Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 623/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 8, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, 2 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej S. M. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S.M. od decyzji nr [...] z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z wbudowanym w bryłę budynku garażem, podziemnego zbiornika na gaz i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz rozbudowie zewnętrznych instalacji energii elektrycznej i wodociągowej, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] (obręb [...]) w Ł. przy ul. A działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ U nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.) art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r nr 80 poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku inwestora – S.M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i z wbudowanym w bryłę budynku garażem, podziemnego zbiornika na gaz i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz rozbudowie zewnętrznych instalacji energii elektrycznej i wodociągowej, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] (obręb [...]) w Ł. przy ul. A.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że nie spełniony został wymóg dotyczący kontynuacji linii zabudowy oraz ładu przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.M. wskazała, iż organ orzekający dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, że wbrew temu co stwierdza organ, działka, na której planowana jest inwestycja, spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami.

Wspomnianą na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy zauważył, iż w dniu 2 listopada 2010r. S.M. złożyła we właściwym organie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (obręb [...]) w Ł. przy ul. A.

Następnie organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zgodnie z art. 61 ust.1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek zlokalizowanych na terenach pozbawionych planu miejscowego - co w dacie wydania kwestionowanej decyzji miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia łącznego warunków wymienionych w punktach 1-5 w/w przepisu, tj:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie Kolegium zaznaczyło, iż stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164 poz. 1588) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania, ustala się w decyzji zawierającej część tekstową i graficzną, zaś zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech o których mowa w art. 61 ust 1-5.

W ocenie Kolegium organ I instancji po wyznaczeniu - zgodnie z przywołanymi przepisami - obszaru analizowanego dokonał analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy zaakcentował, iż minimalny obszar analizy, z uwzględnieniem szerokości frontu działki wynosiłby 105 m, jednakże rozszerzono go do 170 m od strony północno-wschodniej, by objąć najbliższe tereny zabudowane, oraz od strony południowo-zachodniej do 150 m.

Na podstawie wyników analizy organ ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma działek zabudowanych. Zabudowa zlokalizowana jest od strony drogi ul. A w pasie o szerokości 40-45 m od ulicy. Jest to zabudowa zróżnicowana pod względem formy i funkcji. Organ zaznaczył, że istniejące na obszarze analizowanym budynki mieszkalne zlokalizowane są jedynie wzdłuż ul. A, co - uwzględniając miejsce planowanej inwestycji - uniemożliwia wyznaczenie jednego z niezbędnych parametrów, jakim jest linia zabudowy. Wobec powyższych ustaleń, organ I instancji odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej budowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu i jednocześnie wyjaśniło, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi sformułowane w tymże przepisie. Są to: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. W ocenie Kolegium, aby został spełniony pierwszy z warunków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, to jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Organ odwoławczy wyraził opinię, iż przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób pominąć wymagań ładu przestrzennego, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa jest środkiem ochrony i urzeczywistniania innej, naczelnej zasady prawa zagospodarowania przestrzennego, ujętej w przepisach ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie zasady ładu przestrzennego, która, zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych. Kolegium stwierdziło, iż zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, należy rozumieć jako takie kształtowanie przestrzeni, która stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Następnie organ argumentował, iż wspomniana wyżej zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), zaś określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium, sformułowanie przepisu § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określające, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie może budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie "obowiązująca linia nowej zabudowy", w zestawieniu z warunkiem, iż stanowić powinna ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy, jasno precyzuje, zdaniem Kolegium, wolę ustawodawcy. Organ zauważył, iż poza powyższym sposobem wyznaczenia linii zabudowy rozporządzenie wskazuje jeszcze inne sposoby wyznaczenia tego parametru: § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, ale jedynie pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. Zaś w ocenie organu zarówno część opisowa jaki i graficzna analizy wyraźnie wskazują, iż istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości od 40 do 45 m od ulicy A, zatem objęta wnioskiem inwestycja lokalizując obiekt poza w/w odległościami, znacznie by tę wyraźnie utrwaloną linię zabudowy przekraczała.

W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, iż projektowany obiekt wyłamywałby się z otoczenia w sposób powodujący dysonans przestrzenny, co mogłoby zapoczątkować niekorzystny proces rozproszenia zabudowy.

Powyższe - zdaniem Kolegium - przesądziło, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium nadto stwierdziło, że jednym z podstawowych elementów kształtujących ów ład przestrzenny jest linia zabudowy, która określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zdaniem organu jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Planowane obiekty mogą bowiem pozostawać w zróżnicowanej odległości od linii zabudowy, aczkolwiek podkreślić należy, iż nie oznacza to dowolności w sytuowaniu ich w głębi działek. Takie rozumienie pojęcia linii zabudowy stawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z wspomnianą już zasadą ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi nie tylko o wyraźnie wytyczonej nieprzekraczalnej granicy zabudowy od strony drogi, ale i o obszarze zamkniętym pewnymi granicami, wyznaczonymi przez istniejącą zabudowę. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i porządku użytkowania tej przestrzeni.

Kolegium również zaznaczyło, iż ład przestrzenny odnoszony jest do całości układu elementów w przestrzeni: ujmuje pewną cechę danego zespołu jako takiego, oddaje walor polegający na tym, że proporcje pomiędzy elementami danej całości oraz relacje pomiędzy nimi pozostają we właściwych proporcjach. Założenie to – według organu - prowadzi do stwierdzenia iż ład przestrzenny jest to uzyskiwana przez działalność człowieka organizacja przestrzeni charakteryzująca się równowaga poszczególnych składników. Ta równowaga wyraża się w rozmieszczeniu funkcji w przestrzeni w sposób celowy, uporządkowany i estetyczny, tzn. zapewniający dogodne użytkowanie przestrzeni przez jej gestorów, nie powodujący powstawania ani konfliktów ekologicznych, ani kolizji pomiędzy poszczególnymi funkcjami.

Odnosząc się do zarzutu zawężenia obszaru analizowanego i w konsekwencji błędnej oceny stanu zagospodarowania wokół terenu inwestycji, Kolegium zauważyło, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar przyjęty do analizy może oczywiście, o ile przy jego ustalaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, być większy od wyznaczonego trzykrotna szerokością frontu działki. Kolegium zaakcentowało, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy wraz z ewentualnym wskazaniem, jakie to elementy analizy architektonicznej zdecydowały o potrzebie odejścia od wskazanego w § 3 zasadniczego kryterium ustalającego wielkość obszaru analizowanego. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć przede wszystkim na uwadze zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie rozszerzono obszar analizowany ponad minimalne granice, uzasadniając to celem objęcia najbliższego terenu zabudowanego. Jednakże, w ocenie organu, nawet i to działanie organu nie pozwoliło na stwierdzenie spełnienia wymaganych przepisami przesłanek. Zdaniem organu brak jest zaś jakichkolwiek dokumentów przedłożonych przez stronę, a potwierdzających powoływany fakt, iż wzdłuż ul. A znajdują się prostopadłe drogi dojazdowe, przy których znajdują się nieruchomości z zabudowaniami w odległości większej niż 25-40 m od strony drogi, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia wszystkich parametrów nowoplanowanych obiektów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.M. zakwestionowała stanowisko organów i podniosła, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, co zależy to tylko od dobrej woli i wiedzy urbanistycznej przygotowującego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej obowiązująca linia zabudowy może być wyznaczona na działce np. w tej samej odległości od drogi, w jakiej zlokalizowane są budynki przy ul. A lub budynki przy ul. B. Zabudowa ta znajduje się w obszarze analizowanym, wyznaczone są pewne standardy jej lokalizacji, które bez naruszania ładu przestrzennego można przenieść na obszary bezpośrednio sąsiadujące z projektowaną inwestycją.

Skarżąca uważa swe zamierzenie inwestycyjne za zgodne z wymaganiami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niezrozumiałe są dla niej problemy stwarzane przez organ I i II Instancji przy wyznaczeniu obowiązującej linii zabudowy, która w przypadku jej inwestycji, przy odrobinie dobrej chęci może być wyznaczona zgodnie z zasadami ładu przestrzennego.

Następnie skarżąca wskazała, iż treść zaskarżonej decyzji jest także sprzeczna z zapisami uchwały nr XCIX/1826/10 o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., podjętej przez Radę Miejską w Ł. w dniu 27 października 2010 r., bowiem zgodnie z nimi działka nr [...] w Ł. przy ul. A znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Skarżąca nadto wyraziła swoje niezadowolenie z hamowania procesów inwestycyjnych na terenie Miasta Ł..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Wychodząc z przywołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo uczyniły odmawiając skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza zgromadzonych w sprawie materiałów uzasadnia twierdzenie, iż odmowa taka nie była prawidłowa.

Należy pamiętać, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zmierza do stwierdzenia, czy planowana inwestycja, planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna, a jeśli tak to na jakich warunkach. Jednocześnie jednak ustalając te warunki organ obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem dopuszczalne, jeżeli w wyniku analizy prowadzonej przez właściwy organ dojdzie on do przekonania, popartego stosownymi dokumentami, iż planowane zamierzenie budowlane spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 w/w ustawy określa przywołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że dla planowanej inwestycji nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy korelującej z dotychczasową zabudową ul. A, gdyż inwestycja ta byłaby usytuowana w odległości ok. 200 m od tej ulicy, co zakłócałoby istniejący ład przestrzenny i prowadziłoby do rozproszenia zabudowy.

Należy jednak pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn.akt II OSK 967/07, niepubl., dostępny w Lex nr 488289; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., sygn.akt II OSK 789/07, niepubl., dostępny w Lex nr447867, wyrok WSA w Łodzi z 16.03.2007 r. sygn. akt IISA/Łd 19/07 także dotyczący ul. A ).

Sąd w składzie orzekającym podziela nadto stanowisko, iż nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji (wyrok WSA z dnia 1 sierpnia 2008r., sygn.akt II SA/Kr 66/08, niepubl., dostępny w Lex nr 488142). Obszerne rozważania w tym zakresie zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku NSA z 16.03.2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 496/10 (dostępny w Internecie).

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a. (zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony).

Oczywiste jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, wprowadzenie przykładowo w ustawie Prawo budowlane instytucji kary pieniężnej i to bardzo dotkliwej za opóźnienie (zwłokę) w załatwieniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę jednoznacznie wskazuje, że państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej w dziedzinie budownictwa, która jest siłą napędową gospodarki i warunkuje rozwój gospodarczy.

Właściwe, a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prowadzi do wydawania wyroków, w których Sąd opowiedział się np. za tym, iż odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w razie braku planu miejscowego), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, czy też użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji wówczas, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma oczywiście prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i inne). W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Zwrócono również uwagę, iż "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)". W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na prawie do zabudowy jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej przy ul A, do której inwestor ma zapewniony dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej i która jest w zasadzie całkowicie zabudowana wzdłuż jej przebiegu, a wolne od zabudowy są tereny na tyłach istniejącej zabudowy. Niezrozumiałe jest w tym stanie rzeczy rozważanie kwestii ustalania "linii zabudowy", która zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy, jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. W wyroku NSA dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, wskazano również, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym "samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy".

W ocenie Sądu oczywiste jest, iż zabudowa "na zapleczu" lub ""na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego z tym, iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora, jak to sugeruje się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak przyjęto w powołanych orzeczeniach Naczelnego sądu Administracyjnego "wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii, jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych, a w konsekwencji rozwoju gospodarczego. Tereny zurbanizowane powinny być maksymalnie wykorzystywane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni – art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)". Tych okoliczności i zasad nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując należy stwierdzić, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi publicznej, mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do "linii zabudowy" wynikające z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w odmienny sposób, niż wynika to z kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który warunki nowej zabudowy, w tym i linie zabudowy mógłby ukształtować w oparciu o odmienne kryteria i w sposób bardziej restrykcyjny niż czyni to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy winny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera powyższa ustawa.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.