Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 144/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt. IISA/Kr 144/02 . WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 2001r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W.P. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania W.P. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] października 2001 r., znak:[...], umarzającej postępowanie w sprawie zezwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz modernizację istniejącego budynku mieszkalnego, położonych na działce nr ewid. [...] w R. , przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 maja 2001 roku inwestor W.P. wraz z M.P. złożyli wniosek w Urzędzie Miasta R. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz modernizację istniejącego budynku mieszkalnego, położonych na działce nr ewid. [...] w R. , przy ul. [...], załączając aktualny odpis z Księgi Wieczystej, potwierdzający współwłasność "w części 0,5 przedmiotowej nieruchomości". Przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.), bez której inwestor nie posiada prawa do dysponowania obiektem na cele budowlane, które z kolei stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Urząd Miasta R. w dniu [...] lipca 2001 r. zwrócił się do inwestora o dostarczenie pisemnej zgody współwłaściciela działki –M.P. na przeprowadzenie ww. przebudowy. W odpowiedzi na wezwanie W.P. , pismem z dnia 13 sierpnia 2001 roku, poinformował, iż M.P. nie żyje od 1975 roku, a w sprawie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie przed sądem powszechnym. Wojewoda wskazał, że przedstawione przez inwestora dokumenty nie stwierdzają faktu dziedziczenia w całości przez W.P. spadku po matce M.P. , a więc nic jest on jedynym właścicielem przedmiotowego gospodarstwa, co nie daje mu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne winno być zakończone decyzją administracyjną, a inwestor wykonał już samowolnie część robót budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, co jest zgodne z art. 104 § 1 i § 2, a także z art. 105§ 1 k.p.a.

Wojewoda podniósł, że z analizy akt wynika, iż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący opieszałości Urzędu Miasta R. w załatwieniu powyższej sprawy, ma swoje uzasadnienie tylko w części dotyczącej zbyt późnego rozesłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w stosunku do daty wniesionego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, co narusza art. 35 § 2 k.p.a. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w trakcie analizy akt sprawy.

Ponadto - jak wskazuje organ odwoławczy - analiza projektów budowlanych wykazała, że nie spełniają one wymagań Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 roku, w sprawie Szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego jest nie pełny, gdyż stwierdzono w nim brak elewacji, brak obliczeń statycznych, brak inwentaryzacji i ekspertyzy konstrukcyjnej substancji istniejącej, jak również nie zdefiniowano rozwiązań funkcjonalnych istniejących i projektowanych. Wszystkie te uchybienia są istotne, gdyż w opisie technicznym analizowanego projektu znajduje się stwierdzenie, że budynek jest w złym stanie technicznym i w zasadzie "zachodzi potrzeba nie modernizacji istniejącego budynku lecz wymiany substancji". Projekt architektoniczno-budowlany przebudowy istniejącego budynku gospodarczego z adaptacją na cele mieszkalne także wymaga uzupełnienia o inwentaryzację stanu istniejącego, ekspertyzę konstrukcyjną, zaznaczenie na rysunkach elementów wyburzanych. Oba projekty nie posiadają schematów instalacji, projektów przyłączy, a także warunków zasilania w energię elektryczną.

Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. Wojewody złożył W.P. wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w związku z naruszeniem 30-dniowego terminu określonego ustawowo, tj. w art. 30 § 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. oraz art. 35 § 2 k.p.a, a także o zbadanie zasadności zastosowania art. 104 k.p.a. "umarzającego postępowanie w sprawie" zamiast zastosowania zawieszenia postępowania stosownie do art. 97 § 1 k.p.a. skoro istniały ku temu przesłanki, tj. zostało wszczęte postępowanie sądowe w celu wyjaśnienia spraw własnościowych gospodarstwa rolnego, o czym organ pierwszej instancji był poinformowany pismem z dnia 13 sierpnia 2001 r., tj. dużo wcześniej przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 maja 2001 r. został złożony wniosek do Urzędu Miasta R. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz modernizację istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w R. ul. [...]. Wniosek został przy przyjmowaniu sprawdzony pod względem formalnym i nie wniesiono żadnych uwag. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 30 § 2 Prawa budowlanego organ administracji ma 30 dni na rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji, w przeciwnym razie naraża się na nieprawne działanie i bezskuteczne z powodu uchybienia terminu ustawowego.

Skarżący podnosi, że w dniu 2 lipca 2001 r. wysłano do niego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, czym utwierdzono go w przekonaniu, że złożona dokumentacja jest kompletna i spełnia wymogi formalne przewidziane w Prawie budowlanym. Od złożenia wniosku do połowy lipca 2001 r. wielokrotnie skarżący odwiedzał Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury w R. , aby się dowiedzieć, kiedy zostanie wydana decyzja w tej sprawie i nigdy nikt nie wspomniał o jakichkolwiek brakach formalnych, czy sprzeciwach kogokolwiek do tej inwestycji. Dopiero 9 sierpnia 2001 r. tj. po upływie 2-ch miesięcy i 9 dni od złożenia wniosku skarżący otrzymał pismo z datą 16 lipca 2001 r. z wezwaniem o uzupełnienie wniosku ze względu na to, że nie jest on jedynym właścicielem nieruchomości.

Skarżący przedłożył dodatkowe dokumenty, tj. postanowienie sądu nr [...] ustanawiające go jedynym spadkobiercą po ojcu – B.P. oraz akt zgonu matki – M.P. zmarłej w 1978 r., tj. wcześniej od ojca skarżącego.

Skarżący twierdzi, że na podstawie tych dokumentów wykazał, że jest zarządcą i spadkobiercą dysponującym większościowym udziałem w nieruchomości i gospodarstwie rolnym jako syn M. i B.P. . Podnosi, że większość udziałów wynika wprost z art- 931 § 1 k.c. W sprawie nie jest jednak istotne, jaki; udział konkretnie posiada skarżący, lecz to, że zarządza on nieruchomością mając bezwzględną większość wg art. 201 i 204 k.c.

Skarżący podnosi, że art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie wymaga -dowiedzenia lecz "wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", co zostało w przekonaniu skarżącego wykazane poprzez wskazanie, że jest on zarządcą jako udziałowiec większościowy w nieruchomości wspólnej (będąc najstarszym synem M. i B.P. ).

Skarżący wskazał też, że złożył do Sądu w N. wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.P. , o czym poinformował Urząd w R. Oczekiwał w związku z tym na zawieszenie postępowania w sprawie.

Postanowienie sądu w sprawie spadku po M.P. przyznające skarżącemu "jeszcze 50 % majątku", w tym gospodarstwo rolne ze spadku po niej zostało wydane w listopadzie 2001 r., a więc 6 dni po upływie ważności warunków zabudowy wydanych dla tej inwestycji. Wynika z tego w przekonaniu skarżącego, że opieszałość urzędnicza przy rozpatrywaniu wniosku i przekroczenie ustawowego 30-dniowego terminu miało zasadnicze znaczenie dla toku postępowania, chociaż skarżący nadal uważa, że w dostateczny sposób wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną i dysponująca większościowym udziałem w tej nieruchomości na podstawie posiadanych i przedstawianych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Dodatkowo podkreślono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie pozwolenia na budowę bez zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowi więc rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż ustawowe terminy załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego określone zostały w treści art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Faktem pozostaje, iż w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż Urząd Miasta R. z opóźnieniem rozesłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w stosunku do daty wniesionego przez inwestora wniosku, co narusza art. 35 § 2 k.p.a. Zaistniała w tym względzie opieszałość organów administracji nie oznacza jednakże bezprawności i bezskuteczności działań podejmowanych przez organ w toku postępowania.

Wskazano, że z samego faktu poinformowania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie można domniemywać pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie tegoż pozwolenia. Udzielenie bądź odmowa udzielenia wnioskowanego pozwolenia nastąpić może dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w Przypadku niekompletności materiału dowodowego po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy o jego uzupełnienie.

Zdaniem organu odwoławczego w pełni prawidłowym działaniem było umorzenie postępowania w sprawie wzmiankowanego pozwolenia na budowę." Materiał dowodowy wskazuje bowiem, iż inwestor wykonał już samowolnie część robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia m. in. wtedy gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Sądu Najwyższego z 12 marca I993 r., III ARN 2/93, nie publ.).

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. stawił się A.P. -pełnomocnik skarżącego W.P. oświadczając, że podtrzymuje skargę. Pozostałe strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz modernizację istniejącego budynku mieszkalnego, położonych na działce nr ewid. [...] w R. , przy ul. [...], jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] obarczone są wadami skutkującymi koniecznością uchylenia tych decyzji.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy w toku tego postępowania organ administracji prowadzący to postępowanie stwierdzi, że roboty budowlane, których dotyczyć miała decyzja o pozwoleniu na budowę zostały już wykonane. Ugruntowany jest już w orzecznictwie słuszny pogląd, że w sytuacji kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie staje się zbędne, gdyż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie wykazały, że przebudowa istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz modernizację istniejącego budynku mieszkalnego, położonych na działce nr ewid. [...] w R. , przy ul. [...], tj. inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę została już wcześniej zrealizowana. Organ powinien był przeprowadzić Postępowanie dowodowe, zwłaszcza dokonać oględzin nieruchomości objętej wnioskiem inwestora zapewniając udział w tej czynności stronom postępowania -przede wszystkim inwestorowi i sporządzając z tej czynności protokół zgodnie z wymogami art. 67-70 k.p.a. Kwestia ustalenia faktycznych przesłanek wydania pozwolenia na budowę ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie jest wystarczające sporządzenie wyłącznie adnotacji urzędowej z czynności organu mających na celu ustalenie tych przesłanek. W aktach sprawy znajdują się tymczasem wyłącznie adnotacje urzędowe z dnia [...] września 2001 r. i z dnia [...] października 2001 r. nazwane wprawdzie protokołami, lecz podpisane jedynie przez inspektorów Urzędu Miasta R. , z których to adnotacji wynika, że "wizje w terenie" prowadzone były bez udziału stron postępowania.

W tym stanie rzeczy - na skutek naruszenia przez organy obydwu instancji zasad ogólnych k.p.a., zwłaszcza tych o których stanowią art. 7 i 10 § 1 k.p.a., a zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będąc przy tym zobowiązane do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania - nie ma podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu tego postępowania jest zatem przedwczesna i jako nie znajdująca poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie podlegała uchyleniu przez sąd administracyjny.

W toku dalszego postępowania organ administracji powinien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny przedmiotowej sprawy z jednoczesnym zweryfikowaniem prawidłowości wniosku z dnia 31 maja 2001 roku inicjującego postępowanie w tej sprawie i prawidłowo ustalić osobę wnioskodawcy. Wniosek z dnia 31 maja 2001 roku wskazujący jako inwestorów W.P. i M.P. (nieżyjącą od 1978 r.) jest podpisany przez J.W. , a w aktach sprawy brak stosownego pełnomocnictwa udzielonemu J.W. przez inwestora.

Na gruncie niniejszej sprawy pojawia się również kwestia konsekwencji, jakie pociągał za sobą brak spełnienia przesłanki z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zmianami, wg stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji), tj. niewykazania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewypełnienie przez wnioskodawcę powyższego obowiązku nie mogło skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie powodowało bezprzedmiotowości tego postępowania. Pomimo nie wykazania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nadal istniała sprawa pozwolenia na budowę, czyli istniał przedmiot postępowania administracyjnego, a zatem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Brak wykazania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane determinował merytoryczny kształt decyzji kończącej postępowanie w sprawie obligując organ administracji do wydania odmownej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza również, że obowiązek ten dotyczył całej nieruchomości objętej wnioskiem (a nie jedynie jej określonych składników, np. gospodarstwa rolnego). Zasadny jest pogląd, że budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i w związku z tym wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, to pozwolenie na budowę może być wprawdzie wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie, jednakże po wskazaniu (i udokumentowaniu) przez wnioskodawcę osób będących pozostałymi współwłaścicielami i przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu, że pozostali Współwłaściciele wyrażają zgodę na wydanie wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Niemożność bądź trudności wnioskodawcy w wykazaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligującego organ administracji do zawieszenia postępowania w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że organy administracyjne obowiązane są działać w sprawie zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego i przestrzegać terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. Bezczynność administracji nie może jednak przesądzać o ocenie merytorycznej treści aktu kończącego przewlekłe postępowanie. Nie można również przyjąć, że fakt poinformowania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę determinuje obowiązek pozytywnego dla wnioskodawcy rozpatrzenia tego wniosku. Organ administracji jest obowiązany do czuwania nad tym, aby wszystkie czynności postępowania administracyjnego były zgodne z prawem, a zatem w przypadku dostrzeżenia jakichkolwiek nieprawidłowości postępowania w każdym jego stadium obowiązany jest do podjęcia czynności mających na celu wyeliminowanie tych nieprawidłowości. Czynności te mogą polegać również na wezwaniu wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku lub do przedłożenia dokumentów wymaganych przez prawo.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).