Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 822/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono rozkaz personalny pierwszej i drugiej instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art 77 par 1, art 80, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska oraz mianowania na stanowisko służbowe I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz strony skarżącej S.S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zwolnił z dniem [...] czerwca 2020 r. st. asp. S.S. (skarżącą) z zajmowanego stanowiska detektywa Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji i z dniem [...] czerwca 2020 r. mianował skarżącą na stanowisko asystenta zespołu do spraw Kryminalnych Posterunku Policji [...] Komendy Powiatowej Policji, bez zmian składników uposażenia. W podstawie prawnej tego rozkazu wskazano na art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej ustawa o Policji). Organ nadał temu rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.

W motywach tego rozkazu podano, że zwolnienie skarżącej i przeniesienie jej na stanowisko w innej jednostce (zdaniem organu równorzędne) nastąpiło z uwagi na konieczność zagwarantowania właściwego wykorzystania zasobów ludzkich w jednostce oraz ciągłości służby i właściwej realizacji zadań w Posterunku Policji w [...], w którym od lutego 2020 r. brakowało policjanta pełniącego służbę na stanowisku do spraw dochodzeniowo-śledczych (długotrwała absencja oraz wakat na drugim stanowisku w Zespole do spraw Kryminalnych). Organ I instancji wskazał również, że skarżąca pozostaje w konflikcie z policjantami w Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji, co w znacznym stopniu utrudnia funkcjonowanie tego wydziału i wpływa na jakość pracy policjantów.

2. Od powyższego rozkazu skarżąca wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art.8, art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zapewnienia stronie bezstronności i równego traktowania;

- art. 11 i art. 140 k.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

- art. 77 § 1, art. 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego w zakresie uznania równorzędności stanowisk;

2) prawa materialnego, tj.:

- art. 36 ust. 1 ustawy o Policji przez jego błędne zastosowanie;

- art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 i pkt 11 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 263, dalej ustawa o związkach zawodowych) w zw. z § 10 i § 18 ust. 1 i 3 Statutu Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów oraz uchwałą Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów Województwa z dnia [...] września 2018 r., nr [...] przez jednostronną, dokonaną bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, zmianę warunków pracy na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, która przynależy do związku, pełni w nim funkcję i jest członkiem związku z wyboru.

3. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że potrzeba przeniesienia S.S. do innej jednostki była uzasadniona kilkoma istotnymi powodami związanymi z potrzebą służby oraz konfliktem personalnym w dotychczasowej jednostce, w której służyła skarżąca. Powołując się na art. 36 ustawy o Policji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że możliwość przenoszenia funkcjonariusza policji wynika z istoty stosunku służbowego i wymogu dyspozycyjności funkcjonariusza oraz prawa kierownika danej jednostki policji do jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego, wobec czego policjant nie ma możliwości tak dalece idącej ochrony, jak pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę.

3.1. Odnosząc się do poszczególnych motywów rozkazu organu I instancji (i zarazem zarzutów skarżącej) Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że pierwszą przyczyną przeniesienia jest sytuacja kadrowa "pionu kryminalnego" w [...] i potrzeby tej jednostki wynikające z nieobecności policjantki spowodowaną zwolnieniem lekarskim w okresie ciąży. Organ odwoławczy, wskazując na znajdującą się w aktach sprawy strukturę etatów w Zespole ds. Kryminalnych Posterunku Policji [...], stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji posiada najlepsze rozeznanie w sytuacji służb w nadzorowanych komórkach i jednostkach Policji i oparciu o nie, uwzględniając długoletnie doświadczenie skarżącej, podjął właściwą decyzję uznając, że skarżąca gwarantuje poprawę funkcjonowania pionu kryminalnego w PP [...].

3.2. Dalej wskazał, że przyczyną takiej decyzji jest konflikt policjantki z innymi zatrudnionymi w jednostce policjantami oraz jej zachowanie. Jak wskazał organ z treści raportu S.S. kierowanego do przełożonych oraz odrębnego raportu Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP wynika, że między policjantami tego wydziału istnieją nieporozumienia wpływające negatywnie nie tylko na funkcjonowanie tej komórki, ale także na stan psychofizyczny policjantki. Wskazano tu, na zachowania skarżącej polegające na tym, że podczas rozmowy z przełożonym "była roztrzęsiona i płakała" oraz to, że S.S. zarzucała funkcjonariuszom wydziału przekazywanie informacji służbowych osobom nieuprawnionym i zażądała wszczęcia wobec nich postępowania dyscyplinarnego.

Jak podał organ odwoławczy na wniosek S.S. zawarty w jej raporcie, Komendant Powiatowy Policji wszczął postępowanie wyjaśniające, które "obecnie się toczy". Okoliczności te stanowią w ocenie organu objawy konfliktu uzasadniającego potrzebę przeniesienia strony do innej jednostki, a Komendant Powiatowy Policji wydając taki rozkaz "działał w szeroko pojętym interesie policjantki, umożliwiając jej dalszą służbę z innym przełożonym, z innymi funkcjonariuszami i w innym miejscu".

Organ odwoławczy podkreślił, że policjant ze względu na podległość służbową i pełnienie służby w formacji zmilitaryzowanej zobowiązany jest do dyspozycyjności i zdyscyplinowania, a jego prywatne przekonania i osobiste odczucia nie mogą być stawiane ponad potrzeby zabezpieczenia mobilności i skuteczności policji.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, że opinia służbowa nie wskazuje w żaden sposób posiadanych przez nią problemów emocjonalnych, gdyż jest pozytywna, organ odwoławczy stwierdził, że opinia ta ma za zadanie ocenić wyłącznie realizację zadań i wykonywanie czynności służbowych przez funkcjonariusza, zaś przełożony bierze pod uwagę całokształt pracy funkcjonariusza na przestrzeni ostatnich trzech lat. Z kolei sprawa konfliktu jest przedmiotem toczącego się obecnie postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone nieporozumienia pomiędzy policjantami jednostki w [...] negatywnie wpływają nie tylko na funkcjonowanie tej komórki, ale także na stan psychofizyczny policjantki. Tym samym Komendant Powiatowy Policji wydając zaskarżony rozkaz działał w szeroko pojętym interesie policjantki umożliwiając jej dalszą służbę w innym miejscu.

3.3. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca niewłaściwie wykonywała też obowiązki służbowe. Organ wskazał, że wobec skarżącej prowadzone było postępowanie dyscyplinarne o to, że:

- w okresie od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020r., prowadząc postępowanie przygotowawcze w formie śledztwa we wskazanych sprawach, zaniechała wykonania w zakreślonych terminach poleceń prokuratora sprawującego nadzór nad postępowaniem w przedmiocie anonimizacji akt sprawy zawierających dane dotyczące miejsca zamieszkania pokrzywdzonego tj. o przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji;

- w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] stycznia 2020r., prowadząc postępowanie przygotowawcze w formie śledztwa we wskazanych sprawach zaniechała rozpoznania wniosku pełnomocnika pokrzywdzonego w zakresie udostępnienia poszczególnych materiałów sprawy, czym ograniczyła ustawowe uprawnienie pełnomocnika wynikające z dyspozycji art. 156 § 5 k.p.k. w postaci dostępu do akt postępowania przygotowawczego tj. o przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

Podał, że orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji nr [...] skarżącą uznano za winną popełnienia zarzucanych przewinień dyscyplinarnych i wymierzono jej karę dyscyplinarną nagany. Na skutek odwołania policjantki Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Jak podkreślono "orzeczenie jest prawomocne i podlega wykonaniu".

3.4. W odniesieniu do zarzutu braku równorzędności stanowisk organ odwoławczy wskazał, że w myśl rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz.U. Nr 123, poz. 857 ze zm.), wymagania dla obu stanowisk są identyczne. Zgodnie z tabelą, będącą załącznikiem do ww. rozporządzenia, wymogi w stosunku do stanowisk detektywa i asystenta są zbieżne tj. wykształcenie średnie lub średnie branżowe, kwalifikacje zawodowe podstawowe oraz staż służby 3 lata. Natomiast w tabeli grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, będącej załącznikiem do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie z dnia 30 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego Policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2020 r. poz. 599) dla obu tych stanowisk ustanowione są te same 5-te grupy zaszeregowania z mnożnikiem 2.082 kwoty bazowej, co po przeliczeniu daje tę samą kwotę, tj. 3.360 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy stwierdził, że uposażenie zasadnicze policjantki nie uległo zmianie. Nie zmieniły się również dodatki do uposażenia. Zmianie nie uległ również stopień etatowy przypisany do stanowiska tj. stopień aspiranta sztabowego Policji, co prowadzi do konkluzji, że w aspekcie finansowym oba stanowiska są takie same, mają tę samą wartość oraz ten sam status, zważywszy na stopień etatowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że równorzędność nie oznacza takich samych obowiązków czy też zadań, nie oznacza również identycznego czasu służby.

3.5. Odnosząc się do kwestii zgody związku zawodowego organ odwoławczy stwierdził, że przesłanka obligująca przełożonego policjanta do uzyskania zgody organizacji związkowej na zmianę warunków służby funkcjonariusza musi nastąpić na niekorzyść funkcjonariusza. Wskazał, że konieczność dojazdu funkcjonariusza 30 km do [...] nie powoduje dolegliwości, ponieważ policjantka ma zagwarantowany zwrot kosztów dojazdu na podstawie art. 92 i 93 ustawy o Policji. Wskazał również, że przeniesienie skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe do innej miejscowości nie jest degradacją służbową, działaniem represjonującym oraz elementem zastraszenia jej jako działacza związkowego podkreślając, że Komendant Powiatowy Policji posiadał realną potrzebę przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w innej komórce organizacyjnej, w której sytuacja kadrowa zmusiła go do podjęcia pilnych działań.

3.6. Podsumowując motywy utrzymania w mocy zaskarżonego rozkazu KKP uznał, że przenosząc skarżącą na równorzędne pod względem finansowym i rodzajowym stanowisko organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i działał na podstawie prawa i w jego granicach. Podkreślił, że w sprawie nie było obowiązku uzyskania zgody związku zawodowego na to przeniesienie, a rozkaz nie rozstrzyga kwestii poprawności realizowania przez skarżącą dotychczas wykonywanych obowiązków służbowych, ani też istnienia konfliktu skarżącej z innymi funkcjonariuszami wydziału.

Jak podkreślono, celem decyzji organu II instancji, była ocena legalności zaskarżonej decyzji, zaś istotną w sprawie okolicznością była pilna potrzeba obsadzenia wakującego w Zespole ds. Kryminalnych PP [...] stanowiska funkcjonariuszem o odpowiednich kwalifikacjach i doświadczeniu.

4. Na powyższy rozkaz personalny S.S., reprezentowana przez adwokata, wniosła, z zachowaniem terminu skargę zarzucając mu oraz poprzedzającemu go rozkazowi Komendanta Powiatowego Policji :

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 8 i art. 140 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, niewskazanie rzeczywistych podstaw ani uzasadnienia rzekomej równorzędności stanowisk (brak szczegółowego porównania kart opisu stanowisk pracy oraz nieuwzględnienie istotnych różnic pomiędzy zasadami zastępstwa, zakresem zadań/obowiązków, zasadami odpowiedzialności kryteriami oceny realizacji zadań j grafikiem służby detektywów ww. zespołu Wydziału Kryminalnego KPP i funkcjonariuszy) PP i nieporównanie ich - diametralnie różnych - godzin pracy - przy ustaleniu równorzędności obu stanowisk pracy, niewyjaśnienie w jaki sposób przeniesienie skarżącej ze służby z KPP do Posterunku Policji w [...] miałoby zagwarantować właściwe wykorzystanie zasobów ludzkich w jednostce oraz ciągłości służby i właściwej realizacji zadań w Posterunku Policji w [...], przy jednoczesnym niepogarszaniu sytuacji kadrowej w KPP [...]) oraz niewyjaśnienie, jaki wpływ na wydanie rozkazu miałoby mieć rzekome pozostawanie przez skarżącą w eskalującym konflikcie z policjantami w Wydziale Kryminalnym KPP, który to konflikt ma rzekomo powodować, że skarżąca coraz gorzej radzi sobie ze stresem, jest wybuchowa i bardzo emocjonalna, a to ma natomiast utrudniać funkcjonowanie Wydziału, bo sytuacja ta ma rzutować na atmosferę oraz na jakość pracy policjantów, co zostało wskazane jako druga przyczyna uzasadniająca wydanie rozkazu personalnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego w zakresie uznania, że skarżąca został przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe oraz braku analizy sytuacji kadrowej obu jednostek policji, która miałaby uzasadniać takie przesunięcia osobowe, jakie w niniejszej sprawie zostały dokonane (organ I instancji nie dokonał jej w ogóle, natomiast organ II stopnia skupił się wyłącznie na analizie sytuacji kadrowej Posterunku Policji, nie analizując także trudnej i wymagającej pozostania w niej skarżącej, ponadprzeciętnie wydajnego funkcjonariusza - sytuacji kadrowej Komendy Powiatowej Policji, a także przez niedopuszczenie przez organ II stopnia dowodu z przesłuchania skarżącej, o przeprowadzenie którego wnosiła w swoim odwołaniu);

3) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, przez jego błędne zastosowanie przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko służbowe bez zaistnienia przesłanek obligatoryjnych czy nawet fakultatywnych takiego przeniesienia;

4) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 1 pkt i 2 w zw. z "pkt 1 i pkt 11 i ust. 2" ustawy o związkach zawodowych w zw. z uchwałą Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów [...] numer [...] z dnia [...] września 2018 w. w przedmiocie objęcia ochroną prawną skarżącej przez jednostronną - dokonaną bez zgody, a nawet wiedzy zarządu zakładowej organizacji związkowej zmianę warunków pracy na niekorzyść skarżącej;

5) naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, tj. brak skorygowania przez organ drugiej instancji wadliwości orzeczenia organu I instancji w zakresie przyjęcia "równorzędności stanowisk" służbowych i zmianę warunków pracy na jej niekorzyść oraz nieodniesienie się w zaskarżonym rozkazie do wszystkich zarzutów odwołania;

6) naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. przez wyznaczenie pismem bez daty, doręczonym pełnomocnikowi skarżącej dnia 17 września 2020 r., pięciodniowego, liczonego od dnia otrzymania pisma terminu do skorzystania przez pełnomocnika do prawa zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy organ winien wskazać termin przynajmniej siedmiodniowy, bo tylko taki (i tak stosunkowo krótki) stanowi realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 k.p.a.

4.1. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze zawarto też wnioski dowodowe o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wskazanych w punktach od 1 do 4 (s. 4 do 6 skargi).

W uzasadnieniu skargi zarzuty te i wnioski zostały rozwinięte.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym.

6. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty podniesione w skardze, podkreślając, że dyspozycja art. 7 k.p.a. dotyczy również służb mundurowych, w tym funkcjonariuszy Policji. Nadto wskazała, że organ jednym, osobnym, rozkazem winien był (zgodnie z procedurą) zwolnić skarżącą z zajmowanego stanowiska, a drugim - osobnym mianować na inne, w jego przekonaniu równorzędne, stanowisko w Posterunku Policji w [...]. Zaznaczyła, że w sprawie mianowania na stanowisko służbowe powinien być wydany odrębny rozkaz personalny, uwzględniający dodatkowo dyspozycję art. 34 ustawy o Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana po zawiadomieniu stron oraz umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

9. Spór między stronami niniejszego postępowania budzi legalność wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego rozkazu personalnego o nr [...] z dnia [...] września 2020 r., którym utrzymano w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącej z dniem [...] czerwca 2020 r. z zajmowanego stanowiska detektywa Zespołu Dochodzeniowo Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji i z dniem [...] czerwca 2020 r. przeniesienia i mianowania na stanowisko asystenta Zespołu do spraw Kryminalnych Posterunku Policji w [...].

Mając na uwadze przedmiot zaskarżonego aktu wskazać trzeba, że rozkaz personalny w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby na innym stanowisku jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Wobec takiej konstrukcji prawnej zaskarżonej decyzji (rozkazu) kontrola legalności przez sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia jest ograniczona. Sprowadza się, co do zasady, do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają zatem czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sądy administracyjne nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

10. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza jednak, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Skoro jest to decyzja uznaniowa, to ramy tego uznania zostały wyznaczone przez art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji wyrażający się w zagwarantowaniu sprawności działania w realizacji zadań określonych w art. 1 ustawy o Policji) oraz słuszny interes obywatela (tu policjanta). Zaznaczyć należy, że art. 7 k.p.a. nie określa hierarchii wartości, ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, tezy do art. 7 k.p.a., LEX/el.2021, teza 1 i powołane w nim orzecznictwo).

11. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod kątem wskazanych wyżej kryteriów wskazać należy, że organ I instancji w motywach wydanego rozkazu wskazał na konieczność zagwarantowania właściwego wykorzystania zasobów ludzkich w jednostce oraz ciągłości służby i właściwej realizacji zadań w Posterunku Policji w [...]. Wskazał również, że skarżąca pozostaje w konflikcie z policjantami w wydziale Kryminalnym KPP oraz opisał jej "emocjonalne" zachowania, które zdaniem organu negatywnie wpływają na pracę jednostki.

O ile pierwsza przyczyna (czyli potrzeba jednostki) została w sprawie wykazana i nie jest kwestionowana, to nie jest ona jednak przyczyną jedyną, gdyż stan faktyczny sprawy wynikający nie tylko z dokumentów powoływanych przez organ, ale również dokumentów dołączonych do skargi oraz znajdujących się w aktach sprawy II SA/Go 714/20 prowadzonej przed tutejszym sądem, a dotyczącej postępowania dyscyplinarnego skarżącej wskazuje, że pilna potrzeba przeniesienia funkcjonariuszki do innej jednostki mogła być związana z innymi okolicznościami, które wystąpiły lub istniały w jednostce w [...], o których tylko częściowo i wybiorczo wypowiadają się oba organy.

Skarżąca konsekwentnie podnosi, co może mieć również istotne znaczenie dla stanu faktycznego wyznaczającego podstawy zastosowanego w sprawie uznania administracyjnego, że decyzja o przeniesieniu ma bezpośredni związek z wydarzeniami i jej zarzutami stawianymi poprzedniemu komendantowi jednostki w [...], (opisanymi w piśmie nazwanym przez skarżącą "Raportem o zgłoszeniu działań wypełniających jednocześnie znamiona mobbingu", por. s. 11 do 13 akt sądowych). Raport ten pochodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. i został złożony do Komendanta Wojewódzkiego Policji niedługo przed podjęciem podjętej decyzji o przeniesieniu skarżącej do innej jednostki. Nie ma jednak o nim żadnej wzmianki w obu rozkazach. Zarzuty stawiane w tym raporcie dotyczą zachowań tak nagannych i zarazem rażących, że brak jakiekolwiek odniesienia się do tej kwestii przez organy, przy jednoczesnym wyraźnym wskazywaniu w rozkazie na inne przyczyny tzw. konfliktu i uchybienia policjantki w realizacji obowiązków służbowych (por. punkt 3.2 i 3.3 niniejszego uzasadnienia) powoduje, że podjęte decyzje, a w szczególności zawarte w rozkazach ustalenia i rozważania nie mogą być uznane za pełne i wyczerpujące, co z kolei uniemożliwia ocenę legalności zastosowanego w sprawie przez organy uznania administracyjnego.

Podkreślić tu bowiem należy, że sąd administracyjny, pełniący ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, ma obowiązek ocenić nie tylko to, czy okoliczności wyraźnie wskazane w decyzji mają pokrycie w aktach sprawy i znajdujących się tam dowodach, ale również to, czy tych akt sprawy oraz innych dokumentów, które, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowią jej materiał dowodowy, wynikają inne okoliczności, pominięte przez organy, a istotne dla oceny sytuacji skarżącej i jej sytuacji prawnej. Takie ustalenia są konieczne przede wszystkim dla wyjaśnienia, czy te pominięte okoliczności mogły mieć wpływ na decyzję o przeniesieniu skarżącej do innej jednostki, co w sprawie dotyczy tych aspektów, które organy nazywają konfliktem w jednostce w [...].

Zauważyć tu trzeba, że tok argumentacji organów w sprawie jest tak skonstruowany, że choć wprost nie pada takie sformułowanie, to czytelnik uzasadnienia rozkazu organu odwoławczego odnosi wrażenie, że to skarżąca – jej pretensje i zarzuty do przełożonych i innych policjantów oraz "emocjonalne" zachowanie stanowią główne źródło konfliktu (konfliktów). Jeśli tak jest i potrzeba przeniesienia policjantki wynikała i z tej przyczyny, to organ powinien wykazać te okoliczności jednoznacznie, odnosząc się również do tych kwestii, które podnosi skarżąca, a co do których w obu decyzjach nie ma ani słowa (brak jest odniesienia co do tego czy ogóle wystąpiły i czy miały związek z tzw. konfliktem, zachowaniem policjantki, jej stanem emocjonalnym).

O tym jak wybiórcza i zarazem stronnicza jest argumentacja organu, który przecież, zgodnie z art. 7 k.p.a. powinien rozważyć oba interesy – publiczny i jednostkowy na obiektywnych, równych zasadach, świadczy nie tylko pomijanie najbardziej drażliwego tematu, o którym pisze skarżąca w raporcie z [...] sierpnia 2020 r., ale również inne elementy uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazując na fakt ukarania dyscyplinarnego policjantki, co dodatkowo wskazywać ma na potrzebę jej przeniesienia do innej jednostki, podaje, że orzeczenie dyscyplinarne jest prawomocne i podlega wykonaniu. Tymczasem prawomocne ono nie jest, gdyż zostało zaskarżone do tutejszego sądu w powoływanej wyżej sprawie II SA/Go 714/20. Organ nie odniósł się też w ogóle do zarzutu skarżącej, że na nowym stanowisku służbowym "podlega służbowo" prokuratorowi, którego wniosek spowodował wszczęcie wobec skarżącej tego postępowania dyscyplinarnego.

12. Kolejna kwestia, co do której organy się nie wypowiedziały dotyczy zarzutu skarżącej, że jej działalność i funkcja związkowa realizowana w KPP była "niewygodna" dla kierownictwa jednostki i stała u podłoża decyzji. Jest to zupełnie inna kwestia, niż to co rozważa organ odwoławczy odnosząc się do ochrony związkowej i zastosowania w sprawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Skarżąca podnosiła bowiem, że [...] czerwca 2020 r. wypełniając obowiązki przewodniczącej Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP [...] zwróciła się z zapytaniem do Komendanta Powiatowego Policji o udzielenie informacji co do kryteriów przyznawania awansu służbowego w korpusie podoficerów KPP oraz poprosiła o ustosunkowanie się na piśmie, co do transparentności ich przyznawania, w tym odstąpienia przez Komendanta od wypracowanej metody współpracy z członkami Zarządu Terenowego NSZZP KP w tym zakresie. Wyraziła też swoje zaniepokojenie odnośnie braku współpracy z członkami ZT NSZZP KPP oraz prośby o niepodejmowanie i niestosowanie przez Komendanta wskazanej jednostki działań zastraszających, represjonujących w tym nieuzasadnionych decyzji kadrowych, nagłych czynności kontrolnych lub braku merytorycznej oceny codziennej służby względem członków NSZZP KPP. W bezpośredniej bliskości czasowej od tych działań zostały podjęte zaskarżone decyzje.

Do tych twierdzeń organ odwoławczy nie odniósł się wskazując tylko ogólnikowo, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że decyzja o przeniesieniu skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe do innej miejscowości, jest degradacją służbową, działaniem represjonującym oraz elementem zastraszenia jej jako działacza związkowego. Wskazał również, że rozkaz personalny organu I instancji został poprzedzony raportem Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o przeniesienie skarżącej na stan etatowy w innej komórce organizacyjnej.

13. W ocenie Sądu zbieżność czasowa działań lub zdarzeń opisanych w punktach 11 i 12 niniejszego uzasadnienia z wydaniem rozkazu przenoszącego skarżącą, wymaga zdecydowanie dokładniejszego wyjaśnienia okoliczności (tła) sprawy w celu ustalenia, czy deklarowane w motywach obu rozkazów powody były powodami rzeczywistymi, czy też motywy te nie wynikały lub nie były warunkowane innymi intencjami, niż wyeksplikowane w rozkazach. Z omówionych wyżej względów w ocenie Sądu nie da się przy braku całego materiału dowodowego oraz wszechstronnej i obiektywnej jego oceny dokonać kontroli stanowiska organu odwoławczego, że Komendant Powiatowy Policji wydając sporny rozkaz działał w szeroko rozumianym interesie policjantki umożliwiając jej pracę w innej jednostce. Organ tego zindywidualizowanego interesu nie wykazał, a przede wszystkim nie ocenił, nie przedstawiając pełnych ustaleń i rozważań dotyczących wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy, tak by można było poznać podstawy faktyczne decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) i dokonać prawidłowej kontroli tego, czy wydane rozkazy mieszczą się w graniach uznania administracyjnego z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.

14. Wobec stwierdzonych wyżej uchybień w zakresie zastosowania wskazanych przepisów postępowania, mogących co najmniej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne jest stanowcze wypowiadanie się co do naruszeń prawa materialnego i tych aspektów decyzji, które w szczególności dotyczą równorzędności stanowisk i wymogu uzyskania zgody związków zawodowych.

14.1. Odnosząc się jednak co do ich ogólnych ram prawnych wskazać można, że chybione jest stanowisko skarżącej, że aby ją zwolnić, a następnie mianować na równorzędne stanowisko w innej jednostce organizacyjnej Policji, organ winien wydać dwa odrębne rozkazy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że decyzja o przeniesieniu policjanta, która może przybrać formę zwolnienia ze służby z jednoczesnym mianowaniem na nowe stanowisko, możliwa jest jednak wyłącznie na stanowisko równorzędne, co oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007r., I OSK 100/07; CBOSA).

14.2. Jeśli chodzi zaś o zgodę związków zawodowych, to kwestia ochrony związkowej dotyczy art. 32 ustawy o związkach zawodowych w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może:

1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy,

2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1, z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy.

Stosownie do treści art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych do spraw związkowych funkcjonariuszy Policji stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w policji może działać tylko jednej związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych oznacza, że przepis art. 32 ust. 1 do ust. 4 ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których organ Policji może, ale nie musi, zwolnić Policjanta ze służby (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 497/12, CBOSA, por. również Ł. Czebotar i in., Ustawa o Policji. Komentarz, Lex, tezy do art. 32). Przyjmuje się, że dokonując oceny, czy jednostronna zmiana warunków pracy lub płacy pracownika nastąpiła na jego niekorzyść w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych należy mieć na względzie warunki pracy na dotychczasowym i nowym stanowisku oraz wysokość uposażenia, ale także możliwości awansu hierarchicznego i płacowego oraz prestiż stanowiska. Ochrona, jaką przewiduje art. 32 ustawy o związkach zawodowych, musi być rozumiana także jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy. Wszystkie te okoliczności, nie tylko zatem formalne porównanie zakresu obowiązków na danych stanowiskach wynikających z kart pracy, uposażeń oraz zwrotu kosztów dojazdu, powinny podlegać rozważeniu i uzasadnieniu w uzasadnieniu rozkazu personalnego.

15. Za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący ograniczenia gwarancji proceduralnych strony, wynikający z art. 10 k.p.a. Gwarancje te zostały w sprawie zachowane, a wskazane w zarzucie 6 skargi skrócenie terminu nie wpłynęło na sytuację prawną strony w przedmiotowym postępowaniu.

16. Stwierdzając w niniejszej sprawie (pkt. 11, 12, 13, 14.2 niniejszego uzasadnienia) naruszenie przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c należało uchylić zaskarżony rozkaz, a ze względu na okoliczności sprawy i potrzebę pogłębienia ustaleń, również rozkaz organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, w szczególności uzupełnią wskazane braki w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i wyjaśnią stwierdzone nieścisłości, a następnie dokonają jego oceny, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu spełniającemu wymogi, o jakich stanowi art. 107 § 3 k.p.a.