Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1035/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] SA z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na nietrwałe wyłącznie z produkcji rolnej gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] SA z siedzibą w [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](dalej SKO lub organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej kpa), art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. K. i D. G., reprezentowanych przez radcę prawnego od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta lub organ I instancji) z dnia [...].04.2014 roku nr [...], w przedmiocie zezwolenia [...] Kopalni Węgla Brunatnego [...] S.. na nietrwale wyłączenie z produkcji rolnej gruntów przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego - Odkrywka [...] [...], na terenie gminy [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ oparł swe rozstrzygnięcie na następujących faktach, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Starosta [...], na podstawie art. 4 pkt 7, 10, 11, 12, 13, art. 5, art. 11 ust. 1 i la i 4, art. 12 i art. 14 ust. 1 art. 20 Decyzją ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) zezwolił Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" S.. w [...] na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zaliczonych do użytków rolnych klasy III b, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oraz pod urządzeniami melioracji wodnych położonych na działce oznaczonej numerem [...] i na części działki oznaczonej numerem [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz wyłączyć z produkcji rolniczej grunty zaliczone do użytków rolnych klasy IVa wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, położone na części działki oznaczonej numerem [...] i na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego - Odkrywka [...] MB, na terenie gminy [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Tą samą decyzją Starosta [...] zwolnił Kopalnię Węgla Brunatnego "[...]" w [...] S.. z uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji użytków rolnych oraz ustalił dla Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" w [...] S.. opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, a także zwolnił Kopalnię z obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych i zobowiązał Kopalnię do dokonania rekultywacji gruntów rolnych zajętych pod eksploatację górniczą w terminie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek odwołań L. K. i D. S. (obecnie G.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dwiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] i nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] maja 2010 r.

W uzasadnieniach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej organy zobowiązane są zapobiegać zbyt pochopnemu przeznaczaniu gruntów rolnych na cele inwestycyjne. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja w żadnym wypadku nie zastępuje pozwolenia na eksploatację węgla, nie, ma też wpływu na proces cywilny pomiędzy stronami w przedmiocie zajęcia, nieruchomości pod eksploatację węgla brunatnego. Wyrażenie przez organ zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej było możliwe, albowiem zostało wydane - przez sąd cywilny -podlegające wykonaniu orzeczenie zabezpieczające zezwalające Kopalni "[...]" na zajęcie przedmiotowych nieruchomości. Kolegium zwróciło również uwagę, że grunty rolne stanowiące działkę nr [...] nie wymagały zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej.

Skargi na powyższą decyzję wniosły Pani L. K. i Pani D. S..

Wyrokiem z dnia 11.05.2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].08.2010 roku Nr [...] oraz stwierdził nieważność poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2010 roku, Nr [...] w części, która dotyczy zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntu zaliczonego do użytku rolnego klasy IVa, wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie ewid. [...].

W/w wyrokiem została oddalona również skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].08.2010r., nr [...]. Jednakże na skutek skargi kasacyjnej skarżącej D. S. od wyroku WSA w części dotyczącej pkt. 1 - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19.02.2013 roku uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi Pani D. S. i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Sąd II instancji wskazał, że kluczową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie jest to, czy postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie [...], o zabezpieczeniu powództwa wywołuje taki skutek prawny, że na tej podstawie Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" S.. w [...] uzyskała prawo do zajęcia należących do D. S. działek nr [...] i [...] w celu eksploatacji na tych nieruchomościach węgla brunatnego. Zgodnie bowiem z art, 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w granicach określonych przez ustawy oraz - co należy podkreślić - umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego, użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać określone kopaliny. Jednak w aktach sprawy brak jest tego rodzaju umowy, o której stanowi dyspozycja art. 9, a koniecznej do ustanowienia użytkowania górniczego.

Sąd kasacyjny stwierdził, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2010 r. o zabezpieczeniu powództwa nie może stanowić o tym, że jest to w istocie użytkowanie górnicze w rozumieniu art. 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Dlatego też prawidłowa ocena zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, następnie poddanych wykładni, będzie możliwa dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego, w ramach którego podstawową kwestią jest to, czy było ustanowione użytkowanie górnicze jako przesłanka ustawowa warunkująca w tym zakresie wydanie przez właściwy organ, na wniosek Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" S.. w [...], decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowych użytków rolnych na podstawie art. 4 pkt 4 w związku z art. 11 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17.05.2013 roku - sygn. akt II SA/Po 327/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].08.2010 roku, Nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów stanowiących własność D. S..

Będąc związanym stanowiskiem Sądu zawartym w w/w wyroku SKO zwróciło się do [...] Kopalnia Węgła Brunatnego w [...] o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wykazanie stosownymi dokumentami, iż w chwili złożenia wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów KWB "[...]" S.. posiadała w stosunku do tych gruntów status użytkownika górniczego w rozumieniu art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 04.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.).

W związku z faktem, iż KWB "[...]" S.. odpowiadając na powyższe pismo wniosło o przeprowadzenie dowodu z koncesji z dnia [...].08.1994 roku wydanej na podstawie dekretu z dnia 06.05.1953 r., Prawo geologiczne i górnicze jako dowód tego, że przedmiotowe nieruchomości objęte wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej znajdowały się na obszarze, dla którego na rzecz KWB [...] w przeszłości ustanowione było użytkowanie górnicze, SKO w [...]decyzją z dnia [...].02.2014r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie SKO podniosło, że akta zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu nie pozwalały jednoznacznie ustosunkować się do kwestii posiadania przez Kopalnię przymiotu użytkownika górniczego. Organ I instancji ocenił sprawę na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował a nowe dowody w sprawie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym.

Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] decyzją z dnia [...].04.2014 roku, nr [...]:

- zezwolił [...] Kopalni Węgla Brunatnego [...] S.. na nietrwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zaliczonych do użytków rolnych klasy lllb, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oraz pod urządzeniami melioracji wodnych, stanowiących działkę oznaczoną nr ewidencyjnym [...] i część działki oznaczonej nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, będących własnością Pani D. G., położonych w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...], przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego - Odkrywka [...] [...] na' terenie gminy [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, który jest integralną częścią decyzji;

- zwolnił [...] Kopalnię Węgla Brunatnego [...] S. z uiszczenia należności z tytułu nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji użytków rolnych;

- ustalił dla [...] Kopalni Węgla Brunatnego [...] S. opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji, którą należy uiszczać w złotych przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przy czym opłata roczna za okres 7 miesięcy 2010 r., którą należy uiścić do 30.06.2010r., wynosi [...] zł. Opłaty uiszczone przez [...] Kopalnię Węgla Brunatnego [...] S. za lata 2010-2013, naliczone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku, uchyloną decyzją SKO Nr [...], należy zaliczyć na poczet opłat należnych.

- zwolnił [...] Kopalnię Węgla Brunatnego [...] S.. z obowiązku zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych objętych wyłączeniem.

- zobowiązał [...] Kopalnię Węgla Brunatnego [...] S.. do wykonania prawidłowej rekultywacji gruntów zajętych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego Odkrywki [...] [...] o powierzchni [...] ha w terminie do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, m.in., że w świetle obowiązujących przepisów oraz wyjaśnień zgromadzonych podczas postępowania dowodowego zaszły podstawy faktyczne i prawne do wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze, obowiązującego w dacie wydania koncesji - złoża kopalin są własnością Skarbu Państwa. Przepis ten nie narusza praw własności nieruchomości gruntowych. W granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa, z wyłączeniem innych osób, korzysta ze złóż kopalin, o których mowa w ust. 1, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz może oddawać je w użytkowanie górnicze poprzez udzielanie koncesji. Zgodnie z powołanymi przepisami to koncesja oddała sporne grunty w użytkowanie górnicze. Zawieranie umów o ustanowieniu użytkowania górniczego wprowadziła dopiero ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96), która weszła w życie z dniem 01.09.1994r. Zgodnie z art. 7 ust. 1. ww. ustawy, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji. Jednak cytowane przepisy nie mają zastosowania do koncesji uzyskanej przez kopalnię Nr [...] w dniu [...].08.1994 roku. Organ I instancji stwierdził, że grunty przeznaczone pod działalność górniczą Odkrywki [...] MB, zawarte we wniosku Kopalni Nr [...]r. złożonym w dniu [...].02.2010 r. stanowiące działkę [...] i część działki [...] to użytki rolne klasy IVa, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego o powierzchni [...] ha. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty te nie wymagają zezwolenia na wyłączenie ich z produkcji rolniczej. Natomiast użytki rolne klasy lllb wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oraz pod urządzeniami melioracji wodnych o powierzchni [...]00 ha, stanowiące część działki [...] i działkę [...] wymagają uzyskania zezwolenia na wyłączenie i naliczenia opłat za to wyłączenie. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne. Z uwagi na nietrwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej inwestor został zwolniony z obowiązku uiszczenia należności (punkt 2 sentencji decyzji). Zgodnie z art. 4 pkt. 13 ww. ustawy opłata roczna wynosi [...]% należności co stanowi [...] zł.

Grunty zostały wyłączone z dniem [...] czerwca 2010 roku, w związku z tym pierwsza opłata roczna za 7 miesięcy 2010 roku do uiszczenia do [...].06.2010r. wynosi [...] zł

Zgodnie z art. 14 ust.l cyt. ustawy [...] Kopalnia Węgla Brunatnego [...] S.., po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].11.1995r. nr [...] została zwolniona z obowiązku zdjęcia próchnicznej warstwy gleby z powierzchni objętej wyłączeniem.

Zgodnie z art. 20 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów obowiązana jest do ich wykonania na własny koszt. W związku z powyższym [...] Kopalnia Węgla Brunatnego [...] S.. zobowiązana jest do wykonania-rekultywacji gruntów na powierzchni 6,0969 ha w terminie do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]wniosły L. K. i D. G. reprezentowane przez radcę prawnego wnosząc o:

stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa,

a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o:

uchylenie w całości skarżonej decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o przekazanie do ponownego rozpoznania, zarzucając jej naruszenie między innymi art. 7 k.p.a., art. 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994r., art. 4 pkt 4 w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r.

Pełnomocnik odwołujących podniósł, że zgodnie z wyrokami sądów, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyjaśnienie kwestii, czy [...] Kopalnia Węgla Brunatnego w [...]S.. przysługiwało użytkowanie górnicze w dacie rozstrzygnięcia sprawy i w granicach określonych przez ustawy. Jednocześnie żaden z ww. organów nie orzekł co do istoty sprawy, gdyż [...] Kopalnia Węgla Brunatnego [...] S.. po czasie dołączyła do akt sprawy koncesję z dnia [...] sierpnia 1994r. Istnienie użytkowania górniczego na spornych gruntach po stronie [...] Kopalni KWB [...] S.. winno się rozpatrywać zatem na podstawie obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994r. Poprzednie użytkowanie wygasło bowiem jeszcze przed zainicjowaniem niniejszego postępowania.

Dalej wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii przepisami, w dacie rozstrzygania w sprawie — w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego, użytkownik górniczy może z wyłączeniem innych osób poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopalinę (art. 9 cyt. wyżej ustawy). Warunkiem zastosowania powyższej normy jest w pierwszej kolejności posiadanie przez podmiot statusu użytkownika górniczego. Ustanowienie użytkowania górniczego, następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji. W pierwszej kolejności winna zostać przez odpowiednie podmioty podpisana umowa, a dopiero potem, jeśli kopalnia posiada odpowiednią koncesję, może na jej rzecz zostać ustanowione ubytkowanie górnicze.

Organ II instancji, wydając wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2014r., wywiódł, iż z zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 04.02.1994 roku Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania w sprawie - w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego, użytkownik górniczy może z wyłączeniem innych osób poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopalinę.

Warunkiem zastosowania art. 9 cytowanej wyżej ustawy i korzystania z wynikających z tego przepisu praw jest w pierwszej kolejności posiadanie przez podmiot statusu użytkownika górniczego, o czym stanowi art. 10 ustawy. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu ustanowienie użytkowania górniczego, następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji. Umowa o ustanowienie, zmianę treści lub przeniesienie użytkowania górniczego powinna być pod rygorem nieważności zawarta na piśmie. W przypadku wygaśnięcia albo cofnięcia koncesji użytkowanie górnicze wygasa.

Z powyższego wynika, że prawo geologiczne i górnicze obowiązujące w dacie rozstrzygania przewiduje wyłącznie umowny tryb powstania tego prawa. W stanie prawnym poprzedzającym ustawę, ukształtowanym nowelą z dnia 09 marca 1991 roku użytkowanie górnicze powstawało w drodze decyzji administracyjnej (koncesji).

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 06.05.1953 roku - Prawo górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania koncesji "złoża kopalin są własnością Skarbu Państwa. Przepis ten nie narusza praw właścicieli nieruchomości gruntowych".

Stosownie do ust. 2 cyw. wyżej przepisu "...Skarb Państwa ... może oddawać je w użytkowanie górnicze poprzez udzielenie koncesji".

Podkreślić należy więc, że w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie

ustawy z dnia 04.02.1994 roku prawo geologiczne i górnicze obowiązywał dekret - Prawo górnicze i geologiczne, znowelizowane ustawą z dnia 9 marca 1991r., zgodnie z którym użytkowanie górnicze powstawało w drodze decyzji administracyjnej - koncesji. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się kserokopia decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23.08.1999 Nr [...] (winno być z dnia [...].08.1994r. - przyp. Sądu), udzielająca KWB [...] w [...] koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...]IV, położnego na terenie Miasta i Gminy [...] oraz gmin [...] i [...] zmieniona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...].06.1998 roku.

Przedmiotowa decyzja (koncesja) wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28.12.1988 o działalności gospodarczej, art. 12b ust. 2 oraz następnych dekretu z dnia 06.05.1953 roku Prawo górnicze oraz art. 104 i następnych kpa.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem SKO, nie można uznać, iż przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 04.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze została wydana koncesja w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 09.03.1991 roku o zmianie prawa górniczego (Dz. U. Nr 31, poz. 128 ze zm.), która nowelizowała dekret z dnia 06.05.1953 roku Prawo górnicze (tj. Dz. U. z 1978 r., nr 4, poz. 12 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 127 § 3 kpa w brzmieniu wówczas obowiązującym "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiedni o przepisy dotyczące odwołań od decyzji", zaś zgodnie z art. 16 § 1 kpa "decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...].08.1994 roku Nr [...] udzielająca KWB [...] w [...] koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...]IV, zmieniona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...].06.1998 roku nie była decyzją ostateczną, strona bowiem nie wyczerpała trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 127 kpa. Nie można więc mówić, iż koncesja została wydana przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze z dnia 04.02.1994 roku, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania w sprawie, w rozumieniu art. 142 tej ustawy. Fakt błędnego pouczenia o możliwości zaskarżenia tej decyzji nie ma tu istotnego znaczenia. Przedmiotowa koncesja nie była więc źródłem posiadania przez KWB [...] przymiotu użytkownika górniczego, bowiem nie doszło na jej podstawie do ustanowienia użytkowania górniczego. Brak jest więc w przedmiotowej sprawie przesłanki warunkującej w tym zakresie wydanie przez Starostę [...] na wniosek KWB "[...]" S.. w [...] decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych na podstawie art. 4 pkt 4 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 03.02.1996 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W związku z powyższym, organ II instancji, podzielając zarzuty odwołania zaskarżoną decyzję uchylił, a postępowanie w sprawie umorzył.

Skargę na tę decyzję złożyła [...] Kopalnia Węgla Brunatnego [...] SA z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi II instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż decyzja - koncesja z dnia [...].08.1994r. - nie była w dniu wejścia w życie ustawy z 1994r. prawo geologiczne i górnicze ostateczna w świetle przepisu art. 127 § 3 kpa w ówczesnym brzmieniu. Zdaniem skarżącej od decyzji - koncesji wydanej przez ministra, będącego naczelnym organem administracji odwołanie nie przysługiwało i dlatego decyzja ta, z chwilą jej wydania stawała się decyzją ostateczną. Stanu tego nie zmieniała możliwość złożenia od niej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skoro zatem nowelizacja art. 16 kpa, zgodnie z którą ograniczono zakres przedmiotowy decyzji ostatecznych, weszła w życie w 2011r. - to zmiana ta nie może mieć zastosowania do koncesji z 1994r., która stała się ostateczna przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy prawo geologiczne i górnicze - a więc wydanie przedmiotowej koncesji skutkowało automatycznie ustanowieniem użytkowania górniczego. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 105 § 1 kpa, gdyż prowadzone postępowanie w żadnym razie nie stało się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w swej decyzji z dnia [...] lipca 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Należy zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej ppsa).

Zaznaczyć również wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu, zaskarżony akt podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając motywy stanowiska zajętego przez Sąd wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły w kontrolowanej sprawie, przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 - nazywanej w dalszej części wywodów ustawą).

Powyższa ustawa O ochronie gruntów rolnych i leśnych, dostosowana do konstytucyjnej zasady zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz obowiązku ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - reguluje m.in. kwestie związane w wyłączeniem z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i ograniczonego o określonych klasach bonitacyjnych oraz gruntów leśnych poprzez przeznaczenie ich i faktyczne wykorzystywanie na cele nierolnicze i nieleśne, a także konsekwencje prawne różnicowane wg kryterium legalności działania w tym zakresie. O kwestiach tych rozstrzyga organ administracji publicznej o określonej właściwości w formie decyzji, opisanej w art. 104 i art. 107 kpa, wydawanej po przeprowadzeniu postępowania podporządkowanego przepisom tej regulacji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie związane były wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2013r. w sprawie II SA/Po 327/13.

Zgodnie ze stwierdzeniem tego Sądu, " że w stanie prawnym poprzedzającym ustawę, ukształtowanym nowelą z dnia 9 marca 1991 r., użytkowanie górnicze powstawało w drodze decyzji administracyjnej (koncesji). Wobec powyższego zadaniem organów administracji jest ponowne ustalenie stanu faktycznego co do posiadania przez Kopalnię przymiotu użytkownika górniczego i wskazanie jego źródła w odpowiedniej umowie o użytkowanie górnicze lub decyzji administracyjnej, skoro do akt sądowych dołączono kserokopię koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 26 sierpnia 1994r., nr [...], udzielającej Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" w [...] koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...]IV położonego na terenie miasta i gminy [...] oraz gmin [...] i [...] (k. [...]), zmienionej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 8 czerwca 1998r. " ; - oraz - że " akta sprawy nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy do ustanowienia użytkowania górniczego w niniejszej sprawie nie doszło na podstawie tego rodzaju decyzji administracyjnej, a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2010 r. o zabezpieczeniu powództwa nie może stanowić o tym, że jest to w istocie użytkowanie górnicze w rozumieniu art. 9 ustawy. W świetle bowiem także dyspozycji art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy, ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, lecz pod warunkiem uzyskania koncesji ".

Prawidłowa ocena zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, następnie poddanych wykładni, możliwa jest, jak to zaznaczył Sąd, dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego, w ramach którego podstawową kwestią jest to, czy było ustanowione użytkowanie górnicze jako przesłanka ustawowa warunkująca w tym zakresie wydanie przez właściwy organ na wniosek Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" S.. w [...] decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowych użytków rolnych na podstawie art. 4 pkt 4 w związku z art. 11 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2004 Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005, Nr 228, poz. 1947 ze zm. dalej upgg ), obowiązującego w dacie rozstrzygania w sprawie, w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopalinę. W tych samych granicach użytkownik górniczy może rozporządzać swoim prawem. Użytkowanie górnicze jest prawem podmiotowym znanym polskiemu prawu od niedawna. Przepis art. 9 (w zw. z art. 13) ustawy określa normatywną treść użytkowania górniczego. Jest nią "wyłączność" w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopaliny (a także wykonywania pozostałych prac geologicznych, podziemnego magazynowania lub składowania, zob. art. 14 ustawy) oraz możliwość rozporządzania wspomnianym prawem. W przypadkach nie uregulowanych prawem geologicznym i górniczym stosują się tu odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego dotyczące użytkowania (tj. art. 252 i nast. kc).

Warunkiem zastosowania art. 9 upgg i korzystania z wynikających z tego przepisu praw jest w pierwszej kolejności posiadanie przez podmiot statusu użytkownika górniczego, o czym stanowi art. 10 upgg. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu ustawy ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji. Umowa o ustanowienie, zmianę treści lub przeniesienie użytkowania górniczego powinna być pod rygorem nieważności zawarta na piśmie (art. 10 ust. 2 ustawy). Natomiast w ust. 3 ustawodawca stanowi, że w przypadku wygaśnięcia albo cofnięcia koncesji, użytkowanie górnicze wygasa. Z powyższego wynika, że prawo geologiczne i górnicze obowiązujące w dacie rozstrzygania przewiduje wyłącznie umowny tryb powstawania tego prawa. W tym stanie prawnym powstanie użytkowania górniczego w inny sposób jest niedopuszczalne (tak też wyr. NSA z 29 VI 1998 r., II SA 384/98, niepubl.).

Zdaniem Sądu należy wziąć pod uwagę, iż ustawa z dnia 9.06.2011r. prawo geologiczne i górnicze, nowelizujące upgg z dnia 4 lutego 1994r. zakładała, w przepisach przejściowych pozostawienie w mocy decyzji podjętych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego (dotyczących np. koncesji, projektów prac geologicznych, kwalifikacji, planów ruchu itp). Wyjątkiem jest art. 199 ust. 2 ustawy. W praktyce bowiem spotyka się bowiem "stare" koncesje, które wbrew wymaganiom prawa nie określały terminu rozpoczęcia działalności. W takiej sytuacji należałoby stwierdzić nieważność koncesji, jako podjętych z rażącym naruszeniem prawa, co jednak rodziłoby roszczenia o odszkodowania. Nowa regulacja miała na celu przymuszenie przedsiębiorcy do podjęcia działalności; o ile nie uczyni tego w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy - koncesje wygasają (zob. uzasadnienie projektu ustawy (Lex Omega 10/2015, VI 1696).

Zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 9.06.2011r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011.163.981) pozostają w mocy umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego zawarte na podstawie dotychczasowych przepisów; do użytkowania górniczego, o którym mowa w ust. 1 stosuje się przepisy ustawy (ust. 2); przedsiębiorca, który w dniu wejścia w życie ustawy wykonuje działalność bez wymaganego jej przepisami użytkowania górniczego,, jest obowiązany zawrzeć umowę ustanawiającą to prawo w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku niezawarcia umowy organ koncesyjny wzywa do jej zawarcia w terminie nie krótszym niż 14 dni pod rygorem cofnięcia koncesji bez odszkodowania.(ust. 3). Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle przedstawionych wyżej przepisów skarżąca uzyskała wszelkie wymagane dokumenty uprawniające do wystąpienia z wnioskiem określonym w art. 4 pkt 4 w związku z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) - to jest czy została zawarta właściwa umowa, a jeśli nie to jaki charakter ma prowadzona prze skarżącego działalność, czy jego koncesja nie wygasła z mocy prawa lub została cofnięta.

Jednocześnie Sąd podziela przedstawiony przez organ II instancji pogląd, że Przed zmianą art. 16 § 1 k.p.a. (na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18)) pojęcie decyzji ostatecznej obejmowało decyzje, od których nie służyło stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji, co dotyczyło także decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra, od których strona niezadowolona nie mogła wnieść odwołania do drugiej instancji, lecz jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ten ostatni środek weryfikacji decyzji nie mógł być uznany za tożsamy z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji. Do środka tego przepisy o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio. Decyzją ostateczną jest "pierwsza" decyzja organu administracji państwowej (tu – koncesja), gdyż nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, również wówczas, gdy strona złoży wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym stanowi art. 127 § 3 k.p.a. (vide m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 21 listopada 2008 r. - V CSK 204/08 i wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2001 r. - IV CSK 206/10).

Nie oznacza to jednak, że decyzja nie staje się ostateczna z dniem jej wydania, gdy strona nie złoży wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd przychyla się do poglądu orzecznictwa, że decyzja administracyjna staje się decyzją ostateczną z chwilą jej podpisania, brak np. doręczenia nie ma wpływu na jej ostateczność (wyrok w sprawie II SA/Wa 2029/11).

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części.

Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżąca złożyła wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w dniu [...] lutego 2010r. i podlega on rozpatrzeniu przez właściwy organ. Treść rozstrzygnięcia zależy od okoliczności właściwie rozpoznanych przez organ, na podstawie obowiązujących przepisów, przy wzięciu pod uwagę rozważań Sądu przedstawionych wyżej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 ppsa.