Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1327/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 2, ust. 3a, ust. 4a-4c, art. 43 ust. 2 pkt 5 i 7b
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 64e, art. 151a par. 2, art. 182 par. 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3115/18 oddalającego sprzeciw J. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. Z. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3115/18, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. DZ.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw J. Z. (dalej jako Skarżąca) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] udzielającą pozwolenia zintegrowanego J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo P. J. Z., W. [...],[...] G. na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości W., gmina W.

Sąd mając na uwadze dotychczasowy przebieg sprawy o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla ww. przedsięwzięcia, w szczególności dwukrotne uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzjami Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2018 r., które to decyzje w wyniku zaskarżenia ich do sądu administracyjnego przez Skarżącą zostały dwukrotne uchylone przez Wojewówdzki Sąd Administracyjny w Warszawie odpowiednio wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1422/17 oraz wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2062/18, stwierdził, że będąca obecnie przedmiotem sprzeciwu Skarżącej decyzja kasatoryjna Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. a tym samym sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że Minister rozpoznając ponownie odwołanie na skutek uwzględnienia sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2062/18 musiał uwzględnić związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie IV SA/ Wa 1422/17 zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Dalej Sąd I instancji podniósł, iż w tym wyroku Sąd zauważył, że w przypadku modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego koniecznym będzie rozważenie, czy zakres dokonanej zmiany nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. W przytaczanym wyroku Sąd w szczególności zwrócił uwagę na konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności w aspekcie tożsamości sprawy w znaczeniu podmiotowym jak i przedmiotowym. Wskazano tam, że zmiana któregokolwiek z tych elementów będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, w szczególności w sytuacji rozstrzygania sprawy w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji.

Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ uwzględnił wytyczne wynikające z wyroku z dnia 27 sierpnia 2018 r. Ponadto, zasadnie organ powołał, że po wydaniu ww. wyroku, doszło do zmiany przepisów prawa w zakresie udzielania pozwolenia zintegrowanego.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r. (Dz.U.2018.1592), ustalono nowy zakres wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, nowy zakres decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Sąd przywołał obecnie obowiązującą treść art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, z późn. zm.) wskazując jakie dodatkowe dane powinien zawierać wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Ponadto we wniosku wskazuje się proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszeń o których mowa w art. 48a (art. 42 ust. 2 pkt. 13b), załącza się zaświadczenie o niekaralności (art. 42 ust. 2 pkt. 13b), oświadczenia o braku wydania w ciągu ostatnich 10 lat ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (...) (art. 42 ust. 3a pkt. 1 i 4), dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości (art. 42 ust. 4a). Dodatkowo art. 42 ust. 4a stanowi, że do wniosku dołącza się operat przeciwpożarowy, zawierający warunki uzgodnione z komendantem Państwowej Straży Pożarnej. Zaś stosownie do treści art. art. 42 ust. 4c, uzgodnienie następuje w drodze postanowienia.

Sąd zauważył, że na skutek dokonanych zmian w obowiązujących przepisach prawa, również uległa zmianie treść decyzji wydawanej na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach, w której należy wskazać maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę odpadów wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, największą masę odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania, wynikającej z wymiarów instalacji (..), całkowitą pojemność (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów (art. 43 ust. 2 pkt. 5). Ponadto należy wskazać wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji (pkt. 7b).

Zdaniem Sądu, wszystkie ww. warunki powinny zostać spełnione przez Skarżącą, albowiem stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań w sprawach o wydanie pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy nowe. W myśl ust. 2 tego przepisu, właściwy organ wzywa do uzupełnienia wniosku o wydanie ww. decyzji, zawieszając postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

Dodatkowo Sąd wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2018 r. opublikowano decyzję wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 210/75/UE, które z dniem wejścia ich w życie (z dniem 17 sierpnia 2018 r.) stanowią obligatoryjną konieczność ich stosowania w odniesieniu do instalacji przetwarzania odpadów.

Dalej wskazano, że na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, uległy zmianie również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a zgodnie z obecnie obowiązującym art. 183 c ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018.799) pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wydawane po przeprowadzeniu przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej kontroli instalacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd za zasadne uznał stanowisko organu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Konieczność uzupełnienia wniosku w tak szerokim zakresie, wykraczającym poza zakres analizowany przez organ I instancji, w szczególności z uwagi na obowiązek złożenia operatu przeciwpożarowego, informacji o zabezpieczeniu roszczeń, informacji o spełnianiu warunków wynikających z konkluzji BAT, jak również konieczność przeprowadzenia kontroli instalacji i dokonania uzgodnień z Komendantem Straży Pożarnej, powoduje, że wszystkie ww. aspekty sprawy winny być przedmiotem wszechstronnej analizy i oceny zarówno przez organ I instancji jaki i organ odwoławczy. Przeprowadzenie tak szerokiego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy stanowiłoby niewątpliwie naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. i pozbawiłoby, w szczególności innych uczestników postępowania – organizacji ekologicznych – realizacji ich praw.

Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na sprzeciw, że w zakresie spełniania przez instalację wymogów dotyczących przetwarzania odpadów wynikających z konkluzji BAT, analiza powyższego powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Natomiast w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego wymagania wynikające z konkluzji nie mogą być spełnione w danym zakresie, istnieje możliwość ustalenia danego możliwie najkrótszego terminu, w którym zostaną one spełnione.

Sąd stwierdził, że wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym uznał, że zarzuty sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 7, 8, 10 i 136 § 1 k.p.a. są bezzasadne.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nauszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Ministra Środowiska decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, bowiem organ naruszył przepisy art. 7, 8 i 10 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. jak też art. 153 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw, zgodnie z art. 64e P.p.s.a., miał obowiązek zbadać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji ustalił, iż przesłanki takie zachodziły, mimo iż nie stwierdził aby organ uchylając decyzję organu I instancji stwierdził naruszenie przez ten organ przepisów postępowania. Sąd nie dość wnikliwie zbadał okoliczności sprawy i jego uwadze uszło to, że organ (Minister Środowiska) uchylając decyzję organu I instancji (Marszałek Wojeówdztwa Mazowieckiego) nie stwierdził naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd I instancji skonstatował, iż organ nie stwierdził aby organ I instancji naruszył przepisy postępowania, wtedy rozstrzygnięcie wydane w sprawie musiałoby być inne. Skarżąca mając na uwadze obowiązki Sądu wynikające z art. 64e P.p.s.a. i przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. wskazała, że zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przyjmuje się, że w art. 138 § 2 K.p.a. ustawodawca zdecydował się na koninkcję warunków (przesłanek) dla uchylenia decyzji organu I instancji. Konieczne jest zatem łączne wystąpienie (stwierdzenie) naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Do naruszenia przez organ przepisów prawa dochodzi w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadział wogóle postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynnności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu), nastąpiło naruszenie przepisów postępownia przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Tymczasem Minister Środowiska nie stwierdził w ogóle, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępownia przy rozpoznawaniu sprawy. Brak było zatem niezbędnej przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a mimo to organ zdecydował się decyzję uchylić na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ skupił się na drugiej przesłance zawartej w art. 138 § 2 uznając, że zakres sprawy jaki winien zostać wyjaśniony (zdaniem organu) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dokonując egzemplifikacji faktów/ okoliczności jakie w sprawie muszą zostać ustalone lub zbadane.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że rozległość ustaleń do poczynienia w sprawie uzasadniała brak zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. Organ zdawał się zapomnieć , iż w toku postęp[owania administracyjnego jest również organem merytorycznym tj. majacym prawo i obowiązek badać sprawę w celu jej rozstrzygnięcia. Nie zastosowanie sie przez organ do dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a. skukowało następczo naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Organ naruszył też art. 153 P.p.s.a. bowiem WSA w wyrokach w sprawach IV SA/Wa 1422/17 i IV SA/Wa 2062/18 dawał organopwi wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania zauważając, że organ bezpodstawnie uchyla się od prowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo iż taki obowiązek posiada.

Za zastosowaniem przez organ art. 136 § 1 K.p.a. przemawiały zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 K.p.a. Wberw treści art. 7 K.p.a. organ nie podjął żadnych czyności wyjaśniających, do których był zobowiązany. Skarżąca wskazała, że postępowaniae toczy sie od 12 września 2014 r. i WSA już dwukrotnie uchylał decyzję organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie prowadzi postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bowiem ponowne uchylenie decyzji Marszałka Województwa nie było konieczne (nie uzasadniała tego skala wątpliwości istniejących w sprawie) skoro wątpliwości organ mógł wyjaśniać w trybie art. 136 § 1 K.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że WSA skupił się w swych rozważaniach na analizie nowych okoliczności i faktów, które muszą być brane pod uwagę po dniu 5 września 2018 r. (tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmnianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592) przy wydawaniu pozzwolenia zintegrowanego. Te ustalenia Sądu są indyferentne w sprawie gdyż zarówno strona jak i organ nie kwestionowali tego, iż nowe obowiązki przewidziane ww. nowelą ustawy o odpadach muszą być spełnione.

Uszło uwagi Sadu I instancji, iż nawet pomimo zmiany ustawy o odpadach brak było (i jest nadal) podstaw do stosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem warunkiem koniecznym zastosowania tego przepisu jest naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania co w sprawie niniejszej nie miało miejsca i czego nawet nie próbuje dowieść organ II instancji. To, że po zmianie ustawy o odpadach organy prowadzące postępowanie w obu instancjach mają obowiązek przeprowadzić weryfikację dodatkowych okoliczności, nie powoduje bynajmniej aby postępowanie miało być prowadzone wyłącznie przez organ I instancji. Organ II instancji ma takie same uprawnieniea (i obowiązki) do wyjaśnienia stanu faktycznego, badania wniosku i merytorycznego rozstrzygania w sprawie. Organ II instancji uchyla się tymczasem od prowadzenia postepowania w sposób merytoryczny.

Skarżąca zakwestionowała prezentowaną przez organ odwoławczy i przyjętą przez Sąd I instancję argumentację wskazującą na rzekomo ogrom czynności jakie winny być wyykonane przez organ rozpoznający sprawę. W większości nowe obowiązki dotyczą dokładniejszego wskazania przez stronę parametrów jej instalacji, złożenia dodatkowych oświadczeń oraz złożenia dokumentów, które muszą być uzgodnione z innymi organami. Czynności te winny być przeprowadzone obok czynności, na które wskazał WSA w wyroku z 9 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1422/17) wymieniając (srt. 16 i 17 uzasadnienia) jakie konkretnie zagadnienia/kwestie winny stać się przedmiotem zainteresowania oragnu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Skarżąca uważa, wobec obowiązku organu wezwania strony do uzupełnienia wniosku i zawieszenia postępowania przez organ na okres 6 -ciu miesięcy zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. nic nie stało na przeszkodzie aby to Minister Środowiska wezwał do tego stronę.

Nie sposób przyjąć aby Minister Środowiska nie był merytorycznie przygotowany do prowadzenia postepowaniua w zakresie jaki wynika m.in. z nowelizacji ustawy o odpadach. W takim wypadku konieczne byłoby porzyjęcie, że organ II istancji w ogóle nie posiada kompetencji merytorycznych do badania odwołań.

Zdaniem Skarżącej, Minister nie skorzystał z możliwości uzupełnienia dowodów w trybie art. 136 § 1 K.p.a., mimo iż wiele kwestii podnoszonych przez Ministra mogło być wyjaśnionych przez przeprowadzenie przez niego dowodów, a ewentualnie zlecenie ich przeprowadzenia Marszałkowi Województwa.

Odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji doznaje ograniczenia tylko i wyłącznie gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego. Zarówno organ jaki i Sąd nie wskazują tymczasem co miałoby być ową kluczową okolicznością faktyczną, warunkującą przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego. Nie można zgodzić się z tym aby już sam zakres czynności do przeporowadzenia w toku postępowania (w sytuacji gdy równocześnie nie wskazano naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji), mógł przesądzać o tym aby sprawa miał być przekazana organowi I instancji.

Skarżąca zauważyła, że ponowne zwrócenie sprawy do ponownego rozpozania i powtarzanie całego postępowania w sytuacji kiedy postępowanie toczy się od 12 września 2014 r. - z czego już ponad już 2 lata przed organem II instancji - jest wbrew art. 12 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., imnteresom strony oraz potrzebom systemu gospodarki odpadami w regionie warszawskim.

Na zakończenie Skarżąca wskazała, że WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3221/18 uwzględnił sprzeciw strony i uchylił decyzję Ministra Środowiska uchylającą decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego o udzieleniu stronie pozwolenia zintegrowanego. Sprawa ta dotyczyła innej regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych z warszawskiego regionu gospodarowania odpadami, ktora to instalacja również ubiega się o wydanie jej pozwolenia zintegrowanego. WSA w sprawie tej uznał, że Minister Środowiska nie wskazał jakie normy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji, co nuniemożliwia stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Nadto Sąd wskazał także, iż organ ma obowiązek prowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Powyższy wyrok wskazuje, zdaniem Skarżącej, na rozbieżność w orzecznictwie w sprawach dotyczących uchylania przez Ministra Środowiska decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie udzielenia pozwoleń zintegrowanych instalacjo o statusie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o o jej oddalenie w całości bowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu odpowiada prawu. Oragn zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Ponadto wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej J. Z. zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, które muszą być spełnione łącznie. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest jednoczesnym ustaleniem, że decyzja organu I instancji została wydana po pierwsze z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłwo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Ministra Środowiska.

Trafnie zauważa Skarżąca w skardze kasacyjnej, że Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie wskazuje wprost jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w chwili wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielającej Skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości W., gmina W. W istocie Minister powołuje się jedynie na okoliczność zmiany przepisów prawa materialnego i związaną z tym konieczność dostosowania do tychże przepisów prowadzonej procedury.

W tym miejscu należy zauważyć, że zmiana stanu prawnego w toku odwoławczego postępowania administracyjnego w określonej sytuacji prawnej i faktycznej moze stanowić podstawę do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadniczo właściwy w sprawie organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, o ile oczywiście odpowiednie przepisy intertemporalne nie stanowia inaczej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 z dnia 20 lipca 2018 r. ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592, dalej jako ustawa nowelizująca) do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe. Z tego wynika, że nowelizacja ustawy o odpadach wymagała aby wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowania dopotyczące m.in. pozwoleń zintegrowanych uwzględniły nowe regulacje wprowadzone tą nowelizacją. Powstał zatem obowiązek aby dotychczasowe postępowanie wyjaśniające poszerzyć o dodatkowe ustalenia wynikające ze znowelizowanych przepisów. Mając na uwadze ten obowiązek ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazał, że właściwy organ wzywa do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, zawieszając postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

W określonym stanie prawnym i faktycznym może dojść zatem do sytuacji, w której znowelizowane przepisy prawa materialnego stawiają wymogi, których spełnienie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie uzasadniającym ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Należy zatem ustalić czy wprowadzona na etapie postępowania odwoławczego nowelizacja ma istotny wpływ na sprawę. Oceny takiej należy dokonać z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie konkretnych dokumentów. Organ odwoławczy powinien wskazać które konkretne dowody organ I instancji będzie musiał uzupełnić i dlaczego nie jest wystarczające ich uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego.

W niniejszej sprawie Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazuje, że nowelizacja ustawy o odpadach ustala nowy zakres wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów (art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach znowelizowany art. 1 pkt 6 lit. b, c, d ustawy nowelizującej) oraz nowy zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 43 ust. 2 (art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach znowelizowany art. 1 pkt 7 lit. b ustawy nowelizującej). Ponadto zmianie uległy przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie odnoszącym się do wydawania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które wpływają na elementy pozwolenia zintegrowanego. Minister zauważa też, że w dniu 17 sierpnia 2018 r. została opublikowana decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 210/75/UE, które z dniem wejścia ich w życie (z dniem 17 sierpnia 2018r.) stanowią obligatoryjną konieczność ich stosowania w odniesieniu do instalacji przetwarzania odpadów.

Uszczegółowiając argumentację Ministra Środowiska w zakresie wpływu nowelizacji ustawy o odpadach na decyzję o pozwoleniu zintegrowanym Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazuje natomiast, że zgodnie z obecnie obowiązującym art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, z późn. zm.) wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów zawiera dodatkowo wskazanie:

b) maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy odpadów wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku,

c) największej masy odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania, wynikającej z wymiarów instalacji (..),

d) całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.

We wniosku wskazuje się również proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszeń o których mowa w art. 48a (art. 42 ust. 2 pkt. 13b), załącza się zaświadczenie o niekaralności (art. 42 ust. 3a pkt. 1 lit a), oświadczenia o braku wydania w ciągu ostatnich 10 lat ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (...) (art. 42 ust. 3a pkt. 4 lit. a), dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości (art. 42 ust. 4a). Dodatkowo art. 42 ust. 4b stanowi, że do wniosku dołącza się operat przeciwpożarowy, zawierający warunki uzgodnione z komendantem Państwowej Straży Pożarnej. Zaś stosownie do treści art. art. 42 ust. 4c, uzgodnienie następuje w drodze postanowienia.

Natomiast w związku z nowelizacją art. 43 ust. 2 pkt 5 i 7b ustawy o odpadach ulegała zmianie treść decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

Nowelizacja ustawy o odpadach wprowadziła zmiany w przepisach Prawa o ochronie środowiska. Na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy nowelizującej w powyższej ustawie dodany został art. 183c, który w ust. 1 stanowi, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wydawane po przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części, w tym miejsc magazynowania odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c tej ustawy.

Wobec powyższego nie można uznać, że Minister Środowiska powołując się na zmianę stanu prawnego mającego związek z przedmiotem niniejeszego postępowania nie wykazał że nastąpiła nowelizacja przepisów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszego postępownia, którym jest wydanie lub odmnowa wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Należy zatem stwierdzić, że zaistniała zmiana stanu prawnego w sprawie uniemożliwia organowi odwoławczemu załatwienie sprawy co do jej istoty. Wobec tego przyjąć należało, że wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie jak wynika to z nowelizacji przepisów uzasadnia, zdaniem NSA, uznanie, że nie byłoby to dopuszczalne w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Należało zatem przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. bowiem tylko wówczas może zostać zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. Zakres uzupełnień wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego i dodatkowych ustaleń (operat przeciwpożarowy, konieczność kontroli instalacji przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej) a nadto dokonanie analizy czy zostały w przypadku przedmiotowej instalacji spełnione konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą PE i Rady 210/75/UE, w ocenie NSA, uzasadnia przyjęcie, że tak określone postępowanie wyjaśniające wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalnego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. na etapie postępowania odwoławczego.

Odnośnie do zarzutu braku wskazania przez Ministra Środowiska, że naruszone zostały przepisy prawa procesowego przez organ I instancji wskazać nalezy, iż nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym znowelizowanymi przepisami uzasadnia twuierdzenie, że ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nie odpowiadałby wymogom prowadzenia rzetelnego postępownia wyjaśniającego o jakim mowa w art. 7 K.p.a.

NSA podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że sprawa w każdym przypadku musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan prawny i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Tym samym zmiana stanu prawnego nie może uzasadniać niejako automatycznie wydania decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2543/16, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczonego zaistniałą na etapie postępowania odwoławczego zmianą stanu prawnego uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej gdyż w przeciwnym wypadku nie zostało by zachowane prawo stron tego postępowania do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny. Nie można wykluczyć, że w wyniku uzupełnień wniosku, dodatkowych ustaleń wynikających z obecnie obowiązujących przepisów mogłaby zostać wydana decyzja odmienna w swej istocie od decyzji dotychczasowej udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji oddalając sprzeciw dopuścił się naruszenia art. 64e w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w okolicznościach istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zmiany stanu prawnego nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 136 § 1 K.p.a. czy art. 7, 8 i 10 K.p.a.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie. Wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.