Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1707/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Instytutu [...] Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w [...], J. P., H. P. i P. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], którą:

- odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...], objętej [...], oznaczonej I. kat [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność J. P. (pkt 6 orzeczenia), w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie część dz. nr [...],

- stwierdzono, że ww. orzeczenie w części nieobjętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie działkę nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa,

- stwierdzono nieważność ww. orzeczenia w pozostałej części nieobjętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie działkę nr [...] oraz część działki nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju po pierwsze odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...], objętej [...], oznaczonej I. kat [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej własność J. P. (pkt 6 orzeczenia), w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącą obecnie część dz. nr [...]; po wtóre stwierdził, że ww. orzeczenie w części nieobjętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie działkę nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa; po trzecie stwierdził nieważność ww. orzeczenia w pozostałej części nieobjętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie działkę nr [...] oraz część działki nr [...].

Kwestionując powyższą decyzję, Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej [...] wystąpił z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. i wniósł o jej uchylenie oraz odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r.

Z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju wystąpił również Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą [...].

Również M. P. i J. P., jako spadkobiercy M.P., reprezentowani przez r. pr. K. P., wystąpili z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. i uchylenie tej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. i w tym zakresie wydanie decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności wymienionego orzeczenia.

W piśmie z [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik M. P. i J. P. r. pr. K. P. poinformowała o śmierci wnioskodawcy M. P. oraz zgłosiła jego spadkobierców: H. P. i P. P. do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Rozpoznając powyższe wnioski, Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. była rozpatrywana ponownie w związku z wiążącym organ wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2530/10 uchylającym decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano na wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W wykonaniu wytycznych Sądu zawartych w tym wyroku organ przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta m.in. do Urzędu Miasta [...]. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. Minister przy tym wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Z uwagi na powyższe, ocena Ministra została dokonana wyłącznie na podstawie posiadanych dokumentów.

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie był Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny Oddział w [...]. Zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony, a wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, w ramach realizacji narodowego planu gospodarczego.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W pierwszej kolejności Minister odniósł się do zarzutu skarżących rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w związku z niedopuszczalnością – ich zdaniem – według wymienionej ustawy wywłaszczania nieruchomości na wskazany cel, a także poprzez brak wykazania odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości i jej niezbędności na cel wywłaszczenia i wyjaśnił, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", co nastręczało i nadal nastręcza zarówno w praktyce, jak i w literaturze prawniczej, duże trudności interpretacyjne. Dokonując oceny legalności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. koniecznym jest zatem odwołanie się do obowiązujących w dacie wydania tego orzeczenia uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach niż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister, powołując się na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 wyjaśnił, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej.

Z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była na cel budowy budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Inwestycja ta dotyczyła obsługi hydro-meteorologicznej Polski Południowej, a ponadto ważnych dla Państwa prac naukowo-badawczych. Zatem nieruchomość stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto, w praktyce realizacja celów użyteczności publicznej, z punktu widzenia ustawy wywłaszczeniowej, sprowadzała się zawsze do realizacji zamierzeń, które w naszych warunkach, gdy są urzeczywistniane przez podmioty uprawnione do wystąpienia o wywłaszczenia, muszą być ujęte w zatwierdzone plany gospodarcze. Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją lokalizacyjną wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 1961 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) oraz zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 61, poz. 268). Z treści przedmiotowej decyzji wynikało, że mogła ona stracić ważność w sytuacji nieprzystąpienia do realizacji inwestycji w ramach wieloletniego planu gospodarczego bądź w razie nieprzystąpienia do jej realizacji w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji lokalizacyjnej. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna do realizacji zadania gospodarczego, co wynika z treści wniosku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego z dnia [...] lipca 1962 r., a także z treści decyzji Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 1962 r., zatwierdzającej natychmiastowe zajęcie objętych wnioskiem o wywłaszczenie gruntów ze względu na konieczność terminowego przygotowania terenu pod budowę, a tym samym planowej realizacji inwestycji w dziedzinie ważnych dla Państwa prac naukowo-badawczych oraz w zakresie obsługi hydro-meteorologicznej Polski [...].

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych ustalały organy planowania przestrzennego, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Podstawą do podejmowania decyzji w powyższych sprawach były w myśl art. 31 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Minister zwrócił też uwagę na fakt, że zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Podniósł także, że od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony.

W ocenie Ministra, bez wątpienia istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, że w 1963 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego tym dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Zatem nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Brak dokumentów archiwalnych jednoznacznie potwierdzających posiadanie przez inwestora odpowiednich środków na realizację celu wywłaszczenia nie oznaczało, że inwestor takimi środkami nie dysponował, natomiast okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest wbrew zarzutom skarżących równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej "niezbędność", o której mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu – dopuszczającego wywłaszczenie – gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel została potwierdzona istniejącą w obrocie prawnym decyzją lokalizacyjną wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 1961 r. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym oraz zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu.

W konsekwencji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki ujęte w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Minister stwierdził, że w niekompletnych aktach archiwalnych brak jest oferty skierowanej do właściciela przedmiotowej nieruchomości, niemniej z pozostałych akt wynika, że oferta została jemu przedstawiona, co potwierdza odpowiedź J. P. z [...] maja 1962 r. na pismo Państwowego Instytutu Hydrologiczno- Meteorologicznego z [...] kwietnia 1962 r., w której J. P. zaproponował trzy sposoby rozwiązania sprawy. Powyższe wskazuje zatem, że prowadzone były rokowania z właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. O tym, że skierowano ofertę do właściciela wywłaszczanej nieruchomości świadczy także treść uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r., w którym stwierdzono, że starania przeprowadzone przez Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny odnośnie nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu, a także we wniosku wywłaszczeniowym, z którego treści wynika, że właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż gruntu na warunkach określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że w przedmiotowej sprawie rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wobec czego zasadne było przejście na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z treści art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.

Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny Oddział w [...] pismem z [...] lipca 1962 r. wystąpił do Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku załączono odpis zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej Nr [...], sporządzoną przez Miejską Pracownię Geodezyjną mapę obszaru wywłaszczonego, wierzytelny odpis z ksiąg wieczystych wydany przez Wydział [...] Sądu Powiatowego dla miasta [...], uwierzytelniony odpis postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 1961 r. wydanego przez Sąd Powiatowy dla miasta [...] Wydział [...], elaborat szacunkowy dotyczący odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu, sporządzony przez mgr inż. Z. W., biegłego z listy Prezydium Rady Narodowej w [...] w zakresie rolnictwa, wykaz wywłaszczeniowy sporządzony przez Miejską Pracownię Geodezyjną, a także pismo Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 1962 r. nr [...] o zatwierdzeniu wniosku Instytutu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wniosek o wywłaszczenie spełniał więc wymogi wymienione w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Pismem z [...] listopada 1962 r. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości położonych w [...], gm. kat. [...], m.in. nieruchomości o pow. [...] m2, I kat. [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej własność J. P. W aktach sprawy znajduje się również potwierdzenie odbioru pisma przez J. P., a także zawiadomienie z adnotacją, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] listopada 1962 r., a zdjęte zostało w dniu [...] grudnia 1962 r. Ponadto w piśmie tym zamieszczono informację o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej na dzień [...] grudnia 1962 r., która miała odbyć się w miejscu położenia nieruchomości, a następnie w lokalu Prezydium Rady Narodowej w [...]. Zawarto w nim również pouczenie, że w razie niestawienia się stron lub osób zainteresowanych, rozprawa odbędzie się bez ich udziału. Powyższe spełnia przesłanki z art. 18 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., z treści którego wynika, że o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane. A zatem wymogi z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej również zostały spełnione.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z ustaleń organu wynika, że rozprawa rozpoczęła się w dniu [...] grudnia 1962 r. na nieruchomościach objętych wnioskiem wywłaszczeniowym. Dokonano ich oględzin oraz stanu zagospodarowania. W kolejnych dniach, tj. [...] grudnia 1962 r. spisano protokół z czynności podjętych dnia poprzedniego, zaś w dniu [...] grudnia 1962 r. dokonano przesłuchania stron i osób zainteresowanych.

Z wykazu wywłaszczeniowego parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia dla Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego, wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej wynika, że przedmiotowa nieruchomość, wpisana do księgi wieczystej KW [...], oznaczona jako nr [...] miała powierzchnię [...] m2. Wniosek o wywłaszczenie obejmował nie całość nieruchomości, a wyłącznie jej część o powierzchni [...] m2 oznaczoną nr [...]. Tym samym poza wywłaszczeniem znalazł się obszar o łącznej powierzchni [...] m2 powstały w wyniku podziału parceli o nr [...], składający się z dwóch działek nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2.

Zatem będąc związanym wyrokiem Sądu z dnia 11 sierpnia 2011 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zgodził się z oceną Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., gdzie stwierdzono rażące naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w części, w jakiej Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o objęciu wywłaszczeniem tej części nieruchomości, stanowiącej powierzchnię [...] m2, która pozostawała poza obszarem zawnioskowanym do wywłaszczenia. Organ wywłaszczeniowy bowiem błędnie uznał, że wniosek żony właściciela wywłaszczanej nieruchomości, którym domaga się wywłaszczenia całej nieruchomości ([...] m2), nie zaś zawnioskowanej do wywłaszczenia części ([...] m2), został złożony w imieniu dotychczasowego właściciela. Z akt sprawy wynika, że właściciel nieruchomości J. P. nie uczestniczył w postępowaniu ani nie udzielił nikomu, w tym swojej żonie, pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu. W związku z tym, prawidłowo stwierdził Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...], objętej [...], oznaczonej I. kat. [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność J. P., zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w stosunku do części nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2. Odnosząc się zaś do pozostałej części oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] m2, Minister stwierdził, że działka ta była uwzględniona w lokalizacji szczegółowej i w tej części orzeczenie organu wywłaszczeniowego zostało wydane prawidłowo.

Minister wyjaśnił również, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, polega na tym, że organ administracji nie ma możliwości w ramach swoich kompetencji zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Zatem nieodwracalny skutek prawny to taki, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczony grunt nieobjęty lokalizacją (o pow. [...] m2) odpowiada aktualnie działkom nr [...], nr [...] i części działki nr [...].

W dniu [...] grudnia 2013 r. Urząd Miasta [...] Wydział Geodezji nadesłał pismo i wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że wywłaszczona nieruchomość nr [...] o powierzchni [...] m2 aktualnie wchodzi w skład działki nr [...] o powierzchni [...] m2 będącej drogą i stanowiącej własność Gminy [...] w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], działki nr [...] o powierzchni [...] m2 będącej własnością Gminy [...] oraz części działki nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w [...].

Jak wynika z opracowania geodety uprawnionego E. R. z dnia [...] stycznia 2017 r., po porównaniu mapy z 1961 r. z aktualną mapą ewidencyjną, dawna działka I. kat [...], która została następnie podzielona na działki nr [...], [...] oraz [...] wchodzi obecnie w skład działek położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] o nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Zgodnie z wykazem dróg zamieszczonym na stronie internetowej Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] ,[...] ulica [...] zaliczona jest do kategorii dróg gminnych, a działka nr [...] stanowi część drogi publicznej. Stosownie zaś do art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z mocy samego prawa droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej, ani być przedmiotem obrotu. Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, których organ administracji nie może cofnąć, znieść ani odwrócić działając w ramach przysługujących mu kompetencji. W związku z powyższym, w stosunku do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 powstały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego.

W odniesieniu do oceny skutków prawnych orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. w części nieobjętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie część działki nr [...] Minister wskazał, że w dniu [...] stycznia 2001 r., znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 200 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 534) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości położonej w [...], jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zatem orzeczenie o wywłaszczeniu w części nieobjętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie część działki nr [...], nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ skutek wywołany decyzją o uwłaszczeniu Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej może zostać odwrócony. Ponadto, również w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem zgodnie z treścią znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] stanowi własność Gminy [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju uznał więc, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Gmina Miejska [...] i Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w [...], a także J. P., H. P. i P. P. – wszyscy reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników.

Gmina Miejska [...] i Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) art. 6 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

c) art. 80 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego,

d) art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności,

e) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

2. prawa materialnego, tj.:

- art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

- art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Skarżący Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w [...] w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., w części stwierdzającej nieważność w zakresie nieobjętym decyzją lokalizacyjną, stanowiącą obecnie fragment działki nr [...] i zarzucił jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. w zakresie nieobjętym decyzją lokalizacyjną zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy obszar ten został objęty ww. orzeczeniem z wniosku właściciela J. P., którego reprezentowała jego żona M. P., co wyczerpało normę zawartą w art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w wyprowadzeniu wniosku – w sytuacji dysponowania przez organ jedynie częścią akt sprawy zakończonej orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963 r. – o braku pełnomocnictwa M. P., podczas gdy dowody pośrednie, takie jak nieskorzystanie z możliwości odwołania się od decyzji oraz przyjęcie odszkodowania za całą nieruchomość wskazywały na skuteczność udzielenia jej umocowania przez J. P.,

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 5 czerwca 2014 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], objętej [...], oznaczonej jako l.kat. [...], w zakresie nieobjętym decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie fragment działki nr [...],

d) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na obciążenie działki ewidencyjnej nr [...] prawem użytkowania wieczystego oraz wypłatą na rzecz J. P. odszkodowania za całą nieruchomości, objętą [...], oznaczoną jako l.kat. [...], orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne,

a ponadto z tzw. ostrożności procesowej:

e) art. 33 § 4 kpa (dawniej art. 30 § 4 kpa) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przesłanki zastosowania tego przepisu w stosunku do reprezentacji J. P. przez M. P. zaistniały, co winno skutkować uznaniem jej za pełnomocnika umocowanego w sprawie i w konsekwencji ważnością złożonego przez nią wniosku o wywłaszczenie całości nieruchomości objętej [...], oznaczonej jako l.kat. [...].

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezastosowanie polegające na stwierdzeniu nieskuteczności wniosku złożonego przez pełnomocnika o objęcie zakresem wywłaszczenia całej nieruchomości [...], oznaczonej jako l.kat. [...].

Skarżący J. P., H. P. i P. P. wnieśli skargę na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną, stanowiącej obecnie część działki nr [...] (tiret pierwsze decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na nieuzasadnionej odmowie stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mimo że organ ten, zgodnie z art. 153 ppsa związany był oceną prawną wyrażoną w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. I SA/Wa 2530/10, w myśl której "w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zostało wykazane, aby przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność J. P. była niezbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Organ wywłaszczeniowy, jak również Minister Infrastruktury błędnie uznali, że wydanie szczegółowej decyzji lokalizacyjnej zwalniało organ od dokonania własnych ustaleń w przedmiocie niezbędności inwestycji na cel wywłaszczenia.",

b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na nieuzasadnionej odmowie stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mimo rażącego naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1, art. 4 oraz art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1952 r. Nr 4, poz. 31; art. 20 w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, w drodze późniejszej nowelizacji otrzymał oznaczenie jako art. 21) polegającego na błędnym przyjęciu, że spełniona została materialnoprawna przesłanka niezbędności wywłaszczanej nieruchomości na cele wywłaszczenia, podczas gdy zgromadzone w postępowaniu dokumenty, w tym w szczególności sama decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 1961 r. nr [...], wykazywały jedynie co najwyżej przydatność przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia, a nie jej niezbędność, a zatem dokonanie przez organ administracji błędnej oceny co do tego, że w poddawanym weryfikacji postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji prawidłowo ustalił rzeczywiste istnienie zasadniczej ustawowej przesłanki wywłaszczenia nieruchomości,

c) art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na nieuzasadnionej odmowie stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mimo rażącego naruszenia przez organ orzekający o wywłaszczeniu przepisów art. 5 (zasada prawdy materialnej) i 6 (zasada pogłębiania zaufania obywateli) kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, poprzez ich niezastosowanie, tj. brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak ustalenia konkretnych przesłanek, które miałyby przemawiać za niezbędnością wywłaszczenia nieruchomości; weryfikujący postępowanie wywłaszczeniowe organ nadzorczy również nie rozpoznał należycie przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia w tym względzie, czym dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący J. P., H. P. i P. P. wnieśli o stwierdzenie w całości nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r., jako decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Ponadto, na podstawie art. 135 ppsa, wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...], objętej [...], oznaczonej l.kat [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność J. P. (pkt 6 orzeczenia wywłaszczeniowego), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt: IV SA/Wa 1707/18 ze skargi Gminy Miejskiej [...] i Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, IV SA/Wa 1708/18 ze skargi Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w [...] i IV SA/Wa 1709/18 ze skargi J. P., H. P. i P. P., do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą IV SA/Wa 1707/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W świetle art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tzn. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ocena legalności działania administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, stosownie do regulacji art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to w szczególności, że sąd administracyjny zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego (argumentum ex art. 106 § 3 tej ustawy; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 789/14, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie pod kątem respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, dochowania wymaganej prawem procedury i zgodności działania z prawem materialnym, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skargi są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skarg, ani naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2530/10.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu między organami i skarżącymi sprowadza się do kwestii, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w zaskarżonej decyzji, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, bo takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, który ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Organ administracji publicznej orzekający w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jak już powyżej wskazano, wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przesłanka nieważności postępowania, zawarta w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który legł u podstaw decyzji kontrolowanej przez Sąd odnosi się do dwóch przypadków:

1) działania organu bez podstawy prawnej, co może nastąpić w sytuacji, gdy przepis, na który powołuje się organ:

- w ogóle nie istniał,

- istniał, ale w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywał,

- przepis miał odmienną treść od przyjętej przez organ (przy czym nie chodzi tu o różnice w wykładni przepisu lecz o "nadanie" mu treści nieistniejącej w ustawie);

2) rażącego naruszenia prawa, które polega na kumulatywnym wystąpieniu trzech przesłanek:

- oczywistości naruszenia prawa,

- charakterze przepisu, który został naruszony,

- skutkach, jakie wywołuje konkretna decyzja, czyli racjach ekonomicznych lub gospodarczych.

Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej żadnych wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co istotne, w taki sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 683/16, dostępny na wskazanej stronie internetowej). Zatem przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest badanie prawidłowości procedury wydania samego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r., lecz zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Przesłanką taką, na którą powołują się skarżący jest rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy zatem odnieść się do ustaleń organu administracyjnego, czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne. Pod tym kątem należało ocenić zarzuty wniesionych do sądu skarg. Pamiętać przy tym należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią one (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanego orzeczenia powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną, zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy, na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. doszło do wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Istota zarzutów sformułowanych w skargach dotyczy zaś tego, czy w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją zostały spełnione wymogi odjęcia własności unormowane w tej ustawie. W art. 3 ust. 1 ustawa ta wskazywała, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Według zaś art. 20 ust. 2 wymienionej ustawy decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla realizacji określonego celu (użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Inaczej mówiąc, bez przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej realizacja określonego celu przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie byłaby niemożliwa. Zatem ocena przesłanki niezbędności nie może być dokonywana w oderwaniu od celu wywłaszczenia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należało ocenić przesłankę niezbędności w ścisłym związku z określonym celem wywłaszczenia. Nie można też z pola widzenia tracić brzmienia art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy, który wyraźnie stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa, zaś o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie z wnioskiem takim wystąpił Państwowy Instytut Hydrologiczno-Meteorologiczny Oddział w [...], a więc podmiot uprawniony. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. wskazywało, że wywłaszczenie następuje na rzecz Państwa – Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego Oddział w [...], a jego celem była realizacja narodowego planu gospodarczego. Jak wynika z wniosku Instytutu z [...] lipca 1962 r. o wywłaszczenie oraz pisma Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] zatwierdzającego powyższy wniosek o natychmiastowe zajęcie objętych wnioskiem o wywłaszczenie gruntów i decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r., wywłaszczeniem miała być objęta niezabudowana nieruchomość gruntowa stanowiąca łąkę, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z czego wywłaszczeniu podlegała tylko pow. [...] m2 pod budowę budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego, a tym samym planowanej realizacji inwestycji w dziedzinie ważnych dla Państwa prac naukowo-badawczych i obsługi hydro-meteorologicznej Polski [...]. Powołany przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie precyzował wprawdzie pojęcia celu użyteczności publicznej, jednak nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie to musi się łączyć zawsze w powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Analizując pojęcie celu publicznego, również z uwzględnieniem realiów, w których zapadło orzeczenie o wywłaszczeniu, bowiem interpretacja pojęcia celu publicznego z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie może być oderwana od realiów odnoszących się do tamtego czasu i przepisów będących podstawą wywłaszczenia, wskazać trzeba, że po pierwsze cele publiczne winny stanowić instrument realizacji zadań publicznych; po drugie efektem realizacji takiego celu powinna być powszechność rezultatów – rozumiana jako osiągnięcie efektu bezpośrednio pożytecznego dla społeczeństwa lub też służącego podmiotom publicznych do realizacji zadań publicznych; po trzecie zaś cel publiczny winna cechować zbieżność z interesem publicznym i ewentualnie z interesami indywidualnymi, nigdy zaś wyłącznie z interesem indywidualnym. Te spostrzeżenia trzeba mieć na uwadze sięgając do art. 3 obowiązującej w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 z późn zm.). W przepisie tym wskazano, że zadaniem Państwa było m.in. zabezpieczenie stałego wzrostu dobrobytu (...) mas ludowych (art. 3 pkt 5). Niewątpliwie stały wzrost dobrobytu mógł być zapewniony również poprzez rozbudowę hydrologiczno-meteorologiczną. Za cel użyteczności publicznej uznać więc należy budowę budynku Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego położonego na części spornego gruntu stanowiącej obecnie część działki nr [...], niezbędny do wykonywania przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, jako państwową osobę prawną, zadań Państwa w zakresie obsługi hydrologiczno-meteorologicznej kraju podlegającej ochronie prawa oraz wykonywania prac naukowo-badawczych. Nie można więc za zasadne uznać stanowiska, że odebranie prawa własności służyło partykularnym interesom Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego w [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że samo przeznaczenie danego terenu pod określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło podstawy do składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Podstawę taką stanowiły dopiero określone decyzje lokalizujące inwestycję na danym terenie, który inwestor miał pozyskać, czy to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy mocą decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2382/13, dostępny na stronie orzeczeń sądów administracyjnych). A zatem należy uznać, że w niniejszej sprawie inwestycja stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, a element niezbędności został potwierdzony istniejącą w obrocie prawnym i znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1962 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa zw. z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 1958 r. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.

W trakcie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego nakazanego przez Sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2530/10, organ nadzorczy uzupełnił materiał dowodowy poprzez pozyskanie odpowiedzi J. P. na skierowaną do niego ofertę nabycia nieruchomości nr [...] o pow. [...] m2 pod budowę Państwowego Instytutu Hydrologiczno-Meteorologicznego. Wprawdzie organowi nie udało się odnaleźć oferty skierowanej do J. P., jednakże z treści udzielonej przez niego odpowiedzi z [...] maja 1962 r. wynika, że ani nie wyraził on zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, ani się nie sprzeciwił, lecz przedstawił swoje sposoby załatwienia sprawy. Po pierwsze zgodził się na zamianę parceli w tej samej okolicy; po drugie zgodził się na proponowaną kwotę sprzedaży pod warunkiem, że za tę wartość kupi równoważną i równomierną parcelę i po trzecie w przypadku gdy pierwszy i drugi sposób nie będzie możliwy do realizacji, wówczas zwraca się o odszkodowanie, które pozwoli na zakup ziemi pod uprawę warzyw. Tym samym należy stwierdzić, że wprawdzie w aktach archiwalnych brak jest oferty skierowanej do J. P., niemniej jednak udzielona przez niego odpowiedź potwierdza, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec niezawarcia umowy zasadne było przejście na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Brak zgody na sprzedaż gruntu na warunkach określonych w ustawie z 1958 r. wynika również z wniosku wywłaszczeniowego, jak i z uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1963 r., od którego J. P. nie odwołał się, co dowodzi, że akceptował decyzję wywłaszczeniową.

Również niezasadne są pozostałe zarzuty skarg, tak dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, jak i prawa materialnego: art. 2, art. 7, art. 8 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, postawione w kontekście zarzutu nieuwzględnienia przez organy orzekające w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym Trybunał podzielił stanowisko o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podkreślił, że w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej konstatacji o sprzeczności art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa. Trybunał przy tym podkreślił, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wyżej wymienionych wartości konstytucyjnych.

Powyższego stanowiska Trybunału – wyraźnie wskazującego, że wyeliminowanie wymienionej zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 kpa, która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca – skarżący zdają się nie dostrzegać. Pomijają w szczególności, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego, bo takim jest wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji tak, aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa, w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 kpa w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił Trybunał w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 kpa. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można zaś oceniać wyłącznie z punktu widzenia przewidzianej w art. 7 Konstytucji, zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Zdaniem Trybunału, za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych, jak w niniejszej sprawie, mocą ustawy z 1958 r., przemawia wywłaszczeniowy charakter tego aktu normatywnego, jak też przewidujący odszkodowania za przejęte nieruchomości. Deprecjonuje to prezentowany zwłaszcza w skardze Gminy Miejskiej [...] i Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa pogląd o omnipotencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego zakresową niekonstytucyjność określonego przepisu. W takiej sytuacji za bezzasadny uznać należy postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP. Nie można też potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem nie sposób nie dostrzec stanu dalszej bierności ustawodawczej odnośnie treści art. 156 § 2 kpa, trwającej już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 46/13.

W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w podobnych sprawach przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine kpa. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Chybiony jest więc zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sposób zgodny z jego rozumieniem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zwrócić należy ponadto uwagę, że przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia sprzed ponad 55 lat. Powyższe pozwala postawić tezę, że organy uwzględniły w niniejszej sprawie omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w takim zakresie, na jaki pozwalały im okoliczności.

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych przemawiających za udzieleniem skarżącej Gminie Miejskiej [...] ochrony konstytucyjnej, o której mowa w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie nieobjętym decyzją lokalizacyjną działki oznaczonej obecnie nr [...] i części działki nr [...] (tiret trzecie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.). Znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1963 r. nie mógł w aktualnym stanie prawnym stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia we wskazanym zakresie. Zauważyć bowiem należy, że poza stwierdzeniem dopuszczalności (niezbędności) wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustalenie – w przypadku zamiaru wywłaszczenia części nieruchomości – czy spełniona jest przesłanka określona w art. 5 ust. 3 tej ustawy, stanowi kolejny, obligatoryjny element postępowania wywłaszczeniowego. Wymieniony przepis stanowił bowiem o bezwzględnym warunku prawidłowego wywłaszczenia części nieruchomości. Przewidywał on możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jej części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, przy czym mogło to nastąpić wyłącznie na żądanie zgłoszone przez właściciela. W niniejszej sprawie – jak stwierdził Sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2530/10, którym organy i sądy w tej sprawie są związane – właściciel tego nie uczynił, bowiem nie uczestniczył w postępowaniu ani też nie udzielił nikomu, w tym swojej żonie M. P., pełnomocnictwa do zgłoszenia takiego żądania, czego zresztą Minister nie kwestionuje. Organ wywłaszczeniowy bowiem błędnie uznał, że wniosek żony właściciela wywłaszczanej nieruchomości, którym domagała się wywłaszczenia całej nieruchomości o pow. [...] m2, a nie tylko zawnioskowanej do wywłaszczenia części o pow. [...] m2 został złożony w imieniu dotychczasowego właściciela. W takim przypadku, rozstrzygając o wywłaszczeniu nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 tej ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, co do możliwości zastosowania w sprawie art. 33 § 4 kpa (dawniej art. 30 § 4 kpa), zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z powyższego wynika, że warunkiem dopuszczalności domniemania istnienia pełnomocnictwa jest równoczesne spełnienie wszystkich trzech przesłanek określonych w tym przepisie, to jest: 1) chodzi o przypadek mniejszej wagi; 2) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony; 3) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Pojęcie "sprawy mniejszej wagi" oznacza sprawę stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego. Ocena wagi sprawy należy do organu administracji publicznej, jednakże organ winien wziąć pod uwagę, czy wynik sprawy może mieć wpływ na sytuację prawną członka najbliższej rodziny lub domownika strony. W przypadku uprawdopodobnienia, że wynik postępowania może dotyczyć wymienionych w tym przepisie osób, organ powinien zażądać pełnomocnictwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/09, LEX nr 595597). Przepis art. 33 § 4 kpa odnosi się do przypadków prostych spraw życiowych niemających charakteru majątkowego. Orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] stycznia 1963 r. nie dawało jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie regulacji przewidzianej w art. 30 § 4 kpa (obecnie art. 33 § 4 kpa). Nie został bowiem spełniony co najmniej jeden z warunków, chodzi o "przypadek mniejszej wagi". Sprawa ta, związana z wywłaszczeniem nieruchomości, nie jest sprawą "mniejszej wagi", bo jej wynik kształtuje sytuację prawną małżonka M. P. – J. P., właściciela nieruchomości, którego wywłaszczono wbrew jego woli, gdyż pozbawiono go prawa własności do całej nieruchomości, a nie tylko jej części, o wywłaszczenie której wnioskowano. Również istnieją wątpliwości – wobec niezachowania się całości akt archiwalnych sprawy – czy takie upoważnienie w ogóle istniało, czy zostało pisemnie udzielone, a jeśli tak jaki był jego zakres.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości nieobjętej decyzją lokalizacyjną, oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. (tiret trzecie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.).

Natomiast w pozostałej części oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, a więc w zakresie objętym lokalizacją szczegółową, orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału aktowego wynika, że dawna działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...] i [...], aktualnie odpowiada działkom nr: [...], [...] i [...]. Natomiast wywłaszczony grunt o pow. [...] m2, nieobjęty lokalizacją, odpowiada obecnie działkom nr [...], nr [...] i część działki nr [...]. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że wywłaszczona nieruchomość nr [...] o pow. [...] m2 aktualnie wchodzi w skład działki nr [...] o pow. [...] m2 będącej drogą i stanowiącej własność Gminy [...] w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], w skład działki nr [...] o pow. [...] m2 będącej własnością Gminy [...] oraz w skład części działki [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w [...].

Z postanowień art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, w świetle którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Oznacza to, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w czasie orzekania jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Nieruchomości drogowe nie mogą więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Rację mają więc organy orzekające w sprawie, że nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, których organ administracji nie może cofnąć, znieść ani odwrócić w ramach przysługujących mu kompetencji. Z tego względu roszczenie skarżących domagających się stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] m2 zaliczonej do kategorii dróg gminnych - ulicę P. B., nie mogło być przez organ uwzględnione (tiret drugie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.), gdyż zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające jej zwrot z tej przyczyny, że działka ta stanowi drogę publiczną, a drogi publiczne wyłączone są z obrotu prawnego.

Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. W odniesieniu do oceny skutków prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1963 r. w części stanowiącej obecnie część działki nr [...], nieobjętej decyzją lokalizacyjną (tiret trzecie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.), Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości tej nieruchomości z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 200 ust. 1 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy zgodzić się z oceną Ministra, że orzeczenie o wywłaszczeniu w części nieobjętej decyzją lokalizacyjną stanowiącej obecnie fragment działki nr [...] nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ skutek wywołany decyzją uwłaszczeniową może zostać odwrócony. Skutkiem takiej decyzji jest potwierdzenie nabycia przez Instytut prawa użytkowania wieczystego, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz Instytut jest beneficjentem rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. W orzecznictwie NSA jednoznacznie wskazuje się, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych.

Podobnie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działki nr [...] nieobjętej decyzją lokalizacyjną (tiret trzecie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.), bowiem zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], znajdującej się w aktach sprawy, działka ta stanowi własność Gminy [...].

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skargach. Sąd nie stwierdził także, by doszło przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy do naruszenia przez Ministra art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, czy przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku postępowania organ podjął bowiem szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazane materiały i ustalenia organy obu instancji przeanalizowały, z uwzględnieniem obowiązku dwukrotnego rozważenia sprawy w jej całokształcie, a prowadzone przez organy postępowania cechowała wszechstronność i dążność do ustalenia prawdy obiektywnej. Wobec wskazanych przyczyn nie można zarzucić Ministrowi, by stanowiska swe sformułował z naruszeniem zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Sporządzone uzasadnienia i rozstrzygnięcia spełniają zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa. Brak podzielenia przez organ argumentacji przedstawionej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest zaś tożsamy z błędnym rozstrzygnięciem sprawy. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu.

Dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.