Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 93/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: , art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 205, art. 3 par. 1 i 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki P. o. z siedzibą w P. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] sierpnia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową na terenie działki nr [...], położonej w B. przy ul. [...].

W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest analizą wadliwą, która jest pozbawiona podstawowych informacji na temat cech budynków występujących na terenie nią objętym. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane zostały do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego i jednoznacznego ustalenie, czy w świetle analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy.

Następnie dwukrotnie jeszcze Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzje o warunkach zabudowy (z [...] czerwca 2015r. i [...] marca 2016r.), które następnie zostały uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z [...] września 2015r. i [...] grudnia 2016r. i przekazane organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ostatecznie Burmistrz Miasta I Gminy S. decyzją z [...] maja 2017r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zmianami), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) ustalił dla J. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno-hotelowego o część gospodarczą na terenie działki nr geod. [...] położonej w B. .

Organ wskazał wymagane warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji.

W szczególności, w kwestii wymagań dotyczących nowej zabudowy organ wskazał funkcję zabudowy usługowej oraz linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym a) obowiązującą w odległości 1 m od granicy z drogą, b) przewidziano lokalizację zabudowy w granicy z działką nr geodezyjny [...] oraz c) przewidziano pozostałe odległości od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 6890 ze zm.).

W motywach rozstrzygnięcia Burmistrz przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie nieobjętym planem miejscowym (miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalony uchwałą [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].02.1994 r. stracił bowiem ważność z dniem [...] stycznia 2003 roku. Działka stanowiąca teren inwestycji nie została ujęta w programie rolnym sporządzonym do planu miejscowego, nie wymaga jednak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W toku postępowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu do dołączoną do wniosku mapę zasadniczą.

Odnosząc się po kolei do warunków wymagań stawianych w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy organ I instancji wyjaśnił, że warunek wynikający z punktu 1 można uznać za spełniony tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wyżej wymienionym. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizę wykonano w oparciu o dołączoną do wniosku mapę zasadniczą oraz wizję w terenie. W niniejszej sprawie inwestor dostarczył mapę w skali 1:1000 potwierdzoną czerwonymi pieczęciami o jej zgodności z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także dodatkową kopię mapy z wrysowanym planowanym sposobem zagospodarowania działki. W celu wykonania analizy na mapie wyznaczono obszar minimalny w odległości trzech szerokości frontu działki objętej wnioskiem, to jest 75,0 m od granic działki. Obszar rozszerzono wzdłuż ul. [...], w celu lepszego zobrazowania charakteru zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, w szczególności w aspekcie realizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią, o co wnioskował Inwestor. Działki przez które przebiega linia wyznaczająca obszar analizowany ujęto w analizie w całości. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, to znaczy część graficzna analizy jest przejrzysta i czytelna, a część tekstowa wyczerpująca i jednoznaczna. Część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Uwzględniono wszystkie znajdujące się w obszarze analizowanym. działki, oraz wszystkie parametry całej występującej tam zabudowy. W części tekstowej analizy znajdują się tabele charakteryzujące wszystkie działki z uwzględnieniem parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu, wskaźnik powierzchnia zabudowy. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym występują tereny zabudowy mieszkaniowej (działka nr geod. [...], [...], [...], [...], [...]), zabudowy mieszkaniowo-usługowej (działki nr geod. [...], [...] i [...], [...], [...] i [...], [...], [...] i [...]), usługowej (działki nr geod. [...], [...] i [...]) i aktywizacji gospodarczej (działki nr geod. [...], [...], [...]). Usługi i działalność gospodarcza zlokalizowane w obszarze analizowanym są zróżnicowane, jeśli chodzi o rodzaj i stopień uciążliwości. Na terenie działki nr geod. [...] znajduje się ferma drobiu, na terenie działek nr geod. [...] i [...] produkcja akcesoriów wnętrzarskich, na terenie działek nr geod. [...] i [...] firma zajmująca się montażem konstrukcji stalowych, i wulkanizacja, na terenie działki nr geod. [...] warsztat naprawy samochodów, na terenie działki nr geod. [...] i [...] mieszalnia farb i lakierów, a na terenie działki nr geod. [...] warsztat i sklep kamieniarski. Na działce objętej wnioskiem (nr geod. [...]) zlokalizowany jest budynek usługowy (hotel). W ocenie organu I instancji, usługa znajdująca się na działce objętej wnioskiem zalicza się do usług nieuciążliwych, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i jej oddziaływanie na tereny sąsiadujące jest niewielkie. Planowana rozbudowa budynku nie zmieni rodzaju usług występujących na omawianej działce. Na działce objętej wnioskiem (nr geod. [...]) zlokalizowany jest budynek usługowy (gastronomiczno-hotelowy). Ponieważ inwestor przewiduje rozbudowę budynku gastronomiczno-hotelowego o część gospodarczą na terenie działki nr geod. [...] położonej w B. , ul. [...], stwierdzono, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie funkcji usługowej. Budynki znajdujące się w obszarze analizowanym to budynki usługowe i magazynowe jedno i dwukondygnacyjne, dachy płaskie, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, jedno i dwukondygnacyjne, dachy płaskie i strome, dwu i wielospadowe. Na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek jednokondygnacyjny, z dachem płaskim. W części II analizy przedstawiono szczegółowe parametry zabudowy poszczególnych działek. Inwestor przewiduje, że część rozbudowywana istniejącego budynku usługowego zachowa taką samą szerokość i wysokość elewacji frontowej, wysokość budynku jak w istniejącym obiekcie objętym wnioskiem. Ponadto Inwestor przewiduje usytuowanie projektowanej rozbudowy w granicy z działką sąsiednią, nr geod. [...], Po przeanalizowaniu pod tym kątem zabudowy w obszarze analizowanym organ ustalił, że zabudowa w granicy występuje również na innych niż objęta wnioskiem działkach w sąsiedztwie terenu inwestycji - na terenie działki nr geod. [...] (AG) w granicy z działką nr geod. [...] (MU) zlokalizowane są budynki usługowe, biurowe i magazynowe. Również na terenie działki nr geod. [...] (MU) i działki nr geod. [...] (MU) zabudowania zlokalizowane są w odległości około 0,5 m od granicy działek. W obu omówionych powyżej przypadkach taka lokalizacja zabudowy nie tylko pozwala na lepsze wykorzystanie działek, ale również oddziela sąsiadujące tereny, co w przypadku aktywizacji gospodarczej (czy usług) sąsiadujących z zabudową mieszkaniową wpływa na ograniczenie uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności. Również planowana rozbudowa pomoże uporządkować zabudowę na działce objętej wnioskiem, i osłoni część działki strony. Działka strony usytuowana będzie niejako "na tyłach" projektowanego budynku gastronomiczno-hotelowego, bez możliwości realizacji od strony granicy otworów okiennych i drzwiowych, tak więc obsługa projektowanego budynku i wszelkie związane z nią uciążliwości będą odsunięte i oddzielone projektowanym budynkiem od strony działki sąsiedniej [...]. Organ przyjął zatem, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie formy budynku.

Odnosząc się do motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., w której Kolegium zakwestionowało prawidłowość analizowania funkcji i formy zabudowy na terenie działki objętej wnioskiem, stwierdzając, że zabudowa tam zlokalizowana nie może stanowić podstawy dla ustalenia funkcji i parametrów projektowanego budynku, Burmistrz wskazał, że skoro użytkownicy innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym mają wynikającą z ustawy i przepisów rozporządzenia możliwość realizacji inwestycji na podstawie kontynuacji parametrów zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr geod. [...], nie można tego prawa pozbawiać wnioskodawcy w niniejszej sprawie.

Nadto Burmistrz wskazał, że powtarzający się w niniejszym postępowaniu sprzeciw strony (właściciela działki sąsiedniej o nr geod. [...]), wobec zamierzonej realizacji zabudowy w granicy jest bezzasadny: w ocenie organu interes prawny strony nie został w omawianym przypadku naruszony, a wykazany przez stronę interes jest interesem faktycznym, czyli subiektywną oceną strony. W ocenie organu za prawidłowe nie mogą być uznane argumenty strony, że planowana inwestycja będzie uciążliwa ze względu na ruch pojazdów, czy hałas, i że wpłynie na pogorszenie warunków zamieszkania strony. Wnioskodawca nie zmienia bowiem przeznaczenia terenu, a jedynie rozbudowuje istniejący obiekt o powierzchnię gospodarczą. Należy przypomnieć o ustalonej linii orzecznictwa, według której uznaje się, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W związku z powyższym Burmistrz przyjął, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Spełnione zostały także kolejne warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji argumentował, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił wszystkie wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r.

Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy Burmistrz stwierdził, że jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ został spełniony postulat łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez organy uzgadniające.

W dniu [...] maja 2017 roku wpłynęło pismo od r. W., reprezentującego spółkę P. o. z siedzibą w P., w którym poinformowano, że Spółka nabyła własność nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działka nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza wniosła Spółka P. o., zarzucając przede wszystkim, iż wskazana decyzja narusza przepisy procesowe w tym zwłaszcza art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i naruszyło interes skarżącej Spółki. Ponadto Skarżąca zarzuciła, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych przez dopuszczenie usytuowania inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią, bez zachowania wymaganej przepisami odległości 3 m od granicy oraz akceptacje budowę w granicy pomimo braku uzasadnienia tak daleko idącego naruszenia interesu skarżącej Spółki.

W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2017r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.1073 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powtórzył sposób wykonania analizy urbanistycznej, co prawda wskazał więcej nieruchomości analizowanych, opisał sposób ich zagospodarowania, funkcję i parametry, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno skarżącemu, jak i organowi pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 K.p.a., jako organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek badania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem może w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu.

Odnosząc się do treści samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie spełnia ona warunków przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy na rzecz J. T. stwierdził przede wszystkim, iż planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy na jego rzecz.

W szczególności Kolegium wskazało, że określając obszar analizowany organ pierwszej instancji skupił się przede wszystkim na zabudowie położonej przy ulicy [...], która dobrze obrazuje charakter zabudowy wzdłuż ulicy, zatem działki objęte analizą zabudowane są zabudową mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową, usługową, tereny aktywizacji gospodarczej.

Kolegium skrytykowało organ pierwszej instancji w kwestii objęcia analizą także wnioskowanej działki inwestycyjnej nr [...], która w ocenie organu I instancji może stanowić sama dla siebie podstawę do porównania parametrów.

Organ pierwszej instancji ustalił rodzaj działalności gospodarczej i usług prowadzonych w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego w badanym obszarze znajduje się działalność, która w większym stopniu mogłaby być uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich, jak na przykład wskazana ferma drobiu, wulkanizacja, czy warsztat i sklep kamieniarski. Działka objęta wnioskiem zabudowana jest budynkiem wykorzystywanym na cele gastronomiczno-hotelowe, a jego rozbudowa obejmuje część gospodarczą. Działalność w wymienionym zakresie nie zalicza się do usług uciążliwych dla otoczenia, wydaje się także, że rozbudowa obiektu o część gospodarczą pozostanie bez wpływu na tę uciążliwość. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja przyczyni się do uporządkowania zabudowy istniejącej na wnioskowanej działce i odizoluje działkę inwestora od działki skarżącej Spółki, co może także wpłynąć na zmniejszenie ewentualnych uciążliwości. Postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało, iż możliwa jest rozbudowa istniejącego budynku o część gospodarczą, organ pierwszej instancji wskazał, iż inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp, jest zgodna z przepisami odrębnymi, a skoro tak, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego chybione są zarzuty skarżącej Spółki co do tego, iż rozbudowa obiektu o część gospodarczą spowoduje zwiększenie hałasu i wygeneruje zwiększony ruch samochodów. Zarzuty te należą do kategorii zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego. Gołosłowne są także wywody skarżącego, jakoby rozbudowa istniejącego obiektu o część gospodarczą miała przyczynić się do spotęgowania rozmiarów prowadzonej działalności. Nie bez znaczenia dla oceny argumentów Skarżącej jest także okoliczność, iż została właścicielem działki sąsiedniej oznaczonej jako nr [...] z dniem [...] grudnia 2016r., co oznacza że skarżąca Spółka miała świadomość istnienia w swoim sąsiedztwie nieruchomości z działalnością gastronomiczno-hotelową, a z treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż Skarżąca Spółka także prowadzi działalność gospodarczą. W ocenie organu odwoławczego trudno jest dokonać oceny oddziaływania istniejącej inwestycji na nieruchomość Skarżącej, bowiem brak jest dowodów na to, iż działalność ta uniemożliwia prowadzenie działalności na nieruchomościach sąsiednich. Jako się rzekło argumenty o hipotetycznym wzmożeniu hałasu i ruchu samochodów nie mogą stanowić podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy, taką podstawą mogłaby być niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W tej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził takiej niezgodności.

Na uwzględnienie nie zasługuje ponadto argument Skarżącej, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił odległości planowanych obiektów od granic z nieruchomościami sąsiednimi, bowiem okoliczność ta badana jest na etapie późniejszym, ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka P. o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a następnie przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam wskazane oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, a mianowicie:

• naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. poprzez uwzględnienie wniosku J. T. w zakresie rozbudowy budynku na granicy działki, w sytuacji gdy wszelkie postępowania legalizacyjne, dotyczące budynków posadowionych na granicy działki należącej do Skarżącej, zakończyły się odmową ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie naruszona została zasada pogłębiania zaufania oraz równego traktowania,

• naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 6 K.p.a poprzez nieodniesienie się w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do zarzutu związanego z naruszeniem art. 8 K.p.a. przez organ I instancji, który został zawarty w odwołaniu.

Skarżąca wskazała, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. podkreślała, że jednym z istotnych argumentów świadczących o nieprawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji jest fakt, że z jednej strony organ powołuje się na okoliczność, iż w bardzo dalekim promieniu od działki wnioskodawcy znajdują się działki o zabudowie w granicy, natomiast z drugiej strony organ zapomina, że w analogicznych sprawach dotyczących nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, zarówno ona jak i poprzedni właściciel nieruchomości nie otrzymali zgody na przeprowadzenie inwestycji w granicy działki. Skarżąca przypomniała, że w tej materii przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. toczyła się sprawa o rozbiórkę budynku gospodarczego (sygn. akt [...]) oraz sprawa o rozbiórkę tzw. garderoby przed W. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. (sygn. akt [...]). Skarżąca zwracała również uwagę, że obydwa budynki znajdują się w granicy działki.

Z tego też względu, zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawię naruszona została zasada pogłębiania zaufania oraz równego traktowania stron, albowiem w toku dwóch różnych postępowań organ ocenia podobne stany faktyczne w całkowicie odmienny sposób i w jednym wypadku stwierdza, że przeprowadzona przez niego analiza daje możliwość przeprowadzenia inwestycji w granicy działki, aby następnie innemu podmiotowi, znajdującemu się w identycznej sytuacji takich warunków zabudowy odmówić. Skarżąca, zgodnie z przedstawionym powyżej stanem faktycznym, zauważyła, że wobec ewentualnej konieczności wyburzenia budynku gospodarczego, pozytywna decyzja o warunkach zabudowy spowoduje, że budynki wnioskodawcy otoczą nieruchomość przy ul. [...], a to z kolei w znaczny sposób wpłynie na oddziaływanie przedmiotowych budynków na działkę stanowiącą własność Skarżącej. Spółka podkreślała przy tym, że bez znaczenia pozostaje fakt, że organ I instancji rzekomo odnajduje w ładzie przestrzennym działki o podobnej zabudowie, albowiem w pierwszej kolejności winien on odnosić się do nieruchomości sąsiednich, a nie położonych w znacznej odległości.

Pomimo powyższego, organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w zasadzie w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do tej części argumentacji przedstawionej przez Skarżącą, unikając polemiki w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło dodatkowo, że Kolegium nie może w decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej nieruchomości i inwestycji odnieść się do innej sprawy nie będącej przedmiotem rozpatrywanego odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Nadto, Sąd wskazuje, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uprzednio wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2014r. (sygn. akt II SA/P 199/14) wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyr. WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

W konsekwencji w ocenie Sądu, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 K.p.a. i art. 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. (wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

W najistotniejszej i spornej kwestii w niniejszej sprawie dotyczącej dopuszczalności usytuowania projektowanej rozbudowy budynku w granicy z działką Skarżącej o numerze geodezyjnym [...], organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że okoliczności dotyczące odległości planowanych obiektów od granic z nieruchomościami sąsiednimi badane będą na późniejszym etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższa argumentacja nie może być zaakceptowana, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza §12 ust. 2, winny być uwzględniane w postępowaniu o warunki zabudowy skoro sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z tego, że odstępstwo od zasady wskazanej w §12 ust. 1 rozporządzenia i usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią jest możliwe tylko wtedy, gdy okoliczności te wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Te natomiast ustalenia dotyczące zabudowy w granicy muszą znajdować swoje uzasadnienie i wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykreślonego wokół działki inwestycyjnej, zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy całkowicie uchylił się od oceny ustaleń przyjętych przez organ I instancji w tej kluczowej kwestii dotyczącej dopuszczalności projektowanej zabudowy w granicy z działką Skarżącej, co stanowi istotne naruszenie postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w istocie nie skontrolował decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym warunków dopuszczalności usytuowania projektowanej rozbudowy w granicy z działką sąsiednią, co skutkuje tym, że decyzja odwoławcza w tym spornym dla stron względzie całkowicie uchyla się spod kontroli sądowej. Z tego już tylko powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Sąd podkreśla, że kwestia dopuszczalności zabudowy w granicy i prawidłowych ustaleń w tym zakresie, jest podstawową i w zasadzie jedyną osia sporu między stronami. Zagadnienie to było także przyczyną kolejnych czterech uchyleń decyzji I instancji do ponownego rozpoznania sprawy i obecnie piątego ponownego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Organy administracji winny zatem dołożyć wszelkiej staranności celem ostatecznego prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy mającej swoje źródło we wniosku inwestora z [...] marca 2012r. o wydanie warunków zabudowy dla projektowanej rozbudowy budynku.

Słuszny stawia, zatem zarzut Skarżąca Spółka, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do uwzględnienia przez organ I instancji wniosku Inwestora o rozbudowę budynku w granicy z działką Skarżącej.

Nadto uzasadnienie organu odwoławczego popada w sprzeczność z jego rozstrzygnięciem, gdy na stronie 4 uzasadnienia organ odwoławczy stwierdza, że treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje, że nie spełnia ona warunków przepisów prawa materialnego, by w następnym zdaniu stwierdzić, że planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora. Sprzeczność ta wynika pewnie z omyłki, ale w niniejszej sprawie już wielokrotnie uchylanej i ponownie rozpoznawanej przez organ I jak i II instancji wymagana jest szczególna precyzja i dbałość o prawidłowe sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 §3 K.p.a.

Nie może także ostać się decyzja organu I instancji. Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wytyczonego obszaru analizowanego w części graficznej analizy i jego odzwierciedlenie w części tekstowej analizy i następnie ustalenia poczynione w tym względzie, które znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji I instancji, prowadzą do wniosku, że zbyt lakoniczna i niewystarczająca jest argumentacja tego organu dotycząca przesłanek rozszerzenia obszaru analizowanego poza wymagane minimum wynikające z treści §3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ma, bowiem przeszkód ku temu, aby wydłużyć wyznaczany obszar analizowany poza trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko to, jako stanowiące odstępstwo od zasady w tym zakresie, powinno jednak zostać szczegółowo uzasadnione, wskazywać motywy takiego działania organu, które wcale nie musi być niezasadne.

W ocenie Sądu, niewystarczające jest stwierdzenie organu I instancji, że obszar rozszerzono wzdłuż ul. [...], w celu lepszego zobrazowania charakteru zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, w szczególności w aspekcie realizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią, o co wnioskował Inwestor. Sąd dostrzegł, że obszar analizowany rozszerzono tylko w jedną stronę ul. [...]. W ocenie Sądu organ nie może kierować się tylko względami Inwestora i tak rozszerzać obszar analizowany w jedną stronę by dopasować go do potrzeb wnioskowanej zabudowy. Postępowanie organu winno być odwrotne. Organ może rozszerzyć obszar analizowany, następnie dokonać analizy istniejącej w takim obszarze zabudowy i ustalić, czy na takim terenie analizowanym znajduje się zabudowa w granicy pozwalająca na dopuszczenie projektowanej zabudowy w granicy z działką Skarżącej. Sposób działania organu w tym zakresie i jego motywy winny być następnie szczegółowo wskazane w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu niezasadny jest przy tym zarzut Skarżącej, że organ dla ustalenia warunków zabudowy powinien brać pod uwagę przede wszystkim zabudowę istniejącą na terenie bezpośrednio sąsiadujących działek z działką inwestycyjną. Takiej tezie przeczy istota i przesłanki wyznaczania obszaru analizowanego, gdzie ocenia się cechy, funkcję i parametry zabudowy istniejącej na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym, także tych które częściowo znajdą się na terenie analizowanym, ale mających przede wszystkim dostęp do tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ odwoławczy uchylił się także od oceny w powyższym zakresie, co do prawidłowości wyznaczenia rozszerzonego obszaru analizowanego przez organ I instancji, zwłaszcza że wykracza on poza minimum określone przepisem §3 ust. 2 rozporządzania. Organ odwoławczy powtórzył jedynie argumentację organu I instancji zawartą w uzasadnieniu jego decyzji, nie uzupełnił jej w szerszym akceptowalnym zakresie, nie dokonał zatem merytorycznej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji do jakiej jest zobowiązany zgodnie z art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy dokonuje bowiem ponownej merytorycznej oceny sprawy w jej całokształcie. W tym też zakresie doszło do uchybienia postępowania przez organ II instancji, które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w spornej w niniejszej sprawie części dotyczącej dopuszczalności zaprojektowania rozbudowy budynku w granicy z działką sąsiednią, wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie szczegółowe uzasadnienie przesłanek jakimi kierował się organ wyznaczając rozszerzony tylko w jednym kierunku obszar analizowany poza minimum wynikające z §3 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast rolą organu odwoławczego będzie merytoryczna ocena wszystkich ustaleń organu I instancji, w tym w szczególności dopuszczenia zabudowy w granicy i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącej Spółki. Stanowisko organów obu instancji musi być oparte na analizie wszystkich elementów materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organy przedstawią w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnią podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowym obowiązkiem organu odwoławczego będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron.

Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi, Sąd uznał, że nie było podstaw do zastosowania art. 106 §3 P.p.s.a. Skarżąca tylko wymieniła dokumenty w skardze, nie dołączyła ich egzemplarzy, a przede wszystkim dokumenty te znajdują się już w aktach sprawy.

Nie mogły natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzuty Skarżącej dotyczące uciążliwości projektowanej rozbudowy. Jak słusznie podnosi organ odwoławczy ich charakter wskazuje, że dotyczą one interesu faktycznego, a nie prawnego Skarżącej.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W ponownym postępowaniu organy administracji winny uwzględnić powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy po wszechstronnym i pełnym zgromadzeniu oraz wnikliwym rozważeniu materiału dowodowego.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł równoważnej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).