Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 489/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. G.-C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej G.-[...] sieci I. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), utrzymało w mocy decyzję tego samego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. (Nr[...]), wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci I.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z wnioskiem, złożonym przez skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. (Nr[...]), wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w J. G., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - sieci I. (P. C.) na wieży antenowej, z jej usytuowaniem, w granicach działki nr [...], położonej w J. G., przy ulicy W.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż istota stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się do ustalenia, czy treść decyzji zawiera takie wady, wymienione w art. 156 § 1 KPA, które powodują konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. W stanie faktycznym tej sprawy podstawę oceny stanowią uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z art. 156 pkt 7 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wedle przepisu art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli: jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

W nawiązaniu do stanu faktycznego tej sprawy Kolegium ustaliło, iż w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej na objętym nią obszarze obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. Jak wynika z części graficznej tego planu działka nr[...], na terenie której zlokalizowana została stacja bazowa, usytuowana jest w granicach obszaru, przeznaczonego na cele "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej turystycznej oraz użytków rolnych". W ustaleniach tego planu wskazano także, iż dla zabudowy nowoprojektowanej na tym obszarze obowiązują warunki analogiczne jak dla działki oznaczonej symbolem przeznaczonej na cele "rolniczo-turystyczne". W ustaleniach tego planu zapisano także, iż w przypadku lokalizowania nowoprojektowanej zabudowy wymagane jest opracowanie planu zabudowy obejmującego obszar projektowanej inwestycji oraz terenu sąsiedniego w granicach niezbędnych dla pokazania relacji z istniejącą zabudową i zasad obsługi komunikacyjnej. Projektowana zabudowa w zakresie gabarytów i form architektonicznych powinna nawiązywać do tradycji lokalnej. Dopuszczono także możliwość rozszerzenia jej funkcji o obiekty turystyczne, usługowe (usługi elementarne). Z ustaleń Kolegium, opartych na zapisach planu, wynika także, iż dopuszczono w nim - w sytuacjach uzasadnionych względami przestrzennymi i ekonomicznymi - inne niż na rysunku sytuowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, a także stosowanie rozwiązań lokalnych, pod warunkiem otrzymania wszelkich wymaganych zgód .

W dalszych rozważaniach skład orzekający Kolegium stwierdził, iż lokalizacja, w granicach działki nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej nie pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przyjęło więc, w nawiązaniu do jednego z zapisów planistycznych, iż teren ten może być wykorzystany na cele "usług elementarnych", które mogą być świadczone na bazie lokalizowanej stacji bazowej, będącej zarazem obiektem infrastruktury technicznej. Wskazano przy tym, iż definicja tego rodzaju usług nie została zawarta w ustaleniach planu.

W tym stanie faktycznym inwestor nie mógł być, zdaniem Kolegium, z mocy przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiony uprawnienia do zagospodarowania tego terenu, w wybranej przez siebie formie usługowej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy złożyli M. G.-C. oraz M. C. podnosząc, iż obowiązujące w dacie lokalizacji tej inwestycji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., w odmiennym składzie orzekającym wskazało, iż w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji.

W rezultacie instancyjnej kontroli decyzji z dnia [....]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po zapoznaniu się z materiałami sprawy i zarzutami, uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wbrew stanowisku wnioskujących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy i nie daje podstaw do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.

W nawiązaniu do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, a także w jej rozszerzeniu, Kolegium podkreśliło, iż - jak słusznie zauważył organ - plan miejscowy dopuszczał możliwość zabudowy i zagospodarowania tego terenu w formie "usług elementarnych", przy jednoczesnym braku sprecyzowania zakresu rzeczowego tych usług. W ocenie organu odwoławczego nie mógł budzić wątpliwości fakt, iż o ile stacja bazowa telefonii komórkowej zaliczana jest do obiektów infrastruktury technicznej, o tyle zakres spełnianych przez nią zadań mieści się w zakresie szeroko pojętej działalności "usługowej". Pojęcie "usług" – jak podkreślił organ - nie zostało wprawdzie zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, jednakże wskazać należy, iż szeroko pojęte "usługi telekomunikacyjne" wymienione są chociażby w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2004r., Nr 89, poz. 844). Także i w przypadku zastosowania wykładni tego pojęcia, zaczerpniętej z potocznego języka, przyjąć należy, iż obiekt stacji bazowej spełnia zadania usługowe. Odnosząc się zaś do znaczenia pojęcia "usługa", zawartego w Słowniku języka polskiego, wydanym pod redakcją M. Szymczaka wskazano, iż pojęcie to, jest definiowane jako działalność służąca do zaspakajania potrzeb ludzkich. W ocenie organu odwoławczego jedną z nich jest także potrzeba komunikacji z innymi osobami, przy użyciu specjalistycznego sprzętu, w skład, którego zaliczyć także należy stacje bazowe telefonii komórkowej. Z tych też względów organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, iż interpretacja pojęcia usług nie może wykraczać poza rolę "służebną" dla funkcji turystyczno-pensjonatowej, przewidzianych na obszarach, oznaczonych symbolami [...][...],[...] i [...]. W ustaleniach planistycznych brak jest potwierdzenia dla zastosowania takiej jego wykładni. Zdaniem organu odwoławczego z zapisów tego planu nie wynika także, aby - jak twierdzą wnioskujący - możność zabudowy i zagospodarowania tego terenu mogła ulec ograniczeniu jedynie do podstawowych, przewidzianych dla niego funkcji, a zatem jedynie do funkcji mieszkalno-rolniczej, z pominięciem celów usługowych. Zgodzono się z organem pierwszej instancji w tym punkcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym podniesiono, iż plan miejscowy dopuszcza odstępstwa od ustalonej w części rysunkowej lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, po spełnieniu pewnych warunków. Z materiałów tej sprawy wynika, iż warunki te zostały przez organ, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. spełnione, czego potwierdzeniem są niektóre pisemne analizy, sporządzone przed dokonaniem wskazania lokalizacyjnego przedmiotowej stacji bazowej. Dlatego też w konkluzji przyjęto, iż także i z tego punktu widzenia brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydana decyzja lokalizacyjna jest sprzeczna z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym, a w ślad za tym, że podlega ona eliminacji z obrotu prawnego, w oparciu o przepis art. 156 § KPA.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła M. G. – C. i M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA, art. 81 KPA, art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA oraz 156 1 pkt 7 KPA.

W głównych motywach skargi przedstawiono w istocie polemikę z interpretacją organów w zakresie obowiązującego, podczas realizacji spornej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. Do pisma strona dołączyła znaczącą część planu, w zakresie w jakim zapisy planu mają (zdaniem strony) wskazywać na niemożność realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia z dnia 30 czerwca 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 328/05) uznając skargę M. G. C. i M. C. za uzasadnioną, uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wskazał, iż powyższe decyzje należało uznać za przedwczesne albowiem zdaniem tegoż Sądu organ nie przeprowadził dowodu z całości planu zagospodarowania przestrzennego J., posiłkował się jedynie fragmentem tego planu doręczonym przez organ gminy, gdy tymczasem skarżący przedstawili dalszą część tego planu. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji nakazał dopuścić dowód z planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. w pełnym zakresie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik "P. – C." Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono :

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 87 ust. 2 oraz art. 88 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7, art. 18 ust.2 pkt 14 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zrównanie źródła powszechnie obowiązującego prawa (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z dowodami gromadzonym w toku postępowania administracyjnego i pominięcie faktu opublikowania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. w Dzienniku Urzędowym Województwa J. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 1994r., Nr 52 , póz. 229),co oznacza jego powszechną dostępność;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez :

a) przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie przeprowadziło dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego

b) niewykazanie, w jaki sposób przeprowadzenie dowodu z całości planu zagospodarowania przestrzennego mogło wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dowodem w sprawie;

- naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez;

a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji dołączenie do akt sprawy jedynie fragmentu tekstu miejscowego planu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) powołanie nieistniejącej podstawy prawnej (art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego .

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r. (Sygn. akt. II OSK 1651/06) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż Sąd pierwszej instancji nakazując dopuścić w pełnym zakresie dowód z planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. błędnie uznał, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dowodem w sprawie, do którego odnoszą się przepisy art. 7 KPA, 77 KPA skoro jest to przepis prawa materialnego.

Również przedstawione na poparcie powyższej wadliwej tezy, orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego nie można w opinii Sądu II instancji uznać za właściwe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując wskazane rozważania za podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji - w ocenie - Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie uchylił się, od przeprowadzenia kontroli ich legalności, nie odnosząc się merytorycznie do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zawartego w kwestionowanym rozstrzygnięciu, który co nie budzi wątpliwości kontrolował decyzje o warunkach zabudowy z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą z dnia[...]r.

Przywołane w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia przesłanki uchylenia zaskarżonych decyzji, z uwagi na wskazane naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 KPA, 77 § 1 KPA i 80 KPA rodzą wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z czym dokonano kontroli legalności zaskarżonych decyzji, skoro jak wyżej zauważono przepis art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazywał ocenić wydaną decyzję o warunkach zabudowy z przepisami konkretnego prawa miejscowego. Dokonując natomiast kontroli legalności decyzji w oparciu o podstawę wynikającą z przepisu prawa miejscowego należało, o czym wyżej wspomniano, dokonać wykładni tego planu przy zastosowaniu metody właściwej dla wykładni aktów normatywnych. Niezbędne zatem było zbadanie legalności zaskarżonych decyzji konfrontując je z przepisem prawa miejscowego wskazanym jako podstawa tego rozstrzygnięcia i jednocześnie odniesienie się do tych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazywane były przez skarżących jako pozwalające na zakwestionowanie prawidłowości wydanych decyzji. Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 i art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zrównanie źródła powszechnie obowiązującego prawa z dowodami gromadzonymi w toku postępowania administracyjnego, jak też pominięcie tego, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa J. ( z 1994 r. Nr 52 , poz. 229) wobec czego jest powszechnie dostępny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dowodem w sprawie .

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z argumentacją skargi kasacyjnej wynikającą z zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. wskazanej wyżej ustawy procesowej, że brak jest podstaw do przyjęcia w tej sprawie, iż organ rozstrzygał jedynie na podstawie fragmentu planu, skoro nie skontrolowano merytorycznie zaskarżonych decyzji w odniesieniu do przedstawionych rozważań organu o zgodności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z treści przedmiotowego prawa miejscowego. Również nie wykazano w jaki sposób przedstawiony przez skarżących fragment planu mógł wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia.

Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, a dokładniej dlaczego dołączony przez skarżących fragment planu zagospodarowania przestrzennego J. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w szczególności nie przedstawiono niezbędnych rozważań pozwalających ocenić wpływ tej części planu J. na treść podjętych w sprawie decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008r. (sygn. akt IISA/Wr 39/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r., wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej, na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej przy ul. W. w J. G.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzja Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r., w której jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. J. G., zatwierdzony przez Radę Miejską w J. G. uchwałą z dnia [...]r. (Nr[...]). Tymczasem przedmiotem rozważań Kolegium był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. (Nr[...]). Kolegium bowiem w żaden sposób nie odniosło się do wskazanej w decyzji z dnia [...]r. podstawy prawnej jej wydania, mimo że przedmiotem jego oceny była decyzja wydana w oparciu o konkretny plan miejscowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji również akta postępowania nie dają odpowiedzi na pytanie, na podstawie, którego z planów orzekał organ ustalający warunki zabudowy.

Ponadto zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów skarżących zawartych w pkt III wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczących wymagań określonych dla działki [...] w zakresie pkt B, które to zapisy mają zdaniem skarżących zastosowanie dla zabudowy nowoprojektowanej obejmujących teren oznaczony symbolami [...], [...], [...]. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszony został art. 107 § 3 KPA.

Brak przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, w trybie art. 136 KPA, dowodzi więc, że zaskarżona decyzja nie została podjęta w jej całokształcie.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia, że nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, na podstawie którego planu wydano decyzję z [...]r., rozważania Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy nie mogły uwzględniać wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007r., gdyż te wiązałyby Sąd pierwszej instancji, gdyby nie stwierdzono wskazanych wyżej istotnych wadliwości postępowania administracyjnego, niezauważonych wcześniej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła radca prawny reprezentująca inwestora - spółkę "P." z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997r. w sprawie utworzenia gminy, ustalenia granic, nazw i siedzib władz niektórych gmin oraz zmiany granic niektórych miast w województwach: białostockim, bydgoskim, ciechanowskim, elbląskim, gdańskim, jeleniogórskim, katowickim, kieleckim, konińskim, krośnieńskim, leszczyńskim, lubelskim, nowosądeckim, opolskim, pilskim, poznańskim, przemyskim, rzeszowskim, siedleckim, suwalskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz.U. Nr 116, poz. 742) poprzez pominięcie, że miejscowość J. została przyłączona do miasta J. G. z dniem [...]r., wobec czego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miasta J. G. w dniu [...]r. nie mogły być dla tej miejscowości wiążące. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie istnieje wątpliwość, w oparciu o który plan miejscowy została wydana decyzja Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r., (Nr[...]) oraz niewykazanie, w jaki sposób ewentualne ustosunkowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. do faktu powołania się przez Prezydenta Miasta J. G. w decyzji z dnia [...]r. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta J. G. mogło wpłynąć na wydanie przez organ administracji odmiennego rozstrzygnięcia.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną odpowiedź na postawione przez Sąd pierwszej instancji pytania sprowadza się do czysto technicznego porównania materiałów znajdujących się w aktach sprawy.

Skarga kasacyjna zarzuca nadto naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów skarżących, podczas gdy do powyższych zarzutów Kolegium się odniosło. Wskazano także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 i art. 127 § 3 KPA poprzez przyjęcie, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007r., jak również art. 141 § 4 powyższej ustawy poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do powołanej w postawie prawnej decyzji uchwały z dnia [...]r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009r. (sygn. akt IIOSK 1253/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podkreślono, że zarzuty skargi kasacyjnej są tylko częściowo uzasadnione.

Na wstępie zauważono, że przede wszystkim nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 i art. 127 § 3 KPA oraz art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował opinii, iż w niniejszej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, lecz jedynie wskazał, że organ odwoławczy nie uzupełnił w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszył obowiązek wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7KPA). Również podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut obrazy art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w ocenie organu odwoławczego - jest nietrafny, a to z tej przyczyny, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie uchybień wcześniej niezauważonych (wadliwa podstawa prawna). Nadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni prawa w sposób niezgodny z wykładnią przyjętą we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007r. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznano za uzasadnione. Przede wszystkim wskazano, że skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ocenił i nie wskazał w motywach swojego wyroku, czy i jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć podanie w prawnej podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu planu zagospodarowania przestrzennego J. G. uchwalonego w [...]r.

Za trafną uznano też uwagę, że - wbrew stwierdzeniu Sądu - organ odwoławczy ustosunkował się, chociaż bardzo lapidarnie, do zarzutu skarżących sformułowanych w pkt III ich wniosku z [...]r., podniesionego następnie w treści skargi. Skarżący podnieśli w nim, że decyzja Kolegium nie zawiera wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań dla przedmiotowej nieruchomości w postaci: relacji z istniejącą zabudową usytuowaną z otoczeniem zasady obsługi komunikacyjnej, skutków krajobrazowych oraz wpływu projektowanej inwestycji na wartość terenów sąsiedzkich. Podkreślono jednak, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana w trybie postępowania nieważnościowego i przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych w prawie przyczyn nieważności decyzji administracyjnej. Wskazując na braki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednocześnie jaka może zachodzić relacja pomiędzy tymi brakami, a ustawowymi przyczynami nieważności decyzji. W następstwie tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał podniesionych w treści skargi zarzutów co do nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009r. (sygn. akt IISA/Wr 489/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być kwestionowane i z tego też względu skarga nie może być uwzględniona.

Na wstępie niniejszych rozważań zasadnym jest wyjaśnienie, iż zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego sąd pierwszej instancji nie posiada swobody w zakresie wykładni prawa jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Ocena wyrażona więc przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W niniejszej sprawie kontroli sądu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. (Nr[...]), utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. (nr[...]) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej G.-[...] sieci I. zlokalizowanej na działce nr [...] w J. G.

Rozstrzygając prawidłowość podjęcia powyżej opisanej decyzji należy mieć na względzie to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest tym, które pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 9 października 2009r. (sygn. akt IV/Wa 1243/09), w którym tenże sąd zauważył, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji "nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony".

Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. G. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 145 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego też względu nie ma podstaw, aby ją wyeliminować z obrotu prawnego. Obowiązkiem bowiem organu orzekającego w niniejszej sprawie, w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako zawierającej wadę powodującą nieważność z mocy prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, mających zastosowanie w procesie wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, uznając tym samym, iż decyzja Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]r. (nr[...]) ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej G.-[...] sieci I. zlokalizowanej na działce nr [...] w J.G., nie jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 KPA. Sąd podzielił to stanowisko organu.

Przede wszystkim zważyć należy, iż decyzja ta nie zawiera - co istotne w niniejszej sprawie - wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a dokładniej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli: jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

W podstawie prawnej decyzji lokalizacyjnej mylnie co prawda wskazano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta J. G. zatwierdzonego przez Radę Miejska w J.G. uchwałą nr [...] z dnia [...]r, zamiast miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r (Nr[...]). Jednakże jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2009r., którym to orzeczeniem sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, z analizy materiału sprawy wynika, iż uchwała Rady Miejskiej J. G. nie mogła mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Sąd odwoławczy podzielił bowiem stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że powyższa uchwała nie mogła mieć zastosowania przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej gdyż dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w [...]r. podczas gdy miejscowość J. została włączona do J. G. mocą przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997r. w sprawie utworzenia gminy, ustalenia granic, nazw i siedzib władz niektórych gmin oraz zmiany granic niektórych miast w województwach: białostockim, bydgoskim, ciechanowskim, elbląskim, gdańskim, jeleniogórskim, katowickim, kieleckim, konińskim, krośnieńskim, leszczyńskim, lubelskim, nowosądeckim, opolskim, pilskim, poznańskim, przemyskim, rzeszowskim, siedleckim, suwalskim, tarnobrzeskim i zamojskim, co też oznacza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla miasta J. G. w dniu [...]r. nie mogły być dla miejscowości J. wiążące.

Także i porównanie załącznika nr [...] do decyzji z [...]r. oraz przywołanego w nim załącznika nr [...] do raportu oddziaływania na środowisko z treścią uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. bez najmniejszych wątpliwości pozwala stwierdzić, że decyzja z dnia [...]r. została wydana na podstawie tegoż planu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu strony skarżącej, a dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 KPA., art. 80 KPA, art. 81 KPA, art. 107 § 3 KPA, wskazać należy, iż także i w tym przypadku sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dokładniej wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r. (Sygn. akt. II OSK 1651/06), w którym tenże sąd krytycznie odniósł się do prawidłowości uznania przez sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie powyższych przepisów.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organy administracyjne dysponowały kompletnym materiałem dowodowym, a ewentualne braki dotyczyły ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa J. ( z 1994 r. Nr 52 , poz. 229) wobec czego był powszechnie dostępny. Należy jednak mieć na względzie, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego – jak zauważył sąd odwoławczy - jest dowodem w sprawie, do którego nie odnoszą się przepisy art. 7 KPA, 77 KPA . W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy i nie daje podstaw do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.

Konkludując, rozpoznając niniejszą sprawę sąd miał na względzie to, iż sprawa ta jest rozpoznawana w trybie postępowania nieważnościowego i przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych w prawie przyczyn nieważności decyzji administracyjnej. W zaistniałej sprawie sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., iż nie zachodzi żadna z wad uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta J. G. Omyłkowe jedynie wskazanie w podstawie prawnej decyzji lokalizacyjnej uchwały Rady Miejskiej w J. G. z dnia [...]r. nie może uzasadniać uchylenia kontrolowanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, albowiem uchybienie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Mając zatem na względzie powyżej opisane regulacje normatywne i okoliczności niniejszej sprawy zasadnym było oddalenie niniejszej skargi - stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.