Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 990/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1787
law: Ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym (t. j.)
article: art. 6 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 5, art. 50 ust. 4, art. 51a ust. 1 i 5, art. 51b ust. 5, art. 54, art. 58 par. 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 i 8art. 111, art. 111a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: par. 2 , par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych
article: art. 3 par. 2 pkt 1 i 2, 8 i 9, art. 6, art. 52 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 1 i 6, art. 58 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 221 par. 1, art. 223 par. 1, art. 227,  art. 228, art. 231 par. 1, art. 234 pkt 1, art. 235 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. działającej przez opiekuna prawnego M. C. na działanie i zaniechanie Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy [...] w przedmiocie usług opiekuńczych postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. (data nadania skargi z dnia [...] listopada 2021 r. – k. 2, 17) M. C., działająca jako opiekun prawny swojej córki A. C., wniosła skargę na "działanie i zaniechanie Środowiskowego Domu Samopomocy [w Ś.], ponieważ decyzje wydawane przez ten dom nie są zgodne z prawem", gdyż "doprowadzają do wykluczenia" jej córki A. C. "z możliwości realizacji przysługującego jej prawa pobytu w tej placówce, zgodnie z jej stanem zdrowia". Zarzuciła również "rażącą przewlekłość działania", i "próbę zamykania prawa do sądu", co powoduje, że jej córka "jest dyskryminowana ze względu na stan zdrowia w prawie dostępu do tej placówki, mimo spełnionych warunków przyjęcia". Podniosła, że ta gminna jednostka organizacyjna pomocy społecznej łamie przepisy prawa, co powoduje, że jej córka nie uczęszcza do tejże placówki. Skarżąca domagała się przyznania "asystenta osobistego [...]jej córce A. C." oraz wniosła o "zmianę decyzji, ewentualnie uchylenie [decyzji] z dnia [...].10.2021 r. znak: [...]". Do skargi została dołączona kopia pisma Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy z dnia [...] września 2021 r. znak [...]

Ponadto skarżąca wniosła również o ustanowienie pełnomocnika procesowego, który sformułuje profesjonalnie skargę.

Kierownik Środowiskowego Domu Samopomocy w Ś. (dalej: Kierownik ŚDS w Ś.; Kierownik), powołując się na pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], udzielone przez Burmistrza Ś., wniósł o oddalenie skargi. Kierownik przedstawił również okoliczności faktyczne dotyczące kwestii wystąpienia przez skarżącą o przyznanie osobistego asystenta dla niepełnosprawnej córki A. C. oraz zdarzenia, które doprowadziły do wygaśnięcia decyzji Burmistrza Ś. [z dnia [...] listopada 2020 r.] znak [...] o skierowaniu A. C. na pobyt czasowy do Środowiskowego Domu Samopomocy w Ś..

W podpowiedzi na wezwanie sądowe, dotyczące m.in. sprecyzowania, co jest przedmiotem wniesionej skargi, strona w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2022 r. (k. 35), skarżąca podniosła, że nie ma wiedzy prawnej, aby wskazać, w jaki sposób zakwalifikować jej pismo, dlatego uczyni to pełnomocnik z urzędu, o którego ustanowienie wniosła.

Wyznaczony pełnomocnik (radca prawny) w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. (k. 48) oświadczył, że pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. (zatytułowane "skarga") powinno zostać potraktowane jako "skarga na działanie i zaniechanie" Kierownika ŚDS w Ś. (sygn. [...]), które to "działanie i zaniechanie Kierownika stanowi naruszenie podstawowych praw przysługujących osobie niepełnosprawnej" poprzez bezpodstawną odmowę przyznania A. C. osobistego asystenta osoby niepełnosprawnej i wyrażenia zgody na działanie w tym charakterze przez A. A., która w przeszłości współpracowała z niepełnosprawną. Ponadto podniósł, że na terenie gminy Ś. funkcjonuje Ośrodek Pomocy Społecznej, który przystąpił do programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej", w ramach którego zapewniana jest pomoc osobom niepełnosprawnym, a skarżąca spełnia wymogi do uzyskania takiej pomocy, tym samym "bezzasadnie odmówiono jej możliwości skorzystania z osoby funkcjonującej w ramach wskazanego wyżej programu". W jego ocenie "działanie i zaniechanie" Kierownika ŚDS w Ś. "stanowi naruszenie prawa i wymaga stosownej rewizji ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu", a "decyzja w omawianym przedmiocie powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania". Na uzasadnienie swojego stanowiska pełnomocnik przywołał treść art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) oraz § 10 pkt 3, § 21 pkt 1, 2 i 9 oraz § 22 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. nr 238, poz. 1586 ze zm.), stwierdzając, że "odmowa zapewnienia skarżącej asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej narusza obowiązek określony w wyżej przywołanych przepisach".

W odpowiedzi na stanowisko pełnomocnika skarżącej Kierownik ŚDS w Ś. w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. (k. 52) podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski. Ponadto przedstawił tryb i funkcjonowanie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, podnosząc m.in., że jest on przyznawany decyzją administracyjną kierownika ośrodka pomocy społecznej, który jest też organem wydającym decyzję o skierowaniu osoby niepełnosprawnej do środowiskowego domu samopomocy. Kierownik wyjaśnił również zasady funkcjonowania środkowego domu samopomocy i zatrudniania personelu.

W odpowiedzi na stanowiska Kierownika ŚDS w Ś., wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2022 r. (k. 101) podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając m.in., że pismo Kierownika "nie zawiera stanowiska, które mogłoby spowodować zmianę oceny przedmiotowej sytuacji prawnej". Podniósł, że "w (...) mniemaniu [skarżącej] Kierownik ŚDS w Ś. bezzasadnie odmawia przyznania osobie niepełnosprawnej należnych jej praw", pomijając szereg okoliczności faktycznych, które świadczą o potrzebie zapewnienia skarżącej osobistego asystenta osoby niepełnosprawnej.

Na to ostatnie pismo pełnomocnika skarżącej strona przeciwna (Kierownik) nie wniosła odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn jest ona niedopuszczalna (pkt 6).

W niniejszej sprawie M. C. (działająca jako opiekun prawny swojej córki A. C.) w sposób niejasny sformułowała treść skargi, bowiem w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdziła, że wnosi skargę "na działanie i zaniechanie Środowiskowego Domu Samopomocy [w Ś.], ponieważ decyzje wydawane przez ten dom nie są zgodne z prawem", gdyż wykluczają jej córkę A. C. "z możliwości realizacji przysługującego jej prawa pobytu w tej placówce, zgodnie z jej stanem zdrowia". Z drugiej strony zarzuciła również "rażącą przewlekłość działania" i "próbę zamykania prawa do sądu", co powoduje, że jej córka "jest dyskryminowana ze względu na stan zdrowia w prawie dostępu do tej placówki, mimo spełnionych warunków przyjęcia". Podniosła przy tym, że ta gminna jednostka organizacyjna pomocy społecznej łamie przepisy prawa, co powoduje, że jej córka nie uczęszcza do tejże placówki. Skarżąca wniosła o "przyznanie asystenta osobistego (...)jej córce A. C. i zmianę decyzji, ewentualnie uchylenie [decyzji] z dnia [...].10.2021 r. znak: [...]". Do skargi została dołączona kopia pisma Kierownika SDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...]

Wobec takich twierdzeń strony skarżącej, zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r., M. C. została wezwana do wskazania, czy pismo procesowe z dnia [...] listopada 2021 r. jest: a) skargą na czynność Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie usług opiekuńczych, b) skargą na bezczynność Kierownika ŚDS w Ś. w przedmiocie usług opiekuńczych czy też c) skargą na działanie i zaniechanie Kierownika ŚDS w Ś. – pod rygorem przyjęcia, że skarga z dnia [...] listopada 2021 r. stanowi skargę na czynność Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie usług opiekuńczych (pkt VI zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia [...] grudnia 2021 r. – k. 1v).

Ustanowiony dla strony z urzędu fachowy pełnomocnik (radca prawny) w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. oświadczył, że "pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. (zatytułowane "skarga") powinno zostać potraktowane jako skarga na działanie i zaniechanie Inne (sygn. [...])". Przy czym podniósł, że "działanie i zaniechanie Kierownika stanowi naruszenie podstawowych praw przysługujących osobie niepełnosprawnej" poprzez bezpodstawną odmowę przyznania A. C. osobistego asystenta osoby niepełnosprawnej i wyrażenia zgody na działanie w tym charakterze A. A., która w przeszłości współpracowała z niepełnosprawną. Zdaniem pełnomocnika "działanie i zaniechanie" Kierownika ŚDS w Ś. stanowi naruszenie prawa i wymaga stosownej rewizji ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu", zaś "decyzja w omawianym przedmiocie powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania".

Powyższe kwestie były przedmiotem dalszej polemiki w pisma procesowych stron postępowania, tj. w piśmie Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] kwietnia 2022 r. i piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] maja 2022 r.

Wobec powyższego Sąd obowiązany był odnieść tak wskazany przedmiot zaskarżenia – w kontekście stanowisk stron postępowania – do przepisów regulujących zakres spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.

Analiza okoliczności sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga nie dotyczy takiego aktu ani czynności organu administracji publicznej, który mógłby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze stanowisko fachowego pełnomocnika strony skarżącej wynikające z pism procesowych z dnia [...] marca 2022 r. i [...] maja 2022 r., Sąd wykluczył, iżby przedmiotem skargi była bezczynność Kierownika ŚDS w Ś. w przedmiocie usług opiekuńczych, tj. w załatwieniu sprawy przyznania asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej dla A. C. na wniosek jej opiekuna prawnego M. C. z dnia [...] września 2021 r. Idąc dalej, również należało konsekwentnie przyjąć, że pismo procesowe M. C. z dnia [...] listopada 2021 r. nie stanowi skargi na czynność Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie usług opiekuńczych.

Pismo Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. stanowiło bowiem odpowiedź na wniosek M. C. z dnia [...] września 2021 r., w którym M. C. wystąpiła o "przyznanie osobistego asystenta dla (...) [jej] córki A. C. w osobie (...) A. A. w pełnym wymiarze czasu spędzanego przez A.C. w (...) placówce oraz w drodze do placówki i powrocie do domu". W piśmie tym Kierownik "nie wyraził zgody na przyznanie osobistego asystenta" A. C. "w pełnym wymiarze czasu pobytu córki" w ŚDP w Ś..

Treść i forma przedmiotowego pisma Kierownika ŚDS w Ś. nie wskazują na to, że jest to decyzja administracyjna. Pismo to nie stanowi odmowy przyznania określonych świadczeń opiekuńczych w postaci asystenta osobistego osoby niepełnoprawnej. W punkcie 3. tego pisma wprost wyjaśniono, że wniosek o przyznanie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej dla A. C. opiekun prawny powinien "złożyć w Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś., gdyż Środowiskowy Dom Samopomocy nie jest instytucją właściwą do przyznawania takich świadczeń". Kierownik wyjaśnił stronie, że "asystent osoby niepełnosprawnej przyznany przez organ właściwy, czyli ośrodek pomocy społecznej, wspiera osobę niepełnosprawną w czynnościach życia codziennego w domu, a nie terenie placówki, do której osoba niepełnosprawna uczęszcza", z kolei "osoba korzystająca z usług placówki znajduje się pod opieką zatrudnionego tam personelu, który ponosi odpowiedzialność za jej bezpieczeństwo i pobyt". Stanowisko to nie przybrało charakteru władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Nie zawiera wszystkich istotnych cech decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a. Kierownik ŚDS w Ś. nie wskazał, że działa jako organ administracji publicznej uprawniony do orzekania w przedmiocie świadczenia opiekuńczego w postaci asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej; nie powołał w tym piśmie podstawy prawnej; w istocie nie rozstrzygnął też o przyznaniu bądź odmowie takiego świadczenia, skoro – jak sam zauważył – Środowiskowy Dom Samopomocy w Ś. (dalej również: ŚDS w Ś.) nie jest instytucją właściwą do przyznawania takich świadczeń; w piśmie tym nie zawarto również odpowiedniego pouczenia o środkach zaskarżenia. Nadto należy zauważyć, że skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2021 r. określonym jako odwołanie "od tego rozstrzygnięcia", tj. od pisma Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r., zawarła m.in. prośbę o "przekazanie niniejszego pisma do organu nadrzędnego, właściwego do rozpoznania tego środka zaskarżenia". Kierownik zaś w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] października 2021 r. poinformował stronę w piśmie z dnia [...] października 2021 r. znak [...], że "pismo [...] z dnia [...] września 2021 r. nie miało formy decyzji administracyjnej, zatem nie służy od niego żaden środek zaskarżenia". W tym miejscu dodać należy, że z uwagi na określony przez stronę i jej pełnomocnika przedmiot skargi, poza granicami niniejszej sprawy leżą kwestie dotyczące tego, czy i jaki bieg należało nadać przedmiotowemu "pismu-odwołaniu" z dnia [...] października 2021 r. Istotne jest z kolei to, że z powyższego jednoznacznie wynika, że intencją Kierownika ŚDS w Ś. nie było wydanie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej.

Kierownik ŚDS w Ś. zaprzeczył, iżby był instytucją właściwą do przyznawania takich świadczeń opiekuńczych jak pomoc asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, wskazując w tym zakresie na właściwość (Kierownika) Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. Zdaniem Sądu, stanowisko Kierownika ŚDS w Ś. znajduje oparcie w przepisach prawa i uwarunkowaniach faktycznych niniejszej sprawy.

Program "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" - edycja 2021 (dostępny na stronie internetowej MRiPS: https://www.gov.pl/attachment/7c53eb70-0e81-4ad1-af54-8c3cfcb4840c), prowadzony przez Ministerstwo Rodziny i P. Społecznej na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia [...] października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1787), przewiduje taką formę pomocy osobie niepełnosprawnej, która polega na świadczeniu osobie niepełnosprawnej usług opiekuńczych w zakresie wparcia w czynnościach życia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym. Jak wynika z ogólnodostępnych informacji, Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. przystąpił do realizacji Programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" - edycja 2021 (patrz: informacja na stronie internetowej: http://ops.srem.pl). Zatem to do tej jednostki należy kierować wnioski w przedmiocie skorzystania z tego rodzaju formy wsparcia dla osoby niepełnosprawnej. Takie też wyjaśnienie otrzymała skarżąca już w piśmie Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Co więcej, Kierownik stanowisko takie konsekwentnie prezentował w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Pomoc asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej jest jedną ze szczególnych form świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) - dalej: u.p.s. (w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych). Odmowa przyznania takiego wsparcia, będącego szczególnym rodzajem usług opiekuńczych, wymaga zachowania formy procesowej decyzji. Wprawdzie w ustawie o pomocy społecznej nie wymieniono wprost świadczenia w postaci takich usług, jednak tego rodzaju pomoc należy zakwalifikować jako świadczenie niepieniężne polegające na usługach opiekuńczych i specjalistycznych usługach opiekuńczych, o jakich mowa w art. 50 u.p.s. (tak np. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 65/2, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka forma załatwienia sprawy z zakresu świadczeń pomocy społecznej wynika wprost z art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s.

Poza tym zawód asystenta osoby niepełnosprawnej wpisany został do rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz.U. 2018 r., poz. 227 ze zm.), pod symbolem 341201 w ramach grupy 3412 Pracownicy wsparcia rodziny, pomocy społecznej i pracy socjalnej. Z kolei osoba posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu asystenta osoby niepełnosprawnej, należy do grupy specjalistów mających uprawnienia do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, o jakich mowa w art. 50 ust. 4 u.p.s., a co potwierdza § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra P. Społecznej z dnia [...] września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. nr 189, poz.1598 ze zm.).

Jak już wspomniano, Kierownik zaprzeczył, iżby ŚDS w Ś. był instytucją właściwą do przyznawania takich świadczeń opiekuńczych jak pomoc asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, wskazując w tym zakresie na właściwość Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś.. Istotnie, ustawa o pomocy społecznej w art. 51a ust. 1 wskazuje, że środowiskowy dom samopomocy jest jednym z rodzajów ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (ust. 1). Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (art. 51a ust. 1 u.p.s.). Środowiskowy dom samopomocy jest ośrodkiem wsparcia, zaś ośrodek jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej, co wynika z art. 6 pkt 5 u.p.s. (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI LEX/el. 2021 - komentarz , art. 51a). Przepisy art. 18 ust. 1 pkt 5 oraz art. 111 u.p.s. wskazują, że zadanie to może realizować gmina. Zgodnie z art. 51b ust. 5 u.p.s., decyzję o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i decyzję ustalającą odpłatność za korzystanie z usług całodobowych w tych placówkach wydaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie ośrodka. Sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy oraz m.in. tryb kierowania i przyjmowania do tych placówek oraz standardy usług określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z 2020 r., poz. 249), wydane na podstawie art. 51a ust. 5 u.p.s. W § 7 ust. 1 i 5 tego rozporządzenia wniosek o skierowanie do domu na pobyt dzienny lub całodobowy, które następuje w drodze decyzji administracyjnej, składa się do ośrodka pomocy społecznej. Ponadto gmina nie może połączyć tego rodzaju placówki z ośrodkiem pomocy społecznej lub z centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (art. 111a ust. 1 u.p.s.).

Z powyższego wynika, że środowiskowy dom samopomocy jest jednostką organizacyjną odrębną od ośrodka pomocy społecznej. Kierownik takiej jednostki nie może zatem być jednocześnie kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, który w imieniu organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) mógłby wydawać decyzje w tym przedmiocie. Co więcej, ze zgromadzonego materiału procesowego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie Kierownik ŚDS w Ś. nie został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza Ś.. Kierownik ŚDS w Ś. w odpowiedzi na skargę i w kolejnym piśmie procesowym powołał się na udzielone przez Burmistrza Ś. pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Dokument ten, szczegółowo wymieniając zakresy czynności, do których podejmowania w imieniu Burmistrza Ś. uprawniony jest Kierownik ŚDS w Ś. (w tym dotyczące reprezentowania gminy Ś. przed sądami i udzielania pełnomocnictw procesowych w zakresie działania jednostki), nie wskazuje na upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Jest to zrozumiałe, gdyż co do zasady upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do właściwości gminy, organ wykonawczy gminy udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej (art. 110 ust. 7 u.p.s.); przy czym upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 110 ust. 8 u.p.s.). Ze względu na taką treść przepisów, a także na organizacyjną odrębność obydwu rodzajów jednostek, należy wykluczyć możliwość upoważnienia kierownika środowiskowego domu samopomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 110 ust. 7 i 8 u.p.s.

Podsumowując tę cześć rozważań, Sąd stwierdza, że pismo Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] nie było rozstrzygnięciem o odmowie przyznania świadczenia w postaci usługi opiekuńczej w ramach Programu "Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej" ani nie przybrało formy decyzji administracyjnej Brak wyrażenia zgody na przyznanie osobistego asystenta (i jego działanie w czasie przebywania podopiecznie w ŚDS w Ś.), nie jest władczym rozstrzygnięciem o odmowie przyznania określonego świadczenia. Przy tym kierownik tej jednostki w ogóle nie został upoważniony do wydawania tego rodzaju decyzji w imieniu Burmistrza Ś.. Kierownik zarazem wyjaśnił, że żaden z uczestników ośrodka, dla którego prowadzony jest indywidualny proces rewalidacji na terenie ŚDS w Ś., nie posiada osobistego asystenta, a ośrodek ten zatrudnia wykwalifikowany personel, z doświadczeniem zawodowym i predyspozycjami do pracy z osobami z niepełnosprawnością sprzężoną. Takie stanowisko Kierownika tym bardziej potwierdza, że nie miał zamiaru wydać decyzji w przedmiocie przyznania takiego świadczenia (usługi opiekuńczej) i – jak to już zostało wykazane – faktycznie takiej decyzji nie wydał.

Nawet jednak gdyby uznać – do czego jednak w ocenie Sądu nie ma dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych – że pismo Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r. znak [...] stanowiło decyzję w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych w postaci asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, od której skarżąca wniosła odwołanie w piśmie z dnia [...] października 2021 r., to i tak skarga byłaby niedopuszczalna – co też stanowiłoby podstawę do jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Skarga do sądu administracyjnego przysługuje bowiem wyłącznie od orzeczeń administracyjnych, co do których wyczerpany został instancyjny tok zaskarżenia. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 p.p.s.a. można bowiem mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Zatem niezachowanie przewidzianego tam trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy, nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji czy postanowienia organu pierwszej instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1956/12, dostępnym jw.). W niniejszej sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek wniesienia odwołania, które mogłoby uprawniać do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w indywidualnej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 646/13, dostępne jw.). Jak już wspomniano, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest nieprzekazanie odwołania (pisma M. C. z dnia [...] października 2021 r.) od domniemanej decyzji Kierownika ŚDS w Ś. organowi wyższego stopnia.

W świetle treści skargi i uzupełniającego stanowiska pełnomocnika procesowego strony skarżącej (precyzującego przedmiot skargi), Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, bowiem jej przedmiotem jest kwestionowanie "działania i zaniechania" kierownika gminnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przedmiotem tej skargi nie jest czynność wyrażona w piśmie Kierownika ŚDS w Ś. z dnia [...] września 2021 r., związana z załatwieniem wniosku skarżącej z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie usług opiekuńczych ani też bezczynność Kierownika w przedmiocie usług opiekuńczych. W ocenie Sądu zaskarżenie "działania i zaniechania" Kierownika ŚDS w Ś. – tak określono przedmiot skargi w piśmie uzupełniającym pełnomocnika strony – nastąpiło w warunkach skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego Stanowi to samodzielną podstawę do jej odrzucenia z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII tego Kodeksu (postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów art. 221-256) nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1340/11 i 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2692/11 - dostępne jw.).

Przepis art. 221 § 1 k.p.a. stanowi o gwarantowanym każdemu konstytucyjnie prawie składania skarg i wniosków m.in. do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów samorządowych jednostek organizacyjnych. O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna (art. 222). Organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości (art. 223 § 1). Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228). Co do zasady organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - jest rada gminy (art. 229 pkt 3). Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ (art. 231 § 1). Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę (art. 233 zd. pierwsze). Natomiast w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu (art. 234 pkt 1). Skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie (art. 235 § 1).

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. oświadczył, że pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. (zatytułowane "skarga") powinno zostać potraktowane jako "skarga na działanie i zaniechanie" Kierownika ŚDS w Ś. (sygn. [...]). Podniósł, że "działanie i zaniechanie Kierownika stanowi naruszenie podstawowych praw przysługujących osobie niepełnosprawnej" poprzez bezpodstawną odmowę przyznania A. C. osobistego asystenta osoby niepełnosprawnej i wyrażenia zgody na działanie w tym charakterze przez A. A., która w przeszłości współpracowała z niepełnosprawną. Stanowisko to podtrzymał, mimo że zapoznał się z argumentacją Kierownika ŚDS w Ś., że nie jest organem właściwym do przyznawania świadczeń w postaci usługi opiekuńczej asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej. W gruncie rzeczy zatem M. C. i jej pełnomocnik nie zgadzają się całokształtem działań podejmowanych w sprawie niepełnosprawnej A. C. przez Kierownika ŚDS w Ś.. Nie tylko bowiem kwestionują samą domniemaną odmowę przyznania asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, ale i brak zgody Kierownika na wykonywanie tej pomocy – przez cały czas pobytu niepełnosprawnej córki w ośrodku wsparcia – przez konkretną osobę wskazaną przez stronę w piśmie z dnia [...] września 2021 r. Pełnomocnik przedstawił okoliczności, które miały wskazywać na to, że na skutek postępowania Kierownika ŚDS w Ś. "bezzasadnie odmówiono jej możliwości skorzystania z osoby funkcjonującej w ramach wskazanego wyżej programu", stąd też "działanie i zaniechanie" Kierownika "stanowi naruszenie prawa i wymaga stosownej rewizji ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu". Pełnomocnik zdaje się też, wskazując na treść art. 58 § 2 u.p.s., przypisać Kierownikowi ŚDS w Ś. naruszenie przepisów dotyczących zapewnienia odpowiedniej pomocy mieszkańcom zupełnie innych placówek, jakimi są domy pomocy społecznej, o których mowa w art. 54 u.p.s. i następne. Czym innym jest jednak kwestia funkcjonowania konkretnego – już przyznanego we właściwej procedurze – asystenta osoby niepełnosprawnej w danym gminnym ośrodku wsparcia (tu: w środowiskowym domu samopomocy), a czym innym samo przyznania takiego asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej.

Wniosek skarżącej z dnia [...] września 2021 r. – po sprecyzowaniu stanowiska strony postępowania – powinien zostać "wewnętrznie" przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. celem jego rozstrzygnięcia w takim zakresie, który dotyczy przyznana świadczenia w postaci usługi opiekuńczej asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej. Z kolei wszelkie uwagi i zastrzeżenia czynione w takim kształcie, jaki przybrały w pismach procesowych strony skarżącej (i jej pełnomocnika) – co do "działania i zaniechania" Kierownika ŚDS w Ś. – powinny być kierowane do organu wyższego stopnia nad kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, którym co do zasady jest rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.). Jeżeli zaś intencją strony było zaskarżenie konkretnego działania tego ośrodka, to pełnomocnik winien był wskazać akt albo czynność Kierownika ŚDS w Ś., którą tutejszy Sąd mógłby ocenić pod kątem zaskarżalności do sądu administracyjnego na gruncie art. 3 § 2 1 i 2 p.p.s.a. Tak się jednak w sprawie nie stało. Natomiast, jeżeli kierownik tejże jednostki gminnej (ośrodka wsparcia) dopuścił się w mniemaniu strony zaniechania w podjęciu określonych aktów lub czynności, pełnomocnik powinien był skonkretyzować, o jaki rodzaj zwłoki w załatwianiu sprawy chodzi (bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania) i wykazać, że opieszałość organu ("zaniechanie") dotyczy spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a.

Należy też podkreślić, że sąd administracyjny nie zastępuje strony (tym bardziej reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika) w określeniu przedmiotu sprawy (skargi) i żądań (wniosków) procesowych. Kierując się jednak treścią art. 6 p.p.s.a., Sąd umożliwił stronie sprecyzowanie przedmiotu skargi, jak również zapewnił prawo do sądu poprzez umożliwienie skorzystania z pomocy pełnomocnika przyznanego z urzędu. Tym bardziej zaś Sąd nie zastępuje organu wyższego stopnia, który uprawniony jest do rozpatrywania skarg i wniosków na działania lub zaniechania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (również w indywidualnej sprawie).

Dodać należy, że od czynności zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (art. 237 i art. 238 k.p.a.) również nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu administracyjnego. Skarga na tego rodzaju działanie organów administracji nie dotyczy bowiem aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie skarg powszechnych ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji sama skarga powszechna dotycząca działania lub zaniechania organu w danej sprawie, jak i skarga dotycząca sposobu załatwienia skargi powszechnej przez organ wyższego stopnia, jako nieobjęte zakresem właściwości sądu administracyjnego nie mogą podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co skutkuje ich odrzuceniem (por. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 196/11, dostępne jw.).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.