Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 54/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: Konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty.

TEZY

Konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L. P., A. F., C. P. i U. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 54/15

UZASADNIENIE

Starosta B., po rozpatrzeniu wniosku L. P., C. P., U. P. i A. F. z dnia [...] lipca 2006 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu nr [...], [...], [...] i [...] położone w G. gm. S., przejęte z mocy prawa na własność Gminy S. w wyniku podziału dokonanego na wniosek ich właściciela. Działki gruntu nr [...], [...] i [...] wydzielone zostały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 1994 r., która stała się ostateczna w dniu [...] września 1994 r., natomiast działka gruntu nr [...] wydzielona została w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 1995 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1995 r.

Odmowę ustalenia odszkodowania organ uzasadnił przedawnieniem roszczenia odszkodowawczego w ramach art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie oraz w orzecznictwie, w myśl których, w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając argumentację o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego. Uznał, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia prawa do nieruchomości. Organ drugiej instancji wskazał, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przedawnia się z upływem dziesięciu lat od dnia, w którym stało się wymagalne, czyli od dnia kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia wierzytelności. W sprawie przedmiotowej, od chwili kiedy roszczenie stało się wymagalne do chwili złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, upłynęło więcej niż dziesięć lat, dlatego nastąpiło przedawnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L.P., C. P., U. P. i A. F. podniosły, iż w sprawie o odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność gminy nie stosuje się art. 117 i następne Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, dlatego decyzje organów administracji obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 5 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo wskazano, że w decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości orzeczono przejście działek przeznaczonych pod budowę ulicy na własność Gminy S. za odszkodowaniem, którego wysokość zostanie ustalona w odrębnej decyzji. Decyzji o odszkodowaniu nigdy jednak nie wydano, a powinna ona być elementem decyzji o wywłaszczeniu. Skarżące wskazały również na poinformowanie ich przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., że roszczenia o odszkodowanie za przejęte nieruchomości nie ulegają przedawnieniu. Ponadto, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powinny być wydane przez rejonowy organ administracji rządowej, a nie przez Urząd Miasta i Gminy S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi L. P., C. P., U. P. i A. F. kwestionujących przedawnienie roszczenia, uznał skargę za niezasadną, ponieważ zastosowanie w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne) było zasadne, skoro odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał, nie budzi wątpliwości, iż pomiędzy dniem, w którym decyzje o podziale nieruchomości stały się ostateczne a dniem złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania upłynęło ponad dziesięć lat, zatem Gmina S. zasadnie podniosła zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego.

Sąd wskazał przy tym na dominację w literaturze poglądu, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe były traktowane w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie.

Nadto sąd stwierdził, że skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w dniu [...] lipca 2006 r., to powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołał się na art. 233 tej ustawy, który nakazuje w sprawach rozpoczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, prowadzić postępowanie na podstawie przepisów tej ustawy. Na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala się w drodze uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a organem. Jeżeli uzgodnienia te nie przyniosą efektu, to wtedy można przystąpić do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie stosowanym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ustalania odszkodowania w trybie uzgodnień świadczy zatem – w ocenie sądu - o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, a tym samym o możliwości zastosowania przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej L. P., U. P., C. P. i A. F. od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie [...] uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 7, art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w związku z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastosowaniem także przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych.

Także nieuzasadnionymi okazały się być zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 i art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, jako odnoszące się do spraw cywilnych.

Za uzasadniony uznano natomiast zarzut skargi kasacyjnej błędnego (tj. niewłaściwego) zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 117 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości. NSA podkreślił przejęcie spornych nieruchomości przez gminę z mocy prawa, wskutek ich podziału. Przejęcie następowało za odszkodowaniem, które miało mieć charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności części jego gruntu. Takie odebranie miało charakter publicznoprawny, następowało bowiem z mocy samego prawa. Pozbawione było cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli właściciela nieruchomości poddanej podziałowi, jak i niezależnie od woli gminy, która z mocy prawa uzyskiwała własność wydzielonych pod drogi działek. Zdaniem NSA, administracyjnoprawnego charakteru uprawnienia odszkodowawczego nie zmienia obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 tej ustawy. Wynika z niego bowiem, iż za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto NSA stwierdził: "O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia uzgodnień także w zakresie innych okoliczności dotyczących odszkodowania, jednakże taki zakres uzgodnień może być wynikiem woli stron, w tym strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Poza natomiast wolą strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania pozostaje samo przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną.

Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również więc obecnie, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami".

Sąd II instancji w podsumowaniu swoich rozważań wskazał, że o ile zasadą jest przedawnianie się uprawnień majątkowych w prawie cywilnym zgodnie z art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu jedynie wówczas, gdy to zostało wyraźnie określone w ustawie. Wskazał przykłady takich regulacji podkreślając, że w sytuacji dochodzenia odszkodowania za odjęcie własności gruntu wydzielonego pod drogi przy podziale nieruchomości - takiego uregulowania nie ma zarówno w obowiązującej obecnie ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawie poprzednio obowiązującej (z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Stąd przepis art. 117 Kodeksu cywilnego nie miał zastosowania i błędem było zarówno stanowisko sądu I instancji, jak i decyzji wydanych w stadium administracyjnym.

Na skutek powyżej przedstawionego wyroku organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające podczas którego uczestnik postępowania – Gmina S. poinformowała, że odszkodowanie za sporne nieruchomości zostało wypłacone w 1994 r. oraz w 1995 r. Organ pierwszoinstancyjny przeprowadził dowody z dokumentów, ekspertyzy grafologicznej oraz przesłuchał świadków i w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą odszkodowania żądanego w przedmiotowej sprawie. Uznał, że "zgromadzone w sprawie dokumenty i materiały, protokoły z zeznań świadków, opinia biegłego grafologa wskazują, że odszkodowanie za działki nr [...], nr [...], nr [...] zostało ustalone protokołem z dnia [...] grudnia 1994 r. i wypłacone na rzecz L. i R. P., natomiast za działkę nr [...] protokołem z dnia [...] maja 1996 r. i wypłacone na rzecz R. P." (k. 342 akt adm.).

Ta decyzja oraz dwie następne identycznej treści (negatywnej dla wnioskodawczyni) tj. decyzja z dnia [...] maja 2012 r. (k. 394 akt adm.) oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 434 akt adm.) zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym, bowiem Wojewoda dostrzegał potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (k. 455 akt adm.) Starosta B. z powołaniem się na art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] oraz [...] położone w G., przejęte na własność Gminy S. w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania od jego początku i uznał, że odszkodowanie za działkę nr . zostało ustalone protokołem z dnia [...] maja 1996 r. i wypłacone czego dowodem jest pieczątka z adnotacją "zapłacone czekiem ...", a przesłuchani świadkowie – ówcześni pracownicy Urzędu Gminy potwierdzili taki sposób wypłat. Także, powołując się na protokół z dnia [...] grudnia 1994 r. i zeznania świadków: M. B., M. J., I. R. i R. M., ustalono wypłatę odszkodowań za pozostałe działki (nr [...], [...], [...]). Ustalenia powyższe stanowiły podstawę decyzji odmownej.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. P. oraz pozostałe wnioskodawczynie zarzuciły:

1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich pominięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt 4 i art. 55 ust. 1 powyższej ustawy poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu postanowienia o ustaleniu odszkodowania;

2. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezgromadzenie – w sposób wyczerpujący – materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej jej oceny oraz wydanie decyzji administracyjnej;

3. błędne ustalenia dotyczące wypłaty stronie odszkodowania, niepoparte treścią materiału dowodowego w sprawie.

Domagały się zmiany decyzji odmownej i uwzględnienia wniosku bądź wydania decyzji kasacyjnej. Wskazywały na niewykonanie przez organ I instancji wytycznych Wojewody z decyzji uchylających wcześniej wydanych i niewyjaśnienie sprawy.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Powołał się na wiążący organy wyrok NSA wydany w sprawie I OSK 335/08 w zakresie przedawnienia oraz wskazania przepisów mających w sprawie zastosowanie. Przytoczył stanowisko NSA, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 241 ust. 1 w związku z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy uznać za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt 4 i art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie. Wyłożył, że do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ustawy z 1985 r. stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy na pierwszym miejscu znajduje się ustalenie odszkodowania w trybie uzgodnienia między właścicielem a organem. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie wysokości odszkodowania decyzyjnie może nastąpić wówczas tylko, gdy w tej kwestii nie dojdzie do uzgodnienia w drodze rokowań pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek wydzielonych pod drogi. Oceniając krytycznie zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda podzielił ocenę materiału dowodowego i ustalenia organu I instancji, co szeroko uzasadnił. Skonstatował, że dokumenty oraz pozostałe dowody w sprawie, w tym zeznania świadków potwierdzają, że wysokość odszkodowania została uzgodniona pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a właściwym organem. W takiej sytuacji, przy pozytywnym wyniku uzgodnień, bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za sporne nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał bowiem zastosowania.

W skardze na powyższą decyzję L. P., C. P., U. P. i A. F. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik spawy, a w szczególności:

1). naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich pomięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu postanowienia o ustaleniu odszkodowania,

2). naruszenie przepisów art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że za przedmiotowe nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem,

3). naruszenie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

4). naruszenie art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie,

5). naruszenie przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezgromadzenie - w sposób wyczerpujący - materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej, jej oceny oraz podjęcie decyzji administracyjnej, w szczególności niewyjaśnienie dokładnej oceny stanu faktycznego w zakresie czy pomiędzy stronami wszczęte zostały rokowania, w jakiej dacie pomimo, iż przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie przedmiotem oceny organu, a niedokonanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy uniemożliwia wydanie orzeczenia w sprawie,

6). naruszenie przepisu art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, co dało podstawę do jego umorzenia,

7). błędne ustalenia dotyczące wypłaty odszkodowania, nie poparte treścią materiału dowodowego w sprawie.

8). błędne ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i uznanie, że okoliczność ta została stwierdzona wyrokiem NSA z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie [...], podczas gdy przedmiotem opisanego postępowania NSA była okoliczność przedawnienia roszczeń o przedmiotowe odszkodowanie,

9). błędne ustalenia w zakresie wszczęcia, przebiegu i wyniku rokowań pomiędzy stronami w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącym kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżące polemizowały z ustaleniami organów administracyjnych w zakresie ustalenia (pozasądowego) wysokości odszkodowania za odjęte prawo własności działek. Akcentowały wadliwość decyzji podziałowych (wydanych pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), które nie zawierały ustalenia wysokości odszkodowania. Nie zgadzały się ze stanowiskiem organów, iżby odszkodowanie zostało później uzgodnione pomiędzy Gminą a małżonkami P., zarzucając dowolność ustaleń poczynionych w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie oceniając zarzuty jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarówno niezasadne pozostają zarzuty skargi, jak i sąd z urzędu nie stwierdził naruszeń prawa dyskwalifikujących zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a, który to zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej warunki tej regulacji prawnej nie zostały naruszone. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 NSA wypowiedział się jedynie w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.; Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oraz zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n.) z mocy przepisu przejściowego art. 233 tej ustawy.

Ta ocena prawna została uwzględniona w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, która nie jest korzystna dla skarżących nie z powodu przedawnienia (jak uchylona przez NSA pierwsza decyzja), ale wobec późniejszego, po wyroku NSA uznania, iż doszło do ustalenia wysokości odszkodowania.

Wyjaśnić należy, że, jak zasadnie wskazał sąd administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 480/14: "istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Inaczej rzecz ujmując, związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym wcześniej w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide wyroki z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gl 304/14, z dnia 27 czerwca 2014 r., II FSK 1889/12, CBOSA).

Zasada związania oceną prawną zawartą w wyroku NSA wydanym w sprawie niniejszej wbrew zarzutom skargi nie została złamana, skoro organ prowadził postępowanie w trybie i w oparciu o przepisy wskazane przez NSA, w szczególności przyjmując za podstawę art. 98 ust. 3 u.g.n. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z interpretacją art. 98 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną przez NSA w powołanym, wiążącym wyroku, gdzie NSA wskazał, że wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a właścicielem nieruchomości dzielonej, który utracił przejęty z mocy prawa pod drogi grunt. NSA nie przesądził, czy w sprawie są spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Nie przesądził czy została uzgodniona wysokość należnej za utracone prawo własności kwoty. Spełnienie lub nie przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. miały zbadać (i zdaniem sądu uczyniły to) organy administracyjne po uchyleniu pierwszych wydanych w sprawie decyzji – Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. a Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r.

Dlatego sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a (zarzut skargi nr 4), a w kontekście dokonanej przez NSA w powoływanym wyroku w sprawie I OSK 335/08 negatywnej oceny naruszenia przepisów art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1985 r. i jednoznacznego stwierdzenia, że ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. i nie miała zastosowania w sprawie – także skład orzekający w sprawie niniejszej nie znalazł podstaw do uwzględnienia pierwszego zarzutu skargi (nr 1) oraz zarzutów nr 3 i 8.

W tym miejscu wskazać należy, że nie jest sporny fakt wydania decyzji o podziale nieruchomości pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie jest sporne, że decyzja ta nie zawierała orzeczenia w przedmiocie wysokości odszkodowania. Jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego i treść przepisu art. 233 u.g.n., miał w sprawie zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n.), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, podlega ono ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnym z doktryną uważa się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań, ponieważ stanowi to rażące naruszenie jednoznacznie sformułowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. (vide wyrok z dnia 28 lutego 2014 r., II SA/Kr 1669/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., II SAB/Bk 16/13, postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, CBOSA).

Zatem organy rozpoznające złożony wniosek o przyznanie odszkodowania za przejęty pod drogi grunt miały obowiązek badania w pierwszej kolejności czy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania przed złożeniem wniosku.

Tak uczyniły organy w sprawie niniejszej, w zgodzie z oceną prawną NSA zawartą w wyroku w sprawie I OSK 335/08 oraz treścią art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skład orzekający podziela ocenę organów obydwu instancji co do ustalenia, iż do stosownych uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wszystkie wyszczególnione przez strony działki doszło. Oceny tej oraz zgromadzenia materiału dowodowego organy dokonały w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i zarzuty skargi w tym zakresie (nr 2, 5, 7, 9) nie są uzasadnione. Przede wszystkim prawidłowo za podstawę ustaleń przyjęto dowody z dokumentów, które oceniono przy wykorzystaniu dowodu z zeznań świadków oraz ekspertyzy grafologa.

W teczce "akt wypożyczonych z Urzędu Miejskiego w S." znajdują się dokumenty, z których wynika, że:

- R. P. i L. P. w dniu [...] sierpnia 1994 r. złożyli wniosek o podział działki nr [...] w G. (k. 224 akt adm. zawierających oryginały dokumentów);

- decyzją z dnia [...] września 1994 r. (k. 217) zatwierdzono podział ze stwierdzeniem: "Stwierdzam, że grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy wydzielono z nieruchomości objętej jako działki nr [...] o pow. 825 m2, [...] o pow. 435 m2, [...] o pow. 810 m2 z mocy postanowień art. 10 ust. 5 cyt. na wstępie ustawy przechodzą na własność Gminy S. po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją";

- w dniu [...] października 1994 r. małżonkowie P. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania m.in. z tytułu podziału działki nr [...] (k. 221). Na wniosku tym znajduje się na pierwszej stronie adnotacja "opłata na odwrocie", a na odwrocie, za znakami opłaty skargowej dopisano numery decyzji, działek i ich powierzchnie (w tym nr [...], [...], [...]) a pod powierzchnią działek napis "20 000x";

- z dnia [...] grudnia 1994 r. pochodzi "protokół w sprawie odszkodowania" (k. 220 akt adm.), z którego wynika ustalona wartość odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] w kwocie 41 400 000 zł tj. po 20 000 zł za 1 m2 gruntu, którą to kwotę małżonkowie P. zaaprobowali, o czym świadczy końcowy fragment protokołu oraz złożone ich podpisy i pieczątka oraz podpis Burmistrza Miasta i Gminy S. I. R.;

- z dnia [...] maja 1995 r. pochodzi wniosek małżonków P. o podział działki nr [...] w G. (k. 107);

- w dniu [...] czerwca 1995 r. została wydana decyzja podziałowa (k. 103) ze stwierdzeniem tak jak w decyzji z dnia [...] września 1994 r., wyżej zaprezentowanej, wydzielenia działki w tym wypadku nr [...] pod drogę, przejścia jej na własność Gminy za odszkodowaniem, które zostanie ustalone odrębną decyzją;

- w dniu [...] września 1995 r. wpłynęło do Urzędu Gminy podanie o wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...] (k. 100), na które udzielono odpowiedzi, iż budżet na 1995 r. został rozdzielony, wobec czego podanie będzie rozpatrywane w 1996 r. (k. 99);

- [...] kwietnia 1996 r. R. P. został poproszony o zgłoszenie się do Urzędu Gminy w dniu [...] maja 1996 r. w celu ustalenia wysokości odszkodowania (k. 98);

- z dnia [...] maja 1996 r. pochodzi protokół w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] (k. 97), z którego wynika ustalone odszkodowanie w kwocie 3 297 zł tj. po 3 zł za 1 m2 przyjęte przez R. P. i podpisane "P." i przez Burmistrza oraz adnotacja: "zapłacono czekiem nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r.".

Przesłuchani świadkowie (ówczesny Burmistrz oraz pracownicy Urzędu) potwierdzili wynikające z dokumentów zasady ustalania i realizacji odszkodowań wskazując, że w Urzędzie nie było kasy – dlatego wypłat dokonywano czekiem lub przelewem. Opisali obieg dokumentów. Aczkolwiek konkretnych okoliczności spraw dotyczących żądań w sprawie niniejszej świadkowie nie pamiętali (co usprawiedliwia upływ czasu), to zeznania świadków – tak jak prawidłowo oceniły organy – potwierdziły okoliczności procedur wynikające z dokumentów dotyczących odszkodowania za sporne działki. Wszystkie te dowody łącznie oceniane dawały, zdaniem sądu, podstawę do ustalenia w zaskarżonej decyzji, iż w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Jakkolwiek L. P. kwestionowała autentyczność podpisów na protokołach w sprawie ustalenia odszkodowania, a R. P. zmarł w dniu [...] lipca 2002 r. przed wszczęciem niniejszego postępowania, to wątpliwość tę usuwa ekspertyza grafologa potwierdzająca autentyczność podpisów (k. 322 tom II akt adm.).

Wobec danych wynikających z zebranych w sprawie dowodów dokonana ich ocena nie budzi wątpliwości sądu jak i wyprowadzony wniosek co do dokonania ustaleń przez zainteresowane strony w zakresie wysokości odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...] w G. Nie budzi wątpliwości sądu, wbrew zarzutom skargi, konstatacja organu odwoławczego, iż w tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym – na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że zawarto uzgodnienie dotyczące wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty.

Inaczej wyjaśniając kwestię dochodzenia odszkodowania za przejęty pod drogę grunt, należy powtórzyć stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 596/13, że: "Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień" (wyrok dostępny CBOSA). Natomiast, jak wyżej zauważono, w sytuacji, gdy fakt pozytywnych rokowań zostanie wykazany (ujawniony) w toku postępowania administracyjnego, to postępowanie to podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (vide wyroki z dnia 19 stycznia 2012 r., I SA/Wa 1089/11, z dnia 18 listopada 2014 r., III SA/Wr 875/14, z dnia 6 listopada 2014 r., IV SA/Po 910/14, CBOSA).

W sprawie niniejszej Wojewoda P. dokonał prawidłowej oceny prawnej i zarzut skargi nr 6 – obrazy art. 105 § 1 k.p.a. uznać należało za bezzasadny.

Dodać na marginesie jedynie można, że kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była obojętna. W postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości dochodzenia realizacji (wypłaty) ustalonego odszkodowania, w tym zakresie brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Dla potrzeb sprawy niniejszej istotne było wyjaśnienie, czy pierwszy etap trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zrealizowany, czy nie. W przypadku pozytywnej odpowiedzi nie zachodziła możliwość prawna orzekania decyzją administracyjną w sprawie wysokości odszkodowania. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.