Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 325/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15b
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 par.1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Rzecznik Praw Dziecka wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania E. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 15 lipca 2013 r. E. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka O. K.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 2 pkt 4, art. 15b i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie lekarskie zawierające informacje dopisane przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej nie potwierdza jednoznacznie faktu pozostawania przez stronę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.

W odwołaniu od powyższej decyzji . K. wyjaśniła, że jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a z ojcem dziecka nie ma kontaktu. Podkreśliła, że początek jej ciąży był bezobjawowy, a do ginekologa zgłosiła się w sierpniu 2012 r. z powodu bólów brzucha. Lekarz ginekolog nie stwierdził wtedy ciąży z uwagi na miesiączkowanie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z dokumentacji medycznej wynika, iż pacjentka była pod opieką lekarza POZ i ginekologa w szacowanym terminie poczęcia (vide wpis do karty dr. M. D. z dnia 27 maja 2013 r.). Za bezsprzeczne uznał, że z zaświadczenia wystawionego przez lekarza POZ w dniu 27 maja 2013 r. nie wynika natomiast wprost jakoby wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Nie zmienia tego również fakt szczegółowego opisu terminów wizyt dokonany przez lekarza POZ na powyższym zaświadczeniu. Wyjaśnił, że ani organ l instancji ani Kolegium nie są władne wyliczyć terminu ciąży, od którego wnioskodawczyni pozostawała pod opieką lekarską. Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, zdaniem Kolegium, organ l instancji winien zobowiązać stronę do dostarczenia odpowiedniego zaświadczenia od lekarza ginekologa, określającego od którego tygodnia ciąży E. K. pozostawała pod opieką medyczną. Tym bardziej, iż w zaświadczeniu z dnia 27 maja 2013 r. lekarz pierwszego kontaktu wyraźnie wskazał: "prawdopodobnie pacjentka była w ciąży już w sierpniu i była pod opieką ginekologa, który ciąży nie rozpoznał".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 pkt 4, art. 15b i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), odmówił E. K. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – O. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wezwano stronę do osobistego stawienia się w celu dostarczenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odpowiedzi na wezwanie strona oświadczyła, że nie ma możliwości dostarczenia takiego zaświadczenia, ponieważ przychodnia została zlikwidowana, poza tym ciąża została zbyt późno wykryta i nawet położna, która przychodziła do dziecka też nie wystawi takiego zaświadczenia (stwierdziła, że strona nie była pod opieką lekarza ginekologa). Organ uznał zatem, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają faktu pozostawania przez stronę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, dlatego też prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka O. K. stronie nie przysługuje.

Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Rzecznik Praw Dziecka, działając na postawie art. 8 § 2 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania E. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 15b ust. 5 i art. 15b ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że posiadanie przez stronę zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu jest warunkiem przyznania stronie świadczenia, w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości złożenia takiego dokumentu z przyczyn przez siebie niezawinionych. Zarzucił ponadto naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. niewyjaśnienie wątpliwości czy strona pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Autor skargi wyjaśnił, że zadania Rzecznika Praw Dziecka oraz instrumentarium służące do realizacji tych zadań zostały określone w ustawie z 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69, z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "u.r.p.d.". Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.r.p.d. Rzecznik Praw Dziecka stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Konwencji o prawach dziecka i innych przepisach prawa, z poszanowaniem odpowiedzialności, praw i obowiązków rodziców. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.r.p.d. Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach — na prawach przysługujących prokuratorowi. Zdaniem Rzecznika, bezpodstawna odmowa przyznania Wnioskodawczyni jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, O. K., jest pogwałceniem prawa dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu - prawa deklarowanego w art. 27 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, z późn. zm.). Stanowi także naruszenie art. 27 ust. 3 Konwencji, nakładającego na strony tejże Konwencji obowiązek podejmowania właściwych kroków dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa. Dostrzeżone przez Rzecznika naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji przy wydaniu zaskarżonego aktu, uzasadnia zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji odmawiającej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Rzecznik wyjaśnił, że z odpisu skróconego aktu urodzenia wynika, że małoletnia O. J. K. urodziła się 30 kwietnia 2013 r. w Ł. Zaświadczenie lekarskie z dnia 17 maja 2013 r. wystawione przez dr n. med. M. D., firmowane pieczęcią NZOZ A Sp. z o.o., potwierdza, że wnioskodawczyni zgłosiła się 20 sierpnia 2012 r. do podstawowej opieki zdrowotnej z powodu bólów w okolicy podbrzusza. Z tego powodu otrzymała skierowanie na konsultację ginekologiczną. Dnia 24 sierpnia 2012 r. pacjentka otrzymała od dr. n. med. Z. N. zlecenie wykonania badań, a 5 września 2012 r. była konsultowana przez dr.n.med. P. S. U dr n. med. M. D. pacjentka stawiła się na wizytę 21 września 2012 r. Lekarka podejrzewała, że pacjentka jest w ciąży, więc zleciła wykonanie ponownego testu ciążowego i USG dopochwowego. Gdy dolegliwości bólowe ustąpiły po miesiączce, pacjentka została skierowana na USG jamy brzusznej i gastroskopię. Pacjentka "poddawała się zaleceniom lekarskim", wykonywała wszystkie zalecone badania i poddawała się konsultacjom ginekologicznym. Do stycznia 2013 r. regularnie miesiączkowała. W styczniu 2013 r. - z powodu braku miesiączki - wykonała test ciążowy, którego wynik był pozytywny. Podczas wizyty ginekolog stwierdził, że pacjentka jest w 6. miesiącu ciąży. Rzecznik Praw Dziecka nie zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, bowiem, jego zdaniem, zostało ono podjęte wskutek błędniej wykładni prawa materialnego i naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Podniósł, że artykuł 15b ust. 1 u.ś.r. stanowi, iż z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Przyznanie zapomogi zależy zatem od spełnienia dwóch warunków: urodzenia się żywego dziecka i pozostawania przez kobietę (matkę dziecka) pod opieką medyczną nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu. Są to konieczne i wystarczające warunki materialnoprawne, których spełnienie rodzi obowiązek przyznania zapomogi wnioskodawcy wymienionemu w art. 15b ust. 2 u.ś.r. Do warunków materialnoprawnych nie należy zaś możność potwierdzenia przez wnioskodawcę, za pomocą zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, pozostawania kobiety pod opieką medyczną. Brak takowego zaświadczenia, dołączonego do wniosku o przyznanie zapomogi, należy traktować jako złożenie wniosku bez wymaganych dokumentów, tj. innych zaświadczeń lub oświadczeń oraz dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (art. 23 ust. 4 pkt 4 u.ś.r.). Konsekwencją złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów jest przyjęcie wniosku i wyznaczenie wnioskodawcy, przez podmiot realizujący świadczenia, terminu na uzupełnienie brakujących dokumentów - na podstawie art. 24a ust. 2 u.ś.r. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, a postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte. Rzecznik dalej wskazał, że wobec brzmienia art. 23 ust. 4 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 15b ust. 6 u.ś.r. niemożność złożenia przez wnioskodawcę, u organu realizującego świadczenia, zaświadczenia o pozostawaniu kobiety pod opieką medyczną nie może być podstawą do wydania a limine decyzji odmawiającej przyznania zapomogi, bowiem postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte, a sprawa nie była badana, tzn. brak formalny uniemożliwił ocenę słuszności żądania strony, zatem załatwienie sprawy nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a. a contr.). Jego zdaniem odmienna sytuacja zachodzi wtedy, gdy wnioskodawca, nie ponosząc winy, nie jest w stanie przedstawić zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką medyczną. W takim wypadku zastosowanie art. 24a ust. 2 u.ś.r. i pozostawienie wniosku bez rozpoznania byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawnego, gdyż odmowa przyznania należnego świadczenia nastąpiłaby z przyczyny, za którą uprawniony nie ponosi odpowiedzialności. Zauważył, że zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawiane przez położną, o którym mowa w art. 15b ust. 6 u.ś.r., nie jest zaświadczeniem wystawianym przez organ administracji publicznej, więc procedura jego wystawiania nie jest regulowana przepisami k.p.a. W konsekwencji nie znajdują zastosowania art. 217 — 219 k.p.a., a osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie dysponuje roszczeniem o jego wydanie. Aby wnioskodawca, uprawniony do świadczeń rodzinnych, mógł zrealizować swoje uprawnienie, należy zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którego toku okoliczność, podlegająca stwierdzeniu poprzez zaświadczenie, może zostać udowodniona w inny sposób niż poprzez przedłożenie zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie przeprowadził zatem z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a także nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. W opinii Rzecznika organ administracji, ustalając normę prawną w drodze wykładni przepisów rangi ustawowej, powinien mieć na uwadze także postanowienia umów międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, czyli usytuowanych wyżej w zbudowanym hierarchicznie systemie źródeł prawa. Zgodnie z art. 27 ust. 3 Konwencji o prawach dziecka Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie z zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Ponadto, wykładnia komentowanych przepisów u.ś.r. powinna być prowadzona w zgodzie z wartościami, które deklaruje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Z przedmiotem rozpatrywanej sprawy powiązane są takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny i sprawiedliwość społeczna. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Także zasada równości, statuowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji, zakazuje różnicowania sytuacji prawnej kobiet w ciąży tylko z tego względu, że rozpoznanie ciąży nastąpiło - z przyczyn niezawinionych przez kobietę - po upływie 10. tygodnia, co przy dosłownym odczytaniu art. 15b ust. 5 u.ś.r. skutkowałoby odmową przyznania zapomogi. Zdaniem strony skarżącej skoro wnioskodawczyni nie otrzymała od lekarza zaświadczenia, o którym mowa w art. 15b ust. 6 u.ś.r., gdyż utrzymujący się cykl miesiączkowy uniemożliwiał wykrycie ciąży przed upływem jej 10. tygodnia, organ administracji powinien był - na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, bądź na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić inny dowód, który rozstrzygnąłby wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. podtrzymał swoje stanowisko o odmowie przyznania E. K. prawa do przedmiotowego świadczenia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należało w pierwszej kolejności ocenić, czy jest ona dopuszczalna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem decyzja organu I instancji, na którą - co do zasady - skarga nie przysługuje. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza to, że prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich nie dotyczy obowiązek wyczerpania środków odwoławczych, jeżeli nie brali oni udziału w postępowaniu administracyjnym (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 6/05 publ. ONSAiWSA 2006/3/68; wyrok NSA z 21 listopada 2006r. II OSK 1298/05 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również podmiot inny niż wymieniony w § 1, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego - na prawach przysługujących prokuratorowi przyznaje Rzecznikowi Praw Dziecka art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69). Skoro Rzecznik Praw Dziecka uprawniony jest do wniesienia skargi na prawach przysługujących prokuratorowi, to należało uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna mimo, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu I instancji, albowiem z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący Rzecznik nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona z zachowaniem terminu, określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., to jest przed upływem 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), a w szczególności art. 15b ust. 1 ustawy, z którego wynika, że z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Wnioskodawczyni jako matka dziecka należy do kręgu osób uprawnionych, zaś świadczenie przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. (art. 15b ust. 2). Ponadto, przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, co potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 5 i ust. 6 ustawy).

Na wstępie podkreślić trzeba, iż zasadniczym celem wprowadzenia przyjętego przez prawodawcę rozwiązania polegającego na dodatkowym wsparciu finansowym rodziców w związku z narodzinami dziecka, była chęć zmotywowania kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne. W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności" (zob. druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Bez wątpienia pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania.

Jeśli nie traci się z pola widzenia owego ratio legis, to każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy należy wyjaśnić przyczyny tego zaniechania. Istotne będą też dla sprawy ustalenia organu zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską) jak również dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 15b ust. 5 terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Odwołanie się jedynie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 może w istocie doprowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia, co narusza konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Prezydent Miasta Ł. uznał, iż dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają faktu pozostawania przez stronę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Organ ten nie ustalił jednak, w którym tygodniu ciąży E. K. zgłosiła się do lekarza po raz pierwszy. Podkreślenia wymaga, że dla prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczących jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, istotna jest data, w której miało miejsce zdarzenie, od którego przepisy te uzależniają otrzymanie danego świadczenia. Realizacja przesłanki pozostawania pod opieką medyczną następuje od momentu zgłoszenia się przez kobietę będącą w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji w właściwej placówce medycznej. Zgłoszenie powinno nastąpić do 10 tygodnia ciąży.

W niniejszej sprawie pierwsze zgłoszenie nastąpiło w sierpniu 2012 r. z powodu bólów w okolicy podbrzusza. Z zaświadczenia sporządzonego przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej (POZ), złożonego do akt wynika, że wnioskodawczyni była w tym czasie w ciąży, lecz ginekolog ciąży nie rozpoznał, miała ona natomiast przeprowadzane liczne badania. Nie można z całą stanowczością stwierdzić zatem, że przesłanka z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została spełniona, bowiem nie wiadomo w którym tygodniu ciąży wnioskodawczyni zgłosiła się po raz pierwszy do lekarza. Mając też na uwadze stan faktyczny oraz wymaganą w sprawie wykładnię prokonstytucyjną - organ winien uwzględnić przyczyny późnego rozpoznania ciąży u wnioskodawczyni, bowiem z akt sprawy wynika, że mogły być one związane z sytuacją zdrowotną strony. Nie może ujść uwadze organów również fakt, że E. K. była konsultowana z lekarzem ginekologiem najpierw w sierpniu, a następnie we wrześniu 2012 r., jednak ten ciąży nie rozpoznał. Ciążę rozpoznano dopiero w styczniu 2013 r. po ustaniu u wnioskodawczyni miesiączkowania (według ustaleń lekarza POZ była wtedy w 6-tym miesiącu ciąży). Natomiast na podstawie daty porodu i wieku ciążowego lekarz opieki podstawowej stwierdził, że prawdopodobnie już w sierpniu 2012 r. wnioskodawczyni była w ciąży, a tym samym pozostawała pod opieką ginekologa.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). W ramach postępowania wyjaśniającego organ może korzystać z różnych źródeł dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). Prezydent Miasta Ł. korzystając z tej możliwości, wobec napotykanych przez wnioskodawczynię trudności w uzyskaniu stosownego zaświadczenia, w sytuacji wątpliwości co do pozostawania strony pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, winien w niniejszej sprawie rozważyć powołanie na świadków lekarzy, którzy zajmowali się pacjentką (lekarza ginekologa, położnej), czy jak wskazał Rzecznik Praw Dziecka - powołanie biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Dopiero w oparciu o w pełni zebrany materiał dowodowy organ będzie miał możliwość rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien poczynić starania celem ustalenia w jakim stadium ciąży E. K. poddała się opiece medycznej po raz pierwszy oraz czy przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, w szczególności sytuacji zdrowotnej, spełnia przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec nie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i nie zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego organ naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za co najmniej przedwczesne.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające.

d.j.