Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2307/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 39 ust. 5 pkt 1, art. 47 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1822
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych
article: art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 213/19 w sprawie ze skargi Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności do służby 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone orzeczenie; 2) zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 213/19 oddalił skargę Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności do służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.K. (uczestnik postępowania) jest byłym funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w [...], przyjętym do służby w Służbie Więziennej w Areszcie Śledczym w [...] w dniu [...] czerwca 2009 r., a zwolnionym ze służby z dniem [...] września 2018 r. z powodu nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres ponad 12 miesięcy.

W dniu [...] marca 2016 r. uczestnik uległ wypadkowi na służbie w trakcie ćwiczeń i z tego powodu w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r. pozostawał nieobecny w służbie z uwagi na zwolnienie lekarskie. Od dnia 13 lipca 2016 r. W.K. był obecny w służbie do dnia poprzedzającego długotrwałe zwolnienie lekarskie, tj. do 19 lutego 2017 r.

Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] orzekła u W.K. 5 % trwałego uszczerbku na zdrowiu. Ponadto Komisja ta orzeczeniem z tej samej daty nr [...] stwierdziła, że występujący u uczestnika [...] jest następstwem wypadku w służbie w dniu [...] marca 2016 r. Uznała, że czasowa niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (część B pkt 4).

Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] orzekła, że W.K. jest zdolny do służby w Służbie Więziennej, rozpoznając [...].

W.K., posiadając aktualne badania lekarskie i orzeczoną zdolność do służby, od dnia 20 lutego 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby nieprzerwanie przebywał na zwolnieniach lekarskich, tj. przez okres 582 dni. Przedmiotowe zwolnienia lekarskie nie były związane z wypadkiem w służbie.

W dniu 14 grudnia 2017 r. W.K. został skierowany przez Areszt Śledczy w [...] na komisję lekarską w celu ustalenia stopnia zdolności do służby. Lekarz medycyny pracy SW w [...] w dniu 24 stycznia 2018 r. zaświadczył o konieczności skierowania W.K. na komisję lekarską w celu ustalenia rozpoznania choroby i stwierdzenia jej związku ze służbą.

Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w rozpoznaniu podała: [...] kat. C. Stwierdziła, że W.K. jest trwale niezdolny do służby w Służbie Więziennej (kat. C). W części F orzeczenia podała, że komisja w oparciu o badanie [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. "uznaje badanego za trwale niezdolnego do służby w SW i zalicza do trzeciej grupy inwalidzkiej od [...] stycznia 2018 r.(...) Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w SW".

Na skutek wniesienia przez W.K. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawała Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, która orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchyliła zaskarżone orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podała, że celem weryfikacji postawionego rozpoznania skierowano odwołującego na konsultacje specjalistyczne. Centralna Komisja Lekarska w oparciu o badania [...] stwierdziła, że nie ma podstaw do rozpoznania u W.K. [...], a stopień zaawansowania występujących u badanego [...] uzasadnia aktualnie przyznanie kategorii B zdolności do służby. Z uwagi na to, że w orzeczeniu [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] nie uwzględniono rozpoznania [...], będącego podstawą przyznania 5% uszczerbku na zdrowiu oraz widniejącego jako rozpoznanie w orzeczeniu nr [...] dostrzeżone uchybienie stanowiło podstawę wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich.

[...] Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych dokonała badania lekarskiego W.K. na podstawie skierowania z dnia 14 grudnia 2017 r., wystawionego przez Areszt Śledczy w [...] w celu ustalenia stopnia jego zdolności do służby. W orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w części A pkt 11 podała następujące rozpoznanie:

[...]

Kat. B. Zdolny do służby w Służbie Więziennej z ograniczeniem.

Nie istnieje związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z uwagi na fakt, że schorzenia nie są umieszczone w zał. Nr 1 do rozporządzenia.

Komisja, wydając powyższe orzeczenie, oparła się o wyniki badań lekarzy specjalistów: [...].

Od powyższego orzeczenia odwołania złożyli funkcjonariusz Służby Więziennej W.K. oraz Dyrektor Aresztu Śledczego w [...].

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej w skrócie "CKL") orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822, dalej w skrócie "u.k.l."), po rozpoznaniu odwołań W.K. oraz Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia podała m.in., że skierowała W.K. na ponowną konsultację [...] (obie odbyły się w dniu [...] października 2018 r.). Specjalista [...] u badanego rozpoznał "[...]". Specjalista w dziedzinie [...] rozpoznała natomiast: "[...]".

Badany miał wykonane w dniu 17 września 2018 r. badanie [...], które uwidoczniło [...] (szczegółowo opisane w orzeczeniu), które skutkowały rozpoznaniem schorzenia powodującego kwalifikację badanego do kategorii B – [...] załącznika do rozporządzenia.

Ponadto Komisja podała, że przebyty [...] w służbie u osoby z [...] i [...] był podstawą przyznania W.K. orzeczeniem nr [...] trwałego uszczerbku na zdrowiu w wysokości 5 %.

Zdaniem Centralnej Komisji Lekarskiej, z uwagi na fakt nasilenia u W.K. [...] w postaci [...], a także z uwagi na pogorszenie funkcji [...], istnieją uzasadnione przesłanki aby rozpoznać: [...]. Schorzenie ma związek ze służbą w SW zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1473).

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie.

Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy doszło do uchylenia i wydania nowego orzeczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania – art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. w zw. z art. 47 ust.3 u.k.l. oraz art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, polegający na:

a) niewyjaśnieniu, czy i z jakich względów ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji była nieprawidłowa, co spowodowało, że organ drugiej instancji wydał orzeczenie odmienne od orzeczenia organu pierwszej instancji,

b) przyjęciu, że na podstawie dowodu w postaci opinii [...] rozpoznającego "[...]", organ drugiej instancji uznał, że W.K. cierpi na w/w [...] i jest niezdolny do służby w Służbie Więziennej oraz że schorzenie ma związek ze służbą w SW,

c) niewskazaniu przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom, na których oparł się organ pierwszej instancji, wydając orzeczenie z dnia 21 sierpnia 2018 r., w tym wynikom badania [...] uczestnika z dnia 7 maja 2018 r. i opinii [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r.;

3. naruszenie przepisów postępowania – art. 33 ust. 1 u.k.l. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie oceny stanu zdrowia [...] uczestnika, polegającej na stwierdzeniu [...], mających związek ze służbą w SW, co doprowadziło do uznania uczestnika za niezdolnego do służby w związku ze służbą w SW, mimo że organ drugiej instancji nie dysponował żadnym wyrokiem stwierdzającym [...] ani orzeczeniem komisji do spraw relacji w środowisku służby i pracy (działającej na podstawie zarządzenia Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r);

4. naruszenie art. 34 z w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l, poprzez zaliczenie badanego raz do kategorii C, następnie B, a kolejno do kategorii C, bez podania przyczyny, dlaczego organ po raz pierwszy dał wiarę badaniom przeprowadzonym przez lekarza [...] i [...] z rozpoznaniem [...], a następnie tylko rozpoznaniu lekarza [...] z jednostką [...] w związku ze służbą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do rozpoznania [...] z dnia 15 października 2018 r. stwierdził, że lekarz [...] nie jest uprawniony do wskazywania na istnienie zjawiska [...]. Wyjaśnił, że zarzut [...] po zgłoszeniu przez W.K., badała Komisja do spraw relacji w środowisku służby i pracy w Areszcie Śledczym w [...], powołana zarządzeniem Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z protokołem z dnia [...] października 2017 r., Komisja w przedmiotowej sprawie nie stwierdziła jednoznacznych sygnałów występowania zjawiska [...] wobec W.K. w miejscu pracy. Ponadto skarżący wskazał na fakt niespójności orzeczeń lekarskich wydawanych w tej sprawie w zakresie ustalenia kategorii zdolności do służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] października 2018 r. – przepisów prawa nie narusza.

Przedmiotowa Komisja Lekarska nie dopuściła się naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l., albowiem wydając zaskarżone orzeczenie z powołaniem się na ten przepis, w treści orzeczenia zawarła wyraźne uzasadnienie, z którego wynika, dlaczego uchyliła zaskarżone orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wynika, że komisje lekarskie oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in orzekają o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Są one właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.

Orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych można podzielić na dwie odrębne grupy.

Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Stanowią one podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie przyjmuje się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby funkcjonariuszy, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te w podanym wyżej zakresie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09; 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13).

Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie stanowią orzeczenia, które dotyczą oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalają związek stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Mają one wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Tego rodzaju orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego.

Tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ma swój autonomiczny byt prawny, znajdując swoje umocowanie w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, to jednak, stosownie do art. 4 cyt. ustawy, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez Centralną Komisję Lekarską po rozpatrzeniu odwołania określa art. 47 ust. 1 u.k.l. Jednocześnie, ustawodawca w art. 47 ust. 2 u.k.l., wyraźnie wskazał, że Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych.

Z powyższego przepisu wynika, że Centralna Komisja Lekarska, jako organ odwoławczy, nie jest uprawniona do wydania orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, jeśli nie wykaże, że zaskarżone orzeczenie rejonowej komisji lekarskiej jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na końcowy wynik orzeczenia lekarskiego o zdolności badanego funkcjonariusza do służby.

W analizowanej sprawie, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi do spraw wewnętrznych, w wyniku rozpoznania odwołań skarżącego i uczestnika od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] podległej ministrowi do spraw wewnętrznych, ustalającej, że uczestnik jest zdolny do służby w SW z ograniczeniami Kat. B, uchyliła zaskarżone orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] podległej ministrowi do spraw wewnętrznych i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...].

Powodem uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...] był fakt, że w toku przeprowadzonych przez Centralną Komisję Lekarską badań u W.K. stwierdzono "[...]", kwalifikowane do kategorii C według [...] rozporządzenia. W związku z faktem, że zgodnie z przepisem art. 47 ust. 2 u.k.l., Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, koniecznym było uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rodzaju rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania przez Centralną Komisję Lekarską nowego orzeczenia w sprawie ustalenia stopnia zdolności W.K. do służby. Organ drugiej instancji na skutek własnych badań doszedł do wniosku, że uczestnik kwalifikuje się, z uwagi na schorzenia, do ustalenia wobec jego osoby kategorii C – niezdolny do służby. Jak już wskazano, z uwagi na treść przytoczonego powyżej art. 47 ust. 2 u.k.l. Centralna Komisja Lekarska nie mogła wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej i z tego powodu koniecznym było uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...]. Natomiast podanie ustalonych schorzeń i związaną z nimi kategorię zdolności do służby stanowi wskazanie dla organu pierwszej instancji co do dalszego sposobu postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego oparcia się przez Centralną Komisję Lekarską na badaniach własnych, a nie badaniach przeprowadzonych przez [...] Rejonową Komisję w [...], Sąd podał, że zgodnie z art. 46 u.k.l. organ odwoławczy ma prawo do przeprowadzenia dodatkowych badań orzekanego, badania te zostały zlecone po zapoznaniu się z całością zgromadzonej dokumentacji orzeczniczej, w tym dokumentacji z leczenia W.K. po wydaniu orzeczenia przez Centralną Komisję Lekarską z dnia 16 maja 2018 r. Stan zdrowia uczestnika nie jest stały i może ulec zarówno polepszeniu, jak i pogorszeniu.

Sąd pierwszej instancji jako chybiony ocenił zarzut naruszenia art. 33 ust.1 u.k.l. Do orzeczenia związku schorzenia ze służbą nie jest bowiem konieczne uprzednie wydanie wyroku sądowego w sprawie [...].

Podobnie ocenił zarzut dotyczący naruszenia art. 34 z w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l., poprzez zaliczenie badanego raz do kategorii C, następnie B, a kolejno do kategorii C, bez podania przyczyny, dlaczego organ po raz pierwszy dał wiarę badaniom przeprowadzonym przez lekarza [...] i [...] z rozpoznaniem [...] – kat. B, a następnie tylko rozpoznaniu lekarza [...] z jednostką [...] w związku ze służbą. Centralna Komisja Lekarska, wydając zaskarżone orzeczenie, oparła się na najbardziej aktualnych badaniach orzekanego i dlatego wydała orzeczenie na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 pkt c i art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm., dalej w skrócie "u.k.l."), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, prowadzące do uznania przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe ustalenia Centralnej Komisji Lekarskiej co do trwałej niezdolności W.K. do służby oraz związku ze służbą;

2) art. 10 ust. 4 u.k.l., polegające na bezpodstawnym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy choroby lub schorzenia W.K. nie pozostawały w związku ze służbą;

II. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż organ drugiej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, których uwzględnienie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, stąd uchybienie miało oczywisty i decydujący wpływ na wynik sprawy;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pk1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy tok procesowania przez CKL był dotknięty wadami, a zatem doszło do afirmacji przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przez CKL wskazanym poniżej regulacjom proceduralnym:

a) art. 34 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l., poprzez zaliczenie skarżącego do kat. C zdolności do służby oraz związku ze służbą, opierając się na rozpoznaniu lekarza [...] stwierdzającego związek z [...], bez uwzględnienia okoliczności, że W.K. przez 582 dni nieprzerwanie przebywał na zwolnieniach lekarskich – a więc poza służbą i obowiązkami służbowymi – zatem nie mógł być poddany [...] w pracy;

b) art. 39 ust. 5 pkt 2 u.k.l., poprzez brak należytego wyjaśnienia tak prawnego, jak i faktycznego w orzeczeniu CKL przyczyn, dla których orzeczono w stosunku do W.K. trwałą niezdolność do służby w SW w związku ze służbą w SW;

c) art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l., poprzez uchylenie przez CKL orzeczenia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie reformatoryjne;

d) art. 11 K.p.a. (w zw. z art. 140 K.p.a. w odniesieniu do działań CKL) w zw. z art. 4 u.k.l., poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek którymi kierował się organ drugiej instancji przy załatwianiu sprawy;

Ponadto zarzucił, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z wymogami określonymi tym przepisem, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz niepodanie, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że orzeczenie CKL było orzeczeniem na niekorzyść badanego w sytuacji, gdy jest ono korzystne dla W.K..

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz orzeczenia CKL z dnia [...] października 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, które było przedmiotem kontroli pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 481) przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U z 2014 r., poz. 1989) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 223, poz. 1473).

Komisje lekarskie określone w przepisach powołanej ustawy mają obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób zgodny z zawartymi w niej regulacjami, zaś w kwestiach tam nieuregulowanych winny stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 4 u.k.l.). Wydane orzeczenia winny uwzględniać regulacje zawarte w podanych wyżej rozporządzeniach (art. 39 ust. 1 u.k.l). Zauważyć bowiem należy, iż orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stawającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają kwestię zaliczenia osoby badanej do jednej z kategorii zdolności służby i zdolności badanego do służby (art. 6 ust. 1 i 2 u.k.l.).

Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych o zdolności funkcjonariuszy do służby w Służbie Więziennej obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby w Służbie Więziennej była zgodna z przepisami u.k.l. i przepisami w/w rozporządzeń. Ustalony i oceniony stan faktyczny i prawny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Ustawa o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej. Jedynie w art. 39 ust. 5 pkt 1-6 zawarto stwierdzenie, że orzeczenia komisji lekarskich, w przypadkach wymienionych w tym przepisie, a więc gdy te orzeczenia ustalają m.in. trwałą lub całkowitą niezdolność do służby, uzasadnia się szczegółowo. Mając jednak na uwadze zawarte w art. 4 u.k.l. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjąć należy, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki, którymi kierowały się komisje lekarskie podejmując określone rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy dotyczą one Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków dokonania przez sądy administracyjne ich skutecznej kontroli. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, albowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji.

Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby mundurowej, w tym Służby Więziennej, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby. Podkreślenia jednak wymaga, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętych w w/w rozporządzeniach wykonawczych.

Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do rozważania kwestii medycznych zawartych w orzeczeniach tych komisji lekarskich, a więc do kwestionowania dokonanego rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Służbie Więziennej. Innymi słowy, kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę mimo naruszenia przez Centralną Komisję Lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych przepisów art. 34 w zw. z art. 47 ust. 3, art. 39 ust. 5 pkt 2, art. 47 ust. 3 u.k.l., a także art. 11 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, dokonując w orzeczeniu z dnia [...] października 2018 r. kwalifikacji stwierdzonych u W.K. schorzeń: do kategorii B według [...] i do kategorii C według [...] wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do służby więziennej i funkcjonariusza służby więziennej, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej oraz przyjmując, że to ostatnie schorzenie ma związek ze służbą w SW zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej – nie stanowiło wydania nowego orzeczenia w sprawie stopnia zdolności do służby. Dla kwalifikacji drugiego z w/w schorzeń nie było konieczne uprzednie wydanie orzeczenia sądowego dotyczącego [...]. Zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. – uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską, było uzasadnione treścią art. 47 ust. 2 u.k.l., w tym przypadku niemożnością wydania nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej. Natomiast dokonanie przez Centralną Komisję Lekarską klasyfikacji schorzeń do kategorii B według § 66 p.1 i do kategorii C według § 71 p.2 wykazu odmiennej od klasyfikacji schorzeń ustalonej przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...] kategorii A według [...] i do kategorii B według [...] wykazu – stanowiło wskazanie dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania – art. 39 ust. 5 pkt 1 i art. 4 u.k.l. w zw. z art. 11 K.p.a., a także art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia bowiem warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., nie jest bowiem szczegółowe. Nie odpowiada także stosowanym na podstawie art. 4 u.k.l. wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i narusza określoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Ma ono wyłącznie charakter sprawozdawczy, opisujący wyniki przeprowadzonych badań i przyjęcie kwalifikacji ustalonych schorzeń. Z uzasadnienia w sposób dokładny i jednoznaczny nie wynika, dlaczego Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych dla kwalifikacji określonych schorzeń zastosowała poszczególne przepisy wykazu, uznała, że W.K. jest niezdolny do służby oraz stwierdziła związek schorzenia ze służbą w Służbie Więziennej. Nie zawiera ono również jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do klasyfikacji schorzeń dokonanej przez organ pierwszej instancji w orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2018 r.

Tymczasem przedmiotowe uzasadnienie winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać stronom zasadność przesłanek opartych o obowiązujące przepisy prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym wydanie innego orzeczenia było niemożliwe.

Ponadto Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uchylając zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l., nie wyjaśniła powodu zastosowania w sprawie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podejmując powyższe orzeczenie nie zawarła dla [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] wskazań co do dalszego postępowania. Nie podała także, iż przyczyną niezastosowania w tej sprawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., tj. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i wydania nowego orzeczenia, było wystąpienie przesłanki z art. 47 ust. 2 u.k.l.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przedstawione ustalenia uznał, że Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organ odwoławczy, nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia precyzyjnych motywów rozstrzygnięcia, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia, naruszyła art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., art. 4 u.k.l. w zw. z art. 11 K.p.a., art.107 § 3 K.p.a., a także art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. Uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego orzeczenia. W tych warunkach odnoszenie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie.

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przeprowadzoną powyżej analizę prawną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).