Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1289/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 4, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 2a, art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1076/14 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wysokości miesięcznej dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu w [...] na rzecz M. S. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015r. o sygn. akt I SA/Po 1076/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił § 1 tiret 3 uchwały z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Zarządu Powiatu [...] wydanej w przedmiocie wysokości miesięcznej dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych w roku 2014 – na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalając skargę M. S. na ww. akt w pozostałym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Sąd I instancji odniósł się do argumentacji strony skarżącej, prowadzącej Szkołę Policealną [...] w B., zasadniczo ją podzielając, oraz omówił szczegółowo stanowisko organu. W tym zakresie zwrócono uwagę, że uchwała w zakwestionowanym zakresie – w której w § 1 tiret 3 ustalono miesięczną dotację w roku budżetowym 2014 w wysokości 85 zł na jednego ucznia szkoły policealnej dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki – została podjęta m. in. na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o.". Zgodnie z tym przepisem dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Analizując stanowiska stron Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu dotyczy wykładni zawartego w art. 90 ust. 3 u.s.o. wyrażenia "szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju", przy czym u.s.o. w art. 9 ust. 1 wymienia tylko typy szkół publicznych i niepublicznych, nie określa zaś ich rodzaju. Mianowicie, organ odczytuje to pojęcie w kontekście treści art. 2 pkt 2 u.s.o., uznając że sam kierunek nauczania nie może być kryterium wskazującym na rodzaj szkoły niepublicznej – wobec czego rodzaj szkoły prowadzonej przez skarżącą (szkoła policealna), bez względu na realizowane tam kierunki nauczania, mieści się w § 1 tiret trzeci ww. uchwały. Stanowisko to zakwestionowała skarżąca, wskazując na potrzebę wyodrębnienia szkoły policealnej prowadzącej edukację w zakresie kierunków medycznych i uzasadniając to m.in. ponoszeniem wyższych wydatków z uwagi na prowadzony kierunek nauczania. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę, że prowadzenie kształcenia w zawodzie opiekun medyczny jest bardzo kosztowne. Wiąże to się m.in. z zorganizowaniem w pełni wyposażonych trzech stanowisk medycznych (fantomy, specjalistyczne łóżka, wózki inwalidzkie, szafki i parawany, wózki zabiegowe itp.). Również wyposażenie stanowisk oraz pomieszczenia muszą spełniać odpowiednie parametry techniczno-eksploatacyjne. Ponadto organ przyznał, że sam fakt, że w szkole część uczniów uczy się w warunkach innych niż pozostali, może decydować o określeniu jej jako odmiennego rodzaju – co oznacza, zdaniem skarżącej, że szkoła policealna, w której część słuchaczy uczy się na kierunku medycznym (który ze względu na przebieg nauki i szkolenia oraz związanych z tym wydatków można traktować jako odrębny - podobnie jak oddział sportowy, czy integracyjny) powinna zostać zakwalifikowana jako szkoła odmiennego rodzaju.

Uzasadniając wydane orzeczenie, Sąd I instancji stwierdził, że istotnym argumentem za wyodrębnieniem szkoły policealnej według kierunku kształcenia – przy ustalaniu przysługującej dotacji – jest sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013r. (Dz. U. z 2013r. poz. 1687). Mianowicie, w rozporządzeniu tym, waga przypisana uczniom kształcących się w zawodach medycznych (P=1,00) jest wyższa od wagi przypisanej uczniom zwykłych szkół ponadgimnazjalnych (P=0,082) oraz uczniom szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe oraz liceów profilowanych (P=0,19). W konsekwencji Sąd I instancji podzielił wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Tym samym o zakwalifikowaniu danej szkoły do określonego rodzaju może decydować prowadzony w danej szkole kierunek nauczania.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zwrócił uwagę – mając na uwadze powszechnie znane uchwały, dostępne w internetowych biuletynach informacji publicznej (art. 106 § 4 p.p.s.a.), że część zarządów powiatów wyodrębnia w podobnych do zaskarżonej uchwałach szkoły policealne kształcące w zawodach medycznych, ustalając wysokość dotacji na jednego ucznia w wyższej wysokości, aniżeli w przypadku szkół policealnych nie kształcących w tym kierunku. W sytuacji, gdy brak jest na terenie danego powiatu tego rodzaju szkoły, przyjmuje się stawkę w wysokości 50 % wydatków ponoszonych przez sąsiedni powiat, na co zwróciła uwagę skarżąca, wskazując że punktem odniesienia dla ustalenia stawki dotacji powinny być wydatki ponoszone na jednego ucznia w sąsiednim powiecie [...] (Szkoła Policealna dla Dorosłych w N.). W uzasadnieniu wyroku zaznaczono jednak, że istnienie rozbieżnej praktyki organów wykonawczych powiatów w przedmiotowym zakresie przy wyodrębnieniu danej szkoły policealnej według kryterium kierunku nauczania (zawody medyczne) nie mogło być decydującym argumentem w sporze stron.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Zarząd Powiatu w [...], formułując zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c u.s.o. – poprzez przyjęcie, że po zakwalifikowaniu danej szkoły do wymienionego w ustawie typu, o jej rodzaju może decydować prowadzony w danej szkole jeden z wielu kierunków nauczania, a w szczególności więc, iż oferowanie przez Szkołę Policealną [...] w B. obok szeregu innych kierunków, kształcenia w zawodzie opiekun medyczny przesądza o rodzaju tej szkoły jako szkoły medycznej;

2. art. 9 ust. 1 w zw. art. 2 pkt 2 lit c u.s.o. – poprzez przyjęcie, że o rodzaju szkoły świadczą wydatki ponoszone przez szkołę celem realizacji kształcenia w zawodzie opiekun medyczny;

3. art. 90 ust. 3 i 3d pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit c u.s.o. oraz § 3 ust. 2 ww. uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom o uprawnieniach szkół i placówek publicznych oraz sposobu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – poprzez przyjęcie, że "wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, iż "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, co oznacza, że po zakwalifikowaniu danej szkoły do wymienionego w ustawie typu, o jej rodzaju może decydować prowadzony w danej szkole kierunek nauczania", a także błędne przyjęcie, iż wydatki bieżące, według których wysokości wyliczana jest wysokość dotacji dla szkół niepublicznych danego typu i rodzaju, są tożsame z tymi, o jakich mowa w art. 90 ust. 3 d pkt 2 u.s.o.;

4. § 1- 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2013r. oraz jego załącznika– przez przyjęcie, że skoro "rozporządzenie rozdzielając subwencję kieruje się kryterium finansowym", to również takim kryterium winien kierować się Zarząd Powiatu [...] przy ustalaniu wysokości dotacji dla Szkoły Policealnej [...] w B.;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

5. art. 146 § 1 p.p.s.a. – poprzez uchylenie tiret 3 § 1 zaskarżonej uchwały, co spowodowało, że przestała istnieć wysokość miesięcznej dotacji na każdego ucznia we wszystkich niepublicznych szkołach ponadgimnazjalnych w rodzaju szkoła policealna na terenie Powiatu Poznańskiego;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej konkretnie podstawie prawnej oparł się Sąd uznając, że:

- szkoły medyczne są rodzajem szkół ponadgimnazjalnych,

- kształcenie w zawodzie opiekun medyczny powoduje, iż Szkoła Policealna [...] w B. jest rodzajem szkoły medycznej, a nie policealnej,

- wydatki poniesienie przez ww. Szkołę na zakup środków trwałych, o których mowa w art. 90 ust. 3d pkt 2 u.s.o. stanowi o rodzaju tej szkoły jako szkoły medycznej,

- do wyliczenia dotacji, o której stanowi art. 90 ust. 3 u.s.o. skarżący winien wziąć pod uwagę nie wydatki bieżące (art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o.) ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, lecz wydatki na zakup środków trwałych (art. 90 ust. 3d pkt 2 u.s.o.),

- przy naliczaniu dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz § 3 ust. 2 w zaskarżonej uchwale dla ww. Szkoły organ winien stosować wzór wskazany w pkt 2.4 załącznika do ww. rozporządzenia i to z wagą P15, a nie np. wagą P8, czy też wagą P7,

- wśród typu szkół ponadgimnazjalnych należy wyróżnić "zwykłe szkoły ponadgimnazjalne",

część oświatowa subwencji ogólnej pozyskana przez Powiat [...] winna być podzielona w taki sam sposób, w jaki Minister Edukacji Narodowej dokonuje podziału tychże środków finansowych pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego uregulowany w ww. rozporządzeniu z dnia 18 grudnia 2013r.,

- wyliczenie przez organ wysokości dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz w § 3 ust. 2 w ww. uchwale dla Szkoły Policealnej [...] w B. w sposób odmienny niż ten, który wskazał Sąd nie jest sprawiedliwy i jest sprzeczny z preferencjami ustawodawcy, a tym samym więc i sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (który akt prawny nakazuje j.s.t. stosować przepisy ww. rozporządzenia ingerując w ten sposób w ich finansową gospodarkę).

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że prowadzona przez M. S. szkoła jest typem szkoły ponadgimnazjalnej w rodzaju szkoła policealna (co wynika bezpośrednio z jej nazwy szkoły oraz przedmiotu działalności), jednak szkoła ta nie posiada żadnych cech szczególnych. Jakkolwiek w swej ofercie placówka ta posiada kształcenie w zawodzie opiekun medyczny, to oferuje także kształcenie w następujących zawodach: technik administracji, technik bezpieczeństwa i higieny pracy opiekun w domu pomocy społecznej, technik usług kosmetycznych, technik turystyki wiejskiej. Gdyby podzielić stanowisko WSA w Poznaniu, to powołana szkoła byłaby też np. szkołą kosmetyczną, czy też szkołą o profilu turystycznym. Zakwestionowano pogląd Sądu, że argumentem przemawiającym za uznaniem, iż strona prowadzi szkołę w rodzaju innym, niż policealny jest przyjmowanie przez organy wykonawcze niektórych powiatów uchwał, w których wyodrębniane są szkoły policealne kształcące w zawodach medycznych. Skarżący podkreślił, że podmiot tworzący szkołę niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny, co do zasady nastawiony jest na pozyskiwanie z tego tytułu dochodów, tak jak z działalności gospodarczej. W konsekwencji tworząc tego typu szkołę, podmiot ten działa na własne ryzyko i nie powinien sięgać po środki publiczne w zakresie wyższym, niż przewidują to akty prawa miejscowego wydane w tym zakresie. W ocenie skarżącego wysokość środków publicznych stanowiących dotację dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny nie może być stosowna do wydatków poniesionych przez szkołę na dany kierunek kształcenia, a tym samym wysokość wydatków poniesionych na kształcenie w danym kierunku nie może stanowić o rodzaju szkoły. W skardze podkreślono, że na wydatki bieżące – według wysokości których wyliczana jest wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej danego typu i rodzaju – stosownie do art. 90 ust. 3 pkt 1 u.s.o. składają się wydatki związane z celem działalności szkoły (wynagrodzenia i wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego z wyjątkiem zakupów inwestycyjnych). W konsekwencji zakwestionowano stanowisko strony, de facto poparte przez Sąd, że prowadzone kształcenie w zawodzie opiekun medyczny jest bardzo kosztowne i z tej przyczyny dotacja od skarżącego winna być zwiększona. Zakup przez stronę fantomów, specjalistycznych łóżek itp. nie jest bowiem wydatkiem bieżącym w rozumieniu art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. Co więcej, te środki trwałe będą wykorzystywane w szkole przez wiele lat, a więc taki wydatek inwestycyjny jest jednorazowy, co tym bardziej świadczy o tym, że nie może on wpływać na wysokość dotacji od skarżącego, bo bezpośrednio nie wpływa na koszt bieżącego kształcenia w zawodzie opiekun medyczny.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o zmianę zaskarżonej części wyroku i oddalenie skargi w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze tylko pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły powody skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Szkoły wskazuje obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji powinien w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena naruszeń prawa materialnego może mieć miejsce tylko w przypadku stwierdzenia, że nie było naruszeń związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną wyrok WSA w Poznaniu narusza treść art. 146 § 1 p.p.s.a. – poprzez uchylenie przez Sąd I instancji (zgodnie z żądaniem M. S.) przepisu § 1 tiret 3 uchwały z dnia [...] lutego 2014r. Zarzut ten w ocenie NSA nie znajduje uzasadnienia. W skardze kasacyjnej argumentacja na rzecz podniesionego zarzutu ogranicza się do wskazania, że w wyniku podjęcia pkt I zaskarżonego orzeczenia doszło do "zaprzestania istnienia wysokości miesięcznej dotacji na każdego ucznia we wszystkich niepublicznych szkołach ponadgimnazjalnych w rodzaju szkoła policealna na terenie Powiatu [...]". W tym zakresie podkreślenia wymaga, że argumentacja skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia wskazanego przepisu ustawy p.p.s.a. powinna wskazywać na potencjalny istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy przed Sądem I instancji – ze skargi M. S., prowadzącej Szkołę Policealną [...] w B. Tymczasem skarga kasacyjna nie podejmuje takich rozważań, koncentrując się na skutkach, jakie pkt I zaskarżonego wyroku miał dla przyznawania miesięcznej dotacji na każdego ucznia we wszystkich niepublicznych szkołach ponadgimnazjalnych w rodzaju szkoła policealna na terenie Powiatu [...]. Podkreślić należy, że to od skarżącego kasacyjnie ustawa p.p.s.a. wymaga nie tylko wskazania, które przepisy postępowania zostały naruszone, ale także tego na czym polega istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Zauważyć trzeba, że z racji charakteru prowadzonego postępowania stronami postępowania, tak przed Sądem I instancji, jak i przed NSA są jedynie M. S. oraz Zarząd Powiatu w [...], który wydał uchwałę z dnia [...] lutego 2014r. w przedmiocie wysokości miesięcznej dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych w roku 2014. W postępowaniu tym nie uczestniczą natomiast inne niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne w rodzaju szkoła policealna na terenie Powiatu [...], których de facto i de iure dotyczą wskazywane przez organ skutki podjęcia pkt I zaskarżonego wyroku.

Podobnie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie szczegółowo przytoczonym przez Zarząd Powiatu w treści skargi kasacyjnej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że podstawa prawna wyroku obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016r. o sygn. akt I OSK 107/15, LEX nr 2142135). Natomiast sporządzone w sposób odpowiedni uzasadnienie ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, jak również umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2016r. o sygn. akt I FSK 185/15, LEX nr 2142822). Po szczegółowej analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu – które spełnia powyższe wymogi – nie sposób podzielić sformułowanych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń w tym zakresie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016r. o sygn. akt I GSK 871/16, LEX nr 2142122 błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To ostatnie nie miało jednak miejsca w odniesieniu do zaskarżonego wyroku – co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego wywodu poświęconego drugiej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Należy jednocześnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym przepisie zwroty normatywne "stanu sprawy" oraz "podstawę prawną rozstrzygnięcia" – które w rzeczowy, logiczny i skrupulatny sposób zostały przedstawione przez Sąd I instancji. W odniesieniu do szczegółowej argumentacji podniesionej w pkt 6 skargi należy wyjaśnić, że przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny i prawny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016r. o sygn. akt II OSK 2786/14 LEX nr 2142375).

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2016r. o sygn. akt II FSK 3620/14, LEX nr 2142231). Jednakże, jak wynika z art. 106 § 4 ustawy p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. W tym właśnie trybie WSA w Poznaniu, powołując się na uchwały zarządów innych powiatów – powszechnie dostępne w zamieszczonych w Internecie biuletynach informacji publicznej – wskazał, że część z nich wyodrębnia w aktach dotyczących wysokości miesięcznej dotacji szkoły policealne kształcące w zawodach medycznych, ustalając wysokość dotacji na jednego ucznia w wyższej wysokości, aniżeli w przypadku szkół policealnych nie kształcących w tym kierunku. Powyższe dane przytoczono jednak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyłącznie informacyjnie, zaznaczając że cyt.: "istnienie rozbieżnej praktyki organów wykonawczych powiatów w przedmiotowym zakresie przy wyodrębnieniu danej szkoły policealnej według kryterium kierunku nauczania (zawody medyczne) nie mogło być decydującym argumentem w sporze stron".

W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący "poglądu Sądu (I instancji), że argumentem przemawiającym za uznaniem, iż strona prowadzi szkołę w rodzaju innym, niż policealny jest przyjmowanie przez organy wykonawcze niektórych powiatów uchwał, w których wyodrębniane są szkoły policealne kształcące w zawodach medycznych".

Przechodząc do oceny zarzutów o naruszeniu przez WSA w Poznaniu wyszczególnionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego należy wskazać, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni zawartego w art. 90 ust. 3 u.s.o. wyrażenia "szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju". Niesporne przy tym jest, że u.s.o. w art. 9 ust. 1 wymienia tylko typy szkół publicznych i niepublicznych, nie określa zaś ich rodzaju.

Zgodnie z art. 90 ust. 2a u.s.o. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały z dnia [...] lutego 2014r.) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z kolei stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Do katalogu szkół wymienionych w art. 90 ust. 3 u.s.o. należy Szkoła Policealna [...] w B., będąca szkołą niepubliczną o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w art. 90 ust. 2a u.s.o. Wskazania wymaga, że placówka ta, oprócz szeregu innych kierunków, oferuje kształcenie w zawodzie opiekun medyczny. Tymczasem w § 1 tiret 3 uchwały z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Zarząd Powiatu w [...] ustalił jednolitą miesięczną dotację w roku budżetowym 2014 w wysokości 85 zł na jednego ucznia szkoły policealnej dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Regulację tę zakwestionował Sąd I instancji, wskazując na specyficzny charakter placówki prowadzonej przez M. S. (oferującej kształcenie w zawodzie opiekun medyczny), rozróżniając ją od szkoły policealnej, która w tym kierunku nauczania nie prowadzi, a w związku z tym nie ponosi relatywnie wyższych kosztów związanych z tego rodzaju kształceniem. Tymczasem skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że sam kierunek nauczania (na jednym z wielu kierunków) nie może być kryterium wskazującym na rodzaj szkoły niepublicznej – wobec czego rodzaj szkoły prowadzonej przez skarżącą (szkoła policealna), bez względu na realizowane tam kierunki nauczania, mieści się w § 1 tiret trzeci zakwestionowanej przez WSA w Poznaniu uchwały. W tym zakresie organ zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie, że o rodzaju szkoły świadczą wydatki ponoszone przez szkołę celem realizacji kształcenia w zawodzie opiekun medyczny, co jego zdaniem przesądza o naruszeniu:

- art. 9 ust. 1 u.s.o., który stanowi że szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: sześcioletnią szkołę podstawową (pkt 1), trzyletnie gimnazjum, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-c i e, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin gimnazjalny(pkt 2),

- art. 2 pkt 2 lit. c u.s.o., zgodnie z którym system oświaty obejmuje m.in. szkoły ponadgimnazjalne, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi i sportowymi, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze, leśne, morskie, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa.

Analizując przedstawione powyżej zarzuty w zestawieniu z treścią cyt. regulacji u.s.o., dotyczących odpowiednio – typów szkół oraz zakresu podmiotowego stosowania u.s.o.– nie sposób podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie. W tym zakresie organ, kwestionując stanowisko WSA w Poznaniu co do przyjętego rodzaju Szkoły Policealnej [...] w B., powołał się na przepisy, które nie odnoszą się do zasadniczej – z punktu widzenia istoty niniejszej sprawy – kwestii rodzaju szkoły. W konsekwencji brak podstaw by stwierdzić naruszenie przez WSA w Poznaniu wyszczególnionych powyżej przepisów prawa materialnego.

Te same rozważania należy odnieść do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnego, zdaniem organu, przyjęcia przez Sąd I instancji, że wydatki bieżące, według których wysokości wyliczana jest wysokość dotacji dla szkół niepublicznych danego typu i rodzaju, są tożsame z tymi, o jakich mowa w art. 90 ust. 3 d pkt 2 u.s.o. Zgodnie z tym ostatnim przepisem dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b (a więc także przysługujące na podstawie cyt. wyżej art. 90 ust. 3 u.s.o. dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w art. 90 ust. 2a u.s.o.), są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Zestawiając treść art. 90 ust. 3 u.s.o. (który zdaniem Sądu I instancji został naruszony podczas podejmowania zakwestionowanej części uchwały) z cyt. powyżej art. 90 ust. 3d u.s.o. należy zwrócić uwagę, że regulacje te dotyczą odmiennych kwestii. Przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczy bowiem relacji pomiędzy organem udzielającym dotacji a jej beneficjentem – szkołą niepubliczną, wiążąc jej wysokość z podstawową kwotą dotacji dla szkoły tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez gminę lub powiat. Tymczasem regulacja art. 90 ust. 3d u.s.o. odnosi się do odrębnego zagadnienia, to jest wydatkowania przez beneficjenta udzielonych dotacji, które mogą być wykorzystywane nie tylko na pokrycie wydatków bieżących, jak również zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Jednocześnie z treści art. 90 ust. 3 u.s.o. nie sposób wyciągnąć wniosku o powiązaniu przez ustawodawcę kwestii rodzaju szkoły wyłącznie z wysokością wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia (nie zaś także z zakupem środków trwałych), jaką to tezę przedstawia organ, negując stanowisko M. S. o konieczność poniesienia zwiększonych kosztów z uwagi na prowadzony kierunek nauczania - opiekun medyczny (fantomy, specjalistyczne łóżka, wózki inwalidzkie, szafki i parawany).

Przede wszystkim zauważyć jednak trzeba, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, trafnie odwołał się do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013r. poz. 1687). W rozporządzeniu tym waga przypisana uczniom zwykłych szkół ponadgimnazjalnych wynosi P7=0,082, szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe oraz liceów profilowanych P8=0,19, natomiast dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych (tak jak w Szkole Policealnej [...] w B.) waga ta jest wyższa i wynosi P15 =1,00. W powołanym rozporządzeniu zastrzeżono, że waga P15 wyklucza się z wagą P8. Wyjaśnić przy tym trzeba – w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej o tym, że ww. Szkoła oferuje także kształcenie w zawodach technik administracji, technik bezpieczeństwa i higieny pracy, opiekun w domu pomocy społecznej, technik usług kosmetycznych, technik turystyki wiejskiej – że z treści cyt. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że wagi P15 nie można zastosować do wszystkich kierunków w Szkole Policealnej [...] w B. Regulacja ta dotyczy bowiem konkretnie uczniów kształcących się w zawodach medycznych, nie zaś – jak w przypadku pozostałych wag – ujętych w sposób ogólny uczniów szkół ponadgimnazjalnych. Sąd I instancji wobec treści zakwestionowanego § 1 tiret 3 uchwały z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Zarządu Powiatu w [...] – w którym nie dokonano wymaganego obowiązującymi przepisami prawa zróżnicowania szkół odrębnego rodzaju, lecz w sposób jednolity odniesiono się do wszystkich szkół policealnych i niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych – nie miał jednak innego wyjścia niż uchylenie tej regulacji. Natomiast to do organu należy takie skonstruowanie treści uchwały podjętej w przedmiocie wysokości miesięcznej dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych aby w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami zabezpieczyć interesy szkół różnych typów i rodzajów. Informacje uzyskane przez WSA w Poznaniu w oparciu o art. 106 § 4 ustawy p.p.s.a. potwierdzają, że jest to możliwe, jako że część zarządów powiatów wyodrębnia w podobnych do zaskarżonej uchwałach szkoły policealne kształcące w zawodach medycznych, ustalając wysokość dotacji na jednego ucznia w wyższej wysokości, aniżeli w przypadku szkół policealnych nie kształcących w tym kierunku.

Powracając jeszcze do treści ww. rozporządzenia należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że akt ten przy rozdzielaniu subwencji kieruje się bezsprzecznie kryterium finansowym i jasno wyraża preferencje ustawodawcy w zakresie dofinansowania poszczególnych kategorii szkół. W konsekwencji prawidłowym był pogląd Sąd I instancji, że wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" pojęcie to należy odnieść do jej cech szczególnych, którymi w przypadku Szkoły Policealnej [...] w B. jest jeden z prowadzonych w niej kierunków kształcenia –

w zawodzie opiekun medyczny. Przy ustalaniu dotacji dla tej szkoły nie sposób zatem było nawiązywać w trybie art. 90 ust. 3 u.s.a. do innych szkół publicznych na terenie powiatu poznańskiego, które nie prowadzą na tym kierunku nauczania, a w konsekwencji nie ponoszą kosztów z tym związanych. Brak zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu § 1- 3 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2013r. oraz jego załącznika, jak również regulacji § 3 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom o uprawnieniach szkół i placówek publicznych oraz sposobu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.