Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2573/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. c, par. 4a, par. 5 ust. 1, par. 15 ust. 3, par. 16 ust. 1a, par. 18 ust. 1, par. 24 ust. 3 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2005 nr 255 poz 2140
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego  rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za 2013 rok i odpisu kosztów usług na 2015 rok oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W (dalej "Strona", "Skarżący") jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") z [...] czerwca2014 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz 267, z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 oraz art. 53 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243, dalej: "P.t."), po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W (dalej: "K.", "Izba", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję Prezes UKE z [...] marca 2014 r., nr [...], zatwierdzającą instrukcję w zakresie prowadzenia przez O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "O.", "Spółka", "Strona") rachunkowości regulacyjnej za 2013 r. i opis kalkulacji kosztów usług na 2015 r.

Zaskarżona decyzja Prezesa UKE zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. (dalej: "Wniosek"), O. wystąpiła do UKE o uzgodnienie projektów instrukcji w zakresie prowadzenia przez O. rachunkowości regulacyjnej za 2013 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na 2015 r., na podstawie art. 207 Pt, O. wniosła o potraktowanie niektórych informacji zawartych w przedłożonych dokumentach jako tajemnicy przedsiębiorstwa, przedstawiając również wersję jawną Wniosku.

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE zawiadomił O., K., P. w W. (dalej: "P.") oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Poinformował także, iż zgodnie z art. 31 § 1 ust. 2 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, jak również o tym, że zgodnie z art. 31 § 5 K.p.a., organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony wystąpiły K. oraz P.. Prezes UKE, postanowieniami z [...] maja 2013 r. oraz z [...] czerwca 2013 r., dopuścił obie organizacje do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.

W trakcie toczącego się postępowania również nastąpiła zmiana firmy "T. S.A." na "O. S.A." ([...] grudnia 2013 r. wpis do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego).

W przedłożonej dokumentacji, w toku postępowania O. dokonywała zmian zarówno w odpowiedzi na wezwania Prezesa UKE, jak i na własny wniosek. Prezes UKE, szeregiem postanowień ograniczył wgląd K. oraz P. do informacji zawartych w przedkładanej przez O. dokumentacji, O. natomiast przedstawiło wersje jawne tej dokumentacji.

Prezes UKE decyzją z [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 53 ust. 2 i art. 53 ust. 3 P.t. w związku z § 22 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 21 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. nr 255, poz. 2140 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie kosztowe"), zatwierdził:

1. projekt dokumentu I "Instrukcja w zakresie prowadzonej przez O. S.A. rachunkowości regulacyjnej za rok 2013" (dalej: "Instrukcja") z 31 stycznia 2014 r.;

2. projekt Załącznika nr 1 do dokumentu I Instrukcja "Przypisanie procesów modelowych do działalności rachunkowości regulacyjnej" z 31 stycznia 2014 r. (dalej: "Załącznik nr 1 do Instrukcji");

3. projekt dokumentu II "Opis kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów rynki 3-6 (2003) na rok 2015 O. S.A." z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Opisem FDC Rynki 3-6");

4. projekt dokumentu III "Opis kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek 12) na rok 2013 T. S.A." z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Opis LRIC");

5. projekt Załącznika nr 1 do dokumentu III Opis LRIC "Tabele wyników kalkulacji kosztów" z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Załącznik nr 1 do Opisu LRIC");

6. projekt Załącznika nr 2 do dokumentu III Opis LRIC "Nośniki" z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Załącznik nr 2 do Opisu LRIC");

7. projekt Załącznika nr 3 do dokumentu III Opis LRIC "Macierz alokacji kosztów procesów specjalnych (HCC) na modelowe elementy sieci" z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Załącznik nr 3 do Opisu LRIC");

8. projekt Załącznika nr 4 do dokumentu III Opis LRIC "Macierz alokacji kosztów procesów modelowych na usługi" z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Załącznik nr 4 do Opisu LRIC");

9. projekt Załącznika nr 5 do dokumentu III Opis LRIC "Zależności koszt-wolumen CVR" z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Załącznik nr 5 do Opisu LRIC");

10. projekt dokumentu IV "Opis kalkulacji w zakresie przeszacowania wartości składników kapitału zaangażowanego na dzień [...] grudnia 2012 r. oraz wyznaczania wartości kosztów od ich wartości bieżącej na potrzeby opisów kalkulacji zawartych w dokumentach numer: I, II, III" z [...] lutego 2014 r. (dalej: "Opis Przeszacowania").

Pismem z [...] kwietnia 2014 r., K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W zaskarżonej decyzji Prezes UKE przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 P.t., poprzez uwzględnienie w kalkulacji kosztów nieuzasadnionych wynikających z zastosowania tzw. koncepcji FCM, Prezes UKE wskazał, że wyznaczył O. jako przedsiębiorcę posiadającego znaczącą pozycję rynkową: decyzją z [...] lutego 2007 r., na Rynku 12, tj. na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych oraz decyzjami z [...] sierpnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r., na Rynkach 3-6 tj. na rynkach świadczenia usług krajowych połączeń telefonicznych stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów, międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów, krajowych połączeń telefonicznych stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów oraz międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. W związku z tym nałożył na O. obowiązek z art. 38 P.t., polegający na prowadzeniu rachunkowości regulacyjnej oraz obowiązek z art. 39 P.t., polegający na kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego, na Rynku 12 według metody LRIC i na Rynkach 3-6 według metody FL-FDC.

Organ wskazał, że w celu przeprowadzenia kalkulacji kosztu LRIC i kosztu FDC, przedsiębiorca dokonuje aktualizacji wyceny środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, o której mowa w § 5 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, oraz stosuje odpowiednio przepisy § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b Rozporządzenia kosztowego, określające sposoby przypisania składników średniorocznego kapitału zaangażowanego, przychodów i kosztów oraz podejmuje czynności i spełnia wymagania co do kalkulacji kosztów określone w § 16 Rozporządzenia kosztowego. O. dla kalkulacji wymienionych kosztów, dokonuje aktualizacji wyceny środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych do wartości bieżącej na dzień kończący ostatni zakończony rok obrotowy (§ 7 Rozporządzenia kosztowego). Organ wskazał, że przy zastosowaniu wyceny bieżącej środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych niezbędne jest określenie podejścia do tak zwanego utrzymania kapitału, czyli konceptu księgowego mówiącego, że zysk czy dochód firmy może być zidentyfikowany tylko w przypadku jeżeli kapitał początkowy firmy został przywrócony do poziomu początkowego lub jest utrzymany na wcześniej zdefiniowanym poziomie. Według Prezesa UKE zasadniczo są dwa różne podejścia do księgowości kosztów bieżących z punktu widzenia podejścia do utrzymania kapitału czy innymi słowy wpływu kapitału firmy na osiągnięty zysk lub tak jak jest to w przypadku rachunku kosztów O., pokrycia uzasadnionych kosztów O.. Zgodnie z międzynarodowymi opracowaniami, jak wskazał organ, kapitał firmy może być postrzegany w ujęciu operacyjnym (utrzymanie kapitału operacyjnego – OCM), albo w ujęciu finansowym (utrzymanie kapitału finansowego – FCM). Koncepcja OCM wymaga od spółki posiadania takiej samej zdolności operacyjnej lub zdolności produkcyjnej na początku okresu rozliczeniowego i na końcu okresu rozliczeniowego. Koncepcja FCM zakłada zachowanie takiej samej wartości spółki rozumianej jako wycena w wartościach realnych z punktu widzenia udziałowców spółki zarówno na początku okresu rozliczeniowego jak i na jego końcu. Jednym z kluczowych założeń obu wymienionych koncepcji jest rewaluacja środków trwałych do wartości bieżących. Z powodu tej rewaluacji, jak wskazał organ, wymagane jest przeprowadzenie dodatkowych korekt. W przypadku koncepcji FCM kluczowym etapem jest przeprowadzenie korekty odzwierciedlającej pojawienie się tak zwanego zysku lub straty z przeszacowania, wynikającego ze specyficznego dla danego aktywa efektu inflacyjnego wynikającego z zastąpienia historycznej wartości aktywa jego aktualną wartością wynikającą z obecnie dostępnych cen. Organ podkreślił, że w świetle powyższego, przy zastosowaniu rewaluacji środków trwałych do wartości bieżącej zgodnej z Rozporządzeniem kosztowym, nieodłącznym etapem wyceny jest wybór podejścia pomiędzy koncepcją OCM i koncepcją FCM. Natomiast nierozłącznym etapem zastosowania koncepcji FCM jest uwzględnienie zysku lub straty z przeszacowania, co oznacza, zdaniem Prezes UKE, że zastrzeżenia K. dotyczące uwzględnienia zysku lub straty z przeszacowania w ramach koncepcji FCM są niezasadne. Rezygnacja z uwzględnienia zysku lub straty z przeszacowania, mogłaby być rozważona tylko w przypadku zastosowania koncepcji OCM, jednakże również w przypadku tej koncepcji stosowane są różne korekty takie jak amortyzacja suplementarna, również odnosząca się do zakładanych spadków lub wzrostów cen bieżących poszczególnych kategorii środków trwałych. Prezes UKE zwrócił uwagę, że koncepcja FCM od lat jest stosowana w kalkulacji kosztów usług realizowanych przez O. i do tej pory K. nie miała zastrzeżeń co do jej zastosowania.

Prezes UKE wskazał, że wbrew obawom K., zastosowanie koncepcji FCM w kalkulacji kosztów O. jest zgodne z zaleceniami europejskich instytucji zrzeszających poszczególnych regulatorów rynków telekomunikacyjnych, takich jak ERG, obecnie znana pod nazwą BEREC (ang. Board of European Regulators of Electronic Communications, pol. Rada Europejskich Regulatorów Komunikacji Elektronicznej), co potwierdza zasadność jego zawarcia w Opisie LRIC, Opisie Przeszacowania i innych dokumentach O..

Prezes UKE wskazał również, że korekta dotycząca przeszacowania środków trwałych może prowadzić do zysku lub straty, a więc w zależności od okoliczności może prowadzić do powiększenia się bazy kosztowej lub do zmniejszenia się bazy kosztowej w zależności od średnioważonej zmiany cen środków trwałych pomiędzy początkiem okresu rozliczeniowego a jego końcem. Wynik takiego działania nie jest z góry przesądzony, dlatego też, zdaniem organu, zarzut K., jako że zastosowanie koncepcji FCM w sposób nieuzasadniony zawsze powiększa bazę kosztową, jest nieprawdziwy.

Prezes UKE dodał, że K. całkowicie pomija fakt, iż utrata czy też wzrost wartości aktywów, dotyczy aktywów służących realizacji usług regulowanych w zakresie stricte Rynku 12 oraz Rynków 3-6, a nie rynków nieregulowanych. W ocenie Prezesa UKE, efekt wyceny jakim jest utrata wartości aktywów czy ich wzrost musi mieć wpływ na bazę kosztową odzyskiwaną w usługach realizowanych w zakresie Rynku 12 oraz Rynków 3-6. Prezes UKE wskazał, że twierdzenia K., iż brak jest uzasadnienia do obciążania operatorów alternatywnych kosztami, które nie dość, że nie spełniają, zdaniem K., definicji kosztu uzasadnionego, to jeszcze są pozycją stricte papierową, nie zostały poparte żadnymi merytorycznymi argumentami. Według Prezesa UKE, kalkulacja kosztów stosowana przez O. jest zgodna z zapisami Rozporządzenia kosztowego, które wskazuje w jaki sposób kalkulacja kosztów według LRIC oraz FL-FDC jest dokonywana. Uwzględnienie natomiast, postulatu K., oznaczałoby przede wszystkim, iż kalkulacja prowadzona przez O. byłaby sprzeczna z § 5 ust. 1 oraz § 8 Rozporządzenia kosztowego. W efekcie O. zostałaby pozbawiona możliwości odzyskiwania w kalkulacji kosztów usług regulowanych, kosztów, które spełniają definicję kosztu uzasadnionego, co bez wątpienia przeczy obowiązkowi z art. 39 P.t. Dlatego zdaniem organu, postulat K. w zakresie zmiany sposobu kalkulacji kosztów tak, aby wynik wyceny do wartości bieżącej nie obciążał bazy kosztowej O., a tym samym nie przekładał się na wzajemne rozliczenia międzyoperatorskie, należy uznać za pozbawiony podstaw.

W ocenie Prezesa UKE, art. 39 ust. 1 P.t., w żaden sposób nie rozstrzyga zasadności zastosowania koncepcji FCM, a co za tym idzie nie wyklucza uwzględnienia zysku lub straty z przeszacowania, kwestie te rozstrzyga natomiast Rozporządzenie kosztowe, gdzie § 15 ust. 3 wskazuje, iż "W celu kalkulacji zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego przedsiębiorca dokonuje aktualizacji wyceny środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...)".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 3 Rozporządzenia kosztowego, poprzez uwzględnienie w kalkulacji tzw. kosztów regulacyjnych Prezes UKE wskazał, że ponoszenie kosztów regulacyjnych nie jest jednoznaczne z nieefektywnością przedsiębiorcy, co oznacza iż koszty regulacyjne mogą być brane pod uwagę w kalkulacji zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego grupy usług na Rynku 12. Hipotetyczny, efektywnie działający przedsiębiorca telekomunikacyjny, mógłby bowiem ponosić koszty regulacyjne pomimo swojej efektywności. Zobowiązanie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do wykonywania obowiązków regulacyjnych i koszty będące konsekwencją tych obowiązków mogą występować pomimo osiągnięcia wysokiego poziomu efektywności przedsiębiorcy oraz pomimo konkurencyjności występującej na danym rynku. W przypadku rynku w pełni konkurencyjnego, przedsiębiorca telekomunikacyjny w dalszym ciągu ponosiłby koszty związane z dostępem telekomunikacyjnym, dlatego też nie ma podstawy do wyłączenia takich kosztów z kalkulacji zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego. Prezes UKE dodał, że definicja "efektywnie działającego przedsiębiorcy" znajdująca się w § 3 pkt 3 Rozporządzenia kosztowego nie daje podstawy do eliminacji kosztów regulacyjnych. Pojęcie "efektywnie działającego przedsiębiorcy" zostało wykorzystane w § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego do określenia zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego. Zgodnie z treścią powyższego paragrafu: "zorientowany przyszłościowo długookresowy koszt przyrostowy stanowi koszt świadczenia określonej usługi lub grupy usług, którego efektywnie działający przedsiębiorca uniknąłby w sytuacji zaprzestania świadczenia tej usługi lub tej grupy usług przy założeniu, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie". Prezes UKE stanął na stanowisku, iż gdyby O. zaprzestała świadczenia usług hurtowych objętych Rynkiem 12, to uniknęłaby kosztów sporów sądowych, ofert ramowych, kalkulacji, rachunkowości i audytu. Koszty regulacyjne związane są bezpośrednio z działalnością, która jest regulowana i są ponoszone w związku z wykonywaniem działalności regulowanej. Zaprzestanie świadczenia tych usług i pozostawienie jedynie usług nieregulowanych spowodowałoby uniknięcie kosztów regulacji, gdyż znikłby przedmiot regulacji prowadzonej przez Prezesa UKE. Zatem przepis § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego jednoznacznie nakazuje zaliczyć te koszty do kosztów ujmowanych w bazie kosztowej. Odnosząc się w związku z tym do argumentu K., że nie jest zasadne, aby przedsiębiorcy telekomunikacyjni "dopłacali" O. za realizację nałożonych na nią obowiązków regulacyjnych w ramach opłat międzyoperatorskich, gdyż uwzględnienie kosztów tworzenia ofert ramowych, czy też audytu regulacyjnego, wynika z nałożonych na O. obowiązków regulacyjnych, które nie istniałyby w przypadku wystąpienia doskonałej konkurencji rynkowej, Prezes UKE wyjaśnił, że postulat w tym względzie oznaczałby, że O. w modelu kalkulacyjnym powinna przedefiniować alokację specyficznych kosztów rozliczeń międzyoperatorskich na kategorię pozostałych kosztów. Kategoria pozostałych kosztów w modelu kalkulacyjnym O. stanowi natomiast, uzasadnione koszty, które O. musi ponieść aby zapewnić poprawną pracę i funkcjonowanie innych niż zdefiniowane w Opisie LRIC, zasobów sieciowych dotyczących Rynku 12, oraz aby zapewnić sprzedaż, marketing, obsługę klienta dla pozostałych usług świadczonych przez O.. Jest to kategoria zawierająca koszty detaliczne, w przypadku których trudno jest wykazać, związek przyczynowy z kosztami zawierającymi się w kategorii specyficzne koszty rozliczeń międzyoperatorskich tj. kosztem audytu, kosztem ofert ramowych, sporów sądowych ściśle związanymi z usługami hurtowymi na Rynku 12. Koszty detaliczne stanowią element oferty detalicznej, które O. odzyskuje w cenach detalicznych od użytkowników końcowych. Dlatego przypisanie kosztów audytu, kosztów ofert ramowych, czy sporów sądowych do pozycji pozostałe koszty, oznaczałoby nieuzasadnioną alokację tych kosztów do detalicznych usług transmisji danych świadczonych przez O. na rynku detalicznym i w konsekwencji cen detalicznych dla użytkowników końcowych. Byłoby to, zdaniem Prezesa UKE, niezgodne z zasadą przyczynowości powstawania kosztów i w efekcie oznaczałoby nieuzasadnione obciążenie dla użytkowników końcowych.

Prezesa UKE dodał, że w kontekście przepisu § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego należy wskazać, iż brak jest nakazu, z którego wynikałoby, iż koszty bezsprzecznie ponoszone przez efektywnie działającego przedsiębiorcę w omawianym przypadku: O. i koszty sporów sądowych, ofert ramowych, kalkulacji, rachunkowości i audytu, miałyby zostać wyeliminowane z bazy kosztowej usług regulowanych. Ponadto koncepcja efektywnego operatora ma zastosowanie jedynie do "nieefektywności" zidentyfikowanych przez przedsiębiorcę jako powstałych w wyniku decyzji inwestycyjnych podejmowanych w przeszłości, które już w momencie podejmowania były nieefektywne. Nie ma natomiast zastosowania do decyzji podejmowanych w sposób efektywny, które mogły stać się "nieefektywnymi" na skutek późniejszych zmian technologicznych, warunków rynkowych czy też zmian otoczenia konkurencyjnego przedsiębiorcy.

Prezes UKE podkreślił, że ze względu na fakt, że nałożone na O. obowiązki regulacyjne są ściśle związane ze świadczeniem określonych usług na rynku hurtowym, koszty realizacji tych obowiązków mają charakter uzasadniony dla świadczenia danej usługi i przedsiębiorca ma prawo je odzyskać w przychodach ze świadczonych usług. Jest powszechną praktyką, zgodną z zasadą przyczynowości wynikającą z Zalecenia Komisji, że tego typu koszty są wliczane do kosztów usług, których dotyczą. Twierdzenie natomiast K., że wzmiankowane koszty są pochodną nieefektywności przedsiębiorcy lub niedoskonałości rynku jest, zdaniem Prezesa UKE, sprzeczne ze stanem prawnym i faktycznym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, poprzez uwzględnienie w modelu możliwości alokacji kosztów ogólnych, Prezes UKE wyjaśnił, że Rozporządzenie kosztowe w § 4a ust. 2 dopuszcza przypisanie średniorocznego kapitału zaangażowanego przychodów i kosztów związanych z kilkoma usługami i z kilkoma rodzajami działalności do 10% łącznej wartości średniorocznych składników średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz przychodów i kosztów przypisanych do danej działalności lub usługi, dlatego też Opis LRIC na kolejne lata od roku 2011, konsekwentnie umożliwiał O. stosowanie dopłat z tytułu kosztów ogólnych. Jeśli ten poziom zostanie przekroczony, jak wskazał Prezes UKE, (co jeszcze nie miało miejsca), wówczas przedsiębiorca do wyników kalkulacji kosztów dołącza szczegółowe wyjaśnienie powodów przekroczenia tego poziomu. Prezes UKE wskazał, iż sytuacja powiązania kosztów ogólnych z usługami i działalnościami kształtuje się podobnie do kwestii kosztów wspólnych, które również mogą być powiązane z usługami nieregulowanymi, zaś z uwagi na ciążący na O. obowiązek kosztowy z art. 39 P.t., (przewidujący przypisanie do usług regulowanych jedynie kosztów uzasadnionych), koszty usług nieregulowanych nie są brane pod uwagę. Kalkulacja kosztów usług realizowanych w zakresie Rynku 12, uwzględnia zatem proporcje kosztów wspólnych oraz ogólnych związanych z usługami regulowanymi i właściwych dla usług regulowanych objętych obowiązkiem kalkulacji kosztów. Rozporządzenie kosztowe, jak wskazał organ, dopuszcza przypisanie do kosztu usług regulowanych także pewnej ściśle określonej wartości kosztów ogólnych. Kategorie kosztów ogólnych, nie są możliwe do przypisania do usług czy działalności w sposób bezpośredni. Z tego też względu Rozporządzenie kosztowe dopuszcza przypisanie do kosztu przyrostowego usług, nie tylko kosztów przypisywalnych bezpośrednio do usług lub działalności (zdefiniowanych w Rozporządzeniu kosztowym), ale także kosztów możliwych do przypisania w sposób pośredni. Prezes UKE wskazał, iż sposób alokacji kosztów wskazany w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c Rozporządzenia kosztowego, dotyczy postępowania w sytuacji braku bezpośredniego powiązania kosztu z usługą lub działalnością czyli braku relacji pomiędzy kosztem, a wolumenem usług, grupy usług lub działalności. Organ dodał, że § 16 ust. la Rozporządzenia kosztowego wyraźnie wskazuje, iż kalkulacja kosztów według metodologii LRIC może uwzględniać uzasadnione koszty przypisane w sposób określony § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, poprzez zastosowanie do kalkulacji tzw. kosztów sieci minimalnej, Prezes UKE wyjaśnił, że badanie kosztu sieci minimalnej zdefiniowanej jako koszt, który należy ponieść na budowę sieci, która zapewniłaby możliwość świadczenia minimalnej jednostki usług w sieci, dla wszystkich jej użytkowników, a więc tak, aby każdy użytkownik sieci miał zapewniony dostęp do jej zasobów jest kluczowym etapem przy wyznaczaniu wskaźników zależności pomiędzy kosztem a wolumenem (CVR) czyli zależności określającej zmienność danej kategorii kosztu pod wpływem zmian wolumenu nośnika. Wyznaczenie kosztu sieci minimalnej dla poszczególnej jednorodnej kategorii kosztowej (HCC) jest kluczowym elementem przy określeniu kosztów wspólnych i specyficznych stałych. Prezes UKE zauważył, że aby zidentyfikować jaki koszt jest wspólny dla kilku usług lub kilku grup usług, wymagane jest wyznaczenie kosztu sieci minimalnej, który jest później dzielony proporcjonalnie pomiędzy usługi lub grupy usług, które z tak zbudowanej sieci korzystają.

Odnosząc się do uwagi K. dotyczącej braku informacji o jednostce minimalnego wolumenu w przypadku przesyłu danych, Prezes UKE zauważył, iż brak takiej definicji nie stanowi żadnego problemu interpretacyjnego, a zjawisko minimalnego wolumenu jest pojęciem czysto teoretycznym i jego definicja może być odmienna dla każdej kategorii kosztowej. Prezes UKE wskazał, że w podejściu metodologicznym zawartym w Opisie LRIC, wartość odtworzenia sieci minimalnej lub minimalnej konfiguracji urządzenia stanowi koszt wspólny lub specyficzny stały w zależności od liczby kierunków alokacji danego jednorodnego komponentu kosztowego. Jeżeli istnieje tylko jeden kierunek alokacji koszt traktowany jest, jako specyficzny stały, jeżeli kierunków alokacji jest dwa lub więcej jako koszt wspólny. Powyższe podejście odzwierciedla fakt, iż jeżeli O. zaprzestałaby świadczenia grupy usług związanych z danym modelowym elementem sieci to mogłaby uniknąć kosztów związanych zarówno z kosztami zmiennymi, jak i z kosztami specyficznymi stałymi. Z praktycznego punktu widzenia zastosowanie sieci minimalnej upraszcza i standaryzuje podejście do przyrostowości kosztów. Zastosowanie liniowego przyrostu kosztów od poziomu sieci minimalnej do poziomu sieci rzeczywistej nie wymaga szczegółowej analizy kosztowej pośrednich konfiguracji sieci, sprzętu i procesów - proces wyznaczenia zależności koszt-wolumen jest prostszy i bardziej transparentny.

Prezes UKE dodał, że Opis LRIC przewiduje, że w obszarach, gdzie występuje koszt wspólny lub specyficzny stały - jest on określony, jako sieć minimalna lub minimalna konfiguracja urządzenia lub procesu i istnieje założenie liniowego przyrostu kosztu wraz z wolumenem. Podejście to jest uzasadnione, ponieważ przyrost kosztu wraz z wolumenem jest w przypadku znacznej większości urządzeń procesem liniowym.

Wyznaczenie sieci minimalnej, jako kosztu wspólnego lub specyficznego stałego jest zgodne z praktyką budowy modeli typu LRIC. Sieć minimalna może być związana z jedną usługą, grupą usług lub z modelowym elementem sieci. Wyznaczenie sieci minimalnej, jako kosztu wspólnego lub specyficznego stałego jest zgodne z praktyką budowy modeli typu TELRIC. Model TELRIC jest jedną z funkcjonujących na świecie metodologii kalkulacji kosztów i mieści się w definicji modeli kosztów przyrostowych określonych w Rozporządzeniu kosztowym.

Prezes UKE, uznał wniosek K. o usunięcie z Opisu LRIC postanowień odnoszących się do uwzględnienia kosztu sieci minimalnej, za niezasadny.

Prezes UKE nie uwzględnił wniosku K. o wprowadzenie do decyzji I instancji również informacji, które Prezes UKE objął klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa i udostępnienie K. pełnej wersji tej decyzji. Prezes UKE wskazał, że wgląd K. do materiału dowodowego został ograniczony K. jedynie w zakresie, w którym Prezes UKE wydał stosowne postanowienia, czyli w zakresie, w którym informacje przedstawione przez O. zostały uznane przez Prezesa UKE za tajemnicę przedsiębiorstwa O.. Zgodnie z przepisami prawa art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, informacje przedstawione przez O. spełniają przesłanki wskazane w tym przepisie prawa. K. nie zostały więc udostępnione informacje prawnie chronione. K. otrzymała natomiast wszystkie pozostałe materiały w sprawie, a także jawne wersje zastrzeżonych dokumentów. Prezes UKE dodał, że z uwagi na fakt, iż w decyzji I instancji pojawiły się informacje, co do których w toku przedmiotowego postępowania, Prezes UKE ograniczył wgląd K., organ nie mógł ujawnić tych informacji w tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2014 r., Skarżący zaskarżył decyzję Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r., w całości i wnosząc o jej uchylenie jak i decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił decyzji naruszenie:

1. art. 39 ust. 1 P.t. przez uwzględnienie w "Opisie kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek 12) na rok 2015 O. (Opis LRIC)", kosztów nieuzasadnionych,

2. § 15 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego przez ustalenie w Opisie LRIC definicji Specyficznych kosztów międzyoperatorskich jako uwzględniających koszt przeprowadzenia kalkulacji, koszt audytu regulacyjnego oraz koszty sporządzenia oferty ramowej, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wyników kalkulacji kosztów O.,

3. § 3 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 i ust. 2 oraz § 16 ust. 1a Rozporządzenia kosztowego przez uwzględnienie w Opisie LRIC możliwości alokacji kosztów ogólnych,

4. § 3 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia kosztowego przez uwzględnienie w Opisie LRIC możliwości alokacji kosztów budowy sieci minimalnej.

Podstawowy zarzut skargi dotyczył nie uwzględnienia przez Prezesa UKE zatwierdzone wymogu zawartego w art. 39 P.t., tj. ustalania opłat za usługi O. "uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów", co wynika z zastosowania przez Prezesa UKE koncepcji FCM, która nie odpowiada wymogom określonym w powołanym przepisie. Skarżący zauważył, że zgodnie z Opisem LRIC dokonywana jest tzw. korekta z tytułu przeszacowania środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych do wartości bieżącej. Korekta ta działa w ten sposób, że jeżeli wycena bieżąca wykazuje niższą od księgowej wartość aktywów, to strata z tego tytułu powiększa koszty. Zdaniem Skarżącego nie są to jednak koszty uzasadnione, gdyż nie są realnie poniesione i Prezes UKE nie powinien ich uwzględniać. Korekta ta, odnosi się jedynie do "papierowej" (księgowej) wartości infrastruktury O. tymczasem, ze względu na szybki rozwój technologii telekomunikacyjnych, naturalnym jest, że urządzenia (infrastruktura) szybko tracą na wartości, jedynie księgowo, gdyż po paru latach można je wprawdzie kupić znacznie taniej, nie zmienia to jednak faktu, że spełniają one swoją rolę, a spadek ich "księgowej" wartości trudno uznać za koszt. Koncepcja FCM zakłada sytuację, w której sieć telekomunikacyjna jest wyceniana, jakby była budowana od nowa, zatem urządzenia obecnie użytkowane przez O. są znacznie tańsze niż w momencie ich instalowania. Skarżący stoi na stanowisku, że brak jest uzasadnienia, aby operatorzy alternatywni oddawali O., w opłatach za świadczone przez nią usługi regulowane, wartość księgową, o jaką zmniejszyła się wartość infrastruktury O., gdyż strata ta nie jest realna. W ocenie Strony, efektywnie działający operator nie poniósłby straty ze względu na utratę wartości środków trwałych i niematerialnych. Zdaniem Skarżącego, Prezes UKE, cytując szeroko literaturę przedmiotu nie wskazał, czy cytowane rozważania dotyczą kosztów uzasadnionych, czy też kosztów ponoszonych.

Skarżący dodał, że z żadnego ze wskazanych przez Prezesa UKE przepisów nie wynika, że korekta wartości środków trwałych i niematerialnych może stanowić koszt (stratę) podmiotu regulowanego.

Skarżący podniósł ponadto, że Prezes UKE nieprawidłowo ustalił definicję Specyficznych kosztów rozliczeń między operatorskich, w szczególności przez uwzględnienie w ramach kosztów O. kosztów związanych ze "stworzeniem oferty ramowej na świadczenie usług między operatorskich oraz koszty ponoszone przez O. na obsługę operatorów w ramach usług międzyoperatorskich, czyli koszty obejmujące przeprowadzenie kalkulacji, koszt audytu regulacyjnego, koszty sporządzenia oferty ramowej". Koszty te, zdaniem Skarżącego, wprowadzone przez Prezesa UKE do specyficznych kosztów między operatorskich, nie powinny być uwzględniane podczas ustalania kosztów uzasadnionych. Skarżący wskazał, że koszty te zostały przez Prezesa UKE wyeliminowane we wcześniejszych postępowaniach dotyczących uzgadniania i zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztów O.. W ocenie Skarżącego, do kalkulacji kosztów O. nie powinny być włączone tzw. koszty regulacyjne. Obowiązki regulacyjne są wynikiem analiz rynkowych prowadzonych przez Prezesa UKE, na podstawie których uznał on, że O. posiada znaczącą pozycję rynkową. Obowiązki regulacyjne zatem nie wynikają bezpośrednio z postanowień P.t., ale zostały nałożone na O. przez Prezesa UKE na skutek braku doskonałej konkurencji rynkowej. Dla celów kalkulacji kosztów O. należy jednak przyjąć, że na Spółce nie ciążą te obowiązki, wobec czego koszty związane z ich realizacją nie powinny być uwzględniane w bazie kosztowej. Nie jest bowiem zasadne, aby przedsiębiorcy telekomunikacyjni dopłacali O. za realizację nałożonych na nią obowiązków regulacyjnych w ramach opłat między operatorskich.

Skarżący stwierdził ponadto, że Prezes UKE w Opisie LRIC niezgodnie z § 3 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Kosztowego, umożliwił O. alokację kosztów ogólnych. Koszty ogólne nie są związane z jedną bądź kilkoma usługami, ale ze wszystkimi świadczonymi usługami czy prowadzonymi działalnościami. Kategoria kosztów ogólnych nie mieści się zatem w katalogu kosztów wynikających z Rozporządzenia kosztowego, które O. mogłaby uwzględniać w modelu. Zdaniem Skarżącego teza, że postanowienia § 16 ust. 1a Rozporządzenia kosztowego uzasadniają uwzględnienie kosztów ogólnych w Opisie LRIC, pomija rozróżnienie pomiędzy kosztami wspólnymi, a kosztami ogólnymi. Jak wskazał Skarżący, koszty wspólne są to koszty, które operator ponosi ze względu na świadczenie usługi, a ich uniknięcie jest możliwe tylko w wypadku zaprzestania świadczenia wszystkich usług, których te koszty dotyczą. Koszty ogólne natomiast, są to koszty związane ze wszystkimi usługami świadczonymi przez operatora, a zaprzestanie świadczenia danej usługi nie prowadzi do zmniejszenia kosztów ogólnych. Według Skarżącego, w § 4 ust. 2 oraz w § 16 Rozporządzenia kosztowego jest mowa właśnie o kosztach wspólnych, co bezpośrednio wynika z treści § 15 ust. 1 tego rozporządzenia. Zaskarżona decyzja powinna zatem, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ze względu na zakwalifikowanie do kategorii kosztów uzasadnionych, kosztów ogólnych, co jest niezgodne z § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego.

Skarżący podniósł również, że przyjęta w Opisie LRIC koncepcja, zgodnie z którą koszty odtworzenia sieci minimalnej stanowią koszt uzasadniony O., jest niezgodna z § 15 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Kosztowego, ponieważ Prezes UKE nie uwzględnia, czy koszt ten zostałby poniesiony, czy nie zostałby poniesiony w sytuacji zaprzestania świadczenia usług regulowanych. Ponadto w Opisie LRIC nie zostało określone, co oznacza "minimalny wolumen ruchu", a z tego powodu O. ma znaczną dowolność w wykonywaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 P.t. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 pkt 2 lit. a, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązki: 1) kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego, wskazując sposoby kalkulacji kosztów, jakie operator powinien stosować na podstawie przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 51, zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów; 2) stosowania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego, uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów operatora. Przytoczony przepis dotyczy kalkulacji kosztów uzasadnionych oraz stosowania opłat z tytułu świadczenia dostępu telekomunikacyjnego przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej, którym jest O. na Rynkach 3-6 wyznaczony przez Prezesa UKE decyzjami z [...] sierpnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. oraz na Rynku 12, tj. na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, wyznaczony decyzją Prezesa UKE z [...] lutego 2007 r.

Skarżący zarzucił, że w "Opisie kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek 12) na rok 2015", czyli w Opisie LRIC, O. nie uwzględnił jedynie kosztów uzasadnionych, a Prezes UKE zatwierdzając ten Opis LRIC, naruszył przytoczony przepis. Według Skarżącego nie jest kosztem uzasadnionym możliwość uwzględnienia w kosztach straty wynikającej ze spadku wartości aktywów (urządzeń infrastruktury) O..

Sąd nie zgadza się z powyższym stanowiskiem Skarżącego. Możliwość uwzględnienia w kosztach straty wynikającej ze spadku wartości aktywów O., wynika z zastosowanej przez O. i zaakceptowanej przez Prezesa UKE w Opisie LRIC, koncepcji utrzymania kapitału finansowego FCM, w którą wpisany jest mechanizm korekty zysku i strat wynikających z przeszacowania środków trwałych przedsiębiorcy. Należy podkreślić, na co wskazał Prezes UKE, że powyższy mechanizm nie zawsze prowadzi do powiększenia bazy kosztowej, bowiem korekta dotycząca przeszacowania środków trwałych może prowadzić do zysku lub straty, w zależności od średnioważonej zmiany cen środków trwałych pomiędzy początkiem okresu rozliczeniowego a jego końcem. W związku z powyższym, ze względu na możliwy ogólny wzrost cen związany z inflacją oraz możliwy spadek cen związany z przeceną używanych rozwiązań technologicznych, wynik, jak wskazał organ, korekty z przeszacowania środków trwałych O., nie może być z góry przesądzony.

Kluczową jednak kwestią jest fakt, że zastosowanie mechanizmu korekty zysku i strat z przeszacowania, wynikającego z zastosowania koncepcji FCM, znajduje swoje prawne podstawy w przepisach Rozporządzenia kosztowego. Zgodnie z § 15 ust. 3 Rozporządzenia kosztowego, w celu przeprowadzenia kalkulacji zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego przedsiębiorca dokonuje aktualizacji wyceny środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, o której mowa w § 5 ust. 1, (...). Z § 5 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego wynika, że przedsiębiorca dokonuje aktualizacji wartości początkowej środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, będących składnikami majątkowymi związanymi ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, do ich wartości bieżących, a następnie wykazuje je w wartościach bieżących netto, (...). W § 7 Rozporządzenia kosztowego, wskazuje się, że aktualizacji wyceny środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych do ich wartości bieżącej dokonuje się na dzień kończący ostatni zakończony rok obrotowy. Z § 8 omawianego rozporządzenia wynika definicja korekty do wartości bieżącej, zgodnie z którą korekty do wartości bieżącej stanowią zmianę stanów różnicy pomiędzy wartością bieżącą netto aktywów a ich wartością księgową netto wynikającą z ksiąg rachunkowych, obliczonych na dzień kończący ostatni zakończony rok obrotowy i rok poprzedzający ostatni zakończony rok obrotowy. Dodać należy, że z § 24 ust. 3 pkt 2 lit. c Rozporządzenia kosztowego, regulującego kwestię sporządzania sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej, wynika, że przedsiębiorca z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej sporządza sprawozdanie zawierające informacje o kosztach związanych ze świadczeniem usług, z wyszczególnieniem korekty do wartości bieżącej w podziale na część związaną z korektą amortyzacji oraz część z tytułu zysku/straty wynikającej ze zmiany wartości aktywów. Ponadto z załącznika nr 2 ust. 2 do Rozporządzenia kosztowego wynika, że wyniki kalkulacji kosztów, o których mowa w § 15 rozporządzenia, dla każdej z usług przedstawia się w podziale na pozycje, w tym między innymi na koszty operacyjne, związane z kilkoma rodzajami działalności lub usługami, przypisane zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia, z wyszczególnieniem kosztu amortyzacji oraz korekt do wartości bieżącej, w podziale na poszczególne komponenty tej korekty - część związaną z korektą amortyzacji oraz część z tytułu zysku/straty wynikającej ze zmiany wartości aktywów.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że Rozporządzenie kosztowe, regulujące zasady, jakimi powinien kierować się operator, na którego Prezes UKE nałożył obowiązek regulacyjny w postaci kalkulacji kosztów uzasadnionych, ustanawia sporządzenie sprawozdania oraz wyników kalkulacji kosztów z wyszczególnieniem korekty do wartości bieżącej w podziale na poszczególne komponenty tej korekty, tj. część związaną z korektą amortyzacji oraz część z tytułu zysku/straty wynikającej ze zmiany wartości aktywów. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem Prezesa UKE, że w tej sytuacji nie występuje sprzeczność zatwierdzonego przez organ Opisu LRIC z przepisami prawa, w tym z art. 39 ust. 1 P.t., gdyż mechanizm zysku/straty z przeszacowania wartości aktywów, wpisany w zastosowaną w niniejszej sprawie koncepcję FCM, mieści się w ramach nakazanej tym przepisem, kalkulacji kosztów uzasadnionych.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu co do niezasadności zarzutu o nierealnej lecz papierowej stracie związanej ze spadkiem księgowej wartości infrastruktury O.. Spółka bowiem, koszty związane z budową i rozwojem infrastruktury rzeczywiście w przeszłości poniosła i powinna je odzyskać w opłatach wnoszonych na jej rzecz. Dodatkowa strata zatem wynikająca ze spadku wartości urządzeń ma, w ocenie Sądu, wymierny, rzeczywisty charakter, a mechanizm korekty zysku i strat z przeszacowania, ma na celu, zniwelowanie tej straty i odzyskanie w opłatach świadczonych Spółce przez operatorów alternatywnych, poniesionych w przeszłości kosztów budowy infrastruktury Spółki, z uwzględnieniem konsekwencji postępu technologicznego. Zgodzić się należy z Prezesem UKE, że koncepcja efektywnie działającego operatora ma zastosowanie ex post i nakłada się ona na sieć O., która była budowana przed wielu laty. W ten sposób sieć ta jest doprowadzana do stanu efektywnego poprzez wprowadzenie korekt efektywnościowych. Słusznie zatem stwierdził Prezes UKE, że kalkulacja kosztów z art. 39 P.t., dotyczy kosztów faktycznie działającego operatora, jednak kalkulującego koszty efektywnie działającego przedsiębiorcy, a wyniki takiej kalkulacji kosztów stanowią informację dla operatorów alternatywnych, czy biorąc pod uwagę dzisiejsze koszty, korzystniej jest zbudować sieć, czy też korzystać z usług realizowanych przez O..

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia definicji "Specyficznych kosztów rozliczeń międzyoperatorskich", uwzględniających koszt przeprowadzenia kalkulacji, koszty audytu oraz koszty sporządzenia oferty ramowej, Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UKE, że koszty te w świetle regulacji § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, prawidłowo zostały zaliczone przez O. do kosztów ujmowanych w bazie kosztowej. Zgodnie z § 15 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, zorientowany przyszłościowo długookresowy koszt przyrostowy stanowi koszt świadczenia określonej usługi lub grupy usług, którego efektywnie działający przedsiębiorca uniknąłby w sytuacji zaprzestania świadczenia tej usługi lub tej grupy usług, przy założeniu, że zakres pozostałych usług przedsiębiorcy nie uległby zmianie. Jak wynika natomiast z § 18 ust. 1 Rozporządzenia kosztowego, zorientowany przyszłościowo w pełni alokowany koszt stanowi koszt działalności związanej ze świadczeniem określonej usługi, który poniósłby efektywnie działający przedsiębiorca.

W związku z nałożonymi na O. obowiązkami prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i obowiązku wyliczenia zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego, Spółka może uwzględnić w kalkulacji tylko taki koszt, którego uniknęłaby zaprzestając świadczenia danej usługi lub grupy usług przy założeniu, że zakres pozostałych usług nie uległby zmianie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że w przypadku zaprzestania przez O. świadczenia regulowanych usług hurtowych na Rynku 12 i pozostawienia jedynie usług nieregulowanych, Spółka uniknęłaby wymienionych kosztów: kosztów ofert ramowych, kalkulacji, rachunkowości, audytu, czy kosztów sporów sądowych. Koszty regulacyjne są bowiem bezpośrednio, przyczynowo powiązane z usługami regulowanymi świadczonymi przez O.. W świetle powyższego, uwzględniając fakt, że Rozporządzenie kosztowe nie eliminuje z bazy kosztowej podlegającej kalkulacji, żadnej kategorii kosztowej, O. prawidłowo zaliczyła przedmiotowe koszty do kosztów ujmowanych w bazie kosztowej.

Należy dodać za Prezesem UKE, że przyczyną powstawania kosztów regulacyjnych jest świadczenie usług regulacyjnych, a w świetle zasady przyczynowości, wyrażonej w § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia kosztowego, koszty te powinny być przypisane do poszczególnych usług regulowanych. Niezgodne z tą zasadą byłoby wliczenie przedmiotowych specyficznych kosztów rozliczeń międzyoperatorskich do pozostałej działalności O., a ponadto, jak wskazał organ, spowodowałoby to obciążenie kosztami regulacyjnymi detalicznych odbiorców usług nieregulowanych.

Zgodzić się również należy z Prezesem UKE, że ponoszenie kosztów regulacyjnych nie jest równoznaczne z nieefektywnością przedsiębiorcy. Jak wskazał organ, zobowiązanie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do wykonywania obowiązków regulacyjnych i koszty będące konsekwencją tych obowiązków mogą występować pomimo osiągnięcia wysokiego poziomu efektywności przedsiębiorcy oraz pomimo konkurencyjności występującej na danym rynku. W przypadku rynku w pełni konkurencyjnego, przedsiębiorca telekomunikacyjny w dalszym ciągu ponosiłby koszty związane z dostępem telekomunikacyjnym, dlatego też nie ma podstawy do wyłączenia takich kosztów z kalkulacji zorientowanego przyszłościowo długookresowego kosztu przyrostowego.

Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z przepisami Rozporządzenia kosztowego, uwzględnienia w Opisie LRIC, możliwości alokacji kosztów ogólnych, Sąd zgadza się z Prezesem UKE, że Rozporządzenie kosztowe w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 4a oraz § 16 ust. 1a, daje możliwość przypisania do kosztów usług regulowanych, określonej wartości kosztów ogólnych. Koszty ogólne są kategorią kosztów, których nie da się przypisać do usług lub działalności w sposób bezpośredni. Sposób alokacji takich właśnie kosztów (kosztów ogólnych czy też kosztów wspólnych), związanych z kilkoma rodzajami działalności lub kilkoma usługami w sytuacji braku relacji pomiędzy kosztem, a wolumenem usług, grupy usług lub działalności, reguluje § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c Rozporządzenia kosztowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli niemożliwe jest przypisanie składników średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz przychodów i kosztów związane z kilkoma rodzajami działalności lub kilkoma usługami na podstawie analizy wartości czynników powodujących wykorzystanie aktywów oraz powstawanie zobowiązań, przychodów i kosztów w ramach określonej działalności lub usługi, albo poprzez ustalenie ich związku przyczynowego z tymi składnikami średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz kosztów, które mogą zostać przypisane w sposób bezpośredni, albo we wskazany sposób pośredni, składniki średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz przychodów i kosztów związane z kilkoma rodzajami działalności lub kilkoma usługami przypisuje się: 1) na podstawie ogólnego wskaźnika obliczonego jako stosunek kosztów bezpośrednich i pośrednich przypisanych do danego rodzaju działalności lub usługi do łącznych kosztów bezpośrednich i pośrednich przypisanych do wszystkich rodzajów działalności lub usług albo 2) w inny uzasadniony sposób. Z § 16 ust. 1a Rozporządzenia kosztowego wynika, że kalkulacja kosztów, o których mowa w § 15 ust. 1 (zorientowane przyszłościowo długookresowe koszty przyrostowe), może uwzględniać uzasadnione koszty przypisane w sposób określony w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, z uwzględnieniem § 4a. Zgodnie natomiast z § 4a Rozporządzenia kosztowego, składniki średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz przychodów i kosztów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, powinny być wyraźnie zidentyfikowane przez przedsiębiorcę w sprawozdaniu z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej lub wynikach kalkulacji kosztów (ust. 1). Jeżeli poziom składników średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz przychodów i kosztów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, przekroczy 10 % łącznej wartości składników średniorocznego kapitału zaangażowanego oraz przychodów i kosztów przypisanych do danej działalności lub usługi, przedsiębiorca do wyników kalkulacji kosztów, o których mowa w pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia, dołącza szczegółowe wyjaśnienie powodów przekroczenia tego poziomu (ust. 2). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że Rozporządzenie kosztowe umożliwia uwzględnienie w kalkulacji kosztów według metodologii LRIC, uzasadnionych kosztów przypisanych w sposób określony w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, odnoszący się do sytuacji braku bezpośredniego powiązania kosztu z usługą lub działalnością, co charakteryzuje kategorię kosztów ogólnych. Jak wskazał również Prezes UKE kwestię tę wyjaśniono w dostępnym na stronie internetowej (http://bip.transport.gov.pl/pl/bip/akty_prawne/lacznosc/rozporzadzenia/rozp_rachunk_regulacyjna/px_rozporz___kosztowe_proj__z__25_02_po_zmianach_przepisow_przejsciowych_bez_rejestracji_zmian___uzgodnione_z_rcl_i_mf.pdf), uzasadnieniu do § 16 ust. 1a dodanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 58, poz. 480). W uzasadnieniu tym stwierdzono, że: "(...) Koszty ogólne przedsiębiorstwa, czyli alokowane zgodnie z metodologią określoną w § 4 ust. 2 pkt 2 lit c, są to min. tzw. koszty ogólnego zarządu, które, zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości, nie są zaliczane do kosztów wytwarzania produktu. "Pierwotna" forma kosztu LRIC nie przewiduje odzyskiwania kosztów ogólnych, ale w związku z tym, że Komisja Europejska dopuszcza stosowanie tego typu narzutów i regulatorzy w innych krajach też na to zezwalają, zdaniem projektodawcy przedsiębiorca powinien mieć możliwość uwzględniania w kalkulacji LRIC przynajmniej części ww. kosztów, ale ostateczna decyzja co do ich wysokości i rodzaju powinna należeć do Prezesa UKE".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Rozporządzenia kosztowego w związku z uwzględnieniem w Opisie LRIC możliwości alokacji kosztów budowy sieci minimalnej, Sąd również zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UKE, w przedmiotowej kwestii. Należy wskazać, że zgodnie z Rozdziałem 4.1.1. Opisu LRIC sieć minimalna została zdefiniowana jako koszt, jaki należy ponieść na budowę sieci, która zapewniłaby możliwość świadczenia minimalnej jednostki usługi w sieci, dla wszystkich jej użytkowników, a więc tak, aby każdy użytkownik sieci miał zapewniony dostęp do jej zasobów. Jak wskazał Prezes UKE w zaskarżonej decyzji, analiza kosztu sieci minimalnej jest nieodłącznym etapem wyznaczania wskaźników zależności pomiędzy kosztem, a zmianami wolumenu nośnika, jak również kluczowym elementem przy określaniu kosztów wspólnych i specyficznych stałych. Tymczasem zarzut Skarżącego nie dotyczy zasadności uwzględnienia w kalkulacji uzasadnionych kosztów O. wskaźników zależności pomiędzy kosztem, a wolumenem, jak również uwzględnienia kosztów wspólnych, czy kosztów specyficznych stałych. Dlatego też biorąc pod uwagę, iż niemożliwym byłoby przeprowadzenie kalkulacji kosztów wspólnych, kosztów specyficznych stałych oraz zależności pomiędzy kosztem, a wolumenem, bez uwzględnienia kosztu sieci minimalnej, zarzut Skarżącego uwzględnienia w Opisie LRIC możliwości alokacji kosztów budowy sieci minimalnej, należy uznać za niezasadny.

Dodać należy, że Skarżący stwierdził, iż Prezes UKE uwzględniając w Opisie LRIC "koszt, jaki należy ponieść na budowę sieci, która zapewniłaby możliwość świadczenia minimalnej jednostki usługi w sieci, dla wszystkich jej użytkowników", nie uwzględnił, czy koszt ten zostałby poniesiony, czy też nie zostałby poniesiony w sytuacji zaprzestania świadczenia usług regulowanych, czego natomiast wymaga § 15 ust. 1 Rozporządzenia Kosztowego. Sąd jednak zauważa, że Prezes UKE wskazał, że w podejściu metodologicznym zawartym w Opisie LRIC, wartość odtworzenia sieci minimalnej lub minimalnej konfiguracji urządzenia stanowi koszt wspólny lub specyficzny stały w zależności od liczby kierunków alokacji danego jednorodnego komponentu kosztowego. Jeżeli istnieje tylko jeden kierunek alokacji koszt traktowany jest, jako specyficzny stały, jeżeli kierunków alokacji jest dwa lub więcej jako koszt wspólny. Prezes UKE dodał, że powyższe podejście odzwierciedla fakt, iż jeżeli O. zaprzestałaby świadczenia grupy usług związanych z danym modelowym elementem sieci to mogłaby uniknąć kosztów związanych zarówno z kosztami zmiennymi, jak i z kosztami specyficznymi stałymi. Z praktycznego punktu widzenia, jak wskazał Prezes UKE, zastosowanie sieci minimalnej upraszcza i standaryzuje podejście do przyrostowości kosztów. Zastosowanie liniowego przyrostu kosztów od poziomu sieci minimalnej do poziomu sieci rzeczywistej nie wymaga szczegółowej analizy kosztowej pośrednich konfiguracji sieci, sprzętu i procesów - proces wyznaczenia zależności koszt-wolumen jest prostszy i bardziej transparentny. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Prezesa UKE oraz fakt, że Opis LRIC przewiduje, że w obszarach, gdzie występuje koszt wspólny lub koszt specyficzny stały, jest on określony, jako sieć minimalna lub minimalna konfiguracja urządzenia lub procesu, twierdzenie Skarżącego o nieuwzględnieniu przez Prezesa UKE treści § 15 ust. 1 Rozporządzenia Kosztowego przy uwzględnieniu w Opisie LRIC możliwości alokacji kosztów budowy sieci minimalnej, w ocenie Sądu, jest niezasadne.

W ocenie Sądu, Prezes UKE wyjaśnił również przyczyny braku zdefiniowania pojęcia "minimalny wolumen ruchu", wskazując, że pojęcie sieci minimalnej zawartej w Opisie LRIC odnosi się do poszczególnych urządzeń w sieci O. służących realizacji usług regulowanych, a zjawisko minimalnego wolumenu jest pojęciem czysto teoretycznym, którego definicja może być odmienna dla każdego urządzenia. Organ dodał, że załącznik nr 5 do Opisu LRIC "Zależności koszt-wolumen (CVR), zawiera listę urządzeń, dla których wyznaczana jest sieć minimalna oraz definicje właściwych dla tych urządzeń wolumenów, ponieważ jednak, załącznik ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa O., nie mógł być udostępniony strono postępowania, w tym Skarżącemu.

W świetle powyższego, nie stwierdzając uchybienie przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisom prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.