Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1049/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 i art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 675/12 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łaskiego z dnia [...] lutego 2012r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz W.B. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 675/12, oddalił skargę W.B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...], Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Łaskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], zatwierdzającą B.W. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] /7 w miejscowości T. (gmina Łask). W toku postępowania ustalono, iż w dniu 2 marca 2011 r., B.W. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę ww. budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] /7 w miejscowości T., na terenie gminy Łask. Starosta Łaski dwukrotnie zatwierdzał projekt budowlany i udzielał pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (decyzje z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]). Na skutek wniesionych odwołań przez W.B. Wojewoda Łódzki każdorazowo uchylał powyższe decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2011 r., nr [...]).

Następnie wskazano, iż inwestor w toku postępowania był dwukrotnie wzywany do szczegółowego uargumentowania usytuowania obiektu w granicy przedmiotowej nieruchomości z sąsiednimi działkami nr [...] i [...] /8 oraz wykazania, iż takie usytuowanie obiektu nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz nie wpłynie ujemnie na korzystanie z działek sąsiednich (postanowienia Starosty Łaskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]). W odpowiedzi na powyższe wezwania inwestor pismami z dnia 14 lipca 2011 r. oraz z dnia 20 grudnia 2011 r. złożył wyjaśnienia do sprawy.

Starosta Łaski rozpatrując sprawę po raz trzeci stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor szczegółowo uargumentował usytuowanie projektowanej inwestycji w granicy z sąsiednimi działkami. Ponadto wykazał, że planowana przez niego inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, oraz spełnia ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich narzucone w decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nie pozbawi dostępu do drogi publicznej właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie utrudni możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, nie ograniczy dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie spowoduje uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, zanieczyszczenia powietrza i gleby, zmiany kierunku znajdującej się na terenie inwestora odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Łasku o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], (utrzymaną w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...]) oraz zaprojektowana została zgodnie z przepisami zawartymi w § 271-273 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Organ I instancji stwierdził również, iż inwestor przedłożył wszelkie niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę dokumenty - zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b Prawa budowlanego oraz wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym Starosta Łaski, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 k.p.a., wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł W.B., który oświadczył, iż nie wyraża zgody na budowę w granicy z jego działką o nr [...]. Podkreślił, iż planuje na tej działce budowę domu, na co uzyskał już pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast przedmiotowa inwestycja narusza zasady współżycia społecznego i wpłynie ujemnie na korzystanie z jego działki.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda Łódzki uznał je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy, która pozwala na lokalizację budynku gospodarczo-garażowego w granicy nieruchomości stanowiących własność inwestora i skarżącego. Zgodnie bowiem z zapisem decyzji o warunkach zabudowy możliwym jest realizacja budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami o nr ewid. [...] /8 i [...] lub bezpośrednio przy tej granicy o ile nie jest to sprzeczne z § 13, 60, 271-273 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z innymi przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nieruchomość skarżącego oznaczona nr ewid. [...] jest w chwili obecnej niezabudowana. Potwierdzają to projekt zagospodarowania działki sporządzony na potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę kserokopii kopii aktualnej na dzień 19 maja 2010 r. mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa aktualna na dzień 6 kwietnia 2011 r., przedłożona przez skarżącego, na której to sam wrysował obiekty budowlane, które zamierza wybudować w przyszłości. W związku z powyższym Wojewoda wyjaśnił, iż ocena zgodności usytuowania obiektu budowlanego, przede wszystkim z przepisami Prawa budowlanego jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przeprowadzana jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Następnie organ II instancji wskazał, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania zgody sąsiada na taką budowę, nie oznacza to jednak, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę. Pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek strony o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na budowę, w granicy nieruchomości, jeżeli w sposób nie budzący wątpliwości i nie naruszając przepisów zostanie wykazane, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ administracji publicznej mając na uwadze art. 5 Prawa budowlanego powinien rozpoznając sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ponadto w odpowiedzi na postanowienie organu I instancji zobowiązujące inwestora do wskazania, iż projektowana budowa nie wpłynie ujemnie na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, inwestor przedłożył obszerne wyjaśnienia poparte stosownymi rysunkami. W związku z tym zdaniem Wojewody Łódzkiego planowana budowa nie wpłynie ujemnie na korzystanie z nieruchomości skarżącego. Planowana inwestycja nie pozbawi dostępu do drogi publicznej właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie utrudni korzystania z mediów, nie spowoduje uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza i gleby. Przede wszystkim jednak planowana budowa nie ograniczy dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomościach sąsiednich. Nieruchomość skarżącego jest w chwili obecnej niezabudowana. Inwestor jednak wykonał odpowiednie rysunki, z których wynika, iż zacienianie sąsiedniej nieruchomości nie będzie występowało w sytuacji jej zabudowania. Inwestor bowiem przedstawił możliwe warianty zabudowy na nieruchomości sąsiedniej i wykazał, iż planowana budowa nie ograniczy dostępu światła do ewentualnych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości skarżących. W ocenie Wojewody inwestycja nie narusza § 13 rozporządzenia, jak również przepisów rozporządzenia dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W granicy nieruchomości skarżących oraz inwestora przewidziano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym z normami techniczno-budowlanymi. Fakt ten obligował organ architektoniczno-budowlany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2012 r. skargę do sądu administracyjnego wniósł W.B., który powołał się na argumenty podnoszone zarówno w toku postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego, który ma być zlokalizowany w granicy nieruchomości stanowiących własność inwestora i skarżącego. Zarzuty skargi sprowadzają się natomiast do tego, że lokalizacja projektowanego budynku bezpośrednio w granicy działek nr [...] /7 i nr [...] jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, gdyż ograniczy możliwość zagospodarowania w przyszłości działki skarżącego, który planuje na niej budowę domu, na co uzyskał już pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany dokonał sprawdzenia poprawności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Łasku z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z ustaleń tych jednoznacznie wynikało, że ww. decyzja pozwala na lokalizację w granicy nieruchomości stanowiących własność inwestora i skarżącego, o ile takie usytuowanie projektowanego budynku nie będzie sprzeczne z § 13, 60, 271-273 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z innymi przepisami odrębnymi.

Wobec tego organ architektoniczno-budowlany sprawdził następnie zgodność planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z przepisami ww. rozporządzenia. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, iż projektowana inwestycja nie pozbawi dostępu do drogi publicznej właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie utrudni korzystania z mediów, nie spowoduje uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza i gleby. Przede wszystkim jednak planowana budowa nie ograniczy dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomościach sąsiednich, o czym mowa w § 13 rozporządzenia. Nieruchomość skarżącego jest bowiem w chwili obecnej niezabudowana, natomiast inwestor przedstawił możliwe warianty zabudowy na nieruchomości sąsiedniej i wykazał, iż planowana budowa nie ograniczy dostępu światła do ewentualnych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości skarżącego. Została również wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia dotyczącymi usytuowania projektowanego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, bowiem w granicy nieruchomości skarżącego oraz inwestora przewidziano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd podzielił stanowisko organ II instancji, który wskazał, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania zgody sąsiada na taką budowę, jednakże podkreślenia wymaga, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w sposób dowolny rozstrzygać o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w granicy nieruchomości, bez ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, iż inwestycja nie tylko nie naruszy przepisów techniczno-budowlanych, ale również mając na uwadze art. 5 ust. pkt 9 Prawa budowlanego organ powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Pozwolenie na budowę w granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do niej może być zatem wydane wyłącznie wtedy, gdy nie istnieją ku temu żadne przeszkody, wynikające przepisów prawa budowlanego, a budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie zakłóci korzystania z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego jej przeznaczenia.

Z tych względów Sąd uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne, bowiem organ architektoniczno-budowlany prawidłowo dokonał sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z normami techniczno-budowlanymi. Postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący zachowanie wszelkich podstawowych zasad procedury administracyjnej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron postępowania, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności okoliczności dotyczących posadowienia obiektu w granicy oraz do prawidłowego załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w toku postępowania zapewnił stronom czynny udział w każdym jego stadium oraz umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie.

Okoliczność, że skarżący zamierza w przyszłości wybudować dom na swojej działce jest natomiast zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Poza tym fakt ten nie może ograniczać swobody zagospodarowania działki inwestora, który dopełnił wszelkich formalności, przewidzianych przepisami Prawa budowlanego, a ponadto wykazał, że planowana przez niego inwestycja nie zakłóci korzystania z działki skarżącego, nie ograniczy jej zabudowy, a także nie ograniczy dostępu światła do pomieszczeń, które ewentualnie będą się znajdowały w budynku na działce skarżącego, który ma powstać w przyszłości. Stosownie zatem do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany zobligowany był do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 144 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że:

a) wznoszenie budynku w granicy z sąsiednią nieruchomością dozwolone, jest tylko w wyjątkowych wypadkach, które z reguły nie zachodzą, gdy inwestor ma łatwą możliwość usytuowania budowli nieprzylegającej do granicy sąsiedniej nieruchomości;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko pozwoleniu inwestorowi na budowę w granicy z cudzą nieruchomością, jeżeli obie strony mają możliwość zachowania odpowiedniej odległości od wznoszonych przez siebie budynków na własnych nieruchomościach;

2) art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego, to znaczy, czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, stanowią wystarczające przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się usprawiedliwione.

"W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "(...) można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09).

Zasada wolności budowlanej wyrażona w art. 4 Prawa budowlanego w znaczeniu podmiotowym - jako prawo do zabudowy - ma zatem dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. Nie sposób zatem inaczej, niż przez pryzmat prawa własności, postrzegać prawa podmiotowe osób, których dotyczyć mogą skutki procesu budowlanego w sposób trwały wpływającego na sposób zagospodarowania zarówno własności inwestora jak i podmiotów dysponujących własnością terenów sąsiednich.

Z tego powodu, rozumienia zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (zastrzegającej na rzecz tych osób konieczność poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, ich uzasadnionych interesów) nie sposób odrywać od praw właścicielskich tych osób. W tym znaczeniu, ma zatem rację autor kasacji podnosząc, iż organy administracji analizując zamiar budowlany w świetle przepisów prawa, nie mogą zamykać swoich ocen wyłącznie w kręgu przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

Ma to znaczenie szczególnie wówczas, gdy działki inwestycyjna i sąsiednie nie są dotychczas zabudowane, a z przytaczanych przez strony argumentów wynika, że ich prawo własności może zostać naruszone, czy chociażby ograniczone. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywieść, że osoba która jako pierwsza podejmie proces budowlany może dowolnie określić sposób zabudowy swojej działki, przesądzając o sposobie wykorzystania działek sąsiednich. Można nawet bronić tezy, że w takiej sytuacji podmiot, który jako pierwszy rozpoczyna proces budowlany, winien dla realizacji swoich celów korzystać z regulacji przewidującej zwykły, podstawowy sposób zagospodarowania, a nie szczególny sposób korzystania z nieruchomości.

Zarówno zasady jak i odstępstwa od podstawowych zasad zabudowy w zakresie posadowienia budynków na działkach budowlanych, w tym zasady ustalania odległości, normują przepisy techniczno-budowlane. Jako zasadę § 12 ust. 1 rozporządzenia traktuje posadowienie ścian budynków z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią, a ścian bez otworów w odległości 3 m, natomiast wszystkie inne rozwiązania zawarte w ust. 2 i 3 są rozwiązaniami wyjątkowymi, co potwierdza też ust. 4 tego przepisu nakazujący, w przypadkach określonych w ust. 2 i 3 objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zauważyć, w kontekście postawionych zarzutów, trzeba, że do wyjątków rozporządzenia zalicza również sytuacje, w których posadowienie budynku z odstępstwem od zasady wyrażonej w ust. 1, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W żadnym razie zatem nie można przyjąć, że rozstrzygnięcia planu lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znoszą wyjątkowość zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Mieć też trzeba na uwadze, iż zakres ocen których, w zakresie posadowienia budynku, winien dokonać organ architektoniczno-budowlany zależy też od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej w tym względzie, że rozwiązania wyjątkowe należy stosować do sytuacji wyjątkowych.

Zadaniu poprawnej analizy wskazanych wyżej kwestii nie sprostały organy administracji, Sąd Wojewódzki zaś z naruszeniem art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego zaakceptował zastosowanie przepisów o charakterze wyjątkowym dopuszczających budowę w granicy z działką sąsiednią, nie dokonując prawidłowej oceny zastosowania ww. przepisu, wobec czego zaskarżony wyrok należało uchylić w całości.

Jednakże stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone orzeczenie wydano zaś z naruszeniem prawa materialnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości, krytyce poddano natomiast prawną ocenę ustaleń organów.

Rozpoznając zatem skargę zwykłą Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przypadku zamiaru usytuowania budynku w tzw. ostrej granicy decyzja taka, po dokonaniu stosownych ocen wniosku, w którym, na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się znaleźć przedstawione w formie opisowej i graficznej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w sposób jednoznaczny i stanowczy powinna przesądzać o takim właśnie, a nie innym usytuowaniu budynku w granicy z działką sąsiednią. Jeśli jednak, tak jak w badanym przypadku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza jedynie możliwość usytuowania budynku w tzw. ostrej granicy, nie przesądzając jednoznacznie o usytuowaniu budynku, a odwołując się ogólnie do innych przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, to obowiązkiem organu jest dokonanie analizy nie tylko możliwości, ale i zasadności umieszczenia budynku w granicy z działką sąsiednią. Zasadność ta musi zaś podlegać analizie w aspekcie wyjątkowości takiego rozwiązania, każde zaś rozwiązanie wyjątkowe należy oceniać zawężająco, a nie rozszerzająco. Organy obu instancji analizy takiej nie przeprowadziły. Co więcej nie dokonano w postępowaniu administracyjnym ustaleń odnoszących się do treści wspomnianego § 12 ust 3 rozporządzenia, chociaż jak wywiedziono wyżej było to obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego. Z ust. 3 pkt 4 tego przepisu wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Nie zbadano jednak, czy zamierzenie to odpowiada warunkom podanym w ww. przepisie

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżony akt oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.