Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2520/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 266/11 w sprawie ze skargi "[...]" S. A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od "[...]" S. A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 266/11, uchylił zaskarżoną przez "[...]" S.A. z siedzibą w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] czerwca 2005 r. ustalił na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym, usługami w parterze, niezbędnymi wjazdami i wyjazdami do i z garażu, wejściami do budynku oraz infrastrukturą techniczną i małą architekturą – przewidzianej do realizacji na działce nr ew. 24/15 położonej przy ul. Niecałej w Warszawie.

Wnioskami z 18 marca 2010 r. Stronnictwo Demokratyczne oraz J. K., M. B., E. W.-T. i I. W.-S. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2010 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2005 r. z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców, a w konsekwencji brak prawa do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na skutek rozpoznania wniosków Stronnictwa Demokratycznego oraz J. K., M. B., E. W.-T. i I. W.-S. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z [...] grudnia 2010 r. uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2010 r. w części w jakiej odmówiono Stronnictwu Demokratycznemu wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2005 r. i umorzyło w tej części postępowanie pierwszoinstancyjne; w pozostałej zaś części, tj. w tej w której odmówiono J. K., M. B., E. W.-T. i I. W.-S. wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2005 r., utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, przytaczając treść art. 157 § 1 i § 3 i art. 28 k.p.a. oraz orzeczenia sądów administracyjnych, odnośnie Stronnictwa Demokratycznego wskazało, iż w świetle akt sprawy podmiot ten jest użytkownikiem działki nr 24/16, która graniczy z działką nr 24/15, objętą kwestionowanymi warunkami zabudowy, z mocy decyzji nr 71/09 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Śródmieście. W myśli art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Natomiast w myśl art. 50 ww. ustawy do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Zdaniem Kolegium nic nie przemawia za odmiennym traktowaniem użytkownika (w zakresie przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu o warunkach zabudowy) niż użytkownika wieczystego. Prawa te, aczkolwiek różne, mają wiele wspólnych cech, co do ich charakteru, przedmiotu, zakresu ochrony i skuteczności. Użytkownikowi nieruchomości będącej w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego powinien przysługiwać przymiot strony. Zatem decyzja w zakresie, którym odmówiono Stronnictwu wszczęcia podstępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2005 r. jest wadliwa.

Kolegium podniosło, że wniosek Stronnictwa Demokratycznego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2005 r. będzie rozpoznawany przez Kolegium pod odrębną sygnaturą.

Z kolei odnośnie kolejnych wnioskodawców, tj. J. K., M. B., E. W.-T. i I. W.-S. Kolegium podało, że poza sporem pozostaje fakt, iż ww. na dzień wydawania decyzji nie posiadają żadnych praw rzeczowych do terenu przyległego do inwestycji. Osoby te powołują się wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierając się w tym względzie na art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Tymczasem samo roszczenie o ustanowienie prawa rzeczowego do nieruchomości nie może stanowić o interesie prawnym danego podmiotu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli J. K., M. B., E. W.-T. i I. W.-S. oraz [...] S.A.

Pierwsza z wymienionych skarg została prawomocnie odrzucona postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Z kolei w drugiej skardze [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2010 r. i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej w zaskarżonej części zarzucono naruszenie:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji dotyczącej prawa użytkowania działki nr 24/16,

– art. 43 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 252 i następnych Kodeksu cywilnego dotyczących użytkowania przez brak zastosowania lub błędną interpretację,

– art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 2 lit. d/, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie polegające na przyznaniu Stronnictwu Demokratycznemu legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że Kolegium po pierwsze – przedwcześnie przyjęło, iż Stronnictwo Demokratyczne ma interes prawny dający podstawę do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy. Po drugie organ niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Norma ta m.in. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Z uwagi na niewskazanie w przepisie tym przesłanek, na których organ drugiej instancji powinien oprzeć decyzję "umarzającą postępowanie" w toku procedury odwoławczej, w orzecznictwie dominuje pogląd, iż umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na zasadzie powołanego przepisu jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a. Tylko bowiem w art. 105 k.p.a. wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje przypadki, w których następuje zakończenie sprawy w danej instancji przez umorzenie postępowania. Należy zatem przyjąć, iż organ odwoławczy umarzając postępowanie organu pierwszej instancji kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami (podmiotowymi czy przedmiotowymi) – bezprzedmiotowością postępowania. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zatem z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Instytucja umorzenia postępowania wiąże się z istnieniem lub powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody do prowadzenia merytorycznego postępowania administracyjnego. Kolegium podejmując więc wobec Stronnictwa Demokratycznego, po uchyleniu decyzji z [...] kwietnia 2010 r., rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej powinno wskazać, dlaczego uznało iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czyli przyczynę umorzenia postępowania nieważnościowego zainicjowanego wnioskiem Stronnictwa. Wyjaśnienie tej przyczyny było niezbędne, zwłaszcza wobec stwierdzenia Kolegium, iż nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania merytorycznego z wniosku Stronnictwa z [...] marca 2010 r. (podmiot ten ma interes prawny) i postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem Stronnictwa prowadzone będzie pod nową, odrębną sygnaturą. Z przedstawionego stanu rzeczy wynika, iż Kolegium stworzyło następującą sytuację procesową, mianowicie decyzją z [...] grudnia 2010 r. umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia z 18 marca 2010 r., a następnie zawiadomieniem z 13 grudnia 2010 r. poinformowało strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego z wniosku Stronnictwa z 18 marca 2010 r. W ocenie Sądu Kolegium nie podzielając stanowiska wyrażonego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. co do braku interesu prawnego po stronie Stronnictwa winno było – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dzięki takiemu rozstrzygnięciu Kolegium – działając w pierwszej instancji – miałoby podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w zakresie obejmującym ocenę, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym z [...] czerwca 2005 r. dotknięta jest przesłanką nieważnościową z art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję w części, która dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku J. K., M. B., E. W.-T. i I. W.-S. z 18 marca 2010 r., choć w swojej treści prawidłowe, nie zostało oparte na właściwej podstawie prawnej, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieprawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 k.p.a. doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, w tym nieprawidłowego wszczęcia nowego postępowania nieważnościowego z wniosku Stronnictwa, a następnie jego zawieszenia. W tej sytuacji Sąd wyeliminował z obrotu prawnego nie tylko niezgodną z prawem procesowych zaskarżoną decyzję, ale i uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania nieważnościowego, korzystając z uprawnienia jakie daje mu art. 135 p.p.s.a.

Dalej Sąd wskazał, że uznanie jakoby Stronnictwo Demokratyczne legitymowało się interesem prawnym dającym mu prawo do wystąpienia z żądaniem nie zostało poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy, zatem jest przedwczesne. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., a warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli idzie o postępowanie dotyczące warunków zabudowy, toczące się na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przyjmuje się, iż stronami takiego postępowania są wnioskodawca (inwestor), właściciele czy użytkownicy wieczyści terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zaś art. 54 pkt 2 lit. d/ w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu z przepisów powyższych wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Zatem na pewno przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Jednakże orzecznictwo dopuszcza wyjątki od takiego ograniczenia kręgu stron i przyjmuje również, że za stronę, ze względu na konkretne okoliczności sprawy, może zostać uznana także osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę jej uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Z materiału sprawy wynika, iż działka nr 24/16 (granicząca z działką nr 24/15 objętą warunkami zabudowy) obecnie jest własnością Gminy Dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Natomiast na rzecz Stronnictwa Demokratycznego na podstawie decyzji z 25 maja 1990 r. zostało ustanowione na czas nieoznaczony prawo użytkowania związane z decyzją nr 394/90 o ustaleniu lokalizacji inwestycji – siedziby KC Stronnictwa Demokratycznego. Stronnictwo, pomimo iż legitymowało się tym samym prawem użytkowania, nie było stroną postępowania, w którym wydano w 2005 r. decyzję o warunki zabudowy. Decyzję tę otrzymało wówczas jedynie do wiadomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle powyższego nie można było przyjąć, iż użytkownik nieruchomości ma co do zasady interes prawny, dający mu prawo uczestniczenia w postępowaniu o warunkach zabudowy, a idąc dalej, dający mu prawo skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem byłaby ta decyzja. Stanowisko Kolegium byłoby uzasadnione tylko wtedy, gdyby organ wykazał, iż z użytkowania, jakie posiada Stronnictwo Demokratyczne wypływają jakiekolwiek uprawnienia, które przemawiałyby za jego własnym interesem prawny, dającym podstawę do podważenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Żeby móc jednak zająć takie stanowisko organ winien najpierw przeanalizować treść decyzji z 25 maja 1990 r. w świetle przepisów, które w chwili obecnej stosuje się do prawa użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, a nadto wszelkie okoliczności związane z wykonywaniem tego prawa, które w toku postępowania administracyjnego podnosiła skarżąca (pismo z 17 września 2010 r., pismo z 10 listopada 2010 r.).

W tej sytuacji uznanie, iż Stronnictwo ma w sprawie własny (niezależny od właściciela) interes prawny, nie zostało poprzedzone szczegółową analizą stanu faktycznego i prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyda decyzję zgodną z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 k.p.a w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 28 w zw. z art. 251 k.c. w powiązaniu z 251 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA błędnie uznał, iż prawidłowym działaniem organu rozstrzygającego sprawę w drugiej instancji winno być uchylenie decyzji własnej z [...] kwietnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd Sądu stoi w jaskrawej sprzeczności z dotychczasowym stanowiskiem doktryny, jak i z wypracowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Dalej podniesiono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie mają zatem zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, 133, 136 ostatnie zdanie, art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, art. 127, Nb 2, 5). Analogiczny pogląd o braku możliwości zastosowania przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 138 § 2 k.p.a. prezentowały wielokrotnie sądy administracyjne. Podkreślono, że w razie uprawomocnienia się skarżonego wyroku Kolegium zmuszone zostałoby do uchylenia własnej decyzji i przekazania samemu sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia, tj. do działania w sposób oczywisty sprzecznego z art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem organu wskazana przez Sąd wykładnia przepisów art. 138 k.p.a., kłóci się także z podstawowymi zasadami logiki, a także z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Skoro art. 138 § 1 po pkt 1 używa spójnika "albo", czyni to niewątpliwie z wolą wskazania na rozłączny charakter zastosowanej alternatywy, to jest takiej, w której dwa zdania w zdaniu złożonym nie mogą mieć jednocześnie tej samej wartości logicznej, a mają wartość przeciwstawną. Skoro więc organ administracyjny uchyla w części decyzję administracyjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), to nie może jednocześnie zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie przewiduje utrzymania decyzji w mocy w części.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślono, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności (użytkowania wieczystego), jaką gwarantuje art. 140 k.c. (art. 233 k.c.) stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Uprawnienie do bycia stroną (art. 28 k.p.a.) wiąże się zatem z ochroną prawa własności bowiem w tym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z tego względu, zdaniem Kolegium, nic nie przemawia za odmiennym traktowaniem użytkownika (w zakresie przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) niż użytkownika wieczystego. Prawa te aczkolwiek różne mają wiele wspólnych cech, co do ich charakteru, przedmiotu, zakresu ochrony, i skuteczności. Użytkownikowi nieruchomości będącej w zasięgu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego powinien zatem przysługiwać przymiot strony.

W świetle art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Dysponowanie zatem prawem rzeczowym do terenu inwestycji, bądź też do terenu sąsiedniego powoduje, iż podmiot tego prawa ma chroniony przepisami prawa materialnego (tj. przepisami Kodeksu cywilnego art. 252 k.c. w zw. z art. 251 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) interes prawny w sprawie.

Powyższe zarzuty należy również podnieść pod kątem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały uchylenie prawidłowych rozstrzygnięć administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako trafny należało uznać podstawowy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. a więc przepisów procesowych, powiązanych z wymienionymi w podstawie kasacyjnej przepisami prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek Stronnictwa Demokratycznego o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalające warunki zabudowy i umorzyło w tym zakresie postępowanie pierwszoinstancyjne.

Natomiast w ocenie Sądu Wojewódzkiego w sytuacji gdy Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. co do braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, to powinno na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodzić się należało z Kolegium, że wyrażony przez Sąd Wojewódzki pogląd jest sprzeczny z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy właściwy organ może podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. natomiast wykluczone jest stosowanie w takim postępowaniu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 127 § 3 in fine k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednak zaznaczyć należy, że w ramach tego odesłania nie mieszczą się te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są związane z cechą dewolutywności odwołania. W związku z powyższym do przepisów, które nie znajdują zastosowania zalicza się m.in. art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazano, że organ nie może przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi "skoro nie budzi wątpliwości, że nie można przekazać do ponownego rozpoznania sprawy, ponieważ już się ten organ tą sprawą zajmuje, a miał jedynie ocenić w drodze samokontroli, czy wydał trafne rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że przekazanie sprawy sobie stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje" (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 940/05, por. ponadto wyroki NSA: z 13 kwietnia 2011 r., I OSK 913/10; z 20 października 2011 r., II GSK 1046/10; z 2 września 2009 r., II GSK 18/09; z 13 października 2011 r. II GSK 1062/10; z 22 stycznia 2008 r., II GSK 291/07; z 10 stycznia 2007 r., I OSK 235/06; z 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 717; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 468; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 65–655).

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie błędnie przyjął Sąd Wojewódzki, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a Kolegium uznając, że wnioskodawca ma legitymację procesową – powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaznaczyć należy, że organ załatwiając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może podjąć rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a., a więc:

1) decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1),

2) decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzekającą w tym zakresie co do istotny sprawy (art. 138 § 1 pkt 2),

3) decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości lub części (art. 138 § 1 pkt 2 in fine),

4) o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie podjęło decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne, bowiem uznało, że wadliwie odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2010 r. zaznaczono, że niemożliwe było orzekanie co do istoty sprawy, a więc co do nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż byłby to inny przedmiot niż objęty zaskarżoną decyzją, a ponadto naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. tylko odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji. Samo zaś wszczęcie tego postępowania nie może być przedmiotem decyzji administracyjnej. Z tych względów Kolegium orzekło jak w sentencji decyzji, przyjmując jednocześnie, że wniosek Stronnictwa Demokratycznego o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznany będzie w odrębnie wszczętym postępowaniu.

Przedstawiona przez Kolegium argumentacja i sposób działania zasługują na akceptację, aczkolwiek rozważenia wymaga zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy innej konstrukcji prawnej.

Zasadniczo w przyjętym przepisami k.p.a. modelu postępowania odwoławczego wymagane jest, aby organ uchylając decyzję administracyjną przesądził o skutkach prawnych tego uchylenia, a więc nie może ograniczyć się tylko do pozbawienia mocy obowiązującej zaskarżonej decyzji. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 k.p.a. określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ odwoławczy władny jest zatem podjąć takie tylko rozstrzygnięcia, jakie są zgodne z art. 138 k.p.a. Podjęcie natomiast decyzji, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepis art. 138 k.p.a. – jest niedopuszczalne, a nawet traktowane jako wydanie z rażącym naruszeniem prawa (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 699–700; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 765; wyrok NSA oz. w Krakowie z 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83;, wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94; wyrok NSA oz. w Szczecinie z 13 lutego 1996 r., SA/Sz 2157/95).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym od przedstawionej powyżej reguły co do obowiązującego katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, w szczególności w ramach postępowania przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., dopuścić należy odstępstwa uwarunkowane charakterem zaskarżonej decyzji.

Zauważyć należy, że dopuszczalność wydania decyzji, która ogranicza się do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie. Przeważa stanowisko opierające się na literalnej wykładni art. 138 § 1 k.p.a. określającego katalog rozstrzygnięć, a w konsekwencji prowadzące do wniosku o niedopuszczalności podejmowania innych rozstrzygnięć. Odmiennie za dopuszczalnością wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy wypowiedzieli się przykładowo Z. Janowicz oraz W. Dawidowicz (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, s. 767; R. Kędziora, op.cit., s. 701).

Również w orzecznictwie opowiedziano się w określonych okolicznościach konkretnych spraw za możliwością wydania decyzji rozstrzygającej jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji czy postanowienia (zob. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 22 listopada 1994 r., SA/Gd 2353/94; wyrok NSA z 25 lipca 1986 r., IV SA 314/86; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 2czerwca 1993 r., SA/Wr 1744/92).

W rozpoznawanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza wadliwość decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, to uzasadnione staje się podjęcie rozstrzygnięcia jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, bez potrzeby umarzania postępowania pierwszoinstancyjnego. Oczywiście niedopuszczalne było w takim przypadku orzekanie o głównym przedmiocie postępowania, a więc w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Na marginesie trzeba zauważyć, że nie było przeszkód, aby w niniejszej sprawie Kolegium w części co do jednego wnioskodawcy uchyliło zaskarżoną decyzję, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Konstrukcja podejmowanych przez organ rozstrzygnięć musi być bowiem dostosowana do przedmiotu postępowania odwoławczego, czy postępowania prowadzonego wskutek wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck 2009, s. 490; wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r., I OSK 1317/05).

Ze względów przedstawionych wcześniej zaakceptować jednak należało rozwiązanie przyjęte przez Kolegium, bowiem mimo umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego jednocześnie zagwarantowano dalsze rozpatrywanie wniosku strony przez wszczęcie odrębnego postępowania. W konsekwencji należało uznać, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania warunkującego uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Niezasadnie również przyjął Sąd Wojewódzki, że przedwczesne było stanowisko Kolegium co do uznania, że Stronnictwo Demokratyczne legitymuje się interesem prawnym dającym mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano, że w świetle art. 28 k.p.a. oraz stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy przysługuje zasadniczo inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu objętego planowaną inwestycją, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem.

Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w orzecznictwie dopuszcza się wyjątki od takiego ograniczenia kręgu stron przyjmując, że za stronę – w konkretnych okolicznościach sprawy – może zostać uznana także osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, jeżeli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę jej uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Z niespornych ustaleń dokonanych przez Kolegium i zaakceptowanych przez Sąd wynika, iż działka nr 24/15 objęta decyzją o warunkach zabudowy graniczy z działką nr 24/16, będącą własnością Gminy Dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Natomiast na rzecz Stronnictwa Demokratycznego ustanowione zostało decyzją z 25 maja 1990 r. prawo użytkowania na czas nieoznaczony. Z wymienionej decyzji wynika, że przekazany w użytkowanie teren przeznaczony został na siedzibę Komitetu Centralnego Stronnictwa Demokratycznego, przy czym wydana została również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Ponadto z akt sprawy wynika, że Stronnictwo ma obowiązek ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania, co potwierdzone zostało wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 2 sierpnia 2010 r. sygn. akt I ACa 366/10 wydanym z powództwa Miasta Stołecznego Warszawy przeciwko Stronnictwu Demokratycznemu.

W ocenie Kolegium wyrażonej w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2010 r. Stronnictwu, jako użytkownikowi działki będącej w zasięgu oddziaływaniu zamierzenia inwestycyjnego powinien przysługiwać przymiot strony. Kolegium dostrzegając różnice w statusie użytkownika wieczystego i podmiotu będącego użytkownikiem nieruchomości, jednocześnie uznało, że dysponowanie przez wnioskodawcę określonym prawem rzeczowym sprawia, że ma on chroniony przepisami prawa materialnego interes prawny w sprawie (art. 251 k.c., 252 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Niewątpliwie z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że Stronnictwo Demokratyczne zasadniczo może wykorzystać nieruchomość zgodnie z celem, dla którego prawo użytkowania zostało ustanowione, a więc ma uprawnienie do jej zabudowy.

Ustalony stan sprawy wskazuje, że Stronnictwo ma w sprawie własny, niezależny od właściciela gruntu interes prawny w dążeniu do podważenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Okoliczności te pozwalają w konsekwencji przyjąć, że Stronnictwo Demokratyczne legitymuje się interesem prawnym warunkującym zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy ustalonych w decyzji z [...] czerwca 2005 r. na rzecz Spółki Akcyjnej [...].

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy Sąd Wojewódzki nie dostrzegł potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ administracji to niezasadne było uchylanie decyzji, tylko w celu dokonania przez Kolegium ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zakwestionowanie stanowiska Kolegium co do stratusu procesowego Stronnictwa Demokratycznego prowadzić powinno do dokonania przez Sąd Wojewódzki samodzielnej oceny prawnej w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę i z przyczyn omówionych wyżej uznał ją za niezasadną, co prowadziło do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.