Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 677/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 29 ust 3 pkt 1 lit d w zw  z art 3 pkt 7a  oraz art 30 ust 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak: WI-I.7840.24.13.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak WI-I.784024.13.2021.GT utrzymano w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak UAB.6743.18.76.2021 o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej [...] zlokalizowanej na dz. [...] w miejscowości W. gm. W. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę drogi leśnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Powodem podjęcia robót budowlanych jest konieczność dostosowania drogi leśnej do parametrów dojazdu pożarowego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Obecnie całkowita szerokość drogi to ok. 4.5 -5 m, a docelowe wskutek wybudowania 5 mijanek prawostronnych i jednej lewostronnej będzie to szerokość ok. 7 m. w miejscu ich lokalizacji. W rezultacie organ II instancji konkluduje, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegać będzie w istocie na budowie 6 mijanek, które spowodują poszerzenie jezdni o 2-2.5 m. Jest to zatem rozbudowa a nie przebudowa. Rozbudowa istniejącej drogi nie mieści się w katalogu robót objętych zgłoszeniem. Podkreślono, że drogi leśne nie będąc drogami publicznymi nie mają pasa drogowego związanego z drogami publicznymi. Parametry drogi leśnej pośrednio wynikają z planu urządzania lasu (PUL). Tam są zaznaczone oddziały przyporządkowane poszczególnym działkom, każdy oddział ma określony metraż zajętości pod drogę leśną. Tymczasem z dokumentów przedstawionych w niniejszej sprawie nie wynika, czy zmienią się te wielkości (czy nie dojdzie do wykroczenia poza obszar użytku leśnego). Nie sposób tego ustalić bez projektu budowlanego. Ponadto przebudowa może dotyczyć obiektu istniejącego, a mijanki mają zostać dopiero wybudowane. Podkreślono również że w podobnej sprawie orzekał już WSA w Krakowie i skargę oddalił.

Na powyższą decyzję skargę wniosło Nadleśnictwo D. T. (dalej: skarżący) zarzucając skarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 7 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 z póżn. zm.) dalej: k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w odniesieniu do parametrów drogi leśnej [...]" oraz mijanek, będących integralną częścią obiektu budowlanego - drogi, zapewniających prawidłowe funkcjonowanie dróg leśnych, wykorzystywanych jako dojazdy pożarowe,

b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego i w efekcie poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy tj.:

- przyjęcie, że wykonanie mijanek na drodze leśnej [...] będzie stanowić rozbudowę tej drogi wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy będzie to przebudowa istniejącej drogi leśnej w celu dostosowania jej parametrów do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.),

- przyjęcie, że wykonanie mijanek na istniejącej drodze leśnej spowoduje poszerzenie tej drogi o 2 do 2,5 m, podczas gdy droga leśna "[...]" nie stanowi odrębnego wydzielonego liniami granicznymi gruntu, a mijanki nie stanowią samodzielnych obiektów budowlanych,

- przyjęcie, że parametry drogi leśnej "[...]" zostały określone w Planie Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D. T., podczas gdy przedmiotowy Plan nie zawiera danych odnoszących się do szerokości drogi leśnej [...]",

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 3 pkt 7a ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 z późn. zm.) dalej: Prawo budowlane, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. 2022, poz. 1275), dalej u.o.l., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zmiana szerokości drogi leśnej, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy tej drogi.

b) art. 30 ust. 6 pkt 1) w związku z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej [...] które nie dotyczyło robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jeśli chodzi o kluczowy w sprawie parametr szerokości drogi, organ przyjął błędne założenie, że szerokość drogi leśnej [...]" odpowiada szerokości pasa gruntu, na którym znajdują się jezdnia tej drogi. Jest to stanowisko, które nie ma żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż niezależnie od tego, czy droga ma charakter drogi publicznej czy drogi wewnętrznej, jest to w świetle art. 4 pkt 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 1376 z późn. zm) dalej: u.d.p., jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dotyczy to również dróg leśnych zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l., jako drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Skoro zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, to nie ma przeszkód, aby zaliczyć do tej kategorii dróg także drogi leśne (tak. m.in. wyrok NSA z 16.09.2009 r. II OSK 1330/08 oraz wyrok NSA z 4.10.2012 r. II OSK 1061/11). Zaliczenie dróg leśnych do kategorii dróg wewnętrznych oznacza, że także w tym przypadku właściwe jest posługiwanie się pojęciem pasa drogowego, zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski nie wziął pod uwagę powyższych definicji drogi oraz pasa drogowego, co skutkowało ustaleniem szerokości drogi leśnej "[...]" na podstawie powierzchni, jaką obecnie zajmuje jezdnia tej drogi, a więc bez uwzględnienia szerokości mijanek, które są integralną częścią drogi i zapewniają prawidłowe funkcjonowanie drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Wynika to z § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), który wprost traktuje mijanki jako "parametr drogi". Oznacza to, że mijanki są częścią składową drogi leśnej, jako element budowli lub urządzenie w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Mijanki stanowią z drogą leśną całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, co wyklucza możliwość potraktowania ich jako odrębnego obiektu budowlanego. Tych okoliczności Wojewoda Małopolski nie wziął pod uwagę i w efekcie nie wyjaśnił podstawowych elementów stanu faktycznego.

Dalej wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski nie wziął pod uwagę powyższych definicji drogi oraz pasa drogowego, co skutkowało ustaleniem szerokości drogi leśnej "[...]" na podstawie powierzchni, jaką obecnie zajmuje jezdnia tej drogi, a więc bez uwzględnienia szerokości mijanek, które są integralną częścią drogi i zapewniają prawidłowe funkcjonowanie drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Wynika to z § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), który wprost traktuje mijanki jako "parametr drogi". Oznacza to, że mijanki są częścią składową drogi leśnej, jako element budowli lub urządzenie w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Mijanki stanowią z drogą leśną całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, co wyklucza możliwość potraktowania ich jako odrębnego obiektu budowlanego. Tych okoliczności Wojewoda Małopolski nie wziął pod uwagę i w efekcie nie wyjaśnił podstawowych elementów stanu faktycznego. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda Małopolski poczynił ustalenia niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, co skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim organ błędnie ustalił, że wykonanie mijanek objętych zgłoszeniem będzie skutkować rozbudową drogi leśnej, który to zakres nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 Prawa budowlanego. Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, ale w orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że punktem wyjścia do zakwalifikowania danych robót do rozbudowy jest treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego interpretowana a contrario. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (Z. Niewiadomski (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021). Treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18). Odwołanie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jest istotne również dlatego, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. To zastrzeżenie w odniesieniu do dróg oznacza, że przebudową drogi będą wszelkie zmiany jej parametrów (w tym szerokości) o ile nie doprowadzą do zmiany granic pasa drogowego. A contrario, roboty nie prowadzące do zmiany granic pasa drogowego nie są rozbudową drogi, a więc nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem tego jest treść art. 4 pkt 18 u.d.p., który definiuje przebudowę drogi jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy skarżący wskazuje, że wykonanie mijanek nie będzie stanowić rozbudowy drogi leśnej [...] gdyż obszar tych robót nie przekroczy granic pasa drogowego, w którym zlokalizowana jest droga leśna. Należy podkreślić, że droga leśna [...]" nie została ewidencyjnie wydzielona z obszaru leśnego, stąd granicami jej pasa drogowego są granice działek ewidencyjnych gruntu leśnego po których przebiega. Odmienne ustalenia Wojewody Małopolskiego są błędne, gdyż opierają się na założeniu, że szerokość pasa drogowego dla drogi leśnej "[...]" jest wyznaczana szerokością pasa gruntu, po którym przebiega ta droga. Jest to stanowisko sprzeczne z definicjami drogi i pasa drogowego określonymi w art. 4 pkt 1 i 18 u.d.p., gdyż nie uwzględnia istnienia infrastruktury oraz urządzeń technicznych (w tym mijanek), które wyraźnie zostały przewidziane w tych przepisach. Na podstawie § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124 z póżn. zm). mijanka jest zaliczana do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. W świetle tego przepisu obiekty te mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi w zależności od ich przeznaczenia, z tym że zawsze stanowią one wyposażenie drogi i mieszczą się w pasie drogowym. Choć przepisy te dotyczą bezpośrednio dróg publicznych, są one wyraźną wskazówką jak należy traktować mijanki oraz jaka jest ich rola na gruncie przepisów odnoszących się do dróg leśnych. Przyjęcie wobec tego, że wykonanie mijanek na istniejącej drodze leśnej spowoduje poszerzenie tej drogi (granic pasa drogowego) o 2-2,5 m nie jest ustaleniem prawidłowym. Droga leśna [...]" nie stanowi odrębnego wydzielonego liniami granicznymi gruntu, a mijanki nie stanowią samodzielnych obiektów budowlanych. Mijanki są funkcjonalnie powiązane z drogą leśną "[...]" i wraz z drogą stanowić będą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i mieszczącą się w pasie drogowym, wyznaczonym granicami ewidencyjnymi działki leśnej. W ocenie skarżącego o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. świadczy również odwołanie się przez organ do postanowień Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D. T., a więc dokumentu który nie zawiera danych odnoszących się do szerokości drogi leśnej [...]", a w szczególności granic pasa drogowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l. plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Wynikające z PUL dane odnoszące się do dróg leśnych mają charakter zbiorczy w odniesieniu do poszczególnych oddziałów leśnych, a więc dotyczą wszystkich dróg znajdujących się w danym oddziale. Z tego powodu nie jest możliwe ustalenie na podstawie PUL parametrów konkretnej drogi leśnej, co organ zdaje się sam zauważać, gdy stwierdza, że "co prawda Plan Urządzenia Lasów określa w każdym oddziale obszar przeznczony pod drogę leśną, ale nie określa dokładnie jej granic". Trudno wobec tego ostatecznie stwierdzić, w jakim celu organ odwołał się do PUL, skoro sam podważa wiarygodność jego zapisów na gruncie sprawy dotyczącej przebudowy drogi leśnej. To, że w PUL podany jest obszar wszystkich dróg dla danego oddziału, nie może być podstawą do kwestionowania przebudowy jednej z tych dróg, tym bardziej, że wykonanie mijanek wymienionych w zgłoszeniu nie powoduje poszerzenia drogi i pasa drogowego w rozumieniu u.d.p. W świetle przytoczonych argumentów organ nie miał podstaw do uznania, że wykonanie mijanek na drodze leśnej "[...]" będzie stanowić rozbudowę tej drogi. Przyjęcie takiego założenia świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda Małopolski dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l. przyjmując, że zmiana szerokości drogi leśnej, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy, lecz rozbudowę tej drogi. Zarzut ten jest uprawniony zarówno wtedy, gdy przyjmiemy istnienie pasa drogowego dla drogi leśnej, jak również wtedy, gdy uwzględnimy stanowisko organu, który stwierdził, że "drogi leśnej nie określają takie parametry jak np. wydzielony pas drogowy". Decydujące jest w tym zakresie stwierdzenie zawarte w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że nie dochodzi do zmiany granic pasa drogowego zarówno wtedy, gdy droga posiada pas drogowy i nie jest on przekraczany, jak i wtedy gdy droga nie posiada pasa drogowego i z tego powodu nie można (nie da się) go przekroczyć. Za taką wykładnią przemawia to, że art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który posługuje się ogólnym pojęciem "drogi", a więc nie czyni rozróżnienia na drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Takiego rozróżnienia nie zawiera również art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego, który wyraźnie stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych. Tam gdzie ustawodawca chce wskazać na publiczny charakter danej drogi, czyni to wprost, jak choćby na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 27 Prawa budowlanego, gdzie mowa jest o pasie drogowym dróg publicznych. Art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego nie zawiera tego rodzaju dookreślenia, co oznacza że w brzmieniu cytowanym powyżej należy stosować go do każdego rodzaju drogi, w tym drogi leśnej, zdefiniowanej jako droga położona w lesie, niebędąca drogą publiczną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Jak już wspomniano, drogi leśne są drogami wewnętrznymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p. Zaliczenie dróg leśnych do kategorii dróg wewnętrznych oznacza, że także w tym przypadku właściwym jest odwołanie się do legalnych definicji drogi i pasa drogowego wynikających z art. 4 pkt 1 i 18 u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy obejmuje swym zakresem drogę oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Skoro mijanki przewidziane w § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów należą do tej kategorii urządzeń, to należy je traktować jako umieszczone w pasie drogowym. Decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Należy przy tym podkreślić, że sam pas drogowy w przypadku dróg leśnych nie stanowi odrębnego wydzielonego liniami granicznymi gruntu, lecz jest on wyznaczony granicami ewidencyjnymi działek leśnych, na których znajduje się droga. Zgodnie bowiem z zasadami określonymi w poz. 19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27.07.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021, poz. 1390 ze zm.), teren dróg leśnych włącza się do użytku "las" wchodzącego w skład gospodarstwa leśnego. Takie podejście w pełni koresponduje z treścią art. 3 pkt 2 u.o.l. który stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, w tym m.in. drogi leśne. Brak odrębnie wydzielonych granic ewidencyjnych pasa drogowego drogi leśnej oraz włączenie tego gruntu do użytku "las" jest argumentem przemawiającym za stosowaniem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Oznacza to również, że zakres zgłaszanych robót nie spowoduje przekroczenia linii granicznych pasa drogowego, które organ utożsamia z "wydzielonym pasem gruntu leśnego", gdyż z uwagi na włączenie drogi leśnej [...]" do użytku "las", takie linie graniczne nie istnieją. Jedynymi granicami wyznaczającymi obszar pasa drogowego drogi leśnej są granice ewidencyjne działek leśnych na których znajduje się droga [...] a te nie zostają przekroczone w ramach realizacji robót objętej zgłoszeniem.

Konsekwencją powyższych uchybień, było niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1) w związku z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego i w efekcie wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej [...] które nie obejmowało robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyroku z 28.10.2014 r. sygn. akt II SA/Bk 708/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych bez wyszczególniania charakteru dróg, w szczególności bez odnoszenia wskazanych w nim robót budowlanych do dróg publicznych. Dopuszcza zatem zgłoszenie budowlane dla przebudowy dróg bez względu na ich charakter. W tym samym wyroku, WSA przywołał linię orzeczniczą sądów administracyjnych, iż przebudowa dróg, bez różnicowania na drogi publiczne i inne (wewnętrzne) wymaga zgłoszenia budowlanego, nie zaś pozwolenia na budowę (vide wyroki w sprawach II SA/Rz 237/12 z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz II SA/GD 587/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., CBOSA).

Wykonanie mijanek o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) jest przebudową drogi zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i w związku z tym nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przewidzianej w art. 28 Prawa budowlanego. Jest to zakres robót, który pod każdym względem spełnia ustawowe warunki przebudowy, a więc:

- dotyczy istniejącego w terenie obiektu budowlanego w postaci drogi leśnej,

- dotyczy zmiany parametrów użytkowych drogi leśnej,

- nie wymaga zmiany granic pasa drogowego (z uwagi na jego nieprzekroczenie lub jego brak).

Podstawowym wyróżnikiem prac składających się na budowę (rozbudowę) jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu". Wykonanie mijanek nie ma takiego charakteru, gdyż dotyczy istniejącego obiektu drogowego, który wymaga dostosowania do parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, drogi leśne, wykorzystywane jako dojazdy pożarowe, budowane lub przebudowywane powinny mieć zapewnione mijanki o szerokości co najmniej 3 m i długości 23 m, położone w odległości nie większej niż 300 m od siebie, z zapewnieniem z nich wzajemnej widoczności - w przypadku dróg jednopasmowych. Cytowany przepis odnosi się do przebudowywanych dróg leśnych, a więc takich które dotyczą istniejącego obiektu drogowego. Jeżeli ten istniejący obiekt drogowy wymaga dostosowania do parametrów przewidzianych w tym przepisie, to trudno oceniać taką sytuację jako wymagającą "zmiany charakterystycznych parametrów obiektu". Wykonanie mijanek na istniejącej drodze leśnej nie prowadzi do zmiany tych parametrów, lecz do spełnienia tych parametrów w związku z tym, że droga ma być przejezdna dla celów przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.). W świetle art. 28 ust. 1 powołanej ustawy zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31 p.b. W art. 29 p.b. wskazano roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagają zgłoszenia. Wśród nich wskazano w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d, że nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia przebudowa dróg, torów kolejowych i urządzeń z nimi związanych, torów tramwajowych i urządzeń z nimi związanych. W art. 3 pkt 7a p.b. wskazano, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei w myśl art. 30 ust. 6 p.b.

organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłasza sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 3 ust. 7a p.b. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Warunkiem zastosowania tego ostatniego wyjątku jest jednak to, aby droga której roboty budowlane dotyczą, miała pas drogowy, o jakim mowa w ustawie o drogach publicznych. W przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z drogą leśną, która nie tylko nie jest drogą publiczną, ale również nie posiada pasa drogowego w rozumieniu tej ustawy, t.j. ustawy o drogach publicznych.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem (k. 25-27 administracyjnych akt sprawy), w szczególności, czy mamy do czynienia z przebudową czy też z rozbudową drogi leśnej. W tym pierwszym przypadku realizacja zamierzenia inwestycyjnego może nastąpić w trybie zgłoszenia, zaś w tym drugim wypadku niezbędne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę.

Jak wskazano w skardze celem zamierzenia inwestycyjnego jest doprowadzenie drogi leśnej do zgodności z przepisami Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

Zakres prac opisanych w zgłoszeniu obejmuje przebudowę drogi leśnej [...]" na odcinku o długości 1507 m oraz wykonanie 6 mijanek na drodze jednopasmowej, uformowanie nasypów ziemnych oraz wykonanie nawierzchni tłuczniowej na mijankach.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (m.in. k. 25-27 administracyjnych akt sprawy) wynika, że wspomniane mijanki mają być w ramach zamierzenia inwestycyjnego wykonane. Nie są wobec tego trafne zarzuty strony skarżącej nawiązujące do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów zasadzające się na twierdzeniu, iż mijanki zgodnie z tym rozporządzeniem są częścią składową drogi leśnej jako jej element. W przedmiotowym wypadku mijanki nie istnieją, a strona skarżąca dopiero chce jej wybudować, jako niezbędny element prawidłowo funkcjonującej drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Zatem wobec powyższego organ prawidłowo ocenił, że wykonanie przedmiotowych mijanek wymaga poszerzenia istniejącej drogi leśnej, a z uwagi że poszerzenie dotyczy drogi leśnej, której granice zamykają się w szerokości pasa gruntu obejmującego jezdnię i pobocze, po których przebiega ta droga, zamierzone roboty budowlane z uwagi na ich zakres, należy zakwalifikować jako rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, a nie przebudowę wymagającą jedynie zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ przyjął błędne założenie, że szerokość drogi leśnej odpowiada szerokości pasa gruntu, na którym znajduje się jezdnia tej drogi, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w analogicznej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 29/22, iż przyjmując za trafną argumentację, że granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych po których droga ta przebiega, można byłoby prowadzić bez pozwolenia na budowę w zasadzie wszelkie prace budowlane przy istniejącej drodze leśnej – teoretycznie nawet dziesiątki metrów od drogi - byle tylko zmieścić się z tymi robotami budowlanymi w granicach leśnej działki ewidencyjnej, po której droga ta przebiega. Z powyższych przyczyn z argumentacją strony skarżącej nie można się zgodzić. Podzielić zatem należy pogląd organu, że w przedmiotowym wypadku pasem drogowym specyficznej drogi, jaką jest droga leśna jest pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tut. Sąd uznaje go za nieuzasadniony. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności już na podstawie samego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ulegało wątpliwości, że wykonanie mijanek stanowi rozbudowę, a nie przebudowę przedmiotowej drogi leśnej. Nie stanowią także o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., jak wskazuje na to skarżący, rozważania organu dotyczące roli i znaczenia w sprawie Planu Urządzania lasu (PUL). W istocie znajdujące się w PUL dane mają charakter zbiorczy i dotyczą wszystkich dróg znajdujących się w oddziale i nie jest możliwe ustalenie parametrów drogi leśnej na podstawie PUL. Sam organ także wskazuje na ograniczoną przydatność PUL (s. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji).

W skardze wskazano, że podstawowym wyróżnikiem prac składających się na budowę (rozbudowę) jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu". Wykonanie mijanek nie ma takiego charakteru, gdyż dotyczy istniejącego obiektu drogowego, który wymaga dostosowania do parametrów wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Argumentacja ta w ocenie Sądu jest błędna. Czym innym jest zmiana charakterystycznych parametrów danego obiektu, a czym innym jest dopiero nadanie drodze takich parametrów przez ich wykonanie. Mijanki są funkcjonalnie powiązane z drogą leśną i wraz z drogą mogą stanowić całość techniczno-użytkową, o ile istnieją. Jeśli mają dopiero zostać wykonane, to takie zamierzenie inwestycyjne nie może być rozpatrywane jako przebudowa, a rozbudowa drogi leśnej. W tym stanie faktycznym i prawnym organy miały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu 6 mijanek na drodze jednopasmowej, uformowaniu nasypów ziemnych oraz wykonanie nawierzchni tłuczniowej na mijankach.

W świetle powyższego nie sposób uczynić organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.