Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 899/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G., M. D., A. N., J. G., W. G., S. G., B. C. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości l. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z 16 września 2019 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w N. T., obj. KW nr [...], stanowiącej własność Województwa M., w granicach odpowiadających parcelom gruntowym l. kat. [...]. kat. [...] l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] na rzecz: R. G., A. N., J. G., W. G., S. G., B. C., M. D., M. G., D. M., P. G., B. P., K. G., J. G., B. O., Z. S., Z. J. oraz D. Ż..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako parcele l. [...] (powstała z parceli l. kat. [...]), położona w gminie katastralnej N. T. - K., która obecnie stanowi część działek: nr [...], nr [...] i nr [...], została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 25 lutego 1958 r., na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. Biuro Inwestycji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ uznał, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i tym samym nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, gdyż w wymaganym terminie zrealizowano na nieruchomości Dom Zdrowia [...] w K., przekształcony następnie zarządzeniem Ministra Komunikacji nr [...] z 19 stycznia 1959 r. (ogłoszonym w Biuletynie Ministra Komunikacji nr [...] z 30 stycznia

1959 r.) w Prewentorium Kolejowe

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli: R. G., M. D., A. N., J. G., W. G., S. G., B. C. oraz K. G..

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie go w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że nieruchomość stanowiąca dawne parcele gruntowe l. kat. [...], [...], [...] i [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy już samo początkowe wskazanie celu wywłaszczeniowego tj. budowa domu turnusowo-wypoczynkowego w N. T. było niezgodne z rzeczywistym przeznaczeniem nieruchomości ([...]), a ponadto od 1998 r. na nieruchomości przestało funkcjonować Prewentorium Kolejowe i kolejno na nieruchomości działały: Ośrodek Profilaktyczno - Rehabilitacyjny dla Dzieci, Sanatorium Rehabilitacyjne dla Dzieci, [...] Ośrodek Rehabilitacyjno - Opiekuńczy, na końcu Zakład Opiekuńczo - Leczniczy, a w rezultacie nieruchomość ta została opuszczona i nie jest wykorzystywana dla żadnego celu publicznego;

2) naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że wywłaszczenie miało miejsce na cel publiczny, pomimo że cel ten, tj. dom turnusowo-wypoczynkowy dla dzieci pracowników Przedsiębiorstwa [...] (a w późniejszym okresie dzieci kolejarzy), nie znajduje odzwierciedlenia w katalogu celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto celu tego nie można uznać za cel publiczny, gdyż nie dotyczył celów zbiorowych, a jedynie celów wybranych osób prywatnych;

3) naruszenie art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację przepisów i w rezultacie niezastosowanie ich w niniejszej sprawie, podczas gdy, jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w decyzji w stosunku do nieruchomości, którą objęte jest żądanie zwrotu została zawarta w 1951 r. umowa przedwstępna sprzedaży, co świadczyło o tym, że nieruchomość ta mogła być zbyta w drodze umowy, a wywłaszczenie nieruchomości odbywało się z naruszeniem praw ówczesnych właścicieli nieruchomości, co powinno, zdaniem stron skutkować zwrotem bezpodstawnie i bezprawnie wywłaszczonej nieruchomości poprzedników prawnych stron;

4) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę, że proces wywłaszczeniowy został przeprowadzony całkowicie wadliwie i bezprawnie (roboty budowlane rozpoczęły się na nieruchomości już w 1951 r., dokonano zniszczenia zasiewów, upraw i plonów, w 1957 r. na nieruchomości zostały już posadowione budynki, a decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zapadła dopiero w 1958 r.) co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy i wydaniem błędnej decyzji.

W uzasadnieniu argumentowano, że ówczesne organy państwowe do końca nie były pewne, co zostanie zrealizowane na zabranych działkach. W pierwszej kolejności w umowie przedwstępnej sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 11 maja 1951 r. stroną kupującą miało być Państwowe Przedsiębiorstwo [...]. Co więcej już z daty 29 marca 1951 r. pochodzi zezwolenie dla wskazanego wyżej przedsiębiorstwa na nabywanie i przekazywanie nieruchomości pod budowę domu turystyczno-wypoczynkowego. W tym celu nieruchomość należąca do poprzedników prawnych stron została zajęta i od 1951 r. było już zmieniane jej przeznaczenie poprzez wykonywanie robót budowlanych na tym terenie. Podczas jednak trwania robót budowlanych przeznaczenie nieruchomości zostało zmienione na Dom Zdrowia Dziecka PKP. Ponadto po roku 1989 wywłaszczona nieruchomość wielokrotnie zmieniała swoje przeznaczenie, po czym została opuszczona i niszczeje do dziś. Nieprawdą jest również, że zostało wypłacone odszkodowanie za ww. nieruchomość. Na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się budynek użyteczności przeznaczony tylko dla określonej zbiorowości osób świadczy o tym, że nie realizowano celu publicznego, a partykularne interesy danej klasy robotniczej.

Odwołujący wskazali również na nieprawidłowo przeprowadzoną procedurę wywłaszczeniową. Na skutek negocjacji została zawarta przedwstępna umowa sprzedaży. Po zawarciu umowy przedwstępnej, poprzednicy prawni żyjąc w przeświadczeniu, że dojdzie do zawarcia umowy przyrzeczonej zezwolili robotnikom na wstęp na ich nieruchomość i rozpoczęcie robót budowlanych. Decyzja wywłaszczeniowa zapadła dopiero 25 lutego 1958 r. tj. już po posadowieniu na nieruchomości, bez podstawy prawnej, a także bez zgody ówczesnych właścicieli budynków.

Wojewoda decyzją z 27 maja 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2017 r., poz. 935), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że objęte wnioskiem o zwrot parcele l. kat. [...], l. kat. [...]. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] (powstała z parceli l. kat. [...] gm. kat. N. T. - K. odpowiadają częściom działek ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], położonym w N. T..

Przedmiotowe parcele położone w gminie katastralnej N. T. - K. zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 25 lutego 1958 r., wydanym w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. Biuro Inwestycji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości znajdzie zatem zastosowanie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n.

Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, wnioskodawcy postępowania: R. G., A. N., J. G., W. G., S. G., B. C., M. D., M. G., D. M., P. G., B. P., K. G., J. G., B. O., Z. S., Z. J. oraz D. Ż. są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli nieruchomości, co oznacza, że druga z przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została w przedmiotowej sprawie spełniona.

Organ omówił legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowaną w art. 137 ust. 1 u.g.n., a także wskazał, że interpretacja ww. przepisów musi odbywać się z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Jak wynika z art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ zauważył przy tym, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia planowanego przeznaczenia nieruchomości. Posiłkując się orzecznictwem organ wyjaśnił, że wymagania odnośnie szczegółowości celu

wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji

wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Organ zaznaczył, że przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych, o czym świadczy treść art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego.

Zgodnie z powołanym na wstępie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 25 lutego 1958 r. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. Biuro Inwestycji.

Przy czym faktycznie nieruchomość (z wyjątkiem części parceli l. kat.[...]) była początkowo przedmiotem umowy przedwstępnej sprzedaży z 11 maja 1951 r. Nr Rep. [...], zawartej pomiędzy przedstawicielem Państwowego Przedsiębiorstwa Robót Komunikacyjnych Nr [...] Roboty Inżynieryjno - Budowlane Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione Oddział w K., a M. z G. J., M. z G. G. i I. G.. W umowie tej właściciele nieruchomości oświadczyli, że wyrażają zgodę na nabycie "prawa wstępu na przedmiotowe nieruchomości i objęcie ich w użytkowanie w miarę konieczności i postępu robót budowlanych i w zakresie potrzebnym do podjęcia prac budowlanych, a to wszystko wedle uznania strony nabywającej".

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że już w dacie zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży byli właściciele zgodzili się na prowadzenie na nieruchomościach niezbędnych prac budowlanych. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 14 listopada 1956 r. nr [...] zezwolenie na objęcie parceli l. kat. [...] przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w K. (która zgodnie z projektem Domu Zdrowia Dziecka w K. miała pozostać wolna od zabudowań).

Do zawarcia umowy sprzedaży z poprzednimi właścicielami nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...] l. kat. [...]. kat. [...] i l. kat. [...], położone w gminie katastralnej N. T. - K., jednak nie doszło z uwagi na niedopełnienie przez Państwowe Przedsiębiorstwo Robót Komunikacyjnych Nr [...] Roboty Inżynieryjno Budowlane P. P. W. Oddział w K. formalności związanych z ustawowym oszacowaniem składników majątkowych nieruchomości (pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z 24 marca 1955 r.) W związku z powyższym takiego oszacowania ww. nieruchomości na zlecenie Dyrekcji O.K.P. z 9 kwietnia 1955 r. dokonał dr M. R., który w elaboracie zaznaczył, że na nieruchomościach rozpoczęto już budowę domu turnusowo - wypoczynkowego i w dacie sporządzenia elaboratu stoją już na nich dwa budynki pod dachem, ponadto baraki na biura i składy materiałów budowlanych. Przedmiotowe nieruchomości planowano nabyć na cele wskazane w zaświadczeniu lokalizacyjnym PWRN w K. z 15 grudnia 1950 r. i zezwoleniu Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 29 marca 1951 r. znak; [...], tj. budowę domu turnusowo - wypoczynkowego w N. T. -K. dla dzieci pracowników Państwowego Przedsiębiorstwa Robót Komunikacyjnych Nr [...] Roboty Inżynieryjno - Budowlane Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione Oddział w K..

We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z 25 lipca 1955 r. w zakresie ww. parcel katastralnych objętych umową przedwstępną, złożonym przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w K. Biuro Inwestycji - jako następcę prawnego Państwowego Przedsiębiorstwa Robót Komunikacyjnych Nr [...] Oddział w K. - który przejął tę inwestycję z dniem 1 stycznia 1955 r. na podstawie zarządzenia Ministerstwa Kolei (jak wynika ze znajdujących się w aktach ofert sprzedaży z 1955 r.) wskazano, że w umowie przedwstępnej sprzedaży "zainteresowani zgodnie ze swoimi oświadczeniami złożonymi 20 kwietnia 1955 r. zeznali stan własności bądź zgodny z hipotecznym bądź odmienny, wynikły na skutek tytułów prawnych nieujawnionych hipotecznie a poza tym różnorodnie ustosunkowali się do zaoferowanej sumy" i w związku z powyższym wniesiono o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na cel wskazany w załączonym do niego zezwoleniu z 29 marca 1951 r. znak; [...] tj. budowę domu turnusowo-wypoczynkowego w N. T. K.. Powyższy cel potwierdzał również protokół z 30 września 1955 r. i 1 października 1955 r. z rozprawy wywłaszczeniowej. W dniu 19 lipca 1956 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie znak: [...] dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. na nabycie nieruchomości pod budowę urządzeń asenizacyjnych, parkowych i dróg dojazdowych w związku z rozpoczętą budową Domu Zdrowia Dziecka w N. T. - K.. Na etapie projektowym, a zatem przed wywłaszczeniem nieruchomości doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia którym w rezultacie miała być budowa Domu Zdrowia Dziecka, potwierdzana również takimi dokumentami jak: zaświadczenie lokalizacyjne PWRN w K. nr [...] z 6 września 1956 r. znak: [...] [...], pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z 8 stycznia 1958 r. o zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego oraz korespondencja związana z prowadzoną inwestycją. Wnioskiem z 11 sierpnia 1956 r. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych

w K. wniosła o wywłaszczenie części parceli l. kat. [...] na podstawie zezwolenia znak: [...] z 19 lipca 1956 r. Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. na nabycie nieruchomości pod budowę urządzeń asenizacyjnych, parkowych i dróg dojazdowych w związku z rozpoczętą budową Domu Zdrowia Dziecka w N. T. - K..

Wojewoda zauważył, że choć w zakresie parcel l. kat. [...] l. kat. [...], l. [...] i l. kat. [...], położonych w gminie katastralnej N. T. - K. początkowo w przedwstępnej umowie sprzedaży i we wniosku o wywłaszczenie tych parcel z 25 lipca 1955 r. wskazywano, że celem wywłaszczenia jest budowa domu turnusowo-wypoczynkowego w N. T. -- K. dla dzieci pracowników Państwowego Przedsiębiorstwa Robót Komunikacyjnych (którego następcą prawnym była Dyrekcja OKP), to następnie w związku z wydanym zezwoleniem PPKPG z 19 lipca 1956 r. i wnioskiem o wywłaszczenie parceli l. kat. [...] gm. kat. N. T. - K., celem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, które zakończyło się decyzją PWRN z 25 lutego 1958 r. była budowa Domu Zdrowia [...] dla dzieci uprawnionych do kolejowej opieki lekarskiej. Doszło zatem do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia na etapie postępowania wywłaszczeniowego, a wskazane kolejno cele wywłaszczenia mieściły się w ramach ogólnego celu jakim było stworzenie ośrodka, w którym dzieci kolejarzy miałyby zapewnioną odpowiednią opiekę lekarską i odpoczynek.

Organ II instancji zaznaczył, że w przypadku postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych przez dłuższy czas w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych możliwe były nieznaczne zmiany na etapie projektowania jak i wykonywania tych inwestycji. W późniejszych dokumentach Dom Zdrowia Dziecka, który został oddany do użytku w dniu 15 grudnia 1958 r. (pismo Dyrekcji Okręgowej w K. z 20 czerwca 1962 r. znak: [...]) był określany jako Prewentorium Kolejowe, gdyż zarządzeniem Ministra Komunikacji Nr [...] z 19 stycznia 1959 r., ogłoszonym w Biuletynie Ministerstwa Komunikacji nr [...] z 30 stycznia 1959 r. utworzono w K. Prewentorium Kolejowe.

Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości organ I instancji pozyskał do akt sprawy załączniki graficzne do opisu technicznego dla uzupełnionego projektu wstępnego zagospodarowania przestrzennego Domu Zdrowia Dziecka w K. z 28 lutego 1957 r. Porównanie przedmiotowych załączników z mapą katastralną, planem sytuacyjnym gruntów z operatu z 10 marca 1965 r. nr [...] oraz mapą do celów prawnych mgr. inż. D. P. potwierdza, że wywłaszczone nieruchomości znajdowały się w ogrodzonym terenie Domu Zdrowia Dziecka. Jak wynika z ww. dokumentów na parceli l. kat. [...] planowano drogę do ośrodka i budynek portierni. Na parceli l. kat. [...] projektowano: śmietnik, budynek gospodarczo - mieszkalny, magazyn paliw, budynki sypialne: [...], oczyszczalnię i wjazd kołowy do ośrodka za budynkiem gospodarczo mieszkalnym oraz drogi piesze. Na parceli l. kat. [...] projektowano izolatkę i fragment budynku administracyjnego -- centralnego. Na parceli l. kat. [...] planowano fragment budynku sypialnego [...] oraz fragment budynku administracyjno-centralnego. Na tych parcelach byty też projektowane drogi piesze i kołowa prowadzące do budynku leżami, ambulatorium oraz budynku sypialnego [...]. Parcela l. kat[...] miała pozostać niezabudowana.

Na podstawie oględzin nieruchomości z 12 października 2010 r. potwierdzono, że parcela l. kat[...] (odpowiadająca części działki nr [...]) stanowi w znacznej część drogę dojazdową do ośrodka, poza jego ogrodzeniem. Na parceli l. kat[...] (odpowiadającej częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...]) znajduje się fragment śmietnika, droga dojazdowa z wjazdem oraz parkingiem, budynek gospodarczo -mieszkalny M, który zrealizowano koło oczyszczalni ścieków, portiernia, budynek techniczny (agregatornia) oraz budynki mieszkalne [...] (odpowiadające budynkom z planu [...]) i pozostałości budynku gospodarczego. Na parceli tej znajdują się również chodniki, schodki, drzewa i krzewy ozdobne. Parcela l. kat. [...] (odpowiadająca części działki nr [...]) jest zagospodarowana przez drzewa. Parcela l. kat. [...] odpowiadająca części działki nr [...] zabudowana jest budynkami drewnianymi kampingowymi, które powstały w miejscu planowanego budynku mieszkalnego [...], jak również ciągami pieszymi oraz drzewami i krzewami. Ponadto na tej parceli znajduje się fragment budynku administracyjno-centralnego. Parcela l. kat. [...] stanowiąca część działki nr [...] zabudowana jest również fragmentem budynku administracyjno-centralnego, jak również budynkiem, w którym znajdowała się sala gimnastyki korekcyjnej oznaczonym na projekcie zagospodarowania Prewentorium Kolejowego jako magazyn gospodarczy - magazyn płodów rolnych oraz budynkiem izolatki.

Biorąc zatem pod uwagę sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jak również pismo Dyrekcji Okręgowej w K. z 20 czerwca

1962 r. znak: [...] z którego wynika, że Dom Zdrowia Dziecka w K. wraz z urządzeniami ujęcia wody został oddany do eksploatacji 15 grudnia 1958 r. oraz pismo Prewentorium Kolejowego w K. z 22 sierpnia 1959 r. z którego wynika, że ośrodek zaczął działać w lecie 1959 r., jak również liczną znajdującą się w aktach korespondencję, świadcząca .o funkcjonowaniu tego ośrodka w latach 60 i 70 tych, w ocenie Wojewody cel wywłaszczenia tej nieruchomości, zmodyfikowany zarówno na etapie projektowania, jak i wykonania został zrealizowany w wymaganych terminach, gdyż ośrodek powstał i funkcjonował, a przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na ogrodzonym obszarze ośrodka, na którym położone były związane z nim budynki, urządzenia, drogi piesze i kołowe oraz zieleń (z wyjątkiem parceli l. kat. [...] która znalazła się w znacznej części poza tym obszarem, ale została zagospodarowana na planowaną drogę). Fakt zrealizowania budynków Domu Zdrowia Dziecka w K. potwierdzają także takie dokumenty jak: plan sytuacyjny gruntów z 10 marca 1965 r. Nr [...], na którym wrysowano istniejące budynki, projekt zagospodarowania Prewentorium Kolejowego z 1997 r., jak również decyzja Wojewody znak: [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w N. T. i własności budynków i urządzeń.

Organ II instancji zaznaczył, że również odwołujący nie kwestionują faktu funkcjonowania ośrodka w poprzednich latach, podnosząc, że był on później wykorzystywany kolejno na różne zakłady lecznicze, a w końcu, że nieruchomość ta została opuszczona i nie jest wykorzystywana dla żadnego celu publicznego. Zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, jak również też zarzutu, że cel wywłaszczenia tej nieruchomości zarówno na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. jak i na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mieści się w katalogu celów publicznych, dla których możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości oraz że nieruchomość która była przedmiotem umowy przedwstępnej sprzedaży powinna była zostać nabyta w drodze umowy sprzedaży, organ odwoławczy wskazał, że zarzuty te nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub w postępowaniu o wznowienie postępowania.

Odnosząc się natomiast do kwestii niewypłaconych odszkodowań, organ II instancji wskazał, że Starosta [...] prowadził odrębne postępowanie znak: [...] w sprawie "rekompensaty z tytułu wywłaszczenia parcel gruntowych l. kat. [...], [...], [...], [...] [...] które zostało zakończone. Niniejsza sprawa dotyczy jedynie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

R. G., M. D., A. N., J. G., J. G., W. G., S. G., B. C. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie go w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uznanie, że nieruchomość stanowiąca dawne parcele gruntowe l.kat[...], [...], [...] i [...] nie stała się niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy już samo początkowe wskazanie celu wywłaszczeniowego tj. budowa domu turnusowo wypoczynkowego w N. T. było niezgodne z rzeczywistym przeznaczeniem nieruchomości (Dom Zdrowia Dziecka PKP), a ponadto od 1998 r. na nieruchomości przestało funkcjonować Prewentorium Kolejowe i kolejno na nieruchomości działały: Ośrodek Profilaktyczno- Rehabilitacyjny dla Dzieci, Sanatorium Rehabilitacyjne dla Dzieci, [...] Ośrodek Rehabilitacyjno- Opiekuńczy, na końcu Zakład Opiekuńczo Leczniczy, a w rezultacie nieruchomość ta została opuszczona i nie jest wykorzystywana dla żadnego celu publicznego;

b) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie go w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy zgodnie zagruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust, 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych terminów do obrotu prawnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty [...] z 16 września 2019 r., (znak sprawy: [...]), podczas gdy decyzja ta, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., winna zostać uchylona, zaś organ II instancji winien orzec co do istoty sprawy;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez bezzasadne uznanie, że w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest ustawowo określonych okoliczności mogących stanowić podstawę do dokonania zwrotu nieruchomości, podczas gdy z dowodów wynika, że cel publiczny nie został zrealizowany, a ponadto cel wywłaszczenia został kilka razy zmieniony, a aktualnie nieruchomość jest opuszczona i niszczeje;

c) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. brak wzięcia pod uwagę, że proces wywłaszczeniowy został przeprowadzony całkowicie wadliwie i bezprawnie (roboty budowlane rozpoczęły się na nieruchomości już w

1951 r, dokonano zniszczenia zasiewów, upraw i plonów, w 1957 na nieruchomości zostały już posadowione budynki, a decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zapadła dopiero w dniu 25 lutego 1958 r.), co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy i wydaniem błędnej decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, "rozważanie uchylenia decyzji organu I instancji", a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący powielili swoją wcześniejszą argumentację przedstawioną już w odwołaniu. Twierdzili zatem, że cel publiczny na jaki została wywłaszczona nieruchomość nie został zrealizowany. Ponadto dla oceny zasadności zwrotu nieruchomości powinna mieć znaczenie okoliczność, że nieruchomość została zabrana prawowitym właścicielom pierwotnie w innym celu, niż miało to w miejsce w rzeczywistości. Zresztą obecny stan w jakim znajduje się nieruchomość (pustostan) stanowi wystarczający argument w ocenie skarżących do orzeczenia o jej zwrocie jako zbędnej. Dodatkowo cel na który została wywłaszczona nieruchomość nigdy nie był celem publicznym, gdyż korzystać mogła z nieruchomości jedynie ograniczona grupa osób. Nie można zatem uznać, że wywłaszczenie nieruchomości w celu wybudowania na niej domu wypoczynkowego dla dzieci kolejarzy stanowi realizację celu służącemu ogółowi i przeznaczonemu do zaspokajania potrzeb powszechnych. Co więcej pomimo twierdzeń organu II instancji, w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie terminów realizacji celu publicznego, o czym świadczy – w ocenie skarżących – stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2496/18 oraz 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1501/18.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępie wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 2 grudnia 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2065 ze zm., dalej "u.g.n."). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W kontekście wskazanych w art. 137 terminów należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w którym stwierdzono, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której przed złożeniem wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższego wynika, że nie będą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W orzecznictwie ukształtował się jednocześnie jednolity pogląd, że wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omówionym wyżej wyroku znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 r. nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 319/18, wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2496/18, ).

Dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kluczowym jest ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, jaki był cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został zrealizowany.

Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. W sytuacji, gdy nie da się go dokładnie ustalić (w szczególności w przypadku, gdy wywłaszczenie nastąpiło przed wieloma laty, kiedy to obowiązywały o wiele niższe standardy prawne) organ prowadzący postępowanie o zwrot zobowiązany jest uszczegółowić cel wywłaszczenia na podstawie innych dowodów, m.in. dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że organy prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 25 lutego 1958 r. nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l.kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] położonej w gminie katastralnej N. T. - K., która obecnie stanowi część działek: nr [...], nr [...] i nr [...] został zrealizowany Dom Zdrowia Dziecka w K., określony następnie jako Prewentorium Kolejowe. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja nie narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy administracji zgromadziły kompletny materiał dowodowy istotny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji było poprawne i nienaruszające wskazanych w skardze przepisów. Materiał dowodowy został zebrany w pełni i właściwie rozważony, zwłaszcza w kontekście zasad sformułowanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu zauważyć, że skarżący nie tyle kwestionowali ustalenia faktyczne jakie legły u podstaw decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ile dokonali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie skarżących w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, skoro już w 1951 roku przystąpiono do budowy domu turnusowo-wypoczynkowego, który to cel następnie został zmodyfikowany i wydana decyzja wywłaszczeniowa z 1958 roku wskazywała już na Dom Zdrowia Dziecka PKP. Wypełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia skarżący upatrywali w wadliwości przeprowadzonej procedury wywłaszczeniowej (w szczególności przystąpienia do realizacji inwestycji przed nabyciem nieruchomości i zmiany celu wywłaszczenia) a także w dalszych losach nieruchomości, która obecnie po kolejnych przekształceniach nie jest w ogóle użytkowana. Kolejnym argumentem, który zdaniem skarżących, uzasadnia zwrot nieruchomości jest fakt, że cel wywłaszczenia nigdy nie stanowił celu publicznego, a to z uwagi na fakt, że z nieruchomości mogła korzystać ograniczona ilość osób.

Odnosząc się do powyżej zarysowanego stanowiska skarżących należy w pierwszej kolejności wskazać, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza słuszność ustaleń dokonanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Najdalej idące zarzuty skarżących dotyczą nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem należy wyjaśnić, że rozstrzygając sprawę wywołaną wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poza zakresem kontroli organów, a następnie sądu pozostaje kwestia legalności samego aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznej ustanowioną w art. 16 k.p.a. uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że ostateczna decyzja korzysta z domniemania mocy obowiązującej do chwili, gdy nie zostanie wzruszona w odpowiednim nadzwyczajnym trybie przewidzianym w k.p.a. lub innych przepisach. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja na mocy której doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym i jako taka wywołuje przewidziane w niej skutki prawne. Badanie prawidłowości jej wydania w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niedopuszczalne. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest, że zarzuty dotyczące wad jakimi – w ocenie skarżących - obarczone było postępowanie wywłaszczeniowe i wydane w wyniku jego przeprowadzenia orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak: [...] z 25 lutego 1958 r., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Konkluzja organów o braku podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wynikała z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, które znalazły wyraz w wydanych decyzjach. Sąd w całości podziela ustalenia i oceny organów i wobec niezwykle wnikliwego uzasadnienia wydanych decyzji nie dostrzega potrzeby, aby je w tym miejscu w całości powtarzać. Celowym będzie jednak wskazanie na kluczowe dla wydanego rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego.

Rację mają zatem skarżący, kiedy wskazują, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości (a ściślej mówiąc parcelach: l.kat. [...], [...] i [...]) pierwotnie planowano budowę domu turnusowo-wypoczynkowego dla dzieci pracowników Państwowego Przedsiębiorstwa Robót Komunikacyjnych Nr 1. Do gromadzenia niezbędnych dla realizacji inwestycji zezwoleń i dokumentacji przystąpiono już w 1950 r. (por. k. 670-675). Po uzyskaniu przez Państwowe Przedsiębiorstwo Robót Komunikacyjnych nr 1 jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 29 marca 1951 r., znak: [...] na nabycie pod budowę domu turnusowo-wypoczynkowego nieruchomości położonych w K. (k. 748 akt administracyjnych) została zawarta umowa przedwstępna sprzedaży ww. parceli z 11 maja 1951 r., Rep. [...] (k. 471 a.a.), na mocy której ówcześni właściciele nieruchomości oświadczyli, że wyrażają zgodę na nabycie "prawa wstępu na przedmiotowe nieruchomości i objęcie ich w użytkowanie w miarę konieczności i postępu robót budowlanych i w zakresie potrzebnym do podjęcia prac budowlanych, a to wszystko wedle uznania strony nabywającej". Powyższe stało się podstawą do rozpoczęcia robót budowlanych. Umowa sprzedaży nie doszła jednak do skutku, albowiem Państwowe Przedsiębiorstwo Robót Komunikacyjnych nr 1 nie dokonało ustawowego oszacowania składników majątkowych nieruchomości. Okoliczność ta wynika z pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z 24 marca 1955 r., znak: [...] (k. 738 a.a.). W tej dacie budowa była już zaawansowana, co zostało szczegółowo odnotowane w elaboracie dotyczącym oszacowania nieruchomości sporządzonym przez dr. M. R. (k. 744 a.a.). Następnie pismem z 25 lipca 1955 r., Nr [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w K. (jako następca prawny Państwowego Przedsiębiorstwa Robót Komunikacyjnych Nr [...] Oddział [...] w K.) zwróciła się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu m.in. do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako parcele gruntowe l.kat. [...], [...] i [...] (k. 750 a.a.). Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę domu turnusowo-wypoczynkowego w N. T. - K., zgodnie z załączonym do wniosku zezwoleniem z 29 marca 1951 r., znak: [...] Taki cel wywłaszczenia w/w parcel potwierdzony również został w protokole rozprawy spisanym w dniach 30 września 1955 r. oraz 1 października 1955 r. w biurze Przedsiębiorstwa Robót Kolejowych nr [...] w K. (k. 755 a.a.).

Jak wynika z analizy dokumentów pozyskanych w poczet materiału dowodowego, od 1956 r. realizowana inwestycja zaczęła być określana jako budowa Domu Zdrowia Dziecka. Taka nazwa przedsięwzięcia pojawiła się w udzielonym przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniu z 19 lipca 1956 r., znak: [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę urządzeń asenizacyjnych, parkowych i dróg dojazdowych w związku z rozpoczętą budową Domu Zdrowia Dziecka nieruchomości położonych w N. T. – K. (k. 767 a.a.), w efekcie czego pismem z 11 sierpnia 1956 r., Nr [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w K., działając jako inwestor bezpośredni w imieniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, wniosła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu m.in. do nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa l.kat. [...] o powierzchni 1219 m2, na cel określony w/w zezwoleniem z 19 lipca 1956 r., znak: [...] (k. 768 a.a.). Cel przejęcia nieruchomości w postaci budowy urządzeń asenizacyjnych, parkowych i dróg dojazdowych w związku z rozpoczętą budową Domu Zdrowia Dziecka znalazł również odzwierciedlenie w protokole rozprawy przeprowadzonej w dniu 31 sierpnia 1956 r. (k. 777 a.a.).

Zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z 6 września 1956 roku, znak: [...] Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wyraził zgodę na lokalizację szczegółową ujęcia wody dla Domu Zdrowia Dziecka na terenie położonym w N. T. na "[...]". W piśmie z 8 stycznia 1958 r., Nr [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w K. wniosła o zakończenie przerwanego w dniu 31 sierpnia 1956 r. postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości położonych w gm. kat. N. T. -K., przewidzianych do wywłaszczenia pod budowę Domu Zdrowia Dziecka PKP w K., modyfikując jednocześnie złożony wniosek. Wnioskiem tym nadal objęta była parcela gruntowa l.kat. [...] o powierzchni 1219 m2, a także Dyrekcja wniosła o objęcie orzeczeniem wywłaszczeniowym parcel gruntowych podanych we wniosku z lipca 1955 r., Nr [...] (k. 787 a.a.).

Taki też cel wywłaszczenia konsekwentnie wskazywany był w licznych dokumentach wytworzonych w okresie późniejszym, a dotyczących ustalenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Określenie inwestycji jako Dom Zdrowia Dziecka w K. pojawiło się w piśmie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. kierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 stycznia 1958 r. zawierającym prośbę o przyspieszenie postępowania (k. 788 a.a.), jak również w planie sytuacyjnym parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz PKP, będącej załącznikiem do zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] (k. 737 a.a.), na którym to planie do wywłaszczenia wymieniono m.in. p.gr.l.kat[...], [...], [...]. Dom Zdrowia Dziecka w K. wraz z urządzeniami ujęcia wody został przekazany do eksploatacji 15 grudnia 1958 r. (co wynika z pisma Dyrekcji Okręgowej w K. z 20 czerwca 1962 r., znak: [...] – k. 368 a.a.). Zarządzeniem Ministra Komunikacji Nr 12 z 19 stycznia 1959 r., ogłoszonym w Biuletynie Ministerstwa Komunikacji nr [...] z 30 stycznia 1959 r., utworzone zostało Prewentorium Kolejowe w K.. Rozpoczęcie funkcjonowania ośrodka (początkowo w ograniczonym zakresie) miało miejsce w miesiącach letnich 1959 roku. Przesuwanie terminu otwarcia Prewentorium następowało z uwagi na opóźnienia w prowadzonych w 1959 roku pracach, które miały charakter wykończeniowy, pozwalający na uruchomienie i prawidłowe funkcjonowanie ośrodka (typu przeróbka kuchni, montaż dodatkowych urządzeń w budynkach, budowa dróg łączących poszczególne budynki, itp.) - por. pismo Prewentorium Kolejowego w K. z 22 sierpnia 1959 r., Nr [...] (k. 437 a.a., liczny materiał dokumentujący usuwanie stwierdzonych w czasie realizacji inwestycji usterek i nieprawidłowości). Prewentorium Kolejowe funkcjonowało kilkadziesiąt lat. W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt pozostawał w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w związku z czym decyzją z 24 stycznia 2002 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa wieczystego użytkowania gruntu działki nr [...] i własności posadowionych na niej budynków (k. 50). Analiza umowy nieodpłatnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń zawarta w formie aktu notarialnego z 24 października 2002 r., Rep. A nr [...] pozwala na ustalenie, że na mocy zarządzenia nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 listopada 1998 r. utworzony został samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą Prewentorium Kolejowe im. dr med. T. B.-Ż. w N. T., który następnie zmienił nazwę na Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ośrodek Profilaktyczno-Rehabilitacyjny dla dzieci w N. T. – K. (rok 2000), a jeszcze później na Sanatorium Rehabilitacyjne dla Dzieci w N. T. – K..

Dokumenty w postaci: opisu technicznego dla uzupełnionego projektu wstępnego zagospodarowania przestrzennego Domu Zdrowia Dziecka w K. sporządzonego w dniu 28 lutego 1957 r. wraz z załącznikami graficznymi obrazujących zagospodarowanie przestrzenne Domu Zdrowia Dziecka w K. (k. 366 i nast. a.a.), mapy katastralnej, planu sytuacyjnego gruntów z operatu z 10 marca 1965 r. nr [...] oraz mapy do celów prawnych z 20 października 2014 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgra inż. D. P. (na której dokonano kompilacji mapy ewidencyjnej, katastralnej oraz załącznika graficznego w skali 1:500 dotyczącego zagospodarowania przestrzennego Domu Zdrowia Dziecka w K. – k. 1064 a.a.) pozwalają na zrekonstruowanie zagospodarowania przestrzennego całości inwestycji. Na podstawie powołanych dokumentów można więc ustalić, że na parceli [...] planowano drogę do ośrodka i budynek portierni. Na parceli l. kat[...] projektowano: śmietnik, budynek gospodarczo - mieszkalny, magazyn paliw, budynki sypialne: [...], oczyszczalnię i wjazd kołowy do ośrodka za budynkiem gospodarczo mieszkalnym oraz drogi piesze. Na parceli l. kat. [...] projektowano izolatkę i fragment budynku administracyjnego -centralnego. Na parceli l. kat. [...] planowano fragment budynku sypialnego [...] oraz fragment budynku administracyjno-centralnego. Na tych parcelach byty też projektowane drogi piesze i kołowa prowadzące do budynku leżalni, ambulatorium oraz budynku sypialnego [...]. Parcela l. kat. [...] z racji ukształtowania terę (teren pochyły) miała pozostać niezabudowana i przeznaczona została pod budowę urządzeń parkowych.

Ustalając aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości powołano się na protokół przeprowadzonej w dniu 12 października 2010 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości (k. 245 a.a.). Ustalono wówczas, że parcela l. [...] (odpowiadająca części działki nr [...]) stanowi w znacznej części drogę dojazdową do ośrodka, poza jego ogrodzeniem. Na parceli l. kat. [...] (odpowiadającej częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...]) znajduje się fragment śmietnika, droga dojazdowa z wjazdem oraz parkingiem, budynek gospodarczo -mieszkalny M, który zrealizowano koło oczyszczalni ścieków, portiernia, budynek techniczny (agregatornia) oraz budynki mieszkalne [...] (odpowiadające budynkom z planu [...]) i pozostałości budynku gospodarczego. Na parceli tej znajdują się również chodniki, schodki, drzewa i krzewy ozdobne. Parcela l. kat. [...] (odpowiadająca części działki nr [...]) jest zagospodarowana przez drzewa. Parcela l. kat. [...] odpowiadająca części działki nr [...] zabudowana jest budynkami drewnianymi kampingowymi, które powstały w miejscu planowanego budynku mieszkalnego [...], jak również ciągami pieszymi oraz drzewami i krzewami. Ponadto na tej parceli znajduje się fragment budynku administracyjno-centralnego. Parcela l. kat. [...] stanowiąca część działki nr [...] zabudowana jest również fragmentem budynku administracyjno-centralnego, jak również budynkiem, w którym znajdowała się sala gimnastyki korekcyjnej oznaczonym na projekcie zagospodarowania Prewentorium Kolejowego jako magazyn gospodarczy - magazyn płodów rolnych oraz budynkiem izolatki.

W świetle przedstawionych okoliczności nie ulega wątpliwości, że chociaż początkowo w przedwstępnej umowie sprzedaży i we wniosku o wywłaszczenie tych parcel z 25 lipca 1955 r. wskazywano, że celem wywłaszczenia jest budowa domu turnusowo - wypoczynkowego w N. T. - K. dla dzieci pracowników Państwowego Przedsiębiorstwa [...], to następnie w związku z wydanym zezwoleniem PPKPG z 19 lipca 1956 r. i wnioskiem o wywłaszczenie parceli l. kat. [...], gm. kat. N. T. - K., celem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, które zakończyło się decyzją PWRN z 25 lutego 1958 r. była budowa Domu Zdrowia Dziecka dla dzieci uprawnionych do kolejowej opieki lekarskiej. Z kolei po zrealizowaniu inwestycji, jeszcze przed jej oddaniem do użytkowania zaczęto używać nazwy Prewentorium Kolejowe. Jak wynika z § 1 zarządzenia Ministra Kolei nr 231 z 24 lipca 1956 r. (k. 691 a.a.) kolejowe domy zdrowia dziecka oraz kolejowe prewentoria były samodzielnymi budżetowymi jednostkami organizacyjnymi, podporządkowanymi bezpośrednio Centralnemu Zarządowi Służby Zdrowia. W § 2 określono zadania domu zdrowia dziecka jako klimatyczno-zdrojowe leczenie dzieci pracowników, uprawnionych do kolejowej opieki lekarskiej, w wieku od 4 do 14 lat, będących rekonwalescentami po przebytych chorobach, natomiast zadania prewentorium jako klimatyczno-zapobiegawcze leczenie, uprawnionych do kolejowej opieki lekarskiej dzieci pracowników w wieku do 14 lat z kontaktu lub po przebytej chorobie gruźliczej. Rację ma więc organ odwoławczy kiedy twierdzi, że w sprawie miała miejsce dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia jeszcze na etapie postępowania wywłaszczeniowego, a wskazane kolejno cele wywłaszczenia mieściły się w ramach ogólnego celu jakim było stworzenie ośrodka, w którym dzieci kolejarzy miałyby zapewnioną odpowiednią opiekę lekarską i odpoczynek. Nie ulega wątpliwości, że powyższe odpowiada rozumieniu pojęcia dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych jako modyfikacji inwestycji która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmienia jego charakteru (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14). Zmiana elementów założenia głównego, przy zachowaniu tożsamości głównego założenia, wskazuje tylko na modyfikację, a nie na zmianę celu wywłaszczenia (tak WSA w Krakowie w wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/19).

Sąd podziela też stanowisko organów, że wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, ale po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jest możliwe i nie powoduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, co powoduje, że może on nią dysponować, w tym przeznaczyć nieruchomość na inny cel. Dlatego też aktualny stan nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie oznacza, że w przeszłości nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Należy również wyjaśnić, że obowiązek sformułowany w art. 136 ust. 2 u.g.n. ("w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części") nie ma zastosowania do takich nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany, a których zagospodarowanie w okresie późniejszym może ulec zmianie bez konieczności informowania byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Prezentowane stanowisko jest ugruntowane z orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo NSA w wyroku z 21 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 868/13 wskazał, że w sytuacji gdy został zrealizowany cel wywłaszczenia, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu, to nieruchomość taką nie uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie w wyroku z 8 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1494/12 NSA stwierdził, że zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzać ze zdarzeń, które nastąpiły już po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

Dla załatwienia sprawy, wbrew oczekiwaniom skarżących, wystarczające było ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ta kluczowa dla rozstrzygnięcia kwestia wynika w sposób niebudzący wątpliwości z przedstawionych wyżej dokumentów takich jak: pismo Dyrekcji Okręgowej w K. z 20 czerwca 1962 r. znak: [...] z którego wynika, że Dom Zdrowia Dziecka w K. wraz z urządzeniami ujęcia wody został oddany do eksploatacji 15 grudnia 1958 r., pisma Prewentorium Kolejowego w K. z 22 sierpnia 1959 r. z którego wynika, że ośrodek zaczął działać w lecie 1959 r., planu sytuacyjnego gruntów z 10 marca 1965 r. Nr [...], na którym wrysowano istniejące budynki, czy decyzji Wojewody znak: [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w N. T. i własności budynków i urządzeń. Potwierdza to również sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ustalony na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 października 2010 r. Bezspornie ośrodek powstał i funkcjonował, a przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na ogrodzonym obszarze ośrodka, na którym położone były związane z nim budynki, urządzenia, drogi piesze i kołowe oraz zieleń (z wyjątkiem parceli l. kat. [...] która znalazła się w znacznej części poza tym obszarem, ale została zagospodarowana na planowaną drogę).

Nie do końca zrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Można przypuszczać, że u podstaw sformułowania powyższego zarzutu legło błędne rozumienie przez skarżących konsekwencji, jakie wynikają z cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 i ukształtowanego w oparciu o ten wyrok orzecznictwa sądów administracyjnych. Wypada więc jeszcze raz wyjaśnić, że wyłączenie w przedmiotowym stanie faktycznym, z uwagi na datę w jakiej miało miejsce wywłaszczenie, zastosowania przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że zrealizowanie inwestycji z przekroczeniem tych terminów nie rodziłoby skutku w postaci obowiązku zwrotu nieruchomości. W żadnym jednak razie wspomniane orzeczenie nie modyfikuje omówionej wyżej zasady, że zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości trwale wyłącza możliwość stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od jej dalszego wykorzystania. Warto zaznaczyć, że odnośnie zgodności art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11. Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, na podstawie art.151 p.p.s.a. skarga została oddalona.