Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5675/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1-3, art. 31 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 24 ust. 2, art. 29 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 4 ust. 2art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 32, art54 ust. 1-3, art. 71 ust. 3, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 252/16 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 5675/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę G. S. (dalej:Skarżący), na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] lutego 2016r., wydanej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013r., zmienianym w dniach [...], [...], [...] maja 2013r., Skarżący ubiegał się o przyznanie następujących płatności na rok 2013:

1. jednolitej płatności obszarowej, do działek rolnych: A (działka nr [...] – 32,50 ha), B (nr [...], 213 – 5,43 ha), C (nr [...] – 0,53 ha), F (nr [...] – 2,80 ha), G (nr [...] – 0,20 ha), H (nr [...] – 3,19 ha), I (nr [...], [...] – 19,83 ha), o całkowitej powierzchni 159,49 ha,

2. uzupełniającej płatności obszarowej, do działek rolnych: I, I1, I2 (nr [...], [...]) o powierzchni 19,83 ha, J, J1, J2 (nr [...] – 7,50 ha), K, K1, K2, L, L1, L2, jak też Ł, Ł1, Ł2 (nr [...] – 23,00 ha), o całkowitej powierzchni 114,84 ha,

3. płatności do upraw roślin strączkowych, do działek rolnych: I, I1, I2 (nr [...], [...]) o powierzchni 19,83 ha, J, J1, J2 (nr [...] – 7,50 ha), K, K1, K2, L, L1, L2, jak też Ł, Ł1, Ł2 (nr [...] – 23,00 ha), o całkowitej powierzchni 114,84 ha. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni w dniach [...].08. – [...].09.2013r. w gospodarstwie Skarżącego, sporządzono raport w którym wskazano nieprawidłowości odnoszące się do działek deklarowanych do płatności.

Stwierdzono, iż nastąpiło przedeklarowanie powierzchni na działkach rolnych (A, l, J, Ł,) przy czym w odniesieniu do działki A stwierdzono kod DR13 - powierzchnię 32,81 ha, większą od zadeklarowanej (32,50 ha), a w odniesieniu do pozostałych działek stwierdzono powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej (kod DR13+), co miało wpływ na zmniejszenie powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG).

W tym samym okresie przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, stwierdzając nieprzestrzeganie norm oraz wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010r., nr 39, poz. 211, ze zm.).

Na podstawie kontroli przyjęto do płatności powierzchnię działki: C - 0,36 ha, przy deklarowanych 0,53 ha, bowiem stwierdzono obszar gruntu znajdujący się wokół użytku (zalesienie, samosiewy brzozy), działki F - 2,00 ha, przy deklarowanych 2,80ha, bowiem stwierdzono nieużytek znajdujący się wokół łąki: zadrzewienia, zakrzaczenia), działki G – 0,00 ha, przy deklarowanych 0,20 ha, bowiem na całej powierzchni stwierdzono nieużytek, obszar podmokły o charakterze bagiennym z występującymi zakrzaczeniami, działki I - o powierzchni 19,83 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], [...], bowiem z płatności wykluczono powierzchnię 1,14 ha, wobec stwierdzonej powierzchni 18,69ha, działki J - o powierzchni 7,50ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], bowiem z płatności wykluczono powierzchnię 0,13 ha, wobec stwierdzonej powierzchni PEG 7,37 ha, działki Ł - o powierzchni 23,00 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...], bowiem z płatności wykluczono powierzchnię 0,78 ha, wobec stwierdzonej powierzchni 22,22 ha. Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] października 2015r., objął do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 156,58 ha, a więc mniejszą niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 (159,49 ha). Do uzupełniającej płatności obszarowej zakwalifikował powierzchnia 112,79 ha, a więc mniejszą niż zadeklarowana o przyznanie płatności na rok 2013 (114,84 ha). Natomiast do płatności do roślin strączkowych zakwalifikował powierzchnię, 94,10 ha, a więc mniejszą niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 (114,84 ha). Stosownie do dokonanych zmniejszeń organ wyliczył kwoty do poszczególnych płatności, a w przypadku płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych odmówił płatności.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego ustalenia.

Odnosząc się do płatności do roślin strączkowych Dyrektor ARiMR wskazał, że w sytuacji gdy Skarżący nie ubiegał się o płatności w roku 2012 lub w przypadku gdy dana działka ewidencyjna jest deklarowana do płatności po raz pierwszy, może on wystąpić o dane dotyczące powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Skarżący nie wystąpił z takim wnioskiem dla nowych działek ewidencyjnych, to jest działki J, nr [...], działki K nr [...], [...], działki L nr [...], działki Ł, nr [...]. Brak informacji o powyższej powierzchni w/w działek nie zwalniał Skarżącego od zweryfikowania poprawności deklarowanych danych ujmowanych we wniosku o przyznanie płatności.

Wskazał również, iż wbrew wywodom Skarżącego nie było podstaw do zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemu wsparcia dla rolników zamieniającego rozporządzenie(WE) nr 1782/2003 ( Dz. Urz. WE L 30 z 2009r., dalej: rozporządzenie 73/2009).

Dyrektor ARiMR powołując się na art. 58 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (EWE) nr 73/2009, odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach sytemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina ( Dz. Urz. UE L 316 z 2009 str. 65 ze zm., dalej: rozporządzenie 1122/2009) wskazał, że procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 22,0404%. Z tego względu odmowa przyznania płatności do roślin strączkowych była uzasadniona.

Jego zdaniem, kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w zakresie wzajemnej zgodności, została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami, czego dowodem są protokoły z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną. Wskazał również, iż organ nie miał obowiązku zawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

Po rozpoznaniu skargi, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 8 września 2016r. oddalił skargę.

Odnosząc się do przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przypomniał, że odbyła się ona w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2013r. W toku postepowania administracyjnego pracownicy Biura Kontroli wielokrotnie podejmowali próbę kontaktu ze Skarżącym, w celu powiadomienia go o zamiarze przeprowadzenia kontroli. W dniu [...] sierpnia 2013r. została przesłana Skarżącemu pisemna informacja o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Pismo to nie zostało odebrane przez Skarżącego i zostało zwrócone

W ocenie Sądu I instancji, kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w zakresie wzajemnej zgodności, została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami, czego dowodem są protokoły z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną.

Zwrócił uwagę, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy, celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy, zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia 73/2009.

Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, kontrole administracyjne służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Kontrola administracyjna z wykorzystaniem środków informatycznych ma znaczenie zasadnicze, natomiast kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niepowiadomienia Skarżącego o terminie kontroli, Sąd I instancji wskazał, że organ nie miał takiego obowiązku. Stosownie do art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Na Agencji nie ciąży zatem obowiązek powiadamiania rolników o przeprowadzeniu kontroli na miejscu. Agencja może powiadomić o tym fakcie rolnika, ale jedynie wtedy gdy nie zagraża to celowi kontroli. Dodał, że w rozpoznawanej sprawie organ wysyłał zawiadomienie o kontroli, ale nie zostało ono odebrane przez Skarżącego. Wskazał również, że art. 73 rozporządzenia 1122/2009, przewiduje wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń, jednak wniosek złożony przez Skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a ponadto w toku realizacji programu ujawniono nieprawidłowości. Niezgodności polegały na zawyżeniu powierzchni działek w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Z ustalonego stanu faktycznego wynika natomiast, że za stwierdzone nieprawidłowości winę ponosi Skarżący.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji wskazał na art. 3 ust. 1 – 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2012. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Zauważył, przy tym, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu I instancji organ również szczegółowo opisał dostrzeżone uchybienia co do płatności do roślin strączkowych, a zarzuty Skarżącego w tym zakresie są nie uzasadnione.

Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez niedoręczenie Skarżącemu raportu z kontroli w przepisowym terminie i pozbawienie go przez to prawa do obrony. W świetle bowiem stanu faktycznego sprawy, stwierdzone nieprawidłowości, w ocenie Sądu, były bowiem trwałe i nieusuwalne. Natomiast otrzymanie przez Skarżącego raportu z opóźnieniem, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Skarżący również nie współpracował z kontrolerami, gdyż ignorował ich pracę, nie skontaktował się z nimi, mimo podejmowania przez nich kilkakrotnych prób.

W skardze kasacyjnej, Skarżący na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r.

poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania to jest:

a. art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zw. art. art. 31 ust.4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2012. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) i art. 27 ust. 1 oraz art.54 ust.2 rozporządzenia 1122/2009, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego polegającego na pominięciu stosowania przywołanej normy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przeprowadzenia kontroli bez obecności rolnika i niepowiadomienia go o wynikach kontroli w wymaganym terminie,

b. art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zw. z art.73 rozporządzenia 1122/2009 poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego polegającego na nie zastosowaniu przywołanej normy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci zastosowania obniżek i wykluczeń oraz nałożenia na Skarżącego sankcji karnej,

c. art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy oraz poprzez pozbawienie Skarżącego prawa udowodnienia swoich twierdzeń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego to jest:

a. art. art.31 ust.4 ustawy o płatnościach i art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, poprzez nieprawidłowe powiadomienie rolnika o kontroli i w konsekwencji przeprowadzenie kontroli bez obecności Skarżącego,

b. art.54 ust.2 rozporządzenia 1122/2009, poprzez niedoręczenie Skarżącemu raportu z kontroli w przepisowym terminie i pozbawienie przez to prawa do obrony

c. art.73 rozporządzenia 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podkreślić więc należy, że wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych wyżej podstaw. Natomiast rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Nie jest natomiast władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Zauważyć należy, iż Skarżący formułując zarzuty w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. (określając je jako naruszenie przepisów postępowania), powiązał zarzuty określone w ramach tej podstawy w punkcie 1 a, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a., a więc naruszeniem prawa materialnego. Natomiast prawidłowe określenie zarzutu w ramach wskazanej podstawy winno polegać na powiązaniu wskazanego naruszenia określonego w punkcie 1a, z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku natomiast zarzutu określonego w punkcie 1b, zarzut ten winien być podniesiony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego, bowiem przepis art. 73 rozporządzenia 1122/2009 jest przepisem prawa materialnego.

W ramach tego zarzut Skarżący zarzucił naruszenie art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz art. 27 ust. 1 i art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009 polegające na przeprowadzeniu kontroli bez obecności Skarżącego i niepowiadomienia go o wynikach kontroli.

Wskazać należy, że w ramach podstawy określonej jako naruszenie prawa materialnego, a więc podstawy określonej w art. 174 pkt.1 p.p.s.a ,Skarżący również zarzucił naruszenie art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach i art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 poprzez nieprawidłowe powiadomienie Skarżącego o kontroli i w konsekwencji przeprowadzenie kontroli bez jego obecności.

W istocie więc zarzuty wskazane w ramach podstawy określonej jako naruszenie prawa materialnego są zarzutami naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się do tak określonych zarzutów, podkreślić należy, iż przesłanką przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest posiadanie zadeklarowanych gruntów ornych, do których ma być przyznana płatność oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami. Sprawdzenie spełnienia powyższych warunków przyznania płatności (warunków kwalifikowalności) odbywa się w ramach kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu - art. 30 ustawy o płatnościach oraz art. 29 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009.

Natomiast podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie rolnik podpisuje na wniosku o przyznanie płatności oraz art. 26 oraz dalsze przepisy rozporządzenia 1122/2009. Wymienione rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli administracyjnych i kontroli przeprowadzanych na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej.

W art. 31 ustawy o płatnościach określono sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli na miejscu. W ustępie 4 wskazano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności kontrolowanego także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009. Ten z kolei przepis stanowi, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni.

Analiza wyżej wymienionych przepisów ustawy oraz rozporządzenia prowadzi do wniosku, że obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu jej przeprowadzenia jest wyłączony. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zatem zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, natomiast udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Z obu tych przepisów wynika, wbrew przekonaniu Skarżącego, że ustawodawca nie wprowadza wymogu zawiadamiania wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Tym samym dopuszczalne jest przeprowadzenie ich na miejscu bez udziału rolnika. Jeżeli nie jest wymagana ani jego obecność, ani nawet powiadomienie go o kontroli, to również jest możliwe jej przeprowadzenie, w przypadku braku możliwości powiadomienia Skarżącego o terminie kontroli.

Zauważyć przy tym należy, iż organ podejmował próby zawiadomienia Skarżącego o kontroli, które okazały się bezowocne, co jednak nie oznacza, jak wskazano, iż w świetle powyższych uwag nie było możliwe przeprowadzenie kontroli bez udziału Skarżącego. Tym samym powyższe zarzuty uznać należy za nie uzasadnione.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, polegający na zaniechaniu działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, jak również zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009, poprzez niedoręczenie raportu z kontroli w przepisanym terminie i pozbawienie strony prawa do obrony. Zarzuty te wymagają łącznego rozpoznania, bowiem dotyczą one, zgodnie z twierdzeniem Skarżącego, pozbawienia prawa do wykazania swoich twierdzeń.

Zauważyć należy, iż treści zarzutów naruszenia art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach wynika, iż Skarżący wskazując na naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach nie wskazał jakiej jednostki redakcyjnej tego przepisu zarzut dotyczy. Przepis art. 3 ust. 2 składa się bowiem ust. pkt. 1 -4.

Należy wskazać, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 w/w artykułu stanowi z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3).

Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji, w postępowaniach dotyczących płatności ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym zasadę sformułowaną w art. 7 k.p.a. Bezsporne przy tym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodów, co do zaistnienia określonych faktów. W art. 3 ust. 3 tej ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wskazać także należy, iż stosownie do art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach, z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (ust. 7).

Skarżący podniósł, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, przekraczając termin do doręczenia raportu z kontroli, czego zresztą organ nie kwestionował. Należy jednak podkreślić, iż powyższy przepis nie wiąże z przekroczeniem określonego w nim terminu skutku, w postaci podważenia wyników kontroli (termin ten ma w zasadzie charakter instrukcyjny). Wskazać również należy, że Skarżący po otrzymaniu powyższego raportu z kontroli, złożył w dniu [...] lutego 2014r. pismo z zastrzeżeniami do powyższego raportu, w wyniku którego została przeprowadzona ponowna analiza raportu z kontroli, a Skarżący został poinformowany w jego wynikach.

Skarżący otrzymując natomiast raport z kontroli, w dniu [...] lutego 2014r., w złożonym piśmie z dnia [...] lutego 2014r. oznaczonym jako "Oświadczenie", stanowiącym w istocie zastrzeżenia do tego raportu, nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych, poza wskazaniem faktur za zakup saladery, oraz zdjęć Wniosek taki, dotyczący opinii biegłego którego zadaniem byłoby ustalenie czy została wysiana saladera, zgłosił dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2014r. stanowiącym odwołanie od decyzji organu I instancji. Inne skonkretyzowane wnioski dowodowe co do przesłuchania świadków zostały zgłoszone dopiero na etapie kolejnego odwołania w piśmie z dnia [...] października 2015r.

Zauważyć również należy, że wskazał on, że na kontrolowanych działkach wysiewał saradelę w plonie głównym, która zgodnie z jego oświadczeniem została skoszona jesienią 2013r. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż doręczenie raportu z kontroli w dniu [...] lutego 2014r. (w sytuacji gdy termin na jego doręczenie wynosił 3 miesiące – art. 54 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009), miało wpływ na możliwości wykazania przez Skarżącego, iż na wskazanych działkach uprawiał saladerę w sposób uprawniający go do dopłat z tego tytułu.

Zwrócić również należy uwagę, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczególnych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ( Dz.U nr 40 poz. 326) płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych przysługuje do danej grupy roślin w siewie czystym oraz w formie mieszanek z wyłączeniem mieszanek innych niż rośliny strączkowe i motylkowate drobnonasienne.

Jak wynika z protokołu kontroli inspektorzy stwierdzili zasiew mieszanki traw z motylkowatymi oraz miejscowo podsiew seradeli. Z dołączonych do protokołu zdjęć wynika, iż cały obszar działki był zachwaszczony i porośnięty trawami. Struktura gleby wykazywała brak przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych po głębokiej orce, widoczne były również liczne karpy. Grunt nie był przygotowany do uprawy, a trudne warunki glebowe ograniczyły możliwość rozwinięcie i prowadzenia uprawy.

Skarżący twierdził natomiast, iż na działce wysiewał saradelę w siewie czystym, w plonie głównym, nie kwestionując jednak tego, iż grunt był zachwaszczony, co spowodowało iż uprawa została zagłuszona przez chwasty.

Należy przy tym podkreślić, iż zgłoszone wnioski dowodowe Skarżącego dotyczyły przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wniosek ten został przedstawiony celem wykazania, czy na działkach była wysiana saradela. Natomiast wniosek dowodowy co do przesłuchania świadków zgłoszony w odwołaniu z dnia [...] października 2015r. dotyczył potwierdzenia obsiania działki saradelą.

W tym kontekście należy podzielić argumentację organu. Organ bowiem nie kwestionował samego faktu siewu i istnienia saradeli na wskazanej działce, wskazał natomiast, iż sam siew nie może być podstawą do kwalifikowania uprawy seradeli. Skutecznym sposobem weryfikacji istnienia powyższej uprawy jest bowiem potwierdzenie występowania uprawy na działce rolnej. Organ podkreślił przy tym, iż w terminie kontroli uprawa winna znajdować się w takim stadium rozwoju który pozwala na jednoznaczną identyfikację.

Tym samym uznać należy, iż wskazane dowody przez Skarżącego nie zmierzały do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast miarodajnym dowodem celem stwierdzenia powyższych okoliczności był protokół kontroli sporządzony przez inspektorów mających przygotowanie fachowe do dokonywania powyższej kontroli, wraz z załączoną do protokołu dokumentacją fotograficzną.

Podkreślić również należy, że stan zgłoszonych do płatności działek rolnych uległ zmianom. Jak bowiem już wskazano, według Skarżącego wysiana saladera w plonie głównym została skoszona jesienią 2013r. Organy natomiast rozstrzygały sprawę zainicjowaną wnioskiem Skarżącego o przyznanie płatności rolnych, według stanu zastanego na dzień kontroli, tak więc decydujące dla sprawy są ustalenia faktyczne dotyczące stanu z dnia kontroli.

Należy przy tym również dodać, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego, organ przy podejmowaniu decyzji ocenił niektóre z wnioskowanych dowodów m.in. faktury dotyczące zakupu nasion saradeli.

Wskazać również należy, iż formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt. 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, Skarżący winien nie tylko wskazać naruszone przepisy procesowe i uzasadnić to naruszenie, ale także wykazać jego istotny wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania winno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżący natomiast nie wypełnił tego obowiązku.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi, a więc musi podnosić naruszenie przepisów procesowych dokonane przez Sąd I instancji, bo w postępowaniu kasacyjnym ocenie podlega działanie Sądu I instancji. Wreszcie zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym i profesjonalnym, dlatego na stronie ją wnoszącej ciąży obowiązek wypełnienia prawem określonych wymagań, jakim powinna odpowiadać, zgodnie z 176 p.p.s.a.

Skarżący zarzucił w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie art. 73 rozporządzenia 1122/2009, poprzez jego nie zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego. Z tego też względu zarzuty jego naruszenia mogą być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżący formułując powyższy zarzut w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, nie powiązał tego naruszenia z przepisem który jego zdaniem naruszył Sąd I instancji rozpoznając sprawę ( art. 145 § 1 pkt. 1 a) p.p.s.a). Nadto Skarżący nie wskazał której z jednostek redakcyjnych art. 73 ww. rozporządzenia powyższy zarzut dotyczy. Przepis art. 73 rozporządzenia 1122/2009, zawiera bowiem w swej treści dwie jednostki redakcyjne..

Przepis ten, regulując "Wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń" -stanowi w ust. 1, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Zgodnie zaś z ust. 2, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Skarżący nie uzasadnił również należycie wskazanego zarzutu. Wskazał bowiem, że zadeklarował działki rolne zgodnie z otrzymaną informacją PEG oraz zgodnie ze znanym mu stanem faktycznym, a stwierdzone nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Wskazał również, na brak powierzchni PEG dla wielu zgłoszonych działek.

W skardze kasacyjnej nie podważał jednak stanowiska, że to Skarżący odpowiadał za treść wypełnionego wniosku i to na nim spoczywał obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikującą się do płatności. Skarżący podpisując bowiem wniosek o przyznanie płatności na 2013r. oświadczył, iż znane mu zasady przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Skarżący nie wykazał natomiast należycie, aby błędy te były wynikiem okoliczności przezeń niezawinionych. Występując natomiast o płatności rolne powinien zdawać sobie sprawę, jaki jest stan działek, w stosunku do których składa wnioski. Powinien on zachować szczególną staranność przy wypełnianiu wniosku, a w razie potrzeby wystąpić o udzielenie informacji PEG, o którą nie wystąpił.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz Dyrektora ARiMR kosztów postępowania kasacyjnego wobec tego, że odpowiedź na skargą kasacyjną została złożona po terminie ( art.179 p.p.s.a.)