Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego T. M. po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/16 w sprawie ze skargi D. M. na uchwałę Rady m.... W. z dnia 9 listopada 2010 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/16 w sprawie ze skargi D. M., dalej jako skarżąca, na uchwałę Rady m... W. z dnia 9 listopada 2010 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa stwierdził nieważność § 63 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy działki ew. nr ... w obrębie ... oraz w części graficznej w zakresie, w jakim od strony południowej poprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy na działce ew. nr ... w obrębie ..., w pozostałej części oddalił skargę oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 listopada 2015 skarżąca złożyła do Rady m. ... W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przepisami uchwały Rady m... W. Nr ... z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa, poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej poprzez tereny oznaczone symbolem C6.MW, w szczególności w zakresie, w jakim linia ta biegnie poprzez działkę skarżącej; w zakresie ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem C6.MW minimalnej powierzchni działki budowlanej w strefie C6.MW na 800 m2 oraz zakazu nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany istniejącej zabudowy.

Wezwanie powyższe zostało pozostawione bez odpowiedzi. W związku z czym przed upływem 60 dni od dnia wezwania skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę z dnia 9 listopada 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Rada m... W. wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego kwestionowanej przez skarżącą treści § 63 ust 2 pkt 5 powyższej uchwały, który ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej w strefie C6.MW na 800 m2. Sąd zauważył, iż minimalna wielkość działki budowlanej 800 m2 została ustalona dla nowej zabudowy. W przypadku zachowania istniejącej zabudowy minimalna wielkość działki wynosi 400 m2, który to parametr – spełnia działka skarżącej. Przedmiotowa działka ma bowiem powierzchnię 0,0549 ha (549 m2) i urządzona jest na niej zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast skarżąca kwestionując minimalną powierzchnię nowotworzonych działek odnosi się nie do własnej nieruchomości lecz do nieruchomości będących przedmiotem własności (użytkowania wieczystego) innych osób. Wskazała, iż w ramach tejże strefy funkcjonują 4 działki w tym dwie z nich mają powierzchnię poniżej 800 m2. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ustalenie w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej na 800 m2 nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącej, skoro dla jej nieruchomości minimalna powierzchnia działki wynosi 400 m2. Zapis ten zatem nie stanowi o jakimkolwiek naruszeniu praw skarżącej. Odnosi się do działek niezabudowanych o powierzchni mniejszej niż planem ustalona, jednakże powyższa okoliczność, iż nie nadają się one pod dalszą zabudowę, jak i rozbudowę może być przedmiotem zaskarżenia przez zainteresowanych zabudową właścicieli działek o mniejszej powierzchni niż ustalona minimalna 800 m2. A zatem, zdaniem Sądu, skarżąca w tym zakresie nie wykazała interesu prawnego.

Na uwzględnienie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługiwał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa w zakresie § 63 ust 2 pkt 2 powyższej uchwały, który wprowadza na terenie strefy C6.MW zakaz nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany istniejącej zabudowy. Ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości wyłącznie do remontów i przebudowy istniejącej zabudowy w sposób oczywisty narusza istotę prawa własności skarżącej albowiem uniemożliwia jej decydowanie o przeznaczeniu własnej nieruchomości oraz posadowionego na niej budynku. W ocenie Sądu wprowadzony zakaz nie znajduje żadnego logicznego wytłumaczenia albowiem wzdłuż ulicy O. ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości 15 m – 4 kondygnacji z uwagi na fakt, iż na terenach sąsiednich znajduje się również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz biorąc pod uwagę zapisy Studium, w którym teren ten należy do jednostki M1 30 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o średniej wysokości zabudowy 30 m, co przyznał też sam organ. Budynek skarżącej ma 11 metrów wysokości i tylko trzy kondygnacje i pomimo możliwości podniesienia jego parametrów przedmiotowy plan powyższe uniemożliwił. Ogranicza on bez żadnego uzasadnienia możliwość rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy wielorodzinnej ale zezwala na rozbudowę i nadbudowę ewentualnej nowej zabudowy wielorodzinnej lub zburzenie istniejącego budynku wielorodzinnego i wybudowanie nowego, tym samym uniemożliwia skarżącej prowadzenie na własnej nieruchomości jakichkolwiek większych prac budowlanych. Wprowadzony zakaz jest tym bardziej niezasadny, gdyż dotyczy strefy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Takie ustalenie zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu, narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się bowiem w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w sposób przewidziany uchwałą dla nowej zabudowy. Powyższe zatem znacząco i bezzasadnie ogranicza prawo skarżącej do jej nieruchomości. Również przeprowadzenie w ramach Planu Miejscowego linii nieprzekraczalnej zabudowy poprzez budynek skarżącej nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Niezasadnym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest stanowisko organu, iż w celu uporządkowania ładu przestrzennego w tym kwartale należało poprowadzić tę linię równolegle do linii zabudowy w kwartale C8.MW. Aktualnie nieruchomość skarżącej jest zabudowana, wyznaczona linia zabudowy dotyczy nowych inwestycji jednakże takie jej usytuowanie uniemożliwia np. podniesienie budynku o jedną kondygnację pomimo, iż postanowienie uchwały w § 63 ustępie 2 pkt 9 taką możliwość przewiduje, ustalając maksymalną wysokość zabudowy do 15 metrów. Zgodnie z §2 pkt 5 przedmiotowej uchwały przez "nieprzekraczalne linie zabudowy" należy rozumieć: wyznaczone na rysunku planu linie, ograniczające teren, wyłącznie na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków, przy czym dopuszczalne jest wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2,0 m, elementów wejść do budynków takich jak: schody, podesty, daszki, pochylnie oraz balkony i elementy ocieplenia budynku. Linia ta natomiast jak wyżej wskazano przebiega przez środek budynku. Ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w powyższy sposób narusza interes prawny skarżącej, stanowi rozwiązanie nieracjonalne i prowadzi do naruszenia zasad konstytucyjnego porządku ochrony prawa własności.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, iż uzasadnieniem dla uchwalonej linii zabudowy jest ta okoliczność, iż nie wpływa ona na stan istniejący; zapis ten bowiem automatycznie eliminuje możliwość dokonania jakiejkolwiek nadbudowy i tym samym uniemożliwia skarżącej racjonalne korzystanie z przysługującego jej prawa.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, treść § 63 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz treść Załącznika Nr 1 do powyższej uchwały w takim zakresie, w jakim poprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy na nieruchomości skarżącej narusza jej interes prawny w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

D. M. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części objętej pkt 2 wyroku, tj. w takim zakresie, w jakim oddala on skargę co do wniosku o stwierdzenie nieważności § 63 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta S. W. nr ... z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu Ksawerowa, który ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej w strefie C6.MW na 800 m2 dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z: art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez nieprzyjęcie, że § 63 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie stanowi ograniczenia prawa własności bez podstawy faktycznej i prawnej, z przekroczeniem ram władztwa planistycznego, w sposób wprost naruszający istotę prawa własności, gdyż wyklucza możliwość dalszej zabudowy, nadbudowy bądź rozbudowy na działce skarżącej, co jest natomiast możliwe na działkach w strefie C6.MW o powierzchni liczącej co najmniej 800 m2;

2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności § 63 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, pomimo że powołany przepis wyklucza możliwość dalszej zabudowy, nadbudowy bądź rozbudowy na działce skarżącej, co jest natomiast możliwe na działkach w strefie C6.MW o powierzchni liczącej co najmniej 800 m2.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności, względnie: niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 63 ust. 2 pkt 5 powyższej uchwały, który ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej w strefie C6.MW na 800 m2 dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zasadny. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymację do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podstawa do wyprowadzenia interesu prawnego daje regulacja prawa zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca o prawie do obrony każdego, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Skarżąca wyprowadza swój interes prawny z prawa ochrony prawa własności nieruchomości objętej ustaleniami planu. W zaskarżonym wyroku Sąd przyznał skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały Rady m... W. z 9 listopada 2010 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa w zakresie przysługującego prawa własności działki nr ew. ... w obrębie .... Nie przyznał legitymacji w zakresie pozostałym. Skarżąca nie podnosi, że takie przeznaczenie nieruchomości z tytułu sąsiedztwa narusza jej interes prawny, a wyprowadza, że zapis planu co do powierzchni działek budowlanych 800 m2 narusza jej interes prawny przez wprowadzenie ograniczeń w realizacji jej prawa własności.

W zaskarżonym wyroku stwierdzono nieważność § 63 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady m... W. z 9 listopada 2010 r. w części jaka dotyczy działki nr ew. ... w obrębie .... Stwierdzenie nieważności we wskazanej części § 63 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały znosi ograniczenia, z których skarżąca wyprowadza interes prawny. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 87 Konstytucji w związku z art. 140 kodeksu cywilnego. Sąd uwzględnił wartości wynikające z powołanych zasad konstytucyjnych, stosując sankcję nieważności w zakresie ingerencji w prawo własności, przekraczające władztwo planistyczne.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.