Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 757/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 83c ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
article: art. 7, art. 77, art. 127, art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa–Rejonowego Zarządu Infrastruktury w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.61.21.2022 o warunkach zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ I instancji) decyzją z 22 września 2022r. - po rozpatrzeniu odwołania Rejonowego Zarządu Infrastruktury w O. (Zarząd, wnioskodawca) od decyzji Wójta Gminy G. (Wójt, organ I instancji) z 8 kwietnia 2022 r. udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew i nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozstrzygniecie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego.

Wnioskiem z 15 marca 2022 r. Zarząd zwrócił się do Wójta o wydanie zezwolenia na wycięcie wskazanych w tym wniosku drzew rosnących na nieruchomości położonej przy ul. W. w G. (tj. działki o numerze ewidencyjnym [...]). Dodał, że obszar, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa, jest przeznaczony dla obronności i bezpieczeństwa państwa (plac ćwiczeń). Teren ten stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w O. i jest użytkowany przez JW [...]. Konieczność usunięcia wskazanych we wniosku drzew wynika natomiast z faktu, iż kolidują one z realizacją inwestycji służącej bezpieczeństwu i obronności państwa.

Wójt decyzją z 8 kwietnia 2022r. zezwolił na usunięcie wskazanych w załączniku do tej decyzji drzew z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb A. (pkt 1), zwolnił wnioskodawcę z obowiązku poniesienia opłaty za usunięcie drzew określonych w punkcie 1 (pkt 2), zobowiązał wnioskodawcę do - zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami z gatunków: klon, lipa, tuja, świerk, sosna, wierzba w ilości nie mniejszej niż 550 drzew o minimalnych obwodach pni na wysokości 100 cm - 4 cm dodając, że nasadzenia winny być dokonane na terenie działek zarządzanych przez wnioskodawcę w obrębie A., gmina G. w terminie do dnia 31 października 2023 r. (pkt 3), - poinformowania o fakcie wykonania obowiązku określonego w punkcie 5 decyzji w formie pisemnej do dnia 30 listopada 2023 r. (pkt 4) i wreszcie wskazał, że usunięcia drzew dokonać należy w terminie do 28 grudnia 2023 r., zaś w okresach lęgowych ptaków (od 1 marca 2022 r. do 15 października 2022 r. i od 1 marca 2023 r. do 15 października 2023 r.,) w przypadku zlokalizowania na usuwanych drzewach miejsc lęgowych ptaków, należy wstrzymać wycinkę (pkt 5).

Zarząd zaskarżył decyzję w części, tj. co do jej punktu 3 zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a polegającego na tym, że przyczyną powodującą konieczność wycinki drzew jest realizacja inwestycji służącej bezpieczeństwu i obronności państwa, a nasadzenia zastępcze na terenie innych działek zarządzanych przez odwołującego się w obrębie A. uniemożliwi korzystanie z terenów służących organizacji ćwiczeń wojsk lądowych oraz zaniechanie przez organ dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy;

- art. 9 oraz art. 10 k.p.a. przez zaniechanie udzielenia odwołującemu się prawa wypowiedzenia się co do zamiaru jego zobowiązania do wykonania nasadzeń zastępczych;

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego w zakresie rozpoznania okoliczności związanych z możliwością nałożenia zobowiązania wykonania nasadzeń zastępczych, w tym możliwości wykazania przez odwołującego się braku podstaw do nakładania tego zobowiązania;

- art. 79a § 1 k.p.a. przez niepoinformowanie odwołującego się, że jego wniosek może być rozstrzygnięty w sposób niezgodny z żądaniem oraz brak wskazania przesłanek zależnych od strony, od których zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie;

- art. 83b ust. 1 pkt 9) ustawy o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu odwołującego się do zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami, pomimo że odwołujący się we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew nie przedstawił projektu planu nasadzeń zastępczych, gdyż nie posiada możliwości ich wykonania na terenie działek zarządzanych przez siebie w obrębie A.;

- art. 83c ust. 3, 4, 5 ustawy o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że odwołujący się posiada możliwość wykonania nasadzeń zastępczych na terenie działek pozostających w jego zarządzie w obrębie A., a nadto brak wzięcia pod uwagę, że usuwany drzewostan posiada wątpliwą wartość przyrodniczą (usuwane drzewa stanowią samosiejki), nie pełnią ważnej roli w ekosystemie, nie posiadają wartości kulturowej, nie wzbogacają walorów krajobrazowych, a nadto ze względu na lokalizację kolidują z realizacją inwestycji służącej bezpieczeństwu i obronności państwa.

Kolegium uznając odwołanie za zasadne uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę wójtowi do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygniecie uzasadniało brakiem:

1/ ustaleń w zakresie rzeczywistej możliwości dokonania przez wnioskodawcę nasadzeń zastępczych na znajdujących się w jego władaniu nieruchomościach w obrębie A., bądź na innych nieruchomościach, do których wnioskodawca posiada tytuł prawny,

2/ szczegółowego i dokładnego określenia miejsca dokonania nasadzeń zastępczych stosowanie do wymogu art. 83c ust 4 i art. 83d ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż za niewystarczające uznało wskazanie wyłącznie, że nasadzeń zastępczych należy dokonać na terenie działek zarządzanych przez wnioskodawcę w obrębie A. i wreszcie

3/ wskazania powodów – w myśl art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody - z jakich organ I instancji uznał, że wartość przyrodnicza, kulturowa, walory krajobrazowe oraz lokalizacja przewidzianych do usunięcia 492 sztuk drzew uzasadnia dokonanie nasadzeń zastępczych w ilości nie mniejszej niż 550 sztuk drzew gatunku: klon, lipa, tuja, świerk, sosna lub wierzba.

W reasumpcji Kolegium wskazując zakres i kierunek postępowania zobowiązano organ I instancji do ustalenia istnienia realnych możliwości dokonania przez wnioskodawcę nasadzeń zastępczych, dokładnego określenia miejsca dokonania tychże nasadzeń oraz uzasadnienia przesłanek uzasadniających wymiar nałożonego na wnioskodawcę obowiązku dokonania rzeczonych nasadzeń. Nie czyniąc powyższego organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprzeciwie Zarząd podniósł, że uwadze organu odwoławczego umknął fakt, że zaskarżył decyzję wyłącznie w części, tj. w zakresie jej pkt 3, co skutkowało tym, że decyzja w pozostałym zakresie ( pkt 1,2 i 5 ) - jako niezaskarżona – w momencie orzekania była ostateczna i w tymże zakresie stanowi niezależny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020r. w sprawie II OSK 3015/19, z 25 czerwca 2013r. w sprawie I OSK 309/12, z 5 lipca 2017r. w sprawie II OSK 2746/15). W konsekwencji doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa i art. 127 kpa, albowiem organ drugiej instancji orzekł kasatoryjnie o ostatecznym rozstrzygnięciu bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy oceniać zarzut sprzeciwu, że Kolegium rozpatrzyło i uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta ponad zakres zaskarżenia, gdyż odwołanie od niej ograniczało się li tylko do jej pkt 3, czyli zobowiązania do zastąpienia usuwanych drzew innymi.

Otóż w tej mierze Sąd uznaje, że decyzja uzależniająca wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, ma charakter uznaniowy. Rzeczona decyzja zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać. Jak stanowi art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietna 2004 r. o ochronie przyrody (2022r.916 t.j., u.o.p.) wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Etymologicznie zaś uzależnienie to "uczynić zależnym od kogoś lub czegoż " (słownik języka polskiego PWN). Powyższe oznacza, że samo zezwolenie na usuniecie drzew (krzewu) jako uprawnienie może być uwarunkowane ("uzależnione") właśnie od określonych przez organ nasadzeń zastępczych (obowiązku). W tej sytuacji rzeczone uprawnienie wraz z towarzyszącym mu obowiązkiem pozostają we wzajemnym sprzężeniu i stanowią nierozerwalnie jedno rozstrzygniecie w sensie materialnoprawnym, czego analizowany artykuł jest niezaprzeczalnym dowodem. Zatem decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., II OSK 2907/16 i przywołane także orzecznictwo). W rezultacie zarzut sprzeciwu o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. i art. 127 k.p.a., a w konsekwencji (choć nie wyartykułowany w sprzeciwie, choć stanowiący logiczną konsekwencją przywołanych przepisów) także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z rażącym naruszeniem prawa) jest całkowicie nieuzasadniony. Przywołane zaś w skardze orzecznictwo zapadło na tle diametralnie odmiennych stanów faktycznych (odpowiednio w przedmiocie: prowadzenia obrotu produktami weterynajnymi, wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania i zezwolenia na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej), w których relewantne okoliczność ich stanów faktycznych pozwalały na takowe rozstrzygania, co było determinowane materialnoprawnym charakterem norm stanowiących podstawę ich rozstrzygnięcia.

W konsekwencji decyzja, o której mowa w art. 83c ust. 3 u.o.p., uzależniająca usuniecie drzew od nasadzeń zastępczych może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie jako całość, bez prawnej możliwości odrębnego rozstrzygnięcia o zezwoleniu, a następczo odrębnie o powinności nasadzeń zastępczych, jako, że doszłoby do rozerwania prawnego sprzężenia (warunku) zezwolenia na usuniecie drzew od nasadzeń zastępczych, które warunkowałoby owe zezwolenie.

Przechodząc zaś do oceny sprzeciwu należy poprzedzić je ogólnymi rozważania na temat charakteru tejże instytucji. Otóż zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Mając zatem na uwadze art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z 138 § 2a k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli:

1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania;

2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 662/19).

Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Innymi słowy zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyroki NSA z: 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19; z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70), a zatem bez badania meritum sprawy administracyjnej.

Jak wspomniano sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W niniejszym przypadku normą prawa materialnego zastosowanego przez organ I instancji był analizowany powyżej art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietna 2004 r. o ochronie przyrody (2022r.916 t.j., u.o.p.). Niewątpliwe organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, konkretnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a są to okoliczności o charakterze zasadniczym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Wójt uzależniając bowiem zezwolenie na usuniecie drzew (pkt 1 decyzji) od nasadzeń zastępczych (pkt 3) jak najbardziej winien wskazać powody, tj. czy wartość przyrodnicza, kulturowa i walory krajobrazowe przewidzianych do usunięcia 492 sztuk drzew uzasadnia dokonanie nasadzeń zastępczych w ilości nie mniejszej niż 550 sztuk drzew gatunku: klon, lipa, tuja, świerk, sosna lub wierzba, czego nie uczynił. Nadto decyzja uzależniająca zezwolenia od nasadzeń zastępczych niewątpliwie winna szczegółowo i dokładnie określać miejsce dokonania tychże nasadzeń, stosowanie do wymogu art. 83c ust 4 i art. 83d ust. 2 pkt 1 u.o.p., czego również organ I instancji precyzyjnie nie uczynił. Stwierdzenie bowiem, że winny one być dokonane na działkach zarządzanych przez wnioskodawcę nie czyni zadość analizowanemu przepisowi, jako, że przez lokalizację, o której mowa w art. 83c ust. 4 pkt 4 u.o.p., należy rozumieć działkę(ki) ewidencyjną, zaś art. 83d ust. 2 pkt 1 tejże ustawy definiujący miejsce nasadzeń należy odczytywać w kontekście części (także) tejże działki. Wreszcie najistotniejszym powodem kasatoryjnego rozstrzygnięcia był brak weryfikacji realnych możliwości dokonania nasadzeń zastępczych biorąc pod uwagę charakter i przeznaczenie nieruchomości gruntowych zarządzanych przez Zarząd. W tym kontekście pozostałe okoliczności, czyli lokalizacja (ewentualnych) nasadzeń, jak ich liczba i rozmiar należy odczytywać w kontekście tejże powinności (ewentualnej) uzależniającej zezwolenia na usuniecie z terenu drzew. Zatem niewątpliwe organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, konkretnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a są to okoliczności o charakterze zasadniczym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone było wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Nie może być zatem mowy o naruszeniu tego przepisu, ani też innych wskazanych w sprzeciwie przepisów k.p.a.

Finalnie należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.