Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 572/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L.M. na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2016 r. L. M. zwróciła się do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [..] i nr [..] położonych w R.

Dnia 2 stycznia 2017 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosili A. Z., S. S. oraz M. K., reprezentowany przez M. K. Jednocześnie z wnioskiem o uznanie ich za strony postępowania w sprawie udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę do Starosty zwrócili się B. i I.S.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 roku Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

W dniu 7 lutego 2017 roku do Starosty wpłynęła poprawiona przez dokumentacja projektowa.

W dniu 8 lutego 2017 roku Starosta zlecił A. wykonanie analizy zacienienia i przesłaniania dla projektowanego budynku na działkach nr [..] i [..] w R. względem terenów i obiektów na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ pierwszej instancji zlecił dokonanie oceny zgodności z przepisami analiz zacieniania i przesłaniania dołączonych do akt sprawy przez Panią H. G. oraz przez Pana M.K.

Pismem z dnia 1 lutego 2017 roku M. K., reprezentowany przez M. K.zwrócił się do Starosty o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 roku Starosta odmówił zawieszenia postępowania.

Pismem z dnia 9 lutego 2017 roku organ pierwszej instancji ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie. Uwagi do prowadzonego postępowania wniósł M. K., reprezentowany przez M. K.

W dniu 20 lutego 2017 roku do Starosty wpłynęła zlecona analiza przesłaniania i zacieniania, wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego Pana S. N. W związku z powyższym Starosta powiadomił strony, że w sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy oraz o możliwości zapoznania się z nim i możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Jednocześnie Starosta postanowił o przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy Pana S. N. dotyczącej analizy zacieniania i przesłaniania.

Uwagi i zastrzeżenia do postępowania wnieśli S. S., A.Z. i M. K., reprezentowany przez M. K., który wniósł o wyłączenie od udziału w postępowaniu M. N. - Naczelnika Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego oraz wyłączenie biegłego S. N. Postanowieniem z dnia 3 marca 2017 roku Starosta odmówił wyłączenia M. N. od udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Starosta, decyzją z dnia 6 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. poz. 290 z 2016r. z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Uzasadniając Starosta wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla działek nr [..]-[..] i fragmentów działek nr [..]-[..] obr. [..] przy ul. D., K. i L., zatwierdzonego uchwałą nr LV/575/98 Rady Miejskiej z dnia 18.06.1998r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 85 poz. 433 z 1998 r.).

Ponadto w projekcie budowlanym odległości projektowanego budynku od granic działki oraz od budynków na działkach sąsiednich są zgodne z obowiązującymi przepisami technicznymi w tym przepisami p.poż. - spełnione są wymagania § 12 oraz § 271 i § 235 (ściana oddzielenia p.poż.) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co szczegółowo przedstawił projektant w opisie i na planszy poglądowej do projektu zagospodarowania terenu.

Ponadto odległości ścian z oknami i drzwiami od granic działki oraz lokalizacja projektowanych balkonów względem granic działki spełniają zapisy określone w par.12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych, co również potwierdza fakt zgodności pozostałych jego rozwiązań związanych z wymaganiami zabezpieczeń p. pożarowych, parametrów zastosowanych materiałów, wymogów dot. zagospodarowania terenu, dojazdów i dróg pożarowych.

W projekcie zawarto opinię geotechniczną, w której projektant określił geotechniczną kategorię posadowienia obiektu wraz z wymaganą dokumentacją podłoża gruntowego i projektem geotechnicznym, zgodnie z par. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r.), w projekcie zawarto także decyzję o możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Natomiast w obecnym brzmieniu art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie umieścił zapisu dotyczącego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, projekt również nie musi zawierać projektów niżej wymienionych instalacji.

Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnik) zaprojektowany został w zamykanym drzwiami-pomieszczeniu budynku, zatem nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące odległości tych miejsc od granic działki czy innych budynków - na podstawie par. 22 ust.2 pkt 2 w związku z par. 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Liczba i lokalizacja miejsc postojowych została precyzyjnie określona i zwymiarowana w projekcie (na rzucie hali garażowej) oraz na rysunku projektu zagospodarowania terenu, co jest zgodne jak wyżej opisano z zapisami planu miejscowego w zakresie ilości i lokalizacji na działce stanowiącej teren inwestycji oraz pozostaje w zgodzie z par. 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W zakresie odległości projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi, w projekcie zastosowano zamiast otworu drzwiowego, doświetlenie pokoju oznaczonego na rzucie I piętra symbolem "m 2.4" szklanymi pustakami, które nie stanowią otworu okiennego ani drzwiowego w myśl w/w przepisów. Odległości miejsc postojowych od pozostałych pomieszczeń - nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi (takim pomieszczeniem jest kuchnia) nie podlegają regulacjom w/w przepisu.

Kwestia dotycząca liczby kondygnacji projektowanego budynku została ujęta w części opisowej projektu oraz zilustrowana czytelnie na rysunkach rzutów i przekrojów. W projekcie wykazano 4 pełne kondygnacje oraz poddasze nieużytkowe przy wysokości całkowitej budynku 15,12 m, co stanowi spełnienie zapisów planu miejscowego.

Na podstawie zawartej w projekcie i skorygowanej w toku postępowania analizie nasłonecznienia i przesłaniania sporządzonej przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, członka właściwej Izby Samorządu Zawodowego, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz informacji w opisie technicznym do projektu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organ stwierdził, że spełnione są wymagania wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisy dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia i przesłaniania sąsiednich budynków. Powyższe potwierdza również ekspertyza techniczna nr [..] sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej dr. inż. S. N. dołączona do akt sprawy w toku postępowania, z której w sposób jednoznaczny wynika, że projekt budowlany spełnia powyższe przepisy wynikające z par. 13 i 60 ust. 2 rozporządzenia. Powyższą opinię biegłego organ uznał za wiarygodną i rzetelną. Została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Reasumując, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne parametry zabudowy i projekt jest z nimi zgodny a ponadto jest zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wydający pozwolenia na budowę nie może odmówić wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponadto tut. organ rozpatrując konkretny wniosek inwestora, który w procesie budowlanym ma prawo kierować się własnymi potrzebami, nie ma podstaw prawnych aby zmusić go do zmiany projektu i realizacji inwestycji budowlanej, którą planuje i która zgodna jest z przepisami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Odwołania od wyżej wymienionej decyzji Starosty wnieśli: M. K., reprezentowany przez M. K., B. i I. S. oraz A. Z., reprezentowana przez L. Z. i S. S. Jednocześnie M. K., reprezentowany przez M. K. wniósł zażalenia na postanowienia Starosty o odmowie wyłączenia z udziału w postępowaniu M. N. oraz w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. S.S. i M. K. wnieśli o natychmiastowe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Starosty.

Wojewoda decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6 marca 2017 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [..] i [..] położonych w R.

Uzasadniając Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy - Prawo budowlane, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego też należało podjąć rozstrzygnięcie jak w sentencji niniejszej decyzji. Zdaniem Wojewody ustalony stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy umożliwia podjęcie rozstrzygnięcia jak w sentencji decyzji, bowiem organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zadaniem i obowiązkiem Wojewody w postępowaniu odwoławczym jest nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów wnoszonych przez skarżącego, ale - jak już powyżej wspomniano - również ponowna ocena całego materiału dowodowego z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Wojewody planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania obowiązującego mpzp, co potwierdza projekt budowlany załączony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Na projekcie zagospodarowania terenu (str. 67 projektu) wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która znajduje się w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej ulicę L. Ponieważ budynek został zaprojektowany wzdłuż wyznaczonej linii i jej nie przekracza, wymóg mpzp w tym zakresie uznać należy za spełniony. Kąt nachylenia dachu zaprojektowano na 25° (str. 65 projektu) - warunek spełniony. Wysokość planowanego budynku będzie wynosiła około 15,12 m (str. 64, 92 projektu), co przy dopuszczalnej wysokości do 18,0 m również uznać należy za warunek spełniony.

Jak wynika z projektu budowlanego, zaplanowano 4 miejsca postojowe w terenie i 5 miejsc postojowych w parterze budynku stanowiącym halę garażową, co daje łącznie 9 miejsc postojowych (6 mieszkań - 6 miejsc postojowych i 3 miejsca dla gości - 522,6 m2 powierzchni użytkowej budynku) - warunek spełniony. Organ zauważył, że żaden przepis prawa budowlanego nie nakazuje, ażeby dojazd do miejsca postojowego był zlokalizowany na działce inwestora. Wydzielone miejsca postojowe (w skład których wchodzą stanowiska dla samochodów - zob. § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) muszą natomiast być sytuowane w odpowiednich odległościach od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, od placów zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży, a stanowiska postojowe powinny mieć wymiary określone w rozporządzeniu (§ 21). Zaprojektowane dwa miejsca postojowe na terenie objętym inwestycją (jedno miejsce z jednym stanowiskiem; drugie z trzema stanowiskami) są zgodne z przepisami przywołanego powyżej rozporządzenia zarówno pod kątem zachowania odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi jak również po kątem wymiaru stanowisk dla samochodów - 2,3 m X 5,0 m i 3,6 m X 5,0 m dla osoby niepełnosprawnej. Dla zapewnienia dojazdu do wymienionych miejsc postojowych Inwestor uzyskał zezwolenie Burmistrza Miasta z dnia 2 czerwca 2015 roku, nr[..], w sprawie lokalizacji zjazdów indywidualnych na działki nr [..] i [..] z drogi gminnej o numerze [..] - ul. L. (działka nr [..]). Miejsca postojowe nie naruszają także § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem najbliższe okno pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi znajduje się dopiero na III kondygnacji, a więc w odległości większej niż wymagane 7,0 m.

Dokonując analizy projektu budowlanego, w szczególności projektu zagospodarowania terenu, rysunków rzutów kondygnacji oraz rysunku elewacji, Wojewoda doszedł do przekonania, że także odległości wskazane w przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia zostały zachowane. Od granicy z działką nr [..] (elewacja południowo-wschodnia budynku) ściana bez okien znajduje się w odległości 3,0 m natomiast ściany, w których znajdują się okna zostały cofnięte w stosunku do ściany bez okien o 1,0 m, co powoduje, że ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m od granicy. Podobna sytuacja występuje w przypadku działki nr [..] (elewacja północno-wschodnia) i działek nr [..] i [..] (elewacja południowo-zachodnia), gdzie również ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m od działek sąsiednich, a ściany bez okien w odległości 3,0 m. Jeżeli chodzi o elewację północno-zachodnią, to działka w tym miejscu graniczy z działką drogową (ulica L.) i w związku z usytuowanymi tam miejscami postojowymi oraz wyznaczoną planem linią zabudowy odległość budynku od działki drogowej wynosi 6,0 m. Każda wydzielona ściana zewnętrzna czy to równoległa, czy też prostopadła, bez względu na jej wielkość i położenie, stanowi odrębny element konstrukcyjny budynku. Żaden przepis prawa nie nakazuje projektowania budynków ze ścianami tylko i wyłącznie w jednej płaszczyźnie. Natomiast zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami określana jest mianem elewacji budynku.

Organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest także ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego, jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia.

Jak podkreśla się w orzecznictwie kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że przedstawione przez Inwestora i strony postępowania analizy zacieniania i przesłaniania zasadniczo się ze sobą różniły Starosta zdecydował o zleceniu wykonania dodatkowej, niezależnej analizy, którą następnie dopuścił jako dowód w sprawie i na podstawie której oparł swoje rozstrzygnięcie. Biegły jest pomocnikiem organu administracji w ustaleniu i ocenie stanu faktycznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, ocenia swobodnie tę opinię na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc nią skrępowany. Organ nie może - tak jak to uczynił Starosta - ograniczyć się w swojej decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Przechodząc do oceny analizy sporządzonej na zlecenie Starosty organ odwoławczy stwierdził, że zawiera ona błędy powodujące, że Starosta, który się na niej oparł, wydał decyzję niezgodną z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. W szczególności chodzi o kwestię zacieniania i przesłaniania działki niezabudowanej oznaczonej nr [..]. W tej części analiza nie odpowiada na pytanie jakie warunki należy zachować, ażeby do przesłaniania i zacienienia tej działki i działek inwestora nie dochodziło, tylko wskazuje w jakiej odległości należy na działce nr [..] usytuować budynek (tzw. budynek teoretyczny) żeby planowany budynek na działkach inwestora spełniał wymogi § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady zacienienie działek, na których zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Niemniej wymaga przypomnienia, że Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane zatem spełnia także istotną rolę w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy nieruchomości. Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynków określa się odległości, w jakich budynek może być usytuowany od granicy nieruchomości, i to nie tylko ze względu na ochronę przed pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że budynek na nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość przez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, na przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego Prawo budowlane, w szerokim tego słowa znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w szczególności ze względu na ograniczenie dopływu światła lub widoku. Przykładem jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Stwierdzenie, że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów, prima facie wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Taką wstępną tezę zdaje się potwierdzać jego dalsza część, w której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami; sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony prawa własności. Preferuje ona tego z właścicieli dwóch niezabudowanych sąsiednich nieruchomości, który pierwszy przystąpi do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony warunkami stawianymi w § 13 cytowanego rozporządzenia, lecz tylko warunkami stawianymi co do odległości budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia. Może to doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej odległości, zgodnej z warunkami § 12, od granicy nieruchomości. W ocenie Wojewody zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda wskazał, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę będzie polegało między innymi na ocenie możliwości zabudowy działki sąsiedniej w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis, organy administracji architektoniczno - budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycje. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 885/16, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II OSK 2816/12).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy zauważł, że planowany budynek inwestora znajduje się od działki nr [..] w odległościach spełniających wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Natomiast w spornej analizie przesłaniania i zacieniania przyjęto, że tzw. budynek teoretyczny na działce nr [..] znajduje się w odległości prawie dwukrotnie większej bo prawie 7,0 m od granicy z działkami inwestora - wówczas faktycznie nie dojdzie do przesłaniania i zacieniania. Nie sposób się zgodzić z tak przyjętymi przez autora analizy warunkami, bowiem odsunięcie budynku teoretycznego na odległość prawie 7,0 m od granicy z działkami nr [..] i [..] spowoduje niewątpliwie ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [..], biorąc pod uwagę chociażby ograniczenie wielkości (gabarytów) przyszłego budynku. Natomiast poza sporem pozostaje fakt, że usytuowanie budynku teoretycznego na działce nr [..], z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor, który pierwszy podjął inwestycję, spowoduje, że będzie dochodziło do przesłaniania i zacieniania, Wskazuje na to obliczona przez autora analizy wysokość przesłaniania 10,65 m przy założeniu, że poziom parteru będzie się znajdował na wysokości 1,0 m. A zatem jeżeli obydwa budynki (planowany i teoretyczny) będą się znajdować zgodnie z przepisami w odległości 4,0 m od granicy, to wysokość przesłaniania powinna wynosić nie więcej niż 8,0 m, a nie 10,65 m jak to wyliczył autor analizy. Wielkość 10,65 m może się zwiększyć jeżeli przyjąć, że okna na parterze budynku teoretycznego będą usytuowane poniżej założonego 1,0 m. Wobec powyższego należy uznać, że przy usytuowaniu budynku teoretycznego w odległości 4,0 m od granicy z działkami inwestora będzie dochodziło do przesłaniania, bowiem analiza jak już wyżej wspomniano została wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości między budynkami. Przy takiej odległości (4,0 m) będzie dochodziło również do zacieniania budynku teoretycznego, co wynika z analizy przedstawionej przez skarżących (sporządzonej przez P. V. P.). Do zacieniania budynku teoretycznego nie będzie dochodziło tylko w przypadku, gdyby w tej części budynku (południowo-zachodniej) zrezygnowano całkowicie z budowy mieszkań jednopokojowych (§ 60 ust. 2). Jednakże takie założenie, dopóki nie zostanie skonkretyzowany przedmiot inwestycji na działce nr [..], ogranicza prawo własności jej właściciela. Jeżeli chodzi natomiast o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr [..] to należy stwierdzić, że przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do przesłaniania nie dojdzie. Autor analizy stwierdził, że dla okna nr 2 w południowej części ściany zachodnio-północnej nie sprawdzano przesłaniania, ponieważ ta cześć pomieszczenia jest doświetlona przez okno 3 i drzwi balkonowe. Z kolei z analizy przedstawionej przez skarżących wynika, że okno nr 2 będzie przesłanianie przez budynek planowany. W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla stwierdzenia czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest czy stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest również dokładniejsza analiza okna nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że nie, Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr [..], w celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt 60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia. W ocenie Wojewody w stosunku do pozostałych działek do przesłaniania i zacieniania nie będzie dochodzić z uwagi na odległości pomiędzy znajdującymi się na tych działkach budynkami. Reasumując, po dokonaniu oceny analiz przesłaniania i zacieniania znajdujących się w aktach sprawy Wojewoda doszedł do przekonania, że w przypadku działki nr [..] z całą pewnością zostały naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Za uzasadniony uznał Wojewoda zarzut naruszenia § 328 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z projektowaną charakterystyką energetyczną budynku (str. 23 projektu) w pkt 9 "Sprawdzenie wymagań prawnych" podano wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m2/rok. Natomiast z § 329 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że dla budynków wielorodzinnych od 1 stycznia 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w wysokości 85 kWh/m2 rok.

W kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 roku w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony ppoż., stwierdził Wojewoda, że jest to zarzut bezpodstawny.

Ustosunkowując się do postanowień Starosty dotyczących odmowy zawieszenia postępowania oraz odmowy wyłączenia M.N. od udziału w postępowania stwierdził organ odwoławczy, że są one zgodne z obowiązującymi przepisami. Odnośnie postanowienia z dnia 9 lutego 2017 roku w sprawie odmowy zawieszenia postępowania wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi "zagadnienie wstępne" z art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Natomiast powoływanie się na pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który stwierdził pewne uchybienia w projekcie oraz że egzekwowanie przepisów ustawy Prawo budowalne leży w gestii właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, z pewnością takim zagadnieniem nie jest.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ administracji wydaje pozwolenie na budowę tylko i wyłącznie po spełnieniu wszystkich wymagań określonych przepisami. W przypadku stwierdzenia uchybień wskazanych przez wyżej wymienionego Komendanta (co zresztą nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym) organ ma możliwość wydać decyzję odmowną - tak więc rozpatrzenie sprawy jest możliwe i nie zachodzi tzw. zagadnienie wstępne. Za nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach należy uznać stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia 22 lutego 2017 roku, skierowane do Starosty. W ocenie Komendanta poddasze nieużytkowe jest piątą kondygnacją, co nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach, w szczególności przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym była już mowa powyżej. Warto także zauważyć, że przepisy przeciwpożarowe również powołują się na definicję kondygnacji zawartą w wyżej wymienionym rozporządzeniu (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - § 2 ust. 1 pkt 4).

Odnośnie postanowienia Starosty z dnia 3 marca 2017 roku w sprawie odmowy wyłączenia od udziału w postępowaniu M. N.-Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, w ocenie Wojewody nie wystąpiły przesłanki uprawdopodobniające istnienie wątpliwości co do bezstronności wymienionego pracownika. Skarżący powołują się na postanowienie Prokuratury Rejonowej z dnia 19 listopada 2015 roku, w którym stwierdzono, że postępowanie administracyjne w pierwszej instancji przeprowadzone zostało bez należytej staranności oraz z naruszeniem procedury administracyjnej. Należy zauważyć, że tym samym postanowieniem Prokuratura Rejonowa umorzyła śledztwo w sprawie działania na szkodę interesu prywatnego oraz stwierdziła, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Wobec takiego rozstrzygnięcia Prokuratury trudno jest mówić o naruszeniu zasady bezstronności, tym bardziej, że brak staranności i naruszenie procedury administracyjnej nie jest tożsame z naruszeniem zasady bezstronności, które z natury rzeczy jest działaniem umyślnym. Natomiast uchybienie procedurom administracyjnym w wyniku braku staranności podlega kontroli w toku dalszego postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego.

Z uwagi na fakt, że doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe w ramach prowadzonego obecnie postępowania, Wojewoda nie miał innej możliwości jak orzec o uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia 6 marca 2017 roku i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Zauważyć bowiem należy, że doprowadzenie do zgodności z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia będzie wymagało sporządzenia zupełnie nowego projektu budowlanego (np. zmieniającego usytuowanie budynku, zmianę jego wysokości, gabarytów), a zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja, wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę od samego początku, to jest od złożenia nowego wniosku wraz z nowym projektem budowlanym i dokonania jego oceny przez organ pierwszej instancji.

Od decyzji tej L. M. wniosła skargę, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez wydanie decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dawała ku temu podstaw,

art. 7, 77 K.p.a. poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego -sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organu jako takiego przez przyjęcie, że iż kwestia nasłonecznienia nie została wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały podczas gdy wnioski przedłożonej przez inwestora analizy zacieniania (potwierdzonej przez niezależnego biegłego powołanego przez organ I instancji tj. dr inż. arch. S. N.) są jednoznaczne, konkretne i nie powinny budzić wątpliwości; ekspertyza S. N. ( biegłego z wieloletnim doświadczeniem zawodowym) usuwa wszelkie wątpliwości, wskazując na poprawność rozwiązań zastosowanych w opinii przedłożonej przez inwestora nadto - przed wydaniem decyzji organ nie zobowiązał skarżącej do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, w konsekwencji skarżąca uważa, iż wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy nastąpiło co najmniej przedwcześnie, bez zapewnienia szansy do obrony słusznych praw inwestora - skutkowało to poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych tj. przede wszystkim w zakresie rzekomego "niewątpliwego" zacieniania budynku teoretycznego);

art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów polegające na wypowiedzeniu się przez organ w materii, która została rozstrzygnięta przez biegłego ( niezależnego od stron postępowania, który rozstrzygnął powstałe wątpliwości tj. dr inż. arch. S. N. - z Politechniki) powołanego celem wyjaśnienia rozbieżności występujących na gruncie znajdujących się w aktach opinii prywatnych (opinie H. G.i V. P.), które zostały przedłożone do akt sprawy (nota bene wszystkie sporządzone przez kompetentne osoby) - a tym samym organ samodzielnie wypowiedział się w kwestii niewątpliwie wiadomości specjalnych ( która to kwestia została w sposób przejrzysty i wyczerpujący wyjaśniona);

- przepisów prawa materialnego tj.

§ 13, 57, 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na błędnej wykładni tychże przepisów skutkujących ich niewłaściwym zastosowaniem poprzez bezzasadne przyjęcie, iż została naruszona dyspozycja tychże przepisów podczas gdy z treści złożonej przez inwestora analizy wynika, że projektowana inwestycja jest zgodna z tymi przepisami,

§ 328 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na błędnej wykładni tychże przepisów poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że w sytuacji, w której w sprawie występuje kilka ekspertyz (a w zasadzie opinii prywatnych sporządzonych na zlecenie stron postępowania) oraz jedna opinia biegłego dopuszczona przez organ - organ nie powinien czynić samodzielnie ustaleń faktycznych, tym bardziej o tym stopniu kategoryczności i stanowczości. Mając na względzie zasadę ekonomiki postępowania admiracyjnego istniała możliwość przeprowadzenia konfrontacji autorów opinii z biegłym S. N. - czego też zaniechano.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, i jako taka podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności). Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby w wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli możliwe było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (wydana decyzja) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części, jest uprawniony do orzeczenia co do istoty sprawy w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego jest możliwe jednak tylko, gdy w wyniku kontroli instancyjnej zostaną ujawnione uchybienia natury merytorycznej. Wobec powyższego, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego wydaną w tym trybie ocenia zaistnienie przesłanek takiego rozstrzygnięcia, w szczególności uwzględniając wszelkie aspekty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów wskazanych w § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i z tego względu narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego planowany budynek, zaprojektowany wprawdzie w odległości od granicy działki zgodnej z § 12 rozporządzenia, spowoduje jednak przesłonienie hipotetycznego budynku na sąsiedniej nieruchomości nr [..] w sposób, który nie spełnia wymogów nasłonecznienia wskazanych w ww. akcie. Dokonując oceny dowodu jakim jest sporządzona na zlecenie Starosty analiza zacienienia i przesłaniania organ II instancji uznał, że została ona wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości między budynkami – planowanym oraz hipotetycznym, a wskazał, że spełnienie wymogów z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia jest według analizy możliwe tylko przy odsunięciu budynku teoretycznego o prawie 7 m od granicy działki nr [..] oraz gdy w południowo-zachodniej części budynku zrezygnuje się z budowy mieszkań jednopokojowych. Uwzględnienie takich ustaleń analizy w zatwierdzanym projekcie i wydanie na tej podstawie pozwolenia na budowę, w ocenie organu spowoduje niewątpliwie ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości sąsiedniej i oznacza, że decyzja organu I instancji nie uwzględniła uzasadnionych interesów osób trzecich, jak wymaga tego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei usytuowanie teoretycznego budynku z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor spowoduje, że będzie on przesłaniany i zacieniany przez projektowany budynek.

Mając na uwadze takie stanowisko organu, kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest zatem ustalenie, czy organ II instancji prawidłowo ocenił fakt niespełnienia przez planowaną inwestycję wymogów związanych z nasłonecznieniem budynków znajdujących się w obszarze jej oddziaływania oraz zasadnie wywiódł z tej okoliczności naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z analizą zacienienia budynku tzw. hipotetycznego, co do którego nie wydano pozwolenia na budowę bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie Sąd stoi na stanowisku, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej. Nie wyłącza to jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3105/12, LEX nr 1579506). Zdaniem Sądu trafnie więc organ odwoławczy dostrzegł, że w procesie inwestycyjnym konieczne jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Błędnie jednak wywiódł z tego obowiązku zakaz budowania w taki sposób, który jakkolwiek utrudnia właścicielom nieruchomości sąsiednich korzystanie z nich czy ich. Tymczasem omawiany przepis wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 19 ustawy nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane powinna prowadzić więc do wyważenia konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych, a takiego zabiegu zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej co oznacza, że w procesie inwestycyjnym trzeba zbadać, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i rozporządzenia, tj. w taki sposób, który całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa. Jednocześnie nie można pomijać, że uwzględnienia wymagają też interesy inwestora, który korzysta ze wszystkich przysługujących mu praw wynikających z ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności z zasady wolności budowlanej wyprowadzonej z treści art. 4 tej ustawy. Choć zgodzić się trzeba, że inwestor, który pierwszy zabuduje swoją działkę nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień, to nie do pogodzenia z prawem za budowy jest sytuacja, w której jego prawo jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki.

Dlatego też samo stwierdzenie, że sąsiednia działka budowlana będzie zacieniana, nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy automatycznie rozpatrywane jako naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich tym bardziej, gdy – jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie - z ustalonego stanu faktycznego wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami ogólnymi i szczegółowymi planu miejscowego, a kwestią sporną pozostaje to, czy zostały naruszone interesy właścicieli sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości. Szeroka ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r, sygn. akt II OSK 2152/15).

Tymczasem orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił należycie zasady równości obywateli i nie wyważył interesów podmiotów występujących w procesie inwestycyjnym, tj. okoliczności istotnej do rozpoznania sprawy w świetle stwierdzonego przez organ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja ta narusza więc przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. bowiem organ nie podjął inicjatywny dowodowej niezbędnej do tego, ażeby ustalić ponad wszelką wątpliwość relewantne prawnie fakty dla ostatecznego rozpoznania sprawy, jak również nie dokonał pełnej i ponownej wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto, czyniąc zadość procesowej zasadzie uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ pominął, że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić interesy różnych grup obywateli – tak właścicieli działek sąsiednich, jak i inwestora. Brak pełnej analizy sprawy i w efekcie błędna ocena w zakresie spełnienia warunku z § 13 rozporządzenia stanowią naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym spowodowały także naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przepis ten, zobowiązując organ odwoławczy do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem I instancji, nakazuje czynić to w jej całokształcie, co jest możliwe tylko po prawidłowym ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w efekcie czego sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób, który nie pozostawiałby żadnych wątpliwości kwestii naruszenia § 13 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Przeprowadzona przez organ ocena zebranego materiału w tym zakresie nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa. Zauważyć bowiem należy, że w sporządzonej na zlecenie organu analizie nasłonecznienia i zacienienia wskazano alternatywne możliwości zabudowy działki nr [..], które umożliwią uwzględnienie interesów zarówno inwestora jak i właściciela tej nieruchomości. Ponadto w toku postępowania jego strony, w tym inwestor, także przedkładały przygotowane na ich zlecenie analizy w tym przedmiocie. Stwierdzenie zatem, że realizacja przysługującego inwestorowi prawa zabudowy w kształcie, jaki wynika z zatwierdzonego projektu spowoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich – bez dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy, jest przedwczesne.

Wskazane uchybienia i błędy w przeprowadzonym postępowaniu mają istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy i powodują, że orzeczenie Wojewody było przedwczesne i niezgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie na uwzględnienie zasługuje też fakt, że zatwierdzany projekt jest już drugim złożonym przez inwestora w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt

II SA/Gd 251/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę inwestora na decyzję organu II instancji, który uchylił decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego stan faktyczny, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wśród tych okoliczności wskazano m.in. pominięcie wezwania inwestora do przedłożenia analizy nasłonecznienia, pominięcie niewykonania przez inwestora obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym panem w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji oraz nie wezwanie inwestora do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym panem w zakresie zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr [..]. W związku z tymi rozstrzygnięciami i wyrokiem Sądu inwestor, działając w zaufaniu do organów władzy państwowej, w dniu 19 grudnia 2016 r. złożył nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i przedłożył nowy projekt, w którym dążył do wyeliminowania dostrzeżonych przez Wojewodę i Sąd uchybień m.in. poprzez zawarcie w projekcie analizy nasłonecznienia i zacienienia. Projekt ten został następnie uzupełniony także zgodnie ze wskazaniami organu I instancji, zaś w związku z przedłożeniem przez uczestników postępowania osobnej analizy, na zlecenie organu została wykonana analiza nasłonecznienia i zacienienia niezależnego rzeczoznawcy.

Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. odzwierciedlają zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, opierającą się na pewności prawa, rozumianej jako zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Z art. 2 Konstytucji wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, by stosowały wykładnię zgodną z Konstytucją i starały się nadawać interpretowanym przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie. W niniejszej sprawie organy administracji dążąc do zapewnienia ochrony prawa własności właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, pominęły obowiązek zapewnienia takiej ochrony również w odniesieniu do praw inwestora. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także z wywodzonymi zeń zasadami przyzwoitej legislacji - w szczególności zasady zaufania obywatela do państwa - jest sytuacja, w której inwestor wykonując prawo zabudowy własnej nieruchomości stosuje się do wskazań organów administracji oraz sądu, lecz mimo to otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w świetle przepisów prawa mógłby się spodziewać z uwagi na pominięcie przez organy przy ich stosowaniu obowiązku wyważenia interesów poszczególnych grup. Sytuacja, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie podważa zaufanie stron do organów władzy państwowej, a także w samą pewność tworzonego prawa.

Jeżeli chodzi o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr [..] to należy zwrócić uwagę na brak konsekwencji organu odwoławczego w ocenie wykonanych w sprawie analiz zacieniania w stosunku do tego budynku. Wojewoda stwierdził, że przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do przesłaniania nie dojdzie. W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla stwierdzenia czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest czy stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest również dokładniejsza analiza okna nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że nie, Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr [..], w celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt 60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia. Reasumując Wojewoda stwierdził, że jedynie w przypadku działki nr [..] z całą pewnością zostały naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe wskazuje na nierozpoznanie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy.

Niezasadnie także organ odwoławczy zarzucił, że nieprawidłowo podano w projekcie wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m2/rok, gdy z § 329 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że dla budynków wielorodzinnych od 1 stycznia 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w wysokości 85 kWh/m2 rok. Zgodnie z przepisem § 330 przedmiotowego rozporządzenia nowych przepisów nie stosuje się jeżeli przed dniem wejścia ich w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. W przedmiotowej sprawie wniosek został natomiast złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., przed wejściem w życie powołanych przez Wojewodę przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, że organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto - nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę i biorąc pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną Sądu, Wojewoda przeprowadzi prawidłowo postępowanie uwzględniając konieczność jednoznacznego ustalenia kwestii zacieniania w stosunku do istniejącego budynku na działce nr [..] oraz należytego wyważenia interesów inwestora i właścicieli działki nr [..] zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.

O kosztach postępowania, na które składają się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r. poz.1804).