Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1544/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) Spółki z ograniczona odpowiedzialnością" Sp. k. w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2060/17 w sprawie ze skargi "(...) Spółki z ograniczona odpowiedzialnością" Sp. k. w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2060/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "(...)" Sp. k. z siedzibą w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...)r. nr KOC (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu (...) r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (..) rej. ul. (...) w (...), podczas której stwierdzono umieszczenie reklamy typu LED (ekran ledowy emitujący zmienne treści reklamowe) na elewacji budynku przy ul. (...) w (...), bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kontrolerzy ustalili, że właścicielem reklamy jest (...) Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona"). W wyniku pomiaru wskazano, iż powierzchnia reklamy wynosi 18,96 m2, przy czym 10,9 m2 znajduje się nad pasem drogowym. W dniu (....) r. kontrolerzy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego stwierdzili, że reklama została zdemontowana. Pismem z (....) r. ZDM zawiadomił skarżącą o przygotowaniu decyzji administracyjnej oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w przedmiotowej sprawie. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu (...) r. udostępniono jej pełnomocnikowi dokumenty.

Decyzją z (...)r. nr (...) Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r., statutu ZDM, a także uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, której wysokość ustalił na kwotę 120.990 zł (obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego).

Decyzją z (....) r. nr KOC 9...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO w Warszawie", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji odrzucił zaprezentowany w odwołaniu pogląd, że kontrolę pasa drogowego można dokumentować jedynie za pomocą notatek urzędowych lub protokołów kontroli (oględzin). Zdaniem SKO w Warszawie, takim samym - wiarygodnym dowodem - są znajdujące się w aktach elektroniczne wydruki z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Pogotowia Drogowego. Wydruki te zawierają informacje wymagane do oceny dowodu (kiedy, gdzie i co stwierdzono), są opatrzone nazwiskiem i imieniem kontrolera, także pieczęcią pracownika organu "za zgodność z oryginałem", a do wydruków dołączono fotografie. Za kolejne wiarygodne dowody organ odwoławczy uznał fotografie zawarte na nośniku CD wraz z kartami kontroli pasa drogowego oraz spisem dokumentacji fotograficznej.

Nadto skład orzekający SKO w Warszawie wskazał, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego według stawek obowiązujących dla reklam w uchwale Rady m. st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 26 maja 2004 r. (w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), jest możliwie jedynie za te dni, w których udowodniono, że nośnik reklamowy funkcjonował (emitował reklamy świetlne). O ile bowiem nośnik świetlny nie był włączony (nie emitował treści reklamowych), to możliwe byłoby jedynie nałożenie kary z innego tytułu prawnego (np. zaleganie obiektu reklamowego w pasie drogowym).

Strona wniosła skargę do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, SKO w Warszawie, rozpatrując odwołanie strony skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z (...) r., nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, SKO w Warszawie prawidłowo zastosowało odpowiednie normy prawa materialnego wyrażone w przepisach ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności w przepisach art. 40 ust. 12 pkt w zw. z 4 pkt 1 u.d.p.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca dokonała bezprawnego zajęcia pasa drogowego we wskazanej w decyzji lokalizacji. W ocenie Sądu I instancji, zarówno okres, jak i powierzchnia zajęcia pasa drogowego zostały ustalone przez organy obu instancji prawidłowo i znajdują potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły ww. przepisów k.p.a., pomimo iż w toku postępowania administracyjnego zgromadziły i oceniły dowody w sposób niezgodny z zasadami postępowania administracyjnego i nie wyjaśniły okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie tj.:

i) organy administracji błędnie ustaliły, że reklama, za którą wymierzono karę znajdowała się w obrębie pasa drogowego oraz nie przeprowadziły postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia granic pasa drogowego, a jedynie a priori założyły, że pas drogowy pokrywa się z granicami działki nr 4/2,

ii) organy administracji błędnie ustaliły, że reklama, za którą nałożono karę, w dniach za które naliczone zostały kary za zajęcie pasa drogowego rzeczywiście znajdowała się w granicach pasa drogowego, oraz że w tych dniach emitowała reklamy,

iii) organy administracji błędnie uznały, że okoliczności wskazane na stronach od 4 do 6 zaskarżonej decyzji mają charakter niesporny, mimo że Skarżący nie składał żadnych oświadczeń, iż uznaje te okoliczności, a wręcz przeciwnie większość z nich wprost kwestionował.

b) art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły ww. przepisów k.p.a. pomimo iż nie prowadziły postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wszczęły postępowanie i zawiadomiły skarżącego o jego wszczęciu niemal pół roku po rozpoczęciu czynności kontrolnych pasa drogowego oraz o wyznaczeniu terminu oględzin dopiero na dzień 17 sierpnia 2017 r. mimo że od dnia 1 lutego 2017 r. organ prowadził czynności w zakresie objętym postępowaniem,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły ww. przepisów k.p.a. pomimo tego, iż zaniechały należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności przez poinformowanie skarżącego dopiero zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2017 r. o fakcie wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz o możliwych konsekwencjach prawnych dla Skarżącego wynikających z tego postępowania,

d) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd, iż organy administracji nie naruszyły ww. przepisów k.p.a., pomimo tego, że wszczęły postępowanie dopiero zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2016 r. a tym samym uniemożliwiły należytą ochronę przez skarżącego jego praw w okresie od 1 lutego 2016 r. do 13 lipca 2016 r., w szczególności przez niemożność udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony oraz uczestniczenia w istotnych dla postępowania czynnościach,

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 67 k.p.a. oraz art. 72 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd, iż organy administracji nie naruszyły ww. przepisów k.p.a., pomimo tego, że ustaliły istotne okoliczności sprawy na podstawie notatek służbowych pracowników organu (a częściowo nawet na podstawie wydruków z programu komputerowego), mimo że zgodnie z art. 67 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1. przez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji słusznie uznały, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym, że istniała podstawa do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. Według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie uznał, że nie doszło do naruszenia przez organy ww. przepisów. Natomiast jego zdaniem WSA nie wyjaśnił, czy reklama, za którą nałożono karę, w dniach za które naliczone zostały kary za zajęcie pasa drogowego rzeczywiście znajdowała się w granicach pasa drogowego, oraz że w tych dniach emitowała reklamy.

Regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego zobowiązują organ do wszechstronnego zbadania stanu faktycznego oceny zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanej w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym dokonanej oceny zebranych w sprawie dowodów w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że z dołączonych do akt wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów wynika, że budynek, na elewacji którego zamontowano ekran ledowy, emitujący zmienne treści reklamowe, posadowiony jest na działce nr ew. (...), północno-wschodni narożnik budynku przylega bezpośrednio do działki o nr ew. (...), stanowiącej działkę drogową ("dr"), będącą własnością m. st. Warszawy, w zarządzie trwałym ZDM. Przedmiotowa zaś działka (...) łącznie z działkami nr (..), (...), (...) stanowi pas drogowy ul. (...). W oparciu o dokument pn. "Pomiar sytuacyjny reklamy usytuowanej na elewacji budynku przy ul. (...)" sporządzony przez uprawniony geodeta (...), organ prawidłowo ustalił, że powierzchnia reklamy nad działką drogową nr (...) wynosi 10,9 m2, a usytuowanie całej tablicy reklamowej zostało dokładnie przedstawione na mapie geodezyjnej. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że SKO w sposób szczegółowy dokonało ustaleń odnośnie do dni, w których stwierdzono funkcjonowanie ledowego ekranu emitującego zmienną treść reklamową, opierając się na zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji w postaci notatki urzędowej z dokonanych czynności kontrolnych, zdjęć, adnotacji pracownika Pogotowia Drogowego ZDM przeprowadzonych na okoliczność czynności kontrolnych oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęcia umieszczone na płycie CD opatrzonej spisem dokumentacji fotograficznej dokumentujących przeprowadzone czynności kontrolne.

W związku z tym podkreślić należy, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzające przeprowadzenie powyższych kontroli i poczynione ustalenia. Spółka, podważając okres zajęcia pasa drogowego, nie wykazała w żaden sposób w jakich dniach i z jakiego powodu reklama nie funkcjonowała, a co za tym idzie słusznie przyjął Sąd I instancji, iż dostatecznie zostały wyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Nie miało przy tym znaczenia, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że niedopuszczalne jest zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania. Na żadnym etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie przedstawił dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Nie został przedstawiony jakikolwiek dowód podważający fakt zajęcia pasa drogowego okresie w jakim ustaliły to organy. Wbrew zatem zarzutom skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych.

W świetle regulacji zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., w postępowaniach wszczynanych z urzędu, zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. powyższego obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a ponadto winna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że spółka była informowana o wszystkich istotnych czynnościach podejmowanych w sprawie, w tym w trybie art. 10 k.p.a., a także o planowanych wizjach lokalnych.

Podkreślić również trzeba, że art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Zasady ogólne, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2518/16; CBOSA). Uwzględniając powyższe niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej jego naruszenia upatruje w zbyt późnym zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Dlatego jeszcze raz wskazać należy, że obowiązki organu wynikające z regulacji wyżej wskazanego przepisu ciążą na organie w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją, a nie przed jego wszczęciem, co sugeruje autor skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1. przez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji słusznie uznały, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym, że istniała podstawa do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

Biorąc pod uwagę sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie stwierdzić trzeba, że zmierza on do podważenia prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Dlatego podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732). Z powyższych powodów zarzut naruszenie prawa materialnego nie mógł przynieść oczekiwanych skutków.

Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.