Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 583/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 75 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2016r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 224zł ( dwieście dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], ustalił na rzecz E. B. opłatę adiacencką w wysokości 5.580,00 zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,8460 ha, w związku z jej podziałem na wniosek właściciela.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] 2015 nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy K. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości. Podział został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości -E. B.. W wyniku podziału powstały działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 18 września 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - część I. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 24 listopada 2015 r.

Powyższe, w świetle art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako - u.g.n.), uzasadniało wszczęcie postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. W celu ustalenia, czy w wyniku dokonanego podziału wzrosła wartość dzielonej nieruchomości , sporządzono w dniu 15 kwietnia 2016 r. operat szacunkowy, którego autorem jest L. S.. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy K. sporządzona wycena spełnia wymogi prawem określone, zarówno w odniesieniu do sposobu sporządzenia, formy i treści operatu szacunkowego, jak i do przedstawienia postępowania, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., tj. postępowania w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości Wycena spełnia wymogi formalne, o których mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Dalej organ zauważył m.in., iż wycena przedmiotowej nieruchomości dokonana została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, polegającego na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Rzeczoznawca przyjął do wyceny przedmiotowej nieruchomości metodę porównywania parami, przyjmując z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, kilka nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie organu biegły prawidłowo dokonał dokładnej analizy rynku, wziął pod uwagę grunty niezabudowane z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu gminy K. oraz gmin sąsiednich, o powierzchni podobnej do badanej nieruchomości przed i po podziale. Na podstawie zanotowanych transakcji biegły określił cechy rynkowe, czyli te atrybuty nieruchomości co do których można stwierdzić, że wpływają na poziom cen na danym rynku nieruchomości. Po wnikliwej analizie do porównania rzeczoznawca przyjął z badanego rynku nieruchomości, które najlepiej spełniały warunki podobieństwa do przedmiotu wyceny i dokonał ich charakterystyki, uwzględniając przy tym cechy mające wpływ na cenę nieruchomości, m.in. położenie ogólne, atrakcyjność położenia miejscowości, lokalizacja szczegółowa, atrakcyjność położenia działki, jej wielkość, otoczenie i dojazd, położenie w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej, kształt działki, wielkość, utrudnienia w zagospodarowaniu.

Dalej Burmistrz Miasta i Gminy K. stwierdził, iż wobec formalnej prawidłowości operatu przyjął określone w operacie wartości nieruchomości przed podziałem w wysokości 320.400,- zł i po podziale w wysokości 339.000,- zł, za najbardziej prawdopodobne jej ceny możliwe do uzyskania na rynku nieruchomości. Podkreślono za operatem szacunkowym, że wzrost wartości w granicach działki [...] jest równy wzrostowi wartości części nieruchomości, która w miejscowym planie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ wskazał, że w § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości przyjęto, że stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi 30%. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi 18.600,00 zł. W związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, stanowiąca 30% różnicy wartości nieruchomości wynosi 5.580,00 zł.

Odwołanie od decyzji wniósł E. B. wskazując, iż zgodnie z dokonanym podziałem powierzchnia wydzielona pod działki budowlane wynosi 0,3371 ha , a nie jak ujęto w operacie szacunkowym, że powierzchnia wynosi 0,8460 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,4633 ha nadal jest przeznaczona pod uprawy rolne, na której będzie prowadzona produkcja roślinna i nie jest przeznaczona pod zabudowę, ponadto brak jest bezpośredniej drogi dojazdowej od tej działki. Ponadto organ wydający decyzję naliczył opłatę adiacencką także d wydzielonej działki pod drogę publiczną. W przyszłości wydzielona działka pod drogę publiczną będzie musiała być przekazana organowi samorządowemu, czyli gminie, za symboliczną złotówkę ponieważ taka praktyka od lat jest stosowana na terenie gminy K., a nie w formie wykupu czy wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto zarzucono, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym uznał parametry lokalizacyjne jako dobre, co nie jest prawdą ponieważ wydzielone działki nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej asfaltowej. Uzbrojenie jako niepełne w bezpośrednim sąsiedztwie wydzielonych działek, brak jest sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej i gazowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż istota obowiązku uregulowanego art. 98a ust. 1 u.g.n. sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

1. zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela;

2. obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione.

Wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym, stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Wartość nieruchomości została ustalona poprzez zastosowanie metody podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił aktualnie kształtujące się ceny na rynku lokalnym w obrocie podobnymi nieruchomościami, cechy fizyczne nieruchomości oraz stan prawny i przeznaczenie nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji powołał się na złożone na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, zgodne z którymi przedmiotowa nieruchomość zarówno przed podziałem, jak i po podziale ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Fakt, iż odwołujący działkę [...] wykorzystuje pod uprawę rolną nie zmienia przeznaczenia tej działki. Rzeczoznawca majątkowy podał, iż żadna z działek nie jest przeznaczona pod drogę publiczną. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy dla cechy lokalizacja szczegółowa przyjął, iż jest ona dobra, ponieważ nieruchomość jest zlokalizowana w północno - zachodniej części wsi K., w rejonie drogi prowadzącej do miejscowości K.. Bezpośredni dojazd prowadzi drogą gruntową, droga asfaltowa znajduje się w odległości około 300 m. W bliskim sąsiedztwie nieruchomości znajduje się nowopowstała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz niezainwestowane grunty. Nieruchomość znajduje się około 4 km od centrum K.. Z kolei jeśli chodzi o uzbrojenie to rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż nieruchomość ma uzbrojenie niepełne, ponieważ ma dostęp do sieci energetycznej, wodnej i kanalizacji sanitarnej. Kolegium wskazało, iż uwzględniło wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, uznając tym samym, że zgłoszone zarzuty nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości uwzględnił całość działki tj. 0.8460 ha, a wielkość 4 wydzielonych działek pod zabudowę wynosi 0,3371 ha, natomiast pozostała część działki nr [...] o powierzchni 0,4633 ha jest przedmiotem upraw rolnych. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny uwzględnił także działkę nr [...] o powierzchni 0,0456 ha. która na mapie podziału nieruchomości przeznaczona jest na drogę dojazdową do działek. Projektowana droga dojazdowa po zbyciu chociażby jednej działki stanie się drogą publiczną, która będzie podlegała przekazaniu na rzecz gminy K.. Powierzchnia działki wydzielonej pod drogę nie powinna zatem być brana przy dokonywanej wycenie. Zaznaczono, iż działka nr [...] stanowi przejazd, nie można jej zabudować, ani prowadzić na niej działalności gospodarczej, zatem w jaki sposób mogła wzrosnąć jej wartość. Odnośnie działki nr [...] o powierzchni 0,.4633 ha jako pozostałej po podziale części działki nr [...], skarżący wyjaśnił, iż nie ma do niej bezpośredniej drogi dojazdowej tylko korzysta z ustanowionej służebności dojazdowej przez działkę nr [...]. Na pozostałej części działka nr [...], a której nadano nowy numer [...], była i jest użytkowana rolniczo i działka ta z uwagi na brak drogi dojazdowej nigdy nie będzie przeznaczona pod zabudowę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek nie wszystkie w niej podniesione zarzuty okazały się trafne.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2016 r., którą to Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 2 maja 2014r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 5.580,- zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,8460 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] w związku z jej podziałem na wniosek właściciela.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 ugn stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ugn); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2015 nr [...], należąca do E. B. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,8460 ha, została podzielona na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] celem "wydzielana 4 działek budowlanych oraz drogi dojazdowej". Spełniona została tym samym pierwsza przesłanka, określona w art. 98a ust. 1 u.g.n., uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Równocześnie poza sporem pozostaje, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Wątpliwości także nie budzi, iż w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 28 maja 2015 roku, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości.

Skarżący zakwestionował natomiast ustalenia organów administracji publicznej w zakresie wzrostu wartości w wyniku dokonanego podziału, należącej do niego nieruchomości.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 in fine i art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości następuje m.in. w oparciu o przepisy Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Wycena nieruchomości". Zgodnie z regulacjami zawartymi w tym rozdziale – art. 151 ust. 1 u.g.n. - wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W rozpoznawanej sprawie biegły rzeczoznawca – L. S. sporządził w dniu 15 kwietnia 2016 r. operat szacunkowy w którym, w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej –art. 153 ust. 1 u.g.n. Nieruchmościami podobnymi są natomiast nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, dopuszczalne jest założenie jakie przyjął biegły, iż wycena wartości nieruchomości po podziale może być dokonana przez zsumowanie wartości wydzielonych w wyniku podziału działek, a nie wartości nieruchomości po podziale, jako całości. Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało – w ocenie biegłego – najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale uznawany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jako prawidłowy. Podkreślić należy, iż zgodnie z powołanym wyżej art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. W sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.g.n. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż po podziale zbywane są, w znakomitej większości, działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 działki dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Niewątpliwie obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Takie stanowisko można znaleźć min. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2679/14, z dnia 22 lipca 2014 roku, I OSK 2948/12 i z 5 lutego 2014 roku, I OSK 1123/12 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu przytoczyć treść uzasadniania wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 744/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości (co jest bezsporne, bez konieczności głębszej analizy prawnomaterialnej i wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości – zob. art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 3 u.g.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) – nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartości całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe") (...)".

Nie kwestionując zatem, co do zasady, sposobu i metody dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę wyceny, Sąd podzielił jednak zarzut skarżącego dotyczący prawidłowości ustalenia wartości tej części podzielonej nieruchomości, która zgodnie z decyzją podziałową przeznaczona jest na drogę dojazdową (działka nr [...]). Biegły dokonując wyceny tej działki przyjął, iż wartość jej 1 m2 będzie wynosić tyle samo co wartość 1 m2 działek o nr [...], [...], [...], [...], a więc działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Niewątpliwie na ustalenie wartości nieruchomości wpływa jej przeznaczenie – art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1pkt 5 u.g.n.

Poza sporem jest, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym ustaleniami Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 18 września 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - część I i przeznaczona w całości na zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Niemniej zgodnie z decyzja podziałową z 9 listopada 2015 r., część tej nieruchomości została przeznaczona na drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Z mapy "Projekt podziału nieruchomości" stanowiącej załącznik do decyzji podziałowej wynika, iż pod drogę dojazdową wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0456 ha. Zgodne jest to z treścią art. 93 ust. 3 u.g.n., który przewiduje, iż podział nie jest możliwy, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Powyższe oznacza, iż zgodnie z decyzją podziałową działka nr [...] przeznaczona jest w rzeczywistości na cele komunikacyjne, co praktycznie wyklucza możliwość jej zagospodarowania zabudową jednorodzinną. Dlatego też niezrozumiałym jest, dlaczego biegły rzeczoznawca do wyceny tej działki ([...]) dobrał do porównania działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a nie działki o podobnym przeznaczeniu – pod komunikację. Biegły w żaden sposób nie uzasadnił przyjęcia takiego sposobu wyceny. Brak konsekwencji biegłego widać szczególnie na stronie 22 operatu szacunkowego, gdzie określając atrybuty wycenianych działek [...], [...], [...], [...], [...], m.in. lokalizację szczegółową działki nr [...], jednocześnie stwierdził, iż bezpośredni dojazd do tej działki zapewniony będzie przez ustanowienie służebności gruntowej na działce [...]. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, iż przeznaczenie działki [...] na drogę dojazdową (np. przez ustanowienie na niej służebności gruntowej) uniemożliwia jej zagospodarowanie na cele zabudowy jednorodzinnej, co niewątpliwe ma wpływ na jej wartość. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, to wątpliwości co do prawidłowości wyceny tej działki dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę są całkowicie uzasadnione.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Kontrola nie może ograniczać się jedynie do spełniania przez operat warunkowo formalnych, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także, w razie potrzeby, żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Ke 1072/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy, jak wskazano wyżej, budzi wątpliwości i wymaga uzupełnienia odnośnie wyceny działki nr [...]. Tych uchybień nie dostrzegły organy obu instancji co rzutuje na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Zaznaczyć jednak należy, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego zawartym w odwołaniu, iż działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną. Nie wynika to ani z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego jak też decyzji podziałowej z [...] 2015r, w której właściwy organ nie orzekł o wydzieleniu tej działki pod drogę publiczną, co skutkowałoby jej przejściem na własność, odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Działka ta pozostaje we władaniu skarżącego, lecz zgodnie z postanowieniami decyzji podziałowej przeznaczona jest na obsługę komunikacyjną sąsiadujących działek budowlanych w drodze ustanowienia stosownej, bezpłatnej służebności gruntowej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Jak słusznie wyjaśniły organy za biegłym rzeczoznawcą, bez znaczenia dla ustalenia wartości działki [...] jest faktyczne jej wykorzystywanie dla celów rolnych. Zgodnie z powołanym wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - część I, teren tej działki przed podziałem jak i po podziale przeznaczony jest pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W wyniku podziału nie doszło zatem do zmiany przeznaczenia tej części dzielonej nieruchomości, co mogłoby rzutować na jej wartość. Co istotne, zmianie nie uległ także pozostałe atrybuty wpływające na jej wartość, w tym dostęp do drogi publicznej, który zgodnie z decyzja podziałową ma się odbywać poprzez działkę nr [...] (na zasadzie służebności gruntowej). W konsekwencji, mając także na uwadze rozmiar działki [...] biegły ustalił, iż cena 1m2 tej działki wynosi tyle samo co cena 1 m2 działki [...] przed jej podziałem. Innymi słowy w wyniku podziału nie wzrosła wartość gruntu objętego działką 394/17- wynosiła ona i wynosi nadal [...] zł za m2.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi także wycena wartości tej części dzielonej nieruchomości, na której położone są wydzielone działki [...], [...], [...], [...], a zwłaszcza dobór do porównania nieruchomości podobnych oraz określenie atrybutów działek wycenianych (394/12, [...], [...], [...]). Biegły wykazał, iż rozmiar powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną wpływa na jej wartość i skutkuje wyższa ceną za 1 m2 działek o powierzchni optymalnej dla tego rodzaju zabudowy niż dla działek dużych – o powierzchni ponad 1500 m2 Biegły uwzględnił także faktyczny stan wycenianych nieruchomości w tym stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji z 2 maja 2016 r. jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – organy oparły się bowiem na dowodzie – opinii biegłego, który zawiera niejasności, uniemożliwiające stwierdzenie, że dokonana przez wycena nieruchomości po podziale odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej tej nieruchomości. W konsekwencji rzutuje to na prawidłowe ustalenie należnej opłaty adiacenckiej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zwrócić się do biegłego rzeczoznawcy o ponowne ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności dotyczącej kwestii wyceny działki nr [...], przeznaczonej w decyzji podziałowej na drogę dojazdową do działek [...], [...], [...], [...].

O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasadzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kwoty [...]- złotych.