Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 147/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 9 poz 84
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty targowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 3 ust. 1 i 3, 2. stwierdza, że w zakresie, o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

1. W dniu 29 grudnia 2009 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłaty targowej (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego 2010r., Nr 2, poz. 32).

W §1 ust. 2 i §3 ust. 1 i 3 tej uchwały uregulowano, że:

- w czasie trwania okolicznościowych imprez gminnych takich jak "Dni D." itp. opłata targowa, o której mowa w §1, za metr bieżący stołu wynosi 20 zł;

- inkasentem opłaty targowej jest pracownik Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w D. wykonując pobór w ramach swoich obowiązków służbowych; oraz że

- Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej pobiera prowizję w wysokości 50% zainkasowanej kwoty.

2. Prokurator Rejonowy w S. (dalej ‘Skarżący’) złożył za pośrednictwem Rady Miejskiej w D. skargę na tę uchwałę, żądając stwierdzenia jej niezgodności z prawem w części obejmującej §1 ust. 2 i §3 ust. 1 i 3 tej uchwały.

Powyższej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz. 84 ze zm., dalej: u.p.o.l.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zapis uchwały o wyznaczeniu na inkasenta pracownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w D. nie narusza prawa, chociaż treść tego przepisu wskazuje na konieczność podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych indywidualizujących inkasentów w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony;

2) art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że zapis uchwały przewidujący jako inkasenta osobę fizyczną bez jej indywidualnego określenia odpowiada prawu, chociaż pozostaje

z nim w sprzeczności, albowiem skutkuje przeniesieniem uprawnień do określenia inkasenta na inny podmiot, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy;

3) art. 1 i 32 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt a u.p.o.l. polegającą na niewłaściwej wykładni przepisów przez przyjęcie, że podczas imprez gminnych np. "Dni D." znacznie większą opłatę targową poniosą jedynie sprzedający ze stołu płacąc za 1 metr bieżący stołu kwotę 20 zł, podczas gdy stawka dzienna opłaty targowej z samochodu osobowego, straganu, z innych samochodów, przyczep, naczep, wózka ręcznego, roweru, ręki, kosza i sprzedaż artykułów rolno – spożywczych własnej produkcji podczas takich imprez gminnych pozostanie niezmieniona i pozostanie na poziomie 3 – 20 zł za cały dzień a mając na uwadze, iż stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej ustawowo dziennej kwoty, określenie stawki za 1 metr bieżący stołu może doprowadzić do jej przekroczenia, a taka wykładnia narusza konstytucyjne prawo równości wobec prawa, gdyż różnicuje handel jedynie z tzw. stołu, podczas, gdy inne formy handlu nie są obciążane dodatkowymi dolegliwościami podczas imprez okolicznościowych;

4) art. 4 ust. 2 pkt b ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203. poz. 1966 ze zm.) oraz art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji RP stanowiących, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, a źródła dochodów są określone w ustawie, natomiast źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z opłaty targowej,

a zatem spowodowanie, iż połowa opłaty targowej zamiast stanowić dochód własny gminy zasiliła Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że realizacja uprawnień gminy

w zakresie określania inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony. Brak zindywidualizowania w tym zakresie postanowień uchwały faktycznie powoduje przekazanie uprawnień do określenia inkasentów innemu podmiotowi, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy (radzie gminy) na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l.

Wskazał także, że stosowanie przez radę miejską przepisów prawnych różnicujących wysokość podatków, w tym także opłaty targowej,

a w szczególności ustalenie wyższej opłaty podczas imprez takich jak "Dni D." dla sprzedających ze stołu, ustalając opłatę za każdy metr bieżący stołu na 20 zł bez określenia stawki dziennej opłaty, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian pozostałych sposobów handlu które oszacowano

w uchwale Rady Miasta D. w wysokości od 3 do 20 zł dziennie, stanowi naruszenie przepisów art. 1 i 32 Konstytucji RP.

Zdaniem Prokuratora, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, podobnie jak przepisy konstytucyjne, nie zezwalają na to, aby opłata targowa od jednych,

w zależności od sposobu handlu była tak znacząco wyższa od pozostałych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy/miasta możliwości różnicowania stawek opłaty targowej w zależności od sposobu handlu, sposobu sprzedaży, rodzaju sprzedawanych towarów. W tej sprawie znaczna różnica w wysokości opłaty targowej dotyczy handlu na tej samej imprezie, np. "Dni D.", a jedynie handel ze stołu jest obciążony dodatkową dolegliwością podatkową, zaś inne sposoby handlu zostały pominięte, a zatem w tym zakresie opłata targowa pobierana jest wedle stawek z §1 uchwały, czyli bez dodatkowych dolegliwości podatkowych i jest znacząco niższa.

Zauważył, że handel na imprezach typu "Dni D." prowadzony jest

w podobny sposób i dotyczy podobnych artykułów, jak w dni powszednie. Brak jest zatem logicznego wytłumaczenia oraz podstaw do zróżnicowania stawek jedynie odnośnie handlu ze stołu określając wartość na 20 zł za 1 metr bieżący stołu, podczas gdy opłata dzienna handlu np. ze straganu wynosi 10 zł bez względu na wielkość straganu. Jest to drastyczne i nieuzasadnione różnicowanie stawek, na niekorzyść prowadzących sprzedaż artykułów ze stołu, bowiem obliguje ich do wnoszenia drastycznie wyższych opłat w porównaniu z innymi prowadzącymi handel w inny, dowolny sposób. Stwierdzono, że brak sprecyzowania wysokości opłaty targowej dziennej w przypadku "Dni D." a jedynie określenie, iż w takim wypadku opłata za metr bieżący stołu wynosi 20 zł jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 pkt a u.p.o.l., bowiem brak jest sprecyzowania wysokości dziennej opłaty, a więc teoretycznie może ona przekroczyć ustawowy limit dzienny.

Prokurator stwierdził, że przekazanie uprawnień do ustanowienia inkasenta innemu organowi lub innej osobie niż organ stanowiący gminy jest naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Blankietowe określenie, iż na inkasenta wyznacza się pracownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w D., który funkcje taką będzie wykonywał w ramach swoich obowiązków służbowych, stworzyło podstawę do obejścia obowiązującej regulacji ustawowej. Niedopuszczalne jest ogólne nakładanie obowiązku pobierania opłaty targowej w drodze inkaso na wyznaczonego w późniejszym czasie pracownika.

Końcowo wskazał, że skarżona uchwała już nie obowiązuje. Jednak fakt uchylenia uchwały nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli jej zgodności z prawem bezcelowym ani wydania w takiej sprawie wyroku niedopuszczalnym.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o uznanie jej za bezzasadną.

Zdaniem organu przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz opublikowana. Ani Wojewoda P., ani Regionalna Izba Obrachunkowa w B. nie stwierdziły jej nieważności na podstawie zgodności z prawem.

Organ wyjaśnił, że dzienna opłata targowa nie przekroczyła i nie przekroczy określonej ustawowo dziennej kwoty, gdyż jest to technicznie niemożliwe.

Ponadto stwierdził, że Rada Miejska w D. wskazała inkasenta opłaty Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D., a Dyrektor Gminnego Zakładu wyznaczył pracownika tego Zakładu do wykonania tego zadania. Przytoczono uchwały RIO z których wynika, że w sytuacji, gdy inkasentem jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej należy wskazać ich nazwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270– dalej jako: p.p.s.a.).

Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Dokonywana jest ona przez sąd według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu.

5. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy

z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub jej nieważności do sądu administracyjnego.

Należy mieć na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem skargi została uchylona i zastąpiona nową uchwałą. Zaskarżenie uchwały Rady Gminy przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

6. Wywód należy rozpocząć od zagadnień dotyczących zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Jest to jedna z fundamentalnych zasad demokratycznego porządku prawnego.

Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.

Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności danej regulacji z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Jednak warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z dnia: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).

W tej sprawie, Sąd podziela argumenty Prokuratora, który podnosił, iż mając na uwadze regulacje ustawy zasadniczej, stosowanie przez Radę Miejską regulacji prawnych różnicujących wysokość opłaty targowej, a w szczególności ustalenie wyższej opłaty podczas imprez takich jak "Dni D." osobom sprzedającym ze stołu, ustalając opłatę za każdy metr bieżący stołu na 20 zł, bez określenia stawki dziennej opłaty, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian pozostałych sposobów handlu, które oszacowano w wysokości od 3 do 20 zł dziennie, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa.

Nie można znaleźć uzasadnienia dla tak znaczącego zróżnicowania stawek opłaty w zależności od sposobu handlu. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że ustawodawca pozbawił radę gminy/miasta możliwości różnicowania stawek opłaty targowej w zależności od sposobu handlu, sposobu sprzedaży, rodzaju sprzedawanych towarów. W tej sprawie znaczna różnica w wysokości opłaty targowej dotyczy handlu na tej samej imprezie, np. "Dni D.", a jedynie handel ze stołu jest obciążony dodatkową dolegliwością podatkową, zaś inne sposoby handlu zostały pominięte, a zatem w tym zakresie opłata targowa pobierana jest wedle stawek z §1 uchwały, czyli bez dodatkowych dolegliwości podatkowych i jest znacząco niższa.

Nie można uznać za istotną, relewantną cechę, która może stanowić podstawę do zróżnicowania wysokości opłaty targowej jedynie formy prowadzenia sprzedaży, w tym przypadku – sprzedaży ze stołu.

Jeśli bowiem sprzedaż na imprezach typu "Dni D." prowadzona jest

w podobny sposób i dotyczy podobnych artykułów, jak w dni powszednie, to brak jest zatem logicznego wytłumaczenia oraz podstaw do zróżnicowania stawek jedynie w przypadku handlu ze stołu określając wartość na 20 zł za 1 metr bieżący stołu, podczas gdy opłata dzienna handlu np. ze straganu wynosi 10 zł bez względu na wielkość straganu. Jest to drastyczne i nieuzasadnione różnicowanie stawek, na niekorzyść prowadzących sprzedaż artykułów ze stołu, bowiem obliguje ich do wnoszenia wyższych opłat w porównaniu z innymi prowadzącymi handel

w inny, dowolny sposób. Uznać zatem należy, iż brak sprecyzowania wysokości opłaty targowej dziennej w przypadku "Dni D." a jedynie określenie, iż w takim wypadku opłata za metr bieżący stołu wynosi 20 zł jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 pkt a u.p.o.l. bowiem brak jest sprecyzowania wysokości dziennej opłaty, a więc teoretycznie może ona przekroczyć ustawowy limit dzienny.

7. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami ograniczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy u.p.o.l., w tym m.in. art.19 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania

i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso.

Nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, iż w przypadku, gdy inkasentem jest osoba fizyczna, rada gminy winna jednoznacznie wskazać inkasenta w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego osoby, by nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek inkasenta został nałożony. Owo wskazanie powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu bądź ewentualnie nazwaniu pozwalającym na jednoznaczną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości identyfikację. Imienne określanie inkasentów będących osobami fizycznymi w uchwale nie może być uważane za przejaw nadmiernego formalizmu, zwłaszcza jeżeli spojrzeć na tę kwestię z punktu widzenia interesu inkasentów i ich ewentualnej odpowiedzialności, jak i w aspekcie uprawnień podatników, którzy uzyskują jednoznaczną i pełną informację o osobach wyznaczonych do poboru od nich podatków.

Określenie (wyznaczenie) inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby. Podatnik zaś ma prawo do tego, aby po zapoznaniu się z należycie ogłoszonym aktem prawa miejscowego wiedzieć, kto jest uprawniony do pobrania od niego podatku.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest ogólne nakładanie obowiązków pobierania opłaty targowej w drodze inkasa na wyznaczonych w późniejszym czasie pracowników. Taki pogląd jest wyrażany także w doktrynie (por np. G. Dudar, Komentarz do art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, LEX). W istocie więc Rada Miejska w D. w § 3 ust. 1 uchwały nie określiła w sposób jednoznaczny inkasenta, pobierającego opłatę targową. Opisana nieprawidłowość jest sprzeczna z art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bowiem z § 3 ust. 1 skarżonej uchwały nie wynika w sposób jednoznaczny, na kim ciążą obowiązki przypisane inkasentom. Za naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych należy przyjąć pozostawienie tej kwestii do późniejszych ustaleń przez inne podmioty niż rada gminy.

W przedmiotowej sprawie redakcja przepisu § 3 ust. 1 skarżonej uchwały jest

w istocie upoważnieniem Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w D. do ustalenia inkasenta, ponieważ to ten podmiot zadecyduje, który z pracowników zostanie inkasentem. Blankietowe określenie, iż ‘inkasentem opłaty targowej jest pracownik Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w D. wykonując pobór w ramach swoich obowiązków służbowych", stworzyło tym samym podstawę do obejścia obowiązującej regulacji ustawowej. Oznacza to, że postanowienie § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wkroczyło w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy, modyfikując wprowadzone przez niego rozwiązania prawne.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. I SA/Bk 474/11), iż realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony.

Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art.7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty rażącego naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw.

z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. art. 7 Konstytucji RP.

8. Sąd podziela także pogląd Skarżącego o naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt b ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203. poz. 1966 ze zm) oraz art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji RP stanowiących, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, a źródła dochodów są określone w ustawie, natomiast źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z opłaty targowej, a zatem spowodowanie, iż połowa opłaty targowej zamiast stanowić dochód własny gminy zasiliła Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w D.

9. Sąd pragnie się odnieść także do zagadnienia stwierdzenia nieważności, gdyż takie rozstrzygnięcie (dotyczy to części zaskarżonej uchwały) Sąd w tej sprawie podjął.

Podstawy stwierdzenia nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym) uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012, sygn. IV SA/Po 944/12).

Do kwestii rodzaju rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. I OSK 12/11), i pogląd wyrażony w tym orzeczeniu zasługuje na aprobatę. Jak wskazał NSA, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nawiązuje m.in. do art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż w tym przepisie jest właśnie mowa o ograniczeniu się do wskazania, że uchwałę "wydano z naruszeniem prawa", przy czym art. 91 u.s.g. dotyczy także uchwał będących aktami prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest regulacją odrębną od regulacji zawartej w art. 94 u.s.g. Art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia. Nie odnosi się to jednak

z mocy art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie u.s.g. do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdyż w stosunku do nich upływ terminu nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie "istotnego" naruszenia prawa. W takim przypadku sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 zd. ostatnie u.s.g., stwierdzając nieważność aktu prawa miejscowego, natomiast

w razie nieistotnego naruszenia prawa stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ale w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., że akt ten "wydany został z naruszeniem prawa".

10. W ocenie Sądu także uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu lub jego części, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był on w całości bądź w części zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając

w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej w życie do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. (sygn. I OSK 1719/11).

11. W niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze doniosłość swojego rozstrzygnięcia w zakresie skutków dla mieszkańców i prawidłowości funkcjonowania gminy. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, dotknięcie uchwały istotnymi naruszeniami prawa muszą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części.

12. Zakres derogacji przyjęto, mając na względzie, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego. Realizacja zasady legalności, w pryzmacie środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 zd. ostatnie u.s.g., wymagała zatem wyeliminowania z obrotu zaskarżonego aktu w części.

O pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.