Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1542/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-F. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1242/13 w sprawie ze skargi P.-F. Spółki z o.o. w S. na decyzję D. Z. O. R. A. R. i M. R. w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.-F. Spółki z o.o. w S. na rzecz D. Z. O. R. Agencji R. i M. R. w S. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r, sygn. akt I SA/Sz 1242/13 oddalił skargę P.-F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2008 oddala skargę.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym:

Kierownik Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję, w której odmówił Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "P.-F." z siedzibą w S., dalej "spółka", przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2006 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Z. Oddziału ARiMR z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 551/09 oddalił skargę spółki na ww. decyzję Dyrektora Z. Oddziału ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 186/10) oddalił skargę kasacyjną spółki od ww. wyroku WSA w S. (wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję, w której odmówił spółce, przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez decyzję Dyrektora Z. Oddziału ARiMR z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 345/09 oddalił skargę spółki na ww. decyzję Dyrektora Z. Oddziału ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 185/10 oddalił skargę kasacyjną spółki od ww. wyroku WSA w S. (wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję, w której przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową za 2008 r. w wysokości 670.828,92 zł. Powyższa kwota została przekazana na rachunek spółki w dniu [...] kwietnia 2009 r.

Dyrektor Z. Oddziału ARiMR wydał w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję, w której stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR. Prezes ARiMR ww. decyzję uchylił, decyzją z dnia [...] września 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR. W powyższej decyzji Prezes ARiMR wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR w dniu [...] października 2012 r. poinformował skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2008 r. w wysokości 670.828,92 zł, którą doręczył spółce w dniu [...] listopada 2012r.

Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR zawiadomił w dniu [...] marca 2013 r. spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r.

Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję, w której ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2008 r. w wysokości 670.828,92 zł. Wskazał również, że niewpłacenie ww. kwoty w terminie 14 dni od doręczenia ww. decyzji spowoduje naliczenie odsetek w wysokości jak od zaległości podatkowych.

Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej "ustawa o płatnościach rolnośrodowiskowych 2007-2013", art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej "ustawa o Agencji", § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809) dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r.), dalej "rozporządzenie Komisji nr 796/2004".

Wyjaśnił, że w decyzji odmawiającej spółce płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. ustalił, iż spółka nie miała opracowanego planu rolnośrodowiskowego zgodnego z § 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 2 pkt 10 lit. b, § 4 pkt 1, § 5 pkt 2,3 i 5, § 8 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie wzoru wniosku". Organ pierwszej instancji podał, że nie uznał zmiany złożonej dniu [...] lutego 2009 r. przez spółkę do planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012, gdyż spółka nie złożyła ww. planu do wniosku o płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. Ww. zmiana nie mogła być uznana za złożenie planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012, na mocy którego spółka rozpoczęłaby zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2004-2006 z dniem 1 marca 2008 r., gdyż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 75, poz. 521), dalej "rozporządzenie RM z 25 kwietnia 2006 r.", ostatni termin składania wniosków o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2004-2006 przypadał na okres od 15 maja do 31 sierpnia 2006 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że w 2008 r. spółka mogła rozpocząć zobowiązanie rolnośrodowiskowe wyłącznie w ramach PROW 2007-2013 na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200).

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, spółka zobowiązana jest do zwrotu pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r., gdyż nie opracowała planu rolnośrodowiskowego zgodnie z przepisami. Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Wskazał, że wypłata przedmiotowej płatności spółce przez organ nastąpiła na skutek pomyłki organu, lecz pomyłka ta mogła być przez spółkę wykryta. Nadto od daty przekazania tej płatności spółce, tj. [...] kwietnia 2009 r. do daty zawiadomienia spółki o nienależnym pobraniu przez nią tych płatności, tj. [...] marca 2013 r. nie upłynęły terminy 10 i 4 lat.

Organ pierwszej instancji podał również, że nie zaistniały przesłanki z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004r.), które zwalniałyby spółkę z obowiązku zwrotu przedmiotowej płatności z powodu wystąpienia siły wyższej. Organ pierwszej instancji wskazał przepisy regulujące sposób obliczenia odsetek.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że pogląd organu o braku planu rolnośrodowiskowego jest błędny.

Dyrektor Z. Oddziału ARiMR wydał w dniu [...] września 2013r. decyzję, w której utrzymał zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał jako podstawę zwrotu przedmiotowej płatności art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Kwestia braku planu rolnośrodowiskowego przez spółkę została ustalona w postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych za 2006 r. i 2007 r., które zostały skontrolowane przez sądy administracyjne, a ustalenia organów uznane za prawidłowe i zaakceptowane przez sądy. W tym zakresie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej (zasada res iudicata) i ponowne rozstrzyganie tej kwestii było, według organu, niedopuszczalne. Organ odwoławczy też przywołał treść art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według organu odwoławczego, spółka nie miała planu rolnośrodowiskowego na lata 2005 - 2009 sporządzonego zgodnie z przepisami i w związku z tym na podstawie § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przedmiotowa płatność podlegała zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w ustawie o Agencji. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o płatnościach rolnośrodowiskowych na lata 2007 - 2013, która nie dotyczyła wniosków o płatności rolnośrodowiskowe złożone w ramach PROW na lata 2004-2006. Organ odwoławczy podał, że spółka po raz pierwszy złożyła wniosek o płatność rolnośrodowiskową w 2005 r., otrzymała płatność do deklarowanych pakietów i wariantów i podjęła się prowadzenia działalności rolniczej według planu rolnośrodowiskowego przez 5 lat. W kolejnych latach spółka składała wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Podczas weryfikacji wniosku za 2007 r. okazało się, że spółka nie ma planu rolnośrodowiskowego. Wniosek o przedmiotową płatność za 2008 r. był wnioskiem kontynuacyjnym. Organ odwoławczy podał, że Kierownik Biura Powiatowego błędnie przyznał spółce przedmiotową płatność za 2008 r. Prawidłowo zatem, według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ustalił zwrot nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Organ odwoławczy przytoczył art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 i wskazał, że przyznanie ww. płatności nastąpiło na skutek błędu organu, zaś spółka była świadoma pomyłki organu, gdyż wiedziała, że nie ma opracowanego planu rolnośrodowiskowego zgodnie z przepisami. Ponadto, wskazał, że spółka została zawiadomiona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności przed upływem 4 lat, tym samym nie ma znaczenia czy spółka pozostawała w dobrej wierze czy też nie.

Spółka złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. i wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 w zw. z art. 7 i art. 9 Kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. przyjęcie, że spółka miała możliwość wykrycia błędu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004;

- § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędne przyjęcie, że spółka nie posiadała prawidłowo opracowanego planu rolnośrodowiskowego;

- art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przez błędne przyjęcie, że sprawie istnieje powaga rzeczy osądzonej na podstawie wyroków NSA z dnia 3 lutego 2011r. i 9 marca 2011r.

Spółka wskazała, że posiadała prawidłowo sporządzony plan rolnośrodowiskowy. Ponadto, zdaniem spółki, nie mogła wykryć błędu organu, zwłaszcza, że sam organ w dniu [...] listopada 2009 r. informował Departament Kontroli Wewnętrznej ARiMR, iż w zakresie płatności rolnośrodowiskowej nie wystąpiły żadne nieprawidłowości. Według spółki, w sprawie nie zaistniał stan rzeczy osądzonej z uwagi, że między ww. wyroki NSA a niniejszą sprawą nie zaistniała tożsamość przedmiotowa (wyroki dotyczyły płatności za 2006 r. i 2007 r.), a jedynie tożsamość podmiotowa (wyroki dotyczyły spółki).

Dyrektor Z. Oddziału ARiMR, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, że na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w wersji obowiązującej na dzień złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową za 2008 r., tj. [...] maja 2008 r.), płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli: 1) producent rolny: a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2, c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; 2) u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (§ 17 ust. 2).

Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) weszła w życie w dniu 24 czerwca 2008 r. Na podstawie art. 47 ww. ustawy, utraciła moc ustawa z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) Powyższa ustawa nie przewidziała przepisów przejściowych dla kwestii zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych przyznanych przed datą wejścia w życie ww. ustawy. Ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) z dniem 1 sierpnia 2012 r. wprowadziła na podstawie art. 5, zmianę brzmienia art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powyższa ustawa nie przewidziała przepisów przejściowych dla kwestii zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych przyznanych przed datą wejścia w życie ww. ustawy.

Wobec powyższego, w sprawie miał zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu wprowadzonym ww. ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kierownik biura powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2. krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności (art. 29 ust.7). W dziale III ustawy Ordynacja podatkowa w rozdziale 6 uregulowano sposób i wysokość określenia odsetek.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez ARiMR, 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym.

Za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb (§ 2 ust.2). Wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, są określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657) (§ 2 ust.3).

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu.

Sąd wskazał, że zdaniem organu odwoławczego, fakt nieposiadania przez spółkę ww. planu opracowanego zgodnie z przepisami został potwierdzony w wyrokach NSA z dnia 9 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 186/10 i z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 185/10 dotyczących płatności rolnośrodowiskowych za lata 2006-2007 i ustalenie to jest dla organu wiążące. Wobec czego składane przez spółkę zmiany do nieistniejącego planu rolnośrodowiskowego nie mogły go modyfikować, również ww. zmiany nie mogły być uznane za złożenie przez spółkę planu rolnośrodowiskowego zgodnego z przepisami, gdyż upłynął termin do złożenia takiego wniosku w związku z płatnościami rolnośrodowiskowymi w ramach PROW 2004-2006. Spółka twierdziła, że ww. plan został opracowany prawidłowo, tak samo jak zmiany do niego, zaś ww. wyroki, choć dotyczyły spółki, to przedmiot ich był inny niż w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zm.), dalej "P.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Podkreślił zatem, że kwestia związana z brakiem planu rolnośrodowiskowego została już prawomocnie przesądzona w wymienionych wyrokach. Zdaniem Sądu, w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranej płatności za 2008 r., organ administracyjny był zobowiązany uwzględnić wynik postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2006-2007. Tym samym, ww. kwestia braku planu rolnośrodowiskowego była podstawą do ustalenia przez organ zwrotu przedmiotowej płatności pobranej przez spółkę nienależnie.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L.2009.316.65) rozporządzenie Komisji Nr 796/2004 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r., jednakże rozporządzenie Komisji Nr 796/2004 stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Na podstawie art. 73 ust. 1 rozporządzenie Komisji Nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych (ust.3). Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust.4).

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust.5).

Zatem, zwrot płatności nie występuje, gdy przyznanie płatności nastąpiło na skutek błędu organu i rolnik (którym bezspornie jest spółka w rozumieniu ww. rozporządzenia) nie mógł tego błędu wykryć.

W niniejszej sprawie przyznanie przedmiotowej płatności nastąpiło w wyniku błędu organu, jednakże spółka miała możliwość wykrycia tego błędu. Zdaniem Sądu, pojęcie "wykrycia błędu przez rolnika" należy wiązać z ujawnieniem się okoliczności, wskazującej na przyznanie płatności rolnikowi nieprawidłowo przez organ administracyjny. W niniejszej sprawie były to ustalenia organu administracyjnego dotyczące braku planu rolnośrodowiskowego opracowanego zgodnie z przepisami, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2008 r. dotyczącej odmowy przyznania spółce płatności za 2007 r.

Przedawnienie możliwości orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń następuje, gdy okres między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wyżej jest ograniczony do 4 lat.

Zdaniem Sądu, spółka działała w dobrej wierze do dnia [...] lutego 2011 r., tj. do dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 185/10 dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007r., w której po raz pierwszy wskazano o braku posiadania przez spółkę planu rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego, termin 4 letni należy liczyć od dnia przekazania płatności spółce, tj. od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, tj. do dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe oznacza, że organ administracyjny zachował termin wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 i prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "wykrycia błędu przez rolnika" wiązać należy z ujawnieniem się okoliczności wskazującej na przyznanie płatności rolnikowi nieprawidłowo, przez które w niniejszej sprawie należy rozumieć oceny dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...] marca 2008 roku dotyczącej odmowy przyznania płatności za rok, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, iż skarżąca mogła wykryć błąd organu administracji i w konsekwencji zobowiązana jest do zwrotu kwoty płatności z tytułu dopłat rołnośrodowiskowych, a także na podstawie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo iż postępowanie administracyjne przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadzone zostało niezgodnie z regułami zawartymi w art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i przyjęcie za tymi organami, że skarżąca miała możliwość wykrycia błędu organu administracji publicznej, a tym samym, że nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 141 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku dwóch sprzecznych i wzajemnie znoszących się rozważań w kwestii możliwości wykrycia przez skarżącą błędu organu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Przedstawienie powyższych uwag było niezbędne z powodu mankamentów ocenianej skargi kasacyjnej.

Wymaga podkreślenia, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku dwóch sprzecznych, wzajemnie znoszących się rozważań w kwestii możliwości wykrycia przez skarżącą błędu organu ARiMR. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca Spółka miała możliwość wykrycia błędu organu na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR S. z dnia [...] marca 2008r., a następnie przyjął, że do dnia [...] lutego 2011r. spółka działała w dobrej wierze, co oznacza, że do tego momentu pozostawała w przekonaniu, że dopłaty rolno środowiskowe na 2008 r. należą się jej. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca Spółka podała, że wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło konsekwentną logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę rozumowania sądu, co oznacza, że nie może być wewnętrznie sprzeczne.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie słusznie podnosi się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/12., LEX nr 1225696). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek wynikający z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych, ale i ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji obowiązek ten wypełnił w sposób prawidłowy. Przytoczył bowiem wszystkie fakty mające relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności dotyczące przyznania skarżącej Spółce płatności na rok 2008 płatności rolnośrodowiskowej, a następnie przyczyn uznania tej płatności za nienależnie pobraną. Ponadto Sąd I instancji dokonał oceny przedstawionego stanu faktycznego pod względem jego zgodności z prawem wyjaśniając, że płatność została przyznana skarżącej w wyniku błędu organu, jednakże błąd ten mógł zostać przez nią wykryty, ponieważ wiedziała już w chwili składania wniosku, że nie posiada zgodnego z przepisami planu rolnośrodowiskowego.

Niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważyć należy sprzeczność dotyczącą przyjęcia, że Spółka do dnia [...] lutego 2011 r. pozostawała w dobrej wierze, czyli w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, że do wymienionych we wniosku działek należą się jej dopłaty rolnośrodowiskowe, podczas gdy dalej Sąd I instancji stwierdza, że błąd organu skarżąca spółka mogła wyryć. Jednakże okoliczność ta – w stanie faktycznym sprawy - nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Odnośnie kwestionowania prawidłowości uzasadnienia tego wyroku przede wszystkim zauważyć trzeba, że podstawową okolicznością rozstrzygającą o niezasadności skargi wniesionej przez skarżącą spółkę, było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu w kwestii możliwości wykrycia przez Spółkę błędu organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazane w pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy i dotyczy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści tego zarzutu autor kasacyjnej wiąże go z naruszeniem prawa materialnego, zatem zarzut ten pomimo postawienia go w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - odnosi się do błędnej wykładni prawa materialnego. Ocena tego zarzutu zostanie dokonana w dalszej części uzasadnienia.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 134 § 1 P.p.s.a., do którego może dojść wówczas, gdy Sąd I instancji wyszedł poza granice danej sprawy, nie rozpoznał zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, albo dokonał kontroli tylko w granicach zarzutów, mimo istnienia wad kontrolowanego aktu nie podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 860/12). Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie powinien był wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11). Jednakże taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, które mają uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a, zmierzają w istocie do przedstawienia własnej oceny regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz do podważania ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, czego nie można skutecznie dokonywać za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 647/14).

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu organów w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej zastosowanie znajduje przepis art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), stanowiący modyfikacje zasad postępowania prowadzonych przez organy ARiMR. Ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywał na skarżącym, co wynika zarówno z postanowień art. 21 ust. 3 ustawy. Zgodnie, bowiem z treścią wymienionego wyżej przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11). Jednocześnie trzeba pamiętać, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09).

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 3. Od powyższego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stosownie do treści tego przepisu, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 315/13; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10). Jak podnosi się w judykaturze pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono także pogląd, iż: "Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14).

W sprawie nie jest kwestionowana pomyłka organu. Kwestią sporną jest natomiast zaistnienie drugiej przesłanki – obiektywnej możliwości jej wykrycia przez rolnika.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że gdy możliwość wykrycia błędu organu przez rolnika wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, istotne jest to, czy przepisy te są jasne i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Ponadto przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizm) rolnika (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, zbiór lex nr 1083307; z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 621/12; z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 672/13 baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

W toczących się postępowaniach w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2006 i 2007 wyszło na jaw, że skarżąca Spółka nie miała opracowanego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2009, zgodnie z warunkami zawartymi w § 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Po raz pierwszy ustalił to Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. w decyzji z dnia 29 stycznia 2008r., którą uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z 2006 rok. Organ prawidłowo zastosował przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2.

Następnie Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2006 rok ze względu na brak planu rolnośrodowiskowego opracowanego zgodnie z wymogami prawa. W sprawie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007, ten sam organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] marca 2008r. odmówił przyznania płatności z tego samego powodu. Obie decyzje zostały utrzymane w mocy przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzjami z dnia [...] czerwca 2009r. i [...] października 2008r. Na skutek wniesionych skarg od wyżej wymienionych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokami dnia 19 listopada 2009r., oddalił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2011r. oddalił skargę kasacyjną co do płatności rolnośrodowiskowej na 2008 (sygn. akt II GSK 185/10), natomiast co do płatności składki rolnośrodowiskowej na rok 2007, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 9 marca 2011r. (sygn. akt II GSK 186/10).

Z powyższych okoliczności wynika, że skarżąca spółka w dacie składania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok ([...] maja 2008r. ) miała świadomość tego, że organy ARiMR-u kwestionują zgodność z przepisami planu działalności rolnośrodowiskowej, który stanowi podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. A zatem w dacie wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego P. ARiMR w S. z dnia [...] marca 2009r. przyznającej skarżącej spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 rok., wydanej niezgodnie z przepisami prawa, skarżąca spółka mogła wykryć błąd organu, który już wcześniej – bo już [...] marca 2008r. wypowiedział swój pogląd co do niezgodności z prawem planu rolnośrodowiskowego.

Stwierdzić należy, że każde postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny i to zarówno co do przedmiotu jak i osoby. Możliwość wykrycia błędu niejednokrotnie wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, czy są to przepisy proste i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Wykrycie przez rolnika błędu organu powinno również uwzględniać naturę tego błędu, czy dotyczy błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania sprawa, czy też obejmuje błąd co do stanu faktycznego. Nie może jednak pozostawać bez uwzględnienia kwestia doświadczenia i posiadanej przez beneficjenta wiedzy o innych sprawach toczących się z jego udziałem, w których występowały już są sporne kwestie związane z uprawnieniami do przyznania płatności.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana okoliczność dotycząca niezgodności z prawem planem rolnośrodowiskowym jest na tyle istotna i ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość decyzji mógł z łatwością dostrzec i omyłkę organu z łatwością wychwycić. Skoro Spółce nie przyznano płatności na 2007 rok, a jedynie decyzja pozytywna stanowi jeden z warunków przyznania płatności w latach następnych, w tym na rok 2008, to w dacie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008r. powinien wiedzieć, że jest to świadczenie nienależne, które zostało mu przyznane na skutek błędu organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy w sposób właściwy dokonały ustaleń odnośnie możliwości wykrycia błędu przez rolnika, a swoje stanowisko uzasadniły w sposób jasny i wyczerpujący, co musiało się spotkać się z akceptacją Sądu I instancji.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu miało polegać na dokonaniu nieprawidłowej jego wykładni i uznaniu, że "pojęcie błędu przez rolnika wiązać należy z ujawnieniem okoliczności wskazującej na przyznanie płatności rolnikowi nieprawidłowo, przez które w niniejszej sprawie należy rozumieć oceny dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...] marca 2008 roku dotyczącej odmowy przyznania płatności za rok, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, iż skarżąca mogła wykryć błąd organu administracji i w konsekwencji zobowiązana jest do zwrotu kwoty płatności z tytułu dopłat rolnośrodowiskowych".

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, Lex nr 192124, z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771, z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Tymczasem skarżąca kasacyjnie nade wszystko w skardze kasacyjnej zakwestionowała przyjęcie przez Sąd I instancji i organy błędnego ustalenia, że skarżąca spółka miała możliwość wykrycia błędu organu polegającego na niezasadnym przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Sposób sformułowania ocenianego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej odnosi się w istocie do elementów stanu faktycznego.

Wskazać należy, że Sąd I instancji nie uczynił jakiegokolwiek wywodu prawnego co do rozumienia treści przepisu, tak w odniesieniu do poszczególnych przesłanek w nim określonych, jak również jako całości regulacji umożliwiającej wyłączenie uprawnienia do dochodzenia przez odpowiednie organy zwrotu nienależnie pobranych przez beneficjenta płatności. Sąd I instancji stwierdził jedynie, na tle powołanego przepisu, że w jego ocenie nienależna płatność została przyznana skarżącemu wskutek błędu organu, który spółka miała możliwość wykryć. Takiego stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za wykładnię art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Skoro zatem Sąd I instancji nie wykładał objętego zarzutem przepisu, to nie mógł dopuścić się w tym zakresie błędu interpretacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błędu, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego.

Mając jednak na uwadze, że sąd II instancji ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to sąd kasacyjny ma obowiązek przeanalizowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Dokonując powyżej analizy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczy w zasadzie jego niewłaściwego zastosowania.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to dokonanie wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie składu orzekającego, subsumcja przepisu jest etapem stosowania prawa i wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego. Tym samym twierdzenie, że Sąd wadliwie przyjął, iż strona mogła wykryć błęd, przez co ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności – uzasadnia zarzut wadliwej wykładni art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jedynie w sytuacji skutecznego podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tym samym nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania lub błędnej wykładni prawa materialnego w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowodzenia ich wadliwości (wyrok NSA z 10 stycznia 2012, I FSK 319/11). Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012, II GSK 258/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013, GSK 2391/11).

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za bezzasadne, to w konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Podstawę uchylenia się od obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności – na podstawie powołanego przepisu - stanowi kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek – zaistnienie błędu po stronie organu, co w niniejszej sprawie nie jest sporne oraz okoliczność, iż błąd był tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie, w stanie faktycznym ustalonym sprawie przez organy obu instancji, a przyjętym przez Sąd I instancji i wiążącym Sąd kasacyjny z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała go skutecznie, przyjęto, że skarżąca mogła wykryć błąd organu, bowiem miała ona świadomość co do zakwestionowania przez organ prawidłowości złożonego planu rolnośrodowiskowego (którym pozługiwała się ubiegając się o płatność na 2008 r.) już na etapie ubiegania się o przyznanie płatności na lata 2006 i 2007. W tak ustalonym stanie faktycznym stwierdzić należy, że przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 został przez Sąd I instancji zastosowany prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.