Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 970/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust 4b 4 c i 4 d
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg G Oddziału w W oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] (dalej jako decyzja środowiskowa), Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw oraz zakładu garmażeryjnego wraz z restauracją i marketem na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Wnioskiem z dnia 23 marca 2014 r. "[...] " Spółka z o.o. w [...] (dalej jako Spółka, Inwestor, Strona) wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę, przedkładając ww. decyzję środowiskową.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta [...] (dalej także jako Starosta), zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...] Spółka z o. o. w [...] , pozwolenia na realizację inwestycji pn.: budowa stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] , gmina [...] (obiekt kategorii XX). Decyzja ta stała się ostateczna.

II.

Pismami z dnia 14 sierpnia 2015 r. (oraz kolejne), K J, prowadzący na sąsiedniej nieruchomości działalność zbliżoną i konkurencyjną do działalności Spółki, zwrócił się do Wojewody [...] z żądaniem podjęcia działań w sprawie naruszenia prawa w procesie wydawania ww. decyzji budowlanej. Zwrócił uwagę na niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami ochrony środowiska, w tym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniósł także niezachowanie parametrów techniczno-budowlanych w zakresie lokalizacji inwestycji w strefie oddziaływania autostrady [...][...].

Wojewoda [...] (dalej także jako Wojewoda), na skutek wskazanej korespondencji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]).

Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność wskazanej decyzji Starosty.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako GINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody, zaś sprawa przekazana została temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji GINB nie podzielił poglądu Wojewody, co do nieposiadania przez decyzję środowiskową waloru ważności w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Nakazał jednocześnie przeprowadzenie postępowania co do zgodności ocenianej decyzji Starosty [...] z przepisami prawa.

III.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w jego ocenie inwestycja polegająca na budowie stacji paliw z budynkiem usługowym pod względem funkcji jest zgodna z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] , poz. [...] - dalej również jako plan miejscowy). Z projektu zagospodarowania terenu oraz opisu (str. 21) wynika bowiem, że lokalizacja nowych obiektów spełnia wymogi określone w miejscowym planie. Linia zabudowy od linii rozgraniczającej dróg publicznych wynosi 59m i 82m, czyli więcej niż wymagane minimum - 6m. Wskaźnik zabudowy terenu wynosi 5,5% powierzchni działek, czyli jest mniejszy niż 50%, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy terenu - wynosi 5,5% przy dopuszczalnym maksymalnym na poziomie 60%. Zgodnie z planem miejscowym zewnętrzna obsługa komunikacyjna terenu odbywa się od strony ulicy dojazdowej, działki nr [...]i [...].

Zdaniem Wojewody projektowany budynek został usytuowany na działce zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, projektowana inwestycja nie będzie przesłaniać ani zacieniać sąsiednich nieruchomości. Wody opadowe, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] lutego 2009 r. (znak: [...]) Starosty Powiatowego w [...] , będą podczyszczane i odprowadzane do skrzynek rozsączających.

Do wniosku załączono decyzję środowiskową. Poza tym w aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]), w którym zawarto informację odnośnie do sześcioletniego okresu ważności decyzji środowiskowej. Z treści pisma wynika, iż istnieje możliwość wydłużenia czasu obowiązywania decyzji jeśli właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że inwestycja jest realizowana etapowo i nie zmieniły się warunki określone wydaną decyzją. Tym samym nie było wymagane wydanie postanowienia wydłużającego termin ważności decyzji, gdyż ocena taka mogła zostać dokonana przez organ budowlany. Wpływ inwestycji jest mniejszy, niż inwestycji na którą uzyskano pierwotnie decyzję środowiskową. Projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych.

Inwestor, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, zawiera projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany obejmujący zakres wnioskowanej inwestycji. Projekt został opatrzony wymaganymi prawem opiniami i uzgodnieniami. Został też sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem właściwej izby zawodowej.

Brak jest także innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

IV.1

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] zrzucając decyzji:

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b. poprzez bezprawne przyjęcie że decyzja Starosty nie jest nieważna podczas gdy została wydana bez ważnej decyzji środowiskowej, która nie obejmowała swoim zakresem całej inwestycji,

- rażące naruszenie art. 46 ust. 4b i 4c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako POŚ) w zw. z art. 155 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199 poz. 1227 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. - dalej jako ustawa ocenowa) poprzez mylne przyjęcie, że przepisy POŚ, które w myśl art. 155 ustawy ocenowej miały zastosowanie do decyzji Wójta z dnia [...] września 2008 r. i uprawniały organ budowlany do swobodnego dokonania oceny ważności decyzji środowiskowej z pominięciem brzmienia powołanych przepisów POŚ na podstawie których wydłużenie terminu obowiązywania decyzji było możliwe wyłącznie dla przedsięwzięć, których realizacja przebiegła etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej.

IV.2

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając:

- naruszenie prawa miejscowego,

- interesu Skarbu Państwa (w sytuacji, w której na stacji paliw K J miało zostać wybudowane Miejsce Obsługi Podróżnych tzw. MOP [...],

- bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- braku dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie decyzji lokalizacyjnej autostrady.

V.

Po rozpatrzeniu obu odwołań, GINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, zaś inwestycja znajduje się na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Działki inwestycyjne o nr ewid. [...] i [...], obr. [...] , gmina [...] , położone są na obszarze oznaczonym planie symbolem "Pu", tj. na terenie działalności gospodarczej.

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 planu miejscowego na terenach działalności gospodarczej uciążliwej oznaczonej symbolem "Pu" ustala się lokalizację: usług komercyjnych; mieszkania służbowego, wbudowanego w obiekt o funkcji głównej; obsługi komunikacji; obiektów urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej; zieleni izolacyjnej. Ponadto stosownie do treści § 4 pkt 8 ww. miejscowego planu przez pojęcie "usług komercyjnych" należy rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności usługowej np. handel, gastronomia, drobne rzemiosło, hotelarstwo. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty wynika, że sporne przedsięwzięcie obejmuje budowę "stacji paliw wraz z budynkiem usługowym, wiatami wolnostojącymi stanowiącymi zadaszenie dystrybutorów, układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną w miejscowości [...] gmina [...] na działkach o nr ewid. [...],[...], położonych w sąsiedztwie drogi krajowej [...]" (tak Projekt budowlany, cz. II. Opis techniczny projektu zagospodarowania terenu, pkt 1, Przedmiot inwestycji, str. 7).

Stosownie zaś do § 26 planu miejscowego do zabudowy na terenach działalności gospodarczej "Pu" ustala się następujące warunki i standardy:

1) minimalna linia zabudowy od linii rozgraniczających dróg publicznych dojazdowych - 6 m;

2) maksymalny wskaźnik zabudowy terenu - 0,5;

3) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy terenu - 0,6.

Z projektu budowlanego wynika, że linia zabudowy od linii rozgraniczającej dróg publicznych wynosi 59 m i 82 m zatem więcej niż wymagane 6 m. Wskaźnik zabudowy terenu wynosi 5,5% powierzchni działek nie przekraczając dopuszczalnych 50%. Wskaźnik intensywności zabudowy terenu wynosi 5,5% powierzchni działek nie przekraczając dopuszczalnych 60% (tak Projekt budowlany, cz. II. Opis techniczny projektu zagospodarowania terenu, pkt 5, Spełnienie wymogów MPZP, str. 21). Ponadto najbliżej usytuowane drogi (działka nr ewid. [...]) stanowisko dostawy paliw zostało zaprojektowane od niej w odległości ok. 18 m (Projekt zagospodarowania terenu).

Tym samym nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora w kwestii posiadania decyzji środowiskowej GINB wyjaśnił, że okres "używalności" decyzji środowiskowych, jest to czas, w jakim takie decyzje mogą stanowić legalną podstawę do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy także, że ani POŚ, ani przepisy ustawy ocenowej nie zawierały sankcji "utraty ważności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Termin określony w art. 46 ust 4b i 4c POŚ nie jest zatem terminem ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a terminem w jakim należy złożyć wniosek o wydanie decyzji określonych w art. 46 ust. 4 tej ustawy, tj. m.in. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Możliwość skutecznego posługiwania się decyzjami środowiskowymi wydanymi przed wejściem w życie OOŚ należy zgodnie z zasadą "tempus regit actum" ocenić na podstawie przepisów POŚ w oparciu, o które zostały wydane.

Skoro więc decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r., została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i stała się ostateczna także w okresie obowiązywania wskazanej ustawy, to zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 959/16 nie ma podstaw do uznania, aby organ powiatowy oceniając okres jej "używalności" na podstawie przepisów POŚ obowiązujących w dacie jej wydania rażąco naruszył prawo.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że Prokurator w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. dokonał wykładni przepisów art. 46 ust. 4b i 4c POŚ w zw. z art. 155 ustawy ocenowej. O oczywistym naruszeniu prawa można jednakowoż mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zastosowanie wskazanych wyżej norm prawnych wymaga dokonania ich wykładni, co nie pozwala na stwierdzenie, że brzmienie ich jest oczywiste, a tym samym możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z ich naruszeniem. Nadto, decyzja środowiskowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w tym także wygaszona w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższego wynika więc, że Starosta mógł ocenić termin "używalności" decyzji środowiskowej Wójta z dnia [...] września 2008 r. na podstawie przepisów POŚ.

Co do kwestii, że decyzja środowiskowa ustaliła środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia wyłącznie na działce o nr ewid. [...] GINB wskazał, że na działce inwestycyjnej o nr ew. [...] został zaprojektowany wyłącznie dojazd, podziemny zbiornik p.poż, zbiornik bezodpływowy o poj. 10 m3, plac manewrowy, miejsca postojowe i kontenery, zaś sporne przedsięwzięcie w swojej istocie - budowa stacji paliw z budynkiem usługowym - została zaprojektowana na działce o nr ew. [...]. Dodać należy, że na inwestycję typu dojazd, miejsca postojowe na działce nr ewid. [...] , w ocenie GINB, nie była wymaga decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy ocenowej.

Z oczywistych względów decyzja budowlana Starosty nie uchybia również przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 - dalej jako rozporządzenie ws. warunków technicznych).

Decyzja Starosty nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2005 r., Nr 243, poz. 2063, ze zm.).

Zgodnie z § 98 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej: o metr więcej, niż wynosi zasięg strefy zagrożenia wybuchem - od pawilonu stacji paliw płynnych przeznaczonego do równoczesnego przebywania w nim nie więcej niż 50 osób bez prowadzenia usług hotelarskich (pkt 1); 10 m - od budynków o konstrukcji niepalnej, z wyjątkiem wymienionych w pkt 1 (pkt 2); 20 m - od innych budynków niewymienionych w pkt 2 (pkt 3); 20 m - od granicy lasu (pkt 4); 5 m - od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki (pkt 5); jak przewidziana w przepisach dotyczących wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej, wykonywania robót ziemnych, w sąsiedztwie linii kolejowych oraz sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (pkt 6).

Stosownie do § 101 ww. rozporządzenia odległości zbiorników i rurociągów technologicznych w stacjach paliw płynnych nie mogą być mniejsze niż: 10 m - od podziemnych elementów budowli ochronnych dla obrony cywilnej (pkt 1); 3 m - od fundamentów budynków (pkt 2); 20 m - od gazociągów wysokiego ciśnienia (pkt 3); 2 m - od przewodów kanalizacyjnych, kabli energetycznych i telekomunikacyjnych niesłużących do obsługi zbiorników, wodociągów oraz gazociągów niewymienionych w pkt 3 (pkt 4).

Z Projektu budowlanego (Projekt zagospodarowania terenu, str. 57; Projekt zagospodarowania terenu Instalacja paliwowa, str. 58) wynika, że odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego wynosi co najmniej: 10 m - od budynku stacji paliw, 5 m od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki; odległości zbiorników i rurociągów technologicznych nie są mniejsze niż: 3 m - od fundamentów budynku stacji paliw, 2 m - od przewodów kanalizacyjnych, kabli energetycznych i telekomunikacyjnych niesłużących do obsługi zbiorników, wodociągów oraz gazociągów.

Ponadto zgodność projektu spornej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. J P, upr. nr [...].

Z uwagi na powyższe nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zarzut Prokuratora dotyczący braku odniesienia się przez Wojewodę do wszystkich wniosków dowodowych GINB uznał za niezasadny, nie dopatrując się naruszenia przepisów skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Prokurator nie sprecyzował, jakie wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione w toku postępowania. W postępowaniu nieważnościowym organ bada zaś decyzję według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania i nie prowadzi dowodów. Wojewoda przeprowadził dodatkowe postępowanie mające na celu jedynie ustalenie przeznaczenia terenu, na którym planowana była inwestycja w obowiązującym planie miejscowym. W toku postępowania zostały natomiast uwzględnione dokumenty załączone do pisma Prokuratora z dnia 3 marca 2017 r.

Odnosząc się do odwołania GDDKiA wskazano, że w niniejszym postępowaniu nie znajduje zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r., nr 12, poz. 116 ze zm.). Rozporządzenie to ustala bowiem przepisy techniczno-budowlane dotyczące autostrad płatnych i związanych z nimi urządzeń, zaś sporna inwestycja nie stanowi takiego urządzenia.

W kwestii dostępu do drogi publicznej GINB wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym "obsługa komunikacyjna - wjazd i wyjazd - dla ruchu osobowego, ciężarowego i dostaw paliwa na działkę [...] odbywać się będzie na zasadach służebności z drogi dojazdowej - działki [...] przez działkę [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r., sygn. [...] , które stało się prawomocne na skutek postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...].

Na działce [...] zaprojektowano plac manewrowy dla samochodów ciężarowych i wozów strażackich oraz zjazd na drogę publiczną (działka [...]). Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że służebność została udzielona na czas określony, tj. 10 lat, do roku 2023. W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, jak i w chwili obecnej, działki inwestycyjne posiadały - jak i aktualnie posiadają - dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe nie doszło do rażącego naruszenia prawa - braku dostępu do drogi publicznej.

Z kolei przedłożony przez GDDKiA Audyt Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie istniał w dniu wydawania decyzji Starosty zatem organ ten nie mógł nim dysponować. Decyzja Starosty nie udziela pozwolenia na budowę i nie obejmuje swoim zakresem zjazdu z autostrady.

Z kolei w ocenie GINB kwestia realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie większym niż zatwierdzony, wykracza poza ramy postępowania, w którym ocenie podlega inwestycja w jej projektowanym, a nie zrealizowanym (czy realizowanym) kształcie. Jest to domena organów nadzoru budowlanego.

Żadnego znaczenia nie ma też zaplanowanie MOPu na działkach sąsiednich.

Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika również, aby lokalizacja spornej inwestycji na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...] była niedopuszczalna.

Końcowo GINB zauważył, iż decyzja Starosty nie ma także innych wad rażących, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

VI.1

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 971/18), zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Decyzji GINB zarzucił wadliwą ocenę prawną decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], jako niedotkniętą kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością, a co w tym zakresie stanowiło powielenie błędnych ustaleń i wniosków poczynionych przez organ I instancji, podczas gdy prawidłowa ocena zgodności kwestionowanej decyzji z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 46 ust. 4b i 4c POŚ w zw. art. 155 ustawy ocenowej prowadzi do wniosku, że została ona obarczona wadliwością kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Prokuratora brzmienie przepisów POŚ nie zostało uwzględnione przez Starostę. Orzekł on bowiem o wydłużeniu terminu, pomimo iż nie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki umożliwiające przedłużenie, a dotyczące niezmienności warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i etapowości inwestycji. Inwestycji planowana przez "[...]" w stosunku do inwestycji, której dotyczyła decyzja środowiskowa wynika nie tylko z różnic dotyczących lokalizacji (decyzja środowiskowa dotyczyła jedynie działki nr [...], podczas gdy inwestycja planowana miała być prowadzona na działkach nr [...] i [...] ), ale również z zakresu przedsięwzięcia. Ich istnienie potwierdza analiza procesu decyzyjnego dotyczącego spornej inwestycji.

W myśl art. 46 ust. 4b i 4c POŚ, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należało dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym złożenie wniosku winno było nastąpić nie później niż przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Termin ten mógł ulec wydłużeniu o kolejne dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiegała etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pierwotnie przedsięwzięcie zostało objęte decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Bazy [...] , która została następnie przeniesiona na rzecz "[...] " Sp. z o.o. oraz zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przewidujący budowę stacji paliw, restauracji i marketu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] Decyzja Starosty (zamienna z 2011 roku) została jednak uchylona ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], który uznał, że różnice lokalizacji i kubatury projektowanego obiektu czyniły niedopuszczalnym uznanie danego projektu za projekt zamienny, w związku z czym inwestor winien był wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda wskazał, że Inwestor przewidział wzniesienie obiektów odmiennie zlokalizowanych, o innych parametrach, o innych cechach konstrukcji i o innym przeznaczeniu niż przewidziano to w projekcie pierwotnym (skarga Spółki została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 704/13). Na wniosek Inwestora decyzja budowlana została wygaszona decyzją Starosty z dnia [...] marca 2014 r.

Nie do zaakceptowania jest w ocenie Prokuratury argumentacja odnosząca się do ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wyłącznie dla działki ewidencyjnej nr [...]z pomięciem działki nr [...] objętej również pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę. Organ marginalizuje znaczenie tego faktu uznając, że na działce o nr ew. [...] został zaprojektowany wyłącznie dojazd, podziemny zbiornik p.poż, zbiornik bezodpływowy, plac manewrowy, miejsca postojowe i kontenery, zaś sporne przedsięwzięcie w swojej usługowej istocie - zostało zaprojektowana na działce o nr ew. [...] GINB dokonuje nieuprawnionego rozdzielenia inwestycji na dwie części, wskazując jednocześnie, że w jego ocenie, na inwestycję typu dojazd, miejsca postojowe na działce nr ew. [...] nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy ocenowej. Wskazana przez GINB okoliczność oraz bliskość lokalizacji działek oznaczonych nr [...] i [...] nie zwalniała organu władnego do wydania pozwolenia na budowę z obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska w zakresie całego planowanego przedsięwzięcia.

GINB w treści uzasadnienia milczeniem pominął wymóg etapowości realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż w dacie wydania decyzji przez Starostę inwestycja polegająca na budowie stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] nie spełniała również kryterium etapowości. Poprzednia decyzja Starosty z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny przewidujący budowę stacji paliw, restauracji i marketu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] nigdy nie zyskała waloru ostateczności. Z formalnego punktu widzenia nie mogła zatem stanowić podstawy faktycznego rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw, restauracji i marketu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] . W dniu [...] marca 2014 r. została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja budowlana. Ponadto inwestycja ta nie mogła zostać uznana za etapową również z uwagi na jej charakter. Zasady logiki nakazują przyjąć, iż sytuacja ta dotyczyła jedynie przedsięwzięć, dla których została wydana zgoda następcza w postaci np. pozwolenia na budowę, która w trakcie etapowej realizacji przedsięwzięcia wymagała zmiany. Za taką wykładnią przemawia konsekwencja ustawodawcy wyrażona w przepisach art. 46 ust. 4d i 4e POŚ, w których wymienione zostały okoliczności związane ze zmianą niektórych decyzji następczych, jakie uznał on za nie wpływające na zmianę uwarunkowań środowiskowych, w związku z czym niewymagające zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem skutkujące brakiem możliwości żądania przez organ wydający decyzję następczą przedstawienia nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za powyższym przemawia również stanowisko Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko Ministerstwa Środowiska z dnia 18 września 2007 r. nr [...].

Skutki decyzji Starosty nie dadzą się pogodzić z wymogami praworządności. Starosta pominął wymogi niezmienności i etapowości inwestycji, stanowiące przesłankę konieczną do podjęcia decyzji w tym zakresie.

Skutkiem naruszenia prawa polegającego na zignorowaniu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany przesłanki niezbędnej do uznania, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była ważna w dacie wydania pozwolenia na budowę, było powstanie okoliczności, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności, z uwagi na potrzebę ochrony dóbr w postaci bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia.

Uzyskanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było związane z koniecznością przeprowadzenia kompleksowego postępowania oceniającego wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym uzyskanie wymaganych prawem opinii i uzgodnień. W oparciu o powyżej wskazane przepisy właściwy organ był zobowiązany do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w toku postępowania. Dokonując wydłużenia terminu "używalności" decyzji o 2 lata, pomimo braku przesłanek ku temu, Starosta pozbawił lokalną społeczność możliwości udziału w konsultacjach społecznych oraz rzetelnej oceny oddziaływania inwestycji w jej rzeczywistym rozmiarze i kształcie przez powołane do tego organy. Tym samym doprowadził on do legalizacji przedsięwzięcia, którego działanie na różne aspekty środowiska nie zostało nigdy określone. Inwestycja nie została także poprzedzona analizą możliwych konfliktów społecznych, co również mogło stanowić przedmiot oceny w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

VI.2

Skargę na powyższą decyzję wywiodła także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 970/18), zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Decyzji GINB zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez uznanie, iż zachodzi brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, w sytuacji, gdy przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego uchybienia przywołanego wyżej przepisu prawa materialnego poprzez przyjęcie, że objęty przedmiotową decyzją obiekt budowlany ma zapewniony dostęp do drogi publicznej umożliwiający bezpieczne skomunikowanie.

VII.1

W odpowiedzi na skargi Prokuratora i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

VII.2

W pismach procesowych z dnia 12 grudnia 2018 r. uczestnik postępowania - [...] - także wniósł o oddalenie obu skarg prezentując obszerne stanowisko, co do istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również odnosząc się do poszczególnych twierdzeń Skarżących.

VIII.

Na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. obie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 970/18 i VII SA/Wa 971/18 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX.

Obie skargi są niezasadne.

Na wstępie należy wskazać na to, iż niniejsze postępowanie administracyjne toczy się z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] udzielającej Spółce pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie Sąd wyjaśnia, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym, co każda ze stron postępowania doskonale rozumie.

Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc.

W kontekście tego należy podzielić stwierdzenia organu i uczestnika wskazujące na to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym w ocenie Sądu decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. Nawet bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i nie wymaga interpretacji, może nie mieć charakteru rażącego, jeżeli nie przemawiają za tym wskazane skutki społeczno-gospodarcze tj. jeżeli decyzja nie jest niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa.

W tej sytuacji Sąd zauważa, iż w sprawie nie można mówić o tym, aby GINB, oceniając sporną decyzję, nie dostrzegł wadliwości kwalifikowanych, które powinny były skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Przede wszystkim GINB a wcześniej Wojewoda prawidłowo ocenili, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] nie narusza ustaleń planu miejscowego obowiązującego na tym terenie. Sąd w pełni podziela i akceptuje wyjaśnienia organów w tym zakresie, w szczególności opisane w części historycznej uzasadnienia przepisy planu i założenia projektowe. Decyzja Starosty jest zatem zgodna z ustaleniami aktu prawa miejscowego jakim jest wskazany plan.

Nie może budzić zastrzeżeń także złożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, zatem Inwestor ubiegając się o wydanie pozwolenia dysponował prawem do zabudowy działek inwestycyjnych.

Sąd podziela także w pełni wyjaśnienia organów co do tego, że decyzja Starosty nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych. GINB prawidłowo ocenił, iż normy techniczne w tym akcie wyrażone, z uwagi na rozmiar inwestycji i jej charakter, nie mogły zostać naruszone, a tym bardziej w sposób rażący. W szczególności inwestycja nie narusza przepisów dotyczących przesłaniania i dostępu do światła słonecznego.

Nie zostały także naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Podzielić należy szczegółowe wyjaśnienia organów odnoszące się do poszczególnych rozwiązań technicznych przyjętych w ramach zaprojektowanej stacji paliw w kontekście powołanych przepisów rozporządzenia. Nadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ, zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została także potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

GINB zasadnie także stwierdził, że w sprawie nie znajdowało zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które wszak ustala określone normy techniczne, jednakże dotyczące autostrad płatnych i związanych z nimi urządzeń. Inwestycja Spółki nie jest jednak - jak słusznie podkreślono - urządzeniem powiązanym z autostradą, w szczególności nie jest to MOP.

Sąd podziela także uwagi GINB odnośnie do braku rażącego naruszenia prawa, które miałoby w ocenie GDDKiA przejawiać się nie posiadaniem przez inwestycję dostępu do drogi publicznej. W oczywisty sposób przeczy temu przede wszystkim projekt budowlany i ustanowiona służebność drogi koniecznej.

Obsługa komunikacyjna inwestycji (wjazd i wyjazd wszelkich pojazdów) zaprojektowany został na podstawie służebności drogi koniecznej poprzez działki [...] i [...] w kierunku autostrady. Prawo do tego rodzaju dostępu do drogi publicznej potwierdza przywołane przez organ postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] (utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...]).

Nie ma w sprawie znaczenia to, że wskazana służebność jest czasowa, bowiem w dacie wydania pozwolenia na budowę (a także obecnie) inwestycja posiadała i nadal posiada dostęp do drogi publicznej. Nie ma też znaczenia to, że zjazd z działki [...] jest - stosownie do pisma Wójta Gminy [...] - i ruch pojazdów może być za jego pośrednictwem realizowany wyłącznie w kierunku autostrady. Inwestor posiada bowiem ograniczone prawo rzeczowe, umożliwiające mu dostęp do drogi publicznej.

Na marginesie Sąd wskazuje także, iż GDDKiA była stroną postępowania prowadzonego przez Starostę, a zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., co wynika chociażby z rozdzielnika do tej decyzji. Zarzuty dotyczące braku wystarczającego dostępu do drogi publicznej możliwe więc były do podniesienia w ewentualnym odwołaniu od decyzji. Formułowanie ich obecnie w trybie stwierdzenia nieważności nie może zostać uznane za skuteczne.

W kwestii posiadania odpowiedniego dostępu do drogi publicznej Sąd wskazuje, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera zaś art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) wskazujący, że przez dostęp takowy rozumie się bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem realizowany z pomocą odpowiedniej służebności.

Uczestnik postępowania, odnosząc się do czasowości ustanowionej służebności, słusznie odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, który wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej istniał, ale później nastąpiła jego utrata, nie jest wadliwa.

Analizując skargę Prokuratora należy wskazać, iż rażącego naruszenia prawa upatruje on w zasadzie w dwóch głównych okolicznościach sprawy. Po pierwsze, zdaniem Prokuratury w sposób rażący naruszono przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem "przedłużono" obowiązywanie decyzji środowiskowej o dwa lata w sytuacji, w której nie było ku temu żadnych podstaw, co wynika nie tylko z braku etapowania spornej inwestycji, ale także wykładni przepisów POŚ (określających brak obowiązku pozyskania decyzji środowiskowej dla określonych zmian decyzji budowlanych, o których mowa w art. 46 ust. 4d POŚ), jak i wygaszenie pierwotnej decyzji budowlanej. Po drugie, wadliwe przyjęcie, iż decyzja środowiskowa z 2008 roku, dotycząca jedynie zamierzenia na działce nr [...], może mieć zastosowanie do całego zamierzenia inwestycyjnego, zaprojektowanego także na działce nr [...].

Oceniając te zarzuty Sąd wyjaśnia, iż w niniejszej sprawie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Spółka dołączyła decyzję środowiskową wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczącą realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw oraz zakładu garmażeryjnego wraz z restauracją i marketem na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 września 2008 r. i z tym też dniem rozpoczął bieg 4 letni termin, w którym inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest przy tym sporne to, że do tej decyzji środowiskowej nie miały zastosowania przepisy obowiązującej aktualnie ustawy ocenowej, co wynika z brzmienia jej art. 155.

Należy zauważyć, iż termin ten mógł ulec wydłużeniu o kolejne dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiegała etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Prokuratora owo etapowanie inwestycji jest właściwe dla inwestycji liniowych, a nie takiej jak oceniana. Nadto, w realiach niniejszej sprawy trudno mówić o tym, aby Inwestor realizował swoje zamierzenie etapowo. Nie może bowiem o tym świadczyć przerwanie inwestycji i wygaszenie pierwotnej decyzji budowlanej a następnie staranie się o nowe pozwolenie na budowę, zakończone decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. do której dołączono decyzję środowiskową z 2008 roku.

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż żaden przepis prawa, który znajdowałby zastosowanie w sprawie niniejszej inwestycji, nie zwiera legalnej definicji etapowania. W ocenie Sądu najbliższy tej definicji, nie dotyczący jednakże jej wprost, jest przepis art. 33 ust. 1 P.b., który zarówno w dacie wydawania decyzji środowiskowej, jak i decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazywał, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W ocenie Sądu z przepisu tego nie można jednakże wywieść wniosku, iż ma on uniwersalne zastosowanie i jasno determinuje wszystkie stany "etapowania" inwestycji jakie mogą mieć miejsce w obrocie, a które w potocznym rozumieniu nie nasuwałoby wątpliwości. Jest to zatem sfera wykładni prawa i to nie prostej a dosyć złożonej, która w postępowaniu nieważnościowym nie może świadczyć o rażącym naruszeniu danego przepisu prawa wymagającego takiej wykładni. Etapowanie inwestycji można bowiem rozumieć zarówno tak jak chce tego Prokurator, a więc jako budowę obiektów liniowych pewnymi zorganizowanymi odcinkami, ale również w sposób definiowany w art. 33 ust. 1 P.b. dotyczący różnych budynków w ramach jednego zamierzenia budowlanego np. w przypadku kilku budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Wreszcie etapowanie może być widziane także w sferze podejmowanych przez inwestora kroków faktycznych i prawnych zmierzających do realizacji inwestycji. Wszak przepis art. 46 ust. 4b POŚ przewidywał obowiązek dołączenia decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji budowlanej przed upływem czterech lat od dnia jej ostateczności, niemniej jednak jego ustęp 4c mówił o przedłużeniu tego terminu o dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Trudno wobec tego przyjąć wyłącznie taki pogląd, że przepis art. 46 ust. 4c POŚ wydłużający termin, w którym możliwe jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczy wyłącznie kolejnych etapów inwestycji, zaś pierwszy z nich musiał koniecznie i bezwzględnie zostać zainicjowany wnioskiem złożonym w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa zyskała walor ostateczności. To także świadczy o niejednoznaczności przyjętej przez ustawodawcę regulacji.

Sąd pragnie także zwrócić uwagę, co umyka Prokuraturze, na treść uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r., w której organ ten wskazuje: "Odnosząc się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy [...] dnia [...] września 2008 r. znak [...] a dołączonej do wniosku w sprawie uzyskania pozwolenia na realizację inwestycji pn.: "Budowa stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną" na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] , gmina [...] organ stwierdził, po przeanalizowaniu projektu budowlanego, iż nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ze względu na to, iż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia 28 marca 2014 r. jest wynikiem wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 704/13 tut. Organ stwierdził zgodność powyższej inwestycji z wymogami ochrony środowiska zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach."

W kontekście tego nie można powiedzieć, iż organ budowlany nie był świadomy sytuacji w jakiej orzekał i jaką rozstrzygał, zaś Inwestor wykorzystał w sposób oczywiście nieuprawniony decyzję środowiskową. Organ budowlany stopnia podstawowego miał pełną wiedzę oraz przegląd dotychczasowej aktywności budowlanej Inwestora i w kontekście tego zdecydował się na jedną z interpretacji niedookreślonego pojęcia etapowania, przy niezmienionych warunkach środowiskowych (zakres inwestycji bowiem ograniczono).

W działaniu Starosty Sąd nie dostrzega zatem rażącego naruszenia prawa.

Nie można także podzielić poglądu Prokuratora co do tego, że zasady logiki nakazują przyjąć, iż możliwość etapowania inwestycji dotyczyła jedynie przedsięwzięć, dla których została wydana zgoda następcza w postaci np. pozwolenia na budowę, która w trakcie etapowej realizacji przedsięwzięcia wymagała zmiany. Za taką wykładnią nie przemawiają zdaniem Sądu przepisy art. 46 ust. 4d i 4e POŚ, umożliwiające zmianę niektórych decyzji następczych, które nie może być traktowane jako nie wpływające na zmianę uwarunkowań środowiskowych, w związku z czym niewymagające zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazane przepisy, w szczególności zaś przepis art. 46 ust. 4d POŚ definiują sytuacje odmienne, dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaganej tym samym zmiany decyzji budowlanej (art. 36a ust. 1 i 5 P.b.), która nie wymaga jednak prowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jednakże pod warunkiem, że zmiana nie spowoduje zmiany warunków z decyzji środowiskowej. Czym innym jest bowiem możliwość przedłożenia tej samej decyzji środowiskowej w terminie do 6 lat od dnia jej ostateczności w przypadku etapowania inwestycji, a czym innym ubieganie się o zmianę wydanej decyzji budowlanej, dla której to zmiany (wprost określonej w przepisie) ustawodawca nie wymaga prowadzenia kolejnego postępowania środowiskowego i przedkładania nowej decyzji. Skarżący nie dostrzega, że nie dość, że przepis art. 46 ust. 4d dotyczy obiektu budowlanego i zmian w nim wprowadzanych, to także nie zawiera żadnego ograniczenia terminem (nie stosuje się do niego art. 46 ust 4b i 4c).

Żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia nie ma też opinia Ministerstwa Środowiska dotycząca pojęcia etapowania. Wręcz przeciwnie, jeżeli pojawiają się w tym względzie wątpliwości interpretacyjne wymagające wyjaśnienia (co uczyniło Ministerstwo), to nie można mówić o jasnym i precyzyjnym przepisie prawa, który nie wymaga interpretacji.

Sąd nie podziela także uwag Prokuratora wskazujących na brak możliwości zastosowania decyzji środowiskowej z 2008 roku do całego przedsięwzięcia Spółki, prowadzonego na działkach nr [...] i [...] , bowiem wskazana decyzja środowiskowa dotyczyła jedynie zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na działce [...] , a przez to rozciąganie jej na działkę [...] powoduje pozbawienie społeczeństwa możliwości oceny oddziaływania, wypowiadania uwag i rozstrzygania ewentualnych konfliktów społecznych.

W tym względzie Sąd podziela stanowisko organów, że inwestycja jaką jest budowa stacji paliw i sklepu, realizowana jest na działce nr [...] zaś działka [...] pełni względem niej rolę służebną. Planowana na niej działalność inwestycyjna albo w ogóle nie wymaga decyzji budowlanej, albo wymagałyby wyłącznie zgłoszenia. Możliwość zarzucenia inwestorowi, że co innego wynika z decyzji budowlanej niż z wcześniejszej decyzji środowiskowej wymaga natomiast, zwłaszcza w postępowaniu nieważnościowym, czegoś więcej niż tylko powołania się na brak możliwości poddania "całej inwestycji ocenie społeczeństwa bądź zbadania oddziaływań środowiskowych". Prokurator nie wskazuje dlaczego uznaje, że infrastruktura zaprojektowana na działce nr [...], o niewątpliwie służebnym charakterze względem stacji paliw (głównego zamierzenia), wymagałaby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Pojęcie planowanego przedsięwzięcia na które wymagane jest przedłożenie decyzji środowiskowej musi uwzględniać sens tej regulacji, tak aby nawet najdrobniejsza zmiana zakresowa nie powodowała konieczności uzyskania nowej decyzji środowiskowej. W tym też względzie należy prowadzić ocenę, czy planowane zamierzenie inwestycyjne, o jakie stara się zainteresowany w postępowaniu budowlanym, jest zgodne z tym, o co ubiegał się w poprzedzającym je postępowaniu środowiskowym.

Skoro więc wyłącznym członem inwestycyjnym jest budowa stacji paliw i sklepu, zaś towarzyszącym jej: plac manewrowy, zbiornik p.poż, zjazd, itp., to nie wymagają one przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko bowiem nie są w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71) ani znacząco ani potencjalnie oddziałujące na środowisko, a przy tym trudno też twierdzić, iż ich wykonanie prowadzić mogłoby do obejścia przepisów środowiskowych. Ponadto Prokuratura w ogóle nie odnosi się do faktu, iż zamierzenie inwestycyjne planowane na działce nr [...] i ocenione w decyzji środowiskowej, zostało w znacznym stopniu przez Inwestora ograniczone w postępowaniu budowlanym (pozostał z niego tylko sklep i stacja paliw).

Ponadto, Strona Skarżąca w ogóle nie zauważa, iż w ramach wydawania decyzji środowiskowej organ prowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa (por. pkt 2, 7, 9 i 10 na str. 4 i 5 uzasadnienia decyzji środowiskowej). Nikt z zainteresowanych obywateli, przedsiębiorców oraz organów nie zgłosił w tym postępowaniu uwag do inwestycji o zakresowo szerszym zasięgu oddziaływania niż obecnie zrealizowany.

Nie sposób w związku z tym nie odnieść wrażenia, że jedynymi podmiotami zainteresowanymi wyeliminowaniem z obrotu decyzji budowlanej jaką dysponuje Spółka, są Skarb Państwa, GDDKiA oraz K J, bowiem wskazana decyzja narusza niewątpliwie interesy majątkowe tych podmiotów, zezwalając na budowę konkurencyjnej stacji paliw względem już istniejącej jak i planowanej w ramach potencjalnego MOPu. Sąd nie uznaje jednak, aby interesy te zasługiwały na ochronę, zwłaszcza w trybie stwierdzenia nieważności.

W związku z powyższym na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksty jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) obie skargi podlegały oddaleniu.