Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 37/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędzia NSA, Sędziowie (NSA Małgorzata Korycińska, Andrzej Kuba, Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej GMINY M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2004r. sygn. akt 6 II SA 3931/02 w sprawie ze skargi GMINY M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opłat eksploatacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 zł ( sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3931/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] ustalił dla R. S. W. S.A. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "M." w I kwartale 2002 r. Decyzja powyższa została zakwestionowana przez skarżącą w części dotyczącej przyjęcia przez Ministra Środowiska ilości wydobytej kopaliny. Skarżąca podniosła, iż nieprawidłowo określono ilość wydobywanej kopaliny poprzez odniesienie się jedynie do ilości poddanej uszlachetnieniu oraz zarzuciła Ministrowi Środowiska, że nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego i wydał decyzję w oparciu o informacje dostarczone przez "R. S. W." S.A.

Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uznał, że Gmina M. nie jest podmiotem legitymowanym do występowania w charakterze strony w postępowaniu ustalania opłaty eksploatacyjnej. Wobec powyższego postępowanie zostało umorzone.

Gmina M. zaskarżyła decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2002 r., zarzucając rażące naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie od Ministra Środowiska kosztów postępowania, oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności art. 138 § l pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a.

WSA odnosząc się do argumentacji Ministra Środowiska, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodzi od gminy, ale od innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu wskazał, że w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w dacie podejmowania decyzji organami gminy były rada gminy i zarząd gminy, a gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy. W świetle art. 31 powyższej ustawy wójt jest organem uprawnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc do składania środków prawnych w jej imieniu. Reasumując, WSA uznał, iż argumentacja Ministra Środowiska wskazująca, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisany przez osobę nieupoważnioną jest niezasadny.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania z powodu braku po stronie gminy interesu prawnego WSA uznał, iż Minister Środowiska umarzając powyższe postępowanie odwoławcze postąpił prawidłowo, gdyż gmina nie posiada uprawnienia do ubiegania się o status strony, zaś zarząd gminy nie posiada charakteru organu współdziałającego w postępowaniu o dokonanie obniżki opłaty eksploatacyjnej. WSA stwierdził również, że status wierzyciela jaki przyznała gminie ustawa Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), dalej: p.g.g., odnosi się do kwoty już należnej, jako ustalonej na podstawie prawa przez przedsiębiorcę lub organ koncesyjny. W ocenie sądu przepisy ustawy p.g.g. nie przewidują udziału gminy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ koncesyjny, a gmina nie posiada określonego uprawnienia do wytypowania w tego rodzaju sprawach. Tym samym brak jest podstaw do uznania legitymacji gminy, w tym do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dalej skierowania skargi na decyzję Ministra Środowiska umarzającą postępowanie.

Konkludując WSA uznał, iż gmina może jedynie być podmiotem zawiadamiającym właściwy organ o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i oddalił skargę.

Gmina M., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt 6 II SA 3931/02, wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca zarzuciła orzekającemu w tej sprawie Sądowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. Art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Gminie M. nie przysługuje prawo strony w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej.

2. Art. 45 ust. l oraz art. 165 ust. l Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie - pozbawienie Gminy M. możliwości obrony swych praw przed sądem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazuje, że oczywistym jest, iż interes faktyczny gminy w tej sprawie polega na uzyskaniu jak najwyższych dochodów z tytułu opłat eksploatacyjnych oraz że posiada interes prawny, który jest określony granicami obowiązku przedsiębiorcy wydobywającego kopalinę. Korelatem tego obowiązku jest przysługujące jej prawo podmiotowe do uzyskania opłaty w wysokości wynikającej z prawa. Skarżąca podkreśla, że bierze udział w sprawie w celu ochrony swojego publicznego prawa podmiotowego, które wyraża się w roszczeniu skierowanym do organu koncesyjnego o ustalenie należnej jej kwoty z tytułu opłaty eksploatacyjnej zgodnie z ustawą. Wielkość kwoty, jaka należy się gminie, wynika wprost z ustawy (art. 84 ust. l i 2 p.g.g.) i jest to należność publicznoprawna. W opinii skarżącej tak sformułowany interes prawny wyczerpuje dyspozycję art. 28 k.p.a.

Skarżąca twierdzi, że w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie czy przysługuje jej publiczne prawo podmiotowe o charakterze procesowym, a więc przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej, toczącym się przed właściwym ministrem. Bez tego nie istnieje możliwość dochodzenia w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym prawa podmiotowego o charakterze materialnym, bowiem podmiotowi nie przysługuje zdolność procesowa. Zdaniem skarżącej, taka sytuacja jest jednoznaczna z naruszeniem prawa do sądu, konstytucyjnie przyznanego każdemu, bowiem jedynie wykorzystując prawo do sądu zainteresowany może spowodować sądowe ustalenie przysługującego mu uprawnienia materialnoprawnego o określonej treści. Skarżąca podniosła, że odmówiono jej przymiotu strony, co spowodowało, iż nie może ona domagać się ustalenia, w istniejących okolicznościach faktycznych sprawy, należności z opłaty eksploatacyjnej w ściśle określonej wysokości. Gmina ma prawo oczekiwać, że w określonych warunkach otrzyma kwotę określonej wysokości, tj. obliczoną w sposób przewidziany przez ustawodawcę, która stanowi część należnych jej z mocy prawa dochodów własnych. Odmawianie gminom przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej doprowadza do sytuacji, w której Minister Środowiska przyjął za prawdziwą informację przedsiębiorcy wydobywającego kopalinę odnośnie ilości kopaliny, od której nalicza się opłatę eksploatacyjną, choć z informacji, które posiada skarżąca wynika niezbicie, że przedsiębiorca niezgodnie z prawem oszacował ilość wydobytej kopaliny i w konsekwencji błędnie naliczył wysokość opłaty eksploatacyjnej.

Zdaniem skarżącej nie może być negatywnym argumentem w niniejszej sprawie to, iż w ustawie nie zapisano expressis verbis, że w postępowaniu przed ministrem właściwym gminie przysługuje pozycja strony, skoro taka jej pozycja wynika wprost z konstrukcji przepisu ustawowego, na gruncie którego gmina ma uprawnienie do uzyskania należności z opłaty eksploatacyjnej - w konkretnej wysokości, której sposób ustalenia precyzyjnie wynika z ustawy. W tej sytuacji jedynie wyraźny przepis mógłby pozbawić gminę pozycji strony w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jej interesu prawnego.

Skarżąca podniosła również, że niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym oznacza pozbawienie prawa do obrony swych praw także przed sądem administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie art. 45 ust. l oraz art. 165 ust. l Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie WSA powoduje, zdaniem skarżącej, stan przyzwolenia organu koncesyjnego na niezgodne z prawem zachowanie przedsiębiorców wydobywających kopaliny poprzez niewłaściwe naliczanie opłat eksploatacyjnych. Skarżąca podkreśliła także, iż nie przysługuje jej roszczenie na drodze cywilnej, przez co jest całkowicie pozbawiona prawa do sądu i nie może na żadnej drodze dochodzić strat poniesionych w wyniku błędnej decyzji ministra właściwego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony.

Definicję strony zawiera art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przepis ten był i nadal jest źródłem sporów w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego. Główna kontrowersja w doktrynie, określana często, jako spór o to, czy pojęcie strony ma charakter procesowy (subiektywny), czy materialny (obiektywny), sprowadza się do problemu, kto decyduje o uznaniu określonego podmiotu za stronę: sam ten podmiot, czy organ prowadzący postępowanie.

W istocie jednak w sporze tym chodzi bardziej o sposób postępowania organu wobec podmiotu, który zgłasza swój udział w postępowaniu, żądając wszczęcia postępowania (przystępując do postępowania, które już się toczy), z powołaniem się na swój interes prawny lub obowiązek. Nie tylko bowiem zwolennicy tzw. materialnego (obiektywnego) pojęcia strony, ale i ci, którzy wypowiadają się za tzw. procesowym (subiektywnym) pojęciem strony, wyłączają możliwość całkowicie dowolnego decydowania przez określony podmiot, że jest stroną postępowania.

Niekwestionowane jest bowiem na ogół prawo organu do kontroli, czy żądanie podmiotu zgłaszającego swój udział w postępowaniu rzeczywiście opiera się na interesie prawnym lub obowiązku. Chodzi natomiast o to, czy do czasu przeprowadzenia tej kontroli zgłaszający swój udział podmiot może być traktowany jako strona, co wiąże się również z tym, w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć o uprawnieniach do udziału w postępowaniu.

Zwolennicy tzw. procesowego (subiektywnego) pojęcia strony stoją na stanowisku, że podmiot zgłaszający swój udział w postępowaniu powinien być traktowany jako strona, przy czym stanowisko co do istnienia jego interesu prawnego lub obowiązku, a więc także co do ewentualnego odmówienia mu przymiotu strony, powinno być wyrażone po przeprowadzeniu właściwego postępowania w sprawie.

Zwolennicy tzw. materialnego (obiektywnego) pojęcia strony uważają natomiast, że problem, czy zgłaszający swój akces podmiot jest stroną powinien być rozstrzygnięty w toku czynności incydentalnych przed wszczęciem właściwego postępowania w sprawie. (por. A. Zieliński. Z problematyki stron postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Warszawa, kwiecień 1984 r.).

W nowym piśmiennictwie wyrażane są poglądy, że przeciwstawianie sobie wersji strony obiektywnej i subiektywnej jest zabiegiem sztucznym, a spór w tej materii dotyczy kwestii drugorzędnych (M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2000).

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie".

Rozwinięta definicja "interesu prawnego" nawiązująca do poglądów Klonowieckiego - (Strona w postępowaniu administracyjnym Lublin 1938 r.) została przedstawiona w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak / J. Borkowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 r. str. 194, a mianowicie, że "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego".

Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

W doktrynie i orzecznictwie nie przyjęła się (jeszcze) koncepcja podmiotowych praw publicznych. Nadal trafny jest pogląd, zgodnie z którym "prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego". Treścią cywilistycznego prawa podmiotowego jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań. Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować. (Za M. Jaśkowską i A. Wróblem, - Komentarz j.w. J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela ww. pogląd, że jeszcze w orzecznictwie sądowoadministacyjnym nie przyjęła się koncepcja podmiotowych praw publicznych.

Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt GSK 41/04, w którym stwierdzono, że: Posiadanie interesu prawnego przez określony podmiot jest równoznaczne i tożsame z posiadaniem przezeń legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Pojęcie interesu prawnego, teoretycznie już wyjaśnione i nie budzące już sporów definicyjnych w doktrynie postępowania administracyjnego i w orzecznictwie, jest używane przez ustawodawcę administracyjno-prawnego w różnych kontekstach. Kształt tego interesu jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne, może on zatem być różny wobec różnych regulacji prawnych. Jednocześnie, jeżeli interes prawny ma być podstawą legitymacji procesowej w jakimś postępowaniu, to będzie on różny w zależności od tego, jaki jest cel tego postępowania: czy jest to postępowanie jurysdykcyjne, kończące się decyzją administracyjną (określeniem konkretnych uprawnień lub obowiązków), czy jest to postępowanie kończące się wydaniem aktu, postępowanie egzekucyjne, czy też zmierza ono do kontroli jakiegoś aktu lub czynności. Konkretny kształt danego interesu prawnego pozostaje więc zawsze w jakiejś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi administracyjnemu na zastosowanie prawa lub na kontrolę tego zastosowania.

Szczególnymi cechami interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym, to:

Pierwszą z nich jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny.

Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Na tym m.in. polega istota postępowania administracyjnego, że każda z działających w nim stron jest osobno powiązana stosunkiem prawnym wyrosłym z normy prawa materialnego z organem prowadzącym postępowanie. Ta norma decyduje o losach sprawy administracyjnej wobec każdej ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla danej sprawy administracyjnej.

Dlatego też nie można się stać stroną postępowania tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem (inną stroną).

Druga ze szczególnych cech interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (por. Jan Zimmermann OSP 1997, z. 4 str. 204).

Autor artykułu "Strona w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UZP" interpretując treść art. 28 k.p.a. stwierdził, iż można uznać, że jest to przepis umożliwiający udział potencjalnej strony postępowania w celu ochrony swego publicznego prawa podmiotowego, o ile oczywiście zostaną spełnione dwie przesłanki wynikające z charakteru strony w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze - tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a po drugie - musi być określony przepis prawny, który będzie chronił jej interes pozytywny lub negatywny.

O charakterze strony nie może decydować sama wola osoby zainteresowanej. Należy wykazać istnienie interesu prawnego strony w danym przypadku. Interes prawny musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, a także aktualny. W przeciwnym razie nie można mówić o istnieniu interesu. O ocenie takiej decyduje przepis prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie (por. A. Panasiuk. Strona w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UZP - Monitor Prawniczy 6/2001, str. 500).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Z wyżej przytoczonych powodów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na błędnym rozumieniu tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Oceniając zaś ustalenia dokonane przez Sąd pierwszej instancji poprzez pryzmat przytoczonych wyżej powodów stwierdzić należy, ten Sąd trafnie ustalił, iż w obecnym stanie prawnym gmina występuje w podwójnym charakterze, z jednej strony jako podmiot uprawniony do otrzymywania opłaty eksploatacyjnej, czyli tak jak w poprzednio obowiązujących przepisach Prawa geologicznego i górniczego, co nie wskazuje na interes prawny, lecz faktyczny, a z drugiej strony występuje jako organ podatkowy zobowiązany do wystąpienia m.in. o przeprowadzenie egzekucji administracyjnej. To uprawnienie pojawia się dopiero po zakończeniu postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Z przepisów prawa geologicznego i górniczego nie wynika, by gmina posiadała legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Z przepisu art. 84 ust. 10 tego prawa wynika samodzielność organu koncesyjnego do ustalania wysokości opłaty eksploatacyjnej. Powyższe działanie wyraźnie ustawa zastrzega dla organu koncesyjnego i tym samym jest ono wyłączone z kompetencji innych podmiotów.

Skoro w świetle tych trafnych ustaleń skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, to nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 21/99 OTK 2000/4/109).

Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.