Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 332/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 107 par. 3, art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6, art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, 4,art. 4 pkt 11, art. 28 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów i ustalenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Starosta, działając na wniosek Spółki A, wyłączył (w pkt I decyzji) z produkcji rolnej grunty rolnej klasy Ps VI pochodzenia organicznego o pow. 0,84 ha, stanowiące część działki nr [...], znajdującej się w obrębie [...] i ustalił (w pkt III tej decyzji) opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów, płatną przez okres 10 lat. Nadto (w pkt IV ww. decyzji) organ stwierdził, że powierzchnia 0,38 ha gruntu klasy RV pochodzenia mineralnego, będąca częścią wyżej wskazanej działki nr [...], nie wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów produkcji rolniczej, a więc nie podlega naliczeniu należności i opłat rocznych.

W dniu [...] r., Spółka B będąca nabywcą działki nr [...] (akt notarialny z dnia 29 marca 2006 r. rep. A nr [...] ), złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowej decyzji Spółka zarzuciła wydanie przez organ z rażącym naruszeniem:

- art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) zwanej dalej - "u.o.g.r.l.", poprzez błędne ustalenie dnia, od którego strona zobowiązana jest uiszczać opłaty roczne, prowadzące do niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 4 ww. ustawy,

- art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., poprzez wydanie decyzji dotyczącej zobowiązania nieistniejącego, dla którego bieg przedawnienia upłynął.

Precyzując powyższe zarzuty, Spółka podała, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany faktycznego przeznaczenia terenu w inny sposób, niż przez formalną zmianę, gdyż od około 1980 r. przedmiotowa nieruchomość nie była użytkowana rolniczo. Do wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej, doszło poprzez proces inwestycyjny, polegający na budowie budynków służących do prowadzenia działalności gospodarczej przez ówczesnego właściciela. Zdaniem Spółki, zmianę przeznaczenia gruntu potwierdza wypis z kartoteki budynków (przedstawiony do wniosku w załączeniu), zgodnie z którym na ww. działce w 1980 r. posadowiono przynajmniej 6 budynków. Na poparcie swych twierdzeń, Spółka dołączyła również decyzję z [...] r., zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan inwestycji, polegającej na przebudowie i modernizacji ośrodka wczasowego, a także decyzję z [...] r. oraz decyzję z [...] r. udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji.

Powołując się na art. 12 zdanie drugie u.o.g.r.l., Spółka wskazała, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych, powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a świadczenie pieniężne, o którym wyżej mowa przedawnia się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności.

Kierując się powyższym, Spółka wywiodła, że w momencie nabycia prawa do nieruchomości, tj. z dniem 23 czerwca 2006 r., obowiązek uiszczania przedmiotowych opłat rocznych, liczony od dnia faktycznego wyłączenia działki z produkcji rolnej, już wygasł i nie mógł przejść na Spółkę w trybie art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. Z tego względu, zdaniem Spółki, decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Następnie, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...].

W uzasadnieniu swej decyzji, Kolegium podało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Nie ulega dla organu wątpliwości, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powstaje od dnia faktycznego ich wyłączenia. Wyłączenie to jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 przedmiotowej ustawy, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i następuje w jej następstwie.

Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw, do przyjęcia, że w przypadku - jak w niniejszej sprawie – wyłączenia gruntów przed 1989 r. bez stosownej decyzji, organ może, czy też powinien odstąpić od wydania decyzji administracyjnej. Przeczy temu art. 28 ust. 1 i ust. 2, jak też art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., a nadto – jak zauważył organ – z treści art. 28 ust.1 i ust. 2 ustawy wyraźnie wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy, czyli bez pozytywnej decyzji administracyjnej, nie może być sankcjonowane.

Kolegium uznało za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., gdyż powołany przepis dotyczy opłat ustalonych decyzją administracyjną i nieuiszczonych w terminach określonych w decyzji.

Spółka, reprezentowana przez r. pr. R. N., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r.

Decyzji Kolegium, Spółka zarzuciła wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 159 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 123 § 1 K.p.a.

Ponadto Spółka wydanej decyzji postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy u.o.g.r.l., art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4 ww. oraz art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2005 r. Według strony, uzasadnienie decyzji oparte jest na lakonicznym przytoczeniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie wskazał w jakiej relacji przepisy te pozostają do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie wskazał również, które fakty uznał za udowodnione, nie przedstawił dowodów, którym dał wiarę, a także nie uzasadnił przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W toku postępowania organ nie poczynił starań zmierzających do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Co więcej, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Spółka zauważyła, że w toku postępowania powinno być wydane postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, o co strona wnosiła we wniosku z dnia [...] r.

Precyzując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wynikających z wydania kwestionowanej decyzji, Spółka podała, że przepisy wiążą co do zasady wyłączenie z produkcji rolnej z wydaniem decyzji, jednak przewidują sytuacje - obwarowane sankcją – w których grunty zostają wyłączone niezgodnie z przepisami ustawy (art. 28 u.o.g.r.l.). Według Spółki, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie działka została wyłączona z produkcji rolniczej znacznie wcześniej, niż na to wskazuje decyzja Starosty. Jednocześnie Spółka wskazała, iż nie kwestionuje tego, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, lecz wskazuje, że takowy obowiązek nie istniał w chwili nabycia przez Spółkę praw do nieruchomości. Kierując się brzmieniem art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., wskazujący przypadek, kiedy świadczenia pieniężne przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności Spółka wywiodła, że w niniejszym przypadku moment wymagalności łączyć należy z datą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, w 1980 r. Dodała, że opłaty winny być naliczone wstecznie, za cały okres począwszy od dnia faktycznego wyłączenia i obciążać ówczesnego właściciela. Mając powyższe na uwadze – zdaniem Spółki – decyzja Starosty dotyczy zobowiązań przedawnionych.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało,

że obowiązek wnoszenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia, ale może nastąpić tylko po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Wyłączenie gruntów z produkcji bez uzyskania stosownej decyzji zezwalającej na wyłączenie, powoduje wydanie jej

z urzędu wraz z naliczeniem opłaty podwyższonej (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Wynika

z tego, że wyprzedzenie faktycznego wyłączenia również wymaga uzyskania stosownej decyzji, która ustala wysokość opłaty, ale podwyższonej. Kolegium uznało,

iż w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje, że poprzednio władający nieruchomością najpierw dokonał wyłączenia gruntów rolnych poprzez ich zabudowę obiektami o funkcji turystyczno – wypoczynkowej, a przed ich zbyciem Spółce wystąpił o usankcjonowanie tego wyłączenia, uzyskując stosowną decyzję administracyjną wraz z naliczeniem opłat. Nie uzyskanie takiej decyzji powodowałoby – zdaniem Spółki - w chwili obecnej wydanie jej z urzędu z naliczeniem podwyższonej opłaty.

W ocenie Kolegium, brak było podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszało także przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Kolegium uznało wszystkie za nieuzasadnione. Dla organu drugiej instancji, decyzja Kolegium z dnia [....] r. została wydana w oparciu o przedłożone przez Starostę kompletne akta sprawy, obrazujące przebieg każdej fazy postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., a decyzja wydana w oparciu o w pełni zebrany materiał dowodowy. Za nieuzasadniony, organ uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., który dotyczy terminu przedawnienia należności pieniężnych, jakie zostały określone w decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Jak podkreśliło Kolegium, wymagalność należności powstaje bowiem, gdy decyzja ustalająca ma charakter ostateczny. Za nieuzasadniony, Kolegium uznało również zarzut nie wstrzymania wykonania decyzji Starosty, skoro organ pierwszej instancji nie stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. narusza przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Spółka B, reprezentowana przez r. pr. R. N., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji, Spółka zarzuciła wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nie ustalenie dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej,

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 159 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 123 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż w przypadku uznania, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l., poprzez przyjęcie, iż obowiązek uiszczania opłat powstały od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, co w ocenie skarżącej miało miejsce około 1980 r., przeszedł na nabywającą nieruchomość w 2006 r. Spółkę B, pomimo tego, że opłata roczna w razie trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uiszczana jest przez około 10 lat,

- art. 28 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez uznanie, iż wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jako czynność faktyczna, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie, a także poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wydanej na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., podczas gdy wyłączenia z produkcji doszło w sposób niezgodny z przepisami ustawy (art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l.),

- art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu,

że przepis ten nie reguluje kwestii przedawnienia prawa do ustalenia należności

w drodze decyzji, lecz jedynie określa termin do dochodzenia należności na podstawie prawomocnej decyzji.

W opinii Spółki B, decyzja Kolegium z dnia [...] r. nie odpowiada prawu. Pomimo przedłożenia przez wnioskodawcę szeregu dokumentów, Kolegium nieprawidłowo przyjęło, iż do wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej doszło, na wniosek poprzedniego użytkowania wieczystego, w grudniu 2005 r.,. Podczas gdy z dokumentacji przedłożonej przez stronę wynika, że od około 1980 r. przedmiotowa nieruchomość nie jest użytkowana rolniczo. Zdaniem Spółki, ustalenie dnia faktycznego wyłączenia z gruntów z produkcji rolnej jest niezbędne z uwagi na fakt, iż obowiązek uiszczania opłat rocznych w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powstaje od dnia faktycznego wyłączenia. W świetle powołanego przepisu, opłata roczna w razie trwałego wyłączenia winna być uiszczana przez lat 10.

Kierując się założeniem, że do faktycznego wyłączenia gruntów doszło w 1980 r., zdaniem Spółki obowiązek uiszczania opłaty rocznej nie istniał z chwilą nabycia praw do nieruchomości przez skarżącą, a tym samym nie mógł, z mocy art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., przejść na tę stronę. Spółka wskazała, jak w odwołaniu, że wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, zaś decyzja Starosty z dnia [...] r. ma charakter deklaratoryjny. Według skarżącej, treść art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. potwierdza jej stanowisko, zgodnie z którym istnieje możliwość wyłączenia gruntów z produkcji bez decyzji zezwalającej na wyłączenie.

W ocenie Spółki, decyzja Starosty dotyczy zobowiązania przedawnionego i wynika to z art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., zgodnie z którym świadczenia pieniężne w przypadkach wymienionych w tym przepisie, przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności. Skarżąca nie podzieliła jednocześnie interpretacji Kolegium, że termin, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy należności wymagalnych, ustalonych decyzją. Ratio legis instytucji przedawnienia wynika z pewnych wartości przyjętych przez cały system prawa.

Reasumując Spółka wskazała, że wymagalność należności, o których mowa w sprawie, należy łączyć z momentem powstania obowiązku, który nastał w dacie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej – tj. około 1980 r. Opłaty powinny być naliczane niejako wstecznie, za cały okres począwszy od dnia faktycznego wyłączenia i obciążać ówczesnego właściciela (w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.). W kontekście ustaleń Spółki co do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz art. 28 u.o.g.r.l., skarżąca poddała również w wątpliwość podstawę prawną decyzji Starosty. Skarżąca, jak w odwołaniu podniosła zarzut nie rozpatrzenia przez Kolegium wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Badanie sprawy w ramach wyżej powołanego kryterium kontroli polega na ocenie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mieć mogło istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przeprowadzona przez Sąd ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, według przedstawionego wyżej kryterium ustawowego, nie potwierdziła zarzutów naruszenia, w tejże sprawie przez organy, przepisów prawa, mającego odpowiedni wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym środków zaskarżenia, tj. stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. przepisem, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub też z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, skarżąca upatruje podstawy swego żądania w drugim elemencie ww. przepisu. Należy zauważyć, że zwrot "rażące naruszenie prawa" jest pojęciem nieostrym, a jego znaczenie winno być rozważone w każdym indywidualnie badanym przypadku w toku wykładni prawa. W odniesieniu do powyższej instytucji w literaturze i orzecznictwie wypracowane zostały poglądy, odnoszące się w takiej sytuacji do stanu prawnego sprawy załatwionej wydaną decyzją, upatrujące rażące naruszenie prawa, w kontekście zastosowania przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim zrozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa polega tu na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę na zagadnienie rażącego naruszenia prawa, oceniane przez pryzmat skutków społeczno - gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, które należy chronić kosztem trwałości decyzji (por. wyroki Nasz dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, opubl w Lex nr 165717; z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, opubl. w Lex nr 1145613).

W teorii wadliwości decyzji administracyjnej wskazuje się także na potrzebę uwzględnienia możliwości pogodzenia ze sobą interesu ogólnego zbiorowego – społecznego i interesu jednostkowego (indywidualnego), z wymaganiami stawianymi przez zasadę praworządności, określoną w art. 6 K.p.a. i przez zasadę trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 632 – 636).

W przedmiotowej sprawie, wywołanej wnioskiem skarżącej Spółki B o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ocenie organów poddana została decyzja Starosty z dnia [...] r., wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie - "u.o.g.r.l.", mocą której organ zezwolił ówczesnemu użytkownikowi wieczystemu, tj. [...] na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu klasy Ps VI o powierzchni 0,84 ha, stanowiącego część działki nr [...].

Zauważyć należy, że grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolnej lub leśnej po wydaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., zezwalającej na takie wyłączenie.

Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas

IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów,

o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., pod pojęciem "wyłączenia z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07; z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1142/10, opubl. w internetowej bazie orzeczeń – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie natomiast do art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę (art. 12 ust. 4 ustawy).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] r. Starosta rażąco naruszył przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie. Rażące naruszenie prawa skarżąca Spółka upatruje m.in. w błędnym ustaleniu przez organ, momentu wyłączenia gruntów części działki nr [...] z produkcji rolnej, które miało mieć faktycznie miejsce w 1980 r., okoliczność ta winna świadczyć o zasadności zarzutu naruszeniu prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przyjmując ww. okoliczność skarżącej za udowodnioną, organ winien w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę wyłączenia gruntu rolnego, stosując w pierwszej kolejności art. 28 u.o.g.r.l., zamieszczony w rozdziale 7 "Kontrola wykonania przepisów ustawy", który wprowadza sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia.

Jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania decyzji Starosty obowiązywała uchwała Rady Gminy Czaplinek z dnia 28 września 2001 r.

Nr XXXVII/194/2001 przewidująca, dla przedmiotowej działki nr [...], funkcję ośrodka turystycznego.

Kierując się powyższym, organ winien zastosować normę określoną w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., która przewiduje że, w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze i lub nieleśne, zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając należności o 10 %.

Sąd pragnie w tym miejscu podkreślić, że przepis wynikający z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. wskazuje tryb prowadzenia z urzędu postępowania na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., jednakże ze wszystkimi konsekwencjami stosowania przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolnej i leśnej. W samej decyzji zezwalającej na wyłączenie organ określa obowiązki związane z tym wyłączeniem w rozumieniu art. 11 ust. 1. Przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie wyłącza więc w żadnym zakresie przepisów, które znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/10, opubl. w Lex nr 758719). Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., stanowi także zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego obwarowanego obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l. (patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1843/10, opubl. w Lex nr 1138024).

Porównując zatem obydwa wymienione tryby wydania zezwolenia o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, jedyna odmienność, jaka musi być uwzględniona w decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., dotyczy podwyższenia stronie wysokości należności o 10 %. Skoro wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności, to w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., wysokość opłaty rocznej będzie też naliczana od należności podwyższonej.

Reasumując skoro zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., jest obowiązana uiścić m.in. należność i opłaty roczne, należności te również należy uiścić przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Wynika to z zaznaczonego powyżej faktu, że wydając decyzję na podstawie na podstawie art. 28 ust. 2, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., organ stosuje wszystkie ustawowe wymogi związane z tą decyzją, a których stosowania nie wyłącza zapis art. 28 ust. 2. Dotyczy to m.in. obowiązku uiszczenia opłaty rocznej, której wysokość zostanie obliczona stosownie do art. 4 pkt 13 ustawy, podwyższonej o 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w m3 drewna, uiszczana: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

W świetle powyższego, nie sposób uznać, że prowadzenie postępowania oraz rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] r., stanowi całkowite zaprzeczenie stanu prawnego sprawy i nie daje się pogodzić ze skutkami społeczno – gospodarczymi, wynikającymi z tej decyzji. Zgodnie bowiem z wolą strony i istotą sprawy, było wyłączenie gruntu z produkcji rolnej działki, a naliczona przez organ z tego tytułu należność i opłaty roczne nie przekroczyły wartości stawek określonych w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Przy tym między stronami, nie sporne pozostają takie okoliczności, jak parametry gruntu działki nr [...] w tym klasa gleby oraz powierzchnia gruntu, a także interes prawny ówczesnego użytkownika ww. działki do żądania przekształcenia ww. działki na cel inny niż rolny (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.).

Zgodnie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Z akt sprawy wynika, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 29 marca 2006 r., rep. A nr [...], skarżąca Spółka B nabyła prawo użytkowania wieczystego m.in. do działki nr [...] . Zgodnie z treścią § 5 tej umowy, przedstawiciele skarżącej, zobowiązali się uiszczać opłaty roczne z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej części ww. działki. W tych warunkach przejście, na mocy art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., obowiązek ponoszenia przez skarżącą przedmiotowej opłaty rocznej, po stronie skarżącej również nie powinien budzić wątpliwości.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącej Spółki, o wystąpieniu w tejże sprawie przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Przepisy u.o.g.r.l. przewidują swoiste instrumenty prawne służące ochronie gruntów rolnych i leśnych, m.in. przez ograniczanie ich przeznaczania na cele niewolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l.), w tym sankcje finansowe w postaci należności i opłat rocznych. Na tle powołanego przez skarżącą naruszenia w tejże sprawie art. 31 ust. 2 u.o.g.r.l., Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 864/06,opubl.w Lex nr 345960), że powołany przepis, nie dotyczy przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Określony w przepisie termin dotyczy przedawnienia należności wymagalnych ustalonych w decyzji. Wymagalność należności powstaje bowiem, gdy decyzja ustalająca je ma charakter ostateczny. Pięcioletni okres przedawnienia dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją ostateczną.

W ocenie składu rozpatrującego niniejszą skargę, nie ma decydującego znaczenia dla uznania rażącego naruszenia prawa w tejże sprawie, czy wymagalność opłaty rocznej została ustalona w oparciu o art. 12 ust.1 u.o.g.r.l., czy też w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, w obu bowiem przypadkach o wymagalność roszczenia pieniężnego nie może przesądzać samo tylko zachowanie prawne podmiotu w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, ale decydująca jest czynność konwencjonalna organu w postaci wydania decyzji administracyjnej, która sankcjonuje legalność zmiany przeznaczenia danego gruntu oraz rodzi konieczność poniesienia z tego tytułu opłat. Przy tym, co warte jest podkreślenia, w przypadku art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., ponoszenie takich kosztów jak opłata roczna, jest następstwem naruszenia ustawy, nie są to czyste "instrumenty finansowe", lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi", będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy (W. Radecki. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz. Lexis Nexis. Warszawa 2012 s. 236). Biorąc pod uwagę takie jak wyżej rozumienie istoty opłaty rocznej, jako sankcji za naruszenie przepisów ustawy, nie znajduje uznania stanowisko skarżącej Spółki o terminach przedawnienia przedmiotowej opłaty rocznej. Po pierwsze ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywała instytucji przedawnienia opłat nie ustalonych decyzją administracyjną. Po drugie odstąpienie od nałożenia decyzją opłaty rocznej podwyższonej o 10 %, stanowiłoby nieuzasadnioną formę premiowania sprawców niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji, w stosunku do podmiotów składających wniosek w oparciu o art. 11 ust. 1 ww. ustawy, stanowiąc w istocie przykład nie równego traktowania podmiotów wobec prawa, w świetle art. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zaś chodzi o wskazywaną przez skarżącą możliwość naliczania wstecz opłaty rocznej podwyższonej, to konstrukcja taka nie jest znana ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma również w tym zakresie żadnego odesłania do innych regulacji ustawowych. Z tego tez względu jej zastosowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Podsumowując wskazać należy, że analiza akt niniejszej sprawy nie potwierdza w działaniu i podjętym przez Starostę rozstrzygnięciu, tego rodzaju naruszeń, które świadczą o szczególnie ciężkim ciężarze gatunkowym naruszenia prawa. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zwraca uwagę, że wbrew zarzutom skargi o naruszeniu art. 7 K.p.a., akt sprawy odzwierciedlają pełny obraz postępowania prowadzonego przez Starostę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy określone art. 107 § 3 K.p.a., umożliwiając tym samym jej kontrolę sądową. Wprawdzie w wątpliwość można poddać czynności wyjaśniające organu, co do faktycznego momentu wyłączenia działki gruntu nr [...], jednakże w konsekwencji naruszenie to nie przybrało cech rażącego naruszenia norm powołanych przez stronę, skoro termin przedawnienia należności określonych ustawą z tytułu wyłączenia gruntu rolnego, czy to na wniosek strony (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.), czy z urzędu (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.) dotyczy należności wymagalnych ustalonych decyzją administracyjną.

W ocenie Sądu, w istocie sporu nie tyle powinno chodzić o sugerowaną przez stronę konieczność podjęcia przez organ czynności służących wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, ale o ocenę faktu przedstawionego przez stronę (wyłączenia gruntu w 1980 r.), w kontekście znaczenia tej okoliczności dla dopuszczalności zastosowania ww. przepisów prawa materialnego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tej mierze, wątpliwości Sądu nie budzi, że okoliczności sprawy wskazywały na możliwość wydania decyzji w sposób w niej określony, mimo że nie wszystkie czynności poprzedzające wydanie decyzji były prawidłowe, jednakże nie świadczy to zarazem o oczywistości naruszenia zasad procesowych w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia (art. 145 K.p.a.), tylko niektóre bowiem przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące (por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08, opubl. w Lex nr 475235).

Biorąc pod uwagę wszystkie powołane wyżej okoliczności ujmowane łącznie, przyjąć należało, podnoszone przez stronę wątpliwości co do momentu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, mogą świadczyć o zaniechaniu organu w kwestii ustaleń, które miały służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego tejże sprawy, jednakże naruszenie powyższe, nie uzasadnia twierdzenia strony o przypadku rażącego naruszenia prawa. Oceniając wagę tego naruszenia należy mieć na względzie tożsamość podmiotu i przedmiotu sprawy, charakter zastosowanego przepisu, wolę strony wnioskującej o zmianę przeznaczenia gruntu rolnego oraz skutki dla życia społecznego i gospodarczego, jakie wynikały z wydania i wykonywania decyzji Starosty z dnia [...] r.

W tak przyjętych przez Sąd ustaleniach, stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. spełnia postulat pogodzenia ze sobą interesu ogólnego zbiorowego – społecznego oraz interesu jednostkowego (indywidualnego), jak również wymagań stawianych przez zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.) i przez zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Niezasadny jest także zarzut skargi naruszeniu przez Kolegium art. 159 § 1 K.p.a., skoro przepis ten umożliwia zastosowanie instytucji wstrzymanie wykonania decyzji o wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W tych okolicznościach, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.