Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 207/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Górnośląskie Przedsiębiorstwo Wodociągów Spółka Akcyjna z siedzibą w Katowicach wniosło w dniu 22 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie znak: KR.RUZ.4210.8.2021 o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec za pomocą istniejącego ujęcia lewarowego w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz potrzeb Gospodarstwa Rolno-Rybackiego w Kobiernicach.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 35, art. 64 § 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 407 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm.) przez pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, mimo braku przesłanek uzależniających podjęcie tej czynności materialno-technicznej.

Strona skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec za pomocą istniejącego ujęcia lewarowego w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz potrzeb Gospodarstwa Rolno-Rybackiego w Kobiernicach;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie. Wskazała, że w dniu 15 października 2020 r., wystąpiła wnioskiem znak: 2020/10/53 do Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie oceny wodnoprawnej dla działania polegającego na poborze istniejącym ujęciem wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec. W dniu 16 grudnia 2020 r., Dyrektor ZZ w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją znak: KR.ZZŚ.5.4360.66.2020.MS udzielił GPW S.A. oceny wodnoprawnej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2021 r.

Po uzyskaniu oceny wodnoprawnej w dniu 22 grudnia 2020 r. spółka złożyła kompletny wniosek do Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec za pomocą istniejącego ujęcia lewarowego w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz potrzeb Gospodarstwa Rolno-Rybackiego w K. , który wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 2020 r. Do wniosku dołączono decyzję Dyrektora ZZ w Żywcu z dnia 16 grudnia 2020 r. - ocenę wodnoprawną.

Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. znak: KR.ZUZ.5.4210.1.84.2020.DW Zarząd Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawiadomił o przekazaniu powyższego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie jako organowi właściwemu w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 10 lutego 2021 r., znak: KR.RUZ.4210.8.2021, Dyrektor RZGW w Krakowie wezwał GPW S.A. do uzupełnienia wniosku o ocenę wodnoprawną. Zdaniem strony skarżącej wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego był kompletny. Nie jest zatem jasne, dlaczego Dyrektor RZGW w Krakowie wezwał do uzupełnienia braku formalnego. Organ posiadał ocenę wodnoprawną z dnia 16 grudnia 2020 r., która stanowiła załącznik do wniosku o wydanie oceny wodnoprawnej z dnia 15 października 2020 r.

Wraz z pismem z dnia 2 marca 2021 r., GPW S.A. przesłało do Dyrektora RZGW w Krakowie uwierzytelnioną notarialnie kopię decyzji Dyrektora ZZ w Żywcu z dnia 16 grudnia 2020 r. (ocenę wodnoprawną), którą Dyrektor RZGW w Krakowie musiał posiadać, bo została ona przekazana według właściwości razem z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pismo to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 4 marca 2021 r.

Pismem z dnia 29 marca 2021 r. znak: KR.RZŚ.4220.1.2021.AB Dyrektor RZGW w Krakowie zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora ZZ w Żywcu z dnia 16 grudnia 2020 r. udzielającej GPW S.A. oceny wodnoprawnej z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że Dyrektor RZGW w Krakowie nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Fakt, że w dniu 29 marca 2021 r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oceny wodnoprawnej z dnia 16 grudnia 2021 r., która stanowiła załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, przekazanego Dyrektorowi RZGW w Krakowie w dniu 5 stycznia 2021 r., świadczy o tym, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor RZGW w Krakowie zupełnie ignorował istnienie przewidzianych prawem terminów wykazując przy tym duży brak woli w załatwieniu wniosku, wbrew określonym przez prawo standardom.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r., znak: KR.RUZ.4210.8.2021, Dyrektor RZGW w Krakowie ponownie wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o ocenę wodnoprawną. Strona skarżąca podkreśliła, że mimo że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej zostało wszczęte 29 marca 2021 r., to jednak w dacie wezwania decyzja nie została jeszcze unieważniona. Ponownie zatem Dyrektor RZGW w Krakowie wezwał do uzupełnienia braku formalnego, który w tym czasie jeszcze nie zaistniał, ponieważ wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był kompletny, a decyzja pozostawała w obrocie prawnym.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. została wydana decyzja znak: KR.RZŚ.4220.1.2021.AB stwierdzająca nieważność posiadanej przez GPW S.A. oceny wodnoprawnej z uwagi na wydanie przez organ niewłaściwy. Stwierdzenie nieważności wydanej przez niewłaściwy organ - Dyrektora ZZ w Żywcu - decyzji udzielającej oceny wodnoprawnej GPW S.A. spowodowało, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego pozostał niekompletny. Z uwagi na brak oceny wodnoprawnej zaistniał brak formalny uniemożliwiający wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero pismem z dnia 17 maja 2021 r., Dyrektor ZZ w Żywcu zawiadomił o uznaniu się za niewłaściwy w sprawie o wydanie oceny wodnoprawnej i przekazał Dyrektorowi RZGW w Krakowie pismo - wniosek o wydanie oceny wodnoprawnej z dnia 15 października 2020 r. Pismo to wpłynęło do GPW S.A. w dniu 20 maja 2021 r. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w tym czasie została wydana już decyzja stwierdzająca nieważność oceny wodnoprawnej.

W dniu 20 maja 2021 r. Dyrektor RZGW w Krakowie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania oceny wodnoprawej dla działania polegającego na poborze wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec celem zaopatrzenia ludzi w wodę. Nowa ocena wodnoprawna została wydana w dniu 16 czerwca 2021 r. przez Dyrektora RZGW w Krakowie na podstawie tego samego wniosku z dnia 15 października 2020 r., znak: 2020/10/53. Ocena wodnoprawna była jedynym brakiem formalnym w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, który zaistniał dopiero po 22 kwietnia 2021 r.

W dniu 28 czerwca 2021 r., po otrzymaniu oceny wodnoprawnej GPW S.A.

przesłało otrzymaną decyzję z dnia 16 czerwca 2021 r., (znak: KR.RZŚ.4220.3.2021.AB) wraz z pismem do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W piśmie tym GPW S.A. wskazało, że nie wnosi uwag do treści wydanej oceny wodnoprawnej oraz na podstawie art. 127a k.p.a. zrzekło się prawa do wniesienia odwołania.

GPW S.A. uznało tym samym, że skoro przesłało ocenę wodnoprawna do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne dla GPW S.A., to ma to jednocześnie skutek w postaci uzupełnienia wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego o brakującą ocenę wodnoprawną. De facto ocena wodnoprawna została dostarczona organowi właściwemu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, zatem brak formalny został uzupełniony.

Strona skarżąca odwołując się do orzecznictwa wskazała, że fizyczne dostarczenie pisma do organu, stanowi jego uzupełnienie, a spółka fizycznie uzupełniła brak formalny, wraz z dostarczeniem do Dyrektora RZGW w Krakowie decyzji udzielającej oceny wodnoprawnej. Organ otrzymał wspomnianą ocenę w dniu 2 lipca 2021 r. Spółka podkreśliła, że ten sam organ - Dyrektor RZGW w Krakowie -był właściwy zarówno w sprawie wydania oceny wodnoprawnej, jak również w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW w Krakowie posiadał decyzje udzielającą GPW S.A oceny wodnoprawnej, ponieważ po pierwsze: sam ją wydał, a po drugie: została ona dostarczona do tego organu wraz z pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. Zatem fakt posiadania oceny wodnoprawnej przez GPW S.A. był znany temu organowi z urzędu. Zgodnie z treścią art. 77 § 4 k.p.a. organ powinien więc uwzględnić ten fakt z urzędu.

Ponadto Dyrektor RZGW w Krakowie powinien poinformować GPW S.A. o

okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym przypadku postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW w Krakowie miał obowiązek czuwać nad tym, aby GPW S.A. nie poniosło szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ nie zrealizował obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. W szczególności organ po otrzymaniu oceny wodnoprawnej wraz z pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. nie skontaktował się ze spółką i zaniechał obowiązku wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, którą było przecież uzupełnienie braku formalnego o brakującą ocenę wodnoprawną w celu otrzymania pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo faktycznego dostarczenia oceny wodnoprawnej, organ ponownie wezwał w piśmie z dnia 6 lipca 2021 r., GPW S.A. do uzupełnienia wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego o ocenę wodnoprawną.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że Dyrektor RZGW w Krakowie w dniu 13 lipca 2021 r., wydał deklarację, w której oświadczył, że po zbadaniu wniosku dotyczącego projektu: korzystanie z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec celem zaopatrzenia ludności w wodę w ilości Qmax r =105 879 200 m3/rok, zlokalizowanego w miejscowości Porąbka, gmina Porąbka, powiat żywiecki, województwo śląskie, projekt nie pogorszy stanu wód powierzchniowych i podziemnych oraz nie wpłynie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych określonych dla jednolitych części wód.

Działanie organu polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego naruszyło art. 7 k.p.a. Spółka wskazała, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że jeśli strona nałożony na nią obowiązek wykonała, nawet jeśli nastąpiło to z opóźnieniem, ale przed wystosowaniem do niej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to brak jest podstaw do stosowania takiej sankcji, gdyż nie ma to w takim przypadku racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc to do okoliczności sprawy strona skarżąca podkreśliła, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, pomimo posiadania przez organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy oceny wodnoprawnej nie miało racjonalnego uzasadnienia i stanowiło naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. Z kolei brak dogłębnego zbadania okoliczności sprawy przez ten organ skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponadto organ ten, wbrew art. 9 k.p.a., nie udzieli GPW S.A. niezbędnych wskazówek postępowania, aby nie doprowadzić do poniesienia szkody. Wszystkie te okoliczności wskazują na to, że Dyrektor RZGW w Krakowie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

GPW S.A. zwróciła jeszcze uwagę, że przedsięwzięcie polegające na poborze wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec celem zaopatrzenia ludności w wodę nie było nowym, planowanym przedsięwzięciem, lecz przedsięwzięciem, które było kontynuowane przez GPW S.A. na podstawie poprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego. GPW S.A. nieprzerwanie od wielu lat prowadziło wspomnianą usługę wodną i nigdy wcześniej nie miało problemów z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem GPW S.A. ocena wodnoprawna nie była wymagana dla wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie, co świadczy o naruszeniu przez Dyrektora RZGW w Krakowie przepisu art. 407 ust. 2 pkt 4 prawo wodne. W art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest bowiem mowa o planowanym przedsięwzięciu, a zbiornik Czaniec nie jest przedsięwzięciem planowanym, lecz przedsięwzięciem już zrealizowanym. Ocena wodnoprawna powinna uwzględniać przewidywane w przyszłości kształtowanie się wpływu planowanej inwestycji lub działania na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, 57, 59 oraz w art. 61 p.w. W świetle powyższego ocena wodnoprawna nie była wymagana dla tego przedsięwzięcia. Dyrektor RZGW w Krakowie otrzymał kompletny wniosek o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, więc miał obowiązek udzielić pozwolenia wodnoprawnego GPW S.A.

W wyniku uchybień najpierw Dyrektora ZZ w Żywcu, a następnie Dyrektora RZGW w Krakowie pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane w terminie, co z kolei doprowadziło do szkody i naraziło na dalsze szkody GPW S.A. GPW S.A. zostało bowiem obciążone opłatą podwyższoną w wysokości 2 561 805 PLN za usługi wodne.

Strona skarżąca zaznaczyła na koniec, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym do organu wyższego stopnia w dniu 13 sierpnia 2021 r., Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie stwierdził, by Dyrektor RZGW w Krakowie pozostawał w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2020 r. strona skarżąca wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu PGW WP o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec za pomocą istniejącego ujęcia lewarowego w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz potrzeb Gospodarstwa Rolno-Rybackiego w K. na podstawie art. 407 ust. 1, ust.2 oraz 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W dniu 5 stycznia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu PGW WP na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP zgodnie z właściwością.

W następstwie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 407 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wyznaczając stronie termin na uzupełnienia braków, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie dotyczyło uzupełnienia wniosku o ocenę wodnoprawną.

W marcu 2021 r. skarżący w odpowiedzi na wezwanie przedłożył organowi uwierzytelnioną notarialnie kopię decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu PGW WP z dnia 16 grudnia 2020 r. dot. korzystania z usług wodnych: pobór istniejącym ujęciem wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec przez GPW S.A. w Katowicach.

Po otrzymaniu przedmiotowych materiałów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o ocenę wodnoprawną jw. Jednocześnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP wyjaśnił stronie, że pobór wnioskowany odbywa się ze zbiornika Czaniec i zaliczany jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wobec czego organem właściwym do wydania oceny wodnoprawnej jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP, zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. b tiret dziesiąte ustawy Prawo wodne. Organ wyjaśnił też, że zawiadomieniem z dnia 29 marca 2021 r. znak KR.RZŚ.4220.1.2021.AB Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego stwierdził, że przesłana decyzja nie stanowi prawidłowego uzupełnienia braku formalnego, który mógłby stanowić podstawę orzekania w sprawie i wezwał do przedłożenia właściwej decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej (pismo z dnia 9 kwietnia 2021 r., znak: KR.RUZ.4210.8.2021), otwierając stronie dalszy termin na jej przedłożenie (zachowując zasady ekonomiki procesowej).

Dyrektor RZGW w Krakowie wydał decyzję w sprawie oceny wodnoprawnej w dniu 16 czerwca 2021 r., którą spółka Górnośląskie Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w Katowicach otrzymała w dniu 23 czerwca 2021 r. W/w decyzja stała się ostateczna w dniu 2 lipca 2021 r.

Obowiązek dołączenia wszystkich wymaganych przepisami prawa wodnego załączników do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ciąży na wnioskodawcy. Mając na uwadze wydaną ocenę wodnoprawną i wagę sprawy z uwagi na interes publiczny (pobór wody przeznaczonej do spożycia), Dyrektor RZGW w Krakowie pismem z dnia 6 lipca 2021 r. ponownie wezwał spółkę do przedłożenia ostatecznej decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej.

Organ zaznaczył, że strona skarżąca mogła przedłożyć ostateczną decyzję w sprawie oceny wodnoprawnej już w dniu 2 lipca 2021 r.

Następnie wskutek nieuzupełnienia braków, mimo znanych organowi z urzędu okoliczności wpływających na możliwość wykonania wezwania, wobec uzyskania przez stronę skarżącą ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot wezwania, organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania.

Zdaniem organu postępowanie prowadzone przez Dyrektora RZGW w Krakowie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZZ w Żywcu z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: KR.ZZŚ.5.4360.66.2020.MS, stanowiło odrębne postępowanie administracyjne, a jego prowadzenie nie stanowiło podstawy do zaniechania przez organ obowiązku poinformowania wnioskodawcy o brakach, które uniemożliwiają skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego. Brak oceny wodnoprawnej, wydanej przez właściwy organ, stanowił taki brak formalny.

Organ podkreślił, że postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr 61/2021/KUZ (znak sprawy KUZ.4230.31.2021) Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie stwierdził, by Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie mogło być prowadzone z uwagi na niekompletność złożonego wniosku, a ze względu na nieuzupełnienie go przez wnioskodawcę we wskazanym terminie podanie pozostało bez rozpoznania. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności. W doktrynie wyrażony został pogląd, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlegają te braki podania, które dotyczą wymagań stawianych mu w przepisach szczegółowych. W takiej sytuacji przedwczesne byłoby wydawanie decyzji negatywnej czy umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Jedynie z ostrożności organ nadmienił, że utrzymująca się w kraju sytuacja epidemiczna wpływa niekorzystnie na sposób procedowania organów, co stanowi obiektywną trudność prowadzenia postępowań, niezależną od organów. Wobec powyższych okoliczności, mając na względzie uwarunkowania sprawy, brak jest winy po stronie organu w zaistniałej sytuacji, jak też organ prowadzący przedmiotowe postępowanie nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów. Czynności były podejmowane przez organ niezwłocznie, natomiast terminy niezbędne na czynności wynikające z przepisów, w tym na uzupełnienie braków oraz na obieg poczty czy wynikłe z podejmowania czynności przez stronę lub inny podmiot poza postępowaniem nie wliczają się w okres bezczynności organu. Ponadto organ podał, że wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się ponownie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec za pomocą istniejącego ujęcia lewarowego w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz potrzeb Gospodarstwa Rolno-Rybackiego w K. , dodatkowo wnioskując o przeniesienie brakujących załączników z poprzedniego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego znak postępowania KR.RUZ.4210.8.2021 r. W skutek przedmiotowego wniosku, dnia 22 września 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP w sprawie znak: KR.RUZ.4210.265.2021.MLP wydał decyzję udzielającą skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych ze zbiornika wodnego Czaniec, gmina Porąbka, zlokalizowanego na rzece Sole, dla potrzeb SUW Czaniec i ZUW Goczałkowice, w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz dla potrzeb Gospodarstwa Rolno-Rybackiego w K. w określonych tam ilościach, ustalając przy tym warunki wykonywania uprawnienia. Wobec powyższego, skarżący uzyskał decyzję objętą wnioskiem z dnia 22 grudnia 2020 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Kompletny wniosek został rozpoznany przez organ bez zbędnej zwłoki.

Organ podkreślił jeszcze, że złożenie przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu odwołania w innej, odrębnej sprawie administracyjnej ze wskazaniem w sposób jednoznaczny postępowania którego dotyczy, a to KR.RZŚ.4220.1.2021.AB (ocena wodnoprawna) nie stanowi uzupełnienia braków innego postępowania administracyjnego prowadzonego odrębnie (pozwolenie wodnoprawne) i brak jest jakichkolwiek podstaw, aby z tak złożonego oświadczenia wywodzić czynność uzupełnienia braków w innym postępowaniu administracyjnym. Powyższe potwierdza także zachowanie strony, która złożyła nowy odrębny wniosek o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zatem oświadczenie mające na celu szybsze uzyskanie ostateczności decyzji wymaganej przepisami dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, tym bardziej nie może być interpretowane jako przejaw woli strony uzupełnienia braku w innym postępowaniu. Ponadto sam fakt, że do wydania oceny wodnoprawnej oraz pozwolenia wodnoprawnego w danej sprawie właściwy jest ten sam organ nie zwalnia strony z obowiązku wypełnienia przez stronę wymagań ustawowych stawianych co do wymagań formalnych wniosku. Jeśli zatem przepis prawa materialnego wymaga od strony załączenia do wniosku określonych załączników, które są bezwzględnie wymagane do procedowania danej sprawy, to zbieżna właściwość organów nie czyni tych przepisów bezskutecznym w takiej sprawie.

Dodatkowo w świetle rozpoznania przed paroma miesiącami ponowionego wniosku, z uzupełnionymi już przez stronę skarżącą brakami formalnymi i wydanie wnioskowanej decyzji, skarga (w tym wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji) jest bezprzedmiotowa i jako taka powinna podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), wskazano, że bezczynność wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Innymi słowy, stan bezczynności to stan niepodejmowania przez organ administracji działań zmierzających do załatwienia sprawy. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona skarżąca dopełniła ww. wymogu wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją ponagleniem z dnia 13 sierpnia 2021 r., co umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej kontroli skargi.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Zauważyć również należy, że zgodnie art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Czynność ta podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a u.p.p.s.a. lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Zatem w ramach obecnie rozpoznawanej skargi zadaniem Sądu jest ocena, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ administracji zasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek strony skarżącej, a w konsekwencji, czy organowi można zarzucić bezczynność w sprawie. Przeprowadzona kontrola wykazała, że pozostawienie przez skarżony organ wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania było zasadne.

Nie było sporu pomiędzy stronami co do sekwencji czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie. Różnica stanowisk dotyczyła natomiast oceny celowości i prawidłowości działań Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [....]. Zdaniem strony skarżącej organ bezpodstawnie wzywał ją kilkukrotnie do przedłożenia oceny wodnoprawnej w sytuacji, gdy żądany dokument został złożony wraz z wnioskiem z dnia 22 grudnia 2020 r., następnie przesłany przy piśmie z dnia 5 styczni 2021 r., a w końcu był w posiadaniu organu od momentu wydania decyzji z dnia 16 czerwca

2021 r.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu przy piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. (k.22) przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w Krakowie jako organowi właściwemu w sprawie wyłącznie wniosek strony skarżącej z dnia 28 grudnia 2020 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wraz z egzemplarzem operatu wodnoprawnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w Krakowie nie otrzymał opinii wodnoprawnej z dnia 16 grudnia 2020 r.

Zgodnie z przepisem art.407 ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233) do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się m.in. ocenę wodnoprawną, jeżeli jest wymagana.

Z kolei w myśl art. 425 ust. 1 ustawy uzyskanie oceny wodnoprawnej jest wymagane dla inwestycji lub działań mogących wpłynąć na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61, w zakresie: 1) korzystania z usług wodnych; 2) długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej; 3) piętrzenia wody podziemnej; 4) rekultywacji wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzania do śródlądowych wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonania urządzeń wodnych; 7) regulacji wód, zabudowy potoków górskich oraz kształtowania nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód mającej wpływ na warunki przepływu wód; 9) robót i obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej; 10) działań, o których mowa w art. 227 ust. 3. W art. 425 ust. 2 ustawy zawarta została delegacja ustawowa do określenia rodzajów inwestycji i działań, o których mowa w ust. 1. Przedmiotowe działanie zostało zakwalifikowane do działań wymagających uzyskania oceny wodnoprawnej na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie rodzajów inwestycji i działań, które wymagają uzyskania oceny wodnoprawnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1752), zgodnie z którym uzyskania oceny wodnoprawnej wymagają inwestycje i działania w zakresie korzystania z usług wodnych tj. m.in. pobór wód powierzchniowych w ilości co najmniej 2,5 mln m3 na rok. Decyzja z dnia 16 czerwca 2021 r., znak KR.RZŚ.4220.3.2021.AB dotyczyła korzystania z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec celem zaopatrzenia ludności w wodę w ilości Qmax r= 105 879 200 m3 na rok.

Dlatego też wezwanie z dnia 10 lutego 2021 r. skierowane do strony skarżącej o przedłożenie oceny wodnoprawnej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było uzasadnione.

Przy piśmie z dnia 2 marca 2021 r. (k.44) strona skarżąca przedłożyła poświadczoną notarialnie kopię decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu PGW Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2020 r. o wydaniu oceny wodnoprawnej.

Następną czynnością skarżonego organu było wystosowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 9 kwietnia 2021 r., zawierającego informację, że organem właściwym do wydania oceny wodnoprawnej w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w Krakowie i dlatego też wszczął on postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu PGW Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2020 r. o wydaniu oceny wodnoprawnej oraz wezwanie w trybie art.64 § 2 k.p.a. o przedłożenie oceny wodnoprawnej.

Przyznać należy rację stronie skarżącej, że wystosowane na podstawie art.64 § 2 k.p.a. wezwanie było niewłaściwe, gdyż formalnie brak podania został uzupełniony. Dostrzegając, że przedłożona decyzja obarczona jest wadą nieważności i wszczynając postępowanie w tej sprawie, organ nie powinien jednocześnie domagać się uzupełnienia braku podania przez przedłożenie decyzji w przedmiocie oceny wodnoprawnej wydanej przez właściwy organ, i to w terminie 30 dni. Wszak nowa decyzja w sprawie oceny wodnoprawnej nie mogła być wydana przed ostatecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 16 grudnia 2020 r. Nadto, organ ocenił merytorycznie przedłożony dokument, co wykraczało poza formalną ocenę wniosku dokonywaną w trybie art.64 k.p.a.

Wadliwość tego wezwania nie miała jednakże żadnego wpływu na stwierdzenie stanu bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalny był organem właściwym zarówno w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i wydania pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji nie mógł zignorować faktu, że przedłożona decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

W sytuacji wszczęcia postępowania nieważnościowego, wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego było możliwe dopiero po jego zakończeniu i wydaniu nowej decyzji w sprawie oceny prawnej.

Bezsporną okolicznością w sprawie było, że nowa decyzja w sprawie oceny wodnoprawnej (po stwierdzeniu decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. nieważności decyzji o wydaniu oceny wodnoprawnej z dnia 16 grudnia 2020 r. z uwagi na wydanie przez organ niewłaściwy) została wydana przez Dyrektora RZGW w Krakowie w dniu 16 czerwca 2021 r.

Mimo upływu zakreślonego w wezwaniu z dnia 9 kwietnia 2021 r. terminu, organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, ale kolejnym pismem z dnia 6 lipca 2021 r. znak: KR.RUZ.4210.8.2021 na podstawie art.64 § 2 k.p.a. wezwał spółkę o uzupełnienie wniosku o ocenę wodnoprawną.

Wobec bierności spółki pismem z dnia 23 lipca 2021 r. organ zawiadomił ją o pozostawieniu pisma bez rozpoznania.

Niezasadne jest stanowisko strony skarżącej, że brak wniosku został uzupełniony pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. Pismo to zostało skierowane do sprawy znak: KR.RZŚ.4220.3.2021.AB dotyczącej wydania oceny wodnoprawnej i zawierało oświadczenie o braku uwag do wydanej decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej z dnia 16 czerwca 2021 r. oraz zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania.

Pismo z dnia 28 czerwca 2021 r. nie budzi żadnych wątpliwości co do jego treści, ani też sprawy, której dotyczy. Nie sposób zatem przyjąć, że organ "zaniechał obowiązku wyjaśnienia rzeczywistej woli strony". Organ nie miał obowiązku dołączenia wydanej decyzji w sprawie oceny wodnoprawnej do sprawy znak: KR.RUZ.4210.8.2021 dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, ani tym bardziej potraktowania pisma strony skarżącej z dnia 28 czerwca 2021 r. jako wyrażenia woli uzupełnienia braku formalnego wniosku w odrębnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że istniały podstawy do przyjęcia, że strona skarżąca nie usunęła żądanych braków wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zatem prawidłowo organ zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. Skutkiem nieusunięcia braków jest bowiem pozostawienie - w drodze pisma - podania bez rozpoznania.

To strona ma przedstawić kompletny wniosek i nie może oczekiwać, że skoro ten sam organ, ale w innej sprawie wydał żądaną decyzję, to powinien on z urzędu dołączyć ją do sprawy, w której o jej przedłożenie strona była wzywana.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności w sprawie o wydanie pozwoleniawodnoprawnego.

Na marginesie można wspomnieć, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP na skutek złożenia przez stronę skarżącą nowego wniosku, w dniu 22 września 2021 r. w sprawie znak: KR.RUZ.4210.265.2021.MLP wydał decyzję udzielającą skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych ze zbiornika Czaniec za pomocą istniejącego ujęcia lewarowego w celu produkcji wody przeznaczonej do spożycia oraz potrzeb Gospodarstwa Rolno - Rybackiego w K. . Jakkolwiek rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku rozpoznania innego wniosku, to jednak nie ulega wątpliwości, że pomiędzy tymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa. Powyższe wykluczałoby – nawet w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności – zakończenie sprawy znak: KR.RUZ.4210.8.2021 decyzją merytoryczną.

Z przedstawionych powodów, uznając, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie dopuścił się bezczynności w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako niezasadną, oddalił.