Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 242/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 183 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Janina Kosowska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 203/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego A. (dalej: "skarżące stowarzyszenie" bądź "stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 23 września 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Nekla odmówił B. Spółce z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "inwestor") ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. realizacja zakładu zagospodarowania odpadów z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą zbieranie i magazynowanie odpadów, budowie kompostowni odpadów, węzła odzysku odpadów budowlanych, sortowni odpadów zbieranych selektywnie, instalacji do produkcji brykietów opałowych, warsztatu remontowego obsługującego własne środki transportu i zaplecza socjalno-biurowego, przewidzianego do realizacji w gminie Nekla. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 2, art. 82 ust. 1 pkt 1, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 52a, pkt 70, pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrześni opinią sanitarną z [...] stycznia 2011 r. pozytywnie zaopiniował warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i nie wniósł zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Realizacja przedsięwzięcia została pozytywnie uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowieniem z [...] lipca 2011 r.

Organ I instancji wskazał także, że nieruchomości, na których planowane jest przedsięwzięcie, to dawna siedziba Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Tereny te nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nekla powyższe przedsięwzięcie planowane jest na terenach zabudowy produkcyjno-usługowej. Podstawowe kierunki zagospodarowania tego obszaru to zabudowa produkcyjna, usługowa oraz produkcyjno-usługowa z możliwością lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Sąsiedztwo terenu inwestycji ma charakter rolniczy wraz z zabudową mieszkaniowo-zagrodową i terenami przemysłowymi przedsiębiorstwa produkującego meble tapicerowane.

Organ I instancji zwrócił uwagę na sprzeciw mieszkańców wobec lokalizacji zakładu zagospodarowania odpadów w miejscu Spółdzielni Rolniczej. Społeczność Starczanowa wyraziła akceptację na lokalizację przedsięwzięć o znikomej uciążliwości dla terenów rolniczych i wiejskiej zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję z [...] września 2011 r. w całości i określiło środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. zakład zagospodarowania odpadów z infrastrukturą towarzyszącą obejmujący zbieranie i magazynowanie odpadów, budowę węzła odzysku odpadów budowlanych, sortowni odpadów zbieranych selektywnie, instalacji do produkcji brykietów opałowych, warsztatu remontowego obsługującego własne środki transportu i zaplecza socjalno-biurowego.

Organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działkach w miejscowości Starczanowo, gmina Nekla. Inwestycja polega przede wszystkim na budowie siedmiu hal przeznaczonych do odzysku, zbierania i magazynowania odpadów. Działalność zakładu będzie polegała na przetwarzaniu odpadów budowlanych, sortowaniu odpadów zbieranych selektywnie, produkcji brykietów i zbieraniu odpadów. Organ odwoławczy nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy podkreślił, że dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, niemająca oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji, na którą powołuje się organ I instancji, nie mogła być jedyną podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, przeznaczenie terenu inwestycyjnego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nekla jako terenu zabudowy produkcyjno-usługowej nie uniemożliwia prowadzenie planowanej działalności. Studium (w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych do realizacji. Brak precyzyjnego określenia charakteru produkcji w Studium nie wyklucza możliwości prowadzenia wnioskowanej działalności.

Organ odwoławczy wskazał, że złożony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami nie budzi wątpliwości, co do jego rzetelności i stanowił główny dowód w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosło skarżące stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał między innymi, że pismem z 7 czerwca 2011 r. inwestor ograniczył zakres inwestycji, rezygnując z budowy kompostowni, ograniczając ilość i rodzaj zbieranych i odzyskiwanych odpadów i zakres działalności warsztatu – w tym eliminacji lakierni i piaskowania. Burmistrz pominął tę okoliczność i w decyzji z [...] września 2011 r. wadliwie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, obejmującego także "budowę kompostowni odpadów".

Ponadto Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy. Sąd I instancji ponownie przytoczył szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego, w tym podkreślił, że w sprawie organy uzgodnieniowe pozytywnie uzgodniły realizację przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenia poczynione przez organ I instancji pozostają w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. Burmistrz nie stwierdził bowiem przeciwwskazań w oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze i obszary chronione, opierając się w tym zakresie na uzgodnieniach, nie kwestionując wiarygodności oraz prawidłowości tych opinii, a opierając się jedynie na negatywnym odbiorze inwestycji pośród okolicznych mieszkańców. Negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji nie może być jedyną podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organy obu instancji w prawidłowy sposób zapewniły udział społeczeństwu w wydawanych rozstrzygnięciach. Organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było poinformowanie okolicznych mieszkańców o szczegółach planowanej inwestycji. Po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji w prawidłowy sposób zawiadamiał strony o decyzjach i innych czynnościach w sprawie, na podstawie art. 49 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, zarówno stowarzyszenie, jak i pozostali członkowie lokalnej społeczności, nie przedstawili istotnych z punktu widzenia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach argumentów, które skutkowałyby wydaniem decyzji odmownej.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy badał sprawę w zakresie przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ważąc interes inwestora i mieszkańców Starczanowa, w zakresie przewidzianym prawem dla określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w dwukrotnie uzupełnionym raporcie inwestor uwzględnił wpływ ruchu pojazdów na otoczenie i bezpieczeństwo mieszkańców. Kwestia nadmiernego hałasu będzie przedmiotem oceny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Na obecnym etapie przedmiotem postępowania jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Stąd też organ odwoławczy, opierając się na przygotowanym przez inwestora raporcie wraz z jego aktualizacjami z kwietnia 2011 r. i czerwca 2011 r. oraz na pozytywnych opiniach organów uzgadniających, zgodnie z prawem wydał decyzję z [...] grudnia 2011 r.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy poddał analizie zarówno podnoszony przez skarżącego problem emisji substancji zanieczyszczających powietrze, jak i emisji substancji zapachowych uznając, że nie będą one powodowały przekroczenia dopuszczanych poziomów substancji w powietrzu. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów stowarzyszenia, że zgłaszane przez nie w toku postępowania uwagi nie znalazły odzwierciedlenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy ograniczył dopuszczalność funkcjonowania zakładu tylko do pory dnia. W decyzji tej określone zostały również zasady składowania odpadów pod kątem ograniczenia uciążliwości związanych z nieprzyjemnym ich zapachem. Stowarzyszenie nie wykazało w toku postępowania, że inne czynniki rzeczywiście kumulują się na terenie oddziaływania przedsięwzięcia, a dwukrotnie uzupełniany raport i zebrane w postępowaniu dowody, pozwalały organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji wskazał, że pismo P.G. z 7 grudnia 2009 r., mieszkańca Starczanowa, eksperta w zakresie siedlisk przyrodniczych Natura 2000 i adiunkta w Katedrze Botaniki Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu, nie było ekspertyzą rzeczoznawcy na użytek niniejszej sprawy, lecz stanowiło przedstawienie własnego poglądu strony. Zdaniem Sądu I instancji, pismo to nie prowadziło do odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący niezgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium. Akt ten nie jest aktem prawa miejscowego i w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywiera decydującego wpływu na ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania. Zagadnienia dotyczące zagospodarowania terenu, w tym wynikające z założeń kształtowania polityki przestrzennej gminy, rozstrzygane są na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu i oddalenia skargi wobec braku stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. W ocenie stowarzyszenia, między sentencją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu a jej uzasadnieniem istnieje niedająca się wyjaśnić sprzeczność, ponieważ organ II instancji podając podstawę prawną rozstrzygnięcia jak w sprawie, w której nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko w uzasadnieniu decyzji kierował się przesłankami z art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Zdaniem stowarzyszenia, uwzględniając wady uzasadnienia decyzji organu II instancji i dołączenie do niej wadliwej formalnie "Charakterystyki przedsięwzięcia", uznać należy, że organ II instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. na skutek niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu i oddalenia skargi na decyzję organu II instancji, pomimo naruszenia w postępowaniu przez organy art. 77 ust 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz naruszenia art. 136 k.p.a. Stowarzyszenie zarzuciło, że organ administracji I instancji nie przesłał do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrześni uzupełnionego przez inwestora (zgodnie z wątpliwościami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie stowarzyszenia, oznacza to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrześni nie zaopiniował raportu w jego ostatecznym kształcie i nie mógł odnieść się w postanowieniu uzgodnienionym do całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. na skutek niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu i oddalenia skargi na decyzję organu II instancji, pomimo uzasadnionych zarzutów sformułowanych przez stronę w skardze i naruszenia w postępowaniu przez organ II instancji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej. Stowarzyszenie wskazało, że naruszenie powyższych przepisów polegało na braku rozpatrzenia całokształtu istniejącego w sprawie materiału dowodowego, bezzasadnej odmowie wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia w sprawie dowodu z dokumentu prywatnego autorstwa P.G. i błędnym ustaleniu, że raport został prawidłowo zweryfikowany w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ opinia P.G. zawiera merytoryczne zarzuty co do kompletności i rzetelności raportu. Uwzględnienie uwag z tej opinii mogło w konsekwencji rzutować na odmienną ocenę przez Sąd raportu i ustalenie, że konieczne jest jego uzupełnienie. Warunkiem prawidłowego wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w przypadku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko jest dostarczenie przez inwestora rzetelnie sporządzonego raportu, zgodnie w wymaganiami ustawy środowiskowej.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy i nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku w sposób wystarczający do zarzutów strony w zakresie braku merytorycznej weryfikacji przez organ odwoławczy części przyrodniczej raportu, zgodnie z uwagami przedstawionymi przez eksperta w dziedzinie botaniki. Sąd I instancji lakonicznie stwierdził, że pismo P.G. stanowi przedstawienie własnego poglądu strony.

Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 80 ust 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że sam fakt nieistnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ administracyjny od oceny czy postanowienia obowiązującego studium, z którymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sprzeczny, nie uzasadniają łącznie z pozostałymi przesłankami z art. 80 ust 1 ustawy środowiskowej, wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Po drugie, błędne zastosowanie art. 80 ust 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, ponieważ organ II instancji wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie biorąc, pod uwagę, wyników postępowania z udziałem społeczeństwa i pomijając merytoryczne aspekty sprawy mające wpływ na weryfikację raportu, będące wynikiem tego postępowania.

Po trzecie, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie, bowiem w postępowaniu została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, inwestor sporządził i uzupełniał raport, który był podstawą uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu i raport ten legł u podstaw decyzji organu II instancji.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Po pierwsze, w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, jest ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez Stowarzyszenie Zwykłe A.. Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., dalej: "Prawo o stowarzyszeniach") osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej. Ponadto specyfiką stowarzyszeń zwykłych są następujące cechy. Po pierwsze, obniżenie minimalnej liczby osób fizycznych uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób). Po drugie, zastąpienie obowiązku uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść obowiązkiem uchwalenia znacznie bardziej uproszczonego regulaminu. Po trzecie, zastąpienie wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego.

Po drugie, należy także zaznaczyć, że do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się w szczególności art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie może mieć organów. Posiada jednak wewnętrzną strukturę organizacyjną, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że musi określić w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie, który nie jest jednak jego organem. Ponadto skutkiem braku osobowości prawnej jest brak zdolności do czynności prawnych, jak i brak własnego majątku.

Po trzecie, w świetle dyspozycji art. 25 § 2 p.p.s.a. stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa czyli zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej lub regulaminowej – działalności, wynika również z przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponadto stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że tworzą je wszyscy członkowie, a więc grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jak w odniesieniu do stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może działać w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej lecz nie ma żadnych organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA).

Po czwarte, należy także podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Jednocześnie słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Dlatego też także w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie przez Sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, które osoby fizyczne są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Ponadto w świetle art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Oznacza to, że osoby te mają obowiązek wykazać na mocy art. 29 p.p.s.a. swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Z kolei wykazanie umocowania wymaga formy dokumenty, czyli jest to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia).

Z akt sprawy wynika, że skargę, w imieniu Stowarzyszenia podpisał przedstawiciel Stowarzyszenia A. mgr K.C. (karta nr 9 akt sądowych – tom I) co wynika także z odpisu regulaminu tego Stowarzyszenia Zwykłego (§ 6 ust. 1 i § 9 jego regulaminu), przy czym kadencja przedstawiciela wynosi 2 lata (§ 8). Wynika to także z zaświadczenia z dnia 8 września 2010 r. wydanego przez Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich i Ochrony Zdrowia Starostwa Powiatowego we Wrześni (karty nr 16 i 17 akt sądownych – tom I) oraz odpisu protokołu jeszcze z zebrania założycielskiego danego Stowarzyszenia z dnia 28 lipca 2010 r. (karta nr 13 akt sądowych – tom I). Ponadto powyższy przedstawiciel Stowarzyszenia A. udzielił także pełnomocnictwa w dniu 7 grudnia 2012 r. radcy prawnemu E.B. do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz do reprezentowania danego Stowarzyszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (kart nr 360 akt sądowych– tom II). Natomiast z protokołu zgromadzenia członków Stowarzyszenia Zwykłego A. z dnia 11 grudnia 2012 r. wynika, że mgr K.C. została wybrana ponownie na przedstawiciela Stowarzyszenia (karta nr 367 akt administracyjnych). Z kolei z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, żeby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem prawnym dla stowarzyszenia. Wynika to z tego, że stowarzyszenie zwykłe jest to grupa osób, co oznacza, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (zob. postanowienie SN z 11 października 2001 r., syn. akt I ACa 214/01, OSA 2003, nr 1, poz. 1).

Po piąte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia (karty nr 362–366 akt sądowych – tom II). Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej danego stowarzyszenia zwykłego, podczas ponownej oceny formalnej skargi tego Stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.