Wyrok NSA, sygn. akt I SA 32/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zastępuje decyzję o podziale nieruchomości i należy w związku z tym uznać, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie może być sprzeczna z decyzją o podziale. Jeżeli organ nie dysponował ostatecznymi decyzjami niezbędnymi do ostatecznego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, a w toku postępowania o wywłaszczenie skarżący podjął przewidziane przez Kpa oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ środki prawne w celu wzruszenia decyzji o podziale nieruchomości oraz decyzji co do ustalenia warunków zagospodarowania terenu to organ winien zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

TEZY

W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zastępuje decyzję o podziale nieruchomości i należy w związku z tym uznać, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie może być sprzeczna z decyzją o podziale. Jeżeli organ nie dysponował ostatecznymi decyzjami niezbędnymi do ostatecznego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, a w toku postępowania o wywłaszczenie skarżący podjął przewidziane przez Kpa oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ środki prawne w celu wzruszenia decyzji o podziale nieruchomości oraz decyzji co do ustalenia warunków zagospodarowania terenu to organ winien zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romana W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia z urzędu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 392/3 o pow. 2.685 m2 położonej w B. i działki nr 207/1 o pow. 4.691 m2 położonej w obrębie 9 miasta G. - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody Z. z dnia 5 października 1998 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone decyzje organów orzekających w obu instancjach wydane zostały z naruszeniem prawa i dlatego podlegały uchyleniu. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd miał na uwadze, że wprawdzie skarżący niejednokrotnie w sposób skrajny i nie zawsze trafny interpretuje powoływane przez siebie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U nr 115 poz. 741/, to niemniej zważyć należało, iż w postępowaniu o wywłaszczenie zaistniały tego rodzaju wady postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie skutkować musiały uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Skarżący przede wszystkim zarzuca organom orzekającym w obu instancjach naruszenie przepisów art. 112 ust. 3, art. 114 ust. 1 i art. 115 ust 2 i 3 i art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Zdaniem skarżącego, nie przyprowadzono bowiem z nim żadnych rokowań w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości, postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte bez wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, a do wniosku o wywłaszczenie załączono nieaktualną decyzję o podziale działki nr 392/1. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 118 ust 1 ww. ustawy, która stanowi o obligatoryjnym nakazie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem strony, czego w postępowaniu nie przestrzegano.

W świetle zebranego materiału dokumentacyjnego, powyżej podniesione zarzuty przez skarżącego nie są trafne z następujących przyczyn. Warunkiem wywłaszczenia na cele publiczne jest brak możliwości ich zrealizowania w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Ustawową gwarancję zachowania określonego ustawą trybu postępowania w tych sprawach stanowią przepisy art. 112 ust. 3, art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Zgodnie z ww. przepisami, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego /art. 115 ust. 1/, które należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między wojewodą a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe /art. 114 ust. 1/ i może ono nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie m.in. właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości /art. 115 ust. 2/.

Podjęcie i przeprowadzenie rokowań wymaga jednak istnienia woli rokowań po stronie właściciela /użytkownika, czy też osoby której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe/. Na ten istotny aspekt cytowanego przepisu zwracają szczególną uwagę komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami /G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa - Zielona Góra 1998, t. II, str. 94/. Z akt sprawy zaś wynika, że Wojewoda Z. dwukrotnie pismami z dnia 4 i 12 maja 1998 r. bezskutecznie zapraszał skarżącego do rokowań ze precyzowanymi warunkami nabycia w drodze umowy działki nr 392/3 o pow. 0,2685 ha położonej w B. oraz działki nr 207/1 o pow. 0,4691 ha położonej w G., wyznaczając dwa terminy spotkania /12 i 26 maja 1998 r./, na które - mimo prawidłowych doręczeń - skarżący nie przybył. Wojewoda w nawiązaniu do podejmowanych prób rokowań ze skarżącym, ponowił pismem z dnia 16 czerwca 1998 r. ofertę nabycia przedmiotowych działek 392/3 i 207/1, podając jednocześnie oferowaną przez siebie cenę za 1 m2 gruntu. W świetle także treści odwołania i skargi złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie może ulegać jakimkolwiek wątpliwościom, że po stronie skarżącego woli prowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie było. W tym stanie sprawy, zarzuty skarżącego oparte o terminologiczne wyjaśnianie wyrwanych z normatywnego kontekstu pojęć "negocjacji", czy też "rokowań", względnie wskazywanie na wady prawne decyzji podziałowych jako przyczyn niepodejmowania rokowań /do istoty prowadzenia negocjacji należy również wskazywanie oraz określanie sposobów usuwania ewentualnych niejasności i wad prawnych, czy nawet - zaoferowanie nieruchomości zamiennej/ nie dowodzą ani też nie uzasadniają uchybień organu w tej części postępowania. Nie można zaś wymagać, by takie zaproszenie do rokowań musiało posiadać formę oferty w rozumieniu art. 66 par. 1 Kc /por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Warszawa-Kluczbork 1995, str. 60/. Nałożenie zaś na Wojewodę w ujawnionych okolicznościach sprawy dodatkowego obowiązku "pomysłowości" w doprowadzeniu do rokowań - jak tego chce skarżący - w żadnym razie nie wynika z przepisów ustawy i wykracza poza miernik należytej staranności, jakiej należałoby wymagać od organu administracji publicznej w cywilnoprawnych stosunkach tego rodzaju. Wojewoda, stosownie do treści art. 115 ust. 2 ustawy, pismem z dnia 7 lipca wyznaczył skarżącemu dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. W piśmie tym na wyraźnie podanej podstawie prawnej organ określił istotne warunki umowy i zaproponował termin jej zawarcia na dzień 8 września 1998 r. Wprawdzie w piśmie błędnie jest podany numer ewidencyjny działki /270/1/, lecz był to oczywisty błąd pisarski, skoro pozostałe cechy tej działki wskazywały jednoznacznie ofertę nabycia działki o nr 207/1 położonej w G. o obszarze 0,4691 ha, będącej własnością Skarbu Państwa i oddaną skarżącemu w użytkowanie wieczyste, a nadto z wszelkich wcześniejszych pism DODP w Z.-G. oraz Wojewody Z. wynikała wola nabycia właśnie tej działki.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 115 ust. 3 cyt. ustawy. Przepis ten postanawia, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia zawiadomienia stronom. Zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 7 lipca 1998 r. wyznaczającego dwumiesięczny termin do zawarcia umowy zostało skarżącemu doręczone w dniu 22 lipca 1998 r. Zawiadomienie Wojewody Z. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 15.09.1998 r. skarżący odebrał w dniu 23 września, a więc z zachowaniem terminu o którym mowa powyżej i obliczonego zgodnie z art. 57 par. 3 Kpa. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych do stwierdzenia, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło bez zachowania ustawowych terminów.

Wszczęcie postępowania o wywłaszczenie nie naruszało pozostałych wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W nawiązaniu do zarzutów skarżącego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie NSA i doktrynie istnieje zgoda co do tego, że do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu należy odpowiednio stosować przepisy art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek również spełnienia przez wojewodę określonych w nich warunków przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. /por. E. Mzyk i inni, op. cit., str. 98; M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 1998 r., str. 274/. Skarżący ma rację co do zasady - twierdząc, że wszczynając postępowanie wywłaszczeniowe organ winien w szczególności określić obszar objęty wywłaszczeniem, z jego oznaczeniem oraz zebrać dokumenty o których mowa w ust. 2. Jeśli zaś postępowanie dotyczy tylko części nieruchomości /tak jak w niniejszej sprawie/, koniecznym wymogiem było przedłożenie m.in. mapy z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzji zatwierdzającej ten podział. Ten ostatni wymóg oznacza zmianę dotychczasowej praktyki. Przyjmowano bowiem do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub jej części, zastępuje decyzję o podziale nieruchomości /por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 1995 r. SA/Gd 295/95 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 133; Mzyk i inni, op. cit, str. 100/. Do wniosku /o wszczęcie postępowania z urzędu/ zgłoszonego przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w Z.-G. z dnia 27 marca 1998 r., dołączone były m.in. decyzja Wójta gminy G. z dnia 19.12.1997 r. (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G., uchwalonego przez Radę Gminy G. dnia 25 maja 1994 r. i ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Z. nr 16 z dnia 30.11.1994 r., wypisy z rejestru gruntów dot. działek nr 392/1 i 207 według stanu z dnia 19.03.1998 r., poświadczone skrócone odpisy Księgi wieczystej KW nr 17541 i 17960 dotyczące niezabudowanej nieruchomości położonej w B. i oznaczonej nr 392/1, oraz działki nr 207 będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, decyzja Wójta Gminy G. z dnia 16 marca 1998 r. (...) zatwierdzająca projekt podziału działki nr 392/1 na działki o nr 392/3, 392/4 i 392/5 wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Następnie przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie dołączona została decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia 27 maja 1998 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 207 na działki o nr 207/1, 207/2 i 207/3 /utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. decyzją z dnia 10.09.1998.r i co do której NSA OZ w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 1999 r. oddalił skargę/, decyzja Wójta Gminy G. z dnia 14 sierpnia 1998 r. (...) o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 392/1 położonej w B. na działki nr 392/3, 392/4 i 395/5 z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności /uchylona przez SKO w Z.-G. decyzją z dnia 9.10.1998 r., w wyniku której Wójt Gminy G. wydał w dniu 4.11.1998 r decyzję podziałową dot. tych działek/, decyzja Wójta Gminy z dnia 9 września 1998 r i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, z określeniem jej ważności do dnia 8 września 1999 r., przy czym postanowieniem z dnia 15.09.1998 r. (...) Wójt Gminy G. nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W toku postępowania wyjaśniającego przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie zebrana dokumentacja została uzupełniona o uaktualniony rejestr gruntów po zmianach podziałowych nieruchomości z opisem, mapami i wypisami dla działek nr 207/1, 207/2, 207/3

/według stanu na dzień 25.06.1998 r./ i 392/3, 393/4 i 393/5 /według stanu na dzień 15.08.1998 r./.

W szczegółowo powyżej opisanym stanie sprawy - w ocenie Sądu - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu nastąpiło z zachowaniem wymogów określonych w art. 1 16 ust. 2. Organ dysponował niezbędną dokumentacją, a w szczególności dokumentami o których mowa w pkt 3. Decyzjom, którym skarżący zarzuca nieostateczność nadany został rygor natychmiastowej wykonalności /art. 108 Kpa/, a to oznacza, że w takim przypadku brak jest podstaw prawnych do kwestionowania dopuszczalności wszczęcia postępowania o wywłaszczenie. Na rzecz takiej wykładni przemawia instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu /nieostatecznej/, która uwarunkowana jest nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, gdy zachodziła konieczność uprzedniego dokonania jej podziału /art. 122/.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 118 ust. 1. Należy zgodzić się ze skarżącym; że przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne i jest ona niezbędnym elementem postępowania do wydania decyzji o wywłaszczenie. Wymóg ten został jednakże zachowany. Rozprawa w dniu 2 października 1998 r. została przeprowadzona /sporządzony został protokół z rozprawy/, a w dniu jej przeprowadzenia organ dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru wezwania skarżącego na rozprawę z dnia 17.09.1998 r., które zostało doręczone w dniu 23.09.1998 r., z zachowaniem 7-dniowego terminu. W tym stanie rzeczy, skoro wezwanie było prawidłowe i skutecznie doręczone oraz spełniało warunki określone w art. 91 par. 1 i 2 Kpa, nieobecność skarżącego na rozprawie nie stanowiła przeszkody do jej przeprowadzenia /art. 92 i art. 94 Kpa/, tym bardziej, że przyczyny odmowy zawarcia umowy przez skarżącego Wojewodzie Z. były w dostatecznym stopniu znane. Organ w tym dniu zaś nie dysponował umotywowanym wnioskiem o odroczenie rozprawy z załączonym zaświadczeniem lekarskim. Odrębną kwestią jest zwłoka skarżącego w przesłaniu zaświadczenia niezwłocznie po jego uzyskaniu i przesłanie go za pośrednictwem urzędu pocztowego w Warszawie dopiero w dniu 1 października 1998 r.

Dopuszczalność wszczęcia postępowania o wywłaszczenie w niniejszej sprawie nie dowodzi jednak, że wydanie zaskarżonych decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowych działek nie zostało dokonane z naruszeniem prawa.

Decyzja wywłaszczeniowa - ze względu na treść art. 119 ust. 1 - m.in. powinna zawierać poza określeniem celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, dane dotyczące określenia wywłaszczonej nieruchomości według zasad określonych w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 29 poz. 128 ze zm./, ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, a zatem prawa podlegającego wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, jeśli w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja wywłaszczeniowa zastępuje decyzję o podziale nieruchomości - co wyjaśniono już powyżej - to uznać należy, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie może być sprzeczna z decyzją o podziale nieruchomości, czy też pozbawiać części nieruchomości właściciela bądź użytkownika wieczystego bez jej wyodrębnienia w sposób przewidziany prawem. Jeśli zaś organ nie dysponował ostatecznymi decyzjami niezbędnymi do ostatecznego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, a w toku postępowania o wywłaszczenie skarżący podjął przewidziane przez Kpa oraz ustawę o NSA środki prawne w celu wzruszenia decyzji podziałowych przedmiotowych działek oraz decyzji co do ustalenia warunków zagospodarowania terenu pod przedmiotową inwestycję, to organ winien zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

Przedłożenie zaś na rozprawie sądowej odpisu wyroku NSA (...) z dnia 15 lipca 1999 r. uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 15 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości 392/1, w którym wyodrębniona została przeznaczona pod drogę wywłaszczona działka 392/3 oraz odpisu wyroku tego Sądu z dnia 11 marca 1999 r. wzruszającego również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 18 marca 1998 r. (...) i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia 23 grudnia 1997 r. (...) w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej cel przedmiotowego wywłaszczenia, skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji wywłaszczeniowych wydanych w obu instancjach. Wydanie bowiem decyzji o wywłaszczeniu, uwarunkowanej uprzednim wydaniem innych decyzji /w sprawie podziału nieruchomości oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/, które następnie zostały wzruszone w postępowaniu sądowym, stanowi podstawę do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego /art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa/ i skutkuje uchyleniem decyzji o wywłaszczeniu w postępowaniu sądowym /art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA/.

Z tych wszystkich względów, jakkolwiek Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa - o co wnosił skarżący, należało uznać, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 tej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i orzeczenia jak w sentencji wyroku.