Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 995/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st.sekr.sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 i 1378; dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...], w gminie [...] (dalej: "MPZP") w zakresie ustaleń części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN9 i MN10.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu [...] lutego 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...], w gminie [...]". Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Wojewoda wskazał, że kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p. odnosi się do koleino podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania MPZP, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p, oznacza konieczność wyeliminowania, części ustaleń uchwały (wskazanych w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego) z obrotu prawnego.

Dokonując analizy MPZP Wojewoda stwierdził, że narusza on ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2011. r. (dalej: "Studium").

Organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wiążący charakter, który wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ale również z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium – podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią łącznie cześć tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Istotnym wydaje się fakt, że w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że każde odstępstwo w planie miejscowym od zasad wyznaczonych w studium gminnym prowadzące do naruszenia polityki przestrzennej określonej w studium, winno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium.

W ocenie organu nadzoru, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części.

W zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych, należy mieć na uwadze, że w studium określa się ich maksymalne i minimalne wielkości (w zależności od rodzaju) dopuszczone na danym terenie. Zatem parametry i wskaźniki urbanistyczne określone w planie miejscowym mogą być inne niż te określone w studium, pod warunkiem jednak, że nie przekraczają one wielkości w nim wyznaczonych.

Tymczasem zdaniem Wojewody analiza rysunku Studium, przedstawiająca kierunki zagospodarowania przestrzennego wraz z legendą oraz tekstu Studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu zawarte w części tekstowej i graficznej odnoszące się do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: MN9 i MN10 pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, w zakresie określonych tam wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Zgodnie z częścią graficzną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (załącznik graficzny nr 3 do studium pn. "Kierunki rozwoju i polityka przestrzenna gminy", skala 1:10 000) tereny oznaczone w planie symbolami MN9 i MN10 stanowią obszar określony symbolem MN/Ls, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych, dla którego określono następujące standardy i wskaźniki zagospodarowania terenu: "(...) zabudowa mieszkaniowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości, (...)", tymczasem z ustaleń § 25 pkt 7 lit. a MPZP wynika, że maksymalna wysokość zabudowy dla tych terenów określona została na poziomie 12 m, zamiast 10 m.

Organ nadzoru wskazał, że organy gminy nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu MPZP, bowiem są one związane ustaleniami Studium. Brak również podstaw prawnych do przyjęcia, iż organa gminy mogą swobodnie decydować, które z ustaleń Studium są dla nich wiążące, które zaś można stosować w sposób dowolny. Odpowiedzialnymi za sporządzanie, jak i uchwalanie studium (także jego zmian) oraz planów miejscowych (także ich zmian) są te same organy gminy tj. odpowiednio Wójt Gminy i Rada Gminy [...]. Skoro zatem w Studium określono maksymalną wysokość to ustalenia w tym zakresie są wiążące, tym bardziej, że jest to jedyne wiążące ustalenie Studium, bowiem w zakresie warunków urbanistyczno- architektonicznych, pozostałe ustalenia Studium są jedynie zalecane.

Biorąc pod uwagę fakt, iż ustalenia w zakresie wysokości zabudowy stanowią obligatoryjne ustalenie MPZP, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to w odniesieniu do ww. parametru naruszającego ustalenia Studium niezbędne jest stwierdzenie nieważności całych jednostek terenowych.

W tej sytuacji Wojewoda wskazał, że niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN9 i MN10, z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na jego sporządzeniu z naruszeniem ustaleń obowiązującego Studium.

W odpowiedzi na zawiadomienie nadzorcze Gmina [...] w piśmie z 16 marca 2021 r. powiadomiła organ nadzoru, iż: "(...) dla obszaru sołectwa [...], w gminie [...], Rada Gminy [...] wyjaśnia, że dla wskazywanych w piśmie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami MN2, MN3, MN8, MN9, MN10 i MN20 przewidziano zgodnie z ustaleniami studium wysokość zabudowy do 12 m jak dla terenów oznaczonych symbolem MN". Tymczasem jak wyżej wskazano, tereny MN9 i MN10 stanowią obszar określony w studium symbolem MN/Ls, nie zaś MN. W ww. piśmie wskazano także, że wyznaczony w Studium teren zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych o symbolu MN/Ls dla czytelności całego dokumentu jakim jest studium (...) obejmował obszar, w granicach którego wymagane było w zdecydowanej większości uzyskanie zgód leśnych. W ramach tych terenów nie wyodrębniono na rysunku studium jako samodzielne jednostki planistyczne trzech wymienionych wyżej działek budowlanych posiadających takie zgody". Organ nadzoru, po analizie rysunku zawierającego kierunki zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że teren MN9 - obejmuje działkę [...], zaś teren MN10 obejmuje działki [...]. Działki te stanowią obszar określony w studium symbolem Mn/Ls.

Gmina [...] powołała się również na następujące ustalenia Studium: "Tereny zabudowy wskazane w studium uwzględniają istniejący stan zagospodarowania, dyspozycje obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz prognozowane potrzeby. Granice terenów funkcjonalnych (np. MN, AG) ze względu na skalę opracowania należy traktować orientacyjnie jako wytyczne przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalając granice terenów w obrębie terenów funkcjonalnych wskazanych w studium, należy uwzględniać ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę oraz zrealizowane na ich podstawie inwestycje jak również aktualną ewidencję gruntów oraz uwarunkowania środowiska przyrodniczego i kulturowego" oraz "Określone w niniejszym studium przeznaczenie terenów należy rozumieć jako wiodący sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, ale nie jedyny. Inne, uzupełniające użytkowanie terenu, niesprzeczne z funkcją określoną w studium, może być ustalone tylko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu należy ustalać z uwzględnieniem aktualnego stanu ewidencji gruntów".

Sformułowanie, iż tereny zabudowy wskazane w Studium uwzględniają istniejący stan zagospodarowania, dyspozycje obowiązujących planów miejscowych i prognozowane potrzeby oznacza, że wyznaczając kierunki zagospodarowania przestrzennego już uwzględniono ww. uwarunkowania. Skoro już uwzględniają oznacza czas przeszły dokonany. Skoro zatem dla obszaru określonego w Studium symbolem MN/Ls określono, że zabudowa mieszkaniowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości, to sporządzając plan miejscowy Rada Gminy [...] powinna uwzględnić ww. parametr, co oznacza możliwość przyjęcia tejże zabudowy maksymalnie do wymiary 10 m. Tym samym przyjęcie parametrów i wskaźników, o których mowa w § 25 pkt 7 lit. a MPZP dla terenów MN9 i MN10, musi zostać poprzedzone ewentualną zmianą ustaleń studiów w odpowiednim zakresie.

Organ nadzoru wskazał również, że bez znaczenia dla okoliczności sprawy jest fakt istniejącego zagospodarowania kwestionowanego terenu. Przede wszystkim należy podkreślić, iż określone w planie wskaźniki, w tym maksymalna wysokość zabudowy obowiązują na przyszłość, w przypadku realizacji nowych inwestycji w oparciu o ustalenia takiego planu. Z mocy samej u.p.z.p. i art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Tym samym Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy [...] naruszyła ustalenia Studium w odniesieniu do wskazanych wyżej terenów oznaczonych symbolami: MN9 i MN10, w zakresie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy, bowiem ustalenia § 25 pkt 7 lit. a) uchwały tekstu planu miejscowego, stoją w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium.

Wskazane powyżej ustalenia stanowią o naruszeniu - przez MPZP, ustaleń części tekstowej Studium, w zakresie wskaźnika zagospodarowania terenów, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Tym samym, w ocenie organu nadzoru, niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń, o których mowa w petitum niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W kontekście powyższych naruszeń Wojewoda wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Istotność naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji przepisów, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań przestrzennych w nim przyjętych.

Organ nadzoru wskazał, że ustalenia, o których mowa mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne, które byłyby inne gdyby zastosowano obowiązujące przepisy, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego Wojewoda wskazał, że przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Konstytucja poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd.

W kontekście powyższych rozważań Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia ustaleń, które szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Wziąwszy wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...], w gminie [...]", w zakresie ustaleń, o których mowa w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego.

2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina [...] (dalej: "Gmina"). Rozstrzygnięcie zaskarżone zostało w całości. Wniesiono o jego uchylenie.

Rozstrzygnięciu zarzucono oparcie na nieprawidłowej - błędnej interpretacji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie wskaźników i parametrów urbanistycznych i w dalszej konsekwencji zarzucanie Gminie naruszenia przepisów prawa oraz przekroczenia przysługującego wyłącznie jej władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina [...] zakwestionowała stanowisko organu nadzoru, gdyż zostało one oparte na błędnej interpretacji postanowień Studium. W dalszej konsekwencji zarzucono Gminie naruszenia przepisów prawa oraz przekroczenia przysługującego wyłącznie jej władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. W skardze zarzucono, że organ nadzoru błędnie uznał, że sformułowanie dotyczące wysokości zabudowy w brzmieniu: "nie powinna przekraczać 10 m" jest jedynym wiążącym ustaleniem Studium, podczas gdy w ocenie Gminy użyte w tekście Studium sformułowanie: "nie powinna", podobnie jak sformułowania "zaleca się" i "należy" odnoszące się do pozostałych warunków urbanistyczno - architektonicznych - należy odczytywać jako zalecenia do uwzględnienia i doprecyzowania w planie miejscowym. Podobna sytuacja dotyczy także przypadku powierzchni biologicznie czynnej, gdzie również dla określenia powierzchni użyto sformułowania "zalecana".

Natomiast wbrew ocenie organu nadzoru, zgodnie z założeniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - jedynymi wiążącymi ustaleniami Studium dla tych terenów są:

1) określona w Studium minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek - ustalona na 1000 m2, a zgodnie z ustaleniami planu przyjęta dla zaskarżonych terenów funkcjonalnych odpowiednio: dla terenu MN9 - 3200 m2, a dla terenu MN 10 - 3700 m2,

2) forma dopuszczonej zabudowy - budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, co znalazło odzwierciedlenie w określonym podstawowym przeznaczeniu terenu w uchwalonym planie miejscowym.

Ponadto wskazano, że Studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy. Jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w Studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też rozumieć należy art. 9 ust. 4 u.p.z.p stanowiący, iż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast jak wspomniano wyżej w skardze - sformułowanie: "wysokość zabudowy nie powinna przekraczać 10 m" nie stanowi w ocenie organu wiążącego ustalenia Studium.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Istotne jest przy tym, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. przepis ten wymagał stwierdzenia przez radę gminy zgodności MPZP z ustaleniami Studium. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem i nauką doktryny, obowiązujący wcześniej wymóg zgodności - zakładał dalej idącą koherencję aniżeli aktualnie obowiązująca formuła "nienaruszania" ustaleń Studium postanowieniami MPZP.

Skarżąca Gmina wskazała ponadto, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń Studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego Studium w zakresie oceny nienaruszania przez projekt planu miejscowego ustaleń Studium. Oczywiście w ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze Studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się bowiem, iż MPZP nie może wprowadzać zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Na tle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wykształciło się też stanowisko, że moc wiążąca Studium wobec MPZP, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Sam fakt określenia w Studium kierunków zagospodarowania dla nieruchomości stanowiących własność skarżącej jako tereny zabudowy mieszkaniowej, a następnie określenie w planie ich przeznaczenia jako tereny rolnicze i leśne, nie oznacza, że w sposób automatyczny doszło do sporządzenia MPZP w sposób naruszający ustalenia Studium. Studium dopuszczało bowiem korektę zasięgu granic wyznaczonych terenów mieszkaniowych.

Ponadto za takim przeznaczeniem tych nieruchomości przemawiał nie tylko ich dotychczasowy rolniczy charakter, ale fakt, że działki te wraz z przylegającymi do nich nieruchomościami stanowią zwarty kompleks gruntów rolnych.

Ustalenia MPZP w gminie [...] w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN9 i MN 10, o których mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nie naruszają ustaleń Studium. Z uwagi na skalę opracowania Studium - 1:10 000 oraz fakt jego wykonania na mapie topograficznej, gdzie brak jest wyodrębnienia poszczególnych działek ewidencyjnych, wyznaczony w Studium teren zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych o symbolu MN/Ls dla dokumentu, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - obejmował obszar, w granicach którego wymagane było w zdecydowanej większości uzyskanie zgód leśnych. W ramach tych terenów nie wyodrębniono na rysunku Studium jako samodzielnych jednostek planistycznych - trzech działek budowlanych, wchodzących w skład obszaru objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Rozwiązanie przyjęte w MPZP wynikają z postanowień obowiązującego Studium - w części dotyczącej wytycznych ogólnych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zurbanizowanych, zgodnie z którymi tereny zabudowy wskazane w Studium uwzględniają istniejący stan zagospodarowania, dyspozycje obowiązujących MPZP oraz prognozowane potrzeby. Granice terenów funkcjonalnych (np. MN, AG) ze względu na skalę opracowania należy traktować orientacyjnie jako wytyczne przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalając granice terenów w obrębie terenów funkcjonalnych wskazanych w studium, należy uwzględniać ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę oraz zrealizowane na ich podstawie inwestycje, jak również aktualną ewidencje gruntów oraz uwarunkowania środowiska przyrodniczego i kulturowego.

Ponadto Gmina zaznaczyła, że "określone w niniejszym studium przeznaczenie terenów należy rozumieć jako wiodący sposób użytkowania i zagospodarowania terenu, ale nie jedyny. Inne, uzupełniające użytkowania terenu, niesprzeczne z funkcją określoną w studium, może być ustalone tylko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu należy ustalać z uwzględnieniem aktualnego stanu ewidencji gruntów". Gmina wyjaśniła ponadto, że:

- teren oznaczony w MPZP symbolem "MN9" obejmował działkę ewid. nr [...], która nie posiadała obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ale decyzją Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzyskała zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne - pod zabudowę mieszkaniową;

- teren oznaczony w MPZP symbolem "MN 10" obejmował działki ewid. nr [...], z których działka nr [...]poza wyłączonym z planu obszarem leśnym, zgodnie z ewidencją gruntów stanowiła tereny budowlane oznaczone symbolem "B", natomiast działka nr [...]objęta była zgodą Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] lutego 1997 r. znak: [...].

Obszar tych działek w obowiązującym do dnia wejścia w życie planu - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("Zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia[...] kwietnia 2004 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) - stanowił tereny gospodarki leśnej z prawem zabudowy o symbolu "RLM", dla których obowiązują zasady zagospodarowania, jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszczona wysokość zabudowy mieszkaniowej wynosi 12,5 m.

Wskazane powyżej przeznaczenie przedmiotowych działek w uchwalonym planie miejscowym odpowiada wiodącemu kierunkowi ich przeznaczenia, jakie zostały określone w Studium, stanowiąc tereny zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej.

Skarżąca gmina wskazała, że należy mieć na uwadze cel, jaki pełni Studium w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dokument wskazuje politykę przestrzenną gminy, w którym określone są kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ponadto zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233, ze zm.) - ustalenia wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium dokonuje się przez określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawieranie wytycznych określania tych wymagań w planach miejscowych.

Gmina podniosła, że organ nadzoru wywiódł, że "w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych należy mieć na uwadze, że w studium określa się ich maksymalne i minimalne wielkości (w zależności od rodzaju) dopuszczone na danym terenie. Zatem parametry i wskaźniki urbanistyczne określone w planie miejscowym mogą być inne niż te określone w studium, pod warunkiem jednak, że nie przekraczają one wielkości w nim wyznaczonych". Jest to stanowisko nieuprawnione, ponieważ przepisy prawa nie mówią o nieprzekraczaniu wskaźników tylko nienaruszeniu ustaleń studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie określa widełek wskaźnika wysokości zabudowy, o którym mowa w przywołanym wcześniej przepisie rozporządzenia, a jedynie wskazuje, że "zabudowa mieszkaniowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości". Tym samym wskazana wartość jest wielkością pożądaną. Ustalona przez Gminę granica jest w tym przypadku nieostra. Uchwalając Studium Gmina nie wprowadziła obligatoryjnej wysokości zabudowy, jak również nie wskazała ostrej granicy - zakazu sytuowania obiektów wyższych. Wskazała jedynie wysokość pożądana na czas uchwalenia studium, co dopuszcza jej precyzowanie w sposób racjonalny na etapie sporządzenia i uchwalania MPZP.

Istotne jest również, iż przy opracowywaniu MPZP przeprowadzono analizę zagospodarowania terenu oraz zabudowy sąsiadującej z opracowywanym obszarem oraz na podstawie tej analizy nie znaleziono przeciwskazań, aby sporny obszar został przeznaczony pod zagospodarowanie wynikające z obowiązującego Studium, a wysokość obiektów (liczona w metrach) została określona na podstawie porównywalnej zabudowy na terenach sąsiednich do obszaru planu, co uzasadnia nieznaczna modyfikacje nieostrej granicy wyznaczonej w Studium w imię zachowania ładu przestrzennego i społecznego.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności faktyczne i prawne, w tym ustalenia w zakresie wysokości zabudowy ustalone w Studium jako zalecane a nie wiążące, przyjęte dla wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym jednostek planistycznych - w ocenie Gminy nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i uznanie, że Wojewoda [...] działał w granicach i w zakresie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz w oparciu o u.p.z.p. (w szczególności o art. 28 ust. 1, oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Organ wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedstawione w niej zarzuty są całkowicie niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, wskazanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak też nie znajdują potwierdzenia w stanowisku judykatury w analogicznych sprawach.

Organ nadzoru wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej MPZP w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN9 i MN10, było naruszenie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie nienaruszalności ustaleń studium przez MPZP w odniesieniu do wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy określonej w studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, czy zasadnie stwierdzono w nim nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...], w gminie [...], w zakresie ustaleń części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN9 i MN10.

Zdaniem Wojewody, Rada Gminy [...] naruszyła ustalenia Studium w odniesieniu do wskazanych terenów oznaczonych symbolami: MN9 i MN 10, w zakresie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy. Ustalenia wskazane w § 25 pkt 7 lit. a MPZP pozostają w ewidentnej sprzeczności z postanowieniami Studium, gdyż:

a) zgodnie z częścią graficzną Studium, tereny oznaczone w planie symbolami MN9 i MN10 stanowią obszar określony symbolem MN/Ls, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych, dla którego określono następujące standardy i wskaźniki zagospodarowania terenu: "(...) zabudowa mieszkaniowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości (...)",

b) z kolei z postanowień MPZP wynika, że maksymalna wysokość zabudowy dla tych terenów określona została na poziomie 12 m (§ 25 pkt 7 lit. a MPZP).

W związku z tym, skoro dla obszaru określonego w Studium symbolem MN/Ls określono, że zabudowa mieszkaniowa "nie powinna przekraczać 10 m wysokości", to sporządzając MPZP Rada Gminy [...] była zobowiązana uwzględnić wskazany parametr, co oznacza możliwość przyjęcia tejże zabudowy maksymalnie do wymiaru "10 m" a nie "12 m" tak jak to przyjęto w MPZP. Sprzeczność ta jest zatem oczywista.

Zdaniem skarżącej gminy, organ nadzoru błędnie uznał, że sformułowanie dotyczące wysokości zabudowy: "nie powinna przekraczać 10 m" jest jedynym wiążącym ustaleniem Studium. Użyte w Studium sformułowanie "nie powinna", podobnie jak sformułowania "zaleca się" i "należy" odnoszące się do pozostałych warunków urbanistyczno-architektonicznych - należy odczytywać jedynie jako zalecenia do uwzględnienia i doprecyzowania w MPZP. Tym samym wskazana wysokość zabudowy określona w Studium na "10 m" jest jedynie wielkością pożądaną i sugerowaną.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Wojewodzie a nie skarżącej gminie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem przedstawione w niej zarzuty są całkowicie niezasadne. Nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak też nie mają żadnego potwierdzenia w stanowisku judykatury. Postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów MPZP, bowiem ustalenia projektu MPZP są konsekwencją ustaleń Studium. Zatem w ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest w pełni uzasadnione i nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa.

2. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zasadnie wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej oraz graficznej wskazanego MPZP było naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie nienaruszalności ustaleń studium przez MPZP w odniesieniu do wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy określonej w Studium.

W ocenie Sądu, zasadnie i prawidłowo organ nadzoru wskazał, że w skardze przedstawiono błędne i nie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowisko, iż:

- Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie określa widełek wskaźnika wysokości zabudowy a jedynie wskazuje, że zabudowa mieszkaniowa "nie powinna przekraczać 10 m wysokości";

- wskazana wartość jest wielkością pożądana a ustalona przez Gminę granica jest w tym przypadku nieostra;

- uchwalając Studium Gmina nie wprowadziła obligatoryjnej wysokości zabudowy, jak również nie wskazała ostrej granicy, tj. zakazu sytuowania obiektów wyższych; wskazała jedynie wysokość pożądaną na czas uchwalenia Studium, co dopuszcza jej precyzowanie w sposób racjonalny na etapie sporządzania i uchwalania MPZP.

Podkreślić trzeba, że kwestia związania ustaleniami Studium przy sporządzaniu MPZP była już przedmiotem stanowiska judykatury. W orzecznictwie (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/14), stwierdza się, że: "Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.)".

Nie ulega więc wątpliwości, że z woli ustawodawcy postanowienia Studium cechuje, co do zasady, wyższy stopień ogólności oraz że są one uszczegółowiane lub konkretyzowane dopiero na dalszym, zasadniczym etapie działań planistycznych, jakim jest opracowanie i uchwalenie MPZP. Jednakże, zdaniem Sądu, pozostawiony organowi planistycznemu przez ustawodawcę zakres swobody w kształtowaniu treści studium, a zwłaszcza w określaniu stopnia jego szczegółowości, nie sięga aż tak daleko aby dla terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę możliwe było całkowite odstąpienie od ustalenia w nim jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych

W orzecznictwie zauważa się, iż wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, iż w studium "określa się w szczególności", czy też podał, że ustalenia studium "powinny zawierać" - to mowa jest o elementach studium niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. To, że przepisy stanowią o określeniu "w szczególności" czy "powinny w szczególności określać", faktycznie nie daje możliwości ograniczenia elementów studium. Innymi słowy, przywołane wyrażenia należy rozumieć w ten sposób, że omawiane przepisy wskazują minimum elementów studium w zakresie jego zawartości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 99/17).

Studium to akt będący formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jako taki jest nie tylko aktem mającym określać lokalnej polityki przestrzennej, ale także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu MPZP oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 3275/17). Tym samym treść Studium nie może pozostawiać całkowitej dowolności w kształtowaniu zabudowy w MPZP w szczególności wyraźnie "przenosząc" obowiązek ustalenia określonych, wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To Studium powinno nakreślić ramy przyszłej zabudowy a MPZP ma je precyzować (konkretyzować).

Pojęcia "zgodności" oraz "niesprzeczności" MPZP ze studium są pojęciami niedookreślonymi, mającymi w dużym stopniu charakter ocenny. Moc wiążąca Studium wobec MPZP musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. W literaturze podkreśla się, że Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad MPZP ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, Wydanie 8, s. 202-203). W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że Studium jest aktem elastycznym, który powinien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swoboda planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest aktem kierunkowym, wskazującym kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność MPZP ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień Studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami Studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami Studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium przy czym MPZP ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w Studium, a nie ich dowolna interpretację czy wręcz całkowita zmianę (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 829/16, wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15, wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 466/11).

3. Skoro zatem, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r., tereny oznaczone w planie symbolami MN9 i MN 10 stanowią obszar określony symbolem MN/Ls, dla którego określono następujące standardy i wskaźniki zagospodarowania przestrzennego:

"MN/Ls - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych:

1) zabudowa podstawowa - budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące,

2) minimalna powierzchnia nowowydzielanych działek - 1000 m2,

3) zalecana minimalna powierzchnia biologicznie czynna w granicach działki budowlanej - nie mniejsza niż 70 % powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

4) warunki urbanistyczno-architektoniczne:

- zaleca się ustalanie obowiązkowych i nieprzekraczalnych linii zabudowy mieszkaniowej,

- zaleca się przy dokonywaniu podziałów i zagospodarowaniu terenu wydzielanie w miarę potrzeb dodatkowych dróg dojazdowych i wewnętrznych, umożliwiających dojazdy do nowej zabudowy, tak aby tereny te mogły być prawidłowo obsługiwane bez potrzeby służebności dojazdów,

- zabudowa mieszkaniowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości (...) ",

- to należy stwierdzić, iż ustalenia dotyczące wysokości zabudowy "do 12 m" dla wskazanych terenów, przyjęte w § 25 pkt 7 lit. a MPZP pozostają w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium w tym zakresie.

Sformułowanie, iż tereny zabudowy wskazane w Studium uwzględniają istniejący stan zagospodarowania, dyspozycje obowiązujących planów miejscowych i prognozowane potrzeby, oznacza, iż przy sporządzaniu Studium, w tym przy wyznaczaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego, już uwzględniono ww. uwarunkowania. Zwrot "już uwzględniają" oznacza bowiem czas przeszły dokonany. Z ustaleń Studium nie wynika ani możliwość ustalania w planach miejscowych postanowień sprzecznych z treścią Studium, ani też przenoszenia ustaleń sprzecznych ze Studium z wcześniej obowiązujących planów miejscowych.

4. W skardze wskazano także, iż "(...) użyte w tekście Studium sformułowanie: "nie powinna" - podobnie jak sformułowania "zaleca się" i "należy" odnoszące się do pozostałych warunków urbanistyczno-architektonicznych - należy odczytywać jako "zalecenia do uwzględnienia i doprecyzowania w planie miejscowym".

W ocenie Sądu, skarżąca gmina błędnie wywodzi, że sformułowanie "nie powinna" nie stanowi obowiązku a jedynie zalecenie (sugestię), podczas gdy synonimem zwrotu "nie powinna" nie jest sformułowaniem "zaleca się". W słownikach języka polskiego słowo "powinno" jest w tłumaczone w następujący sposób:

- jest pożądane, konieczne, żeby ktoś coś zrobił, trzeba żeby ktoś coś zrobił, wykonał; jest wskazane, żeby jakaś osoba jakaś rzecz, jakieś wydarzenie itp. spełniały określone warunki (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, PWN, Warszawa 2003, Tom III, s. 466);

- podmiotem, do którego się odnosi wyraz "powinien" jest osoba, która ma obowiązek coś zrobić, która musi cos zrobić; podmiotem jest coś, co musi spełnić pewien warunek, zachować się w pewien określony sposób (por. Nowy słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, PWN, Warszawa 2002, s. 734):

- obowiązkowe należne, pożądane, oczekiwane, spodziewane (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN, Warszawa 1998, t. II., s. 870).

Zatem słowo "powinien" ma kilka odcieni znaczeniowych a w połączeniu z podmiotem osobowym wyraża obowiązek wykonania danej czynności. Inaczej mówiąc, wskazuje na konieczność spełnienia pewnego warunku. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądowym (por. np. postanowienie WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 322/12) jednoznacznie przyjęto, że posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie prawnym słowami "powinien" oznacza: "mieć obowiązek zrobienia czegoś, być zobowiązanym do wykonania czegoś, podlegać konieczności odpowiadania pewnym warunkom". Tak samo rozumiany jest zwrot "nie powinno", gdyż przykładowo zwrot ten użyty § 140 ust. 8 rozporządzania z dnia 22 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) nie ma charakteru miękkiego i należy odczytać go jako zakaz (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 826/19).

Zatem, wbrew argumentacji Skarżącej, ustaleń Studium w zakresie wysokości zabudowy dla obszarów oznaczonych w Studium symbolem MN/Ls nie można odczytywać wyłącznie jako niewiążące zalecenia lub sugestie, których spełnienie nie jest w żaden sposób konieczne. Skoro ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu (zmianie) miejscowego planu, to postanowienia MPZP powinny konkretyzować przeznaczenie określonego terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy zgodnie z określonymi w Studium założeniami i wytycznymi na przyszłość (w sposób kierunkowy). Studium jest bowiem prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia gminnej polityki przestrzennej, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Treść MPZP jest konsekwencją postanowień Studium. Powyższe zatem oznacza, że realizacja ustaleń zawartych w Studium nie może być pożądana jedynie na czas uchwalenia Studium.

W ocenie Sądu, nie jest możliwe interpretowanie Studium w ten sposób, iż zrównuje się znaczenie pojęcia "zaleca się", z pojęciem "nie powinna przekraczać".

Wiążący charakter Studium wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem" oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy (opcjonalnie jego zmianę) uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu (opcjonalnie jego zmiana) stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (opcjonalnie ich zmiany), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy (opcjonalnie jego zmiana), jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (opcjonalnie ich zmiany), to w celu zbadania czy ustalenia planu miejscowego (opcjonalnie jego zmiany), nie naruszają ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie części graficznej (rysunku) planu i studium, ale również tekstu planu z tekstem studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia, że MPZP (opcjonalnie jego zmiana), nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią łącznie cześć tekstowa oraz część graficzna MPZP.

W Studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Chociaż Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jak akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy przy sporządzeniu MPZP.

Zatem nie ulega wątpliwości, iż ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami Studium (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 481/11). Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium. Tym samym pomiędzy treścią Studium a MPZP musi zachodzić stosunek "braku naruszenia". Oznacza to, że pomiędzy treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego MPZP nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy, aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w MPZP. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w Studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej bodzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu MPZP. Silniejszy stopień związania ustaleniami Studium będzie zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń Studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego MPZP ze Studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność MPZP ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń Studium do MPZP. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń Studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu MPZP (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie moje wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze Studium (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2545/17).

Zatem ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu MPZP (por. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że zgodność między treścią Studium, a treścią MPZP powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium i podlegających sprecyzowaniu w MPZP. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd przyjął się pogląd, zgodnie z którym MPZP ma jedynie doprecyzować zasady wynikające ze Studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1343/20). Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego MPZP nie musi zachodzić pełna zgodność – wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18).

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w MPZP (opcjonalnie jego zmianie) pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w Studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia MPZP (opcjonalnie jego zmiany), są konsekwencją postanowień Studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w MPZP dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w Studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu MPZP (opcjonalnie jego zmiany), zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń Studium.

5. W ocenie Sądu, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowa (tzw. parametrów urbanistycznych) w MPZP niż w Studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Taka bowiem sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zasadnie zatem stwierdził organ nadzoru, że ustalenia zawarte w § 25 pkt 7 lit. a MPZP pozostają w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium, w zakresie ustalonej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami MN9 i MN10, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, poprzez określenie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie wyższym niż określony w Studium.

Jeżeli nieważność planu stwierdzono z powodu niegodności ze Studium (tak jak w analizowanym przypadku), to gmina musi doprowadzić do stanu zgodnego z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. a więc do tego, aby MPZP był w pełni zgodny z ustaleniami Studium. Brak jest przepisu prawa, który zabraniałby gminie w tej szczególnej sytuacji ewentualnie dostosować ustalenia Studium do projektu MPZP, jeżeli wymaga tego polityka przestrzenna gminy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz MPZP, należy bowiem do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Wprawdzie jest to naruszenie kolejności procedury planistycznej, lecz przepisy nie wykluczają możliwości zmiany Studium w trakcie jej trwania (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/18).

Zauważyć także należy iż, wskazywana przez Skarżącą wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 12,5 m dla obszaru oznaczonego symbolem RLM określona została w poprzednim planie miejscowym tj. uchwale [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 r. Tymczasem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zostało uchwalone [...] czerwca 2011 r., a skoro tak to Rada Gminy [...] w sposób świadomy dokonała kierunkowej zmiany tegoż parametru.

6. W związku z powyższym, Sąd nie podziela zarzutów wskazanych w skardze związanych z błędną interpretacją przez organ nadzoru postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Skoro zatem w tym przypadku, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium: "zabudowa mieszkaniowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości" to należy stwierdzić, iż ustalenia dotyczące wysokości zabudowy do 12 m dla ww. terenów wskazane w § 25 pkt 7 lit. a MPZP pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w tym zakresie. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność MPZP w tej części należy zatem uznać za zgodne z prawem. Przyjęcie parametrów i wskaźników, o których mowa w § 25 pkt 7 lit. a MPZP dla terenów MN9 i MN10, musi zostać poprzedzone ewentualną zmianą ustaleń Studium w odpowiednim zakresie lub też być zgodne z aktualnymi postanowieniami Studium – tj. zabudowa nie powinna przekraczać 10 m wysokości.

7. Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.