Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 76/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 614/09 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz M. T. kwotę 197 (słownie: sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 614/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił M. T. świadczenia pielęgnacyjnego oraz składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką W. K.-T. uznając, iż wnioskodawczyni jako osoba nie spokrewniona z dzieckiem nie spełnia przesłanek zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zgodnie z art. 17 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli dziecko zostało umieszczone w rodzinie zastępczej z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W. K.-T. została umieszczona w rodzinie zastępczej, na której nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, dlatego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 614/09 wskazał, iż M. T. wraz z mężem, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 2005r. sygn. akt [...] została ustanowiona rodziną zastępczą dla W. K.-T., wobec której Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. w dniu [...] lipca 2007 r. wydał orzeczenie zaliczające ją do osób niepełnosprawnych wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. M. T. stanowi dla W. K.-T. rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych przewidział przesłanki pozytywne, od których wystąpienia uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Przesłanki nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w ustawie mają charakter rozłączny, zaistnienie jednej z nich powoduje wystąpienie prawnej przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do grupy przesłanek pozytywnych zalicza się przesłankę zawartą w art. 17 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku, gdy o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się rodzina zastępcza spokrewniona z dzieckiem, na której zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, ustalając prawo do świadczenia uwzględnia się dochód rodziny zastępczej oraz dochód tego dziecka (art. 17 ust. 2c ustawy). Przesłanki negatywne zawarte są zaś w art. 17 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem (art. 17 ust. 5 lit. b ustawy). M. T. jako osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie spełnia przesłanki pozytywnej przyznania wnioskowanego świadczenia. Brak pokrewieństwa z dzieckiem, dla którego została wraz z mężem ustanowiona rodziną zastępczą, powoduje również wystąpienie przesłanki negatywnej. Z tego względu organy administracji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie naruszyły obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Ponadto, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, za niekonstytucyjny uznano art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy w zakresie, w jakim wyłączono możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodziny zastępcze spokrewnione. Natomiast w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł zaś wyłącznie o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko w takim zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko członkiem rodziny. Powołane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczą więc prawa do pomocy ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym (także dorosłym) w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka. Sąd nie stwierdził zatem podstaw do zakwestionowania konstytucyjności przepisów art. 17 ust. 1, ust. 2c i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyłączają z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem umieszczonym w niespokrewnionej rodzinie zastępczej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 614/09 wniosła M.T., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt. 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 §4 ppsa poprzez niewyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów skargi oraz nierzetelne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej złożono również wniosek o wystąpienie przez Sąd orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim odmawiają świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim dzieckiem, dla którego stanowi rodzinę zastępczą, wobec którego osobę tę nie obciąża obowiązek alimentacyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do zastosowania literalnego brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie biorąc pod uwagę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jak również nie dokonując samodzielnie prokonstytucyjnej wykładni przepisów o świadczeniach pielęgnacyjnych, do czego był zobowiązany. Sądy są uprawnione do niestosowania ustaw i przepisów ustaw z nią sprzecznych, Konstytucja wprowadza bowiem zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie, która rezygnuje z pracy celem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, wobec którego opiekun faktyczny nie jest zobowiązany do alimentacji. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi wprost, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które rezygnują z pracy, a na których ciąży według kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny wobec dziecka, a także opiekunom faktycznym dziecka. Z przepisu tego wynika więc wprost, że ustawodawca ujmując w grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów faktycznych dziecka przewidział możliwość przyznania tego świadczenia również osobom, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonując literalnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit b) ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszył wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości.

W wyroku z dnia 22 lipca 2008r. sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny był związany pytaniem prawnym postawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 marca 2007 r., niemniej jednak - w kontekście niniejszej sprawy - w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał jednoznacznie wskazał, jaki jest jego zdaniem zakres podmiotowy świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż rodzina zastępcza jest elementem systemu wsparcia rodziny naturalnej. Trybunał podkreślił, iż z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że zarówno rodzina naturalna, jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Różnicowanie ich pozycji w tym zakresie jest przejawem naruszenia zasady równości. Trybunał w powołanych rozważaniach nie różnicował rodzin zastępczych na rodziny spokrewnione zobowiązane wobec dziecka do alimentacji i pozostałe rodziny zastępcze. W opiece nad niepełnosprawnym dzieckiem bez znaczenia bowiem jest, czy na rodzinie zastępczej ciąży względem tego dziecka obowiązek alimentacyjny. Trybunał wskazał, że relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów (otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne) są: sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, niepodejmowanie z tego powodu pracy i osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Wśród tych cech Trybunał nie wymienił obowiązku alimentacyjnego. Oczywistym więc jest, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 28 maja 2009r. (dzień wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji) w zakresie w jakim wyłącza z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodziny zastępcze niespokrewnione jak i rodziny zastępcze spokrewnione, ale na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka, jest sprzeczny z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości. Różnicowanie bowiem sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i pozostałych rodzin zastępczych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych stanowi przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji tych ostatnich. Skoro zaś warunkiem, jaki muszą spełniać kandydaci na rodzinę zastępczą, jest posiadanie stałego źródła utrzymania, a więc pracy, to należy przyjąć, że pomoc udzielana na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej stanowi - zgodnie z zasadą subsydiarności - uzupełnienie w budżecie domowym rodziny zastępczej stałych dochodów wypracowanych przez rodziców zastępczych. Ustawodawca zakłada zatem, że rodzina zastępcza sprawując swą funkcję wykonuje jednocześnie pracę zarobkową. Tym samym jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej będzie wymagało stałej opieki ze względu na niepełnosprawność to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja przez któregokolwiek z rodziców zastępczych z pracy i zajęcie się stałą opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje bowiem utratę stałego źródła utrzymania, które jest jedną z obligatoryjnych przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), jako przepisu postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zaskarżony wyrok nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej zawartego w nim rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji. W skardze tej złożono bowiem wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmawia świadczenia pielęgnacyjnego osobie wymagającej opieki umieszczonej w rodzinie zastępczej niespokrewnionej, jest zgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 72 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi przytoczono zaś argumentację mającą przemawiać za koniecznością uwzględnienia tego wniosku przez Sąd pierwszej instancji, eksponując wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, dotyczącym art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie odnoszącym się do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodzinę zastępczą niespokrewnioną z osobą, nad którą rodzina ta sprawuje opiekę.

Tymczasem, Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – wskazał jedynie na zakres orzeczeń zawartych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 i z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, i stwierdził, iż w kontekście tego zakresu, jednoznaczna treść art. 17 ust. 1, ust. 2c i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstawy do zakwestionowania konstytucyjności tych przepisów, w zakresie w jakim wyłączają z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby sprawujące opiekę na dzieckiem umieszczonym w niespokrewnionej rodzinie zastępczej. Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował zatem jakichkolwiek argumentów, które uzasadniałyby przedstawioną przez niego tezę, szczególnie wobec argumentacji skargi zaczerpniętej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 47/08. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden więc sposób nie wyjaśnia powodu oddalenia skargi wobec argumentacji skargi, która to argumentacja – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zasługiwała przynajmniej na rozważenie jej adekwatności do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Nie ulega wątpliwości, iż w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia TK wyraźnie zastrzegł, iż cyt.: "W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność normy zrekonstruowanej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wyłączono możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodziny zastępcze spokrewnione. Trybunał wypowiedział się zatem o normie jedynie w zakresie przedstawionym w pytaniu prawnym. (...) Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostaje kwestia przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego pozostałym formom rodzin zastępczych. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiłoby bowiem wyjście poza zakres rozpatrywanego pytania prawnego."

Słusznie więc zarzucono w skardze kasacyjnej poprzestanie przez Sąd pierwszej instancji na zastosowaniu literalnego brzmienia art. 17 ust. 1, ust. 2 2c i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie biorąc pod uwagę orzecznictwa TK. Cytowane orzeczenie wydane bowiem zostało na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w postanowieniu z dnia 21 marca 2007 r. o treści: "Czy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od którego odprowadza się składkę na ubezpieczenie społeczne, osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest zgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.". Trybunał Konstytucyjny nie mógł zatem oceniać konstytucyjności wskazanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w jakimkolwiek innym zakresie, aniżeli w zakresie wyznaczonym powołanym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r.

Jednakże w cytowanym wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. – na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – Trybunał Konstytucyjny nie zróżnicował prawnej pozycji rodzin zastępczych spokrewnionych i rodzin zastępczych niespokrewnionych, wskazując jednocześnie, iż zarówno rodzina naturalna jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Różnicowanie ich pozycji w tym zakresie jest przejawem naruszenia zasady równości.

Wprawdzie wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego należy odnosić do zakresu postawionego pytania prawnego, które dotyczyło jedynie rodzin zastępczych spokrewnionych, jednakże Trybunał podkreślił - co również dostrzeżono zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej – iż relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów sprawujących opiekę nad dzieckiem (w tym przypadku zarówno rodziców naturalnych, jak i rodziny zastępczej) jest sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, niepodejmowanie z tego powodu pracy oraz osiąganie przez rodzinę niskich dochodów.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, istotnymi czynnikami są więc przede wszystkim okoliczności wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem zaś cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany z dniem 2 stycznia 2009 r. przepisem art. 1 pkt 8 lit. c tiret pierwszy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223. poz. 1456), w wyniku której to noweli wprowadzono m.in. zapis, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem na której (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy) ciąży obowiązek alimentacyjny.

Jakkolwiek więc, w chwili wydania decyzji organu odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, obowiązywał stan prawny, według którego umieszczenie dziecka jedynie w rodzinie zastępczej spokrewnionej, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, nie wykluczało przyznania takiego świadczenia osobie sprawującej opiekę na dzieckiem w ramach takiej rodziny zastępczej, to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - wyrażonej w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. wydanym przed decyzją organu odwoławczego w niniejszej sprawie i przytoczonej w skardze do Sądu pierwszej instancji i w skardze kasacyjnej – nie budziło wątpliwości, iż sytuacja rodziców naturalnych i rodziców zastępczych w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem skutkującej rezygnacją z pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania tej opieki jest taka sama.

Wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny tożsamość sytuacji prawnej rodziców naturalnych i rodziców zastępczych w rezygnowaniu z pracy zarobkowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem wymagała od Sądu pierwszej instancji, poza przytoczeniem literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych – jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej – wykazania, że regulacja ta nie narusza konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednak takiej argumentacji.

Z art. 184 Konstytucji RP wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Odrębnym uprawnieniem konstytucyjnym sądu jest również możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu – na podstawie art. 193 Konstytucji RP - pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Uprawnienie to – w odniesieniu do sądów administracyjnych – dotyczy tych aktów normatywnych, które stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięć podlegających kontroli sądu administracyjnego.

Jeżeli więc w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny podważył konstytucyjność art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, ze względu na brak uchwytnych okoliczności konstytucyjnych uzasadniających takie wykluczenie, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, wynikającym z art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było wyjaśnienie - w związku z oddaleniem skargi na podstawie art. 151 powołanej ustawy – jakie wartości konstytucyjnie określone i chronione uzasadniają dopuszczalność różnicowania prawnej pozycji rodziny zastępczej spokrewnionej i rodziny zastępczej niespokrewnionej (sprawujących opiekę nad dzieckiem umieszczonym w takiej rodzinie) w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego, aby dopiero w wyniku tego wyjaśnienia ocenić, czy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez Sąd pierwszej instancji - w postaci kontroli legalności zaskarżonej decyzji - jest zależne od uprzedniej kontroli konstytucyjności przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na akt z zakresu administracji publicznej, sąd administracyjny – dysponując uprawnieniem do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego - musi wykazać, iż podnoszone w skardze skierowanej do tego sądu zarzuty podważające konstytucyjność podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego nie naruszają wartości konstytucyjnie określonych i chronionych. Sąd administracyjny nie może bowiem w odniesieniu do tak postawionych zarzutów skargi poprzestać na sformułowaniu tezy o braku niekonstytucyjności normatywnych podstaw kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Temu właśnie służy konstytucyjne uprawnienie sądu administracyjnego do przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych, aby w przypadku powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało kontrolowane przez ten sąd rozstrzygnięcie administracyjne, oceny tej konstytucyjności dokonał Trybunał Konstytucyjny, jeżeli ocena ta nie jest możliwa lub nie jest wystarczająca do dokonania przez sąd administracyjny. Powzięcie zaś wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego nie jest jedynie efektem przekonania sądu, lecz także efektem braku możliwości zastosowania przez sąd takiej reguły wykładni obowiązującego prawa, która nie dopuści w jego stosowaniu do naruszenia wartości konstytucyjnie określonych i chronionych. Z uprawnienia do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem skorzystać co najmniej wtedy, gdy kontrolowane przez sąd rozstrzygnięcie administracyjne narusza wartości konstytucyjnie chronione, ale treść tego rozstrzygnięcia jest wynikiem zastosowania normy ustawowej, której niezgodności z wartościami konstytucyjnie określonymi nie da się usunąć w drodze akceptowalnych metod wykładni możliwych do zastosowania przez sąd.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał - z naruszeniem art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - aby zarzuty skargi dotyczące normy rangi ustawowej uwzględniające ocenę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, nie były uzasadnione. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wskazał jakichkolwiek wartości konstytucyjnie określonych pozwalających na uznanie, iż zróżnicowanie w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawnej pozycji rodzin zastępczych spokrewnionych i rodzin zastępczych niespokrewnionych z dzieckiem umieszczonym w takich rodzinach, nie narusza sformułowanych w skardze do tego Sądu wartości konstytucyjnych wynikających z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 72 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się uzasadniony. Za nieuzasadniony należy natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt. 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do modyfikowania niewątpliwych treści normy ustawowej nawet w przypadku, gdy treść ta może budzić wątpliwości co do zgodności z normami konstytucyjnymi. Sąd dokonuje jedynie oceny zaistnienia konfliktu pomiędzy normą ustawową a normą konstytucyjną, i w przypadku braku możliwości usunięcia tego konfliktu w drodze akceptowalnych metod wykładni, zobowiązany jest skorzystać z uprawnienia określonego w art. 193 Konstytucji RP do przedłożenia stosownego pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokona oceny zarzutów skargi w sposób wyżej wskazany, i w zależności od jej wyniku rozważy potrzebę skorzystania z uprawnienia określonego w art. 193 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.