Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 719/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. F. i M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych wraz z podziałem działki nr [...] położonej w miejscowości P.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz.1071 ze zm.) oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja położona będzie na użytku rolnym klasy RIIIb. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o powierzchni powyżej 0,5 ha na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego ministra. W oparciu o dane z ewidencji gruntów organ I instancji ustalił, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału z działki nr [...] zawierającej użytki rolne klasy RIIIb o powierzchni 0,9269 ha i RIVa o powierzchni 0,4059 ha. Działka nr [...] wchodzi zatem w skład kompleksu gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni 0.9269 ha. Organ stwierdził, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar całej działki, która uległa podziałowi. Wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08, w którym stwierdzono, że ograniczenie rozumienia pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie odpowiada celom ustawy, a nadto brak podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem obszaru.

K. F. i M. F. złożyli zażalenie na postanowienie Starosty, wnosząc o jego uchylenie i kwestionując przyjętą przez organ wykładnię pojęcia zwartego obszaru. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6, 7, 8, 77, 80 i 124 Kpa, a także art. 7 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 144 Kpa oraz art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że pierwotnie działka nr [...] zawierała grunty rolne klas RIIIb o powierzchni 0,9269 ha i RIVa o powierzchni 0,4059 ha, a więc powstała na skutek podziału działka nr [...] wchodzi w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha.

Kolegium wyjaśniło, że według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności w kwestii rozumienia pojęcie zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Z jednej bowiem strony przyjmuje się, że w sytuacji, gdy właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia rolniczego wykorzystywania, to skutki tego podziału winny podlegać oceniane w kategoriach wyznaczających definicję zmiany przeznaczenia zawartą art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. drugi z kierunków orzecznictwa wskazuje, że uzgodnienia decyzji nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia, a rozpoznanie wniosku powinno odbyć się wyłącznie w granicach po podziale, gdyż nie można uzgodnić czegoś, co nie jest objęte wnioskiem.

Podzielając pierwszy kierunek orzecznictwa, Kolegium stwierdziło, że zawarty obszar to obszar działki, która uległa podziałowi, a wiec obszar całej działki nr [...] o powierzchni użytków rolnych klasy RIIIb wynoszącej 0,926 ha, a więc przekraczającej ustaloną w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy granicę 0,5 ha. To zaś uzasadniało odmowę uzgodnienia decyzji, jako że przeznaczenia takiego terenu można zmienić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. F. i M. F., zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6, 7, 8, 77, 80 i 124 Kpa, a także art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 Kpa.

Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia zwartego obszaru. Stwierdzili, że organ był związany wyłącznie treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy i w związku z tym powinien dokonać oceny w odniesieniu do terenu inwestycji, tj. obszaru działki nr [...] położonej w P. Tymczasem organ pominął fakt, że działka [...] o powierzchni 0,3464 ha stanowi obszar mniejszy niż określony w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie uzgadniające odnosi się w rzeczywistości do zespołu przyległych działek o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W ocenie skarżących brak było podstaw do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości P. wraz z podziałem tejże działki.

Z okoliczności sprawy wynika, że Wójt Gminy przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący przedmiotowej inwestycji (wraz z częścią graficzną decyzji oraz analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu – częścią graficzną i opisową) do uzgodnienia organowi określonemu w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Starosta wydał następnie postanowienie z dnia 25 lutego 2013 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanym wyżej zaskarżonym postanowieniem.

Z analizy uwarunkowań dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że objęta wnioskiem działka nr [...] o powierzchni 0,3454 ha według ewidencji gruntów stanowi grunt rolny oznaczony RIIIb i RIVa, przy czym zwarty obszar gruntu o kategorii RIIIb w obrębie działki nr [...] wynosi 0,3216 ha.

Stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tak więc podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art.64 ust.1 tej ustawy przepisy w szczególności art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę postępowania (art. 106 § 2 kpa). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Niniejsze postępowanie uzgodnieniowe ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąc jednakże jego niezbędny element. Wedle ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję (por. m. in. stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 516/09, dostępny w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym zakres rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający w kontrolowanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych.

Wymaga przy tym podkreślenia, że okoliczność, iż przedmiotowa działka jest wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wynika z oznaczenia wynikającego z dokumentów geodezyjnych. Opisana wyżej informacja z rejestru gruntów wskazuje na grunt rolny klasy trzeciej (oznaczony jako RIIIb), co dowodzi, że nieruchomość (działka nr [...]) jest wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak przewiduje przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków - art. 224 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego unormowania wynika, że wykazanie działki w ewidencji gruntów jako gruntu rolnego jest równoznaczne z wykorzystywaniem jej na cele rolne. Takie stanowisko, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyrażone zostało także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 634/09 oraz z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 543/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - według tej ustawy starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Jednakże w niniejszej sprawie, na etapie postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z art. 6 ust. 1 tej ostatniej ustawy wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zasadą jest w związku z tym, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna.

W dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Istotnie, jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozmienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przyjmuje się bowiem, że pojęcie zwartego obszaru dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 355/13).

Prezentowany jest również inny pogląd, a mianowicie, że zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie jego stosowania przepisu tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone są do "odrolnienia" zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13).

Kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenia ma bowiem fakt, że z dniem 26 maja 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) art. 7 ust. 2 pkt 1 otrzymał następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Po zmianie tej przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym, niezależnie od powierzchni projektowanej do takiej zmiany.

Orzekający w sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do powyższej zmiany aktu prawnego stanowiącego podstawę orzekania w przedmiocie uzgodnienia, a zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dotychczasowym brzmieniu. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu Kolegium uznać bowiem należy za zgodne z prawem materialnym. Stąd też brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Dokonując oceny w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że ustawa z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera przepisów przejściowych.

W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy Dokonanie wyboru, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Należy mieć w tym względzie na uwadze zasadę niedziałania prawa wstecz. Podkreślić jednakże trzeba, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 Kpa statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasadą tą powiązana jest merytorycznie i funkcjonalnie przywoływana przez skarżących kolejna konstytucyjna zasada - zasada państwa prawnego. To właśnie z tych zasad konstytucyjnych oraz z treści art. 6 Kpa wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji (a więc także organ nadzoru budowlanego) wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. II OSK 313/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468749; z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, Baza Orzeczeń LEX nr 508498).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w nowym brzmieniu. Analizując zmianę dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r., która nie zawiera przepisów przejściowych, Sąd stwierdził, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jako że nie występuje w tym wypadku ani sytuacja praw nabytych, ani tez nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W sprawie chodzi o przyszłe zamierzenie inwestycyjne, a decyzja o warunkach zabudowy, której uzgodnienia dotyczy zaskarżone postanowienie, stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji.

Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13, który stwierdził, że skoro ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych. Przepis art. 6 Kpa nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wczesnej.

Odmienne stanowisko w tej kwestii zaprezentował natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 355/13, który stwierdził, że w takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r., powołując się na zasadą zaufania obywateli do państwa oraz reguły jej stosowania określone przez Trybunał Konstytucyjny. Poglądu tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie jednakże nie podziela z przyczyn omówionych powyżej.

Skoro zatem działka nr [...] stanowi w części (0,3216 ha) użytek rolny klasy RIIIb, to odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r., a obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. Powołanie wadliwego przepisu prawa samo przez się nie powoduje nieważności ani też nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym obowiązującym przepisie prawa. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, skutkuje uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało ono wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takiego wpływu nie można się dopatrzyć.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.