Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1402/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 i art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 11 ust. 4, § 11 ust. 5 i § 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 823/10 w sprawie ze skargi P. –F. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz P. –F. Spółki z o.o. w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględnił skargę P.-F. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2010 r.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił przyznania P. – F. Sp. z o.o. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, ze względu na fakt, że posiadany przez spółkę plan działalności rolnośrodowiskowej, sporządzony był niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie nie zostało podjęte na podstawie decyzji wydanych w latach poprzednich, ale w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy (szczególnie w sprawie wniosku za 2007 rok, kiedy to producent złożył plan rolnośrodowiskowy na lata 2007 – 2012).

W postępowaniu za 2007 rok, na etapie postępowania przed organem II instancji, skarżąca w dniu 29 sierpnia 2008 roku złożyła w Oddziale Regionalnym ARiMR pismo, w którym wyjaśniła, iż przesłany na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR plan sporządzony na lata 2007-2012, "jest pomyłką spowodowaną przez osobę wysyłającą dokumenty". Do powyższego pisma załączono kopię planu na lata 2005 - 2009 opatrzonego datą 14 stycznia 2005 roku oraz kopię zmiany do planu na lata 2005 - 2010 wraz z załącznikami o nr od 1 do 8.

W związku z tym, iż analiza zgromadzonych planów rolnośrodowiskowych budziła szereg wątpliwości odnośnie prawidłowości ich sporządzenia, organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego (po uzyskaniu pisemnych wyjaśnień i po przesłuchaniu w charakterze świadka) uznał, że plan rolnośrodowiskowy został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu.

Organ uznał, że stwierdzone braki planu w zakresie realizacji wszystkich pakietów objętych wnioskiem, uniemożliwiają prawidłową realizację jakichkolwiek działań objętych wnioskiem. Doprecyzowania istotnych informacji o strefach buforowych dokonano dopiero w zmianie do planu działalności z dnia 15 maja 2008 r., jednak jak sama nazwa tego dokumentu wskazuje, stanowił on zmianę do nieprawidłowo sporządzonego podstawowego planu działalności rolnośrodowiskowej z dnia 15 marca 2007 roku.

Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się złożony przez stronę dokument, określony jako plan rolnośrodowiskowy, został on złożony do akt sprawy za 2007 rok, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do okazania programu działalności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym przyjęto, iż jest to program działalności rolnośrodowiskowej, do realizacji którego strona się zobowiązała, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej zdefiniowana w treści rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, w żaden sposób nie odpowiada treści dokumentu, przedstawionego przez stronę, dlatego organ uznał, że wnioskodawca nie posiada planu działalności rolnośrodowiskowej.

Doprecyzowania braków i błędów istniejących w dokumencie planu z dnia 15 marca 2007 roku, strona dokonała przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, w zmianie do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012, opatrzonej datą 15 maja 2008 roku. Dokument ten stanowi jednak jedynie zmianę do bazowego dla prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, planu działań na lata 2007-2012, sporządzonego w sposób nieprawidłowy, ogólnikowy, nie zawierający wielu istotnych informacji o gospodarstwie i prowadzonej w nim produkcji roślinnej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Z tego powodu, organy dokumentu tego nie mogły uznać za podstawę prowadzonej przez P. – F. Sp. z o.o. działalności rolnośrodowiskowej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż dokumentacja przedstawiona przez stronę jako plan rolnośrodowiskowy, nie została w swej istocie sporządzona przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego. W niniejszej sprawie doradca ograniczył się jedynie do zaopiniowania dokumentu dostarczonego mu przez stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględniając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy dokonały prawidłowej oceny, że dokument z dnia 15 maja 2008 roku określany jako zmiana do planu z 15 marca 2007 roku nie może stanowić podstawy do przyznania płatności; czy zasadnie ograniczyły ocenę do planu z dnia 15 marca 2007 roku i czy w konsekwencji słusznie odmówiono stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd stwierdził, że opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Nie ulega wątpliwości, że wadliwość planu z 15 marca 2007 roku polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału doradca rolnośrodowiskowy.

Ustawodawca traktuje opracowanie planu bez udziału uprawnionego doradcy na równi z brakiem planu. Nie budzi wątpliwości, że posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie płatności na 2008 rok, skarżący przedłożył dokument z dnia 15 maja 2008 roku, nazwany zmiana do planu. Plan z 15 maja 2008 roku, jak wynika z informacji organu odwoławczego stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Zatem stosownie do § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego producent rolny rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego.

Nie ulega wątpliwości, że corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy.

Fakt przyznania płatności na 2008 rok nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach, dających podstawę do odmowy przyznania płatności.

Sąd, akceptując stanowisko organów, że dokument z 15 marca 2007 roku nie jest planem rolnośrodowiskowym, w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uznał za celowe ustalenie, jak należy traktować dokument z dnia 15 maja 2008 roku.

W ocenie Sądu, skoro strona na dzień 15 maja 2008 roku nie była w posiadaniu planu rolnośrodowiskowego to dokument z 15 maja 2008 r. nie może być traktowany jako zmiana nieistniejącego dokumentu.

Organy opierając się w istocie na materiałach z postępowania dotyczącego płatności za 2007 rok, oświadczeniach strony z tego postępowania, a więc na ustaleniach poczynionych co do dokumentu z 15 marca 2007 roku i poprzestając na tych materiałach wobec zmienionych okoliczności faktycznych, tj. opracowania przez producenta rolnego dokumentu z 15 maja 2008 roku, nie przeprowadziły w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2009 r.

Zdaniem Sądu I instancji rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić czym jest dokument z 15 maja 2008 roku, czy jest planem rolnośrodowiskowym opracowanym zgodnie z wymogami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ocenić jego zawartość stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, z punktu widzenia celu jakiemu służy realizacja programu.

W związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy przy rozstrzygnięciu sprawy nie przeprowadziły postępowania co do przyznania płatności na 2009 r. oraz nie wyjaśniły stanu faktycznego, mimo że w przedmiotowej sprawie organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), przestrzegały zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) jak i zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) ustalając, że:

- "P. – F. " Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r. jako wniosek "kontynuacyjny" w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 na podstawie § 11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich;

- na rzecz "P. – F. " Sp. z o.o. nigdy nie została wydana decyzja o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 11 ust. 4 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowy i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, tj. w. ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006;

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 28 lipca 2010 r.;

2) prawa materialnego, tj. § 11 ust. 4 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowy i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 6 marca 2009 r., na mocy której "P. – F. " Sp. z o.o. otrzymała płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, tj. w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 była decyzją przyznającą pierwszą płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, tj. w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Z treści zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz sposobu ich skonstruowania wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 (pkt 1 skargi kasacyjnej) i pkt 2 (pkt 2 skargi kasacyjnej) p.p.s.a. Merytoryczną ocenę tak postawionych zarzutów kasacyjnych poprzedzić należy wyjaśnieniem następujących kwestii. Wskazywane w pkt 2 skargi kasacyjnej, jako naruszone, przepisy § 11 ust. 4 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie są przepisami prawa materialnego, jak określiła to strona skarżąca, lecz przepisami proceduralnymi. W tym względzie przypomnieć należy, że przepisami (administracyjnego) prawa procesowego są przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim, zaś przepisami prawa materialnego przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa, czy roszczenia. Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy więc, że procesowy charakter obydwu przywołanych przepisów jednoznacznie wynika z ich literalnego brzmienia. Podczas bowiem, gdy pierwszy z nich - w kontekście wyrażonej w ust. 2 § 11 przywołanego rozporządzenia zasady wnioskowego trybu udzielania płatności rolnośrodowiskowej – określa termin składania wniosku o przyznanie płatności przez producenta rolnego, to drugi określa termin wydawania przez kierownika biura powiatowego Agencji decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

W konsekwencji przedstawionych uwag o charakterze porządkowym przyjąć należało więc, że wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, strona skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W związku z powyższym podkreślić należy, że na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowiącego podstawę, na której oparte zostały zarzuty skargi kasacyjnej, mowa jest o naruszeniu przepisów podstępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie przywołanej regulacji podnieść należy, że "wpływ", o którym w niej mowa, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1333/09), oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z powyższego wynika więc, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze podkreślić należy znaczenie, wynikającego z art. 176 p.p.s.a., obowiązku uzasadnienia przez stronę występującą ze skargą kasacyjną podstaw kasacyjnych, co w analizowanym zakresie odnosi się do kwestii wykazania, tj. uprawdopodobnienia, wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Dokonując kontroli wyroku Sądu I instancji w tak wyznaczonych zarzutami wniesionej skargi kasacyjnej granicach, brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Z analizy zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów proceduralnych określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w zakresie odnoszącym się do regulacji zawartej w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz w przepisach § 11 ust. 4 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, naruszenie których organ zarzuca w skardze kasacyjnej argumentując, że wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku, przepisom tym nie uchybił odmawiając "P.– F." sp. z o.o. przyznania płatności rolnośrodowskowej na rok 2009. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika przy tym, że jej autor, ocenę o wadliwości poglądu Sądu I instancji prezentowanego w analizowanej kwestii - najogólniej rzecz ujmując - formułuje przez pryzmat założenia o braku prawnej możliwości uwzględnienia wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Założenie to, opiera się na argumentacji odnoszącej się do daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności na 2009 r., a także do formy i treści tego wniosku, który jako wniosek "kontynuacyjny" w relacji do wniosku na 2008 r. - złożony został - co w ocenie strony skarżącej ma podstawowe znaczenie - w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006. Jednocześnie, z perspektywy przyjmowanego założenia, w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., Dyrektor Zachodnipomorskiego ORARiMR ostateczną decyzję o przyznaniu tej płatności na 2008 r. - tj. w roku referencyjnym, na który producentowi rolnemu płatność ta przyznana została faktycznie po raz pierwszy – ocenia, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej, powielające w zakresie odnoszącym się do argumentacji, która legła u ich podstaw, stanowisko prezentowane przez organ administracji w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ostatecznej, nie są usprawiedliwione. Ze sposobu w jaki zostały uzasadnione wynika przy tym, że pomijają one istotę regulacji prawnej zawartej w przywołanym rozporządzeniu w zakresie dotyczącym zasad i trybu udzielania płatności rolnośrodowiskowej. Nie są więc one w stanie podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji prezentowanego w zaskarżonym wyroku.

Orzekając w granicach sprawy i na podstawie jej akt, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy w prowadzonym postępowaniu organy administracji dokonały prawidłowej oceny, że dokument z dnia 15 maja 2008 roku określany, jako zmiana do planu z 15 marca 2007 roku, nie może stanowić podstawy do przyznania płatności, a w tym względzie, czy zasadnie ograniczyły ocenę spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do przyznania płatności do kwestii planu rolnośrodowiskowego z dnia 15 marca 2007 roku, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosowały przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. odmawiając wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w punkcie wyjścia podkreślić należy znaczenie określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest udzielenie producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowej, w szczególności zaś przesłanki, o której mowa w przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 w związku z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, a mianowicie wymogu realizacji pakietów wymienionych w § 1 ust. 2 zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, który to plan powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Podzielając w analizowanym zakresie, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentację Sądu I instancji odnośnie sposobu rozumienia zwrotu "opracowania planu działalności rolnośrodowiskowej przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej", którym prawodawca operuje na gruncie § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, jak również odnośnie prawnych konsekwencji uchybienia wskazanemu (koniecznemu) warunkowi zachowania takiego właśnie trybu opracowania planu rolnośrodowiskowego – co w rozpoznawanej sprawie dotyczy przeszłej już sytuacji odnoszącej się do wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności na 2007 r. i wadliwości planu rolnośrodowiskowego z dnia 15 marca 2007 r. – z perspektywy przywołanych powyżej przepisów określających przesłanki udzielania płatności rolnośrodowiskowej, a w tej mierze także udzielania jej na wniosek producenta rolnego (§ 11 ust. 2 i ust. 3 w związku z ust. 4 i ust. 5) oraz decyzyjnego trybu jej przyznawania, zarówno jako pierwszej płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności kolejnych (§ 13), w okolicznościach stanu sprawy za prawidłowe uznać należy stanowisko WSA w S., że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej o odmowie przyznania P.– F. sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie prawne.

Odnosi się to - jak słusznie podkreślił Sąd I instancji - do istotnej w sprawie kwestii dotyczącej dokumentu z dnia 15 maja 2008 r. Dokument ten, jak również i jego charakter, w sprawie z wniosku P.– F. sp. z o.o. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., oceniony został przez organ administracji przez pryzmat ocen formułowanych w odniesieniu do dokumentu z dnia 15 marca 2007 r. przedłożonego przez spółkę w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2007. Stanowisko z pierwotnie prowadzonego postępowania – tj. postępowania z roku 2007 – formułowane w odniesieniu do przedłożonego w nim dokumentu z 15 marca 2007 r., jako niespełniającego prawnych wymogów uznania go za plan działalności rolnośrodowiskowej, w rozumieniu przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., skutkujące w konsekwencji uznaniem, iż producent rolny wnioskujący o płatność rolnośrodowiskową nie spełnił jednego z warunków jej przyznania, tj. warunku z § 2 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia, zostało wprost "zaimplementowane" do postępowania w sprawie płatności na 2009 r. Stanowiło ono w konsekwencji przesłankę dyskwalifikacji przedłożonego przez stronę dokumentu z dnia 15 maja 2008 r., który w jej ocenie miał potwierdzać spełnienie warunku realizacji zobowiązania zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organy administracji zakwalifikowały bowiem dokument z dnia 15 marca 2008 r., jako zmianę do planu nieistniejącego, bo zdyskwalifikowanego, gdy chodzi o dokument z 15 marca 2007 r., w postępowaniu dotyczącym roku 2007.

Wskazując na trafnie dostrzeżony przez Sąd I instancji brak konsekwencji tego rodzaju stanowiska organów administracji publicznej, okazuje się, że w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2009, zupełnie pominęły one ocenę dokumentu z dnia 15 marca 2008 r., jego charakteru, treści oraz trybu i formy w jakim został on sporządzony, co wyraziło się w rezultacie i w tym, że w istocie rzeczy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania wnioskowanych przez spółkę na 2009 r. płatności rolnośrodowiskowych, w zakresie odnoszącym się do przesłanki ich przyznania, określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia. Wynik tego postępowania, bez uzasadnionych przyczyn, bezpośrednio (i w arbitralny sposób) zdeterminowany został rozstrzygnięciem wydanym w sprawie z wniosku spółki o przyznanie płatności na 2007 r.

Uwzględniając powyższe, zwłaszcza zaś mocno osadzoną w okolicznościach stanu sprawy argumentację Sądu I instancji odnoszącą się do wskazanej kwestii, nie ma więc żadnych podstaw, aby zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. uznać za usprawiedliwiony.

Tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie z wniosku P.– F. sp. z o.o. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., organy administracji pominęły i tę istotną dla jej rozstrzygnięcia kwestię, która wiąże się z faktem przyznania spółce - na jej wniosek - ostateczną decyzją z dnia 9 marca 2009 r. płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji - którą po raz pierwszy przyznano spółce płatność rolnośrodowiskową - podstawę jej wydania stanowił (dokument) plan z 15 maja 2008 r. We wskazanym podstępowaniu charakter i treść tego dokumentu oraz jego walor, jako dowodu współpotwierdzającego spełnianie przez spółkę przesłanek do udzielenia płatności rolnośrodowiskowej nie był podważany. W postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2009, dokument z dnia 15 maja 2008 r. został jednak przez organy administracji pominięty, co jak wyżej wskazano, stanowiło konsekwencję przeniesienia na grunt tegoż postępowania, ocen i wniosków formułowanych w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2007, w odniesieniu do dokumentu z 15 marca 2007 r.

Uwzględniając wskazany element okoliczności stanu sprawy zasadnie należało więc rozważyć go - zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić wieloletni charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz przywołane powyżej zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej - z perspektywy regulacji zawartej w przepisie § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Zwłaszcza, że z ust. 2 § 13 tego rozporządzenia wynika, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

Wobec powyższego, nie ma podstaw, aby podważać zasadność stanowiska Sądu I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji stwierdził, że "Plan z 15 maja 2008 roku jak wynika z informacji organu odwoławczego stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Zatem stosownie do § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego producent rolny rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego. Nie ulega wątpliwości, że corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy, przy czym zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodwiskowego producent rolny rozpoczyna realizację programu od 1 marca roku, w którym została wydana decyzja o przyznaniu płatności tj. w okolicznościach niniejszej sprawy od 1 marca 2008 roku. Fakt przyznania płatności na 2008 rok nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach dających podstawę do odmowy przyznania płatności."

W świetle wszystkich powyżej przywołanych argumentów stanowisko strony skarżącej, w tym jej ocena, że ostateczna decyzja z dnia 6 marca 2009 r. przyznająca płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - jak również "argument", że z urzędu wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności - nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

Zwłaszcza, gdy w tym względzie, po pierwsze podkreślić, że autor skargi kasacyjnej pomija ten istotny kontekst sądowoadministarcyjnej kontroli legalności administracji, który wiąże się z orzekaniem przez sąd administracyjny I instancji w granicach sprawy i na podstawie jej akt, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Po drugie, nie uwzględnia również i tej istotnej okoliczności, która odnosi się do treści dołączonej do rozpoznawanej sprawy, na rozprawie w dniu 24 października 2012 r., ostatecznej decyzji z dnia 6 marca 2009 r. Wydana ona została, jak jednoznacznie z niej wynika, po rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia 15 czerwca 2008 r. o płatność z tytułu działań rolnośrodowiskowych. Jednocześnie z decyzji tej nie wynika, jak wywodzi strona skarżąca, że przyznano nią spółce płatność kolejną, tj. "kontynuacyjną", co miałoby nastąpić w rezultacie rozpatrzenia tzw. "kontynuacyjnego" wniosku płatnościowego spółki. Sugerowanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej treści, ani też elementów, decyzja ta nie zawiera. Brak jest więc w związku z powyższym podstaw, aby uznać, że decyzja ta jest decyzją "kontynuacyjną", i to decyzją – jak podnosi strona skarżąca - wydaną z pominięciem podjęcia rozstrzygnięcia (decyzji) przyznającego pierwszą płatność rolnośrodowiskową. Po trzecie, z przywołanych powyżej elementów faktycznego i prawnego stanu sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. była decyzją, którą spółce faktycznie przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową na 2008 r., zaś zaskarżona do Sądu I instancji decyzja z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] lipca 2010 r. wydane zostały w rezultacie rozpatrzenia "kontynuacyjnego" wniosku spółki P.– F., z którym ta wystąpiła o przyznanie kolejnej – w relacji do już przyznanej na 2008 r. - płatności rolnośrodowiskowej, tj. płatności na 2009 r., a to w związku z tym, że jak zasadnie należałoby przyjąć, spółka rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego poczynając od 1 marca roku, w którym wydana została decyzja przyznająca pierwszą płatność rolnośrodowiskową. Faktu jej przyznania wymienioną decyzją, zwłaszcza zaś prawnych jego konsekwencji wynikających z przepisów § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 2 – 3 w związku z § 11 ust. 5 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie podważa argumentacja wskazująca, przez pryzmat przepisu § 12 przywołanego rozporządzenia, na wadliwość (ułomność) wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. W tej mierze należy podkreślić, że przyznając w postępowaniu dotyczącym roku 2008 płatność wnioskowaną przez spółkę, organy administracji publicznej kwestii tej - jako wątpliwej - w ogóle nie podnosiły, ani też nie wyjaśniały przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych im instrumentów prawnych. Uwzględniając, po czwarte, tę cechę płatności rolnośrodowiskowej, która wiąże się z wieloletnim charakterem zobowiązania realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, wyjaśnić należy, że z korespondującej z tą właśnie cechą logiki regulacji normującej warunki udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wynika, iż na jej gruncie, w zakresie odnoszącym się do przyznawania tej płatności, mowa jest o decyzji przyznającej pierwszą płatność rolnośrodowiskową oraz o decyzji przyznającej kolejną płatność rolnośrodowiskową. Co do zasady więc, decyzja faktycznie przyznająca pierwszą płatność, jest w sensie prawnym, decyzją, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., decyzje zaś przyznające płatności kolejne są decyzjami, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia.

Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.