Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3222/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Związek Harcerstwa Polskiego z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Stowarzyszenie Związek Harcerstwa Polskiego wystąpiło z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości [...] jako niewykorzystanej na cel przejęcia. Do rozpatrzenia złożonego wniosku został wyznaczony Starosta [...].

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W związku z powyższym organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy o określenie trybu, w jakim występuje ze swoim żądaniem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wnioskodawca przedstawił okoliczności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i wniósł o rozpatrzenie roszczenia jako wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po zbadaniu złożonego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Stowarzyszenie wniosło zażalenie. W jego uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania zwrotowego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 136 ust. 3 tej ustawy przez jego niezastosowanie poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie, rozpoznawania jej w sposób merytoryczny. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, jednakże inne niż wskazał to organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Zdaniem Wojewody każdy wniosek o wszczęcie postępowania wpływający do organu powinien zostać załatwiony w sposób formalny. Może to nastąpić albo przez wszczęcie postępowania i w formie decyzji je kończącej, albo - w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania - wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, które podlega kontroli instancyjnej. Zgodnie z przepisami prawa oraz ugruntowanym orzecznictwem obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 kpa każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa. W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 9/20). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie wnioskowanego postępowania.

W opinii Wojewody, kluczową przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny, czyli drugiej z przesłanek zawartych w art. 61a § 1 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił znaczenie ustawowego pojęcia "inne uzasadnione przyczyny". Podkreślił, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Organ odwoławczy zbadał dopuszczalność złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w kontekście wniesienia żądania po upływie terminu określonego dla dochodzenia praw poprzednich właścicieli i ich spadkobierców. Wojewoda przywołał treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do zwrotu o którym mowa w ust. 3 tego przepisu wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2 tej ustawy. Równocześnie ustawodawca w ustawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 2 ust. 1 wskazał, że w przypadku, gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 zmienianej w art. 1. w brzmieniu nadanym tą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie. Wskazana tu ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie w dniu [...] maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upłynął z dniem 14 maja 2020 r. Ze względu na fakt, że w okresie tym zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, ustawowy termin końcowy do złożenia wniosku uległ przesunięciu. Ostatecznie termin ten, jak szczegółowo wyjaśnił Wojewoda, minął najpóźniej w dniu [...] lipca 2020 r. Natomiast wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] lipca 2020 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu. Przy tym termin ten posiada materialnoprawny charakter i z tego powodu nie podlega on przywróceniu.

Podsumowując, organ II instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadna i stąd należało utrzymać w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia Związek Harcerstwa Polskiego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie Związek Harcerstwa Polskiego. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:

I - postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 61 § 3 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 kpa poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. że wniosek strony skarżącej został złożony w dniu [...] lipca 2020 r., z uchybieniem terminu, który upłynął [...] lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu [...] lipca 2020 r., tj. z zachowaniem terminu,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie przez organ w mocy zaskarżonego postanowienia (w skardze błędnie wskazano decyzji) Starosty, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające Starostę [...] do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania, tym samym do utrzymania w mocy postanowienia (w skardze błędnie wskazano decyzji) Starosty przez Wojewodę,

- art. 61a § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania,

- art. 138 § 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy istniały ku temu przesłanki, gdyż Starosta nie rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo spełnienia przez stronę skarżącą przesłanek uprawniających do zwrotu, a także nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania równego wartości nieruchomości lub przyznanie nieruchomości zamiennej,

II - prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, czyli art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania przez stronę skarżącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej własność Miasta [...], na rzecz strony skarżącej, będącej poprzednim właścicielem nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 zdanie 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postępowania, która zaistniała w rozpatrywanej sprawie, przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. stan rei iudicatae, bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Przesłanka ta jest również spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11, 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13, 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 - wszystkie dostępne pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Wojewoda uznał, iż złożone przez stronę skarżącą zażalenie zostało wniesione w ustawowo przewidzianym terminie. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy zarzuty w tym zakresie zawarte w złożonej skardze.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zachodzi wskazana w art. 61a § 1 kpa przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Przesłankę tę stanowi zarówno szczegółowo omówiony i wyjaśniony fakt upływu ustawowego terminu, określonego w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w wersji obowiązującej w dniu złożenia wniosku) do złożenia wniosku o zwrotu przejętej na własność Państwa nieruchomości, jak i, co także wyjaśnił organ I instancji, brak możliwości wszczęcia w trybie art. 136 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.) postępowania o zwrot nieruchomości przejętej na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i rozstrzygnięcia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo wywiódł i uzasadnił, że nawet gdyby ewentualnie pominąć w rozpatrywanej sprawie kwestię możliwości zwrotu tzw. nieruchomości [...], która przeszła na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w trybie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to i tak, jak wynika z akt sprawy, wniosek o zwrot został złożony z naruszeniem terminu wynikającego z treści art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2., w związku z art. 2 ust. 1 ustawy dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że w rozpatrywanej sprawie ewentualne uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wygasło przed złożeniem przez stronę skarżącą wniosku o zwrot. Nie znajdując potrzeby do powielania tej argumentacji, Sąd zwraca uwagę, że kwestę tę obszernie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2601/20, a wyjaśnienia te Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Oznacza to, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek strony skarżącej z uwagi na to, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę prawną zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w obecnym stanie normatywnym stanowią przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 tej ustawy, na mocy art. 216 ust. 1 powołanej ustawy, znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, jednakże jedynie na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych (art. 216 ust. 2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że powołany art. 216 zawiera wyczerpujący katalog aktów normatywnych, odejmujących w okresie po II wojnie światowej własność nieruchomości. Tym samym art. 216 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami umożliwia stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości tylko do nieruchomości nabytych w drodze czynności prawnych na podstawie wymienionych tam przepisów. Oznacza to, że pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Inaczej mówiąc, nieruchomością wywłaszczoną będzie każda nieruchomość, względem której wydano akt wywłaszczeniowy, niezależnie od tego, kiedy to nastąpiło, czy na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy aktów prawnych ją poprzedzających. Rozszerzający wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, które również uważa się za wywłaszczenie, tj. art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ponadto art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172), art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.). Art. 216 powołanej ustawy, stanowiąc normę o charakterze szczególnym (lex specialis), nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter wyczerpujący, katalogu zamkniętego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09). Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13). W katalogu art. 216 brak jest natomiast dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Oznacza to, że powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogłyby stanowić podstawy prawnej do wszczęcia na ich podstawie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zasadnie zatem organ I instancji podniósł, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Państwa z mocy prawa (powołanego dekretu), nie zaś indywidualnego orzeczenia o wywłaszczeniu. Również zatem z tego powodu nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że obecnie przepisami regulującymi możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej lub jego zwrotu są jedynie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile spełnione są wynikające z tych przepisów przesłanki. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty omawianą hipotezą art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ze względu na zawarte w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić również należy, że wydawane na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi następstwo wstępnej analizy dopuszczalności zgłoszonego żądania (pod kątem podmiotowym i przedmiotowym), której obowiązek przeprowadzenia ciąży na organie administracji przed wszczęciem danego postępowania administracyjnego. Na tym etapie organy administracji publicznej nie dokonują żadnych ustaleń faktycznych, jak również nie gromadzą i nie dokonują oceny materiału dowodowego. Ograniczają się jedynie do formalnej oceny co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określonym zgłoszonym żądaniem strony. Co prawda ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi zatem w ogóle postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ orzekający wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, odnosząc się do argumentów strony skarżącej. Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 kpa, albowiem zawiera istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, dokładnie wyjaśniając ich znaczenie. Zarzuty skargi nie mogą być zatem uwzględnione. Sąd z urzędu także nie stwierdził naruszenia prawa pozwalającego na wzruszenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.