Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 919/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 47 ust. 3, par. 10, par. 12, par. 45 ust. 1, par. 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2014 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 13 maja 2014 r., nr [...], która wprowadziła zmianę danych w operacie ewidencyjnym budynków, dla budynku o nr ewidencyjnym nr [...] posadowionego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta M. przy ul. A., polegającą na zmianie i uzupełnieniu klasyfikacji budynku stacji transformatorowej, w tym klasy budynku wg PKOB na "i-pozostałe budynki niemieszkalne" i wpisanie głównej funkcji budynku jako "stacja transformatorowa" natomiast odmówiono wprowadzenia zmiany danych dotyczących własności oraz wpisu innych praw i osób do budynku stacji transformatorowej.

W podstawie prawnej organu I instancji przywołano art. 20 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z § 10-12, § 24, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. (zwaną dalej "skarżącą" albo "spółką") z dnia 24 stycznia 2014 r. Skarżąca wniosła o aktualizację danych działki nr [...], której jest właścicielem, poprzez umieszczenie danych opisowych i liczbowych budynku stacji transformatorowej posadowionego na jej nieruchomości oraz danych właściciela tego budynku, ew. danych osób władających. Podniosła, że władającym budynkiem stacji jest B.

W ocenie organu, analiza dokumentów przekazanych przez przedsiębiorstwo energetyczne w toku postępowania wykazała brak podstaw do zmiany właściciela przedmiotowego obiektu. Przedłożone protokoły zdawczo-odbiorcze nie są wystarczające do dokonania zmiany. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania uprawnień do gruntów czy budynków. Dokonywane wpisy mają charakter ewidencyjny. Podstawą aktualnego wpisu jest akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 9 maja 2007 r., zgodnie z którym skarżąca nabyła m.in. zabudowaną działkę. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, zaś niejasności na tle własności nieruchomości mogą być wyjaśniane przed sądami powszechnymi. W oparciu o wizję lokalną z dnia 6 maja 2014 r. zasadnym było wpisanie funkcji obiektu - stacja transformatorowa i uzupełnienie klasyfikacji wg PKOB na "i - pozostałe budynki niemieszkalne".

Od ww. decyzji Starosty w zakresie odmawiającym dokonania zmiany skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając brak wykazania właściciela budynku stacji transformatorowej B. i nie uwzględnienie podstawy prawnej nabycia własności budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 10 września 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. Organ powołał się na art. 24 ust. 2a oraz 2b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z § 12, § 45 oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wskazano, że ewidencja jest zbiorem informacji faktycznych i pełni funkcję informacyjno-techniczną. Ma charakter deklaratoryjny. Organ przywołał m.in. treść § 12 ust. 1 i § 46 ww. rozporządzenia. Zapis ustawodawcy dotyczący aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych dotyczy aktów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż takie akty mogą być podstawą kreowania praw i obowiązków. Natomiast akty wewnętrzne, jakimi są zarządzenia ministrów obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi państwa wydającemu te akty. Stanowisko skarżącej, że nieobowiązujące zarządzenie Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r., na podstawie którego sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy jest podstawą aktualizacji jest nietrafne. Bezpodstawne jest wywodzenie prawa własności na podstawie nieobowiązującego aktu wewnętrznego.

Organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, tj. od dnia 12 lipca 2014 r., weszła w życie zmiana ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże wprowadzone zmiany pozostają bez wpływu na merytoryczną ocenę zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż nie zaistniały istotne zmiany w sposobie przeprowadzania procesu aktualizacji w rejestrze (art. 24 ust. 2a i 2b tej ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości zabudowanej nr [...] jest skarżąca, a podstawą ujawnienia jej w ewidencji jest akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 9 maja 2007 r. W ocenie organu, protokoły zdawczo-odbiorcze z 1974 r. nie stanowią podstawy do aktualizacji w zakresie ujawnienia B. jako aktualnego właściciela budynku nr [...]. Taka zmiana byłaby sprzeczna z podstawową zasadą aktualizacji ewidencji, tj. wprowadzania zmian na podstawie jak najbardziej aktualnych dokumentów, gdyż istnieją dokumenty późniejsze stanowiące podstawę zmian, czyli ww. akt notarialny oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydział. Ksiąg Wieczystych z 2007 r. Nie ma podstaw do ujawnienia przedsiębiorstwa energetycznego jako władającego budynkiem, gdyż znany jest właściciel nieruchomości (skarżąca), na której posadowiony jest budynek - § 10 ust. 2 rozporządzenia. Wskazano także, że w kontrolowanej decyzji powołano się na obecnie zmienioną treść art. 20 ust. 2 ustawy, oraz uchylony art. 51 ustawy (które w dacie jej wydania obowiązywały). Zarówno według stanu prawnego istniejącego w czasie orzekania przez Starostę, jak i przepisów aktualnie obowiązujących, brak jest podstaw do ujawnienia władającego budynkiem w sytuacji, gdy jest ustalony właściciel gruntu. Przywołane w odwołaniu przepisy Kodeksu cywilnego nie są przepisami, które mogą wywoływać zmiany danych w ewidencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 24 ust. 2a pkt 1a oraz 2b pkt 1 b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędne zastosowanie, a mianowicie odmowę aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym pomimo istnienia podstawy do przeprowadzenia aktualizacji, t.j. zmiany danych wynikających z przepisu prawa,

2. § 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędne zastosowanie, t.j. brak aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo zmian wynikających z aktów normatywnych, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy,

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a. poprzez ustalenie, że zarządzenie Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych nie było źródłem powszechnie obowiązującego prawa i jako takie nie może stanowić podstawy do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz - art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich niezbędnych czynności w celu załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak uwzględnienia podstawy prawnej nabycia budynku stacji transformatorowej, czyli ww. zarządzenia, a także poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, co doprowadziło do nieustalenia podstawy prawnej nabycia stacji transformatorowej przez B., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej organy orzekające nie wzięły pod uwagę podstawy prawnej protokołu zdawczo - odbiorczego budynku stacji transformatorowej z dnia 28 marca 1974 r., na podstawie którego B. oraz jej poprzednicy prawni użytkowali ten budynek, co podnosiła w odwołaniu. Podstawę prawną sporządzenia protokołu stanowiło wówczas obowiązujące zarządzenie Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych (M.P.1964.62.286.). Zgodnie z § 18 ust. 1 zarządzenia urządzenia, przyłącza i odcinki sieci bez względu na to, czyim kosztem zostały wykonane, stanowią własność Państwa i przechodzą w zarząd i użytkowanie zarządzającego wspólną siecią. Zdaniem skarżącej przed uchwaleniem w 1984 r. ustawy o gospodarce energetycznej zagadnienie własności urządzeń przyłączonych do sieci przedsiębiorstwa energetycznego nie stanowiło przedmiotu sporu ani wśród podmiotów obrotu gospodarczego, ani w doktrynie lub orzecznictwie sądowym. Obowiązująca ówcześnie ustawa o gospodarce paliwowo-energetycznej, a zwłaszcza wydane z jej upoważnienia zarządzenie przyjmowały zasadę, że urządzenia przyłączone do sieci - i to bez względu na to, czyim kosztem zostały wykonane - stanowią własność Państwa i przechodzą w zarząd i użytkowanie zakładu energetycznego zarządzającego siecią. Poprzednik prawny spółki B. nabył prawo własności budynku stacji transformatorowej na mocy przepisów prawa. Dlatego też nie jest możliwe, aby skarżący czy też B. dysponowały jakimkolwiek dokumentem, stanowiącym dowód przeniesienia prawa własności. Późniejsze rozporządzenia gruntem nie obejmowały budynku stacji, gdyż na mocy art. 49 §1 k.c. stanowi on odrębny od gruntu przedmiot własności.

Skarżąca wskazała, że podstawę prawną przeniesienia własności stanowił przepis § 18 ust. 1 ww. zarządzenia wydanego na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. o gospodarce paliwowo-energetycznej (Dz. U. 1962, nr 32, poz. 150), zgodnie z którym Minister Energetyki i Energii Atomowej w zakresie energii elektrycznej i cieplnej oraz Minister Górnictwa w zakresie paliw gazowych określają zasady przyłączania do wspólnej sieci poszczególnych urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania i rozdzielania paliw gazowych i energii oraz ich odbioru, który zawiera upoważnienie dla Ministra Górnictwa i Energetyki do określenia tych zasad. Zarządzenie wydane na podstawie ustawy i w celu jej wykonania przez kompetentny organ stanowiło, przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji RP, źródło prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym stanowisko organu II instancji jest nieprawidłowe, gdyż prawo własności budynku stacji transformatorowej zostało przeniesione w 1974 r. Narusza to zasadę legalności. Organ odwoławczy oparł się na błędnym przekonaniu, że skarżąca chce dokonać zmiany na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego budynku, który stanowi dowód dokonania czynności faktycznej przekazania budynku. Ponadto wadliwie przyjął, że akt notarialny z 2007 r. oraz zawiadomienie Sądu z tego roku stanowią podstawę do uwzględnienia zmian dotyczących budynku stacji transformatorowej, gdyż nie uwzględnił art. 49 § 1 k.c. Nie odniósł się również do dowodu - wyroku sądu, którego treść potwierdza stanowisko skarżącej o braku jej prawa własności do budynku stacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 września 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 13 maja 2014 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1297 ze zm.), zwana dalej - ustawą oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454), zwane dalej - rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania.

Ustawa ta określa przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa natomiast zasad jej prowadzenia. Zasady te zostały zawarte w ww. rozporządzeniu, które m.in. w Rozdziale III określa sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Do ich zadań związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa. Także aktualizacja informacji w drodze czynności materialno-technicznej następuje na podstawie przepisów prawa - art. 24 ust. 2b pkt 1a ustawy. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie, po pierwsze - w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia, o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2 rozporządzenia), po drugie - w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia).

W świetle regulacji ustawy i rozporządzenia - istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań, zasadne jest zwrócenie uwagi na charakter i funkcje ewidencji gruntów i budynków.

Przede wszystkim należy podkreślić techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków.

Organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie, np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

Prowadząc ewidencje gruntów i budynków, organy administracji publicznej, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji, rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zaistniały.

Aktualizacja jest zatem procedurą sformalizowaną w zakresie określania dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Formalny i wtórny charakter tej procedury wyznacza też organom administracji publicznej sztywne i ścisłe granice postępowania - rejestracja i zmiany ewidencyjne mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu.

W ewidencji oprócz właścicieli nieruchomości wykazuje się również osoby lub podmioty władające (art. 20 ust. 2 ustawy). Ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości - § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania - w § 10 ust. 2 rozporządzenia.

Przepis § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Przepis § 46 ust.1 rozporządzenia, stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające: 1) z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów - § 46 ust. 2 pkt 1 - 4 rozporządzenia.

Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w rozporządzeniu oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny, ani nie powinny budzić uzasadnionych wątpliwości.

Obowiązek zamieszczania w ewidencji wyłącznie danych niespornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem nieruchomości. Rola ewidencji gruntów i budynków polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a organy ją prowadzące sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjno-dokumentacyjne. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1596/10, lex 1068442 i przywołane w nim orzecznictwo).

Powyższe uwagi dotyczące charakteru i funkcji ewidencji gruntów i budynków, mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości zapadłych w niniejszej sprawie decyzji.

Bezsporne w sprawie było, że spółka jest właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzi zabudowana działka nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Na działce tej znajduje się budynek stacji transformatorowej o numerze ewidencyjnym [...].

Poza sporem było, że własność działki nr [...] spółka nabyła w dniu 9 maja 2007 r. od C. na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego - rep. A nr [...]. Pismem zaś z dnia 16 listopada 2007 r. Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych zawiadomił Starostwo Powiatowe, że w księdze wieczystej w dziale II jako właściciel została wpisana spółka, w miejsce spółdzielni.

W dniu 27 kwietnia 2011 r. Sąd Rejonowy wyrokiem w sprawie sygn. akt I C 191/10 zasądził od B. (dalej jako B. lub "przedsiębiorstwo energetyczne") na rzecz spółki kwotę 19.373,63 zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia 12 maja 2010 r., oddalając powództwo w pozostałym zakresie, z tytułu wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, tj. działki nr [...].

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2014 r. złożonym w Starostwie Powiatowym spółka wniosła o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków poprzez umieszczenie danych właściciela budynku stacji transformatorowej posadowionego na działce nr [...], ewentualnie w przypadku braku danych o właścicielu, danych osoby władającej nieruchomością. Ponadto domagała się wykazania danych liczbowych i opisowych tego obiektu (wobec uwzględnienia w tym zakresie żądania kwestia ta pozostawała poza sporem).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z danymi w ewidencji spółka jest właścicielem ww. budynku, co nie jest zgodne ze aktualnym stanem prawnym i faktycznym. Podniesiono, że władającym stacją transformatorową jest przedsiębiorstwo B. Stacja podłączona jest do przedsiębiorstwa i wchodzi w jego skład, z treści zaś art. 339 k.c. wynika domniemanie, że jest posiadaczem samoistnym. Spółka powołując się na unormowania kodeksu cywilnego, w tym art. 49 § 1 k.c. stwierdziła, że budynek stacji transformatorowej stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponadto wskazała, że Sąd Rejonowy w postępowaniu w sprawie o sygn. akt I C 191/10 ustalił, że B. nabyła budynkową stację transformatorową. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że nie wie co było podstawą przeniesienia własności urządzenia ani nie posiada żadnych dokumentów stanowiących dowód dokonania tej czynności. Dokumenty takie mogą się znajdować w posiadaniu władającego przedsiębiorstwa.

Do wniosku spółka dołączyła kserokopię ww. wyroku o zapłatę wraz z uzasadnieniem.

Na skutek zawiadomienia z dnia 7 lutego 2014 r. o wszczęciu postępowania i wezwania do dostarczenie dokumentów, zostały przekazane przez przedsiębiorstwo energetyczne: dwa protokoły zdawczo-odbiorcze środka trwałego z 1974 r.: [...] i [...], protokół nr [...] odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji robót inwestycyjnych i po kapitalnym remoncie z dnia 28 marca 1974 r., protokół etapowego odbioru linii kablowej, protokół z dnia 30 stycznia 1974 r. w sprawie odbioru budynku stacji transformatorowej, spis inwentarza z natury stacji transformatorowej z dnia 7 kwietnia 1974 r. oraz korespondencja w sprawie kupna działki pod stacją transformatorową.

Natomiast organ II instancji w toku postępowania odwoławczego, zwrócił się do Starosty o kopię ww. aktu notarialnego z dnia 9 maja 2007 r. oraz przedstawienie historii zamian dotyczących działki nr [...], na której znajduje się budynek nr [...] wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę ich wprowadzenia. Żądane dokumenty zostały załączone wraz z pismem przewodnim z dnia 22 lipca 2014 r.

W ocenie organów obu instancji w świetle przywołanych powyżej przepisów ustawy o ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia wykonawczego, a także materiału zgromadzonego w sprawie, brak jest podstaw do wprowadzenia w ewidencji zmiany odnośnie właściciela budynku stacji transformatorowej.

Natomiast spółka, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, stała na stanowisku, że istnieje podstawa do dokonania aktualizacji danych poprzez wykazanie jako właściciela budynku stacji transformatorowej przedsiębiorstwa B. Zdaniem spółki, podstawę do wprowadzenia takiej zmiany stanowi akt normatywny - zarządzenie Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielenia i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych (M.P. nr 62, poz. 286), dalej jako "zarządzenie". Zgodnie z § 18 ust. 1 zarządzenia - urządzenia przyłącza i odcinki sieci bez względu na to, czyim kosztem zostały wykonane, stanowią własność Państwa i przechodzą w zarząd i użytkowanie zarządzającego wspólną siecią. Ten przepis, zdaniem spółki, miał stanowić podstawę prawną przeniesienia własności, a nie jak przyjęły organy protokoły zdawczo-odbiorcze, które potwierdzały tylko dokonanie czynności faktycznej (przekazania obiektu). Spółka wywodziła również, że skoro prawo własności budynku stacji transformatorowej zostało przeniesione w 1974 r. "to według ówczesnego stanu prawnego organ powinien ustalić moc obowiązującą zarządzenia będącego podstawą protokołu zdawczo-odbiorczego".

Ze stanowiskiem powyższym nie można się zgodzić.

Jak już podniesiono sformalizowany charakter procedury wyznacza organom ewidencyjnym ściśle określone granice postępowania - zmiany mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Zgodnie też z przedstawioną powyżej regulacją podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków mogą stanowić akty normatywne. Jednak muszą być akty prawne, które obowiązują. Organy rejestracyjne nie mogą dokonywać aktualizacji ewidencji w oparciu o przepisy prawa, które utraciły moc prawną. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem, aby nieobowiązujące zarządzenia mogło być podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji. Nawet wówczas, gdy zarządzenie było źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Ponadto, przepis 18 ust. 1 zarządzenia mówił o przejściu urządzeń, przyłączy i odcinków sieci na własność - Państwa. Same zaś urządzenia, przyłącza i odcinki sieci przechodziły tylko w zarząd i użytkowanie zarządzającego wspólną siecią. Tym samym przepis ten mógł stanowić podstawę nabycia własności przez Państwo, nie zaś przez zarządzającego. Niewątpliwe protokoły zdawczo-odbiorcze przedłożone do akt przez przedsiębiorstwo energetyczne potwierdzają fakt przekazania budynku stacji transformatorowej, który miał miejsce w 1974 r. Jak wynika z ich treści przekazanie nastąpiło na rzecz Zakładu Energetycznego [...], co nie uprawnia w świetle tej regulacji do stwierdzenia nabycia własności przez ten zakład. W skardze na str. 4 spółka wywodzi, że na mocy tego przepisu zarządzenia prawo własności urządzenia jakim jest budynek stacji transformatorowej zostało przeniesione na rzecz Skarbu Państwa.

Niezależnie od powyższych uwag trzeba podnieść, że przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumentacja spółki, jednoznacznie wskazują, że dokonanie wnioskowanej zmiany wiąże się koniecznością samodzielnego rozstrzygania przez organ ewidencji kwestii związanych z prawem własności budynku stacji transformatorowej, co w postępowaniu rejestrowym jest niedopuszczalne.

Jest oczywistym, że prawo własności budynku stacji transformatorowej wymaga rozstrzygnięcia prawnego, w tym ustalenia podmiotu, który nabył własność tego obiektu (jak podaje spółka był to "poprzednik prawny" spółki B.), określenia daty nabycia tego prawa czy dokonania ustaleń związanych z przejściem tego prawa czyli kwestii następstwa prawnego.

Przede wszystkim jednak konieczne jest rozstrzygnięcie czy budynek stacji transformatorowej stanowi przedmiot odrębnej własności w odniesieniu do działki gruntu, na której jest posadowiony. Zwłaszcza, że jak twierdzi spółka umowa z dnia 9 maja 2007 r. nie mogła przenieść własności tego budynku z uwagi na treść art. 49 ust. § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

Zatem dokonanie rozstrzygnięć w powyższym zakresie jest niezbędne, aby było możliwe dokonanie wnioskowanej zmiany, i to niezależne od stanowisk reprezentowanych przez zainteresowane podmioty.

Jednak organy rejestrowe nie są uprawnione do rozstrzygania w przedmiocie własności nieruchomości, w tym przypadku - własności budynku stacji transformatorowej. Stoi temu na przeszkodzie charakter i funkcje ewidencji gruntów i budynków, które szczegółowo zostały przedstawione powyżej, a na które również wskazały organy w uzasadnieniach decyzji. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja następuje przez wprowadzenie do bazy danych zmian, które nie wymagają od organów ewidencyjnych dokonywania rozstrzygnięć prawnych.

Dlatego należy podzielić stanowisko organów, które odmówiły we wnioskowanym zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji. W zaistniałej sytuacji brak było też podstaw do ujawnienia w ewidencji danych władającego nieruchomością.

Zdaniem Sądu orzekającego, ustalenie prawa własności budynku stacji transformatorowej wymaga wystąpienia na drogę postępowania cywilnego. Organy ewidencyjne nie mogą zastępować sądu powszechnego, do czego zaś zainicjowane przez spółkę postępowanie de facto zmierzało. Należy tu zaznaczyć, że zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy nr [...] spółka jest właścicielem zabudowanej nieruchomości - działki nr [...], na której znajduje się budynek stacji.

Odnośnie zarzutu nie odniesienia się do przedłożonego wyroku cywilnego, to spółka wraz ze wnioskiem przedłożyła kserokopię wyroku Sądu Rejonowego z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IC 191/10 wraz z uzasadnieniem. Przedmiotem sądowego postępowania było wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, tj. działki nr [...] przez przedsiębiorstwo energetyczne. Zbyt daleko idące jest twierdzenie spółki, że w tym postępowaniu Sąd ustalił, że B. "nabyła" budynkową stację transformatorową. Wyrok dotyczył zapłaty i tylko w jego uzasadnieniu wskazano, że budynkową stację transformatorową pozwana "uzyskała" jako spółka powstała z przekształceń własnościowych od jej poprzedników prawnych na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych od Spółdzielni.

Stosownie do przepisu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego administracyjnego - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia charakteryzuje się w istocie rzeczy dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. W przypadku przedłożonego wyroku, walor prawomocnego rozstrzygnięcia - dotyczył wyłącznie żądania zapłaty. Ponadto zgodnie z art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W literaturze prawa i judykaturze prawa utrwalony jest pogląd, że powagę rzeczy osądzonej ma tylko sentencja orzeczenia. Motywy i zawarte w nich ustalenia faktyczne nie są objęte powagą rzeczy osądzonej.

Nie mamy więc do czynienia z prawomocnym wyrokiem dotyczącym istnienia prawa, zaś ustalenia zawarte w uzasadnieniu nie mogą zastąpić rozstrzygnięcia sądu. Tym samym brak odniesienia się do tego wyroku przez organ II instancji pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Przywołane przez spółkę przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 49 § 1 k.c. nie mogą skutkować zmianą danych w ewidencji, co również zauważa w skardze na str. 4 spółka wskazując, że przepis ten "sam w sobie nie może być podstawą ustalenia komu przysługuje prawo własności urządzenia przesyłowego".

W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że bez wpływu na istotę sprawy, pozostają podnoszone naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa, przywołanych w skardze. Należy zauważyć, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy.

W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca istnienia takiego wpływu nie wykazała. Także materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń. Nie można uznać, aby przywołane przez stronę uchybienia, w świetle poczynionych rozważań, miały wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Podsumowując dokonane rozważania należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.