Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1641/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. ul. Z. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. Z. [...] pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, na okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku załączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich, zgodnie z art. 10 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu [...] kwietnia 2007 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M. w rej. ul. Z. w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...];

4. opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...] badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.);

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych:

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku;

7. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

Organ wskazał na zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu, a powołując się na statystyki policji zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniały 1694 wypadki drogowe, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Ponadto, jak ustalił, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wprowadzają zaś istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 r. Dokumenty te pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Organ podkreślił przy tym, że jednym z celów Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%, a reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...], że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. M. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym m. [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1730 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 1430 pojazdów na godzinę. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś 6 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto reklama ta umieszczona została na trawniku. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, art. 7, 77 i 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz oparcie się na opinii [...], która nie może być uznana za dowód, ponieważ nie została przez niego podpisana, art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej z pominięciem pełnomocnika, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ I instancji powołał się na dowód w postaci opinii [...], która w ogóle nie została przez niego podpisana, natomiast kopie map obrazujących natężenie ruchu kołowego w W. nie wskazują na to, aby zrobione zostały z dokumentów urzędowych (brak pieczęci i podpisu osoby odpowiedzialnej za przedstawione w nich dane). Nie wiadomo kto stworzył ww. mapy i kto jest odpowiedzialny za dane w nich przytoczone. Takie mapy mogą więc być wykorzystywane na własne prywatne potrzeby, a nie w ramach postępowania administracyjnego, gdzie istotną wagę przykłada się do rzetelności dowodów. Obowiązkiem organu I instancji, zarówno przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest natomiast dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Jest to możliwe wtedy, gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, a strona postępowania będzie mogła czynnie uczestniczyć na wszystkich etapach, we wszystkich czynnościach dokonywanych przez organ I instancji. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż w przedmiotowej sprawie organ co prawda zebrał pewien materiał dowody, ale nie umożliwił skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do tego materiału. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż skarżąca od 2001 r. do dnia 13 października 2006 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 4,32 m2. Według niego organ błędnie zastosował art. 39 ust. 1 pkt l tej ustawy, który dotyczy "lokalizowania" obiektów w pasie drogowym. Skoro bowiem nośnik reklamowy skarżącej został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ww. ustawy. Potwierdzeniem tego, jest treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych wg którego, w decyzji "lokalizacyjnej" określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do m.in. uzyskania pozwolenia na budowę etc.

Wydając więc decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy zaś raz zostanie to już przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Na potwierdzenie zasadności tych twierdzeń pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, Lex nr 194010. Zarzucił ponadto organowi I instancji błędne zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnosząc, iż organ ten w sposób milczący wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust. 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego w odległości 3 m od jezdni.

Podniósł też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada regułom art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał bowiem dowody, które muszą być zdyskwalifikowane na podstawie przepisów k.p.a., pominął natomiast dowody świadczące na korzyść skarżącej (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od czerwca 2001 r. do października 2006 r.) i nie wziął pod uwagę, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności, które uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie sprawy niż to miało miejsce w latach poprzedzających. Pas drogowy, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., może być natomiast "wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy". Tym samym organ nie rozpatrzył sprawy i potraktował ją mechanicznie. Organ I instancji naruszył tym samym przepisy k.p.a. w takim zakresie, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady i musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde natomiast umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04 podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Za niezasadny organ odwoławczy uznał w związku z tym zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć jest podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej [...] zarzucił organowi naruszenie :

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie;

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego;

3. art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację, którą pełnomocnik skarżącej przedstawił już wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W., iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1, a nie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał na okoliczności w jakich Zarząd Dróg Miejskich uzyskał opinię mgr inż. [...] podnosząc, iż opinia ta została sporządzona faktycznie dopiero w styczniu 2007 r. na zamówienie organu I instancji i przy aktywnym udziale jego pracowników, a więc dowód taki winien zostać uznany za niewiarygodny i nierzetelny. Podtrzymując zarzuty do tej opinii pełnomocnik skarżącej wskazał, że na podstawie przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego przeprowadzonego przez mgr [...] pojawiają się istotne wątpliwości co do wielu tez i opinii przedstawionych w tej opinii. Pełnomocnik skarżącej powołał się ponadto na wyniki badań przeprowadzonych za granicą przez [...]. Zarzucił ponadto, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło tylko zastosowanie art. 39 ustawy o drogach publicznych, natomiast w ogóle nie odniosło się do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu niezastosowania art. 38 ust. 1 tej ustawy, pomijając zupełnie fakt, iż skarżąca posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy od 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż strona znała zgromadzony w sprawie materiał dowodowy odnosząc się do niego szczegółowo w treści odwołania, natomiast organ odwoławczy nie przeprowadzał w toku postępowania żadnych nowych dowodów uznając zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Strona miała możliwość zarówno przedłożenia w toku postępowania własnych dowodów, jak i zgłoszenia wniosków dowodowych, z którego to prawa nie skorzystała. Pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej i odwoławczej nie doszło natomiast ani do zmiany stanu faktycznego, ani prawnego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. wskazując, iż decyzja I instancji nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a w związku z tym nie weszła do obrotu prawnego. Wniesione odwołanie w tej sytuacji powinno zostać uznane przez organ odwoławczy za niedopuszczalne. Alternatywnie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonego na rozprawie przed Sądem wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż faktycznie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia wskazanego przepisu, gdyż decyzja doręczona została bezpośrednio stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi zaś, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 40 § 2 k.p.a. nie wywołało jednak dla strony żadnych negatywnych skutków procesowych. Ustanowiony przez stronę pełnomocnik wniósł bowiem skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji (w terminie liczonym od daty doręczenia decyzji stronie), które zostało rozpoznane merytorycznie przez organ odwoławczy. Strona nie została w związku z tym pozbawiona prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, które winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do art. 40 § 2 k.p.a. dotyczyło innych stanów faktycznych, gdy doręczenie w postępowaniu administracyjnym, dokonane z naruszeniem powyższego przepisu k.p.a., powodowało dla strony negatywne skutki procesowe (pozbawieniem jej możliwości skutecznego wniesienia środka zaskarżenia).

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej – ul. M. w rej. ul. Z.) na kolejny okres od 1 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna zaś nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że powołany przez stronę skarżącą, na poparcie jej stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. M. w rej ul. Z. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. M. w rejonie ul. Z. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na ocenę rozstrzygnięcia organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przed wydaniem decyzji w I instancji organ pouczył stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ II instancji oparł natomiast swoje rozstrzygnięcie na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym i nie przeprowadzał w sprawie żadnych dodatkowych dowodów.

Dostrzegając wprawdzie pewną wadliwość uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd stwierdził, że w ostatecznej ocenie decyzja ta odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.