Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 562/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. S. o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] do działki o nr ew. [...] położonej w m. [...], nie udzielił zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została zakwalifikowana do dróg klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego), o znaczeniu międzynarodowym. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu.

Organ podniósł, że przedmiotowa działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę niższej kategorii (ujęta w planie miejscowym droga gminna o symbolu KDD1). Z wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, iż nie przewidziano obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej, lecz wyłącznie od strony projektowanej drogi gminnej (oznaczonej symbolem KDD1).

Jednocześnie organ zaznaczył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, a ustalenia planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale również organy administracji państwowej, w tym również zarządcę drogi krajowej nr [...]. Z tych względów organ uznał za bezzasadne dopuszczenie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości prywatnej poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

R. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2014 r.

Podniósł, że nie ma obecnie żadnej możliwości dojazdu do swojej działki, wskazana przez organ droga gminna KDD1 nie istnieje i nie ma terminu jej wybudowania, sąsiedzi natomiast uniemożliwiają korzystanie z ich zjazdów. R. S. zwrócił uwagę, że nieruchomości sąsiednie mają połączenia z drogą krajową nr [...]. Wskazał też, że wzdłuż wjazdu i ogrodzenia do sąsiada z prawej strony działki od długiego czasu jest wyznaczona w planach droga w głąb jego posesji, co oznacza, że planiści wskazywali w tym miejscu na możliwość zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Wjazd na działkę miał być zlokalizowany zaraz obok istniejącego wjazdu na działkę sąsiednią (od strony wschodniej), wtedy byłby on formą jego poszerzenia, co nie wpływałoby na zmianę warunków bezpieczeństwa na tym odcinku drogi krajowej. R. S. podkreślił, że wjazd na działkę jest podstawą do planowanego przez niego ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nieruchomość ta około 1,5 hektara ziemi rolnej wymagającej pielęgnacji, w obecnej sytuacji nie ma żadnych możliwości uprawiania i zagospodarowania działki ani rozpoczęcia planowanych prac budowlanych.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2014 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że droga krajowa nr [...], z której strona planuje wykonanie zjazdu indywidualnego, zakwalifikowana została, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, na rozpatrywanym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników.

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nawet w przypadku, gdy nieruchomość nie przylega do żadnej drogi klasy D lub L, a przylega jedynie do drogi klasy GP, zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi może być udzielone tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, a jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o braku jakiegokolwiek dojazdu.

W rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia wyjątkowej sytuacji przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony, bowiem działka nr [...] posiada co najmniej dwie możliwości skomunikowania jej z drogą krajową nr [...], bez konieczności budowy zjazdu z tej drogi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że dojazd do przedmiotowej działki może odbywać się istniejącymi już zjazdami z drogi krajowej nr [...] do działek sąsiednich. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynikało bowiem, że bezpośredni zjazd na ww. drogę krajową posiada zarówno sąsiednia działka nr [...] (zlokalizowany w km 498+812 ww. drogi krajowej), jak również działka nr [...] (zlokalizowany w km 498+861 ww. drogi krajowej). Zdaniem organu istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] zjazdem z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanym w km 498+812 drogi krajowej, a następnie po fragmencie działki nr [...] (po ustanowieniu na części działki nr [...] służebności drogowej) lub z wykorzystaniem istniejącego zjazdu zlokalizowanego w km 498+861, a następnie po fragmencie działki nr [...] (po ustanowieniu na części tej działki służebności drogowej).

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że widzi również możliwość przesunięcia jednego z ww. istniejących zjazdów i usytuowania go na granicy z działką nr [...], w taki sposób, aby zjazd ten stał się zjazdem wspólnym dla obu działek, co wymagałoby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli obu działek ze wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu drogi krajowej.

Organ podniósł także, że teren, na którym położona jest działka strony, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w Gminie [...]. W planie tym w dziale "Ustalenia komunikacyjne" przewidziano "zakaz bezpośrednich wjazdów z działek na drogę (...)". Zdaniem organu ewentualna decyzja pozytywna dla strony byłaby więc sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu, które w roku 2010 wyniosło 19442 poj./dobę, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność. Zdaniem organu brak jest więc możliwości wykonania zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki strony.

Organ wskazał też, że fakt, iż działki sąsiednie posiadają zjazdy nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony. Zjazdy te istniały przed przebudową drogi krajowej nr [...] i zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi krajowej miał obowiązek je odbudować, natomiast działka nr [...] nie posiadała bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej.

R. S. złożył skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 29 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych; § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004 r.

Zarzucił też naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6,7,8, i 77 § 1 kpa.

Skarżący wskazał, że należąca do niego działka o nr ew. [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części stanowi teren upraw rolnych i ogrodniczych, w części teren zabudowy mieszkaniowej, w części natomiast teren zabudowy usługowej komercyjnej. Działka ta pozbawiona jest obecnie dojazdu, co oznacza, że w żaden sposób nie można z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem.

Zdaniem skarżącego organ wydając decyzję naruszył art. 29 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. Bezzasadnie odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do jego działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] [...]-[...], w sytuacji, gdy do tej nieruchomości brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu. Nie istnieje żadna realna możliwość zapewnienia innego dojazdu. Możliwość ustanowienie służebności drogi koniecznej, czy zgodnego przesunięcia jednego z istniejących zjazdów, bądź to wybudowanie w przyszłości projektowanej drogi gminną to rozwiązania teoretyczne i oddalone w czasie. Skarżący podkreślił, że sąsiedzi mający zjazdy przy swoich nieruchomościach utrudniają dostęp do jego nieruchomości. Podniósł, że właściciele działek przyległych tj. o nr [...] oraz [...] dobrowolnie nie wyrażą zgody na ustanowienie służebności drogi koniecznej, natomiast w ewentualnym długoletnim procesie sądowym będą z pewnością wnosić o oddalenie wniosku, bądź żądać wysokiego wynagrodzenia. R. S. wskazał, że obecnie nie ma więc żadnej możliwości dojazdu do nieruchomości, nie ma też realnej i szybkiej możliwości uzyskania takiego dojazdu.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza również § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, że odmowa zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego jest uzasadniona, gdyż działka skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę kategorii niższej, ujętą w planie miejscowym jako droga gminna o symbolu KDD 1. Organ naruszył również art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Błędnie uznał, że z zapisów planu wynika "zakaz bezpośrednich wjazdów z działek na drogę", a decyzja pozytywna dla skarżącego byłaby sprzeczna z zapisami tego prawa.

Skarżący podniósł, że zgodnie z § 25 pkt 1 ww. planu - wjazdy na poszczególne działki, a także wloty dróg krajowych o symbolach KDD i KDW mogą być realizowane wyłącznie z drogi odbarczającej, jednak uregulowanie to dotyczy wyłącznie terenów położonych po stronie południowej drogi. Tam bowiem przewidziano ścieżkę rowerową i drogę odbarczającą. Zapisy te nie dotyczą natomiast przeciwnej strony drogi, tj. północnej, gdzie położona jest działka skarżącego.

W ocenie skarżącego, organ wydając odmowną decyzję, naruszył także przepisy prawa procesowego, tj. art. 6,7,8, i 77 § 1 kpa, bowiem dokonał pobieżnej oceny i analizy rzeczywistego stanu faktycznego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wbrew hipotetycznym założeniom organu, nie ma on realnej możliwości zapewnienia dojazdu do swojej nieruchomości, poza wnioskowaną budową indywidualnego zjazdu. Ponadto, organ nie przeprowadził oględzin przedmiotowej działki.

R. S. wskazał również, że wydając zaskarżoną decyzję naruszono zasadę równości wobec prawa, zgodnie z którą każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej powinien mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp, naruszono także zasadę interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony - poprzez odmowę zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego w sytuacji, gdy nie przemawiały za tym ważne powody i przesłanki. Organ nie wykazał, aby proponowany zjazd stanowił potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego płynności, przy uwzględnieniu natężenia ruchu na drodze. Bezkrytycznie przyjął, iż z jego działki można zapewnić obsługę komunikacyjną poprzez ustanowienie służebności drogowych, względnie zgodne przesunięcie jednego z istniejących zjazdów. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał, w jaki sposób i z jakich przyczyn pogorszy się bezpieczeństwo na drodze publicznej w przypadku ewentualnej lokalizacji spornego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm. w skrócie u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430). Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie.

Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy.

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zgodzić się należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu indywidualnego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z sąsiedztwa działki z drogą krajową.

Zasadnie przyjął organ, że w niniejszej sprawie przesłanki lokalizacji zjazdu indywidualnego nie zostały spełnione.

Bezsporne jest, że działka skarżącego nr ew. [...] położona w m. [...] nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą krajową. Okoliczność ta sama w sobie nie rodzi jednak obowiązku wydania zgody na zjazd do tej działki z drogi krajowej.

Z faktu graniczenia nieruchomości skarżącego nr ew. [...] z drogą krajową nr [...], nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi krajowej poprzez odrębny bezpośredni zjazd.

Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647ze zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 j.t., ze zm.).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko

w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich .

Jak słusznie podniósł organ działka nr ew. [...] położona w m. [...] może komunikować się z drogą krajową nr [...] poprzez istniejące już zjazdy na działkach sąsiednich. Bezpośredni zjazd na ww. drogę krajową posiada bowiem zarówno sąsiednia działka nr [...], jak również działka nr [...]. Istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...], po ustanowieniu służebności drogowej na którejś z sąsiednich działek.

Jest także możliwość przesunięcia jednego z istniejących zjazdów i usytuowania go na granicy z działką nr [...], w taki sposób, aby zjazd ten stał się zjazdem wspólnym dla obu działek, co wymagałoby wydania stosownej decyzji administracyjnej, po uprzednim wystąpieniu właścicieli obu działek ze wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu drogi krajowej. Rozwiązania te, mimo że z punktu widzenia skarżącego pozorne, to jednak są prawnie możliwe.

Dodatkowo organ wskazał, że decyzja pozytywna dla strony byłaby sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w Gminie [...]. W dziale "Ustalenia komunikacyjne" przewidziano bowiem zakaz bezpośrednich wjazdów z działek na drogę krajowa nr [...].

Było to stwierdzenie błędne gdyż zgodnie z § 25 pkt 1 ww. planu - wjazdy na poszczególne działki, a także wloty dróg krajowych o symbolach KDD i KDW mogą być realizowane wyłącznie z drogi odbarczającej. Uregulowanie to dotyczy jednak wyłącznie terenów położonych po południowej stronie drogi. Tam przewidziano ścieżkę rowerową i drogę odbarczającą. Zapisy te nie dotyczą natomiast przeciwnej strony drogi, tj. północnej, gdzie położona jest działka skarżącego.

Mimo to słusznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu, które w roku 2010 wyniosło 19442 poj./dobę, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność.

W kontekście zarzutu o nierównym traktowaniu obywateli, organ słusznie wskazał na fakt, iż działki sąsiednie posiadają zjazdy gdyż istniały one przed przebudową drogi krajowej nr [...] i zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi krajowej miał obowiązek je odbudować. Natomiast działka nr [...] nie posiadała bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej.

W swojej argumentacji skarżący dopatruje się w istocie obowiązku zarządcy drogi, zapewnienia zjazdu dla każdej działki położonej przy drodze.

Sąd podziela ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi krajowej objętej wnioskiem, wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712).

Organ nie może zatem wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła kolizja interesu strony i interesu społecznego. Organy orzekające w uzasadnieniu podjętych decyzji wyjaśniły w sposób wystarczający, dlaczego dały priorytet interesowi społecznemu, przypisując większe znaczenie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Z kolei według art.140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.