Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 504/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z "[...]" r., Nr "[...]" Wójt Gminy odwołał J. B. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kultury (§ 1). Wskazał, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy (§ 2) i że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3). W podstawie prawnej zarządzenia organ powołał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1983), art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.). Zarządzenie to nie zawiera uzasadnienia.

J. B. (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła powyższe zarządzenie, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w związku z naruszeniem prawa materialnego:

- art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych, mimo że na terenie gminy działa szereg stowarzyszeń zawodowych i twórczych, których działalność kulturalna jest działalnością statutową, co w konsekwencji powodowało konieczność zasięgnięcia opinii przed odwołaniem ze stanowiska Dyrektora Gminnego Centrum Kultury;

- art. 8 ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do odwołania dyrektora.

W uzasadnieniu skarżąca akcentowała, że zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności stanowi istotne naruszenie prawa. Następnie skarżąca przytoczyła treść art. 8 ust. 4 i 6 ustawy zmieniającej ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wyjaśniła jaki jest cel funkcjonowania Gminnego Centrum Kultury i podkreśliła, że jest to ośrodek kultury, gdyż prowadzi działalność kulturalną. Dlatego w sprawie ma zastosowanie wyłączenie przewidziane w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, co oznacza, że dyrektor Gminnego Centrum Kultury zatrudniony przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, na podstawie powołania na czas nieokreślony, może nadal pełnić swoją funkcję na podstawie tego powołania, a gmina będąca organizatorem instytucji kultury nie jest zobligowana do jakiejkolwiek modyfikacji podstawy zatrudnienia dyrektora, w celu umożliwienia tej osobie pozostania na dotychczasowym stanowisku. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Zarzuciła, że brak uzasadnienia aktu pozbawia możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia aktu, a także prawidłowości podjętego aktu.

Zarządzeniem z "[...]" r., Nr "[...]", Wójt Gminy sprostował oczywistą omyłkę pisarską w § 2 powyższego zarządzenia, poprzez nadanie mu nowego brzmienia: "Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy". W uzasadnieniu organ wskazał, że konsekwencja odwołania wynika z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 70 § 2 Kodeksu pracy.

W dniu 5 lipca 2019 r. Wójt Gminy przekazał tutejszemu Sądowi skargę wraz

z aktami sprawy, wnosząc o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w 2002 r. skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora Gminnego Centrum Kultury na czas nieokreślony. Na mocy zaskarżonego zarządzenia została odwołana z tego stanowiska. Główną podstawą odwołania skarżącej było jej dalsze funkcjonowanie na tym stanowisku niezgodnie z przepisami cytowanej ustawy nowelizującej. Wójt Gminy powołał się na wykładnię art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku

z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I PK 91/16. Podniósł, że podziela zaprezentowaną

w tym orzeczeniu interpretację prawną, która nie jest kwestionowana przez inne sądy, czy też poglądy doktryny. Wskazał, że lektura całego art. 8 ustawy nowelizującej świadczy o tym, że wolą ustawodawcy było, aby osoby wymienione w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej (zatrudnione na czas nieokreślony) zostały odwołane z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r., tj. wejścia w życie ustawy zmieniającej. W związku

z tym, jak zaznaczył organ, zaskarżone zarządzenie ma jedynie charakter deklaratoryjny wobec konsekwencji wynikających z przytoczonych przepisów prawa. Stwierdził, że odwołanie dyrektora z mocy prawa jest równoznaczne z brakiem konieczności opiniowania tego akt przez związki zawodowe, czy też stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności. Niezależnie od tego wskazał, że w Gminnym Centrum Kultury nie działają związki zawodowe. Ponadto na terenie gminy L. brak jest stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności. Zdaniem organu takimi stowarzyszeniami nie są Stowarzyszenie A., Stowarzyszenie B., czy też OSP w L. Reasumując, organ stwierdził, że zarządzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, co czyni skargę bezpodstawną

Pismem procesowym z 27 sierpnia 2019 r. skarżąca podniosła, w nawiązaniu do odpowiedzi organu na skargę, że po 1 stycznia 2012 r. przez cały czas zajmowała stanowisko i wykonywała obowiązki dyrektora. Zdaniem skarżącej, przez dopuszczenie do wykonywania przez nią obowiązków dyrektora po 1 stycznia 2012 r. nastąpiło jej powołanie na to stanowisko w sposób dorozumiany na czas określony. W konsekwencji przy odwołaniu zastosowanie miał art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia, określający przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. Skarżąca wymieniła też stowarzyszenia zawodowe i twórcze działające na terenie gminy L.

Na rozprawie, która odbyła się 3 września 2019 r., pełnomocnik organu wniósł

i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że skarżąca znajduje się obecnie

w okresie wypowiedzenia do 30 września 2019 r., mimo tego, że została odwołana

z dniem 19 kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty tych organów i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zarządzenie Wójta

o odwołaniu dyrektora instytucji kultury jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11,

z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. NSA podkreślił, że zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie

z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.

Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia wymieniono m.in. art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje i odwołuje organizator.

W myśl art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego

o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2 ustawy). Zatem wójt gminy jako organ wykonawczy gminy, do kompetencji którego należy wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.) i kierowanie bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie jej na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) jest właściwy do powołania i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Instytucją kultury w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest bez wątpienia Gminne Centrum Kultury, co nie jest w sprawie kwestionowane. W świetle tych okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowe zarządzenie jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zaskarżenie tego rodzaju zarządzenia możliwe jest w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów prawnych (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

|i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Chodzi tu

o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść

w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Za istotne naruszenie procedury uznawane jest w szczególności brak uzasadnienia aktu wydawanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, a taki charakter należy przypisać zaskarżonemu zarządzeniu. Art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który uprawnia do odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie wprowadza w tym względzie obowiązku. Na uznaniowy charakter odwołania wskazuje w szczególności użyty przez ustawodawcę w art.15 ust. 6 tej ustawy zwrot "może być odwołany" z podanych w tym ustępie enumeratywnie przyczyn. Poza tym stosownie do art. 15 ust. 7 omawianej ustawy w zw. z art. 70 ustawy Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być

w każdym czasie odwołany ze stanowiska także z innych uzasadnionych przyczyn, np. o których mowa w art. 52 i 53 Kodeksu pracy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury musi zatem uwzględniać okoliczności faktyczne towarzyszące zajmowanemu stanowisku, z którego następuje odwołanie. Dlatego organ musi wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne odwołania, gdyż tylko wówczas jest możliwa ocena legalności odwołania ze stanowiska. Mimo że żaden przepis nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wyartykułowania powodów odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, to jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza to, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, publ. w CBOSA).Sąd administracyjny jest bowiem zobowiązany do oceny zgodności

z prawem procesu wykładni i stosowania przepisów przez organ administracji publicznej w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 i z 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. w CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. w CBOSA). Nie powinno budzi też wątpliwości, że uzasadnienie aktu powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. w CBOSA). Działanie organu podjęte w tym względzie dopiero na skutek wniesienia niniejszej skargi, było spóźnione i nie mogło konwalidować wskazanego uchybienia. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność zaskarżonego aktu z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania.

Poza tym, przedstawione w odpowiedzi na skargę rozumowanie organu jest wadliwe w zakresie, w jakim wskazuje na deklaratoryjny charakter zaskarżonego zarządzenia. Powoływane przez strony przepisy art. 8 ust. 4 i 6 ustawy zmieniającej ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które weszły w życie

z dniem 1 stycznia 2012 r., normują szczególny tryb odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury z mocy samego prawa, tj. ziszczenia się dyspozycji tych właśnie przepisów powszechnie obowiązujących erga omnes. Ustawodawca przyjął

w art. 8 ust. 4 ustawy zmieniającej, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, którzy byli uprzednio powołani na czas nieokreślony, mogą pozostać na stanowisku przez okres trzech lat, zastrzegając, że niepowołanie w ciągu tych trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne

z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Zgodnie jednak z ust. 6 art. 8 tej ustawy tryb z ust. 4 nie może mieć zastosowania względem dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Wbrew stanowisku skarżącej, nie sposób uznać, że wyłączenie z art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej oznacza kontynuację umowy na czas nieokreślony. Nowela ta wprowadziła bowiem zasadę powoływania dyrektora instytucji kultury tylko na czas określony (nadano nowe brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy zmienianej). Ponadto w art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzony został wymóg, aby organizator przed powołaniem dyrektora zawarł z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Zgodnie z tym unormowaniem "Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko". Zatem ustawodawca zmodyfikował zasady powoływania na stanowisko dyrektora instytucji kultury, nie wyłączając tych nowych zasad w odniesieniu do obsadzonych już stanowisk. Ustawodawca wprowadził tylko w tym względzie ograniczenia czasowe określone w art. 8 ustawy nowelizującej, zastrzegając, że nie mają one zastosowania do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury (art. 8 ust. 6 ustawy zmieniającej). W konsekwencji oznacza to, że z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustał stosunek pracy skarżącej nawiązany na podstawie powołania na czas nieokreślony. Przy czym żaden przepis prawa nie wymaga potwierdzania odwołania z mocy przepisu prawa aktem wykonawczym. W związku z tym powołane przepisy ustawy nowelizującej nie mogły uzasadniać wydanego zarządzenia.

Brak było podstaw do wydania zarządzenia o odwołaniu skarżącej

z zajmowanego stanowiska również z tej przyczyny, że po odwołaniu skarżącej z mocy prawa nie doszło do ponownego jej powołania na stanowisko Dyrektora Gminnego Centrum Kultury. Z wyjaśnień samej skarżącej, jak i organu wynika jednoznacznie, że nie został skarżącej doręczony nowy akt powołania. Stosownie do art. 682 § 1 i 2 Kodeksu pracy powołanie powinno być dokonane na piśmie i doręczone uprawnionemu. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym dla oceny skutków braku zachowania formy pisemnej powołania istotne jest to, od jakiego podmiotu akt ten pochodzi. W przypadku gdy pochodzi on od organu państwa, ocena zależeć będzie od treści norm prawa (skutkując zwykle nieważnością), natomiast gdy pochodzi od podmiotów prywatnoprawnych, trzeba przyjąć, że została ona zastrzeżona dla celów dowodowych (por. komentarz do art. 682 Kodeksu pracy dostępny w bazie LEX- Baran Krzysztof W. (red.), Kodeks pracy. Komentarz, wyd. IV, publ.: WKP 2018 oraz wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 czerwca 2013 r., sygn. akt VI U 98/12, publ. LEX nr 1896111). W omawianym przypadku bezspornym jest natomiast, że powołanie jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury wymaga wydania aktu administracyjnego, poprzedzonego czynnościami unormowanymi w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Taki akt administracyjny, zgodnie z art.15 ust. 7 ustawy

o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który wprost odsyła m.in. do art. 682 Kodeksu pracy musi mieć formę pisemną, gdyż podlega kontroli sądowej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Niezachowanie formy pisemnej aktu administracyjnego jest równoznaczne z brakiem jego wydania, a tym samym niepowołaniem skarżącej na przedmiotowe stanowisko. W konsekwencji bezpodstawne jest odwoływanie skarżącej z tego stanowiska aktem administracyjnym. Pomimo że skarżąca w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia znajdowała się faktycznie

w stosunku pracy, do nawiązania którego doszło poprzez czynności konkludentne, gdyż po odwołaniu ze stanowiska dyrektora z mocy przepisu prawa w dalszym ciągu wykonywała obowiązki dyrektora, to odwołanie dyrektora instytucji w drodze aktu administracyjnego może dotyczyć tylko osoby, która zajmuje to stanowisko na podstawie aktu administracyjnego. Natomiast to, jaki inny niż powołanie rodzaj stosunku pracy łączy skarżącą z organem i jaki jest tryb ewentualnego rozwiązania (ustania) tego stosunku pracy leży w gestii wójta jako organu zatrudniającego i pozostaje poza oceną sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.