Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 98/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 202, 206, 207
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA ( Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA ( Ewa Pisula ( Dąbrowska Sędzia WSA ( Eugeniusz Wasilewski Protokolant ( starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. i 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu Samorządu Doktorantów Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej ( zobowiązuje Przewodniczącego Zarządu Samorządu Doktorantów Uniwersytetu [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi ( zasądza od Przewodniczącego Zarządu Samorządu Doktorantów Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. skierowanym do Zarządu Samorządu Doktorantów Uniwersytetu [...], a odebranym przez Kancelarię Ogólną Uniwersytetu [...] w dniu [...] marca 2010 r., zwrócił się o udostępnienie mu informacji publicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w zakresie uchwał wydanych przez Zarząd Samorządu Doktorantów [...], Radę Samorządu Doktorantów [...] oraz protokołów z posiedzeń tych organów, a także decyzji wydanych przez Komisarza Wyborczego Samorządu Doktorantów [...] i Komisję Rewizyjną Samorządu Doktorantów [...] w roku akademickim [...]. Jako sposób i formę udostępnienia informacji wskazał dostęp do przeglądania informacji w urzędzie i kserokopie, zaś za formę przekazania wskazał "przesłanie informacji pocztą" i odbiór osobiście przez wnioskodawcę.

W skardze z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. D. zaskarżył bezczynność Przewodniczącego Zarządu Samorządu Doktorantów Uniwersytetu [...] poprzez brak odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] lutego 2010 r., wnosząc o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na treść Regulaminu Samorządu Doktorantów [...] i jego ogólny zarys, wskazując również na jego organy. W dalszej części, przywołując przepis art. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1 ppkt 5 ustawy stwierdził, że nie istnieją przepisy jednoznacznie definiujące pojęcie zadań publicznych, ale wśród nich można wyróżnić mniejsze zbiory – usług publicznych oraz zadań o charakterze użyteczności publicznej, przy czym termin "usługi publiczne" również nie został zdefiniowany. Jednak najczęściej przyjmuje się tradycyjne rozumienie usług publicznych jako tych, które są w całości lub w części finansowane ze środków publicznych. Z kolei Samorząd nie tylko wykonuje działania publiczne, działając w ramach Uniwersytetu [...] jako reprezentant wszystkich uczestników studiów doktoranckich, ale dodatkowo dysponuje majątkiem publicznym. W związku z powyższym ciąży na nim obowiązek wynikający z przepisów prawa, jako organu podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. rzecznik prasowy Uniwersytetu [...] poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje dostępne są na stronie internetowej [...], z tym że pierwsza wersja uchwał nowelizujących regulamin znajduje się w Biurze Rektoratu i taka też odpowiedź została przekazana drogą mailową przez Przewodniczącego Zarządu Doktorantów [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Uniwersytetu [...] wniósł o umorzenie postępowania, bowiem po wpłynięciu skargi udzielono skarżącemu odpowiedzi, że żądane informacje znajdują się na stronie Samorządu.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący stwierdził, że wnioskował o przekazanie mu informacji poprzez przesłanie pocztą lub odbiór osobisty, a wniosek o udostępnienie informacji kierował do Przewodniczącego Zarządu Samorządu Doktorantów [...], a nie do Rektora. Innymi słowy, do reprezentowania Samorządu Doktorantów uprawniony jest Przewodniczący Zarządu, a nie Rektor. Ponadto Przewodniczący Zarządu Samorządu Doktorantów [...] przekroczył termin przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią do Sądu, w związku z czym złożył on wniosek o wymierzenie grzywny Przewodniczącemu Samorządu Doktorantów [...]. Ponadto, jeśli żądana informacja znajduje się na stronie internetowej lub w innej ogólnie dostępnej postaci, to wówczas organ winien o tym poinformować wnioskodawcę, a niezależnie od powyższego na stronie administrowanej przez Zarząd Samorządu Doktorantów (o adresie innym, niż wskazany przez Rzecznika [...], przez co wprowadzono go w błąd), znaleźć można jedynie 3 protokoły z posiedzenia Rady SD [...], 3 uchwały Rady SD z [...] stycznia 2010 r. oraz 1 protokół z posiedzenia Zarządu SD [...]. Zatem Przewodniczący Zarządu Samorządu Doktorantów [...] nie dopełnił obowiązku udzielenia wnioskowanych informacji.

Z kolei Przewodniczący Zarządu Samorządu Doktorantów [...] w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że nie jest organem administracji, nie ma zdolności prawnej i co za tym idzie nie może udzielać pełnomocnictwa do występowania przed Sądem. Ponadto nie może też być stroną jakiegokolwiek postępowania sądowego, bowiem samorząd jest jednostką w ramach Uniwersytetu [...] – korporacyjnej osoby prawnej, do której reprezentowania w stosunkach zewnętrznych powołany jest Rektor (art. 66 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Stąd też Przewodniczący Zarządu Samorządu Doktorantów [...] nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie dysponuje władztwem administracyjnym, nie posiada własnego majątku, nie ma rachunku bankowego ani własnej kasy. Niezależnie od powyższego wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznych, ponieważ nie dotyczą spraw publicznych i są dostępne na stronie internetowej o podanym adresie, o czym powiadomił on skarżącego, a on sam nie sprecyzował, do jakich dokumentów odmówiono mu dostępu. Ponadto nie dysponuje on własnym adresem do doręczeń, zaś pisma skarżącego były kierowane do Kancelarii Ogólnej i tym samym wniosek skarżącego nie został mu skutecznie dostarczony.

Natomiast pełnomocnik Rektora w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował, że nie posiada oryginału wniosku skarżącego.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 października 2010 r. skarżący podał, że samorząd dysponuje majątkiem publicznym w ramach przydzielonych mu pieniędzy, zaś przewodniczący posiada pełnomocnictwo Rektora do dysponowania środkami finansowymi do określonej kwoty. Z kolei Przewodniczący Samorządu podał, że w ramach zadań doradczych samorząd pomaga Rektorowi realizować zadania na rzecz środowiska doktorantów, wystawiona przez usługodawcę faktura jest zatwierdzana przez kwestora, zaś nie wiedział, czy na dzień złożenia wniosku komisarz wyborczy był organem i nie jest w stanie powiedzieć, kiedy informacje żądane przez stronę znalazły się na stronie internetowej oraz nie posiada aktualnego regulaminu Samorządu.

Rektor Uniwersytetu [...] pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował Sąd, że na podstawie art. 208 w zw. z art. 202 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), Zarząd Samorządu Doktorantów [...] wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.

Z kolei skarżący pismem procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził, że Przewodniczący Zarządu Doktorantów [...] jest upoważniony przez Rektora [...] do dysponowania środkami z budżetu [...] w kwocie do [...] euro na każdą umowę, a powyższe precyzuje załączone upoważnienie Rektora [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i Przewodniczący ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Na rozprawie przez Sądem w dniu 19 stycznia 2011 r. Przewodniczący Zarządu oświadczył, że dysponuje pieniędzmi, ale wydaje je w imieniu Uniwersytetu na podstawie upoważnienia, które może być mu zawsze cofnięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, a skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Przechodząc natomiast do dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przed wszystkim należy na treść art. 208 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), w myśl którego uczestnicy prowadzonych na uczelni studiów doktoranckich tworzą samorząd doktorantów i stosuje się do niego odpowiednio przepisy art. 202 ust. 2 – 8, art. 206 i 207 ustawy (ust. 2). Z kolei, zgodnie z treścią art. 202 ust. 2 ustawy, organy samorządu studenckiego są wyłącznym reprezentantem ogółu studentów uczelni. Zatem organ samorządu doktorantów, którym niewątpliwie jest Przewodniczący Zarządu Doktorantów [...], reprezentuje – odpowiednio – uczestników studiów doktoranckich, tj. inne osoby w rozumieniu cytowanego już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast według art. 202 ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, organy samorządu studenckiego (odpowiednio – samorządu doktorantów) decydują w sprawach rozdziału środków finansowych przeznaczonych przez organy uczelni na cele studenckie (odpowiednio – na cele doktorantów). Stwierdził to w sposób jednoznaczny Rektor Uniwersytetu [...] w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r., podnosząc ponadto wprost, że Zarząd Samorządu Doktorantów [...] wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Powyższą tezę potwierdza również dostarczone przez skarżącego i nie kwestionowane przez Przewodniczącego Zarządu, wystawione na niego przez Rektora uczelni upoważnienie z dnia [...] listopada 2009 r., w którym Przewodniczący Zarządu otrzymuje plenipotencje m. in. do zawierania umów dotyczących zaciągania zobowiązań finansowych do kwoty [...] euro oraz podpisywania wszelkich dokumentów finansowych Samorządu Doktorantów [...] (faktury, noty, pisma, umowy itp.). Powyższe wskazuje jednoznacznie na fakt, że Przewodniczący Zarządu Samorządu Doktorantów [...] dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co dodatkowo wskazuje zapis z upoważnienia o spoczywającej na nim odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Natomiast fakt akceptacji umów przez radcę prawnego i kwestora uczelni w świetle cytowanych już wyżej przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, świadczy jedynie o formalno – prawnym charakterze tych czynności, pozostawiając jej merytoryczny zakres Przewodniczącemu Zarządu.

Oceniając w dalszym ciągu rozpoznawaną sprawę zauważyć należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy są – zdaniem Sądu – wnioskowane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. informacje. Z tego mianowicie powodu, że jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Jednocześnie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy i udzielenie informacji publicznej powinno być udzielone zgodne z treścią wniosku. Wskazać również należy, że treść wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2010 r. jest – w ocenie Sądu – jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości, co do zakresu informacji publicznej. Natomiast może budzić zastrzeżenia interpretacyjne forma ich przekazania. Nie inaczej bowiem należy ocenić wskazanie co do dostępu pod postacią przeglądania w urzędzie i jednocześnie przesłanie ich pocztą, chociaż z drugiej strony nie można wykluczyć żądania skarżącego co do przekazania żądanych informacji w obu formach. Jednakże to na Przewodniczącym Zarządu spoczywała powinność wyjaśnienia tej kwestii i ewentualnej sprzeczności poprzez zażądanie sprecyzowania żądania, czego w żadnym stopniu nie uczynił. Ponadto – a właściwie przede wszystkim – Przewodniczący Zarządu w żadnym stopniu nie udzielił skarżącemu żądanych przez niego informacji. Analizując ową kwestię zwrócić należy uwagę na adresowane do skarżącego pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. i – po pierwsze – nie była to odpowiedź organu zobowiązanego w niniejszej sprawie do udzielenia żądanej informacji publicznej. Po drugie zaś udzielona odpowiedź o umieszczeniu żądanej informacji publicznej na stronie internetowej [...] nie polegała – zdaniem skarżącego – na prawdzie, bowiem nie została tam umieszczona, a co najmniej była niekompletna, co bezpośredni potwierdził na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. Przewodniczący Zarządu oświadczając, że nie jest w stanie jednoznacznie powiedzieć, kiedy owe informacje zostały na wskazanej stronie umieszczone. Po trzecie wreszcie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformowano skarżącego, że pierwsza wersja uchwał nowelizujących regulamin znajduje się w Rektoracie, nie wskazując mu jednakże formy ich uzyskania.

Resumując, nie jest rolą Sądu dochodzenie, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna znajdowała się bądź to na stronie internetowej, bądź to w Rektoracie, czy też w formie kompletnej lub niekompletnej, skoro sam podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, tj. Przewodniczący Zarządu, nie był w stanie na to odpowiedzieć. Innymi słowy mówiąc, to sam podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien podać w sposób precyzyjny, gdzie znajdują się żądane informacje i kiedy można się z nimi zapoznać, bądź ewentualnie przesłać ich kserokopie, a tego zaś w rozpoznawanej nie uczyniono. Jeżeli natomiast dany organ np. Zarząd nie podejmuje uchwał, czy też komisarz wyborczy (którego aktualnie już nie ma) nie podejmuje w ogóle decyzji, czy też z posiedzeń Rady nie sporządza się protokołów, to o tym wszystkim należało poinformować skarżącego.

Kończąc, wskazać należy również Przewodniczącemu Zarządu, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, nie obowiązuje tryb "zażaleniowy".

Tym samym Przewodniczący Zarządu nie udzielił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej i wobec powyższego należało go zobowiązać do wykonania wniosku skarżącego.

Wobec powyższego, na mocy art. 149 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.