Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 43/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust 1 i 4 art. 15 ust. 1 art. 20 ust. 1 art. 10 ust 2 pkt 1 lit a i b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 4 ust 1 pkt 2 ust. 6 pkt 1 ust. 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 785/19 w sprawie ze skargi R. W. i M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. W. i M. W. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 785/19, oddalił skargę R.W. i M.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 25 stycznia 2018 r. nr XXXIX/459/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w Łomiankach podjęła uchwałę z dnia 25 stycznia 2018 r. nr XXXIX/459/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dziekanów Polski Północny - Zachód" (dalej w skrócie "uchwała" lub "plan").

M. i R.W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.s.g."), wnieśli skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości bądź w odniesieniu do działki nr ewid. [...] oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale zarzucili między innymi naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), które to uchybienie skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie i uchwalenie w planie miejscowym postanowień sprzecznych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łomianki (Uchwała Nr IX/90/2015 z 13 sierpnia 2015 r. Rady Miejskiej w Łomiankach – dalej w skrócie "studium"), podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium oraz poprzez ustalenie w planie przebiegu drogi publicznej (KDZ1), podczas gdy w treści studium droga ta nie została przewidziana;

2) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 z późn.zm., dalej "k.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w planie miejscowym, przeznaczenia znacznej części działki nr ewid. [...], jako terenów rolniczych (R1 i R2), a w konsekwencji wprowadzenie na tym terenie całkowitego zakazu zabudowy, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść należy, iż organ planistyczny sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać nie tylko wymogi ładu przestrzennego, lecz również prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy Łomianki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] w planie położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami MN1 i MN2), na terenach rolniczych (tereny oznaczone symbolami R1 i R2) oraz na terenach dróg publicznych (teren oznaczony symbolem KDZ1). W wyniku uchwalenia planu doszło do zmiany przeznaczenia istniejących użytków rolnych na cele nierolnicze w następujących proporcjach - w użytkowaniu rolniczym pozostało 66% nieruchomości, 30% zostało przeznaczone pod tereny zabudowy, 4% przeznaczono pod tereny komunikacji samochodowej (droga publiczna o znaczeniu lokalnym). Tereny rolnicze oznaczone w planie symbolami R1 i R2 w studium znajdują się w całości w granicach strefy 6 (jednostka 6.1), dla której jako przeznaczenie dominujące zostały wskazane zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza. W przeznaczeniu dopełniającym zostały natomiast wskazane tereny rolnicze (w przypadku braku zgód rolnych). W ramach prac nad planem miejscowym Burmistrz Łomianek wstąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o zmianę przeznaczenia 24,7517 ha gruntów rolnych klasy IlIa i IIIb na cele nierolnicze. Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze zaledwie 1,3693 ha wnioskowanych gruntów rolnych, przeznaczonych w planie pod drogi publiczne. Dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził. Pozostałe grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych mimo, iż te grunty położone są w strefie, dla której studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową. Organ wskazał także, że plan nie wprowadził zakazu zabudowy, ponieważ takim prawem właściciele nieruchomości nie dysponowali. Nieruchomość skarżących składa się wyłącznie z gruntów rolnych, z czego 74% to grunty klasy III, a 26% grunty klasy IV. Dla nieruchomości nigdy nie ustalono decyzją warunków zabudowy. Poza tym cała gmina Łomianki położona jest w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego, z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna.

Jeśli zaś chodzi o ustalenie w planie przebiegu drogi publicznej klasy zbiorczej (oznaczonej symbolem KDZ1), to w tabeli 14 na str. 74-75 studium wyszczególnione zostały drogi tworzące układ drogowy gminy Łomianki - drogi istniejące i planowane. Wśród dróg klasy zbiorczej, na pierwszej pozycji, wymieniony został zachodni odcinek [...] (planowany), stanowiący połączenie gminy C. z ul. [...]. Na rysunkach studium wskazany został planowany przebieg zachodniego odcinka [...], oznaczonego na obydwu załącznikach jako droga zbiorcza. Droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ1, wyznaczona została w zaskarżonym planie zgodnie z ustaleniami studium.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że legitymacja skargowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.

Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności działki nr ewid. [...], której znaczna część położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem R1 i R2, na którym określono zakaz zabudowy. Nieruchomość skarżących znajduje się także na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami MN1 i MN2) oraz na terenach dróg publicznych (teren oznaczony symbolem KDZ1). Do dnia uchwalenia planu działka nie miała możliwości zabudowy.

Sąd za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania planu. Przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej a nie konkretnej działki ewidencyjnej. Nie jest bowiem możliwe zagospodarowanie każdej działki na terenie obszaru objętego planem 6.1. (w tym działki skarżącego) jednakowo w sposób jaki przewiduje studium, tj. np. jako funkcję dominującą uznać zabudowę mieszkaniową a uzupełniającą rolniczą czy usługową. Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar (tj. obszar 6.1.) a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie, a nie każda działka z osobna. To także uzasadnia wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolniczych, które stanowią określony kompleks rolny, na co wskazał też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji wyrażającej zgodę na częściowe przeznaczenie zawnioskowanych terenów na cele nierolnicze.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący niezgodności zapisów studium z planem miejscowym w zakresie w jakim przeznaczona została część terenu działki skarżących pod drogę publiczną (teren oznaczony symbolem KDZ1). Kwestionowana przez skarżących droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ1, wyznaczona w zaskarżonym planie jest zgodna z ustaleniami studium. Przebieg drogi, jej klasa zostały określone, zarówno w treści tekstowej, jak i graficznej studium. Jako drogi tworzące układ drogowy gminy Łomianki, tj. drogi istniejące i planowane - została wskazana droga klasy zbiorczej, wymieniona jako zachodni odcinek [...] (planowany), stanowiący połączenie gminy C. z ul. [...].

W kwestii zarzutu naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, Sąd I instancji stwierdził, że skoro Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze tylko część wnioskowanych gruntów rolnych, przeznaczonych w planie pod drogi publiczne, a dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził, to organ, nie mógł ustalić innego przeznaczenia gruntu niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych mimo, iż te grunty położone są w strefie, dla której studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową. Minister Rolnictwa i Rozwoju w decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze zwrócił uwagę, iż przedmiotem ochrony powinien być nie tylko kompleks gleb III klasy, ale również otaczające je użytki klasy IV, ponieważ łącznie stanowią one zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Na działce skarżących występują grunty klasy IIIa i IIIb, które stanowią 74% jej powierzchni i grunty te nie zostały objęte zgodą Ministra. Poza tym cała gmina Łomianki położona jest w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego, z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ochrona gruntów rolnych i leśnych wynikająca z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 217 r., poz. 1161 z późn.zm.) zakłada, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). W treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez organ art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinien kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Własność jest jednym z najważniejszych praw obywateli, jest chroniona konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 i 64. Ograniczenie prawa własności możliwe jest tylko ustawą i tylko w zakresie w jakim nie narusza prawa własności. Pozostawienie w rolniczym użytkowaniu części nieruchomości skarżących wynika z przepisów rangi ustawy jako przesłanka do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Przeznaczając część nieruchomości skarżących pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy, organ sporządzający plan działał więc na podstawie i w graniach przysługującego mu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.W. i R.W. reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w odniesieniu do działki nr ewid. [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie podczas gdy MPZP D. jest w sposób oczywisty sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łomianki,

2) art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit a i b u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233 - dalej "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że sposób przeznaczenia terenów przyjęty i skonkretyzowany w treści studium może być bez żadnych ograniczeń zmieniony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Łomianki reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzanie od skarżących na rzecz Gminy Łomianki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Uwzględniając fakt, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przeznaczenie działki nr ewid. [...] ustalone w zaskarżonej uchwale nr XXXIX/459/2018 Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dziekanów Polski Północny-Zachód" nie narusza postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łomianki przyjętego uchwałą nr IX/90/2015 z 13 sierpnia 2015 r. Rady Miejskiej w Łomiankach. Przeciwne stanowisko w tej kwestii prezentują skarżący kasacyjnie. Uważają bowiem, że określenie w planie miejscowym dla ich działki przeznaczenia rolnego (tereny o symbolu R1 i R2) i wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy, w sytuacji gdy dla tego terenu studium przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest wyrazem oczywistej sprzeczności planu miejscowego ze studium.

Stanowisko skarżących kasacyjnie jest błędne i nie zasługuje na aprobatę.

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że M.W. i R.W. są współwłaścicielami działki nr [...] (o pow. 0,9256 ha). Działka ta przed uchwaleniem planu miejscowego w całości stanowiła grunty rolne składające się w 74 % z gruntów klasy III, a w 26 % z gruntów klasy IV. Dla nieruchomości skarżących nie została dotychczas wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ani decyzja o pozwoleniu na budowę. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały 30% nieruchomości skarżących kasacyjnie zostało przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN1 i MN2), 66 % pod tereny rolnicze (symbol R1 i R2) i 4 % pod tereny komunikacji samochodowej (symbol KDZ1 – droga publiczna o znaczeniu lokalnym).

Zestawiając powyższe unormowania planistyczne z regulacjami przewidzianymi dla tego terenu w studium (rozdział 2.3.2.6 str. 55-56) wskazać trzeba, że tereny rolnicze oznaczone w planie miejscowym symbolami R1 i R2 w studium uwarunkowań znajdują się w całości w granicach strefy 6 (jednostka 6.1.), dla której jako przeznaczenie dominujące określono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą. Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające studium określa: zabudowę pensjonatową, zabudowę usługową – obiekty użyteczności publicznej), zabudowę usługową – usługi podstawowe, zabudowę zagrodową, w tym gospodarstwa agroturystyczne, istniejącą zabudowę mieszkaniową: wielorodzinną, jednorodzinną, szeregową, tereny sportu, rekreacji, tereny rolnicze (w przypadku braku zgód rolnych), tereny leśne, tereny zieleni urządzonej (w tym izolacyjnej).

Na etapie prac planistycznych Burmistrz Łomianek zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody o przeznaczenie 24,7517 ha gruntów rolnych klasy IIIa i IIIb na cele nierolnicze. Ostatecznie, co potwierdza załączona do akt sprawy decyzja z 22 lutego 2016 r. Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze zaledwie 1,1279 ha, a nie jak wskazał Sąd I instancji w ślad za organem uchwałodawczym 1,3693 ha, wnioskowanych gruntów rolnych, przeznaczonych w planie pod drogi publiczne. Dla pozostałych gruntów Minister zgody nie wyraził, argumentując że wskazane grunty rolne stanowią zwarty obszar użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Grunty te, od wschodu, zachodu i południa otoczone są użytkami rolnymi klas IV, stanowiąc tym samym zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Za racjonalnym wykorzystywaniem na cele nierolnicze gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych przemawia fakt, że na terenie gminy Łomianki grunty klas I-II nie występują, a grunty klas III stanowią zaledwie ok. 7,51% wszystkich gruntów rolnych w skali gminy oraz ok. 21,67% w obrębie D. Taka struktura gruntów rolnych wskazuje, że zarówno na terenie gminy, jak i w/w obrębie w zdecydowanej przewadze występują użytki rolne klas IV-VI, które to zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, powinny być w pierwszym rzędzie wykorzystywane na cele nierolnicze. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja zachodzi jedynie w odniesieniu do gruntów klas III o pow. 1,1279 ha niezbędnych do wybudowania "Małej Obwodnicy Łomianek". Minister wskazał także, że w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Dodatkowo w ślad za organem uchwałodawczym, podkreślić trzeba, że cała gmina Łomianki położona jest w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego, z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna.

W świetle powyższych rozważań nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że organ uchwałodawczy naruszył postanowienia studium ustalając dla spornego fragmentu nieruchomości skarżących przeznaczenie rolne (tereny o symbolu R1 i R2). Nieuprawnione jest wreszcie jego stanowisko, iż wobec braku wyrażenia zgody przez właściwego Ministra na wyłączenie terenu spod produkcji rolnej, organ planistyczny powinien odstąpić od sporządzenia planu dla terenów rolniczych objętych w studium przeznaczeniem mieszkaniowym, czy też zmienić kierunki swojej polityki przestrzennej. Zmiana kierunków polityki przestrzennej gminy wiązałaby się bowiem w pierwszej kolejności z koniecznością uprzedniej zmiany studium.

Ustalenia studium, co jasno wynika z brzmieniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 zd. 1). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Użyty w powyższym unormowaniu zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w pierwotnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się zwrotem "po stwierdzeniu jego zgodności". Pojęcie zgodności uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność" (np. wyroki NSA z:, 7 maja 2008 r. II OSK 114/08, 27 września 2007 r. II OSK 1028/07, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17, 5 stycznia 2019 r. II OSK 2545/17, 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18, 17 października 2019 r. II OSK 2525/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie ustalenia planu miejscowego dla działki nr [...] są zgodne z przyjętymi dla tego terenu ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łomianki. Błędne, a zarazem nieuprawnione jest więc twierdzenie autora skargi o oczywistej sprzeczności postanowień planu ze studium w tym zakresie. Wywiedziony zaś na tej postawie zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zamierzonego skutku nie mógł wreszcie odnieść zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić, jaką wykładnię tego przepisu przyjął Sąd I instancji i z jakich powodów jest ona wadliwa oraz uzasadnić, jak jego zdaniem, przepis powinien być rozumiany. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Co więcej, uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie dokonywał wykładni przepisów prawa związanych z uchwaleniem studium uwarunkowań, zatem nie mógł ich naruszyć w zarzucanej postaci.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.