Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 750/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149  par.  1 i 3,  art. 148  par. 1 i 2,  art. 145  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przekazania gminie prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania gminie nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy S. prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w R., ozn. jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...].

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją wystąpiła w dniu 31 marca 2014 r. J. L. wskazując, że od 1971 r. działka nr [...] (która weszła w skład działki nr [...]) stanowi jej własność.

W piśmie z 1 maja 2014 r., w odpowiedzi na wezwanie organu z 2 kwietnia 2014 r., wnioskodawczyni oświadczyła, że o decyzji z [...] września 2010 r. dowiedziała się z wydanych jej pism Starostwa Powiatowego w [...] z 5 marca 2012 r. oraz z 26 marca 2002 r., stanowiących załącznik do niniejszej korespondencji. Wskazała również, że przedkłada dokumenty potwierdzające jej tytuł prawny do nieruchomości, tj. akt notarialny z [...] marca 1971 r., postanowienie z [...] czerwca 2005 r. i z [...] września 2004 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2010 r. Organ wskazał, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poza Skarbem Państwa i właściwą gminą, mogą być wyłącznie podmioty, które wykażą, że w dniu komunalizacji legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego jego przedmiotem, który przekreślałby do niego tytuł prawny Skarbu Państwa lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie organu, J. L. nie wykazała natomiast, że w dacie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją posiadała jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości będących jego przedmiotem. W dniu wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem przedmiotowego mienia był Skarb Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] grudnia 1991 r. nr [...] o scaleniu gruntów wsi R., gmina S. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1992 r. nr [...] oraz na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r. nr [...] o zmianie decyzji z [...] grudnia 1991 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji, grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność Państwa. Artykuł 29 ust. 1 tej ustawy stanowi ponadto, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. W istocie więc stan prawny gruntów objętych scaleniem uległ zmianie z chwilą uprawomocnienia się decyzji scaleniowej Kierownika Urzędu Rejonowego. W przypadku gruntów wydzielonych pod ulice i drogi, nawet jeżeli przed uprawomocnieniem się tej decyzji stanowiły one własność osób fizycznych, to zgodnie z ww. przepisami na jej podstawie stały się one własnością Skarbu Państwa. Organ wskazał, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w operacie ewidencji gruntów wszystkie działki objęte kwestionowaną decyzją, w tym również działka nr [...], zostały sklasyfikowane jako drogi - "użytek dr". Brak po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego do kwestionowania decyzji komunalizacyjnej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nią zakończonego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu zażalenia J. L., postanowieniem z [...] marca 2015 r. utrzymała powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że przed merytoryczną oceną przesłanek wznowieniowych, zbadania wymaga, czy z podaniem wystąpił podmiot mający przymiot strony w danym postępowaniu oraz czy zachowany został termin do wniesienia podania (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] wezwał J. L. do wykazania swoich praw do mienia objętego decyzją komunalizacyjną z [...] września 2010 r. oraz o wskazanie, kiedy dowiedziała się ona o okoliczności dającej podstawę wznowienia postępowania. Strona nie wskazała jednak dokładnej daty, w której dowiedziała się o tej okoliczności, ani też nie wskazała daty, w której dowiedziała się o wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Nie udokumentowała również swoich uprawnień właścicielskich do mienia objętego tą decyzją. Dowodu takiego nie załączyła również do zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2014 r. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że nie można Wojewodzie [...] zarzucić naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. L., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dostarczyła Wojewodzie [...] dokumenty potwierdzające jej prawo do dz. nr [...] (oznaczonej poprzednio jako dz. nr [...]), tj. akt notarialny z [...] marca 1971 r., czy równoważnik zmian gruntowych dla dz. nr [...] z [...] października 2012 r. Dokumenty te przedłożone zostały przy piśmie z 1 maja 2014 r. W piśmie tym wyjaśniona została również data, w której skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca wskazała bowiem, że o zajęciu mienia dowiedziała się w momencie, gdy otrzymała równoważnik zmian gruntowych, a potem decyzję o przekazaniu nieruchomości gminie S., tj. w dniu [...] marca 2013 r. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika, że Skarb Państwa w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie był właścicielem przedmiotowej działki, a tym samym kwestionowana decyzja o przekazaniu gruntu Gminie S. jest rażąco sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że przedkładając obecnie dowody na wcześniejsze posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, skarżąca domaga się od organów pominięcia aktualnie istniejących wpisów wieczystoksięgowych wskazujących na własność Skarbu Państwa do tego mienia. Z tego względu, że organy administracji nie są właściwe do zmiany takich zapisów, a skarżąca nie wykazała aktualnych uprawnień do spornego gruntu, nie spełnia warunku określonego art. 148 § 1 K.p.a., natomiast podając, że o decyzji dowiedziała się w 2012 r., nie spełnia także i warunku wymienionego w art. 148 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem, choć nie z całością argumentacji organu można się zgodzić.

Na wstępie wskazać należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), tj. ustalenia, czy:

1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna,

2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony,

3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.,

4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. przyczyn wznowienia.

Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Wojewoda [...] po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z [...] września 2010 r., pismem z 2 kwietnia 2014 r. wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego w tym postępowaniu, w szczególności nadesłania dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do nieruchomości objętych decyzją, tj. księga wieczysta, akt własności ziemi w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] oraz dokumentów potwierdzających ewentualne następstwo prawne po właścicielach nieruchomości, w sytuacji, gdyby nie żyli. Organ zobowiązał również skarżącą do wskazania, kiedy dowiedziała się ona o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi z 1 maja 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że o ww. okoliczności dowiedziała się z wydanego jej pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 5 marca 2012 r. Jednocześnie przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie potwierdzają prawo skarżącej i jej córki do działki nr [...] (m.in. akt notarialny – umowa sprzedaży z [...] marca 1971 r., mocą której S. i J. małż. L. nabyli własność dz. nr [...] i [...] części dz. nr [...], postanowienie z [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...], mocą którego udział we współwłasności dz. nr [...] po zmarłym S. L. nabyła w wyniku działu spadku B. L.).

W ocenie Wojewody [...], z powyższych dokumentów nie wynika prawo skarżącej do przedmiotowego mienia w dacie komunalizacji, dlatego też na podstawie art. 148 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2010 r. Z kolei Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, utrzymując powyższe postanowienie w mocy uznała, że skarżąca nie tylko nie wykazała swojego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, ale również nie zachowała terminu do wniesienia podania o wznowienie. Nie wskazała bowiem ani daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, ani też daty zapoznania się z wydaną decyzją komunalizacyjną.

Ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w części należy się zgodzić.

Stosownie do treści art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z kolei z treścią art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organy orzekające w niniejszej sprawie wprawdzie nie wyjaśniły, na jakiej podstawie skarżąca domagała się wznowienia postępowania komunalizacyjnego (Wojewoda [...] przyjął, że jest to przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przy czym nie wynika to z żadnego z pism skarżącej), jednakże zasadnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skarżąca, mimo stosownego wezwania organu I instancji, nie wyjaśniła, w jakiej dacie dowiedziała się o skomunalizowaniu przedmiotowego mienia, w tym o wydaniu kwestionowanej przez nią decyzji z [...] września 2010 r. W odpowiedzi na wezwanie podała ona jedynie, że informację taką uzyskała z wydanego jej pisma Starostwa Powiatowego w [...] z 5 marca 2012 r. Nie wskazała już jednak, kiedy z pismem tym się zapoznała. Powyższego nie wyjaśniła także w zażaleniu na postanowienie z [...] czerwca 2014 r. Dopiero we wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2015 r. sprecyzowała, że o wydaniu decyzji "o przekazaniu gminie S." przedmiotowego gruntu dowiedziała się w dniu 6 marca 2013 r.

Skoro zatem o decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. skarżąca dowiedziała się w dniu 6 marca 2013 r., to jej wniosek z 25 marca 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją (bez względu na podstawę prawną wznowienia) złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać postanowienie organu I i II instancji w przedmiocie odmowy wznowienia ww. postępowania, choć nie ze wszystkimi argumentami podniesionymi w ich uzasadnieniu należy się zgodzić.

I tak, za co najmniej przedwczesne uznać należy ustalenia Wojewody [...] i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Po pierwsze, jak już wskazano powyżej, organy nie wyjaśniły podstawy prawnej wznowienia, arbitralnie przyjmując, że jest to przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pominęły również okoliczność, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 K.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, str. 882 oraz wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, LEX nr 510752). Uszło ponadto uwadze organów, że badanie legitymacji do bycia stroną postępowania wznowieniowego (art. 147 w zw. z art. 28 K.p.a.) winno dotyczyć tego, kto w dacie komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.) był właścicielem wskazanych w decyzji z [...] września 2010 r. działek, w szczególności, czy była to skarżąca, czy też Skarb Państwa. Dla oceny statusu J. L. jako strony postępowania wznowieniowego, nie ma natomiast znaczenia podnoszona przez organy kwestia jej prawa własności do działek objętej ww. decyzją w dacie wydania tej decyzji.

W tej sytuacji uznać należało, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Ustalenie bowiem przez organ braku choć jednej z przesłanek formalnych wniosku o wznowienie, w tym przypadku złożenie wniosku z uchybieniem terminu, powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. wskazać należy, że wniosek taki winien być skierowany do właściwego organu administracji publicznej, nie zaś do sądu administracyjnego, który w niniejszym postępowaniu badał jedynie zasadność odmowy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.