Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2826/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 345/15 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] stycznia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 345/15 oddalił skargę M.B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Chełmskiego z dnia [..] kwietnia 1992 r., znak: [..] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [..] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [..], oznaczonej jako działki nr [..] i [..].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Chełmski decyzją z dnia [..] kwietnia 1992 r., znak: [..] stwierdził nabycie przez Gminę [..] z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości Skarbu Państwa, uregulowanych w Kw nr [..], w tym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..].

M.B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [..] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] i [..].

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [..] września 2014 r., nr [..] po przeanalizowaniu wniosku M.B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Chełmskiego z dnia [..] kwietnia 1992 r., uznając, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony postępowania.

Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż na dzień 27 maja 1990 r. wnioskodawca (następca prawny S.B.) nie był właścicielem działek nr [..] i [..], co oznacza, że nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

M.B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] września 2014 r.

Minister Administracji i Cyfryzacji ponownie badając sprawę w postanowieniu z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną postępowania może być inny podmiot, jeżeli wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Zdaniem organu wnioskodawca tytułu takiego nie wykazał. Z akt sprawy wynika natomiast, że M.B. i K.B. stali się właścicielami gruntów o nr [..] i [..] położonych w [..] na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [..] października 1975 r., znak: [..], a Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia uchyliła ten akt aktem z dnia [..] grudnia 1978 r., nr [..]. Następnie decyzją z dnia [..] czerwca 1979 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania Komisja uchyliła decyzję z dnia [..] grudnia 1978 r. i przyznała ostatecznie prawo własności jedynie do działki nr [..]. Organ uznał więc, że działki nr [..] i [..] nie stanowiły własności w/w osób, co skutkowało podtrzymaniem stanowiska organu w sprawie, co do braku możliwości wszczęcia na wniosek M.B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Chełmskiego z dnia [..] kwietnia 1992 r.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący podniósł, że bez ustalenia "historii" prawa własności nie można przesądzać o tym, czy skarżący jest stroną, czy nie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że skarżący jest spadkobiercą osób, którym w przeszłości na pewno przysługiwało prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że stroną postępowania komunalizacyjnego, jak i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba, która wykaże, że to jej, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. W sprawie tej Sąd uznał, że stanowisko organu jest trafne. Niewykazanie tytułu własności przez wnioskodawcę na dzień 27 maja 1990 r. spowodowało, że organ nadzoru nie miał innej możliwości, jak odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Badanie interesu prawnego podmiotu wnioskującego o przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego jest podstawowym obowiązkiem organu nadzoru i dopiero ustalenie istnienia tego interesu warunkuje wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Sąd I instancji zauważył, że sytuacja prawna gruntów należących poprzednio do J.B. i S.B. (dziadka i ojca wnioskodawcy) jest bardzo skomplikowana pod względem historycznym i prawnym, ponieważ w stosunku do tych gruntów wydano szereg decyzji administracyjnych, wyroków sądowych, aktów własności ziemi. Jednak dla oceny możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej istotne jest, komu w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo własności do działek oznaczonych nr [..] i [..]. Sąd podzielił stanowisko organu, że w dniu 27 maja 1990 roku M.B. nie przysługiwał żaden tytuł prawny do działek oznaczonych numerami [..] i [..].

Sąd podkreślił, że z dokumentów wynika, że na mocy aktu własności ziemi z dnia [..] października 1975 r. skarżący oraz jego żona stali się z mocy prawa właścicielami działek oznaczonych nr [..] i [..] położonych w [..]. Z akt sprawy wynika jednak, że akt własności ziemi z dnia [..] października 1975 r. został uchylony na mocy decyzji z dnia [..] grudnia 1978 r. Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia. Następnie Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczenia decyzją z dnia [..] grudnia 1978 r. przydzieliła M.B. i K.B. prawo własności jedynie do działki nr [..]. Również uchylenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia [..] listopada 1954 r. decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w Lublinie z dnia [..] lipca 1964 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa składającego się gruntów o pow. 5,30 ha oraz budynków, położonego w gr. [..] stanowiącego własność J.B. oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia [..] maja 1952 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa mienia nie będącego w faktycznym władaniu właściciela położonego w gromadzie [..] należącego do S.B. nie powodują automatycznie, że prawo własności do działek nr [..] i [..] w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało M.B. jako spadkobiercy po J.B. i S.B. Przed wydaniem orzeczeń z dnia [..] maja 1952 r. i z dnia [..] listopada 1954 r. oraz po ich wydaniu miały miejsce bowiem różne rozporządzenia nieruchomościami należącymi poprzednio do J.B. i M.B. Nie można bowiem nie zauważyć, że na mocy układu sądowego zawartego przez Sądem Grodzkim w dniu [..] lipca 1947 r. ( sygn. akt: [..]) S.B. w zamian za długi oddał B.A. gospodarstwo rolne składające się z około 6 ha ziemi we wsi [..] wraz z zabudowaniami. Z uwagi na ten fakt Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie stwierdziło nieważność ww. orzeczenia z dnia [..] maja 1952 r., gdyż w dacie jego wydania S.B. nie był właścicielem przejętej nieruchomości. Ponadto wyrokami sądów powszechnych (wyrok Sądu Powiatowego we Włodawie z dnia 30 października 1962 r. oraz z dnia 30 kwietnia 1965 r.) m.in. S.B. oraz J.B. zostali eksmitowani na skutek powództwa złożonego przez Gminną Spółdzielnię Samopomoc Chłopska w [..] z działki o pow. 4324 ha położonej we wsi [..] oraz z połowy domu mieszkalnego i z obory murowanej znajdujących się na tej działce. Z analizy tych dokumentów wynika, że orzeczenia z dnia [..] maja 1952 r. i z dnia [..] listopada 1954 r. nie były jedynymi, na podstawie których S.B. i J.B. utracili prawo własności nieruchomości i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, z powodu zapadnięcia w międzyczasie szeregu orzeczeń sądowych i administracyjnych, nie powoduje automatycznie przywrócenia własności nieruchomości wymienionych w ww. orzeczeniach M.B. Zatem na obecnym etapie analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala uznać, że M.B. przysługiwało na dzień 27 maja 1990 r. prawo własności do działek nr [..] i [..] objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną.

Sąd I instancji stwierdził również, że w tym postępowaniu organ nie miał prawa zakwestionować wpisu do księgi prawa własności działek nr [..] i [..] na rzecz Gminy [..], bowiem do tego uprawniony jest jedynie sąd powszechny. Zatem argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności o nieprawidłowym dopisaniu tych działek do KW Nr [..] jako mienia gminy nie mogły zostać przez organ administracji uwzględnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.B. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ powinien był w toku postępowania zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzić, zgromadzić i wszechstronnie rozważyć wszystkie dowody, a następnie w zgodzie z art. 80 k.p.a. dokonać poprawnej oceny dowodów – tak, aby ustalić status nieruchomości na dzień wydania decyzji, której wzruszenia żąda skarżący. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nieruchomości nigdy nie przeszyły na własność Skarbu Państwa, zapisy w księdze wieczystej nie przesądzają o tytule własności, lecz stanowią domniemanie wzruszalne, co według wnoszącego skargę kasacyjną stanowi o tym, że jest on stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy odkodowywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W skardze kasacyjnej zarzucono w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, powołując przepisy art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że podstawa skargi kasacyjnej została sformułowana wadliwie. W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na przepis dotyczący naruszenia prawa materialnego.

Zarzucając "naruszenie przepisów postępowania", strona skarżąca kasacyjnie wskazała zatem podstawę kasacyjną dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego. Do pierwszej podstawy kasacyjnej można by przyporządkować jedynie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., przepis ten bowiem ze względu na odwołanie się w nim do materialnoprawnej kategorii interesu prawnego i obowiązku, ma mieszany materialno-procesowy charakter.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno analiza podniesionych zarzutów kasacyjnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie tylko nie pozwala na ustalenie, czy naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. autor tej skargi w ogóle traktuje jako naruszenie prawa materialnego, lecz również - ze względu na zaniechanie wskazania przez autora skargi kasacyjnej - czy chodziłoby o naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Sposób skonstruowania skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnienia nie dawał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do zrekonstruowania istoty zarzutu naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się bowiem na prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym we właściwie prowadzonym postępowaniu dowodowym.

W tym stanie rzeczy konieczne było odniesienie się do wskazywanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały naruszenia postępowania administracyjnego o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "...stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji, zgodnie z którą "Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest więc spełnienie hipotezy w postaci uwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby Sąd ten nie uwzględnił skargi, a mimo to uchylił zaskarżony akt.

Uwzględniając pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt: I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska o możliwości samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej należy uznać, że skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania upatruje w niezastosowaniu przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (który jest przepisem ogólnym) i oddaleniu skargi, mimo że zaistniały wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu przed organami. Naruszenia powołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w zaniechaniu zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokładnego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zarzutu tego nie można podzielić.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można dopatrzyć się uchybień o znaczeniu współkształtującym orzeczenie w zakresie niedostrzeżenia naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ nie naruszył przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego ani zasady swobodnej oceny dowodów, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Z regulacji tej wynika zasada swobodnej oceny dowodów, co do której przyjmuje się w orzecznictwie, że nie wyznacza ona organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, a oznacza, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). Ocena dokonana przez organ w niniejszej sprawie, a zaakceptowana przez Sąd I instancji nie jest oceną dowolną bądź arbitralną. W sprawie w sposób przekonujący przedstawiono argumenty, które legły u podstaw tej oceny, a stanowisko skarżącego kasacyjnie nie wykazuje w istocie błędów w rozumowaniu organu i Sądu I instancji, lecz stanowi polemikę z tym rozumowaniem, skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem, że organ powinien ustalić status prawny nieruchomości i dokonać "poprawnej" oceny dowodów, prowadzącej do uznania stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nieruchomości nie przeszły nigdy na własność Skarbu Państwa, a zapis w księdze wieczystej nie przesądza o tytule własności.

Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej nie uprawniały więc do uchylenia zaskarżonego wyroku, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełnym zakresie stanowiska Sądu I instancji akceptującego w realiach niniejszej sprawy prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Materialną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie a także osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dacie istotnej dla komunalizacji lub obecnie prawo własności do skomunalizowanego mienia (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., I SA 57/98; z dnia 8 grudnia 2004 r., OSK 927/04; z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07, z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 916/09, z dnia 21 września 2011 r., I OSK 1585/10, z dnia 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11 i I OSK 512/11, z dnia 14 grudnia 2016 r., I OSK 495/15). Ugruntowane jest stanowisko, według którego, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1117/11). Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby on, bądź jego poprzednicy prawni byli na dzień 27 maja 1990 r. właścicielami działek nr [..] i [..]. Nie przedstawiono żadnych dokumentów, z których można wywodzić prawo skarżącego kasacyjnie do dysponowania prawem do nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Odnosząc się do twierdzenia, iż zapisy księgi wieczystych są wzruszalne wskazać należy, że w istocie ustawodawca zakłada, że mogą wystąpić sytuacje, w których treść księgi wieczystej nie odpowiada stanowi faktycznemu panującemu na gruncie i dlatego stworzył procedury sądowe, w których domniemanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych może być obalone.

Organ administracji nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw istnienia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OSK 1007/15), wszczęcie postępowania zasadniczo powinno więc zostać poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego zakończenia rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Taką możliwość daje przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia.

Jakkolwiek, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku wniosku o wszczęcie postępowania jest oczywistość braku przymiotu strony, a więc możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy braki podmiotowe nie budzą wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1625/15, wyrok z dnia 18 sierpnia 2016 r., II SOK 2882/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., VIII SA/Wa 179/16), a jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom, to kwestie te wobec braku stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej nie mogły podlegać rozwadze w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.