Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 538/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora O. w L. przy udziale uczestnika postępowania J. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w L. (dalej "Skarżący") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] uchylającą decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lipca 2012 r. Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2012 r., wydał decyzję znak: [...], dalej, którą zatwierdził zmiany w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w J. [...]. Zmiany dotyczyły realizacji szeregu nowych inwestycji i rezygnacji z części wcześniej planowanych inwestycji w latach 2012 i 2013. Decyzja została podpisana przez panią J. T., Zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim w L..

W dniu [...] lipca 2018 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja nadzorowana została podpisana przez osobę, która nie miała upoważnienia Marszałka Województwa [...] do podpisywania decyzji w zakresie zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy, co pociąga za sobą nieważność decyzji na podstawie art. 156 § pkt 1 i 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji organ 1 instancji stwierdził również, że po zakończeniu tego postępowania decyzją ostateczną, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyda decyzję w sprawie wniosku grupy "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2012 r. o dokonanie zmian w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

W dniu [...] lipca 2018 r. "[...]" Sp. z o.o. wniósł odwołanie od decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jej uchylenie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Wadą wskazaną przez organ I instancji miało być wydanie decyzji Marszałka przez nieuprawnioną osobę, która nie miała upoważnienia Marszałka do wydawania decyzji w sprawie zatwierdzania zmian do planu dochodzenia do uznania w jego imieniu, co skutkowało naruszeniem przepisów o właściwości.

Minister stwierdził jednak, że pomimo, iż postępowanie dowodowe, przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak również uzupełnione przez organ odwoławczy nie doprowadziło do pozyskania upoważnienia Marszałka dla pani J. T., to nie może być utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem).

Na poparcie swojej argumentacji przywołał fakt, iż chcąc wyczerpać wszelkie możliwości dowodowe w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy podjął decyzję o wezwaniu pani J. T., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., do złożenia zeznań w charakterze świadka. Przesłuchanie przeprowadził na wniosek Ministra, na podstawie art. 52 Kpa, z uwagi na adres zamieszkania pani T., Burmistrz Ś.. Z protokołu przesłuchania z dnia [...] maja 2019 r. wynika, że pani J. T. posiadała upoważnienie Marszałka do wydawania decyzji dla grup producentów owoców i warzyw w związku z faktem, że Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Środowiska, którego była zastępcą, w połowie 2012 roku przebywał na długim zwolnieniu lekarskim. Zdaniem pani T., dla pracowników Departamentu było jasne, że w 2012 r. takie upoważnienie otrzymała. Upoważnienie to obowiązywało od czasu wydania na czas nieokreślony i nie zostało ono zawieszone ani uchylone. Pani T. zeznała również, że jeden egzemplarz tego upoważnienia przechowywała u siebie w biurku.

Minister wskazał, że z odpowiedzi Marszałka na pismo Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika, że w dniu [...] lipca 2012 r. pan S. S. pełniący funkcję Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego w L. przebywał na urlopie wypoczynkowym, a zatem pani T. go zastępowała. Pismo to jednak nie przyczyniło się do wyjaśnienia kwestii istnienia upoważnienia dla pani J. T. do wydania decyzji nadzorowanej, dlatego Minister zdecydował się przesłuchać panią T., która jak wskazano wyżej zeznała, że posiadała upoważnienie Marszałka w związku z faktem, że Dyrektor, którego była zastępcą, w połowie 2012 r. przebywał na długim zwolnieniu lekarskim. Ponadto Minister dostrzegł, że pani J. T. nie była w stanie przedstawić przedmiotowego upoważnienia ani jego kopii, jednak biorąc pod uwagę, że została uprzedzona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (pkt 7 listy kontrolnej protokołu z przesłuchania świadka) Minister nie znalazł podstaw do podważania wiarygodności jej zeznań. Zeznań tych Minister nie uznał za dowód istnienia upoważnienia Marszałka dla pani J. T., lecz skonstatował, że niepozyskanie przedmiotowego upoważnienia na piśmie nie może być utożsamiane z jego brakiem, może natomiast stwarzać pewne niedające się usunąć wątpliwości co do jego istnienia.

Minister wykazał, że pomimo przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, kwestia istnienia bądź braku istnienia upoważnienia dla pani J. T. nie została wyjaśniona i wątpliwości tej me da się usunąć, co jest przesłanką do wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony, zgodnie z art. 81a § 1 Kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

Przedstawiając zarzuty Prokurator wskazał, iż rozstrzygnięcie istoty sprawy przez organ odwoławczy doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej, bo wydanej przez pracownika organu, który nie miał stosownego upoważnienia do załatwiania spraw w jego imieniu, decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2012 r.

Stwierdził, iż stosownie do treści art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Tym samym - działanie pracownika organu administracji publicznej bez stosownego upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem jego uprawnień w sferze władztwa administracyjnego nie można domniemywać.

J. T. była zatrudniona w Urzędzie Marszałkowskim Województwa L. na stanowisku zastępcy dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska. W ramach realizowanych obowiązków zajmowała się koordynacją i nadzorowaniem terminowego wykonywania zadań w ściśle określonym zakresie, również odnoszącym się do grup producenckich w rolnictwie, a ponadto - nadzorowała pracę podległych pracowników i zastępowała dyrektora Departamentu w czasie jego nieobecności. Ponadto, z treści Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. wynikało, że do obowiązków dyrektorów departamentów należało wydawanie decyzji administracyjnych zgodnie z upoważnieniem Marszałka (§ 11), zaś zakres kompetencji zastępcy dyrektora departamentu określał dyrektor tej jednostki organizacyjnej.

Zakres obowiązków J. T., a także jej uprawnień i ponoszonej odpowiedzialności, został szczegółowo określony przez S. S. - dyrektora Departamentu, stosownie do treści § 13 Regulaminu.

W jej aktach osobowych znajdowały się indywidualne upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie: prowadzenia skupu (...) lub (...) zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (upoważnienie nr [...] z [...].03.2010 r.), realizacji obowiązków prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej i wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o rybactwie śródlądowym (upoważnienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r.) oraz rejestracji o ochrony nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz produktach tradycyjnych (upoważnienie nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). Wszystkie upoważnienia zostały wpisane do rejestru upoważnień Marszałka Województwa. Ich otrzymanie J. T. każdorazowo potwierdziła własnym podpisem.

Brak natomiast dokumentu wskazującego na posiadanie uprawnień w pozostałym zakresie - w tym także do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw. Śladu takiego upoważnienia nie ma również w rejestrze upoważnień.

Upoważnień do wydawania decyzji dotyczących grup producentów udzielono natomiast S. S. i S. S.. J. T. mogła jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je S. S. lub S. S., którzy takie upoważnienie do podpisywania decyzji posiadali.

W zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczności te nie zostały w żaden sposób dostrzeżone i poddane ocenie, a za dowód istnienia upoważnienia przyjęto samo oświadczenie J. T..

Przy uwzględnieniu opisanego wyżej stanu rzeczy, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., uchylająca decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. jest obarczona wadą nieważności, i jako taka powinna być przez organ odwoławczy wyeliminowana z urzędu. W sprawie nie zachodziła również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, bowiem decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych Zasadniczo nieodwracalności skutków prawnych upatruje się w trzech sytuacjach: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, lub gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa, czyli ogólnie mówiąc - wystąpienie takich skutków, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W sprawie niniejszej organ ma nadal możliwość do rozpoznania wniosku "[...]" - ustawa o grupach nadal obowiązuje, zmienił się jedynie organ rozpatrujący wniosek.

Z uwagi na charakter opisywanego uchybienia, utrzymanie obiektywnie wadliwej decyzji administracyjnej jest nie do pogodzenia z koniecznością przestrzegania przepisów prawa przez organy administracji publicznej. Realizacja tej potrzeby uprawnia więc do odstąpienia od reguły z art. 81 a § 1 k.p.a. powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponieważ zachodzi wyjątek od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, właśnie przez wzgląd na interes publiczny wyrażający się w legalizmie działania organów administracji (art. 81a § 2 pkt 3 k.p.a).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko i zaprezentowaną w sprawie argumentację.

Minister ponownie stwierdził, że pomimo, iż postępowanie dowodowe, przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak również uzupełnione przez organ odwoławczy nie doprowadziło do pozyskania upoważnienia Marszałka dla pani J. T., to nie może być utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy z zeznań złożonych przez panią J. T. wynika jednoznacznie, że takie upoważnienie istniało. Zdaniem Ministra, brak upoważnienia w formie pisemnej może stwarzać wątpliwości co do jego istnienia, jednak jest to wątpliwość niedająca się usunąć, co w okolicznościach sprawy było podstawą do zastosowania art. 81 a § 1 Kpa, nakazującego rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

W sprawie w szczególności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, zainicjowanym z urzędu przez Prezesa ARiMR.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad prawnomaterialnych (podstaw stwierdzenia nieważności) ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyłom od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i powinno być orzekane wyjątkowo, co oznacza wymóg bezspornego ustalenia danej przesłanki nieważności oraz ścisłej lub zwężającej wykładni wchodzących w rachubę przesłanek prawnych. W postępowaniu nieważnościowym organ nie powinien rozpatrywać sprawy co do jej istoty, bowiem nie rozstrzyga jakiejkolwiek kwestii merytorycznej, natomiast nie jest związany żądaniem strony odnośnie istnienia konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności, czyli orzeka samodzielnie w kwestii ich zaistnienia w granicach art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia braku ustawowych przesłanek, organ orzeka o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu Minister prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym ogranicza bowiem zakres kontroli zaskarżonej decyzji do wyłącznie wad najdonioślejszych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra, który korzystając z kompetencji organu odwoławczego, uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji z [...] lipca 2018 r. i orzekł w sposób merytoryczny o niezaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. z [...] lipca 2012 r.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie istnienia podstaw z pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) oraz pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) §1 art. 156 k.p.a.

W ocenie Sądu wymaga w tym miejscu jednocześnie zauważenie, że spór pomiędzy stronami postępowania dotyka kwestii wysunięcia całkowicie różnych wniosków odnośnie do tego, czy wskazana decyzja została wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sposób dojścia przez organ nadzoru do konkluzji prowadzącej do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa L. opierał się na uznaniu, że, po pierwsze brak w aktach osobowych oraz rejestrze - upoważnienia dla J. T. nie stanowi dowodu na nieistnienie tego upoważnienia w dacie wydania decyzji, a po drugie warunkiem dla stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 (jak również pkt 2) k.p.a., skutkującej nieważnością decyzji kontrolowanej, jest bezsporne ustalenie nieistnienia (niewydania) upoważnienia Marszałka Województwa L. dla J. T. do wydania decyzji z [...] lipca 2012 r., czego – pomimo obszernie prowadzonej korespondencji między urzędami – nie udało się uczynić.

Skarżący Prokurator stoi na stanowisku, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w sposób bezsporny wskazało na brak dokumentu poświadczającego posiadanie uprawnień dla J. T. w zakresie wydawania decyzji administracyjnych dotyczących grup producentów rolnych oraz owoców i warzyw i brak śladu takiego upoważnienia w rejestrze upoważnień. Upoważnienia takie posiadali upoważnieni pracownicy organu: S. S. i S. S., stąd J. T., w ocenie Prokuratora mogła więc jedynie parafować projekty takich decyzji, a następnie przedłożyć je do podpisu, tym osobom. Nie zachodzi, w ocenie Skarżącego również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., bowiem decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Odnosząc się do tak postawionego problemu, tut. Sąd za trafne uznaje poczynione przez Ministra ustalenie, zgodnie z którym decyzja z (...) lipca 2012 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2018 r. i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2012 r. należy uznać za w pełni trafne, a prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego kontrola decyzji z [...] lipca 2012 r. wyjaśniła, że brak pozyskania upoważnienia dla J. T. na piśmie, o ile może stwarzać pewne wątpliwości co do istnienia upoważnienia, to nie może być jednak utożsamiane z jego brakiem (nieudzieleniem), zwłaszcza w sytuacji, gdy prowadzone było szerokie postępowanie dowodowe w tym zakresie. Wspomnieć trzeba o korespondencji prowadzonej w 2017 r. z Dyrektorem OT ARR, następnie Dyrektorem OR ARiMR z Marszałkiem Województwa L., a także korespondencją prowadzoną w 2018 r. pomiędzy organem odwoławczym a Marszałkiem Województwa L..

Ważnym jest także wskazanie, iż tut. Sąd w analogicznej kwestii wypowiedział się już w wyroku z 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt.: V SA/Wa 80/18, w którym przyjęto, że nieodnalezienie upoważnienia nie jest równoznaczne z jego brakiem w dacie wydawania decyzji. Wskazano, że "(...) kontrolowaną decyzję J. T. podpisała z powołaniem się na upoważnienie Marszałka - decyzja jest opatrzona stosowną imienną pieczątką, a J. T. powołała się podpisując decyzje na posiadane upoważnienie Marszałka. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika tak restrykcyjna interpretacja art. 268a k.p.a."

Jednocześnie z zeznań złożonych w roku 2019 r. w niniejszej sprawie przez J. T., wynika jednoznacznie, że upoważnienie takie w dacie wydania decyzji istniało, a uprawnienia te zostały jej przyznane w związku z długotrwałą absencją dyrektora departamentu, którego była zastępcą. Jak podkreśliła zeznająca, upoważnienie to obowiązywało od czasu wydania na czas nieokreślony i nie zostało ono zawieszone ani uchylone. Z kolei Marszałek Województwa L. nigdy nie zakwestionował faktu istnienia takiego upoważnienia.

W ocenie Sądu należy mieć przy tym na uwadze, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) (uchwała Nr [...] Zarządu Województwa (...) z [...] kwietnia 2013 r.) przewiduje w § 12 i § 13, że dyrektora w okresie jego nieobecności zastępuje wyznaczony przez niego zastępca oraz w komórkach organizacyjnych, w których utworzono stanowisko zastępcy dyrektora, dyrektor określa jego zakres zadań i kompetencji, a w sytuacji gdy dyrektor nie może pełnić swych obowiązków służbowych, zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie jego zadania i kompetencje. Dyrektor departamentu, upoważniony jest zatem do załatwiania spraw indywidualnych i wydawania w imieniu Marszałka Województwa decyzji administracyjnych w oparciu o ustawę z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związków oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i 1a ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm.). Stąd przyjąć należy, że zastępca dyrektora Departamentu Rolnictwa i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] J. T., uprawniona była do podpisania przedmiotowej decyzji.

Sąd – rozpoznając niniejszą sprawę – w pełni popiera stanowisko Sądu, wyrażone w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 614/20.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym Prokuratorem, że J. T. mogła jedynie parafować projekty decyzji dotyczące grup producentów owoców i warzyw, a następnie przedkładać je do podpisu innym pracownikom – S. S. lub S. S., którym udzielono upoważnień w tym zakresie. Minister w zaskarżonej decyzji poddał ocenie wszelkie okoliczności związane z niepozyskaniem przedmiotowego upoważnienia na piśmie, co nie może być utożsamiane z jego brakiem, może natomiast stwarzać pewne niedające się usunąć wątpliwości co do jego istnienia. Minister wykazał zatem prawidłowo, że pomimo przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, kwestia istnienia bądź braku istnienia upoważnienia dla J. T. nie została wyjaśniona i wątpliwości tej nie da się usunąć, co jest przesłanką do wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że warunkiem skorzystania z konstrukcji przyjętej w art. 81a k.p.a. jest nie tylko uprzednie wyczerpanie wszelkich możliwości dowodowych w sprawie w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, lecz także wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., w takim zakresie, w jakim organowi udało się go zgromadzić. W niniejszej sprawie przyjęta przez organ zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony umożliwiła organowi przyjęcie takiej interpretacji, która chroniła jak najmocniej interes strony przy interpretacji ustalonego stanu faktycznego.

W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, gdyż w ocenie Sądu organ odwoławczy podjął szereg działań (opisanych powyżej) zmierzających do wyjaśnienia istniejących w niniejszej sprawie wątpliwości, które nie doprowadziły jednak do uzyskania przedmiotowego upoważnienia dla J. T.. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie sposób przyjąć, by w okolicznościach sprawy dalsze prowadzenie czynności dowodowych miało doprowadzić do uzyskania dokumentu upoważnienia wydanego dla J. T., zwłaszcza, że z uzyskanych informacji wynika, że brak jest możliwości jego odnalezienia.

Stąd słusznie Minister podjął rozstrzygnięcie i wyjaśnił jakie dowody zebrane w toku postępowania uznał za wiarygodne, a jakim wiarygodności odmówił i dlaczego. Nadto organ odwoławczy prawidłowo dokonał subsumpcji tego stanu do przepisów prawa, co czyni wydaną decyzję prawidłową.

Niesłuszny jest również zarzut Prokuratora, że w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na niewywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec braku legalnej definicji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., należy posiłkować się definicją tego pojęcia wypracowaną w judykaturze i doktrynie. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (tak za A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017; por. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., IN A RN 8/95, OSNAP 1995, nr 18). Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy przyjąć stanowisko Ministra, że decyzja Marszałka zatwierdzająca zmiany do planu dochodzenia do uznania grupy producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o. o. wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na uznanie tej spółki za organizację producentów owoców i warzyw w wyniku spełnienia warunków uznania w związku ze zrealizowaniem planu dochodzenia do uznania.

Zdaniem Prokuratora, w niniejszej sprawie Dyrektor OR ARiMR ma nadal możliwość rozpoznania wniosku "[...]" Sp. z o. o. o zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania, gdyż ustawa o grupach nadal obowiązuje, a zmienił się tylko organ rozpatrujący wniosek.

W ocenie Sądu z tak przyjętym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Z treści rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającą rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671, z późn. zm.) wynika, że grupy producentów owoców i warzyw mogły skorzystać z okresu przejściowego, trwającego maksymalnie 5 lat, w celu spełnienia warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw poprzez realizację tzw. planu dochodzenia do uznania. Przepisy UE w powyższym zakresie wdraża ustawa z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2019 r. poz. 935), zgodnie z przepisami której, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nadzorowanej, marszałek województwa miał kompetencje do wydawania decyzji m. in. w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, zatwierdzenia jej planu dochodzenia do uznania i w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Należy nadmienić również, że w związku ze zmianą unijnych przepisów, od 2013 r. nie ma już możliwości tworzenia nowych grup producentów w sektorze owoców i warzyw.

Z kolei z decyzji Marszałka Województwa (...)z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], znajdującej się w aktach sprawy, dokonującej wstępnego uznania "[...]" Sp. z o.o. za grupę producentów owoców i warzyw i zatwierdzającej jej plan dochodzenia do uznania wynika, że plan dochodzenia do uznania był zatwierdzony na lata 2009 - 2013, to znaczy, że miał być zrealizowany przez tę grupę we wskazanym 5-letnim okresie. Jednocześnie, z rejestru prowadzonego przez Prezesa ARiMR zgodnie z art. 2b ww. ustawy wynika, że "[...]" Sp. z o.o. została uznana za organizację producentów owoców i warzyw w dniu [...] marca 2014 r. Należy także zauważyć, że w ciągu 5-letniego okresu realizacji planu dochodzenia do uznania możliwe było wprowadzanie do niego zmian, które, po uprzednim przeprowadzeniu stosownych kontroli, musiały być zatwierdzone decyzją administracyjną. Ponadto, jednym z warunków uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw był warunek, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1823) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o uznaniu "[...]" Sp. z o.o. za organizację. Zgodnie z powyższym przepisem, wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 i 2 oraz zrealizuje plan dochodzenia do uznania w zakresie określonym w art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1, z późn. zm.). Skoro zatem grupa producentów "[...]" Sp. z o.o. została w 2014 r. uznana z organizację producentów to znaczy, że do końca 2013 r. zrealizowała swój plan dochodzenia do uznania, przy czym zrealizowała go w zakresie jaki wynikał nie tylko z pierwotnie zatwierdzonej w 2008 r. wersji, ale również z uwzględnieniem kolejnych zmian, zatwierdzonych decyzjami administracyjnymi Marszałka Województwa (...). Decyzja nadzorowana była jedną z decyzji zatwierdzających zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania tej grupy. Jak wynika z akt sprawy, była to siódma zmiana tego planu, która przewidywała m in. rozbudowę hali sortowniczej i magazynu opakowań,

Należy zatem zgodzić się z Ministrem, iż realizacja w latach 2009-2013 kilkakrotnie zmienianego planu dochodzenia do uznania pozwoliła tej grupie producentów na spełnienie warunków uznania za organizację producentów, czego skutkiem było wydanie w dniu [...] marca 2014 r. decyzji uznającej ją za organizację producentów owoców i warzyw. Zatem, należy uznać, że z chwilą uznania "[...]" Sp. z o.o. za organizację, wszystkie decyzje wydane wobec tej spółki jako wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Jak na to wskazał organ - obecnie "[...]" Sp. z o.o. funkcjonuje jako uznana organizacja producentów owoców i warzyw, może tym samym co najwyżej realizować program operacyjny, ale już nie plan dochodzenia do uznania, którego realizacja zakończyła się z końcem 2013 r. Nie jest możliwe wprowadzanie zmian do planu dochodzenia do uznania, którego realizacja już się zakończyła. Nie jest więc także możliwe wydanie decyzji w tym zakresie, jak sugeruje Skarżący.

Trzeba zatem zgodzić się z Ministrem, że zmiana statusu grupy na organizację producentów owoców i warzyw wywołuje daleko idące i nieodwracalne skutki prawne związane z zakończeniem planu dochodzenia do uznania, zakończeniem programu pomocowego ustanowionego przepisami o wspólnej organizacji rynków rolnych i realizacją celu wstępnego uznania jakim jest osiągniecie statusu organizacji producentów.

Nie jest zatem możliwe wprowadzanie zmian do planu dochodzenia do uznania, którego realizacja już się zakończyła, nie jest więc także możliwe wydanie decyzji w tym zakresie, jak sugeruje Prokurator.

W ocenie Sądu, zmiana statusu grupy na organizację producentów owoców i warzyw wywołuje daleko idące i nieodwracalne skutki prawne, związane z zakończeniem planu dochodzenia do uznania, zakończeniem programu pomocowego ustanowionego przepisami o wspólnej organizacji rynków rolnych i realizacją celu wstępnego uznania, jakim jest osiągniecie statusu organizacji producentów.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.