Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1806/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 7 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2532/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. P. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. P. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w opisanym w sentencji przedmiocie, stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem w wysokości [...] zł m. in. działek oznaczonych nr [...] o powierzchni 0,5587 ha i nr [...] o powierzchni 0,4884 ha, położonych w Lublinie w dzielnicy [...], stanowiących własność M. P. Pismem z dnia 8 marca 2011r. poprzednia właścicielka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, precyzując następnie w piśmie z dnia 14 czerwca 2011 r., że domaga się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej odszkodowania. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji w sprecyzowanym ostatecznie zakresie. W odwołaniu skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej: ustawa wywłaszczeniowa, wskazała że w aktach sprawy brak jest dowodu na przeprowadzenie przed wywłaszczeniem rozprawy administracyjnej, a operat szacunkowy sporządził biegły powołany przez wnioskującego o wywłaszczenie, tj. Zarząd [...], a nie biegły powołany przez organ wywłaszczeniowy. Ponadto podniosła brak szczegółowego uzasadnienia operatu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołania nie uwzględnił, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że odwołująca się zawiadomieniem z dnia 31 lipca 1974 r. została poinformowana o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,5587 ha i nr [...] o powierzchni 0,4884 ha, położonej w Lublinie w dzielnicy [...], oraz o terminie rozpraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, które ze względu na dużą liczbę stron wyznaczono na dzień 18 sierpnia 1974 r. oraz na dzień 5 września 1974 r. Zarazem zawiadomienie zostało wywieszone także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Lublinie w dniach od 3 do 17 sierpnia 1974 r. Przytaczając cytaty m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001: "jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych", "jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić", dowodził, że rozprawę przeprowadzono. W aktach co prawda protokół z rozprawy się nie zachował, lecz nie można twierdzić, że rozprawa w wyznaczonym dniu się nie odbyła. Tym samym organ uznał, iż w sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia rozprawy wymagany przepisem w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Nie wiadomo jedynie czy biegły uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowej, wszak z orzecznictwa sądów administracyjnych w tym przedmiocie wynika, że stanowiłoby to wprawdzie naruszenie prawa, jednakże niemieszczące się w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Ministra w postępowaniu wywłaszczeniowym brał udział biegły mgr inż. J. F., który w dniu 10 maja 1974 r. sporządził rejestr szacunkowy dla wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz § 2 pkt 3 zarządzenia Nr 7 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 stycznia 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie Miasta Lublin. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunt w mieście określano następująco: jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, to odszkodowanie obliczano jak za obszar przewyższający wartość działki normatywnej – w wysokości najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W oparciu o powyższe przepisy biegły rzeczoznawca z listy Wojewody Lubelskiego mgr inż. J. F. sporządził rejestr szacunkowy z dnia 10 maja 1974 r. i ustalił wartość wywłaszczonego gruntu - zaliczonego do strefy miejskiej pośredniej i peryferyjnej, zatem zgodnie z dyspozycją ww. przepisów, na 16 zł za 1 m2. Wysokość przyznanego odszkodowania jest wynikiem przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i sztywnej stawki określonej w obowiązujących tabelach, tj. powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,5587 ha i nr [...] wynoszącej 0,4884 ha oraz 16 zł, co dało kwotę [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził więc, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu, że podstawą ustalenia odszkodowania mógł być tylko operat wykonany na zlecenie organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe, a użycie do tego celu operatu sporządzonego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie inwestora było niedopuszczalne, Minister zauważył, że wywłaszczenie mogło być zastosowane dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości, bądź gdy nawet wyraził zgodę na zbycie nieruchomości w drodze umowy, ale umowa taka nie mogła być zawarta z powodu przeszkód natury prawnej. Zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W ocenie tego organu zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niezależnie więc od tego, na czyje zlecenie biegły dokonywał wyceny (inwestora czy organu wywłaszczeniowego), wysokość odszkodowania pozostawała taka sama. W aktach sprawy znajduje się podpisany przez skarżącą protokół z przeprowadzonych rokowań, w którym stwierdzono, że skarżąca nie chce zawrzeć notarialnej umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości, oraz że wnosi o nabycie nieruchomości w trybie administracyjnym. Jednocześnie Minister zauważył, że w aktach archiwalnych znajduje się dokument podpisany przez skarżącą (k. 118), w którym określona jest oferowana byłej właścicielce przeznaczonej do wywłaszczenia nieruchomości cena za 1 m2 gruntu wynosząca 16 zł, przy czym był on niezabudowany i nieobsiany. Wartość wywłaszczonej nieruchomości nie była przez stronę kwestionowana, także w drodze odwołania. Tym samym fakt sporządzenia operatu szacunkowego na wniosek Zarządu [...] zamiast na zlecenie organu wywłaszczeniowego, jakim był Prezydent Miasta Lublin, nie miał znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wysokości wartości przedmiotowej nieruchomości – w kontekście ewentualnej nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych i może być zastosowana wyłącznie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 K.p.a. Takiego zaś w tej sprawie nie dostrzegł.

Skargę na w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P., wskazując że żaden z dokumentów zachowanych w niniejszej sprawie nie wzmiankuje o istnieniu protokołu z rozprawy. Sporządzenie zaś protokołu z rozprawy, tak samo jak przeprowadzenie samej rozprawy, było obligatoryjne. Nie uprawnia to również do wnioskowania pośredniego o istnieniu takiego dokumentu. Uznanie w tej sytuacji, że rozprawa została przeprowadzona, mimo braku protokołu, jest niedopuszczalne i godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Co istotne, zaplanowano dwie rozprawy wywłaszczeniowe, jednakże nie ma protokołu ani z pierwszej, ani z drugiej rozprawy. Jest to podstawa do twierdzenia, że rozprawy nie odbyły się w ogóle. Ponadto skarżąca wskazała, że biegły F. został powołany na zlecenie Zarządu [...], a więc wnioskodawcy wywłaszczenia, co było sprzeczne z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Nie została tym samym zachowana bezstronność specjalisty do spraw wyceny nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy był zobligowany powołać we własnym zakresie biegłego do wyceny po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej określał katalog załączników do wniosku o wszczęcie postępowania. W katalogu tym nie była wymieniona jako załącznik opinia biegłych. Było to oczywiste, gdyż zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. (w brzmieniu w dacie stosowania) o opinię biegłego mógł wystąpić wyłącznie organ w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. W tej sytuacji wszelkie opinie wydane przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie mogą mieć charakteru opinii biegłych. Opinia wydana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie jest opinią rozumieniu przepisów K.p.a., ale wyłącznie jednym z dowodów, nieodzwierciedlającym aktualnych poglądów specjalistów z dziedziny wyceny nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują zdaniem skarżącej na rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Okoliczność nieprzeprowadzenia rozprawy i braku biegłych na rozprawie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość sporządzało się nie tyle w oparciu o opinię biegłego, co w oparciu o wynik rozprawy, w której strony miały prawo wziąć udział. Skoro protokołu "rozprawy wywłaszczeniowej" nie ma w aktach sprawy, to nie można z niego wywieść, aby strony postępowania posiadały wiedzę o treści sporządzonej opinii. Przedstawienie ceny na etapie rokowań nie oznacza, że właścicielka znała wysokość odszkodowania, albowiem proponowana cena nie musiała odpowiadać wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, wedle którego z niezachowania się protokołu rozprawy niepodobna wnosić o jej nieprzeprowadzeniu. Jeżeli jednak co do faktu przeprowadzenia rozprawy organ zmuszony był oprzeć się na dowodach pośrednich, to na takich samych dowodach powinien był się oprzeć odnośnie przebiegu samej rozprawy. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. wspomina o rozprawie jedynie w kontekście dowodów na ustalenie "stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości" (obok dokumentów załączonych do wniosku wywłaszczeniowego), nie mówiąc nic o odszkodowaniu, które zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej powinno być ustalone "na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu" (w tym wypadku Prezydenta Miasta Lublin). Jeżeli w postępowaniu wywłaszczeniowym biegły nie został w ogóle powołany (tym samym nie mógł uczestniczyć w rozprawie), a ustalenie wartości nieruchomości M. P. odbyło się na podstawie "rejestru szacunkowego dla wywłaszczonej nieruchomości", sporządzonego przez mgr inż. J. F. w dniu 10 maja 1974 r. (czyli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), to nie sposób przyjąć tak jak zrobił to organ, że wypełniona została norma z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Takie rozumowanie oznaczałoby w ocenie Sądu meriti, że do wydania decyzji w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystarczy sporządzenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego "rejestru szacunkowego" przez osobę wpisaną na listę wojewody, a rozprawa nie jest w ogóle konieczna, jeśli nieruchomość nie była zabudowana lub nie było na niej żadnych plonów. Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie nie wiadomo również, czy takie plony były, czy też nie, gdyż wspomniany "rejestr szacunkowy" o tym nie mówi, a dokument na str. 118 akt archiwalnych, na który powołuje się Minister, nie może żadną miarą być uznany za dowód w sprawie, gdyż nie wiadomo kto, kiedy i na jaką okoliczność go sporządził, kto się pod nim podpisał (zob. art. 76 § 1 K.p.a.). W związku z powyższym naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej jest zdaniem Sądu meriti oczywiste, jako że decyzja wywłaszczeniowa została oparta na opinii rzeczoznawcy działającego na zlecenie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a nie na opinii bezstronnego biegłego powołanego przez organ, co w takiej sytuacji oznacza, że nie była to w ogóle opinia biegłego w rozumieniu przepisów K.p.a. Wbrew twierdzeniu Ministra biegły nie brał też udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w rozprawie. W każdym razie dla przeciwnej tezy brak w tym względzie jakiegokolwiek oparcia, łącznie z uzasadnieniem kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] grudnia 1974 r. W takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, że – ze względu na gwarancyjny charakter art. 22 ustawy wywłaszczeniowej – te naruszenia wywołały skutki niemożliwe do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa. W jego przekonaniu takim argumentom nie można przeciwstawiać stwierdzenia, że wysokość odszkodowania i tak nie uległaby zmianie, gdyż po pierwsze, celem postępowania nadzorczego nie było ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wysokości należnego odszkodowania, a po drugie, nie ma żadnej pewności, czy przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym nie wyszłyby na jaw okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. To w ocenie Sądu meriti prowadzi do konkluzji o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej). Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postulując jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, że:

a) przyznanie odszkodowania w oparciu o opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia skutkuje nieważnością decyzji o odszkodowaniu wydanej w oparciu o taką opinię, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania,

b) wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego skutkuje nieważnością decyzji, bowiem oznacza to, że biegły nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym ani w rozprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie,

b) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano, podnosząc przede wszystkim, że Sąd I instancji słusznie zaakceptował ustalenie o przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej. Natomiast błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy przed wszczęciem postępowania, jak też brak nieobecności biegłego na rozprawie, stanowią rażące naruszenie prawa. Z okoliczności faktycznych sprawy trudno bowiem wywieść wniosek o kwalifikowanych wadach decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r., w tym o niewysłuchaniu biegłego, bo przedmiotem rozprawy były wszelkie kwestie wymagające wyjaśnienia przed wydaniem decyzji. Tym bardziej, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu na kwestionowanie przez wywłaszczoną kwoty, wynikającej z opinii szacunkowej, wskazanej w decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania, a znanej jej jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy, nadto gdy wykluczyła ona możliwość ugodowego załatwienia sprawy. Biegły wypowiadający się w sprawie był wpisany na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie i sporządził operat zgodnie z wynikami oględzin, przyjętymi stawkami i ówcześnie obowiązującymi zasadami. Pełnomocnik organu wskazał również, iż ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji co do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i zanegowanie w wyroku oceny przedstawionej w ostatecznej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w sytuacji braku innych jeszcze przesłanek nieważności w zakresie samego ustalenia odszkodowania spowoduje, iż organ nie będzie mógł dokonać odmiennych ustaleń, podczas gdy Sąd nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, obowiązujących wówczas przepisów, zebranych dokumentów oraz uzasadnionych twierdzeń organu. Naruszył tym samym przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. Dlatego autor skargi kasacyjnej uważał, iż wyrok ten nie powinien się ostać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tej sprawie jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro po pierwsze powiązano je ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, po wtóre uchybienia mieszczące się w podstawach nieważności decyzji generalnie uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, wreszcie ewentualne uchybienia w tym obszarze były wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, zarzuty przedstawione na uzasadnienie obu podstaw należało rozpoznać łącznie.

Zaskarżonym wyrokiem uwzględniono skargę na decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przyczyny nieważności decyzji Prezydenta Lublina z dnia [...] grudnia 1974 r. Wedle twierdzeń Sądu meriti decyzje odmawiające stwierdzenia jej nieważności są wadliwe, gdyż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie opinii biegłego, który działał na zlecenie wnioskodawcy a nie organu, nadto nie brał udziału w rozprawie, narusza rażąco przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Konkluzja ta jest w tej sprawie nieuprawniona. Przede wszystkim godzi się podzielić pogląd, że okoliczności sprawy, w tym zgromadzony w aktach materiał, pozwalają na wysnucie wniosku o przeprowadzeniu w sprawie, w której zapadła kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, rozprawy wymaganej przywołanym przepisem. Istotnie bowiem po wielu latach od jej wydania, gdy pewne dokumenty pozwalają na pozytywne stwierdzenie w tym zakresie, dowodzenie odmienne, sprzeczne i z brzmieniem przepisu i z treścią tych dokumentów, jako godzące w zasadę legalności działalności administracji, nie powinno znaleźć aprobaty. Dlatego bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się brak rozprawy jako istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego. Tym bardziej, gdy skarżąca tej konkluzji Sądu I instancji nie zakwestionowała, zatem ustalenie w tej materii jest obecnie wiążące.

Zagadnieniem wymagającym rozważenia jest więc tyko to, czy oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii biegłego niepowołanego przez organ, a zleconej przez wnioskodawcę wywłaszczeniowego biegłemu z właściwej listy, nadto brak wysłuchania biegłego na rozprawie, rażąco naruszają przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne przeto są też skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Co prawda przepis ten wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który tu trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa, po wtóre w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapadła, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zatem istotne jest czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania i jego wysokość. Trzeba tu mieć na uwadze treść opinii, jej podstawę faktyczną i prawną, ale również i to, czy strona ją podważała, jak również czy we właściwym trybie i czasie kwestionowała samą decyzję. W postępowaniu wywłaszczeniowym opinia ta stanowiła dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ. Opinia sporządzona we właściwym trybie ma taki sam charakter, którego nie zmienia tryb powołania biegłego. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, czego wyrazem są przykładowe orzeczenia z dnia: 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13 (publ. jw.). Co prawda, wbrew wywodowi skarżącego kasacyjnie, sposób ustalenia odszkodowania nie sprowadzał się tylko do mechanicznego wyliczenia stawki i powierzchni, bo po myśli przepisu art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście uzależnione ono było od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i od położenia gruntu, przy czym operuje on nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2. Zatem wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8. Niemniej jednak, co należy kolejny raz podkreślić, strona we właściwym postępowaniu okoliczności uregulowanych tamże nie podnosiła, nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani stawek, ani wreszcie wysokości odszkodowania. Postępowanie nadzorcze nie jest wszak kolejną instancją, a postępowaniem zmierzającym do ustalenia ewentualnych rażących wad decyzji. W okolicznościach sprawy nie można też uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, również z tego powodu, że po myśli art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania. Podobnie rzecz się ma z brakiem udziału biegłego w rozprawie, skoro strona znała treść jego opinii i jej nie kwestionowała, przy czym generalnie obowiązek wysłuchania biegłego może być równoznaczny ze sporządzeniem opinii na piśmie i umożliwieniem stronie zapoznania się z jej treścią. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał bowiem "wysłuchania opinii biegłych", które było podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego. Brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w dotychczasowej decyzji, zwłaszcza że wywłaszczeniem objęto niezabudowaną nieruchomość. Tak też przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny (p. m.in. wyroki z dnia: 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. jw.).

Przytoczone argumenty doprowadziły do konkluzji, iż stopień naruszenia prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie doszło do obalenia jej legalności, która wynika z reguły trwałości decyzji, niepozwalającej na korygowanie ostatecznych rozstrzygnięć w nadzwyczajnych postępowaniach, tym bardziej że po upływie wielu lat od wydania decyzji niekwestionowanej w trybie instancyjnym jest to wielce utrudnione.

Dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Konstatacja ta upoważniła Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów okazała się ona niezasadna, co doprowadziło do jej oddalenia. Naruszenia prawa procesowego nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że były konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W szczególności przyszło zważyć, że przyjęta podstawa prawna wyroku i wytyczne dla organu były skutkiem przyjętej wersji uchybień, którą skarga kasacyjna trafnie zakwestionowała zarzutami naruszenia prawa materialnego, przeto nie wymagają one bardziej szczegółowego omówienia.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnione jest sytuacją przeciwniczki skargi kasacyjnej i ma oparcie w przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.

-----------------------

BOI-8-787-NK-270/13