Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 749/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 v 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 34 § 1, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59, art. 60, art. 61, art. 103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 737 zł /słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Ł. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwane dalej SKO, Kolegium) z [...] marca 2014 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], skierował Z. B. do Domu Pomocy Społecznej [...] (dalej DPS) dla osób przewlekle psychicznie chorych - na pobyt stały.

J. B. umową z dnia 17 maja 2012 r., nr [...], zawartą z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...], zobowiązał się do ponoszenia odpłatności za pobyt swej matki Z. B. w domu pomocy społecznej [...] w kwocie pełnego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca od dnia umieszczenia w/w osoby w dom pomocy społecznej do dnia opuszczenia tej placówki. Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Prezydent zobowiązał Z. B. od 1 kwietnia 2013 r. do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS w wysokości 770,16 zł do 15 dnia każdego miesiąca.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezydent zmienił decyzję własną z [...] kwietnia 2013 r. w ten sposób, ze: 1) od kwietnia 2013 r. zobowiązał Z. B. do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS w wysokości 770,16 zł do 15 dnia każdego miesiąca, 2) ustalił, że różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS ustalonym na dany rok, a odpłatnością jaką ponosi Z. B. pokrywać będzie syn – J. B., zgodnie z umową zawartą z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, 3) opłatę za pobyt Z. B. w DPS nieuregulowaną przez J. B. ponosić będzie zastępczo Gmina, do czasu wyegzekwowania jej zgodnie z nakazem sądowym i dalszą egzekucją.

Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Prezydent pozostawił bez zmian punkt 1 decyzji z [...] kwietnia 2013 r., zmienił pkt 2 tej decyzji w ten sposób, że w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 listopada 2013 r. różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS ustalonym na dany rok, a odpłatnością jaką ponosi Z. B. pokrywać będzie syn – J. B. zgodnie z umową zawartą z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, pkt 3 ww. decyzji zmienił w ten sposób, że opłatę za pobyt Z. B. w DPS nieuregulowaną przez J. B. ponosić będzie zastępczo Gmina, do dnia 31 stycznia 2014 r. nienależnie od egzekucji zaległości prowadzonej w odrębnym postępowaniu.

Kolejną decyzja z [...] lutego 2014 r., nr [...], Prezydent od 1 grudnia 2013 r. do 30 maja 2014 r. zwolnił całkowicie J. B. z ponoszenia odpłatności za pobyt matki Z. B. w DPS.

Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], zobowiązał Ł. B. do wnoszenia od 1 lutego 2014 r. opłat za pobyt matki Z. B. w DPS w wysokości: 1841,84 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że zgodnie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.; zwanej dalej u.p.s.), mieszkaniec DPS ponosi odpłatność nie więcej jak 70% swojego dochodu. Według ustaleń organu Z. B. otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 1100,23 zł miesięcznie. Za pobyt w DPS jest ona zobowiązana ponosić koszty swojego pobytu w wysokości odpowiadające równowartości 70% posiadanego dochodu netto tj. 770,16 zł miesięcznie. Prezydent podał, że do ponoszenia różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a odpłatnością jaką ponosi Z. B. zobowiązany był syn – J. B., zgodnie z umową zawartą z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. W związku ze zwiększeniem się zadłużenia w opłacie za pobyt Z. B. w DPS został złożony pozew do Sądu Rejonowego [...] w sprawie zasądzenia zapłaty przez J. B. Na podstawie wydanego nakazu sprawę przekazano do komornika celem wyegzekwowania należności. Analizując, sytuację materialną J. B. organ ustalił, że dochód jakim on dysponuje jest niższy niż 300 % kryterium dochodowego w związku powyższym zwolniono go z ponoszenia kosztu pobytu matki Z. B. w DPS. Prezydent ustalił również, że Ł. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz synem. Zabezpieczeniem jego rodziny jest dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 6000 zł miesięcznie. Na jedną osobę przypada kwota 2000 zł, przy kryterium dochodowym 456 zł. W związku z tym 300 % kryterium stanowi kwotę 1368 zł. Oznacza to, że posiadany dochód jest wyższy od 300 % kryterium. W związku z tym dochód jakim dysponuje J. B. stanowi podstawę do zobowiązania go do ponoszenia kosztu pobytu matki – Z. B. w DPS. Kwota ustalonej odpłatności w wysokości 1841,84 zł miesięcznie stanowi różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, który od 1 lutego 2014 r. wynosi 2612 zł miesięcznie, a odpłatnością ustaloną z dochodu Z. B. w wysokości 770,16 zł miesięcznie.

W odwołaniu od tej decyzji Ł. B. wniósł o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie osobami zobowiązanymi do ponoszenia kosztu pobytu Z. B. są jej synowie J., Ł. oraz R. B. Ze względu na brak informacji dotyczącej miejsca pobytu syna R. B. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie mógł ustalić jego sytuacji materialno-bytowej i tym samym ustalić możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt Z. B. w DPS. Organ ustalił, że Z. B. w chwili kierowania do DPS była właścicielką mieszkania w T. przy ul. [...], które według oświadczenia złożonego telefonicznie przez J. B. zostało nabyte przez Ł. B. i sprzedane. Prezes Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej poinformował, że Z. B. nie posiada obecnie prawa do ww. nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że strona brała czynny udział w niniejszym postepowaniu przez uczestnictwo w składaniu przez Ł. B. informacji i oświadczeń w trakcie wywiadu środowiskowego. Ustalono sytuację materialno-bytową dwóch synów i podjęto działania w celu ustalenia sytuacji materialnej także trzeciego syna. Ustalono, że dochody przedstawione obecnie przez J. B. zwalniają go od ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Natomiast dochód zobowiązanego Ł. B. nie zwalnia go od ponoszenia opłaty gdyż przekracza 300 % kryterium z ustawy o pomocy społecznej.

Ł. B., reprezentowany przez radcę prawnego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] marca 2014 r. wnosząc o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przez nieustalenie sytuacji majątkowej brata skarżącego R. B. i pominięcie go w zobowiązaniu do ponoszenia odpłatności za pobyt Z. B. w DPS,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 6 pkt 3 u.p.s. przez błędną wykładnię powyższych przepisów polegającą na utożsamianiu przez organ, dochodu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z dochodem rodziny, a tym samym błędne obciążanie obowiązkiem ponoszenia tej opłaty nie samego skarżącego, lecz także jego bliskich, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do obliczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest przez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu tej kwoty dochodu na osobę sumy odpowiadającego 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

2) art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na zobowiązaniu skarżącego do wnoszenia opłat za pobyt Z. B. w DPS z dniem 1 lutego 2014 r. (z mocą wsteczną – ex tunc ), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej określonej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

W uzasadnieniu skargi rozszerzono powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 14 lipca 2014 r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 września 2014 r., o sygn. akt I OZ 716/14, oddalił zażalenie Ł. B. na ww. postanowienie WSA z 14 lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia.

Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Jednym ze świadczeń niepieniężnych przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej, a tym samym udzielane w ramach tej jednostki usługi są odpłatne, co oznacza że co do zasady kosztów z tym związanych nie ponosi podmiot publiczny (np. jednostka samorządu terytorialnego) prowadzący dom pomocy społecznej jak i gmina z której osoba została skierowana do domu. Sposób określania tej odpłatności ustalają w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; zwana dalej u.p.s.). W świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Osoby obowiązane do ponoszenia tej odpłatności oraz kolejność powstania obowiązku wskazuje treść art. 60 ust. 1 ustawy, stanowiąc, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności :

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Zasady partycypowania tych osób w ponoszeniu dpłatności ustala ustawodawca treścią art. 61 ust. 2 u.p.s. Opłatę za pobyt wnosi mieszkaniec domu nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Natomiast małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Odpłatność za pobyt może również ponosić gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca domu, jego małżonka, zstępnych i wstępnych (art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.s.).

W niniejszej sprawie Organy obu instancji w sposób błędny zinterpretowały jak i zastosowały wobec skarżącego przepisy regulujące ustalanie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Należy przypomnieć, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], orzekł o zobowiązaniu od dnia 1 lutego 2014 r. Ł. B. do wnoszenia opłaty za pobyt jego matki Z. B. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 1841,84 zł, miesięcznie. Powyższą decyzję doręczono wyłącznie skarżącemu. Również w dniu [...] lutego 2014 r. w/w Organ wydał decyzję nr [...], w której orzekł o całkowitym zwolnieniu J. B. na okres od 1 grudnia 2013 r. do 30 maja 2014 r. z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki Z. B. w Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., o nr [...], Prezydent orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak : [...]. Zmienianą decyzją, a więc decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezydent Miasta orzekł o zobowiązaniu Z. B. do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 770,16 zł. Z akt sprawy wynika, że synem Z. B. jest oprócz Ł. B., J. B. także R. B. Miejsca pobytu tej osoby Organy nie ustaliły.

Zdaniem WSA, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej to modyfikacje tej odpłatności powinny odbywać się w trybie przewidzianym przez przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. Powyższy przepis stanowi : Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Prawny obowiązek odwołania się do tego przepisu, pozwala na uniknięcie przypadków, w których kwestia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej normowana byłaby kilkoma aktami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości, że świetle art. 59 ust. 1 u.p.s. sprawa ustalenia odpłatności za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest sprawą administracyjną prowadzoną z udziałem osób obowiązanych na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. do wnoszenia opłaty za pobyt. Powyższe przepisy nie pozwalają na rozstrzyganie o odpłatności za pobyt w sposób odrębny, dotyczący każdej ze stron z osobna. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie jest sprawą indywidulną dotyczącą interesu prawnego mieszkańca domu, a także osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Wobec tego, prowadzenie samodzielnych postępowań administracyjnych mających na celu wydanie odrębnego rozstrzygnięcia o odpłatności, narusza przytoczone wyżej regulacji, a także przepisy K.p.a. zapewniające stronie czynny udział w postępowaniu.

W niniejszej sprawie Organ pierwszej instancji pomimo wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], oraz decyzji zmieniających ten akt z dnia [...] grudnia 2013 r., [...], oraz z dnia [...] lutego 2014 r., [...], także w dniu [...] lutego 2014 r. wydaje decyzję o nr [...], o zwolnieniu od 1 grudnia 2013 r. do 30 maja 2014 r., J. B. od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz decyzję nr [...], o zobowiązaniu Ł. B. do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Spowodowało to sytuację, w której sprawa administracyjna dotycząca odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej Z. B., rozstrzygnięta została z naruszeniem art. 105 ust. 6 u.p.s., a także z naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.s., trzema odrębnymi decyzjami administracyjnymi o różnym zakresie podmiotowym. Decyzje te zostały zaadresowane także do różnych podmiotów obowiązanych na podstawie art. 61 u.p.s. do współuczestniczenia w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co spowodowało naruszenie tych przepisów K.p.a., które gwarantują stronom czynny udział w postępowaniu dotyczącym ich interesu prawnego – art. 10 K.p.a.. SKO rozpoznając odwołanie wniesione przez skarżącego także naruszyło powyższe regulacje a dodatkowo także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy akt dotknięty wadliwością.

Sąd zauważa, że Organy pomimo podjętych starań odszukania R. B. nie rozstrzygnęły sprawy odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w części dotyczącej tego zobowiązanego. Nie ulega wątpliwości, iż osoba ta jest na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. obowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej Z. B. Sąd nie podziela poglądu skargi, że nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia miejsca pobytu w.w. Takie kroki podjęto uzyskując oświadczenie E. B. oraz pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 18 października 2013 r., nr [...]. Dowody z tych dokumentów poświadczają stan, w którym strona postępowania administracyjnego jest nieobecna, a to powinno skierować Organ do stosowania w sprawie art. 34 K.p.a., czyli do wystąpienia do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Zadaniem kuratora jest przede wszystkim poszukiwanie osoby nieobecnej, a poza tym sprawowanie zwykłego zarządu jego majątkiem, a więc dokonywanie koniecznych czynności faktycznych i prawnych, mających na celu zachowanie majątku (zob. postanowienie SN z dnia 18 kwietnia 2000 r., III CKN 270/00, LEX nr 1219835). Pominięcie tej regulacji doprowadziło w swych skutkach do rozstrzygania o odpłatności z pominięciem jednej z osoby obowiązanych, czyli z naruszeniem art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Sąd odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt za okres poprzedzający wydanie decyzji wyraża przekonanie, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej powstaje z mocy prawa. Obowiązek ten wobec konkretnej osoby musi zostać skonkretyzowany mocą decyzji administracyjnej, ustalającej określoną wysokość opłaty jak również termin jej płatności. Prawodawca jak dotąd nie upoważnił organów do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Innymi słowy, przepisy u.p.s. nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. De lege lata skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

Zasadniczo akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej o czym świadczy literalna wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.s. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Na gruncie art. 59 ust. 1 u.p.s. możemy mówić o należności z tytułu opłaty jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji lub umową bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Organy obu instancji pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 u.p.s. W myśl tego przepisu : w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W świetle art. 104 ust. 1 w/w ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie nie stanowi aktualnie sporu, iż celem umowy nawiązywanej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., nie zaś na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.

Z tej przyczyny w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty nie można określić należności, czyli tych opłat, które nie zostały uiszczone przez zobowiązanego. Określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawi art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Opłata za pobyt nie jest opłatą należną jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s. bądź nie została zawarta umowa na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s.. Tymczasem w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. [...], Prezydent Miasta zmieniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], nadał pkt 2 treść : w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 listopada 2013 r. różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] ustalonym na dany rok, a odpłatnością jaką ponosi Pani Z. B. pokrywać będzie syn – Pan J. B., zgodnie z umową zawartą z Dyrektorem Ośrodka Pomocy Rodzinie. Nie sposób więc wątpić, że Organ decyzją o ustaleniu odpłatności za pobyt rozstrzygnął o należności za okres poprzedzający wydanie decyzji od 1 lutego 2013 r. do 30 listopada 2013 r.

Również decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], obarczona jest podobną wadliwością skoro na jej mocy Ł. B. został obowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt od 1 lutego 2014 r., a więc za okres sprzed wydania decyzji o ustaleniu odpłatności. Jak już podniesiono wyżej, decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt nie można rozstrzygać o należnościach powstałych na skutek nie wywiązywania się obowiązanego z umowy czy też decyzji o ustaleniu odpłatności. Reasumując, w niniejszej sprawie organy ustaliły obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt Ł. B. z mocą wsteczną, co niewątpliwie narusza przepisy u.p.s., które jak wykazano wyżej nie pozwalają na konkretyzację obowiązku odpłatności za czas sprzed wydania decyzji. Organy obu instancji sięgając do czasu sprzed wydania decyzji o ustaleniu odpłatności, nie dostrzegły, że odpłatność ta została ustalona w sposób kombinowany – decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz umową z dnia 17 maja 2012 r. nr [...] zmienioną aneksem nr 1 z dnia 17 maja 2012 r. zawartą pomiędzy Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej a J. B. Wskazane dokumenty mogły stanowić podstawę dochodzenia przez gminę należności na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s.

Sąd podziela zarzut skargi oparty na niewłaściwie zinterpretowanej przez Organ regulacji art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Za trafny uznano pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 884/12, gdzie stwierdzono : ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w u.p.s. jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 u.p.s. definiujący dochód. Skoro bowiem ustawodawca w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b określił, iż obowiązek uiszczania przez małżonka, zstępnych i wstępnych opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej powstaje w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to prawidłowy sposób ustalenia tej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty dochodu na osobę sumy odpowiadającej 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile jest liczbą dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można osobę zobowiązaną.

W niniejszej sprawie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie została ustalona w sposób wyżej określony, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Określając opłatę w wysokości 1841,84 zł, organ pominął, że do jej poniesienia obowiązany jest z mocy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. zstępny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, nie zaś jego rodzina.

Stwierdzone w toku sądowej kontroli naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd zdecydował o uchyleniu dotkniętych opisanymi wyżej wadliwościami dwóch decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], oraz z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Decyzje te zostały wydane w graniach sprawy ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej Z. B., a ich uchylenie jest niezbędne w celu końcowego załatwienia sprawy odpłatności tej osoby za pobyt w domu pomocy społecznej.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organy ponownie rozstrzygając sprawę, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone wyżej naruszenia przepisów prawa, co powinno polegać na określeniu o wysokości opłat jedną decyzją w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych z mocy ustawy do jej ponoszenia, przy zastosowaniu właściwego trybu polegającego na zmianie decyzji ostatecznej o ustaleniu wysokości opłaty. Jednocześnie, Organy nie powinny decyzją o ustaleniu odpłatności orzekać za okres sprzed wydawania decyzji. Określając wysokość opłaty dla zstępnych Z. B., należało będzie uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. nr 490).