Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1439/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 141 par. 4, art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt a, b i c, art. 54 par. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Przepis art.  24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ( zaskarżonego postanowienia ) nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji  ( postanowienia ) uwzględniającego w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

TEZY

Przepis art.  24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ( zaskarżonego postanowienia ) nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji  ( postanowienia ) uwzględniającego w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/12 w sprawie ze skargi A. C. i R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1101/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. i R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na dz. [...] przy ul. W. i działce nr ew. [...] przy ul. W. w N. gmina L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zarzuty niezgodnego z warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami podniesienia i utwardzenia terenu na wyżej wskazanych działkach nie znalazły potwierdzenia. Teren został ukształtowany zgodnie z zatwierdzonymi projektami zagospodarowania, a wody opadowe sprowadzane są na teren własny inwestorów. Przyczyną niedogodności jest brak gminnej kanalizacji deszczowej, gdyż nadmiar wód opadowych kierowany jest z ulicy W. do rowu melioracyjnego. Zdaniem PINB B. K. i M. B. nie wykazali interesu prawnego i nie mają przymiotu strony, natomiast ich wniosek co do okresowych podtopień wodami opadowymi zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne został przekazany do Wójta Gminy L.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B.K. zarzucając naruszenie przepisów: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 7 i 11 k.p.a. Odwołująca podniosła nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym, iż graniczy ze wskazanymi działkami posiada interes prawny jako strona; jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania i domaga się wyjaśnienia od organu nadzoru budowlanego co do prawidłowości ukształtowania terenu działek zalewających zgodnie z przepisem Prawa budowlanego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego PINB zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce nr ew. [...] przy ul. W. i działce [...] przy ul. W. w N., bowiem w toku wstępnych czynności wyjaśniających ustalono, że przyczyną odprowadzania wód opadowych na tereny sąsiednie, w tym tereny skarżącej, jest brak kanalizacji deszczowej. Organ stwierdził, że inwestorzy wykonali inwestycje zgodnie z decyzjami Starosty Piaseczyńskiego o pozwoleniu na budowę bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia oraz nie naruszyli obowiązujących przepisów. MWINB wskazał, że w aktach organu I instancji znajduje się opinia sporządzona przez upr. geodetę A. P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., zgodnie z którą na działce [...] nie został zmieniony naturalny kierunek odpływu wód opadowych.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego złożyli B. K. i M. B., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, że nie posiadają przymiotu strony, a ponadto art. 6 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podkreślili, że wykazali należycie swój interes prawny posiadania przymiotu strony, organy nie badały interesu prawnego skarżących, wadliwie też nie uwzględniły faktu podniesienia terenu przez inwestorów. Zaznaczyli, że w okolicy inwestorów nie występuje rów melioracyjny. Zarzucili, iż uzasadnienie decyzji organów nie wyjaśnia prawidłowości procesu budowlanego i stwierdzenia, że teren został ukształtowany zgodnie z zatwierdzonymi projektami zagospodarowania oraz, że inwestycja usytuowana na działce [...] wykonana została bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia i nie narusza obowiązujących przepisów. Skarżący zwrócili uwagę na treść art. 36 a ustawy Prawo budowlane w kontekście podniesienia terenu inwestorów; zarzucili nie dokonanie skorygowania wad prawnych rozstrzygnięcia organu I instancji, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

W dniu [...] marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] uchylił własne postanowienie nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB w Piasecznie nr [...] uwzględniając w całości skargę. Organ odwoławczy wskazał, iż skarga B. K. i M. B. zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż postanowienia podjęte przez organy obu instancji zawierają wady, które powodują konieczność uchylenia w trybie autokontroli tych orzeczeń administracyjnych. Organ przyznał, że zarówno postanowienie PINB w Piasecznie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], jak i postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Organ I instancji nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego, a co najmniej przedwcześnie wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działce ew. nr [...]. Wadliwie wskazano w decyzji PINB, że organ jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada kompetencji i nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. PINB w Piasecznie ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy podniesienie terenu, o którym mowa w pismach wnioskujących nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, porównując zgodność obiektów budowlanych wykonanych na działkach o nr ew. [...] przy ul. W. i działce nr ew. [...] przy ul. W. w N. gmina L. z projektem zagospodarowania działki lub terenu.

Odnosząc się do kwestii posiadania interesu prawnego skarżących, MWINB wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Obowiązek ustalenia podmiotów posiadających legitymację strony dokonuje się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zdaniem MWINB z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji dokonał stosownych ustaleń w tym zakresie, zaś uzasadnienie postanowienia wskazuje, że organ odmówił wnioskującym przymiotu strony, gdyż nie przedłożyli dokumentu ani dowodu pozwalającego stwierdzić ich przymiot jako stron.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] złożyli A. C. i R. S., zarzucając naruszenie: art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownika organu R. S.; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie prawa skarżących do udziału postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia; art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na uchyleniu nie tylko własnego postanowienia nr [...], ale również postanowienia organu I instancji pomimo, że skarżący wnosili jedynie o uchylenie postanowienia nr [...]; art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia pomimo niezaistnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie oraz bez wskazania, jakie konkretne okoliczności powinien wyjaśnić organ I instancji; art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 19 i 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego; art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż wnioskodawcy mogą posiadać interes prawny w niniejszej sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podnieśli, że rozpatrzenie skargi w trybie autokontroli jest formą "ponownego rozpatrzenia sprawy" przez ten sam organ i w konsekwencji należy w takiej sytuacji odpowiednio stosować przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającego na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownika organu R. S. Sąd przytoczył pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1064/10, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., które nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie podlega wyłączeniu. W uzasadnieniu tegoż wyroku NSA wyjaśnił, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P57/07 sprowadzały się do wzajemnych relacji pomiędzy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 1 i 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanym wyroku (I OSK 1064/10), że tryb przewidziany w art. 127 k.p.a. i tryb określony w art. 54 p.p.s.a. nie są tożsame, co sprawia, że do postępowania prowadzonego w ramach autokontroli nie znajdują zastosowania reguły określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które mają zastosowanie wprost do art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Wyłączenie pracownika czy członka organu kolegialnego na podstawie art. 24 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy postępowania dwuinstancyjnego, w tym także postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Możliwość zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. powstaje po zakończeniu administracyjnego toku instancji, gdy od wydanej decyzji zostanie wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organ administracji publicznej uwzględniając skargę w całości może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej możliwości mając na uwadze realia przedmiotowej sprawy uniemożliwiałby organowi odwoławczemu spełnienie podstawowej przesłanki określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a mianowicie "uwzględnienia skargi w całości", ponieważ organ odwoławczy z uwagi na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie miał możliwości rozpoznania merytorycznego sprawy, a takie właśnie było żądanie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdził, że to faktycznie organ odwoławczy wydając decyzję autokontrolą powinien szerzej uzasadnić kwestię dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ocenie powinna podlegać decyzja autokontrolna, która była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, natomiast rozważania na temat "domniemanych rozstrzygnięć sądu" odnośnie skargi stanowiącej podstawę wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. są przedwczesne. Zdaniem Sądu przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji autokontrolnej. Skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem zasadne w sytuacji, gdy materiał dowodowy musi zostać skompletowany w znacznym stopniu, a braki nie mogą zostać usunięte w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego opartego na art. 136 k.p.a. Jeżeli zatem organ odwoławczy na podstawie akt postępowania uzna, że w sprawie brak jest znacznej części materiału dowodowego powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dopiero właściwe postępowanie dowodowe i wyjaśniające może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia. Właściwe zastosowanie reguł dowodowych w postępowaniu ma także wpływ na ocenę zachowania art. 10 k.p.a. i konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Działanie organu odwoławczego, który nie dysponując odpowiednim materiałem dowodowym przeprowadziłby całe postępowanie we własnym zakresie mogłoby zostać uznane za równoznaczne z postępowaniem jednoinstancyjnym naruszającym gwarancje procesowe stron określone w art. 10 i 15 k.p.a. Sąd podniósł, iż organ odwoławczy w decyzji autokontrolnej stwierdził, że postanowienia podjęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji zawierają wady, które powodują konieczność uchylenia tych orzeczeń w trybie autokontroli. Przyznał, że zarówno postanowienie organu I instancji jak i organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. MWINB uznał za uzasadnione, brak rzetelnego przeprowadzenia materiału dowodowego i brak oceny tego materiału. Nadto, organ powiatowy przedwcześnie stwierdził iż nie jest właściwy dla rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, gdyż sprawa podnoszona przez wnioskodawców nie należy do jego kompetencji, podobnie jak kwestia ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawców. MWINB podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić, czy podniesienie terenu na działkach wskazanych w pismach wnioskodawców nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, porównując zgodność obiektów budowlanych na działce o nr ew. [...] przy ul. W. i działce ew. [...] przy ul. W. Organ odwoławczy zakwestionował także brak ustaleń w zakresie stron postępowania i wskazał, że Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić, czy wnioskujący posiadają interes prawny m.in. przez sprawdzenie, czy nieruchomości ich znajdują się w obszarze oddziaływania spornych inwestycji. Wobec tego chybiony jest zarzut braku wskazań dla organu I instancji. W ocenie Sądu strona nie wykazała, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że w przypadku ponownego prowadzenia postępowania dowodowego przez PINB w Piasecznie, organ ten winien rozważyć ewentualnie wszczęcie postępowania, a następnie w przypadku braku potwierdzenia interesu prawnego wnioskodawców (B. K., M. B.) umorzyć postępowanie w przedmiocie wszczęcia postępowania.

W skardze kasacyjnej A. C. i R. S., reprezentowani przez r.pr. P. T., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne przesądzenie o rozstrzygnięciu jakie ma podjąć organ administracji, w sytuacji w której Sąd uprawniony jest do kontroli działania organów administracji publicznej, nie zaś do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz poprzez zastosowanie środka nieprzewidzianego ustawą, tj. poczynienie wskazań co do dalszych działań organów administracji w sytuacji, w której skarga nie była uwzględniona przez Sąd administracyjny;

2/ art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżących, albowiem przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie organu przekazujące "sprawę" wszczęcia postępowania do ponownego rozpatrzenia, natomiast uwzględnienie wskazań Sądu zawartych w zaskarżonym wyroku może prowadzić do wszczęcia postępowania;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a konkretnie nie wskazanie z jakich przyczyn Sąd uznał cyt: "działanie organu nadzoru budowlanego (Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego"; b) niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewyjaśnienie jakie przepisy prawa materialnego, o których mowa w pkt a powyżej, miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny; c) umieszczenie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do naruszenia przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a.; d) umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznych wskazań co do przebiegu dalszego postępowania, tj. zobowiązanie organów do wszczęcia postępowania, a następnie "umorzenia postępowania w przedmiocie wszczęcia postępowania";

4/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt a, b i c p.p.s.a., w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 10, 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ale również poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu podjęte niezgodnie z treścią przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - organ administracji nie mógł bowiem postanowieniem rozstrzygać o ponownym rozpatrzeniu sprawy, która przed wszczęciem postępowania nie istnieje,

5/ art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ II instancji uwzględnił w całości skargę na postanowienie nr [...], pomimo że skarżący nie wnosili o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W ocenie skarżących z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd przesądził, że w okolicznościach sprawy konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego, a następnie prowadzenie postępowania wyjaśniającego na bliżej nieokreślone okoliczności związane ze stosowaniem przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko Sądu sprawdzeniu posiadania przymiotu strony przez wnioskodawców po wszczęciu postępowania. Powyższy pogląd stoi w sprzeczności z art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, iż badanie posiadania przymiotu strony przez osobę składającą podanie do organu administracji następuje przed wszczęciem postępowania. Skarżący podnieśli, że umieszczenie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazań do dalszych działań organów administracji, stanowi o zastosowaniu środków nieznanych ustawie, albowiem w przypadku oddalenia skargi p.p.s.a. nie przewiduje możliwości udzielania przez Sąd wskazań co do dalszego przebiegu postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. skarżący wskazali, że w tej sprawie wykonanie zaskarżonego wyroku implikuje wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji, co nie wynikało z zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazania Sądu będą zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążące dla organów administracji, zatem sytuacja skarżących przed wniesieniem skargi była korzystniejsza od tej, która powstanie jeżeli zaskarżony wyrok będzie prawomocny i zostanie wykonany.

W ocenie skarżących uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazując, iż w toku orzekania miał na uwadze przepisy prawa materialnego, nie dokonał ich konkretyzacji, poprzestając na stwierdzeniu, iż uznał, że "działanie organu nadzoru budowlanego (Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wspomina o przepisach prawa materialnego, dokonując analizy jedynie przepisów procedury administracyjnej ewentualnie pogłębionej analizy przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego uchybienia jest niemożność odniesienia się do wyroku w tej części przez skarżących. Wyrok w tym zakresie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, gdyż ani skarżący, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą domniemywać, jakie przepisy prawa materialnego miał na uwadze Sąd I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. pozwala na umieszczanie wskazań w wyroku uwzględniającym skargę. Umieszczenie w uzasadnieniu wyroku oddalającym skargę wskazań co do dalszego postępowania może nasuwać wniosek, że Sąd miał wątpliwości co do prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a mimo to oddalił skargę.

Zdaniem skarżących jeżeli w ogóle można prezentować tezę, iż organ może prowadzić "postępowanie" w sprawie wszczęcia postępowania to postępowanie takie nie jest formalnie uregulowane w k.p.a. W kontekście wprowadzenia do k.p.a. przepisu art. 61a należy stwierdzić, iż w obecnym stanie prawnym samo wniesienie podania do organu administracji niekoniecznie wszczyna postępowanie w sprawie. Organ ma możliwość dokonania wstępnego badania podania pod kątem skutków, jakie może ono wywierać w tym zakresie. Nie jest możliwa do obrony teza, iż takie "postępowanie" organu podlegać może umorzeniu z uwagi na brak przymiotu strony po stronie osoby wnoszącej podanie. W takim przypadku k.p.a. przewiduje rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Umorzeniu może podlegać, stosownie do brzmienia przepisu art. 105 k.p.a., jedynie prowadzone postępowanie merytoryczne, nie zaś wstępne badanie podania złożonego do organu. Stąd wskazania co do dalszego postępowania w sprawie poczynione przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdują oparcia w przepisach k.p.a. i jako takie dla organu pozostają niewykonalne.

Skarżący podnieśli, że kwestionowane postanowienie, jak i uchylone nim postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało podpisane przez tego samego pracownika organu – R. S. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na tę okoliczność skarżący powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 688/09, w którym Sąd orzekł, że ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym.

Nadto skarżący podnieśli, że nie zostali zawiadomieni o wniesieniu skargi na postanowienie nr [...], o załączonych tam dowodach, o podjęciu przez organ czynności w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeśli strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, to okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.). Skarżący zostali pozbawieni prawa do udziału w stadium postępowania, które nastąpiło po wydaniu postanowienia nr [...]. Skarżący nie wiedzieli o wniesieniu skargi przez wnioskodawców, nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zarzutów skargi, co do załączonych do niej dowodów - co oznacza, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego postanowienia.

Skarżący podkreślili także, że w sprawie zgromadzony został obszerny materiał, znacznie wykraczający poza zakres konieczny dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy i gromadzenie w tym zakresie dowodów przed wszczęciem postępowania. Tymczasem organ II instancji w istocie nakazuje przeprowadzenie przez organ I instancji pełnego postępowania dowodowego jeszcze przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji poprzestał przy tym na posłużeniu się ogólnikowymi zwrotami w rodzaju "odpowiednie dokumenty", "stosowne ustalenia" - co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło się ostać również z tej przyczyny, że organ ten podjął rozstrzygnięcia, do którego nie był uprawniony. Organ rozstrzygając na podstawie przepisu art. 61a k.p.a. nie prowadzi żadnego postępowania. Zatem nasuwa się pytanie jaką sprawę organ II instancji przekazuje organowi niższego stopnia do ponownego rozpoznania.

Dla skarżących niezrozumiałym jest powoływanie przez Sąd art. 138 § 2 k.p.a. (w nieobowiązującym brzmieniu) i art. 15 k.p.a., a także art., 7 i 77 § 1 k.p.a. i obszerne uzasadnianie konieczności przekazania "sprawy" do ponownego rozpatrzenia, konieczności zebrania i rozpatrzenia "materiału dowodowego", zapewnienia stronom prawa do dwuinstancyjnego "postępowania". Skoro postępowanie nie zostało wszczęte, to te przepisy nie znajdują zastosowania. Sąd pominął okoliczność, iż na postanowienie o wszczęciu postępowania nie przysługuje zażalenie. Zatem brak jest podstaw do powoływania się na zasadę dwuinstancyjności, gdyż w razie wszczęcia postępowania żadna ze stron nie może takiego rozstrzygnięcia kwestionować. Z tego powodu nie można uznać, aby do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania znajdował zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy powinien utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, albo orzec o wszczęciu postępowania. Organ II instancji, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji nie wskazał przepisu prawa materialnego, który nawet potencjalnie mógłby być podstawą wszczęcia postępowania na wniosek B. K. i M. B. jako podmiotów mających interes prawny w takim postępowaniu - a mimo to uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponownie nakazując przeprowadzenie czynności wyjaśniających.

Sąd naruszył również przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. błędnie przyjmując, że organ II instancji w całości uwzględnił skargę B. K. i M. B. na postanowienie nr [...], podczas gdy skarżący ci nie wnosili o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o jej oddalenie. B. K. podzieliła stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach faktycznych sprawy konieczne jest prowadzenie postępowania, od którego uchyla się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie. B. K. podniosła, że z treści decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że organ nadzoru budowlanego odmawia jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie podniesienia i utwardzenia terenu działki nr [...] przy ul. W. w N. Podkreśliła, że ustalenie stron postępowania administrcyjnego odbywa się na podstawie art. 28 k.p.a., a skoro organ I instancji przesądził o nieuznaniu B. K. za stronę postępowania i uznał, że sprawa podniesienia ternu działki nr ew. [...] nie należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oznacza to, że nie dokonał rzetelnego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych, czym naruszył zasady postępowania administrcyjnego, o których mowa w art. 6, 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie B. K. stanowisko skarżących kasacyjnie, iż zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest zasadne, ponieważ nie potwierdzają tego akta sprawy analizowane przez organ odowławczy, czego konsekwencją było wydanie przez ten organ postanowienia, w którym organ stwierdził, iż “...zgromadzony materiał nie prowadzi do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (...)". A zatem, wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie organu II instancji jest słuszny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie częściowo zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ale nie w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. ) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Takie brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzyskał w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą przepis ten stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miała na celu usunięcie wątpliwości dotyczących nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Celem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowi gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

A zatem, należy przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, należy odnosić do takiej sytuacji, kiedy w danej sprawie toczy się postępowanie administracyjne i wiąże się z tym obowiązek działania organu (m.in. wydania decyzji). Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest ochrona istoty dwuinstancyjności, zapewnienie bezstronności przy dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy.

Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (P 57/07). "Usunięcie" sformułowania "w niższej instancji" ma odzwierciedlać istotę powyższego wyroku TK. Zmienione brzmienie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma podkreślać, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważania jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 - ONSAiWSA 2013/4/58).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji prawnej uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Należy zauważyć różnicę między wydawaniem przez organ administracji publicznej decyzji w trybie odwoławczym - w tym także w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji ( art. 127 § 3 k.p.a.) - od wydawania decyzji w trybie autokontroli ( art. 54 § 3 p.p.s.a.).

Postępowanie odwoławcze regulowane jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zaś instytucja autokontroli, o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. unormowana została w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak stanowi art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji administracyjnych nieostatecznych. Wniesienie przez stronę odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza zatem, że postępowanie administracyjne jest w toku, a decyzja organu I instancji nie ma przymiotu ostateczności.

Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku wniesienia odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrzyć ponownie sprawę i wydać decyzję.

Natomiast instytucja autokontroli, unormowana w art. 54 § 3 p.p.s.a., dotyczy decyzji ostatecznych.

Stosownie do art. 16 § 2 k.p.a. decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Zasada sądowej weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 16 § 2 k.p.a.) oznacza, że decyzje te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. Zasady i tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., w tym w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Instytucja autokontroli, unormowana w art. 54 § 3 p.p.s.a., może być uruchomiona wyłącznie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i jest instytucją prawną, z której organ może ale nie musi skorzystać. Ta instytucja prawna została wprowadzona po to, aby organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, mógł “naprawić swój błąd". Jeśli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał zaskarżony akt, dostrzeże wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, to wówczas może skorzystać z tej instytucji autokontroli.

Stosownie bowiem do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględnienie skargi w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) oznacza, że organ dostrzega wady postępowania administracyjnego, wady podjętego przez siebie aktu (rozstrzygnięcia mającego walor ostateczności ) i przyznając tą wadliwość stosuje instytucję autokontroli przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a. A zatem, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pozwala na działanie organu administracji publicznej w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne), mimo, że nie ma postępowania administracyjnego w toku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w toku postępowania administracyjnego i dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej jest zobowiązany do określonego działania – w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych ( postanowienia ) do rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania ( zażalenia ) lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji autokontroli unormowanej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ( zaskarżonego postanowienia ) nie podlega wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji ( postanowienia ) uwzględniającego w całości skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Instytucja prawna autokontroli, ustanowiona w art. 54 § 3 p.p.s.a. - w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych ( postanowień ) - posiada cechy, które nie pozwalają na stosowanie wobec niej zasad właściwych dla postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego.

Po pierwsze, instytucja ta znajduje zastosowanie po zakończeniu postępowania administracyjnego, a więc w stosunku do decyzji ostatecznych.

Po drugie, organ administracji publicznej w ramach tej procedury rozważa możliwość uwzględnienia skargi, a więc organu nie obciąża obowiązek wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.;

Po trzecie, uprawnienie organu przewidziane w art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się – jak już wyżej wskazano - wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego ( por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985/10/143 – wydana na podstawie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 października 1995 r.; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98 - ONSA 1999/4/120 – wydana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. z 1995, Nr 74, poz. 368 ze zm. w odniesieniu do art. 38 ust. 2 tej ustawy; T. Woś (w:) T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, wyd. I LexisNexis Warszawa 2004, s. 221; J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis Warszawa 2004, s. 106). Należy też podkreślić, że uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Uprawnienia zatem organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej (...) ( por. powołana wyżej uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98 - ONSA 1999/4/120 – wydana w odniesieniu do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ogranicza form rozstrzygnięć organu dokonującego autokontroli. Wymaga tylko uwzględnienia skargi w całości i określa termin, w jakim powinno to nastąpić. Nie można też zapominać, że uprawnienie autokontrolne z art. 54 § 3 p.p.s.a. przysługuje organowi administracji publicznej, który wydał zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Jeśli organ dostrzeże własny błąd to może ten błąd naprawić, czyli skorzystać z instytucji autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak już wyzej zaznaczono, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można skutecznie twierdzić, że “przyznanie się przez organ administracji publicznej do popełnienia błędu" i uwzględnienie skargi narusza bezstronność i obiektywizm orzekania. W takiej sytuacji nie można powiedzieć, że pracownik organu przywiązany jest do swojego stanowiska i nie jest go w stanie zmienić. Organ administracji publicznej korzystając z autokontroli pokazuje, że nie jest przywiązany do swojego pierwotnego stanowiska i na skutek oceny sprawy w aspekcie analizy wniesionej do sądu administracyjnego skargi dochodzi do wniosku, że popełnił błąd.

Przypomnieć też należy, iż stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do tego, iż w każdej sprawie odpowiedź na skargę powinna sporządzać osoba, która nie brała udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż to w trakcie przygotowywania odpowiedzi na skargę i oceny wniesionej skargi można rozważać, czy skarga zasługuje na uwzględnienie w całości i dojść do wniosku, że organ winien skorzystać z trybu autokontroli. Takie zaś działanie mogłoby doprowadzić do "paraliżu" organów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 688/09. Natomiast pozostałe orzeczenia powołane przez pełnomocnika skarżących dotyczą innej sytuacji niż występująca w niniejszej sprawie, a mianowicie przypadków, gdy Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję organu II instancji i sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

Argumenty, które legły u podstaw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówiące o celowości i przyczynach wyłączenia pracownika nie mają racji bytu w przypadku postępowania autokontrolnego.

W tym stanie rzeczy okoliczność, że postanowienie autokontrolne z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wydała w imieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ta sama osoba, która wydała zaskarżone do Sądu administracyjnego postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ( utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego ) nie ma znaczenia w kontekście art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały okoliczności wyłączenia pracownika organu, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Nie można podzielić też stanowiska skarżących, że Sąd pierwszej instancji przytaczając orzecznictwo posługiwał się przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do wysnucia takiego wniosku. Powołanie się na orzeczenia, które zapadały przed zmianą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie oznacza, że Sąd miał na uwadze przepis w starym brzmieniu. Postanowieniem autokontrolnym z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którym organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony do podjęcia takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., który to przepis stanowi – jak już wyżej wskazano – samoistną podstawę prawną. Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do Sądu administracyjnego. Uprawnienia zatem organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej

Należy podkreślić, że organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy uwzględnia skargę w całości i taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ korzystając z autokontroli miał podstawy do tego, aby uchylić także postanowienie organu I instancji. Uchylenie tego postanowienia oznacza, że organ odwoławczy zmienił stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012r., którym utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji i analizując sprawę w trybie autokontroli uznał, że odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji była co najmniej przedwczesna, gdyż brak stosownych ustaleń faktycznych na skutek naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie pozwala na ustalenie, czy nastąpiło podniesienie terenu w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu I instancji, że nie odstapiono od warunków decyzji udzielajacej pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania uznając, że w tej sprawie nie ma kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż wniosek winien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy - Prawo wodne. W decyzji autokontrolnej organ wskazał, iż organ I instancji winien ustalić, czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu w wyniku robót budowlanych, porównując zgodność obiektów budowlanych z projektem zagospodarowania terenu. Trzeba pamiętać, że Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., mógłby uchylić nie tylko zaskarżone postanowienie, ale i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. I tak też mógł uczynić Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Rację ma Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że aby stwierdzić, czy w tej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane czy też przepisy ustawy – Prawo wodne koniecze jest podjęcie czynności wyjaśniających.

Z tych przyczyn Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. jak też art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt a, b i c) p.p.s.a., gdyż – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszenia art. 10, art. 24 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w pewnym zakresie zbyt lakoniczne i błędne, to jednak wady tego uzasadnienia nie są na tyle istotne, aby uzasadniały uchylenie wyroku, a to dlatego, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż w przypadku ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym stopniu przez PINB w Piasecznie, organ ten winien rozważyć ewentualnie wszczęcie postępowania, a następnie w przypadku braku potwierdzenia interesu prawnego wnioskodawców – B. K. i M. B. umorzyć postępowanie w przedmiocie wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji wyraził błędne stanowisko, że organ może umorzyć postępowanie w przedmiocie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż tylko ewidentny brak legitymacji uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych. Natomiast w razie wątpliwości w tym przedmiocie i konieczności przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego przez organ brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Stwierdzony zaś w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego brak legitymacji uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w danej sprawie.

W niniejsezj sprawie przypomnieć należy, iż postępowania prowadzone na podstawe przepisów ustawy – Prawo budowlane w okreslonych przypadkach są postępowaniami prowadzonymi na wniosek uprawnionego podmiotu ( np. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę ). Określone jednak postępowania z zakresu ustawy - Prawo budowlane mogą być postępowaniami prowadzonymi z urzędu.

W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji publicznej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.