Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3018/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 71b ust 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 77/18 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 listopada 2017 r. nr ST4.4755.150.2017.2.BAT w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy P. na rzecz Ministra Finansów 2 105 (dwa tysiące sto pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 77/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy P. (dalej: Gmina, skarżąca) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 7 listopada 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Kielcach 23 lutego 2017 r. zakończył postępowanie kontrolne wobec Gminy wydaniem wyniku kontroli w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2013 r., w tym prawidłowości wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej (dalej: SIO) mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej. Przeprowadzone postępowanie kontrolne wykazało, że otrzymana na 2013 r. przez Gminę część oświatowa subwencji ogólnej, w związku z zawyżeniem liczby uczniów przeliczeniowych, została zawyżona o kwotę 20.332,00 zł.

Pismem z 26 września 2017 r. Gmina przedstawiła wyjaśnienia w sprawie, podkreślając, że pomimo braku orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, uczennica była uczniem Publicznego Gimnazjum w P. oraz wymagała kształcenia specjalnego przez cały rok, za który została przyznana subwencja.

Decyzją z 7 listopada 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów (dalej: organ, Minister) działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453; dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257; dalej: k.p.a.) zobowiązał Gminę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości 20.332,00 zł.

Minister podniósł, że Publiczne Gimnazjum w P. w systemie informacji o oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. w tabeli NP2 Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jednej niepełnosprawności) błędnie wykazało uczennicę, w odniesieniu do której gimnazjum nie dysponowało na dzień sprawozdawczy orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Uchybienie dotyczyło uczennicy, dla której orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane zostało 17 października 2012 r. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Przysusze, z uwagi na niedosłuch obustronny odbiorczy, na czas nauki w gimnazjum. Zatem na dzień sprawozdania w systemie informacji oświatowej, tj. na 30 września 2012 r., uczennica nie mogła być wykazana w tabeli NP2 dotyczącej dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.

W związku z tym, w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2012 r. przez Publiczne Gimnazjum w P. zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 3,9379, a tym samym zawyżono o kwotę 20.332,00 zł część oświatową subwencji ogólnej na 2013 r. dla Gminy. Kwotę 20.332,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymała ww. gmina na 2013 r., a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną, która podlega zwrotowi do budżetu państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z 7 listopada 2017 r. Gmina wniosła o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Uchylając decyzję Ministra WSA w Warszawie wskazał, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz fakt wydatkowania przez skarżącą części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 zgodnie z jej celem, przemawiają za uznaniem, że cała przyznana kwota była należna i nie ma podstaw aby żądać jej zwrotu. Organ rozpoznając sprawę zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 przyznanej skarżącej nie poczynił jednak jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu zdrowia ww. uczennicy wg stanu na dzień 30 września 2012 r. Minister nie dokonał porównania orzeczeń Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Przysusze wydanych 15 stycznia 2010 r. oraz 17 października 2012 r. Za niemającą znaczenia dla rozpoznania sprawy organ uznał okoliczność, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zostało wydane w niespełna 3 tygodnie po dniu sprawozdawczym oraz że potwierdziło ono prawidłowość zakwalifikowania uczennicy do wagi P4.

Bezspornym w niniejszej sprawie zdaniem WSA było, że uczennica tylko formalnie nie miała aktualnego orzeczenia na dzień 30 września 2012 r. a uzyskała je w terminie późniejszym. Kolejne orzeczenie potwierdziło bowiem prawidłowość zakwalifikowania uczennicy do przypisanej w SIO wagi.

W ocenie Sądu I instancji istniała zatem możliwość ustalenia prawidłowości wyliczenia subwencji ogólnej w oparciu o inne dokumenty niż orzeczenie wystawione przed dniem 30 września 2012 r. i zachowujące w tym dniu swoją aktualność. Wystarczy bowiem porównać treść orzeczenia, którym dziecko legitymowało się przed tą datą i tym, które uzyskało po tej dacie. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego można rozważyć zastosowanie art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t.

Zdaniem Sądu I instancji wbrew twierdzeniom organu, że treści art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej: u.s.o.) nie można interpretować w taki sposób, że nie ma znaczenia czy subwencja została wydana na cel, na który była przeznaczona, tj. czy subwencja naliczona w wyższej wysokości, przeznaczona na kształcenie lub opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym była wydana zgodnie z przeznaczeniem. Rygoryzm w dokumentowaniu wydatków ze środków publicznych ma oczywiście ogromne znaczenie z uwagi na zasady zapisane w ustawie o finansach publicznych (art. 44 ust. 3 tej ustawy). Jednak, w ocenie Sądu, w sytuacji w której istnieje możliwość wykazania w sposób inny niż za pomocą aktualnego na dzień 30 września orzeczenia, że uczeń wskazany w SIO jako uczeń, na którego powinna być przyznana subwencja w wyższej wysokości, niepełnosprawność rzeczywiście posiadał, organ nie może ograniczyć badania obowiązku zwrotu subwencji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. tylko do faktu posiadania lub nie wspomnianego orzeczenia. Należy zwrócić uwagę na fakt, że zaproponowany przez stronę i aprobowany przez Sąd sposób ustalania wagi dla dzieci objętych nauczaniem - co do zasady nie odchodziłby od zasady, że waga ustalona byłaby w oparciu o orzeczenia, o jakich mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. - poprzez porównanie orzeczenia wydanego przed 30 września 2012 r., nieaktualnego w tej dacie, i orzeczenia wydanego po dniu 30 września 2012 r. Można więc w sposób całkowicie pewny ustalić prawidłowość zakwalifikowania uczennicy do jednej z wag określonych w rozporządzeniu MEN z 20 grudnia 2012 r. Stanowisko Sądu wyrażone w sprawie niniejszej nie stoi więc w sprzeczności ze ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że żaden inny dowód – poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o. – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych.

W ocenie Sądu I instancji nie można zaakceptować takiego rozumienia przepisów u.s.o., w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej. Warunki przyznawania dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji, które zakładają konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne szkoły społeczne – dotowania tych placówek.

WSA stwierdził, że czasowy brak aktualności orzeczeń dla uczniów może być potraktowany jako uchybienie, nie powodujące jednak konieczności zwrotu subwencji. Warunkiem jest, aby z porównania orzeczenia sprzed 30 września 2010 r. i uzyskanego przez uczennicę po tej dacie wynikała prawidłowość jej zakwalifikowania do poszczególnej wagi. Z tych względów Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sianu faktycznego sprawy, tj. zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Od wyroku WSA w Warszawie z 14 czerwca 2018 r. Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez błędną wykładnię, opartą na przyjętym założeniu braku wymogu aktualności orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w sytuacji kształcenia ucznia ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi oraz na przyjęciu niezgodnych zobowiązującymi przepisami prawa zasad naliczania subwencji w zakresie danych stanowiących podstawę kalkulacji - pomijających zasadę uwzględniania wyłącznie danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, a prowadzącą do uznania, że przepis ten został zastosowany w przedmiotowej sprawie bezpodstawnie,

2) art. 71b ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a u.s.o. i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologicznopedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że podstawą objęcia kształceniem specjalnym ucznia ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi mogą być orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego niezależnie od tego, na jaki etap edukacyjny zostały wydane, a więc także nieaktualne na danym etapie edukacyjnym, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa orzeczenia te są wydawane na czas określony i dla celów naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej muszą być wydane najpóźniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

3) art. 71b ust. 3 u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oparte na założeniu, że interpretując ten przepis należy uwzględniać ustalenia w zakresie faktycznego wydatkowania przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiedniej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z przeznaczeniem, tj. na kształcenie specjalne, podczas gdy przepis ten w ogóle nie reguluje zagadnień związanych z przeznaczeniem subwencji,

4) art. 28 ust, 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011, Nr 139, poz. 814 ze zm.) i ust. 9 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 mogła być naliczona dla jednostki samorządu terytorialnego na podstawie zawartych w bazach systemu informacji oświatowej nieaktualnych danych dotyczących uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi niezależnie od posiadania przez nich w dniu 30 września 2012 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, z możliwością późniejszego uzupełnienia dokumentów, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa część oświatowa subwencji ogólnej jest naliczana wyłącznie na podstawie aktualnych danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

5) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że cała przyznana Gminie P. kwota części oświatowej subwencji ogólnej była należna i nie ma podstaw aby żądać jej zwrotu, podczas gdy kwota została zawyżona;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie oceny przez organ orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Przysusze z dnia 15 stycznia 2010 r. i z dnia 17 października 2012 r., a tym samym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz poprzez błędną ocenę, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został niedostatecznie wyjaśniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówek w zakresie prawidłowego przeprowadzania postępowania dowodowo-wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, mimo uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów - w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jaki zaistniałby po ewentualnym uprawomocnieniu się tego wyroku, do czego Sąd był zobowiązany na mocy ustawy, tym samym organ rozpoznając sprawę nie mógłby jej rozpatrzeć zgodnie z wytycznymi Sądu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi Gminy P., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i w związku z wydanym w sprawie zarządzeniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Istota zarzutów sformułowanych w złożonym środku zaskarżenia (w zasadzie wszystkie zarzuty kasacyjne, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i jeden z dwóch wskazujących na naruszenie przepisów postępowania) sprowadza się do jednej kwestii spornej związanej z uznaniem przez WSA, że istnieje możliwość porównania orzeczeń dotyczących kształcenia specjalnego poszczególnych dzieci sprzed daty 30 września 2012 r. z orzeczeniami z okresu późniejszego. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, że istnieje możliwość uznania ciągłości potrzeby kształcenia specjalnego i ustalenia, że zakwalifikowanie dziecka do przypisanej mu wagi w dniu 30 września 2012 r. było prawidłowe. Wówczas należy uznać, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 u.d.j.s.t., czyli wydania orzeczenia o zwrocie subwencji.

Podkreślenia wymaga, że WSA w zaskarżonym wyroku uznał, iż specyfika sprawy uzasadnia możliwość ustalenia prawidłowości wyliczenia subwencji ogólnej w oparciu o inne dokumenty niż orzeczenie wystawione przed dniem 30 września 2012 r. i zachowujące w tym dniu swoją aktualność.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić z poniżej wskazanych powodów.

Przypomnienia wymaga, że przepis art. 71b ust. 3 u.s.o. stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy u.s.o., Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. 2008, Nr 173, poz. 1072, dalej: rozporządzenie z 2008 r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2012 r.

Wskazania wymaga, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane są na różne okresy czasowe, tj. na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego, okres kształcenia w danej szkole albo na czas nieoznaczony w zależności od rodzaju zaburzeń i upośledzeń dziecka, wymagającego specjalnej organizacji nauki i metod pracy, określając możliwości rozwojowe i potencjał dziecka, a także zalecenia co do formy kształcenia, warunków realizacji potrzeb edukacyjnych, form stymulacji itp. W konsekwencji, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1771/15, już z normatywnego wzorca samego orzeczenia wynika okres, w którym zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego ucznia a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych schorzeń, stopnia rozwoju itp. Z tych zapewne względów w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji czy to okres nauki w danej szkole itp. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone uczniowi/wychowankowi na danym etapie nauki, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji, co wyrażają poszczególne wagi określone w rozporządzeniu. Nie można zaakceptować sytuacji, w której brak "obowiązującego" orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowiłby przeszkody do wykazania dziecka niepełnosprawnego.

Wskazać przy tym trzeba również na stanowisko judykatury, która jednolicie przyjmuje, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11, dostępne w CBOSA). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia nie było możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który NSA w całości podziela, że dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów/wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11, dostępne CBOSA). Czym innym jest występowanie u ucznia/wychowanka określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia a czym innym jest określenie sposobu, metod i warunków kształcenia dziecka adekwatnego do tego upośledzenia. Konsekwencją takiego postępowania dyrektorów poszczególnych szkół jest ujmowanie w sprawozdaniu statystycznym, które następnie jest podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, uczniów, którzy nie uzyskali właściwych orzeczeń zespołu orzekającego, co z kolei w niniejszej sprawie spowodowało wadliwe skalkulowanie przysługującej Gminie subwencji na 2013 r. i zawyżenie jej wysokości. Nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogło konwalidować, późniejsze przedstawienie przedmiotowej dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie konieczności posiadania aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września dla celów naliczania części oświatowej subwencji ogólnej jest ugruntowana (por. wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1113/16, wyrok WSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10, z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3834/15, z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12 i z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/15). Tym samym w rozpatrywanej sprawie, jak trafnie przyjął organ, niezasadnym było ujęcie w sprawozdaniach statystycznych, które następnie były podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego ucznia, który nie posiadał aktualnego orzeczenia zespołu orzekającego.

W efekcie niesłusznie Sąd I instancji stwierdził, iż w tej konkretnej sprawie organ nieprawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Reasumując, należy podzielić stanowisko zgodnie z którym jedyną podstawą do ujmowania uczniów przy dodatkowych wagach były orzeczenia (opinie), o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., które uczniowie powinni byli posiadać na dzień 30 września 2012 r. – wobec czego brak było podstaw by uznać, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej, przy dodatkowych wagach mogli zostać uwzględnieni uczniowie, którzy takie orzeczenia (opinie) uzyskali po dniu 30 września 2012 r., nawet jeżeli posiadali orzeczenia na poprzedni etap nauki bądź na nieaktualny rok szkolny. W sytuacji bowiem gdy uczeń/wychowanek posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny (na okres roku szkolnego wskazany w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, który upłynął), to na następny okres winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak wynika bowiem z § 9 rozporządzenia z 2008 r. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole. Z kolei regulacja § 8 tego rozporządzenia w sposób szczegółowy określa zawartość przedmiotowych orzeczeń.

Dodać należy, że orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie o potrzebie kształcenia wspomagania rozwoju dziecka lub nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub orzeczenia takie wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/13, Lex nr 1648024, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12, Lex nr 1505189, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 590/12, Lex nr 1505190).

W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Dodać należy, że argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje także oparcie w wyrokach tego sądu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 760/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 711/18; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1540/18 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 673/18 (dostępne w CBOSA).

Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), jak i prawa procesowego (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) są zasadne.

Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, oddalając jednocześnie w pkt 2, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że przy braku wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy poddanej kontroli, istota sprawy umożliwiała podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zważywszy dodatkowo na względy ekonomii procesowej, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały takie okoliczności, które wymagałyby dalszego wyjaśnienia przez WSA, a które nie mogłyby zostać w sposób ostateczny rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).