Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 950/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec R. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".

R. M. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku R. M. opisał przebieg swojej służby począwszy od Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w W., poprzez służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, aż do czasu służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którą pełnił do dnia [...] sierpnia 2007 r. Wskazał na swoje najważniejsze dokonania i powołał się na pełnienie służby w sposób wzorowy, sumienny i rzetelny, przyznane awanse, nagrody oraz odznaczenia. Poinformował, że podczas służby w okresie od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] marca 2007 r. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, co uzasadniło podwyższenie jego emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdził, że został wyróżniony orderem "Brązowy Krzyż Zasługi".

W treści decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że R. M. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] sierpnia 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] lutego 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli 1 rok 7 miesięcy i 16 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat i 1 miesiąc, tj. od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok 11 miesięcy i 12 dni (od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] stycznia 1986 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby wymieniony nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby strony. Organ stwierdził, że z przebiegu służby funkcjonariusza ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, w okresie zarówno służby w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w ww. instytucjach strona zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, była awansowana w stopniu, otrzymywała nagrody pieniężne, a także była pozytywnie opiniowana. Podano też, że w aktach osobowych R. M. znajduje się zaświadczenie z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie z którym od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] marca 2007 r. ww. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734), co uzasadniało podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej.

Potwierdza to także tabela – Wysługa – przekazana przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przy piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] – okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] marca 2007 r. uzasadnia podwyższenie emerytury ww. funkcjonariusza o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby. Jednocześnie brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych. Organ stwierdził, że R. M. został wyróżniony orderem "Brązowy Krzyż Zasługi".

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] poinformował, że prowadzona kwerenda dotycząca materiałów archiwalnych mogących mieć wpływ na ocenę przebiegu służby ww. została zakończona, a przesłane stanowisko w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] należy uznać za ostateczne.

Organ podkreślił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Pojęcie krótkotrwałości musi być każdorazowo oceniane indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest, zdaniem Ministra, tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ podkreślił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" {Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, zdaniem Ministra, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że całkowity okres służby R. M. wynosi 19 lat i 1 miesiąc. Natomiast służba zainteresowanego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku 7 miesięcy i 16 dni, to, zdaniem organu, nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Ponad 1 rok i 7 miesięcy realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez R. M. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z informacji przekazanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby ww. funkcjonariusz uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków w okresie służby, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Dokumenty zgromadzone w sprawie, również nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2007 r. wydano zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury wnioskodawcy w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) za okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] marca 2007 r. W związku z powyższym Minister nie kwestionuje wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że:

‒ jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8 a ustawy emerytalnej jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi do wyłączenia względem skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia",

‒ pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winna być ona interpretowana indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

‒ okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r. , podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy emerytalnej, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

‒ dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia,

‒ pominięcie przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dokumentów potwierdzających 16-letni okres pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia oraz dokumentów wskazujących na szczególne osiągnięcia skarżącego w służbie skutkujące uhonorowaniem go Brązowym Krzyżem Zasługi, które to dokumenty były istotne przy ocenie, czy skarżący był funkcjonariuszem wyróżniającym się na tle innych funkcjonariuszy,

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, dlaczego skarżący nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. 8 a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres oraz z pominięciem wyjaśnienia jakie znaczenie dla ustalenia, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" ma długoletnia służba w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia oraz przyznane skarżącemu odznaczenie Brązowy Krzyż Zasługi.

Wobec przedstawionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazał, że od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] grudnia 1988 r. pełnił służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych (WUSW) w W., w pionie Prewencji, a następnie w okresie od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] października 1989 r. w Wydziale "[...]" WUSW w W. na stanowisku [...].

W okresie od dnia [...] sierpnia 1990 r. w procesie weryfikacji skarżący został uznany za osobę, która pomimo pełnienia uprzednio służby w organach bezpieczeństwa państwa posiada pełne kwalifikacje merytoryczne i moralne do kontynuowania służby w nowych strukturach, tj. w Urzędzie Ochrony Państwa, gdzie został mianowany na stanowisku [...] w Wydziale [...] Urzędu Ochrony Państwa w W. Do 2001 r. Skarżący przeszedł wszystkie szczeble służbowe w Pionie Obserwacji, począwszy od stanowiska [...] skończywszy na stanowisku [...] Wydziału [...] w Delegaturze Urzędu Ochrony Państwa w [...] Za bardzo dobre wyniki w służbie bez konieczności odbycia specjalistycznego kursu oficerskiego, został w dniu [...] listopada 2001 r. uhonorowany przez Prezydenta RP mianowaniem na pierwszy stopień oficerski, "[...]".

W związku z przekształceniem w 2002 r. Urzędu Ochrony Państwa w Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) R. M. kontynuował służbę w Delegaturze ABW w [...], z tym że już w pionach operacyjnych, tj. Wydziale [...] – [...] i Wydziale [...], gdzie realizowane przez skarżącego czynności doprowadziły do skazania osób winnych wielomilionowych nadużyć wobec budżetu państwa oraz zapobiegły dalszym stratom z tego tytułu.

W okresie 2004-2006 skarżący pełnił obowiązki służbowe w [...] ABW w [...] w Biurze [...], gdzie brał czynny udział w projektowaniu nowego sytemu szkoleń funkcjonariuszy i założeń rozwoju zawodowego funkcjonariuszy ABW, które to projekty i rozwiązania są wykorzystywane również aktualnie w służbie.

Z początkiem 2006 r. R. M. został ponownie powołany do pełnienia służby w Delegaturze ABW w [...] na stanowisko [...] w Pionach Operacyjnych. Z dniem [...] lipca 2006 r. został mianowany [...] Wydziału [...] ABW w [...] W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2006 r. Szef ABW wskazał, że [...] R. M. w pełni zasługuje na mianowanie go [...] z uwagi na jego wysoki poziom wiedzy ogólnej, oraz wykazywanie dużego zaangażowania i poświęcenia osobistego, które przejawiało się poprzez fakt stawiania sobie wysokich wymagań, aby móc później być wymagający wobec podwładnych podczas wykonywania zleconych im zadań służbowych. Szef uznał skarżącego funkcjonariuszem oddanym służbie, wyróżniającym się wyjątkową dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem.

Podczas pełnienia ponad 17-letniej służby w UOP/ABW, skarżący pełnił służbę pełną wyrzeczeń i poświęceń, której efektem było uzyskiwanie ponadprzeciętnych wyników, za co Kierownictwo jednostki i Kierownictwo ABW wielokrotnie go doceniało. W toku służby był niejednokrotnie nagradzany nagrodami pieniężnymi, awansowany w stanowiskach oraz w stopniach służbowych. Kurs chorążych ukończył w dniu [...] grudnia 1992 r. z najlepszym wynikiem, uzyskując w nagrodę dodatkowe 2 dni urlopu wypoczynkowego. Z uwagi na wzorową służbę i wyjątkowe jej oddanie Prezydent RP mianował R. M. na pierwszy stopień oficerski "[...]" bez konieczności ukończenia przez skarżącego specjalistycznego kursu oficerskiego.

R. M. został również wyróżniony imiennym listem pochwalnym przez Szefa ABW w dniu [...] kwietnia 2005 r. z okazji święta Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za szczególne zaangażowanie w działaniach na rzecz bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej oraz profesjonalizm i zapał, który był źródłem sukcesów skarżącego. Uhonorowany został również przez Prezydenta RP w dniu [...] października 2007 r. Brązowym Krzyżem Zasługi za całokształt osiągnięć w służbie.

Skarżący dzięki wiedzy merytorycznej, a także ogromnemu doświadczeniu zawodowemu, jak również pracą na rzecz ojczyzny, patriotyzmem oraz wzorową postawą obywatelską wyróżniał się spośród innych funkcjonariuszy. Jego bogata wiedza i zdobyte w toku pełnienia służby na różnych stanowiskach doświadczenie, pozwalały na opracowanie nowatorskich koncepcji i wdrażanie ich w życie, w obszarach związanych z systemami szkolenia i dokształcania funkcjonariuszy oraz zarządzania zasobami ludzkimi w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. M. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7-8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym – stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika bowiem, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku 7 miesięcy i 16 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wynika z niego, że R. M. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 19 lat i 1 miesiąc.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała 1 rok 7 miesięcy i 16 dni, wobec sumiennego wykonywania obowiązków przez 19 lat i 1 miesiąc (w tym przez 16 lat w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu), nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W konsekwencji organ błędnie uznał, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] listopada 2017 r. oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że przekazana przez ABW dokumentacja zawiera informacje, że skarżący w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Potwierdza to zaświadczenie z dnia [...] maja 2017 r. uprawniające do podwyższenia emerytury wnioskodawcy w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Uznając jednak, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego, organ nie zawarł w decyzji jakichkolwiek rozważań na okoliczność, czy w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister stwierdził jedynie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ nie wyjaśnił jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia. Nie odniósł się do przywołanej w decyzji okoliczności nadania skarżącemu odznaczeń, w tym Brązowego Krzyża Zasługi. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 25), Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Organ dopuścił się tym samym naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia, organ ponownie rozpoznając sprawę, dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że służba w latach 1991-2007 pełniona była przez skarżącego w warunkach zagrożenia życia i zdrowia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.