Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3548/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par 12 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2347/18 w sprawie ze skargi I. H., K. K.-N. i J. K.-M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr 1131/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2347/18 po rozpoznaniu skargi I. H., K. K. - N. i J. K. - M. (dalej jako skarżący) uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr 1131/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr IIOT/171/2018 zatwierdzającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako inwestor) projekt zamienny budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem, parkingiem zewnętrznym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] róg [...] (obecnie [...]) w [...] oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydenta [...] z dnia 12 października 2007 r., nr 874/MOK/2007 zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem, parkingiem zewnętrznym oraz infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ewid. [...], [...], [...], cz. [...] i cz. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] / [...] w [...]. Decyzją Prezydenta [...] z dnia 28 lipca 2008 r. nr 269/MOK/2008 zmieniono ww. decyzję, zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wg. projektu zamiennego. Natomiast decyzją z dnia 5 listopada 2010 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r., nr 36/11, po rozpatrzeniu wniosku I. M. H. oraz K. K. - N., właścicielek sąsiadującej działki o nr ew. [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 28 lipca 2008 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej jako rozporządzenie).

Organ I instancji wskazał, że w odległości około 1,5 m od granicy działki budowlanej zaprojektowano wejście do lokalu usługowego (lokal biurowy, filia banku). Uznał, że takie usytuowanie budynku biurowo-handlowo-usługowego jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestor nie spełnił wymogów koniecznych do zlokalizowania projektowanego budynku w tzw. ostrej granicy nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], bowiem na działce o nr ew. [...] nie znajduje się żadna zabudowa ani nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan rzeczy nie pozwala na zastosowanie przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Wskazał, że projekt budowlany zamienny wyraźnie wskazuje, że budynek biurowo-handlowo-usługowy jest zwrócony ścianą ze znajdującym się w niej otworem drzwiowym prowadzącym do lokalu usługowego (lokal biurowy, filia banku) w stronę granicy z działką o nr ew. [...]. Powyższe oznacza, że Prezydent [...] wbrew regulacji § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuścił lokalizację inwestycji w ostrej granicy z działką o nr ew. [...]. Zauważył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka o nr ew. [...] nie ma charakteru działki budowlanej, bowiem dniu wydania decyzji ze względu na swoją wielkość, cechy i geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej stanowiła działkę budowlaną. Tym samym, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, spełniona została wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2906, ze zm., dalej jako k.p.a.) przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2011 r., znak DOA/ORZ/7110/283/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 28 lipca 2008 r. Po dokonaniu oceny zgodności inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, organ II instancji stwierdził, iż ten przepis nie został naruszony w sposób rażący.

Organ II instancji wskazał, że z treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że jego zastosowanie jest uzależnione od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, działka sąsiednia musi być działką budowlaną, po drugie ściana projektowanego budynku musi posiadać otwory okienne lub drzwiowe skierowane w stronę działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie zaistniała druga z wymienionych przesłanek, bowiem w ścianie skierowanej w kierunku działki nr ew. [...] zaprojektowany został otwór drzwiowy stanowiący wejście do biura banku. Jednak wskazana nieruchomość, nie była działką budowlaną. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż działka nr ew. [...] oznaczona symbolem "Bz" (informacja z ewidencji gruntów z dnia 16 maja 2008 r.), o powierzchni [...], nie była działką budowlaną, bowiem stanowiła tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (§ 1 pkt 2 aktu notarialnego z dnia [...] września 2008 r., Rep. Nr A [...]; odpis zwykły KW nr [...] - Dział I-O, rubryka 1.4, podrubryka 1.4.1, pole 6), co potwierdzają także pisma Urzędu [...] Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej z dnia 25 maja 2010 r. oraz z dnia 6 grudnia 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2011 r. złożyli skarżący, który wyrokiem z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/11, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że inwestor dla którego wydano pozwolenie na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego dysponował działkami nr [...], [...], [...] i były to działki, posiadające w ewidencji gruntów również oznaczenie symbolem "Bz" (tak jak działka skarżących [...]) - czyli teren rekreacyjno-wypoczynkowy.

Z akt sprawy wynika, że sporny budynek biurowo-handlowo-usługowy posadowiony został częściowo w ostrej granicy z działką skarżących i w odległości 1,5 m od granicy zaprojektowano wejście do lokalu usługowego. Takie usytuowanie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, jednak zdaniem Sądu, naruszenie to nie ma charakteru rażącego o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zauważył, że w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu 12 października 2007 r. i w dniu 28 lipca 2008 r. (decyzja zmieniająca) działka o nr [...] o powierzchni [...] była własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę potraktował więc tę działkę jako przestrzeń publiczną. Chociaż odległości nie zostały zachowane, to nie zostały naruszone prawa ówczesnego właściciela - Miasta Stołecznego Warszawy. Tym samym, zdaniem Sądu, brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których nie dałoby się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu ww. przepisu. Dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] września 2008 r. aktem notarialnym oddano skarżącym w użytkowanie wieczyste działkę o nr [...] o powierzchni [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących, wyrokiem z dnia 17 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 131/12 uchylił ww. wyrok WSA z dnia 24 października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że organ architektoniczno-budowlany, traktując tę działkę jako przestrzeń publiczną, ocenił, że nie zostały naruszone prawa Miasta Stołecznego Warszawy poprzez umiejscowienie ściany budynku w ostrej granicy działki nr [...]. NSA uznał, że fakt, iż przedmiotowa działka w dacie wydania decyzji miała charakter obszaru przestrzeni publicznej, nie może przesądzać o tym, że budowa na sąsiedniej działce budynku z naruszeniem przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż nie zostały naruszone prawa właścicielskie Miasta Stołecznego Warszawa, i że "brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których nie dałoby się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa". Nie ma podstaw, aby prawa właścicielskie gminy (Miasta Stołecznego Warszawy) były mniej chronione niż prawa innych podmiotów, naruszałoby to bowiem art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

NSA stwierdził, że powoływanie się przez Sąd I instancji na zgodność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 lipca 2008 r., zmieniającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 października 2007 r., z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innymi przepisami Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zmienia oceny, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów § 12 ww. rozporządzenia. NSA wskazał, że plan miejscowy został uchwalony w listopadzie 2010 r., natomiast rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji, a na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji tego prawa.

WSA w Warszawie, będąc związany ww. orzeczeniem NSA, wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/13 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2011 r.

WSA wskazał, że charakter działki należącej do skarżących oraz usytuowanie projektowanego budynku biurowo-handlowo-usługowego w odległości 1,5 m. od jej granicy z zaprojektowanym tam wejściem do lokalu usługowego narusza § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest możliwe, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3 rozporządzenia). Inwestor nie spełnił wymogów koniecznych do zlokalizowania projektowanego budynku w tzw. ostrej granicy nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], bowiem na działce o nr ew. [...] nie znajduje się żadna zabudowa ani nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan rzeczy nie pozwalał na zastosowanie przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Sąd w odniesieniu do możliwości skorzystania z rozwiązania przewidzianego w § 12 ust. 3 rozporządzenia wskazał, że ustawodawca przepis ten odnosi do budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną i tylko taki budynek może być usytuowany bezpośrednio przy granicy, o ile wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki. Natomiast projekt budowlany zamienny wyraźnie wskazywał, że budynek biurowo-handlowo-usługowy jest zwrócony ścianą ze znajdującym się i w nim otworem drzwiowym prowadzącym do lokalu usługowego (lokalu biurowego, filii banku) w stronę granicy z działką o nr ew. [...]. Powyższe oznacza, że Prezydent [...] wbrew regulacji § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuścił lokalizację inwestycji w ostrej granicy z działką o nr ew. [...]. Zdaniem Sądu było to naruszenie wymienionych przepisów w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, a stopień naruszenia jest rażący.

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr 384/1/2014 stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia 12 października 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku biurowo-handlowo-usługowego oraz zmieniającej ww. rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta [...] z dnia 28 lipca 2008 r.

Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z decyzją z dnia 13 listopada 2014 r. znak: DOA/ORZ/7110/1174/14 utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2014 r.

Na powyższą decyzję inwestor złożył skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 17/15 oddalił skargę.

Sąd wskazując na związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/13, oraz NSA z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 131/12, powtórzył argumentację w nich zawartą.

Następnie inwestor pismem z dnia 12 października 2015 r. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowej inwestycji, wskazując, że w świetle obowiązującego od dnia 9 listopada 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] należąca do skarżących jest elementem reprezentacyjnej przestrzeni publicznej bez prawa do jakiejkolwiek zabudowy.

Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. skarżący zwrócili się do PINB o odmowę przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku ze względu na rażące naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2016 r. nr 1999/16 stwierdzono nieważność decyzji PINB z dnia 5 listopada 2010 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Następnie PINB decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. nr IIOT/47/2017 PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej jako ustawa) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 marca 2017 r. nr 448/17 utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia 20 stycznia 2017 r.

W dniu 4 maja 2017 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego omawianej inwestycji.

PINB decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr IIOT/449/2017 zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. Nr 1965/17 uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek od strony południowo-zachodniej styka się z granicą działki o nr ew. [...]. W tej części budynku usytuowane są drzwi wejściowe do lokalu użytkowego usytuowanego na parterze budynku. Odległości określone w przepisie § 12 ww. rozporządzenia mają wyłącznie zastosowanie do sytuowania budynków w odpowiedniej wskazanej nimi odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a zgodnie z wiążącymi orzeczeniami sądów administracyjnych działka nr ew. [...] posiada charakter działki budowlanej. A zatem przepis § 12 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w sprawie, w związku z czym nie jest możliwym zaakceptowanie usytuowania przedmiotowego budynku stykającego się ścianą od strony południowo-zachodniej z granicą działki o nr ew. [...], w sytuacji usytuowania w niej otworu wejściowego do lokalu użytkowego usytuowanego na parterze budynku w bliskiej odległości od granicy. Przedłożona dokumentacja zamienna nie zawiera rozwiązań przewidujących usunięcie wskazanej niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z czym nie jest możliwe jego zatwierdzenie.

Następnie PINB pismem z dnia 8 lutego 2018 r. wezwał inwestora do usunięcia w wyznaczonym terminie braku w projekcie budowlanym zamiennym poprzez jego uzupełnienie o projektowe rozwiązanie, mające na celu likwidację otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie budynku, usytuowanej w granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], zwracając przy tym inwestorowi dokumentację projektową zamienną.

Przy piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. inwestor przedłożył do PINB cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.

PINB decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr IIOT/171/2018 na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy powtórnie zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku biurowo-handlowo-usługowego oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżących, że uzasadnienie decyzji I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. bowiem sprowadza się w głównej mierze do chronologicznego przedstawienia zapadłych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji budowlanej rozstrzygnięć administracyjnych i wyroków sądowoadministracyjnych, nie zawiera zaś w istocie analizy przedłożonego przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego, na co słusznie zwrócono uwagę w odwołaniu. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, z powodu których w jego ocenie uzupełniony projekt budowlany zamienny zasługuje na zatwierdzenie. Nie odniósł się w ogóle do kwestii dokonanego przez projektanta uzupełnienia dokumentacji zamiennej o rozwiązanie przewidujące usunięcie otworu drzwiowego istniejącego w ścianie ww. budynku biurowo-handlowo-usługowego, zwróconej w stronę granicy z działką o nr ewid. [...] z obrębu [...]. W tym zakresie organ I instancji nie dokonał stosownej analizy i oceny w odniesieniu do przepisów planistycznych oraz odpowiednich norm odległościowych, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ wskazał, że ze zwróconego zamiennego projektu budowlanego po dokonanych w dniu 17 lipca 2018 r. przez projektanta dodatkowych uzupełnieniach w zakresie rozwiązania technicznego związanego ze zlikwidowaniem otworu drzwiowego w ścianie budynku biurowo-handlowo-usługowego usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z ww. działką skarżących nr ewid. [...] z obrębu [...] (która według sądów administracyjnych ma charakter działki budowlanej) wynika, że w części opisowej tego projektu w pkt 3 (dotyczącym zakresu zmian) ww. projektant dokonał wpisu o treści "na rysunkach naniesiono zamurowywany od południa otwór drzwiowy", który opatrzył własnym podpisem i datą 17 lipca 2018 r. Na planie zagospodarowania terenu (nr rysunku BDT/A/01/P/R00) zamalowany korektorem sporny otwór drzwiowy (oznaczony punktem 1) został opatrzony w dniu 17 lipca 2018 r. przez projektanta adnotacją "1. Skasowane wejście". Znajdujący się w dalszej części projektu rysunek przedstawiający rzut parteru obrazuje, że w ścianie budynku nie występuje istniejący wcześniej otwór drzwiowy - z dokonanej zaś w dniu 17 lipca 2018 r. przez projektanta adnotacji na tym rysunku wynika, że "zamurowano otwór drzwiowy o odpowiedniej odporności przeciwpożarowej ściany". Przy powyższej adnotacji widnieje pieczęć z podpisem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opatrzona datą 17 lipca 2018 r., stwierdzająca bez uwag zgodność projektu z wymaganiami odporności przeciwpożarowej. Na tej samej stronie z rzutem parteru projektant opatrzył swoimi parafkami również inne naniesione cztery zmiany. Na rysunku nr RTD/A/18/E, przedstawiającym elewację południowo-zachodnią budynku projektant dokonał w dniu 17 lipca 2018 r. adnotacji o treści "zaślepiony otwór /p.poż./". W skład zamiennego projektu budowlanego wchodzi także oświadczenie podpisane przez projektantów, że zamienny projekt budowlany dotyczący przedmiotowego budynku został sporządzony zgodnie z obowiązującymi na okres budowy przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie organu odwoławczego, skoro w postępowaniu naprawczym badana jest w pierwszej kolejności możliwość przywrócenia wybudowanego legalnie budynku do stanu zgodnego z prawem, to należy odnieść się do przepisów § 12 ww. rozporządzenia w obecnym brzmieniu. Organ podkreślił, że powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie było to, że w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z działką nr ewid. [...] z obrębu [...] (mającą charakter działki budowlanej) znajdował się otwór drzwiowy, czego nie dopuszczały odpowiednie przepisy warunków techniczno- budowlanych w ówczesnym brzmieniu, jak również nie dopuszczają tego przepisy w aktualnym brzmieniu. W myśl § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki) dopuszcza się w odległości 1,50 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W przedłożonym w dniu 17 lipca 2018 r. uzupełnionym projekcie budowlanym zamiennym przedstawione zostało przez projektanta rozwiązanie techniczne, wskazujące na zamurowanie otworu drzwiowego istniejącego (przewidzianego w pierwotnej dokumentacji budowlanej) w ścianie budynku biurowo-handlowo-usługowego usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżących.

Zdaniem organu granicząca z działką skarżących nr ewid. [...] z obrębu [...] działka nr ewid. [...] z obrębu [...], na terenie której posadowiony jest w znacznej części przedmiotowy obiekt budowlany usytuowana jest na obszarze oznaczonym symbolem C15.U - z podstawowym przeznaczeniem terenu na usługi, co wynika z zapisów § 72 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego uchwałą Rady [...] nr XCIV/2818/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. W powyższym przepisie planistycznym zostały ponadto określone m.in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Natomiast działka skarżących nr ewid. [...] z obrębu [...] usytuowana jest na obszarze tego planu oznaczonym symbolem C16.U - dla którego przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały określone w § 73 ww. planu. Z zapisu § 72 ust. 2 pkt 11 ww. planu wynika, że dla terenu C15.U ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy - według rysunku planu. Organ wskazał, że dokonał we własnym zakresie analizy rysunku tego planu, w wyniku czego doszedł do przekonania, że widoczne na tym rysunku nieprzekraczalne linie zabudowy (oznaczone według legendy kolorem zielonym) w tym obszarze pokrywają się z granicami zewnętrznymi działek oznaczonych nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...].

W ocenie organu II instancji poprzez zlikwidowanie spornego otworu drzwiowego w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżących (co de facto było jedyną podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę) przedmiotowa inwestycja budowlana została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, bowiem mieści się w granicach wyjątku dopuszczonego w przepisie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Analiza zamiennego projektu budowlanego (z uwzględnieniem rozwiązania technicznego, polegającego na zamurowaniu spornego otworu drzwiowego w ścianie) w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie wykazała, aby występowała niezgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydanych dla tej inwestycji budowlanej). Ponadto zdaniem organu uzupełniony w dniu 17 lipca 2018 r. zamienny projekt budowlany jest kompletny, a także został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które w oświadczeniu, będącym częścią tego projektu stwierdziły, iż sporządzono go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej oraz spełnia przesłanki określone w art. 35 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli skarżący.

Sąd I instancji wskazał, że podobnie jak i organy jest związany stanowiskiem wyrażonym w zapadłych w sprawie wyrokach NSA i WSA, zgodnie z którym działka skarżących stanowi działkę budowlaną i powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie było to, że w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżących nr ewid. [...] z obrębu [...] (mającą charakter działki budowlanej) znajdował się otwór drzwiowy, czego nie dopuszczały odpowiednie przepisy warunków techniczno- budowlanych w ówczesnym brzmieniu.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie organ odwoławczy wskazał, że zasadnym było podjęcie w ramach nadzoru budowlanego działań naprawczych w trybie art. 50-51 ustawy w stosunku do przedmiotowego budynku, wybudowanego i użytkowanego na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, wyeliminowanych następnie z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dysponowanie przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę uprawniało go do rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych objętych tym pozwoleniem, a po ich zakończeniu - do zainicjowania procedury mającej na celu rozpoczęcie użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy inwestor legitymujący się ostatecznym pozwoleniem na budowę zrealizował objęty nim obiekt budowlany oraz uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, a następnie to pozwolenie na budowę (zatwierdzające projekt budowlany) zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności, zasadnym jest (po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie wybudowanego legalnie obiektu budowlanego) nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego. uwzględniającego obecny stan obiektu. Ustawodawca w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przewidział bowiem obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie przepisów określonych w art. 51 ustawy.

Sąd wskazał, że w sprawie wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji poprzedziło wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzji z dnia 20 stycznia 2017 r. nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Słusznie w decyzji wskazano, że z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej ww. decyzję wypełniona została przesłanka wskazana w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd stwierdził, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany wydana w trybie art. 51 ust. 4 ustawy zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie do przepisów dotyczących projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. ostatnie tej ustawy), które stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, oznacza, że projekt przed zatwierdzeniem powinien być sprawdzony przez organ nadzoru budowlanego, w szczególności, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Odpowiednie zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy w stosunku do projektu zamiennego oznacza, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno–budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

W tym kontekście Sąd uznał, że granicząca z działką skarżących nr ewid. [...] z obrębu [...] działka nr ewid. [...] z obrębu [...], na terenie której posadowiony jest w znacznej części przedmiotowy obiekt budowlany usytuowana jest na obszarze oznaczonym symbolem C15.U - z podstawowym przeznaczeniem terenu na usługi, co wynika z zapisów § 72 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego uchwałą Rady [...] z dnia 9 listopada 2010 r. W powyższym przepisie planistycznym zostały ponadto określone m.in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Natomiast działka skarżących nr ewid. [...] z obrębu [...] usytuowana jest na obszarze tego planu oznaczonym symbolem C16.U - dla którego przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały określone w § 73 ww. planu. Z zapisu § 72 ust. 2 pkt 11 ww. planu wynika, że dla terenu C15.U ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy - według rysunku planu. Bezsporne także jest, że widoczne na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy (oznaczone według legendy kolorem zielonym) w tym obszarze zdają się pokrywać z granicami zewnętrznymi działek oznaczonych nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem Sądu z powyższego zapisu należy wywieść, że plan dopuszcza budowę na granicy działki objętej inwestycją z działką skarżących z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia. Pomimo, że plan nie zawiera definicji "nieprzekraczalnych linii zabudowy", nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, że nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczają jedynie i wyłącznie, że nie można posadowić budynku poza tymi liniami, w szczególności że nieprzekraczalne linie zabudowy pokrywają się granicami działki inwestora.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro w postępowaniu naprawczym badana jest w pierwszej kolejności możliwość przywrócenia wybudowanego legalnie budynku do stanu zgodnego z prawem, to należy odnieść się do przepisów § 12 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia projektu zamiennego, tj., jak słusznie wskazują skarżący w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r., co powoduje, że oddaleniu podlega zarzut skarżących, iż naruszono §12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż obecnie brzmienie tych przepisów jest całkowicie inne, niż w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. i decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2008 r. Skoro badając projekt zamienny stosuje się przepisy obowiązujące w chwili złożenia tego projektu to bezzasadnym jest powoływanie się na brzmienie przepisów obowiązujących w chwili wyeliminowanych z obrotu prawego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednakże zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 51 ust. 4 ustawy, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu słusznie organ odwoławczy wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie było to, że w ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z działką nr ewid. [...] (mającą charakter działki budowlanej) znajdował się otwór drzwiowy, czego nie dopuszczały odpowiednie przepisy warunków techniczno-budowlanych w ówczesnym brzmieniu, jak również nie dopuszczają tego przepisy w aktualnym brzmieniu. Sąd zgodził się z organem, że w przedłożonym w dniu 17 lipca 2018 r. uzupełnionym projekcie budowlanym zamiennym przedstawione zostało przez projektanta rozwiązanie techniczne, wskazujące na zamurowanie otworu drzwiowego istniejącego (przewidzianego w pierwotnej dokumentacji budowlanej) w ścianie budynku biurowo-handlowo-usługowego usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżących.

W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w skardze skarżący podnieśli, że inwestycja znajduje się w ostrej granicy z działką skarżących, a w ścianie skierowanej w stronę działki skarżących, usytuowanej w odległości 1,50 m od granicy działki skarżących, otwór drzwiowy został co prawda zamurowany, ale nad zamurowanym otworem znajdują się okna w jednej linii ciągnące się przez całą wysokość budynku. W ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz zapisy projektu budowlanego wskazują na istnienie otworów mających charakter otworów okiennych, czy też części przeszklonych ścian. Co prawda wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądowe ograniczyły się do stwierdzenia, że budynek jest zwrócony ścianą ze znajdującym się i w nim otworem drzwiowym prowadzącym do lokalu usługowego (lokalu biurowego, filii banku) w stronę granicy z działką o nr ew. [...], jednakże organy badając projekt zamienny powiny zbadać, czy usytuowanie budynku nie narusza z § 12 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia w związku z usytuowaniem w ścianie budynku zwróconej w kierunku skarżących otworów okiennych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł inwestor, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, a to:

- § 12 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r., w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] posiada charakter działki budowlanej, a do budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem, parkingiem zewnętrznym oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] róg [...] (obecnie [...]) odnoszą się ograniczenia zawarte w przepisach § 12 ust. 1-2 rozporządzenia, w sytuacji gdy ich prawidłowa wykładnia wyklucza zakwalifikowanie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] jako odrębnej i samodzielnej działki budowlanej w sytuacji, gdy stanowi ona część większej działki budowlanej z ograniczeniami zabudowy wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji ograniczenia zawarte w przepisach § 12 ust. 1-2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r. nie odnoszą się względem budynku i działki o nr ew. [...] z obrębu [...] i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie;

- art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] jest działką budowlaną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od skarżących na rzecz inwestora niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wniósł o uznanie przez Sąd, że skarżący utracili przymiot stron w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazali, że sprzedali inwestorowi nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a tym samym utracili interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu, a w konsekwencji utracili przymiot strony postępowania tak sądowoadministracyjnego jak i przed organami administracji w sprawach dotyczących tak sprzedanej nieruchomości, jak i inwestycji zrealizowanej na działkach sąsiednich. W ich ocenie brak jest również podstaw do obciążania ich kosztami postępowania sądowego w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej stąd wnieśli o oddalenie wniosku zawartego w pkt. 2 zdanie 2 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jednakże nie uzasadniają one uchylenia zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 ustawy, którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08, LEX nr 542223, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10, LEX nr 1138166). Jednakże dokonując oceny w tym zakresie błędnie uznały, że na mocy art. 153 p.p.s.a. są związane stanowiskiem zawartym we wcześniejszych orzeczeniach WSA oraz NSA w zakresie kwalifikacji działki nr ew. [...] jako działki budowlanej.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy zatem przyjąć, że ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Orzeczenia, na które powołał się Sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, w którym sądy wzięły pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanych decyzji, a zatem kiedy jeszcze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na skutek jego uchwalenia zmianie uległ stan prawny sprawy, a w konsekwencji wcześniejsze ustalenia sądów w tym zakresie przestały być wiążące. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego działka nr [...] położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem C16,U w obrębie terenów o charakterze reprezentacyjnej przestrzeni publicznej, dla którego w § 73 ust. 2 pkt 5 planu ustalono, że cały teren stanowi jedną działkę budowlaną, co wyklucza możliwość tworzenia odrębnych działek budowlanych w obrębie tej jednostki planu, stąd nie jest możliwe przypisanie działce nr [...] charakteru działki budowlanej. Potwierdzeniem tej tezy są przyjęte w planie wskaźniki w zakresie zarówno minimalnej powierzchni biologicznie czynnej jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy, jak również nakazy zawarte w § 72 ust. 2 pkt 2 lit. a – e planu, co jednoznacznie wyklucza możliwość zabudowy terenu tej działki. Nadto zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa działka nie spełnia tych wymagań, co wyklucza jej traktowanie jako działki budowlanej.

Stąd zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. jednakże do niewłaściwego zastosowania tego przepisu doszło już na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, gdzie organy również przyjęły, że są związane wcześniejszymi orzeczeniami sądów i uznały działkę nr [...] za działkę budowlaną, konsekwencją czego było nałożenie na skarżącą obowiązku zamurowania otworu drzwiowego w ścianie budynku znajdującej się w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], w sytuacji gdy § 12 ust. 1-2 rozporządzenia nie znajdował w sprawie zastosowania, bowiem z § 12 ust. 3 rozporządzenia wprost wynika, że odległości określone w tym przepisie winny być liczone od granicy z działką budowlaną. A zatem w kontekście badania sprawy pod względem zachowania wymogów wynikających z § 12 rozporządzenia zasadnicze znaczenie ma charakter sąsiedniej nieruchomości. W sytuacji gdy sąsiednia działka nie stanowi działki budowlanej przepis § 12 rozporządzenia nie ma zastosowania. W tej sytuacji zasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia § 12 ust. 1-2 rozporządzenia, pomijając jego wadliwą konstrukcję poprzez brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 ustawy, także dopuszczalność budowy spornego budynku w granicy działki zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast błędnie przyjął, że jest związany oceną prawną zawartą we wcześniejszych wyrokach sądów, nie zauważając, że zapadły one w postępowaniu nieważnościowym, gdzie sądy uwzględniały stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe. Z kolei w postępowaniu naprawczym, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, uwzględnia się stan prawny na dzień złożenia projektu budowlanego zamiennego, a ten uległ zmianie z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób odmienny zdefiniował charakter działki nr [...]. W konsekwencji niezasadnie nakazał organom ustalać, czy okna znajdujące się w ścianie budynku zbliżonej do granicy z działką nr [...] nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny może orzec na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., o oddaleniu skargi kasacyjnej, ale weryfikując motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym - wyrażoną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2331/15). Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu, ograny nadzoru budowlanego będą związane oceną prawną, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, z pominięciem stanowiska wyrażonego przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Na marginesie można również zauważyć, że na skutek zmian właścicielskich zarówno działka na której zlokalizowany jest sporny budynek, jak i działka nr [...] stały się własnością tego samego podmiotu, wobec czego stosowanie w takim przypadku normy sytuowania budynków, o których mowa w § 12 rozporządzenia jest nieuzasadnione, bowiem gdy obie graniczące ze sobą nieruchomości należą do jednego właściciela i w grę nie wchodzi ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie ma uzasadnienia, aby ograniczać właściciela w wykonywaniu jego praw, tym bardziej jeśli nie czyni on żadnych zagrożeń ani naruszeń w stosunku do działki sąsiedniej. Granicę działki w tym przypadku należy rozumieć jako odległość budynku od granicy działki będącej własnością innej osoby. Oznacza to, że terenem inwestycji (działką budowlaną) branym pod uwagę przy ocenie zgodności zamierzenia z § 12 rozporządzenia nie musi być cała działka ewidencyjna będąca własnością inwestora, a jedynie jej część, jak też może nim być kilka działek ewidencyjnych, o ile jej/ich wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.