Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 846/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływanej jako przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako kpa), stwierdził nabycie przez Gminę [...]z z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, własności części nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i będącej w tym dniu własnością M. M., zaliczonej od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. M. M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Starosta [...]i, działając na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 kpa., ustalił na rzecz M. M. odszkodowanie w wysokości [...] zł za wskazaną powyżej nieruchomość oraz zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz M. M. ze środków Gminy [...], jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. stanie się ostateczna. Jednocześnie organ stwierdził, iż w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną do ustalenia na rzecz M. M. odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...], nabytą z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...]. W związku z tym, w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego wnioskodawczyni, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu W. K. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności wskazanej działki. Powołany rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2008 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, co stanowi ok. [...] zł za 1 m². Organ wskazał, iż sporządzony operat szacunkowy uznał jako dowód w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, zaś wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająco uzasadniony. Wyjaśnił, iż na wyznaczonej na dzień [...] grudnia 2008 r. rozprawie administracyjnej stawili się pełnomocnik M. M. oraz przedstawiciel Prezydenta [...], którzy po zapoznaniu ich z przebiegiem postępowania i sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym, nie wnieśli żadnych uwag do sprawy.

Od wskazanej decyzji, Prezydent [...] wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji Starosty [...] zarzucił naruszenie art.130 i art.134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie RM) oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu odwołania Prezydent [...] wskazał, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do przyjętej jako podstawa wyceny spornej działki metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM i określenie wartości rynkowej działki jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni tj. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody wskazanej w ust. 1 rozporządzenia RM, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia RM. Wyjaśnił, iż z treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia RM wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych na te cele, a dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Intencją prawodawcy było bowiem takie uregulowanie, by wartość nieruchomości była określana przy porównywaniu nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien podjąć próbę wyczerpania metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustosunkowując się do opinii rzeczoznawcy majątkowego, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia RM nie mógł być zastosowany na potrzeby sporządzenia przedmiotowej wyceny, gdyż rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego oraz, ponieważ istotą takiego przeniesienia własności jest brak negocjacji i transakcji sprzedaży w drodze umowy, a zapłata za przeniesienie własności następuje w drodze odszkodowania, odwołujący zaznaczył po pierwsze, iż poza przypadkami nabycia przez Skarb Państwa lub jednostki samorządowego nieruchomości z mocy prawa i na podstawie aktów administracyjnych, nabywanie nieruchomości drogowych następuje także w drodze czynności cywilnoprawnych, ponadto w praktyce spotyka się również transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, zawierane pomiędzy osobami fizycznymi, na dowód czego powołał się na dostępne rzeczoznawcom majątkowym umowy sprzedaży nieruchomość, których kopie przedstawił organowi odwoławczemu przy wcześniej wnoszonych przez Prezydenta [...] odwołaniach dotyczących tego samego przedmiotu, po drugie zaś nie ma żadnych podstaw, jak wskazał odwołujący, do uznania, że ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie są cenami rynkowymi. Wyjaśnił, iż strony zawieranych umów są od siebie niezależne, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, a cena nieruchomości ustalona jest w drodze negocjacji stron, dla których podstawą jest wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. W celu zakwestionowania zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metody wyboru nieruchomości podobnych, powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że wykluczenie możliwości stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust.1 rozporządzenia RM jest nieuprawnione oraz, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskiwana w następstwie umowy sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 87/08, wyrok z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 636/08 oraz wyrok z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08). W ocenie odwołującego przytoczone okoliczności wskazują, że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego nie znajduje oparcia nie tylko w obowiązujących przepisach prawa, ale również w istniejącym stanie faktycznym oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła, zdaniem odwołującego, do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości spornej nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Brak wnikliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, stanowi w ocenie odwołującego istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie, jak wskazał odwołujący, dowód w postaci opinii rzeczoznawcy jest dowodem obligatoryjnym, a jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, to jednak organ orzekający nie jest zwolniony z kontroli operatu w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami pranymi.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 73 przepisów wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 130, art. 134 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia RM, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, gdyż w sposób wnikliwy i rzetelny zgromadził dowody w sprawie oraz rozpatrzył ich wartość dowodową. Stwierdził, iż w przyjętym przez organ I instancji jako dowód w sprawie operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2008 r. zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, uwzględniające cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowanie oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wyjaśnił, iż do akt sprawy dołączone zostały pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego W. K. złożone w sprawie dotyczącej takiej samej materii, a odnoszące się do działki posiadającej te same cechy co działka M. M. Z przedstawionych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyjaśnień jednoznacznie wynika, zdaniem organu odwoławczego, iż rzeczoznawca sporządziła operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa - porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczyła, iż nieruchomości zakupione przez gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w Bydgoszczy wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Organ zaznaczył, że W. K., wbrew twierdzeniom odwołującego, nie przeszła automatycznie do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia RM, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów odwołującego związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ odwoławczy wskazał, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, że transakcje te nie mogą być wzięte pod uwagę, albowiem nie spełniają one założeń definicji wartości rynkowej, o których mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku bowiem takich transakcji strona działa w sytuacji przymusowej, a więc musi ona zbyć swój grunt na określony cel, nie mając możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie ma miejsca w takiej sytuacji eksponowanie nieruchomości na rynku, a cena nie ukształtowała się w trybie negocjacji, lecz została ustalona przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii o ograniczonym obrocie prawnym. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), który mówi że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, wynika bowiem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie. Zatem transakcje gruntami zajętymi pod drogi publiczne ograniczone są tylko do wskazanych podmiotów. Ponadto po dniu 1 stycznia 1999 r. drogi publiczne nie mogły być już budowane na gruncie prywatnym, wobec czego grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg. Ceny nabycia takich gruntów nie miały więc charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu.

W ocenie organu odwoławczego za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią

§ 36 ust. 1 rozporządzenia RM, przemawia także § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, zgodnie z którym źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Z przepisu tego wynika, zdaniem organu, że transakcje które mogą być brane pod uwagę w procesie wyceny nieruchomości, winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej. Tymczasem transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, z wskazanych wyżej powodów, nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą korzyści, nakazując z góry konieczność określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania (drogi), bez względu na okoliczność, która sytuacja jest dla osoby wywłaszczanej korzystniejsza. Organ podkreślił, iż wycena nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, dokonywania w oparciu o "alternatywny" sposób użytkowania, niezmiernie rzadko będzie bardziej korzystna dla osób pozbawianych prawa własności, od wyceny dokonanej w oparciu o "aktualny" sposób użytkowania, czyli taki sam sposób użytkowania, co gruntu z którego wywłaszczony grunt został wydzielony. Dlatego też w przedmiotowej sprawie wycenę nieruchomości należało przeprowadzić zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, a więc stosując podejście porównawcze z uwzględnieniem cen gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, tj. gruntów o funkcji mieszkalnej i mieszkalno-usługowej, pomijając natomiast rynek dróg. Podobne stanowisko, jak wskazał organ, wyrażone zostało w opinii z dnia 20 listopada 2007 r. Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych (PFSRM), w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, a wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą korzyści. Ustosunkowując się zaś, do powoływanych w odwołaniu umów sprzedaży dotyczących nieruchomości drogowych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie mogły one zostać uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym, albowiem akt notarialny z dnia [...] października 2008 r. został zawarty po dniu sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, tj. po [...] czerwca 2008r., natomiast akty notarialne z dnia [...] listopada 2003 r. i [...] maja 2004 r. nie mogły zostać wzięte pod uwagę ze względu na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych aktów, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnienia w szczególności aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, zaś pozostałe powoływane przez odwołującego akty notarialne nie mogły być uwzględnione, gdyż dotyczyły nieruchomości nieporównywalnych pod względem stanu prawnego oraz sposobu użytkowania. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z wymogami zawartymi w § 36 rozporządzenia RM, nie przeszła automatycznie do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM, lecz w pierwszej kolejności podjęła próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, jednakże z uwagi na jej nieskuteczność skorzystała z możliwości jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia RM. Wyjaśnił, iż w sporządzonym operacie szacunkowym opisano przyjęty sposób postępowania w procesie wyceny, nie opisano zaś postępowania, które nie przyjęto do wyceny nieruchomości, jako postępowania nieskutecznego.

Na powyższą decyzję Prezydent [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] domagając się jej uchylenia oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, w szczególności art. 134, art.151 ust. 1 i art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia RM oraz przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w sprawie powoływanych w odwołaniu umów sprzedaży nieruchomości drogowych, iż zamiarem odwołującego nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych, lecz wykazanie, za pomocą załączonych umowy sprzedaży nieruchomości drogowych, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, ale również przez osoby fizyczne. Niezrozumiałym dla strony skarżącej jest, dlaczego organ odwoławczy potraktował przedłożone dowody wyłącznie jako nieruchomości porównawcze, zważywszy że w dotychczas rozpoznawanych sprawach uznawał on przedłożone dowody (kopie tych samych umów sprzedaży) i na ich podstawie stwierdzał zasadność przedstawionych zarzutów i udowodnienie faktów.

Podkreślił również, iż organ odwoławczy uznając, że ceny transakcji dotyczących dróg zajętych pod drogi publiczne nie spełniają warunków definicji wartości rynkowej, błędnie przyjął, że umowy te są zawierane pod groźbą wywłaszczenia, ten tryb bowiem zarezerwowany jest wyłącznie do nabywania nieruchomości, na których dopiero ma być realizowany cel publiczny. Ponadto wskazał, że za niezgodne z prawem należy również uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ odwoławczy, stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu, zdaniem skarżącego, na ustalenie, że w 2007r. Miasto [...] zawarło [...] umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008r. -[...] umów, a w 2009 r. zawarto już [...] takich transakcji. Jednocześnie zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji, Miasto [...] nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, albowiem z powoływanych przez skarżonego w odwołaniu dowodów wynika, iż nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Podniósł także, odnosząc się do przywoływanej przez organ odwoławczy opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych PFSRM, iż opinia ta nie jest źródłem obowiązującego prawa, lecz wyłącznie stanowiskiem zespołu. Skarżący zarzucił również naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując że w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy stał się nieaktualny.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko prawne oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał odnosząc się do zarzutu skarżącego, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, iż organy administracyjne nigdy nie kwestionowały tego faktu. Jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Fakt, że występują transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Istotą bowiem podejścia porównawczego jest określenie zbioru nieruchomości podobnych. Tymczasem obecnie na rynku można znaleźć tylko pojedyncze nieruchomości podobne, nie można zaś utworzyć zbioru takich nieruchomości. Występujące bowiem na rynku transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi, dotyczą na ogół działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego nie mogą one stanowić bazy porównawczej dla wycenianej nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy odniósł się także do wyrażonego w skardze poglądu, że ceny zawarte w umowach sprzedaży, których dotyczy art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie są cenami ustalanymi pod groźbą wywłaszczenia, wobec czego strony negocjujące "cenę" stoją na równej pozycji, stwierdzając iż niewątpliwie w takiej sytuacji nie występuje groźba wywłaszczenia, gdyż przejście prawa własności już wcześniej nastąpiło, a czasami nawet osoby pozbawiane prawa własności nie były w żaden sposób informowane o tym fakcie, jednakże – jak wskazał organ - ustalanie "ceny" po definitywnym zajęciu gruntu rodzi sytuację zdecydowanie niekorzystną z uwagi na pozycję negocjacyjną strony pozbawionej własności z mocy prawa, a sama możliwość negocjacji ceny w takim wypadku jest ograniczona. Organ odwoławczy ustosunkował się także do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując iż w świetle obowiązujących przepisów pranych organ II instancji bada stan prawny i faktyczny na dzień wydania decyzji przez organ I instancji oraz, że obowiązany jest on ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a nie zaś ponownie rozpoznawać sprawę, tak jakby decyzja organu I instancji nie istniała. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w momencie wydania decyzji przez organ I instancji przedmiotowy operat szacunkowy był aktualny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym ocena zasadności skargi wiąże się z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartej w tym przepisie.

Stosownie do treści przepisów art. 73 ust. 1, 4 i 5 wskazanej ustawy za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a które zostały zajęte pod drogi publiczne i które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością wymienionych podmiotów, należne jest odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., przy czym po upływie tego terminu roszczenie wygasa, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, z tym że nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Z powołanych przepisów wynika, iż kwestie dotyczące ustalenia wysokości i następnie wypłaty odszkodowania za wywłaszczone w ten sposób nieruchomości, poza ściśle określonymi w art. 73 w/w ustawy specyficznymi regulacjami dotyczącymi tej problematyki, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dział III rozdział 5, dział IV) i stanowiące akt wykonawczy do niej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Należy podkreślić, iż w myśl art. 150 ust. 2 w/w ustawy, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: tj. po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, po drugie zaś upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 w/w ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rodzaje zaś metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące akt wykonawczy do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie to reguluje m.in. sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia). W myśl § 36 ust. 5 rozporządzenia RM, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM stanowi natomiast, iż dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku zaś braku transakcji porównywalnych (cen transakcyjnych) dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Określonych w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM sposobów szacowania gruntów nie można stosować zamiennie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt K 47/07 orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przewidziane w § 36 rozporządzenia RM pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 o zgodności art. 73 ust 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z Konstytucją RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż wprawdzie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną używając określenia "odszkodowanie" odsyła do zasad i trybu ustalania go przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to jednak z uwagi na okoliczność, że rozwiązania dotyczące nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi, są rozwiązaniami szczególnymi, jednorazowymi, mającymi na celu uporządkowanie bez potrzeby prowadzenia długotrwałych postępowań administracyjnych stanu prawnego dróg (który od blisko 50 lat nie pokrywa się ze stanem faktycznym), zasadnym jest odstąpienie od pełniej ekwiwalentności odszkodowania (pełnego wynagrodzenia szkody) ze utraconą własność.

Mając na uwadze wskazane regulacje prawne oraz biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego, które w gruncie rzeczy sprowadzają się do rzetelności sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz zasadności przyjęcia go jako dowodu w sprawie, należy wskazać iż przyjęty w sprawie operat szacunkowy, stanowiący jak już Sąd wcześniej wskazał podstawowy środek dowodowy w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia RM.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, iż sprawie niezmiernie istotne znaczenie ma powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, wskazuje on bowiem sposób i kierunek interpretacji przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Z wyroku Trybunału, w ocenie Sądu, wynika, iż odszkodowanie w przypadkach określonych w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, jest jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie, jak zdaje się przyjmować organ odwoławczy, rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody, ustawodawca nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty jej własności, ograniczając odpowiedzialność jedynie do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą rekompensatę doznanego uszczerbku, ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego, jeżeli z woli ustawodawcy zakres szkody został ograniczony. Ustawodawca zatem odstąpił od pełnej ekwiwalentności odszkodowania, ograniczając zakres szkody jedynie do utraty prawa własności. O odstąpieniu od ekwiwalentności świadczy chociażby odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie czasu dochodzenia roszczenia, brak określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Wydaje się, że ratio legis art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną tkwi w tym, że roszczenia za zdarzenia powstałe przed przejęciem własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, kłopoty z ustaleniem czy były wypłacone uprzednio jakiekolwiek rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa władania nieruchomości zajętych pod drogi i konieczność ich uwzględnienia przy ustaleniu wysokości odszkodowań. Przytoczony sposób i kierunek interpretacji rozwiązania normatywnego zawartego w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną determinuje sposób wykładni przepisów § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, które w myśl § 36 ust. 5, należy stosować odpowiednio do określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazane przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia RM), a w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM). Zatem dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). Takie rozumienie § 36 rozporządzenia RM uzasadnione jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności nieruchomości, a nie za wcześniejsze pozbawienie prawa władania nieruchomością. W ocenie Sądu w przyjętym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy Wiesława Kaptur wykluczyła możliwość zastosowania, dla celów wyceny, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku nieruchomości i bez podjęcia próby skorzystania z metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, która z woli ustawodawcy powinna być stosowana w pierwszej kolejności, bowiem jak już Sąd wcześniej wskazał dopiero w przypadku stwierdzenia jej nieskuteczności możliwym jest przejścia do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia RM.

Powołana do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy podała, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, nabywanych w drodze umowy jak i wywłaszczenia, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym oraz, że § 36 ust. 1 rozporządzenia RM nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści, nakazując z góry konieczność określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania (drogi), bez względu na fakt, która sytuacja jest dla osoby wywłaszczonej korzystniejsza. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM. Należy wskazać, iż rzeczoznawca majątkowy nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia RM. Brak takiego założenia powoduje, w ocenie Sądu, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu l instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w wyjaśnieniach uzupełniających rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny. Również założenie z góry, że § 36 ust. 1 rozporządzenia RM nie może być zastosowany, bowiem narusza wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadę korzyści, de facto przesądza o martwości przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, już od chwili jego ustanowienia. Tymczasem, jak już Sąd wskazał powyżej, cele leżące u podstaw wprowadzenia unormowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją RP, nakazują przyjęcie, że regulacja szczególna zawarta w § 36 ust. 1 aktu wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomości jest zgodna z intencjami prawodawcy i nie może pozostawać "martwa." Ponadto należy podkreślić, odnosząc się do opinii rzeczoznawcy, iż skoro § 36 rozporządzenia RM zawiera szczególne unormowanie w stosunku do ogólnych zasad określania wartości nieruchomości ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to tym samym zasada korzyści sformułowania w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy, a więc przepisie o charakterze ogólnym, nie może mieć przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowych zastosowania.

W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy [...] transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia RM reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia RM, uzasadniona jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń dochodzi do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji.

Jednocześnie należy wskazać, iż w sprawie nie został naruszony art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w dacie wydania decyzji organu I instancji przedmiotowy operat szacunkowy był nadal aktualny, albowiem nie minął w tej dacie 12 miesięczny termin możliwości wykorzystania operatu szacunkowego, liczony od dnia jego sporządzenia. Data zaś wydania decyzji przez organ odwoławczy nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniom skarżącego, dla oceny czy w sprawie został zachowany termin, o którym mowa w wskazanym przepisie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.