Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 208/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16  i art. 25 ust. 2  pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: 7, 77  par. 1, 80 i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: 145  par. 1  pkt 1  lit. c  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi V. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości oraz zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. wraz z odsetkami za opóźnienie, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez V. T. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18, art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] 2019 r., znak: [...], ustalającej skarżącej wysokość oraz zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na kwotę 9 000,00 zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji - Wojewoda - decyzją z dnia [...] 2019 r. ustalił skarżącej wysokość oraz zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na kwotę 9000,00 zł wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie sprawie oraz wyjaśnił motywy swego rozstrzygnięcia stwierdzając, że w toku postepowania ustalono, iż świadczenie, do którego stronie odmówiono prawa zostało wcześniej wypłacone decyzją Wójta Gminy, znak: [...], z dnia [...] 2016 r. W uzasadnieniu decyzji zawarto również informację, że na dzień wydania decyzji przez Wojewodę odsetki wynoszą 1737,54 zł i należność wzrasta z każdym kolejnym dniem, aż do dnia całkowitej spłaty należności głównej o 1,75 zł.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła skarżąca. Wyraziła w nim swoje niezadowolenie z decyzji i stwierdziła, że nie rozumie dlaczego ma ponosić konsekwencje opieszałości urzędniczej, gdyż gdyby decyzję wydano w terminach do tego przewidzianych, kwota należności do zwrotu nie byłaby dla niej tak dotkliwa. Zwrot obecnie tak dużej kwoty pieniędzy nie pozostanie bez wpływu na sytuację materialną jej rodziny. Wpłacenie tak dużej kwoty doprowadzi budżet gospodarstwa domowego do zupełnej ruiny. Utrzymanie w mocy przedmiotowej decyzji będzie jawną niesprawiedliwością i przerzucenie na odwołującą się odpowiedzialności za opieszałość urzędniczą.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń wychowawczych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pobrała świadczenia wychowawcze w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Świadczenia wychowawcze wypłacił Wójt Gminy. W sprawie w powyższym okresie zachodziła koordynacja systemów i właściwym do orzekania był inny organ.

W dniu 9 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła przed Wójtem Gminy oświadczenie, w którym stwierdziła, że ojciec jej córki A. przebywa za granicą i tam zostało przyznane Kindergeld. Strona podała także, że prosi o przesłanie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego do ROPS w celu ustalenia czy w sprawie zachodzi koordynacja zabezpieczenia społecznego. ( dowód: oświadczenie strony k. 136 akt sprawy).

Kolegium wskazało dalej, że decyzja o przyznaniu świadczenia, na podstawie której wypłacono świadczenie została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Jako powód uchylenia podano pobyt członka rodziny za granicami RP i podleganie ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Wskazało, że decyzją z dnia [...] 2019 r, znak: [...], odmówiono skarżącej świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze (art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie.

Należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stała się ostateczna.

Bieg przedawnienia przerywa:

1) odroczenie terminu płatności należności,

2) rozłożenie spłaty należności na raty,

3) zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony

- przy czym po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo odpowiednio od dnia następującego po dniu odroczenia terminu płatności należności, rozłożenia spłaty należności na raty lub zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony.

Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia wychowawczego, wypłacanych świadczeń rodzinnych oraz wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.

Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

W przypadku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego

w formie czeku, nie realizuje się czeku, gdy kwota zwrotu jest niższa niż koszty obsługi czeku.

W przypadku śmierci osoby, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, wygasają należności, o których mowa w ust. 2 i 9.

Zatem skoro świadczenia wychowawcze wypłacone zostały przez Wójta Gminy w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia,

w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie (w tym przypadku w Niemczech) w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia wychowawczego, a strona obecnie nie otrzymała świadczenia od Wojewody, to świadczenia te są, zdaniem Kolegium, nienależnie pobranymi.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło zatem, jak na wstępie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła SKO naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 10, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 oraz 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca w szczególności podniosła kwestie związane z obowiązkiem faktycznego, jak i prawnego uzasadnienia podjętej decyzji w sprawie. Uważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wszystkich elementów, na które zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2900/15. Kolegium ani jednym zdaniem nie odniosło się do kwestii przewlekłości postępowania, a ma ona, zdaniem skarżącej znaczenie. Czas prowadzenia sprawy ma bowiem wpływ na wysokość odsetek, ale również na wysokość kwoty głównej zaległości. Gdyby organ zakończył sprawę terminowo kwota ta byłaby zupełnie inna.

Wniosła więc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że przy ich wydawaniu, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ pierwszej instancji naruszyli obowiązujące przepisy prawa, skutkujące uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów był w niniejszym przypadku art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

W świetle ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, osoba która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

Jak stanowi natomiast pkt 3 ust. 2 art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się m. in świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Dokonując wykładni pojęcia "świadczenie nienależnie pobrane" należy posługiwać się wykładnią wypracowaną na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W świetle zatem definicji legalnej, zawartej w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez "świadczenie nienależnie pobrane" rozumieć należy tylko takie świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 22/14; LEX nr 1471537)

Tak jest jednakże w przypadku przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 pkt 1 do 3 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Na definicję natomiast świadczenia nienależnie pobranego, w myśl art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, składa się: po pierwsze, element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, po drugie, element wyłącznie materialny, nie subiektywny (o tym jest mowa w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy). "Zatem nie bada się już tzw. stanu świadomości (woli). Przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia wyłącznie przyznane świadczenia wychowawczego na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo przyznania na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego." (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 624/19; LEX nr 2738900).

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że skarżąca nie może ponosić winy i odpowiedzialności za niewłaściwe działanie organów.

O okoliczności, mającej kapitalne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy powinny wiedzieć co najmniej z chwilą złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w dniu 13 kwietnia 2016 r., który powinien być od razu poddany weryfikacji, a już na pewno wiedziały organy z chwilą otrzymania oświadczenia skarżącej o przebywaniu ojca jej córki w Niemczech – tj. z dniem 9 czerwca 2016 r.

Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.

Natomiast, zgodnie z ust. 2 art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z akt administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą Sądowi wynika, że Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej, po otrzymaniu pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 10 czerwca 2016 r. – w dniu 14 czerwca 2016 r.(k. 11 akt administracyjnych) – ustalił - w dniu 20 grudnia 2016 r. - okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę M. K. w Niemczech. Z ustaleń tych wynika, że pracował on od 24 maja 2011 r. do 17 czerwca 2016 r., w tym od dnia 1 marca 2016 r do dnia 17 grudnia 2016 r. na podstawie umowy o pracę w firmie B w Niemczech (k. 45 akt administracyjnych).

W myśl ust. 4 art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 16, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Urząd Wojewódzki, pełniący funkcję instytucji właściwej w koordynacji systemów, jak wynika z pisma z dnia 26 kwietnia 2018 r., wystąpił dopiero w tym dniu z pismem o pomoc prawą w kwestii dotyczącej koordynacji systemów do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Natomiast po otrzymaniu pism z dnia 26 czerwca 2016 r. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej – w dniu 29 czerwca 2016 r. – oraz w dniu 3 lipca 2018 r. z Familienkasse Sachsen (k. 107 akt administracyjnych) – w dniu 28 sierpnia 2018 r. Wojewoda wydał postanowienie, w którym postanowił, że w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustawodawstwo niemieckie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zatem wniosek strony zostanie przekazany do instytucji właściwej państwa członkowskiego, której ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa.

Jednocześnie podkreślić należy, że w tym czasie pozostawała w obrocie prawnym wydana przez Wójta Gminy decyzja z dnia [...] 2016 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko - córkę A. – w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w wysokości 500 zł miesięcznie, na podstawie której było wypłacone skarżącej przedmiotowe świadczenie.

We wskazanym postanowieniu o koordynacji systemów i pierwszeństwa ustawodawstwa niemieckiego, nie zawarto żadnych pouczeń kierowanych do skarżącej o konsekwencjach pobierania przyznanego jej świadczenia w przypadku podlegania systemom zabezpieczenia społecznego dwóch państw, w tym wypadku – Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Federalnej Niemiec.

Zwrócić bowiem należy uwagę na postanowienia art. 68 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (Dz.U.UE.L.2004.166.1 ).

"W przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim,

kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania."

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do stwierdzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz pierwszeństwa ustawodawstwa niemieckiego doszło dopiero w dniu 28 sierpnia 2018 r. – dwa lata po dokonaniu ustaleń pracy w Niemczech przez M. K. i niecałe dwa miesiące po otrzymaniu pisma z Familienkasse Sachsen, w którym, jak domniemać należy zawarte są okoliczności pobierania świadczeń zabezpieczenia społecznego w Niemczech na córkę A. (przez M. K., k. 107 akt administracyjnych).

Przedmiotowe świadczenie było natomiast wypłacone w kraju skarżącej. Podnieść należy, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zawierają przepisy antykumulacyjne, zobowiązujące państwa członkowskie do zawieszenia kwoty świadczeń rodzinnych, a do takich zalicza się świadczenie wychowawcze, w przypadku jaki wystąpił w tej sprawie – gdy pierwszeństwo ma inne państwo członkowskie (w tym wypadku Republika Federalna Niemiec biorąc pod uwagę wskazane postanowienie Wojewody z dnia 28 sierpnia 2018 r.).

W rozpatrywanej sprawie, pomimo wyraźnej treści ust. 2, zdanie drugie art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, nie doszło

do zawieszenia przedmiotowego świadczenia.

Odpowiednia reakcja właściwego organu powinna doprowadzić do podjęcia takiej czynności. Skoro do tego nie doszło, a akta administracyjne na to nie wskazują, to w ocenie Sądu nie można automatycznie przerzucać konsekwencji braku niezwłocznego i właściwego działania organu na stronę zobowiązaną do zwrotu przedmiotowego świadczenia, gdyż kłóci się to w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. To skarżąca składając oświadczenie z dniem 9 czerwca 2016 r. sama zwróciła się o ustalenie, czy nie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Brak zatem reakcji właściwego organu i nie zawieszenie przedmiotowego świadczenia do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo, doprowadziło do stanu, w którym kwota świadczenia uznanego przez organy za nienależnie pobrane urosła do kwoty - 9 000,00 zł. Mieć należy także na uwadze, że w świetle art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w przypadku, gdy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, a więc gdy np. matka dziecka lub ojciec dziecka w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po tym dniu przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, za nienależne świadczenie uważa się świadczenie wypłacone w przypadku o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy (tj., w sytuacji koordynacji systemów) do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji ustalającej świadczenie wychowawcze. Szybkość postępowania i termin w jakim nastąpi wydanie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia ma znaczenie dla wysokości nienależnie pobranego świadczenia i jego zwrotu.

O ile działanie organu pomocy społecznej można uznać za działania w rozsądnym terminie, to postępowanie Wojewody, biorąc nawet pod uwagę kwestie związane z organizacją i stanem osobowym urzędu, ilością spraw do rozpatrzenia, nieodbieraniem wezwania przez skarżącą od organu, nie można ocenić jako podejmowanie działań skoordynowanych i w rozsądnym terminie. Od razu po otrzymaniu ustaleń o pracy w Niemczech ojca córki skarżącej należało wystąpić niezwłocznie do strony niemieckiej o właściwe dokumenty potwierdzające pobieranie tam analogicznego świadczenia, by stwierdzić zaistnienie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przy założeniu, że M. K. jest członkiem rodziny skarżącej.

Zdaniem Sądu w tej sytuacji nie można zaaprobować konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdy przy ustalaniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego miało miejsce zaniedbanie organu pomocy społecznej, który niestarannie skontrolował zgromadzoną dokumentację, co wywołało konieczność usunięcia z obrotu prawnego po ustaleniu, że zachodzi koordynacja systemów, decyzji przyznającej stronie prawo do przedmiotowego świadczenia w kraju. Analiza znajdującej się w aktach administracyjnych, poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku skarżącej, złożonego w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, budzi zastrzeżenia w tym sensie, że organ pomocy społecznej powinien zwłaszcza tego rodzaju wnioski bardziej rygorystycznie poddawać weryfikacji przy ich składaniu. Podkreślić należy, że nie chodzi tu o prawdziwość danych w nim zawartych, ale czy wszystkie dane wymagane przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zostały we wniosku, który składa się na urzędowym formularzu, podane poprzez wypełnienie odpowiednich rubryk formularza. Wprawdzie skarżąca zaznaczyła, w części II formularza wniosku, że żaden "członek mojej rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", to okoliczność związana z przebywaniem ojca córki skarżącej poza granicami kraju, winna być wnikliwie zweryfikowana od razu lub co najmniej niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, choćby w obliczu okoliczności wynikających z dokumentu, którym dysponował organ pomocowy (świadczy o tym prezentata na kopii tego dokumentu z datą "4 -02-2014") – zupełnego aktu urodzenia dziecka i treści zawartej we wzmiankach dodatkowych tego aktu, a dotyczącej uznania ojcostwa dziecka przez wskazaną tam osobę oraz, że mąż matki dziecka nie jest ojcem dziecka. Wobec powyższego, już na tym etapie winno dojść do ustalenia, poprzez wezwanie skarżącej do sprecyzowania składu jej rodziny. We wniosku złożonym do organu pomocy społecznej brak bowiem wymienienia jako członka rodziny skarżącej - M. K. – w części formularza wniosku, punkt 4 "Dane członków rodziny" (k. 31 akt administracyjnych). W tym kontekście zwrócić jedynie należy uwagę, że dokonując wykładni art. 2 pkt 16 o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zabezpieczeniem jego potrzeb życiowych, a zatem świadczenie to przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale - jako członek rodziny dziecka - łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. W konsekwencji ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i uchylający się nawet od uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych nie może zostać uznany za osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego świadczenia. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy.

Zresztą w części formularza wniosku, w punkcie 4 "Dane członków rodziny", zawarta jest definicja rodziny, gdzie w treści podkreślono, że członkami rodziny są wszystkie osoby wspólnie zamieszkujące, zaś osoba samotnie wychowująca dziecko nie wpisuje do składu rodziny drugiego z rodziców dziecka.

Natomiast w części formularza dotyczących danych osoby składającej wniosek w rubryce "stan cywilny" skarżąca wpisała – "rozwiedziona".

Ze wskazanego natomiast oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu 9 czerwca 2016 r. wynika zaś, że ojciec córki skarżącej jest zameldowany w Niemczech.

Nie ustalił więc organ, bez wątpliwości, czy jest on członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, czy też skarżąca sama wychowywała córkę A.

Kwestia ta budzi wątpliwości zwłaszcza w kontekście stwierdzenia, że miała miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Co do zasady samo ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, iż osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie.

Trafnie na te aspekty zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 79/19; LEX nr 2694826, co prawda dotyczącym świadczeń rodzinnych, ale z uwagi na to, że do nich zalicza się świadczenia wychowawcze stwierdzenia w nim zawarte są adekwatne do stanu w niniejszej sprawie. "W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, dostępny w CBOSA). W konsekwencji, marszałek województwa (obecnie wojewoda) nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia, ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. Takie okoliczności pozwalają marszałkowi województwa jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności organ ten przystępuje do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi na podstawie art. 67-69 tego rozporządzenia."

W aktach znajdują się nieprzetłumaczone dokumenty niemieckiej instytucji zabezpieczenia społecznego. Wojewoda we wskazywanym już postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2018 r. wskazał, tylko że zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego i ustawodawstwo niemieckie ma pierwszeństwo.

W decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] 2019 r., znak: [...]; k. 249 akt administracyjnych), wydanej niniejszej sprawie (w przedmiocie ustalenia świadczenia za nienależnie pobrane i zwrotu tego świadczenia), Wojewoda wskazał jedynie, że po uchyleniu decyzji przez organ właściwy decyzji przyznającej skarżącej świadczenie w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie, który wydał decyzję odmawiającą skarżącej prawa do dodatku dyferencyjnego. To z uzasadnienia tej ostatniej z decyzji (tj. decyzji z dnia [...] 2019 r., znak: [...]; k. 223 akt administracyjnych), wiadomo tylko, że w okresach tam wskazanych na córkę A. wypłacano w Niemczech świadczenie w podanej w tabelce wysokości.

Zauważyć należy, że w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, za nienależnie pobrane świadczenia uznać można po pierwsze, jedynie te świadczenia wychowawcze, które zostały wypłacone za te same okresy czasu w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. Po drugie i najistotniejsze w tej sprawie, ani Wojewoda, ani SKO, nie wykazały, a ciężar dowodu spoczywa w tym wypadku na organach, że skarżąca była należycie, w sposób prosty, zrozumiały i adekwatny pouczona o konsekwencjach pobierania świadczenia w przypadku kolizji zabezpieczeń społecznych dwóch państw członkowskich i co więcej, iż można jej przypisać w związku z tym określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli). Nie wykazały orzekające organy, że skarżąca miała świadomość znaczenia pobierania świadczenia z zabezpieczenia społecznego w dwóch państwach w jednym okresie oraz, iż zrobiła to w złej wierze. Takie przyjęcie a priori, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, nie jest stosowaniem prawa w pełnym tego słowa znaczeniu. Stosowanie prawa, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), oznacza bowiem nie tylko ustalenie przepisu, a właściwie rzecz ujmując normy, która obowiązuje, ale i dokonania wykładni, czyli ustalenia rozumienia tej normy. Drugi etap stosowania prawa obejmuje zaś dwa elementy: 1. uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, 2 ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, czyli ustalenie, że ów fakt udowodniony objęty jest stosowaną norma prawną. Wreszcie trzeci etap stosowania prawa to subsumpcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną, czwarty natomiast etap stosowania prawa obejmuje ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Tymczasem w działaniach organów obydwu instancji w niniejszej sprawie trudno dopatrzeć się, analizując motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji, wszystkich wskazanych etapów stosowania prawa. Organy wskazały, że doszło do nienależnego pobrania przez skarżącą przedmiotowego świadczenia, a w konsekwencji do obowiązku jego zwrotu, bez wskazania dowodów, których ocena doprowadziła je do takiego stanowiska i z których wynikałoby, iż skarżąca uprzednio należycie pouczona pobrała przedmiotowe świadczenie w złej wierze mając tego pełną świadomość.

W ocenie Sądu organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Także Naczelny Sąd Administracyjny podzielał stanowisko, że skutki rażącego naruszenia prawa polegającego w istocie rzeczy na nieprawidłowym wykonywaniu obowiązków po stronie pracowników organu, nie mogą w żadnym wypadku wpływać negatywnie na sytuację strony postępowania. Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Nie można zatem zaaprobować obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdy przy ustalaniu uprawnienia do takiego świadczenia miało miejsce zaniedbanie organu pomocy społecznej, niestarannie kontrolującego zgromadzoną dokumentację, co w efekcie wywołało konieczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie te uprawnienia (por. wyr NSA z dnia 12 maja 2020r., sygn. akt I OSK 1167/19, dostępne CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził też, że nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r.,

sygn. akt II GSK 312/09 publ. CBOSA).

Sąd stanowisko to w pełni podziela. Podkreślić bowiem należy, że zasada zaufania obywatela do państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a. pozwala mu przypuszczać, że dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Łd 46/08 i w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt SA/3196/03 publ. CBOSA).

W rozpatrywanej zatem sprawie nienależyte zweryfikowanie istotnej dla treści rozstrzygnięcia okoliczności przebywania ojca córki skarżącej poza granicami kraju i w państwie członkowskim Unii Europejskiej i co ważne, jak przypuszczać należy, bo Wojewoda też nie wskazał ani podstawy prawnej ani dokumentów z których to wynika, pobierania tam świadczenia na córkę A., spowodowało powstanie negatywnych dla niej konsekwencji w postaci wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego wskutek ustalenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego po dwóch latach od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w kraju, a następnie decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze z obowiązkiem jego zwrotu. Jeżeli zatem orzekające organy ustaliły jakiekolwiek okoliczności, które mogły świadczyć o tym, że skarżąca składając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia w dniu 13 kwietnia 2016 r. zataiła istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności i pobierała świadczenie w złej wierze mając świadomość znaczenia i konsekwencji takiego stanu rzeczy przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia w Niemczech na córkę A. w tym samym okresie, to należało to wykazać w decyzjach ustalających nienależnie pobrane świadczenia i żądających jego zwrotu na podstawie określonych i przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego dowodów.

Powyższe obrazuje, że w rozpatrywanej sprawie orzekające organy nie zdołały wykazać swojego działania na podstawie prawa w ciągu całego postępowania, a w decyzji nie wskazały w sposób przekonywujący podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego swojego adekwatnego i proporcjonalnego działania - ustalenia nienależnie pobranego świadczenia i żądania jego zwrotu - jak to nakazują im postanowienia artykułów 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zasadę praworządności przyjmuje wśród zasad podstawowych Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Sąd administracyjny nie może się domyślać, ani tym bardziej ustalać, kwestii fundamentalnych dla treści rozstrzygnięcia. Uczynić to powinny orzekające organy administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy decyzje organów administracji nie mogły się ostać i należało je uchylić, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przedwcześnie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.