Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 545/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 10 ust.1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42 § 2, art. 56, art. 53 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1950
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - t.j.
article: art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1102/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1102/18 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", w brzmieniu ukształtowanym ustawą nowelizującą z dnia 26 czerwca 2014 r., przez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że ustawa ta w zakresie w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia jest oczywiście niezgodna z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, rozdziału władz, zakazu podwójnego karania za ten sam czyn oraz sądowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości;

b) art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w związku z art. 42 § 2 oraz art. 56 w związku z art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny z uwagi na wadliwe przyjęcie, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ustawie o kierujących pojazdami, a przemawia za tym wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu, gdyż zagraża on bezpieczeństwu w komunikacji, w sytuacji gdy to art. 42 Kodeksu karnego wyznacza faktyczną dolegliwość karną, jak również realizuje funkcję prewencyjną zakazu, która wyraża się w zapewnieniu bezpieczeństwa na

Sygn. akt I OSK 545/19

drogach, jak również to sąd karny kierując się zasadami wymiaru kary i środków karnych, o których mowa w art. 56 Kodeksu karnego w związku z art. 53 tej ustawy, tj. wymierza środek karny według swojego uznania, w granicach przewidzianych przez ustawę, bacząc by jej dolegliwość nie przekraczała stopnia winy sprawcy, uwzględniając stopień społecznej szkodliwości czynu oraz biorąc pod uwagę cele zapobiegawcze i wychowawcze, które ma osiągnąć w stosunku do skazanego, a także potrzeby w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa, jest uprawniony do orzeczenia zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...], zobowiązanie Starosty M. do wydania skarżącemu M. P. prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia prawa materialnego według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za niezasadną.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji nie został zakwestionowany, a zatem Naczelny Sad Administracyjny przyjął go jako własny. Przypomnieć wobec tego należy, że Starosta M. decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił wydania M. P. prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E, powołując się na art. 12 u.k.p. Samorządowe

Sygn. akt I OSK 545/19

Kolegium Odwoławcze w T., w wyniku rozpoznania odwołania M. P., decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wyjaśniając, że wyrokiem Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] wobec M. P. został orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 5 (pięciu) lat. Organ II instancji wskazał, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B jest wiążący dla właściwego starosty w zakresie wynikającym z wiążących ten organ przepisów ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpatrując skargę M. P. na powyższą decyzję, podzielił w całości stanowisko organów, według którego osoba względem, której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu kategorii B, nie może ubiegać się o wydanie wtórnika prawa jazdy kategorii A, C, i CE. Sąd uznał, że z wyraźnej woli ustawodawcy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno u osób ubiegających się o prawo jazdy, jak też w stosunku do osób dysponujących już takim prawem jazdy.

Wspomnieć jeszcze trzeba, że skarga kasacyjna zarzucając wyłącznie naruszenie prawa materialnego nie precyzuje jaką postać miało to naruszenie. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego należy do autora skargi kasacyjnej. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach

Sygn. akt I OSK 545/19

prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera obszerne uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego i powołana argumentacja w niej pozwala przyjąć, że zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni. Autorka skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. oraz art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W jej ocenie wprowadzenie w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. zasad dotyczących odmowy zwrotu (wydania) dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzających się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości poza granice określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego narusza zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny.

Za oczywiście sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego autorka skargi kasacyjnej uznała zaś takie stanowienia prawa, gdy ustawodawca z jednej strony w przepisach Kodeksu karnego wprost wskazuje, że dolegliwość środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych może być ograniczona do pojazdów określonego rodzaju, a z drugiej w przepisach prawa administracyjnego wprowadza obligatoryjne i nie dopuszczające jakichkolwiek wyjątków pozbawianie faktycznych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi na drogach publicznych i położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Przez takie stanowienie prawa ustawodawca de facto pozbawia bowiem obywateli możliwości podejmowania przemyślanych, racjonalnych decyzji mających wpływ na ich sytuacje

Sygn. akt I OSK 545/19

prawną. Ustawodawca nie pozostawia organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, umożliwiającego podjęcie decyzji o odmowie wydania prawa jazdy lub nie, w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, ustalając niejako "z góry" konsekwencje prawnoadministracyjne, jakie niesie za sobą wyrok karny orzekający zakaz prowadzenia pojazdów wszystkich lub określonych kategorii. A contrario z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. sygn. K 24/15 wynika, że sytuacja, w której sankcja administracyjna w postaci odmowy zwrotu prawa jazdy wymierzana jest z tytułu skazania za wykroczenie lub przestępstwo drogowe, gdzie wymierzono już środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju innego, niż ten, w zakresie którego organ odmawia zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, musi być uznana za naruszenie zasady ne bis in idem. Dalej autorka skargi kasacyjnej zauważa, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1034/16 regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 narusza także art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 175 ust. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z kolei w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. ustawodawca w istocie rozszerza orzeczony przez sąd powszechny zakaz wskazując, że w przypadku ograniczenia przez sąd powszechny orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów których dotyczy prawo jazdy kategorii B, nie zwraca się kierującemu prawa jazdy innych kategorii w tym kategorii C i D. Przewidziany w art. 12 ust. 2 pkt 2 zakaz - w zakresie skutków jakie wywiera wobec kierującego - jest więc tożsamy z orzeczonym na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów których dotyczy prawo jazdy kategorii B, AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E, gdyby taki środek karny został przez sąd powszechny orzeczony. Zakaz wyrażony w tych przepisach u.k.p. niewątpliwie stanowi sankcję o charakterze represyjnym, która w istocie zaostrza wymierzaną przez sąd sankcję karną.

Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała więc zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zmierzają w istocie do podważenia legalności (konstytucyjności) podstawy materialnoprawnej zastosowanej – bezpośrednio – przez kontrolowane organy oraz – weryfikacyjnie – przez Sąd I instancji. Dokonując weryfikacji zasadności powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w pierwszej kolejności, że nie jest zasadniczo upoważniony do dokonywania autorytatywnej i wiążącej oceny konstytucyjności regulacji ustawowych, które były przedmiotem wykładni i stosowania przez kontrolowane organy administracji

publicznej oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Jedynie w sytuacji – istniejących z urzędu (co do zasady w granicach skargi kasacyjnej) albo podniesionych w skardze kasacyjnej i uznanych za uzasadnione – wątpliwości co do zgodności ustawowych wzorców kontroli z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP odpowiedniego pytania prawnego na podstawie i na warunkach określonych w art. 193 Konstytucji RP. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów co do zakresowej niezgodności z Konstytucją przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącego kasacyjnie nie stanowi uzasadnionej podstawy do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego. Sąd kasacyjny nie ma wątpliwości co do zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi w zakresie, w jakim powyższe przepisy ustawowe skutkują pozbawieniem osoby, względem której sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, prawa do wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że problematyka legalności (konstytucyjności) ustawowej podstawy materialnoprawnej zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, sformułowana w zarzutach naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z: 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3181/15, czy z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 226/16 oraz 6 lutego 2018 r. sygn. akt 1860/17. Stanowisko zawarte w tych wyrokach, a w szczególności w wyroku z 6 lutego 2018 r. sygn. akt 1860/17, powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy w całej rozciągłości podzielić.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., , prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

W myśl art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

Sygn. akt I OSK 545/19

1) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Ponieważ względem skarżącego kasacyjnie orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii prawa jazdy B, dlatego należy uznać, że – zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. – nie jest dopuszczalne wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Wniosku tego nie podważa – co oczywiste – treść prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziana w art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego

Sygn. akt I OSK 545/19

sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują natomiast dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które – na gruncie sankcjonowania karnoprawnego – zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam

Sygn. akt I OSK 545/19

czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie decyzje o odmowie wydania prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E nie wkraczają bezpośrednio w sferę nabytych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami powyższych kategorii. Decyzje te konkretyzują jedynie względem skarżącego ustawowy zakaz wydania (zwrotu) dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Oznacza to, że skarżący nie utracił na podstawie zaskarżonej decyzji uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E. Powyższa decyzja rozstrzyga jedynie negatywnie wniosek skarżącego o wydanie dokumentu prawa jazdy, który wobec ustawowego zakazu nie może zostać wydany (lub zwrócony). W konsekwencji skarżący nie może wykonywać uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, C1, C, C+E, B+E, C1+E, pomimo że uprawnienia te nie zostały mu w sensie materialnym odebrane (cofnięte). Taka konstrukcja ustawowej sankcji administracyjnej sprzężonej z sankcją karną jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjna dopuszczalna i legalna w świetle wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.