Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1084/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt SA/Kr 1125/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]2015 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

15

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1125/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Fundacji [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...]2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie [...] nałożył na Fundację [...] obowiązek doprowadzenia wykonanych w lokalu użytkowym robót budowlanych do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z przedłożoną w organie "Inwentaryzacją lokalu użytkowego wykorzystywanego na działalność Fundacji [...] przy ul. D. w K." z września 2009 r. - wraz z przywróceniem poprzedniej funkcji tego lokalu tj. funkcji gabinetów medycznych, poprzez rozbiórkę ścianek działowych i rozbudowanej instalacji elektrycznej oraz wod. - kan. i odtworzenie 12 - tu pomieszczeń o funkcji gabinetów medycznych z pomieszczeniami pomocniczymi istniejącymi pierwotnie.

Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżoną decyzją z dnia [...]2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na Fundację [...] obowiązku doprowadzenia robót budowlanych, wykonanych w przedmiotowym lokalu użytkowym, do stanu zgodnego z przedłożoną inwentaryzacją, w zakresie określonym w decyzji organu I instancji, wg załączonego rysunku rzutu, sporządzonego na podstawie inwentaryzacji architektonicznej z 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, kwalifikacja przez organ I instancji wykonanych robót jako podlegających regulacji art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.) jest prawidłowa, bowiem zakres wykonanych roboty wskazuje jednoznacznie, że nastąpiła przebudowa lokalu użytkowego w świetle definicji z art. 3 pkt 7a ustawy Pr. bud. Organ podkreślił, że lokal bezspornie jest użytkowany jako hotel, a przebudowy dokonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym, że decyzja organu I instancji, nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją, nie zawierała wyraźnego wskazania i opisu stanu poprzedniego, organ odwoławczy, posiłkując się inwentaryzacją stanu istniejącego (sprzed przebudowy), uzupełnił rozstrzygnięcie o element graficzny, rysunek rzutu z przedmiotowej inwentaryzacji, ukazujący poprzedni stan funkcjonalno-użytkowy lokalu. W toku postępowania ustalono, że Fundacja [...] wynajmuje od Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie przedmiotowy lokal, będący własnością Gminy. W umowie najmu znajduje się m.in. zapis, że zmiana funkcji lokalu użytkowego w całości lub części jest niedopuszczalna. Najemca lokalu użytkowego zrealizował roboty związane ze zmianą sposobu użytkowania bez zgody właściciela obiektu, co wielokrotnie podkreślał w toku postępowania Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie. Jednocześnie, w ocenie organu, nie istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych, bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu w związku z jego przebudową wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem również legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto właściwym do analizy dokumentacji projektowej wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 28, art. 34 i art. 35 Pr. bud. jest organ architektoniczno - budowlany, a nie organ nadzoru budowlanego. W trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. brak jest możliwości sprawdzenia i zatwierdzenia dokumentacji projektowej, a obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego obiektu o nowej funkcji nie znalazłby oparcia w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że przy stosowaniu art. 51 Pr. bud. wymagane jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo, że przepis art. 51 Pr. bud. nie zawiera uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. W sytuacji, gdy strona skarżąca nie wykazała się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez który rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Pr. bud., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem, w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie, brak zgody właściciela lokalu na zmianę jego przeznaczenia przesądza o konieczności, wobec braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, doprowadzenia ich do stanu poprzedniego zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Sąd I instancji nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., do którego miało dojść w ocenie skarżącego przy rozpoznawaniu przez organ odwoławczy odwołania skarżącego od wcześniej wydanej decyzji organu I instancji, skutkiem czego doszło do ponownego rozpoznania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem dotyczy on wcześniejszego etapu postępowania, który pozostaje poza kognicją sądu w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Fundacja [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie art. 3 pkt 11 i art. 51 ust. 1 Pr. bud. poprzez:

1. nieuzasadnione i oczywiście błędne uznanie, że strona skarżąca nie wykazała się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co organ administracyjny miał podstawy do nałożenia na stronę obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w sytuacji, w której do chwili obecnej między stroną skarżącą a Gminą Miejską K. trwa i nie została rozwiązana umowa najmu, która umożliwia stronie skarżącej działalność związaną z celami statutowymi Fundacji, w tym dysponowaniem nieruchomością,

2. nieuprawnione uznanie, że wobec strony skarżącej istniały przesłanki do wydania przez organ administracyjny obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z niedopuszczalnością legalizacji dokonanych robót, w sytuacji, w której proces legalizacyjny zawarty w art. 51 ust. 1 pkt 2 miał wszelkie podstawy do bycia zastosowanym względem strony skarżącej w sposób, w jaki przewidywała to pierwotna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r.,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

1. całkowite pominięcie przez Sąd zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia przez organy administracji publicznej wiążących zasad postępowania administracyjnego i wydania decyzji niezgodnych z normami prawnymi z nich wynikającymi, oraz rażące naruszenie sprawowania kontroli legalności i niezastosowania środka określonego w ustawie, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z oczywistym zaistnieniem przesłanek do tego obligujących,

2. całkowicie nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, poprzez sporządzenie oczywiście wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na nie rozpoznaniu i nie przeprowadzeniu oceny prawnej podniesionych przez stronę skarżącą w skardze zarzutów naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 110 K.p.a.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Fundacja upatruje zasadności powyższego zarzutu m.in. w braku odniesienia się przez Sąd I instancji do stanowiska Fundacji dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Treść skargi wskazuje, że do naruszenia zasad: pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz związania organu wydaną decyzją (art. 110 K.p.a.) doszło, w ocenie Fundacji, w związku z jednoczesnym naruszeniem przez organ II instancji art. 139 K.p.a., czyli zakazu reformationis in peius. Istotne jest, że do naruszenia w/w zasad, zdaniem Fundacji, miało dojść przy rozpatrywaniu przez organ II instancji odwołania Fundacji od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2011 r. Naruszenie to przejawiało się, w ocenie strony skarżącej, w wydaniu przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, która pogarszała sytuację prawną Fundacji, formułując pod adresem organu I instancji wytyczne dotyczące konieczności zbadania prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane oraz kwestii możliwości legalizacji zrealizowanej przebudowy w aspekcie dokonanych zmian funkcjonalnych. W tym zakresie Sąd I instancji wyraźnie wskazał w treści zaskarżonego wyroku, że zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. dotyczy wcześniejszego etapu postępowania, który pozostaje poza kognicją sądu w niniejszym postępowaniu. Tym samym Sąd I instancji nie miał również obowiązku odniesienia się na obecnym etapie postępowania do zarzutów dotyczących innego (wcześniejszego) postępowania. Sąd I instancji przedstawił motywy, którymi kierował się wydając orzeczenie oraz zajął stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który umożliwia przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Jednak z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Niezależnie od stanowiska Sądu I instancji, uwzględniając powołany przez skarżącą Fundację wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 649/13, z którego skarżąca wywodzi dopuszczalność badania naruszenia zakazu reformationis in peius w przedmiotowym postępowaniu, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzja kasacyjna nie jest decyzją, która narusza zakaz reformationis in peius. Organ odwoławczy łamie zakaz reformationis in peius, kiedy, uchylając decyzję organu I instancji, orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla strony, nie mając ku temu podstaw. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy nie orzeka co do istoty sprawy, a zatem w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 622/10, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 899/11, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 510/11, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2369/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wskazać należy, że również w powołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 649/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnej, gdy do jej wydania doszło w warunkach ściśle określonych w art. 138 § 2 K.p.a. i przy zachowaniu reguł obowiązujących organ I instancji rozpoznający sprawę ponownie.

Do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w ocenie skarżącej Fundacji, doszło również poprzez nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka prawnego uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. braku uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o istotne naruszenie przepisów postępowania. Należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo odmówił zastosowania powyższego przepisu, wobec nie stwierdzenia naruszenia tej kategorii przepisów. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, zatem brak było podstaw do zastosowania powołanej regulacji. Skarżąca Fundacja, w związku z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również nie wykazała istotnego naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym przy podejmowaniu przez organ zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że przepisami, do których naruszenia miałoby dojść w toku ponownie prowadzonego postępowania, są naczelne zasady postępowania administracyjnego, stanowisko to nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem tok postępowania prowadzonego w sprawie spełniał wszystkie standardy wyznaczone tymi przepisami.

Również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a kontrola legalności zaskarżonej decyzji odpowiada ustawowym kryteriom.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 11 i art. 51 ust. 1 Pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 1 Pr. bud., uprawnione są do badania w toku tego postępowania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przeważającym obecnie w orzecznictwie stanowiskiem, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania okoliczności, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2689/15, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 270/12, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1997/12 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podkreślić należy, że powyższy pogląd nie stoi również w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Z treści tej uchwały wynika bowiem, że po ustaleniu, iż inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do danej nieruchomości na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że w sytuacji kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezgodność oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem rzeczy, kiedy to podmiot mający status strony postępowania kwestionuje oświadczenie inwestora w tym zakresie, organ powinien złożone oświadczenie poddać ocenie i dokonać jego weryfikacji (por. wyroki: z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2316/16, z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 278/17, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 148/17, z dnia 25 maja 2017r., sygn. akt II SA/Sz 170/17, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja ta dotyczy również etapu prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Pr. bud. Uwzględniając zatem, że prawo zabudowy (przebudowy) nieruchomości przysługuje podmiotowi, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zasadna jest konkluzja Sądu I instancji, że nie wykazanie się przez skarżącą dowodem potwierdzającym dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, zasadnym było nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

Z akt sprawy wynika, że właścicielem lokalu nr [...] jest Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie, zaś na zmianę przeznaczenia tego lokalu, w którym, jak wynika ze sporządzonej we wrześniu 2009 r. inwentaryzacji stanu istniejącego lokalu, świadczono usługi zdrowotne, na świadczone obecnie usługi hotelarskie, właściciel lokalu nie wyraził zgody. Ze znajdującej się w aktach umowy najmu lokalu zawartej w dniu [...] 2009 r. wynika, że wynajmujący (Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie) oddaje lokal użytkowy z przeznaczeniem na działalność statutową Fundacji, z wyraźnym zastrzeżeniem, że najemca może wykorzystywać lokal na realizowanie w nim świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z § 4 pkt 1 umowy, najemca zobowiązany jest każdorazowo uzyskać zgodę wynajmującego na przeprowadzenie prac remontowych w lokalu. Z § 6 pkt 3 umowy wynika również, że zmiana funkcji lokalu użytkowego w całości lub części jest niedopuszczalna. Treść umowy nie pozostawia wątpliwości, że Fundacja ma prawo wykorzystywać lokal w związku z działalnością statutową, przy czym działalność ta musi mieścić się w zakresie wyraźnie wskazanym w treści umowy, tj. usług leczniczych. Oznacza to, że dla wykazania legalności wykonanych prac w lokalu użytkowym Fundacja nie może powoływać się na zgodność profilu świadczonej obecnie w lokalu działalności z celami statutowymi Fundacji, skoro zmiana przeznaczenia lokalu celem wykonywania tej działalności, nie jest objęta postanowieniami umowy najmu. Nie zasługuje w tym zakresie na akceptację argumentacja Fundacji, zgodnie z którą nie doszło do naruszenia postanowień umowy najmu, bowiem Fundacja nadal realizuje w lokalu działalność związaną ze świadczeniem usług zdrowotnych. Charakter wykonywanej w lokalu działalności jako działalności hotelarskiej nie budzi w sprawie wątpliwości, zaś zatrudnienie osób niepełnosprawnych i zapewnienie przez to aktywizacji zawodowej tych osób nie świadczy o tym, że usługi te są szczególnym rodzajem działalności leczniczej. O braku zgody właściciela nieruchomości na zakres przeprowadzonych robót budowlanych, a zatem nie wykazaniu przez Fundację prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, świadczy pismo z dnia [...] 2011 r. Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie czynności kontrolnych w przedmiotowym lokalu i podjęcie przewidzianych prawem działań względem osób winnych samowoli budowlanej oraz pismo tego podmiotu z dnia [...]2014 r., w którym oświadczył, że nie upoważnił Fundację do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wprost z treści art. 3 pkt 11 Pr. bud. wynika z jakiego tytułu prawnego można wywodzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z całą pewnością prawo takie może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, jednak pod warunkiem, że przewiduje on w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych ( por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2689/15). Tymczasem umowa, którą legitymuje się skarżąca nie zawiera uprawnień do wykonywania robót budowlanych, stąd nie może, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowić podstawy do wywodzenia prawa do dysponowania przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie zarówno Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd I instancji zasadnie wskazały również na brak możliwości legalizacji robót budowlanych. Podstawą nałożenia na Fundację obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego był art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., który to przepis może być zastosowany przez organ, jeżeli wykaże on, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakładając powyższy obowiązek, organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec nie wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oznacza, że nie istniała tym samym prawna możliwość legalizacji wykonanych robót i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.