Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 125/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu F. o. w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] września 2021r. F. G. Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca, strona) wystąpiła do Wójta Gminy Ś. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie zespołu do 2 elektrowni fotowoltaicznych G. 1 oraz G. 2 o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni o łącznej mocy do 2 MW wraz z budową do 2 magazynów energii o mocy do 1 MW każdy lub jednego magazynu energii o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb G., gmina Ś., powiat B.".

2. Decyzją z dnia [...] listopada 2021r. Wójt Gminy Ś. działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1372 ze zm.), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb G., położonej w miejscowości G., gmina Ś. określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowanej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń infrastruktury technicznej ani do instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale należy zaliczyć ją do inwestycji o funkcji przemysłowej zrealizowanych w ramach zabudowy produkcyjnej, która powinna wypełniać wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wójt stwierdził, że planowania inwestycja nie wypełnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

3. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art, 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 610 ze zm. – dalej "u.o.z.e.") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100KW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają nadanym terenie ładu przestrzennego, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy Rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować

4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] listopada 2021r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i qart. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie w sprawie związany jest przedmiotem tj. rodzajem inwestycji, określonym we wniosku inwestora. Celem postępowania jest zaś ustalenie na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czy dane zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku może być realizowane na wskazanym terenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku. W tym zakresie Kolegium wskazało, że wniosek spółki z dnia [...] września 2021r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia: "Budowa zespołu do 2 elektrowni fotowoltaicznych G. 1 oraz G. 2 o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, wraz z budową do 2 magazynów energii o mocy do 1 MW każdy lub jednego magazynu energii o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce: nr [...], obręb G. ". Natomiast w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Ś. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb G. , położonej w miejscowości G., gm. Ś., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Wobec powyższego zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie organ wskazał, że zasadnicza część sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy planowaną inwestycję tj. elektrownię fotowoltaiczną można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. czyli do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W tym zakresie Kolegium powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 994/20 podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowaną inwestycję, należy zaliczyć do inwestycji o funkcji przemysłowej realizowanej w ramach zabudowy produkcyjnej, a zatem wymaga ona spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki określonej w powyższym przepisie bada się w sposób sprecyzowany w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że podstawą poprawnej analizy urbanistycznej, która jest kluczem do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, jest właściwe określenie granic obszaru analizowanego. Obiekty budowlane i funkcje, które są uwzględniane w analizie, muszą się mieścić w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony, co potwierdza załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z analizy funkcji cech oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji wynika, że obsługa komunikacyjna działki byłaby możliwa od strony drogi gminnej nr [...]. Zatem za front działki przyjęto odcinek jej południowej granicy. W tym miejscu działka przylega na długości ok. 185 m do tej drogi, w związku z czym trzykrotna szerokość frontu działki wynosi ok. 555 m. Z załącznika graficznego wynika, że od strony wschodniej granica obszaru analizowanego nie została wyznaczona. Zdaniem Kolegium taki przebieg granic nie został w żaden sposób omówiony oraz uzasadniony. Brak prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego czyni sporządzoną na jej podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną, skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy.

Ponadto zdaniem Kolegium poza niewłaściwym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego w warunkach przedmiotowej sprawy Wójt w części tekstowej analizy faktycznie nie dokonuje analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Część tekstowa analizy zagospodarowania terenu nie zawiera szczegółowych danych dotyczących wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy podano jedynie, że działka ta jest użytkowana w sposób rolniczy oraz częściowo leśny i nie posiada żadnej zabudowy kubaturowej, ani urządzeń z zakresu instalacji fotowoltaicznych. Również działki sąsiednie dla terenu objętego wnioskiem w większości nie posiadają żadnej zabudowy kubaturowej ani zabudowy produkcyjnej, która mogłaby być odniesieniem dla planowanej lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej. Z najbliższych działek, które posiadają zabudowę można wymienić działki nr: [...] (położone w kierunku południowo-wschodnim), [...] (położona w kierunku południowo-zachodnim), [...] (położone w kierunku zachodnim) oraz [...] (położone w kierunku północnym od terenu objętego wnioskiem). Jednakże jest to wyłącznie zabudowa zagrodowa (z wyjątkiem działki nr [...], która posiada zabudowę jednorodzinną), w której skład wchodzą, poza budynkami mieszkalnymi jeszcze budynki gospodarcze i inwentarskie związane z prowadzoną działalności rolniczą, a więc obiekty mające całkowicie odmienną funkcję, niż zabudowa produkcyjna planowana przez wnioskodawcę. Powyższe uchybienia zdaniem organu odwoławczego powodują, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego.

Końcowo Kolegium powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Bk 16/19 podniosło, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

5 W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak sprecyzowania w sentencji decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy przedmiotu inwestycji i odwołanie się do załącznika graficznego powoduje, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, co samo w sobie uzasadnia jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy przedmiot inwestycji wynika w sposób niebudzący wątpliwości z akt sprawy administracyjnej, w tym wniosku inwestora, wobec czego organ II instancji mógł wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, skoro tożsamość i przedmiot inwestycji nie budziły wątpliwości;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że organ I instancji wadliwie przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), twierdząc, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy Rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaznaczyć należy, ze sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

8. Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest de facto zasadniczym źródłem sporu między stronami, wskazać należy, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze zakreśloną wyżej istotę analizowanego środka zaskarżenia (sprzeciwu) z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

9. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2021r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Ś. odmawiającą spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb G. , położonej w miejscowości G., gmina Ś. określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralna część decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie w pierwszej kolejności wskazać należy, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla inwestycji nie stanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu wskazać należy, że wyjątek od powyższej reguły ustawodawca wprowadził w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z kolei stosownie do tego ostatniego przepisu instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w dniu 30 października 2021r. weszła w życie nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., która wyłączyła konieczność rozmieszczania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w odniesieniu m.in. do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.). Zmiana ta nastąpiła na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021, poz. 1873), zaś przepis przejściowy zawarty w art. 19 tej ustawy, wskazuje kryteria stosowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym lub w brzmieniu nadanym nowelizacją, do których powinny się zastosować organy ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w sprzeciwie należy wskazać na uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji, w którym wskazano, że zmiana w art. 4 projektu dotycząca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie trzeba podkreślić, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Mając na uwadze powyższe, zaproponowano możliwość podniesienia przedmiotowej granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce (druk sejmowy 1129).

Zdaniem Sądu wbrew wywodom zawartym w sprzeciwie dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Sąd podziela linię orzeczniczą, wedle której przez wzgląd na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk sejmowy 3656) należy odwołać się również do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Treść tych przepisów prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Wówczas jednak wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a więc również tych zawartych w pkt 1 i 2. W ocenie sądu nie sposób zgodzić się z poglądem spółki o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (por. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, czy WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem spółki, której moc określono do 1 MW lub do 2 MW).

Podkreślenia również wymaga, że jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca wyłączył wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Z kolei zgodnie art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21, czy też wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21 - dostępne w CBOSA)

Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 794/16, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły, co oznacza, że przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Wyjątek odstępujący od zasady dobrego sąsiedztwa zawarty w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinien zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. linie kolejowe i obiekty liniowe, a także obiekty infrastruktury technicznej, które pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej (np. przez dostarczanie wody, prądu, gazu itp.) Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. W świetle powyższego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 20018 r., II OSK 794/16 oraz z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17).

Powyższe stanowisko potwierdza również przywołany w zaskarżonej decyzji prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 994/20, w którym również wskazano, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

10. W konsekwencji powyższego zasadnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższy przepis ustala zasadę, w myśl której obszar analizowany należy wyznaczyć równomiernie wokół wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, co z kolei powoduje, że granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wyników analizy, które mają decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora, w tym treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a w dalszej kolejności o finalnym kształcie samej inwestycji. Przez front działki należy w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia rozumieć tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Słusznie podnosi Kolegium, że brak analizy parametrów wszystkich obiektów budowalnych zlokalizowanych na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym oraz brak wyznaczenia od strony wschodniej działki obszaru stanowią istotne uchybienia, które nie mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy, co oznacza że dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, a jej wadliwość stanowi o niewątpliwym zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

11. Końcowo wskazać należy, że Sąd podziela zarzut spółki zawarty w sprzeciwie dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ, że Wójt naruszył przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku. Dalej organ wyjaśnił, że wniosek spółki z dnia [...] września 2021r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia: "Budowa zespołu do 2 elektrowni fotowoltaicznych G. 1 oraz G. 2 o mocy do 1 MW każda lub jednej elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW, wraz z budową do 2 magazynów energii o mocy do 1 MW każdy lub jednego magazynu energii o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce: nr [...], obręb G.". Natomiast w zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Ś. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb G., położonej w miejscowości G., gm. Ś., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Wobec powyższego zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył przepisy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd powyższego wywodu nie podziela.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, który winien zawierać określone w art. 52 u.p.z.p. informacje, a organ co do zasady jest takim wnioskiem związany. Może bowiem ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku i nie może samodzielnie odczytywać woli inwestora co do planowanego zamierzenia. Jeżeli więc nie stwierdzi niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie.

Niemniej jednak owo związanie nie jest bezwzględne. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Jednocześnie organ nie może pomijać uwarunkowań faktycznych, które mogą mieć wpływ na dopuszczalność realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Wójt Gminy Ś. odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] - obręb G., położonej w miejscowości G., gm. Ś., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego nie naruszył przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z treści decyzji organu I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, jaki wniosek był przedmiotem postępowania i jakie okoliczności legły u podstaw dlaczego wniosek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Odnosząc się do zacytowanych przez Kolegium wyroków sądów administracyjnych wskazać należy, że zapadły one w zupełnie odmiennych stanach faktycznych dlatego tezy z nich płynące nie mogły znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Otóż w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Sz 822/17 wskazano, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określając rodzaj planowanego przedsięwzięcia, jego parametry, zapotrzebowanie na media i infrastrukturę techniczną oraz zagospodarowanie terenu. Wniosek ten został zmodyfikowany pismem z dnia [...] czerwca 2015r. w zakresie postulowanego wskaźnika zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Następnie w odpowiedzi na pismo organu informujące o braku możliwości ustalenia paramentów zabudowy zgodnie z wnioskiem ze względu na linię zabudowy i geometrię dachu (wysokość kalenicy) oraz wskazujące na możliwość zmiany w tym zakresie wniosku, inwertor pismem z dnia [...] czerwca 2016r. oświadczył, że zgadza się na zmianę kalenicy, jednakże za dyskusyjny uznał zaproponowany w analizie przebieg linii zabudowy od ul. [...] zawiadomieniu przez organ o przeprowadzeniu kolejnej analizy i konieczności dostosowania wniosku do jej wyników w zakresie linii zabudowy, inwestor w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zaakceptował wyniki tej analizy, którą to akceptację następnie cofnął (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że o ile sam wniosek wszczynający postępowanie nie budził żadnych wątpliwości w zakresie planowanych paramentów inwestycji, o tyle późniejsze poszczególne pisma wystosowane do organu powodują, że jego treść jest nieczytelna i wątpliwa co do tych kwestii. Pomimo tego organy nie wyjaśniły intencji strony jak i nie zwróciły się do inwestora o jednoznaczne określenie charakterystyki inwestycji w zakresie wymagań z art. 52 u.p.z.p. Co istotne, z uzasadnienia poddanych kontroli Sądu decyzji tych organów też nie wynika, jakie dane z wniosku i jego modyfikacji przyjęły jako treść żądania. Oznacza to tym samym, że Prezydent jak i Kolegium procedowały bez ostatecznie sprecyzowanego wniosku. Natomiast z treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018r. sygn. akt II SA/Po 1254/17 (w zaskarżonej decyzji organ błędnie wskazał sygnaturę II SA/Po 1254/14) wynika, że organ ustalając warunki zabudowy narzucił inwestorowi inne parametry aniżeli były zawarte we wniosku.

Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

12. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.