Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 159/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] orzekającą o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 0,0011 ha na cele nieleśne położonych w obrębie projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ul. [...] i [...]", z przeznaczeniem pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 1.KD-D, w granicach oznaczonych szrafurą barwy zielonej na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku oraz o nie wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 3,1392 ha na cele nieleśne położonych w obrębie ww. projektu planu, z przeznaczeniem pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią o charakterze leśnym (1.MNL, 2.MNL), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (2.KD-D, 3.KD-D) w granicach oznaczonych szrafurą barwy zielonej na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku.

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z 22 listopada 2017 r., skorygowanym pismem z 12 grudnia 2017 r. i uzupełnionym pismem z 30 stycznia 2018 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 3,1403 ha w zakresie działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w mieście [...] z przeznaczeniem pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią o charakterze leśnym (1.MNL, 2.MNL), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (1.KD-D, 2.KD-D, 3.KD-D). Wskazał, że wnioskowany obszar w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w rejonach mało zurbanizowanych (symbol Lm). Ponadto grunty objęte wnioskiem stanowią skrajny południowy fragment dużego kompleksu leśnego, przy którym od wschodu, zachodu i południa rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dodatkowo poinformował, że obszary położone na wschód, zachód i południe są terenami budowlanymi na podstawie planu miejscowego "Etap IIIA" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], poz. [...]). W dalszej części zwrócił uwagę, że działki objęte wnioskiem charakteryzuje przedwojenna parcelacja, z rozbudowanym układem drogowym dzielącym kompleks na mniejsze kwartały, odpowiadające kwartałom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z bezpośrednią obsługą każdej działki od drogi. Burmistrz stwierdził, że lasy objęte wnioskiem stanowią grunty leśne o najmniejszej przydatności produkcyjnej z uwagi na sąsiedztwo działek zabudowanych i położenie w pasie osadniczym. Skład gatunkowy, w którym dominuje sosna, to wynik sztucznego odnowienia lasu, który ma bardzo niskie walory jakościowe. Zdaniem wnioskodawcy charakter lasów ochronnych został im przypisany automatycznie, wyłącznie z powodu położenia w odległości do 10 km od granic administracyjnych [...], przy czym Starosta [...] decyzją nr [...] oraz nr [...] pozbawił znaczną część wnioskowanych gruntów statusu lasów ochronnych. Wobec tego stwierdził, że przeznaczenie objętych wnioskiem gruntów na cele budowlane nie spowoduje całkowitej likwidacji szaty roślinnej ze względu na pozostawienie znacznego procentu powierzchni biologicznie czynnej i zachowanie dużych powierzchni działek budowlanych.

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...], wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 0,0011 ha na cele nieleśne, położonych w obrębie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z przeznaczeniem pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 1.KD-D (część działki nr ew. [...] z obrębu [...]) oraz nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 3,1392 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak rzetelnego wyjaśnienia powodu odmowy uwzględnienia wniosku oraz z uwagi na brak szczegółowego i wnikliwego rozważenia argumentów powoływanych we wniosku.

Marszałek Województwa [...], ponownie rozpatrując wniosek, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] orzekł o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 0,0011 ha na cele nieleśne położonych w obrębie projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ul. [...] i [...]", z przeznaczeniem pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 1.KD-D, w granicach oznaczonych szrafurą barwy zielonej na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku oraz o nie wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 3,1392 ha na cele nieleśne położonych w obrębie projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu położonego w rejonie ul. [...] i [...]", z przeznaczeniem pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią o charakterze leśnym (1.MNL, 2.MNL), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (2.KD-D, 3.KD-D) w granicach oznaczonych szrafurą barwy zielonej na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez odmowę orzeczenia o zmianie przeznaczenia gruntów w zakresie wskazanym we wniosku w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do tej zmiany, w tym słuszny interes właścicieli gruntów; 2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych przesłankach. W ocenie skarżącego na małych działkach leśnych pozostających we własności różnych podmiotów prywatnych, położonych w granicach administracyjnych miasta, nie ma możliwości prowadzenia gospodarki leśnej. Burmistrz podniósł, że wyłączenie wskazanych działek z produkcji leśnej nie będzie rodziło negatywnych skutków dla gospodarki leśnej, ponieważ gospodarka taka nie jest prowadzona. Podał, że na podstawie planu miejscowego wyłączeniu z produkcji leśnej podlega tylko 20% działki (zgodnie z parametrem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%), pozostała część dalej pozostaje leśną i jest uwzględniania w gospodarce leśnej i uproszczonym planie urządzenia lasu. Podkreślił, że składając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów kieruje się nie tylko prawem do kształtowania polityki przestrzennej, ale również stanem faktycznym i prawnym działek. Odmowa zmiany przeznaczenia gruntów powoduje, że układ urbanistyczny ul. [...], [...] i drogi bez nazwy pozostanie zaburzony. Wskazał, że od wschodu jest droga bez nazwy, od zachodu ul. [...] oraz od południa ul. [...]. Na terenie obowiązuje plan miejscowy "Etap IIIA", dopuszczający wzdłuż dróg zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pełnowartościowe drogi klasy dojazdowej wyposażone w media będą wykorzystywane połowicznie, a jednostronna zabudowa oznacza wyższe koszty budowy i eksploatacji dróg, w tym sieci kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, ciepłowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych i oświetlenia. Gmina projektując, a następnie uchwalając Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, uwzględniła analizy demograficzne, nasycenia gruntów budowlanych i zapotrzebowania na nowe tereny zabudowy. Zarzucił, że organ I instancji pominął merytoryczną argumentację zawartą w pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej przemawiającą za uwzględnieniem wniosku. Wszystkie działki, które znalazły się we wniosku, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów już zabudowanych, a powiększenie terenów zabudowy o działki przylegające do dróg publicznych, uzasadnione jest ekonomicznie, ekologicznie oraz społecznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne Marszałek działa zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności lub prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz z punktu widzenia ochrony przestrzeni leśnej.

Jak podkreśliło Kolegium zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który nie jest aktem prawa miejscowego, obszar objęty planem położony jest na terenach projektowanej urbanizacji o funkcji - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, w rejonach mało zurbanizowanych. Organ I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną dla wyrażenia zgody jak i dla odmowy wyrażenia zgody jest art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podejmuje tu decyzje w ramach uznania administracyjnego, po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii izby rolniczej. [...] Izba Rolnicza pismem z [...] lutego 2018 r., znak: [...] pozytywnie zaopiniowała omawianą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Izba potwierdziła, że sporny teren leśny nie jest położony w obszarze Natura 2000, a znaczna ich część została pozbawiona przez Starostę [...] statusu lasów ochronnych. Na wnioskowanych obszarach leśnych nie jest prowadzona gospodarka leśna, a grunty te posiadają niskie walory jakościowe oraz położone są w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych. Zdaniem Izby założenia przyjęte do projektu planu, w tym: wysoki wskaźnik powierzchni biologicznoczynnej oraz nakaz zagospodarowania co najmniej 50% działki budowlanej zielenią o charakterze leśnym, z gatunkiem drzew i krzewów rodzimymi dla boru sosnowego, przyczyni się do zachowania walorów przyrodniczych w tym terenie. W swojej opinii Izba uznała, że zmiana przeznaczenia przyczyni się do kształtowania ładu przestrzennego i zapewni zrównoważony rozwój miasta.

Odnosząc się do uzasadnienia Izby wskazano, że w opinii nie wzięto pod uwagę, że wnioskowane obszary położone są w bezpośrednim sąsiedztwie dużego zwartego kompleksu leśnego o pow. ok. 100 ha, oraz uwzględniono tylko pozytywne przesłanki wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a nie dokonano solidnej oceny argumentów przemawiających zarówno za przekształceniem gruntów leśnych jak i za pozostawieniem ich w obecnej formie. Organ nie zgodził się z opinią Izby, że wnioskowane obszary leśne posiadają niskie walory jakościowe, ponieważ wg opisu taksacyjnego lasu drzewostany zlokalizowane na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] miasta [...] posiadają zadrzewienie na poziomie 0,7-0,9, co świadczy, iż drzewostany te posiadają dobrą zdolność produkcyjną.

W kwestii zaburzenia układu urbanistycznego organ I instancji wskazał, że grunty leśne przewidziane do zmiany przeznaczenia na cele nieleśne zgodnie z przedstawioną dokumentacją stanowią skrajny południowy fragment dużego kompleksu leśnego, przy którym w niedalekim sąsiedztwie rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Grunty objęte wnioskiem od strony północnej graniczą bezpośrednio z rozległymi gruntami leśnymi o pow. ok. 100 ha, które zgodnie z wyrysem ze Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] są terenami otwartymi stanowiącymi las (symbol Ld). Wobec tego zmiana przeznaczenia omawianych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne spowodowałaby wkroczenie z zabudową w zwarte tereny leśne, co doprowadziłoby do podziału obecnego drzewostanu, pogorszenia jego stanu sanitarnego i inicjacji procesu fragmentaryzacji lasu. Ponadto argumenty o charakterze lokalizacyjnym nie mogą stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych będących częścią dużego kompleksu leśnego. Sam fakt położenia wnioskowanych gruntów leśnych w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń infrastrukturalnych, w tym dróg, nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nieleśne. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której wzdłuż każdej z dróg tereny wykorzystywane byłyby na cele wyłącznie inwestycyjne (nie bacząc na ich jakość i przydatność leśną), co nie wypełniałoby celów ochrony gruntów leśnych. Wskazano, że wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zostały objęte zarówno grunty leśne, które posiadają status lasów ochronnych, jak i pozbawione statusu lasów ochronnych w drodze decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Ponadto z ww. decyzji Nr [...] wynika, że dla gruntów leśnych zlokalizowanych m.in. na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym [...] Starosta [...] z uwagi na brak zgody właściciela na zniesienie ochronności, wyłączył działki z procedury administracyjnej. Grunty leśne pozbawione statusu lasów ochronnych z bezpośrednio sąsiadującymi gruntami leśnymi objętymi wnioskiem, które nadal posiadają status lasów ochronnych, są fragmentem zwartego kompleksu leśnego o dużej powierzchni. Tryb pozbawienia lasu ochronnego szczególnego charakteru wymaga aby nastąpiło to przed uzyskaniem decyzji o zmianie przeznaczenia na cele nieleśne. Faktem jest, że grunty leśne zlokalizowane na ww. działkach posiadają status lasów ochronnych, dlatego też zmiana przeznaczenia gruntów leśnych pozbawionych tej kategorii ochronności, nie może być oceniana samodzielnie. Tym samym niemożliwa jest ocena, wnioskowanego do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, tylko pod względem zniesionego statusu lasów ochronnych dla działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] z pominięciem gruntów leśnych posiadających status lasów ochronnych.

Odnosząc się stanowiska wnioskodawcy, że wyłączenie spornych działek z produkcji leśnej nie będzie rodziło negatywnych skutków dla gospodarki leśnej, ponieważ nie jest ona prowadzona, organ odwoławczy wskazał, że funkcja produkcyjna (gospodarcza) to jedna z kilkunastu funkcji lasu, która zgodnie z prowadzeniem modelu zrównoważonej wielofunkcyjnej gospodarki leśnej winna być traktowana na równi z pozostałymi. Lasy to najbardziej naturalny, długowieczny i wieloprzestrzenny zespół przyrodniczy, są one jednym z podstawowych ekosystemów lądowych, które wywierają ogromny wpływ na zachowanie równowagi w przyrodzie. Stan tej równowagi jest uzależniony od stopnia naturalności lasów oraz od powierzchni kompleksów leśnych w stosunku do powierzchni zurbanizowanych. Stopniowy wzrost gospodarczy, postęp cywilizacyjny jak i zwiększanie się liczby ludności wzmaga presję społeczną wobec gruntów leśnych i środowiska przyrodniczego. Równocześnie gwałtownie wzrasta zapotrzebowanie społeczne na środowiskotwórcze, produkcyjne, ochronne i socjalne funkcje lasów w zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Istotne jest iż każdy las, w każdym miejscu i czasie pełni jednocześnie różne funkcje w sposób naturalny, a niektóre z nich są szczególnie ważne dla życia i zdrowia ludzkiego. Na specjalną uwagę zasługują funkcje ochronne, do których zaliczyć możemy: ochronę różnorodności biologicznej i bogactwa genetycznego, ochronę naturalnych warunków życia człowieka, ochronę krajobrazu naturalnego, ochronę wody przed zanieczyszczeniem, ochronę gleb przed erozją, ochronę środowiska przed: hałasem, wiatrem, zapyleniem, promieniowaniem, powodzią, lawinami, osuwiskami i przemieszczaniem się zanieczyszczeń. Ponadto lasy zapewniają ochronę przed zagrożeniami klimatycznymi i cywilizacyjnymi. Lasy pełnią także funkcje uzdrowiskowe, rekreacyjne, turystyczne, retencyjne, mają one związek z oczyszczaniem i dystrybucją wody oraz stymulacją produkcyjności w pozaleśnych działach gospodarki. Dzięki mnogości zadań jakie wypełnia las powinien on podlegać szczególnej ochronie, cele inwestycyjne na tych terenach mogą przyczynić się jedynie do negatywnych skutków. Jak podkreśliło Kolegium, ograniczanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest ustawowym narzędziem do zapewnienia ochrony trwałego i zrównoważonego pełnienia przez lasy wszystkich funkcji. Natomiast organ nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności lub prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony przestrzeni leśnej. Podejmując decyzję organ I instancji kierował się interesem społecznym oraz zasadami określonymi w przywołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle której ochrona gruntów klas chronionych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco przez wnioskodawcę wskazane. W niniejszym postępowaniu zwrócono się do wnioskodawcy o podanie powierzchni gruntów leśnych, które posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a dotychczas nie zostały zabudowane na terenie miasta [...]. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z 3 grudnia 2019 r. poinformował, że urząd miasta nie prowadzi statystyk w zakresie zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, dlatego nie jest możliwe podanie nawet ogólnych wartości w tej materii. Od lat 60 XX w. dla około ¼ powierzchni Miasta uzyskano zgody "leśne" przy czym ich konsumpcja trwa do dziś. Wskazał także, że nie jest również możliwe oszacowanie tych wartości odnośnie planu miejscowego Etap IIIA - dla planu uzyskano kilkadziesiąt zgód, a od jego wejścia w życie tj. od 2003 r. już kilkaset działek leśnych zostało zabudowanych, ale nie wszystkie.

Oceniając tzw. ważne względy społeczne, o jakich mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Kolegium uznało, że należy mieć na względzie istotne ze społecznego punktu widzenia okoliczności, które uzasadniają zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Z zaskarżonej decyzji wynika, że sporne nieruchomości stanowią spójną, zwartą całość z pozostałymi gruntami leśnymi. Ponadto organ I instancji dokonał należytej i kompleksowej oceny wniosku pod kątem społecznego zapotrzebowania na te tereny, jako tereny powiązane funkcjonalnie i gospodarczo z już zagospodarowanymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, ze marszałek województwa rozpatrując sprawy związane ze zmianą przeznaczenia gruntów, ma przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, którym jest ochrona gruntów leśnych jako dobra publicznego, zapewniającego bezpieczeństwo ekologiczne regionu. Decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają na celu ograniczania samorządności organów administracji lokalnej, czy też ograniczania prawa dysponowania gruntem przez właścicieli, lecz podyktowane są troską o zasoby gruntów leśnych, uwzględniając przy tym ograniczenie areału takich powierzchni oraz stosunkowo długi proces odnawiania się lasów, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Marszałek stoi na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Wskazał przy tym, że organ nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów lub inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym.

Ponadto argument odwołującego się, iż projekt planu miejscowego, który został przedłożony do wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zaprowadzi ład przestrzenny na tym obszarze także zdaniem Kolegium nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie.

W kwestii dotyczącej pozytywnego zaopiniowania przez [...] Izbę Rolniczą projektowanej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne Kolegium stwierdziło, że powyższa opinia jest jednym z niezbędnych elementów przy procedurze uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jednak nie jest wiążąca przy podejmowaniu decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych objętych wnioskiem, ma zatem charakter pomocniczy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył wnioskodawca zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

– art. 6 ust. 1, w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

– art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., pozycja 293) - dalej "upzp",

poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i komunikację;

– art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez nieuwzględnienie w odniesieniu do badanych gruntów założeń przestrzennych wynikających ze Studium oraz brak właściwego wyważenia interesu gminy oraz właścicieli gruntów przez nieuwzględnienie położenia badanych gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych i w pełni uzbrojony, oraz będących w zasięgu infrastruktury społecznej, a także nieuwzględnienie braku innych gruntów możliwych do przeznaczenia na cele zabudowy, co uzasadniało wydanie w stosunku do gruntów leśnych decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne,

– art. 77 § 1 kpa w zw. art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nie uwzględnienie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

– art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 15 kpa w zw. art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy przez organ II instancji do lakonicznego potwierdzenia argumentacji uzasadnienia organu I instancji bez wywarzenia argumentów wniosku oraz odwołania.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że uchwalone Studium zostało podjęte na podstawie wielu analiz, w tym demograficznych, chłonności terenów budowlanych, ochrony przyrody i lasów oraz infrastrukturalnych, czego nie uwzględniają decyzje organów obu instancji. Organy obu instancji nie wyrażając zgody na przeznaczenie terenów objętych wnioskiem na cele nieleśne nie rozważyły właściwie interesu Miasta [...] i właścicieli gruntów, przy braku przesłanek do tak rygorystycznej ochrony gruntów faktycznie nie wykorzystywanych do produkcji leśnej. Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do poparcia uzasadnienia Marszałka, nie odnosząc się do prymaty rygorystycznej ochrony lasu nad racjonalnymi argumentami wniosku, popartymi przez [...] Izbę Rolniczą. Tym samym SKO nie wyjaśniło w sposób dostatecznie wyczerpujący i wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanej zgody, opierając się na jednostronnych zbyt formalistycznych zasadach polityki ochronnej lasów, pomijając stan faktyczny i prawny gruntów objętych wnioskiem oraz ograniczając się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

Skarżący zaznaczył, że możliwość delimitacji nowych terenów budowlanych wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli uzasadniają to wyniki analiz demograficznych i nasycenia terenów budowlanych, co ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji, w której odmowa wyrażenia zgody przez organ I instancji zgodnie z wnioskiem została poparta obszerną argumentacją, sposób rozstrzygnięcia sprawy przez SKO narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez brak rozważenia argumentów skarżącego, w szczególności kosztów społecznych zainwestowania gruntów po jednej stronie drogi mając na względzie parcelację terenu objętego wnioskiem, brak faktycznego prowadzenia gospodarki leśnej oraz brak innych gruntów możliwych do przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną. Podobna sprawa zmiany przeznaczenia gruntów była już przedmiotem skargi i sąd zgodził się z argumentacją skarżącego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r., sygnatura akt IV SA/Wa 2058/16).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa"), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) – dalej "uogrl". Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ww. ustawy planowana zmiana przeznaczenia gruntów leśnych musi być poprzedzona w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - zgodą Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa natomiast pozostałych gruntów leśnych (tj. niestanowiących własności Skarbu Państwa) - marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu administracyjnym o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne marszałek województwa musi ocenić zasadność takiego zamiaru, a także zbadać, czy argumenty podniesione we wniosku przemawiają za udzieleniem takiej zgody. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ winien także rozważyć, czy doniosłość celów założonych przez wnioskodawcę uzasadnia zmianę sposobu wykorzystania gruntów. Ponadto organ musi rozważyć, czy realizacja celów obranych przez wójta (burmistrza, prezydenta) jest możliwa do osiągnięcia z wykorzystaniem innych gruntów o niższej wartości produkcyjnej (art. 6 uogrl). Marszałek województwa musi ponadto dokonywać zrównoważonej oceny potencjalnych korzyści płynących ze zmiany sposobu zagospodarowania gruntów leśnych oraz wynikających z generalnej zasady ograniczania przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze wynikającej z art. 3 ust. 2 uogrl.

Podkreślenia wymaga, że podstawowym celem uogrl jest ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacja i poprawa wartości użytkowej gruntów, o czym stanowi art. 1 tej ustawy. W art. 3 ust. 2 ww. ustawy sprecyzowano natomiast, że ochrona gruntów leśnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; 4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Wskazane wyżej cele ochrony gruntów leśnych składają się na treść pojęcia ochrony gruntów leśnych, która jest jedną z podstawowych zasad ogólnych ww. ustawy.

Z powyższego wynika, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 uogrl, powinno być traktowane jako odstępstwo od ogólnej zasady ochrony tych gruntów realizowanej jako ograniczanie tego rodzaju działań. Zauważenia przy tym wymaga, że w art. 6 ust. 1 uogrl wskazano przesłanki jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z ww. przepisem na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Należy również wyjaśnić, że decyzja administracyjna rozstrzygająca w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono organowi ocenę danej sytuacji przez pryzmat posiadanej wiedzy specjalistycznej. Podkreślić należy, że Sąd bada decyzje uznaniowe jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, a nie ingeruje w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji powinna zmierzać jedynie do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494 - 495).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organy administracji sprostały ww. wymogom. Marszałek Województwa [...], a następnie Kolegium, orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały jego wyczerpującej oceny, wyważając interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły zasady uznania administracyjnego. Organy odniosły się do argumentacji podanej w treści wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd w pełni podziela zarówno ustalenia jak i motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji.

Organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki jakimi kierowały się odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd zaś te ustalenia uważa za trafne. Z racji ich obszernego przytoczenia w części wstępnej, nie uznano za konieczne ponownego ich przywoływania.

Zaznaczyć jednak trzeba, że organy trafnie oceniły, że wnioskowane obszary do zmiany przeznaczenia położone są w bezpośrednim sąsiedztwie dużego zwartego kompleksu leśnego o powierzchni ok. 100 ha, który zgodnie z zapisami Studium jest terenem otwartym stanowiącymi las (symbol Ld), oraz posiadają zadrzewienie na poziomie 07-09, co świadczy, że drzewostany mają dobrą zdolność produkcyjną. Ponadto wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zostały objęte zarówno grunty leśne posiadające status lasów ochronnych, jak i pozbawione tego statusu. Z tego względu zmiana przeznaczenia gruntów leśnych pozbawionych tej kategorii ochronności nie mogła być rozpatrywana samodzielnie. Należy bowiem podkreślić, że w odniesieniu do lasów ochronnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 uogrl, w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Odnosząc się do kwestii ważnych względów społecznych należy wskazać, że nie każda potrzeba społeczności lokalnej jest względem społecznym. W tym zakresie nie wystarczy samo wystąpienie zamierzeń planistycznych po stronie wnioskodawcy, bowiem musi to być potrzeba uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami. Tym samym nie można uznać za wyjątkowe potrzeb o charakterze ekonomicznym i zamierzeń urbanistycznych. Wskazany wyżej przepis art. 9 ust. 3 uogrl ma zastosowanie tylko w przypadku spełnienia obu przesłanek, zatem nie wystarczy sam brak innych gruntów, które można przeznaczyć pod inwestycję. Oceniając zasadność wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod tym kątem, należy podkreślić że projektowany plan miejscowy obejmuje wyłącznie grunty leśne i jest procedowany, celem umożliwienia właścicielom działek położonych na jego obszarze, a stanowiących grunty leśne, ich zainwestowanie. Jak słusznie jednak zauważyły organy orzekające w sprawie, sama chęć czynienia inwestycji na gruntach stanowiących grunty leśne, nie może stanowić przesłanki zobowiązującej organ do wydania zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów. Obowiązek taki stałby bowiem w sprzeczności z kierunkami ochrony gruntów leśnych wyrażonymi w art. 3 ust. 2 uogrl. Organy mają bowiem przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów leśnych, jako dobra publicznego. Ponadto zauważyć należy, że wniosek dotyczy w części gruntów, na których położone są lasy ochronne, co do których nie zostały wydane decyzje o pozbawieniu ich tego statusu z uwagi na brak uregulowania kwestii ich własności. Taka sytuacja oznacza, że i tak nie będzie możliwe w najbliższym czasie zagospodarowanie i zabudowanie przedmiotowych działek, skoro nie są znani ich właściciele, a tym samym trudno uznać, że w interesie społecznym jest wydanie decyzji o zmianie przeznaczenia tych gruntów. Podkreślić również należy, że pomimo prowadzonego w tym zakresie postepowania przez Marszałka, w toku postępowania nie udało się zgromadzić materiału dowodowego, potwierdzającego tezę wnioskodawcy o istnieniu zapotrzebowania na grunty budowlane. Pomimo wezwań organu Burmistrz nie przedstawił żadnych danych pozwalających stwierdzić, że dotychczas przekształcone grunty leśne na terenie gminy zostały już wykorzystane na cele budowalne. Z wyjaśnień nadesłanych w sprawie wynika natomiast, że nadal na terenie gminy istnieją grunty, których przeznaczenie zostało zmienione w toku poprzednich procedur planistycznych, również w sąsiedztwie terenu objętego przedmiotowym wnioskiem, które do dnia dzisiejszego nie zostały wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym, w ocenie Sądu, wnioskodawca nie wykazał, że aktualnie istnieje potrzeba zmiany przeznaczenia kolejnych gruntów leśnych na cele mieszkaniowe. Samo położenie terenu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, z dostępem do infrastruktury nie może przesądzać o zasadności złożonego wniosku.

Orzekające w sprawie organy, zgodnie z zasadą ochrony gruntów leśnych oraz celami szczegółowym tej ochrony uregulowanymi w art. 3 ust. 2 uogrl, prawidłowo zatem uznały, że należy przeciwdziałać dalszemu poszerzaniu się zabudowy na zwarte tereny leśne, gdyż poza presją urbanistyczną nie ma podstaw do zmiany ich przeznaczenia. Zasadnie przyjęto, że prymat presji inwestycyjnej ustąpić musi poszanowaniu trudno odnawialnych zasobów środowiskowych, a zwarte i rozległe obszary leśne należy chronić całościowo. Zasoby leśne są częścią całości dostępnych zasobów przyrodniczych o odpowiednich właściwościach ilościowych i jakościowych przeznaczonych do zaspokojenia określonych celów. Stosowanie instrumentów prawnych ochrony gruntów leśnych, takich jak wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga podejścia systemowego w stosowaniu tego rodzaju przepisów prawnych. Polega ono na dostrzeganiu w całokształcie norm prawnych – regulujących sprawy ochrony gruntów leśnych, cech współzależności zasobów środowiska, do których należy zaliczyć grunty leśne. Racjonalne traktowanie zasobów leśnych oznacza głównie dążenie do osiągnięcia celów ustawowych uregulowanych w uogrl. Jest to zatem taki sposób postępowania organu wyrażającego zgodę lub odmowę wyrażenia zgody, który będzie zgodny z celami ustawowymi z uwzględnieniem przewidywanych skutków racjonalnego gospodarowania gruntami leśnymi obejmujących ich ochronę. Racjonalna ochrona gruntów leśnych wyklucza przede wszystkim działania, które są sprzeczne z celami uregulowanymi w art. 3 ust. 2 ww. ustawy oraz wynikającymi z trwałej zrównoważonej gospodarki leśnej.

Ponadto w ramach postępowania organ, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, zobowiązany był wystąpić do właściwej izby rolniczej o wydanie opinii w przedmiocie wniosku skarżącego o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne ww. gruntów leśnych. [...] Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowała złożony wniosek. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia powyższej opinii przez organy należało uznać go za niezasadny. Po pierwsze, co słusznie zauważono w toku postępowania, opinia ta jest obowiązkowa, ale nie wiążąca. Po drugie, organy nie pominęły tej opinii, albowiem w treści uzasadnień decyzji znajduje się odniesienie do zawartych w niej twierdzeń. Organy nie podzieliły jednak stanowiska Izby, odmiennie oceniając znaczenie położenia wnioskowanych obszarów w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego oraz walory jakościowe tego obszaru. Odmienna od oczekiwanej przez skarżącego ocena sporządzonej opinii, nie oznacza, że nie została ona uwzględniona. Sąd w pełni podziela stanowisko, iż wydanie opinii jako formy współdziałania organów administracji publicznej nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do jej uwzględnienia i nie determinuje organu prowadzącego do akceptacji stanowiska wyrażonego opinią w wydanej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez Kolegium założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że kwestia opracowania projektu planu zgodnego w zakresie spornego obszaru z zapisami obowiązującego studium, nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzanej przez organy orzekające w trybie uogrl. Organy powołane do wyrażenia zgody, dokonują oceny wniosku pod kątem przesłanek wskazanych w uogrl i nie są w tej mierze związane postanowieniami studium.

W kwestii pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa, dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Z ww. przepisu nie wynika obowiązek organu odwoławczego w postaci odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej. Wbrew stanowisku skarżącego organ odwoławczy nie naruszył także art. 15 kpa, gdyż w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podziela należycie wykazane w uzasadnieniu decyzji I instancji ustalenia, co oznacza, że przyjmuje je za swoje. Organ odwoławczy przedstawił także w uzasadnieniu decyzji przesłanki, którymi kierował się orzekając w sprawie.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.