Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 660/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 i 106
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1159/16 w sprawie ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1159/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi [...] Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] maja 2012 r., nr v w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane – Nida z [...] stycznia 2015 r.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 24 listopada 2010 r. W. S. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane – Nida o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o pow. 2,19 ha, nr [...] w obrębie [...], gmina R. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Parku Krajobrazowego od ww. decyzji, decyzją z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skarga [...] Parku Krajobrazowego wniesiona w niniejszej sprawie była dotychczas rozpatrywana dwukrotnie. Oba wydane w tej sprawie przez Sąd wyroki (dotyczy wyroków: z 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 781/12 oraz z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 903/14) zostały jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skarg kasacyjnych wniesionych odpowiednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez [...] Park Krajobrazowy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi (odpowiednio wyrokami NSA: z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13 oraz z 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15). W wyroku z 18 czerwca 2014 r. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości dokonanego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ocenił, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazując na potrzebę oceny "uzgodnienia milczącego" RDOŚ, podkreślił, że mimo związania organu uzgodnieniem nie do przyjęcia jest automatyzm działania organu prowadzącego postępowanie główne, organ ten powinien bowiem ocenić decyzję w kontekście zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., w tym co do zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Z kolei w wyroku z 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15 Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość co do legitymowania się przez [...] Park Krajobrazowy interesem prawnym w niniejszej sprawie. Zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych podmiot ten nie był na początkowym etapie tego postępowania uznawany za jego stronę, natomiast w późniejszym okresie to się zmieniło, przy czym [...] Park Krajobrazowy wskazywał jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, normy te nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie [...] Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot ma w rozpoznawanej sprawie tylko interes faktyczny. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Za konieczne w rozpoznawanej sprawie uznał ustalenie, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego Mazurskiego Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ocenił, że dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego. Zobowiązał więc Sąd pierwszej instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę, dokonał oceny legitymacji skargowej [...] Parku Krajobrazowego, uwzględniając powyżej zawartą ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że według ewidencji gruntów i budynków [...] Park Krajobrazowy nie jest właścicielem żadnych nieruchomości w miejscowości, w której położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu [...] Park Krajobrazowy posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Sąd szeroko omówił istotę legitymacji skargowej w świetle art. 50 p.p.s.a., a następnie zaznaczył, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została na skutek odwołania tego Parku, zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i została doręczona temu podmiotowi. Ponadto stwierdził, że [...] Park Krajobrazowy był uprawniony do zgłoszenia w niniejszej sprawie żądania oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonej decyzji z obiektywnym stanem prawnym, gdyż istnieje związek pomiędzy ustawową sferą obowiązków [...] Parku Krajobrazowego, znajdującą swój wyraz w normach o charakterze ustrojowym, a zaskarżoną decyzją. W niniejszej sprawie niesporne bowiem jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 oraz art. 105 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wskazują, że zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego są wielowymiarowe i dotyczą wszystkich nieruchomości położonych na obszarze tego parku niezależnie od ich statusu własnościowego (prawnorzeczowego). Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ochrona ta nie jest więc ograniczona tylko do nieruchomości do których park krajobrazowy posiada prawa rzeczowe, a w szczególności prawo własności. Skoro park krajobrazowy tworzy się w celu zachowania, popularyzacji podanych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju, to obowiązki te i zadania muszą być realizowane na całym obszarze parku niezależnie od statusu prawnego poszczególnych nieruchomości. Poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na obszarze parku może dojść do ograniczenia lub wręcz uniemożliwienia realizacji celów utworzenia tego parku, wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, i związanego z tym zadania Dyrektora tego Parku, statuowanego w art. 105 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, dotyczącego ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Za konstatacją o posiadaniu przez [...] Park Krajobrazowy legitymacji skargowej w niniejszej sprawie przemawia także regulacja art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Skoro dyrektor parku krajobrazowego uprawniony jest do składania wniosków w procedurze planistycznej, to nie sposób wyłączyć jego udziału w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla działek położonych na obszarze parku krajobrazowego. Decyzja o warunkach zabudowy, tak jak i miejscowy plan zagospodarowania, określa przecież sposobów zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, uwzględniając ocenę zawartą w wyroku NSA z 18 czerwca 2014 r. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie dopełniły należycie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie zbadały też przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. W szczególności nie zweryfikowano twierdzenia [...] Parku Krajobrazowego co do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ prowadzący postępowanie główne w sprawie o warunki zabudowy ma obowiązek ustalić, niezależnie od milczącego uzgodnienia RDOŚ, czy wydanie decyzji jest zgodne z przepisami odrębnymi, a do takich przepisów należy wymienione rozporządzenie, jako akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił szczegółową argumentację w tym zakresie i zawarł wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 105 ust. 1 i 4 i art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – u.o.p.) – polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a polegające na przyjęciu, iż [...] Park Krajobrazowy legitymuje się interesem prawnym, którego źródłem są wskazane przepisy prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, iż przepisy te nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie [...] Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – k.p.a.) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a polegające na przyjęciu, że [...] Park Krajobrazowy jest stroną niniejszego postępowania bez konieczności dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów pozwala na uznanie ww. podmiotu za stronę tego postępowania dopiero po ustaleniu, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną [...] Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. polegające na pominięciu oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie był związany,

b) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że skoro [...] Park Krajobrazowy został uznany za stronę postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, to zasadnym jest uznanie legitymacji parku jako skarżącego w tej sprawie, nawet w sytuacji, gdy podmiot ten nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji Kolegium, mimo iż w przedmiotowej sprawie należało oddalić skargę jako niezasadną.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również Władysława Szmigiel, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie:

– art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP gwarantującego prawo własności i swobodne nim dysponowanie,

– art. 32 Konstytucji RP gwarantującego równość wszystkich wobec prawa i zapewniającego prawo równego traktowania przez władze publiczne,

– art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 p.p.s.a., w myśl których każdy ma prawo do rozpoznania jego sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania sądowego wynika również z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. zmienionej następnie Protokołami 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), który przewiduje, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd, zaś obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie, który nie dostrzegł, że to samo postępowanie trwa już blisko siedem lat,

– przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 105 i 106 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1–4 u.p.z.p.,

– przepisów rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20, poz. 506) oraz obszaru Natura 2000 – Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Puszcza Piska (kod obszaru PLB280008) poprzez ich nadinterpretację,

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

– przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w formie uzupełniającej postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodów z dokumentów,

– przepisu art. 127 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a., podczas gdy [...] Park Krajobrazowy przesłanek tych nie spełnia, czyli kolejną nadinterpretację tym razem przepisu art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] Park Krajobrazowy posiada zdolność skargową działając w kategorii ciążącego na nim obowiązku, choć obowiązek ten nie jest tożsamy z interesem prawnym,

– obrazę art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi MPK, pomimo braku podstaw wskazujących na naruszenie przez uczestnika postępowania Władysławę Szmigiel zarówno prawa materialnego, jak i procesowego,

– naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niewyciągnięcia przez Sąd wniosków z faktu, że skarga [...] była rozpatrywana przez WSA w Olsztynie w dniu 28 listopada 2016 r. po raz trzeci – poprzedzony wcześniejszymi dwoma, takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – a jednak odmiennych – wyrokami. Zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przyjął uzasadnienie oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na korzyść skarżącego, pomimo że materiał ten świadczy na korzyść uczestnika postępowania, a zatem zachodzi sprzeczność pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a treścią ustaleń WSA. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o inne dowody z dokumentów, ewentualnie także o przesłuchanie inwestora, a nadto

– obrazę przepisu art. 174 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że teren na którym znajduje się działka uczestnika postępowania W. S. jest objęty szczególną ochroną, pomimo iż twierdzenie to nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa, a jest jedynie dowolnie przyjętym przez [...] Park Krajobrazowy i całkowicie gołosłownym twierdzeniem. Przyjęto bowiem istnienie przepisu prawnego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, myląc uprawnienia dyrektora Parku Narodowego z uprawnieniami dyrektora Parku Krajobrazowego.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi [...] Parku Krajobrazowego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi [...] Parku Krajobrazowego i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do tych zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych, które koncentrują się na zagadnieniu związanym ze statusem procesowym [...] Parku Krajobrazowego, jako podmiotu, który wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2012 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. zasadnie przyznał [...] Parkowi Krajobrazowemu legitymację skargową, uwzględniając występujący w okolicznościach niniejszej sprawy związek pomiędzy sferą prawną funkcjonowania [...] Parku Krajobrazowego a decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na obszarze tegoż Parku.

Z niekwestionowanych ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji oraz przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę planowanym budynkiem mieszkalnym położona jest na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze Natura 2000 "[...]" i obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]". Właśnie ta okoliczność stała się przyczyną złożenia przez [...] Park Krajobrazowy odwołania oraz skargi, w których podnoszono sprzeczność lokalizacji przedmiotowej inwestycji m.in. z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zabraniającym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy interes prawny [...] Parku Krajobrazowego jest oparty na prawie materialnym lub chroniony przez prawo. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie na tle regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami tej osoby (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 473/11).

Badając zatem legitymację [...] Parku Krajobrazowego do działania w charakterze strony należało ustalić jego uprawnienia i obowiązki względem nieruchomości leżących w granicach Parku i jednocześnie pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. inwestor ma obowiązek przedstawienia na mapie terenu inwestycji i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w tym na środowisko przyrodnicze, nieruchomości sąsiednie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. W pojęciu "oddziaływanie" mieści się bowiem przewidywany wpływ planowanej inwestycji, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa, wydanie 2, s. 564).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, aczkolwiek kryterium decydującym o istnieniu interesu prawnego tych podmiotów jest zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz uciążliwości dla nieruchomości położonych w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10; A. Fogel, Strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy – problemy na gruncie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "Człowiek i Środowisko" 2013, nr 1–2, s. 97–105).

W niniejszej sprawie [...] Park Krajobrazowy nie opierał swojej legitymacji na prawach rzeczowych do nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, bo takie mu nie przysługiwały, lecz łączył swój interes prawny z koniecznością podejmowania działań nakierowanych na realizację zadań związanych z ochroną przyrody i walorów krajobrazowych występujących na obszarze Parku. Wskazywano między innymi na określone ustawowo w tym zakresie zadania dyrektora parku krajobrazowego oraz zadania Służby Parku Krajobrazowego (art. 105 ust. 4 i art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody).

W kontekście ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych trafne okazało się wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, oparte na przepisach art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 oraz art. 105 ust. 1 i 4 i art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody – z konkluzją, że Mazurskiemu Parkowi Krajobrazowemu należało przypisać status strony, warunkujący jego udział w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym. Zgodzić się należało z oceną, że poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na obszarze Parku może dojść do ograniczenia realizacji celów wskazanych w art. 16 ust. 1 cyt ustawy, a mianowicie ochrony obszaru Parku ze względu na jego wartości przyrodnicze i krajobrazowe. Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego przewidziane w art. 105 ust. 4 cyt. ustawy dotyczą wszystkich nieruchomości położonych na obszarze parku niezależnie od ich statusu własnościowego (prawnorzeczowego), bowiem w przeciwnym razie ta ustawowo uregulowana forma ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) nie mogłaby być w okolicznościach niniejszej sprawy realizowana.

Niewątpliwie działania Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego podjęte na etapie postępowania administracyjnego pozostają w ścisłym związku z zadaniami Służby Parku Krajobrazowego, do których należy m.in. identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczenie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego, a ponadto realizacja zadań związanych z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego (art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody).

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego w toku postępowania wskazywał na zagrożenia wynikające z realizacji spornej inwestycji zlokalizowanej na terenie przylegającym do Zatoki [...] jeziora B., która wraz z przyległym kompleksem leśnym jest jednym z najważniejszych w Parku rejonów żerowisk i lęgowisk podlegających ochronie, a ponadto mieści się na tarasie migracji zwierząt. Z tych względów należało uznać, że ochrona wartości przyrodniczych na obszarze [...] Parku Krajobrazowego wymagała działania jego Dyrektora w niniejszej sprawie skoro współdziałanie organu prowadzącego postępowanie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska przybrało postać tzw. "milczącego uzgodnienia".

Podkreślenie wymaga to, że wobec niezajęcia stanowiska przez organ ochrony środowiska w sprawie zastosowanie znalazł art. 53 ust. 5c u.p.z.p., zgodnie z którym w takim przypadku uznaje się decyzję za uzgodnioną. Niewątpliwie ocena legitymacji procesowej [...] Parku Krajobrazowego w niniejszej sprawie wymagała rozróżnienia sytuacji gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy zostanie sprawdzony co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami ochrony przyrody przez organ do tego powołany, czy ewentualnie wskutek niezajęcia w ustawowym terminie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska dochodzi do milczącego uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Dlatego Sąd Wojewódzki w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony był do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego park krajobrazowy nie ma statusu strony w postępowaniach wszczętych na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach danego parku, chyba że parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (por. wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 779/14, 30 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 639/14 i 23 sierpnia 2016 r. II OSK 218/15).

Sformułowane w wymienionych wyrokach zapatrywanie oparte zostało na założeniu, że status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w obowiązujących przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym projekty planów miejscowych czy decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający powinien współpracować. Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, która to opinia nie ma charakteru wiążącego.

Dostrzegając to, że przepisy nie określają dokładnej form takiej współpracy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w jednym z w.w. wyroków, że może się to odbyć poprzez np. zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z argumentacji zawartej w powołanych wyrokach wynika zatem, że możliwość przedstawienia przez dyrektora parku krajobrazowego stanowiska co do zgodności konkretnej inwestycji z przepisami służącymi ochronie parku krajobrazowego uzależniona jest od aktywności organu ochrony środowiska w związku z uzgadnianiem projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania konkretnej nieruchomości leżącej w granicach danego parku.

W sytuacji więc takiej – jaka miała miejsce w niniejszej sprawie – gdy wskutek braku stosownego działania regionalnego dyrektora ochrony środowiska doszło do tzw. milczącego uzgodnienia decyzji, [...] Park Krajobrazowy nie miał zapewnionego realnego wpływu na ocenę w zakresie zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony przyrody obowiązującymi na obszarze parku. Ten przykład pokazuje, że nie jest uzasadnione formułowanie w sposób definitywny tezy o braku legitymacji procesowej parku krajobrazowego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy lokalizowanej na obszarze danego parku, lecz wymaga to każdorazowo oceny w konkretnym stanie faktycznym.

Należy mieć na uwadze, że przypisana ustawowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencja uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatycznie, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji na obszarze parku krajobrazowego jego dyrektor pozbawiony jest możliwości działania w charakterze strony.

To właśnie dyrektor parku krajobrazowego w ramach realizacji powierzonych mu ustawowo zadań ma możliwość przy pomocy Służby Parku Krajobrazowego identyfikacji potencjalnych zagrożeń dla funkcjonowania parku krajobrazowego i ochrony jego wartości przyrodniczych w związku z planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym.

W niniejszej sprawie przyznanie [...] Parkowi Krajobrazowemu statusu strony stworzyło proceduralne możliwości zgłoszenia konkretnych zastrzeżeń co do lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie tegoż Parku w związku z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody, niezależnie od odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Nie można bowiem pomijać tego, że w postępowaniu głównym organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków wnioskowanej zabudowy musi przeprowadzić takie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia wymogów ustanowionych w art. 54 pkt 2 lit. b/ w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazujących na potrzebę uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska, w tym ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego, a także obszaru Natura 2000. Treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dodatkowo potwierdza obowiązek zbadania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co nie może ograniczyć się wyłącznie do dokonania uzgodnień z innym organem. Powyższe uwarunkowania czyniły zasadną ocenę Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżonym wyroku wskazał na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z udziałem [...] Parku Krajobrazowego, jako strony postępowania.

Brak w obu skargach kasacyjnych zarzutu co do naruszenia art. 190 p.p.s.a., uniemożliwił kontrolę instancyjną dotyczącą tego, czy Sąd Wojewódzki w zakresie oceny legitymacji procesowej [...] Parku Krajobrazowego w sposób prawidłowy uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15.

Mylnie natomiast w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który nie miał zastosowania do zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji rozpoznawał bowiem sprawę wskutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a nie w następstwie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślić jeszcze należy, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie wywiódł legitymacji [...] Parku Krajobrazowego tylko z przepisów art. 105 ust. 1 i 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody, lecz wskazał dodatkowo na regulację art. 16 ust. 1 wym. ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. wyżej rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

To właśnie ta regulacja prawa miejscowego, wprowadzająca określone zakazy na obszarze parku miała istotne znaczenie w kontekście ustalonej lokalizacji spornego zamierzenia budowlanego oraz zarzutów podnoszonych w toku całego postępowania przez [...] Park Krajobrazowy.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 105 i 106 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uczestnika, Sąd Wojewódzki będąc związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/15 trafnie przyjął, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu, który mimo związania uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody miał obowiązek samodzielnie ocenić prawidłowość decyzji w kontekście art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., w tym zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, a konkretnie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenie przepisów art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem kwestii lokalizacji inwestycji względem terenów chronionych, zwłaszcza w świetle § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że stanowisko organu współdziałającego stanowi jeden z elementów, który organ prowadzący postępowanie główne musi uwzględnić formułując ocenę co do spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W sytuacji natomiast gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Skoro organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie, to Sąd Wojewódzki nie miał możliwości dokonania wiążącej oceny co do dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji na obszarze [...] Parku Krajobrazowego.

Uprawnienie sądu administracyjnego do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może prowadzić do wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy w zastępstwie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji więc gdy organy nie podjęły żadnych czynności dowodowych celem zweryfikowania zarzutów zgłaszanych w sprawie przez [...] Park Krajobrazowy, Sąd Wojewódzki miał obowiązek uchylić kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rację ma uczestnik postępowania, że ponowne rozpoznawanie sprawy przez organy administracji wydłuży postępowanie, lecz sam fakt długotrwałości danej sprawy nie mógł determinować wyrokowania, bowiem Sąd Wojewódzki kontrolując merytorycznie zaskarżoną decyzję musiał się kierować kryteriami służącymi ocenie jej legalności, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oczywiście sąd administracyjny przy rozstrzyganiu każdej sprawy ma obowiązek wyboru takich środków, które przeciwdziałają przewlekłości postępowań, jednak w razie stwierdzenia takich naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligatoryjne staje się uchylenie decyzji. Nie można też pominąć tego, że chociaż ochrona prawa właściciela do zagospodarowania własnej nieruchomości jest ważnym elementem spraw inwestycyjnych, to jednak organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne muszą przy ich rozpatrywaniu uwzględniać wymogi obiektywnego porządku prawnego, a także chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Wreszcie wskazać należy, że przy orzekaniu w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie mógł odnosić się do innych przypadków inwestycji realizowanych na danym terenie, bowiem kontrolą sądową mogły być objęte tylko decyzje wydane w przedmiocie warunków zabudowy wnioskowanych przez uczestnika.

Tym samym niezasadne okazały się również zarzuty kasacyjne odnoszące się do art. 32 oraz 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP.

Przewidziana w art. 6 u.p.z.p. zasada wolności wykonywania prawa własności w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu doznaje ograniczeń wynikających z szeregu regulacji ustawowych, w tym związanych z ochroną przyrody i środowiska. Wbrew zatem przekonaniu uczestnika, konieczność przestrzegania ograniczeń ustanowionych w obowiązujących przepisach prawa przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie świadczy o naruszeniu jego prawa własności bądź naruszeniu zasady stanowiącej o równości wszystkich wobec prawa.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej uczestnika zauważyć ponadto należy, że mylnie odczytane zostały wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku. Mianowicie Sąd Wojewódzki nie przesądził, że "wydanie warunków zabudowy dla uczestniczki postępowania nie było uprawnione z powodów wskazanych przez [...]", lecz nakazał organowi pierwszej instancji uzupełnienie postępowania wyjaśniającego celem zweryfikowania zarzutów związanych z ochroną obszaru [...] Parku Krajobrazowego, a w szczególności ustalenia czy lokalizacja spornej inwestycji nie naruszy zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Z tych wszystkich względów obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.