Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1824/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania P. J. (dalej: strona lub skarżący) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek lub organ I instancji) z dnia [...] września 2021 r., nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku, nr [...], udzielającej P. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa z siedzibą w [...], zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...]– Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ lub organ odwoławczy) umorzył postępowanie odwoławcze.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z 2 marca 2020 r. Spółka Przedsiębiorstwo [...] złożyła do Marszałka wniosek o zmianę opisanego wyżej zezwolenia Starosty [...]. We wniosku wskazano, iż podmiotem zarządzającym instalacją jest Spółka, co wynika z załączonej "Umowy Dzierżawy z dnia 2 stycznia 2016 r. tekst jednolity". Wniosek złożono w związku z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca). Do wniosku załączono też szereg dokumentów.

Pismem z 14 października 2020 r. Marszałek wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, żądając wyjaśnień na jakiej podstawie występuje ona o zmianę decyzji Starosty [...], skoro decyzja ta wydana została na rzecz P. J.. Spółka uzupełniła wniosek powtarzając, iż jest podmiotem zarządzającym instalacją, co wynika z "Umowy Dzierżawy z dnia 2 stycznia 2016 r. tekst jednolity". Dalsza korespondencja ze Spółką dotyczyła klasyfikacji instalacji i kwestii właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Po zgromadzeniu dowodów w przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiadomił o możliwości wydania na ich podstawie decyzji, wskazując jednocześnie, iż na dzień wysłania zawiadomienia nie są spełnione lub wykazane przesłanki zależne od Spółki, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Aby decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem niezbędne jest przedłożenie dodatkowych dowodów, dotyczących wykazania okoliczności, że adresatem zmienianej decyzji winno być Przedsiębiorstwo [...] S.A.

W odpowiedzi Spółka przedstawiła stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazując, iż w aktualnym stanie prawnym regułą stało się, że w przypadku zmiany prowadzącego instalację, bez względu na to, czy jest ona efektem sukcesji generalnej, czy syngularnej, nowy prowadzący z mocy samego prawa przejmuje uprawnienia i obowiązki wynikające z dotychczasowego pozwolenia. W ocenie Spółki, zachowana zastała ciągłość obowiązywania dotychczasowej decyzji, gdyż w celach porządkujących w art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.; dalej: Poś), na nowego władającego nałożono obowiązek wystąpienia o zmianę dotychczasowego pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. Takie rozwiązanie z punktu widzenia racjonalności jest zrozumiałe, a wydawana decyzja będzie miała charakter jedynie deklaratoryjny. Dalej w stanowisku Spółki przywołano judykat, w którym na mocy nowelizacji zmieniającej art. 189 Poś wyjaśniono, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji następuje z mocy prawa. Nie można zatem postawić nowemu władającemu zarzutu, że korzysta on ze środowiska bez wymaganego zezwolenia (w tym zakresie skutek wynika bowiem bezpośrednio z mocy prawa). Zastosowanie art. 189 ust. 1 Poś w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2014 r. do stanu faktycznego w niniejszej sprawie powoduje przejęcie przez Spółkę z mocy prawa zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydanego na rzecz P. J.. Jest przy tym poza sporem, że decyzja zmieniająca zezwolenie w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W dalszej części pisma wskazano, iż z ustawy Prawo ochrony środowiska wynikało m.in., że przeniesienie zezwolenia na przetwarzanie odpadów było możliwe wyłącznie w formie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, jeśli dawał on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z zezwolenia. Ponadto nabywca instalacji przejmował wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, a w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można było orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia. Po nowelizacji art. 189 Poś stanowi, że podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części (ust. 1), a także, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację (ust. 2). Strona podkreśliła przy tym, iż ustawodawca posłużył się zwrotem "staje się prowadzącym instalację" co oznacza, iż dopuszcza każdą prawem przewidzianą formę władania instalacją, nie tylko w zakresie własności, ale także najmu, dzierżawy, użytkowania itp. Fakt ten dodatkowo pośrednio potwierdzają zapisy zawarte w art. 41b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Podsumowując Spółka podkreśliła, iż zgodnie z art. 189 ust. 1 Poś, podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Przejście uprawnień następuje z mocy prawa i do przyjęcia, iż taka zmiana nastąpiła nie jest wymagane uzyskanie zmiany w zezwoleniu w trybie wnioskowania przez podmiot, który jest ujęty w tym zezwoleniu. Zatem na wydającym decyzję ciąży obowiązek z mocy prawa uwzględnienia tego stanu prawnego.

W tym stanie faktycznym Marszałek wydał decyzję z [...] września 2021 r., nr [...], umarzającą prowadzone postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskującej Spółki, która była adresatem tej decyzji.

P. J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 105 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 28 kpa i art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez przedwczesne umorzenie przedmiotowego postępowania bez dostatecznego wyjaśnienia, czy P. J. występował w tym postępowaniu wyłącznie jako przedstawiciel Spółki, czy też jako niezależna od niej strona postępowania, bez wezwania P. J. do udziału w niniejszym postępowaniu jako niezależnej strony postępowania, bez umożliwienia zajęcia mu jako niezależnej stronie postępowania stanowiska odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wątpliwości organu odnośnie charakteru, w jakim działał on w niniejszym postępowaniu;

- art. 61 § 4 w związku z art. 62 kpa, poprzez niezawiadomienie P. J., jako niezależnej od Spółki strony przedmiotowego postępowania i umożliwienia mu wyjaśnienia charakteru, w jakim działał on w niniejszym postępowaniu;

- art. 9 i art. 10 § 1 kpa, poprzez niezawiadomienie P. J., jako niezależnej od Spółki strony przedmiotowego postępowania i niepouczenie go o skutkach wadliwego oznaczania jego roli w niniejszym postępowaniu, to znaczy o skutkach nieprawidłowego oznaczenia go jako prezesa zarządu Spółki, a nie jako niezależnej strony postępowania, a tym samym uniemożliwienie P. J. wzięcia w niniejszym postępowaniu udziału jako niezależnej od Spółki stronie postępowania;

- art. 105 § 1 w związku z art. 61a § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zakończenia niniejszego postępowania w takiej prawnej formie działania administracji, jaką jest decyzja organu I instancji;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego, brak rozważenia przez organ I instancji wszystkich istotnych i zgłaszanych przez odwołującą kwestii, błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Starosty [...];

- art. 7a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości prawne mogące skutkować odebraniem stronie uprawnień, zatem zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu organ I instancji winien wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony;

- art. 8 kpa, poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i uznanie bez żadnej normy zabraniającej przenoszenia uprawnień z decyzji Starosty [...] udzielającej P. J. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...];

- art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 41 ustawy o odpadach, mimo że nie było dostatecznych podstaw do stwierdzenia, w jakim charakterze P. J. złożył wniosek wszczynający niniejsze postępowanie, zaniechania wezwania go do jednoznacznego wskazania w jakim charakterze złożył wniosek wszczynający niniejsze postępowanie oraz zaniechania prawidłowego określenia stron w rozumieniu art. 28 w związku z art. 61 i art. 61a kpa, którym powinien być zapewniony udział w niniejszym postępowaniu, mimo że nie było podstaw do uznania, iż niniejsze postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 41 ustawy o odpadach;

- art. 189 Poś, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Przedsiębiorstwo [...] S.A. nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty [...], mimo że jest dzierżawcą Wytwórni Mas Bitumicznych w [...];

- art. 41 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie przez przyjęcie, że przepis ten wprowadza zakaz przenoszenia zezwolenia na dzierżawcę terenu, na którym znajduje się instalacja; .

- art. 41b ustawy o odpadach, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie przez uznanie, że przepis ten nakłada na dzierżawcę terenu, na którym znajduje się instalacja, konieczność uzyskania nowej decyzji, bez prawa do przeniesienia zezwolenia z właściciela instalacji;

- art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak zapisu o możliwości przeniesienia zezwolenia automatycznie oznacza zakaz takiego przeniesienia.

Mając na uwadze powyższe, odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność wyjaśnienia w jakim charakterze działał P. J. podpisując wniosek w niniejszym postępowaniu.

Po analizie przedmiotowej sprawy Minister umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania P. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa. Organ wyjaśnił, iż na etapie postępowania odwoławczego był obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Dokonuje się tego w tzw. fazie wstępnej, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Negatywna ocena w tym zakresie i stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada interesu prawnego w sprawie, winny skutkować wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jeśli jednak kwestia braku przymiotu strony zostanie stwierdzona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, to postępowanie odwoławcze winno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Decyzja Marszałka została wydana w związku z rozpatrzeniem wniosku Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] z 5 marca 2020 r. "o zmianę zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], udzielającego Przedsiębiorstwu [...] S.A. w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji: Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...]". We wniosku zawarto informację, iż podmiotem zarządzającym instalacją jest Przedsiębiorstwo [...] S.A., co wynika z "Umowy Dzierżawy z dnia 2 stycznia 2016 r. tekst jednolity", stanowiącej załącznik do przedmiotowego wniosku. Wniosek został podpisany zgodnie z KRS nr [...] przez Prezesa Zarządu Spółki P. J.. Ponadto wszystkie załączniki do powyższego wniosku zostały przygotowane na zlecenie Spółki lub jej dotyczyły. Do wniosku załączono opinię przeciwpożarową z listopada 2019 r., której opracowanie zleciła Spółka, informacje (oświadczenia i zaświadczenia) wynikające z art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach odnośnie osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej Spółki, a ponadto informację o niefigurowaniu w kartotece podmiotów zbiorowych Krajowego Rejestru Karnego Przedsiębiorstwa [...] S.A. oraz oświadczenie Prezesa Spółki, że w stosunku do tej Spółki w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150.000 zł. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż z wniosku jasno i klarownie wynika od kogo pochodzi. Nie było wątpliwości, iż wniosek został skierowany przez Przedsiębiorstwo [...]S.A., a świadczy o tym wskazany powyżej komplet dokumentów spójny z zapisami KRS. Dodatkowo organ podkreślił, iż w toku postępowania wyjaśniającego, odpowiadając na wezwanie organu I instancji, Spółka cały czas stała na stanowisku, iż weszła w prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] i ani razu nie podważyła faktu, iż wniosek złożony został przez Przedsiębiorstwo [...] S.A.

Złożony wniosek wiąże organ w zakresie w jakim został złożony, tym samym organ I instancji był w przedmiotowej sprawie związany żądaniem Spółki o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W konsekwencji, postępowanie wyjaśniające czy wnioskująca Spółka była uprawniona do wniesienia żądania toczyło się pomiędzy organem administracji, do którego podanie wniesiono, a podmiotem wnoszącym to podanie. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie z wniosku Spółki, jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, iż Spółka nie była uprawniona do żądania zmiany decyzji Starosty [...], która nie kształtowała jej praw i obowiązków, czyli Przedsiębiorstwo [...] S.A. nie miało przymiotu strony postępowania odnośnie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Równocześnie organ podkreślił, że w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą, jako wszczętym na wniosek Spółki, przymiot strony miała tylko i wyłącznie Spółka wnosząca podanie, do której adresowana jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne prowadzone z jej wniosku.

Ponieważ zaskarżona decyzja rozstrzyga tylko i wyłącznie odnośnie wniosku Spółki skierowanego do organu I instancji, to P. J., jako prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją, od której wniósł odwołanie. Umorzenie postępowania z wniosku Spółki nie rozstrzyga bowiem o jego prawach i obowiązkach, gdyż nie on był wnoszącym wniosek do organu I instancji. W konsekwencji tego należało umorzyć postępowanie odwoławcze wniesione przez P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa, jako bezprzedmiotowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Klimatu i Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. J. – reprezentowany przez radców prawnych, zaskarżył ją w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105, art. 7, art. 77 § 1, art. 28, art. 127 § 1 i art. 140 kpa oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie bez dostatecznego wyjaśnienia, czy P. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa występował w tym postępowaniu wyłącznie jako przedstawiciel Przedsiębiorstwa [...] S.A. (dalej: Spółka), czy też jako niezależna od niej strona postępowania, bez wezwania skarżącego do udziału w tym postępowaniu, jako jego niezależnej strony, bez umożliwienia mu zajęcia stanowiska odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wątpliwości organu odnośnie charakteru, w jakim działał on w tym postępowaniu;

b) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105, art. 61 § 2 i 4 i art. 62 w związku z art. 140 kpa, poprzez postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek Województwa [...] nie zawiadomił skarżącego, jako niezależnej od skarżącej strony tego postępowania i nie umożliwił mu wyjaśnienia charakteru, w jakim działał on w tym postępowaniu, chociaż nawet jeśli Marszałek uznawał, że nie było wniosku od uprawnionego do jego złożenia – do czego zdaniem skarżącego nie był podstaw – zachodziła możliwość wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania z udziałem skarżącego;

c) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie zawiadomił skarżącego, jako niezależnej od skarżącej strony postępowania i nie pouczył go o skutkach wadliwego oznaczenia jego roli w tym postępowaniu, tzn. o skutkach nieprawidłowego oznaczenia skarżącego jako Prezesa Zarządu Spółki, a nie jako niezależnej strony postępowania, a tym samym uniemożliwił skarżącemu wzięcie udziału w tym postępowaniu, jako niezależnej od Spółki stronie postępowania;

d) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 i art. 61a § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], o umorzeniu postępowania, mimo że w sprawie nie było podstaw do zakończenia postępowania w takiej prawnej formie działania administracji jaką jest zaskarżona decyzja;

e) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, nie rozważył wszystkich istotnych i zgłaszanych przez skarżącego kwestii i błędnie rozpatrzył cały materiał dowodowy;

f) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 7a § 1 w związku z art. 140 kpa, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie zastosował art. 7a § 1 kpa w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości prawne mogące skutkować odebraniem stronie uprawnień, a zatem zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej przepisu Marszałek winien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony;

g) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 8 w związku z art. 140 kpa, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], przedwcześnie umarzającej postępowanie, mimo że Marszałek nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i uznał, że zabronione jest przenoszenie uprawnień z decyzji Starosty [...];

h) art. 107 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 140, art. 7, art. 77 § 1 i art. 19 kpa oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w odwołaniu i zakończenie postępowania (umorzenie) w sposób niemerytoryczny oraz brak dostatecznego rozważenia i wyjaśnienia podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie organem I instancji był Marszałek Województwa [...], a nie Starosta [...];

i) art. 107 § 4 a contrario i art. 107 § 5 a contrario w związku z art. 140 kpa, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wyjaśnienia jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym zasadniczy brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu w przypadku, gdy zarówno zaskarżona decyzja nie uwzględniała w całości żądania strony, jak i z dotychczasowych przepisów ustawowych nie wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 41 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że nie było wniosku pochodzącego od strony postępowania, mimo że nie było dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie złożył wniosku wszczynającego postępowanie we własnym imieniu i zaniechano wezwania go do jednoznacznego wskazania w jakim charakterze złożył wniosek wszczynający postępowanie oraz zaniechano prawidłowego określenia z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego stron w rozumieniu art. 28 w związku z art. 61 i art. 61a kpa, którym powinien być zapewniony udział w postępowaniu, podczas gdy wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie został podpisany przez skarżącego, którego praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] dotyczyło przedmiotowe postępowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego (dalszego) rozpoznania przez Marszałka Województwa [...], wskazując na konieczność zawiadomienia skarżącego o toczeniu się postępowania w sprawie i możliwości wstąpienia do postępowania jako strona, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, jak też konieczność ustalenia, w jakim charakterze działał P. J. podpisując wniosek w niniejszym postępowaniu. W przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego (dalszego) rozpoznania przez organ, wskazując na konieczność zawiadomienia go o toczeniu się postępowania w sprawie i możliwości wstąpienia do postępowania jako strona, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, jak też konieczność ustalenia, w jakim działał on charakterze podpisując wniosek w niniejszym postępowaniu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W ocenie Sądu, w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organ i wyrażoną przez niego ocenę prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu odwoławczego, umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, prowadzone na wniosek Spółki Przedsiębiorstwo [...] w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], udzielającej skarżącemu, jako prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa z siedzibą w [...] – zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...].

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że to nie określony podmiot decyduje o swojej roli w postępowaniu administracyjnym, lecz konkretne okoliczności faktyczne, a na tej podstawie właściwy przepis prawa materialnego. A właśnie ta kwestia była sporna w niniejszej sprawie, tj. czy skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji udzielającej mu jako prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]" zezwolenia na przetwarzanie odpadów, czy też jako Prezes Zarządu Spółki Przedsiębiorstwa [...].

W ocenie Sądu, bezsprzecznie to Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...]. Wynika to z samej treści tego wniosku, gdzie znajduje się wyraźne oznaczenie Spółki i gdzie wskazano, iż jest ona podmiotem zarządzającym instalacją. W tym względzie we wniosku powołano się na "Umowę Dzierżawy z dnia 2 stycznia 2016 r. tekst jednolity". Wniosek został podpisany przez skarżącego, ale jako Prezesa Zarządu Spółki, zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto, wszystkie załączniki do powyższego wniosku zostały przygotowane na zlecenie Spółki lub jej dotyczyły (opinia przeciwpożarowa z listopada 2019 r., której opracowanie zleciła Spółka, oświadczenia i zaświadczenia wynikające z art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach odnośnie osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej Spółki, a ponadto informację o niefigurowaniu Spółki w kartotece podmiotów zbiorowych Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenie jej Prezesa, że w stosunku do Spółki w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150.000 zł). Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie organ stwierdził, iż z wniosku jasno i klarownie wynika od kogo on pochodzi. Nie było w tej mierze żadnych wątpliwości: wniosek został złożony przez Przedsiębiorstwo [...] S.A., o czym świadczą powołane wyżej okoliczności. W przedmiotowym stanie faktycznym nie było więc podstaw do wyjaśniania w czyim mieniu został złożony wniosek. Skoro zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej oraz ustawy o odpadach, do wniosku załączono wymagane prawem dokumenty, które dotyczą Spółki, jak i osób pozostających w jej zarządzie – wnioskowanie, iż osoba podpisująca wniosek nie działała w imieniu tej Spółki nie miało uzasadnienia. Podpis P. J. opatrzony pieczęcią imienną "Prezes Zarządu mgr inż. P. J." złożony na wniosku, w którym wprost przywołuje się nazwę Spółki – nie pozostawia wątpliwości w jakim charakterze osoba ta działała, tj. czy jako Prezes Zarządu wymienionej Spółki, czy też jako osoba fizyczna prowadząca przedsiębiorstwo pod firmą wskazaną w decyzji Starosty [...]. Istotne jest też, iż w toku całego postępowania administracyjnego skarżący cały czas stał na stanowisku, iż Spółka weszła w jego prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] i nie zdołał skutecznie podważyć faktu, iż wniosek złożony został przez Przedsiębiorstwo [...] S.A.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z zapisami ustawy zmieniającej wymaga wniosku strony i – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie może być uruchomione z urzędu. Wynika to wprost z treści art. 14 ustawy nowelizującej. Z kolei art. 61 § 4 kpa wskazuje, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jednak w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż zaszły przesłanki z tego ostatniego przepisu, gdyż aby zawiadamiać o postępowaniu administracyjnym inne jego strony winno być ono wszczęte na wniosek jednej ze stron, a w tym przypadku to nie nastąpiło.

Analizując zakres skargi wskazać należy, iż prawie w całości powiela ona zarzuty zawarte w odwołaniu strony, a organ II instancji odnosił się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś Sąd w całości podzielił te wywody.

Na etapie postępowania odwoławczego organ administracji jest obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Dokonuje się tego w tzw. fazie wstępnej, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Negatywna ocena w tym zakresie i stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada interesu prawnego w sprawie, winno skutkować wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jeśli jednak kwestia braku przymiotu strony zostanie stwierdzona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, to postępowanie odwoławcze winno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W piśmiennictwie wskazuje się, iż postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o jego umorzeniu, gdy zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie stało się bezprzedmiotowe ("Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz"; B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 9, str. 628-629). Także w orzecznictwie podkreśla się, że art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa. Będzie miało to miejsce wtedy, gdy np. organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 kpa) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 1988 r., SA/Po 495/88, LEX nr 1689124.).

Zaskarżona decyzja została wydana w związku z rozpatrzeniem przez Marszałka wniosku Przedsiębiorstwa [...] S.A. w [...] z 5 marca 2020 r. o zmianę zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], udzielającego P. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...]. W przedmiotowym wniosku zawarto informację, iż podmiotem zarządzającym instalacją jest Przedsiębiorstwo [...] S.A., co wynika z "Umowy Dzierżawy z dnia 2 stycznia 2016 r. tekst jednolity", stanowiącej załącznik do przedmiotowego wniosku. Wniosek został podpisany zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym nr [...] przez Prezesa Zarządu Spółki P. J.. Ponadto wszystkie załączniki do powyższego wniosku zostały przygotowane na zlecenie Spółki lub jej dotyczyły (opinia przeciwpożarowa z listopada 2019 r., której opracowanie zleciła Spółka, oświadczenia i zaświadczenia wynikające z art. 42 ust. 3a ustawy o odpadach odnośnie osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej Spółki, a ponadto informacja o niefigurowaniu Spółki w kartotece podmiotów zbiorowych Krajowego Rejestru Karnego oraz oświadczenie Prezesa Spółki, że w stosunku do tej Spółki w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150.000 zł). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż z wniosku jasno i klarownie wynika od kogo pochodzi. Nie ma wątpliwości, iż wniosek został skierowany przez Przedsiębiorstwo [...] S.A., a świadczy o tym wskazany powyżej komplet dokumentów spójny z zapisami KRS. Dodatkowo podkreślić należy, iż w toku postępowania wyjaśniającego, odpowiadając na wezwanie organu I instancji Spółka cały czas stała na stanowisku, iż weszła w prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] i ani razu nie podważyła faktu, iż wniosek złożony został przez nią.

Złożony wniosek wiąże organ w zakresie w jakim został złożony, tym samym organ I instancji był w przedmiotowej sprawie związany żądaniem Spółki o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W konsekwencji postępowanie wyjaśniające czy wnioskująca Spółka byłą uprawniona do wniesienia żądania toczyło się pomiędzy organem administracji, do którego podanie wniesiono, a podmiotem wnoszącym podanie. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie z wniosku Spółki jako bezprzedmiotowe stwierdzając, iż Spółka nie była uprawniona do żądania zmiany decyzji Starosty, [...], która nie kształtowała jej praw i obowiązków, czyli Przedsiębiorstwo [...] S.A. nie miało przymiotu strony postępowania odnośnie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Równocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą, jako wszczętym na wniosek Spółki, przymiot strony miała tylko i wyłącznie Spółka wnosząca podanie, do której adresowana jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne prowadzone z jej wniosku.

Ponieważ decyzja Marszałka rozstrzyga tylko i wyłącznie odnośnie wniosku Spółki – P. J., jako prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Umorzenie postępowania z wniosku Spółki nie rozstrzyga bowiem o jego prawach i obowiązkach, gdyż nie on jest wnoszącym wniosek do organu I instancji. W konsekwencji tego należało umorzyć postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesione przez P. J., jako prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]".

Jak już wyżej zauważono, umorzenie administracyjnego postępowania odwoławczego następuje na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i następuje w razie skutecznego cofnięcia odwołania albo w razie bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Bezprzedmiotowość tę z przyczyn przedmiotowych uzasadniać może brak przedmiotu odwołania. Z kolei podmiotową bezprzedmiotowość może uzasadnić np. brak posiadania statusu strony przez odwołujący się podmiot. W rozpatrywanej sprawie doszło właśnie do ostatniej z wymienionych wyżej okoliczności, gdyż skarżący nie był stroną postępowania, nie miał więc prawa do skutecznego złożenia odwołania.

W decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego organ skupił się na kwestii wykazania braku przymiotu strony u odwołującego się. Decyzja ta z przyczyn obiektywnych nie dotyczy i nie może dotyczyć kwestii merytorycznych przedmiotowej sprawy, dlatego w zaskarżonej decyzji organ nie mógł odnosić się do pozostałych zarzutów, skoro odwołanie nie pochodziło od strony postępowania i zostało to w decyzji wykazane.

Wyjaśnić też należy, że zakres podmiotowy sprawy dotyczył zmiany decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym wypadku zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a ustawy o odpadach, marszałek województwa jest właściwy do wydania takiej decyzji dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.; dalej: ooś). W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 47 wymienione są instalacje do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, inne niż wymienione w pkt 41 i pkt 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 Mg na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 Mg, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.). Zgodnie z zezwoleniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], do przetworzenia w instalacji przetwarzania odpadów w [...] dopuszczono m.in. odpady 17 03 02 – asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01 w ilości 20.000 Mg odpadów/rok, z czego wynika, iż zdolność przetwarzania odpadów przekracza 10 Mg na dobę. W konsekwencji organem właściwym w przedmiotowej sprawie był Marszałek, a organem odwoławczym Minister Klimatu i Środowiska zgodnie z art. 168 i art. 169 ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu, chybione są te wszystkie zarzuty skargi, traktujące o naruszeniu przepisów postępowania, które odnoszą się do umorzenia postępowania odwoławczego. Organy dostatecznie wyjaśniły, w jakim charakterze P. J. występował w tym postępowaniu. Nie było tym samym podstaw do zawiadomienia go, jako prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Wydobycie, Sprzedaż i Transport Kruszywa, jako niezależnej od Spółki strony tego postępowania, ani umożliwienia mu wyjaśnienia charakteru, w jakim działał on w tym postępowaniu lub pouczania go o skutkach wadliwego oznaczania w nim jego roli. To przede wszystkim sama strona ma należycie dbać o swoje interesy w toku postępowania administracyjnego i nie ma przy tym znaczenia, czy jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Także ewentualny brak takiego pełnomocnika obciąża stronę, zwłaszcza, że zarówno skarżący, jako przedsiębiorca działający pod firmą "[...]", jak i Spółka – zawodowo trudnią się działalnością gospodarczą. W sprawie były więc podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ zebrał wystarczający materiał dowodowy i rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie oraz prawidłowo rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ przeprowadził postępowanie starannie i zgodnie z przepisami prawa, gwarantując równość wobec prawa oraz nie podważając zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom ustawowym, tj. zawiera wszystkie niezbędne elementy.

W rezultacie prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania doszło do prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Dlatego też słusznie organ uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania, bowiem wniosek o zmianę decyzji Starosty złożyła Spółka Przedsiębiorstwo [...]. Tym samym strona zasadniczego postępowania została określona prawidłowo w rozumieniu art. 28 kpa.

Marginalnie Sąd wskazuje, że zezwolenie na zbieranie odpadów (jak również zezwolenie na przetwarzanie odpadów) ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwolenia. Dlatego każdorazowa zmiana podmiotu prowadzącego taką działalność, powoduje obowiązek uzyskania nowego zezwolenia przez podmiot, który zamierza kontynuować dotychczasową działalność. Wynika to wprost z faktu, że zezwolenie stanowi akt potwierdzający, iż indywidualny i konkretny przedsiębiorca spełnia warunki prowadzenia danej działalności gospodarczej. Potwierdzeniem powyższej tezy jest brak, zarówno w ustawie Prawo przedsiębiorców, jak i w ustawie o odpadach, regulacji dotyczącej przenoszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 789/16, LEX nr 2461250). W orzecznictwie wskazuje się także, że zezwolenie jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji, a osobą trzecią i zezwolenie takie można otrzymać jedynie w sposób pierwotny, tj. na drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. VI SA/Wa 1295/09, LEX nr 606988).

Podsumowując, można więc wskazać, że zezwolenie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach to:

1) decyzja konstytutywna;

2) określająca warunki wykonywania publicznego prawa podmiotowego o charakterze osobistym;

3) możliwa do uzyskania jedynie w sposób pierwotny, przez co wyłączona jest, co do zasady spod reguły ujętej w art. 55 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: kc), w myśl którego czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy o odpadach wyłączona jest sukcesja uprawnień z zezwolenia na podstawie art. 55 kc.

Sąd rozważył możliwości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 189 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ale pomijając kwestie zasadnicze, przepis ten i tak nie wywarłby skutku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, zezwolenie Starosty [...] na przetwarzanie odpadów w instalacji Wytwórnia Mas Bitumicznych w [...] zostało wydane 1 kwietnia 2014 r., natomiast umowa dzierżawy tej instalacji została zawarta miesiąc wcześniej, czyli 1 marca 2014 r. W aktach administracyjnych znajduje się tekst jednolity tej umowy z 2 stycznia 2016 r. Jednakże istotą tej umowy (esentialia negotii) jest kwestia dzierżawy, która wiąże jej strony od chwili jej zawarcia, a więc od 1 marca 2014 r. Tym samym ewentualne późniejsze zmiany tej umowy (skutkujące określeniem jej jako tekstu jednolitego z 2 stycznia 2016 r.) nie mogły dotyczyć samej jej istoty. Inaczej rzecz ujmując, umowa ta nie mogłaby być podstawą zastosowania art. 189 Poś, skoro została zawarta przed wydaniem decyzji Starosty [...].

W przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 7a kpa, zgodnie bowiem z jego § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w przedmiocie zmiany zezwolenia na wniosek Spółki, co nie wpisuje się w zakres nałożenia na skarżącego obowiązku, bądź ograniczenia lub odebrania mu uprawnienia, a w sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W toku postępowania wykazano, iż skarżący jest adresatem decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ta więc decyzja kształtuje jego prawa i obowiązki, tym samym w przypadku Spółki nie mogło dojść do ograniczenia lub odebrania jej uprawnień, których nigdy nie posiadała, podobnie jak decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku Spółki nie odnosi się do praw, ani obowiązków skarżącego.

Zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń wymienionych w skardze przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, co skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do wydania decyzji. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W efekcie słusznie organ orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Na zakończenie podnieść należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym ją postępowaniu jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.