Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1060/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 98; art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, oraz B. K., C. K., T. R. T. R. i W. .K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 31/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 31/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., Nr [...], Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił dla C. K., B. K., W. K. oraz T. i T. małżonków R. opłatę adiacencką w kwocie po [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. o powierzchni 1,0316 ha, stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb P., wskutek podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] lipca 2007r.

Organ ustalił, że wartość rynkowa nieruchomości gruntowej przed podziałem i po dokonaniu podziału została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie organu w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie. Wycena przedmiotowej nieruchomości została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody porównywania parami, polegającej na porównywaniu gruntów wycenianych z gruntami podobnymi, których ceny rynkowe i atrybuty są znane, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 107, poz. 2109 ze zm.). Wójt Gminy M. wskazał, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału określony został przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł, a należna opłata adiacencka ustalona została poprzez zastosowanie do tej kwoty 30% stawki przyjętej w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

B. K., C. K., W. K. oraz T. i T. R. w odwołaniach wniesionych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zarzucili organowi pierwszej instancji ustalenie opłaty adiacenckiej w niewłaściwej wysokości, nieodpowiadającej rzeczywistemu wzrostowi wartości nieruchomości. Wskazali ponadto, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie uwzględnia wszystkich czynników wywierających wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości i błędnie został uznany za poprawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, zostało uregulowane przepisami art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołując treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a tej ustawy Kolegium podkreśliło, że niezbędną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest uchwały określającej wysokość stawki procentowej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwała ta musi obowiązywać w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji powołał się na treść uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Mocą tego aktu Rada Gminy M. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej dla nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku podziału dokonanego m.in. na wniosek właściciela, w wysokości 30% różnicy wartości przed podziałem i po dokonaniu podziału. Uchwała ta weszła w życie w dniu [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r. Wedle tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Decyzja z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości, stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i obowiązuje także od 22 października 2007 r. Kolegium podniosło, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] czerwca 2009 r., a więc po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zmianie treści normy kompetencyjnej dotyczącej ustalania, przez radę gminy, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz że nowelizacja ta wprowadziła kolejną materialnoprawną przesłankę ustalania opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1a cytowanej ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Według organu drugiej instancji, biorąc pod uwagę zasady wykładni językowej, ustawodawca, odsyłając do ust. 1 art. 98a, jednoznacznie wskazał, że tego rodzaju opłata adiacencka może być ustalona pod warunkiem, że – po pierwsze – w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość opłaty adiacenckiej maksymalnie na poziomie 30%, a – po drugie – uchwała ta została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd. 2. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy prawa dotyczące ustalenia opłat adiacenckich nakładają na jednostkę obowiązki o charakterze publicznoprawnym i z tego powodu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W opinii organu odwoławczego, nie można zatem przyjąć, że w tym przypadku chodzi o wszelkie uchwały rad gmin ustalające wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, które obowiązywały w momencie uostatecznienia się decyzji podziałowej, bez względu na to, czy podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu. Wskazując, że uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, została wydana na podstawie nieobowiązującej obecnie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem na podstawie innej, niż określonej obecnie w art. 98a ust. 1, oraz że uchwała podjęta w takim przedmiocie ma charakter prawa miejscowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że akt ten jest kwalifikowany jako podstawowy akt wykonawczy, wydany na podstawie i w granicach upoważnienia określonego ustawą.

Powołując się na doktrynę prawniczą oraz judykaturę organ II instancji podniósł, że reguły walidacyjne określają różne sposoby (przypadki) utraty bytu prawnego (mocy obowiązującej) aktu wykonawczego w odniesieniu do bytu kształtującej go normy kompetencyjnej. Reguły te wskazują na w zasadzie nierozerwalny związek pomiędzy istnieniem normy kompetencyjnej, a aktem wykonawczym wydanym na jej podstawie. Przyjmuje się, że typowym sposobem utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego jest wydanie aktu uchylającego przepis będący podstawą wydania tegoż aktu. Ponadto, powołując się w szczególności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1886/08 (niepubl.), Kolegium podniosło, że utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego może wiązać się także ze zmianą dotychczasowej treści przepisu upoważniającego. W razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, akt wykonawczy traci moc, chyba że przepis przejściowy ustawy uchylającej lub zmieniającej przewiduje dalsze jego obowiązywanie. Wywodząc, że do podobnych wniosków prowadzą przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), Kolegium stwierdziło, że akty wykonawcze dzielą, co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Tym samym, w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, czy zmiany treści tegoż przepisu w zakresie spraw przekazanych lub wytycznych dotyczących treści aktu, akt wydany na jego podstawie zostaje, co do zasady, także wyeliminowany z obrotu prawnego. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe w sytuacji, gdy akt (zazwyczaj rangi ustawowej) uchylający przepis stanowiący normatywną podstawę aktu wykonawczego, przewiduje w przepisach przejściowych (intertemporalnych) z reguły czasowe utrzymanie w mocy aktów normatywnych wydanych na podstawie uchylanej delegacji. W rezultacie Kolegium przyjęło, że uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu upoważniającego – art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w nowym brzmieniu, to jest z dniem 22 października 2007 r. Zaznaczając, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. nie przewidziały przedłużenia mocy obowiązującej istniejących w chwili jej wejścia w życie aktów wykonawczych, w tym aktów dotyczących ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym, Kolegium uznało, że brak było podstaw do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym. Zdaniem Kolegium, wymóg określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został w rozpatrywanej sprawie zachowany, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, nie obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 24 sierpnia 2007 r., czyli podjęta po dniu 22 października 2007 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Okręgowy we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości Prokurator Okręgowy we Wrocławiu zarzucił jej naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ustawy w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy i która z dniem 22 października 2007 r. utraciła moc. Prokurator Okręgowy we Wrocławiu wywodził, iż z przepisu art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalając opłatę adiacencką wójt stosuje stawkę procentową wynikającą ze stanu prawnego ukształtowanego stosowną uchwałą rady gminy, obowiązującą w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W opinii Prokuratora, późniejsza zmiana stanu prawnego w tym zakresie wskutek zmiany lub uchylenia normy prawnej, nie ma tu znaczenia. Oznacza to, że nie odpadła możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy uchwała obowiązująca we wskazanym przepisie dniu, określała stawkę procentową na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy. Na organie ciążyłby wówczas jedynie obowiązek zastosowania stawki w granicach ustalonych w ustawie. Stwierdzając, że taka jest ukształtowana licznymi wyrokami sądów administracyjnych linia orzecznicza, Prokurator Okręgowy we Wrocławiu dodał, że dyrektywa walidacyjna, na którą powołuje się organ odwoławczy, prawidłowo interpretowana, wskazuje, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. W ocenie Prokuratora, oczywistym jest, że zmiana art. 98a ust. 1a polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Prokurator podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wójta Gminy M. spełnia wszystkie ustawowe warunki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w P., numer [...],[...], obręb P., stała się ostateczna. W wyniku zatwierdzonego podziału, dokonanego na wniosek właściciela, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania, wartość nieruchomości, według operatu szacunkowego, wzrosła. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty na 30% różnicy wartości nieruchomości. Prokurator zaznaczył przy tym, że wysokość stawki procentowej ustalonej uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. jest zgodna z obowiązującymi, w wyniku zmiany ustawy, od dnia 22 października 2007 r., wytycznymi co do maksymalnej różnicy wartości nieruchomości. Zdaniem Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu, uchylenie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i umorzenie postępowania I instancji, narusza art. 98 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi. W szczegółowym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło argumentację zbieżną z powołaną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nawiązując do przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) jako problem sporny wskazał to, czy uchwała nr [...] Rady Gminy w M. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), podjęta w dniu [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utraciła moc obowiązującą – jak uważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, czy też ją zachowała – jak uważa Prokurator Okręgowy we Wrocławiu. W ślad za Kolegium Sąd odnotował, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r. Stosownie do tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i obowiązuje także od 22 października 2007 r. Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy jest upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; w pozostałym zakresie treść tego przepisu nie uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego zachodzącego przed wspomnianą nowelizacją.

W myśl zaś art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej wymieniona uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] listopada 2005 r. utraciła moc obowiązującą. Dyrektywa walidacyjna, na którą powoływał się organ odwoławczy w motywach swej decyzji, prawidłowo interpretowana wskazuje, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem skarżącego Prokuratora, według którego zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu, nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Wskutek obniżenia wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania lub zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym. Zmianie co prawda uległy w pewnym zakresie wytyczne dotyczące treści tego aktu poprzez obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże w sytuacji, gdy uchwalona uprzednio stawka mieści się w granicach ustalonych nowelizacją, zmiana ta pozostaje bez wpływu na treść uchwały. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby bowiem zostać podjęta uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy nie stał się więc niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Nie jest to zatem zmiana, która powoduje utratę mocy obowiązującej przez uchwałę podjętą na podstawie uprzedniego brzmienia przedmiotowego przepisu. Na poparcie tego poglądu Sąd pierwszej instancji przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1337/08 oraz z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 692/08, a także powołał się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 98a ust. 1 ustawy mógł mieć zatem zastosowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za trafny zarzut Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu naruszenia przez zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem.

Skargę kasacyjną wnieśli: C. K., B. K., W. K., T. i T. R. Zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 98a ust.1 i ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej geodezyjnym podziałem, mimo że nie zachowano wymogu określonego w art. 98a ust.1a ustawy, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ustawy w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy, która z dniem 22 października 2007 r. utraciła moc obowiązującą;

2) art. 7 i art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do państwa poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji miał możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej pomimo niezachowania wymogu określonego w art. 98a ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:

art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że w sprawie doszło na skutek wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu do naruszenia prawa obligującego do uwzględnienia skargi Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu, kiedy to organ I instancji wydając decyzję bezspornie dopuścił się naruszenia art. 98a ust.1 i ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację dotyczącą zgłoszonych podstaw skargi kasacyjnej. Zaakcentowali, że akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje definitywnie traci moc, z wyjątkiem sytuacji, gdy przepis międzyczasowy ustawy zmieniającej przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. odnotował, że takiego przepisu przejściowego nie zamieszczono w ustawie z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 98a ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, że podstawą ustalenia opłaty może być uchwała podjęta w oparciu o normę kompetencyjną zawartą w znowelizowanym przepisie. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji oraz Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu, zaniechanie podjęcia uchwały na podstawie znowelizowanych przepisów nie było "usprawiedliwione". Nieuprawnione jest także stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uchwała Rady Gminy z [...] listopada 2005 r. jest "w istocie zgodna z obowiązującymi wytycznymi". Skarżący stwierdzili, że powyższe wnioskowanie prowadzi do naruszenia fundamentalnych, konstytucyjnych zasad: praworządności oraz zaufania obywateli do państwa.

Skargę kasacyjną wniosło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie). Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 2, art.7 i art. 87 ust.2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego (art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez zmianę wytycznych nie skutkuje ex lege derogacja aktów wykonawczych;

b) art. 98a ust.1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalona w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Sąd przyjął, ze zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi – oraz w konsekwencji – brak wyjaśnienia podstawy prawnej konieczności badania przez kolegium i organ pierwszej instancji zgodności aktu wykonawczego z przepisem upoważniającym.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że problem mocy obowiązującej aktów wykonawczych na etapie ich stosowania nie może być postrzegany przez pryzmat zgodności z przepisami upoważniającymi. Argumentowało, że organy administracyjne i sądy administracyjne orzekające w sprawach indywidualnych nie mają kompetencji do dokonywania oceny legalności aktu – zgodności jego treści z normą kompetencyjną i uzależniania jego obowiązywania od tego ustalenia. Zasada demokratycznego państwa prawnego i jej pochodna – działania organów państwa w granicach i na podstawie prawa wymusza rozwiązania derogacyjne na etapie stanowienia prawa. Rozstrzyganie w kwestii obowiązywania aktów wykonawczych należy więc, zdaniem Kolegium, do prawodawcy, a nie do organów, czy sądów administracyjnych. Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium zauważyło jednak, iż jedynie sąd administracyjny może – w pewnych okolicznościach – odmówić stosowania aktu wykonawczego. W ocenie Kolegium, stanowiskom zawarte w zaskarżonym wyroku skutkowałoby badaniem legalności aktów prawa miejscowego przez Kolegium, co byłoby sprzeczne z art. 21 ust.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Prezentowany przez Sąd pogląd prowadzi, według skarżącego kasacyjnie, do wyników niemożliwych do zaakceptowania w kontekście art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Powstaje bowiem niepewność co do obowiązywania aktów normatywnych w systemie źródeł prawa. Podsumowując tę część rozważań Kolegium stwierdziło, że dotychczas nie wypracowano reguły, która pozwalałaby w procesie stosowania prawa na decydowanie przez organy administrujące i sądy o utracie mocy obowiązującej aktów podustawowych na podstawie wyników badania ich zgodności z delegacją ustawową. Takie kompetencje zostały przyznane jedynie Trybunałowi Konstytucyjnemu, organom nadzoru oraz sądom administracyjnym, ale tylko we właściwym, ustawowo uregulowanym trybie badania aktów podustawowych. Nawiązując do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i doktryny, Kolegium wywodziło, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy, upoważniający do wydania aktu wykonawczego. Jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Tylko jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą. Utrzymanie mocy aktu wykonawczego, który nie jest niezgodny z delegacją, wymaga przepisu przejściowego. Nowelizacja delegacji ustawowej, poprzez zmianę wytycznych, skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych. Skoro przepisu przejściowego nie było, to wykładnia Sądu pierwszej instancji jest wykładnią konstytucyjną, a nie deklaratoryjną, do której uprawniony jest sąd administracyjny. Na poparcie swego stanowiska Kolegium przywołało nadto przepis art. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wyraźnie wskazał te przepisy wykonawcze, które zachowały moc obowiązującą. Kolegium powtórzyło także wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych i piśmiennictwo zbieżne, zdaniem Kolegium, z poglądami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prokurator Okręgowy we Wrocławiu wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych. Zdaniem Prokuratora Okręgowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję. Z art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że ustalając opłatę adiacencką, wójt stosuje stawkę procentową wynikającą ze stanu prawnego ukształtowanego uchwałą rady gminy obowiązującą w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Według Prokuratora, późniejsza zmiana stanu prawnego, wskutek zmiany lub uchylenia normy prawnej stanowiącej przepis upoważniający dla aktu prawa miejscowego, nie ma znaczenia. Oznacza to, że nadal istniałaby możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, nawet na podstawie obowiązującej uchwały, określającej stawkę procentową na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy. W takiej jednak sytuacji, na organie ciążyłby obowiązek zastosowania stawki w granicach określonych w ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Zagadnienie prawne w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy wydana w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej mogła znajdować oparcie w uchwale Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Zgodnie natomiast z treścią art. 98a ust. 1a tej ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Precyzując zagadnienie dotyczące niniejszej sprawy wskazać należy, że istota sporu tkwi w tym, czy w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, czyli w dniu [...] grudnia 2007 r. obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, tj. uchwała Rady Gminy M. określającą stawkę opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga wyjaśnienia, czy uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2005 r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej na 30% utraciła moc obowiązującą z dniem 22 października 2007 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie skutkowałoby stwierdzeniem, że w okresie od 22 października 2007 r. do 20 grudnia 2007 r., kiedy to weszła w życie nowa uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] października 2007 r., ustalającą stawkę opłaty adiacenckiej na 30% w Gminie M. w ogóle nie obowiązywała uchwała ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej. W konsekwencji właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości, które na ich wniosek uległy podziałowi, nie ponosiliby opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącego skutkiem takiego podziału.

Trzeba wziąć pod uwagę, że pojęcie "obowiązywanie prawa" odnosić się może do systemu prawa, bądź do poszczególnych aktów normatywnych albo też do konkretnego przepisu prawa, a właściwie do zakodowanej w jego treści normy prawnej wyznaczającej jej adresatom znajdującym się w określonej sytuacji - określony sposób zachowania się. Treścią normy zawartej w art. 98a ust. 1 i ust. 1a jest to, że na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której podział został zatwierdzony na ich wniosek, może być nałożony decyzją administracyjną obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, ustalonej według stawki określonej w uchwale rady gminy, jeżeli wskutek podziału wzrośnie wartość tej nieruchomości, nie zaś określona w tej normie wysokość stawki opłaty, jaką ma określić rada gminy; ten element stanowi jedynie dookreślenie tego obowiązku.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. zachowała w niezmienionej treści w art. 98a ust. 1 obowiązek, z którym musi się liczyć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości dokonujący podziału swojej nieruchomości, a polegający na uiszczeniu opłaty adiacenckiej obliczonej według stawki określonej w uchwale rady gminy. Zmiana wprowadzona w nowym brzmieniu art. 98a ust. 1 polegała jedynie na zastąpieniu dotychczasowej 50%-wej maksymalnej wysokości ustalanej przez radę gminy stawki opłaty adiacenckiej stawką maksymalną w wysokości 30%. Moc obowiązująca normy ustanawiającej możliwość nałożenia na właściciela lub użytkownika wieczystego obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej uchwałą rady gminy nie została uchylona z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. Wbrew poglądowi prezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, przyjętemu także przez C. K., B. K., W. K. oraz T. i T. R., wejście w życie znowelizowanego w ten sposób ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. przepisu art. 98a ust. 1 nie jest także równoznaczne z utratą mocy obowiązującej tego przepisu w części obejmującej upoważnienie rady gminy do określenia w drodze uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej, tj. treści zawartej w zdaniu drugim. Upoważnienie to znalazło się bowiem w treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w nowym brzmieniu, obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. (a więc z zachowaniem ciągłości czasowej).

Z chwilą wejścia w życie nowej stawki maksymalnej opłaty adiacenckiej, jaką może ustalić rada gminy, nie przestała obowiązywać norma prawna upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Nie utraciły tym samym mocy obowiązującej uchwały rad gmin ustalające stawki tej opłaty w oparciu o brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed zmianą.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37), zasadą jest, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawkę tej opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2005 r. ustalała stawkę opłaty adiacenckiej na 30%, a więc na poziomie nieprzekraczającym maksymalnego poziomu stawki określonego w zmienionym z dniem 22 października 2007 r. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście decyzja Wójta Gminy M. nie pogarsza sytuacji zainteresowanego, w porównaniu z sytuacją ukształtowaną na gruncie poprzedniego brzmienia tego przepisu.

Analogiczne zagadnienie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1341/10 (niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), wydanym na tle zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz.1492), w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie do przyjęcia jest, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy jako aktu wykonawczego do art. 98 ust.4. Dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust.1 tej ustawy.

Skargi kasacyjne dokonują istotnego uproszczenia przykładając te same reguły stanowienia i derogacji aktów wykonawczych w postaci rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) oraz aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, których zasady i tryb stanowienia określają ustawy (art. 94 Konstytucji). Wadliwość poglądu o analogicznym charakterze rozporządzenia i uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (tu: rady gminy) jako "aktu wykonawczego" do ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdza wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odnoszący się do zarzutu błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1a, nawiązujący do treści art. 7 stanowiącego przepis przejściowy w ustawie zmieniającej z 24 sierpnia 2007 r., gdzie ustawodawca jednoznacznie odnosi pojęcie "akt wykonawczy" do rozporządzeń.

Przytoczone w skargach kasacyjnych reguły walidacyjne zaczerpnięte zostały z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), którego postanowienia nie zawierają norm powszechnie obowiązujących i mają charakter czysto techniczny. Uproszczenie, o którym wyżej mowa, jawi się już choćby w tym, że na tej podstawie skargi kasacyjne opierają zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP.

Tymczasem z porównania przywołanych już przepisów art. 92 ust.1 oraz art. 94 Konstytucji RP wynika, że inny jest zakres "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", odnoszącego się do rozporządzeń (art. 92 ust.1) oraz "upoważnienia zawartego w ustawie", stanowiącego podstawę i zakreślającego granice dla ustanowienia aktu prawa miejscowego (art. 94). W konsekwencji inny jest zakres swobody "organu właściwego do wydania rozporządzenia" (art. 92 ust.1) oraz "organów samorządu terytorialnego ustanawiających akty prawa miejscowego" (art. 94). Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III są 1721/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 44135; wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 326/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236575; Dorota Dąbek "Prawo miejscowe", Oficyna Wolters Kluwer, 2007, s. 93). Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie przestaje obowiązywać z chwilą jakiejkolwiek zmiany przepisu zawierającego normę upoważniającą, ale z chwilą utraty upoważnienia. Zmiana normy upoważniającej skutkuje zaś oceną, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w zakresie w jakim stał się sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą (por. Grzegorz Wierczyński [w:] red. Tomasz Bąkowski "Zarys legislacji administracyjnej", Presscom 2010, s. 62). Do takiej utraty upoważnienia w niniejszej sprawie nie doszło. Jak wynika z powyższych uwag, norma upoważniająca, mimo "przeniesienia" jej do znowelizowanego przepisu, cały czas obowiązywała. Zmienił się tylko element dookreślający ustawowo obowiązek ustanowiony normą aktu prawa miejscowego. Z tą normą dookreślającą zaskarżona decyzja była zaś zgodna.

Na koniec zauważyć należy, odnosząc się do proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, że sądy administracyjne są uprawnione do kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a w tym zakresie także do oceny, czy akt prawa miejscowego obowiązuje, w toku postępowań sądowoadministracyjnych, ze skarg na akty wydane w sprawach indywidualnych. Kontrola sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest dokonywana pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Badając zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji, sąd bada również obowiązujący stan normatywny tworzący podstawę prawną w danej sprawie (por. Dorota Dąbek, op. cit. s. 310). Ustalenie obowiązującego stanu prawnego nie jest zresztą tylko "przywilejem" sądu. Jest to także uprawnienie i obowiązek organów administracyjnych stosujących prawo. Ustalenie to stanowi bowiem konieczny element stosowania prawa. W sytuacji, gdy akt prawa miejscowego, w tym przypadku uchwała rady gminy, nie został wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze uchwały uchylającej organu stanowiącego gminy, rozstrzygnięcia nadzorczego lub wyroku sądu stwierdzającego nieważność, ustalenie, czy uchwała obowiązywała w chwili podjęcia aktu indywidualnego, jest zawsze rezultatem oceny organu stosującego prawo. Nie do przyjęcia jest stanowisko Kolegium, według którego prawa do tej oceny miałby być pozbawiony sąd administracyjny. Jednocześnie przecież Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sytuacji gdy żaden akt nie wyeliminował formalnie spornej uchwały Rady Gminy M. z obrotu prawnego, przyznało sobie, w trakcie rozpatrywania indywidualnej sprawy administracyjnej, uprawnienie do zakwestionowania obowiązywania tejże uchwały.

Skoro zaskarżona decyzja Kolegium obarczona była uchybieniem materialnoprawnym określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to wbrew zarzutowi procesowemu współwłaścicieli nieruchomości, zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.