Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 542/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par.110 par.111 pkt 2 par. 113 ust. 7pkt 1 par. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1490/14 w sprawie ze skargi A. W. i B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - granica powiatu R. (od km [...] do km [...]) z wyłączeniem odcinka W. - T. (od km [...] do km [...]), oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że analizując ponownie sprawę uznał, iż nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wobec uznania, iż kwestionowana decyzja Wojewody Łódzkiego oraz decyzja Ministra Infrastruktury, nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu, spowodowania na skutek realizacji inwestycji utraty przez prowadzony przez skarżących bar statusu MOP Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych.

Zgodnie z § 112 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, MOP na drodze klasy A lub S powinien zapewnić obsługę uczestników ruchu w zakresie, o którym mowa w § 114. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S dopuszcza się odrębne usytuowanie istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu przy dodatkowej jezdni, która powinna być połączona z jezdnią drogi klasy S jednym wyjazdem i wjazdem.

W myśl § 114 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, w celu określenia cech użytkowych MOP wyróżnia się następujące ich rodzaje:

1) MOP I - o funkcji wypoczynkowej: wyposażony w stanowiska postojowe (parking), jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie; dopuszcza się wyposażenie w obiekty małej gastronomii,

2) MOP II-o funkcji wypoczynkowo-usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1, oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej,

3) MOP III - o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych.

Stosownie zaś do treści § 115 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, rodzaje MOP, o których mowa w § 114, ustala się w programie zagospodarowania drogi.

Minister podał, że na gruncie przedmiotowej sprawy dokumentem, który należy traktować jak program zagospodarowania drogi, o którym mowa powyżej, jest "Aktualizacja koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - Granica Powiatu R. od km [...] do km [...] (z wyłączeniem odcinka W. - T.)", która zatwierdzona została w dniu [...] marca 2005 r. protokołem Nr [...] Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Ze wskazanego dokumentu wynika, iż w opracowanej w 2005 r. przez T. - aktualizacji koncepcji przystosowania drogi nr [...] do parametrów drogi ekspresowej i zatwierdzonej przez Komisję Oceny Przedsięwziąć Inwestycyjnych, został rozwiązany docelowy sposób zagospodarowania przyszłej drogi ekspresowej w obiekty typu MOP. Niektóre istniejące obiekty obsługujące uczestników ruchu (bary, stacje, paliw) z uwagi na niedostateczny stan ich wyposażenia i standard oferowanych usług, nadmierne zagęszczenie, brak możliwości ich rozbudowy (brak terenu) przewidziane zostały do likwidacji, bądź zostały podłączone do dróg lokalnych i dojazdowych. Z analizy ww. dokumentu wynika, że na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP w km [...], tj. w miejscu prowadzonej przez skarżących A. i B. W. działalności gospodarczej, baru "F.". Jak wynika bowiem z ww. dokumentu, bar "F." pozostaje przy dotychczasowym przebiegu drogi krajowej nr [...] - likwidacja dostępu do drogi ekspresowej ze względu na budowę obwodnicy. Zapis ten został powtórzony we wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2007 r., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego.

Minister podkreślił, że nie należy utożsamiać prywatnych punktów zbiorowego żywienia (baru) z funkcją MOP, nawet jeżeli usytuowane są w pobliżu drogi publicznej. To zarządca drogi ma uprawnienie do decydowania o tym, w jakie obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym Miejsca Obsługi Podróżnych, będzie wyposażona dana droga, mając na względzie szczegółowe uregulowania prawne w tym zakresie. Lokalizacja MOP- ów przy drodze nie jest dowolna. Wynika to z § 111 ust. 2 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 111 ust. 2 rozporządzenia MTiGM poprzez usytuowanie sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km oraz mając na względzie zarzut, zgodnie z którym miejsce obsługi podróżnych w J. zostało usytuowane w węźle drogowym, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia MTiGM, Minister zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane, jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Jak wynika z załącznika nr 1, arkusz 13, mapy określającej linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowiącego integralną część decyzji Wojewody Łódzkiego, MOP w km [...] znajduje się przed węzłem "J.".

Ustosunkowując się do zarzutu, zgodnie z którym sposób usytuowania sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze miało bezpośredni wpływ na brak przyznania statusu MOP prowadzonemu przez wnioskodawców barowi, Minister przypomniał że to inwestor decyduje o usytuowaniu MOP w docelowym układzie drogi ekspresowej. Jak wynika z części opisowej "Aktualizacji koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - Granica Powiatu R. od km [...] do km [...] (z wyłączeniem odcinka W. - T.)" podstawowym kryterium selekcji istniejących obiektów były warunki techniczne określające minimalne odległości między kolejnymi MOP oraz warunek zachowania odległości 600 m pomiędzy końcem pasa włączenia i kolejnym początkiem pasa włączenia.

Za niezasadne Minister uznał twierdzenie skarżących jakoby wykładnia § 111 ust. 2 rozporządzenia MTiGM sankcjonowała, iż w kwestii zachowania odległości od sąsiadujących MOP-ów nie ma znaczenia po której stronie drogi się one znajdują. Przy lokalizacji MOP uwzględnia się również ustalenia art. 113 § 2 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym wyjazd i wjazd na drogę klasy A lub S z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu powinny być zlokalizowane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Zdaniem Ministra interpretacja powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że rozmieszczenia MOP dla każdego kierunku ruchu drogi ustala się niezależnie od ustaleń zawartych po drugiej stronie drogi.

Za bezzasadny Minister uznał zarzut, że w toku postępowania nieważnościowego pominął wszystkie dowody, na które powołali się wnioskodawcy, jak również nie przeprowadził postępowania dowodowego. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji dokumenty jakie skarżący załączyli do wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego i decyzji Ministra infrastruktury pozostawały bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Zarzuty o charakterze lokalizacyjnym nie mogą natomiast w żadnym wypadku stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albowiem fakt, że strona jest niezadowolona z decyzji nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jak również o jakiejkolwiek wadliwości decyzji.

Bezzasadny jest, zdaniem Ministra, podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia w zaskarżonych decyzjach słusznego interesu skarżących. Zasada ta nie jest bezwzględna, w szczególności nie nakłada na organ obowiązku spełnienia każdego żądania strony, zwłaszcza, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby kompetencje organu.

Ponadto Minister podkreślił, iż kwestie związane z odszkodowaniem za zajęte pod inwestycję nieruchomości były przedmiotem odrębnego od ustalenia warunków lokalizacji drogi postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego. Dlatego też tego rodzaju zarzuty w ogóle nie mogły być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu.

Mając na względzie żądanie skarżących dotyczące wyłączenia od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie Dyrektora Departamentu Orzecznictwa II, organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż sprawa dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wszystkie osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym również Dyrektor Departamentu Orzecznictwa II, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zostały odsunięte od tego postępowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i B. W., reprezentowani przez radcę prawnego podnosząc zarzuty naruszenia:

– § 110 i § 111 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nieuwzględnienie miejsca obsługi podróżnych prowadzonego przez skarżących od 1992 r., przy sytuowaniu sąsiednich miejsc obsługi podróżnych, i przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km, a w przypadku przebudowy drogi w odległości mniejszej niż 5 km,

– § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie miejsca obsługi podróżnych w węźle drogowym,

– art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących polegające na pominięciu, przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji, prowadzonego przez nich miejsca obsługi podróżnych,

– art. 158 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe naruszenia skarżący podnieśli, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej należący do nich bar "F." B. i A. W. s. c., utracił status miejsca obsługi podróżnych, jaki posiadał od 1991 r. Jak zauważyli ich bar, znajdujący się w km [...] drogi krajowej nr [...], połączony był bezpośrednio z drogą, której przebudowa była realizowana w oparciu o zaskarżoną decyzję, tymczasem inwestor pominął go przyjmując, jako miejsce obsługi podróżnych punkt gastronomiczny w km [...] oraz km [...] i [...]. Ich zdaniem, inwestor błędnie nie zakwalifikował prowadzonego przez nich baru jako MOP, pomijając go przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji, rażąco naruszając tym samym § 110 i § 111 rozporządzenia. Zauważyli ponadto, że pozostałe MOP nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości od siebie, określonego w § 111 rozporządzenia oraz zarzucili, że MOP w J. (km [...]) został zlokalizowany w obszarze węzła drogowego J., co stanowi naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżący zarzucili także, że nie uwzględniono ich interesu, jako prowadzących od 20 lat MOP, podłączony dotychczas do drogi, gdy tymczasem po jej przebudowie znajdzie się w odległości 50 metrów od nowej trasy. Jednocześnie skarżący podnieśli, że informowali o swoich uwagach zarówno organy administracji publicznej, jak i inwestora, zarówno osobiście jak i za pośrednictwem Wójta Gminy Lubochnia, jednakże organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie odniosły się do podnoszonych przez nich zastrzeżeń.

Skarżący podnieśli również, że wbrew twierdzeniom Ministra, o statusie prawnym MOP decyduje jego usytuowanie przy drodze, nie zaś planowana zmiana statusu przez inwestora dokonującego przebudowę drogi. Nie zgodzili się również ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym skarżący nie mają interesu prawnego do podnoszenia zarzutu rażącego naruszenia § 111 pkt 2 rozporządzenia, gdyż usytuowanie pozostałych MOP na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km spowodowało, że prowadzonemu przez nich barowi nie nadano statusu MOP.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarżący byli stroną postępowania zwykłego w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. – granica powiatu R. z uwagi na to, że ówcześnie byli właścicielami działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu O., które w części zostały przeznaczone pod lokalizację przedmiotowej inwestycji, to mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w zakresie tego odcinka, którego przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa – w tym przypadku prawa własności. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że osoba posiadająca prawo m.in. prawo własności jest stroną postępowania ale tylko w części dotyczącej nieruchomości której jest właścicielem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13). Ewentualną wadą, ocenioną w granicach interesu prawnego strony, może być bowiem dotknięta tylko część decyzji odnosząca się do określonego odcinka drogi, nieruchomości lub działki.

W postępowaniu nieważnościowym, jako nadzwyczajnym trybie postępowania, organy administracji publicznej, nie poddają analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontrolują, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietna 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez Ministra Infrastruktury (tj. 31 lipca 2008 r.) do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Ustawa nie określała w sposób specjalny kręgu stron postępowania, zatem zastosowanie znajdowały przepisy ogólne tj. art. 28 K.p.a. Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro skarżący brali udział w postępowaniu zwykłym z uwagi na to, że byli właścicielami działek, na których zaplanowano przebieg rozbudowywanej drogi, wobec tego decyzja lokalizacyjna wpływała ich prawa i obowiązki jako właściciela tych działek. Nie kształtowała w inny sposób ich sytuacji prawnej. Wobec tego zarzuty postępowania nieważnościowego mogą być skutecznie podnoszone w zakresie lokalizacji inwestycji dotyczącej ich działek.

Sąd podniósł, że skarżący w postępowaniu nieważnościowym zarzucili, że w wyniku koncepcji przyjętej przez inwestora prowadzone przez nich przedsiębiorstwo – bar F., będące ich zdaniem miejscem obsługi podróżnych od 1991 r., utraciło swój dotychczasowy status. Ich zdaniem inwestor błędnie nie zakwalifikował prowadzonego przez nich baru jako MOP, rażąco naruszając tym § 110 i § 111 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm. – zwanym dalej rozporządzeniem). Wskazywali, że ich bar znajduje się w km [...] drogi krajowej nr [...], połączony był bezpośrednio z drogą, której przebudowa była realizowana w oparciu o zaskarżoną decyzję, tymczasem inwestor przyjął jako miejsce obsługi podróżnych punkt gastronomiczny w km [...] oraz km [...].

Sąd I instancji uznał, że powyższe zarzuty są niezasadne, a rozstrzygnięcie organu było w tym zakresie prawidłowe.

Zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Zgodnie z § 111 odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S (czyli ekspresowej – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości. Zgodnie zaś z § 115 ust. 1 rozporządzenia rodzaje MOP ustala się w programie zagospodarowania drogi.

Sąd stwierdził, że uprawnienia do decydowania o tym, w jakie obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym Miejsca Obsługi Podróżnych, będzie wyposażona dana droga, posiada jej zarządca. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie dokumentem, który należy traktować jak program zagospodarowania drogi, o którym mowa w § 115 ust. 1 rozporządzenia, jest Aktualizacja koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku P. - Granica Powiatu R. od km [...] do km [...] (z wyłączeniem odcinka W. - T.), która zatwierdzona została w dniu [...] marca 2003 r. protokołem Nr [...] Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Ze wskazanych powyżej dokumentów wynika, iż na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP tj. w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności. Natomiast niektóre istniejące obiekty obsługujące uczestników ruchu (bary, stacje, paliw) z uwagi na niedostateczny stan ich wyposażenia i standard oferowanych usług, nadmierne zagęszczenie, brak możliwości ich rozbudowy (brak terenu) przewidziane zostały do likwidacji, bądź zostały podłączone do dróg lokalnych i dojazdowych.

Organy ponadto podkreśliły, że z wymienionej dokumentacji wynika, że na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP w km [...], tj. w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania czy korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Wobec tego skoro inwestor przedstawił wniosek, który zawierał wszystkie wymagane elementy o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ówcześnie obowiązującej specustawy drogowej organ nie był uprawniony do podważania proponowanych rozwiązań. Mógł jedynie wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, bądź decyzję odmowną. To, że bar prowadzonych przez skarżących był połączony bezpośrednio z drogą, której przebudowy dotyczyła decyzja, nie oznacza, że należy to miejsce traktować jako MOP. To od zarządcy drogi i przyjętych rozwiązań technicznych zależy, czy miejsce takie może zostać potraktowane jako MOP w nawiązaniu do założeń projektowych. Oczywiście inwestor powinien działać w zgodzie ze słusznym interesem stron, ale nie jest to jedyna przesłanka, którą winien brać pod uwagę. Względy techniczne mogą bowiem zakładać likwidację działalności prowadzonej dotychczas przy drodze i zaprojektowanie w tym miejscu np. zjazdu. Inwestor przygotowując dokumentację techniczną potrzebną do rozbudowy drogi opracowuje ją w sposób kompleksowy, tzn. określa wszystkie parametry projektowanej drogi i oczywistym jest, że ze względu na obowiązujące regulacje prawne nie uwzględni wszystkich żądań czy postulatów, zwłaszcza, że drogi ekspresowe klasy S, są drogami krajowymi o ograniczonej dostępności (art. 3 pkt 2 i art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych). Skoro jak wykazały organy, już na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności, nie można obecnie zarzucać decyzji lokalizacyjnej rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Sąd wskazał, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że takie naruszenie prawa nastąpiło. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że organ przeanalizował także decyzję lokalizacyjną pod kątem innych przesłanek nieważnościowych, uznając, że w sprawie nie zachodzą takie przesłanki. Sąd podzielił to stanowisko.

Sąd podkreślił, że zakres badania sprawy w postępowaniu nieważnościowym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej takie żądanie. Wobec tego kwestia dotycząca ustalenia lokalizacji MOP w J. wykracza poza interes prawny skarżących i dotyczy jedynie ich interesu faktycznego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli B. W. i A. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) § 110 i § 111 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nieuwzględnienie miejsca obsługi podróżnych prowadzonego przez skarżących w L. od 1992 r., przy sytuowaniu sąsiednich miejsc obsługi podróżnych,

2) § 111 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km, a w przypadku przebudowy drogi w odległości mniejszej niż 5 km,

3) § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie miejsca obsługi podróżnych w węźle drogowym,

4) art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor (GDDiKA) oraz organy uwzględniły przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji słuszny interes skarżących,

5) art. 1 § 1 oraz art. 2 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy administracji publicznej polegających w szczególności na naruszeniu art. 158 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, a ponadto nie odniósł się do niektórych zarzutów skarżących, co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej i nie stanowi przedstawienia stanu rzeczywistego ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, podstawą pomięcia przez inwestora przy projektowaniu MOP przez nich prowadzonego była okoliczność, że na projektowanym odcinku przebudowywanej drogi krajowej nr [...] MOP ten nie był już podłączony, w związku z tym, zdaniem inwestora, nie stanowił już MOP w rozumieniu przepisów prawa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zdaniem skarżących kasacyjnie, potencjalność inwestycji występująca na etapie projektowania oraz obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), a także istniejący na etapie projektowania stan faktyczny obligował inwestora do traktowania MOP skarżących, jako miejsca obsługi podróżnych w rozumieniu § 110 i § 111 rozporządzenia. Bar prowadzony przez skarżących był MOP przed rozpoczęciem inwestycji, tj. przed przebudową drogi. Skoro MOP ten był podłączony bezpośrednio z drogą, której przebudowy dotyczył decyzja, to projekt przebudowy tej drogi powinien traktować go, jako MOP w świetle przepisów prawa z wszystkimi rygorami stąd wynikającymi. Z niewiadomych przyczyn inwestor przyjął jako miejsca obsługi podróżnych MOP w km [...] oraz km [...] i km [...] pomijając zupełnie MOP skarżących znajdujący się w km [...] drogi krajowej nr [...]. Stanowi to, zdaniem skarżących rażące naruszenie § 110 i § 111 rozporządzenia, gdyż MOP skarżących nie powinien zostać pominięty przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji zaś pozostałe MOP nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości od siebie określonego w § 111 rozporządzenia. Nadto MOP wnioskodawców usytuowano i wybudowano jako pierwszy przy jezdni W. - P. powinien zostać uznany za priorytetowy zaś następny po nim MOP powinien zachować wymaganą odległość 5 km. Nadto MOP w J. (km [...]) został zlokalizowany w obszarze węzła drogowego J. co stanowi naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że umieszczenie MOP w węźle drogowym jest zawsze zakazane i nie może być przedmiotem żadnych odstępstw. Tym samym ustalenie lokalizacji MOP w węźle drogowym stanowi rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do bardzo istotnego zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. szeroko opisanego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie sposób tak rozumieć istoty procesu inwestycyjnego oraz postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (także w trybie tzw. specustawy drogowej), że inwestor (a za nim organy administracji) w istocie ma pełną dowolność w ustalaniu warunków inwestycji, a organ nie może jej kontrolować w takim zakresie, jaki wskazują skarżący. W sprawie doszło do takiego ustalenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi, że nie uwzględniono zupełnie interesów skarżących prowadzących od 20 lat MOP podłączony do drogi ani faktu, że bar prowadzony przez skarżących był MOP już w momencie rozpoczynania inwestycji. Po realizacji inwestycji i wykonanej przebudowie drogi MOP ten utracił swój status bez uzasadnienia i obecnie znajduje się w odległości 50 m od nowej trasy przebudowanej drogi. Zarówno inwestor jak i organ uznały za nadrzędny interesy np. właściciela MOP w J. (km [...]), którego MOP został posadowiony w węźle drogowym a inwestor wybudował specjalną kilkusetmetrową drogę dojazdową do tego MOP ab zapewnić mu połączenie. Jest to ewidentne przekroczenie granic uznania administracyjnego, które naruszyło interes publiczny, gdyż poczyniono duże nieuzasadnione wydatki na połączenie MOP w Jakubowie z przebudowaną drogą i pominięto słuszny interes skarżących. Nastąpiło to w sposób rażący i godzący w podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zlikwidowany został dostęp MOP skarżących do drogi ekspresowej pomimo tego, że droga ta praktycznie do niego przylega a MOP spełniał wszystkie przesłanki przyłączenia go do nowego biegu drogi. Uznać to należy za nieuzasadnione pokrzywdzenie wnioskodawców na etapie planowania inwestycji skutkujące utratą znacznych korzyści jakie uzyskiwali przed przebudową drogi i które uzyskiwaliby nadal, gdyby ich bar utrzymał status miejsca obsługi podróżnych po przebudowie drogi ekspresowej nr [...].

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji organ administracji nie odniósł się do uwag i wniosków skarżących dotyczących podłączenia ich MOP do drogi nr [...] pomimo tego, że uwagi zgłaszali zarówno osobiście jak i za pośrednictwem Wójta Gminy Lubochnia już od 2006 r.

Powyższe, zdaniem skarżących kasacyjnie, świadczy o tym, że organy administracji nie tyle nie uwzględniły słusznego interesu wnioskodawców wyrażającego się w przyłączeniu MOP do drogi nr [...] po jej rozbudowie (utrzymanie statusu MOP), ale zupełnie go pominęły, mimo że wnioskodawcy dołożyli należytej staranności i poinformowali inwestora oraz organy administracji o swoich uwagach i wnioskach do projektu inwestycji. Takie postępowanie, w ocenie skarżących kasacyjnie, uznać należy za niedopuszczalne czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany jedynie wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji lub innym akcie. Samo wydanie wyroku obowiązku tego nie spełnia. Nie chodzi bowiem o kontrolę pozorną lecz o kontrolę pełną i rzeczywistą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. W. i A. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 K.p.a. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98).

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Zawarte w tym orzeczeniu kryteria uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa mają pełne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 j.t.) stwierdzić należy, iż zarzut ten nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Paragraf 110 składa się z czterech jednostek redakcyjnych (ustępów). W zarzutach zawartych w skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który ustęp lub ustępy tego przepisu zostały naruszone. Zarzuty nie zostały również pod tym względem sprecyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Odnośnie do zarzutów naruszenia § 111 ust. 2 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia, to zarzuty te odnoszą się do usytuowania punktu MOP w J. nie zaś punktu należącego do skarżących kasacyjnie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej mogła być oceniana w postępowaniu nieważnościowym tylko w odniesieniu do odcinka, przy którym znajduje się bar należący do skarżących kasacyjnie. Argumenty na poparcie tego stanowiska zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i ponowne ich przytaczanie nie jest konieczne.

Niezasadny jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że o pozostawieniu baru należącego do skarżących, jako MOP decydował przede wszystkim inwestor. Inwestor zdecydował o tym, że jedne punkty MOP pozostaną zaś inne stracą taki status natomiast organ administracji stanowisko to zaakceptował. Z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wprost wynika, że droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym takie obiekty jak MOP. Jest to możliwość nie zaś obowiązek. Inwestor mógłby zdecydować, że przy drodze nie zostaną pozostawione jakiekolwiek Miejsca Obsługi Pojazdów. Obowiązek organu administracji uwzględnienia słusznego interesu stron nie może być utożsamiany z koniecznością zobowiązania inwestora, by należący do skarżących kasacyjnie bar został uznany za MOP. Twierdzenie, że organ administracji akceptując stanowisko inwestora, że bar ten utraci status MOP rażąco naruszył art. 7 K.p.a. nie znajduje tym samym uzasadnienia. Kwestia, czy słuszny interes skarżących kasacyjnie został uwzględniony w należytym stopniu jest kwestią, która mogłaby być przedmiotem rozważań w postępowaniu zwykłym nie zaś w postępowaniu nieważnościowym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 P.p.s.a. oraz art. 2 P.p.s.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie stwierdził, że nie było podstaw do uwzględniania skargi albowiem decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób pozwalający na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do tych zagadnień, które były istotne dla oceny zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż Sąd zaakceptował stanowisko organu administracji zawarte w uzasadnieniu decyzji nie może być uznane za naruszenie prawa w sytuacji, gdy stanowisko organu administracji jest prawidłowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.