Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2833/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 574/21 w sprawie ze skargi A. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 574/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. i H. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 6 004,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obręb [...] o pow. 0,2032 ha, w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta Oświęcim 29 czerwca 2016 r. (uchwała nr XXIII/437/16) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu przy ulicy Fabrycznej, oznaczonego literą A (dalej: "Plan Miejscowy").

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. R. i H. R., zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 56 w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny"), art. 153, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r. na skutek dokonania błędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, B. M., w sytuacji gdy wynikający z tego operatu wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego jest zawyżony w wyniku przyjęcia przez rzeczoznawcę błędnej metody podejścia porównawczego oraz niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych, natomiast operat szacunkowy i pismo uzupełniające z [...] października 2020 r. nie przedstawiają wartości dowodowej, albowiem ich analiza budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności i pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości cech;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r., w sytuacji gdy organy oparły ocenę prawną na materiale dowodowym niezweryfikowanym przez rzeczoznawcę majątkowego lub organizację rzeczoznawców majątkowych;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie wykonał należycie wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 903/19;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] listopada 2020 r., w sytuacji gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczyli też, że wnoszą o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty wskazane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące kwestii wykonania zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 903/19. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze, w sprawie został sporządzony, [...] czerwca 2020 r., nowy operat szacunkowy. Po drugie, w operacie tym biegła uwzględniła nietypowy kształt spornej działki (zob. np. s 16 operatu). Znalazło to m.in. odbicie w opisie tej nieruchomości w aspekcie jej cech rynkowych, gdzie określono możliwości inwestycyjne jako słabe (zob. s. 19 operatu oraz pkt 5 pisma biegłej z [...] października 2020 r.). Co istotne, jako podobne przyjęto do porównania nieruchomości o bardzo słabych lub przeciętnych możliwościach inwestycyjnych. Po trzecie, biegła odniosła się szczegółowo do kwestii wpływu budowy drogi (ul. [...]) na ceny działek (zob. pkt 4 pisma biegłej z [...] października 2020 r.). W szczególności biegła wskazała, że analizowane transakcje pochodziły już z okresu po oddaniu tej drogi do użytku (marzec 2015 r.).

3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punktach 1-2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące kwestii dokonania prawidłowej oceny spornego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy ma charakter opinii biegłego, jest to bowiem dokument, którego opracowanie wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu rynku nieruchomości. Dokument ten może być sporządzony tylko przez osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Na tle tych regulacji przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego, jako specjalistycznej opinii, powinna być dokonana pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kluczowe znaczenie ma to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 191/19, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że operat szacunkowy z [...] czerwca 2020 r. nie zawiera tego rodzaju oczywistych wad, które pozwoliłyby na pozbawienie tego dokumentu mocy dowodowej. W szczególności, sporny operat zawiera wszystkie elementy wskazane w § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Biegła dokonała prawidłowego ustalenia stanu wycenianej nieruchomości, przeprowadziła również wnikliwą analizę relewantnego rynku nieruchomości. Kwestia, czy możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są słabe, czy też bardzo słabe (jak twierdzili skarżący w skardze, k. 7) jest wypadkową wiedzy specjalistycznej i doświadczenia zawodowego biegłej. Biegła korzysta tu ze znacznych luzów decyzyjnych, mając na uwadze ogólnikowość tego kryterium. W każdym razie, w realiach niniejszej sprawy, granice tego uznania nie zostały przekroczone. W tym kontekście warto dodać, że skarżący sprzedali przedmiotową działkę [...] listopada 2018 r. za cenę 121 920 zł. Z kolei według wyceny dokonanej przez biegłą w spornym operacie szacunkowym, cena tej nieruchomości została ustalona na 127 671 zł. Różnica między tym wartościami nie ma charakteru zasadniczego, co dodatkowo potwierdza, że sporny operat nie zawiera oczywistych wad. Pamiętać przy tym należy, że każdy operat szacunkowy jest ze swej natury nie tylko opracowaniem eksperckim, ale również opracowaniem autorskim, gdzie każdy biegły korzysta z pewnej swobody, zwłaszcza w ustaleniu cech wpływających na cenę konkretnej nieruchomości, ustaleniu poszczególnych czynników korygujących, a także określeniu wag poszczególnych atrybutów rynkowych. Stąd też mogą zachodzić pewne różnice w wycenach tej samej nieruchomości sporządzonych dla tych samych celów przez różnych rzeczoznawców majątkowych. Wystąpienie takich różnic nie oznacza per se, że doszło do naruszenia prawa przy sporządzeniu operatów szacunkowych. Wniosek ten koresponduje ze stwierdzeniem, że nie ma dwóch jednakowych operatów szacunkowych, nawet jeśli dotyczą tej samej nieruchomości i są sporządzone przez różnych rzeczoznawców w tym samym celu (por. np. S. Kalus [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, G. Matusik, E. Mzyk, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, teza 1 do art. 156). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n., to w świetle tych przepisów nie można pojęcia "nieruchomości podobnej" utożsamiać z nieruchomością identyczną lub tożsamą. Wymaga podkreślenia, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, ale z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1112/19, CBOSA). W tym kontekście należy podkreślić, że żaden przepis prawa, w szczególności przywołane w skardze kasacyjnej art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Oczywiste jest, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej" (por. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy do porównania przyjęto nieruchomości o podobnej funkcji do nieruchomości wycenianej, a także położone w tej samej gminie. Wszystkie te nieruchomości miały również peryferyjne położenie, a także bardzo słabe lub przeciętne możliwości inwestycyjne (s. 17-20 operatu szacunkowego). Należy dodać, że biegła dokonała również wnikliwego porównania przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości według stanu obowiązującego przed uchwaleniem Planu Miejscowego oraz przeznaczenia według tego Planu Miejscowego (s. 15-16 operatu szacunkowego). Jeżeli zauważy się, że Plan Miejscowy poszerzył przeznaczenie podstawowe nieruchomości (m.in. o parki technologiczne, centra logistyczne oraz obiekty handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m²), zwiększył o 10 m dopuszczalną wysokość zabudowy, a także powiększył powierzchnię do zainwestowania o 10%, to nie nasuwa uzasadnionych wątpliwości konkluzja biegłej, że uchwalenie Planu Miejscowego wpłynęło na zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, sprzedanej przez skarżących w 2018 r.

3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, orzekające w sprawie organy nie naruszyły zasad postępowania dowodowego, a uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy. Zasadnie przyjął WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa, wydając decyzję [...] listopada 2020 r., tj. zanim wpłynęło kolejne pismo skarżących. Niezależnie od tego, że pismo to nie zawierało żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów lub zarzutów, to organ wyraźnie wskazał w zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego, że wyda decyzję po upływie 7 dni od doręczenia tego zawiadomienia. Skarżący odebrali zawiadomienie [...] października 2020 r., czyli termin wskazany w zawiadomieniu upływał [...] listopada 2020 r. W świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ nie jest zobowiązany oczekiwać na ewentualne kolejne pisma stron, jeżeli w ocenie tego organu, zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W szczególności, w takim przypadku na organie nie spoczywa obowiązek poszukiwania z urzędu dowodów, które mogłyby doprowadzić do podważenia poczynionych przez ten organ ustaleń, mających oparcie w dotychczas zebranym materiale dowodowym (por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1131/10, CBOSA).

3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.