Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 360/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę pięciu domków letniskowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] r. ([...]) podjętą na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. ([...]) w sprawie ustalenia na rzecz K.K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę pięciu domków letniskowych – rekreacyjnych w granicach działki nr 246/2, obręb P. wraz z niezbędną budową przyłączy.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. zostało wszczęte na wniosek A.M., w ocenie którego kwestionowana decyzja lokalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa i tym samym pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, w oparciu o który została podjęta.

W dalszej części Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla niniejszego zamierzenia wymagało spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto kluczowe znaczenia miało również opracowanie analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik do decyzji kończącej postępowanie. Sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie sporządzona została analiza urbanistyczna, która spełnia przewidziane prawem wymogi. Pewną jednak wadliwość tego opracowania odnieść należy do zbytniej ogólnikowości poczynionych tam ustaleń. Dotyczy to głównie przesłanki określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy w zakresie: kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania organ nie uzyskał wymaganych prawem (tj. przepisem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - uzgodnień z właściwymi organami. Z okoliczności bowiem faktycznych sprawy wynika, że w pobliżu terenu przewidzianego pod inwestycję przebiega ciek wodny, w postaci rowu melioracyjnego, co też powinno skutkować uzyskaniem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 cyt. ustawy.

Powyższe – zdaniem Kolegium – świadczy o tym, że niniejsza decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nosi ono cechy naruszenia zwykłego, które należy odróżnić od wymaganego dla stwierdzenia jej nieważności naruszenia kwalifikowanego – tj. rażącego. Tym samym wskazane uchybienia nie mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P..

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w toku rozpatrywania prawidłowości przedmiotowej decyzji nie stwierdziło również, aby w sprawie wystąpiły inne przesłanki, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył A.M.. W jego treści powołując się na art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jak również art. 145 ust. 1 KPA oraz zgromadzony materiał dowodowy zażądał udzielenia odpowiedzi wobec każdego z zarzutów zawartego we wniosku oraz przeprowadzenia wizji lokalnej działki nr 246/2.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r.

Motywując zasadność podjętej decyzji Kolegium wskazało, że w piśmie na które powołuje się wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r., A.M. odwołuje się do argumentacji podniesionej w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r., które skierowane zostało do Wójta Gminy P.. W piśmie tym skarżący zażądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy P., wskazując na takie okoliczności jak: brak dostępu działki nr 246/2 do drogi publicznej i związany z tym brak możliwości dojazdu Pogotowia Ratunkowego i Państwowej Straży Pożarnej, nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 2 tej ustawy (wyniki analizy powinny być sporządzone przez urbanistę lub architekta, zaś w decyzji brak jest stosownej adnotacji co wskazuje na naruszenie art. 60 ust. 4 cyt. ustawy), brak opinii lub zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, brak uzgodnień co do wymogów ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz potrzeb osób niepełnosprawnych przebywających w "takim ośrodku rekreacyjnym", brak zgody i opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie lokalizacji i przeznaczenia tego typu obiektów na terenie zagrożonym powodzią, w tym opinii i zgody na budowę szamba bezodpływowego. Zarzucił także, iż w sprawie nie sporządzono operatu wpływu na środowisko dla obiektów powodujących emisje gazów płynnych, spalin lub hałasu o stopniu przekraczającym dopuszczalne normy, a także brak jest zezwolenia właściwego organu na wyłączenie działki z produkcji rolniczej. Wydając przedmiotową decyzję – zdaniem wnioskodawcy - nie uwzględniono również wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich, mimo że taka zabudowana nieruchomość spowoduje ograniczenia w użytkowaniu jego siedliska, a powstałe uciążliwości w trakcie eksploatacji obiektów będą wykraczać poza granice nieruchomości inwestora. Pogorszenie stanu środowiska i najbliższego otoczenia A.M. odnosi do zadymiania, zapylania i nieprzyjemnego zapachu - w związku z użytkowaniem "tych obiektów jak również restauracji". Stwierdził także, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w okolicy nie ma zabudowy, do której nawiązywałby "istniejący stan". Podnosi też, że budowa bezodpływowego szamba na płaskim, podmokłym terenie położonym w pobliżu rzeki spowoduje, po jej wylaniu, zalanie zbiornika i wydostanie się nieczystości na zewnątrz, a to z kolei będzie skutkowało skażeniem wody i okolicznych terenów - na co nie wyraża zgody. Ponadto zauważył, że budowa restauracji spowoduje plagę szczurów. Wskazując na usytuowanie zabudowań "na wprost krzywizny koryta rzeki Skory bez możliwości ewakuacji - stwierdził, że taka sytuacja jest wynikiem przemyślanej decyzji inwestora, który po każdym wylaniu rzeki i zalaniu zabudowań będzie mógł żądać odszkodowania od Skarbu Państwa i ubezpieczycieli.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło charakter prawny instytucji stwierdzenia nieważności postępowania, wskazując że jego istota nie sprowadza się do ponownego szczegółowego ustalania, czy w dacie wydawania tej decyzji zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ale wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta nie została wydana z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia decyzji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) możliwość jej wydania uzależniono od łącznego spełnienia określonych tam warunków. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy decyzje o ustaleniu warunków zabudowy należało poprzedzić uzyskaniem uzgodnień z właściwymi organami. W art. 60 ust. 4 cyt. ustawy został z kolei wprowadzony wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg ten odnosi się do merytorycznej części tej decyzji, a więc do elementów określonych w art. 61. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w ust. 4, oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy.

Oceniając prawidłowość objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium wyjaśniło, że zawiera ona w swej treści wskazanie:

- rodzaju planowanej zabudowy na działce nr 246/2, tj. letniskowo-rekreacyjną o konstrukcji murowano-drewnianej o maksymalnej powierzchni zabudowy dla pięciu budynków do 350 m2;

- mieszkalno-rekreacyjnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych;

- wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do całej powierzchni działki (90% powierzchni działki biologicznie czynna, 10% działki zabudowana domami oraz zajęta drogą dojazdową i placem manewrowym);

- gabarytów i wysokość projektowanej zabudowy (w tym m.in.: pow. zabudowy do 70 m2 dla jednego budynku, wysokość budynku 5,00 m -6,00 m do kalenicy);

- sposobu obsługi w zakresie infrastruktury technicznej odnośnie: zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, odprowadzenia ścieków i gospodarowania odpadami stałymi;

- obsługi z zakresie komunikacji - tu przewidziano dojazd z drogi gminnej (działki nr 677) poprzez działkę nr 458 oraz poprzez działkę nr 1054 (rów melioracyjny), z zastrzeżeniem konieczności wykonania przepustu w rowie, w uzgodnieniu z D. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L..

Dalej wskazał, że kwestionowana decyzja zawiera niepodpisane załączniki (nr 1 - część graficzną i nr 2 - analiza do decyzji nr 1/2006 o warunkach zabudowy), natomiast projekt decyzji sporządzony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego K.K., obejmującego budowę pięciu domków letniskowych-rekreacyjnych, w granicach działki nr 246/2 obręb P. wraz z budową niezbędnych przyłączy stosownie do wydanych warunków przyłączenia - nie jest podpisany, a w miejscu podpisu widnieje jedynie maszynowy zapis: "projekt decyzji przygotował mgr inż. J.R. J. Buro Planowania i Projektowania".

W świetle powyższego, Kolegium powzięło wątpliwości, co do spełnienia przez J.R. wymagań określonych w cyt. wyżej art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania wyjaśniającego J.R. w piśmie skierowanym do Wójta Gminy P. z dnia 13 grudnia 2011 r. podał, że opracował projekt przedmiotowej decyzji "w zakresie prac terenowych oraz przygotowania decyzji od strony postępowania administracyjnego, natomiast sam projekt decyzji został sporządzony przez drugiego z projektantów (...) mgr inż. J.K., który posiada stosowne uprawnienia do jej sporządzenia, tj. uprawnienia urbanistyczne Nr [...] z 2002 r. oraz jest członkiem Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod numerem ewidencyjnym [...]".

Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, nie jest jasne, czy przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji spełniony został warunek, o którym mowa w przywołanym wcześniej art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołując się jednak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1638/10) i z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt. II OSK 600/09) oraz okoliczności niniejszej sprawy związanych z przygotowaniem projektu decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Kolegium uznało, że skoro istnieją wątpliwości co do spełniania w sprawie warunku, o którym stanowi art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - to brak jest wystarczających przesłanek do uznania, iż wymieniona decyzja rażąco naruszyła prawo.

W dalszej części Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prowadząc postępowanie i wydając w/w decyzję pozbawił udziału w tym postępowaniu właścicieli gruntów bezpośrednio przylegających do działki nr 246/2, obręb P., tj.: A.M., D. i J.K. oraz Skarb Państwa - w imieniu którego działa D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w L.. Jednak okoliczność ta nie może być powodem wyeliminowania decyzji organu I instancji w trybie postępowania nieważnościowego, gdyż wszelkie kwestie dotyczące udziału strony w postępowaniu administracyjnym mogą być rozważane w postępowaniu wznowieniowym.

Odnosząc się natomiast do treści wniosku A.M., Kolegium zauważyło, iż wnioskodawca w w/w piśmie wskazuje na uciążliwości związane z obiektem "restauracji", a realizacji takiego obiektu nie przewiduje sporna decyzja. Możliwość realizacji takiego obiektu na działce 246/2, wynika natomiast z decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] wydanej na wniosek K.K., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji: "Zmiana sposobu użytkowania szklarni i kotłowni na restaurację, budowa szamba bezodpływowego". Zatem, z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, zarzuty A.M. odnoszące się do ewentualnych skutków zabudowania w/w działki obiektem restauracji uznano za chybione.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że mimo stwierdzonych wadliwości decyzji Wójta Gminy P. i nieprawidłowości postępowania poprzedzającego jej wydanie - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] należy utrzymać w mocy, wskazując, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A.M. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 i 6 KPA, przez przyjęcie, że brak uczestnictwa skarżącego w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy oraz wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innych organów nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2;

- art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę nie posiadającą stosownych kwalifikacji;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nie spełnia warunków zawartych w tym przepisie.

Motywując zasadność złożonej skargi A.M. wskazał, że przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy P. doszło do naruszenia przepisów, co odnosić należy do: pominięcia skarżącego w postępowaniu oraz naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego wymogu sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę będącą urbanistą lub architektem.

Ponadto skarżący zarzucił, że decyzja Wójta Gminy P. wydana została pomimo braku stosownych uzgodnień. Brak jest bowiem uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a także co do wymogów ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia jak i potrzeb i wymagań dotyczących osób niepełnosprawnych przebywających w takim ośrodku rekreacyjnym.

Podniósł także, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej i związanego z tym dojazdu Państwowej Straży Pożarnej i Pogotowia Ratunkowego. Brak jest także zgody i opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącej lokalizacji i przeznaczenia tego typu obiektów na terenie zagrożonym powodziami (w tym opinii i zgody na budowę dwóch szamb bezodpływowych na tym terenie) oraz operatu wpływu inwestycji na środowisko. Zarzucił także, że nie uzyskano wymaganego zezwolenia organu właściwego na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz że nie zostały zachowane wymagania dotyczące osób trzecich, bo zabudowana nieruchomość już powoduje zadymienia wykraczającego poza granice nieruchomości inwestora oraz utrudnia użytkowanie nieruchomości A.M..

Zdaniem skarżącego, przy wydawaniu objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w okolicy nie ma żadnej zabudowy, do której możnaby nawiązać. Ponadto wskazał na uciążliwości związane z budową dwóch szamb bezodpływowych na płaskim mokrym terenie w bezpośredniej kolizji z rzeką oraz związane skutki powodziowe, jakie miały miejsce w 2010 r. wobec działki nr 246/2 oraz nieruchomości skarżącego

Wskazał również, że przedmiotowa inwestycja narusza zasadę ładu przestrzennego, a teren nie jest położony na stoku jak podaje inwestor, tylko na płaskim i częściowo zalesionym terenie.

Dalej skarżący zarzucił, że uszło uwadze Kolegium, że przepisy szczególne mogą określać inne składniki decyzji niż wymienione w art. 107 § 1 KPA. Takim innym składnikiem decyzji jest przepis art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący wymogu sporządzenia projektu decyzji przez osoby mające stosowne kwalifikacje. Wobec tego przyjąć należy, że skoro J.R. był osobą nieuprawnioną, a brak jest dowodu, że projekt sporządził J.K., to opracowanie projektu decyzji zostało sporządzone przez osobę nieuprawnioną, a tym samym kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Wreszcie A.M. podkreślił, że strona pozbawiona możliwości działania przez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu, nie ma innej możliwości obrony swoich interesów w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jak poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego lub uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wyjaśnił przy tym, że w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r. skierowanym do Wójta Gminy P. podniósł cały szereg zarzutów związanych z wadliwością decyzji, nie tylko w zakresie opisanym wyżej. Wskazał tam bowiem, że tego typu inwestycja zagraża nieruchomościom sąsiednim oraz jest też z punktu widzenia ochrony środowiska wysoce szkodliwa.

Ponadto podał, że złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 lipca 2007.r, jednakże sprawy tej merytorycznie nie rozstrzygnięto, a strony nie poinformowano o sposobie załatwienia, co też stanowi naruszenie procedury administracyjnej, a dokładniej: art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 KPA.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wskazało przy tym, że decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Motywując zasadność powyższego koniecznym jest scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem odmowa stwierdzenia przez organ administracyjny nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Przepis art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 kpa). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

W niniejszej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. ([...]) odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. ([...]) w sprawie ustalenia na rzecz K.K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę pięciu domków letniskowych – rekreacyjnych w granicach działki nr 246/2, obręb P. wraz z budową niezbędną przyłączy, z wnioskiem o stwierdzenie, której – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA – wystąpił A.M..

Mając na względzie powyższe rozważyć należało, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jest czy kwestionowana przez skarżącego decyzja lokalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 kpa, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem nauki prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Przypomnieć więc należy, że w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, (OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624), rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20) "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

W odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44: "W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania").

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżącego decyzji lokalizacyjnej z obrotu prawnego. Argumentem przemawiającym za powyższym jest podniesiony również przez skarżącego i wskazany przez organy w toku prowadzonego postępowania, fakt, że projekt niniejszej decyzji nie jest podpisany, gdyż w miejscu podpisu widnieje jedynie maszynowy zapis "projekt decyzji przygotował mgr inż. J.R. J. Biuro Planowania i Projektowania", co też poddaje pod wątpliwość jego sporządzenie przez podmiot uprawniony.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Celem powyższej regulacji jest zapewnienie odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, której wydanie wymaga profesjonalnego uwzględnienia danych wynikających z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Sporządzenie projektu winno być powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jako podmiotowi posiadającemu wymagane kwalifikacje specjalne, projekt decyzji przez nią podpisany, zaś stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinien zostać dołączony do akt sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 740/06, Lex 394801). Tak w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi KPA odnośnie do procedury wydawania decyzji dotyczących treści decyzji nieznanych KPA. Niezachowanie obowiązku przewidzianego w powyższej normie należy natomiast kwalifikować jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz., pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s.384; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl II SA/GL 226/10, Lex nr 752711, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 882/09, Lex 531571).

W realiach rozpoznawanej sprawy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 246/2 obręb P. nie został podpisany przez podmiot, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W miejscu podpisu widnieje tylko adnotacja, że został przygotowany przez mgr inż. J.R.. Z pisma natomiast Kierownika Pracowni J. Biuro Planowania i Projektowania sp. z o.o. z dnia 13 grudnia 2012 r. wynika, że opracowanie przedmiotowej decyzji zostało wykonane przez J.R. w zakresie prac terenowych oraz przygotowania decyzji od strony postępowania administracyjnego, natomiast sam projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. J.K., który posiada stosowne uprawnienia do jej sporządzenia, tj. uprawnienia urbanistyczne oraz jest członkiem Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod numerem ewidencyjnym [...].

Z powyższego wynika zatem, że w realiach niniejszej sprawy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja lokalizacyjna wydana została w oparciu o projekt decyzji wobec, której zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy sporządzony został przez osobę do tego uprawnioną. Sama natomiast adnotacja w miejscu podpisu jak i treść wskazanego pisma z dnia 13 grudnia 2012 r. nie może stanowić potwierdzenia wykonania projektu przez uprawnioną osobę. Niezbędnym bowiem elementem jest tu własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Powyższe prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne było, w realiach niniejszej sprawy, oparcie decyzji lokalizacyjnej na samej tylko adnotacji, która w istocie pozbawiona jest mocy dowodowej. Autorstwo bowiem sporządzenia takiej decyzji powinno nie budzić wątpliwości i być należycie udokumentowane ze względu na konieczność jego wykonania zgodnie z wiedzą fachową projektanta, co ma istotne znaczenia wobec konieczności utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego.

Z tego też względu w ocenie Sądu naruszenie regulacji art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że niniejsza regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W sposób jednoznaczny i kategoryczny reguluje bowiem konieczność sporządzenia projektu decyzji lokalizacyjnej przez uprawnioną osobę. Podjęcie więc decyzji na podstawie projektu, wobec którego brak jest możliwości niebudzącego wątpliwości przyjęcia jego sporządzenia przez uprawnioną osobę pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią niniejszego przepisu, już poprzez proste ich zestawienie. Co więcej, za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji przemawia nie tylko wskazana oczywistość naruszenia czy charakter naruszonego przepisu, którego zakres zastosowania i normowania nie stwarza problemów interpretacyjnych, ale również skutki, które wywołuje, a które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie sposób bowiem pozostawić w obrocie prawnym decyzji, która wydana została z naruszeniem podstawowej normy, warunkującej jej prawidłowość i tym samym dającej rękojmię utrzymania ładu przestrzennego. Zaakceptowanie kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej byłoby także nie do przyjęcia w świetle konieczności poszanowania przez organy w toku prowadzenia postępowania i podejmowania decyzji zasady działania na podstawie i w granicach prawa, co ma niebagatelne znaczenie w demokratycznym państwie prawa.

Konkludując, Sąd nie podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że objęta wnioskiem o stwierdzenia nieważności, decyzja nie zawiera kwalifikowanej wady, uprawniającej do zastosowania sankcji nieważności, co tym samym winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] r.

Mając zatem na względzie powyższe i kierując się dyspozycją z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.