Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 50/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 156 par. 1, art. 127 par. 3, art. 138 par. 2, art. 28, art. 107 par. 3, art. 7, art. 11, art. 8,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Stowarzyszenia "P." z siedzibą w R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "P." z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ww. organu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. udzielonej na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R.", uchylił ww. decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96) udzielił [...] Kopalniom Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R.", położonego we wsiach B. i R., gmina B. oraz wsi R., gmina D., byłe województwo [...].

W piśmie z dnia 7 grudnia 2010 r. (zatytułowanym "Zażalenie") uzupełnionym pismem z dnia 21 lutego 2011 r. Stowarzyszenie "P." z siedzibą w R., dalej zwane stroną skarżącą, wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności opisanej koncesji. Strona skarżąca wskazała, iż omawiana koncesja jest nieważna z powodu:

- naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 kwietnia 1998 r.) poprzez pominięcie w wydanej koncesji terminu rozpoczęcia działalności,

- naruszenia art. 22 ust 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 kwietnia 1998 r.) poprzez pominięcie w koncesji wymagań w zakresie działalności objętej koncesją, w tym w szczególności w zakresie ochrony środowiska,

- naruszenia art. 25 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 kwietnia 1998 r.) poprzez brak wskazania w decyzji zasobów złoża kopaliny możliwych do wydobycia, a także minimalnego stopnia ich wykorzystania,

- naruszenia art. 15 ust. 3 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 kwietnia 1998 r.) poprzez faktyczne udzielenie koncesji na czas nieoznaczony,

- naruszenia art. 53 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 kwietnia 1998 r.) poprzez niesporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego obejmującego także wieś R. i ograniczenie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jedynie do obszaru eksploatacji, w sytuacji gdy koncesja wskazuje na możliwość ujemnych wpływów na środowisko (poziom wody w studniach i jeziorze R.),

- naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (obowiązującej w chwili wydawania omawianej decyzji) poprzez wydanie decyzji naruszającej wymagania ochrony środowiska, co w konsekwencji zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu w związku z art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji,

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego przy jednoczesnym braku wskazania przyczyn odstąpienia od uzasadnienia, co uniemożliwia kontrolę legalności decyzji.

Strona skarżąca podkreśliła, iż w świetle art. 22 ust. 3 koncesja powinna określić okres ważności ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności. Zarówno "okres ważności" jak i "termin rozpoczęcia działalności" są obligatoryjnym elementem każdej decyzji koncesyjnej. Jednocześnie w art. 26 ustawodawca wyłączył możliwość zwolnienia ubiegającego się o koncesję z wymagań określonych przepisem art. 22 ust. 1-3. Brzmienie tych przepisów oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 wyraźnie wskazuje, że koncesja na wydobycie kopalin ma nie tylko charakter podmiotowy, ale także przedmiotowy, bowiem dotyczy złoża kopaliny. Potwierdzeniem tego jest treść art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Z treści tych przepisów wynika, że wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin powinien określać m.in.: złoże kopaliny lub jego części, która ma być przedmiotem wydobycia (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz stopień zamierzonego wykorzystania złoża. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 3 do wniosku należy dołączyć decyzję o zatwierdzaniu dokumentacji geologicznej złoża oraz projekt zagospodarowania złoża. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że każda decyzja o udzieleniu koncesji powinna określać termin rozpoczęcia działalności objętej koncesją, czyli termin rozpoczęcia wydobycia kopaliny z danego złoża lub kilku złóż. Określenie tych wymagań jest o tyle istotne, że w razie ich nieprzestrzegania organ koncesyjny może cofnąć koncesję oraz ograniczyć jej zakres bez odszkodowania (art. 22 ust. 2 ustawy oraz pkt 6 koncesji). Zdaniem strony skarżącej brak w decyzji terminu rozpoczęcia działalności stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem organ koncesyjny pozbawił się możliwości kontroli koncesji, podobnie jak pozbawił organy odwoławcze możliwości kontroli legalności decyzji poprzez niesporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego przy jednoczesnym braku wskazania przyczyn odstąpienia, czym naruszył przepisy art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 22 ust. 4 omawianej ustawy w zakresie braku określenia innych wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska, skarżąca podkreśliła, że określenie tych wymagań jest obligatoryjne. Wymagania koncesyjne mogą dotyczyć warunków dotyczących sposobu ochrony środowiska przed niepożądanymi wpływami planowanej inwestycji oraz np. nieprzekraczalnej daty rozpoczęcia działalności oraz sposobu jej wykonywania, techniki wydobycia itd.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało Ministrowi Środowiska jako organowi właściwemu w sprawie ww. wniosek strony skarżącej. Wskazano, że zgodnie z art. 103 c ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobycie kopalin jest minister właściwy do spraw środowiska.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 i nast. oraz art. 157 k.p.a., nawiązując do omawianego wniosku strony skarżącej, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Organ wskazał, że w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175 poz. 1462) organem koncesyjnym dla złoża R. stał się marszałek województwa, w tym przypadku Marszałek Województwa [...], natomiast stosownie do art. 103 c ustawy – Prawo geologiczne i górnicze organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest minister właściwy do spraw środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Kopalni Surowców Mineralnych Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 126 i art. 127 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uchyliło swoje postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. i umorzyło postępowanie dotyczące przekazania według właściwości tej sprawy. Organ podniósł, że przepis art. 65 § 1 k.p.a., na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, został zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zmiana weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Obecnie przepis ten brzmi następująco: "Jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". Przekazanie podania nie wymaga już zatem wydania postanowienia. Zdaniem organu na skutek omówionej zmiany stanu prawnego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W związku z powyższym Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Wskazał, że w związku z uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. postępowanie prowadzone przez Ministra Środowiska w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej koncesji stało się bezprzedmiotowe. Skoro skarżące stowarzyszenie wystosowało przedmiotowy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ ten, wobec uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., w razie braku uznania swej właściwości, powinien przekazać wniosek właściwemu organowi w trybie art. 65 k.p.a.

Strona skarżąca pismem z dnia 21 lipca 2011 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Środowiska ww. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Strona wniosła o zbadanie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej koncesji i wydanie decyzji w sprawie. Ponadto strona skarżąca pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. poinformowała Ministra Środowiska o złożeniu odwołaniu od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbczego wraz z zapleczem socjalno-technicznym, w którym przerabiana będzie kopalina wydobywana ze złoża kruszywa naturalnego w granicach ustalonego obszaru górniczego "R.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 9 września 2011 r. przekazało powtórnie omawiany wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności do Ministra Środowiska.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił ww. własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że z uwagi na bezsporną właściwość Ministra Środowiska w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej koncesji oraz fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 9 września 2011 r., wskazując jako podstawę art. 65 § 1 k.p.a. w nowym brzmieniu, przekazało powtórnie wniosek Stowarzyszenia "P. " w tym przedmiocie, należało uchylić decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. i rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Odnosząc się zaś do argumentów stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] kwietnia 1998 r. organ wskazał, że zastosowanie przez organ trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, może nastąpić po stwierdzeniu którejś z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślił, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności analizuje legalność rozstrzygnięcia wyłącznie według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu udzielenia koncesji. Z tego powodu zaskarżenie decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności koncesji, a w szczególności nie mogło mieć wpływu na wydanie przez Wojewodę [...] w dniu [...] kwietnia 1998 r. opisanej koncesji. Wspomniana decyzja środowiskowa nie dotyczy z resztą działalności stanowiącej przedmiot tejże koncesji.

Organ wskazał, iż faktycznie koncesja nie zawiera jednoznacznego terminu rozpoczęcia działalności. Uchybienia tego nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim pkt II § 2 koncesji przewiduje, że: "Warunki techniczno-ekonomiczne eksploatacji złoża, ustalenie zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych złoża oraz określenie sposobu likwidacji wyrobisk i rekultywacji terenów poeksploatacyjnych należy przedstawić w projekcie zagospodarowania złoża i uzyskać jego zatwierdzenie w organie koncesyjnym, od którego to zatwierdzenia uzależnia się termin rozpoczęcia eksploatacji złoża". Oznacza to jednocześnie, że chociaż koncesja nie określa precyzyjnie daty rozpoczęcia działalności, to jednak wyznacza tę datę przez odesłanie do terminu zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "R.". Organ koncesyjny zaś w dniu 31 grudnia 2007 r. pozytywnie zaopiniował projekt zagospodarowania złoża "R.".

Organ podkreślił, iż brak jest dowodów na to, że decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazywane przez stronę skarżącą uchybienie art. 22 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że w treści koncesji obligatoryjnie należy podać dokładną datę rozpoczęcia działalności. Termin ten może być bowiem określony w sposób opisowy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Za nieuzasadniony zatem należy uznać argument Stowarzyszenia "P." dotyczący nieokreślenia w treści koncesji terminu rozpoczęcia działalności.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Środowiska złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "P." z siedzibą w R. wniosło o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie:

- art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 6 k.p.a., przede wszystkim poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; w ocenie strony skarżącej decyzja z dnia [...] października 2011 r. stanowi w istocie pierwsze rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., co świadczy o wydaniu decyzji wbrew zasadzie pogłębiania zaufania oraz praworządności. Za rażące naruszenie strona skarżąca uznała niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i innych określonych w art. 6 - 11 k.p.a.,

- art. 28 k.p.a. polegające na nieustaleniu stron postępowania. Zdaniem strony skarżącej stronami postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji powinni być właściciele bądź użytkownicy wieczyści wszystkich nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w związku ze znajdującą się w aktach sprawy "Oceną oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża kruszywa naturalnego R.",

- art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wszystkich okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, a ocenił jedynie zarzut naruszenia art. 22 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa w braku określenia przez organ koncesyjny terminu rozpoczęcia działalności wydobywczej,

- art. 18 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego i art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. 41, poz. 324), gdyż Wojewoda [...] nie zweryfikował wiarygodności wnioskodawcy, w tym dysponowania środkami technicznymi i finansowymi niezbędnymi do wykonywania działalności koncesyjnej,

- art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego dotyczące określenia we wniosku rodzaju kopaliny i jej złoża oraz wielkości wydobycia, zarówno w skali roku, jak i przez cały okres prowadzenia działalności. Strona skarżąca uważa, że określenie złoża we wniosku koncesyjnym powinno być rozumiane jako określenie złoża według dokumentacji geologicznej złoża, a w nieużyciu identycznego określenia dopatruje się wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny stan faktyczny, skutkujący rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zaznacza, że wniosek koncesyjny wskazuje wyłącznie wielkość wydobycia rocznego, co świadczy o niezgodności wniosku z wymogami ustawy i zaznacza brak dokumentacji geologicznej opisanego złoża w aktach sprawy,

- art. 18 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego, czyli brak prawa wnioskodawcy do terenu, na którym ma być prowadzona działalność, a wnioskodawca zadeklarował jedynie zamiar wykupienia gruntów objętych obszarem górniczym "R." ustanowionym przedmiotową koncesją,

- art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, bowiem koncesja nie zawiera warunków zabezpieczających kompleksowe wykorzystanie złoża,

- art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 55 tej ustawy. Zdaniem strony skarżącej założenia do projektu zagospodarowania złoża (załączone do wniosku koncesyjnego) są zbyt ogólne, gdyż powinny zawierać informacje określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 sierpnia 1994 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać projekt zagospodarowania złoża kopaliny, w tym projekt sporządzony w formie uproszczonej (Dz. U. Nr 93, poz. 446 ze zm.), a opisany projekt nie określa uwarunkowań hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich zamierzonej działalności, te zaś mogą się jedynie znaleźć w dokumentacji hydrogeologicznej, bowiem dokumentacja geologiczna złoża jest w tym przypadku niewystarczająca,

- art. 22 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego przez brak określenia terminu rozpoczęcia działalności. Zarzut ten stanowi w istocie powtórzenie argumentacji przywołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji. Skarżąca wskazała także, że termin zakończenia działalności określony w koncesji na dzień [...] kwietnia 2018 r. jest krótszy, niż wnioskowany przez adresata koncesji,

- art. 20 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 22 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem strony skarżącej załączona do wniosku koncesyjnego "Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża kruszywa naturalnego R." jest niespójna i bardzo ogólna, nie określa wielkości emisji (pyłów, spalin i hałasu) i nie przedstawia żadnych szczegółowych obliczeń w tym zakresie, ani też analizy wpływu na znajdującą się w sąsiedztwie Puszczę [...] oraz Krajobrazu Chronionego [...], choć z opracowania wynika negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Wojewoda [...] był zobowiązany do szczegółowego rozpoznania problematyki środowiskowej, zwłaszcza, że przepisy obowiązujące w dniu wydania koncesji nie przewidywały prowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie,

- art. 20 ust. 4a i 5 ustawy o działalności gospodarczej i art. 17 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem skarżącej prawidłowe ustalenie stanu faktycznego mogłoby stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji z uwagi na negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. strona skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, że w dniu 23 kwietnia 2012 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnioski o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] oraz postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] uzgadniających na wniosek [...] Kopalni Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R.".

Ponadto strona skarżąca złożyła pismo procesowe z dnia 23 kwietnia 2012 r. zawierające polemikę z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, p. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 z późn. zm. cyt. dalej p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji.

Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego zgłoszony przez skarżącą na rozprawie uznając, że wskazane przez stronę skarżącą okoliczności, tj. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. oraz postanowienia Wójta Gminy D. dnia [...] stycznia 1998 r. uzgadniających na wniosek [...] Kopalni Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R.", nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że rozstrzygnięcie sprawy nim objętej jest niezbędne dla dokonania oceny czy zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności odpowiada prawu. Tylko zaś stwierdzenie takiej zależności uprawniałoby Sąd do zawieszenia postępowania.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2011 r., którą uchylono decyzję tegoż organu z dnia [...]6 lipca 2011 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R." i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R.".

Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającą, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (koncesji). Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może przeradzać się, jak chciałaby strona skarżąca, w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie warunki niezbędne do przyznania koncesji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, w konsekwencji nie przeprowadza się postępowania dowodowego co do istoty rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.10.2009 r. II OSK 1694/08, Legalis).

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, sformułowaną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa".

Jak wynika z powyższego przepisu, zasada dwuinstancyjności nie ma charakteru bezwzględnego. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek od zasady dwuinstancyjności w art. 127 § 3, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie przesuwa sprawy do wyższej instancji). Do wniosku zatem nie mają zastosowania przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są związane z cechą dewolutywności odwołania, w szczególności dotyczy to art. 138 § 2 k.p.a. (dopuszczający wydanie decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji).

W przedmiotowej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności koncesji jest Minister Środowiska, zatem zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. nie miała zastosowania do decyzji wydanych przez ministra i mógł on w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzec merytorycznie co do istoty sprawy po uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07 LEX nr 485360), niemniej Sąd zauważa, iż w postępowaniu o udzielenie koncesji stroną postępowania były tylko [...] Kopalnie Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż stroną postępowania koncesyjnego jest jedynie podmiot, który ubiega się o koncesję (bądź też o jej zmianę) (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01, Wokanda 2002, nr 4 s. 39). Wprawdzie dopuszcza się możliwość wywiedzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" ale to podmiot, który uważa, iż powinien być stroną w postępowaniu wykazuje swój interes prawny.

Należy jeszcze raz podkreślić, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dokonuje się wyłącznie oceny, czy nastąpiła jej kwalifikowana niezgodność z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 11 k.p.a.

Nie uzasadniając należycie swojego stanowiska Minister Środowiska naruszył przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji organu znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, mówiące, że brak jednoznacznie wskazanego terminu rozpoczęcia działalności nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności koncesji podnosząc szereg - jej zdaniem - istotnych naruszeń uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu koncesji. Pominięcie w wydanej koncesji terminu rozpoczęcia działalności było tylko jedną z kilku wad koncesji podniesionych przez skarżącą w piśmie z dnia 7 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 lutego 2011 r. Minister nie odniósł się do pozostałych powodów, podniesionych przez skarżącą, które w jej ocenie miały uzasadniać stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności koncesji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05).

Uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

Sąd zauważa, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...).

Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny zatem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie jest związany żądaniem strony. Obowiązkiem organu po wszczęciu postępowania jest przeprowadzenie kontroli decyzji, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ poprzestał na ocenie jednej z podniesionych przez skarżącą przesłanek do stwierdzenia nieważności koncesji, jakim był brak wskazania terminu rozpoczęcia działalności, nie odnosząc się do pozostałych zarzutów wobec koncesji.

Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. ma szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie ze względu na to, iż na skutek błędnego zrozumienia postanowienia SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. organ pierwotnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (koncesji).

Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 11 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Środowiska weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Uchylając także decyzję organu z dnia 6 lipca 2011 r. Sąd działał w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 art. 205 § 2 powyższej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 wyżej powołanej ustawy.

Koszty postępowania w kwocie 457 zł stanowił uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) oraz 17 zł stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.