Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3586/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1249/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1249/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i [...] S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] na odcinku rejon ul. [...] do ul. [...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły skarżące Spółki.

Na skutek tego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474), zwanej dalej "specustawą drogową", w pkt I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w tabeli znajdującej się na stronie 5. dotyczącej ustalenia obowiązku dokonania budowy tymczasowych obiektów budowlanych, w wierszu od 4 do 13, licząc od góry strony, zapis: "Nieruchomości (oznaczone numerami działek po podziale) położone poza liniami rozgraniczającymi drogi, na których istnieje konieczność budowy lub przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 5. nowego zapisu: "Nieruchomości (oznaczone numerami działek po podziale) położone poza liniami rozgraniczającymi drogi, na których istnieje obowiązek budowy tymczasowych obiektów budowlanych"; w pkt II. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 2. w wierszu 24, licząc od góry strony, zapis: "obręb [...] - działki nr ew.:" i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji w miejsce uchylenia na stronie 2, w wierszu 24, licząc od góry strony, nowego zapisu: "obręb [...] - działki nr ew.: [...]," - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji poprzez dodanie na stronie 4. po pozycji 10 tabeli określającej nieruchomości objęte obowiązkiem dokonania budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu, nowego zapisu:

|11 |[...] |[...] |[...] |Budowa/przebudowa sieci energetycznej |

w pkt III. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 8. zapis stanowiący dotychczasową treść pkt III, dotyczącego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, - rysunek nr [...] części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, - rysunki nr [...] i nr [...] tomu 2.1 projektu architektoniczno-budowlanego - branża drogowa, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie w miejsce uchylenia na stronie 8. zapisu stanowiącego nową treść pkt III: "III. Określenie linii rozgraniczających teren. Linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru różowego) określono na mapach stanowiących część graficzną projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej projektu budowlanego. Linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości.", - zatwierdzenie w miejsce uchylenia rysunku zamiennego nr [...] części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1.1 do niniejszej decyzji, - zatwierdzenie w miejsce uchylenia rysunków zamiennych nr [...] i nr [...] tomu 2.1 projektu architektoniczno-budowlanego - branża drogowa, stanowiących załączniki nr 1.2 i nr 1.3 do niniejszej decyzji, - zatwierdzenie oświadczeń projektanta i sprawdzającego o zgodności z prawem zamiennego projektu budowlanego, stanowiących załącznik nr 1.4-1.6 do niniejszej decyzji; w pkt IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożyły wymienione na wstępie Spółki, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. Zaskarżonej decyzji Spółki zarzuciły:

1/ rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zmianę decyzji pierwszej instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, przejawiającym się w tym, iż na skutek wniosków inwestora złożonych w postępowaniu drugiej instancji, organ odwoławczy orzekał w sprawie o zakresie przedmiotowo różnym od sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez Wojewodę Mazowieckiego,

b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy,

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez naruszenie prawnie chronionych uzasadnionych interesów skarżących Spółek,

b) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, lit. c oraz lit. i specustawy drogowej poprzez naruszenie wynikających z tych przepisów wymogów w zakresie: określenia warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, lit. c oraz lit. e-h specustawy drogowej,

c) art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez naruszenie prawnie chronionych uzasadnionych interesów skarżących Spółek oraz zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, mimo że dokumentacja projektowa na podstawie której została wydana decyzja pierwszej instancji zawiera wady i jest sprzeczna z przepisami ww. ustawy Prawo budowlane oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] i [...] na odcinku rejon ul. [...] do ul. [...]", a zatem kontrolowane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zamierzenie, którego inwestorem pozostaje Prezydent [...], odnosi się do drogi już istniejącej z uwagi na potrzebę podniesienia jej parametrów, w tym poprawę walorów użytkowych ulic z uwzględnieniem potrzeb ruchu rowerowego oraz pieszego. W jego ramach planuje się między innymi rozbudowę układu drogowego w ciągu ul. [...] w istniejącym przebiegu oraz fragmentarycznie ul. [...] wraz z rozbudową ciągów pieszo-rowerowych, w tym budową kładki pieszo-rowerowej nad wejściem do [...], a także rozbudowę lub przebudowę skrzyżowań: ul. [...] z ul. [...], ul. [...] z ul. [...], ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] z ul. [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja ta mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej, czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ poddając tę kwestię badaniu, zasadnie uznał, że decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister szczegółowo wypowiedział się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny w tym znaczeniu, że był wystarczający w świetle przepisów specustawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Sąd zauważył, że zaskarżonej decyzji został nadany charakter decyzji merytoryczno-reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co pozostaje zgodne z kompetencją przyznaną organowi odwoławczemu na mocy przepisu art. 138 k.p.a. Brak jest powodów, by zakwestionować prawidłowość oparcia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wydanego rozstrzygnięcia na podstawie prawnej określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając, że przyczyny, które nakazywały zmienić decyzję Wojewody Mazowieckiego obejmowały kwestie, które ze względu na swój przedmiot i charakter mogły podlegać ponownej ocenie w ramach rozpoznania sprawy i stosownej modyfikacji prowadzącej do nadania nowego brzmienia rozstrzygnięciu i doprowadzenia do korekty dokumentacji projektowej. Tę ocenę Sąd skierował względem nie tylko punktu I. rozstrzygnięcia reformatoryjnego poprawiającego błąd odnoszący się do przyjętego charakteru obiektów budowlanych podlegających konieczności budowy lub przebudowy (urządzenia melioracji wodnych szczegółowych), ale także do punktów II. – III., albowiem za pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia Sąd uznał zarzut strony skarżącej oparty na twierdzeniu, że zmiana w tym zakresie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. była niedopuszczalna, gdyż prowadziła do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd wyjaśnił, że dopóty tok instancji nie zakończył się, wnioskodawca może zmienić zakres swojego żądania, co powinien uwzględnić organ odwoławczy w swojej decyzji, aktualizując zebrany materiał dowodowy. Charakter wnioskowanych przez inwestora zmian nie prowadził do przyjęcia, że na etapie postępowania odwoławczego przedmiotem rozstrzygnięcia miałaby się stać realizacja innej inwestycji drogowej aniżeli ta, która stanowiła przedmiot wypowiedzi organu pierwszej instancji zamieszczonej w jego decyzji lub też inwestycja drogowa na tyle zmieniona, że ustalenia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji pozostawałyby dla niej całkowicie nieadekwatne, wobec czego organ odwoławczy nie mógłby się w tym przypadku posłużyć konstrukcją przewidzianą w art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowego). Dalej Sąd wskazał, iż dokonana przez organ odwoławczy korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu. Następnie Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym w przypadku inwestycji drogowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji drogowej. Skarżące Spółki nie mogły w postępowaniu administracyjnym skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości, do których nie przysługiwał im stosowny tytuł prawny, z uwagi na brak w tym zakresie interesu prawnego. A zatem zarzuty co do działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Miasta [...] Sąd uznał za pozbawione skuteczności prawnej.

W ocenie Sądu organ trafnie, w odpowiedzi na skargę, zgłosił zastrzeżenia względem zasadności rozważenia argumentacji dotyczącej wystąpienia kolizji projektowanego chodnika wzdłuż ul. [...] z budynkiem znajdującym się na działce nr ewid. [...] (narożnik północno-zachodni budynku) z punktu widzenia jej znaczenia dla sprawy, jeżeli uwzględnić, że rozstrzygnięcie reformatoryjne poprzez zatwierdzenie rysunku zamiennego projektu zagospodarowania terenu dokonało w tym zakresie zmian projektowych wnioskowanych przez stronę skarżącą. Sąd dodatkowo zauważył, że z akt sprawy wynika, iż działka nr ewid. [...] nie została objęta zakresem decyzji Wojewody Mazowieckiego z uwagi na jej przeznaczenie pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Kwestie, na które zwróciła uwagę strona skarżąca, dotyczyły nieznacznego utrudnienia dostępu do działki nr ewid. [...] i konieczności ewentualnego dostawania wewnętrznego układu komunikacyjnego tej działki do rozwiązań projektowych inwestycji, co pozbawiało je, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, charakteru istotnego z punktu widzenia ochrony (uzasadnionego) interesu prawnego na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że organ nie był uprawniony do oceny trafności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na to, że na tle przepisów specustawy drogowej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W rezultacie podniesione w skardze argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości równoczesnego zrealizowania innej inwestycji prowadzonej przez stronę skarżącą (budowa bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową [...] u wejścia do [...]) w kształcie przez nią określonym, a jednocześnie wynikającym z zatwierdzonego dla niej projektu budowlanego.

Końcowo Sąd zaznaczył, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez przepisy obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące Spółki, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

a) 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, jak również art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uniemożliwienie przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zagospodarowania przez [...] sp. z o.o. nieruchomości, do której Spółce tej przysługuje tytuł prawny oraz na podstawie wcześniej wydanych - ostatecznych decyzji: o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "Zabezpieczenia przeciwpowodziowego w zakresie budowy bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową [...] u wejścia do [...]", nie stanowi niezgodnego z prawem naruszenia prawnie chronionych interesów [...] sp. z o.o.;

b) art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 powyższej ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie odnośnie do wywłaszczenia działki nr [...] (przed podziałem) ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji uniemożliwienie spółce [...] sp. z o.o. realizacji ww. inwestycji "Zabezpieczenia przeciwpowodziowego ....", zgodnie z uzyskanymi w tym przedmiocie zezwoleniami administracyjnymi, w sytuacji gdy istniały faktyczne i prawne możliwości zaprojektowania przedmiotowej inwestycji drogowej w taki sposób, który nie będzie uniemożliwiał realizacji "Zabezpieczenia przeciwpowodziowego ....", a tym samym nie będzie nadmiernie ingerował w prawnie chronione interesy [...] sp. z o.o.;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż naruszenie w niniejszej sprawie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zasady dwuinstancyjności nosi znamiona naruszenia rażącego, będącego podstawą stwierdzenia nieważności), w zw. z art. 15 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego, względnie stwierdzającego nieważność decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na rażące naruszenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz brak podstaw do podjęcia w postępowaniu odwoławczym decyzji reformatoryjnej, w związku z rozpoznaniem i załatwieniem w postępowaniu odwoławczym sprawy przedmiotowo innej niż sprawa, o której rozstrzygnął w pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2018 r.

Wobec powyższego skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz Spółek zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego Spółek wskazać należy, iż skarga kasacyjna obu skarżących kasacyjnie podmiotów oparta została na nieusprawiedliwionych zarzutach. Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi zaś do wniosku, iż w pełni odpowiada on prawu.

W tej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Najdalej idącym zarzutem, w okolicznościach tej sprawy, jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż naruszenie w niniejszej sprawie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zasady dwuinstancyjności nosi znamiona naruszenia rażącego, będącego podstawą stwierdzenia nieważności) w zw. z art. 15 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego, względnie stwierdzającego nieważność decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na rażące naruszenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, naruszenie zasady dwuinstancyjności wiążące się z pogwałceniem prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88 (ONSA 1989, nr 1, poz.36) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął "wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa". Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego stanowi rażące naruszenie prawa art. 15 k.p.a. – patrz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz: Barbara Adamiak; Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, str.129. Zatem z naruszeniem art. 15 k.p.a. należy wiązać rażące naruszenie prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże o takim naruszeniu prawa nie można mówić w okolicznościach tej sprawy w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji.

W realiach tej sprawy skarżące Spółki wiążą wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy z kwalifikowaną obrazą art. 15 k.p.a., albowiem ten, jak zaznaczono, podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w jej pkt I-III uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie określonym jej rozstrzygnięciem i w tym zakresie orzekł co do istoty. Jak podkreślono w kasacji organ odwoławczy odmiennie niż uczynił to organ pierwszej instancji orzekł w sprawie, bowiem w trybie odwoławczym w pkt I decyzji nastąpiła zmiana w trybie sprostowania oczywistej omyłki, natomiast merytoryczne zmiany rozstrzygnięcia objęte zostały punktami II oraz III i były wynikiem wniosku inwestora, złożonego w postępowaniu odwoławczym modyfikującym treść pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że merytoryczne rozstrzygnięcia objęte pkt II i III zaskarżonej decyzji było wynikiem wystąpienia przez inwestora w toku postępowania odwoławczego z żądaniem częściowej modyfikacji wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy przy piśmie z dnia 4 września 2018 r. znak [...] inwestor wystąpił o dokonanie odpowiednich zmian w obrębie działki nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) z uwagi na konieczność przebudowy/budowy sieci uzbrojenia terenu. Przekazano również dokumentację projektową zamienną w tym zakresie. Natomiast z tomu 2.6.1 projekt architektoniczno-budowlany sieci elektroenergetyczne – branża elektroenergetyczna zatwierdzonego jako część załącznika nr 1 do decyzji Wojewody Mazowieckiego, wynikało, iż na działce nr [...] przewidziano czasowe zajęcie dla przebudowy kolidującej infrastruktury elektroenergetycznej, ale tego nie odzwierciedlało ani rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jak również część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji Wojewody Mazowieckiego, gdzie działka nr [...] została po prostu pominięta jako niezbędna do czasowego zajęcia w związku z koniecznością wykonania ww. prac. Natomiast pkt III decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju był konsekwencją powyżej opisanych korekt, a tym samym konieczne było dokonanie zmian niektórych rysunków budowlanych, stanowiących załącznik do decyzji Wojewody Mazowieckiego, co jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy wiązało się ze zmianą zapisu w odpowiedniej jednostce redakcyjnej decyzji pierwszej instancji, dotyczącego określenia linii rozgraniczających terenu przedmiotowej inwestycji. To właśnie te zmiany w opisanych częściach rysunkowych dokonano w pkt III zaskarżonej decyzji.

Przywołane wyżej zmiany w pkt II i III zaskarżonej decyzji, a dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie naruszyły zasady dwuinstancyjności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyrok prawidłowo przyjął, że takie działania organu odwoławczego były uprawnione, albowiem dopóki tok instancji nie zakończył się, strona na wniosek której wszczęto postępowanie mogła zmienić zakres żądania, a to powinien uwzględnić organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji, aktualizując niejako zebrany przez siebie materiał dowodowy.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Natomiast z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Jednocześnie zauważyć należy, iż organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien rozstrzygać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej -por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r. II SA 2057/01; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r. V SA 3872/00; wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r. IV SA 396/99). Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92: "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)". Stąd też zmiana stanu faktycznego w zakresie wyżej opisanym poprzez złożenie korygującego wniosku inwestora, a których dotyczyło rozstrzygnięcie w punkcie II i III zaskarżonej decyzji nie można wiązać z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazywane przez skarżące Spółki zmiany dokonane z inicjatywy wnioskodawcy - inwestora w toku postępowania administracyjnego w żadnym wypadku nie powodują, że organ odwoławczy rozpoznał inną sprawę czy to pod względem podmiotowym, czy też przedmiotowym. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że charakter wnioskowanych zmian przez inwestora nie prowadził do przyjęcia, że na etapie postępowania odwoławczego przedmiotem postępowania miała stać się realizacja innej inwestycji drogowej aniżeli ta, która stanowiła przedmiot wypowiedzi organu pierwszej instancji. Wskazywane bowiem przez organ odwoławczy zmiany stanu faktycznego tej sprawy wynikłe w przedziale czasowym dzielącym wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej i drugiej instancji, uzasadniały w pełni zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienne stanowisko skarżących Spółek nie zasługuje na uwzględnienie. Zatem wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego nie można w powyższym zakresie mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa, a tym bardziej o kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia prawa materialnego opisanego w jej petitum jako nr 1 pkt a i b. Zarzut oznaczony jako 1a dotyczy błędnej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, jak również art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, iż uniemożliwienie przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zagospodarowania przez [...] sp. z o.o. nieruchomości, do której Spółce tej przysługuje tytuł prawny oraz na podstawie wcześniej wydanych - ostatecznych decyzji: z dnia [...] maja 2013 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "Zabezpieczenia przeciwpowodziowego w zakresie budowy bramy przeciwpowodziowej z komorą i głową [...] u wejścia do [...], nie stanowi niezgodnego z prawem naruszenia prawnie chronionych interesów [...] sp. z o.o.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest odpowiednikiem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

Specustawa drogowa stanowiąca podstawę wydania kwestionowanych decyzji ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji takich inwestycji drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14 zwraca uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stąd organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tak rozumiane interesy skarżących Spółek nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją.

Analiza decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. utrzymana w tym zakresie zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, w swej treści zawiera rozstrzygnięcie w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt VI decyzji organu pierwszej instancji). Już ten element decyzji sprawia, że w sprawie spełniony został wymóg wynikający z uregulowania art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Nie budzi też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w toku przedmiotowego postępowania skarżące Spółki brały czynny udział zgłaszając zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji w odniesieniu do wybudowanego już budynku mieszkalnego przy ul [...], który miał kolidować z zaprojektowanym chodnikiem. Zgłaszano także zastrzeżenia do rozpoczętej inwestycji Spółki określanej jako [...], a objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2016 r.

To właśnie mając na uwadze ochronę interesów osób trzecich inwestor w uwzględnieniu zastrzeżeń skarżących Spółek podjął decyzję o zmianie rozwiązań projektowych w rejonie ulicy [...]. Zaproponowane rozwiązania zamienne uwzględniały pozostawienie schodów terenowych oraz pozostawienie skarpy odprowadzającej wodę od budynku (bez odsłonięcia ściany przyziemia) – patrz: pismo z dnia 4 września 2018 r. znak [...]. W zakresie zaś zastrzeżeń co do kolizji z realizowaną [...] skarżące Spółki zgłaszały zastrzeżenia twierdząc, iż rozwiązania konstrukcyjne pasa drogi oraz zabezpieczeń przeciwpowodziowych nie zostały skoordynowane z projektem [...] w zakresie rozwiązań: konstrukcyjnych kładki rowerowej, muru przeciwpowodziowego od strony [...], sposobu umocowania skarpy, jak i projektu muru oporowego. Jednakże poddane analizie przez inwestora przedstawione wyżej zastrzeżenia nie zostały jednak podzielone, z czym zgodził się w szczególności organ odwoławczy. Z przywołanego wyżej pisma z dnia 4 września 2018 r. wynika, iż zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi przez [...] sp. z o.o. w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych kładki pieszo-rowerowej, jak też nie pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi przez [...] sp. z o.o. w zakresie muru przeciwpowodziowego od strony [...], czy też w zakresie sposobu umocowania skarpy oraz w zakresie muru oporowego.

W tych okolicznościach sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który nie został w sposób skuteczny zakwestionowany w skardze kasacyjnej należy uznać, że planowana inwestycja drogowa nie stanowi kolizji dla prawidłowej realizacji inwestycji realizowanej przez [...] sp. z o.o. objętej pozwoleniem na budowę - decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę [...]. Nie doszło więc w tej sprawie do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w sposób opisany w zarzucie 1a zamieszczonym w petitum skargi kasacyjnej. Nadto należy wyraźnie wskazać, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Jednakże takich naruszeń prawa nie ujawniono w tej sprawie.

Bez wpływu zatem na wyżej wyrażone stanowisko ma argumentacja skargi kasacyjnej, iż budowa [...] jest inwestycją celu publicznego, a oprócz prawnie chronionych interesów – praw rzeczowych do terenu, ma jeszcze Spółka [...] prawa nabyte wynikające z uzyskanych decyzji: o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2016 r. czy też decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skoro, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w ramach specustawy drogowej organ rozstrzygając nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, bo tym wnioskiem jest związany, jak też organ ten nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, gdyż to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego, to właściwa była konstatacja w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości równoczesnego zrealizowania innej inwestycji prowadzonej przez stronę skarżąca, choć w tym zakresie nie dopatrzono się naruszeń uzasadniających ewentualne uwzględnienie skargi. Oceniając czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, Sąd pierwszej instancji słusznie zaznaczył, że musiał mieć na uwadze to, że inwestor realizując inwestycję drogową działa w szczególnym interesie publicznym nakierowanym na realizację systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki i o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a o takim niezgodnym z prawem naruszeniu interesu prawnego skarżących Spółek nie można mówić w okolicznościach tej sprawy.

Tym samym nie jest również usprawiedliwiony zarzut zamieszczony w skardze kasacyjnej jako 1b. Jak wskazano w motywach skargi kasacyjnej nie było konieczne wywłaszczenie tej części nieruchomości (nr [...] przed podziałem), na której realizowana jest [...]. Istniała możliwość innego zaprojektowania inwestycji drogowej – mniej ingerencyjny w prawa [...] sp. z o.o.

Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego, którego skutki w stosunku do podmiotów indywidualnych są rekompensowane w formie odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany spornej inwestycji drogowej nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej sp. z o.o. [...], wbrew stanowisku prezentowanemu we wniesionym środku odwoławczym. Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę na to, że w przypadku realizacji celów publicznych, jak w tej sprawie, niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Z reguły w tego rodzaju sytuacjach, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ogólny cel spornej inwestycji jakim jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] i [...] na odcinku rejon ul. [...] do ul. [...] ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, ruchu pieszego i rowerowego. Planowana inwestycja obejmuje również budowę zabezpieczenia przeciwpowodziowego wzdłuż prawego brzegu rzeki Wisły w postaci muru oporowego korpusu drogowego pełniącego jednocześnie element zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w powiazaniu ze wskazanymi tam przepisami specustawy drogowej w zakresie wywłaszczenia ponad miarę uzasadnioną interesem publicznym. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawo własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. W specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast w opisanym wyżej zakresie skarga kasacyjna mimo, że formułuje wniosek wywłaszczenia ponad miarę uzasadnioną interesem publicznym, nie prezentuje skutecznej argumentacji na poparcie tej tezy, co wynika z lakonicznych w tym zakresie wywodów tego środka odwoławczego – patrz: strona 8 skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z zawartych w skardze kasacyjnej podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie, a kontrolowany w sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Dotąd powiedziane pozwalało na oddalenie skargi kasacyjnej jako nieopartej na usprawiedliwionych podstaw. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.