Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1022/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 141 par. 4, art. 174, art. 183  par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 95 par. 1, art. 97 ust. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2008 nr 133 poz 848
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 3, art. 33 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 46 poz 275
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity.
article: art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 5, art. 57, art. 60, art. 64
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1737/13 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny oddalił skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. R. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Finansów (dalej jako Minister, organ odwoławczy lub II instancji) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności wynikającej z nieuregulowanego mandatu karnego kredytowanego – Nr [...] z 8 października 2012 r. w kwocie 500 zł.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 15 października 2012 r., uzupełnionym pismami z 19 listopada 2012r. i z 12 grudnia 2012r. skarżący zwrócił się do Wojewody Śląskiego o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Skarżący uzasadnił wniosek trudną sytuacją materialną. Wyjaśnił, że pobiera zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w wysokości 313 złotych i że jest to jego jedyny dochód.

Decyzją z [...] marca 2013r. Wojewoda Śląski odmówił umorzenia należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów prawa dotyczących umarzania przedmiotowych należności. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności pieniężnej wynikającej z grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym.

Rozpoznając odwołanie M. R. od ww. decyzji organu I instancji, Minister Finansów decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z art. 64 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p.") wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania.

W ocenie Ministra Finansów na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należało uznać, iż zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a jedyny dochód stanowi zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w kwocie 313 złotych. Organ uznał zatem, że uzyskiwane dochody są niewielkie w stosunku do typowych koniecznych wydatków. Zachodzą również podstawy do tego, by uznać za prawdopodobne, że egzekucja przedmiotowej należności okaże się bezskuteczna. Stwierdził także, że w sprawie umorzenie należności jest dopuszczalne, gdyż spełniona jest jedna z przesłanek dopuszczających umorzenie określonych w art. 56 u.f.p.

Jednakże działając w ramach uznania administracyjnego, Minister Finansów odmówił umorzenia należności ze względu na interes publiczny. Zdaniem organu odwoławczego interes publiczny polega na przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa. W ocenie Ministra otrzymywanie finansowej pomocy społecznej przez osobą ukaraną grzywną nie oznacza co do zasady, że istnieje interes publiczny w umorzeniu należności wynikającej z grzywny. Szczególny charakter i rola należności, niemożliwość egzekucji ze świadczeń pomocy społecznej oraz zasady postępowania w sprawach wykroczeń powodują, że ważniejsze - z punktu widzenia interesu publicznego - jest utrzymanie obowiązku zapłaty, jako kary, niż umorzenie w celu ochrony interesu dłużnika, skoro to dłużnik wybrał rodzaj kary powodujący obowiązek poniesienia wydatków. Nadto zauważył, że skarżący oświadczył, że dopuszczał się kradzieży w przeszłości i nie ma zamiaru zaniechać swojego postępowania w przyszłości. Taka postawa jest niedopuszczalna i nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w związku z trudną sytuacją materialną. Jest to deklaracja uczynienia sobie z kradzieży źródła utrzymania i jest wyrazem głębokiej demoralizacji. Biorąc zatem pod uwagę zasadę praworządności oraz prewencyjną funkcję kary, odmowa umorzenia należności z tytułu grzywny była, w ocenie Ministra Finansów, bezsprzecznie słuszna.

Pismem z 16 czerwca 2013 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż jego jedynym dochodem jest zasiłek stały w wysokości 313 złotych miesięcznie. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z całkowitą niezdolnością do pracy. Wskazany zasiłek pozwala jedynie na uregulowanie kosztów związanych z mieszkaniem. Nie pozwala natomiast na zakup żywności, leków, ubrań. Dlatego też skarżący kradł i będzie to czynił nadal.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 20 stycznia 2014r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wskazał na błędną wykładnię art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. i podkreślił, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował instytucję uznania administracyjnego. Jego zdaniem organy obydwu instancji nie wykazały w dostateczny i przekonujący sposób braku ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego, co jest warunkiem koniecznym merytorycznej oceny zasadności wniosku. Organy błędnie przyjęły, iż pojęcie ważnego interesu dłużnika można ograniczyć tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie należności. Ponadto, zdaniem skarżącego, za nietrafnością interpretacji art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. dokonanej przez Ministra Finansów przemawia również fakt nieuwzględnienia, iż za umorzeniem grzywny nałożonej na niego przemawia interes publiczny, gdyż aby ją spłacić musiałby korzystać z pomocy Państwa, a to jak podkreśla się w orzecznictwie nie leży w interesie publicznym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p., ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 u.f.p. należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 u.f.p. stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których uprawniony organ ma prawo umorzenia zadłużenia. Zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 u.f.p. jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek ( lub kilku) z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 pkt 1 - 5 u.f.p. może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r. - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417).

Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpatrywanej sprawie Minister Finansów prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności stwierdzając, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, utrzymującą się z zasiłku stałego w wysokości 313 złotych, co pozwoliło organowi orzekającemu przyjąć, że zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej oraz, że zachodzą podstawy do uznania, że egzekucja należności może okazać się bezskuteczna. Jednocześnie wypełniając regulację przepisu art. 107 § 3 k.p.a., organ II instancji odniósł się do zebranego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych, rozważając go przy tym w świetle ważnego interesu dłużnika. Prawidłowo wskazał, że w sprawie mogłaby występować przesłanka do umorzenia powodowana ważnym interesem skarżącego. Jednakże w powyższym kontekście umorzeniu z tego powodu, jak słusznie zauważył Minister, sprzeciwiałby się interes publiczny. W tym miejscu bezzasadny jest zarzut skarżącego polegający na nie rozważeniu przez organy ważnego interesu dłużnika, gdyż Minister w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że taki interes istnieje, jednakże ze względu na interes publiczny - o którym szerzej będzie mowa poniżej - oraz uznaniowy charakter decyzji, umorzenie należności z tytułu grzywny byłoby sprzeczne z interesem publicznym.

Organ zasadnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyczyną powstania należności było działanie wnioskodawcy, którego skutkiem było wymierzenie mu kary grzywny. Umorzenie zaś tej kary spowodowałoby uchylenie skutków jego nagannego zachowania i oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Jednocześnie zasadnie – zdaniem WSA - Minister Finansów wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) zapewniają ochronę dłużnika przed nadmiernymi skutkami egzekucji (w konkretnym wypadku wręcz uniemożliwiają taką egzekucję). Zatem argument skarżącego wskazujący na fakt, że aby zapłacić grzywnę skarżący musiałby uczynić to ze środków pochodzących od Państwa (tu środki z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie) jest bezzasadny. Organ zasadnie bowiem wskazał, że zapłata tej grzywny potencjalnie będzie możliwa w przyszłości w wypadku uzyskania przez skarżącego dochodów z innych źródeł, z których będzie możliwa spłata tej należności lub też jej przymusowa egzekucja.

Sąd podkreślił także, że skarżący przyjął mandat, nie zdecydował się na postępowanie przed sądem, gdzie mógłby przedstawić zarówno powody, dla których zdecydował się na popełnienie wykroczenia (kradzieży) oraz wyjaśnić swoją sytuację majątkową. Powyższe powody mogłyby mieć wpływ na uznanie skarżącego winnym oraz na rodzaj lub wysokość nałożonej kary. Jednakże skarżący, znając swoją sytuację, przyjął mandat 8 października 2012r. i już 15 października 20012r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie. Skarżący nie wykazuje również, aby nastąpiły jakieś nieprzewidziane, nadzwyczajne zdarzenia mogące mieć wpływ na jego sytuację. Dlatego też w konkretnej sprawie w interesie publicznym będzie odmowa umorzenia należności. Tym bardziej, że jak wynika z treści pism kierowanych do organów administracyjnych oraz Sądu, nałożona kara w żaden sposób nie odstraszyła skarżącego od popełniania tego rodzaju wykroczeń (kradzieży), gdyż jak zadeklarował skarżący popełniał on w przeszłości kradzieże i będzie czynił to nadal. Zatem umorzenie takiej kary spowodowałoby raczej poczucie bezkarności u skarżącego i zupełnie byłoby sprzeczne z interesem publicznym.

W powyższym kontekście słusznie Minister Finansów dokonał analizy sprawy pod kątem okoliczności związanych z utrzymywaniem się z pomocy społecznej i wpływu ich na ocenę spełnienia przesłanki interesu publicznego w umorzeniu wnioskowanych należności. Trafnie zauważył, odnosząc się do wyżej wskazanych wartości, że umorzenie przedmiotowych należności Skarbu Państwa naruszałoby interes publiczny. Ponadto, o czym również była mowa wyżej, odmowa umorzenia należności z tytułu grzywny wynika z tego, że w interesie publicznym leży skuteczne karanie sprawców wykroczeń. Umarzanie należności niweczy karę grzywny i czyni, że sprawca pozostaje bezkarny.

Sąd konkludując wskazał, że obecna sytuacja finansowa mogłaby stanowić przesłankę do umorzenia należności, jednakże zestawiając tę sytuację z postawą skarżącego w zakresie konieczności przestrzegania prawa, to trzeba stwierdzić, że w interesie publicznym jest nieumorzenie należności. Umarzenie bowiem należności mogłoby doprowadzić do stwierdzenia, że trudna sytuacja finansowa zawsze usprawiedliwia brak konieczności wywiązywania się z zobowiązań powstałych w skutek naruszenia przepisów prawa.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne, i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ bowiem przeprowadził postępowanie i dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to ocena znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej, którą zaskarżono ww. wyrok w całości, skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,poz. 1270 ze zm.):

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późń. zm.) oraz art. 1, art. 2 i art. 30 zw. z art. 8 ust.2 Konstytucji RP w konsekwencji braku uznania, iż interes publiczny przemawia za koniecznością umorzenia grzywny nałożonej na skarżącego M. R.;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak rozważenia proporcjonalności kary; pieniężnej nałożonej na Skarżącego oraz

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji pominięcia w uzasadnieniu analizy przyczyn leżących u podłoża zachowania Skarżącego, które spowodowały wymierzenie mu grzywny, a także brak analizy współmierności tej kary grzywny w stosunku do szkody jaką wyrządził swoim czynem.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzez zastosowanie art. 188 p.p.s.a rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a także w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. i nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Finansów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w jego ocenie w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów i Wojewodę Śląskiego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym prawa konstytucyjnego, oraz istotnego uchybienia normom proceduralnym, w związku z czym decyzje wydane przez te organy winny ulec uchyleniu. Jako istotne i sporne zagadnienie wskazał pojęcie "interesu publicznego", podkreślając, że nie zostało ono zdefiniowane w ustawie o finansach publicznych, która stanowiła podstawę orzekania w przedmiotowym postępowaniu, co oznacza, że odkodowując treść tego pojęcia konieczne jest odwołanie się do przepisów wyższego rzędu, w których ono występuje, a więc do ustawy zasadniczej. W tym zakresie skarżący podkreślił służebną rolę państwa i jego organów wobec obywateli oraz zasadę państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i zasadę proporcjalności, wywodząc z nich imperatyw respektowania przez organy państwa wymogów adekwatności i posługiwania się środkami skutecznymi dla osiągnięcia założonych celów, a zarazem najmniej uciążliwych dla podmiotów.

Wskazał także na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 13 lipca 1993 r., P 7/92, OTK 1993, nr 2, poz.27, s. 266, zgodnie z którym zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje państwu zapewnienie obywatelom minimum socjalnego. Tymczasem skarżącemu M. R. nie tylko nie zapewniono tego minimum socjalnego, lecz nałożeniem drastycznie wysokiej grzywny dąży się do pozbawienia go nawet tego zasiłku, który obecnie pobiera.

Podkreślił, że zaistniała sytuacja godzi w godność skarżącego, co uchybia treści normy art. 30 ustawy zasadniczej, który stwierdza, iż przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Podkreślił, że wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej i to w wysokości znacznie przekraczającej jego możliwości zarobkowe, a także wartość popełnionego czynu zabronionego, świadczy o nieadekwatności zastosowanej kary, zaś jej egzekucja może okazać się w zupełności niewykonalna.

Jednocześnie skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał analizy powodów, które doprowadziły skarżącego do popełnienia czynu zabronionego, ani nie rozważył o proporcjonalności wymierzonej mu kary, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie zebrały i nie rozważyły dostatecznie wszechstronnie całego materiału dowodowego istotnego dla należytego rozstrzygnięcia sprawy. Ten niepełny i wybiórczo ustalony stan faktyczny został niesłusznie zaakceptowany przez Sąd, stąd też uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. Uchybienia te pozostają w związku przyczynowym z treścią wyroku, gdyż gdyby Sąd rozważył wskazane kwestie, treść orzeczenia mogłaby być odmienna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach przywołanych powyżej podstaw, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów w niej przedstawionych, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione.

Zasadniczo argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania organów administracji publicznej i zmierza do zakwestionowania wymierzenia kary grzywny, a także jej wysokości, co skarżący mógł uczynić skutecznie jedynie na etapie wymierzania tej kary.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie wymierzonej mandatem karnym grzywny różni się od postępowania w sprawie jej wymierzenia. Każde z tych postępowań realizuje odmienne cele, gwarantując jednocześnie sprawcy wykroczenia odmienne uprawnienia procesowe.

Zgodnie z art. 95 § 1 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 nr 133 poz. 848 ze zm. – dalej jako "k.p.s.w.") postępowanie mandatowe prowadzi policja, z prawem nałożenia na ukaranego grzywny w wysokości do 500 zł, jeżeli: 1) schwytano sprawcę wykroczenia na gorącym uczynku lub bezpośrednio po popełnieniu wykroczenia, 2) stwierdzi popełnienie wykroczenia naocznie pod nieobecność sprawcy, a nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu, 3) stwierdzi popełnienie wykroczenia za pomocą przyrządu kontrolno-pomiarowego lub urządzenia rejestrującego, a sprawca nie został schwytany na gorącym uczynku lub bezpośrednio potem, i nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu - w tym także, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających, podjętych niezwłocznie po ujawnieniu wykroczenia. Nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego nie może nastąpić po upływie 14 dni od daty ujawnienia czynu w wypadku, o którym mowa w pkt 1, 90 dni w wypadku, o którym mowa w pkt 2, oraz 180 dni w wypadku, o którym mowa w pkt 3 ( art. 97 ust. 1 k.p.s.w.).

Wymierzając grzywnę policja zobowiązana jest wziąć pod uwagę – zgodnie z art. 24 § 3 ustawy z 20 maja 1971 Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. nr 46, poz. 275 ze zm. dalej jako "k.w.") - dochody sprawcy, jego warunki osobiste i rodzinne, stosunki majątkowe i możliwości zarobkowe. Ponadto zgodnie z art. 33 § 1 i 2 k.w. organ orzekający wymierza karę według swojego uznania, w granicach przewidzianych przez ustawę za dane wykroczenie, oceniając stopień społecznej szkodliwości czynu i biorąc pod uwagę cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i wychowawcze, które ma ona osiągnąć w stosunku do ukaranego, a także bierze pod uwagę w szczególności rodzaj i rozmiar szkody wyrządzonej wykroczeniem, stopień winy, pobudki, sposób działania, stosunek do pokrzywdzonego, jak również właściwości, warunki osobiste i majątkowe sprawcy, jego stosunki rodzinne, sposób życia przed popełnieniem i zachowanie się po popełnieniu wykroczenia. Zgodnie z § 3 tego artykułu jako okoliczności łagodzące uwzględnia się w szczególności: 1) działanie sprawcy wykroczenia pod wpływem ciężkich warunków rodzinnych lub osobistych; 2) działanie sprawcy wykroczenia pod wpływem silnego wzburzenia wywołanego krzywdzącym stosunkiem do niego lub do innych osób; 3) działanie z pobudek zasługujących na uwzględnienie; 4) prowadzenie przez sprawcę nienagannego życia przed popełnieniem wykroczenia i wyróżnianie się spełnianiem obowiązków, zwłaszcza w zakresie pracy; 5)przyczynienie się lub staranie się sprawcy o przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw swego czynu. Z kolei zgodnie z § 4 jako okoliczności obciążające uwzględnia się w szczególności: 1) uchylony; 2) działanie sprawcy w celu osiągnięcia bezprawnej korzyści majątkowej; 3) działanie w sposób zasługujący na szczególne potępienie; 4) (uchylony); 5) uprzednie ukaranie sprawcy za podobne przestępstwo lub wykroczenie; 6) chuligański charakter wykroczenia; 7) działanie pod wpływem alkoholu, środka odurzającego lub innej podobnie działającej substancji lub środka; 8) popełnienie wykroczenia na szkodę osoby bezradnej lub osoby, której sprawca powinien okazać szczególne względy; 9) popełnienie wykroczenia we współdziałaniu z małoletnim.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że sprawca wykroczenia może odmówić przyjęcia mandatu karnego (art. 97 § 2 k.p.s.w.), co obliguje organ, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ukaranie. We wniosku tym należy zaznaczyć, że obwiniony odmówił przyjęcia mandatu. Ponadto nawet jeśli mandat karny zostanie przyjęty, ukarany może w trybie art. 101 k.p.s.w. wnieść o jego uchylenie, jeśli w jego ocenie zachodzą określone tym artykułem przesłanki.

W sytuacji zaś, gdy sprawca odmówi przyjęcia mandatu, przed sądem będzie mógł bronić się wykazując okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 oraz 33 k.w., bądź też dowodzić, że popełniony przez niego czyn nie ma znamion wykroczenia, choćby przez wzgląd na spełnienie znamion jednego z kontratypów opisanych w ustawie - Kodeks wykroczeń.

Jeżeli natomiast sprawca wykroczenia został prawomocnie ukarany mandatem karnym, ściąganie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( art. 100 zd.1 k.p.s.w.). Na tym etapie również powstaje po stronie sprawcy wykroczenia uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Postępowanie w tym zakresie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p., ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 u.f.p. należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 u.f.p. stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

W sprawach o umorzenie kary grzywny obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenie czy i w jakiej wysokości wymierzono karę, oraz czy wobec strony zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. W przypadku stwierdzenia istnienia ww. przesłanek w kolejnym etapie postępowania organ obowiązany jest rozważyć – w ramach uznania administracyjnego - czy za umorzeniem grzywny przemawia interes publiczny.

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1632/12 i w sprawie II GSK 335/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, opubl. OSNCP 1994/9/181). Z uwagi na to, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego" mają charakter równorzędny, organ zobowiązany jest w trakcie postępowania ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zadecydować o zastosowaniu przez dłużnika ulgi w spłacie zobowiązań. Kwestia ta powinna być rozważona w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jej pominięcie jest przesłanką do traktowania decyzji jako dowolnej.

Tym samym wobec nie skorzystania przez skarżącego z prawa odmowy przyjęcia mandatu karnego i dowodzenia w toku postępowania przed sądem słuszności swoich argumentów zarówno w odniesieniu do samego faktu ukarania, jak i wysokości zastosowanej kary, podnoszenie zarzutów w tym przedmiocie na etapie postępowania w sprawie wniosku o umorzenie nałożonej na niego grzywny, jest spóźnione. Natomiast oczekiwanie strony skarżącej, aby wojewódzki sąd administracyjny poddał analizie powody popełnienia czynu zabronionego, czy też rozważył proporcjonalność wymierzonej kary pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. wyznaczających granice kognicji sadów administracyjnych. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Przy czym podkreślić należy, że kontrola legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym wymaga sprawdzenia przez sąd administracyjny, czy organy dokonały analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony skarżącej, czy ma ona możliwości osiągnięcia dochodu z innych źródeł niż pomoc z ośrodka pomocy społecznej, czy stan zdrowia uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Wymaga to przeprowadzenia przez organy szczegółowego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do dokonania ustaleń faktycznych na okoliczności dotyczące stanu majątkowego wnioskodawcy, stanu zdrowia i jego wpływu na zatrudnienie. Brak szczegółowych ustaleń i oparcie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym jedynie na ocenie postawy strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niewystarczające i uchybiające art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia interesu publicznego nie można rozpatrywać jedynie w kategoriach interesu ekonomicznego. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę winien brać pod uwagę całość systemu prawnego obowiązującego na datę orzekania w danej sprawie, zaś przepisy prawne interpretować z uwzględnieniem zasad wynikających z ustawy zasadniczej, która zapewnia zarówno ochronę godności i wolności człowieka, ale także bezwzględnego obowiązku poszanowania przepisów prawa, porządku i bezpieczeństwa publicznego, kształtowania prawidłowych postaw obywateli wobec prawa itp. W niniejszej sprawie nabiera to szczególnego znaczenia, wobec prezentowanej przez skarżącego M. R. postawy braku poszanowania dla prawa, deklarowania dalszego jego łamania, co świadczy o jego demoralizacji ( np. w odwołaniu przyznaje dokonanie innej kradzieży, we wniosku z 11 października 2012 r. deklaruje, że droga przestępcza jest wyborem świadomym i jest jego sposobem na nieradzenie sobie z trudną sytuacja życiową, we wniosku z 19 listopada 2012 r. deklaruje dokonanie kradzieży celem spłacenia kary). O ile zatem skarżący ma niewątpliwy indywidualny interes w umorzeniu należności, o tyle przez wzgląd na jego postawę, trudno uznać ten interes za uzasadniony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą odmowy umorzenia tego typu zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do oceny postawy ubiegającego się o umorzenie w momencie popełnienia czynu - a więc powołanie się na postawę skarżącego będącego sprawcą wykroczenia, jako naruszającego porządek prawny oraz wychowawczy charakter ciążącej na nim należności (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; cytowane wyżej II GSK 1632/12 i II GSK 335/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże postawa, jaką wnioskodawca M. R. prezentuje już po wymierzeniu mu grzywny ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia jego wniosku o umorzenie należności z tego tytułu. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ w rozpoznawanej sprawie ma obowiązek stania na straży praworządności, jak również powinien kształtować prawidłową postawę obywateli wobec obowiązującego prawa, co mieści się w pojęciu interesu publicznego. Organ administracji publicznej nie może akceptować i "promować" postawy lekceważenia dla prawa oraz kierowania do niego "gróźb" dalszego jego łamania, dając w takiej sytuacji pierwszeństwo jego interesowi prywatnemu. Taką postawę prezentuje w niniejszej sprawie skarżący.

Organy administracji publicznej obu instancji – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – uczyniły zadość wiążącym je zasadom postępowania, nie tylko wyjaśniając sytuację faktyczną strony, ale i dokonując prawidłowej oceny jego zachowania po popełnieniu wykroczenia. Organy rozważyły zarówno sytuację materialną strony, gwarancyjne zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i postawę strony prezentowaną w toku całego postępowania uznając, że ważniejsze - z punktu widzenia interesu publicznego - jest utrzymanie obowiązku zapłaty, jako kary, niż umorzenie w celu ochrony interesu dłużnika, skoro to dłużnik wybrał rodzaj kary powodujący obowiązek poniesienia wydatków finansowych. Interes publiczny organ odniósł do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa i zasadnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyczyną powstania należności było działanie wnioskodawcy, tj. najpierw popełnienie wykroczenia, a następnie przyjęcie mandatu karnego, czego skutkiem było zaakceptowanie wymierzanej kary grzywny w określonej wysokości i o określonym terminie płatności, i na tym etapie postępowania nie może on skutecznie kwestionować faktu ukarania.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Uwzględniając sposób, w jaki omawiany zarzut został skonstruowany i uzasadniony wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw aby twierdzić, że nie realizuje ono funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje jego wadliwości. Tak bowiem nie jest. Zarówno zasadnicza teza stanowiska Sądu I instancji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji Ministra Finansów, jak również argumenty, które legły u jej podstaw - i które na wstępie powyżej już przywołano i przedstawiono – zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostatecznie jasno sformułowane i przedstawione, co nie czyni niemożliwym ich skontrolowania i zweryfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Tym samym, stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późń. zm.) oraz art. 1, art. 2 i art. 30 zw. z art. 8 ust.2 Konstytucji RP w konsekwencji braku uznania, iż interes publiczny przemawia za koniecznością umorzenia grzywny nałożonej na skarżącego M. R., wyjaśnić należy że stanowi on jedynie polemikę z poglądem wyrażonym przez organy i WSA, nie wykazując jednocześnie na czym polega niewłaściwe zastosowanie lub błąd wykładni. Przepisy powołane w art. 1, art. 2 i art. 30 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nie stanowiły materialnoprawnej przesłanki orzekania w sprawie zarówno przez organy jak i Sąd. Nawet przy założeniu, że stanowią one wskazówki interpretacyjne, jakimi kierować powinien się organ rozpatrując podstawy zastosowania w sprawie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., skarżący kasacyjnie odnosi te przepisy głównie do etapu jego ukarania, wskazując na przesłanki adekwatności, proporcjonalności, poszanowania godności człowieka, przerzucając odpowiedzialność za jego sytuację finansową i życiową na Państwo, które nie zapewnia mu minimum socjalnego, a jeszcze do tego nakłada na niego drastycznie wysoką karę. Podnoszenie zarzutów w tym przedmiocie na tym etapie postępowania - co zostało już wcześniej wskazane - jest spóźnione.

Uznając zatem - z podanych powyżej przyczyn - zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.