Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2995/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4, art. 56, 124 § 1 pkt 6, art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 10, 15, 75 § 1, 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2a lit. d
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 9, § 36, § 37, § 44pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2, § 47
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 610/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2017 r. nr GK-II.7221.51.2017.IŚ w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 610/17 oddalił skargę A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 czerwca 2017 r. nr GK-II.7221.51.2017.IŚ w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Białegostoku, po rozpoznaniu wniosku A. M. i H. K. z 4 marca 2015 r., dotyczącego przywrócenia granic działki aktualnie oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie nr [...] – [...], do granic z lat 1954-1955, decyzją z 13 kwietnia 2017 r. nr DGE-IV.6620.30.2017 orzekł o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku w obrębie nr [...] – [...] zmian przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka o numerze [...] według stanu z lat 1954 – 1955.

Organ wskazał, że powierzchnia działki nr [...], wynosząca 0,3659 ha, w granicach określonych rozgraniczeniem z rzeką [...] oraz planem scaleniowym wsi [...], została przyjęta bez zastrzeżeń i bez uwag do ustalonego stanu władania oraz potwierdzona podpisem Z. M. w Protokole ustalenia i ogłoszenia stanu władania obrębu nr [...] – [...]. Z uwagi na to, że zainteresowane strony uznały za bezsporne i przyjęły jako prawnie obowiązujące granice ustalone w toku ww. rozgraniczenia, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 28 grudnia 1981 r. orzekł o rozgraniczeniu części gruntów miasta Białegostoku, między z innymi obrębu nr [...] – [...] z obrębem nr [1]- [A] i rzeką [...]. Od 1981 r. nie wpłynął do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków żaden dokument, z którego wynikałyby zmiany w przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości.

Jak wyjaśnił organ, na wniosek współwłaścicieli działki o numerze [...], postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 27 stycznia 1997 r. została założona dla spornej nieruchomości Księga wieczysta o numerze [...], wykazująca powierzchnię działki [...] jako "3 569" m2. Wskazał także, że wnioskodawcy już wcześniej musieli mieć świadomość takiej powierzchni spornej nieruchomości (to jest przed 27 kwietnia 2015 r.). Wynika to z dołączonego do wniosku zaświadczenia Biura Geodety Miejskiego z 4 sierpnia 1983 r. oraz z aktu notarialnego z 13 września 1996 r. Organ wskazał również, że pomiar aktualizacyjny i dokumentacja do celów projektowych, wykonana w 2012 r., spowodowała zmianę treści mapy zasadniczej, ale pomiar aktualizacyjny nie dotyczył ustalenia granic działki o numerze [2]/6 (ulicy [B]), ani sąsiadującej z nią działki o numerze [...].

Jak stwierdził organ, aby dokonać zmian w przebiegu granic działki o numerze [...] (ustalonych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów) oraz zmiany jej powierzchni, wykazanej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków oraz w Księdze wieczystej, niezbędne jest sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, z której wynikałyby takie zmiany. Dokumentacja taka może powstać w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z udziałem wszystkich stron zainteresowanych, tj. właścicieli i władających nieruchomościami sąsiednimi, na koszt wnioskodawców.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, po rozpoznaniu odwołań współwłaścicieli działki o numerze [...]: M. K., H. K., M. M. i A. M., decyzją z 23 czerwca 2017 r. nr GK-II.7221.51.2017.IŚ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dane określające położenie punktów granicznych oraz powierzchnia działki o numerze [...], wynosząca 3 659 m2, pozostają w ewidencji niezmienione od przeprowadzonej w latach 1978 – 1980 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...] – [...]. Dlatego też, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i sprostowania wpisu w ewidencji w zakresie żądanym przez wnioskodawców. Dopóki wnioskodawcy nie przedłożą organowi prawomocnego orzeczenia sądowego lub innego dokumentu wskazanego w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", brak będzie podstaw do dokonywania w ewidencji zmian co do przebiegu granicy i co do powierzchni działki. Zdaniem organu II instancji, wnioskodawcy powinni zainicjować postępowanie o rozgraniczenie swojej nieruchomości i przedłożyć stosowną dokumentację geodezyjno–kartograficzną. Dopiero orzeczenie kończące postępowanie rozgraniczeniowe byłoby podstawą do wprowadzenia ewentualnych zmian w ewidencji. Ponieważ wnioskodawcy nie przedłożyli aktualnego dokumentu mogącego stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, należało odmówić ich wprowadzenia.

Organ II instancji podkreślił, że postępowanie ewidencyjne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, lokali i budynków, gdyż organy ewidencyjne są wyłącznie rejestratorem zmian prawnych ustalonych w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe czy akty notarialne, w których są zawarte dane objęte ewidencją.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji wniosła A. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W ramach postępowania ewidencyjnego nie może dojść do załatwienia sporu o granice nieruchomości lub ich powierzchnię, ponieważ organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii. W wyniku postępowania aktualizacyjnego nie można merytorycznie korygować wpisów w ewidencji na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Z urzędu, w trybie aktualizacji, mogą być jedynie prostowane oczywiste omyłki, czy błędy pisarskie operatu. Weryfikowaniu danych już wprowadzonych do ewidencji w zakresie ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, czy zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, służy postępowanie weryfikacyjne (§ 54 rozporządzenia).

Sąd przyjął, że w sprawie jest bezsporne, że skarżąca po wezwaniu jej przez organ do udokumentowania wniosku o zaktualizowanie wpisu danych dotyczących działki o numerze [...], przez przedłożenie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz mapę do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, nie przedłożyła stosownej dokumentacji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe uniemożliwiało uwzględnienie wniosku, ponieważ organ nie mógł dokonać aktualizacji przez ponowną weryfikację dokumentów, które stanowiły podstawę ujawnienia w ewidencji powierzchni działki nr [...] jako wynoszącej 3 659 m2. Rozstrzygnięcie sporu o granice nieruchomości skarżącej, a tym samym o jej powierzchnię, jako że przebieg granic nieruchomości wyznacza zasięg prawa własności, wymaga przeprowadzenia bądź postępowania rozgraniczeniowego, bądź zainicjowania cywilnego postępowania o wydanie przygranicznych pasów gruntu spornej nieruchomości. W ramach wskazanych postępowań sporządzana jest stosowna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna z wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz mapą do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, które po przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogłyby prowadzić do wprowadzenia w ewidencji zmiany danych dotyczących nieruchomości.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, specyfika postępowania aktualizacyjnego pozwalała organowi II instancji na powtórzenie ustaleń organu I instancji co do ujawnionych w ewidencji gruntów danych dotyczących działki o numerze [...] ze wskazaniem podstaw ujawnienia tych danych. Akta administracyjne sprawy wskazują na zebranie dowodów, na podstawie których zostały poczynione ustalenia. Ponieważ w postępowaniu aktualizacyjnym dokumenty archiwalne nie podlegają powtórnej ocenie, organy ewidencji gruntów nie mogły badać prawidłowości postępowań, w wyniku których dokonano wpisów w ewidencji gruntów danych działki o numerze [...], tj. procesu zakładania ewidencji gruntów oraz procesu odnowienia tej ewidencji (modernizacji). Twierdzenie, że wpisy powierzchni działki o numerze [...], dokonane w następstwie obu kompleksowych postępowań geodezyjnych, były wadliwe, ponieważ prowadziły do "okrojenia" powierzchni nieruchomości o około 1 000 m2 w stosunku do powierzchni wynikającej z przedwojennych dokumentów, dowodzi istnienia sporu o własność, którego w postępowaniu aktualizacyjnym organ ewidencji gruntów nie jest władny rozstrzygnąć.

Sąd I instancji jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", wskazując, że przepis ten dotyczy aktualizacji z urzędu informacji zawartych w ewidencji, w sytuacji wykrycia w tej ewidencji błędnych informacji. Jednakże, niniejsze postępowanie było prowadzone na wniosek a nie z urzędu. Ponadto, wykrycie błędnych informacji, mogące stanowić podstawę zaktualizowania danych w ewidencji z urzędu, musi dotyczyć oczywistych, nieistotnych omyłek operatu, a nie wynikać z oceny zgodności danych z treścią archiwalnych dokumentów źródłowych.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzut braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym zaniechanie przesłuchania świadków, jest niezasadny, gdyż postępowanie aktualizacyjne jest postępowaniem opartym na analizie i ocenie dokumentacji, a treść zeznań świadków nie jest ustawowym źródłem wpisów w ewidencji.

Sąd I instancji podkreślił również, że organ II instancji rozstrzygając sprawę nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a w postępowaniu przed organem I instancji była w pełni zachowana zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że brak powiadomienia jej przez organ odwoławczy o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji odwoławczej, uniemożliwił realizację uprawnień procesowych skarżącej i przedstawienie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 1 w związku z "art. 3 §" w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na przyjęciu, że wniosek skarżących dotyczył aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów na podstawie archiwalnych dokumentów, znajdujących się w zasobach Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Białymstoku, podczas gdy wniosek ten miał na celu zainicjowanie postępowania w celu usunięcia błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomimo nieodniesienia się w niej do zarzutów podnoszonych przez skarżących;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest wynikiem powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy analiza treści uzasadnienia wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji dokonał jedynie kontroli decyzji organu I instancji, czym naruszył wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji, a ponadto które nie odnosi się do zarzutów podnoszonych w skardze, w sposób pozwalający na ocenę zasadności rozstrzygnięcia;

5. art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 P.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania do momentu zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1607/18;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie:

1. art. 24 ust. 2a lit. d P.g.k. przez bezpodstawne stwierdzenie, że postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek a nie z urzędu, co przesądziło o tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał skargi pod kątem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego;

2. § 9, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2, § 47 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w celu skorygowania błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie złożono kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, ponieważ wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 83/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 487/17 ze skargi H. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (odcinek od ulicy [C] do ulicy [A]) w Białymstoku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, tylko wznowienie zakończonego postępowania wyrokiem w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 487/17 uzasadniałoby prowadzenie zawieszonego postępowania. Z akt sprawy wynika, że mapa zasadnicza, która posłużyła do sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, jest nieaktualna. Sąd I instancji nie uzasadnił w wydanym wyroku powodów, dla których oddalił wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 610/17 na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 P.p.s.a.

Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 186/16, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wniosek skarżących należało potraktować jako informację uzasadniającą wszczęcie postępowania z urzędu, w celu usunięcia błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a nie aktualizacji tych danych, polegających na powtórnej ocenie dokumentów archiwalnych. Wadliwy jest pogląd, że ewidencja gruntów ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Przepisy § 44 § pkt 2 i § 47 rozporządzenia dają podstawę do dokonania ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu administracyjnym (tak NSA w wyroku z 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 473/05). Tymczasem, Sąd I instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organ II instancji § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, polegającego na niewprowadzeniu żądanej zmiany w ewidencji w odniesieniu do działki o numerze [...] pomimo wykazania, że działka ta na przestrzeni lat "zmniejszyła" swoją powierzchnię o ok. 1 000 m2, a zgodnie z wyrokiem Sądu Grodzkiego, jej powierzchnia jest niezmienna i zawsze powinna wynosić 4 600 m2, ponieważ została wydzielona z większej części.

Ponadto, stanowisko Sądu I instancji o niezasadności zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a lit. d P.g.k. stoi w sprzeczności z wyrokiem tego Sądu o sygn. akt II SA/Bk 186/16 oraz stanowiskiem organu I instancji, który wszczął postępowanie z urzędu (nie wydając postanowienia o wszczęciu z urzędu), lecz nie znalazł błędów w prowadzonej przez siebie ewidencji gruntów i budynków. Potwierdza to decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z 13 kwietnia 2017 r. znak: DGE-IV.6620.30.2017 o odmowie wprowadzenia zmian przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] oraz decyzja organu II instancji o utrzymaniu tej decyzji w mocy. Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, że "wykrycie błędnych informacji mogące stanowić podstawę zaktualizowania danych w ewidencji z urzędu musi dotyczyć oczywistych, nieistotnych omyłek operatu a nie wynikać z oceny zgodności danych z treścią archiwalnych dokumentów źródłowych" i nie ustosunkował się do zarzutów skargi.

Ponadto, za błędny uznano pogląd Sądu I instancji, że twierdzenia o "okrojeniu" powierzchni działki o ok. 1 000 m2 dowodzi istnienia sporu o własność. Przytoczono stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1422/15, zgodnie z którym jeżeli granice nieruchomości są wadliwie wykazane w aktualnym operacie, nie oznacza to, że zakres prawa własności uległ zmianie. Wadliwe oznaczenie granic nie jest sposobem nabycia tego prawa, a jedynie błędem w dokumentacji tego prawa. Sąd I instancji nie ustosunkował się jednak do podniesionych w skardze zarzutów i wykazywanych zmianach w powierzchni działki o numerze [...], a wprowadzanych z naruszeniem przepisów. Sąd I instancji nie wyjaśnił też, z jakiego powodu uznał, że w sprawie mamy do czynienia ze sporem o własność, a nie wadliwym oznaczeniem granic, ani dlaczego w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi (tak R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 134).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ odwoławczy powinien przeprowadzić samodzielne ustalenia faktyczne i dokonać na ich podstawie ponownej oceny sprawy z zastosowaniem odpowiednich przepisów. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Taki obowiązek wynika z art. 15 K.p.a (tak WSA w Opolu w wyroku z 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 610/17). Dlatego uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 140 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji wydał wyrok bez ustalenia, na podstawie jakich decyzji następowała zmiana powierzchni przedmiotowej nieruchomości przez okres 60 lat. Na znaczenie takich dokumentów zwracał uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 lipca 2017 r. II SA/Rz 1065/17. Z tych względów Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną, uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zaznaczył, że za wadę uzasadnienia orzeczenia należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 18 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2995/18 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 3 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Spośród zaś podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim wymagały ustosunkowania się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 6 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idące z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku, o którym mowa w art. 56. Przepis art. 56 P.p.s.a. stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Z akt sądowych sprawy wynika, że postanowieniem z 9 listopada 2017 r., II SA/Bk 610/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z wniosku A. M., H. K., M. K., M. M. o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 czerwca 2017 r. nr GK-II.7221.51.2017.IŚ w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarga na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 czerwca 2017 r. nr GK-II.7221.51.2017.IŚ została wniesiona prze A. M. w dniu 21 lipca 2017 r., tymczasem w dniu 7 lipca 2017 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, zostało zainicjowane przez M. K. i M. K. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 23 czerwca 2017 r. nr GK-II.7221.51.2017.IŚ w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Postanowieniem z 16 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podjął zawieszone postępowanie. Z akt sądowych sprawy wynika, że przy piśmie Głównego Geodety Kraju z 21 lutego 2018 r. została przekazana decyzja Głównego Geodety Kraju z 14 lutego 2018 r. nr KN-O.025.87.2017.MM o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 23 czerwca 2017 r., a kolejno w dniu 4 kwietnia 2018 r. do Sądu Wojewódzkiego została przekazana decyzja Głównego Geodety Kraju z 3 kwietnia 2018 r. nr NG-O.025.18.2018.BZ utrzymująca w mocy decyzję z 14 lutego 2018 r. (k – 78-88).

Skarga kasacyjna wskazuje, że naruszenie art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegało na niezawieszeniu postępowania do momentu zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1607/18.

Zarzut ten jest niezasadny. Zawieszone postępowanie sądowe może zostać podjęte po zakończeniu administracyjnego postępowania kontrolnego decyzją ostateczną (zob. m.in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 268, tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 17 maja 2011 r., III SA/Po 205/11). Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Geodety Kraju z 3 kwietnia 2018 r. nr NG-O.025.18.2018.BZ utrzymującą w mocy decyzję z 14 lutego 2018 r., a więc wydaną w wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym, nie tamowała rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na decyzję wydaną w trybie zwykłym (która równocześnie była przedmiotem postępowania nadzorczego). Reguły eliminowania dwutorowości kontroli decyzji administracyjnych nie przewidują w takiej sytuacji konieczności utrzymania stanu zawieszenia sprawy do czasu rozpoznania przez sąd skargi na decyzję wydaną w trybie nadzorczym. Jak wskazuje dalej T. Woś w Prawo o postępowaniu..., zgodnie z ogólnymi regułami zawieszania postępowania sądowoadministracyjnego, określonymi w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd powinien zawiesić takie postępowanie (ze skargi na decyzję wydaną w trybie nadzorczym) do czasu zakończenia postępowania ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu w zwykłym trybie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnił wadliwym sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji i które nie odnosi się do zarzutów podnoszonych w skardze w sposób pozwalający na ocenę zasadności rozstrzygnięcia.

Zarzut ten jest gołosłowny. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu Wojewódzkiego zawartych w zaskarżonym wyroku wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można także podzielić poglądu o mającym wpływ na wynik sprawy nieodniesieniu się do zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, koniecznym jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., II OSK 2532/14). Odnotować należy, że wnoszący kasację nie wskazał ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd I instancji pominięte. Za próbę konkretyzacji nie można uznać wypowiedzi zamieszczonej na stronie ósmej skargi kasacyjnej, która w istocie sprowadza się do cytowania poglądów orzecznictwa sądowego. W związku z tak wyartykułowana tezą skonstatować należy, że Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu faktycznym wszystkie zarzuty podniesione w skardze (strony 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i rozważył zarzuty procesowe naruszenia art. 7, 10, 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1, 78 §1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Omówił też swoje stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.k. w związku z przepisami rozporządzenia.

Kwestie związane z odniesieniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze zostały przytoczone także jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. Skarżący kasacyjnie powiązał bowiem brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżących z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w części, w której jej autor wymienia wskazane przepisy K.p.a., wynika, że zarzutem tym wytyka on Sądowi I instancji wydanie wyroku bez ustalenia w oparciu o jakie decyzje w okresie 60 lat następowała zmiana powierzchni przedmiotowej nieruchomości, a twierdzenie to zestawia z cytatem z wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 1065/17, w którym Sąd nakazał dokonanie oceny materiału dowodowego na podstawie jego całokształtu, w tym kluczowej dla sprawy kwestii dokumentów, na podstawie których wprowadzono podczas modernizacji ewidencji gruntów zmianę przebiegu granicy działki. Przy czym skarżący kasacyjnie pomija, że sprawa ta dotyczyła wniosku, którego przedmiotem było sprostowanie błędnego wpisu do ewidencji, który to błąd został wprowadzony podczas rozgraniczenia działki, został rozpoznany i usunięty, jednak później został ponownie wprowadzony do ewidencji podczas modernizacji. W rozpoznawanej sprawie natomiast stanowisko organów i Sądu I instancji zasadniczo opierało się na twierdzeniu, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu, nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów w ramach aktualizacji, jeżeli stan ten został zatwierdzony późniejszym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów na wniosek uprawnionych może nastąpić wyłącznie po przedłożeniu przez nich dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji, przy czym w trybie aktualizacji nie można uwidaczniać zmian nie objętych nowym zdarzeniem prawnym rozumianym jako zdarzenie powstałe po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych. W wyniku postępowania aktualizacyjnego nie można merytorycznie korygować wpisów w ewidencji na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje przy tym stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca po wezwaniu jej przez organ do udokumentowania wniosku o zaktualizowanie wpisu danych działki o numerze [...] przez przedłożenie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz mapę do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, nie przedłożyła stosownej dokumentacji. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnego zaaprobowania dokonanych przez organy administracyjne ustaleń stanu faktycznego i ich oceny. Trafnie Sąd Wojewódzki uznał, że uniemożliwiało to uwzględnienie wniosku, ponieważ organ nie mógł aktualizacji oprzeć na ponownej weryfikacji dokumentów, które stanowiły podstawę ujawnienia w ewidencji powierzchni działki nr [...] jako wynoszącej 3 659 metrów kwadratowych.

Nie mógł być uznany również za zasadny zarzut naruszenia art. 1 w związku z "art. 3 §" w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Pomijając niedokładność w jego sformułowaniu, należy wskazać, że zupełnie niezrozumiałe jest wskazanie wśród przepisów naruszonych art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to przepis ustawy procesowej i określa jedną z kategorii spraw (inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 akty kub czynności z zakresu administracji publicznej), w których sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania. Przepis ten nie dotyczy zatem przedmiotu niniejszego postępowania sądowego, którym jest decyzja administracyjna. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie wykazano w skardze kasacyjnej ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega właściwości sądu administracyjnego i nie stanowi aktu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1 czy pkt 4 P.p.s.a. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu rozpoznając skargę na decyzję administracyjną. Uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie może też być argument kwestionujący prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, czy prawidłowość oceny Sądu dotyczącej naruszenia przez organ przepisów prawa. Uwagę tę należy odnieść także do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wyraziło się przez objęcie kontrolą Sądu I instancji decyzji, która podlega jego kognicji, ewentualne błędy Sądu I instancji w ocenie legalności decyzji powinny być podnoszone przez zgłoszenie naruszeń przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, a nie przez zarzut dotyczący przepisu regulującego zakres kognicji sądów administracyjnych.

Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ dokonał błędnej oceny żądania skarżących zawartego we wniosku. Jak wskazuje skarga kasacyjna, Sąd wadliwie przyjął, że żądanie skarżących dotyczy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów na podstawie archiwalnych dokumentów, znajdujących się w zasobach Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Białymstoku, podczas gdy wniosek skarżących miał na celu zainicjowanie postępowania w celu usunięcia błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny żądania skarżących zawartego we wniosku z 4 marca 2015 r. dotyczącego przywrócenia granic działki aktualnie oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie nr [...] – [...], do granic z lat 1954-1955, jako żądania wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian przebiegu granic i powierzchni nieruchomości. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można natomiast kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego dotyczącymi oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Takiego zaś zarzutu skarga kasacyjna w odniesieniu do kwestii oceny charakteru żądania skarżących nie zawiera.

Nie mógł znaleźć uzasadnienia w odniesieniu do powyższej kwestii zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a."

Do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył więc skutecznie prawidłowości oceny żądania skarżących, a w konsekwencji przyjętych w tym zakresie okoliczności faktycznych sprawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. nie jest zasadny. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że organ odwoławczy rozpatrzył na nowo w postępowaniu odwoławczym sprawę co do jej istoty, nie naruszając zasady dwuinstancyjności mając na uwadze specyfikę postępowania aktualizacyjnego. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu aktualizacyjnym nie podlegają powtórnej ocenie dokumenty archiwalne, organy ewidencji gruntów nie mogły badać prawidłowości kompleksowych postępowań, w wyniku których dokonano wpisów w ewidencji gruntów, danych działki o numerze [...], tj. procesu zakładania ewidencji gruntów i procesu odnowienia tejże ewidencji (modernizacji). Twierdzenie, że wpisy powierzchni działki o numerze [...] w następstwie obu kompleksowych postępowań geodezyjnych, były wadliwe, gdyż prowadziły do "okrojenia" powierzchni nieruchomości o około 1 000 metrów kwadratowych w stosunku do powierzchni wynikającej z przedwojennych dokumentów, w sposób oczywisty dowodzi istnienia sporu o własność, którego w postępowaniu aktualizacyjnym organ ewidencji gruntów nie jest władny rozstrzygnąć. Wskazywane zaś przez skarżącego kasacyjnie braki postępowania odwoławczego są wynikiem jego odmiennej oceny co do charakteru postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji oceny ustalonych okoliczności stanu faktycznego.

Nie mogły też odnieść spodziewanego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a lit. d P.g.k. oraz § 9, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2 i § 47 rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej jako formę naruszenia ww. przepisów wskazał ich niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim podkreślenia więc wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Ponadto analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ocenę okoliczności stanu faktycznego. Podnosi bowiem przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej oceny co do okoliczności wskazujących, że w sprawie postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek a nie z urzędu, "co przesądziło o tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał skargi pod kątem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego", a także że w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w celu skorygowania błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W związku z tym należy wskazać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11).

Wobec niepodważenia stanowiska Sądu I instancji o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, należało przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował odmowę wprowadzenia przez organ w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku w obrębie nr [...] – [...] zmian przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka o numerze [...] według stanu z lat 1954 – 1955.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych skutecznie nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jak była już o tym mowa ustalenia w zakresie stanu faktycznego nie zostały w sprawie zakwestionowane skutecznie, tj. przez wskazanie na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, nie mogłyby tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania (czy niezastosowania) prawa materialnego, w świetle bowiem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a niepodważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.