Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1289/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B., J. B. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 288/20 w sprawie ze skargi S. B., J. B. i R. W. na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 września 2003 r. nr XVI/156/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. B. i J. B. solidarnie na rzecz Gminy Kobierzyce kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od R. W. na rzecz Gminy Kobierzyce kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 288/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę S. B. i J. B. oraz R. W. na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 września 2003 r. nr XVI/156/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka drogi wojewódzkiej Bielany-Łany-Długołęka w północno-wschodniej części obrębu Bielany Wrocławskie.

Wyrok zostały wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. B. i J. B. oraz R. W. zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 września 2003 r. w zakresie, w którym nakłada na nich jako właścicieli działek nr [...] i [...], obecnie [...]-[...] (S. B. i J. B.) oraz nr [...] (R. W.) ograniczenia co do możliwości zabudowy tych nieruchomości. Wskazano, że nieruchomości skarżących zostały przeznaczone w planie m.in. na cele użytków zielonych, łąk i pastwisk (teren oznaczony symbolem 3RZ). Na mocy § 12 ust. 5 planu w obrębie tego terenu zabroniono m.in. zabudowy, w tym związanej z produkcją rolną, wykonywania robót i czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, sadzenia drzew i krzewów, o ile nie stanowią elementów zabudowy biologicznej doliny rzeki i nie służą regulacji wód lub wzmocnieniu brzegów. Skarżący podnieśli, że ww. ograniczenia są nadmierne i znacznie większe niż te nałożone na właścicieli działek sąsiednich (działki nr [...] i nr [...]), co narusza w ich ocenie zasadę równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kobierzyce wskazała, że zapisy planu ograniczające możliwości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 3RZ wynikają ze szczególnego zagrożenia powodzią ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo rzeki Ślęzy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji określone w § 12 zaskarżonej uchwały dla terenu o symbolu 3RZ zakazy lokalizowania zabudowy, sadzenia drzew i krzewów czy wykonywania czynności mogących utrudnić ochronę przed powodzią nie naruszają prawa. Zasadniczym celem tych regulacji jest ochrona przed powodzią. Sąd podkreślił, że cały teren 3RZ jest zagrożony powodzią (został zalany w czasie powodzi w 1997 r.). Zaznaczono, że w interesie społecznym polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa ludziom i mieniu leży wyłączenie możliwości zabudowy na takich terenach. Tak określony cel usprawiedliwia wprowadzone ograniczenia prawa własności i nie narusza zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną złożyli S. B. i J. B. oraz R. W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek uznania, że nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, co jest stanowiskiem błędnym, albowiem brak działań skarżących na etapie uchwalania planu nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zapisów planu, skoro Sąd zobowiązany był uwzględnić treść planu i innych przepisów prawa, a nie zaradność skarżących, a sam plan miejscowy narusza w sposób oczywisty zasadę równości wobec prawa, skoro na właściciela działki nr [...] oraz właścicieli działki nr [...] i [...] nakłada ograniczenia co do możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich (np. działki nr [...] i nr [...]), przy takich samych zagrożeniach powodziowych – co nie znajduje uzasadnienia w zapisach planu; Sąd pominął także, że w pobliżu działek skarżących (na obszarze zagrożenia powodziowego) mają być zrealizowane znaczne inwestycje w postaci obwodnicy Wrocławia oraz poszerzenia drogi, zaś skarżący są bezzasadnie blokowani w zakresie możliwości inwestycyjnego korzystania z działki (czy też chociażby dokonywania nasadzeń);

2. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek uznania, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy, zakazu zmiany ukształtowania terenu i zakazu nasadzeń na terenie 3RZ jest uzasadnione, gdy tymczasem narusza to zasadę proporcjonalności, bowiem na działkę nr [...] znajdującą się pod wpływem takich samych zagrożeń powodziowych nie zostały nałożone tak daleko idące ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przyznał, że sytuacja skarżących oraz właścicieli działek nr [...] i nr [...] różni się, uznał jednak te różnice za dopuszczalne, ponieważ właściciele działek nr [...] i nr [...] zgłosili zastrzeżenia do projektu planu Zdaniem skarżących taka argumentacja jest błędna, bowiem ocenie Sądu powinny podlegać zapisy planu, a nie to, czy skarżący zgłosili zastrzeżenia, czy nie. Zakwestionowano także stanowisko Sądu, zgodnie z którym uzasadnione jest całkowite pozbawienie możliwości zabudowy nieruchomości skarżących leżących na terenie 3RZ. Skoro bowiem część działek nie podlega zalaniu, to skarżący powinni mieć możliwość realizacji tam inwestycji. Podkreślono też, że zakres ograniczeń na terenie 3RZ jest bardzo szeroki, podczas gdy na działce nr [...] – znajdującej się pod wpływem takich samych zagrożeń powodziowych – nie zostały nałożone tak daleko idące ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w wyznaczonym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte są zapisy uchwały Rady Gminy Kobierzyce z 25 września 2003 r. w zakresie, w jakim dotyczą nieruchomości skarżących i nakładają na nie ograniczenia związane z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki Ślęzy i występowaniem zagrożenia powodzią. Plan obejmuje mianowicie część działki nr [...] (należącej do R. W.) oraz część działki nr [...] (należącej do S. i J. B.). Znajdują się one na terenie oznaczonym symbolem 3RZ - terenie użytków zielonych, łąk i pastwisk, który - zgodnie z załącznikiem graficznym do planu - znajduje się w całości w strefie zagrożonej zalaniem wodami rzeki Ślęzy. Został w całości zalany w czasie powodzi w 1997 r.

Natomiast poza tą kontrolą znajdują się inne nieruchomości skarżących - pozostałe części działek nr [...] i nr [...], jak również działki nr [...] - [...]. Nieruchomości te nie leżą bowiem w granicach miejscowego planu z 25 września 2003 r. Poza obszarem tego planu znajduje się też powoływana przez skarżących działka nr [...].

Wymienione wyżej działki (części działek) są położone na obszarze objętym innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - przyjętym uchwałą Rady Gminy Kobierzyce z dnia 23 października 2003 r. nr XVII/171/03. Plan ten był - w odniesieniu do ww. nieruchomości skarżących leżących w jego granicach - objęty skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 289/20 Sąd stwierdził nieważność § 22 ust. 1 zdanie drugie oraz § 22 ust. 3 zdanie drugie tego planu w zakresie dotyczącym terenów o symbolu "MN" (pkt 1). Natomiast w pozostałym zakresie (tj. co do terenów o symbolu RZ, czyli części działki nr [...], części działki nr [...] i działki nr [...]) Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu stwierdzono, że szczególne zagrożenie powodziowe na tym obszarze (leżącym w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Ślęzy) stanowi wystarczające usprawiedliwienie do wprowadzenia zakazu zabudowy. Odniesiono się również do podnoszonej przez skarżących kwestii dotyczącej sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Zdaniem Sądu nie doszło w tym względzie do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1032/21 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Zatem kwestia zgodności z prawem zapisów planu miejscowego dotyczących tych nieruchomości skarżących została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem.

Na marginesie podnieść jedynie należy, że wbrew twierdzeniom skarżących na sąsiednich działkach również są wprowadzone liczne ograniczenia zabudowy związane z bezpośrednim sąsiedztwem rzeki i zagrożeniem powodzią. Jeśli chodzi o działkę nr [...], powoływaną przez skarżących w skardze i skardze kasacyjnej, wskazać należy, że jest położona na terenie oznaczonym symbolem MR, który jest przeznaczony pod zabudowę zagrodową, a nie pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, jak chcieliby tego skarżący w odniesieniu do swoich działek (por. treść skargi, k. 5). Ponadto na tym terenie, zgodnie z § 16 uchwały z 23 października 2003 r. nr XVII/171/03 w granicach strefy oznaczonej jako zasięg największej powodzi z 1997 roku, stanowiącej teren zagrożony zalaniem, ustalono obowiązek poinformowania inwestora, iż nie zaleca się lokalizacji zabudowy na terenach zagrożonych zalaniem (ust. 1). Wprowadzono również zakaz podziału terenu w celu wydzielenia nowych działek budowlanych (ust. 2), a także obowiązek indywidualnego zabezpieczenia zabudowy celem zminimalizowania szkód powodziowych (ust. 4 pkt d). Zabroniono też wykonywania robót i czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią (ust. 4 pkt g). Zatem na sąsiednim terenie, w granicach strefy zagrożenia powodzią, też nie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zapisy uchwały Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 września 2003 r. nr XVI/156/03 odnoszące się do terenu 3RZ nie naruszają prawa. Zgodnie z § 12 ust. 2 planu teren 3RZ jest terenem zalewowym rzeki Ślęzy, który należy utrzymywać jako niezagospodarowany teren zielony, stanowiący obudowę biologiczną rzeki. Jako funkcję podstawową tego terenu ustalono korytarz ekologiczny rzeki (ust. 3). Dopuszczono użytkowanie terenu pod uprawy polowe (ust. 4). Wprowadzono: zakaz lokalizowania inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku, składowania lub unieszkodliwiania odpadów (ust. 5 pkt 1); zakaz wykonywania robót i czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią (ust. 5 pkt 2); zakazano stosowania nadmiernych dawek nawozów sztucznych oraz chemicznych środków ochrony roślin III klasy toksyczności lub rozlewania gnojowicy (ust. 5 pkt 3); zabroniono sadzenia drzew i krzewów, o ile nie stanowią elementów zabudowy biologicznej doliny rzeki i nie służą regulacji wód lub wzmocnieniu brzegów (ust. 5 pkt 4); zakazano zabudowy, w tym związanej z produkcją rolniczą (ust. 5 pkt 5). W odległości 3 metrów od linii rozgraniczających z ciekami wodnymi, oznaczonych na rysunku planu, dopuszczono zagospodarowanie jedynie zielenią niską z jednoczesnym zakazem lokalizowania wszelkiej zabudowy oraz ogrodzeń (ust. 5 pkt 8).

Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, lecz doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w którym nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Wprowadzone na przedmiotowym terenie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, choć znaczne, pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, dla którego je ustanowiono, tj. ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Ponadto ww. ograniczenia mają swoje źródło w przepisach rangi ustawowej, tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., obowiązującej w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i stosowanej do tego planu zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717. Na mocy przepisów ww. ustawy gminy zostały upoważnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalają zasady zagospodarowania i przeznaczenie terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (por. art. 4 ust. 1). Uwzględnieniu przy tym podlegały m. in. wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia (por. art. 1 ust. 2 pkt 3). Co więcej, przepisy te w dacie uchwalania przedmiotowego planu korespondowały z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z art. 80 pkt 4 tej ustawy ochrona ludzi i mienia przed powodzią realizowana była w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych (art. 80 pkt 4). Na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabroniono wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód (art. 83 ust. 1 pkt 1-3). Z powołanych norm wynika podstawowa dyrektywa interpretacyjna wskazująca jaki jest cel ustaleń planistycznych na terenach zagrożenia powodzią.

Z dokumentacji planistycznej niniejszej sprawy wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, uzgadniając projekt planu, zastrzegł, że dla obszaru zlokalizowanego w strefie zalewu wód powodziowych rzeki Ślęzy należy stosować rozwiązania techniczne nieutrudniające przepływu wód powodziowych i wprowadzić ograniczenia mające na celu należyte zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem wód gruntowych i powierzchniowych. Ponadto powołał się również na cytowany wyżej art. 83 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i wskazał, że również na obszarach oznaczonych w planie symbolem 1AG (a więc położonych w dalszej odległości od rzeki niż działki skarżących), znajdujących się w zasięgu wód powodziowych, nie należy wprowadzać nowej zabudowy (k. 152 akt). W związku z tym, że części działek skarżących, które zostały objęte kwestionowanym planem, znajdują się całości w strefie zalewu wód powodziowych (granic tej strefy skarżący nie kwestionują), ograniczenia w korzystaniu z tych działek są całkowicie uzasadnione. Zawarte w treści art. 83 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne zakazy budowy obiektów budowlanych, zmiany ukształtowania terenu czy sadzenia drzew i krzewów słusznie znalazły odzwierciedlenie w zapisach planu. Organy gminy nie miały w tej sytuacji możliwości przeznaczenia działek skarżących pod inwestycje czy zabudowę mieszkaniową, tak jak chcieliby tego skarżący. Dopuszczenie nowej zabudowy na tych terenach w planie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z ww. normami.

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone w kwestionowanym planie ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości skarżących były i są nadal konieczne dla ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony mienia oraz ochrony środowiska. Warto zaznaczyć, że Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w piśmie z 8 kwietnia 2020 r., powołując się na mapy zagrożenia powodziowego, wskazał, że działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego prawie w całości (poza niewielkimi fragmentami, które są usytuowane wewnątrz strefy zagrożenia powodzią). Podkreślono, że zabudowa tych terenów, które są naturalnie i często zalewane w czasie wezbrań, połączona z uszczelnieniem powierzchni będzie miała znaczący wpływ na ograniczenie naturalnej retencji terenu zalewowego, zachwianie równowagi między opadem atmosferycznym a procesami spływu, wsiąkania i transpiracji z określonej powierzchni terenu, a co za tym idzie zmniejszenie infiltracji wody w głąb gleby i zwiększenie odpływu z tego terenu. Ochrona takich terenów staje się coraz bardziej istotna, zwłaszcza biorąc pod uwagę postępujące zmiany klimatu, w tym większą gwałtowność i rozmiar zjawisk atmosferycznych, w tym również powodzi. Organ podkreślił, że najskuteczniejszym środkiem zarządzania ryzykiem powodziowym jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. Zaznaczył też, że zabudowa należących do skarżących terenów zwiększy stopień zagrożenia powodzią terenów sąsiednich, w tym terenów już zabudowanych. Dojdzie bowiem wówczas do zwiększenia powierzchni uszczelnionych o wysokim współczynniku spływu wód opadowych wprost do rzeki, a tym samym zmiany relacji opad-odpływ. Ponadto wskazać należy, że ze względu na prowadzoną w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki intensywną działalność człowieka i brak buforu w postaci terenu użytków zielonych stanowiącego obudowę biologiczną rzeki znacznie zwiększyłoby się także ryzyko zatrucia (zanieczyszczenia) wód rzeki.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.