Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1516/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 i 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 38, 87 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez gminę L., z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] nr [...], organ uchylił wymienioną decyzję i stwierdził nabycie przez gminę Miasto L., z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda L., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę Miasta L., z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w wyniku jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji [...], na rozbudowę stacji kolejowej O. W związku z powyższym nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa P., co zostało potwierdzone licznymi pismami przedsiębiorstwa P..

W ocenie organu pierwszej instancji, P. uzyskały prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z mocy samego prawa, tj. art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr. 97, poz. 568) i legitymowały się tym prawem w dniu 27 maja 1990 r.

Wojewoda podniósł ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że P. nie legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, to była ona wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające (...). W ocenie Wojewody, nie zmienia tego fakt, iż P. nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ wykaz ten obejmuje jedynie przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to P., ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. Powyższe, w ocenie Wojewody [...], powoduje, że pomimo iż P. nie znajduje się w ww. wykazie, to nie utraciło statusu przedsiębiorstwa państwowego, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, a tym samym przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji z mocy prawa. Na poparcie tego poglądu Wojewoda powołał się na dwa wyroki WSA w Warszawie, tj. z dnia 30.01.2008 r. sygn. akt ISA/Wa 1901/07 oraz z dnia 13.05.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 196/08.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wniósł Prezydent Miasta L.

W uzasadnieniu odwołania Prezydent L. podniósł, że samo faktyczne wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości przez P., bez tytułu prawnego w postaci prawa zarządu lub użytkowania, nie powoduje, że nieruchomość ta nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W ocenie odwołującego się, co poparł licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, nieruchomość ta nie podlegała również wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające (...), ponieważ P. nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. P. nie realizowały ponadto zadań z zakresu administracji rządowej.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał , że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z pierwszym z wyżej powołanych przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające (...), tj. dzień 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała , że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa.

W celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego organ wyjaśnił , co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Wskazał, że wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.

Komisja podkreśliła , że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia"" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz P., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Jako chybiony ocenił także organ II instancji pogląd Wojewody [...] , że prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Wskazał , że stanowisko to znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Organ podsumował, że P. nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyższego, powołane w zaskarżonej decyzji, orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są odosobnione i nie znalazły potwierdzenia w aktualnym orzecznictwie tego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Komisja podniosła , że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09, przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo P. własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie P. następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

Organ podkreślił , że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zwrócić należy, bowiem uwagę, iż przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej błędne jest stanowisko Wojewody [...], że P. nie znalazło się w tym wykazie, ponieważ wykaz ten obejmuje jedynie przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to P., ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli.

Stanowisku temu przeczy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające (...), zawierający delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, zgodnie z którą Rada Ministrów została zobowiązana do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, a zatem przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przepis ten nie ogranicza zakresu podmiotowego przedmiotowego rozporządzenia jedynie do przedsiębiorstw, dla których funkcję organu założycielskiego pełniły byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego.

Komisja podniosła , że stanowisko to znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z dnia: 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, 15.10.2007 r, sygn. akt I OSK 1456/06, 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06, 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07 oraz z 12.06.2012 r., sygn. akt I OSK 668/11), w których wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast, P. nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniosły do tutejszego Sądu P. S.A. z siedzibą w W. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako "k.p.a." poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zm.) - dalej jako: Przepisy Wprowadzające Ustawę o Samorządzie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu P. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

3) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

3) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Gospodarce Gruntami", poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o Gospodarce Gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.) - dalej jako "Ustawa o PP P." w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Przedsiębiorstwach Państwowych" poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie Ustawy o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

5) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm) - dalej jako "Ustawa o P.", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu omówione zostały w sposób szczegółowy zarzuty wymienione w skardze , oraz przedstawiona argumentacja na ich poparcie.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"). Kończąca to postępowanie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy.

Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Jak wynika z akt sprawy , w dniu 27 maja 1990 r. , sporna nieruchomość składająca się z działek nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 , położona w L. przy ul. [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. Świadczy o tym zarówno treść [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w L. jak i fakt, że wymienione przedsiębiorstwo nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym oddanie mu wskazanej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie , w przewidzianej prawem formie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga , że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Według art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.

Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 1342/99, niepubl.; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05, Lex nr 198195, z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 156/08, niepubl.).

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) wskazane przedsiębiorstwo nie zostało ujęte.

Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego " P. S.A.". Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny tego przedsiębiorstwa oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podzielił.

Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Brak natomiast po stronie P. w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w wystarczający sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że w skardze strona skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. Podkreślenia jednak wymaga, że zaprezentowany w nim pogląd ma charakter odosobniony i po wydaniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej spółki P. S.A., już do tego zapatrywania nie nawiązywał.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji