Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 168/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145  1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 21, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 3, ust. 1b, ust. 5 pkt 2) lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.4111/1001/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżona decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 1 października 2021 r. nr GOPS.5222.787.2020.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K.B. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO.4111/1001/2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 1 października 2021 r. nr GOPS.5222.787.2020 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy;

W dniu 6 września 2021 r. skarżący zwrócił się do Wójta z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M.B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 kwietnia 2019 r. wydanym na stałe oraz także wydanym na stałe przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia [...] lipca 2020 r.

Decyzją z dnia 1 października 2021 r. Wójt, działając między innymi na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 ust. 1, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w sprawie w dniu 23 września 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Na jego podstawie ustalono, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności zapewnienia matce stałej opieki. Skarżący jest kawalerem, nie posiada osób na utrzymaniu, a także nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei M.B. jest mężatką, jednak jej mąż R.B. nie jest w stanie opiekować się żoną ze względu na swój wiek i stan zdrowa. Rodzice M.B. nie żyją. Jest ona osobą przewlekle chorą, pozostającą w stałym leczeniu, niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że M.B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2019 r., natomiast nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.

W ocenie Wójta, pomimo że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała w okresie, o którym mowa w tym przepisie, uprawniającym do przyznania świadczenia. Ponadto M.B. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co również wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, a aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na jednolitym stanowisku, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części ww. przepisu, której niekonstytucyjność stwierdzono.

Skarżący podniósł również, że R.B. także wymaga opieki drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji, na co wskazuje zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 października 2021 r. Podał, że ojciec ma 78 lat, cierpi w szczególności na następujące schorzenia: [...]. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że R.B. nie może sprawować opieki nad chorą żoną, a w ostatnim czasie nastąpiło nasilenie zaburzeń o charakterze [...]. Obecnie skarżący opiekuje się obojgiem rodziców. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany celowościowo, co umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli, takich jak stan zdrowia czy wiek.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, że niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nawiązał do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż to określono w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oceny spełnienia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia należy dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. SKO stwierdziło jednak, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest niespełnienie przesłanki z 17 ust. 5 u.ś.r., ponieważ M.B. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r., zstępny jest osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności, jedynie w wypadkach określonych w ww. przepisie, tj. w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie żyje lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, a także o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] oraz złożonego od tego orzeczenia odwołania - na okoliczność ustalenia, że R.B. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a od orzeczenia zostało złożone odwołanie z żądaniem jego zmiany, poprzez zaliczenie R.B. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., poprzez ich nieprawidłową wykładnię, naruszającą wyrażone w Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym, skutkującą pozbawieniem go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką w sytuacji, gdy jej mąż opieki tej nie może sprawować z przyczyn obiektywnych - z racji swego wieku i stanu zdrowia. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie wymogu praworządnego, sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej oraz zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych, co do niemożności sprawowania opieki przez R.B. nad żoną, w oparciu o inne dowody w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację zaprezentowaną wcześniej w odwołaniu wraz z orzecznictwem sądowym na jej poparcie, w szczególności co do potrzeby uzupełnienia wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni systemowej i celowościowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do ust. 1a tego przepisu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Według art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżący jest synem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a przy tym niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a więc jest z nią spokrewniony w pierwszym stopniu.

Bezsporne jest także, że matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z R.B., oraz że jej współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, że skarżący nie podejmuje pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a także, że małżonek osoby niepełnosprawnej z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Tę ostatnią okoliczność potwierdza również treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 października 2021 r., z którego wynika, że jest to spowodowane przez nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca i zaburzenia procesu poznawczego i pamięci, a także, że sam małżonek wymaga stałego leczenia, opieki i pomocy osób drugich.

Zdaniem Sądu istotny jest ponadto wiek małżonka osoby niepełnosprawnej – tj. 78 lat.

Nie ulega wątpliwości, że SKO zasadnie uznało, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 jest taka wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w której pomija się to kryterium jako sprzeczne z przepisami Konstytucji RP. Stanowisko to jest w pełni i jednolicie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie wymaga w tej sytuacji dodatkowego uzasadnienia.

SKO uznało jednak, że brak podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec tego, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. zstępny jest osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności i można mu przyznać świadczenie jedynie wówczas gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie żyje lub legitymuje się ww orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu takie stanowisko jest co do zasady słuszne, aczkolwiek nie w każdym wypadku. Przepisu art. 17 u.ś.r. nie można bowiem wykładać w zupełnym oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy.

Znaczny stopnień niepełnosprawności, do którego odwołuje się negatywna przesłanka świadczeniowa, dla potrzeb wykładni i stosowania przepisów u.ś.r. został zdefiniowany w art. 3 pkt 21 tej ustawy. Zatem przez znaczny stopień niepełnosprawności na gruncie u.ś.r. należy rozumieć: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obliguje w pierwszej kolejności do zbadania czy współmałżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli jedno z orzeczeń wynikających z art. 3 pkt 21 ww. ustawy. Jednakże w praktyce mogą zaistnieć przypadki wyjątkowe, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, spełniającemu przesłanki z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, a do takich należy osiągnięty np. wiek, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2021 r., o sygn. II SA/Rz 186/21, wszystkie przywołane wyroki sądów administracyjnych dostępne w CBOIS, ewentualnie także na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu na dopuszczalność badania takich okoliczności pozwala ustawodawca, który przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Otóż zasiłek pielęgnacyjny w myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r. przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573), jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia zaś przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza w myśl art. 4 ust. 4 w/w ustawy, naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Niezdolność do samodzielnej egzystencji jest jednocześnie cechą charakteryzującą osoby wymagające opieki od swych najbliższych w rozumieniu art. 17 ust. 1 w/w ustawy.

Ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest więc traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Ustawodawca ma zatem świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują więc w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności albo wieku.

Zauważyć należy, że wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...).

Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby właśnie z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, będzie zaś świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także ze względu na stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności.

Dlatego jako zasadne i przekonujące Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., o sygn. I OSK 910/15, gdzie pokreślono, że w sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje domniemanie wynikające z art. 16 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 1 u.ś.r., że osoba w wieku 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w tym wieku nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny był sprawować jej mąż, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tutejszy Sąd analogiczne stanowisko zajmował już wcześniej, m.in. w wyrokach z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 526/21, z dnia 23 września 2021 r., sygn. II SA/Rz 771/21 i innych.

Konieczność dokonania systemowej wykładni przepisów u.ś.r. jest podkreślana w orzecznictwie także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20 NSA zauważył, że przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można poprzestać na jego literalnym brzmieniu. Wskazał, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob.: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (zob.: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob.: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09).

Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (zob.: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob.: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wskazując, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (zob.: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (zob.: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup z najbliższych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (zob.: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (zob.: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14).

Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz spokrewnioną w pierwszym stopniu i wobec tego obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (zob.: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12).

W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.

Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności a przede wszystkim równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (zob.: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ma świadomość istnienia także odmiennej linii orzeczniczej, która odwołuje się do wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20 i przywołane tam orzecznictwo). Nie podzielając tego stanowiska z powodów wyżej zaprezentowanych, należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy oprócz wieku małżonka wymagającej opieki matki skarżącego (jego ojca, którym także się opiekuje) istotne są także schorzenia, którymi jest on dotknięty. Nie można bowiem twierdzić, że osoba cierpiąca na zaburzenia procesu poznawczego, zaniki pamięci, a przy tym nadciśnienie tętnicze i chorobę niedokrwienną serca jest w stanie sprawować opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Zresztą w samym wywiadzie środowiskowym taka niemożność została wprost potwierdzona przez pracownika socjalnego, co czyni zbędnym wykazanie tej okoliczności dodatkowymi środkami dowodowymi, w sytuacji gdy koresponduje to z treścią zaświadczenia lekarskiego.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie wadliwa wykładnia prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 3 u.ś.r.) miała istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

W ponownym postępowaniu organy zastosują wyżej przedstawioną wykładnię przepisów prawa i orzekną uwzględniając przedstawiony pogląd.