Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 13/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. G. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. S. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia właściwych stosunków wodnych w obrębie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości Ż..

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") nakazał: A. G., B. i K. N., S. i Z. M., A. G., Z. M. oraz W. i J. K. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w stosunkach wodnych w odniesieniu do działek [...], [...], [...] - obniżenia poziomu nawiezionej ziemi o ca 0,20 m i wykonanie wokół ogrodzenia utwardzonego spływu w formie rynsztoku spływu wody opadowej i roztopowej do zbiornika bądź zbiorników; odprowadzenie wód opadowych należy wykonać na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

Od decyzji tej odwołania wnieśli S. M., Z. M., B. i K. N., A. G., S. M., W. i J. K. i A. G..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Wójt nakazał: A. G., B. N. i K. N., S. M. i Z. M., A. G., Z. M. oraz W. K. i J. K. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w stosunkach wodnych w odniesieniu do działek [...], [...], [...] - odprowadzenie gromadzącej się wody należy wykonać w formie drenażu rowowego, prowadzonego wzdłuż ogrodzenia działek [...] i [...] po działce [...] i [...], które to działki stanowią część pasa drogowego ul. [...] poza działką podstawową – [...]. Drenaż należy wykonać na głębokości ca 1,2 m a więc do warstwy nieprzepuszczalnej pomiędzy fundamentem ogrodzeń wspomnianych działek a istniejącym wodociągiem. Powyższe wymaga przełożenia (przesunięcia równoległego) kabla NN na długość ca 30 mb ułożonego w ulicy [...]. Długość drenażu ca 80 mb. Odprowadzenie wody z drenażu zgodnie ze spadkiem terenu należy wykonać do rowów w ulicy [...]. Wykonanie drenu rozpoczyna się od wykonania rowu wąsko przestrzennego o szerokości równej szerokości drenażu. Poziom posadowienia na głębokości ca 1,2 m od nawierzchni ulicy. Na przygotowanym wykopie układa się paski tkaniny geotekstylnej w kierunku postępu robót. Poszczególne pasy tkaniny geotekstylnej układa się z zachowaniem zakładki o wielkości co najmniej 0,3 m. Odprowadzenie wody przewodem z rury bądź z innego materiału do rowu przydrożnego w ul. [...]. Górną warstwę drenażu należy zasypać warstwą żwiru grubości 0,20-0,30 m zrównując jej poziom z poziomem ulicy. Warstwa powyższa powinna być zagęszczona, stopień zagęszczenia taki sam jak występuje w ulicy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej i S. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło w szczególności uwagę na potrzebę przeprowadzenia postępowania "w bardzo szerokim zakresie", a także poddało w wątpliwość przydatność sporządzonej w sprawie opinii autorstwa mgr. inż. J.S..

Wójt, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] nakazał współwłaścicielom działek nr ewid. [...] i [...]) wykonać nowy lub podwyższyć istniejący cokół (mur oporowy) pod ogrodzeniem na granicy działek nr ewid. [...], [...] z ulicą [...] oraz na granicy działki nr ewid. [...] z ulicą [...] na odcinku od ulicy [...] do wjazdu na działkę nr ewid [...]. Rzędne korony cokołu powinny być: nie niższe niż 103,40 m.n.p.m. i o co najmniej 10 cm wyższe niż istniejący kanał ściekowy z kratą usytuowany na wyjeździe z tych działek na ulicę [...]; wyższe o minimum 15 cm od przyległego terenu na przestrzeni nie mniejszej niż 2,0 m od ogrodzenia; 2) wybudować zbiorniki retencyjne o pojemności nie mniejszej niż 3,9 m3, mogące być studniami lub dołami chłonnymi albo nieckami o niewielkiej głębokości (10-30 cm) i powierzchni gwarantującej uzyskanie zalecanej retencyjności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Zdaniem Wójta, zebrany materiał dowodowy wskazywał w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust.3 prawa wodnego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], Wójt sprostował decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. w ten sposób, że na stronie pierwszej decyzji w miejsce słów "nie niższe niż 103,40 m.n.p.m." winno być wpisane "nie niższe niż 173,40 m.n.p.m.".

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej i odwołania S. M. od powyższej decyzji, Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchyliło ją w całości i nakazało współwłaścicielom działek nr [...] i [...]) wykonać nowy lub podwyższyć istniejący cokół (mur oporowy) pod ogrodzeniem na granicy działek nr ewid. [...], [...] z ulicą [...] oraz na granicy działki nr ewid [...] z ulicą [...] na odcinku od ulicy [...] do wjazdu na działkę nr ewid. [...]. Rzędne korony cokołu powinny być: nie niższe niż 173,40 m n.p.m. i o co najmniej 10 cm wyższe niż istniejący kanał ściekowy z kratą, usytuowany na wyjeździe z tych działek na ulicę [...]; wyższe o minimum 15 cm od przyległego terenu na przestrzeni nie mniejszej niż 2,0 m od ogrodzenia; 2) wybudować zbiorniki retencyjne o pojemności nie mniejszej niż 3,9 m3, mogące być studniami lub dołami chłonnymi albo nieckami o niewielkiej głębokości (10-30 cm) i powierzchni gwarantującej uzyskanie zalecanej retencyjności.

Po rozpatrzeniu sprawy ze skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 524/16 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd wskazał, że zawartość akt sprawy w tym opinia biegłego nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że przesłanki z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zostały spełnione. W szczególności z opinii tej nie wynika, aby to prace wykonane przez H. P. doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla ul. [...] oraz nieruchomości wnioskodawcy. Zastosowanie tego przepisu, czyli nałożenie na stronę określonych obowiązków, musi mieć oparcie w niebudzących wątpliwości ustaleniach faktycznych, potwierdzających spełnienie wszystkich warunków.

Następnie Wójt decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w stosunku do współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...].

Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uzupełnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. o część działki [...] od strony ul. [...] i biegnącej przy ul. [...] do bramy wjazdowej na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] organ I instancji odmówił uzupełnienia powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 7 maja 2020 r. S. M. wycofał swój wniosek z dnia 1 lipca 2013 r., dotyczący naruszenia stosunków wodnych i wniósł o umorzenie postepowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] maja 2020 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 9 lipca 2020 r. Wójt wystąpił do stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na cofnięcie wniosku przez S. M..

Za wyjątkiem skarżącej, wszystkie pozostałe strony postępowania wyraziły zgodę na umorzenie postępowania.

W dniu 18 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których wnioskodawca wyjaśnił, że na jego działce nie występują żadne szkody z powodu zakłócania stosunków wodnych. Oględziny również nie ujawniły zakłóceń stosunków wodnych.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak [...], Wójt Gminy [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2004 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) w zw. z art. 104 § 1 i 107 k.p.a. odmówił wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w stosunku do A.G., A. G., Z. M., W. i J. K., S. i Z. M. oraz B. i K. N., tj. współwłaścicieli działek nr [...] oraz [...] w miejscowości Ż..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że przeprowadzona wizja w terenie, wykonane zdjęcia, złożone wyjaśnienia przez strony postępowania oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazują, że w związku z brakiem zalewania oraz brakiem szkód na działce nr [...] nie występuje zakłócenie stosunków wodnych.

Jak ocenił organ I instancji, prace wykonane przez właścicieli działek nr [...] i [...], zapewnienia S. M. o braku zalewania działki nr [...] wodą z działek nr [...] i [...] oraz brak występowania szkód na działce nr [...] wskazują, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Po przytoczeniu treści art. 29 Prawa wodnego organ I instancji wskazał, że przesłankami wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie, które to zmiany wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

Wójt wyjaśnił, że dokonał szczegółowego zbadania sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek wydania nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, przeprowadził wizję w terenie z udziałem stron postępowania, podczas której nie stwierdzono na działce nr [...] wystąpienia szkód, ani zalewania. Nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego między podwyższeniem działek nr [...] oraz [...], a ewentualną szkodą na działce nr [...]. W ocenie Wójta, w procedowanej sprawie nie zachodzą przesłanki wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2020 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na związanie oceną prawną wyrażoną w wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 524/16, w którym Sąd uchylając decyzje organów obu instancji podniósł, że organ I instancji w pierwszej kolejności winien ustalić, jakie okoliczności, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, są między stronami sporne. W tym celu organ winien wyznaczyć stronom odpowiedni termin na złożenie pisemnych oświadczeń wraz z ewentualnymi wnioskami dowodowymi. Następnie Sąd zobowiązał do dokonania oceny, które ze spornych okoliczności mogą być w sposób jednoznaczny ustalone na podstawie zebranego dotychczas materiału, a które wymagają dodatkowego postępowania dowodowego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji w należyty sposób wypełnił wskazania Sądu.

W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do kwestii znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów wyjaśniając, że z uwagi na treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 301 ze zm.), do oceny decyzji organu I instancji należy stosować przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), gdyż wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w 2013 r.

Zdaniem Kolegium norma wynikająca z art. 29 Prawa wodnego ustanawiała obowiązek, z mocy prawa skierowany do właściciela gruntu, dotyczący zakazu zmiany stanu wody na gruncie, który oddziaływałby szkodliwie na grunty sąsiednie. Zakaz ten należy rozumieć przede wszystkim w ten sposób, że chodzi tu głównie o zmiany pozostające w związku z korzystaniem z wody, czyli będące wynikiem takiego korzystania. Powołując się na poglądy doktryny organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca wprowadza zakazy zmiany stanu wody na gruncie i wyposaża organy administracji w prawo wydania nakazu dla sprawcy szkody, by przywrócił stan poprzedni lub wykonał urządzenia zapobiegające szkodzie. Z treści art. 29 Prawa wodnego wynika zakaz podejmowania działań, które wstrzymują naturalny odpływ wód lub zmieniają jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z ogólną zasadą właściciel gruntu, z tytułu wykonywania prawa własności może użytkować swój grunt zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawo to, gdy chodzi o stosunki wodne w gruncie lub na gruncie, podlega istotnym ograniczeniom, wynikającym z treści art. 29 Prawa wodnego. Właściciel gruntu w wyniku podejmowanych przez siebie czynności nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej nie może się odbywać ze szkodą dla gruntów sąsiednich i nie może naruszać spływania wody dzięki naturalnej, istniejącej dotychczas konfiguracji terenu. Jakiekolwiek działania ludzkie polegające w szczególności na zmianie istniejącej naturalnej konfiguracji terenu mogą powodować zmiany stanu wody na gruncie, zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się w gruncie wody opadowej. Z treści art. 29 Prawa wodnego wynikają ograniczenia dla właścicieli gruntu, polegające na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, które są dozwolone z tytułu wykonywania własności.

Organ odwoławczy podkreślił, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga więc ustalenia: 1) czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, 2) czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, 3) czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

Kolegium podkreśliło, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków, wyklucza możliwość zastosowania art. 29 Prawa wodnego.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium podniosło, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. Konieczne jest bowiem ponadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zastosowanie tego przepisu w konkretnych okolicznościach sprawy jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody. Kwestię, czy naruszenie stanu wód było istotne, należy rozpoznawać jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody powstałej na gruncie sąsiednim. Szkoda musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku pisemnego zawiadomienia S. M. z dnia 1 lipca 2013 r. Opinie dwóch biegłych wskazywały, że teren działek nr [...] i [...] został znacznie podwyższony, w stosunku do pierwotnego, naturalnego stanu. Bezspornym jest więc, że poziom działek nr [...] i [...] został podniesiony w stosunku do poziomu pierwotnego. Opinie wskazują, że właściciele powyższych działek podjęli działania w kierunku zniwelowania skutków wywołanych podwyższeniem, zabudowaniem oraz utwardzeniem terenu ich nieruchomości. W toku postępowania natomiast, H. P. (pełnomocnik i ojciec skarżącej) wykonywał prace, które bezpośrednio zmierzały do zapobiegnięcia spływu wody z nieruchomości nr [...] i [...]. Stąd też, z uwagi na powyższe prace na działkach i ich wpływ na zredukowanie szkód na nieruchomościach wnioskodawcy, WSA w Warszawie w wydanym wyroku nakazał ustalenie spornych okoliczności pomiędzy stronami.

Kolegium stwierdziło, że po wydaniu powyższego wyroku stan faktyczny sprawy oraz sporne między stronami okoliczności uległy zmianie. Organ podkreślił, że w trakcie oględzin z dnia 27 listopada 2019 r. ustalono, że na działkach wnioskodawcy brak jest stagnującej wody oraz występowania szkód. Na działkach nr [...] i [...] wykonany został drenaż odprowadzający wodę, a na wjeździe bramy wykonano kratkę odwadniającą. Podmurówka ogrodzenia wykonana została na wysokości 15 cm nad ziemią od drogi - ul. [...] do pierwszego garażu. W dalszej części działki usypany został nasyp ziemi, w którym znajduje się studzienka kanalizacyjna. Natomiast na garażu nr 1 od strony ul. [...], przy ul. [...] znajdują się rynny odprowadzające wodę na działkę nr [...]. Również H. P., działający w imieniu skarżącej, przedstawił wykonane prace mające na celu zapobieżenie szkodom. Wykonał on na terenie od strony ul. [...] dren francuski z doposażeniem w plastikowe rury drenacyjne Ø100 na głębokości 1,5 m, a w bramie wjazdowej zamontowano rynienkę ze studzienką Ø315. Woda z dachu spływa do drenu biegnącego pod świerkami. Od ul. [...] został natomiast zalany cokół oraz usypany wał ziemny w celu przesączania się wody.

Organ odwoławczy podniósł, że powyższe okoliczności skutkowały cofnięciem przez wnioskodawcę wniosku, pismem z dnia 7 maja 2020 r. Ze względu jednak na brak zgody skarżącej, nie było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 18 sierpnia 2020 r. przez organ I instancji również nie wykazały żadnych szkód na nieruchomości wnioskodawcy, sam zaś wnioskodawca jednoznacznie oświadczył, że na jego nieruchomości nie występują żadne szkody związane z naruszeniem stosunków wodnych, co pisemnie potwierdzili również pozostali uczestnicy, wnosząc o umorzenie postępowania.

Kolegium stwierdziło, że ustalony w sprawie stan faktyczny oraz stanowisko wnioskodawcy pozwalają przyjąć, że jego nieruchomość nie jest aktualnie zalewana i nie powstają na niej szkody. Konieczną zaś przesłanką do zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest zmiana stanu wody na gruncie wiążąca się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania, to zmiana ta nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w ww. przepisie.

Kolegium podsumowało, że wobec stwierdzonego aktualnie braku jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na grunt wnioskodawcy, brak było podstaw do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, co słusznie stwierdził Wójt.

W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca podniosła, że odrzucone zostały jej argumenty, przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a obecny drenaż w okresie zimy po przemarznięciu ziemi powyżej 0,5-1,5 m nie będzie skuteczny, ponieważ w okresach odwilży woda będzie się wydostawać z posesji (działki nr [...], [...] i [...]) na ul. [...] i pod mieszkanie S. i C. M..

Skarżąca podkreśliła, że nie neguje tego w jakich okolicznościach może dojść do zastosowania art. 29 Prawa wodnego, natomiast nieakceptowalny jest dla niej "sposób sugerowany przez Urząd gminy [...]". Wyjaśniła, że współwłaściciele nieruchomości odmawiali współpracy, dlatego też "zmieniono nieco konfiguracje terenu i cokoły zalewano zgodnie z ekspertyzą rzeczoznawcy dr. hab. inż. J. L., wykonanej na zlecenie U. Gm. [...]. Ekspertyza powyższa zawierała nieścisłości. Niektóre z nich zostały poprawione przez SKO jednak nie uwzględniono naszej działki nr [...] przy ul. [...]. Miało być przez UG [...] skorygowane poprzez wprowadzenie zapisu, że granice pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], a ul. [...] i [...] określa aktualna mapa zasadnicza. Niestety Wójt Gminy [...] jak i SKO nie uczynili tego".

Skarżąca podkreślił, że obecnie kiedy prace są na ukończeniu i przynoszą efekty (brak zalewania) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "budowa cokołów pod ogrodzeniem jest za wysoka i nie ma ażurowości".

Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że Wójt powinien wydać stosowną decyzję na stan z października 2015 r., gdyż istnieje obawa, że może zapaść decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazująca rozbiórkę cokołu, co spowoduje powrót do poprzedniego stanu czyli zalewania ul. [...] i budynków mieszkalnych, a w szczególności nieruchomości należącej do S. M..

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję organu Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wobec m.in. skarżącej A. G..

Decyzje te, zapadły po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 524/16, którym WSA uchylił kontrolowaną wówczas decyzję SKO w [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegjących szkodom.

Ta też okoliczność ma decydujące znaczenie w sprawie na obecnym jej etapie, albowiem wskazany wyrok uprawomocnił się, a jako taki jest "wiążący" na podstawie art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że organ I instancji w pierwszej kolejności winien ustalić, jakie okoliczności, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, są między stronami sporne. W tym celu organ winien wyznaczyć stronom odpowiedni termin na złożenie pisemnych oświadczeń wraz z ewentualnymi wnioskami dowodowymi. Sąd zobowiązał również do dokonania oceny, które ze spornych okoliczności mogą być w sposób jednoznaczny ustalone na podstawie zebranego dotychczas materiału, a które wymagają dodatkowego postępowania dowodowego.

Odnośnie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, aktualnie uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 301 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Jednakże przepis art. 545 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając zatem na uwadze, że wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie złożony został w 2013 r., do oceny kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie organy prawidłowo przyjęły za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. po. 1121 – dalej: Prawo wodne). Stanowi on, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą na gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmiany w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art 29 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt burmistrz lub prezydent miasta, może w decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29).

Przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest więc ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Wydanie tej decyzji wymaga więc ustalenia:

1) czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel,

2) czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych,

3) czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt lI OSK 7/14, LEX nr 1658623).

Podkreślić przy tym należy, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2046/20 – LEX nr 3164884). Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków, wyklucza możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie przed organem I instancji tj. Wójtem Gminy [...] zostało wszczęte w wyniku pisemnego zawiadomienia S. M. z dnia 1 lipca 2013 r. Wnioskodawca zwrócił w nim uwagę na okoliczność podtapiania jego działki przez wody spływające z działki nr [...], co wiązał z pracami wykonanymi na tej nieruchomości, powodującymi naruszenie stosunków wodnych. W wyniku powyższego, na działce wnioskodawcy po obfitych opadach deszczu pojawiała się stagnująca woda. W toku postępowania organ I instancji dopuścił dowód z dwóch opinii biegłych J. S. oraz J. L.. Z ustaleń dokonanych przez biegłego J. S. wynika, że teren dziatek nr [...] oraz [...] został znacznie podwyższony w stosunku do pierwotnego, naturalnego stanu. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania. Została również podzielona przez opiniującego w sprawie biegłego J. L..

Zarówno z treści powyższych opinii, jak i pomiarów wykonanych przez biegłego J. S., a także twierdzeń stron bezspornie wynika, że poziom działek nr [...] i [...] został podniesiony w stosunku do poziomu pierwotnego. Opinie wskazują również, że właściciele działek nr [...] i [...] podjęli działania w kierunku zniwelowania skutków wywołanych podwyższeniem i zabudowaniem oraz utwardzeniem terenu ich nieruchomości.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania H. P. (ojciec skarżącej) wykonywał prace, które bezpośrednio zmierzały do zapobiegnięcia spływu wody z nieruchomości [...] i [...]. Stąd też, z uwagi na powyższe prace na działkach i ich wpływ na zredukowanie szkód na nieruchomościach wnioskodawcy, tut. Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku uchylającym poprzednie decyzje organów obu instancji, nakazał ustalenie spornych okoliczności pomiędzy stronami.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2019 r. organ I instancji ustalił, że na działkach S. M. brak jest stagnującej wody oraz szkód. Stwierdzono również, że na działkach nr [...] i [...] (których współwłaścicielką jest skarżąca) wykonany został drenaż odprowadzający wodę. Ponadto, na wjeździe bramy wykonano kratkę odwadniającą. Podmurówka ogrodzenia wykonana została na wysokości Podmurówka ogrodzenia wykonana na wysokości 15 cm nad ziemią od ul. [...] do pierwszego garażu. W dalszej części działki usypany został nasyp ziemi. W nasypie znajduje się studzienka kanalizacyjna. Na garażu nr 1 od strony ul. [...], przy ul. [...] znajdują się rynny odprowadzające wodę na działkę nr [...]. Również pełnomocnik skarżącej wskazał na wykonane prace mające na celu zapobieżenie szkodom. Ze złożonego przez niego pisma wynika, że wykonał na terenie od strony ul. [...] dren francuski z doposażeniem w plastikowe rury drenacyjne 0100 na głębokości 1,5 m. W bramie wjazdowej zamontowano rynienkę ze studzienką 0315. Woda z dachu domu spływa do drenu biegnącego pod świerkami. Od ulicy [...] został zalany cokół oraz usypany wał ziemny w celu przesączania się wody.

Następnie, Wójt Gminy [...] przeprowadził kolejne oględziny - w dniu 18 sierpnia 2020 r., które również nie wykazały żadnych szkód na nieruchomości wnioskodawcy. Ponadto sam wnioskodawca – S. M. jednoznacznie oświadczył, że na jego nieruchomości nie występują aktualnie żadne szkody związane z naruszeniem stosunków wodnych, co pisemnie potwierdzili również pozostali uczestnicy - wnosząc o umorzenie postępowania.

Zatem po wydaniu powołanego wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 6 września 2016 r. zmieniły się sporne pomiędzy stronami okoliczności, co oznaczało, że wbrew twierdzeniom skargi brak było możliwości orzekania z uwzględnieniem stanu faktycznego na październik 2015 r.

Podkreślić należy, że wydając decyzję organ uwzględnia stan faktyczny sprawy w dniu jej wydania. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powtórnie ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 155/16 – publ. Cbosa). Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Ustalony zatem i niekwestionowany przez strony (znajdujący potwierdzenie również w stanowisku wnioskodawcy), aktualny stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że nieruchomość wnioskodawcy nie jest zalewana i nie powstają na niej żadne szkody.

Powtórzyć zatem raz jeszcze należy, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek - zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 314/21 - LEX nr 3184960).

Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów.

Zgodzić się więc należało z organami, że wobec stwierdzonego w toku postępowania braku jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na grunt wnioskodawcy, brak było podstaw do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast organy orzekające w sprawach naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie mają kompetencji do wiążącej oceny zgodności określonych robót budowlanych z prawem budowlanym. Sankcjonowanie ewentualnych naruszeń prawa budowlanego odbywa się bowiem w przewidzianych prawem procedurach prawnobudowlanych, których prowadzenie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.

Z wymienionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.