Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1233/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 7,art. 77 par. 1, art. 107 par.3, art. 16 par. 1, art 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 i art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art 35 ust 1, art. 36a ust 5 pkt 1, 2, art 48, art 49 ust 1, art 50 ust 1 pkt 3-4, art. 51 ust 1, pkt 3, ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) zatwierdził inwestorowi A. M. K. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. inwestycji, jednocześnie zobowiązując do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że kontrola z [...] stycznia 2014 r. pozwoliła ustalić, że na ww. działce nr [...] prowadzona jest na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ([...]) o pozwoleniu na budowę, budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy). W trakcie budowy inwestor dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowując budynek o kotłownię o wym. w planie 1,40 m x 3,67 m (wys. 3,0 m), usytuowaną w granicy z działką nr [...]. PINB uznał, że zastosowanie znajdzie tryb naprawczy z art. 50-51 p.b. Stwierdziwszy, że w dniu kontroli obiekt znajdował się w stanie surowym zamkniętym w dniu [...] stycznia 2014 r. wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Następnie PINB uznał, że należało postępować na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co uczyniono decyzją z [...] marca 2014 r. Następnie organ postanowieniem z [...] lipca 2014 r. zawiesił postępowanie ze względu na fakt złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych zmian. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wydanie przez

Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia [...] września 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ww. warunków zabudowy. PINB wyjaśnił dalej, że inwestor wywiązał się z obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie organu przedłożona dokumentacja jest zgodna z przepisami prawa. Dlatego na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. należało orzec jak na wstępie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K. zarzucając organowi I instancji błędne zastosowanie art. 51 p.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję WWINB po przedstawieniu przebiegu postępowania przywołał art. 51 ust.4 p.b. i stwierdził, że organ nadzoru budowlanego winien ocenić projekt budowlany zamienny analogicznie, jak organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. Przytoczywszy treść art. 35 ust. 1 p.b. organ II instancji wskazał, że wobec braku dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało ocenić zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy przedłożoną wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jednocześnie WWINB zastrzegł, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. choć należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest podstaw do tego, by ocenę tę uzależniać od przedstawienia nowej decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Dlatego należało wziąć pod uwagę wydaną dla przedmiotowej inwestycji, w konsekwencji czego bez znaczenia pozostaje kwestia umorzenia przez Burmistrza S. o ustalenie nowych warunków zabudowy.

WWINB po analizie przedłożonych dokumentów oraz projektu budowlanego zamiennego potwierdził ustalenia organu I instancji, że ów projekt sporządziły osoby posiadające uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Projekt nie narusza warunków wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a dokumentacja zawiera projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do opracowania dołączono też załączniki wymagane przepisami oraz oświadczenia projektantów, że projekt sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB stwierdził, że prawidłowo zastosowano art. 51 p.b., a organ I instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego ogólne sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób na gruncie niniejszej sprawy owe przepisy zostały naruszone.

S. K. reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, żądając jej uchylenia, względnie tez uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, art. 48 p.b. poprzez jego niezastosowanie i art. 51 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie. Z ostrożności zarzucił też naruszenie art. 162 k.p.a. w zw. z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez uznanie za ważną decyzji, która uległa wygaśnięciu, art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. poprzez zaniechanie sprawdzenia, czy projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz art. 8 k.p.a. poprzez działania wywołujące nieufność uczestników postępowania do władzy publicznej.

W motywach skargi podniesiono, że zakończone postępowanie wadliwie prowadzono na podstawie art. 51 p.b., gdy właściwą podstawą winien być art. 48 p.b. Wynika to z faktu, że choć inwestorka uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę, to wykonała dodatkowe roboty budowlane sytuując samodzielny budynek gospodarczy – kotłownię niezależnie od budynku mieszkalnego. Na realizację tegoż budynku gospodarczego winna zaś była uzyskać pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50-51 p.b. w stosunku do inwestycji budowy obiektu bez wcześniejszego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego okolicznością, która również wskazuje, że kotłownia winna być objęta odrębnym procedowaniem jest fakt, że jej budowę wykonano po zakończeniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego. Dlatego wobec niej powinno się prowadzić postępowanie w trybie art. 48 p.b.

Skarżący zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. to organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 65 u.p.z.p., albowiem na podstawie tego przepisu, bez stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, wygasła z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o warunkach zabudowy, która stała się podstawą sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Okoliczność ta jest zdaniem skarżącego fundamentalna, gdyż organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw, by żądać nowych warunków zabudowy i ograniczył się do wskazania, że zostały one wydane przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Tym samym – wedle skarżącego – WWINB naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 p.b., które nakazują doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem aktualnym w chwili wydania decyzji. Skoro w sprawie chodzi o sprawdzenie, czy budowa kotłowni powstałej na skutek odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę może zostać zalegalizowana, to niezbędne jest określenie, co na przedmiotowej nieruchomości może być wybudowane w świetle obowiązujących przepisów o planowaniu. Projekt budowlany zamienny winien zatem spełniać wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 1 p.b.).

Pełnomocnik skarżącego powołał się na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii wymagania nowej decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. W związku z powyższym jego zdaniem twierdzenie WWINB jakoby w judykaturze był już ugruntowany pogląd odnośnie braku konieczności przedłożenia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy w tym postępowaniu jest chybiony. Świadczy to o naruszeniu art. 8 k.p.a. poprzez wzbudzanie nieufności stron. Ponadto zawieszenie przez PINB postępowania na czas o ustalenie warunków zabudowy, a następnie podjęcie postępowania w sytuacji wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy również uwłacza zasadzie pogłębiania zaufania. Świadczy bowiem o tym, że organ nie odnajduje się przepisach, których respektowania wymaga od stron.

W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myś art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2017r., którą zatwierdzono inwestorowi A. M. K. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. inwestycji, jednocześnie zobowiązując do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że inwestor A. M. K. w trakcie budowy budynku mieszkalnego, budowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. (decyzja Starosty [...] nr [...]), rozpoczęła budowę kotłowni przylegającej do tegoż budynku mieszkalnego, której nie przewidywał zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany. PINB w trakcie kontroli w dniu [...] stycznia 2014 r. ustalił, że na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] budowana jest kotłownia (o wym. 1,30 x 3,67 m) jako rozbudowa budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniczej. W dacie kontroli całość budynku była w stanie surowym zamkniętym.

Skarżący nie podzielił przyjętej przez organy orzekające kwalifikacji przedmiotowych robót jako rozbudowy budowanego budynku mieszkalnego o kotłownię, a w konsekwencji stanowiska, że stanowi ona istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jego zdaniem przedmiotowa kotłownia jest odrębnym obiektem budowlanym i z racji tej, że budowana jest w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć w niniejszej sprawie art. 48 p.b.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest błędne.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b. nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile odstąpienie nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji). PINB trafnie uznał, że inwestorka budując przedmiotową kotłownię rozbudowała budynek mieszkalny na działce nr [...] o część gospodarczą, związaną funkcjonalnie z tym budynkiem. Przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17, Lex nr 2460021). Zmianę powierzchni zabudowy, czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego. Zmiana parametrów budynku mieszkalnego w zakresie kubatury, powierzchni i szerokości (1,30 x 3,67 m) świadczy – jak przyjęły organy orzekające – o dopuszczeniu się przez A. M. K. odstępstwa od zatwierdzonego projektu dotyczącymi charakterystycznych parametrów obiektu oraz projektu zagospodarowania działki. Dokonane zmiany nie tylko nie zostały wymienione w art. 36a ust. 5 p.b. jako zmiany, które mogą być uznane za zmiany nieistotne, ale ich charakter powoduje zmianę w zakresie oddziaływania na sąsiednią działkę nr [...], co wywołało sprzeciw jej właściciela - skarżącego. Dokonane odstępstwa organy prawidłowo uznały za istotne.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 48 p.b. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie naruszenie art. 51 ust. 4 p.b. przez jego błędne zastosowanie. Przepis art. 48 p.b. odnosi się do sytuacji budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) inwestorka posiadała zaś pozwolenie na budowę, które jednak nie przewidywało tej części obiektu, której dotyczy spór.

Wyjaśnienia wymaga, że zagadnienie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego regulują przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 50 ust. 4 p.b.).

Mając na względzie powyższe należy wskazać, że przed wydaniem rozstrzygnięć w niniejszej sprawie (decyzji PINB z [...].07.2017 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WWINB z [...].10.2017 r.) organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., wstrzymał roboty budowlane przy budowie całości obiektu budynku mieszkalnego. Następnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. PINB zobowiązał inwestorkę do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta nie była kwestionowana przez strony (w tym skarżącego) i stała się ostateczna.

W związku z powyższym rola organów nadzoru budowlanego w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu sprowadzała się do sprawdzenia, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.

Sąd podziela stanowisko wypracowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, że niespełnienie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych." (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016r. sygn. II OSK 1375/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przed stwierdzeniem, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został wykonany, należy po jego przedstawieniu przez inwestora dokonać jeszcze jego sprawdzeń, w szczególności w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b. Co przy tym istotne, sprawdzenia te i weryfikacja przedłożonej dokumentacji zamiennej może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw – postępowanie naprawcze w takim przypadku ma bowiem doprowadzić do ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być zaakceptowane, a więc: czy są zgodne z prawem, czy też - wymagają dla stwierdzenia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania dodatkowy robót, ewentualnie – podjęcia innych czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. kat VII SA/Wa 1072/17, Lex nr 2457341).

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób wystarczający ustaliły, że zachodzą przesłanki do zatwierdzenia przedstawionego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zobowiązanie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Po pierwsze organy obu instancji stwierdziły, że projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, wpisane na listę Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Stwierdzono też, że projekt nie narusza warunków wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a dokumentacja zawiera projekt zagospodarowania działki, jak i projekt architektoniczno-budowlany, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wskazał WWINB – do opracowania dołączono załączniki wymagane przepisami oraz oświadczenia projektantów, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 p.b. poprzez legalizację przedmiotowej kotłowni na podstawie nieaktualnej (pierwotnej) decyzji o warunkach zabudowy (z [...].09.2011 r.), która w rzeczywistości winna ulec na podstawie art. 65 u.p.z.p. wygaśnięciu, Sąd nie mógł w okoliczności niniejszej sprawy z nim się zgodzić.

Powołane wyżej przepisy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowią podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Należy przyjąć, że właściwy organ decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydaje po stwierdzeniu, że projekt ten jest zgodny z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi. Wynika to z tego, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowi się, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. W związku z tym jedynie w zakresie tego istotnego odstępstwa bada się, czy jest ono zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo planem miejscowym. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, po wydaniu przez PINB decyzji z dnia 14 marca 2014 r. nakazującej inwestorce sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), inwestorka zwróciła się do tegoż organu z wyjaśnieniem, że toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię. W związku z powyższym PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. postępowanie legalizacyjne zawiesił. Pomimo zażalenia stron, WWINB postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. ww. postanowienie utrzymał w mocy. Choć Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że niniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy postępowania związanego z legalizacją samowoli budowlanej, ale prowadzone jest bez wyraźnego wezwania PINB. W przypadku zaś rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego nań postanowieniem. To do kompetencji PINB należy ocena w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wskutek powyższego, po przekazaniu sprawy Burmistrzowi S. do ponownego rozpatrzenia ten postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. PINB. Następnie Burmistrz S. decyzją z dnia [...] września 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię i komin zewnętrzny na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Wyjaśnił powołując art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., że ów przepis nie wymaga uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor już taką decyzję posiada i na jej podstawie uzyskał pozwolenie na budowę. Jednocześnie stwierdził, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wobec zaś braku wymaganego przepisami prawa budowlanego postanowienia PINB o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania odpowiednich dokumentów budowlanych celem legalizacji samowoli budowlanej, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Wskutek powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie mając na uwadze, że przepis art. 51 p.b. w procedurze naprawczej dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie daje podstaw nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tychże odstępstw, prawidłowo skonstatował, że projekt budowlany zamienny, do którego sporządzenia i przedstawienia zobowiązał inwestorkę, winien być sporządzony zgodnie z pierwotną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy. Należy mieć na względzie, że powyższa decyzja na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z trwałości decyzji ostatecznych i póki nie została derogowana z obrotu prawnego nie ma podstaw, by jej ustalenia kwestionować.

W tym stanie sprawy Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w niniejszym postępowaniu należało zbadać zgodność dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z pierwotną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy uzyskaną dla budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, bez konieczności występowania o nową, aktualną decyzję o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, co do której doszło do istotnych odstępstw, lecz odstępstwa te nie są sprzeczne z wymogami określonymi w tejże decyzji o warunkach zabudowy, to nie ma podstaw, by żądać od inwestora uzyskania kolejnej decyzji w tym przedmiocie.

Co przy tym istotne weryfikacja przedłożonej dokumentacji zamiennej w kontekście wymogów przestrzennych wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw - postępowanie naprawcze w takim przypadku ma bowiem doprowadzić do ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być zaakceptowane. W kontekście powyższego rolą organów nadzoru budowlanego było sprawdzenie, czy przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] o część gospodarczą (kotłownię) w granicy z działką sąsiednią nie jest sprzeczna z wymogami decyzji Burmistrza S. z [...] września 2011 r. Organy zajęły zaś stanowisko, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie narusza warunków wydanej decyzji no warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek wyjaśnienia organów orzekających zawarte w uzasadnieniach decyzji są w tym zakresie nazbyt lakoniczne i stanowią uchybienie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), to zważywszy, że z projektu zagospodarowania działki będącego częścią przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wyraźnie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie narusza wymogów wydanej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należało, że naruszenia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia zabudowy działki nr [...] nie przekroczy dopuszczonej w decyzji o warunkach zabudowy granicy 32 % (wynosi 25,30 %). Budowana część kotłowni nie narusza również pozostałych wymogów decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności dotyczących szerokości elewacji frontowej (kotłownia węższa od części mieszkalnej), czy obowiązującej linii zabudowy (kotłownia w tylnej części działki).

W związku z powyższym, że Sąd uznał, że ocena organów nadzoru budowlanego w powyższym zakresie była prawidłowa.

Zdaniem Sądu organy orzekające nie dopuściły się również naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarzut skarżącego jakoby organ odwoławczy manipulował powoływanym orzecznictwem na poparcie stanowiska braku konieczności uzyskania przez inwestorkę nowej decyzji o warunkach zabudowy jest o tyle chybiony w kontekście wyżej przedstawionego, a pominiętego przez skarżącego, przebiegu postępowania, zwłaszcza zaś działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez PINB, inwestorkę i Burmistrza S. w związku z uzyskaniem nowej decyzji o warunkach zabudowy. Nie było nadużyciem powyższej zasady powołanie się przez organ II instancji na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych w sytuacji, gdy Burmistrz S. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a PINB nie mógł w świetle art. 51 p.b. nakazać inwestorce, by wystąpiła o decyzję o warunkach zabudowy dla odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Reasumując Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.