Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 673/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 37n, art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3, art. 16, art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 4, art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 120 poz 1252
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych
article: art. 120 par. 1, art. 123
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka NSA Paweł Miładowski Protokolant Sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia nr [...]r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. przyznano J.P., na podstawie art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U.96.47.211 j.t. ze zm., dalej – ustawa o zatrudnieniu), zasiłek dla bezrobotnych począwszy od dnia [...] r. Dnia [...] roku, decyzja ta została przez Organ – Starostę Cz.-T. (dalej – Starosta, Organ I instancji) sprostowana postanowieniem, na mocy którego stwierdzenie o "przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]" zastąpiono stwierdzeniem o "przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł".

Decyzją z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 37n ust. 2 ustawy o zatrudnieniu, orzekł o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. w związku z podjęciem przez Skarżącego pozarolniczej działalności. Organ wskazał, iż dnia [...] r. wpłynęła do Powiatowego Urzędu Pracy w Cz. Filia w T. (dalej – PUP) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (dalej – ZUS) z dnia [...] r. (dalej – decyzja ZUS), stwierdzająca, że J.P. podlega obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresach: od [...] do [...] roku, od [...] do [...] r. oraz od [...] r. Wojewoda [...], w odpowiedzi na odwołanie Strony, decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji (wskazując na konieczność weryfikacji przez Organ I instancji decyzji z dnia [...] r.).

Decyzją z dnia [...] r. Organ I instancji ponownie orzekł o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. Po uchyleniu przez Wojewodę [...] ww. decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r., orzekającą o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji z dnia [...] r. o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r.

Na fakt zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r., powołują się Organy w decyzjach dotyczących zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący pismem z dnia [...] roku. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dnia [...] r. wpłynęło do PUP w Cz. Filia w T. oświadczenie zainteresowanego, że okres pobierania zasiłku przedemerytalnego tj. od [...] do [...] r. jest nieprawidłowo podany, bowiem do wyżej wymienionego okresu nie powinien być zaliczony czas w którym działalność gospodarczą zawiesił, strona podniosła również, że zasiłek przedemerytalny wypłacony przed [...] r. uważa za przedawniony; Organ I instancji nie udzielił Stronie odpowiedzi w ww. kwestiach.

Decyzją z dnia [...] r., Organ I instancji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołał się Skarżący do Organu II instancji. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty.

Kolejna decyzja, tj. wydana przez Starostę w dniu [...] r., nr [...], jest pierwszoinstancyjną decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. Na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – tj. ze zm. – dalej kpa), art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99 poz. 1001 z późn. zm. – dalej ustawa o promocji zatrudnienia), art. 30 ust 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych ( Dz. U. Nr 120 poz. 1252 z 2004 r., dalej – ustawy o świadczeniach przedemerytalnych), art.28 ust 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu, Starosta orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...]. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, iż od momentu zawieszenia wypłaty zasiłku przedemerytalnego, Skarżący pobrał świadczenie nienależne, podlegające zwrotowi. Organ w uzasadnieniu decyzji podważał prawidłowość rozstrzygnięcia Organu II instancji, stwierdzając m.in., iż Organ II instancji winien był wydać decyzję merytoryczną, a nadto opierał się na błędnych założeniach, albowiem rozłożenie na raty lub umorzenie świadczenia nienależnego w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy należność nie jest kwestionowana a umorzenie lub rozłożenie na raty wystąpi strona. W sprawie nie została zaś spełniona żadna z w/w przesłanek, albowiem Skarżący kwestionował zasadność dochodzonej kwoty i nigdy nie składał wniosku o rozłożenie jej na raty lub umorzenie. Ponadto, wbrew stanowisku II instancji, zarzut przedawnienia roszczenia wymaga podniesienia przez stronę i nie jest brany pod uwagę z urzędu. Zdaniem Organu, istniejący stan faktyczny i prawny uniemożliwia zmianę zajmowanego przez Organ I instancji konsekwentnie stanowiska w sprawie.

Dnia [...] r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił brak rozstrzygnięcia odnośnie podnoszonych przez Niego zarzutów, iż okres objęty decyzją o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego ( od [...] r. do dnia [...] r.) jest nieprawidłowy w świetle decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w P. z dnia [...] r. Ta bowiem stwierdza, że podlegał On obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresach: od [...] r. do [...]r. od [...] r. do [...] r. od [...] r. do [...] r. (wyrejestrowana działalność). Odwołujący się uważa, że tylko powyższe okresy winny być brane pod uwagę w kwestii niesłusznego pobierania zasiłku przedemerytalnego. Powołanie się Organu I instancji na treść decyzji o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dnia [...]r., utrzymanej w mocy przez Organ II instancji, nie jest wystarczające, bowiem decyzja ta rozstrzyga tylko o początkowej dacie zawieszenia, a nie o okresie, w którym zasiłek był pobierany nienależnie. Skarżący zarzucił również brak rozstrzygnięcia co do podnoszonego zarzutu przedawnienia. W tej kwestii Skarżący podziela stanowisko Organu drugiej instancji oraz wskazuje, iż do przedmiotowego stanu faktycznego powinien mieć zastosowanie przepis art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia . Organ I instancji zaskarżoną decyzję opiera na przepisach ustawy o zatrudnieniu, dlatego niezbędne jest rozstrzygnięcie w tym zakresie przez Organ odwoławczy. Powołany zaś w zaskarżonej decyzji przepis art. 75 ust.5 ustawy o zatrudnieniu nie stanowi potwierdzenia poglądu Organu I instancji, iż zarzut przedawnienia wymaga podniesienia przez stronę i nie jest brany pod uwagę przez Organ z urzędu. Skarżący również oświadczył, iż "niezależnie od rozstrzygnięcia merytorycznego [...] wnosi o umorzenie należności z tytułu nienależnego świadczenia z uwagi na swoją aktualną opisaną sytuację życiową i majątkową, podkreślając, iż dochodzenie należności mogło by pozbawić jego i żonę środków utrzymania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 141 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Organ stwierdził, że zasadnie orzeczono wobec Skarżącego o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...] do dnia [...] r. w kwocie [...] zł. Organ II instancji nie zakwestionował prawidłowości prowadzonych przez Organ I instancji postępowań i uznał zebrany materiał dowodowy za wyczerpujący. Uznano, że Organ ten w wyczerpujący i pełny sposób poinformował stronę o przysługujących jej prawach i obowiązkach. Zarzut przedawnienia stawiany przez Stronę, nie może zaś zostać uwzględniony z uwagi na brzmienie art. 76 ust. 3 oraz art. 76 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu w związku z art. 120 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z dnia roku, nr poz. , dalej - kc). Organ stwierdził również, że rozłożenie na raty lub umorzenie nienależnie pobranego świadczenia może mieć miejsce w sytuacji, gdy należność nie jest kwestionowana, a o umorzenie lub rozłożenie na raty wystąpi strona. Zdaniem Organu, w przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zaszła.

W skardze z dnia [...] r., Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów obu instancji, zarzucając w szczególności, iż Organ II instancji nie podał uzasadnienia faktycznego i prawnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto wskazał, że zawarta w decyzji Wojewody [...]interpretacja przepisów art. 76 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia jest nieprawidłowa, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, iż roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia wypłaty świadczeń. Organ przytaczając treść przepisu art. 120 § 1 kc, nie wyjaśnił w istocie jak przekłada się ona na sytuację faktyczną Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, po wydaniu przez Starostę decyzji z dnia [...] r., orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego, nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, lecz tylko co do wypłat, które nie uległy jeszcze przedawnieniu, tj. wypłaconych po [...] r., których wysokość Organ winien ustalić. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie odniósł się również do kwestionowanego przez Skarżącego w odwołaniu okresu, za który ustalono obowiązek zwrotu zasiłku przedemerytalnego jako nienależnego. Zdaniem Skarżącego, zasiłek przedemerytalny powinien być uznany za nienależnie pobrany w okresach prowadzenia działalności, nie zaś zawieszenia prowadzenia tej działalności. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia, że został wprowadzony w błąd przez Urząd Pracy w T., co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przy pobieraniu świadczenia przedemerytalnego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaskarżoną decyzję, która w jego ocenie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uzasadnienie nie tylko z powodów w niej wskazanych.

1. Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

2. W niniejszej sprawie skomplikowany jest zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny. Należy zauważyć, iż - w tym pierwszym zakresie - przed wydaniem decyzji zaskarżonej (decyzja z dnia [...] r.) i decyzji ją poprzedzającej (decyzja z dnia [...] roku), Organy orzekające (Starosta i Wojewoda) wydały wobec J.P.: 1) w sprawie zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego - trzy decyzje pierwszoinstancyjne (decyzja z dnia [...] roku, decyzja z dnia [...] roku, decyzja z dnia [...] roku) i trzy decyzje drugoinstancyjne (decyzja z dnia [...] roku, decyzja z dnia [...] roku, decyzja z dnia [...] roku), oraz 2) w sprawie zwrotu świadczenia nienależnego – dwie decyzje pierwszoinstancyjne (decyzja z dnia [...] roku, decyzja z dnia [...] roku) i dwie decyzje drugoinstancyjne (decyzja z dnia [...] roku, decyzja z dnia [...] roku).

W związku z powyższym należy wskazać, iż z uwagi na odrębny przedmiot, decyzje dotyczące zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego uwzględnione zostaną przez Skład Orzekający– w granicach art. 134 ppsa - o tyle, o ile wiążą się z meritum decyzji zaskarżonych. Jeśli zaś chodzi o wcześniejsze decyzje dotyczące zwrotu nienależnego świadczenia, to nie pozostają one bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy choćby dlatego, że w kolejnych decyzjach druga instancja podnosiła różne, w tym wzajemnie sprzeczne argumenty przemawiające za uchyleniem decyzji pierwszej instancji, a Organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., nie zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...] r., a nawet podważał argumentację w niej zawartą. Ta zmiana stanowisk organu II instancji, zdaniem Sądu – w błędnym kierunku, przy krytycznej ocenie przez organ I instancji, zdaniem Sądu - prawidłowych wskazówek organu wyższej instancji, wpłynęło na sentencje wyroku, obejmującą stwierdzeniem nieważności obie zaskarżone decyzje.

3. Podstawowym motywem niniejszego rozstrzygnięcia jest to, że tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji orzekły wobec Skarżącego o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja przyznająca Skarżącemu zasiłek przedemerytalny – mowa o decyzji z dnia [...] r. Taki przypadek należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Chodzi bowiem o pogwałcenie jednej z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego ( patrz m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, s. 957 ). Uważa się przy tym, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Dotyczy to też zasady trwałości decyzji ostatecznych, unormowanej w art. 16 § 1 kpa. (patrz j. w., s. 958.).

Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu.

Stosownie do art. 16 § 2 kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Takim przepisem szczególnym nie jest art. 28 ustawy o zatrudnieniu. Przepis art. 16 kpa jest przepisem procesowym. Szczególnym względem niego mógłby być zatem inny przepis procesowy zawarty w ustawie o zatrudnieniu, który wskazywałby, na inne - niż kodeksowe - podstawy wzruszenia ostatecznych decyzji. Takiego przepisu nie zawiera ustawa o zatrudnieniu. Nie jest nim w szczególności przepis art. 28, gdyż jest to przepis prawa materialnego, stwierdzający jedynie obowiązek zwrotu nieważnie pobranego świadczenia oraz wskazujący co należy pod tym pojęciem rozumieć. Jedynie ust. 7 tego przepisu reguluje kwestie prawno-procesowe; nie dotyczą one jednak materii wzruszenia ostatecznych decyzji

W świetle powyższego, wobec braku - w ustawie o zatrudnieniu - przepisu szczególnego umożliwiającego wzruszenie decyzji przyznającej świadczenia, Organ pierwszej instancji powinien był zastosować stosowny tryb nadzwyczajny, zgodnie z regulacją kodeksu postępowania administracyjnego. Podobny pogląd prezentuje się w doktrynie (por. Z. Mańk, Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Krajowy Urząd Pracy, Warszawa 1997, s. 306). Również w orzecznictwie wskazuje się na konieczność uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie, zanim dojdzie do wydania decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia, i to nie tylko na gruncie ustawy o zatrudnieniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 roku, sygn. I SA/Wa 331/05, LEX 1871405, wydany na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych).

Z całości akt sprawy wynika, iż w niniejszej sprawie właściwym postępowaniem nadzwyczajnym byłaby procedura wznowieniowa – art. 145 i następne kpa. Powziąwszy zatem wiadomość o tym, iż Skarżący podjął działalność pozarolniczą, organ winien był – niezależnie od postępowania "zawieszeniowego" – wznowić postępowanie w sprawie i w przypadku stwierdzenia, na podstawie właściwych przepisów, iż Strona nie spełniała przesłanek przyznania świadczenia, uchylić bądź zmienić decyzję przyznającą zasiłek (ustalając uprzednio okres, za który świadczenie było wypłacane mimo niespełnienia przez Stronę warunków przyznania prawa do świadczenia). Dopiero po uprawomocnieniu tej decyzji, prawidłowym byłoby kolejne postępowanie w sprawie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia z określeniem i wyjaśnieniem okresu, za jaki zwrot ma nastąpić oraz wskazaniem i wyliczeniem kwoty zwrotu, a także z uwzględnieniem przedawnienia roszczeń.

W nawiązaniu do powyższego, Sąd zauważa, iż o konieczności podjęcia postępowania wznowieniowego pisał organ II instancji w decyzji z dnia [...] roku. Nie jest dla Sądu jasne, z jakich względów organ I nie uwzględnił tych wskazówek, a tym bardziej dlaczego organ II w kolejnej swojej decyzji, tj. decyzji zaskarżonej, wycofał się z wcześniej zajmowanego stanowiska.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Organy dopuściły się w niniejszej sprawie innych naruszeń, tak prawa procesowego, jak i materialnego, o których mowa poniżej.

4. W zakresie ustaleń faktycznych, bezspornym było, iż Skarżącemu przyznano prawo do zasiłku przedemerytalnego począwszy od dnia [...] r. w wysokości [...] zł (decyzja z dnia [...] r.) (k. [...] akt administracyjnych) oraz w związku z informacją z ZUS (k. [...]), że Strona od [...] r. prowadzi działalność pozarolniczą. Zgodnie z decyzją o wykreśleniu z rejestru z dnia [...] roku nie budzi wątpliwości, iż Skarżący działalność zakończył dnia [...] roku. Poza sporem jest również– na co wskazuje ww. decyzja ZUS oraz pismo ZUS z dnia [...] roku (znajdujące się w aktach sprawy), że Skarżący działalność tę zawieszał i w konsekwencji prowadził ją w okresach: od [...] roku do [...] oraz od [...] roku do [...] roku, następnie zaś od dnia [...] roku do dnia [...] roku.

Jak wynika z akt sprawy, sporną jest zaś kwestia okresu, w jakim świadczenie można uznać za nienależne w świetle prawa. O ile Organy konsekwentnie stwierdzają, iż świadczenie stało się nienależne i takie pozostało od dnia, który w swoim piśmie ZUS wskazał, jako początek prowadzenia działalności pozarolniczej ([...] roku), o tyle Skarżący podnosi, że nie prowadził On przez cały czas działalności, ponieważ zawieszał w międzyczasie jej prowadzenie, a zatem w okresach zawieszenia świadczenie nienależne nie było.

Na tle tego sporu stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 37n ustawy o zatrudnieniu, prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Ostatnio wymieniony przepis wskazuje warunki, jakie musi spełniać osoba, aby być uznaną za bezrobotnego, wśród których znajduje się również wymóg, aby osoba taka "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Jak wyraźnie wskazuje się w cyt. przepisie, negatywną przesłanką statusu bezrobotnego jest faktyczne podjęcie działalności gospodarczej, co z reguły pokrywa się z datą wskazaną w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Również w literaturze podnosi się (Anna Kosut, Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Info-Trade 1996, s. 21), że dla możliwości nabycia lub zachowania statusu osoby bezrobotnej podstawowe znaczenie będzie mieć dzień wskazany w zgłoszeniu do ewidencji, jako dzień podjęcia działalności lub dzień jej wyrejestrowania. Z chwilą rozpoczęcia działalności, odpada materialnoprawna przesłanka uznania danej osoby za bezrobotnego. Skoro zaś prawo do świadczenia ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, to od tego dnia świadczenie jest nienależne i nie ma znaczenia fakt, że strona "działalność zawieszała". Zawieszenie płacenia składek w ZUS-ie nie zmienia faktu, że w świetle prawa Skarżący był osobą prowadzącą działalność gospodarczą, tj. że miał status przedsiębiorcy. Rację mają zatem Organy, a nie Skarżący. Uchybieniem Organów było natomiast to, że tej okoliczności w ogóle nie wyjaśniały, wbrew zasadom zawartym w art. 8 (nakazującym organom administracji prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli) i art. 11 ( zobowiązującym organy do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu), a także wbrew regułom unormowanym w art. 107 §3 kpa, w świetle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

5. W zakresie stanu prawnego sprawy w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, jako podstawy prawne rozstrzygnięć, poza kodeksem postępowania administracyjnego przywołane były: ustawa o świadczeniach przedemerytalnych, ustawa o zatrudnieniu oraz ustawa o promocji zatrudnienia.

Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych, dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych jest – na mocy art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych – dzień 01 sierpnia 2004 roku. Przez przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy zaś rozumieć ustawę o zatrudnieniu (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. II SA/Wa 2378/04). Dlatego za prawidłowe należy w niniejszej sprawie uznać, powoływanie się przez Organ I instancji, w kwestii merytorycznego rozstrzygania, na przepisy ustawy o zatrudnieniu.

Kwestia nienależności pobranego świadczenia oraz obowiązku jego zwrotu jest zatem uregulowana w art. 28 ustawy o zatrudnieniu, który stwierdza w ust. 2, iż za nienależnie pobrane świadczenie uważa się w szczególności świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach oraz świadczenie wypłacono na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Na mocy art. 28 ust. 1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.

W decyzji z dnia [...] roku, organ przywołał wprawdzie art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji w żadnej mierze nie odnosi się jednak do tej podstawy, nie dokonuje aktu subsumcji i nie wyjaśnia Skarżącemu w jaki sposób przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie. Ponadto dodać należy, iż organ wskazuje zarówno na pkt 1, jak i 2 art. 28 ust. 2 nie wyjaśniając, który z nich ma zastosowanie, a zatem nie wskazując przyczyn uznania świadczenia za nienależne. Takie zachowanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego.

Organ zaś drugiej instancji, który wskazaną wyżej decyzję utrzymał w mocy, powołał w rubrum decyzji odnośne przepisy kpa oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 (przepis kompetencyjny) i art. 141 ust. 1 (przepis intertemporalny) ustawy o promocji zatrudnienia, nie wskazując materialnoprawnej podstawy uznania świadczenia za nienależne. Zaś w uzasadnieniu decyzji organ ten przywołuje przepisy ustawy o promocji zatrudnienia – art. 76 ust. 3 (dotyczący przedawnienia roszczeń) oraz art. 76 ust. 5 (odsyłający do Kodeksu cywilnego), następnie zaś art. 76 ust. 7 (dot. możliwości umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty kwot świadczeń nienależnie pobranych), nie wskazuje jednak ani na art. 28 ustawy o zatrudnieniu, ani też na analogiczny treściowo do tego ostatnio wymienionego - art. 76 ust. 1 i 2. ustawy o promocji zatrudnienia. Zaś w podstawowej kwestii merytorycznej stwierdzono tylko, że "(...) zasadnie orzeczono wobec Pana J.P. o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego (...)". Takie "wynikowe" ustalenie, bez rozpatrzenia sprawy w kontekście wskazanych przepisów materialnoprawnych, nie spełnia wymogów dwuinstancyjnego postępowania.

6. W spornej kwestii przedawnienia roszczenia, oba organy wskazywały, jako podstawę prawną - ustawę o promocji zatrudnienia oraz przepisy kodeksu cywilnego, zmieniając w kolejnych decyzjach pogląd, odnośnie tego, czy zarzut przedawnienia może być uwzględniony tylko w sytuacji, gdy został podniesiony przez stronę, czy też z urzędu, a także co do początku biegu terminu przedawnienia.

W decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] roku Organ utrzymywał, iż zarzut przedawnienia roszczenia wymaga podniesienia przez stronę i nie jest brany pod uwagę z urzędu, zaś sama instytucja przedawnienia uregulowana jest w przepisach prawa cywilnego i tam należy szukać odpowiedzi na wątpliwości w jej zastosowaniu. Powyższe zaś znajduje pełne potwierdzenie w art. 75 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. W decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] roku organ, wbrew swoim wcześniejszym twierdzeniom (uchylona decyzja z [...] roku) wskazał, iż zarzut przedawnienia stawiany przez Stronę w odwołaniu, nie może zostać uwzględniony, powołując się na art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art.76 ust.5 tej ustawy, odsyłający do kc - art. 120 §1.

Skarżący, powołując się również na przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, w odwołaniu wskazywał, iż podniesienie zarzutu przedawnienia nie jest konieczne, a organ winien przedawnienie uwzględnić z urzędu. W skardze Skarżący również odniósł się do kwestii przedawnienia roszczenia, wskazując, że zawarta w decyzji Wojewody interpretacja przepisów art. 76 ust. 3 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia jest nieprawidłowa, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, iż roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia wypłaty świadczeń. Skoro zaś w przepisie wyraźnie jest określony początek biegu przedawnienia, nie ma podstawy do stosowania przepisów kc. Skarżący wskazał też, że Organ, przytaczając treść przepisu art. 120 § 1 kc, nie wyjaśnił w istocie jak przekłada się on na Jego sytuację faktyczną.

Sąd przede wszystkim nie podziela poglądu, że w kwestii przedawnienia zastosowanie mają przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Jak wskazano uprzednio, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o zatrudnieniu ( art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych), stąd za nietrafną należy uznać argumentację organów, opartą na ustawie o promocji zatrudnienia. Co do istoty, kwestię tę reguluję omawiany już przepis art. 28 ustawy o zatrudnieniu, który ust. 3, stwierdza, iż roszczenia z tytułu zasiłków przedemerytalnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, natomiast roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Jak wynika wprost z cyt. przepisu, skutek, w postaci ograniczenia możności dochodzenia roszczeń wywołuje sam upływ trzech lat. Taki pogląd prezentuje się też w doktrynie (Anna Kosut, Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Info-Trade 1996, s. 138-139). Również początek biegu przedawnienia jest określony wprost w cyt. przepisie, stąd nie znajduje uzasadnienia sięganie do Kodeksu cywilnego. Przepisy kc znajdują zastosowania w zakresie nieunormowanym w art. 28 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu, dotyczy to kwestii przerwania biegu przedawnienia; właściwym przepisem jest tu art. 123 § 1 kc. Zgodnie z tym przepisem, bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia.

7. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest również zagadnienie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Organy bowiem konsekwentnie, powołując się na przepisy ustawy o promocji zatrudnienia - art. 76 ust. 7, wskazywały, iż rozłożenie na raty lub umorzenie świadczenia nienależnego w oparciu o przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy należność nie jest kwestionowana a o umorzenie lub rozłożenie na raty wystąpi strona. Zdaniem Organu i instancji, nie została spełniona żadna z w/w przesłanek – Skarżący kwestionował zasadność dochodzonej kwoty i nigdy nie składał wniosku o rozłożenie jej na raty lub umorzenie, bowiem wnioskiem takim nie było stwierdzenie zamieszczone w piśmie skarżącego z dnia [...] roku dotyczące niedoinformowania go przez organ zatrudnienia o możliwości umorzenia lub rozłożenia należności na raty. Podobną konstatację poczynił organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek odwołania Skarżącego, w którym to odwołaniu Skarżący – zdaniem Sądu - w sposób nie budzący wątpliwości, zawarł wniosek o umorzenie należności ustalonej z tytułu nienależnego świadczenia z uwagi na swoją aktualną sytuację życiową i majątkową.

Należy stwierdzić, iż po pierwsze – do kwestii umorzenia (czy też rozłożenia na raty) należności nie ma zastosowania art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych odsyłający do ustawy o zatrudnieniu. Do stwierdzenia, które przepisy mają zatem zastosowanie – konieczne jest ustalenie, kiedy do organu wpłynął wniosek o umorzenie należności. Dopiero poczyniwszy takie ustalenia organ musi zbadać, czy we wskazanym zakresie obowiązują jeszcze przepisy "starej ustawy" – ustawy o zatrudnieniu, czy też przepisy "ustawy nowej" – ustawy o promocji zatrudnienia. Jak już wskazano, zdaniem Sądu, w odwołaniu z dnia [...] roku Skarżący złożył taki wniosek. Powinien on zatem zostać skierowany do Organu I instancji. Wziąwszy zaś pod uwagę, iż wniosek ten został złożony [...] roku, zastosowanie do niego winny mieć przepisy ustawy o promocji zatrudnienia ( w tym zakresie organy dokonały prawidłowego ustalenia), i w oparciu o te przepisy wniosek winien zostać rozpoznany. Ponieważ jednak w dniu złożenia tego wniosku w obrocie prawnym nie było jeszcze prawomocnej decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia, postępowanie w przedmiocie umorzenia, bądź rozłożenia na raty należności należało zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii zwrotu świadczenia (art. 97 § 1 pkt 4 kpa).

8. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W pierwszej kolejności koniecznym będzie, w związku z informacją uzyskaną od ZUS, wznowienie postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu zasiłku. Po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ winien zbadać, czy zachodzą przesłanki warunkujące uznanie, iż świadczenie – od określonego dnia - zostało przyznane bezpodstawnie. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, na tak postawione pytanie, decyzję przyznającą zasiłek należy odpowiednio zmienić, zaś po uprawomocnieniu się decyzji zmieniającej, orzec o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, wskazując wyraźnie, z jakich powodów. W tym zakresie koniecznym będzie ustosunkowanie się do kwestii podnoszonej przez Skarżącego, a dotyczącej mylącego pouczenia, jakie otrzymywał od organów.

Organ winien uwzględnić także uwagi Sądu, dotyczące zaistniałych naruszeń przepisów proceduralnych, których dopuszczono się w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. W szczególności te, dotyczące prawidłowego wskazania podstawy prawnej decyzji oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, wydanej po przeprowadzeniu – zgodnie z przepisami – postępowania dowodowego. Organ obowiązany jest wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób nie budzący wątpliwości co do zastosowania w sprawie konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu (paragrafów, ustępów, punktów), a więc w przypadku powołania się na art. 28 ustawy o zatrudnieniu – który z punktów ustępu 2 zastosował. Organ winien także przeprowadzić postępowanie dowodowe w związku z obowiązkiem uwzględnienia przedawnienia roszczeń i podjąć na podstawie właściwych przepisów odpowiednie rozstrzygnięcie, wskazując początek biegu przedawnienia i okres, w których świadczenie było wypłacane nienależnie.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Kosztów postępowania nie zasądzono, ponieważ Skarżący ich nie wskazał, zaś Organowi zwrot kosztów nie przysługuje ( art. 200 ppsa).

/-//P.Miładowski /-/B.Popowska /-/G.Radzicka

KB/