Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 270/18 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na montażu wewnętrznej instalacji gazowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. II SA/Wr 270/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę A.R. (zwanej dalej "Skarżącą") na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na montażu wewnętrznej instalacji gazowej, oraz przyznał na rzecz pełnomocnika Skarżącej kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 14 lipca 2016 r., na wniosek Skarżącej, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), Prezydent W. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na wykonaniu robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] we W.

W ocenie organu pierwszej instancji wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane brak było podstaw do odmowy wydania decyzji pozwalającej na budowę. W takiej sytuacji organ zobligowany był do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Na skutek wniesionego przez R.P. odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było ustalenie przez Wojewodę, że Skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż R.P. - współwłaścicielka nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym nie wyraziła zgody na przedmiotową inwestycję.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody, Skarżąca podniosła, że na sporną inwestycję uzyskała zgodę ustną od współwłaścicielki. Jednocześnie wyjaśniono, że współwłaścicielka zmieniła zdanie i wniosła odwołanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił sprawę na gruncie przepisów prawa materialnego. Jednym z warunków udzielenia zgody budowlanej jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynikające z oświadczenia domniemanie o przysługiwaniu tego prawa jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. W sprawie niniejszej wnosząca odwołanie skutecznie zakwestionowała treść oświadczenia złożonego przez Skarżącą. Stąd też uznano, iż decyzja Wojewody jest prawidłowa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że współwłaścicielka R.P. nie została poinformowana o planowanych robotach budowlanych i nie wyrażała zgody na nie, przez co Skarżąca nie posiadała zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy Starosta Powiatu w trybie zawiadomienia o zebraniu nowych dowodów i zamiarze wydawania decyzji informował strony o toczącym się postępowaniu ze skutkiem doręczenia, a faktu niezaznajomienia się przez współwłaścicielkę z zawiadomieniami nie może przemawiać za brakiem wiedzy o toczącym się postępowaniu;

2/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy nigdy w trakcie postępowania nie było ono kwestionowane przez R.P., ani nie zostało zakomunikowane Skarżącej w taki sposób, aby nie mogła powoływać się na pierwotnie wyrażoną zgodę. Tym samym przyjmując, że uzyskawszy pierwotną ustną zgodę R.P., składając oświadczenie pozostawała w przekonaniu, że zgoda nie zostanie cofnięta.

Mając na uwadze powyższe, działająca w imieniu Skarżącej pełnomocnik wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu. Jednocześnie we złożonym środku odwoławczym wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 12 listopada 2021 r. skarżąca poinformowała Naczelny Sąd Administracyjny, że złożyła do Sądu Okręgowego we W. wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną i jednocześnie przedstawiła wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r. w toczącej się równolegle sprawie sygn. akt II SA/Wr 309/18 (dot. nakazu rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 16 grudnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna generalnie nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było ostateczne rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowlanego wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylające w całości decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul [...] we W. i w konsekwencji orzekające co do istoty sprawy o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia. Powodem wskazanej wyżej odmowy było niespełnienie przez inwestorkę wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak zaznaczył Wojewoda dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane jest zasadniczą merytoryczną przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przewidziane wnioskiem zamierzenie budowlane obejmowało nieruchomość stanowiącą współwłasność inwestorki (Skarżącej) i R.P. z udziałem wynoszącym po ½ każdy. Zatem niezbędnym warunkiem realizacji planowanego zamierzenia, jak zaznaczono, była zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Inwestorka, zdaniem organu, nigdy nie dysponowała zgodą drugiego współwłaściciela na wykonanie przedmiotowych prac budowlanych. Tym samym, oświadczenie inwestorki z dnia 2 czerwca 2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawione organowi, utraciło moc dowodową wiążącą orzekające w sprawie organy. Organ odwoławczy podkreślił, że oświadczeniu, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jako specyficznemu środkowi dowodowemu - przysługuje domniemanie prawdziwości, dopóki za pomocą innych miarodajnych środków dowodowych organ prowadzący postępowanie administracyjne nie obali tegoż domniemania. Natomiast zostało wskazane, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 199 Kodeksu cywilnego inwestorka nie uzyskała zgody współwłaścicielki nieruchomości na wykonanie prac budowlanych. Zatem wobec skutecznego zakwestionowania w toku postępowania odwoławczego istnienia zasadniczej przesłanki dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę dla spornego zamierzenia inwestycyjnego organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego traktującego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji, w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oddalił wniesioną skargę inwestorki uznając stanowisko Wojewody Dolnośląskiego za odpowiadające prawu. Stąd też w zaskarżonym wyroku zastosowano konstrukcję prawną wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Skarżąca kwestionuje ten wyrok podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem nie określono czy wskazany w nim zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się do jego błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. Niemniej jednak zgłoszony zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegający na tym, że wadliwie przyjęto, iż skarżąca nie posiadała prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem fakt ten w trakcie postępowania nie był kwestionowany przez R.P. ani nie zostało jej zakomunikowane w taki sposób, aby nie mogła się powoływać na pierwotną ustną zgodę wyrażoną przez współwłaścicielkę w tym zakresie, nie jest usprawiedliwiony.

Lektura skargi kasacyjnej wskazuje, iż Skarżąca powołuje się na zgodę współwłaścicielki budynku na przedmiotowe prace w zakresie montażu wewnętrznej instalacji gazowej podnosząc, że była to zgoda ustna, stąd też cofnięcie jej na etapie postępowania odwoławczego już po wydaniu pozytywnej decyzji przez organ pierwszej instancji należało uznać za spóźnione i nie powinno mieć wpływu na wynik sprawy. Generalnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić tego stanowiska.

Nie jest sporne w okolicznościach tego postępowania, iż budynek przy ul. [...] we W., w którym planowano sporną inwestycję stanowi współwłasność po ½ udziału. Budynek ten, jak obrazują akta, posiada wspólną instalację wodną, kanalizacyjną i gazową. R.P. w piśmie z dnia 23 października 2016 r. kierowanym do Wojewody podała, iż wyraziła zgodę na prowadzenie prac związanych z rozdziałem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Zgoda ta nie dotyczyła realizacji instalacji gazowej. Natomiast fakt prowadzenia prac budowlanych w budynku stanowiącym współwłasność w odniesieniu do wspólnych instalacji pomieszczonych w jego wnętrzu niewątpliwie wymagał stosownej zgody współwłaściciela tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został zmieniony nowelizacją tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Po zmianie wydanie pozwolenia na budowę nie jest już zależne od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz od złożenia stosowanego oświadczenia w tym zakresie. Zmiana ta miała na celu zwolnienie organów architektoniczno-budowlanych od konieczności badania tego, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowalne definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności, użytkowania wieczystego.

Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada zatem co do zasady, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie.

Są jednak sytuacje, w których oświadczenie w świetle innych dowodów gromadzonych w sprawie budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem faktycznym lub stanem prawym. W odniesieniu do takich wątpliwości w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że oświadczenie inwestora organ może zakwestionować tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r. II OSK 507/11; 16 marca 2012 r. II OSK 8/11 i 15 marca 2018 r. II OSK 1321/16). Chodzi tu zatem o takie sytuacje, które są niewątpliwe, bo nie rzeczą organów administracyjnych jest rozstrzygać o prawach rzeczowych lub obligacyjnych podlegających reżimowi prawa cywilnego i w razie sporu drodze przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r. II OSK 507/11).

Jak wynika z akt sprawy, inwestorka przedłożyła organowi pierwszej instancji oświadczenie z dnia 2 czerwca 2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z powołaniem się na zgodę współwłaścicielki wyrażoną w dniu 30 maja 2016 r. Niemniej jednak na etapie postępowania odwoławczego pojawiły się zasadnicze wątpliwości co do prawa wskazanego przez inwestorkę w jej oświadczeniu. Współwłaścicielka spornej nieruchomości w sposób niebudzący wątpliwości oświadczyła, iż zgody na przedmiotową inwestycję nie wyrażała podnosząc, iż udzieliła zgodę na prowadzenie prac związanych z rozdziałem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Tym samym trafnie uznano, na tym etapie postępowania w sposób niebudzący wątpliwości, że oświadczenie inwestorki z dnia 2 czerwca 2016 r. o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane utraciło moc dowodową wiążącą organy orzekające w sprawie, co słusznie przyznał organ odwoławczy, a prawidłowo następnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostaje podważone w czasie toczącego się postępowania administracyjnego przez stronę postępowania, powinnością organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie czy inwestorowi takowe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Analogicznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 775/06, w którym stwierdził, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r. II OSK 2402/16 wyjaśnił, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może być rozumiany w ten sposób, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane powoduje, iż organ administracji jest tym oświadczeniem związany i nie może zobowiązać inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do dokonania jego weryfikacji. Podstawą prawną do takiego żądania jest art. 7 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Tym samym, w okolicznościach tej sprawy, nie można podzielić stanowiska Skarżącej, iż skoro jak podnosi początkowa zgoda współwłaścicielki nieruchomości została cofnięta, to uczynienie tego na etapie postępowania odwoławczego było już spóźnione. Z lektury akt i pism współwłaścicielki nieruchomości nie wynika by kiedykolwiek udzieliła zgody na planowaną w zakresie instalacji gazowej inwestycję, a okoliczność związana z tym, że ujawniono to na etapie postępowania odwoławczego nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej podkreślono wobec występujących istotnych wątpliwości w tym zakresie, skoro obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, to obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji.

W sprawie tej nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak również zarzut naruszenia prawa procesowego art. 10 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed organem odwoławczym przeprowadzono zgodnie z regułami procedury administracyjnej i zakończyło się ono wydanie prawidłowej decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego. Odmienne stanowisko Skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stąd też, skoro organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie, do czego jest przecież zobowiązany, właściwie zweryfikował wykazywane przed organem pierwszej instancji przez inwestorkę prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym tej sprawy zobowiązany był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na montażu wewnętrznej instalacji gazowej, właśnie z uwagi na niespełnienie przez inwestora wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Niespełnienie wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej przez pełnomocnika działającego z urzędu, bowiem wyłącznie właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).