Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 378/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 marca 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. G. obj. Lwh [...]. kat [...].

Z kolei ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 29 października 1999 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, że w/w decyzja z dnia 29 marca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie decyzją z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o przyznaniu od Prezydenta Miasta na rzecz: E. B., I. B., R. B. i H. B. odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem z naruszeniem prawa wyżej opisanej decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 28 marca 1989 r.

Pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł sprzeciw w stosunku do ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2009 r., zarzucając, że narusza ona art. 17 pkt 1 k.p.a. (poprzez przyjęcie, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji rządowej są samorządowe kolegia odwoławcze) oraz rażące naruszenie przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach (poprzez obciążenie odpowiedzialnością odszkodowawczą organu Gminy Miejskiej, a nie Skarbu Państwa). W oparciu o powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i z obrazą przepisów o właściwości.

Decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 160 k.p.a. w zw. z art.5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) oraz art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a., będącą obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji podało, że jest właściwe do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2009 r., gdyż stosownie do treści art.157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia 8 lipca 2009 r. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazano Prezydenta Miasta, czyli organ który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazał również, że decyzja z dnia 29 października 1999 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, że decyzja z dnia 29 marca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia 28 stycznia 2000 r., a skarga od niej wniesiona – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. II SA/Kr 471/00 – oddalona. W wyroku tym Sąd nie zakwestionował kompetencji Kolegium do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...].

Organ skonstatował, że skoro Kolegium było właściwe do orzeczenia o wydaniu decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, było również właściwe do orzekania w przedmiocie przyznania odszkodowania, co wyraźnie wynika z treści przepisu art.160 § 4 kpa. Wyjaśniło, że decyzja z dnia 8 lipca 2009 r. wydana została na podstawie uchylonego ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw art. 160 § 3 k.p.a., który jednakże w myśl art. 5 tej ustawy (przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10) miał zastosowanie, gdyż zarówno wadliwa decyzja, jak i decyzja Kolegium stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa wydane zostały przed dniem 1 września 2004 r. Kolegium podało, że przepis art. 160 § 3 k.p.a. stanowił, że odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Skoro organ, który wydał decyzję - Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] w chwili obecnej nie istnieje, konieczne było ustalenie, który z aktualnie funkcjonujących organów administracji publicznej przejął, względnie przejąłby kompetencje zlikwidowanego organu. Organem tym jest Prezydent Miasta. Dla poparcia swojego stanowiska organ przytoczył rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/08, podkreślając, że NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06.

Wreszcie Kolegium podniosło, że w kwestionowanej decyzji z dnia 8 lipca 2009 r. wyraźnie wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W konsekwencji Kolegium nie ma kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w odniesieniu do organów administracji publicznej, które nie są organami jednostek samorządu terytorialnego i nie mogło - na podstawie art. 160 § 3 k.p.a. - zasądzić odszkodowania od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę.

Nadto stwierdziło, że nie można uznać, że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zgodnie z którym Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych), daje Kolegium podstawę do przyznania odszkodowania od Skarbu Państwa.

Prokurator Okręgowy wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił, że decyzja narusza art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonywujące uzasadnienie i brak wnikliwego ustosunkowania się do zarzutu opisanego w pkt II sprzeciwu. Wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy.

Prokurator Okręgowy podniósł, że organ w sposób lakoniczny ustosunkował się do zarzutu naruszenia przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego, uwieńczonego uchwałą składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r. (III CZP 99/06, OSNC 2007/6/79) wynika, że to Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z decyzjami wydanymi przed dniem 27 maja 1990 r., których nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa zostało stwierdzone po tej dacie. Zarzucił, że Kolegium nie dostrzegło, że art. 160 § 3 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Jego zastosowanie prowadziło bowiem do sprzeczności z dyspozycją normy z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W sytuacji sprzeczności wymienionych wyżej norm należało zastosować ogólne normy kolizyjne (reguły lex posterior derogat legi priori, jak i reguły lex specialis derogat legi generali), które prowadzą do wniosku, iż art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączał stosowanie art. 160 § 3 k.p.a. Stosując art. 160 § 3 k.p.a. Kolegium rażąco naruszyło zarówno art. 160 § 3 k.p.a., stosując tę normę w sytuacji, gdy nie miała ona zastosowania, jak i normę art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez zaniechanie jej zastosowania. Fakt, iż Kolegium, wydając decyzję z dnia 8 lipca 2009 r. naruszyło art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych potwierdza pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., III CSK 126/11.

W konsekwencji decyzja z dnia 8 lipca 2009 r. została również wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skoro bowiem w sprawie tej winien mieć zastosowanie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i powinno być przyznane odszkodowanie od Skarbu Państwa, to Kolegium nie było kompetentne do orzekania w przedmiocie tego odszkodowania.

Ponadto, w sytuacji likwidacji zarówno kompetencji, jak i organu, który te kompetencje realizował, w razie ustalenia, że zlikwidowana kompetencja mieściła się w zakresie spraw z zakresu administracji rządowej, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji realizującej tę kompetencję powinien być wojewoda lub minister (w zależności, czy decyzja będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności została wydana przez organ I czy II instancji). Sprawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości i przejmowania prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa (co było istotą uregulowań zawartych w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków) nigdy nie należały i nie należą do zadań własnych gmin. Sprawy takie należały i należą do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem organem właściwym do weryfikacji decyzji wydanych w takich sprawach, stwierdzenia ich nieważności i przyznania odszkodowania są organy administracji rządowej - w niniejszej sprawie wojewoda - a nie samorządowe kolegium odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko przedstawione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło również, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie wyczerpuje pozostałych, wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 2009 r., nr [...].

Prokurator Okręgowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia tej decyzji. Prokurator zarzucił naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez obciążenie odpowiedzialności odszkodowawczą organu Gminy Miejskiej, a nie – jak wynika z treści przepisu – Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu Prokurator ponownie wskazał, że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączał zastosowanie art. 160 § 3 k.p.a. W związku powyższym właściwy w sprawie był Wojewoda, a stosownie do uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 to Skarb Państwa był biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 8 października 2014 r. uczestnicy – I. B. i E. B. wniosły o oddalenie skargi jako niezasadnej.

W piśmie z dnia uczestnicy wniosły o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, ale nie z powodów w niej wskazanych.

Na wstępie rozważań celowym będzie przytoczenie w całości uchylonego ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.162.1692) z dniem wejścia w życie tej ustawy (1.09.2004 r.), przepisu art.160 kpa.:

§ 1. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

§ 2. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu.

§ 3. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności.

§ 4. O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.

§ 5. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

§ 6. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.

Stosownie zaś do treści art.5 ustawy nowelizującej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1(czyli kodeksu cywilnego), oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 (czyli kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31.03.2011 r. (sygn. III CZP 112/10, OSNC 2011/7-8/75) stwierdzono, że "do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a." W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej, uwzględniająca zasady lex retro non agit i tempus regit actum, prowadzi do wniosku, że zdarzeniem w rozumieniu tego przepisu w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją jest wydanie ostatecznej wadliwej decyzji", a "podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 k.p.a.". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono również, że zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, niepubl.). Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej".

Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9.04.2013r. , sygn. I OSK 2063/12, LEX nr 1336360; wyrok NSA z dnia 9.10.2012 r., sygn. I OSK 1302/11, LEX nr 1233152; wyrok NSA z dnia 21.09.2012 r., sygn. I OSK 1182/11, LEX nr 1404093; wyrok NSA z dnia 26.03.2014 r., sygn. I OSK 2598/12, wyrok NSA z dnia 18.03.2014 r. sygn. I OSK 2209/12, wyrok NSA z dnia 21.05.2013 r., sygn. I OSK 2312/11, wyrok NSA z dnia 4.10.2006 r., sygn. I OSK 207/06, wyrok NSA z dnia 9.04.2013, sygn. I OSK 2063/12 - publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Dlatego też skonstatować należy, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r., przepis art. 160 k.p.a. stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5). Od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Dlatego też nie można zaakceptować stanowiska organu, że skoro Kolegium było właściwe do orzeczenia o wydaniu decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, było również właściwe do orzekania w przedmiocie przyznania odszkodowania, co wyraźnie wynika z treści przepisu art.160 § 4 kpa.

Wadliwy jest również pogląd SKO w [...], że podstawą prawną decyzji mógł być przepis art.160 § 3 k.p.a. Organ swoje stanowisko oparł na tezie zawartej w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (LEX 751460) stanowiącej, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. SKO w [...] nie dostrzegło jednakże dokonanego przez SN rozróżnienia między podstawą odpowiedzialności, którą stanowi szkoda wyrządzona podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu i do której zastosowanie mają przepisy art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., a trybem dochodzenia odszkodowania uregulowanym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a.

Zauważyć należy, że w dacie składania wniosku o odszkodowanie, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją z dnia 8.07.2009 r. (16.05.2000 r), obowiązywał przepis art. 160 k.p.a. i funkcjonowała decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z dnia 28 marca 1989 r. z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie miało więc podstawy faktyczne i prawne. Po jego wszczęciu art. 160 k.p.a. został uchylony z jednoczesnym wprowadzeniem regulacji dotyczącej odszkodowania za wydanie wadliwej decyzji do kodeksu cywilnego. Powyższe spowodowało zmianę trybu rozpoznania wniosków o odszkodowanie - w miejsce dotychczasowego trybu administracyjnego właściwy stał się tryb postępowania cywilnego.

Wadliwy jest zatem pogląd Kolegium, że stan faktyczny i prawny sprawy nie wyczerpuje pozostałych, wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 2009 r., nr [...].

Zgodnie z przepisem art.158 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W myśl § 2 tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] będzie miało na uwadze, że pod pojęciem decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA W-wa 2011-12-07, sygn. I OSK 1147/11, LEX nr 1149120; wyrok NSA W-wa 2008-04-11, sygn. II OSK 383/07, LEX nr 468028). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce m.in. wtedy, gdy wydano decyzję w dziedzinie nie podlegającej regulacji prawnej w takim właśnie trybie. Najczęściej spotykane i powoływane w orzecznictwie przykłady wydawania decyzji bez podstawy prawnej to rozstrzygnięcie decyzją administracyjną w sprawie regulowanej prawem cywilnym (por. wyrok NSA w W-wie 1999-09-10, sygn. III SA 7586/98, LEX nr 43401).

Zauważyć jeszcze należy, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem.

W przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wydanie

jakiekolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego, pozytywnego czy negatywnego staje się prawnie niedopuszczalne.

W związku z powyższym rozpatrywanie zarzutów strony skarżącej o rażącym naruszeniu kwestionowaną decyzją z dnia 8.07.2009 r. w przedmiocie przyznania od Prezydenta Miasta odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 28 marca 1989 r. przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), jest zbędne, gdyż zarzuty te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro w przedstawionej wyżej sytuacji niedopuszczalne było wydanie decyzji merytorycznej o odszkodowaniu, brak jest potrzeby rozważania, czy decyzja taka narusza prawo materialne, a to art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lipca 2013 r. znak: [...] wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to nie tyle mogło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak punkcie i sentencji wyroku.