Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 576/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję w części i umorzono postępowanie - art.145 par.3 ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 13 par. 1 pkt 1,  art. 272,  art. 180,  art. 187 par. 1,  art. 210 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Teresa Randak, Protokolant st. sekr. sąd Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A M. G., A. N., J. K. sp.j. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego nr [...] z dnia [...] r. i umarza postępowanie administracyjne; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - dalej o.p.) oraz art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. – dalej: u.c.p.g.) po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej: A. Sp. j. w C. z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję B. Sp. z o.o. w S. (dalej: Zarząd B.) z [...] r., nr [...].

Decyzja Zarządu B. określiła skarżącej spółce jawnej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] na kwotę [...] zł za każdy miesiąc, począwszy od 1 sierpnia 2015 r., to jest w kwocie odpowiadającej opłacie za jeden pojemnik na odpady komunalne zmieszane wytworzone w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej o pojemności 1.100 litrów, opróżniany z częstotliwością jeden raz w miesiącu, odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny.

2. Uzasadnienie swego rozstrzygnięcia Kolegium rozpoczęło od wskazania, że we wspomnianym odwołaniu pełnomocnik spółki podniósł zarzut naruszenia art. 121, 122, 187, 210 § 1 pkt 6 w związku z art. 210 § 4 o.p. oraz art. 1 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach) i art. 6o ust. 1 u.p.c.g. w związku z § 6 pkt 3 Załącznika do Uchwały Nr 72.IX.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta C. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1734).

Autor odwołania wyraził przekonanie, że na przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie są wytwarzane odpady komunalne (nie są nimi bowiem odpady związane z prowadzą działalnością gospodarczą), a przyjęcie przez organ odmiennego stanowiska nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostało dostatecznie umotywowane w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił również, że skarżąca zdecydowała się na niezależne (samodzielne) gospodarowanie odpadami, a poprzednia deklaracja, z której wynikało zapotrzebowanie na pojemnik 1.100 l (zamiast obecnie zgłoszonego 120 l) została złożona wskutek błędnej sugestii przedsiębiorstwa wywozowego, z którym zawarła umowę.

Przystępując w tej sytuacji do wyjaśnienia powodów swej kwalifikacji, Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, 6m ust. 1, art. 6o ust. 1 i art. 6q ust. 1 u.p.c.g. Podkreśliło przy tym, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Zwracając jednocześnie uwagę na treść § 1 uchwały nr 541/XXX/2012 Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 741), podkreśliło, że na terenie tego Miasta właściciel każdej nieruchomości niezamieszkanej, na której powstają odpady komunalne ma obowiązek poddać się rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i z tego obowiązku nie zwalnia go samodzielne zagospodarowanie tych odpadów (np. poprzez zawarcie odrębnej umowy z innym ich odbiorcą, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku). Z kolei w myśl § 1 ust. 2 pkt 10 uchwały nr 621/XXXIV/2013 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie stawki opłat za pojemnik na odpady o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 2865) stawka dla pojemników o pojemności 1.100 l wynosi [...] zł (za jedno opróżnienie w przypadku gromadzenia odpadów w sposób selektywny).

Odnosząc te spostrzeżenia do niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołania są chybione i w pierwszej kolejności nie podzieliło zapatrywania pełnomocnika spółki, jakoby na przedmiotowej nieruchomości nie były wytwarzane odpady komunalne. W tym kontekście wskazało, że z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, który stosuje się na mocy odesłania z art. 1a u.p.c.g., wynika, że odpady komunalne mogą pochodzić nie tylko z gospodarstw domowych, lecz także od innych wytwórców, przy czym w tym drugim przypadku o dopuszczalności kwalifikowania danych odpadów do odpadów komunalnych przesądza ich podobieństwo (w zakresie charakteru lub składu) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Jeżeli zatem na nieruchomości (w związku z prowadzoną na niej działalnością gospodarczą) przebywają ludzie, to wówczas, zdaniem Kolegium, zasadniczo nieuniknionym jest wytwarzanie odpadów, które są podobne (w powyższym rozumieniu) do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy na terenie przedmiotowej nieruchomości spółka prowadzi hurtownię artykułów biurowych, w której zatrudnionych jest dziesięć osób. Tym samym na nieruchomości powstają odpady komunalne.

W ocenie Kolegium prawidłowość powyższej kwalifikacji potwierdzają dodatkowo ustalenia z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2015 r., w trakcie których stwierdzono, że poza deklarowanym pojemnikiem o objętości 120 l na nieruchomości znajduje się także pojemnik o objętości 1.100 l oznaczony kodem 150106, a dostarczony w związku z umową nr [...] zawartą przez spółkę z przedsiębiorstwem wywozowym. Zgodnie bowiem zarówno z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), jak i – obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. – rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. (Dz. U. poz. 1923), które zostało wydane w tym samym przedmiocie, kod 150106 dotyczy zmieszanych odpadów opakowaniowych i znajduje się w podgrupie 1501, która obejmuje odpady opakowaniowe (włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi). Odpady określone w kodzie 150106 spełniają zatem cechy odpadów komunalnych, a pogląd ten znajduje oparcie także w art. 3 pkt 39 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych /zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola/ (Dz. Urz. UE z 2010 r., Nr L 334, s. 17).

Odnośnie do kwestii ilości wytwarzanych odpadów komunalnych Kolegium podało, że 31 lipca 2015 r. spółka złożyła deklarację, w której wskazała zapotrzebowanie na pojemnik 120 l, podczas gdy poprzednio deklarowała konieczność posiadania pojemnika 1.100 l. Modyfikacja ta, jak wynika z odwołania, była podyktowana wyłącznie względami ekonomicznymi i faktem zdecydowania się przez skarżącą na samodzielne segregowanie odpadów o kodzie 150106. W ocenie Kolegium okoliczność ta nie świadczy jednak o zmianie ilości wytwarzanych odpadów, a prowadzenie niezmiennie takiej samej działalności wskazuje również na brak podstaw do uznania, by mogła nastąpić ich zmiana rodzajowa. Tym samym za zasadne należało uznać wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w nowej deklaracji, a określenie wysokości należnej opłaty przy przyjęciu, że w dyspozycji spółki pozostaje pojemnik 1.100 l było słuszne.

W tym miejscu Kolegium zasygnalizowało, że jakkolwiek przepisy prawa wprost nie zabraniają zawierania dodatkowych umów na wywóz nieczystości, to jednak podjęcie takiej aktywności nie zwalnia z ustawowego obowiązku złożenia deklaracji zawierającej odpowiednią (względem faktycznej ilości wytworzonych odpadów komunalnych) wysokość opłaty z tego tytułu. Zarazem za niemające znaczenia uznało wyjaśnienia autora odwołania, że dane w deklaracji pierwotnej podano w następstwie błędnej sugestii osoby trzeciej.

3.1. W skardze pełnomocnik spółki domagał się uchylenia powyższej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 122 i 187 § 1 o.p. poprzez błędne i niepełne zebranie, rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że to na spółce (a nie na organach) spoczywa ciężar wykazania faktycznej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, jak również wywiedzenie, że spółka wytwarza odpady komunalne w ilości uzasadniającej korzystanie z pojemnika 1.100 l na podstawie: 1) rzekomej obecności w pojemniku operatora prywatnego odpadów komunalnych; 2) faktu, iż spółka nie zmodyfikowała zakresu prowadzonej działalności gospodarczej; 3) uznania, że ilość wytwarzanych odpadów nie uległa zmianie i odpowiada wielkości przyjętej w deklaracji pierwotnej; 4) założenia, że papier, tektury, folie, palety są odpadami komunalnymi.

Autor skargi wyraził przekonanie, że wskutek przyjęcia tych ustaleń doszło także do nieprawidłowego zastosowania art. 6o ust. 1 u.p.c.g. w związku z § 6 pkt 3 załącznika do uchwały nr 72.IX.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta C. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1734).

Dodatkowo wytknął uchybienie art. 6q ust. 1 u.p.c.g., akcentując, że organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do wydania decyzji, gdyż w tym względzie rozstrzygnięcie władny był podjąć jedynie Prezydent Miasta C. jako organ wykonawczy Miasta C.

W uzasadnieniu swego stanowiska pełnomocnik spółki raz jeszcze powtórzył, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala na przyjęcie ustaleń, jakie legły u podstaw wydania decyzji, ponieważ nie wskazano żadnych wiarygodnych dowodów świadczących o tym, aby spółka wytwarzała odpady komunalne w przyjętej przez organy ilości. Podkreślił zarazem, że przyjęta przez organy kwalifikacja pozostaje w sprzeczności z zasadą słusznego interesu podatnika, ponieważ faktycznie kontestuje ona możliwość dostosowania przez spółkę liczby pojemników do faktycznie produkowanej ilości odpadów komunalnych. Poza tym twierdzenie o braku okoliczności świadczących o zmniejszeniu tej ilości nie znajduje odzwierciedlenia nawet w zebranym materiale dowodowym, gdyż całkowicie pomija ono oświadczenie spółki o redukcji zatrudnienia.

Zdaniem autora skargi nie mniej istotne jest to, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ nieuprawniony, do czego doszło wbrew uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16. Stąd, w jego ocenie, już choćby z tego względu decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie winna zostać uchylona.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga jest zasadna, ponieważ wydane w tej sprawie decyzje naruszają przepisy o postępowaniu dowodowym, tj. art. 180 § 1 o.p. oraz art. 122, 187 § 1 i art. 191 o.p., a nadto decyzja Kolegium narusza art. 233 § 2 o.p. oraz art. 210 § 4 w zw. z art. 235 o.p. - w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

5.1. Na wstępie rozważań Sąd stwierdza, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania). W związku z tym już w tym miejscu należy zasygnalizować, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie, zasadniczo nastąpiło z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze.

5.2. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na uchwałę NSA z 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16 (Lex nr 2166631), która – na tle wzajemnej relacji art. 143 o.p. i art. 39 ust. 4 u.s.g. - dotyczy dopuszczalności powierzenia przez radę gminy innym podmiotom niż wójt, burmistrz i prezydent miasta, czynności związanych z wydawaniem decyzji określających opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W punkcie 1) tej uchwały NSA zajął stanowisko, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Tym samym uznał, że rada gminy nie może przekazać kompetencji do załatwiania czynności związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotom zewnętrznym.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższe uwagi mają takie znaczenie dla sprawy, że wydający decyzję w I instancji podmiot, to zarząd spółki komunalnej, będący podmiotem zewnętrznym wobec organu podatkowego, tj. Prezydenta Miasta C. Zarząd B. upoważnienie do wydania decyzji czerpał z uchwały nr 539/XXX/2012 Rady Miasta Częstochowy z 28 grudnia 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 2148 ze zm. – dalej powoływana także jako "uchwała z 28 grudnia 2012 r.").

W tym stanie rzeczy, poprzestając tylko na pierwszym punkcie uchwały NSA, należałoby uznać, że decyzja wydana w I instancji została wydana przez organ niewłaściwy i wyeliminować z obrotu prawnego, już z tego względu, zarówno decyzję Kolegium, jak i decyzję Zarządu B.

5.3. Jednakże Sąd zwraca uwagę, że w punkcie 2) uchwały NSA z 19 grudnia 2016 r. sąd zastrzegł, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały, w tej mierze, NSA stwierdził, że opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie NSA, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Zaufanie to jest uznawane za wartość, która w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie konstytucyjnej. W art. 2 Konstytucji RP trzeba więc poszukiwać rozwiązań służących realizacji tej wartości, przy pełnym poszanowaniu innych standardów konstytucyjnych - tak w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2014 r. (OSNC 2014 nr 5 poz. 49). NSA dodał również – co należy w tym miejscu zaakcentować – że oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego, Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że co prawda w pierwszej instancji decyzja w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie została wydana przez organ podatkowy (w tym przypadku: Prezydenta Miasta C.), lecz przez zarząd spółki komunalnej upoważniony przez Radę Miasta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., ale określenie przez NSA mocy wiążącej uchwały jedynie od dnia jej podjęcia, oznacza, że ma ona zastosowanie tylko do decyzji wydanych po dniu podjęcia uchwały.

Zatem decyzję wydaną przez Zarząd B. w analizowanej kategorii spraw, przed podjęciem uchwały, należy uznać za wydaną przez właściwy organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Prospektywne oddziaływanie uchwały ma znaczenie dla treści orzeczenia Sądu, ale o tym poniżej, w związku z motywami podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego.

6. Konsekwencją przyjęcia z wyżej naszkicowanych powodów, że przed podjęciem przez NSA w dniu 19 grudnia 2016 r., uchwały II FPS 3/16 - Rada Miasta mogła skutecznie upoważnić Zarząd B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., jest wniosek, że w ramach takiego upoważnienia mogło się mieścić nie tylko wydawanie decyzji określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także podejmowanie przez Zarząd B. czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 o.p. mających na celu:

a) sprawdzanie terminowości:

– składania deklaracji,

– wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów;

b) stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a;

c) ustalanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

Sąd orzekający podziela bowiem stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13 (Lex nr 1430374), że zakres upoważnienia organu pozostającego poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego mógł obejmować także uprawnienia sprawdzające oraz egzekucyjne. Skoro bowiem całą dokumentacją wynikającą z realizacji nałożonych przez u.c.p.g. obowiązków mógł dysponować podmiot posiadający upoważnienie do wydawania decyzji wymiarowych, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. (w tym przypadku Zarząd B.), to nie można było zakazać Radzie Miasta scedowania także kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami (podobnie NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2289/14, Lex nr 1772456).

Sąd też zauważa, że w ramach możliwości scedowania przeprowadzenia przez podmiot zewnętrzny czynności sprawdzających, na podstawie treści art. 272 pkt 3 o.p., należy przyjąć, że upoważniony w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. podmiot mógł przeprowadzać czynności sprawdzające mające na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. W tej materii mieści się zaś m.in. dokonanie oględzin (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 24 października 2014 r., I FPS 3/16, Lex nr 2135977).

7.1. Jednakże, aby nawet przed podjęciem przez NSA uchwały z 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, określony podmiot zewnętrzny wobec organu podatkowego, mógł podjąć określone działanie, Rada Miasta musiała upoważnić go do tego w uchwale opartej na art. 39 ust. 4 u.s.g.

W tej sprawie, taką uchwałą jest powołana wyżej uchwała Rady Miasta Częstochowy nr 539/XXX/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie w sprawie upoważnienia B. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

7.2. W pierwotnym brzmieniu tej uchwały Rada Miasta upoważniła Zarząd B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie:

1) prowadzenia postępowań i określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 6o u.c.p.g.,

2) określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p u.c.p.g.,

3) wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

4) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 o.p., mających na celu:

a) sprawdzanie terminowości:

– składania deklaracji,

– wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów;

b) stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a;

c) ustalanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami,

5) w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź, że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, w zależności od charakteru i zakresu uchybień:

a) korygowania deklaracji, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu opłaty lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł,

b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość,

6) uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji, o której mowa w pkt 5,

7) doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź informację o braku takich zmian,

8) żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwanie do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku,

9) w razie wątpliwości co do poprawności złożonej deklaracji - wzywania do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych,

10) dokonywania oględzin lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu, za zgodą właściciela nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z danymi wynikającymi z deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości oraz z innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe,

11) wyznaczania nowego terminu przeprowadzenia oględzin, w razie nieudostępnienia lokalu mieszkalnego w uzgodnionym terminie,

12) sporządzania protokołu przeprowadzonych oględzin.

7.3. Jednakże Rada Miasta Częstochowy uchwałą nr 609/XXXII/2013 z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr 539/XXX/2012 Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie upoważnienia B. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 2149) postanowiła, że upoważnienie Zarządu B. wynikające z wyżej cytowanej uchwały z 28 grudnia 2012 r. ogranicza się do:

1) prowadzenia postępowań i określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 6o u.c.p.g.,

2) określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p u.c.p.g.,

3) wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Upoważnienie tej treści obowiązywało od 22 marca 2013 r., a następnie w czasie podejmowania przez Zarząd B. wobec strony skarżącej czynności sprawdzających i wydania przez Zarząd B. decyzji w I instancji.

7.4. Zatem od 22 marca 2013 r. Zarząd B. nie był upoważniony do przeprowadzania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 i nast. o.p. – i to przyjmując tylko prospektywne oddziaływanie uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16.

W konsekwencji należy stwierdzić, że znajdujący się w aktach sprawy dokument w postaci notatki z przeprowadzonej kontroli w dniu 9 grudnia 2015 r. nie może stanowić dowodu w tej sprawie. Tak samo należy ocenić wartość dowodową notatki służbowej z rozmowy z jednym ze wspólników spółki A. z 14 stycznia 2016 r. oraz przedłożoną w toku tej czynności umowę z firmą C. Organy uznając inaczej (Kolegium poprzez zaakceptowanie stanowiska Zarządu B.) naruszyły art. 180 § 1 o.p. w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stosownie bowiem do art. 180 § 1 o.p. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ale jeśli nie jest sprzeczne z prawem. Obowiązkiem organu podatkowego jest bowiem czuwanie nad tym, ażeby nie posłużyć się dowodem sprzecznym z prawem. Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego może zatem nastąpić wyłącznie legalnymi środkami dowodowymi. Sprzeczność z prawem oznacza sprzeczność z prawem materialnym, z prawem procesowym albo ustrojowym.

W tym przypadku występuje sprzeczność z prawem procesowym, ponieważ wskazane dokumenty w postaci notatki z przeprowadzonej kontroli i rozmowy z jednym ze wspólników, nie zostały sporządzone przez organ podatkowy I instancji, czego wymaga art. 272 o.p., tj. Prezydenta Miasta C. (por. art. 13 § 1 pkt 1 o.p. i art. 6q ust. 1 u.c.p.g.), a przez podmiot zewnętrzny (tj. Zarząd B.), który nie posiadał udzielonego na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnienia do tego rodzaju czynności (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1998 r., I SA/Kr 827/97, Lex nr 33615).

Tylko na marginesie Sąd wskaże ponadto, iż Zarząd B. posługuje się terminem "czynności kontrolne", notatka z przeprowadzonej "kontroli", zaś pierwotny tekst uchwały z 28 grudnia 2012 r., nr 539/XXX/2012 upoważniał Zarząd B. do przeprowadzania czynności sprawdzających na podstawie art. 272 i nast. o.p., a nie do przeprowadzania kontroli podatkowej (art. 281 i nast. o.p.). Niemniej zważywszy, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. Zarząd B. powołuje się na art. 274a o.p. oraz biorąc pod uwagę zasadę falsa demonstratio non nocet, Sąd stwierdza, że ta nieścisłość nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie.

8. Stwierdzenie, że notatki z 9 grudnia 2015 r. oraz z 14 stycznia 2016 r. i załączona do niej umowa – jako pochodzące z czynności sprzecznych z prawem (podjętych przez podmiot nie mający do tego upoważnienia) nie mogą w tej sprawie stanowić dowodu, generuje daleko idące konsekwencje.

Należy podkreślić, że w realiach tej sprawy były to jedyne dokumenty na których organ I instancji mógł oprzeć niekorzystne dla podatnika rozstrzygnięcie. Tylko z tych dokumentów wynikało, że spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wytwarza odpady, które można określić mianem odpadów komunalnych oraz że zajmują one nie tylko pojemnik 120 litrowy, ale także pojemnik 1.100 litrowy. Te fakty stały się bazą dla wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości wyższej, aniżeli wynikająca z korekty deklaracji.

Wyeliminowanie z kręgu dopuszczalnych dowodów wskazanych notatek oraz przedłożonej umowy powoduje, że wyżej naszkicowane ustalenia Zarządu B. nie znajdują oparcia w rezultatach postępowania dowodowego. Ściślej rzecz ujmując organ I instancji nie dysponował żadnym innym dowodem, poza złożonymi przez skarżącą deklaracjami.

Finalnie należy zatem przyjąć, że niekorzystna dla skarżącej decyzja Zarządu B. została wydana z naruszeniem art. 122, 187 § 1 i art. 191 o.p., stosownie do których w toku postępowania podatkowego organ podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.

9. Z tego powodu Kolegium zobowiązane było uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zmaterializowała się bowiem przesłanka z art. 233 § 2 o.p. w postaci konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Organ odwoławczy nie mógł w tej mierze wyręczyć organu I instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Gdy postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie i - tym bardziej - przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, to konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takich wypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji, gdyż na przeszkodzie temu stoi przepis art. 229 o.p. (wyrok z dnia 12 stycznia 2005 r., SA/Sz 2273/03, Biul. Skarb. 2005, nr 4, s. 30).

Z kolei sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie może uznać tej okoliczności za nieistotną (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., FSK 169/04, POP 2005, z. 3, poz. 59).

Z tych względów utrzymanie w mocy decyzji Zarządu B. na skutek oparcia się na "wynikach czynności kontrolnych" z 9 grudnia 2015 r., oświadczeniu wspólnika z 14 stycznia 2016 r., czy treści wniesionego odwołania - jest nie do zaakceptowania przez Sąd.

10. Już z tych powodów Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium, a stosując art. 135 p.p.s.a. uchylić także decyzję wydaną w I instancji, ponieważ jest obarczona wyżej wskazanymi błędami, w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

11. Niezależnie od powyższego, tj. naruszenia przez Kolegium art. 233 § 2 o.p. w związku z wadliwym zaaprobowaniem oparcia się przez organ I instancji na dowodach zebranych niezgodnie z prawem, decyzja organu odwoławczego narusza prawo także z innego powodu. Kolegium nie wyjaśniło i nie umotywowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy w I instancji orzekał organ należycie reprezentowany.

Należy bowiem zauważyć, że art. 39 ust. 4 u.s.g. umożliwia upoważnienie przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. W tym przypadku podmiotem upoważnionym nie mogła więc być spółka (tj. Częstochowskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w S.), tylko jej organ.

Takim organem jest zarząd spółki. Prawidłowo więc w uchwale nr 539/XXX/2012 z 28 grudnia 2012 r. Rada Miasta upoważniła na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwienia omawianej kategorii spraw Zarząd B., a nie spółkę.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że nie ulega przy tym wątpliwości, iż nie można utożsamiać spółki z o.o. z jej zarządem.

Z akt sprawy wynika, że Zarząd B. składa się z więcej niż 2 członków, jako że decyzja z [...] r. została podpisana przez R. K. (prezesa) i B. S. (wiceprezesa), a np. zawiadomienie z 21 kwietnia 2016 r. i postanowienie o wszczęciu postępowania przez R. K. i K. S. (jako wiceprezesa).

Sąd podkreśla, że należy odróżnić sposób reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od reprezentacji zarządu tejże spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. To oznacza, że nawet jeśli spółka może być reprezentowana przez dwóch członków zarządu, to nie jest to równoznaczne z tym, że jej zarząd także może być reprezentowany tylko spośród niektórych członków.

W sprawie wymagana była więc wyczerpująca analiza tego zagadnienia przez organ odwoławczy, nie wyłączając zgromadzenia aktów wewnętrznych spółki (np. jej statutu), w celu ustalenia sposobu reprezentacji Zarządu B.

Kolegium pomijając to zagadnienie dopuściło się naruszenia art. 210 § 4 w zw. z art. 235 o.p. - w sposób, który także mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. Stosując art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył kontrolowane postępowanie administracyjne.

Jak wyżej przytoczono, NSA w uchwale z 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16 stwierdził, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Tym samym uznał, że rada gminy nie może przekazać kompetencji do załatwiania czynności związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotom zewnętrznym. Podmiotem uprawnionym do prowadzenia postępowań w tej materii jest tylko organ podatkowy wymieniony w art. 13 o.p., w tym przypadku Prezydent Miasta.

Jednocześnie w pkt 2 uchwały, NSA wskazał, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. To oznacza, o czym była już mowa, że o ile decyzję wydaną, przez Zarząd B. przed podjęciem uchwały, należy uznać za wydaną przez właściwy organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o tyle ponowne orzekanie przez Zarząd B., już po podjęciu uchwały, nie jest dopuszczalne.

Zatem już tylko prospektywne oddziaływanie uchwały implikuje podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia o umorzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego. Bez umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd sprawa wróciłaby na etap postępowania przed Zarząd B., który po podjęciu przez NSA omawianej uchwały nie może być uznany za organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Stwierdzenie niewłaściwości organu, który orzekałby ponownie w I instancji musi skutkować umorzeniem postępowania, jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r., II OSK 2780/14, Lex nr 2165356; G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Warszawa 2010, s. 31).

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że uchwała nr 539/XXX/2012 r. z 28 grudnia 2012 r. już nie obowiązuje, a zatem i z tego powodu Zarząd B. nie byłby kompetentny do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wskazana uchwała została bowiem z dniem 1 kwietnia 2017 r. uchylona mocą uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 492.XXXVI.2017 z 23 lutego 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2017 r., poz. 1353).

13. Jednocześnie Sąd podkreśla, że umorzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wyklucza wszczęcia postępowania i wydania wobec skarżącej, decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez aktualnie właściwy organ. Na gruncie tej sprawy jest nim Prezydent Miasta C.

14. Wobec powyższego, ustosunkowywanie się do zarzutów skargi wykraczających poza problematykę wyżej omówioną, jest w tej sprawie bezprzedmiotowe.

15. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, obejmującą wpis od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym (17 zł) oraz koszty zastępstwa sądowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).