Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1585/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 c, art. 6 e
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 663/09 w sprawie ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 663/09 w sprawie ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania insp. M. S. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2009r. o odwołaniu insp. M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty odwołania z zajmowanego stanowiska oraz daty przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. i ustalił datę odwołania ze stanowiska na dzień 28 lutego 2009 r., zaś datę przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. na dzień 1 marca 2009 r., a w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Komendant Wojewódzki Policji w L., działając w trybie art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwrócił się w dniu 13 stycznia 2009 r. do Starosty Powiatowego w C. oraz Prezydenta Miasta C. o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dokonując przeglądu efektywności działań Policji województwa lubelskiego w zakresie zapobiegania i wykrywalności przestępstw i wykroczeń stwierdził, że wyniki uzyskiwane przez Komendę Miejską Policji w C. są niesatysfakcjonujące i że Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów w L. pozytywnie zaopiniował propozycję odwołania insp. M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C.. Pismem z dnia 20 stycznia 2009 roku Prezydent Miasta C. poinformował, że współpraca pomiędzy Urzędem Miasta C. a Komendantem Miejskim Policji w C. układa się w sposób prawidłowy. Wskazał, że w czasie pełnienia funkcji przez insp. M. S. Policja reagowała prawidłowo, szybko i skutecznie na zgłaszane interwencje. Starosta C. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformował, że nie ma zastrzeżeń dotyczących efektywności pracy Policji.

W dniu [...] stycznia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego odwołał z dniem [...]stycznia 2009 r. insp. M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. i z dniem 24 stycznia 2009 r. przeniósł go do swojej dyspozycji oraz powierzył mu obowiązki na stanowisku eksperta Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w L. na okres od dnia 24 stycznia 2009 r. do dnia 23 lipca 2009 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 6e ust. 1-3 oraz art. 37 ustawy o Policji. W uzasadnieniu organ podał, że powyższy rozkaz personalny wydany został w wyniku wdrożonego postępowania na podstawie art. 6e ust. 1-3 ustawy o Policji po uzyskaniu opinii Starosty C. i Prezydenta Miasta C., w oparciu o dokonaną ocenę oraz stanowisko związku zawodowego policjantów.

W odwołaniu od rozkazu personalnego M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając wydanie zaskarżonego rozkazu z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie odwołującego się, wszystkie przesłanki, na podstawie których zaskarżony rozkaz został wydany, nie mają potwierdzenia w faktach. W odwołaniu podjął obszerną polemikę ze stwierdzeniem, że wyniki w zakresie zapobiegania i wykrywalności przestępstw oraz wykroczeń są niesatysfakcjonujące. Odniósł się szczegółowo do wyników uzyskiwanych przez Komendę Miejską Policji w C. na tle innych jednostek organizacyjnych województwa lubelskiego. Wskazał też, że opinie Starosty C. oraz Prezydenta Miasta C. są dla niego pozytywne. Obszernie opisał swoje osobiste relacje z Komendantem Wojewódzkim Policji w L.. Stwierdził, że wręczenie mu przedmiotowego rozkazu podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi naruszenie art. 41 Kodeksu pracy. Twierdził, że odwołanie ze stanowiska musi być oparte na właściwych i odpowiednich przesłankach merytorycznych, tymczasem przy odwołaniu go ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C. nie były brane pod uwagę względy merytoryczne, ale osobiste.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji wynika, iż komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty, przy czym odwołać z tego stanowiska można w każdym czasie. W treści powołanych przepisów ustawodawca nie określił przesłanek, których ustalenie jest konieczne do odwołania ze stanowiska komendanta miejskiego, co oznacza że właściwy przełożony jest uprawniony do odwołania ze stanowiska w oparciu o uznanie administracyjne. Policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego; policjant zaś przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. W świetle treści powołanych przepisów oraz uwzględniając stan faktyczny sprawy Komendant Wojewódzki Policji w L. był uprawniony do odwołania insp. M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w C.. Decyzja ta, jak stwierdził organ odwoławczy, mieści się w granicach nadanych ustawowo kompetencji i tym samym brak było podstaw do uznania jej za nieuzasadnioną. Ponadto przepisy prawa umożliwiają komendantowi wojewódzkiemu Policji odpowiedni dobór kadr na stanowiska komendantów powiatowych (miejskich) Policji i ich zastępców na podległym terenie. Komendant wojewódzki Policji, jako organ administracji rządowej na obszarze województwa, ma obowiązek zapewnienia ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Obowiązek ten realizuje m.in. przez dobór właściwych oficerów na stanowiska komendantów powiatowych (miejskich) Policji i ich zastępców. W tym względzie organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 517/07, w którym wyrażono pogląd, że stosunek służbowy z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań, wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych i jest oparty na zaufaniu. Organ podkreślił, że zarówno z treści odwołania insp. M. S., jak i stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. wynika, że w istocie trudno mówić o wzajemnym zaufaniu w stosunkach pomiędzy nimi. Toteż pozostawienie insp. M. S. na stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w C. może nie wpłynąć pozytywnie na sprawność działania Policji garnizonu lubelskiego oraz na jej wizerunek w oczach społeczeństwa. Sprawność Policji oraz jej wiarygodność i skuteczność w zwalczaniu przestępczości jest bowiem oceniana przez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań, również na płaszczyźnie kadrowej, a rozbieżność wzajemnych oczekiwań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w L. a Komendantem Miejskim pozwala domniemywać, że niecelowym jest dalszy rozwój sytuacji przy zachowaniu obecnej obsady stanowiska.

Na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący podniósł, że zaskarżony rozkaz został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i pominięcie wyników pracy Komendy Miejskiej Policji w C. w latach 2005-2009 oraz opinii Starosty C. i Prezydenta Miasta C., art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, art. 6, art. 39 i art. 106 § 1 K.p.a. przez wydanie obu rozkazów personalnych bez uzyskania stanowiska Starosty C. w trybie określonym w art. 106 K.p.a., a w miejsce tego trybu przy zastosowaniu wymiany korespondencji ze Starostą za pośrednictwem faksu, czyli w sposób sprzeczny z art. 39 K.p.a. Organ poza tym odstąpił od zawiadomienia strony o podjętych w tym zakresie działaniach i nie zapoznał jej z treścią otrzymanej opinii.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem uchylił rozkazy personalne obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych stanowił art. 6e w zw. z art. 6c ust. 1-4 ustawy o Policji z którego wynika, że komendant wojewódzki Policji może w każdym czasie odwołać komendanta miejskiego Policji ze stanowiska. Sąd podkreślił, że koniecznym elementem procedury odwołania ze stanowiska jest zasięgnięcie opinii starosty. W przypadku braku takiej opinii komendant wojewódzki Policji odwołuje komendanta miejskiego Policji po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii (art. 6e ust. 2). Ustawodawca w przepisie art. 6c ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie użył sformułowania "po zasięgnięciu opinii starosty". Oznacza to, że obowiązkiem komendanta wojewódzkiego Policji było sporządzenie wniosku o wydanie opinii i doręczenie go staroście, a następnie wstrzymanie się z wydaniem decyzji w sprawie odwołania policjanta ze stanowiska komendanta miejskiego Policji do czasu przedstawienia takiej opinii przez starostę, albo upływu terminu na jej przedstawienie. Sąd zgodził się z poglądem organu, że opinia, o której mowa w art. 6c ust. 1 ustawy o Policji nie ma charakteru wiążącego dla komendanta wojewódzkiego Policji, stanowi ona jednak niezbędny element w procesie podejmowania przez organy Policji rozstrzygnięć personalnych w przedmiocie powołania i odwołania komendantów powiatowych (miejskich) Policji. Sąd zwrócił uwagę, że opiniowanie spraw personalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 cyt. ustawy o Policji, jest przejawem zespolenia administracyjnego, stosownie do art. 33b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji w L. uchybił powyższemu obowiązkowi. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] wystąpił do Starosty C. o wydanie takiej opinii, jednak w dacie wydania rozkazu personalnego o odwołaniu insp. M. S. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji opinii tej nie uzyskał. Z zestawienia daty wydania rozkazu personalnego nr [...], tj. [...] stycznia 2009 r. z datą wpływu opinii Starosty C. do Komendanta Wojewódzkiego Policji (pismo Starosty z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] z utrwaloną na nim prezentatą Komendy Wojewódzkiej Policji w L. opatrzoną datą wpływu na dzień [...] stycznia 2009 r.) jednoznacznie wynika, że rozkaz personalny został wydany przed terminem 14 dni, o którym mowa w art. 6c ust. 8 ustawy o Policji. Rozkaz ten został zatem wydany z pominięciem wymaganej prawem opinii, a więc z naruszeniem art. 6c ustawy o Policji. Przepis ten naruszył również Komendant Główny Policji, który uznał, że organ I instancji dopełnił wymogu uzyskania opinii i wydał rozkaz personalny o odwołaniu ze stanowiska po zasięgnięciu opinii. Dlatego też za uzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącego o niezapoznaniu go z treścią wydanej opinii (art. 10 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Policji reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 6e w związku z art. 6c ustawy o Policji polegającą na uznaniu, iż opinia, o której mowa w tym artykule, winna mieć formę pisemną, a nadto, że odwołanie ze stanowiska uwarunkowane jest posiadaniem przez właściwego komendanta opinii (w formie pisemnej), a nie zaś wydaniem takiej opinii przez właściwy organ - tu starostę, a także wywiedzenie z tego przepisu obowiązku doręczenia opinii do właściwego komendanta w sposób opisany w art. 39 K.p.a. i konieczności zapoznania z tą opinią strony postępowania - policjanta, pomimo że nie stanowi ona dowodu w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie faktu przesłania przez Starostę C. opinii z dnia [...] stycznia 2009 r. w tymże dniu drogą faksową i tym samym niewskazanie, z jakich przyczyn Sąd nie uznał zaistnienia tej okoliczności, jako mającej znaczenie prawne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie rozkazu

personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], pomimo że rozkazy te nie naruszały prawa materialnego;

- art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego zasadnym było uznanie, iż uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane w całości, pomimo że Sąd nie przeprowadził z urzędu żadnego dowodu co do faktu, czy skarżący spełnia wymogi nie tylko do zajmowania stanowiska, lecz w ogóle bycia policjantem, gdyż w dacie wydawania wyroku, tj. [...] września 2009 r., skarżący był trwale niezdolny do służby w Policji na mocy orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej zatwierdzonego w dniu [...] lipca 2009 r. przez komisję okręgową, a nadto złożył raport o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 28 sierpnia 2009 r. właśnie z uwagi na ww. fakt.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wywodził, że w świetle art. 6c i 6e ustawy o Policji odwołać ze stanowiska komendanta można w każdym czasie. Przepisy ustawy nie wprowadzają żadnych warunków, ani podstaw do odwołania z tego stanowiska, zatem może to nastąpić z jakichkolwiek przyczyn. Formalnym warunkiem odwołania ze stanowiska komendanta miejskiego Policji jest zasięgnięcie opinii właściwego miejscowo starosty. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że opinia ma być sporządzona na piśmie. Analiza ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że dla ważności decyzji o odwołaniu ze stanowiska istotnym jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie opinii, a następnie jej wydanie. Pojęcie "zasięgnięcie opinii" nie oznacza posiadania egzemplarza opinii w formie pisemnej, lecz wiedzę co do treści tejże opinii, w dacie wydawania decyzji o odwołaniu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Starosta C. wydał opinię pisemną w dniu [...] stycznia 2009 r., następnie via fax przesłał ją do Komendy Wojewódzkiej Policji w L., gdzie została zarejestrowana pod datą 21 stycznia 2009 r. i pod nr [...]. Oryginał pisma z wyrażoną opinią został przesłany w następnym dniu i nadano mu istniejący już numer K-198/09. Sąd dokonał zatem błędnej wykładni art. 6e w zw. z art. 6c ustawy o Policji bezpodstawnie utożsamiając opinię starosty z formą jej wyartykułowania. Skarżący zwrócił uwagę, że obecnie odchodzi się we wzajemnej komunikacji między organami administracji publicznej od form pisemnych na rzecz np. elektronicznego przekazu danych, w tym również drogi faksowej jako szybszego sposobu przekazywania informacji i danych. Teza o konieczności doręczenia opinii za pośrednictwem poczty, lub przez swoich pracowników albo inne upoważnione osoby lub organy nie jest zasadna. Sąd odrzucając skuteczność zasięgnięcia opinii drogą faksową i uznając że organ I instancji zasięgnął tej opinii w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. w dacie doręczenia pisma zawierającego treść opinii Starosty C., opowiedział się za stosowaniem art. 39 K.p.a. w toku procedury, o której mowa w art. 6c i 6e ustawy o Policji. Tymczasem opinia, o której mowa w art. 6e i 6e ustawy o Policji nie jest dowodem w sprawie, ale warunkiem formalnym. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji, organ Policji nie jest związany jej treścią. Tym samym treść opinii nie jest brana pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Strona nie może skutecznie powoływać się na treść opinii, bowiem nie może z niej wywodzić skutków prawnych. Faktycznie opinia ma charakter ochronny, ale nie w odniesieniu do samego policjanta, lecz w odniesieniu do zasad administracji zespolonej. Zasięgnięcie opinii ma na celu poinformowanie właściwego organu o zamiarze odwołania komendanta, zaś treść opinii winna pozaprocesowo wpływać na decyzję przełożonego uprawnionego do odwołania. Natomiast nie jest władna zmienić tej decyzji. Tym samym strona nie musi znać jej treści, aczkolwiek w praktyce treść ta jest stronie przekazywana, w sposób nieformalny.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organu, Sąd naruszył również przepisy postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać m. in. zwięzłe przedstawienie stanu w na wynik sprawy. sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd całkowicie pominął w swych rozważaniach fakt, iż Starosta C. w dniu [...] stycznia 2009 r. przesłał faksem do Komendy Wojewódzkiej Policji w L. pismo zawierające treść wyrażonej opinii. Element ten nie został w ogóle przytoczony w uzasadnieniu wyroku. Uproszczenie stanu faktycznego poprzez pominięcie pewnych zdarzeń, wpłynęło na kierunek rozważań Sądu, co jest widoczne w uzasadnieniu. Nie można wykluczyć, iż Sąd nie brał ich pod uwagę, a tym samym nie można ustalić, czy i jaki wpływ wywarły one na treść uzasadnienia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.; uchylił bowiem oba rozstrzygnięcia organów Policji, mimo że obiektywnie nie naruszały przepisów prawa materialnego. W dacie wydawania rozkazu personalnego przez organ I instancji istniała opinia Starosty C., zaś jej treść znana była Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L.. Oba organy nie działały w formie przewidzianej przez art. 106 K.p.a., czego uznania w swej skardze de facto domagał się skarżący. Opinia nie stanowi bowiem dowodu w toku postępowania o odwołanie ze stanowiska komendanta. Skoro nie jest to dowód w sprawie (bo i czego ten środek dowodowy ma dotyczyć, czyli jakie fakty, mające znaczenie dla rozpoznania sprawy mają być przy jego użyciu dowiedzione), to brak jest przesłanek do zapoznania strony z jego treścią w trybie art. 10 K.p.a. Przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji w zakresie sposobu doręczania ww. opinii. Kodeks postępowania administracyjnego w kwestii doręczeń reguluje jedynie doręczenia dla stron i uczestników postępowania. Starosta C. nigdy nie był uczestnikiem postępowania w sprawie o odwołanie ze stanowiska M. S. Zatem do doręczenia jego opinii nie mógł mieć zastosowania art. 39 K.p.a. Skoro żadne przepisy prawa nie nakazują doręczania opinii, a jedynie jej zasięgnięcie, to nie można w drodze analogii wskazywać, iż właśnie doręczenie i to jeszcze w trybie przepisów K.p.a. spełnia warunek ustawowy zasięgnięcia opinii.

Podważając rozstrzygnięcie Sądu dotyczące niewykonalności decyzji, pełnomocnik podniósł, że art. 152 P.p.s.a. nie zakłada obligatoryjności zastrzeżenia dotyczącego niewykonalności decyzji, lecz rozważenia, czy ze względu na okoliczności istniejące w dacie orzekania, przewidywany dalszy tok postępowania, rodzaj stwierdzonych uchybień zasadnym jest udzielenie tymczasowej ochrony. Wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd, winno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd uznał za konieczne udzielenie takiej ochrony i to w całej rozciągłości. W tej mierze znamienny jest fakt, iż M. S. w dniu wyrokowania był osobą trwale niezdolną do służby w Policji na podstawie orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej zatwierdzonego w dniu 30 lipca 2009 r. przez komisję okręgową. Zatem na stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w C. został przywrócony policjant, którego stan zdrowia wyklucza ze służby w ogóle. Organ także wskazał, że możliwym było utrzymanie ochrony jedynie w sferze finansowej, wszak przepis wyraźnie stanowi, że Sąd orzeka, czy i w jakim zakresie uchylone decyzji nie mogą być wykonane. Na stanowisko Komendanta Miejskiego Policji został powołany inny policjant, co zresztą znajduje uzasadnienie w konieczności zapewnienia ciągłości zarządzania jednostką, w szczególności, że jest on zarazem organem administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty oraz argumentacja przytoczona na ich uzasadnienie okazały się niewystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku.

Wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oceniał w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pierwszej kolejności zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności przekazania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L. opinii Starosty C. w przedmiocie odwołania M.S. z zajmowanego stanowiska, drogą faksu, przed wydaniem rozkazu personalnego o odwołaniu, przy czym, jak wskazano formułując ten zarzut, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutu tego nie można uznać za skuteczny. Chociaż istotnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do okoliczności przekazania opinii Starosty C. w formie faksu, to jednak w żadnym razie nie można przyjąć, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, jak o tym stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że aby skutecznie podważyć orzeczenie sądu pierwszej instancji w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a, trzeba uprawdopodobnić, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to orzeczenie sądu byłoby inne. Inaczej mówiąc należy wykazać, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym przez sąd orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że właśnie to uchybienie spowodowało wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem. Takiego związku skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, stwierdzając jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "(...) pominięcie pewnych zdarzeń, wpłynęło na kierunek rozważań Sądu, co jest widoczne w uzasadnieniu. Nie można wykluczyć, iż Sąd nie brał ich pod uwagę, a tym samym nie można ustalić, czy i jaki wpływ wywarły one na treść uzasadnienia.".

Tymczasem należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienie opiera się na stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że warunek zasięgnięcia opinii starosty wynikający z treści art. 6e ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 1 i ustawy o Policji, nie został spełniony, co jest stwierdzeniem prawidłowym. Brak jest bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, że opinię Starosty C. Komendant Wojewódzki Policji w L. uzyskał w dniu [...] stycznia 2009 r. drogą faksu. W aktach nie ma potwierdzenia transmisji przekazu pisma Starosty C. datowanego na dzień [...] stycznia 2009 r., które - co nie ulega wątpliwości - wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w L. w dniu [...] stycznia 2009 r. W tych warunkach pominięcie w uzasadnieniu wyroku tej okoliczności pozostaje bez związku z wynikiem sprawy.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 152 P.p.s.a.

W przepisie tym chodzi o zagadnienie wykonalności decyzji w szerokim znaczeniu i odnosi się do skutków procesowych wyroku wydanego przez sąd pierwszej instancji. Stwierdzenie, że uchylona przez sąd decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku. Ma to związek z nieprawomocnością wyroku sądu pierwszej instancji, a więc odnosi się do kwestii o charakterze procesowym, nie zaś wprost do prawnomaterialnego udzielenia ochrony tymczasowej skarżącemu. Wobec uchylenia zaskarżonych rozkazów personalnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu.

W świetle powyższego brak jest uzasadnienia do uwzględnienia zarzutów procesowych powołanych w skardze kasacyjnej, w tym także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, którego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jest prawnoprocesową konsekwencją przyjętej przez ten Sąd oceny prawnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zgodzić się z poglądem skarżącego organu, że zgodnie z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołania komendanta ze stanowiska przełożony może dokonać z różnych przyczyn, także z powodu niemożności z nim współpracy. Do takiego poglądu skłania użycie przez ustawodawcę określenia "w każdym czasie" oraz braku ustanowienia w nim konkretnych kryteriów warunkujących odwołanie ze stanowiska. Brak takiej ochrony wynika z istoty powołania, które zasadniczo następuje w celu realizacji zadań samodzielnych, czy też związanych z kierowaniem zespołem podległych pracowników, w tym wypadku funkcjonariuszy Policji. Ważnym elementem jest zaufanie, jakim osobę zajmującą dane stanowisko może darzyć organ powołujący (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 324/06 niepublikowany). Niewątpliwie więc decyzja o odwołaniu ze stanowiska nosi znamiona decyzji uznaniowej; nie jest to jednak stricte uznanie administracyjne w rozumieniu konstrukcji prawnoprocesowych Kodeksu postępowania administracyjnego, ale niezwiązane ustawowymi kryteriami prawo przełożonego do odwołania ze stanowiska "w każdym czasie", wynikające z potrzeby zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań Policji przez daną jednostkę organizacyjną. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 648/07 (Lex nr 472367). Nie kwestionuje tego również Sąd pierwszej instancji.

Niemniej trzeba zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca uwzględniając ustrojowe zespolenie Policji z organami administracji państwa uzależnił wydanie decyzji o powołaniu jak również o odwołaniu ze stanowiska od zasięgnięcia opinii odpowiedniego organu administracji, w tym wypadku starosty. Jak wynika z treści art. 6e ust. 2 ustawy o Policji, w przypadku braku opinii uprawniony organ może odwołać komendanta powiatowego dopiero po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że warunek zasięgnięcia opinii starosty, wynikający z treści art. 6e ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 1 i ustawy o Policji, nie został spełniony. Jak już wskazano wyżej, w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Starosty C. otrzymane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w dniu [...] stycznia 2009 r., a więc po upływie 14 dniowego terminu, o jakim mowa w art. 6e ust. 2 ustawy o Policji. Wydanie w takich okolicznościach rozkazu personalnego o odwołaniu M. S. z zajmowanego stanowiska narusza przepisy art. 6e ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Dlatego choć nieuzasadniony jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o obowiązku zapoznania policjanta z treścią wydanej przez starostę opinii, to zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.