Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Podkarpackiego oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 137/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2015 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Rzeszowie złożył M. M., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Podtrzymując zarzuty zawarte we wcześniejszym odwołaniu skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej P.b.) przez brak dokonania oceny zgodności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie typów i mocy anten sektorowych oraz radioliniowych; naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g) rozporządzeniu Rady Ministra z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397; dalej "rozporządzenie") poprzez ich pominięcie i niedokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz jego części

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można dowiedzieć się o ilości i parametrach przewidzianych do umieszczenia na wieży anten, nie wynika to również z załączników do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem powstają istotne wątpliwości, co do określenia przedmiotu orzekania, czyli inwestycji, dla której miały zostać określone warunki lokalizacji, co znajduje bezpośrednie przełożenie na zakres pozwolenia na budowę. W Prawie budowlanym i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma przepisu, który zezwalałby, dla określenia przedmiotu orzekania, na odesłanie do dokumentacji. Rozstrzygnięcie o rodzaju inwestycji i jej parametrach musi wynikać wprost z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), która jest doręczana stronom, a w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma zostać odzwierciedlony stan faktyczny sprawy i wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak określenia parametrów inwestycji planowanej do realizacji wyklucza dokonanie oceny zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto po stronie inwestora stwarza możliwość swobodnego ustalenia przedmiotu inwestycji, które co do zasady konkretnie winna określać decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten rodzaj związania należy odnosić do przesłanek materialnych, konkretyzujących wolę inwestora, co do zamierzenia budowlanego. Związanie organu udzielającego pozwolenie na budowę decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzją o warunkach zabudowy ma znaczenie również procesowe, gdyż nakłada na ten organ ustalenie stanu faktycznego sprawy i wypowiedzenie się co do zgodności prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z decyzją lokalizacyjną. Dysponowanie przez inwestora decyzją lokalizacyjną nie przesądza o obowiązku udzielenia przez organ architektoniczno - budowlany pozwolenia na budowę i w razie powzięcia wątpliwości co do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy można zwrócić się do właściwego organu o rozważenie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że rodzaj inwestycji wynika z dokumentacji. Zdaniem Sądu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 35 P.b. Z tych przyczyn za błędne Sąd uznał stanowisko organu II instancji, że organ architektoniczno - budowlany nie może dokonywać weryfikacji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotnie organy architektoniczno-budowlane nie są właściwe do weryfikacji takich decyzji, ale można zwrócić się o weryfikacje takiej decyzji do właściwego rzeczowo organu, albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Przyjęcie stanowiska Wojewody, w ocenie Sądu, powodowałoby, że sam fakt dysponowania decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego obligowałby do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b. w zw. z art. 55 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno - budowlany winien rozważyć zwrócenie się do właściwego organu o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. w zakresie decyzji o lokalizacji celu publicznego i w związku z tym błędne jest stanowisko organu II instancji, że organ architektoniczno - budowlany nie może dokonywać weryfikacji decyzji o lokalizacji celu publicznego. Przyjęcie stanowiska Wojewody powodowałoby, że sam fakt dysponowania decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego obliguje do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, organ architektoniczno - budowlany ma powinność zastosowania się do przywołanych wyżej regulacji prawnych i nie jest w żadnym przypadku uprawniony do badania czy ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana prawidłowo, dokonuje on jedynie oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) i po stwierdzeniu spełnienia wymagań ma obowiązek wydania pozwolenia na budowę i tym samym w żadnym przypadku nie przysługuje mu uprawnienie do podważania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

II. przepisów postępowania przez ich błędne zastosowanie, tj.:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez dokonanie, w ramach rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, kontroli decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli uczynienie przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim istotna dla jej rozstrzygnięcia okoliczność, tj. poprawne ustalenie przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie, zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. i brak było podstaw do przyjęcia, że nie ustalono w pełni stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji dokonanie takiej analizy materiału dowodowego przez Sąd doprowadziło do jego nieprawidłowej oceny, co skutkowało uchyleniem wydanych decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła również P. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt l) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 1 P.b poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, polegające na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. a co za tym idzie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. w sytuacji, gdy ta decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.);

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez zastosowanie tego pierwszego przepisu w sytuacji, gdy nie wystąpiły inne naruszenia prawa postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a także w ten sposób naruszenie art. 16 § 1 k.p.a.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, w tym nie wskazanie, jaki przepis prawa materialnego został naruszony poprzez wydanie uchylonych skarżonych wyrokiem decyzji, dlaczego owo naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz nie wyjaśnienie, dlaczego zdaniem sądu I instancji niepoprawnie ustalono przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, w jakim zakresie ten przedmiot jest nieprawidłowo ustalony, nie wyjaśnienie, dlaczego owo ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazanie, jaki przepis prawa daje legitymację czynną organowi administracji architektonicznej budowlanej do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacje inwestycji celu publicznego, czy nakłada na niego obowiązek badania zgodności z przepisami prawa ostatecznej decyzji o lokalizacje inwestycji celu publicznego, nie wskazanie podstawy prawnej i nie wyjaśnienie, z której wynikałoby, aby w treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego miały być wskazane jeszcze jakieś parametry inwestycji P. oraz jakie to parametry;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

5. normy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę sądu I instancji, iż organy nieprawidłowo zastosowały te przepisy, a tym samym niezasadnie wydały decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji P.;

6. normy art. 35 ust. 4 P.b. poprzez pominięcie przez sąd I instancji treści tego przepisu przy ocenie legalności decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo – administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew wywodom przedstawionym przez skarżących kasacyjnie - Spółkę P. i Wojewodę Podkarpackiego - stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i trafnie uznał, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 35 ust. 1 i ust. 4 p.b. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego) nie może sprowadzać się do ogólnego określenia inwestycji, bez określenia jej parametrów. To, że parametry te w decyzji lokalizacyjnej mogą być określone bardziej ogólnie niż w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie oznacza, że mogą być one w ogóle pominięte.

W myśl zaś art. 55 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę

Istotą stosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jest w szczególności porównanie treści decyzji o pozwoleniu na budowę z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., II OSK 2639/15 (LEX nr 2340970), związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. W wyroku tym trafnie też podkreślono, że związanie organu w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ nie ma obowiązku reagowania na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji, lecz nie może tego uczynić samodzielnie.

Powyższy obowiązek reagowania wynika z unormowań zawartych w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i powstaje w szczególności, gdy treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie pozwala na porównanie parametrów projektowanej inwestycji, której dotyczyć ma pozwolenie na budowę, z planowaną inwestycją, objętą decyzją lokalizacyjną.

Jeżeli zatem z treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynika, jakie konkretnie parametry ma mieć planowana inwestycja, organ architektoniczno-budowlany może – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – albo zwrócić się o weryfikację takiej decyzji do właściwego rzeczowo organu, albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Ustosunkowując się do przedłożonego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wyroku NSA z dnia 30 marca 2015 r., II OSK 2041/13, podkreślić trzeba, że wyrok ten zapadł w sprawie prowadzonej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym. Inne są wymogi przy ocenie prawidłowości decyzji w postępowaniu nieważnościowym, gdzie naruszenie prawa musi być kwalifikowane, a inne w postępowaniu zwyczajnym, gdzie uwzględnia się wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem badania w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja o lokalizacji celu publicznego, a nie pozwolenie na budowę. W tym kontekście NSA wskazał, że: "W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (...) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" (przepis ten odnosi się przede wszystkim do Tytułu I, Działu VII ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Oczywiście wskazanym jest, aby w decyzji o lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej określić moc lokalizowanych anten, jednakże brak tego parametru nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę". Brak konieczności określenia szczegółowych parametrów technicznych inwestycji nie oznacza braku konieczności określenia parametrów technicznych inwestycji w ogóle.

Zauważyć przy tym trzeba, że – jak wynika z motywów omawianego wyroku NSA z dnia 30 marca 2015 r., II OSK 2041/13 – w będącej przedmiotem tamtego postępowania sprawie w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazano, że inwestycja obejmuje montaż wieży o konkretnej wysokości oraz instalowanie wskazanej liczby anten sektorowych nadawczo-odbiorczych określonego typu na podane azymuty, na jednoznacznie wskazanej wysokości o określonym pochyleniu, pracujących w podanych wyraźnie systemach o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo każdej anteny podanego typu.

Odnosząc się do treści opinii mgra inż. P. G. zaznaczyć wypada, że została ona wydana w celu określenia rodzaju przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Opinia ta została sporządzona przez biegłego z zakresu promieniowania i zawiera wiadomości specjalne z tego zakresu. Nie stanowi ona jednak źródła prawa i w szczególności nie rozstrzyga o treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Brak zatem w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jakichkolwiek parametrów planowanej inwestycji nie pozwala na sprawdzenie przez organ architektoniczno-budowlany spełnienia przez inwestora wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i w konsekwencji prowadzi do niemożności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl bowiem art. 35 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Jeżeli nie jest możliwe sprawdzenie przez organ spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 (w tym jego pkt 1) p.b., nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 55 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 4 p.b.

Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego podniesione w obu skargach kasacyjnych.

W konsekwencji nie mają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w obu skargach kasacyjnych.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a miałoby miejsce wówczas, gdyby zostały naruszone powiązane z tymi zarzutami przepisy prawa materialnego i procesowego, a naruszenie to miałoby lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Zaznaczyć też wypada, że uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Co do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreślano, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyroki NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty, dotyczące zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, podniesione w obu skargach kasacyjnych, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.