Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 393/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") wnioskiem z 22 lutego 2007 r. wystąpiła o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie uregulowania powierzchni działki nr [...] położonej w P., a w szczególności dopasowanie powierzchni ewidencyjnej do istniejących od 1925 granic działki. W uzupełnieniu wniosku wskazała, że wniosek dotyczy uregulowania zapisów ewidencyjnych dotyczących powierzchni działki przez wykazanie jej jako 0,2008 ha i wskazanie Spółki jako jedynego użytkownika i właściciela, o ile materiały archiwalne od 1925 r. nie wyjaśnią okoliczności i potrzeby wydzielenia terenu niehipotekowanego o pow. 0,0186 ha.

Starosta G. decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian przedmiotowych i podmiotowych.

Ww. decyzja została uchylona decyzją Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2009 r. w części dotyczącej pozostawienia bez zmian powierzchni ewidencyjnej działki jako 0,2008 ha.

Następnie Starosta G. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2010 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie uregulowania powierzchni działki nr [...] położonej w P. przy ul. B.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzja Starosty G. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nr [...] z [...] września 2010 r.

Kolejną decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r. Starosta G. orzekł o wydzieleniu z działki nr [...] działki nr [...] o pow. 0,0186 ha stanowiącej grunt niehipotekowany oraz działki [...] o pow. 0,1822 ha, jako odpowiadającej nieruchomości uregulowanej w KW [...].

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nr [...] z [...] września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 13 marca 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 2012/11 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] września 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z [...] maja 2011 r., a ponadto stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] września 2010 r., jako dotkniętą wadą prawną. Sąd wskazał mianowicie, że sentencja decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2010 r. ogranicza się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a więc nie odpowiada rozstrzygnięciom przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza, że jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [...] z [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty G. nr [...] z [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do zaleceń WSA wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony z uwzględnieniem dokumentów źródłowych, jakimi w tej sprawie jest m.in. plan parcelacyjny, na którym wykazana została działka hipoteczna nr [...] z nieruchomości " Os. P." dzielnica A kwatera VIla.

Stosując się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2012 r. organ I instancji podjął próbę wyjaśnienia stanu prawnego działki niehipotekowanej, a także zbadał dokumentację archiwalną.

Następnie Starosta G. decyzją z [...] października 2013 r. [...]; Nr [...] orzekł o:

odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta P. w obrębie nr [...], w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,2008 ha, położonej przy ul. B., polegającej na wykazaniu jako jedynego właściciela ww. działki skarżącej,

pozostawieniu w ewidencji gruntów bez zmian wpisu władania w stosunku do całej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2008 ha na rzecz skarżącej.

Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 12 i 75 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “k.p.a."), oraz art. 24a ust. 10-11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 193 z 2010 r. poz. 1287).

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że odnowa ewidencji gruntów i budynków w P. została przeprowadzona w 1995 r. i nie została dotąd zakończona. Dla działki nr [...] nie jest ona prawomocna od 18 lat, kiedy to zostały skutecznie zgłoszone zarzuty do nowego operatu. W związku z tym Starostwo, kierując się interesem społecznym było zobligowane do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zakończenia postępowania. Pomimo wniosku skarżącej Starostwo zaniechało przeprowadzenia odpowiedniego środka dowodowego czym naruszyło art. 75 § 1 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wg rejestru ewidencji gruntów miasta P. nieruchomość położona przy ul. B. figuruje w obrębie ewidencyjnym nr [...], w pozycji rejestrowej nr [...], jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,2008 ha, posiadająca dwa różne oznaczenia prawne; tj. dla powierzchni 0,1822 ha przypisana jest księga wieczysta KW [...], zaś dla pozostałej powierzchni tj. 0,0186 ha widnieje wpis niehipotekowana.

Z aktu notarialnego Rep.A Nr [...] z [...] lutego 1998r. wynika natomiast, że skarżąca nabyła nieruchomość o obszarze 0,1822 ha mającą księgę wieczystą nr [...]. Podczas odnawiania ewidencji gruntów miasta P. w latach 1990- 1995, stosownie do obowiązujących wówczas przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów - przedmiotowa działka została określona wg faktycznego stanu władania (w granicach ogrodzenia ), stąd w skład jej powierzchni ( 0,2008 ha ) weszła powierzchnia 0,1822 ha uregulowana w księdze wieczystej oraz powierzchnia 0,0186 ha o nieuregulowanym stanie prawnym. Dlatego w wydanym przez Urząd Miasta w P. [...] grudnia 1997 r. wypisie z rejestru gruntów, będącym załącznikiem do aktu notarialnego z 1998 r., podana jest powierzchnia działki nr [...] - 0,2008 ha, co nie zmienia faktu, iż przedmiotem kupna ww. aktem była nieruchomość o powierzchni 0,1822 ha (§ 1 aktu notarialnego Rep.A. nr [...]) .

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia procedur określonych w k.p.a. w tym dotyczących art. 75 k.p.a., są bezzasadne.

Podkreślił, że z materiału zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta G. przeprowadził dokładną analizę wszystkich dokumentów archiwalnych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W wyniku tej analizy ujawniono, że istnieje rozbieżność w stosunku do działki nr [...] pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów, a księgą wieczystą KW [...]. Organ I instancji o powyższym wielokrotnie informował skarżącego, jak i o konieczności przedłożenia przez niego dokumentacji geodezyjnej, pozwalającej na wprowadzenie zmian podmiotowych i przedmiotowych odnośnie działki nr [...] w rejestrze ewidencji gruntów (art. 22 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Podkreślił, że należy mieć na uwadze, że w przedmiotowym postępowaniu brak jest takich nowych dowodów, a w szczególności dokumentacji geodezyjno - kartograficznej zawierającej, numeryczny opis granic działki ewidencyjnej, inny od dotychczas ujawnionego w rejestrze ewidencji i odpowiedni wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Za bezzasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 24a ust. 10-11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i zostało wszczęte z wniosku skarżącej z 22 lutego 2007 r., natomiast postępowanie prowadzone z wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości W. S. kwestionującego powierzchnię działki wykazaną w wyniku modernizacji ewidencji gruntów w latach 1990-1995 zostało zakończone ostateczną decyzją organu II instancji z [...] stycznia 2007 r. Nie można się także zgodzić z twierdzeniem, że organ I instancji, nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ przeanalizowano dokładnie całą dokumentację ewidencyjną od momentu jej założenia i wyjaśniono, że na mapie sytuacyjnej dawnej działki hipotecznej nr [...] sporządzonej w 1975 r. wyodrębnione zostały granice prawa własności do gruntu o powierzchni 0,1822 ha, jak również wykazano, ze przedmiotowa działka została ogrodzona niezgodnie z zasięgiem prawa własności.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2013 r. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty G. z [...] października 2013 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) podnosząc, iż wyrok WSA z 29 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/05, krytykuje jednoczesne prowadzenie sprawy, z urzędu i na wniosek właściciela, nie neguje jednak zasadności jego przeprowadzenia,

- art. 7d pkt 1, 20 ust. 2 pkt 1, 24 ust. 1, 24a ust. 10-11, 30 ust. 2, 37 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- § 9 ust. 1, 44 ust. 2, 46 ust. 1 pkt. 2, 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

- art. 7, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazała, że wobec toczącego się postępowania z urzędu, wniosek Spółki z 22 lutego 2007 r. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego ma charakter uzupełniający, wskazując jedynie na interes prawny Spółki do uczestnictwa w postępowaniu. Przepis art. 7d pkt 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi nie tylko, że prowadzenie ewidencji gruntów należy do zadań starosty, ale wskazuje także na odpowiedzialność organu za zapisy ewidencji gruntów i końcowy wynik postępowania.

Następnie podała, że pismem z 4 marca 2013 r. organ wezwał skarżącą do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej prawo własności nieruchomości w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 2008 m2. Po zapoznaniu się z zebranym materiałem w sprawie, Spółka pismami z 9 sierpnia i 27 września 2013 r. wnosiła o "przeprowadzenie każdej czynności dowodowej, niezbędnej do wyeliminowania rozbieżności w powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w P., w toku niniejszego postępowania". Zdaniem Spółki Starostwo, jako organ prowadzący postępowanie, potrafi wskazać nie tylko na potrzebę wykonania konkretnych czynności, aby sprawę pozytywnie zakończyć, ale zna także środki, jakimi należy je wykonać. Spółka wyraziła gotowość pokrycia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia dowodu, w myśl art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jednak organ uchylił się od przeprowadzenia dowodu, czym naruszyło art. art. 7, 12, 75 § 1, 78 § 1 k.p.a.

Ponadto zarzuciła, iż zaskarżona decyzja pozycjonuje obecnie teren niehipotekowany, odmiennie niż dotąd, po wschodniej stronie działki. Pani G. stała się uczestnikiem postępowania. Brak jest jednak dowodów czy wyjaśnień, dla "przewędrownia" terenu "na przeciwległą stronę" (por. mapa sytuacyjna z 1995/2002 r.). Wszystkie dotychczasowe decyzje wykazywały dotąd ten obszar po stronie zachodniej. Zmiana położenia wyodrębnionej części działki wymaga decyzji ustalającej stan faktyczny. Brak końcowych ustaleń urzędu stanowi naruszenie art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Na potwierdzenie trafności powyższych zarzutów Spółka powołała się na orzecznictwo sądowe, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 747/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 251/12 oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 331/11.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1078/05 na skutek skargi Spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2005 r. oraz poprzedzającą decyzję Starosty Powiatu G. z [...] listopada 2003 r. nr [...] o dokonaniu zmian zapisów w jednostce rejestrowej nr [...] obręb 2 miasta P., uwzględniającej zróżnicowany stan prawny gruntów wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż przed wyodrębnieniem działek nr [...] i [...], organ winien był podjąć próbę wyjaśnienia stanu prawnego działki niehipotekowej. Zbadanie dokumentacji archiwalnej dotyczącej tego terenu mogłoby wyjaśnić kwestie własności tego gruntu.

Z kolei w wyroku z 13 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2012/11 WSA w Warszawie rozpatrując skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] września 2011 r. nr [...] stwierdził, że w treści uzasadnienia rozstrzygnięć wydanych przez oba organy orzekające brak jest rozważań, wskazujących na to, że zbadano dokumentację archiwalną obejmującą teren spornych działek w celu wyjaśnienia własności działki niehipotekowej. W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/05, naruszając art. 153 p.p.s.a.

Wskazania wynikające z tego wyroku są nadal aktualne. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Oceniając zarzuty skarg rozpocząć należy od przypomnienia, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu przed organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, którego przedmiotem było wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm. wskazywana dalej jako ustawa) w przepisie art. 20 określa rodzaje informacji jakie objęte są ewidencją gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe ewidencji gruntów. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. Te informacje mają charakter podmiotowy.

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 pkt 2 przedmiotem ewidencji budynków są informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Ten rodzaj informacji ma również charakter przedmiotowy. Zakres informacji podmiotowych w odniesieniu do ewidencji budynków określa wyżej już powołany przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Przepis art. 2 ust. 8 ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Wydane na podstawie przepisów ustawy, aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – powoływane dalej jako rozporządzenie), przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, stanowiąc iż źródłami danych ewidencyjnych są m. in. wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5).

Należy mieć na uwadze, że odesłanie w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego, do odpowiedniego stosowania § 35 rozporządzenia, (zawartego w Rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów), oznacza również odesłanie do odpowiedniego stosowania § 36 rozporządzenia, będącego uszczegółowieniem § 35. Przepis § 36 reguluje bowiem tryb wykazywania w postępowaniu ewidencyjnym granic działek ewidencyjnych. Stanowi on, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2/ w celu podziału nieruchomości, 3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4/ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5/ na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6/ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

W świetle tej regulacji, samoistną podstawę ustalenia w postępowaniu ewidencyjnym granic działki ewidencyjnej, może stanowić tylko dokument, który jest przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a został sporządzony (wytworzony) w jednym z rodzajów postępowań określonych § 36 pkt 1-6 rozporządzenia.

Natomiast § 37 stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

Przepis § 38 reguluje tryb postępowania przy czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W świetle przepisu § 46 ust. 1 dane ewidencyjne mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian aktualizujących operat, stanowić może także opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Przepis § 46 ust. 3 określa natomiast dane, które winien zawierać tzw. "wykaz zmian ewidencyjnych" zaliczając do nich m.in. numer odpowiedniej jedn. rejestrowej gruntów (pkt 2) definiowanej § 13, numer księgi wieczystej (pkt 4), oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane uległy zmianie (pkt 5) oraz określenie danych które uległyby zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych i danych aktualnych (pkt 6).

Wielokrotnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreślano (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, Lex nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (takie stanowisko wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 251/12, LEX nr 1352073, a skład orzekający pogląd ten podziela).

Tego wymogu oceny posiadanej dokumentacji zaskarżona decyzja nie spełnia. Organ jedynie wskazał jakie dokumenty są w jego posiadaniu, rejestrując ich wpływ na dane ewidencyjne, jednak nie dokonał analizy i wartościowania tych dokumentów.

Konieczność dokonania takiej analizy wynika również z powołanego wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/05, w którym Sąd stwierdził, że "aczkolwiek w świetle § 9 i § 13 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia, zasadnym jest wyodrębnienie z działki nr [...], obszarów o jednolitym stanie prawnym, poprzez utworzenie działki [...] (niehipotekowej) i działki [...] (odpowiadającej powierzchni działki opisanej w księdze wieczystej KW [...]), niemniej jednak w ocenie Sądu organ winien, co słusznie podniósł skarżący podjąć próbę wyjaśnienia stanu prawnego gruntu odpowiadającego powierzchni działki nr [...]".

Okoliczność, że podczas odnawiania ewidencji gruntów miasta P. w latach 1990- 1995, stosownie do obowiązujących wówczas przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów - przedmiotowa działka została określona wg faktycznego stanu władania (w granicach ogrodzenia ), stąd w skład jej powierzchni ( 0,2008 ha ) weszła powierzchnia 0,1822 ha uregulowana w księdze wieczystej oraz powierzchnia 0,0186 ha o nieuregulowanym stanie prawnym, nie jest wystarczającą podstawą do pozostawienia obecnego stanu ewidencyjnego.

Uchybiałoby to bowiem zasadom ewidencyjnym: aktualności danych ewidencyjnych oraz zasadzie pozwalającej na zakwalifikowanie danego obszaru jako działki. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że podstawowym pojęciem ewidencji gruntów jest działka ewidencyjna, definiowana § 9 ust. 1 jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Powierzchnia - tzw. pole powierzchni działki ewidencyjnej np. w świetle § 61 i 62 ww. rozporządzenia jest funkcją przebiegu jej granic, a nie odwrotnie. Stąd ewentualne rozbieżności powierzchni są wtórne względem kwestii prawidłowości przebiegu granic ewidencyjnych.

W świetle powyższej definicji działki ewidencyjnej stan ewidencji, w którym działka ewidencyjna obejmuje obszar niejednorodny prawnie, jest stanem niezgodnym z zasadami prowadzenia ewidencji i przeprowadzenie tzw. "rozdzielenia" zawartych w jednej działce ewidencyjnej działek będących przedmiotem odrębnej własności, należy co do zasady zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji. Jednakże taka zmiana ma charakter przedmiotowo-podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność przypisania podmiotów prawa własności, którym w świetle aktualnych wpisów w księgach wieczystych przysługuje to prawo względem nowowydzielonych działek, względnie wskazanie księgi wieczystej, założonej dla nieruchomości, której odpowiada działka ewidencyjna, wydzielona z obszaru działki niejednorodnej prawnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 747/09 (LEX nr 756996), w myśl którego objęcie jedną działką ewidencyjną gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, narusza zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów, a ustalenie takiego stanu daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stron zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym.

Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu jednorodności, bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z [...] października 2013 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta P. w obrębie nr [...], w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,2008 ha, polegającej na wykazaniu jako jedynego właściciela ww. działki D. Spółka z o.o. oraz o pozostawieniu w ewidencji gruntów bez zmian wpisu władania w stosunku do całej działki ewidencyjnej nr [...], o pow. 0,2008 na rzecz skarżącej. W związku z tym według rejestru ewidencji gruntów miasta P. nieruchomość położona przy ul. B. figuruje w obrębie ewidencyjnym nr [...], w pozycji rejestrowej nr [...], jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2008 na, posiadająca dwa różne oznaczenia prawne; tj. dla powierzchni 0,1822 na przypisana jest księga wieczysta KW [...], zaś dla pozostałej powierzchni tj. 0,0186 ha widnieje wpis niehipotekowana.

Powyższy stan narusza prawo materialne – przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie identyfikuje działki ewidencyjnej jako jednorodnej prawnie z działkami (parcelami), których stanowią odpowiedniki w aktualnym stanie prawnym.

Należy wziąć pod uwagę, że w myśl § 27 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 2011 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122, z późn. zm.), dział I księgi wieczystej składa się z działu I-O "Oznaczenie nieruchomości" i działu I-Sp "Spis praw związanych z własnością". Oznaczenie ruchomości w dziale I – O księgi wieczystej nie jest objęte statuowanym art. 3 u. k. w. h. domniemaniem zgodności wpisanego prawa z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż domniemanie dotyczy prawa, a nie danych faktycznych opisujących nieruchomość (por. np. Stanisław Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. Prawnicze 2000r., str. 30 i n.). Stąd też, zmiany w opisie nieruchomości same w sobie nie naruszają prawa własności.

W świetle powyższych regulacji organ powinien po rozważyć czy istnieje potrzeba ustalenia przebiegu granic, dokonać ponownie analizy dokumentów, i w razie takiej potrzeby przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia stanu działki, następnie – zależności od jej wyników - wyodrębnić z niejednorodnej prawnie działki ewidencyjnej, działki jednorodne (przy jednoczesnym rozważeniu czy przedmiotem postępowania winno być wprowadzenie w ewidencji gruntów takich zmian, by stan ewidencji gruntów odpowiadał aktualnemu stanowi prawnemu).

Istnienie rozbieżności w stosunku do działki nr [...] pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów, a księgą wieczystą KW [...] może być usunięte po zidentyfikowaniu dokumentacji geodezyjnej, pozwalającej na wprowadzenie zmian podmiotowych i przedmiotowych odnośnie do działki nr [...] w rejestrze ewidencji gruntów (art. 22 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), jeżeli organ ponownie skorzysta z tego narzędzia.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że ewidencja gruntów pełniąc funkcję informacyjno-techniczną nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów, a przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swoich praw właścicielskich.

Mając na uwadze naruszenie art. 153 p.p.s.a., § 9 i § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak również art. 7, 77 i 80 k.p.a. orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach (pkt II wyroku) stanowił art. 200 p.p.s.a.