Wyrok NSA, sygn. akt OSK 552/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 4
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
Teza: Prowadzenie rurociągu w pasie drogowym dróg gminnych bez wymaganego zezwolenia zezwolenia uzasadniało zastosowanie kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.

TEZY

Prowadzenie rurociągu w pasie drogowym dróg gminnych bez wymaganego zezwolenia zezwolenia uzasadniało zastosowanie kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w G. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 30 października 2003 r. II SA/Gd 2353/01 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 6 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z korzystaniem z dróg - uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 6 stycznia 2001 r. (...).


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2002 r. II SA/Gd 2353/01 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 6 stycznia 2001 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uwzględniło w całości skargę spółki System Gazociągów Tranzytowych "EuRoPol Gaz" SA w W. i uchyliło w całości decyzję własną z dnia 12 września 2000 r. oraz uchyliło w całości decyzję Zarządu Miasta S. z dnia 9 czerwca 2000 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła po przeprowadzeniu postępowania w następującym stanie faktycznym:

W dniu 9 czerwca 2000 r. Zarząd Miasta S. wydał decyzję, w której ustalił dla Systemu Gazociągów Tranzytowych "EuRoPol Gaz" karę pieniężną w kwocie 7.791,50 zł za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg gminnych. W decyzji wskazano drogi oraz ustalono termin płatności.

W podstawie prawnej decyzji Zarząd powołał art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 2000 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 10 ust. 1 w zw. z par. 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./.

W uzasadnieniu podano, iż sprawa była ponownie rozpoznawana w związku z uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.

Organ I instancji dokonał ustalenia, że prace które wykonywała ww. spółka odbywały się bez uzyskania prawem przewidzianych zezwoleń dla inwestora oraz wykonawcy w tym na zajęcie pasa drogowego.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się spółka "EuRoPol Gaz" i w wniesionym odwołaniu zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania /skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie w związku ze skierowaniem obowiązku zapłaty do inwestora a nie wykonawcy/ jak również podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, twierdząc, że umieszczenie gazociągu pod powierzchnią gruntu, na którym znajduje się pas drogowy nie daje podstaw do naliczania opłat ani kar na podstawie powołanych w decyzji przepisów.

Zdaniem odwołującej się strony pas drogowy jest płaszczyzną poziomą i nie sięga w głąb powierzchni ziemi, co wynika wprost z definicji pasa drogowego przyjętej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie odwołującego się przepisy ustawy mają na celu ochronę pasa drogowego znajdującego się na powierzchni gruntu.

Nakładanie opłat lub kar za umieszczenie gazociągu pod powierzchnią pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z brzmieniem i celem tychże przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 12 września 2000 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej ustalając ją na kwotę 6.048,00 zł. W pozostałej części decyzję utrzymało w mocy.

Kolegium nie podzieliło poglądów strony, że przez podmiot umieszczający urządzenie lub obiekt w pasie drogowym należy rozumieć wykonawcę. W przypadku zajmowania pasa drogowego przy wykonywaniu inwestycji, podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń jest inwestor.

Kolegium nie uwzględniło także zarzutu, że pas drogowy "jest płaszczyzną poziomą i nie sięga w głąb powierzchni ziemi".

W tej mierze ww. organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. /OPK 2/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 11/ wskazując, iż w uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał, iż w sprawach zajęcia pasa drogowego i jego definicji stosuje się pomocniczo przepisy prawa cywilnego. Wykonywanie własności nieruchomości oznacza korzystanie zarówno z powierzchni danego gruntu jak i z podziemia i przestrzeni nad powierzchnią.

Z tego względu należało przyjąć, że "pas drogowy to nie tylko powierzchnia, ale także przestrzeń pod i nad pasem drogowym. Droga /pas drogowy/ stanowi bowiem całość z uwagi na społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów oraz szczególne zasady zarządzania drogą".

Powyższą decyzję spółka "EuRoPol Gaz" zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku.

Po wniesieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło stanowisko i wydało decyzję z dnia 6 stycznia 2001 r. w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w której to decyzji uwzględniając w całości skargę strony uchyliło w całości własną decyzję z dnia 12 września 2000 r. oraz uchyliło w całości decyzję Zarządu Miasta S. z dnia 9 czerwca 2000 r. i umorzyło postępowanie I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w M. zarzucając naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia "pas drogowy" polegającej na uznaniu, iż pas ten nie obejmuje przestrzeni pod powierzchnią gruntu co skutkowało uznaniem, iż umieszczenie gazociągu pod powierzchnią pasa drogowego nie wymaga zezwolenia zarządcy zgodnie z treścią art. 40 ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego, co doprowadziło w konsekwencji do uchylenia decyzji Zarządu Miasta S. z dnia 9 czerwca 2000 r. i umorzenia postępowania I instancji.

Oddalając skargę Prokuratora Sąd zważył, iż uchylenie decyzji Zarządu Miasta z 9 czerwca 2000 r. i umorzenie postępowania powoduje, że sprawą zasadniczą stała się kwestia "przedmiotowości postępowania" opartego na treści

art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Art. 40 w ust. 4 stanowi, że za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.

Zdaniem Sądu analiza treści ww. artykułu pozwala na stwierdzenie, że dotyczy on dwóch sytuacji:

- w pierwszym przypadku normuje on zasady pobierania opłat /za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg/;

- w drugim natomiast przypadku nakazuje pobieranie kar pieniężnych /za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia/.

W dalszych rozważaniach Sąd określa co oznacza pojęcie "pas drogowy" oraz co należy rozumieć przez określenie "zajęcia pasa drogowego".

Jeżeli chodzi o "pas drogowy" to art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera ustawową definicję tego pojęcia, zgodnie z którą droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Realizacja inwestycji liniowej takiej jak przeprowadzenie przecinającego drogi gminne rurociągu powoduje, że spełniona zostaje przesłanka określona w art. 40 ust. 4 zd. pierwsze uzasadniająca pobranie należnych opłat.

W rozpatrywanej sprawie chodzi jednak o inną kwestię a mianowicie czy pozostawienie pod drogą tego "urządzenia" jakim jest fragment rurociągu jest "zajęciem pasa drogowego" /bez wymaganego zezwolenia/, co w świetle art. 40 ust. 4 zd. drugie uzasadniałoby wymierzenie kary przewidzianej w tym przepisie, czy też nim nie jest.

Zarówno organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i skarżący w wniesionej skardze powołali się na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. - OPK 2/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 11/, dotyczącą umieszczania przez MPK - spółkę z o.o. tablic reklamowych na urządzeniach będących jej własnością tj. na przystankach autobusowych znajdujących się w pasach drogowych określonych ulic.

Na pytanie czy droga lub pas drogowy jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu, czy płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem Sąd odpowiedział, iż obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.

W uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał na treść art. 143 Kc zgodnie, z którą własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.

Do tego fragmentu uzasadnienia odwołały się zarówno organ jak i skarżący.

Zdaniem Kolegium właśnie "społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu" uzasadnia ustalenie, iż w rozpatrywanej sprawie własność gruntu /drogi, pasa drogowego/ nie obejmuje tej "głębokości" na której prowadzony jest rurociąg.

Według strony skarżącej przy interpretacji art. 143 Kc winno uwzględniać się również aspekt techniczny urządzenia drogi a zatem również jej część znajdującą się pod powierzchnię gruntu.

Jak z powyższego wynika prowadzona w postępowaniu administracyjnym sprawa nabrała aspektów natury typowo cywilnoprawnej.

W ocenie Sądu zbyt daleko idące byłoby stosowanie w rozpoznawanej sprawie prostej analogii z art. 143 Kc.

Sąd podkreślił, iż ustawa o drogach jako należąca do aktów prawa cywilnego zawiera szereg instytucji prawnych wyłącznych dla tej dziedziny prawa.

Stosowanie analogii prawa uzasadnione jest tylko w takim zakresie w jakim odwołująca się do instytucji prawa cywilnego /art. 2a/ ustawa o drogach publicznych stwarza na gruncie jej przepisów trudności interpretacyjne nie dające się usunąć.

W tym przypadku - zdaniem Sądu tak nie jest.

Posługując się argumentacją zamieszczoną w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r. Sąd powołuje się na to, że celowościowa wykładnia art. 4 ustawy o drogach publicznych /a także art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym/ nakazywała sięgnąć do analogii z art. 143 Kc albowiem umieszczane w pasie drogowym reklamy czy to przez swoją "krzykliwą", bądź wręcz "agresywną" formę prezentowanych treści mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W tej właśnie ekspansywności reklam umieszczanych w pasie drogowym i skupianiu uwagi kierowcy wyraża się "zajęcie pasa drogowego".

Z tego rodzaju /lub innego rodzaju/ zagrożeniem nie mamy do czynienia w rozważanym przypadku.

Nie można również uznać za uzasadniony zarzut skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem prawa, nie rozważyło przy interpretacji art. 143 Kc zagadnień związanych z budową drogi od jej technicznej strony /obejmuje ona warstwę również podziemną/.

Ten wątek w ogóle nie występował w toczącym się postępowaniu a z materiałów sprawy wynika, że drogi, których dotyczy postępowanie były /przynajmniej w większości/ drogami polnymi i po ułożeniu rurociągu przywrócony został stan poprzedni.

W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem albowiem przez "zajęcie pasa drogowego" odnoszące się do przestrzeni pod płaszczyzną drogi należy rozumieć umieszczenie pod jej powierzchnią takich urządzeń czy obiektów nie związanych z budową, modernizacją i ochroną dróg, które /np. z uwagi na głębokość na jakiej zostały urządzone/ naruszają społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, będącego drogą /pasem drogowym/.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ Prokurator Apelacyjny w G. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

a/ art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./,

b/ par. 1 ust. 1 pkt 1 i 4, par. 6 w zw. z par. 2-5 i par. 10 oraz par. 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ poprzez błędną wykładnię określenia "pasa drogowego", a w następstwie tego użytego w ustawie i rozporządzeniu wyrażenia "zajęcie pasa drogowego", prowadzącego w konsekwencji do uznania, że nie każde umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy tej drogi, zaś umieszczenie urządzenia bez zezwolenia nie stanowi podstawy do pobrania kary pieniężnej, o jakiej mowa par. 11 ust. 2 wskazanego rozporządzenia.

Na podstawie art. 178 i art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Prokuratora Rejonowego w M. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 6 stycznia 2001 r.

W uzasadnieniu skargi podnosi się, iż Sąd posługując się definicją z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie stosowanie prostej analogii z art. 143 Kc byłoby zbyt daleko idące, to jednak ostateczne wnioski Sądu zdają się wskazywać, iż dopuszcza możliwość zaliczenia do drogi lub pasa drogowego także przestrzeni pod drogą lub pasem. Jednakże skoro głębokość ta jest uzależniona od społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, to w przedmiotowej sprawie umieszczenie rurociągu nastąpiło na głębokości przekraczającej społeczno-gospodarcze przeznaczenie drogi. Skarżący zauważa, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej głębokości rurociąg został umieszczony, nie czyniono bowiem w tym zakresie ustaleń. Nie przeprowadzano zresztą w ogóle dowodów w zakresie wzajemnego wpływu usytuowania rurociągu gazowego na ewentualnie istniejące lub konieczne do zamontowania w przyszłości urządzenia związane z funkcjonowaniem dróg.

Na zasadność interpretacji, że przestrzeń pod powierzchnią gruntu jest częścią pasa drogowego /mimo odmiennych wniosków przedstawianych w tej kwestii przez niektóre strony postępowania/, wskazywać mogłaby obowiązująca od 9 grudnia 2003 r. definicja pasa drogowego, zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, znowelizowanego ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. /Dz.U. nr 200 poz. 1953/, zgodnie z którą określenie to oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Obowiązująca w czasie postępowania administracyjnego definicja pasa drogowego, zawarta również w art. 4 ust. 1, była podobna. Zgodnie z tym przepisem droga lub pas drogowy, to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W uzasadnieniu do uchwały OPK 20/01 /Jurysta 2002 nr 9 str. 34-37/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in.: "Jest to wspólna definicja dla wszystkich kategorii dróg, z wyjątkiem ekspresowych i autostrad różniących się dostępnością i obsługą przyległego terenu /art. 3 pkt 2 i 3/. Ze względu na funkcje w sieci drogowej istnieją drogi publiczne: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi /art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1/.

W piśmiennictwie podkreśla się, że droga publiczna jest przykładem instytucji prawnej zwanej w doktrynie prawa publicznego "rzeczą publiczną", której byt prawny kreuje akt właściwego organu o utworzeniu drogi publicznej, tj. o przeznaczeniu pasa terenu na realizację określonego celu publicznego służącego dobru wspólnemu. Prawną konsekwencją utworzenia drogi publicznej jest poddanie wszelkich zachowań w jej granicach szczególnemu reżimowi publicznoprawnemu i wyłączenie stosowania do niej w tym zakresie ogólnie obowiązujących reguł prawa prywatnego.

Podobnie jak w wypadku innych rzeczy publicznych, publicznoprawny reżim organizacji i funkcjonowania dróg publicznych jest skonstruowany w ten sposób, aby w granicach drogi publicznej mogły być skutecznie realizowane cele, ze względu na realizację których została utworzona droga publiczna /A. Wasilewski - glosa do uchwały NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01 - OSP 2001 z. 11 poz. 157/.

Każda droga publiczna służy zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych i ta konstrukcja wpływa na kształt i zakres uprawnień zarządcy drogi dotyczących jej planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony. Należy to również uwzględniać przy interpretowaniu przepisów ustawy i rozporządzenia normujących problematykę zajęcia pasa drogowego."

Skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 1992 r., IV SA 1243/91 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 419/, w którym Sąd wyraził pogląd, że mienie komunalne /gminne/ ma charakter mienia publicznego.

Ustawa o drogach publicznych nigdy nie używała takiego określenia, jakiego używa sąd, jak "drogi polne". Natomiast drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, były uznawane za drogi wewnętrzne.

Drogom, których dotyczy przedmiotowa sprawa, został jednak we właściwy sposób nadany status dróg gminnych i - jak wynika to z załącznika do uchwały - w większości są to drogi łączące poszczególne miejscowości tj. O.-B., C.-S., C.-B. Fakt, że obecnie drogi te nie mają wielu urządzeń, jakie są możliwe do umieszczania w pasie drogowym w związku z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu lub związanych z potrzebami zarządzania drogą, nie oznacza, że umieszczenie pod powierzchnią takie drogi rurociągu gazowego nie wymaga zgody zarządzającego drogą. Wręcz przeciwnie - właśnie fakt, że obecnie drogi te nie zawierają wielu urządzeń technicznych, może powodować w przyszłości konieczność prowadzenia prac związanych z ich modernizacją, zaś usytuowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a w szczególności rurociągu, którym płynie gaz, może prowadzenie takich prac w istotny sposób utrudniać. Nie można także z góry przewidzieć, na jakiej głębokości urządzenia takie mogą być umieszczane i przesądzać, że społeczo-gospodarcze przeznaczenie gruntu nie sięga tak głęboko, iż przebieg rurociągu gazowego nie będzie miał wpływu na tego rodzaju prace, a jego usytuowanie nie stwarza żadnego zagrożenia, wobec czego inwestor nie był obowiązany do uzyskiwania zezwolenia na jego umieszczenie w należącym do gminy gruncie.

Zdaniem skarżącego działanie takie stanowi bezpośrednią ingerencję w sferę cudzej nieruchomości, podobną do wkroczenia na tę nieruchomość, zakładania na niej przewodów lub innych urządzeń itp. Zakaz takiej ingerencji wynika nie z art. 144 Kc, lecz bezpośrednio z art. 140 Kc, w świetle którego właściciel ma prawo korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 1968 r. III CRN 41/68 - orzeczenie nr 1 do art. 140 Kc "Kodeks cywilny - wybrane orzeczenia Sądu Najwyższego" Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Zakład Szkolenia Ekonomicznego w Koszalinie, Koszalin 1993 r./.

Przyjmując własną definicję "zajęcia pasa drogowego" Sąd pomiął fakt, iż określenie to jest już wyjaśnione w wydanym na podstawie ustawy o drogach publicznych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis par. 11 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi bowiem, że: "Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu." Wobec tego w tym wypadku Sąd nie stosował prawa, lecz ustanawiał prawo.

Użyte w rozporządzeniu określenie "samowolne zajęcie pasa", to m.in. zajęcie go bez wymaganego zezwolenia. Natomiast z przepisu par. 1 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych albo innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego.

Już zatem z przepisu tego wynika, że każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg, w tym także umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, /z wyjątkiem sytuacji wskazanych w par. 11 ust. 2 rozporządzenia/, powoduje obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Potwierdza to również treść par. 6 rozporządzenia, stosownie do którego przepisy par. 2-5 /regulujące sposób i tryb uzyskiwania zezwolenia/, stosuje się odpowiednio do wniosków dotyczących umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.

Zdaniem skarżącego Prokuratora nie można przepisów interpretować w sposób dowolny i wyprowadzać wniosków, które nie wynikają z ich treści, jak np. ten, że pojęcie "pasa drogowego", a w konsekwencji jego zajęcie, jest możliwe tylko do określonej głębokości, zwłaszcza w sytuacji, gdy stan faktyczny w tym zakresie nie jest ustalony w sposób jednoznaczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W przedmiotowej sprawie wątpliwości Sądu oraz organów administracji budziła prawidłowość stosowania przepisu art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, przewidującego pobieranie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg bez wymaganego zezwolenia lub niedotrzymanie jego warunków.

Przy wykładni pojęcia pasa drogowego zasadnie Sąd odniósł się do definicji legalnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 4 pkt 1 ustawy. Ustawodawca drogę lub pas drogowy określił jako wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami, krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Wyjaśniając treść tego pojęcia w odniesieniu do stanu faktycznego, polegającego na umieszczeniu przez jednostkę organizacyjną tablic reklamowych na przystankach autobusowych, znajdujących się w pasie drogowym ulic, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale OPK 2/00 z dnia 19 czerwca 2000 r. wyjaśnił, iż pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem /ONSA 2001 Nr 1 poz. 11/.

NSA stosując wykładnię systemową powołał się na przepis art. 143 Kodeksu cywilnego, który własność gruntu rozciąga na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Z uwagi na rodzaj wątpliwości dotyczących przestrzeni położonej nad gruntem /pasem drogowym/ rozważania Sądu odnosiły się tylko do tego zakresu.

Podzielając pogląd wyrażony w uchwale OPK 2/00 Naczelny Sąd Administracyjny- w składzie rozpoznającym tę sprawę - zwraca uwagę, iż własność nieruchomości rozważać należy jako obiektu trójwymiarowego, a więc nie tylko powierzchnię i przestrzeń nad gruntem, lecz także przestrzeń pod powierzchnią gruntu.

Nieruchomość gruntowa przedstawia się zatem w świetle art. 46 par. 1 i art. 143 Kc jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgając tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości.

Właściciel może kopać i dokonywać robót podziemnych /np. w celu wydobywania kamienia lub przeprowadzenia przewodów kanalizacyjnych/ tak głęboko oraz wznosić budowle i inne urządzenia na powierzchni gruntu tak wysoko, jak tylko jest to możliwe ze względu na aktualną technikę.

Właściciel może się też sprzeciwić działaniom, które wkraczają w wyżej określonych granicach w jego nieruchomość /Kodeks cywilny - Komentarz Wyd. Prawnicze W-wa 1972 t. I str. 375/.

Jeśli chodzi o kwestie granic nieruchomości zajętych pod drogę lub pas drogowy to oprócz definicji zamieszczonej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pomocnymi w wyjaśnieniu tego pojęcia są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./.

W par. 1 ust. 1 stanowi ono, iż zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. Zezwolenie to dotyczy w szczególności m.in. prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego. Oznacza to, iż prowadzenie robót w związku z umieszczeniem w pasie drogowym rurociągu mieści się w celach wymienionych w omawianym przepisie par. 1 rozporządzenia i wymaga zezwolenia. Z kolei przepis par. 11 rozporządzenia w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przewiduje pobieranie kary pieniężnej.

Trafnie Prokurator Apelacyjny wywodzi, że wymagania te odnoszą się także do dróg gminnych, jako wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Okoliczności, że są to drogi nieutwardzone lub pozbawione urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem zabezpieczeniem lub obsługą ruchu nie wyłącza konieczności uzyskania zezwolenia.

Zgodzić należy się z argumentacją skargi kasacyjnej, iż konieczność uzyskania zezwolenia, a zwłaszcza określenie głębokości granic zajęcia pasa drogowego może wiązać się z przewidywaną w przyszłości rozbudową lub modernizacją drogi.

Powyższa wykładnia upoważnia do wniosku, iż prowadzenie prac związanych z budową rurociągu w pasie drogowym dróg gminnych wymagało zezwolenia, zaś przeprowadzenie rurociągu bez wymaganego zezwolenia uzasadniało zastosowanie dolegliwości wymienionej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Nie sposób na koniec pominąć, iż prawidłowość takiego rozumienia przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych potwierdził ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ wyżej omawiany przepis. W myśl znowelizowanego art. 4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z tych względów uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok, a uwzględniając, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, skargę Prokuratora Rejonowego w M. uchylił także zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 6 stycznia 2001 r.