Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 673/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 par 2  pkt 5, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 53 ust 4 pkt 8, 64 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 9 ust 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art 2b, art 5 ust 1, art 6 ust 1 i 2, art 7 ust 2
journal: Dz.U. 2009 nr 189 poz 1471
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zam.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] września 2013 r., którym - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zadaszonej wiaty drewnianej o funkcji "Izba Rybacka" z wydzielonym zapleczem sanitarnym, pomieszczeniem gospodarczym, miejscem garażowym, strefą przeznaczoną do schronienia przed niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi i wypoczynku oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki ew. nr [...] oraz budowy pomostu na jeziorze [...], obręb [...], gmina [...].

Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:

- inwestycję planuje się zrealizować w granicach obszaru chronionego krajobrazu, ustanowionego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej "uchwałą o wyznaczeniu obszaru",

- w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru); teren planowanej inwestycji znajduje się w 100 m pasie ochronnym od linii brzegowej jeziora [...]; wskazuje na to załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także ortofotomapy umieszczone na ogólnodostępnym portalu internetowym Geoportal,

- biorąc pod uwagę powyższe, kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od zakazu, zawartych w uchwale o wyznaczeniu obszaru; należało przeanalizować wyjątki od analizowanego zakazu zawarte w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru, dotyczące urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej,

- odnosząc się do wyjątku dotyczącego urządzeń wodnych, wskazano: zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, m.in. stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska; zatem pomost stanowi urządzenie wodne; w omawianej sprawie jednak pozostały obiekt kubaturowy nie może zostać zaliczony do urządzeń wodnych; z kolei projektu decyzji nie można uzgodnić w części - tylko w odniesieniu do pomostu; przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy,

- odnosząc się do zarzutów Skarżącej wskazującej, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłankę derogacyjną z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru - "obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej" stwierdzono: samo kwalifikowanie projektowanych budynków przez wnioskodawcę jednocześnie, jako służących turystyce wodnej i gospodarce rybackiej zawiera sprzeczność; pierwsza z dokonanych kwalifikacji (na cele turystyki wodnej) dotyczy działalności rekreacyjnej, natomiast druga (na cele gospodarki rybackiej) stanowi działalność gospodarczą; Strona traktuje więc amatorski połów ryb dwojako,

- planowane przedsięwzięcie nie może być zaliczone do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej, ponieważ przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki,

- w przedmiotowej sprawie inwestycja nie została określona w projekcie decyzji w sposób jasny i czytelny; jak wskazała sama Strona, obiekt został podzielony na kilka części o odmiennym przeznaczeniu i funkcji: wydzielone zaplecze sanitarne w postaci WC z bieżącą wodą i szczelnym szambem, pomieszczenie gospodarcze, miejsce garażowe oraz strefa przeznaczona do schronienia przed niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi i wypoczynku,

- odnosząc się do opinii dr inż. T. C. ([...]), w której wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie inwestycją ściśle związaną z gospodarką rybacką oraz służącą do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w typie rybacko-wędkarskim wskazano: gospodarka rybacka jest pojęciem ustawowym; ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471 ze zm.) stanowi, że podmiotem który jest obowiązany do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej jest "uprawniony do rybactwa" (art. 6 ust. 1); pojęciem tym objęto podmioty uprawnione do chowu, hodowli lub połowu ryb, które jednocześnie są właścicielami albo posiadaczami gruntów pod wodami stojącymi lub gruntów pod wodami (pozostałe kategorie uprawnionych do rybactwa dotyczą podmiotów wykonujących czynności z omawianego zakresu na zbiornikach innych niż jeziora); z kolei amatorski połów ryb może uprawiać osoba posiadająca dokument uprawniający do takiego działania, a jeżeli połów ryb odbywa się na wodach uprawnionego do rybactwa - posiadająca ponadto jego zezwolenie (art. 7 ust. 2),

- ze wskazanych przepisów wynika, że amatorski połów ryb może być prowadzony jedynie, gdy osoba, zamierzająca korzystać z tej formy rekreacji uzyska zezwolenie uprawnionego do rybactwa (prowadzącego racjonalną gospodarkę rybacką), amatorski połów nie może być uznany za prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej, chociaż, odbywa się (zakładając połów zgodnie z wymogami ustawy o rybactwie śródlądowym) w ramach limitów połowowych ustalonych w operacie rybackim (art. 6 ust. 2) przez uprawnionego do rybactwa; racjonalną gospodarką rybacką jest jedynie działalność uprawnionych do rybactwa, prowadzona jako działalność gospodarcza,

- z treści projektu decyzji wynika, że część obiektu budowlanego ma pełnić funkcję gospodarczo – garażową; nie ma podstaw do uznania, że budynek w części garażowej nie będzie służył do przetrzymywania w nim samochodów; funkcja budynku określona jako garażowa jest jednoznaczna (przynajmniej taka powinna być); słowo garaż w języku polskim ma - pomijając żargon - znaczenie jednoznaczne - "pomieszczenie przeznaczone do przechowywania samochodów" (tak: słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN S.A., wydanie internetowe); ponadto zamiar inwestora (przetrzymywanie w garażu sprzętu wędkarskiego i pływającego), o którym Strona pisze w rozszerzonym opisie inwestycji o charakterze "Izba Rybacka", (pismo z 22 sierpnia 2013 r.) nie ma w sprawie znaczenia; istotna jest natomiast uzgadniana treść dokumentu (projektu decyzji); zgodnie, z nim, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w strefie objętej zakazem zabudowy, miałby powstać budynek, którego wznoszenie jest zakazane,

- kwalifikując obiekt jako taki, należy mieć na uwadze, że uchwała o wyznaczeniu obszaru dopuszcza do realizacji w pasie 100 m budynki, które spełniają ściśle przesłanki odstępstw od zakazu zabudowy; podkreślono, że odstępstw od zakazów nie należy interpretować szerzej niżby to wynikało z właściwej treści normy prawnej zawartej w danym przepisie (wykładni gramatycznej); o ile miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), czy też pomost do uprawiania wędkarstwa, jako urządzenie wodne, mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle budynek do przechowywania sprzętu wędkarskiego i pływającego z częścią gospodarczą nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, skoro jak wskazała Strona ma służyć do prowadzenia amatorskiego połowu ryb; z tego punktu widzenia jego posadowienie w pasie 100 m od jeziora, na terenie obszaru chronionego krajobrazu, jest niedopuszczalne,

- wskazano, że w danym przypadku nie zachodzą także inne przewidywane uchwałą o wyznaczeniu obszaru odstępstwa do zakazów (kwestia zagospodarowania działek przyległych),

- odnosząc się do zarzutów jakoby uchwała o wyznaczeniu obszaru naruszała art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, że jest ona aktem powszechnie obowiązującym (prawo miejscowe) a kontrola jego legalności pozostaje poza kompetencjami organu orzekającego w niniejszej sprawie.

W skardze p. M. K.– wnosząca o ustalenie warunków zabudowy – zarzuciła naruszenie przepisów:

- postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 7 - 9 K.p.a.;

- art. 12 § 1, art. 35 § 1 oraz § 3, art. 37 § 1 oraz § 2 K.p.a.;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 10 § 1 K.p.a.,

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru,

- art. 6 i 7 ustawy o rybactwie śródlądowym.

W uzasadnieniu skargi przywołano następującą argumentację:

- tok postępowania przebiegał w sposób nienależyty, tym samym w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; organy obu instancji nie informowały Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także nie udzielały niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; brak szczegółowej wiedzy technicznej i nieznajomość prawa były wręcz wykorzystywane przeciwko Stronie, czego przykładem może być pojęcie "garaż" (przytoczone w dalszej części skargi), organy nie kierowały się interesem obywatela, a wręcz działał przeciwko i na jego szkodę,

- konsekwencją jest brak realizacji przedsięwzięcia, a tym samym doprowadzenie do utracenia przychodów z planowanej działalności gospodarczej,

- organ II. instancji prowadził sprawę w sposób przewlekły, z niepotrzebną i nieuzasadnioną zwłoką; nie podano przyczyn zwłoki, oraz terminu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I. instancji; na nic się zdało wezwanie organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, jakim było przewlekłe prowadzenie sprawy (pismo z 6 grudnia 2013 r.),

- Skarżąca nie mogła brać czynnego udziału w toku postępowania, gdyż napotykała opór i niechęć ze strony prowadzących postępowanie inspektorów; wszelkie wyjaśnienia i nowe materiały dowodowe, przedstawiane przez Skarżącą były w sposób niedostateczny analizowane, co w ostateczności doprowadziło do niewystarczającego i niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego; organ II. instancji nie udzielał żadnych informacji o przebiegu postępowania, analizowanego materiału dowodowego do chwili wydania postanowienia. organy wydały postanowienia bez wnikliwej i prawidłowej oceny całości materiału dowodowego (oparto swoje orzeczenia na wniosku o wydanie warunków zabudowy, złożonym przez skarżącą do Urzędu Gminy [...]),

- dokonano błędnej wykładni art. 6 i 7 ustawy o rybactwie śródlądowym; w sprawie ma kluczowe znaczenie rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja mieści się w zakresie odstępstw od zakazu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru; powołana uchwała w istocie nie określa, jakie konkretnie obiekty służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej, co z kolei pozwalałoby na bezsporne ustalenie, jakie obiekty temu celowi służą, a które służyć nie będą; uchwała nie wskazuje również organu uprawnionego do dokonywania tego typu ocen; planowana inwestycja polega na budowie zadaszonej wiaty drewnianej; cześć kubaturowa obiektu stanowi zaledwie ok. 10 % całej powierzchni obiektu, z czego 5 % pełni rolę sanitariatu, który jest obiektem niezbędnym, a sanitariat ze szczelnym szambem i bieżącą wodą nie oddziałuje negatywnie na środowisko, chroniąc tym samym przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do wód gruntowych i powierzchniowych; pozostała cześć kubaturowa stanowi pomieszczenie techniczne do przechowywania sprzętu wędkarskiego o znacznej wartości; blisko 90 % powierzchni obiektu to otwarta, przestrzeń, która ma na celu zapewnienie dogodnego i bezpiecznego korzystania z jeziora dla potrzeb gospodarki rybackiej,

- ponieważ ustawodawca nie przewidział odrębnej definicji dla obiektu o funkcji przechowywania i dokonywania przeglądów łodzi, Skarżąca - we wniosku o wydanie warunków zabudowy - użyła pojęcia garażowania; wyjaśnienia w tej sprawie skarżąca złożyła w piśmie z 22 sierpnia 2013 r. skierowanym do organu I. instancji; decydującym o kwalifikacji danego obiektu jest jego rzeczywiste przeznaczenie, a nie wyłącznie nazwa użyta przez inwestora we wniosku; w przypadku wątpliwości organy przed wydaniem postanowienia powinny wnikliwie zbadać stan faktyczny i materiał dowodowy, dostarczony przez skarżącą, ustawodawca nie definiuje pojęcia garaż, ani nie zamieścił wskazań pozwalających na jego interpretację; w przedmiotowej sprawie, jest kluczowe rzeczywiste przeznaczenie obiektu przedstawione przez Skarżącą; nie ma podstaw do uznania, że budynek - w części garażowej - będzie służył do przechowywania w nim samochodów,

- w opinii dwóch ekspertów (dr inż. K. S. i dr inż. T. C.), którzy jako jedyni dokonali rzetelnej i szczegółowej analizy planowanej inwestycji, przedsięwzięcie jest ściśle związane z gospodarką rybacką oraz będzie służyć wyłącznie do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, zgodnie z operatem rybackim dla jeziora [...],

- skarżąca nie podziela zdania organu, że "Amatorski połów ryb nie może być uznany za prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej", oraz twierdzenia, że "Racjonalną gospodarką rybacką jest jedynie działalność uprawnionych do rybactwa, prowadzona, jako działalność gospodarcza."; połowy wędkarskie na jeziorze [...] mogą wykorzystywać produkcyjne możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa, co jest zgodne z definicją tzw. racjonalnej gospodarki rybackiej zawartej w ustawie o rybactwie śródlądowym; przywołano informację opublikowaną przez Ministerstwo Rolnictwa I Rozwoju Wsi na temat gospodarki rybackiej prowadzonej na wodach śródlądowych kraju: "Twierdzenie, że użytkowanie rybackie obwodów rybackich polega jedynie na komercyjnych odłowach ryb, nie jest prawdą. Eksploatacja obwodów rybackich prowadzona jest poprzez połowy sieciowe, jak i poprzez udostępnianie wód do amatorskiego połowu ryb. Zatem wędkarstwo jest integralnym elementem gospodarki rybackiej we wszystkich obwodach rybackich. Połowy gospodarcze w wodach śródlądowych nie są wysokie i stanowią jedynie ok. 14 % wszystkich poławianych ryb w obwodach rybackich kraju, zaś pozostała część poławiana jest przez wędkarzy"; wędkarskie połowy rekreacyjne są elementem gospodarki rybackiej; dlatego wszelkie inwestycje, mające na celu wsparcie sektora rybactwa rekreacyjnego (połowów amatorskich), służą ogólnie pojętej śródlądowej gospodarce rybackiej; wychodząc naprzeciw oczekiwaniom społecznym, w celu poprawienia atrakcyjności wędkarskiej jezior i zminimalizowania konfliktów, wielu użytkowników rybackich w minionych latach ograniczono rybołówstwo jeziorowe na rzecz wędkarstwa, przechodząc z gospodarki towarowej na gospodarkę rybacko-wędkarską, a nawet tylko wędkarską; potwierdzeniem wspomnianych przekształceń są dane wskazujące, że amatorskie połowy ryb około pięciokrotnie przewyższają wielkość połowów profesjonalnych; Polski Związek Wędkarski, jako najliczniejsze stowarzyszenie oraz największy użytkownik rybacko-wędkarski w Polsce, uważa wędkarstwo za integralny element gospodarki rybackiej, który ma priorytet nad gospodarką towarową, a we wszystkich operatach, realizowanych na wodach okręgu, priorytetem jest eksploatacja wędkarska,

- tylko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przez właściwą gospodarkę rybacką uważa jedynie komercyjne, intensywne odłowy gospodarcze, które hamują rozwój regionu i niszczą ekosystem jezior; opinia organu jest sprzeczna z art. 1 ust. 3. ustawy - Prawo wodne, gdyż taki model gospodarki rybackiej jest podporządkowany interesom wąskiej grupy ludzi, widzących biznes w gospodarczych odłowach sieciowych i grodzeniu sieciami jezior, co uniemożliwia swobodne korzystanie z wód wędkarzom oraz innym użytkownikom wody np. żeglarzom; diagnozę taka potwierdza zaangażowanie lokalnych społeczności, w tym władz lokalnych, w zbieranie podpisów pod inicjatywą zaprzestania gospodarczych odłowów.

- termin "turystyka wodna" nie ma definicji normatywnej, a obowiązujące ustawy tylko częściowo wyjaśniają to pojęcie; zasadne jest posiłkowanie się wyrokami sądów administracyjnych; przywołano orzeczenia gdzie wskazano "turystyka wodna nie polega jedynie na pływaniu statkiem lub inną jednostką pływającą na zbiorniku wodnym i ich cumowaniu na pomoście" (wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 624/13 – dostępny w CBOSA); zdaniem Sądu pojęcie to stanowi "rodzaj rekreacji, która odbywa się na terenach wód", a także, "turystyka wodna podobnie jak inne odmiany turystyki jest rodzajem aktywności ludzkiej" (wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 754/12 - dostępny w CBOSA),

- nie ma także w ustawach definicji normatywnych dla terminu "rybactwo"; rybactwo jest dziedziną gospodarki, której zdefiniowanie okazuje się stosunkowo trudne; nie ma jednej, powszechnie uznanej definicji rybactwa; nie tylko w języku potocznym, ale również w powszechnie obowiązujących aktach prawnych, występuje swoiste pomieszanie pojęć (vide rybactwo versus rybołówstwo); rybactwo jest pojęciem zdecydowanie szerszym od rybołówstwa i obejmuje swym zakresem rybactwo morskie oraz śródlądowe, a w obu tych gałęziach rybactwa można wyróżnić m.in. rybołówstwo (połowy ryb), chów i hodowlę ryb (akwakulturę) oraz wiele innych podziałów funkcjonalnych; rybactwo to całokształt przedsięwzięć tworzących podstawy do wykorzystania i kształtowania żywych zasobów wód (ryb i innych organizmów wodnych), zarówno w środowisku naturalnym, jak i w urządzeniach technicznych; jako że wędkarstwo stanowi aktywność rekreacyjną, z wykorzystaniem wód, jest również bez wątpienia elementem turystyki wodnej; twierdzenie, że wędkarstwo jest turystyką wodną podzielono również w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 754/12 – dostępny w CBOSA); wobec tego Skarżąca dokonała poprawnej wykładni wskazanych pojęć uznając, że wędkarstwo jest elementem gospodarki rybackiej, a także - jednocześnie - stanowi element turystyki wodnej, gdyż celem wędkarstwa nie jest połów gospodarczy, komercyjny, a jedynie stanowi aktywność fizyczną z wykorzystaniem wód powierzchniowych,

- zgodnie ze "Strategią rozwoju rybactwa w województwie [...] do 2030 r.": "do najważniejszych funkcji gospodarki rybackiej należy zaspokajanie potrzeb społecznych, głównie wędkarskich i rekreacyjnych, poprzez prowadzenie racjonalnej gospodarki typu rybacko-wędkarskiego"; w opracowaniu zwrócono szczególną uwagę na niedostateczną infrastrukturę niezbędną do efektywnego wędkowania, całkowity brak infrastruktury wędkarskiej ofertowanej przez jeziorowe gospodarstwa rybackie, które nastawione są jedynie na połowy towarowe; jako jeden z priorytetów wymienia się rozwój turystyki wędkarskiej, poprzez tworzenie nowej infrastruktury związanej z uprawianiem wędkarstwa, a także budowę infrastruktury sanitarnej,

- organ odwoławczy, bez badania stanu faktycznego, wbrew obowiązującym przepisom K.p.a., podtrzymał postanowienie organu I. instancji, bezzasadnie przedłużając tym samym postępowanie administracyjne; stanowisko organu budzi wątpliwości, co do interpretacji obowiązującego prawa i literatury przedmiotu, a dodatkowo marginalizuje dorobek naukowy dr inż. K. S. oraz dr inż. T. C.; stanowisko organu stoi w sprzeczności z literaturą przedmiotu - materiałami opublikowanymi przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także Polski Związek Wędkarski, czy opracowaniami - m.in. operatem rybackim dla jeziora [...].

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W trakcie rozprawy (k 20-25) Pełnomocnik skarżącej podniósł:

- organ I. instancji nie chciał przyjmować materiałów dowodowych od Strony (takie informacje były przekazywane w rozmowie telefonicznej); nie uwzględniono prośby skarżącej o spotkanie z pracownikiem organu administracji,

- organ nie powiadomił o odbytej wizji terenowej; w wyniku tego nieprawidłowo skwalifikowano drzewostan oraz pominięto istnienie betonowych fundamentów po poprzednich zabudowaniach,

- działka inwestycyjna nie stanowi korytarza ekologicznego a więc mogła być objęta ochroną tylko ze względu na cele turystyczne,

- wprawdzie w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), wymienia się katalog zakazów, które mogą zostać wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu, jednak nie wprowadzono ich bezwzględnie (jak ma to miejsce w parkach narodowych); dlatego na organie I. instancji spoczywał obowiązek szczegółowego wykazania, że na danej, konkretnej działce, znajdują się szczególne, cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze; poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że wartości takie występują na całym obszarze przekraczającym 40% Województwa jest niewystarczające, oraz stanowi drastyczną ingerencją w prawo własności, chronione Konstytucją RP; jest to nawet pewnego rodzaju forma ukrytego wywłaszczenia, gdyż całkowicie uniemożliwia Skarżącej rozporządzanie własnością; gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy, to wymieniłby taki zakaz wprost w ustawie,

- działka ew. nr [...] nie jest działką rolną; doprowadzono tam energię elektryczną, wkrótce zostanie wykonane przyłącze wodociągowe; nieruchomość posiada numer porządkowy; działka nie przedstawia swoim wyglądem naturalnego krajobrazu, który należałoby chronić, a wręcz przeciwnie zagospodarowanie działki z pewnością pozwoli podnieść walory estetyczne i wpłynie na poprawę atrakcyjności okolicy, chociażby z uwagi, że położona jest w centrum wsi [...] (zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi); najbliższe zabudowania znajdują się w odległości zaledwie 10-15 metrów od planowanej inwestycji, a do lat 80-tych działka inwestycyjna była zabudowana budynkami betonowymi; teren objęty inwestycją bezpośrednio graniczy z asfaltową drogą powiatową o znacznym natężeniu ruchu; z uwagi na znaczące zmiany antropogeniczne oraz duże zakłócenia środowiska obszar ten charakteryzuje się niesprzyjającymi warunkami dla fauny,

- we wnioskach z kontroli Najwyższej Izby Kontroli dotyczącej gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w Województwie [...] zwraca się uwagę, że racjonalna gospodarka rybacka musi uwzględniać konieczność utrzymania struktury gatunkowej i pogłowia ryb w wodach w optymalnej równowadze, a więc w każdym przypadku dokonywania połowów ryb (również poprzez wędkowanie); według badań, prowadzonych przez Instytut Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie, w skali całego kraju połowy amatorskie są nawet dwukrotnie większe od połowów komercyjnych; skoro, dla zapewnienia prowadzenia gospodarki rybackiej w sposób racjonalny, konieczne jest rejestrowanie wielkości i struktury gatunkowej połowów komercyjnych, to w świetle powyższych ustaleń, a także biorąc pod uwagę fakt, że połowy amatorskie skupiają się głównie na najcenniejszych gatunkach ryb, uzasadnione wydaje się objęcie obowiązkiem rejestrowania również połowów amatorskich, które także są elementem gospodarki rybackiej; w ocenie NIK, rozwiązania w zakresie rejestrowania połowów amatorskich pozytywnie wpłyną, poprzez skuteczniejszy monitoring wielkości i struktury dokonywanych połowów, na sposób i zakres prowadzonej gospodarki rybackiej, a pośrednio również na stan całego ekosystemu wodnego,

- inwestycja poprzez zapewnienie sanitariatu na terenie nieruchomości wypełnia zadanie ujęte w opracowanej przez Wojewodę [...] strategii rozwoju dla tego terenu, gdyż za podstawowy problem ograniczający rozwój turystyki uznano brak sanitariatów dla wędkarzy i osób, uprawiających turystykę wodną.

Pełnomocnik oświadczył, że to nie Strona skarżąca jest uprawnioną do rybactwa z operatu rybackiego na danym akwenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W sprawie są bezsporne (znajdujące potwierdzenie w przywołanych przez organ administracji dokumentach a równocześnie niekwestionowane przez Stronę) wszelkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Z uwagi na szerokie zreferowanie stanowiska organu jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd uznaje je za własne.

Kluczowymi w sprawie są:

- zamiar realizacji obiektu na terenie obszarowej formy ochrony przyrody – obszarze chronionego krajobrazu,

- położenia działki, gdzie planowano realizować przedsięwzięcie w pasie 100 m. od linii brzegu Jeziora [...],

- istnienie zakazu realizacji budowy tego rodzaju obiektów w tym obszarze (z wyłączeniem samego pomostu), ustanowionego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru,

- odstępstwa od wskazanego zakazu wymienione w uchwale, wynikające z regulacji rangi ustawowej (art. 24 ust. 1 pkt 8 in fine a także ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), nie obejmują przedmiotowego przypadku, jakim jest budowa obiektu przeznaczonego do obsługi amatorskiego połowu ryb – planowany obiekt nie może służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej, bowiem inwestor nie jest nawet uprawnionym do rybactwa, a inwestycja ma być zrealizowana nad jeziorem należącym do obwodu rybackiego.

Wobec wskazanych okoliczności organ administracji, właściwy w sprawie z punktu widzenia uzgodnienia, co do ochrony obszarowych form ochrony przyrody, zobligowany był do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia.

Jak trafnie w wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, bez znaczenia są z kolei kwestie podnoszone prze Stronę skarżąca z poniższych przyczyn.

Celnie zauważa organ administracji, że prawodawca (w następstwie przyjęcia aktu prawa miejscowego – uchwały o wyznaczeniu obszaru) ustanowił generalny zakaz zabudowy w określonej odległości od linii brzegu m. in. Jeziora [...]. Od zakazu tego ustanowił wyjątki, które zgodnie z zasadami dokonywania wykładni prawa należy interpretować wąsko (exceptiones non sunt extendendae).

Trafnie wywodzi Skarżąca, że zarówno w aktach normatywnych (ustawa o rybactwie śródlądowym) jak i w literaturze fachowej, czy też stosownych opracowaniach amatorski połów ryb (w tym wędkarstwo) jest traktowany, jako element rybactwa, a więc działalność w tym zakresie powinna być prowadzona także w sposób racjonalny (w zw. z art. 2b i 5 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym). Nie można jednak stąd wywieść, że realizacja każdego obiektu, który może potencjalnie służyć połowom amatorskim na terenach, gdzie połowy takie są generalnie możliwe – tzn. przewidywane operatem zakreślającym, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, zasady prowadzenia tam racjonalnej gospodarki przez uprawnionego do rybactwa – jest dopuszczalna - objęta zwolnieniem przywołanym w § 5 ust. 2 pkt 8 uchwały o wyznaczeniu obszaru (analogicznie w ustawie o ochronie przyrody – art. 25 §. 1 pkt 8). Chodzi o wyłożenie zakresu wyjątku a nie sposób przyjąć, jakoby wolą prawodawcy było umożliwienie realizacji wszelkiego rodzaju obiektów, które mogą służyć generalnie osiągnięciu określonego celu. Chodzić może jedynie o te, które dla osiągnięcie konkretnego celu gospodarczego są konieczne. Odmienna interpretacja skutkowałaby uznaniem, że w obszarach, gdzie generalnie istnieją przesłanki do ograniczenia zabudowy, zawsze możliwa jest realizacja dowolnych obiektów, które mogą mieć jakikolwiek związek z prowadzeniem połowów (analogicznie -prowadzeniem gospodarki rolnej czy leśnej). Ustawodawca, używając pojęcia racjonalna gospodarka, ograniczył zakres dopuszczalnych odstępstwa od generalnego zakazu (wyjątki) do przypadków, gdy podjęcie określonego działania inwestycyjnego pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem przez wnioskodawcę konkretnego, możliwego do obiektywnej oceny, celu gospodarczego, w granicach racjonalnego działania. Pogląd taki był prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów (patrz wyroki o sygn. akt IV SA/Wa 1615/13 i IV SA/Wa 2844/13 - dostępne w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania należy wskazać, że w rozpoznawanym przypadku Wnioskodawczyni nie jest uprawnioną do rybactwa. Ewentualna możliwość wykorzystania planowanych przez nią obiektów do zamierzonych celów jest uzależniona w istocie od ziszczenia warunków przyszłych i niepewnych:

- czy znajda się chętni do korzystania z oferowanych przez nią usług (prowadzenie amatorskiego pomostu przy wykorzystaniu "Izby rybackiej",

- czy uzyskają oni zgodę na połowy, w związku z treścią art. 7 ust. 2 in fine ustawy o rybactwie śródlądowym od uprawnionego do rybactwa w danym obwodzie.

W tym kontekście trafna jest konkluzja organu administracji, że - gdy chodzi o ustawowy zakres odstępstwa od zakazu zabudowy - może on dotyczyć wyłącznie prowadzenia planowanej gospodarki rybackiej – zasadniczo połowów gospodarczych przez podmiot do tego uprawniony – zgodnie z operatem rybackim. Nie można a priori wykluczyć, aby realizację tego rodzaju obiektu podjął natomiast podmiot uprawniony, przy czym możliwość jego realizacji byłaby uzależniona od wykazanie że jest to niezbędne dla osiągnięcia założonych celów operatu rybackiego, w zakresie połowów amatorskich przez osoby trzecie.

W żadnym zakresie powyższe uwagi nie pozostają w sprzeczności z podkreślaną przez skarżącą tezą, że - generalnie - połowy amatorskie mogą stanowić element racjonalnej gospodarki rybackiej.

Jeszcze raz należy podkreślić ze odmienne rozumienie zapisów, zakreślających ustawowo grancie odstępstw od zakazu zabudowy brzegów, prowadziłoby do potrzeby uznania, że realizacja każdego obiektu, mogącego potencjalnie służyć gospodarce rybackiej (analogicznie leśnej czy rolnej) jest dopuszczona na terenach generalnie wyłączonych z zabudowy, bez spełnienia warunku pozostawania realizacji obiektu w związku z osiągnięciem konkretnego, zakładanego, racjonalnego celu gospodarczego, który można przypisać samemu inwestorowi. Metoda dowodzenia reductio ad absurdum potwierdza, że sposób rozumienia zakresu zakazu (wyznaczonego granicami odstępstw) prezentowany przez Skarżącą jest błędny.

Nie byłaby analogicznie dopuszczalna rozszerzająca wykładnia pojęcia turystyka wodna. Turystyka to działania związane z ruchem, przemieszczaniem się, ale ukierunkowana jednoznacznie na poznawania określonych miejsc (obszarów, obiektów). Aktywność człowieka jest tu podejmowana konkretnie dla osiągnięcia wskazanego celu. W przypadku wędkarstwa (formy amatorskiego połowu ryb) celem aktywności (w ramach której może także mieć miejsce, w pewnym zakresie, przemieszczanie się, ruch) jest osiągnięcie celu w postaci schwytania ryb, co jedynie wiązać się może także z poznawanie, zwiedzaniem określonych miejsc. Wobec takich uwarunkowań wędkarstwa nie należy uznać za formę turystyki wodnej, a poglądów odmiennych, mając na uwadze zasadę wąskiego interpretowania wyjątków, Sąd nie podziela. Nie może mieć znaczenia okoliczność, że - w kontekście oceny, czy określone orzeczenie było wydane z rażącym naruszeniem prawa – Sąd, w nie tożsamym składzie, wyraził pogląd, że wędkarstwo może być turystyką (przytaczany w skardze wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 754/12). Ocena tam sformułowana dotyczyła tego czy dokonano oczywiście błędnej wykładni określonej regulacji, w ramach oceny orzeczenia w trybie nadzwyczajnym (przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W rozpoznawanej natomiast sprawie, toczącej się w trybie zwykłym, chodzi o prawidłowe odkodowanie znaczenia pojęcia użytego przez prawodawcę, dla potrzeb oceny, czy jest możliwa realizacja określonego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zakazu szerokiej wykładni wyjątków.

W tym świetle zarzuty nie prawidłowej wykładni prawa materialnego są chybione.

Odrębna kwestią, co należy podkreślić, są formułowane przez Stronę skarżącą zarzuty, dotyczące braku uzasadnienia wprowadzenia zakazów ustanowionych na przedmiotowym terenie. Były one uzasadniane twierdzeniami o braku wartości przyrodniczych terenu (jako korytarza ekologicznego) przy czym, występujące walory turystyczne – zdaniem strony - nie uzasadniają szerokiego zakazu zabudowy w pasie przy brzegu jeziora. Zagadnienia te, wiążące się z legalnością aktu prawa miejscowego, wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Mogłyby być ono wyłącznie oceniane przez właściwy miejscowo sąd administracyjny – patrz w kwestii właściwości art. 13 §. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - w razie zaskarżenia aktu prawa miejscowego (uchwały o wyznaczeniu obszaru) w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 5 wskazanej ustawy. Sąd właściwy w tej sprawie mógłby odnosić się do zarzutów inwestora, jakoby brak było przesłanek dla ustanowienia tak daleko idących zakazów zabudowy, gdy chodzi o daną lokalizację, mając na uwadze nie tylko twierdzenia strony skarżącej - kwestionującej legalność aktu - lecz równocześnie m.in. stanowisko organ stanowiącego to prawo i dokumentację, na jakiej się on opierał, przyjmując, że dany teren spełnia warunki do ustanowienia danej formy ochrony przyrody a ustanowienia określonego zakazu, jedynie z wyjątkami przewidzianymi ustawowo (a więc najdalej idącego dla danej formy ochrony przyrody), w odniesieniu do określonego miejsca (gdzie znajduje się działka inwestycyjna) było adekwatne. W tym kontekście właściwy sąd mógłby dokonać oceny, czy organicznie konstytucyjnego prawa własności było uprawnione i proporcjonalne. Nie jest to natomiast możliwe w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej zakres i przedłożoną w związku z nią dokumentację (tu - akta sprawy administracyjnej). Nadmienić jedynie wypada, że zakazy, jakie mogą być wprowadzone na danych rodzajach obszarowych form ochrony przyrody mają charakter fakultatywny. Poszczególne zakazy nie muszą dotyczyć całego terenu objętego daną formą ochrony lub mogą być ustanawiane generalne wyjątki od zakazów (patrz tak samo np. wyrok NSA sygn.. akt II OSK 2091/11 – dostępny w CBOSA). Celowości wprowadzenia konkretnego zakazu w określonym zakresie ocenia organ właściwy do jego ustanowienia i daje temu wyraz poprzez określoną treści aktu prawa miejscowego. Właściwym w przedmiotowej sprawie był sejmik danego województwa (forma uchwały). Natomiast ustanowione ostatecznie aktem prawa miejscowego – tu uchwałą - zakazy mają generalnie charakter bezwzględny, nie są uzależnione normatywnie od indywidualnej oceny w konkretnych sprawach, czy np. zabudowa w stosownym pasie spowoduje określone skutki dla środowiska (patrz a contrario wyjątek – potencjalna możliwość wprowadzenia warunkowego zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – art. 24 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody).

Problematyka legalności ustanowienia samych zakazów wykracza więc poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest to, czy postanowienie o odmowie uzgodnienia znajdowało podstawy na gruncie obowiązujących przepisów, nie wyłączając aktów prawa miejscowego. Nie mogą mieć więc znaczenia zarzuty, że organ nie rozważył w przedmiotowej sprawie, czy dany teren ma określone walory przemawiające za ograniczeniem zabudowy, czy kwestie związane z wadliwymi ustaleniami, jakiego rodzaju roślinność występuje na działce inwestycyjnej. Nie mogą być także skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące braku właściwego wyjaśnienia sprawy, bowiem wszelkie istotne kwestie są niesporne a kluczowe znacznie miało dokonanie prawidłowej wykładni regulacji zakreślających granice zakazów (w tym odstępstw od nich). Wobec tego, nie mogła mieć znaczenia szeroka, niekwestionowana zresztą, widza specjalistyczna autorów przełożonej przez Stronę opinii. Nie są także skuteczne zarzuty dotyczące przebiegu postępowania wyjaśniającego (w tym, kwestie utrudnionego kontaktu z pracownikami prowadzącymi sprawę, ograniczona możliwość prezentowania swojego stanowiska itp.).

Dlatego nie są zasadne zarzuty naruszania przywołanych w skardze zasad ogólnych K.p.a., czy regulacji dotyczących prowadzania postępowania wyjaśniającego.

Nie są trafne także inne szczegółowe zarzuty, z następujących przyczyn:

- słusznie wskazał organ administracji, że nie mogą mieć znaczenia wyjaśnienia strony, co do zamierzonego sposobu wykorzystania części planowanego obiektu, składane w toku postępowania przed organem uzgadniającym, kluczowe znaczenie ma określenie przeznaczenia obiektu w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem to treść ostatecznej decyzji będzie przesądzać o zakresie, w jakim będzie możliwa realizacja obiektu (jego rodzaju), na podstawie pozwolenia na budowę, wobec treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zagadnienie użycia w sentencji uzgadnianego orzeczenia pojęcia miejsce garażowe); jednocześnie kwestia ta nie ma ostatecznie znaczenia w sprawie, wobec faktu, że o ile obiekt miałby służyć do przechowywania sprzętu (np. pływającego) do amatorskiego połowu ryb, jego realizacja (jak i np. garażu dla pojazdów) przez danego inwestora nie jest dopuszczalna, z przyczyn wskazanych wyżej,

- istnienie uprzednio zabudowy na działce inwestycyjnej, jak i jej występowanie w pobliżu, może mieć ewentualnie znacznie jedynie w kontekście oceny legalności wprowadzania zakazów zabudowy, co - jak wskazano - wykracza poza granice niniejszej sprawy,

- ewentualna przewlekłość postępowania, czy wręcz bezczynność organu odwoławczego, wykracza poza granice niniejszej sprawy; w tej kwestii możliwe było wniesienie odrębnej skargi (w myśl art. 3 §. 2 pkt 2 i 8 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi),

- wobec wynikającego z aktu prawa miejscowego zakazu realizacji danego rodzaju obiektu we wnioskowanej lokalizacji, bez znaczenia jest, że:

- jego realizacji nie sprzeciwiają się inne przepisy,

- jest technicznie możliwe realizacja takiej zabudowy (istnienie mediów),

- byłoby to merytorycznie zasadne (realizacja sanitariatów dla osób korzystających ze szlaku wodnego i wędkarzy),

- leżałoby to w interesie strony (jest zainteresowana prowadzeniem określonej działalności gospodarczej),

- jest zgodne z ogólnie wyrażonymi postulatami, aby rozwijać w danym regionie amatorski połów ryb (preferowana forma rozwoju gospodarczego).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.