Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2148/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2, art. 80
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 3, 4 i 6
journal: Dz.U. 1926 nr 97 poz 568
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 115/14 w sprawie ze skarg: Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Polskich Kolei Państwowych z siedzibą S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: 1. na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz. U. nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.); 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia VS


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 115/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i P. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej pwust bądź ustawa uwłaszczeniowa) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) uchyliła decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) odmawiającą komunalizacji i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (stanowiącej obecnie działki nr: [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2), w obrębie [...] objętej KW [...].

Nieruchomość objęta postępowaniem stanowi teren dworca kolejowego [...] w L. Komisja wskazała, że Wojewoda odmawiając komunalizacji ww. nieruchomości niezasadnie powołał się na prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP [Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm., dalej ukPKP], postępowanie uwłaszczeniowe, gdyż art. 34a ukPKP został dodany do ww. ustawy nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r., zatem po dniu 27 maja 1990 r. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.4.2005 r. [K 30/03, OTK-A 2005/4/35, dalej wyrok K 30/03] Komisja wyjaśniła, że art. 34a ukPKP nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 pwust. Postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ukPKP nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 ukPKP wskazują na brak po stronie P. tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Komisja uznała za niezasadne stanowisko Wojewody, wskazujące na to, że przedsiębiorstwu P. (dalej P.) przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu i wynikał on z faktu władania nieruchomością i z przepisów stanowiących podstawę jego funkcjonowania. Komisja wskazała, że P. w W. (dalej Spółka, P. bądź skarżąca) nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Komisja wyjaśniła, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez P. obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można było ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. przykładowo: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [Dz. U. nr 47, poz. 354 ze zm., dalej rozporządzenie z 1949 r.], które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. nr 4, poz. 31, dalej dekret z 1949 r.); ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z nr 32 poz. 159, dalej ugtmo); czy w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej ugg). Spółka nie legitymuje się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości a indywidualizacja ta jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego, który w swej osnowie musi zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne.

Skoro Spółce nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do terenu dworca, to obejmująca ten teren nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pwust do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. Komisja powołała się w tym zakresie na generalną zasadę wynikającą z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74, dalej ugg). Przepis ten wskazywał, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Komisja podkreśliła, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzą tytułu do konkretnej nieruchomości. Żadne inne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, o nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, czy np. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., nie tworzyły takiego tytułu. Z przepisów tych wynikało, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, co jednak nie oznaczało, że przepisy te tworzyły po stronie P. konkretnie sformułowane, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Komisja wyjaśniła, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. ale z przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i oznaczeniach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W wyrokach NSA z: 14.9.2006 r. I OSK 1259/05; 15.10.2007 r., I OSK 1457/06; 15.10.2007 r., I OSK 1456/06; 13.5.2008 r., I OSK 760/07; 18.6.2008 r., I OSK 942/07 wyrażono jednoznaczny pogląd, że "tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa P.". Niewskazanie przez P. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu wg organu sprawia, że grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust i podlega komunalizacji z mocy prawa.

W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 pwust, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej (wyrok NSA z 14.9.2006 r., I OSK 1259/05; wyrok WSA z 22.10.2007 r., I SA/Wa 1051/07).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. w W. i Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1.art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa przez uchylenie decyzji z [...] czerwca 2013 r., mimo tego, że owa decyzja winna zostać utrzymana w mocy;

2. art. 7, 8, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia "3" [winno być "10"] maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) przez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego; zastosowanie legalnej teorii dowodów przez twierdzenie, że prawo zarządu P. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi; brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy; brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

3. art. 8 kpa, przejawiające się w nieuwzględnieniu, że organ, występujący w imieniu Gminy Miasta [...] o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, w ramach "Umowy z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie nawiązania partnerstwa między Gminą Miastem [...] a P. oraz P. w celu regulowania stanu prawnego terenu stacji kolejowej [...] i realizacji projektu Nowe Centrum [...]" uznał tytuł prawny P. do przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał się do nie występowania z wnioskiem o stwierdzenie jej nabycia;

II. prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 "ustawy kpa" [zapewne winno być "pwust"] przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 80 ugg przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

6. art. "6" [zapewne winno być "5"] ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 26, poz. 138 ze zm., dalej uppPKP) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych [Dz. U. z 2002 r. nr 112, poz. 981 ze zm., dalej upp] przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie uppPKP i środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

7. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 34 i 34a ukPKP przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Komisji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wobec wniesienia przez P. do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania. Osobnym postanowieniem wniosek ten rozpoznano odmownie.

Reprezentujący Skarb Państwa Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zarzucił decyzji z [...] listopada 2013 r. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przez błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji komunalizacyjnej, mimo braku spełnienia przesłanek do komunalizacji;

2. art. 5 ust. 3 i 4 pwust, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3. art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 pwust przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, w konsekwencji czego może podlegać komunalizacji.

Prezydent Miasta [...] wniósł o: uwzględnienie skargi; uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r.

Kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma ustalenie czy skarżąca nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tego mienia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pwust - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - stało się w dniu wejścia życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9.12.1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. nr 97, poz. 486; dalej uchwała W 13/91), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 pwust. Mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Art. 5 ust. 1 pwust pod względem systemowym był zsynchronizowany z art. 6 ust. 1 ugg, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych przepisów wynika, że by przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający obowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do ww mienia wymagało przedłożenia Wojewodzie bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. NSA w wyrokach z: 30.9.2010 r. I OSK 1528/09; 22.10.2010 r. I OSK 42/10; 28.4.2011 r. I OSK 1003/10 i w wyrokach późniejszych - podtrzymał stanowisko prezentowane w przytoczonym przez Komisję orzecznictwie. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana.

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W rozdziale 6 szczegółowo regulowała ona kwestie dotyczące mienia P., stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie P. jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1); mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności (ust. 2); przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Ustawa ta nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym P. dysponowały i go używały (wyrok NSA z 8.5.2014 r., I OSK 2504/12).

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, by przedsiębiorstwo państwowe P., poprzednik prawny Spółki, spełniało wskazane warunki. W dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust. W przepisie tym wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. W tym zakresie również niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z 28.4.2011 r. I OSK 1003/10), wskazując że art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym; określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że P. uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może wywodzić z art. 34 i art. 34a ukPKP. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie P. dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 30/03, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trybunał stwierdził, że art. 34a ukPKP nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 pwust.

Nawet gdyby przyjąć ciągłość regulacji i następstwo prawne obecnego P. w stosunku do poprzedniego utworzonego na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 97 poz. 568), to art. 4 przekazującego P. cały majątek nieruchomy w zarząd powierniczy i użytkowanie nieruchomości zajętych pod linie kolejowe, który to majątek po myśli art. 6 tego rozporządzenia był wyodrębnionym majątkiem z ogólnego majątku Skarbu Państwa, nawet w powiązaniu z przepisem art. 7 ww rozporządzenia, nie sposób odnosić do obecnego stanu prawnego, który zawiera inne instytucje, niebędące tożsamymi z ujętymi w tym akcie prawnym. W tym zakresie wypowiedział się NSA w wyroku z 9.6.2010 r. I OSK 1080/09.

Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości (jak to ma miejsce w znamiennej większości spraw) funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. Stan faktyczny sprawy jest charakterystyczny, gdyż w sprawie mamy do czynienia z dużym dworcem kolejowym. Z prawnego punktu widzenia kwestia oceny tytułu prawnego do nieruchomości jest taka sama jak miało to miejsce uprzednio co do węzłów kolejowych, bocznic, hangarów czy gruntów zajętych bezpośrednio pod tory. Niezależnie od konkretnego stanu faktycznego orzecznictwo NSA pozostaje niezmienne – dla wyłączenia komunalizacji Spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością. W sprawie nie jest kwestionowane, że Spółka w maju 1990 r. (jak również wcześniej jak i później oraz obecnie) jest podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym ww gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww. gruntu do terenowych organów administracji państwowej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu I instancji nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Za niezasadny (jako że skierowany pod adresem organu) należało przy tym uznać zarzut wskazujący na to, że gmina złożyła uprzednio (w 2007 r.) oświadczenie woli, w którym uznała prawa Spółki do ww gruntu. Zarzuty odnośnie zmiany stanowiska jednej ze stron nie mogą być kierowane pod adresem orzekającego w sprawie organu.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 115/14 wywiodły P. z siedzibą w W., reprezentowane przez r. pr. A. D., która zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust przez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie spełnienia przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;

b. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 107 § 1 kpa przez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową dnia [...] listopada 2013 r. decyzji nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości mimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których winna zostać uchylona;

2. art. 134 § 4 ppsa wobec faktu, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że winien to uczynić;

3. art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:

a. dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżona decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, że pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową;

b. nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, mimo że taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, w oparciu o art. 6 ust. 1 ugg;

II. prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 6 ust. 1 ugg w zw. z art. 200 i 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej rozporządzenie z 2008 r.) przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art 80 ugg przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że grunty, które w dniu wejścia w życie ugg znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie uppPKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 pwust w zw. z art. 34 i 34a ukPKP przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ukPKP z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jako Sądowi I instancji; zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 1 czerwca 2017 r. Gmina Miasta [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pozostawiła rozstrzygnięcie o skardze kasacyjnej do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga uwzględnienia treści uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (cbosa, Lex 2230353, dalej uchwała I OPS 2/16), podjętej na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, zgodnie z którą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Wyrażony w uchwale I OPS 2/16 pogląd prawny prowadzi do rezultatu, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały odstąpił od części istotnych poglądów prawnych, zaprezentowanych we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w uzasadnieniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Pismem z [...] lutego 2017 r. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały: Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Prokurator wskazał także, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie, w której Trybunał podjął uchwałę W 13/91, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że sprawowanie zarządu nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe oznacza w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., że nieruchomość ta nie należała do terenowych organów administracji państwowej. W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że pod pojęciem "mienia należącego do" należy rozumieć to mienie, w które przedsiębiorstwo zostało wyposażone przez organ założycielski w chwili jego utworzenia oraz mienie, które następnie przedsiębiorstwo nabyło. Czyli zwrot "mienie należące do" to ogół uprawnień przedsiębiorstwa do nieruchomości, które pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa (s. 10-11 pisma z [...] lutego 2017 r.).

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny musi wziąć pod uwagę treść art. 187 § 2 ppsa, zgodnie z którym uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale I OPS 2/16, jak również części wspierającej go argumentacji, w związku z tym zachodzi konieczność ponownego przedstawienia przedmiotowego zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu do rozstrzygnięcia. Niezbędna jest bowiem dodatkowa wykładnia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym dnia 27 maja 1990 r. - Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74, zm. nr 29, poz. 154; z 1990 r. nr 14, poz. 90 i nr 34, poz. 198) i art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), z uwzględnieniem art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. nr 97, poz. 568); art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. nr 36, poz. 255).

Dlatego skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie obowiązany jest na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:

Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu P. z siedzibą w W. i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz. U. nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.).

Przedstawione zagadnienie jest także argumentem, którym uzasadnione zostały zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego a także procesowego, dlatego rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma bezpośredni wpływ na ocenę prawną zasadności tych zarzutów.

W niniejszej sprawie Wojewoda starannie dokonał ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których to faktów znaczącą część następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, kierując się dotychczasowym, dominującym nurtem orzecznictwa, błędnie pominęła, co Sąd I instancji nietrafnie aprobował. W szczególności przedmiotowe nieruchomości wchodziły w skład majątku Kolei [...], której budowę rozpoczęto z dniem 1 września 1865 r. L. znajdowała się w latach 1815-1918 w ówczesnym zaborze rosyjskim (M. Czajka, M. Kamler, W. Sienkiewicz, Leksykon historii Polski, WP 1995, s. 1023; Andrzej Szwarc w: Encyklopedia historii Polski, MOREXs.c.-EGROSS, 1994, t. I, s. 402). Odcinek kolejowy [...] oddany został do użytku w styczniu 1866 r., co miało ogromne znaczenie dla rozwoju gospodarczego L. (J. Łukasiewicz, Przewrót techniczny w przemyśle Królestwa Polskiego w latach 1852-1886, Warszawa 1963, s. 302; W. Puś, K. Badziak w: red. R. Rosin, B. Baranowski, J. Fijałek, Łódź. Dzieje miasta. Tom I Do 1918 r., PWN 1988, w. 2, s. 253). Kolej L. to linia kolejowa, zbudowana w 1866 r. przez Towarzystwo [...] z J. G. B. na czele – od 1865 r., łącząca L. z Koleją [...] ([...]), długości [...] km, upaństwowiona w "1912" [winno być "1931"] r. (M. Czajka, M. Kamler, W. Sienkiewicz – op. cit., s. 55, 972; art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa).

Nieruchomości wchodzące w skład Kolei [...] stanowiły własność Towarzystwa [...] (dalej Towarzystwo), które zarządzało nią do dnia 1 sierpnia 1914 r. (wybuchu I wojny światowej). Omyłkowo Wojewoda wskazał, że od 1 sierpnia 1914 r. "Minister Komunikacji, a następnie przedsiębiorstwo P. zarządzali także i tą linią kolejową" (s. 5-6 decyzji z [...] czerwca 2013 r.). Faktem powszechnie znanym (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa) jest bowiem to, że Minister Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej mógł sprawować zarząd ową linią kolejową dopiero po odbudowie Państwa Polskiego (od dnia 11 listopada 1918 r.). Tak zresztą wprost uregulował to ustawodawca (art. 2 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei [...] - Dz. U. nr 39, poz. 313, dalej ustawa z 1931 r.) i strony umowy (§ 2 aktu notarialnego z [...] września 1931 r. N repertorium [...]).

Ustawą z 1931 r. ustawodawca upoważnił Ministra Komunikacji do skupu w porozumieniu z Ministrem Skarbu na własność Skarbu Państwa kolei [...], stanowiącej przedmiot umowy nadawczej z dnia [...] sierpnia 1865 r., zatwierdzonej przez b. rząd rosyjski dnia [...] września 1865 r. i uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1900 r., i w tym celu do zawarcia imieniem Skarbu Państwa urzędowego aktu skupu ze Spółką Akcyjną pod firmą "[...]" w osobach pełnomocników Rady Zarządzającej tejże Spółki, a to pod warunkami, jakie akt ten bliżej ustali, i z zastrzeżeniami, przewidzianemi w art. 2 - 8 niniejszej ustawy (art. 1). Skupowi ulegnie kolej, wymieniona w art. 1, wraz z gruntami, budynkami, taborem, inwentarzem, zasobami i wszelkiemi przynależnościami tej kolei za cenę skupu w sumie [...] złotych i [...] grosze w złocie (art. 2 ust. 1). Niezależnie od tego Skarb Państwa wypłaci [...] tytułem wynagrodzenia za eksploatację kolei przez Skarb oraz Zarząd P. od dnia [...] listopada 1918 r. do dnia [...] grudnia 1929 r. sumę [...] złotych i [...] grosze w złocie. Terminy płatności tych sum w całości lub ratami określi akt skupu (art. 2 ust. 2). We wszystkich wypadkach, w których przed zawarciem aktu skupu [...] figurowało w wykazach hipotecznych nieruchomości w charakterze właściciela, właściwe wydziały hipoteczne przepiszą na wniosek Prokuratorji Generalnej, do którego winien być dołączony wypis aktu skupu, tytuł własności do nieruchomości na imię Skarbu Państwa (art. 3 ust. 1) . Jednocześnie z zatwierdzeniem wniosku Prokuratorji Generalnej o przepisanie tytułu własności [...] zwolnione zostaje z mocy prawa od odpowiedzialności osobistej w stosunku do wierzycieli hipotecznych, na których rzecz zabezpieczone są prawa w wykazie hipotecznym danej nieruchomości (art. 3 ust. 2). Pokrycie wydatków, przewidzianych w art. 2 i 4, nastąpi w okresie budżetowym 1930/31 częściowo z kredytów, jakie na ten cel są ustalone ustawą skarbową z dnia 29 marca 1930 r. na okres od 1 kwietnia 1930 r. do 31 marca 1931 r. (Dz. U. R. P. Nr. 24, poz. 221), częściowo zaś ze zwiększonych wpływów zwyczajnych przedsiębiorstwa "P.", względnie drogą redukcji przewidzianych w planie finansowo-gospodarczym za ten okres rozchodów przedsiębiorstwa "P." (art. 7 ust. 1 p. 2) wymienionej wyżej ustawy skarbowej), w następnych zaś okresach budżetowych z kredytów, jakie na ten cel będą przewidziane w planach finansowo-gospodarczych przedsiębiorstwa "P." (art. 6).

Ta drobiazgowa regulacja ustawowa jednoznacznie wskazuje – w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - na nabycie przez Skarb Państwa kolei, wymienionej w art. 1, wraz z gruntami, budynkami, taborem, inwentarzem, zasobami i wszelkimi przynależnościami tej kolei oraz że źródłami finansowania był Skarb Państwa – na podstawie wskazanej ustawy skarbowej, a częściowo z majątku przedsiębiorstwa "P.", w żadnym zaś stopniu z majątku Gminy Miasta L. (art. 6 ustawy z 1931 r.). W akcie notarialnym z [...] września 1931 r. N rep. [...] precyzyjnie wskazano, że "[...] aktem niniejszym sprzedaje Skarbowi Państwa na warunkach w umowie niniejszej wyszczególnionych, a Skarb Państwa kupuje za cenę w § 2 ustaloną, [...], będącą przedmiotem umowy nadawczej z dnia [..] sierpnia 1865 r.,...wraz z gruntami, budynkami, taborem, inwentarzem, zasobami i wszelkiemi przynależnościami tej kolei... Strony stanowią, że skutki umowy niniejszej będą miały działanie wsteczne od dnia [...] stycznia 1930 r. w tym mianowicie sensie, że Skarb Państwa będzie uważany za właściciela [...] od dnia [...] stycznia 1930 r." (§ 1). "[...] zgadza się, aby tytuł własności nieruchomości i tytuł do innych praw rzeczowych do nieruchomości, w których wykazach hipotecznych figuruje Towarzystwo jako właściciel lub podmiot innych praw rzeczowych, przepisany został na Skarb Państwa w trybie artykułu 3 Ustawy z dnia 18 marca 1931 r....W szczególności Towarzystwo [...] zgadza się, aby w trybie wskazanym w ustępie poprzednim, przepisany został na Skarb Państwa tytuł własności nieruchomości, objętych wykazem hypotecznym nieruchomości "Grunty [...]" N repertotium hypotecznego [...] w księdze wieczystej hypotecznej, prowadzonej w Sądzie Grodzkim w L. oraz nieruchomości objętych wykazem hypotecznym dóbr "Grunty [...]" powiatu B. N repertotium hypotecznego [...] w księdze wieczystej hypotecznej, prowadzonej w Sądzie Okręgowym w P., tudzież nieruchomości o powierzchni dziesięć dziesięcin [...] sążni kwadratowych, objętych wykazem hypotecznym Dóbr Ziemskich "W." powiatu B. N repertotium hypotecznego [...], w księdze wieczystej hypotecznej, prowadzonej w Sądzie Okręgowym w P. Postanowienia niniejszego paragrafu stosuje się także do wszystkich nieruchomości, nawet w tym paragrafie niewymienionych, które stanowią własność Towarzystwa [...], względnie w odniesieniu do których Towarzystwo [...] jest podmiotem innych praw rzeczowych" (§ 3). Aktem notarialnym z dnia [...] września 1931 r. N rep. [...], działkę nr [...], o pow. [...] m2, powstałą z nieruchomości Kolei [...] zapisanej w repertorium hipotecznym Rep. Hip. [...], Skarb Państwa nabył na podstawie art. 3 ustawy z 1931 r. i dnia [...] lipca 1932 r. dokonano wpisu Skarbu Państwa jako właściciela (odpis aktu notarialnego z [...] września 1931 r. N rep. [...]; zaświadczenie Sądu Rejonowego dla L. w L. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2004 r. L.dz. [...]; k. 54-43, 55 akt administracyjnych). Treść właściwej księgi wieczystej; szczegółowa treść aktu notarialnego z [...] września 1931 r. N rep. [...]; wypis z rejestru gruntów z [...] września 2007 r., wskazujący, że właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha, szlak L., użytek Tk, jest Skarb Państwa, władający P., a dokumenty własności – repertorium hipoteczne nr [...] (k. 94 akt administracyjnych), w związku z art. 1, 2, 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. (Dz. U. 1930 nr 89, poz. 705) i w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 6 i 7 ust. 1 p. 2 ustawy z 1931 r. wskazują, że przedsiębiorstwo P. uzyskało prawo zarządu powierniczego i użytkowania przedmiotowych nieruchomości, wydzielonych z ogólnego majątku Skarbu Państwa, należycie zinwentaryzowanego i oszacowanego, według zasad ustalonych przez Ministra Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dwa odmienne stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego, odnoszące się do kwestii ustalenia stanu prawnego nieruchomości, znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., które to nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa stały się mieniem gmin, a więc w zakresie ustalenia, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do wspomnianych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny, występując z niniejszym pytaniem prawnym, zgadza się z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 co do uzyskania z mocy ustawy przez przedsiębiorstwo P. zarządu powierniczego, który następnie uległ przekształceniu w zarząd przez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy".

Jednakże inne argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16: 1. co do wygaśnięcia prawa zarządu na skutek uchylenia w całości rozporządzenia Prezydenta RP przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień [...] grudnia 1960 r.; 2. co do uchylenia się od rozważań o charakterze ogólnym na skutek nietrafnego przyjęcia, że nie dotyczą istoty zawisłej sprawy - nie są przekonujące, co wywołało konieczność wystąpienia z niniejszym pytaniem prawnym, na podstawie art. 269 § 1 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, w tej części, w której skład 7 Sędziów NSA wskazał, że "Rzeczywiście, należy w tym miejscu zauważyć, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach prezentujących wspomniany wyżej, odmienny nurt orzecznictwa, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. RP Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "P." uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 akceptuje obowiązywanie w polskim systemie prawa aktów prawnych, obowiązujących w niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej (w latach 1918-2017) i na ziemiach polskich w latach rozbiorów.

Należy podkreślić, że ustawodawca wytrwale odrębnymi aktami prawnymi budował odrębną sytuację prawną przedsiębiorstwa państwowego P. Odrodzone po I wojnie światowej Państwo Polskie, przyjmując po byłych państwach zaborczych sieć kolei żelaznych, weszło faktycznie (z małymi wyjątkami, nieliczne odcinki kolei prywatnych na terytorium b. Królestwa Kongresowego i drobne koleje prywatne na terytorium b. Galicji, pozostawały w XX-leciu międzywojennym pod administracją państwową) w monopol w dziedzinie kolejnictwa. Odpowiadało to ówczesnym tendencjom ogólnoeuropejskim, bowiem państwa wówczas istniejące występowały bądź same jako przedsiębiorstwa kolejowe, bądź w wypadkach dopuszczenia prywatnych przedsiębiorstw kolejowych, zastrzegały dla siebie specjalne uprawnienia w stosunku do tych przedsiębiorstw.

Na obszarze b. zaboru rosyjskiego obowiązywał dekret Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r. (Dz.U. z 1919 r. nr 14 poz. 162; dr J. Panejko w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków Księgarnia Powszechna b.d.w., s. 370-375).

W byłym zaborze rosyjskim przejmowanie zarządu liniami kolejowymi następowało na podstawie dekretu Naczelnika Państwa o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.U. z 1919 nr 14, poz. 155), a następnie na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei, zbudowanych przez byłe władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz.U. z 1921 r., nr 3, poz. 5). Ustawą z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. nr 57, poz. 580) uregulowano ustrój organów odpowiedzialnych za kolej i ustalono, że Minister Kolei zarządza polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowym. Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. nr 116, poz. 1034), powierzono eksploatację kolei państwowych oraz zarząd majątkiem skarbu państwa przedsiębiorstwu pod nazwą P. (red. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego, Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 1, s. 248-252).

Dnia 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 97, poz. 568, dalej rozporządzenie z 1926 r.). Od samego początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości, przy czym w byłym zaborze rosyjskim - w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa P. (w zakresie własności byłych rosyjskich kolei państwowych; Dz.U. nr 81, poz. 714).

W art. 3 rozporządzenia z 1926 r. – w pierwotnym brzmieniu - normodawca generalnie postanowił, że przedsiębiorstwo "P." prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Kolei, i w tym celu obejmuje w zarząd cały ich majątek, tak nieruchomy, jak i ruchomy wraz ze wszystkiemi prawami i przynależnościami z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materjałów. Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczem istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku.

Na skutek nowelizacji rozporządzenia z 1926 r. rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. z 1930 r. nr 89, poz. 705), w art. 4 – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - normodawca postanowił, że przedsiębiorstwo P. prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy [...]. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu P. w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa [...]. Normodawca nie likwidował własności przedsiębiorstwa P., a nawet przewidywał oddanie nie tylko w użytkowanie i zarząd powierniczy, lecz i na własność przedsiębiorstwa. Podobną technikę legislacyjną zastosował normodawca w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1926 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa Polska Poczta, Telegraf i Telefon (art. 4 i 5; j.t. Dz.U. R.P. z 1932 r. nr 105, poz. 879). Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że mienie Przedsiębiorstwa Polska Poczta Telegraf i Telefon, jako mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa państwowego, podporządkowanego ministrowi łączności, nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Odnosi się to także do nieruchomości państwowych znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa (wyrok NSA z: 24.5.1995 r., I SA 2449/93; 4.3.1996 r., I SA 1966/94, Wspólnota 1996/27/26, Lex; wyrok WSA w Warszawie z 25.1.2007 r., I SA/Wa 2043/06, Lex 320573). Brak jest podstaw prawnych do odmiennej oceny sytuacji prawnej P., skoro poprzednicy prawni Spółki – w szczególności przedsiębiorstwo państwowe P. nabyły prawo zarządu, przekształconego w zarząd powierniczy i użytkowanie, przekształconego w zarząd, na podstawie przepisów o podobnej treści normatywnej, co przedsiębiorstwo państwowe Polska Poczta, Telegraf i Telefon. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 1981195, oddalając skargę kasacyjną Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.11.2004 r., I SA 1802/03 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2003 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, wprost wskazał, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Jako przykład NSA wskazał Tatrzański Park Narodowy, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 nr 4, poz. 23 ze zm.). Podobnie przedstawiała się sprawa zarządu nieruchomościami państwowymi zajętymi pod drogi publiczne sprawowanego przez okręgowe zarządy dróg publicznych. W tym przypadku Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 16.11.1990 r., III AZP 10/90, [OSNC 1991/4/39] stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował powołania wyroku NSA z 4.3.1996 r., I SA 1966/94. Nadto wskazał, że w swej ocenie pominęły całkowicie protokół zdawczo-odbiorczy z 12 października 1954 r. Tymczasem protokół ten mógł mieć istotne znaczenie w tej sprawie. Treścią jego jest przekazanie przez M. Nr [...] we W. na rzecz Dyrekcji Okręgowej P. nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. H. we W. Jako podstawę prawną przekazania w protokole powołano § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Jest rzeczą oczywistą, że do 1945 r. poprzednik prawny Spółki – przedsiębiorstwo państwowe P. nie mogło uzyskać na terenie W. prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania ex lege. Stąd konieczność badania uzyskania prawa zarządu na podstawie rozporządzenia z 1949 r., na co w dominującej linii orzeczniczej wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny.

Tym samym nietrafnym jest pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że "dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie na stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy [komunalizacyjnej]. Oznacza to, że rozważania na tle konkretnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 115/14). Skutkiem takiego stanowiska Sąd I instancji błędnie aprobował stanowisko Komisji, że "w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez P. obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne" (s. 2 uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2013 r.), bowiem regulacje prawne istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie weszły w życie dnia 4 maja 1949 r. (art. 44 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu pierwotnym – Dz. U. nr 27, poz. 197; dalej dekret z 1949 r.). Czyni to nieaktualnym w tej części pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 16.1.2008 r., I OSK 1947/06 (s. 4 uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2013 r.).

Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. doszła do wniosku, w szczególności na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Należy podkreślić także, że przepisy traktatów międzynarodowych, a także rozporządzenie Prezydenta RP oraz żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu" (s. 3 uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2013 r.), jawi się jako oczywiście nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela wniosku zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, że ponieważ "rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P.; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa".

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, nie jest dopuszczalne w polskim systemie prawa, by bez wyraźnej woli ustawodawcy, wyrażonej w sposób jednoznaczny w konkretnym przepisie prawa, przyjmować w drodze wykładni, że "nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa". Nie przemawia za takim rezultatem żadna ze znanych w orzecznictwie i piśmiennictwie metod wykładni prawa.

Przydatny w tej materii może być dorobek doktryny i orzecznictwa, dotyczący zagadnień intertemporalnych. Jako wzorcowe wskazuje się rozwiązania stosowane w przepisach wprowadzających kodeksy – w szczególności kodeks cywilny (dla zagadnień materialnopranych) bądź kodeks postępowania cywilnego (dla zagadnień procesowych). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na powszechnie stosowaną w prawie cywilnym zasadę dalszego działania ustawy dawnej. Liczne przykłady stosowania tej zasady zawierają przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 94, dalej pwkc), które jak się uważa, pełnią rolę korpusu prawa intertemporalnego dla całości prawa prywatnego i dla kolejnych nowelizacji kodeksu (E. Łętowska w: Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Wolters Kluwer 2008 s. 32 i powołane tam orzecznictwo)

I tak art. XXVI pwkc nakazywał co do zasady stosować prawo dotychczasowe do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że przepis ten nie dokonywał rozróżnienia pomiędzy stosunkami prawnymi powstałymi wskutek czynności prawnej a pozostałymi stosunkami prawnymi, np. powstałymi ex lege.

Regułę dalszego działania ustawy dawnej w odniesieniu do zobowiązań zawierał art. XLIX pwkc, natomiast w odniesieniu do praw rzeczowych art. XXXIX pwkc, nakazujący stosować przepisy dotychczasowe do oceny czynności prawnych, mających za przedmiot przeniesienie, obciążenie, zmianę treści lub pierwszeństwa albo zniesienie praw rzeczowych i dokonanych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego oraz art. XL, nakazujący nadal stosować przepisy dotychczasowe do oceny treści praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, a także do przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.3.2005 r., SK 24/04, OTK-A 2005/3/25, główną treścią tych przepisów jest przeniesienie - kontynuacja trwania stosunków prawnych, ukształtowanych na podstawie dotychczasowych praw rzeczowych. Jeśli już ustawodawca podejmuje decyzję polityczną, że potrzeba wygaśnięcia danego prawa rzeczowego istnieje, to zazwyczaj następnie dochodzi do określenia zasad i trybu wygaśnięcia (a więc, czy następuje ono z mocy prawa, czy też w drodze decyzji administracyjnej, za wynagrodzeniem, itd.). Nie jest to zatem z reguły tylko przepis, mocą którego następuje wygaśnięcie danego prawa rzeczowego, lecz i przepisy mu towarzyszące. Trybunał podkreślił, że z natury praw rzeczowych wynika priorytet zasady kontynuacji. Wygaśnięcie prawa rzeczowego lub jego transformacja w inne prawo rzeczowe może nastąpić tylko na podstawie wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy - nie zaś w sposób dorozumiany. Dodatkowo, nie jest "społecznie niesprawiedliwe" utrzymanie w mocy istniejących praw rzeczowych - przeciwnie, takie rozwiązanie może zapewniać większą stabilność i pewność, czyli wartości, które w systemie prawa rzeczowego są szczególnie cenne.

Należy w tym miejscu przywołać także stanowisko 7 Sędziów Sądu Najwyższego, zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z 18.4.2007 r., III CZP 139/06, OSNC 2007/11/59, zgodnie z którym nawet w poprzednim ustroju na ogół nie przyjmowano wygaśnięcia praw rzeczowych bez wyraźnej normy prawnej, a jedynie na podstawie domniemania, lub rozszerzającej wykładni. Powyższe uwagi odnoszące się do wygaszania przez ustawodawcę praw rzeczowych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie przedstawiającym zagadnienie, mają w pełni zastosowanie do swoistego prawa jakim jest prawo zarządu.

Prawo zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego, następnie zarządu, ustanowionego ex lege na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P., nie było co prawda prawem rzeczowym w rozumieniu kodeksowym, ale było swoistym prawem, odmiennym od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej (postanowienie SN z 14.6.1963 r., I CR 336/63, OSNC 1964/11/223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97). Skoro owo swoiste prawo podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, a do jego wygaszenia konieczne było wydanie decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.; art. 41 ust. 3, nakazujący odpowiednio stosować ust. 1 i 2 art. 41 ugg w brzmieniu Dz.U. 1989 r. nr 14, poz. 74; zm. nr 29, poz. 254; z 1990 r. nr 14, poz. 90 i nr 34, poz. 198; bowiem jest rzeczą oczywistą, że ów zarząd ustanowiony ex lege na rzecz P. nie był ustanowiony na okres oznaczony), to zarząd ów nie wygasł przed dniem 27 maja 1990 r., a w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r., w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach,

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie przedstawiającym zagadnienie, należy odrzucić tezę zaprezentowaną w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 przypisującą ustawodawcy dorozumianą intencję wygaszenia prawa zarządu. Dla realizacji takich zamierzeń niezbędne byłoby nie tylko podjęcie wyraźnej decyzji o wygaszeniu lub przekształceniu takiego prawa, ale także rozstrzygnięcie co do sposobu, zasad i trybu owego wygaszania lub przekształcania. Ustawodawca tego nie uczynił. Nie sposób opierać tezy o wygaśnięciu prawa zarządu na zamiarach prawodawcy, które nie zostały zwerbalizowane wprost w przepisach prawa, tym bardziej mając na uwadze opisaną wyżej zasadę kontynuacji wynikającą z natury praw rzeczowych.

Do zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 rezultatu nie prowadzi wykładnia językowa.

Wykładnia systemowa prowadzi do rezultatu przeciwnego przyjętemu w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16. Uregulowania zawarte w rozporządzeniu Prezydenta z 24 września 1926 r. w brzmieniu pierwotnym pozostawały spójne z rozporządzeniem Prezydenta z 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji (Dz. U. nr 25, poz. 195, dalej rpp). Prawodawca stanowił, że: Państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe i górnicze mogą być w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydzielone z ogólnej administracji państwowej i uznane za przedsiębiorstwa posiadające samoistną osobowość prawną. Przedsiębiorstwa te będą zarządzane według zasad gospodarki handlowej (art. 1 rpp). Wydzielone przedsiębiorstwo państwowe będzie użytkować i zarządzać majątkiem nieruchomym, oddanym mu protokolarnie w imieniu Skarbu Państwa na podstawie inwentarza i szacunku, sporządzonego przez właściwe ministerstwo łącznie z Dyrekcją przedsiębiorstwa. Protokół oddania podpisuje imieniem Skarbu Państwa osoba upełnomocniona przez Ministra Skarbu. Majątkiem nieruchomym wydzielonego przedsiębiorstwa, władze tego przedsiębiorstwa zarządzać i użytkować będą w imieniu przedsiębiorstwa a na dobro Skarbu Państwa zgodnie z postanowieniami rozporządzenia niniejszego (art. 4 rpp). Wydzielone przedsiębiorstwa mogą nabywać majątek nieruchomy na własność Skarbu Państwa, zatrzymując go w swem użytkowaniu, oraz we własnem imieniu nabywać i zbywać majątek ruchomy tudzież zaciągać zobowiązania. Zbywania majątku nieruchomego oraz zaciąganie zobowiązań, obciążających majątek nieruchomy, może być dokonane tylko w granicach upoważnień ustawowych, uzyskanych przez Rząd na rzecz przedsiębiorstwa (art. 7 rpp). Zasady te przyjął następnie dekret z 3 stycznia 1947 r. o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. nr 8, poz. 42). Dopiero późniejszy rozwój polskiego systemu prawnego ewoluował w kierunku jednolitej własności państwowej (Z. Radwański, W sprawie skutków prawnych nowelizacji art. 128 kc, PiP 1990/4/54).

Zarząd powierniczy uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 rozporządzenia (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 36, poz. 255, dalej dekret z 1948 r.), stąd w jednolitym tekście rozporządzenia (Dz.U. z 1948 r., nr 43, poz. 312), mowa już tylko o zarządzie. W ówcześnie obowiązującym systemie prawa nadal obowiązywała instytucja zarządu. Ten zarząd odpowiadał następnie treści prawa zarządu i użytkowania, ustanawianemu na rzecz innych podmiotów w trybie dekretu z 1949 r. Skoro zatem w systemie prawa ustawodawca zachował instytucję zarządu, to zarząd powierniczy ustanowiony ex lege na podstawie rozporządzenia z 1926 r., przekształcony ex lege w zarząd (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z 1948 r.), nie mógł wygasnąć wraz z wejściem w życie ustawy o P. Zarząd ten nadal istniał, a jego treść odpowiadała zarządowi ustanowionemu na podstawie dekretu z 1949 r.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pod rządem dekretu z 1949 r. używano terminu "zarząd i użytkowanie"; w ustawie o zasadach z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz.U. nr 18, poz. 94) i ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159, dalej ustawa z 1961 r.) posługiwano się wyłącznie terminem "użytkowanie" (np. art. 3 ustawy z 1961 r.); od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaczęto używać terminu "zarząd". W każdej z tych regulacji chodziło o określenie pozycji prawnej jednostek państwowych, w tym państwowych osób prawnych względem mienia państwowego znajdującego się w ich dyspozycji. Terminy te były przeznaczone tylko dla oznaczania tych składników majątkowych, które ustawodawca uznawał za mienie własne państwowych osób prawnych.

Uchwalając ustawę z 1961 r. ustawodawca wskazał, że "Tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek" (art. 38 ustawy z 1961 r.). Uchylając ustawę z 1961 r. ustawodawca postanowił, że "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek (art. 87 ugg w brzmieniu pierwotnym; odpowiednio - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.3.2008 r., I SA/Wa 1777/07, Lex 511496). Wszystkie te argumenty wskazują, że w żaden sposób ustawodawca powojenny nie dążył do wyzucia P. bądź jej poprzedników prawnych z prawa zarządu, ustanowionego przed wojną ex lege (M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, INPr PAN, Wyd. Naukowe SCHOLAR 1994, s. 110).

Technika jaką posłużył się ustawodawca w art. 46 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311, dalej ustawa z 1960 r.) "1. Tracą moc:", wymieniając w 12 punktach: 7 ustaw z różnych okresów ich uchwalenia – począwszy od ustawy z dnia 19 maja 1874 r. o zakładaniu ksiąg kolejowych, o skutku praw hipotecznych ustanowionych na kolei żelaznej i o hipotecznym zabezpieczeniu praw zastawu, służących właścicielowi obligacji kolejowych z prawem pierwszeństwa (L. 70 austr. Dz. U. P. i Dz. U. z 1927 r. Nr 35, poz. 304; punkty 1, 2, 3, 6, 7, 10, 11); poszczególne przepisy 4 ustaw (punkty 4, 8, 9, 12) i jedno rozporządzenie – z 1926 r. w brzmieniu Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312 i z 1951 r. nr 14, poz. 108; punkt 5), oraz wskazanie w ust. "2. Do czasu wejścia w życie ustawy określonej w art. 18 oraz wydania przepisów przewidzianych w niniejszej ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy.", w żaden sposób nie przemawiają, by wolą ustawodawcy było wygaszenie zarządu przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu P., skoro nadal w systemie prawnym zarząd funkcjonował i był powszechnie stosowanym swoistym prawem, na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne, a nade wszystko przedsiębiorstwa państwowe, władały nieruchomościami. Nadto nadal w systemie prawnym istniały przepisy, które pozwalały przedsiębiorstwom państwowym na zachowanie prawa własności nieruchomości uprzednio nabytych (P. mogło je nabyć na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r.) a nawet nabycia (w szczególności art. 3 ust. 1 in fine dekretu z 1949 r. - "...na własność bądź w zarząd i użytkowanie"). Mimo uchylenia ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu", Spółce Akcyjnej w Paryżu, kolei Herby Nowe - Gdynia z odnogą Siemkowice - Częstochowa do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. z 1931 r. Nr 40, poz. 350 i z 1939 r. Nr 33, poz. 212; art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1960 r.), na konieczność respektowania jej skutków wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44).

Pogląd, że "nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa" uchwała I OPS 2/16 uzasadniła nad wyraz lapidarnie: "uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy", w żaden sposób nie precyzując, w oparciu o jaką koncepcję i na podstawie jakich faktów założenie o racjonalności prawodawcy pozwoliło na dekodowanie normy prawnej o najdalej idących skutkach w sferze swoistego prawa do nieruchomości. Na wygaśnięcia prawa zarządu do nieruchomości, przysługującego P. nie wskazywał przed podjęciem uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym z blisko 90 wyroków ani nie wskazywała doktryna.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pojęcie "prawodawca racjonalny" denotuje typ idealny prawodawcy scharakteryzowany przez założenia określonej teorii modelowej. Założenia te polegają na przyjęciu (przez podmiot zewnętrzny w stosunku do prawodawcy), że prawodawca kieruje się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami (wyznaczającymi pewne wartości). Wśród tych założeń szczególnie istotne są założenia wyznaczające wiedzę prawniczą prawodawcy (założenia racjonalności jurydycznej; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 296-297, uw. 536-541). Nie sposób przyjąć, by racjonalny prawodawca, uchylając w dwunastu punktach 8 aktów o randze ustawowej i wybrane przepisy 4 innych ustaw, dążył do tego, by jedno z podstawowych dla funkcjonowania gospodarki i dla obronności przedsiębiorstw państwowych zostało wyzute z prawa zarządu do wielkiej ilości nieruchomości, tak by stało się użytkownikiem gruntu bez tytułu prawnego (wyrok NSA z 27.2.1998 r., I SA 1857/97, Lex 44636). Nie sposób wskazać żadnych racjonalnych powodów przemawiających za pozbawieniem w 1960 r. P. prawa zarządu i nie ma żadnych argumentów przemawiających za tym, by pozbawienie tego prawa miałoby być elementem racjonalnej polityki państwa w ówczesnych warunkach społeczno-gospodarczych. Gdyby racjonalny prawodawca pragnął wygasić prawo zarządu P. do nieruchomości powierzonych ex lege P., mimo że instytucja zarządu stosowana była w latach 1949-1961 powszechnie, a następnie ulegała ex lege przekształceniu w użytkowanie, a kolejno w zarząd, to wyraźnie w ustawie z 1960 r. by to wyraził. Tym samym zarząd, w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych, miał dla swego powstania podstawę i podstawa ta istniała w systemie prawnym przez cały okres trwania zarządu. Kolejne ustawy wypełniały instytucję zarządu właściwą treścią normatywną. Temu celowi służyło skreślenie w art. 4, 6, 7 i 15 rozporządzenia z 1926 r. wyrazu "powierniczy" przepisem art. 1 pkt 19 dekretu z 1948 r. – od dnia 3 sierpnia 1948 r. dysponowało prawem zarządu o treści normatywnej, powszechnie obowiązującej w systemie prawa, a ustawa z 1960 r., ani jakikolwiek inny przepis ustawowy, prawa tego nie wygasiła.

Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem prawa i zawsze opowiadał się za taką wykładnią prawa, która wskazywała, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok SN z 8.5.1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; przykładowo – uchwała 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123; wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex 498316). Pogląd ten, wygłoszony na tle dekretu o reformie rolnej, ma charakter uniwersalny i jako uniwersalna dyrektywa interpretacyjna, znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie.

Brak potwierdzenia w rozdziale 2 ustawy z 1960 r. przysługiwania szczególnego prawa zarządu P., przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienia do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 7 ustawy z1960 r.), nie wskazuje na wygaśnięcie zarządu ustanowionego na rzecz P. ex lege rozporządzeniem z 1926 r. W istocie stanowi to nawiązanie do art. 4 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1930 r. nr 89, poz. 705, co do eksploatacji wszystkich linii kolejowych. Stanowiąc, że przedsiębiorstwo P. posiada osobowość prawną i prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych (art. 8 ustawy z 1960 r.), ustawodawca zachował prawa – w tym prawo zarządu nieruchomości nadal przysługujące przedsiębiorstwu P. na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów odrębnych – by mogło ono prowadzić swą dotychczasową działalność (z wyłączeniami określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy z 1960 r.) i nadal ją rozwijać - w ramach narodowych planów gospodarczych, w ramach majątku dotychczas oddanego przedsiębiorstwu P. Zasady nabywania wyłącznie nowych nieruchomości przez P. (np. dla budowy nowych linii kolejowych), określały począwszy od dnia 4 maja 1949 r. (art. 44 dekretu z 1949 r.) przepisy tego dekretu, a po ich uchyleniu, obowiązujące do dnia 31 lipca 1985 r. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). Brak jest podstaw prawnych dla uznania, że dnia 8 grudnia 1960 r. wygasł zarząd nieruchomościami, dotychczas przysługujący przedsiębiorstwu P.; brak jest także podstaw prawnych do uznania, że miało ono obowiązek uzyskania na nowo zarządu i użytkowania gruntu, występując ze stosownymi wnioskami, dla uzyskania dowodu powstania nowego prawa zarządu wielu nadal należących do majątku przedsiębiorstwa nieruchomości w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych. Brak w systemie prawa normy prawnej, nakładającej na P. taki obowiązek. Brak także ratio legis dla takiej normy – nakładającej niezwykle uciążliwe i kosztowne obowiązki zarówno na P. (reprezentowane przez naczelny organ administracji państwowej Ministra Komunikacji - art. 12 i 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), jak i na właściwe organy administracji państwowej.

Także wykładnia funkcjonalna nie prowadzi do rezultatu przyjętego w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16.

Mając na uwadze pogląd prawny, wyrażony w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 o uzyskaniu przez przedsiębiorstwo państwowe P. zarządu powierniczego ex lege, który następnie uległ przekształceniu w zarząd (s. 6 uzasadnienia uchwały I OPS 2/16, pobranej z cbosa) oraz wskazane wyroku I OSK 583/05 i w "odmiennym nurcie orzecznictwa" argumenty wskazujące na uzyskanie zarządu nieruchomości ex lege w Tatrzańskim Parku Narodowym i uchwałę III AZP 10/90, czyni ocenę Komisji o mylnym stanowisku Wojewody "w przedmiocie stosowania analogii do sytuacji prawnej Tatrzańskiego Parku Narodowego. W tym bowiem przypadku powstanie zarządu z mocy prawa dotyczy ściśle ewidencyjnie i geodezyjnie oznaczonej nieruchomości właśnie Tatrzańskiego Parku Narodowego w jego ściśle określonych granicach" (s. 5 decyzji z [...] listopada 2013 r.) nietrafną. W istocie bowiem zarząd powierniczy dla przedsiębiorstwa państwowego P. dotyczył ściśle określonych nieruchomości, precyzyjnie opisanych w § 3 aktu notarialnego z [...] września 1931 r. N repertorium [...]. Nieruchomości te miały urządzone księgi hipoteczne, dla założenia których nieodzowne były precyzyjne mapy. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, trudno sobie wyobrazić bardziej jednoznaczne oznaczenie każdej w przedmiotowych nieruchomości, mając na uwadze powszechnie znany profesjonalizm ówczesnych notariuszów, sędziów i urzędników Wydziałów Hipotecznych, funkcjonariuszów Prokuratorii Generalnej, czego Sąd I instancji i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zdają się nie dostrzegać. Za pewnością przedmiotu postępowania, spełniającej wszelkie wymogi stawiane przez skład 7 Sędziów SN w uchwale z 23.9.1993 r., III CZP 81/93, OSNC 1994/2/27 (s. 4 decyzji z [...] listopada 2013 r.) przemawia w szczególności: treść księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości; zaświadczenie Sądu wieczystoksięgowego z [...] czerwca 2004 r. L.dz. [...]; wypis z rejestru gruntów z [...] września 2007 r.; jednoznaczny protokół ustalenia granic gruntów stacji P. L. z [...] września 1982 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego A. B. (k. 55, 60-56, 94 akt administracyjnych). Zgodnie z doświadczeniem życiowym należy zwrócić uwagę, że praktyka wydawania decyzji administracyjnych po II wojnie światowej skutkowała wydawaniem decyzji znacznie mniej starannych, niż akty notarialne (art. 106 § 4 ppsa). Przykładowo należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] marca 1967 r., którą na podstawie art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazano w użytkowanie Instytutowi... nieruchomość położoną w W. "o powierzchni około [...] m2" (uzasadnienie wyroku NSA z 10.2.2010 r., I OSK 786/09, Lex 595534, cbosa) ówczesne organy nie spełniały wymogu precyzyjnego określenia powierzchni nieruchomości, w przeciwieństwie do notariuszy sporządzających akty notarialne. Wad takich nie dopuszczano przy wpisach do przedwojennych ksiąg hipotecznych. Jest rzeczą oczywistą, że wpisy w księgach wieczystych zawierają wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne konkretnych nieruchomości.

W powojennym orzecznictwie Sąd Najwyższy odwoływał się do powierniczego zarządu wskazując, że użytkowanie przez Skarb Państwa nieruchomości przedsiębiorstwa, przekazanej mu w "powierniczy zarząd", jest z samej istoty prawem na rzeczy cudzej w rozumieniu art. 130 pr. rz. i art. 578 Kod. Nap. (orz. SN z 29.9.1948, Wa.C 160/48, ZbO 1949/2-3/43, akceptowane przez S. Breyera w: S. Breyer, J. Ignatowicz, K. Lipiński, M. Piekarski, J. Pietrzykowski, W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, t. II W. Pr. 1958 s. 215 uw. 11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zarząd powierniczy może powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej i w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego. Tym samym pogląd Komisji, powołującej uzasadnienie wyroku NSA z 15.10.2007 r., I OSK 1456/06, że "prawnorzeczowy tytuł P. do przedmiotowej nieruchomości nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P." i uzasadnienie wyroku NSA z 16.1.2008 r., I OSK 1947/06, że "Tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa P.... niewskazanie przez P. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa" (s. 4 decyzji z [...] listopada 2013 r.), błędnie aprobowany zaskarżonym wyrokiem, pomija wyżej przedstawione regulacje norm ustawowych (na co trafnie wskazuje uzasadnienie uchwały I OPS 2/16 i reprezentatywny w pewnym okresie nurt orzeczniczy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – przykładowo prawomocne wyroki z: 4.5.2006 r., I SA/Wa 1642/05; 18.5.2006 r., I SA/Wa 2005/05; 7.6.2006 r., I SA/Wa 2273/05; 18.10.2006 r., I SA/Wa 1255/06; 7.12.2006 r., I SA/Wa 1698/06; 13.12.2006 r., I SA/Wa 1697/06; 13.12.2006 r., I SA/Wa 1699/06; 16.2.2007 r., I SA/Wa 2108/06; 18.5.2007 r., I SA/Wa 1905/06; 19.7.2007 r., I SA/Wa 566/07; 13.8.2007 r., I SA/Wa 794/07; 17.10.2007 r., I SA/Wa 935/07; 23.10.2007 r., I SA/Wa 1167/07; 16.11.2007 r., I SA/Wa 1517/07; 18.12.2007 r., I SA/Wa 1535/07; 18.12.2007 r., I SA/Wa 1536/07; 2.8.2008 r., I SA/Wa 2007/07) i jednoznaczne wpisy w księgach hipotecznych.

Innym przykładem zarządu powierniczego wynikającego z ustawy jest powołanie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (A. Stelmachowski w: System Prawa Prywatnego, t. 3 Prawo rzeczowe, s.172-175 nb 209, 211-214). Z tych przyczyn błędny jest pogląd Sądu I instancji, że "...okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, by Przedsiębiorstwo Państwowe P., poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegał komunalizacji z mocy prawa" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 115/14), bowiem P. dysponowało prawem zarządu nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 wskazano, że >>"pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym<<.

Skład Powiększony uchylił się od rozważań o charakterze ogólnym na skutek nietrafnego przyjęcia, że nie dotyczą istoty zawisłej sprawy, gdy tymczasem konieczne było dokonanie rozważań o charakterze ogólnym, bowiem zagadnienie rozumienia pojęcia "należące do" oraz braku normatywnych podstaw do przyjęcia zasady jedności mienia państwowego przed dniem 1 stycznia 1965 r. oraz ewolucji rozumienia tej zasady do dnia 1 lutego 1989 r., a nade wszystko sposobów wyjścia ze skutków obowiązywania tej zasady do dnia 5 grudnia 1990 r., ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Konieczna jest dodatkowa wykładnia przepisów wskazanych w niniejszym postanowieniu. Rezultaty przeprowadzonej dotychczas wykładni wskazanych przepisów prawa budzą poważne wątpliwości składu orzekającego.

W uchwale I OPS 2/16 nie wskazano, w jaki sposób Skład Poszerzony ustalił znaczenie normatywne tego pojęcia. Wydaje się, że w sposób milczący aprobował uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 Dz. U. z 1992 r. nr 97, poz. 486; sprost. błędu Dz. U. z 1993 r. nr 12, poz. 59). W doktrynie trafnie wskazuje się, że to sformułowanie "mienie narodowe należące do" decyduje o zakresie przedmiotowym komunalizacji. Znaczenie jurydyczne tego zwrotu jest wielce wątpliwe, zwłaszcza z uwagi na ułomny język ustawy, który choć odwołuje się do mienia (w dotychczasowej tradycji uwłaszczeniowej ustawodawca sięgał do terminologii cywilistycznej), posługuje się konwencją językową wywodzącą się od poprzedniego prawodawcy (np. używa pojęcia "mienie ogólnonarodowe", zamiast "mienie Skarbu Państwa"); używa zwrotów właściwych dla języka potocznego. Celem ustawodawcy było stworzenie podstawy prawnej do "podstawienia" gminy i jej organów w miejsce rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (na co wskazuje art. 9 pwust; M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, INPr PAN, WN SCHOLAR 1994, s. 144-145, uw. 3).

W doktrynie podnosi się, że uchwała W 13/91 nie przyczyniła się w sposób przekonujący do wyjaśnienia usprawiedliwionych wątpliwości (krytyczna glosa A. Kleina, PiP 1993/4/100-101; omyłkowo przywołano "W 13/92"). W opinii Trybunału to, że jakiś składnik mienia państwowego, w szczególności nieruchomość gruntowa, znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, nie wyłącza możliwości jednoczesnego potraktowania tego składnika jako "należącego do" terenowego organu administracji. Przyczyną tego stanu rzeczy jest – według Trybunału – fakt, że organy administracji terenowej wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do tego składnika (gruntu). Pogląd zaprezentowany w uchwale W 13/91, potwierdza jedynie wyrażoną w ustawie o gospodarce gruntami (w dawnym brzmieniu) zasadę, że gospodarka gruntami państwowymi należała do właściwych terenowych organów administracji, które były m.in. uprawnione do przekazywania gruntów w zarząd jednostkom państwowym. Trybunał nie udzielił odpowiedzi na postawione mu pytanie. Raz podnosząc uprawnienia cywilnoprawne, raz administracyjnoprawne, uciekł od problemu. W rezultacie nie doszło do jednoznacznej wykładni zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do". Trybunał Konstytucyjny nie rozproszył wątpliwości co do zakresu i skutków prawnych komunalizacji. Powszechnie obowiązująca wykładnia dokonana ustalona przez Trybunał Konstytucyjny (według przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały) wymagała dalszej, koniecznej wykładni (M. Bednarek – op. cit., s. 145-146).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym uważa, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, uchwała W 13/91 pozwala w sposób wystarczający na ustalenie normatywnej treści pojęcia "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do", użyte w art. 5 ust. 1 in princ. i ust. 2 pwust. W uzasadnieniu uchwały W 13/91 Trybunał wskazał w szczególności, że (zastępując w cytacie pełne nazwy ustaw skrótowcami) "...w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. [pwust], w skład mienia państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych) mogły wchodzić: a) grunty i ich części składowe, w stosunku do których do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny wykonywały one zgodnie z art. 128 § 2 k.c. sprzed nowelizacji i art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) zarząd i uprawnienia płynące z własności państwowej korzystały z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, mogły zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić inne budowle (art. 38 ust. 3 [ugg]); grunty te wraz z ich częściami składowymi nadal pozostawały po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny w zarządzie państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych); b) nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny; nieruchomości te stanowiły własność państwowych osób prawnych); c) własność pozostałych składników rzeczowych mienia państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych).

O wszystkich wymienionych wyżej pod a), b) i c) składnikach mienia można powiedzieć, że "należały one do" państwowych osób prawnych (w tym przedsiębiorstw państwowych). Należenie to pokrywało się z pojęciem "dominium". Trzeba jednak pamiętać, że przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich. Uprawnieniami tymi są m.in. utworzenie państwowego przedsiębiorstwa, wyposażenie go w potrzebne do jego działalności mienie, łączenie, podział i likwidacja przedsiębiorstwa państwowego, w czasie likwidacji zadysponowanie jego składnikami, zawarcie umowy o zarządzaniu przedsiębiorstwem, nadzór nad przedsiębiorstwami, wszczęcie postępowania naprawczego, postawienie go w stan upadłości. Są to uprawnienia wymienione w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 z późn. zm). Nie są to, oczywiście, wszystkie uprawnienia przysługujące organom państwowym względem przedsiębiorstw państwowych. Obecnie dalsze uprawnienia wynikają na przykład z ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 z późn. zm.).

Wreszcie należy również mieć na względzie uprawnienia typu władczego, jakie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. [pwust] przysługiwało Państwu jako właścicielowi gruntów, które pozostawały w zarządzie przedsiębiorstw państwowych. Uprawnienia te wykonywane były przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, na terenie działania których grunty te znajdowały się. Uprawnienia te wymienione zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240 i z 1988 r. Nr 33, poz. 244). Uprawnienia te przytacza w uzasadnieniu swego wniosku Prezes NSA. Z punktu widzenia tych organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o "należeniu" tych gruntów do wymienionych organów. Jednakże to "należenie" ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 [pwust].

W konkluzji trzeba stwierdzić, że zwroty "należeć do", "należące do" używane w przepisach prawnych nie są jednoznaczne, mają różną treść, która zależy od kontekstu prawnego. Nawet w jednym artykule, takim jak poddany wykładni art. 5, inaczej kształtuje się to należenie w zależności od podmiotu i przedmiotu. Ten sam przedmiot może "należeć" do różnych podmiotów w różny sposób w zależności od przysługującego każdemu z tych podmiotów zakresu uprawnień. Co więcej, do danego podmiotu mogą "należeć" tej samej kategorii przedmioty, ale to "należenie" może być różne w stosunku do poszczególnych przedmiotów (w jednych wypadkach zarząd, w innych własność). Tak również rzecz może przedstawiać się, gdy chodzi o grunty wchodzące w skład mienia przedsiębiorstwa".

W wyniku niedoskonałości legislacyjnej doszło do użycia przez ustawodawcę zwrotu "należące do" w dwu różnych znaczeniach, co utrudnia uzyskanie jednoznacznego rezultatu wykładni. Jednakże Trybunał nie odmówił podjęcia uchwały, lecz ją podjął, dając sądom i organom narzędzie do właściwej wykładni prawa. W świetle tezy 1 uchwały W 13/91 i jej uzasadnienia należy przyjąć, że "przedsiębiorstwa państwowe w znaczeniu przedmiotowym "należały" w określonym sensie do państwa, które wykonywało ustawowo oznaczone uprawnienia względem nich za pośrednictwem organów państwowych zwanych organami założycielskimi. Były nimi zarówno organy administracji centralnej, jak i terenowej. Z punktu widzenia tych organów można mówić, że przedsiębiorstwa przez nie założone i im w określony przez ustawę sposób podporządkowane "należały" również do nich". Nie może zatem mienie państwowe należące do przedsiębiorstwa państwowego P., założonego w trybie ustawowym, nad którym zwierzchni nadzór ustawodawca powierzył Ministrowi Komunikacji (art. 7 i 9 rozporządzenia z 1926 r. w brzmieniu pierwotnym) i nad którym to przedsiębiorstwem nadzór kolejno sprawowali właściwi Ministrowie (w szczególności Minister Komunikacji – art. 12 i art. 16 ust. 1 ustawy z 1960 r.), będąc po wojnie organami założycielskimi tego przedsiębiorstwa, które to przedsiębiorstwa były właściwym ministrom podporządkowane (T. Rabska, Prawo administracyjne stosunków gospodarczych, PWN 1970, s. 105, 107), i wykonując ustawowo określone wobec tego przedsiębiorstwa uprawnienia w imieniu państwa, by w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 pwust, mogło to mienie w znaczeniu normatywnym "należeć do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ust. 1) bądź do rad narodowych miasta stołecznego W., miasta K. i miasta L. oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (ust. 2 pkt 1 pwust). W sposób prawidłowy odczytał tę normę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24.5.1995 r., I SA 2449/93; 4.3.1996 r., I SA 1966/94 i WSA w Warszawie w wyroku z 25.1.2007 r., I SA/Wa 2043/06, dotyczących przedsiębiorstwa Poczta Polska, Telegraf i Telefon. Brak jakichkolwiek argumentów normatywnych, mogących prowadzić do odmiennego rezultatu w przypadku P. bądź jej poprzedników prawnych.

Komisja w kontrolowanej sprawie błędnie ograniczyła swe rozważania jedynie do braku dokumentu potwierdzającego prawo zarządu nieruchomością, w oparciu o art. 38 ust. 2 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz.U. z 1989 nr 14, poz. 74; zm. z 1989 nr 29, poz. 154; z 1990 r. nr 14, poz. 90; 1990 nr 34, poz. 198), w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo P. dysponowało prawem zarządu przedmiotową nieruchomością na podstawie art. 1, 2, 4, 6 i 7 rozporządzenia z 1926 r. (Dz.U. z 1930 r. nr 89, poz. 705), które nie wygasło aż do dnia 27 maja 1990 r.

Tym samym to wyżej wskazana, jednoznaczna regulacja ustawowa, w powiązaniu z treścią wpisów w księgach wieczystych, aktem notarialnym z [...] września 1931 r. N repert. [...], zaświadczeniem z [...] czerwca 2004 r. L.dz. [...] Sądu Rejonowego dla L. w L. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych, wskazuje na istnienie po stronie P. i jej poprzedników prawnych prawa zarządu działki nr [...] (obecnie działki nr: [...] i [...]) w okresie od [...] września 1931 r. do dnia [...] maja 1990 r. (art. 40 pwust).

Na konieczność uwzględnienia stanu prawnego, istniejącego w całym okresie funkcjonowania na tej działce linii kolejowej – począwszy od podjęcia działań prawnych dla pozyskania owej nieruchomości dla budowy linii kolejowej – wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44). Trybunał wskazał na istnienie sytuacji, w której wnioskodawcy domagający się odszkodowania, nie byli dotychczasowymi właścicielami gruntu w rozumieniu art. 37a ust. 7 zd. 1 ukPKP, skoro nieruchomość w sprawie II SA/Gd 504/08 była już uprzednio własnością Skarbu Państwa ex lege.

Żaden przepis prawa, który wszedł w życie w Polsce od 1944 r., nie doprowadził do wywłaszczenia przedsiębiorstw państwowych z ich majątku. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała 7 Sędziów SN z 16.10.1961 r., I CO 20/61, OSNC 1962/2/41), lecz wprowadzono tę zasadę w drodze wykładni prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że regulacja prawna własności państwowej była w okresie powojennym od początku skomplikowana. Zanim skrystalizowała się zasada tzw. jednolitego funduszu własności państwowej, toczono spory o to, kto jest podmiotem własności mienia zarządzanego przez przedsiębiorstwo państwowe: samo przedsiębiorstwo czy Skarb Państwa. Spór przesądził [dopiero z dniem 1 stycznia 1965 r.] art. 128 § 1 kc, stanowiący, że własność państwowa przysługuje niepodzielnie państwu, natomiast państwowe osoby prawne wykonują tylko – względem zarządzanych przez nie części mienia państwowego – uprawnienia wynikające z własności państwowej (§ 2). Zasada jednolitego funduszu własności państwowej przetrwała do dnia 1 lutego 1989 r. (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 36-37, uw. 4).

Krytyczny stosunek do zasady jednolitego funduszu własności państwowej mógł stać się przedmiotem wypowiedzi nauki i orzecznictwa dopiero po 1980 r. (S. Włodyka, Założenia regulacji prawnej mienia ogólnonarodowego, PiP 1987/10/60, który trafnie uznał, że art. 8 (12) Konstytucji PRL w ogóle nie regulował zagadnienia uprawnień majątkowych do składników mienia państwowego; zasada wyrażona w art. 128 kc w brzmieniu pierwotnym nigdy nie miała swego odpowiednika w ustawie zasadniczej; M. Bednarek – op. cit., s. 105-106, uw. 1 i 2, przyp. 2; T. Dybowski, Własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w świetle nowego art. 128 k.c., PiP 1990/4/ 33). Tym samym aż do dnia 1 stycznia 1965 r. (art. I i LXV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny Dz. U. nr 16, poz. 94), w polskim systemie prawnym nie obowiązywała żadna ustawa, wprowadzająca zasadę jednolitego funduszu własności państwowej.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że wypracowywany stopniowo, wokół ustawy nacjonalizującej przemysł, schemat zarządzania własnością państwową, stał się w kolejnych dekadach stosunków ustrojowych z udziałem przedsiębiorstw. ... pod rządami tych przepisów, pozornie niedotyczących wykonywania prawa własności, uformowała się praktyka zastępowania tradycyjnych rozwiązań prawa cywilnego i gospodarczego mechanizmami administracyjno-politycznymi (H. Izdebski, Historia administracji, Liber 1996, s. 269-279, 287-289; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 253). Zbudowano skomplikowaną strukturę prawno-organizacyjną obejmującą wszystkie państwowe jednostki gospodarcze. W jej skład weszły przedsiębiorstwa koordynujące, zjednoczenia i centralne zarządy (A. Chełmoński, Założenia wstępne struktury przedsiębiorstw państwowych, PiP 1950/7/32; A. Machnikowska – op. cit., s. 254). Poza tą strukturą przez cały okres powojenny pozostało P. Po II wojnie światowej P. traktowane były bardziej jako składnik państwowej administracji gospodarczej niż jako przedsiębiorstwo. Pod rządem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. nr 54 poz. 311 ze zm.), Minister Komunikacji był w istocie dyrektorem P. (art. 12, 16 ust. 1; P. Świątecki, Nowe prawo kolejowe. Praktyczny komentarz, Kolejowa Oficyna Wydawnicza 2000 s. 6).

Dopiero nowelizacja art. 128 kc, obowiązująca od 1 lutego 1989 r. dopuściła możliwość nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe mienia na własność tych jednostek w drodze czynności cywilnoprawnych. Późniejsze regulacje prawne (art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg) doprowadziły do uwłaszczenia państwowych osób prawnych gruntami będącymi w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie. Dotyczyło to więc i państwowych przedsiębiorstw spełniających te wymogi.

Istotnym jest obecnie właściwe rozumienie obowiązywania konstrukcji jednolitego funduszu własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (postanowienie Sądu Najwyższego z: 7.9.1993 r. III CRN 73/93; 17.9.1993 r. III CRN 76/93). Co do zasiedzenia nieruchomości niepaństwowej, to przedsiębiorstwo państwowe, nie mogąc samo nabyć własności, mogło wykonywać w stosunku do tych nieruchomości tylko dzierżenie w imieniu Skarbu Państwa (art. 338 kc), przy czym posiadaczem samoistnym był Skarb Państwa. Z upływem terminu zasiedzenia nabywcą przez zasiedzenie stawał się Skarb Państwa (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 308-312 uw. 19). Jednakże państwowa osoba prawna może zaliczyć sobie okres posiadania sprzed 1 lutego 1989 r. na poczet okresu zasiedzenia, którego termin upływa po tej dacie, gdy Skarb Państwa podczas biegu zasiedzenia przeniósł na nią posiadanie (art. 176 § 1 kc; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit. s. 309 uw. 19). Rozważania te nie służą kwestii ustalenia zakresu kontroli jurydycznej sądu administracyjnego, lecz służą koniecznej refleksji nad zagadnieniami związanymi ze skutkami zasady obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej i sposobu wyjścia z węzła gordyjskiego przezeń stworzonego, dla uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych i komunalizacji (na co uwagę zwracali przedstawiciele doktryny – przykładowo: Z. Radwański – ibidem; T. Dybowski – ibidem; J. Frąckowiak, Majątek przedsiębiorstwa państwowego ze szczególnym uwzględnieniem praw na nieruchomościach wchodzących w jego skład, PiP 1990/4/40-51). O tym, że problemy te są realne, a ustawodawca niekonsekwentnie i często z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, regulował istotne zagadnienia z mocą wsteczną, świadczy np. konieczność wskazania w art. 3 uzugg, że nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 3, poz. 11) stanowią od chwili nabycia własność tych osób (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 358-361; M. Bednarek – op. cit., s. 118-119, uw. 3).

Przykładowo - w przypadku ustalenia, że Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego bądź P., nie był właścicielem danej działki, brak podstaw do przyjęcia, że nie będzie możliwe ustalenie, że Skarb Państwa był poprzednikiem prawnym, posiadającym samoistnie ową działkę przez co najmniej 30 lat (art. 37a ust. 7 zd. 3 ukPKP; zasada racjonalności ustawodawcy).

Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" (System prawa cywilnego, t. II Ossolineum 1977, s. 67 i nast.; postanowienie SN z 14.10.2010 r., III CSK 305/09, OSN-ZD 2011/B/39, z glosami S. Rudnickiego i M. Warcińskiego, OSP 2011/9/97). Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 kc.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14.6.1963 r., I CR 336/63, OSNC 1964/11/ 223, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97) wyjaśnił, że było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych; prawo zarządu i użytkowania podlegało wpisowi w dziale II księgi wieczystej, jako wpis ujawniający tego, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowane bowiem było założenie, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej (A. Machnikowska – op. cit. s. 255). Najczęściej, jako prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy art. 3 dekretu z 1949 r. i rozporządzenia z 1949 r. Powszechnie przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Pogląd taki był przyjmowany zarówno w doktrynie (wyrok 5 Sędziów Sądu Najwyższego z 9.4.1992 r., III ARN 15/92, OSNC 1993/9/158, akceptowany przez Z. Truszkiewicza w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 345 uw. 12) jak i w wyrokach NSA z: 16.3.2006 r., I OSK 583/05, Lex 198195 i 24.3.2006 r., I OSK 674/05, 29.3.2004 r., I SA 1056/02. We wskazanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dał przykłady regulacji prawnych odnoszących się do powstania konkretnych podmiotów, które jednocześnie ustanawiały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (przykład: nieruchomości państwowe w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego - zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 października 1954 r. o utworzeniu TPN, Dz.U. z 1955 r. nr 4, poz. 23 ze zm.). Sąd Najwyższy uchwałą składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16.11.1990 r., III AZP 10/90 (OSNC 1991/4/39) stwierdził, że grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 ugg (j.t. Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu SN wskazał w szczególności, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych. Rozważając skutki zmiany stanu prawnego, wynikające z ustawy z 10 maja 1990 r., Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 pwst mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) mieniem właściwych gmin, to jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej, a grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji.

Sąd I instancji błędnie aprobuje pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że "w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez P. obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne" (s. 2 decyzji z [...].11.2013 r.) – w tym w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1949 r. i dekretu z 1949 r. Tymczasem tego typu procedury obowiązywały wyłącznie wobec podmiotów, którym (bądź ich poprzednikom prawnym) uprzednio nie przysługiwały inne prawa rzeczowe bądź prawo swoiste (zarząd; zarząd operatywny; prawo zarządu i użytkowania; użytkowanie; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki – op. cit., s. 688-689, uw. 1) do konkretnej nieruchomości. Przykładowo – to nowopowstającym spółdzielniom produkcji rolnej w latach 1949-1954 właściwy organ administracji publicznej przykazywał grunty należące do Państwa na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27, poz. 197) i rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1951 r. (dalej rozporządzenie z 1951 r.), w zarząd i bezpłatne użytkowanie (§ 4 rozporządzenia; H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki, Zagadnienia cywilnoprawne spółdzielczości produkcyjnej w rolnictwie; w: Zagadnienia prawne Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1954, t. III, s. 132, uw. 6; A. Machnikowska – op. cit., s. 261). Na podstawie dekretu z 1949 r. przekazywano także grunty podmiotom realizującym wielkie przedsięwzięcia epoki (np. budowy Nowej Huty). Jednakże w przeciwieństwie do każdej z tych sytuacji, gdy dane przedsiębiorstwo państwowe uzyskiwało zarząd i bezpłatne użytkowanie nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r. i rozporządzeń wykonawczych do dekretu z 1949 r., uzyskiwało ów szczególny tytuł prawny do nowej dla danego przedsiębiorstwa państwowego nieruchomości, to poprzednicy prawni P. nie musieli uzyskiwać na podstawie nowych aktów prawnych tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Przedsiębiorstwo "P." na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r. uzyskało zarząd powierniczy ex lege.

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa P., ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Należy zauważyć, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) używa identycznej terminologii, jaką w latach 1944-1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez inne przedsiębiorstwa państwowe.

Rozporządzenie z 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, której część dotycząca przedsiębiorstwa P. została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 26, poz. 138, dalej ustawa z 1989 r.). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P., działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym składnikiem mienia i praw przedsiębiorstwa P., o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z 1989 r., było prawo zarządu nieruchomości oddanych P. na podstawie rozporządzenia z 1926 r. W doktrynie trafnie wskazano, że uchylenie dawnego art. 128 kc i całej koncepcji jednolitego funduszu własności państwowej wyklucza konieczność traktowania zarządu jako jedynie wykonywanie czynności gospodarczych realizujących cudze prawa. Nie ulega obecnie wątpliwości, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego każda osoba prawna – także państwowa – może mieć własne prawa podmiotowe i to różnego rodzaju. Nie ma przeszkód natury ogólnoustrojowej i konstrukcyjnej, by ów zarząd uznać za prawo podmiotowe państwowej osoby prawnej. Sformułowanie przemawiające za wspomnianym ujęciem znalazło się w art. 38 ust. 4 ugg, stanowiącym o wygaśnięciu prawa zarządu. Treść tego prawa wyznaczona jest przede wszystkim przepisami ugg. Z. Radwański podzielił pogląd J. Ignatowicza, że "problematyka tego korzystania i użytkowania sensu stricto są zbliżone" (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1986, s. 224; Z. Radwański – op. cit. s. 56-57).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 1989 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej jego działalności".

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez P. istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie art. 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skoro poprzednicy prawni P. dysponowali swoistym tytułem prawnym (prawem zarządu) do przedmiotowej nieruchomości, nie mieli oni obowiązku uzyskania gruntów państwowych w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zawartej za zezwoleniem tego organu (art. 38 ust. 2 ugg).

Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Decyzja o naliczeniu opłat jest dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 kpa), nie zaś początkiem dowodu na piśmie. Instytucja początku dowodu na piśmie wiąże się z odrębnym uregulowaniem, zawartym w art. 74 § 1 kc, wskazującym na ograniczenia dowodowe, przewidziane na wypadek niezachowania formy pisemnej zastrzeżonej dla celów dowodowych (ad probationem), co w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca. Część ostatnia art. 246 kpc, odsyłająca do dyspozycji art. 74 § 2 kc, dotyczy wyłącznie przypadków niezachowania wymaganej dla czynności prawnej formy pisemnej, dokumentowej lub elektronicznej do celów dowodowych (ad probationem); uzasadnienie wyroku SN z 7.2.2001 r., V CKN 204/00, Lex 53122 (aprobowany przez W. Robaczyńskiego w: red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, Wolters Kluwer 2014, uw. 1, 2, 6 do art. 74). "Uprawdopodobnienie za pomocą dokumentu" (art. 74 § 2 kc w zw. z art. 246 kpc) stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Uważa się, że pojęcie to obejmuje jakikolwiek akt pisemny czyniący przytoczoną okoliczność (w tym wypadku czynność prawną) prawdopodobną (np. treść pozwu, protokołu sądowego w innej sprawie, listy, własne zapiski strony, przeciwko której dowód jest wymierzony); częściowo krytyczna glosa A. Szpunara do wyroku SN z 8.5.2001 r., IV CKN 290/00, OSNC 2002/1/9, PS 2002/6/136; wyrok SA w Szczecinie z 23.5.2013 r., I ACa 154/13, Lex 1400476 (aprobowane przez T. Demendeckiego w: red. A. Jakubecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, do art. 246). W istocie przepisy uwłaszczeniowe jak i komunalizacyjne, nie regulują w sposób szczególny postępowania dowodowego, co nakazuje uznać, że postępowanie dowodowe w każdym z tych postępowań odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 1.9.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 7.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4, dalej uchwała I FPS 1/10; na tle kpa – przykładowo – wyrok NSA z 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała I FPS 1/10; odpowiednio - K. Piasecki, Kpc z komentarzem, W.Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Nie sposób wymagać od przedsiębiorstwa, którego prawo zarządu powstało ex lege, by wykazało dowodem w postaci decyzji administracyjnej ustanowienia takiego prawa zarządu. Tym bardziej nie sposób wymagać, by decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością powoływała decyzję o ustanowieniu zarządu, skoro taka decyzja nie została wydana i nie istniał obowiązek prawny jej uzyskania, co do nieruchomości oddanych w zarząd na podstawie rozporządzenia z 1926 r.

O tym, że ustawodawca przewidział, że P. posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu P. Jednocześnie art. 34a ukPKP stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Wyjaśniając wątpliwości związane z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.4.2005 r., K 30/04 stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie P. stabilnej sytuacji prawnej [...] w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji P.". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez P. bez formalnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wyłączający spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ukPKP są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. Posiadanie w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie, przez przedsiębiorstwo P. gruntów kolejowych stanowiących własność państwa, wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 jak i ust. 2 pwust. Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.) jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części art. 6 ust. 1 ugg). Skoro jednak - jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie powierniczym, a następnie zarządzie P., a nawet mogły stanowić własność poprzedników P., to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Należy w tym miejscu powołać się na poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały W 13/91. Z tych przyczyn dyspozycja art. 5 ust. 1 i 2 pwust nigdy nie obejmowała przedmiotowo gruntów należących do P. i jej poprzedników prawnych, na podstawie swoistego tytułu uzyskanego przed dniem 4 maja 1949 r.

Z faktu, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1990 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa P. w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. W § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem P. ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli. Analiza listy przedsiębiorstw wymienionych w wykazie wskazuje, że są to przedsiębiorstwa drobne, o lokalnym charakterze. W szczególności w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty P. (podobnie ja Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym, wykonującym zadania charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 pwust). Przedsiębiorstwo państwowe P. w dniu 27 maja 1990 r. wykonywało zadania o charakterze ogólnokrajowym, zatem składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, przy uwzględnieniu charakteru przedsiębiorstw i jednostek, ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301), wydanym na podstawie art. 11 ust. 3 pwust. Skoro mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też art. 11 ustawy (wyrok NSA z: 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09). Nie ulega wątpliwości, że P. nigdy nie należało do przedsiębiorstw terenowych, a tylko przedsiębiorstwa terenowe były przedsiębiorstwami podporządkowanymi lub nadzorowanymi przez rady narodowe a następnie terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (T. Rabska – op. cit., s. 94-99; Z. Leoński, Rady narodowe – zasady, organizacja i funkcjonowanie, 1966, s. 148 i n.; Z. Leoński, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawicielskich i organów administracji państwowej PRL, PWN 1989, s. 12; A. Machnikowska – op. cit., s. 256).

Regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 i 2 pwust miała na celu stworzenie podstawy prawnej do "podstawienia" gminy i jej organów w miejsce rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej bądź rad narodowych miasta stołecznego W., miasta K. i miasta L. oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich (M. Bednarek – op. cit., s. 144-145, uw. 3) co w przypadku mienia należącego do P. i jej poprzedników prawnych takim "podstawieniem" skończyć się nie mogło. Odmienna wykładnia wskazanych w postanowieniu przepisów uczyniłaby z ustawy komunalizacyjnej, w istocie ustawę wywłaszczeniową – co nie było wolą ustawodawcy. Celem ustawy komunalizacyjnej nie jest wszak wyzucie P. z praw podmiotowych do nieruchomości zabudowanych dworcami i urządzeniami linii kolejowych, do których prawa poprzedników Spółki są należycie udokumentowane od 1865 r. (jak w kontrolowanej sprawie) bądź od 16 marca 1892 r. (przykładowo – w sprawie I OSK 3397/15).

Z tych względów na podstawie art. 269 § 1 ppsa orzeczono jak w postanowieniu.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego NSA Iwony Boguckiej

do postanowienia NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2148/15

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2148/15. Uważam, że w sprawie nie było podstaw do kwestionowania stanowiska przyjętego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, a w konsekwencji stosowania trybu przewidzianego w art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Tym samym podzielam poglądy wyrażone w uzasadnieniu uchwały z 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 i uważam, że powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przedmiotem sprawy rozstrzyganej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2015 r., sygn. I SA/Wa 115/14 była decyzja orzekająca o nabyciu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości, stanowiącej teren dworca kolejowego [...] w [...]. Podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32. poz. 19, dalej Przepisy wprowadzające), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podzielam stanowisko, że dla ustalenia statusu prawnego mienia znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dacie wejścia ustawy w życie, albowiem należy założyć, że prawodawca wyposażając w majątek powstające jednostki samorządu terytorialnego, którym jednocześnie powierzył do wykonywania szereg zadań z zakresu administracji publicznej, uwzględniał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie komunalizacji mienia i akceptował wywoływane skutki. Wyposażenie gmin w majątek stanowiący źródło ich dochodów, jest warunkiem realizacji przez nie ich zadań i stanowi racjonalny powód, dla którego Państwo decyduje o uszczupleniu własnego stanu własności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Komunalizacji podlegało mienie państwowe, które stawało się mieniem gmin. Identyfikacja mienia państwowego podlegającego komunalizacji odbywała się w oparciu o obowiązujące w jej dacie przepisy, w szczególności regulujące gospodarowanie i zarządzenie mieniem państwowym, w tym nieruchomościami stanowiącymi własność Państwa.

Podzielam pogląd, że kategoria "mienia należącego" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie odnosi się do stanu faktycznego posiadania i władania, lecz ma w konsekwencji charakter normatywny. Skoro ustawodawca zdecydował się na mechanizm nabycia tytułu własności z mocy prawa, to przesłanka nabycia winna być możliwa do zweryfikowania na datę zaistnienia skutku ex lege, a nie zależeć od ewentualnej następczej weryfikacji stanu faktycznego na gruncie. O tym, jakie mienie państwowe "należało" do wskazanych organów, rozstrzygały przepisy ówcześnie obowiązującego prawa regulującego gospodarowanie nieruchomościami, czyli ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74). Ustawa ta określała formy prawne władania gruntami państwowymi, stanowiąc jednocześnie w art. 6, że grunty nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W ten sposób, poprzez wskazanie kategorii gruntów państwowych wyłączonych z zarządzania przez organy administracji państwowej, ustawodawca uzyskał zamkniętą kategorię gruntów zarządzanych przez terenowe organy administracji państwowej, zasadnie utożsamiony w uchwale NSA I OPS 2/16 z mieniem (nieruchomościami) należącym do terenowych organów administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...).

Konieczność uwzględniania stanu prawnego obowiązującego w dacie komunalizacji odnosi się także do przesłanek uznania, że dane nieruchomości znajdowały się w zarządzie, użytkowaniu lub użytkowaniu wieczystym. Określenia te posiadały na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprecyzowane znaczenie, uregulowany był także sposób powstania wymienionych uprawnień, określony w art. 38 ust. 2 ustawy. Nie ma uzasadnionych podstaw do formułowania tezy, postawionej w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia, że konieczne jest przeprowadzenie wykładni przepisu art. 38 ust. 2 tej ustawy i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) z uwzględnieniem przepisów art. 3, 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] (Dz. U. R.P nr 97, poz. 568) i art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] (Dz. U. nr 36, poz. 255). Trafnie bowiem zauważono w uchwale NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16, że w przypadku ustanowienia prawa przedsiębiorstwa do mienia państwowego na drodze aktu normatywnego regulującego powstanie i działanie tego przedsiębiorstwa, treść tego prawa zależy każdorazowo od zmieniającego się stanu prawnego, a samo uprawnienie istnieje tak długo, jak długo prawodawca potwierdza taki stan rzeczy. Nie jest kwestionowane, że w przeszłości, działające pod rządami rozporządzenia z 1926 r. przedsiębiorstwo kolejowe, było wyposażone w prawo użytkowania i powierniczego zarządu (a następnie zarządu) majątku nieruchomego, wyodrębnionego z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzowanego i oszacowanego na etapie tworzenia przedsiębiorstwa (art. 6 rozporządzenia RP z 24 września 1926 r.). To, że dysponowało takim uprawnieniem ówcześnie nie oznacza, że uprawnienie to zachowało w niezmienionym zakresie, niezależne od dokonanych zmian ustawowych. Nie jest kwestionowane, także w uzasadnieniu postanowienia Sądu, że źródłem zarządu nieruchomością Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo lub inną jednostkę organizacyjną, może być albo akt ustawowy, w szczególności o ustrojowym charakterze, albo akt indywidualny, wydawany na podstawie generalnej regulacji ustawowej. Należy mieć nadto na uwadze, że zawsze jest to prawo nadawane z woli państwa jako właściciela. Jeżeli źródłem uprawnienia jest akt normatywy o charakterze ustrojowym, jak w niniejszym przypadku, to uchylenie tego aktu normatywnego usuwa dotychczasową podstawę prawną tytułu, a uprawnienia do dalszego władania gruntem państwowym muszą być ustalane w oparciu o obowiązujący stan prawny, np. regulujący gospodarowanie mieniem państwowym. Nie jest nieuprawniona teza zawarta w uchwale I OPS 2/16, że zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej podstawy prawnej. Skoro ustawa z 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie regulowała tytułu przedsiębiorstwa [...] , o którym mowa w rozdziale 2 tej ustawy, do mienia stanowiącego kolej, to forma władania tym mieniem określana była przez przepisy normujące władanie własnością państwową i oddawanie tej własności w celu realizowania zadań przedsiębiorstwa. W tym zakresie w uchwale NSA zasadnie wskazano na mające zastosowanie do [...] przepisy rozporządzenia RM z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354), obowiązujące do 1 sierpnia 1985 r. i przewidzianą w nim formę protokołu zdawczo-odbiorczego dla przekazania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. W konsekwencji przepis art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159, dalej ustawa z 1961 r.) mógł mieć zastosowanie do terenów państwowych, które w dacie jego wejścia w życie były w zarządzie lub użytkowaniu jednostek państwowych, a przepis art. 87 ust. 1 kolejnej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym, do gruntów państwowych, które w dacie jego wejścia w życie pozostawały w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przy czym ustanowiona wymienionymi przepisami kontynuacja uprawnień dotyczyła tylko takich gruntów, w stosunku do których przedsiębiorstwo – po 1960 r.- wobec uchylenia rozporządzenia z 1926 r. uzyskało grunt w zarząd lub użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując dowód powstania w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego. Podzielam tezę wyrażoną w uchwale I OPS 2/16, że skoro od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. brak jest podstawy prawnej, z której wynikałoby nabycie przez [...] prawa zarządu ex lege, to konieczne jest jego powierzenie w formie prawem przewidzianej.

Dla wykazania, że prawo zarządu nadane przedsiębiorstwu na mocy aktu prawnego z 1926 r. zachowało swoją aktualność, nie jest wystarczające powołanie się na zasady intertemporalne właściwe dla prawa prywatnego, prawo zarządu nie ma bowiem takiego charakteru. W szczególności nie jest uprawnione czynienie analogii do zasad intertemporalnych rządzących prawami rzeczowymi i zasad wygaszania praw rzeczowych. Dla odrzucenia tezy przyjętej w uchwale I OPS 2/16 o potrzebie znalezienia podstawy prawnej dla dalszego trwania prawa zarządu, w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawnego kreującego takie prawo ex lege, nie jest wystarczające odwołanie się do ogólnej zasady kontynuacji praw rzeczowych i art. 9 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159), przewidującego wydanie decyzji o wygaszeniu prawa użytkowania. Dla oceny skutku powstałego na skutek zmiany stanu prawnego nie jest adekwatne odwoływanie się do regulacji z daty późniejszej. Natomiast zgoda na to, że prawo zarządu nieruchomości państwowej nie jest prawem rzeczowym, z zasady wyklucza powoływanie się na reguły rządzące wygaszaniem takich praw. W tym zakresie nie podzielam stanowiska Sądu zajętego w postanowieniu, że do swoistego prawa, jakim jest prawo zarządu, mają w pełni zastosowanie zasady odnoszące się do wygaszania przez ustawodawcę praw rzeczowych.

Nie jest również zasadny argument odwołujący się do skutku wywłaszczenia, poprzez przyjęcie skutku ustania prawa zarządu w wyniku odpadnięcia podstawy normatywnej będącej jego źródłem. Dla ustania prawa zarządu, jak przyjęto w uchwale NSA sygn. I OPS 2/16 nie jest potrzebna ustawa wywłaszczeniowa.