Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 92/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: m.in. arty. 41 ust. 1 , 50 ust. 1 pkt 2 , 50 a i art. 51 ust. 1 i 2 , ust. 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105 par 1 , art. 7 , 77 par 1 , 80 , 105 par 1 , 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c , art. 200 i art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi I.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej I.T. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania I.T. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 105 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednol. tekst Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak[...] , którą umorzono w całości postępowanie w sprawie wniosku I.T. dotyczącego nieprzestrzegania przepisów budowlanych w związku z wykonaniem robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. R.

Orzekając w ten sposób Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał na następujące okoliczności.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem I.T. z dnia 27 lipca 2009 r.

W dniu 3 września 2009 r., pracownicy PINB w T. przeprowadzili oględziny na działce nr [...] w miejscowości Z. . na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydał decyzję znak [...] . W wyniku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak[...] , WINB w K. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze względu na uchybienia proceduralne.

W dniu 28 maja 2012 r. pracownicy PINB w T. przeprowadzili oględziny na działce nr [...] w Z

Pismem z dnia 25 czerwca 2010 r., znak, [...] PINB w T. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy PINB w T. a Burmistrzem Miasta R. w sprawie wykonania robót ziemnych na działce nr [...] w Z. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 48/10 NSA w Warszawie uznał PINB w T. za organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, w dniu 15 marca 2011 r., PINB w T. wydał decyzję znak [...], którą umorzył postępowanie w sprawie z wniosku I.T. , uznając brak właściwości procesowej organu w przedmiotowej sprawie.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego WINB w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak[...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w T. z dnia [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na błędną interpretację art. 41 ustawy Prawo budowlane.

W dniu 4 października 2011 r. pracownicy PINB w T. ponownie przeprowadzili oględziny na działce nr [...] w Z.

Zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2011 r., znak [...] PINB w T. powiadomił strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i poinformował o przysługującym prawie wynikającym z art. 10 k.p.a.

Po analizie całości materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 20 grudnia 2011 r. wydał zaskarżoną decyzję znak [...]

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła I.T. , zaś PINB w T. nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 k.p.a.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość umorzenia postępowania w sprawie z wniosku, dotyczącej nieprzestrzegania przepisów budowlanych w związku z wykonywaniem robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości Z. , gm. R. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB wskazał, że nie znajduje podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy-Prawo budowlane w sprawie przedmiotowej budowy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, również organ odwoławczy stwierdza, że w związku z wykonaniem robót ziemnych na działce nr [...] w sierpniu 2008 r. nie doszło do naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane.

I tak, w dniu 3 września 2009 r. pracownicy PINB w T. przeprowadzili oględziny, w wyniku których ustalono, że na działce nr [...] przygotowany jest teren pod budowę budynku mieszkalnego. Zgromadzono część materiałów budowlanych, tj. pustaki max, stal zbrojeniową, drewno budowlane itp. Na działce znajduje się budynek o konstrukcji stalowej stanowiący zaplecze budowy oraz wykonano przyłącz energetyczny i studnię. Inwestor wykonał również zjazd z ul. [...] na działkę [...]. M.Z. przedłożył projekt zagospodarowania działki nr [...] w Z. nie będący załącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę - której nie ma. I.T. oświadczyła, że pomiędzy jej działką nr [...] a działką nr [...] pomimo różnic poziomu terenu nie było tak wysokiej skarpy. Skarpa ta powstała poprzez "podebranie" gruntu na działce nr [...], co miało miejsce w lipcu 2008 r. E. i M.Z. oświadczyli, że nie "podbierali" ziemi na swojej działce od strony działki nr [...] , jedynie wykarczowali znajdującą się tam roślinność, krzaki itp. Obsunięcie ziemi na skarpie związane było z obfitymi opadami deszczu. Pomierzona przez organ wysokość skarpy wynosi od 1,90 m - 3,0 m.

W dniu 9 września 2009 r., na dziennik podawczy PINB drogą e-mail wpłynęło pismo J.T. wraz z materiałem fotograficznym wykonanym w dniu 15 sierpnia 2008 r., ukazującym wykonanie prac ziemnych na przedmiotowej działce.

W dniu 10 września 2009 r., I.T. złożyła w siedzibie PINB fotografię obrazując ukształtowanie terenu działki nr [...] i nr [...] w latach 1985-1990, na której widać naturalny spadek terenu, bez uwidocznienia skarpy pomiędzy tymi działkami.

W aktach sprawy znajduje się również decyzja Starosty Powiatowego w T. Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono dla E. i M.Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, centralnego ogrzewania, gazową wraz z odcinkiem zewnętrznym, elektryczną wraz z odcinkiem zewnętrznym, zewnętrzną instalacją wodociągową z istniejącej studni kopanej na działce nr [...], przyłączem kanalizacji sanitarnej do sieci na działce nr [...], zjazdem indywidualnym z drogi gminnej - działka nr [...].

Dokonując analizy tego materiału nadzy uznać, że przyjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Nie budzi wątpliwości fakt wykonania przez inwestorów robót ziemnych, polegających na zmianie ukształtowania terenu działki nr [...] w Z. , niemniej jednak wykonane roboty ziemne nie mogą być uznane w świetle przepisów Prawa budowlanego za roboty budowlane podlegające przepisom tej ustawy.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu. Wykonane roboty budowlane polegające na niwelacji terenu są robotami przygotowawczymi pod budowę określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Tymczasem inwestorzy decyzję Starosty Powiatowego w T. Nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego uzyskali w dniu 3 września 2009 r. Zatem wykonanych przez inwestorów robót ziemnych nie można uznać za niwelację terenu budowy.

Dodatkowo należy zauważyć, że PINB w T. prowadził osobne postępowanie w sprawie zjazdu z drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] na działkę nr [...] w Z. , któro zostało zakończone poprzez wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji z dnia 5 października 2009 r., znak [...], a także postępowanie w sprawie budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej - "blaszak", zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. które zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, poprzez wydanie w dniu 5 października 2009 r., decyzji znak [...].

Organ odwoławczy nie podziela stanowiska skarżącej, która uznaje za nieuzasadnione oraz dokonane bez podania wyraźnej podstawy prawnej podzielenie przez organ pierwszej instancji ustalonych okoliczności na roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia (blaszak), bez pozwolenia na budowę (zjazd z drogi gminnej) oraz na roboty ziemne, które jej zdaniem bezwzględnie należy oceniać całościowo, jako ogół działań inwestorskich, W tym zakresie należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego, z uwagi na indywidualny stan faktyczny poszczególnych spraw, datę budowy obiektów budowlanych (lub rozpoczęcia robót budowlanych), indywidualne kwalifikacje obiektów (lub robót budowlanych), a także różne podstawy prawne, którym podlegają poszczególne obiekty budowlane i roboty budowlane, jest zobowiązany do wszczęcia każdorazowo osobnego postępowania odnośnie poszczególnych obiektów budowlanych lub robót budowlanych. Ponadto, analiza treści ostatecznych decyzji PINB w T. w sprawie zjazdu oraz "blaszaka" wskazuje, że inwestor dokonał rozbiórki przedmiotowych obiektów.

Kwestionowane występowanie skarpy ziemnej zostało uwidocznione i znajduje potwierdzenie na kopii mapy zasadniczej, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu działki nr [...]. Oznacza to, że skarpa istniała przed złożeniem wniosku przez inwestora i nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych, w rozumieniu przepisu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zwrócić uwagę należy, że projekt zagospodarowania terenu stanowi integralną część projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] został zatwierdzony i przyjęty bez uwag przez właściwy organ administracyjno - budowlany, tj. Starostę Powiatowego w T. , który wydał decyzję nr [...] z dnia 3 września 2009 r., znak[...] . Decyzja ta została oparta o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 21 lutego 2008 r., znak [...], dotyczącą "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni kopanej, zabudowę przebiegającego przez działkę rowu melioracyjnego i budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działce be [...] położonej w Z. j". Wyżej wymieniona decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla Z.M. , a przeniesiona została na inwestorów dopiero 3 lutego 2009 r. Sam fakt istnienia w obiegu prawnym w 2008 r. decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w żaden sposób nie wskazuje na przyszłe zamierzenia inwestorów, gdyż w dacie wykonywania robót ziemnych inwestorzy nie byli w posiadaniu tej decyzji.

W aktach sprawy znajduje się Karta rejestracyjna osuwiska z opinią nr [...], sporządzona w dniu 22 grudnia 2010 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] autorstwa mgr Z.Z. i mgr M.K. , w której stwierdzono : " W wyniku prowadzenia prac budowlanych - niwelacja terenu - oraz opadów atmosferycznych uaktywnieniu uległa niższa część czoła osuwiska. Ruch mas skalnych spowodował uszkodzenie budynku gospodarczego z działki nr [...] oraz przysypanie ścian wznoszonego budynku mieszkalnego na działce nr [...] (...) Osuwisko jest czynne na ok. 35 % powierzchni. Osuwisko można zabezpieczyć. W tym celu konieczne jest uregulowanie gospodarki wodnej, a następnie umocnienie obrywającej się skarpy przy zastosowaniu muru oporowego bądź też innych metod geotechnicznych. Zostało podcięte czoło i powstała skarpa wtórna. Ruch mas skalnych spowodował pęknięcie na budynku gospodarczym na działce [...]."

Również "Ekspertyza geotechniczna oceniająca występowanie ruchów masowych ziem w Z. na działce nr [...] oraz na terenach sąsiednich" autorstwa L.B. , T.B. , L.S. i M.K. , wykonana w sierpniu 2011 r., wskazała "Określone wyżej warunki geologiczne są niekorzystne dla zabudowy usytuowanej na ocenianym terenie, przy czym można rozważyć przedsięwzięcie środków umacniających ośrodek zboczowy w rejonie istniejącej zabudowy".

W odniesieniu do powyższego należy wskazać, że istnieje podejrzenie, iż w ramach przeprowadzenia robót ziemnych doszło do naruszenia mas ziemnych, które powodują zagrożenie obiektów budowlanych znajdujących się zarówno na działce nr [...] jak i działce nr [...], jednak wykonane roboty ziemne nie mogą stanowić robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zważyć należy również, że projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w części opisowej nie porusza kwestii istnienia skarpy, nie zawarto w nim również informacji o niebezpieczeństwie wynikającym z istnienia skarpy, jak również brak wskazań odnośnie zabezpieczenia skarpy. Zatem nałożenie na inwestorów, w ramach niniejszego postępowania czynności mających na celu zabezpieczenie powstałej skarpy bądź wykonanie budowli oporowej, w celu zabezpieczenia mas ziemnych, niewskazanych w projekcie budowlanym, stanowiłoby wykroczenie poza zakreślone ramy przedmiotu niniejszego postępowania. Nałożenie powyższych czynności stanowiło by również naruszenie kompetencji organu, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mogą nakładać czynności wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź wymagających zgłoszenia, które w wyniku inicjatywy inwestora wydawane są przez organ architektoniczno -budowlany.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 48/10, wskazał PINB w T. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż załatwienie tej sprawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.) przy czym gdyby twierdzenie wnoszącej podanie o naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie potwierdziło się, załatwienie sprawy mogłoby polegać na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Zatem organ pierwszej instancji wydając skarżoną decyzję nie naruszył wytycznych zawartych w postanowieniu NSA.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 23 października 2012 r., znak [...] I.T. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanego w dniu 5 sierpnia 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w T. , na okoliczność, że przed okresem letnim 2008 r. skarpa pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] w Z. nie została ujawniona na mapie ewidencyjnej, co uprawdopodabnia twierdzenie, że została wykonana przez inwestorów w okresie lata 2008 r.

Skarżąca zarzucała naruszenie przy wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego, a to art. 41 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 7 ustawy- Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich wadliwą wykładnię, na skutek czego organ drugiej instancji przyjął, że roboty ziemne polegające na zmianie ukształtowania terenu w celu rozpoczęcia następnie na tak przygotowanym terenie robót budowlanych, nie stanowią robót przygotowawczych (niwelacji terenu), rozpoczynających budowę, jako że za roboty przygotowawcze mogą być uznane wyłącznie te działania .inwestora, które zmierzają do .realizacji .budowy określonej w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Nadto skarżąca zarzucała naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że organy administracji publicznej nie dokonały wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaś przyjęta jego ocena jest nieracjonalna, wewnętrznie sprzeczna i odbiegający od zasad doświadczenia życiowego, zaś w konsekwencji prawdy obiektywnej, w szczególności pomijając : a) dokonanie oceny charakteru i celu wykonanej zmiany ukształtowania terenu przez inwestorów; b) okoliczność, że po wykonaniu zmiany ukształtowania terenu (niwelacji), a przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestorzy przedsięwzięli bezpośrednio działania zmierzające do rozpoczęcia robót budowlanych; c ) fakt, że powstała na skutek niwelacji terenu skarpa nie ma charakteru naturalnego, lecz antropogeniczny, a także stwierdzając, że istnienie w obiegu prawnym decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje na przyszłe zamierzenia inwestorów, gdyż w dacie wykonania robót ziemnych nie byli oni w posiadaniu tej decyzji. Zarzucała też : naruszenie art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku którego organ drugiej instancji uznał, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego; art. 110 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z decyzją tegoż organu z dnia 30 sierpnia 2011 r., znak [...], wydaną w tej samej sprawie, którą to decyzją organ drugiej instancji jest związany od dnia jej doręczenia stronom.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała obszernie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Nadto, w sprawie niniejszej charakter wiążący ma wykładnia prawa zawartą w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 48/10, z której wynika nakaz rozpatrzenia sprawy objętej wnioskiem I.T. z dnia 27 lipca 2009 r. ( data wpływu 28 lipca 2009 r. ) przez organy nadzoru budowlanego, które w zależności od ustaleń oraz oceny prawnej stanu faktycznego winny wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 104 k.p.a.– 105 k.p.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podnoszonych w niej zarzutów. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa powołanych w skardze, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej są decyzje nie rozstrzygające sprawy co do istoty, lecz umarzające postępowanie administracyjne z uwagi na stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przesłanek do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Przyczyny te dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe, i dalej na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462). W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, poub. ONSA 1996, nr 2, poz. 80 ) zaakcentowano trafnie, że : "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

Powodem do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było uznanie przez organy nadzory budowlanego, że w konkretnym stanie faktycznym, który ustalono nie posiadają one kompetencji do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zasadniczą przyczyną takiej oceny w zakresie kwestionowanych przez skarżącą robót ziemnych, stanowiących niwelację terenu, była wykładania art. 41 ustawy-Prawo budowlane, a także okoliczność wydania już po ich wykonaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na tak ukształtowanym terenie.

Z powyższym stanowiskiem organów obu instancji nie sposób się jednak zgodzić.

W szczególności art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej w skrócie Pb) wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki ( art. 80 – 81 Pb), gdzie odróżniono zasadniczo ich obowiązki nadzorcze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. W tym ostatnim zakresie art. 83 ust. 1 Pb stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W myśl kolejnych regulacji zawartych w tym artykule organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ( ust. 2), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ( ust. 3). W artykule 84, 84 , 84a, 84b Pb sprecyzowano bliżej zadania organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli, zaś w art. 85 Pb unormowano, na zasadzie otwartego katalogu, przedmiot obowiązku współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej.

Analogiczne przepisy kompetencyjne jak w dacie wydania ostatnich decyzji obowiązywały także w poprzednim stanie prawnym, istotnym z uwagi na moment wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek I.T. z daty 27 lipca 2009 r., co dotyczy również pozostałych regulacji prawa materialnego, które należało uwzględnić przy jego rozpoznaniu.

Zgodnie z treścią art. 28 Pb :

1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

2. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W art. 29-31Pb na zasadzie zamkniętego katalogu wymieniono obiekty budowlane oraz roboty budowlane podlegające obowiązkowi zgłoszenia i z nim związaną procedurę.

W myśl art. 3 pkt 12 Pb, ilekroć w tej ustawie jest mowa o pozwoleniu na budowę - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Taka ostateczna decyzja ma charakter wiążący do momentu jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 33 ust. 1 Pb, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Artykuł 32 ust. 4a Pb stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, a zatem przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konsekwencje realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia normują odpowiednio przepisy art. 48 Pb, art. 49 Pb, art. 49a Pb, art. 49b Pb, art. 50 Pb, art. 50a Pb, art. 51 Pb i art. 52 Pb.

Wśród tych przepisów szczególne znaczenie mają regulacje z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb oraz art. 50a i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 Pb, które stosuje się również wtedy, gdy inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową albo po dokonaniu skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych. Podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego jest bowiem w tym przypadku prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Szereg przydatnych przy stosowaniu tych przepisów definicji legalnych zawarta art. 3 Pb.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że kwestia precyzyjnego określenia rozpoczęcia budowy jest szczególnie istotna dla oceny prawidłowości i legalności przebiegu procesu budowlanego.

Zgodnie z treścią 41 ust. 1 – 3 Pb :

1. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

2. Pracami przygotowawczymi są:

1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2) wykonanie niwelacji terenu;

3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

3. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

Prawo budowlane stwierdza zatem jednoznacznie, że za rozpoczęcie budowy uważa się już podjęcie prac przygotowawczych na budowie (art. 41 ust. 1). Zawiera też zamkniętą listę prac uznanych za prace przygotowawcze ( art. 41 ust.2), przy czym taka ich kwalifikacja następuje niezależnie od kolejności w jakiej są podejmowane w konkretnym stanie faktycznym. Ocenie określonych działań jako rozpoczęcia budowy z uwzględnieniem art. 41 ust. 1 Pb podlegają zaś nie tylko prace realizowane już po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również takie, które mogły zostać podjęte już uprzednio, zaś ustalenie, że do nich doszło jest przesłanką do zastosowania przez organy architektoniczno budowlane art. 32 ust. 4a Pb, tj. odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę podjętą z naruszeniem art. 28 ust. 1 Pb. Również rozpoczęcie takich prac w celu realizacji obiektów budowlanych lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, czyni późniejsze zgłoszenie nieskutecznym.

Powyższa interpretacja znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 41 ust.- 2 Pb, który nie stwarza podstaw do przyjęcia wykładni zawężającej, w stosunku do tego, co wynika wprost z przepisu. Przemawiają za nią także względy systemowe. Artykuł 41 ust. 1-2 Pb został zmieszczony w Rozdziale 5, zatytułowanych " Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", w którym znajdują są regulacje odnoszące się zarówno do zgodnego z prawem, jaki naruszającego przepisy prowadzenia robót budowlanych. Takie względy nakazują wprowadzenie jednakowych unormowań uznawanych za rozpoczęcie budowy dla wszelkich stanów faktycznych objętych przepisami ustawy, w tym dla stosowania dyspozycji art. art. 32 ust. 4a Pb. Prezentowaną tu interpretację uzasadniają również względy celowościowe albowiem brak racjonalnych podstaw, by poprzez wykładnię zawężającą doprowadzać do stanu, w którym podmiot działający samowolnie miał znajdować się w sytuacji bardziej korzystnej od osób podejmujących działania zgodnie z przepisami prawa.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotnym jest dalej to, że na gruncie przepisów prawa budowlanego podmiot będący inwestorem nie zawsze musi być tożsamy z właścicielem nieruchomości albo z osobą dysponującą decyzją o warunkach zabudowy czy pozwoleniem na budowę, co wynika wprost już z rozróżnienia wskazanego w art. 52 Pb w związku z przepisami o samowoli budowlanej, której jednym z przejawów jest realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia. Także z całokształtu przepisów ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, z woli którego prowadzona jest budowa w sensie faktycznym, a więc nie tylko osoba, która występuje w imieniu własnym na różnych etapach procesu inwestycyjnego o uzyskanie stosownych pozwoleń.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należ stwierdzić, że nie budzą zastrzeżeń poczynione do chwili obecnej ustalenia organów obu instancji w takim zakresie, w jakim zostały one dokonane. Wadę kontrolowanych aktów, wydanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stanowią zaś niewłaściwe wnioski wysnute na jego podstawie, które są pochodną błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Orzekając aktualnie organ odwoławczy zmienił przy tym stanowisko w istotnych kwestiach, w relacji do prezentowanego w decyzji kasacyjnej z dnia 30 sierpnia 2011 r., znak [...], w której zaprezentował właściwe podejście przy interpretacji art. 41 Pb. Te uchybienia powodują zaś, że w sprawie niniejszej zachodzi potrzeba dokonania odmiennej oceny zgromadzonego dotąd materiału lub także jego uzupełnienia, stosownie do zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 11 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W tym zakresie należy zauważyć, że w świetle wyżej prezentowanej w niniejszym wyroku wykładni prawa nie ma przeszkód, by za inwestora prac przygotowawczych zaliczonych do rozpoczęcia budowy w postaci niwelacji terenu dla realizacji obiektów budowlanych, zagospodarowania terenu przyszłej budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonania przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy uznać osoby, które takie prace w interesie własnym podejmowały nie dysponując jeszcze wskazującą ich jako inwestorów dokumentacją formalnoprawną, zwłaszcza wtedy, gdy dla rozpoczętej już uprzednio inwestycji uzyskały ją w terminie późniejszym. Fakt, że dla pewnych zdarzeń, realizowanych w bliskości czasowej, organy nadzoru budowlanego wszczęły odrębne postępowania nie stoi na przeszkodzie, by określone okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ocenić w ich całokształcie dla wyciągnięcia właściwych wniosków. Z uwagi na odmienne podejście przyjęte w obu kontrolowanych decyzjach organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 41 ust. 1 Pb art. 52 Pb i niżej wskazane przepisy.

Nie jest również tak, by pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana dla inwestora pomimo faktu, że występowały przesłanki do zastosowania przez organy administracji architektoniczno budowlanej przepisu art. 32 ust. 4a Pb i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę pozbawiały organy nadzoru budowlanego wszelkich kompetencji. W takim przypadku pozostaje bowiem jako możliwy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb oraz art. 50a i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 Pb, gdzie podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego jest prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska także takich, co do których w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Do istnienia takiej zaś podstawy nawiązuje szereg ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach. W sprawie niniejszej brak było zatem przesłanek do zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a., a także do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nadto w każdym przypadku, w którym organy nadzoru budowlanego w ramach własnych kompetencji poczynią ustalenia wskazujące na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji z naruszeniem prawa stanowiącym jedną z wad kwalifikowanych będących podstawą do podjęcia z urzędu czynności w ramach trybu wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji, winny takie ustalenia zasygnalizować organom właściwym do ich wdrożenia. Z kontrolowanych decyzji nie wynika, czy takie działania w trybie kontroli i nadzoru co do decyzji o pozwoleniu na budowę były podejmowane z urzędu albo na wniosek stron.

W sprawie niniejszej brak także koniecznych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy w związku z powołanymi w decyzjach faktami związanymi ze sporządzeniem Karty rejestracyjnej osuwiska z opinią nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] , autorstwa mgr Z.Z. i mgr M.K. oraz "Ekspertyzy geotechnicznej oceniającej występowanie ruchów masowych ziem w Z. na działce nr [...] oraz na terenach sąsiednich", autorstwa L.B. , T.B, . L.S. i M.K. , wykonanej w sierpniu 2011 r. zostały wydane przez inne organy administracji publicznej akty administracyjne będące źródłem obowiązków dla określonych osób, mogąc mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na zawarte w nich nakazy realizacji określonych prac albo robót budowlanych.

Powyższe stanowi o naruszeniu zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77§1 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień, co może powodować konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.