Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 91/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 933/19 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od R. J. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 933/19 po rozpoznaniu skargi R. J. (dalej: skarżący, strona, beneficjent, wnioskodawca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2019 r., punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że [...] listopada 2015 r. strona złożyła do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dniu składania powiadomienia strona była członkiem organizacji producentów "E." Spółka z o.o. z siedzibą w [...], gmina [...] (dalej: E.), nierealizującej programu operacyjnego.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy od dnia [...] grudnia 2015 r. członkowie spółki "E." (w tym także skarżący) zostali członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "R." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], gmina [...] (dalej: R.). W powiadomieniu producent zdeklarował zamiar dokonania operacji wycofania jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w łącznej ilości 362.706 kg z powierzchni 11,84 ha.

Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operacje wycofania z rynku produktu, co dało mu podstawę do złożenia w dniu 27 lipca 2016 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 112.305 kg jabłek z powierzchni 4,52 ha w terminach: 26 listopada 2015 r., 4 grudnia 2015 r., 14 grudnia 2015 r., 15 grudnia 2015 r., 17 grudnia 2015 r. oraz 8 marca 2016 r. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora OT ARR decyzji z dnia [...] września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie 45.502,37 EUR, tj. 201.857,57 zł (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.). Na tej podstawie w dniu 22 września 2016 r. została zrealizowana płatność na rzecz producenta.

Jednocześnie w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III brała udział spółka "R." Sp. z o.o., na rzecz której Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia: jedną [...] września 2016 r. na kwotę 83.401,83 EUR (369.987,21 zł), a drugą [...] września 2016 r. na kwotę 1.572.711,92 EUR (6.976864,62 zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone "R." Sp. z o. o. 22 września 2016 r.

Pismem z 13 lutego 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "R." Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzez strony z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2019 r. działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. w części dotyczącej wycofania w dniach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. ilości 26.325 kg jabłek w zakresie przyznania wsparcia finansowego w kwocie 10.543,59 EUR.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący, realizując do dnia 17 grudnia 2015 r. cztery pierwsze dostawy jabłek, nie był członkiem uznanej organizacji producentów; "E." Sp. z o.o. nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Jednak poczynając od 17 grudnia 2015 r. beneficjent, przeprowadzając w terminach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. operacje wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości: 21.320 kg i 5.005 kg, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami i oświadczeniami. W ww. terminach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. 27 lipca 2016 r., był już bowiem członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "R." Sp. z o.o.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dokonane przez skarżącego operacje wycofania z rynku jabłek w dniach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. pochodzą od podmiotu nieuprawnionego.

Decyzją z [...] października 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 139 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę strony skarżącej wskazał, że w sprawie bezsporne było, że w dacie składania powiadomienia oraz w czasie realizacji czterech pierwszych dostaw jabłek beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "E." Sp. z o.o., która nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie. Miał więc prawo złożyć powiadomienie o zamiarze dokonania operacji jako indywidualny producent i w tym charakterze w powyższych datach wycofywać owoce z rynku. W trakcie trwania drugiego etapu mechanizmu skarżący był już członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw "R." Sp. z o.o., bowiem w dniu [...] grudnia 2015 r. doszło do prawnego połączenia spółki "E." ze spółką "R.", wskutek czego wszyscy członkowie spółki "E." (w tym i skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw "R." Sp. z o.o., która z kolei brała udział w mechanizmie embargo DOW III. Tak więc zarówno dwukrotne wycofanie z rynku owoców na bezpłatną dystrybucję, jak i złożenie wniosku w dniu 27 lipca 2016 r., nastąpiło w sytuacji, kiedy skarżący nie miał już statusu indywidualnego producenta.

W związku z powyższym organy orzekły, że przy wydaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. na rzecz skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Jednak nie były zgodne co do wskazania, która data jest kluczowa i istotna podczas weryfikacji uprawnień beneficjenta. Organ I instancji uznał, że strona począwszy od 17 grudnia 2015 r., przeprowadzając operacje wycofania jabłek z rynku w dniach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. oraz składając wniosek 27 lipca 2016 r. jako indywidualny producent, działał niezgodnie ze złożonymi dokumentami i oświadczeniami. Stąd stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. jedynie w tej części. Natomiast Minister uznał, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji, dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej w całości (por. strona 11 i 19 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu wprawdzie powiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, to jednak jest ono koniecznym warunkiem ubiegania się o to wsparcie. Bez realizacji tego etapu beneficjent nie mógłby wycofać produktu z rynku i złożyć wniosku o wsparcie. Poza tym należy zauważyć, że wraz z wpisem w KRS połączenia spółek "E." i "R." wspólnicy spółki przejmowanej stają się wspólnikami spółki przejmującej niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie (por. art. 494 § 4 k.s.h.).

W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki "rażącego" naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, "rażące" naruszenie to oczywiste, jasne, jednoznaczne i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa.

Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM z 2014 r. i rozporządzenia nr 1031/2014, podczas wydawania decyzji ostatecznej z 2016 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu w ramach omawianego mechanizmu. Nie był również podmiotem nieuprawnionym do uzyskania wsparcia w datach czterokrotnego wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję. Rację ma organ odwoławczy, że procedura wycofania produktów z rynku rozłożona jest w czasie (od momentu złożenia powiadomienia do udzielenia wsparcia może upłynąć kilka miesięcy). W tym czasie może zmienić się status podmiotu biorącego udział w procedurze. Ale w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem przepisy dotyczące wsparcia nie są jednoznaczne w sytuacji zmiany statusu producenta między powiadomieniem a wycofaniem owoców z rynku i wnioskiem o wsparcie w kontekście uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zresztą same organy orzekające nie są zgodne w tym zakresie; organ I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa dopiero od daty połączenia spółek, tj. 17 grudnia 2015 r.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, a nie prawa materialnego, a organy nadzoru nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru będą zobowiązane uwzględnić wywody zawarte w uzasadnieniu Sądu odnoszące się do wykładni "rażącego" naruszenia prawa, z uwzględnieniem decyzji organu z [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (załącznik do skargi). W celu ustalenia na jaką datę należy oceniać status prawny indywidualnego producenta w sytuacji połączenia organizacji producentów należy dodatkowo przeanalizować art. 29 rozporządzenia nr 543/2011 oraz skutki prawne połączenia spółek handlowych wynikające z art. 494 k.s.h.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ), który zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne rozpatrzenie przez organ zgromadzonego w sprawie materiału, z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności wskazanych przez Sąd, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie pozwalający na ocenę podstaw nieważności, a wskazane przez Sąd okoliczności były uwzględniane przez organy lub pozostają bez znaczenia dla sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast do oddalenia skargi w całości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że uzasadnienie nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2019 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w pełni realizujące wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę do ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału, z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności wskazanych przez Sąd, a co za tym idzie ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy równoczesnym przesądzeniu, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] września 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa – co czyni skarżony wyrok wewnętrznie sprzecznym, bowiem ustalenie, które normy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie jest możliwe dopiero po ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy – co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wewnętrznie sprzecznego wyroku lub merytoryczną polemikę z takim wyrokiem i dokonanie kontroli instancyjnej.

Z ostrożności procesowej, na wypadek (ewentualnie) niepodzielenia powyższych zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że w zakresie w jakim przepis ten określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, zawarte w nim regulacje nie są jednoznaczne, co doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd ww. przepisu, tj. uznania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie został on naruszony w sposób rażący, podczas gdy § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w sposób jednoznaczny określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, może być stosowany bezpośrednio, a jego naruszenie przez Dyrektora w OT ARR w Warszawie w decyzji miało charakter naruszenia "rażącego" – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości.

W konsekwencji skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty mogą zostać aprobowane.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 9 lipca 2020 r., VIII SA/Wa 933/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżący złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operację wycofania z rynku produktu, co dało mu podstawę do złożenia [...] lipca 2016 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 112.305 kg jabłek z powierzchni 4,52 ha w terminach: 26 listopada 2015 r., 4 grudnia 2015 r., 14 grudnia 2015 r., 15 grudnia 2015 r., 17 grudnia 2015 r. oraz 8 marca 2016 r. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora OT ARR decyzji z [...] września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie 45.502,37 EUR, tj. 201.857,57 złotych. Na tej podstawie 22 września 2016 r. zrealizowano płatność na rzecz producenta. Pismem z 13 lutego 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "R." Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzez strony z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezes ARiMR na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm.)w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r. w części dotyczącej wycofania w dniach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. ilości 26.325 kg jabłek w zakresie przyznania wsparcia finansowego w kwocie 10.543,59 EUR. Realizując do 17 grudnia 2015 r. cztery pierwsze dostawy jabłek R. J. nie był członkiem uznanej organizacji producentów; "E." Sp. z o.o. nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Jednak poczynając od 17 grudnia 2015 r. beneficjent, przeprowadzając w terminach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. operacje wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości: 21.320 kg i 5.005 kg, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami i oświadczeniami. W ww. terminach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. 27 lipca 2016 r., był już bowiem członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "R." Sp. z o.o. Operacje wycofania z rynku jabłek w dniach: 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. pochodzą od podmiotu nieuprawnionego. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626).

W świetle powyższych uwag wskazać należy, że uzasadnienie Sądu I instancji tych wymogów nie spełnia, bowiem motywy ani nie są jasne i przekonujące, ani nie stanowią logicznej całości, co czyni zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej zasadnym.

Przede wszystkim w motywach Sądu I instancji zostało wskazane, że jego zdaniem wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu – str. 12 uzasadnienia. Z kolei na str. 13 uzasadnienia Sąd wskazał, że "nie podzielił stanowiska organów, co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014", by kilka zdań dalej uznać, że stan faktyczny został ustalony wadliwie, gdyż organy nadzoru "nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji administracyjnej), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazać przy tym należy – o czym będzie mowa niżej – że art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sprawie nie mogą mieć zastosowania, albowiem sprawy, w tym nadzwyczajnym trybie, nie rozpoznaje się merytorycznie, także w zakresie ustaleń faktycznych.

Z drugiej strony Sąd I instancji wbrew pierwotnym zapewnieniom o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nakazuje ocenić decyzję organu z 17 października 2016 r. "w ramach rozważań nad przesłanką rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji ostatecznej z 2016 r.", co wskazuje na ewidentną sprzeczność w rozumowaniu, a zarazem na niedostateczną kontrolę przez Sąd istotnych okoliczności sprawy.

Sąd kwestionując stan faktyczny ustalony w decyzji Ministra, wskazując działania które Minister musi podjąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i jednocześnie przesądzając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku przyznania stronie wsparcia finansowego przez organ, nie wyjaśnia w żaden sposób motywów takiego rozstrzygnięcia. Nie wskazuje, dlaczego przy błędnie, zdaniem Sądu, ustalonym stanie faktycznym przesądza się o normie prawa, która nie powinna być w sprawie zastosowana. Nie wyjaśnia, jak miałby postąpić organ, biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a., gdyby w wyniku przeprowadzenia czynności wskazanych przez Sąd w skarżonym wyroku wyszły na jaw okoliczności potwierdzające zasadność zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać równocześnie należy, że Sąd dopuszczając dowód z wyżej wskazanej decyzji organu z [...] października 2016 r. władny był dokonać jej merytorycznej oceny w kontekście wpływu na ocenę trafności dokonanych konstatacji i zastosowaniem przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Opisana wyżej niekonsekwencja i wynikające z niej skutki wymagają w tym zakresie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które w sprawie sądowoadministracyjnej nie miały i nie mogły mieć zastosowania. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym Sąd badał to, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych ramach Sąd i instancji był uprawniony do kontroli prawidłowości zastosowania na etapie subsumcji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie akceptując stwierdzenia przez organ administracji publicznej przesłanki wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa błędnie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skoro Sąd I instancji, uwzględniając skargę na decyzję ostateczną, stwierdził niewykazanie przez organ administracji publicznej przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winien był jako podstawę rozstrzygnięcia wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przedwczesnym zastosowaniu na etapie subsumcji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracji publicznej wyższego stopnia właściwy do wydania decyzji nie zbiera i nie rozpatruje całego materiału dowodowego, ponieważ nie prowadzi postępowania dowodowego w trybie art. 77 § 1 k.p.a., nie dokonuje również swobodnej oceny dowodów, ponieważ nie ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej wyższego stopnia bada w postępowaniu nadzwyczajnym, czy bezspornie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, która musi być interpretowana w sposób ścisły. W orzecznictwie stwierdza się, że zaistnienie takiej przesłanki powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter materialnoprawny i nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji ostatecznej.

W doktrynie przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych, wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają, w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych, regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym, co normy prawa materialnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego, a zatem podniesiony zarzut naruszenia treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje także na aprobatę zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzuca się wadliwe uznanie, że "uzasadnienie nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2019 r., nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., według którego uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro decyzja ostateczna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r., która załatwia sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz, skoro Sąd I instancji skutecznie zbadał jej legalność, to tym samym nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu prawa. Ponadto, to stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2) kpa, który był podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.,

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.