Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1186/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 21 listopada 2017 r. nr XXXV/972/17 w przedmiocie ustalenia na rok 2018 opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

1. Prokurator Rejonowy S.-Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecina nr XXXV/972/17 z dnia 21 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia na rok 2018 opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 5319). Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.".

2. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995) - dalej "u.s.p." oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260) – dalej "p.r.d." polegający na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w tych przepisach, poprzez kierowanie się kryteriami nie wynikającymi z ww. przepisów i brak analizy faktycznych kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania na terenie miasta S.. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 92 pkt 1 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d. W §1 uchwały ustalono wysokość stawek opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg i przechowywaniem tych pojazdów na parkingach strzeżonych zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. W § 2 ustalono wysokość kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia, w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 do uchwały. Uchwała ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku. W załącznikach do uchwały ustalono opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i ustania przyczyn usunięcia pojazdu, na poziomie maksymalnych stawek określonych obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017, poz. 772) dalej zwanego obwieszczeniem. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała narusza art. 130 a ust. 6 p.r.d., ponieważ nie uwzględnia analizy kosztów usuwania pojazdów z dróg. Tymczasem stawki opłat ustalone uchwałą powinny uwzględniać koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, w roku którego stawki te dotyczą. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b. zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c p.r.d). Zgodnie z obwieszczeniem maksymalne stawki w 2018 roku wynoszą:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 113 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł;

2) motocykl:

a) za usunięcie - 223 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 486 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 606 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t:

a) za usunięcie - 857 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t:

a) za usunięcie - 1263 zł,

b) za każdą dobę przechowywania -136 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1537 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł.

Skarżący podniósł, że przesłankami którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., są konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza w nim wymienionymi, nie mogą wpłynąć na treść uchwały. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę przesłanki wydania uchwały wymienione w ustawie, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

W ocenie Prokuratora analiza uzasadnienia uchwały wskazuje, że Rada Miasta S. przy ustalaniu przedmiotowych stawek nie kierowała się tylko i wyłącznie kryteriami ustawowymi, ale także względami fiskalnymi. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina Miasto S. odnotowała wzrost wydatków i spadek przychodów z tytułu realizacji zadania w ostatnich trzech latach. Jako przyczyny spadku przychodów wskazano zmniejszenie się aktywności organów wydających dyspozycję usunięcia pojazdów, ubiegłoroczne obniżenie stawek opłat za usuwanie pojazdów oraz zmniejszenie dofinansowania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za pojazdy przekazane do demontażu. Z kolei zwiększenie kosztów realizacji zadania spowodowała modernizacja parkingu i zwiększenie jego powierzchni, a także wzrost kosztów jego utrzymania. Wskazano, że podwyższenie stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów za rok 2018 nie gwarantuje uzyskania przez Gminę dochodu lub chociażby przychodów pozwalających pokryć wydatki na to zadanie, ale pozwoli na zmniejszenie strat z tego tytułu. Kryterium uzyskania dochodu lub przychodów pozwalających pokryć wydatki nie zostało wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d., a co za tym idzie uwzględnianie takich przesłanek przy podjęciu przedmiotowej uchwały stanowi rażące naruszenie prawa. Tak samo należy ocenić ustalenie stawek opłat na maksymalnym przewidzianym przez prawodawcę poziomie kosztów realizacji zadania i konieczności uwzględnienia również strat wynikających z braku możliwości wyegzekwowania kosztów od właścicieli pojazdów i długotrwałości procedur związanych z przejęciem własności nieodebranych pojazdów przez powiat.

Rada Miasta S. ustalając wysokość opłat nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na terenie miasta S.. Analizy faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie została ona także przeprowadzona podczas obrad Rady Miasta poprzedzających podjęcie uchwały. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która powinna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Prokurator zauważył, że Gmina Miasto S. reprezentowana przez D. Z. D. i T. M. w S. zawarła [...] roku umowę nr [...] z G. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] G. G., z której wynika, że strony umowy umówiły się na o wiele niższe kwoty cen brutto za odholowanie jednego pojazdu, które Gmina zobowiązała się płacić ww. podmiotowi za świadczone usługi usunięcia pojazdu z drogi. Koszty te wynosiły dla:

1) roweru, motoroweru, motocyklu - [...] zł,

2) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł,

3) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł

4) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 161 - [...] zł,

5) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - [...] zł.

Termin realizacji tej umowy określono na od 1 stycznia 2018 roku do 31 marca 2018 roku lub do momentu podpisania nowej umowy z wykonawcą wyłonionym w postępowaniu przetargowym, nie dłużej niż do wyczerpania środków finansowych.

Nową umowę Gmina podpisała [...] roku z konsorcjum firm G. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] G. G. oraz [...] Sp. z o.o. w organizacji (umowa nr [...]). Zgodnie z tą umową ceny brutto za odholowanie jednego pojazdy wynoszą dla:

1) roweru lub motoroweru - [...] zł,

2) motocyklu - [...] zł,

3) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł,

4) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł

5) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t - [...] zł,

6) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - [...] zł.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 21 listopada 2017 r., a umowy ustalające faktyczne stawki opłat zostały zawarte po jej uchwaleniu. Tymczasem Organ powinien zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które ustalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu dotyczącego świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach.

Do skargi dołączono m. in. umowę nr [...] zawartą w dniu [...] r. pomiędzy Gminą Miastem S. a konsorcjum firm G. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] G. G.-L. Konsorcjum oraz [...] sp. z o.o.- w organizacji – partner Konsorcjum, oraz umowę nr [...] zawartą dnia [...] r. pomiędzy Gminą Miastem S., a G. G..

3. Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wyjaśnił, że zarzuty skargi opierają się na treści uzasadnienia do uchwały i treści umów powołanych w skardze. Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.p. zaliczany jest do przepisów proceduralnych i jego treść nie odnosi się stawianych uchwale zarzutów. Regulacje normatywne dotyczące treści uchwał jednostki samorządu terytorialnego zostały uregulowane w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z § 143 zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 131 zawartego w dziale V rozporządzenia, do projektu aktu prawa miejscowego należy dołączyć uzasadnienie. Z kolei § 12 zasad techniki prawodawczej zawarty w dziale I, w zakresie odnoszącym się do ustaw stanowi, że uzasadnienie projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia. Z treści powyższych unormowań nie wynika co i w jakim zakresie powinno zawierać prawidłowo skonstruowane uzasadnienie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Szczegółowych wymagań w zakresie elementów treści uzasadnienia nie określa także regulamin Rady Miasta S. , który w § 18 ust. 1 pkt 7 stanowi jedynie, że projekt uchwały powinien zawierać uzasadnienie. Natomiast w § 18 ust. 2 ww. regulamin zastrzega, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 projektodawca zobowiązany jest m.in. podać, czy podjęcie projektowanej uchwały wymaga uprzedniego zasięgnięcia opinii, uzyskania zgody lub stanowiska innego organu (organizacji, instytucji) oraz czy opinię taką (zgodę, stanowisko) uzyskał. Jednocześnie ustawodawca określił w przepisach obowiązującego prawa przypadki, w których uchwała rady gminy musi posiadać uzasadnienie obejmujące określone elementy treści. Wskazać można tu na art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten w ust. 2 określa, jakie elementy zawiera uzasadnienie uchwały.

W ocenie Prezydenta, Rada gminy powinna wykazać, że dotyczące uchwał zasady techniki prawodawczej zostały wzięte pod uwagę, co nie oznacza jednak obowiązku przedstawiania w uzasadnieniu projektu uchwały szczegółowych danych liczbowych, a w szczególności brak podstaw do uznania, że brak uzasadnieniu projektu uchwały danych liczbowych oznacza, iż określone kryterium ustawowe stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego nie zostało przez lokalnego prawodawcę uwzględnione na etapie procedury stanowienia prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która działa w warunkach znajomości specyfiki miasta oraz zna przychody i koszty realizacji zadania. W treści uzasadnienia wskazano zatem, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów, na obszarze powiatu - Miasta S., były na etapie uchwalania uchwały znane i zostały wzięte pod uwagę przy uchwalaniu uchwały. Szczegółowe dane liczbowe były natomiast przedmiotem analiz w trakcie posiedzeń komisji. Tym samym, w związku z § 143, § 12 i§ 131 zasad techniki prawodawczej, § 18 ust. 1 i 2 oraz i § 19 ust. 4 i 5 regulaminu Rady Miasta stanowiącego załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/598/04 Rady Miasta Szczecina oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 130a ust. 6 p.r.d., w ocenie Prezydenta Miasta S., wniosek Prokuratora co do okoliczności naruszenia prawa i formułowanych na tej podstawie zarzutów co do nieważności zaskarżonej uchwały, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Co do zarzutu naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. Organ zaznaczył, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek przyjmowania za podstawę ustalania wysokości opłat stawek oferowanych przez prywatnych przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, czy też uśredniania tych stawek z faktycznych kosztów realizacji zadania, ponieważ stawki opłat jakie należy przyjąć w uchwale to wypadkowa obu kryteriów, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę, przy ustalaniu wysokości stawek opłat z powyższego tytułu, które to czynniki zostały uwzględnione w uchwale. Natomiast zastrzeżenie w przepisie art. 130a p.r.d. maksymalnych stawek opłat oznacza, że stawki te za realne i dopuszczalne uznał sam ustawodawca. W związku z powyższym celowe było przedstawienie pogłębionej analizy kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d., w tym w szczególności kryterium konieczności sprawnej realizacji zadań. W ocenie organu wskazanie przez ustawodawcę obu kryteriów jednocześnie oznacza, że ustawodawca założył, iż konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań może skutkować tym, że wysokość opłaty ustalona przez radę powiatu może nie odpowiadać cenom rynkowym. Jednocześnie sam ustawodawca ustalił w ust. 6a art. 130 ustawy maksymalną wysokość stawek opłat za usuwanie i przechowywanie poszczególnych kategorii pojazdów, zastrzegając w art. 130a ust. 6b, że stawki te, celem ich dostosowania do aktualnych w poszczególnych latach warunków rynkowych, ulegać będą corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. W tym celu ustawodawca wyposażył Ministra Finansów w uprawnienie do określania corocznie, w drodze obwieszczenia, maksymalnych stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6a. Wpływy z opłat powinny umożliwiać sprawną realizację zadań. Koszty realizacji zadań są wyższe w dużych miastach, a S. jest siódmym największym miastem w Polsce pod względem powierzchni, według stanu na 31 grudnia 2015 r.

Ustalając wysokość stawek opłat rada powiatu musi uwzględnić całkowity koszt realizacji zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, na który składa się: 1) posiadanie odpowiedniego sprzętu, na wypadek braku podmiotów niepublicznych zainteresowanych realizacją zadania bądź w przypadku rozwiązania zawartej umowy, przy czym sprzęt ten nie stanowi standardowego sprzętu wykorzystywanego w zakresie usług odholowywania pojazdów, ponieważ zapewniać musi możliwość wydobycia pojazdu przy założeniu braku obecności jego właściciela, a zatem i dostępu do auta i możliwości manewrowania nim, 2) gotowość realizacji zadania przez 24 godziny na dobę i siedem dni w tygodniu, z uwagi na okoliczność pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu, co stanowi jedną z ustawowych przesłanek usunięcia pojazdu, 3) zapewnienie etatów dla osób obsługujących sprzęt służący usuwaniu pojazdów znajdujący się na wyposażeniu Gminy Miasto S., niezależnie od usług, które jedynie w pewnym zakresie realizowane są przez podmioty zewnętrzne, 4) zapewnienie etatów dla funkcjonariuszy straży miejskiej, którzy są podmiotami uprawnionymi do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacjach, o których mowa w art. 130a ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy, 5) okoliczność ponoszenia ryczałtowych kosztów wynikających z realizacji umów z podmiotami zewnętrznymi w związku ze stałą gotowością do realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, której to okoliczności nie uwzględnia się w zakresie cen rynkowych, 6) konieczność ponoszenia kosztów utrzymania parkingu, na który odholowywane są pojazdy, z uwzględnieniem kosztu ubezpieczenia, ochrony i monitorowania parkingu. Z powyższych względów rynkowe koszty usuwania pojazdów nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów realizacji zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, które należy zbilansować także na okoliczność istotnego spadku wydawanych dyspozycji usuwania lub przechowywania pojazdów, przy uwzględnieniu kosztów stałych.

Przewidziany w art. 130a ust. 6 u.r.d. zakres kształtowania przedmiotowych opłat, z uwzględnieniem kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Rada powiatu działała w tym wypadku w warunkach luzu decyzyjnego. Dla sądowej kontroli ustalonych stawek bez znaczenia pozostają okoliczności powoływane w uzasadnieniu projektu uchwały, jak też wskazywana przez Stronę skarżącą ocena prawidłowości zasad kalkulacji stawek. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady powiatu, która działa w warunkach znajomości specyfiki lokalnej. Oceniając legalność takiej uchwały należy przede wszystkim zbadać, czy dopuszczalne ustawą stawki maksymalne nie zostały przekroczone, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast brak było podstaw prawnych aby oczekiwać w uzasadnieniu projektu uchwały kalkulacji stawek opłat.

W orzecznictwie podkreśla się, że z zawartego w art. 130a ust. 6 u.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Co istotne kryterium zapewnienia sprawnej realizacji zadań wymienione zostało na pierwszym miejscu, co nie może być uznane za przypadkowe. Według powszechnie przyjmowanych reguł znaczeniowych języka polskiego słowo "sprawny" oznacza "szybko i dobrze funkcjonujący, właściwie zorganizowany" (zob. Nowy słownik języka polskiego, red. E. Sobol. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa2003, s. 947, por. także www.sjp.pwn.pl). Oznacza to, że podstawowym kryterium przy ustalaniu stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ma być zapewnienie sprawnej realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdu, mając na uwadze ogólny cel tej czynności, tj. usunięcie pojazdu zagrażającego bezpieczeństwu ruchu. Zapewnienie sprawnej realizacji zadań wymaga zapewnienia przychodów na takim poziomie, aby gwarantowałyby możliwość ciągłej realizacji zadań. Przy kalkulacji opłat nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w wielu przypadkach właściciele pojazdów nie są znani i nie jest możliwe ich ustalenie, co oznacza, że nie uda się w ogóle odzyskać kosztów usunięcia pojazdu. Ponadto, właściciele pojazdów nie uiszczają należnych opłat, które w konsekwencji dochodzone muszą być w toku długotrwałej procedury administracyjnej, a w razie wydania ostatecznego aktu zobowiązującego do zapłaty, niejednokrotnie konieczne okazuje się zastosowanie przymusu egzekucyjnego, co często kończy się umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Z tego względu kryterium kosztów rynkowych nie jest jedynym kryterium, istotna jest też sprawna realizacja zadań.

Prezydent podniósł, że wbrew stanowisku Prokuratora kierowanie się względami finansowymi, a nie jak podniesiono w skardze fiskalnymi, było obowiązkiem Rady Miasta S. , bowiem opłata ustalona na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. umożliwiać ma sprawne i bieżące realizowanie zadania, czemu na przeszkodzie nie może stanąć brak środków. Nie jest trafne stanowisko Skarżącego, że przetarg dotyczący świadczenia usług w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, powinien zakończyć się przed podjęciem uchwały ustalającej opłaty. To uchwalona wysokość stawek opłat determinowała będzie, przy uwzględnieniu pozostałych znanych kosztów realizacji zadania (utrzymanie sprzętu, etaty, utrzymanie parkingu) możliwość zawarcia umowy na określonych warunkach, biorąc pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat, wysokość stawek rynkowych za usługi świadczone w zakresie odholowywania pojazdów. Usługi rynkowe w zakresie odholowywania pojazdów nie odpowiadają w istocie charakterowi działań podejmowanych na podstawie art. 130a ustawy, ponieważ co do zasady są one realizowane są warunkach dostępności do pojazdu, możliwości manewrowania nim, przy braku zaciągniętych hamulców, co oznacza konieczność dysponowania sprzętem odmiennym, znacznie tańszym. Niektóre dyspozycje odholowania realizowane są jedynie sprzętem znajdującym się na wyposażeniu miasta. Gdyby stawki opłat określone w umowie miały zostać odzwierciedlone w uchwale mogłoby się okazać, że przy zawieraniu umowy nie uwzględniono łącznych kosztów warunkujących sprawną realizację zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym jej adresatami są podmioty określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

5. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 u.s.p. i art. 130a ust. 6 p.r.d.. Stosownie do art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 u.s.p.).

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

W myśl ust. 5c art. 130a p.r.d. pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zgodnie z ust. 2a od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

6. Jak wynika z art. 130a ust. 6 p.r.d. przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie jest konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. III SA/ŁD 886/18; wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. Biorąc powyższe pod uwagę rację należy przyznać Skarżącemu, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek ustawowych, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź związane z egzekucją należnych opłat od właścicieli czy byłych właścicieli pojazdów, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d.

Zgodzić należy się z twierdzeniami Organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, że podejmując uchwałę organ stanowiący powiatu ma obowiązek wzięcia pod uwagę obu przesłanek ustawowych, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17).

8. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że Rada Miasta S. podejmując uchwałę nr XXXV/972/17 z dnia 21 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia na 2018 r. opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Miasta S.. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby projektodawca uchwały przedstawił Radzie jakiekolwiek informacje dotyczące rzeczywistych kosztów czy cen usług za usługi usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Za punkt odniesienia do ustalenia opłat za 2018 r. wzięto natomiast maksymalne stawki opłat określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., oraz spadek przychodów i wzrost kosztów z tytułu realizacji tego zadania w 2016 i trzech z kwartałach 2017 r. Spadek przychodów został spowodowany został mniejszą liczbą wydanych dyspozycji usunięcia pojazdu w ostatnich latach, obniżeniem maksymalnych dopuszczalnych obwieszczeniem stawek opłat za usuwanie pojazdów w ubiegłym roku, a także zmniejszeniem dofinansowania z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za pojazdy przekazane do demontażu.

Natomiast wzrost kosztów realizacji zadania został spowodowany modernizacją parkingu stanowiącego własność Miasta i konieczności a ponoszenia kosztów jego ochrony. Uzasadnienie projektu uchwały wskazuje na to, że przesłanki jakie stały za podjęciem uchwały nie uwzględniały rzeczywistych kosztów odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu, ale ogólnie były związane z kosztami ponoszonymi przez Miasto S. na realizację zadania związanego z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z dróg.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że szczegółowe kalkulacje związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu były znane i wzięte pod uwagę podczas obrad Rady Miasta oraz w trakcie posiedzeń Komisji ds. Gospodarki Komunalnej Rewitalizacji i Ochrony Środowiska. Jednak z protokołu posiedzenia tej komisji z dnia [...] r. znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by członkom tej Komisji kalkulacje takie zostały przedstawione.

W ocenie Sądu ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na skargę i protokołu posiedzenia Komisji nie wynika, by Rada Miasta S. ustalając wysokość opłat na podstawie dyspozycji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy p.r.d., wzięła pod uwagę szczegółowe kalkulacje związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, co oznacza, że stawki opłat zostały uchwalone arbitralnie.

9. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że o tym na jakim poziomie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z dróg świadczą stawki opłat oraz koszty ich przechowywania na strzeżonym parkingu ustalone w umowie nr [...] i w umowie nr [...] dołączonych do skargi. Umowy te zostały zawarte po podjęciu zaskarżonej uchwały, a stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów w nich określone, jakie zobowiązało się pokrywać Miasto S., są znacznie niższe niż ustalone kwestionowaną uchwałą. Np. opłata za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej macie całkowitej do 3,5 t wynosi [...] zł, a zgodnie z uchwałą wynosi [...] zł. Opłata za usuniecie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t na podstawie umowy wynosi [...] zł, a zgodnie z uchwały opłata jaką jest zobowiązany uiścić właściciel pojazdu wynosi [...] zł. Tak duże rozbieżności dotyczą także pozostałych pojazdów, a także rowerów i motorowerów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że Rada Miasta S. podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę drugiego z kryteriów wskazanych w art. 130a ust. 6 P.r.d., tj. rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta S..

Skoro zatem Rada Miasta S. nie dysponowała informacjami na temat tego, jakie są koszty usług usuwania pojazdów z dróg publicznych obszaru powiatu oraz koszty parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych (co wynika z treści uzasadnienia uchwały, odpowiedzi na skargę oraz protokołu posiedzenia Komisji ds. Gospodarki Komunalnej Rewitalizacji i Ochrony Środowiska), to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c P.r.d.

W ocenie Sądu, nieuwzględnienie przez Organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu stosowane przez podmioty zewnętrzne kształtują się na poziomie znacznie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. W tej sytuacji trafnie wywodzi Prokurator, że przesłankami, którymi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę był wzgląd na zapewnienie wpływów do budżetu na odpowiednim poziomie, a więc przesłanka pozaustawowa.

Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Miasta S. rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d.

10. Z zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji należy wywieść, że gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek (w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody), w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale), nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

11. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym spowodowało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.