Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 310/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1925/17 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1925/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prokurator Okręgowy w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.) oraz § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r., Nr 196, poz. 1298 ze zm.), w związku ze zmianą wysokości stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych przyznał [...] S.S. od dnia 1 do dnia 12 stycznia 2017 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...] zł.

[...] S.S. w dniu 31 maja 2017 r. złożył do Prokuratora Regionalnego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zarzucając, że jej wydanie zostało dokonane przez organ niewłaściwy, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Prokurator Regionalny w [...] przekazał sprawę do rozpoznania Prokuratorowi Generalnemu, który następnie przekazał ją Prokuratorowi Krajowemu.

Prokurator Krajowy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że analiza przepisów art. 80 ust. 4, art. 104, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "organu, o którym mowa w art. 104", zawartego w treści art. 80 ust. 4 – w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych – należy rozumieć prokuratora przełożonego w rozumieniu ustawy – Prawo o prokuraturze. Powyższe normy stanowią bowiem o zasadzie prymatu przepisów ustawy – Prawo o prokuraturze, stosowanych względem prokuratorów do spraw wojskowych, w stosunku do przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepisy art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 125 ustawy – Prawo o prokuraturze są spójne i wprowadzają regułę pierwszeństwa stosowania przepisów ustawy – Prawo o prokuraturze przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zdaniem organu pierwszej instancji, w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych kompetencje "dowódcy jednostki" (odpowiednio "kierownika instytucji cywilnej") posiadają prokuratorzy przełożeni. Organem kompetentnym do wydania decyzji w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego jest zatem odpowiedni organ prokuratury, posiadający kompetencje przełożonego w stosunku do danego prokuratora do spraw wojskowych. Oznacza to, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji określają przepisy art. 3 § 2, art. 9, art. 23 § 3 i § 4, art. 31 § 1 pkt 5 i pkt 7 oraz art. 33 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W niniejszej sprawie "organem, o którym mowa w art. 104", uprawnionym do wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorowi do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym, jest przełożony prokuratora, czyli prokurator okręgowy. Zaskarżona decyzja podlegała zatem pod właściwość rzeczową Prokuratora Okręgowego w [...] jako przełożonego [...] S.S..

Zaprezentowana ocena jest spójna z treścią obowiązującego w dacie wydania przez Prokuratora Okręgowego decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Prokurator Krajowy wskazał, że powołane rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powinno być odczytywane w sposób zgodny z brzmieniem nowych, obowiązujących w tym okresie przepisów ustawy – Prawo o prokuraturze i znowelizowanych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Oznacza to konieczność dostosowania terminologii i zwrotów użytych w tym rozporządzeniu do nowej treści i terminologii wynikającej z ustawy – Prawo o prokuraturze. Stosując § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej należało, odpowiednio do uregulowań ustawy Prawo o prokuraturze przyjmować, że wysokość dodatku wyrównawczego prokuratorowi wojskowej prokuratury okręgowej ustala decyzją wojskowy prokurator okręgowy – czyli według nowej ustawy prokurator okręgowy.

Ponadto organ pierwszej instancji podał, że Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, to jednak przejęcie tych kompetencji obowiązywało tak długo, jak długo [...] S.S. posiadał status prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej. Przejęta kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych ustała z chwilą powołania [...] S.S. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Powyższa decyzja dała podstawę do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wyznaczeniu wyżej wymienionego prokuratora na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...].

Na skutek wniesienia przez [...] S.S. od decyzji Prokuratora Krajowego odwołania sprawę rozpoznawał Prokurator Generalny, który decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podzielił argumentację prawną przedstawioną przez Prokuratora Krajowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Polemizując z zarzutami odwołania, wskazał na brak podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, począwszy od czasu zniesienia wojskowych prokuratur okręgowych, tj. od dnia 4 kwietnia 2016 r., "nie mogło odnosić się do nowo powołanych prokuratorów do spraw wojskowych". Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 73 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, powołane rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywało do dnia 4 kwietnia 2017 r., a od dnia 5 kwietnia 2017 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych. Właściwość do wydania decyzji w oparciu o w/w rozporządzenia wynika z ustawy – Prawo o prokuraturze, zaś art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze miał jedynie charakter przejściowy i dostosowujący.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 w zw. z art. 20 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, która to decyzja została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej, co stanowi obligatoryjną podstawę wyeliminowania jej z obrotu prawnego;

- art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie do decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., opartej na niezgodnym z treścią art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze uznaniu, że Prokurator Okręgowy był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorowi będącemu żołnierzem zawodowym, w sytuacji, gdy ustawa nadawała taką prerogatywę wyłącznie Prokuratorowi Generalnemu;

- art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy – wydanej z naruszeniem właściwości rzeczowej decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działającego jako organ drugiej instancji, w sytuacji, gdy organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w [...] był Prokurator Regionalny w [...], nie zaś Prokurator Krajowy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.;

ewentualnie z ostrożności procesowej,

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r.;

- zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wydania, jako organ pierwszej instancji, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację potwierdzającą zasadność podanych w niej zarzutów.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zakres tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazał przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. – naruszenie przepisów o właściwości przez organ, który wydał decyzję w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Właściwość organu w postępowaniu administracyjnym, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw, jest kwestią podstawową. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości, zaś naruszenie tego przepisu, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w [...], który wydał decyzję w sprawie przyznania w/w dodatku wyrównawczego, powinien być Prokurator Regionalny w [...], a nie Prokurator Krajowy, który wydał decyzję w pierwszej instancji w trybie nadzorczym w dniu [...] lipca 2017 r. Właściwość organu do rozpatrzenia sprawy administracyjnej wynika z ogólnie obowiązującej reguły, że o właściwości tej przesądza przepis obowiązujący w dniu wydania decyzji w sprawie i takie też reguły należy przyjąć w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz. Warszawa 2006, s. 112).

Z analizy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji nadzorczej pierwszej instancji (art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126), wydanego na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 3 K.p.a. w stosunku do Prokuratora Okręgowego był Prokurator Krajowy. Wynika to z art. 28 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), który należy stosować odpowiednio do usytuowania organu podrzędnego, merytorycznie właściwego w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, którzy wykonują czynności w prokuraturze okręgowej. Stąd, jakkolwiek powołany przepis wymienia jako organ wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej właściwą prokuraturę regionalną oraz Prokuraturę Krajową, to należy odpowiednio pominąć strukturę organizacyjną – prokuraturę regionalną, gdyż na tym szczeblu organizacji prokuratury nie występuje wydział do spraw wojskowych, ani też w prokuraturze regionalnej nie wykonują czynności prokuratorzy do spraw wojskowych. Wniosek S.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. był zatem prawidłowo przedmiotem rozpatrzenia przez Prokuratora Krajowego jako organu nadzoru w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji, przechodząc do oceny zagadnienia właściwości Prokuratora Okręgowego w [...] do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazał, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178), z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 w/w ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – przejął Prokurator Generalny.

Skarżący S.S. decyzją Prokuratora Generalnego z dnia 4 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 40 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora Wydziału do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...]. Organem właściwym do wydania w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych, dodatku wyrównawczego, przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, był zatem Prokurator Generalny (stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury), który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego, nie zaś Prokurator Okręgowy w [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 13 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, która stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Z przepisu art. 13 § 3 tej ustawy wynika natomiast, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Z powyższej normy prawnej wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Nie oznacza to jednak, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego, byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu. Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.

Tymczasem decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności została wydana przez Prokuratora Okręgowego w [...] jako organ pierwszej instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych, swoich kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle art. 13 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach, w jego imieniu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że organy nadzoru wadliwie uznały, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. została wydana przez organ właściwy w sprawie, tj. Prokuratora Okręgowego w [...]. Wywody poczynione w decyzjach organów obu instancji są nietrafne. Prokurator Krajowy, odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji, dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś stan ten błędnie zaakceptował Prokurator Generalny, utrzymując w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) decyzję organu nadzoru pierwszej instancji. Dostrzeżone naruszenia obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Zważy przy tym, że w dacie wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, właściwym do przyznania dodatku wyrównawczego – w rozumieniu art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze – był Prokurator Generalny, który przejął w odnośnym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Generalny, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.p.a., art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 268a K.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178),

- § 4 ust. 3 pkt 6 (powinno być pkt 5 rozporządzenia) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 ze zm.),

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.),

- art. 7 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.),

poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na:

1) błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem organ ten przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych,

podczas gdy:

a) Prokurator Generalny co prawda przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych (a także wojskowej prokuratury garnizonowej i wojskowych prokuratorów garnizonowych) na mocy art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jednakże:

- kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia [...] S.S. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], tj. z dniem 4 kwietnia 2016 r., co dało podstawę w dalszej kolejności do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], na mocy decyzji wydanej w oparciu o m.in. art. 31 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze.

- wskutek powyższego przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a w stosunku do skarżącego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego),

- wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) – obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej – dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia [...] S.S. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], a w okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia należne m.in. wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących,

- w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pojęciem "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...) – wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy)" należy rozumieć, że w przepisie tym chodzi o prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego (a nie o: "prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej", a także odpowiednio: "wojskowej prokuratury garnizonowej") i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych, czyli w tym przypadku o prokuratora okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego"),

- przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego, miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także odpowiednio: wojskowego prokuratora garnizonowego) wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...],

- przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Okręgowy w [...], a zatem to Prokurator Okręgowy w [...] był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji,

a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 31 § 1 i § 2, art. 32 i art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

b) Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym m.in. przynależnych wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także odpowiednio: wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego po dacie przeniesienia [...] S.S. na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury, a Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym Prokurator Generalny może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego – przykładowo – do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy dopatrywać się nie tyle w przepisie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, co w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze,

a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze,

c) organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w [...], albowiem był bezpośrednim przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w [...] był kompetentny do prowadzenia sprawy prokuratora podległego (czyli Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]) i wykonywania jego czynności, bowiem:

- z przepisu art. 23 § 3 i § 4 ustawy – Prawo o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej,

- z przepisu art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że:

● żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwana dalej "instytucją cywilną"), a na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art.104, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych,

● właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w [...] pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w [...] był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia,

- przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej oraz uznać należy, że przepisy szczególne ustawy – Prawo o prokuraturze stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym,

a zatem zaskarżony wyrok narusza art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z przepisami art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze.

d) ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania zaskarżonej decyzji to Prokurator Okręgowy w [...] był przełożonym skarżącego, a zatem to Prokurator Okręgowy w [...] był organem umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

2) poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny, niezależnie od tego, czy przyjmie się, że kompetencje Prokuratora Generalnego wynikają z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. Naczelnej Prokuratury Wojskowej i wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, czy też uzna się, że Prokuratorowi Generalnemu przysługują jako przełożonemu skarżącego kompetencje w przedmiocie m.in. dodatku wyrównawczego na mocy art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, może posłużyć się zarówno:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 13 § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze, uprawniającym do tego, aby kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw były również realizowane przez upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie,

jak też i posłużyć się:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, uprawniającym Prokuratora Generalnego do tego, aby udzielił upoważnienia do m.in. wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego Prokuratorowi Okręgowemu, bowiem Prokurator Generalny jako prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie,

jak też i posłużyć się:

- w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej może upoważnić na mocy art. 268a K.p.a. pracowników obsługujących ten organ – czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnej zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa – do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

b) z treści art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze oraz art. 268a K.p.a. – nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, iż:

- rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego),

- rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywane tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu, tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym,

- rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze oraz że przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze rzekomo zakazuje stosowania przepisów art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze,

- brak podstaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależących do sfery administracji.

c) wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest w sposób nieprawidłowy zawężająca, chociaż zarówno ustawowe, jak i ustrojowe, rozumienie zadań (zakresu działania) Prokuratora Generalnego należy interpretować szeroko,

3) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie przyznania [...] S.S. dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego, gdyż:

- decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w [...] jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony),

- w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji, w tym decyzji co do dodatku wyrównawczego przez organ drugiej instancji, została zachowana właściwa reguła co do określenia organu właściwego pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), bowiem przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, iż sprawa niniejsza dotyczy prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych zostały utworzone wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie może być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury – Prokuratorem Generalnym.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 19 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 268a K.p.a.:

- poprzez nieprawidłowe uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania [...] S.S. dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ skarżony zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję – Prokurator Okręgowy w [...] – nie oznacza, iż nastąpiła nieważność decyzji, bowiem:

● sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania, to uchybienie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

● nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności,

● Sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy,

● w niniejszej sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w [...] działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 25/16,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 107 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej w skrócie "P.u.s.a."), mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez Sąd pierwszej instancji pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i akceptację przez Sąd zastosowania powyższych przepisów, w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, ani nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w przypadku, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania, choć w treści decyzji wystąpił:

● brak adnotacji w tym zakresie w treści samej decyzji, iż jest ona wydana z upoważnienia,

● brak było w decyzji wykazania, że organ wydając decyzję działa z upoważnienia i brak było w decyzji stosownej klauzuli, iż jest ona wydawana z upoważnienia,

● w decyzji brak było klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji, że została wydana przez osobę posiadającej upoważnienie do jej wydania,

- co nie oznacza, że decyzje zawierały istotne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności,

3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.:

- poprzez błędną ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie poczynionych przez Sąd ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością niemającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu,

- poprzez zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej i rozszerzającej interpretacji powyższych przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu skarżonego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniu stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu skarżonego, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a Sąd powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego,

- poprzez niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Następnie Prokurator Generalny w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2021 r. dokonał korekty i uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej z dnia 13 czerwca 2018 r. Za zasadne uznał wywody Sądu dotyczące interpretacji art. 13 § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze oraz art. 268a K.p.a., odnoszące się do problemu wydawania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego. Nie podtrzymał argumentów podnoszonych w tym zakresie oraz wskazujących, że Prokurator Generalny jest władny w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o prokuraturze przejąć wszystkie sprawy prowadzone w trybie postępowania administracyjnego przez podległych sobie prokuratorów.

Wskazał strony skargi kasacyjnej, na których są zawarte przedmiotowe kwestie:

• strona 4 i 5 (dotyczy lit. b),

• strony 6 i 7 (dotyczy pkt 2),

• strony 8 i 9 (dotyczy pkt II pkt 1 i 2),

• strona 17 (ostatni akapit, stwierdzenie w nawiasie) oraz ostatnie zdanie,

• strona 25 (od przedostatniego akapitu do końca strony),

• strona 26 (od początku strony do pierwszego akapitu),

• strony od 28 (od wyrazów "W ocenie organ wnoszący niniejszą skargę kasacyjną") do 30 (do AD. II.),

• strona 30 (ostatni akapit) do 31 (do wyrazów "w zarządzeniu Prokuratora Generalnego nr 25/16 z dnia 27.04.2016 r."),

• strona 32 (dwa akapity środkowe, od wyrazów "W szczególności" do wyrazów "ocenił oraz przesądził Sąd").

Podał również, iż bez znaczenia prawnego są także wywody zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298 ze zm.) oraz z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126).

Skarżący kasacyjnie organ odstąpił także od wywodów zawartych w szczególności na następujących stronach skargi kasacyjnej z dnia 13 czerwca 2018 r.:

• strony od 3 (tiret czwarty) do strony 4 (do końca tiretu czwartego zaczynającego się na str. 3),

• strona 11 (AD. I tiret pierwszy),

• strony od 19 (od wyrazów "Zaprezentowane oceny są spójne z treścią rozporządzenia Prezydenta RP" do strony 23 (do wyrazów "w modelu organizacyjnym prokuratury"),

• strony od 33 (od przedostatniego akapitu) do strony 34 (do wyrazów "w niniejszej skardze kasacyjnej").

Ponadto Prokurator Generalny dokonał korekty stwierdzenia zawartego na str. 11 skargi kasacyjnej, iż "Według organu skarżonego organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpatrzenia odwołania był Prokurator Generalny, a organem uprawnionym do wydania decyzji był prokurator Okręgowy w [...]. W sposób oczywisty należy uznać, że w przypadku wydania decyzji przez prokuratora okręgowego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od takiej decyzji, w kwestiach dotyczących prokuratorów do spraw wojskowych, jest Prokurator Krajowy.

Skarżący kasacyjnie organ podtrzymał stanowisko, że organem właściwym do wydania decyzji przyznającej [...] S.S. dodatek wyrównawczy był Prokurator Okręgowy w [...]. W uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdził, że ratio legis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze wynika z faktu uznania przez ustawodawcę, iż nie należy obarczać nowych przełożonych sprawami zaszłymi, w szczególności sporami procesowymi, jakie toczyły się pomiędzy niektórymi prokuratorami wojskowymi, a ich dotychczasowymi przełożonymi, którzy wydawali decyzje administracyjne. Mógł się bowiem pojawić spór kompetencyjny. Powołany przepis kwestie te rozstrzygał jednoznacznie, przypisując je do prowadzenia Prokuratorowi Generalnemu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, przyjąć należy, iż w trakcie procesu legislacyjnego zakładano, że nie wszyscy prokuratorzy wojskowi znajdą się niezwłocznie po zniesieniu prokuratury wojskowej w strukturach prokuratury powszechnej i w tym przejściowym okresie należało określić dla nich organ o kompetencjach dowódczych. Ponadto art. 40 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze przewidywał powołanie prokuratorów prokuratur okręgowych spośród prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych i wojskowych prokuratur garnizonowych w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Także w tym czasie powinien być określony dla żołnierza odpowiedni dowódca, gdyż mogły się pojawić okoliczności życiowo istotne wymagające wydania stosownej decyzji. Mając na uwadze przejściowy charakter powołanych Przepisów wprowadzających, wydawało się naturalne, że z chwilą znalezienia się w strukturach prokuratury powszechnej prokuratorzy do spraw wojskowych zasadnie powinni upatrywać swojego odpowiednika dowódcy jednostki wojskowej w kierowniku powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w której przyszło im pełnić służbę.

Prokurator Generalny wskazał, że pomimo stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji ułomności rozporządzeń Prezydenta RP z dnia 11 października 2010 r. oraz z dnia 2 czerwca 2017 r., właściwość w/w organów da się wywieść wprost z zapisów zawartych w wojskowej ustawie pragmatycznej art. 104 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1 oraz ustawie – Prawo o prokuraturze (art. 16). Z uwagi na fakt, że prokuratorzy do spraw wojskowych pełnią służbę jedynie w Prokuraturze Krajowej, trzech prokuraturach okręgowych oraz niektórych prokuraturach rejonowych, osobom będącym kierownikami na poziomie tych trzech szczebli prokuratury, na mocy art. 7 ust. 2 w/w ustawy, powinny przysługiwać uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych – analogicznie jak w pozostałych instytucjach cywilnych wymienionych w art. 22 ust. 1 tej ustawy, w których ich kierownicy uprawnieni są do wydawania decyzji pierwszej instancji w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących w nich służbę wojskową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. a więc naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły odnieść zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, które po korekcie dokonanej pismem procesowym z dnia 23 lutego 2021 r. dotyczą jedynie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w "czystej" postaci zarzuty naruszenia w/w przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda rozstrzygnięcie innej treści, nieznane zawartej w nich normie prawnej. Także w przypadku, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany przepis z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów.

Skoro w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14). Naruszenie wyżej wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W niniejszej sprawie takie przepisy w powiązaniu z omawianymi przepisami w skardze kasacyjnej nie zostały wskazane. Czyni to zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nieskutecznymi.

Przechodząc do podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskazać należy, iż początkowo dotyczyły one naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.p.a., art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 268a K.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178),

- § 4 ust. 3 pkt 6 (powinno być pkt 5 rozporządzenia) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 ze zm.),

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.),

- art. 7 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.),

poprzez ich wadliwe zastosowanie.

Pismo procesowe Prokuratora Generalnego z dnia 23 lutego 2021 r., korygujące i uzupełniające uzasadnienie skargi kasacyjnej, skutkowało modyfikacją stanowiska w sprawie, dotyczącego podanych wyżej, jako naruszone, art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w zw. z art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1, § 2, § 3 ustawy – Prawo o prokuraturze, art. 268a K.p.a., § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nieobjęte modyfikacją, a więc art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.p.a., art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze,

- art. 3 § 2, art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze ,

- art. 7 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,

przy uwzględnieniu uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne i niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.p.a., art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a. wskazać należy, iż skarżący kasacyjnie organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, dlaczego pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że naruszenie art. 19 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz że organy administracji są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości, a także, że nieważność powoduje naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia – stanowiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. Czyni to zarzut naruszenia tych przepisów nieskutecznym.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niezrozumiały, gdyż przepis ten dotyczy wznowienia postępowania w związku z wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa i nie miał zastosowania w sprawie, w której przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

Istota pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni określonych przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów K.p.a., nieprawidłowo uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania [...] S.S., żołnierzowi zawodowemu – byłemu prokuratorowi Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...], powołanemu przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i wyznaczonego przez Prokuratora Generalnego na stanowisko służbowe – prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w Wydziale do Spraw Wojskowych tej Prokuratury – dodatku wyrównawczego, był wyłącznie Prokurator Generalny.

Konsekwencją ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o przyznaniu [...] S.S. dodatku wyrównawczego została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) i została utrzymana w mocy przez Prokuratora Generalnego, było uchylenie decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, uwzględniając stanowisko Prokuratora Generalnego korygujące i uzupełniające uzasadnienie skargi kasacyjnej, należało zatem rozważyć, czy Prokurator Okręgowy w [...], czy też Prokurator Generalny, był organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji o przyznaniu [...] S.S. dodatku wyrównawczego.

W celu określenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji ustalającej dla byłego prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...], powołanego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], który jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] – wysokości dodatku wyrównawczego, niezbędne stało się przedstawienie stanu prawnego związanego z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi w prokuraturze.

Dla ich zobrazowania niezbędne stało się jednak wskazanie, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) zawierała rozdział 8 – Przepisy szczególne dotyczące prokuratorów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 108-116), który odmiennie, niż zapisy rozdziałów poprzedzających, regulował kwestie związane z wyznaczaniem, przenoszeniem i zwalnianiem ze stanowisk służbowych; delegowaniem prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury; kar dyscyplinarnych za przewinienia dyscyplinarne i wykroczenia oraz kwestie związane z uposażeniem. Wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury (określone w art. 17-20 tej ustawy) wchodziły w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ich działalność była finansowana z wyodrębnionych środków budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej. W zakresie służby wojskowej Naczelny Prokurator Wojskowy podlegał Ministrowi Obrony Narodowej, a pozostali prokuratorzy wojskowi – właściwym prokuratorom przełożonym (art. 108 ust. 1 ,1a, 2 tej ustawy).

Zgodnie z art. 116 ust. 4 i 5 cyt. ustawy o prokuraturze – uposażenie prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami, określały przepisy o uposażeniu żołnierzy. Uposażenie, o którym mowa w ust. 4, oraz wynagrodzenie prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, niebędących oficerami, jest równe wynagrodzeniu prokuratorów oraz asesorów w równorzędnych powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przepisy o uposażeniu żołnierzy są zawarte w szczególności w rozdziale 5 – Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych – ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a organy uprawnione do realizacji uprawnień w tym przedmiocie określa art. 104 tej ustawy. Oznaczało to, że stosowne decyzje administracyjne dotyczące ustalenia wysokości należnego prokuratorom wojskowym będącym żołnierzami zawodowymi dodatku wyrównawczego (art. 80 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy) wydawali Naczelny Prokurator Wojskowy, wojskowi prokuratorzy okręgowi i oraz wojskowi prokuratorzy garnizonowi jako dowódcy tych jednostek wojskowych.

Z dniem 4 kwietnia 2016 r. ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 ze zm.) zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych – działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych (art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 cyt. ustawy).

Stosownie do treści art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Przy czym w tym przypadku przy wykonywaniu czynności służbowych prokurator dotychczasowej wojskowej prokuratury okręgowej posługuje się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym.

Zgodnie z art. 53 powołanej ustawy, Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej.

Z art. 70 w/w ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Z kolei art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Stosownie do treści art. 23 powołanej wyżej ustawy, tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy podać należy, iż z akt sprawy wynika, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr 796, na podstawie art. 30 § 1 (przepis ten nie ma paragrafu i dotyczy wykonywania przez prokuratorów dotychczasowych prokuratur apelacyjnych zadań w prokuraturze regionalnej do dnia powołania prokuratorów prokuratur regionalnych) i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdził, że [...] S.S. – żołnierz zawodowy został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych – powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

Prokurator Generalny decyzją z tej samej daty nr [...], na podstawie art. 40 § 1 powołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, powołał [...] S.S. – prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...] z dniem 4 kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Z art. 74 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, która weszła w życie z dniem 4 kwietnia 2016 r., wynika, że o powołaniu prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym Prokurator Generalny informuje niezwłocznie Ministra Obrony Narodowej.

Następnie także Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr 1/2016, na wniosek I Zastępcy Prokuratora Generalnego – Prokuratora Krajowego, z uwagi na potrzeby kadrowe komórki organizacyjnej właściwej w sprawach wojskowych, w oparciu o art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył [...] S.S. – prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na stanowisko służbowe – prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...] z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia. Regulacja zawarta w art. 22 ust. 4 tej ustawy odnosi się do wyznaczania przez kierownika instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, na wskazane stanowisko służbowe. W przypadku powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których zostały utworzone komórki do spraw wojskowych, kierownikami instytucji cywilnych są: Prokurator Krajowy, Prokuratorzy niektórych prokuratur okręgowych i prokuratorzy niektórych prokuratur rejonowych, którzy tymi jednostkami kierują. W niniejszej sprawie zostało to dokonane przez Prokuratora Generalnego. W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy wyjaśniono, że dodanie słów "inny uprawniony organ" jest konieczne z uwagi na tryb powołania zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych (powołanie przez Prezesa Rady Ministrów).

W następstwie powyższych decyzji Prokuratora Generalnego, [...] S.S. został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury – w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...]. Z uwagi na fakt, że miesięczne uposażenie wyżej wymienionego żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika, że przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Przepis art. 104 omawianej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. W stosunku do dowódców jednostek wojskowych i ich zastępców oraz żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach wojskowych, których dowódcy zajmują stanowisko niższe niż określone w ust. 1, właściwymi organami są bezpośredni przełożeni dowódców tych jednostek. Stanowiska służbowe równorzędne stanowisku dowódcy batalionu określa ust. 3 art. 104 w/w/ ustawy.

Zauważyć należy, iż ustawa – Prawo o prokuraturze w rozdziale 4 zawiera regulację dotyczącą finansowania działalności prokuratury. Przepis art. 55 tej ustawy stanowi, że działalność powszechnych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw podlegających orzecznictwu sądów wojskowych, w tym uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych oraz wynagrodzenia urzędników i innych pracowników w tych jednostkach, jest finansowana ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, o której mowa w art. 53, z wyjątkiem należności i świadczeń określonych w art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860), które są finansowane ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Kwotę wydatków na działalność, o której mowa w § 1, Minister Obrony Narodowej ustala w porozumieniu z Prokuratorem Generalnym i, na etapie opracowania projektu budżetu państwa, przekazuje do części budżetowej, o której mowa w art. 53. Świadczenia i należności związane z delegowaniem prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi są pokrywane ze środków, o których mowa w § 1.

Przedmiotowa ustawa – Prawo o prokuraturze nie zawiera jednak jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. Niewątpliwie z tego względu

ustawodawca w art. 125 ustawy – Prawo o prokuraturze stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej – prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu przedstawionym w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2021 r., analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy, dostosowujący i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą powołania [...] S.S. na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], a więc 4 kwietnia 2016 r. czy też z datą wyznaczenia na stanowisko służbowe 27 kwietnia 2016r. i po tym czasie organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla wyżej wymienionego prokuratora stał się kierownik powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w tym przypadku Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] jako odpowiednik dowódcy jednostki wojskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2234/17 trafnie wskazał, że w art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze określono datę wejścia w życie ustawy – Prawo o Prokuraturze. W kolejnych przepisach, aż do art. 25, dokonano zmian (albo przez zmianę dotychczasowego brzmienia albo przez uchylenie) poszczególnych unormowań szeregu aktów prawnych, niekoniecznie związanych z ustawą – Prawo o prokuraturze. Począwszy od art. 25 w/w ustawy przepisy dotyczą ściśle sytuacji prokuratorów i prokuratur. Przepisy te w znaczącej większości nie mają charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie przepis ma pełnić taką rolę, ustawodawca wyraźnie wskazuje na to przez użycie zwrotu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałych przypadkach przepisy mają charakter ustrojowy, tworząc określone podmioty, określając ich strukturę organizacyjną, zakres działania.

Przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze w swojej treści nie zawiera jakiegokolwiek rozwiązania czasowego. Nie wskazuje na to, by miał być stosowany przez określony czas do następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa. Nie zawiera żadnego ze zwrotów, który pozwalałyby przyjąć, że odnosi się wyłącznie do spraw w toku lub spraw wywodzących się z dotychczasowych stosunków prawnych. Oznacza to, że w powołanym wyżej przepisie Prokurator Generalny został określony jako organ o kompetencjach dowódczych nie tylko na okres przejściowy, a więc do czasu powołania bądź przeniesienia prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Kompetencja tego organu w sprawie wynikającej z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w więc m.in. wydania decyzji dotyczącej dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury zatem nie ustała.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie.

Właściwość rzeczowa organu administracji publicznej do załatwienia określonej sprawy, o której mowa w art. 19 K.p.a., to po prostu kompetencja (uprawnienie), wynikająca z przepisu ustawy prawnomaterialnej, do zajęcia się danego rodzaju sprawą i jej rozstrzygnięcia. W przepisach prawa kompetencja organu do wydania decyzji administracyjnej powinna być jasno określona i rozumiana ściśle.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podjęta przez skarżący kasacyjnie organ w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2021 r., uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej, próba wywiedzenia w drodze wykładni systemowej art. 104 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi w sprawach dotyczących dodatku wyrównawczego – kompetencji kierowników instytucji cywilnych – powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których zostały utworzone komórki do spraw wojskowych, a więc Prokuratora Krajowego, niektórych prokuratorów prokuratur okręgowych i prokuratorów niektórych prokuratur rejonowych – do wydawania decyzji w tym przedmiocie, jako kompetencji dowódców wojskowych, nie zasługiwała na uwzględnienie. Z art. 7 ust. 2 omawianej ustawy wynika, że przepis ust. 1, określający podmioty mające uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych, stosuje się odpowiednio do kierowników instytucji cywilnych, o których mowa w art. 22 ust. 1. Wobec jednak jednoznacznego w swej treści art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, określającego "podmiot mający uprawnienia dowódcze" jako Prokuratora Generalnego, pogląd ten nie jest prawidłowy. Wyjaśnić należy, że jedną z zasad prawa administracyjnego, wywodzoną z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i powtórzoną w art. 6 K.p.a., jest zakaz domniemania kompetencji organów administracji do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy regulujące kompetencje organów powinny być wykładane ściśle przy zastosowaniu przede wszystkim metody językowej. Sięganie do innych rodzajów wykładni (systemowej czy celowościowej) – aczkolwiek co do zasady dopuszczalne także w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych – nie powinno jednak odbywać się w drodze skomplikowanych zabiegów prawnych prowadzących w efekcie do zaprzeczenia literalnej treści przepisu i wyłączenia jego stosowania. Wynik wszystkich metod wykładni powinien bowiem prowadzić do jednoznacznego rezultatu, a w przypadku, gdy tak nie jest, pierwszeństwo powinno przyznać się wykładni językowej.

Przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze jednoznacznie określa wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy sprawa przyznania dodatku wyrównawczego [...] S.S. – żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Okręgowej – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury – w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...]. W świetle art. 80 ust. 4 tej ustawy, dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Ponadto wskazać należy, że norma prawna art. 32 stanowi regulację szczególną ustanowioną w przepisach ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, a więc późniejszą od normy prawnej art. 7 ust. 2, będącej regulacją ogólną zawartą w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zastosowanie w tym przypadku wcześniejszej normy ogólnej w miejsce późniejszej normy szczególnej jest zatem nieuprawnione.

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nietrafności zarzutu naruszenia art. 3 § 2, art. 23 § 3 i § 4 oraz art. 28 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, zmierzającego do wykazania, iż organami właściwymi do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego byli Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] i Prokurator Generalny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przedstawione regulacje prawne uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie ocenił, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania [...] S.S. dodatku wyrównawczego w określonej wysokości, w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2167/17, w którym uznano, że przejęta na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.