Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1862/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 36/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.", ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 36/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Świdnicy (dalej zwanego Prokuratorem) na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.", ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Na sesji w dniu [...] grudnia 2004 r. Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.". W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej jako u.s.g. Ponadto Rada przyjęła w formie załączników do tej uchwały wzór wniosku o nadanie odznaki (załącznik nr 1), wzór odznaki (załącznik nr 2) i wzór dyplomu (załącznik nr 3). W § 11 tej uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W dniu 28 stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Prokuratora na powyższą uchwałę, w której zarzucono wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, to jest:

- art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31 poz. 130 ze zm.), poprzez nieuprawnione uznanie kompetencji Rady Miejskiej do podjęcia uchwały dotyczącej ustanowienia odznaki honorowej za zasługi dla gminy, a ponadto ustalenie wzoru odznaki bez uwzględnienia zasad heraldyki, weksykologii i miejscowej tradycji historycznej, a także bez zaopiniowania przez właściwego ministra;

- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172 ze zm.), poprzez jego pominięcie przy ogłoszeniu zaskarżonej uchwały;

- art. 21 ust. 1 u.s.g., poprzez powołanie osób spoza Rady Miejskiej w skład Kapituły rozpatrującej wnioski o nadanie odznaki.

W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi wskazując jednocześnie na wniesienie tej skargi z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywiodła przy tym, że zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, a nie aktem prawa miejscowego, wobec czego nie podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniła, że przy podejmowaniu tej uchwały nie znajdowała zastosowania ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, gdyż ustawa ta nie obejmuje kwestii wyróżnienia ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Za chybiony uznała także zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 21 u.s.g. stwierdzając, że powołanie w skład Kapituły osób spoza Rady Miejskiej nie narusza ustawowych kompetencji organów samorządu terytorialnego. Podała przy tym, że Kapituła jest pomocniczym ciałem kolegialnym, nie posiada kompetencji rozstrzygających, wobec czego nie należy jej sytuować w strukturze organów samorządu gminnego.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stwierdził więc, że przy wniesieniu skargi na tą uchwałę Prokurator nie był ograniczony 6-miesięcznym terminem, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji uznał ponadto istnienie kompetencji rady do podjęcia uchwały o przyznawaniu nagród i honorowych tytułów, odznak, medali, upatrując upoważnienia ustawowego dla inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie w art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. Zakwalifikował jednocześnie taką uchwałę do kategorii aktów ustrojowych o charakterze statutowym, zawierających normy generalne i abstrakcyjne, które powinny być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako akty należące do kategorii prawa miejscowego. Wywiódł, że niespełnienie wymagań formalnych co do aktu prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Za zasadny uznał więc zarzut Prokuratura dotyczący naruszenia przez Radę Miejską art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podając, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a z § 11 wynika, że weszła w życie z dniem jej podjęcia. Sąd I instancji podzielił także stanowisko Prokuratora, że zapisy § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, dotyczące składu Kapituły, zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 21 u.s.g., jak również stanowisko, że Rada Miejska, ustanawiając odznakę honorową w formie medalu, zobowiązana była do uwzględnienia regulacji ustawowych określonych w tym zakresie w art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Z. (dalej zwana skarżącą kasacyjnie) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy zaskarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, a więc upłynął termin na złożenie skargi w niniejszej sprawie;

- art. 40 ust. 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy nie zawiera ona norm generalnych i abstrakcyjnych, jak również nie nakłada żadnych praw i obowiązków na podmioty trzecie, a jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego;

- art. 21 u.s.g., poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że postanowienia dotyczące Kapituły zostały podjęte z naruszeniem tego przepisu;

- art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż ustawa ta nie obejmuje kwestii wyróżniania ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy;

- art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie w związku z tym, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego nie powinien on mieć zastosowania;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wyraźnego uzasadnienia w kwestii naruszenia art. 21 u.s.g., a także naruszenia przepisów ustawy o odznakach i mundurach.

W oparciu o te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady. Podano, że co prawda uchwała ta jest skuteczna wobec wszystkich członków wspólnoty samorządowej, to jednak skuteczność wobec wszystkich nie jest wyłączną cechą aktu prawa miejscowego. Uznano bowiem, że cechą takiego aktu jest jego powszechnie obowiązujący charakter, wyrażający się w nakładaniu (normowaniu) praw i obowiązków na wszystkich mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Oceniono, że skoro zaskarżona uchwała nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy, to na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie ma podstawy prawnej do ogłoszenia rzeczonej uchwały w dzienniku urzędowym. Podtrzymano także stanowisko skarżącej kasacyjnie, zawarte w odpowiedzi na skargę, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie znajdowała zastosowania ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Podobnie przyjęto także, że powołanie w skład Kapituły osób spoza Rady Miejskiej nie narusza art. 21 u.s.g.

W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić także należy, że w związku z oświadczeniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 53 § 3 p.p.s.a., art. 40 ust. 2 u.s.g., art. 21 u.s.g., art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie mogą odnieść jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co w świetle art. 184 p.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Jak słusznie bowiem wywiodła skarżąca kasacyjnie ustawa ta (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały) nie obejmowała kwestii wyróżniania ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Dla porządku wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.", ustalenia jej wzoru, zasad i trybu nadawania. Jak wynika z § 2 ust. 1 tej uchwały, "Odznaka jest zaszczytnym honorowym wyróżnieniem i może być nadawana organizacjom pozarządowym, zorganizowanym grupom społecznym, a także poszczególnym osobom za dokonane osiągnięcia, które w istotny sposób przyczyniły się do rozwoju gminy Z., do integracji społeczności lokalnej, do rozwiązania spraw ważnych dla społeczności lokalnej i mogą stanowić przykład dla innych".

W pierwszej kolejności wymaga jednak podkreślenia, że w dacie podejmowania tej uchwały ([...] grudnia 2004 r.) brak było podstaw prawnych do ustanowienia przez gminę honorowej odznaki za zasługi na rzecz tej gminy. Takiej możliwości nie przewidywały bowiem ówczesne przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130), które regulowały m.in. rodzaje odznak (wymieniając wśród nich odznaki honorowe), organy właściwe do ich ustanowienia oraz konieczne uzgodnienia. Sytuacja w badanym obszarze uległa zmianie dopiero z dniem 1 sierpnia 2009 r., kiedy to wszedł w życia art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753). Na mocy tego przepisu, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach otrzymał brzmienie "odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki". Przed tą nowelizacją, wśród podmiotów samorządowych upoważnionych do ustanowienia odznak znalazły się wyłącznie sejmiki województw.

Na niedostatek regulacji prawnych, umożliwiających ustanowienie honorowej odznaki za zasługi na rzecz gminy, zwracano uwagę w orzeczeniach sądowych wydanych przed wejściem w życie wskazanej powyżej nowelizacji (zob. wyroki NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt: II OSK 1477/08 oraz II OSK 1527/08, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejmowane były także próby poszukiwania podstawy prawnej umożliwiającej (w jakiejś formie) wyróżnienie mieszkańca danej gminy za zasługi poniesione dla jej rozwoju. W ich wyniku ukształtował się pogląd (wyrażony m.in. w uzasadnieniu cytowanego powyżej wyroku NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08), który jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, został zaakceptowany także przez Sąd I instancji, że podstawę prawną dla takiego działania może stanowić art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., uprawniający radę gminy do nadawania honorowego obywatelstwa gminy. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się argumenty wskazujące na konieczność szerokiego rozumienia terminu "honorowego obywatelstwa", tak aby możliwe było wyróżnienie w tej formie nie tylko podmiotów nie będących jej mieszkańcami, ale także członków tej wspólnoty samorządowej, z tym zastrzeżeniem, że wobec mieszkańców gminy dopuszczono możliwość nadania tytułu "Zasłużony dla Gminy ...", a nie tytułu "Honorowy Obywatel Gminy", jak to ma miejsce w przypadku podmiotów nie będących mieszkańcami gminy. Pogląd ten w swej istocie podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przy czym - co wymaga podkreślenia - pogląd ten został sformułowany na tle innego stanu faktycznego niż ten, który zaistniał w kontrolowanej sprawie. Przedmiotem kontroli w tamtej sprawie sądowoadministracyjnej była bowiem uchwała Rady Miejskiej w Trzebnicy w sprawie nadawania tytułów "Honorowy Obywatel T." oraz "Zasłużony Obywatel T.".

Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, aby art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. mógł stanowić podstawę prawną do ustanowienia honorowej odznaki "Zasłużony dla Gminy Z.". Wobec bowiem jednoznacznej regulacji art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, statuujących honorową odznakę, jako jeden z rodzajów odznak ustanawianych z zachowaniem przepisów tej ustawy, za niedopuszczalne uznać należy utożsamianie tej odznaki z formą wyróżnienia, jaką daje radzie gminy nadanie tytułu "Zasłużony dla Gminy ..." na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. Stwierdzić więc należy, że w dacie podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały ([...] grudnia 2004 r.) brak było podstaw prawnych do ustanowienia przez radę gminy (miasta) odznaki honorowej (w postaci medalu posiadającego awers i rewers) za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej gminy. Takie uprawnienia rada gminy uzyskała bowiem dopiero z dniem 1 sierpnia 2009 r., wraz z wejściem w życie art. 2 ustawy z dnia art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753). W uzasadnieniu projektu tej ustawy, w odniesieniu do tej nowelizacji, podano zaś, że cyt. "zgodnie ze zmienianą ustawą odznaki honorowe stanowią wyróżnienie w szczególności za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej. Wśród podmiotów samorządowych upoważnionych do ustanowienia odznak znalazły się - jak do tej pory - wyłącznie województwa. Celem przedłożonej nowelizacji jest rozszerzenie tego katalogu o pozostałe jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym zostanie im umożliwione ustanawianie odznak honorowych".

W świetle powyższych argumentów ocenić należy, że w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do unieważnienia zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały w całości z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej. Dlatego też mimo trafności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Z tego samego powodu nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 u.s.g., mimo trafności tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd skarżącej kasacyjnie, że powołanie w skład Kapituły osób spoza Rady Miejskiej nie narusza ustawowych kompetencji organów samorządu terytorialnego. Wymaga bowiem podkreślenia, że Kapituła nie posiada żadnych kompetencji rozstrzygających, lecz jest jedynie pomocniczym ciałem doradczym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomimo bowiem podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie braku uzasadnienia przez Sąd I instancji kwestii naruszenia w niniejszej sprawie art. 21 u.s.g. oraz przepisów ustawy o odznakach i mundurach, okoliczność ta nie wpłynęła na możliwość poddania wyroku tego Sądu kontroli instancyjnej także w odniesieniu do tych kwestii, o czym świadczą powyższe rozważania.

Za prawidłową Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast ocenę Sądu I instancji co do kwalifikacji kontrolowanej przez ten Sąd uchwały jako aktu prawa miejscowego. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma bowiem niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych, zdaniem rady gminy, osób w tym także jej członków - mieszkańców gminy i to nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatelstwa, którą można pozostawić dla osób zasłużonych dla gminy i kraju, niebędących jej mieszkańcami, ale także poprzez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców "obywateli gminy" dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa. Taki sam charakter mają uchwały w sprawie ustanowienia odznaki honorowej, które od 1 sierpnia 2009 r. mogą być podejmowane także przez rady gmin na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. W świetle powyższego, nieuprawnione jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 u.s.g. i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z prawidłową kwalifikacją przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, chybiony jest także zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 53 § 3 p.p.s.a., gdyż Prokurator przy wnoszeniu skargi na tą uchwałę nie był ograniczony żadnym terminem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art.182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.