Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 769/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy D. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi P.. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) oraz nawiązano do uchwały [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., a także stwierdzono, że uchwalenie planu następuje po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. z późniejszymi zmianami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wniósł M. P.. Skarżący wskazał, że skargę wnosi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.

W części dotyczącej § 7 pkt 8 zaskarżonej uchwały jako pierwszy zarzut wskazano naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania prawa własności przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Kolejno wskazano zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie w § 7 pkt 8 zaskarżonej uchwały dla terenu MN/U 4.01, stanowiącego działkę nr 828/3, obręb P., funkcji uzupełniającej - produkcja nieuciążliwa, składy, magazyny z wykluczeniem -dużych obiektów przemysłowych, wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz komunikacją wewnętrzną, z zastrzeżeniem, że funkcja uzupełniająca nie może przekroczyć 50% powierzchni budynków. Nadto zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że wbrew dyspozycji art. 19 u.p.z.p., pomimo dokonania zmian w projekcie planu będących skutkiem uwzględnienia uwag do projektu planu, nie ponowiono w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art. 17 - w szczególności nie wyłożono ponownie do publicznego wglądu projektu planu z naniesionymi zmianami.

Natomiast w części dotyczącej załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały skarżący zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione sporządzenie planu w skali 1:2000.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 7 ust. 8, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 1.457 zł, w tym kosztów zastępstwa wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z aktu notarialnego z dnia [...] r. rep. A nr [...] i z wyrysu z mapy ewidencyjnej (dołączonych do skargi) na okoliczność, że skarżący jako właściciel działki sąsiadującej z terenem MN/U 4.01 ma interes prawny w złożeniu skargi.

Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 18 lipca 2013 r. skarżący wezwał Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, polegającego na dopuszczeniu na działce nr 828/3 obręb P. produkcji, składów, magazynów jako funkcji uzupełniającej, nieprzekraczającej 50% powierzchni budynków. W wezwaniu skarżący wskazywał, że uchwała narusza w szczególności art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które gwarantują poszanowanie jego prawa własności i zakazują immisji. W dniu 5 września 2013 r. Rada Gminy D. przedstawiła skarżącemu swoje stanowisko w tej sprawie, uznając wezwanie za bezzasadne.

Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała jest wewnętrznie niespójna, gdyż § 7 ust. 8 uchwały pozostaje w sprzeczności z zapisem § 2 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały, gdzie wyraźnie zastrzeżono, że funkcja wiodąca musi być realizowana w ilości przynajmniej 70% sumy powierzchni wewnętrznej projektowanych budynków lub 70% powierzchni działki, bez możliwości odstępstwa od tej zasady, zaś funkcja uzupełniająca może być realizowana wg następujących zasad - o ile ustalenia szczegółowe zawarte w § 7 uchwały nie stanowią inaczej: a) w formie funkcji wbudowanej na maksymalnie 30% sumy powierzchni wewnętrznej budynku, b) w formie zainwestowania niekubaturowego na maksymalnie 30% powierzchni działki, c) w formie osobnego budynku o powierzchni wewnętrznej stanowiącej nie więcej niż 30% sumy powierzchni wewnętrznej wszystkich budynków lokalizowanych na działce, d) przy czym powyższe parametry należy liczyć łącznie dla wszystkich funkcji uzupełniających.

Skarżący wskazał, że z treści § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały wynika, że nie dopuszczono odstępstw od zasady dotyczącej zakresu realizacji funkcji wiodącej, natomiast dla działki 828/3 obręb P., teren MN/U 4.01, ograniczono realizację funkcji wiodącej do 50%. Ten zapis przesądza w ocenie skarżącego o wewnętrznej niespójności uchwały.

Następnie skarżący podniósł, że przez dopuszczenie na terenie MN/U 4.01, to jest na działce nr 828/3 obręb P., produkcji nieuciążliwej jako funkcji uzupełniającej nieprzekraczającej 50 % powierzchni budynków został naruszony istotny interes skarżącego, który jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej, tj. działki nr 826 obręb P.. Właściciele działki nr 828/3 obręb P. od 2011r. podejmują kroki realnie zmierzające do wybudowania na swojej działce zakładu obróbki kamienia. Sąsiedzi ubiegali się do tej pory o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, uwzględniającej jej wykorzystanie do celów planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że zakład obróbki kamienia ma funkcjonować w odległości około 10 m nie tyle od granicy nieruchomości skarżącego, ale od ścian jego domu mieszkalnego. Charakter zaplanowanych inwestycji będzie miał negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego z uwagi na tzw. immisje, czyli naruszanie prawa własności poprzez np. przekroczenie norm hałasu i zapylenia, zwiększony ruch ciężkich samochodów, doprowadzając w efekcie do zmniejszenia użyteczności jego nieruchomości (z uwzględnieniem jej mieszkalnego charakteru) oraz do spadku wartości nieruchomości skarżącego. Zdaniem autora skargi dopuszczenie w § 7 ust. 8 uchwały funkcji uzupełniającej narusza art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto w ocenie skarżącego Rada Gminy D. w niniejszej sprawie dopuściła się również naruszenia przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeśli dochodzi do zmiany planu na skutek wniesionych uwag może zajść konieczność ponowienia niektórych czynności planistycznych, w tym np. ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Wynika to z prostego faktu, że zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący został pozbawiony prawa wypowiedzenia się co do zmiany planu, mającej dla niego istotne znaczenie - uwaga została wniesiona w ostatnim dniu przewidzianym do składania uwag, a skarżący zapoznał się z projektem planu, który w wersji przed uwzględnieniem uwag, w pełni odpowiadał jego interesom. W tej konkretnej sprawie, mimo, że zmiana planu ma ograniczony zasięg - wyłącznie do działek sąsiednich, niemniej ma istotne znaczenie dla właścicieli tych nieruchomości, uzasadnione było ponowne wyłożenie planu do publicznej wiadomości. Na poparcie tego twierdzenia skarżący zacytował fragmenty wyroku NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 292/10.

Odnośnie do skali, w jakiej sporządzono załącznik graficzny do uchwały skarżący zauważył, że skala 1:1000 stanowi zasadę sporządzania planu. Natomiast art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wyjątkowo odstępstwa od tej zasady i odstępstwa te winny być przez organ uzasadnione.

Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o odrzucenie skargi, a ewentualnie o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdzono, że skarżący nie wykazał, jaki jego interes prawny został naruszony, a tym samym że przysługuje mu prawo zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Na poparcie tego twierdzenia zacytowano fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, z dnia 18 września 2003 r., IISA 2637-2638/02, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Gd 706/07). Nadto zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie I OSK 761/12 uznał, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W przedmiotowej skardze takie bezpośrednie, konkretne i realne naruszenie interesu prawnego skarżącego lub jego uprawnienia nie zostało wskazane. Ponadto skarżący odnosi się do zapisów w planie dot. działki nr 828/3, która nie jest w jego posiadaniu i do której nie ma żadnego tytułu prawnego. Dlatego też zasadne jest odrzucenie skargi ze względu na brak legitymacji procesowej do jej wniesienia.

Odnosząc się do stawianych w skardze poszczególnych zarzutów organ gminy stwierdził, że całkowicie nietrafny pozostaje zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt. 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze uchwalony plan miejscowy nie narusza prawa własności, gdyż skarga dotyczy działki, do której skarżący nie ma tytułu prawnego, a wprowadzone zapisy planu dotyczą jedynie wprowadzenia na jednej działce (nr 828/3) funkcji uzupełniającej, tj. produkcji nieuciążliwej na maksymalnie 50% powierzchni - zgodnie z uwagą właścicieli, złożoną w toku wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego.

Dalej stwierdzono, iż to właśnie skarżący poprzez swoje działania próbuje nie dopuścić do zagospodarowania nieruchomości, do której tytuł prawny posiada inna osoba, ograniczając jej prawa właścicielskie i swobodę działania. Właściciele działki 828/3 złożyli zgodnie z prawem wniosek do planu, a następnie w ustawowych terminach uszczegółowili go po zapoznaniu się z konkretnymi zapisami planu (w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu), składając uwagę dotyczącą nie zmiany funkcji wiodącej terenu, lecz jedynie dopuszczenia na jednej, własnej działce produkcji nieuciążliwej i tylko jako funkcji uzupełniającej na maksymalnie 50% powierzchni. Natomiast wójt, w ramach ustawowych kompetencji, uwagę uwzględnił. Gdyby wójt uwagę odrzucił naraziłby się właśnie na zarzut braku poszanowania prawa własności. Dodatkowo, w celu ochrony interesu osób trzecich, w planie zawarto wyraźny zapis, iż wprowadzone zainwestowanie ma być nieuciążliwe oraz zawarto zakaz lokalizacji dużych obiektów przemysłowych.

Kolejno zauważono, że uwagi dotyczące planów uruchamiania zakładu kamieniarskiego na przedmiotowej nieruchomości nie są w istocie rzeczy uwagą do planu, a jedynie do jakieś czynności, która być może zaistnieje w przyszłości i jest jedynie w sferze rozważań teoretycznych, gdyż plan nie wprowadza zapisów dotyczących zakładu kamieniarskiego, a jedynie dopuszcza uzupełnienie (zapisanej już wcześniej) zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej produkcją nieuciążliwą, składami, magazynami z wykluczeniem dużych obiektów przemysłowych, wraz z zielenią niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz komunikacją wewnętrzną z zastrzeżeniem, iż powierzchnia wskazana pod taką formę zainwestowania nie może przekroczyć 50% powierzchni budynków. Nie jest więc prawdą, iż ustalenia planu determinują taki rodzaj inwestycji, tj. zakład kamieniarski.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego dopuszczenia na działce nr 828/3 funkcji uzupełniającej zwrócono uwagę, iż wszystkie organy działały w tym zakresie zgodnie z ustawowymi kompetencjami. Przedmiotowa uchwała została uchwalona na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późniejszymi zmianami). Zakres planu miejscowego został określony na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, który w punkcie 1 stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Nie można więc podzielić poglądu, iż rada gminy uchwalając w planie funkcję uzupełniającą przekroczyła upoważnienie ustawowe lub naruszyła interes prawny skarżącego.

Kwestionowana zmiana została wprowadzona ze względu na uwagę, która wpłynęła w toku wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego tj. zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy, który stanowi, iż wójt gminy "wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu". Zgodnie z przysługującym prawem właściciele działki nr 828/3 złożyli uwagę, a wójt na podstawie przytoczonych powyżej przepisów rozpatrzył ją pozytywnie. Na żadnym więc etapie planu organy nie przekroczyły swoich ustawowych uprawnień ani nie naruszyły interesu skarżącego.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wewnętrznej sprzeczności uchwały, zauważono, iż przepis dotyczący przeznaczenia uzupełniającego jest zgodny z definicją zawartą w §2 pkt 6, która stanowi, iż ilekroć w uchwale używa się pojęcia funkcja uzupełniająca należy przez to rozumieć "przeznaczenie terenu oraz formy zagospodarowania dopuszczone dla danego terenu, realizowane wg następujących zasad - o ile ustalenia szczegółowe zawarte w niniejszej uchwały nie stanowią inaczej: a) w formie funkcji wbudowanej na maksymalnie 30% sumy powierzchni wewnętrznej budynku, b) w formie zainwestowania niekubaturowego na maksymalnie 30% powierzchni działki, c) w formie osobnego budynku o powierzchni wewnętrznej stanowiącej nie więcej niż 30% sumy powierzchni wewnętrznej wszystkich budynków lokalizowanych na działce - przy czym powyższe parametry należy liczyć łącznie dla wszystkich funkcji uzupełniających". Tak więc wyraźnie dopuszczono stosowanie odstępstw od tej zasady dla niektórych terenów (w zależności od lokalnych warunków). Uchwała w tym zakresie jest więc – zdaniem organu gminy – spójna.

Odnośnie do zarzutu naruszenia interesu prawnego poprzez brak powtórnego wyłożenia planu do wglądu publicznego stwierdzono, iż literalne brzmienie art. 17 pkt 13 ustawy zakłada, że wójt "wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia". Z lektury tego przepisu wynika, iż ustawodawca wprowadził jako obligatoryjne tylko uzgadnianie i to tylko w niezbędnym zakresie. Oczywiście biorąc pod uwagę głównych adresatów sporządzanego dokumentu, tj. mieszkańców danej miejscowości, oraz orzecznictwo i szerszy kontekst prawny sporządzania planu miejscowego, a także istotę regulacji zawartej w ww. normie prawnej, czasem rozszerza się czynności również o powtórne wyłożenie do wglądu publicznego. Należy jednak pamiętać, iż takie ponowienie stosuje się jedynie w przypadku bardzo dużych zmian o charakterze ogólniejszym, gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na całym obszarze objętym planem. Orzecznictwo w tym zakresie jest ukształtowane i sądy, w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadały się w tej sprawie (przywołano wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08). Nadto zauważono, że Z. Niewiadomski twierdzi, iż w obecnym stanie prawnym, odmiennie niż to miało miejsce w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdy interes prawny podlega ochronie sądowej, argumentacja za potrzebą ponownego wykładania projektu planu jest mniej uzasadniona. Ponowienie czynności byłoby niezbędne tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu w nowej postaci (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie 6). Natomiast wyrok NSA przywołany przez skarżącego (sygn. akt II OSK 1508/11) w istocie rzeczy dotyczył określenia, czy właściciele nieruchomości znajdujących się poza planem miejscowym (w tym wypadku planu sporządzanego tylko dla dwóch działek, na których miał stanąć hotel) są uprawnieni do udziału w procedurze planistycznej oraz czy mają interes prawny w odniesieniu dla takiego planu. Taki był też powód, dla którego NSA tak szeroko dotykał kwestii sąsiedzkich.

W dalszej części odpowiedzi na skargę nadmieniono, iż kwestionowana zmiana dotyczyła tylko jednej działki i polegała na dopuszczeniu w budynku o funkcji mieszkaniowej lub usługowej, na maksymalnie 50% powierzchni funkcji uzupełniającej, tj. produkcji nieuciążliwej, której nie będzie można zrealizować bez funkcji wiodącej tj. bez domu mieszkalnego lub obiektu usługowego. Nie można więc przychylić się do poglądu, iż jest to zmiana o charakterze ogólnym, którego podmiotem jest znacząca grupa odbiorców.

Odnośnie do zarzutu naruszenia interesu prawnego wynikającego z zastosowania skali 1:2000, zauważono, że trudno jest wykazać zależność zastosowanej skali rysunku oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego, zwłaszcza że nikt nie wnosił żadnych uwag dotyczących np. czytelności rysunku. Zastosowana skala jest zgodna z zapisami zawartymi w art. 16 ust 1 ustawy, który stanowi, iż: "Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000".

Wskazano, że załącznik nr 1A do uchwały obejmuje centralną część wsi rozciągającą się w linii prostej na około 5 km, ponadto na rysunku zawarto planowany przebieg obwodnicy D. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], a także przebieg gazociągu podwyższonego ciśnienia DN250 wraz ze strefą o szerokości 6m od osi gazociągu. Sam obręb geodezyjny P. to ok. 2042 hektarów, w tym tereny kopalniane. W związku z powyższym mamy do czynienia z występowaniem inwestycji liniowych oraz obszaru o znacznej powierzchni, co stanowi przesłankę zastosowania wyjątkowej skali planu zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Dodatkowo podniesiono, iż zarzut skargi dotyczący zastosowanej skali sporządzonego planu nie był przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do Rady Gminy D..

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Skarżący oświadczył, że w wyłożonym projekcie planu działka nr 828/3 znajdowała się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1MN24 bez funkcji uzupełniającej usługowo-produkcyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. będącego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz.647 t.j. ) aktem prawa miejscowego, co przesądza o tym, iż jest to akt z zakresu administracji publicznej.

Skarżący przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 18 lipca 2012 r. wezwał też Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 5 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego otrzymała uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie rozpatrzenia wezwania M. P. do usunięcia naruszenia prawa, w której uznano za bezzasadne wezwanie i odmówiono dokonania żądanej zmiany. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 t.j.).

Zanim jednak sąd przystąpi do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, dokonuje najpierw oceny posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej, według kryterium zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g. Legitymowanym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest tylko ten, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą (więcej na temat tej przesłanki zawierają wyroki: TK sygn. SK 76/06 OTK-A 2008/7/121, NSA sygn. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2, II OSK 84/08).

Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania mu prawa własności do działki nr 826 bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 828/3, na której to działce dopuszczono funkcję uzupełniającą – produkcję nieuciążliwą, składy, magazyny z wykluczeniem dużych obiektów przemysłowych, wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami i obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną oraz komunikacją wewnętrzną, przy czym powierzchnia wskazana pod taką formę zainwestowania nie może przekroczyć 50% powierzchni budynków (MN/U 4.01).

Według komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s.196 i n.), "Konstrukcja przepisów art. 101 istotnie rzutuje na legitymacje skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a.. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów k.p.a., wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia.

W wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił między innymi, że "jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony sąd uznał, że strona skarżąca ma interes prawny w sprawie dotyczącej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na terenie objętym planem miejscowym posiada własność działki nr 826.

W dalszej kolejności Sąd winien był zbadać naruszenie zakwestionowaną uchwałą interesu prawnego skarżącego, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/BK 763/05. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Przechodząc do oceny czy interes prawny skarżącego został kwestionowaną uchwałą naruszony, sąd doszedł do negatywnych wniosków. Sam fakt bycia właścicielem działki położonej na terenie objętym planem, nawet w sąsiedztwie działki, na której dopuszczono określoną zabudowę uzupełniającą nie zmieniając funkcji podstawowej, nie wystarcza do uznania naruszenia jego interesu prawnego przez plan. Skarżący powinien wykazać, że rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczyły sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności do działki nr 826 i to w chwili wniesienia skargi. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżenie uchwały.

Skarżący w wezwaniu wskazywał, na co powołuje się również w skardze, że kwestionowana przez niego uchwała narusza art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które gwarantują poszanowanie jego prawa własności i zakazują immisji.

W ocenie sądu, powyższe argumenty, określające podstawy prawne naruszenia interesu prawnego skarżącego, i jego przyszłe niepewne, ewentualne a nie realne skutki w postaci immisji, nie mogą dowodzić, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego własną, aktualną i realną prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżący nie wykazał zatem naruszenia jego interesu prawnego w chwili wniesienia skargi. Powoływane przez skarżącego regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając stronę skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Uchwalony plan miejscowy nie pozbawia bowiem skarżącego możliwości korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i przeznaczeniem zawartym w aktualnym planie miejscowym, nie pozbawia go również możliwości rozporządzania swoją nieruchomością (art. 140 k.c.). Tym bardziej w żaden sposób normy planistyczne uchwalonego planu nie powodują same w sobie immisji, o których mowa w skardze (art. 144 k.c.). Trudno bowiem przyjąć, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały planistycznej eliminują lub co najmniej ograniczają przysługujące mu prawo własności do jego nieruchomości nr 826 położonej w P..

W konsekwencji niewykazania istnienia po stronie skarżącego legitymacji skargowej sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07) i zobowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Reasumując, zdaniem sądu, skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, a nadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Skoro zatem skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego w chwili zaskarżenia tej uchwały to należało uznać, że z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, co w ostateczności doprowadziło do oddalenia skargi, stosownie do treści art. 151 ppsa.

Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.