Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 874/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 368/17 o odrzuceniu skargi K.S. na akt Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...] w przedmiocie wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...]z przedsiębiorcami pogrzebowymi postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 368/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę K.S. na Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]w przedmiocie wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...]z przedsiębiorcami pogrzebowymi.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że K.S. (zwany dalej stroną lub skarżącym), powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na cyt.: "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi".

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017r., o sygn. akt IV SA/Wr 511/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę, stwierdzając, że wniesiona skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności faktyczne sprawy wskazują na istniejący między stronami spór o treść projektowanej umowy regulującej świadczenie usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. Czynności Dyrektora Zarządu w tym zakresie nie są zaś wykonywane w ramach władztwa administracyjnego wynikającego z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacje tego aktu prawnego określają bowiem szczegółowe wymagania związane z zakładaniem cmentarzy oraz organizacją pochówku zmarłych. Nie odnoszą się zaś w ocenie WSA we Wrocławiu do pozostałych kwestii dotyczących zarządzania cmentarzami, które mogą być realizowane zarówno w ramach władztwa publicznego, jak i poprzez czynności z zakresu prawa cywilnego.

W ocenie Sądu, skoro możliwość świadczenia usług pogrzebowych przez przedsiębiorcę wynika z umowy zawieranej z zarządcą cmentarza, regulującej wzajemne prawa i obowiązki, to tym samym brak jest przesłanek do uznania takiego stosunku prawnego za jednostronny i narzucony akt z zakresu administracji publicznej.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, że kwestionowane zapisy umowy mają charakter upodabniający ją bardziej do regulaminu korzystania z cmentarza, czy też zezwolenia lub koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej.

Sąd podkreślił przy tym, że przedmiotowe zabezpieczenie zobowiązani są wnieść wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy pogrzebowi, którzy przystępują do umowy dobrowolnie, akceptując tym samym zaproponowane im warunki.

W ocenie WSA we Wrocławiu nie powinno również umknąć, że kwestionowany przepis umowy o świadczenie usług pogrzebowych – zdaniem organu – znajduje swoje oparcie art. 439 k.c. Spór zatem o wykładnię tego przepisu oraz możliwość i prawidłowość jego zastosowania w niniejszej sprawie ma więc zdaniem Sądu pierwszej instancji wyłącznie cywilistyczny charakter, co oznacza, że wniesiona skarga stanowi sprawę cywilną, nie zaś sądowoadministracyjną.

Na marginesie Sąd dodał, że podobną ocenę charakteru żądania skarżącego wyraził w innym postępowaniu prokurator Prokuratury Rejonowej dla [...] w postanowieniu z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt [...].

Sąd nie podzielił także poglądu strony, że nie ma ona możliwości dochodzenia swoich racji przed sądem cywilnym. Jak wynika bowiem z treści skargi, strona w ogóle nie skorzystała z żadnych przysługujących jej środków na drodze postępowania cywilnego, z góry zakładając ich niepowodzenie. Nie może to jednakże prowadzić zdaniem Sądu do przyjęcia, że właściwym, a ściślej może nawet właściwszym, w takiej sytuacji będzie sąd administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że kwestionowany obowiązek złożenia zabezpieczenia w celu świadczenia usług pogrzebowych na miejskich cmentarzach komunalnych, wynikający z § 22 przedłożonego przez stronę projektu umowy, nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ze względu na swój charakter § 22 projektu umowy nie mógł zostać również uznany za żadną z innych prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 5 oraz 7 – 9 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł K.S., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, co spowodowało odrzucenie skargi, bez merytorycznego jej rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2017r., sygn. akt I OSK 837/17 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, stwierdzając, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty.

Naczelny Sądu Administracyjny uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, podkreślił, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm., dalej: u.s.g.) jest o tyle zasadny, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżony akt Dyrektora Zarządu nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego – jest przedwczesne i niedostatecznie pogłębione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

I tak w ocenie Sądu II instancji, WSA we Wrocławiu powinien był w pierwszej kolejności ocenić, czy materia ujęta w skarżonym akcie, przybierającym formę wzorca umownego, podlega regulacji administracyjnoprawnej czy cywilnoprawnej, przy czym o charakterze (treści) normy prawnej nie przesądza to, jakiej formy akt ją zawiera.

Sąd I instancji powinien był rozważyć, czy normy skarżonego wzorca, w tym wprowadzające obligatoryjne zabezpieczenie gotówkowe, odpowiadają normom poddanym przez prawodawcę w formie publicznoprawnej i przez określony podmiot, czy też materia ta nie została uregulowana w ten sposób, wobec czego stosunki w materii ujętej we wzorcu mogą być określane w formie cywilnoprawnej.

Wprawdzie Sąd I instancji przyjął, że czynności Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych z zakresu regulacji świadczenia usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych "nie są wykonywane w ramach władztwa administracyjnego wynikającego z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tym niemniej WSA we Wrocławiu pominął art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (...), jak i nie dostrzegł, że podstawę do określenia kwestii związanych z funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych stanowią także przepisy znajdujące się poza ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, ze skoro sprawa dotyczy zagadnienia wykonywania przez przedsiębiorcę pogrzebowego usług na cmentarzu komunalnym, to Sąd I instancji powinien był rozważyć, czy materia skarżonego aktu jest poddana przez ustawodawcę regulacji w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z pominiętym przez ten Sąd art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

NSA podkreślił, że warto zwrócić uwagę na wyroki NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, oraz z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, w których potwierdzono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu cmentarzy komunalnych. W wyrokach tych Sąd uznał za niedopuszczalne regulowanie wskazanej materii przez organ wykonawczy gminy.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji powinien rozważyć, czy zaskarżony akt określa zasady zarządu mieniem gminy oraz zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Normy określające zasady zarządu mieniem gminy oraz zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. mają bowiem z woli ustawodawcy charakter aktu prawa miejscowego i mogą być uchwalone przez radę gminy, wobec czego wydanie ich przez inny podmiot lub w formie aktu o innym charakterze nie podważa charakteru tych norm, a jedynie może rzutować na ocenę legalności działania tego podmiotu.

Ponadto – wskazał dalej NSA, w aspekcie szczególnie akcentowanego przez K.S. § 22 skarżonego aktu, WSA powinien uwzględnić też art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej .

Dopiero w zależności od wyników tej weryfikacji Sąd pierwszej instancji zobligowany jest zbadać, czy skarżony w sprawie akt jest innego rodzaju aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegającym właściwości sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., tj. czy sprawa świadczenia usług pogrzebowych i cmentarnych na terenie cmentarzy komunalnych przez Zakłady Usług Pogrzebowych jest sprawą z zakresu administracji publicznej czy sprawą cywilną.

Jedynie potwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżony akt nie zawiera materii zastrzeżonej do regulacji w akcie prawa miejscowego ani nie reguluje sprawy z zakresu administracji publicznej, pozwoli stwierdzić, że jest aktem cywilnoprawnym.

W przypadku potwierdzenia przez Sąd I instancji, że materia ujęta w akcie przybierającym formę wzorca umowy rzeczywiście stanowi normy cywilnoprawne podlegające ujęciu w tej formie i regulujące sprawę spoza zakresu administracji publicznej, to powinien poddać jednak refleksji to, czy w sprawie z uwagi na treść skargi właściwy do jej rozpoznania jest określony sąd powszechny czy też organ administracji jakim jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

NSA zarzucił przy tym Sądowi I instancji pominięcie milczeniem sygnalizowaną również w odpowiedzi na skargę (uzupełnioną w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pismem pełnomocnika organu z dnia 22 maja 2017 r.) kwestię, czy sprawa nie podlega w istocie właściwości rzeczowej organu administracji – Prezesa Urzędy Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w w/w postanowieniu z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 837/17, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że określony (sprecyzowany) przez skarżącego przedmiot skargi, a to "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), jak i aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Mając na względzie określony w skardze przedmiot zaskarżenia, Sąd stwierdził, że przedmiot sporu swój byt wywodzi – w szerokim tego słowa znaczeniu tak z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwaną dalej u.s.g. (Dz.U. z 2017r., poz. 1875), jak i z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017r., poz.912).

I tak stosownie do art.7 ust.1 pkt 13 u.s.g. - zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Z przepisem tym niewątpliwie łączy się przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

W myśl zaś art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (...), utrzymanie cmentarzy komunalnych (będących niewątpliwie mieniem komunalnym) i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Istotny jest przy tym przepis art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017r., poz. 827, zwanej dalej u.g.k.), stanowiący, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że na terenie miasta Wrocławia, na mocy uchwały Nr [...]Rady Miejskiej [...]z dnia 18 grudnia 1991 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...] (k.112 akt sądowych) oraz uchwały Nr [...]Zarządu Miasta [...]z dnia 12 sierpnia 1996r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych (k.113-120 akt sądowych), zarządzanie cmentarzami komunalnymi, w tym utrzymanie w należytym stanie estetyczno-porządkowym terenu cmentarzy wraz z pielęgnacją znajdującej się tam zieleni, to zgodnie z § 4 ust.1 pkt 8 Statutu zadanie w/w Zarządu Cmentarzy Komunalnych.

Zdaniem Sądu, kluczowy jest przy tym także zapis § 4 ust.3 pkt 2 lit.a w związku z ust. 2 pkt 9 w/w wyżej Statutu, stosownie do którego - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...]funkcjonujący jako zakład budżetowy, wyposażony został w kompetencję zawierania umów lub porozumień na wykonywanie usług pogrzebowych przez podmioty gospodarcze, realizujące usługi na danym cmentarzu komunalnym.

Mając na uwadze powyższe regulacje, a dotyczące wyposażenia Zarządu Cmentarzy Komunalnych w określone kompetencje, Sąd stwierdził, że w/w Zarząd reprezentowany przez Dyrektora - uprawniony był i jest do zawierania z podmiotami gospodarczymi umów na wykonywanie usług pogrzebowych na danym cmentarzu komunalnym.

Niewątpliwe jest również, że z § 2 ust. 1 zaskarżonego "wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", stanowiącego, że Zakład Usług Pogrzebowych, zwany Usługodawcą przyjmuje na siebie obowiązek świadczenia na terenie cmentarzy komunalnych usługi:

1) pogrzebowej w zakresie : a) asysty pogrzebowej, b) kopania grobów;

2) cmentarnej w zakresie ekshumacji (k.17 akt sądowych), wynika, że w/w Zarząd Cmentarzy zezwalając owemu podmiotowi na wykonywanie przedmiotowych usług pogrzebowych, działa w granicach posiadanych kompetencji.

Wprawdzie analizując dalsze zapisy owego "wzorca umowy(...)", a to przykładowo Rozdział II, zatytułowany "Kopanie grobów (...), czy Rozdział III, zatytułowany "Ekshumacje", w ocenie Sądu, można by przyjąć, że jedynie we fragmentach stanowić mogą zapisy Regulaminu cmentarzy, co jednak nie oznacza, że ów "wzorzec" jest aktem, o którym mowa art.3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, czyli aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, z tego przede wszystkim względu, że po pierwsze, określony przez samego skarżącego przedmiot skargi, to jedynie "wzorzec", czyli projekt , propozycja , innymi słowy, to nie jest akt funkcjonujący w obrocie prawnym, a po drugie ów "wzorzec" ze ściśle określonym przez strony przedmiotem, tj. świadczenie usługi pogrzebowej i cmentarnej, ma swoją podstawę w cyt. wyżej zapisach Statutu Zarządu.

Sąd I instancji zauważył przy tym, a co akcentował Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej postanowieniu z dnia 25 maja 2017 r., powołując się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, że to do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu cmentarzy komunalnych. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowo oparcie w przepisie art.18 ust.1 u.s.g., zgodnie z którym, to do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jak i w przepisie art.41 ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi : " Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Zdaniem Sądu, istotny jest przy tym także przepis art.1 ust.1 ustawy o cmentarzach (...), w myśl którego zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gmin.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowany przez skarżącego "wzorzec (...)" – z powodów wyżej wskazanych, nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), lecz jedynie projektem umowy na świadczenie usługi pogrzebowej.

W dalszej części rozważań dokonując oceny charakteru zapisu § 22 skarżonego "wzorca umowy (...)", Sąd I instancji będąc związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, miał na względzie przepis art. 4 ust.1 pkt 2 i ust.2 w/w ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Przypomniał jednakże, że w myśl w/w § 22 (k.19 akt sądowych) - Usługodawca, czyli Zakład Usług Pogrzebowych wniesie zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 2.000,00 zł formie gotówki w kasie Zarządzającego, tj. Zarządu Cmentarzy Komunalnych (ust.1), które zostanie wykorzystane w przypadku gdy Zarządzający zostanie zmuszony do zastępczego naprawienia szkody wyrządzonej przez Usługodawcę w jego mieniu lub mieniu osób trzecich(§ 22 ust.2 ).

Z treści zaś art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych (których zakładanie i rozszerzanie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy do zadań własnych gminy - przypomnienie Sądu), jak i zarządzanie tymi cmentarzami należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności, jak to już wyżej Sąd zauważył - gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g).

W myśl art. 1 ust. 2 u.g.k. - gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).

W orzecznictwie przyjęte zostało, że przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1564/13, www.cbois.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zauważył, iż na dzień wnoszenia skargi funkcjonowało w obrocie prawnym Zarządzenie Nr [...]Prezydenta [...]z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we [...], wydane m. innymi w oparciu o § 2 uchwały Rady Miejskiej [...]z dnia 27 listopada 1997r., nr [...]w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta [...]uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (k.155-156 akt sądowych).

Natomiast kwestionowany przez skarżącego zapis § 22 projektu umowy dot. świadczenia usług pogrzebowych i cmentarnych, zawieranej przez Dyrektora Zarządu z Zakładem Usług Pogrzebowych (przedsiębiorcami pogrzebowymi), nakładający na tegoż przedsiębiorcę jako usługodawcę obowiązek złożenia kwoty 2.000,00 złotych tytułem zabezpieczenia na pokrycie ewentualnych szkód w mieniu komunalnym oraz mieniu osób trzecich, nie stanowi opłaty, o której mowa w cyt. wyżej przepisie art.4 ust.1 pkt 2 u.g.k., natomiast w całokształcie przedmiotowego projektu umowy stanowi – w ocenie Sądu, element umowy cywilnoprawnej o świadczenie usług pogrzebowych i cmentarnych w zakresie ekshumacji. Twierdzenie to pozostaje w związku z przepisem art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, określającym dopuszczalność kształtowania stosunku prawnego pomiędzy stronami umowy, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Konsekwencją powyższego stanowiska było stwierdzenie Sądu I instancji, że skarga do sądu administracyjnego i w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Rozważając natomiast, czy przedmiotowa sprawa, a konkretnie w/w zapis § 22 projektu umowy podlega właściwości rzeczowej organu administracji – Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, Sąd wskazał, że w myśl art.1 ust.1 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2017 r., poz.229), ustawa określa zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów, co w ocenie Sądu oznacza, że ustawa ta ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wymaga tego interes publiczny. Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z wyjaśnieniem pełnomocnika Zarządu (k.89 akt sądowych), w sprawie wzoru umowy zawieranej z przedsiębiorcami nie toczyło się postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Oceniając z kolei kwestionowany "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", z punktu widzenia przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, Sąd miał przede wszystkim na względzie to, że w tymże projekcie, określony przedmiot świadczenia to wykonanie przez Usługodawcę usługi pogrzebowej oraz usługi cmentarnej w zakresie ekshumacji, czyli po pierwsze materia umów cywilnoprawnych, a po drugie mająca w zdecydowanej większości charakter indywidualnych postanowień umowy, jak i to, że stroną zezwalającą na wykonanie powyższych świadczeń – usług był Zarząd Cmentarzy Komunalnych jako Zarządzający cmentarzami komunalnymi we [...].

Sąd miał przy tym także na względzie cyt. wyżej postanowienia Statutu Zarządu Cmentarzy, w tym przede wszystkim § 4 ust.3 pkt 2, z którego wynika kompetencja Zarządu do zawierania umów z podmiotami gospodarczymi na wykonywanie przedmiotowych usług pogrzebowych.

Powyższe ustalenia powodują, że choć kwestionowany "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", wywodzi się z wymienionych na wstępie przepisów ustawy o cmentarzach (...), czyli przepisów prawa administracyjnego – materialnego, tym niemniej nie można przyjąć, mając na uwadze powyższe ustalenia, że jest to akt, o którym mowa w cyt. wyżej art.3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., tj.akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że i w tym przypadku skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł K.S., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżony akt nie podlega kognicji sądów administracyjnych, pomimo przypisania mu cech aktu prawa miejscowego, co spowodowało odrzucenie skargi;

2) art. 190 P.p.s.a. poprzez zignorowanie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 ustawy o cmentarzach poprzez przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]otrzymał kompetencję do stanowienia skarżonego aktu;

2) art. 353¹ k.c. poprzez zakwalifikowanie zapisu wzorca jako wyraz swobody umów.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o jego zmianę, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną można oprzeć stosownie do art. 174 P.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania (jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 P.p.s.a. poprzez zignorowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniu z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 837/17. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji przedwcześnie przyjął i niedostatecznie pogłębił w uzasadnieniu postanowienia, że akt Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Z uzasadnienia tego nie wynika równocześnie, aby dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa sugerowała, iż Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien skargę rozpoznać merytorycznie. Wiążącej oceny prawnej nie można domniemywać – powinna ona wprost i jednoznacznie wynikać z motywów prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., I OSK 1109/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd I instancji, rozpoznając po raz kolejny skargę, miał więc obowiązek w pierwszej kolejności ocenić jej dopuszczalność w aspekcie przedstawionym przez NSA, co też uczynił i prawidłowo odrzucił skargę.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi". Należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżony akt nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku podstawowym zadaniem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy zaskarżony akt (wzorzec umowy) został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd Wojewódzki z tego obowiązku się wywiązał dochodząc do słusznego przekonania, iż zarówno jego przedmiot, treść, podstawa prawna oraz adresat wskazują, iż nie wykazuje on takiego charakteru.

Zupełnie niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżony akt nie podlega kognicji sądów administracyjnych, pomimo przypisania mu cech aktu prawa miejscowego. Należy zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wręcz przeciwnie uznał, iż "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi" nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), jak i aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne, niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego objętych właściwością sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, skargę do sądu administracyjnego można wnieść, zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na uchwały lub zarządzenia podjęte przez jej organy z zakresu administracji publicznej, będące zarówno aktami prawa miejscowego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jak również uchwały oraz zarządzenia organu gminy z zakresu administracji publicznej, których mianem aktu prawa miejscowego nazwać nie można.

W niniejszej sprawie należy podzielić zdanie Sądu I instancji, iż zaskarżony akt nie sposób zakwalifikować do aktów prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157–158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5–6, s. 47 i n.).

Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000/3, s. 30).

W doktrynie podkreśla się też wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Zgodnie z takim zapatrywaniem "aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego (...) może być tylko taki przepis, który zawarty jest w wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym".

W sposób wyczerpujący akty prawa miejscowego definiuje D. Dąbek, pisząc: "Treść Konstytucji pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu współczesnego normatywnego pojęcia "akt prawa miejscowego": jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego, obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (a więc lokalnie), jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw, jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie)".

Powyższa konstytucyjna definicja uzupełniona być musi o rozwiązania zawarte w ustawach ustrojowych regulujących podstawy działania samorządu terytorialnego i administracji rządowej w województwie. Na tej podstawie można uzupełnić definicję aktu prawa miejscowego o kolejne elementy: musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego, zaś w odniesieniu do aktów administracji rządowej – wojewoda i organy administracji niezespolonej; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niekiedy również dodatkowo przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (przepisy porządkowe); samorządowy akt prawa miejscowego jest wydawany w formie uchwały lub wyjątkowo w formie zarządzenia, natomiast akt prawa miejscowego administracji rządowej ma co do zasady formę rozporządzenia; prawo miejscowe podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny.

Ponadto szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie musi wynikać z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe.

Podsumowując, należy uznać, że z aktami prawa miejscowego mamy do czynienia wówczas, gdy spełniają dwa warunki łącznie: muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, i organ ten musi posiadać kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących

W tym miejscu należy wskazać, ze cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 z późn. zm.) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. W myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują między innymi sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13). Jednocześnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych łącznie z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, realizowanych przez radę gminy (ust. 2 tego przepisu). Utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi ustawodawca powierzył natomiast, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Z kolei użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie: "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi" nie określa zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co w konsekwencji nie pozwala uznać go za akt prawa miejscowego. Przedmiotowy "wzorzec umowy", to jak słusznie uznał Sąd I instancji, należy zakwalifikować jako propozycję zawarcia umowy o świadczenie usługi pogrzebowej i cmentarnej. Nie odnajduje on przy tym oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie w akcie wewnętrznym tj. § 4 ust. 3 pkt 2 lit. a w związku z ust. 2 pkt 9 Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...], stosownie do którego - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...]funkcjonujący jako zakład budżetowy, wyposażony został w kompetencję zawierania umów lub porozumień na wykonywanie usług pogrzebowych przez podmioty gospodarcze, realizujące usługi na danym cmentarzu komunalnym. W tym miejscu należy również zauważyć, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż na dzień wnoszenia skargi funkcjonowało w obrocie prawnym Zarządzenie Nr [...]Prezydenta [...]z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we Wrocławiu, wydane m. in. w oparciu o o § 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 listopada 1997r., nr [...]w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta [...]uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które miało swoje umocowanie w ustawie, i w przeciwieństwie do zaskarżonego "wzorca umowy", stanowiło akt prawa miejscowego. Zarządzeniem tym związany był bowiem każdy usługobiorca, który obowiązany był w wysokości określonej w nim ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast jak słusznie podnosi pełnomocnik Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...], kaucja określona w § 22 zaskarżonego "wzorca umowy", nie stanowi opłaty ustanawianej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Analizując zapisy zaskarżonego "wzorca", Sąd I instancji doszedł również do zasadnego stwierdzenia, iż nie jest on aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.)

Charakter prawny aktów, o których mowa w w/w przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 380). W uchwale z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, NSA wskazał, że akty z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej. Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez P.p.s.a. i nie utraciły mocy. Są przepisami szczególnymi w stosunku do P.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak NSA m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).

Zaskarżony w niniejszej sprawie "wzorzec umowy" nie jest ani uchwałą ani zarządzeniem, zatem nie jest formą działania administracji, która może podlegać zaskarżeniu w drodze art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto, charakter zaskarżonego "wzorca", przedmiot w którego zakresie został wydany oraz skutki z niego wynikające nakazują stwierdzić, że Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]w sprawie niniejszej nie występował jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a pełnił w tym przypadku funkcję instytucji zarządzającej cmentarzami komunalnymi na podstawie przekazanych mu uprawnień właścicielskich.

Nadmienić nadto należy, że sprawa, w której wniesiono odrzuconą skargę, z uwagi na swój przedmiot, nie zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tego postępowania dotyczy bowiem "wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi" i swym zakresem obejmuje działania odmienne niż te podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, działające stricte w ramach wypełnianych funkcji samorządowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony akt należy zakwalifikować do kategorii wzorca umownego w rozumieniu art. 384 i następne k.c. Zgodnie bowiem z art. 384 § 1 k.c. ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzór umowy, regulamin, wiąże drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy.

W razie gdy posługiwanie się wzorcem jest w stosunkach danego rodzaju zwyczajowo przyjęte, wiąże on także wtedy, gdy druga strona mogła się z łatwością dowiedzieć o jego treści. Nie dotyczy to jednak umów zawieranych z udziałem konsumentów, z wyjątkiem umów powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego ( § 2 ).

W doktrynie wskazuje się (por. A. Rzetecka-Gil, [w:] Komentarz do art. 384 k.c., LEX 2011, i powołane tam piśmiennictwo), że pod pojęciem wzorca umownego (ogólnych warunków umów, formularzy umów, regulaminów, taryf, instrukcji) rozumie się przygotowane z góry przez proponenta, przed zawarciem umowy, postanowienia kształtujące treść stosunku prawnego wiążącego strony. Termin "wzorzec" oznacza, że chodzi tu o propozycje postanowień składających się na treść stosunku prawnego, przeznaczone do masowego stosowania przez tego, kto je ustalił. W konsekwencji nie zawierają postanowień, które określają indywidualnie drugą stronę lub precyzują przedmiot umowy. Wzorce to klauzule, opracowane przed zawarciem umowy i wprowadzone do stosunku prawnego przez jedną ze stron w ten sposób, że druga strona (adherent) nie ma wpływu na ich treść; dodatkowo są zwykle opracowywane w oderwaniu od konkretnego stosunku umownego i w sposób jednolity określają treść przyszłych umów.

Taki charakter, zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma zaskarżony do sądu "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi". Nie mógł on zatem naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu zewnętrznego jakim jest skarżący. Co więcej, wzorzec ten stanowi jedynie swego rodzaju deklarację tego, jakie oświadczenia woli powinny być składane w sprawach świadczenia przez przedsiębiorców pogrzebowych usług pogrzebowych i cmentarnych. Nie nakłania natomiast do zawierania tych umów, których stroną jest Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...]. Zatem przedmiot, jakim jest konkretyzacja elementów określonego zobowiązania cywilnego, nie należy do katalogu spraw, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Niewątpliwie wzorzec stanowi bezpośredni element nawiązania stosunku cywilnoprawnego, ma więc charakter stricte cywilnoprawny.

Zupełnie niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Niewątpliwie stosownie do art. 353¹ k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zatem wszystkie elementy związane z odpowiednim skonstruowaniem umowy łączącej określone podmioty oparte są na zasadzie autonomii woli stron. Są to zagadnienia swobodnie regulowane przez strony określonego stosunku cywilnoprawnego i nie podlegają ocenie sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Ponadto Sąd kwalifikując § 22 "wzorca umowy" jako element umowy cywilnoprawnej stwierdził jedynie, że twierdzenie to pozostaje w związku z art. 353¹ k.c. Zauważyć również należy, iż w doktrynie podkreśla się, że zakres przedmiotowy regulacji wzorcem umownym w zasadzie odpowiada zakresowi swobody stron w kształtowaniu swojego stosunku obligacyjnego drogą umowy (art. 3531 k.c. (por. A. Olejniczak, [w:] Komentarz do art. 384 k.c., LEX 2014).

Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 ustawy o cmentarzach poprzez przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]otrzymał kompetencję do stanowienia skarżonego aktu. Zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sąd I instancji nie wyprowadzał kompetencji Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych do stanowienia zaskarżonego "wzorca umowy" z powołanego przepisu. Stwierdził bowiem w uzasadnieniu, że to zapis § 4 ust.3 pkt 2 lit.a w związku z ust. 2 pkt 9 w/w Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych, stosownie do którego - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we [...]funkcjonujący jako zakład budżetowy, wyposażony został w kompetencję zawierania umów lub porozumień na wykonywanie usług pogrzebowych przez podmioty gospodarcze, realizujące usługi na danym cmentarzu komunalnym.

Z kolei nie mógł podlegać ocenie zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zauważyć bowiem należy, że przepisy te podzielone są na ustępy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we [...]o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Co prawda skarga kasacyjna została oddalona, ale skargą kasacyjną zaskarżono nie wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, lecz postanowienie sądu pierwszej instancji odrzucające skargę. W tej sytuacji procesowej przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07; ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).