Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1020/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,61, 61a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. (uzupełnionym pismem z [...] lipca 2020 r. K. K. zwrócił się do Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego we [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wyegzekwowania prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...] "zmieniającej decyzję pozwolenie na budowę Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], upoważniającej do zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł., gm. [...]".

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (PINB), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyegzekwowania prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. znak: [...] (winno być "[...]" – przyp. Sądu), stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] (winno być "[...]" – przyp. Sądu), zmieniającej decyzję pozwolenie na budowę Starosty [...] z [...].042007 r. nr [...], upoważniającej do zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. , gm. [...] obręb ewidencyjny Ł. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że o ile skarżący jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem prawomocnej decyzji Wojewody [...], to nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego w tym aby sąsiadująca nieruchomość była niezabudowana w kwestionowanej formie. W ocenie organu w sprawie zachodzi przeszkoda natury podmiotowej dla wszczęcia postępowania, wynikająca z art. 28 k.p.a. Organ zaprzeczył nadto twierdzeniom skarżącego, jakoby statusu strony postępowania mógł upatrywać on w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej "p.b."). Wskazał, że stanowisko to potwierdzają orzeczenia WINB jak również wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.06.2015r. sygn. SAB/Bd 43/15 odrzucający skargę K.K. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu. Samo złożenie wniosku lub żądania wykonania czynności nie skutkuje uznaniem wnioskodawcy jako strony.

PINB stwierdził też zaistnienie w sprawie przeszkody przedmiotowej dla wszczęcia postępowania tj. okoliczności, że zostało już wszczęte z urzędu postępowanie mające na celu doprowadzenie ww. węzła betoniarskiego do stanu zgodnego . W tym postępowaniu została wydana decyzja nakazująca A.G. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego, uchylona przez organ odwoławczy z powodu przedwczesności rozstrzygnięcia. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem PINB z [...].03.2020 r. (znak [...]). Wobec tego zdaniem organu, zachodzi również przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia wnioskowanego postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie K. K. zarzucił, że decyzja Wojewody, której wyegzekwowanie postulował we wniosku, wydana została na jego wniosek, a więc wynika z tego, że jest on stroną postępowania. Zakwestionował też okoliczność zaistnienia w sprawie przeszkody przedmiotowej dla wszczęcia postępowania, wskazując, że toczące się postępowanie legalizacyjne nie jest związane z wyeliminowaniem z obrotu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] rozstrzygnięciem z [...] marca 2020 r. znak: [...].

Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1, art. 123, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy:

- na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].04.2007 r. nr [...] oraz decyzji ją zmieniającej z [...].05.2007 r. nr [...], pobudowano na działce nr [...] – sąsiadującej z działką skarżącego - budynek garażowy z węzłem betoniarskim i silosami na cement,

- decyzjami z [...].02.2015 r., nr [...], oraz z [...].03.2020 r., nr [...] (winno być "[...]" – przyp. Sądu), Wojewoda [...] stwierdził kolejno nieważność ww. decyzji nr [...] oraz nr [...],

- decyzją z [...].06.2019 r. nr [...], PINB nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego na działce nr [...],

- decyzją z [...].08.2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania,

- postanowieniem z [...].03.2020r. PINB zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia budynku garażowego usytuowanego na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem, do czasu dostarczenia przez Starostę [...] zawiadomienia o nieważności i wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r.,

- [...].06.2020 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego, załatwiony negatywnie zakwestionowanym postanowieniem organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaszła przeszkoda podmiotowa, która uzasadniałaby wydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania, na podstawie art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a., albowiem nie można uznać braku interesu prawnego wnioskodawcy za oczywisty. W ocenie organu II instancji weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy co do statusu strony postępowania wymagała przeprowadzenia czynności wyjaśniających, również w kontekście ustaleń właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego organ stwierdził jednak, że w badanym przypadku zachodzi przeszkoda przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przesłanką taką jest okoliczność toczącego się (aktualnie zawieszonego) postępowania w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. K. wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji oraz o zasadzenie od organu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący, powielając zasadniczo wywody wniosku i zażalenia, opisał szeroko dotychczasowy przebieg szeregu postępowań administracyjnych związanych z budową spornego budynku garażowego na działce nr [...], a następnie stwierdzeniem nieważności dwóch decyzji Starosty [...] tj. z [...] kwietnia 2007 nr [...] i z [...] maja 2007 r. nr [...] zezwalających na ich realizację – odpowiednio decyzjami Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. oraz decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r.. Skarżący przedstawił polemikę nie tylko z kwestionowana z argumentacją uzasadnienia postanowienia PINB z [...] lipca 2020 r., co do istnienia przeszkody podmiotowej i przedmiotowej we wszczęciu wnioskowanego postępowania, lecz również zakwestionował częściowo krytyczną wobec organu I instancji argumentację uzasadnienia skarżonego postanowienia K-PWINB.

Skarżący zakwestionował również w skardze prawidłowość prowadzonego przez PINB postępowania naprawczego wobec spornego budynku garażowego, wydawanych w tej sprawie decyzji oraz w szczególności podstaw zawieszenia postępowania przez PINB. Szczegółowo opisał stwierdzone przez siebie wady w tym postepowaniu i wydawanych rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego dwóch instancji.

Zdaniem skarżącego, wszelkie dotychczasowe czynności organów nadzorczych prowadzone były na skutek decyzji Wojewody z [...].02.2015 r. stwierdzającej nieważność pierwotnego pozwolenia na budowę, wobec czego nie mogły dotyczyć decyzji wydanej przez Wojewodę w dniu [...].03.2020r. Tym samym oznacza to, że "odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wyegzekwowania decyzji Wojewody z [...].03.2020r. dotyczącej unieważnienia pozwolenia na budowę nr [...], na podstawie nieudolnie prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego decyzji Wojewody z [...].02.2015r., a unieważniającej pozwolenie nr [...], pozbawiona jest nie tylko podstawy prawnej, ale i sensu". Skarżący zarzucił, że gdy cała argumentacja postanowienia K-P WINB dotyczy nieudolnego postępowania PINB w sprawie wyegzekwowania decyzji Wojewody unieważniającej przestępcze pozwolenie na budowę nr [...], to za prawdziwe nie można uznać również i twierdzenie tego organu, że: "w badanym przypadku zachodzi przesłanka przedmiotowa", rzekomo uniemożliwiająca wyegzekwowanie prawomocnej decyzji Wojewody. [...] z [...].03.2020r., unieważniającej przestępcze pozwolenie na budowę nr [...]. W sytuacji, gdy fundamenty, ściany parteru oraz strop nad pomieszczeniami garażowymi wykonano na podstawie pozwolenia nr [...], natomiast ściany stropodachu, konstrukcję oraz pokrycie dachowe, na podstawie pozwolenia nr [...], to jedną z konsekwencji popełnienia tego przestępstwa jest niemożliwość wyegzekwowania decyzji unieważniającej pozwolenie na budowę nr [...], bez wcześniejszego wyegzekwowania decyzji unieważniającej pozwolenie nr [...]. Zdaniem skarżącego ze względów technologicznych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wykonanie najpierw decyzji Wojewody z [...].03.2020r., unieważniającej pozwolenie nr [...], a nie podważanie sensu jej wydania i wyegzekwowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub proceduralnego w sposób uzasadniający jego uchylenie.

Istota sporu sprowadziła się w niniejszej sprawie do oceny, czy organy zasadnie odmówiły wszczęcia, z wniosku skarżącego, postępowania "w sprawie wyegzekwowania prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...] "zmieniającej decyzję pozwolenie na budowę Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], upoważniającą do zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny na działce nr [...] położonej w miejscowości W. , gm. [...].

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że wbrew oczekiwaniu skarżącego, procedura administracyjna nie przewiduje postępowania administracyjnego w przedmiocie "wyegzekwowania" ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność danego rozstrzygnięcia administracyjnego. Abstrahując od tego, że samo pojęcie wykonalności decyzji stanowi złożony problem teoretycznoprawny, wskazać należy, iż wykonaniem decyzji (jej wyegzekwowaniem) nazwiemy stan rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią tego rozstrzygnięcia (por. komentarz do art. 108 k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II pub. Wolters Kluwer [...] 2019). Instrumenty służące egzekucji aktu administracyjnego, w wąskim znaczeniu pojęcia wykonalności, przewiduje ustawa z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), akt ten dotyczy jednak jedynie rozstrzygnięć nakładających na adresata obowiązki o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, w sytuacji, gdy nie zostaną one zrealizowane dobrowolnie. W odniesieniu do pozostałych rozstrzygnięć - osiągnięcie stanu rzeczy w nich stwierdzonych następuje na skutek podjęcia rozmaitych działań, także takich, które nie polegają na stosowaniu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (czy też w Kodeksie postępowania cywilnego), lecz na podejmowaniu innych przewidzianych prawem czynności zmierzających do spowodowania stanu zgodnego z treścią orzeczenia lub osiągnięcia zakładanego tym orzeczeniem skutku, przez organy państwowe niemające statusu organów egzekucyjnych (vide: jw.) Uznać należy, że wykonanie decyzji kształtującej określony stan materialnoprawny, w powyższym rozumieniu, następuje z mocy samego prawa. Przykładowo w sytuacji powzięcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej – jej wykonanie następuje z mocy art. 138 § 2 k.p.a. (organ I instancji rozpatruje sprawę ponownie). W sytuacji zaś - jak w niniejszej sprawie - gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę, jej wykonanie następuje w drodze realizacji obowiązków leżących po stronie organu nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Skutkiem usunięcia z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest zatem zazwyczaj konieczność przeprowadzenia właściwego postępowania, którego skutkiem ma być doprowadzenie pobudowanego obiektu do stanu zgodności z prawem. Obowiązek ten nie powstaje jednak na skutek odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego, czego zdaje domagać się skarżący postulując "wyegzekwowanie decyzji".

Mając na uwadze powyższe oraz treść wniosku skarżącego wraz z jego obszernym uzasadnieniem Sąd stwierdza, że prawidłowe było zatem rozpoznawanie przez organy nadzoru budowlanego wniosku skarżącego, jako wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego właśnie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem spornego budynku garażowego na działce nr [...] w miejscowości W. obręb Ł. , gmina [...], na skutek prawomocnego stwierdzenia nieważności zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zmieniającej.

Należy wskazać, że gdyby żądanie wniosku skarżącego interpretować wąsko i wprost należałoby odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "wyegzekwowania" wskazanej prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r., zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Przepis tej stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inną uzasadnioną przyczyną" jest pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, zachodząca m.in. w przypadku, gdy sprawa ma charakter administracyjny (jak, niewątpliwie, w niniejszym przypadku), ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).

Rozpoznając niniejszą sprawą odnieść należy się do kwestii zaistnienia w sprawie ustalonych przez organ I instancji przeszkód dla wszczęcia postępowania: podmiotowej, w postaci braku interesu prawnego po stronie skarżącego (podanie "wniesione przez osobę niebędącą stroną"), oraz przedmiotowej, w postaci toczącego się już postępowania legalizacyjnego względem inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność (zarówno pierwotnego udzielonego decyzją Starosty [...] z [...].04.2007 r. nr [...], jak i pozwolenia "zmieniającego" z [...].05.2007 r., nr [...]) stwierdził decyzjami Wojewoda [...].

Zasadnie stwierdziły organy obu instancji, że przeszkodą dla wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania dotyczącego w rzeczywistości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji zmieniającej stanowiła ta okoliczność, iż toczy się już przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego we [...] postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Pozostaje to zasadniczo okolicznością niesporną w sprawie. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, że pismem z [...] maja 2019 r. (znak [...]) PINB zawiadomił inwestora, że w związku z decyzją Wojewody [...] z [...].02.2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku garażowego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement na działce nr [...] w W. gm. [...], zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem. Zawiadomienie nie określa podstawy materialnoprawnej tego postępowania.

Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zgodność z prawem procesowym i materialnym postanowienia organu administracji o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w konkretnej indywidualnej sprawie. Nie może zatem Sąd wprost ocenić tu legalności działania PINB w powyższym toczącym się już postępowaniu (znak [...]) w sprawie doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem, w szczególności ani prawidłowości określenia stron postępowania administracyjnego, ani tym bardziej legalności i podstaw zawieszenia tego postępowania.

Każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sytuacji zatem gdy skarżący twierdzi, że powyższa sprawa dotyczy jego interesu prawnego, a nadto żąda od organu podjęcia konkretnych działań w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektów budowlanych, może skorzystać z wszystkich przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego środków. Każda osoba legitymująca się interesem prawnym w danej sprawie, jako strona postępowania administracyjnego, w toku całego postępowania ma prawo domagać się czynnego udziału w tym postępowaniu i podejmowaniu czynności, zgłaszania żądań i wniosków (art. 10 k.p.a.). W przypadku zatem gdy strona postępowania kwestionuje przykładowo zawieszenie postępowania, winna złożyć załażenie na postanowienie o zawieszeniu, lub gdy uzna że przesłanki zawieszenia odpadły - wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Na postanowienie organu w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.), a na ostateczne postanowienie w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Każda strona postępowania może również kwestionować pozorność i bezpodstawność czynności w drodze najpierw ponaglenia na przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Należy zatem ocenić jako prawidłowe stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie dotyczące braku podstaw prawnych wszczynania, na wniosek skarżącego, kolejnego postępowania w tej samej sprawie administracyjnej ( tożsamość podmiotowa i przedmiotowa). Podkreślenia wymaga, iż ostateczne stwierdzenie przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nieważności kolejnej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] dotyczącej zmiany pierwotnego projektu budowlanego, nie stanowi przesłanki do wszczynania odrębnego postępowania legalizacyjnego dla tego samego obiektu budowlanego. Przeciwnie, nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc) decyzje organu administracji architektoniczno-budowlanej zezwalające na realizację konkretnej inwestycji, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie kompleksowego postępowania naprawczego, określonego stosowymi przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 50-51).

W istocie skarżący zdaje się podzielać taki pogląd, podnosząc wielokrotnie, że postępowanie to zostało bezpodstawnie zawieszone, aczkolwiek brak jest w sprawie dowodów, żeby np. wniósł zażalenie na postanowienia o zawieszeniu postępowania lub wnosił o podjęcie zawieszonego postępowania. Faktycznie zatem mimo szerokiej polemiki ze stanowiskiem organów, nie jest oczywiste jakimi przesłankami kieruje się skarżący domagając się wszczęcia kolejnego postępowania, w określonym w swym wniosku przedmiocie "wyegzekwowania decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r.".

Z tych powodów Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym zaistniała w sprawie "inna uzasadniona przyczyna" skutkująca brakiem możliwości ponownego wszczęcia wnioskowanego postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Z kolei odnosząc się do przeszkody podmiotowej wszczęcia postępowania administracyjnego, to prawidłowe stanowisko w tym zakresie wyrażono w uzasadnieniu ostatecznego skarżonego postanowienia K-PWINB. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że jest ono negatywne wobec wadliwej wykładni i zastosowania przepisów prawa wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia PINB we [...] z [...] lipca 2020 r. Organ II instancji wszakże stwierdził, że wbrew stanowisku PINB w tej sprawie nie zaistniała jednoznaczna przesłanka podmiotowa, pozwalająca z tej przyczyny odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego - niewątpliwy brak interesu prawnego wnioskodawcy w danej sprawie w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

W tej kwestii Sąd ocenia okoliczności tej sprawy mając na uwadze w szczególności treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji, analizę akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz wiedzę co do okoliczności faktycznych i prawnych, którą sąd posiada z urzędu wobec licznych spraw toczących się przed tutejszym Sądem w sprawach dotyczących inwestycji związanej z budową węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą m.in. na działce nr [...]. Pozwala to na jednoznaczne zanegowanie stanowiska PINB co do braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem spornego budynku garażowego, budowanego w ramach inwestycji – węzła betoniarskiego z silosami na cement, na działce nr [...] w miejscowości W. . Gmina [...].

Przede wszystkim Sąd zważył, że wyrażając dowolne stanowisko co do oczywistego braku interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu PINB posłużył się argumentami oczywiście błędnymi i nieadekwatnymi całkowicie do okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy. Po pierwsze, nie wyjaśnił jaki związek z oceną legitymacji procesowej opartej na interesie prawnym w niniejszej indywidualnej sprawie mają orzeczenia K-PWINB (nie wskazano orzeczenia) oraz "wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.06.205 r. sygn. akt SAB/Bd 43/15" odrzucający skargę K.. K. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu. Tymczasem stwierdzić należy, że z treści uzasadnienia zalegającego w aktach sprawy postanowienia (a nie wyroku) WSA w Bydgoszczy z 22 czerwca 2015 r. sygn. II SAB/Bd 43/15 wynika, że zostało ono wydane w sprawie ze skargi K..K. na bezczynność PINB we [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego przez innych inwestorów na innej nieruchomości (działce nr [...] w W. ). Ty samym powyższe orzeczenie nie odnosi się jakkolwiek do okoliczności niniejszej sprawy.

Po wtóre zwrócić należy uwagę, że całkowicie błędne jest powoływanie się przez PINB w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2020 r., dla oceny przymiotu strony w postępowaniu naprawczym dotyczącym doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego. Przepis ten stanowi, że, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zasady wykładni przepisów szczególnych (lex specialis) nie dopuszczają ich rozszerzającej interpretacji. Oznacza to, że powyższy przepis, wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a. (jako lex generali) dla określenia kręgu stron postępowania administracyjnego, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie, o którego wszczęcie wnioskował w tej sprawie skarżący, bez wątpienia nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Pozwolenia takie zostały już wydane w 2007 r., następnie została stwierdzona ostatecznymi decyzjami ich nieważność. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zezwalających na realizację inwestycji już po ich wybudowaniu, inne organy (organy nadzoru budowlanego) prowadzą postepowanie wyłącznie naprawcze. Nie może wobec tego budzić żadnych wątpliwości, że krąg stron w postępowaniu prowadzonym z urzędu przez organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, reguluje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak przyjmuje się powszechnie, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (vide: wyroki NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1916/12; z 19 lipca 2014 r., sygn. II GSK 972/13; dostępne jw.).

Należy mieć tutaj na uwadze, że kwestia tego, czy skarżący – jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...] – ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji, stanowiła przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 342/12 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądził, że odmowa przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie nieważności pozwolenia na budowę [...] (decyzji "podstawowej") stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. NSA stwierdził, że to, czy nieruchomość została objęta obszarem oddziaływania inwestycji określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc czy jej właściciel jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b.) nie może abstrahować od użytej w art. 3 pkt 20 p.b. formuły "przepisów odrębnych" warunkujących zasięg tego obszaru, a więc też przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz z zakresu ochrony środowiska. Istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Powyższe orzeczenie, które zostało przemilczane przez PINB we [...], nie pozostaje bez wpływu na ocenę, czy w niniejszym postępowaniu skarżący ma interes prawny w domaganiu się podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego wobec spornego obiektu, tj. czy może być on uznany za stronę postępowania legalizacyjnego. Skoro w ww. wyroku przesądzono, że skarżący, z uwagi na ustalenia właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą XLV/183/98 Rady Gminy Włocławek z dnia 24 kwietnia 1998 r., treść decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, posiada interes prawny w sprawach dotyczących tej inwestycji pomimo nieobjęcia jego nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji określonym w (nieważnym już) pozwoleniu na budowę, a nadto wynika to z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę nr [...] (co podniósł organ II instancji w swoim uzasadnieniu), to kategoryczne stanowisko PINB wyrażone w postanowieniu I instancji nie może się ostać. Nadto zasadnie skarżący podnosi, że skoro zainicjował on skutecznie postepowania nieważnościowe, których był stroną to nie może budzić wątpliwości, że również dalsze postępowanie nadzoru budowlanego, na skutek stwierdzenia nieważności zabudowy na sąsiedniej nieruchomości – dotyczy jego interesu prawnego i może on żądać określonych prawem działań organów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o ile w kontrolowanym postępowaniu słusznie organy obu instancji stwierdziły, iż zachodzi przesłanka przedmiotowa opisana w art. 61a §1 k.p.a. uniemożliwiająca wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego, to kwestia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] nie kształtuje się tak, jak przyjął to organ I instancji. Rodzi to istotne konsekwencje procesowe dotyczące dopuszczenia skarżącego do udziału w zawieszonym postępowaniu, w tym umożliwienia mu ewentualnego zakwestionowania w odpowiednim trybie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. W takim trybie skarżący winien też formułować zarzuty podniesione w skardze rozpoznanej niniejszym wyrokiem, a dotyczące postanowienia o zawieszeniu postępowania (nie miały one wpływu na niniejsze orzeczenie).

Dodatkowo na podstawie akt sprawy Sąd stwierdza, że z treści zalegającej w aktach sprawy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. ([...]) stwierdzającej, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą A. G. pozwolenia na budowę, w zakresie zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego i zatwierdzająca projekt budowlany budynku garażowego na działce nr [...], GINB w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...], [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewoda [...] z [...] lutego 2015 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] [...], zmienionej decyzją z [...] maja 2007 nr [...].

Z pisma GINB z [...].11.2019r. GINB wynika, że decyzja nie została zaskarżona do WSA w Warszawie. Z dniem [...] czerwca 2019 r. nastąpiło zatem ostateczną decyzją GINB stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] [...].

Z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Wojewody z [...] marca 2020 r. nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] (data nieczytelna na fotokopii decyzji w aktach k 25).

Zakończenie postępowania nadzorczego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego budynku gospodarczego, z pewnością zależne było od ostatecznego zakończenia toczących się postępowań nadzwyczajnych w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Starosty z [...] kwietnia 2007 r. [...] oraz z [...] maja 2007 r. nr [...]. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a w przypadku wniesienia odwołania decyzja I instancji nie podlega wykonaniu (art. 15, art. 16 § 1, art. 127 § 1, art. 130 k.p.a.). Decyzja organu II instancji jest ostateczna i wykonalna. Z kolei samo tylko zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego zasadniczo nie wstrzymuje wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że nastąpi wstrzymanie wykonania zgodnie z art. 61 p.p.s.a., lub z mocy przepisu szczególnego.

Pozostałe polemiczne argumenty uzasadnienia skargi i pisma strony z [...] stycznia 2021 r. nie odnoszą się bezpośrednio do przedmiotu kontrolowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym .

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że wniesiona skarga, mimo zasadności niektórych argumentów, nie zasłużyła na uwzględnienie – odmowa wszczęcia wnioskowanego postępowania była zasadna i zgodna z art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać zatem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.