Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1168/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust.7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 545/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 545/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], którym wymierzono karę w wysokości 75.000,00 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych), za przystąpienie do użytkowania części obiektu - lokalu o powierzchni 182,8 m- przy ul. [...] we W. z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie postanowienia organu z dnia [...] maja 2005 r. Skarżąca podnosiła, że adresatem postanowienia jest podmiot, który zgodnie z przepisami Prawa budowlanego nie może być stroną procesu budowlanego, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Według skarżącej organ pominął przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik Spółki podniósł, że nie tylko skarżąca użytkowała obiekt, ale uczynił to także uczestnik, tj. K. P. w ten sposób, że zawarł umowę najmu oraz czerpał z tego korzyści. W ocenie skarżącej, skoro uczestnik nie wykonał obowiązków określonych w art. 57 Prawa budowlanego, skutkować to powinno nałożeniem kary na niego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia przewidzianego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ciąży bezpośrednio na użytkowniku. Sąd stwierdził, że nie można obciążać odpowiedzialnością za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia inwestora tylko z tego tytułu, że wyłącznie on jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji z ciążącego na inwestorze obowiązku zorganizowania procesu budowy (art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego) nie można wywieść generalnej odpowiedzialności inwestora za postępowanie osób, które znalazły się na terenie budowy, chociażby za jego przyzwoleniem. W przedmiotowej sprawie przeciwko obciążeniu odpowiedzialnością inwestora przemawia fakt, iż przekazując skarżącej Spółce w najem lokal we wznoszonym budynku inwestor wyraźnie zastrzegł, że zezwolenie na użytkowanie uzyska i przedłoży najemcy do dnia 31 marca 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że adresatem sankcji karnej przewidzianej w tym przepisie jest osoba faktycznie użytkująca obiekt budowlany, nie będąca inwestorem, a w związku z powyższym niebędąca stroną postępowania administracyjnego w procesie budowlanym.

Na tej podstawie skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Skarżąca złożyła także wniosek o zasądzenie od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1715/06 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe wywołane skargą kasacyjną, ponieważ podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy o których zgodność z Konstytucją zapytał Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 568/06, wydanym w innej sprawie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 oraz załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w pozostałym zakresie Trybunał postępowanie umorzył. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1715/06, Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew jej twierdzeniom nie można skutecznie wywodzić z regulacji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 156, poz. 1118), że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia można wymierzyć wyłącznie inwestorowi i że wymierzenie tej kary innemu podmiotowi, który przystąpił do nielegalnego użytkowania zawsze rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkując nieważnością stosownego rozstrzygnięcia. Przyjęcie takiego poglądu powodowałoby, iż inwestor w sytuacjach szczególnych, przez siebie niezawinionych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej trzeba zatem oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia czy też nie podjął działań aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot, np. użytkownik obiektu, przystąpił do nielegalnego użytkowania jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w świetle dokonanych w sprawie ustaleń skutecznie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej. I aczkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy to można i trzeba poddać ocenie to czy inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego. Jeżeli nie, a tak było w niniejszej sprawie (inwestor przekazując skarżącej Spółce w najem lokal we wznoszonym budynku wyraźnie zastrzegł, że zezwolenie na użytkowanie uzyska i przedłoży najemcy do 31 marca 2005 r.), to Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w tej sytuacji inwestora nie można obciążać odpowiedzialnością za przystąpienie do użytkowania lokalu przez najemcę.

Taka wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, na który powołuje się skarga kasacyjna, a w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że "istota kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czyny nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm".

Natomiast nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego byłaby sytuacja, w której niejako z automatyzmu, co sugeruje skarga kasacyjna, dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci kary administracyjnej za zachowania (w tym przypadku nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego), którym nie można przypisać naruszenia prawa.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).