Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 662/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. K. oraz M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod część ul. [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. K. oraz M. K. złożyli odwołanie.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość:

I - nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z której została wydzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha, a następnie działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z której wydzielono działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, był na podstawie umowy o dział spadku i zniesienia współwłasności z dnia [...] sierpnia 1994 r. Z. G.. Umową sprzedaży z dnia [...] września 2000 r. K. K. oraz M. K. nabyli przedmiotową nieruchomość od Z. G.;

II - była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, którą ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich,

- na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi,

- mapy sytuacyjnej z dnia [...] października 2013 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2013 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego, z której wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, wyodrębniona z działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r.;

III - pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:

- umowa z dnia [...] kwietnia 1998 r., zawarta pomiędzy Gminą a [...] Sp. z o. o. dotycząca konserwacji zieleni w Gminie w Rejonie [...], w tym ul. [...],

- umowa z dnia [...] kwietnia 1993 r. zawarta pomiędzy Dzielnicą Gminy a W. P. ([...]), dotycząca wykonania robót związanych z konserwacją i utrzymaniem dróg lokalnych - miejskich na terenie dzielnicy,

- faktura nr [...] do umowy z dnia [...] kwietnia 1993 r., z której wynika, że m.in. na ulicy [...] wykonano roboty drogowe,

- oświadczenie Naczelnika Wydziału Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...], położona w liniach pasa drogowego ul. [...] była zarządzana i utrzymywana przez Gminę. Na ulicy tej do dnia [...] grudnia 1998 r. Gmina poniosła nakłady finansowe związane z: utwardzeniem i utrzymaniem nawierzchni drogi, utrzymaniem zieleni oraz konserwacją oświetlenia ulicznego.

Minister podkreślił, że ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 1716) zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby. Ponadto czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

W tej sytuacji organ II instancji uznał, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione.

Na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. K. oraz M. K.. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania odwoławczego w pełnym zakresie, czego wyrazem jest całkowity brak odniesienia w wydanej decyzji do zarzutów postawionych w odwołaniu przez skarżących. Organ II instancji ograniczył się do powielenia argumentacji przedstawionej w decyzji organu I instancji. W szczególności treść uzasadnienia wydanej przez Ministra decyzji nie wyjaśnia skarżącym, z jakiej przyczyny niezasadne są ich zastrzeżenia co do przebiegu postępowania dowodowego, rozbieżności oświadczeń urzędników Dzielnicy. W świetle treści uzasadnienia nie można odtworzyć zatem jakiegokolwiek procesu myślowego organu II instancji w odniesieniu do zarzutów stawianych w odwołaniu, co z kolei implikuje stwierdzenie, że zarzuty te nie zostały w ogóle rozpoznane, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 kpa poprzez zaniechanie realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczącego spełnienia w ramach stanu faktycznego niniejszej sprawy przesłanki władania publicznego przez Dzielnicę. W tym zakresie zaniechano przede wszystkim przesłuchania skarżących, którzy jako właściciele oraz krewni poprzedniego właściciela działki [...] (Z. G. - ojca skarżącej) są aktualnie najlepiej zorientowanymi osobami co do wykorzystania i władania działki [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. Zaniechano również przeprowadzenia oględzin wspomnianej działki bądź zgromadzenia dokumentacji zdjęciowej ulicy, która prowadziłaby chociażby do ustalenia, że nie ma tam oświetlenia ulicznego, o którym mowa w decyzji organu. Organ w ogóle nie odniósł się do dokumentacji, która została złożona wraz z odwołaniem (a która była doskonałe znana z urzędu organowi I instancji), z której w sposób wyraźny wynika, że Gmina latami nie traktowała projektowanej działki [...] jako działki drogowej pozostającej pod jej władaniem. Reasumując, prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego, przeprowadzone nie tylko z nastawieniem na organy władzy publicznej, prowadziłoby do ustalenia, że nie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 89 § 1 i 2 kpa poprzez brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej pomimo złożenia wniosku w tym przedmiocie przez skarżących i uzasadnienia tego wniosku w świetle konieczności przeprowadzenia dowodu z ich zeznań, który miał znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało w szczególności:

a - ustaleniem na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1998 r., dotyczącej konserwacji zieleni okoliczności władania przez Gminę projektowaną działką [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. pomimo rozbieżności czasowej pomiędzy datą umowy oraz grudniem 1998 r. oraz brakiem uwzględnienia faktu, że na wspomnianym obszarze nie występowała zieleń, która mogłaby podlegać konserwacji,

b - ustaleniem na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1993 r. oraz faktury z dnia [...] kwietnia 1993 r. faktu władania przez Gminę projektowaną działką [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. pomimo rozbieżności czasowej dokumentów względem okresu istotnego z perspektywy postępowania o 5 lat oraz faktu, że Gmina powstała w 1994 r., zatem dokumenty sprzed tego okresu w żadnym stopniu nie mogą prowadzić do faktu jakiegokolwiek władania przez tę jednostkę na dzień [...] grudnia 1998 r.,

c - ustaleniem na podstawie oświadczenia z dnia [...] czerwca 2015 r. faktu władania przez Gminę projektowaną działką [...] na dzień [...] grudnia 1998 r., pomimo oczywistej sprzeczności tego oświadczenia ze stanem ulicy [...] (w szczególności na odcinku działki [...]), a to wobec braku tam jakiejkolwiek zieleni oraz oświetlenia ulicznego; co równie istotne działka [...] jest działką sąsiadującą z pasem drogowym, zatem nie sposób do niej przypisywać twierdzenia o utwardzaniu i utrzymaniu nawierzchni drogi,

d - ustaleniem w świetle zebranej dokumentacji, że projektowana działka [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę, co pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz mapą wpisaną do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] lutego 2006 r. nr ewidencyjny [...], gdzie przedstawiono obszar zajęty pod drogę publiczną według stanu zgodnego z rzeczywistością na dzień [...] grudnia 1998 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy wobec ujawnionej skali zaniechań organu I instancji rozstrzygnięcie Ministra winno sprowadzać się od uchylenia decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00).

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 §3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzone wadliwie.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji winny były wnikliwie zbadać, czy w dniu 1 stycznia 1999 r. wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że z przedłożonych przez Gminę dokumentów nie wynika, że sporna projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca część działki nr [...] o powierzchni [...] ha w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną ul. [...]. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w dniu [...] grudnia 1998 r. ulica [...] była zajęta pod drogę publiczną gminną (kategorii dróg lokalnych miejskich), co ustalono na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi.

Nie jest również kwestionowany fakt, że ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie była w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości. Sporny natomiast pozostaje fakt pozostawania w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem sporne są ewentualne granice faktycznej zajętości nieruchomości skarżących pod ulicę [...]. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej ważnej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przez organy I i II instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie istniejących wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co nieprawidłowo zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, sporną okoliczność istnienia i zasięgu władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły, opierając się o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak:

- mapa sytuacyjna z dnia [...] października 2013 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2013 r., sporządzona przez geodetę uprawnionego, z której wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, wyodrębniona z działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r.,

- umowa z dnia [...] kwietnia 1998 r., zawarta pomiędzy Gminą a [...] Sp. z o. o. dotycząca konserwacji zieleni w Gminie w Rejonie [...], w tym ul. [...],

- umowa z dnia [...] kwietnia 1993 r. zawarta pomiędzy Dzielnicą Gminy a W. P. ([...]), dotycząca wykonania robót związanych z konserwacja i utrzymaniem dróg lokalnych - miejskich na terenie dzielnicy,

- faktura nr [...] do umowy z dnia [...] kwietnia 1993 r., z której wynika, że m.in. na ulicy [...] wykonano roboty drogowe,

- oświadczenie Naczelnika Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...], położona w liniach pasa drogowego ul. [...] była zarządzana i utrzymywana przez Gminę. Na ulicy tej do dnia [...] grudnia 1998 r. Gmina poniosła nakłady finansowe związane z: utwardzeniem i utrzymaniem nawierzchni drogi, utrzymaniem zieleni oraz konserwacją oświetlenia ulicznego.

W ocenie Sądu wymienione wyżej dokumenty, na których oparły się organy, nie stanowią wystarczającej postawy do dokonania przyjętych przez organy ustaleń w sposób jednoznaczny i rozstrzygający, w szczególności wobec podnoszonych zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu, które w ogóle nie zostały przeanalizowane przez organ II instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że mapa sytuacyjna "części nieruchomości według wykazu zmian danych ewidencyjnych zajętych pod drogę publiczną według stanu na [...].12.1998 r." z dnia [...] października 2013 r., z której w ocenie organów wynika, że projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] m2, wyodrębniona z działki nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., wobec podnoszonych zarzutów, samodzielnie, bez potwierdzenia tego faktu przez inne zgromadzone w sprawie dowody, nie daje podstaw do stwierdzenia, czy rzeczywiście wydzielana działka ewidencyjna w przywołanej dacie była, a jeśli tak, to w jakich granicach, zajęta pod drogę publiczną. Zamieszczone na mapie oświadczenie geodety, zgodnie z którym "Mapę niniejszą wykonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73..." nie zawiera żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów geodeta stwierdził stan zajęcia terenu na dzień [...] grudnia 1998 r., w szczególności nie wynika z niego, aby ustalenia te zawarte były w dokumentacji innej pracy geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oświadczenie geodety nie zawiera także elementów niezbędnych, aby uznać to oświadczenie za opinię biegłego lub zeznanie świadka złożone w trybie art. 83 § 3 kpa. Na podstawie jedynie mapy sytuacyjnej nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki był rzeczywisty zasięg zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., o ile zajęcie to w ogóle miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że znajdujący się w aktach sprawy, niepodpisany przez skarżących "Protokół ustalenia granic zajęcia nieruchomości..." sporządzony dzień wcześniej niż mapa, czyli dnia [...] października 2013 r., nie rozstrzyga spornej kwestii. Przede wszystkim z jego treści nie sposób ustalić, czy skarżący zostali prawidłowo poinformowani o fakcie i dacie jego sporządzenia. Dokument ten zawiera jedynie "Szkic ustalenia granicy zajętości...", wykonany w skali 1: 500. Przy działce o powierzchni [...] m2 przyjęcie takiej skali powoduje, że sporządzony szkic nie daje zainteresowanym żadnej możliwości ustalenia przebiegu granic planowanej działki nr [...]. Zwrócić przy tym należy, ze zarówno mapa, jak i szkic zostały wykonane nie na zlecenie organu, lecz na zlecenie wnioskodawcy postępowania, który jest stroną tego postępowania i niewątpliwie jest zainteresowany jego wynikiem.

Również inne znajdujące się w aktach sprawy organu I instancji dokumenty nie potwierdzają stanowiska organów. Ze znajdującego się w aktach sprawy "Zaświadczenia nr [...]" z dnia [...] marca 2014 r. (k [...] akt adm.) wynika, że na dzień [...] grudnia 1998 r. aktualna działka nr [...] (z której projektowana jest do wydzielenia działka nr [...]) w całości stanowiła grunty rolne V klasy, a nie była gruntem, na której znajdowała się jakakolwiek droga. Z pisma Urzędu Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. (k [...] akt adm.) również wynika, że na przedmiotowej działce nr [...] nie było ulicy [...]. Organ poinformował bowiem wówczas właścicieli, że wykup części działki nr [...] przeznaczonej pod "ewentualne poszerzenie ulicy [...]" nastąpi w chwili realizacji inwestycji. Również ze znajdującego się w aktach sprawy "Zawiadomienia o zmianie" z dnia [...] marca 2006 r. wynika, że zarówno działka nr [...], jak i powstałe po podziale działki nr [...] i [...] w całości znajdowały się na "terenach mieszkaniowych" i nie były w dniu ówczesnego podziału zakwalifikowane jako działki drogowe. Dodatkowo podkreślić należy, że sam Prezydent w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] i [...] stał na stanowisku, że działka nr [...] i [...] "stanowią część drogi publicznej ([...])", natomiast w stosunku do powstałych w wyniku podziału działki nr [...] działek nr [...] i [...] nie stwierdził, że stanowią one część drogi publicznej, a stwierdził jedynie, że posiadają one "dostęp do drogi publicznej (ul. [...])". Fakt ten potwierdza twierdzenia skarżących, że nawet w 2006 r. działki nr [...] i [...] nie były zajęte pod drogę publiczną ulicę [...].

Także znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze z dnia [...] kwietnia 1995 r. oraz z dnia [...] maja 1997 r. w skali 1:1000 nie potwierdza faktu zajęcia spornej działki przez istniejącą już wówczas drogę (k-[...] i k-[...] akt adm.). Bez precyzyjnego naniesienia na zdjęcie przebiegu aktualnych granic działek ewidencyjnych nie sposób ocenić, czy widoczna na zdjęciach droga znajduje się na spornych działkach. Nie ulega jednak wątpliwości, że na zdjęciach widoczny jest pas zieleni oddzielający ówcześnie istniejącą drogę od ogrodzenia. Jeśli ówczesne ogrodzenie znajdowało się w tym samym miejscu, co istniejące aktualnie ogrodzenie, oznaczałoby to, że przynajmniej zasadnicza część spornych działek pozostawała wówczas poza urządzonym pasem drogowym ulicy [...], która, jak można sądzić ze zdjęć, miała wówczas charakter drogi gruntowej.

W rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć również samodzielnie doniosłości prawnej dokumenty (umowa i faktura) dotyczące wykonania robót związanych z konserwacja i utrzymaniem dróg lokalnych-miejskich na terenie dzielnicy z dnia [...] kwietnia 1993 r. oraz umowa dotycząca konserwacji zieleni w Gminie w Rejonie [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Z dokumentów tych samodzielnie nie wynika bowiem, aby prace te były prowadzone na lub choćby przy spornej działce jako części ulicy. W szczególności na ich podstawie nie sposób ustalić, w świetle powołanych powyżej dokumentów, dlaczego organy orzekające uznały, że pas drogowy przedmiotowej ulicy obejmował również sporną działkę nr [...]. Jeśli obszar ten miałby podlegać przywołanej regulacji prawnej, to z zebranego w sprawie materiału dowodowego musi wynikać, że w dniu [...] grudnia 1998 r. sporny grunt rzeczywiście stanowił część pasa drogowego ulicy, a także musi z niego wynikać, w jaki sposób i w jakim zakresie podmiot publicznoprawny władał tym gruntem. Ustalenie tych okoliczności te nie może opierać się jedynie na domniemaniu. Dokumenty, na które powołują się organy, takich informacji nie zawierają. W aktach sprawy brak jest również dokumentów, z których wynikałoby, że na spornej działce o powierzchni [...] m2 zlokalizowano jakiekolwiek urządzenia infrastruktury towarzyszącej ulicy.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Naczelnika Wydziału [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (k-[...] akt adm.) nie spełnia warunków do uznania tego pisma za oświadczenie w rozumieniu art. 75 ust. 2 kpa. Jest to odpowiedź na pismo organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k-[...] akt adm.) i nie może być ono być uznane za wystarczający dowód zajętości spornej działki pod ulicę w dniu [...] grudnia 1998 r. Pismo to nie odwołuje się do wiedzy osoby pod nim podpisanej. Nie odwołuje się do materiałów lub dokumentów, analiza których uprawniałaby do formułowania takiego stanowiska. Jeżeli zajętość spornej działki pod drogę wynika z wiedzy innych osób, to te osoby powinny złożyć stosowne oświadczenia w trybie art. 75 § 2 kpa lub zeznania w trybie art. 83 § 3 kpa. Zwrócić jednak należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13, instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była częścią pasa drogowego ulicy i nie znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone "oświadczenie" i dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem [...] grudnia 2005 r. Bez zatem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dowody, na które powołuje się wnioskodawca, są wiarygodnymi dowodami zajętości przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., czy też ich moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody.

Oznacza to, że bez zebrania wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego przeanalizowania w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości na podstawie ustaleń nieznajdujących oparcia w całym zebranym i krytycznie ocenionym materiale dowodowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo udokumentowany ani przebieg drogi publicznej, ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu [...] grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy o dodatkowe dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek, czyli ustalić istniejący w tej dacie faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka ulicy oraz jego położenie względem granicy przedmiotowej działki i mogłyby jednoznacznie potwierdzić ewentualny fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę. Oznacza to konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o tzw. metrykę drogi oraz sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. stan faktyczny. Niezbędne może okazać się również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w terenie oraz przesłuchanie sąsiadów jako świadków. Wyjaśnić przy tym należy, że znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna nie spełnia przedstawionych wymagań, ponieważ m.in. nie została opatrzona niezbędną adnotacją uprawnionego geodety, potwierdzającą, że "przebieg granicy pasa drogowego ustalono według stanu na [...] grudnia 1998 r." oraz nie zawiera wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń, dokumentów, prac geodezyjnych przejętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, geodeta stwierdził stan zajęcia terenu na dzień [...] grudnia 1998 r.

Następnie organ winien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić zaistnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornej nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten rzeczywiście znajdował się w dniu [...] grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego ponownie stanowiska organ, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, musi ocenić znaczenie i wiarygodność wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zebranych dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności. Organ winien także przedstawić swoje stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych przez skarżących zawartych w złożonym odwołaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.