Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 946/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: artr. 5 ust. 2  i 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek Pana D. P. z 2012 r. skierowany do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii Umowy Koncesyjnej na budowę i eksploatację autostrady płatnej [...] zawartej z koncesjonariuszem - przedsiębiorstwem [...] Autostrada [...] S.A. w dniu [...] września 1997 r. (zwanej dalej "Umową") wraz ze wszystkimi aneksami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił udostępnienia umowy z dnia [...] września 1997 r. wraz z załącznikami i aneksami dotyczącej budowy przez przystosowanie autostrady [...] na odcinku [...] (węzeł [...]) - [...] (węzeł [...]) do wymogów Płatnej Autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku, zawartej przez Ministra ze Spółką. Po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

D. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 438/12 uchylił obie decyzje, stwierdzając, że w postępowaniu został naruszony przepis art. 28 k.p.a., przez pominięcie [...] Autostrada [...] S.A. z siedzibą w [...], której z uwagi na prawo ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, postępowanie dotyczyło.

D. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc, że przedsiębiorca nie ma interesu prawnego do udziału w sprawie o udzielenie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższą skargę kasacyjną oddalił wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2560/12.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Minister odmówił udostępnienia umowy z dnia [...] września 1997 r. zawartej ze Spółką, z wyłączeniem postanowień umowy w zakresie węzła autostradowego " [...]", jakie obowiązywały lub obowiązują od chwili zawarcia Umowy do dnia [...] marca 2013 r., na których udostępnienie zgodę wyraziła Spółka.

D. P. wniósł o ponowne rozparzenie spawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] ponownie uznając, że w sprawie zachodzi konieczność odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, przychylając się do stanowiska Spółki w sprawie.

D. P. decyzję powyższą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/13 skargę tę oddalił.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej D. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt: I OSK 1980/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2034/15, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., uchylił decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] maja 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Autostrada [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą skargę kasacyjną oddalił wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt: I OSK 1609/16

Pismem z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o podjęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - postanowień Umowy. Jednocześnie poinformował strony postępowania o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, prawie do składania pisemnych wyjaśnień oraz wniosków i dowodów na poparcie swoich stanowisk.

[...] Autostrada [...] S.A. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. przedstawiła stanowisko w przedmiocie możliwości udostępnienia Umowy. Oświadczyła, iż wszystkie postanowienia Umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podlegają ochronie. Pismem tym spółka podjęła kroki w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, wskazując, iż zgodnie z Umową całość jej postanowień, z wyjątkiem postanowień dotyczących węzła [...], jest poufna i nie może być ujawniona przez którąkolwiek ze stron bez zgody drugiej strony.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i zgromadzeniu materiału dowodowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji za wyjątkiem postanowień umowy dotyczących węzła [...]. Wyjaśnił, ze zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: "u.o.d.i.p") odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się zgodnie z art. 16 ust. 2 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: "Kpa"). Minister Infrastruktury i Budownictwa, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.d.i.p. Zgodnie z ww. ustawą informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W określonych w u.o.d.i.p przypadkach prawo to podlega ograniczeniu. W myśl art. 5 ust. 1 u.o.d.i.p prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 2 ww. ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ podkreślił także, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zakres pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" wydaje się zawierać w pojęciu "tajemnica przedsiębiorstwa", w konsekwencji czego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na "tajemnicę przedsiębiorstwa". Art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji definiuje "tajemnicę przedsiębiorstwa" podlegającą ochronie jako dobro przedsiębiorcy. Zgodnie z ww. postanowieniem ochronie podlegają wszelkie nieujawnione do informacji publicznej informacje m.in. techniczne, organizacyjne lub technologiczne, które dla przedsiębiorcy posiadają wartość gospodarczą oraz co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności. Kryterium wartości gospodarczej odnosi się do informacji, których naruszenie w opinii przedsiębiorcy może wpłynąć na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub powoduje wymierną korzyść dla przedsiębiorcy (za J. Szwaja (red.) Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz, wyd. 3, Warszawa). Odnosząc się natomiast do kryterium poufności organ uznał, że "tajemnicą przedsiębiorstwa" jest każda informacja, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zabezpieczenia takiej informacji oraz ograniczył dostęp do takiej informacji (za A. Michalak, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Lex 2011). Ustawodawca pozostawił zatem uznaniu przedsiębiorcy ocenę tego, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Świadczy o tym ww. przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wyjaśniono też, iż w tym samym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. I OSK 511/11 stwierdził, że "definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 2003 r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.)".

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że z przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podejmuje działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.

Organ przywołał również wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2385/14), dotyczący sprawy o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści umów koncesyjnych zgodnie z którym "analiza treści przedmiotowych umów wskazuje na zasadność twierdzeń organu mówiących, iż treść wnioskowanych umów zawiera informacje posiadające dla spółek wartość gospodarczą, m.in. informacje o rentowności projektów koncesyjnych, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a prywatną, planach zakupów robót budowlanych na rynku oraz technologiach finansowych. Zawarte są tam także informacje o wymogach stricte technicznych i technologicznych. Tego typu zaś informacje, w szczególności dotyczące szczegółowych zasad finansowania inwestycji, rozwiązań organizacyjnych, niewątpliwie posiadają wartość gospodarczą, których ujawnienie może przysporzyć konkurencji wymiernych korzyści, jak też potencjalnie obniżyć konkurencyjność wymienionych spółek. Skoro przedsiębiorca - strona wytworzonego dokumentu, a jednocześnie autor nadanej tajemnicy przedsiębiorstwa ocenił, że żądane informacje mają charakter poufny to organ nie ma podstawy do negowania tego stanowiska. Organ mógł jedynie ocenić, czy dokumenty te rzeczywiście prawidłowo zostały oznaczone przez spółkę jako tajemnica przedsiębiorcy (art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji)".

Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, iż rozpoznając wniosek dokonał analizy treści Umowy i przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalił, że jedynym celem istnienia Spółki i jedynym zakresem działalności Spółki jest wykonywanie Umowy, w związku z tym należy oceniać wartość gospodarczą treści w kontekście postanowień Umowy dla Spółki. Umowa określa m.in. w swej części głównej: zasady korzystania i pobierania pożytków z pasa drogowego autostrady; relacje z podmiotami trzecimi podwykonawcami i podmiotami sprawującymi nadzór nad wykonaniem Umowy; zasady, koszty i zakres inwestycji na odcinku koncesyjnym; zobowiązania i metody pozyskania finansowania inwestycji; relacje stron z podmiotami finansującymi inwestycje; reguły eksploatacji autostrady; reguły utrzymania autostrady, stanowiące know-how Spółki; zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za inwestycje za drogach uznanych za konkurencyjne wobec odcinka koncesyjnego; zasady rozdziału odpowiedzialności stron za ryzyka nie możliwe do ubezpieczenia; rozliczenia na wypadek rozwiązania umowy; rozdział odpowiedzialności i rozliczenia pomiędzy stronami za rozwiązanie umowy przed umówionym terminem. Bezsprzecznie, tego rodzaju informacje mają wartość gospodarczą podlegającą ochronie. Ujawnienie takich informacji miałoby negatywny wpływ na działalność prowadzoną przez Spółkę. Umowa posiada również załączniki, które szczegółowo określają różne aspekty wykonywania Umowy. Konsekwencją tego było wszczęcie postępowania o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z ustaleniami Umowa, która została podpisana z [...] zawiera zapis, zgodnie z którym całość jej postanowień oraz ewidencji, raportów, sprawozdań finansowych ma charakter poufny z wyjątkiem postanowień dotyczących węzła [...]. Takie postanowienie Umowy świadczy o woli wyeliminowania możliwości dotarcia do niej przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń. Dotyczy to również porozumień, które nawet jeśli nie zawierają osobnej klauzuli dotyczącej poufności to odsyłają w zakresie nieuregulowanym do treści Umowy.

Informacja, o udostępnienie której wystąpił Wnioskodawca ma w ocenie organu charakter, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W doktrynie i w orzecznictwie obowiązuje liberalna wykładnia art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznawać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Zasadnym jest zatem według organu stwierdzenie, że działającym na konkurencyjnym rynku budowy i eksploatacji autostrad w Polsce spółkom, ujawnienie treści umowy, którą zawarł Minister umożliwiłoby działania mające znamiona nieuczciwej konkurencji. Ponadto, jak zostało to powyżej wskazane, dane zawarte w Umowie mają wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, jakim jest [...]. Po drugie, dana informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Ponadto, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Strony Umowy wypełniły tę przesłankę poprzez wprowadzenie do jej treści w/w postanowienia o poufności całości jej postanowień i uzgodniły, że nie będą one wykorzystywane do celów innych niż wykonywanie Umowy. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie spełnione są kumulatywnie warunki konstytuujące tajemnicę przedsiębiorcy określone w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził też, iż z uwagi na przytoczone powyżej przesłanki, postanowienia Umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, którą zawiera się w tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z takim, a nie innym postanowieniem Umowy organ uznał, iż jej treść stanowi informację znaną jedynie określonemu kręgowi osób. Ponadto jest związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością gospodarczą, albowiem jak wynika z treści Umowy [...] zajmuje się tylko i wyłącznie działalnością w niej określoną. Niewątpliwie informacja o warunkach, na jakich została zawarta Umowa, posiada wartość negocjacyjną i gospodarczą. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych przedsiębiorców rywalizujących o podobne kontrakty. Zawarcie w Umowie klauzuli poufności, zgodnie z wyrażonym stanowiskiem Spółki w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wskazuje na fakt, iż jej treść zawiera informacje posiadające dla Spółki wartość gospodarczą. [...] jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku i niewątpliwie zrozumiałe jest zachowanie przez nią w tajemnicy warunków Umowy. Mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Koncesjonariusza - stronę wytworzonego dokumentu i jednocześnie autora nadanej tajemnicy przedsiębiorstwa po dokonanej ocenie zapisów Umowy Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że żądane informacje mają charakter poufny i objęte są tajemnicą.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł D. P., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na to, że wbrew stanowisku wyrażonego w wyrokach sądowych wydanych w tej sprawie organ nie wyjaśnił szczegółowo i konkretnie, dlaczego danego rodzaju informacje zawarte w umowie, która jest przedmiotem wniosku o udzielenie formacji publicznej są tajemnicą przedsiębiorcy.

Organ nie wyjaśnił przykładowo tylko dlaczego następujące dane mają wartość gospodarczą:

• data obowiązywania umowy,

• obowiązki koncesjonariusza, w tym standard utrzymania dróg, termin budowy inwestycji drogowych, rodzaj inwestycji drogowych do utrzymania,

• obowiązki Skarbu Państwa (organów państwowych) np. obowiązek powstrzymania się od budowy dróg alternatywnych,

• warunki rozwiązania umowy, warunki wypowiedzenia umowy,

• warunki dotyczące ustalania opłat za korzystanie z autostrady,

• kary i odszkodowania umowne,

• zapisy dotyczące arbitrażu, właściwości sądu.

Skarżący podkreślił, ze umowa została zawarta zgodnie z art. 62 Ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 127, poz. 627) w brzmieniu obowiązującym w 1996r. Przepis ten określa, co powinna zawierać umowa. W ocenie strony organ powinien punkt po punkcie uzasadnić, co do danego poszczególnego punktu, a nawet bardziej szczegółowo, dlaczego uznaje regulację dotyczącą danego punktu za tajemnicę przedsiębiorcy. Organ miał obowiązek szczegółowo i konkretnie wobec danych zagadnień zawartych w umowie wyjaśnić, dlaczego uznaje zawarte tam informacje za tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ nie może się zwolnić poprzez ogólne wskazanie, że cala umowa i wszystkie postanowienia mają wartość dla koncesjonariusza, bo już na pierwszy rzut oka nie jest to prawdą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych powodów wydanego rozstrzygnięcia podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Infrastruktury i Budownictwa był bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki szeroko pojętej działalności pytanego podmiotu. Powyższe okoliczności nie były zresztą nigdy kwestionowane w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego, a więc należało je także uznać za przyznane przez wszystkie strony i uczestników.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich).

Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).

Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji podnosił bowiem istnienie tej okoliczności.

W ocenie tut. Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, ze w/w informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja spełniała wymogi o jakich wspomniano wyżej.

Przede wszystkim organ wyjaśnił, że spełniona została przesłanka formalna do jakiej odnosi się tajemnica przedsiębiorcy. Strony umowy, w jej treści zastrzegły bowiem konieczność zachowania jej w poufności. Nadto spełnienie powyższej przesłanki przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.10.2015r.

Organ trafnie też przyjął, ze w realiach faktycznych sprawy spełniona została również przesłanka materialna, tj. że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie, mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową spółki względem jej konkurentów. Stosując się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 9 lutego 2016r. (sygn. akt II SA/Wa 2034/15) wskazał na elementy, które w jego mniemaniu stanowią informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa, mające dla tegoż przedsiębiorstwa wartość gospodarczą tj. : zasady korzystania i pobierania pożytków z pasa drogowego autostrady; relacje z podmiotami trzecimi podwykonawcami i podmiotami sprawującymi nadzór nad wykonaniem Umowy; zasady, koszty i zakres inwestycji na odcinku koncesyjnym; zobowiązania i metody pozyskania finansowania inwestycji; relacje stron z podmiotami finansującymi inwestycje; reguły eksploatacji autostrady; reguły utrzymania autostrady, stanowiące know-how Spółki; zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za inwestycje za drogach uznanych za konkurencyjne wobec odcinka koncesyjnego; zasady rozdziału odpowiedzialności stron za ryzyka nie możliwe do ubezpieczenia; rozliczenia na wypadek rozwiązania umowy; rozdział odpowiedzialności i rozliczenia pomiędzy stronami za rozwiązanie umowy przed umówionym terminem.

Powyższe konkluzje organu znajdują zaś pełną akceptację tut. Sadu. Okolicznością nie budzącą wątpliwości jest to, że przywołane przez organ elementu tajemnicy przedsiębiorstwa, po ich ujawnieniu innym firmom konkurującym na rynku szeroko rozumianych robót drogowych, ułatwiłoby konkurentom prowadzenie działalności gospodarczej. Mogliby ono poznać zarówno materię związaną z kwestiami czysto technicznymi, jak też z materią rozliczeń finansowych, czy nawet szerzej – z materią kondycji finansowej wykonawcy autostrady.

Ujawnieniu zaś takiej wiedzy podmiotom konkurującym na danym rynku, sprzeciwiałyby się zasady uczciwej konkurencji. Ich ujawnienie prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uprzywilejowania pozycji rynkowej jednych podmiotów kosztem innych. Doszłoby więc do zachwiania zasady równości podmiotów gospodarczych, konkurujących względem siebie na jednym rynku.

Powyższe argumenty przemawiają więc w ocenie tut. Sądu za przyjęciem, iż skarżona decyzja odpowiada prawu. Pytany podmiot postąpił bowiem prawidłowo, odmawiając udostępnienia informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa.

Analizując niniejszą sprawę szczególną uwagę należy też zwrócić na to, ze wyszczególnione w treści uzasadnienia skarżonej decyzji elementy, są kluczowym składnikiem całej umowy objętej wnioskiem. Stanowią niejako "kręgosłup merytoryczny" owej umowy bez którego, nie istniałaby cała umowa. To prowadzi do wniosku, iż pozostałe elementy spornej umowy, w oderwani od utajnionych, kluczowych jej składników, nie mają samodzielnego znaczenia, gdyż nie posiadają jako takie samodzielnego bytu. W związku z powyższym, brak ujawnienia przez pytany podmiot tych elementów umowy, które nie posiadają istotnego znaczenia gospodarczego dla wykonania umowy, nie wpływa na poprawność samej decyzji. Sądy administracyjne niejednokrotnie wskazywały zaś na to, ze konieczność zanonimizowania znacznej części np. żądanej umowy, nakłada na pytany podmiot obowiązek wydania decyzji odmawiającej w całości udostępnienia żądanej informacji. Skoro więc w niniejszej sprawie, elementy kluczowe dla bytu i w efekcie ważności umowy, stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, to organ postąpił prawidłowo odmawiając jej udostępnienia jako całości.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.).