Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1001/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 238, art. 240
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 151 w zw z art. 193, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 894/15 w sprawie ze skargi Ł. S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego instalacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Ł. S.A. z siedzibą w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 460 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 894/15, po rozpoznaniu skargi Ł. S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego instalacji uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] Starosta Łęczycki zobowiązał Ł. S.A. z siedzibą w Ł. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów położonej na terenie ww. zakładu, w terminie do 6 miesięcy od daty uprawomocnienia decyzji (pkt 1 decyzji). W punkcie 2 decyzji orzekł, że zakres przeglądu ekologicznego powinien spełniać warunki określone w art. 238 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm., dalej jako "ustawa"), wskazując jednocześnie określone metody badawcze (olfaktometria dynamiczna zgodnie z normą PN 13725), które pozwolą na ustalenie jaka substancja i w jakiej ilości jest źródłem uciążliwego zapachu z ww. instalacji, czy spełnione są normy prawne przewidziane w przepisach odrębnych, czy zastosowane w instalacji urządzenia ograniczające emisję do powietrza atmosferycznego są skuteczne, czy urządzenia te należałoby wymienić na inne umożliwiające zabezpieczenie środowiska przed związkami złowonnymi. Wskazano na konieczność ustalenia czy wykorzystywany obecnie emitor o parametrach określonych w pozwoleniu umożliwia dotrzymywanie standardów emisyjnych (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów Dz.U. z 2014 r., poz. 1546) i wartości odniesienia (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu Dz.U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87.) w celu uzyskania prawidłowego rozprzestrzeniania emitowanych substancji, a w przypadku negatywnego wyniku wskazania parametrów właściwych emitora. Przegląd ekologiczny ma służyć identyfikacji źródeł pochodzenia odorów dla emisji zorganizowanej i niezorganizowanej oraz wskazania metod ograniczenia ich emisji. Organ zalecił również w ramach art. 238 ustawy przeprowadzenie analizy procesu prowadzonego odzysku energetycznego w ww. instalacji.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Łęczycki opisał okoliczności sprawy oraz podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego czynności w postępowaniu w sprawie zobowiązania do przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji Ł. S.A. Scharakteryzował proces produkcyjny w tej instalacji wskazując na dwa źródła emisji tj. emisja ze spalania odpadów (o kodzie 030105) oraz emisja z procesu suszenia. Odnośnie wprowadzenia zanieczyszczeń do powietrza z ww. źródeł Ł. S.A. uzyskał stosowne decyzje (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]) Według organu ostatnia z tych decyzji miała uwzględnić emisję z suszarni jednak w rzeczywistości dotyczyła tylko energetycznego spalania paliwa.

Organ zwrócił uwagę, że Ł. S.A. podnosiła w trakcie postępowania, że posiada niezbędne uzgodnienia i atesty, certyfikaty i deklaracje zgodności, spełnia wszelkie normy środowiskowe i nie ma wpływu na zdrowie mieszkańców i środowisko, powołując się przy tym na kontrole przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Jednocześnie Zakład wskazywał na brak możliwości przeprowadzenia pomiaru zawartości substancji zanieczyszczających emitowanych z instalacji suszarni z uwagi na zbyt dużą wilgotność gazów odlotowych, podpierając swoje twierdzenia pismem Z. z P., zawierającym informację z ustaleń wizji terenowej przeprowadzonej przez tę firmę w styczniu 2014 r., wskazującą na brak możliwości przeprowadzenia pomiarów metodyką wskazaną w Polskiej Normie PN-Z-04030-7:1994 z uwagi na zbyt dużą wilgotność gazów odlotowych.

Organ uznał, że skoro w czasie emisji zanieczyszczeń z instalacji suszarni występuje uciążliwość zapachowa konieczne jest wykonanie analizy w celu określenia rodzaju i wielkości emitowanych związków z procesu suszenia, również ze względu na to, że emisja w tym zakresie była pominięta na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej z dnia [...] października 2010r. znak: [...] wydanej przez Burmistrza Miasta Łęczyca dla przedmiotowej instalacji. W ocenie Starosty Łęczyckiego przeprowadzenie analizy emisji poprzez wykonanie przeglądu ekologicznego z ww. instalacji pozwoli ponadto na sprawdzenie czy są możliwe do zastosowania metody ograniczenia substancji złowonnych, które są objęte wartościami odniesienia. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał co było podstawą określenia takiego zakresu przeglądu ekologicznego jaki został określony w decyzji wydanej w niniejszej sprawie.

Organ podkreślił, że na celowość wykonania przeglądu ekologicznego przez zakład wskazał także Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi w piśmie z dnia [...] września 2014 r. skierowanym do organu po przeprowadzeniu kontroli w przedmiotowym zakładzie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Ł. S.A. z siedzibą w Ł.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji oraz określającą zakres przedmiotowy rzeczonego przeglądu.

Kolegium wskazało, że zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego powinien być określony w decyzji wydanej na podstawie art. 237 ustawy w taki sposób, aby nawiązywał do okoliczności faktycznych stwierdzonych w konkretnej sprawie, a równocześnie sprzyjał realizacji celu istnienia tej regulacji prawnej, tj. stwierdzeniu, czy w konkretnym przypadku zachodzi negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, na czym ono polega i jaki jest jego zakres.

Organ odwoławczy odnosząc się do definicji instalacji z art. 3 pkt 6 ustawy oraz definicji podmiotu korzystającego ze środowiska z art. 3 pkt 20 i 31 ustawy przyjął, że w okolicznościach sprawy obowiązek wynikający z art. 237 ustawy został właściwie zaadresowany do Ł. S.A. będącej właścicielem przedmiotowej instalacji.

Zdaniem Kolegium, Starosta Łęczycki był upoważniony do nałożenia na Ł. S.A. w Ł. obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w celu ustalenia, czy użytkowana przez ten podmiot instalacja oddziałuje negatywnie na środowisko. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, chociaż nie przesądzają faktu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to wskazują na możliwość występowania takiego oddziaływania. Kolegium wskazało, że ma świadomość, że sporządzenie przeglądu ekologicznego obciąża finansowo zobligowany do tego podmiot, lecz jednocześnie zaznaczyło, iż zastosowanie takiego rozwiązania ma umocowanie nie tylko w treści art. 237 ustawy, ale także w innych regulacjach prawnych zawartych w ustawie o bardziej ogólnym charakterze np. art. 6, art. 7. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Łęczycki wyczerpał wszystkie dostępne możliwości i środki dowodowe, by dokonać ustaleń, co do ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko. Świadczy o tym przeprowadzenie przezeń dowodu z oględzin instalacji, która to czynność została dokonana w sposób rzetelny i doprowadziła do uzyskania szeregu szczegółowych i istotnych informacji na temat instalacji będącej przedmiotem postępowania oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych związanych z jej eksploatacją. Organ podkreślił, że ustalenia organu I instancji są zbieżne z ustaleniami Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawartymi w piśmie z dnia [...] września 2014r. znak: [...] informującym Starostę Łęczyckiego o wynikach kontroli interwencyjnej przeprowadzonej wobec Ł. S.A. w Ł., stwierdzających występowanie emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza w procesie eksploatacji suszarni wykorzystywanej na potrzeby instalacji do produkcji brykietu. Tezę o konieczności wykonania przeglądu ekologicznego uzupełniają spójne w swej treści skargi osób zamieszkujących na terenie sąsiadującym z zakładem, na którym prowadzona jest instalacja.

Wobec faktu, iż ustalenia płynące z oględzin instalacji przeprowadzonych przez Starostę Łęczyckiego oraz czynności kontrolnych dokonanych w związku ze skargami mieszkańców przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie są oparte na wiedzy specjalistycznej, w powiązaniu z faktem ich kwestionowania przez Ł. S.A. w Ł., Kolegium przyznało, że środkiem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne ustalenie tej okoliczności faktycznej, może być tylko ekspertyza wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe.

Zdaniem Kolegium, na aprobatę nie zasługuje zarzut nieuwzględnienia przez Starostę Łęczyckiego innych metod i środków, których zastosowanie mogłoby doprowadzić do dokonania tych samych ustaleń faktycznych, które mają wynikać z przeglądu ekologicznego, bowiem strona odwołująca się nie sprecyzowała tych metod i środków.

Organ stanął na stanowisku, że chociaż Ł. S.A. dysponuje decyzjami administracyjnymi zezwalającymi jej na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji oraz na odzysk określonych odpadów, a także decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie użytkowania hali produkcyjnej obróbki wiórowej metali na halę do produkcji brykietu z odpadów, to akty te obejmują jedynie niektóre spośród substancji wykorzystywanych w ramach eksploatacji przedmiotowej instalacji.

Kolegium zaakceptowało także zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego określony w decyzji Starosty Łęczyckiego. Jego zdaniem nawet w przypadku, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organ ochrony środowiska może określić zakres wymagań stawianych przeglądowi ekologicznemu przez odwołanie się do treści art. 238 ustawy. Skorzystanie przez organ I instancji z uprawnienia do wskazania konkretnej metody badań, wynikającego z art. 239 pkt 2 ustawy ma swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym jako reakcja na stanowisko strony w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wywiodła Ł. S.A. z siedzibą w Ł. (dalej jako skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 237 ustawy poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki umożliwiające nałożenie wynikającego z niego obowiązku na skarżącą. Podkreślono, że metoda badawcza wskazana w decyzji jest nieadekwatna do zakresu badania, jaki obejmuje zobowiązanie do przeglądu ekologicznego. Z kolei art. 240 ustawy został naruszony bowiem organ nie ograniczył zakresu przeglądu ekologicznego i nie uzasadnił przyczyn, z powodu których przegląd ten ma być zastosowany w pełnym zakresie wynikającym z art. 238 ustawy.

Uchybień proceduralnych skarżąca upatrywała w naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niewyjaśnienie całego stanu faktycznego w szczególności w zakresie, czy występuje możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Organ utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącej, decyzja organu II instancji nie uwzględnia i nie przykłada znaczenia do stosowanej przez nią technologii. Spółka podkreśliła, że z instalacji nie wydostaje się dym czy sadza mogące wprowadzać do atmosfery zanieczyszczenia, lecz wyłącznie (w 100%) para wodna. Możliwość przekroczenia jakichkolwiek progów emisji jest wykluczona.

Skarżąca stwierdziła, że powodem wydania decyzji były skargi nielicznych mieszkańców na pewne uciążliwości zapachowe. Wskazana metoda badawcza (olfaktometria dynamiczna) służy jedynie do oznaczania stężenia zapachowego i nie jest możliwe za jej pomocą ustalenie rodzaju i ilości związków emitowanych do powietrza. Podkreśliła, że ustalenie niezgodności zapachowych z obowiązującymi przepisami prawa nie jest możliwe ze względu na fakt, iż nie obowiązują przepisy ustalające dopuszczalne normy w powyższym zakresie. Brak jest obowiązujących przepisów co do norm odorowych, do których można by było się odnieść. Dlatego nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w niniejszej sprawie wyklucza realizację celów określonych w art. 135, 426 ust. 4 pkt 2, 362 ustawy.

W ocenie skarżącej decyzja organu II instancji nie uwzględnia i nie wskazuje, w jakim celu przegląd ekologiczny de facto ma zostać wykonany.

Podsumowując strona wskazała, że decyzja zobowiązująca do przeprowadzenia przeglądu ekologicznego w zakresie wskazanym przez Starostę Łęczyckiego jest niewykonalna w szczególności przy zastosowaniu wskazanej metody badawczej. Zobowiązanie skarżącego do wykonania przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie określonym w art. 238 ustawy jest bezpodstawne i stanowi naruszenie słusznego interesu strony. Ponadto podniosła, że organ administracji zarzuca, iż w instalacji prowadzony jest odzysk energetyczny dla odpadu o kodzie 030105 bez stosownego pozwolenia a zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca posiada pozwolenie na odzysk wskazanego odpadu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 894/15, uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 237 w związku z art. 238 ustawy.

Sąd przytoczył treść art. 237 ustawy wskazując, że przesłanką do jego zastosowania jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Zaznaczył, że zgodnie z przyjętym w literaturze poglądem do prawidłowego zastosowania art. 237 ustawy nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011).

Sąd zaznaczył, że przyznając organom administracji możliwość nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, ustawodawca nie sformułował wprost, realizacji jakich celów ma on służyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych.

Sąd zauważył, że poprzez użyte w treści przepisu sformułowanie "może" organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym.

Sąd podkreślił, że skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca, gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych.

Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Sąd wskazał, iż z okoliczności sprawy wynika, że prowadzona instalacja może być źródłem uciążliwości zapachowych. Z powyższego punktu widzenia wypada zgodzić się z zaskarżoną decyzją, przy czym jest to zgoda wyłącznie, co do samej zasady rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy wynikało, że powstawanie substancji złowonnych może następować w procesie suszenia odpadów w postaci wytłoków ale także magazynowania odpadów i produktów ubocznych przeznaczonych do suszenia oraz w czasie ich transportu i rozładunku. Sąd zauważył, że w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013r. stwierdzono, że związki złowonne, które mają wartości odniesienia w powietrzu na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 16, poz. 87) (np. aldehyd octowy, octan etylu) mogą mieć swe źródło w emisji technologicznej (proces suszenia i spalania). Tym samym z okoliczności sprawy nie wynika, aby tego rodzaju związki złowonne miały źródło w innych elementach prowadzonej instalacji. W ocenie Sądu, owe elementy instalacji mogą być źródłem powstawania odorów, ale nie są to związki złowonne, które mają wartości odniesienia w powietrzu na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r.

Sąd zwrócił uwagę, że powstaje problem rozumienia negatywnego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy nie wszystkie związki złowonne podlegają reglamentacji prawnej. Dla Sądu nie ulegało wątpliwości, że o negatywnym oddziaływaniu na środowisko możemy mówić jedynie wówczas, gdy emisja określonego związku do środowiska w ogóle podlega prawnej reglamentacji. Dopiero skonstatowanie powyższej okoliczności uzasadnia badanie poziomu owej emisji i jej weryfikację z poziomem dopuszczalnym przez prawo.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd wskazał, iż bezpodstawne jest nakazywanie opracowania przeglądu ekologicznego w zakresie emisji wszelkich związków złowonnych, w tym takich, które nie podlegają prawnej reglamentacji. Tym samym nakazany zakres przeglądu winien obejmować wyłącznie związki złowonne podlegające prawnej reglamentacji, w szczególności te, które mają wartości odniesienia w powietrzu na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. Zasadnie zatem strona skarżąca podważa zakres nałożonego obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Sąd uznał za zasadny zarzut nieadekwatnego do okoliczności sprawy nakazania zastosowania metody badawczej emisji z instalacji. Metoda olfaktometrii dynamicznej, której stosowanie nakazano kwestionowaną decyzją, w sposób ogólny wskazuje zapachowe stężenia wonnych zanieczyszczeń powietrza. Z okoliczności sprawy, a w szczególności z uzasadnienia decyzji nie wynika aby powyższa metoda pozwalała weryfikować określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. wartości odniesienia w powietrzu związków złowonnych emitowanych przez przedmiotową instalację.

Dalej stwierdzono, że strona skarżąca zasadnie wskazuje na brak uzasadnienia dla obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określonym przez przepis art. 238 ustawy. Analizując uzasadnienia kwestionowanych decyzji Sąd doszedł do wniosku, iż nie zawierają one jakichkolwiek uwag usprawiedliwiających tak szerokie nałożenie obowiązku. Decyzja uznaniowa winna charakteryzować się przekonywującym uzasadnieniem, które rozważa wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Określenie zakresu nałożonego obowiązku z całą pewnością winno doczekać się wszechstronnego uzasadnienia, które odnosić się będzie do konkretnych okoliczności sprawy, nie zaś nawiązywać wyłącznie w ogólny sposób do uznaniowości rozstrzygnięcia. Sąd przyjął, że decyzja w powyższym zakresie jest pozbawiona przekonywującego uzasadnienia, co usprawiedliwia nie tylko zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. ale także naruszenia art. 237 w związku z art. 238 ustawy.

Sąd wyjaśnił, że wbrew temu co podnosiły organy decyzja Starosty Łęczyckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. zmieniająca dotychczasową decyzję tego organu pozwalającą na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, w sposób wyraźny określa wielkości emisji zorganizowanej z instalacji suszarni zarówno z procesu rozpalania (emisja energetyczna), jak i z procesu suszenia i spalania (emisja technologiczna) (tabela nr 3 decyzji zmieniającej).

Sąd zalecił aby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę raz jeszcze rozważył kwestie zakresu nakazanego przeglądu ekologicznego, dokonując niezbędnych ustaleń w oparciu o normę art. 136 K.p.a., przy czym zakres przeglądu ekologicznego winien mieć na uwadze zarówno charakter instalacji, jej rozmiary i uciążliwość dla środowiska, uwzględniając w tym zakresie wzorzec przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko opisany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), jak i brać pod uwagę charakter możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

• art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.; dalej P.o.ś.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko odnosi się tylko do substancji podlegających reglamentacji prawnej i wyłącznie do sytuacji przekroczenia dopuszczalnych poziomów ich emisji, określonych w przepisach prawa (w tym przypadku w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu - Dz.U. Nr 16, poz. 87);

• art. 239 pkt 2 P.o.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organy administracji publicznej bezpodstawnie wskazały metodę olfaktometrii dynamicznej, jako służącą stwierdzeniu, czy instalacja prowadzona przez skarżącego negatywnie oddziałuje na środowisko;

• art. 240 P.o.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organy administracji publicznej nadmiernie szeroko określiły zakres przeglądu ekologicznego przez objęcie nim wszystkich potencjalnych związków złowonnych (także tych, które nie są uregulowane we wzmiankowanym rozporządzeniu) oraz przez nakazanie sporządzenia go z uwzględnieniem wszystkich wymagań wymienionych w art. 238 P.o.ś.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, to jest:

• art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nazbyt schematyczne wyjaśnienie podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz przez niesformułowanie precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania;

• art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi Ł. S.A. w Ł. i uchylenie zaskarżonej nią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi jako niezasadnej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu sformułował też wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego, odpowiadającego wynagrodzeniu radcy prawnego ustalonemu według stawek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. ,poz. 1804). Na zasadzie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej co do samej zasady rozstrzygnięcia, uznając, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (jako źródła uciążliwości zapachowych) i uzasadniają nałożenie na skarżącego, jako prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jednocześnie Sąd zakwestionował sposób określenia przez organy zakresu tego przeglądu i konkretnych wymagań, co do jego treści.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium stanowisko Sądu jest oparte na przyjętym przezeń założeniu, iż negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, którego ewentualnemu stwierdzeniu ma służyć instrument prawny w postaci obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego, może odnosić się tylko do tych substancji, których dopuszczalne normy są uregulowane w przepisach prawa i może polegać jedynie na przekroczeniu tych norm. Sąd odniósł to do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, jako określającego takowe normy dla niektórych, choć nie wszystkich związków złowonnych. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy bezpodstawnie nakazały skarżącemu sporządzenie przeglądu ekologicznego, którego zakres miał obejmować ustalenie rodzaju i ilości wszystkich związków złowonnych emitowanych do powietrza przez badaną instalację (przez wszystkie jej elementy i w ramach wszystkich procesów), przy zastosowaniu metody olfaktometrii dynamicznej. Zarzucił również organom niedostateczne uzasadnienie nałożonego na skarżącego - w oparciu o art. 240 P.o.ś. - wymogu uwzględnienia wszystkich elementów wymienionych w art. 238 P.o.ś. w treści przeglądu ekologicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 237 P.o.ś. w odniesieniu do użytego w nim pojęcia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, określając jego zakres znaczeniowy bez wzięcia pod uwagę szerszego kontekstu wynikającego z ogółu unormowań zawartych w P.o.ś. W następstwie nieprawidłowej interpretacji tego przepisu Sąd niewłaściwie zastosował art. 239 pkt 2 i art. 240 P.o.ś., kwestionując konkretne elementy rozstrzygnięć organów administracji publicznej orzekających w sprawie, których źródłem były te regulacje prawne.

Zdaniem skarżącego organu, punktem wyjścia dla rozważań zmierzających do ustalenia właściwego rozumienia pojęcia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko powinna być treść przepisów określających znaczenie takich zwrotów jak: instalacja (art. 3 pkt 6 P.o.ś.), środowisko (art. 3 pkt 39 P.o.ś.) i oddziaływanie na środowisko (art. 3 pkt 11 P.o.ś.), które mają w P.o.ś. swoje legalne definicje. Organ przytoczył te definicje i przyjął, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko ma miejsce we wszystkich sytuacjach tego rodzaju, gdy spowodowane przez daną instalację emisje niekorzystnie oddziałują na środowisko, w tym na szeroko pojmowane zdrowie ludzi. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 P.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, a w myśl art. 6 ust. 2 P.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Jak zaś stanowi art. 82 P.o.ś., ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez: 1) określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu, 2) ograniczanie emisji, na zasadach określonych w tytule III. Stosownie do art. 85 P.o.ś. ochrona powietrza, jako jednego z elementów środowiska, polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez: 1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane; 3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach. Istotą i celem ochrony powietrza jest zatem zapewnienie jak najlepszej jego jakości, co implikuje - co do zasady - utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów. Innymi słowy, ustalenie w przepisach prawa dopuszczalnych poziomów określonych substancji w powietrzu nie oznacza, że są to poziomy pożądane przez prawodawcę czy świadczące o dobrej jakości powietrza. Prowadzi to do wniosku, że możliwe jest negatywne oddziaływanie na środowisko polegające na pogorszeniu jakości powietrza bez przekraczania dopuszczalnych poziomów określonych substancji, a także sprowadzające się do emisji takich substancji, co do których obowiązujące przepisy nie określają dopuszczalnych norm, ale które faktycznie pogarszają jakość powietrza.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 137 P.o.ś. przeciwdziałanie zanieczyszczeniom polega na zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Wprawdzie w myśl art. 141 ust. 1 P.o.ś. eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, ale już w art. 141 ust. 2 P.o.ś. mówi się o tym, że oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (przepis ten odnosi się do sytuacji niezwiązanych z przekroczeniem standardów emisyjnych). Ponadto art. 144 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, będących kategorią odrębną od standardów emisyjnych, przy czym eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust. 2 P.o.ś.).

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r., na które powołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku, zostało wydane na podstawie upoważnienia zamieszczonego w art. 222 ust. 2 P.o.ś. Przepis ten jest zawarty w tytule III, dziale IV, rozdziale V P.o.ś zatytułowanym "Pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza", w związku z czym należy przyjąć, że ma zastosowanie w sprawach administracyjnych dotyczących wydawania tego rodzaju pozwoleń. Jak wynika z art. 222 ust. 1 P.o.ś., określone w nim wartości odniesienia substancji w powietrzu mają na celu ustalenie ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza w stosownym pozwoleniu (w przypadku braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu). Wątpliwe jest zatem, by zamierzeniem ustawodawcy było stosowanie przepisów wydanego na jego podstawie rozporządzenia w innych sprawach załatwianych w oparciu o przepisy P.o.ś., bez odpowiedniego odesłania w przepisach szczególnych dotyczących tych spraw.

Zwrócono uwagę, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 222 ust. 2 P.o.ś. określa wartości odniesienia substancji w powietrzu, lecz nie dotyczy to substancji zapachowych, gdyż delegację do wydania rozporządzenia określającego wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza zawiera odrębny art. 222 ust. 5 P.o.ś., przy czym do tej pory nie wydano na jego podstawie postulowanego aktu wykonawczego. Tym samym trudno znaleźć logikę w argumentacji Sądu, gdy nakazuje on organom administracji publicznej ograniczenie zakresu przeglądu ekologicznego do substancji wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 222 ust. 2 P.o.ś. w sprawie, w której domniemane negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko ma polegać na emisji uciążliwości zapachowych.

Organ dowodzi, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 237 P.o.ś. nie jest celem samym w sobie, ale - w przypadku potwierdzenia w nim faktu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko - elementem łańcucha postępowań, do których należy w szczególności postępowanie uregulowane w art. 362 P.o.ś. Przepis ten przewiduje w ust. 1 możliwość wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko, obowiązku: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W komentarzu do art. 362 P.o.ś. Krzysztof Gruszecki wyraził pogląd, że postanowienia art. 362 ust. 1 P.o.ś. będą mogły znajdować zastosowanie we wszystkich przypadkach negatywnego oddziaływania na środowisko - częściej nawet wobec działań zgodnych z prawem niż tych naruszających obowiązujące rozwiązania. Do stanów niezgodnych z przepisami w pierwszej kolejności bowiem powinny znajdować zastosowanie przepisy karne lub administracyjne, nakładające sankcje za ich naruszenie. W jego ocenie art. 362 P.o.ś. ma więc z punktu widzenia zasad odpowiedzialności charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, a taka właśnie sytuacja może zaistnieć w przypadku negatywnego, choć pozostającego w zgodzie z prawem, oddziaływania na środowisko (zob. K.Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. III, LEX 2011). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1568/12, wydanym na tle stosowania art. 237 P.o.ś., w negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych, jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. NSA stwierdził, że z art. 237 P.o.ś. wynika, że wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie.

Kolegium uznało, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 237 P.o.ś. w zakresie rozumienia pojęcia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, bezpodstawnie zawężając jego znaczenie do oddziaływania polegającego na przekroczeniu wartości odniesienia substancji w powietrzu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r.

Odnosząc się do kwestii zakresu przeglądu ekologicznego Kolegium wyjaśniło, że wskazana w decyzjach organów administracji metoda olfaktometrii dynamicznej (na podstawie art. 239 pkt 2 P.o.ś.) jest metodą adekwatną do ustalenia rodzaju i ilości szerokiego spektrum substancji zapachowych, co do których istnieje przypuszczenie, że są emitowane do powietrza przez instalację prowadzoną przez skarżącego (przez wszystkie jej elementy i w ramach wszystkich zachodzących w niej procesów, będących potencjalnym źródłem związków złowonnych).

Zasadność jej zastosowania, wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wiąże się bezpośrednio z prawidłową, tj. odpowiednio szeroką interpretacją art. 237 P.o.ś. i użytego w niej pojęcia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Kolegium stwierdziło, że w treści art. 240 P.o.ś. mieści się upoważnienie do nałożenia na podmiot prowadzący instalację, która nie jest kwalifikowana, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie, przewidzianym w art. 238 P.o.ś. dla instalacji kwalifikowanej, jako tego rodzaju przedsięwzięcie. Analiza poszczególnych składników treści przeglądu ekologicznego wymienionych w tym przepisie prowadzi do wniosku, leżącego u podstaw wydania decyzji organów obu instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy rezygnacja z któregokolwiek z tych elementów nie byłaby wskazana. Tworzą one bowiem łącznie pewien standard, którego zastosowanie zapewnia prawidłowe określenie rodzaju i zakresu ewentualnego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jako punktu wyjścia dla podjęcia kolejnych, dalej idących działań przez organy ochrony środowiska. Formułując w stosunku do organów orzekających w tej sprawie zarzut zbyt szerokiego określenia zakresu przedmiotowego nakazanego przeglądu ekologicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał konkretnie żadnego z wymagań wymienionych w art. 238 P.o.ś., które w jego ocenie nie musiałoby być spełnione przez skarżącego przy sporządzaniu przeglądu ekologicznego. Okoliczność ta, w powiązaniu z brakiem jednoznacznych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, świadczy - w ocenie Kolegium - o ogólnikowości i schematyczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co uzasadnia także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. (data stempla pocztowego) Ł. S.A. z siedzibą w Ł. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zakwestionowano podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz podniesiono, że zaskarżona decyzja może być dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż przy obecnym stanie prawnym oraz stanie środków, wiedzy i możliwości technicznych nałożony na Spółkę obowiązek jest niewykonalny i niewykonalność ta ma charakter trwały. Wskazana przez Starostę łęczyckiego metoda jest nieadekwatna a jej zastosowanie nie doprowadzi do ustalenia czy instalacja i w jakim zakresie negatywnie oddziałuje na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a strona przeciwna wniosła o przeprowadzenie rozprawy w odpowiedzi na skargę po terminie 14 dni przewidzianym do zajęcia stanowiska w tej kwestii. Z akt wynika, że odpowiedź na skargę została wniesiona w dniu 15 kwietnia 2016 r.(data stempla pocztowego), zaś odpis skargi kasacyjnej stronie doręczono 31 marca 2016 r. (zpo k. 68). Wobec powyższego żądanie przeprowadzenia rozprawy jest nieskuteczne albowiem wniesiono je po terminie przewidzianym w art. 182 P.p.s.a. Termin 14 dni upłynął w dniu 14 kwietnia 2016 r.

Zdaniem NSA, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać podmiot prowadzący instalację korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Zatem by nałożyć na podmiot prowadzący instalację w rozumieniu przepisów Prawa o ochronie środowiska (art. 3 pkt 6 ustawy), obowiązek z art. 237 ustawy koniecznym jest ustalenie, że w okolicznościach sprawy istnieje możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że zakład prowadzony przez Ł. S.A. produkujący brykiet i pelet z biomasy i odpadów podczas procesu suszenia wprowadza do powietrza po pierwsze substancje pochodzące ze spalania odpadów o kodzie 030105 a także inne substancje powstające przy suszeniu biomasy (w sprawie wytłoków jabłkowych do postaci suszu jabłkowego). Zatem zakład poprzez określone urządzenia techniczne dokonuje emisji do powietrza określonych związków co może mieć wpływ na stan środowiska. Poprzez wydostające się do atmosfery z instalacji produkty uboczne procesu technologicznego możliwe jest oddziaływanie na środowisko, w tym zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy oddziaływanie na zdrowie ludzi. Okoliczność, że zakład ten spełnia wymogi formalnoprawne do prowadzenia działalności w tym zakresie (decyzja zezwalająca na wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza z [...] lipca 2011 r., zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. a także decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. inwestycji z [...] października 2010 r. ) nie przesądza wbrew zapewnieniom Spółki o tym, że użytkowana instalacja nie może wpływać negatywnie na środowisko. Jak wynika z materiałów sprawy podczas oględzin Starosty Łęczyckiego oraz kontroli Wojewódzkiego Inspektora Środowiska w Łodzi Delegatura w Skierniewicach stwierdzono na terenie zakładu uciążliwe zapachy. Skarżą się na nie okoliczni mieszkańcy. Wskazuje to, że w związku z działalnością zakładu, jak ustalono, dokładnie w procesie suszenia biomasy, wydostają się do atmosfery bliżej nieokreślone substancje wonne o nieprzyjemnym, uciążliwym w odbiorze zapachu. W ocenie NSA, tę okoliczność należy uznać za okoliczność z art. 237 ustawy tj. okoliczność wskazującą na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Oczywiście na tym etapie nie zostaje przesądzone czy faktycznie taki negatywny wpływ jest. Dla zastosowania tego obowiązku wynikającego z tego przepisu wystarczy sama możliwość zaistnienia negatywnego wpływu na środowisko. Przesądzenie tego nastąpi dopiero po analizie danych zawartych w przeglądzie ekologicznym. To ten specjalistyczny dokument pozwoli ocenić organowi czy i jaki wpływ ma emisja z instalacji na okoliczne środowisko w tym zdrowie mieszkańców.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że możliwość negatywnego wpływu na środowisko trzeba już wcześniej, bo na etapie nakładania obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego podeprzeć normami prawnymi, które wskazują wielkości substancji dopuszczalnych do emisji. Sąd przyjął, że dopiero istnienie w porządku prawnym norm prawnych wskazujących dopuszczalny rodzaj, ilość, stężenie określonej substancji zapachowej determinuje nałożenie przedmiotowego obowiązku. W ocenie NSA, jest to wniosek nieuprawniony i zbyt daleko idący na tym etapie postępowania przed organami. Organ zobowiązany był ustalić czy instalacja może mieć negatywny wpływ na środowisko. W ocenie NSA organ miał wskazać zdarzenie o takim charakterze, które powoduje u osoby obiektywnie oceniającej daną sytuację, że może ono mieć negatywny wpływ na środowisko. Nic nie było przesądzone na tym etapie. Ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku dokonywania w tym zakresie decydujących ustaleń i kwalifikacji substancji, jako negatywnie wpływających na środowisko. Na tym etapie organ jeszcze nie wie jakiego rodzaju substancje mogą mieć i czy w istocie będą miały negatywny wpływ na środowisko. Organ prowadzi postępowanie zmierzając do ustalenia czy instalacja oddziałująca na środowisko prawdopodobnie, w konkretnych okolicznościach sprawy ocenianych zgodnie z wiedzą i doświadczeniem życiowym na podstawie zgromadzonych materiałów może wpływać niekorzystnie na stan środowiska, na które oddziałuje.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać twierdzenia Spółki a także Sądu, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego należy odnosić do konkretnych norm, z których będzie wynikało naruszenie dopuszczalnych norm substancji w środowisku. Także wskazanie substancji określonych w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. nr 16, poz. 87) nie ma znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji organu. Jako zbędne należy uznać ustalenie przez organ WIOŚ w Łodzi delegatura w Skierniewicach w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., że źródłem zapachu jest prawdopodobnie aldehyd octowy, octan etylu, określony w ww. rozporządzeniu. Znaczenie ma ustalenie, że uciążliwy zapach związany jest z procesem produkcyjnym zachodzącym w instalacji i raczej nie jest związany z magazynowaniem odpadów biologicznych na terenie zakładu.

Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy także to czy organ właściwie określił metodę badawczą, która ma pozwolić zidentyfikować złowonne substancje. Oczywiście metoda ta powinna być adekwatna do celu, który chcemy osiągnąć. Wskazując niewłaściwą metodę organ naraża się z góry na niepowodzenie rezultatów jakie chciał osiągnąć. Ustalenia dokonane za pomocą błędnej metody nie pozwolą stwierdzić występowania np. danego rodzaju czy ilości substancji. To jednak czy organ wskaże właściwą metodę nie dyskwalifikuje samej decyzji o konieczności przeprowadzenia przeglądu ekologicznego.

Wskazać należy, że jeśli Spółka kwestionuje skuteczność wskazanej w zaskarżonej decyzji metody olfaktometrii dynamicznej według normy PN-EN 13725, to organ powinien upewnić się czy metoda ta pozwoli faktycznie na dokonanie ustaleń, które założono dla tego przeglądu. Skoro Starosta Łęczycki uznał, że wskazana metoda pozwoli na osiągnięcie założonych dla przeglądu ekologicznego celów jakim jest, w szczególności ustalenie substancji zapachowych wydobywających się z instalacji zakładu zanieczyszczających powietrze, to Spółka powinna podnosząc zarzut niewykonalności decyzji w tym zakresie wskazać inną miarodajną metodę nie zaś twierdzić, że przyjęta metoda nie pozwoli na istotne dla sprawy ustalenia.

Zgodnie z PN-EN 13725 celem olfaktometrii jest ilościowe określanie nieznanej wielkości bodźca przez ludzi o znanej sprawności sensorycznej. Stwierdzić należy, że faktycznie metoda olfaktometrii dynamicznej pozwala na wyznaczanie zapachowego stężenia zanieczyszczeń w próbkach badanych gazów. Stężeniem jest próg wyczuwalności pojedynczego zanieczyszczenia czy mieszaniny zanieczyszczeń, przy którym zapach wyczuwa 50 % populacji ogólnej. Metodą tą ustalone zostanie stężenie zanieczyszczeń powietrza w badanych próbkach gazu. Zatem ustalone zostanie czy zanieczyszczenia występują w gazach wydobywających się z instalacji zakładu. Inną rzeczą jest czy metoda ta pozwoli na zidentyfikowanie poszczególnych substancji wchodzących w skład zanieczyszczeń. W ocenie NSA, dla ustalenia faktu negatywnego wpływu instalacji zakładu na środowisko, w tym przypadku na powietrze i zdrowie ludzi nie jest konieczne ustalenie składu gazów wydobywających się z instalacji. Wystarczy, że wykazane zostanie, że w badanych próbkach stwierdzi się istnienie zanieczyszczeń jako takich. Przyjęta metoda pozwala na określenie stężenia zanieczyszczeń zatem pozwala na ustalenie istnienia zanieczyszczeń. Mając to na uwadze uznać należy, że decyzja jest wykonalna a wyniki przeprowadzonych badań pozwolą na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności tj. czy z instalacji zakładu wydobywają się zanieczyszczenia i w jakiej ilości.

Zauważyć należy, że istnieje metoda pod nazwą GC-Olfaktometria służąca do poszukiwań odorantów odpowiedzialnych za uciążliwe zapachy w atmosferze (chromatografia gazowa). Technika ta umożliwia procentowe ustalenie składu mieszanin związków chemicznych, w których występuje ich nawet kilkaset. Nie umożliwia natomiast bezpośredniej identyfikacji struktury chemicznej związków. W ochronie środowiska pozwala na ocenę stopnia zanieczyszczenia gleby, powietrza i wody. Możliwe, że ww. metoda byłaby bardziej miarodajna bo można by było ustalić jakiego rodzaju odoranty występują w gazach wydobywających się z instalacji zakładu podczas procesu suszenia. W ocenie NSA jednak samo ustalenie istnienia zanieczyszczeń powietrza gazami z instalacji zakładu jest możliwe poprzez metodę olfaktometrii dynamicznej.

Przepis art. 240 ustawy stanowi, że jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd. Z przepisu tego nie wynika, że zakres wskazany w art. 238 ustawy, jako pełny zakres takiego przeglądu, nie może być zastosowany przy instalacji, która nie jest zakwalifikowana jako mogąca zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ może wskazać pełny zakres przeglądu ekologicznego z art. 238 ustawy, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy. Zatem jeśli organ w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, że sprawa wymaga szerokiego spektrum działań i ustaleń, to nie można czynić z tego tytułu zarzutu o przekroczenie zakresu przeglądu ekologicznego. W ocenie NSA, organ właściwie uzasadnił w decyzji co było podstawą do tak szerokiego określenia zakresu przeglądu. NSA podziela pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy rezygnacja z któregokolwiek z elementów przeglądu ekologicznego zawartych w art. 238 ustawy nie byłaby wskazana. Rzeczywiście, jak to określił organ, tworzą one łącznie pewien standard, którego zastosowanie zapewnia prawidłowe określenie rodzaju i zakresu ewentualnego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jako punktu wyjścia dla podjęcia kolejnych, dalej idących działań przez organy ochrony środowiska. Chodzi tu przede wszystkim o dalsze działania możliwe w oparciu o art. 362 ustawy (wydanie decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko, obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia czy przywrócenia środowiska do stanu właściwego).

W związku z powyższym, trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wykładni art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wobec tego skargę kasacyjną należało uwzględnić a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną NSA rozpoznał skargę merytorycznie i orzekł o jej oddaleniu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z art. 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. ,poz. 1804).