Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2394/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 ust. 1 , art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2310/14 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2015 r., II SA/Wa 2310/14 oddalił skargę K.G. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – podmiotowe i przedmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa. Natomiast przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06).

Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca złożyła odwołanie od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z 1 września 2014 r., w którym została poinformowana o skierowaniu jej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. Pismo to nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego, jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX nr: 151133). Dyskusyjna jest konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający niniejszą sprawę w pełni poparł pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82, w którym przyjęto, że: "organy administracji (...) załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 kpa), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie".

Ustawa z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.) w sposób wyczerpujący wymienia sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, tj. w przypadku określonym w: a) art. 23 ust. 1 – wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną, b) art. 29 ust. 1 - wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską, c) art. 40 ust. 1, 2 i 4 – wydanie decyzji w sprawie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach, d) art. 41 ust. 1 i 4 – wydanie decyzji w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów, e) art. 44 ust. 5 – wydanie decyzji w sprawie zwrotu stypendium, f) art. 44 ust. 8 – wydanie decyzji w sprawie umorzenia w całości lub w części należności z tytułu zwrotu stypendium, g) art. 51 ust. 1 i 5 – wydanie decyzji w sprawie ukarania aplikanta karą porządkową.

W pozostałych przypadkach ustawa inaczej określa czynności podejmowane przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, np. udziela zezwolenia (art. 34 ust. 1), kieruje do odbycia stażu (art. 35 ust. 1), przyznaje stypendium (art. 42 ust. 1), itd. Zatem, że tylko w tych sytuacjach, gdy ustawodawca wyraźnie wskazuje na formę rozstrzygnięcia – decyzję administracyjną, organ jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej.

Z powołanych przepisów wynika, że w przedmiocie skierowania do odbycia stażu przez aplikanta nie wydaje się decyzji administracyjnej i w związku z tym Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, we właściwej formie tj. pismem z 1 września 2014 r., [...], poinformował K.G. o skierowaniu jej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. Organ prawidłowo ocenił, że nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej, dlatego też pismu z dnia 1 września 2014 r. nie można nadać takiego charakteru. Skoro organ nie wydał decyzji administracyjnej, to skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od powyższego pisma. Z art. 127 § 1 kpa wynika bowiem, że odwołanie przysługuje stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a nie od aktu o innym charakterze.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K.G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 175 ust. 1 oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 Nr 61 poz. 284) poprzez ich niezastosowanie jak również przez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w tym podstawowych praw i wolności skarżącej, jakim jest prawo do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy, a co zaskutkowało błędną kwalifikacją wydanego 1 września 2014 r. przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury skierowania jako cyt. "pismo", mimo, że to stanowi decyzję administracyjną, a "pismo" nie stanowi prawnej formy działania administracji, jak również błędnym zastosowaniem § 5 zarządzenia Dyrektora KSSiP z 30 kwietnia 2013 r. nr 90/2013 i z 27 sierpnia 2013 r. nr 158/2013 w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej i uznanie, że Dyrektor KSSiP mógł skierować skarżącą do pracy wbrew jej woli. W rezultacie, Sąd błędnie uznał, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie od skierowania na tzw. staż, tj. od wadliwej decyzji administracyjnej ani prawo dochodzenia na drodze sądowej ochrony swoich praw, które zostały w sposób rażący naruszone;

2. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska organy mogą działać w dowolnie przyjęty sposób mimo, iż organy mogą działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w formach prawem przewidzianych, a więc że zarówno postępowanie przed organem, jak również jego rozstrzygnięcie w odniesieniu do indywidualnej sprawy obywatela, która dotyczy jego praw lub obowiązków, wynikających z ustawy, a w niniejszym przypadku do uprawnienia skarżącej wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, następuje w formie decyzji administracyjnej. Gwarancje konstytucyjne zawarte w ww. przepisach mają na celu ochronę obywatela przed arbitralnością organów, tak więc ani organ ani sąd nie może nie respektować ww. przepisów, zawartych w Konstytucji RP (Vide wyrok NSA z 26.11.1991 r., II SA 937/91);

3. art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego błędną wykładnię w zw. z art. 31 ust. 3 tej ustawy i art. 153 lit. a ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tj. Dz. U. 2013 poz. 427) poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z 1 września 2014 r., na podstawie, której to decyzji skarżąca została skierowana do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W., nie jest decyzją administracyjną, mimo, że decyzja o skierowaniu aplikanta na tzw. staż konkretyzuje uprawnienie aplikanta do podjęcia zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego poza procedurą konkursową i jest decyzją administracyjną, a fakt, iż ustawodawca w odniesieniu do skierowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ww. ustawy nie użył pojęcia "decyzja administracyjna" o innej kwalifikacji niż decyzja administracyjna tego skierowania nie świadczy, ponieważ przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencje organu administracji do rozstrzygania sprawy np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" etc. (J. Drachal, J. Jagielski, R. Sienkiewicz: Komentarz do art. 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, Legalis), a taką formą czasownikową ustawodawca posłużył się właśnie w art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, używając sformułowania "kieruje". Tak więc organ rozstrzygając indywidualną sprawę skarżącej wydał w dniu 1 września 2014 r. decyzję administracyjną, która jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia oświadczenia woli skarżącej co do wyboru miejsca odbywania tzw. stażu podlega zaskarżeniu w drodze odwołania;

4. art. 52 ust. 1 i 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 sporządzonego w Strasburgu w dniu 16 września 1963 r. Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji (Dz. U. 1995 Nr 36 poz. 175) poprzez ich niezastosowanie mimo, iż Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydając decyzję w przedmiocie skierowania egzaminowanego aplikanta sędziowskiego do podjęcia zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w ramach tzw. stażu musi uwzględniać te przepisy i oświadczenie woli aplikanta co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy, skoro Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa i w Polsce nie ma przymusu pracy;

5. art. 87 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię zarządzenia Dyrektora KSSiP w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej i błędne przyjęcie, że ww. zarządzenie ma moc prawnie wiążącą i że wyboru miejsca zatrudnienia aplikanta w ramach tzw. stażu może arbitralnie dokonać Dyrektor KSSiP na podstawie § 5 ww. zarządzenia, mimo iż skierowanie na tzw. staż jest decyzją administracyjną, mającą podstawę prawną art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a wydanie ww. zarządzenia nastąpiło bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, który to przepis upoważnia Dyrektora KSSiP do wydawania wyłącznie zarządzeń i poleceń porządkowych, a ww. zarządzenie w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej nie jest zarządzeniem porządkowym i w sposób rażący narusza również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy prawnej do dokonania wyboru aplikantowi przez Dyrektora KSSiP miejsca pracy;

6. § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. 2011 Nr 217 poz. 1292) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 sporządzonego w Strasburgu 16 września 1963 r. Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji, art. 7, art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i błędne przyjęcie, że tworzona przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie § 8 ww. rozporządzenia pula miejsc referendarskich, przeznaczonych dla egzaminowanych aplikantów sędziowskich może nie uwzględniać oświadczeń woli aplikantów co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy, jak również że wybór przez aplikantów miejsca tzw. stażu następuje według ich kolejności na liście rankingowej, ułożonej według ich wyników egzaminu sędziowskiego mimo, iż taka interpretacja narusza zagwarantowane konstytucyjne prawa obywatelskie, określone w art. 52 ust. 1 i 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i jest sprzeczna z art. 4 cyt. wyżej Konwencji i art. 2 cyt. wyżej Protokołu nr 4, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji i uchybia zasadzie praworządności, określonej w art. 7 Konstytucji RP i pozostaje w sprzeczności z art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej. Delegacja ustawowa zawarta w art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie obejmuje bowiem uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do uregulowania w drodze rozporządzenia kwestii związanych z miejscem pracy aplikantów sędziowskich i ograniczenia w zakresie wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy muszą być uregulowane tylko i wyłącznie w ustawie;

7. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez ich niezastosowanie w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. przez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że ww. rozporządzenie jest wydane w granicach upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, gdy tymczasem § 8 tego rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową. Minister Sprawiedliwości upoważniony został do wydania rozporządzenia w zakresie określenia szczegółowych warunków odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowisku referendarza sądowego, które to upoważnienie nie obejmuje kwestii unormowanych w § 8 ww. rozporządzenia, a więc kwestii związanych z wyborem miejsca odbywania stażu, a więc brak jest podstaw prawnych do ustalania listy rankingowej aplikantów według ich wyniku egzaminu sędziowskiego, w oparciu, o którą ma następować wybór przez aplikantów miejsca na tzw. staż. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wynik egzaminu sędziowskiego skarżącej jest wynikiem nieprawomocnym;

8. art. 87, art. 31, art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 Protokołu nr 4 do tej Konwencji, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji poprzez ich niezastosowanie w zw. § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. przez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości zasadnie unormował w § 8 ww. rozporządzenia kwestie związane z wyborem miejsca stażu, gdy tymczasem rozporządzenie jako akt podustawowy musi być zgodny z aktami prawnymi wyższego rzędu, a § 8 ww. rozporządzenia narusza art. 87, art. 31, art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 Protokołu nr 4 do tej, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji, a zatem ocena Sądu I instancji cyt. "Konkludując w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu (...)" stanowi rażące naruszenie ww. przepisów, skoro wolność człowieka podlega ochronie prawnej i nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje, a jakiekolwiek ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w tym w zakresie wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy muszą być dla swej skuteczności zawarte w ustawie. Tylko w okolicznościach, w których mowa w art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 8, art. 11, art. 60, art. 61 k.c., art. 10 § 1 i art. 11 k.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż Dyrektor KSSiP nie jest związany skutecznie złożonym przez skarżącą oświadczeniem woli w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, mimo że w Polsce nie ma przymusu pracy, tzw. 18-miesięczny staż aplikanta sędziowskiego jest zatrudnieniem na stanowisku referendarza sądowego na czas nieokreślony, a nawiązanie stosunku pracy i płacy bez względu na podstawę prawną tego stosunku wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika, a Dyrektor KSSiP nie może oświadczyć za aplikanta, w tym dokonać za niego wyboru miejsca pracy; Dyrektor KSSiP nie ma prawa do decydowania o losie aplikanta sędziowskiego poprzez podejmowanie za niego i wbrew jego woli decyzji w zakresie miejsca zamieszkania i miejsca pracy, a decyzja Dyrektora KSSiP z 1 września 2014 r. tzw. skierowanie na staż do Sądu Rejonowego w W. miała w istocie spowodować, tj. zmusić skarżącą do zachowania takiego, jakie nakazuje Dyrektor KSSiP, a które jest wbrew woli skarżącej i wbrew przepisom prawa i stanowi pogwałcenie podstawowych praw i wolności; a ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło to do wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę, gdy powinien był zapaść wyrok uwzględniający skargę tj.:

9. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 151 p.p.s.a, poprzez:

a. nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie naruszenia art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 78, art. 87 i art. 92 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 i art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, art. 153 lit. a ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych; art. 52 ust. 1 i 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 2 Protokołu nr 4 do tej Konwencji, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji, § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r.; art. 61 k.c. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art., art. 8, art., art. 12, art. 15 i art. 17 pkt 3 k.p.a., a do podniesionych zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 k.p.a., art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. odniesiono się niezwykle lapidarnie, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia tj. oddalenia skargi, bowiem Sąd I instancji nie rozważył, a w konsekwencji nie uwzględnił wskazanych wyżej przepisów i zarzutów, a Sąd był zobowiązany do zbadania skargi również w szerszym zakresie nie objętym zarzutami skargi. Zaskutkowało to przyjęciem przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego i dokonaniem błędnej kwalifikacji prawnej wydanego przez Dyrektora KSSiP w stosunku do skarżącej skierowania na tzw. staż jako "pisma", a nie jako decyzji administracyjnej;

b. błędnym i dowolnym przyjęciem przez Sąd stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie:

(1) dowolnego uznania, że w odpowiedzi na skargę organ powołał argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mimo, że organ wydając w dniu [...] września 2014 r. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji Dyrektora KSSiP z 1 września 2014 r. twierdził, że skierowanie stanowi czynność techniczną, podczas gdy w odpowiedzi na skargę podniósł, że skierowanie aplikanta przez Dyrektora KSSiP stanowi akt administracyjny wewnętrzny, który jest wydawany w stosunku do aplikantów, jako użytkowników zakładu administracyjnego, do czego Sąd I instancji się nie odniósł;

(2) błędne przyjęcie, że nieobecność K.G. podczas tzw. posiedzenia rekrutacyjnego w dniu 1 września 2014 r. spowodowała, że jej oświadczenie woli w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, które organ otrzymał 27 sierpnia 2014 r. nie wywołało skutków prawnych i dawało Dyrektorowi KSSiP prawo do arbitralnego wyboru miejsca odbywania tzw. stażu kierując ją do Sądu Rejonowego w W., podczas, gdy oświadczenie woli K.G., które dotarło do Dyrektora KSSiP 27 sierpnia 2014 r. jest dla niego wiążące w świetle obowiązujących przepisów prawa;

(3) błędne i dowolne przyjęcie, że wybór miejsca odbywania tzw. stażu mógł ograniczyć się do zestawienia stanowisk referendarskich (puli) przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości i uwzględniającym zasady racjonalnej etatyzacji i organizacji pracy referendarzy sądowych w poszczególnych jednostkach, skoro Minister Sprawiedliwości obowiązany jest stosować się do powszechnie obowiązujących przepisów i wobec braku ograniczeń w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zakresie wyboru przez aplikanta miejsca pracy i zamieszkania był zobligowany uwzględnić wolę aplikantów, którą to okoliczność podniosła skarżąca, a do której Sąd z niewiadomych powodów w ogóle się nie odniósł;

(4) błędne przyjęcie, że niemożliwe było skierowanie skarżącej do odbycia tzw. stażu w jednym z czterech alternatywnie przez nią wskazanych sądów, niezależnie od tego, że było ono dla organu wiążące, skoro było możliwe faktycznie do zrealizowania, wobec ogłaszania konkursów na wolne etaty referendarskie w sądach wskazanych przez skarżącą;

(5) błędne i dowolne przyjęcie, że Dyrektor KSSiP wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w przedmiocie skierowania skarżącej do odbycia tzw. stażu w Sądzie Rejonowym w W. mógł stosować § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. oraz zarządzenie Dyrektora KSSiP w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej w tym § 5 ww. zarządzenia;

(6) nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy, że K.G. złożyła w dniu 27 sierpnia 2014 r. skutecznie oświadczenie woli w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, które jest wiążące dla Dyrektora KSSiP;

(7) nieuwzględnienie, że po złożeniu przez K.G. z wynikiem pozytywnym egzaminu sędziowskiego i złożonym przez nią skutecznie oświadczeniem woli w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, które organ otrzymał 27 sierpnia 2014 r. i jest dla Dyrektora KSSiP wiążące, Dyrektor KSSiP całkowicie je zignorował i kierując się utworzoną bez podstawy prawnej listą rankingową aplikantów według ich wyniku egzaminu sędziowskiego, skierował K.G. do miejsca odbywania tzw. stażu w Sądzie Rejonowym w W., podczas, gdy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydając decyzję w przedmiocie skierowania egzaminowanego aplikanta sędziowskiego do podjęcia zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w ramach tzw. stażu musi uwzględniać art. 52 ust. 1 i 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 Protokołu nr 4 do tej Konwencji, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji i oświadczenie woli aplikanta, co do wyboru miejsca odbywania tzw. stażu;

(8) nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że w treści decyzji Dyrektora KSSiP z 1 września 2014 r. wskazany jest organ, tj. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury; adresat decyzji: K.G.; rozstrzygnięcie: skierowanie K.G. do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W., podpis osoby reprezentującej organ, czyli Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury sędziego Sądu Apelacyjnego L. P., podstawa prawna decyzji, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;

(9) nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy, że organ w tej samej sprawie wydał dwa postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego odwołania od decyzji z dnia 1 września 2014 r., tj. postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...] (doręczone skarżącej w dniu 21 października 2014 r.) i postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...] (doręczone skarżącej w dniu 7 listopada 2014 r.) i że organ wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. postanowienie o sprostowaniu postanowienia z [...] września 2014 r.;

c. art. 134 § 1, art.145 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 17 pkt 3, art. 104, art. 127 § 1 i § 2 i art. 134 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień w zakresie przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydając postanowienie z [...] września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji Dyrektora KSSiP z 1 września 2014 r., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż już tylko te uchybienia przepisom postępowania przez organ winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r., a co nie nastąpiło i Sąd błędnie uznał, że dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury skierowanie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury skarżącej do odbycia tzw. stażu w Sądzie Rejonowym w W. nie jest decyzją administracyjną. Wydana decyzja Dyrektora KSSiP z 1 września 2014 r. w przedmiocie skierowania do odbycia tzw. stażu, tj. pracy na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. jest decyzją administracyjną, od której skarżącej jako stronie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przysługuje odwołanie, a Minister Sprawiedliwości jako organ II instancji w wyniku wniesienia odwołania winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i następnie wydać decyzję. Minister Sprawiedliwości w tej samej sprawie wydał dwa postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego odwołania od decyzji z 1 września 2014 r., tj. postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...] (doręczone 21 października 2014 r.) i postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...] (doręczone 7 listopada 2014 r.), do którego to faktu mimo wywiedzenia dwóch skarg Sąd się w ogóle nie odniósł, nie odniósł się również do faktu, iż Minister Sprawiedliwości postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. sprostował postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...] w ten sposób, że w miejsce znaku sprawy "[...] " wpisał znak "[...]" i Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego rozpoznał skargę na postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...] , a nie skargę na postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...].;

d) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w skardze i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów, zawierających zgłoszone do Ministerstwa Sprawiedliwości preferencje aplikantów sędziowskich w zakresie miejsca odbywania stażu (w posiadaniu Ministerstwa Sprawiedliwości), z zapisu posiedzenia podkomisji nadzwyczajnej z 8 października 2014 r. w części dotyczącej wypowiedzi Wiceministra W. H. co do kwestii wyboru miejsca pracy na tzw. staż dla aplikanta sędziowskiego i potrzeb w zakresie stanowisk referendarskich w sądach na terenie W.;

d. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że skarga podlega oddaleniu, mimo że skarga winna zostać uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w zasadzie odpowiada tym wymaganiom. Niemniej większość zawartych w niej zarzutów dotyczy przepisów, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

3. Na wstępie należy stwierdzić, że podstawą prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r., nr [...] jest art. 134 k.p.a. i ten właśnie przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z nim, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko, że przesłanka niedopuszczalności odwołania jest m.in. spełniona w przypadku, gdy zaskarżony w drodze odwołania akt lub czynność nie jest decyzją administracyjną. I właśnie kwestia, a mianowicie, czy przesłanka niedopuszczalności odwołania miała miejsce w rozpoznawanej sprawie była przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji.

4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie jest chybiony, ponieważ wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z 1 września 2014 r., [...] w przedmiocie skierowania jej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. nie jest decyzją administracyjną. Pod tym pojęciem, zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu, rozumie się "wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" – por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sadami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 140. Ta ostatnia przesłanka nie jest spełniona w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego, ponieważ pomiędzy organem Szkoły a skarżącą kasacyjnie zachodzi zależność organizacyjna w postaci władztwa zakładowego.

5. Rozważając tą kwestię Sąd miał na uwadze, że Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku z aplikantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników (destynatariuszy) zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08).

6. Powyższe wnioski znajdują uzasadnienie w treści art. 39 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a zwłaszcza art. 39 pkt 4, który stanowi, że do obowiązków aplikanta należy przestrzeganie regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora Krajowej Szkoły. Słusznie zatem wywiódł Sąd I instancji, że kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie te akty organów Szkoły, które są podejmowane w formie decyzji, na podstawie wyraźnego wskazania w konkretnym przepisie ustawy. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się np. w sprawie przyjęcia na aplikację (art. 23 ust. 1 i art. 29 ust. 1), czy skreśleniu aplikanta z listy aplikantów (art. 41 ust. 1, 3 i 4). W konsekwencji przyjąć należy, że to ustawodawca zdecydował, iż zaskarżeniu podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, a więc rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków aplikanta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu z nim stosunku zakładowego. Dodać przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie z własnej woli podjęła aplikację w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a więc jako absolwentka prawa miała świadomość, a przynajmniej powinna mieć świadomość, czym jest zakład administracyjny oraz, że w razie przystąpienia do niego będzie na niej spoczywał obowiązek przestrzegania regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych organów tej Szkoły (por. wyrok z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2725/13).

7. Charakteru decyzji administracyjnej nie posiada rozstrzygnięcie organu Krajowej Szkoły w kwestii skierowania aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego, albowiem jest ono decyzją wewnętrzną, podejmowaną w ramach programu i toku aplikacji prowadzonej przez Szkołę. W tym więc przypadku, skarżąca wyrażając alternatywnie zgodę na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym dla [...] , Sądzie Rejonowym [...] w W., Sądzie Rejonowym [...] w W. lub Sądzie Rejonowym [...] w W., które to sądy znajdują się w miejscu jej zamieszkania i zameldowania, musiała liczyć się tym, że jej wniosek będzie podlegał ocenie właściwego organu Szkoły, a w razie uznania go za nieuzasadniony, zostanie rozpatrzony negatywnie.

8. Zarzut naruszenia art. 153 lit. a ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych jest chybiony chociażby z tego względu, że przepis ten nie obowiązywał w dacie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r., nr [...].

9. Zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11, art. 31 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 8, art. 11, art. 60, art. 61 k.c., art. 10 § 1 i art. 11 k.p., a także art. 6, art., art. 8, art., art. 12, art. 15 i art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. są bezzasadne, bo przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

10. Zarzut naruszenia § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. 2011 Nr 217 poz. 1292) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 sporządzonego w Strasburgu 16 września 1963 r. Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji, art. 7, art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Jeżeli – jak wywiedziono powyżej – rozstrzygnięcie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z 1 września 2014 r., [...] jest aktem administracyjnym wewnętrznym, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest kontrola legalności postanowienia Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r., nr [...] o niedopuszczalności odwołania od tego aktu, sąd administracyjny nie jest władny badać, czy taki akt wewnętrzny zapadł z naruszeniem prawa.

11. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c., art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych skarżącej jest błędny, ponieważ w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Jedyną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie był charakter prawny rozstrzygnięcia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z 1 września 2014 r., [...]. To zaś wymagało analizy obowiązujących w sprawie przepisów prawa, a nie wyjaśniania stanu faktycznego, który jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. (Skarżąca wskazanym rozstrzygnięciem Dyrektora KSSiP została skierowana do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W.)

12. Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 151 p.p.s.a.

12. 1. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego postanowienia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

12.2. Należy wyjść od przypomnienia, że stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31. Jeżeli więc – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy jest pełny, to Sąd I instancji był w stanie ocenić, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem.

12.3. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro, w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r., nr [...] o niedopuszczalności odwołania skarżącej od pismem Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z 1 września 2014 r., [...], w przedmiocie skierowania jej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W., to przedmiotem swojej oceny Sąd ten nie mógł uczynić zgodności z prawem tego ostatniego aktu, bo jako akt wewnętrzny został on wyłączony z zakresu sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) – por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09 czy też wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Prz.Podat. 2001, nr 12, s. 63).

12.4. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, że Sąd I instancji zaniechał ustosunkowania się do wszystkich, zawartych w skardze zarzutów lub, że ustosunkowanie to było lapidarne, to i tak nie można byłoby zarzutu naruszenia art. 141 § 4 uwzględnić, bo pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy.

12.5. W konsekwencji – wobec braku uchybień wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów – zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 151 p.p.s.a. również okazały się bezpodstawne.

13. Wziąwszy pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, należało uznać zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 175 ust. 1 oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a także art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji RP za nie mające uzasadnienia.

14. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.