Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1128/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw z art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. P., E. W., M. Ś., A. Sz. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 123/14 w sprawie ze skargi K. H. R. H., E. H., S. F., S. M., B. M., J. M., E. W., K. S., A. S., M. Ś., E. W. i B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

I OSK 1128/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 123/14 w sprawie ze skargi K. H., R. H., E. H., S. F.j, S. M., B. M., J. M., E.W., K. S., A. S., M. Ś., E. W. i B. P. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w os. K., przy ul. S., uregulowanego w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", jako działka gruntu [...], stanowiącego współwłasność M. J., A. P., Z. B. i R. H. – z uwagi na jego opuszczenie.

W wyniku wniosku K. S. (następczyni prawnej M. J.) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] lutego 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1972 r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. S., E. W., K. H., R. H., E. H., B. P., E. W., M. Ś., A. S. oraz S. F. w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. M., B. M. i S. M.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawę prawną decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. stanowi art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Z kolei, w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania wystąpiono do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Akt Nowych, Urzędu [...] oraz dwukrotnie do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie dokumentów związanych z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Pomimo tych poszukiwań nie udało się odnaleźć całości akt archiwalnych, dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Z zachowanego materiału dokumentacyjnego wynika, że księga hipoteczna "[...]" została zniszczona w czasie ostatnich działań wojennych w latach 1944-1945. Działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha [...]m2 nabyli M. J., A. P., Z. B. i R. H. na mocy aktu kupna z dnia 7 lipca 1943 r., Nr Repertorium [...] (zaświadczenie Sądu Powiatowego dla [...]z dnia [...] maja 1961 r., nr [...]). Organ stwierdził, że dokumenty sprawy wskazują, iż w dniu [...] lutego 1962 r. zostało wydane orzeczenie nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...]ha, uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", jako działka nr [...], na nazwiska M. J., A. P., Z. B. i R. H. Jednakże, w aktach sprawy orzeczenia tego nie odnaleziono. Następnie podniósł, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] pismem z dnia [...] marca 1962 r., nr [...], skierowanym do Prezydium Rady Narodowej [...], poinformowało, że po wywieszeniu orzeczenia nr [...] w terenie, wpłynęło do Wydziału odwołanie, które zostało przesłane przy wymienionym piśmie. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]pismem z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...], działając w oparciu o art. 137 § 1 pkt 1 k.p.a., uchyliło orzeczenie z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...], dotyczące przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po byłym właścicielu J. Następnie, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] ponownie uchyliło wydane orzeczenie nr [...] z dnia [...] lutego 1962 r. o przejęciu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha. Minister stwierdził, że kwestia dwukrotnego uchylenia orzeczenia nr [...] pozostaje odrębną sprawą i może być przedmiotem oceny we właściwym trybie i przed właściwym organem. Minister nie zgodził się ze skarżącymi, że to Skarb Państwa powinien był poddawać gospodarstwo właściwym zabiegom agrotechnicznym, skoro był jego właścicielem od 1962 r., bowiem, w ocenie organu, orzeczenie z 1962 r. zostało uchylone w tymże samym roku, a więc to współwłaściciele gospodarstwa powinni je uprawiać i poddawać właściwym zabiegom agrotechnicznym. Zdaniem Ministra, o tym, że omawiane gospodarstwo było w posiadaniu jego współwłaścicieli świadczy upoważnienie z dnia 18 lipca 1962 r. udzielone H. K. przez M. J. do zarządzania oraz pełnego użytkowania części działki nr [...] o powierzchni [...]ha. Prowadzi to do wniosku, że gdyby M.J. nie był wówczas współwłaścicielem tej działki, to nie mógłby udzielić takiego upoważnienia. W ocenie Ministra o tym, że gospodarstwo to nie stanowiło własności Państwa świadczy również pismo H. K. z dnia 27 października 1973 r., skierowane do Ministerstwa Rolnictwa, w którym informowała, że oddała grunt miejscowemu Kółku Rolniczemu, które korzystało z tych gruntów do 1965 r.

W konsekwencji, Minister dokonał oceny decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa wskazując, że Prezydium wyjaśniło w niej, iż wyniku dokonanej lustracji na gruncie ustalono, iż przejęta nieruchomość stanowiła opuszczone gospodarstwo rolne. W gospodarstwie tym nie zamieszkiwali bowiem właściciele ani ich następcy prawni, ponadto wchodzące w skład gospodarstwa grunty nie były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. W wyniku wniesionego odwołania przez H. K., Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] lutego 1973 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Organ odwoławczy stwierdził wówczas, że grunty nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha od szeregu lat były niezagospodarowane i leżały odłogiem. Grunty te składały się z pastwiska o powierzchni [...] ha oraz nieużytków o powierzchni [...] ha. Stan ten potwierdziła lustracja gospodarstwa przeprowadzona w dniu 27 listopada 1972 r. Jedynie W. S. O. korzystała z działki o powierzchni [...]ha na kopce pod ziemniaki. Ponadto, z decyzji tej wynika, że H. K. w odwołaniu podniosła, że legitymuje się upoważnieniem udzielonym jej przez M. J., zamieszkałego w M. do zarządu jego udziałem w nieruchomości, że zamieszkuje na nieruchomości od 1945 r. oraz płaci podatki. Dodała także, że [...] ha gruntu stanowiły nieużytki, [...] ha przeznaczony był na podwórze dla 1- piętrowego domu, a do uprawy pozostawało ok. [...] ha, grunty te do 1968 r. były użytkowane jako pastwiska przez okoliczną ludność. W 1971 r. część gruntów zajęła W.S. O. Natomiast w 1972 r. skończył się okres umowy i w chwili lustracji cały teren nie był zajęty.

Organ nadzorczy stwierdził, że pomimo, iż w aktach sprawy nie zachował się protokół z lustracji gospodarstwa, to nie można jednoznacznie przyjąć, że go nie było. Na fakt jego istnienia wskazują pośrednio inne dowody zgromadzone w aktach sprawy, np. decyzja Prezydium Rady Narodowej [...]. z dnia [...] lutego 1973 r. Ponadto, brak protokołu z lustracji gospodarstwa nie stanowi o naruszeniu prawa, gdyż przepisy dotyczące przejmowania opuszczonych gospodarstw rolnych nie przewidywały obowiązku sporządzania takich protokołów. Następnie, Minister wyjaśnił, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1, wydanego na podstawie Kodeksu cywilnego, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r. Nr 45 poz. 304 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego rozporządzenia do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. W myśl natomiast § 1 ust. 3 nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza [...]ha. Pomimo tego, że strony podnoszą, że nieruchomość w 1944 r. miała charakter przemysłowy i na takie cele została nabyta, to zdaniem Ministra ze zgromadzonych dokumentów bezsprzecznie wynika, że nieruchomość miała charakter rolny i mogła być użytkowana rolniczo. Obszar użytków rolnych nieruchomości, po odliczeniu nieużytków o powierzchni [...] ha, wynosił [...]ha. H. K. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji informowała, że w jej ocenie do uprawy pozostawało [...] ha gruntów. Dodała także, że do 1968 r. grunty te były użytkowane jako pastwisko przez okoliczną ludność. Zaznaczyła również, że w chwili lustracji teren nie był zajęty, gdyż w 1972 r. skończył się okres umowy. Również z jej pisma z dnia 27 października 1973 r. wynika, że grunty wchodzące w skład tego gospodarstwa oddała miejscowemu Kółku Rolniczemu, które korzystało z tych gruntów do 1965 r. Przy czym, zabudowania gospodarskie i inwentarz nie były koniecznym elementem dla uznania nieruchomości rolnej za gospodarstwo rolne. Składniki te mogły wchodzić w skład gospodarstwa, ale nie musiały. Bez wpływu na charakter nieruchomości pozostaje również cel na jaki ta nieruchomość została nabyta, skoro nie został on zrealizowany. Minister stwierdził, że podnoszona kwestia, iż gospodarstwo nie mogło zostać przejęte na własność Państwa jako opuszczone, gdyż zamieszkiwała w nim H. K. nie może zostać uznana za skuteczną. Wymieniona była siostrą żony M. J. i nie pozostawała w stosunku pokrewieństwa do współwłaściciela tego gospodarstwa określonego w § 1 rozporządzenia z 1961 r. Z przywołanego przepisu wynika, że za opuszczone gospodarstwo uważa się takie, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice. H. K. jako szwagierka byłego współwłaściciela nie należała do kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Organ nadzorczy podniósł, że w prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Strony zapoznawały się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Pomimo wskazywania przez strony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, że posiadają dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, nie nadesłano do akt sprawy dokumentów, które wskazywałyby, że gospodarstwo przed przejęciem było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Rozważając kolejny podniesiony zarzut, iż w postępowaniu w 1972 r. nie brały udziału wszystkie strony postępowania, Minister wyjaśnił, że zarzut ten nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzje te nie zostały skierowane do osób zmarłych. W konsekwencji, zdaniem organu, kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. stała się przedmiotem skarg B. P., E. W., M. Ś. i A. S. oraz K. H., R. H., S. F., E. W. i K. S. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili organom, że niewłaściwie oceniły stan faktyczny sprawy.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 124/14, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane opisanymi skargami oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 123/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z nich.

Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie nadzorczym – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Wskazał, iż organ nadzoru - kontrolując zgodność z prawem tej decyzji - obowiązany jest przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Choć w trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, to nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, zwolnienia organu nadzoru od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, oraz podjęcia dodatkowych czynności procesowych gwarantujących wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, takiej wszechstronnej oceny i stosownych działań, organy nadzoru w prowadzonym postępowaniu nie dokonały. Nie wyjaśniły bowiem kluczowej okoliczności, tj. czyją własność na dzień 20 grudnia 1972 r. (wydania decyzji o przejęciu nieruchomości) stanowi sporna nieruchomość i z jakich dokumentów źródłowych to wynika.

W wyroku podkreślono, że podstawą prawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym stanowi art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz m.in. § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń.

Z powyższego wynika, iż przejęcie gospodarstwa rolnego na tej podstawie uzależnione jest łącznie od spełnienia dwóch przesłanek: a) przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, które nie stanowiło własności Państwa, b) przejęciu podlegało gospodarstwo rolne opuszczone przez właściciela.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w dniu [...] lutego 1962 r. zostało wydane orzeczenie nr [...] orzekające o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...]ha, uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", jako działka nr [...], na nazwiska: M. J., A. P., Z. B. i R. H. Następnie, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] pismem z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...], działając w oparciu o art. 137 § 1 pkt 1 k.p.a., uchyliło orzeczenie z dnia [...] lutego 1962 r. dotyczące przejęcia na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości. Do kolejnego uchylenia orzeczenia nr [...] doszło [...] grudnia 1972 r., o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]nr [...]. Decyzja ta została wydana przeddzień kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. Skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [...] lutego 1962 r., pismem z dnia 9 czerwca 1962 r. oraz decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. organ nadzoru nie oceniał, bowiem uznał, że kwestia dwukrotnego uchylenia orzeczenia nr [...] z dnia [...] lutego 1962 r. pozostaje odrębną sprawą i może być przedmiotem oceny we właściwym trybie i przed właściwym organem. Bez wątpienia tak, jednakże zdaniem Sądu w tej konkretnej sprawie od tej właśnie oceny uzależniona jest ocena decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przejęcia spornej nieruchomości dokonano skutecznie już w 1962 r. i potwierdzają to dodatkowo stosowne zapisy hipoteczne, to w innym kierunku należałoby prowadzić ocenę decyzji z 1972 i z 1973 r.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, stanowisko Ministra jest przedwczesne. Organ nadzoru musi wyczerpująco ustalić stan prawny nieruchomości z uwzględnieniem rozważenia wszczęcia postępowań nadzorczych dotyczących oceny pisma z dnia 9 czerwca 1962 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. Dopiero przeprowadzenie tych czynności pozwoli organowi na wydanie prawidłowego orzeczenia w tej sprawie. Swoje stanowisko organ powinien uzasadnić zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W dniu 25 lutego 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzucił on, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, którym uchybić miał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz brak wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt ogólnikowy, polegający na: braku przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla stanowiska Sądu, że organ nie wyjaśnił okoliczności czyją własność na dzień 20 grudnia 1972 r. stanowiła sporna nieruchomość i z jakich dokumentów to wynika; braku przedstawienia argumentów, dla których Sąd uznał, że organ powinien dokonać oceny kwestii dwukrotnego uchylenia orzeczenia nr [...] z dnia [...] lutego1962 r., co uniemożliwia ocenę zasadności przesłanek jakimi kierował się Sąd, wydając zaskarżony wyrok. Tymczasem organ wykazał takie okoliczności, do czego WSA w Warszawie się nie odniósł;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że organ ten nie dokonał wszechstronnej oceny i stosownych działań i nie wyjaśnił czyją własność na dzień 20 grudnia 1972 r. (tj. datę wydania decyzji o przejęciu nieruchomości) i z jakich dokumentów źródłowych to wynika, stanowiła sporna nieruchomość;

W odpowiedzi na na skargę B. P., E. W., M. Ś. oraz A. S. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, że zebrane materiały w sprawie są wystarczające dla ustalenia, czy w dniu 20 grudnia 1972 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa, ale należy wskazać, że w tym dniu ww. nieruchomość nie mogła stanowić własności nieruchomości osób fizycznych.

W dniu 26 lutego 2015 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B.P., E. W., M. Ś. oraz A. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucili oni WSA w Warszawie:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) oraz

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez jego niezastosowanie, polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. znak sprawy: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. znak sprawy: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. nr: [...] i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z dnia 20 grudnia 1972 r. nr: [...]— dotyczących przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w osiedlu K. przy ul. S., uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", jako działka gruntu nr [...], o pow. [...] ha [...]m2, na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. oraz art. 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i art. 6 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych — pominął okoliczność, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r., decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. są obarczone wadą nieważności, ponieważ:

- decyzje z dnia [...] lutego 1973 r. i z dnia [...] grudnia 1972 r. zostały wydane w sprawie dotyczącej nieruchomości, która stanowiła własność Skarbu Państwa, ponieważ w dacie wydania tych decyzji pozostawała w obrocie prawnym, jako ostateczna, decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...], dotycząca przejęcia na własność Państwa tej samej nieruchomości, względnie

- decyzje z dnia [...] lutego 1973 r. i z dnia [...] grudnia 1972 r. zostały wydane wobec podmiotów pozbawionych zdolności administracyjnoprawnej A. P. i Z. B., współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy nie żyli w dacie wydania tych decyzji — względnie decyzje te w ogóle nie zostały skierowane do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie istotnym i wystarczającym dla załatwienia sprawy administracyjnej, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., a zamiast tego poczynił wiążące organ wskazania co do dalszego postępowania, w zakresie nie mającym istotnego znaczenia dla załatwienia sprawy administracyjnej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do większości zarzutów skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. znak sprawy: [...] , pomimo wskazania w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt: I SA/Wa 123/14, iż zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z nich, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi oparta jest na zarzutach procesowych. Nie zasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej organu, według którego WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, które naruszył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz brak wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjne. Sąd I instancji istotnie nie wymienił enumeratywnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organy orzekające w sprawie administracyjnej. Należy jednak podnieść, że na stronach 12 -13 uzasadnienia odniósł się do zasad postępowania nadzorczego związanego z kontrolą decyzji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wskazał, że te zasady, związane przede wszystkim z oceną zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, zostały nieprawidłowo zastosowane, ponieważ organ nie ocenił skutków prawnych orzeczeń administracyjnych, podjętych w stosunku do spornej nieruchomości w 1962 r. W ten sposób Sąd wskazał na konieczność właściwego użycia w toku postępowania art. 157 - art. 158 k.p.a. w powiązaniu z zasadą prawdy materialnej określonej w art. 7 k.p.a., ponieważ to te przepisy nie były prawidłowo zastosowane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w os. K., przy ul. S.

Za równie niezasadny należy uznać drugi zarzut skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wedle którego uzasadnienie wyroku dotknięte jest wadą, która wyczerpuje dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego też polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego.

Nietrafny jest również trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zasadnie bowiem Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wskazał na niewyjaśnienie i nieustalenie okoliczności faktycznych sprawy przez organy administracji, czyli niewyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości w chwili wydawania decyzji administracyjnych, będących przedmiotem postępowania nadzorczego. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji, gdyby okazało się, że orzeczenia administracyjne dotyczące spornej nieruchomości wydane w roku 1962, weszły do obrotu prawnego, wpłynie to znacząco na ocenę prawidłowości decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r.

Za bezpodstawne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej B. P., E. W., M. Ś. oraz A. S. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że ww. decyzje, tj. Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. oraz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1972 r., były dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Wskazać jednak należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że takie stwierdzenie jest przedwczesne, ponieważ brak ustaleń organów orzekających w sprawie, co do skutków prawnych orzeczeń z Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] oraz Prezydium Rady Narodowej [...] z 1962 r., dotyczących spornej nieruchomości, na co zwracają uwagę sami skarżący kasacyjnie, nie pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] .z dnia [...] lutego 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że obie skargi kasacyjne nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.