Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 711/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 55 pkt 1, art. 59f ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Banku Spółdzielczego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nieprawidłowości budowy z warunkami pozwolenia na budowę stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Banku Spółdzielczego kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 lipca 2015 r., wymierzające A., inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku banku usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. L. w S. o klatkę schodową, karę w wysokości 15000 zł, wynikającą z faktu stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości o których mowa w art. 59a ust.2 pkt 2 lit. b polegających na wykonaniu widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowalnego w sposób inny niż przewidywał projekt zamienny zatwierdzony decyzją Starosty oraz na nieprzedstawieniu przewidzianych prawem dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W dniu 1 lipca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego wpłynęło pismo A. o wydanie pozwolenia na użytkowanie klatki schodowej od strony wschodniej po dokonanej dobudowie i przebudowie klatki schodowej oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza na pomieszczenia biurowe w budynku usytuowanym na terenie działki nr [...] przy ul. L. w S. Powyższa przebudowa zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z 7 stycznia 2014 r., zmienionej następnie decyzją nr [...] z 27 marca 2015 r..

Do wniosku inwestor dołączył dokumenty w postaci dziennika budowy, projektu budowalnego zamiennego, oświadczenia komendanta straży pożarnej, oświadczenia przedstawicieli banku o braku sprzeciwu organu inspekcji sanitarnej, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, protokołu z przeglądu instalacji odgromowej, protokołu odbioru urządzeń kominowych i wentylacji oraz oświadczenia kierownika budowy.

Organ I instancji pismem zawiadomił A. jako inwestora o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przedmiotowego budynku w dniu 6 lipca 2015 r.. W trakcie kontroli organ I instancji stwierdził niezgodność wykonania widocznych elementów nośnych obiektu układu konstrukcyjnego z decyzją Starosty oraz brak dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ I instancji postanowienia z 13 lipca 2015 r., wymierzającego inwestorowi karę w wysokości 15000 zł, wynikającej ze stwierdzenia dwóch nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust.2 pkt 2 lit. b oraz art. 59 ust. 3 pkt a Prawa budowalnego.

Zażalenie złożył A., zarzucając niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Zdaniem inwestora widoczny element nośny układu konstrukcyjnego nie jest niezgodny z projektem architektoniczo - budowlanym, ponieważ projekt tego elementu w ogóle nie wskazuje. Natomiast w kwestii brakujących dokumentów potwierdzających dopuszczenie wyrobów budowlanych do obrotu i stosowania w budownictwie, które zostały dołączone do zażalenia, strona wskazała, że nie posiadała wiedzy, że takie dokumenty należy przedstawić w trakcie kontroli,.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał regulacje art. 57 oraz art. 59a. ust. 1 Prawa budowalnego stanowiącego, że właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e)zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Natomiast przepis art. 59f ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. y 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar.

Przeprowadzając w dniu 6 lipca 2015 r. obowiązkową kontrolę przedmiotowej budowy organ I instancji stwierdził, że wykonano zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na wybudowaniu dodatkowego słupa pośredniego na którym oparto belkę P2 (belka podpierająca podest, biegnąca wzdłuż ściany istniejącego budynku), bieg schodowy, prowadzący na spocznik między piętrowy z parteru na piętro, zmniejszono z 7 stopni do 6, zaś wysokość stopni zwiększono z 19 cm do 20 cm, co stanowi nieprawidłowość określoną w art. 59a ust 2, pkt 2b Prawa budowalnego. Dokumentacja złożona wraz z wnioskiem nie wykazuje tych zmian. Również dołączone do wniosku oświadczenie kierownika budowy E. A. z 6 maja 2015r. (w pkt D), zawiera zapis "wykonano bez zmian", a w dokumentach dołączonych do wniosku brak jest kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu z naniesieniem zmian, czy opisu, które świadczyłyby o wykonaniu inwestycji w sposób inny niż wskazywał projekt budowalny. W tym stanie rzeczy nieujawnione zmiany widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art.59a ust.2 pkt 2b Prawa budowlanego. Podkreślił organ odwoławczy, że występując z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenia na użytkowanie inwestor ma obowiązek przedstawić dokumenty obrazujące faktyczny stan wykonanej inwestycji.

Ponadto inwestor nie przedstawił dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji, co stanowi nieprawidłowość określoną w art. 59a ust 3 Prawa budowalnego.

Przepis art. 59 nie zawiera zapisu o konieczności przedstawienia dokumentów potwierdzających prawidłowość zastosowanych wyrobów budowlanych, niemniej z przepisu art. 59a ust. 2 pkt 3 wynika bezspornie, że zakres kontroli obejmuje również sprawdzenie zastosowanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. W protokole z kontroli obowiązkowej w pkt 8.3 wynika, że organ nie mógł sprawdzić właściwości użytkowych wbudowanych materiałów budowlanych, ponieważ inwestor nie przedstawił deklaracji ich właściwości użytkowych. W protokole brak jest informacji, z których wynikałoby, że inwestor dokumenty te posiada i zamierza je przedstawić.

Brak możliwości zweryfikowania zastosowanych wyrobów budowlanych stanowi nieprawidłowość, o jakiej mowa w art. w art. 59a ust. 2 pkt 3. Dodał organ odwoławczy, że również wpisy kierownika budowy znajdujące się w dzienniku budowy (wobec braku ustanowionego inspektora nadzoru inwestorskiego) nie zawierają jakiejkolwiek informacji o zastosowanych wyrobach budowlanych. Podkreślono, że karę nakłada się za stwierdzone nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli, zatem późniejsze ich wyeliminowanie nie powoduje uznania nałożonej kary za nieuzasadnioną.

Powyższe ustalenia stanowiły przesłankę do wymierzenia kary inwestorowi w z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli.

Wysokość nałożonej kary stanowi iloczyn wysokości stawki (500zł) x współczynnik kategorii obiektu (15) i współczynnik wielkości obiektu (1) podanych w załączniku do ustawy prawo budowlanej oraz ilość stwierdzonych nieprawidłowości (2). tj. 500zł x 15,0 x 1,0 x2 = 15.000zł.. Zatem kara nałożona została we właściwej wysokości.

Ponadto w przekonaniu organu wskazana jako podstawa nałożenia kary nieprawidłowość wymieniona w pkt 59a ust 2, pkt 2b nie jest uzależniona od charakteru dokonanej zmiany. W procedurze tej nie ma znaczenia, że stwierdzona nieprawidłowość nie znajduje się w katalogu istotnych odstępstw wymienionych w art. 36a Prawa budowlanego co oznacza, że charakter stwierdzonych odstępstw nie ma wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane widoczne dodatkowe elementy nośne układu konstrukcyjnego (dodatkowy słup i podciąg w dobudowanej klatce schodowej), które nie zostały ujawnione. Fakt nieujawnienia tej rozbieżności stanowi nieprawidłowość, która obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania restrykcji określonej art.59f.

Skargę na powyższe postanowienie złożył A., zarzucając naruszenie przepisów art. 59a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 59a ust. 2 ustawy i art. 57f ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię oraz art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu A. wskazał, że nie było podstaw prawnych do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, ponieważ projekt zakładał realizację dobudowy klatki schodowej w oparciu o ramową konstrukcję żelbetową składająca się z elementów pionowych słupów i elementów poziomych - wieńców oraz belek spinających. W projekcie budowlanym nie pokazano szczegółu ominięcia wejścia do piwnicy na kondygnacji parteru (z uwagi na fakt ówczesnego braku decyzji związanej z podwyższeniem samego wejścia lub wykonania go na zewnątrz). Wykonawca otrzymał rysunek tego szczegółu przed przystąpieniem do wykonywania robót, czyli po wydaniu pozwolenia. Element samego ominięcia wejścia stanowi widoczny element nośny układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, ale nie jest on niezgodny z projektem architektoniczno-budowlanym, gdyż projekt go w szczególe nie wykazuje.

Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 59a ust. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego dotyczącego "wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego" nie wynika jednoznacznie, że inwestor musi posiadać dokumenty dotyczące jakości wyrobów dostarczonych na budowę potwierdzających dopuszczenie do obrotu wyrobów powszechnych albo jednostkowych stosowanych w budownictwie. A. uważał, że sprawdzenie jakości materiałów i wyrobów nastąpi przez badanie próbek betonu, materiałów i wyrobów użytych w budowie klatki schodowej za pomocą urządzeń, którymi dysponować będzie kontrolujący. Inwestor podkreślił, że nie posiadał wiedzy, że powinien te dokumenty zgromadzić i przedstawić w trakcie kontroli. Do zażalenia dołączył 59 deklaracji zgodności, które nie zostały w ogóle uwzględnione przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego nieokazania w czasie tej kontroli dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i stosowania wyrobów budowlanych nie można uznać za odstąpienie określone w art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Przywołana okoliczność nie może stanowić również podstawy do nakładania kary z tego tytułu.

Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego określając je jako nieistotne. Tym samym ustalenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie obowiązkowej kontroli niezgodności, o których mowa w ust. 2 art. 59a ustawy, które zakwalifikowano jako nieistotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy nie może stanowić podstawy nałożenia kary z art. 59f ustawy Prawo budowlane, bowiem nie stanowią one nieprawidłowości istotnych. Jeżeli ustawodawca wyraźnie przewiduje, że nieistotne odstąpienie jest dopuszczalne, a więc nie jest nieprawidłowe (art. 59f ust. 1 nie posługuje się pojęciem "niezgodność", o którym mowa w art. 59a ust. 2, a pojęciem "nieprawidłowość").

Pojęcie nieprawidłowość, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy to niezgodność z ustalonymi normami, zaś normy prawa budowlanego niewątpliwie różnicują występujące nieprawidłowości, wiążąc z tym określony skutek prawny. Przepisy prawa budowlanego wprowadzają w zakresie nieprawidłowości rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej wart. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane statuując, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów budynku, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

W ocenie skarżącego nie można karać na podstawie art. 59f ust. 1 w związku art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Dopuszczalne prawnie zatem nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie uzasadniające uchylenia pozwolenia na budowę, również nie pozwala nałożyć kary w trybie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, za nieprawidłowości które jako dopuszczalne uznawane są za nieistotne. Taki pogląd zawarty jest w licznym orzeczeniach sądów administracyjnych w tym wyroku NSA z 1 kwietnia 2008 r. - sygn. akt I OSK 324/07.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).

Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu z powodu niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co daje podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zastosowane w sprawie przepisy prawa określają przebieg postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii wskazanych w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Postępowanie to jest wszczynane na wniosek inwestora, do którego winien on dołączyć stosowne dokumenty wskazane w art. 57 ust. 1 – ust. 3 Prawa budowlanego. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi zaś wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy, której zakres został określony w art. 59a (art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego). Stosownie do wspomnianego art. 59a ust. 1 przeprowadzona na wezwanie inwestora obowiązkowa kontrola budowy ma na celu stwierdzenie prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Kontrolowane postanowienia zostały wydane zaś w oparciu o przepis art. 59 f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W ostatnio wskazanym przepisie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca sprecyzował, że kontrola, o której mowa w ust. 1, poza przypadkami określonymi w punktach 3 - 5, obejmuje sprawdzenie zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym, w tym z projektem zagospodarowania działki ( pkt 1) oraz projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wskazanym w pkt. 2 tego ustępu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w przypadku kary administracyjnej za stwierdzone w czasie obowiązkowej kontroli odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego występuje bezpośrednia zależność między postanowieniem opartym na przepisie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, a decyzją zatwierdzającą projekt budowlany. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał analizy projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty w kontekście zarzutów inwestora, że projekt ten nie przewidywał konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych. Inwestor zarzucił, że w projekcie budowlanym nie pokazano szczegółu ominięcia wejścia do piwnicy na kondygnacji parteru (z uwagi na fakt ówczesnego braku decyzji związanej z podwyższeniem samego wejścia lub wykonania go na zewnątrz). Wykonawca otrzymał rysunek tego szczegółu przed przystąpieniem do wykonywania robót, czyli po wydaniu pozwolenia. Element samego ominięcia wejścia stanowi widoczny element nośny układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, ale nie jest on niezgodny z projektem architektoniczno-budowlanym, gdyż projekt go w szczególe nie wykazuje.

W przekonaniu Sądu z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że okoliczność wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowalnego w sposób inny niż przewidywał projekt zamienny, co stało się podstawa nałożenia kary, nie została przez organ odwoławczy we właściwy sposób zbadana.

Ponadto należy zauważyć, że wykaz dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wymienia przepis art. 57. W ust. 4 tego artykułu wskazane zostało, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości. Należy zgodzić się ze skarżącym A., że przepis ten nie wskazuje na obowiązek dołączenia deklaracji właściwości użytkowych wbudowanych materiałów budowlanych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, ani obowiązku przedstawienia ich w trakcie obowiązkowej kontroli. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że uzupełnienie przez inwestora brakujących dokumentów na etapie zażalenia nie ma znaczenia, gdyż karę nakłada się za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli.

Organ odwoławczy jako organ II instancji rozpoznaje sprawę merytorycznie, zatem winien uwzględnić zmianę stanu faktycznego polegającego na przedłożeniu przez inwestora deklaracji właściwości użytkowych wykorzystanych materiałów budowlanych. W tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a.. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zmiana stanu faktycznego powinna zatem zostać przez organ odwoławczy uwzględniona.

Natomiast co do zarzutów skargi dotyczących kwalifikowania stwierdzonych naruszeń wskazać należy, że wymierzenie kary, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, następuje nie tylko w razie "istotnych" odstępstw od projektu budowlanego wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy, lecz również w przypadku odstępstw nie mających takiego charakteru, które nie zostały zaznaczone w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego.

Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 2027/12, Lex nr 1450850 Sąd wskazał, że przepisy dotyczące wymierzania kar za stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości należy wykładać z uwzględnieniem art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego z których wynika, iż istotne odstępstwo od projektu budowlanego wymaga zmiany pozwolenia na budowę, zaś nieistotne odstępstwo takiej zmiany nie wymaga, ale musi być zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym. Wszystkie te przepisy należy wykładać w ten sposób, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Ustawodawca sanuje nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, o ile w trakcie procesu budowlanego zostały one zgłoszone i udokumentowane zgodnie z procedurą. Nie ma podstaw, aby za tego rodzaju odstępstwa wymierzać karę pieniężną.

Karę wymierzoną na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się zatem w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Klasyfikacja i wielkość stwierdzonych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kontrolując postanowienie organu odwoławczego stwierdzić należy, że organ ten nie zbadał należycie przesłanki nałożenia kary w oparciu o art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a Prawa budowlanego, do czego był zobowiązany wydając postanowienie w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a.. Ponownie rozpoznając odwołanie organ winien dokonać ustaleń co do treści projektu budowlanego, w kontekście zgodności z przyjętymi przez inwestora rozwiązaniami konstrukcyjnymi. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zrealizowane rozwiązania są sprzeczne z treścią projektu daje bowiem podstawę do wymierzenia kary. Powinien także odnieść się do dołączonej do zażalenia dokumentacji. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy.