Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 755/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S sp. z o.o. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. S sp. z o. o wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określanego dalej jako Dyrektor OR ARiMR z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określanego dalej jako Kierownik BP ARiMR) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 r.

Zaskarżona decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego:

Złożonym 19 maja 2014 r. wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2014 skarżąca spółka ubiegała się o przyznanie m. in. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 do działek rolnych o łącznej powierzchni 128,55 ha. W dniu 12 czerwca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek z zaznaczonym celem "zmiana do wniosku". Strona zmieniła deklarację w zakresie ONW, wnioskując o przyznanie płatności do 137,19 ha.

W toku czynności ustalono, iż w 2013 roku dla wnioskującego producenta Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję o odmowie przyznania płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji włączył do postępowania materiał dowodowy zgromadzony w sprawie [...] tj.: protokół z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, certyfikat, dokumentację gospodarstwa rolniczego, faktury wystawione w 2013 roku, rejestr sprzedaży za I kwartał 2013 rok, korespondencję prowadzoną z Agencją Nieruchomości Rolnej i z Urzędem Skarbowym dotyczącej przyznania płatności za 2013 rok i wcześniej.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 40 poz.329 ze zm.), w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji powołał się na § 2 pkt 2-3 oraz § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia i wskazał, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie czy strona spełnia określone w tych przepisach warunki do przyznania płatności, ponieważ dopiero łączne spełnienie wszystkich warunków daje legitymację do występowania w charakterze rolnika uprawnionego do przyznania płatności. Organ przytoczył definicje zawarte w art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r., nr 10, poz. 76) producenta rolnego oraz gospodarstwa rolnego zaznaczając, że nadanie numeru ewidencyjnego stanowi potwierdzenie, iż jego właściciel zgłosił się do organu jako producent rolny i posiadacz gospodarstwa rolnego. Zaznaczył też, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do płatności, gdyż to czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest na gruncie danych przepisów dotyczących przyznania poszczególnych płatności. Rolnik nie dlatego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru (zgodnie z zapisem ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności) lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego.

Kierownik BP podkreślił, że istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami), przy czym chodzi tu o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa.

Organ stwierdził, że wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarska rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do regulacji Kodeksu cywilnego. Przytaczając jego art. 336 k.c., zaznaczył, że posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na określonym władztwie nad rzeczą i występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Jako stan faktyczny, posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą oraz elementu psychicznego, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Czynnik faktycznego władztwa polega na fizycznym opanowaniu rzeczy i władztwo to musi być stanem trwałym, zatem związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. Element psychiczny posiadania - określany jako czynnik woli - manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. Brak któregokolwiek z ww. elementów posiadania przesądza o braku posiadania.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kierownik BP powołał się na obecnie obowiązujące przepisy art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE. L. 2008.321.14), definiujące gospodarstwo rolne jako wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku i na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Zatem nie dość, że jednostka winna być organizmem odrębnym pod względem technicznym i ekonomicznym, to również być kierowana przez odrębne kierownictwo. Powołując się na omówione przepisy wskazał, że jednostka posiadająca odrębne środki produkcji, wyposażenie, nieruchomości, jednak zarządzana przez to samo kierownictwo, powinna być uznana za jedno gospodarstwo rolne.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że jednym z programów pomocy dla rolnictwa z funduszy europejskich, o które corocznie wnioskuje skarżąca jest wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organizację rozdziału tej pomocy określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173.). Warunki przyznania płatności na lata 2007- 2013 dla korzystających z tej formy pomocy określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Wynika z niego, że płatność do każdego hektara jest uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem, a w odniesieniu do areału powyżej 300 hektarów płatność ONW w ogóle nie przysługuje. Przytoczył również orzeczenie NSA z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 646/11), zgodnie z którym tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek cywilnych, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię 300 hektarów), może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie.

Nadto organ powołał się na art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) wskazując, że ma on na celu wyeliminowanie "sztucznych" podziałów gospodarstw celem ominięcia modulacji. W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Dalej Kierownik BP zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Powołał się również na orzecznictwo administracyjne (m. in. wyroki: NSA z 12 lipca 2012 r., II GSK 646/11, WSA w Warszawie z 6 czerwca 2014 r., VIII SA/Wa 168/14) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12) zaznaczając, że taki wywód jest niezbędny, aby wykazać, iż S Sp. z o.o. nie jest wyodrębnionym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym. Jest podmiotem zgłaszającym działki rolne, będące częścią wszystkich jednostek produkcyjnych zarządzanych przez P.M.. Wymieniono w decyzji istniejących w 2013 roku 103 spółki powiązanych kapitałowo P.M. ubiegających się o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni 4242 ha, z czego 611 ha zostały następnie wycofane z płatności. Zdaniem organu, wymienione podmioty zostały zarejestrowane i wnioskowały o płatności z dwóch powodów: aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz aby uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia powierzchni.

Organ pierwszej instancji wskazał, że P.M. w 2005 roku jako osoba fizyczna oraz wspólnik 5 innych spółek (AG sp. z o.o., AK sp. z o.o., AM Sp. z o.o., AMy sp. z o.o., AP Sp. z o.o.) zgłosił do płatności łącznie 1159,55 ha. Już w 2008 roku, wraz z 39 innymi spółkami, zadeklarował do płatności 2865,72 ha, w 2009 roku spółek było 60, a powierzchnia wynosiła już 3988,25 ha. W roku 2012 aż 90 podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo wnioskowało o płatności na łączną powierzchnię 3789,40 ha. W 2013 roku spółek powiązanych kapitałowo z P.M. było już 103. Zaznaczył przy tym, że wyjaśnienia powyższe pozwalają zrozumieć mechanizm i cel działań polegających na podziale dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Celem takich rozwiązań w zakresie definicji "producenta rolnego" jest właściwy podział różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników będących faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego. Ponieważ wszystkie powołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem "producenta rolnego", jako podmiotu posiadającego gospodarstwo rolne, rozumienie tego pojęcia na gruncie wszystkich ww. aktów prawnych musi być jednakowe, bowiem wszystkie uregulowania służą jednemu celowi, tj. właściwemu rozdzieleniu różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników. Zauważył, że należyte rozumienie pojęcia posiadania gospodarstwa rolnego jest konieczne dla oceny, czy S Sp. z o.o. rzeczywiście posiadała gospodarstwo rolne.

P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 103 podmiotów, w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo P.M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N, a także jest właścicielem K S.A. Nadto R. i P.M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami (AK sp. z o.o., B s.c., Bo s.c., D s.c., K s.c., M s.c., N s.c., P s.c., S s.c., Sz s.c.), oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również D.M. - syn R. i P.M. - został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z P.M. są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich (D sp. z o.o. oraz Dz sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonych przez ww. osoby w roku 2012. W 2013 roku podmiotów powiązanych z P.M. jest już 103.

Organ stwierdził, że P.M. składając jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni 3630,93 ha, otrzymałby płatność jedynie do powierzchni 300 ha, i wynosiłaby 22.375 zł., natomiast składając wnioski w powyższy sposób przez odrębne spółki przy uwzględnieniu modulacji ONW i przy najniższej stawce obowiązującej dla strefy I suma płatności wyniosłaby 447.546,10 zł.

W ocenie Kierownik BP tworzenie przez P.M. wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie uzyskałyby mniejsze płatności, jest działaniem obchodzącym prawo. Zawiązywanie przez P.M. wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznawanie wspierania rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

Organ I instancji zauważył, że skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności począwszy od 2009 r. Przedmiotem deklaracji spółki we wniosku na rok 2013 są grunty rolne działek ewidencyjnych: [...] położone w [...],[...] położone w [...], które w okresie od 2009 do 2012 roku, były deklarowane do płatności przez rożne podmioty wskazując jednocześnie jakie to były podmioty. Natomiast przedmiotem deklaracji spółki we wniosku na 2014 rok było 15 działek ewidencyjnych, które jak ustalono w oparciu o dane z aplikacji Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli prowadzonej przez ARiMR w latach 2005-2014 o płatność do powyższych działek ubiegały się poza stroną postępowania inne podmioty, wskazując za jaki rok, jaki podmiot daną działkę deklarował do płatności.

Kierownik BP podkreślił, że ww. działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P.M., natomiast przeniesienia posiadania tych działek miały stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat ONW i PRŚ przez spółki, których P.M., występując we własnym imieniu, nie otrzymałby. Podkreślił, że P.M. jest również właścicielem firmy N prowadzonej w formie działalności gospodarczej, która to firma wykonywała usługi (prace rolne) na rzecz podmiotów, w których P.M. jest wspólnikiem.

Dodatkowo organ zważył, że dla 103 spółek funkcjonujących w 2013 r., w 72 wskazano konto bankowe nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P.M. lub jego syna – D.M.. Z umów spółek cywilnych oraz odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane osobowo przez P.M., R.M. oraz D.M.. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których osoby te mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółek, np. prokurenta, pełnomocnika lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo P.M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N, a firma ta jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez podmioty działkach. Ponadto rejestrowane na przestrzeni lat 2005-2013 spółki podawały jako swe siedziby ten sam adres: ul. [...] lub ul. [...] (będący jednocześnie adresem zamieszkania P.M.), względnie [...] (przy czym do korespondencji wskazywano adres ul. [...]). Kierownik BP podkreślił również nieograniczoną decyzyjność P.M. jako bezpośredniego lub pośredniego wspólnika, prokurenta, bądź członka zarządu.

Powyższe ustalenia doprowadziły organ do stwierdzenia braku przesłanek do uznania skarżącej jako spółki samodzielnie prowadzącej działalność gospodarczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania. Organ zaznaczył również brak dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa oraz wskazał, że skarżąca zlecała usługi firmie N oraz G sp. z o.o. Pozostałości po zbiorach nabyła G sp. z o.o., gdzie P.M. jest wspólnikiem oraz prezesem zarządu, powołując się na faktury wystawione w 2013 roku.

Dołączony protokół nr [...] z [...] lipca 2013 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi nie stanowi dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek. Jednostka certyfikująca potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, a nie każdy kto prowadzi produkcję ekologiczną ubiega się o uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej stanowiącej jedną z form wsparcia w ramach problematyki Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Kierownik BP podsumował, że P.M. nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług, stwierdzając jednocześnie, że grunty rolne zgłaszane przez skarżącą oraz inne ww. podmioty, są de facto zarządzane przez tę samą osobę – P.M., a grunty zgłaszane do płatności przez niego oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ uznał, że to P.M. prowadził działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To on uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z tą działalnością, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. O trwałym charakterze posiadania nie świadczy również swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy ww. podmiotami. Organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że sposób postępowania tzn. swobodne przekazywanie gruntów między spółkami jest powielany w kolejnych latach. Decydentem zaś w dalszym ciągu jest ta sama osoba P.M..

Powołując się na treść art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. z 2013r., poz. 173) organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. , a tylko jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przedmiotowym postępowaniu przeniesienie ciężaru przeprowadzenia dowodów zostało przeniesione na osobę, która z określonego faktu, na który się powołuje, wywodzi określone skutki prawne. W następstwie dokonanych ustaleń i nie przedstawienia przez stronę postępowania dowodów podważających te ustalenia organ uznał, że działania spółki wyczerpują przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Stanowiący podstawę odmowy przyznania płatności beneficjentom, odnośnie których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – w niniejszej sprawie płatności ONW. S sp. z o.o. składająca wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to rozpatrywane jako całość posiadał P.M., który je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś skarżąca spółka jako gospodarstwo została sztucznie utworzona, w celu uzyskania wyższych płatności.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz o przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem spółki. W odwołaniu zarzuciła brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustaleniach stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Skarżąca nie zgodziła się z kluczowym ustaleniem organu, iż spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego zgłoszonego do płatności zgodnie z jej wnioskiem a także ustaleniem, iż P.M. sztucznie podzielił gospodarstwo by uniknąć tzw. modulacji. Podkreśliła, że organ odmówił przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą, których zeznania mogłyby pozwolić na stwierdzenie, iż skarżąca spółka posiadała oraz samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne na jej odrębny rachunek, na rzecz i ryzyko wspólników. Świadkowie mogliby potwierdzić na czyją rzecz i w czyim imieniu podejmowali czynności gospodarcze związane z działalnością spółki, prowadzeniem i zarządzaniem gospodarstwem spółki oraz celów i zamiarów wspólników, jak również zgodności działania spółki z celami wsparcia płatnością. Nadto skarżąca spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów takich jak sprawozdanie finansowe spółki na okoliczność kto korzystał z przychodów spółki, komu przyznawano i wypłacano dywidendy lub inne równoważne korzyści, z akt rejestrowych spółki na okoliczność ustalenia składu osobowego i kapitałowego spółki na 2014 rok oraz z dokumentów dotyczących przejęcie przez skarżącą spółkę gruntów od innych podmiotów. Nadto w złożonym odwołaniu podniesiono zarzut dotyczący braku skutecznego doręczenia spółce decyzji organu I instancji, którą doręczono nie spółce, jako stronie postępowania, lecz M.P. jako osobie fizycznej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a wniesione odwołanie jest przedwczesne, gdyż termin do jego wniesienia nie zaczął biec. Powyższe zarzuty zostały przez stronę podtrzymane w piśmie noszącym datę [...] sierpnia 2015 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 rok stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że zasady przyznawania płatności ONW w odniesieniu do wniosków składanych w 2014 roku zostały określone w ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 86, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętego "Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2007-2013 zwanego dalej rozporządzeniem ONW, rozporządzeniem Komisji (WE) nr 65/2011, rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1200/2009 z dnia 30 listopada wdrażającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metody produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz.Urz. z dnia 15.12. 2009r., L 329/1 zwanym dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1200/2009), rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 w sprawie badania w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE L 2008.321.14 zwanym dalej rozporządzeniem Parlamentu nr 1166/2008), rozporządzeniu Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Organ odwoławczy przywołał następnie regulację § 2 i § 3 rozporządzenia ONW wskazując między innymi, że płatność ONW przysługuje rolnikowi do zgłoszonej powierzchni działek położonych na obszarze górskim lub innym obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja r., w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatność, wynoszącej nie więcej niż 300 ha, z tym, że zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości 50% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha i 25% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha. Wskazał również, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczególnych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Natomiast w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie z art. 33 ust.1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską celami wspólnej polityki rolnej są: a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej; b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizacja rynków; d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Organ odwoławczy podniósł, że m. in. z § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW wynika, że płatność ONW przysługuje do powierzchni działek rolnych będących w posiadaniu producenta rolnego występującego o przyznanie wskazanej płatności. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia ONW. Wnioskodawca (w niniejszej sprawie S sp. z o.o.), musi zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu [...] maja danego roku (w niniejszej sprawie [...] maja 2014 r.) grunty rolne i utrzymywał je zgodnie z normami. Na tle wskazanych wyżej regulacji prawnych, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentację zgromadzoną w sprawie przedmiotowej spółki w 2013 roku organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności rolniczej w 2014 roku na zgłoszonych gruntach do płatności ONW, jak również nie była ich faktycznym posiadaczem w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW. Wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego P.M. i były przez niego zarządzane, który dokonał sztucznego podziału gospodarstwa w celu zmaksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności. Wykazując w dalszej części uzasadnienia powyższy sztuczny podział gospodarstwa organ oparł się na danych z roku 2013 uznając, że sztuczność i pozorność w podziale gruntów będących w posiadaniu P.M. w 2013 roku przekłada się także na ustalenia dokonane przez organ I instancji w sprawie o przyznanie płatności na rok 2014. Organ wskazał, że w okresie od 2005 roku do 2013 roku wzrastał zarówno areał gruntów deklarowanych do płatności (od 1159 ha do 4242 ha, pomniejszony następnie o obszar 611 ha), jak i ilość spółek powiązanych z osobą P.M. (od 5 do 103). Następnie organ przedstawił w formie tabelarycznej zależności i powiązania osobowe pomiędzy P.M. i oraz spółkami, w których występował on w 2013 roku jako wspólnik, bądź osoba pełniąca inne funkcje w tym w spółce będącej strona w niniejszej sprawie, wskazują jednocześnie areał zgłaszany przez poszczególne spółki do płatności ONW oraz płatności PRŚ na 2013 rok. W oparciu o powyższe zestawienie organ odwoławczy uznał, że P.M. będący faktycznym posiadaczem i zarządcą wszystkich gruntów zgłosił do płatności ONW łącznie 3630 ha, a zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW płatność ta przysługuje maksymalnie do obszaru 300 ha. Dla strefy I o najniższej stawce płatności wynoszącej 179 zł/ha płatność ONW wyniosłaby 22.375 zł . W przypadku zgłoszenia do powyższej płatności gruntów o powierzchni 3630 ha płatność ONW przy wskazanej stawce wyniosłaby łącznie dla wszystkich spółek powiązanych z P.M. 447546 zł. Tym samym otrzymałby on wskazaną płatność w kwocie większej aż o 425.171 zł od faktycznie przysługującej.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż w kontekście sztucznych warunków stworzonych w celu uzyskania płatności, multiplikowanie spółek pozwoliłoby na uzyskanie wyższych płatności w ramach innych działań wspierających rolników, o które wnioskowała skarżąca spółka tj. płatności PRŚ i płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Mając na uwadze powyższy stan rzeczy Dyrektor OR ARiMR, stwierdził, iż tworzenie przez P.M. wielu spółek zgłaszających grunty do płatności jako odrębne podmioty miało charakter działań ukierunkowanych na obejście przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW. S sp. z o.o. jako podmiot zgłaszający działki rolne będąc częścią gospodarstwa zarządzanego przez P.M. nie może zostać uznana za samodzielne gospodarstwo rolne. Działki rolne zgłoszone przez spółkę S do płatności ONW za 2014 rok były w latach 2005-2013 objęte wnioskami o przyznanie płatności składanymi przez inne spółki oraz osoby fizyczne powiązane personalnie z osobą P.M.. Były one swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których w różnej formie rolę zarządczą pełnił P.M.. Wśród wspólników wymienionych przez organ spółek były nie tylko osoby powiązane rodzinnie i zawodowo z P.M., ale wspólnikami były też spółki, których wspólnikiem był P.M.. Organ wskazał również, że środki finansowe przekazywane przez ARiMR w ramach przyznanych płatności były przekazywane zamiennie na konto P.M. i jego syna D.M.. Świadczy to również o tym, że nie wnioskująca formalnie spółka o płatność, a P.M. otrzymywał bądź miał otrzymać unijne dopłaty, czerpiąc tym samym korzyść z tego tytułu. Potwierdza to powiązanie Spółki S oraz innych spółek z osobą P.M., który dzieląc areał, na którym prowadził działalność rolniczą, kierował się zamiarem obejścia przepisów § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW. W dalszej kolejności okolicznością potwierdzająca, że spółki zostały stworzone wyłącznie w celu maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących producentom rolnym są siedziby spółek powiązanych kapitałowo z osobą P.M. oraz wskazane adresy do korespondencji.

Powyższa analiza prowadzi zdaniem organu do konkluzji, iż adres do korespondencji spółek powiązanych z P.M. pozostaje zawsze bez zmian, nawet w przypadku zmiany siedziby spółki łącznie ze zmianą województwa czy powiatu, w którym spółka ma formalną siedzibę tj. ulica [...] lub [...], będący jednocześnie miejscem zamieszkania P.M.. W ocenie organu odwoławczego zmiana formalnej siedziby S sp. z o.o. na adres ul. [...] ma jedynie charakter pozorny, albowiem wszelkie decyzje dotyczące zarządzania gruntami zgłoszonymi do płatności podejmowane się w miejscowości [...], a świadczy o tym chociażby fakt nadawania z tego adresu korespondencji. Analiza personalna składu osób pełniących funkcje zarządcze w poszczególnych spółkach również potwierdza słuszność ustaleń organu I instancji w zakresie działań P.M. ukierunkowanych na obejście przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 i2 rozporządzenia ONW. Zarówno S sp. z o.o. jak i pozostałe podmioty wskazane w zestawieniu tabelarycznym są zdaniem organu zależne od P.M.. Pełniącymi funkcje zarządcze w wymienionych w tabeli podmiotach są te same osoby tj. m.in. obok P.M., D.M., R.M., M.M. oraz M.P.. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powiązania osobowe w ocenie organu odwoławczego wskazują na powiązania między osobami prawnymi, w których faktyczną rolę zarządczą pełni P.M.. Dyrektor OR ARiMR przeprowadził również analizę sprawozdań finansowych S Sp. z o.o. Z bilansów wynika, że spółka ta nie ponosi kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników. Brak np. pobierania wynagrodzenia przez zarządzających stanowi dowód na okoliczność, iż spółka jest przez te osoby zarządzana wyłącznie na papierze. W latach 2011-2013 spółka ta generowała ze sprzedaży wyłącznie straty, a w 2014 roku wypracowała przychód na poziomie 10.140 zł, co jest dalece niewspółmierne do potencjału produkcyjnego jaki posiada. Analiza bilansu skarżącej spółki wskazuje, że za 2011 rok spółka otrzymała zysk, a od 2012 roku przynosi wyłącznie straty, czyli od momentu "odcięcia" dotacji. Świadczy to o prawdziwych intencjach towarzyszących utworzeniu i funkcjonowaniu spółki.

Organ zauważył również, że działalność spółki S opiera się przede wszystkim na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług. Prace rolne wykonywane na zlecenie i na rzecz spółki realizowane były przez podmioty zewnętrzne na podstawie umów cywilnoprawnych, związane z P.M. m.in. N. Potwierdzają to dołączone do akt faktury wystawione w 2013 roku. Wynika z nich również fakt, że płatności za wyżej wymienione zobowiązania nie były realizowane przez spółkę, a bezpośrednio przez P.M.. Jest to kolejna okoliczność świadcząca o tym, iż S sp. z o.o. jest sztucznym tworem, istniejącym jedynie na papierze, nastawionym wyłącznie na deklarowanie do płatności gruntów rolnych będących w faktycznym posiadaniu P.M. i na pozyskiwanie tychże płatności w kwocie większej niż faktycznie przysługiwałyby P.M.. Organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku analizy powiązań zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów podmiotów, których P.M. jest wspólnikiem należy postawić wniosek, iż to on prowadził w 2014 roku działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To nie skarżąca spółka, a P.M. uzyskiwał przychód oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolna, a więc był posiadaczem jedynego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłoszonego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów, w tym S sp. z o.o. zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał słuszność dokonanych ustaleń przez organ I instancji i zasadności zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności. S sp. z o.o. została zawiązana przez P.M. (faktycznego posiadacza jedynego gospodarstwa rolnego) w celu podzielenia posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa, a zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limit pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależnia od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni.

Odnośnie zawartego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodów zgłoszonych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., organ odwoławczy podniósł, że nie zawierało ono żądania przeprowadzenia dowodów. Dokumenty dołączone do wskazanego pisma zostały uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji. Na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia decyzji organu I instancji podpisała się M.P. będąca prezesem spółki. Również obszerne pismo zawierające odwołanie świadczy o doręczeniu spółce decyzji. Organ wskazał też, że okoliczności wskazane w piśmie spółki noszącym datę [...] sierpnia 2015 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, spółka S zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji w 30-dniowym terminie i wskazanie sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga nie zawiera żadnego uzasadnienia podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie może ustosunkować się do podniesionego w niej zarzutu z uwagi na jego lakoniczność (brak sformułowania zarzutu).

W złożonym w dniu 16 marca 2016 r. piśmie procesowym, noszącym datę

[...] marca 2016 r., skarżąca spółka, zaznaczając, że jest ono uzupełnieniem skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy podnosząc, iż wbrew przepisom art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a. organ nie dokonał rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie wyjaśniając powiązań między licznymi podmiotami utworzonymi przez P.M. i członków jego rodziny ubiegających się o płatności mimo, że strona kwestionowała dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach. Organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów poprzez arbitralne i dowolne nieuznanie za wiarygodne oświadczeń świadków. W przypadku odmówienia wiarygodności tym oświadczeniom powstał po stronie organu obowiązek przesłuchania tych osób w charakterze świadków. Organ błędnie zweryfikował skuteczność decyzji organu I instancji.

W dalszej części pisma strona kwestionuje zasadność zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przy braku sprzeczności między działanie spółki, a celami systemów wsparcia. Nie było zamiarem spółki uzyskanie korzyści z ominięciem przepisów modulacyjnych, nie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... to na organie ciąży obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków do przyznania płatności sprzecznych z celami wsparcia. Organ tego obowiązku nie zrealizował. Wskazanie na hipotetyczną korzyść fiskalną jaką miał odnieść P.M., rachunku bankowego wspólnego do przelewów płatności przez ARiMR nie stanowi dowodu na sztuczność podziału gospodarstwa. Powołane przez organ dowody nie pozwalają przyjąć, że to P.M. prowadzi faktycznie gospodarstwo rolne spółki, ponosi nakłady i czerpie z niego zyski. To skarżąca spółka prowadzi zgłoszone do spornych płatności gospodarstwo rolne. Dowolne było ustalenie organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy spółkami było fikcyjne, nie wykazały bowiem czy użytkowały one rolniczo wskazane działki na własny rachunek i własne ryzyko, czy też nie. W dalszej części pisma strona dokonując wykładni przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 podnosiła, że organ nie wykazał, iż pomimo formalnego spełnienia przesłanek dotyczących przyznania płatności ONW cel realizowany przez te płatności nie został osiągnięty oraz, że po stronie spółki wystąpiły subiektywne elementy w postaci woli uzyskania korzyści wynikających z ich otrzymania poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla ich uzyskania przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) na 2014 r. Zdaniem organów odmowa przyznania płatności była wynikiem ustaleń, że składając wniosek o przyznanie płatności skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P.M., natomiast skarżąca spółka została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych dopłat. W ocenie organów w analizowanej sprawie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Zgodnie z ww. przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie

C-434/12. W wyroku tym TSUE określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia (WE) Nr 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

W przedmiotowej sprawie organy wywiodły, że celem przedmiotowej płatności jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony, utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Chodzi tu więc o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Stanowisko powyższe uznać należy za prawidłowe, bowiem jednym z niezbędnych warunków koniecznych do uzyskania przez rolnika płatności, jest posiadanie przez wnioskodawcę – rolnika - gruntów deklarowanych do dopłat. Wynika to wprost z przepisów prawa krajowego. Stosownie do treści § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013", płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Wysokość udzielanej rolnikowi pomocy jest bezpośrednio zależna od wielkości gruntów zadeklarowanych do dopłat. I tak w myśl § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w wysokości:

1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I,

2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II,

3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami,

4) 320 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego

- stanowiących stawki podstawowe.

Natomiast w myśl § 3 ust. 3 płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości:

1) 50 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha;

2) 25 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha.

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie organy ARiMR dopuściły

się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając przy tym na uwadze wskazówki interpretacyjne, zawarte w wyroku TSUE z dnia

12 września 2013 r. w sprawie C 434/12.

Organy powołują się w swoich decyzjach na informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, które to dane są organom znane z urzędu i dopuszczalne do ich wykorzystania podczas weryfikacji warunków, na jakich przyznawana jest płatność (art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006). Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania", tym bardziej, że zgodnie z ww. wyrokiem TSUE, w celu udowodnienia producentowi rolnemu stworzenia "sztucznych warunków" organy ARiMR muszą m.in. wykazać zamiar strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, nie można obiektywnie tego ustalić bez przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu osobowego, który został zgłoszony na istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki z o.o. było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi. Ustalenie przez organy administracji, że utworzenie skarżącej spółki było przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności

w wyższej niż dopuszczalna kwocie jest na tym etapie postępowania przedwczesne.

Niezasadne jest więc, zdaniem Sądu, działanie organów odmawiające skarżącej dopuszczenia dowodów osobowych na okoliczność wykazania kto był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności ONW. Nie negując poczynionych przez organy ustaleń dotyczących struktury powiązań podmiotów, w których jako wspólnik, prezes zarządu albo prokurent występuje P.M. podkreślić należy, że twierdzenia zawarte w decyzjach organów obu instancji, jakoby to nie skarżąca spółka, a P.M. był posiadaczem zgłoszonych gruntów bez ustalenia woli i celów jakimi kierowała się skarżąca na tym etapie postępowania są przedwczesne.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącym, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanego przez nią w świadka). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To, że na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności nie oznacza, że zwolniony jest on z obowiązku wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 241/12 LEX nr 1337138).

Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organu drugiej instancji, który odmawia uwzględniania wniosku dowodowego ze względu na fakt zgłoszenia go na etapie postępowania odwoławczego. Trzeba pamiętać, że stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze stan faktyczny

i prawny sprawy aktualny na datę jej rozpoznania w II instancji. Po myśli art. 136 kpa organ odwoławczy jest władny przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji.

Zdaniem Sądu - składu orzekającego, jeśli organy ARiMR zamierzały udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", to ustalenia takie winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie zostanie ona jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie

się do faktów istotnych dla danej sprawy lub odmówi bez przekonywującego uzasadnienia przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżący stworzył "sztuczne warunki", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 (z uwzględnieniem wykładni tego pojęcia, zawartej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12), do otrzymania płatności tak, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. Do wykazania, że w sprawie spełniły się okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 8 w/w rozporządzenia, konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, w celu umożliwienia skarżącej wykazania, że jej działaniu nie towarzyszył "element subiektywny", o którym mowa w wyroku TSUE z dnia

12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

W aktualnym stanie sprawy, zgromadzony materiał dowodowy poddany został arbitralnej ocenie organów orzekających w sprawie, nie dano możliwości drugiej stronie jego weryfikacji przez wykazanie, że to skarżąca spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z przedmiotowych gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy komu zlecać prace polowe, kiedy zbierać plony i gdzie je sprzedawać, w szczególności, czy istotnie miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji. W związku z tym Sąd podziela stanowisko skarżącej, że co do zasady organy, analizując wystąpienie ewentualnego "sztucznego" jej działania, winny dać szansę stronie do wypowiedzenia się w kwestiach, które z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez jej wolę.

W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny, oprócz przesłuchania wskazanego przez skarżącą świadka, zbadać sprawozdania finansowe spółki, sposób ewidencjonowania i wykorzystywania środków pochodzących z dopłat.

W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P.M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe, w tym złożone w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia, jak również na okoliczności dokładnie wskazane w odwołaniu. Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy winien podlegać wszechstronnej ocenie, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów.

Trzeba również zauważyć, że w myśl przytoczonego powyżej przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych (...) istotne dla sprawy znaczenie ma okoliczność posiadania przez wnioskodawcę gruntów na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie danej płatności. Dlatego organ winien uwzględnić stan posiadania przez skarżącą gruntów na datę adekwatną do złożenia wniosku o płatność ONW na 2014 r. Oparcie się na danych dotyczących 2013 roku i lat wcześniejszych bez jakiejkolwiek próby ich weryfikacji i ustalenie, że taki sam stan rzecz zachodził w 2014 roku jest, w ocenie Sądu, niewystarczające.

Wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego, za przedwczesne uznać należy odnoszenie się przez Sąd do oceny sprawy pod kątem przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie uwzględniając wytyczne wynikające z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego na etapie postępowania odwoławczego dotyczącego tego, iż decyzja Kierownika BP ARiMR nie została doręczona spółce będącej stroną, lecz jej prezesowi, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego, należy wskazać, iż zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a pisma doręcza

się stronie. Zatem pismo skierowane do osoby prawnej zawierające decyzję dotyczącą spółki z o.o. powinno być skierowane do tej spółki, a nie do członka zarządu spółki. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym, a w tej grupie mieszczą się także osoby prawne, do których należą spółki z o.o., pisma doręcza

się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Zatem pismo skierowane do spółki z o.o. powinno być doręczone na adres siedziby spółki.

W niniejszej sprawie doręczenie nastąpiło natomiast Prezesowi Zarządu skarżącej spółki – M.P., na adres dla doręczeń wskazany we wniosku o zmianę danych w ewidencji producentów. Przy czym - jak wynika z odpisu KRS – w skarżącej spółce zarząd był jednoosobowy, a tworzyła go wspomniana Prezes Zarządu. Celem przepisów postępowania administracyjnego, w tym również przepisów dotyczących doręczeń, jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie spowodowała negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. orzeczenia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08, z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11 oraz R. Hauser, M. Wierzbowski /red/, P.p.s.a., C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 578).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit "c" p.p.s.a., uznając skargę za uzasadnioną, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

Zważywszy na wynik sprawy, uwzględniony został na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzenie zwrotu kosztów nastąpiło w kwocie 440 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem w wysokości 240 zł ustalone w oparciu o § 18 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 461).