Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 127/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. D. - D. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. D. – D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. D. – D. (dalej jako: skarżąca lub strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z 19 lipca 2021 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...] (obecnie wchodzących w skład działek: nr [...], nr [...] oraz nr [...] - powstałych w wyniku podziału działki nr [...]).

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 11 maja 2020 r. oraz 17 listopada 2020 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Zamość o zwrot nieruchomości, oznaczonej dawnymi numerami działek [...] oraz [...] położonych w Z. przy ul. [...].

Z uwagi na przysługujące Gminie Zamość prawo własności wskazanych działek Wojewoda Lubelski postanowieniem z 21 grudnia 2020 r. wyznaczył Starostę Zamojskiego do rozparzenie wniosku.

Starosta Zamojski na podstawie podjętych czynności ustalił, że działka nr [...] została zbyta przez stronę na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 18 marca 1983 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]). Działka ta zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 16 sierpnia 1979 r. znajdowała się na terenie objętym lokalizacją osiedla N. M. I. [...] Natomiast działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 11 czerwca 1980 r. Wywłaszczenie to nastąpiło na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Zamościu z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego P. w Z., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 16 sierpnia 1979 r.

Jednocześnie organ ustalił, że przedmiotowe działki weszły w skład m.in.: dz. nr [...] - stanowiącej własność Miasta Zamość i pozostają w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz Spółdzielni M. w Z. , dz. nr [...] - stanowiącej własność Miasta Zamość i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni M. w Z. oraz nr [...] - stanowiącej własność Miasta Zamość i pozostającej w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] [...] na podstawie umowy o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste Rep. A Nr [...] z dnia 29 grudnia 1987 r. Następnie z ww. księgi wieczystej odłączono: działkę nr [...] i została dla niej założona księga wieczysta nr [...] oraz odłączono działkę nr [...] dla której założono księgę wieczystą nr [...]

Mając powyższe na uwadze Starosta Zamojski decyzją z 19 lipca 2021 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W ocenie organu w sprawie ziściły się przesłanki z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. – dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem organu zaistnienie ww. przesłanek, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o zwrot.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 136 ust. 2 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 229 u.g.n. polegające na niezwróceniu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jej zwrotu, a organ przy powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze oraz nie poinformował osób tych o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu przedmiotowego postępowania, podczas gdy sprawa wymagała rozstrzygnięcia merytorycznego.

Uzasadniając podniesione zarzuty podkreśliła, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a art. 137 ust. 1 u.g.n. uniemożliwia jej wykorzystanie na inny cel bez zgody poprzedniego właściciela. Tym samym gmina w momencie powzięcia decyzji o zbyciu lub oddaniu wywłaszczonych działek w użytkowanie wieczyste winna zawiadomić o tym poprzedniego właściciela, czego nie uczyniła.

Nadto zaznaczyła, że organ winien w sytuacji zastosowania art. 229 u.g.n. wydać decyzję odmowną, a nie umarzająca postępowanie.

Wojewoda Lubelski przywołaną na wstępie decyzją z 14 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił wyrażone przez Starostę stanowisko, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. W tym kontekście wyjaśnił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien nastąpić, co do zasady wtedy, gdy stanie się ona zbędna na cel wywłaszczenia i uprawnieni wystąpią z wnioskiem o jej zwrot. Są to pozytywne przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże oprócz pozytywnych przesłanek ustawodawca wprowadził także przesłankę negatywną orzeczenia o zwrocie, którą sformułował bezpośrednio w art. 229 u.g.n., a która to stanowi, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego.

Innymi słowy, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w przepisie art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. Celem tego przepisu jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych.

W przedmiotowej sprawie ustalono natomiast jednoznacznie, że na przedmiotowych działkach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni M. w Z. oraz osób fizycznych, które zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., co skutkowało zastosowaniem art. 229 u.g.n.

Jednocześnie organ wskazał, że w takiej sytuacji nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), - bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może. Przyjęcie odmiennego poglądu, prowadziłoby w efekcie do konieczności badania okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy i tak zwrot nie może nastąpić.

Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych Wojewoda uznał również, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wobec istnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Niezasadny był zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W dalszym ciągu - jej zdaniem - w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki pozwalające organowi na wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ zobowiązany bowiem był do poinformowania poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel oraz możliwości jej zwrotu, czego nie dopełniono. Tym samym fakt ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie powinien być tym samym brany pod uwagę, a zatem art. 229 u.g.n. nie miał zastosowania w przedmiotowy postępowaniu.

Skarżąca nie zgodziła się również z koniecznością umorzenia postępowania w sytuacji stwierdzenia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. Jej zdaniem brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, na co przywołała stosowne orzecznictwo oraz poglądy doktryny. Decyzja umarzająca postępowanie ma przecież zupełnie inny charakter, aniżeli decyzja o odmowie zwrotu, która jest rozstrzygnięciem merytorycznym i powinna zapaść w razie zaistnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. Wynik sprawy w postaci umorzenia postępowania lub odmowy zwrotu nieruchomości może mieć bowiem znaczenie dla ewentualnego postepowania w przedmiocie odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wskazać, że przedmiotowa skarga - z uwagi na zgodny wniosek stron - została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż w niej podniesione.

W sprawie bezsporne jest, że materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.". Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Innymi słowy w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest jednak ocena, czy cel wywłaszczenie został na przedmiotowych działkach zrealizowany, gdyż takich ustaleń organy nie dokonały, a nawet nie podjęły takiej próby. Zdaniem organów w niniejszej sprawie występuje negatywna przesłanka zwrotu w postaci oddania spornych działek w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, tj. przypadek o którym mowa w art. 229 u.g.n.

Mając na uwadze tak zakreślony spór Sąd podkreśla, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska organów obu instancji, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie, a tym samym jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają już nieruchomością.

Zagadnienie to, odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie nieruchomości w sytuacji gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zostało bowiem rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której wprost stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje bowiem wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet".

Szczególnego podkreślenia wymaga jednak to, że w uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę, że: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010 - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zbycia nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Analiza przywołanej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że stwierdzenie wystąpienia negatywnej przesłanki do zwrotu z art. 229 u.g.n. nie zwalnia w żaden sposób organu administracyjnego od rozstrzygania czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Co więcej, z przytoczonego orzeczenia wynika, że organ może odmówić zwrotu nieruchomości z uwagi na przeniesienie prawa własności na podmiot trzeci, o ile jednak wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc m.in. nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W niniejszej sprawie zaniechano jednak całkowicie wyjaśnienia tej kwestii, argumentując powyższe stanowisko okolicznością, iż tytuł prawny do nieruchomości został przeniesiony na podmiot trzeci. Stanowiska tego nie można jednak w żaden sposób zaakceptować. Tym samym nie ma racji Wojewoda twierdząc, że nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), - bo zwrot nieruchomości i tak nie może nastąpić.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że obciążenie przedmiotowych działek prawem użytkowania wieczystego nastąpiło w 1987 r. W czasie tym obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 69 tej ustawy wynika, że na Skarbie Państwa ciążył bezwzględny obowiązek zwrócenia się do byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców z informacją o zbędności rzeczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Niewykonanie przez Skarb Państwa tego obowiązku doprowadziło do wygaśnięcia prawa skarżącej do domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.

W omawianej sprawie skarżąca wskazywała, że nie została jednak poinformowana o powyższej okoliczności, do czego nie odniósł się żaden z organów. Nadto w przedmiotowym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organy zaniechały wyjaśnienia czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a tym samym nie ustalono czy istniał obowiązek udzielenia poprzednim właścicielom takiej informacji.

Jeżeli, jak twierdzi skarżąca, nieruchomość rzeczywiście nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i istniał obowiązek zawiadomienia jej o zamiarze wykorzystania jej na innych cel, to organ administracyjny, zaniechując jego dopełnienia, dopuścił się naruszenia prawa. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie odmowa zwrotu nieruchomości z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, z uwagi na niedysponowane obecnie przez podmiot publiczny tytułem prawnym do tej nieruchomości, niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Prowadzi także do przerzucenia na skarżących ciężaru wykazania w postępowaniu cywilnym iż w sprawie doszło do ewentualnego naruszenia przez organ administracyjny przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 69.

Jak już bowiem wskazano, niemożność zrealizowania w naturze roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku jej wcześniejszego zbycia na rzecz podmiotu trzeciego, nie oznacza pozbawienia podmiotu wywłaszczonego jakiejkolwiek ochrony. Przysługuje mu bowiem możliwość ochrony swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Wskazać natomiast należy, iż w tym zakresie niezbędne jest ustalenie czy na organie administracyjnym spoczywał obowiązek poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel w związku ze zbędnością tej nieruchomość na cel wywłaszczenia. Okoliczność ta jest bowiem istotna dla stwierdzenia czy po stronie skarżących wystąpiły przesłanki roszczenia o zwrot nieruchomości, jakkolwiek nie może ono zostać zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego z uwagi na zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego. W konsekwencji, ustalenie powyższej kwestii niezbędne jest dla stwierdzenia istnienia roszczenia odszkodowawcze skarżącej względem jednostki samorządu terytorialnego, które mogłoby następnie zostać zrealizowane na drodze postępowania cywilnego.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 4 lutego 2015 r., IV CSK 240/14 nawet w razie uznawania uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości za roszczenie cywilnoprawne, wyłącznie właściwa jest droga postępowania przed organami administracji publicznej (art. 2 § 3 k.p.c.). Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych, tj. przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.), naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Uzasadniając przyjęte stanowisko, Sąd miał również na uwadze istotne różnice w zakresie procedury administracyjnej i procedury cywilnej. Organy administracji publicznej – zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są obowiązane podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, działają bowiem w oparciu o zasadę oficjalności. Podobne uregulowanie nie obowiązuje natomiast na gruncie k.p.c. (która przewiduje model kontradyktoryjnego postępowania dowodowego - strona, która wywodzi z danego zdarzenia skutki prawne, powinna bowiem przedstawić okoliczności na poparcie swoich twierdzeń).

Zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii prowadzi natomiast do pozostawienia strony w stan niepewności co do przysługujących jej środków ochrony prawnej, stwarza ww. trudności w postępowaniu przed sądem cywilnym a nadto może spowodować uzasadnione podważenie zaufania do organów państwa.

Na marginesie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest - niejednolity co prawda - pogląd, zgodnie z którym organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 lutego 2009 r., II SA/Kr 1288/08). Nawet nie podzielając tak daleko idącego poglądu wypada się zgodzić, że organy rozstrzygające sprawę o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinny przynajmniej wyjaśnić czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdy ustalenie takie będzie mieć niewątpliwie prejudycjalny charakter w ewentualnym postępowaniu cywilnym.

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie rację mają organy rozstrzygające w sprawie twierdząc, że ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego wyklucza możliwość wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej.

Zastrzec jednak należy, że kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia o zbędności nieruchomości. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. Brak tych ustaleń prowadzi do stwierdzenia naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – rozumiany jako istotne okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego.

Jak celnie wyjaśnił NSA w wyroku z 21 października 2021 r. I OSK 3874/18, ten ostatni argument, ma również ważkie znaczenie z perspektywy systemowej i ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotu publicznego z tytułu zbycia nieruchomości z ewentualnym naruszeniem u.g.n. i w konsekwencji rozgraniczenia przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego od postępowania cywilnego. Co do zasady sąd powszechny nie może bowiem prowadzić ustaleń w kwestii należącej do właściwości organów administracji publicznej, a organy administracji publicznej w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych. To organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia danej sprawy administracyjnej, a nie sąd powszechny rozstrzygający w sprawie cywilnej mającej związek z daną sprawą administracyjną.

Zatem z perspektywy rozpoznawanej sprawy ustalenie, że doszło do obciążenia gruntu prawem użytkowania wieczystego wprawdzie przesądza o niemożności jego zwrotu, to jednak ustalenie tylko tej okoliczności nie stanowiło wypełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Jednocześnie, zaznaczyć należy, że nie ma istotnego znaczenia to, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. W tej kwestii poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że wnioskodawca nie może otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże w kontekście przedmiotowej sprawy i podniesionych argumentów Sąd uznaje, że prawidłowym jest wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach Sąd rozstrzygnął w myśl art. 200 P.p.s.a. na które to składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w wysokości 200 złotych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania, co do dalszego postępowania.