Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 896/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2145
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] i [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Energii z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. (określanej dalej jako Spółka, Skarżąca) jest postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r., [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], negatywnie opiniujące wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Stan prawy przedstawiał się następująco.

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zwrócił się do Ministra Energii o zaopiniowanie wniosku inwestora [...] S. A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]", zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2169, ze zm., dalej: "u.o.m."

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Energii negatywnie zaopiniował wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] S. A. Spółka Komandytowo-Akcyjna zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, oświadczając, iż nie wnosi i nie wprowadza zmian w parametrach, zamieszczonych w pkt 1.1 w tabeli 4 wniosku, skierowanego w piśmie do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 26 września 2016 r. Spółka wskazała, iż planowana realizacja przedsięwzięcia wpisuje się m. in. w planowany rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce oraz w politykę energetyczną do 2030 r. Podniosła, iż obecnie obserwuje się znaczną rezerwację mocy przyłączeniowej pod planowane na północy kraju lądowe farmy wiatrowe, które prawdopodobnie nigdy nie powstaną, a w przypadku morskiej farmy wiatrowej przyłączenia do KSE wydaje się na podstawie złożonego przez inwestora kompletnego wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, a także wpłacenia zaliczki na poczet opłaty za przyłączenie do sieci. W ocenie Spółki, na obecnym etapie nie jest możliwe szczegółowe określenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na bezpieczeństwo energetyczne państwa oraz interes gospodarki narodowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor wskazał obszar położenia planowanej inwestycji oraz jego położenie względem morskich wód wewnętrznych Polski.

Minister Energii postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że działalność, polegająca na wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych jest koncesjonowana na podstawie ustawy - Prawo energetyczne i podlega reglamentacji. Stanowisko Ministra, wyrażone w oparciu o przepis art. 23 ust. 2, w zw. z ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", może być oparte na ocenie racjonalności gospodarki złożami kopalin oraz interesu gospodarki narodowej, w zakresie zadań Ministra z działu: "Energia". Wobec braku w przepisach ustawy ograniczeń, co do podstawy i zakresu opinii tylko do przesłanek z art. 23 ust. 3 ustawy Minister zajął stanowisko w oparciu o akty normatywne, którymi jest związany, jako członek Rady Ministrów.

Minister podniósł, że kształtuje politykę państwa w sektorze energetyki i bezpieczeństwa energetycznego kraju. Obowiązkiem Ministra jest realizacja: - programu Polityka Energetyczna Polski do 2030 r., przyjętego przez Radę Ministrów uchwałą z dnia 10 listopada 2009 r., nr [...], - Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, określającego udział energetyki odnawialnej w miksie energetycznym do 2020 r., tj. osiągnięcia co najmniej 15% udziału w końcowym zużyciu energii brutto, - Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. Dokumenty te za cel podają wdrożenie do miksu energetycznego energetyki jądrowej w Polsce północnej, wskazują na potrzebę modernizacji sektora energetycznego, dywersyfikacji źródeł energii, zwiększenia efektywności energetycznej.

Dalej Minister zauważył, że ze Strategii wynika cel polegający: na modernizacji i rozbudowie sieci przesyłu, tworzeniu warunków do inwestowania w konwencjonalną infrastrukturę wytwórczą, wykorzystaniu stabilnych źródeł energii odnawialnej, tworzeniu nowych form działalności - klastrów energetycznych, spółdzielni energetycznych, wdrożeniu energetyki jądrowej, wsparciu infrastruktury paliw alternatywnych. W części dotyczącej działu "Energia" nie wspomniano o potrzebie rozwoju sektora morskiej energetyki wiatrowej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że [...] S.A. w zakresie energetyki wiatrowej zawarły już dwie umowy o przyłączenie morskich farm wiatrowych - o mocy 1045,5 MW z [...] Sp. z o.o. i o mocy 1200 MW z [...] Sp. z o.o. [...] będzie zatem rozbudowywać stacje elektroenergetyczne [...] i [...]. Podanie napięcia i przyłączenie MFW: do 30 grudnia 2020 r. - [...], do 28 lutego 2021 r. - [...]. Będzie też modernizować i rozbudowywać sieć przesyłową na podstawie Planu Rozwoju Sieci Przesyłowej, uwzględniającego cele strategiczne rozwoju odnawialnych źródeł energii w Krajowym Programie Działania i Polityce Energetycznej Państwa.

Biorąc pod uwagę: to, że priorytetowy dostęp do sieci mają podłączeni producenci energii odnawialnej, zachowanie pełnej mocy sieci elektroenergetycznej, zachowanie poziomu bezpieczeństwa i niezawodności pracy systemu elektroenergetycznego, strukturę i parametry pracy KSE i źródeł przyłączonych do tego systemu, zapewnienie przez [...] równoważenia dostarczania energii elektrycznej z zapotrzebowaniem na nią, konieczność zapobiegania zagrożeniu interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców energii (art. 1 ust. 2 Prawa energetycznego), planowy wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną, liczbę jednostek wytwórczych innych, niż fermy wiatrowe - [...] S.A. dokonały analizy bilansów mocy KSE dla 2020 r. i określiły dopuszczalną moc farm wiatrowych możliwych do przyłączenia do KSE do 2020 r. na poziomie 8-9 tyś. MW. W Krajowym Planie Działania do 2020 r. moc zainstalowana farm wiatrowych winna wynieść 6650 MW. W Polityce Energetycznej Polski do 2030 r. wskazano, że do 2030 r. wartość ta powinna wzrosnąć do 7900 MW.

Minister uznał zatem, że już teraz są spełnione cele wynikające z KPD i PEP, uwzględniając wartość 8-9 tyś. MW i wartość mocy, wynikającą z wydanych przez operatorów systemów elektroenergetycznych warunków przyłączenia. W ocenie Ministra, plany Spółki [...] wykraczają poza poziom [...] (8-9 tyś. MW) wartości mocy w wydanych przez operatorów warunkach przyłączenia.

Następnie Minister zauważył, że podjęte przez inwestorów działających w Polsce plany rozwoju MFW przekraczają o 1745,5 MW mocy zainstalowanej (biorąc pod uwagę już zawarte umowy o przyłączenie) postanowienia KPD dotyczące energii ze źródeł odnawialnych, natomiast Spółka [...] (co wynika z wniosku) o 2676,5 MW mocy zainstalowanej. KPD zakłada, iż moc farm wiatrowych w 2020 r. osiągnie poziom 6650 MW, a udział elektrowni lądowych - 5600 MW, morskich 500 MW, małych instalacji 550 MW. Na dzień 31 grudnia 2016 r. moc zainstalowana elektrowni wiatrowych już wynosi 5807,416 MW. Cel wynikający z KPD dla elektrowni wiatrowych do 2030 r. został już zrealizowany. [...] S.A. już od połowy 2012 r, stwierdzają brak możliwości odbioru wyprodukowanej energii elektrycznej z farm wiatrowych, ubiegających się o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. W zakresie planowanych do przyłączenia do sieci przesyłowej [...] S.A. odmówiły wydania warunków przyłączenia dla [...] S.A.

Aktualnie brak jest możliwości do 2020 r. odbioru całej generowanej energii elektrycznej z farm wiatrowych, dla których występuje brak warunków bilansowych - brak równoważenia zapotrzebowania odbiorców z wytwarzaną mocą.

Według Ministra, przyłączenie całej wnioskowanej mocy do KSE spowodowałoby:

– wyłączenie jednostek wytwórczych z minimum technicznego KSE (zagrożenie bezpieczeństwa pracy systemu),

– ograniczenie generacji mocy przez farmy (nieuzasadnione ekonomicznie - roszczenia o utracone zyski),

– niekorzystny efekt dla odbiorcy końcowego (niekontrolowany rozwój tego sektora spowoduje wzrost kosztów dostarczanej energii).

Minister zwrócił też uwagę na wydanie negatywnej opinii dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]".

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że negatywna opinia została wydana w oparciu o przepisy prawa, przesłanki ekonomiczne, społeczne (interes społeczny, ochrona zasobów naturalnych, racjonalna gospodarka złożami kopalin), interes gospodarki narodowej, priorytet dotyczący wdrożenia energetyki jądrowej).

Od postanowienia Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r., nr [...][...] S. A. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła następujące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 23 ust. 2, 3 i 4 ustawy, poprzez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek, w szczególności w postaci zagrożeń interesu gospodarki narodowej, powołaniu się na akty, które nie mają przymiotu przepisów;

2. naruszenie art. 7 - art. 11, art. 16, art. 77 i art. 127, w zw. z art. 139 K.p.a.;

3. naruszenie art. 8d pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne, poprzez błędną wykładnię zakładającą, że przed wydaniem opinii wskazanych w art. 23 ustawy inwestor jest zobowiązany uzyskać warunki przyłączenia do KSE pomimo, że z wnioskiem takim można wystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp;

4. naruszenie art. 78 ust. 3 pkt 5 oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii;

5. wydanie opinii pomimo nieustalenia stanu faktycznego, w szczególności nieprzeprowadzenie w sposób dostateczny wskazanego w art. 106 § 4 K.p.a. postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1231/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G.:

1. uchylił postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku;

2. umorzył prowadzone przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowanie o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia 21 lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 10 lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt administracyjnych i uwierzytelnionych odpisów dokumentów, załączonych do skargi wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na skutek wniosku z dnia 21 lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 9 lipca 2012 r., wydał dla [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w G. pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W pkt IV decyzji organ określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia, w tym w pkt IV ust. 5 tej decyzji Minister, na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, zobowiązał inwestora do przedstawienia organowi wydającemu pozwolenie ekspertyzy w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bezpieczeństwo, związane z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi.

Podaniem z dnia 31 grudnia 2012 r. Spółka [...] zwróciła się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zakres zaskarżenia obejmuje jedynie pkt IV ust. 5 tej decyzji.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wznowił z urzędu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., postępowanie zakończone decyzją nr [...], ponieważ decyzja ta została podpisana przez tego samego pracownika organu, co decyzja nr [...].

Następnie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie wznowieniowe.

Z kolei na wniosek Spółki [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r., podjął postępowanie wznowieniowe, które następnie zawiesił na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy (notatka służbowa z dnia 20 października 2017 r., karta 68 akt sądowych).

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] udzielająca [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w G. pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]" oraz określająca w pkt IV decyzji warunki realizacji tego przedsięwzięcia stała się ostateczna. Postępowanie wznowieniowe, prowadzone aktualnie przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dotyczy jedynie postępowania odwoławczego, zainicjowanego wnioskiem Spółki [...] z dnia 31 grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, które dotyczyło tylko określonego w decyzji nr [...] rozstrzygnięcia w zakresie warunku z pkt IV ust. 5.

W ocenie Sądu, uszło uwadze Ministra Energii, że postępowanie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy jest otwarte jedynie w zakresie, dotyczącym zaopiniowania wniosku Spółki [...] odnośnie do wystąpienia zagrożenia (bezpieczeństwa), związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi.

Sąd zwrócił uwagę, że obszar kompetencji Ministra Energii obejmuje następujące działy administracji rządowej: energia i gospodarka złożami kopalin (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego działania Ministra Energii z dnia 9 grudnia 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 2087).

Jak wynika z przepisów art. 7a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543, ze zm.) dział energia obejmuje sprawy energii, surowców energetycznych i paliw, w szczególności polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej, rynków energii, surowców energetycznych i paliw, efektywności energetycznej, rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz energii jądrowej na potrzeby społeczno-gospodarcze, bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw; infrastruktury energetycznej, w tym funkcjonowania systemów energetycznych, z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki i potrzeb bezpieczeństwa energetycznego kraju, inicjowania, koordynowania i nadzorowania współpracy międzynarodowej w dziedzinie energii, surowców energetycznych i paliw oraz udział w pracach organów Unii Europejskiej. Minister właściwy do spraw energii sprawuje nadzór nad Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego.

Z powyższego wynika, że opiniowanie Ministra Energii w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń, jak wymienione w art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy, tj. interesu gospodarki narodowej, bezpieczeństwa państwa (do którego można zaliczyć także bezpieczeństwo energetyczne, bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, bezpieczeństwo pracy sieci elektroenergetycznej - art. 3 pkt 16, 16a, 16b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - Dz. U. z 2017 r. poz. 220, ze zm.).

Z kolei, jak wynika z przepisu art. 11a ustawy o działach administracji rządowej dział gospodarka złożami kopalin obejmuje sprawy: prowadzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, racjonalnej gospodarki złożami węglowodorów, węgla brunatnego, węgla kamiennego, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, w obszarze objętym wydobyciem; uzgadniania koncesji na wydobywanie udzielanych przez ministra właściwego do spraw środowiska, w zakresie kopalin objętych własnością górniczą Skarbu Państwa; współpracy w nadzorze nad wydobywaniem kopalin, o których mowa wyżej, kwalifikacji w zakresie górnictwa.

Powyższe implikuje, zdaniem Sądu, że opiniowanie Ministra Energii, w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń, jak wymienione w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy, tj. dotyczących racjonalnej gospodarki złożami kopalin (w tym i kopalnymi surowcami energetycznymi), w szczególności górniczej (art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.). W zakresie wskazanych wyżej zagrożeń właściwy może być także Minister Środowiska (art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 39, art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r.- Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2016 r. poz. 672, ze zm.).

Sąd stwierdził, że warunek z pkt IV ust. 5, określony w decyzji nr [...] odnosi się do zagrożenia wymienionego w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy. Kwestie dotyczące zaś bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego należą do organów administracji morskiej (art. 42 ust. 1 i 2 ust. 4 ustawy), a więc działu administracji, wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o działach administracji rządowej, obejmującego sprawy gospodarki morskiej (obszarów morskich i ochrony środowiska morskiego). Ten zaś dział podlega Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1909 ze zm.). Krajowy Plan, uwzględniający analizy istniejących zagrożeń, wynikających z rozwoju eksploatacji zasobów mineralnych znajdujących się pod dnem morskim zatwierdzany jest przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, w uzgodnieniu m. in. z ministrem właściwym do spraw środowiska, ale bez uzgodnienia z ministrem, właściwym do spraw energii i gospodarki złożami kopalin (§ 8 ust. 3 pkt 3 i § 9 rozp. Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie organizacji i sposobu zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń na morzu - Dz. U. z 2015 r., poz. 358). To samo dotyczy kwestii, dotyczących zagrożenia związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją podmorskiego wnętrza ziemi. Podmorskie wnętrze ziemi wchodzi w skład tzw. obszaru morskiego (art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 15 ustawy). Sprawy gospodarki morskiej (w tym i obszarów morskich) należą do zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Wobec tego, że wody polskich obszarów morskich z ich naturalnymi zasobami mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi tworzą tzw. strategiczne zasoby naturalne kraju (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju - Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), to zagrożenia dotyczące morskich zasobów mineralnych (nie mających charakteru kopalin) mogą także znaleźć się w zakresie zadań Ministra Środowiska, co wynika z art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z art. 34 ustawy oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Minister Energii nie był uprawniony do wydania postanowienia o zaopiniowaniu wniosku Spółki [...], dotyczącego planowanego przedsięwzięcia pn. "[...]".

Sąd stwierdził, że faktem jest to, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 266, ze zm.) w art. 2 pkt 1 wprowadziła do art. 23 ust. 2 ustawy wymóg zaopiniowania przez Ministra Energii przedsięwzięcia, dotyczącego wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w sprawie o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację tego przedsięwzięcia i warunki wykorzystywania tychże obiektów. Ustawa ta weszła w życie w dniu 17 marca 2016 r. (art. 41 tej ustawy) i nie zawiera przepisów przejściowych, jeżeli chodzi o prowadzone w dniu jej wejścia w życie postępowania o wydanie pozwolenia z art. 23 ust. 1 ustawy. Wobec tego wymóg zaopiniowania przez Ministra Energii odnosi się do wszystkich, będących w toku spraw o wydanie pozwolenia z art. 23 ust. 1, w tym także do spraw tego rodzaju toczących się w trybie wznowienia postępowania. Uszło jednak uwadze Ministra Energii, że decyzja nr [...] jest ostateczna. Jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ust. 5 tej decyzji toczy się postępowanie wznowieniowe. Jednakże zakres przedmiotowy zawarty w rozstrzygnięciu z pkt IV ust. 5 tej decyzji nie dotyczy zadań Ministra Energii, dlatego też wydanie przez Ministra Energii postanowienia opiniującego przedmiotowe przedsięwzięcie nie mogło mieć miejsca, a to postępowanie było bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Energii, wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 10 stycznia 2017 r., bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia i rozważenia powyższych okoliczności, naruszył przepisy art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro niniejsze postępowanie opiniodawcze nie mogło się toczyć, bo decyzja nr [...] była ostateczna w zakresie zagrożeń, warunków i wymagań, wynikających z przepisów, co do których Minister Energii jest właściwy, to Sąd uznał za zasadne umorzenie na podstawie art. 105 § 1, w zw. z art. 126 K.p.a., jako bezprzedmiotowego, prowadzonego przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowania o zaopiniowanie wniosku Spółki o wydanie przedmiotowego pozwolenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła skargę kasacyjną, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 23 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 8 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis znajdował zastosowanie, podczas gdy winien zostać zastosowany art. 23 ust. 4 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich;

2) art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na zastosowaniu wykładni zawężającej, w wyniku przyjęcia, iż w sprawie o wydanie pozwolenia właściwi ministrowie, wskazani w art. 23 ust. 2 ustawy mogą opiniować wnioski o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 ww. ustawy, jedynie w zakresie zagrożeń znajdujących się w ramach zadań właściwych ministrów;

3) art. 145 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez uznanie istnienia podstawy do umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 361/18 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Jako zasadny NSA ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a.

Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że u podstaw wydanego rozstrzygnięcia leży przyjęte przez ten Sąd założenie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] jest ostateczna, a postępowanie wznowieniowe dotyczy jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ust. 5 tej decyzji. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd NSA uznał za niezasadny.

NSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. wydał na rzecz tej Spółki pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Skarżąca, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w części IV ust. 5 decyzji poprzez wykreślenie zawartego w tej części decyzji zapisu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Zdaniem NSA, wniesiony przez Spółkę środek odwoławczy tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie IV ust. 5 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nie spowodował tego, że decyzja ta w odniesieniu do innych zwartych w niej rozstrzygnięć stała się ostateczna.

W ocenie NSA, mogą istnieć sytuacje, gdy na skutek wniesienia środka odwoławczego jedynie w odniesieniu do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, decyzja w pozostałej części stanie się ostateczna. Może to mieć jednak miejsce tylko wówczas, gdy ta część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, która nie została zaskarżona, może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jest to sytuacja, gdy w decyzji zawarte zostaje dwa lub więcej rozstrzygnięć, które to rozstrzygnięcia mogłyby same w sobie być przedmiotem odrębnych decyzji.

W niniejszej sprawie ww. sytuacja nie miała miejsca. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV ust. 5 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mogłoby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, bez pozostałych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że wniesienie przez Spółkę środka odwoławczego tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie IV ust. 5 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nie spowodowało, że decyzja ta w pozostałej części stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu wydania decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Z chwilą wydania tej decyzji, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. stała się w całości ostateczna, to jest zarówno w odniesieniu do rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie IV ust. 5, jak i pozostałych zawartych w niej rozstrzygnięć.

Wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wznowił z urzędu postepowanie administracyjne, zakończone własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującej w całości decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Tym samym postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć, zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a nie jedynie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 5.

Po wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Na tym etapie postępowania organ powinien uzyskać opinię Ministra Energii, nawet jeśli wymóg jej uzyskania, powstał już po wznowieniu postępowania. Opinia taka będzie jednym z czynników branych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym.

Ponieważ postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć, zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 5, to w ramach uprawnień przysługujących Minister Energii Minister ten był uprawniony do wydania opinii w sprawie wniosku Spółki [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia w postaci "[...]".

NSA stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowania o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia 21 lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 10 lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienia: Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., zostały przez Sąd I instancji uchylone, z powodu uznania przez Sąd I instancji, że przedmiotem oceny przez Ministra Energii mogło być tylko rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV ust. 5 w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. do czego, zdaniem Sądu, Minister ten nie był uprawniony. Tymczasem przedmiotem postępowania wznowieniowego jest cała decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. W konsekwencji przedmiotem oceny Ministra Energii w ramach tego postępowania był cały wniosek Spółki [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia 21 lutego 2012 r., zmodyfikowany w piśmie z dnia 10 lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich: "[...]".

Z powyższych względów, zdaniem NSA, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w celu dokonania ponownej oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Energi, przy uwzględnieniu, że Minister ten był uprawniony do oceny całego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia WSA w Warszawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 360/18 (należy dodać, że tego samego dnia NSA wyrokiem w sprawie II OSK 361/18 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1231/17, dotyczący postanowienia Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], które negatywnie opiniowało przedsięwzięcie pn. "[...]– w sprawie tej WSA w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2020 r., IV SA/Wa 896/20, oddalił skargę Spółki). Zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 P.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne, sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy po pierwsze stwierdzić, że NSA w wyroku z 19 grudnia 2019 r. przesądził, że postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć, zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4. Po drugie, NSA zwrócił uwagę, że we wznowionym postępowaniu organ prowadzący postępowanie główne powinien uzyskać opinię Ministra Energii nawet jeśli wymóg jego uzyskania powstał już po wznowieniu postępowania. Po trzecie, NSA podkreślił, że opinia Ministra taka będzie jednym z czynników branych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Tym samym NSA zwrócił uwagę na okoliczność, że zaskarżone postanowienie stanowi akt współdziałania o charakterze niewiążącym dla organu głównego, w przeciwieństwie np. do formy współdziałania w postaci uzgodnienia (podobny pogląd w odniesieniu do opinii wydawanych w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy.

Należy przypomnieć, że Spółka wniosła skargę kasacyjną, podnosząc następujące zarzuty co do naruszenia:

1) art. 23 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 8 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis znajdował zastosowanie, podczas gdy winien zostać zastosowany art. 23 ust. 4, w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich;

2) art. 23 ust. 3 ustawy w wyniku jego błędnej wykładni, polegającej na zastosowaniu wykładni zawężającej, poprzez przyjęcie, iż w sprawie o wydanie pozwolenia właściwi ministrowie, wskazani w art. 23 ust. 2 ustawy mogą opiniować wnioski o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 ww. ustawy, jedynie w zakresie zagrożeń znajdujących się w ramach zadań właściwych ministrów;

3) art. 145 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego.

Odnośnie do zarzutów zawartych w pkt 2 i 3 wypowiedział się NSA, o czym była wyżej mowa.

Ustosunkowując się zatem do pozostałych kwestii, tj. zarzutu, iż w stanie faktycznym sprawy przepis art. 23 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 8 ustawy znajdował zastosowanie, podczas gdy winien zostać zastosowanie art. 23 ust. 4, w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich, Sąd wskazuje, że nie jest on zasadny.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 1, 2, 3, i 8 ustawy wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego ich lokalizację oraz określającego warunki ich wykorzystania na tych obszarach. Odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla:

1) środowiska, zasobów morza lub zasobów podmorskich, w tym racjonalnej gospodarki złożami kopalin;

2) interesu gospodarki narodowej;

3) obronności i bezpieczeństwa państwa;

8) bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 4 organy, o których mowa w ust. 2 (który stanowi, że pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wydawane po zaopiniowaniu wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ministrów właściwych do spraw: energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej), wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5.

Zakres merytoryczny obu przepisów sprowadza się do art. 23 ust. 3 ustawy, bowiem art. 23 ust. 4 odsyła do ust. 3. Nie sposób zatem kwestionować jego zastosowania. Merytoryczny obszar, poruczony w gestię organu, jednakowy w przypadku obu przepisów to wystąpienie zagrożenia dla:

1) środowiska, zasobów morza lub zasobów podmorskich, w tym racjonalnej gospodarki złożami kopalin;

2) interesu gospodarki narodowej;

3) obronności i bezpieczeństwa państwa;

4) bezpieczeństwa żeglugi morskiej;

5) bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego;

6) bezpieczeństwa lotów statków powietrznych;

7) podwodnego dziedzictwa archeologicznego;

8) bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi;

9) realizacji funkcji podstawowych, o których mowa w art. 37a ust. 3, o ile zostały określone.

Odnośnie do strony podmiotowej wypowiedział się NSA, przypisując Ministrowi Energii możliwość działania w podjętym przez niego zakresie, bowiem wskazał, że Minister Energi był uprawniony do oceny całego wniosku.

Bezzasadny okazał się wobec tego zarzut naruszenia art. 23 ust. 2, 3 i 4 u.o.m poprzez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek w szczególności w postaci zagrożeń interesu gospodarki narodowej, powołaniu się na akty, które nie mają przymiotu przepisów. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że celem wydania zaskarżonego postanowienia było uzyskanie przez organ główny stanowiska właściwego ministra (na dzień jego wydania: Ministra Energii) co do przedmiotowej inwestycji. Istota tego stanowiska sprowadza się do oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia interesu gospodarki narodowej oraz bezpieczeństw, w tym bezpieczeństwa energetycznego państwa. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na ocenie wyrażeń niedookreślonych. W przypadku Ministra Energi w rzeczywistości chodziło o ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia, aktualnej na dzień orzekania przez tego Ministra, politykę energetyczną państwa. Okoliczność ta dodatkowo wspiera tezę o wysoce uznaniowym charakterze zaskarżonego postanowienia, czego nie należy myli z dyskrecjonalnym. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz. Identyczna ocenę, w tym zakresie zawarł WSA w Warszawie w bliźniaczej sprawie, w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 897/20.

Nie są zasadne zarzuty wobec Ministra, bowiem wskazał on na konkretne założenia, dotyczące polityki energetycznej Państwa, dotyczące udziału w tzw. miksie energetycznym energii z farm wiatrowych, a co za tym idzie potrzebą zapewnienia stabilnych źródeł energii elektrycznej, z uwzględnieniem innych źródłem energii oraz możliwości systemu przesyłowego. W świetle tych założeń, szeroko opisanych w zaskarżonym postanowieniu, Minister nie przekroczył ram swobodnego uznania organu. Trzeba raz jeszcze podkreślić, że sąd dokonuje oceny stanowiska Ministra na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Ewentualne późniejsze zmiany polityki energetycznej Państwa, podobnie jak zmiany, będące wynikiem postępu technicznego lub zmiany cen energii elektrycznej pochodzącej z poszczególnych źródeł (np. spadek cen tzw. zielonej energii oraz wzrost cen energii pochodzącej ze spalania węgla) nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Zmiany te mogą natomiast stanowić istotne okoliczności w postępowaniu głównym. Bezzasadnie skarżąca zarzuca oparcie się przez Ministra na dokumentach nie mających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa (w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP). Oczywiście, kluczowe dla sprawy dokumenty w postaci programu "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" oraz "Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych" (stanowiący uszczegółowienie pierwszego z dokumentów – zob. np. https://www.premier.gov.pl) nie mają charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Dokumenty te, dostępne w domenie publicznej ("Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" została też opublikowana w Monitorze Polskim" 2010 r. nr 2, poz.11), stanowiły jednak podstawowe dokumenty rządowe (odpowiednio uchwała Rady Ministrów oraz dokument Ministra Gospodarki), w których sformułowano podstawowe założenia polityki energetycznej Państwa na dzień orzekania przez Ministra. Minister Energii był tymi dokumentami, jako członek Rady Ministrów, związany. Z samej istoty polityki energetycznej Państwa wynika, że nie jest to materia normatywna, która winna być ujęta w ramy ustawy lub rozporządzenia. Nie chodzi tu bowiem o wprowadzenie norm generalnych i abstrakcyjnych, a o akty planowania. Tego rodzaju akt wyznaczają pewne kierunki i założenia, a ujmowane są właśnie w formę uchwały lub polityk poszczególnych ministrów (zob. np. art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Rady Ministrów nr 202/2009 oraz art. 15a Prawa energetycznego). Takie samo stanowisko wyrażone zostało przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 897/20.

Wbrew twierdzeniom skargi organ wykazał także w sposób konkretny i logiczny wystąpienie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa w związku z realizacją planowanej inwestycji poprzez odniesienie do ograniczeń, przeszkód, zakłóceń jakie spowoduje dla zadań obronnych Służb Zbrojnych. Dlatego też zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 i 4 wskazanej wyżej ustawy nie jest zasadny.

Jak słusznie wskazuje skarżący zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego jest jednym z elementów bezpieczeństwa narodowego. Nie ma jednak racji co do tego, że organ analizując ewentualny negatywny wpływ inwestycji na inny kluczowy element bezpieczeństwa narodowego, a więc obronność pominął szerszy aspekt tego pojęcia. Obie wartości dla osiągnięcia stanu bezpieczeństwa państwa i jego dalszego rozwoju muszą być realizowane równolegle. Przy czym rozwój energetyki i docelowa poprawa sytuacji kraju w tej dziedzinie życia nie może odbywać się kosztem niezwykle istotnej dziedziny obronności państwa, także podlegającej ciągłemu rozwojowi za którą odpowiada Minister Obrony Narodowej. Dlatego też minister miał prawo i obowiązek ważyć te dwie wartości i uznać, że ewentualne polepszenie sytuacji energetycznej na skutek realizacji tej inwestycji nie jest dobrem ważniejszym, aniżeli skuteczna obrona kraju (pogląd ten, podzielany przez skład orzekający wyrażony został w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2016 r., IV SA/Wa 1239/16).

Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11, 16, 77, 127 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Istota tych zarzutów była ściśle związana z kwestią zakresu kognicji Ministra Energii przy wydaniu opinii w ramach postępowania wznowieniowego. Kwestia ta została prawomocnie przesądzona w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 360/18. Otóż Minister Energi był uprawniony do ponownego opiniowania wniosku skarżącego w pełnym zakresie, a nie tylko punktu IV ust. 4 decyzji z Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. W takim przypadku instytucja zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) nie ma w ogóle zastosowania. Wyżej już w wskazano, że wydając zaskarżone postanowienie Minister Energii nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a stanowisko Ministra miało oparcie w oficjalnych dokumentach rządowych obejmujących politykę energetyczną Państwa.

Do uwzględnienia skargi nie mógł również doprowadzić zarzut naruszenia "art. 8d pkt 3 Prawa energetycznego" poprzez błędną wykładnię zakładającą, że przed wydaniem opinii wskazanych w art. 23 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej inwestor jest zobowiązany uzyskać warunki przyłączenia do krajowej sieci elektroenergetycznej, pomimo, że z wnioskiem takim można wystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp. Po pierwsze, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wskazał nieistniejący przepis Prawa energetycznego. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia należy przyjąć, skarżącemu w istocie chodziło o art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego. Zdaniem Sądu, doszło tu do oczywistej omyłki po stronie pełnomocnika skarżącej, o którą zresztą nietrudno, mając na uwadze liczne zmiany i obszerność art. 7 Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego, do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a, dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), w przypadku budowy źródła w polskim obszarze morskim. Po drugie, fakt powołania się przez Ministra na kwestię braku uzyskania przez skarżącą warunków przyłączenia do krajowej sieci elektroenergetycznej należy odczytywać w całokształcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W szczególności Minister Energi zwrócił uwagę, że skarżąca nie uzyskała takich warunków pomimo upływu 5 lat od wydania pierwotnej decyzji z 2012 r. zezwalającej na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Innymi słowy, twierdzenie to należy wiązać z podstawowymi rozważaniami organu dotyczącymi oceny inwestycji z punktu widzenia polityki energetycznej Państwa oraz bezpieczeństwa energetycznego, w tym możliwości przesyłowych Krajowej Sieci Energetycznej. Zgodzić natomiast należy się ze skarżącą, że stanowisko Ministra Energii w tej kwestii nie było wyrażone w sposób wystarczająco jednoznaczny dla strony, czego wymaga m. in. art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia "art. 78 ust. 3 pkt 5" oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Po pierwsze, po raz kolejny profesjonalny pełnomocnik skarżącej powołuje nieistniejący przepis. Otóż w art. 78 ust. 3 nigdy nie było punktu 5. Z treści uzasadnienia wynika, że chodzi o art. 78 ust. 5, zgodnie z którym aukcję przeprowadza się, jeżeli zostały zgłoszone nie mniej niż trzy ważne oferty spełniające wymagania określone w ustawie. Z kolei w odniesieniu do art. 72 ust. 1 ustawy o odnawialnych źródłach energii nie wskazano, o który punkt tego przepisu chodzi. To samo dotyczy art. 72 ust. 2 tej ustawy. Po drugie, i najważniejsze, przepisy powołanej ustawy o odnawialnych źródłach energii nie miały w ogóle w sprawie zastosowania. Pierwszy z tych przepisów dotyczy zasad ogłoszenia przez Prezesa URE aukcji na sprzedaż energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Drugi z powołanych przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii dotyczy z kolei wymagań wobec wytwórców przystępujących do aukcji. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać swych kompetencji. Zakres kompetencji Ministra Energii orzekającego w sprawie zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich określały przepisy u.o.m., w tym przede wszystkim art. 23 ust. 2 tej ustawy.

Końcowo trzeba wskazać, że Minister nie naruszył art. 106 § 4 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, bowiem organ współdziałający prowadzi postępowanie wyjaśniające tylko w razie potrzeby. Ponadto w niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miały publicznie dostępne dokumenty rządowe, dotyczące polityki energetycznej Państwa. W takim przypadku nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim postuluje to strona skarżąca.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.