Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 888/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Monika Gąsińska-Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...];[...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...]., reprezentowanej przez radcę prawnego J. S. – Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie wznowienia postępowania - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...]) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...]marca 2011 r. Nr [...], znak: [...].

E. S. podaniem z 9 maja 2012 r. złożonym osobiście, uzupełnionym przy piśmie z 30 maja 2012 r., oraz podaniem z 25 kwietnia 2012 r. złożonym przez radcę prawnego Ł. S., zwróciła się o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 kwietnia 2012 r., znak: [...], wskazując jako przesłankę wznowienia okoliczność zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], wznowił, na wniosek E. S., reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. S., postępowanie zakończone ww. rozstrzygnięciem własnym z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...].

Decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi E. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/12, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...].

Wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego i [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/12.

W uzasadnieniu ww. wyroku z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/12, Sąd podał, że "Organ analizując obszar oddziaływania inwestycji wskazał, że nie zostały naruszone żadne ograniczenia, wynikające z przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę do przyznania skarżącej statusu strony. W szczególności nie zostały naruszone ograniczenia dotyczące pól elektromagnetycznych, których ponad dopuszczalne oddziaływanie zamyka się w obszarze nieruchomości należącej do inwestora i w żaden sposób nie działa na sąsiednie nieruchomości, w tym nieruchomość należącej do skarżącej. Powyższe stanowisko organ uzasadnił powołując się na analizę przeprowadzoną przez inwestora dołączoną do projektu budowlanego. Wskazał, że organ nie jest związany analizą dokonaną przez inwestora, która została załączona do projektu budowlanego. Organ może oprzeć się na przedmiotowej analizie, jedynie wówczas gdy nie budzi ona wątpliwości, jest jasna, niesprzeczna oraz została przeprowadzona w sposób rzetelny. W niniejszej sprawie powyższa analiza oddziaływania została zakwestionowana przez skarżącą, która zarzuciła jej konkretne uchybienia. Powyższe rodziło obowiązek po stronie organu przeanalizowania złożonej przez inwestora analizy pod kątem zarzucanych jej uchybień, a następnie uzasadnienia również w tym zakresie swojej decyzji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 866/07 nie przyznając statusu strony postępowania (...) organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek uzasadnić, dlaczego uznał, iż nieruchomość danego podmiotu nie znajduję się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Uczynienie zadość powyższemu obowiązkowi musi obejmować także odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę postępowania".

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14 wskazał, że "(...) z załączników do projektu budowlanego, tj. wyników weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) wynika, że oddziaływanie tych anten rozciąga się nad działką nr [...]. (...) Trudno w takiej sytuacji odmówić właścicielowi działki nr [...] istnienia interesu prawnego skoro w związku z funkcjonowaniem przedmiotowego inwestycji przedmiotem badań i postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być ta działka, nad którą znajduje się oś promieniowania. Ponadto, załączniki do projektu budowlanego właśnie wprost wypowiadają się co do kwestii oddziaływania na działkę nr [...], co wynika z części opisowej, jak i rysunkowej tego załączników. A więc w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich właściciel takiej działki powinien mieć możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu o prawidłowości złożonej dokumentacji projektowej, co zasadniczo kreuje po jego stronie istnienie legitymacji procesowej, a więc interesu prawnego".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu, w związku z powyższymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2807/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14, wniosku E. S., reprezentowanej przez radcę prawnego Ł. S., o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] - uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] i utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r., znak: [...].

[...]. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uwzględniając wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14, ocenił argumenty podnoszone we wskazanym wyżej piśmie jako niedające podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, czy też przyszłe postępowanie administracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 1230/08).

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., s. 260-261) postępowanie rozpoznawcze prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego obejmuje dwa zakresy przedmiotowe, które są ze sobą ściśle powiązane. Pozytywny wynik ustaleń poczynionych w ramach pierwszego z nich jest konieczną przesłanką dopuszczalności podjęcia czynności w drugim zakresie przedmiotowym. Pierwszy zakres przedmiotowy obejmuje ustalenie wystąpienia jednej z podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Do otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest oparcie się na ustaleniu jednej z podstaw, co nie oznacza, że w razie stwierdzenia innych ciężkich, kwalifikowanych naruszeń prawa procesowego organ właściwy w sprawie nie powinien ich uwzględnić i wymienić w uzasadnieniu decyzji.

Drugi zakres przedmiotowy jest następstwem pozytywnego ustalenia co najmniej jednej z podstaw wznowienia postępowania, co prowadzi do otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczone są granicami załatwienia sprawy decyzją ostateczną. Prowadząc ponowne rozpoznanie sprawy, organ obowiązany jest dokonać, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, weryfikacji materiału dowodowego. Oznacza to, że wznowienie postępowania w sprawie nie prowadzi do odrzucenia materiału dowodowego już zgromadzonego.

Postępowanie rozpoznawcze w trybie postępowania wznowieniowego prowadzone jest zgodnie z przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Przywołane wyżej poglądy nauki prawa znajdują odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Tu wskazuje się, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna.

Organ stwierdził, że konieczne było zatem ustalenie, czy w analizowanym przypadku zaistniała podstawa wznowienia postępowania wskazana przez wnioskodawczynię, tj. przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału.

I tak, E. S. swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wywodzi z tytułu współwłasności działki nr ew. [...] w miejscowości [...] (co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]). Tytuł ten przysługiwał jej także w dniu wydania kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponowna analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Ww. działka nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...] i znajduje się w odległości ponad 75 m od projektowanej wieży.

Mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14, przyjąć należy, że E. S. była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze, na fakcie braku udziału przez stronę w postępowaniu, po drugie, na braku winy strony.

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, "które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie". Pojęcie tych czynności nie może być rozumiane zbyt szeroko, gdyż może prowadzić do absurdalności sytuacji. Tę przesłankę wznowieniową należy rozpatrywać w płaszczyźnie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13).

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w sprawie doszło do wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. E. S., której w świetle materiału dowodowego uzyskanego w toku niniejszego postępowania, przysługiwał przymiot strony, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], na żadnym jego etapie. Ponadto, brak udziału wnioskodawczyni w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym nie był przez nią zawiniony.

Istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 44/14 ).

Zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 373/10). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania art. 146 § 2 k.p.a.

Następnie organ wskazał, że niniejsze postępowanie, wznowione ww. postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], prowadzone było w trybie nieważnościowym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych przewidzianych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Ponadto, organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09, z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. - według stanu na dzień 25 marca 2011 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z ponownej analizy akt sprawy, inwestor - [...]. - do wniosku z 17 grudnia 2009 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]) na cele budowlane.

Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, działka nr ew. [...] objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...]. Obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ew. [...], w ww. planie miejscowym oznaczony był symbolem [...]. Zgodnie z § 35 miejscowego planu zagospodarowania terenu, przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem [...] ([...]) to tereny rolne, na których dopuszczalne jest sytuowanie m. in. obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Stwierdzić zatem należy, że inwestycja nie naruszała rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, projektowana inwestycja nie naruszała rażąco przepisów techniczno- budowlanych obowiązujących w dacie jej wydania.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r., za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uważane były określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

W myśl zaś § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W.

Natomiast zgodnie z unormowaniem § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Jak wynika z ponownej oceny akt sprawy, do wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia - obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych - dołączono "Wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów dz. ust. z 31 sierpnia 2007 r., Nr 158, poz. 1105". Z powyższego dokumentu wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny [...], wynosi więcej niż 2000 W, a mniej niż 5000 W (trzy anteny sektorowe o EIRP 2099,23 W).

Z ww. "Wyników weryfikacji (...)" (Rys. 1 "Przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez anteny stacji [...]"; Rys. 5 "Przewidywany obszar pól elektromagnetycznych dla azymutu 190°, o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązki anten sektorowych - 16°") wynika, że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej [...] (sektor [...]) na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,9 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], położonej w [...], gmina [...]. Dla ww. działki nr ew. [...], na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę – [...] marca 2011 r. obowiązywała ww. uchwała Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...]. Powyższa działka nr ew. [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem m. in. [...]- tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej, rzemieślniczo-wytwórczej, dla którego przewidziano m. in. poniższe zasady zabudowy:

· dopuszcza się realizację budynków do 1,5 kondygnacji z możliwością użytkowania poddasza;

· wysokość nie może być większa niż 9 m, liczona jako wymiar pionowy od poziomu gruntu do najwyższego punktu konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem w najniższym narożniku budynku (§ 26 ust. 4 pkt 1 lit. a i c ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r" Nr [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to przy ukierunkowaniu anteny sektorowej (sektor [...]) na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,9 m nad powierzchnią działki nr ew. [...] w jej części położonej na terenie [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo -administracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1193/12, z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, z 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09). Innymi słowy, "miejsca dostępne dla ludności", to miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na datę wydania ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. Nr [...], znak: [...], ugruntowane już było w orzecznictwie sądowo -administracyjnym zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", o którym mowa w art. 124 § 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Nie mamy więc do czynienia z nową i odmienną od dotychczas stosowanej interpretacją (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09, z 15 października 2009 r., sygn. akt ll OSK 1581/08).

Organ stwierdził - mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, jak również przywołane wyżej unormowania, należy ocenić, że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.).

Powyższej oceny nie zmienia zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma ww. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., a nie rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). Jak już bowiem wskazano wyżej, sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.

Uzupełniająco Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że również na gruncie aktualnie obowiązujących dla działki nr ew. [...] przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw (...)[...] (...) w gminie [...]) działka ta znajduje się w obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem MR2 (tereny zabudowy mieszanej mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej), dla którego przewidziano jako dopuszczalną maksymalną wysokość budynków 10,5 m (§ 21 ust. 6 pkt 2 lit. b).

Podsumowując opisane powyżej naruszenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że mają one oczywisty charakter. Dla spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), winna zostać wydana decyzja środowiskowa (art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Sporna inwestycja winna zaś zostać zaprojektowana zgodnie z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej, co podlega sprawdzeniu przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane.

Dokonując ponownej oceny skutków społeczno-gospodarczych powyższych naruszeń, należy stwierdzić, że analizowane nieprawidłowości są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim należy ponownie zauważyć, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ochrony środowiska. Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z ochrona środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana we wznowionym postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r., § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.

Ponadto, ponowna analiza decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi do uznania, że nie była ona obarczona inną niż stwierdzoną wyżej wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna.

Odnosząc się ponownie do treści przedłożonej przez wnioskującą spółkę oceny eksperckiej dr inż. P. J. – M. przedsięwzięcia dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że opinia ta nie istniała w dacie wydania decyzji ww. Starosty [...] z [...]marca 2011 r., Nr [...], znak: [...]. Tym samym nie mogła zostać wzięta pod uwagę w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, które jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, podczas którego organ orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty, co do zasady, materiał dowodowy. Powyższe odnosi się także do przedłożonego przez wnioskodawczynię pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 16 listopada 2011 r., znak: [...].

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że nie można podzielić poglądu organu wojewódzkiego, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...], znak: [...], rażąco naruszała art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Istnieje pewna niespójność pomiędzy sentencją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011r., Nr [...], znak: [...] i zatwierdzonym nią projektem budowlanym, polegającą na pominięciu w sentencji ww. decyzji elementu inwestycji - anten sektorowych, to jednak w decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. Nr [...], znak[...] zostało określona nazwa i rodzaj zamierzenia - stacja bazowa telefonii komórkowej. Brak wymienienia poszczególnych elementów przedsięwzięcia, a zatem pominięcie danego elementu w treści decyzji, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę jest projekt budowlany.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ drugiej instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy wydaje jednak decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Jakkolwiek organ odwoławczy nie podziela motywów rozstrzygnięcia organu I instancji, to jednak biorąc pod uwagę stwierdzone wyżej naruszenia, konieczne było stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Wojewody [...], mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją. W wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, odmawia uchylenia decyzji, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1854/12). Podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku, obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach k.p.a., nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji - kończącej postępowanie w sprawie wznowienia - podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 430/12).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] z siedzibą w [...] zastępowana przez r. pr. J. S. – Z..

Skarżąca spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 158 § 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.,), poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2011 r. Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy podstawy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji nie wystąpiły w niniejszej sprawie;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa OOŚ"), § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573,), poprzez uznanie przez organ, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego uchybienia przywołanych przepisów, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi rażące ich naruszenie, bowiem przedsięwzięcie objęte decyzją o pozwoleniu na budowę nie zaliczało się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o .oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia, poprzez uznanie w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ugruntowane już było orzecznictwo sądowo-administracyjne odnośnie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", podczas gdy w tym czasie funkcjonowały różne podglądy co tego pojęcia;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 153 w zw. z art. 190 ppsa, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w trybie wznowieniowym z powołaniem się na związanie wydanymi w sprawie wyrokami, podczas gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14) odnoszą się wyłącznie do legitymacji procesowej wnioskodawczym, Sąd nie zajmował się kwestią wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia;

5) art. 153 w zw. z art. 190 ppsa i w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na niezastosowaniu się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 801/14) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 2807/12), wyrażonych w wyrokach (odpowiednio) z 1 grudnia 2015 r. i z 20 grudnia 2013 r. - co do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia interesu prawnego E. S., co oznacza, że organ nie wykonał zaleceń sformułowanych w ww. orzeczeniach;

6) art. 6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co wyrażało się w przyjęciu, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić przyjęcie jednej z funkcjonujących w judykaturze wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności";

7) art. 12 § 1, 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku wnikliwego działania w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zebrania rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności:

· nieuprawnione pominięcie w toku rozpatrywania sprawy faktu, że Starosta [...] w trakcie prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przenalizował szczegółowe dane techniczne projektowanej inwestycji pod kątem kwalifikacji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

· nieuprawnione pominięcie w toku rozpatrywania sprawy złożonego dokumentu pn. "Wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. Ust. z 31 sierpnia 2007 r.. Nr 158. poz. 1105) oraz wynikających z niej wniosków.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Oddalając skargę Sąd dał wyraz ocenie, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organ, z poszanowaniem zasady opisanej w art. 153 p.p.s.a., zastosował się także do wskazań zawartych w opisanych powyżej wyrokach sądów, które poprzedzały wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

We wznowionym postępowaniu organ prawidłowo ocenił, że zaistniała opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka, na którą powoływała się inicjatorka wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zapadłą w toku postępowania nieważnościowego. Organ w tym zakresie był związany jednoznacznym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w opisanym powyżej wyroku, który poprzedzał wydanie zaskarżonej decyzji.

Następnie, rozpoznając sprawę we wznowionym na wniosek strony postępowaniu, organ poddał ocenie decyzję o pozwoleniu na budowę stosownej kontroli wynikającej z nadzwyczajnego trybu postępowania nieważnościowego. Tu również prawidłowo ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał właściwe przepisy prawa, które w kwalifikowany sposób zostały naruszone. Zasadnie przyjął, że za taką oceną przemawia zarówno to, że doszło do naruszenia jasnych oczywistych przepisów prawa jak i to, że skutki owego naruszenia są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Dopuszczono do budowy inwestycję, której oddziaływanie może mieć negatywny wpływ na środowisko, a w szczególności na takie dobra prawem chronione jak życie i zdrowie ludzkie.

Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo decyzją z [...] listopada 2016 r., uchylił wcześniejszą własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Następnie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ma rację skarżąca spółka, że organ winien mieć na uwadze, że tylko rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie wskazuje także - w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Konieczne jest, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Wbrew zarzutom skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej analizy dostrzeżonych w decyzji o pozwoleniu na budowę uchybień prawa pod kątem łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarczych skutków wywołanych wadliwą decyzją.

Organ zasadnie uznał, że brak decyzji środowiskowej przed uzyskaniem pozwolenie na budowę stanowi o wadzie rażącego naruszenia prawa, którą dotknięte jest ta ostatnia decyzja. Słusznie przyjął, że wada tam ma oczywisty charakter, jest szczególnie poważna i nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

Zasadne jest przywołane przez skarżącą spółkę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaprezentowane w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 550/11 - różnica w dokonanej przez organ administracji ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, a ewentualne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzące do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. stanowią wady mogące być podstawą do wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie zwykłym. Pogląd ten nie ma jednak prostego zastosowania w niniejszej sprawie. Z pewnością naruszenie prawa, które polega na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania, w żadnym wypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Stan taki nie miał jednak miejsca na tle kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę.

Wbrew tezie skargi wskazana przez organ w ww. decyzji wada ma charakter kwalifikowany i świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", którym operują przepisy ww. rozporządzenia nie wymaga szczególnej wykładni i wskazania przedstawione jak wyżej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji właściwie odnoszą je do parametrów istotnych dla przedmiotowej inwestycji. Z pewnością przez przestrzeń dostępną dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. Nie ma racji skarżąca spółka, że określenie odległości (miejsc dostępnych dla ludności) dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji, konieczne jest uwzględnienie również zabudowy dopuszczalnej w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Omawiana inwestycja należała do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust 1 rozporządzenia, w stosunku do niej zachodziła potrzeba wydania decyzji środowiskowej. Miejsca dostępne dla ludności nie zostały ustalone i uwzględnione w odległości wynikającej z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. To, że działka nr [...] nie była zabudowana w odległości 150 m od środka elektrycznego nie oznaczało, że inwestycja nie kolidowała z miejscami dostępnymi dla ludności w ww. znaczeniu. Tym samym konieczne było uzyskanie ww. decyzji środowiskowej i legitymowanie się nią na potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie stoi także w kontrze do opisanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi ustawowo dopuszczalny wyjątek od tej zasady.

Podnoszone przez spółkę okoliczności faktyczne jak to, że spółka zrealizowała inwestycję oraz przystąpiła w oparciu o ostateczną decyzję organu nadzoru budowlanego do jej użytkowania pozostają bez wpływu na ocenę możliwości wyeliminowania decyzji po stwierdzeniu, że jest obarczona jedną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Ma racje skarżąca spółka - wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Tyle tylko, że właśnie w niniejszej sprawie wadliwa w kwalifikowany sposób decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego przez przewidziane w ustawie stwierdzenie jej nieważności. A ważenie skutków społeczno gospodarczych pozostawienia wadliwej decyzji w obrocie prawnym w pełni uzasadniało jej wyeliminowanie. Dopuszczała bowiem budowę inwestycji, w odniesieniu do której nie zostały zbadane przesłanki środowiskowe. Jak wskazano wyżej w szczególności związane z ochroną życia i zdrowia ludzkiego.

Także jako nieuzasadnione Sąd ocenia zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a.

Powtórzmy jeszcze raz - przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Pojęcie "miejsca dostępnego dla ludności" nie wymaga skomplikowanej wykładni i prawidłowo zostało odniesione do okoliczności sprawy uzasadniających, że decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji wydano z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku stosownej decyzji środowiskowej.

Nie ma racji skarżąca spółka podnosząc, że organ nie wykonał zaleceń sądów wyrażonych w omówionych powyżej wyrokach. Organ zasadnie ocenił bowiem, że inicjatorka postępowania wznowieniowego E. S. ma interes prawny wynikającym z prawa własności nieruchomości stanowiącej dz. o nr ew. [...] jako pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo Budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku odniósł się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, że E. S. wywodziła swój interes prawny z tytułu własności sąsiedniej działki nr [...] w związku z wytwarzanym przez stację bazową telefonii komórkowej polem elektromagnetycznym. Przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 K.c.). Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że cyt. "skarżący kasacyjnie błędnie wiążą kwestię istnienia interesu prawnego z naruszeniem tego interesu przez ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji. (...) Już chociażby z załączników do projektu budowlanego, tj. wyników weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) wynika, że oddziaływanie tych anten rozciąga się nad działką nr [...]. Przedmiotowa działka znajduje się 80 metrów od masztu, w sektorze [...], na azymucie 310o. Z ww. rozporządzenia z 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wynika normatywny, jako legalny i podstawy obszar oddziaływania inwestycji emitującej pole elektromagnetyczne o mocy pojedynczej anteny nie mniej niż 2000 W. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Potwierdza to także aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia z 2010 r. powinno się uwzględnić miejsca dostępne dla ludności znajdujące się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Ponadto, z rozporządzenia z 2003 r. przywołanego w zarzucie skargi kasacyjnej wynikają określone konsekwencje. Zgodnie z metodą sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, celem wyznaczenia miejsc występowania pól elekromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych oraz wyznaczenia granic obszarów ograniczonego użytkowania, pomiary w otoczeniu instalacji wytwarzających częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz (w tej sprawie 2100 MHz), w punktach i pionach pomiarowych, wykonuje się m.in. wzdłuż kierunku maksymalnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych. To oznacza, że tego rodzaju badania powinny być wykonane na działce, ponieważ część tej działki zawiera się w wyznaczonej przez przepisy prawa odległości odpowiednio 100 m i 150 m od urządzenia emitującego pole elektromagnetyczne.".

Naczelny Sąd Administracyjny w podsumowaniu stwierdził – cyt. "trudno w takiej sytuacji odmówić właścicielowi działki nr [...] istnienia interesu prawnego skoro w związku z funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji przedmiotem badań i postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być ta działka, nad którą znajduje się oś promieniowania. Ponadto załączniki do projektu budowlanego właśnie wprost wypowiadają się co do kwestii oddziaływania na działkę nr [...] , co wynika z części opisowej, jak i rysunkowej tego załączników. A więc w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich właściciel takiej działki powinien mieć możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu o prawidłowości złożonej dokumentacji projektowej, co zasadniczo kreuje po jego stronie istnienie legitymacji procesowej, a więc interesu prawnego. W innym wypadku istnienie interesu prawnego wymagałoby wykazania ponadnormatywnego oddziaływania, co świadczyłoby o konieczności wykazania takich wad, które w zasadzie wskazywałyby na nielegalność wydanego pozwolenia na budowę. Kto inny jak nie strona postępowania powinna móc takie wady wywodzić aby chronić swój interes prawny.".

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art.151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).