Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2554/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
Teza: Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (...) od 23 lutego 2000 r. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349/ otrzymał następujące brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa z zastosowaniem art. 4 pkt 2 starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze". Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 grudnia 1993 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów była ostatecznym orzeczeniem organu pierwszej instancji. Wobec tego, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze.

TEZY

Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (...) od 23 lutego 2000 r. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349/ otrzymał następujące brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa z zastosowaniem art. 4 pkt 2 starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze". Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 29 grudnia 1993 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów była ostatecznym orzeczeniem organu pierwszej instancji. Wobec tego, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy J.-P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody P. z dnia 9 lutego 2001 r. (...).


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją (...) z dnia 16 lipca 2001 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołań: Zarządu Gminy J.-P. oraz Krzysztofa S. od decyzji Wojewoda P. (...) z dnia 9.02.2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. (...) z dnia 29.12.1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych m.in. na terenie wsi J.-P., gmina J.-P., należących do Władysława S. - aktualnie do Janiny i Krzysztofa małżonków S. /działka nr 600/ Bogusławy i Stefana małżonków G. /działka nr 604/, Emilii i Bolesława małżonków J. /działka nr 605/ oraz Gminy J.-P. /działka nr 602/ - utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podano, że projekt scalenia gruntów położonych m.in. na terenie wsi J.-P. został zatwierdzony ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 29.12.1993 roku.

Po 7 latach od zakończenia postępowania scaleniowego Bogusława i Stefan małżonkowie G. wystąpili z wnioskiem do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej ich zabudowanej działki siedliskowej nr 604, a w szczególności przebiegu wschodniej granicy tej działki - według zarysu pomiarowego na odcinku od punktu 11597 do punktu 11615.

W uzasadnieniu wniosku podali, ze w wyniku scalenia bez ich wiedzy i zgody zmieniono przebieg granicy ich działki siedliskowej, co spowodowało zmniejszenie jej powierzchni o około 0,02 ha w stosunku do stanu sprzed scalenia oraz, że w wyniku zmiany przebiegu granicy tej działki zostali pozbawieni swobodnego dostępu do znajdującej się na ich gruncie studzienki kanalizacyjnej usytuowanej na przyłączu kanalizacyjnym do ich budynku.

Wojewoda P. uznając słuszność zarzutów podniesionych przez małżonków G. zaskarżoną decyzją z dnia 9.02.2001 r. stwierdził w części nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 29.12.1993 r.

Uznał mianowicie, że według karty uczestnika scalenia gruntów nr 143, w której spisane zostały życzenia rolnika co do lokalizacji jego gruntów po scaleniu, należąca do Bogusławy i Stefana G. przed scaleniem działka zabudowana nr 839/3, o pow. 0.12, winna pozostać w stanie dotychczasowym. Tymczasem z akt postępowania scaleniowego, tj. mapy ewidencji gruntów sprzed scalenia i mapy ewidencji gruntów założonej po scaleniu wynika, że przebieg granicy istniejący na spornym odcinku przed scaleniem zasadniczo różni się od przebiegu tej granicy po scaleniu.

Stwierdził też, że grunt sprzed scalenia, przez który przebiega przyłącze kanalizacyjne wraz ze studzienką do budynku Bogusławy i Stefana G., stanowi wraz z budynkiem całość techniczno-użytkową i należy go uznać jako grunt zabudowany. Tymczasem gruntu tego pozbawiono wnioskodawców bez stosownej deklaracji na objęcie scaleniem ich zabudowanej działki nr 839/3, o pow. 0.12 ha.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że objęcie scaleniem zabudowanej działki nr 839/3 bez zgody ich właścicieli, stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349/ i decyzją z dnia 9.02.2001 r. stwierdził w tej części nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 29.12.1993 r.

Z decyzją tą nie zgodził się Zarząd Gminy J.-P. oraz Krzysztof S. i wnieśli od niej odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu ww. odwołań uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Scalenia gruntów wsi J.-P. dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349/. Zgodnie z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela /samoistnego posiadacza/.

W aktach sprawy nadesłanych przez Urząd Wojewódzki w R. brak jest stosownych deklaracji Bogusławy i Stefana G. i jego sąsiadów na poddanie scaleniu ich gruntów pod zabudowaniami. Oznacza to tym samym, że w postępowaniu scaleniowym, odnośnie zabudowanych działek nr 600, 604 i 605, których granice po scaleniu uległy zmianie został rażąco naruszony przytoczony powyżej przepis art. 2 ust. 3 powołanej ustawy.

Z treści skargi wniesionej do Sądu przez Gminę J.-P. wynika, że domaga się ona uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (...) z dnia 16 lipca 2001 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody P. z dnia 9 lutego 2001 r.

W uzasadnieniu podniesiono, że zawarte w decyzji organu odwoławczego stwierdzenie, że nie można objąć scaleniem siedliska jest chybione.

Zdaniem skarżącej gminy wykładnia gramatyczna przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58, poz. 349 ze zm./ wskazuje, że za grunt zabudowany należy uznać grunty, na których znajdują się budynki, a scalenie spowoduje konieczność ich rozbiórki. Przepis ten nie nawiązuje do oznaczenia ewidencyjnego gruntów i nie posługuje się pojęciem działki ewidencyjnej jako jednostki podstawowej.

Taka wykładnia pozwala wywieść, że gruntu zabudowanego nie można utożsamiać z działką budowlaną.

Oznacza to, że objęcie scaleniem części działki budowlanej w taki sposób, że nie zachodzi konieczność rozbiórki lub przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji powołanego wyżej przepisu.

Nieprawdopodobne jest również twierdzenie, że bez wiedzy i zgody Bogusławy i Stefana G. dokonano zmiany przebiegu granicy, przeczy temu podpis w protokole z ustalenia granicy w dniu 20.02.1992 r. i w karcie uczestników scalenia. Co się zaś tyczy studzienki kanalizacyjnej to wybudowana została z dwóch kręgów betonowych wspólnie przez Stefana G. i Bolesława J. w celu odprowadzenia ścieków z ich budynków do kanalizacji gminnej.

Rozważając skarżąca stwierdza, że w świetle powyższych faktów nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ten Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego.

Przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do zapisu art. 51 powołanej wyżej ustawy o NSA - nie będąc związany granicami skargi stwierdził rażące naruszenie przepisów postępowania.

Otóż stosownie do art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136 ze zm./ od dnia 23 lutego 2000 r., art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349 ze zm./ otrzymał następujące brzmienie "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza się na koszt Skarbu Państwa z zastosowaniem art. 4 pkt 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze".

Z mocy art. 58 tej ustawy powyższa zmiana dotyczy wszczętego przed tym dniem /23 lutego 2000 r./ postępowania scaleniowego lub wymiennego, które toczy się na podstawie dotychczasowych zasad.

Tak sformułowany przepis przejściowy stosuje się w orzecznictwie do wszystkich trybów postępowania scaleniowego lub wymiennego, wszczętego przed dniem 23 lutego 2000 r. i nadal prowadzonego, aż do jego zakończenia, gdyż nie ma w nim zawężenia tylko do trybu zwyczajnego.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 29 grudnia 1993 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów, była ostatecznym orzeczeniem organu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie Bogusław i Stefan G. w dniu 5 grudnia 2000 r. złożyli w Urzędzie Wojewódzkim w R. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wniosek ten powinien być rozpoznany z uwzględnieniem unormowania dokonanego w art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, jak i doktryna przyjęły, że decyzje administracyjne wydawane w postępowaniach w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej /art. 154-155, art. 161-163 Kpa/, jak również decyzje wydawane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej /art. 157 i art. 158 w zw. z art. 156 par. 1 Kpa/ są decyzjami wydanymi "w nowej sprawie", "w nowym postępowaniu" i są "nowymi decyzjami".

Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku Bogusławy i Stefana G. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P., jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji a następnie odwołanie od wydanej decyzji rozpoznały więc niewłaściwe organy tj. Wojewoda P. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o NSA w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa oraz stosownie do art. 55 ust. 1 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.