Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1738/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 , 28  , 48 , 49
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art, 7 , 28 , 77 , 80 , 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] , znak [...] wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie tartaku w miejscowości N. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] , wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (kategoria obiektu XVIII).

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte wskutek wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Osada G. , dotyczącego realizowania robót budowlanych (tartak, suszarnia, stolarnia, obiekty towarzyszące). Zdaniem strony wnioskującej, istnieje prawdopodobieństwo, że realizowane obiekty nie odpowiadają wymogom przepisów Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ opisał przebieg postępowania, zaznaczając, że w związku z wykonaniem czterech obiektów sprawę rozdzielono na cztery odrębne postępowania administracyjne, a następnie powołał zgromadzone dowody. Wymienił m.in. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami. Wskazał też, że przedłożone zostało zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił projekt został uznany za kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie. Inwestycja została też uznana za zgodna z planem miejscowym, jako usytuowana na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością gospodarczą i usługową. Z uwagi na spełnienie wymogów art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego należało zatwierdzić projekt budowlany i udzielić zezwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Od powyższej decyzji odwołanie zostało wniesione przez Wspólnotę [...]

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie odwoławcze.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy zwięźle przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Odnosząc się do kwestii wniesienia odwołania w terminie podał, że wobec braku koperty, w którym zostało nadane, przyjął za wiarygodne oświadczenie strony skarżącej o nadaniu odwołania "listem zwykłym" w dniu 9 lipca 2012 r. i uznał, że zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Wskazał, że koperta powinna się znajdować w posiadaniu organu pierwszej instancji, zaś wobec jej braku wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść skarżącego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie może złożyć tylko strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla oceny czy osoba składająca odwołanie ma w tym interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony, niezbędne jest zapoznanie się z aktami sprawy i dokonanie ich analizy pod kątem materialnoprawnego związku składającego odwołanie do przedmiotu sporu. Interes prawny winien wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji, a zatem z normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia konkretnego, indywidualnego uprawnienia lub obowiązku.

Zdaniem organu odwoławczego instancji, Wspólnota [...] nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

W myśl ustaleń organu pierwszej instancji, zgodnie Wspólnota [...] " legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości zlokalizowanej w odległości około stu metrów na południowy zachód od inwestycji realizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] ,[...] ,[...]w N. Nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji i oddzielona jest od niego innymi zabudowaniami znajdującymi się między innymi na działce o numerze ewidencyjnym [...] Inwestor złożył do sprawy sprawozdanie z badań hałasu sporządzone przez Pracownie Badań Środowiskowych Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, z których wynika, że poziom hałasu nie został przekroczony. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko, gdyż posiada zdolność produkcyjną 8000-9000 m3 drewna na rok i w związku z powyższym nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyłączył Wspólnotę [...] z kręgu stron postępowania. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania budowa tartaku została zrealizowana na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w miejscowości N. . Organ odwoławczy na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem PINB w Z. , prowadzącym przedmiotową sprawę ustalił, że działki, na których zlokalizowane są budynki Wspólnoty [...] to działki nr [...] ,[...] w N. (rozmowa telefoniczna z dnia 9 października 2012 r.). Działki te znajdują się w znacznej odległości od inwestycji, pomiędzy osiedlem " [...] " a tartakiem znajdują 4 działki ewidencyjne, z których na jednej znajduje się budynek mieszkalny.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej, wywodzącej swój interes prawny w sprawie z art. 140 i 144 k.c. Zgodnie z brzmieniem art. 144 k.c. oddziaływanie pośrednie na nieruchomości sąsiednie jest dopuszczalne, jeśli mieści się w granicach przeciętnej miary. Oceny przeciętnej miary dokonuje się według dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia obu nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Ocena przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. musi być ona dokonana na podstawie obiektywnych warunków panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób. Tartak, co prawda powoduje uciążliwości, co jest nieodłącznie związane z tego typu działalnością, niemniej jednak nie są to zakłócenia, które przekraczają obiektywne normy. W aktach postępowania znajduje się zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia 26 lipca 2011 r. znak [...] dotyczące braku znaczącego oddziaływania tartaku na środowisko. Również w kwestii hałasu generowanego przez urządzenia znajdujące się w tartaku, obiektywne normy nie zostały przekroczone, co potwierdza sprawozdanie nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. z badań przeprowadzonych przez Pracownię Badań Środowiskowych Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w N. Nadto, należy zauważyć, że pomimo tego projekt budowlany przewiduje dodatkowe elementy wyciszające w postaci specjalnych kurtyn osłonowych, tj. pasów PCV i szczelnych ogrodzeń, które spowodują również zmniejszenie przenikania pyłów.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Wspólnota [...] w N. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucała naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności :

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że nie jest stroną postępowania o legalizację tartaku przez W.K. , bowiem przedmiotowe postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego, uniemożliwienie stronie zapoznanie się z aktami sprawy, nie zapoznanie strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, niedoręczenie stronie decyzji;

- 7 k.p.a., 77k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia dlaczego strona Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada przymiotu strony, brak rozpoznania zażalenia wniesionego przez Wspólnotę na postanowienie o odmowie przyznania jej przymiotu strony, brak wyjaśnienia okoliczności wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości, brak wyjaśnienia okoliczności czy natężenie ruchu ciężkiego sprzętu na drodze gminnej nie pozostawia wpływu na jej istnienie, brak wyjaśnienia stopnia uciążliwości dla członków Wspólnoty odgłosów dochodzących z tartaku.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej Instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i dalszego prowadzenia postępowania z udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa [...] podnosiła, że od początku postępowania była jego stroną i była zawiadamiana o wszelkich podejmowanych czynnościach. Od września 2011r. organ pierwszej instancji zaprzestał udzielania skarżącej jakichkolwiek informacji. Dopiero w styczniu 2012r. wezwano skarżącą do określenia swojego interesu prawnego, by po upływie pięciu miesięcy wystosować pismo - tuż przed wydaniem decyzji - w którym lakonicznie stwierdzono że Wspólnota nie jest stroną postępowania, nie argumentując w ogóle zasadności tej decyzji. Organ działał z premedytacją, aby uniemożliwić Wspólnocie jakiekolwiek działanie w tej sprawie, pomimo iż jej interes prawny został precyzyjnie wskazany.

Skarżąc posiada przymiot strony w postępowaniu tzw. "legalizacyjnym", bowiem dla ustalenia kręgu stron postępowań prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma znaczenia konstrukcja "obszaru oddziaływania" obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalający szczególne zasady określania stron postępowania, odnosi się jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, nie ma zaś zastosowania do innych postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy. Stronami postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie podmioty, których interesu prawnego, bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k. p. a., dotyczy to postępowanie.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k. p. a., bowiem postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczy jej interesu prawnego. Interes ten znajduje oparcie w treści art. 140 k.c. i 144 k.c. Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest położona w bliskim sąsiedztwie terenów, na których zlokalizowane są budynki skarżącej. Na nieruchomości tej S.K. prowadzi działalność gospodarczą w nielegalnie posadowionych budynkach, która charakteryzuje się wysokim stopniem uciążliwości. Na kanwie niniejszej sprawy uciążliwość ta spowodowana jest faktem, iż tartak jest prowadzony na dużej otwartej przestrzeni. Nie ma zatem żadnych naturalnych barier, które odgradzałyby posesję skarżącej od tartaku. W tej sytuacji prowadzona działalność oddziałuje w sposób negatywny na nieruchomość stanowiącą własność członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...], bowiem pył i trociny w sposób niekontrolowany przedostają się na ich teren, zaś hałas wytwarzany przez urządzenia włączane codziennie w tartaku dalece przekracza dopuszczalne w tym terenie poziomy i uniemożliwia normalne funkcjonowanie. Do tartaku dojeżdżają kilkanaście razy w tygodniu samochody ciężarowe o olbrzymim tonażu, które nie tylko niszczą nawierzchnię jezdni, ale przede wszystkim zagrażają pieszym poruszającym się w tym terenie, w tym wracającym ze szkoły dzieciom. Tartak ten znajduje się obecnie na terenach mieszkaniowych o niskiej zabudowie, a zatem terenach cechujących się spokojną i cichą atmosferą. Jego lokalizacja nie pozostaje zatem bez wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z tej nieruchomości.

Wobec wykazania, że skarżąca posiada interes prawny, którego bezpośrednio dotyczy niniejsze postępowanie, jest oczywiste, iż przysługuje jej przymiot strony, a co za tym idzie winna ona być informowana o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie. W tej sytuacji organ drugiej instancji naruszył art. 10 k.p.a. i uniemożliwił stronie udziału w postępowaniu, w tym należytą obronę jej praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik S.K wnosił o oddalenie skargi, wskazując w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego jest między innymi stwierdzenie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), czy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. .

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając że strona skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 48 – 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623). Konieczna jest zatem kontrola, czy organ odwoławczy kwestię tę wyjaśnił i ocenił w sposób odpowiadający wymogom przepisów prawa.

Ustalanie kręgu stron postępowania może wymagać postępowania wyjaśniającego. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie organy nadzoru budowlanego winny były zbadać, czy strona skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego. Badanie tej okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane zawiera szczególną definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również postępowaniu legalizacyjnym, krąg stron ustalać należy na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem badać istnienie interesu prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 573/10, Lex Omega nr 1081794, z dnia 6 października 2010r., sygn. akt II OSK 1505/09, Lex Omega nr 746592 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, Lex Omega nr 994083). Dla porządku jedynie wspomnieć należy, że Prawo budowlane zawiera przepisy, ograniczające krąg stron w postępowaniach szczególnych (np. art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7), jednakże postępowanie legalizacyjne do tych przypadków nie należy.

Stroną postępowania legalizacyjnego jest zatem każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu nie mają charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego - jak np. ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), czy nawet spoza szeroko rozumianego prawa administracyjnego. W szczególności interes prawny może wynikać w takim przypadku z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, co zresztą trafnie zostało dostrzeżone przez organy nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie jest stroną postępowania legalizacyjnego. Dokonał co prawda analizy art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów prawa cywilnego, jednakże doszedł do błędnego wniosku, jakoby brak przekroczenia przeciętnej miary w zakłóceniu korzystania z nieruchomości strony skarżącej oznaczał, że nie posiada ona przymiotu strony postępowania. Artykuł 144 k.c. chroni właściciela nieruchomości przed immisjami przekraczającymi tę miarę, jednakże aby ochrona ta była realna właściciel musi mieć prawo udziału w każdym postępowaniu, którego przedmiotem badania jest rozgraniczenie pomiędzy immisjami dopuszczalnymi a niedopuszczalnymi. Tylko mając status strony postępowania ma bowiem wpływ na prawidłowe ustaleniu tych okoliczności, w szczególności badanie, czy oddziaływanie nie przekracza przeciętnej miary

Należy zatem przyjąć, że art. 144 k.c. stwarza materialną podstawę do uznania za stronę każdego właściciela nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje (zakłóca korzystanie z niej). Ustalanie, czy oddziaływanie takie przekracza przeciętną miarę (czy immisja jest niedopuszczalna) winno mieć miejsce w postępowaniu, prowadzonym przy udziale tegoż właściciela jako strony.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy błędne ograniczył rozumienie pojęcia interesu prawnego w świetle powołanych wyżej przepisów art. 140 k.c. i art. 144 k.c., skutkiem powyższego zaniechał zaś wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącej. Kontrolowana decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k,p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję wydano też z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który zastosowano przedwcześnie.

Niezależnie od powyższego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy ocenić należy jako pobieżne, zaś wyprowadzone wnioski za niekonsekwentne.

Przy ocenie, czy legalizowana inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość strony skarżącej ( np. hałas, pył ), za okoliczności istotne dla sprawy, a zatem wymagające wyjaśnienia z uwagi na treść art. 7 k.p.a., należy uznać m. in. odległość nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od spornego tartaku oraz ukształtowanie terenu w tym obszarze. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, w tym mapy, na której zostałaby uwidoczniona nieruchomość skarżącej, pozwalających na dokonanie takich ustaleń. Powołanie się przez organ drugiej instancji na treść rozmowy telefonicznej i uzyskaną w ten sposób (nie wiadomo nota bene na podstawie jakich dokumentów) informację o numerach działek należących do skarżącej oraz ustalanie w przybliżeniu odległości pomiędzy, tymi działkami a terenem inwestycji, nadto bez wskazań na ukształtowanie terenu, nie może być uznane za działanie prawidłowe.

Rozważając kwestię interesu prawnego skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie nie wziął pod uwagę, że interes ten może mieć źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten aspekt nie został w niniejszej sprawie w ogóle rozważony w zaskarżonej decyzji.

Z uchybieniem tym łączy się kolejne, dotyczące stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu konkluzja ta jest przedwczesna.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, będącym jednym z elementów postępowania legalizacyjnego, nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenia jest w tym wypadku środkiem dowodowym na okoliczność zgodności inwestycji albo jej niezgodności z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczność ta musi być w postępowaniu wykazana, a to z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przedstawienie zaświadczenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Zaświadczenie można uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. , dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Uwzględniając powyższe, brak podstaw do uznania, że organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania z własnej inicjatywy albo też stron postępowania zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń.

W niniejszej sprawie okoliczność zgodności realizowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była przedmiotem zastrzeżeń strony skarżącej. We wniosku inicjującym postępowanie legalizacyjne Wspólnota Mieszkaniowa [...] wprost powoływała się na możliwą niezgodność spornej budowy z przepisami planu. Już z tego powodu organy nadzoru budowlanego powinny były podjąć kroki celem rozważnie i ewentualnego zweryfikowania prawdziwości danych zawartych w zaświadczeniu Wójta Gminy P. Dodatkowym powodem winna być sama treść zaświadczenia. Jak wskazał organ pierwszej instancji, z zaświadczenia wynika, że inwestycja leży w terenach oznaczonych w planie symbolem M5x, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. Taka treść zaświadczenia, w zestawieniu z charakterem inwestycji (tartak) nie wystarcza do przyjęcia, że budowa nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W potocznym znaczeniu pojęcia "działalności nieuciążliwej " tartak zdecydowanie się nie mieści, zwłaszcza w niniejszym przypadku. W rozporządzeniu rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) § 3 ust. 1 pkt 48 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja posiada zdolność produkcyjną 8000-9000 m3 drewna na rok - a więc zbliżoną do powyższej wartości granicznej, przy czym ustaleń na temat instalacje do impregnacji drewna brak. W planie miejscowym mogła zostać zawarta definicję legalną działalności nieuciążliwej wprowadzająca inne niż odpowiadające jeżykowi potocznemu kryteria oceny, jednakże stwierdzić to można wyłącznie na podstawie treści uchwały wprowadzającej plan. Z zaświadczenia nie wynika, jak w planie miejscowym rozumiana jest działalność nieuciążliwa i czy jego przepisy w jakikolwiek sposób ją definiują. Organy nadzoru budowlanego zaniechały natomiast dalszego badania tej kwestii. Nie wyjaśniwszy tak istotnej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości organy naruszyły dyspozycję art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Na koniec rozważań należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję podejścia organu drugiej instancji do istotnych zagadnień. W szczególności, jak słusznie zauważa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , interes prawny wywodzi się z konkretnych przepisów prawa materialnego. Skoro tak, to rozstrzyganie o przymiocie strony z uwagi na regulacje z art. 144 k.c. lub inne następuje na bazie określonych ustaleń, dokonanych z uwzględnieniem konkretnych dowodów. Dowody są gromadzone w tok postępowania wyjaśniającego prowadzonego z udziałem stron, przy poszanowaniu ich praw procesowych w tym wyrażonych ogólnie z zasadzie z art. 10 § k.p.a. Naruszenie praw stron w postępowaniu dowodowym dyskwalifikuje środki dowodowe jako przydatne dla niebudzącego wątpliwości stwierdzenia określonych okoliczności. W sprawie niniejszej organ odwoławczy znaczną część uzasadnienia poświęcił rozważaniom, będącym już w istocie rozpatrzeniem sprawy co do meritum, przy czym o braku interesu prawnego skarżącej wnioskował na podstawie dowodów, zgromadzonych czy też wytworzonych bez jej udziału już przez organ pierwszej instancji ( np. projekt budowlany, protokół pomiary hałasu, zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) Użył zatem argumentów, których strona skarżąca nie miała możliwości podważyć. Takie działanie nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, a organowi drugiej instancji należy przypisać naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c p.p.s.a., zaś rzeczą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. będzie ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.