Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1968/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 1, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 509/21 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 15 marca 2021 r. nr Rep.1672/ŚR/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 509/21 uchylił zaskarżoną przez A. R. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 15 marca 2021 r. nr Rep.1672/ŚR/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz X. decyzją z 4 września 2020 r. nr MOPS.ŚR.4602.48.3.2020.AT odmówił przyznania A. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę, na okres od 1 sierpnia 2020 r. bezterminowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, po rozpoznaniu odwołania A. R., decyzją z 15 marca 2021 r. nr Rep.1672/ŚR/20 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony. W uzasadnieniu Kolegium uznało, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Wskazano, że matka wnioskodawczyni ma 64 lata, jest mężatką, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga pomocy w prawidłowym funkcjonowaniu, zaś jej małżonek posiada orzeczenie o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni, która mieszka razem z matką i jej mężem, pomaga matce w codziennych czynnościach samoobsługowych, pielęgnacyjnych i gospodarczych. Podniesiono, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego okoliczność faktycznego sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką nie jest sporna, zaś charakter i zakres tej opieki uniemożliwiają wnioskodawczyni podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczynię obciąża obowiązek alimentacyjny względem matki. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło jednak przyznać przedmiotowego świadczenia od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od sierpnia 2020 r., bowiem do 31 października 2020 r. wnioskodawczyni pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, a decyzja przyznająca to świadczenie nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym, przyznano stronie wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2020 r. bezterminowo.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zakwestionowała decyzję w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu dotyczy wyłącznie kwestii uprawnienia strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia wraz z oświadczeniem, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co miało miejsce w dniu 11 sierpnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu I instancji), w przypadku ustalenia, że spełnia przesłanki do wnioskowanego świadczenia.

Przede wszystkim, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dopiero postanowieniem z 26 października 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 30 października 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżącą do przedłożenia informacji świadczącej o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z 13 listopada 2019 r. W związku z tym, pełnomocnik skarżącej wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o uchylenie tej decyzji. Postanowieniem z 17 listopada 2020 r. znak MOPS.ŚR.4606.22.4.2019.AT organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując, że nie ma możliwości uchylenia decyzji z datą wsteczną, a poza tym została ona już w całości wykonana, gdyż okres zasiłkowy zakończył się 31 października 2020 r.

Jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. np. wyrok NSA z 2 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1530/20). Okoliczność uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może zatem stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia w nim wymienionych przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Sąd I instancji uwzględniając przytoczone w uzasadnieniu wyroku poglądy orzecznictwa, stwierdził, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia w piśmie, które wpłynęło do organu wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne w dniu 11 sierpnia 2020 r. Zatem, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., skarżąca nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z oświadczeniem, tj. od 1 sierpnia 2020 r. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu powinno ponownie rozpoznać odwołanie skarżącej, uwzględniając rozważania Sądu dotyczące daty początkowej, od której należy przyznać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew ich literalnemu brzmieniu;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do przyznania A. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, mimo posiadania przez nią prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza wymienionych przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może zgodzić się z wykładnią przepisów art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., której dokonał Sąd I instancji. W sprawie jest bezsporne, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, A. R. była uprawniona i otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem SKO, fakt posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, ale konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania świadczenia konkurencyjnego (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 212/21).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także na błędną, jego zdaniem, interpretację art. 24 ust. 2 u.ś.r. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też jest uzależniony od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (tak WSA w Olsztynie w wyrokach z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 995/19 i z 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 67/20, stanowisko to jest spójne z wyrokiem NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (tak NSA w wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3/19). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z przytoczonych wyroków wynika, że strona która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia w taki sposób, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania świadczenia konkurencyjnego.

Zdaniem SKO, uznanie za prawidłową interpretację Sądu I instancji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. doprowadziłoby do przyznania uprawnienia i pobierania przez skarżącą w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. dwóch świadczeń – pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, wbrew dyspozycji tego przepisu, tak jak i art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu podkreśliło również, że postanowienie z 17 listopada 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza X. z 13 listopada 2019 r. przyznającej A. R. specjalny zasiłek opiekuńczy nie zostało zaskarżone przez stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Oznacza to, że SKO jest tym postanowieniem związane. Ponadto, kwestia uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie podlega kognicji SKO.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez skarżący kasacyjnie organ, z drugiej strony przez skarżącą i Sąd I instancji, dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy (w obrocie prawnym pozostawała decyzja z 13 listopada 2019 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.). Treść sformułowanych przez skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., prezentowane przez Sąd I instancji, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej organ odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. (błędnie wskazywanym w petitum skargi kasacyjnej (pkt 1 – 3) jako art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, co zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wniosku skarżącej z 11 sierpnia 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego i zażądała, by decyzja ta została uchylona w przypadku wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że przedstawiony pogląd organu, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2020 r. decyzji z 13 listopada 2019 r., naruszał prawo. Skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne w skardze kasacyjnej oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r., nie były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten zawiera normę wynikową regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanej normy odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.