już bowiem rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki-decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie powyższej wyczerpano tok instancji i nie jest tak, by decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie weszła do obiegu prawnego, co należy odróżnić od jej skuteczności. Do takich wniosków nie upoważnia w szczególności ocena prawna oraz ogólne wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1399/09, w którym w żadnym fragmencie nie ma mowy o tym, by nieprawidłowo doręczoną stronom decyzję organu pierwszej instancji uznać za akt niepozostający w obrocie prawnym. Sąd I instancji wskazał, iż decyzja administracyjna zostaje wydana z momentem jej podpisania przez organ administracji publicznej. Stosownie do art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Moment doręczenia albo ogłoszenia decyzji decyduje o jej wejściu do obrotu prawnego, niezależnie od tego, czy takie doręczenie albo ogłoszenie było prawidłowe. Sytuacja związania organu wydaną decyzją ma miejsce również w przypadku, gdy doręczenie decyzji (tj. ujawnienie na zewnętrz władczej woli organu) nastąpiło do rąk strony pomimo, że ustanowiła ona pełnomocnika. Od tego momentu organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu, mimo wadliwego jego doręczenia ( podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt IV SA/GI 53/09, zam. zb. LEX nr 514455). Sąd I instancji podkreślił, iż od wejścia decyzji do obrotu prawnego należy odróżnić zupełnie inną kwestię, tj. kwestię skuteczności doręczenia decyzji, od której zależy bieg terminu do wniesienia odwołania. Tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw nie budzi wątpliwości w świetle ustaleń i oceny prawnej zawartej w powołanych na wstępie kolejno decyzjach, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanych ponownie w toku instancji decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji poza oceną i rozważaniami pozostaje zasadność zarzutów skargi, które zmierzają do kontroli prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Rozpoznanie tych zarzutów w świetle stwierdzonych wad czynią dalszą kontrole nie tylko zbędną, ale i niedopuszczałną (tak T. Woś , H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2005, str. 461). Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie upoważnia do kontroli legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...] marca 2009r., oraz decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010r., albowiem zostały one wydane w odrębnym postępowaniu rozpoznawczym, zakończonym ostateczną decyzją. Powyższa decyzja organu odwoławczego zawiera pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z którego to prawa strony nie skorzystały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego stwierdzenia, jako że decyzje te nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to wskutek;

- naruszenia art. 110 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna, która została doręczona bezpośrednio jedynym stronom postępowania, z pominięciem ich pełnomocnika, wchodzi do obrotu prawnego;

- naruszenia art. 110 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, która nie weszła do obrotu prawnego, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego powoduje, że taka decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna;

- naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy orzekające w sprawie po wydaniu w niej wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny nie mogą uczynić przedmiotem swego badania i oceny prawnej kwestii, która nie była przedmiotem wskazań i oceny prawnej sądu orzekającego w tej sprawie;

- naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzekający w danej sprawie sąd administracyjny nie posiada uprawnień do kontroli legalności decyzji wydanych poprzednio w tej samej sprawie administracyjnej, gdyż podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego i strony z tej możliwości nie skorzystały, podczas gdy konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceny prawnej (przy przyjęciu założenia, że jest ona zasadna) powinno być uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. i uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wydanych następnie w sprawie decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz [...] stycznia 2011 r., nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz [...] stycznia 2011 r.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji organów obydwu instancji niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz niezawarcie wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż decyzja administracyjna, która została doręczona jedynym stronom postępowania bezpośrednio, z pominięciem ich pełnomocnika, wchodzi do obrotu prawnego. Decyzja administracyjna zostaje wydana z momentem jej podpisania, lecz o jej wejściu do obrotu prawnego decyduje fakt jej doręczenia. Zdaniem organu skarżącego, aby mówić o wejściu decyzji do obrotu prawnego, konieczne jest jej doręczenie w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, prezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż o wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje moment jej doręczenia lub ogłoszenia niezależnie od faktu, czy to doręczenie lub ogłoszenie było prawidłowe, jest niezasadny. Nie ma zdaniem organu uzasadnienia dla stwierdzenia, że dokonane wbrew przepisom kpa doręczenie wywołuje skutek w postaci wejścia rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, a jednocześnie jest nieprawidłowe i bezskuteczne, a zatem nie powoduje otwarcia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu konieczność spójnej i zgodnej z celem ustawy wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przemawia za przyjęciem stanowiska, że decyzja administracyjna niedoręczona w sposób zgodny z tymi przepisami nie wywołuje żadnych, a nie tylko niektórych skutków w tej ustawie przewidzianych. Dlatego też zdaniem skarżącego organu decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona pełnomocnikowi ustanowionemu przez inwestorów, którzy byli jedynymi stronami postępowania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można również zdaniem organu przyjąć, że wydany w niniejszej sprawie wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1399/09 stanowił - z uwagi na wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadę związania organów ponownie rozpatrujących sprawę wyrokiem Sądu wydanym w tej sprawie - o niedopuszczalności zajęcia przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciach wydawanych w tejże sprawie stanowiska, iż decyzja doręczona w sposób sprzeczny z art. 40 § 2 k.p.a., nie wchodzi do obrotu prawnego. Zdaniem organu stanowisko Sądu I instancji świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., gdyż nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że ocena prawna i wskazania, które w wyroku nie zostały wyrażone, mogły wiązać sąd i organ (o ile oczywiście nie byłyby jedyną i oczywistą konsekwencją oceny prawnej i wskazań w wyroku zawartych). Zdaniem organu to, że w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. nie ma mowy o kwestii wejścia lub nie przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego, nie oznacza, że powinnością organu jest przyjęcie, że decyzja do obrotu prawnego weszła. Przedmiotem rozważań Sądu w omawianym wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. była bowiem kwestia zasadności postanowienia o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że decyzja została doręczona bezpośrednio stronom postępowania zamiast ich pełnomocnikowi. Podniesiono, że nie można uznać za zasadne stwierdzenia, że wyrażona ocena prawna stanowiła o niemożności stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja, jako nieprawidłowo doręczona, nie weszła do obrotu prawnego. W cytowanym wyroku Sąd stwierdził, że doręczenie przedmiotowej decyzji nie mogło "wywołać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami" oraz odnosząc się do badanej wówczas przez Sąd kwestii zasadności postanowienia o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu wyraził pogląd, że postanowienie to było niezasadne, bowiem nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy termin ten w ogóle się nie otworzył. Natomiast kwestia wejścia decyzji do obrotu prawnego nie była przedmiotem oceny prawnej i wskazań Sądu; dlatego też stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego, nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną dokonaną przez Sąd, a zatem nie może z tego powodu zostać uznane za niedopuszczalne. Za nieprawidłowe i niezgodne m.in. z art. 110 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. należy zdaniem organu uznać również wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że skutkiem prawnym wydanej przez organ w dniu [...] maja 2010 r. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego miałoby być uostatecznienie się decyzji organu I instancji, zastosowanie tego poglądu w niniejszej sprawie powoduje bowiem, że przymiot ostateczności miałaby uzyskać decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego. W sytuacji zatem, gdy przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był fakt, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, nie można przyjąć, że decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze powoduje, że decyzja, której nie było w obrocie prawnym, uzyskuje przymiot ostateczności. Zdaniem organu nie można podzielić zdania Sądu I instancji, że zaskarżona do Sądu decyzja organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co powodowałoby zasadność stwierdzenia ich nieważności. Decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. nie weszła bowiem do obrotu prawnego, w związku z czym decyzją z dnia [...] maja 2010 r. jako bezprzedmiotowe umorzone zostało postępowanie odwoławcze, skutkiem powyższego był brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozpatrującej złożony przez inwestorów wniosek, dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie organy zobowiązane były do rozpoznania wszczynającego niniejsze postępowanie wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2008 r. i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu Sąd I instancji naruszył przepisy art. 134 § 1 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd z jednej strony uznał bowiem, że decyzja organu z dnia [...] maja 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w odniesieniu do decyzji, która jednak weszła do obrotu prawnego, oraz że zapadła wbrew wydanym w sprawie wskazaniom WSA w Krakowie, zawartym w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., a jednocześnie stwierdził, że nie jest władny do objęcia jej zakresem orzekania, gdyż została wydana w odrębnym "postępowaniu rozpoznawczym", w związku z czym stwierdził jednak nieważność kolejnych decyzji uznając, że zostały wydane w tej samej sprawie. Organ skarżący wskazuje, że przy przyjęciu hipotetycznego założenia, iż zasadnym jest pogląd Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. weszła do obrotu prawnego, Sąd powinien był wówczas uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wydaną w dniu [...] maja 2010 r. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. kolejne decyzje wydane w sprawie (uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. spowodowałoby bowiem, że spełniona zostałaby dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż decyzje z dnia [...] września 2010 r. oraz [...] stycznia 2011 r. zostały wydane w oparciu o decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, której podstawę stanowił fakt braku w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] marca 2009 r.). Natomiast pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2010 r. i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz [...] stycznia 2011 r. oznacza, że Sąd I instancji naruszył wskazane powyżej przepisy - w obrocie prawnym pozostał bowiem akt administracyjny wydany w granicach danej sprawy, który Sąd uznał za wydany niezgodnie z prawem. Zdaniem organu skarżącego zaskarżony wyrok wydany został ponadto z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że nie zawiera on wskazań co do dalszego postępowania, a zaprezentowana przez Sąd I instancji ocena prawna jest niepełna oraz wewnętrznie sprzeczna. Podniesiono również, że z zaskarżonego wyroku wynika zatem, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. weszła do obrotu prawnego, przy czym nie jest skuteczna, ale zarazem jest decyzją ostateczną. Zdaniem organu skarżącego twierdzenia te są niejasne i pozostają we wzajemnej sprzeczności nie jest wiadomym bowiem, co właściwie Sąd I instancji rozumie poprzez stwierdzenie, że decyzja nie jest skuteczna, a poza tym wątpliwości budzi przyjęcie, że decyzja taka posiada przymiot ostateczności. Z powyższego wyroku nie wynika zarazem, czy i jakie czynności powinny podjąć organy wskutek wydania przedmiotowego wyroku; pozostawił on bowiem w obrocie prawnym decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, której to decyzji organ I ani II instancji nie są władne wzruszyć, jednocześnie wskazując, że wydana ona została w oparciu o niezasadne i niezgodne ze wskazaniami wydanego wcześniej w sprawie wyroku stanowisko, zgodnie z którym decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r., pomimo że zdaniem Sądu weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna, nie jest jednak skuteczna. Nie jest zatem wiadomym, czy sprawę wszczętą z wniosku inwestorów należy zdaniem Sądu uznać za zakończoną czy też wskazywany przez Sąd brak skuteczności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. oznacza, że powinnością organów jest podjęcie dalszych czynności w sprawie - a jeżeli tak, to jakich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 "p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości powody wyeliminowania z obiegu prawnego obydwu decyzji organów nadzoru budowlanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Jednakże brak eliminacji tegoż orzeczenia spowodowałoby, iż postępowanie wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia 28 grudnia 2008 r. zostałoby ostatecznie zakończone, gdyż jak to słusznie zauważył Sąd I instancji pozostająca w obrocie prawnym decyzja PINB w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] marca 2009 r. wobec wydania przez MWINB w Krakowie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. umarzającej postępowanie odwoławcze stała się ostateczna. Inwestorzy więc mają zamkniętą drogę w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym do rozpoznania ich odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Dlatego też, nie można zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu Sądu I instancji argumentacją, iż w/w decyzje pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego, gdyż zostały wydane w odrębnym postępowaniu rozpoznawczym. Takie przyjęcie zakresu rozpoznania sprawy mając na uwadze przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego jest nieprawidłowe.

Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). W przedmiotowej sprawie jak wskazano wyżej prawidłowe załatwienie sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r. byłoby niemożliwe. Należy, bowiem przypomnieć, iż to organy administracyjne popełniły błąd w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowo doręczając decyzję organu I instancji inwestorom zamiast ich pełnomocnikowi. Na tę kwestię zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1399/09 uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy zauważyć, jak istotne znaczenie dla dalszego prawidłowego kontynuowania postępowania administracyjnego mają wytyczne Sądu I instancji zawierające wskazania co do dalszego postępowania organu administracyjnego (art. 141 § 4 zdanie drugie). Po tym bowiem wyroku organy całkowicie bezpodstawnie przyjęły, iż decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie weszła do obiegu prawnego i ponownie zaczęły procesować tak jakby tej decyzji nie było, przyjmując, iż taka były zalecenia Sądu I instancji. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania były następujące:

"Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia przedstawionej wyżej wykładni przepisów o doręczeniach oraz terminach do wniesienia odwołania, a następnie rozstrzygnięcia kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego."

Przy tak ogólnych wskazaniach organy wybrały drogę postępowania, której wprost nie zakazywały wskazania Sądu, ale wydane decyzje jak to słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia wypełniają dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie przy ewidentnym zaniedbaniu ze strony organów nadzoru budowlanego doszło do sytuacji, iż brak było merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestorów od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nie można przyjąć takiego stanowiska, jak to uczynił Sąd I instancji, że inwestorzy mogli zaskarżyć decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. do sądu administracyjnego a więc ta decyzja nie podlega kontroli sądowej. Przecież z uzasadnienia tej decyzji wynika, ze sprawa będzie ponownie rozpoznana, to jaki miałby przyświecać cel inwestorom, ażeby skarżyć korzystną dla siebie decyzję, wiedząc, iż postępowanie będzie ponownie prowadzone.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał częściowo za słuszny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji powinien był także uchylić decyzję z dnia [...] maja 2010 r., tak aby istniała możliwość merytorycznego rozpoznania odwołania inwestorów od decyzji z dnia [...] marca 2009r. co spowoduje możliwość załatwienia sprawy zgodnie z zasadami dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 § 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że celem tej zasady jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia" (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie skontrolował merytorycznie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. Następnie ewentualne strony będą mogły skorzystać z przysługującego im konstytucyjnego uprawnienia do sądu rozumianego jako realna ochrona sądowa, takiej ochrony nie uzyskali inwestorzy w wyniku orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., bowiem przyjęcie tak formalnego i rygorystycznego stanowiska jak to uczynił Sąd I instancji, stanowiłoby naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy gwarantują każdemu prawo do realnej ochrony sądowej. Nadmiernie rygorystyczne stanowisko, jakie zajął Sąd I instancji, sprzeczne z prokonstytucyjną wykładnią przepisów procesowych, pozbawiałoby stronę prawa rozstrzygnięcia jej sprawy przez sąd, a co za tym idzie, naruszałoby podstawowe zasady i swobody obywatelskie.

Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 188 p.p.s.a. i naprawiając uchybienie Sądu I instancji uchylił także decyzje Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. gwarantując tym samym inwestorom możliwość merytorycznego rozpoznania ich odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Oczywiście organ nadzoru budowlanego I instancji nie musi ponownie doręczać w/w decyzji zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 40 § 2 k.p.a., gdyż aktualnie po ponad trzech latach od wydania decyzji nie ma to żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że inwestorzy wnieśli w sprawie odwołanie, które należy rozpoznać merytoryczne. Zawsze w trakcie postępowania odwoławczego, jeżeli strona uzna to zastosowane może uzupełnić argumentacje zawartą w odwołaniu, tym bardziej, iż organ odwoławczy będzie sprawę rozstrzygał ponownie. Mając na uwadze, nieprawidłowość doręczenia, organ odwoławczy przyjmie, iż odwołanie zostało wniesione w terminie i rozpozna go merytorycznie i w ten sposób zostanie zrealizowana konstytucyjna zasada określona w art. 78 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie, gdyż musieliby je ponieść inwestorzy a stwierdzone uchybienia w postępowaniu administracyjnym i sądowym zostały popełnione wyłącznie przez organy i sąd administracyjny. Obciążanie więc inwestorów kosztami w niniejszej sprawie byłoby całkowicie nieuzasadnione.