Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1463/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 57/18 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od L. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3900 zł (trzy tysiące dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 57/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę L. W. (dalej zwanego "Skarżącym"), stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] września 2017 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "WITD") z [...] marca 2017 r. (nr [...]) nakładającą na Skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ponadto WSA zasądził od GITD na rzecz Skarżącego 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2015 r. podjęto czynności kontrolne w siedzibie Skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Kontrola dotyczyła przestrzegania przepisów ruchu drogowego, przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, przepisów wspólnotowych w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i przepisów wspólnotowych w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym. Kontrolą objęto okres od 16 grudnia 2014 r. do 16 grudnia 2015 r.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. WITD nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. GITD uwzględnił odwołanie, uchylając decyzję z [...] lutego 2016 r. i przekazując sprawę WITD do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu GITD wskazał na uchybienia w ustaleniach w zakresie wczytywania danych kierowcy oraz danych jednostek pojazdowych.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD z [...] lutego 2017 r.

Wyrokiem z 7 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 714/17) WSA uchylił decyzję GITD z [...] lutego 2017 r. Sąd uznał, że część ustaleń wskazywała, że w tym zakresie GITD był gotowy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. WSA stwierdził też, że w rozważaniach GITD zabrakło odniesienia do niektórych zarzutów odwołania. Wyrok ten został następnie zaskarżony skargą kasacyjną przez GITD.

Jednakże przed wydaniem tegoż wyroku, WITD ponownie rozpatrzył sprawę i -kierując się stanowiskiem GITD wyrażonym w decyzji z [...] lutego 2017 r. - wydał [...] marca 2017 r. decyzję o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji z [...] marca 2017 r. Zarzucił m.in., że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej zwanej "utd"), gdyż oparto ją o niewykonalną decyzję GITD z [...] lutego 2017 r.

Decyzją z [...] września 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD z [...] marca 2017 r. Stwierdził w szczególności, że decyzja z [...] lutego 2017 r., z uwagi na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie była merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, zaś w jej przypadku przedmiotem kontroli sądu administracyjnego będzie zasadność uchylenia decyzji WITD z [...] lutego 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD z [...] września 2017 r. Wniósł o uchylenie tej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji WITD z [...] marca 2017 r. z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Zdaniem Skarżącego, WITD nie miał prawa ponownego wszczęcia postępowania po wydaniu przez GITD decyzji z [...] lutego 2017 r., z uwagi na fakt, że decyzja ta została zaskarżona do WSA, a w konsekwencji w zw. z art. 93 ust. 2 utd stała się niewykonalna. Tym samym WITD zajął się sprawą, co do której wydał już decyzję, która nie została prawomocnie uchylona przez GITD.

WSA uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność decyzji GITD z [...] września 2017 r. i decyzji WITD z [...] marca 2017 r.

WSA wskazał, że stosownie do art. 93 ust. 2 utd decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła skargi na decyzję do właściwego sądu administracyjnego, zaś w przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą: 1) odrzucenia skargi, 2) cofnięcia skargi, lub 3) wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi. Zdaniem WSA, przepis ten dotyczy także decyzji kasatoryjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa, przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie WSA, WITD nie mógł prowadzić kolejnego postępowania w tej sprawie dopóki nie zostanie prawomocnie zakończone postępowanie sądowe w sprawie skargi na decyzję kasatoryjną GITD z [...] lutego 2017 r. W przypadku wniesienia skargi na decyzję kasatoryjną GITD, uprawnienie do rozpatrzenia sprawy, w której wydano tę decyzję, należy do sądu administracyjnego. Natomiast podejmowanie w tych okoliczności przez WITD działań zmierzających do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi rażące naruszenie nie tylko art. 93 ust. 2 utd, ale także art. 16 § 2 kpa, w świetle którego decyzje administracyjne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.

W konsekwencji WSA uznał, że pomimo zawisłości sprawy sądowej dotyczącej nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, doszło do nieprawidłowego wykreowania przez organy obu instancji ponownego (drugiego) postępowania dotyczącego tej samej sprawy. Postępowanie to pozostawało w oczywistej kolizji z prowadzonym równolegle w tej sprawie postępowaniem sądowoadministracyjnym, a to oznacza, że przy wydawaniu decyzji w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 93 ust. 2 utd oraz art. 16 § 2 i art. 15 kpa, co - w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa - uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

GITD zarzucił wyrokowi WSA:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 § 1 ppsa w zw. z art. 6, art. 15 i art. 16 § 2, art. 138 § 2 kpa oraz art. 93 ust. 2 utd, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że skoro decyzja GITD z [...] lutego 2017 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego, to była ona niewykonalna i WITD, do chwili prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, nie mógł prowadzić w sprawie ponownego postępowania administracyjnego, a także na przyjęciu, że w sprawie doszło do nieprawidłowego wykreowania przez organy obu instancji ponownego (drugiego) postępowania dotyczącego tej samej sprawy, które pozostawało w oczywistej kolizji z prowadzonym w tej sprawie postępowaniem sądowoadministracyjnym, podczas gdy ww. decyzja GITD stanowi decyzję kasatoryjną, a zatem nierozstrzygającą sprawy co do meritum, a decyzja taka nie podlega wykonaniu, a co za tym idzie, nie znajduje do niej zastosowania art. 93 ust. 2 utd, a ponadto wyrok WSA z 7 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 714/17) uchylający decyzję z [...] lutego 2018 r. został zaskarżony skargą kasacyjną - jest nieprawomocny, ergo nie wywołuje skutków prawnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie przez WSA, że w przedmiotowym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji tego konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, podczas gdy decyzja WITD z [...] marca 2017 r. oraz decyzja GITD z [...] września 2017 r. są zgodne z prawem, a z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

z ostrożności procesowej GITD zarzucił także:

3) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 2 utd przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym przyjęciu przez WSA, że wskazany w tym przepisie termin, po którym decyzja staje się wykonalna, odnosi się zarówno do decyzji merytorycznych, jak i kasatoryjnych, podczas gdy decyzja kasatoryjna, tj. decyzja, którą zostaje uchylona decyzja i umorzone postępowanie, bądź też przekazana sprawa do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania;

4) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię przejawiającą się nieprawidłowym przyjęciem przez WSA, że wydanie decyzji po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji decyzją organu odwoławczego), w sytuacji gdy decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego, stanowi rażące naruszenie art. 93 ust. 2 utd i art. 15 i art. 16 § 2 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych decyzji, podczas gdy wstępnym warunkiem uznania naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, przy czym w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z niewątpliwym stanem prawnym.

W uzasadnieniu GITD przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a których występowania w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skierowane przeciwko wyrokowi stwierdzającemu nieważność kolejno wydanych w sprawie decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wobec przeprowadzenia przez organy administracji ponownego postępowania administracyjnego, pomimo że decyzja kasatoryjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa, która była podstawą do toczenia tego postępowania, nie była prawomocna ani wykonalna, gdyż została od niej wniesiona skarga do sądu administracyjnego.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ma rację autor skargi kasacyjnej, podkreślając że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, jest "rażącym" naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowany przypadek "naruszenia prawa" i pojęcie to podlega ścisłej wykładni. Przyjmuje się, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, jednak to naruszenie może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Zaznaczenia też wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej (por. wyroki NSA: z 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89, ONSA 1989, z. 1, poz. 49; z 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 2120/15 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie rozumienie pojęcia "rażącego prawa", w konsekwencji zakres w jakim może być zastosowany art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego co wyżej powiedziano wynika zatem, że nie podlegają zakwalifikowaniu jako "rażące naruszenie prawa" przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów prawa lub ich nieodpowiednim zastosowaniem.

WSA w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 16 § 2 oraz 15 kpa oraz art. 93 ust. 2 utd, wskazując że organ I instancji nie mógł prowadzić kolejnego postępowania w sprawie, dopóki nie zostanie prawomocnie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję kasatoryjną GITD z [...] lutego 2017 r. Wskazał również, że pomimo zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, doszło do nieprawidłowego wykreowania przez organy obu instancji ponownego (drugiego) postępowania dotyczącego tej samej sprawy przez organ I instancji. Wadliwie, zdaniem WSA, w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej, doszło do wydania decyzji na podstawie art. 92a ust. 6 utd, w sytuacji, gdy uprzednio wydana w sprawie decyzja kasatoryjna nie uzyskała przymiotu wykonalności w rozumieniu art. 93 ust. 2 utd. Ten ostatni przepis stanowi dla strony gwarancję objęcia jej obowiązkiem poddania się skutkom decyzji organu inspekcji, wyłącznie takim, które mają przymiot wykonalności. Ustawodawca nie zaznaczył, że skutki wykonalności, o których mowa w ww. przepisie mogą dotyczyć wyłącznie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Według WSA, skoro zatem ustawodawca w ww. zakresie nie dokonał zastrzeżenia w art. 93 ust. 2 utd, to należy przyjąć, że przepis ten dotyczy także decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego w rozumieniu art. 138 § 2 kpa.

Zauważyć należy, że cechą charakterystyczną wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego skodyfikowanych w kpa jest to, że nie wprowadzają one żadnych nowych, samoistnych instytucji postępowania administracyjnego. Są one natomiast normami, które mają być realizowane poprzez istniejące instytucje. Z rozważań WSA wynika przede wszystkim, że to wadliwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 93 ust. 2 utd w przedstawionym przez siebie rozumieniu doprowadziło do tego, że w tym samym momencie w obrocie prawnym pozostawały dwie wydane przez ten sam organ decyzje administracyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim nie można w tym zakresie podzielić stanowiska, że stan prawny jest niewątpliwy, o czym według WSA miałaby świadczyć jasna i niebudząca wątpliwości treść art. 93 ust. 2 utd. O braku takiej pewności prawa świadczy jednak już sam wywód WSA, który musiał dokonać interpretacji, w tym sięgając do wykładni funkcjonalnej, tego przepisu (z którą NSA co do zasady się nie zgadza, ale o tym dalej), a który nie jest ani jasny, ani jednoznaczny i którego konieczność zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy również nie została przez WSA wsparta odwołaniem do żadnej skonkretyzowanej instytucji procesowej. W szczególności w żaden sposób WSA nie wyjaśnił jak rozumie i na czym w tym wypadku miałaby polegać wykonalność decyzji kasatoryjnej.

Podkreślenia też wymaga, że podstawa nieważności, w oparciu o którą doszło do wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną jest przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a nie w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z tym, że dotyczy poprzedniego rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, o czym również w niniejszej sprawie nie ma mowy.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazując jako rażąco naruszone art. 16 § 2 i art. 15 kpa nie uzasadnił jasno jakie odniesienie do stanu rozpoznawanej sprawy ma treść powołanych zasad ogólnych kpa, statuujących: zasadę sądowej kontroli aktów administracyjnych (art. 16 § 2) oraz zasadę dwuinstancyjności (art. 15). Nie zawarł żadnego wywodu, z którym aspektem powołanych zasad ogólnych wiąże ich "rażące" naruszenie.

Dlatego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz komplementarny wobec niego zarzut z pkt 4 petitum są zasadne, albowiem wskazana przez WSA przesłanka stwierdzenia nieważności (obu) zapadłych w sprawie decyzji nie została wykazana.

Zasadne również okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które dotykają głównego problemu w sprawie, dotyczącego kwestii pojawiającej się już wcześniej w orzecznictwie, a mianowicie czy możliwe i dopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji pierwszej instancji postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy kpa, po wydaniu decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 kpa, kiedy decyzja ta zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, czy też organ ten powinien powstrzymać się z podejmowaniem dalszych czynności aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Kwestia ta wiąże się niewątpliwie ze sprawą wykonalności decyzji kastoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa w kontekście zarówno postępowania administracyjnego, które wskutek jej wydania powinno zostać przeprowadzone, jak i ewentualnie wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego.

»Pojęcie "wykonania" stanowiące zasadniczy element konstrukcji "wykonalności", rozumianej jako zdolność aktu administracyjnego do "wykonania", kojarzone jest zwykle z postępowaniem egzekucyjnym, zmierzającym do przymusowej realizacji obowiązku wynikającego z aktu o charakterze obciążającym. Takie ujęcie jest jednak tylko jednym z wątków wieloaspektowej problematyki "wykonalności" aktu administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że "wykonanie" aktu administracyjnego, w tym warunki jego dopuszczalności, postacie i skutki, jest również zjawiskiem nieobojętnym dla sfery jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. (...) W przeciwieństwie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym pojęcia wykonania zaskarżonego do sądu aktu używa się w kontekście regulacji warunków dopuszczalności uruchomienia mechanizmu określanego mianem "ochrony tymczasowej"« (Agnieszka Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, monografia Lex, Rozdział 2.1 Wykonalność i wykonanie aktu administracyjnego w systemie prawa polskiego i w innych systemach prawnych).

Stosownie do art. 61 § 1 ppsa – wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast stosownie do § 3 tegoż przepisu: "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 ppsa (por. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2010r., sygn. akt II OZ 489/10, z 21 stycznia 2011r., sygn. akt II OZ 3/11. z 30 września 2014r., sygn. akt II OZ 999/14). W postanowieniu z 11 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OZ 735/17 (Lex 2292031) NSA wskazał: "Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowieni NSA z: 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; 8 czerwca 2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16 sierpnia 2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21 stycznia 2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24 lutego 2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950)."

Ma rację autor skargi kasacyjnej, że już z tego tylko powodu decyzja GITD z [...] lutego 2017 r. jako decyzja kasatoryjna, niemająca co do zasady przymiotu wykonalności, nie stanowi decyzji, do której zastosowanie mógłby znaleźć art. 93 ust. 2 utd. Zgodnie z tym przepisem w wówczas obowiązującym brzmieniu, decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła na nią skargi do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą: 1) odrzucenia skargi, 2) cofnięcia skargi, lub 3) wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi.

Zresztą, zdaniem NSA, art. 93 ust. 2 utd w rozważanym brzmieniu, w ogóle nie odnosił się do decyzji innych niż nakładające kary pieniężne. Świadczy o tym odwołanie się w nim wprost do ust. 1, który z kolei dotyczy nałożenia, w drodze decyzji, kary pieniężnej o której mowa w art. 92a ust. 1 utd. Podkreślić w tym miejscu należy, że regulacja objęta przepisem art. 93 ust. 2 utd "obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, a uzasadnieniem do jej wprowadzenia były podnoszone przez środowisko przewoźników drogowych wątpliwości, co do zgodności dotychczas obowiązującej zasady natychmiastowej wykonalności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w Konstytucji RP, z zasadami wynikającymi z przyjętych przez Polskę konwencji międzynarodowych oraz z unijnymi zasadami wynikającymi z acquis communautaire. (...). Komentowana regulacja z art. 93 ust. 2 utd ma zatem na celu umożliwienie ukaranemu płatności kary pieniężnej dopiero po wyczerpaniu wszelkich możliwych środków kontroli decyzji o nałożeniu tej kary, w tym ewentualnym zakończeniu postępowania sądowego w przypadku złożenia skargi na decyzję, którą wydano w drugiej instancji." (Renata Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. III, opubl. Lex/el., komentarz do art. 93, pkt 2). Oczywiste jest, że te względy nie dotyczą i nie mogą dotyczyć decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, która nie nakładała żadnych obowiązków, a wręcz w rozważanym przypadku unicestwiła nałożony decyzją I instancji obowiązek uiszczenia kary.

Z tych też przyczyn WSA błędnie uznał, że treść art. 93 ust. 2 utd., który według tego Sądu miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, stała na przeszkodzie prowadzeniu przez organ pierwszoinstancyjny postępowania administracyjnego, po wydaniu przez GITD na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji z [...] lutego 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela też stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 29 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2537/18, opubl. Lex 2626690), w którym stwierdził, że żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 § 3 kpa przez organ pierwszej instancji, w przypadku wydania decyzji kasacyjnej i wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Sam fakt wniesienia takiej skargi nie może bowiem co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej instancji.

Dodać do tego można, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie kpa brak jest unormowania analogicznego, jak w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), zgodnie z którym organ podatkowy obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji (art. 201 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej). Stąd, w ogólnym postępowaniu administracyjnym w aktualnym stanie prawnym, organ w takiej sytuacji nie ma możliwości wstrzymania biegu postępowania.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać WSA do ponownego, merytorycznego rozpoznania w jej całokształcie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącego na rzecz GITD 3900 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (300 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (3600 zł).