Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2207/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471, z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] lutego 2019 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...] - na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów [...] w [...], udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], zarządził:

1.Przestrzegać czasu magazynowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w stacji przeładunkowej zlokalizowanej przy ul [...] w [...], określonego w dziale [...] pkt [...] ppkt [...] decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] zezwalającej na zbieranie odpadów - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

2.Wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami zlecać wyłącznie podmiotom, które posiadają decyzje w zakresie gospodarki odpadami - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

3.Przedkładając wymagane dokumenty wystąpić do Marszałka Województwa [...] o zmianę instrukcji prowadzenia składowiska odpadów "[...]": termin - termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego:

4. Pomiary osiadania powierzchni składowiska i analizy stateczności skarp składowiska odpadów "[...]" prowadzić z częstotliwością określoną w instrukcji prowadzenia składowiska odpadów "[...]" - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

Wyznaczano termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 lipca 2019 r. W uzasadnieniu podano, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. (dalej: MPO), ujawniono na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Po pierwsze - stwierdzono przekroczenie 24-godzinnego okresu magazynowania odpadów określonego w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zezwalającej na zbieranie nie segregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w stacji przeładunkowej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Po drugie - ustalono, że MPO odebrane niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01 przekazywało podmiotom, które nie posiadają zezwoleń na przetwarzanie odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów ([...] Sp. z o.o., Miejski Zakład Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...]. Wskazano, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy - z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.) wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają:

1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub

2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub

3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru. Po trzecie – stwierdzono, że aktualnie posiadana przez MPO decyzja nr [...] Marszalka Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zatwierdzająca nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...], wymaga zmiany w zakresie uzupełnienia instrukcji w części dotyczącej planu awaryjnego, poprzez uwzględnienie wypiętrzenia mas ziemnych na terenach przyległych jako zdarzenia powodującego zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Spółka w piśmie z 26 września 2018 r., skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], przekazanym do wiadomości WIOŚ w [...], złożyła deklarację, że nowa instrukcja prowadzenia składowiska odpadów [...] zostanie uzupełniona w zakresie planu awaryjnego poprzez uwzględnienie wypiętrzania mas ziemnych na terenach przyległych jako zdarzenia powodującego zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi.

Po czwarte – ustalono, że w okresie od 1 stycznia do 11 września 2018 r. nie były wykonywane pomiary osiadania powierzchni składowiska i analizy stateczności skarp. Zgodnie z punktem [...] Instrukcji prowadzenia składowiska "[...]", zatwierdzonej decyzją nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., pomiary osiadań i przemieszczeń skarp powinno wykonywać się z częstotliwością raz na kwartał przez okres 1 roku od zakończenia kształtowania bryły, natomiast od 2 roku po zakończeniu prac - pomiary należy prowadzić raz w roku dla wybranych punktów geodezyjnych (reperów). Biorąc pod uwagę, że zakończenie kształtowania bryły składowiska nastąpiło z dniem 30 listopada 2017 r., w okresie 1 grudzień 2017 r. - 30 listopad 2018 r. pomiary osiadań i przemieszczeń skarp należało wykonać 4 razy, a od 1 grudnia 2018 r. należy je wykonywać 1 raz na rok.

W skardze Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyło pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, zarzucając naruszenie prawa poprzez:

- wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z przepisami art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz, U. z 2016 r. poz. 1688),

- wskazanie wymogu przetwarzania odpadów w instalacji - Wykonywanie obowiązku gospodarowania odpadami zlecać wyłącznie podmiotom, które posiadają decyzję w zakresie gospodarki odpadami. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

- nieprzestrzeganie zasad ogólnych postępowania poprzez uchybienie przez organ

art. 7, 8, 12, 77 § 1 i 78 k.p.a. w związku z niepodejmowaniem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego [...]WIOŚ z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi MPO wskazało, iż z perspektywy przepisów o gospodarowaniu odpadami, podmiotem ponoszącym odpowiedzialność z tytułu niezgodnego z przepisami przekazywania odpadów komunalnych jest wyłącznie podmiot realizujący usługę odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i przekazujący odebrane odpady komunalne do zagospodarowania.

W konsekwencji, potencjalna odpowiedzialność z tego tytułu dotyczy właścicieli nieruchomości (w tym mieszkańców [...]), z których odbierane są odpady komunalne a nie spółki MPO, która jest jedynie w chwili obecnej, jako posiadacz odpadów, występuje wyłącznie w roli podmiotu odbierającego odpady komunalne i odebrane odpady z terenu [...] kieruje do instalacji wskazanych w umowach z Miastem [...] [...] na odbiór odpadów komunalnych .

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u,o. wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami także innym podmiotom (art. 27 ust. 2 u.o.). Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, w tym odpadów komunalnych, znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 in fíne u.o.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 in principio u.o. posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Obecnie na terenie regionu warszawskiego województwa mazowieckiego funkcjonują tylko dwie instalacje do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, tzn. prowadzona przez MPO instalacja termicznego przekształcania odpadów przy ul. [...] w [...] oraz instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów prowadzona przez [...] przy ul. [...] w [...]. Z uwagi na daleko idące ograniczenia związane z dostępnością mocy przerobowych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie województwa mazowieckiego, które posiadają stosowne decyzje administracyjne, a jednocześnie są zlokalizowane na terenie regionu warszawskiego, podmioty odbierające odpady komunalne z terenu [...] stają przed wyborem w ramach następujących rozwiązań - przekazywania odpadów podmiotom nieuprawnionym lub przekazywania odpadów podmiotom uprawnionym, które prowadzą działalność poza obszarem regionu warszawskiego, Podmiotom odbierającym odpady komunalne wytworzone na terenie [...] nie przysługuje od powyższego żadna alternatywa, która umożliwiłaby zagospodarowanie tych odpadów całości na terenie regionu warszawskiego. Dodatkowo organ winien rozpatrzyć sytuację dotyczącą przekazywania odpadów komunalnych wytworzonych na obszarze regionu warszawskiego w świetle dostępnych argumentów prawnych na rzecz wyłączania lub ograniczania zakresu odpowiedzialności podmiotu odbierającego odpady komunalne. Wiadomym jest, że zagospodarowanie odpadów z terenu [...] możliwe jest albo przez ich przekazanie podmiotom nieuprawnionym w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi albo podmiotom uprawnionym, które prowadzą działalność poza obszarami regionu warszawskiego, ale które nie posiadają mocy przerobowych. Tym samym w toku postępowania nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, a zarządzenie pokontrolne nie odpowiada stanowi faktycznemu na dzień jego wydania i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, dodając, iż podmiotem ponoszącym odpowiedzialność z tytułu niezgodnego z prawem przekazywania odpadów komunalnych jest wyłącznie podmiot realizujący usługę odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i przekazujący odebrane odpady komunalne do zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawane zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, ma charakter aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl –dalej "CBOSA"). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 dostępne w CBOSA. Stąd też za chybione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 7, 8, 12, 77 § 1 i 78 k.p.a. Z pełnych gwarancji procesowych, wnikających z przepisów k.p.a. podmiot skarżący może skorzystać, jeśli na skutej niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane wtedy, gdy w wyniku kontroli zostało stwierdzone naruszenie prawa. Dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, zatem obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, dostępne w CBOSA). Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli przez zobowiązanie kontrolowanego podmiotu do zaprzestania naruszenia prawa i poinformowana kontrolującego o działaniach, jakie kontrolowany podmiot podjął, aby jego dalsza działalność nie naruszała prawa. Jak się podkreśla w orzecznictwie władczy charakter zarządzenia pokontrolnego przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust.2 u.i.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009r. , II OSK 1009/08, CBOSA). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało w wyniku ustaleń przeprowadzonej kontroli, oparte zostało na jej wynikach i właściwej podstawie prawnej oraz nadano mu treść, która pozwoliła skarżącemu jasno odczytać, jakie naruszenia mu zarzucano oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na skarżącego żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które winien realizować z mocy prawa. Z protokołu kontroli nr [...] wynika wprost, że przeprowadzona w okresie od [...] września 2018 r. do [...] lutego 2019 r. kontrola ujawniła, iż skarżący odpady o kodzie 20 03 01 przekazywał podmiotom nieposiadającym wymaganych decyzji ( pozwoleń zintegrowanych). Takim postępowaniem skarżący dopuścił się naruszenia ar 27 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom posiadającym: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 –chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru. Słuszne jest stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że skarżący jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Posiada przecież decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zezwalającej na zbieranie odpadów w stacji przeładunkowej zlokalizowanej przy ul [...] w [...]. Decyzją tą został nałożony na skarżącego obowiązek przekazywania odpadów do dalszego zagospodarowania podmiotom zewnętrznym, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, przy zachowaniu hierarchii postępowania z odpadami ( pkt 5.6) oraz zezwolono na zbieranie odpadów wyłącznie w ramach prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ( pkt 6.7.). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zasadnie w zaskarżonym pkt 2 zarządzenia pokontrolnego zobowiązano skarżącego do tego, aby wykonywanie obowiązku gospodarowania odpadami zlecać wyłącznie podmiotom, które posiadają decyzję w zakresie gospodarowania odpadami zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Zarządzenie pokontrolne nie nakłada na stronę żadnych konkretnych obowiązków. Stanowi jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów ustawy o odpadach. Treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada treści protokołu kontroli, a sformułowane w pkt 2 zarządzeniu zalecenie, jak również zobowiązanie adresata do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, odpowiadają obowiązującemu prawu. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się ani wskazanych w skardze, ani też rozważanych z urzędu uchybień, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.