Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3229/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, 2, 3, 4, art. 151, art. 153 ust. 1,art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 67/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2018 r. nr SN-III.7534.74.2018.7 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 67/19 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 13 grudnia 2018 r. nr SN-III.7534.74.2018.7 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. we wniosku z 8 sierpnia 2014 r. wystąpił o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie X., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: Y., arkusz mapy [...], działka nr [1]/1, o pow. 0.0304 ha, zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...].

Działka numer [1]/1 znajduje się w Y. w ciągu gminnej drogi publicznej - tj. ulicy [...]. Działka jest opisana w rejestrze gruntów jako "grunt orny" o klasie bonitacyjnej RIII b.

Przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez organ I instancji. W sprawie został również wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17 oddalający skargę A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 10 marca 2017 r. nr SN-III.7534.52.2016.7 uchylającą decyzję Starosty Poznańskiego z 14 kwietnia 2016 r. nr GN.N. 683.89.2014 i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, Starosta powołał biegłą A. S. zlecając jej sporządzenie nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Przed rozprawą administracyjną skarżący złożył pismo z 9 kwietnia 2018 r., w którym zawarł zastrzeżenia do sporządzonej opinii, następnie ww. pismo uzupełnił pismem z 16 kwietnia 2018 r., a dodatkowo złożył wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej.

Rzeczoznawca majątkowy odpowiadając na zarzuty skarżącego podała w piśmie z 25 czerwca 2018 r., że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 10 marca 2017 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r., zastosowała zasadę korzyści w procesie szacowania nieruchomości, a także szczegółowo wyjaśniła dlaczego dokonała porównania cen nieruchomości siedliskowych a nie mieszkaniowych, jak sugerował odwołujący. Ponadto biegła wyjaśniła dlaczego w niniejszej sprawie do porównań przyjmowane są nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni istniejącej przed podziałem działki nr [1].

Starosta Poznański decyzją z 31 lipca 2018 r. znak GN.N.683.89.2014 ustalił odszkodowanie na rzecz A. A. w wysokości 46 617,00 zł za nieruchomość położoną w gminie X., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [1]/1, obr. Y., ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 13 grudnia 2018 r. nr SN-III.7534.74.2018.7 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że dla przedmiotowego gruntu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu objętego postępowaniem administracyjnym została natomiast wydana przez Wójta Gminy X. w dniu 24 lutego 2006 r. decyzja o warunkach zabudowy (sygn. RB/7331/K/2005), w której zapisano obowiązek zarezerwowania pasa terenu wzdłuż drogi o szerokości 2,00 metrów z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej. Z kolei zgodnie z przepisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy X. przyjętego uchwałą Rady Gminy X. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., działka nr [1]/1 położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej (oznaczonej na rysunku studium symbolem Ml).

Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy X. z 11 lipca 2006 r. (sygn. RB/7430/59/2006). W wyniku podziału działki nr [1] wydzielono działkę nr [1]/1 o przeznaczeniu pod przyszłe poszerzenie drogi oraz działki nr [1]/2, nr [1]/3, nr [1]/4, nr [1]/5, nr [1]/6, nr [1]/7 - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Jak wskazał organ, w sprawie w pierwszej kolejności istotne było ustalenie aktualnego sposobu użytkowania działki nr [1]/1 i dokonanie oceny sporządzonej wyceny nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny, a następnie dokonanie wyceny w oparciu o przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia. Następnie, zadaniem biegłego jest porównanie wyniku "obu wycen" i określenie wartości rynkowej w oparciu o wyższą wartość.

Zdaniem organu II instancji, ustalenie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości nie może nastąpić w oparciu o studium uwarunkowań, które nie jest aktem prawa miejscowego. W sprawie powinny zostać wzięte pod uwagę ustalenia z decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r., gdzie wskazano, że na działce [1]/1 ma znaleźć się droga publiczna. Dlatego też niezrozumiałe było przyznanie temu fragmentowi na dzień 1 lipca 2006 r. przeznaczenia mieszkaniowego. Między innymi z uwagi na powyższe uchybienie poprzedni operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W nowym operacie szacunkowym z 14 grudnia 2017 r. powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostały uwzględnione. W wyniku przeprowadzenia analizy transakcji nieruchomościami dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, A. S., wartość prawa własności 1 m2 gruntu przy zastosowaniu współczynników korygujących, została określona na poziomie 87,24 zł. Biegła dokonała wyceny wartości nakładów budowlanych na łączną kwotę 20 096,00 zł.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie przyjął operat szacunkowy z 14 grudnia 2017 r. jako podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz A. A.

Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez A. A., który oddalił skargę.

Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając sprawę przede wszystkim kontrolował uwzględnienie przez organy administracji wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji, wskazania te zostały przez organy prawidłowo wykonane. Sąd I instancji przywołał stanowisko zawarte w wyroku z 10 sierpnia 2017 r. wskazujące, że studium nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości ("Ustalenie przez biegłą aktualnego sposobu użytkowania wycenianej działki nr [1]/1 w oparciu o obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań stanowiło wadę dyskwalifikującą sporządzony w sprawie operat.").

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niewyjaśnienia przez biegłą kryteriów podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań: tabelę nr 4 na str. 19 operatu poprzedza wskazanie, jakie nieruchomości jako niepodobne (i ze względu na jakie cechy) zostały wyeliminowane. Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko biegłej wyrażone w piśmie z 25 czerwca 2018 r., w szczególności co do niemożności uwzględnienia sugestii skarżącego zawartej w piśmie z 9 kwietnia 2018 r., a powtórzonej w skardze, że jako nieruchomości podobne przyjąć należało te położone w gminach A. i B., których ceny za 1 m2 oscylują w przedziale 220 – 260 zł.

Następnie, Sąd I instancji wskazał na stanowisko zawarte w wyroku z 10 sierpnia 2017 r., że decyzja podziałowa z 11 lipca 2006 r. wywarła skutki prawne z dniem, gdy się uostateczniła, a więc dopiero z dniem 11 sierpnia 2006 r. Oznacza to, że nie mogła być przedmiotem wyceny nieistniejąca działka numer [1]/1 i nieruchomości w stosunku do niej podobne - a przedmiotem wyceny była działka numer [1]. Ten wiążący pogląd Sądu został, zdaniem Sądu I instancji, uwzględniony przy doborze pod względem powierzchni nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym, będącym podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu związanego z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał ten Sąd, argumentacja skarżącego opiera się tu na cenie jaką uzyskał ze sprzedaży działki nr [1]/8 o powierzchni 0,0650 ha dającej w przeliczeniu na 1 m2 kwotę 384,60 zł, a więc znacząco wyższą niż cena 1 m2 gruntu obliczona na potrzeby ustalenia odszkodowania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego z 6 grudnia 2011 r. (k. 203 – 198) wynika, ze działka nr [1]/8 powstała z podziału działki nr [1]/7, ta zaś wydzielona została decyzją zatwierdzającą projekt podziału z 11 lipca 2006 r. (a więc tą samą, którą wydzielono działkę nr [1]/1). Sąd I instancji zauważył, że zatwierdzenie podziału spowodowało powstanie większej liczby działek, co – zgodnie z twierdzeniem skarżącego ("wartość nieruchomości o dużym areale jest w przeliczeniu na 1 m2 znacząco niższa niż wartość działki mniejszej") – było dla niego korzystne. Powstaniu sześciu działek ([1]/2 – [1]/7) towarzyszyło jednak wydzielenie działki [1]/1, której teren, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r., zarezerwowany był na poszerzenie drogi. Wydzielenie działki [1]/1 było więc funkcjonalnie połączone z powstaniem – na wniosek skarżącego sześciu nowych działek. W takiej sytuacji brak jest podstaw do skutecznego postulowania, by wartość 1 m2 terenu działki nr [1]/1 odpowiadała wartości 1 m2 terenu działek [1]/2 – [1]/7, czy też powstałej w wyniku podziału tej ostatniej – działki nr [1]/8. Od momentu powstania działki te miały bowiem odmienne przeznaczenie. Jednocześnie zaś wydzielenie terenu działki nr [1]/1 było związane ze wzrostem wartości 1 m2 terenów działek [1]/2 – [1]/7. Ustalenie więc odszkodowania za teren działki [1]/1 w wysokości niezwiązanej z wartością 1 m2 działek [1]/2 – [1]/7, czy działki nr [1]/8 w żaden sposób nie narusza konstytucyjnego wymogu słusznej wysokości odszkodowania przy wywłaszczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że nastąpiło związanie sądu orzekającego oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17, dotyczącą braku możliwości określenia sposobu przeznaczenia nieruchomości na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy X. przyjętego uchwałą Rady Gminy X. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], powoływanego dalej jako "studium";

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

1. art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez przyjęcie, że określając przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie, nie można kierować się treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w przypadku braku planu miejscowego);

2. art. 134 ust. 2, 3 i 4 u.g.n. przez uznanie, że przeznaczenie i sposób użytkowania wycenianej nieruchomości zostały ustalone decyzją z 24 lutego 2006 r. o warunkach zabudowy, w części odpowiadającej działce [1]/1, co doprowadziło do braku możliwości zastosowania zasady korzyści, wyrażonej w ww. przepisach;

3. art. 154 ust. 2 i art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. przez uznanie, że przeznaczenie nieruchomości i dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości określane są zapisami ewidencji gruntów, pomimo zapisów istniejącego w tym zakresie studium i decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do działek [1]/2 - [1]/7, a ponadto z pominięciem stanu faktycznego (nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym);

4. art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że w operacie szacunkowym przy obliczaniu wartości nieruchomości siedliskowych przyjęto nieruchomości podobne, podczas gdy przyjęto nieruchomości niespełniające tego warunku, co spowodowało zaniżenie wartości średniej wskazanej przez biegłą, a w konsekwencji wysokość ustalonego odszkodowania;

5. art. 134 ust. 1 i art. 151 u.g.n. przez uznanie, że przyznane decyzją Starosty Poznańskiego z 31 lipca 2018 r. odszkodowanie za grunt w kwocie 26 521 zł jest odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości nieruchomości;

6. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przyjęcie, że przyznane decyzją z 31 lipca 2018 r. odszkodowanie jest słusznym odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość, a więc ekwiwalentnym w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości;

7. art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, statuującego zasadę sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymogami interesu publicznego społeczeństwa a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki przez przyjęcie, że przyznane decyzją z 31 lipca 2018 r. odszkodowanie jest słusznym odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość, a więc ekwiwalentnym w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co nastąpiło wskutek uznania, że sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości determinuje decyzja z 24 lutego 2006 r. o warunkach zabudowy i to w części odpowiadającej działce nr [1]/1.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że treść zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n., była inna, niż pogląd zawarty w wyroku WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17.

Ocena zawarta w wyroku z 10 sierpnia 2017 r. dotyczy sposobu użytkowania wycenianej działki, a zarzut skargi dotyczył innego czynnika, to jest przeznaczenia nieruchomości. Stosownie do treści art. 134 ust. 2 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości brane jest pod uwagę przy wycenie nieruchomości na równi ze sposobem użytkowania nieruchomości, a przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowi, że studium jest podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym wyroku nie sformułował oceny prawnej odmawiającej możliwości stosowania art. 154 ust. 2 u.g.n. do ustalenia sposobu przeznaczenia nieruchomości wycenianej na podstawie studium.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że "sposób użytkowania" i "przeznaczenie nieruchomości" to pojęcia rozłączne. O ile można zgodzić się z poglądem, że dla ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości studium nie będzie przydatne, to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n., studium będzie podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 sierpnia 2017 r. używał tych pojęć zamiennie. Tylko przez nie dość wyraźne sformułowanie poglądu o braku możliwości ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości na podstawie studium, Sąd I instancji błędnie uznał, że jest związany oceną dotyczącą art. 154 ust. 2 u.g.n.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji nie zauważył, że organy ponownie rozpoznając sprawę nie uwzględniły oceny prawnej zawartej w wyroku z 10 sierpnia 2017 r. w zakresie, w którym Sąd ten uznał, że "jeżeli przejmowana jest część nieruchomości, to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomości". Tymczasem, w operacie przyjętym za podstawę ustalenia odszkodowania, odniesiono się do treści decyzji o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r., zgodnie z którą należało zarezerwować pas 2 metrów na poszerzenie drogi. W efekcie doszło do zaniżenia wyliczonej w operacie wartości nieruchomości.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że dla celów ustalenia odszkodowania, pierwszeństwo mają ustalenia studium przed zapisami w ewidencji gruntów i budynków, a odmienna interpretacja narusza art. 154 ust. 2 u.g.n. Skoro w studium obowiązującym przed datą podziału nieruchomości (z [...] lutego 2013 r.) wyceniana nieruchomość była położona na obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej, to takie jej przeznaczenie należało przyjąć do wyceny. Tymczasem, do celów wyceny przyjęto inne przeznaczenie tej nieruchomości – jako działki siedliskowej.

Przyjęcie poglądu, że przeznaczenie i sposób korzystania wycenianej nieruchomości zostały ustalone decyzją z 24 lutego 2006 r. o warunkach zabudowy, w części odpowiadającej działce [1]/1, doprowadziło do wyeliminowania możliwości zastosowania zasady korzyści, wyrażonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. a także naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n.

Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podstawą do określenia sposobu użytkowania i przeznaczenia nieruchomości powinny być: stan faktyczny, studium i decyzja o warunkach zabudowy, w odniesieniu do działek [1]/2 – [1]/7. Pozwala to, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zastosować zasadę korzyści, gdyż z jednej strony mielibyśmy do czynienia z nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową (usługową), bądź siedliskową z przeznaczeniem na zabudowę wieloma budynkami, z drugiej zaś z nieruchomością tzw. drogową. Powstałaby w ten sposób prawdziwa alternatywa. To pozwoliłoby przyrównać przedmiotową nieruchomość do nieruchomości spełniających kryterium nieruchomości podobnych i ustalić średnią cenę za metr w kwocie 233,57 zł, co dałoby kwotę za grunt 71 005, 28 zł.

Naruszenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wnoszący skargę kasacyjną upatruje w przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy z 24 lutego 2006 r. determinowała sposób użytkowania i przeznaczenie nieruchomości. Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, prowadzi to do wniosku, że "organ sam może zmienić przeznaczenie nieruchomości na skutkujące spadkiem jej wartości (decyzja o warunkach zabudowy), a następnie wywłaszczyć ją (decyzja podziałowa) i wypłacić niższe odszkodowanie (choć w zakresie wypłaty odszkodowania organ ten nie chciał tego uczynić twierdząc, iż nie jest do tego zobowiązany).".

Odszkodowanie ma charakter kompensacyjny, to znaczy powinno zapewnić brak uszczerbku w majątku uprawnionego do odszkodowania, czy też ewentualnie zapewnić możliwość nabycia za wypłacone odszkodowanie nieruchomości odpowiadającej nieruchomości wywłaszczonej. Sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu publicznego społeczeństwa, a wymaganiami podstawowych praw jednostki (wynikająca z cyt. art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji...) jest osiągnięta, gdy wypłacone odszkodowanie racjonalnie odpowiada rynkowej wartości nieruchomości, zaś odebranie własności bez takiego odszkodowania zasadzie tej uchybia.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wskazywana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka konieczność zbadania potencjalnego użytkowania dla określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, na gruncie niniejszej sprawy może być zrealizowana przez sięgnięcie do uregulowań studium (wskazującego na mieszkalne przeznaczenie nieruchomości) i jej bezpośrednie otoczenie. Takie odwołanie prowadziłoby do uznania, że wskazana przez biegłą wartość nieruchomości (gruntu) jest zaniżona, na skutek przyjęcia jako nieruchomości podobnych, nieruchomości, które takich cech nie miały.

Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto analizy przedstawionych w skardze zarzutów, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 13 października 2022 r. sygn. akt I OSK 3229/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W ramach postawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazuje wyłącznie na naruszenie art. 153 P.p.s.a. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że art. 153 P.p.s.a. ma podwójny charakter - nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (wyrok NSA z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1341/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja powołana przez skarżącego kasacyjnie na poparcie tego zarzutu wskazuje właśnie na ten materialnoprawny charakter zarzutu, gdyż kwestionuje sposób uwzględnienia w zaskarżonym wyroku wskazań interpretacyjnych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17, a konkretnie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nastąpiło związanie Sądu orzekającego oceną prawną dotyczącą braku możliwości określenia sposobu przeznaczenia nieruchomości na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy X. przyjętego uchwałą Rady Gminy X. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Zarzut ten jest zatem w istocie ściśle powiązany z zarzutami naruszenia prawa materialnego, a jego konstrukcja wskazuje, że zarzucane Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszenia w zakresie wskazanego przepisu postępowania jest następstwem uznania za niewłaściwą przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. Dlatego też w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych w pozostają ze sobą w związku.

Odnosząc się więc do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię generalnie należy wskazać, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Inną formą naruszenia prawa materialnego jest niewłaściwe zastosowanie, które polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Kolejno należy zauważyć, że istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji, po pierwsze ustalenia przeznaczenia i sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości na podstawie decyzji z 24 lutego 2006 r. o warunkach zabudowy w części odpowiadającej działce nr [1]/1 oraz na podstawie ewidencji gruntów zamiast na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do działek [1]/2-[1]/7, po drugie - oceny co do przyjętych do porównania nieruchomości jako nieruchomości podobnych, a po trzecie - oceny co do ustalonego odszkodowania jako słusznego i ekwiwalentnego, odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Skarżący kasacyjnie zmierza zatem do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym określeniu wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, w tym oceny operatu szacunkowego będącego zasadniczym dowodem o wartości wycenianej nieruchomości. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tych przepisów, gdyż strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte i ocenione przez organy oraz zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tych zarzutów, ponieważ ich uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego we wskazanym w uzasadnieniu zarzutów zakresie, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd I instancji w procesie kontroli legalności decyzji. Dla skutecznego podważenia okoliczności stanu faktycznego konieczne zatem jest wskazanie w skardze kasacyjnej norm procesowych, które miał naruszyć Sąd I instancji z powiązaniem konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi przepisami i wskazaniem na czym polega naruszenie każdej z tych norm (por. wyroki NSA z: 12 stycznia 2012 r. sygn. akt akt I OSK 1057/11; 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1053/10). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/1). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zarzutów prawa materialnego, czyniąc to właśnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Nie zostało podważone więc stanowisko Sądu I instancji, że wytyczne z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 484/17, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 10 marca 2017 r. nr SN-III.7534.52.2016.7 uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zostały przez organy prawidłowo wykonane.

Przede wszystkim należy wskazać, że w ramach przytoczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie jest kwestionowane, że w sprawie nie nastąpiły istotne zmiany w stanie faktycznym mogące powodować nieaktualność wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17. Należy wyjaśnić, że zawarte w art. 153 P.p.s.a. sformułowanie "w sprawie" oznacza tożsamość sprawy ocenianej przez sąd formułujący ocenę prawną oraz sprawy będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zarówno pod względem podstawy prawnej jak też stanu faktycznego. Zmiana stanu prawnego powoduje bowiem konieczność dokonania przez organ nowej oceny prawnej stanu faktycznego.

Przypomnienia więc wymaga, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17 zostało przyjęte, że na wniosek skarżącego z 8 sierpnia 2014 r. wydano decyzję administracyjną o podziale nieruchomości wydzielonej pod drogę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. Działka numer [1]/1, arkusz mapy [...], obręb Y. ma powierzchnię 0,0304 ha (304 m2) i znajduje się w Y. w ciągu gminnej drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Działka jest opisana w rejestrze gruntów jako "grunt orny" o klasie bonitacyjnej RUI b, a nadto jest zapisana w księdze wieczystej o numerze [...], jako własność skarżącego. Wskazana działka powstała w wyniku podziału działki numer [1], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy X. z 11 lipca 2006 r. znak RB/7430/59/2006. W wyniku podziału wydzielono działkę nr [1]/1 o przeznaczeniu pod przyszłe poszerzenie drogi oraz działki o numerach: [1]/2, nr [1]/3, nr [1]/4, nr [1]/5, nr [1]/6, nr [1]/7 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obszar odpowiadający dzisiejszej działce numer [1]/1 na dzień wydania wskazanej decyzji podziałowej był objęty: 1) ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy X., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy X. z dnia [...] września 2002 r. stanowiąc tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (Ml); 2) zakresem decyzji Nr 310/K/2005 r. o warunkach zabudowy Wójta Gminy X. z 24 lutego 2006 r., znak RB/7331/310/K/250. Grunt nie był objęty wówczas ustaleniami żadnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku tym wskazał, że biegła wadliwie przyjęła przeznaczenie działki nr [1]/1 ze studium z 2002 r., jako przeznaczenie mieszkaniowe, ponieważ umknęło jej uwadze, że wspomniane studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. I dalej Sąd wskazał, że ustalenie przez biegłą aktualnego sposobu użytkowania wycenianej działki nr [1]/1 w oparciu o obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań stanowiło wadę dyskwalifikującą sporządzony w sprawie operat. Sąd uznał, że biegła najpierw powinna prawidłowo zidentyfikować aktualny sposób użytkowania nieruchomości i wycenić nieruchomość, a następnie powinna sprawdzić jaka byłaby wartość nieruchomości, gdyby przyjąć przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Korzystniejszy wariant powinien być przyjęty jako podstawa do ustalenia wartości odszkodowania. Z uzasadnienia tego wyroku wynika jasno także i to, że Sąd zgodził się z organem, że wadliwie biegła nie wzięła pod uwagę ustaleń z decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r., gdzie wskazano, że na działce [1]/1 ma znaleźć się droga publiczna, więc – jak podał dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny - niezrozumiałe jest przyznanie temu fragmentowi na dzień 11 lipca 2006 r. przeznaczenia mieszkaniowego. Biegła wadliwie w operacie do porównań przyjęła nieruchomości objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2008 r., w sytuacji, gdy przedmiotowa działka podlegała jedynie ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r. i studium z 2002 r., a nie już nieobowiązującego m.p.z.p. w istotnych dla sprawy okresach czasu.

Wobec powyżej przywołanych fragmentów uzasadnienia wyroku z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 484/17, który nie został zaskarżony przez stronę, zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, nie mogły wyrazić poglądu odmiennego. Odnotować można, że w doktrynie podnosi się, że treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie pozwala stwierdzić, czy w razie istnienia zarówno studium, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uwzględniać przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium czy z decyzji (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 154). Jednak związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97). Zakres związania, o jakim mowa we wskazanym przepisie był przedmiotem wykładni w orzecznictwie, zgodnie z którą, zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, zarówno sąd, jak i organ obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, o ile orzeczenie nie zostanie uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2).

Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogą więc odnieść zamierzonego skutku. Nie mogłyby one odnieść takiego skutku, nawet gdyby przyjąć, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię podważa stanowisko Sądu I instancji zakładające, że określając przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie, nie można kierować się treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w przypadku braku planu miejscowego). Szeroka wypowiedź Sądu I instancji nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości co do sposobu rozumienia art. 154 ust. 2 u.g.n. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.