Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2201/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Dyrektor Oddziału NFZ") decyzją z [...] lipca 2015 r.,

nr [...], działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 581 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach"),

po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę

P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "spółka", "skarżąca"), od decyzji Dyrektora Oddziału NFZ z [...] czerwca 2015 r., nr [...] oddalającej odwołanie wniesione przez spółkę od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki z siedzibą w W., w trybie konkursu ofert

w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna – świadczenia w zakresie medycyny sportowej, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2015 r.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Oddziału NFZ [...] maja 2015 r. ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna – świadczenia w zakresie medycyny sportowej dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] czerwca 2015 r.

do [...] czerwca 2016 r. Wartość postępowania wynosiła 54.096 złotych.

Do postępowania zostało złożonych 5 ofert, spółka złożyła ofertę [...] maja 2015 r.

W dniu [...] maja 2015 r. nastąpiło otwarcie złożonych w postępowaniu ofert. Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach oraz Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami), dalej jako "Zarządzenie 3/2014/DSOZ", tj. ciągłości, kompleksowości, jakości, dostępności oraz ceny.

Spółka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych oferty w terminie do [...] czerwca 2015 r., poprzez nadesłanie wykazu podwykonawców spełniających wymagania określone w szczegółowych materiałach informacyjnych dotyczących danego przedmiotu postępowania, kopii umowy (bez postanowień określających finansowanie) albo zobowiązanie podwykonawcy do zawarcia umowy z oferentem, zawierające zastrzeżenie o prawie Funduszu do przeprowadzania kontroli

na zasadach określonych w ustawie, a w przypadku, gdy oferent nie przedstawi dokumentów, o których mowa wyżej, oświadczenia, że będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem umowy (dotyczy konsultacji specjalistycznych, badań elektroencefalografii, diagnostyki laboratoryjnej i mikrobiologicznej), zgodnie

z zasadami określonymi w zał. nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia

6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz.U. poz. 1413 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie AOS").

Ponadto wezwano spółkę do złożenia wyjaśnień do oferty z powodu wyrażenia w niej wykluczających się oświadczeń, w terminie do dnia [...] czerwca

2015 r. Wezwanie dotyczyło wyjaśnienia następujących rozbieżności, a mianowicie: - rozbieżności odpowiedzi udzielonej w ankiecie (część VIII formularza ofertowego)

w pkt 7.1.2, z której wynika, że oferent zapewnia dostęp

do konsultacji specjalistycznych, zgodnie z zasadami określonymi w lp. 60 zał. nr 1 do rozporządzenia AOS, przy czym brak było potwierdzenia powyższego faktu

w złożonej ofercie (tj. w wykazie podwykonawców, umowach z podwykonawcami i/lub brak oświadczenia o samodzielnym wykonywaniu konsultacji specjalistycznych);

- rozbieżność w zakresie odpowiedzi udzielonej w ankiecie (część VIII formularza ofertowego) w pkt 7.2.1 "Czy oferent zapewnia dostęp

do encefalografu?", w sytuacji braku potwierdzenia w złożonej ofercie faktu posiadania ww. sprzętu lub umowy z podwykonawcą;

- rozbieżności dotyczących odpowiedzi udzielonej w ankiecie (część VIII formularza ofertowego) w pkt 7.4.2 "Czy oferent zapewnia wykonanie badań mikrobiologicznych – w szczególności...?", przy braku potwierdzenia powyższego faktu w złożonej ofercie (brak podwykonawcy, oświadczenia o samodzielnej realizacji badań);

- rozbieżności dotyczących odpowiedzi udzielonej w ankiecie (część VIII formularza ofertowego) w pkt 7.4.3 "Czy oferent zapewnia dostęp do diagnostyki laboratoryjnej?", przy braku potwierdzenia powyższego faktu w złożonej ofercie (brak podwykonawcy, oświadczenia o samodzielnej realizacji badań).

Wobec powyższego wezwano spółkę do udzielenia wyjaśnień dotyczących wskazanych elementów oferty i zaistniałych rozbieżności i wskazania, które

ze złożonych w ofercie oświadczeń jest zgodne ze stanem faktycznym.

Spółka uzupełniła braki złożonej przez siebie oferty. Następnie Komisja konkursowa dokonała dalszej analizy ofert złożonych w postępowaniu, po czym przeprowadziła weryfikację ofert i postanowiła o zaproszeniu oferentów

do negocjacji, w tym spółkę.

W dniu [...] czerwca 2015 r. ze spółką odbyły się negocjacje, w wyniku których ustalono liczbę i cenę świadczeń opieki zdrowotnej i przyjęto od niej do protokołu końcowego z negocjacji oświadczenie o najniższym akceptowanym przez nią poziomie ceny za punkt.

Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, uwzględniający 4 oferty, które nie zostały odrzucone w toku postępowania konkursowego. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] czerwca 2015 r. i do udzielania świadczeń wybrano jednego oferenta, zgodnie z treścią ogłoszenia o postępowaniu. Spółka nie została wybrana do udzielania świadczeń z uwagi na zajęcie drugiego miejsca w rankingu końcowym.

Spółka, wskazując jako podstawę art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Podała, że nie zgadza się z niesprawiedliwym, w jej ocenie, rozstrzygnięciem konkursu ofert dokonanym z naruszeniem przepisów prawa i wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz o przeprowadzenie postępowania konkursowego w trybie rokowań ze świadczeniodawcą składającym odwołanie, względnie o nakazanie wydania przez Komisję konkursową nowego rozstrzygnięcia – zgodnego

z przepisami prawa.

Spółka została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się

co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na podstawie

art. 36 § 1 Kpa., została poinformowana również o przedłużeniu terminu postępowania administracyjnego do [...] czerwca 2015 r. Następnie, pismem

z [...] czerwca 2015 r. spółka wypowiedziała się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] oddalił wniesione przez spółkę odwołanie, wskazując, że Komisja konkursowa prawidłowo przeprowadziła postępowanie konkursowe i że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz interesu prawnego spółki. Wskazał w szczególności,

że wybranym w toku postępowania do realizacji umowy o udzielanie świadczeń zostało Z. s.c. w G. (dalej jak "uczestnik"), uzyskując 71 pkt, podczas gdy spółka uzyskała 65,76 pkt. Dyrektor Oddziału NFZ stwierdził, że pozostała w postępowaniu kwota 5.145 złotych oraz liczba umów określona w ww. ogłoszeniu nie pozwoliła na zakup świadczeń u oferenta (spółki) znajdującego się

na drugiej pozycji w rankingu i w związku z tym uzasadnionym i jedynym możliwym rozstrzygnięciem postępowania stał się wybór jednego oferenta zajmującego pierwsze miejsce w rankingu.

Nadto Dyrektor Oddziału wyjaśnił, odnosząc się do stawianych przez spółkę zarzutów wobec wyboru podmiotu sklasyfikowanego na pierwszym miejscu

w rankingu oraz danych przedstawionych przez ten podmiot i analizowanych w toku postępowania konkursowego, że obaj oferenci, biorący udział w tym postępowaniu podlegali zasadzie równego traktowania oferentów. Dodał, że gdyby fakt oczekiwanych przez spółkę, określonych rygorów dotyczących dokumentacji technicznej, w szczególności paszportów sprzętów, determinował odrzucenie oferty, reguła ta uzasadniałaby odrzucenie również oferty spółki. Podkreślił,

że oczekiwane przez spółkę odrzucenie oferty nie leży w sferze swobodnego uznania Komisji konkursowej, tylko musi mieć swoje źródło w podstawie prawnej zawartej w art. 109 ustawy o świadczeniach, który zawiera katalog zamknięty przesłanek odrzucenia oferty.

Spółka, względem powyższej decyzji Dyrektora Oddziału NFZ, na podstawie art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach, skierowała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji tej zarzuciła naruszenie następujących przepisów,

a mianowicie:

- art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez brak odrzucenia oferty niespełniającej wymogów przewidzianych w § 7 ust. 1 zarządzenia Prezesa NFZ

nr 79/2014/DSOZ;

- art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, poprzez brak odrzucenia oferty uczestnika wobec nieuzupełnienia braków tej oferty w terminie;

- art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, nakazującego odrzucić ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje;

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach statuującego zasadę równego traktowania oferentów i zachowania uczciwej konkurencji.

Wniosła o zmianę decyzji, poprzez uchylenie rozstrzygnięcia Komisji konkursowej i na podstawie art. 154 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach wniosła o przeprowadzenie postępowania konkursowego w trybie rokowań

z odwołującą się, względnie o nakazanie wydania przez Komisję konkursową nowego rozstrzygnięcia. Spółka rozwinęła postawione wyżej zarzuty, wycofując jednocześnie zgłoszone w odwołaniu a dotyczące uprawnień lekarza medycyny sportowej oraz zaniżonej ceny w ofercie uczestnika.

Uczestnik pismem z [...] lipca 2015 r. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Oddziału NFZ z [...] czerwca 2015 r.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymał

w mocy decyzją wydaną w I instancji.

Na wstępie wskazał, że podniesione przez spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty znoszą się wzajemnie. Jak podał Dyrektor Oddziału NFZ, gdyby uzasadniony był zarzut wskazujący na zaistniałą podstawę

do odrzucenia oferty konkurenta spółki na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy

o świadczeniach lub art. 149 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prawnie indyferentny staje się objęty trzecim zarzutem obszar przyporządkowania punktów w rankingu.

Za oczywiste Dyrektor Oddziału NFZ uznał, że względem oferty podlegającej odrzuceniu przyporządkowanie punktów pozbawione jest sensu i uzasadnienia. Jeżeli oferta podlegała odrzuceniu i nie podlega ona uwzględnieniu w rankingu,

to Komisja konkursowa nie mogła naruszyć przepisów, według których przydzielane są punkty w rankingu. Jak stwierdził Dyrektor Oddziału NFZ, abstrahując od tego, czy takie formułowanie zarzutów jest wyrazem "ostrożności procesowej", czy odmiennej motywacji, bezspornie ujawnia to główny cel w jakim spółka kieruje środki odwoławcze – zarówno odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, jak i wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za uzasadnione Dyrektor Oddziału NFZ przyjął,

że zredagowane przez spółkę przepisy, które zostały zakwalifikowane jako naruszone, stanowią jedynie tło dla rzeczywistego celu środka odwoławczego, jakim jest chęć odmiennego ukształtowania niekorzystnego dla spółki wyniku postępowania konkursowego.

Dyrektor Oddziału NFZ, odnosząc się do mechanizmu rankingu końcowego, stwierdził, że metodyka wyliczenia punktów składających się na ocenę zawartą

w rankingu powstaje przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny. Powyższe narzędzie informatyczne służące

do wyliczenia punktacji dokonuje go na podstawie danych przekazanych w ofercie przez biorących udział w konkursie świadczeniodawców, dlatego uprawnione jest twierdzenie, że to sam oferent determinuje ilość punktów, które uzyska w danym rankingu końcowym. Podkreślono, że postulat równego traktowania oferentów,

o którym mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach jest tutaj realizowany poprzez fakt jednolitego zastosowania powyższego narzędzia informatycznego służącego

do sporządzania rankingów. Powyższe oznacza, że odpowiedzi udzielane na pytania ofertowe przez oferentów oraz poszczególne składowe oferty, skutkują taką samą ilością punktów w przypadku wyliczenia punktacji dla każdej oferty a zestawienie powyższej punktacji składa się na ranking końcowy.

Dyrektor Oddziału NFZ rozwinął argumentację zaprezentowaną na poparcie braku zastosowania instytucji odrzucenia oferty, dodając, że w niniejszym postępowaniu zastosowano model, zgodnie z którym wyjaśniono wszelkie wątpliwości i nie odrzucono ofert, jeżeli nie zaistniały ku temu powody.

Dyrektor Oddziału NFZ odniósł się do podnoszonej przez spółkę kwestii, że lekarz specjalista medycyny sportowej będzie wypełniał 100% czasu pracy personelu lekarskiego, a dwaj pozostali lekarze, nie posiadający powyższej specjalizacji,

nie będą realizatorami umowy. Jak stwierdził, jedynym logicznym wnioskiem Komisji konkursowej mógł być wniosek, że lekarzem udzielającym świadczeń w ramach zawartej umowy z NFZ będzie tylko lekarz z dyplomem specjalisty II stopnia

w zakresie medycyny sportowej. Wobec wskazania przez uczestnika w złożonej ofercie dwóch lekarzy bez specjalizacji z medycyny sportowej, Dyrektor Oddziału NFZ stwierdził, że skoro oferent (uczestnik) posiadał jednego lekarza

z ww. specjalizacją, to nie zaistniała podstawa odrzucenia oferty.

Dyrektor Oddziału NFZ wypowiedział się co do zarzutu wadliwego przyznania punktów konkurentowi spółki, w zakresie posiadanego przez niego sprzętu medycznego, stwierdzając, że w trakcie przeprowadzonej [...] czerwca 2015 r. weryfikacji oferenta potwierdzono prawdziwość i prawidłowość danych zawartych

w ofercie ze stanem faktycznym. Nadto Dyrektor Oddziału NFZ nie znalazł powodów, dla których Komisja konkursowa miałaby złożony wykaz podwykonawców uznać

za niepełny.

W podsumowaniu Dyrektor Oddziału NFZ wskazał, że wszystkie przywołane przez spółkę zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania konkursowego

są nieuzasadnione. Postępowanie prowadzone zostało z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. zachowana została zasada równości podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Spółka nie została wybrana do udzielania świadczeń, ponieważ jej oferta uzyskała łącznie 65,76 pkt, zajmując tym samym drugą pozycję w rankingu. Powyższe implikowało brak możliwości stosowania przez Komisję konkursową kryteriów alternatywnych

do ustawowych. Wskazaną wyżej metodykę wartościowania ofert w rankingu Komisja stosowała na zasadach równości, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy

o świadczeniach do wszystkich oferentów.

Zdaniem Dyrektora Oddziału NFZ, Komisja konkursowa dokonując wyboru najlepszej oferty, nie naruszyła zasad postępowania, dlatego też nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego spółki. Dowodem realizacji postulatu równego traktowania oferentów jest fakt równej ilości punktów w rankingu nadanej

za kryteria o charakterze niecenowym. A zatem, jak podał Dyrektor Oddziału NFZ, niekorzystny wynik postępowania konkursowego zdeterminowany został wyłącznie przez deklarowanie "obiektywnie" najniższego, akceptowalnego przez spółkę, pułapu ceny za punkt, który w przebiegu postępowania konkursowego okazał się mniej korzystny, niż zadeklarowany i zaakceptowany przez biorącego udział w konkursie konkurenta. Powyższe implikowało zróżnicowanie w poziomie punktacji, a to z kolei zdeterminowało wybór oferenta.

W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału NFZ z [...] lipca 2015 r. skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

- art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 134 ust. 1 tej ustawy, poprzez zaakceptowanie zmiany oferty w trakcie konkursu tak przez stronę,

jak i przez Komisję konkursową;

- art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, poprzez brak odrzucenia oferty uczestnika wobec nieuzupełnienia braków tej oferty w terminie;

- art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, nakazującego odrzucić ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje;

- art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli nie spełnia ona wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu;

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, statuującego zasadę równego traktowania oferentów i zachowania uczciwej konkurencji;

- przepisów załącznika nr 1 do zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ, poprzez sprzeczne z prawem przypisanie punktów zarówno ofercie strony, jak i ofercie skarżącej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału NFZ nr [...], nakazanie organowi wydania decyzji, w której zobowiąże on Komisję konkursową do podjęcia rokowań

ze skarżącą, w celu zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej w zakresie medycyny sportowej.

W uzasadnieniu skargi wskazała między innymi, że uczestnik w trakcie postępowania konkursowego dokonał zmiany oferty, a organ nie tylko zaakceptował tę zmianę, lecz także własną interpretację oferty naprawił. Działanie to, w ocenie skarżącej, naruszyło art. 142 ustawy o świadczeniach, jak i zasadę równego traktowania oferentów (art. 134 ust. 1 ustawy), skutkowało wyborem konkurencyjnej oferty, zamiast oferty skarżącej i w ten sposób doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca przypomniała, że Komisja konkursowa odebrała

od oferenta oświadczenie, zgodnie z którym dwaj inni lekarze zgłoszeni w ofercie "zostali wpisani w zasoby wyłącznie do nadzoru podczas przeprowadzania prób wysiłkowych", po czym dokonała interpretacji oferty złożonej przez uczestnika

i poczyniła ustalenia w sposób sprzeczny z treścią oferty oraz z ww. oświadczeniem

i uznała, że czas pracy lekarza (ze specjalizacją) rozumiany będzie jako 100% czasu pracy wszystkich lekarzy. W ocenie skarżącej, Dyrektor Oddziału NFZ zamiast uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcia i nakazać przeprowadzenie rokowań

ze skarżącą, podjął próbę usprawiedliwiania niezgodnych z prawem działań. W ten sposób zaskarżona decyzja narusza art. 142, art. 134 ust. 1 art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz przepisy zawarte w załączniku nr 1 do Zarządzenia

nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ normujące kryteria przydzielania punktów ofertom.

W opinii skarżącej, ani Komisja konkursowa, ani Dyrektor Oddziału NFZ

w zaskarżonej decyzji nie uwzględnili kolejnego błędu zawartego w ofercie uczestnika, w zakresie zawartego w niej oświadczenia, że jeden z lekarzy jest specjalistą z zakresu kardiologii, gdy brak informacji w NIL o specjalizacji

z kardiologii, która jest umieszczona w formularzu ofertowym.

Skarżąca powtórzyła zarzuty dotyczące wadliwego rozstrzygnięcia w zakresie sprzętu medycznego wskazanego w ofercie uczestnika. Jej zdaniem, w decyzji wadliwie rozstrzygnięto również kwestię braków konkurencyjnej oferty w zakresie określenia listy podwykonawców oraz powierzonych im zakresów realizacji umowy

z NFZ.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Oddziału NFZ z dnia

[...] lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r., którą nie uwzględniono odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę

od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna – świadczenia w zakresie medycyny sportowej, o kodzie postępowania [...] na okres od [...] czerwca 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. Oferta skarżącej uzyskała 65,76 pkt i zajęła 2 miejsce w rankingu końcowym.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kryteriów wyboru ofert w konkursie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) oraz zasad wyboru ofert, zwłaszcza zasady równości oferentów.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższa ustawa stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale zasad postępowania

w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4. Przy czym umowa

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI (art. 132 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś

do treści art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkie wymagania, wyjaśnienia

i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie tych świadczeń udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Jest to jedna z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147).

Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 ustawy podejmuje zarządzenia. Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 kodeksu cywilnego). Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu.

Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się między innymi, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Oferty, które spełniają powyższe warunki są następnie porównywane ze sobą. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak określa art. 148 ustawy, obejmuje

w szczególności:

1/ ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2/ ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu (art. 151 ust. 1 i 5).

Natomiast na zasadzie art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga

na zasadach określonych w art. 153 i 154. Według art. 154 ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (ust. 1). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz

na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 3). Od decyzji dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4), który składa się w terminie 7 dni

od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 5). Od decyzji wydanej w drugiej instancji świadczeniobiorcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Należy podkreślić, że w myśl art. 154 ust. 6a ustawy stronami postępowania,

o którym mowa w ust. 1-6 są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani

do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia zasad postępowania. Wniesienie odwołania jest uwarunkowane istnieniem po stronie świadczeniodawcy (uczestnika postępowania konkursowego) interesu prawnego, ocenianego przez pryzmat konkretnego postępowania oraz możliwości zawarcia

w jego wyniku umowy i wystąpienia w tak rozumianym interesie prawnym uszczerbku na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy wnoszący odwołanie został pozbawiony możliwości zawarcia umowy w wyniku naruszenia zasad przez podmiot prowadzący postępowanie.

Zadaniem organów NFZ prowadzących postępowanie na skutek wniesionego odwołania jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami prawa, w tym z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu, ocena ta została przeprowadzona prawidłowo.

W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącej spółki uzasadnia fakt, że ostatecznie w rankingu podmiotów biorących udział w konkursie zajęła ona

2 miejsce, w związku z czym - wobec wyczerpania środków - nie została z nią podpisana umowa o świadczenie usług. Stwierdzenie uchybień w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym skutkujące zmianą ilości punktów przyznanych uczestnikom mogłoby zaktualizować możliwość zawarcia przez skarżącą umowy.

Z uwagi na to, że odwołanie, wszczynające etap postępowania administracyjnego, dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawców,

z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

i równocześnie wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów, nie można oceny zgodności z prawem odnosić jedynie

do sytuacji skarżącej spółki, ale należy oceniać prawidłowość postępowania

w odniesieniu do pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu. Zasada równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców może bowiem zostać naruszona zarówno wtedy, gdy nastąpiło nieuzasadnione zaniżenie punktacji uczestnika konkursu w stosunku do innych oferentów, jak i wówczas, gdy jego ocena jest prawidłowa, ale nastąpiło zawyżenie oceny innego konkurującego z nim podmiotu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015 r.).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła przede wszystkim sposób przyznania przez organ punktów przedstawionym w postępowaniu konkursowym ofertom świadczeniodawców oraz brak odrzucenia oferty zawierającej nieprawdziwe informacje.

Wskazać należy, odnosząc się do mechanizmu rankingu końcowego, zawierającego punktację oferentów, że metodyka wyliczenia punktów składających się na ocenę zawartą w rankingu powstaje przy pomocy systemu informatycznego

w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny. Powyższe narzędzie informatyczne służące do wyliczenia punktacji dokonuje go na podstawie danych przekazanych w ofercie przez biorących udział w konkursie świadczeniodawców. Uznać zatem należy jako prawidłowe stanowisko Dyrektora Oddziału NFZ, że to sam oferent determinuje ilość punktów, które uzyska w rankingu końcowym. Podkreślenia wymaga, że postulat równego traktowania oferentów, o którym mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach, jest tutaj realizowany poprzez fakt jednolitego zastosowania powyższego narzędzia informatycznego służącego do sporządzenia rankingów. Powyższe oznacza, że odpowiedzi udzielane na pytania ofertowe przez oferentów oraz poszczególne składowe oferty, skutkują taką samą ilością punktów w przypadku wyliczenia punktacji dla każdej oferty. Zestawienie powyższej punktacji składa się

na ranking końcowy.

W ocenie Sądu, przyjęcie ww. metodyki wytwarzania rankingu końcowego czyni bezspornym twierdzenie o jego obiektywnym i jednolitym względem obydwu oferentów, tj. skarżącej spółki oraz uczestnika, charakterze, co stanowi wypełnienie dyspozycji przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach.

Podkreślenia wymaga, że Komisja konkursowa dokonała weryfikacji spełnienia przez oferentów wymagań do realizacji świadczeń w jednolity sposób wobec wszystkich oferentów. Należy mieć na uwadze konstytucyjną zasadę proporcjonalności, w myśl której nie jest tak, aby każda omyłka, a nawet obiektywnie zaistniałe formalne uchybienie musiało skutkować najbardziej restrykcyjną

z możliwych sankcji. Wprawdzie uczestnik w pełni nie zobrazował stanu wyposażenia swojej placówki, jednakże faktu przedstawienia niepełnych danych nie należy utożsamiać ze złożeniem danych nieprawdziwych, stanowiących jedną

z podstaw odrzucenia oferty (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).

W prowadzonym przez organ postępowaniu konkursowym, względem którego skarżąca skierowała środki odwoławcze, stosowano model wyjaśniania wszelkich wątpliwości i nie odrzucono ofert, jeżeli nie zaistniały ku temu powody.

W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału NFZ, odnosząc się do oferty zgłoszonej przez uczestnika, zasadnie przyjął, że lekarzem udzielającym świadczeń w ramach zawartej umowy z NFZ (jeżeli dojdzie do jej zawarcia) będzie tylko lekarz posiadający specjalizację w zakresie medycyny sportowej, spełniający wymóg określony

w Zarządzeniu 79/2014/DSOZ Prezesa NFZ. To z kolei zdeterminowało ostateczną liczbę punktów przyznaną ofercie uczestnika. Wobec tego zarzut skarżącej, że

w ofercie uczestnika wskazano dwóch lekarzy nie posiadających specjalizacji

z medycyny sportowej, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem oferent posiadał jednego lekarza ze specjalizacją II stopnia. Prawidłowo również Dyrektor Oddziału NFZ nie znalazł podstaw do odrzucenia oferty uczestnika z uwagi, jak zarzuciła skarżąca, na brak posiadania przez lekarza ww. specjalizacji z medycyny sportowej. Jak wynika bowiem z oświadczenia oferenta z dnia [...] czerwca 2015 r., lekarz ten został wpisany do oferty wyłączenie do nadzoru podczas przeprowadzania prób wysiłkowych i nie będzie on wykonywał świadczeń będących przedmiotem przeprowadzanego postępowania. Z wyjaśnień uczestnika wynika, że ww. dwaj lekarze zostali wskazani do nadzorowania próby wysiłkowej, wobec czego organ słusznie przyjął, że to lekarz ze specjalizacją II stopnia z medycyny sportowej będzie w 100% realizował ten kontrakt.

Wobec braku posiadania przez sprzęt medyczny należący do uczestnika paszportów technicznych i informacji o dopuszczeniu sprzętu do użytkowania, Dyrektor Oddziału NFZ zasadnie stwierdził, że zarzut ten nie zawiera przytoczenia lub podania podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek dokumentowania sprawności sprzętu poprzez "paszporty techniczne". Materiał zgromadzony w aktach postępowania potwierdza zgodność danych zawartych w ofercie ze stanem faktycznym, a przeprowadzona u oferenta (uczestnika) wizytacja nie wykazała,

że sprzęt jest niesprawny lub że nie nadaje się do realizacji umowy o udzielanie świadczeń.

Podkreślenia wymaga, że oczekiwane przez skarżącą spółkę odrzucenie oferty uczestnika nie leży w sferze swobodnego uznania Komisji konkursowej, tylko musi mieć swoje źródło w podstawie prawnej przewidzianej w art. 149 ustawy

o świadczeniach, zawierającym katalog zamknięty przesłanek odrzucenia oferty. Powyższe oznacza, że Komisja musi działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Komisja konkursowa przyjęła – co istotne, czego również nie podważa skarżąca – fakt posiadania niezbędnego do realizacji umowy sprzętu przez obydwu oferentów i ten fakt nie stwarzał podstawy do odrzucenia oferty.

Reasumując należy podnieść, że wszystkie przywołane przez skarżącą zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania konkursowego są nieuzasadnione. Wbrew zarzutom sformułowanym przez skarżąca spółkę, postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady wyrażonej

w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. zachowana została zasada równości podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Skarżąca nie została wybrana do udzielania świadczeń, ponieważ jej oferta uzyskała łącznie 65,76 pkt, zajmując tym samym drugą pozycję w rankingu. Powyższe skutkowało brakiem możliwości stosowania przez Komisję konkursową kryteriów alternatywnych do ustawowych. Wspomnianą wyżej metodykę wartościowania ofert w rankingu Komisja stosowała na zasadach równości, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, do wszystkich oferentów.

W prowadzonym przez Dyrektora Oddziału NFZ postępowaniu nie doszło także do naruszenia art. 148 w związku z art. 146 ustawy o świadczeniach.

W kompetencjach Prezesa NFZ leży określenie kryteriów oceny ofert. Te kryteria określone w Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym wiążące (potwierdza to wyrok NSA z 24 lutego 2011 r sygn. II GSK 262/10). Kryteria oceny ofert i wymagania były jawne, nie zmieniły się w toku postępowania i były zgodne z ustawą i zarządzeniem Prezesa NFZ. Ocena wszystkich ofert przeprowadzona została według tych samych kryteriów, a ilość punktów zależała od odpowiedzi udzielonej przez podmiot. Organ wyjaśnił

i uzasadnił ilość punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów. Porównanie otrzymanych punktów pozwala ustalić, które odpowiedzi różnicują punktację. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa.

Nadmienić należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. II GSK 1458/10, rozpoznanie odwołania, wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy

o świadczeniach, jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło

do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania

o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak

w sentencji.