Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 512/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] [...] 1 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 31 maja 2022 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 poz. 559 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p.",) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 22 lipca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. "Leszczyny", stwierdzając, że niniejszy plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2021, podjęła [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. "Leszczyny" (zwanego dalej "mpzp", "Plan").

Przepisowi § 22 ust. 1 uchwały nadano brzmienie: "Dla terenów zabudowy usług turystycznych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1UT-5UT ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe:

a) dla terenu 1UT: mało gabarytowe obiekty rekreacji zbiorowej (wioska wakacyjna młodzieżowa),

b) dla terenu 2UT: rekreacja i wypoczynek z obiektem obsługi w tym gastronomia,

c) dla terenów 3UT, 4UT i 5UT: obiekty usługowe oraz budowle i urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi, w tym obiekty usług hotelarskich, pensjonatowych i rekreacji zbiorowej;

2) za zgodną z przeznaczeniem podstawowym uznaje się lokalizację:

a) budynków gospodarczych i garażowych,

b) pól namiotowych i miejsc biwakowych,

c) obiektów i urządzeń służących obsłudze ruchu turystycznego (informacja turystyczna, punkt obsługi),

d) terenowe urządzenia sportowe (korty tenisowe, boiska sportowe),

e) zieleni urządzonej,

f) obiektów małej architektury,

g) dojść i dojazdów,

h) miejsc postojowych;

3) przeznaczenie uzupełniające:

a) usługi handlu i gastronomii ściśle związane z podstawowym przeznaczeniem terenu,

b) ciągi piesze, pieszo-jezdne i drogi rowerowe,

c) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej.

Stosownie zaś do § 22 ust. 2 uchwały, dla terenu, o którym mowa w ust. 1, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustala się:

1) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 40%;

2) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01;

3) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,8;

4) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej:

a) dla terenów 3UT, 4UT i 5UT: 60%, w tym 20% jako zieleń wysoka,

b) dla terenów 1UT i 2UT: 60%;

5) maksymalną wysokość budynków:

a) hotelowych: 13 m,

b) pensjonatowych: 10 m,

c) rekreacji: 8 m,

d) obiektów i urządzeń służących obsłudze ruchu turystycznego: 6 m,

e) gospodarczych, garażowych: 6 m,

f) pozostałych obiektów usługowych: 10 m".

[...] [...] 1 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (zwana dalej "Spółką") wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] położonych w terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem obręb L., gm. G. "5UT" - teren zabudowy usług turystycznych, dla którego ustalenia szczegółowe zapisane w § 22 ust. 1 pkt 1-3 tej uchwały przewidują realizację obiektów usługowych. Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do mpzp ustaleń szczegółowych zapisanych w § 22 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 22 ust. 2 uchwały, zawierających tzw. normy otwarte i niedefiniujących pojęcia "urządzeń terenowych";

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, zwanego dalej w skardze "rozporządzeniem"), bowiem w mpzp nie wskazano obsługi komunikacyjnej działki o nr ewid. [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej;

3) art. 15 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezgodność ustaleń mpzp ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w G. z dnia 28 grudnia 2000 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] r. Rady Gminy w G. z dnia 15 listopada 2007 r. w zakresie kierunków studium oraz załącznikiem graficznym planu i wyznaczenie obszaru parkingu na terenie wyznaczonym pod rozwój terenów sportu i rekreacji;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia, albowiem na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolem "R" - tereny rolnicze, dla których dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolną;

5) art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia poprzez brak wymaganego otoczenia mapowego na załączonej do mpzp mapie od strony zachodniej i północnej, co stanowi o naruszeniu ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi jej Spółka wskazała, że jej interes prawny dotyczący stwierdzenia nieważności ww. uchwały polega na tym, że jest właścicielem nieruchomości położnych w Leszczynach w Gminie G., dla których Sąd Rejonowy w K. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (działki ewid. nr [...] i nr [...]) oraz księgę wieczystą nr [...] (działki ewid. nr [...] i nr [...]). Obydwie nieruchomości objęte są mpzp, który dla tych gruntów przewiduje realizację obiektów usługowych. Spółka ma zamierzenie inwestycje w zakresie budownictwa jednorodzinnego, a podjęta z naruszeniami prawa uchwała narusza także prawo własności Spółki i w ten sposób jej interes prawny. Nadto Spółka wskazała, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z dnia 6 lipca 2022 r. Nr [...] stwierdzono nieważność w części uchwały [...] Rady Gminy z dnia 31 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. "Leszczyny" (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2022 r. poz. 2588). Zakres nieważności nie dotyczy jednak działek gruntu należących do skarżącej.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z zaskarżonym mpzp działki gruntu stanowiące jej własność, o nr ewid. [...], [...] i [...] położone są w terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem "5UT" - teren zabudowy usług turystycznych, dla którego ustalenia szczegółowe zapisane w § 22 ust. 1 pkt 1-3 uchwały przewidują realizację obiektów usługowych oraz budowli i urządzeń służących rekreacji i wypoczynkowi, w tym obiektów usług hotelowych, pensjonatowych i rekreacji zbiorowej. Spółka uchwały i zarzuciła, że ustalenia mpzp nie mogą zawierać tzw. norm otwartych. Ustalenia planu nie definiują pojęcia "urządzeń terenowych", które nie jest zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących, w związku z tym należało je zdefiniować w akcie prawa miejscowego, jakim jest mpzp. Zapisy zaskarżonego planu we wskazanym zakresie sprawiają trudności interpretacyjne.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że rysunek skarżonego mpzp narusza § 5 rozporządzenia, albowiem nie wskazano obsługi komunikacyjnej działki o nr ewid. [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej.

Zdaniem Spółki, na gruncie niniejszej sprawy zaistniała niezgodność ustaleń mpzp ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., które zostało zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy w G. z dnia 28 grudnia 2000 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] r. Rady Gminy w G. z dnia 15 listopada 2007 r. w zakresie tekstu na str. 20 kierunków Studium oraz załącznikiem graficznym planu poprzez wyznaczenie obszaru parkingu na terenie wyznaczonym pod rozwój terenów sportu i rekreacji.

Z tekstu Studium nie wynika taka możliwość zmiany sposobu zagospodarowania.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolem "R" - tereny rolnicze, dla których dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolna. Tym samym, przy podejmowaniu uchwały w sprawie mpzp doszło do powstania zarówno wykluczających się wzajemnie ustaleń części tekstowej planu, jak również do ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej, a częścią graficzną, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Spółka dodała, że zamieszczanie w treści mpzp wykluczających się wzajemnie ustaleń w zakresie linii zabudowy jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Tymczasem mpzp jest narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być zatem sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje.

W ocenie skarżącej, oprócz wewnętrznych sprzeczności części tekstowej mpzp, również rysunek mpzp, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały, nie spełnia wymogu, który wynika z ustaleń § 2 pkt 7 uchwały, z uwagi na brak określenia linii zabudowy w odniesieniu do wszystkich terenów oznaczonych symbolem "R", dla których dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej oraz budynków związanych z działalnością agroturystyczną.

Dalej Spółka stwierdziła, że postanowienia określone w części tekstowej oraz wyznaczone w części graficznej w jednoznaczny sposób winny określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy w ramach wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, bowiem celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Na rysunku planu nie określono linii zabudowy w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów, zaś z ustaleń części tekstowej wynika możliwość realizacji budynków. Stwarzać to będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie mpzp. Brak ten uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części.

Nadto Spółka podniosła, że projekt mpzp sporządzony na kopii mapy zasadniczej w dużym stopniu nie zawiera oznaczonych w studium niezbędnych elementów otoczenia - wymaganych zgodnie z § 5 rozporządzenia, tj.: strefa ochrony konserwatorskiej, stanowiska archeologicznego, systemów cieków wodnych i źródlisk, szlaków turystycznych, domów mieszkalnych położone w najbliższym sąsiedztwie planu, możliwych do odczytania jedynie przez osoby bezpośrednio zainteresowane - właścicieli. Stanowi to w konsekwencji naruszanie ładu przestrzennego, a przecież istotą planu jest jego zapewnienie. Wskazany brak planu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem określenia w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej działek ewid. nr [...], [...] i [...] położonych w terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem obręb L., gm. G. "5UT" - teren zabudowy usług turystycznych, dla którego ustalenia szczegółowe zapisane w § 22 ust. 1 pkt 1-3 tej uchwały przewidują realizację obiektów usługowych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako nie mającej uzasadnionych podstaw. W odniesieniu do skargi organ wyjaśnił, co następuje.

Zdaniem organu nie jest właściwy zarzut skarżącej, że plan nie definiuje tego, co należy rozumieć pod pojęciem "urządzenia terenowe", gdyż § 22 ust. 1 pkt 2 lit. d brzmi: "terenowe urządzenia sportowe (korty tenisowe, boiska sportowe)". Jednoznacznie wskazano więc, że przez sportowe urządzenia terenowe należy rozumieć właśnie korty tenisowe oraz boiska sportowe. Definicja nie musi być zawarta w słowniczku uchwały, jeżeli wyjaśnienie tego, co należy rozumieć pod danym pojęciem znajduje się bezpośrednio przy tym pojęciu. Ponadto w sytuacji braku zdefiniowania danego pojęcia w mpzp oraz braku obecności legalnej definicji takiego pojęcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, należy sięgnąć do definicji zawartych w słownikach języka polskiego.

Organ zaznaczył, że uchwała Nr [...] Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. "Leszczyny" została podjęta w dniu 22 lipca 2016 r., a zatem nie stosuje się do niej przywołanego przez skarżącą rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku przedmiotowego mpzp należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1587), co zresztą miało miejsce. Odnosząc się jednak do zarzutu niewskazania w mpzp obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...], organ wskazał, że sam fakt określenia w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. konieczności określenia w planie "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nie oznacza, że plan ma obowiązek zapewnienia dojazdu do każdej działki geodezyjnej. Zdaniem organu, istotne znaczenie ma fakt, że Spółka jest właścicielem zarówno działki nr [...] jak i sąsiadujących z nią działek nr [...], [...] i [...], mających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że może w ramach własnych nieruchomości zapewnić dojazd do działki nr [...]. W terenie 5UT według obowiązującego mpzp jest możliwość realizacji ciągu pieszo-jezdnego, który mógłby stanowić taki właśnie dojazd do ww. działki.

Niezrozumiałym jest dla organu, dlaczego skarżąca odnosi się do niezgodności projektu zaskarżonego mpzp ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., które zostało zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy w G. z dnia 28 grudnia 2000 r. wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] r. Rady Gminy w G. z 15 listopada 2007 r. Dokument ten już nie obowiązuje, gdyż 19 kwietnia 2021 r. zostało przyjęte uchwałą nr [...] nowe studium, które uchyliło studium dotychczasowe. Plan miejscowy dla miejscowości L. uchwalony 31 maja 2022 r. został zatem opracowany i uchwalony na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 19 kwietnia 2021 r.

Jak podniósł organ, tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem "R", dopuszczają wyłącznie "zabudowę zagrodową o specjalistycznym charakterze produkcji roślinnej lub zwierzęcej na terenie obsługiwanego areału niemniejszego niż 20 ha". Jest to kryterium trudne do spełnienia, bowiem tak duże areały gruntów są w gminie G. rzadkością. W związku z powyższym nie było konieczności ustalania dla tych terenów linii zabudowy. W tym względzie wystarczające będzie spełnienie wymogów obowiązującego prawa, w tym przepisów z zakresu prawa budowlanego, które regulują m.in. zagadnienia odległości budynków od granic lasu lub innych budynków, mogących stanowić zagrożenie pożarowe, a także przepisów z zakresu dróg publicznych, które regulują m. in. zagadnienia odległości budynków od dróg publicznych. Tereny "R" tworzą obszary o dużej powierzchni, gdzie dopuszczono jedynie w formie uzupełnienia budynki związane z zabudową zagrodową, ale wyłącznie w ramach gospodarstw o areale pow. 20ha. W związku z tym, organ nie uznał, że brak wyznaczonych linii zabudowy może w jakikolwiek sposób negatywnie wpłynąć na kształt ładu przestrzennego na tych terenach. Ponadto żaden obowiązujący przepis prawa nie wskazuje obowiązku ustalania linii zabudowy dla wszystkich terenów. Projekt planu nie zawiera więc sprzeczności zarówno pomiędzy częścią graficzną, a tekstową jak i w obrębie części tekstowej czy graficznej. Organ podkreślił, że skarżąca nie informuje, iż znajduje się w posiadaniu nieruchomości położonych na terenach oznaczonych symbolem "R", wobec czego nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu jej interesu prawnego. Pomimo przytoczonych w uzasadnieniu zarzutu licznych przykładów orzeczeń sądów administracyjnych skarżąca nie wskazała, na czym rzekoma niespójność pomiędzy tekstem a rysunkiem mpzp miałaby polegać.

Organ zaznaczył, że uchwała Nr [...] Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. "Leszczyny" została podjęta w dniu 22 lipca 2016 r., a zatem nie stosuje się do niej przywołanego przez skarżącą rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zaś zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co miało miejsce w sprawie. Natomiast § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wskazuje, co należy uznać za bezwzględne otoczenie obszaru objętego planem. Tereny położone na zachód i północ od obszaru opracowania położone są w sąsiedniej gminie M.. Są to tereny zbiornika wodnego, lasów, pól uprawnych oraz w bardzo niewielkim stopniu tereny zabudowane w miejscowości K.. Ich sąsiedztwo nie stanowi zatem istotnego uwarunkowania dla obszaru objętego planem, co zostało przeanalizowane podczas sporządzania projektu planu z wykorzystaniem materiałów geodezyjnych oraz innych danych przestrzennych dostępnych na portalach https://mapy.geoportal. gov.pl oraz http://geoportal.powiat.kielce.pl. Dowodem tego jest choćby fakt naniesienia na rysunek planu "zasięgu powierzchni ograniczających przeszkody dla lotniska Masłów k/Kielc", dotyczącego lotniska położonego w Masłowie, a niestanowiącego otoczenia bezpośredniego, bowiem oddalonego od granic opracowania o ponad 1 km. Rozporządzenie nie precyzuje, jakie otoczenie uznaje się za niezbędne, niemniej jest to takie otoczenie, którego zagospodarowanie ma bezpośredni wpływ na obszar opracowania lub gdy zagospodarowanie obszaru opracowania wpływa na zagospodarowanie tego otoczenia. Jednak nic podobnego nie miało miejsca w przypadku mpzp dla obrębu Leszczyny.

Końcowo organ podkreślił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania nadzoru prawnego Wojewody Ś. i w tym zakresie nie zidentyfikowano w uchwale uchybień.

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że przyjęte przez gminę rozwiązania nie stanowią przykładu nadużycia władztwa planistycznego, gdyż zastosowane konstrukcje mają swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach terenowych i prawnych. W orzecznictwie funkcjonuje ugruntowany pogląd, że nie można gminie zarzucić arbitralności w przyjęciu zaskarżonych rozwiązań planistycznych, skoro dąży ona do zachowania ładu przestrzennego. Ponadto ustalone przeznaczenie terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu stanowi naruszenie przepisów prawa. Organ dodał, że K. S.A. nabyła od Gminy G. działki nr [...] i [...] o pow. 4,8083 ha aktem notarialnym Repetorium A [...] z 4 lipca 2002 r. w wyniku rozstrzygnięcia przetargu z 16 maja 2002 r. Zgodnie ze złożonymi ofertami K. S.A. z 9 maja 2002 r. na ww. terenie miały powstać obiekty rekreacyjne, które jednak do dziś nie powstały. Gmina G. nie przewidywała na powyższym terenie możliwości zamierzenia inwestycyjnego w zakresie budownictwa mieszkaniowej jednorodzinnego.

Na rozprawie 13 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki poparł skargę i sprecyzował, że chodzi o uchwałę z 31 maja 2022 r. Dodał, że nie popiera zarzutu z pkt 3 zarzutów skargi. Stwierdził, że w zarzucie nr 1 skargi chodzi o definicję "terenowych urządzeń sportowych". Pełnomocnik wskazał odnośnie tej definicji, że nie uwzględnia takich urządzeń jak: bieżnie, siłownie zewnętrzne. Wyjaśnił, że Spółka nie jest właścicielem terenu oznaczonego symbolem R objętego zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarżąca Spółka wywiodła skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działek nr ewid. [...] i [...] (Kw nr [...]) i działek nr ewid. [...] i [...] (Kw nr [...]) położonych na terenie gminy G., obręb L., których to nieruchomości dotyczą zapisy zaskarżonej uchwały.

Zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. "Leszczyny" w granicach, jakie wynikają z interesu prawnego skarżącej opartego o prawo własności ww. nieruchomości położonych w terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem 5UT - teren zabudowy usług turystycznych, dla którego ustalenia szczegółowe zapisane w § 22 ust. 1 pkt 1-3 tej uchwały przewidują realizację obiektów usługowych.

Ocenę zasadności skargi poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."). Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 u.p.z.p.). W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania uchwały w jakiejkolwiek części. Należy pamiętać, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 lipca 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność skarżonej uchwały w części, której jednak rozpoznawana skarga nie dotyczy (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2002 r., poz. 2588).

Nieruchomości należące do skarżącej Spółki położone są na terenie, który na rysunku kwestionowanego Planu oznaczony jest symbolem 5UT - tereny zabudowy usług turystycznych.

Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 1 lit. c Planu, dla terenów zabudowy usług turystycznych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1UT-5UT ustala się przeznaczenie podstawowe: dla terenów 3UT, 4UT i 5UT obiekty usługowe oraz budowle i urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi, w tym obiekty usług hotelarskich, pensjonatowych i rekreacji zbiorowej. W myśl § 22 ust. 1 pkt 2 Planu, za zgodną z przeznaczeniem podstawowym uznaje się lokalizację:

a) budynków gospodarczych i garażowych,

b) pól namiotowych i miejsc biwakowych,

c) obiektów i urządzeń służących obsłudze ruchu turystycznego (informacja turystyczna, punkt obsługi),

d) terenowe urządzenia sportowe (korty tenisowe, boiska sportowe),

e) zieleni urządzonej,

f) obiektów małej architektury,

g) dojść i dojazdów,

h) miejsc postojowych;

Z kolei stosownie do § 22 ust. 1 pkt 3 Planu, przeznaczenie uzupełniające to:

a) usługi handlu i gastronomii ściśle związane z podstawowym przeznaczeniem terenu,

b) ciągi piesze, pieszo-jezdne i drogi rowerowe,

c) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej.

W skardze Spółka zarzuciła, po pierwsze, że zaskarżona uchwała nie definiuje pojęcia "urządzeń terenowych", a jak na rozprawie sprecyzował pełnomocnik Spółki, w istocie uchwała nie definiuje pojęcia "terenowych urządzeń sportowych". Zdaniem skarżącej, pojęcie "urządzeń terenowych" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dlatego należało je zdefiniować w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia takiego planu, jak wyjaśniła Spółka, nie mogą zawierać tzw. norm otwartych.

W odpowiedzi na ten zarzut organ gminy wskazał, że jednoznacznie wskazano w treści uchwały, że przez sportowe urządzenia terenowe należy rozumieć korty tenisowe oraz boiska sportowe. Definicja nie musi być zawarta w słowniczku uchwały, jeżeli wyjaśnienie tego, co należy rozumieć pod danym pojęciem znajduje się bezpośrednio przy tym pojęciu. Ponadto w sytuacji braku zdefiniowania danego pojęcia w planie miejscowym oraz braku obecności legalnej definicji takiego pojęcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, należy sięgnąć do definicji zawartych w słownikach języka polskiego.

Sąd podziela stanowisko organu dotyczące omawianego zarzutu. Otóż Rada Gminy, w ramach posiadanej kompetencji uchwałodawczej, postanowiła, że za zgodną z przeznaczeniem podstawowym na terenie 5UT uznaje się lokalizację takich terenowych urządzeń sportowych jak korty tenisowe i boiska sportowe. Pojęcie terenowych urządzeń sportowych organ gminy na użytek postanowień zawartych w uchwale definiuje jako korty tenisowe i boiska sportowe. Takiego sposobu definiowania pojęć w akcie prawa miejscowego co do zasady przepisy prawa nie zabraniają. Spółka powinna wykazać, że ograniczenie zawarte w uchwale, zgodnie z którym do terenowych urządzeń sportowych zaliczają się wyłącznie korty tenisowe i boiska sportowe, narusza jej interes prawny. Takiego uzasadnienia w skardze brak. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że kwestionowana definicja nie uwzględnia takich urządzeń jak bieżnie, siłownie zewnętrzne. Strona skarżąca nie dostrzega jednak, że dla terenów zabudowy usług turystycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 5UT ustala się przeznaczenie podstawowe, w ramach którego można na tych terenach lokalizować obiekty usługowe oraz budowle i urządzenia służące rekreacji i wypoczynkowi. W tym bardzo szeroko określonym przeznaczeniu terenu niewątpliwie Spółka miałaby możliwość zlokalizowania bieżni, siłowni zewnętrznej. Sąd nie ma obowiązku poszukiwania za skarżącego przykładów urządzeń sportowych, których Spółka nie może posadowić na terenie, którego dotyczą analizowane ustalenia Planu. Należy zauważyć, że to wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza interes prawny skarżącego lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W kolejnym zarzucie skargi Spółka podniosła, że w Planie nie wskazano obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...], która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Strona powołała się w tym zarzucie na naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie z 17 grudnia 2021 r."). Jak celnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, uchwała Nr [...] Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. "Leszczyny" została podjęta w dniu 22 lipca 2016 r., a zatem nie stosuje się przywołanego przez skarżącą rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. W przypadku przedmiotowego Planu miejscowego należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1587), dalej jako "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", co - jak wyjaśnił dalej organ - miało miejsce. To stanowisko organu znajduje uzasadnienie w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r., zgodnie z którym do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem rozstrzygające w tym wypadku znaczenie miała data podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, która w tej sprawie została podjęta przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r., bo 22 lipca 2016 r.

Niemniej oceniając zasadność omawianego zarzutu w kontekście przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wespół z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Nie wynika z treści przywołanych przepisów, aby obowiązkiem gminy było wprowadzenie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takich ustaleń, żeby każda działka ewidencyjna miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, a w tym wypadku aby taki dostęp został zapewniony działce nr ewid. [...]. Definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w myśl którego przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2022 r., II SA/Gl 1503/21, Lex nr 3334947). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2022 r., II OSK 1192/21, Lex nr 3398524, zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest możliwość a nie konieczność przeznaczania części terenów na cele publiczne, w szczególności zaś na drogi publiczne. Przeznaczenie prywatnych nieruchomości na cel publiczny wiąże się bowiem w wielu sytuacjach w dalszej perspektywie z przymusowym odjęciem prawa do tych nieruchomości ich dotychczasowym właścicielom (użytkownikom wieczystym). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15, Lex nr 2302514).

Już z tych powodów nie sposób skutecznie zarzucić zaskarżonej uchwale, że nie zawiera ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...]. Niemniej równie słusznie wskazał organ, że Spółka jest właścicielem zarówno działki nr [...] jak i sąsiadujących z nią działek nr [...], [...] i [...], mających bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że Spółka może w ramach własnych nieruchomości zapewnić dojazd do działki nr [...].

Spółka zarzuciła również, że na rysunku Planu nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolem "R" - tereny rolnicze, dla których dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej oraz budynków związanych z produkcją rolną. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Spółka nie jest właścicielem terenu oznaczonego symbolem R objętego zaskarżoną uchwałą.

Należy przypomnieć, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04). Skoro, jak w tym przypadku, Spółka nie jest właścicielem żadnego terenu oznaczonego symbolem R na rysunku zaskarżonego Planu, to nie sposób stwierdzić, aby niewyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów rolniczych w zaskarżonej uchwale powodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia Spółki konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków.

Odnośnie zarzutu braku wymaganego otoczenia mapowego na załączonej do planu mapie od strony zachodniej i północnej, co ma stanowić o naruszeniu ładu przestrzennego należy wskazać na treść § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przepisy prawa nie precyzują, co oznacza "niezbędne otoczenie". Zgodzić trzeba się z organem, że z pewnością będzie to takie otoczenie, którego zagospodarowanie ma bezpośredni wpływ na obszar objęty planem miejscowym lub gdy zagospodarowanie obszaru, którego dotyczy plan miejscowy, wpływa na zagospodarowanie tego otoczenia. Jak wyjaśnił organ, tereny położone na zachód i północ od obszaru opracowania położone są w sąsiedniej gminie M.. Są to tereny zbiornika wodnego, lasów, pól uprawnych oraz w bardzo niewielkim stopniu tereny zabudowane w miejscowości K.. Ich sąsiedztwo nie stanowi zatem, zdaniem organu, istotnego uwarunkowania dla obszaru objętego planem, co zostało przeanalizowane podczas sporządzania projektu planu z wykorzystaniem materiałów geodezyjnych oraz innych danych przestrzennych.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania takiego stanowiska. Niezależnie od powyższego Spółka nie wykazała, aby brak otoczenia mapowego od strony zachodniej i północnej obszaru objętego Planem miał wpływ na treść tego Planu, a w szczególności miał wpływ na sytuację prawnomaterialną skarżącej. Nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej, że brak ww. otoczenia mapowego narusza ład przestrzenny. Strona nie wyjaśnia zwłaszcza, jakiego konkretnie otoczenia nie umieszczono na mapie przedstawiającej część rysunkową Planu, z powodu którego inaczej powinno zostać zaplanowane zagospodarowanie przestrzenne obszaru objętego Planem. Ogólne twierdzenia, że nie umieszczono na mapie poza granicami obszaru objętego Planem takich elementów jak: strefa ochrony konserwatorskiej, stanowisko archeologiczne, system cieków wodnych i źródlisk, szlaki turystyczne, domy mieszkalne położone w najbliższym sąsiedztwie nie jest wystarczające dla uwzględnienia omawianego zarzutu, skoro ustawodawca posługuje się wyłącznie pojęciem "niezbędnego otoczenia", a takiej niezbędności odnośnie otoczenia obrębu Leszczyny po stronie północnej i zachodniej strona nie wykazała.

Z uwagi na to, że na rozprawie pełnomocnik skarżącej cofnął zarzut zawarty w punkcie 3 zarzutów skargi, Sąd nie odnosi się szczegółowo do tego zarzutu.

Niemniej Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, ani zasad sporządzania planu odnośnie obowiązującej części uchwały. Organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.