Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 55/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] K. S. oraz H. i K. małżonkowie W. wystąpili do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni około [...], stanowiący część działki o numerze geodezyjnym [...], zajęty pod drogę gminną – ulicę A. w O.

Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...], wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13.października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Gminę Miasto O., własności części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w O. a zajętej pod drogę publiczną (ulice A.). Jednocześnie pismem z tej daty poinformowano strony postępowania tj. Gminę Miasto O., K. S., H. W. i K. W. o braku "możliwości załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. (...) ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" i wyznaczeniu nowego terminu jej rozpatrzenia do dnia [...] oraz wezwano do przedłożenia dowodów w postaci dokumentów geodezyjnych, określających położenie nieruchomości, dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości oraz zaliczenie ulicy A. do kategorii dróg publicznych (k. 2-5 akt administracyjnych).

W dniu [...] Burmistrz Miasta O. przedłożył "dokumenty będące w posiadaniu Urzędu Miejskiego w O. i Urzędu Gminy w O." w tym m.in. kopię mapy zasadniczej, wskazującej przebieg drogi – ul. A., "wskazanej jako działka gruntu w dawnej wsi K. i K., która stała się kontynuacją drogi miejskiej, wcześniej zwaną ulicą A.", kopię uchwały nr XXVI/100/88 Miejskiej Rady Narodowej w Ozorkowie z dnia 28.stycznia 1988r. w sprawie nadania nazw ulicom, skrócony wypis z rejestru gruntów, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XVIII/100/91 (Dz.Urz.Woj. Łódzk. Nr 11 z 1991r., poz. 244). Do akt spawy załączone zostały również kopia odpisu księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. dla nieruchomości rolnej z zabudowaniami, położonej w K., gmina O. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z dnia 27.stycznia 2000r., syg.akt I Ns 1297/99 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S.

Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] powtórnie zawiadomił strony, że załatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. nie jest możliwe ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznaczył nowy termin jej rozpatrzenia do dnia [...] (k.40 akt administracyjnych)

Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] wezwał Burmistrza O. do przedłożenia w terminie 60 dni mapy sytuacyjnej do celów prawnych, wskazującej na nr działki i powierzchnię zajętą pod drogę publiczną, będącą we władaniu Gminy Miasta O.

W dniu [...] natomiast, zawiadomiono strony że załatwienie sprawy w terminach, określonych w art. 35 k.p.a. nie jest możliwe ze względu na brak dokumentacji geodezyjnej i wyznaczono nowy termin jej rozpatrzenia do dnia [...] Ponownie wezwano także Burmistrza Miasta O. do przedłożenia mapy sytuacyjnej dla celów prawnych, wskazującej nr działki i powierzchnię części nieruchomości, zajętej pod ulicę A. (k.58 akt administracyjnych)

Pismem z dnia [...] Gmina Miasto O. wskazała, iż nie ubiega się o nabycie z mocy prawa części działki nr [...] a jedynie całej działki nr [...] o powierzchni [...], stanowiącej drogę publiczną. Działka nr [...], stanowiąca własność K. S. oraz H. i K. małżonków W. nie została zajęta pod drogę publiczną a jedynie do niej przylega. Z tego też powodu podniosła, iż brak jest podstaw do obciążania jej obowiązkiem przedkładania żądanej mapy sytuacyjnej dla celów prawnych.

W dniu [...] wezwano K. S., H. W. i K. W. do przedłożenia dokumentów, mogących wskazywać na zajęcie przedmiotowej działki pod pas drogowy ulicy A.

Pismem z dnia [...] zawiadomiono strony postępowania o oględzinach, wyznaczonych na dzień [...], za przedmiot których przyjęto "jednoznaczne ustalenie czy (..) działka według stanu na dzień [...] była zajęta pod drogę publiczną – ul.A."

W dniu 8.listopada 2006r. Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 oraz art. 52 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), złożył skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w wyznaczonym terminie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż z informacji telefonicznych uzyskanych w organie wynika, iż powodem ponad półtorarocznej zwłoki w załatwieniu sprawy jest brak środków finansowych na wykonanie odpowiednich map dla celów prawnych. Okoliczność ta w żadnej mierze nie usprawiedliwia natomiast opóźnienia w działaniu organu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł również, że okoliczności zwalniające organ z bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. obiektywne trudności: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych. Ponadto, jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach, określonych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać precyzyjnie przyczyny zwłoki. Posłużenie się przez Wojewodę [...] w pismach, informujących strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, sformułowaniem "konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" nie wypełnia dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. Nie stanowi bowiem czytelnego i klarownego podania przyczyny, uzasadniającej zwłokę organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, szczegółowo opisując przebieg toczącego się postępowania. Podniósł, iż zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ od wszczęcia postępowania podejmowane są wszelkie przewidziane prawem działania, zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego nieruchomości, zaś szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz brak istniejącego materiału dowodowego uniemożliwiają zakończenie postępowania na obecnym jego etapie. W żadnym też piśmie, kierowanym do stron, nie powołano, jako przyczyny wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, braku środków finansowych.

Na rozprawie w dniu 14.marca 2007r. pełnomocnik organu oświadczył, iż w dacie zamknięcia rozprawy, postępowanie nie zostało przez Wojewodę [...] załatwione decyzją.

Uczestniczka postępowania H. W. przyłączyła się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach, kończonych decyzją administracyjną (art. 3 §2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.).

Po myśli art. 149 p.p.s.a. natomiast, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa.

W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, wobec niewyczerpania przezeń, przed jej wniesieniem, trybu, określonego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie wszakże z treścią art. 52 § 1 in fine p.p.s.a. z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia zwolniony jest m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich. Podzielić należy zaś stanowisko, wyrażone w uchwale 7.sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.kwietnia 2006r., sygn.akt I OPS 6/05 (ONSAiWSA 2006/3/68), iż obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi, odnosi się jedynie do prokuratora (i odpowiednio Rzecznika Praw Obywatelskich), jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ zaś w przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich nie uczestniczył w toczącym się postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Wojewodę [...], przeto skargę uznać należało za dopuszczalną, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Oceniając natomiast jej zasadność, podnieść należy, iż wszystkie przytoczone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Po pierwsze wszakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, istotna jest bowiem przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód, wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., a nie samo wykonanie czynności, przewidzianej w art. 36 k.p.a., może spowodować przedłużenie wiążącego organy ustawowego terminu załatwienia sprawy. Po wtóre: organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie podjął działań, wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.sierpnia 2002r., sygn.akt I SAB 131/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 137829, z dnia 30.stycznia 2002r., sygn.akt IV SAB 216/01, niepubl., z dnia 20.lipca 1999r., sygn.akt I SAB 60/99 z glosą J.Zimmermanna OSP 2000/6/87).

W rozpoznawanej sprawie, postępowanie wszczęte zostało z urzędu w dniu [...] celem ustalenia istnienia przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez Gminę Miasto O. części działki nr [...] położonej w O. a zajętej pod drogę publiczną. Termin jej załatwienia dwukrotnie przedłużany był (kolejno o okres 5 miesięcy i pół roku) z powołaniem się na ogólnikową konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, raz natomiast (na okres 8 miesięcy) ze względu na "brak dokumentacji geodezyjnej". Jednocześnie prowadzone w tym okresie (19 miesięcy) postępowanie wyjaśniające ograniczało się do żądania od stron kolejnych dokumentów, po wniesieniu skargi natomiast wyznaczenia oględzin na terenie nieruchomości (przeprowadzone w dniu [...]). Abstrahując wszakże od oceny zasadności i skuteczności zastosowanych środków dowodowych podnieść należy, iż pomiędzy poszczególnym czynnościami organu upływał okres 3-4 miesięcy, zaś kolejne, kierowane do stron, wezwania do przedkładania dokumentów, wiązały się z informowaniem ich o kolejnych przedłużeniach terminu zakończenia postępowania; wskazane w piśmie z dnia [...] "braki dokumentacji geodezyjnej" nie zostały natomiast do chwili obecnej uzupełnione i nie uczyniono nic by je uzupełnić. Tymczasem obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie jest należyte i rzetelne wyjaśnienie sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zgromadzenie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania, nie znajduje oparcia w naczelnych zasadach postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadzie praworządności określonej w art. 6 k.p.a. oraz zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.listopada 2000r., sygn.akt V SA 948/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 50114, z dnia 22.lutego 2000, sygn.akt I SA 403/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 55739) Oznacza to, że uznanie, iż w sprawie konieczne jest przedłożenie mapy geodezyjnej, dla celów prawnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, skutkować winno obowiązkiem zlecenia jej sporządzenia w trybie art. 84 § 1 k.p.a., nie zaś wielokrotnym, bezskutecznym wzywaniem strony do jej przedłożenia.

Reasumując, jest niewątpliwe, iż Wojewoda [...] prowadząc, wszczęte z urzędu postępowanie, w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną (ulicę A. w O.), naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej blisko 20 miesięcy. Przyczyny, wymienione w kierowanych do stron, w trybie art. 36 k.p.a., zawiadomieniach są tak dalece ogólne, że nie pozwalają na ich rzeczową ocenę, natomiast zgromadzony w nadesłanych aktach administracyjnych materiał dowodowy, uprawnia do konkluzji, iż podejmowane w sprawie czynności (oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodów koniecznych) doprowadziły do rażącej przewlekłości postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczono Wojewodzie [...] dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, uznając iż termin wspomniany będzie realny, biorąc pod uwagę również potrzebę przeprowadzenia dowodu w postaci sporządzenia mapy geodezyjnej przez uprawnionego geodetę.