Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 568/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41,  art. 46 ust. 1  pkt 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

J.G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E. z siedzibą w N. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r. J.G. właściciel firmy E. w N. wystąpił do Starosty P. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie działek nr [...], obręb J., gmina R.. Postępowanie zainicjowane wskazanym wnioskiem zostało zakończone decyzją organu z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania rzeczonego zezwolenia. Na skutek odwołania sprawa była badana przez SKO w L., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po powrocie sprawy do organu I instancji przeprowadzono czynności w ramach prowadzonego postępowania nakierowane na wyjaśnienie wątpliwości dostrzeżonych przez organ II instancji, zaś merytorycznie Starosta P. orzekł decyzją z dnia [...] r. nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r, poz. 23 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1, art. 25, art. 41, art. 46 ust. 1 pkt. 1, 3 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, dalej – u.o.o.) odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, przy czym w sentencji decyzji zostały wymienione kody odpadów i ich rodzaje. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ po przytoczeniu ustawowych przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów wynikających z art. 46 u.o.o. stwierdził, że przedstawiony we wniosku sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska i jest niezgodny z zapisami prawa miejscowego. Zajęte stanowisko Starosta P. umotywował faktem, że we wniosku podano, iż: "Odpady zbierane będą w budynkach znajdujących się na nieruchomości. Budynki te to konstrukcje stalowe o szczelnych ścianach z blachy, pokryte blachą lub murowane z cegły lub bloczków betonowych pokryte blachą". Natomiast w trakcie oględzin ustalono, iż planowane do wykorzystania budynki są w średnim stanie technicznym, nie można uznać ich za obiekty szczelne, jak określono we wniosku, ewidentnie wymagają prac remontowych, aby przystosować je dla potrzeb przedmiotowej działalności, jak również użytkowania ich przez pracowników. Wnioskodawca zadeklarował zbieranie luzem w pomieszczeniu magazynowym odpadów zawierających substancje niebezpieczne lecz we wniosku nie zawarł informacji o zamiarze dokonania jakichkolwiek prac remontowych budynków oraz sposobu w jaki pracownicy pracujący przy odpadach zostaną wyposażeni w sprzęt czy ubiór ochronny. Aby odpady mogły być zbierane luzem, należy je najpierw usunąć z pojemników/kontenerów, w których zostały dostarczone do nieruchomości, a taka czynność z uwagi na właściwości fizyczne i chemiczne odpadów wiąże się w oczywisty sposób z powstaniem pylenia, a co za tym idzie niekontrolowanym rozprzestrzenianiem się w powietrzu substancji, które mogą być szkodliwe i drażniące. Zdaniem organu taki sposób prowadzenia działalności w jednoznaczny sposób zagraża zdrowiu i życiu ludzi.

Nadto organ podał, iż w trakcie oględzin stwierdzono ubytki w ogrodzeniu oraz prowizoryczne bramy wjazdowe, którymi ma odbywać się wjazd na teren nieruchomości od strony drogi gminnej, co nie zapewnia wystarczającego zabezpieczenia terenu przed dostępem osób postronnych. Jakkolwiek według oświadczenia wnioskodawcy teren jest monitorowany i dozorowany nie zostały spełnione wystarczające wymagania uniemożliwiające osobom postronnym dostęp do nieruchomości, zaś nieruchomość znajduje się bezpośrednio przy lesie i istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo przedostania się na teren nieruchomości dziko żyjących zwierząt.

Powołując się na wyjaśnienia wnioskodawcy związane ze sposobem i miejscem magazynowania odpadów, który nie przewiduje zastosowania wanien chwytnych uznanych przez niego za niekonieczne, organ zwrócił uwagę na wynikający z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek polegający na tym, że przy podejmowaniu działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko należy zapobiegać temu oddziaływaniu oraz istnieje obowiązek kierowania się przezornością i podejmowaniem wszelkich możliwych środków zapobiegawczych.

Względem przewidywania do prac związanych z zagospodarowaniem odpadów koparko-ładowarki, wózków widłowych, ładowarki czołowej i aut do transportu organ zauważył, że w trakcie oględzin stwierdzono, iż nawierzchnia betonowa ma liczne spękania nie gwarantujące szczelności i umożliwiające przenikanie zanieczyszczeń do gruntu, natomiast przedstawiony we wniosku sposób zabezpieczenia miejsc zbierania odpadów płynnych poprzez wykorzystanie jedynie sorbentów lub innych wymaganych środków, przy wykorzystaniu ciężkiego sprzętu do przemieszczania odpadów spowoduje powstanie bardzo dużego prawdopodobieństwa wystąpienia uszkodzenia mechanicznego pojemników.

Starosta P. wyjaśnił, że ewentualny wyciek odpadów poprzez spękany beton może w łatwy sposób dostać się do gleby, a także zaszkodzić zdrowiu i życiu pracowników. Odwołując się do opracowania Głównego Urzędu Statystycznego zaznaczono też, że istnieje duże prawdopodobieństwo potencjalnego wystąpienie zdarzenia mogącego zagrozić zdrowiu i życiu ludzi, co wymaga od pracodawcy wykorzystania wszystkich możliwych technologii i zabezpieczeń, aby temu zapobiec. W opinii organu, w rozpatrywanej sytuacji przedstawiony we wniosku sposób zabezpieczenia miejsc zbierania odpadów w szczególności płynnych, i niebezpiecznych jest niewystarczający.

Innymi elementami uwzględnionymi przez organ I instancji negatywnie wpływającymi na odmowę wydania zezwolenia było stwierdzenie niedrożności istniejących studzienek kanalizacyjnych, brak sprawnego systemu do zbierania wycieków, instalacji do oczyszczania wód odpadowych i roztopowych z zanieczyszczonej powierzchni. Dodatkowo droga, którą mają być transportowane odpady jest w większości drogą gruntową, jedynie w około 15 % utwardzoną płytami betonowymi. Na całej długości dojazdu znajdują się liczne dziury, a dowóz odpadów, w tym w szczególności niebezpiecznych i płynnych drogą gruntową w złym stanie technicznym powoduje bardzo duże ryzyko wystąpienia losowych zdarzeń oraz możliwości znacznego zanieczyszczenia środowiska.

Na koniec organ wskazał na treść uchwały Rady Gminy w R. z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "S." w obrębie Gminy R., z fragm. obr. K. i D., bez fragm. obr. R., dla działki nr [...] obręb J., gm. R.. Z zapisów uchwały wyprowadzono, że dla działek [...] prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie mieści się w katalogu dopuszczalnego przeznaczenia funkcjonalnego tego terenu. Fakt ten ma potwierdzać pismo Kierownika Działu Administracji Budowlanej Starostwa Powiatowego w P. z dnia 23 stycznia 2017 r..

Nie godząc się z decyzją J.G. złożył od niej odwołanie, w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Twierdzenia odwołania sprowadzają się do argumentowania spełnienia przesłanek warunkujących wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W bardzo szerokich motywach odwołania negatywna dla wnioskodawcy decyzja organu wynika według niego z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów u.o.o. oraz naruszenia zasad procesowych dotyczących m.in. niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, niewłaściwej oceny zebranych dowodów, niewłaściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

SKO w L. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu istotnych elementów decyzji Starosty P., przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści i zarzutów odwołania organ II instancji wymienił zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego oraz wyspecyfikował zasady procesowe. W ramach własnych rozważań podzielił stanowisko o braku zasadności wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w badanej sprawie. Jak zaznaczyło Kolegium ,,aby organ mógł wydać zezwolenie na zbieranie odpadów, które prawa nie narusza, bez cienia wątpliwości powinien był wykazać, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 46 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o., stanowiących podstawę do wydania decyzji odmownej". Według organu okoliczność taka nie ma miejsca, co wyprowadzono posiłkując się w szczególności dowodami z oględzin oraz wynikami kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. Delegaturę w L. na terenie przedmiotowych działek. Na działkach objętych wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia od dłuższego czasu zalegają odpady, w tym niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. W trakcie oględzin stwierdzono nagromadzone na usypanej luzem hałdzie zmieszane ze sobą odpady tworzyw sztucznych, tektury, metalowe pojemniki ciśnieniowe, opakowania zawierające substancje niebezpieczne, odpady medyczne, w tym umieszczone w czerwonych workach (sposób opakowania jak dla odpadów zakaźnych) częściowo uszkodzonych i z opróżnioną zawartością, w tym m.in. leki, pojemniki medyczne z płynami, strzykawki, zużyte rękawiczki i narzędzia. Oznaczenia na workach uległy zatarciu. Odpady inne niż niebezpieczne zostały mechanicznie zmieszane z odpadami niebezpiecznymi i w znacznej części zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi z rozszczelnionych lub uszkodzonych opakowań. Odpady znajdowały się bezpośrednio na glebie. Kontrolowany nie udzielił informacji, kiedy stwierdzone odpady medyczne zostały nagromadzone, znacznej części odpadów nie zidentyfikowano z uwagi na brak właściwego oznaczenia lub ze względu na sposób zapakowania. Część odpadów umieszczona była w halach w większości wypełnionych pojemnikami oraz pod wiatą. W miejscach magazynowania nie zapewniono odpowiedniego dojścia do części pojemników m.in. w celu sprawdzenia ich stanu, możliwych wycieków lub uszkodzeń.

SKO stwierdziło, że posiadacz odpadów nie potrafił określić jaki rodzaj odpadów znajduje się w danym pojemniku lub na palecie i poinformował, że w obiekcie magazynowane są głownie roztwory wodne rozpuszczalnikowe farb i lakierów oraz szlamy i osady zawierające farby, lakiery i rozpuszczalniki organiczne oraz opakowania z tworzyw sztucznych. W trakcie kontroli obiektu stwierdzono w licznych miejscach ślady po wyciekach widoczne na betonowych nawierzchniach placów oraz na glebie. Nawierzchnia betonowa w wielu miejscach posiadała spękania i uszkodzenia nie gwarantujące szczelności podłoża przed dostaniem się substancji niebezpiecznych do gleby w przypadku wycieku odpadów płynnych, itd.

SKO odwołując się do ustaleń kontroli przeprowadzonej przez specjalistyczny organ w zakresie ochrony środowiska przyjęło, że planowany sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska i uzasadnia zastosowanie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o.o. Dodatkowym argumentem potwierdzającym odmowę wydania zezwolenia były ustalenia poczynione w trakcie oględzin.

Kolejną przeszkodą stwierdzoną przez organ była niezgodność prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po omówieniu tego zagadnienia na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wyjaśniło, że ustalenia planu miejscowego przewidują dla działki nr [...] istniejące stacje bazowe telefonii komórkowej, zaś dla działki nr [...] tereny przemysłu, baz i składów, lasy, drogi gminne dojazdowe. W § 8 planu ustalono, że działalność zakładów produkcyjnych, w tym zakładu górniczego, i usługowych na terenach objętych planem, nie może powodować ponadnormatywnego obciążenia środowiska naturalnego poza granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, w szczególności dotyczy to likwidacji skutków ewentualnego osiadania i podmakania terenu i wywołanego przez eksploatacje górniczą. Nadto w § 68 planu, dla działki nr [...] pozostającej w jednostce oznaczonej symbolem SG.1 P przewidziano następujący sposób zagospodarowania: istniejący zakład produkcyjny wyrobów z drewna, sieci uzbrojenia podłączone do sieci położonych w pobliżu szybów głównych ZG P. – S.. Dopuszczono przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę oraz sytuowanie nowych obiektów w ramach obecnego terenu pod warunkiem, że ewentualne oddziaływanie ich na środowisko nie przekroczy granic zakładu. W § 69 planu dla działki nr [...] pozostającej w jednostce oznaczonej symbolem SG.2 P przewidziano następujące zagospodarowania: istniejące stacje bazowe telefonii komórkowej, w przypadku ewentualnej zmiany parametrów technicznych (zmiana anten kierunków nadawania/odbioru lub zmiany mocy nadajników) wymagana będzie aktualizacja raportu oddziaływania na środowisko.

Analiza zapisów planu doprowadziła organ II instancji do uznania, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami naruszy przepisy prawa miejscowego. Mimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje lokalizowanie nowych obiektów na terenie działki nr [...], jednak pod warunkiem, że ewentualne oddziaływanie na środowisko nowego obiektu nie przekroczy granic zakładu. Materiał dowodowy sprawy potwierdzający zgromadzenie na terenie działek odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, bez właściwego ich zabezpieczenia, zdaniem SKO nie daje pewności, że ewentualne oddziaływanie na środowisko nowego obiektu nie przekroczy granic zakładu.

Na koniec organ odwoławczy wskazał na wydanie przez Sąd Rejonowy w G. II Wydział Karny w dniu 27 lutego 2017 r. wyroku w sprawie o sygn. akt [...], którym orzeczono wobec J.G. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych na okres 2 lat.

W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: art. 46 ust. 1 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż istnieją podstawy do odmowy wydania zezwolenia na gromadzenie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne ze względu na zagrożenie dla zdrowia lub życia lub środowiska i ze względu na niezgodny z przepisami prawa miejscowego sposób gromadzenia odpadów oraz naruszenie art. 43 ust 1 pkt 6 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej skarżącemu wydania zezwolenia na gromadzenie odpadów.

Względem naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a.. Uzasadnienie tych zarzutów w ocenie autora skargi miało polegać na polegające na:

- niedostatecznym zbadaniu sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz na nienależytym rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji o zaskarżanej treści,

- dokonaniu istotnych ustaleń faktycznych w oparciu o protokół Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sytuacji gdy przedmiotem niniejszego postępowanie winno być zbadanie zamierzonego sposobu gromadzenia odpadów nie zaś aktualnie dokonanych na obszarze składowiska działań,

- dokonaniu niewszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- przyjęciu, iż zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami może stanowić zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi lub środowiska,

- przyjęciu, iż zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego,

- przyjęciu, iż całodobowy monitoring oraz ochrona działek [...] położonych w J. stanowi niewystarczające zabezpieczenie przed ewentualnym wejściem na teren ww. nieruchomości osób trzecich,

- przyjęciu, iż protokół Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z przeprowadzonych w dniach 20 i 27 października 2016 r. kontroli stanowi potwierdzenie planowanego przez skarżącego sposobu gospodarowania odpadami, a w konsekwencji stanowi potwierdzenie, iż planowany sposób gospodarowania może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,

- nie odniesienie się organu do wniosku w zakresie gromadzenia odpadów innych niż niebezpieczne, a w konsekwencji odmowy wydania zezwolenia także w zakresie gromadzenia odpadów innych niż niebezpieczne,

- art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji,

Uzasadniając skargę jej autor nie zgodził się z odmową wydania zezwolenia ze względu na niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o.o., gdyż norma prawna wynikająca z tego przepisu statuuje przesłankę odmowy wydania zezwolenia w sytuacji, gdy zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi lub środowiska. Przepis ten dotyczy sytuacji planowanej, a więc opisanej we wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, a nie zastanej przed wydaniem takiego zezwolenia. SKO powołało się na protokół kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i z niego wyprowadziło wniosek, że planowany przez wnioskodawcę sposób magazynowania odpadów może szkodzić środowisku lub zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ocenił sytuację faktyczną, która nie koresponduje z planowanym sposobem gromadzenia odpadów szczegółowo opisanym w złożonym wniosku o wydanie zezwolenia. Według skarżącego organ mógł ewentualne wykazać, że sposób opisany we wniosku zagraża środowisku, nie zaś dokonane czynności. Na potwierdzenie stanowiska skarżący przeprowadził wykładnię gramatyczną art. 46 ust. 1 u.o.o. i wskazał, iż analizie organu poddany zostaje sposób za pomocą którego będzie wnioskodawca zbierał, gromadził, przewoził odpady, a nie jak czyni to obecnie. W świetle przyszłego sposobu zbierania gromadzenia odpadów zakwestionowano stanowisko organu, który odmowę wydania zezwolenia uzasadnił niewłaściwym zabezpieczeniem budynków, ogrodzenia, obszaru działek, istnieniem spękań, ubytków w tynkach, czym naruszono art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, §4 k.p.a., art. 80 k.p.a..

Zarzucając organowi wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o znaczną ilość hipotez i przypuszczeń podniesiono, że działki nr [...] są monitorowane, a do ochrony obiektu zatrudniona została specjalistyczna firma przez co zminimalizowana została możliwości wejścia na teren osób trzecich, a sposób ochrony miejsc składowania odpadów jest powszechnym i uznanym za wystarczający. Skarżący w sposób wyczerpujący wskazał w jaki sposób zamierza gromadzić odpady, w jaki sposób odpady te będą zabezpieczane oraz transportowane.

Według skarżącego organ pominął fakt, że w zakres złożonego wniosku wchodzą zarówno odpady niebezpieczne i 150 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne, które stanowią większość planowanego gromadzenia odpadów. Zgodnie z art. 25 ust 1 u.o.o. magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. ww. artykułu. Dotychczas nie została wydany akt prawny który określałby wytyczne dla składowania/magazynowania odpadów. Dlatego też, to organ wydający zaskarżane decyzję w oparciu o art. 43 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach posiada kompetencję do określenia dodatkowych warunków zbierania odpadów, czego organ nie uczynił.

Zdaniem autora skargi organ błędnie przyjął istniejące zagrożenie uszkodzenia przewożonych, zabezpieczonych odpadów wynikające z korzystania z gminnej drogi dojazdowej do działek [...], co uznano za nieuzasadnione i niepotwierdzone hipotezy, które nie stanowią przesłanki materialno-prawnej uzasadniającej odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia. Dalsze twierdzenia skargi związane były z istnieniem instrumentów prawnych umożliwiających cofnięcie zezwolenia w sytuacji, gdy wnioskodawca nie spełnia nałożonych na niego wymogów.

Odnosząc się do przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska czynności kontrolnych skarżący wyjaśnił, że zakończyły się one nałożeniem kary pieniężnej, od której się nie uchyla, natomiast brak jest dowodów na to, iż istniejące spękania w podłożu, powierzchni betonowej są takimi, które umożliwią ewentualne przedostanie się substancji szkodliwych do gleby. Samo stwierdzenie pęknięcia nie może zostać uznane za wystarczające do tego aby ustalić jego ewentualnie płynące z tego faktu zagrożenie dla środowiska.

Twierdzenia skargi dotyczące naruszenia art. 46 ust 1 pkt 3 u.o.o. dotyczyły podania w uzasadnieniu, że lokalizowanie nowych obiektów na terenie działki nr [...] jest możliwe pod warunkiem, że ewentualne odziaływanie na środowisko nowego obiektu nie przekroczy granic zakładu. Uznając, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest decyzją związaną, badanie przekroczenia granic nieruchomości jest możliwe w trakcie zbierania odpadów.

Zarzuty procesowe podniesione w uzasadnieniu skargi sprowadzono do nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony, błędnej oceny materiału dowodowego oraz wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko argumentacją jak w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej - p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zaskarżoną decyzją SKO we W. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. odmawiającą skarżącemu wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Wniosek został złożony na podstawie art. 41 ust. 2 u.o.o. i zawierał szczegółowo wyspecyfikowane rodzaje odpadów, kody tych odpadów i sposób ich magazynowania. Wskazano także działki, na których odpady mają być magazynowane, przy czym wnioskodawca wcześniej prowadził już działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Przystępując do rozpoznawania sprawy organ poza wnioskiem oraz wiedzą o aktualnym stanie nieruchomości uzyskaną w trakcie kontroli dysponował również wynikami kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na uznanie, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Oceniając prawidłowość odmowy orzeczenia zgodnego z wnioskiem przez pryzmat okoliczności wskazanych przez organy obu instancji należy zwrócić uwagę na specyfikę zagadnienia zbierania odpadów. Ustawodawca wprowadził reglamentację tego typu działalności, przy czym udzielenie zezwolenia zostało obwarowane wymogiem spełnienia określonych warunków. Kluczowe zdaje się objęcie ochroną takich dóbr jak życie i zdrowie ludzi oraz zagrożenie dla środowiska. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały zawarte w art. 46 u.o.o., zaś z przepisu tego wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany, a nie tylko uprawniony, do odmowy jego wydania, gdy istnieje możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby organ miał pewność, że zagrożenie to nastąpi, wystarczy, że w ocenie organu takie zagrożenie jest prawdopodobne. Oczywiste jest jednak, że taka ocena musi nastąpić na podstawie wskazanych przez organ, wiarygodnych przesłanek i nie może być dowolna (zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydanie IV, WK 2016). Przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy powinna być przy tym oceniana w świetle art. 16 ustawy, w którym znajduje się przykładowe wyliczenie takich zagrożeń (zob. B. Rakoczy (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, LexisNexis 2013 r.).

W rozpoznawanej sprawie organ I Instancji uznał, że zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ocena wyrażona przez organ I instancji i podzielona przez organ II instancji wiązała się z ustaleniami poczynionymi na nieruchomościach, którymi dysponuje wnioskodawca. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odwołują się m.in. do okoliczności takich jak nagromadzenie zmieszanych odpadów w tym niebezpiecznych, przechowywanie odpadów w opakowaniach niepozwalających na ich identyfikację, składowanie odpadów bezpośrednio na glebie, brak dojścia do części odpadów, wycieki po odpadach, spękanie i uszkodzenie powierzchni betonowej, nieodpowiedni stan budynków, itd..

Sąd w składzie orzekającym dostrzega fakt, że organy kierowały się przy wydawaniu decyzji negatywnej dla wnioskodawcy okolicznościami niesprzecznie ustalonymi na przedmiotowej nieruchomości. Co do ustaleń kontroli organu orzekającego w sprawie czy też organu ochrony środowiska na etapie odwołania ani też w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie negowano ustaleń kontroli ani też nie przedstawiano w tym względzie dowodów przeciwnych. Skarżący kwestionuje natomiast przyjęcie przez organy zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz środowiska zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i zarzutami procesowymi. Nie sposób uznać twierdzeń skargi za zasadne z tej przyczyny, że nie podważają one stanowiska o realności tego zagrożenia w świetle jednoznacznych i niekwestionowanych dowodów.

Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że planowany sposób zbierania odpadów może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Skarżący twierdzi, iż organ winien kierować się zamierzonym sposobem gospodarowania odpadami, a nie obecnym. Skoro aktualny stan gospodarowania odpadami utrwalony protokolarnie budzi poważne zastrzeżenia, nie sposób zakładać aby stan ten miał ulec zmianie w ramach zezwolenia, o które ubiega się skarżący. Nie można przy tym przyjąć, aby organ rozpoznając wniosek miał pominąć takie zagadnienia jak np. nieszczelność betonowego podłoża, brak odpowiedniego zabezpieczenia przed dostępem na teren nieruchomości dzikich zwierząt czy zły stan drogi dojazdowej. Z całą pewnością okoliczności te mają istotny wpływ na przyjęcie, że zbieranie odpadów w istniejącym stanie faktycznym mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ziściła się zatem negatywna przesłanka, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o.. Co więcej w świetle poglądów doktryny organ w sposób wystarczający wykazał wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia wymienionych w art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. zagrożeń, aby odmówić zezwolenia na zbieranie odpadów. Nie jest też tak jak twierdzi skarżący, że organ opiera się na hipotezach i przypuszczeniach. Stan nieruchomości, w kontekście jego niedomagań technicznych czy funkcjonalnych nie daje podstaw do zakładania, że zbieranie odpadów nie spowoduje zagrożeń dla wartości prawnie chronionych. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skoro organ wykazał przyczyny wydania decyzji odmownej nie są też trafne twierdzenia dotyczące naruszenia zasad procedury administracyjnej. Obszerny materiał dowodowy sprawy nie został bynajmniej rozpoznany w sposób niedostateczny czy nienależyty. Twierdzenia organów i uzasadnienia decyzji organów obu instancji odnoszą się do konkretnych dowodów jak chociażby protokołów kontroli. Nie budzą też zastrzeżeń wyartykułowane przez organ zagrożenia. Dość wskazać, że chociażby zasady doświadczenia życiowego czy zwykłej dedukcji potwierdzą dla przykładu, że zainstalowanie monitoringu czy zatrudnienie profesjonalnej firmy ochroniarskiej jest niedostatecznym zabezpieczeniem dostępu dla zwierząt dziko żyjących na teren nieruchomości, na której zbierane są odpady, w sytuacji gdy stwierdzono nieszczelności ogrodzenia. Podobnie fakt złej jakości drogi, tylko częściowo utwardzonej pozwala na założenie, iż transportowanie nią odpadów płynnych, w tym niebezpiecznych wiązać się będzie z ryzykiem wycieku tych odpadów.

Odmowa wydania zezwolenia na zbieranie odpadów uzasadniona została też sprzecznością z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego przyjętymi uchwałą Rady Gminy w R. z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...]. Zważyć należy, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, którego normy mają moc bezwzględnie obowiązującą i są wiążące dla wszystkich adresatów, w tym szczególnie muszą być przestrzegane przez organy administracji publicznej, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Zasadę tę ustanawia art. 7 Konstytucji RP, a konkretyzuję ją m.in. art. 6 k.p.a. Podkreślenia wymaga, na co szczególnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że kwestia oceny zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne (por. np.: wyroki NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3304/14 oraz z dnia 16 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 221/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organ administracyjny w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, wymaganego zgodnie z art. 41 u.o.o., którego wydanie jest niedopuszczalne w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek negatywnych sformułowanych w art. 46 u.o.o., jak i sąd administracyjny kontrolujący taką decyzję, nie bada zgodności zapisów planu miejscowego z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak też nie kontroluje trybu podejmowania uchwały organu gminnego w tym przedmiocie. Rolą organów orzekających była jedynie ocena przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Organy orzekające, co podkreślić należy, były związane ustaleniami planu. Musiały jedynie sprawdzić, czy wnioskowane przez skarżącego zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym. Jak potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w L. dla jednej z objętych wnioskiem działek plan przewidywał istniejące stacje bazowe telefonii komórkowej, zaś na drugiej tereny przemysłu, baz i składów, lasy, drogi gminne dojazdowe. Zwrócono też uwagę na to, że zgodnie z planem miejscowym dla działki nr [...] wskazano istniejący zakład produkcyjny wyrobów z drewna, co do którego dopuszczono nawet przebudowę, rozbudowę i nadbudowę pod warunkiem, że ewentualne oddziaływanie tych obiektów na środowisko nie przekroczy granic zakładu. Zasadnie zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy przyjęły, że działalność związana ze zbieraniem odpadów nie mieści się w założeniach planistycznych przewidzianych przez gminnego prawodawcę. Nie jest w stanie podważyć zasadności decyzji twierdzenie skargi sprowadzające się do zarzutu, że organ nie wykazał przekroczenia oddziaływania działalności poza obręb zakładu. Zapisy planu miejscowego okoliczność przekroczenia granic zakładu opisują jako związaną z jego nadbudową czy rozbudową, zasadniczo zaś wskazują na konkretne przeznaczenie terenu, w którym nie mieści się działalność polegająca na zbieraniu odpadów. Dlatego też organ wskazał na okoliczność o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o..

Nie można tracić z pola widzenia okoliczności, na którą powołało się SKO w L. w postaci funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku wymierzającego wnioskodawcy karę w postaci zakazu prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych na okres dwóch lat. Wymierzona kara stanowi dodatkową przesłankę uniemożliwiającą wydanie orzeczenia zgodnego z wnioskiem.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę oddalić jako niezasadną.