Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3136/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 116/18 w sprawie ze skargi K.G. i U.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 116/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.G. i U.G. (dalej wnioskodawcy) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału działki.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2017 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w miejscowości [...] - jako niezgodny z obowiązującymi na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt uznał, że parametry nowo wydzielonej działki budowalnej nr [...] są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnych wymagań dla działki wskazanej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast parametry działki nr [...] nie spełniają minimalnych wymagań dla działki budowlanej w terenach mieszkaniowych w zakresie ich minimalnej powierzchni wynoszącej wg planu miejscowego 0,10 ha. Wszelkie próby odstąpienia od ustaleń planu na korzyść wnioskodawców doprowadziłyby do sytuacji stosowania subiektywnej interpretacji zapisów planu miejscowego, stąd też uznano, że wydzielenie działki budowalnej nr [...] i ilości powierzchni terenów budowalnych mniejszej niż 0,10 ha i ich szerokości mniejszej niż 20 m jest niezgodne z planem miejscowym.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli U. i K.G. podnosząc, że byliby w stanie zaakceptować odmowę zatwierdzenia wstępnego projektu podziału działki, gdyby cała działka nr [...] miała powierzchnię mniejszą niż 0,05 ha. Obliczona powierzchnia działki wynosi jednak 0,3437 ha, a powierzchnia terenów budowlanych MN2 na tej działce to 0,05 ha. Wójt przyjął, że parametry nowo wydzielanej działki budowlanej nr [...] są zgodne z miejscowym planem; za niedopuszczalne uznał wydzielenie działki nr [...], której to, zdaniem Wójta, parametry nie spełniają minimalnych wymagań dla działki budowlanej w zakresie minimalnej powierzchni, wynoszącej wg. planu miejscowego 0,10 ha.

Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 [ze zm.], dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie Kolegium podlegająca podziałowi działka nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części południowej położona jest w terenach budowlanych oznaczonych symbolem MN2, przeznaczonych pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren budowlany), natomiast w części północnej działka ta objęta jest terenem niezabudowanym, przeznaczonym w planie miejscowym na tereny trwałych użytków zielonych (RZ1).

Z planu miejscowego dla miejscowości [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] "nr [...], poz. [...], z dnia [...].07.2001" [winno być "z 2013 r. poz. [...] z [...] listopada 2013 r."], dalej Plan bądź Uchwała) wynika, że każda działka budowlana powstała w wyniku podziału winna spełniać następujące wymagania (§ 8 ust. 3): każda działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej, szerokość nowej działki powinna pozwalać na zachowanie warunków technicznych i odległości pomiędzy budynkami i być nie mniejsza niż: 18 metrów w strefie w centrum wsi i 20 metrów na pozostałym terenie. W Planie określono wymogi minimalnej powierzchni działek oznaczonych symbolem MN2 - 10 arów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z przedłożonego projektu podziału działki nr [...] wynika, że nowo wydzielone działki miałyby mieć powierzchnie odpowiednio: działka nr [...] - 0,1599 ha; działka nr [...] - 0,3437 ha. Z projektu wynika, że: działka nr [...] wydzielana jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; działka nr [...] wydzielana jest jako działka o łączonym przeznaczeniu niebudowlanym, gdyż w znacznej części znajduje się w przeznaczeniu rolniczym (teren trwałych użytków zielonych - RZ1). Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość w określonej przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części jest położona w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2), a w pozostałej części w terenie trwałych użytków zielonych (RZ1). Z Planu w sposób nie budzący wątpliwości wynika jakie przeznaczenie ma dana część tej nieruchomości. Ten fakt musi być uwzględniony przy ocenie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W sytuacji "mieszanego" przeznaczenia danej nieruchomości, przy jej podziale organ dokonujący oceny jego zgodności z planem miejscowym, zobligowany jest uwzględnić jego zapisy ale również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 28.11.2014 r. I OSK 717/13).

Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (art. 92 ust. 1 ugn). Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ugn).

Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1 ugn). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ugn). Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 (art. 93 ust. 2a ugn).

Jeśli w obszarze nieruchomości, która ma zostać podzielona, znajdują się także użytki z innych grup niż wymienione w art. 92 ust. 2 ugn, to podziału dokonuje się na zasadach określonych w przepisach art. 92-99 ugn. W sytuacji przedłożenia przez stronę projektu podziału nieruchomości o niejednolitej funkcji (w części rolnej lub leśnej, w części zaś zurbanizowanej), przewidującego wydzielenie nowych działek nie tylko na terenie zurbanizowanym, ale i na obszarze rolnym, organ orzekający nie będzie miał podstaw prawnych do wydania decyzji zatwierdzającej taki podział, a to z uwagi na - wynikający z art. 92 ugn - brak kompetencji do dokonywania w formie decyzji podziału części nieruchomości położonej na obszarze o funkcji rolnej. Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych związane jest z tym, że zagospodarowanie nieruchomości na te cele nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków planistycznych, rodzaju położenia nieruchomości, wyposażenia jej w urządzenia techniczne itp.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ działka nr [...] częściowo położona jest na terenie trwałych użytków zielonych (RZ1), a częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2). O ile, jak to wynika z przedłożonego projektu podziału, parametry nowo wydzielonej działki nr [...] zgodne są z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można tego powiedzieć o parametrach budowlanych nowo wydzielonej działki nr [...], które z planem zagospodarowania przestrzennego nie są zgodne. Kolegium uznało, że w takim kształcie podział nieruchomości jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie spełnia minimalnych wymagań ustalonych dla działek budowlanych w planie miejscowym dla sołectwa [...], jak wynika bowiem z akt sprawy w skład nowopowstałej nieruchomości (nr [...]) wchodzi tylko około 700 m2 terenu MN2, czyli mniej niż wymaga tego Plan (1000 m2).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli U. i K.G. zarzucając naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ugn.

W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu podkreślając, że jeśli w przyszłości zdecydowaliby się wybudować budynek mieszkalny na spornej działce w zakresie terenu MN, a następnie wydzielić z tej działki działkę niezbędną do korzystania z tego budynku na podstawie art. 95 ust. 7 ugn podział byłby możliwy do wykonania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z powodu niezgodności projektowanego podziału działki nr [...] położonej w miejscowości [...], z § 22 ust. 2 pkt 7 lit. b obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r. poz. [...]).

Zgodnie z tym przepisem, w terenach MN2 nie dopuszcza się do wydzielania nowych działek o powierzchni mniejszej niż 10 arów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie terenów MN2. Zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wydzielana nowa działka w terenach MN2, musi w obrębie terenu MN2 posiadać powierzchnię co najmniej 10 arów. Tymczasem w przedmiotowym wypadku, jedna z działek mających powstać z podziału działki nr [...], tj. działka nr [...] ma mieć w obrębie terenu MN2 powierzchnię mniejszą niż 10 arów (wg. organu jest to 7 arów, a wg. skarżących 5 arów). Pozostała część tej projektowanej działki (ok. 30 arów) znajduje się w obrębie terenów RZ1 - terenów trwałych użytków zielonych. Z powyższych przyczyn, w świetle w/w przepisu aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, projektowany podział działki nr [...] położonej w miejscowości [...] jest niedopuszczalny.

Sąd I instancji nie zgodził ze stanowiskiem organu, że projektowany podział jest również niezgodny z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku organu, pozostała część projektowanej działki nr [...] nie jest położona na obszarach przeznaczonych w w/w planie miejscowym na cele rolne (tereny rolne o symbolu R), czy na cele leśne (tereny lasów o symbolu ZL). Tereny oznaczone w planie symbolem RZ, to tereny trwałych użytków zielonych, których nie można automatycznie utożsamiać z celami rolnymi czy leśnymi, skoro Plan jednocześnie przewiduje zarówno tereny rolne, jak i tereny lasów. W przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania ustęp 2 art. 92 ugn, ponieważ dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan miejscowy.

Skargę kasacyjną wywiedli U.G. i K.G., reprezentowani przez adw. A.P., zaskarżając wyrok II SA/Kr 116/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 22 ust. 2 pkt 7 "ppkt" b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...] oraz § 8 ust. 3 Uchwały w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego (dalej kc) oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucja RP) przez błędną wykładnię przepisów ugn i Uchwały, polegającą na niezgodnym z literalnym brzmieniem § 22 ust. 2 pkt 7"b" i § 8 ust. 3 Uchwały, celem wymienionych norm i treścią przepisów chroniących prawo własności przyjęciem, że wydzielenie nowych działek ewidencyjnych obejmujących obszar o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (dalej obszar o przeznaczeniu MN2) jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nowopowstała działka ewidencyjna ma powierzchnię nie mniejszą niż 10 arów gruntu położonego na terenie o przeznaczeniu MN2, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla wydzielenia nowej działki, w skład której wchodzą grunty o przeznaczeniu MN2, wystarczające jest, by obejmowała ona nie mniej niż 10 arów powierzchni, bez względu na przeznaczenie tej powierzchni wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pismami z: 25 sierpnia 2020 r. (Kolegium) i 29 sierpnia 2020 r. (skarżący kasacyjnie) wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionują ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, zatem stan faktyczny akceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest dla Sądu kasacyjnego wiążący.

Zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. 2006 r. nr 200 poz. 1471; 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej upzp) i jako źródło prawa podlega zasadom wykładni prawa. Uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (Maciej Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Literalna interpretacja przepisów jest częstokroć niewystarczająca (choćby w przedmiotowej sprawie). Szeroko przyjęta koncepcja dwupoziomowości języka prawnego, której autorem był Zygmunt Ziembiński, rozróżnia przepis prawa od normy prawnej. Intelektualny wysiłek każdego podmiotu stosującego prawo polega na dekodowaniu z (często wielu) przepisów normy prawnej. Do wykonania tej operacji daleko niewystarczające jest poprzestanie na językowym brzmieniu przepisu. Każdorazowo należy sięgać również do wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, by w pełnym kontekście odczytać normę prawną (M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17).

Sąd I instancji trafnie aprobował rezultaty wykładni Uchwały, zaprezentowanej w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, § 8 ust. 3 Uchwały stanowi: "Przy podziale nieruchomości w terenach przeznaczonych do zabudowy (MN...) należy zachować następujące zasady:.. 2) szerokość nowej działki powinna pozwalać na zachowanie warunków technicznych i odległości pomiędzy budynkami i być nie mniejsza niż: a) 18 metrów w strefie centrum wsi, b) 20 metrów na pozostałym terenie,... 4) minimalne powierzchnie działek, w zależności od przeznaczenia określone zostały w rozdziale III, z wyjątkami pkt 5, 5) podział nieruchomości powodujący wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż określona w pkt 4 oraz o szerokości mniejszej niż w pkt 2 jest dopuszczalny: a) pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, b) w stosunku do działek powstałych w wyniku wydzielania działek pod drogi.". Ustęp 4 § 8 Uchwały stanowi: "Podziału nieruchomości można dokonać z zachowaniem przepisów odrębnych.".

Rozdział III, zatytułowany "Ustalenia szczegółowe obowiązujące na terenach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dot. przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów" stanowi: "§ 22. 1. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1, MN2): 1) przeznaczenie podstawowe: a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, b) obiekty usług,... 2. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania:... 7) nie dopuszcza się do wydzielania nowych działek o powierzchni mniejszej niż:... b) 10 ar dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie terenów MN2, c) obowiązują zasady określone w § 8 ust. 3 pkt 1 do 4 oraz ust. 4.".

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie - to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). W doktrynie zwraca się uwagę na warstwę normatywną planu, rozumianą jako sformułowania imperatywne, np. zabrania się, należy, lub sformułowania o charakterze przedmiotowym dotyczące przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalenia sposobu lub zasad jego zagospodarowania. Wskazuje ona podstawowe merytoryczne postanowienia planowe i ich zróżnicowanie (P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis 2009, s. 124). Pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; w dacie wydania obu postanowień j.t. Dz. U. 2017, poz. 1073), utrwalił się pogląd, że zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taka regulację (wyrok NSA z 2.12.2010 r. II OSK 2096/10, Lex 1613335; akceptowany przez D. Gorzelak-Maciak w: red. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012 s. 42). Za koniecznością precyzji planu zagospodarowania przestrzennego przemawia i to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności (orzeczenie TK z 18.4.2000 r. SK 23/98, pkt 2, OTK 2003/3/93, aprobowane przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 621-622, uw. 39). Prawidłowa wykładnia Planu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że Plan, a w szczególności jego § 8 ust. 3 pkt 2 lit. b, pkt 4 i 5, § 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 7 lit. b i c, przemawiały za odmową pozytywnego zaopiniowania wstępnego podziału działki nr [...] w [...] na działki nr [...] i nr [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 - Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności (wyrok NSA z 11.6.1999 r. IV SA 295/96, Lex 47787, aprobowany przez P. Kwaśniaka - op. cit., s. 206-207).

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (przykładowo - wyrok NSA z: 4.6.2008 r. II OSK 1883/07; 22.2.2008 r. II OSK 1498/07). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak by w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Uchwała zawiera normy konkretne i zamknięte, określające w czytelny sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych na obszarach oznaczonych symbolami MN2 i RZ1. Przepisy (nietrafnie przywołane w skardze kasacyjnej jako "powyższe normy" - s. 5 akapit ostatni skargi kasacyjnej) Uchwały nie muszą expressis verbis określać "dolnej granicy obszaru działki położonej (chociażby częściowo) na terenie MN2 w postaci 10 arów przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną". W istocie z uzasadnienia zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej oczekuje, że w Uchwale winien znaleźć się konkretny przepis, zawierający taki wymóg. Spełnienie tego oczekiwania prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionej kazuistyki Uchwały.

Rezultaty wykładni leżącej u podstaw zaskarżonego wyroku są prawidłowe. Ustęp 3 § 8 Uchwały zawiera jednoznaczny nakaz, by przy podziale nieruchomości w terenach przeznaczonych do zabudowy (MN - w tym MN2) należy zachować następujące zasady: 2) szerokość nowej działki winna pozwalać na zachowanie warunków technicznych i odległości pomiędzy budynkami i być nie mniejsza niż: a) 18 metrów w strefie centrum wsi, b) 20 metrów na pozostałym terenie; 4) minimalne powierzchnie działek, w zależności od przeznaczenia określone zostały w rozdziale III, z wyjątkami pkt 5.

W rozdziale III normodawca wprowadził ustalenia szczegółowe obowiązujące na terenach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dotyczące przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów. W § 22 ustępie 1 ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN2): 1) przeznaczenie podstawowe: a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, b) obiekty usług,... . W ustępie 2 ustalono zasady zabudowy i zagospodarowania:... 7) nie dopuszcza się do wydzielania nowych działek o powierzchni mniejszej niż: b) 10 arów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie terenów MN2, c) obowiązują zasady określone w § 8 ust. 3 pkt 1 do 4 oraz ust. 4.

Użycie w § 8 ust. 3 Uchwały sformułowania "Ustala się..."; "nie dopuszcza się" wskazuje, że normodawca użył formy nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. W § 8 ust. 3 pkt 5 Uchwały normodawca posłużył się dopuszczeniem - będącym odmianą zakazu - zatem przepisem określającym, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne. Ponowne wskazanie w § 22 ustępie 2 punkcie 7 lit. c, że obowiązują zasady określone w § 8 ust. 3 pkt 1 do 4 oraz ust. 4 - bezpośrednio po literze b) 10 arów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie terenów MN2, prowadzi do wniosku, że normodawca także w ustaleniach szczegółowych obowiązujących na terenach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dotyczących przeznaczenia gruntów MN2 jednoznacznie nakazał, by nowo tworzona działka, przeznaczona pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, posiadała 10 arów dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębie terenów MN2, nie zaś w obrębie innych terenów - in casu RZ1. Za rezultatem wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie przemawiają ani zasady wykładni językowej, ani celowościowej.

W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podział ewidencyjny ma określone cele, a nie jest celem samym w sobie. Podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie (wyroki NSA: z 28.11.2014 r. I OSK 717/13, Lex 1658504; 5.7. 2017 r. I OSK 2603/15, Lex 2361578; wyrok WSA w Poznaniu z 30.1.2019 r. IV SA/Po 108/18, Lex 2624815, aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, uw. 1 do art. 92 ).

W ust. 2 art. 93 ugn ustawodawca wyjaśnił, że zgodność projektu podziału z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi zatem spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje. Wynika to z funkcji powołanych przepisów, które mają zapobiegać powstawaniu stanów sprzecznych z planem miejscowym (wyrok WSA w Warszawie z 27.6.2006 r. I SA/Wa 2355/05, Lex 235307; wyroki NSA z 7.1. 2002 r. I SA 1400/00, Lex 81990; 28.11.2014 r. I OSK 717/13). Jeżeliby w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki gruntu, które mają co prawda przewidzianą w planie ustaloną funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział taki nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym (D. Falcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziału nieruchomości, WK 2019, Część druga, Rozdział 1, Podrozdział 1.4. Podział nieruchomości o niejednorodnej funkcji zapisanej w planie miejscowym).

Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok NSA z 12.8. 2014 r. I OSK 107/13, Lex 15087610). Stwierdzenie przez organ opiniujący, że którakolwiek z proponowanych do wydzielenia działek gruntu nie spełnia tych wymogów, skutkuje koniecznością wydania postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 483-484, nb 29).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 22 ust. 2 pkt 7 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...] oraz § 8 ust. 3 Uchwały w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię wskazanych przepisów ugn i Uchwały.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (orzeczenie TK z 18.4.2000 r. SK 23/98). Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o gospodarce gruntami (art. 93 ust. 1, 2, 4, 5) i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,..., należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 61-64, uw. 8). Skarżący mogą w dotychczasowy sposób korzystać z nieruchomości, której są współwłaścicielami. Wnioskodawcy mogą dokonać korekty wstępnego projektu podziału nieruchomości, uwzględniając istotne postanowienia Planu, co skutkować będzie dokonaniem oceny proponowanego podziału w kontekście zgodności z Planem (M. Wolanin - op. cit, s. 484, uw. 29 zd. ostatnie).

Skoro zarzut skargi kasacyjnej w żadnym aspekcie nie okazał się zasadny, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.