Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1088/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3, art. 37a, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 301/18 w sprawie ze skargi I. B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie unieważnienia wyboru Sołtysa Sołectwa Ż. oraz Rady Sołeckiej Sołectwa Ż. I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części obejmującej § 1 w zakresie słów: "nieważność wyboru Pana I. B. na Sołtysa Sołectwa Ż. oraz", II. odrzuca skargę na zaskarżoną uchwałę w zakresie unieważnienia uchwały dotyczącej wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa Ż., III. odstępuje od zasądzenia na rzecz Gminy K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 301/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie unieważnienia wyboru Sołtysa Sołectwa Ż. oraz Rady Sołeckiej Sołectwa Ż. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legitymuje się własnym i aktualnym interesem prawnym, skoro w dniu [...] lutego 2018 r. na zebraniu wiejskim mieszkańców Sołectwa Ż., jako zgłoszony kandydat na Sołtysa, legitymujący się biernym prawem wyborczym, dostał największą liczbę głosów i został wybrany na Sołtysa Sołectwa Ż., natomiast wybór jego został następnie unieważniony zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący zakwestionował uchwałę zawierającą unieważnienie aktu wyboru na Sołtysa Sołectwa Ż., a zatem prezentowana przez organ w tym zakresie argumentacja odnośnie "rezygnacji" skarżącego z przystąpienia do ponownych wyborów na Sołtysa Ż. w żadnym wypadku nie może znosić oczywistych i negatywnych skutków wpływu zaskarżonej uchwały na indywidualną sferę prawną skarżącego (naruszenia jego interesu prawnego).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. i § 25 ust. 1 załącznika nr 15 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw ([...].) zwanego dalej Statutem i wskazał, że stanowisko przyjęte przez organ w zakresie oceny legitymacji skarżącego do jego uczestniczenia w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 2018 r. i skutecznej realizacji czynnego prawa wyborczego w wyborach na Sołtysa Sołectwa Ż. jest prawidłowe. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy, potwierdzony w istocie wyjaśnieniami samego skarżącego dawał - w ocenie Sądu – wystarczającą podstawę do przyjęcia, że w czasie przeprowadzania wyborów na Sołtysa Sołectwa Ż. skarżący nie posiadał statusu "mieszkańca stale zamieszkałego" obszar Sołectwa Ż.. Skarżący przyznał, że z określonych przyczyn był zmuszony do czasowego przeniesienia swojego "centrum życiowego" z Ż. do K. Pomimo niezaprzeczalnego faktu posiadania przez skarżącego nieruchomości w Ż. (i przebywania w niej części rodziny skarżącego) z akt sprawy wynika, że inne okoliczności życiowe skłoniły skarżącego do przejściowego zamieszkania w K. w wynajmowanym od lipca 2017 r. lokalu. W czasie trwania zebrania wiejskiego w dniu [...] lutego 2018 r., na którym dokonywano wyboru Sołtysa Ż., skarżący nie legitymował się zatem statusem "mieszkańca stale zamieszkałego na terenie Sołectwa Ż." i w konsekwencji nie był uprawniony do korzystania z czynnego prawa wyborczego w tych wyborach. Nie miało przy tym jakiegokolwiek znaczenia to, że skarżący z racji zatrudnienia w Nadleśnictwie Warcino wykonuje swoje obowiązki zawodowe w Ż. czy też to, że przy wyborach powszechnych jest kwalifikowany przez władze gminy K. do głosowania z okręgu Ż., a nie K..

Powyższe okoliczności nie wskazują, aby Rada Miejska w K. wykazała w istocie, że procedura wyboru Sołtysa Sołectwa Ż. przeprowadzona w dniu 7 lutego 2018 r., a w konsekwencji wybór skarżącego na Sołtysa Sołectwa Ż., zostały obarczone "istotnym naruszeniem prawa" uzasadniającym unieważnienie tego wyboru przez Radę Miejską w K. w trybie – sprawowanego przez nią na podstawie kryterium zgodności z prawem – nadzoru nad działalnością Sołectwa Ż. (§ 45 ust. 1 Statutu).

Podkreślono, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nadzoru dokonuje unieważnienia określonego aktu (wyboru sołtysa), w sytuacji, gdy – co prawda – zostaje stwierdzone w postępowaniu nadzorczym określone naruszenie prawa dotyczące przeprowadzonego głosowania, ale dokonuje tego z pominięciem jakiejkolwiek dalszej (całościowej) analizy stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy owo stwierdzone naruszenie ma na tyle "istotną wagę", by podważać prawidłowość końcowego wyniku przeprowadzonego głosowania i w konsekwencji dokonanego przez głosujących mieszkańców sołectwa wyboru wskazanej osoby sołtysa w tym głosowaniu.

Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu zebrania wiejskiego Sołectwa Ż. z dnia 7 lutego 2018 r. oraz protokołu Komisji Skrutacyjnej powołanej w dniu 7 lutego 2018 r. na zebraniu wiejskim mieszkańców Sołectwa Ż. wynika m.in., że na Sołtysa Sołectwa Ż. zgłoszono 2 kandydatury: I. B. (skarżącego) oraz E. W.. W zebraniu uczestniczyło 26 mieszkańców spośród 79 uprawnionych do głosowania w Sołectwie Ż.. Przygotowano 26 kart do głosowania i wszystkie karty wydano. W głosowaniu wzięło udział 26 mieszkańców, wszystkie głosy były ważne, a zgłoszeni kandydaci na Sołtysa otrzymali następującą ilość głosów: Ir. B. – 14 głosów a E. W. – 12 głosów. Biorąc więc pod uwagę to, że skarżący - jak słusznie przyjął organ nadzoru - nie legitymował się czynnym prawem wyborczym w momencie przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2018 r. głosowania na Sołtysa Sołectwa Ż., to jednak pozbawienie skarżącego tego prawa nie mogło mieć wpływu na ważność jego wyboru, gdyż w takim przypadku cały czas występowała - co najmniej jednym głosem - przewaga kandydata I. B. nad kandydatką E. W.

Biorąc pod uwagę, że stosownie do uregulowań Statutu wybory Sołtysa odbywają się podczas zebrania wiejskiego, na którym stwierdzi się obecność co najmniej 1/5 (czyli inaczej 20%) liczby mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania (§ 25 ust. 3 Statutu), to - skoro w zebraniu wiejskim Sołectwa Ż. w dniu [...] lutego 2018 r. oraz przeprowadzonym na tym zebraniu głosowaniu wzięło udział 25 z 79 mieszkańców stale zamieszkujących Sołectwo Ż. (czyli 31,65%) - tym samym istniało wymagane quorum do przeprowadzenia głosowania i wyboru Sołtysa, natomiast rozkład oddanych na kandydatów głosów - zarówno w wariancie, w którym skarżący oddałby głos na siebie (czyli w stosunku głosów 13 do 12), jak też gdyby oddał głos na kontrkandydatkę (czyli w stosunku 14 do 11) - dowodzi, że w każdym wypadku, większością zwykłą głosów Sołtysem Sołectwa Ż. wybrany zostałby I. B..

W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzona przez organ nadzoru nieprawidłowość polegająca na stwierdzeniu braku posiadania przez skarżącego czynnego prawa do udziału w wyborze Sołtysa Sołectwa Ż. nie była wystarczająca do unieważnienia dokonanego przez zgromadzenie wiejskie wyboru osoby skarżącego do pełnienia tej funkcji, dlatego też wniesiona przez skarżącego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny tj. doszło do naruszenia jego interesu prawnego w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały;

2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 75 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 4, art. 94 i art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskutek dokonania przez Sąd jedynie oceny legalności uchwały, z pominięciem ewentualnych skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego Sąd, nie będąc związany granicami zaskarżenia uchwały, mógł stwierdzić jedynie w części nieważność zaskarżonej uchwały tj. dotyczącej wyboru Sołtysa;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, albowiem sąd nie wyjaśnił, jakie uprawnienie lub obowiązek skarżącego narusza zaskarżona uchwała tj. z jakiego przepisu prawa materialnego wynika interes prawny skarżącego, w jaki sposób Rada Miejska w K. w sposób istotny naruszyła prawo podejmując zaskarżoną uchwałę.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności w tej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/40 Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu stosuje art. 189 P.p.s.a., niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego, jeżeli skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu przez sąd pierwszej instancji.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do rozpoznania sprawy w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut każdej jednostki pomocniczej gminy określa zasady i tryb wyborów organów takiej jednostki. Tym samym w zakresie określenia zasad i trybu wyborów sołtysa jako organu wykonawczego sołectwa podstawowe znaczenie ma statut danego sołectwa i to jego treść określa, m.in. prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) i prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze).

Częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i w związku z tym naruszenia art. 50 P.p.s.a. polegającej na uznaniu, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu całej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]w sprawie unieważnienia wyboru Sołtysa Sołectwa Ż. oraz Rady Sołeckiej Sołectwa Ż..

Jak wynika z akt sprawy, Zebranie Wiejskie Sołectwa Ż. w dniu [...] lutego 2018 r. podjęło dwie uchwały: jedną w sprawie wyboru sołtysa i drugą w sprawie wyboru rady sołeckiej. Zgodnie z § 14 ust. 3 Statutu sołtys przekazuje burmistrzowi w terminie 7 dni uchwały zebrania wiejskiego i kopie protokołu. Organami nadzoru nad działalnością Sołectwa Ż. są Burmistrz i Rada Miejska w K. (§ 46 Statutu), a sam nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (§ 45 ust. 1 Statutu). Nadzorując podjęte przez Zebranie Wiejskie Sołectwa Ż. w dniu [...] lutego 2018 r. obie ww. uchwały, Rada Miejska w K. jedną uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]unieważniła zarówno uchwałę w sprawie wyboru Sołtysa, jak i Rady Sołeckiej Sołectwa Ż..

Trafnie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]uznał, że skarżący I. B. posiadał interes prawny w jej zaskarżeniu w tym zakresie, w jakim unieważniono wybór skarżącego na Sołtysa Sołectwa Ż.. W związku z podjętą uchwałą w przedmiocie wyboru danej osoby, tak wybrana osoba uzyskuje uprawnienia wynikające z obowiązującego prawa. W przypadku sołtysa takie uprawnienia wymienia zarówno art. 37a i art. 36 ust. 3 u.s.g., jak i art. 3 ust. 2, art. 5 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301) oraz przede wszystkim przepisy statutu danego sołectwa będącego aktem prawa miejscowego i określającego jego organy oraz ich kompetencje.

Tym samym w pełni zasadnym jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym w sytuacji, gdy skarżący I. B. został wybrany na Sołtysa Sołectwa Ż., to miał on interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zaskarżeniu uchwały unieważniającej tak dokonany wybór. Uchwała unieważniająca w sposób bezpośredni naruszyła bowiem uprawnienia przysługujące skarżącemu wynikające z dokonanego wyboru. Okoliczność brania udziału lub braku udziału w kolejnych wyborach sołtysa Sołectwa Ż. nie mają znaczenia dla ustalenia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu w tej sprawie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]w zakresie unieważnienia dokonanego wyboru sołtysa.

Trafnym jest również pogląd Sądu pierwszej instancji, że to treść Statutu może regulować przesłanki, od spełnienia których danej osobie przysługuje bierne prawo wyborcze (prawo wybieralności). Tym samym skoro § 25 Statutu regulujący wybór sołtysa nie wprowadzał jako wymogu posiadania prawa wybieralności zamieszkiwania kandydata na sołtysa na terenie sołectwa, to było w pełni dopuszczalnym, aby kandydatem na sołtysa w Sołectwie Ż. mogła być osoba zamieszkała w innej miejscowości.

Natomiast skarżący I. B. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu tej części uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą unieważniono uchwałę Zebrania Wiejskiego Sołectwa Ż. dotyczącą wyboru Rady Sołeckiej. Skarżący I. B. ani nie kandydował do Rady Sołeckiej, ani też jego kandydatura nie była brana pod uwagę w tych wyborach.

W związku z tym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że ani skarżący I. B. w swojej skardze nie wskazywał na naruszenie jakiegokolwiek swojego interesu prawnego lub uprawnienia w zakresie tej części zaskarżonej uchwały, którą unieważniono wybór Rady Sołeckiej w Sołectwie Ż., ani też Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, aby w jakimkolwiek zakresie zaskarżona uchwała unieważniająca wybór Rady Sołeckiej dotyczyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko dotyczące braku oddziaływania na interes prawny lub uprawnienie skarżącego wyboru składu Rady Sołeckiej w Sołectwie Ż.. Tym samym nie znajduje uzasadnienia unieważnienie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]w tym zakresie, w jakim organ stanowiący unieważnił wybór składu Rady Sołeckiej Sołectwa Ż..

Nie jest natomiast trafny w tym zakresie zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15, opub. w Lex nr 2303258; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w Lex nr 2684514). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/15, opub. w Lex nr 2303895). Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. W tej sprawie zaskarżona uchwała obejmowała dwie sprawy: jedna dotycząca unieważnienia uchwały w spawie wyboru Sołtysa Sołectwa Ż. i drugą dotyczącą unieważnienia wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa Ż.. Skarżący w skardze objął zakresem zaskarżenia obie te sprawy wprost wskazując, że skarży całą uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] i domaga się unieważnienia lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa całej uchwały.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien objąć rozstrzyganiem całą sprawę objętą uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Wadą zaskarżonego wyroku było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego tak co do tej części zaskarżonej uchwały, która unieważniała uchwałę Zebrania Wiejskiego w sprawie wyboru Sołtysa, jak i pozostałej części obejmującej unieważnienie wyboru Rady Sołeckiej.

Częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono, jakie uprawnienie lub obowiązek skarżącego narusza zaskarżona uchwała w części dotyczącej unieważnienia wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa Ż..

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. W pełni zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie niespójny i zawierający nie dające się wyjaśnić sprzeczności. Skoro Sąd pierwszej instancji wprost w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały dotyczącej wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa Ż., to nawet w sytuacji, gdy skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w K. unieważniającą uchwałę w sprawie wyboru Rady Sołeckiej, całkowicie niezasadnym i wewnętrznie sprzecznym było w tej sprawie uznanie także w tym zakresie skargi za wniesioną przez uprawnioną stronę i unieważnienie zaskarżonej uchwały także w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w tym zakresie przede wszystkim ustalić, czy skarżący posiada interes prawny w skutecznym wniesieniu środka zaskarżenia i w razie ustalenia braku posiadania, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę w tym zakresie odrzucić.

Natomiast niezasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie brak posiadania przez skarżącego I. B. interesu prawnego w zaskarżeniu tej części uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], która dotyczy unieważnienia wyboru Sołtysa Sołectwa Ż.. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku, że wybór danej osoby na sołtysa skutkuje uzyskaniem uprawnień związanych z taką funkcją. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny szeroko opisując posiadanie w tym zakresie przez skarżącego interesu prawnego nie wskazał na konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikają te uprawnienia, to jednak takie przepisy są i zostały wskazane powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku (art. 37a u.s.g., art. 36 ust. 3 u.s.g., art. 3 ust. 2 i art. 5 ustawy o funduszu sołeckim).

Mając powyższe należy stwierdzić, że częściowo zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności całej zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała w części obejmującej unieważnienie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa Ż. z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczącej wyboru Sołtysa została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Skoro w tej sprawie skarżący I. B. nie został pozbawiony biernego prawa wyborczego, to mógł on kandydować na Sołtysa Sołectwa Ż.. Unieważnienie więc uchwały Zebrania Wiejskiego w zakresie wyboru I. B. w okolicznościach tej sprawy było istotnym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji należycie przy tym uzasadnił, dlaczego mimo braku posiadania przez skarżącego I. B. czynnego prawa wyborczego w tym stanie sprawy stanowiło to nieistotne naruszenie prawa.

Natomiast trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że wobec braku wykazania przez skarżącego naruszenia jego jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia w zakresie skarżenia uchwały unieważniającej wybór Rady Sołeckiej Sołectwa Ż., nie było dopuszczalnym rozpoznanie skargi w tej części zaskarżonej uchwały.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 94 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 94 § 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] marca 2018 r., a Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok w dniu 15 listopada 2018 r., to nie minął okres jednego roku uprawniający do unieważnienia także i takiej uchwały, która jest aktem kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego).

Nie jest zasadnym zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g. polegający na zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie kryterium legalności kontrolowanej uchwały z pominięciem ewentualnych skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. Kryterium legalności stanowi podstawowe kryterium kontroli administracji publicznej, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji RP, jak i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Dopuszczalność stosowania innego kryterium niż legalność musiałaby wprost wynikać z przepisów ustawy, a w tej sprawie żadna ustawa nie dopuszcza stosowania innego kryterium niż zgodność z prawem.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym także art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych aktów, w tym także prawidłowość ustalonych stanów faktycznych przyjmowanych przez organy wykonujące administrację jako podstawy do wydawania zaskarżonych aktów. Zakres uzupełniającego postepowania dowodowego, jaki fakultatywnie może przeprowadzić sąd administracyjny, określa art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi I. B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie unieważnienia wyboru Sołtysa Sołectwa Ż. oraz Rady Sołeckiej Sołectwa Ż. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 w zakresie słów: "nieważność wyboru Pana I. B. na Sołtysa Sołectwa Ż. oraz". Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała w całości lub w części została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepisem szczególnym wyłączającym stwierdzenie jej nieważności jest art. 94 § 1 u.s.g. zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały rady gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i minął okres jednego roku od daty jej podjęcia, to należało orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucił skargę I. B. w pozostałym zakresie obejmującym zaskarżenie ww. uchwały w części dotyczącej unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]w zakresie dotyczącym wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa Ż.. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że żaden interes prawny ani też uprawnienie skarżącego I. B. nie zostały naruszone ww. uchwałą Rady Miejskiej w K. unieważniającą uchwałę w sprawie wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa Ż.. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a. nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, wówczas skargę tę sąd musi odrzucić.

W puncie trzecim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.