Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1 i  9, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 parr. 1, art. 206
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr./ Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 04 czerwca 2013 r. nr XLIX/606/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 04 czerwca 2013 r. nr XLIX/606/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Lusowie w rejonie ulic: Polnej i Zielnej; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r. St. W. (dalej: "Skarżący") – z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 czerwca 2013 r. nr XLIX/606/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Lusowie w rejonie ulic: Polnej i Zielnej (dalej jako "Uchwała" lub "Plan"). Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 1047/13.

Zarzucając Radzie Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Rada Gminy") naruszenie przepisów: art. 15, art. 17, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7 i pkt 23 lit. d oraz art. 39 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie: "u.u.i.ś."), § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie: "ZTP"), a także art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego "na rzecz organu skarżonego".

W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżący – podkreślając, że jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym Planem, położonych w Lusowie i stanowiących działki o numerach ewid.(...), które w Planie oznaczono symbolem "R" (teren rolniczy) – uszczegółowił swe zarzuty, wskazując na naruszenia:

1) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – poprzez brak w Planie określenia (jakiegokolwiek odniesienia się do) obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.") w zakresie: a) wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; b) zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów; c) szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; d) sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zdaniem Skarżącego, ponieważ w § 4 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 Uchwały dopuszczono lokowanie na całym terenie objętym Planem obiektów infrastruktury technicznej, w tym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, brak określenia chociażby maksymalnej wysokości zabudowy uniemożliwia Skarżącemu realizację inwestycji zgodnej z ustaleniami Planu – co narusza nie tylko ww. przepisy u.p.z.p., ale także art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego;

2) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – poprzez wprowadzenie w § 6 Uchwały nakazu prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu w granicach archeologicznych stref ochronny konserwatorskiej, a także nakazu uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, przed wydaniem pozwolenia na budowę. Ostatnie nie mieści się w ustaleniach planu miejscowego. Rada gminy nie może nakładać takich obowiązków;

3) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 4 Uchwały zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych. Rada gminy nie może nakładać takich zakazów ustaleniami planu miejscowego, gdyż ustawodawca w ww. przepisach nie upoważnił do zakazywania prowadzenia konkretnego rodzaju działalności rolniczej;

4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez brak określenia przez Radę Gminy sposobów realizacji zapisanych w Planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania, lecz ograniczenie się do stwierdzenia (w załączniku nr 3 do Uchwały), że nie przewiduje się kosztów związanych z realizacją dróg publicznych, z realizacją sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ani innych kosztów związanych z realizacją przez Gminę zadań własnych – pomimo że przepisy § 4 pkt 2 lit. c, § 10 oraz § 11 pkt 3 Uchwały stanowią o, odpowiednio, możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o dopuszczeniu robót budowlanych w zakresie infrastruktury technicznej, w tym w szczególności sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej oraz o dopuszczeniu lokalizacji obiektów i sieci infrastruktury technicznej. Wobec tego, zdaniem Skarżącego, zachodzi przypuszczenie, iż przy realizacji tychże inwestycji to on będzie musiał, wbrew przepisom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, samodzielnie finansować wskazane inwestycje;

5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez brak podjęcia przez Radę Gminy rozstrzygnięcia o niesprzeczności ustaleń Planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (Uchwała nr XII/134/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r.; dalej jako: "Studium");

6) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez nieponowienie czynności proceduralnych po zmianach dokonanych przez Radę Gminy, dotyczących przepisu § 9 projektu Planu wyłożonego do publicznego wglądu, w zakresie możliwości realizacji dróg wewnętrznych. Możliwość ich realizacji dopuszczał § 9 pkt 3 ww. projektu, natomiast uchwalony Plan już jej nie dopuszcza. O tak istotnej zmianie nie została powiadomiona (poprzez powtórne wyłożenie projektu Planu do publicznego wglądu) społeczność lokalna, w tym Skarżący, który w możliwości realizacji dróg wewnętrznych upatrywał możliwości zagospodarowania terenu działek będących jego własnością zgodnie z art. 64 Konstytucji RP;

7) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tj. tereny rolne i tereny wód powierzchniowych;

8) § 137 w zw. z § 143 ZTP poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 2 Uchwały pojęcia "reklama". Definicja ta jest modyfikacją definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p.");

9) art. 15. ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez dopuszczenie sprzeczności pomiędzy ustaleniami Planu, a kierunkami wyznaczonymi w Studium. Punkt 146 Studium dopuszcza możliwość lokowania na obszarze objętym zaskarżonym Planem (określonym w Studium symbolem "RP") zabudowy siedliskowej. Tymczasem w Planie zakazano lokowania tejże;

10) art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. – poprzez brak zamieszczenia stosownych ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Urząd Gminy") oraz w prasie miejscowej. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy znajduje się tylko potwierdzenie zamieszczenia stosownych ogłoszeń (o przystąpieniu do sporządzenia Planu i o jego wyłożeniu do publicznego wglądu) na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Brak natomiast potwierdzenia zamieszczenia stosownych ogłoszeń w BIP, mimo że taki obowiązek wynika z przywołanego w ww. ogłoszeniach art. 39 u.u.i.ś., odnoszącego się do procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;

Ponadto Skarżący zarzucił, że do naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. doszło także w zakresie obowiązku zamieszczenia wymaganych ogłoszeń w prasie miejscowej. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Wójt") ogłoszenia te zamieścił w publikatorze "sąsiadka

czytaj" wydawanym przez Urząd Gminy, który to publikator, zdaniem Skarżącego, nie spełnia wymagań stawianych "prasie" przez przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.pras."), gdyż nie zawiera określenia daty wydania. Jedyną informacją co do daty ukazania się ww. publikatora jest, w przypadku ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia Planu, przywołanie miesiąca listopada 2012 r., zaś w przypadku ogłoszenia o wyłożeniu projektu Planu miejscowego do publicznego wglądu – marca 2013 r.

11) art. 7 Konstytucji RP – poprzez przekroczenie przez Wójta ustawowych kompetencji i modyfikację wzoru ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w związku zamieszczeniem w odnośnych ogłoszeniach innych jeszcze informacji, niż określone we wzorach zawartych w załącznikach nr 2 i 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

12) art. 17 pkt 4 oraz pkt 12 u.p.z.p. – poprzez niewywiązanie się przez Wójta z obowiązku rozpatrzenia wniosków oraz uwag złożonych do Planu w odpowiedzi na ogłoszenia, o których mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., co, zdaniem Skarżącego, powinno być dokonane w trybie pisemnego zarządzenia tego organu. Tymczasem w dokumentacji prac planistycznych znajdują się jedynie wykazy wniosków oraz uwag złożonych do Planu, opatrzone podpisem Wójta;

13) art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. – poprzez uchybienie określonym w tych przepisach terminom związanym z wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Skarżący, wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził, że dni, w których projekt m.p.z.p. wyłożony jest do publicznego wglądu, przypadać winny na dni, w których urząd jest otwarty, i kiedy faktycznie można zapoznać się z dokumentacją sprawy. Tymczasem ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu zamieszczone zostało w dniu 18 marca 2013 r., datę rozpoczęcia wyłożenia tego projektu określono na dzień 26 marca 2013 r., natomiast zakończenia – na dzień 15 kwietnia 2013 r. Nie sposób przyjąć, iż w tym okresie Urząd Gminy otwarty był stale dla chcących zapoznać się z projektem Planu. Co więcej, zdaniem Skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że dni wyłożenia liczy się zgodnie ze sposobem obliczania terminów określonym w k.p.a., to i tak nie został zachowany wymóg terminowego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Skoro zatem początkiem wyłożenia projektu Planu był dzień 26 marca 2013 r., to w świetle przywołanego przepisu ostatnim dniem wyłożenia winien być 16, a nie 15 kwietnia 2013 r.;

14) art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d u.u.i.ś. – poprzez brak zamieszczenia stosownych informacji (o projekcie Planu przed jego skierowaniem do postępowania z udziałem społeczeństwa, o opinii Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska w Poznaniu, o opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, o prognozie oddziaływania na środowisko, o opracowaniu ekofizjograficznym) w publicznie dostępnych wykazach danych;

15) art. 17 pkt 6 lit. a i lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP – poprzez wystąpienie o uzgodnienie projektu Planu do innych jeszcze podmiotów, spoza zamkniętego katalogu podmiotów opiniujących, wskazanych przez ustawodawcę, tj. m. in. do: ENEA Operator Sp. z o.o., Poznański Związek Spółek Wodnych, TP-KOM, G.EN. Gaz ENERGIA S.A., Operator Gazociągów Przesyłowych, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Emitel sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Wójt, reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego Andrzeja Rzepkowskiego, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik organu podniósł w pierwszej kolejności, że w sprawie nie został spełniony wymóg skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem Skarżący wzywając Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego przez kwestionowaną Uchwałę. Stąd, w ocenie organu, skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś kolejno do zarzutów skargi, organ stwierdził, co następuje:

Ad 1) Obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie jest bezwzględny i pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w ww. przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Przedmiotowy projekt Planu ustala zakaz lokalizacji zabudowy (z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i sieci infrastruktury technicznej, urządzeń wodnych i melioracyjnych) oraz nie wyznacza terenów publicznych, ani terenów, dla których wymagane jest przeprowadzenie procedury scalania i podziału, o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto ustalone w projekcie Planu przeznaczenie terenu jest tożsame z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości i nie ustala się odmiennego tymczasowego zagospodarowania tego terenu. W związku z tym dokonanie ustaleń w zakresie wymagań wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów, szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów nie jest konieczne.

Organ zaznaczył, że Plan dopuszcza lokalizację obiektów i sieci infrastruktury technicznej, jednak w § 4 pkt 2 lit. c Uchwały wprowadzono zakaz napowietrznych sieci infrastruktury technicznej, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ich maksymalna wysokość jest ograniczona poprzez wprowadzony w Planie zakaz lokalizacji przeszkód lotniczych, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 8 pkt 2 Uchwały) oraz konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów wymagań i ograniczeń technicznych wynikających z przebiegu pasa teletransmisyjnego (§ 8 pkt 4 Uchwały). Ponadto Wójt zwrócił uwagę na przepisy art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106 poz. 675, z późn. zm.), zgodnie z którymi m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nawet jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w pianie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Organ podkreślił, że Skarżący ma prawo korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy, co wynika z art. 35 u.p.z.p. Plan ustala przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze oraz dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów i sieci infrastruktury technicznej. Określenie parametrów zabudowy sieci infrastruktury technicznej nie jest wymagane, a wysokość napowietrznych sieci infrastruktury technicznej ograniczona jest przez przepisy § 8 ust. 2 i 4 Uchwały.

Ad 2) Na obszarze objętym Planem znajdują się zewidencjonowane stanowiska archeologiczne ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mając na celu ochronę stanowisk archeologicznych, Powiatowy Konserwator Zabytków wyraźnie ustalił formę i warunki ochrony zabytków oraz sposób ich realizacji, jaki ma obowiązywać przyszłych inwestorów, tj. obowiązek prowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie na badania archeologiczne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprowadzenie tego postanowienia do Planu było warunkiem uzgodnienia jego projektu. Z przepisów art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.z.o.z.") oraz art. 15 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że plan miejscowy ma określać konkretne rozwiązania dotyczące ochrony zabytków. Zdaniem organu wprowadzenie ww. postanowienia jest zdefiniowaniem zasad postępowania na obszarze archeologicznych stref ochrony konserwatorskiej, a jednocześnie upraszcza procedurę administracyjną, ponieważ nie powoduje dezorientacji przyszłych inwestorów w kwestiach związanych z właściwym wypełnieniem postanowień Planu.

Ad 3) Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych, Wójt stwierdził, że zaskarżona Uchwała, w tym również jej § 11 ustanawiający ów zakaz, została pod względem zgodności z prawem sprawdzona przez Wojewodę Wielkopolskiego i w konsekwencji opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co pozwala ocenić, że jej postanowienia czynią zadość przepisom prawa.

Ad 4) Dopuszczone Planem inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej dotyczą sieci przesyłowych. Ich realizacja i finansowanie należy do gestorów sieci, w związku z czym w załączniku nr 3 do Uchwały zapisano, że nie przewiduje się kosztów związanych z realizacją sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Ad 5) W § 1 ust. 1 Uchwały zapisano: "Uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Lusowie w rejonie ulic: Polnej i Zielnej, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń «Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne» (...), zwany dalej «planem»". Wójt podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż stwierdzenie zgodności projektu m.p.z.p. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest warunkiem uchwalenia planu, ale czynność ta nie musi przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona także w treści planu bądź może stanowić załącznik do uchwały o planie.

Ad 6) Zmiany dokonane przez Radę Gminy przed uchwaleniem Planu miały na celu doprecyzowanie jego zapisów i nie powodowały istotnych zmian w jego treści, dlatego też nie zachodziła konieczność ponowienia procedury. Wyznaczenie dróg polnych (dojazdów do pól) na terenach rolnych jest możliwe niezależnie od ustaleń Planu, w zależności od występujących potrzeb.

Ad 7) Przedmiotowy Plan ustala jedno przeznaczenie terenu – tereny rolnicze oznaczone symbolem R. Wskazane na rysunku Planu wody powierzchniowe śródlądowe odnoszą się do istniejących rowów melioracyjnych, które regulują stosunki wodne na potrzeby rolnictwa. Wskazane zostały w ramach terenów rolniczych, jako oznaczenie informacyjne, stąd też nie zachodzi konieczność wyznaczenia na rysunku Planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

Ad 8) Postanowienie § 2 pkt 2 Uchwały nie powtarza przepisu ustawy o drogach publicznych w zakresie definicji "reklamy", gdyż wprowadza nową definicję tego pojęcia na potrzeby Planu. Organ podkreślił, że definicja "reklamy" występuje w co najmniej kilku aktach prawnych rangi ustawowej i tym bardziej słuszne jest umieszczenie w słowniku m.p.z.p. własnej definicji, stosownej dla sytuacji nakreślonej w Planie.

Ad 9) Dla terenu objętego Planem, Studium wskazuje kierunek: tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej (symbol RP). Ustalenia Planu są zgodne z kierunkiem wskazanym w Studium, które wprowadza zakaz zabudowy na ww. terenach: "Na terenach oznaczonych na rysunku studium RP wprowadza się zakaz zabudowy. Dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 wyłącznie w przypadku gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz, co określą plany miejscowe" (pkt 146 Studium, część B – kierunki zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z postanowieniami rozdziału 3 Studium, w strefie G, w której zlokalizowany jest teren objęty Planem, "postuluje się ograniczenie zabudowy siedliskowej i zagrodowej na terenach rolnych". Tereny gospodarki rolnej stanowią bowiem bufor pomiędzy zabudową mieszkaniową przemysłowo-produkcyjną strefy C. Ponadto w sąsiedztwie Planu znajduje się użytek ekologiczny. Wobec powyższego Plan nie narusza ustaleń Studium.

Ad 10) Wbrew twierdzeniom skargi, obwieszczenie o przystąpieniu do opracowania Planu, z dnia 12 listopada 2012 r., zostało zamieszczone w BIP w dniu 13 listopada 2012 r., natomiast obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Planu – 18 marca 2013 r. Bezpłatne gminne pismo "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako "prasę" zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 pr.pras., gdyż jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcia numeru), nazwą zakładu drukarskiego, międzynarodowym znakiem informacyjnym. Wymienione informacje znajdują się w każdym numerze. Pismo to spełnia także kryteria określenia "prasa lokalna", skoro idąc za przykładem definicji z publikacji naukowej: "(...) pojęcie prasy lokalnej wynika z zasięgu terytorialnego. (...) Drugim wyróżnikiem jest specyficzny rodzaj ukierunkowania, a więc uwarunkowanie treści w piśmie na problematykę związaną z życiem określonego miejscowego środowiska (R. Kowalczyk, Media lokalne i społeczeństwo – wybrane zagadnienia na przykładzie prasy lokalnej w Wielkopolsce, INPiD UAM w Poznaniu, Poznań 2003). Z kolei zwyczajowo przyjętym sposobem przekazania wskazanych informacji do publicznej wiadomości na terenie Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Gmina") jest wystawa wymienionych informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy.

Ad 11) Zarzucana w skardze modyfikacja ogłoszeń dotyczy zamieszczenia w ogłoszeniu / obwieszczeniu o przystąpieniu do opracowania Planu oraz w ogłoszeniu / obwieszczeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Planu informacji związanych z opracowywaną strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Organ opracowujący projekt planu miejscowego, na mocy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ma obowiązek m.in. podać do publicznej wiadomości o przystąpieniu do opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, o możliwości zapoznania się z dokumentem oraz składania uwag i wniosków. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. obowiązuje od 27 września 2003 r., natomiast ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku weszła w życie 15 listopada 2008 r. Z tego względu załączony do rozporządzenia wzór ogłoszeń / obwieszczeń nie zawiera informacji wymaganych przez późniejszą ustawę. Organ podkreślił, że informacje zawarte w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia Planu oraz ogłoszeniu o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu zawierają wszystkie informacje zawarte we wzorach ogłoszeń określonych załącznikiem nr 2 i 7 ww. rozporządzenia.

Organ, z powołaniem się na wypowiedzi doktryny, podkreślił, że przepisy prawa nie precyzują wzajemnych relacji pomiędzy procedurą sporządzania planu miejscowego a strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Jednak analiza przepisów obu ustaw, mająca na względzie również kontekst ekonomii i sprawności działania organów, wskazuje na zasadność przyjęcia, iż organ sporządzający plan miejscowy może pod względem organizacyjnym łączyć czynności procedury planistycznej i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, poprzez zamieszczanie informacji o nich we wspólnych publikacjach, jednoczesne wyłożenie do publicznego wglądu oraz przyjmowanie uwag i wniosków. Dodatkowo słuszność takiego działania potwierdza treść art. 54 ust. 3 u.u.i.ś., w myśl którego zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów m.p.z.p. oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy u.p.z.p.

Ad 12) Wnioski oraz uwagi zgłoszone do projektu Planu w toku postępowania zostały rozpatrzone przez Wójta, co ma odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej jako tabelaryczny wykaz wniosków i uwag opatrzony tytułem: "Wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wymienione wykazy zawierają kolumnę pt. "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy" oraz są opatrzone podpisem Wójta, co jest jednoznaczne z rozpatrzeniem wniosków i uwag. Nie ma konieczności rozstrzygania uwag w formie zarządzenia, tym bardziej, że zgodnie z art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Ad 13) Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt gminy ogłasza "o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami". Z ww. przepisu wynika, że są to dni kalendarzowe, jeśli bowiem wolą ustawodawcy byłoby określenie terminu w dniach roboczych, byłoby to wyraźnie wyartykułowane, jak ma to miejsce np. w art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.pras. czy też w Kodeksie pracy. Wójt zaznaczył, że Skarżący wiedział, iż projekt Planu jest wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 26 marca do 15 kwietnia 2013 r. oraz że uwagi można wnosić do 29 kwietnia 2013 r. Co więcej, pismem z 28 marca 2013 r. (doręczonym 03 kwietnia 2013 r.), na wniosek Skarżącego, przesłano jemu ów projekt wyłożony do publicznego wglądu wraz z informacją o terminie składania uwag. W zakreślonym terminie Skarżący złożył swoje uwagi.

Ad 14) Wymogi ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie stanowią elementu procedury sporządzania planu miejscowego – te zostały przedstawione w przepisach u.p.z.p. Z tego względu umieszczenie informacji o opracowywanym dokumencie w publicznie dostępnym wykazie danych o środowisku nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych. Zarazem Wójt podkreślił, że ogłoszenia / obwieszczenia wymagane w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko były każdorazowo zamieszczane na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy, w BIP, a także w prasie lokalnej "Sąsiadka-Czytaj". Nadto pismem z 24 kwietnia 2013 r., na wniosek Skarżącego, została przekazana jemu kopia części dokumentacji planistycznej, w tym. m. in. kopia obwieszczenia Wójta z 18 marca 2013 r. o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu oraz kopia prognozy oddziaływania Planu na środowisko, co oznacza, że Skarżący znał treść tych opracowań (które otrzymał w dniu 25 kwietnia 2013 r.) i w zakreślonym terminie do 29 kwietnia 2013 r. mógł wnieść swoje uwagi.

Ad 15) Treść art. 17 u.p.z.p. nie zamyka możliwości zbierania opinii oraz zawiadamiania innych instytucji niż zdefiniowane przez ustawodawcę. W interesie Gminy było zgromadzenie opinii od instytucji o strategicznej roli w przedmiocie administracji i inwestycji z zakresu przesyłowej infrastruktury technicznej, celem stworzenia jak najdokładniejszych ustaleń dla potrzeb projektu planu miejscowego.

W konkluzji odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że Skarżący nie wykazał, iż zaskarżona Uchwała naruszając prawo jednocześnie naruszyła jego interes prawny, zaś błędy proceduralne – w ocenie organu: rzekome – nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli tej Uchwały.

Pismem z 02 stycznia 2014 r. zgłaszający się do sprawy pełnomocnik Skarżącego, radca prawny Wojciech Warachowski, wniósł "jak w przedłożonej skardze, także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych."

Postanowieniem z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/13, tut. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 842/13, dotyczącego kontroli legalności Studium.

Postanowieniem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/13, tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie, w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2121/14), skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 08 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 842/13), oddalającego jego skargę na uchwałę w przedmiocie Studium. Po podjęciu postępowania, sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 429/15.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., znajdującego swoje zakotwiczenie wprost w art. 184 Konstytucji RP, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 czerwca 2013 r. nr XLIX/606/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Lusowie w rejonie ulic: Polnej i Zielnej, stanowiąca bez wątpienia akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 lipca 2013 r. (poz. 4539) i zgodnie z brzmieniem jej § 14, weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. w dniu 30 lipca 2013 r. Wcześniej została poddana kontroli Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda"), który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 lipca 2013 r., znak: KN.I4131.2.31.2013.7, na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazał, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Należy zaznaczyć, że prawidłowość wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie podlegała badaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu, gdyż nie była objęta przedmiotem zaskarżenia. Zarazem fakt wydania tego rozstrzygnięcia nie wyłączał ani nie ograniczał zakresu sądowej kontroli Uchwały w tym postępowaniu. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. Okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (por. wyroki WSA: z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08; z 22.08.2013 r., IV SA/Po 528/13 – CBOSA).

We wniesionej do Sądu skardze zakwestionowanych zostało szereg przepisów prawa, dotyczących zarówno postępowania, które poprzedzało przyjęcie Planu, jak i treści jego poszczególnych postanowień dotyczących określenia sposobu zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia, sformułowanego w odpowiedzi na skargę, wniosku organu o odrzucenie skargi.

Skarżąca wyczerpała bowiem tryb zaskarżenia, wzywając Radę Gminy pismem z 22 sierpnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, doręczonym tego samego dnia. Skarga na Uchwałę została wywiedziona 27 września 2013 r. – tj. w dniu, w którym Skarżącemu doręczona została odpowiedź na wezwanie – a zatem z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała NSA(7) z 02.04.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

Zarazem niezasadny okazał się zarzut organu, niewykazania przez Skarżącego naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżoną Uchwałę. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. ) stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pozostawało w niej bezspornym, iż Skarżący jest właścicielem m.in. działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) (k. 50–55 akt sądowych), położonych na objętym Planem terenie, oznaczonym symbolem R – teren rolniczy. Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania – w tym najdalej idącego ograniczenia w postaci zakazu zabudowy – narusza interes prawny Skarżącego, wypływający z przysługującego jemu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."). Ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). Należy jednak podkreślić, że naruszenia interesu prawnego Skarżącego przez postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej Uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem "trybu" (procedury planistycznej) należy przy tym rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś "zasad" sporządzania m.p.z.p. wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Ponieważ zaskarżona Uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, to w niniejszym postępowaniu Sąd był zobligowany w pierwszej kolejności ocenić tryb sporządzenia Uchwały (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11, z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA).

Procedurę planistyczną określają szczegółowo przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jej art. 17 na czele. W myśl tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) [uchylony – uw. Sądu];

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do: (–) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, (–) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

(–) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, (–) właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, (–) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, (–) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z: (–) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

(–) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, (–) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, (–) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, (–) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, (–) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, (–) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, (–) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) [uchylony – uw. Sądu];

8) [uchylony – uw. Sądu];

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) [uchylony – uw. Sądu];

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Sąd nie dopatrzył się z urzędu uchybień proceduralnych, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności Uchwały.

Jeżeli zaś idzie o poszczególne zarzuty Skarżącego – dotyczące tak naruszeń, proceduralnych, jak i materialnoprawnych – to Sąd doszedł do następujących wniosków.

Zasadny okazał się jedynie zarzut podniesiony w pkt 3 skargi,

dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 4 Uchwały zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że kwestionowany "zapis" Planu w istocie ustanawia zakaz prowadzenia konkretnego rodzaju działalności rolniczej na terenach rolnych i jako taki wykracza poza przedmiotowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

W ocenie Sądu inkryminowany zakaz ogranicza, bez dostatecznej podstawy i należytego uzasadnienia, konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, która, jak wynika z art. 20 Konstytucji RP, jest jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wymaganej podstawy ustawowej nie mogą stanowić w tym zakresie przepisy art. 15 ust. 2 ani 3 u.p.z.p., gdyż w ich treści nie sposób dopatrzyć się upoważnienia do reglamentowania rodzajów działalności rolniczej, jaka może być prowadzona na terenach o przeznaczeniu rolnym. W szczególności, w ocenie Sądu, kwestionowany zakaz nie mieści się w pojęciu "określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdyż nie kształtuje on bezpośrednio sposobu zagospodarowania lub użytkowania terenu – ten wyraża się będzie bowiem ogólnie w wykorzystywaniu nieruchomości, zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem, na cele produkcji rolnej: utrzymywania (chowu lub hodowli) zwierząt gospodarskich – lecz limituje konkretne rodzaje działalności dozwolonej w ramach takiego przeznaczenia i użytku: wykluczając zeń hodowlę zwierząt futerkowych.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.) określenie "zwierzęta futerkowe" oznacza "lisa pospolitego (Vulpes vulpes), lisa polarnego (Alopex lagopus), norkę amerykańską (Mustela vison), tchórza (Mustela putorius), jenota (Nyctereutes procyonoides), nutrię (Myocastor coypus), szynszylę (Chinchilla lanigera) i królika (Oryctolagus cuniculus), utrzymywanych w celu produkcji surowca dla przemysłu futrzarskiego, mięsnego i włókienniczego". Zarazem "zwierzęta futerkowe" mieszczą się w bardziej ogólnej kategorii "zwierząt gospodarskich", zdefiniowanych w art. 2 pkt 1 przywołanej ustawy.

Polskiemu prawu znane są regulacje wprowadzające, tudzież przewidujące możliwość wprowadzenia zakazów utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. Ustawodawca czyni to jednak każdorazowo w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do możliwości ustanowienia lub obowiązywania takiego zakazu. W tym kontekście wypada przede wszystkim wskazać na art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), zawierający upoważnienie dla rady gminy do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich", w tym "zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy wymaga szczególnego podkreślenia, że upoważnienie to zostało ograniczone przez ustawodawcę expressis verbis do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej (tak też: wyroki WSA z 07.03.2012 r., II SA/Gd 767/11 oraz z 18.04.2012 r., II SA/Gd 812/11 – CBOSA), a więc już z tego względu nie może ono posłużyć do legitymizacji kwestionowanego tu postanowienia Planu, który wszak odnosi się do terenów rolniczych. Z kolei w art. 38a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.) to sam ustawodawca wprowadził zakaz "trzymania zwierząt gospodarskich", w rozumieniu ww. ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że w obecnym ustawodawstwie brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do wprowadzenia w planie miejscowym całkowitego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych na terenach rolniczych. (Por. też wyrok WSA z 16.07.2014 r., IV SA/Po 507/14, CBOSA, w którym wyrażono bardziej ogólny pogląd, że w obecnym ustawodawstwie brak jest przepisu zawierającego upoważnienie do wprowadzenia całkowitego zakazu hodowli zwierząt).

Niezależnie od braku podstawy ustawowej, wprowadzenie analizowanego zakazu do Planu nie zostało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należycie uzasadnione, zwłaszcza w świetle konstytucyjnego wymogu proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Należy podkreślić, że zakaz ten ingeruje nie tylko we wskazaną wyżej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, ale także ogranicza prawo własności nieruchomości objętych Planem (por. wyroki WSA: z 07.03.2012 r., II SA/Gd 767/11; z 18.04.2012 r., II SA/Gd 812/11; z 04.02.2015 r., IV SA/Po 1206/14 – CBOSA), w tym nieruchomości Skarżącego. W świetle przywołanej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

Znamienne, że w tym zakresie odpowiedź na skargę ogranicza się jedynie do lakonicznego i w istocie chybionego argumentu, że wskazane postanowienie Planu było poddane kontroli Wojewody i nie zostało przezeń zakwestionowane, natomiast nie naprowadza żadnych motywów, jakie miały przemawiać za ustanowieniem na objętych Planem terenach rolniczych zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych. Również Sąd, działając z urzędu, takiego uzasadnienia się nie dopatrzył. W szczególności nie sposób bowiem uznać, że wprowadzenie takiego zakazu było podyktowane wymaganiami czy zasadami ochrony środowiska, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – już choćby z tego względu, że zakaz nie został wprost powiązany z choćby potencjalnym negatywnym oddziaływaniem danej inwestycji na środowisko, przykładowo poprzez wykluczenie chowu lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej określoną wartość DJP (jak np. uczyniono to w planie miejscowym, na kanwie którego zapadł wyrok NSA z 06.02.2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).

Z tych względów Sąd stwierdził, że postanowienie § 11 pkt 4 zaskarżonej Uchwały w istotnym stopniu narusza prawo, stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługującą Skarżącemu wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności nieruchomości objętych Planem, wykraczającą poza granice przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, a to z następujących względów.

Odnośnie do zarzutu z pkt 1 skargi,

dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niezawarcie w zaskarżonym Planie niektórych obligatoryjnych elementów planu miejscowego – należy zauważyć, że wyliczenie "obowiązkowych" elementów m.p.z.p. zawiera tylko art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zarazem Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela sposób rozumienia "obowiązkowości" tych elementów, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 15 Nb 6; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15).

W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności prawne i faktyczne sprawy – a zwłaszcza utrzymanie w Planie dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz wprowadzenie zakazu zabudowy, z wyłączeniem tylko określonych obiektów infrastrukturalnych – nie było dostatecznych podstaw ani potrzeby określania w zaskarżonej Uchwale wskazywanych przez Skarżącego elementów (wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów; szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów). W tym zakresie stanowisko i argumentacja pełnomocnika organu w pełni zasługują na akceptację.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 skargi,

dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 6 Uchwały nakazu prowadzenia, w określonych sytuacjach, badań archeologicznych oraz uzyskania pozwolenia na prowadzenie takich badań, przed wydaniem pozwolenia na budowę – wypada wyjść od niespornej konstatacji, że na terenie objętym Planem znajdują się zaewidencjonowane stanowiska archeologiczne ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, objęte opieką i ochroną konserwatorską (co wynika już jasno z treści stanowisk składanych przez Starostwo Powiatowe w Poznaniu-Powiatowego Konserwatora Zabytków w toku procedury planistycznej). W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formą ochrony zabytków jest m.in. "ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (pkt 4 ab initio). Z art. 18 u.o.z.o.z. wprost wynika nakaz uwzględniania w planie miejscowym ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (ust. 1), w tym określania rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, a także ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu uwzględniających opiekę nad zabytkami (ust. 2 pkt 2 i 3). Ponadto w myśl art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zgodnie zaś z art. 20 u.o.z.o.z. projekty i zmiany m.p.z.p. podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentacji planistycznej znajduje się takie uzgodnienie, dokonane przez Starostę reprezentowanego przez Powiatowego Konserwatora Zabytków (któremu powierzone zostało prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) postanowieniem z 08 marca 2013 r.

W związku z tym należy stwierdzić, że kwestionowane przez Skarżącego obowiązki (ograniczenia) dla właścicieli nieruchomości znajdują dostateczne oparcie w przepisach art. 7, art. 18, art. 19 i art. 20 u.o.z.o.z. Niewątpliwie uzgodnienia dokonane w trybie wymienionych przepisów przez właściwego Powiatowego Konserwatora Zabytków w toku procedury planistycznej były wiążące dla Rady Gminy, co skutkować musiało wprowadzeniem zaskarżoną uchwałą regulacji stanowiących skonkretyzowanie zasad ochrony zabytków, których określenie w planie miejscowym jest obowiązkowe w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27.08.2014 ., II OSK 1176/14, CBOSA).

Ustosunkowując się do zarzutu z pkt 4 skargi,

dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak rozstrzygnięcia przez Radę Gminy o sposobie realizacji i zasadach finansowania zapisanych w Planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej – należy stwierdzić, analogicznie jak we wcześniejszych uwagach do zarzutu z pkt 1 skargi, że obowiązek zawarcia w m.p.z.p. (załączniku doń) ww. rozstrzygnięć aktualizuje się tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające w tym przypadku z treści i sposobu "zapisania" w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy, uzasadniają podjęcie takich rozstrzygnięć. W ocenie Sądu obowiązek taki nie powstaje w sytuacji, gdy – tak jak w zaskarżonej Uchwale – realizacja pewnych inwestycji infrastrukturalnych na terenie objętym planem miejscowym nie została przesądzona ("zapisana") w sposób kategoryczny, a jedynie przewidziana jako wyjątkowo możliwa (zob. § 4 pkt 2 lit. c Uchwały) lub potencjalnie "dopuszczalna" do realizacji (zob. § 5 pkt 6, § 10 i § 11 pkt 3 Uchwały); i to, jak wynika z odpowiedzi na skargę, przez inne niż gmina podmioty (gestorów sieci). Nie sposób racjonalnie oczekiwać od organu planistycznego rozstrzygania o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, których realizacja nie jest na dzień uchwalenia m.p.z.p. zamierzona, a jedynie "dopuszczona", a więc co do których nie wiadomo, czy w ogóle powstaną.

Całkowicie niezasadny okazał się zarzut z pkt 5 skargi,

dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak podjęcia przez Radę Gminy rozstrzygnięcia o niesprzeczności ustaleń Planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium. Przepis § 1 ust. 1 Uchwały zawiera bowiem wyraźną deklarację Rady Gminy, iż Plan uchwala się "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium (...)" – co, w ocenie Sądu, czyni zadość wymogowi z art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.

W kwestii zarzutu z pkt 6 skargi,

który dotyczył naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie czynności proceduralnych po zmianach projektu Planu w zakresie możliwości realizacji dróg wewnętrznych – należy podkreślić, że o tym czy, i ewentualnie w jakim zakresie, zachodzi przewidziany w art. 19 ust. 1 (a także w art. 17 pkt 13) u.p.z.p. obowiązek ponowienia czynności planistycznych w związku z dokonanymi zmianami w projekcie planu miejscowego, decyduje charakter i zasięg tych zmian.

W tym kontekście należy zauważyć, że projekt Planu wyłożony do publicznego wglądu deklarował ogólnikowo w § 9 pkt 3: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: (...) dostęp terenów do przyległych dróg publicznych, pozostających poza granicami planu, lub do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne". Postanowienie tej treści nie znalazło się w ostatecznej wersji Planu, którego § 9 stanowi: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się dostęp terenów do przyległych dróg publicznych, pozostających poza granicami planu". Należy jednak przychylić się do stanowiska pełnomocnika organu, że zmiana ta nie miała charakteru istotnego, gdyż nie pozbawiła Skarżącego możliwości wydzielania dróg wewnętrznych (dojazdowych) na terenach rolnych, których dotyczy Plan. Potwierdza to brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), zgodnie z którym przepisów rozdziału tej ustawy poświęconego podziałom nieruchomości – a więc m.in. zawartego w art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. wymogu zgodności dokonywanego podziału z planem miejscowym – nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z przepisu tego wynika, że wydzielanie niezbędnych dróg wewnętrznych ("dojazdowych") na terenach rolniczych nie zostało obwarowane żadnymi warunkami, a w szczególności wymogiem wyraźnego dopuszczenia możliwości takich wydzieleń (podziałów) w planie miejscowym.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 7 skargi,

dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tj. tereny rolne i tereny wód powierzchniowych – należy stwierdzić, że występowanie na terenie o przeznaczeniu rolniczym cieku wodnego – tym bardziej takiego, który, jak wynika z odpowiedzi na skargę, pełni w istocie funkcję rowu melioracyjnego (co potwierdza m.in. pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Inspektorat w Przeźmierowie z siedzibą w Baranowie z 11.02.2013 r., w dokumentacji planistycznej) – nie zmienia rolniczego przeznaczenia tego terenu jako całości, a więc, wbrew twierdzeniom skargi, nie było w tym przypadku potrzeby wprowadzania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że przebieg i "granice" owego cieku zostały w sposób wyraźny wyznaczone na rysunku Planu, co dodatkowo pozbawia analizowany zarzut skargi relewancji prawnej.

Ustosunkowując się do zarzutu z pkt 8 skargi,

dotyczącego naruszenia § 137 w zw. z § 143 ZTP poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 2 Uchwały pojęcia "reklama", i to w drodze modyfikacji definicji tego pojęcia zawartej ustawie o drogach publicznych – należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie zasadniczo nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej (por. wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA), przewidziany w § 146 ZTP, którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie ZTP. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się mianowicie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (zob. § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP). Tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę – za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję – ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uznać należy również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprost nie objaśnił, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to brzmienie § 149 ZTP, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Oczywiście chodzi tu o akty normatywne, między którymi występuje merytoryczny związek, wynikający ze zbieżności materii regulowanej tymi aktami.

Takich niedopuszczalnych zabiegów, w przypadku kwestionowanej definicji "reklamy" z § 2 pkt 2 Uchwały, Sąd się nie dopatrzył. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – będąca niewątpliwie "najbliższym" merytorycznie aktem normatywnym wyższym rangą względem planu miejscowego – nie definiuje terminu "reklama", ani się nim nawet nie posługuje. W ustawie mowa jest tylko o "tablicach i urządzeniach reklamowych" – których wprost dotyczy art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W świetle powyższych uwag organ stanowiący Gminy mógł wprowadzić określone warunki sytuowania lub, jak w tym przypadku, nawet zakaz sytuowania reklam, na terenach o przeznaczeniu rolniczym (por. wyrok WSA z 07.08.2013 r., II SA/Sz 896/12, CBOSA), a w celu uczynienia tekstu Planu bardziej czytelnym – zdefiniować pojęcie "reklamy" na jego potrzeby. Definicja ta, w ocenie Sądu, nie prowadzi do nieuprawnionej modyfikacji aktu wyższego rzędu – ustawy o drogach publicznych – albowiem zakresy przedmiotowe aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p., oraz ustawy o drogach publicznych nie pokrywają się. Definicja zawarta w art. 4 pkt 23 u.d.p. ma zastosowanie do regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych, która reguluje problematykę dróg, a wprowadzony w niej tzw. "słowniczek pojęć" wyraźnie odnosi się tylko i wyłącznie do tej ustawy. Zresztą, także sama definicja "reklamy" z art. 4 pkt 23 u.d.p. wskazuje na jej ścisłe powiązanie z regulacjami dotyczącymi dróg publicznych i została sformułowana w celu określenia charakteru tego rodzaju obiektu ("reklamy") oraz odróżnienia go od innych obiektów podobnych umieszczonych przy drogach publicznych "w polu widzenia użytkowników drogi". Stąd zamieszczenie w akcie prawa miejscowego (planie miejscowym), wydanym w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, definicji "reklamy" na potrzeby tego aktu, nie stanowi nieuprawnionej modyfikacji definicji zawartej w i sformułowanej na potrzeby ustawy o drogach publicznych (podobnie wyrok WSA z 14.05.2014 r., IV SA/Po 58/14, CBOSA).

Ubocznie należy zauważyć, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (zwanej potocznie "ustawą o ochronie krajobrazu"; Dz. U. z 2015 r. poz. 774), tj. z dniem 11 września 2015 r., do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie wprowadzone i zdefiniowane pojęcie "reklamy". Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu wynik niniejszej kontroli prawidłowości § 2 pkt 2 Uchwały, gdyż sądowa kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia tego aktu.

Odnośnie do zarzutu z pkt 9 skargi,

wytykającego naruszenie art. 15. ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie sprzeczności pomiędzy ustaleniami Planu, a kierunkami wyznaczonymi w Studium, wyrażającej się w tym, że Studium dopuszcza możliwość lokowania na obszarze objętym Planem zabudowy siedliskowej, gdy tymczasem w samym Planie zakazano lokowania tejże – Sąd takiej sprzeczności nie dopatrzył się. W tym zakresie na pełną akceptację zasługiwały wywody z odpowiedzi na skargę, w której pełnomocnik organu trafnie wskazał i zinterpretował odnośne postanowienia Studium i na tej podstawie wysnuł prawidłowy wniosek, iż w świetle tych postanowień dopuszczalne było ustanowienie zakazu zabudowy siedliskowej na terenie objętym Planem.

W kwestii zarzutów z pkt 10 skargi,

dotyczących naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia stosownych ogłoszeń w BIP Urzędu Gminy, wymaganych przez art. 39 u.u.i.ś., oraz w prasie miejscowej – należy w pierwszej kolejności podkreślić, że art. 39 u.u.i.ś., odnosi się do odrębnej procedury, związanej w tym przypadku ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, i jako taki nie stanowi elementu procedury planistycznej, który mógłby ważyć na jej prawidłowości. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się ze sporządzanymi dokumentami pianistycznymi społeczeństwo zostało powiadomione w ogłoszeniu i obwieszczeniach Wójta, także za pośrednictwem BIP.

Niezasadny okazał się również zarzut niezamieszczenia wymaganych ogłoszeń w prasie miejscowej, gdyż, w ocenie Sądu, gminny miesięcznik "Sąsiadka

Czytaj" spełnia wymogi definicyjne stawiane "prasie" w przepisach Prawa prasowego (co zostało m.in. potwierdzone w wyroku NSA z 27.08.2014 r., II OSK 1176/14, CBOSA). Taki wniosek jest tym bardziej uprawniony, że, jak podkreśla się w doktrynalnych analizach definicji "prasy" z art. 7 ust. 2 pkt 1 pr.pras., poszczególne elementy tej definicji nie mają jednakowej rangi, gdyż w praktyce tylko niektóre z nich uznawane są za kluczowe (jak np. wymóg periodyczności), a inne jedynie za pomocnicze, czyli takie, których brak nie przesądza o utracie przez dany periodyk statusu prasy. Akurat oznaczenie daty wydania zaliczane jest powszechnie do tej drugiej kategorii – elementów pomocniczych (zob. np. M. Zaremba, Prawo prasowe. Ujęcie praktyczne, Warszawa 2007, s. 27). Ponadto należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie uwagi autora skargi co do konieczności odróżniania daty zamknięcia numeru czasopisma oraz daty jego wydania (ukazania się pisma w obrocie) nie mogły podważyć oceny prawidłowości kontrolowanej procedury planistycznej, skoro jednocześnie nie wykazano, aby w tym postępowaniu kwestia ta miała istotny wpływ na realizację uprawnień podmiotów, ochronie których analizowana regulacja służy, a zwłaszcza, aby doszło do naruszenia interesu Skarżącego (por. wyrok NSA z 27.08.2014 r., II OSK 1176/14, CBOSA). Wszak, jak wynika z dokumentacji planistycznej, skorzystał on z możliwości złożenia wniosków oraz uwag do projektu Planu, także przy jego wyłożeniu do publicznego wglądu.

Jako całkowicie bezzasadny należało ocenić zarzut z pkt 11 skargi,

dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnioną modyfikację wzorów ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. oraz o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu, zawartych w załącznikach nr 2 i 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), która to modyfikacja polegała na zamieszczeniu w odnośnych ogłoszeniach dotyczących (projektu) Planu także informacji w ww. wzorach nieprzewidzianych.

Zdaniem Sądu postępowanie Wójta, który w tych ogłoszeniach zamieścił również dodatkowe informacje, związane z toczącą się równolegle procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, było z punktu widzenia ekonomiki działania jak najbardziej racjonalne, a zarazem zupełnie pozbawione negatywnego wpływu na procedurę planistyczną. Celem ustalania wzorów dokumentów w powszechnie obowiązujących przepisach prawa jest zagwarantowanie przez ustawodawcę, że oczekiwane minimum informacji znajdzie się w takich dokumentach (w tym przypadku: ogłoszeniach), i to w oczekiwanym przez ustawodawcę brzmieniu (zob. wyrok WSA z 30.01.2014 r., IV SA/Po 841/13, CBOSA). Procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej Uchwały w żadnej mierze nie mogło "zaszkodzić" umieszczenie jeszcze innych informacji w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia Planu oraz o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu.

Podobnie bezzasadny okazał się zarzut z pkt 12 skargi,

dotyczący naruszenia art. 17 pkt 4 i 12 u.p.z.p., poprzez niewywiązanie się przez Wójta z obowiązku rozpatrzenia wniosków oraz uwag złożonych do Planu. Znajdujące się w dokumentacji prac planistycznych wykazy wniosków oraz uwag zgłoszonych do projektu Planu zawierają kolumnę pt. "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy" i zostały opatrzone podpisem piastuna tego organu – co czyni zadość ustanowionemu w ww. przepisach wymogowi "rozpatrzenia" wniosków i uwag. Oczekiwanie zachowania w takim przypadku przez wójta formy zarządzenia nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 13 skargi,

dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. poprzez uchybienie

21-dniowemu terminowi wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu –należy stwierdzić, że termin ten został zachowany. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu (por. wyroki NSA: z 02.04.2014 r., II OSK 2636/12; z 27.08.2014 r., II OSK 1176/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że, wbrew twierdzeniom skargi, z przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wcale nie wynika, aby analizowany termin był "terminem, którego początkiem jest pewne zdarzenie" w rozumieniu art. 57 § 1 k.p.a., wobec czego organ zasadnie przy obliczaniu tego terminu uwzględnił (wliczył) także pierwszy dzień wyłożenia projektu Planu.

W kwestii zarzutu z pkt 14 skargi,

dotyczącego naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d u.u.i.ś. poprzez brak zamieszczenia wymienionych w nich informacji (o projekcie Planu, o opinii RDOŚ, o opinii PPIS, o prognozie oddziaływania na środowisko, o opracowaniu ekofizjograficznym) w publicznie dostępnych wykazach danych – należy zauważyć, że przywołane przepisy dotyczą odrębnej, od procedury uchwalania m.p.z.p., instytucji prawnej, jaką jest udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, unormowane w przepisach działu II (art. 8–art. 28) u.u.i.ś. Z tego względu ich dochowanie nie mogło stanowić kryterium oceny prawidłowości kontrolowanej procedury planistycznej. Ponadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wielokrotnie już wyżej przywoływanym wyroku o sygn. akt II OSK 1176/14, wykonanie w ramach procedury planistycznej czynności przewidzianych w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. [obecnie: art. 17 pkt 9 – uw. Sądu] (wyłożenie projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu) "wyłącza obowiązki określone w wymienionych wyżej przepisach dotyczących zamieszczenia w publicznie dostępnych wykazach danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku".

Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut z pkt 15 skargi,

dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez wystąpienie o uzgodnienie projektu Planu również do podmiotów spoza ustawowego katalogu podmiotów (organów) opiniujących. W ocenie Sądu nie stanowiło naruszenia procedury planistycznej wystąpienie przez Wójta o opinie m.in. przedsiębiorstw (spółek) zajmujących się dystrybucją albo przesyłaniem energii elektrycznej, gazu, łącznością publiczną, regulacją stosunków wodnych i in. w zakresie dotyczącym terenu objętego Planem (podobnie: wyrok WSA z 30.01.2014 r., IV SA/Po 841/13, CBOSA). Należy bowiem przyjąć, że w świetle art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p., organ gminy, niezależnie od obowiązku uzyskania obligatoryjnych opinii i uzgodnień przewidzianych w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., uprawniony jest dla właściwego wykonania zadań w ramach uchwalania planu miejscowego do zbierania dodatkowych informacji niezbędnych dla sformułowania ustaleń planu wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w tym określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co niewątpliwie wiąże się z analizą w przedmiocie uzbrojenia określonego terenu i eksploatacji urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 27.08.2014 r., II OSK 1176/14, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 11 pkt 4 (pkt 1 sentencji wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 206 p.p.s.a., nakładając na Gminę obowiązek zrekompensowania Skarżącemu tych kosztów w określonej części (150 zł). Wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 206 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu taki "uzasadniony przypadek" wystąpił w niniejszej sprawie, gdyż skarga podlegała uwzględnieniu jedynie w niewielkim zakresie – tylko co do jednego z postanowień Uchwały, która przez Skarżącego została zaskarżona w całości.