Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 222/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. Ł. i K. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przyziemia budynku gospodarczego z wyłączeniem werandy (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną; wod.-kan. i elektr.) na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w [...] oraz wymianie istniejącej napowietrznej linii zalicznikowej – umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J. Ł. i K. Ł. wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2020 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wnioskodawcy wywodzili, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a także należy stwierdzić jej nieważność ze względu na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2719/16, dotyczącego przedmiotowej sprawy.

Wnioskodawcy podnieśli, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku dla potrzeb Uczniowskiego Klubu Sportowego i osiedlowego centrum kultury oraz budowie infrastruktury towarzyszącej. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło jej nieważność.

Rozpoznając wniosek organ wskazał, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Wykazując swój interes prawny do wszczęcia postępowania. podnosili, że ich nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, w obszarze oddziaływania obiektu. Ich interes prawny został potwierdzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Bydgoszczy oraz Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 2719/16. Ponadto interes ten wynika z art. 140, art. 143, i art. 144 Kodeksu cywilnego

Wojewoda [...] wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny wobec art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślił, że normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest wykazanie interesu prawnego. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby wnioskodawcy, może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił również, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z art. 144 Kodeksu cywilnego tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Okoliczność występowania tzw. immisji pośrednich może rodzić określone roszczenia na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje prawa strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ podał, że wnioskodawcy są właścicielami działek nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Opierając się na projekcie budowlanym przedstawił, że przedmiotem inwestycji była przebudowa przyziemia budynku gospodarczego z wyłączeniem werandy (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną: wod.-kan. i elektr.) na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] oraz wymiana istniejącej napowietrznej linii zalicznikowej. Prace polegały m. in. na rozbiórce pozostałych po pracach wzmacniających ścian działowych, demontażu istniejącej posadzki i całkowitym usunięciu butwiejącej płyty pilśniowej, wykonaniu w północnej ścianie szczytowej dwóch otworów drzwiowych prowadzących do projektowanych magazynów, wykonaniu otworu okiennego w miejscu zamurowanego otworu drzwiowego w ścianie północnej budynku, zamurowaniu otworu w północnej ścianie szczytowej, prowadzącego na poddasze, wymurowaniu ścian działowych wprowadzających nowy podział funkcjonalny oraz montaż kominów wentylacji grawitacyjnej.

Przebudowywany budynek znajduje się w odległości ok. 29 m od granicy z działką wnioskodawców i w odległości ok. 55 m od ich budynku mieszkalnego.

Wojewoda ocenił, że zakres robót budowlanych wskazanych w projekcie budowlanym oraz położenie przebudowywanego budynku nie pozwalają na objęcie terenu należącego do wnioskodawców obszarem oddziaływania obiektu inwestycyjnego, ponieważ inwestycja ta nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu należącego do wnioskodawców. Organ podkreślił, że nie ma podstaw, by przyznawać wnioskodawcom przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wskazał również, że decyzja Prezydenta Miasta [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym z dnia [...] lutego 2014 nr [...], a także kolejne decyzje dotyczące rozbudowy, przebudowy i nadbudowy spornego budynku, nie dotyczyły inwestycji zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań J. Ł. i K. Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił definicję legalną strony postępowania administracyjnego. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

GINB wyjaśnił, powołując się na art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), że w sprawie należało zastosować art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r.

Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawa bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Ustalając krąg postępowania w analizowanej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że sporne roboty budowlane obejmują przebudowę części budynku gospodarczego z wyłączeniem istniejącej werandy. Wysokość i obrys budynku pozostaną bez zmiany. Również rozstaw okien i pochylenie połaci dachowych nie ulegną zmianie. Wnioskodawcy swój interes prawny wywodzili z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych w [...] przy ul. [...]. GINB wskazał, że tylko działka nr ew. [...] graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...].

Następnie podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Objęty przebudową budynek gospodarczy znajduje się w odległości ok. 30 m od granicy działki nr ew. [...], ok. 44 m od budynku oznaczonego literą t, oraz ponad 60 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce wnioskodawców, organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] i [...].

Nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, także w kontekście przepisów § 12, § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Sporna inwestycja nie pozbawia ponadto nieruchomości wnioskodawców dostępu do szeroko rozumianych mediów i dostępu do drogi publicznej.

Organ odwoławczy podał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że interes prawny wnioskodawców w sprawie należało ocenić wyłącznie w odniesieniu do postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Źródłem interesu prawnego wnioskodawców nie mógł być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2719/16, gdyż kontrolowana ww. orzeczeniem decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wydana dla spornych robót budowlanych. Sporny projekt budowlany nie przewiduje zmian w usytuowaniu budynku objętego pracami budowlanymi, zatem nie było wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazuje art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.).

GINB wskazał również, że zmiana sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w [...] dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" nastąpiła dopiero na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2013 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. Stąd niezasadne były zarzuty podnoszone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a dotyczące zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości.

Bez wpływu na ocenę interesu prawnego wnioskodawców pozostawał fakt, że byli oni informowani przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stanie zaawansowania inwestycji. Interesu prawnego wnioskodawców nie uzasadniał powoływany art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz protokół nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasbourgu dnia 16 września 1963 r.

GINB podał następnie, że dla wykazania przymiotu strony nie było wystarczające przywoływanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują m. in. art. 140 Kodeksu cywilnego. Interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustawodawca oparł wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności.

Ewentualne immisje związane z realizacją i użytkowaniem spornego obiektu - nasilenie hałasu i zadymienie, stanowią jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Uznając, że J. Ł. i K. Ł. nie posiadają przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., GINB stwierdził, że postępowanie wszczęte na ich wniosek należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, co zasadnie uczynił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r.

K. Ł. skarżąc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższe wnioski skarżący oparł na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i uznanie, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że naruszono art. 7 k.p.a., gdyż organ nie zbadał okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący wskazał, że właściwe ustalenie stanu faktycznego, w tym określenie kręgu stron postępowania było niezbędne dla prawidłowości rozstrzygnięcia i wymagało wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Skarżący podniósł, że organy uznały, iż zachowane zostały normy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12, § 13, § 19, § 23, § 29, § 57, § 60 ust. 1 i § 271. Skoro jednak organ badał, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje, że nieruchomość wnioskodawców będzie objęta ponadnormatywnym oddziaływaniem i czy nie będą naruszone normy rozporządzenia, to tym samym uznać należy, że J. Ł. i K. Ł. posiadają zindywidualizowany interes prawny i posiadają przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stwierdzenie braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżący podniósł, że istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji.

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w zastosowanie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie może ograniczać się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, jak również nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce.

Skarżący podkreślił, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być art. 140 Kodeksu cywilnego.

W postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i w pozostałych, powiązanych z ww. decyzją postępowaniach, skarżący byli uznawani za stronę postępowania. Ponadto przymiot strony wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczy inwestycji, która objęta jest kilkoma innymi pozwoleniami na budowę. Stanowią o kontynuacji inwestycji, a całe przedsięwzięcie oparte jest na decyzji lokalizującej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], która została unieważniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/2016.

Podniesiono również, że brak stwierdzenia nieważności którejkolwiek z decyzji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, w tym decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] jest oczywistym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ, do którego wpłynęło podanie o wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego, w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy podanie to wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony postępowania.

Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Ustalając obszar oddziaływania obiektu należy każdorazowo uwzględnić funkcje, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Przy czym istotny jest zamiar inwestycyjny wynikający z przedłożonego organowi architektoniczno-budowlanemu materiału dowodowego, a nie domniemany czy faktycznie zrealizowany.

Należy rozróżnić "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślenia wymaga, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

J. Ł. i K. Ł. nie brali udziału w postepowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na przebudowę przyziemia budynku gospodarczego z wyłączeniem werandy (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną: wod.-kan. I elekt.) na działce o nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...] oraz na wymianę istniejącej napowietrznej linii zalicznikowej.

Wnioskodawcy swój interes prawny wywodzili z tytułu prawa własności działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], w powiązaniu z art. 140, 143, 144 oraz art. 415 w zw. z art. 417 Kodeksu cywilnego.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynikało, że tylko działka nr ew. [...] graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Sporny budynek gospodarczy znajduje się w odległości ok. 30 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 44 m od budynku oznaczonego literą t, a także ponad 60 m od budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...]. Jak słusznie ocenił organ odwoławczy na podstawie projektu budowlanego, wysokość i obrys budynku, jak również rozstaw okien i pochylenie połaci dachowych nie ulegną zmianie.

Biorąc pod uwagę takie sytuowanie inwestycji oraz zakres objętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. robót budowlanych, dotyczących przebudowy części budynku gospodarczego w przyziemiu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie takie nie występuje wziąwszy pod uwagę odległości z § 12 (sytuowanie budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną) oraz § 13 (przesłanianie obiektów) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z dokumentacji projektowej nie wynika, aby realizacja projektowanych robót pozbawiła nieruchomości wnioskodawców dostępu do mediów oraz dostępu do drogi publicznej.

Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr: [...], [...] i [...]. J. Ł. i K. Ł. mogą bez przeszkód zagospodarować działki, będące ich własnością, zaś realizacja inwestycji nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania.

Źródłem legitymacji procesowej strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie mogą być wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie własności. Ochrona przed immisjami przysługuje na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego).

Ponadto na ocenę interesu prawnego wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu nie ma wpływu realizowanie na spornej nieruchomości kolejnych inwestycji w oparciu o inne, wydane w późniejszym terminie decyzje.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że źródłem interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w [...] dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Ta decyzja lokalizacyjna była wydana dla robót budowlanych, objętych kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wymienionych w skardze przepisów art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, w oparciu o który wydał zaskarżoną decyzję. Wbrew podstawowemu zarzutowi skargi, nie naruszono art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Reasumując, nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Skoro wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawców, to organ słusznie zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.