Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2687/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c i pkt 2, art. 184, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2097/14 w sprawie ze skarg T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/14 po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. - [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej w skrócie "u.o.z.", po rozpatrzeniu odwołania T. [...] sp. z o. o., z siedzibą w W. oraz odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmawiającej T. [...] sp. z o. o., z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ew. nr 213 i 216, położonych przy ul. F. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. T. [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach o nr 213 i 216 przy ul. F. [...] w W. Do wniosku załączono m. in. wyciąg z projektu architektoniczno-budowlanego przewidujący lokalizację budynku wewnątrz kwartału ulic w drugiej linii w stosunku do historycznej pierzei ulicy F. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że działki objęte planowanym zamierzeniem znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Strefa ta objęta jest wpisem do rejestru zabytków pod nr 942-A, na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. Ochronie konserwatorskiej podlega ukształtowany w okresie międzywojennym układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym rozplanowanie i linie zabudowy, sposób zagospodarowania terenów niezabudowanych oraz zielonych, a także wzajemne relacje przestrzenne tych obszarów. Organ uznał w związku z tym planowaną inwestycję za niedopuszczalną z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej. W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami F., B., G. i W., w którym znajdują się przedmiotowe działki, czytelny jest – pomimo późniejszych przekształceń – oryginalny podział parcelacyjny, w którym bez względu na rozmiar każda z działek zabudowana była tylko jednym budynkiem od frontu i posiadała otwartą przestrzeń od strony podwórza. Zagospodarowanie tego kwartału od początku przewidywało lokalizację tylko zabudowy obrzeżnej, bezpośrednio przy ciągu komunikacyjnym ulicy F., w przeciwieństwie do sąsiedniego kwartału po drugiej stronie ulicy, gdzie w wyniku pierwotnej parcelacji terenu wyznaczono działki budowlane również wewnątrz kwartału.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że założenia projektowe przedmiotowego zamierzenia nie uwzględniały opisanych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru obszaru. Uznał za niedopuszczalną zabudowę wewnątrz kwartałów, pomimo że takie przypadki w strefie [...] wystąpiły. Mając powyższe na uwadze, organ konserwatorski odmówił udzielenia zgody na zabudowę istniejących wolnych przestrzeni. Wskazał, że wraz ze znacznym ograniczeniem powierzchni terenu zielonego, nastąpiłoby także wycięcie rosnących na obu działkach drzew. Powołał się na treść Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych uchwalonej w 1987 r. w Waszyngtonie, która stanowi m.in., że wartości miasta historycznego podlegające ochronie, to zabytkowy charakter miasta oraz zespół elementów materialnych i duchowych będących jego odzwierciedleniem.

Zdaniem organu planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru. W § 13 ust. 1 pkt 1 dla obszaru "KZ1" plan ustalił zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy, w tym zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej – pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic). Ponadto w § 56 ust. 2 pkt 2 planu, dla jednostki oznaczonej symbolem 9-KZ1-M/UZ, w której znajdują się przedmiotowe działki, plan ustalił taki sposób zagospodarowania terenu, który nakazuje ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy. Jak zauważył organ, wykluczało to jednoznacznie możliwość lokalizowania nowej zabudowy wewnątrz kwartału, ponieważ istniejącą linię zabudowy tworzą tylko budynki wyznaczające pierzeję ulicy F.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli: T. [...] Sp. z o.o. i M. S., współwłaściciel działki nr 216.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ ustalił, że plan wskazuje ciąg ulicy F. z przylegającą do niego zabudową i działkami wraz z ogrodzeniami lub skwerami-ogródkami od frontu jako: "teren zlokalizowany w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków-KZ1; rejon znacznych ograniczeń w przekształcaniu istniejącego zagospodarowania przestrzennego". Stwierdził, że plan dopuszcza nowe realizacje pod warunkiem nawiązania do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, a także remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizacje nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod ww. warunkiem. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełniała powyższych wymogów, bowiem nie nawiązywała linią zabudowy do budynków, usytuowanych w pierzei ulicy F. oraz była sprzeczna z zasadą realizacji nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2. Mimo, że obowiązujący plan nie zakazywał w sposób jednoznaczny zabudowy wewnątrz kwartałowej, ustalenia planu przesądzały o braku takiej możliwości na działkach o nr 213 i 216.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. [...] Sp. z o.o. oraz M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. – [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej przez niego sprawie nastąpił zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego, a zatem konieczne było ustalenie, czy wydając lub odmawiając pozwolenia, konserwator zabytków mógł kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikały ze sposobu ochrony zabytku nieruchomego. Jeżeli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy ten nie istnieje, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.).

Zatem ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji na działkach nr 213 i 216 w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu były wiążące również dla organu ochrony zabytków.

W ocenie Sądu stanowisko organu drugiej instancji, odnośnie wykluczenia przez treść uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...][...] zabudowy wewnątrz przedmiotowego kwartału na działkach nr 213 i 216, nie znajdowało potwierdzenia w treści planu miejscowego. Sąd zauważył, że określając zakazy lokalizacji (ust. 1 pkt 2), plan szczegółowy nie wykluczał w omawianym kwartale zabudowy wewnątrz kwartałowej na działkach nr 213 i 216, zabraniając takowej jedynie w przypadku braku zabezpieczeń akustycznych "w strefie uciążliwości komunikacyjnej ul. F." oraz bez usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Opisując sposób zagospodarowania (ust. 2 pkt 2) plan ustalał ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy, ale jedynie od strony ulic, co nie wykluczało zabudowy wewnątrz kwartału. Tymczasem planowany budynek miał być oddalony od pierzei ulicy ok. 35-40 m w głąb kwartału, co nie wpływało na ukształtowanie pierzei i linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy. Także § 13 ust. 2 i 3 planu miejscowego nie odnoszą się do zabudowy wewnętrznej kwartału 9-KZ1-M/UZ, gdyż oba te ustępy § 13 odwołują się do pojęcia ciągu ulicy F. wraz z przylegającą do niego zabudową. Planowana zabudowa wewnętrzna kwartału na działkach nr 213 i 216 nie dotyczyła "ciągu ulicy F. wraz z przylegającą zabudową", przeciwnie miała mieć miejsce "w drugiej linii", patrząc od strony ulicy i nie miała do niej przylegać. Plan dopuszczał "realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych" m. in. w strefie KZ1, podając warunki takiej zabudowy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obydwie skargi kasacyjne. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że formy ochrony zabytków z art. 7 u.o.z. określają kompetencyjne podstawy działania organów. Zawarty tam katalog prawnych form ochrony konserwatorskiej zezwalał na uruchomienie administracyjnych instrumentów nadzoru konserwatorskiego. Z powołanego przepisu nie wynika jakiekolwiek różnicowanie zakresu ochrony, ponieważ wymienione przepisy nie stanowią norm kolizyjnych. Zwrócił również uwagę na wynikającą z treści art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zasadę, że wszelkie uwarunkowania ochronne wynikające z decyzji o wpisie do rejestru zabytków powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a gwarancją tego jest obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nastąpiła zmiana systemowa w zakresie prawa planistycznego, prawa budowlanego i prawa ochrony zabytków. Dotychczasowe plany za wyjątkiem planów uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 1994 r.", utraciły moc obowiązującą.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wpływ zmiany przepisów planistycznych na szczegółowość ustaleń związanych z zagospodarowaniem określonych obszarów. Uprzedni ogólny charakter planów został zastąpiony, po myśli art. 16 u.p.z.p., określeniem skali na 1:1000, stosowanej w rysunku projektu zagospodarowania działki budowlanej podlegającym zatwierdzeniu na etapie pozwolenia na budowę. W obecnych warunkach rysunek planu, operując opisaną skalą, zbliża się szczegółowością do projektu budowlanego.

Zakres ochrony zabytków może być różny, w zależności od tego, czy wzorcem prawnym będzie plan uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r., czy też na podstawie ustawy z 2003 r., lub też w przypadku braku planu, ogólny (państwowy) porządek planistyczny. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak tożsamości działań organu ochrony zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. - w odniesieniu do regulacji objętych różnymi reżimami planistycznymi. Sąd wskazał, że obecnie, w związku z treścią art. 24 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia, w trybie art. 106 K.p.a., na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powodują, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zarówno w wydanej przez Ministra decyzji jak i w motywach skargi kasacyjnej powyższe rozważania znalazły swoje ujęcie. Uznał jednakże, że organ nie wyprowadził należytych wniosków odnoszących się do zakresu uznania administracyjnego, którym, w takiej sytuacji, może dysponować organ wydający decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Podkreślił, że w przypadku planu uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie, jak również możliwy jest inny zakres uznania administracyjnego w sytuacji odnoszenia się do ustaleń planu uchwalonego na podstawie ustawy z 1994 r.

NSA wskazał, że organy ochrony zabytków nie mogą dokonując oceny możliwości wykonania prac budowlanych, w sposób dowolny decydować o udzieleniu bądź nieudzielaniu pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, wywodząc idącą dalej, niż to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczność ochrony zabytku. Jako podstawę wyboru możliwych rozwiązań regulujących zakres i sposoby ochrony zabytku, wskazano przepisy materialnoprawne, w tym przepisy obowiązującego planu.

Organ nie mógł zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie zawierał, co zostało wskazane w treści zaskarżonej decyzji. Sąd uznał zatem, że naruszono w zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów niewynikających z planu miejscowego. Organ, ingerując w prawo własności w ramach przypisanego mu władztwa musi wyważyć zawsze potrzeby społeczne związane z ochroną dziedzictwa kulturalnego i interes indywidualny w postaci prawa do korzystania z własności. Ograniczenia w postaci zakazu zabudowy nieruchomości położonej w takim obszarze nie tylko uniemożliwiają realizację istoty prawa własności, ale też nie stwarzają możliwości godziwej rekompensaty utraconego prawa zabudowy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta W. - [...] Konserwator Zabytków, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Dział Analiz Konserwatorskich z prośbą o wyrażenie opinii o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "[...]" wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków ww. obszaru. W dniu 24 marca 2014 r. do organu konserwatorskiego wpłynęła opinia sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Autor przedmiotowej opinii wskazał, że "nie uznaje się władnym do rozstrzygnięcia kwestii oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]".

W tych okolicznościach Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił T. [...] Sp. z o.o. wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ wskazał, że w wyniku analizy § 13 ust. 2 i 3, § 19 ust. 1 i § 56 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie uznano, że plan ten nie wyklucza zabudowy przedmiotowych nieruchomości, gdyż planowany w drugiej linii budynek w żaden sposób nie wpływa na ukształtowanie pierzei i linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy. Jednocześnie organ, powołując się na sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinię z dnia [...] marca 2014 r., wskazał na zawarte w niej wnioski w zakresie sprzeczności z ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...] inwestycji na przedmiotowych działkach, "które to prowadzić będą do intensyfikacji zabudowy kwartału, sprzecznej z pierwotnymi założeniami zakładającymi dbałość o zachowanie właściwych relacji pomiędzy zabudową a zielenią".

Organ w odniesieniu do projektowanego budynku stwierdził, że zaprojektowanie ostatniej kondygnacji jako technicznej, stanowi w istocie o zamiarze wybudowania budynku pięciokondygnacyjnego, co z kolei jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła T. [...] Sp. z o.o.

Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że argumentacja organu pierwszej instancji, dotycząca tzw. piątej kondygnacji – technicznej jest wątpliwa. Nie mniej jednak utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie podzielając w całości argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, a uznając rozstrzygnięcie sprawy za słuszne merytorycznie z innych przyczyn. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] był uchwalany w trybie planistycznym ustawy z 1994 r., w zw. z przepisem przejściowym (art. 85 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie zatem do art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. ustawy z 1994 r., przedmiotowy plan miejscowy został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w W. w 2000 r. - "bez uwag".

Organ podkreślił, że w ustawie z 1994 r. nie było ustanowionych aż tak daleko idących jak obecnie rygorów dotyczących szczegółowości ustaleń, wynikających z ochrony zabytków, a Zarząd gminy nie był obowiązany do uwzględnienia w uchwalanym planie warunków konserwatorskich. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, ustalone w miejscowym planie – uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego – zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczały kontroli planowanego przedsięwzięcia budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy narusza ono istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską.

Minister uznał, że odmowa wyrażenia zgody na zabudowę działek nr 213 i 216 w głębi przedmiotowego kwartału była zasadna, albowiem założenia projektowe nie uwzględniały istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru obszaru, chronionego zarówno na podstawie planu oraz decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Minister podzielił przy tym ocenę zaprezentowaną w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, stwierdził, że inwestycja "naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniłaby także proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęłaby wgląd we wnętrze działki. Tym samym naruszyłaby chroniony prawem interes publiczny, rozumiany jako ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku do rejestru".

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r., T. [...] sp. z o. o. oraz M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że ze względu na wiążące organ, jak również Sąd w ponownym rozpoznaniu sprawy, skutki wynikające z art. 153 P.p.s.a., podjęta przez organ drugiej instancji próba zwalczania poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., co do braku sprzeczności przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego, była niedopuszczalna.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. stwierdził, że ustalenia planu miejscowego stanowią podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku. Konserwator zabytków swoje stanowisko, co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu powinien oprzeć na treści planu, który wcześniej uzgodnił.

WSA w Warszawie przesądził, że plan dopuszcza realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych m. in. w strefie KZ1, podając warunki takiej zabudowy. Podkreślił, że warunek "zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy" (do którego odwoływał się organ odmawiając pozwolenia) dotyczy tylko zabudowy od strony ulicy.

Wydając aktualnie zaskarżoną decyzję, Minister Kultury nie zastosował się do tej oceny prawnej, nie wykazał jednocześnie, by po wydaniu orzeczenia przez Sąd, nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub zmiana stanu prawnego. Usprawiedliwienia dla odstępstwa od zasady z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", organ upatrywał w rzekomym oparciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Wprawdzie wyrok Sądu Naczelnego zawierał wywody prawne natury ogólnej, odnoszące się do tego typu spraw, ale organ nie mógł się na nie powoływać i zignorować indywidualną ocenę sprawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro w tej konkretnej sprawie sąd ten potwierdził trafność wyroku sądu wojewódzkiego uchylającego odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. W tej sprawie organy muszą uwzględnić fakt, że wobec uznania inwestycji za dopuszczalną w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą odmówić prawa zabudowy przedmiotowego terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na pominięciu wśród podstaw faktycznych skarżonego wyroku tego, że obowiązujący na przedmiotowym obszarze plan miejscowy nie został uzgodniony z właściwymi organami konserwatorskimi zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego nie było podstaw do zawężania zakresu uznania administracyjnego z uwagi na wcześniejsze uzgodnienie przez [...] Konserwatora Zabytków,

- naruszenie art. 153 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), zwanej dalej P.u.s.a., w wyniku oparcia wyroku na ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku z 10 lipca 2012 r.; sygn. akt I SA/Wa 2447/11, wydanym w przedmiotowej sprawie, chociaż ten poprzedni wyrok nie obejmował całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, w szczególności dotyczących czasu i sposobu uchwalania obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego, tj. jego uchwalenia na podstawie poprzednich regulacji prawnych, przewidujących znacznie mniejsze wymogi w zakresie uzgodnienia planu z właściwym organem konserwatorskim, w konsekwencji czego uznana za wiążącą na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna odnosi się do stanu prawnego, który nie obowiązywał w dacie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego,

- naruszenie art. 170 oraz art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a, poprzez pominięcie znaczenia i błędne odczytanie wiążącej dla organów administracji oceny prawnej, wyrażonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał i podkreślił znaczenie prawidłowego ustalenia regulacji, obowiązujących w czasie uchwalania planu miejscowego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., polegające na braku uwzględnienia przez Sąd prawidłowego zastosowania tego przepisu, czego konsekwencją było wadliwe ustalenie przepisów dotyczących uzgodnienia planu miejscowego i związanych z nimi ograniczeń uznania administracyjnego w zakresie stosowania odpowiednich form ochrony zabytków,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na braku uwzględnienia, że organ prawidłowo orzekał w granicach uznania wynikającego z przepisów ustawy, kierując się także zakresem ochrony określonym w decyzji o wpisie obszaru do rejestru zabytków.

Mając na uwadze powyższe Minister wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że dla ustalenia zakresu uznania, w ramach którego działają organy konserwatorskie w przedmiotowej sprawie, podstawowe znaczenie miało ustalenie, w jaki sposób oraz na podstawie jakich przepisów prawa stołeczny konserwator zabytków brał udział w procesie uchwalenia planu miejscowego na przedmiotowym obszarze. Znaczenie tego zagadnienia wynika z wydanego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/13. W decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazano, że obowiązujący na przedmiotowym obszarze plan miejscowy był uzgadniany w trybie planistycznym poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisem przejściowym art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z treści samego planu miejscowego, powstał on w związku z uchwałą Rady Gminy W.-C. z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Obowiązujący wówczas przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury wskazywał co prawda na obowiązek uzgodnienia planu miejscowego, jednak uzgodnienie to odbywało się w sposób znacznie mniej sformalizowany. W szczególności nie przeprowadzano postępowania w tym zakresie na podstawie art. 106 K.p.a.

Skargę kasacyjną wniósł także M. S. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego T. [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do skargi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i P.u.s.a, a także naruszenie art. 170 oraz art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a, poprzez pominięcie znaczenia i błędne odczytanie wiążącej dla organów administracji oceny prawnej, wyrażonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sprawa udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku wielorodzinnego była już poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku wielorodzinnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 NSA oddalił skargą kasacyjną i w uzasadnieniu stwierdził, że "wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nastąpiła zasadnicza zmiana systemowa nie tylko w zakresie prawa planistycznego, ale i prawa budowlanego, a także prawa ochrony zabytków. W tym też czasie wygasła moc obowiązująca dotychczasowych planów, za wyjątkiem - co ma znaczenie dla analizy omawianej problematyki - planów uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.)."

W powyższym fragmencie uzasadnienia NSA powołał wprawdzie wprost dwie ustawy, tj. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale zaznaczył także, że wygasły obowiązujące dotychczas plany, tj. plany miejscowe uchwalone na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, ze zm.), za wyjątkiem jednak, jak zaznaczył, "co ma znaczenie dla analizy omawianej problematyki - planów uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym". Oznacza to zatem, jak wskazał dalej w uzasadnieniu NSA, że zakres regulacji odnoszącej się do ochrony zabytków wyznaczonej konkretnymi ustaleniami planu (przepisami) może być różny, w zależności od tego, czy wzorcem prawnym służącym do ustalenia treści norm prawnych w konkretnej sprawie będzie plan uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r., czy też na podstawie ustawy z 2003 r., lub też w przypadku braku planu m.in. z powodu utraty mocy obowiązującej planów uchwalonych na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, wzorcem takim będzie ogólny (państwowy) porządek planistyczny. Powyższe oznacza, że w przypadku braku planu zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia jedynie przez szczegółowe uwarunkowania ochrony zabytków, zawarte w obowiązującym porządku prawnym. W przypadku natomiast planu miejscowego, jak wskazał dalej NSA "uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie". Zatem im bardziej ustalenia planu miejscowego są szczegółowe, tym bardziej zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest ograniczony. Organ nie może, jak jednoznacznie wskazał NSA w powołanym wyroku, zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera, co przyznano w treści zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla oceny skuteczności planu miejscowego jest natomiast czy plan ten został uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r. czy też obowiązującej ustawy z 2003 r. Każdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego wiążącym na terenie danej gminy i nie może być modyfikowany przez akt administracyjny indywidualny - pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zakres kompetencji organu jest w takim przypadku uzależniony od treści ustaleń planu miejscowego, a nie jak błędnie stwierdzono w skardze kasacyjnej, od ustalenia, w jaki sposób oraz na podstawie jakich przepisów prawa stołeczny konserwator zabytków brał udział w procesie uchwalenia planu miejscowego na przedmiotowym obszarze. Zaznaczyć należy przy tym, że zakres uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie uzgadnia planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest bardzo szeroki. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, ze zm.) obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach i w prawie miejscowym. Plany powyższe są natomiast uzgadniane z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy te nie zawierały zatem żadnych ograniczeń w uzgadnianiu przez ten organ sporządzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe bezskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów dotyczących uzgodnienia planu miejscowego. Kwestia ta nie ma istotnego znaczenia, bowiem w art. 87 ust. 1 u.p.z.p. przesądzono, że plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r., niezależnie od zastosowanej procedury uchwalenia tych planów, w tym również procedury uzgadniania planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zachowują moc. W konsekwencji nie może być mowy o błędnym zastosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z., polegającym na braku uwzględnienia, że organ prawidłowo orzekał w granicach uznania, kierując się także zakresem ochrony określonym w decyzji o wpisie obszaru do rejestru zabytków. Ani bowiem działanie organu w ramach uznania, ani wpis obszaru do rejestru zabytków nie uprawnia organu do pomijania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Organ nie może ponadto, tak jak to uczynił Prezydent Miasta W. - [...] Konserwator Zabytków, ograniczyć się do powołania wniosków sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinii z dnia [...] marca 2014 r. Rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzona została opinia biegłego, nie może ograniczyć się do biernej transpozycji fragmentów opinii do uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego oraz rozstrzygania sprawy, lecz wyjaśnienia okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych i nie zastępuje organu w zakresie stosowania i wykładni obowiązującego prawa.

Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły, że NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. , sygn. akt II OSK 2736/12 odwołał się do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sygn. akt 33949/05, w którym wskazano, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi osiągać właściwą równowagę pomiędzy względami interesu ogólnego i ochroną własności indywidualnej (artykuł 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.). NSA wskazał, że "oznacza to wymóg istnienia rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy użytymi środkami i zamierzonym celem. W przypadku rozpoznawania sprawy zezwolenia na zabudowę we wpisanym do rejestru zabytków historycznym układzie urbanistycznym lub umieszczenia takiego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, organy ochrony zabytków nie mogą tracić z pola widzenia, że ograniczenia w postaci zakazu zabudowy nieruchomości położonej w takim obszarze nie tylko uniemożliwiają realizację istoty prawa własności, ale też nie stwarzają możliwości godziwej rekompensaty utraconego prawa zabudowy)". Organy orzekające w sprawie pominęły zatem, że ingerencja w wykonywanie prawa własności rzeczy, do jakiej doszło w rozpatrywanej sprawie, spowodowała, że prawo własności stało się prawem pozornym. Działka budowlana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego stała się działką pozbawioną możliwości zabudowy.

Z powyższego wynika, że powoływanie się w skardze kasacyjnej organu na naruszenie wskazanych w niej przepisów jest sprzeczne z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a tym samym narusza dyspozycję art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle regulacji zawartej w omówionym art. 190 P.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, było najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie zobligowany był do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Podniesienie w skardze kasacyjnej organu zarzutów ingerujących w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu powoduje, że nie mogą być one uwzględnione.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej M. S. należy wskazać, że główny zarzut jaki w niej został podniesiony wobec wyroku Sądu pierwszej instancji polega na tym, że w ocenie skarżącego, Sąd ten powinien był stwierdzić nieważność kontrolowanej przez siebie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zamiast orzec jedynie o jej uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zasadniczych powodów uznania powołanej wyżej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) upatruje w pierwszej kolejności w tym, że jest ona niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 - a zatem została podjęta wbrew związaniu organu administracji prawomocnym wyrokiem sądu (art. 170 i 153 P.p.s.a.). Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż na gruncie przepisów prawa materialnego, w przypadku uznania przedmiotowej inwestycji za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego obowiązany był udzielić zgody na prowadzenie robót budowlanych z nią związanych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Powołany wyżej przepis ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, znajdujący swoje ewentualne zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej do sądu, odsyła do określonego przepisu procedury administracyjnej - Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny uwzględniając skargę może w wyjątkowej sytuacji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia wtedy tylko, gdy uzna że są one obarczone kwalifikowaną wadą prawną z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Wydanie decyzji wbrew związaniu prawomocnym wyrokiem, wynikającym czy to z art. 170 P.p.s.a. czy z art. 153 P.p.s.a, stanowi jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym podstawę do jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), w szczególności w przypadku gdy - jak w rozpoznawanej sprawie - treść tej decyzji nie uwzględnia sposobu rozstrzygnięcia tożsamej kwestii prawnej zawartej w tym wyroku. Tego typu sytuacja była właśnie głównym motywem uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. przez Sąd pierwszej instancji. Z tego też względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się z kolei do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, ale rozpatrywaną na gruncie prawa materialnego, należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią konkretnego przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o tego rodzaju uchybienie przepisom, które powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Trzeba bowiem odróżnić naruszenie prawa stanowiące o wzruszalności decyzji, a w rezultacie o możliwości jej uchylenia, od wad kwalifikowanych decyzji, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., i stanowiących o konieczność jej usunięcia z obrotu prawnego, a więc stwierdzenia jej nieważności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, zostały wydane z naruszeniem wskazanych przez ten Sąd przepisów prawa procesowego i materialnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uwzględniając skargę, orzekł o ich uchyleniu. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uznać tym samym za nieusprawiedliwioną ocenę skarżącego, że powyższe naruszenia przepisów prawa (materialnego), tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miały charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a co mogłoby stanowić dla Sądu pierwszej instancji uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 204 pkt 2 i 205 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.