Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 936/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Teza: 1. Osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g) jest również spółdzielnia mieszkaniowa;

2. Sformułowanie „obciążają”, użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., nie czyni z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na gruncie tej ustawy konstrukcja płatnika nie ma zastosowania.

TEZY

1. Osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g) jest również spółdzielnia mieszkaniowa;

2. Sformułowanie „obciążają”, użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., nie czyni z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na gruncie tej ustawy konstrukcja płatnika nie ma zastosowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA del. Maciej Kurasz, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. o sygn. I SA/Kr 1507/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. (dalej: skarżąca lub spółdzielnia) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za luty 2014 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Krakowie).

2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania przed organami podatkowymi WSA w Krakowie podał, że Burmistrz Miasta N. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 6 maja 2014 r., nr [...] - działając na podstawie art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g) w związku z art. 207 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) oraz § 1 i 4 uchwały Rady Miasta N. z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXVI/210/2012 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty oraz § 1 i 2 uchwały Rady Miasta N. z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXVI/211/2012 w sprawie określenia terminu częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (którego zarządcą jest skarżąca) za: grudzień 2013 r. – 1.694 zł, płatna do dnia 20 grudnia 2013 r.; styczeń 2014 r. – 1.727 zł, płatna do dnia 20 stycznia 2014 r.; luty 2014 r. – 1.716 zł, płatna do dnia 20 lutego 2014 r.

Spółdzielnia zadeklarowała w imieniu mieszkańców budynku selektywny sposób gromadzenia odpadów komunalnych. Firma P.U.K E. sp. z.o.o. (dalej: spółka) w dniu 8 stycznia 2014 r. dostarczyła organowi pierwszej instancji protokół kontroli odbieranych odpadów komunalnych, według którego odpady gromadzone są w sposób nieselektywny. Wobec powyższego na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 216 § 1 oraz art. 155 art. 198 o.p. w związku z toczącym się postępowaniem podatkowym w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w dniu 11 lutego 2014 r. wydano postanowienie o zarządzeniu na dzień 25 lutego 2014 r. oględzin boksów na odpady komunalne dla mieszkańców nieruchomości oraz wezwano zarządcę nieruchomości do udostępnienia we wskazanej dacie przedmiotu oględzin. Podczas oględzin stwierdzono nieprawidłową segregację odpadów. W dniu 10 marca 2014 r. organ pierwszej instancji otrzymał od spółdzielni zastrzeżenia do przeprowadzonych oględzin boksów, a także do upoważnień osób przeprowadzających oględziny. Po zebraniu całego materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że mieszkańcy wymienionej nieruchomości nie stosują się do ustalonych zasad, jakimi jest odpowiednia segregacja śmieci. Ze względu na wszelkie nieprawidłowości obejmujące miesiące od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r. włącznie powstała potrzeba zmiany przez spółdzielnię deklaracji i wyboru sposobu nieselektywnego oraz ponoszenia opłat 11 zł za jedną osobę, a nie 8,50 zł, jak dotychczas.

Od ww. decyzji spółdzielnia złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wniosła o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 120, art. 181, art. 187, art. 188, art. 191, art. 198, art. 210 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 4, art. 281, art. 282b, art. 283c § 2-3, art. 283, art. 288 § 1-2, art. 290 § 2 pkt 7-8 o.p., art. 2, art. 7, art. 21, art. 31-32, art. 64, art. 66 § 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; w skrócie: Konstytucja RP) w związku z art. 13, art. 14 pkt 4, art. 17, art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 2-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.; w skrócie: u.w.l.), art. 4, art. 6 i art. 27 ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.; w skrócie: u.s.m.), art. 1-3 i art. 18 § 1-2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1443 ze zm.), art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

Kolegium decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. budynku za grudzień 2013 r. oraz styczeń 2014 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie; w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji był zobowiązany podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w protokole.

W ocenie SKO organ podatkowy pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania dowodowego i nie podjął w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających oraz nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze nieprawidłowości i naruszenia przepisów postępowania Kolegium stwierdziło, że okoliczność gromadzenia odpadów komunalnych na ww. nieruchomości w sposób zmieszany (odpady niesegregowane) w grudniu 2013 r. i styczniu 2014 r. nie została dowiedziona. Tak więc zarzuty odwołania dotyczące ww. czynności dowodowych organu pierwszej instancji są uzasadnione.

SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r. Podstawą wysokości opłaty za ww. miesiące pozostają deklaracje z dnia 31 grudnia 2013 r. oraz 14 stycznia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność gromadzenia odpadów komunalnych na ww. nieruchomości w sposób zmieszany w lutym 2014 r., tzn. w sposób odmienny od zadeklarowanego została dowiedziona, a zarzuty strony dotyczące dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2014 r. są chybione. SKO stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia wysokości opłaty za luty 2014 r. jest prawidłowe.

3. Stanowiska stron w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.

3.1. W skardze od ww. decyzji do WSA w Krakowie spółdzielnia domagała się jej uchylenia w części utrzymującej w mocy wysokość opłaty dla ww. nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi za luty 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że SKO niesłusznie uznało, iż nawet jeśli organ pierwszej instancji omyłkowo wskazał błędną podstawę prawną upoważnienia pracowników Urzędu Miasta N., to tych upoważnień nie można uznać za nieważne. Za błędne również uznano ustalenia organu, że okoliczność gromadzenia odpadów komunalnych w sposób odmienny od zadeklarowanego została dowiedziona.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (Sądu pierwszej instancji).

4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem tego Sądu, kwestią zasadniczą w sprawie jest ocena legalności działania organów administracji, którym skarżąca zarzuciła wadliwe prowadzenie postępowania, w szczególności brak właściwego umocowania inspektorów do prowadzenia czynności kontrolnych, brak zgody prokuratora na rozrywanie worków ze śmieciami, nieuwzględnienie okoliczności, że spółdzielnia w lutym zbyła jeden lokal w budynku i nierozstrzygnięcie, czy spółdzielnia jest płatnikiem czy też podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że opłata za gospodarowanie odpadami jest daniną publiczną niemającą charakteru podatkowego, gdyż jest świadczeniem pieniężnym przymusowym jednostronnym ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach, odwołując się w tym zakresie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie K 17/12 ustalając, że opłata ma charakter daniny, o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 o.p. Spółdzielnia, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., jest zarządcą nieruchomości. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 6h i 6m u.c.p.g., wg których właściciel nieruchomości jest obowiązany ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w terminie 14 dnia od dnia zamieszkania na nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na nieruchomości odpadów, winien złożyć deklarację o wysokości opłaty. Powyższe przepisy przesądzają, że na spółdzielni ciąży obowiązek uiszczenia opłaty jako na podatniku tego świadczenia bez względu na to, czy wyodrębniono własność poszczególnych lokali czy też wszystkim przysługują spółdzielcze prawa do lokali. Spółdzielnia sprawuje bowiem zarząd jako zarząd powierzony na mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. Nie miało znaczenia zbycie lokalu w lutym 2014 r. Spółdzielnia uiszczając podwyższoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi realizuje bowiem własny obowiązek podatkowy, a kwestie następczych rozliczeń z mieszkańcami jest prawnie obojętna. Spółdzielnia ma możliwość wyegzekwowania opłaty od lokatorów w przypadających od nich części opłaty, koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych na podstawie art. 4 u.s.m. W zakresie postępowania w sprawie ustalenia wysokości tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawa o czystości i porządku w gminach zawiera rozwiązania szczególne wyłączające postępowanie określone przepisami Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 9u u.c.p.g. w zakresie niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadków kontrolę sprawują wójt, burmistrz, prezydent, zaś do tych kontroli stosuje się przepisy art. 379 i 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 p.p.s.a.: (1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 8 o.p. przez przyjęcie, że spółdzielnia jest podatnikiem czy też płatnikiem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy żaden przepis nie nakłada na nią takiego obowiązku; (2) błędną wykładnię art. 7 i 8 o.p. w związku z art. 3 ust 1 i 2 o.p. przez przyjęcie, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią przepisy podatkowe, na podstawie których spółdzielni powierzono obowiązek do obliczenia i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu; (3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust 3 u.c.p.g. w związku z art. 7 i 8 o.p. przez przyjęcie, że na spółdzielni ciąży obowiązek właścicielski określony ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach naliczenia i zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy wg art. 2 ust. 3 u.c.p.g. taki obowiązek ciąży na osobie, a nie na spółdzielni, a ten obowiązek został dopiero wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 87).

Skarżąca zwróciła uwagę, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie o sygn. I SA/Wr 67/14 wyraził pogląd, iż art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie daje podstaw do przypisywania osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólna cech płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albowiem nie przypisuje takiej osobie obowiązków płatnika i nie używa takiego zwrotu, jak również nie powierza temu podmiotowi wykonywania czynności, o których mowa w art. 8 o.p. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty obciążą osoby sprawujące zarząd jedynie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej. Występowanie takich diametralnie różnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych być może stanowi podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

5.2. SKO nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu stosownie do art. 184 pp.s.a. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest spółdzielnia. Problem ten był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, a kształtująca się na tym tle linia orzecznicza jest w zasadzie jednolita (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 2663-15; z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 2889/15; z dnia 18 grudnia 2015 r., II FSK 1787/14 i II FSK 1940/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

6.2. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Wykładnia językowa art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wskazuje, że mowa w nim o nałożeniu obowiązków właścicieli na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, uczynienie tych osób odpowiedzialnymi za wykonanie przedmiotowych obowiązków. Na uwagę zasługuje ponadto umiejscowienie tego przepisu – został on umieszczony w Rozdziale 1 "Przepisy ogólne". Dotyczy zatem również obowiązków przewidzianych w art. 6 u.c.p.g., jak i w art. 6m ust. 1 u.p.c.g.

W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art. 26 (tj. podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art. 18 ust. 1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepisy art. 18 ust. 1 i art. 29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię, jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy.

W orzecznictwie dotyczącym art. 27 ust. 2 u.s.m. podkreślano, że przyjęcie zasady, iż do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogłoby sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (zob. uchwała SN z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08, OSNC z 2009 r., nr 10, poz. 140; wyrok TK z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83).

Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art. 18 ust. 1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok SN z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013 r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty.

Artykuł 2 ust. 3 u.c.p.g. wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art. .18 ust. 1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 uc.p.g. za zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W punkcie III.1.3 uzasadnienia TK stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art.6h i 6m u.c.p.g.

Zmiana art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jaka została wprowadzona od dnia 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz.87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej, była - jak można dowiedzieć się z uzasadnienia projektu - jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy nr 2402 Sejmu VII kadencji).

Wskazać ponadto należy, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy o czystości i porządku w gminach do dnia 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi - zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., ciążył przed dniem 1 stycznia 2012 r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązana do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art. 29 ust. 1 u.w.l. w związku z art. 27 ust. 2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe - w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) -doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię.

Zmiana wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art. 6k ust. 1 u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności – por. ww. wyrok TK o sygn. K 7/12, pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt - art.6q u.c.p.g.). Opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art. 6b u.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 2889/15).

Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. oraz 2014 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa. Sformułowanie "obciążają", użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., nie czyni przy tym z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 8 o.p., płatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana na podstawie przepisów prawa podatkowego do obliczania i pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konstrukcja płatnika nie ma zastosowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 2663/15 – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taki podmiot jest jednak podatnikiem tej opłaty. Zgodnie z art. 7 § 1 o.p., podatnikiem bowiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną obciążona jest zatem, na mocy art. 2 ust. 3 u.c.p.g., obowiązkami podatnika, tj. złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zapłaty tej opłaty. Przepis art. 2 ust 3 u.c.p.g. nie daje podstaw do przypisywania osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną cech płatnika nie tylko dlatego, że nie używa wprost terminu "płatnik", ale przede wszystkim dlatego, że nie powierza danemu podmiotowi wykonania czynności, o których mowa w art. 8 o.p., to jest: obliczenia opłaty, jej poboru od podatnika oraz przekazania pobranej kwoty organowi gminy.

6.3. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.