Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 822/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217,  art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. W. i I. W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej działając na podstawie art. 123 w związku z art. 219 kpa i art. 31 pkt. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia I. W. i M. W. z dnia 9 października 2007 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] września 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgłoszeniu poniżej wymienionych placówek wypoczynku w terminach:

1. obóz młodzieżowy w S. w C, termin: [...].2007 r.

2. obóz młodzieżowy w T. w G., termin: [...] 2007 r.

3. obóz młodzieżowy R. w W., termin: [...] 2007 r.

utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] września 2007 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgłoszeniu wyżej wskazanych placówek wypoczynku.

W uzasadnieniu postanowienia Kurator Oświaty uznał, że wnioskodawcy M. W. i I. W., prowadzący działalność gospodarczą w firmie spółki cywilnej pod nazwą Biuro [...] "[...]" w B. zwrócili się do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgłoszeniu placówek wypoczynku na podstawie § 6 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania (Dz. U. z 1997 r. Nr 12, poz. 67 z późn. zm.).

Organ podniósł, że dokumenty zgłoszeniowe odnośnie trzech wymienionych obozów wypoczynkowych organizowanych dla dzieci i młodzieży poza granicami kraju zostały złożone w Kuratorium Oświaty - Delegaturze w B.:

1. obóz młodzieżowy w S. w C., termin: [...] 2007 r. (dokumentacja złożona 9 sierpnia 2007 r. - termin rozpoczęcia obozu [...] 2007 r.),

2. obóz młodzieżowy w T. w G., termin: [...] 2007 r. (dokumentacja złożona 9 sierpnia 2007 r. - termin rozpoczęcia obozu [...] 2007 r.),

3. obóz młodzieżowy R. w W., termin: [...] 2007 r. (dokumentacja złożona 9 sierpnia 2007 r. - termin rozpoczęcia obozu [...] 2007 r.).

Na podstawie przesłanej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 6, ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku /.../ organizator wypoczynku poza granicami kraju obowiązany jest złożyć dokumenty określone w rozporządzeniu § 6 ust. 1 pkt 2-5 kuratorowi oświaty właściwemu ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania organizatora. Zgodnie z § 6 ust 3 rozporządzenia organizator składa wymagane dokumenty nie później niż na 14 dni przed terminem rozpoczęcia działalności placówki wypoczynku.

Po spełnieniu tych warunków Kurator Oświaty wydaje zaświadczenie o zgłoszeniu placówki wypoczynku zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia.

Na powyższe postanowienie, zażalenie złożyli M. W. i I. W.

Organ II instancji po analizie materiału dowodowego i argumentów zawartych w zażaleniu, stwierdził, że wnioskodawcy jako organizator wypoczynku nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie określonym w rozporządzeniu, tj. na 14 dni przed rozpoczęciem działalności placówki wypoczynku.

Ponadto w dniu złożenia dokumentów, tj. 9 sierpnia 2007 r. dwa z trzech wymienionych obozów juz rozpoczęły działalność.

Organ stwierdził, że po rozpoczęciu działalności, przez organizatora placówki wypoczynku, nie było przesłanek do wydania zaświadczenia.

Organ wskazał, że celem ustawodawcy nie było określenie sankcji za nie zgłoszenie placówki wypoczynku w Kuratorium Oświaty.

Chodzi jedynie o umożliwienie Kuratorium sprawdzenia dokumentacji dotyczącej wyjazdu, zaplanowanie i zorganizowanie ewentualnej kontroli. W zaistniałej sytuacji sprawdzenie dokumentacji organizatora placówki wypoczynku praktycznie było nie możliwe.

Minister podkreślił, że wydanie zaświadczenia byłoby niezgodne z duchem prawa i intencją rozporządzenia, która ma na celu umożliwienie rodzicom dzieci korzystających z wypoczynku wybranie organizatora zapewniającego uczestnikom właściwe warunki i bezpieczeństwo.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty jest zgodne z prawem i dlatego utrzymał go w mocy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W. i I. W.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. przepisów § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 roku w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwie zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucili, że interpretacja § 6 rozporządzenia dokonana przez organ pozostaje w sprzeczności z językową wykładnią tego przepisu, który w sposób jasny i przejrzysty stanowi, że Kurator Oświaty wydaje organizatorowi wypoczynku spełniającemu wymagania określone w § 6 ust. 1 zaświadczenie o zgłoszeniu placówki wypoczynku. Skarżący podnieśli, że spełnili wymagania z ust. 1 tj. złożyli wymagane prawem dokumenty, a tym samym spełnili niezbędne warunki do uzyskania zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku i zaświadczenie także w myśl § 6 ust. 4 powinno być wydane. Skarżący przyznali, że złożyli wszystkie wymagane dokumenty po upływie terminu określonego w § 6 ust. 3 rozporządzenia, jednakże okoliczność ta, ich zdaniem, jest bez znaczenia w kontekście treści § 6 ust. 4, który dla wydania zaświadczenia wymaga tylko spełnienia wymogu z ust. 1 - sam fakt złożenia kompletu dokumentów. Przepis § 6 ust. 3 określający termin na złożenie powyższych dokumentów (nie później niż na 14 dni przed terminem rozpoczęcia działalności placówki wypoczynku) jest tylko pewnym postulatem, a jego przekroczenie nie wywiera żadnych negatywnych skutków dla organizatora wypoczynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ podkreślił, że § 6 rozporządzenia z 21 stycznia 1997 r. jest nader istotnym dla zapewnienia dzieciom i młodzieży warunków dla bezpiecznego, zdrowego i kulturalnego spędzania czasu w okresie wakacji w placówkach organizacyjnych, przez różne podmioty.

Zgłoszenie to jest szczególnie ważne w przypadku placówek organizacyjnych poza granicami kraju, ponieważ kurator oświaty nie ma innej możliwości kontroli prawidłowości organizacji tych placówek.

Przepis § 6 - w przypadku organizacji placówek wypoczynku za granicą - umożliwia przeprowadzenie analizy dokumentacji i spowodowanie ewentualnej korekty niedociągnięć, kontroli zatrudnienia kadry z kwalifikacjami, uzupełnienie programu dla dzieci i młodzieży, zapewnienie opieki medycznej.

Z powyższych względów obowiązkiem organizatora placówki wypoczynku jest przedłożenie w Kuratorium Oświaty informacji, zawierającej wszystkie niezbędne dane, które pozwolą ocenić stan przygotowań placówki wypoczynku, w tym kwalifikacje kadry odpowiednie do formy wypoczynku. Obowiązek taki dotyczy również placówek wypoczynku organizowanych poza granicami kraju.

Wydanie zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku stanowi potwierdzenie jej właściwego przygotowania do realizacji zadań.

Minister podkreślił, że wydanie przez kuratora zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku jest swoistą "legitymacją" dla organizatora otrzymaną przed rozpoczęciem działania placówki wobec dzieci i ich rodziców. Ażeby kurator mógł w sposób należyty stwierdzić czy placówka spełnia wymagania właściwe dla placówki wypoczynku dla dzieci, powinien dysponować okresem czasu niezbędnym dla zbadania i ewentualnej kontroli placówki. Nie można zatem rozpatrywać treści § 6 ust. 1, 2 i 4 w oderwaniu od ust. 3 stanowiącego o 14-dniowym terminie, który ma obowiązek zachować organizator placówki wypoczynku składając kuratorowi oświaty niezbędne dokumenty.

Organ II instancji stwierdził, że M. i I. W., jako organizatorzy wypoczynku dzieci i młodzieży, nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie określonym w rozporządzeniu, w związku, z czym nie otrzymali zaświadczenia o zgłoszeniu placówek wypoczynku.

W związku z faktem, że w dniu złożenia dokumentów, tj. 9 sierpnia 2007 r. dwa z trzech obozów już rozpoczęły działalność - rozpoczęcie postępowania sprawdzającego w chwili złożenia wniosków było bezprzedmiotowe, ponieważ organizator zdecydował się na podjęcie działalności bez zgłoszenia placówki wypoczynku w Kuratorium Oświaty i bez uzyskania zaświadczenia.

Tak, więc w związku ze złożeniem dokumentów już po rozpoczęciu działalności kurator oświaty nie wydał zaświadczenia, ze względu na brak możliwości sprawdzenia i korekty warunków organizacji.

W ocenie Ministra w takiej sytuacji wydanie zaświadczenia byłoby niezgodne z przepisami rozporządzenia i sprzeczne z jego intencją, która ma na celu umożliwienie rodzicom dzieci korzystających z wypoczynku wybranie organizatora zapewniającego właściwe warunki i bezpieczeństwo pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagą powyższe kryteria, należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

Wskazać należy, że prawidłowe stanowisko Kuratora Oświaty w K. - Delegatura w B. wyrażone w piśmie z 13 sierpnia 2007 r. ([...] zostało zanegowane w podaniu profesjonalnego pełnomocnika skarżących z 5 września 2007 r.

Zasadnicza rozbieżność między stanowiskiem organu a powyższym podaniem pełnomocnika skarżących dotyczy oceny skutków prawnych nie złożenia wymaganych dokumentów przez organizatora wypoczynku w terminie określonym w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także jego organizowania i nadzorowania (Dz. U. Nr 12, poz. 67 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Zdaniem skarżących złożenie dokumentów z przekroczeniem terminu nie powinno wywierać żadnych negatywnych skutków dla organizatora wypoczynku. W ich ocenie przepis § 6 ust. 3 rozporządzania jest tylko pewnym postulatem (nie zawiera sankcji), wobec czego kurator oświaty ma obowiązek wydania zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku, także w sytuacji dokonania zgłoszenia po terminie dlatego, że w przepisie § 6 ust. 5 rozporządzenia stanowi wyłącznie o wymaganiach określonych w ust. 1, a nie zaś w ust. 1 i ust. 3.

Natomiast zdaniem organu administracji niezłożenie dokumentów w terminie skutkuje brakiem rejestracji, a co za tym idzie nie wydaniem zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku na podstawie § 6 ust. 4 rozporządzenia.

Jednakże wymaga zaznaczenia, że powyższy przepis przewiduje pozytywne zakończenie postępowania o zgłoszeniu placówki wypoczynku, a nie normuje przypadku negatywnego kiedy kurator oświaty stwierdzi, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia. Z tej przyczyny zaistniał wyraźny spór między organem a skarżącymi dotyczący rozumienia zwrotu prawnego "spełniającymi wymagania do wydania zaświadczenia o zgłoszeniu placówki". Rozstrzygnięcie tego sporu nie powinno być przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia.

Wobec tego gdyby pełnomocnik skarżących nie domagał się wydania postanowienia na podstawie art. 219 kpa, to wystosowanie pisma informacyjnego należałoby uznać za wystarczające i nie naruszałoby przepisu § 6 ust. 4 rozporządzenia.

Podanie pełnomocnika skarżących z 5 września 2007 r. ma dwa aspekty. Pierwszy dotyczy wykładni niejasno zredagowanych przepisów § 6 rozporządzenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, a drugim aspektem jest żądanie skarżących wszczęcia postępowania o wydanie zaświadczenia (art. 217 – 218 kpa) i zakończenia go wydaniem postanowienia na podstawie art. 219 kpa.

Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika, 1988 r., nr 2, str. 14). Rozwiązanie takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie III SA 1282/97 wobec niemożności czynienia ustaleń w sprawie o wydanie zaświadczenia, oddalił skargę. Podobnie, wobec istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, nie można było zdaniem NSA w drodze zaświadczenia przesądzić o wątpliwej kwestii - wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. (I SA 269/02).

Odmienne rozumienie przez strony postępowania sądowoadministracyjnego skutków prawnych, jakie wywołało dokonanie zgłoszenia po terminie powoduje w konkretnej sprawie stan nieoczywisty, wątpliwy, co zdaniem Sądu musi prowadzić do odmowy wydania zaświadczenia o treści, która rozstrzygnęłaby o stanie prawnym. Dla poparcia takiego rozumowania dodatkowo przywołać można monografię Zbigniewa R. Kmiecika "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym", Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2002 r., w której autor - specjalista tematyki zaświadczeń stwierdza, że "tylko jeżeli fakt spełnienia przesłanek, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, jest oczywisty i bezsporny, to dopiero wówczas zachodzi możliwość wydania zaświadczenia. Jeżeli zaś sytuacja prawna (uprawnienie lub obowiązek) powstaje z mocy samego prawa, jednakże nie ma pewności co do ostatecznej, wiążącej mocy tej sytuacji, należy ją ustalić w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym".

Taka sytuacja zachodzi np. przy dokonywaniu wpisu do ewidencji ludności, co może się łączyć z żądaniem wydawania zaświadczenia o zameldowaniu. Jeżeli dane zgłoszenia nasuwają wątpliwości, to przepis prawa stanowi o tym, że nie można dokonywać wpisu do ewidencji, lecz należy wszcząć postępowanie administracyjne i przez wydanie decyzji rozstrzygnąć o zameldowaniu.

Trzeba jednak uwzględnić, że do wydania decyzji administracyjnej konieczne byłoby istnienie podstawy prawnej upoważniającej kuratora oświaty do działania w tej formie prawnej w przypadku rozstrzygania negatywnego przedmiotowego zagadnienia. Gdyby w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nastąpiło w drodze decyzji, to podlegałaby ona stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawa tego nie przewidują.

Natomiast wydanie postanowienia na podstawie art. 219 kpa stało się konieczne w związku ze zgłoszonym w podaniu z 5 września 2007 r. żądaniem wszczęcia postępowania o wydanie zaświadczenia w celu zbadania przesłanek z art. 217 kpa. W postępowaniu tym w zasadzie nie stosuje się przepisów prawa materialnego, choć nie można takiej sytuacji całkowicie wykluczyć jako wyjątkowej. Taka wyjątkowa sytuacja powstała na gruncie niniejszej sprawy.

Zważyć trzeba, że zaświadczenie o zgłoszeniu placówki wypoczynku nie jest wydawane na wniosek organizatora wypoczynku, lecz z urzędu. A więc należy je zakwalifikować do kategorii aktów jednostronnych wydawanych niezależnie od wniosku strony. Decydujące znaczenie ma tu sytuacja faktyczna, z którą § 6 ust. 4 rozporządzenia wiąże obowiązek wydania zaświadczenie o ściśle określonej treści. Przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem szczególnym. Adresowany jest do kuratora oświaty, który wydaje organizatorowi wypoczynku spełniającemu wymagania określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia zaświadczenie o zgłoszeniu placówki wypoczynku, niezależnie do jego woli. Wydany akt wiąże kuratora oświaty, który nie może go zmienić. Nie jest to więc zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 1 kpa, które jest aktem dwustronnym (wydaje się go wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia). Zaświadczenie na gruncie kpa nie ma mocy wiążącej. Jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawemu lub aktualnym faktom (por. teza wyroku NSA z 28 czerwca 1983 r., I S.A. 268/83 - ONSA 1983, Nr 1, poz. 47). Z tej przyczyny niedopuszczalne jest łączenie trybu szczególnego - unormowanego w przepisie § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. oraz trybu ogólnego - na podstawie przepisów kpa. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie nie odsyła do przepisów kpa dotyczących wydawania zaświadczeń. Pogląd o niedopuszczalności stosowania przepisów kpa normujących wydawanie zaświadczeń z przepisami szczególnymi w orzecznictwie i doktrynie nie jest kwestionowany (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz. 9. wyd. 2008, Wprowadzenie do art. 217 Nb 2 oraz cytowany tam wyrok SN z 22 lutego 2001 r., III RN 72/00, OSN 2001, Nr 19, poz. 575).

Jak wyżej wskazano, wydanie postanowienia stało się konieczne, gdyż pełnomocnik skarżących w podaniu z 5 września 2007 r. zażądał także zastosowania w postępowaniu przepisu art. 219 kpa, co uzasadniało o przeprowadzenie postępowania na podstawie przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń unormowanych w dziale VII kpa "Wydawania zaświadczeń".

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, a więc gdy urzędowego potwierdzenia pewnych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia.

W sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na interes prawny, organ powinien ustalić istnienie interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym (art. 218 § 2 kpa).

Z treści pisma pełnomocnika skarżących z 5 września 2007 r. nie wynika żadna z tych odrębnych przesłanek. Pełnomocnik skarżących ponowił w nim wniosek o wydania zaświadczenia na postawie przepisu § 6 ust. 4 rozporządzenia, co oznacza, że odwołał się do przesłanek z art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Jednakże wskazany przepis rozporządzenia nie legitymuje skarżących, gdyż nie wymaga od organizatorów wypoczynku urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (nie wynika to także z innych przepisów rozporządzenia). Z tej przyczyny wskazanie przepisu rozporządzenia jako podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia na podstawie przepisów kpa, nie wyczerpuje przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W piśmie z 5 września 2007 r. nie został też w żaden sposób wykazany interes prawny skarżących z powołaniem się na przepisy prawa materialnego, bowiem przepis § 6 ust 4 rozporządzenia dotyczy wydania określonego tam dokumentu z urzędu, a nie na wniosek organizatora, wobec tego wbrew nazwie nie jest to zaświadczenie, o jakim mowa w dziale VII kpa. Z tej przyczyny żadna z dwóch odrębnych podstaw wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 kpa) nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 22 listopada 1996 r. (I SA/Wr 142/96, niepubl.): "Jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać".

Natomiast w tezie wyroku NSA z 11 stycznia 2000 r. I SA/Wr 2709/98 (nieupubl.) stwierdza się, że "treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia".

Skoro skarżący nie wykazali ani interesu prawnego, ani nie wskazali właściwego przepisu prawa, a ponadto prowadzone przez organ rejestry i inne dowody nie pozwalały na uwzględnienie wniosku, to w tej sytuacji zaistniały przesłanki do wydania postanowienia odmownego, a więc takiego, jakiego domagał się pełnomocnik skarżących w piśmie z 5 września 2007 r., co wyraził zwrotem w nawiasie: "(między innymi po to, aby mogło być zaskarżone przez stronę)".

Organ I instancji postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, tj. o zgłoszeniu trzech placówek wypoczynku, uzasadniając rozstrzygnięcie naruszeniem przez skarżącego przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia.

Zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy.

Odmowa wystawienia zaświadczenia następuje bowiem zarówno przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenie, jak i wtedy, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia.

Jak wynika z przepisów art. 217 – 218 kpa oraz utrwalonego orzecznictwa zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome.

W niniejszej sprawie organowi wiadomy był fakt przedłożenia kuratorowi oświaty dokumentów wymienionych w § 6 ust. 1 rozporządzenia przez skarżących, z naruszeniem przepisu § 6 ust. 3 w związku z ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia oraz podjęcie działalności przed przedstawieniem tych dokumentów. Powyższe skutkowało brakiem rejestracji tej czynności oraz nie wydaniem zaświadczenia o wpisie do ewidencji placówek wypoczynku.

Tymczasem skarżący nie domagali się od organu stwierdzenia co organowi jest wiadome w sprawie, lecz wydania zaświadczenia wbrew rejestrom, dowodom oraz faktowi podjęcia działalności z naruszeniem przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących oznaczałoby usankcjonowanie podjęcia działalności niezgodnej z prawem powszechnie obowiązującym. W sprawie jest bowiem bezsporne, że skarżący nie dokonali w organie zgłoszenia placówki wypoczynku w terminie zgodnie z wymogiem przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, lecz podjęli tę działalność przed przedstawieniem stosownej dokumentacji. Naruszenie tego przepisu przez skarżącego stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia o odmowie wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego – o zgłoszeniu placówek wypoczynku. Jednakże prawidłowo sporządzone uzasadnienie postanowienia powinno w podstawie prawnej wskazać także na brak przesłanek wynikających z art. 218 § 1 kpa. To uchybienia procesowe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących, że bez względu na termin złożenia dokumentów określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia, sam fakt ich złożenia zobowiązuje organ do wydania zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku. Takie rozumienie przepisu, jakie prezentują skarżący, prowadziłoby do uznania, że jedynym warunkiem wydania zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku byłoby ustalenie jedynie faktu przedłożenia dokumentów kuratorowi oświaty, bez względu na ich merytoryczną jakość i termin, w tym nawet po znacznym jego upływie od zakończenia działalności placówki. Skarżący nie wzięli pod uwagę, że organ nie wydaje poświadczenia o wpłynięciu do jego urzędu określonych dokumentów, lecz stwierdza także spełnienie przez organizatora wypoczynku określonych przepisami wymagań.

Z powyżej wskazanych przyczyn nietrafne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim dlatego, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia nie jest przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia.

W ocenie sądu przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne. Jest bowiem niedookreślony. W tej sytuacji organ administracji nie może poprzestać na jego dosłownym rozumieniu.

W teorii prawa podnosi się, że "priorytet wykładni językowej nie może być zachowany, jeżeli ustalony w ten sposób sens normy prawnej prowadziłby, w sytuacji jej stosowania, do "niedorzecznych rezultatów społecznych lub naruszenia normatywnej, a nawet tylko aksjologicznej spójności systemu prawnego.... Wyłączenie w takiej sytuacji innych pozajęzykowych metod wykładni byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności prawodawcy" (por. T. Gizbert, Studnicki, Wykładnia celowościowa, Studia Prawnicze IP i P PAN 1985, nr 3- 4, s. 51).

Organy administracji trafnie zastosowały zatem inne dopuszczalne kierunki wykładni spornego przepisu. Zastosowały wykładnię korygującą polegającą na uznaniu, że powinien on pozostawać w pełnej łączności treściowej z § 6 ust. 3 rozporządzenia, tzn. że złożenie dokumentów z naruszeniem terminu w nim określonego, jest jednym z wymagań wydania przez kuratora oświaty zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku.

Uwzględniły w rozważaniach postanowienia, że przepis ustanawiający obowiązek wydania zaświadczenia (§ 6 ust. 4 rozporządzenia) wyraźnie stanowi o spełnieniu wymagań określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z warunków umożliwiających legalne prowadzenie działalności przez placówkę wypoczynku jest przedstawienie dokumentów przez organizatora wypoczynku kuratorowi oświaty przed jej podjęciem, a nie zaś w toku tej działalności, czy po jej zakończeniu.

Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia wypoczynek może być organizowany przez placówkę wypoczynku, która może podjąć działalność po przedstawieniu przez organizatora wypoczynku kuratorowi oświaty właściwemu ze względu na lokalizację placówki – ściśle określonych dokumentów. Z wykładni celowościowej i systemowej przepisów rozporządzenia wynika, że działalność nie może być legalnie podjęta przed przedstawieniem kuratorowi przez organizatora wypoczynku określonych w przepisach prawa dokumentów. Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia ustanawia wymóg złożenia przez organizatora wypoczynku określonych dokumentów nie później niż 14 dni przed terminem rozpoczęcia działalności placówki wypoczynku. Niedopuszczalna jest taka interpretacja powyższego przepisu, jaką w istocie prezentują skarżący, z której wynikałoby, że przepis ten jest zbędny w systemie prawa (zakaz wykładni per non est) albo że nie zawiera on sankcji. W istocie sankcja wynika z przepisu § 16 ust. 1 rozporządzenia. Należy dostrzec, że nie złożenie dokumentów w terminie określonym w § 6 ust. 3 rozporządzenia oznacza prowadzenie placówki niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym wypadku niezgodnie m.in. z powyższym przepisem. Skoro ta jednoznaczna norma prawna została naruszona w toku postępowania o zalegalizowanie działalności organizatora wypoczynku, to nie ma podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej. Jego wydanie oznaczałoby usankcjonowanie działania niezgodnego z przepisami prawa przez organizatora wypoczynku.

Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że prawidłowo organy obu instancji odmówiły skarżącemu w drodze postanowienia wydania zaświadczenia o zgłoszeniu placówki wypoczynku.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.