Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2754/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Przepis artykułu 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do uregulowania roszczeń powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. w sprawach w których wydano decyzje o wywłaszczeniu lecz bez ustalenia odszkodowania, gdyż nie było ono przewidziane przez akt normatywny stanowiący podstawę wywłaszczenia.

TEZY

Przepis artykułu 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do uregulowania roszczeń powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. w sprawach w których wydano decyzje o wywłaszczeniu lecz bez ustalenia odszkodowania, gdyż nie było ono przewidziane przez akt normatywny stanowiący podstawę wywłaszczenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., E. K., T. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 591/13 w sprawie ze skargi J. W., E. K. i T. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r. nr [...] 2) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz J. W., E. K., T. K., T. K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz solidarnie na rzecz J. W., E. K. i T. K. kwotę 840 (słownie: osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję.


UZASADNIENIE

I OSK 2754/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 591/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. W., E. K., T. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 26 marca 2012 r. J. W., E. K., T. K. oraz T. K. zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania zmierzającego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość nr [...] o powierzchni [...]m2 położoną w Poznaniu, przy ul. [...], która została wywłaszczona bez odszkodowania na podstawie wydanego przez Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Poznania orzeczenia z [...] listopada 1962 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości.

Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], Prezydenta Miasta Poznania jako prezydent miasta na prawach powiatu umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że część nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], stanowiąca współwłasność S. P., M. P., H. P., I. P., R. P. i Z. W., oznaczona jako parcela nr [...], wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ulicy [...]. Wywłaszczenia dokonano orzeczeniem z [...] listopada 1962 r. wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Orzeczenie to stało się prawomocne i wykonalne z dniem 11 grudnia 1962 r. W jego uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Wywłaszczeni obecnie już nie żyją, a spadek po nich nabyli wnioskodawcy. Organ I instancji ustalił również, że orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Powołując się na treść art. 8 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Prezydent Miasta stwierdził, że z ówcześnie obowiązujących przepisów wywłaszczeniowych wynikało, iż wywłaszczenie na cele budowy ulicy części działki nie przekraczającej 25% obszaru nieruchomości następuje bez odszkodowania. Nie było zatem podstaw prawnych do orzekania o odmowie ustalenia odszkodowania, ponieważ nie przysługiwało ono z mocy samej ustawy. W ocenie organu orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. zawiera ustalenia odnośnie do odszkodowania, zgodnie z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem wyjaśniono w nim, że wywłaszczenie następuje bez odszkodowania i wskazano podstawę prawną takiego ustalenia. W związku z tym organ uznał, że kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta. Podkreślił przy tym, że w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano możliwości ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy wywłaszczenie, zgodnie z obowiązującymi niegdyś przepisami, nastąpiło bez odszkodowania. W tych okolicznościach nie można ponownie orzekać w przedmiocie ustalenia odszkodowania, gdyż taka decyzja byłaby dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Taka okoliczność oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem stron stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że wywłaszczenie nastąpiło w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie ulicy. Wywłaszczona część parceli nr [...], o powierzchni [...]ha, stanowiła nieco powyżej 2% powierzchni całej nieruchomości. W treści ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. przytoczony został przepis art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, że kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część działki była przedmiotem rozstrzygnięcia i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami orzeczono, iż odszkodowanie nie przysługuje.

W ocenie Wojewody sprawa została ostatecznie zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zasada trwałości decyzji administracyjnej nie pozwala na powtórne prowadzenie postępowania w sprawie już rozstrzygniętej. Orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. rozstrzygające sprawę przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości. Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że wywłaszczona nieruchomość nie była działką budowlaną – których to działek dotyczył art. 8 ust. 7 – lecz rolną, Wojewoda uznał, iż nie ma znaczenia, jakiego rodzaju działka została wywłaszczona (budowlana czy rolna), gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu, pod pojęciem "część działki budowlanej" ustawodawca miał na myśli część jakiejkolwiek działki gruntu w mieście lub na osiedlu, która miała być przeznaczona na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej. Tak więc to cel, na jaki nieruchomość miała zostać przeznaczona, ukształtował pojęcie działki budowlanej.

Marginalnie organ II instancji zaznaczył, że kwestia ta mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. W ocenie Wojewody również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany w całości i stosownie rozpatrzony. Dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy podyktowane było przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, jednakże organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W., E. K. oraz T. K., zarzucili naruszenie: art. 99 § 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, art. 16 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., art. 35 § 2 i 3 w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. art. 36 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., art. 105 k.p.a. Zarzuty skargi dotyczyły także naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 7, art. 8 ust. 7, art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że weryfikacja prawomocnego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. jest obecnie możliwa jedynie w ramach któregoś z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych.

Sąd I instancji podkreślił, że analiza treści orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbyło się bez odszkodowania w rozumieniu art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przede wszystkim świadczy o tym przytoczenie przez organ (Prezydium RN) w uzasadnieniu analizowanego orzeczenia treści tego przepisu (jego zdania pierwszego), powołanego jako "art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r." (co w kontekście całokształtu treści orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż, wbrew twierdzeniom skargi, chodzi tu o art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie ustawy "bliżej nieokreślonej").

Taką wolę organu (i wiedzę samych wywłaszczonych) jednoznacznie potwierdzają również liczne dokumenty sporządzone w ramach postępowania na etapie poprzedzającym wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego (pośród których są także dokumenty wytworzone z udziałem wywłaszczanych właścicieli), których poświadczone kopie znajdują się w aktach administracyjnych. I tak, już w treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z 17 września 1962 r., w punkcie 7 znalazło się stwierdzenie: "Wartość odszkodowania: Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61) nabywany grunt przechodzi na rzecz Państwa bez odszkodowania". Podobnie w piśmie ustanowionego w tym postępowaniu biegłego, inż. Z. P., z 29 sierpnia 1962 r. wskazano, że: "Właściciele gruntów przeznaczonych pod projektowaną ulicę (...) /P., P. i in./ (...) nie otrzymują odszkodowania za grunty przeznaczone pod budowę ulicy, gdyż powierzchnia tych gruntów nie przekracza 25% ogólnego obszaru". Również z protokołu rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 13 września 1962 r., jasno wynika, iż nie przewidywano wypłaty odszkodowania za przejmowaną część nieruchomości, na co w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli wyraziły zgodę, podpisane pod protokołem, H. P. i M. P. Wreszcie w protokole rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 6 listopada 1962 r., w części rozpoczynającej się od słów "W wyniku przesłuchania stron ustalono, że...", zapisano m.in. "Zgodnie z art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nabywany grunt przechodzi na rzecz Państwa bez odszkodowania". Wszystko to, w ocenie Sądu I instancji, uprawnionym czyni wniosek, że przy wydawaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. zostało przesądzone, iż odszkodowanie za przejęty grunt nie przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał, ani nawet nie badał, czy zastosowanie przy wywłaszczeniu przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było zasadne i prawidłowe, tj. czy zaistniały wszystkie przesłanki jego stosowania. Mając na względzie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) – z której wynika, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. póki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego (np. wskutek stwierdzenia jego nieważności), tak długo korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej.

Ponadto wskazano, że treść art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie rodziła obowiązku zamieszczania w osnowie orzeczenia wywłaszczeniowego rozstrzygnięcia "w przedmiocie odszkodowania" (o braku uprawnienia do odszkodowania) w przypadku wywłaszczeń dokonywanych bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy. Skutek w postaci pozbawienia odszkodowania następował bowiem w takich przypadkach ex lege – na mocy samego przepisu – zaś na organie spoczywał wówczas jedynie obowiązek poinformowania strony (art. 9 k.p.a.) o znajdującej zastosowanie regulacji, z którego to obowiązku w niniejszej sprawie organ wywłaszczający bez wątpienia się wywiązał. W takim przypadku (pozbawienia prawa do odszkodowania ex lege) umieszczenie w osnowie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. oczekiwanego przez pełnomocnika Skarżących rozstrzygnięcia "w przedmiocie nieprzyznania stronom odszkodowania" byłoby zresztą nie tylko zbędne, ale wręcz niedopuszczalne.

W konsekwencji uznano, że sprawa wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości – także w aspekcie wykluczenia prawa do odszkodowania – została ostatecznie zakończona z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. z dniem 11 grudnia 1962 r.

Sąd I instancji wskazał również, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Podstawy takiej nie może stanowić w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Nawet bowiem jeśli przyjąć, że przepis ten odnosi się także do zdarzeń (przewłaszczeń), które nastąpiły przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., to i tak jego zastosowanie byłoby wyłączone. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Tymczasem żaden przepis obowiązujący ówcześnie ani dziś nie przewidywał, i nadal nie przewiduje, odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co więcej, ten ostatni przepis jednoznacznie stwierdzał, że określona część powierzchni działki (do 25%) przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania. Należy zaś zgodzić się z poglądem, że jeżeli do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wobec powyższego stwierdzono, że brak jest podstaw do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w sprawie przyznania (tudzież odmowy przyznania) odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo na zasadzie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji postępowanie w tej sprawie podlegało obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu brak jest również podstaw do uznania, że Prezydent Miasta podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie. Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 502/12, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. W konsekwencji uznano, że nawet okoliczność, iż prezydent miasta, jako reprezentant gminy, miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomość, która została przejęta w przeszłości przez Państwo bez odszkodowania, nie stanowi podstawy do wyłączenia tego organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. W., E. K., T. K. i T. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania mimo, że sprawa o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została wcześniej objęta decyzją ostateczną, tj. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia [...] listopada 1962 r.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ art. 99 § 1 k.p.a. obowiązującego w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. w dniu [...] listopada 1962 r., określającego elementy niezbędne decyzji administracyjnej w zw. z art. 8 ust. 7 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a także w zw. z art. 65 k.c., w zakresie w jakim Sąd w oparciu o ten przepis dokonał wykładni treści orzeczenia wywłaszczeniowego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące:

a) wadliwym uznaniem, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej można wywodzić z treści jej uzasadnienia, a tym samym sprzecznym z prawem ustaleniem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania lub jego braku można wywieść z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1962 r. i to wyłącznie z przywołanego w tym uzasadnieniu in fine samego brzmienia przepisu art. 8 ust. 7 nienazwanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy w treści osnowy decyzji ta norma prawna nie została powołana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia;

b) nieuprawnionym stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o braku uprawnienia do odszkodowania nie jest konieczne w sytuacji, gdy ustawa określa przesłanki faktyczne wydania takiego rozstrzygnięcia, a także, że wystarczające jest w tym zakresie poinformowanie strony o dokonaniu wywłaszczenia bez odszkodowania;

c) wadliwym ustaleniem, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] listopada 1962 r. zawiera rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, pomimo, iż nie wynika to z jego osnowy, będącej odpowiednikiem sentencji wyroku sądowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ art. 99 § 2 k.p.a. obowiązującego w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. w dniu [...] listopada 1962 r., określającego obowiązek sporządzenia faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące:

a) wadliwym ustaleniem, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] listopada 1962 r. zawiera rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, pomimo, iż brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, czy też prawnego, a także pomimo braku subsumcji prawnej, tj. stwierdzenia, że w stanie faktycznym stanowiącym podstawę dokonanego wywłaszczenia zaistniały określone prawem przesłanki uzasadniające jego dokonanie bez odszkodowania;

b) nieuprawnionym stwierdzeniem, że przytoczenie brzmienia przepisu ustawy w treści uzasadnienia orzeczenia administracyjnego stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stanowił on podstawę wydanego rozstrzygnięcia i to pomimo, iż z treści tego uzasadnienia nie wynika, iż przesłanki jego zastosowania były przedmiotem badania organu wydającego przedmiotowe orzeczenie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta Poznania, działającego w charakterze starosty, który jednocześnie jest organem wykonawczym miasta Poznań - miasta na prawach powiatu, co skutkowało wyraźnym konfliktem sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta Poznań, tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta Poznań, podczas, gdy na podstawie powołanego artykułu w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta, jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw.

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. konstytuującego zasadę uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli poprzez jego niezastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżących prawa do odszkodowania za wywłaszczoną bez żadnego ekwiwalentu nieruchomość i to pomimo wcześniejszego nieuwzględnienia przez organ żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które zostało ujawnione w księdze wieczystej, a także pomimo faktu, iż nigdy nie została wybudowana droga publiczna, której budowa stanowiła cel wywłaszczenia.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

6) art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podstawowe zasady wynikające z tych aktów nie mają znaczenia dla wykładni przepisów i oceny powstałych na ich podstawie zdarzeń, które zaistniały przed wejściem ich w życie i to pomimo, iż zdarzenia te wywołują skutki prawne w obecnym stanie prawnym, a także odmowie dokonania przez pryzmat zasad wynikających z tych aktów wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co skutkowało utrzymaniem w mocy sprzecznych z obecnym porządkiem prawnym decyzji pozbawiających skarżących praw do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

7) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy ogólny, ramowy charakter norm wynikających z art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. umożliwia wypłatę odszkodowania za każde władcze pozbawienie praw do nieruchomości bez ekwiwalentu, w tym również za wywłaszczenie dokonane bez odszkodowania na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są trafne.

Instytucja wywłaszczenia w obowiązującym systemie prawnym powiązana jest z obowiązkiem odszkodowania. Wynika to przede wszystkim z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 uzależnia wywłaszczenie koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania.

Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz między innymi w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został wprowadzony do tejże ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Stanowi on, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W rozpoznawanej sprawie końcowa część tego przepisu ma zasadnicze znaczenie, gdyż w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia słusznego odszkodowania. Redakcja tego przepisu nakłada na starostę obowiązek uregulowania roszczeń we wszystkich sprawach, w których odjęto własność nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, przy czym, co należy podkreślić, także do spraw wszczętych i zakończonych ostateczną decyzja, nawet wówczas, gdy przepisy na podstawie których przeprowadzono wywłaszczenie nie przewidywały odszkodowania. W badanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że decyzją z dnia [...] listopada 1962r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono bez odszkodowania nieruchomość stanowiąca współwłasność: S. P., M. P., H. P., R. P., Z. W. i I. P. pod budowę ul. [...]. O odszkodowaniu organ wywłaszczający nie orzekł, gdyż art. 8 ust.7 cyt. ustawy z 1958r stanowił, że za wywłaszczone pod drogi, ulice, place części działek budowlanych, których powierzchnia nie przekracza 25% całego ich obszaru odszkodowanie właścicielom nie przysługuje. Decyzja ta jest ostateczna zatem postępowanie wywłaszczeniowe jest zakończone.

Regulacja przewidziana w art. 129 ust.5 u.g.n. właśnie w takiej sytuacji znajduje zastosowanie . Przepis artykułu 129 ust.5 u.g.n. daje bowiem podstawę do uregulowania roszczeń powstałych przed 1 stycznia 1998r. w sprawach w których wydano decyzje o wywłaszczeniu lecz bez ustalenia odszkodowania, gdyż nie było ono przewidziane przez akt normatywny stanowiący podstawę wywłaszczenia .

Znosi on różnicę pomiędzy sytuacją prawną podmiotów wywłaszczonych bez odszkodowania z uwagi na brak regulacji prawnych w tym zakresie, a podmiotami wywłaszczonymi na podstawie aktów przewidujących odszkodowanie, a które zostały tego odszkodowania z różnych przyczyn pozbawione.

Zobowiązanie do uregulowania roszczeń odszkodowawczych, sprzed daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998r.), za wywłaszczone bez odszkodowania z mocy prawa nieruchomości, urzeczywistnia zasadą ochrony własności wyrażoną w art.21 ust.2 i art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji jak również czyni zadość art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Jeśli zatem poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni z mocy prawa należnego im odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod ulicę to przyjąć należy, że wobec złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania zawisła sprawa jego ustalenia, bowiem stosownie do treści aart.129 ust.5 obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku na podstawie art. 129 ust.5 u.g.n. i ustalenia odszkodowania według zasad zakreślonych obecnie obowiązującymi przepisami, co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się tych naruszeń. Postawione zarzuty pozostają w związku z zarzutami prawa materialnego i nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).