Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 808/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 7 lit. a tiret 9
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48, art. 52, art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1,2,3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 pkt 7, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gmina G. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5, art. 59g i art. 59f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] ustalił Gmina G. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, z tytułu samowolnego wybudowania odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w G. bez wymaganego zgłoszenia.

Gmina G. wniosła od ww. postanowienia zażalenie podnosząc zarzut błędnego uznania Gmina G. za inwestora, gdy w rzeczywistości inwestorami budowy sieci byli właściciele poszczególnych nieruchomości. Żaląca się Gmina wskazała, odwołując się do przepisu art. 49 Kodeksu cywilnego, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zatem osoba, która poniosła koszty budowy tych urządzeń, jest ich właścicielem. W dacie wybudowania urządzeń przepis art. 49 K.c. obowiązywał wprawdzie w innym brzmieniu, jednak wówczas obowiązujące prawo stanowiło, że urządzenia przesyłowe nie stanowią części składowych gruntu, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. W ocenie Gminy, okoliczność faktycznego włączenia urządzenia do sieci określonego przedsiębiorcy nie przesądza jeszcze o wyłączeniu tego urządzenia z zakresu własności nieruchomości gruntowej.

Ponadto, zaskarżone postanowienie wydano pomimo, iż postępowanie [...] zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r.

Gmina zarzuciła również organowi wadliwe ustalenie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odcinek sieci kanalizacji sanitarnej, gdy tymczasem są to przyłącza zapewniające budynkom dostęp do sieci kanalizacyjnej. Znajdują się one bowiem za "przekaźnikiem", który stanowi granice odpowiedzialności stron. Skoro przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1a i art. 29 ust. 1 pkt 20 z zastrzeżeniem art. 29a Prawa budowlanego, wymagające zgłoszenia budowy przyłącza, weszły w życie na podstawie przepisów ustawy ogłoszonych w Dzienniku Ustaw w 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz.1364), to nie można uznać budowy przyłącza, wybudowanego w 2003 r., za samowolę budowlaną.

Gmina wskazała w zażaleniu, że w jej ocenie ewentualna opłata legalizacyjna powinna być naliczona w oparciu o art. 59f ustawy - Prawo budowlane, a zatem powinna wynosić [...] zł - iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w), bez podwyższania opłaty o jej pięćdziesięciokrotność. W ocenie skarżącej, organ nie uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu, jakie przepisy legły u podstaw ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Gmina podniosła także, powołując się na orzecznictwo sądowe, iż organ powiatowy naruszył art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy doszło do "przedawnienia karalności czynu", albowiem upłynął pięcioletni termin liczony od dnia [...] stycznia 2003 r. (daty protokołu sporządzonego na okoliczność stwierdzenia zgodności z warunkami technicznymi sieci przez ZUK w G.). Tylko legalizacja samowoli budowlanych wzniesionych po 11 lipca 2003 r. wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zaś dla samowoli popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. i przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli, spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia użytkowania obiektu, o których mowa w art. 49 ww. ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia wydanego postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), w niniejszej sprawie zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe, tj. ustawa - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. zmian ustawy (do dnia 18 września 2020 r.). Za wadliwe organ uznał przywołanie przez organ powiatowy w podstawie prawnej art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Legalizacja samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej lub jej części podlega przepisom art. 48-49 tej ustawy, co wynika z brzmienia art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższa wada nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż PINB w G. przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 48-49 ww. ustawy. Następnie organ przytoczył treść art. 48 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że sporna kanalizacja sanitarna wybudowana została w okresie od 19 listopada 2002 r. (data zawarcia umowy nr [...] na wykonanie sieci) do 22 stycznia 2003 r. (data protokołu sporządzonego na okoliczność stwierdzenia zgodności z warunkami technicznymi tej sieci przez Zakład Gospodarki Komunalnej w G.). Wynika stąd, iż ww. kanalizacja sanitarna powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisami, zarówno sieć jak i przyłącze kanalizacyjne wymagało pozwolenia na budowę (art. 28-30 ustawy). Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., sieć kanalizacyjna, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 19a, dodanego tą ustawą, zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; na mocy zaś art. 30 ust. 1 pkt 1 jej budowa wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Celem wykazania, które odcinki wybudowanej kanalizacji stanowią sieć kanalizacyjną, które zaś przyłącza, organ przytoczył definicje "przyłącza kanalizacyjnego" oraz "sieci kanalizacyjnej" zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437) oraz tezę uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16. Uwzględniając powyższe organ uznał, że wybudowana kanalizacja sanitarna stanowi przyłącza na odcinkach: od studzienki (pierwszej, licząc od strony każdego z budynków) do sieci, w pozostałej zaś części, do studzienki o rzędnej [...] m n.p.m., stanowi sieć kanalizacji sanitarnej.

Następnie organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się:

- decyzja Burmistrza G. z dnia [...] marca 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., wydana dla Gmina G. - dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.;

- oświadczenie Burmistrza G. z dnia [...] czerwca 2019 r. o posiadanym przez Gmina G. prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

- przedłożony przez Gmina G. projekt budowlany przedmiotowej sieci.

Odwołując się do przepisu art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w). Dodatkowo iloczyn ten podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (s x k x w x 50). Wartość współczynników ustala się na podstawie załącznika do ustawy - Prawo budowlane, tj. tabeli kategorii obiektów budowlanych. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii XXVI, gdzie współczynnik "k" wynosi 8,0, zaś "w" jest współczynnikiem wielkości obiektu i jego wartość dla kategorii XXVI - dla sieci o długości mniejszej lub równej 1 km, wynosi 1,0. Zatem, przy stawce "s", określonej jako [...] zł (art. 59f ust. 2 ww. ustawy), opłata legalizacyjna w niniejszej sprawie wynosi [...] zł ([...] zł x 8,0 x 1,0 x 50 = [...] zł). W oparciu o powyższe organu uznał, że wysokość opłaty legalizacyjnej została przez PINB w G. wyliczona prawidłowo. Dodać należy, że opłata legalizacyjna nie stanowi kary i jej uiszczenie jest dobrowolne. Inwestor nie ma obowiązku skorzystania z możliwości legalizacji, gdyż może wybrać inny sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę wykonanego samowolnie obiektu budowlanego.

W ocenie organu, nie ma racji skarżąca twierdząc, że tylko legalizacja samowoli budowlanych, wzniesionych po 11 lipca 2003 r. wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zaś dla przedmiotowej samowoli konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli, spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia użytkowania obiektu, o których mowa w art. 49 ww. ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 675/07, akcentując, że dotyczył on innego stanu faktycznego, bowiem zakończenie budowy spornej sieci nastąpiło nie wcześniej niż 22 stycznia 2003 r., a zatem do dnia 11.07.2003 r., tj. do dnia wejścia w życie nowych przepisów wprowadzających opłatę legalizacyjną, nie upłynęło wymagane przepisem art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., 5 lat od dnia zakończenia budowy. Dlatego legalizacja spornej sieci podlega przepisom ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz.718), która w art. 49 ust. 1 i 2 wprowadziła opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy obiektu budowlanego. Ponadto, zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, badanie przedłożonego projektu budowlanego następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia tego projektu, czyli na następnym etapie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3621/19).

Odnosząc się do zarzutu zażalenia w zakresie wyboru niewłaściwego adresata obowiązków legalizacyjnych, organ wyjaśnił, że funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w G. sprawują jednostki budżetowe Gminy: w okresie budowy spornej kanalizacji był to Zakład Gospodarki Komunalnej w G., obecnie zaś jest to Zakład Usług Komunalnych w G.. Z akt wynika także, że inwestorami ww. sieci były podmioty inne niż przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, tj. Wspólnoty Mieszkaniowe oraz inne osoby, które wybudowały na własny koszt sporną kanalizację sanitarną i której Zakład Usług Komunalnych w G. nie przejął w faktyczne posiadanie; sieć powyższa utrzymywana jest dotychczas przez te podmioty.

Sporną kanalizację wybudowano w latach [...], przed zmianą art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, która weszła w życie 3 sierpnia 2008 r.

W podsumowaniu organ stwierdził, że z chwilą podłączenia sieci do instalacji przesyłowej (w pojęciu K.c.) w 2003 r., sporna sieć kanalizacyjna stała się częścią składową przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej w G., a tym samym prawo własności spornej sieci przeszło na Gmina G.. Po przekształceniu Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. w Zakład Usług Komunalnych za dysponenta spornej sieci nadal uważać należy Gmina G., realizującą zadania poprzez jednostkę budżetową - Zakład Usług Komunalnych w G.. W rozpoznawanej sprawie, na gruncie Gminy - działce drogowej nr [...], Wspólnoty Mieszkaniowe oraz inne osoby wybudowały sieć kanalizacyjną za wiedzą i zgodą Gmina G., w imieniu której zadania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej realizował Zakład Gospodarki Komunalnej (dowody - umowa z dnia [...] listopada 2002 r., umowa z dnia [...] lipca 2002 r., pismo Gmina G. z dnia [...] lipca 2018 r.). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów - adresatów obowiązków legalizacyjnych nakładanych przez organ jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie tych obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 158/07). Jak wskazano powyżej, to Gmina G. należy uważać za właściciela spornej sieci. Gmina G. legitymuje się także tytułem prawnym do gruntu w zakresie działki drogowej nr [...], na której usytuowana jest sieć.

Dodatkowo organ zauważył, że w myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W ocenie organu, żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje, aby siecią kanalizacyjną władał podmiot inny niż gmina lub przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Ponadto wydając dla potrzeb procedury legalizacyjnej decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o warunkach zabudowy przedmiotowej sieci, Burmistrz G. wydał tę decyzję na rzecz Gmina G..

Natomiast przytoczony powyżej, obecnie obowiązujący przepis art. 49 K.c., doprecyzowuje jedynie, iż osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, może wystąpić z roszczeniem o nabycie ich na własność za wynagrodzeniem. To, iż dotychczas Gmina G. nie sformalizowała przejęcia ww. sieci od osób, które ją wybudowały, nie może w chwili obecnej zwalniać jej od obowiązków legalizacyjnych w zakresie tej sieci.

Gmina G. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. w całości,

2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, nie poczynienie ustaleń w przedmiocie stosunków własnościowych rozpatrywanych instalacji, a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina G. była inwestorem w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne ustalenie, że Gmina, jako właściciel działki [...], była inwestorem budowy odcinka sieci kanalizacyjnej, o którym mowa w skarżonym postanowieniu w sytuacji, gdy inwestorem budowy kanalizacji sanitarnej były Wspólnoty Mieszkaniowe oraz inne osoby, które wybudowały sieć na własny koszt i której Zakład Usług Komunalnych w G. nie przejął w faktyczne posiadanie, a sieć utrzymywana jest przez te podmioty,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że Gmina G. jest inwestorem w procesie budowlanym, o którym mowa w tym postanowieniu, w sytuacji, gdy skarżąca nie uczestniczyła w organizowaniu oraz realizacji budowy spornego odcinka kanalizacji sanitarnej,

3. wadliwe uznanie, iż inwestorem w niniejszy postępowaniu była Gmina G. i w konsekwencji naruszenie przez organ art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania,

4. naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zobowiązanie do zapłaty opłaty legalizacyjnej nie mogło powstać na skutek przedawnienia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi strona wskazała, że prace budowlane związane ze spornym obiektem budowlanym zostały zakończone w latach [...]. Dokumentacja zgromadzona przez organ wskazuje, że inwestorami budowy obiektu znajdującego się w działce drogowej [...] byli właściciele poszczególnych nieruchomości, a nie Gmina G.. Podmioty te wybudowały sieć na własny koszt i której to sieci Zakład Usług Komunalnych w G. nie przejął w faktyczne posiadanie, a sieć utrzymywana jest dalej przez te podmioty.

Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Skarżąca podkreśliła, że nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli lub kilku współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela (współwłaścicieli), który był inwestorem (sprawcą), chyba, że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela (sprawcy). Natomiast organ jest zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status.

Tymczasem, w toku postępowania dowodowego bezsprzecznie ustalono, kto był inwestorem przedmiotowych prac. To właśnie wspólnoty mieszkaniowe, a nie Gmina G. zawarły umowy na budowę przyłączy kanalizacyjnych, poniosły nakłady na ten cel i w dalszym ciągu utrzymują przyłącza będące przedmiotem postępowania.

Następnie skarżąca wskazała, że ustalenie opłaty legalizacyjnej było niedopuszczalne z powodu upływu terminu przedawnienia, wobec czego obowiązek po stronie skarżącej w tym zakresie wygasł. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59g ust. 1, a stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W zakresie regulacji ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do tego wyliczenia, który wskazuje podstawę do wymierzenia opłaty, sposób ustalania wymierzenia wysokości opłaty oraz następstwa jej wymierzenia (art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego). Artykuł 59f ust. 1 nie reguluje natomiast formy wymierzenia opłaty oraz trybu przymusowego jej wykonania. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego. Według art. 59g Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 3, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Artykuł 59g ust. 5 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, przy czym uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Skarżąca uznała, że jeżeli inwestor rozpocznie budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu (art. 48 i 49 Prawa budowlanego). Według strony ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie terminów przedawnienia. W sytuacji gdy inwestor zaniedbał swoich obowiązków, tj. przystąpił do budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy stosować odpowiednio art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu obowiązek podatkowy nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca obowiązek została doręczona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Oznacza to, że na gruncie Prawa budowlanego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie powstaje, jeżeli zostanie ona ustalona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Skarżąca wskazuje, że na gruncie prawa cywilnego stosunki właścicielskie winny zostać ustalone w oparciu o art. 49 K.c. W dacie wybudowania urządzeń przepis art. 49 obowiązywał wprawdzie w innym brzmieniu niż obecnie, jednak należy zauważyć, że wówczas obowiązujące prawo stanowiło, że urządzenia przesyłowe nie stanowią części składowych gruntu, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu (art. 49 in fine K.c.). Wydawałoby się, że warunek "wejścia w skład przedsiębiorstwa" jest kwestią faktu. Jednakże okoliczność faktycznego włączenia urządzenia do sieci określonego przedsiębiorcy nie przesądza jeszcze samodzielnie o jurydycznym jego wyłączeniu z zakresu własności nieruchomości gruntowej. Niezbędne jest bowiem stwierdzenie, że określone urządzenie również w sensie prawnym weszło w skład przedsiębiorstwa (w znaczeniu przedmiotowym). Takiego stwierdzenia w niniejszej sprawie nie odnotowano. Przedmiotowa sieć pozostaje w posiadaniu i na utrzymaniu właścicieli budynków przy ul. [...] w G..

Jednocześnie analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu w zakresie brzmienia ustawy - Prawo budowlane w dacie powstania kanalizacji sanitarnej. Na stronie 10 uzasadnienia organ wskazuje, że przedmiotowa kanalizacja powstała pod rządami ustawy w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z póżn. zm. Z kolei w dalszej części uzasadnienia na stronie 13 Organ wskazuje, że legalizacja spornej sieci podlega, przepisom ustawy - Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz.718), która w art. 49 ust. 1 i 2 wprowadziła opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy obiektu budowlanego. Skarżąca wskazała, że tylko legalizacja samowoli wzniesionych od 11 lipca 2003 r. wiąże się m.in. z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem skarżącej, "Legalizacja samowoli budowlanej przebiega co do zasady na podstawie przepisów, które obowiązywały w chwili wznoszenia budynku lub budowli. Podstawową sankcją za samowolę jest nakaz rozbiórki, jednak pod różnymi warunkami (w zależności od daty zakończenia budowy i jej zgodności m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego) możliwa jest jej legalizacja. Art. 48 Prawa budowlanego w okresie do 11 lipca 2003 r. stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 49 Prawa budowlanego wprowadzał wyjątek od przedstawionej zasady ogólnej - nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli jednak właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, przepis art. 48 stosowany był odpowiednio (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że tylko legalizacja samowoli wzniesionych od 11 lipca 2003 r. wiąże się m.in. z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 675/07, wyrok NSA z dnia 19 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2540/13.). W niniejszej sprawie organ wydał przedmiotowe postanowienie przedwcześnie nie dokonując ww. analizy.

Na marginesie skarżąca wskazała, że w przedłożonym przez Gmina G. projekcie budowlanym nie wskazano długości spornej sieci, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia stanu prawnego w ramach którego organy winny procedować w rozpoznawanej sprawie. Istotną okolicznością w tym zakresie jest przyjęcie, jako niespornego pomiędzy stronami faktu wybudowania odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w G. w okresie pomiędzy [...] listopada 2002 r. (data zawarcia umowy nr [...] na wykonanie sieci) a [...] stycznia 2003 r. (data protokołu sporządzonego na okoliczność stwierdzenia zgodności z warunkami technicznymi tej sieci przez Zakład Gospodarki Komunalnej w G.). W okresie tym obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 2000 r., nr 106, poz. 1126 wraz z późniejszymi zmianami. Według obowiązujących wówczas przepisów, budowa sieci jak i przyłączy kanalizacyjnych wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Sytuacja ta uległa zmianie wraz z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która mocą art. 1 pkt 7 lit. a) tiret dziewiąte dodała do ustawy Prawo budowlane art. 29 ust. 1 pkt 19a. Od dnia wejścia w życie ww. zmiany, tj. z dniem 28 czerwca 2015 r., budowa sieci kanalizacyjnej została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś jej budowa wymagała uprzedniego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Po ustaleniu ww. okoliczności, konieczne stało się wyjaśnienie, czy prawidłowo organy orzekające zastosowały obowiązujące na dzień podejmowanych rozstrzygnięć przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego, w tym opłaty legalizacyjnej.

W czasie wybudowania przedmiotowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej obowiązywały przepisy, zgodnie z którymi, właściwy organ nakazywał w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy Prawo budowlane). Art. 49 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718), która rozszerzyła możliwość legalizacji samowoli budowlanej do wszystkich obiektów, których istnienie nie naruszało przepisów, bez względu na upływ czasu i wprowadziła obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe mogły mieć zastosowanie tylko do postępowań wszczętych, ale niezakończonych decyzją ostateczną.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, uznał ww. przepis art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, nr 109 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., za niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Za sprzeczne z zasadą równości Trybunał uznał wprowadzenie kryterium uzyskania ostatecznej decyzji do 10 lipca 2003 r. Tym samym Trybunał nie zanegował możliwości stosowania nowych regulacji do obiektów, które zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej i upłynął 5-letni okres od ich wybudowania, ale nie zostało wszczęte wobec nich postępowanie legalizacyjne. Trybunał stwierdził, że przepisy wprowadzone nowelą z 27 marca 2003 r. nie naruszają zakazu retroakcji prawa i odpowiadają zasadzie bezpośredniego prawa. Trybunał podkreślił, że osoby, które pod rządami prawa budowlanego rozpoczynały i prowadziły budowę wbrew przepisom prawa, nie mogły zasadnie oczekiwać, że budowa ta zostanie zalegalizowana i musiały w każdej chwili liczyć się z wydaniem nakazu rozbiórki obiektu. Możliwość zalegalizowania obiektu powstała dopiero po upływie pięciu lat od zakończenia budowy prowadzonej niezgodnie z prawem. Trybunał ocenił, że okres vocatio legis wskazanej noweli był wystarczający, aby zainteresowani mogli dostosować się do nowej regulacji.

Konsekwencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego było uchwalenie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 833/20, podmioty, wobec których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do 10 lipca 2003 r., a które spełniły przesłanki materialnoprawne uzyskania takiej decyzji, podobnie jak podmioty, wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu do 10 lipca 2003 r., uzyskały możliwość dostosowania się do regulacji intertemporalnej do dnia 1 stycznia 2008 r.

W niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie, a ustalony termin – 1 stycznia 2008 r. – upłynął. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby ktokolwiek podejmował czynności zmierzające do legalizacji wybudowanego odcinka kanalizacji sanitarnej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczętego dopiero w roku 2018.

Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie w pełni miały zastosowanie regulacje związane z trybem i zasadami legalizacji samowoli budowlanej, o których mowa w przepisach art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, obowiązujące w dniu wydawania postanowień, w tym obowiązek ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeżeli strona skarżąca wyraziła wolę zalegalizowania wykonanych robót budowlanych i nie zamierzała doprowadzić do wydania nakazu rozbiórki.

Uwzględnić należy też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego, co do zasady legalizacja samowoli budowlanej następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie legalizacji, co wynika z tego, że tego rodzaju postępowanie ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym. Przyjmuje się, że samowola budowlana jest "zdarzeniem ciągłym", tj. niezakończonym, i dlatego w przypadku legalizacji należy stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania postanowienia. Akcentuje się, że inwestor ponosi ryzyko wiążące się z możliwością takiej zmiany stanu prawnego, która wpłynie na możliwość legalizacji samowoli budowlanej (por. NSA w wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2393/18).

Podsumowując, trafnie organy orzekające przyjęły, że dla zalegalizowania samowolnie wykonanej części kanalizacji sanitarnej, wymagane jest spełnienie warunków opisanych w przepisach art. 48 (w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie nowelizacji przepisów legalizacyjnych wynikających z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw(Dz. U. z 2020 r. poz. 471 – patrz art. 25 ww. ustawy.)

Dla określenia, że sprawa dotyczy wybudowania odcinka sieci kanalizacji sanitarnej organy prawidłowo odwołały się do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028). W myśl art. 2 pkt 7 ww. ustawy, sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przy tym przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5 cyt. ustawy).

Ustalenie stanu faktycznego związanego z określeniem przebiegu sieci na działce nr [...] przy ul. [...] w G. wraz ze studzienkami i przyłączami kanalizacyjnymi zostały udokumentowane m.in. w sporządzonej Inwentaryzacji sieci kanalizacji sanitarnej. Dla ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej bez znaczenia ma podnoszona w skardze kwestia rzeczywistej długości spornej sieci, skoro niewątpliwie posiada ona długość mniejszą niż 1 km.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia zagadnień własnościowych związanych z wybudowaniem odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w G. należy wskazać, że okoliczność ta została należycie ustalona i wyjaśniona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wbrew zarzutom wyartykułowanym w pkt 1-3 skargi, w zaskarżonym postanowieniu organ nie uznał Gmina G. jako inwestora spornego odcinka sieci kanalizacji. Organ wskazał, że sporny odcinek sieci został wybudowany na gruncie Gmina G., oznaczonej jako działka drogowa. Budowa została sfinansowana przez Wspólnoty Mieszkaniowe oraz inne osoby. Te podmioty były zatem inwestorami. Budowa nastąpiła jednak za wiedzą i przyzwoleniem Gmina G., w imieniu której zadania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej realizował Zakład Gospodarki Komunalnej, o czym świadczy umowa z dnia [...] listopada 2002 r., umowa z dnia [...] lipca 2002 r., pismo Gmina G. z dnia [...] lipca 2018 r.).

Warto przy tym zwrócić uwagę, że o zakwalifikowaniu określonych urządzeń i przewodów, jako sieci, nie decyduje prawo własności a konkretne okoliczności faktyczne. Analizując przepis art. 49 K.c. Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV CSK 387/14 wskazał, że sfinansowanie kosztów budowy urządzeń, które po połączeniu z siecią nie należą już do części składowych nieruchomości i są samoistnymi rzeczami ruchomymi przesądza o tym, kto jest ich właścicielem.

Przechodząc w tym miejscu do akcentowanego w skardze zarzutu niewłaściwego określenia adresata postanowienia należy wyjaśnić, że istotnie przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wymienia podmioty do których może być skierowane postanowienie. Trafnie strona skarżąca zwraca uwagę, że kolejność wyszczególnienia podmiotów w art. 52 ww. ustawy nie jest przypadkowa i że w pierwszej kolejności decyzje i postanowienia winny być kierowane do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej. Tym niemniej, już sam ustawodawca przewidział sytuacje, w których rozstrzygnięcia związane z legalizacją albo rozbiórką, mogą być kierowane do podmiotów innych niż inwestor. Zależy to od okoliczności danej sprawy. Jako uzasadniony przykład nałożenia obowiązków nie na inwestora lecz na właściciela orzecznictwo wskazuje sytuacje, w których nałożenie określonego obowiązku na inwestora było nieracjonalne, np. gdy obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego (wyroki NSA: z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 66/12). Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Pogląd ten podzielany jest również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150; A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2021 r., s. 774-775).

Zauważyć również należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia organów nadzoru budowlanego ocenić należało jako niewadliwe. Nadto, ustalenia te znalazły potwierdzenie w czynnościach samej strony skarżącej, która przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. niezbędne do legalizacji spornego odcinka sieci.

Wskazanie zatem w zaskarżonym postanowieniu jako jego adresata Gmina G. – jedynego właściciela działki na której wybudowano sporny odcinek sieci, nie naruszało przepisów Prawa budowlanego, jak też wymienionych w skardze przepisów postępowania.

Ustosunkowując się do podniesionego w pkt 4 skargi zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zobowiązanie do zapłaty opłaty legalizacyjnej nie mogło powstać na skutek przedawnienia, wyjaśnić należy, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, oznacza przede wszystkim zasadę obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stanowi bowiem, że "Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu".

Skład orzekający Sądu w pełni podziela przekonującą w tym względzie wykładnię ww. unormowań przedstawioną m.in. w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3300/15, w którego uzasadnieniu wskazano, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej ze swojej istoty wyklucza możliwość zastosowania do niej art. 67a o.p. Opłata ta jest bowiem dobrowolna, nie stanowi więc zobowiązania podatkowego, którego immanentną cechą jest powinność przymusowego świadczenia pieniężnego (art. 5 w związku z art. 4 o.p.), a co za tym idzie brak jest możliwości odnoszenia do niej przepisów dotyczących ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Jakkolwiek do opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się wprawdzie przepisy odnoszące się do kar, o jakich stanowi art. 59f Prawa budowlanego, niemniej zamieszczone w art. 59g ust. 5 ww. ustawy odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z nich. Ponieważ opłata legalizacyjna nie jest przymusowym świadczeniem pieniężnym podlegającym egzekucji, nie mogą jej dotyczyć przepisy odnoszące się do ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, potencjalnie podlegających przymusowemu ściągnięciu. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Ponieważ opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest podatkiem, wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy - Ordynacja podatkowa, w tym przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten dotyczy bowiem przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zobowiązaniem podatkowym, zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej, jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Ani z przepisów prawa podatkowego, ani z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby opłata legalizacyjna była podatkiem (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2193/11).

Sam sposób obliczenia wysokości opłaty lagalizacyjnej, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości. Ustalenie przedmiotowej opłaty następuje na podstawie sztywno określonych w ustawie kryteriów i jest bezwzględnym wymogiem postępowania legalizacyjnego. Nie wyklucza jednak możliwości rozłożenia na raty, czy też umorzenia przez wojewodę w całości lub w części opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Wniosek taki można skierować do wojewody (art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Przesłankami, którymi winien kierować się wojewoda winny być istnienie ważnego interesu strony lub ważnego interesu publicznego (art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie przepisami prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.