Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 396/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1052/14 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2015r., sygn. akt II SA/Lu 1052/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta K. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta K. z dnia 4 sierpnia 2014r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 25, § 27, § 28, § 29, § 31, § 32, § 34-§ 43, § 45-§ 50 oraz tereny oznaczone symbolami: MW, MN, RM, MW/MN, MN/RM, MN/U/RM, MN/U, U/MN, U/MW, U/MM, U, U/KS, U/UT, UT/MN, UC, UR, US, U/US, P, U/P, P/U, P/MN, P/S znajdujące się na załącznikach graficznych Nr 1/1–1/9 uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Wojewoda L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. - skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 4 sierpnia 2014r., Nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w części obejmującej § 25, § 27, § 28, § 29, § 31, § 32, § 34 - § 43, § 45 - § 50 oraz tereny oznaczone symbolami: MW, MN, RM, MW/MN, MN/RM, MN/U/RM, MN/U, U/MN, U/MW, U/MM, U, U/KS, U/UT, UT/MN, UC, UR, US, U/US, P, U/P, P/U, P/MN, P/S znajdujące się na załącznikach graficznych Nr 1/1 – 1/9 uchwały.

Wojewoda stwierdził, że uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Uchwała nie określa bowiem elementów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), tj.: (1) w §§ 27, 29, 31, 32, 34, zawierających ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami MN, MW/MN, MN/RM, MN/U/RM, MN/U nie wskazano wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej; (2) w § 43 (dotyczącym terenów usług kultu religijnego - UR) nie wskazano wskaźników powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz nie wskazano ustaleń dotyczących geometrii dachu; (3) w § 25, 28, 29, 32, 34-42, 45-50, zawierających ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami MW, RM, MW/MN, MN/U/RM, MN/U, U/MN, U/MW, U/MM, U, U/KS, U/UT, UT/MN, UC, US, U/US, P, U/P, P/U, P/MN, P/S również nie wskazano ustaleń dotyczących geometrii dachu.

Zdaniem Wojewody L., jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jeżeli zaś organ decyduje się na odstąpienie od określania tych wskaźników dla niektórych tylko terenów (przewidując je natomiast w ustaleniach szczegółowych dla innych), to powinien to jednoznacznie zaznaczyć, w przeciwnym razie plan będzie budził wątpliwości interpretacyjne, co jest niedopuszczalne.

W odniesieniu do zaskarżonego § 31 uchwały, odnoszącego się do terenu oznaczonego w części graficznej symbolem MN/RM, Wojewoda L. wskazał ponadto na niejasność tego przepisu: podniósł, że zgodnie z ust. 1 symbol ten oznacza "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zabudowy zagrodowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz istniejącą zabudowę zagrodową z obiektami gospodarczymi i usługami nieuciążliwymi", zaś zgodnie z ust. 2 lit. "a" – "ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej – zgodnie z rysunkiem planu możliwość realizacji w wyznaczonej strefie zabudowy kubaturowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych – zgodnie z rysunkiem planu". Ustaleń w wyżej omawianym zakresie nie zawiera także § 96 uchwały, dotyczący ogólnych ustaleń dla stref miejskiej, podmiejskiej i koncentracji funkcji Śródmieścia, który określa udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast do powierzchni działki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu, co - w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - stanowi przesłankę nieważności takiego aktu. Rada Miasta K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w części obejmującej przepisy: § 25, § 27, § 28, § 29, § 31, § 32, § 34 - § 43, § 45 - § 50 oraz tereny oznaczone symbolami: MW, MN, RM, MW/MN, MN/RM, MN/U/RM, MN/U, U/MN, U/MW, U/MM, U, U/KS, U/UT, UT/MN, UC, UR, US, U/US, P, U/P, P/U, P/MN, P/S znajdujące się na załącznikach graficznych Nr 1/1 – 1/9 uchwały – z naruszeniem art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten szczegółowo wymienia kwestie, jakie powinny obowiązkowo zostać uregulowane w planie miejscowym. Należą do nich m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (...) (pkt 6). Z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587), zwanego dalej

"rozporządzeniem", wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. precyzuje, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także (...) geometrii dachu.

Sąd I instancji wywiódł, że w świetle powołanych przepisów uzasadnione jest stanowisko Wojewody L., że plan miejscowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę powinien określać zarówno minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, jak i geometrię dachu, a takich wskaźników brak jest we wskazanych w skardze przepisach uchwalonego przez Radę Miasta K. w dniu 4 sierpnia 2014r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K..

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Rady Miasta K., że organ gminy może pominąć w planie niektóre elementy wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ale podkreślił również, że tylko wówczas, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do ich zamieszczania w planie. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich (...) na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji (...) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2012r., IV SA/Po 1203/11.

Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 września 2012r., II OSK 1343/12, że "przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu)". W takiej sytuacji obowiązek taki istnieje niezależnie od tego czy teren ten jest już w pełni zagospodarowany i zabudowany, czy też pusty, a przeznaczony dopiero do zabudowy mieszkaniowej, inwestycyjnej czy innej. W sytuacji bowiem, gdy organ gminy przewiduje na danym terenie nową zabudowę, albo wymianę bądź rozbudowę zabudowy już istniejącej, nieustalenie jej wskaźników i parametrów będzie negatywnie wpływać na ład przestrzenny. Ponadto nieustalenie wskaźników i parametrów zabudowy może również naruszać prawo własności nieruchomości sąsiednich, gdyż to plan miejscowy powinien regulować dopuszczalny sposób zainwestowania (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 161-162).

Zdaniem Sądu I instancji, Rada Miasta K. wbrew powyższemu obowiązkowi uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w odniesieniu do części terenów (wskazanych w żądaniu skargi) pominęła określenie powierzchni czynnej biologicznie w stosunku do powierzchni działki oraz geometrię dachu, tj. parametry wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p i § 4 pkt 2 rozporządzenia.

W przepisach §§ 27, 29, 31, 32, 34, zawierających ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych w części graficznej planu symbolami odpowiednio MN, MW/MN, MN/RM, MN/U/RM, MN/U - nie wskazała wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Z kolei w przepisach §§ 25, 28, 29, 32, 34-42, 45-50, zawierających ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych w części graficznej symbolami odpowiednio: MW, RM, MW/MN, MN/U/RM, MN/U, U/MN, U/MW, U/MM, U, U/KS, U/UT, UT/MN, UC, US, U/US, P, U/P, P/U, P/MN, P/S - nie wskazała ustaleń dotyczących geometrii dachu. Wszystkie te tereny są terenami, na których planowana jest zabudowa: tereny MW to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 25), RM - tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej (§ 28), MW/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (§ 29), MN/U/RM – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z programem usługowym oraz istniejącą zabudową zagrodową (§ 32), MN/U- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją usług (§ 34), U/MN- tereny usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 35), U/MW- teren usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 36), U/MM – teren usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej mieszanej (§ 37), U - teren usług (§38), U/KS - tereny usług (§ 39), U/UT - tereny usług (§ 40), UT/MN – tereny usług z możliwością towarzyszenia zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej (§ 41), UC - tereny koncentracji funkcji usługowych (§ 42), US - tereny usług sportu (§ 45), U/US - tereny usług (§ 46), P- tereny przemysłu, rzemiosła, składów i baz (§ 47), U/P i P/U- tereny usług i obiektów przemysłu rzemiosła składów i baz (§ 48), P/MN - tereny obiektów przemysłu rzemiosła składów i baz z dopuszczeniem obiektów mieszkalnych (§ 49), P/S – tereny składów i baz (§ 50). Jak wskazano, we wszystkich tych terenach dopuszczalna jest zabudowa, jeśli nie mieszkaniowa, to inwestycyjna, co wynika wprost z tych przepisów.

Zdaniem Sądu, z tych samych przyczyn wadliwy jest również wskazany przez Wojewodę L. § 43 zaskarżonej uchwały (dotyczący terenów usług kultu religijnego - UR), w którym nie określono zarówno minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, jak i ustaleń dotyczących geometrii dachu, a ponadto wskaźników powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazane braki w zaskarżonej uchwale czyniły ją wadliwą w zaskarżonej części, bowiem bez dokonania kwestionowanych uregulowań uchwała ta nie zapewnia dostatecznie ładu przestrzennego, do którego kształtowania zobowiązane są organy gminy, a także – jak wyżej wskazano – nie zapewnia dostatecznej ochrony prawa własności nieruchomości objętych tym planem. Zdaniem Sądu, nie można było więc uznać, że ustalenia te są zbędne - w konsekwencji uzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności tej uchwały w zaskarżonej części. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta K., że skoro większość kwestionowanych przez Wojewodę L. przepisów dotyczy terenów o funkcjach łączonych, to sposób zagospodarowania tych terenów należy interpretować na podstawie zarówno przepisów dotyczących każdej z tych funkcji, jak i przepisów dotyczących "wspólnie" tych terenów. Plan miejscowy powinien być bowiem sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r., II OSK 424/10), a takie – wbrew stanowisku Rady Miasta K. – mogą powstawać w szczególności w przypadku określania sposobu zagospodarowania terenów o różnych funkcjach, które mogą być całkiem odmienne, a zatem ich "pogodzenie" na jednym obszarze wymaga dokładnej regulacji, dotyczy to m.in. takich wskaźników, jak geometria dachu czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, w szczególności w razie łączenia funkcji mieszkaniowej z usługową czy inwestycyjną. W takim wypadku pominięcie tych ustaleń mogłoby doprowadzić do faktycznego kształtowania zabudowy przez inwestorów, co jest niedopuszczalne, gdyż – jak wyżej wskazano – tylko właściwe organy gminy uprawnione są do kształtowania ładu przestrzennego w planie miejscowym, który zapewnia zgodne z prawem wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem. Podkreślić przy tym należy, że objęcie planem miejscowym wszystkich wskaźników i parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu (co do konieczności uwzględniania w planie standardów określonych w rozporządzeniu zob. wyroki NSA z dnia 6 maja 2010r., II OSK 424/10, z dnia 6 października 2011r., II OSK 1335/11) - nie wyklucza zachowania elastyczności planu. Organ gminy dysponuje bowiem swobodą w tym zakresie, może nawet przyjąć parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inne, niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeśli pozostają w zgodzie z celami tej ustawy oraz istotą planowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r., II OSK 162/12).

Z powyższych względów Sąd I instancji uwzględnił żądanie skargi i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym przez Wojewodę L..

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta K., reprezentowana przez Burmistrza Miasta K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015r., "Nr 0", poz. 199) w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r., Nr 164, poz. 1587) poprzez błędne uznanie, że na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające określenie wszystkich parametrów i wskaźników wymienionych w ww. normach prawnych, podczas gdy ze względu na specyfikę terenu objętego niniejszym planem niezbędnym było liberalne i elastyczne uregulowanie części jego postanowień;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegający na błędnym uznaniu przez WSA w Lublinie, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w zaskarżonej przez Wojewodę L. części jest nieważny. Sąd argumentując swoje twierdzenie podniósł, że w/w plan nie zawiera wszystkich wymaganych ustaleń, a w konsekwencji został uchwalony wbrew zasadom uchwalania planu miejscowego, podczas gdy nieuwzględnienie w planie miejscowym miasta K. niektórych parametrów było w pełni uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasad procedury planistycznej. W związku z powyższym norma prawna zawarta we wskazanym przepisie nie będzie miała, w świetle przedstawionych okoliczności, zastosowania w niniejszej sprawie;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Miasta K., w sytuacji gdy niniejsza uchwała została podjęta z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie przez WSA w Lublinie złożonej przez Wojewodę L. skargi, w sytuacji gdy zaskarżona w części uchwała Rady Miasta K. nie narusza prawa, co winno skutkować oddaleniem skargi jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Na wstępie wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.). W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (p. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 162/12).

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści planu: ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu), zaś ustęp 3 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb - fakultatywne ustalenia planu). Do obligatoryjnych elementów planu należą m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (...) (pkt 6). Z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. precyzuje, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także (...) geometrii dachu.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Plan miejscowy powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych.

Rada Miasta K. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w odniesieniu do części terenów (wskazanych w zaskarżonym wyroku) pominęła określenie powierzchni czynnej biologicznie w stosunku do powierzchni działki oraz geometrię dachu, tj. parametry wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p i § 4 pkt 2 rozporządzenia. Z powyższych względów Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest bowiem usprawiedliwione twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że nieuwzględnienie (przemilczenie) w planie miejscowym miasta K. niektórych parametrów było w pełni uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasad procedury planistycznej. Pominięcie w tekście planu określenia powyższych wskaźników nie jest bowiem tożsame z odstąpieniem przez Radę od ich ustalenia dla określonego terenu z określonych przyczyn. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy stanowi bezpośrednią podstawę dla decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych i niepewności co do obowiązujących na danym terenie zasad kształtowania zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że brak określenia przez Radę Miasta K. wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także geometrii dachu dla określonych w wyroku terenów stanowiło naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p i § 4 pkt 2 rozporządzenia, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części, określonej w wyroku. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 przez jego niezastosowanie uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

10