Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1508/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Objęcie właścicieli nieruchomości podzielonych przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603, ostatnia zm. Dz.U. 2004 nr 281 poz. 2782/ i przed podjęciem uchwały przez radę gminy o wysokości stawki procentowej (...) przepisami tej uchwały, może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

TEZY

Objęcie właścicieli nieruchomości podzielonych przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603, ostatnia zm. Dz.U. 2004 nr 281 poz. 2782/ i przed podjęciem uchwały przez radę gminy o wysokości stawki procentowej (...) przepisami tej uchwały, może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.


SENTENCJA

Dnia 26 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. U. i B. K.-U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz H. U. i B. K.-U. solidarnie kwotę [...] z tytułu kosztów postępowania, 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania H. U. i B. K. – U., od decyzji Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, działając na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r.. Nr 46, poz. 543 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Zarząd Miasta Ł.– po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania – ustalił opłatę adiacencką w kwocie 16.700,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących własność H. U. i B. K. – U., w wyniku podziału tejże nieruchomości. Jak wskazano, w wyniku podziału działek nr 117/31-117/37 (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna w dniu [...]), wzrosła wartość nieruchomości. Wzrost wartości tejże nieruchomości potwierdza wycena sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę wskazująca, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 684.500,00 złotych, zaś po podziale 717.900,00 złotych. W konsekwencji nie budziła wątpliwości organu I instancji zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość tej opłaty ustalono według stawki 50% różnicy pomiędzy wartością po podziale i sprzed podziału, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...](Dz. Urz. Woj. [...] Nr[...], poz. [...]).

Od decyzji organu I instancji H. U. i B. K. – U. złożyli odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego, który nie wypełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8, 77 par. l, 105 k.p.a., poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie umorzenie postępowania pomimo jego oczywistej bezzasadności. W ocenie odwołujących się, brak jest podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości ze względu na fakt, że uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zostało zamieszczone jako pkt 4 w artykule, który w sposób całościowy i wyłączny reguluje sytuację związaną z podziałem nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Zdaniem odwołujących się nadawanie pkt 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloru ogólniejszego i odnoszenie do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 91 – 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niedopuszczalną interpretację rozszerzającą. Rzeczywisty sens normy prawnej zawartej w art. 98 pkt 4 sprowadza się do określenia jednego ze skutków podziału nieruchomości związanego wyłącznie z wydzieleniem gruntu pod drogi publiczne, a tym samym brak jest podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Konsekwencją tego winno być umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Ponadto odwołujący się podnieśli, iż nawet gdyby przyjąć ogólny charakter powołanego przepisu, nadal brak jest podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej weszła w życie [...](14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]), zaś decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu [...], a zatem w tym dniu żadna stawka opłaty adiacenckiej nie obowiązywała. Tym samym, w myśl zasady lex retro non agit, niedopuszczalnym jest ustalanie opłaty adiacenckiej, skoro w dacie zdarzenia uzasadniającego powstanie obowiązku uiszczenia opłaty stawka jeszcze nie obowiązywała. Zastosowanie stawek opłaty do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie stanowiłoby rażące i oczywiste naruszenie konstytucyjnych zasad nie działania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Podstawą naliczenia opłaty nie jest również 3 – letni okres dopuszczalności naliczenia opłaty, o którym mówi przepis art. 145 pkt 3 ustawy. Okres ten bowiem dotyczy zupełnie innej sytuacji faktycznej, a mianowicie gdy w chwili wystąpienia przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem były spełnione także pozostałe przesłanki ustalenia opłaty, w tym obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania podniosło, iż zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r.. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową owej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 146 ust. 2 ustawy, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką ma po podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział nieruchomości (składającej się z działek nr 117/31 – 37), położonej w Ł. przy ul. A, ul. B i ul. C– na działki nr 117/40-48. Decyzja powyższa stała się ostateczna dnia [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, opierając rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego. Stawkę procentową opłaty zastosowano stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...], która weszła w życie [...].

W ocenie organu II instancji kwestia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, co do zasady nie budzi wątpliwości, sam bowiem fakt, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami umieszczony został w artykule dotyczącym wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne nie oznacza, iż wyłącznie do takiego stanu faktycznego przepis ów należy stosować. Taka interpretacja stanowiłaby zresztą zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy, który obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich przewidział na okoliczność uzyskania przez określony podmiot korzyści majątkowych na skutek szczególnych zdarzeń w ustawie przewidzianych, w tym i podziału nieruchomości (por. uchwałę 5 sędziów NSA. z dnia 9 października 2000 roku, OPK 8/00, ONSA 2001/1/15), stąd też – w ocenie organu odwoławczego – wątpliwa jest zasadność podnoszonych w tym względzie argumentów odwołania. Jak wynika z art. 98 ust. l ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, a zatem właściciel nieruchomości objętej podziałem nie może być już zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej od nieruchomości, która stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wszak w dacie wystąpienia okoliczności uprawniającej do ustalenia opłaty działka nie stanowiła już jego własności. W takim wypadku obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej w ogóle nie występuje. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, iż właściciel poddanej podziałowi nieruchomości – nie dość, że zostałby pozbawiony własności gruntów wydzielonych w wyniku podziału pod drogi – to byłby jeszcze obciążony opłatą związaną z wątpliwym wzrostem wartości gruntu wydzielonego pod drogi, która stanowi własność gminy (por. analogiczne wywody uzasadnienia uchwały 5 sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 roku, OPK 21/99, ONSA 2000/2/56). Przesądzające znaczenie dla interpretacji wchodzących w rachubę przepisów ma okoliczność, iż art. 98 ust. 4 ustawy znajduje się w dziale III ustawy w rozdziale, który reguluje "podziały nieruchomości". Tym samym nie podlega kwestii dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w każdej sytuacji, gdy wartość nieruchomości wskutek podziału wzrośnie. Bezzasadnym jest natomiast przekonanie, iż opłata adiacencka wchodzi w rachubę tylko w razie wydzielenia działek pod drogi. Jak wyżej wskazano – obowiązek taki nie istnieje, właściciel bowiem zostaje własności pozbawiony i nie odnosi zatem żadnej korzyści z takiego podziału.

W ocenie Kolegium nie znajdują uzasadnienia również zarzuty odwołania tyczące kwestii braku podstaw do zastosowania uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] wydanej w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Co prawda, uchwała ta weszła w życie w dniu [...], a zatem po dokonaniu podziału nieruchomości, tym niemniej jednak, przesądzające w sprawie znaczenie ma fakt, iż uchwała ta obowiązywała w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, nie jest natomiast istotne, że w dacie podziału brak było aktu prawa miejscowego określającego stawkę przedmiotowej opłaty. Zasadność powyższego poglądu potwierdzają wnioski analizy stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dowodzą, iż o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej przesądza l) wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, stwierdzony operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego; 2) obowiązywanie w dacie wszczęcia postępowania uchwały rady gminy w przedmiocie wysokości stawki tej opłaty; 3) wydanie decyzji przed upływem 3 lat od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości zasadność podjętego w I instancji rozstrzygnięcia, każdy bowiem z trzech powołanych wyżej warunków został spełniony, bowiem l) zaskarżona decyzja oparta została na dowodzie wzrostu wartości nieruchomości – operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, 2) stawkę procentową opłaty zastosowano zgodnie z obowiązującą w dacie wszczęcia postępowania uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...], oraz 3) nie upłynął jeszcze 3 letni termin dopuszczalności ustalenia opłaty (liczony począwszy od [...]).

W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym nie budziło wątpliwości Kolegium, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wskazywał na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą analizy statystycznej rynku biegły ustalił, iż wartość działki nr 117/31-117/37 (przed podziałem) wynosiła 684.500,00 złotych, zaś działek 117/40-117/48 (po podziale) 717.900,00 złotych. Prawidłowość przedmiotowej wyceny, w ocenie Kolegium, nie podlega kwestii, wartość nieruchomości określono bowiem w sposób przewidziany ustawą o gospodarce nieruchomościami, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612) oraz zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie organu II instancji przedmiotowa opinia jest jasna i czytelna – do analizy przyjęto transakcje zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od 1999 do 2001 roku, których przedmiotem było prawo własności działek przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wartość nieruchomości została ustalona na średnim poziomie przy uwzględnieniu współczynnika korygującego. Tym samym brak powodów kwestionowania prawidłowości przedstawionego szacunku, a zatem Kolegium uznało za udowodnione, iż wartości gruntu przed i po podziale opiewają na kwoty ustalone w operacie. Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości organu II instancji prawidłowość ustalonej opłaty, która stosowanie do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] wynosi 50 % wartości różnicy wartości nieruchomości przed (684.500,00) i po podziale (717.900,00) - a zatem 16.700,00 złotych.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż zarzut retroaktywnego stosowania prawa przez organ I instancji jest nietrafiony, bowiem w niniejszej sprawie znaczenie przesądzające przypisać należy okoliczności związanej z mocą wiążącą uchwały, w dacie wszczęcia postępowania, gdyż "uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi przepis o charakterze normatywnym, przepis gminny i jest materialnoprawną podstawą – w zakresie wysokości stawki procentowej – do wydania decyzji przez zarząd gminy", co oznacza, że niemożność ustalenia stosownej opłaty adiacenckiej z powodów wskazanych przez odwołujących się mogłaby wchodzić w rachubę wyłącznie wtedy, gdyby w ogólne nie została podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2000 r. II S.A./Ka 2052/98, ONSA 2001/3/142).

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnieśli H. U. i B. K. – U. zarzucając:

1. rażące naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 98 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego, który nie wypełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie,

2. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisów art. 7, 8, 77 par. l k.p.a., poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza: ustalenia braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej, określenia związku przyczynowego pomiędzy dokonanym podziałem nieruchomości, a jej obecną wartością oraz rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału.

Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według złożonego zestawienia, oraz o wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 98 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000 Nr 6, poz. 70), stawkę procentową opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości będącej wynikiem jej podziału ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości (przed i po podziale). Warunkiem koniecznym do wydania przez zarząd gminy decyzji ustalającej opłatę adiacencką, obok spełnienia się przesłanki w postaci wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału, jest zatem ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały wysokości procentowej stawki opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 2 omawianej ustawy). Oznacza to – zdaniem skarżących – że zarząd gminy nie będzie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie zostanie podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie określenia wysokości procentowej stawki opłaty adiacenckiej. Oznacza to w konsekwencji, że zarząd gminy jest związany uchwałą rady, co do wysokości tej stawki i nie ma możliwości jej ustalenia w innej wysokości niż określona tą uchwałą. W przedmiotowej sprawie stawka, o której mowa powyżej została określona Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zgodnie z § 4 tejże uchwały weszła ona w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie powyższej uchwały nastąpiło natomiast na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w związku z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym {tekst jednolity: Dz. U. z 1996 roku Nr 13 poz. 74) w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] Nr [...], poz. [...], z dnia [...]. Tym samym Uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] weszła w życie w dniu [...]. Przed tym dniem na terenie Miasta Ł. nie obowiązywała inna uchwała wydana na podstawie art. 98 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie obowiązywały stawki procentowe opłaty adiacenckiej. Stawki te obowiązywać mogą natomiast dopiero od daty wejścia w życie uchwały (tak wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r., S.A./Po 132/92). Ponieważ na terenie Miasta Ł., Rada Miejska uchwaliła stawki opłaty adiacenckiej z mocą obowiązującą dopiero od dnia [...], to stawki te nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

W przepisie art. 98 pkt. 4 omawianej ustawy, ustawodawca położył szczególny nacisk na moment podziału nieruchomości, "za który uważać należy moment, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać skutki prawne, a więc dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna" (w szczególności uchwała NSA z dnia 22 lutego 1999 roku, OPK 21/99, ONSA 2000/2/56). W odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...]. W tymże dniu powstałaby zatem możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości wywołanej podziałem. Jednakże w powyższym dniu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywały jeszcze stawki opłaty adiacenckiej, które jak przytoczono powyżej, weszły w życie niemalże dwa lata później, zatem ustalenie stosownej opłaty pomimo wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, nie było możliwe.

W ocenie skarżących całkowicie bezpodstawne jest stanowisko organu administracyjnego, iż obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej wynika z ustawy, a właściciel powinien liczyć się z możliwością obciążenia tą opłata nawet w braku uchwały Rady Miejskiej ustalającej stawkę opłaty. Uzasadnienie zaskarżanej decyzji dowodzi, iż organ odwoławczy myli ogólny obowiązek "podatkowy" (tu do uiszczenia opłaty adiacenckiej) wynikający z mocy samej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze skonkretyzowanym zobowiązaniem "podatkowym", do którego powstania konieczne jest wystąpienie obok ogólnego obowiązku do zapłaty opłaty także zindywidualizowanych: podmiotu, przedmiotu i stawki opłaty. Jest bowiem niewątpliwe, że w zakresie wysokości stawki procentowej materialnoprawną podstawę do wydania decyzji ustalającej opłatę, stanowi uchwała rady gminy, a nie sama ustawa, która tej stawki nie określa (E. Mzyk [w:] Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami", Warszawa – Zielona Góra 1998, t. II, s. 183).

Zdaniem skarżących należy odrzucić stanowisko organu odwoławczego, że przesądzające dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty jest: "istnienie uchwały rady gminy w przedmiocie wysokości stawki tej opłaty w chwili wszczęcia postępowania w sprawie, nie jest natomiast istotne, że w dacie podziału brak było aktu prawa miejscowego określającego stawkę przedmiotowej opłaty". Skarżący podkreślają, że tego typu stanowisko organu odwoławczego stanowi rażące naruszenie zakazu stosowania prawa wstecz i nie znajduje żadnej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa i zasadach jego stanowienia. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera bowiem jakiegokolwiek przepisu zezwalającego na retroaktywność przepisów w zakresie ustalania opłaty adiacenckiej. Nie stanowi takiej podstawy przepis art. 145 pkt. 2 w związku z art. 98 pkt. 4 omawianej ustawy, który zezwala na ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Przepis tenże dotyczy bowiem zupełnie innej sytuacji faktycznej, a mianowicie takiej gdy w chwili wystąpienia przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem, były spełnione także pozostałe przesłanki ustalenia opłaty, w tym między innymi obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy. Zdaniem skarżących przepis ten określa termin przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty. Prawo do wydania tej decyzji powstaje jednak tylko wówczas jeśli łącznie w chwili wzrostu wartości nieruchomości spełnione są pozostałe przesłanki ustalenia opłaty. Opłaty w stosunku do przedmiotowej nieruchomości stanowi stosowanie prawa wstecz. Przyjęcie stanowiska organu II instancji prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której możliwe byłoby nałożenie publicznoprawnego obowiązku wynikającego ze stanu, który w chwili wystąpienia w świetle obowiązujących przepisów nie wywoływał żadnych obowiązków. Prowadziłoby to do destabilizacji stosunków gospodarczych i całkowitej niepewności co do skutków podejmowanych decyzji. Jest oczywiste, że stan taki w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalny.

Powyższy problem – zdaniem skarżących – nie znalazł rozwiązania bezpośrednio w omawianej ustawie, ani nie doczekał się dotychczas rozstrzygnięcia w orzecznictwie dotyczącym opłaty adiacenckiej, zasadne jest jednakże odwołanie się do dorobku doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w którym analogicznie do art. 98 ust. 4 znajduje się stwierdzenie, że rada gminy określa wysokość procentową stawek podatku (tu opłaty). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się natomiast zgodnie, że brak uchwały rady określającej stawki podatku uniemożliwia wymiar i pobór podatku (tu opłaty). Brak uchwały powoduje bowiem, że wynikający z ustawy ogólny obowiązek podatkowy nie może się przekształcić w skonkretyzowane zobowiązanie podatkowe z powodu braku obowiązujących stawek procentowych. W razie braku stosownej uchwały rady nie ma bowiem żadnej podstawy do ustalenia wysokości stawek, a przez to i wysokości opłaty. Dopiero po podjęciu uchwały sytuacja ulega zmianie, gdyż powstaje podstawa do przekształcenia ogólnego obowiązku w skonkretyzowane zobowiązanie. Uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty staje się jednak prawem powszechnie obowiązującym najwcześniej z dniem ogłoszenia, o ile nie przewiduje wyraźnie terminu późniejszego, nie można więc przyjąć że obowiązuje wstecz już od dnia, w którym powstał ogólny obowiązek, w przedmiotowym stanie faktycznym od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (por analogicznie odnośnie podatku od nieruchomości wyrok NSA z dnia 5 maja 1994 roku, SA/Kr 675/93, Serwis Podatkowy 1999/10 str. 37). Jakkolwiek bowiem rada gminy ma prawo ustalić stawki opłaty w dowolnym momencie, a następnie dowolnie je zmieniać (w granicach ustawowo zakreślonej stawki maksymalnej), to jednak wprowadzone, czy następnie zmienione stawki mogą obowiązywać dopiero od wejścia w życie stosownej uchwały. Inne postanowienia odnoszące się do daty wejścia w życie uchwały są sprzeczne z prawem.

W odniesieniu do opłaty adiacenckiej niedopuszczalność zastosowania stawek opłaty do stanów zaszłych przed ich wejściem w życie jest jeszcze bardziej oczywista. Obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej w przeciwieństwie do podatku od nieruchomości jest bowiem jedynie fakultatywny. Art. 98 pkt 4 stanowi bowiem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji administracyjnej opłatę adiacencką. Ponadto rada gminy może przecież w ogóle nie podjąć uchwały określającej wysokość opłaty, jak to ma miejsce w wielu gminach w kraju lub może ustalić stawkę zerową, jak to ma miejsce chociażby na terenie Gminy Ł. w odniesieniu do opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury. Skoro zatem obowiązek poniesienia opłaty może w ogóle nie powstać, to absurdalne jest założenie przez organ pierwszej instancji, że strona powinna liczyć się z obowiązkiem jej zapłaty.

Zastosowanie stawek opłaty do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie stanowi rażące i oczywiste naruszenie konstytucyjnych zasad nie działania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych mają charakter zasad konstytucyjny i wyznaczają granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tychże zasad jako niekonstytucyjne pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy i z gruntu niedopuszczalne. W świetle całkowicie jednolitego orzecznictwa NSA "uchwalone przez Radę Miejską stawki opłat obowiązują dopiero od daty wejścia w życie uchwały je ustalającej " (tak zwłaszcza wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r. SA/Po 132/92). Wsteczne działanie prawa, podwyższające stawki opłat, prowadzi ponadto do zaskoczenia adresatów norm prawa objętych nową regulacją prawną i może radykalnie zmienić na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne (tak wyrok NSA z dnia 21 września 1995 roku, SA/Kr 12/95).

Fundamentalną zasadą prawa w demokratycznym państwie prawnym jest bowiem to, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. Jak jednoznacznie podkreśla orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego "przepisy przełamujące powyższą zasadę mogą być przedmiotem uregulowań wyłącznie ustawowych" Ponadto na gruncie prawa danin publicznych "stosowanie przepisów wprowadzonych później do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach gdy nowe przepisy są korzystniejsze dla podatnika" (np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1996 roku, SA/Łd 1124/95. POP 1994 r. nr 2, s. 80-82).

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja nosi znamiona również dalszych istotnych uchybień, wskutek których nie może zostać w żadnym razie utrzymana. W sposób oczywisty narusza ona przepis art. 98 pkt 4 omawianej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego, który nie wypełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przedmiotowy stan faktyczny nie wypełnia bowiem dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji brak jest podstawy prawnej do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Jako podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji wskazany został art. 98 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy nie stanowi jednakże podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zostało zamieszczone jako pkt. 4 w artykule, który w sposób całościowy i wyłączny reguluje sytuację związaną z podziałem nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, co nie miało miejsca w przedmiotowej sytuacji. Nadawanie pkt. 4 art. 98 ustawy waloru ogólniejszego i odnoszenie do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią przepisy art. 91-98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niedopuszczalną interpretację, rozszerzającą zakres publicznoprawnego obowiązku obywateli. W świetle jednolitego poglądu doktryny i orzecznictwa "wszelkie obowiązki publicznoprawne, powinny wynikać z wykładni językowej powszechnie obowiązującego prawa i nie można przy ich ustalaniu posługiwać się ani wykładnią celowościową, ani wykładnią rozszerzającą. Wykładnia językowa jednak nie może sprowadzać się do szukania sensu poszczególnych wyrazów, lecz powinna szukać rzeczywistego sensu określonych zdań prawnych lub ich zespołów, co wymaga połączenia jej z analizą co najmniej systemową" (tak wyrok NSA z dnia 21 marca 2000 roku, w sprawie SA/Rz 595/99). Jest oczywiste, iż rzeczywisty sens normy prawnej zawartej w art. 98 pkt. 4 sprowadza się do określenia jednego z skutków podziału nieruchomości związanego z wydzieleniem gruntu pod drogi publiczne. Inne skutki takiego podziału regulują pozostałe punkty omawianego przepisu.

Na powyższą wadliwość regulacji i możliwość wywoływania przez nią sporów interpretacyjnych wskazywał m.in. NSA w uchwale z dnia 8.10.2000 r., w której jednak nie rozstrzygnął o właściwym sposobie wykładni tego przepisu (uchwala Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 roku, w sprawie OPK 8/2000). Uznanie przez organy obu instancji wbrew powyższym zasadom interpretacji przepisów prawnych, iż pkt 4 komentowanego przepisu ma zastosowanie nie tylko do podziału, o którym mowa w art. 98 pkt. l, ale również do innych podziałów regulowanych przez art. 91 i następnych tejże ustawy, zdaniem skarżących narusza zakaz rozszerzającej interpretacji publicznoprawnego obowiązku obywateli, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do obowiązującego porządku prawnego.

W ocenie skarżących zupełnie nieuzasadniony jest podniesiony przez Kolegium zarzut, że powyższe stanowisko prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, z której, w wyniku podziału, wyodrębniono drogę publiczną byłby zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej od nieruchomości, której własności w wyniku podziału został pozbawiony. Oczywiście błędny jest pogląd organu II instancji, iż "w razie wydzielenia działek pod drogi obowiązek taki (poniesienia opłaty adiacenckiej) nie istnieje". Jest bowiem bezsporne, że jakkolwiek jeśli z nieruchomości objętej podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi i stosownie do postanowień art. 98 ust. l ustawy przeszły one z mocy prawa na własność np. gminy to obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej nie powstaje, ale jedynie co do działki, która przeszła na własność gminy. Oczywiste jest równocześnie, że w sytuacji takiej powstaje obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej od pozostałych nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Fakt przejścia własności działki wydzielonej pod drogę ma natomiast jedynie ten skutek, że wartość nieruchomości po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 tej ustawy, ustala się z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy.

Fakt, że działka wydzielona pod drogę publiczną przestaje być własnością dotychczasowego właściciela, nie uzasadnia zatem w żadnym razie wniosku, że jedynie interpretacja art. 98 przyjęta przez organ odwoławczy jest zgodna z zasadą racjonalności ustawodawcy. Wręcz przeciwnie to właśnie wykładnia spornego przepisu przyjęta przez organy obu instancji pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadą racjonalnego stanowienia prawa przez ustawodawcę. Jeśli bowiem intencją ustawodawcy byłoby objęcie obowiązkiem poniesienia opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości wskutek jakiegokolwiek podziału nieruchomości, to sporną normę prawną zawarłby w odrębnym przepisie, a nie w jednym z punktów art. 98, który odnosi się do ściśle określonej kategorii podziału nieruchomości i nie ma charakteru uniwersalnego. Jeśli zatem norma zawarta w art. 98 pkt. 4 miałaby mieć charakter uniwersalny, to tak jak w odniesieniu do opłat adiacenckich związanych z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, umieszczona zostałaby w odrębnym przepisie odpowiedniku art. 145 tejże ustawy. Takiego przepisu ustawa jednak nie zawiera. Nie można natomiast domniemywać, iż przepis art. 98 pkt. 4 w zamierzeniu ustawodawcy pełnić miał funkcję generalnej normy dozwalającej na ustalenie opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszelkich podziałów nieruchomości. Jak wielokrotnie przyjął Trybunał Konstytucyjny "brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych, nie podlega też wykładni rozszerzającej ani celowościowej" (tak postanowienie TK z dnia 17 sierpnia 1988 r. Uw. 3/87 OTK 1988 r. str. 156 i nast.).

Ponadto w ocenie skarżących podnieść należy, że organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistego związku wartości spornych działek z faktem ich podziału. Sporządzony operat uwidacznia bowiem jedynie cenę działek z daty przed i po podziale, ale nie bierze pod uwagę, iż na wzrost ich wartości miały wpływ także inne niż sam podział nieruchomości czynniki, na przykład poczynione na nieruchomość nakłady inwestycyjne. Wbrew uzasadnieniu zaskarżanej decyzji opinia biegłego rzeczoznawcy nie jest wcale czytelna. Zupełnie bezpodstawnie bowiem za podstawę wyceny przyjęto do analizy transakcje zrealizowane na rynku lokalnym w okresie od 1999 do 2001 roku, podczas gdy podział miał miejsce w 1999 roku i jako podstawa wyceny uwzględnione być winny jedynie transakcje z okresu, w którym podział nastąpił, a nie również z dwóch kolejnych lat, które w sposób oczywisty zaważyć musiały na zawyżeniu wartości nieruchomości już tylko wskutek upływu czasu. Przeszacowanie wartości przedmiotowych działek jest szczególnie widoczne w zestawieniu z wartościami działek wywłaszczanymi na rzecz gminy ustalanymi przez gminę na potrzeby określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Powyższe wskazuje, że gdy wyceny nieruchomości służą ustaleniu opłat na rzecz gminy nieruchomości te są wyceniane znacznie wyżej niż gdy wycena służyć ma określeniu wysokości świadczenia przez gminę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wywodzą jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność zastosowania przez organy administracji przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.)jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

Rozważania na temat poprawności działań administracji w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż opłata adiacencka to rodzaj świadczenia na rzecz gminy z tytułu korzyści, jakie właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości odnosi z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość takich działań, które zwiększają wartość rynkową nieruchomości.

W ocenie Sądu treść normatywna przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III – ego wskazanej powyżej ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu w porównaniu do regulacji dotyczących innych opłat adiacenckich, jak chociażby opłat z tytułu scalania i podziału nieruchomości czy z tytułu budowy z udziałem środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten stanowi podstawę prawną dającą możliwości ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przyczyną owej nieprecyzyjności, jest to, iż uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem należy przyjąć, iż normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 92 – 98 tejże ustawy. Tym niemniej jest oczywiste, że taki sposób normowania określonej materii może prowadzić do sporów interpretacyjnych (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 roku; OPK 8/00; ONSA 2001 z. 1 poz. 15, także w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza (Warszawa 2003, s. 279 – 280).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie nie wspominano nawet i nie prezentowano poglądu prawnego, zgodnie z którym, przepis art. 98 ust. 4 przywołanej powyżej ustawy odnosi się tylko do stanów faktycznych, o których mowa w ust. 1 tegoż art. 98. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98. Wszystko to przemawia za uznaniem, że więcej racji jest za stanowiskiem o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości z ustaleniem jako przesłanki generalnej niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Tak więc nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym w tym zakresie przez skarżącego. Wykładnia powyższego przepisu dokonana w skardze, a zmierzająca do wykazania, iż istnieje luka prawna nie pozwalająca na gruncie tegoż przepisu ustalać opłatę adiacencką w innych sytuacjach jak tylko w razie dokonania podziału nieruchomości w celu wyodrębnienia drogi publicznej, nie jest możliwa do zaakceptowania. Wykładnia gramatyczna powyższego przepisu – wbrew temu co twierdzą skarżący – daje precyzyjny obraz tego, jaki jest zakres stosowania powyższej regulacji, a tym samym wskazać wypada, iż nie zachodzi potrzeba uciekania się do innych metod interpretacji praw, w szczególności do wykładni celowościowej.

W ocenie sądu administracyjnego rozstrzygające z punktu widzenia przeprowadzonej przez stronę skarżącą egzegezy powyższego uregulowania, jest umieszczenie owego przepisu w ramach tej jednostki redakcyjnej, jaką jest Rozdział "Podział nieruchomości". Natomiast znaczenie drugorzędne ma usytuowanie tegoż przepisu w ramach artykułu, którego trzy wcześniejsze ustępy poświęcone są wydzieleniu z nieruchomości działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne. Brak nawiązania w treści tegoż przepisu do wcześniejszych ustępów art. 98 omawianej ustawy ma charakter przesądzający o generalnym charakterze owej normy prawnej.

Kolejnym problemem, który należy rozważyć w niniejszej sprawie jest retroaktywność działania prawa. Otóż do czasu zmiany treści przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6 poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 roku przepis ten posiadał następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 roku przepis ten uzyskał nowe, następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencka z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio"

Zgodzić się należy z poglądem, że organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280). Skoro tak to wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sytuacji gdy w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został zmieniony przepis art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy, należało szczególnie starannie rozważyć czy i w jaki sposób przepisy te odnoszą się do stanów faktycznych ustalonych przed wejściem w życie wskazanych już powyżej uchwał rad gmin. W tej bowiem sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w dacie podziału nieruchomości obowiązywał przepis nie przewidujący ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały, stawki procentowej, lecz jedynie zezwalał (nie nakazywał) na ustalenie spornej opłaty w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Organ właściwy do ustalenia tej opłaty był zatem uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia w kwestii stawki procentowej i to w skali od 0 do 50% różnicy wartości nieruchomości. Powyższa okoliczność mogła także stanowić dla strony, która zamierzała wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości podstawę do podjęcia stosownej decyzji w tej kwestii i wystąpienia z takim wnioskiem bądź zaniechania takich działań. Nie ma bowiem wątpliwości że przed podjęciem przez stronę właścicielską "decyzji" o podziale swej nieruchomości zostaje dokonana swoista analiza finansowa odnosząca się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej.

Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację co do skutków finansowych tej czynności li tylko na podstawie pierwotnej wersji przepisu art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy, upoważniającego wówczas do (ewentualnego) ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu przez organ do tego właściwy w skali od 0 do 50% różnicy wartości nieruchomości, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty już po wejściu z życie nowelizacji wskazanego przepisu, obligującej organ orzekający do sztywnego stosowania stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy, powinno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego. Natomiast zasada nie działania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W pełni zgodzić się wypada, z poglądem Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z dnia 15 września 1988 roku w sprawie K.10/98; OTK 1998, z.5, poz. 64), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapka dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas nie tylko na dostosowanie się do zmienionych regulacji, ale i na spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właścicieli nieruchomości – których podział dokonany został przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy i przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej – przepisami tej uchwały winno być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja, ale również decyzja ją poprzedzająca posiada wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym.

Wypada zgodzić się ze skarżącymi , którzy podnosili, iż podstawą naliczenia opłaty nie może być również 3 – letni okres dopuszczalności naliczenia opłaty, o którym mówi przepis art. 145 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okres ten bowiem dotyczy zupełnie innego elementu podstawy prawnej umożliwiającej ustalenie opłaty adiacenckiej, a mianowicie zakreśla okres, w którym można dokonać ustalenia owej opłaty ale wyłącznie przy założeniu, że w chwili wystąpienia podstawowej przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem były spełnione także pozostałe kryteria ustalenia opłaty, w tym obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy.

Zagadnieniem o kapitalnym znaczeniu dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest kwestia fakultatywności podjętej decyzji. Otóż powszechnie przyjmuje się, że w odróżnieniu od tak zwanej "decyzji związanej", decyzja o charakterze fakultatywnym podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przynajmniej spośród dwóch możliwych wariantów. Owa możliwość wyboru, w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy przepis będący podstawą rozstrzygnięcia zawiera określenie "może" (ustalić, wydać, zezwolić, pozwolić).

W treści przepisu art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy znajduje się takie właśnie określenie ("może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką"). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Jednakże w przepisie tym nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Jak to utrwaliło się już w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a.. Zasada prawna wyrażona w tym przepisie oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 roku; S.A. 820/81; ONSA 1981, z. 1, poz. 57)

Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania konieczne są między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca w ogóle nie zawierają. Są to ewidentne braki wydanych decyzji, które nie pozwalają dokonać w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji. Wszak jeżeli właściciel podzielonej nieruchomości ma uzyskać określone korzyści z faktu dokonania podziału nieruchomości, to szczególnie wnikliwego rozważenia wymagała kwestia tego czy w ogóle należy skorzystać z uprawnień do ustalenia przedmiotowej opłaty. Konieczności takiej analizy płynie wprost z fakultatywnie zapisanych w treści art. 98 ust. 4 omawianej ustawy kompetencji organu oraz z braku wskazanych w tym przepisie normatywnych granic uznania administracyjnego.

Jeszcze jedna kwestia wymaga komentarza, otóż ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w trybie określonym w przepisach omawianej ustawy, a w szczególności według wskazań zawartych w rozdziale 7 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" (art. 149 – 158). W sytuacji zaś, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie ale również i to aby ów "kontroperat" opracowany został na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwi przeprowadzenie organowi jego analizy i wnikliwej oceny dokonanej w ramach oceny całości materiału dowodowego, w tym przede wszystkim umożliwi dokonanie porównania z operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Brak owego "kontroperatu" nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O zasądzeniu na rzecz skarżących kwoty z tytułu zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 200 p.s.a. i art. 205 tejże ustawy uznając iż są to niezbędne koszty postępowania. Wysokość tych kosztów ustalona została na podstawie par. 18 ust 1 pkt 1a w związku z par. 6 pkt 5) oraz par. 2 ust 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.(Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Wysokość owych kosztów należało przyznać w większym rozmiarze niż wskazany w par. 2 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia z uwagi na rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy adwokata. Ostatecznie z tego tytułu zasądzona została kwota [...] będąca dwukrotnością stawki minimalnej.

O kosztach sądowych, na które składa się wpis od skargi w kwocie [...] orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.s.a.)