Wyrok NSA, sygn. akt GSK 1258/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Edward Kierejczyk Sędziowie NSA - Kazimierz Jarząbek (spr.) - Małgorzata Korycińska Protokolant - Aleksandra Macewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Limanowej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 290/04 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r. Nr X/72/2003 w przedmiocie zmiany w uchwale Rady Miasta Limanowa w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie Miasta Limanowa na 2003 r. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prokuratora Rejonowego w Limanowej na rzecz Rady Miasta Limanowa kwotę 120,00 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt III SA/Kr 290/04 odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Limanowej na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r. nr X/72/2003 w przedmiocie zmiany w uchwale Rady Miasta Limanowa w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie miasta Limanowa na 2003 r.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu 12 marca 2004 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia, tj. 29 maja 2003 r. zgodnie z treścią jej § 3.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o jej odrzucenie z powodu wniesienia skargi po terminie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych wypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Limanowa zmieniająca Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie miasta Limanowa, tak samo jak i uchwała przyjmująca ten program, nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego do wniesienia skargi na tę uchwałę ma zastosowanie 6-miesięczny termin liczony od dnia jej wejścia w życie.

Skoro przedmiotowa uchwała weszła w życie w dniu 29 maja 2003 r., a skargę na tę uchwałę prokurator wniósł w dniu 12 marca 2004 r., oznacza to, że skarga została wniesiona po upływie sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę jako wniesioną po terminie.

Od tego postanowienia Prokurator Rejonowy w Limanowej złożył skargę kasacyjną opartą na podstawie z art. 174 ust. 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnej interpretacji art. 53 § 1 p.p.s.a., a wyrażający się w przyjęciu, że skarga na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r. o sygn. X/72/2003 złożona została po upływie terminu 6-ciu miesięcy od wejścia w życie aktu, podczas gdy pomimo powyższego terminu podjęte zostały inne czynności przewidziane w ustawie o Prokuraturze, które uzasadniają wniesienie skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I-szej instancji do ponownego rozpoznania, albowiem zaskarżone postanowienie nie jest słuszne.

Zdaniem Autora skargi kasacyjnej, Sąd I-szej instancji prawidłowo jedynie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zaliczana do aktów prawa miejscowego. Natomiast nie jest zasadna argumentacja wskazująca na złożenie przedmiotowej skargi po upływie terminu do jej wniesienia. Argumentacja ta nie odzwierciedla całej treści art. 53 § 3 p.p.s.a. Ten przepis prawa rozstrzyga kwestię wniesienia skargi na treść wadliwej uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego, która nie jest publikowana, a jej treść zostanie ujawniona po upływie sześciu miesięcy od jej wydania. Według skarżącego, ustawodawca przewidział tego rodzaju sytuacje i w § 3 art. 53 p.p.s.a. w zdaniu pierwszym zawarł dwie sytuacje alternatywne. W pierwszej nałożył obowiązek zaskarżenia tego rodzaju aktów w terminie 6-ciu miesięcy od dnia wejścia ich w życie, a w drugiej dopuścił możliwość zareagowania na tego rodzaju akty po upływie 6-cio miesięcznego okresu od dnia wejścia w życie wadliwego aktu prawnego stanowiąc, że możliwość zaskarżenia tego rodzaju aktów uzależniona jest od podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. "Osobami legitymowanymi do wniesienia skargi w rozumieniu powyższego artykułu są Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich w przypadku podjęcia przez nich "innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi".

"Ustawodawca nie określa jakie to mają być czynności podejmowane przez powyższe podmioty, które uzasadniają wniesienie skargi, wskazówką w tym zakresie jest art. 8 p.p.s.a., który stanowi, iż Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także skorzystać z przysługujących im środków prawnych wymienionych w tym artykule, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela".

Rodzaj i charakter podjęcia "innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi", a tym samym przesłanki umożliwiające skorzystanie z powyższych środków prawnych przez prokuratora zawarte są w przepisach ustawy z 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.).

Istotnie Prokurator skierował skargę do Sądu I-szej instancji po upływie 6-cio miesięcznego okresu wymienionego w art. 53 § 3 p.p.s.a. i kwestia ta jest oczywista, co w świetle treści powyższego przepisu nie powinno stanowić negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jej rozpoznanie przez Sąd.

"W trakcie prowadzonego postępowania przez Prokuraturę Rejonową w Limanowej uchwała ta wpłynęła wraz z innymi aktami w dniu 31 listopada 2003 r., w sytuacji gdy ją przedłożono w dniu 21 listopada 2003 r. wraz w wyciągiem z protokołu nr X/2003 Sesji Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r., stanowiąc jej jeden z szeregu załączników." W tym czasie nie obowiązywała ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji termin do wniesienia skargi powinien być liczony od ujawnienia faktu istnienia tego rodzaju aktu prawnego.

Rada Miasta Limanowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy i w następstwie tego nie została uwzględniona. W szczególności nie jest trafny jej zarzut, że w sprawie doszło do naruszenia art. 53 § 3 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji tego przepisu przyjmując, że skarga na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r. nr X/72/2003 złożona została po upływie terminu 6-ciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu, podczas gdy pomimo upływu powyższego terminu podjęte zostały inne czynności przewidziane w ustawie o Prokuraturze, które uzasadniają wniesienie skargi.

Z treści art. 53 § 3 p.p.s.a. wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrezygnowano z pojęcia "uchwała" i zastąpiono je szerszym terminem "akt". Na skutek zmian ustroju samorządu gminnego wprowadzonych ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) określenie "uchwała" przestało być adekwatne do określenia aktów organów gmin o charakterze ogólnym. Nowy organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt /burmistrz, prezydent miasta) podejmuje tego rodzaju działania w formie zarządzeń (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz str. 25).

Wobec tego wyrażenie ustawowe "podjęcie innej czynności" odnosi się do czynności z zakresu administracji publicznej wykonywanej przez organy administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne. Chodzi tu o czynności organu administracyjnego a nie o czynności organu, który działa w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym na prawach strony.

Kontrolę tę sądy administracyjne sprawują li tylko w oparciu o przepisy stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z art. 8 tej ustawy wynika, że prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich w sytuacjach określonych w tym przepisie w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą działać na prawach strony. Jednakże z przepisów tej ustawy nie wynika by prokurator jako strona postępowania miał pozycję uprzywilejowaną.

Dodać też należy, że w art. 35 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - która utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. - w identyczny sposób określono terminy do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich na akt lub inną czynność uzasadniającą wniesienie skargi.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Limanowa zmieniająca Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na terenie miasta Limanowa, tak samo jak i uchwała przyjmująca ten program, nie jest aktem prawa miejscowego.

Autor skargi kasacyjnej ustalenia te akceptuje w całej rozciągłości. A zatem zaskarżona uchwała jest aktem w rozumieniu art. 53 § 3 p.p.s.a. i wobec tego termin do wniesienia skargi na ten akt wynosi 6 miesięcy od daty wejścia jego w życie, czyli od dnia 29 maja 2003 r. W dniu 29 listopada 2003 r. wypadła sobota, przeto ostatnim dniem do wniesienia skargi na ww. akt był dzień 1 grudnia 2003 r., gdyż dzień 30 listopada 2003 r. wypadł w niedzielę.

W okresie od 29 czerwca 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. obowiązywała jeszcze ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i tylko przepisy tej ustawy mogły stanowić podstawę do skutecznego wniesienia skargi na ww. akt. Przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. jeszcze nie obowiązywał, bowiem stosowanie do treści art. 301 p.p.s.a. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Skarżący skargę kasacyjną wniósł w dniu 12 marca 2004 r., a więc po upływie ponad 9 miesięcy od dnia wejścia w życie tego aktu.

Wobec tego, skoro skarżący wniósł skargę kasacyjną w dniu 12 marca 2004 r., a więc po upływie ponad 9 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonego aktu, to z przyczyn wyżej przytoczonych nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 53 § 3 p.p.s.a.

Z wyżej przytoczonych powodów na podstawie art. 184, art. 199, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.