Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1137/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18, art. 29 § 1,  art. 33 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 418/16 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 418/16 po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, w punkcie pierwszym: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w punkcie drugim: zasądził koszty postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie tytułów wykonawczych przekazanych przez Prezydenta Miasta Krakowa - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania od M. P. należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa objętych tytułami wykonawczymi.

W dniu 1 lipca 2015 r. M. P. w Urzędzie Miasta Krakowa złożył zarzuty w związku z postępowaniem egzekucyjnym. W przedmiotowym piśmie wskazał m.in., iż niezasadne jest żądanie obecnie opłat za korzystanie z przystanków autobusowych, a uchwała Nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] marca 2011 r., która ustaliła stawki tych opłat na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2011 nr 5, poz. 13 ze zm., dalej: u.p.t.z.) jest pozbawiona podstaw prawnych.

Rozpoznając zarzuty Prezydent Miasta Krakowa stwierdził w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., że pismo zobowiązanego odpowiada w swojej treści zarzutom, o których mowa w § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 10 art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., w skrócie u.p.e.a.) tj. zarzutom, których podstawami są: nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku z innego powodu, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.

Powołując treść art. 16 ust. 1 oraz ust. 4 u.p.t.z. wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powstaje z mocy prawa. W szczególności podkreślono, że do powstania obowiązku uiszczenia opłaty, a także ustalenia jej wysokości oraz terminu zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej.

Podkreślono, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców na terenie miasta Krakowa obliczana jest jednakowo dla wszystkich operatorów przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych, zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miejska Kraków udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Równocześnie podkreślono, że niemożliwym jest w przypadku każdego przedsiębiorcy szczegółowe badanie, ile faktycznie zatrzymań wykonał on w danym okresie rozliczeniowym, a przyjęty przez organ model obliczeń jest niedyskryminujący dla żadnego przewoźnika czy operatora.

Podkreślono, że pobór opłat dokonywany jest za korzystanie z przystanku komunikacyjnego tj. miejsca przeznaczonego do wsiadania i wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu przedwczesnego i sprzecznego z prawem nałożenia obowiązku finansowego oraz argumentacją, że przepisy prawa na podstawie których przewoźnik będzie zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych będą obowiązywać od dnia 1 stycznia 2017 r. wyjaśniono, że zasady korzystania z przystanków i dworców generujące konieczność uiszczania w przyszłości opłat z tego tytułu mają być ustalane jeszcze przed złożeniem wniosku o zgłoszenie przewozu, natomiast uzgodnienie zasad korzystania z przystanków jest obligatoryjne również obecnie i jest to jeden z niezbędnych dokumentów składanych przez przewoźników do wniosku o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z zapisami u.p.t.z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpoznając zażalenie skarżącego wyjaśniło na wstępie, że w myśl art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych (gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustaleniu jej wysokości) ma charakter publicznoprawny.

Podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepis art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r.

Samo pobieranie opłaty w ocenie SKO należy do kategorii tzw. czynności materialno-technicznych i nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej dotyczy tylko takich sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, a w przypadku gdy wierzyciel nie jest zarazem organem egzekucyjnym, właśnie na etapie rozpoznawania zarzutów przez wierzyciela, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego mogą (i powinny) być wyjaśniane.

W ocenie Kolegium, nie istnieją na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości co do istnienia obowiązku objętego spornymi tytułami wykonawczymi (w wysokości w nich wskazywanej), a zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, że skarga M. P. jest częściowo zasadna.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis ten pozwala traktować jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Analizując treść zaskarżonego postanowienia (jak i postanowienia organu I instancji) Sąd doszedł do wniosku, że w świetle zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego a dokładniej: zasady praworządności, prawdy obiektywnej i przekonywania nie zostały one w przedmiotowej sprawie zachowane w sposób należyty.

Zauważono, że wystawione na skarżącego tytuły wykonawcze dotyczyły nieuiszczonych opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Jak słusznie wskazało SKO, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa (odpowiednich przepisów ustawy o publicznym transporcie drogowym oraz uchwał jednostek samorządu terytorialnego), a zatem dla jego realizacji nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, ustalającej opłatę. Samo pobranie opłaty zalicza się do czynności materialno-technicznych.

O ile możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie samego prawa (a nie wydawanego w osobnym postępowaniu aktu administracyjnego, ustalającego albo określającego wysokość należności) stanowi dla organu administracji publicznej pewnego rodzaju ułatwienie, to jednocześnie nakłada na organy egzekucyjne obowiązek szczególnej staranności w ustalaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, z których wynika egzekwowany obowiązek.

Na powyższą kwestię zwróciło zresztą uwagę samo Kolegium, wskazując że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a zatem w sytuacji kiedy obowiązek powstaje z mocy samego prawa, przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, po wniesieniu zarzutu, stanowi jedyną możliwość obrony praw przez dłużnika.

W tym kontekście podkreślić, więc raz jeszcze należy, że z uwagi na szczególny charakter opłaty za korzystanie z przystanków, wynikający z samej ustawy, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wydaną wcześniej decyzją administracyjną. Nie prowadzi się więc również (wcześniej) postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo więc ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że takim jak analizowany przypadek wniesienie zarzutu (w szczególności nieistnienia obowiązku tj. z art.33 §1 pkt.1 u.p.e.a.) wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie zasadności samego obowiązku. Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę zaskarżone postanowienia nie czyni zadość powyższym wymogom. Otóż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium (podobnie z resztą jak organ I instancji) całkowicie pominęło kwestię sposobu wyliczenia w tytule wykonawczym kwoty spornej opłaty.

Skarżący podniósł w skardze, że Kolegium, wydając rozstrzygnięcie powinno było przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, bowiem na podstawie posiadanego rozkładu jazdy zachodzi prawdopodobieństwo, że kwota wskazana w tytułach wykonawczych jest w znacznym stopniu zawyżona. Skarżący wskazał, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Zarzucił, że motywy te nie zostały wyjaśnione także przez wierzyciela, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Podniósł, że w toku postępowania nie został przedstawiony model wyliczeń jakimi posługuje się wierzyciel, wyliczając wysokość opłaty. Powyższe zarzuty uznać należy za zasadne.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium stwierdziło, że wierzyciel (tu organ I instancji) powinien przede wszystkim wykazać istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazywanej w nim wysokości. Następnie Kolegium wyraziło opinię, że organ I instancji wypełnił ciążący na nim obowiązek wskazując, że w aktach postępowania znajdują się dowody dotyczące podstawy ustalenia zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (str. 7 zaskarżonej decyzji).

Taki sposób odniesienia się do kwestii sposobu ustalenia wysokości opłaty Sąd uznał za niewystarczający, zwłaszcza, że jednym z podniesionych zarzutów był zarzut nieistnienia obowiązku w wysokości wskazanej w tytule wykonawczym. Stwierdzono, że Kolegium podobnie jak i organ I instancji zobligowane były wyjaśnić precyzyjnie skarżącemu sposób ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty w treści wydanych w sprawie postanowień, a nie ograniczać się w tym zakresie do enigmatycznego odwoływania się do dokumentów znajdujących w aktach sprawy. Tylko wtedy postanowienie to mogłoby zostać uznane za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasadą przekonywania) oraz za spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowe uzasadnienie decyzji/postanowienia). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Sąd nie podzielił także twierdzenia Kolegium, że organ I instancji wykazał istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazanej w nim wysokości. W postanowieniu organu I instancji powołano jedynie treść art. 16 ust. 1 oraz ust. 4 u.p.t.z. zaznaczając, że stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym stawka tej opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystanku oraz 1 zł za jedno zatrzymanie na dworcu. Wskazano, że takie właśnie stawki zostały ustalone w uchwale Rady Miasta Krakowa. Nie wyjaśniono jednakże, w jaki sposób wyliczono wysokość opłat podanych finalnie w tytułach wykonawczych.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie poddało wystarczająco dokładnej analizie rozstrzygnięcia organu I instancji, w szczególności co do faktów i dowodów, odnoszących się do tego, czy opłata została wyliczona prawidłowo. Odwołanie się więc przez Kolegium w tym zakresie do postanowienia organu I instancji jest bezpodstawne.

Podsumowując stwierdzono, że organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będą zobowiązane uwzględnić uwagi Sądu odnoszące się do przedstawienia w treści wydanych decyzji sposobu ustalenia (wyliczenia) wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 (art. 124) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego t.j. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez stwierdzenie, że organ nie sprostał prawidłowemu uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w konsekwencji czego naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów ora pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa,

2) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez uznanie, że stan faktyczny wynikający z akt sprawy przedłożonych przez organy egzekucyjne, w zakresie istnienia egzekowawnego obowiązku w wysokości określonej w tytułach wykonawczych nie był wystarczająco udokumentowany, w konsekwencji czego naruszony został art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd jako dowodów w postaci zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkładów jazdy oraz szczegółowych rozliczeń opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zgromadzonych w aktach administracyjnych,

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych wskazań, co do dalszego postępowania - zalecenia Sądu dotyczą okoliczności już wyjaśnionych i zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez nieoddalenie skargi M. P., a uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy nie zaistniały naruszenia przepisów mające wpływ na wynik sprawy, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku jaki jest związek przyczynowy między stwierdzonymi naruszeniami przepisów, a treścią zaskarżonego postanowienia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 418/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że wierzyciel Prezydent Miasta Krakowa wystawił tytuły wykonawcze, wobec zobowiązanego M. P. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (organ egzekucyjny) podjął czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przyjął ustaleń faktycznych dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zakresie określenia wysokości należności pieniężnej egzekwowanej na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska SKO: "W aktach postępowania znajdują się dowody dotyczące podstawy ustalenia zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (m.in. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych). W ocenie Kolegium, nie istnieją na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości co do istnienia obowiązku objętego spornymi tytułami wykonawczymi (w wysokości w nich wskazywanej), a zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji." Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi tam przepisami k.p.a., natomiast w pkt 2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Oba podniesione zarzuty są trafne i uzasadnione.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 3) u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu u.p.e.a. są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z u.p.e.a. nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji.

Według art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego.

Z kolei, według art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 upea może być bowiem składany wówczas, jeśli egzekucja jest niedopuszczalna ze względów merytorycznych, np. nieistnienie obowiązku (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 610/12, LEX nr 1228465). Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi takiego postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, które w przypadku egzekucji należności pieniężnych jest wiążące co do zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 upea (art. 34 § 1 upea).

W rozpoznawanej sprawie, organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawierał, między innymi (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Z tej regulacji prawnej wynika, że wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy w przypadku egzekucji należności pieniężnej określa jej wysokość podając kwotę egzekwowanej wierzytelności od zobowiązanego, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Jak wskazano w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06, ONSA WSA 2007, nr 5, poz. 112, wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w wypadku gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot, przeprowadzenie postępowania procedowania przewidzianego w art. 34 § 1 u.p.e.a. jest oczywiście bezprzedmiotowe, gdyż nie tylko nie chroni uprawnień zobowiązanego, ale narusza ponadto interesy wierzyciela, prowadząc do oczywistego przedłużenia czasu trwania postępowania egzekucyjnego (wyroki NSA: z 27 maja 2009 r., II GSK 980/08, LEX nr 513118; z 7 czerwca 2006 r., II FSK 775/05, LEX nr 270329; z 20 grudnia 2005 r., FSK 2677/04, LEX nr 190895; z 11 października 2005 r., II FSK 609/05, LEX nr 217409).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot – Prezydent Miasta Krakowa. W związku z tym, wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy egzekucji należności pieniężnej określił jej wysokość podając kwotę egzekwowanej wierzytelności od zobowiązanego, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawiera dane niezbędne do prowadzenia egzekucji administracyjnej, wysokość należności pieniężnej została bowiem określona po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez ustawowo zobowiązany i uprawniony do tego organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem. Stanowisko wierzyciela w zakresie określenia wysokości egzekwowanej należności pieniężnej jest w takiej sytuacji wiążące dla organu nadzoru nad egzekucją należności pieniężnych sprawowanego przez samorządowe kolegium odwoławcze i podlega jedynie kontroli sądowoadministracyjnej.

Określenie wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym, jest elementem stanu faktycznego sprawy podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwestionując określenie wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym, nie wyjaśnił w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej zasady swobodnej oceny dowodów. Na czym konkretnie polega wadliwość określenia wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym. Sąd I instancji naruszył przez to art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ postanowienie ostateczne zawiera wszystkie elementy konieczne uzasadnienia (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie swoje ustalenia faktyczne w zakresie dotyczącym określenia wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym wystawionym przez Prezydenta Miasta Krakowa poczyniło na podstawie dowodów w postaci dokumentów (zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych), które były podstawą obliczenia tej należności. Sposób obliczenia opłaty został uzasadniony przez organ I instancji następująco: "(...) opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców na terenie miasta Krakowa obliczana jest jednakowo dla wszystkich operatorów przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych, zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miejska Kraków udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. (...) niemożliwym jest w przypadku każdego przedsiębiorcy szczegółowe badanie, ile faktycznie zatrzymań wykonał on w danym okresie rozliczeniowym, a przyjęty przez organ model obliczeń jest niedyskryminujący dla żadnego przewoźnika czy operatora."

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.