Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 362/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 50 , 51 , 63
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7 , 11 , 77, 80 , 107 , 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , Powiat Grodzki decyzją z 7.03.2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7, ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nałożył na właścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. : M.D. i S.D. obowiązek doprowadzenia wykonanych, w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w K. , robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, dwóch otworów okiennych w poziomie I pietra i jednego otworu okiennego w poziomie poddasza, wszystkie otwory usytuowane w ścianie szczytowej, która jest równocześnie ścianą graniczną z nieruchomością zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] w K. w terminie do dnia 31.05.2012r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19.02.2002 r. wpłynął wniosek właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. o wydanie decyzji na zamurowanie okien w ścianie szczytowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. które zostały wybite bez stosownej zgody.

Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 09.04.2002 r. organ stwierdził, że w ścianie szczytowej dwukondygnacyjnego budynku wraz z poddaszem znajdują się trzy okna - dwa o szerokości około 80 cm znajdują się w poziomie I piętra, natomiast w poziomie poddasza jedno okno o szerokości około 1 m. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 24.04.2002 r. strony oświadczyły, że działki nr [...] sąsiednia [...] stanowiły jedną działkę. Podział nastąpił w 1987 r. w chwili kupna przez L.D. . Według oświadczenia w chwili podziału i zakupu działki istniały okna. Kamienica powstała w 1919 r. wraz z obecnymi oknami w ścianie szczytowej. Właściciele nie posiadają żadnej dokumentacji dotyczącej okien na ścianie szczytowej. W dniu 10.04.2002 r. do PINB wpłynęło pismo D.D. w załączeniu do którego przedłożono oświadczenie jego ojca L.D. z 09.04.2002 r., w którym oświadcza, że otwory okienne zostały wybite prawdopodobnie bez decyzji Nadzoru Budowlanego ponad 10 lat temu.

W dniu 04.07.2002 r. wpłynęło do PINB pismo D.D. w załączeniu którego przedłożona została opinia w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej dotycząca ściany szczytowej oddzielającej posesje przy ul.[...] nr [...] i nr [...] sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Stwierdzono w niej, że ściana szczytowa oddzielająca posesje przy ul. [...] w K. , w której są otwory okienne nie spełnia tych wymogów i z tego powodu nie jest oddzieleniem przeciwpożarowym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12.04.2010 r. wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą nieważność wydanej w tej sprawie decyzji WINB z 10.07.2002 r. znak: [...] na mocy której nakazano zamurowanie otworów okiennych. W uzasadnieniu GINB wskazał, że nie ustalono w sposób jednoznaczny czy ww. otwory okienne wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniałoby zastosowanie w stosunku do nich trybu określonego w art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W dniu 25.03.2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po ponownym rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję uchylającą poprzednio wydaną w sprawie decyzję PINB z 25.10.2002 r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

W toku ponownego postępowania instytucje archiwalne do których zwrócił się organ odpowiedziały, że w ich zasobach brak jest dokumentacji dotyczącej nieruchomości zlokalizowanej przy ul.[...] w K, .

W dniu 12.10.2011 r. organ przeprowadził kolejna kontrolę, która potwierdziła dotychczasowe ustalenia co do umiejscowienia okien.

Ponadto na podstawie pozyskanych dokumentów z akt ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] ustalono, iż działka nr [...] obr.[...] , na której obecnie zlokalizowany jest budynek nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] Obr [...] na działki nr [...] i dz. nr [...] w K na podstawie decyzji z 14.01.1987 r. znak:[...] . Następnie w ramach modernizacji operatu ewidencji gruntów w dacie 18.09.1997 r. zmianie uległa tylko numeracja działek, w związku z czym działka nr [...] zmieniona została na działkę nr [...] , a działka nr [...] na działkę nr [...] w K. bez zmiany ich granic. W oparciu o decyzję wydaną przez Urząd Dzielnicowy K. –S. z 14.01.1987 r. znak: [...] oraz mapę uzupełniającą plan 14.01.1987 r. stanowiącą załącznik do ww. decyzji, organ ustalił, iż do 14.01.1987 r. ściana szczytowa, w której obecnie zlokalizowane są przedmiotowe otwory okienne nie była ścianą graniczną budynku przy ul. [...] w K. , bowiem działka na której był wówczas usytuowany budynek nr [...] przy ul. [...]w K. stanowiła jedną działkę o numerze [...] obr [...] w K. . W chwili dokonania podziału przedmiotowej działki nr [... ] przedmiotowa ściana szczytowa stała się ścianą graniczną, która winna spełniać warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Ponadto organ pozyskał do akt "Projekt techniczny budynku gospodarczego zlokalizowanego w K przy ul[...] " sporządzony w sierpniu 1987 r. przez inż. R.D. tj. z okresu już po podziale działki nr [...] Na rysunku wchodzącym w skład wyżej wymienionego "Projektu technicznego", na elewacji południowej, widoczna jest ściana szczytowa budynku przy ul. [...] ,od strony nieruchomości przy ul.[...] w K. , bez żadnych otworów okiennych. Dołączono również "Ocenę stanu bezpieczeństwa pożarowego Zakładu Kamieniarsko - betoniarskiego w K. ul. [...] sporządzoną w czerwcu 1998 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych st. bryg. inż. L.M. oraz "Inwentaryzację architektoniczną obiektów na parceli nr [...] gm. K._S. ul.[...] " sporządzoną w lutym 1998 r. przez inż. .L.G. . Z powyższych dwóch dokumentów wynika, iż już w lutym 1998 r. przedmiotowe otwory okienne znajdowały się w ścianie szczytowej budynku nr [...] przy ul. [...] w K. będącej już wówczas ścianą graniczną w wyniku dokonania 14.01.1987 r. podziału działki nr [...] .

Na podstawie powyższego organ stwierdził, że przedmiotowe otwory okienne w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] zostały wykonane samowolnie po roku 1987 r., tj. po dokonaniu już w styczniu 1987 r. podziału działki nr [...] na [...] (obecnie[...] ) i [...] (obecnie [...] obr. [...] w K. co dokumentuje "Projekt techniczny" z sierpniu 1987 r., a przed rokiem 1998 co dokumentują ww. "Ocena" i "Inwentaryzacja". Właściciele obu ww. działek, jak również inne organy nie dysponują żadnym dokumentem mogącym poświadczyć, iż na wybicie ww. otworów okiennych były wydane jakiekolwiek decyzje o pozwoleniu na budowę. Tym samym ustalono, iż zostały one wykonane bez stosownej zgody właściwego organu. Wybicie otworów okiennych w poziomie II i III kondygnacji przedmiotowego budynku należy zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ poddał analizie art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, § 76 ust. 5, § 77 ust. 4 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21.07.1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, §12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 03.07.1980 r. - Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, § 234 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto organ zacytował obecnie obowiązującą treść § 12 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ww. roboty budowlane naruszają również obecnie obowiązujące przepisy wyżej powołanego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego zawarte w rozdziałach VI i VII, powodując powstanie ewentualnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, co powoduje zastosowanie § 207 ust. 2.

W ocenie organu powyższe akty prawne w sposób jednoznaczny wyłączały w okresie swojego obowiązywania oraz wyłączają obecnie możliwość wykonywania robót budowlanych związanych z wybiciem otworów okiennych w ścianie granicznej budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Organ uznał, że przedmiotowe postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane a decyzja winna być wydana na podstawie art. 51 ust 1 cytowanej ustawy. Konstrukcja prawna tego przepisu skłania do stwierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę w ww. trybie winien rozważyć w pierwszej kolejności czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust l pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z kolejnymi nowelizacjami ustawy Prawo budowlane - przepisy art. 50-51 należy stosować w brzmieniu aktualne obowiązującej ustawy, bez względu na czas wykonania robót budowlanych podlegających dyspozycji art. 50-51 ustawy.

W przepisach przejściowych i końcowych ustawy Prawo budowlane z 1994r. przyjęto zasadę, że przepisy tego prawa stosuje się także do spraw będących w toku; tym bardziej więc stosuje się je do spraw, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu wżycie Prawa budowlanego z 1994r. Wyjątek od tej zasady (art. 103 ust. 2) nie ma zastosowania. W związku z powyższym nie ma znaczenia w niniejszej sprawie czy roboty budowlane zostały wykonane przed 1995 r. czy po 1995 r. bowiem niezależnie od daty ich realizacji zastosowanie będą mieć przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane art. 50-51 a jak powołano już powyżej przedmiotowe otwory okienne zostały wybite po dokonaniu już podziału działki nr [...] w ścianie szczytowej budynku nr [...], która w dniu ich wybicia była już ścianą graniczną.

Z uwagi na okres wybicia przedmiotowych otworów okiennych oraz fakt, iż zostały one zrealizowane jeszcze przed nabyciem budynku nr [...] w K. przez aktualnych właścicieli- organ nie może wskazać osoby inwestora. Tym samym w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 30 § 4 cyt. ustawy Kpa, który stanowi iż w miejsce dotychczasowej strony postępowania wstępują jej następcy prawni w wypadku, gdy sprawa dotyczy praw zbywalnych zaś prawo własności jest prawem zbywalnym. Powyższe powoduje, iż zobowiązani w nin. sprawie są aktualni właściciele budynku przy ul. [...] w K. .

Organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania .DD. . , gdyż wniosek nie zawiera wskazania okoliczności mającej znaczenie dla sprawy w celu przeprowadzenia dowodu, nie zaistniały również przesłanki określone w art. 86 kpa. Bez znaczenia są również dokumenty załączone do pisma z 05.10.2011 r. adwokata J.J. w postaci: oświadczenia M.P. (aktualnie nie żyjącej), zamieszkującej w budynku przy ul. [...] w K. , składane 30.10.2006 r., oświadczenia. WH. , najemcy lokalu połączonego (nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w K. złożone 30.10.2006 r., karty ewidencyjnej lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] w której jako najemca figuruje między innymi W.H. decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-S. z 16.06.1984 r. o przydziale W.H. lokalu nr [...] i [...] w przedmiotowym budynku. Organ wskazał, że karta ewidencyjna lokalu mieszkalnego zawiera między innymi szkic sytuacyjny lokalu[...] i [...] , ale nie stanowi dowodu, który określałby datę wybicia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K. Szkic sytuacyjny lokalu, nie stanowi inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Brak jest również wskazania w karcie ewidencyjnej lokalu osoby sporządzającej szkic, daty wykonania tego szkicu i brak jest wiedzy na temat ewentualnych dokonywanych korekt tego szkicu na przestrzeni lat.

Odwołanie od ww. decyzji wniosłam. M D. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 77 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów m.in. z przesłuchania w charakterze świadków osób posiadających istotne wiadomości w sprawie, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność czasookresu wykonania otworów okiennych, będących przedmiotem sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, celem przeprowadzenia dowodów wcześniej wskazanych,

- art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny istniejącego stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy prawo budowlane, polegającą na przyjęciu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż otwory okienne w ścianie szczytowej budynku zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia, co uzasadnia wydanie decyzji o obowiązku doprowadzenia prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że okolicznością bezsporną w sprawie, jest fakt, iż organ I instancji nie dysponował i nie dysponuje żadną dokumentacją, pozwalającą określić pierwotny projekt budynku przy ul. [...]. W zasobach archiwalnych brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z budynkiem. Nadto budynek przy ul. [...] pierwotnie (przed dokonaniem podziału działki nr [...] posadowiony był na działce [...] w taki sposób, iż nawet uwzględniając aktualnie obowiązujące przepisy prawa, możliwe było umieszczenie otworów okiennych w ścianie szczytowej (od strony działki[...] ), co zostało ustalone w oparciu o dokumentację geodezyjną dołączoną do akt, na skutek wniosku uczestniczki. Nadto w dniu 6.12.2010 r. zostały złożone wnioski dowodowe z dokumentów na okoliczność iż otwory okienne w ścianie szczytowej istniały od co najmniej 1980 r. tj. od daty kiedy osoby wnioskowane jako świadkowie zamieszkują w budynku i że w tym czasie nie prowadzono żadnych prac przy wybijaniu otworów okiennych. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że przedłożone dokumenty nie stanowią dowodu, który określałyby datę wybicia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul.[...] . Odwołująca się wskazała, że "Projekt techniczny" sporządzony w sierpniu 1987 r. stanowiący podstawę ustaleń organu został sporządzony jako dokument prywatny, nie wiadomo w jakim trybie i w jakim postępowaniu. Odwołująca się wniosła, aby do akt dołączono akta sprawy[...] , celem ustalenia okoliczności powstania tego dokumentu i toku postępowania w tej sprawie , która prawdopodobnie dotyczy samowoli budowlanej na działce nr [...] toczącej się z zawiadomienia jej nieżyjącego męża. Ocena tego dokumentu przez organ I Instancji, a w szczególności rysunku (nie podpisanego , nie uwierzytelnionego) jest całkowicie dowolna. Niekoniecznie wnikliwa analiza powołanego rysunku prowadzi do wniosku, iż na rysunku tym uwidoczniony jest zapewne projektowany budynek gospodarczy, posadowiony przy ścianie "jakiegoś" budynku jednokondygnacyjnego, o płaskim dachu, bez jakiejkolwiek zabudowy towarzyszącej. Jeżeli rysunek ten ma być dowodem, iż w ścianie szczytowej budynku , na I piętrze i na poddaszu brak jest otworów okiennych, to równie dobrze można postawić tezę , iż rysunek ten wykazuje np. że budynek przy ul. [...] jest budynkiem 5 kondygnacyjnym z garażem podziemnym. Organ I instancji nie skorzystał także z innej możliwości zweryfikowania twierdzeń stron, a mianowicie dowodu z opinii biegłego dla określenia czasokresu powstania otworów okiennych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzja z 16.01.2013 r. znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że podstawową trudność stanowi ustalenie daty powstania przedmiotowych okien. W piśmie z 9.04.2002 r. L.D. (tj. poprzedni właściciel działki nr[...] ) stwierdził, że roboty związane z wykonaniem okien w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] miały miejsce przed rokiem 1992 Natomiast zgodnie z oświadczeniem właścicieli działki nr [...] "działki nr [...] i sąsiednia [...] stanowiła jedną działkę. Podział nastąpił w 1987 r. (...). W chwili podziału i zakupu działki istniały okna" (karta [...] akt PINB). W toku dalszego postępowania strony podtrzymały swoje stanowiska w tym zakresie, zatem w oparciu o ich wyjaśnienia nie jest możliwe ustalenie w/w daty. W trakcie postępowania dowodowego ustalono również, że dokumentami dot. budynku przy ul. [...] w K. nie dysponuje Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w K. , Wydział Architektury i Urbanistyki UMK, Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. ani Archiwum Państwowe w K.

Wobec powyższego jedynym dostępnym dokumentem pozwalającym na ustalenie kształtu ściany granicznej od strony działki nr [...] w K .jest "Projekt techniczny budynku gospodarczego zlokalizowanego K przy ul.[...]znajdujący się w aktach PINB znak: [..]. Projekt ten, datowany na sierpień 1987 r. wskazuje, że w dacie jego sporządzenia przedmiotowa ściana szczytowa była ślepa, tj. pozbawiona okien. W ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw by podważać wiarygodność analizowanego dokumentu z uwagi na fakt, iż pochodzi on z innego postępowania, gdzie kwestia przedmiotowych okien w ścianie granicznej nie stanowiła przedmiotu sporu. Zatem przebudowa budynku przy ul. [...] której wykonano przedmiotowe otwory okienne dokonana została w okresie późniejszym niż sierpień 1987 r. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przedłożona za pismem z 21.09.2011 r. karta ewidencyjna lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku (k. akt PINB) pozwala jedynie na ustalenie, że w przedmiotowym budynku, w latach 1965-1986 istniał lokal oznaczony numerem 6 o kształcie jak na szkicu zawartym w w/w ewidencji. Dokument ten nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jakiej części budynku dotyczy, a zatem czy którekolwiek z zaznaczonych na nim okien wychodzi na działkę oznaczoną obecnie numerem [...] w K. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że żadna ze wspomnianych wcześniej instytucji, ani też właściciele nieruchomości nie dysponują żadnymi dokumentami dot. pozwolenia na wykonanie w/w otworów okiennych, uzasadnione jest stanowisko, że zostały one wykonane samowolnie w okresie późniejszym niż sierpień 1987 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego przez organ administracji nie oznacza, strona może pozostawać bierna w trakcie prowadzonego postępowania, zwłaszcza w sytuacji kiedy kwestionuje ustalenia organu administracji. Na organie administracji nie spoczywa bowiem ciężar dowodu w rozumieniu wynikającym z art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), tzw. ciężar dowodu w znaczeniu materialnym"

Organ podzielił również stanowisko, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Badając okoliczności sprawy należy również mieć na uwadze obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 2 ust. 1 i § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów powołanego przepisu, gdyż w wyniku robót budowlanych wykonanych samowolnie po podziale działki, w ścianie granicznej usytuowane zostały nowe otwory okienne. Zatem z uwagi na przywołane powyżej okoliczności oraz specyfikę sposobu w jaki naruszone zostały przepisy techniczno-budowlane należy stwierdzić, iż jedynym sposobem doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji nakazującej zamurowanie samowolnie wykonanych otworów okiennych w budynku na działce [...] w K.

Na marginesie WINB w K. zauważył, że istniejący stan faktyczny powoduje nierówność właścicieli sąsiadujących nieruchomości wobec prawa. Przedmiotowy otwór okienny uniemożliwia prawidłową, zgodną z § 12 ust. 4 w/w, zabudowę nieruchomości nr [..]takich samych warunkach i zasadach, na jakich istnieje zabudowa nieruchomości nr [...].

M.D wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 77 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów m.in. z przesłuchania w charakterze świadków osób posiadających istotne wiadomości w sprawie, a wskazanych we wniosku wniesionych w toku postępowania przed organem I instancji, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność czasookresu wykonania otworów okiennych, będących przedmiotem sprawy

- art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny istniejącego stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy prawo budowlane, polegającą na przyjęciu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż otwory okienne w ścianie szczytowej budynku zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia, co uzasadnia wydanie decyzji o obowiązku doprowadzenia prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi powielono argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga M.D sługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek ten spoczywa tak na organie administracji pierwszej instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a. na organie odwoławczym. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że organ II instancji nie uczynił zadość ww. przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji ustalając, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane samowolnie po roku 1987 r. oparł się w zasadzie na jednym dowodzie tj. "Projekcie technicznym budynku gospodarczego zlokalizowanego w K przy ul. [...] .D stwierdził, że na rysunku widoczna jest ściana szczytowa budynku przy ul. [...] nieruchomości przy ul. [...]żadnych otworów okiennych, co przesądza, że dacie wykonania ww. dokumentacji otwory te nie zostały jeszcze wykonane.

Rację ma skarżąca wskazując, że przedmiotowy dowód jest niewystarczający dla ustalenia, że roboty budowalne których przedmiotem było wybicie okien zostały przeprowadzone po 1987 r. i że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, które powyższy dowód dyskredytują. Przede wszystkim należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotowy projekt dotyczył budowy budynku gospodarczego nr [...]wchodzącym w zakres projektu rysunku przedstawiającym elewację południową projektowanego obiektu, uwidoczniona została ściana szczytowa budynku nr [...]otworów okiennych. Nie trudno jednak zauważyć, że naniesiony budynek nr [...]odpowiada swoim kształtem istniejącemu w rzeczywistości, albowiem nie ma poddasza, a jedynie płaski dach. Porównanie szkicu ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją zdjęciową wskazuje, że również pozostałe parametry jak wysokość czy szerokość nie zostały wiernie naniesione. Może to oznaczać, że projektant nie przywiązywał większej wagi do wyglądu tego budynku skupiając się jedynie na tym aby zaznaczyć, że projektowany budynek będzie przylegał do jego ściany. Skoro nie widział potrzeby odwzorowania kształtu i wielkości budynku to tym bardziej należy uznać, że nieistotne było, czy na ścianie tej znajdują się jakiekolwiek okna. Ponadto, w kontekście tego, że jedno z przedmiotowych okien znajduje się na poddaszu, którego w ogóle projektant nie odwzorował, kuriozalny wydaje się wniosek, że skoro okna nie zostały naniesione to ich nie było. Sąd pragnie zwrócić uwagę również na fakt, że także na kolejnym rysunku – przedstawiającym elewację zachodnią nie zostały zaznaczone żadne otwory okienne. Co więcej znajdujący się w aktach sprawy projekt jest niekompletny, gdyż wbrew temu co zostało wskazane w opisie nie zawiera rysunku elewacji wschodniej, co pozwoliłoby na dodatkowe ustalenia w zakresie szczegółowości znajdujących się w projekcie szkiców. Powyższe okoliczności podważają, w ocenie Sądu, wartość dowodową ww. projektu technicznego.

Organ II Instancji pominął całkowicie fakt, że decyzją z 12 kwietnia 2010r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność poprzedniej wydanej w sprawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2002 r. Organ wyższego stopnia uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem MINB nie wykazał, że otwory zostały wybite bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby zastosowanie trybu określonego w art. 50-51 ustawy prawo budowlane.

Wskazać zatem trzeba, że w zasadzie materiał dowodowy na którym wówczas oparł się organ II instancji i zgromadzony obecnie jest tożsamy. W aktach zalegał omówiony wyżej projekt techniczny, właściciele budynku nr [...] przy ul.[...] stanowisko, że budynek od samego początku miał otwory okienne w ścianie szczytowej. Przeciwnego zdania był D. D. Który przedłożył oświadczenie podpisane przez jego ojca L.D (poprzedniego właściciela nieruchomości) z 9 kwietnia 2002 r. z którego wynika, że okna zostały wykonane około 10 lat wcześniej. Odnosząc się do tego oświadczenia należy podkreślić, że już w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2002 r. wskazano, że stan techniczny ściany szczytowej budzi zastrzeżenia tj. widoczne są na niej ślady po odpadającym tynku. Opisany stan znajduje potwierdzenie w dołączonych do akt zdjęciach. Wątpliwości budzi zatem stwierdzenie, że okna zostały one wykonane na początku lat 90 –tych, gdyż w takim wypadku na tynku powinny się znajdować się ślady wykonanych robót. Okoliczność ta również powinna zostać wzięta pod uwagę przez organ, zwłaszcza, że skarżąca M.D wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność okresu wykonania otworów.

Organowi I instancji, który ponownie prowadził postępowanie wyjaśniające nie udało się pozyskać dokumentacji budowlanej obiektu. Przepisy obowiązujące w dacie budowy nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatem to, że aktualni właściciele nie dysponują stosowną dokumentacją nie może działać na ich niekorzyść. Ponadto nie można tracić z pola widzenia faktu, że kamienica powstała w 1919 r. co znacznie utrudnia odnalezienie jakiejkolwiek dokumentacji budowalnej. Wobec tego okoliczność, czy przedmiotowe okna istniały od początku w budynku, czy też powstały później w warunkach samowoli budowlanej, winna być przedmiotem ustaleń organu dokonanych na podstawie wszelkiego dostępnego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do ustalenia powyższej okoliczności.

W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej sprawie organ II instancji nie wyczerpał możliwych środków dowodowych, zwłaszcza, że skarżąca w piśmie z 21 września 2011 r. wniosła o przeprowadzenie szeregu czynności dowodowych. Również w odwołaniu skarżąca zarzuciła, że nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego, pomijając jej wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków osób posiadających istotne wiadomości w sprawie, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność czasookresu wykonania otworów okiennych, będących przedmiotem sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że brak jest podstaw do podważenia wiarygodności projektu technicznego, mimo, że skarżąca szczegółowo przedstawiła argumenty które jej zdaniem, podważają jego wartość dowodową w niniejszym postępowaniu.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 316/11 zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Z kolei wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. Ocena materiału dowodowego tylko wtedy nie będzie naruszać reguł swobodnej oceny dowodów, jeżeli z zebranego materiału dowodowego wyprowadzone zostały poprawne logicznie oraz zgodne z doświadczeniem życiowym wnioski, to ocena taka nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. W przypadku, gdy wnioskowanie przeprowadzone przez organ wykracza poza reguły logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych związków przyczynowo-skutkowych, to dokonana ocena dowodów może być skutecznie podważona. Sąd niniejszym składzie w całości podziela przytoczone stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie skorzystał z tego uprawnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 kpa, pozwalające na ustalenie, czy otwory okienne faktycznie powstały nielegalnie. Dopiero po wyjaśnieniu powyższej okoliczności będzie możliwe ustalenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem zauważyć, że bez prawidłowego ustalenia, czy roboty budowlane polegające na wybiciu otworów okiennych zostały wykonane nielegalnie (ponieważ dokonane ustalenie jest przedwczesne) organy nie miały podstaw do podejmowania czynności naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującego Prawa budowlanego. Z treści art. 51 wynika, że nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem może być orzeczony tylko w okolicznościach wskazanych w treści art. 50 (wyrok WSA w W-wie z 27 października 2009 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1263/09). A jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że otwory okienne w ścianie południowej zostały wykonane legalnie. Należy przy tym pamiętać, że w dacie budowy kamienicy ściana szczytowa nie była ścianą graniczną, bowiem działka na której wówczas usytuowany był budynek nr [...] stanowiła jedną działkę o nr [...].

Odnosząc się do wniosku skarżącej (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) o umorzenie postępowania, wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.

O niewykonywaniu decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.