Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1613/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi F. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. U. kwotę [...]zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 28, art. 127 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), po rozpoznaniu odwołania F. W. U. od decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 27 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia 16 października 2015 r. (znak: [...]) określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w N. S. przy ul. [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta N. S., decyzją z dnia 16 października 2015 r., znak [...], określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w N. S. przy ul. [...]". W toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji F. W. U. założyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w nim w charakterze strony – organ I instancji odmówił uwzględnienia tego wniosku postanowieniem z dnia 29 września 2015 r.

Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. F. W. U. złożył wniosek o wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dnia 16 października 2015 r. Wnioskodawczyni powołała się na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając przy tym, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się w dniu 12 listopada 2015 r. Postępowanie zostało wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta N. S. z dnia 1 lutego 2016 r.

Prezydent Miasta N. S. decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 16 października 2015 r., znak [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w N. S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że w raporcie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia został wskazany zasięg oddziaływania inwestycji; z raportu tego wynika, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia zamyka się na nieruchomościach stanowiących własność inwestora. Zgodnie z Raportem inwestycja będzie oddziaływać w granicach nieruchomości planowanego przedsięwzięcia i nieznacznie wykraczać poza te granice. Jednakże swoim zasięgiem nie obejmie nieruchomości, na której posadowiony jest dom, w którym zamieszkuje F. W. U.. W związku z powyższym organ uznał za zasadne przyznanie uprawnień podmiotom posiadającym tytuł prawny do władania nieruchomościami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i będącymi w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – nawet jeżeli oddziaływanie to nie przekracza dopuszczalnych norm. Ustosunkowując się do kwestii wyłączenia z zakresu opracowania działki nr [...], organ wyjaśnił, że nie może wskazywać inwestorowi, na których nieruchomościach powinien ulokować przedsięwzięcie; to do inwestora należy wybór nieruchomości, na których planowane przedsięwzięcie będzie posadowione. Dodatkowo zachowanie takie należy uznać za korzystniejsze dla F. W. U., gdyż odległość nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym obecnie zamieszkuje od planowanej inwestycji zwiększa się w stosunku do planowanej inwestycji objętej postępowaniem znak [...] W ocenie organu, jeżeli F. W. U. nie zgadzała się z twierdzeniami raportu, to powinna przedłożyć kontrraport lub ekspertyzę na poparcie swoich zarzutów. Prezydent Miasta N. S. wskazał nadto, że – pomimo pozytywnej opinii ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. – stwierdził obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia; w dniu 16 lipca 2015 r. wnioskodawca przedłożył raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z Raportem przedstawionym w toku postępowania zapoznały się trzy organy: Prezydent Miasta N. S. (organ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (organ wydał postanowienie o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (organ wydał pozytywną opinię dla planowanego przedsięwzięcia). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez inwestora posiada szczegółowe obliczenia zanieczyszczenia powietrza (z uwzględnieniem m.in. "róży wiatrów"), potencjalnego hałasu obejmującego również obecne oddziaływanie wynikające m.in. z sąsiedztwa z drogą krajową nr [...]. W decyzji z dnia 16 października 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor został zobowiązany m.in. do użycia układów odbioru oparów o skuteczności 99% przy rozładunku paliwa z samochodów-cystern do zbiorników magazynowych w sposób hermetyczny na zasadzie wahadła gazowego, do wyposażenia w system odsysania oparów o skuteczności 95% przy dystrybucji paliwa do zbiorników pojazdów samochodowych poprzez dystrybutory; na inwestora nałożono też szereg wymagań w celu ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenie uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Pismem z dnia 23 maja 2016 r. F. W. U. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 27 kwietnia 2016 r. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiający się w bezkrytycznym uznaniu, że treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje na to, iż oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się na nieruchomościach stanowiących własność inwestora, mimo iż wedle samej treści raportu, oddziaływanie inwestycji będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, co zauważa sam autor opracowania, jakkolwiek nie zawsze w stopniu ponadnormatywnym; 2) art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia właściwego kręgu podmiotów będących stroną przedmiotowego postępowania, brak poczynienia jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania; 3) art. 10 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji uniemożliwienia udziału w postępowaniu osobom, które bezsprzecznie powinny mieć status strony; 4) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji mimo braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich osób będących stronami; 5) art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego; 5) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska celem zweryfikowania wskazanego przez wnioskodawcę zakresu oddziaływania przedsięwzięcia i prawidłowego określenia stron przedmiotowego postępowania; 6) art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego obronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez brak uchylenia decyzji mimo braku zapewnienia społeczeństwu prawa do udziału w prowadzonym postępowaniu przed wydaniem decyzji, po uzyskaniu stosownych uzgodnień w toku postępowania, z którymi to dokumentami społeczeństwo nie miało możliwości się zapoznać oraz złożyć stosownych zastrzeżeń; 7) art. 31 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji braku podania do publicznej wiadomości informacji o możliwości udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu po uzyskaniu w toku postępowania stosownych uzgodnień; 8) art. 31 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji wobec braku umożliwienia wypowiedzenia się społeczeństwu co do niezbędnej dokumentacji sprawy w postaci stanowisk innych organów; 9) art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji braku umożliwienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, po uzyskaniu w toku postępowania wymaganych prawem uzgodnień w formie postanowienia; 10) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez braku uchylenia decyzji, w sytuacji w której sporządzony w toku postępowania raport nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego; 11) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji mimo, iż zawiera ona postanowienia o stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż wymóg taki jest wprost przewidziany przedmiotową ustawą. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 października 2017 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił istotę wznowienia postępowania administracyjnego, skonstatował spełnienie formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie niniejszej (w tym zachowanie terminu do złożenia podania) – i wskazał, że F. W. U. nie była uznawana przez Prezydenta Miasta N. S. za stronę prowadzonego przez ten organ postępowania, toteż obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o wznowienie postępowania było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawczyni może wykazać się interesem prawnym w sprawie. Rozważając tę kwestię, organ odwoławczy zauważył w szczególności, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonych przez inwestorów w toku postępowania zwykłego wynika, iż przedmiotowe przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działkach położonych w N. S. przy ul. [...] o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]. Z kolei działka nr [...] obr. [...], do której prawa rzeczowe miałyby przysługiwać F. W. U., położona jest na zachód od tak oznaczonego terenu realizacji przedsięwzięcia, przy czym oddziela ją od niego działka nr [...]. Z obliczeń przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – które ani w toku postępowania zwykłego, ani w toku wznowionego postępowania w sprawie nie zostały podważone żadnym wiarygodnym dowodem – wynika, iż hałas emitowany ze źródeł funkcjonujących na terenie planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnego poziomu 55 dB(A) w porze dnia i 45 dB(A) w porze nocy na terenach chronionych akustycznie. Podobnie propagacja hałasu na położone w sąsiedztwie tereny inne niż chronione akustycznie (tereny dróg) również nie spowoduje znaczącego oddziaływania. Z wniosków przedstawionych przez autora raportu wynika wręcz, że poziom hałasu w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia będzie nierozróżnialny z tłem, albowiem różnica wartości maksymalnych poziomów hałasu występujących poza terenem przedsięwzięcia przy uwzględnieniu tła i bez tła wynosi w porze dziennej 1,4 dB a w porze nocnej 0,7 dB. Jak dodatkowo podkreślił autor raportu, zarówno obecnie, jak i po zrealizowaniu przedsięwzięcia klimat akustyczny na analizowanym terenie determinowany będzie nadal hałasem drogowym wynikającym z ruchu pojazdów po ul. [...]. Podobnie, w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń do powietrza, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawiono obliczenia, z których wynika, iż uciążliwości z tym związane występować będą jedynie w bezpośrednim otoczeniu emitorów dystrybucji paliw tj. wyłącznie na terenie stacji paliw, zaś poza tym terenem stężenia wszystkich emitowanych zanieczyszczeń z procesów dystrybucji oraz kotłowni nie będą powodować przekroczeń dopuszczalnych wartości stężeń. Z informacji przedstawionych w raporcie wynika również, że przedsięwzięcie nie będzie źródłem czynników mogących negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi. W świetle tych okoliczności Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu pierwszej instancji, iż za osoby mające interes prawny w niniejszej sprawie należało uznać wyłącznie osoby dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia. Obszar ten - na gruncie stanu faktycznego - jedynie w niewielkim stopniu wykracza poza granice terenu realizacji przedsięwzięcia i nie obejmuje swym zasięgiem nieruchomości, do której prawa rzeczowe miałyby przysługiwać wnioskodawczyni F. W. U.. Organ odwoławczy zauważył również, że wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego, iż przysługuje jej tytuł prawy do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w N. S. oraz, że jest następcą prawnym zmarłego J. U.. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawdziwości wskazanej we wniosku podstawy wznowienia, albowiem nie stwierdzono jej wystąpienia. Uniemożliwia to przejście do kolejnego etapu postępowania wznowionego.

Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. F. W. U. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiający się w bezkrytycznym uznaniu, że treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje na to, iż oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się na nieruchomościach stanowiących własność inwestora, mimo iż wedle samej treści raportu, oddziaływanie inwestycji będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, co zauważa sam autor opracowania, jakkolwiek nie zawsze w stopniu ponadnormatywnym; 2) art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia właściwego kręgu podmiotów będących stroną przedmiotowego postępowania, brak poczynienia jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania; 3) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji uniemożliwienia udziału w postępowaniu osobom, które bezsprzecznie powinny mieć status strony; 4) art. 30 § 5 k.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w sytuacji poinformowania organu o fakcie śmierci J. U., w przedmiocie określenia, czy nieruchomość znajdująca się zakresie oddziaływania inwestycji stanowi spadek objęty czy tez nieobjęty oraz tego, jakie osoby sprawują zarząd majątkiem spadkowym; 5) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji mimo braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich osób będących stronami; 6) art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego; 7) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska celem zweryfikowania wskazanego przez wnioskodawcę zakresu oddziaływania przedsięwzięcia i prawidłowego określenia stron przedmiotowego postępowania; 8) art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego obronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez brak uchylenia decyzji mimo braku zapewnienia społeczeństwu prawa do udziału w prowadzonym postępowaniu przed wydaniem decyzji, po uzyskaniu stosownych uzgodnień w toku postępowania, z którymi to dokumentami społeczeństwo nie miało możliwości się zapoznać oraz złożyć stosownych zastrzeżeń; 9) art. 31 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji braku podania do publicznej wiadomości informacji o możliwości udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu po uzyskaniu w toku postępowania stosownych uzgodnień; 10) art. 31 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji wobec braku umożliwienia wypowiedzenia się społeczeństwu co do niezbędnej dokumentacji sprawy w postaci stanowisk innych organów; 11) art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji braku umożliwienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, po uzyskaniu w toku postępowania wymaganych prawem uzgodnień w formie postanowienia; 12) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez braku uchylenia decyzji, w sytuacji w której sporządzony w toku postępowania raport nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego; 13) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez brak uchylenia decyzji mimo, iż zawiera ona postanowienia o stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż wymóg taki jest wprost przewidziany przedmiotową ustawą. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 27 kwietnia 2016 r. w całości; orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; zasądzanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała argumentację zmierzającą w jej ocenie do uchylenia przedmiotowych decyzji jako wadliwych; do skargi załączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego w N. S. z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. U. zmarłym w dniu 16 listopada 2006 r. w N. S..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do jej uchylenia; na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Skarga okazała się zasadna.

1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

3. Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Dodać przy tym trzeba, że w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej w toku postępowania wznowionego powinno nastąpić jego umorzenie; nie ma wtedy podstaw do orzekania na podstawie art. 151 k.p.a.

4. W niniejszej sprawy organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej (decyzja Prezydenta Miasta N. S. z dnia 16 października 2015 r., znak: [...]), wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania (wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniu 12 listopada 2015 r., a podanie zostało złożone w dniu 26 listopada 2015 r.). W ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe.

5. Prezydent Miasta N. S., a następnie także Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęły w niniejszej sprawie koncepcję, w myśl której w razie powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zbadanie i rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej wnioskodawcy powinno nastąpić w toku postępowania wznowionego. Okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, uzasadniały przyjęcie i zastosowanie właśnie tej koncepcji; z pewnością nie można bowiem powiedzieć, że F. W. U. w sposób oczywisty nie miała legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 151 k.p.a. nie do końca jednak koreluje z uzasadnieniem decyzji (w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej powinno nastąpić umorzenie postępowania wznowionego), jednak to uchybienie samo przez się nie byłoby istotne i nie mogłoby stanowić podstawy do uchylenia decyzji.

6. Kluczowe w niniejszej sprawie – na odnośnym etapie postępowania wznowionego – było zatem ustalenie, czy F. W. U. miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dnia 16 października 2015 r. Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji co do tego, że zebrany materiał dowodowy pozwala na negatywną ocenę w tej mierze; ocena ta jest co najmniej przedwczesna.

7. W świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji (a te przepisy są miarodajne dla oceny jej zgodności z prawem) krąg stron w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia należało ustalać mając na uwadze ogólną regulację odnoszącą się do strony postępowania zawartą w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1859/12, z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2685/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2657/13, w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 996/13).

Dla ustalenia stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej "u.i.o.ś.") konieczne było zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Zważywszy na przepisy art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. należało przyjmować, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia miały znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną przedmiotowego postępowania był więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyło także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12, CBOSA). Tym samym, podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji było stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Dotyczy to przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien był należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Trzeba przy tym mieć na względzie, że jeśli nawet oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie planowanej inwestycji, to nie musi to oznaczać, że planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Analiza relewantnych przepisów dotyczących ustalania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że rola organu administracji publicznej wydającego decyzję środowiskową w postępowaniu wyjaśniającym powinna być aktywna. Świadczy o tym fakt, że ustawodawca definiując pojęcie oceny oddziaływania na środowisko szczególnie zaakcentował konieczność weryfikacji przez organ raportu (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a u.i.o.ś.). Weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest zatem oceną dokonywaną przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (i do pewnego stopnia organy współdziałające) mającą odpowiedzieć na pytanie, czy przedstawiony dokument zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy, a także czy zawarte w nim informacje są prawdziwe i rzetelne. Jeżeli natomiast raport nie spełnia wymagań prawdziwości i rzetelności organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać odpowiednich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego. Z tego punktu widzenia weryfikacja raportu stanowi realizację obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), co służyć ma realizacji zasady prawdy obiektywnej, mając na względzie interes społeczny (ochrona środowiska) i słuszny interes obywateli, o czym mowa w art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., II SA/Wr 689/14, CBOSA). W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że raport jest jednym, choć bardzo ważnym, z dowodów w sprawie i jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie. Nie może także stanowić jedynego źródła materiału dowodowego, w związku z tym organy są zobowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, dopuszczając z urzędu jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu precyzyjnie i w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy.

Sformułowane powyżej tezy co do sposobu ustalania kręgu stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i co do roli organu prowadzącego to postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 24 lipca 2017 r., II SA/Kr 469/17. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.

8. Na tle poczynionych rozważań jako zasadne jawią się te zarzuty skargi, w których skarżąca wskazuje na niewyjaśnienie kwestii relewantnych z punktu widzenia granic obszaru objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia i – w konsekwencji – jej legitymacji procesowej. I tak, na stronie 8 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rzeczywiście wskazano, że parametry co do rodzaju i ilości zanieczyszczeń emitowanych do powietrza mają charakter szacunkowy. Na stronie 10 raportu mowa o hałasie pochodzącym z cystern, którego wpływu na działkę skarżącej nie można wykluczyć (ocena, że jest on "okresowy i krótkotrwały, a więc i małoznaczący" może budzić wątpliwości). Na stronie 30 raportu stwierdzono, że na etapie realizacji przedsięwzięcia emisja hałasu wpłynie okresowo na pogorszenie klimatu akustycznego terenów bezpośrednio sąsiadujących (przy czym nie jest jasne, jak w tym kontekście należy rozumieć pojęcie "terenów bezpośrednio sąsiadujących", skoro granice działek z pewnością nie mogą tu mieć znaczenia). Zasadny, a w każdym razie wymagający wyjaśnienia, jest zarzut skarżącej, że raport odwołuje się do tła akustycznego, którego pomiar nie został udokumentowany. Twierdzenia raportu zawarte – w szczególności – na stronie 29 i 50 zdają się wskazywać, że oddziaływanie inwestycji poza terenem jej lokalizacji nie doprowadzi wprawdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń zanieczyszczeń powietrza czy poziomów hałasu – ale jednak wystąpi. Raport – nie tylko z uwagi na zasygnalizowane tu kwestie, ale w swym całokształcie – nie dawał, w ocenie Sądu, podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji nie dawał też dostatecznych podstaw – przynajmniej w świetle naówczas obowiązujących przepisów, a one są punktem odniesienia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – do negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej skarżącej w odnośnym postępowaniu administracyjnym. Zawarte w decyzji ustalenia w tej mierze zostały zatem poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

9. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że podstawą rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia "decyzji dotychczasowej" mogło być niewykazanie przez skarżącą tytułu prawnego do działki nr [...] obr. [...] w N. S.. Kwestię tę można na obecnym etapie traktować co najwyższej jako nie do końca wyjaśnioną. Wiele, w tym załączone do skargi postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku, zdaje się wskazywać, że skarżąca wspomniany tytuł ma, niemniej jednak ewentualne wątpliwości w tej mierze również powinny być wyjaśnione i gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – okazało się, że jednak jest inaczej, to oczywiście mogłoby to być podstawą do zakwestionowania legitymacji procesowej skarżącej.

10. Na obecnym etapie zbędne tudzież przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, zmierzających w istocie do wykazywania innych wad ówczesnego postępowania czy też samej decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 16 października 2015 r.

11. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozważenie, czy zachodzi przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i – w zależności od poczynionych ustaleń – albo podjęcie czynności zmierzających do zakończenia postępowania na tym etapie, albo przejście do kolejnych etapów procedury wznowienia postępowania.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (kwota ta obejmuje uiszczony wpis od skargi – [...] zł; koszt zastępstwa procesowego – [...] zł i opłatę od pełnomocnictwa – [...] zł).