Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 370/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: , art. 20, art. 21 art. 22, art. 24a
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" w Z. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję St. Ch. z dnia 14 października 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej "A" w Zamarte 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. Zamarte Sp. z o.o. (dalej – Spółka, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 października 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek położonych w obrębie O. o numerach ewidencyjnych:

- 117/7,

- 117/8 (obecnie 117/9, 117/10, 117/11),

- 67/12,

- 67/13 (obecnie 67/14, 67/15).

Z akt sprawy wynikają następujące, istotne okoliczności faktyczne:

w dniu 14 stycznia 2011 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (nr[...]) opublikowane zostało ogłoszenie Starosty [...] o treści " z dniem 10 grudnia 2010 r. projekt modernizacji gruntów i budynków dla następujących 27 obrębów gminy C.: A., C., C., C., C., D., G., G., K., K., K., K., L., L., M., N., N., N., O., O., P., P., R., S., S., S., Z. oraz dla następujących 4 obrębów wiejskich gminy K.: K., K., Z.,Z.".

W treści ogłoszenia brakowało wskazania, że ze wskazanym dniem projekt staje się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków.

W 2014 r. Spółka zapytała Starostę m.in. o to, czy operat opisowo-kartograficzny dla obrębu O. oraz N., o którym mowa w błędnym (zawierającym braki) ogłoszeniu, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu art. 24 a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne.

W dniu 9 kwietnia 2014 r Starosta C. przesłał do Dziennika Urzędowego Województwa [...] w/w ogłoszenie tym razem uzupełnione o brakującą treść.

W dniu 28 kwietnia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...] ukazało się ogłoszenie Starosty [...] o następującej treści: " Na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ogłaszam, że z dniem 10 grudnia 2010 r. projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla następujących 27 obrębów gminy C.: A., C., C., C., C., D., G., G., K., K., K., K., L., L., M., N., N., N., O., O., P., P., R., S., S., S., Z.; oraz dla następujących 4 obrębów wiejskich gminy K.: K., K., Z., Z. staje się obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków".

Uznając powyższe za datę (prawidłowego) ogłoszenia, w dniu 27 maja 2014 r., skierowanym do Starosty [...], Spółka – na podstawie art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne - wniosła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działek położonych w obrębie O. o nr:

- 67/12

- 67/13

- 117/8,.

W uzasadnieniu do zarzutów Spółka wskazała, że jest właścicielem ww. działek nr 117/8, 67/12 i 67/13 i podniosła zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania gruntów położonych na przedmiotowych działkach do kategorii Bi – inne tereny zabudowane, podczas gdy powinny być one w dalszym ciągu klasyfikowane jako grunty rolne – R.

W odniesieniu do działki nr 67/12 spółka podniosła zarzut błędnego określenia funkcji budynku nr 28, zarzut błędnego określenia funkcji i powierzchni budynku nr 27 oraz zarzut nieistnienia budynku nr 742 na ww. działce.

Pozostałe szczegółowe zarzuty dotyczące błędnego określenia funkcji i powierzchni budynków zostały przez Spółkę podniesione w odniesieniu do zapisów ewidencji dotyczących działki nr 117/7.

W końcowej części pisma Spółka wniosła o skorygowanie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ich zmianę zgodnie z treścią podniesionych zarzutów dotyczących działek nr 117/8 i 67/12 i posadowionych na nich budynków, w celu doprowadzenia tych danych do zgodności ze stanem faktycznym istniejącym w dacie zgłoszenia zarzutów, ze skutkiem od dnia dokonania modernizacji gruntów i budynków w 2010 r., ponieważ charakter i przeznaczenie gruntów i budynków nie uległ zmianie w tym okresie.

W dniu 2 czerwca 2014 r. Starosta wszczął - na wniosek właścicieli - postępowania w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o czym powiadomiono stronę.

W dniu 13 czerwca 2014 r. Spółka wyjaśniła, że nieruchomości położone na działkach geodezyjnych nr 67/12 i 117/7 zostały aportem wniesione do Spółki, i są nieprzerwanie wykorzystywane do działalności rolniczej.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. Starosta na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 a ust. 10 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji, dotyczących działek położonych w obrębie O. o nr - 67/12, 67/13, 117/8.

Organ wskazał, że z uwagi na treść art. 24 a ust. 4, 7, 8, 9 cyt. ustawy, fakt błędnej treści w dzienniku urzędowym nie przesądza o obowiązywaniu operatu ewidencji gruntów i budynków, ponieważ dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu stają się danymi ewidencji gruntów i budynków po upływie terminu 15 dni roboczych, na jaki projekt operatu był wyłożony do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego. Organ uznał, że zarzuty do danych objętych modernizacją mogły być w przedmiotowej sprawie zgłoszone w terminie 30 dni od dnia ukazania się ogłoszenia Starosty w 2011 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Powołując art. 24a ust. 12 cyt. ustawy organ wskazał, że zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków i wyjaśnił, że w dniu 26 lutego 2014 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wydziale Geodezji przyjęto operat pomiarowy pod nr zgłoszenia [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę J. G. W dniu 28 lutego 2014 r. organ dokonał zmian w oznaczeniu przedmiotowych działek zgodnie z przyjętym operatem pomiarowym, pod zmianą nr [...] obrębu O. i o dokonanej zmianie zawiadomił strony. Wobec zmiany dokonanej na wniosek złożony w trybie art. 24 a ust. 12 ustawy, organ odrzucił zarzuty wniesione w trybie art. 24 a ust. 9 jako bezprzedmiotowe. Końcowo organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do dokonywania żądanych przez stronę zmian ze skutkiem od 2010 r., gdyż nie pozwala na to żaden przepis prawa.

W odwołaniu od ww. decyzji Spółka podniosła, że Starosta w dniu 28 kwietnia 2014 r. dokonał co prawda zmian w danych ewidencyjnych dotyczących działek zgodnie ze zgłoszonym przez Spółkę operatem pomiarowym i zmienił ich charakter na grunty rolne ale Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem, że wniosła zarzuty po terminie, a tym samym - aby można je było traktować jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych.

Ponadto w ocenie Spółki skoro z winy Starosty doszło do publikacji niepełnego(błędnego) ogłoszenia, zmiany powinny być wprowadzone ze skutkiem od 2010 r.

Decyzją z dnia 17 listopada 2014 r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił decyzję Starosty z dnia 12 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta nie odniósł się do zarzutów Spółki dotyczących działki 117/7 (której właścicielem jest Skarb Państwa, a Spółka użytkownikiem wieczystym), jednak przede wszystkim nie ustalił skutecznie wszystkich stron prowadzonego postępowania.

Na podstawie wpisów w KW dot. poszczególnych działek organ odwoławczy uznał, że wskazał, że:

- właścicielem działki nr 67/12 jest Skarb Państwa, a Spółka użytkownikiem wieczystym;

- właścicielem działki nr 67/13 jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym B.

- właścicielem działki nr 117/7 jest Skarb Państwa, a Spółka użytkownikiem wieczystym;

- właścicielem działki nr 117/8 jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym B.

Ponadto w decyzji organu I instancji nie uwzględniono, że działka nr 117/8 uległa podziałowi na trzy działki (117/9, 117/10, 117/11), których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym B. (działka nr 117/11) oraz Gmina C. (117/9, 117/10).

Organ odwoławczy nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta ustalił wszystkie strony postępowania, zapewnił im czynny udziału w sprawie oraz zbadał, czy Spółka ma interes prawny (zgodnie z art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy) do występowania z zarzutami do danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr 67/13 oraz 117/9, 117/10 i 117/11.

Decyzją z dnia 5 marca 2015 r. Starosta działając na postawie art. 24a ust. 10 orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji dotyczących działek o numerach ewidencyjnych 117/7 i 67/12 oraz o umorzeniu postępowania dotyczącego zarzutów odnoszących się do działek 117/8 (w chwili orzekania 117/9, 117/10, 117/11) i - 67/13, (w chwili orzekania 67/14, 67/15).

W uzasadnieniu do decyzji organ wskazał, że Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem działek o nr 117/8 (w chwili orzekania 117/9, 117/10, 117/11) i 67/13 (w chwili orzekania 67/14, 67/15), bowiem nie wykazała istnienia po swojej stornie interesu prawnego, ani też nie przedłożyła pełnomocnictw do działania w imieniu właścicieli lub użytkownika ww. działek. Wobec tego - w ocenie organu - zgłaszanie zarzutów do tych działek staje się bezprzedmiotowe ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy i - powoduje konieczność umorzenia postępowania w tej części.

Dalej organ wyjaśnił, że Spółka ma tytuł prawny wyłącznie do działek nr 117/7 i 67/12 i tylko w tym zakresie dane operatu mogły dotyczyć interesu prawnego Spółki. Organ przyznał, że na skutek modernizacji ewidencji w 2010 r. grunty rolne na tych działkach sklasyfikowano jako inne tereny zabudowane, dokonano zmian funkcji budynków i ich powierzchni. Stan taki obowiązywał do 2014 r., kiedy to operatem z dnia 28 lutego 2014 r. dokonano zmian, które odzwierciedlają aktualny stan ewidencji gruntów i budynków. Co istotne, wszystkie zmiany dokonane w 2014 r. są zgodne ze zgłoszonymi następnie żądaniami wnioskodawcy. Żądanie strony, aby wprowadzone w 2014 r. w ewidencji zmiany nastąpiły ze skutkiem od 2010 r. nie mogą być uwzględnione, ponieważ aktualizacja ewidencji nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną.

Decyzją z dnia 2 lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwzględnił wniesione przez Spółkę odwołanie i uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Tym razem organ odwoławczy wskazał, że pomimo braków w treści ogłoszenia Starosty [...] w Dz. Urz. Woj. [...] należy uznać, iż projekt operatu modernizacji ewidencji stał się operatem obowiązującym. Mimo ponownego ogłoszenia przez Starostę tego faktu w Dz.U. Woj. [...] w dniu 14 stycznia 2011 r., termin do zgłoszenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie - zgodnie z art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy - upływał w dniu 14 lutego 2011 r. Wobec powyższego podniesione przez Spółkę zarzuty powinny być potraktowane jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją. Tym samym rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutów należy uznać za niewłaściwe ponieważ orzeczenie powinno nastąpić w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych, a więc w innym trybie i na innej podstawie prawnej. Organ II instancji nie stwierdził wad orzeczenia w zakresie umorzenia postępowania. W wytycznych co do ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nakazał, aby Starosta przeanalizował ją pod kątem istnienia przesłanek do dokonania zmian w ewidencji wskazywanych przez skarżącą. W razie uznania, że istnieją podstawy do wprowadzenia przedmiotowych zmian, organ I instancji powinien zbadać dokładnie złożone przez Spółkę dowody, a następnie dokonać zmian. Konieczne jest przy tym ustalenie, czy wprowadzone wskutek modernizacji zmiany w zakresie użytków gruntowych i określenia funkcji budynków, były zgodne ze stanem faktycznym, czy też może doszło do błędu po stronie organu ewidencyjnego wskutek przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego danych nieprawidłowych w wyniku przeprowadzonej modernizacji. Rozważenia wówczas wymaga również data obowiązywania wnioskowanych przez skarżącą zmian. Natomiast wobec braku przesłanek wprowadzenia zmian zgodnie z żądaniem strony, organ winien orzec o odmowie ich dokonania. Ponadto wskazano, że w razie uznania przez organ I instancji, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania właściwym rozstrzygnięciem będzie umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia 14 października 2015 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zarzutów Spółki do zawartych w ewidencji gruntów i budynków zapisów dotyczących działek położonych w obrębie O. o numerach ewidencyjnych 117/7 i 67/12 (pkt 1) oraz - w pkt 2 sentencji - orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zarzutów dotyczących działek 117/8 (obecnie 117/9, 117/10, 117/11) i 67/13 (obecnie 67/14, 67/15).

Odnosząc się do powodów umorzenia postępowania w odniesieniu do zarzutów dotyczących działek 117/8 oraz 67/13, organ powielił argumentację zawartą uprzednio w decyzji z dnia 5 marca 2015 r. tj., że Spółka nie posiadała i nie wykazała interesu prawnego w tym zakresie.

Postępowanie w odniesieniu do dziełek 117/7 i 67/12 umorzono, wskazując z kolei, że strona wniosła zarzuty po terminie, ponadto wysunięte przez stronę żądania znajdują już odzwierciedlenie w ewidencji na skutek zmian wprowadzonych na podstawie operatu pomiarowego z dnia 28 lutego 2014 r. (kolejna modernizacja ewidencji). Organ podkreślił w tym zakresie, że podstawą wpisu danych ewidencyjnych może stanowić tylko najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną.

I od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zaskarżając ją w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji, dotyczących działek o nr 117/7 i 67/12, których jest użytkownikiem wieczystym.

W ocenie Spółki organ nie wskazał podstawy prawnej i przesłanek umorzenia postepowania w tej części. W całości podtrzymała stanowisko, że zmiany powinny być dokonane ze skutkiem od 2010 r.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 października 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że umorzenia postępowania w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji, dotyczących działek o nr 117/7 i 67/12 było konieczne z powodu bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym. Organ podtrzymał w tym zakresie stanowisko, że termin na zgłoszenie zarzutów do operatu upłynął w 2011 r., a nie, jak twierdzi strona, w 2014 r. W efekcie należał uznać brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w formie zarzutów do danych operatu. Podstaw takich nie znalazł także organ rozpoznając pismo Spółki z dnia 26 maja 2014 r. jako wniosek o zmianę danych ewidencji, wskazał bowiem, że dane których wprowadzenia żąda skarżąca, zostały już zaktualizowane na podstawie operatu z dnia 28 lutego 2014 r.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że pomimo niewyjaśnienia podstawy prawnej zastosowanej w orzeczeniu, powyższe uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka podniosła zarzuty tożsame z zarzutami podnoszonymi w obwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz.718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2014 r. w związku ze skierowanym do Starosty [...] pismem Spółki z dnia 27 maja 2014 r. pt. "Zarzuty do danych w ewidencji gruntów i budynków". W treści ww. pisma Spółka wskazała na konieczność zmiany danych zawartych w ewidencji ze skutkiem od dnia dokonania modernizacji gruntów i budynków w 2010 r. w zakresie, w jakim wskazane przez Spółkę działki zostały błędnie oznaczone symbolem Bi, a nie - dotychczasowym R. W piśmie wskazano, że zgłoszenie zarzutów jest konsekwencją publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 28 kwietnia 2014 r. ogłoszenia dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2010 r.

Co istotne, Starosta nie kwestionuje, że ogłoszenie w dzienniku urzędowym z 2011 r. dotyczące operatu geodezyjnego z 2010 r., na skutek omyłki pisarskiej było niepełne w swojej treści oraz, że wskazane przez stronę skarżącą działki nr 117/7 i 67/12, których Spółka jest użytkownikiem wieczystym, zostały w tym operacie błędnie oznaczone jako nieruchomości Bi, a nie - jako nieruchomości rolne R.

W ocenie Sądu okoliczność, że na podstawie operatu geodezyjnego z 2014 r. ww. działki zostały w ramach ewidencji gruntów i budynków z powrotem – i co istotne z urzędu - prawidłowo przypisane do symbolu R, wbrew stanowisku organów nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego przez Spółkę. Organy przecież nie kwestionują, że dokonany w 2010 r. w ewidencji zapis był od początku błędny. Dostrzec należy, że oznaczenie działek w latach 2010-2014 jako gruntów Bi, wiąże się z różnymi konsekwencjami dla Spółki, w tym konsekwencjami finansowymi. Podjęte przez organy rozstrzygnięcie prowadzi zaś do uznania za dopuszczalną sytuację, w której rzeczywiste konsekwencje błędów zawinionych wyłącznie przez organy, miałby ponosić użytkownik wieczysty i tylko z tego powodu, że przysługuje mu tytuł prawny do określonych gruntów.

Sąd uwzględnił, że przedmiotowa sprawa jest nietypowa, ponieważ zawarte w ewidencji błędne zapisy zostały już z inicjatywy organu usunięte. Jednocześnie chaotycznie podejmowane przez organy działania "naprawcze" i brak rzetelnego ustalenia treści wniosku Spółki, doprowadziły do skomplikowania przedmiotowej sprawy pod względem prawnym oraz - do wydania przez organy w ciągu 2 lat wielu kolejnych rozstrzygnięć, z których żadne nie satysfakcjonowało strony skarżącej i – nie było prawidłowe.

Porządkując istotne dla sprawy zagadnienia natury prawnej, Sąd podkreśla, że okoliczność publikacji ogłoszenia o niepełnej treści pozostawała bez wpływu na wejście w życie operatu zawierającego błędy. Zgodnie bowiem z art. 24 a ust. 4 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega na okres 15 dni roboczych wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej w siedzibie starostwa powiatowego. Po upływie tego terminu, stosownie do treści art. 24a cyt. ustawy, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Rację ma więc organ, wskazując, że z uwagi na treść art. 24 a ust. 4 i 8 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, fakt brakujących treści w ogłoszeniu, które w 2011 r. ukazało się w dzienniku urzędowym nie przesądza o obowiązywaniu operatu ewidencji gruntów i budynków, ponieważ dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu stają się danymi ewidencji gruntów i budynków po upływie 15 dni roboczych, podczas których projekt operatu był wyłożony do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów czynność zamieszczenia przez Starostę ogłoszenia w dzienniku urzędowym ma wyłącznie charakter informacyjny. Innymi słowy ogłoszenie, o którym mowa w art. 24a ust. 8 cyt. ustawy, nie jest warunkiem koniecznym przekształcenia się projektu operatu w obowiązujący operat ewidencji gruntów i budynków. Co istotne, publikacja ogłoszenia o niepełnej treści, nie wyłączała możliwości wniesienia przez stronę w 2011 r. zarzutów do danych zawartych w ewidencji, o których mowa w art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy, zgodnie z którym każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Niewątpliwie strona skarżąca miała możliwość złożenia zarzutów do operatu, po publikacji ogłoszenia w 2011 r. Co równie istotne, wątpliwości strony, co do obowiązywania operatu, a więc tego, czy grunty po 2011 r. miały status gruntów Bi pojawiły się dopiero w 2014 r. Niezależnie zaś od publikacji ogłoszenia o niepełnej treści, strona mogła wcześniej skorzystać z prawa zapoznania się z operatem i wnieść stosowane uwagi, a następnie zarzuty odnośnie błędnego, bo niezgodnego ze stanem faktycznym, oznaczenia działek jako inne grunty zabudowane, a nie jako grunty rolne. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków jest procesem długotrwałym, a jego przebieg jest na podstawie obowiązujących przepisów na bieżąco podawany do publicznej wiadomości. Starosta podaje bowiem do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (art. 24 a ust. 2 cyt. ustawy). Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3 cyt. ustawy). Projekt operatu podlega wyłożeniu do wglądu w siedzibie starostwa (art. 24a ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed wyłożeniem oraz ogłoszeniem jej w prasie krajowej (art. 24a ust. 5). Procedura ta w przedmiotowej sprawie została zachowana. Strona skarżąca nie skorzystała jednak z możliwości zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu, w trybie art. 24 a ust. 6 cyt. ustawy, ani też nie wniosła w 2011 r. zarzutów do zawartych w operacie danych w terminie określonym w art. 24a ust. 9 cyt. ustawy.

Jak wskazano wyżej stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy jest nietypowy – w sprawie doszło bowiem do więcej niż jednej publikacji tego samego ogłoszenia informującego o przekształceniu się projektu operatu w obowiązujący operat ewidencji gruntów i budynków. Organ poczynił ww. kroki tj. ponownie opublikował ogłoszenie, na skutek interwencji Spółki i działając z zamiarem przywrócenia prawidłowego oznaczenia działek, a więc w sposób odmienny niż to uczyniono na podstawie operatu z 2010 r. Niemniej ponowna publikacja tego samego ogłoszenia przez organ (z tą różnicą, że uzupełnionego o brakującą treść) - w świetle podzielanego przez Sąd stanowiska organu, tj. - że publikacja ogłoszenia pozostaje bez wpływu na obowiązywanie operatu, zapoczątkowała problem prawidłowej klasyfikacji przez organy złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Niezależnie od kwestii dopuszczalności ponownej publikacji ogłoszenia, czynność ta nie mogła ponownie uruchomić biegu terminu do wniesienia zarzutów do danych objętych modernizacją, o których mowa w art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Termin do ich wniesienia rozpoczął bowiem swój bieg jeszcze w 2011 r. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, nie mogła ona skutecznie wnieść zarzutów w trybie art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy w 2014 r., które jako zgłoszone po terminie, stosownie do treści art. 24 a ust. 10 cyt. ustawy, powinny być potraktowane przez organ jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencja gruntów i budynków.

Przechodząc w tym miejscu do rozwiązania sprawy, Sąd wskazuje, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z października 2015 r. zostały wydana po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyraźnie wskazał, że podniesione przez Spółkę zarzuty powinny być potraktowane jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją. W wytycznych co do ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor nakazał, aby Starosta przeanalizował ją pod kątem istnienia przesłanek dokonania zmian w ewidencji podnoszonych przez skarżącą. W sytuacji uznania, że istnieją podstawy do wprowadzenia przedmiotowych zmian, organ I instancji powinien zbadać dokładnie złożone przez Spółkę dowody, a następnie dokonać zmian, przy czym konieczne jest ustalenie, czy wprowadzone wskutek modernizacji zmiany w zakresie użytków gruntowych i określenia funkcji budynków, były zgodne ze stanem faktycznym, czy też może doszło do błędu po stronie organu ewidencyjnego wskutek przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego danych nieprawidłowych w wyniku przeprowadzonej modernizacji. Wyraźnie wskazano również, że rozważenia wówczas wymaga data obowiązywania wnioskowanych przez skarżącą zmian. Przy braku przesłanek wprowadzenia zmian zgodnie z żądaniem strony, organ winien orzec o odmowie ich dokonania. Wytyczne te nie zostały, w ocenie Sądu, prawidłowo zrealizowane, co spowodowało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo tego, że postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, ani jak wskazał organ z przyczyn "podmiotowych", ani "przedmiotowych".

Zgodnie z art. 105 ust. 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie cytowanego przepisu.

Wniosek, który zainicjował wszczęcie postępowania został wniesiony przez Spółkę w dniu 27 maja 2014 r. Organy uznały, że postępowanie w zakresie działek, co do których Spółka ma tytuł prawny stało się bezprzedmiotowe, ponieważ wskazana przez Spółkę konieczność wprowadzenia zmian w ewidencji została w całości z urzędu uwzględniona przez organ ewidencyjny jeszcze przed dniem złożenia wniosku przez Spółkę. W dniu 28 lutego 2014 r. organ dokonał bowiem zmian w przedmiotowych zapisach zgodnie z przyjętym operatem pomiarowym, pod zmianą nr [...] obrębu O. i o dokonanej zmianie zawiadomił strony. Składając wniosek Spółka wiedziała, że zmiany zostały dokonane. Istotę wniosku Spółki stanowiło zatem żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji ze skutkiem od dnia dokonania modernizacji gruntów i budynków w 2010 r. Po wszczęciu postępowania nie wystąpiły żadne zdarzenia, które wpłynęły na zmianę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili złożenia wniosku. Przede wszystkim zaś żądanie strony skarżącej trudno uznać za bezprzedmiotowe, skoro dokonane z urzędu - i od początku błędne, jak przyznaje organ - oznaczenie działek i utrzymywanie tego stanu przez 4 lata zrodziło dla Spółki różnorodne skutki, w tym w sferze prawa podatkowego. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi - planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zatem wpisy w ewidencji mają istotne znacznie dla praw właścicieli (tak też użytkowników wieczystych) objętych nią gruntów.

Należy w pełni zaakceptować słuszny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Jednakże pogląd ten nie wyklucza możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku. Nie sposób wykluczyć bowiem sytuacji, w której wskutek błędnego wpisu do ewidencji gruntów i budynków, jednostka obciążona zostanie obowiązkiem podatkowym nie mającym podstaw w rzeczywistym charakterze nieruchomości – natomiast opierającym się na zapisie w ewidencji – decydującym o określeniu zobowiązania podatkowego.

Konsekwentne przyjęcie za orzekającymi w sprawie organami, że tego rodzaju sytuacja nie mogłaby być rozwiązana w sposób odpowiadający faktycznemu i prawnemu charakterowi nieruchomości, prowadziłoby do sytuacji jaskrawo sprzecznej z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Sam wpis do ewidencji ma charakter czynności materialno – technicznej, która nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Natomiast jego usunięcie, sprostowanie lub zmiana na wniosek strony powinna dokonać się w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2009 r. I OSK 495/09). Skoro tak, to stwierdzić należy, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 powoływanej wyżej ustawy także i w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą i oczywiście - nieodpowiadającego stanowi faktycznemu w dacie jego dokonania.

Jeśli w 2014 r. dokonano zmiany oznaczenia nieruchomości w ewidencji na użytki rolne, a jak wynika z wniosku i kolejnych pism strony skarżącej, w charakterystyce gruntów nie zaszły żadne istotne zmiany, zaś oznaczenie symbolem (Bi) nosiło od początku znamiona błędu lub omyłki, to rzeczą organów było wydanie decyzji administracyjnej o usunięciu wadliwego (już dacie jego dokonania) zapisu. W przedmiotowej sprawie nie było konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego, pozwalającego na ustalenie, czy istotnie dokonany w 2010 r. i istniejący do 2014 r. wpis był wadliwy już w dacie jego dokonania. O wadliwości tego zapisu świadczą bowiem podjęte przez Starostę działania tj. dokonana w 2014 r. z urzędu modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Poprzez powyższe działanie organ potwierdził jednoznacznie, że wskazane przez Spółkę grunty rolne, w żadnym czasie nie powinny być oznaczone symbolem Bi.

Po niniejszym wyroku, przy ponownym rozpoznaniu wniosku Spółki o usunięcie wadliwych w latach 2010-2014 r. zapisów, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść tego wniosku tj. jakich konkretnie gruntów wniosek ten dotyczy. Spółka jako użytkownik wieczysty ma tytuł prawny do działek nr 117/7 i 67/12. We wniosku inicjującym postępowania wniosła o usunięcie zapisów dotyczących działek 117/8, 67/12, 67/13. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu nie podnosiła zarzutów dotyczących działki nr 117/8, ale 117/7, a w kolejnym piśmie wyjaśniła, że wskazanie we wniosku działki o nr 117/8, było wynikiem omyłki, chodziło jej bowiem tylko o działkę nr 117/7. Pomimo wyjaśnień Spółki w tym zakresie, nie zostały one uwzględnione przez organ, który prowadził postępowanie administracyjne zarówno w odniesieniu do działki nr 117/7 i jak i nr 117/8, w niedopuszczalny sposób rozszerzając zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie. W przedmiotowej sprawie powinno zatem zostać uwzględnione, że pierwotny wniosek Spółki dotyczył działek o oznaczeniach 117/7, 67/12, 67/13. Jednocześnie żądanie dokonania zamian w ewidencji w stosunku do zapisów dotyczących gruntów, w odniesieniu do których wnioskodawca nie ma tytułu prawnego, nie jest przez to bezprzedmiotowe, lecz uzasadnia wydanie decyzji o odmowie dokonania zmian lub odmowie usunięcia zapisu. Stronę można również wezwać do ostatecznego skonkretyzowania żądania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 §. 1 pkt 1 lit a i c ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.