Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 445/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.25 b ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 85 a ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
Teza: Dotacja pochodząca ze środków Unii Europejskiej przyznana radnemu powiatu w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest prawem majątkowym, a tym samym stanowi mienie powiatu. Skorzystanie przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą z dotacji unijnych, których Beneficjentem jest Rada Powiatu stanowi przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.)  ustawy  w związku z art. 25 b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

TEZY

Dotacja pochodząca ze środków Unii Europejskiej przyznana radnemu powiatu w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest prawem majątkowym, a tym samym stanowi mienie powiatu. Skorzystanie przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą z dotacji unijnych, których Beneficjentem jest Rada Powiatu stanowi przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.)  ustawy  w związku z art. 25 b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi T. D. i Rady Powiatu w M. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu M. T. D. oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody P.

z [...] marca 2012 r. stwierdzające - na podstawie art. 85 a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)

w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę –Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113)- wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu M. – Pana T. D. Powodem wydania aktu tej treści było naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego

z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu M. Wymienione zarządzenie zastępcze organ nadzoru wydał po bezskutecznym upływie terminu 30 dni od wezwania Rady Powiatu M. do podjęcia odpowiedniej uchwały oraz po powiadomieniu Ministra Administracji

i Cyfryzacji o konieczności wydania tego aktu nadzoru.

Wojewoda wskazał, że z przekazanych do organu informacji wynika, że T. D. (w dalszej części uzasadnienia przywoływany również jako Skarżący) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą P. "N. B." T. D. z siedzibą w D. , korzystał ze środków finansowych w ramach realizowanego przez Powiat M. projektu "Własna firma -droga do osiągnięcia sukcesu".

W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że Skarżący naruszył określony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Wojewoda zaznaczył, że projekt "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu" realizowano w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Powyższy program finansowany jest natomiast ze środków krajów Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków krajowych (budżetu państwa

i budżetów jednostek samorządu terytorialnego). Organ zaznaczył, że środki, jakie przekazano Powiatowi M. jako Beneficjentowi na realizację powyższego projektu stanowią dochód budżetu powiatu.

Na zarządzenie zastępcze Wojewody P. skargi do tutejszego Sądu o niemalże identycznej treści złożyli: Skarżący oraz Rada Powiatu w M., wnosząc jednocześnie o uchylenie zarządzenia zastępczego.

Zarówno Skarżący jak i Rada Powiatu M. w uzasadnieniu skargi podnieśli, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 25b ustawy

o samorządzie powiatowym. Wskazali, że zawarte w art. 25 b ustawy o samorządzie powiatowym sformułowanie, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu oznacza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzyskanie mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Zaznaczyli, że przyznanie dotacji nastąpiło w otwartym konkursie, na ogólnych zasadach, przez wynajętą przez Starostwo firmę zewnętrzną. W ocenie Skarżącego i Rady Powiatu, nie nastąpiło zatem nadużycie pozycji i osiągnięcie korzyści z tego tytułu. W obydwu skargach zaznaczono również, że należy rozgraniczyć pojęcie "mienie" oraz "majątek". Mieniem zgodnie z art. 44 k.c. jest własność i inne prawa majątkowe. Definicję tą traktuje się jako zbiorczą, oznaczająca wszelkie kategorie podmiotowych praw majątkowych. Zdaniem Skarżącego oraz Rady Powiatu M. w pojęciu mienia nie mieszczą się prawa niemajątkowe zarówno w stosunku do dóbr materialnych jak i niematerialnych. Nie mieszczą się zatem w pojęciu mienia samorządowego pasywa, czyli wszelkiego rodzaju zobowiązania związane

z mieniem samorządowym. Mając powyższe na względzie zarówno Skarżący jak

i Rada Powiatu wywiedli, że pieniądze Unii Europejskiej rozdzielane przez Powiat M. w ramach projektu "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu

z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Europejskiego Funduszu Społecznego, wchodzą w skład budżetu powiatu, stanowią jego część składową, ale nie stanowią mienia powiatu, który również stanowi część składową majątku powiatu.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o ich oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 13 września 2012 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 51 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zarządził połączyć sprawy II SA/Bk 454/12 ze skargi Rady Powiatu w M. ze sprawą II SA/Bk 445/12 ze skargi T.D., celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jednym z takich odrębnych przepisów, jest art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiący, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu , w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle tej regulacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia powiatu przy prowadzeniu takiej działalności.

W rozpatrywanym przypadku poza sporem pozostaje okoliczność, że Skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod firmą P. "N. B." T. D. z siedzibą w D. S., korzystał ze środków finansowych w ramach realizowanego przez Powiat M. projektu "Własna firma -droga do osiągnięcia sukcesu". Nie ulega również wątpliwości, że projekt "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu" realizowano w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, który z kolei finansowany jest ze środków krajów Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków krajowych (budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego). Poza sporem pozostaje również fakt, że środki, jakie przekazano Powiatowi M. jako Beneficjentowi na realizację powyższego projektu stanowią dochód budżetu powiatu. Przedmiotem sporu stało się natomiast ustalenie, czy w wymienionych okolicznościach faktycznych radny naruszył zakaz przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem Sądu, okoliczności przywoływane w skardze nie uzasadniają tezy, że Skarżący nie naruszył przedmiotowego zakazu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 25 b ust. 1 powołanej ustawy) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 218/08, opublikowany na stronie internetowej https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadność i prawidłowość wprowadzenia takich ograniczeń nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla w swoim orzecznictwie,

iż sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną,

z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź

w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną obywatel niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997, OTK 10998/2/13, 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03, OTK 2004/7/63) i 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999/5/101).

W ocenie Sądu, bezzasadne jest twierdzenie zarówno Skarżącego jak i Rady Powiatu M., że zawarte w art. 25 b ustawy o samorządzie powiatowym sformułowanie, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu oznacza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzyskanie mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się, że użyte w przepisie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym sformułowanie "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko i odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. W związku z tym, także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia powiatu przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Analizowana regulacja nie pozostawia luzu decyzyjnego w tym zakresie. Organ nie może uzależniać decyzji o wygaśnięciu mandatu radnego od stopnia przewinienia (zob. wyroki z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, LEX 746748 i z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 140/11, LEX 988196). Ponadto nie jest istotne, czy z prowadzonej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne korzyści osobiste. Wykorzystanie mienia powiatu jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego (zob. wyroki NSA z 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 753/06, LEX 275489 i z 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela powyższe poglądy. Wprawdzie odnoszą się one do art. 24 f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jednakże ze względu na niemalże identyczne brzmienie

z art. 25 b ustawy o samorządzie powiatowym, mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie sposób zgodzić się również, ze stwierdzeniem stron skarżących, że pieniądze Unii Europejskiej rozdzielane przez Powiat M. w ramach projektu "Własna firma-droga do osiągnięcia sukcesu" z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – Europejskiego Funduszu społecznego stanowią część składową budżetu powiatu, ale nie stanowią mienia powiatu, który również stanowi część składową majątku powiatu. Należy wyjaśnić, że mieniem powiatu są prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. W pojęciu mienia, jak słusznie zresztą zauważyły strony skarżące, nie mieszczą się prawa niemajątkowe. Spośród praw majątkowych ustawa wymienia tylko własność, czyli wyłączne prawo korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 kodeksu cywilnego). Pozostałe prawa majątkowe to prawa pochodne od własności, stanowiące ograniczone do niej formy władania rzeczami. Należą do nich: użytkowanie wieczyste (art. 232 kodeksu cywilnego), użytkowanie, służebności, hipoteka i inne ograniczone prawa rzeczowe (art. 244 kodeksu cywilnego); środki finansowe pochodzące z różnych źródeł publicznoprawnych, np. podatki, dotacje, subwencje i prywatnoprawnych, np. odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, czynsz z najmu (zob. Joanna Jagoda , Komentarz do art. 456 ustawy o samorządzie powiatowym, opublikowany w Bazie Informacji Prawnej LEX).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skoro dotacja przyznana radnemu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest prawem majątkowym, to stanowi ona tym samym mienie powiatu. Skarżący –jako radny- nie miał więc prawa prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. W efekcie, za trafne należało więc uznać stanowisko organ nadzoru

o naruszeniu przez Skarżącego zakazu sformułowanego w art. 25 ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym. Konsekwencją powyższego jest wygaśnięcie sprawowanego przez Skarżącego mandatu radnego.

W związku z tym, że Rada Powiatu M. nie podjęła na wezwanie organu nadzoru uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, Wojewoda zasadnie wydał w tym względzie zarządzenie zastępcze, realizując tym samym kompetencję wynikającą z art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Należy też zaznaczyć, że w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego Wojewoda Podlaski zamiast art. 190 ust. 1 pkt 2a, powołał art. 190 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z 16 lipca 1998 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Powyższe uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie Sąd stwierdza, że zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, co skutkuje oddaleniem skarg w oparciu o przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).