Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 920/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2017 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 08 lutego 2017 roku nr [...], znak [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie: "PINB" lub "Inspektor Powiatowy") decyzją z 8 lutego 2017 r. o nr [...] (znak: [...] ) nakazał inwestorowi- L. B. rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] i ul. [...] w P. (działka nr [...], [...], ark. [...], obręb U.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w toku czynności kontrolnych w dniu 23 października 2014 r. ustalono, iż L. B. zrealizował bez stosownego pozwolenia na budowę budynek garażowo - gospodarczy dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy [...] i ul. [...] w P. . W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności ww. budynku.

Dalej wyjaśniono, iż 15 października 2015r PINB wydał, na podstawie art. 48 ust 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, postanowienie nr [...], w którym wstrzymał L. B. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowo-gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] oraz ul. [...] w P. oraz nałożył obowiązek dostarczenia, w terminie 90 dni, m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inspektor Powiatowy wskazał następnie, iż Prezydenta Miasta P. decyzją z 25 stycznia 2016 r. o nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego o część garażowo-gospodarczą do granicy nieruchomości z działką nr [...], w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja ta została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z 31 maja 2016r., znak [...] Z kolei skarga L. B. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ( sprawa o sygn. akt II SA/Po [...]).

Dalej organ wyjaśnił, iż działki, na których znajduje się przedmiotowy budynek garażowo - gospodarczy (działki nr [...],[...], ark [...], obręb U.) nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia dokonanie oceny jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykluczało na wcześniejszym etapie postępowania, wydanie przewidzianego w art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki. Rozstrzygnięcie kwestii zgodności budowy budynku garażowo - gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogło nastąpić jedynie w drodze decyzji właściwego organu - Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy. W tej sytuacji właściwe było wydanie na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenie na podstawie art. 48 ust. 3 obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymienionych w tym przepisie dokumentów. W związku z tym, że zobowiązany do dostarczenia dokumentów inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku, należało zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, co sprowadza się w niniejszym przypadku do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ponosząc, iż błędnie zakalikowane przedmiotowe roboty budowlane, które nie stanowiły budowy nowego budynku garażowo-gospodarczego, lecz stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część garażowo-gospodarczą. W konsekwencji organ I instancji nie rozważył czy rozbiórka części garażowo-gospodarczej jest możliwa bez istotnej ingerencji w substancję legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Jednocześnie podniesiono brak zbadania, czy zrealizowana rozbudowa nie została wykonana na podstawie zgłoszeń jednak z przekroczeniami warunków w nich określonych. Zakwestionowano też odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wskazano, iż możliwość legalizacji przedmiotowych robót wciąż pozostaje nierozstrzygnięta z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: w skrócie "[...]WINB" oraz "Inspektor Wojewódzki") decyzją z 26 lipca 2017 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust 1 oraz art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nakazał inwestorowi L. B. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], ark. [...] obręb U.) w części [...] i [...] uwidocznionej na załączniku nr [...], których położenie przedstawione jest w załączniku nr [...] do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wyraził stanowisko, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego, a wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej organ omówił tryb postępowania legalizacyjnego określony w art. 48 Prawa budowlanego wskazując, iż jedną z przesłanek możliwości legalizacji tzw. samowoli budowlanej jest zgodność danej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, PINB wydał postanowienie o którym mowa w art 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązujące inwestora do przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Jednakże pomimo powyższego, w wyznaczonym terminie zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Co więcej, również na etapie postępowania odwoławczego, nie przedłożył on kompletu niezbędnych dokumentów, do czego został zobowiązany w/w postanowieniem. Powyższe, zdaniem [...]WINB, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Tylko złożenie wszystkich wymaganych dokumentów umożliwia legalizację samowolnie wykonanej rozbudowy obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. decyzji SKO [...] z dnia 31 maja 2016r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 25 stycznia 2016r. sygn. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym.

[...]WINB zauważył także, że inwestor legitymuje się skutecznymi zgłoszeniami na wykonanie: dwóch wiat dla celów rekreacyjnych na dz nr [...] oraz [...] ark. [...] obr. U. i dwóch wiat na potrzeby własne na dz nr [...], [...], [...], [...] ark. [...] obr.. Niemniej jednak przedmiotowe zgłoszenia obejmują budowę wiat, a nie rozbudowę budynku mieszkalnego. Zatem powyższy fakt pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Inwestor nie wykonał wiat tylko rozbudował budynek mieszkalny.

Inspektor Wojewódzki zgodził się natomiast z odwołującym, iż organ powiatowy nieprecyzyjnie określił przedmiot niniejszego postępowania. Ze zebranego materiału dowodowego wynika, iż roboty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie są "dobudową budynku garażowo-gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalnego" ani budową nowego obiektu budowlanego, a stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek garażowo-gospodarczy. Powołując się na ustawową definicję budowy i przebudowy organ wyjaśnił, iż zmiana, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość stanowi rozbudowę.

Zaznaczono na koniec, iż organ nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki musi wskazać jakiej części budynku rozbiórka dotyczy, aby nie było wątpliwości co do zakresu wykonana obowiązku. W tej sytuacji [...]WINB doprecyzował zakres rozbiórki w sentencji decyzji oraz w załącznikach decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie L. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy administracyjnej - organ błędnie przyjął, iż nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym prawomocność rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem legalizacji) i w efekcie błędne stwierdzenie, że odmowa zawieszenia postępowania legalizacyjnego przez PINB odpowiadała prawu;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie wynikającego z ww. przepisów obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czego konsekwencją jest:

- brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych co do możliwości legalizacji choćby części zrealizowanych robót, pomimo, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, postępowanie dotyczy trzech części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pomieszczenie garażowo-gospodarcze, kuchnia ze spiżarnią oraz pomieszczenie techniczne) i każda z tych części mogłaby być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego;

- brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do technicznej możliwości rozbiórki części [...] i [...] budynku jednorodzinnego bez uszczerbku dla pozostałej, legalnie wybudowanej części budynku, a w efekcie pominięcie, że nakazana rozbiórka nie jest możliwa bez konieczności dokonania istotnej ingerencji w substancję legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego;

co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane

poprzez błędne (lub co najmniej przedwczesne) uznanie, że w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie wskazany w tym przepisie tryb;

- art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez brak jakichkolwiek ustaleń co do tego czy w sprawie niniejszej właściwy nie byłby uregulowany tym przepisem tryb postępowania naprawczego;

a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 kpa;

3. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na niezastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. i nieuchyleniu decyzji PINB nr [...] roku z dnia 8 lutego 2017 roku nakazującej Inwestorowi rozbiórkę "budynku garażowo-gospodarczego" dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy [...] i ul. [...] w P. (działka nr [...], [...], ark. [...], obręb U.), w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia, w efekcie czego organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

4) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów państwa, przejawiające się w szczególności w istotnych brakach uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczące się przed sądem administracyjnym - stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania legalizacyjnego.

Zaznaczono także, iż nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki w obranym przez organ I instancji (i zaakceptowanym przez WINB) trybie uregulowanym art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli pociągałaby za sobą także rozbiórkę (częściową rozbiórkę) bądź ingerencję w legalnie wybudowany obiekt budowlany. Tymczasem organy w rozpoznawanej sprawie w żadne sposób nie rozważyły technicznej możliwości rozbiórki części budynku mieszkalnego. Strona podniosła, iż brak jest możliwości dokonania rozbiórki części budynku jednorodzinnego bez uszczerbku dla jego legalnie wybudowanej części. Zarówno część oznaczona w załączniku do decyzji jako [...] (tj. pomieszczenie garażowo - gospodarcze) jak i część [...] (tj. kuchnia) są konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie powiązane z częścią [...] (tj. legalnie wybudowaną i nieobjętą przedmiotem postępowania).

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja, przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został ogłoszony w dniu 19 lipca 2017 r., a wszedł w życie 19 sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a.

Dokonując kontroli działań organów administracji w rozpoznawanej sprawie Sąd administracyjny uznał, iż w chwili wydania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego ustaliły, iż inwestor – L. B. zrealizował roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], ark. [...] obręb U.) o cześć garażowo – gospodarczą. Z ustaleń organów wynika, iż rozbudowy budynku mieszkalnego ( w tym miejscu Sąd podziela stanowisko [...]WINB i skarżącego, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę, a nie "dobudowę" jak stwierdził PINB) dokonano bez stosownego pozwolenia na budowę. Aktualnie poza sporem pozostaje ocena charakteru wykonanych robót budowlanych jako "rozbudowa", oraz fakt, iż roboty te zrealizowano bez stosownego pozwolenia na budowę. W tym miejscu zauważyć jednak należy, iż mimo błędnej kwalifikacja przedmiotowych robót przez organ I instancji zastosował on w niniejszej sprawie prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego – 48 i 49 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ) . Tym samym stwierdzenie przez [...]WINB iż organ I instancji dokonał błędnej oceny wykonanych robót jako "dobudowy" nie stanowiło samodzielnej przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, wbrew zarzutom skarżącego organ odwoławczy zbadał, czy przedmiotowe roboty nie zostały uprzednio zgłoszone, stwierdzając, iż dokonane zgłoszenia dotyczą innych obiektów – wiat, a nie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Sąd nie podziela też zarzutu, iż nieprawidłowe określenie charakteru (funkcji) rozbudowanej części budynku mieszkalnego rzutuje na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podnosi, iż w wyniku rozbudowy powstały trzy części tj. pomieszczenie garażowo-gospodarcze, pomieszczenie techniczne (z pompami ciepła) i kuchnia. W ocenie Sąd, nie doszło do braku tożsamości przedmiotowej rozstrzygnięcia organu I i II instancji. Z akt sprawy tj. m.in. z protokołu kontroli z 23 października 2013 r. i 7 czerwca 2017 r,. oraz załączników graficznych do decyzji [...]WINB z 26 lipca 2017 r. wynika, iż postępowanie nadzorcze od początku dotyczy części budynku mieszkalnego obejmującego pomieszczenie garażowo-gospodracze, pomieszczenie techniczne oraz kuchnię, nazywanej pierwotnie przez organ I instancji jako "budynek garażowo-gospodarczy". W zaskarżonej decyzji organ II instancji jednoznacznie (w załącznikach) sprecyzowała jaka cześć budynku mieszkalnego podlega rozbiórce.

Skarżący zarzucił także, iż organy obu instancji nie rozważyły czy decyzja rozbiórkowa jest technicznie wykonalna bez naruszenia bez istotnej ingerencji w pozostałą część legalnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że same trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 698/15, oraz z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10 - dostępnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2651/14 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Może wynikać z tego, iż do jej realizacji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przypadku gdy wykonanie decyzji powodowałoby szkodę innym osobom z samego rodzaju działań, które należałoby podjąć w celu jej realizacji, trzeba uznać, że zachodzi przypadek prawnej niewykonalności decyzji. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 525/07 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 2319/14 oraz w wyroku z dnia 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych poglądów wynika, że dla przyjęcia niewykonalności decyzji nie wystarcza stwierdzenie, że wykonanie wiąże się z trudnościami natury technicznej albo finansowej, nawet znacznymi i w konkretnej sytuacji dolegliwymi dla strony. O niewykonalności można natomiast mówić wówczas, gdy względy techniczne albo prawne wykluczają wykonanie decyzji, innymi słowy – gdy z przyczyn o naturze technicznej albo prawnej wynika niemożliwość wykonania. Niewykonalność decyzji należy nadto rozumieć szerzej, niż tylko jako obiektywne przeszkody uniemożliwiające wykonanie samej nakazanej czynności. Niezbędne jest uwzględnienie wszelkich następstw wykonania decyzji, które pozostają z nią w związku przyczynowo-skutkowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1413/15 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) zauważył, iż każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. Nakaz rozbiórki może bowiem obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań na temat technicznej wykonalności zaskarżonej decyzji, niemniej brak ten nie oznacza, iż ta okoliczność nie była brana pod uwagę przez organy. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd.

Z przedłożonych przez stronę okoliczności, nie wynika brak technicznych możliwości rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego. Niewątpliwie jej wykonanie wiązałoby z kosztami finansowymi i być może konicznością zmiany funkcjonowania obiektu, lecz z materiału dowodowego jak też wyjaśnień strony nie wynika, aby w wyniku rozbiórki miało dojść do istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Z wyjaśnień skarżącego (powołującego się na protokół kontroli) wynika , iż to rozbudowana (nowa ) część budynku (pławie konstrukcji) opiera się na ścianie "starej" części budynku mieszkalnego. Zatem to rozbiórka "starej" części tego budynku wpłynęła by na konstrukcję pomieszczenia garażowo-gospodarczego, a nie na odwrót. Z protokołu przedmiotowego budynku z 7 czerwca 2017 r. wynika, iż rozbudowana część jest konstrukcyjnie odrębna, i posiada wspólną ścianę ze

"starą" częścią. W ocenie Sądu powyższe okoliczności w żaden sposób nie wskazują, aby rozbiórka rozbudowanej części istotnie ingerowała i zagrażała bezpieczeństwu pozostałej części obiektu, która funkcjonowała jako samodzielna całość przed wykonaniem rozbudowy, choć niewątpliwie będzie dotkliwa dla inwestora z uwagi na związane z jej wykonaniem koszty. Strona skarżąca, oprócz dolegliwości w funkcjonowaniu "starej" części budynku mieszkalnego nie wskazała na następstw nakazanej rozbiórki, które świadczą o jej niewykonalności.

Sąd podzielił jednakże zarzut strony skarżącej, iż decyzja rozbiórkowa została wydana co najmniej przedwcześnie, bowiem w chwili wydania zaskarżonej decyzji jak tez w chwili wydani decyzji przez organ I instancji zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na niezakończenie postępowania sądowego w sprawie dotyczącej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji objętej postępowaniem naprawczym.

Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Przy czym, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego trwały charakter posiada już decyzja ostateczna (por. wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 771/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 3226/99, niepubl.).

W orzecznictwie Sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2013 r. o sygn. akt. II OSK 2217/11oraz wyroki WSA w Krakowie z 25 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 1205/16, oraz WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2100/16 - opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl )

Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, między innymi, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3 P.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Powyższa regulacja ma na celu umożliwienie inwestorowi uzupełnienie dokumentacji i uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany samowoli budowlanej, jeżeli ta według wstępnej oceny nadaje się do legalizacji (por. art. 48 ust. 2 P.b.). Wbrew strukturze poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 48 P.b., w przypadku obiektów budowlanych realizowanych albo zrealizowanych bez pozwolenia, ale nie naruszających przepisów wymienionych w art. 48 ust. 2 P.b., ich rozbiórka nie jest zasadą, a wyjątkiem, i może być ona orzeczona tylko wtedy, gdy inwestor nie skorzysta z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Obecnie przepisy prawa budowlanego wskazują, że ustawodawca preferuje system legalizacji obiektów budowlanych, a ich rozbiórkę uczynił ostatecznością.

Należy zwrócić uwagę, że w art. 48 ust. 3 P.b., z którego wynika relacja pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym a postępowaniem w sprawie warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu, mowa jest o "obowiązku przedstawienia" ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w art. 48 ust. 5 P.b. wskazano, że "przedłożenie" wymaganej dokumentacji traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Zachodzi tu zatem szczególna sytuacja, gdyż ustawodawca wprost uzależnia bieg dalszego postępowania legalizacyjnego od inicjatywy inwestora, która powinna zakończyć się przedłożeniem przez niego decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie rozstrzyga, jak powinien zachować się organ w sytuacji, gdy poweźmie wiedzę, iż inwestorowi ostatecznie odmówiono decyzji o warunkach zabudowy, o którą się ubiegał, jednak ten nadal czyni starania o jej uzyskanie składając skargę do sądu administracyjnego i domagając się uchylenia decyzji odmownej. Prima facie nasuwa się wniosek, że od momentu, gdy decyzja odmowna w przedmiocie warunków zabudowy staje się ostateczna, odpada przesłanka postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b P.b. Z drugiej jednak strony należy zauważyć, że od daty, gdy procedura legalizacyjna została wszczęta, a więc od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na inwestorze ciąży przede wszystkim "obowiązek przedstawienia" decyzji o warunkach zabudowy, na uzyskanie której zostaje mu udzielony określony termin, i od wykonania przez niego tego obowiązku zależy dalsze postępowanie legalizacyjne. Trzeba także podkreślić, że w art. 48 ust. 4 P.b. wyraźnie wskazano, iż po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, dopiero "niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3", a nie odmowa wydania warunków zabudowy, uzasadnia orzeczenie rozbiórki.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2463/11 (opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) tryb naprawczy uregulowany w Prawie budowlanym, daje inwestorowi szansę (uprawnienie) do uzupełnienia dokumentacji i przede wszystkim od efektu jego starań uzależnia dalsze postępowanie legalizacyjne. Można zatem przyjąć, że zachodzą postawy do zwieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, gdy inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, czy to składając wniosek w postępowaniu administracyjnym czy to poprzez wykorzystanie w przepisanym terminie przysługującego mu prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję odmowną w tym przedmiocie.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziel powyższy pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że postępowanie administracyjne, w którym rozstrzygano zagadnienie wstępne (ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy objętej postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego), zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 maja 2016 r. o nr [...] którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 25 stycznia 2016 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego o część garażowo-gospodarczą do granicy nieruchomości z działką nr [...] w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja SKO [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 24 listopada 2016 r. oddalił skargę (sygn. akt II SA/ Po [...]). Wyrok ten jest nieprawomocny, co było wiadomym organom obu instancji, z uwagi na wniesienie przez inwestora skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do dnia wydana zaskarżonej decyzji (a także do dnia wydania niniejszego wyroku) nie została rozpatrzona. Zatem w momencie wydania zaskarżonej decyzji wciąż istniały przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji brak było podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy nie zakończył się jeszcze wszystkie postępowania zmierzające do jej uzyskania.

Z tych też przyczyn zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja PINB w P. z 8 lutego 2017 r. wydane z zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w przedmiotowym wyroku, a także do uwzględnienia, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji, w dniu 19 sierpnia 2017 r. weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. - R. - U," część Jezioro U. w P., której ustalenia obejmują teren na którym zlokalizowana jest przedmiotowo inwestycja. Z treści art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa w sytuacji gdy budowa jest zgodna ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zatem w postępowaniu legalizacyjnym obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być nałożony jedynie w sytuacji gdy na danym terenie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacja ta koresponduje z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1073 , zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana jedynie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ostateczne decyzje przedmiocie warunków zabudowy, wydane dla terenu na którym następnie uchwalono plan miejscowy, a którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, wygasają, o ile nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W świetle powyższego uznać, należy, iż w sytuacji gdy przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego doszło do uchwalenia miejscowego planu organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić postanowienia tego aktu, których zastosowanie ma pierwszeństwo przed ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265). Na zasądzone koszty w kwocie 997,- zł składa się wpis od skargi w wysokości 500,- zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480,- zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,- zł.