Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2684/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi G. B., U. J., M. J. i K. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 18 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżących: G. B., U. J., M. J. i K. S. kwoty po 300 (słownie trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G.B., U.J., M.J. i K.S. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla części wsi [...] i części wsi [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] października 2014r. uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego. Pismem z dnia [...] maja 2015r. skarżący złożyli do Rady Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa domagając się przywrócenia dotychczasowego ekstensywnego charakteru zabudowy i zagospodarowania obszaru. Pismo powyższe zostało złożone do organu w dniu [...] maja 2015r. osobiście przez skarżących. Wezwanie do usunięcia naruszenia pozostało bez odpowiedzi organu.

Następnie skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli w dniu [...] lipca 2015 r. R. i G. B., U. J., G. i M.j J., E. i J. K., K. S. i M. L., żądając stwierdzenia jej nieważności w części, w jakiej zmienia ona przeznaczenie działek nr ew. [...] oraz działek bezpośrednio sąsiadujących o numerach: [...]. Skarga złożona przez R.B., G. J., M.L. oraz małżonków E.i J. K. została prawomocnie odrzucona.

Skarżący w toku postępowania sądowego wykazali, że pozostają właścicielami następujących działek: nr [...].

Natomiast zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p.,

- art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.),

- art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.),

- § 3 pkt 1 lit. d, e, pkt 3 lit. c oraz § 5 pkt 3, 5, 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007r. w sprawie [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]),

- art. 140 kodeksu cywilnego,

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Podniesiono, że uchwała zmienia przeznaczenie położonych na obszarze krajobrazu chronionego działek stanowiących ich własność oraz działek bezpośrednio sąsiadujących ze strefy oznakowanej symbolem MNe (zabudowa mieszkaniowa ekstensywna) w strefę częściowo U/M z przeznaczeniem podstawowym: tereny usług i zabudowy mieszkaniowej, a częściowo M/U - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług.

Skarżący zarzucili, że wskazanej zmiany planu dokonano bez uwzględnienia znanych Gminie warunków hydrologicznych na tym terenie, zezwalając na zintensyfikowaną zabudowę na terenach zalewowych (możliwość podtopień). Ponadto wskazali, że planowana inwestycja ma być przeznaczona również na usługi uciążliwe, co zarówno pogorszy ich standard życia, jak i godzi w walory środowiska z uwagi na znajdującą się w niedalekiej bliskości strefę krajobrazu chronionego.

Zdaniem skarżących, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przekroczone zostały granice władztwa planistycznego organu.

Dalej wskazali, że działki stanowiące ich własność, jak i wymienione wyżej działki sąsiednie znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu w strefie ochrony urbanistycznej. Uregulowania dotyczące tego terenu zostały zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [...]z. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Wcześniej obowiązywało inne rozporządzenie i określało ono ten teren jako strefę MNe. Obecnie natomiast w strefie MN, w której znajdują się działki skarżących (poza działką nr [...]) wcześniejsze parametry zagospodarowania terenu uległy zasadniczej zmianie.

Skarżący podnieśli ponadto, że ich działki bezpośrednio przylegają do działki nr [...], którą całą objęto strefą U/M z podstawowym przeznaczeniem pod usługi. W ocenie skarżących, plan dopuszcza nie tylko zmianę charakteru, ale i znaczące zintensyfikowanie zabudowy na omawianym terenie, a w szczególności na działce nr [...].

Powracając do warunków hydrologicznych skarga podnosi, że podtopienia występujące w tym rejonie są wynikiem budowy na terenach bagiennych obiektu rezydencyjnego o powierzchni ok. 1000 m2. Inwestor, realizując inwestycję, poprzez podniesienie terenu i wstawienie oporowego muru betonowego, zlokalizował wody z bagien w otaczających rezydencję stawach. Spowodowało to całkowitą i trwałą zmianę stosunków wodnych.

Natomiast obecnie przewidziana przez plan intensyfikacja zabudowy zmniejszy wchłanianie wód opadowych, które zalewać będą posesje skarżących. Zdaniem skarżących, realizacja zabudowy przewidzianej nowym planem na terenach mokrych nie jest też możliwa, bez uprzedniego odsuszenia gruntu.

Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Rada Gminy winna w planie miejscowym określić obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i posiada uprawnienia do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu takich terenów.

Zdaniem skarżących niemożliwe do zrealizowania są postanowienia zawarte w § 24 planu, mówiące o konieczności odprowadzania wód na teren własny biologicznie czynny, do studni chłonnych lub do gminnej sieci kanalizacyjnej, zaś ścieków technologicznych do gminnej sieci kanalizacyjnej.

Zdaniem skarżących kwestionowane rozwiązania planu naruszają ponadto art. 72 ust. 1 pkt 3 i 7 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazujące zapewnienie w planach miejscowych właściwego rozwiązania zasad gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, a także ograniczeń i wymogów płynących z ustanowienia na określonych terenach obszaru krajobrazu chronionego.

Skarżący twierdzą także, że plan zezwala na intensyfikację zabudowy i realizację na działkach sąsiednich budynków trzykondygnacyjnych o wysokości 12 m i płaskich dachach. Już ta okoliczność powoduje naruszenie art. 1 ust. 2 pkt u.p.z.p.

Dalej podniesiono, że w planie zezwolono na lokalizację usług publicznych, wobec których nie obowiązuje już wymóg nieuciążliwości, a nawet rzemiosła - jak na działce nr 144. Taka działalność nie powinna być dopuszczana w obszarze krajobrazu chronionego, co wprost wynika z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Ponadto takie rozwiązanie godzi w prawo własności skarżących pogarszając dotychczasowe standardy zamieszkiwania.

Ponadto, w ocenie skarżących, uchwała w swej zaskarżonej części narusza także przepis art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. gdyż ustalenia zawarte w planie sprzeczne są z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl planu działka nr [...] znalazła się w strefie oznaczonej symbolem U/M, podczas gdy w studium znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MN.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Organ podnosi, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w zakresie dotyczącym nieruchomości, do których nie mają tytułu prawnego.

W kwestii trybu uchwalania planu Rada podnosi, że skarżący nie składali żadnych wniosków, ani uwag do planu.

Co do intensyfikacji zabudowy, to podano, że na terenach zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej minimalna powierzchnia działek wynosi 1800 m kw. zaś działki skarżących mają mniejszą powierzchnię, stąd zasadna była dokonana planem zmiana intensywności zabudowy mieszkaniowej.

Co do braku zgodności zapisów planu z obowiązującym studium to podano, że teren działek skarżących leży w obszarze przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową i usługi, w tym usługi publiczne, co wynika z zapisów studium rozdz. 4.3.7.

Gmina dalej argumentuje, że obszar objęty planem nie stanowi terenu zalewowego, z kolei projekt planu był przedmiotem uzgodnień Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., który pismem z dnia [...] grudnia 2011r. odniósł się do zapisów planu.

Kwestia natomiast naruszenia stosunków wodnych może być przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie na podstawie przepisów ustawy prawo wodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, w pozostałej natomiast części jest bezzasadna. Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515), dalej zwanej u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że wszyscy skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności kilku działek leżących w obszarze kwestionowanego planu. Mianowice działki nr ew. [...] oraz [...] stanowią własność poszczególnych skarżących. Regulacje planu odnoszą się do tych wszystkich nieruchomości w ten sposób, że przewidują zmianę dotychczasowego ekstensywnego charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę bardziej zintensyfikowaną, a w przypadku działki nr [...] na obszar U/M tj. usługowo-mieszkaniowy. Oznacza to, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. do wystąpienia ze skargą na ten plan, ale także interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie bowiem następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Tutaj ograniczenie wynika ze zmiany charakteru zabudowy przewidzianej przez plan i zintensyfikowania tej zabudowy pomimo, że skarżący nie wnosili o taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu i postrzegają ją jako niekorzystną dla ich praw właścicielskich.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że w jego ocenie zakres rozpoznania skargi – jeśli chodzi o zasięg terytorialny planu - może ograniczyć się w tej sprawie jedynie do granic interesu prawnego, jakim dysponują skarżący tj. do działek stanowiących ich własność. Skarżący bowiem nie wykazali, aby zapisy planu odnośnie działki nr ew. [...] (co jest eksponowane w skardze) naruszały ich interes prawny jako właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z ową działką. Jak natomiast wynika z zapisów planu działka nr ew. [...] została przeznaczona pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Zapisy części tekstowej planu wskazują, że realizacja tego przeznaczenia nie będzie ingerowała, ani oddziaływała na działki sąsiednie w taki sposób, aby zakres owego oddziaływania wkraczał w jakikolwiek sposób na teren działek sąsiednich. Właścicielowi działki nr [...] przysługuje prawo zagospodarowania jej zgodnie z zapisami § 44-47 planu. Analiza wskazanych zapisów ocenianego aktu planistycznego prowadzi do wniosku, że możliwość zabudowy obszaru U/M nie będzie w sposób szczególny odbiegała od zabudowy na obszarze MN. W konsekwencji skarżący mają prawo do żądania zbadania zapisów planu, ale tylko w graniach określonych prawem własności własnych działek. Tym samym rozważania dotyczące działki nr [...] nie mogły zostać w niniejszym postępowaniu podjęte.

Skarżący – jak wynika ze skargi – konsekwentnie oczekują zachowania dotychczasowego charakteru zarówno obszaru, w którym znajdują się ich działki, jak również terenów znajdujących się w sąsiedztwie, dotyczy to zwłaszcza działki nr ew. [...]. Istota zatem sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny, czy zmiana przeznaczenia terenu powodując naruszenie interesu prawnego skarżących jednocześnie nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Taką ustawą w obowiązującym porządku prawnym jest m.in. u.p.z.p.

W ocenie Sądu Gmina [...] nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Realizując politykę przestrzenną, w tym zapisaną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, była uprawniona do zintensyfikowania oraz zmiany profilu zabudowy zgodnie z oczekiwaniami części potencjalnych inwestorów oraz zastanymi uwarunkowaniami. Takowymi były m.in. powierzchnie działek na obszarze, który z zabudowy ekstensywnej został przekształcony w standardową. W przypadku obszaru MN została w pełni zachowana zasada proporcjonalności bowiem nie nastąpiło ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącym w sposób nadmierny i niewspółmierny do dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym naruszającym zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Skoro uchwalony plan wykonuje kierunki zagospodarowania wytyczone aktem planistycznym jakim jest studium, w tym miejscu celowe jest odniesienie się do zarzutu o braku zgodności planu z obowiązującym studium. Otóż procedura planistyczna została wszczęta w 2009r. – podjęto w dniu [...] stycznia 2009r. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z tego względu znajduje zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu, które obowiązywało do [...] października 2010r., że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustawa bowiem z 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) w art. 4 ust. 2 zawierała przepis międzyczasowy stanowiący, że do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. Owa zgodność ze studium została zakwestionowana w szczególności w zakresie wprowadzenia usług, w tym usług o charakterze publicznym. Jak wynika z zapisu planu dla obszaru MN dopuszcza się przeznaczenie pod usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako funkcja uzupełniająca oraz usługi publiczne oraz usługi sportu, rekreacji, zdrowia, turystyki i kultury (§ 33 planu). Jeżeli chodzi natomiast o obszar U/M, gdzie znajduje się działka skarżącej K.S., to plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe usługi nieuciążliwe, w tym usługi handlu, biur, gastronomii, administracji, oświaty, zdrowia, sportu, turystyki, rekreacji i kultury oraz rzemiosło. Z kolei studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011r. przewiduje w rozdz. 4.1.2 zapis ogólny dotyczący zagospodarowania sołectw, że na wszystkich terenach zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się lokalizowanie usług, w tym usług publicznych. Na rysunku nie wskazano lokalizacji nowych obiektów, lecz obiekty te mogą być realizowane dowolnie w granicach wyznaczonych terenów zabudowy (MN, MU, UM, ML), w sytuacji wystąpienia takiej potrzeby oraz po rozpoznaniu warunków przestrzennych i własnościowych gruntów oraz dostępności do obiektu. Dalej wskazano w tekście studium, że dopuszcza się lokalizowanie usług i drobnej wytwórczości w ramach zabudowy mieszkaniowej (MN, MU, MI, ML) tzw. usług nieuciążliwych. Z kolei szczegółowe postanowienia studium dla sołectwa [...] (rozdz. 4.3.7) stanowią, że dla obszaru MN przewiduje się tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, w tym usług publicznych, natomiast dla UM jako zabudowa podstawowa przewidziano obiekty usługowe.

Analiza wyżej przytoczonych zapisów studium prowadzi do wniosku, że na terenach zabudowy mieszkaniowej przewidziano możliwość lokalizacji usług, w tym usług publicznych. Zatem na etapie uchwalania studium przewidziano możliwość lokalizowania usług zarówno na obszarze MN, jak tym bardziej U/M. Jeśli nawet działka nr [...] w studium byłaby przewidziana pod zabudowę mieszkaniową, to i tak nadanie jej przeznaczenia usługowego w planie nie powoduje, że plan jest niezgodny ze studium. Studium bowiem przewiduje lokalizację usług, w tym usług publicznych w dowolnie wyznaczonych terenach takich jak m.in. MN. Należy przy tym podkreślić (co wynika z wyrysu ze studium wkomponowanego w załącznik graficzny do planu), że cały obszar oznaczony w planie symbolami 2 MNe, 30 Mn, 31 MN, 32 MN (tutaj znajdują się działki skarżących), U/M (działka [...]), 33Mn, 1-2LS, 29MN, 7Ws w studium został przewidziany jako MN. Nie oznacza to jednak, co wynika już z zapisów tekstu studium, że na tym obszarze nie będzie możliwe lokalizowanie w planie innych funkcji poza mieszkaniowymi, w tym usług.

Kolejny zarzut dotyczy bezspornego faktu, że wymienione działki skarżących oraz działki sąsiednie znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu w strefie ochrony urbanistycznej, co zostało opisane na rysunku planu i jego legendzie. Uregulowania dotyczące tego terenu zostały zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). W rozporządzeniu wprowadzono szereg zakazów, jeśli chodzi o strefę ochrony urbanistycznej - w § 5. Zgodnie z zapisami tego paragrafu w strefie ochrony urbanistycznej Obszaru zakazuje się:

1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.);

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;

8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 20m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; w przypadku W. w odniesieniu do lokalizowania obiektów budowlanych zakaz ten obowiązuje w odległości mniejszej niż 10m oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Regulacje rozporządzenia mają na celu ochronę walorów przyrodniczych, ze względu na występowanie których został ustanowiony obszar chronionego krajobrazu. Zakazy te mają swoje realne znaczenie przy realizacji konkretnej inwestycji. Dopiero poprzez przystąpienie do realizacji zabudowy zgodnie z zapisami wynikającymi z planu możliwe będzie ewentualne naruszenie zakazu ustanowionego rozporządzeniem. Na etapie uchwalania planu nie jest możliwe stwierdzenie, że planowany rodzaj zabudowy i przeznaczenia terenu naruszy którykolwiek z wymienionych wyżej zakazów. Indywidualne zatem przystąpienie do realizacji inwestycji zgodnej z planem może dopiero naruszyć owe zakazy.

Jako bezzasadny Sąd uznał także zarzut sugerujący, że teren objęty zainteresowaniem skarżących jest terenem zalewowym i Rada Gminy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.zp. powinna określić tereny szczególnego zagrożenia powodzią. W istocie w przypadku stwierdzenia, że dany fragment terenu objętego planem jest zagrożony powodzią, w planie ustala się granice i sposoby zagospodarowania takiego terenu. W niniejszej sprawie jednak na obszarze planu nie występują tereny szczególnego zagrożenia powodzią, co wynika z postanowienia z dnia [...] listopada 2011r. odnoszącego się do projektu planu, wydanego w trybie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Wobec powyższego brak jest podstaw faktycznych do uwzględnienia tych obszarów w planie.

Również poza sprawą pozostaje kwestia zakłócenia stosunków wodnych poprzez wybudowanie w pobliżu działek skarżących dużego obiektu budowalnego o charakterze rezydencjalnym. Otóż kwestie te nie są uwzględniane w planie miejscowym, lecz podlegają odrębnej procedurze administracyjnej, której podstawa prawna znajduje się w art. 29 prawa wodnego.

Naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie miało miejsca przy uchwalaniu zaskarżonego planu. Przepis ten jedynie wymaga, aby w planie zostały uwzględnione ograniczenia wynikające z obszaru chronionego krajobrazu. Przy uchwalaniu planu Rada Gminy uwzględniła tę normę, bowiem naniesiono na rysunku planu granice [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tekście planu zawarto stwierdzenie, że dla tego obszaru obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych dotyczących tych obszarów oraz zawarte w ustaleniach szczegółowych dla terenów (§ 15 ust. 2 planu). Oznacza to, że ustanowione rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. zakazy i nakazy bezpośrednio obowiązują jako przepis prawa miejscowego w odniesieniu do tej części planu, która obejmuje [...] Obszar Chronionego Krajobrazu.

Niewątpliwe natomiast jako fakt wykazany i bezsporny należy uznać zalewanie obszaru w całej okolicy objętej zaskarżonym planem w sposób nadmierny i utrudniający w sposób istotny korzystanie z prawa własności. Otóż obszar jest podtapiany, a źródłem tego stanu rzeczy jest niesprawny system melioracyjny, a w istocie niedostosowany do istniejącego, jak i planowanego przeznaczenia obszaru. Otóż jak wynika z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z dnia 14 grudnia 2011r., któremu to organowi został przesłany projekt planu do zaopiniowania - Kanał [...], jak i rowy melioracyjne nie są dostosowane do funkcjonowania w terenie budowlanym ponieważ ich parametry projektowe zostały dobrane z założeniem, że okresowe zalania nie szkodzą gruntom rolnym. Aby możliwe było odprowadzanie oczyszczonych ścieków i wód opadowych do tych odbiorników wraz z zapewnieniem bezpieczeństwa istniejącym i planowanym obiektom budowlanym Kanał [...] oraz rowy melioracyjne muszą zostać przebudowane. Kwestie hydrologiczne natomiast zostały ujęte w § 18 planu i analiza treści tego przepisu planu nie pozwala na przyjęcie, że przewiduje on przebudowę systemu melioracji w system odwodniający, który zabezpieczy nowy sposób zagospodarowania terenu przed zalewaniem.

Sąd administracyjny w składzie obecnym stoi na stanowisku, że gmina realizując swe władcze uprawnienia wynikające z u.p.z.p. i dokonując zmiany przeznaczenia terenu w planie, jednocześnie w owym planie ma obowiązek zawarcia takich regulacji, których wykonanie zagwarantuje właścicielowi prawidłową realizację uprawnienia wynikającego z uchwały planistycznej. Jeżeli zatem gmina wprowadza zabudowę mieszkaniową i dokonuje jej intensyfikacji musi brać pod uwagę możliwość realizacji tej zabudowy. Tymczasem organ wyspecjalizowany twierdzi, że nie jest przy obecnym stanie rowów melioracyjnych możliwe zapewnienie bezpieczeństwa istniejącym i planowanym obiektom budowalnym. Stan bowiem urządzeń melioracyjnych dostosowany jest do przeznaczenia rolnego, nie zaś budowlanego jak przewiduje plan. Owa istotna okoliczność została pominięta przy tworzeniu planu miejscowego. Tymczasem jeśli chodzi przykładowo o obsługę komunikacyjną, jeśli Gmina zmienia przeznaczenie terenu w sposób, który będzie implikował generowanie ruchu ma obowiązek dostosować istniejący system dróg do zmienionego przeznaczenia celem jego obsługi. Jeśli w niniejszej sprawie z kolei zintensyfikowanie zabudowy również wymaga zabezpieczenia, jeśli chodzi o kwestię odwodnienia, a tego uchwałodawca zaniechał w tworzonym planie (w planie jedynie twierdzi się, że dopuszcza się wykonanie urządzeń odwodniających) – plan jest dotknięty wadą.

Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięcie tej normy następuje w akcie wykonawczym tj. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwane dalej także "rozporządzenie". W § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Kwestia zasadnicza, czy system odwadniania może zostać zakwalifikowany jako system infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p.

Jeśli bowiem chodzi o kwestie melioracji, bo w tym zakresie wypowiadał się organ opiniujący, to w świetle art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chroniąc użytki rolne przed powodziami. Przepis ten wyraźnie podkreśla, że melioracje służą przystosowaniu środowiska do potrzeb produkcji rolniczej, zwiększając zdolność produkcyjną gleby, ułatwiając jej uprawę oraz chroniąc użytki rolne przed degradacją oraz powodzią (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 867/09). Oznacza to, że z chwilą zabudowy i zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego nastawionego na produkcję rolną na grunt nie wykorzystywany do produkcji rolniczej urządzenia służące dotychczas prawidłowemu nawadnianiu gleby nie mają już charakteru melioracji wodnych w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Z tego względu słusznie w planie posłużono się pojęciem urządzeń odwadniających. Nie zmienia to jednak istoty sprawy, że gmina winna w planie ustalić zasady rozbudowy, budowy, czy też przebudowy dotychczasowych rowów melioracyjnych w system odwadniający obszaru objętego planem. Okoliczność bowiem konieczności dostosowania dotychczasowych rowów melioracyjnych do nowego przeznaczenia terenu jest poza sporem. W konsekwencji system odwadniania należy zdefiniować jako infrastrukturę techniczną, której budowa, rozbudowa lub przebudowa stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. musi zostać w planie szczegółowo wskazana.

U.p.z.p. nie zawiera legalnej definicji pojęcia "infrastruktury technicznej", aczkolwiek zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej odnosi istotny skutek dla stosowania tej ustawy. W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych za właściwe uznano sięgnięcie do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W wyroku z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2251/10 jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, opartej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie - Prawo energetyczne. W rozpatrywanej sprawie byłoby konieczne odniesienie się do ustawy Prawo wodne., która także nie odnosi się do kwestii infrastruktury technicznej.

Definicja "infrastruktury technicznej" sformułowana w encyklopedii powszechnej, wskazuje, że są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna tom. VII, s. 238, Kraków 1995r.). Infrastruktura pełni więc funkcje usługowe w stosunku do np. przewidzianej przez plan zabudowy mieszkaniowej jak również działalności usługowej. Ponadto zestawiając wskazaną wyżej definicję z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, należy przyjąć, że jako urządzenie infrastruktury należy potraktować system odwadniający, który służy prawidłowemu funkcjonowaniu jednostek przestrzennych określonych w planie miejscowym.

Tymczasem § 18 planu odnoszący się do układu hydrologicznego i ochrony wód nie zawiera żadnych ustaleń co do budowy układu odwodnień, obsługujących teren objęty planem. Doszło tym samym przy uchwaleniu planu do naruszenia wskazanego art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Naruszenie zasad uchwalenia planu stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ stwierdzenie nieważności § 18 planu regulującego w sposób niewystarczający kwestię odwodnienia jedynie w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących nie odniosłoby żadnego celu, Sąd stwierdził nieważność wskazanego paragrafu w całości w stosunku do całego planu. Zaniechanie planistyczne dotyczy bowiem całości obszaru objętego planem, jak również charakter powiązań całego systemu odowodnień wymaga, aby wyeliminować zapis planu w stosunku do całego obszaru planistycznego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzono nieważność części zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie skarga natomiast jest bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.