Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 93/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 2 i art. 125 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 704/14 w sprawie ze skargi R. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zawieszonej części uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz R. P. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 704/14, oddalił skargę R. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zawieszonej części uposażenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. P. z dniem 24 marca 2006 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. Okres zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko policjantowi postępowania karnego. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.- dalej jako "ustawa o Policji"), zwolnił R. P. ze służby w Policji z dniem 15 marca 2008 r. z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił wskazany rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i orzekł, że rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem nastąpi w dniu 25 kwietnia 2008 r. Sąd Rejonowy w [...] Oddział Karny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...] uniewinnił skarżącego od zarzucanych mu czynów. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku R. P. wystąpił o przywrócenie go do służby oraz wypłatę należnych mu świadczeń.

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] : 1) odmówił R. P. przyznania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 24 marca 2006 r. do dnia 25 kwietnia 2008 r.; 2) przyznał nagrodę roczną za 2007 r. stosownie do wysokości otrzymywanego w tym czasie uposażenia; 3) odmówił przyznania nagrody rocznej za 2008 r.; 4) odmówił przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres od dnia 24 marca 2006 r. do dnia 25 kwietnia 2008 r.; 5) odmówił przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2007 i 2008. Rozkaz został wydany na podstawie art. 124 ust. 2 i art. 110 ust. 1-3 ustawy o Policji, § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859 - dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2006 r."), § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279 - dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 marca 2010 r.") oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2002 r."):

Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania R. P. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 124 ustawy o Policji należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 125 tej ustawy. Analiza unormowań zawartych w obu wskazanych przepisach prowadzi do wniosku, iż ustawodawca zróżnicował sytuację prawną policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych (art. 124) i tymczasowo aresztowanych (art. 125) w zakresie uprawnienia do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Przepis art. 125 ust. 2 obliguje właściwy organ do przyznania zainteresowanemu zawieszonej części uposażenia nawet w sytuacji, gdy umorzenie postępowania karnego lub uniewinnienie prawomocnym wyrokiem sądu miało miejsce po zwolnieniu policjanta ze służby. Takiej szczególnej regulacji nie zawiera art. 124 ust. 2, co wskazuje na to, że policjant nie może otrzymać zawieszonej części uposażenia, gdy stosowne orzeczenie uniewinniające lub umarzające postępowanie zostało wydane po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Skoro w przypadku R. P. wyrok uniewinniający zapadł już po zwolnieniu go ze służby, to art. 124 ust. 2 ustawy o Policji nie miał w jego sprawie zastosowania, a zatem świadczenia przewidziane w tym przepisie nie mogły być mu przyznane.

R. P. nie przysługiwało również prawo do nagrody rocznej za rok 2008. W tym roku policjant pozostawał w służbie tylko do dnia 25 kwietnia, a zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Policji okres służby, w relacji do którego oblicza się wysokość nagrody rocznej, nie może być krótszy niż 6 miesięcy. Mając na uwadze treść § 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r., w sprawie prawidłowo ponadto uznano, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik za umundurowanie. Policjantowi nie przyznaje się bowiem przedmiotowego równoważnika, jeżeli był on zawieszony w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy oraz w czasie zawieszenia został zwolniony ze służby. Natomiast w kwestii ekwiwalentu za niewykorzystany w 2007 r. i 2008 r. urlop wypoczynkowy organ wyjaśnił, że zgodne z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia 7 czerwca 2002 r., policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Z tego względu skarżący nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia go w czynnościach służbowych, a tym samym brak jest także podstaw do wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. P. zarzucił decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 i w związku z art. 42 ust .3 Konstytucji RP; 2) naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji poprzez odmowę przyznania skarżącemu zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia na skutek błędnego uznania, że tylko prawomocne uniewinnienie w okresie zawieszenia może prowadzić do przyznania wskazanego uposażenia, podczas gdy w odniesieniu do omawianego przepisu nie istnieją takie ograniczenia czasowe; 3) błędną wykładnię art. 125 ust. 2 i art. 124 ustawy o Policji poprzez uznanie, że skoro ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę w art. 125 ust. 2 polegającą na określeniu, że otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek następuje "choćby umorzenie lub uniewinnienie ustąpiło po zwolnieniu policjanta ze służby", a w art. 124 ust. 2 ustawy przytoczonego określenia nie ma, to ma to oznaczać, iż wydanie stosownego orzeczenia uniewinniającego już po zwolnieniu ze służby nie uprawnia do przyznania świadczeń określonych w art. 124 ust. 2 ustawy o Policji; 4) niewłaściwe zastosowanie art. 110 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2006 r. poprzez odmowę przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok 2008 oraz 5) naruszenie art. 42 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 5 i 7 ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy skarżący jest policjantem przywróconym do służby z uwagi na prawomocny wyrok uniewinniający, zatem za okres pozostawania poza służbą przysługuje mu określone świadczenie pieniężne, wliczane do okresu służby uwzględnianego przy obliczaniu okresu, za który należy się nagroda przewidziana w art. 110 ustawy o Policji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż odmowa przyznania nagrody rocznej była bezpodstawna, gdyż nie uwzględniono wskazanego dodatkowego okresu wliczanego do służby; 5) niewłaściwe zastosowanie art. 82 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002r., poprzez odmowę przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sytuacji, gdy organ II instancji bezpośrednio w uzasadnieniu swego rozkazu raz wskazał, że skarżącemu przysługuje do wykorzystania urlop za 2007 i 2008 r., czyli za okres pozostawania w zawieszeniu, a następnie podał, że skarżący z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych nie mógł w ogóle nabyć prawa do urlopu wypoczynkowego, co wskazuje na elementarną sprzeczność powyższych stwierdzeń, potwierdzającą niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów; 6) niewłaściwą wykładnię art. 70 ustawy o Policji i art. § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia 26 marca 2010 r. poprzez odmowę przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za mundurowanie za okres od dnia 24 marca 2006 r. do dnia 25 kwietnia 2008 r. w sytuacji, gdy skarżący został przywrócony do służby i postępowanie karne wobec skarżącego zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, 7) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji uzasadnienia orzeczenia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną rozkazu personalnego tego organu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę R. P. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. W tym zakresie istotne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 700/12. W orzeczeniu tym przyjęto, że dla zastosowania dyspozycji przepisu art. 124 ust. 2 ustawy o Policji konieczne jest, by przesłanki warunkujące otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia ziściły się kumulatywnie w czasie, gdy policjant wciąż pozostawał w służbie. W sytuacji rozwiązania stosunku służbowego w okresie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia, poprzez wygaszenie decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych. Taki zaś skutek nie występuje w przypadku policjanta tymczasowo aresztowanego, o którym mowa w art. 125 ustawy o Policji. Zdaniem WSA w Bydgoszczy organ II instancji, powołując się także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1804/11, słusznie zatem przyjął, że dokonując wykładni przepisu art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, należy mieć na uwadze również normę zawartą w art. 125 ust. 2 cyt. ustawy. Analiza obu tych przepisów wskazuje, że ustawodawca zróżnicował sytuację prawną policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych i tymczasowo aresztowanych w zakresie uprawnienia do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. W przypadku funkcjonariuszy tymczasowo aresztowanych ustawodawca przewidział przyznanie zawieszonej części uposażenia nawet w sytuacji, gdy umorzenie postępowania karnego lub uniewinnienie prawomocnym wyrokiem sądu nastąpiło po zwolnieniu policjanta ze służby. W przepisie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji takiej szczególnej regulacji nie zawarto, co przemawia za przyjęciem, iż nawet gdy policjant - zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się postępowaniem karnym lub dyscyplinarnym - nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, lecz stosowne orzeczenie uniewinniające lub umarzające postępowanie wydano po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, to brak jest podstaw do przyznania zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami. Należy przy tym mieć również na uwadze to, że decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia, poprzez wygaszenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych (§ 6 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r.). Oznacza to, że wolą ustawodawcy było wygaszenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych w sytuacji zwolnienia ze służby przed ukończeniem postępowania karnego. Zatem jeśli do czasu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji nie ustąpią przyczyny zawieszenia go w czynnościach służbowych, brak jest podstaw do przyznania mu zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, choćby po zakończeniu prowadzonych postępowań (karnego lub dyscyplinarnego), będących podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, nie został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Dlatego też, zdaniem WSA w Bydgoszczy, organy Policji prawidłowo uznały, że w stosunku do skarżącego przepis art. 124 ust. 2 ustawy o Policji nie miał zastosowania. R. P. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 kwietnia 2008 r. W tym dniu wygasł rozkaz personalny o zawieszeniu go w czynnościach służbowych. Skoro więc prawomocne orzeczenie sądu uniewinniające R. P. wydane zostało już po zwolnieniu ze służby, to brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczeń przewidzianych w art. 124 ust. 2 ustawy o Policji.

Odnosząc się do zarzutu nieprzyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2008 r., Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych (ust. 2). Do tego okresu nie zalicza się okresów niewykonywania zadań służbowych m.in. w wyniku zawieszenia w czynnościach służbowych albo tymczasowego aresztowania (ust. 3a pkt 3). Niezbędnym warunkiem do otrzymania nagrody rocznej przez policjanta jest więc pełnienie przez niego służby przez minimum 6 miesięcy w ciągu roku kalendarzowego. Do okresu służby, uprawniającego do otrzymania nagrody rocznej, nie wlicza się okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, chyba że postępowanie karne będące przyczyną zawieszenia zakończy się wyrokiem uniewinniającym policjanta od zarzucanych mu czynów. Skarżący bezspornie nabył prawo do nagrody rocznej za 2007 r., ale nie spełniał warunków do otrzymania takiej nagrody za rok 2008. W związku ze zwolnieniem go w dniu 25 kwietnia 2008 r. ze służby, w 2008 r. nie pełnił bowiem służby przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Tylko orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby wywołuje skutek ex tunc. Natomiast uchylenie decyzji w sprawie zwolnienia policjanta ze służby działa jedynie ex nunc, to jest na przyszłość. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby okres między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej traktować inaczej niż okres pozostawania poza służbą. Okres po zwolnieniu policjanta ze służby do dnia przywrócenia do służby jest okresem pozostawania poza służbą. W tym czasie skarżący służby nie pełnił. Instytucja przywrócenia do służby oznacza ponowne zatrudnienie na warunkach sprzed zwolnienia, nie polega zaś na uznaniu, że zwolniony funkcjonariusz cały czas pełnił służbę. Uniewinniający wyrok sądu karnego nie eliminuje bowiem z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, a jedynie ogranicza się do zniesienia - i to jedynie od momentu uprawomocnienia się tego wyroku - przesłanki będącej przyczyną zawieszenia a następnie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

WSA w Bydgoszczy nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 82 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2002 r. poprzez odmowę przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za 2007 i 2008 r. Skoro R. P. pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od dnia 24 marca 2006 r., to - w ocenie Sądu I instancji - w latach 2007 i 2008 skarżący nie tyle nie wykorzystał urlopu, ale w ogóle taki urlop za ten okres mu nie przysługiwał. Nie można więc przyjąć, że brak uprawnienia do urlopu wypoczynkowego za lata 2007 i 2008 może rodzić po stronie skarżącego prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Na powyższe wskazuje fakt, że w przypadkach określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia przewidziano udzielenie urlopów w terminach wskazanych w § 6 ust. 2 i ust. 3. Natomiast przypadek zawieszenia w czynnościach służbowych nie został uregulowany w podobny sposób. Wyliczenie przyczyn wskazanych w przepisie, uzasadniających przesunięcie urlopu na późniejszy termin nie obejmuje kwestii nieudzielenia urlopu wypoczynkowego z powodu zawieszenia w czynnościach służbowych. Policjant nie może więc skutecznie domagać się udzielenia urlopu wypoczynkowego za okres zawieszenia po ustaniu przesłanek uzasadniających zawieszenie w czynnościach służbowych. Tym samym nie jest możliwe wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za ten okres.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 70 ustawy o Policji związku z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r. Wskazany przepis rozporządzenia przewiduje, że równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy, jeżeli w czasie zawieszenia zostaje on zwolniony ze służby - za okres tego zawieszenia. Z powyższego wprost wynika, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik, bowiem został on zwolniony ze służby w czasie zawieszenia. Tym samym okoliczność uniewinnienia skarżącego wyrokiem sądu karnego pozostaje bez znaczenia na uprawnienie strony do uzyskania przedmiotowego równoważnika.

Od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył R. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając kwestionowany wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 2 ustawy o Policji poprzez dokonanie wykładni tego przepisu przy uwzględnieniu brzmienia art. 125 ust. 2 ustawy o Policji, co skutkowało błędnym przyjęciem, że art. 124 ust. 2 ustawy o Policji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawomocny wyrok uniewinniający funkcjonariusza zapadł po zwolnieniu go ze służby, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż sam fakt wydania takiego wyroku stanowi podstawę do otrzymania wskazanych świadczeń;

2. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 110 w zw. z art. 42 ust. 6 w zw. z art. 42 ust. 5 i 7 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie, że w związku z przywróceniem skarżącego do służby z uwagi na prawomocny wyrok uniewinniający, okres przebywania przez niego poza służbą powinien być wliczany do okresu służby, za który przysługuje nagroda roczna za 2008 rok,

3. niezastosowaniu art. 42 ust. 6 w zw. z art. 42 ust. 5 i 7 w zw. z art. 110 ustawy o Policji poprzez niewliczenie okresu, za który przysługuje świadczenie pieniężne, do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu okresu, od którego zależy nagroda roczna za 2008 rok;

4. niezastosowaniu art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie, że skarżący został przywrócony do służby na podstawie prawomocnego wyroku uniewinniającego i w konsekwencji zmianie uległ jego status;

5. niewłaściwym zastosowaniu art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2007 i 2008, pomimo że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał, iż skarżącemu przysługuje prawo do wykorzystania urlopu za 2007 i 2008 r., co powinno prowadzić do wniosku, że w razie zwolnienia go ze służby i niewykorzystania tego urlopu, należy mu się ekwiwalent pieniężny;

6. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r. w zw. z art. 70 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za okres od dnia 24 marca 2006 r. do dnia 25 kwietnia 2008 r., podczas gdy został on przywrócony do służby i postępowanie karne wobec niego zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, zwłaszcza, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, co jest sprzeczne z wykładnią celowościową oraz systemową przepisów cytowanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że niedopuszczalne jest gorsze traktowanie funkcjonariuszy, którzy wskutek wszczęcia wobec nich postępowań karnych najpierw zostali zawieszeni w czynnościach służbowych, potem zwolnieni ze służby, a następnie przywróceni do służby, od funkcjonariuszy, którzy nie zostali zwolnieni ze służby w okresie zawieszenia, ponieważ uniewinniający wyrok karny wobec nich zapadł jeszcze w okresie zawieszenia. Funkcjonariusze nie mają bowiem żadnego wpływu na czas trwania toczących się przeciwko nim postępowań karnych, a tym samym data prawomocnego zakończenia takich postępowań nie jest od nich zależna.

Nieprzyznanie przez organ świadczeń, których domaga się skarżący i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd I instancji, wynika z gorszego traktowania funkcjonariuszy, którzy zostali przywróceni do służby na podstawie uniewinniającego wyroku karnego zapadłego po ich zwolnieniu ze służby, od funkcjonariuszy przywróconych do służby na podstawie takiego wyroku zapadłego w okresie zawieszenia, gdy do zwolnienia ze służby jeszcze nie doszło. Skarżący kasacyjnie ponosi ujemne konsekwencje wynikające pośrednio z długiego czasu trwania postępowania karnego, które zakończyło się ostatecznie uniewinnieniem go, ale doprowadziło do zwolnienia ze służby. Gdyby postępowanie to zakończyło się w okresie zawieszenia go w czynnościach służbowych, wtedy nie byłoby wątpliwości, że nabył on prawa, których domaga się w niniejszej sprawie.

Dokonywanie wykładni przepisów prawnych skutkującej odmiennym traktowaniem podmiotów, które znalazły się w podobnej sytuacji, prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania wobec prawa, przez co jest niedopuszczalne. WSA w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Pominął bowiem literalne brzmienie tego przepisu, a zamiast tego zestawił ten przepis z art. 125 ust. 2, wyciągając niesłuszny wniosek, iż policjantowi zwolnionemu ze służby nie przysługuje prawo do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek. Tymczasem z literalnego brzmienia art. 124 ust. 2 wynika, iż sam fakt wydania wyroku uniewinniającego stanowi podstawę do otrzymania wskazanych w tym przepisie świadczeń.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zasada równego traktowania powinna dotyczyć także wymogów w zakresie przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, gdy postępowanie karne wobec funkcjonariusza zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, wskutek czego został on przywrócony do służby. Wprawdzie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 2010 r. stanowi, że równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy, jeżeli w czasie zawieszenia zostaje on zwolniony ze służby - za okres zawieszenia, jednakże dokonując wykładni tego przepisu należy uwzględnić okoliczność przywrócenia policjanta do służby na skutek wydania wyroku uniewinniającego i odróżnić taki stan od sytuacji, gdy przywrócenie do służby nie następuje i zwolnienie ma charakter nieodwracalny.

WSA w Bydgoszczy w ocenie skarżącego kasacyjnie nie uwzględnił również, że przy obliczaniu wymaganego, co najmniej 6-cio miesięcznego okresu pełnienia służby, o którym mowa w art. 110 ust. 3 ustawy o Policji, należy doliczyć okres, za który - po przywróceniu do służby - przysługuje skarżącemu świadczenie pieniężne przewidziane w art. 42 ustawy o Policji. Po doliczeniu tego okresu do okresu zawieszenia trwającego w 2008 r. od dnia 1 stycznia do dnia 25 kwietnia 2008 r., należy uznać, że skarżący spełnia wymogi otrzymania nagrody rocznej za rok 2008.

W niniejszej sprawie organy administracyjne oraz Sąd I instancji w ogóle nie uwzględniły okoliczności, że skarżący po zwolnieniu go ze służby został ostatecznie przywrócony do służby wskutek wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego go od stawianych mu zarzutów karnych. W takiej sytuacji, w odniesieniu do okresu zawieszenia w czynnościach, nie powinien on być traktowany gorzej niż funkcjonariusz, który został zawieszony w czynnościach służbowych lecz nie nastąpiło zwolnienie go ze służby, ponieważ bezpośrednio po okresie zawieszenia powrócił do pełnienia obowiązków służbowych. Wydanie prawomocnego wyroku uniewinniającego policjanta zwolnionego ze służby powoduje przywrócenie go do służby z mocy prawa i wyeliminowanie z obrotu prawnego rozkazu o zwolnieniu. W związku z powyższym status skarżącego uległ zmianie i z chwilą wydania prawomocnego uniewinniającego go wyroku karnego, nie jest on już policjantem zwolnionym ze służby, co powinno być brane pod uwagę przy rozważaniu, czy należą mu się wnioskowane świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach zasługuje na uwzględnienie, gdyż większość podniesionych w niej zarzutów oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Przed przystąpieniem do omówienia zarzutów sformułowanych w skardze należy przede wszystkim przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego od wielu lat prezentowany jest pogląd, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia policjantów i funkcjonariuszy innych służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem zamiarem ustawodawcy jest zróżnicowanie uprawnień finansowych określonych grup osób, to ustawodawca powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze skomplikowanych metod wykładni przepisu prawnego już ustanowionego. Ponadto należy mieć na uwadze, że w państwie prawa obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawa do danych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Wykładnia musi opierać się na założeniu, że działania ustawodawcy są racjonalne. Zatem tam gdzie określonych ograniczeń lub wyłączeń nie ustanawia sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi teksu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór sprowadzał się do wykładni art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. WSA w Bydgoszczy w pełni zaaprobował sposób wykładni powołanego przepisu przez organy Policji. Pomijając wynik wykładni literalnej, uznał za niezbędne zastosowanie wykładni systemowej oraz uwzględnienie przy interpretacji art. 124 ust. 2 ustawy o Policji przede wszystkim treści art. 125 ust. 2 ustawy o Policji dotyczącego sytuacji prawnej policjantów tymczasowo aresztowanych. W konsekwencji Sąd - tak jak organy administracji - przyjął, że policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w czasie zawieszenia wyłącznie wtedy, gdy zakończenie postępowań i wydanie orzeczeń wymienionych w art. 124 ust. 2 ustawy o Policji nastąpiło w czasie pozostawania funkcjonariusza w służbie. Oznacza to, że realizację przedmiotowych uprawnień Sąd I instancji uzależnił od tego kiedy zapadł między innymi wyrok uniewinniający policjanta od stawianych mu zarzutów, nie zauważając, że funkcjonariusz nie ma w istocie wpływu ani na to czy i kiedy zostanie z nim rozwiązany stosunek służbowy ani na czas trwania innych postępowań i to czy postępowanie to zostanie zakończone przed czy po wydaniu decyzji zwolnieniowej. Okoliczność ta, jakkolwiek również istotna w omawianej kategorii spraw, nie ma jednak decydującego znaczenia dla oceny prawidłowości przyjętej wykładni art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Zastosowany sposób interpretacji omawianej regulacji dyskwalifikuje przede wszystkim to, że przyjęta wykładnia opiera się na wprowadzeniu przez WSA w Bydgoszczy (wcześniej organy Policji) dodatkowej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę przesłanki mogącej doprowadzić do pozbawienia uprawnień określonych przez ustawę. Ponadto wykładnia ta nie uwzględnia charakteru, celu i funkcji przedmiotowej regulacji. Art. 124 ust. 2 ustawy o Policji jest przepisem płacowym o charakterze gwarancyjnym, co samo przez się powoduje, że norma ta musi być bezwzględnie interpretowana w sposób ścisły. Omawiany przepis policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych gwarantuje otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Warunkiem realizacji takich uprawnień jest to, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, funkcjonariusz nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie. W sytuacji, gdyby ustawodawca rzeczywiście zamierzał uwarunkować otrzymanie przedmiotowych świadczeń od nieprzerwanego pozostawania przez policjanta w służbie, to wyraźnie musiałby to stwierdzić, przewidując konieczność spełnienia takiej przesłanki. Tego rodzaju wymogu w art. 124 ust. 2 ustawy o Policji jednak nie wprowadzono. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził między innymi w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3232/14 (dostępny Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie akceptuje takie zapatrywanie, natomiast nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 700/12 (lex 1341479).

Zauważyć również należy, że w art. 124 ust. 2 nie zawarto żadnego odesłania do regulacji zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Ponadto oba wskazane przepisy, jakkolwiek normują kwestie uprawnień do zawieszonej części uposażenia, to jednak odnoszą się one do innego kręgu osób uprawnionych. Art. 124 ust. 2 ustawy o Policji dotyczy bowiem policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych a art. 125 ust. 2 odnosi się do funkcjonariuszy, którzy zostali tymczasowo aresztowani. Zatem całkowicie nieuprawniona jest próba dokonywania zmiany rzeczywistej treści art. 124 ust. 2 ustawy o Policji i uzupełnianie zawartej tam regulacji przez elementy wynikające z treści normatywnej zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Zastrzeżenie "chociażby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu policjanta ze służby" zostało zawarte tylko w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. W art. 124 ust. 2 takiego zastrzeżenia nie wprowadzono, ale też ani wprost ani w sposób pośredni nie przewidziano żadnych ram czasowych mogących ograniczać możliwość realizacji zagwarantowanych przez ustawodawcę uprawnień płacowych. Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 2 ustawy o Policji jest uzasadniony.

Częściowo usprawiedliwione podstawy zawiera również zarzut dotyczący naruszenia art. 82 ustawy o Policji i § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów. Przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, z której wynikałoby, że wystąpienie w okresie trwania stosunku służbowego policjanta okresu niepełnienia służby (zwieszenia w czynnościach służbowych) powoduje, że funkcjonariusz w czasie trwania stosunku służbowego nie nabywa prawa do urlopu wypoczynkowego, co wywiera wpływ na wymiar urlopu a w przypadku zwolnienia ze służby na wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Do powyższego stwierdzenia nie uprawnia także regulacja zawarta w § 6 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002 r. Ten ostatni przepis stanowi jedynie, że policjantowi nie udziela się urlopu w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Sformułowanie "policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych" - wbrew sugestiom Sądu I instancji - nie oznacza pozbawienia policjanta prawa do urlopu wypoczynkowego za okres zawieszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe określenie stanowi jedynie niewyrażenie zgody na skorzystanie przez policjanta z uprawnienia w określonym czasie a nie redukcję wymiaru urlopu wypoczynkowego w czasie zawieszenia. Przepis ten nie przewiduje bowiem, aby wymiar urlopu wypoczynkowego po okresie zawieszenia w czynnościach służbowych ulegał proporcjonalnemu obniżeniu za ten okres. Podstawy do przyjęcia zasady redukcji wymiaru urlopu wypoczynkowego za okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie stanowią również przepisy § 6 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów. Sam brak w tych przepisach regulacji dotyczącej możliwości przesunięcia policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego na późniejszy termin nie dowodzi, że intencją prawodawcy było pozbawienie funkcjonariusza prawa do urlopu za okres zawieszenia. Takie ograniczenie uprawnień urlopowych policjanta wymagałoby wyraźnych zapisów ustawowych. Sugerowanych rozwiązań w ustawie o Policji jednak nie przyjęto. Podobne stanowisko, akceptowane także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w niepublikowanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1782/13. Z powyższego wynika, że przekonanie WSA w Bydgoszczy, iż R. P. w ogóle w okresie zawieszenia nie nabył prawa do urlopu wypoczynkowego jest oczywiście błędne. Nie oznacza to jednak, że odmowa przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy także była nieprawidłowa. Zasadą bowiem jest, że ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe policjant otrzymuje w związku ze zwolnieniem ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Z akt sprawy nie wynika, by po wyroku uniewinniającym od stawianych R. P. zarzutów w postępowaniu karnym oraz po złożeniu w grudniu 2013 r. wniosku o przywrócenie do służby doszło do ponownego rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego. Jeżeli R. P., zgodnie z art. 42 ust.1 w zw. z ust. 7 powołanej ustawy, został przywrócony do służby, to pełniąc tę służbę powinien mieć zapewnione prawo do wykorzystania zaległych urlopów w naturze. Dopóki pozostaje w stosunku służbowym nie może skutecznie domagać się wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu. Z powyższych względów uznać należy, że mimo błędnej argumentacji na obecnym etapie postępowania odmowa przyznania R. P. wnioskowanego ekwiwalentu za niewykorzystany w czasie zawieszenia urlop wypoczynkowy w ostatecznym rozrachunku odpowiadała prawu.

Przechodząc do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał, że okres po rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego jest okresem pozostawania poza służbą, a ponadto że tylko stwierdzenie nieważności decyzji zwolnieniowej w zakresie uprawnień przysługujących policjantowi działa ex tunc. Takich skutków nie wywołuje natomiast ani przywrócenie do służby po uchyleniu decyzji zwolnieniowej ani przywrócenie do służby policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Zatem w tych ostatnich przypadkach przywrócenie do służby co do zasady działa jedynie na przyszłość.

Fakt, że okres po rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego jest okresem pozostawania poza służbą nie oznacza jeszcze, że okres ten nie ma jakiegokolwiek wpływu na uprawnienia policjanta przywróconego do służby. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji każdemu policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Stosownie natomiast do treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji okres, za który policjantowi przysługuje powyższe świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu okresu, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w swych wywodach w ogóle pominął powyższe regulacje, mimo że - jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej - dotyczą one określonych roszczeń przysługujących policjantowi przywróconemu do służby, w tym uprawnień do nagrody rocznej i uprawnień urlopowych. Brak takich rozważań Sądu I instancji oznacza, że kategoryczna ocena tego Sądu co do prawidłowości zastosowania przez organy administracji pozostałych przepisów prawa materialnego była stanowczo przedwczesna.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego oraz ocenić zgodność zaskarżonej decyzji pod kątem wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji powinien mieć również na uwadze, że zaskarżony doń rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie ograniczał się – jak to błędnie wskazano w sentencji kwestionowanego wyroku z dnia 3 września 2014 r. – tylko do przyznania zawieszonej części uposażenia lecz odnosił się także do innych zgłoszonych przez skarżącego roszczeń.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz R. P. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a.