Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1201/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1201/10

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako KWP) z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji (dalej jako KMP) z dnia [...] lipca 2010 r., [...] o cofnięciu J. K. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 8 poz. 67 z 2004 r. ze zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 919 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że J. K. wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. M. [...], za okres od 2006 r. do 2008 r. tj. do dnia pozbawienia go prawa do tego świadczenia, powołując się w na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07.

W odpowiedzi Komendant Miejski Policji, (po przekazaniu tego wniosku przez wskazany wyżej organ) - pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. podniósł, że decyzja KMP z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o przyznaniu J. K. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - miała jednorazowy charakter, tj. ustalała przedmiotowe prawo tylko na 2005 rok. Z chwilą zatem wypłaty wskazanego świadczenia została wykonana, a co za tym idzie nie może wywoływać innych skutków prawnych niż te, o których stanowiła. Organ wskazał również, iż w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, które zezwalałyby na wszczęcie i prowadzenie postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji w sprawie objętej wnioskiem.

Następnie J. K. skierował do Komendanta Miejskiego Policji pismo z dnia 5 lutego 2009 r., w którym zakwestionował brak wskazania przez ten organ w jego piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. przepisów prawnych, z których wynika niemożność pozytywnego załatwienia złożonego przez niego wniosku z dnia 23 grudnia 2008 r. Nadto, zdaniem J. K., odpowiedź organu winna przybrać formę decyzji administracyjnej pouczającej o prawie do złożenia odwołania.

Komendant Miejski Policji pismem z dnia 3 marca 2009 r. zaadresowanym do J. K. - wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. na mocy § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Ten ostatni przepis nakazywał stosowanie regulacji tego rozporządzenia odnoszących się do zasad przyznawania przedmiotowego równoważnika m. in. do emerytów policyjnych. W ocenie organu brak jest obecnie, podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta policyjnego. W końcowej części pisma organ podniósł, że możliwość odwołania przysługuje jedynie od decyzji, której w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej podanych nie podjęto.

Wobec odmownych odpowiedzi na wniosek z dnia 23 grudnia 2008 r. J. K. złożył do KWP "skargę" na działanie KMP. Podkreślił, iż prawo do równoważnika, o który się ubiega przyznaje mu ustawa o Policji a żadne nowelizacje tak tej ustawy, jak i innych przepisów, prawa tego go nie pozbawiły. Wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego do naliczenia i wypłaty przedmiotowego równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami należnymi za okres od 1 stycznia 2006 r. do chwili obecnej.

Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r., odpowiadając na powyższą skargę powołał się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z którego wynika, iż równoważnik, którego domaga się J. K. przysługuje tylko policjantom w czynnej służbie, nie zaś emerytom policyjnym. Uprawnienia takiego dla powyższej kategorii osób nie można także wyprowadzić z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Wynikało ono natomiast z § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., który został jednakże skreślony, co oznacza utratę przez emerytów Policji prawa do wspomnianego równoważnika. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, działanie Komendanta Miejskiego nie było obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów, w związku z czym brak podstaw do podjęcia interwencji w tej sprawie.

W dniu 28 kwietnia 2009 r. J. K. wniósł do Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pismo, w którym domagał się zobligowania KMP do zaliczenia i wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami od 1 stycznia 2006 r. "do chwili obecnej".

Postanowieniem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swą niewłaściwość i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie sprawę J. K. dotyczącą bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie naliczenia i wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Rz 20/09 oddalił skargę J. K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Wyrok ten stał się prawomocny.

W uzasadnieniu Sąd podał, że pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia 23 stycznia 2009 r., skierowane do J. K. stwierdzające brak podstaw do przyznania równoważnika w swojej istocie jest decyzją. Naprowadził, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako decyzji jest decyzją. Podniósł, że minimalnymi elementami niezbędnymi do zakwalifikowania pisma, jako decyzji jest oznaczenie organu administracji wydającego akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo z dnia 23 stycznia 2009 r. skierowane do J. K. zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, dlatego Sąd uznał, że jest ono decyzją. Reasumując Sąd stwierdził, że skoro skierowane do skarżącego pismo w swojej istocie jest decyzją, to nie można uznać, że Komendant Miejski Policji pozostaje w bezczynności i nie można nakazać temu organowi wydania przedmiotowej decyzji. Sąd wskazał, że zupełnie odrębnym problemem jest fakt braku pouczenia w decyzji o terminie i sposobie jej zaskarżenia.

Następnie KWP decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił decyzję KMP z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie J. K. o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, określenie wysokości tego równoważnika w latach 2006, 2007, 2008, 2009 i wypłatę kwot równoważnika za ten okres i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

KWP następną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., uchylił w całości decyzję KMP z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] , którą w pkt 1. cofnięto stronie z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w pkt 2. uchylono decyzje KMP z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], decyzję z dna [...] października 2000 r., nr [...], decyzję z dnia [...] maja 20001 r., nr [...] oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

KWP kolejną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił decyzję KMP z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] , którą odmówiono J. K. naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 i 2009 wraz z ustawowymi odsetkami od należności głównej za ten okres w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

KMP działając z urzędu decyzją, z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] cofnął stronie z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - przyznane decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.- zmieniającym rozporządzenie z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – skreślony został przepis § 8 co pozbawiło organy Policji, prawa podejmowania decyzji w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz określenia jego wysokości dla emeryta – rencisty policyjnego. Organ naprowadził, że z dniem 1 stycznia 2006 r. ta grupa osób utraciła prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji ma on zastosowanie wyłącznie do policjanta, któremu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie KMP przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco do ustalenia na jego podstawie uprawnień dla emeryta-rencisty Policji w sytuacji kiedy ten posiada lokal mieszkalny. Komendant Policji podniósł, że prawa dane mocą własnych decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., [...] października 2000 r., [...] maja 2001 r., [...] sierpnia 2002 r. – podlegają cofnięciu wraz ze skutkami, które wywołują tj. cofnięciu uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego gdyż po skreśleniu § 8 w/w rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. strona przestała spełniać warunki do ich ustalenia i przyznania.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o ponowne rozpatrzenie jego wniosku w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i 2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Odwołujący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji wyjaśnił kwestię dotyczącą braku podstawy prawnej do dalszej wypłaty emerytowi policyjnemu przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uznał za chybiony zarzut J. K., że zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Wskazał, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nie korzystał z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, dlatego bezpodstawnym jest twierdzenie strony, aby koniecznym było przy cofnięciu przedmiotowego uprawnienia wykazanie przez organ konkretnego przepisu, który został naruszony oraz określenia tego naruszenia. Organ odwoławczy przychylił się do podglądu KMP odnośnie art. 91 ustawy o Policji, podając, że przedmiotowy równoważnik przysługuje jedynie policjantom. Wyjaśnił, że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego były nabywane na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano je w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji. Z dniem 1 stycznia 2006 r. (data wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r.) zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, gdyż obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 r. w/w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wykraczał poza granice delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały już oparcia w normie prawnej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko KMP, że cofnięcie stronie uprawnień do przedmiotowego świadczenia nie narusza praw nabytych, które jako takie nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszane. Naprowadził, że w przedmiotowej sprawie cofnięcie uprawnień polega na ustaniu prawa do równoważnika z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Wyjaśnił, że kwestią nie budzącą wątpliwości jest, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązujące w dacie ich podejmowania. Odnosząc się do zarzutów składającego odwołanie organ wskazał na stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawarte w wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 37/09. Nie zgodził się również z zarzutami skarżącego, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że powołane przez J. K. orzeczenia sądów administracyjnych nie zostały wydane w sprawie, w której był on stroną i oparte były na innym stanie faktycznym i prawnym. Decyzja zaś objęta odwołaniem wydana została w postępowaniu zwyczajnym.

Skargę na tę decyzję, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. wnosząc o uchylenie jej, jak też decyzji ją poprzedzającej - jako wydanych z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także o zobowiązanie organu I instancji do zrealizowania obowiązującej decyzji poprzez wypłatę należnego mu równoważnika za okres, kiedy bezprawnie została wstrzymana, czyli lata 2006-2009 wraz z ustawowymi odsetkami oraz do wypłacania świadczenia na przyszłość. Skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego, wynikającego z błędnej subsumcji oraz uporczywe uchylanie się od zadośćuczynienia zgodnej z prawem decyzji.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w sytuacji uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji sprowadzającym się do stwierdzenia, że po 1 stycznia 2006 r. żądanie ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej w odniesieniu do emerytów

i rencistów policyjnych i nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W jego ocenie takie stanowisko stoi w sprzeczności z aktualnym orzecznictwem NSA.

Odwołał się do faktu przyznania mu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1999r. ze wskazaniem jako podstawy prawnej przepisów art. 91, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem dwóch norm zaludnienia. W decyzji wskazano, że wypłata równoważnika będzie następować corocznie, a jego wysokość ustalana będzie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Podkreślił, że w dacie wydania tejże decyzji nie pozostawał już w służbie czynnej, gdyż od 1987 r. korzystał z uposażenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. W jego ocenie właśnie na podstawie tej decyzji pobierał równoważnik corocznie aż do 2005 roku. Wobec przekazania mu początkiem stycznia 2006 r. ustnie – jak się okazało w 2008 roku błędniej informacji, że wobec zmiany rozporządzenia nie będzie wypłacany równoważnik, zaprzestał składania wniosków. Wnioskiem złożonym w dniu 23 grudnia 2008 r. jako emerytowany funkcjonariusz domagał się wypłacenia należnego mu równoważnika za lata od 2006 do 2008, którego go bezprawnie pozbawiono. Podkreślił, że w sytuacji kiedy brak wyraźnego przepisu prawa uchylającego decyzje administracyjne lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia tylko wydanie nowej decyzji według zasad określonych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a. jest jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej.

Skarżący zarzucił, że organy nie wskazały żadnego przepisu, z którego wynikałaby podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej mu w istocie bezterminowo konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takich uchybień.

Skarżący – wcześniej funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa, jak wynika z akt administracyjnych – jest emerytem od dnia 30 kwietnia 1987 r. W tamtym czasie nie istniała jeszcze Policja.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 1983 r. Nr 46 poz. 210 z późn. zm.) w art. 2 przewidywała, że z tytułu zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie:

1) świadczenia pieniężne:

a) emerytura milicyjna,

b) dodatki do emerytury lub renty,

c) zasiłek pogrzebowy,

d) zwrot kosztów przeniesienia.

2) inne świadczenia i uprawnienia:

a) świadczenia lecznicze, położnicze i rehabilitacyjne,

b) zaopatrzenie w protezy, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze,

c) zapewnienie pracy,

d) przysposobienie zawodowe,

e) prawo do mieszkania służbowego,

f) prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym ze środków własnych,

g) prawo do mieszkania w domu emeryta (rencisty) lub innym zakładzie pomocy społecznej,

h) ulgi w opłatach za przejazdy państwowymi środkami komunikacji.

Przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że do emerytury lub renty inwalidzkiej przysługują dodatki:

1) rodzinny,

2) pielęgnacyjny,

3) z tytułu odznaczenia państwowego,

4) dla emerytów będących inwalidami.

Ustawa nie przewidywała więc równoważnika pieniężnego na remont lokalu jako dodatku do emerytury milicyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że świadczenie na remont mieszkania zostało wypłacone skarżącemu na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia 8 lutego 1988 r. Nie można jednoznacznie ustalić na podstawie tych akt jakiego rodzaju świadczenie związane z mieszkaniem było wypłacane J. K. przez Komendanta Rejonowego Policji w kolejnych latach, gdyż adnotacje znajdują się w rubrykach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak mieszkania funkcyjnego. Dopiero oświadczenie mieszkaniowe wypełnione 26.02.1998 roku dotyczy wyraźnie ustalenia uprawnień do równoważników za remont lokalu mieszkalnego.

Pierwsza decyzja na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (M.P. Nr 76 poz. 708) została wydana dnia [...] lutego 1999 r. (nr [...]) i Komendant Miejski Policji przyznał nią równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Wypłata równoważnika miała następować corocznie, a jego wysokość ustalona miała zostać każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Kolejne decyzje od 2000 do 2002 roku miały podobną treść, aczkolwiek

w każdej z nich wskazana była wysokość przyznanego równoważnika jak również obok przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w podstawie prawnej ich wydania przywoływany był § 1 później też § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości

i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106 poz. 1212). W niektórych z w/w decyzji pojawiały się także § 3 ust. 1

i 2 i § 9 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia.

Od 2003 roku Komendant Miejski Policji wydawał decyzje,

w których po rozpatrzeniu oświadczeń mieszkaniowych J. K. przyznał prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego

z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, określał wysokość tego równoważnika i postanawiał wypłacić ten równoważnik za kolejne lata. Zmieniały się też podawane

w podstawach prawnych rozporządzenia MSWiA – ostatnim było to z dnia 28 czerwca 2002 r. Poza sporem było, że od 2006 roku równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie był wypłacany J. K., który o jego wypłatę zwrócił się pismami z dnia 23 grudnia 2008 r. i 23 października 2009 r.

Przedmiotem niniejszej sprawy – jak to wskazano na wstępie – jest decyzja KWP z dnia [...] października 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję KMP

z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którą organ cofnął J. K. z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznane decyzją nr [...] p.o. Komendanta Miejskiego Policji z [...].02.1999 r. z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, decyzją nr [...] KMP z dnia [...].10.2000 r. z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, decyzją nr [...] KMP z dnia [...].05.2001 r. z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia oraz decyzją nr [...] KMP z dnia [...].08.2002 r. z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 wyżej powoływanej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który nabył prawo do emerytury milicyjnej, przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego, jednak w rozmiarze nie większym od przysługującego mu w dniu zwolnienia ze służby. Na równi ze służbą w MO były traktowane okresy służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa publicznego, stąd skarżący był emerytem milicyjnym, a następnie policyjnym.

Aktualnie zagadnienie zaopatrzenia emerytalnego reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm. zwana dalej u.o z.e.f.). W niej także w art. 2 wymieniono dwie grupy świadczeń występujących w ramach zaopatrzenia emerytalnego tj. świadczenia pieniężne (pkt 1) oraz inne świadczenia i uprawnienia (pkt 2). Wśród tej drugiej grupy wymieniono:

a) świadczenia lecznicze,

b) świadczenia socjalne,

c) prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym.

W ocenie Sądu wyliczenie to oraz wyliczenie z art. 2 wcześniej cytowanej ustawy z 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, jest wyczerpujące, co oznacza, że ustawodawca innych świadczeń dla emerytów wcześniej milicyjnych a aktualnie policyjnych, nie przewidział. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że emerytowany funkcjonariusz swoje potrzeby mieszkaniowe może realizować poprzez przysługujące mu uprawnienia w formie prawa do lokalu mieszkaniowego lub pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W aktualnie obowiązującej u.o z.e.f. sprecyzowania tych uprawnień dokonano w art. 29 i 30. Podobnie było w ustawie z 1959 r. obowiązującej w dacie, kiedy skarżący nabył uprawnienie do emerytury milicyjnej.

Zdaniem Sądu uprawnienia emerytowanych policjantów do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mogą być wywodzone z tych przepisów (w tym z art. 44 ustawy z 1959 r.) gdyż nie zostały wymienione wśród świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie tych ustaw, ani wśród dodatków do emerytur. Przewidziane w art. 29 i 30 u.o z.e.f. oraz art. 44 ustawy

z 1959 r. odpowiednie stosowanie bądź zastosowanie do mieszkań przepisów odnoszących się do lokali mieszkalnych funkcjonariuszy odnosi się do warunków ich uzyskania, trybu przyznawania oraz wielkości. Unormowania te nie mogą natomiast stanowić podstawy przyznania pomocy w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż przewidziano w tych przepisach prawo do lokalu mieszkalnego, przez co należy rozumieć uprawnienie do przyznania i użytkowania lokalu z zasobu mieszkaniowego MSWiA. Także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku

z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08-OTK-A 2008/8/141) opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 u.o z.e.f. podając, że zakres uprawnień emerytów ogranicza się tylko do zajęcia i korzystania z przyznanych im decyzją mieszkań, nie obejmując uprawnienia do równoważników pieniężnych. Co prawda rozważania Trybunału w powyższej sprawie odnosiły się przede wszystkim do równoważnika za brak lokalu, lecz zdaniem Sądu znajdują one odniesienie także do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie emerytowanemu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego to w art. 2 obydwu powoływanych ustaw emerytalnych bądź w innych ich przepisach ten równoważnik zostałby wymieniony. Skoro tak się nie stało, to należy wnosić, że takie działanie ustawodawcy było świadome.

Podstawy prawne do przyznania emerytom policyjnym równoważników pieniężnych za remont lokalu mieszkalnego przewidywały wydawane w oparciu o art. 91 ust. 2 ustawy o Policji kolejno obowiązujące po sobie rozporządzenia MSWiA z 1997 r., 1999 r. i wreszcie z 2002 r. (odpowiednio w § 12, § 11 i § 8 tych rozporządzeń) dotyczące m.in. tych kwestii. Jednakże zauważyć należy, że ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi policyjnemu. Przepis art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do w/w równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ustępie pierwszym. Wydane więc na jego podstawie kolejne rozporządzenia wykonawcze w brzmieniach obowiązujących w dacie wydania uchylonych przez organ I instancji decyzji wykraczało poza granicę delegacji ustawowej. W dacie wydania decyzji nr [...] i nr [...] w T. przepis art. 91 ust. 2 brzmiał następująco: "szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, oraz jego wysokość określa Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów". Od dnia 23 listopada 2000 r. przepis ten brzmiał: "szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, oraz jego wysokość określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych". Od dnia 8 listopada 2001 r. zmieniono treść tego przepisu w następujący sposób: "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1 uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, omowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania".

Przepis ten nigdy nie dawał więc podstaw do ustalania innego niż określony

w ust. 1 kręgu osób uprawnionych w drodze rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra. Z uchyleniem § 8 z rozporządzenia z 2002 r., co nastąpiło ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r., odpadła jakakolwiek podstawa do przyznawania

i wypłaty emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd miał na względzie przepisy obowiązujące w dacie ich wydania. Z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. wydający je Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przewidział sytuację, w której osoby spełniające kryteria przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu przestaną spełniać te kryteria. W § 6 rozporządzenia z 2002 r. postanowiono, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia.

W decyzjach wydanych na rzecz J. K. w latach 1999 do 2002 r. zawarte były postanowienia, że "wypłata równoważnika następować będzie corocznie". W kolejnych decyzjach z lat 2003-2005 takiego zapisu już nie było. Od 2002 r. podstawą prawną dla wypłacanego świadczenia był przepis § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wyżej powołanego. Przepis ten (§ 8) został uchylony na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266 poz. 2246) z dniem 1 stycznia 2006 r. i od tego dnia organy zaprzestały wypłaty równoważnika za remont lokalu wobec uchylenia podstawy prawnej dla przyznawanego emerytom policyjnym równoważnika.

Istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy jest wyżej wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dni 27 października 2008r., U.4/08, w którym uznano, że §1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2005r. (Dz.U.2002, nr 100, poz. 918), uchylający §8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz.U. 2005, nr 70, poz.633) jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał zajmował się co prawda nieco inną problematyką, odnoszącą się do równoważnika za brak lokalu, a nie za remont lokalu, jednak rozważania w nim zawarte są przydatne dla sprawy. Trybunał wyjaśnił, że krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia jest materią ustawową i nie została ona przekazana do uregulowania w drodze rozporządzenia. Zatem przepis rozporządzenia nie może rozszerzyć kręgu uprawnionych. Skoro uprawnienie przyznane rozporządzeniem nie jest wywiedzione z ustawy, to uchylenie takiego przepisu, wykraczającego poza delegację ustawową, nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emeryta policyjnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego, a przepis uchylający jest zgodny z Konstytucją i nie narusza zasady ochrony praw nabytych. Stanowisko to w pełni znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, gdyż problematyka treści rozporządzenia wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji jest w istocie tożsama do powyższej z art. 92ust. 2, a dotyczy "dodatkowych" uprawnień względem przyznanych ustawą zaopatrzeniową związanych z zajmowanymi przez emerytów policyjnych mieszkaniami.

Dodatkowo Trybunał w powyższym wyroku nawiązał także do poprzedniego swojego wyroku z dnia 29 listopada 2004r., K.7/04, w którym zajmował się już problematyką przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W wyroku tym Trybunał poczynił rozważania dotyczące problematyki delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia określając, że w rozporządzeniu można określić wyłącznie taką problematykę, która wyraźnie została treścią delegacji poruczona właściwemu podmiotowi. Rozporządzeniem nie można uregulować niczego więcej (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Treść delegacji w art. 91 ust.1 ustawy o Policji jest następująca: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania".

Wynika z powyższego, że minister został obowiązany do uwzględnienia podmiotów uprawnionych, a nie określania ich kręgu. Tym samym treść §8 rozporządzenia z 2002r. (Dz.U. nr100, poz.919) wykraczała poza delegację, gdyż stanowiła: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. ...)". W/w przepis rozporządzenia stanowił podstawę prawną wypłacanego skarżącemu świadczenia do końca 2005r.. Rozporządzeniem MSWiA z 2005r. (Dz.U. nr266, poz.2246) wskazany przepis uchylono.

Przepis art. 163 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim szczególnym przepisem przewiującym zasady, o których mowa w art. 163 k.p.a. jest m.in. § 6 rozporządzenia z 2002 r.

W nieniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystały organy cofając z dniem 1 stycznia 2006 r. J. K. jako emerytowi policyjnemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

Podstawą cofnięcia od dnia 1 stycznia 2006 r. uprawnień przyznanych był przepis § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonych decyzji.

Jeszcze raz podkreślić należy, że ani ustawa o Policji, ani żaden z przepisów art. 29 u.o z.e.f. nie był bo nie mógł być podstawą wydania decyzji dotyczących równoważnika za remont zajmowanego lokalu wydanych w latach 1999-2002 r. Podstawą tą był przepis § 11 Rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 1999 r.

w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 106 poz. 1212) – w zakresie decyzji z lat 1999 do 2001 oraz § 8 rozporządzenia z 2002 r. – w zakresie decyzji z 2002 r. i to mimo braku ich powołania w podstawach wydawanych wówczas decyzji. To właśnie powyższe przepisy pozwalały na przyznanie emerytom policyjnym takiego równoważnika. Z chwilą uchylenia tych przepisów (wcześniej rozporządzenie MSWiA z 1999 r. zostało zastąpione rozporządzeniem z 2002 r.) odpadła wychodząca poza delegację ustawową a więc niekonstytucyjna podstawa tych świadczeń, a niewątpliwie skarżący nie spełniał warunków, o których mowa w § 1 ust 1 rozporządzenia z 2002 r. bo nie był policjantem w służbie czynnej. Taka zmiana stanu prawnego uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z lat 1999, 2000, 2001 i 2002 dotyczących przyznania prawa do równoważnika pieniężnego w oparciu o przepisy, które już nie obowiązywały, a ponadto wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. § 1 ust. 2 ustawy o Policji.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.