Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 738/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 738 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Małgorzata Stahl (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Jedwabnem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 804/04 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Jedwabnem na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 16 listopada 2004 r. Nr PN.II.0911-55/04 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXIII/144/04 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 15 października 2004 r. w sprawie powołania Sekretarza Gminy Jedwabne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. (sygn. II SA/Bk 804/04) oddalił skargę Rady Miejskiej w Jedwabnem na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 16 listopada 2004 r. Nr PN.II.0911-55/04 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXIII/144/04 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 15 października 2004 r. w sprawie powołania Sekretarza Gminy Jedwabne.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/144/04 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 15 października 2004 r. w sprawie powołania Sekretarza Gminy Jedwabne. Wskazaną uchwałą Rada powołała na stanowisko Sekretarza Gminy M. C. - Burmistrza Jedwabnego. W myśl art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawowym uprawnieniem wójta (burmistrza) jest zgłaszanie radzie gminy kandydata na sekretarza gminy, która w drodze głosowania powołuje go na stanowisko. Sytuacja prawna Burmistrza M. C. – wnioskującego o powołanie go na stanowisko sekretarza – była znana Radzie Miejskiej w Jedwabnem, gdy uprawomocnił się wyrok skazujący go za przestępstwo popełnione z winy umyślnej o czym informowała prasa lokalna i gdy organ nadzoru wezwał Radę, w oparciu o kserokopie wyroków, do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza na podstawie art. 26 ust.2 w zw. z art. 26 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.). Zarówno uchwała o wygaśnięciu mandatu(której Rada nie podjęła), jak i zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 21 października 2004 r. mają charakter aktów deklaratoryjnych a skutki wygaśnięcia mandatu biegną od dnia zdarzenia, jakim jest uprawomocnienie się wyroku.

W sytuacji gdy mandat Burmistrza wygasł formalnie z dniem 11 sierpnia 2004 r. (data uprawomocnienia się wyroku) nie mógł on wnioskować o powołanie go na sekretarza, a uchwała powołująca go na to stanowisko w istotny sposób narusza art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wniosek pochodził od osoby nieuprawnionej. Uprawnienie do złożenia wniosku o powołanie określonej osoby na stanowisko sekretarza, po uprawomocnieniu się zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego, będzie przysługiwało osobie pełniącej jego funkcję, wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 28f ustawy o samorządzie gminnym lub burmistrzowi wybranemu w wyborach przedterminowych.

Skoro wygaśnięcie mandatu Burmistrza nastąpiło z dniem 11 sierpnia 2004 r. a zarządzenie zastępcze potwierdza jedynie to zdarzenie prawne, to postanowienie uchwały iż powołuje się M. C. na stanowisko Sekretarza Gminy z dniem wygaśnięcia mandatu burmistrza (czyli z dniem 11 sierpnia 2004) r. jest sprzeczne także z przepisami prawa pracy regulującymi zatrudnienie na podstawie powołania (art.68² kodeksu pracy).

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Jedwabnem zarzuciła niezgodność z prawem, z uwagi na to że stan faktyczny i prawny podjęcia uchwały przez Radę był inny od przedstawionego w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Uchwała Nr XXIII/144/04 została podjęta w dniu 15 października 2004 r. ale wniosek został skierowany do Rady za pośrednictwem Przewodniczącego Rady przez Burmistrza w dniu 10 sierpnia 2004 r., a więc w czasie kiedy wyrok skazujący był jeszcze nieprawomocny. Zdaniem Rady, skoro ustawodawca przewidział drogę odwoławczą, to skuteczne wygaśnięcie mandatu może być stwierdzone dopiero po jej wyczerpaniu a tym samym nie naruszono także przepisu art. 68² kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej odrzucenie lub o oddalenie.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty i argumenty skargi nie są zasadne a uchwała Nr XXIII/141/04 Rady Miejskiej w Jedwabnem została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy – na wniosek wójta. Ustawa nie przewiduje możliwości kierowania wniosku wójta o powołanie sekretarza do "rady za pośrednictwem przewodniczącego rady", jak twierdzi skarżąca Rada. Tym samym powołanie nastąpiło na wniosek przewodniczącego rady, a zatem osoby nieuprawnionej co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nawet gdyby przyjąć za dopuszczalny wybór sekretarza na wniosek burmistrza składany za pośrednictwem przewodniczącego rady gminy to i tak na przeszkodzie stałaby sprzeczność dokonanego powołania z zasadą nemo iudex in propria causa. Powołanie sekretarza, zgodnie z ustawą, następuje na wniosek wójta. Taka konstrukcja powołania wyklucza tożsamość obu podmiotów – wójta i sekretarza – nie można bowiem być jednocześnie wnioskodawcą i beneficjentem wniosku. W niniejszej sprawie burmistrz, zagrożony utratą stanowiska, doprowadził do powołania siebie na sekretarza gminy " z dniem wygaśnięcia mandatu Burmistrza Jedwabnego". Wójt nie może być równocześnie sekretarzem gminy a odrębność obu stanowisk wyklucza tożsamość osoby sprawującej te funkcje. Wniosek burmistrza o powołanie go na stanowisko sekretarza gminy jest wnioskiem we własnej sprawie, co powoduje że dokonane powołanie uznać należy za próbę obejścia prawa.

Rada Miejska w Jedwabnem zaskarżyła powyższy wyrok. Jej pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołanie sekretarza gminy nastąpiło na wniosek przewodniczącego rady, a zatem osoby nieuprawnionej w sytuacji gdy w myśl wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy(a więc i jej przewodniczącego) należy powoływanie sekretarza gminy i wnosił o zmianę wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ten ostatni przypadek w sprawie nie zachodzi a zarzut skargi kasacyjnej jest oczywiście bezzasadny. Sprowadza się on do naruszenia art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że powołanie sekretarza gminy nastąpiło "na wniosek przewodniczącego rady, a zatem na wniosek osoby nieuprawnionej w sytuacji, gdy wedle treści wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy (a więc i jej przewodniczącego) należy powoływanie sekretarza gminy". Sformułowanie zarzutu trudno uznać za zrozumiałe, wynikać z niego może że, zdaniem pełnomocnika, skoro do wyłącznej właściwości rady należy powoływanie sekretarza to i przewodniczącemu rady nie można odmawiać tego prawa. Taki zarzut pozostawałby w oczywistej sprzeczności zarówno z powołanym przepisem jak i treścią oraz charakterem kompetencji rady i jej przewodniczącego. W myśl powołanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie sekretarza gminy, na wniosek wójta( burmistrza).Z istoty wyłącznej właściwości rady wynika, że żaden inny podmiot nie może przejmować kompetencji objętych taką właściwością. Przewodniczący rady ani nie pośredniczy w przekazywaniu wniosku radzie ani nie może sam takiego wniosku zgłosić. W tej sytuacji zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie że treść pisma, jakie wystosował Burmistrz do Przewodniczącego Rady Miejskiej nie stanowi formalnego wniosku o powołanie a jest jedynie zgłoszeniem osoby burmistrza do dyspozycji rady miejskiej od ewentualnego wygaśnięcia mandatu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z powołanym przepisem (brak wniosku od uprawnionego podmiotu) i potwierdza stanowisko Wojewody Podlaskiego. Jeśli wniosku nie było to i uchwały o powołaniu sekretarza Rada podjąć nie mogła. Powoływanie się na rzekome kompetencje przewodniczącego rady za którego pośrednictwem burmistrz złożył wniosek o powołanie go na stanowisko sekretarza gminy stanowi w istocie, co zauważył także Wojewódzki Sąd Administracyjny, kolejną próbę obejścia wyraźnych i jasnych w treści przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.