Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 41/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. (dalej "skarżący", "strona" lub "stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy w całości postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r., dotyczące odmówienia skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...]-[...]-[...]-[...]-[...] wszczętym na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 oraz w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwany dalej kpa).

Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 7 sierpnia 2018 r., skarżący złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...]-[...]-[...]-[...]-[...], wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił skarżącemu udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu administracyjnym.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w. w. postanowieniem. Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona nie wykazała istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Przytaczając cele statutowe stowarzyszenia, określone w § 6 statutu stowarzyszenia organ wskazał, że według § 7 statutu powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

Organ podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., tj. że, ww. cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...]-[...]-[...]-[...]-[...], która jeszcze nie istnieje. Zatem - zdaniem GITD - cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.

GITD wskazał, że wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Ponadto organ wskazał, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F. Sp. z o.o., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2018 r. nr [...], w której zaskarżył postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.; naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.

Skarżący podniósł, że organ rozpatrując wniosek strony nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., nadto w rozstrzygnięciu ocenił przedwcześnie intencje wnioskodawcy. Zdaniem strony interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Skarżący argumentował, że organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób nie badał obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 23 u.t.d. Ponadto zdaniem skarżącego organ niesłusznie twierdzi, że skarżący zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec wnioskodawcy. Strona wniosła o wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zasadności odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W ocenie Sądu na podstawie przytoczonych regulacji nie można uwzględnić skargi, bowiem skarżone postanowienie GITD oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak również procesowej.

W rozpoznanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, kpa odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...]-[...]-[...]-[...]-[...], wszczętym na wniosek F. sp. z o.o.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek:

– postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;

– żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

– za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organy rozpatrujące sprawę ustaliły, że stowarzyszenie spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – spółki F. sp. z o.o. (przewoźnika). Natomiast zdaniem Sądu nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek. We wniosku o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny skarżący wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów- na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2018 r., sygn.. akt II GZ 264/18, wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10).

W ocenie Sądu, skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Pogląd skarżącego stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje w ocenie Sądu oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Bezsporne bowiem jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej.

Trudno uwzględnić stanowisko skarżącego opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jej sprawach na gruncie art. 31 § 1 kpa. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Nie dostosowuje ono argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie.

W jednym z przywołanych przez spółkę w skardze wyroków NSA (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Zdaniem Sądu obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w w. w. zakresie są przedwczesne. Na linii regularnej wytyczonej przystankami: [...]-[...]-[...]-[...]-[...] nikt jeszcze nie wykonuje przewozów. Tak więc w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.

Stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym.

Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów.

Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.

Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania.

Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie.

Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.

Odnosząc się do przesłanki uzasadnionych celów statutowych organizacji należy zauważyć, iż cele statutowe stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu stowarzyszenia. Według tego zapisu celem działania stowarzyszenia jest:

- integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób.

- popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych.

- kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób,

- zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Według § 7 statutu stowarzyszenia powyższe cele, stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

Jak słusznie uznał organ, który wydał zaskarżone postanowienie, cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...]-[...]-[...]-[...]-[...], która jeszcze nie istnieje.

W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z 7 sierpnia 2018 r., przywołała postanowienia § 6 oraz § 7 pkt. 4 jej statutu, nie wskazując jednak sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Nie wyjaśniła dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jej udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Na zakończenie, w ocenie Sądu nie można również stwierdzić, aby w badanej sprawie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych uchybień organu w tym zakresie. Na ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie miała istotnego wpływu zmiana § 6 pkt 5 statutu Stowarzyszenia dokonana w 2018 r., a obejmująca nowy cel działania organizacji, polegający na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami administracyjnymi i nad działaniem organów administracji. Wskazana treść postanowienia statutowego częściowo pokrywa się z kodeksowym uprawnieniem inicjowania lub udziału w postępowaniu administracyjnym. Treść statutu nie może jednak stanowić samoistnej przesłanki udziału w procesie administracyjnym. Dostęp do postępowania administracyjnego w świetle art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k. p. a. uzależniony jest bowiem w każdym przypadku od spełnienia przesłanek zamieszczonych w tych przepisach, zwłaszcza istnieniem interesu społecznego, co już wcześniej szczegółowo omówiono.

Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.