Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 11, 107 par. 3, art. 156 par. 1, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. K., reprezentowanej przez r. pr. E. G., od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek T. K. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obr. [...] w [...] {zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...]).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] T. K. odwołała się do GINB, który wyjaśnił charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i zasady tego postępowania. GINB wyjaśnił też, że organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, co nie wyklucza możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu dokonaniu oceny poprawności kwestionowanej decyzji. Badając decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ ma sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

GINB wyjaśnił, jak ta przesłanka ujmowana jest w orzecznictwie i stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbiórkę istniejącego budynku usługowego i budowę nowego budynku usługowego na nieruchomości inwestycyjnej.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor - [...] Sp. z o.o. - do wniosku z 30 września 2015 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...] oraz [...], obr. [...] w [...]. Inwestycja położna jest na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] - etap I (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] października 2011 r., nr [...], poz. [...]).

W analizowanym przypadku nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2015 r., nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w uchwale Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] - etap I.

Działki inwestycyjne o nr ew. [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 7U, tj. na terenie zabudowy usługowej (§ 9 pkt 9 ww. miejscowego planu).

Organ przytoczył treść § 27 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania, określającego dla terenu oznaczonego symbolem 7U konkretne wymogi wskazując, że zgodnie z § 27 ust. 3 miejscowego planu w zagospodarowaniu działki należy przewidzieć odpowiednią ilość miejsc postojowych dla samochodów w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny przy uwzględnieniu minimalnych wskaźników parkingowych określonych w § 39 ust. 2. W przypadku, gdy na działce inwestora brak miejsca, dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów publicznych, za zgodą zarządcy drogi.

Stosownie do § 39 ust. 2 ww. miejscowego planu ustalono następujące wskaźniki wyposażenia terenów budowlanych o funkcji usługowej w miejsca postojowe dla samochodów: minimum trzy miejsca postojowe na każde rozpoczęte 100m2 powierzchni użytkowej wykorzystywanej pod funkcję handlową lub usługową o charakterze komercyjnym (pkt 1); dla wszystkich innych funkcji usługowych niewymienionych powyżej - minimum jedno miejsce postojowe na każde rozpoczęte 100m2 powierzchni użytkowej wykorzystywanej pod funkcje usługowe (pkt 6).

W projekcie budowlanym wskazano, że budynek projektowany jest, jako obiekt usługowy, z podziałem na usługi komercyjne w parterze oraz usługi o charakterze świadczeń osób fizycznych i prawych na rzecz innych osób. Zgodnie z nim, wymagana liczba miejsc postojowych dla 195,12 m2 powierzchni użytkowej przeznaczonej na usług komercyjne to 6 miejsc postojowych, zaś wymagana liczba miejsc postojowych dla 447,07 m2 powierzchni użytkowej dla usług o charakterze świadczeń usług fizycznych i prawnych na rzecz innych osób 5 miejsc postojowych. Łącznie wymagana liczba miejsc postojowych wynosi 11. Zaprojektowano 17 miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych wzdłuż ulicy [...] w [...] zgodnie z pismem nr [...] Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r.

Dlatego też nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie") budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek został zaprojektowany w granicy z działką drogową o nr ewid. [...], w granicy z działką drogową o nr ewid. [...], w granicy z działką nr ewid. [...], częściowo w granicy z działką o nr ewid. [...] oraz w odległości 23 m od granicy działki o nr ewid. [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia przez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi od strony południowej i zachodniej, jak również zaprojektowanie wyjścia z budowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej oraz braku wyjścia z budynku na działkę inwestora bez naruszenia prawa własności skarżącej organ wyjaśnił, że § 12 rozporządzenia ustala wymogi dotyczące odległości budynku na działce budowlanej od granicy z działką budowlaną - działki o nr ew. [...] i [...] są zaś działkami drogowymi. Stąd też w odniesieniu do tych działek nie obowiązują wymogi określone w tym przepisie.

Natomiast, odnosząc się do usytuowania spornego obiektu w granicy z działką o nr ewid. [...], to biorąc pod uwagę wielkość i cechy geometryczne tej działki (szerokość ok. 2-3 m) nie sposób uznać jej za działkę budowlaną, o której mowa w ww. § 12 ust. 1 rozporządzenia. Jakkolwiek w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisy rozporządzenia nie zawierały definicji legalnej pojęcia "działka budowlana", to aktualnie rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. w § 3 pkt 1 a stanowi, że działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przywołana definicja legalna jest tożsama z definicją legalną "działki budowlanej" zawartą w obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z p. zm.). Biorąc pod uwagę wielkość i cechy geometryczne działki nr ewid. [...] należy więc uznać, że nie może ona stanowić działki budowlanej i w związku z tym przepis § 12 ust. 1 nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Z tych samych powodów również działka nr ewid. [...] (o szerokości ok 5,5 m), w granicy której zaprojektowano sporny budynek usługowy nie może zostać uznana za działkę budowlaną.

Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących zaprojektowania wejścia do budynku "na działkę niestanowiącą własności inwestora, a stanowiącą własność skarżącej tj. na działkę [...]" organ wyjaśnił, ze z rys. nr A01, Rzut parteru wynika, że fragment budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi (2 od strony południowej i 1 od strony zachodniej) został odsunięty od granicy działki o nr ewid. [...] o ok 4 m, tak że dostęp do budynku jest możliwy od strony działki drogowej o nr ewid. [...]. Dodatkowo od strony południowej zaprojektowano 2 inne wejścia do budynku. Takie usytuowanie otworów drzwiowych, w ocenie GINB, nie narusza prawa własności skarżącej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przez pominięcie ochrony skarżącej tj. właścicielki nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zaskarżonej inwestycji, organ przywołał wyrok NSA z 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09, zgodnie z którym dla rozstrzygnięcia kwestii wpływu zamierzenia inwestycyjnego na wykonywanie prawa własności przez osoby trzecie odwołać należy się do normy konstytucyjnej tj. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ponadto podkreślenia wymaga, że ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Pr. bud., koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom tego Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Pr. bud., obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w tym artykule ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05). Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1563/02, wyrok NSA z 16 listopada 2005 r" sygn. akt II OSK 672/05). Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. II OSK 436/07).

Skoro zatem planowana inwestycja nie narusza rażąco przepisów, w tym § 12 ust. 1 rozporządzenia, to ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia przez brak zapewnienia miejsc postojowych na działkach inwestycyjnych GINB wyjaśnił, że zgodnie z tym paragrafem zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dla obsługi spornej inwestycji wyznaczył 17 ogólnodostępnych miejsc postojowych w przestrzenni drogi gminnej - ulicy [...]. W piśmie z 25 sierpnia 2015 r., Urząd Miasta i Gminy [...] wskazał, że "w pasie drogowym ul. [...] w [...], na odcinku stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...] znajduje się 34 oznakowanych publicznych miejsc parkingowych, z których może korzystać każdy, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych i innych przepisach prawa". Ponadto w piśmie z [...] września 2015 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] oświadczył "wyrażam zgodę na bilansowanie miejsc drogi gminnej - ulicy [...] w [...]".

GINB przywołał wyroki NSA i poglądy doktryny, zgodnie z którymi w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. Szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest realizacja obiektu np. w strefie centrum miasta. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji, określone w miejscowym planie wymogi dotyczące zapewnienia ilości miejsc parkingowych, wielkość działek inwestycyjnych oraz konieczność zachowania określonych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. odległości miejsc postojowych od budynków nie było możliwości do zaprojektowania 11 miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej.

Jednocześnie, zgodnie z ww. § 27 ust. 3 rozporządzenia, w wypadku, gdy na działce inwestora brak miejsca, dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów publicznych, za zgodą zarządcy drogi. Stąd też w niniejszej sprawie zapewnienie miejsc postojowych poza terenem inwestycji na parkingu ogólnodostępnym nie narusza w sposób rażący ww. § 18 ust. 1 rozporządzenia.

W toku postępowania odwoławczego powstały wątpliwości co zakresu projektowanych robót budowlanych w zakresie miejsc postojowych, bowiem na zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2015 r., rysunku nr A00, Projektu zagospodarowania terenu, na działce o nr ewid. [...] wyrysowano 15 zwymiarowanych miejsc postojowych oraz określono ich odległości względem sąsiednich działek. Wyrysowanych na działce o nr ewid. [...] miejsc postojowych nie wskazano w części opisowej projektu budowlanego z 2015 r.

Z uwagi na to GINB pismem z 11 maja 2020 r., zwrócił się do projektanta o wyjaśnienie powyższych wątpliwości. 25 maja 2020 r. wpłynął email od projektanta arch. M. P. o treści cyt. "sprawa miejsc postojowych na działce [...] była poruszana w postępowaniu na etapie Starostwa Powiatowego. Miejsca te nie są przeznaczone do realizacji w tym projekcie. Pierwotnie miejsca postojowe były zaprojektowane na działce [...] jednak to rozwiązanie nie otrzymało akceptacji wydziału architektury. Ostatecznie miejsca postojowe zostały zaprojektowane w pasie drogowym ul. [...] na co zezwala plan miejscowy. Miejsca postojowe przewidziane do obsługi inwestycji zostały ponumerowane a ich niezbędna ilość została wykazana w opisie technicznym. Dodatkowo w projekcie budowlanym jest załączona zgoda burmistrza wraz z załącznikiem graficznym na lokalizację wymaganej ilości miejsc postojowych w pasie drogowym".

Z powyższego wynika zatem, że na działce o nr ew. [...] nie zaprojektowano żadnych miejsc postojowych.

Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że śmietnik został zaprojektowany w odległości ok 11 m od granicy działki o nr ew. [...], 3 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 10 m od projektowanego obiektu. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w odległości 10 m od projektowanego śmietnika znajdowały się okna i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Tym samym wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej, śmietnika nie zaprojektowano w ostrej granicy z działką o nr ew. [...].

Dlatego nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Zatwierdzony projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Pr. bud. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. M. B. stwierdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag.

GINB nie dopatrzył się również naruszenia art. 8, 77 § 1, 80 w zw. z art. 7 k.p.a.

Skoro nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] października 2015 r, naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, i nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, a ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa, to należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 6 sierpnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie:

"1. art. 35 ust 1 pkt 2 ustawi' prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowalny na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...] w [...] objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak [...] jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktur}* z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie ochrony interesów skarżącej właściciela działki, której interes został naruszony poprzez wybudowanie inwestycji w ostrej granicy z działką skarżącej na rzecz ochrony podmiotu silniejszego, jakim jest deweloper;

3. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktur}* z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi od strony południowej i zachodniej, jak również zaprojektowanie i wykonanie wyjścia z wybudowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej poprzez błędne zastosowanie;

4. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktur}* z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zapewnienia miejsc postojowych na działce Inwestora oraz błędne przyjęcie, że bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyłącznie w przestrzeni dróg publicznych, ze szkodą dla mieszkańców i innych osób jest zgodnie z treścią § 18 rozporządzenia.

5. § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie odległości od działki sąsiedniej i zaprojektowanie w części opisowej projektu śmietnika w ostrej granicy z działką skarżącej tj. z działką o nr ew. [...], co stanowi nie zgodność z częścią graficzną projektu i poddaje w wątpliwość rzeczywiste umiejscowienie planowanego śmietnika;

6. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starost)' [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...], obr. [...] w [...], podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności prawa budowalnego wraz z obowiązującymi warunkami technicznymi wymaganymi przepisami prawa;

7. art. 7 oraz 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania w tym w szczególności dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie nie tylko interes jednej strony, ale również słuszny interes zwykłego obywatela, jako podmiotu słabszego w toczącym się postępowaniu, tym samym działając w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tymczasem zgodnie z uzasadnieniem decyzji organ w szczególności dba o interes inwestora/przedsiębiorcy nie zważając na interes jednostki, jednocześnie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy sprzecznym z zasadą prawdy materialnej oraz naruszeniem słusznego interesu obywateli".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że działanie organu II instancji naruszało podstawowe zasady równości stron postępowania. Organ rozpoznając sprawę "nie zadbał o interes skarżącej, tym bardziej, że w istniejącym sporze jest ona strona słabszą, natomiast bierze pod uwagę wyłącznie interes Inwestora próbując wyjaśnić i pominąć rażące naruszenia dopuszczone i zaakceptowane przez organy w ramach wydanych decyzji pozwolenia na budowę. Takie działanie organu jest niedopuszczalne i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego w szczególności równe traktowanie stron postępowania oraz wzbudzanie zaufania do organów administracji".

Art. 35 Pr. bud. nakłada na organ architektoniczno - budowlany obowiązek dokonania weryfikacji projektu budowalnego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i reagowania na wypadek stwierdzenia jakiejkolwiek niezgodności. Zgodnie z art. 81 tej do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w szczególności zbadania czy projektowana inwestycja spełnia warunki techniczne budynków i ich usytuowania.

Organ rozpoznający sprawę przyjął, że wydana decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa, a projekt budowalny jest zgodny z przepisami prawa, tymczasem projekt budowalny stanowiący podstawę wydania zaskarżonych decyzji zawiera wiele błędów, rozbieżności, naruszając tym samym podstawowe przepisy prawa.

Przede wszystkim niewiarygodne jest stanowisko organu, że wydanie pozwolenia na budowę inwestycji usytuowanej w ostrej granicy z działką skarżącej jest zgodnie z prawem, a § 12 rozporządzenia nie będzie miał zastosowania, bowiem działka [...], stanowiąca własność skarżącej nie jest zdaniem organu działką budowalną z uwagi na jej parametry. Zgodnie z dokumentami geodezyjnymi - wypisem z rejestru gruntów, planem zagospodarowania przestrzennego, a także treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości - przeznaczenie tej działki to tereny zabudowane, a zatem nie ulega wątpliwości, ze działka jest działką budowalną.

Działką budowalną jest również działka gruntowa małych rozmiarów. Działka ta nie jest ani działką drogową, ani też działką rolną, zatem brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia zmiany charakteru działki budowalnej tylko wyłącznie w oparciu o jej parametry i wyłącznie na potrzeby uzasadnienia naruszeń przepisów postępowania i ochronę praw Inwestora w przeciwieństwie do interesów jednostki.

Również nie sposób odmówić charakteru działki budowalnej działce o nr ewid. [...], która zgodnie z przeznaczeniem jest gruntem budowalnym.

Nie ulega wątpliwości, że obiektami budowalnymi są również np. obiekty malej architektury, natomiast wybudowanie budynku w ostrej granicy z działką [...] pozbawia skarżącą, jako właściciela, możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

Ponadto takie działania pozbawiałyby właściciela własności "w świetle prawa poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania swojej działki".

Z literalnego brzmienia § 12 rozporządzenia wynika wymóg usytuowania budynku na działce budowalnej w odległości 4 m od granicy działki budowlanej. W treści powołanego przepisu brak jest wymogu, aby sąsiednia działka była działką budowalną. Tym niemniej, działki nr ewid. [...] i [...] posiadają przeznaczenie budowlane, wbrew subiektywnej ocenie organu, a zatem § 12 ust. 1 rozporządzenia będzie miał zastosowanie.

Już z tego powodu pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i "podlega stwierdzeniu nieważności".

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowy z naruszeniem warunków odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznaczy, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Kolejnym rażącym naruszeniem prawa jest zaprojektowanie i wykonanie wejścia do budynku wprost na działkę skarżącej. Co istotne, z jednej strony organ uznaje w tym względzie rację skarżącej, że to może stanowić naruszenie jej prawa i jednocześnie przyjmuje, że projekt zamienny przewiduje także drugie wejście do budynku, a zatem dostęp do budynku jest również możliwy nie tylko od strony działki skarżącej, ale również z drugiej strony. Takie stanowisko organu jest niewiarygodne i niezrozumiałe.

Organ pomija, że zaskarżony projekt budowlany nie przewiduje drugiego wejścia do budynku. Nawet jeśli budynek ma zaprojektowane dwa wejścia, nie zmienia to faktu, że jedno z wejść zostało zaprojektowane wprost na działkę skarżącej.

Projekt zamienny nie przewiduje likwidacji wejścia z budynku wprost na działkę skarżącą, a zatem nie zmienia to bynajmniej faktu, że nadal wejście do budynku odbywa się przez działkę skarżącej, co ewidentnie stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto zgodnie z § 18 rozporządzenia, Inwestor zagospodarowując działkę ma urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów. Wydane pozwolenie na budowę nie przewiduje urządzenia miejsc postojowych na działce inwestora, natomiast wymóg urządzenia miejsc postojowych został zdaniem organu spełniony poprzez bilansowanie miejsc postojowych w przestrzeni publicznej drogi gminnej.

Nie można zgodzić się twierdzeniem organu, że na nieruchomości Inwestora z uwagi na powierzchnie działki jak i wielkość zaprojektowanego budynku nie było możliwości do zaprojektowania 11 miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej. Inwestor zobowiązany był tak zaprojektować budynek, aby zapewnić wymaganą liczbą miejsc postojowych na nieruchomości inwestycyjnej, aby planowana inwestycja była zgodna z przepisami prawa, nie naruszała interesów właścicieli działek sąsiednich, oraz nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.

Przedstawione stanowisko organu jest niezgodne z wydanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych. Pełnomocnik przytoczyła wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt: II OSK 2012/16.

Pomijane są przez organ istotne rozbieżności w tym zakresie w przedłożonej dokumentacji budowalnej, bowiem w projekcie graficznym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] miejsca parkingowe zostały zaprojektowane na działce [...], natomiast brak takich miejsc w części opisowej projektu, jak również w samej decyzji pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową inwestycję.

Naruszony został § 23 rozporządzenia w części opisowej projektu przez zaplanowanie śmietnika na działce [...] po planowanej rozbiórce istniejącego budynku parterowego. Zgodnie z częścią graficzną lokalizacja śmietnika została przesunięta na działkę [...]. Tym niemniej brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozbieżności w części opisowej projektu oraz części graficznej, co również jest pomijane przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 599/16 wskazał, że w przypadku ustalenia sprzeczności projektowanych rozwiązań z przepisami techniczno - budowalnymi organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podniesione powyżej zarzuty potwierdzają, że wydane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego w szczególności wymogami techniczno- budowalnymi, naruszając interes właścicieli działek sąsiednich, pozbawiając ich możliwości korzystania i zagospodarowania swojej własności.

W całym procesie budowlanym inwestor jest szczególnie chroniony przez organy, choć każdy ma prawo do korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa.

Inwestor, projektując budynek w ostrej granicy z działką skarżącej, projektując wejście do budynku przez działkę skarżącej pozbawił skarżącą prawa własności i możliwości zagospodarowania swojej własności. Organ pomija, że uprawnienia inwestora nie mogą całkowicie ograniczyć uprawnień właścicieli działek sąsiednich.

Inwestor rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa w tym w szczególności § 12 ust 1 rozporządzenia nie zachowując wymaganych prawem odległości i nie szanując własności innych osób. Zatem w tej sytuacji interes inwestora me może podlegać wyższej ochronie niż interes skarżącej.

Organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę równego traktowania stron, praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji bez faworyzowania żadnej ze stron postępowania, tymczasem działanie organu zdaniem skarżącej nakierowane jest wyłącznie w celu ochrony interesu Inwestora nie zważając na interes skarżącej.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że słusznie organ odwoławczy wskazał na szczególny charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Orzeczenie eliminujące z obrotu prawnego decyzję – zwłaszcza taką, na mocy której strona uzyskała uprawnienie do określonego działania niosącego konieczność wysokich nakładów i działania te podjęła w dobrej wierze i przekonaniu co do przyznanego jej uprawnienia – może być wydane tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy występuje jedna z przesłanej określona w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] wydanej [...] października 2015 r., nr [...] i zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę z przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., z rażącym naruszeniem prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Organ II instancji, dokonując szczegółowej - i przedstawionej w uzasadnieniu swej decyzji - analizy stanu sprawy, wynikającej ze zgromadzonych akt administracyjnych rozważał, czy kwestionowana co do ważności decyzja organu administracji architektoniczno budowlanej była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W tym zakresie nie poprzestał na ustaleniach, dokonanych przez organ I instancji. Takie działanie GINB w pełni odpowiada wymogom, stawianym organom administracji publicznej, a wynikającym z art. 6 k.p.a. (zasada legalności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasada bezstronności). Tym samym, rozpoznając merytorycznie sprawę, GINB w pełni zachował nakaz dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 k.p.a.

Przedstawione przez organ uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym zwłaszcza uznania aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury. Dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej są poprawne.

Pełnomocnik skarżącej formułuje wobec decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego następujące zarzuty rażącego naruszenia prawa:

1. art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w treści obowiązującej w dniu orzekania),

2. art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. w zw. (jak należy przypuszczać) z art. 140 Kodeksu cywilnego,

3. § 18 i § 23 rozporządzenia.

W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnik skarżącej, GINB przez niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wydanej [...] października 2015 r., nr [...], naruszył art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]" oraz art. 7 i 8 (bez podania jednostki redakcyjnej) k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenia, że GINB dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., jak i § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, uznając, że przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone (w szczególności zaś rażąco). Nie został też naruszony art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. w zw. (jak należy przypuszczać) z art. 140 Kodeksu cywilnego

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., obowiązującym w dniu wydawania kwestionowanej co do ważności decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Takim przepisem techniczno budowlanym był § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli z § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikały inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Prawodawca określił więc nakaz badania odległości realizowanego budynku od granicy z działką sąsiednią, ale tylko wówczas, gdy miała ona charakter działki budowlanej. Wprawdzie w rozporządzeniu nie została zawarta definicja "działki budowlanej" – na co słusznie zwrócił uwagę GINB – ale to pojęcie było w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę ([...] października 2015 r.) zdefiniowane prawnie.

Zgodnie z art. 2 pkt. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. ówczesnego tekstu jednolitego Dz. U. z 2015 r., poz. 199) przez "działkę budowlaną" należało rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. GINB w uzasadnieniu swej decyzji zwraca zresztą uwagę na wynikającą z obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia na budowę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na [...] października 2015 r. – ową legalną definicję.

Nieruchomość we współwłasności skarżącej, oznaczona nr ewid. [...], nie była jednak działką budowlaną, zgodnie z ww. definicją.

Analiza dokumentacji projektowej (projektu zagospodarowania terenu) potwierdza ustalenie organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany w granicy z następującymi działkami: drogową (nr ewid. [...]), drogową (nr ewid. [...]), nr ewid. [...] i częściowo z działką we współwłasności skarżącej (nr ewid. [...]) oraz w odległości 23 m od granicy działki we współwłasności skarżącej nr ewid. [...]

O budowlanym charakterze działki przesądza to, czy jej właściciel - z uwagi na jej ukształtowanie w obrysie, wielkość i wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej – mógłby skutecznie prawnie ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego na tej działce. Jak zaś wynika z akt sprawy, nieruchomość nr ewid. [...] ma - zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej i wypisem z rejestru gruntów - szerokość od 2 do 3 m i powierzchnię 0,0037 ha. Na takiej działce nie mógłby być wybudowany żaden obiekt budowlany.

Jeżeli działka gruntu nie odpowiada wymogom definicji działki budowlanej z art. 2 pkt. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to potencjalne jej oznaczenie w katastrze (ewidencji gruntów) lub w dziale I księgi wieczystej, jako budowlana, nie ma znaczenia prawnego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 pkt. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), przez ewidencję gruntów (katastrze nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami. Zgodnie z art. 20. ust. 1 pkt. 1 tej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). Z ustawy nie wynika natomiast, że stanowią podstawę uznawania nieruchomości za działki budowlane.

Jak wynika z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 393), w katastrze zamieszcza się następujące dane ewidencyjne działki: identyfikator działki ewidencyjnej, o którym mowa w ust. 6-8 załącznika nr 1 do rozporządzenia; numeryczny opis granic działki ewidencyjnej; pole powierzchni działki ewidencyjnej; informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej; wartość gruntu, jeżeli została ustalona, oraz data ustalenia tej wartości; numer jednostki rejestrowej gruntów, do której przyporządkowana została działka ewidencyjna, stanowiący część składową identyfikatora tej jednostki rejestrowej; oznaczenie księgi wieczystej, a w przypadku, gdy księga wieczysta nie jest założona - oznaczenie dokumentów określających własność; oznaczenie dokumentów określających inne prawa do działki ewidencyjnej niż własność i prawo użytkowania wieczystego; numer rejestru zabytków prowadzonego na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury; identyfikator rejonu statystycznego, do którego należy działka ewidencyjna; adres działki. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej, oprócz ww. danych, są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję; dla działek ewidencyjnych stanowiących obiekty fizjograficzne, takie jak: cieki, zbiorniki wodne, parki, uroczyska leśne - nazwy tych obiektów.

Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów Urzędu Miasta i Gminy [...] nr kanc. [...], znajdującego się w aktach sprawy, działki ewid. nr [...] i [...]/, których współwłaścicielką jest skarżąca, nie zostały zakwalifikowana, jako "działka budowlana" – wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej. Umknęło uwadze pełnomocnik, że zgodna bowiem z § 67 pkt. 3 cyt. rozporządzenia kwalifikacja użytków gruntowych ww. działek to "inne tereny zabudowane", czemu odpowiada symbol "Bi", a nie "działka budowlana".

Argumentacja zaś pełnomocnik skarżącej, że działka nr ewid. [...] wpisana jest do księgi wieczystej, jako budowlana o tyle jest prawnie nietrafna, że dział I ksiąg wieczystych ma jedynie walor informacyjny, ale nie jest objęty domniemaniami i rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych, wynikającymi z ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.). Domniemania i rękojmia dotyczą bowiem wyłącznie praw ujawnionych, a nie opisu nieruchomości.

Wbrew więc twierdzeniom pełnomocnik skarżącej, zezwolona budowa nie naruszała w żaden sposób możliwości potencjalnego zagospodarowania działki we współwłasności skarżącej nr ewid. [...], gdyż skarżąca na takiej nieruchomości nie mogłaby i tak wybudować żadnego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a oraz b ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Realizacja przedmiotowej inwestycji natomiast w żaden sposób nie uniemożliwiła skarżącej posadowienie na gruncie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pt. 1 lit. c Pr. bud. – obiektu małej architektury. Zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt. 20 Pr. bud. budowa takiego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę ani nie podlegała obowiązkowi zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 1 a contrario Pr. bud.). Wyłącznie obiekty małej architektury, realizowane w przestrzeni publicznej wymagały uprzedniego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 4 Pr. bud.).

Tym samym nie zostało naruszone ani ograniczone prawo własności (współwłasności) skarżącej do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], przysługujące jej z mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. Co więcej, udzielenie [...] października 2015 r. pozwolenia na budowę w żaden sposób nie zostało dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. jest przepisem ogólnym. W sytuacji, gdy inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych musiałaby zachodzić jaskrawa sprzeczność praw własności sąsiednich nieruchomości i inwestora. Prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Pr. bud., musiałoby uniemożliwiać lub znacznie ograniczać takie samo prawo właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym również w zakresie u użytkowania istniejących obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 690/19, CBOSA).

"Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich" odnosi się do obszaru oddziaływania obiektu, który wyznaczany jest na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi więc o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/19 i sygn. akt II OSK 1643/19, CBOSA).

Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 303/18 CBOSA), art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. powinien być wykładany w kontekście art. 3 pkt 20 Pr. bud. Uwzględnienie w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich polega bowiem m.in. na umożliwieniu właścicielom nieruchomości znajdujących się w tym obszarze skorzystania z prawa zabudowy - w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Zachodzi więc potrzeba dokonania wyważania interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, a co za tym idzie uwzględnienie zarówno istniejącej na tych działkach zabudowy, jak i możliwości ich zabudowy w przyszłości.

Jeżeli więc, co wynika z dokonanej wyżej oceny tut. Sądu, niewątpliwym jest, że działka nr ewid. [...] nie była (i nadal nie jest) działką budowlaną, to już z tego faktu płynie wniosek, że udzielenie pozwolenia na budowę w 2015 r. nie mogło być dokonane z nieposzanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wiedząc, że skarżąca jest współwłaścicielką również innej nieruchomości, graniczącej z działką budowlaną, na której zezwolono na budowę, uznał, że również w wypadku działki nr ewid. [...] decyzja Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę nie naruszała prawa. Granica działki nr ewid. [...] położona jest bowiem w odległości 23 m. od zamierzenia budowlanego, objętego ww. decyzją (na co zresztą zwraca uwagę GINB w swej decyzji). Taka odległość, wielokrotnie przekraczająca odległość nakazaną § 12 rozporządzenia, powoduje, że skarżąca (w ramach zakreślonych współwłasnością gruntu) może również wybudować obiekt budowlany adekwatny ustaleń prawa miejscowego (o czym dalej), do powierzchni tej działki (0,0593 ha) i warunków technicznych z tą wielkością związanych.

W zakresie natomiast rzekomego naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenie przez usytuowanie miejsca na pojemniki i odpady stałe w bezpośredniej granicy z działką nr ewid. [...] należy stwierdzić, że taki wniosek nie znajduje potwierdzenia w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu budowlanego. Słusznie więc wyjaśnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, opierając się na analizie projektu budowlanego, że "śmietnik został zaprojektowany w odległości ok 11 m od granicy działki o nr ew. [...], 3 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz 10 m od projektowanego obiektu. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w odległości 10 m od projektowanego śmietnika znajdowały się okna i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. (...) wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej śmietnika nie zaprojektowano w ostrej granicy z działką o nr ew. [...]".

Ewentualne faktyczne wykonanie śmietnika niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu może być natomiast badane, ale już przez organa nadzoru budowlanego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na użytkowanie budynku.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w sprawie, dotyczącego zaprojektowania wyjścia z budynku wprost na działkę nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność skarżącej należy podkreślić, że GINB wyjaśnił tą kwestię w swej decyzji, wyjaśniając, że "z rys. nr A01, Rzut parteru wynika, że fragment budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi (2 od strony południowej i 1 od strony zachodniej) został odsunięty od granicy działki o nr ew. [...] o ok 4 m, tak że dostęp do budynku jest możliwy od strony działki drogowej o nr ew. [...]. Dodatkowo wskazać należy, że od strony południowej zaprojektowano 2 inne wejścia do budynku".

Ponadto, w tym zakresie poczynione powyżej przez tut. Sąd oceny dotyczące wymogu zachowania określonej odległości projektowanego obiektu od działki sąsiedniej, jako obowiązującego dla działek budowlanych mają pełne zastosowanie.

Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z prawem miejscowym, dla obszaru 7U, na którym znajduje się działka objęta pozwoleniem na budowę i działki, których współwłaścicielką jest skarżąca (nr ewid. [...] i [...]), ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej na 800 m kw. (§ 27 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] - etap I). Dlatego też działka nr ewid. [...] i nr ewid. [...] będąca współwłasnością skarżącej nie mogłaby być uznana za budowlaną, gdyż były zbyt małe i byłoby to sprzeczne z prawem miejscowym.

Skoro pozostałe działki, z którymi graniczy inwestycja objęta udzielonym pozwoleniem są działkami drogowymi (co wynika z akt sprawy), to również w tym wypadku art. 12 rozporządzenia zastosowania mieć nie mógł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto stanowisko organu II instancji w zakresie nienaruszenia przez organ administracji architektoniczno budowlanej § 18 ust. 1 rozporządzenia. Analiza dokumentacji projektowej słusznie doprowadziła GINB do ustalenia, że inwestor dla obsługi budynku wyznaczył 17 z 34 ogólnodostępnych miejsc postojowych w przestrzenni drogi gminnej - ulicy [...]. To tzw. bilansowanie miejsc postojowych było zgodne z prawem miejscowym i zgodą zarządcy drogi publicznej, Burmistrza Miasta i Gminy [...], z [...] września 2015 r.

W tym jednakże kontekście wskazania wymaga, że organ powołując się na § 27 ust. 3 (bez oznaczenia aktu) miał na myśli § 27 ust. 3 zd. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten przepis prawa miejscowego stanowił bowiem, że jeśli na działce inwestycyjnej miejsc postojowych nie da się wydzielić z uwagi na jej obszar, wówczas dopuszczalne jest bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów "wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów, za zgodą zarządcy drogi".

Jak słusznie stwierdził to NSA w wyroku z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2561/16 (CBOSA), "z przepisów dot. planu miejscowego i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanienie nie wynika, aby w każdej sprawie miejsca postojowe powinny znajdować się na tej samej działce co realizowana inwestycja. Wystarczające jest zagwarantowanie przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie", co tez w niniejszej sprawie miało miejsce.

W świetle powyższej oceny prawnej tut. Sądu prawidłowym było stwierdzenie GINB, że nie został naruszony przez Starostę [...] art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 5, 12, 18, 2 rozporządzenia, a więc nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Wobec tego, że analiza akt sprawy i stanowisko skarżącej nie prowadzi do wniosku, aby w sprawie występowały przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 i pkt. 3 – 7 k.p.a., organ II instancji słusznie uznał w zaskarżonej decyzji, że kwestionowanej decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej; nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą; nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z tych też przyczyn zarzut skargi naruszenia przez GINB "art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a." był niezasadny. Nota bene, przepis ten nie określa treści decyzji organu odwoławczego. Takim przepisem jest bowiem art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a., stąd też zarzut ujęty w pkt. 6 petitum skargi był również całkowicie błędny prawnie. GINB, po dokonaniu analizy sprawy i zebranych w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym dowodów (zgodnie z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Swoją decyzje uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W kontekście powyżej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej braku przesłanek (enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.) nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, GINB nie naruszył art. 7 i 8 § 1 k.p.a.

Uwzględnienie przez organ odwoławczy nadzwyczajnego charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej spowodowało, że GINB należycie rozważył nie tylko okoliczności faktyczne tej sprawy, ale przede wszystkim dokonał poprawnej subsumpcji prawnej. Słuszność rozstrzygnięć organów obu instancji i wywiedzenie ich przesłanek tak ze stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy zawisłej w postępowaniu nadzwyczajnym powoduje, że orzeczenia te były bezstronne i proporcjonalne, zaś strony traktowane były – wbrew stanowisku pełnomocnik skarżącej – równo (art. 8 § 1 k.p.a.).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.