Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1391/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1026/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1026/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżona do sądu decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wznowionym przez Starostę [...] na wniosek [...] z 11 maja 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z 14 lutego 2018 r. stwierdził, że decyzja nr 264/2015 z 30 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Polegało ono na niezapewnieniu stronie (wnioskodawcy) udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie wymienionego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Starosta [...] odmówił uchylenia ww. własnej decyzji nr 264/2015, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Organ I instancji wyjaśnił, że mimo wcześniejszych odmiennych rozstrzygnięć, po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia należało przyjąć, iż [...], właściciel działki nr ewid. [...], obr. 2, w [...], powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesądził o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 473/17. Rozstrzygnięcie kwestii podmiotowej nie zmieniło jednak oceny prawnej kwestionowanej decyzji budowlanej nr 264/2015 z 30 marca 2015 r. Udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą było bowiem zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], Osiedle [...] -[...], przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 78/X/2011 z dnia 1 lipca 2011 r. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje też jakichkolwiek prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Inwestycja nie narusza także norm prawa budowlanego, w tym przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r., znak WI-I.7840.7840.8.6.2018.EK, utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia 14 lutego 2018 r.

Należy przy tym dodać, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr 264/2015 z 30 marca 2015 r. była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Wojewoda Małopolski umorzył jednak postępowanie w tej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...].

Wydana w rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa, została zaskarżona przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako – zdaniem skarżącego – naruszającej przepisy prawa procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia,

2) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie faktycznego rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości decyzji Starosty [...] nr 264/2015 z 30 marca 2015 r.,

3) art. 7, art, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji, oraz

4) art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Prowadzone w 2014 i 2015 r. postępowanie było prawidłowe, z wyjątkiem jednak tego, że wnioskodawca został bez własnej winy pominięty w postępowaniu, chociaż powinien być jego stroną. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie co do istoty sprawy. Sąd I instancji nie stwierdził też wpływu podstawy wznowienia na prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności na jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ogólnymi normami prawa budowlanego i warunkami technicznymi odnoszącymi się do budynków. Zasadnie więc stwierdzono, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji ograniczono się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

– art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej "Prawo budowlane"), poprzez błędne ustalenie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ w prawidłowy sposób sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a takie przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

– § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2002 r."), poprzez błędną interpretację, że dla nowoprojektowanego budynku mieszkalnego można nie zapewnić dojścia i dojazdu o przewidzianych prawem parametrach, jeżeli w części dziatki, na której ma powstać projektowany obiekt, jest już zrealizowany dojazd, który tych parametrów nie spełnia;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 35 Prawa budowlanego, § 14 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., a także przepisami obowiązujących na terenie inwestycji planów miejscowych;

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności bez dokładnego zbadania, czy zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami obowiązujących na terenie inwestycji planów miejscowych;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., mimo złożenia przez strony postępowania oświadczeń o posiadaniu możliwości technicznych do udziału w rozprawie, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane, a jednocześnie postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej w kontekście zgromadzonego w aktach sprawy obszernego materiału dowodowego, nie uzasadnia wniosku, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły jakiekolwiek podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prowadzi do wniosku, że dla oceny zarzutów odnoszących się przede wszystkim do art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a. należy za punkt wyjścia przyjąć dwa przepisy prawa: art. 153 p.p.s.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. Wymienione przepisy determinują bowiem treść zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje, że ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten nie jest bezpośrednio wymieniony wśród zarzutów skargi kasacyjnej, ale skarżący powołuje się nań w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednym z argumentów [...] jest twierdzenie, że Sąd I instancji orzekający w sprawie nie wziął pod uwagę wcześniejszego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w wyroku z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 473/17. Tak sformułowany zarzut ma zasadniczo charakter procesowy i powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2018 r., mimo że nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności nie zbadano, czy zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z określonymi przepisami prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika jednak, że przedstawiony zarzut skarżącego kasacyjnie jest nieuzasadniony. Na wymieniony wyżej wyrok WSA w Krakowie powołują się zarówno organy administracji właściwe w sprawie, jak i Sąd I instancji i zgodnie z nimi ukształtowano kontrolowane rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie odnośnie do art. 153 p.p.s.a. W omawianym wyroku z 2017 r. Sąd wojewódzki w Krakowie przesądził bowiem, że [...] jako właścicielowi działki nr ewid. [...], obręb 2 w [...], przysługuje interes prawny do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. WSA w Krakowie w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 473/17 nie odnosił się natomiast bezpośrednio do oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami materialnoprawnymi. Sąd wskazał jedynie, że obowiązkiem organów administracji prowadzących wznowione postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę powinno być dokładne sprawdzenie, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane, a także przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Przywołana wytyczna WSA w Krakowie została w pełni wzięta pod uwagę zarówno przez organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwe w sprawie, jak i przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, a równocześnie istotnie ograniczona zostaje siła zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z treści skargi kasacyjnej wynika przy tym, że podstawowymi przepisy postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przy wydaniu zaskarżonego wyroku i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy były przede wszystkim wskazany już art. 151 p.p.s.a., ale również art. 146 § 2 k.p.a., wspomniany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ten ostatni przepis w kluczowym zakresie przesądził o rozstrzygnięciach organów administracji w rozpatrywanej sprawie oraz o treści zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które zostało wznowione na wniosek [...] zakończono stwierdzeniem, że pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr 264/2015 z 30 marca 2015 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, ale nie zostało uchylone we wznowionym postępowaniu. Organ I instancji odmówił bowiem uchylenia ww. decyzji uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. To z tego względu Sąd I instancji zastosował właśnie art. 151 p.p.s.a. Skarga [...] nie została bowiem uwzględniona w całości ani w części.

Analizując prawidłowość zastosowania w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie okoliczność, że wskazany przepis stanowi podwójny wyjątek od przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze bowiem, art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje określony sposób zakończenia wznowionego postępowania. Odnosi się zatem do jednego z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, gdyż dopuszcza wyjątki od art. 16 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz określa przesłanki zastosowania normy wyjątku (patrz m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/11, LEX nr 1151899 oraz z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 605/12, LEX nr 1351356).

Po drugie, art. 146 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, gdyż przewiduje utrzymanie w mocy decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, które zostało później wznowione, chociaż przy wydaniu tej decyzji niewątpliwie doszło jednak do kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego uznawanego przez art. 145 § 1 k.p.a. za choćby jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Art. 146 § 2 k.p.a. przyjmuje bowiem regułę, że w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas oryginalnej decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W wyjątkowych okolicznościach należy orzec w wyjątkowy sposób.

Przedstawiona wykładnia systemowa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zadaniem organu administracji, który wznowił postępowanie administracyjne jest dokładne zbadanie kwestii materialnoprawnych, ponieważ niezbędne jest rozstrzygnięcie, jaka decyzja mogłaby zapaść w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania.

Przedstawione zasady orzekania we wznowionym postępowaniu mają oczywiście zastosowanie do tych spraw, w których przesłanka wznowienia jest określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak bardzo wyraźnie, że samo uczestnictwo strony we wznowionym postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej (odmiennej) decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Podkreśla się przy tym, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1123/17, LEX nr 2646212 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/17, LEX nr 2486406 oraz z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1920/12, LEX nr 1326857).

Przedstawione wyżej zasady prowadzenia wznowionego postępowania i podstawy zakończenia tego postępowania rozstrzygnięciem wydanym w myśl art. 146 § 2 k.p.a. znalazły pełne uzasadnienie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 437/17, przesądził o posiadaniu przez [...] interesu prawnego uzasadniającego wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr 264/15 o pozwoleniu na budowę, organy administracji miały obowiązek zbadać materialnoprawne podstawy wydania pozwolenia na budowę. W tym zakresie organy administracji stwierdziły, że przedmiotowe pozwolenie na budowę jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście [...], osiedle [...] – [...], przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 78/X/2011 z dnia 1 lipca 2011 r. Organy potwierdziły również, że kwestionowana szerokość frontu działki w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej wynosząca 22 m dotyczy działek przy drodze publicznej i jest obowiązkowa przy wykonywaniu nowego podziału geodezyjnego. Wymóg ten nie miał jednak zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Działka, na której zlokalizowano budynek mieszkalny jednorodzinny nie przylega bowiem do drogi publicznej.

Niezasadny był również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy ustaliły bowiem, że lokalizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia z 2002 r.

Nie zasługuje również na uwzględnienie wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie ma wątpliwości, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast wskazany przez skarżącego kasacyjnie § 14 ust 2 rozporządzenia z 2002 r. przewiduje dodatkowe, szczególne rozwiązanie nazywane w przepisach rozporządzenia ciągiem pieszo-jezdnym. Powołany § 14 ust 2 dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem wszak, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą w założeniu bezkolizyjny ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 990/21, LEX nr 3349280 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 607/21, LEX nr 3315871).

Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie ze skargi kasacyjnej [...] projekt zagospodarowania stanowiący część zatwierdzonego projektu budowlanego nie przewiduje rozwiązania w postaci ciągu pieszo-jezdnego. Z uwagi na niewielką szerokość działki skarżącego kasacyjnie oraz wewnętrznej drogi dojazdowej o szerokości 3 m, nie przewidziano rozdzielenia obu typów komunikacji. Droga dojazdowa do działki inwestora ma szerokość 3 m, a więc jest zgodna z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Ponieważ nie zaplanowano odrębnego chodnika dla pieszych nie ma zastosowania § 14 ust. 2 rozporządzenia. Fakt że droga wewnętrzna będzie służyła również do ruchu pieszego nie ma znaczenia dla kwalifikacji przedmiotowego rozwiązania komunikacyjnego.

Ponadto wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie wymóg zachowania szerokości nie mniejszej niż 5 m w przypadku ciągu pieszo-jezdnego zapewniającego dojście i dojazd do działki budowlanej ma zastosowanie – jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – do inwestycji projektowanych, a nie do już istniejących dróg dojazdowych do działek budowlanych. Wskazany wniosek wynika nie tylko z brzmienia powołanego § 14 ust. 2 rozporządzenia, ale z powiązania tego przepisu z § 2 ust. 1 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia stosuje się bowiem przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli (...), a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Przedstawiona analiza przepisów techniczno-budowlanych, ale także przepisów ustawy Prawo budowlane stosowanych w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniają wniosek przyjęty przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie Starosta [...] nie przyjął założenia o poprawności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 264/2015 z 30 marca 2015 r., w tym o zgodności oceny projektu z art. 35 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, a także z decyzji organu odwoławczego i z wyroku Sądu I instancji wynika, że Starosta [...] przeprowadził ponowne postępowanie, dokonał sprawdzenia istotnych dowodów i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z tym organy administracji orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja dotychczasowa. Oznacza to więc, że zasadnie został zastosowany przez organy administracji art. 146 § 2 k.p.a. Konsekwentnie też prawidłowo został zastosowany art. 151 p.p.s.a. Stanowisko przyjęte przez organy administracji zostało uznane przez Sąd I instancji za zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi złożonej do Sądu wojewódzkiego przez skarżącego [...].

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie wyroku jest stosunkowo lakoniczne, ale zdaniem Sądu II instancji jest wystarczające dla przedstawienia skarżącemu racji, które stały za oddaleniem skargi złożonej przez [...]. NSA rozpatrując zarzut skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 184 p.p.s.a. (in fine) uznał więc, że należy oddalić skargę kasacyjną, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, mimo że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie jest wyczerpujące.

Mając na uwadze przedstawioną analizę przepisów prawa oraz okoliczności faktycznych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.