Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2580/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8;
journal: Dz.U. 2004 nr 251 poz 2507
law: Ustawa z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego.
article: art. 35 ust. 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 8, par. 11, par. 14, par. 15,
journal: Dz.U. 2008 nr 89 poz 545
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania  pomocy finansowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na czynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych 1. uchyla zaskarżoną czynność i utrzymane nią w mocy skreślenie R. S. z listy ekspertów przyrodniczych z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 2. stwierdza, że czynności opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego w B. na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., działając na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. nr 89, poz. 545 oraz z 20110 r., nr 3, poz. 17), skreślił R. S. z listy ekspertów przyrodniczych i poinformował go o skreśleniu pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po rozpoznaniu odwołania R. S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy skreślenie R. S. z listy ekspertów przyrodniczych. R. S. złożył odwołanie od skreślenia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za zasadne i utrzymał w mocy skreślenie R. S. z listy ekspertów przyrodniczych.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że R. S. wykonywał niepoprawnie dokumentacje przyrodnicze, na co wskazywały liczne braki oraz nieprawidłowości zarówno formalne jak i merytoryczne w wykonanych przez niego dokumentacjach przyrodniczych. Obniżały one ich wiarygodność oraz skutkowały wielokrotnym wzywaniem eksperta do wyjaśnień oraz nanoszenia licznych korekt. Wskazywały na brak odpowiednich umiejętności eksperta do wykonywania dokumentacji przyrodniczych oraz na brak należytej wiedzy w zakresie ich wykonywania. Skreślenie z listy ekspertów przyrodniczych jest równoznaczne z utratą możliwości wykonywania przez R. S. nowych dokumentacji przyrodniczych oraz planów działalności rolnośrodowiskowej w zakresie Pakietów 4 i 5.

Na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (informacji), zarzucając mu naruszenie:

1. art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych,

2. art. 35 § 3 kpa poprzez niedochowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi terminu załatwienia sprawy,

3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

4. art. 80 kpa poprzez wybiórcza ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia,

5. art. 107 § 3 kpa poprzez niesprostanie wymogowi sporządzenia wnikliwego i logicznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem podstawy faktycznej i prawnej,

6. przez błędną wykładnię tego przepisu.

Zdaniem skarżącego, popełnione przez niego błędy, uznane za istotne i stanowiące podstawę skreślenia go z listy ekspertów przyrodniczych, były popełniane również przez innych ekspertów. W konsekwencji nie mogły skutkować skreśleniem jego osoby z listy ekspertów. Popełniane przez niego jak i innych ekspertów błędy wynikały przede wszystkich z częstej zmiany metodyki sporządzania dokumentacji oraz braku w tym zakresie odpowiednich szkoleń. Składana przez niego dokumentacja, pomimo stwierdzonych w niej błędów formalnych i materialnych możliwa była do poddania ocenie. Świadczą o tym uzyskane opinie pozytywne, wydane przez RDOŚ w B.. Mając na uwadze poziom wiedzy i rozwój świadczonych usług przez ekspertów przyrodniczych należy zauważyć, zdaniem skarżącego, że zawód ten jak i reguły jego wykonywania zostały ukształtowane w ostatnich dwóch latach i poddawane są ciągłym zmianom. Sporządzana przez niego dokumentacja przyrodnicza była wykonywana rzetelnie i z zachowaniem reguł określonych w przepisach prawa oraz wytycznych, a także z wykorzystaniem wiedzy nabytej podczas szkoleń. Poziom wiedzy w świadczeniu tego rodzaju usług, m możliwość dostępu do niej nie jest tylko jego problemem, ale większości ekspertów. Sporządzana przez niego dokumentacja jest tożsama z dokumentacjami innych ekspertów. Nie można mu więc przypisać braku należytej staranności.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zważył, co następuje:

Zarzut naruszenia art. 61 § 4 kpa jest, zdaniem organu całkowicie bezzasadny. Przepis art. 61 kpa winien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczaj rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale stanowią również o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a więc nie można mówić o obowiązku wynikającym z § 4 przepisu art. 61 kpa. Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte PROW na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. nr 89, poz. 545 oraz z 20110 r., nr 3, poz. 17) nie mówią wprost o tym, że skreślenie listy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wykładnia przepisów dotyczących skreślenia dowodzi wprost braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Skreślenie z listy ekspertów nie rozstrzyga żadnej sprawy, ale jest urzędowym potwierdzeniem istniejącego stanu prawnego. Nie zawiera ono elementu o charakterze władczym, gdyż jest oświadczeniem nie woli, ale wiedzy na temat niewypełnienia warunków przez zainteresowany podmiot. Nadto, stosownie do art. 104 § 1 kpa decyzje wydawane są przez organy administracji publicznej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskazują na zakres pojęcia organu administracji publicznej. Biorąc je pod uwagę, a także przepisy ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, organ zauważa, że Dyrektor CDR nie ma z mocy prawa uprawnień do wydawania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym uprawnionym jest stwierdzenie, że skreślenie z listy doradców jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Także zarzut naruszenia art. 35 § 3 kpa nie jest zasadny, albowiem sprawa została załatwiona be zbędnej zwłoki. Podobnie zarzuty naruszenia art.: 7, 77 107 i 80 kpa nie są uzasadnione. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, ocenił go z zachowaniem reguły przewidzianej w art. 80 kpa, a następnie uzasadnił. Strona nie wskazała, na czym polega niesprostanie wymogowi sporządzenia wnikliwego i logicznego uzasadnienie. Uzasadnienie, zdaniem organu, zawiera wszystkie niezbędne elementy.

Do skreślenia R. S. z listy doradców przyrodniczych doszło na wniosek Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B.. Przekonanie MRiRW jest dodatkowo poparte treścią korespondencji z Regionalna Dyrekcją Ochrony Środowiska w O., która stawia zarzuty skarżącemu i które pokrywają się z zarzutami przedstawionymi we wniosku Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. oraz wynikami dokumentacji przyrodniczych za rok 2008. Tym samym zarzut błędnej wykładni § 15 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte PROW na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. nr 89, poz. 545 oraz z 20110 r., nr 3, poz. 17 nie jest zasadny.

Organ podkreślił także, że błędy popełniane przez skarżącego były częste i nagminne, co nie wskazuje na przypadkowość ich popełnienia. Pomimo rażących błędów, mając na uwadze dobro rolników korzystających z usług skarżącego, RDOŚ B. podjął się wielokrotnego i czasochłonnego wzywania go do licznych, rozległych korekt i wyjaśnień, by w rezultacie wydać dla opracowanych przez niego dokumentacji opinie pozytywne. Było to niezmiernie istotne, gdyż w przypadku wydania opinii negatywnych rolnicy nie mieliby możliwości przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego. Metodyka sporządzania dokumentacji jest dokumentem pomocniczym dla eksperta. W trakcie trwania programu tj. od roku 2007 podlegała ona zmianom głównie technicznym. Merytoryczne podstawy sporządzania dokumentacji były niezmienne i opierają się na powszechnie obowiązujących zasadach przyjętych w ornitologii i fitosocjologii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest określenie charakteru prawnego działania Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. w postaci skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych w aspekcie regulacji prawnej dotyczącej skreślenia, wynikającej z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte PROW na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. nr 89, poz. 545 oraz z 20110 r., nr 3, poz. 17) i w tym zakresie potrzeby przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dla podjęcia czynności w postaci skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych.

Na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał, w dniu 7 maja 2008 r., rozporządzenie w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. nr 89, poz. 545 oraz z 20110 r., nr 3, poz. 17).

Rozporządzenie określa zakres, warunki, sposób i tryb:

1) prowadzenia szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanych dalej "szkoleniami";

2) doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej w ramach działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "doradzaniem".

O zakresie doradzania reguluje § 8 rozporządzenia. Wykonują je m. in. eksperci przyrodniczy. Z § 11 rozporządzenia wynika, że na listę ekspertów przyrodniczych wpisuje się osoby, które spełniają określone w ust. 2 wymagania i po otrzymaniu informacji, o której mowa w ust. 6. Wpisu dokonuje się na wniosek osoby ubiegającej się o wpis, złożony do Dyrektora Centrum. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań. Listy doradców, w tym ekspertów przyrodniczych prowadzi się w formie papierowej lub elektronicznej. Listy te są jawne, o czym stanowi § 14.

Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że wpis na listę jest czynnością materialno-techniczną postępowania administracyjnego. W konsekwencji czynność polegająca na wpisie na listę ekspertów przyrodniczych nie jest decyzją administracyjną, lecz należy ją kwalifikować, jako czynność materialno-techniczną, wchodzącą w zakres działalności organów administracji publicznej, która jest innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poddanym kontroli sądom administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia w jaki sposób dokonuje się skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych, czy jest to akt lub czynność dotycząca uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, czy też dla skreślenia wymagana jest decyzja administracyjna.

Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia regulują zagadnienie skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych. Stanowi o tym § 15 rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem:

Dyrektor Centrum skreśla doradcę rolniczego, doradcę rolnośrodowiskowego, eksperta przyrodniczego lub doradcę leśnego odpowiednio z listy doradców rolniczych, doradców rolnośrodowiskowych, ekspertów przyrodniczych lub z listy doradców leśnych, jeżeli:

1) podmiot, któremu świadczono usługi doradcze, poniósł szkodę z winy doradcy rolniczego, doradcy rolnośrodowiskowego, eksperta przyrodniczego lub doradcy leśnego, w związku ze świadczeniem przez nich tych usług,

2) w przypadku doradcy rolniczego - doradca rolniczy:

a) wykonuje czynności doradcze niezgodnie z metodyką doradzania, o której mowa w § 9 ust. 1,

b) nie uczestniczył w kształceniu uzupełniającym, o którym mowa w § 14 ust. 1,

3) w przypadku doradcy rolnośrodowiskowego - doradca rolnośrodowiskowy:

a) nie uczestniczył w kształceniu uzupełniającym, o którym mowa w § 14 ust. 2,

b) nie dokonał rejestracji planu działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 14a,

4) w przypadku eksperta przyrodniczego - ekspert przyrodniczy:

a) nie uczestniczył w kształceniu uzupełniającym, o którym mowa w § 14 ust. 2,

b) wykonał niepoprawnie dokumentację przyrodniczą,

5) w przypadku doradcy leśnego - doradca leśny wykonuje czynności doradcze niezgodnie z metodyką doradzania, o której mowa w § 12 ust. 1

- a okoliczności, o których mowa w pkt 1-5, istotnie wpływają na świadczone usługi doradcze lub uniemożliwiają ocenę świadczonych usług doradczych, lub są spowodowane brakiem należytej staranności doradcy rolniczego, doradcy rolnośrodowiskowego, eksperta przyrodniczego lub doradcy leśnego.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lit. b, skreślenie eksperta przyrodniczego z listy ekspertów przyrodniczych następuje na wniosek regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

3. Dyrektor Centrum pisemnie informuje o skreśleniu z listy doradców rolniczych, doradców rolnośrodowiskowych, ekspertów przyrodniczych lub z listy doradców leśnych odpowiednio doradcę rolniczego, doradcę rolnośrodowiskowego, eksperta przyrodniczego lub doradcę leśnego oraz:

1) ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

2) Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

3) regionalnego dyrektora ochrony środowiska - w przypadku skreślenia eksperta przyrodniczego z listy ekspertów przyrodniczych,

4) Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych - w przypadku skreślenia doradcy leśnego z listy doradców leśnych

- w terminie 7 dni od dnia dokonania skreślenia.

4. Osobie skreślonej z listy doradców rolniczych, doradców rolnośrodowiskowych, ekspertów przyrodniczych lub z listy doradców leśnych przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 3.

Skarżący traktuje otrzymaną informację Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującą w mocy skreślenie R. S. przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. z listy doradców przyrodniczych jako decyzję administracyjną. W jego ocenie, także skreślenie z listy ekspertów stanowi decyzję administracyjną. Zdaniem organu skreślenie z listy jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Wykreślenie z określonego rejestru nie następuje w drodze decyzji, ale jest czynnością z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa enumeratywnie zakres przedmiotowy spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wśród spraw, na które może zostać wniesiona skarga do sądu administracyjnego ustawodawca wymienia w pkt 4 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi bowiem o akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanych im kompetencji, inne niż decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 2 i 3).

Należy podkreślić, że wymienione akty i czynności nie mogą być decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie można w takiej sytuacji mówić, aby prawa lub obowiązki określone w normie prawnej mogły być zakomunikowane ich adresatowi w innym akcie niż decyzja administracyjna. Zatem to czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że decyzja administracyjna jest władczym oświadczeniem woli organu, zaś inne akty z zakresu administracji publicznej są tylko oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki podmiotu prawa.

Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami.

Centrum Doradztwa Rolniczego w [...] jest jednostką doradztwa rolniczego, państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, wykonującą zadania z zakresu doradztwa rolniczego, podległą ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi, o czym stanowią przepisy ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 25 listopada 2004 r. ze zm.). Organem jednostki doradztwa rolniczego, w tym Centrum Doradztwa Rolniczego w B. jest Dyrektor. Stosownie do art. 8 ustawy dyrektor jednostki doradztwa rolniczego kieruje tą jednostką, w szczególności:

1) opracowuje roczny program działalności jednostki doradztwa rolniczego;

1a) opracowuje projekt rocznego planu finansowego;

2) reprezentuje jednostkę doradztwa rolniczego na zewnątrz;

3) zarządza mieniem jednostki doradztwa rolniczego.

2. (uchylony).

3. Decyzje dyrektora w sprawach dotyczących mienia i gospodarki finansowej jednostki doradztwa rolniczego, przekraczające zakres zwykłego zarządu, w szczególności zbycie mienia, w tym użytkowania wieczystego, nabytego w trybie przepisów ustawy, wymagają zgody organu, któremu podlega jednostka doradztwa rolniczego.

4. Zwalnia się jednostki doradztwa rolniczego z obowiązku uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nabytego w trybie przepisów ustawy.

Wskazując na regulację prawną przewidzianą § 15 rozporządzenia a także charakter prawny organu – Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. dokonującego skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych, wynikający z ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, Sąd podziela stanowisko organu, że skreślenie z listy ekspertów przyrodniczych nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę treść § 15 rozporządzenia w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej wespół z przepisami ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, uprawnionym jest wniosek, że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego w B. nie posiada kompetencji do wydania decyzji dotyczącej skreślenia eksperta przyrodniczego z listy ekspertów. Brak przepisu prawa materialnego uzasadniającego kompetencje dla Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skreślenia eksperta przyrodniczego z listy ekspertów. Nadto w przepisach rozporządzenia nie ma mowy o tym, że skreślenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sformułowanie - skreśla z listy i w terminie 7 dni informuje zainteresowane podmioty o tym fakcie oznacza potwierdzenie, że w danym dniu doradca został skreślony z listy. Skreślenie z listy nie tworzy nowego stanu prawnego, jest oświadczeniem wiedzy, że dany podmiot nie wypełnia już warunków bycia doradca przyrodniczym.

Ustawodawca bowiem coraz częściej odchodzi od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między Państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że akty rejestracji lub wykreślenie z określonego rejestru, czy też usunięcie danych z określonego rejestru nie następuje w drodze decyzji (wyrok NSA z 20 marca 2003 r., II SA 2558/02, ONSA 2004, nr 1, poz. 35, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz pod redakcją T. Wosia , Warszawa 2008).

Skreślenie z listy ekspertów jest zatem inną czynnością z zakresu administracji publicznej. Zawiera bowiem element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administracje publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wystarczające dla zakwalifikowania aktu lub czynności w zakresie administracji publicznej jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (B. Adamiak z problematyki własności.., wyrok WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r. II SA/Ol 456/06).

Przyjmując, że skreślenie z listy ekspertów przyrodniczych jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, rozstrzygnięcie odwołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi także jest taką czynnością.

Przepis § 15 rozporządzenia określa przesłanki skreślenia eksperta przyrodniczego z listy ekspertów. Są nimi:

- podmiot, któremu świadczono usługi doradcze, poniósł szkodę z winy eksperta przyrodniczego, w związku ze świadczeniem przez niego tych usług,

- nie uczestniczył w kształceniu uzupełniającym, o którym mowa w § 14 ust. 2

- wykonał niepoprawnie dokumentację przyrodniczą,

a okoliczności powyższe istotnie wpływają na świadczone usługi doradcze lub uniemożliwiają ocenę świadczonych usług doradczych, lub są spowodowane brakiem należytej staranności także eksperta przyrodniczego.

Wykładnia § 15 rozporządzenia wskazuje, że przesłanki skreślenia, określone w pkt 1-5 stanowią podstawę skreślenia, jeżeli okoliczności przewidziane dla skreślenia z listy istotnie wpływają na świadczone usługi doradcze lub uniemożliwiają ocenę świadczonych usług doradczych, lub są spowodowane brakiem należytej staranności doradcy, w tym eksperta przyrodniczego. Innymi słowy, stwierdzenie wykonania dokumentacji technicznej w sposób niepoprawny stanowi przesłankę skreślenia, jeżeli tak sporządzona dokumentacja (niepoprawnie) wpływa na świadczone usługi, uniemożliwia ich ocenę lub też jest wynikiem braku należytej staranności, w niniejszej sprawie, eksperta przyrodniczego.

Skreślenie R. S. z listy ekspertów przyrodniczych przez Dyrektora Centrum i czynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazywały jako przyczynę skreślenia – niepoprawnie wykonana dokumentacja przyrodnicza. Zarówno skreślenie Dyrektora Centrum jak i czynność Ministra nie odniosły się do wpływu tak sporządzonej dokumentacji (niepoprawnie) na ocenę świadczonych usług lub nie powołały się na brak należytej staranności eksperta przyrodniczego. Bliższa analiza jakości świadczonych usług przez skarżącego została zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest przedmiotem kontroli Sądu. Wobec braku analizy wniosku o skreślenie z listy ekspertów i materiału dowodowego dotyczącego zakresu obowiązków skarżącego, znajdującego się w aktach sprawy, przez uprawnione do tego organy, kontrola Sądu dokonanych czynności nie jest możliwa. Sąd nie czyni własnych ustaleń. Dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na m. in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z wcześniejszych rozważań Sądu wynika, że skreślenie z listy ekspertów jest czynnością administracyjną. Z brzmienia art. 1 kpa wynika, że kodeks postępowania administracyjnego nie obejmuje swą regulacją aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Nieobjęcie wymienionych wyżej aktów i czynności regulacją w k.p.a. prowadzi do sytuacji, w której sąd administracyjny jest w istocie pozbawiony możliwości pełnej kontroli procesu dochodzenia przez organ administracji do wydawania lub odmowy wydawania aktu lub wykonania albo odmowy wykonania czynności. Nie istnieje bowiem proceduralna podstawa oceny rzetelności i legalności działania organu administracji. Obecna regulacja zakresu przedmiotowego k.p.a. nie gwarantuje takich samych praw uczestnikom postępowania, w wyniku którego sprawa jest załatwiana w innej formie niż decyzja czy postanowienie, jakimi dysponują strony decyzyjnego rozstrzygnięcia sprawy. Nie stosuje się do nich zasad ogólnych k.p.a. czy też reguł dotyczących np. terminów załatwienia sprawy. Organ administracji ma także możliwość dowolnego traktowania obywatela (innego podmiotu), jako strony postępowania.

Dyrektor Centrum skreśla eksperta przyrodniczego z listy doradców rolniczych ekspertów przyrodniczych na wniosek regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Dyrektor Centrum pisemnie informuje o skreśleniu z listy ekspertów przyrodniczych eksperta przyrodniczego oraz:

1) ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

2) Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

3) regionalnego dyrektora ochrony środowiska - w przypadku skreślenia eksperta przyrodniczego z listy ekspertów przyrodniczych,

4) Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych - w przypadku skreślenia doradcy leśnego z listy doradców leśnych

- w terminie 7 dni od dnia dokonania skreślenia.

Osobie skreślonej z listy doradców ekspertów przyrodniczych przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 3.

Procedura skreślenia eksperta z listy ekspertów przyrodniczych nie przewiduje wprost wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu jest ono jednak niezbędna mimo braku podstaw do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Dowodzi tego ustawowe sformułowanie podstaw skreślenia. Nie wystarczy zaistnienie okoliczności przewidzianych w pkt 1-5 § 15 rozporządzenia. Okoliczności te muszą istotnie wpływać na świadczone usługi doradcze lub uniemożliwiają ocenę świadczonych usług doradczych, lub są spowodowane brakiem należytej staranności eksperta przyrodniczego. Ta ostatnia przesłanka odnosi się do wszystkich podstaw skreślenia. Zaistniałe podstawy powinny zostać poddane ocenie z punktu widzenia ich znaczenia dla jakości świadczonych usług.

R. S. został skreślony z listy doradców przyrodniczych przez Dyrektora Doradztwa Rolniczego w B. z powodu niepoprawnie wykonywanej dokumentacji przyrodniczej, na podstawie wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.. O wniosku w przedmiocie skreślenia nie został powiadomiony. W ocenie Sądu miał prawo o nim wiedzieć i ustosunkować się do niego. Ten wniosek stanowił podstawę skreślenia, stosownie do § 15 ust. 2 rozporządzenia. Był podstawowym elementem stanu faktycznego – wykazanie niepoprawnie wykonanej dokumentacji przyrodniczej, jej rolę i znaczenie dla programu rolnośrodowiskowego. Ten wniosek, zwłaszcza zawarte w nim oceny stanowiły przecież podstawę skreślenia skarżącego z listy ekspertów przyrodniczych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał odwołanie skarżącego, nie zapoznając go z wnioskiem o skreślenie, ani zebranym materiałem dowodowym. Gdyby przyjąć, iż przed rozpoznaniem odwołania nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zapoznania z jego wynikami osoby go dotyczącej, to przepis § 15 ust. 4 rozporządzenia nie miałby sensu, byłby iluzoryczny. Minister rozpoznawałby odwołanie tylko na podstawie materiału dowodowego zebranego przez Dyrektora Centrum bez należytego wyjaśnienia sprawy tj. bez uwzględnienia argumentacji skarżącego. Praktycznie wniosek Dyrektora Centrum pozbawia skarżącego uprawnienia wykonywania zawodu. Tymczasem akty i czynności o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a takim jest skreślenie z listy ekspertów przyrodniczych, są to władcze działania organu administracji publicznej, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie w zakresie wynikających z przepisu prawa uprawnień lub obowiązków przysługujących lub ciążących na adresacie aktu lub czynności. Przedmiotowe przejawy działania organu administracji publicznej w swej istocie zbliżone są do decyzji i postanowień wydawanych przez organy administracji, jednakże z różnych względów prawodawca nie nadał im formy decyzji lub postanowień. Brak formy decyzji w przedmiocie skreślenia z listy ekspertów przyrodniczych nie pozbawia podmiotu posiadającego uprawnienie wynikające z przepisu prawa (wpis na listę ekspertów przyrodniczych) do czynnego udziału w każdym stadium postępowania w sprawie z zakresu czynności, objętej działaniem administracji publicznej (skreślenie z listy ekspertów przyrodniczych). Wniosek taki jest uprawniony wobec brzmienia § 15 rozporządzenia, określającego podstawy skreślenia, ich ocenę, możliwość odwołania.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej czynności i utrzymanego nią w mocy skreślenia R. S. z listy doradców przyrodniczych.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, podejmując powtórnie czynność o skreśleniu R. S. z listy doradców przyrodniczych winien wykazać, stosownie do § 15 rozporządzenia w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradztwa odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej, że niepoprawnie sporządzona dokumentacja przyrodnicza istotnie wpływa na świadczone usługi doradcze lub uniemożliwia ocenę świadczonych usług doradczych, lub też jest spowodowana brakiem należytej staranności eksperta przyrodniczego.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.