Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 75/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XIII/129/16 z dnia 9 lutego 2016 r. Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego – lokalizacji dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej [..].

W skardze zarzucili naruszenie:

1) przepisów art. 54 ust. 2 w związku z art. 46 pkt. 1, art. 30, art. 43 pkt. 2, art. 55 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353),

2) przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 778).

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że przyjęty zaskarżoną uchwałą plan zakłada przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej m.in. przez nieruchomości stanowiące własność T. oraz R. B., obejmujące:

a) geodezyjnie wyodrębnioną działkę gruntu nr [..] o powierzchni 28,48 ha położoną w gminie S., obręb D., powiat S., zapisaną w księdze wieczystej nr [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy;

b) nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] o powierzchni 14,4 ha, położoną w gminie S., obręb D., powiat S., zapisaną w księdze wieczystej nr. [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy;

c) nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] o powierzchni 5,6355 ha oraz działka nr 1 o powierzchni 6,6437 ha, położone w gminie S., obręb D., powiat S., zapisaną w księdze wieczystej nr [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy.

Według skarżących zaskarżona uchwała podjęta została bez zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko przyjętego ww. uchwałą planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób określony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku zaskarżonej uchwały istniał, wynikający z przepisów art. 46 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 2 i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonej uchwały oraz zapewnienia możliwość udziału społeczeństwa, poprzez publikację informacji wymienionych w art. 30, 43 pkt 2 ww. ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej organu, której struktura oraz treść spełnia warunki opisane w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jednak nie nastąpiło.

Jak wynika z akt planistycznych organ, w trakcie prowadzenia procedury planistycznej, ograniczył się wyłącznie do ogłoszeń przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 17 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, w szczególności art. 54 ust. 2 wynika jednoznacznie, że zapewnienie udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko realizowanej w związku z przystąpieniem przez organ do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się na zasadach określonych w tej ustawie. Przepis art. 54 ust. 3 tej ustawy stanowi, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają jedynie zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, co oznacza, że zasady określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do ocen oddziaływania na środowisko.

Nadto, według skarżących organ ustalając przebieg linii elektroenergetycznej pozbawił ich możliwości korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność w sposób dotychczasowy, jak również możliwości wykorzystywania ww. nieruchomości w celu wydobycia żwiru ze znajdujących się na nim bogatych złóż. Zarzucił nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i interesu jednostki prowadzące do przyznania prymatu interesowi publicznemu. Tym bardziej, że dla zrównoważenia tego interesu wystarczająca byłaby jedynie nieznaczna zmiana przebiegu przewidzianej w planie miejscowym, napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W skardze wyjaśniono, że wniesienie jej poprzedzono skierowanym do Rady Miejskiej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem zaskarżonej uchwały, którego Rada nie uwzględniła podejmując uchwałę z dnia 5 grudnia 2016r. Rada wyjaśniła, że założenia planu miejscowego były konsultowane z zainteresowanymi oraz uzgadniane i opiniowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rada uznała za wystarczającą jedynie publikację informacji o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - lokalizacji dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] na stronie internetowej gminy, w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy z pominięciem Biuletynu Informacji Publicznej, odmawiając zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa pomimo, że w przedmiotowej sytuacji należało zastosować zasady określone w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie zawarte m.in. w przepisach działu III rozdział 1 i 3 ww. ustawy.

W ocenie skarżących Rada Miejska pominęła fakt, że nie podała do publicznej wiadomości, w sposób przewidziany w tej ustawie, to jest w Biuletynie Informacji publicznej, informacji, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności informacji o: 1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie; 2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; 3) możliwości składania uwag i wniosków; 4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania; 5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Organ, w uzasadnieniu swojej uchwały pominął uregulowania zawarte w tej ustawie, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 54 ust. 2 w związku z art. 43.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie powołując się na argumentację wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że grunty rolne stanowiące własność skarżących w dotychczasowym studium zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczone były jako tereny upraw rolnych. Dla obszaru tego nie opracowano wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana studium zagospodarowania przestrzennego gminy zostawiła dotychczasowy sposób użytkowania gruntów. Zaskarżona uchwała ustaliła w § 11 tereny infrastruktury energetycznej, które na działkach stanowiących własność skarżących nr [..]-[..], oznaczone są symbolem 8 EE. Obejmują one część działek - pas o szerokości 70 m. Wskazano, że w § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi, że na terenach oznaczonych symbolami 1 EE, 2 EE, 4 EE, 5 EE, 6 EE, 7 EE, 8 EE, 9 EE i 10 EE dopuszcza się rolnicze wykorzystanie gruntów rolnych nie wyłączonych z użytkowania rolniczego. Pozostała część działek, których dotyczy skarga, przez które przechodzi linia energetyczna, oznaczone są w § 11 ust. 2 uchwały jako tereny rolnicze, oznaczone symbolami 16R i 18R. Ustalenia planu nie ograniczają rolniczego wykorzystania gruntów stanowiących własność skarżących, pozostawiając możliwość zabudowy i tworzenia dróg dojazdowych. Uprawnienia skarżących odnośnie dotychczasowego rolniczego wykorzystania gruntu zostały w/w uchwałą naruszone. Ewentualne ograniczenia w przyszłym wykorzystaniu prawa własności, dotyczące szczególnie wydobycia żwiru na obszarze objętym planem, nie wchodzą w skład uprawnień skarżących w momencie podejmowania uchwały, nie mogą więc naruszać interesu prawnego skarżących. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Burmistrz wyjaśnił, że procedura poprzedzająca podjęcie uchwały została przeprowadzona z zagwarantowaniem udziału społeczeństwa. Poszczególne etapy procedury uchwalania planu miejscowego zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały nr XXIII/227/16 Rady Miejskiej z dnia 5 grudnia 2016 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miejskiej stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada prześledziła przebieg procedury planistycznej starając się wykazać prawidłowość wszystkich podejmowanych w jej toku czynności, z których wszystkie były podane do wiadomości publicznej. Społeczeństwo miało możliwość wzięcia udziału w dyskusji publicznej i wnoszenia uwag na każdym etapie postępowania. W tej sytuacji zarzut skargi o braku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko jest nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że sposób wykonywania prawa własności poprzez uprawę roli nie został ograniczony. Nowy plan miejscowy zapewnia dotychczasowe użytkowanie gruntów, zarówno w pasie bezpośredniego przebiegu linii energetycznej, jak i poza nim. Interes publiczny uzasadnia posadowienie instalacji z zapewnieniem dotychczasowego wykonywania prawa własności przez skarżących.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, wobec powyższego wzorcem prawidłowych rozwiązań normatywnych w niniejszej sprawie będzie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały z dnia 23 marca 2015 r. o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p.

Kontrola legalności zaskarżonej w całości uchwały Nr XIII/129/16 z dnia 9 lutego 2016 r. Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego – lokalizacji dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [..] doprowadziła sąd orzekający do oddalenia skargi w całości, wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, ani też do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) podmiotów przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A z 2003 r., nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie opisane warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miejskiej zostały spełnione. Skarga została wniesiona w terminie i poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżący wypełnili wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając natomiast materialnoprawną legitymację skarżących wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Podziela go też w pełni sąd orzekający w niniejszej sprawie. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru - wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g.. oraz prokuratora jako rzecznika praworządności) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W konsekwencji podejmując się rozważenia w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżących i jego naruszenia postawieniami planu w pierwszej kolejności należy przywołać utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, skarżący są właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [.].-[..] objętych postanowieniami kwestionowanego planu, przez które przewidziano w zaskarżonej uchwale o planie przebieg linii elektroenergetycznej, co według skarżących pozbawi ich możliwości wykonywania prawa własności w dotychczasowy sposób. Z danych ewidencyjnych wynika, że działki te mają charakter rolny o różnych klasach bonitacyjnych i w ten też sposób są wykorzystywane, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Objęcie działek skarżących postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść ich uprawnień właścicielskich (m.in. w zakresie prawa do zabudowy) w sposób niewątpliwy uzasadnia ich legitymację do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących a zaskarżoną uchwałą, gdyż postanowienia przedmiotowego planu wpływają na sposób wykonywania przysługującego im prawa własności.

To w konsekwencji otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zatem - w aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Przy czym zakres naruszonego interesu prawnego determinuje też zakres stwierdzenia nieważności uchwały o planie.

Wyjaśnić należy, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym sąd podkreśla, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszym przypadku z przysługującej jej samodzielności planistycznej wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w poprzednim stanie prawnym, regulowanym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) zachowuje aktualność również na gruncie u.p.z.p.

Wobec powyższego przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Analiza postanowień przedmiotowej uchwały o planie w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. Dokumenty planistyczne potwierdzają bowiem, że uchwalenie zaskarżonego planu spowodowane było koniecznością określenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, krajowym, której realizacja ma stanowić jeden z głównych filarów bezpieczeństwa energetycznego aglomeracji [..] i pozostałych terenów Polski północnej. Gmina uznała budowę powyższej linii za inwestycję celu publicznego o znaczeniu strategicznym, która ma zapewnić ciągłość dostaw energii oraz stworzyć połączenia z elektrowniami i siecią elektroenergetyczną południa kraju. Linia [..] wpisuje się w szeroko zakrojone plany Polskich Sieci Elektroenergetycznych będące realizacją rządowego programu Polityki Energetycznej Polski do 2030 r., w ramach którego planuje się wybudować 4 tyś. kilometrów sieci elektroenergetycznych, których stanowić ma element składowy.

Wskazane wyżej przyczyny w pełni uzasadniają przyjęte przez organ uchwałodawczy rozwiązanie planistyczne, które tylko w nieznaczny sposób wpłynęło na zmianę sposobu wykonywania prawa własności przez skarżących, torując jednocześnie drogę do realizacji inwestycji o znaczeniu strategicznym dla interesu publicznego, interesu ogółu obywateli. Przyjęty w planie przebieg linii elektroenergetycznej w stosunkowo niewielkim zakresie ograniczy skarżących w wykorzystywaniu przysługującego im prawa zgodnie z jego przeznaczeniem, nie pozbawiając ich przy tym żadnego z jego atrybutów. Skarżący bowiem nie zostali pozbawieni możliwości dotychczasowego rolniczego wykorzystywania gruntów, z możliwością ich zabudowy związanej z rolnictwem.

Z części opisowej planu, potwierdzonej załącznikiem graficznym wynika bowiem, że działki skarżących objęte są jednostkami planistycznymi o symbolach 18R, 16R oraz 8EE. Treść § 11 ust. 1 planu wskazuje, że symbolem 8EE oznaczono w planie tereny infrastruktury elektroenergetycznej. W § 11 ust. 2 planu tereny rolnicze oznaczono m.in. symbolami 18R i 16R. Z tego wynika, że działki skarżących objęte zostały trzema jednostkami planistycznymi, z których dwóm przypisano przeznaczenie rolnicze, a w strefie 8EE ustalano przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej. Z ustaleń § 11 ust. 1 planu wynika, że na terenach przeznaczonych pod infrastrukturę elektroenergetyczną dopuszczono rolnicze wykorzystywanie gruntów rolnych niewyłączonych w użytkowania rolniczego (pkt 2). Następnie z postanowień § 11 ust. 2 planu wynika, że na terenach rolniczych, w tym na terenie działek skarżącego, przewidziano rolnicze wykorzystanie terenów dopuszczając w pkt 3 lit. a) zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz określając szczegółowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów. Z planu wynika również, że w jednostce planistycznej obejmującej budowę linii elektroenergetycznej przewidziano pas technologiczny o szerokości 70 m, po 3 5m w obie strony od osi linii elektroenergetycznej 400 kV, w którym ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz zakaz lokalizowania budowli z wyłączeniem sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 12 ust. 2 pkt 1 i 2 itd.).

Z wyjaśnień organu potwierdzonych dokumentacją planistyczną wynika, że pozostające we własności skarżących grunty miały i mają przeznaczenie rolne, stanowiąc grunty o niższych klasach bonitacyjnych z dopuszczalną zabudową związaną z produkcją rolniczą na podstawie odrębnych przepisów i ten kierunek rolniczego ich wykorzystania nie został przez kwestionowane postanowienia uchwały zmieniony. Zwrócić również należy uwagę na powierzchnię działek należących do skarżących, która wynosi w odniesieniu do działki nr [..] – 28,48 ha, działki nr [..] – 14,4 ha, działki nr [..] – 5,63 ha i działki nr 1 - 6,64 ha. Konfrontując powierzchnie tych działek z szerokością pasa technicznego planowanej linii napowietrznej wynoszącą 70 m, który według planu przebiega wzdłuż linii po 35m szerokości z każdej jej strony na całej długości wskazać należy, że obszar każdej z działek skarżących wskutek zajęcia ich pod ten pas nie dozna takiego uszczerbku w zakresie powierzchni, który zdaniem sądu pozbawiłby je dotychczasowej przydatności rolniczej. W ten sposób przysługujące skarżącym rzeczowe uprawnienie do nieruchomości stanowiących ich własność nie dozna takiego ograniczenia, które spowodowałoby niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Uprawnienia skarżących odnośnie dotychczasowego rolniczego wykorzystania gruntu nie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone. Przy tym wyjaśnić należy, że w kontekście naruszenia interesu prawnego należy brać pod uwagę wyłącznie rzeczywiste i aktualne ograniczenia w wykonywaniu przysługujących uprawnień, a nie hipotetyczne, przyszłe i niepewne, na które powołują się skarżący wskazując na ograniczenie w wydobywaniu kopalin, w sytuacji, gdy nie dysponują żadnym uprawnieniem administracyjnym do wykonywania tego rodzaju działalności. Podobnie rzecz ma się z zabudową mieszkaniową związaną z produkcją rolną, albowiem grunty skarżących nie są w ten sposób zagospodarowane.

Jednocześnie, jak też wynika z dokumentacji planistycznej, przebieg linii elektroenergetycznej zaplanowano nie tylko po działkach prywatnych ale też po tych, które stanowią własność Skarbu Państwa. Zatem w ocenie sądu nie doszło do bezprawnej i naruszającej zasadę proporcjonalności ingerencji w prawo własności skarżących, natomiast z punktu widzenia interesu publicznego takie rozstrzygnięcie jest uzasadnione. Przewidziana w planie inwestycja celu publicznego stanowi konieczny i niezbędny element krajowego systemu dostaw energii, co wprost wynika z akt planistycznych.

Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne doprowadziły sąd do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Podobnie sąd ocenił zarzut naruszenie trybu sporządzania planu w zakresie zapewnienia społeczeństwu udziału w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, której procedowany plan winien był podlegać z mocy art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), zwanej dalej ustawą ocenową. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy ocenowej organ opracowujący projekt dokumentu, w tym projekt planu zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami działu III rozdział 1 i 3, w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. W myśl art. 30 ustawy ocenowej organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Zapewnienie tego udziału następuje m.in. poprzez zamieszczanie w publicznie dostępnych wykazach takich danych, jak projekty dokumentów, o których mowa w art. 46 i 47, oraz projekty zmian w tych dokumentach, przed ich skierowaniem do postępowania z udziałem społeczeństwa, informacje o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 47, dokumenty, o których mowa w art. 46 i 47, wraz z podsumowaniem, o którym mowa w art. 55 ust. 3, po ich przyjęciu i prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy ocenowej dane takie upublicznia się w Biuletynie Informacji Publicznej, czego w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło i z czym też organ nie polemizuje. Organ uchwałodawczy, działając w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. prawidłowo dokonywał upublicznienia dokumentacji planistycznej, w tym związanej z przeprowadzoną strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, poprzez umieszczanie ogłoszeń w prasie lokalnej, na stronie internetowej gminy oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, co potwierdza zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja planistyczna.

W tych okolicznościach, gdy społeczeństwo posiadało niezbędną wiedzę o poszczególnych etapach procedury planistycznej oraz powstających w jej trakcie koniecznych do uchwalenia planu dokumentach, w tym o prognozie oddziaływania na środowisko, sąd uznał, że pomimo naruszenia tych przepisów odnoszących się też do trybu sporządzania planu miejscowego przewidzianego poza u.p.z.p., w ustawie przeznaczonej dla innych celów, naruszenia tego nie można było zakwalifikować jako istotnego. Czym innym jest bowiem informacja o środowiska przeznaczona dla ogółu społeczeństwa, a nie tylko mieszkańców gminy, a czym innych informowanie o toku procedury planistycznej przeznaczone dla mieszkańców gminy, w tym właścicieli nieruchomości położonych na jej obszarze i objętych planem, którzy mogą skorzystać z trybu przeznaczonego na zaskarżenie uchwały planistycznej określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec tego zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za niezasadne. Taką ocenę charakteru zaistniałego naruszenia potwierdza chociażby fakt, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga na żadnym etapie postępowania planistycznego, ogłaszania w BIP o podejmowanych czynnościach przy uchwalaniu planu. Tym samym brak upublicznienia w BIP wskazywanych przez skarżących informacji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały.

Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie naruszyła zasad jego sporządzania, w tym nie nadużyła władztwa planistycznego. Jeśli zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącego nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdzając naruszeń prawa, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.