Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 838/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 582/12 w sprawie ze skargi M. W. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r., II SA/Gl 582/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. W. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; (2) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; (3) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. zezwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na wejście na teren nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] (aktualnie działka nr [...]) celem budowy pozaosiedlowego uzbrojenia kanału centralnego ogrzewania. W decyzji tej organ zobowiązał inwestora do sporządzenia opisowego protokołu wszystkich składników nieruchomości, które ulegną zniszczeniu przy wykonywaniu tych prac, a także wypłaty odszkodowania za straty wynikłe z tych działań na podstawie porozumienia stron. Decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej: ustawa z 1958 r. W oparciu o tę decyzję na działce należącej wówczas do C. K., wzdłuż jej granicy, wybudowano część sieci ciepłowniczej stanowiącej wówczas własność Przedsiębiorstwa [...] w D., aktualnie T. S.A. w K.

Pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. spadkobiercy C. K. – jej syn M. W. i wnuczka M. M. – wystąpili do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za ograniczenie korzystania z ich nieruchomości. W uzasadnieniu podali, że do dnia dzisiejszego ani S.M. "[...]", ani też P. S.A. w D. nie wypłacili właścicielom odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Podali następnie, że zarówno oni jak i ich poprzedniczka prawna bezskutecznie usiłowali się porozumieć z właścicielem ciepłociągu w kwestii ustalenia rekompensaty za poniesioną szkodę. W ich ocenie wyczerpali zatem tryb uzyskania odszkodowania w drodze porozumienia, czy to ze S.M. "[...]", czy też ze P. S.A. w D. Z obliczeń wnioskodawców wynika, że z ich działki o powierzchni 1370 m² wyłączony został z użytkowania obszar ok. 390 m², co uniemożliwia posadowienie na niej drugiego budynku. Wskazali, że w sprawie obok przepisu art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1958 r. winien znaleźć zastosowanie art. 36 tej ustawy, bowiem w razie sporu między stronami organ powinien przyznać odszkodowanie za straty poniesione przez właściciela nieruchomości. Wnioskodawcy wskazali, że w świetle ostatniego orzecznictwa Sądu Najwyższego przedsiębiorstwo przesyłowe, które nabyło prawo do korzystania z cudzej nieruchomości w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. jest posiadaczem w dobrej wierze i nie jest zobowiązane do wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy. Powyższe nie może jednak – w ich ocenie – oznaczać, że właścicielowi obciążonej nieruchomości nie należy się odszkodowanie za ograniczenie ich prawa własności. Art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r. wskazywał bowiem wyraźnie, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Także art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M. M. i M. W. wskazując na jego bezprzedmiotowość. Z poczynionych przez ten organ ustaleń wynika, że poprzedniczka prawna wnioskodawców C. K. nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. Tym samym wyraziła zgodę na częściowe zajęcie nieruchomości oraz poprowadzenie przez nią magistrali centralnego ogrzewania. Właścicielka wielokrotnie też zawierała ugody z P. S.A. (wcześniej z O. D.) w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku prowadzonych prac. Następnie organ zanalizował brzmienie art. 35 ustawy z 1958 r. wskazując, że przepis ten zezwalał na zakładanie na nieruchomościach, za zezwoleniem naczelnika gminy, m.in. przewodów służących do przesyłania płynów czy pary oraz przyznawał prawo dostępu do tych urządzeń instytucjom lub przedsiębiorstwom państwowym. Odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań zgodnie z art. 36 tej ustawy strony ustalały na zasadzie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu odszkodowanie to ustalał naczelnik gminy. Dodał, że odszkodowanie za straty w zasiewach ustalane było w terminie 30 dni od daty zgłoszenia wniosku, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Dalej organ stwierdził, że brak jest archiwalnych dokumentów świadczących o naliczeniu i wypłacie odszkodowania wynikającego z art. 36 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wobec braku tych dokumentów zgłoszone żądanie należy ocenić w kontekście nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego. Dla dochodzenia zaś roszczeń tego rodzaju właściwa jest droga cywilnoprawna i sąd powszechny, a nie droga administracyjnoprawna. Tym samym załatwienie sprawy nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. W. i M. M. domagając się jej uchylenia i wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, jaką winno uiścić P. S.A. w D. Wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz dowodu z opinii biegłego celem ustalenia pasa terenu wyłączonego z zabudowy w związku z koniecznością zachowania pasa bezpieczeństwa dla wybudowanej linii przesyłowej oraz ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego należnego odszkodowania z tytułu ograniczenia ich prawa własności.

Właściciele działki nr [...] zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 k.p.a. Wskazali, że wypłacone poprzedniej właścicielce odszkodowania związane były jedynie z niemożnością korzystania z nieruchomości bezpośrednio w trakcie budowy rurociągu oraz w latach 1991 i 1992, a także dotyczyły strat poniesionych w zasiewach, uprawach i plonach rolnych. Odszkodowania te nie wyczerpują roszczeń wywłaszczonego właściciela, gdyż poprzednia właścicielka oraz aktualni współwłaściciele nieruchomości nie otrzymali rekompensaty za stratę poniesioną w związku z utratą wartości nieruchomości, spowodowaną budową na niej instalacji cieplnej. W dalszej części odwołania wnoszący go wskazali, że przepis art. 124 ust. 5 u.g.n stosuje się także do nieruchomości, których własność została ograniczona na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 i art. 128 u.g.n. w razie ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie m.in. linii ciepłowniczych właścicielowi przysługuje odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Wreszcie po myśli art. 132 ust. 6 u.g.n. odszkodowanie za szkody powstałe na skutek zdarzeń wymienionych w art. 124 oraz za zmniejszenie z tego powodu wartości nieruchomości obciążają osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto art. 9a i art. 129 ust. 5 u.g.n. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości odwołujących doszło w oparciu o art. 35 ustawy z 1958 r. W myśl zaś przepisu art. 36 tej ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań wskazanych w art. 35 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia, a w razie sporu co do jego wysokości ustalał je naczelnik gminy na wniosek zainteresowanej strony. Następnie organ odwoławczy dodał, że powołany wyżej akt utracił moc prawną z dniem 1 sierpnia 1985 r. w oparciu o art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Ustawa ta z kolei została uchylona przez art. 241 obecnie obowiązującej u.g.n. Zatem podstawowa kwestia wymagająca rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do pytania, czy przepisy obecnie obowiązującej ustawy przewidują możliwość wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (stanowiące szczególną formę wywłaszczenia) dokonane przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W związku z tym po zanalizowaniu przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. Wojewoda uznał, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy. W jego ocenie racjonalny ustawodawca gdyby chciał rozciągnąć stosowanie tej ustawy do stanów zaistniałych wcześniej, powinien zamieścić w tej materii stosowne uregulowanie. W braku takiego uregulowania należy zaś przyjąć, że analizowany przepis dotyczy wyłącznie stanów faktycznych zaistniałych pod rządami tej ustawy. Na poparcie swoich twierdzeń organ odwołał się do poglądów prawnych zawartych w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/GL 399/11, i WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Rz 206/06. Tym samym skoro w przedmiotowej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 u.g.n. lecz w trybie art. 35 ustawy z 1958 r., to brak było podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. i ustalenia na tej podstawie odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

W skardze na tę decyzję M. W. i M. M. domagali się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili podjęcie zaskarżonego aktu z naruszeniem:

- art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. przez błędną ich interpretację i pominięcie tego ostatniego przepisu,

- art. 21 Konstytucji R.P. i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez ich niezastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r., II SA/GL 582/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość przyznania odszkodowania właścicielom nieruchomości w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) w sytuacji, gdy doszło do ograniczenia ich prawa własności w związku z wybudowaniem w 1984 r. na ich działce ciągu ciepłowniczego o przekroju Ø 300.

Bezsporne jest, że do wybudowania kanału centralnego ogrzewania na nieruchomości skarżących doszło w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r., wydaną w trybie art. 35 ustawy z 1958 r. Decyzją tą zezwolono [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D. na wejście na teren nieruchomości i założenie na niej ciągu ciepłowniczego. W dacie wydania tej decyzji właścicielką przedmiotowej nieruchomości była C. K., a skarżący nabyli ją w drodze dziedziczenia testamentowego. Nie jest kwestionowane przez strony, że ówczesna właścicielka nieruchomości nie uzyskała odszkodowania za ograniczenie przysługującego jej prawa własności do działki nr [...] (aktualnie nr [...]) w związku z wybudowaniem na niej ciepłociągu. Uzyskała ona natomiast kilkakrotnie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, a także za zniszczone ogrodzenie oraz za czasowe zajęcie jej działki w czasie budowy ciepłociągu (ugody zawarte w dniach 9 października 1980 r., 18 grudnia 1981 r. i 8 września 1982 r.). Następne odszkodowania zostały wypłacone C. K. w związku z usuwaniem w 1989 r. awarii przedmiotowego ciepłociągu przez W. w K., a kolejne odszkodowania w związku remontem tego odcinka ciepłociągu w latach 1990 – 1992 (ugody z dnia 12 października 1990 r., z 23 maja 1991 r. i z 24 czerwca 1991 r.). Ostatnio wskazane odszkodowania zostały wypłacone pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – dalej: ustawa z 1985 r.

Pismem z dnia 22 kwietnia 1992 r. C. K. wystąpiła do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z żądaniem ustalenia i wypłacenia odszkodowania – jak podała "z tytułu zamiany gruntów z działki budowlanej na nieużytki". Wniosek ten powtarzała ona kilkakrotnie w kolejnych latach, kierując go zarówno do Prezydenta Miasta [...], jak i do W. w K. Zakład Nr [...] w D. Od 2004 r. po śmierci C. K. wnioski te były składane przez jej następców prawnych (syna i wnuczkę). W dniu 9 sierpnia 2010 r. M. W. wystąpił do P. S.A. w D. z wezwaniem do zapłaty odszkodowania za ograniczenie przysługującego mu prawa własności. Wobec zaś odmowy wypłaty tego odszkodowania pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. wystąpił on wraz z córką do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji ustalającej wysokość należnego odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości.

Poza sporem jest również, że aktualnie instalacja ciepłownicza biegnąca przez działkę skarżących wchodzi w skład przedsiębiorstwa T. S.A. z siedzibą w K. Stosownie zatem do art. 49 § 1 k.c. nie stanowi ona części składowej nieruchomości skarżących.

Odnosząc się do wskazanej na wstępie kwestii spornej Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Dodać należy, że podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy z 1958 r. (art. 4), jak i pod rządami ustawy z 1985 r. (art. 47 ust. 1). Dostrzec też trzeba, że dopiero na mocy przepisów tytułu III rozdziału III Kodeksu cywilnego, dodanego do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731), uregulowane zostały kwestie związane z ograniczonym prawem rzeczowym, które zostało określone przez ustawodawcę jako służebność przesyłu.

Nie można stracić z oczu także okoliczności, że za ograniczenie prawa własności nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], polegające na wybudowaniu na niej ciągu ciepłowniczego nie zostało ustalone i wypłacone stosowne odszkodowanie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 strony winne były ustalić na podstawie wzajemnego porozumienia, w razie zaś sporu wysokość odszkodowania ustalał, na wniosek zainteresowanej strony, naczelnik gminy (prezydent miasta). Brzmienie art. 36 ust. 2 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, o jakim jest w nim mowa dotyczyło tylko części szkody związanej z realizacją na nieruchomości urządzeń wskazanych w art. 35 ust. 1. Nadto nie ulega także wątpliwości, że zawarte w art. 36 ust. 2 uregulowanie wprowadzające nieprzekraczalny, liczony od dnia powstania szkody, 3 letni termin do wystąpienia przez właściciela nieruchomości z roszczeniem odszkodowawczym, odnosi się tylko do straty w zasiewach, uprawach i plonach. W ówczesnym stanie prawnym nie było zaś przepisu ustalającego terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych opartych na innych tytułach związanych z czasowym zajęciem nieruchomości.

Zbliżone regulacje prawne dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji tudzież innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń zawarte zostały w ustawie z 1985 r. Działania takie zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy – w jej pierwotnej wersji (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a następnie zgodnie z jej art. 70 ust. 1 – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464) wymagały zezwolenia organu administracji publicznej. Organem tym pierwotnie był terenowy organ administracji państwowej, a następnie rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Stosownie zaś do art. 80 ust. 1 (a następnie art. 74 ust. 1) ustawy z 1985 r. właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i innych związanych z tym działań. Dodać trzeba, że stosownie do art. 80 ust. 2, a następnie art. 74 ust. 2 tej ustawy w braku porozumienia stron odszkodowanie ustalał wyżej wskazany organ z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Omówione kwestie aktualnie są uregulowane przepisami art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Ten ostatni przepis nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach gdy przywrócenie nieruchomości, na której założono ciągi drenażowe, przewody czy urządzenia służące do przesyłania płynów, pary, gazów czy energii elektrycznej, do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124, a odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli natomiast wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne brak jest, zdaniem Sądu I instancji, przeszkód do rozstrzygnięcia o przedmiotowym odszkodowaniu w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą zaś takiego rozstrzygnięcia winien być art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nakazujący staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przez użyty w powołanym przepisie termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez ustanowienie na niej służebności przesyłu. Tym samym skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1980 r. nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to nic nie stoi na przeszkodzie aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na aprobatę pogląd zaprezentowany przez Wojewodę, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. nie znajduje zastosowania do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącego – jak organ sam przyznał – szczególną formę wywłaszczenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Tym bardziej nie zasługiwało na aprobatę stanowisko Prezydenta Miasta [...], wykluczające możliwość uzyskania odszkodowania w związku ze skutkami decyzji wydanej w 1980 r. na drodze postępowania administracyjnego i wskazujące, że odszkodowania takiego można dochodzić tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącymi, że zakazu stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem jej wejścia w życie nie można wywieść z ogólnej zasady, zgodnie z którą akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie tylko do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Tak sformułowana zasada nie ma bowiem charakteru powszechnego. W szczególności przeczy takiemu stanowisku unormowanie zawarte w art. 233 u.g.n. nakazujące sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. (tj. 1 stycznia 1998 r.) prowadzić na podstawie jej przepisów. Sąd wskazał, że z uregulowań intertemporalnych może co prawda czasami wynikać nakaz stosowania poprzednio obowiązujących przepisów do zdarzeń prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych unormowań. Nakaz taki musi jednak wynikać jednoznacznie z przepisu międzyczasowego, jeżeli zaś nie ma takiego przepisu to należy przyjąć, że nowa ustawa normuje również sytuacje powstałe przed wejściem jej w życie, które nie zostały zakończone ostatecznymi orzeczeniami organów administracji.

Niezależnie od przepisu art. 233 u.g.n. na uwadze należy mieć także stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej sytuacji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ją odnieść do stanu niniejszej sprawy. W powołanej uchwale NSA odwołał się także, w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04 (OTK-A 2005/1/9), do rozróżnienia między retrospektywnością a retroaktywnością wskazując, że z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w kontrolowanym postępowaniu należy zatem zakwalifikować do retrospektywnego, a nie retroaktywnego działania prawa, bowiem ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem w 1980 r. decyzji opartej na przepisie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. Na gruncie kontrolowanej sprawy ograniczenie prawa własności spowodowane decyzją wydaną w 1980 r. ma miejsce nadal, a złożony w 1992 r. przez poprzedniczkę prawną skarżących wniosek o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania nie został dotychczas rozpatrzony.

Sąd Wojewódzki zgodził się też ze skarżącymi, że za możliwością zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisów obowiązującej u.g.n. przemawia brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) regulujących zasady wywłaszczania. Wybudowany na nieruchomości skarżących ciepłociąg ograniczył bowiem prawo własności skarżących oraz obniżył wartość ich nieruchomości, a zatem sytuację taką należy zakwalifikować jako wywłaszczenie. Wskazany przepis Konstytucji dopuszcza natomiast wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stosownie z kolei do art. 1 Prot. Dod. do EKPCiPW każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Przyjęcie tezy nie wynikającej wprost z u.g.n., że wraz z wejściem w życie tej ustawy byli właściciele nieruchomości, dla których nie zostało ustalone dotychczas odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby zatem w sposób oczywisty sprzeczne z powołanymi zasadami konstytucyjnymi odnoszącymi się do wywłaszczeń oraz z zasadami wynikającymi z Prot. Dod. EKPCiPW.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. ustali należne skarżącym odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania ich nieruchomości oraz zmniejszenia się jej wartości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012 r., II SA/Gl 582/12, wniosła T. S.A. w K., której następcą prawnym jest obecnie T. sp. z o.o. w K. (k. 109). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, tj. uznanie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do sprawy wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w D. przy ul. W. [...], stanowiącej obecnie własność M. i M. W., w czasie budowy pozaosiedlowego uzbrojenia kanału centralnego ogrzewania, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że jak wynika z treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem skarżącego przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania jedynie w przypadku wywłaszczeń dokonanych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, kiedy w wyniku naruszenia przepisów tej ustawy wydana została decyzja o wywłaszczeniu bez ustalenia w niej odszkodowania. Za poglądem takim przemawia przede wszystkim brak jakiegokolwiek przepisu u.g.n. stanowiącego, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajdzie zastosowanie do stanów przed wejściem w życie tej ustawy. Ustawodawca nie postanowił bowiem wyraźnie, jak ma to miejsce w przypadku innych instytucji przewidzianych w u.g.n. (np. art. 83 u.g.n., który na podstawie art. 222 u.g.n stosuje się odpowiednio do nieruchomości oddanych w zarząd przed dniem wejścia w życie tej ustawy), że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy.

Wobec braku wprowadzenia przez ustawodawcę stosownego przepisu zastosowanie znajdzie ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego, zgodnie z którą wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy byłoby stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis.

Co więcej, za brakiem podstaw do przyjęcia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonego w zaskarżonym wyroku przemawia również treść rządowego projektu ustawy o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129. Wynika z niego jednoznacznie, że intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Na potwierdzenie powyższego poglądu przytoczono też kilka orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku oraz poparła poglądy przedstawione wcześniej w skardze do Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył ją tylko do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego – art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje na obie postaci naruszenia prawa materialnego – błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podnosi przy tym, że przepis ten został naruszony przez przyjęcie, że ma zastosowanie także do stanów faktycznych rodzących obowiązek wypłaty odszkodowania, które wystąpiły przed wejściem w życie u.g.n., w tym przypadku do sprawy, w której przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o ograniczeniu prawa własności nieruchomości (jako formy wywłaszczenia), mogącą skutkować zmniejszeniem wartości nieruchomości. Tak opisany sposób naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje, że chodzi o drugą postać naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, czyli że Sąd I instancji popełnił błąd w subsumcji i niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej powołanego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie jest trafny, a argumenty, którymi posłużył się Sąd I instancji w swoich rozważaniach, w zasadzie w całości zasługują na aprobatę. Słusznie bowiem wywodzi Sąd Wojewódzki, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy z 1958 r. (art. 4), jak i pod rządami ustawy z 1985 r. (art. 47 ust. 1). Obydwie te ustawy przewidywały też możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez prowadzenie, ogólnie rzecz biorąc, za zezwoleniem organów administracji inwestycji liniowych służących celom publicznym, co skrupulatnie opisał Sąd I instancji. Zauważyć dodatkowo należy, że ustawa z 1958 r., w oparciu o którą Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 1980 r. zezwalającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na wejście na teren nieruchomości (obecnie działki nr [...]) i założenie na niej ciągu ciepłowniczego, zastrzegała w art. 36 ust. 3, że "właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody." Wystąpienie szkody na skutek ograniczenia prawa własności nieruchomości zawsze rodziło zatem prawo do odszkodowania. Podobnie regulował to art. 74 ust. 1 ustawy z 1985 r.

Jeśli zatem obecnie art. 128 ust. 4 u.g.n. stwierdza, że "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 (...)" – czyli podobnie jak art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r. i art. 74 ust. 1 ustawy z 1985 r. – a stosownie do dalszej części art. 128 ust. 4 u.g.n. szkodą jest również zmniejszenie się wartości nieruchomości, to zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie mogło być ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W tej sytuacji rację należy przyznać Sądowi Wojewódzkiemu, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem w 1980 r. decyzji opartej na art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowi zdarzenie prawne mogące rodzić (wówczas jak i obecnie) prawo do odszkodowania (na wniosek byłej właścicielki, podtrzymany przez jej następców prawnych), którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. Tego typu sytuacja może być zatem objęta retrospektywnym działaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, a z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, a z przepisów przejściowych nie wynika nic innego (por. uchwałę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Za takim zastosowaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przemawia również konstytucyjna zasada dopuszczalności wywłaszczenia jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a tę zasadę konstytucyjną muszą realizować aktualne przepisy rangi ustawowej (zob. art. 128 i nast. u.g.n. oraz inne ustawy przewidujące możliwość wywłaszczenia za odszkodowaniem). Gdyby uznać, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, będące postacią wywłaszczenia dokonanego w 1980 r., skutkujące zmniejszeniem jej wartości, za które dotychczas nie przyznano odszkodowania, to przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zasadzie miałby marginalne zastosowanie, gdyż nie można byłoby go zastosować do żadnego stanu faktycznego przewidzianego przez normę prawną pozostającą w zgodzie z Konstytucją (art. 21 ust. 2). Nieliczne bowiem przypadki odrębnego orzekania o odszkodowaniu wymienia art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. i niektóre ustawy szczególne (zob. np. art. 12 ust. 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Żadne natomiast wywłaszczenie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogło, pozostając w zgodzie z Konstytucją, odbyć się bez odszkodowania. Tak więc w zasadzie nie ma nawet hipotetycznej możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonane po wejściu w życie u.g.n., chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia będą odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. lub do wywłaszczenia dojdzie w drodze faktów (np. poprzez zajęcie nieruchomości przez wody płynące, które stanowią własność państwa). Wydaje się jednak, że nie tylko dla tych celów została stworzona ta norma, ale przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, jak w niniejszej sprawie, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji. Ponadto przepis ten znajdzie zastosowanie również wówczas, gdy w trybie stwierdzenia nieważności dojdzie do wyeliminowania ze skutkiem ex tunnc decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w części dotyczącej odszkodowania, lub tylko o odszkodowaniu, i nastąpi konieczność jego ponownego ustalenia, a akt prawny, w oparciu o który została wydana decyzja, już nie obowiązuje.

Tak więc art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić w niniejszej sprawie podstawę do orzekania o odszkodowaniu za zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. i dlatego postępowania w niniejszej sprawie nie można uznać za bezprzedmiotowe, a rolą organów będzie ustalenie, czy ziściły się przesłanki do ustalenia i wypłaty takiego odszkodowania.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.