Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 862/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: "Skarżąca"), uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...] z [...] lipca 2021 r., i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W..

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2021 r., wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku Skarżącej, Zarząd Dzielnicy [...] [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.. W szczególności, w pkt 2.4.1. pierwsze tiret owej decyzji Zarząd wskazał, iż "budynki należy podłączyć do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej".

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji w zakresie dotyczącym m.in. nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika maksymalnej powierzchni nowej zabudowy czy też maksymalnej szerokości elewacji nowej zabudowy.

Pismem z 16 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wezwało Skarżącą do wykazania, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę na potrzeby bytowe jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W piśmie tym wskazało, iż ze złożonych przez Skarżącą informacji technicznych przyłączenia do sieci 17 sierpnia 2020 r., wydanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] (dalej: "MPWiK"), wynika, że w chwili obecnej nie ma możliwości dostaw wody z miejskiej sieci wodociągowej do planowanej zabudowy. Co prawda w ww. "informacji" wskazano, że "źródłem zaopatrzenia w wodę ww. zabudowy może być istniejący przewód wodociągowy DN 100 w ul. [...] po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji przewodu wodociągowego DN 100 w ciągu dojazdowym na terenie inwestycji na odcinku od ww. istniejącego przewodu wodociągowego do hydrantu za ostatnim planowanym przyłączem wodociągowym do budynku", to jednocześnie stwierdzono, że "MPWiK w [...] nie przewiduje w swoich planach inwestycyjnych na najbliższe lata rozbudowy ww. sieci wodociągowej na terenie inwestycji". Kolegium poinformowało, że w razie braku dowodu na spełnienie powyższych wymagań, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej "u.p.z.p."), ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie będzie możliwe.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżąca w piśmie z 7 marca 2022 r. wskazała, że zawarte w informacji z 17 sierpnia 2020 r. stwierdzenie, że: "istnieje możliwość realizowania ww. sieci wodociągowej na własny koszt. Po podjęciu decyzji o realizacji ww. sieci na własny koszt w dalszym etapie postępowania należy złożyć w Spółce zlecenie na opracowanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej wraz z jednostronnie podpisanymi egzemplarzami "Porozumienia dotyczącego budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych"" spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.

W piśmie z 7 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Kolegium z 22 lutego 2022 r., MPWiK poinformowało mi. in., że nie została wydana gwarancja możliwości realizacji inwestycji na własny koszt inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w powołanej na wstępie zaskarżonej decyzji, uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] lipca 2021 r., i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Właściwa w sprawach sieci wodociągowej jednostka organizacyjna [...], tj. MPWiK nie planuje rozbudowy sieci w tej części miasta. Jednocześnie między inwestorem a operatorem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie została zawarta umowa gwarantująca wykonanie w najbliższym czasie takiej sieci. Brak jest również gwarancji, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a co za tym idzie - ustalenie warunków zabudowy dla owej inwestycji z tego powodu nie jest w chwili obecnej możliwe.

Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 6 K.p.a., przez wezwanie MPWiK do potwierdzenia udzielenia gwarancji zawarcia umowy dotyczącej realizacji inwestycji, podczas gdy, zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w ramach realizacji swoich publicznoprawnych zadań, jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków i ustawa nie przewiduje takiej formy jak "gwarancja" zawarcia umowy;

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., przez uznanie, że Skarżąca nie wykazała możliwości budowy sieci uzbrojenia terenu, podczas gdy takie jednoznaczne zapewnienie wynika z pisma MPWiK z 17 sierpnia 2021 r.;

art. 8 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

art. 10 § 1 K.p.a., przez wydanie decyzji w sposób uniemożliwiający wypowiedzenie się strony względem pisma MPWIK z 7 marca 2022 r. (zaskarżona decyzja została wydana [...] marca 2022 r.);

art. 15 K.p.a., przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

art. 50 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie udziału w czynnościach dowodowych kluczowych (przez pryzmat wydanej decyzji) dla rozstrzygnięcia sprawy;

art. 128 K.p.a., przez brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania (żadnego zarzutu);

art. 139 K.p.a., przez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i to w części decyzji organu pierwszej instancji, która nie została przez stronę wyraźnie zaskarżona;

art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., przez przyjęcie, że zapewnienie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej na etapie postępowania o udzielenie warunków zabudowy powinno nastąpić przez gwarancję możliwości realizacji sieci.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przestawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo uchyliło, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi, iż znajduje się ona poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W ocenie Sądu mając na uwadze treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy Kolegium uprawnione było do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ pierwszej instancji ustalił Skarżącej (jako inwestorowi) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] z obr[...] przy ul. [...] w W.. Kolegium, działając natomiast jako organ drugiej instancji, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i uznało, że obecnie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Zgodnie z treścią art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W powyższym przepisie został zawarty zakaz reformacionis in peius. Istotą tego zakazu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, polegających na tym, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Naruszenie powyższego zakazu stanowi rażące naruszenie prawa.

Podkreślenia wymaga, że powołany powyżej art. 139 K.p.a. nie wprowadza bezwzględnego zakazu reformationis in peius. Wynika to z faktu, iż w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania. Uchylenie się od zarzutu naruszenia ww. zasady wyznacza kryterium rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję. Organ zobowiązany jest jednakże zawsze do uzasadnienia, w czym upatruje zaistnienie tych przesłanek. Brak stanowiska w tym zakresie oznacza wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17).

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie uchybił powyższemu zakazowi. Odstępując od zasady określonej w art. 139 K.p.a, nie dokonał bowiem jakichkolwiek rozważań co do rażącego naruszenia prawa w decyzji pierwszej instancji czy też rażącego naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy poprzestał na wskazaniu, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznając, że obecnie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W żaden sposób nie ocenił powyższej okoliczności w kontekście przesłanek zawartych w art. 139 K.p.a. Decyzję, w której odstąpiono od uzasadnienia odejścia zakazu reformacionis in peius uznać zatem należy za wadliwą. Z uwagi na powyższe zgodzić należy się ze Skarżącą, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Kolegium naruszyło art. 139 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii uznania przez Kolegium, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., stwierdzić należy, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wedle natomiast ust. 5 art. 61 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest zatem uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno byłoby bowiem od wnioskodawcy, który może nie mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza wodociągowego. Z uwagi, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji to zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. W orzecznictwie przyjmuje się, że od inwestora nie wymaga się - w chwili wystąpienia o warunki zabudowy - legitymowania się umową z przedsiębiorstwem. Musi jedynie posiadać zapewnienie, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyroki NSA z: 25 maja 2020 r., II OSK 3042/19; 20 lutego 2019 r., II OSK 826/17; 15 lutego 2018 r., II OSK 893/16; 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17). Przy czym, podnieść należy, że przepisy nie precyzują, w jakim terminie taka umowa mogłaby zostać zawarta.

Zwrócić należy uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że z uwagi iż MPWiK nie planuje rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w tej części miasta co planowana inwestycja, jak również, iż inwestor nie zawarł umowy gwarantującej wykonania tej sieci, jak i brak jest gwarancji, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości, ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe. Podnieść jednakże należy, że organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez Skarżącą w odpowiedzi na wezwanie Kolegium z 16 listopada 2021 r., iż – jak wynika z informacji zawartej w piśmie z 17 sierpnia 2020 r. - istnieje możliwość zrealizowania sieci wodociągowej na własny koszt inwestora. Brak szczegółowych rozważań Kolegium w powyższym zakresie świadczy przynajmniej o przedwczesnym przyjęciu, iż dla przedmiotowej inwestycji nie można ustalić obecnie warunków zabudowy. Jak już bowiem wskazano powyżej, od inwestora nie wymaga się – w chwili wystąpienia o warunki zabudowy - legitymowania się umową gwarantującej wykonania sieci. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że Kolegium, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, posłużyło się argumentację właściwą dla innego postępowania tj. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. To organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia czy przedstawiony projekt budowlany odpowiada warunkom określonym w art. 35 i nast. Prawa budowlanego. Innymi słowy dopiero na późniejszym etapie inwestor musi uzyskać dostateczne połączenie z siecią wodociągowo-kanalizacyjną i spełnić pozostałe warunki techniczne. W przeciwnym wypadku projekt budowlany nie zostanie zatwierdzony, inwestor nie rozpocznie robót budowlanych, a w dalszej konsekwencji nie uzyska on decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem na etapie występowania o określenie warunków zabudowy ww. warunki techniczne nie muszą być spełnione. Wystarczająca jest potencjalna możliwość ich wypełnienia.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podkreślenia wymaga, że w przypadku gdy w ocenie organu zbędnym stało się ustosunkowywanie do argumentacji powołanej przez Skarżącą to zobligowany był on również do wyjaśnienia motywów swojego stanowiska w tym zakresie.

Za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 10 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie winien zatem umożliwić Skarżącej zapoznanie się z treścią pisma MPWiK z 7 marca 2022 r., skoro powołał się na nie w treści zaskarżonej decyzji. Skarżąca powinna bowiem mieć możliwość ustosunkowania się do niego.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni powyższą ocenę prawną i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem jego zasad ogólnych, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji do wydania decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono (w tym i opłata skarbowa od pełnomocnictwa) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).