Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 237/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.1, 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w D. T. w przedmiocie w udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2021 r. I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w D. T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 18 października 2021 r., II. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w D. T. dopuścił się bezczynności; a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w D. T. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w D w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 18 października 2021 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) – dalej "u.d.i.p." w zakresie, w jakim

przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach

publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 18 października 2021 r. złożył osobiście w sekretariacie Komisariatu Policji w S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w którym żądał:

"1) Podania wysokości dodatków służbowych wszystkich policjantów zatrudnionych w Komendzie Powiatowej Policji w D na dzień 1 lutego 2020 r. i na dzień 1 października 2021 r., podając wysokość dodatków w odniesieniu do każdego z funkcjonariuszy (imiennie);

2) Podania wysokości dodatków służbowych wszystkich policjantów zatrudnionych w Komisariacie Policji w S. na dzień 1 lutego 2020 r. i na dzień 1 października 2021 r., podając wysokość dodatków w odniesieniu do każdego z funkcjonariuszy (imiennie)".

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał tradycyjną drogę pocztową.

W dniu 2 listopada 2021 r. skarżący otrzymał pismo, w którym organ wyraził stanowisko, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Do dnia złożenia skargi żądana informacja publiczna nie została udostępniona.

W ocenie skarżącego żądane informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna, że organ policji, tu: Komendant Powiatowy Policji w D jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, dodatków, jak i składników tych wynagrodzeń osób zajmujących w strukturach policji określone stanowiska, czy pełniących określone funkcje, finansowane ze środków publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach dysponujących środkami publicznymi jest jawne.

W niniejszej sprawie sporną wydawać się może natomiast kwestia zasadności udostępnienia wnioskowanej przez informacji w postaci wypłaconych dodatków z uwagi na ochronę prawa do prywatności, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ de facto mógłby teoretycznie uznać, że powiązanie otrzymanego wynagrodzenia z konkretną osobą, w sytuacji gdy dane stanowisko zajmuje np. tylko jedna osoba, stanowi naruszenie prawa do prywatności. Wskazane jednak powyżej rozumowanie stanowiłoby, w ocenie skarżącego, przykład błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym w sposób rażący naruszało ten przepis. W odniesieniu do osób zatrudnionych w organie, które pełnią funkcję publiczną i są nadto funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 kodeksu karnego uznać należy, że wnioskowane informacje dotyczące wysokości wypłaconych im dodatków stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" jest szersze, niż określone definicją kodeksu karnego. Przy czym wskazuje się tu, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny.

Ewentualny argument organu, że w art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, określono obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, a tym samym ma zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., również byłby nietrafiony, gdyż wnioskodawca nie wnosi o udostępnienie danych o stanie majątkowym danej osoby, jej zasobach pieniężnych i źródłach ich pozyskiwania.

Dla wzmocnienia swojego stanowiska skarżący odwołał się do poglądów wyrażonych w wyrokach: NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, SN z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. akt III RN 95/02, TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20.

Komendant Powiatowy Policji w D w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując na treść wniosku 18 października 2021 r. oraz wyjaśniając, że w piśmie z dnia 26 października 2021 r. uznał, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, że odmowa udostępnienia danych wynikała z tego, że wskazany wyżej wniosek miał służyć wyłącznie interesowi prywatnemu w sprawie indywidualnej. A. Z. wniósł bowiem odwołanie od decyzji w sprawie podniesienia dodatku służbowego, wskazując, że kwota podwyżki jest zbyt mała. Stąd wystąpienie z wnioskiem ma na celu pozyskanie danych wyłącznie dla własnych celów porównawczych i weryfikację wysokości własnego dodatku służbowego na tle innych policjantów.

Organ wskazał także, że odmowa udostępnienia żądanych informacji znajdowała również oparcie w treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) w związku z art. 62 ust. 2, 4-4a i 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. 2021 r., poz. 1882). Wynikało to z tego, że dodatek służbowy pod względem swojej wysokości jest składnikiem uzyskanych przychodów i wchodzi w grupę informacji o stanie majątkowym policjanta zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym, stanowiących tajemnicę prawnie chronioną. Jeżeli więc dostęp do tej grupy danych określony jest przepisami szczególnymi, to wyłączone jest stosowanie cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej albo dostęp do żądanych informacji jest regulowany odrębnymi ustawami, to organ powiadamia o tym wnoszącego w formie pisma. W świetle powyższego - w ocenie Komendanta Powiatowego Policji w D w sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji, w tym do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ administracji w krótkim i przypisanym terminie rozpatrzył wniosek skarżącego. Wyniki analizy sprawy, tj. uzyskanie wniosków po zestawieniu treści wystąpienia z dnia 18 października 2021 r. z przepisami prawa i orzecznictwem sądowym, doprowadziły do przyjęcia, że żądane dane w okolicznościach sprawy nie tylko mają służyć interesowi prywatnemu w sprawie indywidulanej (postępowania dotyczące podniesienia dodatku służbowego wnioskującemu policjantowi), ale dostęp do tej grupy informacji jest regulowany przepisami ustawy o Policji oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych. Tym samym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można było pozytywnie załatwić wniosku skarżącego, o czym został on poinformowany pisemnie.

Organ podkreślił, że gdyby przyjąć prawo skarżącego do uzyskania danych o wysokości dodatków służbowych wszystkich imiennie oznaczonych policjantów, to poufność danych z art. 62 ustawy o Policji co do zasady zostałaby wyłączona stając się fikcją prawną. Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, kiedy dana osoba powołując się - tak, jak skarżący - na fakty, że informacje dotyczą funkcjonariuszy publicznych i wydatków publicznych, mogłaby składać za danych okres lub w określonym czasie (np. na dzień 1 stycznia i 31 grudnia danego roku) kilka oddzielnych wniosków o podanie imiennych wykazów wynagrodzenia zasadniczego policjantów, wysokości ich dodatków służbowych lub funkcyjnych, wysługi lat oraz nagród i innych świadczeń ze stosunku służbowego. Tym samym kilka prostych i załatwionych wniosków o dostęp do informacji publicznej dałoby osobie nieuprawnionej dostęp do danych prawnie chronionych. Taka sytuacja byłaby nie do przyjęcia, z całą pewności celem ustawy o dostępie do informacji publicznej - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - nie jest wyłączanie stosowania ustaw szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) – dalej "u.d.i.p.", a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. W konsekwencji, kontrola skargi na bezczynność będzie wymagała ustalenia czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Stwierdzenie bezczynności organu nie oznacza jednak automatycznie, że informacja zostanie udostępniona. Organ wciąż może bowiem dojść do wniosku, że zachodzą przesłanki wydania decyzji odmownej i wydać rozstrzygnięcie tej treści. Powyższe uwagi są niezbędne dla zrozumienia zakresu kontroli sprawowanej przez Sąd w odniesieniu do skargi na bezczynność.

W niniejszej sprawie skarżony organ – Komendant Powiatowy Policji w D - bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana. Zarzucana w skardze bezczynność organu wynikała natomiast z przekonania organu, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca wysokości dodatków służbowych policjantów zatrudnionych w jednostce nie stanowi informacji publicznej. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W ocenie Sądu zapytanie o wysokość przyznanych dodatków służbowych należy zakwalifikować jako informację publiczną, gdyż wprost dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305).

Ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest on związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy o finansach publicznych, która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Ponadto, na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zaznaczyć trzeba, że katalog ten ma charakter jedynie przykładowy.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h ustawy).

Objęty wnioskiem dodatek służbowy stanowi składnik wynagrodzenia policjanta. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. 2021 r., poz. 1882) na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (tj. pełnienie służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. 2015., poz. 1236) dodatek służbowy stanowi dodatek do uposażenia. Szczegółowe zasady przyznawania tego składnika wynagrodzenia określa § 9 ww. rozporządzenia, który stanowi między innymi, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 (ust.1). Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość, uzależnia się od oceny wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2).

Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (a więc i dodatkami) finansowane są ze środków publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, jako dane które mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy).

Nie zasługuje na uwzględnienie argument organu, że w art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, określono obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym w tym m.in. o źródłach i wysokości uzyskanych przychodów przez policjanta, które to informacje stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie dla informacji niejawnych o klauzuli tajności określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", a tym samym informacja nie może być uznana za informację publiczną. Objęcie szczególną ochroną corocznie składanych informacji dotyczących sytuacji majątkowej policjantów nie zmienia faktu, że wynagrodzenie (w tym jego poszczególne składniki) osób zajmujących w strukturach policji określone stanowiska, czy pełniących określone funkcje, jako finansowane ze środków publicznych, stanowią informację publiczną. Wprowadzenie obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez osoby sprawujące funkcje publiczne ukierunkowane jest na przeciwdziałanie korupcji i kontrola ta dokonywana jest wewnątrz struktury danego organu. Natomiast dostęp do informacji publicznej jest wyrazem zapewnienia transparentności szeroko pojętego życia publicznego, w tym przypadku wydatkowania środków publicznych. Wyrazem tego będzie traktowanie informacji o wysokości wynagrodzenia (wraz z jego wszystkimi częściami składowymi) osób przy pomocy których organy państwa wykonują swoje ustawowe obowiązki jako informacji publicznej (jakkolwiek dostęp do niej nie ma charakteru bezwzględnego o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Pogląd, że wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności danego podmiotu publicznego jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 771/21, z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. I OSK 578/19, z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 240/19).

Należy również wyraźnie zaznaczyć, że dana informacja nie zyskuje, bądź też nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Określenie charakteru publicznego, bądź jego braku w odniesieniu do konkretnej informacji następuje każdorazowo poprzez analizę przepisów ustawowych (lub wykonawczych względem ustawy) regulujących zakres aktywności władz publicznych (tak NSA w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. I OSK [...]).

Skoro zatem żądanie udostępnienia informacji o wysokości dodatków służbowych stanowiło informację publiczną, to obowiązkiem Komendanta Policji było rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym ustawą. Ponieważ organ do dnia rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należało stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego i zobowiązać do jego załatwienia w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

Jak już zaznaczono na wstępie poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje rozstrzygnięcie czy informacja o dodatkach służbowych powinna zostać udostępniona zgodnie z wnioskiem. Innymi słowy stwierdzenie bezczynności organu nie przesądza jeszcze, że żądana informacja powinna być w całości udostępniona skarżącemu w sposób i formie przez niego wskazanej. Wniosek będzie podlegał ocenie przez pryzmat ograniczeń w udzieleniu konkretnych informacji, tj. z uwzględnieniem art. 5 u.d.i.p. Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego wynika, że ust. 1 art. 5 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Z kolei wskazaną w ust. 2 art. 5 u.d.i.p. przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją oraz do ustawy o ochronie danych osobowych.

Skarżący w swoich rozważaniach wyszedł poza granice niniejszej sprawy, wywodząc, że brak jest podstaw do zastosowania regulacji z art. 5 u.d.i.p. Sąd nie może się wiążąco odnieść do powyższego zagadnienia. Dopiero bowiem wydanie decyzji odmownej i jej zaskarżenie może uruchomić kontrolę sądu i ocenę czy powołane w niej podstawy faktycznie istnieją czy też nie. Przesądzając jedynie, że objęte wnioskiem dane stanowiły informację publiczną można nadmienić, że w kontekście zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do wynagrodzenia wypłacanego osobie wskazanej z imienia i nazwiska istotnego znaczenia nabiera czy w odniesieniu do danej osoby można mówić o pełnieniu funkcji publicznych i czy informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Sądy administracyjne analizując powyższe odwołują się do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K. 17/2005, wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto w nim, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. W takim też kontekście organ winien rozpatrzeć wniosek skarżącego w odniesieniu do poszczególnych funkcjonariuszy policji, zatrudnionych we wskazanych jednostkach.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Świadczyć o tym może zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania. Przy czym zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 237/21). W ocenie Sądu, nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. Organ nie zignorował wniosku skarżącego i udzielił niezwłocznie odpowiedzi, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.