Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 63/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5a, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 31 sierpnia 2016 r. Nr XXXIII/285/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 7, a także § 8 ust. 4 w zakresie zapisu "numer PESEL" oraz wzorzec nr 3 w zakresie zapisu "numer PESEL", 2) zasądza od Gminy Kędzierzyn-Koźle na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) - zwanej dalej w skrócie: u.s.g., Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XXXIII/285/16, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyna-Koźle. W § 1 tej uchwały postanowiono, że załącznik do uchwały Nr XXIX/379/12 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2012 r. poz. 1953, z późn. zm.) otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszej uchwały. W § 1 pkt 7 wskazanego załącznika ustalono, że ilekroć w niniejszym akcie jest mowa o mieszkańcu Osiedla należy przez to rozumieć posiadającego pełną lub ograniczoną zdolność do czynności prawnych mieszkańca miasta Kędzierzyn-Koźle, zamieszkującego na terenie danego Osiedla. W § 8 ust. 4 ustalono z kolei, że oddanie głosu w trybie określonym w ust. 2 pkt 2 (tj. w drodze głosowania w formie elektronicznej - z zastosowaniem elektronicznego formularza o strukturze określonej we wzorcu nr 3) następuje poprzez przesłanie właściwej Radzie Osiedla za pośrednictwem sieci Internet, przy pomocy elektronicznego formularza głosowania, danych identyfikacyjnych w postaci imienia, nazwiska, numeru PESEL i miejsca zamieszkania głosującego oraz wskazanie nazwy wybranego zadania. Jednocześnie, we wzorcu nr 3 - elektronicznego formularza głosowania, zawarto zapis dotyczący podania numeru PESEL głosującego.

Na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Opolski wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się stwierdzenia nieważności zapisów § 1 pkt 7, § 8 ust. 4 oraz wzorca nr 3 załącznika do tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że w § 1 pkt 7 załącznika do uchwały Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle przyjęła regulację wykraczającą poza upoważnienie wynikające z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz modyfikującą normy ustawowe. Wyłączyła bowiem z grona mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Regulacja ta określa krąg podmiotów mogących wziąć udział w konsultacjach i nie mieści się w dyspozycji art. 5a ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż osobami uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są mieszkańcy gminy. Wojewoda podniósł, że prezentowane przez niego stanowisko jest zgodne z poglądami sądów administracyjnych. Za niezgodne z prawem uznał też postanowienia § 8 ust. 4 załącznika do uchwały oraz wzorzec nr 3 w zakresie, w jakim wymagają one od osób głosujących elektronicznie podania numeru PESEL. Powołując się na poglądy orzecznictwa wyjaśnił, że taka regulacja ograniczyła dostęp osób nieposiadających takiego numeru do udziału w konsultacjach społecznych. Posiadanie przez osobę fizyczną tego numeru nie przesądza bowiem o statusie mieszkańca danej gminy, gdyż nie można na jego podstawie ustalić danych potwierdzających miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Tym samym przepis ten narusza art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), określający przypadki dozwolonego przetwarzania danych osobowych, albowiem informacja o nadaniu tego numeru stanowi dane osobowe, które podlegają przewidzianej w tej ustawie ochronie. W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle przyjęła regulacje wykraczające poza zakres kompetencji przyznany jej przez art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez ograniczenie kręgu uprawnionych mieszkańców do udziału w konsultacjach społecznych, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaznaczyła w pierwszej kolejności, że błędnie organ nadzoru jako stronę postępowania sądowoadministracyjnego wskazał Gminę zamiast Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, której działania dotyczy skarga. Następnie podała, że w dniu 29 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę Nr XLV/412/17, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyn-Koźle, która zmieniła brzmienie m.in. kwestionowanych przepisów. Z dniem 1 sierpnia 2017 r. uchwała ta wyeliminowała z porządku prawnego § 1 pkt 7 i § 8 ust. 4 oraz wzorzec nr 3 załącznika do uchwały w brzmieniu kwestionowanym przez organ nadzoru w skardze. W sytuacji natomiast, gdy przedmiot zaskarżenia nie istnieje w dacie wnoszenia skargi, zachodzi przypadek jej niedopuszczalności w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Co do zasady, dotyczy on wyeliminowania z obrotu prawnego aktu objętego skargą. Wyjątek od tej zasady został ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjęto, że zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeśli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Na wezwanie Sądu, ustosunkowując się do stanowiska Gminy dotyczącego odrzucenia skargi, w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewoda Opolski podtrzymał skargę. Odnotował, że wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, WSA w Opolu stwierdził nieważność część zapisów uchwały zmieniającej z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLV/412/17. W kwestii zasadności przedmiotowej skargi zaznaczył, że zaskarżona uchwała obowiązywała od dnia 28 września 2016 r. do dnia zmiany jej kwestionowanych zapisów, a stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skutkować będzie jej wadliwością od chwili podjęcia (ex tunc).

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę oraz stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r. i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w odpowiedzi na skargę, akcentując, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na skargę chodziło o to, że zaskarżona uchwała nie mogła oddziaływać na uprawnienia wynikające z treści uchwały. Podkreślił, że nie można stwierdzić nieważności czegoś, czego już nie ma, a obowiązywanie spornych przepisów nie wywołało żadnych negatywnych skutków. Dodał, że Prezydent nie jest związany zadaniami zgłaszanymi w wyniku konsultacji i nie widzi sensu w kwestionowaniu spornych przepisów, zwłaszcza że stwierdzenie ich nieważności nie daje mieszkańcom uprawnień do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie orientuje się, czy po ogłoszeniu konsultacji w BIP, były odrzucane jakieś wnioski mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a skargę wniesiono do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

W pierwszym rzędzie Sąd za nietrafny uznał podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut dotyczący błędnego oznaczenia w skardze jako strony postępowania Gminy Kędzierzyn-Koźle, zamiast Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle. Podkreślić w tym względzie należy, co nie jest sporne w orzecznictwie sądowym, że jakkolwiek przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała organu stanowiącego gminy, to stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, będąca podmiotem publicznoprawnym - wyposażona w osobowość prawną, reprezentowana przez jej organ wykonawczy. Zgodnie z zasadą ustaloną w art. 165 ust. 1 Konsytuacji RP, której wyrazem jest regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 u.s.g., gmina posiada osobowość prawną, co w świetle art. 25 § 1 i art. 26 § 1 P.p.s.a. oznacza, że to gmina, a nie rada miasta ma zdolność sądową i procesową. Zdolność sądowa jest przymiotem pozwalającym na występowanie przed sądem administracyjnym i dokonywanie czynności w tym postępowaniu. Wnosząc w niniejszej sprawie skargę, Wojewoda prawidłowo zatem wskazał jako stronę postępowania sąodowadministracyjnego Gminę Kędzierzyn-Koźle.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwała również przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja uzasadniająca odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., z uwagi na wyeliminowanie z porządku prawnego kwestionowanych przez Wojewodę zapisów § 1 pkt 7, § 8 ust. 4 oraz spornego zapisu wzorca nr 3 załącznika zaskarżonej uchwały, na mocy kolejnej uchwały zmieniającej z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLV/412/17, a która weszła w życie przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie. W przekonaniu Sądu, okoliczność ta nie miała znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi i nie wyłączała sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Jak słusznie bowiem dostrzegła sama Gmina, utrata mocy obowiązującej uchwały, przed wniesieniem do sądu skargi kwestionującej jej legalność, nie wyklucza zbadania jej zgodności z prawem, jeżeli jej przepisy mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie, a więc z okresu ich obowiązywania. W przypadku zaskarżenia do sądu uchwały, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem skargi w związku z jej uchyleniem lub zmianą, kontrola sądowa jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania. Konsekwencją uchylenia lub zmiany uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc, tj. z chwilą wejścia w życie uchwały ją zmieniającą lub uchylającą. Stwierdzenie przez sąd, w ramach kontroli legalności, nieważności zaskarżonej uchwały wyklucza ją natomiast z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia. Skutki stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały. Dlatego, zmiana lub uchylenie uchwały nie czyni zbędną kontroli sądowej i nie stanowi o niedopuszczalności czy też bezprzedmiotowości skargi wniesionej na taką uchwałę (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 305/07 i powołane tam orzecznictwo, postanowienie NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 473/14, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z ogłoszenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle o rozpoczęciu konsultacji w sprawie Budżetu Obywatelskiego w 2017 r., zamieszczonego na ogólnodostępnej stronie internetowej Urzędu Miasta, wynika, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały, na podstawie jej zapisów podjęte zostały działania w zakresie prowadzenia przedmiotowych konsultacji. Uznać tym samym trzeba, że uchwała objęta skargą wywoła w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne związane z dokonanym ogłoszeniem i mogła mieć wpływ na ukształtowanie stosunków prawnych związanych z udziałem w konsultacjach osób uprawnionych. Miała zatem zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego nowelizację, co w efekcie przemawia za potrzebą dokonania oceny jej legalności. Pomimo bowiem, iż przestała być elementem systemu prawa w brzmieniu sprzed nowelizacji, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być fakty prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Przemawia to za koniecznością poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu.

W dalszej kolejności należało dokonać kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały. W tym zakresie dostrzec trzeba, że zmieniając zasady i tryb przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyn-Koźle, uchwała ta ustala normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Ponadto, określając podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach, zawiera regulacje o charakterze normatywnym. Niewątpliwie zatem stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 38/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 683/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter zaskarżonej uchwały powoduje, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., możliwe było stwierdzenie jej nieważności przez Sąd nawet po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Powyższe ustalenia pozwoliły na zbadanie zgodności z prawem kwestionowanych przez Wojewodę zapisów zaskarżonej uchwały oraz stwierdzenie, że w sposób istotny naruszają prawo. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady miejskiej, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To z kolei oznacza, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym, organy te obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Podano już wcześniej, że według art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem. Z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy niezbędne jest wykazanie, że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny. Na podstawie argumentacji a contrario do tej regulacji, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akcentuje się również, że dodatkowo sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, dokonując oceny zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że istotne naruszenie przepisów prawa zaistniało w zakresie zapisów § 1 pkt 7, a także części zapisów § 8 ust. 4 i wzorca nr 3 załącznika do tej uchwały, w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. - w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Należy zauważyć, że art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania przez radę miejską uchwał w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w tym także w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Powyższa kompetencja nie obejmuje jednak określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Odnosi się ona bowiem, co trzeba podkreślić, wyłącznie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w uchwale wydanej w granicach upoważnienia z art. 5a ust.2 u.s.g. rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej". Uznaje się również, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; wyroki WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18 i z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto jednolicie przyjmuje się, że omawiane upoważnienie nie obejmuje ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg tych osób został określony przez samego ustawodawcę, który w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w § 1 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały zdefiniowała pojęcie "mieszkańca Osiedla", ustalając, że ilekroć w niniejszym akcie jest mowa o mieszkańcu Osiedla należy przez to rozumieć posiadającego pełną zgodność lub ograniczoną zdolność do czynności prawnych mieszkańca miasta Kędzierzyn-Koźle, zamieszkującego na terenie danego Osiedla. W świetle takiej treści wskazanego przepisu, w ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Wojewody, że regulacja ta wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 u.s.g. W sposób nieuprawniony modyfikuje bowiem krąg podmiotów mogących wziąć udział w konsultacjach, poprzez jego zawężenie.

Dostrzec przyjdzie, że zagadnienie dopuszczalności ograniczenia kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że wynikająca z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. norma, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy, nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tej kwestii do innych aktów prawa. Ustawodawca, odwołując się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził dodatkowych kryteriów uczestnictwa w konsultacjach społecznych i nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Pojęcie "mieszkańca gminy" utożsamiać zatem należy wyłącznie z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na terenie gminy. Ponadto żadne inne kryteria, poza stałym zamieszkiwaniem na terenie gminy, nie powinny decydować o udziale w konsultacjach, a jako mieszkańców gminy traktować trzeba osoby stale zamieszkujące w danej gminie. To z kolei prowadzi do uznania, że osoby, które np. mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - jeśli stale zamieszkują na terenie gminy, posiadają status jej mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych. Fakt pozbawienia praw publicznych, praw wyborczych, czy też ubezwłasnowolnienie mieszkańca gminy nie jest jednoznaczny z pozbawieniem prawa do udziału w konsultacjach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 106/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższe poglądy prezentowane w orzecznictwie, w kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że przyjęta w § 1 pkt 7 załącznika zaskarżonej uchwały definicja "mieszkańca osiedla", określająca podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach, w sposób nieuprawniony wyłącza z kręgu podmiotów mogących wziąć udział w konsultacjach osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Rada gminy, co ważne, nie posiada bowiem kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych. Jak już wcześniej wskazano, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę poprzez wskazanie, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Wśród zasad i trybu konsultacji, o których mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., nie mieści się natomiast określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, zwłaszcza że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może być ustanowione tylko w ustawie.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd stwierdził, że omawiany przepis § 1 pkt 7 załącznika zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, a to na skutek przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 94 Konstytucji RP, a w konsekwencji uchybia też zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W przekonaniu Sądu, takie samo naruszenie związane z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 u.s.g. na skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych, zaistniało również w odniesieniu do § 8 ust. 4 oraz wzorca nr 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, a to w związku z ustaleniem w ich treści obowiązku wskazania numeru PESEL w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej.

Numer ten, jak trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Dlatego, już chociażby z tego względu, odwoływanie się do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy" należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie wynika natomiast, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do ustalenia, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, niezbędne było podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który przecież nie służy określeniu miejsca zamieszkania. Wprowadzenie takiego unormowania jest zatem nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 106/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 683/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że także zapisy § 8 ust. 4 oraz wzorca nr 3 załącznika zaskarżonej uchwały - w zakresie zapisu "numer PESEL" naruszają w sposób istotny art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Z ustawowego upoważnienia do uchwalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można bowiem wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania w elektronicznym formularzu głosowania numeru PESEL.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt 1 wyroku, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a. Natomiast w pkt 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).