Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 97/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 2a pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XXXII/457/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieluń stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie, § 5, § 6 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieluń stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

27 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w Wieluniu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 2a pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XXXII/457/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieluń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie w zakresie wyrazów "pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla otoczenia", § 5 ust. 1 w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem",§ 5 ust. 2 w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem", § 6 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 4, § 16 ust. 2 w zakresie wyrazów "pod następującymi warunkami", § 16 ust. 2 pkt 3 i § 17 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

1. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP;

2. art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały wątpliwości organu nadzoru wzbudziły następujące przepisy jej załącznika: § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie w zakresie wyrazów "pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla otoczenia", § 5 ust. 1 w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem", § 5 ust. 2 w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem", § 6 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 4, § 16 ust. 2 w zakresie wyrazów "pod następującymi warunkami", § 16 ust. 2 pkt 3 i § 17 ust. 3. Pismami z 24 września 2020 r. i z 2 października 2020 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miejską w Wieluniu o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli zaskarżonej uchwały. W piśmie z 29 września 2020 r. Zastępca Burmistrza Wielunia nie podzielił stanowiska organu nadzoru stwierdzając, że zapisy uchwały w kwestionowanym przez organ nadzoru zakresie są zgodne z prawem. Podzielił jedynie uwagi dotyczące zapisu § 15 ust. 4 i § 17 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały i zapewnił, że zostanie przygotowana zmiana do uchwały w powyższym zakresie. Do dnia wniesienia skargi zmiana do zaskarżonej uchwały nie została przez Radę Miejską w Wieluniu uchwalona.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego, zapisem § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie regulaminu w zakresie wyrazów "pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla otoczenia" rada przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów w przydomowych kompostownikach mogą dotyczyć takich kwestii jak umiejscowienie kompostownika (miejsce zacienione, przewiewne), jego konstrukcja, czy kompostowanie w pryzmie. Postanowienie natomiast, że dopuszcza się kompostowanie pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla otoczenia, stanowi przekroczenie granic upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Zapis ten wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. Upoważnienie ustawowe nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie, a tym bardziej wkraczających w stosunki sąsiedzkie. Tylko prawo cywilne reguluje te stosunki, a przepisy ustawy nie stanowią dla gminy uprawnień do określania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. W § 5 ust. 1 regulaminu rada wskazała warunki, przy spełnieniu których może odbywać się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, natomiast w § 5 ust. 2 warunki zezwalające na naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, czym naruszyła przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. W myśl tego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. W § 5 ust. 1 i 2 regulaminu rada wskazała natomiast warunki (zamiast wymogów) dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych, co powoduje, że zapisy te w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem", stanowią wykroczenie poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. W § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu rada określiła, że dla potrzeb zbierania odpadów komunalnych ustala się pojemniki o pojemności 110/120 litrów. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, zapis ten uznać należy za niezgodny z prawem, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Zapis "110/120 litrów" nie wskazuje jednoznacznie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W § 15 ust. 4 regulaminu rada postanowiła, że podczas wyprowadzania psów w miejsca, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, dopuszcza się czasowe uwolnienie psa z uwięzi, lecz w założonym kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione, przy czym wyjątek ten nie dotyczy: psów ras agresywnych oraz na wezwanie opiekun psa zobowiązany jest do założenia psu uwięzi. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, zapisem "wyprowadzanie psów w miejsca, gdzie nie stwarza to zagrożenia" rada przekroczyła granice upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i jednocześnie naruszyła Zasady techniki prawodawczej, bowiem jest to zapis nieprecyzyjny. Niedopuszczalne jest używanie w uchwale takich określeń, ponieważ są to zwroty nieostre powodujące niejasność i nieprecyzyjność przepisów uchwały. Zastrzeżenie to dotyczy również § 15 ust. 4 pkt 2 regulaminu, który nie informuje, na czyje wezwanie opiekun psa zobowiązany jest do założenia psu uwięzi. Natomiast zapisem, że opiekun psa ma sprawować bezpośrednią kontrolę nad jego zachowaniem, rada wkroczyła w materię uregulowaną w aktach wyższego rzędu, np. art. 431 k.c., czy art. 77 k.w. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, § 16 ust. 2 regulaminu w zakresie wyrazów "pod następującymi warunkami", wykracza poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Rada ma określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 16 ust. 2 regulaminu rada wskazała natomiast warunki (zamiast wymogów) pod jakimi możliwe jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na tych terenach. Ponadto w § 16 ust. 2 pkt 3 regulaminu rada postanowiła, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich nie może powodować uciążliwości. Posłużenie się niedookreślonym zwrotem "uciążliwość" powoduje niejasność przepisu uchwały. Wobec takiego sformułowania nie sposób bowiem stwierdzić, które konkretne sytuacje będą nacechowane uciążliwością, a które nie. Pojęcie "uciążliwość" jest pojęciem subiektywnym i dla różnych odbiorców powyższych norm prawnych może mieć różne znaczenie. Według Wojewody Łódzkiego, zapisem § 17 ust. 3 regulaminu rada przekroczyła delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, ale nie daje podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków polegających na informowaniu o terminie planowanej deratyzacji, a także zapewnieniu odpowiedniego oznakowania miejsc wyłożenia trutek oraz zabezpieczeniu przed dostępem do nich dzieci i zwierząt.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi: § 5 ust. 1 (w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem"), § 5 ust. 2, (w zakresie wyrazów "wyłącznie pod warunkiem") i § 16 ust. 2 (w zakresie wyrazów "pod następującymi warunkami"). Organ administracji podniósł, że zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego. W toku tego postępowania organowi nadzoru zostały przesłane wyjaśnienia, w treści których zakwestionowano część zarzutów organu, a w zakresie części zarzutów wskazano, że zostanie przygotowana uchwała zmieniająca. Z przyjęciem uchwały zmieniającej wstrzymano się do czasu uzyskania odpowiedzi organu nadzoru co do kwestii, w których gmina nie zgodziła się z zarzutami i złożyła wyjaśnienia, tak aby ewentualnie wprowadzić dodatkowe zmiany w uchwale. Organ administracji wskazał, że nie otrzymał od organu nadzoru ani odpowiedzi do złożonych wyjaśnień, ani rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z definicją zawartą w Wielkim Słowniku Języka Polskiego wymagania to warunek lub zespół warunków, które muszą być spełnione w określonej sytuacji. Wobec tego użycie w § 5 ust 1 i 2 oraz w § 16 ust. 2 sformułowania "warunki" nie jest naruszeniem przepisów ustawy, bowiem stanowi synonim określenia "wymagania" zgodnie powołaną definicją. W tej sytuacji wskazanie w treści uchwały "warunków" zamiast "wymagań" nie jest naruszeniem powodującym nieważność kwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego zapisów. Organ administracji podniósł nadto, że jest przygotowywany projekt uchwały zmieniającej w zakresie "zmian objętych skargą, jak też zmian wynikających z innych okoliczności".

29 kwietnia 2021 r. Wojewoda Łódzki wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

6 maja 2021 r. organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie skarżący Wojewoda Łódzki, będący jednocześnie organem nadzoru, nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, nie oznacza zatem jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie mają także znaczenia przyczyny z powodu, których organ nadzoru nie wydał w terminie określonym w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Wyjaśnić także należy, że nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Z tego względu okoliczność, że po wniesieniu skargi przez Wojewodę Łódzkiego, 24 lutego 2021 r. Rada Miejska w Wieluniu podjęła uchwałę nr XLII/574/21 zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie objętym skargą w całości (Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 1157), nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że zakwestionowane w skardze przepisy obowiązywały od 1 stycznia 2021 r. (§ 4) do 29 marca 2021 r., tj. do czasu wejścia w życie uchwały zmieniającej (30 marca 2021 r. weszła w życie uchwała zmieniająca – § 3) i w tym okresie czasu mogły być stosowane.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej", stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W myśl art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie: wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (pkt 1); postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (pkt 2); określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące (pkt 3); określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady (pkt 4); określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny (pkt 5).

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie to nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz pomijania kwestii, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13). Poza tym regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a takiego charakteru nie mają wypowiedzi programowe.

Podkreślić w tym miejscu należy, że niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny, o czym stanowi art. 10 ust. 2a u.c.p.g. Postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 10 ust. 3 u.c.p.g.). Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera staranne i jednoznaczne sformułowanie nałożonych w regulaminie obowiązków oraz nieprzekraczanie przy tym przez radę delegacji ustawowej i niepowtarzanie przepisów zamieszczonych w ustawach lub w aktach wykonawczych, a zwłaszcza ich modyfikowania. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie w regulaminie takich zapisów, które powodują wykreowanie obowiązku określonego w ustawie, a następnie prowadzące do zbiegu odpowiedzialności ustawowej i regulaminowej za ten sam czyn, a więc do podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn, lecz uregulowanym również na poziomie ustawowym. W tym aspekcie rady gmin – stanowiąc regulaminy utrzymania porządku i czystości w gminie – powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.).

Zdaniem sądu, zasadnie Wojewoda Łódzki zakwestionował § 2 pkt 7 lit. a tiret drugie regulaminu dopuszczający poddanie przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych w części dotyczącej zabudowy jednorodzinnej bioodpadów we własnym zakresie procesowi kompostowania pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla otoczenia. Nakaz powstrzymywania się przez właścicieli nieruchomości od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych wynika z art. 144 k.c. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w k.c., regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 listopada 2020 r., II SA/Bk 467/20). Rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach (por. wyroki WSA w Warszawie z 10 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1887/17 i z 8 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1955/17). Z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do uzależniania dopuszczalności poddania bioodpadów procesowi kompostowania przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych w części dotyczącej zabudowy jednorodzinnej od spełnienia warunku braku "uciążliwości dla otoczenia". Przepis ten upoważnia radę jedynie do określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Poza tym, w ramach kontroli dokonywanej na podstawie art. 134 p.p.s.a., sąd stwierdza, że zawarty w § 2 pkt 7 lit. a tiret drugie regulaminu warunek "niepowodowania uciążliwości dla otoczenia" nie tylko poza zakresem delegacji ustawowej wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., ale również jest nieprecyzyjny i zbyt ogólny. W § 2 pkt 7 lit. a tiret drugie regulaminu uzależniono możliwość kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości od ocennej kwestii uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, które to zagadnienie nie powinno być przedmiotem regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, kiedy nastąpić może niespełnienie tego warunku i jak szeroko należy rozumieć granice "uciążliwości dla otoczenia", czy dotyczą one również granic wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości, na których odbywa się kompostowanie bioodpadów, czy w pojęciu tym mieszczą się już normalne, typowe towarzyszące temu procesowi przemiany termiczne i uwalnianie zapachów. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny. Jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu i narusza art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Należy też zwrócić uwagę, że wielkość i rozmieszczenie kompostowników określają przepisy techniczne z zakresu prawa budowlanego, w tym § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", i każdy właściciel, czy zarządca nieruchomości obowiązany jest zapewnić ich stosowanie. Nie każdy skład trawy czy chwastów na działce jest kompostownikiem. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie jest natomiast aktem, który służy wykonaniu, czy zwiększaniu efektywności norm z innej dziedziny aniżeli mu właściwa.

Uzasadnione okazały się zarzuty dotyczące § 5 ust. 1 regulaminu stanowiącego, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: nie zanieczyszczenia środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (pkt 1); dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz § 5 ust. 2 regulaminu, w myśl którego naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości wyłącznie pod warunkiem nie zanieczyszczenia środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (łapacz oleju, odstojnik). W ramach kontroli dokonywanej na podstawie art. 134 p.p.s.a. sąd stwierdza, że unormowanie to przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca zawarł bowiem delegację ustawową wyłącznie do określenia w regulaminie wymagań, tj. zasad, warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości mycia i naprawy pojazdów (por. wyroki: NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18; WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., lI SA/Ke 672/19). Organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia zatem organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów samochodowych w miejscach służących do użytku publicznego (a contrario nakaz mycia wyłącznie w miejscach "nieprzeznaczonych do użytku publicznego"). Organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stworzonymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami.

W u.c.p.g. brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do regulacji, że mycie pojazdów poza myjniami oraz ich naprawa poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod określonymi w § 5 regulaminu warunkami. Normy zawarte w § 5 regulaminu ograniczają prawo własności, tj. korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych zachowań określając w niejasny sposób warunki mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi: "nie zanieczyszczenia środowiska", "na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji" (mycie pojazdów), "na terenie nieruchomości", "gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych" (naprawy pojazdów). Pojęcia to są zbyt ogólne i adresat norm prawnych zawartych w § 5 regulaminu może nie wiedzieć, czy określone w nim warunki spełnił, czy nie. Brak dostatecznej jasności regulacji zawartej w § 5 regulaminu sprawia, że narusza ona istotnie prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2020 r., II SA/Łd 166/20).

Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 5 regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. Tak sformułowane warunki naruszają nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 k.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 67/18; z 7 października 2020 r., VIII SA/Wa 116/20). Należy zauważyć, że zgodnie § 21 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów na parkingach powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. W świetle powyższego wprowadzenie w § 5 ust. 1 regulaminu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych bez uwzględnienia faktu, że ewentualne rygory w tym zakresie dotyczą wyłącznie działek budowlanych, na których znajdują się zgrupowania miejsc postojowych, także nie odpowiada prawu. Z analogicznych przyczyn w aspekcie cytowanego przepisu rozporządzenia negatywnie ocenić należy również § 5 ust. 2 regulaminu.

Wskazać poza tym należy, że w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) wprost określono warunki wprowadzania ścieków do wód i ziemi (art. 76 ust. 1 w związku z art. 75 pkt 3 lit. a w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 78) oraz zakaz ich wprowadzania bezpośrednio do wód podziemnych, do wód i do ziemi (art. 75 pkt 1, 2 i 3). W art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne zakazano natomiast mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód. Wprowadzanie wbrew przepisom art. 75 ustawy Prawo wodne ścieków do wód lub ziemi oraz mycie pojazdów w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód stanowi, zgodnie z art. 478 pkt 5 i pkt 6 lit. d ustawy Prawo wodne, wykroczenie podlegające karze grzywny, a orzekanie w sprawach o te czyny następuje na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 479 ustawy Prawo wodne). Określone w § 5 ust. 1 regulaminu warunki mycia pojazdów odnoszą się zatem do kwestii wprost uregulowanej w powołanych przepisach ustawy Prawo wodne, w tym do określonej w tej ustawie odpowiedzialności za wykroczenia.

Sąd za uzasadniony uznał zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu stanowiącego, że dla potrzeb zbierania odpadów komunalnych ustala się następujące rodzaje pojemników, kontenerów oraz worków: pojemniki o pojemności od 110/120 litrów. Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika, że regulamin winien określać wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków. W § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu tymczasem nie określono jednoznacznie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Z przepisu tego nie wynika, czy wynosi ona 110 czy 120 litrów. W art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku, m.in. przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Jak już wyżej wskazano, niewykonanie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia, zgodnie z art. 5 ust. 7 u.c.p.g., wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej ich wykonanie. Wykonywanie tej decyzji, zabezpieczone jest przymusem egzekucyjnym (art. 5 ust. 9 u.c.p.g.). Brak jednoznacznego określenia minimalnej pojemności pojemników, w które właściciele nieruchomości winni je wyposażyć powoduje, że obowiązek ten może okazać się niewykonalny. Właściciele nieruchomości nie mogą być pewni, czy pojemniki, w które je wyposażyli spełniają normę zawartą w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu. Tego rodzaju redakcja przepisu również nie spełnia wymogów poprawnej legislacji i narusza art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 15 ust. 4 regulaminu, który stanowi, że podczas wyprowadzania psów w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, dopuszcza się czasowe uwolnienie psa z uwięzi, lecz w założonym kagańcu chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione, przy czym: wyjątek ten nie dotyczy psów ras agresywnych (pkt 1); na wezwanie opiekun psa zobowiązany jest do założenia psu uwięzi (pkt 2).

Z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe lub będących tylko właścicielami nieruchomości, na których są takie zwierzęta utrzymywane przez inne osoby (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Tymczasem przepis § 15 ust. 4 regulaminu określając warunki uwalnia psów z uwięzi posługuje się niedookreślonym, wieloznacznym, nieprecyzyjnym pojęciem "miejsc, gdzie nie stwarza to zagrożenia". Nie precyzuje także na czyje "wezwanie" opiekun psa zobowiązany jest do założenia psu uwięzi. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przepis § 15 ust. 4 regulaminu w wypadku psów ras agresywnych nie zezwala na czasowe uwolnienie z uwięzi bez założonego kagańca nawet jeżeli ich wiek czy stan zdrowia by to uzasadniały. Tymczasem niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, z zgodnie z art. 77 § 1 k.w., podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (art. 77 § 2 k.w.). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. W art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638) wprost wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zawarta w § 15 ust. 4 regulaminu regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., narusza przepisy u.o.z. oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie odpowiada wymogom prawidłowej legislacji (art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP).

Przeprowadzona przez sąd w ramach art. 134 p.p.s.a. kontrola § 16 ust. 2 regulaminu wykazała, że także poza zakresem zaskarżenia regulacja ta istotnie narusza prawo. W przepisie tym rada uzależniła możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej od spełnienia określonych w sposób nieprecyzyjny warunków, czym pozostawiła dużą dozę swobody oceny dopuszczenia na danym obszarze lub nieruchomości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Prawodawca lokalny używa bowiem zwrotów "odpowiednie pomieszczenia", "właściwe warunki bytowania i opieki zgodne z normami dla danego gatunku zwierząt" (pkt 1), "odpowiednie instalacje i urządzenia do gromadzenia i usuwania nieczystości w takim stopniu by nie powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości" (pkt 2) i "nie powodujący uciążliwości" (pkt 3). Analizowana regulacja regulaminu nie spełnia zatem wymogu dostatecznej precyzji, co utrudnia adresatom norm regulaminowych ustalenie ich sytuacji prawnej w tym obszarze. Warunki utrzymywania zwierząt określa ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1421 ze zm.) oraz przepisy do niej wykonawcze, zaś granice immisji i oddziaływań na sąsiednie nieruchomości, jak już wyżej wskazano art. 144 k.c. Wobec tego regulacja zawarta w § 16 ust. 2 regulaminu stanowi aczkolwiek dość ogólne, lakoniczne i niedokładne powtórzenie regulacji ustawowej (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 lutego 2021 r., II SA/Łd 749/20). Nie stanowi zatem prawidłowego wykonania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. i nie odpowiada wymogom prawidłowej legislacji naruszając art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem sądu, uzasadniony okazał się także zarzut dotyczący § 17 ust. 3 regulaminu stanowiącego, że właściciele nieruchomości informują o terminie planowanej deratyzacji, a także zapewniają odpowiednie oznakowanie miejsc wyłożenia trutek oraz zabezpieczenie przed dostępem do nich dzieci i zwierząt. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie daje radzie uprawnień do wskazania podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do wykonania określonych obowiązków w związku z deratyzacją. Wyznaczenie obszaru deratyzacji oraz jej terminów nie obejmuje aspektu podmiotowego poprzez wprowadzenie przepisu wskazującego, że na terenie nieruchomości jej właściciel podejmuje określone działania w związku z deratyzacją. Co więcej przepisy u.c.p.g. nie stanowią podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku informowania o terminie planowanej deratyzacji, odpowiedniego oznakowania miejsc wyłożenia trutek oraz zabezpieczenia przed dostępem do nich dzieci i zwierząt. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zobowiązuje i jednocześnie upoważnia radę jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Nałożone w § 17 ust. 3 regulaminu obowiązki wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. (por. wyroki: NSA z 13 września 2016 r., II OSK 3026/14; WSA w Łodzi: z 20 marca 2018 r., II SA/Łd 89/18; z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15, z 10 lipca 2020 r., II SA/Łd 7/20; WSA w Poznaniu: z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13 i z 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11). Nadto sposób sformułowania nałożonych w § 17 ust. 3 regulaminu obowiązków nie jest jednoznaczny. Z przepisu tego nie wynika kogo ma obowiązek informować właściciel nieruchomości o terminie planowanej deratyzacji ani na czym ma polegać "odpowiednie oznakowanie miejsc wyłożenia trutek oraz zabezpieczenie przed dostępem do nich dzieci i zwierząt". Nie budzi przy tym wątpliwości, że szkodliwe gryzonie, których zwalczaniu ma służyć deratyzacja to zwierzęta. Przepis § 17 ust. 3 regulaminu jest więc jednocześnie wewnętrznie sprzeczny.

Z przedstawionych wyżej względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie, § 5, § 6 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wieluń stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

dc