Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 41/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Inne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 5 ust. 4 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1278
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 255/18 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 255/18, oddalił skargę P. T. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2016 r. P. T. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej P. Okręgowej Izby Architektów RP (dalej: Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna, organ I instancji) o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego oraz o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie techniczne oraz praktykę zawodową i po zdaniu egzaminu z wynikiem pozytywnym otrzymuje uprawnienia budowalne w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie.

W oparciu o ww. decyzję, skarżący wystąpił z wnioskiem o wpis na listę architektów prowadzoną przez P. Okręgową Izbę Architektów RP w R., jednakże Rada P. Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej RP uchwałą z [...] marca 2017 r. odmówiła skarżącemu wpisu na listę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP (dalej: Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, organ II instancji) - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) - stwierdziła nieważność ww. decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że skarżący ukończył studia inżynierskie na Wydziale Budownictwa Lądowego na Politechnice Ś. w K. (studia I stopnia), w dalszej kolejności ukończył studia wyższe magisterskie uzupełniające na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska ww. uczelni na kierunku budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami (studia II stopnia) i w dniu 20 stycznia 2006 r. uzyskał tytuł magistra inżyniera.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podkreśliła, że na etapie kwalifikowania wykształcenia kandydata do uzyskania uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej, niezbędne jest dokonanie indywidualnej oceny poziomu uzyskanego wykształcenia w świetle przepisów powszechnie obowiązujących, które regulują minimalny poziom wykształcenia, niezbędny do wykonywania zawodu architekta. W tym kontekście organ II instancji przytoczył treść art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: p.b.), § 5 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. poz. 1278; dalej: rozporządzenie z 2014 r.) oraz lp. 2 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia.

Analizując powyższe regulacje organ II instancji uznał, że studia I stopnia, jakie ukończył skarżący, nie są studiami na kierunku odpowiednim dla architektury, w rozumieniu art. 14 ust. 3 pkt 2 p.b. oraz w myśl załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r.

Zgodnie bowiem z § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych uznaje się za spełniony, jeżeli nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w lp. 2 załączniku nr 2 do rozporządzenia. Studia II stopnia, jakie ukończył skarżący nie są zaś studiami pokrewnymi dla specjalności architektonicznej. Stosownie § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r., wymóg ukończenia studiów na kierunku pokrewnym uznaje się za spełniony, jeżeli informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, iż nie mniej niż jedna trzecia programu studiów, określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym lub liczbie godzin zajęć, obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna odniosła się do standardów kształcenia studiów I stopnia architektury, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 września 2011 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków weterynarii i architektury (Dz. U. nr 207 poz. 1233; dalej: rozporządzenie MNiSW) część A, III pkt 1 lit. B i pkt 2 lit. B. Są to standardy dotyczące grupy B treści kierunkowych, minimalnej liczby godzin zajęć zorganizowanych oraz minimalnej liczby punktów ECTS. Grupa treści kierunkowych obejmuje 690 godzin zajęć i 68 punktów ECTS, a także przedmioty takie jak: podstawy projektowania architektonicznego, projektowanie urbanistyczne, historia architektury i urbanistyki, budownictwo ogólne i materiałoznawstwo, konstrukcje budowlane, instalacje budowlane, sztuki plastyczne i techniki warsztatowe, ekonomika procesu inwestycyjnego, organizacja procesu inwestycyjnego, prawo budowlane i etyka zawodu architekta. Minimum programowe to 230 godzin zajęć i 23 punkty ECTS.

Według organu II instancji informacje zawarte w wypisie z przebiegu studiów skarżącego, potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, że mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz, że mniej niż jedna trzecia godzin zajęć obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku odpowiedniego dla architektury lub architektury i budownictwa. Skarżący w trakcie studiów nie miał zajęć z historii architektury i urbanistyki, sztuk plastycznych i technik warsztatowych, ekonomiki procesu budowlanego, prawa budowlanego czy etyki zawodu architekta. Z 11 przedmiotów kierunkowych, jego studia II stopnia na kierunku budownictwo nie obejmowały 6 przedmiotów stanowiących podstawę kształcenia architektów na studiach I stopnia na kierunku architektura. Projektowanie architektoniczne w liczbie 28 godzin nie stanowi nawet 1 punktu ECTS, ponieważ 30 godzin pracy studenta pozwala na przyznanie 1 punktu ECTS. Zatem skarżący nie osiągnął wymaganych standardów kształcenia, a tym samym jego studia II stopnia nie są studiami, o których mowa w powyższych przepisach.

W ocenie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, organ I instancji przeprowadzając postępowanie w zakresie kwalifikowania wykształcenia i dopuszczając skarżącego do egzaminu na uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej, rażąco naruszył przepisy art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a) p.b. oraz § 5 ust. 2, § 5 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący odbył w latach 1998-2003 studia inżynierskie na Wydziale Budownictwa Lądowego na Politechnice Ś., a w latach 2003 - 2006 studia wyższe magisterskie uzupełniające na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska ww. uczelni na kierunku budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami i w dniu 20 stycznia 2006 r. uzyskał tytuł magistra inżyniera.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że skarżący nie legitymuje studiami I stopnia na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka, czyli na kierunku odpowiednim dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie. Natomiast w odniesieniu do studiów II stopnia (tj. studiów magisterskich), skarżący ukończył je na kierunku budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami. Skoro zaś lp. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. jako kierunek pokrewny studiów wyższych dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie wskazuje "kierunek studiów w zakresie budownictwa", to ukończony przez skarżącego "kierunek budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami" - nie spełnia warunku określonego w § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r., ponieważ jego zakres nie jest zgodny z nazwą kierunku studiów (określoną właśnie poprzez zakres) w lp. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r.

Następnie WSA podkreślił, że nieprzypadkowo ustawodawca wprowadził alternatywę rozłączną "lub" pomiędzy pkt 1 a pkt 2 § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2014 r., traktując jako równorzędne ujęte w nich wymogi. Jeśli bowiem sama nazwa zakresu kierunku studiów nie będzie zawierać pojęcia "budownictwo", to należy zweryfikować (i tak to uczynił organ II instancji w niniejszej sprawie), czy liczba i rodzaj zajęć odpowiada zakresowi nauczenia na kierunku w zakresie budownictwa.

W załączniku nr 2 do rozporządzenia MNiSW określono standardy kształcenia dla kierunku studiów architektura pierwszego i drugiego stopnia (m.in.) poprzez wskazanie składników treści kształcenia w grupach, a także minimalnej liczby godzin zajęć zorganizowanych. Powyższe przepisy stanowią realizację wymagań unijnych określonych w przepisach dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. UE.L. 2005.255.22; dalej: dyrektywa 2005/36/WE). Stosownie do art. 46 ust. 1 dyrektywy 2005/36/WE, kształcenie architekta obejmuje: a) co najmniej pięcioletnie studia w pełnym wymiarze godzin na uniwersytecie lub w porównywalnej instytucji edukacyjnej zakończone zdaniem egzaminu na poziomie uniwersyteckim; lub b) co najmniej czteroletnie studia w pełnym wymiarze godzin na uniwersytecie lub w porównywalnej instytucji edukacyjnej zakończone zdaniem egzaminu na poziomie uniwersyteckim wraz z zaświadczeniem potwierdzającym pomyślne ukończenie dwuletnich praktyk zawodowych zgodnie z ust. 4. Z kolei w myśl art. 46 ust. 2 zdanie 1 ww. dyrektywy, architektura musi być głównym przedmiotem studiów, o których mowa w ust. 1.

Tymczasem wypis z przebiegu studiów II stopnia, odbytych przez skarżącego na kierunku budownictwo (potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni) wskazuje, że skarżący nie miał zajęć z sześciu przedmiotów (tj. historii architektury i urbanistyki, sztuk plastycznych i technik warsztatowych, ekonomiki procesu budowlanego, prawa budowlanego oraz etyki zawodu architekta) spośród 11 przedmiotów ujętych w grupie treści kierunkowych. Natomiast zajęcia z projektowania architektonicznego odbył w liczbie 28 godzin, co nie stanowi nawet 1 punktu ECTS, bowiem 1 punkt ECTS odpowiada 30 godzinom pracy studenta. Nie został zatem spełniony warunek określony w § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zapis z lp. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. (tj. kierunek studiów w zakresie budownictwa) nie jest tożsamy z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.), w którym to załączniku w zakresie specjalności architektonicznej dotyczącej uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie (pkt 1), jako wykształcenie odpowiednie (O) podano ukończone wyższe studia zawodowe na kierunku architektura i urbanistyka, a jako wykształcenie pokrewne (P) - ukończone studia magisterskie na kierunku budownictwo. Dlatego w myśl § 23 rozporządzenia z 2014 r. (stanowiącego odpowiednik § 29 rozporządzenia z 2006 r.) wykształcenie, uzyskane przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określany w sposób odbiegający od przyjętego w niniejszym rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez izbę, na podstawie suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo stwierdziła nieważność decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 10 grudnia 2016 r., ponieważ rozstrzygnięcie to w sposób rażący narusza przepis art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a) p.b. oraz § 5 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia z 2014 r. Pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym skutkowałoby dopuszczeniem do zawodu osoby o niewystarczającym (niepełnym) przygotowaniu teoretycznym.

II

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] listopada 2017 r. Ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W obu przypadkach skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 14 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący nie spełnia warunku legitymowania się wymaganym wykształceniem, niezbędnym do uzyskania wnioskowanych uprawnień, podczas gdy skarżący przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r. uzyskał wymagane wykształcenie określone w załączniku nr 1 rozporządzenia z 2006 r. i w tym czasie rozpoczął praktykę zawodową, co uprawnia go zgodnie z § 22 rozporządzenia z 2014 r. do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego o nadanie uprawnień budowlanych bez konieczności spełniania wymagań dotyczących wykształcenia określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r.;

2) § 23 i § 22 rozporządzenia z 2014 r. poprzez błędne zastosowanie § 23 a niezastosowanie § 22 i uznanie, że skarżący nie legitymuje się wykształceniem wymaganym do nadania mu uprawnień budowlanych, w sytuacji gdy skarżący legitymuje się takim wykształceniem i na mocy § 22 rozporządzenia z 2014 r. skarżący jest uprawniony do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego bez konieczności spełniania wymagań dotyczących wykształcenia określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r., a ponadto kierunek studiów jaki ukończył skarżący nie był określany odmiennie niż w rozporządzeniu z 2014 r., gdyż i przed 2014 r. i po 2014 r. nazwa kierunku studiów ukończonych przez skarżącego to "budownictwo";

3) art. 14 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z pkt 12 preambuły i art. 1 tytuł I i art. 46 dyrektywy 2005/36/WE poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że dyrektywa ta winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie a tym samym uznanie, iż skarżący nie spełnia wymagań określnych w przepisach krajowych, podczas gdy dyrektywa dotyczy uznawania przez Państwa Członkowskie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym Państwie Członkowskim a nie nabywania uprawnień w danym Państwie Członkowskim przez jego obywateli, a tym samym nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

4) art. 14 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 5 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wykształcenie skarżącego nie jest wykształceniem pokrewnym wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r., podczas gdy spełnia ono wymagania wykształcenia pokrewnego, ponieważ nazwa ukończonego przez skarżącego kierunku studiów (kierunek budownictwo) jest zgodna z wymaganiami określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. (kierunek studiów w zakresie budownictwa), a ponadto kierunek studiów skarżącego obejmował przedmioty spełniające tzw. "minimum programowe" określone punktami ECTS i godzinami zajęć;

5) art. 14 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 23 rozporządzenia z 2014 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie rozpatrzenie indywidualnie wykształcenia skarżącego, a tym samym błędne zakwalifikowanie wykształcenia skarżącego jako nie będącego wykształceniem pokrewnym, wymaganym do nadania wnioskowanych uprawnień, w sytuacji gdy skarżący posiada wykształcenie pokrewne, co umożliwia mu ubieganie się o wnioskowane uprawnienia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 9 listopada 2017 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym dyplomu ukończenia studiów skarżącego oraz karty przebiegu studiów, a także pisma Polskiej Komisji Akredytacyjnej i pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i w konsekwencji błędne przyjęcie że:

a) skarżący ukończył studia na kierunku "budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami", w sytuacji gdy nazwa kierunku studiów wynikająca z materiału dowodowego sprawy to "budownictwo" i tym samym nieprawidłowe ustalenie, że skarżący nie ukończył kierunku pokrewnego,

b) skarżący w trakcie studiów nie przebył tzw. "minimum programowego" i nie osiągnął wymaganej liczby punktów ECTS oraz godzin zajęć, w sytuacji gdy skarżący ukończył studia na kierunku budownictwo i uzyskał wymaganą liczbę punktów ECTS i wymagana liczbę godzin zajęć, czyli ukończył kierunek pokrewny wskazany w załączniku nr 2 rozporządzenia z 2014 r.,

c) pismo Polskiej Komisji Akredytacyjnej i pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zawierają wnioski wiążące w sprawie skarżącego, podczas gdy nie dotyczą stanu faktycznego niniejszej sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na niepełnym rozpoznaniu zarzutów podniesionych w skardze i nie odniesienie się do stanu prawnego niniejszej sprawy a mianowicie nie odniesienie się w żaden sposób do zarzutu naruszenia § 22 rozporządzenia z 2014 r., gdy tymczasem zarzut naruszenia ww. przepisu został sformułowany w skardze;

3) art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77 k.p.a. poprzez powielanie za Krajową Komisją Kwalifikacyjną niepełnych ustaleń w zakresie liczby punktów ECTS i godzin zajęć, jakie odbył skarżący na studiach i nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku, ile dokładnie godzin i punktów zdobył na studiach skarżący;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd uchybień Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, które były oczywiste i istotne, a mianowicie nie rozpatrzenie sprawy skarżącego w oparciu o § 22 rozporządzenia z 2014 r., a także niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r.;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego i procesowego, a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd wskazanych błędów poczynionych przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z dnia 15 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarty w pkt II ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy w stosunku do skarżącego miał zastosowanie § 23 rozporządzenia z 2014 r. (str. 10-11 uzasadnienia). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto z treści zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowanego w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej wynika, że za jego pomocą skarżący próbuje podważyć zaaprobowaną przez Sąd I instancji podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, wiążąc naruszenie ww. przepisu z art. 7 i 77 k.p.a. Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

Jako chybiony należy uznać sformułowany w pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że skarżący nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17).

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., sformułowany w pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 129/16). Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a., powiązał tą normę prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., co w żadnej mierze nie wpłynęło na zasadność ww. zarzutu. Artykuł 145 p.p.s.a. określa bowiem sposób rozstrzygnięcia sprawy i jest to tzw. przepis wynikowy (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 811/19).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla tej sprawy okoliczności, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności zostało wyjaśnione, jakim wykształceniem legitymował się skarżący, tj. jakie ukończył studia oraz jaki był przebieg studiów II stopnia odbytych przez skarżącego na kierunku budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami. Natomiast okoliczność, że skarżący inaczej ocenia zebrany materiał dowodowy nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji była dowolna, zaś kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji nieprawidłowa. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego należy uznać za niezasadne.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt I ppkt 1-5 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne. Komplementarny charakter tych zarzutów powoduje, że wymagają one łącznego rozpatrzenia.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii wykształcenia wymaganego do uzyskania uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie. Strona skarżąca - kwestionując stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji twierdzi, że legitymuje się wykształceniem wymaganym do nadania ww. uprawnień.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a p.b. uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie wymaga:

a) ukończenia:

- studiów pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub

- studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności.

Jednocześnie w oparciu o ustawową delegację zawartą w art. 16 ust. 1 p.b. zostało wydane rozporządzenie z 2014, gdzie w § 5 ust. 4 wskazano, że wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych uznaje się za spełniony, jeżeli:

1) nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, lub

2) informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, iż nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, lub liczbie godzin zajęć obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów.

Natomiast § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2014 r. przewiduje, że wymóg posiadania wiedzy i umiejętności w zakresie, o którym mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r., uznaje się za spełniony, jeżeli:

1) nazwa specjalności określona w ramach kierunku studiów odpowiada zakresowi wiedzy i umiejętności dla danej specjalności uprawnień budowlanych lub

2) informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni potwierdzają, że program studiów obejmuje zajęcia w tym zakresie.

Z kolei lp. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. stanowi, że dla uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie kierunkiem studiów wyższych odpowiednim jest architektura lub architektura i urbanistyka, a kierunkiem studiów wyższych pokrewnych jest kierunek studiów w zakresie budownictwa.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący ukończył studia inżynierskie na Wydziale Budownictwa Lądowego na Politechnice Ś. w K. (studia I stopnia), w dalszej kolejności ukończył studia wyższe magisterskie uzupełniające na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska ww. uczelni na kierunku budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami (studia II stopnia) i w dniu 20 stycznia 2006 r. uzyskał tytuł magistra inżyniera.

Wobec tych bezspornych okoliczności należy podzielić stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżący nie spełniał wymogów określonych w art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a) p.b., gdyż skarżący ani nie ukończył studiów I st. na kierunku odpowiednim dla danej specjalności ani studiów II st. na kierunku pokrewnym dla danej specjalności. Skarżący bowiem nie legitymował się studiami I stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, tj. na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka, czyli na kierunku odpowiednim dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, gdyż ukończył studia inżynierskie na Wydziale Budownictwa Lądowego. Natomiast w odniesieniu do studiów II stopnia skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a) p.b., gdyż jako studia II stopnia ukończył je na kierunku budownictwo w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami. Nie jest to zatem kierunek studiów w zakresie budownictwa, jak tego wymaga ustawodawca w § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. Nazwa kierunku studiów musi być zgodna z określonym zakresem wskazanym w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia, który wymaga kierunku studiów w zakresie budownictwa, nie zaś w zakresie eksploatacji i zarządzania nieruchomościami. Do wypełnienia przesłanki wskazanej w § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. nie wystarczy, aby na dyplomie widniała nazwa kierunku studiów "budownictwo". Dodatkowo bowiem nazwa ta ma być zgodna z zakresem kierunku studiów, co w przypadku skarżącego nie zostało spełnione. Ustawodawca w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. zdecydował, że kierunkiem pokrewnym jest w tym przypadku "kierunek studiów w zakresie budownictwa", a nie kierunek o nazwie "budownictwo". Słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, że celem ustawodawcy nie było ograniczenie się do nazwy kierunku studiów "budownictwo", który to kierunek faktycznie widnieje na dyplomie skarżącego, ale nawiązanie do zakresu nauczania na danym kierunku, który to zakres powinien obejmować "budownictwo" (lp. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r.), a w przypadku skarżącego jest to "eksploatacja i zarządzanie nieruchomościami".

Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że użycie przez ustawodawcę alternatywy rozłącznej "lub" pomiędzy pkt 1 a pkt 2 § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2014 r. oznacza nakaz traktowania tych wymogów równorzędnie. Jeżeli zatem sama nazwa zakresu kierunków studiów nie zawiera pojęcia "budownictwo", jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, że należało zweryfikować, czy liczba i rodzaj zajęć odpowiada zakresowi nauczenia na kierunku w zakresie budownictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, że w stosunku do skarżącego nie został spełniony warunek określony w § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r. Wypis z przebiegu studiów II stopnia odbytych przez skarżącego na kierunku budownictwo (potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni) wskazuje, że skarżący nie miał zajęć z sześciu przedmiotów (tj. historii architektury i urbanistyki, sztuk plastycznych i technik warsztatowych, ekonomiki procesu budowlanego, prawa budowlanego oraz etyki zawodu architekta) spośród 11 przedmiotów ujętych w grupie treści kierunkowych. Natomiast zajęcia z projektowania architektonicznego odbył w liczbie 28 godzin, co nie stanowi nawet 1 punktu ECTS, bowiem 1 punkt ECTS odpowiada 30 godzinom pracy studenta. Tych okoliczności autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył.

Ponadto - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji właściwie zastosował § 23 rozporządzenia z 2014 r., nie zaś § 22 cyt. rozporządzenia. Jak stanowi § 23 rozporządzenia z 2014 r. wykształcenie, uzyskane przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określany był określany w sposób odbiegający od przyjętego w niniejszym rozporządzeniu, podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu przez izbę, na podstawie suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, jako wykształcenie odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności. Skarżący uzyskał wykształcenie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r., czyli przed 25 września 2014 r. oraz kierunek był w poprzednim rozporządzeniu z 2006 r. określany w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu z 2014 r. Bowiem treść lp. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2014 r. (tj. kierunek studiów w zakresie budownictwa) nie jest tożsama z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2006 r., w którym w zakresie specjalności architektonicznej dotyczącej uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie (pkt 1), jako wykształcenie odpowiednie (O) podano ukończone wyższe studia zawodowe na kierunku architektura i urbanistyka, a jako wykształcenie pokrewne (P) - ukończone studia magisterskie na kierunku budownictwo. W związku z tym zostały spełnione przesłanki do zastosowania § 23 rozporządzenia z 2014 r., nie zaś § 22 tego rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.