Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 866/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 20, 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 46, 47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. O. – S., P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 10 czerwca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy oraz złożonego w dniu 26. 01. 2009 r. wniosku przez A. O. – S., P. S. i Z. S., odmawiającą wprowadzenia zmian przedmiotowych w obrębie ewidencyjnym A, jedn. ewidencyjna B, w zakresie działek : 2007/2 i 2006, polegających na zmianie przebiegu granicy wykazanej w części kartograficznej operatu ewidencyjnego pomiędzy przedmiotowymi działkami - na podstawie danych wykazanych w operacie pomiarowym KERG nr [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w dniu 16 czerwca 2008 r.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Dnia 23 czerwca 2008 r. Starosta zawiadomił Z. S., S. S., A. O. – S. i P. S. o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 7d pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz art. 61 § 1 kpa, postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu A, polegającej na zmianie konfiguracji działek 2006 i 2007/2 wynikającej z operatu pomiarowego nr [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. Z.

Decyzją z dnia [...] 2008 r., [...] Starosta orzekł o odmowie wprowadzenia zmian przedmiotowych w obrębie ewidencyjnym A w zakresie działek ewidencyjnych nr : 2007/2 i 2006 polegających na zmianie granicy pomiędzy tymi działkami na podstawie operatu pomiarowego Nr [...] Uzasadniając powyższą odmowę organ wskazał, że aktualny stan prawny działki 2007/2 odzwierciedla wpis w księdze wieczystej Nr [...], gdzie jako jej właściciele ujawnieni są A. O. – S. i P. S., natomiast aktualny stan prawny działki nr 2006 -odzwierciedla wpis w księdze wieczystej Nr [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Z. S. Działka 2007/2 powstała z podziału działki 2007/1 na 2007/2 i 2007/3, zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 1999 r. znak [...]. Stan wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu A jest zgodny ze stanem wykazanym w księgach wieczystych dla przedmiotowych działek. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez A. O. – S. i P. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINGiK wytknął szereg braków w opracowaniu geodezyjnym, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ l instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. poinformował A. O. – S. i P. S., że w celu kontynuacji postępowania niezbędne jest złożenie stosownego wniosku przez właścicieli działek 2007/2 i 2006, a to z uwagi na fakt, że ujawnione w uzasadnieniu decyzji WINGiK Nr [...] w operacie pomiarowym [...] braki uniemożliwiają dalsze prowadzenie postępowania z urzędu i wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego w trybie § 46 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wyżej wymienieni, oraz Z. S. pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. wnieśli o ujawnienie danych zawartych w operacie nr [...].

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania organ l instancji ustalił, że w trakcie dokonanego w 1999 r. podziału działki 2007/1 została ustalona i częściowo trwale zastabilizowana cała granica działki 2007/3, w tym również na odcinku graniczącym z działką 2007/2 i 2006. Punkty graniczne istnieją w terenie, co wynika z oświadczeń stron złożonych w trakcie prowadzonego postępowania, a także z dokumentacji KERG [...] - ze szkicu polowego zawartego w tej dokumentacji wynika bowiem, że punkty graniczne zostały odnalezione i powtórnie pomierzone przez wykonawcę tego opracowania. Współrzędne tych punktów uzyskane z wyników pomiaru wykonanego w dniu 5 maja 2007r. nie wykazują różnic przekraczających dopuszczalne odchyłki w stosunku do współrzędnych tych punktów uzyskanych w wyniku pomiaru dokonanego w 1999r. Dlatego Starosta uznał, że przebieg granicy pomiędzy działką 2007/3 a działkami 2007/2 i 2006 wykazany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów został jednoznacznie określony w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu podziałowym z 1999 roku zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy znak: [...]. Ustalony wówczas przebieg granicy na odcinku pomiędzy działką 2006 a działką 2007/3 zgodny jest z jej przebiegiem wykazanym na mapie pouwłaszczeniowej oraz poprzednio obowiązującej mapie ewidencyjnej, prowadzonej w skali 1:2880. Starosta wskazał, że operat podziałowy jak i zatwierdzająca go decyzja Burmistrza stanowiły podstawę do zawarcia aktów notarialnych przenoszących własność, w tym również działki ewidencyjnej 2007/2. Podniesione zaś przez wnioskodawcę zarzuty w stosunku do operatu podziałowego z 1999 r. jak i zatwierdzającej go decyzji zdaniem Starosty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż Staroście nie przysługują kompetencje w sprawie zmiany, czy też uchylenia decyzji podziałowej. Organ wyjaśnił, że żądanie zmiany granic uprzednio ustalonych i zatwierdzonych, udokumentowanych opracowaniami geodezyjnymi, na podstawie których nastąpiło przeniesienie prawa własności i wpis w księdze wieczystej wykracza poza zasady aktualizacji ewidencji gruntów.

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] 2009 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. O. – S. i P. S. Odwołujący się zarzucili, że mapa ewidencyjna wsi A jest mapą niestandardową, ponieważ jej dokładność daleko odbiega od obecnie obowiązujących standardów. Podkreślili, że określony w opracowaniu geodezyjnym [...] przebieg granic ewidencyjnych jest bezsporny i stan taki istnieje od wielu dziesięcioleci, zaś wolą wszystkich stron jest ujawnienie prawidłowego, zgodnego z poprzednio obowiązującą mapą w skali 1:2880, a ustalonego i pomierzonego obecnie przebiegu granic. Zdaniem odwołujących się Starosta nie zastosował art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie wyjaśnił również, jakie dodatkowe dowody są potrzebne i w oparciu o jakie przepisy prawa chce te dodatkowe dowody pozyskać. Odwołujący się wskazali, że na rozprawie administracyjnej wszystkie strony potwierdziły, iż stan faktyczny na gruncie od niepamiętnych czasów jest zgodny ze stanem opisanym w opracowaniu geodezyjnym [...], a odmienny od nierzetelnie wykonanego opracowania [...]. W odwołaniu zarzucono, że Starosta chce rozszerzyć spór, który istnieje między nimi a właścicielem działki 2005, a który zamierzają rozstrzygać w postępowaniu rozgraniczeniowym, na działkę 2006, podczas gdy granica z działką 2006 jest granicą bezsporną, akceptowaną przez wszystkich właścicieli i nie mają woli prowadzić odnośnie tej granicy postępowania rozgraniczeniowego. Odwołujący się zarzucili, że całe postępowanie administracyjne prowadzono bardzo nierzetelnie, a Starosta w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych dowodów. Zdaniem odwołujących się Starosta nie uwzględnił uwag WINGiK zawartych w decyzji uchylającej poprzednią decyzję Starosty w tej sprawie i popełnił te same błędy. W odwołaniu podniesiono także, że Burmistrz w decyzji podziałowej nie zatwierdza położenia zewnętrznych granic dzielonej nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostały przyjęte z niestandardowej mapy ewidencyjnej. Opracowanie projektu podziału w oparciu o granice przyjęte przez geodetę z niestandardowej mapy ewidencyjnej obarczonej dużym błędem położenia punktów granicznych jest równoznaczne z tym, że zaprojektowane położenie nowych granic jest obarczone co najmniej takim samym błędem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wyniku rozpoznania odwołania A. O. – S. i P. S. decyzją z dnia 10 czerwca 2009r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Organ odwoławczy wskazał, że żądanie wprowadzenia zmiany zgłoszone przez A. O. – S. i P. S. we wniosku z 21 stycznia 2009r. było oparte na przepisie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednak samo przyjęcie operatu, wykonanego przez geodetę uprawnionego M. Z., do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 16 czerwca 2008r. pod numerem [...] nie przesądza o istnieniu podstaw prawnych do wprowadzenia wnioskowanej zmiany objętej tym operatem pomiarowym do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A jedn. ewid. B. WINGiK wyjaśnił, że zastrzeżenia co do tego operatu, które organ odwoławczy wykazał w decyzji z dnia [...] 2008r. nie zostały przez wykonawcę opracowania uzupełnione. Wykaz zmian gruntowych jest niezbędny do dokonania zmiany w części opisowej (rejestrze gruntów) operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A. Dokonany w roku 1999 podział działki ewidencyjnej nr 2007/1 na działki ewidencyjne nr 2007/2 i nr 2007/3, został zatwierdzony ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 1999r., a dokumentacja geodezyjna związana z podziałem działki nr 2007/1 położonej w obrębie A gmina B została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 września 1999r. pod numerem [...]. Odnosząc się do tego opracowania WINGiK stwierdził, że granice do podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1006/1 zostały przyjęte według stanu uwidocznionego w operacie ewidencyjnym, co było zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami. Natomiast w przypadku zaistnienia rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi a terenem, sprostowania można było dokonać w tzw. postępowaniu ewidencyjnym, które jest niezależne od postępowania podziałowego. Podział przedmiotowej działki został wykonany zgodnie ze wstępnym projektem podziału i zgodnie ze wskazaną w nim propozycją ustanowienia służebności drogowej po działce nr 2007/3 na rzecz właścicieli działki nr 2007/2. Projekt podziału działki nr 2007/1 oraz ostateczna decyzja Burmistrza były podstawą do zawarcia aktów notarialnych przenoszących własność między innymi działki nr 2007/2. Zarzuty wnioskodawców w stosunku do projektu podziału działki nr 2007/1 oraz do ostatecznej decyzji Burmistrza nie mogły być rozpatrzone przez WINGiK i dlatego organ odwoławczy uznał, że Starosta prawidłowo odmówił wprowadzenia zmian w obrębie ewidencyjnym A gmina B w stosunku do działek nr 2007/2 i nr 2006.

Skargę na decyzję WINGiK wnieśli A. O. – S. i P. S., zarzucając naruszenie art.77 § 1 kpa, art.89 kpa, art.107 §1 i §3 kpa oraz § 44 ust. 2, § 46 ust. 2 pkt 2 oraz § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że mapa ewidencyjna wsi A nie spełnia obowiązujących standardów technicznych w zakresie dokładności. Niedokładność mapy jest zdaniem skarżących powielana przez organy oraz autora opracowania geodezyjnego i w rezultacie prowadzi do odmowy wprowadzenia do ewidencji bezspornego i istniejącego od długiego czasu przebiegu granic. Skarżący podtrzymali zarzuty co do nierzetelności postępowania przed organem l instancji oraz podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. skarżący podkreślili, że nie kwestionują faktu podziału działki 2007/1 zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy, lecz wskazują, że decyzja ta dzieli teren obejmujący działkę nr 2007/1 na działki nr 2007/2 i nr 2007/3, zaś wg mapy ewidencyjnej wsi A była działka nr 2007/1 obejmuje teren nie tylko powstałych przez ten podział działek nr 2007/2 i nr 2007/3, ale także powiększonych działek 2006 i 2005. Skarżący podnieśli, że rejestr ewidencji gruntów i budynków nie może kształtować nowego stanu prawnego gruntów, a wiec bezpodstawnie w obręb działek 2006 i 2005 weszła część działki 2007/1, tym bardziej, że właścicielka działki 2006 oraz ówczesna właścicielka działki 2005 wcale nie uważają się za właścicieli tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podnoszone w niej zarzuty. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, oraz nieważności decyzji ją poprzedzającej.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Oficjalność wiąże się ze specyfiką działań podejmowanych przez administrację publiczną, a zwłaszcza z możliwością (czasami obowiązkiem) kształtowania stosunków społecznych przy użyciu formy decyzji administracyjnej z urzędu, bez inicjatywy jednostki lub nawet wbrew jej woli. Wyrazem tego jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Natomiast zasada skargowości przyjęta jest tam, gdzie administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. Organ administracji publicznej nie ma możliwości wyboru między tymi dwoma rozwiązaniami. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, jest on związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W sytuacji gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, o wszczęciu tym decydują zawsze przepisy prawa materialnego, w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, 3 wydanie. Warszawa 2010). W świetle przepisów kpa wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić, gdy :

-organ działa z własnej inicjatywy,

-z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot na prawach strony,

-w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią

-w wyniku wniosku podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania na podstawie przepisów szczególnych.

Z wyznaczonych przepisem art. 61 § 1 kpa granic zasady skargowości wynika, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.10.1999 r. , IV SAB 43/99, niepubl.) wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nie jest uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu.

Odnosząc powyższe do kwestii podlegających regulacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazać należy, że zgodnie z jej art. 2 ust. 8 ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1).

Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).

Z przepisów ustawy Pgik, oraz rozdziału 3 rozporządzenia wynika, że zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji dwojaki sposób :

1. w trybie czynności materialno-technicznej z urzędu - § 46 ust. 2 rozporządzenia, lub na wniosek zobowiązanego - art. 22 ust. 2 i 3 ustawy,

2. w drodze decyzji administracyjnej kończącej postępowanie wszczęte z urzędu w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, przy czym decyzja może mieć charakter merytoryczny, tj rozstrzygać o wprowadzeniu zmiany lub odmowie jej uwidocznienia, bądź proceduralny - w przypadku umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie. W tym ostatnim przypadku podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie jest stwierdzenie przez organ prowadzący ewidencję wadliwości dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych.

Zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z : 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczne - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której przepisy prawa materialnego uregulowały sposób wszczęcia postępowania w sprawie mającej za przedmiot aktualizację danych ewidencyjnych. Z przepisów tych wynika, że inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wymiany danych ewidencyjnych należy do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, tj. do starosty, bądź do podmiotów posiadających - zgodnie z regułą zawartą w art. 28 kpa interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych. Treść § 46 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, iż poza przypadkami wymienionymi w tym przepisie, aktualizacja danych ewidencyjnych bez uprzedniego wniosku strony jest niedopuszczalna.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian wszczął z urzędu Starosta, na podstawie przepisu § 47 ust. 3 rozporządzenia, co wynika z zawiadomienia z dnia 23 czerwca 2008 r. skierowanego do właścicieli działek nr 2007/2 i 2006 - tj. skarżących i Z. S. (k. 19 akt adm.). Pozostaje to w zgodności z treścią § 46 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Skoro więc postępowanie wszczęte zostało przez organ prowadzący ewidencję z urzędu, bez uprzedniego wniosku strony w tym zakresie, a jego przedmiotem była aktualizacja danych ewidencyjnych wynikająca z operatu pomiarowego [...], przyjętego w dniu 16 czerwca 2008 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 1-15 akt adm.), to Starosta był obowiązany do zakończenia tak wszczętego postępowania bądź przez wydanie decyzji merytorycznej o wprowadzeniu zmiany wynikającej z w/w operatu, bądź do umorzenia wszczętego z urzędu postępowania, czyli do wydania decyzji o charakterze proceduralnym. Uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2008 r. decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. do ponownego rozpatrzenia nie spowodowało konieczności ponownego wszczynania postępowania administracyjnego w przedmiocie prowadzenia zmian zgodnie z operatem [...], ani nie dawało podstaw do ponownego jego wszczynania. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie "uchyliła" bowiem czynności organu o charakterze procesowym, tj. wszczęcia postępowania z urzędu przez organ właściwy. Pozostaje w tej kwestii w całości zaaprobować pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6.08.2008 r. , II SA/Gd 218/08 (teza nr. 1, LEX nr 516029), zgodnie z którym "Postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancjo do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest bowiem w przepisach kpa podstaw do ponownego zawiadamiania stron po wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy". Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zatem rozstrzygnięcie takie powoduje, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie pozostaje na etapie złożonego przez stronę wniosku stanowiącego żądanie jego wszczęcia, bądź na etapie wszczęcia postępowania z urzędu. Postępowanie, skoro jest wszczęte, nie wymaga ponownego wszczynania, lecz zakończenia w jeden ze sposobów, o którym mowa w art. 104 kpa. Postępowanie wszczęte na wniosek pozostaje do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia toczącym się w wyniku rozpatrzenia wniosku, zaś wszczęte z urzędu pozostaje do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia toczącym się i wymagającym rozstrzygnięcia z urzędu. Stwierdzić jednak należy, że samo uchybienie polegające na ponownym "wszczęciu" postępowania i zawiadomieniu stron nie powinno mieć z reguły wpływu na dalszy bieg postępowania i treść rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy postępowanie prowadzone jest w dalszym ciągu w trybie, zgodnie z którym zostało wszczęte "pierwotnie". W kontrolowanym postępowaniu jednak sytuacja taka nie miała miejsca. Po uchyleniu pierwotnie zapadłej decyzji Starosty organ ten skierował do stron pismo informujące o "niezbędności złożenia stosownego wniosku" celem kontynuacji postępowania, z uwagi na braki w operacie pomiarowym [...] uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania z urzędu. Takie postępowanie organu nie miało oparcia w przepisach prawa. Organ administracji nie posiada kompetencji do wzywania podmiotów o zainicjowanie postępowania administracyjnego, które może być wszczęte na wniosek. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek, zgodnie z zasadą skargowości, zależy wyłącznie od woli i inicjatywy podmiotu żądającego ukształtowania w drodze władczego rozstrzygnięcia, konsekwencji prawnych faktów, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wszczęcie postępowania z urzędu, zaś zakończenie go w sposób określony w decyzji Starosty, tj.: "w wyniku ponownego rozpoznania sprawy oraz złożonego (....) wniosku" oznacza, że organ prowadził postępowanie i rozstrzygnął sprawę merytorycznie i z urzędu i na wniosek, co stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 kpa. Ewentualne ustalenie przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w toku postępowania wszczętego z urzędu na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wadliwości dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych, nie może stanowić podstawy do nieuprawnionego domagania się przez organ złożenia przez strony postępowania wniosku w przedmiocie aktualizacji ewidencji, celem przerzucenia na strony konsekwencji wadliwości takiego dokumentu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaskarżona decyzja wydana została w warunkach, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 kpa należało na podstawie powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.