Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2359/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art.. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta W. i [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 292/17 w sprawie ze skarg Miasta W. i [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/17, po rozpoznaniu skarg Miasta W. oraz W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2013 r. 2. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2013 r., 3. oddalił skargi w pozostałym zakresie, 4. zasądził od organu na rzecz skarżących kwoty po 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Starosty W. z [...] czerwca 2013 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. A., oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 2.829 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki oraz rozliczeniu kwoty odszkodowania. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła pierwotnie część działki nr [...], która – łącznie z dawną działką nr [...] – stanowiła własność J. B.. Obydwie te działki zostały nabyte aktem notarialnym z 26 czerwca 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.".

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nie udało mu się odszukać dokumentacji obejmującej zatwierdzone plany realizacyjne inwestycji ani pozwoleń na budowę, jak też obowiązującego w dacie wywłaszczenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] lipca 1969 r. Natomiast w świetle pozyskanych dokumentów obejmujących m.in. plan "Założeń Techniczno Ekonomicznych Projekt zagospodarowania terenu Osiedle Mieszkaniowe W. C." z 1973 r., opracowania z 26 sierpnia 2008 r. wykonanego przez uprawnionego geodetę mającego na celu oznaczenie na ww. dokumencie m.in. działki nr [...] wraz z zaznaczeniem i opisaniem infrastruktury technicznej obecnie znajdującej się na działce, jak też zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1972-1987 organ ustalił, że teren ten miał być przeznaczony pod rekreację i miały być na nim posadowione ciągi piesze, zaś wzdłuż granicy obecnej działki nr [...] i [...] ulokowana została oś kolektora. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia jej zwrot na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki.

Od decyzji tej odwołanie wniosła W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "C." oraz Miasto W.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie z odwołania Spółdzielni, bowiem utraciła ona interes prawny legitymujący ją dotychczas do udziału w sprawie, wobec wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2013 r. umowy dzierżawy przedmiotowego terenu. W zakresie zasadności zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości Wojewoda podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, podając, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż na spornej działce miały być urządzone tereny zielone, przez działkę miał przebiegać kolektor, a po stronie południowej zaprojektowano ciąg pieszo jezdny. Powołując się zaś na ustalenia Starosty w zakresie stanu zagospodarowania działki i zdjęcia lotnicze terenu wykonane w 2 listopada 1976 r., 14 maja 1982 r. i 7 maja 1987 r. Wojewoda uznał, że w terminach ustalonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zagospodarowano działki zgodnie z celem wywłaszczenia – pod zieleń osiedlową (park osiedlowy), w tym nie realizowano nowych nasadzeń, czego potwierdzeniem jest także protokół z oględzin nieruchomości, dokonanych 15 kwietnia 1997 r. Wojewoda podkreślił, że zieleń osiedlowa może być uznana za realizację celu publicznego polegającego na budowie osiedla wówczas, gdy wykazuje ona odpowiedni stopień zorganizowania i nosi znamiona celowej, ukierunkowanej ingerencji w substancję gruntu, a w żadnym razie nie można uznać, że jest ona wynikiem wyłącznie samoczynnego oddziaływania sił przyrody, zaś znajdujący się obecnie na działce ogródek jordanowski został zrealizowany dopiero na podstawie decyzji z 2000 r.

Na powyższą decyzję skargi, wniosły Miasto W. oraz W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C.".

Miasto W. zakwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492);

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż realizacja celu użyteczności publicznej nie została zrealizowana na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...];

3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie;

4. art. 137 ust. 1 u.g.n .poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie terminów w tym przepisie przewidzianych nie stanowi przeszkody dla zwrotu nieruchomości.

Z kolei W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." zarzuciła decyzji naruszenie: art. 15 oraz art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności - wydania orzeczenia przez organ II instancji na podstawie nowych okoliczności, powstałych po wydaniu decyzji przez organ I instancji; art. 138 §1 pkt 3 w z zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, polegające błędnym przyjęciu, iż Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego.

W uzupełnieniu skargi Spółdzielnia dołączyła uwierzytelnioną kopię umowy dzierżawy zawartej w dniu 12 grudnia 2013 r., zgodnie z którą W. oddało jej m.in. nieruchomość objętą postępowaniem w dzierżawę na okres od 11 grudnia 2013 r. do 30 listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania, tj. H. B. i reprezentowani przez niego A. A. i W. B..

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 141/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu ww. skarg, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2013 r. i uchylił tę decyzję Starosty W., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie Sąd oddalił wniesione skargi w pozostałym zakresie i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

WSA w Warszawie uznał, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy przyjął, że w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, zaistniał stan zbędności na cel wywłaszczenia, uzasadniający jej zwrot. Aktualna działka nr [...] wchodziła pierwotnie w skład większej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...], która – łącznie z dawną działką nr [...] – została nabyta na rzecz Skarbu Państwa r. w celu przeznaczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.". Tak ogólnie zdefiniowany cel wywłaszczenia, odnoszący się do inwestycji obejmującej wedle decyzji o jej lokalizacji obszar 118 ha, wymagał od organów konkretyzacji w zakresie obejmującym obszar nabytej aktem nieruchomości. Takiej konkretyzacji celu wywłaszczeniowego organy dokonały, ustalając że na nieruchomości zaplanowano utworzenie terenów zieleni osiedlowej, a także wykonanie ciągów komunikacyjnych. Nie był to jednak jedyny cel wywłaszczenia, jak wynika bowiem z akt sprawy w obszarze nieruchomości posadowiono także kolektor oraz inną techniczną infrastrukturę podziemną, bez której budowane osiedle nie mogłoby funkcjonować. Organy obu instancji przyjęły, że pierwszy ze wskazanych celów został faktycznie osiągnięty dopiero po roku 2000, w efekcie utworzenia parku rekreacyjno-sportowego, do tego momentu natomiast zieleń faktycznie istniejąca na spornym obszarze miała charakter przypadkowy i była efektem oddziaływania sił przyrody, a nie celowej i planowanej działalności inwestora. Także posadowienie w tym okresie wyłącznie jednego ciągu pieszego (w przebiegu odmiennym od zaplanowanego) nie stanowiło realizacji celu wywłaszczeniowego. Organy przyjęły także, że kwestia zrealizowania na terenie nieruchomości podziemnej infrastruktury technicznej nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Z ocenami tymi jednak nie sposób się zgodzić. Teren obejmujący działkę nr [...] (której część aktualnie stanowi dz. nr [...]) w dacie wywłaszczenia wykorzystywany był rolniczo i znajdowały się na nim budynki gospodarcze i mieszkaniowe. Te naniesienia usunięte zostały z gruntu już w dwa lata po wywłaszczeniu (co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze), a w roku 1982 teren został uporządkowany i urządzony został na nim ciąg pieszy. Fakt niedokonywania do dnia złożenia wniosku zwrotowego nowych nasadzeń nie ma dla oceny realizacji celu wywłaszczeniowego istotnego znaczenia. Funkcja bowiem jaką miał ten obszar pełnić w układzie urbanistycznym osiedla (terenu rekreacyjnego) stała się aktualna już po usunięciu z nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych. Także to, że posadowiony na gruncie ciąg pieszy (uwidoczniony na zdjęciu lotniczym wykonanym 14 maja 1982 r.) ma odmienny przebieg od pierwotnie zaplanowanego, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. WSA zauważył przy tym – w kontekście argumentacji organów, że jest to jedyny ciąg pieszy zrealizowany na tak znacznym terenie – iż na obszarze aktualnej działki nr [...] nie przewidywano szeregu ciągów pieszych, ale wyłącznie jeden, zlokalizowany wzdłuż linii kolektora (a więc wschodniej granicy tejże działki). W konsekwencji już tylko te okoliczności wskazują na zrealizowanie pierwszego celu wywłaszczenia nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot. Ponadto teren nieruchomości wykorzystany został także przed 1996 r. do umiejscowienia na nim podziemnej infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania osiedla (linii energetycznych, sieci c.o., kolektora itp.). Tego rodzaju infrastruktura ze swej istoty musiała być zaś wykonana przed oddaniem budynków mieszkalnych wzniesionych w ramach inwestycji budowy osiedla, co niewątpliwie nastąpiło na wiele lat przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Jest ona przy tym nierozerwalnie związana z realizacją określonego w sposób ogólny celu wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego "C.", a więc jako taka była także jednym z celów, dla których dokonano nabycia nieruchomości. Natomiast zgodzić należy się z organem, że Spółdzielni nie można przyznać statusu strony postępowania, wobec wygaśnięcia umowy dzierżawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 11 października 2016r. Sygn. akt I OSK 3129/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

NSA wskazał, że w sprawie nie ma sporu co do celu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność J. B.. Organy uznały, na podstawie zgromadzonej przez siebie dokumentacji, iż teren miał być przeznaczony pod rekreację, ciągi piesze, a także że ulokowano wzdłuż granicy działki, o której zwrot ubiega się skarżący kasacyjnie, oś kolektora. Na podstawie dokumentacji organy stwierdziły, że realizacja celu nie została dokonana, zaś Sąd wyraził pogląd odmienny. Stan faktyczny różnie zatem został oceniony pod względem prawnym przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z akt sprawy wynika, iż pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości z 11 września 1992 r. złożył H. B. w imieniu swojej siostry W. B., a dopiero wniosek z 31 października 1996 r. został złożony przez niego w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców J. B. – A. A. i W. B. Otrzymując wniosek o wszczęcie postępowania organ administracji obowiązany jest ustalić co jest przedmiotem wniosku, a następnie krąg stron postępowania. Złożenie zatem wniosku tylko w imieniu W. B. nie zwalniało organu od dokonania tych ustaleń. Kolejny wniosek został już złożony w imieniu wszystkich spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – oba wnioski zatem zostały wniesione przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i na dzień ich złożenia należało ocenić realizację celu wywłaszczenia, zaś wejście w życie tej ustawy poddało sprawę jej przepisom. W sprawie bezsporne jest, że na wywłaszczonej nieruchomości po uprzednim jej uporządkowaniu w sensie rozebrania budynków na niej usytuowanych, a przeznaczonych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, został położony ciąg pieszy, a także kolektor. Prace te zostały wykonane w latach 1972–1987, jak wynika ze zdjęć lotniczych, zatem przed złożeniem wniosku – nawet pierwotnego – o zwrot nieruchomości. W ocenie NSA, nawet jeśli uznać, iż dokonanie tych inwestycji było realizacją celu wywłaszczenia to, co do zasady, usytuowanie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości. Nadto, zarówno przepisy ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, przewidują możliwość zwrotu części nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Na nieruchomości, jednak dopiero na podstawie decyzji z 22 maja 2000 r. Burmistrza Dzielnicy B., został zrealizowany ogródek jordanowski. Stało się to już w trakcie trwania postępowania zwrotowego, w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku inwestycji tej nie było a zrealizowano ją po przekroczeniu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

NSA zgodził się z Wojewodą [...]m, że realizacja celu wywłaszczenia jako tereny zieleni i rekreacji musi polegać na działaniu planowym, celowym, przekształcającym dotychczasowy stan nieruchomości w teren zielony i rekreacyjny. Nie jest wystarczające samo tylko uporządkowanie terenu w sensie rozebrania istniejących naniesień i pozostawienia terenu niezagospodarowanego. Tak właśnie było na wywłaszczonej nieruchomości, co wynika z protokołu oględzin z 15 kwietnia 1997 r. W sytuacji jaka została w sprawie wykazana, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jeśli można mówić o realizacji celu wywłaszczenia – ciąg pieszy, ew. kolektor – to tylko co do jej części, a realizacji dalszej, już w trakcie postępowania zwrotowego, bez zachowania terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można było uznać, tak jak to czynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, za dokonanie celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, bez odniesienia się czy rzeczywiście tak jest i pominięcia zasady możliwości zwrotu części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi są częściowo zasadne, gdyż Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2013 r., nie wyjaśnił dlaczego w okolicznościach faktycznych sprawy przyjął, że w odniesieniu do części wywłaszczonej w roku 1974 r. nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] zaistniał stan zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), uzasadniający jej zwrot.

Sąd I instancji wskazał, że istotne znaczenie dla interpretacji ww. przepisów, jak też ich stosowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń nieruchomości zrealizowanych na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnych, które to nieruchomości zostały następnie skomunalizowane (a taką jest działka ew.nr [...]), ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 13 marca 2014 r. P 38/11, w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak wyjaśnił Trybunał, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości istotne znaczenie ma stan realizacji celu jaki uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Sąd I instancji wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie SK 26/14, którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Trybunał dopuścił tym samym możliwość żądania zwrotu nie przez wszystkich uprawnionych.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości z 11 września 1992 r. złożył H. B. w imieniu swojej siostry W. B. Dopiero wniosek z 31 października 1996 r. został złożony przez niego w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców J. B. – A. A. i W. B. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że oceny sprawy należy dokonać na datę złożenia pierwotnego wniosku. Jak wskazał NSA, w sprawie nie ma sporu co do celu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność J. B.. Organy uznały, iż teren miał być przeznaczony pod rekreację, ciągi piesze, a także że ulokowano wzdłuż granicy działki, o której zwrot ubiega się skarżący kasacyjnie, oś kolektora. W sprawie bezsporne jest także, że na wywłaszczonej nieruchomości po uprzednim jej uporządkowaniu w sensie rozebrania budynków na niej usytuowanych, a przeznaczonych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, został położony ciąg pieszy, a także kolektor. Prace te zostały wykonane w latach 1972–1987, zatem przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Posadowiony na gruncie ciąg pieszy ma wprawdzie odmienny przebieg od pierwotnie zaplanowanego, jednak nie ma to w sprawie istotnego znaczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. Warto przy tym zauważyć - w kontekście argumentacji organów, że jest to jedyny ciąg pieszy zrealizowany na tak znacznym terenie - iż w świetle przywoływanych wyżej dokumentów, na obszarze aktualnej działki nr [...], nie przewidywano szeregu ciągów pieszych, ale wyłącznie jeden, zlokalizowany wzdłuż linii kolektora (a więc wschodniej granicy tejże działki). W konsekwencji już tylko te okoliczności wskazują na zrealizowanie w powyższym zakresie celu wywłaszczenia nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot. Na podstawie dokumentacji organy stwierdziły jednak, że realizacja celu nie została dokonana.

W ocenie Sądu I instancji, organy winny były rozważyć, czy realizacja na objętej postępowaniem zwrotowym działce ciągu pieszego oraz kolektora, nie spełnia przesłanki określonej w art. 137 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Tym samym w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organy winny były zbadać i wyjaśnić, dlaczego przyjęły, że w sprawie istniały podstawy do zwrotu całej nieruchomości, a nie jedynie jej części. Ocena ta nie została jednak przez organy dokonana, przez co w ocenie Sądu doszło również do naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma natomiast racji Spółdzielnia, że jej interes prawny umożliwiający wniesienie skuteczne odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, wynikał z treści art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., kreujący przymiot strony w postępowania administracyjnym, poza tym, że musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, to winien być także konkretny, aktualny i realny. Możliwość natomiast ubiegania się o określone uprawnienie (tu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego), takiego interesu nie stanowi. Oczywiście aktualnie, po zawarciu przez W. Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowej "C." w dniu 12 grudnia 2013 r. umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, legitymuje się ona interesem prawnym w sprawie, a jego materialnoprawną podstawą jest art. 139 ust. 2 u.g.n. Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przymiot ten jej nie przysługiwał. Organ administracji publicznej orzeka zaś w określonym momencie czasowym i to ten moment jest miarodajny dla dokonywanej przez Sąd oceny legalności podejmowanych przez organ decyzji. Skoro więc w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wnoszącej odwołanie Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony, to jedyną dopuszczalną na gruncie przepisów procedury administracyjnej formą załatwienia sprawy nim objętej, było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że ta część decyzji organu wojewódzkiego odpowiada prawu, a podnoszone w tym zakresie zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 omawianego wyroku. O oddaleniu skarg w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji), a więc odnoszącym się do tej część kwestionowanej decyzji, w której orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a, zaś o kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. oraz W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." w W.

Miasto W. zaskarżyło wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 P.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi uwzględnienia wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3129/14, co doprowadziło do wyrażenia w orzeczeniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sprzecznej z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto W. wskazało, że nie tyle kwestionuje samo rozstrzygnięcie zawarte w punktach 1 i 2 wyroku (w zasadzie korzystne dla skarżącego), lecz raczej zawartą w jego motywach ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które byłyby wiążące dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 153 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie kwestionowana ocena Sądu I instancji dotyczy tej części uzasadnienia wyroku z dnia 28 marca 2017 r., w którym Sąd stwierdził, iż "organy winny były rozważyć czy realizacja na objętej postępowaniem zwrotowym działce ciągu pieszego oraz kolektora, nie spełnia przesłanki określonej w art. 137 ust. 2 ustawy.". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd I instancji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, sprzeczna jest z wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3129/14, z którego wynika, iż na nieruchomości objętej tym postępowaniem został położony ciąg pieszy, a także kolektor, a ewentualne wątpliwości, co do tego czy dokonanie tych inwestycji było realizacją celu publicznego Naczelny Sąd Administracyjny upatruje jedynie w realizacji kolektora. Skoro zatem nie powinno budzić obecnie wątpliwości, iż realizacja na objętej postępowaniem zwrotowym działce ciągu pieszego była realizacją celu publicznego, to uzasadnienie Sądu I instancji, zawierające wszakże ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wiążące organy mające ponownie rozpatrywać sprawę (art. 153 ppsa), powinno jednoznacznie wskazywać na tę okoliczność.

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." w W. zaskarżyła wyrok w części, tj. co do pkt 3 wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w z zw. z art 28 K.p.a. oraz art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, polegające na jego niezastosowaniu - poprzez oddalenie skarg w pozostałym zakresie w sytuacji, gdy Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze w części zainicjowanej odwołaniem W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że uprawnienie Spółdzielni do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zakresie działki [...] ma charakter konkretny, aktualny oraz realny. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Zarząd Gminy W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego na rzecz W. Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "C." m.in. działki [...] z obr, [...]. Wyłącznie z uwagi na okoliczność, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana, pomimo iż toczyło się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, SKO decyzją z dnia [...] maja 2000 r., na wniosek dawnych następców prawnych właścicielki, stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż SKO decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowiło wznowić postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r. Kolegium odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Na dzień składania niniejszej, wznowione postępowania administracyjne nie zakończyło się. Reasumując, roszczenie Spółdzielni zostało już uprzednio skonkretyzowane chociażby decyzją Zarząd Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1997 r., jednakże z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji postępowanie to będzie kontynuowane, a wynik będzie uzależniony od ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania zwrotowego. W niniejszej sprawie, mając na uwadze toczące się postępowanie uwłaszczeniowe, roszczenie Spółdzielni, wynikające z art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jest na tyle konkretne, realne i aktualne aby Spółdzielnia, również na etapie postępowania odwoławczego, mogła być uznana za stronę postępowania. Sąd I instancji kontrolując działanie organu drugiej instancji powinien był uwzględnić skargę Spółdzielni w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania odwoławczego, nie zaś oddalić skargi w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "C." w W. uczestnik A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności pkt.3 sentencji zaskarżonego wyroku. Podniósł, że w tym zakresie sprawa została już prawomocnie osądzona. Zawnioskował o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma wywiódł, że wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydanym w sprawie I SA/Wa 141/14, po rozpoznaniu skarg Miasta W. i W. Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej C. w W. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2013r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd oddalił skargi w pozostałym zakresie i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniósł H. B. Był on jedynym skarżącym kasacyjnie ten wyrok. Skarga kasacyjna uczestnika dotyczyła pkt.1, 2, 3 wyroku. Wyrok z dnia 25 lipca 2014r. w zakresie pkt.4, oddalającego skargi stał się zatem prawomocny. Z tego też względu za oczywiste potraktować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z dnia 25 lipca 2014r wyłącznie w zakresie objętym skargą kasacyjną to jest w punkcie 1-3 sentencji. Tymczasem Wojewódzki Sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę w dniu 28 marca 2017. rozstrzygnął merytorycznie w części, w której sprawa na skutek niezłożenia skargi kasacyjnej od poprzedniego wyroku sądu I instancji została prawomocnie osądzona. Kontrolowany wyrok zawiera więc wadę o której mowa w art. 183§2 pkt. 3 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta W. uczestnik H. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Zdaniem uczestnika kontrolowany sąd uwzględnił w całości wytyczne NSA z wyroku z dnia 11.10.2016r, wydanego w sprawie I OSK 3129/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku uczestnika H. B. rozstrzygnięcie z punktu 3 wyroku WSA z dnia 28 marca 2017r. nie jest dotknięte przesłanką nieważności, o której mowa w art. 183§2pkt.3 P.p.s.a.

Zbadanie, czy w niniejszej sprawie doszło do rozpoznania sprawy już prawomocnie osądzonej wymagało porównania kontrolowanego wyroku z zakresem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanym w sprawie I OSK 3129/14. Dokonana analiza pozwoliła przyjąć, iż orzekający poprzednio sąd II instancji uchylił zaskarżony wyrok w całości. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść sentencji jak i uzasadnienia, które nie zawierają sformułowań uprawniających do przyjęcia, że rozstrzygnięciem o uchyleniu objęto jedynie część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2014r. Z tego też względu brak było podstaw do przyjęcia, że uprawomocnił się pkt.4 sentecji wyroku z dnia 25.07.2014r., mocą którego oddalono skargi w pozostałym zakresie.

Z tego też względu nie sposób przyjąć, by merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej W. Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowa "C.", odnoszącej się do pkt. 3 kontrolowanego wyroku dotknięte była wadą z art. 183 §2pkt.3 P.p.s.a.

Należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw obu kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.

Nie sposób przyznać racji Miastu W., które zarzuca kontrolowanemu sądowi naruszenie przepisu art. 190 P.p.s.a.

Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane orzeczenie spełnia warunki nakreślone w tej regulacji. Sposób rozumienia przepisów odnoszących się do przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest tożsamy z przyjętym w wyroku sądu II instancji z dnia 11.10.2016r. (sygn.akt I OSK 3129/14). Nie budzi wątpliwości dokonana w ich świetle ocena materiału dowodowego, zawarta w kontrolowanym wyroku. Wbrew skarżącemu kasacyjnie w wyroku sądu II instancji z dnia 11.10.2016r. konieczność oceny wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia odniesiono zarówno do inwestycji ciągu pieszego jak i podziemnej infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim orzeczeniu nie przesądził, by realizacja inwestycji ciągu pieszego, czy infrastruktury technicznej stanowiły spełnienie celu wywłaszczenia. Zaznaczył jedynie, że brak przesłanek do zwrotu nieruchomości odnieść można także do jej części, jeśli wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia nie obejmowało całej nieruchomości.

W wyroku sądu II instancji z dnia 11.10.2016r. przyjęto, że zgodna z celem wywłaszczenia realizacja terenów zielonych i rekreacji nie może polegać wyłącznie na uporządkowanie terenu poprzez rozebranie istniejących naniesień budowlanych i likwidację kultur rolnych, zgodnych z zagospodarowaniem nieruchomości sprzed wywłaszczenia.

Z tego też względu nie może budzić wątpliwości co do swej zasadności w świetle art. 190 P.p.s.a. zalecenie z kontrolowanego wyroku, by badanie celu wywłaszczenia odnieść zarówno do ciągu pieszego i infrastruktury podziemnej i to także w kontekście przesłanek do zwrotu części, a nie całości nieruchomości, jak co najmniej przedwcześnie przyjęto w uchylonych decyzjach obu instancji.

Kontrolowanego wyroku nie mogła także podważyć druga ze skarg kasacyjnych, w której W. Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "C." kwestionowała przyjęte stanowisko co do braku przymiotu strony z art. 28 kpa. Zgodzić bowiem należy się ze stanowiskiem sądu I instancji, że skoro w dacie wydania kwestionowanej decyzji Spółdzielni nie przysługiwało żadne prawo w odniesieniu do spornej nieruchomości, to nie sposób interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 kpa wywieść z przepisu prawa materialnego, który statuowałby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny związek pomiędzy sferą indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. Zgodzić należy się z kontrolowanym sądem, że interesu, o jakim mowa w art. 28 kpa nie sposób wyprowadzić z powoływanego w kasacji art. 35 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie można bowiem wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień, mogących następnie stać źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6.12.2011r., sygn. akt II OSK 1787/10).

Mając na względzie powyższe obie skargi kasacyjne oddalono na zasadzie art. 184 P.p.s.a