Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 395/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, pkt 4, art. 41 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 91 ust. 1, i 4,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2, art. 37, art. 44
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie regulaminu określającego zasady korzystania oraz wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie regulaminu określającego zasady korzystania oraz wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie Gminy Sz.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 3 lutego 2014 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie regulaminu określającego zasady korzystania oraz wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie Gminy Sz. Regulamin powyższy stanowi załącznik do zarządzenia. W zarządzeniu Wójt Gminy ustalił zasady korzystania i wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie Gminy Sz., a także zasady zarządzania majątkiem świetlic oraz sal OSP. Dodatkowo w formie załączników do zarządzenia określono "Stawki czynszu najmu świetlic wiejskich oraz sal OSP w Gminie Sz. na podstawie umowy podpisanej z Wójtem Gminy" (załącznik nr 1), wzór umowy najmu (załącznik nr 2), wzór umowy najmu sali OSP w Cz. (załącznik nr 2a), wniosek (załącznik nr 3), protokół przekazania/odbioru świetlicy wiejskiej lub sali OSP" (załącznik nr 4) oraz protokół przekazania/odbioru OSP w Cz. (załącznik nr 4a).

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność powyższego zarządzenia, jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że przywołana w podstawie prawnej zarządzenia regulacja art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przyznaje wójtowi kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym, do którego ustawodawca zaliczył własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W treści wydanego zarządzenia wskazano dwie kategorie obiektów stanowiących własność Gminy Sz., tj. świetlice wiejskie oraz sale OSP.

Wojewoda podkreślił, że jednym z podstawowych zadań własnych gminy, wskazanym w art. 7 ust 1 pkt 14 u.s.g. jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej. Szczegółowe zasady i sposób wykonywania przez Gminę zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej unormowane są w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), zwanej dalej u.o.p. Przepis art. 32 ust 2 przedmiotowej ustawy nakłada na gminę obowiązek ponoszenia kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej.

Organ wskazał, że brak definicji ustawowej pojęcia "sali OSP", jak również niewyjaśnienie tego zwrotu w kwestionowanym zarządzeniu pozwala na zastosowanie wykładni językowej i uznanie, że przyjęty przez Wójta regulamin dotyczy tych pomieszczeń ("sal), które na podstawie stosownej umowy zostały oddane do dyspozycji Ochotniczych Straży Pożarnych działających na terenie Gminy Sz. Zgodnie zaś z treścią art. 37 u.o.p. nieruchomości, środki transportu, urządzenia i sprzęt pozostający w dyspozycji ochotniczej straży pożarnej lub ich związku mogą być (...) odpłatnie wykorzystywane do innych społecznie użytecznych celów, określonych w statucie ochotniczej straży pożarnej lub ich związku (ust. 1). Środki uzyskane z tego tytułu stanowią dochody własne ochotniczej straży pożarnej lub ich związku (ust. 2). W ocenie Wojewody, organ wykonawczy ustalając regulamin korzystania oraz wynajmowania sal OSP pozostających w dyspozycji jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych, w tym wprowadzając zapis, w którym wskazano, że środki uzyskane z wynajęcia sal OSP stanowić będą dochód Gminy, naruszył postanowienia art. 37 ust. 1 i 2 u.o.p.

Wojewoda wskazał, że w kwestionowanym zarządzeniu Wójt Gminy uregulował zasady korzystania ze świetlic wiejskich. W oparciu o dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda wskazał, że świetlica wiejska stanowi obiekt o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie tej ustawy organy gminy mają prawo wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten należy odczytywać w połączeniu z art. 41 ust. 1 u.s.g., z którego wynika jednoznacznie, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały .

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Według Wojewody postanowienia kwestionowanego zarządzenia w zakresie korzystania ze świetlic wiejskich jako ogólnodostępnych obiektów publicznych, w tym ich nieodpłatnego udostępniania czy też wytycznych w przedmiocie reguł zachowania się kierowanych do osób przebywających w obiektach (m.in. Rozdział I pkt 1, 2, 3, 5, Rozdział II pkt 1 i 3, Rozdział III pkt 1, 7, 8, 15, 16, 17, 18) stanowią uregulowania dotyczące "zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej". W ocenie Wojewody, organ wykonawczy Gminy Sz. naruszył tym samym kompetencje przypisane radzie gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wykraczając jednocześnie poza uprawnienia przyznane mu na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Wojewoda wyjaśnił, że nie kwestionuje kompetencji Wójta do gospodarowania mieniem komunalnym w zakresie prawa wynajmowania na cele komercyjne nieruchomości stanowiących własność gminną. Jednakże z uwagi na fakt, że określone przez Wójta stawki czynszu najmu oraz zapisy pozostałych załączników dotyczą również sal OSP, pozostających w dyspozycji Ochotniczych Straży Pożarnych, należało stwierdzić nieważność także załączników Nr 1, 2, 2a, 3, 4 i 4a przedmiotowego zarządzenia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 u.o.p. polegające na błędnym uznaniu, że Wójt Gminy nie miał prawa do ustalenia zasad korzystania oraz wynajmowania sal OSP na terenie Gminy Sz. oraz błędnym uznaniu, że przepis ten uniemożliwia właścicielowi nieruchomości (gminie) dysponowania jej nieruchomością bądź jej częścią (salami OSP),

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Wójt Gminy nie miał prawa do ustalenia zasad korzystania oraz wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie Gminy Sz.,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) polegające na błędnym uznaniu, że wydanie zakwestionowanego zarządzenia przez Wójta Gminy nie wchodzi w zakres gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, o którym mowa w art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe naruszenia Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowane zarządzenie nie narusza ono przepisów u.s.g, ani przepisów u.o.p. Podkreślono, że zasadniczym celem wydania tego zarządzenia była kwestia uregulowania zasad i warunków finansowych korzystania z mienia gminnego, z korzyścią dla społeczności lokalnej. Zarządzanie zaś mieniem należy do kompetencji Wójta.

Wójt Gminy stwierdził, że żadna sala OSP znajdująca się na terenie Gminy Sz., do której zastosowanie znajdzie kwestionowane zarządzenie, nie pozostaje w dyspozycji jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych. Nie łączy ich bowiem z Gminą Sz. żaden węzeł obligacyjny uprawniający te jednostki do władania nieruchomościami gminnymi, w tym do czerpania z nich pożytków. Zarządzenie dotyczy zatem wyłącznie kwestii związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym, które pozostaje w dyspozycji Gminy, nie zaś jednostek straży pożarnej, a faktu częściowego wykorzystywania tego mienia przez jednostki OSP, nie można utożsamiać z pozostawaniem tego mienia "w dyspozycji" jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych, a jedynym dysponentem tego mienia jest Gmina.

Wójt wskazał, że Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszył art. 37 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez błędne uznanie, że Wójt Gminy nie miał prawa do ustalenia zasad korzystania oraz wynajmowania sal OSP na terenie Gminy Sz. Stwierdził on, że świetlice OSP na terenie skarżącej gminy, a zwłaszcza świetlica OSP Cz., nigdy nie były wykorzystywane na cele związane z ochroną przeciwpożarową, tak więc Gmina Sz. nie musi ich utrzymywać, a tylko koszty działalności OSP związane z ochroną przeciwpożarową mogą być pokrywane z budżetu gminy.

Wójt Gminy zarzucił, że zasady korzystania z nieruchomości pozostających w dyspozycji OSP ustalone w statucie OSP mogą być tylko uzupełnieniem odpowiednich regulacji wydanych przez gminę, a więc właściciela takich nieruchomości. Inna wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 i 2 u.o.p. stanowiłaby naruszenie prawa własności, gdyż ograniczałaby uprawnienia właściciela do dysponowania jej rzeczą. Taka nienależyta wykładnia byłaby więc wykładnią niecelowościową i antykonstytucyjną. Nie było bowiem zamiarem ustawodawcy przy tworzeniu ustawy o ochronie przeciwpożarowej ograniczenie uprawnień właściciela w dysponowaniu jego własną rzeczą.

Wójt Gminy stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Wójt wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też, przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej.

Wójt Gminy stwierdził, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przyznaje kompetencję radzie gminy tylko w przypadku, gdy ustala ona zasady wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. W przypadku zaś okresu krótszego właściwym organem jest wójt. Z regulaminu określającego zasady korzystania oraz wynajmowania świetlic wiejskich oraz sal OSP na terenie Gminy Sz., będącym załącznikiem do przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy, jak również z umowy będącej załącznikiem do tego regulaminu wynika bezsprzecznie, że wynajęcie sali (świetlicy) miałoby nastąpić na okres krótszy niż 3 lata.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (ust. 2). Jedną z czynności, o której mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n. jest wynajmowanie nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), a art. 25 ust. 3 u.g.n. nie wyłącza z zakresu kompetencji wójta czynności wskazanych w art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wójt uznał, że to on, a nie Rada Gminy był władny wydać w tym zakresie akt prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Wojewoda uznał je za bezpodstawne. Organ wskazał, że w treści zarządzenia Wójt Gminy ustanowił ogólne zasady regulujące kwestie korzystania oraz najmu świetlic wiejskich oraz sal OSP znajdujących się na terenie gminy Sz. W treści regulaminu brak jest odniesienia do konkretnych nieruchomości, a zatem zarządzenie wyznacza ramowe zasady korzystania oraz najmu wszystkich świetlic wiejskich oraz sal OSP znajdujących się w granicach gminy S. zarówno w chwili jego wydania, jak również tych, które taki status nabędą w przyszłości. A zatem status prawny konkretnych świetlic wiejskich oraz sal OSP, do których zastosowanie miałyby ustalone przez Wójta zasady, pozostaje w tym przypadku bez znaczenia. Podkreślono, że w świetle postanowień zarządzenia, a także wobec braku legalnej definicji pojęcia sal OSP, zastosowania wymagają zasady wykładni językowej, zgodnie z którą uznać należy, że przyjęty przez Wójta regulamin dotyczy tych pomieszczeń ("sal"), które zostały oddane do dyspozycji Ochotniczych Straży Pożarnych działających na terenie Gminy Sz. Jak wynika zaś z treści art. 37 u.o.p. nieruchomości, środki transportu, urządzenia i sprzęt pozostający w dyspozycji ochotniczej straży pożarnej lub ich związku mogą być (...) odpłatnie wykorzystywane do innych społecznie użytecznych celów, określonych w statucie ochotniczej straży pożarnej lub ich związku" (ust. 1), a środki uzyskane z tego tytułu stanowią dochody własne ochotniczej straży pożarnej lub ich związku (ust. 2).

Wojewoda podkreślił, że brak zdefiniowania pojęcia "sala OSP", może prowadzić do niewłaściwej ich interpretacji, dlatego też w ocenie organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie nie może pozostać w obrocie prawnym.

Organ nadzoru wskazał, że nie wywodzi kompetencji rady gminy do uregulowania zasad korzystania i wynajmowania świetlic wiejskich z dyspozycji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., lecz z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy. Stosownie bowiem do jego treści na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten należy odczytywać w połączeniu z art. 41 ust. 1 u.s.g., z którego wynika jednoznacznie, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W ocenie organu nadzoru bezsprzeczny pozostaje zatem fakt, że to rada gminy posiada kompetencje do uregulowania zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich jako obiektów użyteczności publicznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. organ nadzoru wyjaśnił, że treść tego przepisu statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Reguła ta doznaje jednakże ograniczeń wynikających z przepisów zawartych w pozostałych regulacjach dotyczących zasad gospodarowania mieniem gminnym. Jedno z takich ograniczeń zawiera przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko odnośnie istotnego naruszenia przez kontrolowane zarządzenie przepisów prawa.

Za właściwą należy uznać dokonaną w tym rozstrzygnięciu ocenę, iż Wójt Gminy nie był organem właściwym do wydania zarządzenia regulującego kwestie związane z zasadami korzystania ze świetlic wiejskich, w tym decydowania o zasadach odpłatnego lub nieodpłatnego korzystania z takich obiektów, jako obiektów użyteczności publicznej.

Świetlice wiejskie to pomieszczenia przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji i edukacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności. Świetlice te mają charakter obiektów użyteczności publicznej. Samorządy gminne zakładające świetlice wiejskie realizują w ten sposób zadania służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

Istotny dla oceny zasadności skargi przepis art. 40 ust. 2 u.s.g., stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu tego wynika upoważnienie dla organów gminy, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania aktów prawa miejscowego. Użyty w omawianym art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zwrot "zasady i tryb" wymaga interpretacji. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1998 r.) słowo "zasada" oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, podstawę, na której coś się opiera, regułę. Słowo "tryb" oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, pewnych działań, metodę postępowania.

Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. III SA/Kr 731/13 Lex nr 1407671)

Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (regulaminy korzystania z obiektów i urządzeń) nie są adresowane do podmiotów zarządzających, lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny natomiast podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości. (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., II SA/Rz 473/07, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. II SA/Op, wyroki dostępne na stronie internetowej www. nsa.gov.pl)

W cytowanym orzecznictwie wskazano, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia zatem radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą.

W ocenie Sądu, stanowisko to wymaga korekty wynikającej z celu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przewidującego możliwość wydania przez organ stanowiący gminy aktu prawa miejscowego oraz korespondującego z nim unormowania art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 nr 45 poz. 236), zwanej dalej u.g.k.

Unormowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewidując określenie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej zakłada uprawnienie rady gminy do określenia w ramach tych zasad jednej z najistotniejszych zasad korzystania z takich obiektów t.j. zasady korzystania odpłatnego lub korzystania nieodpłatnego. Niewątpliwie kwestia ta stanowi z punktu widzenia interesów członków społeczności lokalnej jedną z najistotniejszych regulacji dotyczących zasad skorzystania z obiektu użyteczności publicznej, decyduje bowiem o materialnej dostępności danego obiektu użyteczności publicznej dla poszczególnych osób i celowym jest unormowanie jej aktem mającym rangę przepisu prawa miejscowego.

Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. O ile przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. daje radzie gminy legitymację do ogólnego sformułowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, o tyle przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi kompetencję do ustalenia wysokości lub zasad ustalenia tej wysokości odpłatności za gminne obiekty użyteczności publicznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. I OSK 1901/13 art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego, a zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., umocowanie do stanowienia aktów prawa miejscowego wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g. (System Informacji Prawnej Lex nr 1418773). Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko w tym zakresie i przywołaną w cytowanym wyroku argumentację.

O ile zatem w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się określanie wysokości opłat za korzystanie z nich, o tyle kompetencja do określenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej została radzie gmin przyznana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Z art. 4 ust. 2 u.g.k. wynika, że uprawnienia przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z okoliczności sprawy nie wynika by Rada Gminy przekazała wójtowi uprawnienia w tym zakresie.

Zatem kompetencje w tym zakresie przysługiwały Radzie Gminy. Podkreślić także należy, że jak wynika z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wójt natomiast, zgodnie z art. 41 ust. 2, 3 i 4 u.s.g. jest upoważniony do wydawania aktów prawa miejscowego w formie zarządzenia, jedynie w zakresie przepisów porządkowych, w przypadku niecierpiącym zwłoki i podlegają one zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, po rygorem utraty mocy obowiązującej. Wydane zarządzenie nie mogłoby mieć zatem charakteru aktu prawa miejscowego.

Ze wskazywanych przez skarżącego przepisów– art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy nie wynika uprawnienia wójta do określenia zasad korzystania ze świetlic wiejskich oraz ich wynajmowania, w tym zasad odpłatności za korzystanie z tych obiektów, z uwagi na fakt, iż obiekty te mają charakter obiektów użyteczności publicznej.

Z przepisów tych wynika, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, a do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Uprawnienia wójta, jako organu zarządzającego do gospodarowania nieruchomościami gminnym w tym zakresie wyłączone są bowiem przez przepisy szczególne. Podobnie ocenić należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, że wójt gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości.

Kontrolowane rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie zawiera postanowienia w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Do zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej należą w szczególności unormowania rozdziału I pkt 1, 2, 3 i 5 zarządzenia określające cele na jakie mogą być użytkowane świetlice wiejskie oraz obowiązki ich użytkowników, jak również postanowienia rozdziału II pkt 1 i 3 zarządzenia określające zasady odpłatnego i nieodpłatnego korzystania z tych obiektów. Trybu korzystania ze świetlic wiejskich dotyczą natomiast postanowienia rozdziału II 3 oraz rozdziału III pkt 1, 7, 8, 15, 16, 17 i 18 określające w jaki sposób dojść może do skorzystania z takich obiektów przez potencjalnych użytkowników. Argumentacja w tym zakresie zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest zatem prawidłowa.

Za uzasadnioną Sąd uznał argumentację dotyczącą braku możliwości wydania przez organ wykonawczy gminy – wójta zarządzenia regulującego kwestie związane z zasadami korzystania z obiektów określonych w zarządzeniu jako świetlice wiejskie i sale OSP (Ochotniczej Straży Pożarnej) oraz wynajmowania tych obiektów.

W wydanym zarządzeniu jak i obowiązującym systemie prawnym brak jest definicji sali OSP.

W art. 37 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 ze zm.), zwanej dalej u.o.p wskazano, że

1. Nieruchomości, środki transportu, urządzenia i sprzęt pozostający w dyspozycji ochotniczej straży pożarnej lub ich związku mogą być, z zastrzeżeniem wynikającym z przepisu art. 33 ust. 1, odpłatnie wykorzystywane do innych społecznie użytecznych celów, określonych w statucie ochotniczej straży pożarnej lub ich związku.

2. Środki uzyskane z tytułu, o którym mowa w ust. 1, stanowią dochody własne ochotniczej straży pożarnej lub ich związku.

Natomiast art. 44 tej ustawy stanowi, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, w którym funkcjonuje resortowa lub zakładowa straż pożarna albo inna jednostka ochrony przeciwpożarowej, w tym ochotnicza straż pożarna, ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem tych jednostek.

Ustawa nie posługuje się pojęciem prawa własności ani konkretnego tytułu prawnego do nieruchomości OSP. W tej sytuacji za nieruchomości pozostające w dyspozycji OSP należy, w ocenie Sądu, uznać wszelkie nieruchomości będące w faktycznym władaniu OSP, odnośnie których OSP przysługuje możliwość ich wykorzystywania, niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości.

Z okoliczności sprawy wynika, że przekazywanie sal będących majątkiem gminnym na rzecz OSP na terenie Gminy Sz. następowało bez zawierania pisemnym umów w tym przedmiocie. Niemniej fakt przekazania sal do używania OSP i następnie korzystania z nich przez te podmioty świadczy o zawarciu w tym zakresie umów przez strony – Gminę Sz. i OSP oraz ich realizacji. Dla zawarcia takich umów nie było konieczne zachowanie formy pisemnej. Ich zawarcie mogło następować w formie ustnej bądź w sposób dorozumiany, gdy strony nie formułowały treści oświadczeń woli, ale wyrażały je per facta concludentia. Charakter prawny tych umów z punktu widzenia umów nazwanych unormowanych w przepisach kodeksu cywilnego może wskazywać na zawarcie umów zbliżonych do umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710 k.c., zgodnie z którym użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Przy czym reguły umowy użyczenia przewidziane w unormowaniach kodeksu cywilnego, ulegałyby w takim przypadku modyfikacji z uwagi na przepisy szczególne u.o.p. – art. 37 i 44 tej ustawy.

Stąd też za uzasadnione uznać należy stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, że sale OSP jako nieruchomości (lub ich części składowe) mogą być odpłatnie wykorzystywane do innych społecznie użytecznych celów, na podstawie ustaleń statutu ochotniczej straży pożarnej lub ich związku, a środki uzyskane z tytułu, o którym mowa w ust. 1, stanowią dochody własne ochotniczej straży pożarnej lub ich związku.

Podnoszony przez Gminę fakt, iż przedmiotowe świetlice nie służą celom ochrony przeciwpożarowej i gmina nie miała obowiązku ich przekazania dla OSP i ponoszenia kosztów ich utrzymywania nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Z art. 32 ust. 2 u.o.p. wynika, że gmina ponosi koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej. Sposób wykorzystywania poszczególnych sal OSP nie został w zarządzeniu określony, co słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę. Z okoliczności sprawy nie wynika czy sale te są wykorzystywane na cele związane z ochroną przeciwpożarową czy też nie. W sytuacji jednak gdy sale te znajdują się w dyspozycji OSP przesłankę art. 37 ust. 1 u.o.p. należy uznać za spełnioną. Natomiast zasadność przekazania majątku gminy do korzystania OSP nie mogła podlegać ocenie w niniejszej sprawie.

Dokonana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ocena, iż zarządzenie Wójta Gminy w sposób istotny narusza unormowanie art. 37 ust. 1 u.o.p. jest zatem uzasadniona. Na marginesie wskazać należy, że w sytuacji gdyby sale OSP nie pozostawały w dyspozycji OSP, lecz gminy stanowiłyby one w istocie świetlice wiejskie czyli obiekty użyteczności publicznej.

Sąd rozważył, że przepisy prawa nie przewidują w sposób wyraźny wydania przez organ jakim jest wójt aktu o treści jak w przedmiotowym zarządzeniu w formie zarządzenia. Niemniej uznać należy, że przepisy nie przewidują zamkniętego katalogu rozstrzygnięć w takiej formie i każdy akt pochodzący od wójta gminy, nie będący decyzją jest zarządzeniem podlegającym kontroli rozstrzygnięciem nadzorczym.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako bezzasadną.