Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
6134 Obszary ograniczonego użytkowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr X/256/15 w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Kujawsko - Pomorskiego na rzecz Wojewody Kujawsko - Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda K. – P., działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1392) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K. , zarzucając naruszenie przepisu art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 23 i 24 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała stanowi kompleksowe uregulowanie sprawy OCHK Z. K.. Regulacją uchwały objęto cały obszar OCHK i jej treść wypełnia zakres upoważnienia wymagany przepisem art. 23 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (zwanej dalej "ustawą"). Jednocześnie postanowiono o utracie mocy dotychczasowej regulacji dotyczącej OCHK Z. K. (§ 11 uchwały) - to jest załącznika do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. W konsekwencji, w ocenie skarżącego organu nie jest to zmiana tylko części dotychczasowej regulacji, ale kompleksowe uregulowanie sprawy OCHK, niemniej w kontekście kryteriów prawnych konstruowania uchwały, istotne jest również porównanie dotychczasowych regulacji, które wskazuje na zmianę obszaru OCHK oraz zmianę w treści katalogu zakazów, o których mowa w art. 24 ustawy. W szczególności zniesiono odstępstwo od zakazu zabudowy oraz w całości zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał i minerałów, a także ustalono wyłączenie obszaru Miasta K. z regulacji zakazu zabudowy. Podkreślenia wymaga, że wskazane zmiany dotyczą całego obszaru OCHK.

W ocenie skarżącego kwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem:

. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP to jest zasady proporcjonalności poprzez brak wymaganego "wyważenia praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których, prawa te są ograniczane";

. art. 23 ust. 2 ustawy - regulującego proces współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, których dotyczy regulacja uchwały;

. art. 2 Konstytucji RP wobec naruszenia zasad prawidłowej legislacji: jasności i określoności przepisów prawa.

W ocenie Wojewody uchwała tego rodzaju istotnie ingeruje w sferę prawa własności oraz zakres zadań gminy związany z gospodarką przestrzenną, w tym strategią rozwoju gminy, dlatego rozumiejąc oczywisty konflikt pomiędzy ochroną własności, a potrzebą ochrony wartości przyrodniczych jako dobra wspólnego, w wykładni przepisów uwzględnić należy obowiązek starannego rozważania tworzonych regulacji według kryteriów wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a ustalona treść uchwały powinna być wynikiem procesu badania według wskazanych kryteriów dla obszaru, którego może obejmować dany zakaz. Szczególna staranność powinna dotyczyć wprowadzonych istotnych zmian dotychczasowego stanu prawnego, w tym zmian w obrębie treści katalogu zakazów i odstępstw.

W ocenie skarżącego, uzasadnienie do uchwały oraz dokumenty, do których się ono odwołuje nie dowodzą wymaganej staranności ważenia potrzeby ustalania regulacji ograniczających prawa własności. W szczególności uzasadnienie:

. nie wyjaśnia przyczyn poszerzenia zakresu ochrony - rezygnacji z dotychczasowych odstępstw od zakazu zabudowy w linii 100 m (§ 2 ust. 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr [...], poz. 793);

. wadliwie dowodzi rezygnacji z zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał, skamieniałości i minerałów, w tym wbrew specjalistycznej ewaluacji przyrodniczej, w której wskazano na potrzebę pozostawienia tego zakazu;

. nie dowodzi, aby przeprowadzono analizę zasadności obowiązywania zakazów dla innych obszarów OCHK, nawet pomimo wniosków zainteresowanych gmin pozyskanych w trybie opiniowania (tym samym ustalono zakazy bez wymaganej specjalistycznej analizy);

Mimo, iż w uzasadnieniu uchwały wspomniano o zasadzie proporcjonalności, to zdaniem Wojewody merytorycznie nie wyjaśnia ona potrzeby zmiany i dokonanych ustaleń, a wskazuje na opracowanie specjalistyczne, które przeprowadzono tylko dla niektórych części obszaru OCHK, w sytuacji gdy zmiany w zakresie zakazów dotyczą całego obszaru.

Zniesienie odstępstw od zakazów zabudowy w ocenie skarżącego nie było przedmiotem analizy potrzeb przyrodniczych. Modyfikacja ustaleń w tym zakresie oznacza istotną zmianę sytuacji właścicieli nieruchomości w obszarze funkcjonowania zakazu. Zapis § 2 ust. 6 uchwały nr [...] stanowił: "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty."

Wobec nowej sytuacji prawnej podstawowym środkiem ochrony właścicieli nieruchomości jest domaganie się odszkodowania, stosownie do przepisów art. 130-134 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak również taka konsekwencja w przekonaniu skarżącego nie była dostrzeżona przez stronę przeciwną (brak stosownych wniosków w cz. 5 uzasadnienia: "Ocenie skutków regulacji") i w ten sposób organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadził żadnej analizy treści ustalonego zakazu, w tym wymaganej specjalistycznej oceny przyrodniczej zasadności tak dalekiej ochrony.

Wskazano, że regulacje dotyczące reguł odstąpienia od zakazów są pożądane i pozytywnie oceniane w orzecznictwie, w tym wprost w orzeczeniach dotyczących dotychczasowej uchwały Sejmiku Województwa - "Wprowadzone zakazy znajdują oparcie zarówno w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak również, co wynika z zastosowanych w § 5 ust. 5 przedmiotowej uchwały odstępstw od skarżonych zakazów, zostały wprowadzone z zachowaniem zasady proporcjonalności" (wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 60/14).

Wojewoda zwrócił też uwagę, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy wskazuje na obowiązek ustalenia właściwych dla sytuacji zakazów. W treści specjalistycznej ewaluacji przyrodniczej dla obszaru miejscowości G. wskazano na potrzebę pozostawienia zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał, skamieniałości i minerałów (podkreślana w orzecznictwie potrzeba zasięgnięcia wiadomości specjalnych). Rezygnując z zakazu w tym przedmiocie, w uzasadnieniu uchwały zawarto twierdzenie, że zakres tych spraw wyczerpuje inny zakaz: "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Skarżący zaznaczył, że ustawodawca określił dwa odrębne zakazy (art. 24 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy), dlatego mając na uwadze racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że oba zakazy się nie pokrywają. Dla wykazania zasadności uchwały, w sytuacji posiadania przeciwnej opinii specjalistycznej, zasadnym było w ocenie Wojewody pozyskanie dodatkowej opinii, zatem działanie organu można uznać za arbitralne.

Skarżący podniósł także, iż w uzasadnieniu podkreślono, że waloryzację przyrodniczą przeprowadzono tylko dla części obszaru OChK - w tym obszaru miasta K. i w konsekwencji tylko w tym zakresie został zniesiony zakaz zabudowy. Dla pozostałego obszaru OCHK takiej analizy nie przeprowadzono. W uzasadnieniu ujęto: "Uznaje się, iż wprowadzone zmiany pozwolą właściwie dopasować system obowiązujących zakazów w stosunku do lokalnych potrzeb ochrony przyrody i krajobrazu, a także do uwarunkowań oraz działalności człowieka na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K.".

Szczególna staranność działania organu (badania potrzeb ochrony) jest formalnie podkreślona potrzebą ustalania zakazów tylko dla części obszarów - dla których są one niezbędne (art. 23 ust. 2 ustawy), natomiast analizowany przykład w ocenie Wojewody pokazuje zastosowanie zasady przeciwnej (domniemania potrzeby zakazów dla całego obszaru i stosowania wyłączeń dla zbadanych wyjątków).

Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Sejmik ustawowego procesu współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, którego dotyczy regulacja uchwały tj. art. 23 ust. 2 ustawy, wskazano, że przepis art. 23 ust. 2 i 3 ustawy zobowiązuje do współdziałania w procesie uchwałodawczym z gminami i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stopień formalnej współpracy jest różny: opinie gmin oraz uzyskanie uzgodnienia dyrektora, dla ostatecznej treści uchwały. Celowość i waga współdziałania jednostek samorządu terytorialnego jest podkreślana również na tle regulacji art. 89 ustawy o samorządzie gminnym: "Analogicznie do postępowania administracyjnego przyjąć można, że art. 89 (ustawy o samorządzie gminnym) operuje pojęciem organu w znaczeniu funkcjonalnym. Powierzenie przez ustawodawcę tego rodzaju uprawnień określonemu podmiotowi (jednostce organizacyjnej) nadaje mu status organu współdziałającego." Formalnie niewiążący charakter opinii, zdaniem Wojewody w praktyce nie może uzasadniać zupełnego jej pomijania, bez merytorycznej analizy.

Zdaniem strony skarżącej przyczyną zaniechania merytorycznych analiz opinii była presja czasu związana ze zmianą przepisów, dlatego należy stwierdzić, że ustawowy proces współdziałania nie został przeprowadzony do końca, a samo wystąpienie o opinie nie jest wypełnianiem normy prawnej; świadczy, że był to proces iluzoryczny, a rozstrzygnięcie Sejmiku arbitralne.

Niektórzy radni na Sesji wskazywali na faktyczne uniemożliwienie gminom udziału w procedurze opiniowania, wskazano na krótki i specyficzny okres konsultacji - okres przerwy wakacyjnej. Takie działanie skutkowało brakiem 80 opinii rad gminy, a z opinii nadesłanych, negatywnych było 40, a pozytywnych tylko 14. Opinii tych nie zweryfikowano. Treść niektórych opinii przytoczono w protokole Sesji i w uzasadnieniu uchwały.

Zdaniem strony skarżącej skoro opinie gmin służą zbadaniu merytorycznej zasadności rozwiązań przyjętych we wstępnym projekcie, to mogą spowodować zmianę treści projektu uchwały. Radnym na Sesji nie wyjaśniono, czy proponowane przez gminy rozwiązania są zasadne, a zamiast tego zaproponowano możliwość późniejszej nowelizacji uchwały. To właśnie m.in. opinie organów gmin mają pozwolić na ocenę zasadności przebiegu granic OCHK i potrzebę ustalenia zakazów służących ochronie wartości przyrodniczych.

Dowodem istotności naruszenia prawa w ocenie Wojewody są również protesty w sprawie sposobu współdziałania, które formalnie zgłosiło kilka gmin: gmina M. B., A. K. i N. W. W.. Wobec powyższego, uchybienia proceduralne miały wpływ na ostateczną treść uchwały, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Jeżeli chodzi o zarzut wewnętrznej sprzeczności treści uchwały w oznaczeniu granic OCHK, strona skarżąca wyjaśniła, że w myśl § 1 ust. 2 i § 2 kwestionowanej uchwały granice OCHK określono opisowo oraz ściśle ustalono mapę z granicami tego obszaru w formie złącznika nr [...]. W załączniku nr [...] oznaczono "punkty załamania granicy" OCHK. Porównując dane obu załączników (linia granicy na mapie i linie łączące punkty załamania granicy), linie rozmijają się. Granice OCHK wyznaczają dla właścicieli status prawny ich nieruchomości, dlatego precyzyjne oznaczenie granic jest szczególnie niezbędne dla stosowania niniejszej uchwały.

Przedstawiony stan faktyczny zdaniem Wojewody narusza art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego). Wewnętrzna sprzeczność uchwały jest niezgodna z zasadami prawidłowej legislacji, w szczególności z zasadą określoności przepisów prawa, gdyż WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 174/13 stwierdził, że: "W wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym, uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtuje sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów", a "Istniejąca wewnętrzna niezgodność zapisów opublikowanej uchwały, (...) również nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi a nawet całego systemu prawnego, niesprzeczny".

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa K. – P. "ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w piśmie Prezydenta Miasta B., które organ nadzoru przyjął jako własne, albowiem przysługujące mu uprawnienia nadzorcze wykonuje z mocy prawa, z urzędu, a nie na czyjkolwiek wniosek lub skargę", zajął stanowisko, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a "zarzuty Prezydenta Miasta B. są bezzasadne".

Nie negując faktu, że akty prawa miejscowego należą do kategorii źródeł prawa i w ich hierarchicznej budowie znajdują miejsce najniższe, zdaniem Sejmiku Województwa nie można budować poglądu, że akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała sejmiku województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu winna być zgodna z aktami prawa miejscowego, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez organy stanowiące gmin, bowiem z przepisów ustawy o ochronie przyrody (przede wszystkim z jej art. 23 w brzmieniu obowiązującym do [...] września 2015 r.) jak i z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 i następne) wynika dokładnie inna teza - to plany zagospodarowania przestrzennego muszą uwzględniać postanowienia w zakresie form ochrony środowiska i przyrody, gdzie obszar chronionego krajobrazu jest jedną z takich form, a inna teza jest nie do obrony, bo prowadzić może do sytuacji, w której ze względu na uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie można by wprowadzić żadnych form ochrony.

Podkreślono też, że obowiązujące od [...] września 2015 r. przepisy ustawy o ochronie przyrody zezwalają radzie gminy na odmowę uzgodnienia uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, ale tylko wówczas, gdyby taka forma ochrony była nieproporcjonalna do wartości, jakie obszar chroniony ma chronić w stosunku do możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że samo istnienie planu miejscowego nie oznacza, że forma ochrony nie może zostać wprowadzona. Rada gminy musi uzasadnić ową nieproporcjonalność.

Zwrócono też uwagę, że dwie z pięciu przywoływanych przez Prezydenta Miasta B. uchwał Rady Miasta B. w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego zostało podjętych na podstawie obowiązujących rozporządzeń W. K., w których to aktach nie było żadnych wyłączeń obszarowych, co do wprowadzanych zakazów, a zakazy wprowadzane powyższymi aktami powtarzały wszystkie z zakazów, jakie przewidywała ustawa o ochronie przyrody (z wyłączeniem oczywiście zakazu dotyczącego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego - art. 24 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu wówczas obowiązującym - vide: rozporządzenie Nr [...] W. K. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu - Dz. Urz. W. K. Nr [...], poz. 1375)

W ocenie organu można postawić tezę, że uchwały Rady Miasta B.: Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. - Sanatoryjna" i Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. - K." naruszają prawo, o ile są sprzeczne z wyżej wymienionym rozporządzeniem W. K..

Postulat wprowadzenia dla obszaru chronionego krajobrazu położonego w granicach administracyjnych miasta B. "wyjątku" od obowiązywania zakazu ujętego w § 5 pkt 7 kwestionowanej uchwały, wymaga w ocenie strony przeciwnej sporządzenia stosownych ekspertyz przyrodniczych, z których będzie wynikać rekomendacja co do możliwości dokonania takiej zmiany. Z tych powodów nie mógł zostać uwzględniony w niniejszej uchwale sejmiku postulat Rady Miasta B., a zlecając podmiotowi zewnętrznemu sporządzenie waloryzacji przyrodniczej tego OChK, uwzględniono prośbę Burmistrza K. zawartą w piśmie z dnia [...].06.2010 r. (sygn. IPR-PP-7322-3-36/2010), jaką była zmiana granic lub zniesienie zakazu zabudowy w stumetrowej strefie od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Należy jednak zauważyć, iż przedmiotowy zakaz nie został zniesiony dla całego K., a dla ściśle określonego obszaru - zgodnie z rekomendacją przyrodniczą.

Zweryfikowane ponownie zapisy przedmiotowych uchwał sejmiku w ocenie Sejmiku nie potwierdziły zarzutu, że mapa OCHK Z. K. stanowiąca załącznik nr [...] do uchwały jest niezgodna z wykazem współrzędnych punktów załamania granicy OCHK Z. K. zawartym w załączniku nr [...] do uchwały. Podmiot, któremu zlecono sporządzenie dokumentacji dotyczącej obszarów chronionego krajobrazu to: M. A. Sp. z o.o. w T., a do opracowania granic obszarów chronionego krajobrazu wykorzystywano program: EWMAPA 11 FB firmy G. ; jest to powszechne oprogramowanie wykorzystywane głównie w ośrodkach dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Program EWMAPA jest wykorzystywany do tworzenia i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz map zasadniczych; generuje dane z dokładnością wymaganą dla tych opracowań (0,1 metrów).

Z załączonego protokołu z posiedzenia Sejmiku Województwa w dniu [...] czerwca 2015 r., zdaniem Sejmiku jasno wynika, że osoby referujące projektowane uchwały nikogo nie wprowadzały w błąd, albowiem 22 projekty uchwał w sprawie form ochrony przyrody liberalizują zakazy w wielu częściach w stosunku do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, albowiem w wielu przypadkach odchodzą od zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt a także minerałów i bursztynu.

Powoływanie się na sesji w dniu [...] sierpnia 2015 r. na względy formalno-prawne, w wyniku których nie uwzględniono opinii rad gmin - w tym opinii Rady Miasta B., było w przekonaniu Sejmiku jak najbardziej zasadne, a przepisy ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu kiedy uchwała Sejmiku Województwa była podejmowana, wymagały uzgodnienia projektu uchwały z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i opinii właściwej miejscowo rady gminy.

Uwzględniając opinię Rady Miasta B., która to opinia wymagała wprowadzenia zmian merytorycznych, w tym nawet stosownej ekspertyzy przyrodniczej, Sejmik Województwa podkreślił, że taka zmiana wymagałaby ponownego uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, stąd uwagi te nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się do żądania organu nadzoru przesłania protokołu z sesji z [...] sierpnia 2015 r., wyjaśniono, iż zgodnie z § 30 ust. 1 Regulaminu Sejmiku Województwa, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVII/ 339/04 Sejmiku Województwa z dnia [...] października 2004 r., zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., z każdej sesji sejmiku sporządzany jest protokół odzwierciedlający jej rzeczywisty przebieg. Protokół przyjmowany jest na kolejnym posiedzeniu sejmiku, na którym to radni mogą wnosić do jego treści uwagi i dopiero z momentem formalnego przyjęcia protokołu jest to dokument mający walor protokołu. Podkreślono, że protokoły z sesji sejmiku publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego W. K. w terminie 7 dni od daty ich przyjęcia (§ 31a ww. Regulaminu). Wobec powyższego, uczynienie zadość żądaniu organu nadzoru możliwe będzie dopiero po formalnym przyjęciu protokołu podczas posiedzenia sejmiku planowanego na [...] września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest uchwala Sejmiku Województwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K..

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Stosownie do treści tego przepisu oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

W myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W § 5 pkt 7 uchwały wprowadzono taki zakaz, co oznacza, że co do zasady, zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja, która ma za zadanie skutecznie chronić funkcjonujące na danym terenie ekosystemy, aby zachować ich walory przyrodnicze i krajobrazowe.

Skarżący podkreślił jednak, że w § 5 pkt 7 uchwały zaostrzono dotychczasowe warunki zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawarte w uchwale nr VI/106/11 z 21 marca 2011 r.

Wprowadzone nową regulacją ograniczenie bardziej ingeruje w prawo własności, naruszając potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec potrzeby ochrony walorów przyrodniczych.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z tym zarzutem.

Obecnie wprowadzony zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to konieczność wnikliwej analizy obu wartości.

Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., ale jednocześnie naruszenia prawa własności pozostające w kolizji z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie przyrody wymagają uwzględnienia zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu określonych zakazów. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 k.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. II OSK 1003/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. II SA/G1 1252/08, dostępne CBOSA). Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami.

Warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich stwierdził, że "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na statuującym je przepisie. Wprowadzenie zakazów nie może jednak odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją jak np. zasadę równości podmiotów, która wymaga, by przez wprowadzenie określonych regulacji nie dochodziło do dyskryminacji określonego kręgu podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zachowania tych proporcji zabrakło i w ocenie Sądu zarzuty skarżącego w tym przedmiocie zasługują na uwzględnienie.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przez niewłaściwe rozpoznanie potrzeby ochrony walorów przyrodniczych i powierzchownej oceny potrzeby ochrony prawa własności. Wprowadzając ograniczenie lokalizacji obiektów budowlanych w pasie ochronnym, uchwałodawca jak twierdzi, opierał się na ekspertyzie przyrodniczej, zawierającej określone rekomendacje. Jedną z nich była potrzeba ochrony koryta rzeki Brdy i zgoda na wyłączenie z ochrony terenu przy zlewie (części obszaru K.). Wprowadzone zakazy nie odzwierciedlają jednak kompleksowo przedstawionych rekomendacji, gdyż dla części obszaru zaostrzają warunki ochrony a dla części całkowicie je znoszą bez dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia nowych warunków.

W trakcie trwania procedury zmierzającej do podjęcia uchwały, kilka gmin postulowało też złagodzenie warunków lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegu. Postulaty te nie zostały uwzględnione a zniesienie zakazu przewidziano tylko dla części obszaru przy zalewie.

Elementem dyskwalifikującym oceniany akt jest zatem naruszenie zasady równości podmiotów.

Zaskarżoną uchwałą zniesiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od zalewu dla części obszaru zaznaczonego na mapie. Jest to obszar wokół tego samego zbiornika wodnego, wokół którego, w części doszło do zaostrzenia zakazu dotyczącego lokalizacji obiektów budowlanych, w stosunku do poprzedniej regulacji.

Obszar chronionego krajobrazu, według art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Ochronie w ramach tej formy ochrony przyrody podlega zatem krajobraz jako całość, na którą składają się, występujące w terenie, zróżnicowane elementy i obiekty. Ochronie nie podlegają natomiast samodzielnie poszczególne elementy czy fragmenty krajobrazu. Jeżeli na danym terenie występuje krajobraz, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie go ochroną w formie obszaru chronionego krajobrazu, to występujące na tym terenie elementy, czy obiekty podlegają ochronie jako całość, bez względu na ich charakter. Występowanie zbiornika wodnego na obszarze chronionego krajobrazu powoduje, że zbiornik ten staje się elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie tego krajobrazu ochroną lub nie, ewentualnie konieczne byłoby szczegółowe uzasadnienie dla wyłączenia z ochrony tylko fragmentu zbiornika. Takiego uzasadnienia, z punktu widzenia celów ustawy nie zawiera zaskarżona uchwała. Akceptacja wniosków lokalnej społeczności nie jest dostatecznym argumentem dla całkowitego zaniesienia zakazu. Nie ma też znaczenia charakter zbiornika wodnego. Dla ochrony krajobrazu istotne są bowiem walory przyrodnicze bez względu na rodzaj zbiorników wodnych. Występujące w terenie obiekty zajmujące większy obszar (np. jeziora), jak i te które są stosunkowo niewielkie (np. stawy, sadzawki, baseny, wyrobiska, zapadliska z wodą, czy oczka wodne) o ile posiadają odpowiednie walory, podlegają ochronie. Podobnie nie ma znaczenia dla wartości przyrodniczej krajobrazu, czy występujący w nim zbiornik wodny jest zbiornikiem naturalnym, czy też sztucznym, jak np. zbiorniki pochodzenia antropogenicznego.. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również okoliczność, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych.

Przyjąć należało w konsekwencji, że intencją ustawodawcy było objęcie ochroną na podstawie ustawy wszelkich zbiorników wodnych o ile mają odpowiednie walory podlegające ochronie. Wyłącznie fragmentu zbiornika wodnego spod ochrony a dla innego fragmentu, zaostrzenie rygorów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje uzasadnienia .

Ochrona danego fragmentu obiektu krajobrazu, wywołuje znacznie dalej idące skutki niż tylko w sferze ochrony walorów przyrodniczych. Wyłączenie spod ochrony fragmentu jeziora prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów mających nieruchomości wokół tego samego zbiornika, a przez to do naruszenia zasady równości i nieadekwatnej ingerencji w prawo własności wobec innego kręgu podmiotów. Prowadzi też do nieuzasadnionej rezygnacji z potrzeby ochrony danego obszaru krajobrazu, przez przyjęcie prymatu ochrony prawa własności dla pewnej grupy podmiotów.

Powstała w ten sposób kolizja interesów nie może zostać zaakceptowana, gdyż w sposób rażący narusza zasadę równości i proporcjonalności .

Kolejnym elementem, który wymaga krytycznej oceny jest wybiórcze korzystanie z rekomendacji zawartych w ekspertyzie przyrodniczej.

Zgodnie z rekomendacją należało dla wymienionego w ekspertyzie obszaru utrzymać zakaz wydobywania dla celów gospodarczych skał, torfu, skamieniałości i minerałów. Nie stanowi wypełnienia rekomendowanych zaleceń, odwoływanie się do obowiązującego zakazu realizacji w obszarze chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jest to inna forma zakazu, mającego umocowanie w innym akcie prawnym. Taki zakaz ma na celu ochronę innych elementów środowiskowych, głównie związanych z uciążliwością realizacji określonych przedsięwzięć inwestycyjnych. Nie stanowi on zatem substytutu zakazu ochrony walorów przyrodniczych określonych w ustawie o ochronie przyrody.

Wprawdzie brak zapisu uchwały w tym przedmiocie oznacza niejako brak "substratu zaskarżenia", uniemożliwiając merytoryczną ocenę tego zagadnienia, jednak taka ocena jest możliwa z punktu widzenia przyjętych zasad procedowania. Organ podejmując uchwałę oparł się na ekspertyzie przyrodniczej zawierającej rekomendacje dla wprowadzenia określonych zakazów. Stanowiła więc ona pewną bazę merytoryczną. Jeśli owa ekspertyza i rekomendacje z niej wynikające zostały wybiórczo przyjęte, uzasadniony jest zarzut dowolności z punktu widzenia formalnej poprawności reguł postępowania przy podejmowaniu uchwały.

Kolejny zarzut dotyczył nieprawidłowego współdziałania organów.

Niewątpliwie wyrażenie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Oznacza to, że nie wiąże ona organu, wymaga jednak zajęcia określonego stanowiska, by zasada współdziałania nie była oceniona jako iluzoryczna.

Zgodnie z celem przepisu art. 23 ust. 2 ustawy proces opiniodawczy powinien polegać na rozpatrzeniu opinii (zbadaniu jej merytorycznej zasadności) w sposób, który pozwoli na merytoryczne uwzględnienie lub oddalenie postulatów i potrzeb zainteresowanych gmin, dotyczących konkretnego obszaru projektowanego OCHK. Formalnie niewiążący charakter opinii, jak słusznie podkreśla skarżący nie zwalnia z potrzeby jej merytorycznej oceny (przydatności dla sprawy). Inne zapatrywanie świadczyłoby o iluzoryczności wymogu opiniowania i prowadziło do kwestionowanej w orzecznictwie, arbitralności działania organów. W niniejszej sprawie dotyczącej ochrony przyrody, należy zgodzić się ze zdaniem strony skarżącej, że waga współdziałania szczególnie istotna i podkreślona nawet formą "uzgodnienia" w obecnym brzmieniu ustawy dowodzi potrzeby rzetelnego współdziałania również z partnerami lokalnego samorządu.

Odnosząc się do wniosków zawartych w opiniach, organ stwierdził, że wymagałoby to sporządzenia kolejnych ekspertyz przyrodniczych.

Działanie organu i stanowisko zajęte wobec przedstawionych opinii, prowadzi więc do wniosku, że ekspertyza będąca podstawą oceny, który obszar powinien podlegać ochronie, nie była dość wnikliwa, wszechstronna i jednoznaczna, skoro możliwość ewentualnej weryfikacji obszaru chronionego wymagałaby sporządzenia nowej ekspertyzy, (a więc byłaby możliwa). W tych warunkach należy stwierdzić, że uchwała miała charakter dowolny, gdyż opierała się na dokumencie, który nie pozwalał na przekonywujące umotywowanie wprowadzonych zakazów czy ich zniesienia dla określonego terenu czy ochrony określonych walorów przyrodniczych. Argument organu o niewiążącym charakterze opinii pozostaje w tych okolicznościach bez wpływu na krytyczną ocenę podjętej uchwały.

W przedmiotowej sprawie proces współdziałania narusza cytowaną normę prawną, co dowodzi arbitralności działania organu, bowiem o ile technicznie wystąpiono o opinie, to merytorycznie nie zostały one ocenione. W cz. 3 uzasadnienia uchwały oraz w wypowiedziach, w protokole z sesji Sejmiku wskazywano, że ocena merytoryczna opinii wymaga sporządzenia waloryzacji przyrodniczych, a jednocześnie należy podjąć uchwałę z uwagi na bliską zmianę przepisów ustawy. Takie działanie stanowi lekceważenie obowiązujących przepisów.

W tych okolicznościach należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem rzetelnego podejścia do stanowiska organów współdziałających, z naruszeniem zasady proporcjonalności i bez dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia wprowadzonych regulacji, przez co ma ona charakter dowolny i arbitralny.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa