Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1010/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Pełnomocnik procesowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: 57 § 1, art. 46 § 1 pkt 4, art. 49 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Kazimierz Brzeziński Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Cechu Rzemiosł Różnych w N. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 621/08 w sprawie ze skargi Cechu Rzemiosł Różnych w N. T. na uchwałę Rady Powiatu w N. T. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 621/08 odrzucił skargę Cechu Rzemiosł Różnych w N. T. na uchwałę Rady Powiatu w N. T. z dnia [...] października 2007 r. sygn. Nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji szkołom.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wywiódł, że Cech Rzemiosł Różnych w N. T. złożył skargę na ww. uchwałę, którą to skargę w imieniu skarżącego podpisał Kierownik Biura Cechu Rzemiosł Różnych w N. T. L. Z. Sąd stwierdził, że z dokumentów dołączonych do skargi wynika, iż w dniu 3 marca 2008 r. Starszy Cechu Rzemiosł Różnych w N. T. − J. T. udzielił pełnomocnictwa Kierownikowi Biura Cechu L. Z. oraz Głównej Księgowej Cechu − J. M. − do złożenia skargi do WSA w K. i reprezentowania Cechu przed Sądem. Skargę do Sądu podpisał jedynie L. Z., mimo że w skardze wskazano, iż osobami reprezentującymi Cech są: Kierownik Biura i Główna Księgowa, a nadto z treści udzielonego pełnomocnictwa wynikało, że Cech będą reprezentować dwie osoby: L. Z. oraz J. M.

Sąd stwierdził też, że z dokumentu postanowienia Sądu o wpisie Cechu Rzemiosł Różnych do Rejestru Stowarzyszeń wynika − co do sposobu reprezentacji Cechu − iż oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków składają Starszy Cechu lub Podstarszy Cechu łącznie z Kierownikiem Biura, w okresie jego nieobecności łącznie z upoważnionym przez Kierownika Biura pracownikiem Biura. Zdaniem Sądu, udzielone przez Straszego Cechu J. T. pełnomocnictwo było wadliwe. Oznacza to, że jedna osoba L. Z. nie mógł skutecznie podpisać skargi do WSA, co oznacza, że skarga została złożona do Sądu przez osobę niemającą pełnomocnictwa.

W tej sytuacji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − zwanej dalej p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. Sąd dodał, że jest zobligowany z urzędu w pierwszej kolejności badać dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 p.p.s.a oraz art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie Cech Rzemiosł Różnych w N. T. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 35 § 2 p.p.s.a. − poprzez nieuwzględnienie możliwości ustanowienia pracownika osoby prawnej − Cechu Rzemiosł Różnych w N. T. pełnomocnikiem uprawnionym do reprezentacji Cechu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;

2) art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie − wobec uznania, że skargę powinny podpisać dwie osoby, wezwania strony skarżącej do uzupełnienia warunków formalnych skargi oraz uznanie, że skarga została złożona przez osobę niemającą pełnomocnictwa i podlega odrzuceniu bez zakreślenia terminu do usunięcia braków;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. − poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu wobec istnienia po stronie Sądu wątpliwości co do istnienia prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa;

4) art. 106 § 3 i art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. − poprzez błędne ustalenie

stanu faktycznego w sprawie i uznanie, że załączone do skargi pełnomocnictwo było wadliwe.

II. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 38 kodeksu cywilnego w zw. z art. 8 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, poprzez nieuwzględnienie, że Cech Rzemiosł Różnych w N. T. jako osoba prawna może, działając poprzez swoje organy - przy uwzględnieniu postanowień statutu, udzielić pełnomocnictwa kierownikowi biura Cechu do reprezentacji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji uznanie, że udzielone przez Starszego Cechu na podstawie uchwały Zarządu Cechu pełnomocnictwo jest wadliwe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Cech Rzemiosł Różnych w N. T. jako organizacja samorządu gospodarczego rzemiosła jest osobą prawną.

Skarżący zarzucił, że Zarząd Cechu, działając w oparciu o uregulowania art. 8 w zw. z art. 7 ust. 3 oraz art. 19 i art. 13 ustawy o rzemiośle oraz § 57, § 58 ust. 1 i § 58 ust. 2 statutu Cechu, podjął uchwałę z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pracownikowi Cechu − Kierownikowi Biura Cechu L. Z. pełnomocnictwa do występowania w imieniu Cechu w sprawie ustalenia zgodności z ustawą o systemie oświaty uchwały podjętej przez Radę Powiatu N. nr [...] z dnia [...].10.2007 r. W wykonaniu powyższej uchwały dokument pełnomocnictwa został podpisany przez Starszego Cechu (pełnomocnictwo z dnia 13 grudnia 2007 r.), a w oparciu o to pełnomocnictwo Kierownik Biura Cechu wystąpił do Rady z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na konieczność wystąpienia w tej sprawie ze skargą do sądu dodatkowo ustanowiono w tej sprawie pełnomocnika w osobie Głównego Księgowego − także pracownika Cechu. Czynność tę podjęto na mocy uchwały Zarządu Cechu z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] i w jej wykonaniu pełnomocnictwo podpisał Starszy Cechu. Zatem pełnomocnictwo szczególne zostało udzielone Kierownikowi Biura, jak i Głównej Księgowej.

Oznacza to, że Cech Rzemiosł Różnych jako osoba prawna mógł ustanowić pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym pracownika Cechu. Wobec podjęcia w tym względzie uchwały przez Zarząd Cechu, czyli organ Cechu uprawniony zgodnie z wpisem w KRS do reprezentacji Cechu, jaki i podpisania dokumentu pełnomocnictwa przez Starszego Cechu, kwestionowanie prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa jest niezasadne i pozostaje w sprzeczności z przepisami postępowania w zakresie określonym przez art. 35 § 2 p.p.s.a.

Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w dniu 3 marca 2008 r. doszło do udzielenia pełnomocnictwa o charakterze łącznym, gdyż nie wynika to ani z treści pełnomocnictwa, ani z istoty stosunku pełnomocnictwa. Treść pełnomocnictwa z dnia 13 grudnia 2007 r. dowodzi też, że każdy z pracowników Cechu ustanowionych pełnomocnikiem jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji Cechu w tym postępowaniu.

Skarżący zarzucił, że skoro Sąd powziął w tej materii wątpliwości, to powinien w oparciu o art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać stronę do uzupełnienia brakującego podpisu drugiego pełnomocnika lub też podpisu innej osoby uprawnionej do reprezentacji Cechu.

Zdaniem skarżącego z załączonych do akt sprawy dokumentów, tj. Statutu Cechu oraz postanowień o dokonaniu wpisu do KRS wynika, że pełnomocnictwo załączone do skargi było prawidłowe. Sąd zatem naruszył art. 106 § 3 i art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., skoro nie uwzględnił tych dokumentów.

Skarżący zarzucił, że Sąd naruszył art. 38 k.c. w zw. z art. 8 i 19 ustawy o rzemiośle, nie uwzględniając, że Cech Rzemiosł Różnych jako osoba prawna może działając poprzez swoje organy − przy uwzględnieniu statutu − udzielić pełnomocnictwa Kierownikowi Biura Cechu do reprezentacji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 p.p.s.a.). Każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do skargi ustawa przewiduje skutek odrzucenia skargi, której braków formalnych strona nie uzupełniła (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi nie jest zatem możliwe przed wezwaniem strony do uzupełnienia braków skargi.

Strona w postępowaniu może działać osobiście lub przez pełnomocnika (art. 34 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skargę wniesioną w imieniu Cechu Rzemiosł Różnych podpisał Kierownik Biura Cechu Rzemiosł Różnych, a pełnomocnictwo to zostało udzielone przez Starszego Cechu Rzemiosł Różnych.

Sąd I instancji odrzucił skargę podpisaną jedynie przez tegoż pełnomocnika, jak to wynika z motywów rozstrzygnięcia − z dwóch powodów. Sąd uznał bowiem, że z treści pełnomocnictwa wynikało, iż Cech będą reprezentować dwie osoby jako pełnomocnicy. Przede wszystkim zaś Sąd stwierdził, że z wpisu do Rejestru Stowarzyszeń wynika, iż oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków składają w imieniu Cechu Starszy Cechu lub Podstarszy Cechu łącznie z Kierownikiem Biura, a w okresie jego nieobecności łącznie z upoważnionym przez Kierownika Biura pracownikiem Biura. Pełnomocnictwo to było więc w ocenie Sądu wadliwe.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności wymagało rozważenia czy osoba, która podpisała skargę była należycie umocowana.

Otóż z art. 8 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) wynika, że Cech Rzemiosł jako organizacja samorządu gospodarczego rzemiosła jest osobą prawną podlegającą wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego i działającą na podstawie statutu (art. 19 i art. 13 tej ustawy). Jako osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.).

Statut powinien określać nie tylko władze Cechu, ale także ich kompetencje, sposób reprezentacji oraz zaciąganie zobowiązań. W szczególności gdy zarząd jest wieloosobowy, to statut Cechu powinien regulować sposób reprezentacji.

Ze znajdującego się w aktach sprawy Statutu Cechu Rzemiosł Różnych wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji Cechu jest jego Zarząd, przy czym Cech reprezentowany jest na zewnątrz przez Starszego lub Podstarszego Cechu oraz Kierownika Biura w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 57 statutu). Natomiast oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków składają strony lub Podstarszy Cechu łącznie z Kierownikiem Biura, a w okresie jego nieobecności łącznie z upoważnionym przez Kierownika Biura pracownikiem Biura Cechu (§ 58 pkt 1 statutu). Taki też sposób reprezentacji Cechu Rzemiosł i składania oświadczeń woli przez Zarząd wynika z wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym. W tej sytuacji pogląd Sądu I instancji, iż skarga w przedmiotowej sprawie została podpisana przez osobę niemającą prawidłowego pełnomocnictwa jest słuszny. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten dopuszcza bowiem odrzucenie skargi, jeżeli jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn (tj. z przyczyn wymienionych w pkt 1−5 § 1 art. 58 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie w związku z zaistniałym stanem faktycznym należało rozważyć, czy wada skargi w postaci jej podpisania przez osobę, która nie została należycie umocowana skutkować powinna jej odrzuceniem, czy też jest to brak formalny skargi, który podlega uzupełnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ skarga do sądu administracyjnego (w przeciwieństwie do skargi kasacyjnej) może zostać wniesiona przez samą stronę, zatem oznacza to, że strona może w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi. Taki też pogląd został wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z dnia 17.06.2005 r., sygn. I FSK 20/05; post. NSA z dnia 12.12.2005 r., sygn. I GSK 2703/05).

Podobny pogląd został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego dotyczących omawianych kwestii. Otóż w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt III CZP 118/08 (opubl. LEX nr 470691, Biul. SN 2009/1/10) przyjęto, że brak formalny pisma procesowego w postaci nienależytego umocowania pełnomocnika może być usunięty potwierdzeniem strony dokonanych przez niego czynności. W tym celu Sąd powinien wyznaczyć stronie odpowiedni termin.

Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby Sąd I instancji wzywał stronę wnoszącą skargę do uzupełnienia stwierdzonego uchybienia. Brak też podstaw w świetle ustaleń Sądu I instancji i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego do przyjęcia, że osoba, która podpisała skargę jako pełnomocnik nie mogłaby być pełnomocnikiem skarżącej strony. Nie może budzić wątpliwości w świetle uregulowań art. 35 § 2 p.p.s.a., że pracownik Cechu Rzemiosł Różnych, tj. osoby prawnej może być co do zasady pełnomocnikiem procesowym. Brak też podstaw do przyjęcia, aby pełnomocnictwo to miało być obligatoryjnie dwuosobowe, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Treść załączonego do skargi do sądu administracyjnego pełnomocnictwa nie uprawnia do tego rodzaju twierdzeń. Natomiast skoro z przedłożonych przez skarżącą dokumentów dotyczących sposobu reprezentacji Zarządu Cechu wynikało, iż oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków składają łącznie 2 przedstawiciele Zarządu wskazani zgodnie z § 58 ust. 3 statutu, to nie można uznać, że osoba, która podpisała dokument pełnomocnictwa wykazała się należytym umocowaniem w tym względzie. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, podjęte w tym przedmiocie uchwały przez wieloosobowy Zarząd były zbędne jako bezskuteczne. Określony w § 58 ust. 3 statutu sposób reprezentacji odnosi się do tzw. reprezentacji czynnej. Oczywiście, reprezentacja czynna polegająca na składaniu oświadczeń za Cech Rzemiosł w stosunkach zewnętrznych może być określona w różnoraki sposób. Jednakże należy pamiętać, że właśnie tej części reprezentacji osoby prawnej dotyczy kwestia wpisu w rejestrze. Udzielenie pełnomocnictwa procesowego będące formą oświadczenia woli należy do czynności prawnych objętych tego rodzaju reprezentacją.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że usprawiedliwione są podstawy skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w jej podstawie przepisów prawnych. Oznacza to, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji podejmie czynności w zakresie uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych skargi i w zależności od wyników tych czynności podejmie dalsze działania w sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w tym przedmiocie jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę kasacyjną, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. post. NSA z dnia 12.06.2008 r., sygn. II FSK 559/07, zbiór LEX nr 479004).

W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od postanowienia o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a.