Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 415/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 267 pkt 1, art. 271 ust. 2, 3 i 4, art. 403 ust. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Dyrekcji na decyzję Dyrektora z dni "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej Dyrekcji kwotę 2069 zł (słownie: dwa tysiące sześćdziesiąt dziewięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 26 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Elblągu (dalej PGWWP Zarząd Zlewni w Elblągu lub organ) na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej P.w.) ustaliło w formie informacji rocznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie (dalej GDDKiA w Olsztynie, skarżąca) za okres 1 stycznia 2018r. – 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 6 707 zł, za odprowadzanie do wód: wód opadowych.

Pismem z 14 marca 2018, z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie wód do wód ustaloną w powołanej informacji rocznej. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie podniosła, że wylotami W1-

W15 oraz W22-W29 wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowów

(melioracyjnych i miejskiego), co należy traktować jak do ziemi. Ponadto poinformowano, że wyloty W16-W21 gdzie występuje m.in. odprowadzenie wód do kanałów nie funkcjonują ze względu na trwającą budowę drogi S7 Koszwały -

Kazimierzowo.

PGWWP Zarząd Zlewni w Elblągu nie uznało reklamacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie, gdyż wody odprowadzane są do rowów melioracyjnych, a następnie do wód, stwierdzając, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej.

Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Olsztynie dokonał określenia wysokości opłaty stałej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem ww. decyzji z 3 kwietnia 2018 r. opłata stała została ustalona w wysokości 6 707 zł, tj. w takiej samej wysokości, tak co do całości jak i poszczególnych składowych, jak w informacji rocznej PGWWP Zarząd Zlewni w Olsztynie z 26 lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie korzysta z usługi wodnej na

podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr OŚ-PŚ.6220-66/08 z dnia 08.12.2008 na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości 7,35m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia zaś wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Od powyższej decyzji, pismem z 7 maja 2018r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła GDDKiA w Olsztynie, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 16 pkt 65, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust.

1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.

Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) poprzez:

błędną ocenę, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do określenia skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego w dniu 8 grudnia 2008r. znak OŚ.PŚ.6220-66/08.

b) ich zastosowanie i niezasadne przyjęcie wyrażające się w tym:

- iż wody opadowe i roztopowe wylotami W1 - W29 odprowadzane są do wód, w sytuacji gdy z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 grudnia 2008r. znak

OŚ.PŚ.6220-66/08 wydanego przez Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego wynika, iż wylotami W1 - W15 oraz W20 - W29 wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rowu szczegółowego, natomiast wylotami W16 - W19 wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do kanału;

- iż wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód wyrażona w I/s jest

odprowadzana do wód, podczas gdy w tym pozwoleniu określono maksymalne ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych wylotami W1 - W15 oraz W20 - W29 do rowu szczegółowego, natomiast wylotami W16 - W19 do kanału;

- że wody opadowe i roztopowe odprowadzane do rowów melioracyjnych następnie są

odprowadzane do wód, podczas gdy nie zostało to wskazane w pozwoleniu

wodnoprawnym oraz nie została określona maksymalna ilość wód opadowych

i roztopowych wprowadzanych do wód;

- że istnieje obowiązek ponoszenia opłaty stałej dla wylotów W16 - W21 i W13, w sytuacji gdy wyloty te nie funkcjonują ze względu na trwającą budowę drogi 57 Koszwały – Kazimierzowo;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 6, 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz nałożenie na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne mimo niezaistnienia przesłanek obowiązek ten warunkujących;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie;

c) art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w reklamacji, nie zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz brak wskazania, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, w tym nieprzedstawienie sposobu wyliczenia wysokości opłaty stałej w odniesieniu tak do poszczególnych wylotów jak i w całości art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w zw. z art. 273 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niedokonanie przez organ pouczenia strony o przysługującym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz podstawy do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy, stanowiącym obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono przede wszystkim, że w okolicznościach

niniejszej sprawy organ w sposób niezgodny z prawem i niemający umocowania w ustawie Prawo wodne, wywodzi, że obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie dowód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – także wówczas, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym wyraźnie wskazano, iż odprowadzanie będzie odbywało się do rowu szczegółowego wylotami

W1 - W15 i W20 - W29 oraz do kanału wylotami W16 - W19. Tym samym nie sposób przyjąć, wbrew odmiennej ocenie organu, że wody odprowadzane do rowów szczegółowych oraz do kanału stanowią również ich odprowadzanie do wód.

W ocenie strony skarżącej mając na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 8 grudnia 2008r. dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowów szczegółowych i kanałów, brak jest podstaw prawnych do uznania, że ten sposób odprowadzania wód, aktualnie stanowi odprowadzanie wyłącznie do wód, z czym wiąże się obowiązek ponoszenia opłaty stałej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w pozwoleniu wodnoprawnym wskazano maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych właśnie do rowów szczegółowych i kanałów,

definiowanych w nowej ustawie jako urządzenia wodne, nie wskazano natomiast sposobu odprowadzania do wód i nie określono ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód.

Według strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy organ w sposób niezgodny z prawem i niemający umocowania w ustawie Prawo wodne, wywodzi obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – z faktu posiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, mimo, że to odprowadzanie nie występuje. Wskazano przy tym, że samo pozwolenie wodnoprawne nie rodzi obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, ponieważ – jak w przedmiotowej sprawie – wyloty W16-W21 i W13 nie funkcjonują ze względu na trwającą budowę drogi 57 Koszwały - Kazimierzowo. Samo pozwolenie wodnoprawne nie stanowi wystarczającej podstawy obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne. Fakt, że na tym etapie system odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie funkcjonuje, także neguje zasadność oceny organu co do obowiązku ponoszenia opłaty dla W16- W21 i W13. Organ mimo, iż uznał i nie kwestionował okoliczności, że inwestycja budowlana jest realizowana i wyloty W16 - W21 nie funkcjonują, wadliwie ocenił, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej. Skarżący już na etapie reklamacji informacji rocznej skutecznie zanegował istnienie przesłanek warunkujących obowiązek ponoszenia opłaty stałej. Natomiast organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie dokonał poprawnej weryfikacji i oceny stanowiska skarżącego, w tym zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, rzutujących na dokonaną ocenę prawną. Ponadto organ nie dokonał przedstawienia sposobu rozliczenia elementów stanowiących o wysokości opłaty stałej, nie wskazał jakie konkretnie wartości co do ilości wód zostały przyjęte do ustalenia tej opłaty w odniesieniu do każdego z wylotów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów co do prawidłowego jej uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że każdy podmiot który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się skarżący. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a prawa wodnego wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią

składową wzoru służącego obliczeniu opłaty stałej. Wskazywanie przez skarżącą na okoliczność, iż obecnie część urządzeń nie istnieje jest niezasadne. Podobnie rzecz ma się z kwestią odprowadzania wód opadowych do wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym rowów szczegółowych. Odprowadzenie wód opadowych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym odbywa się do rowów (stanowiących urządzenia wodne). Według organu zrzut wody opadowej poprzez wyloty W1 W15 oraz W22 i W29 wpływa na kształtowanie zasobów wodnych na danym terenie i na korzystanie z zorganizowanego systemu odwadniania. Jak wskazano w skarżonej decyzji według organu woda odprowadzana z ww. wylotów trafia ostatecznie do wody (a nie do ziemi jak twierdzi skarżąca). W ocenie organu fakt niekorzystania przez skarżącą z części

pozwolenia wodnoprawnego (z uwagi na prowadzenie robót drogowych w postaci budowy drogi S7) jest irrelewantna z punktu widzenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 6.707 zł, płatną w czterech kwartalnych ratach. Jednakże istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód jeszcze nie zostały w pełni wykonane.

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa oplata została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11 Dyrektywy, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z tymi zapisami wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w. - są opłaty za usługi wodne.

W myśl zaś art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 P.w. oraz przepis § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Należy jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 P.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tj. art. 271 ust. 2 i 3 P.w. W przypadku art. 271 ust. 2 P.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta, winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych".

Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008 str. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

W tym kontekście należy wskazać, że GDDKiA wskazała już na etapie składania reklamacji, że wyloty W16-W21 gdzie występuje m.in. odprowadzenie wód do kanałów nie funkcjonują ze względu na trwającą budowę drogi S7 Koszwały -

Kazimierzowo. Fakt, że na tym etapie system odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie funkcjonuje, w ocenie strony skarżącej neguje zasadność oceny organu co do obowiązku ponoszenia opłaty dla W16- W21, a także W13. Organ mimo, że nie kwestionował, iż inwestycja budowlana jest realizowana i wyloty te nie funkcjonują, ocenił, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej.

Tymczasem podkreślić należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r., s. 82). Dokonując analizy art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 P.w. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 270 ust.11 P.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.) co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście niemniejszej sprawy nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 P.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie do poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 P.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2008 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 P.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 P.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto według organu zrzut wody opadowej poprzez wyloty W1 - W15 oraz W22 - W29 wpływa na kształtowanie zasobów wodnych na danym terenie i na korzystanie z zorganizowanego systemu odwadniania. Jak wskazano w skarżonej decyzji według organu woda odprowadzana z ww. wylotów trafia ostatecznie do wody. Natomiast w ocenie skarżącej woda ta trafia do ziemi. Kwestia ta, poza lakonicznym potraktowaniem przez organ nie została wyjaśniona i jasno przedstawiona. Niezbędne zaś było precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji mechanizmu odprowadzania wody z wylotów i sprecyzowanie gdzie dokładnie woda jest odprowadzana oraz zweryfikowanie czy odprowadzanie odbywa się do rowu szczegółowego i kanału wylotami W1 - W15 i W22 - W29, a następnie gdzie ostatecznie trafia tak odprowadzona woda. Przy czym w ocenie Sądu nie stanowi przeszkody do naliczenia opłaty okoliczność, że wody są odprowadzane do wód za pomocą urządzeń wodnych. Należało zatem odnieść się do stanowiska i zarzutów strony skarżącej zaprezentowanych już na etapie składania reklamacji od informacji rocznej ustalającej opłatę stałą za usługi wodne. Precyzyjne przedstawienie ww. kwestii w kontekście odniesienia się do zarzutów strony czyniłoby zadość wymaganiom dotyczącym prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Zasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., gdyż organ nie zawarł pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Wskazać jednak należy, że naruszenie to pozostało bez wpływu na wynik sprawy, bowiem skarga złożona została w terminie.

Reasumując, w związku z powyższym organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii faktycznego istnienia określonych części urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).