Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 844/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent Joanna Biegalska - Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. oraz M. W. - L. na uchwałę nr LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Kleparz'' I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działki nr [...], obręb [...], II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działek nr [...] i nr [...] obręb [...], III. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz skarżącej M. W. -L. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"A. " Sp. z o. o. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LIII/1464/21 dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz", zaskarżając ją w całości i wnosząc o orzeczenie, na podstawie art 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej działek nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] , stanowiących własność Skarżącej.

Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. następujących dowodów, powołanych również w uzasadnieniu skargi, z uwagi na to iż są one istotne dla wykazania interesu prawnego skarżącej oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy, a dopuszczenie wskazanych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie:

a) wydruk działu I i II księgi wieczystej nr [...],

b) wydruk działu I i II księgi wieczystej nr [...] ,

c) zdjęcia istniejącej w dacie sporządzania i uchwalania Planu zabudowy przy ul. [...], budynku przy ul. [...]

d) decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 maja 2015 r. nr [...] ,

e) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r.,

f) decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 09 listopada 2018 r. nr [...] ,

g) decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 06 marca 2020 r. nr [...]

h) decyzja Wojewody [...] z dnia 05 listopada 2020 r. znak: [...] ,

i) pismo Skarżącej z dnia 01 lipca 2019 r. złożone dnia 02 lipca 2019 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...] ,[...] ,[p...] obr. [...] ,

j) pismo Skarżącej z dnia 22 marca 2020 r., złożone dnia 23 marca 2020 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...] ,[...] , [..] ,[ ,,,]obr. [...] ,

k) pismo skarżącej z dnia 13 maja 2020 r., złożone dnia 14 maja 2020 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] ,

i) pismo skarżącej z dnia 24 listopada 2020 r., złożone dnia 24 listopada 2020 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] ,

Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie i o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik nawy, a w szczególności naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) poprzez wyznaczenie na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), mieszkaniowo-usługową (MW/U) i usługową (U) stref zieleni, podczas gdy ww. przepisy nie dopuszczają o ] możliwości ustalania "stref oraz wymagają aby tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania były wyraźnie oddzielone od siebie liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym planu miejscowego,

2. art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie dwóch różnych wskaźników terenu biologicznie czynnego dla tego samego terenu działki [...] obr. [...] niewyjaśnienie sposobu wyliczania powyższego wskaźnika,

3. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego przez dowolne, nieuzasadnione wyznaczenie stref zieleni na nieruchomości Skarżącej, co świadczyło o niewłaściwym wyważeniu interesu publicznego nad interesem prywatnym i skutkowało nadmiernym ograniczeniem uprawnień Skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości oraz prawem do jej zabudowy;

4. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez nadmierne, nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Skarżącej i prawa zabudowy nieruchomości poprzez wyznaczenie strefy zieleni obejmującej połowę działki nr [...] obr. [...], podczas gdy strefy zieleni wyznaczone na sąsiednich nieruchomościach obejmują znacznie mniejsze powierzchnie tych działek, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności i niezasadnego zróżnicowania sposobu ograniczenia prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji (naruszenia zasady równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej),

5. art. 1 ust. 2 pkt. 1), 2), 6) i 7) u.p.z.p. poprzez niezasadne nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności w zakresie dotyczącym działek należących do Skarżącej przez objęcie strefą zieleni zbyt dużej powierzchni działki nr[...] obr. [...] , wyznaczenie zbyt niskiego wskaźnika intensywności zabudowy7 i zbyt wysokiego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, co skutkuje dopuszczeniem zabudowy znacznie odbiegającej wT parametrach od aktualnie istniejącej w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej,

6. art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi poprzez ustalenie sprzecznych, niemożliwych do spełnienia zapisów dot. stref zieleni,

7. art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie trybu sporządzania planu przez naruszenie trybu rozpatrywania uwag do planu.

Wskazując na naruszenie własnego interesu prawnego strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] ,[...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...]w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działki nr [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla K-P w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] .

Pomimo faktu, iż Skarżąca posiada aktualnie prawomocną decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] wydaną przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, postanowienia zaskarżonej uchwały w sposób istotny ograniczają przysługujące Skarżącej prawo własności i prawo zabudowy jego nieruchomości. W przypadku bowiem uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji d udzieleniu pozwolenia na budowę (czego Skarżąca nie zakłada ale nie może całkowicie wyłączyć) bądź konieczności uzyskanie decyzji o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zastosowanie znajdą zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości Skarżącej i jej zabudowie zostały w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakreślone tak dalece, że bezsprzecznie ingerują w prawd własności Skarżącej z naruszeniem zasady proporcjonalności, a taka ingerencja jako nadmierna i nieuzasadniona nie może korzystać z ochrony.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Opisano formalnoprawny tok podjęcia uchwały i wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości tj. działek nr [...] ,[..,.] oraz [...] obręb [...] w zaskarżonym planie miejscowym ustalono następujące przeznaczenie: Teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony symbolem MW/U.15, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi. Zaznaczono, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które tereny te określa symbolem UM - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie strony przeciwnej, skarżący nie wykazał, aby wszystkie ustalenia planu miejscowego naruszały jego interes prawny w związku z tym, żądanie stwierdzenia nieważności całości planu miejscowego wykracza poza jego interes prawny i powinno zostać uwzględnione już tylko z tego powodu. Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że wyznaczanie w na rysunkach planów miejscowych stref (np. strefy zieleni, strefy niższej zabudowy, strefa lokalizacji wyższej zabudowy strefy ograniczonego zainwestowania) jest prawidłowe i żadnym przepisem nie jest to zabronione. Strefy nie są przeznaczeniem, gdyż takie jest wydzielone linami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem. Strefy są narzędziem planistycznym pomocnym przy regulowaniu zasad zagospodarowania terenu, stanowią o szczególnych warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczeniach w ich użytkowaniu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobne zadanie spełniają też np. linie regulacyjne lub linie lokalizacyjne w pianach miejscowych. Wyznaczenie stref zieleni to sposób ochrony wnętrz urbanistycznych, stosowany w planach miejscowych o podobnym charakterze, np. mpzp obszarów: "[...]", "[...] ". Działania polegające na wyznaczeniu strefy i ustaleniu dla niej dodatkowych nakazów//zakazów/dopuszczeni pozwalają na kształtowanie przestrzeni w ramach zapisów planu miejscowego. Strefy zieleni są wyznaczane precyzyjnie na rysunku planu, tzn. mają granicę i można określić ich zasięg i dokładny obszar jaki zajmują. Nie jest prawdziwe stwierdzenie w skardze, że strefa zieleni została wyznaczona w sposób orientacyjny, gdyż "skośne jasno-zielone paski: są obwiedzione linią stanowiąca granicę strefy. Przywołane w skardze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 28 sierpnia 2009 r. nie stanowi potwierdzenia tezy skarżącego, że strefy są niedopuszczalne w planach miejscowych. W objętym ww. rozstrzygnięci 3m planie miejscowym na siedem wyznaczonych stref tylko jedna została uchylona. Strefy zieleni nie są - jak twierdzi strona skarżąca (str. 10) - terenami o odmiennym przeznaczeniu, szczególnie że każdy teren inwestycyjny (MW, MW/U, U) oprócz samego budynku musi zawierać również utwardzenie (np. dojścia czy dojazdy) oraz zieleń (pow. biologicznie czynna). Tym samy zapewnienie zieleni na działce budowlanej jest obligatoryjne. Dalej wskazano, że dla terenu MW/U.15 ustalony został jeden wskaźnik terenu biologicznie czynnego (16%). Dodatkowym ustaleniem dotyczącym wyłącznie obszaru objętego strefą zieleni jest spełnienie wymogu zachowania 60% powierzchni biologicznie czynnej w tej strefie. Zapisy planu uwzględniają fakt, że wskazanie obszaru inwestycji do pozwolenia na budowę może nie obejmować całego terenu MW/U.15. Inwestor może zrealizować różne inwestycje uzyskując na nie odrębne pozwolenia na budowę. Terenem inwestycji może być część terenu MW/U. 15 nieobejmująca strefy zieleni, jak i obszar częściowo położony w strefie a częściowo poza nią. Przy czym do jego obowiązków należy uwzględnić zachowanie odpowiednich wskaźników terenu biologicznie czynnego (16% lub 60%) w zależności od tego, czy terenem inwestycji będzie objęty teren poza strefa zieleni, czy teren położony w strefie. Tym samym strefa zieleni może nie być objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę lub być ujęta w nim tylko w części. Niemniej jednak, w przypadku objęcia całego terenu MW/U.15 jednym wnioskiem o pozwolenie na budowę, wymagane 16% powierzchni biologiczne czynnej dla terenu MW/U.15, a zarazem 60% powierzchni terenu biologicznie czynnego w strefie zieleni, można w całości wyznaczyć w strefie zieleni. Faktycznie teren biologicznie czynny dla całego MW/U.15 wyniesie wtedy 18,6% terenu MW/U.15. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podkreślono, że strefy zieleni nie zostały wyznaczone dowolnie. Obejmują tereny niezainwestowanie stanowiące powierzchnię biologicznie czynną, co jest zgodne z celami sporządzenia planu. Wyważono interes prywatny i publiczny. Wyznaczenie stref zieleni w miejscach gdzie występują obszary pokryte zielenią, zamiast ustalania odrębnego przeznaczenia pod Tereny zieleni urządzonej, jest działaniem na korzyść interesu prywatnego. Wymagany dla terenów inwestycyjnych wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej może być bilansowany w strefie zieleni. Nie byłoby to możliwe gdyby wydzielono odrębny teren ZP. Decyzje w sprawie ustaleń dla terenów dotychczas niezainwestowanych (w tym istniejącej zieleni) nie były dowolne, jak twierdzi strona skarżąca. O tym czy istniejąca zieleń będzie w planie miejscowym strefą zieleni, czy odrębnym przeznaczeniem ZP, decydowały odmienne warunki wyjściowe dla poszczególnych nieruchomości, takie jak np. powierzchnia działki, wielkość obszaru bielonego, istniejące zainwestowanie. Dla działek ewidencyjnych już zabudowanych, dla których nie przewidywano rozbudowy, czy nowej zabudowy, szczególnie we wnętrzach kwartałów, wyznaczono odrębne tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną. Dla działek niezabudowanych, jak działki stron / skarżącej, właściwe było wyznaczenie strefy zieleni, co jest rozwiązaniem korzystniejszym dla właściciela. W kwestii kolejnego zarzutu zwrócono uwagę, że wielkość wyznaczonych stref zieleni wynika z powierzchni istniejących terenów zielonych w obrębie poszczególnych nieruchomości. Stąd w jednym przypadku strefa zieleni zajmuje 10% powierzchni działki, a w innym przypadku będzie to np. 50%. Różne uwarunkowania wyjściowe miały wpływ na odmienne ustalenia względem działek położonych w obszarze planu.

teren MW/U.15:1282,27m2 (100%)

strefa zieleni: 397,33m2 (31% z MW/u.15)

w strefie zieleni pow. biol. czynna min. 60% czyli 239,00m2 (18,6% z MW/U.15) czyli 239,00m2 (18,6%)

Wszystkie istotne enklawy zieleni zostały wskazane i oznaczone. Część obszarów, na których znajduje się zieleń - m. in. ze względu na wielkość, położenie lub rodzaj istniejące zieleni - nie mogła zostać wydzielona, niemniej jednak w ustaleniach planu znajdują się również zapisy, które tę zieleń chronią. Dalej stwierdzono, że wyznaczona strefa zieleni, zgodna z częścią niezainwestowaną ("zieloną") działki jest prawidłowa. Wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według pozostałych parametrów jest właściwy i wystarczający dla realizacji zabudowy na działkach [...] ,[...] ,[...] O taki właśnie wskaźnik wnioskowała strona skarżąca w złożonej uwadze i taka wartość została ustalona. Niezrozumiałym wobec tego pozostaje, że jest on według strony skarżącej niewłaściwy. Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego również jest prawidłowy, nie mógł zostać wyznaczony inny, gdyż byłby on niezgodny ze Studium. Zabudowa działek budynkami w pierzei ulic [...] ,[..] zająć może 860 m2 (uwzględniając ewentualne odsunięcie zabudowy od podwórka kamienicy narożnej), co stanowi 67% powierzchni terenu MW/U.15. Przy ustalonej wysokości do 21,5 m daje to możliwość wybudowania dwóch 5-cio kondygnacyjnych budynków. Czyli tak jak ma to miejsce na sąsiednich nieruchomościach.

Celem sporządzenia planu miejscowego była ochrona istniejącego układu urbanistycznego oraz istniejących zespołów zabudowy, a także ochrona i kształtowanie zieleni we wnętrzach kwartałów zabudowy. Realizacja celu sporządzania planu, przy równoczesnym zastosowaniu wskazań zawartych w Studium, tj. uzupełnienia i otworzenia zabudowy w lokalizacjach historycznej zabudowy, wiąże się z jej uzupełnieniem w pierzei ulic, a nie z zabudową wnętrz kwartałów (podwórek i dziedzińców). Na żadnym etapie sporządzania planu miejscowego nie było zmian doprowadzających do nadmiernej intensyfikacji zabudowy, w tym zabudowy podwórek, realizowanej poprzez pomniejszanie istniejących terenów zielonych. Wskazany w Studium kierunek rozwoju UM nie wyklucza możliwości ograniczenia nowej zabudowy, również poprzez wyznaczenie stref zieleni. W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że zapisy planu pozwalają na właściwe zagospodarowanie działek. Strefa zieleni nie zawiera sprzecznych zapisów. Niesłuszne jest twierdzenie strony skarżącej, że nakaz ochrony kształtowania zieleni wysokiej uniemożliwia budowę parkingów. Obecne rozwiązania technologiczne pozwalają na nasadzanie zieleni wysokiej na dachach obiektów podziemnych. Dokonane przez skarżąca obliczenia (str. 12 skargi) z matematycznego punktu widzenia są właściwe, niemniej jednak wymagają doprecyzowania w zakresie wartości "b" ustalonej jako 232 m2. Nie jest to powierzchnia potencjalnego garażu, lecz jego części zlokalizowanej pod strefą zieleni. Garaż podziemny zajmować może również pozostałe części działek ewidencyjnych poza strefą zieleni, tj. podane w skardze powierzchnie działek do zabudowy: 362 i 511 m2. W zakresie zastrzeżeń co do sposobu rozpatrzenia uwag wskazano, że wbrew podniesionemu zarzutowi uwagi zostały rozpatrzone prawidłowo. Projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozpatrzenia uwag został omówiony, referujący przedstawił wszystkie nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi. Rada Miasta Krakowa podjęła odrębną uchwałę w sprawie rozpatrzenia uwag, co miało miejsce przed głosowaniem nad przyjęciem planu miejscowego. Referowanie projektu uchwały to przedstawienie Radnym tematu podejmowanej uchwały. Sam przebieg referowania nie ma wpływu na indywidualny charakter podejmowanej uchwały, gdyż uwagi będące przedmiotem głosowania są w załączniku do uchwały rozdzielone w odrębnych wierszach, a stanowisko Rady jest odrębne dla każdej z nich. Takie omówienie uwag do planu nie narusza trybu sporządzania planu miejscowego. Zarzut strony skarżącej o nie przeprowadzeniu dyskusji nad treścią jest niesłuszny. Przebieg sesji Rady Miasta Krakowa potwierdza stenogram, w którym na str. 83 przewodniczący otworzył dyskusję na projektem. Sam fakt, że Radni Miasta K. nie zabrali w niej głosu nie może być uznany za nieprawdłowe procedowanie projektu uchwały i tym samym wskazywać na wadliwość podjętej uchwały. Osoby referujące Radnym projekty uchwał nie czytają całej treści tychże projektów, a w sposób zwięzły i treściwy omawiają: czego dotyczą, z czym są związane lub z czego wynikają te projekty. Analogiczne, referowanie przekazanego do uchwalenia planu miejscowego nie polega na przeczytaniu Radnym tekstu planu. Ponadto podnieść należy, że stanowisko Rady Miasta Krakowa w przedmiocie rozpatrzenia uwag podjęte głosowaniem było poprzedzone omówieniem uwag w formie prezentacji projektu uchwały. Omówiono uwagi dotyczące nieruchomości łącznie z przedstawieniem materiału graficznego Niesłuszne jest stwierdzenie, że załącznik nr 2 do projektu uchwały był wadliwy. Autopoprawka Prezydenta (Zarządzenie Nr 220/2021 z dnia 1 lutego 2021 r.) nie zastępowała wadliwego załącznika nr 2. Przekazany do uchwalenia załącznik nr 2 był właściwy i prawidłowy. Na dzień przekazania projektu planu do Rady Miasta Krakowa (5 stycznia 2021 r.) nie mógł zawierać uzasadnień, gdyż takie jeszcze wówczas nie zapadły. Rada Miasta Krakowa przegłosowała je w dniu dnia 27 stycznia 2021 r. i dopiero po tej dacie można było przygotować załącznik nr 2 z uzupełnionymi rozstrzygnięciami Rady Miasta Krakowa.

Na tę samą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła również M.W. -:. zarzucając naruszenie:

1/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w istotnym zakresie są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

2/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc oraz art. 64 Konstytucji, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym;

3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione wprowadzenie na całości niezabudowanej części działki nr [...] zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków przy równoczesnym wprowadzeniu jako jedynej dopuszczalnej formy zagospodarowania w/w działki - możliwość lokalizacji placu zabaw. Powyższe stanowi zdaniem skarżącej ustanowienie de facto całkowitego zakazu zabudowy w/w działki, gdyż dopuszczalna forma zagospodarowania działki nr 16 jest bezcelowa i nieprzydatna;

4/ art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez rażąco nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej działka nr [...] położona w K. obr. [...] została zakwalifikowana jako teren zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZPb.14 z zakazem zabudowy w tej części. Zgodnie z zapisem § 172 pkt 1 skarżonej uchwały, teren ozn. ZPb. 14 określony został jako teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W punkcie 2 w/w zapisu wskazano dopuszczalną zabudowę dla w/w terenu

lokalizacja placu zabaw) oraz w puncie 3 wprowadzono zakaz lokalizacji budynków. Ponadto określono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu na poziomie 80% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 11 m (przy czym jak wskazał organ w odpowiedzi na wniesione przez skarżącą pismem z dnia 18.06.20i9r. uwagi do planu, określona maksymalna wysokość zabudowy odnosi się do infrastruktury technicznej, z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizacji budynków). Skarżąca wskazała, iż powyższe zapisy uchwały naruszają jej interes prawny, gdyż stanowią nieuzasadnioną i nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencję organów gminy w przysługujące jej prawo własności, gdyż wyłączają w zasadzie całkowicie możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z podstawowym przeznaczeniem obszaru objętego planem tj. pod zabudowę wielorodzinną i usługową. Działka nr [...] , należąca do skarżącej, objęta została w obowiązującym Studium, Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa symbolem UM - tj. tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją podstawową: 1/ zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; 2/ zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna Wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie; 3/ oraz funkcją dopuszczalna pod zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Ponadto studium precyzyjnie wskazuje, które działki przeznaczone zostały w całości pod zieleń urządzoną lub nieurządzoną, co ilustruje załączona do Studium mapa K1 Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju. Działka skarżącej nie została na w/w mapie objęta przeznaczeniem pod zieleń urządzoną (lub nieurządzoną), tylko opisana została symbolem UM (przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo), co oznacza, iż autor studium nie wykluczył możliwości realizacji na tym terenie funkcji podstawowej przewidzianej dla tego terenu. Co więcej zapisy i treść obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa były już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17, w którym wskazano, że zgodnie ze Studium, w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów objętych symbolem (w przedmiotowym wyroku: MW) między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w Studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych, o czym świadczy m.in. fakt, że w zakresie zieleni Studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. Nie ulega zatem wątpliwości, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka skarżącej w części niezabudowanej, która stanowi zasadnicza cześć w/w działki, realizuje wyłącznie funkcję dopuszczalna wskazana w Studium dla danego terenu, z pominięciem całkowicie dla niej funkcji podstawowej, przy jednoczesnym wyznaczeniu parametrów zagospodarowania charakterystycznych dla zieleni z przeznaczeniem do użytku publicznego. Wprowadzenie zapisów w planie, które są sprzeczne z legalnym i faktycznym dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości jest działaniem bezcelowym i tworzy puste normy prawa, co jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Taka sytuacja stwarza dalej idące problemy prawne dla właścicieli nieruchomości w sytuacji np. wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę, unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn np. formalnych (brak stosownego podpisu) itp. Dlatego tworzenie norm prawa, które z góry wiadomo, iż nie będą miały zastosowania względnie mogą wyrządzić szkodę z uwagi na prowadzenie przez Gminę Kraków niespójnej polityki planowania i zagospodarowania przestrzennego związanego z wydawaniem sprzecznych aktów prawa, wydaje się być działaniem nieprawidłowym i mogącym prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego. W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do przyjętych regulacji planistycznych dla działki nr [...] ozn. Symbolem [...], położonej w K. obr. [...] w zakresie § 172 pkt 1,2 3 odnoszącego się do ustalenia przeznaczenia przedmiotowej działki, ustalenia zakazu zabudowy budynkiem oraz wyznaczenia 80 % wskaźnika terenu biologicznie czynnego względnie unieważnienie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że z godnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr 0X11/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r), działka skarżącej znajduje się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM o funkcji podstawowej: "zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie." oraz funkcji dopuszczalnej: "Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia planu w zakresie, w jakim działka skarżącej przeznaczona jest pod zieleń urządzoną, są zgodne z wyznaczoną wg Studium funkcją dopuszczalną dla terenu UM. Przyjęte ustalenia planistyczne są zgodne z przyjętymi w studium i kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] przytoczonymi poniżej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy, rewitalizacja/rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej, wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową, powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej - (ZU)min.80%. Analiza dokumentów planistycznych, w tym archiwalnych planów zagospodarowania przestrzennego, sięgających XIX wieku, prowadzi do wniosku, że działka Skarżącej zabudowana była budynkiem od strony ul. [...] , natomiast pozostała część jej nieruchomości stanowiła zieleń otaczającą kwartały zabudowy od ul. [...] . Ustalenia planistyczni skarżonej 'Urwały nawiązują zatem1 do historycznej zabudowy nieruchomości, której początki sięgają XIX wieku (w załączniku pisma: wyciąg z Atlasu Historycznego Miasta Krakowa- Kleparz z przedmieściami i jurydykami od XV do XVIII wieku; mapa Kleparza - atlas Kummerera 1855; wyciąg z planu ogólnego Miasta Krakowa 1979 r.). Warto dodać, że także ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa 1994 r. przewidywały, że część działki Skarżącej znajdowała się w obszarze Mieszkaniowe - Usługowym M2U 318, natomiast przeważająca część jej nieruchomości znajdowała się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej o symbolu ZP 318. Należy podkreślić, że przy zakwalifikowaniu części działki skarżącej do terenów zieleni urządzonej wzięto pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu. Działka skarżącej, od strony zachodniej, zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, z kolej część działki, porośnięta bujną roślinnością, znajduje się w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPb.14. Tereny zieleni urządzonej nie zostały wyznaczone dowolnie. Obejmują tereny niezainwestowanie stanowiące powierzchnię biologicznie czynną, co jest zgodne z celami sporządzenia planu. Wyważono interes prywatny i publiczny. Przeznaczenie terenów pod zieleń urządzoną w miejscach, gdzie występują obszary pokryte zielenią, jest działaniem właściwym w kontekście przyjętych celów skarżonej uchwały, jakim była ochrona i kształtowanie zieleni. Podkreślić należy, że ustalenie minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie 80% uzyskało pozytywną akceptację Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismem z dnia 8 listopada 2018 r. na etapie ustawowego opiniowania projektu planu miejscowego przez właściwe organy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz". Strony skarżące będące właścicielami nieruchomości położonych w obrębie tego planu, domagają się stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części dotyczącej działek, których są właścicielami. Zaskarżonej uchwale zarzucono między innymi naruszenie władztwa planistycznego oraz sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W skardze podniesiono, iż w studium teren tych działek przeznaczony jest pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinnej, natomiast w zaskarżonym planie znaczna część działki nr [...] oraz fragment działki nr [...] objęte są strefą zieleni w ramach obszaru MW/U 15, która to strefa jest wyłączona z zabudowy. Działka nr. [...] oznaczona natomiast została, jako obszar zieleni urządzonej. W ocenie organu przeznaczenie tych terenów są zgodne z ustaleniami studium. W obu bowiem przypadkach studium jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje na tych obszarach tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Zdaniem organu gmina nie wykroczyła także poza przysługującej jej uprawnienia związane z władztwem planistycznym. Zapisy te dążą bowiem do ochrony zieleni istniejącej w tych obszarach i są zgodne są z historycznym ukształtowanym układu urbanistycznego miasta. W ocenie sądu skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strony skarżące, jako właściciele (współwłaściciele) nieruchomości położonych w obszarze zaskarżonego planu miejscowego mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego im prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego w sposób niebudzący wątpliwości jest spełniona. Tym niemniej stwierdzone przez sąd istotne naruszenie zasad sporządzania planu nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności całego plany, a jedynie działek, których są właścicielami (A. Sp. z.o.o. w C. ) oraz współwłaścicielem (M.W.L. ). Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje bowiem interes prawny stron skarżących oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy K. uchwalając przedmiotową uchwałę w stosunku do obu stron skarżących przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom czy użytkowania wieczystego, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż działki nr [...] oraz [...] a także działka nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa były przeznczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Właściciel działek nr działki nr [...] oraz [...] podjął też szereg czynności zmierzających do zabudowy tej nieruchomości, zyskują w tym obszarze pozwolenie na budowę

Okoliczność ta w ocenie sądu (określony prawny i faktyczny stan nieruchomości, co więcej zgodny z ustaleniami studium, powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie z pod zabudowy danej nieruchomości np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działki nr [...] oraz [...] oraz działka nr [...] były przyrodniczo szczególnie wartościowe. Nie wywiedziono, że zachowanie na tych działkach zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiadają strony skarżące. Tym bardziej jest to widoczne, że dotyczy (szczególnie jeżeli chodzi o działki nr działki nr[...] oraz [...] stosunkowo niewielkiego obszaru, który jak mowa wyżej, przylega do obszaru zabudowy mieszkaniowej.

Co do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18 wskazuje, że w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu Studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń Studium. Zmiana ustaleń Studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

W ocenie sądu zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działek nr [...] ,[...] oraz nr [...] , jest sprzeczny z zapisami studium. W studium tereny te podobnie jak obszary przyległe, mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren działek nr [...] oraz [...] ma wprawdzie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową, znaczny jednak jego obszar wyłączony jest spod zabudowy przez ustanowienie strefy zieleni. Z kolei znaczna część (poza obszarem już zabudowanym) obszaru działki nr [...] to tereny zieleni urządzonej z wyłączeniem możliwość zabudowy mieszkaniowej. Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium a zapisami planu natomiast argument, na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną jest nieuprawniony. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tych konkretnych przykładów stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze jest prawnie dopuszczalne w sytuacji, kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Takie interpretacja zapisów studium wypacała by reguły, o których mowa wyżej i dawała by prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem może każdemu w zasadzie przeznaczeniu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać, jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium, szczególnie jeżeli chodzi o tereny nie będące we władaniu czy to Gminy czy to Skarbu Państwa. Jak zasadnie wskazuje Naczelny sąd Administracyjny w wyroku 18 października 2019 r. II OSK 2795/17 (sprawa dotyczyła m. innymi zgodności uchwalonego planu miejscowego na terenie Krakowa a aspekcie jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) " Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter".

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy na oczywiście instrumenty chronić istniejącą zieleń w ramach zabudowy mieszkaniowej np. przez wyznaczanie np. minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, nie może jednak, sprzecznie ze studium ustalać przeznaczenia pod zieleń na terenie prywatnym, chyba że chodzi o tereny faktycznie przyrodniczo wartościowe a sama gmina deklaruje wykup tych terenów od prywatnych właścicieli. W niniejszej sprawie gmina takich deklaracji nie składała.

Odnosząc się do prawnej możliwości ustalania stref zieleni (z zakazem zabudowy) na terenach o przeznaczeniu pod zainwestowanie kubaturowe (czy to pod zabudowę mieszkaniową, czy usługową bądź przemysłów) zgodzić się należy, że strona skarżącą, że o takich strefach nie ma mowy tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wykładnię tego przepisu zawiera wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r. II SA/Kr 388/21 wskazując, iż w doktrynie przyjmuje się, że użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9). Przyjąć należy zatem, iż brak któregokolwiek z wymaganych ww. przepisem ustaleń planu miejscowego tylko wtedy może stanowić o naruszeniu art. 28 ustawy skutkującym orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności uchwały, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na treść planu miejscowego tj. fakt ten prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego bądź też przesądza o jego niewykonalności." Z kolei WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. II SA/Sz 328/19, wskazał, że treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, odmiennym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego.

Uszczegółowieniem cytowanego na wstępie przepisu są zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymogi dotyczące:

1) materiałów planistycznych;

2) skali opracowań kartograficznych;

3) stosowanych oznaczeń;

4) nazewnictwa;

5) standardów;

6) sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Z kolie przepis § 4 pkt 1 stanowi, iż u Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów;

W niniejszej sprawie działka skarżącej A. Sp. z o. o. położone są na terenie rozgraniczonym od innych, oznaczonym jako "[...] ". Charakterystyka przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uwidoczniona jest w planie. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa jednorodzinna z określonymi w Planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie. Natomiast istnienie w tym terenie strefy zieleni, dla której obowiązują następujące ustalenia zawarte w § 8 ust. 5 pkt 1: a/ nakaz ochrony i zachowania zieleni istniejącej, b/ zakaz lokalizacji budynków, c/ zakaz lokalizacji miejsc postojowych, d/ udział wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie minimum 80 % nsą z tymi zapisami sprzeczne. Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu MN/U.15 liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu. Jest tylko wewnątrz terenu MN/U.15 zaznaczona ukośnymi zielonymi liniami. Podkreślenia wymaga, że cała strefa zieleni zajmuje niebagatelny obszar terenu MN/U.15, mianowicie około 1/3. Zajmuje też większość obszaru działki nr [...] .

W ocenie Sądu doszło do naruszenia w/w przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W Planie nie określono bowiem przeznaczenia dopuszczalnego w ramach zabudowy jednorodzinnej, nie wyznaczono też innego terenu o innym przeznaczeniu oddzielonego symbolem i liniami rozgraniczającymi, lecz dla odmiany wskazano na występowanie w terenie zabudowy jednorodzinnej określonych stref, wyłączonych całkowicie spod zabudowy. Stało się tak dlatego ( jak wynika z odpowiedzi na skargę), że prawodawca lokalny nie chce w ten sposób chronić zieleń istniejącą w tych obszarach. Tym samym w terenie do zabudowy wydzielono pokaźne strefy z zabudowy wykluczone. W tym miejscu Sąd nie rozważa samej potrzeby ochrony danego terenu przyrodniczo wartościowego, dlatego nie przywołuje w tym zakresie argumentów z odpowiedzi na skargę, gdyż te są przekonywujące. Zastrzeżenia głębszej natury budzi natomiast sposób, w jaki to uczyniono.

Słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. II OSK 428/18zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Koniecznym jest jednak, aby te funkcje, ustalone dla tego samego terenu, nie wykluczały się wzajemnie (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. VIII SA/Wa 23/20. Podobnie WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 740/19 wskazał, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Powyższe podsumował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 czerwca 2016 r. II SA/Wr 72/16, następująco: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie definiują pojęcia wewnętrznych wydzieleń w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak wobec treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazujących rozgraniczyć w planie tereny o różnym przeznaczeniu, stwierdzenia wymaga, że wewnętrzne wydzielenie w ramach określonego przeznaczenia może dotyczyć tylko tego samego przeznaczenia. Tym samym wprowadzone w planie wewnętrzne wydzielenie wyodrębniające w ramach określonego obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi innego przeznaczenia podstawowego oznaczone samodzielnym symbolem, stanowi odrębne przeznaczenie". I wreszcie NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 2488/12, LEX nr 1559617 wskazał, że "Zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy wielorodzinnej i usługowej, jednocześnie z wyznaczeniem znacznych terenów wyłączonych spod zabudowy, de facto celem ochrony przyrody na nich się znajdującej, czyli z innym przeznaczeniem, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinno zostać rozgraniczone liniami. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji/budowy danej normy prawnej; nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu. Nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r. II SA/Kr 400/19, LEX nr 2718083, por. też wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1334/12, LEX nr 1251793 ). W rozpatrywanym przypadku, jak to już wskazano, ustalono w ramach jednego przeznaczenia terenów w ogólności, przeznaczenie pewnych obszarów sprzeczne z "przeznaczeniem ogólnym", bez linii rozgraniczających i w ocenie Sądu stanowi to naruszenie zasad statuowania danego terenu w planie. Jednak powstaje pytanie, czy takie naruszenie jest na tyle istotne, aby uznać je za przyczynę stwierdzenia nieważności planu ( w granicach interesu prawnego skarżących). Jak to wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 września 2006 r. II SA/Bk 498/06, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają różny charakter w zależności od funkcji planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego danego terenu. Jeżeli plan pełni funkcję projektującą, kształtującą nowy, odmienny od dotychczasowego, sposób zagospodarowania terenu, wówczas linie rozgraniczające są niezbędne dla zakreślenia realizacji nowego przeznaczenia poszczególnych gruntów; zakreślenie linii rozgraniczających jest wówczas obligatoryjne. Natomiast, gdy plan pełni funkcje akceptującą stan zagospodarowania terenów objętych planem, a więc funkcję w istocie ochronną dotychczasowego status quo, rozgraniczeniu przeznaczenia gruntów służyć mogą również granice poszczególnych kategorii użytków wynikające z ewidencji gruntów. Brak linii rozgraniczających na rysunku planu, w sytuacji gdy przeznaczenie poszczególnych terenów w planie nie budzi wątpliwości nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega wątpliwości, że dla omawianego terenu MN/U.15 w ramach działek ewidencyjnych pokrytych częściowo strefą zieleni, Plan pełni funkcję kształtującą, gdyż działki te są w większości niezabudowane, wobec tego brak rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu. Zaznaczyć przy tym należy, iż działka nr [...] nie była objęta strefą zieleni, jej przeznaczenie było zgodne ze studium oraz nie naruszało (przeznaczanie) władztwa planistycznego. Pomimo więc, że była ona ujęta w skardze, w ocenie sądu stwierdzenie nieważności w stosunku do tej działki było zbędna.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1, art. 151 a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.