Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 487/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że postanowienie nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz Gminy Miasta M. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Burmistrz M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./, zobowiązał R. B. do wpłacenia zaliczki w kwocie [...] zł na poczet kosztów rozgraniczenia działki nr A z działkami nr B i C położonych w M. obręb M., w terminie 14 dni od dnia ostateczności postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. B.. Skoro zaś wnioskodawca nie wskazał uprawnionego geodety, z którym zawarł umowę na wykonanie w/w rozgraniczenia, to obowiązek wybrania geodety spoczywa na Burmistrzu M.. Geodeta został wyłoniony po przeprowadzeniu postępowania przetargowego, jednak R. B. oświadczył że nie pokryje kosztów rozgraniczenia, gdyż – jego zdaniem – granica została źle ustalona podczas wcześniejszych pomiarów. Dlatego też – zdaniem organu – wobec mogących nastąpić trudności z odzyskaniem środków finansowych za przeprowadzone czynności geodety koniecznym było zobowiązanie strony do wpłaty zaliczki.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył C. B. kwestionując jego prawidłowość i podkreślając, że jest ono dla niego krzywdzące. Strona podniosła, że nie pokryje kosztów rozgraniczenia, ponieważ organ nie dopilnował powołania geodety przy rozgraniczeniu i ogrodzeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w/w postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie zobowiązania stron do pokrycia kosztów rozgraniczenia. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony oraz zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast w świetle § 2 w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Z analizy powyższych przepisów – zdaniem Kolegium – wynika, że kosztami postępowania można obciążyć stronę kiedy przepis prawa materialnego wyraźnie dopuszcza takie działanie. Powołując się zatem na art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzono, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Nadto wskazano, że również przepisy rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999r. Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie określają zryczałtowanych kosztów tego postępowania ani też nie nakładają obowiązku poniesienia tych kosztów przez stronę.

Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie zgodziła się Gmina Miasta M. (skargę w imieniu Gminy wniósł Burmistrz Miasta M.) domagając się uchylenia tej decyzji. Skarżąca Gmina zarzuciła Kolegium dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 262 kpa, który jednoznacznie określa, że stronę obciążają te koszty postępowania, które poniesione zostały w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zatem skoro w postępowaniu o rozgraniczenie interes mają jedynie właściciele gruntów sąsiadujących to oni tez winni ponosić koszty rozgraniczenia oraz urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych. Nadto podkreślono, że postępowanie w tym zakresie nie zostało wszczęte z urzędu w celu wykonania obowiązku ustawowego, a Burmistrz jest wyłącznie wykonawcą woli strony na żądanie której prowadzone jest to postępowanie. Również przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie regulują w sposób szczegółowy kto ponosi koszty związane z udziałem geodety zatem zastosowanie będzie mieć art. 262 kpa. Wskazano także na art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w swoim postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zagadnienie legitymacji czynnej Gminy Miasta M. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji postanowienie wydał Burmistrz M.. Zagadnienie legitymacji skargowej gminy doczekało się już bogatego orzecznictwa oraz licznych wypowiedzi w doktrynie prawa. Zdaniem składu orzekającego Sądu słuszne jest uznanie legitymacji skargowej gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi. Fakt bowiem wydania przez organ danej jednostki rozstrzygnięcia administracyjnego w pierwszej instancji nie pozbawia wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej (vide: wyroki NSA z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. II SA/Ka 1623/97, z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. II SA/Ka 81/98, wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, postanowienia SN z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. III RN 189/01). Podkreślić należy, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca podmiotem praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego, nie może utracić przymiotu strony postępowania tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Pojęcie strony ma charakter materialnoprawny, nie jest zaś pojęciem procesowym, wobec czego o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Zwolennicy tej koncepcji wskazują na złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta), występującego z jednej strony jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z drugiej strony zaś jako organ wydający decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 powołanej ustawy). Podkreślają przy tym, że w sferze, w jakiej wójt wydaje decyzje administracyjne, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. Mieć zaś interes prawny oznacza odnaleźć i wskazać normę prawną, która w sposób bezpośredni, realny i indywidualny stwarza uprawnienie do realizacji konkretnej korzyści bądź kreuje obowiązek jako powinność oznaczonego zachowania się wyznaczonego nakazem lub zakazem.

Skarżąca Gmina w trakcie rozprawy uzasadniła swój interes prawny koniecznością ochrony budżetu gminy. W przypadku bowiem, w którym wnoszący o rozgraniczenie nie jest zobowiązany do uiszczenia zaliczki związanej z czynnościami geodety to zaliczkę tą będzie musiała ponieść gmina, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego do Sądu postanowienia Kolegium. Wszystkie natomiast czynności Burmistrza jako organu I instancji są finansowane z budżetu gminy, gdyż Burmistrz nie posiada własnego, odrębnego budżetu przeznaczonego do prowadzenia indywidualnych spraw administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy przede wszystkim wskazać, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027). W świetle art. 30 tej ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącego, że postępowanie to niewątpliwie prowadzone jest w interesie strony składającej wniosek, gdyż wynikiem tej sprawy jest ustalenie przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.

Fakt ten nie świadczy jeszcze o tym, że kogo winny obciążać koszty tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jednakże w § 2 ustawodawca dopuścił możliwość aby w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej mógł zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

W oparciu o ostatnio cytowaną normę organ I instancji postanowił o zobowiązaniu R. B. do wpłacenia zaliczki w kwocie [...] zł na poczet kosztów rozgraniczenia działki nr A z działkami nr B i C położonych w M. obręb M.. W rozpatrywanej bowiem sprawie postępowanie zostało wszczęte w interesie strony wnioskującej o rozgraniczenie. Strona dąży do stabilizacji granicy zatem organ powinien ustosunkować się czy przedmiotowa sytuacja wypełnia uzasadniony przypadek. Kwestia ta natomiast została zupełnie pominięta przez organ odwoławczy.

Wskazać należy, że art. 262 § 2 kpa dopuszcza możliwość żądania od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Może to nastąpić w "uzasadnionych wypadkach", zatem ustawodawca wprowadza tutaj możliwość działania organu administracyjnego opartego o kryteria uznaniowe. Nie ulega wątpliwości, że współczesne postępowania administracyjne są coraz bardziej kosztowne i wiążą się z koniecznością wykonywania wielu badań, analiz i ekspertyz, sporządzania stosownych opinii czy przeprowadzania czynności ustalających przez uprawnione, kompetentne do tego podmioty. Trzeba się zatem zgodzić z poglądem, że w takich sytuacjach zobowiązanie do złożenia zaliczki może pełnić rolę profilaktyczną, ograniczającą ewentualną eskalację żądań strony o przeprowadzenie czynności dowodowych.

Nadto jak wskazuje stanowisko doktryny taka praktyka ma również na celu ochronę interesów budżetu, z jakiego finansowany jest organ prowadzący postępowanie. Żądanie takiej zaliczki wydaje się być uzasadnione także w tych wypadkach, gdy koszty postępowania są znane lub możliwe do ustalenia, a więc w sprawach typowych i powtarzalnych. Termin wpłaty tej zaliczki, jak również jej wysokość winny uwzględniać faktyczne możliwości strony w tym zakresie. Nie wydaje się zatem sprzeczne z prawem przeprowadzenie w tej sprawie konsultacji ze stroną. Postępowanie takie wydaje się uzasadnione także tym, że w razie nieuiszczenia żądanej zaliczki, organ administracji nie ma uprawnień do zwrotu podania, w razie niespełnienia tego żądania przez stronę, tak jak to ma miejsce w przypadku konieczności wnoszenia opłat postępowania z góry na zasadzie art. 261 § 2 kpa.

Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie zaś zaskarżonego postanowienia nakłada na organ obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań.

Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy .