Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1349/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, 184, 174, 174 pkt 1 i 2, 133 par. 1, 54 par. 2, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 34, 35, 35 ust. 1 i 50 ust. 1 i 50 ust. 1 pkt 4, 51 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 97/11 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1349/11

UZASADNIENIE

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., po rozpatrzeniu odwołania Z. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2009r.:

1. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (rozpoczętych na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1994r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w P. gm. M.), na podstawie projektu budowlanego zamiennego, opracowanego przez J. S., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr [...] i będącego członkiem Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa,

2. określającą:

1) szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych poprzez ogrodzenie terenu przed dostępem osób nieuprawnionych,

2) obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych (wzniesionych na czas budowy) przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego,

3) szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, tj. umieszczenie tablicy informacyjnej i ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia oraz prowadzenia dziennika budowy,

3. nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W to miejsce organ odwoławczy orzekł:

1. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego opracowanego przez J. S. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr [...] i będącego członkiem Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. i udzielił B. i J. R., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w P. gm. M.,

2. nałożył na B. i J. R. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] października 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] J. R. w P. [...], gm. M., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (zwanej dalej ustawą), z uwagi na istotne odstępstwa od ustaleń i warunków decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1994r. o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakazał inwestorom wykonanie inwentaryzacji i oceny technicznej tego budynku wraz z projektem zmian i przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja ta oraz kolejne decyzje wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy: z dnia [...] maja 2004r. organu I instancji oraz z dnia [...] lipca 2004r. organu II instancji, nakazujące inwestorom wykonanie określonych robot budowlanych w przedmiotowym budynku zostały, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Ke 343/05, uchylone.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po ponownym przeprowadzeniu postępowania naprawczego, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2008r. projektu budowlanego zamiennego, opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P., do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec wykonania przez inwestorów nałożonych powyższą decyzją obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2009r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu, obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja ta została uchylona przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., którą orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 września 2009r, sygn. akt II SA/Ke 360/09 uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009r., decyzję z dnia [...] lutego 2009r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r.. Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do zastosowania trybu postępowania naprawczego, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, a wydane w takich warunkach decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1a p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010r. (sygn. akt II OSK 1836/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 września 2009r. i uznał, że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze zostało poprzedzone postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, przy czym upływ czasu wobec wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia nie ma wpływu na jego byt prawny.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 97/11, oddalił skargę. Sąd I instancji poddał analizie prawidłowość decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym. Powołał motywy rozstrzygnięcia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009r., który stwierdził konieczność zreformowania decyzji organu I instancji bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż dokumenty, a przede wszystkim przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny pozwalają na przyjęcie, że rozwiązania w nim przedstawione doprowadzą przedmiotowy budynek mieszkalny do zgodności z obowiązującymi przepisami. Uwzględniając dyspozycję Sądu zawartą w wyroku z dnia 6 lutego 2006r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 343/05, a także stanowisko Ministerstwa Budownictwa zawarte w piśmie z dnia 16 lipca 2006r., organ odwoławczy uznał, że balkon nad garażem w ścianie północnej przedmiotowego budynku (usytuowanej ukośnie w stosunku do granicy od strony wschodniej), jest przedłużeniem ściany wschodniej budynku, a zatem jego odległość od granicy wschodniej nie może być większa niż 1,3 m, o czym stanowi przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedstawione zatem w projekcie budowlanym zmiennym skrócenie płyty balkonowej nad garażem w ścianie północnej budynku, z zachowaniem odległości 2,70 m od strony granicy wschodniej, doprowadzi ten budynek do zgodności z przepisem § 12 ust. 5 rozporządzenia.

Organ II instancji uznał, że przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązanie dotyczące odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego budynku do zaprojektowanych studzienek chłonnych jest rozwiązaniem prawidłowym i zgodnym z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto organ II instancji uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także wymagania przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. Jest przy tym kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i będącą członkiem Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. Przewidziane zaś w projekcie architektoniczno - budowlanym docieplenie ścian zewnętrznych styropianem jest jak najbardziej uzasadnione, zważywszy na obowiązujące od 1 stycznia 2009r. zmiany w przepisach ustawy Prawo budowlane, w tym obowiązek dotyczący dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowane obiektu budowlanego kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku (art. 57 ust. 1 pkt 7).

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że kwestie sporne dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...] nie podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego. Sprawy te mogą być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego przez sądami powszechnymi. Organ podkreślił, że powołana przez Z. K. mapa (z datą wydania w dniu 11 grudnia 2006r.) zawiera nieprawidłowe dane odnośnie przebiegu granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...], co wynika ze stanowiska Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2008r. W piśmie tym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wyjaśnił, że "wszystkie kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej sekcja [...] w zakresie działek Nr [...],[...],[...], wydane w okresie od dnia 21 sierpnia 2006r. do chwili korekty granic wykonanej w dniu 30 stycznia 2007r., zawierają dane nieprawidłowe."

Organ odwoławczy wskazał, że nie można przy tym podzielić argumentu dotyczącego braku nadproża dla przesunięcia wrót garażowych. Jakkolwiek bowiem projektant przedstawił alternatywne rozwiązanie dotyczące usytuowania (zamontowania) bramy garażowej oraz okna na piętrze w elewacji północnej, tj. jako prostopadłe do granicy działki, to jednak rozwiązanie to nie jest obowiązujące dla inwestora, z uwagi na brak unormowań w tym zakresie w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. Niezrozumiały, zdaniem organu jest argument odwołania, dotyczący niedoświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, które spowoduje zmniejszenie otworów okiennych, bowiem projekt zamienny nie przewiduje ich zmniejszenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009r. wniosła Z. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy udzielił B. i J. R. pozwolenia na budowę na działce graniczącej z jej działką, w sytuacji gdy stan prawny granicy, w szczególności na tym odcinku jest sporny; toczy się postępowanie modernizacji map ewidencyjnych, które może być powiązane z ewentualnym postępowaniem rozgraniczeniowym, o ile nie dojdzie do ustalenia przebiegu granic na mapie ewidencyjnej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem skarżącej wskazane jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia stanu prawnego granic.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że nie zostały spełnione warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dotyczy to usytuowania balkonu (§12 rozporządzenia) oraz odprowadzania wód opadowych. Zdaniem skarżącej zbiornik chłonny nie jest wystarczający, gdyż w czasie deszczu takie rozwiązanie doprowadzi do zalewania jej działki, ponieważ działka inwestorów położona jest wyżej. Doprowadzi to do skierowania wód na działkę skarżącej, co w myśl § 29 rozporządzenia jest zabronione.

Skarżąca nadto podniosła, że nie miała prawnej możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w II instancji dowodami i z tych względów to postępowanie jest również wadliwe.

Powołanym wyrokiem z 10 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowych ustaleń i prawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Będący w sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy, stanowi że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. nałożył na inwestorów – B. i J. R., na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 30 września 2003r. projektu budowlanego zamiennego, opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową, dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. gm. M., do zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych został złożony do organu nadzoru przez inwestorów w dniu 30 października 2008r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. organ, w trybie art. 123 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym o zgodny z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych w terminie do dnia 31 stycznia 2009r. Dnia 28 stycznia 2008r. inwestorzy złożyli projekt budowlany po usunięciu wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, z którym H. K. zapoznała się w dniu 19 lutego 2009r.

Sąd stwierdził, że dokonując analizy powyższego projektu budowlanego organ nadzoru zasadnie podkreślił, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2006r. (sygn. akt II SA/Ke 343/05), iż balkon nad garażem budynku mieszkalnego, usytuowany w jego północnej ścianie jest przedłużeniem wschodniej granicy budynku, usytuowanej od strony granicy z działką skarżącej. Przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym skrócenie płyty balkonowej nad garażem w ścianie północnej, z zachowaniem odległości 2,70m od strony granicy wschodniej będzie zgodne przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20002r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że części budynku, takie jak balkony nie mogą pomniejszać o więcej niż 1,3m odległości od granicy działki budowlanej, o której mowa w ust. 1, tzn. 4m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki, 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość zatem w tym miejscu balkonu od granicy z nieruchomością Z. K. wynosić będzie 3m (2,70m + 1.30m), płyta balkonowa nie będzie stanowiła już przedłużenia ściany wschodniej.

Budynek mieszkalny inwestorów został tak zrealizowany, że aktualnie odległość ściany wschodniej - bez żadnych otworów okiennych, z racji ukośnego jej położenia w stosunku do działki skarżącej wynosi od 1,20 m do 1,80 m. Jak wynika z projektu budowlanego ściana spełnia wymogi zabezpieczenia przeciwpożarowego, zbudowana jest z pustaków siporeks i żużlobetonowych, a więc z materiałów NRO (nie rozprzestrzeniających ognia). Grubość ściany wynosząca 40cm zapewnia odporność ogniową 60 min, przy wymaganej minimalnej 30 min. Projektowana okładzina ściany ze styropianu M-20 grubości 10 cm jest warstwą słabo rozprzestrzeniającą ogień i również zapewniającą wymaganą minimalną odporność ogniową 30 min. Należy podnieść, że sąsiednia działka skarżącej w tym miejscu nie jest zabudowana, budynek mieszkalny skarżącej, stanowiący samowolę budowlaną, co do której prowadzone było postępowanie nadzorcze, położony jest w innym miejscu nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zastrzeżeń co do odprowadzania wód opadowych Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że przewidziane w projekcie zamiennym rozwiązanie dotyczące odprowadzenia wód opadowych z budynku do zaprojektowanych studzienek chłonnych jest rozwiązaniem prawidłowym i zgodnym z § 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Przepis ten dopuszcza w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W projekcie przewidziano "betonowe cieki wodne ukierunkowujące spływ wód opadowych z dachu do projektowanych chłonnych studzienek betonowych". Przy zarzucie skarżącej "zalewania" jej działki należało uwzględniać naturalne położenie działek, w tym fakt, że działka Z. K. położna jest niżej. Wiąże się z tym naturalny kierunek spływu wód opadowych w stronę działki skarżącej. Złożony przez skarżącą do akt sprawy w toku postępowania sądowego protokół Komisji powołanej Zarządzeniem Wojewody, sporządzony dnia 11 czerwca 2010r. w wyniku lustracji w gospodarstwie Z. K. dotyczy szkód powstałych w wyniku powodzi, a nie w wyniku wadliwie zaprojektowanego sposobu odprowadzania wód opadowych z działki inwestorów. Kwestia prawidłowego wykonania zaprojektowanego sposobu odprowadzania wód opadowych będzie badana przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd podzielił stanowisko organu, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny spełnia wymagania art. 35 ust. 1 ustawy, a także wymagania przepisów techniczno-budowlanych, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. Jest kompletny, został opracowany przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i będącą członkiem Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K.

Zdaniem Sądu I instancji ponoszony w skardze zarzut związany z przebiegiem granicy pomiędzy nieruchomościami inwestorów (działka Nr [...]) a nieruchomością Z. K. (działka Nr [...]), jest nieuprawniony. Bezspornym jest, że granica pomiędzy nieruchomościami wytyczona jest na gruncie płotem, który stał w tym samym miejscu także w dacie wydania inwestorom decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] grudzień 1994r.). Postępowanie rozgraniczeniowe, jak twierdzą właściciele tych nieruchomości zostało wszczęte w 2009r. i do tej pory nie zostało ukończone. Przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] na mapie sytuacyjno-wysokościowej, wydanej z ewidencji dnia 17 października 2008r., wykorzystanej do celów projektowych w sprawie niniejszej był zgodny z danymi w ewidencji, co wynika ze stanowiska Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] marca 2008r. znak [...]. Ponadto, jak wynika z protokołu oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego z dnia 17 lipca 2003r., Z. K. nie wnosiła zastrzeżeń co do usytuowania budynku względem granic nieruchomości. Zastrzeżenia jej dotyczyły sposobu odprowadzania wód opadowych.

Sąd podzielił stanowisko organu, że kwestie sporne związane z przebiegiem granicy pomiędzy działkami stron nie podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego, mogą być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Uwzględniając powyższe Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Nie uznano za zasadny także zarzutu skarżącej, że "nie miała prawnej możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w II instancji dowodami", gdyż organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, a z całym materiałem dowodowym, w tym ze złożonym projektem budowlanym zamiennym skarżąca się zapoznała i składała pisemne wyjaśnienie i zastrzeżenia.

Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego o możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zadaniem Sądu zaskarżona decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca B. i J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w P. oraz nakładająca na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku jest zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej, Z. K., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, na podstawie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 34 , art. 35 Prawa budowlanego – poprzez przyjęcie że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestorzy zobowiązani do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, przedłożyli projekt budowlany w oparciu o mapę działki nr [...] ze wskazaną niewłaściwie granicą na działce nr [...] oraz w sytuacji gdy toczy się postępowanie rozgraniczeniowe co do przebiegu stanu prawnego granicy między działkami numer [...] i [...] oraz postępowanie w sprawie modernizacji mapy ewidencyjnej w trybie art. 24a pkt 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne,

2. błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 34 , art. 35 Prawa budowlanego – poprzez przyjęcie że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę bez zbadania czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, zwłaszcza mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, na które może się rozciągać obszar oddziaływania obiektu budowlanego .

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenia, które zdaniem skarżącej kasacyjnie miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, a który to w sposób jednoznaczny potwierdza, że mapa sytuacyjno-wysokościowa z ewidencji z dnia 17.10.2008 r. nie odzwierciedla właściwego stanu granic działek o numerach [...] i [...] oraz wydanie orzeczenia bez zbadania czy nie dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, mających tytułu prawny do nieruchomości sąsiednich, na które może się rozciągać obszar oddziaływania obiektu,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy i ocenę że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany odpowiada prawu, w szczególności pozostaje zgodny z § 12 oraz 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawiając i określając stan faktyczny sprawy i uzasadniając orzeczenie, pominął istotną dla jej wyniku okoliczność, to jest sprzeczność treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...].09.2009 r., uchylającego postanowienie Starosty P. z treścią mapy sytuacyjno-wysokościowej z ewidencji z dnia 17 października 2008 r. oraz niewłaściwie uzasadnił zgodność przedłożonego przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego z prawem pomijając przez to istotne dla sprawy okoliczności faktyczne,

4. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie i niezakwestionowanie wydanych niezgodnie z prawem decyzji organów nadzoru budowlanego, w tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanych w toku postępowania legalizującego budowę na działce numer [...],

5. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego oraz postępowania w przedmiocie modernizacji mapy ewidencyjnej.

W motywach skargi podniesiono, że ustalenie granic nieruchomości ma zasadnicze znaczenie w kwestii dochowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia. Ponadto odległość budynku inwestorów od granicy wynosi od 1,20 do 1,80 m., co narusza przepisy rozporządzenia.

Na rozprawie przed tut. Sądem J. R. okazał odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. oddalający wniosek Z. K. o rozgraniczenie oraz odpis postanowienia Sądu Okręgowego w K. oddalającego apelację Z. K. od w/w postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył.

Chybione są zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a . Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o projekt budowlany, który nie odpowiada prawu, a mapa sytuacyjno –wysokościowa z dnia 17.10.2008 r. nie odzwierciedla właściwego stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Zatem art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10).

Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierza do wykazania, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku pominął istotną, zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność, wydania postanowienia przez SKO w Kielcach odnośnie mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz, że Sąd niewłaściwie uzasadnił zgodność z prawem przedłożonego przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Wprawdzie czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi przewidziane powołanym przepisem. Na stronie 9 uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sąd odniósł się do zarzutu przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami stron oraz prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Z kolei próba wzruszenia oceny prawnej Sądu I instancji w oparciu o ten przepis nie może być skuteczna, gdyż jak już wskazano, treść normatywna powołanego przepisu nie daje ku temu podstaw.

Także chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie polega ono na niezbadaniu zgodności z prawem aktów organów nadzoru budowlanego wydanych wcześniej w sprawie. Po pierwsze: skarżący kasacyjnie nie wskazał, która jednostka redakcyjna art. 145 § 1 p.p.s.a miałaby być naruszona. Paragraf 1 składa się z trzech punktów a punkt pierwszy z liter. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, o którą jednostkę redakcyjną chodzi - a w konsekwencji uzupełnianie podstaw skargi kasacyjnej. Po wtóre: w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (wyrok NSA z 24.05.2011 , II GSK 526/10, LEX nr 1081571).

Odnośnie naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a wskazać należy, że celowość zawieszenia postępowania z przyczyn wymienionych w tym artykule została pozostawiona ocenie sądu. Uznanie sądu w tym zakresie nie jest dowolne, gdyż musi on rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Prejudykat to istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienie wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W rozpoznawanej sprawie spór co do granicy między działkami wywoła skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, za organami nadzoru budowlanego, że granica pomiędzy nieruchomościami wytyczona jest na gruncie płotem, który stał w tym samym miejscu także w dacie wydania inwestorom decyzji o pozwoleniu na budowę w 1994 r. Ponadto przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] na mapie sytuacyjno-wysokościowej, wydanej z ewidencji 17 października 2008 r., wykorzystanej do celów projektowych, był zgodny z danymi ewidencyjnymi - co wynika ze stanowiska Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...].03.2008 r. W tych okolicznościach sprawy stanowisko Sądu I instancji o nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego, było prawidłowe. Według danych z ewidencji gruntów, uwzględnionych na mapie do celów projektowych, przebieg granicy między działkami [...] i [...] był jednoznaczny.

Zarzuty naruszenia prawa, określone w skardze kasacyjnej jako naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, koncentrują się wokół dwóch kwestii: zatwierdzenia projektu budowlanego gdy niewłaściwie określono granicę między działkami na mapie; zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia inwestorom bez wyjaśnienia czy mogło dojść do naruszenia interesu osób trzecich.

Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to niewłaściwe zrekonstruowanie (odczytanie) treści normy prawnej. Dla skuteczności tego zarzutu konieczne jest wykazanie: jak sąd rozumiał przepis i na czym polegał błąd sądu; jak ten przepis, zdaniem stawiającego zarzut, powinien być rozumiany (wyrok NSA z 02.03.2010 r. II FSK 1676/08, LEX nr 595886).

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów art. 34 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co czyniło stawiane zarzuty w aspekcie ich błędnej wykładni chybionymi. Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej art. 35 Prawa budowlanego składa się z ośmiu ustępów. Skarga nie precyzuje, o który przepis chodzi. Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania art. 35 ust. 1 ustawy. Skarga nie precyzuje też na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i jak ten przepis, zdaniem skarżącej kasacyjnie, winien być rozumiany.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.