Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3090/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. z pkt 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu na rzecz [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., w związku z art. 115a ust. 1 i art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), dalej P.o.ś., po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k., z siedzibą w [...], określana dalej również jako "strona skarżąca, Spółka" (od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Cytowaną w sentencji decyzją określono dla Spółki [...] dopuszczalny równoważny poziom hałasu przenikającego do środowiska, w rozumieniu terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] LAeq D=55dB w porze dnia (godz. 06.00 - 22.00) oraz LAeqN=45dB w porze nocy (godz. 22.00 - 06.00).

Od decyzji tej odwołała się "[...]", wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołanie wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na uznaniu, że jednorazowy, incydentalny wynik pomiaru hałasu emitowanego przez "[...]" do środowiska w porze nocy, w wysokości 45,2 dB +/- 1,8 dB, stanowi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez ten zakład. Zdaniem odwołującej się Spółki przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu o 0,2 dB nie może zostać uznane za przekroczenie wartości dopuszczalnej, ze względu na obarczenie wyniku pomiaru błędem pomiarowym (+/- 1,8 dB), wynikającym z niepewności poszczególnych elementów toru pomiarowego, jak również niepewności wynikającej z odchylenia standardowego. Ponadto odwołanie zarzuca naruszenie przepisów Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), polegające na przejęciu, że zakład przekracza dopuszczalny poziom hałasu, podczas gdy wynik pomiaru w porze nocy 45,2 dB +/- 1,8 dB mieści się w określonych granicach niepewności pomiaru. Spółka zarzuciła naruszenie art. 115a ust. 1 P.o.ś.

Organ w zaskarżonej decyzji argumentował, że zgodnie z art. 115a ust. 1 P.o.ś. w przypadku stwierdzenia (na podstawie pomiarów, dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia), że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

Ze względu na fakt, że przytoczony przepis nie stanowi od jakiej wartości stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, organ ochrony środowiska wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, ze względu na każdą wartość stwierdzonego przekroczenia, a więc i ze względu na wartość równą 0,2 dB, pod warunkiem, że dany pomiar został wykonany prawidłowo (przy czym za pomiar wykonany prawidłowo uznaje się pomiar, dokonany zgodnie z metodyką referencyjną, o której mowa w Załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, Dz.U. z 2014 r., poz. 1542), określanego dalej jako "rozporządzenie".

W myśl litery A tego Załącznika wynik pomiaru poziomu hałasu uzyskany przy zastosowaniu niniejszej metodyki referencyjnej uważa się za prawidłowy, jeśli wartość przedziału niepewności rozszerzonej U95 lub + U95+ jest mniejsza lub równa 2,7 dB.

W rozważanej sprawie, wartość przedziału niepewności rozszerzonej U95 lub + U95+ wynosi 1,8 dB, a więc jest mniejsza od maksymalnej wartości ww. przedziału niepewności rozszerzonej, co zaświadcza, że kwestionowany przez odwołanie wynik pomiaru jest prawidłowy.

W wyniku pomiaru nie powiększa się ani nie pomniejsza o wartość niepewności. Nadto organ argumentował, że dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, określony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) odnosi się do każdego dnia. Stąd nie znajduje się podstawy prawnej do stosowania odstępstw od obowiązku dotrzymywania, przez podmioty korzystające ze środowiska, wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nawet w przypadku jednorazowego czy incydentalnego zadziałania. Udokumentowane prawidłowo przeprowadzonym pomiarem, choć dotyczącym, zdaniem odwołującej się Spółki, jednorazowego, incydentalnego przekroczenia przez Spółkę "[...]" dopuszczalnego poziomu hałasu - wymagało wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Organ wywodził, że ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie strony skarżącej na środowisko jest od wielu miesięcy przedmiotem licznych skarg mieszkańców, a więc nie można uznać, że ma ono charakter incydentalny.

Jednocześnie - zważywszy na zróżnicowany charakter akustycznego oddziaływania Spółki "[...]" na środowisko, wynikający z różnorodnego przebiegu realizowanych przez ten zakład operacji technologicznych (skup i sprzedaż złomu stalowego, żeliwnego i metali kolorowych, recykling samochodów i sprzedaż używanych części samochodowych, kompleksowa gospodarka odpadami niebezpiecznymi i innymi niż niebezpieczne), nie można wykluczyć, że przekroczenie akustycznego standardu jakości środowiska ma i będzie miało, zmienną wartość, bądź w niektóre dni nie wystąpi.

Z przedstawionych względów organ II instancji nie uznał załączonego do akt sprawy, przy piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], "Sprawozdania z badań Nr [...]", autorstwa [...], za dowód świadczący, że "[...]" nie powoduje ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań na środowisko, tym samym nie uznał, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], jest bezpodstawna.

W skardze wywiedzionej przez Spółkę [...] dnia [...] grudnia 2019 r. zarzucono:

1. Błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na przyjęciu, że jednorazowy, incydentalny otrzymany wynik pomiaru hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej w wysokości 45,2 dB +/- 1,8 dB stanowi przekroczenie norm dopuszczalnego hałasu emitowanego do środowiska przez Skarżącą w porze nocnej. Spółka podkreśliła, że różnica otrzymanego wyniku, w stosunku do poziomu dopuszczalnego wynosi 0,2 dB, co oznacza, że otrzymana wartość (45,2 dB +/- 1,8 dB) obarczona jest błędem pomiarowym +/- 1,8 dB, wynikającym z niepewności poszczególnych elementów toru pomiarowego, jak również niepewności wynikającej z odchylenia standardowego. Zatem interpretacja pomiaru na poziomie 45,2 dB z błędem +/- 1,8 dB nie może zostać uznana za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Naruszenie przepisów Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca przekroczyła dopuszczalne normy hałasu, podczas gdy pomiar wskazujący 45,2 dB +/- 1,8 dB 45,2 dB +/- 1,8 dBw porze nocnej mieści się w określonych granicach niepewności pomiaru, a zatem nie stanowi, wbrew twierdzeniom Organu, przekroczenia norm dopuszczalnego hałasu dla pory nocnej;

2. Naruszenie art. 115a ust 1 P.o.ś. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia norm dopuszczalnego hałasu dla pory nocnej i w konsekwencji tego wydanie przez organ decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, podczas gdy Skarżąca nie dopuściła się przekroczenia przedmiotowych norm;

3. Naruszenie art. 7, art. 8, art 11 oraz art. 107 § 2-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej zwanej: "K.p.a."), polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, braku rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniu decyzji, bez odniesienia się do stanu faktycznego i toczącego się postępowania, a także na wydaniu decyzji w oparciu o informacje, niepoparte jakimikolwiek dowodami, jakoby mieszkańcy od wielu miesięcy skarżyli się na ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie Spółki na środowisko, podczas gdy wszelkie przeprowadzane przez nią prywatne badania poziomu hałasu emitowanego do środowiska oraz badania przeprowadzane przez organy nigdy dotychczas nie wykazały jakiekolwiek przekroczenia dopuszczalnych norm;

4. Naruszenie art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący.

Badania przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] wykazały nieznaczne, incydentalne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla pory nocnej, w jednym punkcie pomiarowym 0,2 dB. Spółka wywodziła, że prowadzi działalność gospodarczą nieprzerwanie od ponad 25 lat. Przedmiotowa działalność na przestrzeni ostatnich lat ewoluowała, dając tym samym nie tylko miejsca pracy mieszkańcom [...], ale również przyczyniając się w znacznym stopniu do ochrony środowiska poprzez podejmowane działania w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Skarżąca na przestrzeni ostatniej dekady była wielokrotnie kontrolowana przez różne organy, w tym również przeprowadzane były wobec niej systematyczne kontrole przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], które nigdy nie wykazały jakichkolwiek naruszeń, w tym jakichkolwiek przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Spółka ponadto przeprowadzała również prywatne badania poziomu hałasu, aby mieć pewność, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie narusza przepisów obowiązującego prawa, wszystkie te badania przeprowadzane były profilaktycznie. Prywatne kontrole poziomu hałasu emitowanego do środowiska również nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych norm.

Pomimo tego Spółka na przestrzeni ostatnich lat podjęła szereg działań, mających na celu dodatkowe ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska, z własnej inicjatywy m.in. kupiła nowy proekologiczny sprzęt. Spółka nie kwestionuje poprawności kontroli hałasu przenikającego do środowiska zarówno w porze dnia, jak i nocy, jednakże nie zgadza się z tym, że incydentalny, jednorazowy, niezauważalny praktycznie pomiar na poziomie 45,2 dB obarczony błędem na poziomie +/- 1,8 dB miałby stanowić przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przenikającego w porze nocy do środowiska.

Dla dokonywanych pomiarów ustalana jest zawsze niepewność pomiaru, która w tym konkretnym wypadku wynosiła 1,8 dB. Mając na uwadze fakt, iż pomiar, który w ocenie Marszałka Województwa [...] stanowi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej mieści się we wskazanej powyżej wartości, stanowiącej niepewność pomiaru.

Odnosząc się do przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska badań, Skarżąca wskazała w skardze, iż ze sprawozdania nr [...] wynika, że wynik równoważnego poziomu dźwięku, który był najbardziej niekorzystny z uzyskanych podczas całej sesji pomiarowej, trwającej od [...] marca 2019 r. do dnia [...] marca 2019 r. (3 kolejne noce), jest na poziomie 45,2 dB +/-1,8 dB, w stosunku do poziomu dopuszczalnego, w tym przypadku, dla pory nocnej na poziomie 45 dB. Różnica wynosi zatem 0,2 dB i jest niższa od uzyskanego błędu pomiarowego. Otrzymana wartość obarczona jest błędem pomiarowym wynikającym z niepewności poszczególnych elementów toru pomiarowego, jak również niepewności wynikającej Z odchylenia standardowego mierzonych próbek.

W przypadku całkowitej niepewności rozszerzonej, wartość zwykle wynosi od 1,2 do 1,5 dB. W przypadku Skarżącej wartość całkowitej niepewności pomiaru Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska określił na 1,8 dB. Zatem interpretacja pomiaru równoważnego poziomu dźwięku wynoszącego 45,2 dB z błędem +/- 1,8 dB, nie powinna zostać uznana za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Tym bardziej, że pomiary trwały nieprzerwanie przez 3 noce i tylko w jednej godzinie wartość średnia przekroczyła 45 dB o 0,2 dB. W pozostałych przypadkach wartość mierzona zawsze była niższa od wartości dopuszczalnej. Wskazać można więc, że odnotowany przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska pomiar na poziomie 45,2 dB +/- 1,8 dB, o którym mowa powyżej, miał charakter incydentalny.

Nadto Skarżąca wywodziła, że zakłady przylegające oraz usytuowane w sąsiedztwie Skarżącej, pracują w systemie trzyzmianowym i również emitują hałas przenikający do środowiska w porze nocnej, co należałoby uwzględnić w interpretacji wyniku. Hałas emitowany przez inne zakłady z chwilą, gdy mimo zaprzestania prac nocnych, nadal miały miejsce skargi mieszkańców z powodu nocnej emisji hałasu.

Spółka wielokrotnie zlecała wykonanie pomiarów hałasu przenikającego do środowiska, w tym akredytowanym podmiotom (Główny Instytut [...]) i otrzymane wyniki jednoznacznie pokazywały, że maksymalny poziom dźwięku wynosił 44,1 dB w porze nocnej (badania przeprowadzone [...] marca 2019 r.), Wykonane przez Główny Instytut [...] akredytowane badania wskazują również, że średni poziom tła akustycznego wynosił w bliskim okresie ([...] marzec 2019) - 39,0 dB w dzień i 34,8 dB w porze nocnej, podczas gdy badania przeprowadzone przez WIOS podają 32,7 dB dla pory nocnej i dziennej. Wszelka niepewność powinna zostać wyeliminowana lub powinna być rozstrzygana na korzyść podmiotu wobec którego prowadzone są badania.

Organ w uzasadnieniu wskazuje, że decyzję oparł o informacje uzyskane od organu I instancji — tj. że ponadnormatywne oddziaływanie Skarżącej na środowisko jest przedmiotem skarg mieszkańców, a więc nie ma ono charakteru incydentalnego. Przedmiotowa okoliczność nie została poparta żadnymi dowodami, a decyzja administracyjna nie powinna opierać się na pogłoskach.

Nadto strona skarżąca wywodziła, że od blisko 10 lat poddawana jest stałym kontrolom, przeprowadzanym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Wszystkie kontrole Skarżąca przechodziła bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Spółka nigdy nie została ukarana za przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Co więcej Spółka regularnie zlecała prywatne badania poziomu hałasu emitowanego do środowiska akredytowanym podmiotom, również przedmiotowe badania nigdy nie wykazały jakichkolwiek przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Nie ulega wątpliwości, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy konieczne jest w każdym przypadku ustalenie relewantnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, aktualnego na dzień wydania decyzji przez ten organ. Jest bowiem niekwestionowaną zasadą, że organ administracji publicznej – każdego stopnia, także odwoławczy – rozpoznaje i rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień orzekania przez dany organ (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1189/14, CBOSA). Zgodnie zaś z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), organ odwoławczy ma obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 767/11, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2176/10, z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 451/88, CBOSA; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 2079/97, System Informacji Prawnej LEX nr 48737; por też: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 138).

Brak ustosunkowania się w motywach decyzji do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96, CBOSA). Powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd stwierdza, że organ II instancji nie dopełnił wymogu odniesienia się do zarzutów, podniesionych w treści odwołania. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie, stanowiące integralną część każdej decyzji i każdego postanowienia jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę, w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. "Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 474/19, CBOSA). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 K.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania [§ 1]. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym [§ 2].") oraz art. 11 K.p.a. ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99, System Informacji Prawnej LEX nr 51234). Z tego względu, decyzja Kolegium nie może się ostać w obrocie prawnym.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 115a ust. 1 P.o.ś. należy przytoczyć treść tego przepisu: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Niezbędne jest zwrócenie uwagi na drugą część tego przepisu, w której ustawodawca wskazuje na korelację pomiędzy wydaniem decyzji a przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 P.o.ś. może mieć miejsce, gdy emisja hałasu ma charakter ponadnormatywny, a więc taki gdy następuje przekroczenie dopuszczalnych norm. "Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeqD) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeqN). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 115a P.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt, w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego, musi być adekwatny do ustaleń, zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania" (wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3250/14, CBOSA).

Wydanie decyzji może mieć miejsce, gdy bezsprzecznym jest, że emisja ma charakter ponadnormatywny. Tymczasem skarżąca Spółka, w odwołaniu, zwracała uwagę na jednorazowość przekroczenia oraz na brak możliwości uznania, że istotnie owo przekroczenie nastąpiło. Nie wynika to niezbicie z przywołanych przez organ danych. Podnosiła, że podane przez organ wielkości mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu pomiaru. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła zatem sytuacja, gdy uzasadnione byłoby stanowisko, że organ udowodnił wystąpienie prawnej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podpieranie się skargami mieszkańców, nie może stanowić substytutu udowodnienia, że nastąpiło przekroczenie. Organ nie wykazał w wystarczający sposób, że istniały podstawy do wydania decyzji i nie podjął pełnej polemiki z odwołującą się Spółką, w zakresie dopuszczalnego marginesu błędu i jego znaczenia dla wyniku rozpatrywanej sprawy, mimo, że skarżąca podnosiła wyraźnie ten aspekt sprawy w odwołaniu, powołując się na metodykę, wynikająca z przytoczonego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (karta 6 i nast. akt administracyjnych sprawy, teczka 1/2).

Należy przy tym podkreślić, że do naczelnych zasad polskiego systemu prawnego należy, wyrażona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Celem zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji, w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110). Z kolei istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak B. Adamiak w komentarzu do art. 15 K.p.a. zawartym w: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

Reasumując, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy. Zgodnie z art. 140 K.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, czyni słusznym nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje, wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu należy w związku z powyższym stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 oraz art. 107 § 3 i 4, a także art. 138 K.p.a. W odwołaniach stron postępowania zostały bowiem podniesione konkretne zarzuty w stosunku do treści decyzji organu pierwszej instancji, jej uzasadnienia oraz wyników pomiarów hałasu, do których to zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się. Oznacza to wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów postępowania.

Należy dodać, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż opisane powyżej liczne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 115a P.o.ś., albowiem prawidłowość jego zastosowania w przedmiotowej sprawie może podlegać ocenie dopiero po dokładnym wyjaśnieniu jej stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, jako wydaną z naruszeniem opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł co stanowi: 200 zł – wpis stały, 480 zł – czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.