Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1695/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2475
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 4 grudnia 2012 r. nr XXXIV/165/2012 w przedmiocie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 8 kwietnia 2021r. Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej zaskarżył uchwałę nr XXXIV/165/2012 Rady Miejskiej w Szczyrku z 4 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Szczyrk.

Jako podstawę skargi Prokurator wskazał: art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz.177).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 2475, dalej w skrócie jako ustawa) przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 1 uchwały jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, a więc zastosowanie stawki o dyskryminującym charakterze. Zdaniem Prokuratora, stanowi to naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego ma być uregulowane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu podniósł, że art. 16 ust. 4 ustawy przy ustaleniu stawki opłaty nakazuje stosować niedyskryminujące zasady. Natomiast w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono różnej sytuacji operatorów i przewoźników, co w efekcie doprowadziło do nierównego traktowania niektórych z nich.

Powołując się na sejmowe uzasadnienie projektu ustawy wskazał, że owe niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak uwzględnienie wielkości taboru, którym wykonywany jest przewóz (druk sejmowy nr 2916). Wskazał również na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przedstawione w toku prac legislacyjnych, zgodnie z którym "opłaty za korzystanie z przystanków (mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK powinny być raczej dostosowane np. do wielkości taboru autobusowego operatora lub przewoźnika oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika, powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach - zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania".

Prokurator odwołał się także do orzeczeń sądów administracyjnych, w których pogląd tego rodzaju został zaakceptowany, wyroki: WSA w Łodzi z 2 października 2013 roku o sygn. III SA/Łd 736/13, WSA w Kielcach z 10 lipca 2019 roku o sygn. II SA/Ke 315/19 oraz WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 roku o sygn. VIII SA/Wa 100/20, NSA z 17 lutego 2015 roku o sygn. II GSK 2489/13, NSA z 2 grudnia 2020 roku o sygn. I GSK 946/20 oraz NSA z 18 czerwca 2020 roku o sygn. I GSK 303/20.

Podkreślił następnie, że zróżnicowanie środków komunikacji na autobusy małe (do 22 miejsc) i duże (powyżej 22 miejsc) zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. W przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega zatem różnicę między tymi środkami, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie. Wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co należy traktować jako dyskryminację części z nich. Istotnym kryterium jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów i "dużego" na poziomie 12-14 metrów, z czego wynika, że mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku. Podobnie ilość pasażerów autobusu "małego" jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż "dużego" – średnio 50 osób, co przekłada się potencjalnie na dwukrotnie większą ilość śmieci na przystanku i możliwość jego zniszczenia. Duży autobus powoduje też większe zniszczenie nawierzchni od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Wyraził też pogląd, że wskazuje to, że im większy jest pojazd realizujący przewóz, tym większe są koszty utrzymania i obsługi przystanków. Natomiast ustalenie stałej opłaty w maksymalnej wysokości nie spełnia ustawowej przesłanki jej określenia, mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, jakie się na nim zatrzymują, opłata winna być proporcjonalna do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów. Zdaniem Prokuratora, stwierdzone naruszenia mają formę istotnego naruszenia prawa i powodują, że opłata wnoszona na rzecz gminy nie jest proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz, co w konsekwencji prowadzi do dyskryminacji niektórych przewoźników.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w całości przychyliła się do stanowiska Prokuratora i 25 maja 2021r. podjęła uchwałę nr XXXI/228/2021 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Uchwałą tą wprowadzono dwie stawki za korzystanie z przystanków:

- 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu pojazdów o liczbie miejsc siedzących łącznie z kierowcą nie większej niż 23 oraz

- 0,05 zł za zatrzymanie pojazdów o większej liczbie miejsc.

Gmina uznała więc, że w takim przypadku prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591) dalej powoływana jako u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej przez Prokuratora uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa jest wystarczające do tego, aby możliwe było stwierdzenie nieważności uchwały; może to nastąpić tylko w przypadku naruszenia o charakterze istotnym. Z drugiej strony wskazuje to, że sam ustawodawca dopuścił sytuację, gdy nawet dotknięta naruszeniem prawa uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o ile tylko naruszenie to nie ma charakteru istotnego.

Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:

1. «główny, podstawowy»

2. «duży, znaczny»

3. «rzeczywisty, prawdziwy».

Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu kwestionowana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, gdyż nie sposób dostrzec jej oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu; zarzucana sprzeczność jest czysto hipoteczna i opiera się nie tyle nawet na wykładni przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ile na niczym nie popartych hipotezach i przypuszczeniach skarżącego Prokuratora, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Skoro zatem nie można jednoznacznie uznać, że przepisy zawarte w uchwale, co do której Prokurator żąda stwierdzenia jej nieważności, pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo, to prowadzi to do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz.13) – dalej powoływana jako ustawa, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały.

Zgodnie z ww. artykułem:

Ust. 4. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Ust. 5. Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Przy czym, stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy, stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora.

Ust. 7 art. 16 stanowi natomiast, że opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz

2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina.

Aby skarga mogła być uwzględniona, to Prokurator winien wykazać, że opłaty mają charakter dyskryminujący, a nie Gmina dowieść, że tak nie jest. To Prokurator bowiem stawia uchwale określone zarzuty, zatem do niego należy wykazanie, że są one rzeczywiste i obiektywne, czego – w ocenie Sądu – nie wykazał.

Dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo. W przedmiotowej sprawie ową cechą istotną jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób. Na skutek przyjęcia w zaskarżonej uchwale jednej stawki, wszystkie podmioty, które wykonują takie przewozy ponoszą opłaty za zatrzymanie wg tej samej stawki, co oznacza, że nie ma ona dyskryminacyjnego charakteru.

Natomiast z wyżej powołanych przepisów wynika jedynie, że przyjęte stawki mają mieć charakter niedyskryminacyjny, z czego wprost trudno wywieść, że chodzi o konieczność ich zróżnicowania. Zdaniem Sądu zapis ten należy wykładać wręcz przeciwnie - właśnie jako zapewniający stawki równe dla wszystkich przewoźników. Miałoby to na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy samorządy prowadzące własne przedsiębiorstwa przewozowe, powiązane z nimi organizacyjnie czy kapitałowo, funkcjonujące zwłaszcza w miastach lub aglomeracjach, w celu zapewnienia im uprzywilejowanej pozycji, obciążałyby je opłatami niższymi, niż pozostałych przewoźników.

Już sam zapis art. 16 ust. 4 ustawy, który odnosi się jedynie do skutku w postaci niedyskryminujących opłat i nie nakazuje przyjęcia konkretnych rozwiązań, jakie winna zastosować gmina w celu jego uniknięcia wskazuje, że trudno mówić o oczywistej sprzeczności uchwały z treścią jakiegokolwiek przepisu, co samo w sobie wyklucza stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, należy odwołać się do uzasadnienia ustawy (druk sejmowy nr 2916), ale w szerszym kontekście, niż uczynił to skarżący, bo tak wąski cytat jak zawarty w skardze wydaje się wypaczać sens uzasadnienia projektu ustawy.

Jak wynika z owego uzasadnienia, "Stawki opłat, o których mowa powyżej, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.:

– jednakowa wysokość stawki opłat,

– uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

– uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej."

Z powyższego wprost wynika, że ustalenie jednakowej wysokości opłat jest dopuszczalne i jest to jeden z trzech elementów, jakie organizator transportu może wybrać jako kryterium ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków.

Prokurator odwołał się w skardze także do wyjaśnień UOKiK, ale co do nich należy wskazać, że nie tylko nie stanowią one źródła prawa, ale nawet wykładni autentycznej ani legalnej. Zatem nawet sprzeczność z prezentowanymi w nich poglądami nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Po wtóre, "UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania".

Odnośnie tego stwierdzenia zauważyć należy, że jest ono całkowicie nieużyteczne dla ustalenia właściwych stawek odpłatności ponoszonej przez przewoźników. Pomijając już że nie wskazano w tym zapisie czy miałaby być wprost czy odwrotnie proporcjonalna, to pojawia się pytanie jak takie przedmiotowe zróżnicowanie miałoby wpłynąć na zasady niedyskryminacyjne podmiotowo, skoro opłaty za zatrzymanie byłyby zróżnicowane pomiędzy przystankami, a nie przewoźnikami. Innymi słowy za zatrzymanie na przystanku A i duży i mały przewoźnik płaciłby np. 0,05 zł, a na przystanku B także i duży i mały przewoźnik płaciłby np. 0,04 zł. Różnica byłaby zatem jedynie w kwocie wnoszonej opłaty, ale nie we wzajemnych relacjach pomiędzy przewoźnikami, co oznacza, że dla ewentualnej dyskryminacji jednych kosztem drugich nie miałoby to żadnego znaczenia.

Natomiast tak określona tj. równa dla wszystkich opłata jest ustalona proporcjonalnie do wykorzystania przystanku w tym znaczeniu, że osiągane przez gminę przychody są wielokrotnością zatrzymań – w przypadku przystanku bardziej uczęszczanego jest to kwota wyższa, niż używanego rzadko.

Zatem odnośnie drugiego z ww. kryteriów, zauważyć należy, że nie ma ono znaczenia dla konkurencyjności przewoźników czy ich ewentualnej dyskryminacji. Służy ono wprowadzeniu możliwości zróżnicowania opłat – w tym jednakowych dla wszystkich przewoźników – za zatrzymanie się na takim przystanku, którego standard jest wyższy i generuje dla gminy wyższe koszty utrzymania niż innych. Natomiast rozróżnienie pomiędzy przystankami a dworcami przewiduje sama ustawa.

Odnośnie zaś wielkości taboru jako kryterium różnicującego, jakkolwiek zostało ono sformułowane w warunkach wykładni autentycznej, zauważyć należy, że dopiero jego zastosowanie może w praktyce narazić organizatora publicznego transportu zbiorowego na zarzut dyskryminacji wobec braku wyjaśnienia, jak należy je rozumieć. Uzasadnienie do projektu uchwały nie precyzuje bowiem, co kryje się pod pojęciem wielkości taboru. Czy chodzi tu o ilość pojazdów, jakimi dysponuje przewoźnik? Czy o ilość miejsc dla pasażerów, jakie łącznie się w nich znajdują? Czy przewoźnik dysponujący 2 dużymi autobusami ma tabor większy czy mniejszy niż ten, który posiada np. 5 małych autobusów o równej liczbie miejsc? Czy wpływ na kwotę opłaty ma wielkość taboru w ogóle (co wskazywałoby na konieczność badania pozycji przewoźników pod kątem ich potencjału ekonomicznego) czy wielkość taboru obsługującego daną gminę? (Co wskazywałoby na poszukiwanie związku raczej z kosztami utrzymania przystanków i czystości na nich). Czy przy ustalaniu wielkości taboru należy uwzględnić także ten przeznaczony do przewozów towarowych, gdyż ma to przełożenie na pozycję rynkową i sytuację ekonomiczną takiego przewoźnika (co ma znaczenie dla oceny jego możliwości finansowych), czy tylko tabor pasażerski? Wówczas jednak mogłoby dojść do sytuacji, gdy potentaci w dziedzinie przewozów ponosiliby niższe opłaty za zatrzymanie, jeśli baza do transportu pasażerskiego byłaby niewielka a zasadniczo koncentrowaliby się oni na przewozach towarowych, o ile oczywiście takie kryterium przyjęłaby dana gmina.

Nie można pominąć i tego, że zróżnicowanie stawek opłat dla przedsiębiorców winno być analizowane także w kontekście pomocy publicznej.

Dalej, w swych wyjaśnieniach UOKiK podniósł, że w przypadku jednakowych opłat powstanie sytuacja, gdy "przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności 20 miejsc (...) będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kurs na tej samej trasie." Należy jednak zauważyć, że pojemność autobusu może mieć się nijak do dochodów osiąganych z realizacji przewozów na danej trasie, a co za tym idzie do możliwości płatniczych przedsiębiorcy, w tym ponoszenia opłat za zatrzymanie. Możliwe jest przecież, że dużym autobusem pojedzie mało pasażerów a mały będzie jechać pełny, co oznacza, że mimo, że jeden z nich jest mały, to osiągnięte przez niego przychody będą wyższe. Nawet w sytuacji równego obłożenia pasażerami i równych przychodów obu hipotetycznych przewoźników ich dochód może być różny. Inny jest bowiem koszt amortyzacji i paliwa zużytego przez mały i duży autobus.

Nawet gdyby abstrahować od kosztów ponoszonych przez różnych przewoźników i ich sytuacji ekonomicznej, to zauważyć przyjdzie, że to nie autobusy powodują zanieczyszczenie przystanków, lecz podróżujący nimi ludzie. Trudno byłoby chyba racjonalnie założyć, że gmina winna szczegółowo wyliczać, ilu pasażerów jeździ autobusami którego przewoźnika, aby obciążyć go opłatą proporcjonalną do tego.

Prowadzi to do wniosku, że praktyczne wprowadzenie w życie rozwiązań postulowanych przez Prokuratora (bo nie przez ustawę, która mówi jedynie o niedyskryminujących zasadach) poprzez ścisłe i precyzyjne wyliczenie opłat z ich zastosowaniem i z dokładnością co do pojedynczych groszy (rozpiętość opłaty wynosi od 0,00 zł do 0,05 zł) jest praktycznie niemożliwe. Nie można zaś dokonywać wykładni, której wynikiem będzie nadanie ustawie treści nielogicznej i w praktyce niemożliwej do realizacji.

Skarżący w skardze podnosił także argumenty, że mały autobus zajmuje na przystanku dwukrotnie mniej miejsca, niż duży, podobnie ilość pasażerów w przypadku autobusu małego jest co najmniej dwukrotnie mniejsza, niż dużego, co potencjalnie przekłada się na dwa razy większą ilość śmieci i możliwość jego zniszczenia. Powoduje to także większe zniszczenie nawierzchni. W konkluzji stwierdził, że im większy jest pojazd realizujący przewóz, tym większe koszty utrzymania przystanków.

Co do tych argumentów Sąd stwierdza, że albo argumenty te nie mają znaczenia w sprawie, albo są to tylko niczym nie poparte hipotezy.

Odnośnie długości pojazdów i zajmowania przez nie na przystanku dwukrotnie większej ilości miejsca zauważyć należy, że jest to parametr nie znajdujący żadnego odniesienia w przepisach i w żaden sposób niemogący wpłynąć na dyskryminację. Również koszt remontu nawierzchni, po której jeżdżą też wszak inne pojazdy, nie może mieć znaczenia dla ustalenia opłaty. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 7 ustawy, opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz

2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina.

Art. 18 wskazuje zaś, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont:

1) przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina;

2) wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom.

Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że właściciel drogi nie musi się pokrywać się z właścicielem przystanku, np. w sytuacji, gdy przystanek gminny położony jest przy drodze powiatowej lub wojewódzkiej.

Natomiast w kategoriach spekulacji należy ocenić te argumenty, które odnoszą się do ilości śmieci czy zniszczenia przystanków. Zresztą sam Prokurator pisząc o tym użył słowa "potencjalnie". O tym, że nie uprawniona jest teza, że zawsze większym autobusem jeździ więcej pasażerów Sąd już pisał. Co do ilości pozostawianych przez nich śmieci też jest to tylko hipoteza. Śmieci równie dobrze mogą być pozostawiane przez osoby w ogóle nie korzystające z transportu, a jedynie przechodzące chodnikiem znajdującym się przy przystanku albo wynikają z warunków naturalnych, jak opadające liście.

Zatem hipoteza skarżącego, że "wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, jakie się na nim zatrzymują" jest całkowicie dowolna i niczym nie poparta. Nie wiadomo jaka miałaby być zależność pomiędzy np. utrzymaniem czystości na przystanku czy remontem wiat przystankowych (o ile są) a wielkością pojazdu. Czyżby w przypadku dużego autobusu wiaty ulegają większej lub szybszej destrukcji? Założenie takie – poza tym, że jest zupełnie dowolne – jest też całkowicie nieracjonalne. Doświadczenie życiowe wskazuje, że jest to raczej uzależnione od zachowań ludzi (nie tylko pasażerów) i od przyczyn naturalnych – wiaty stoją na wolnym powietrzu i są wystawione na wpływy atmosferyczne, przez co po prostu – jak wszystko – zużywają się w sposób naturalny.

Jak z powyższego wynika, podniesione przez Prokuratora zarzuty nie wykazują wyraźnej sprzeczności uchwały z konkretnym przepisem prawa, które jest oczywiste, bezpośrednie i wynika wprost z tego przepisu, a tylko taka sprzeczność uzasadniałaby twierdzenie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Zarzuty skarżącego sprowadzają się bowiem do hipotez i przypuszczeń, które nie są potwierdzone żadnymi dowodami i to opartych nie o treść ustawy, a o jej uzasadnienie i stanowisko UOKiK.

Z uwagi na przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy i analizę poglądów Prokuratora, Sąd nie podziela stanowisk przedstawionych w wyrokach powołanych przez skarżącego Prokuratora, jak również wyroku tut. Sądu o sygn. akt III SA/Gl 561/21.

Wyjaśniając powyższe, Sąd orzekający wskazuje, że zdaniem Sądu orzekającego w sprawie III SA/Gl 561/21 "Zasadnym zatem jest, by ta partycypacja (w kosztach utrzymania przystanków – przyp. Sądu) była proporcjonalna do stopnia ich wykorzystywania. Krótko mówiąc, podmiot, który wykorzystuje przystanki w większym stopniu od innych, powinien ponosić wyższe opłaty", co stało się powodem uchylenia zaskarżonej uchwały, gdyż Sąd uznał, że równe opłaty wymogu tego nie realizują.

Sąd orzekający w całości aprobuje przyjętą przesłankę o konieczności zachowania proporcji pomiędzy wykorzystaniem przystanku i ponoszonymi opłatami, ale nie wywiedzione z niej wnioski – że równe opłaty warunku tego nie spełniają. Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznał, że wymóg ten został w zaskarżonej uchwale spełniony: podmioty, które wykorzystują przystanki w większym stopniu poprzez to, że częściej się na nich zatrzymują, ponoszą sumarycznie wyższe opłaty od tych, którzy zatrzymują się rzadziej, chociaż są one liczone wg tej samej stawki. Natomiast fakt, że jest ona jednakowa dla wszystkich podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną, polegająca na prowadzeniu działalności w przedmiocie przewozów pasażerskich nie ma charakteru dyskryminującego.

Prokurator w skardze podniósł też, że rozgraniczenie na małe i duże autobusy zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu podatku od środków transportu i stwierdził, że fakt, że nie zostało zastosowane w przypadku opłat za korzystanie z przystanków wskazuje, że brak tego rozróżnienia "ma na celu uzyskanie większych nienależnych gminie dochodów, co taktować należy jako dyskryminację części przewoźników".

Odnośnie tego Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, a wręcz wyraża pogląd, że potwierdza to w istocie prawidłowość twierdzeń Sądu.

Zauważyć bowiem należy, że cytowany już wyżej przepis art. 16 ust. 4 ustawy jest bardzo lakoniczny i mówi tylko o niedyskryminujących zasadach, bez wskazania w ustawie choćby przykładowych elementów, jakie jednostka samorządu terytorialnego winna brać pod uwagę dla osiągnięcia skutku niedyskryminacji.

Natomiast przywołany przez skarżącego podatek od środków transportowych uregulowany jest w ustawie z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 1452 ze zm.).

Art. 9 ust. 8 tej ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru deklaracji wraz z załącznikiem, o której mowa w ust. 6, oraz szczegółowego zakresu zawartych w niej danych, w szczególności (...) liczby miejsc do siedzenia w autobusie (...).

W wykonaniu tej delegacji rozporządzeniem z 13 grudnia 2018r. w sprawie wzoru deklaracji na podatek od środków transportowych (Dz. U. poz. 2436) Minister Finansów określił wzór deklaracji, w której znalazło się rozróżnienie na autobusy z liczbą miejsc do siedzenia mniejszą niż 22 oraz równą lub większą niż 22.

Jak z powyższego wynika, rozróżnienie na autobusy małe i duże nastąpiło nie z woli samorządów, tylko z woli ustawodawcy. Prowadzi to do wniosku, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział konieczność zróżnicowania sytuacji przewoźników w zależności od wielkości pojazdów, uczynił to w sposób wyraźny. A contrario, w przypadku, gdy w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym wprost takiego rozróżnienia nie zawarto, to może to jedynie oznaczać, że nie było ono wolą samego - racjonalnie działającego - ustawodawcy, gdyż tam, gdzie chciał to uczynić to po prostu wprowadził odpowiednie regulacje ustawowe. Nie można zatem domniemywać obowiązku wprowadzenia takiego zróżnicowania po stronie samorządów i z faktu przyjęcia w uchwale rozwiązań nie korespondujących z tym domniemaniem wywodzić skutku w postaci istotnego naruszenia prawa.

W takim zaś razie zarzut skargi naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy okazał się nieuzasadniony, zatem skarga winna ulec oddaleniu.

Końcowo należy poruszyć jeszcze trzy kwestie, choć nie mają one w sprawie znaczenia przesądzającego, a jedynie posiłkowe.

Po pierwsze, zaskarżona uchwała została podjęta 4 grudnia 2012r. i weszła w życie 26 stycznia 2013r., co oznacza, że do dnia wniesienia skargi przez ponad osiem lat nie budziła zastrzeżeń ani Prokuratora ani Wojewody, który nie tylko nie stwierdził jej nieważności i opublikował ją w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, ale nie dopatrzył się nawet, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, jak stanowi art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz.1591). Fakt ten sam przez się nie wyłącza oczywiście możliwości późniejszego stwierdzenia nieważności uchwały, o ile istnieją ku temu przesłanki, ale wskazuje, że w istocie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej o charakterze istotnym.

Ponadto odnotować trzeba i to, że to sami przewoźnicy ponoszący na podstawie zaskarżonej uchwały w ciągu ośmiu lat opłaty na rzecz gminy najlepiej oceniają, czy ma ona dla nich charakter dyskryminujący czy też nie. Natomiast uchwała ta nie stała się przedmiotem skargi żadnego z przewoźników, a przecież prawo takie im przysługuje na podstawie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd zdaje sobie sprawę że również ten fakt nie wyłącza stwierdzenia nieważności uchwały, ale obrazuje, jak oceniają kwestię ewentualnej dyskryminacji sami zainteresowani, a przecież to właśnie zarzut wprowadzenia stawki o charakterze dyskryminującym stał się podstawą skargi.

Jako drugi uzupełniający argument podnieść należy i to, że stwierdzenie nieważności uchwały odnosiłoby skutek ex tunc i do wszystkich przewoźników, a nie można racjonalnie założyć że uchwała dyskryminuje wszystkich jej adresatów, wówczas bowiem zarzut dyskryminacji byłby nielogiczny.

Po trzecie wreszcie prowadziłoby do naruszenia zasady proporcjonalności poprzez fakt, że przewoźnicy de facto zostaliby zwolnieni z obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie z przystanków poprzez odpadnięcie podstawy prawnej jej ustalenia i to pomimo tego, że w ciągu ośmiu lat obowiązywania uchwały z przystanków tych dla potrzeb wykonywanej działalności gospodarczej jednak korzystali a Gmina ponosiła koszty ich utrzymania.

Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec podjęcia uchwały w sprawie zmiany uchwały będącej przedmiotem skargi. Stało się tak dlatego, że inne są konsekwencje prawne zmiany uchwały a inne stwierdzenia jej nieważności. Zmiana uchwały ma bowiem ten skutek, że obowiązuje ex nunc, tzn. od wejścia w życie tej zmiany na przyszłość, zaś stwierdzenie jej nieważności wywiera skutek ex tunc, czyli wsteczny, od dnia wejścia w życie uchwały w brzmieniu pierwotnym. Zatem fakt, że Rada Gminy podjęła uchwałę z 25 maja 2021r., mocą której zmieniła zaskarżoną uchwałę z 4 grudnia 2012r. poprzez wprowadzenie dwóch stawek nie uczynił niniejszego postępowania bezprzedmiotowym, bo nadal nie wyeliminował skutku wywołanego przez zaskarżoną uchwałę od dnia jej wejścia w życie do dnia wejścia w życie uchwały o jej zmianie.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.