Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 111/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A SA Oddział Ł.-Miasto z dnia 12 grudnia 2012 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie doziemnej linii kablowej wysokiego napięcia realizowanej w ramach inwestycji polegającej na "Domknięciu [...] Ringu Energetycznego 110kV – Budowa linii kablowej 110 kV. Etap IIB" w Ł. w rejonie ulicy B w granicach nieruchomości: 23/11, 23/13, 53/8, 53/7, 24/9, 1/2, 88, 89.

Jak wynika z uzasadnienia przywołanej decyzji, w dniu 12 grudnia 2012 r. wpłynął wniosek inwestora, jednakże ze względu na ustalenie, iż dla obszaru objętego wnioskiem podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w dniu [...] grudnia 2012 r. organ postanowił o zawieszeniu postępowania. W dniu [...] sierpnia 2013 r. organ podjął zawieszone postępowanie.

Przechodząc do meritum, organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami) za cel publiczny uznaje się budowę i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, inwestycją celu publicznego jest inwestycja, której niezbędną cechą jest jej co najmniej lokalne znaczenie. Projektowany odcinek linii energetycznej wysokiego napięcia stanowi element inwestycji, która wraz ze stacjami elektroenergetycznymi zapewni przesył energii na brakującym odcinku, położnym w zachodniej części aglomeracji [...], na terenie miast: Ł., K. i A. Wobec powyższego, zdaniem organu przedmiotową inwestycję należy traktować jako cel publiczny o

znaczeniu ponadgminnym i ponadpowiatowym, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej, iż inwestycja jako nie zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ podkreślił, iż pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. oraz w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w siedzibie urzędu w dniach od 8 do 22 sierpnia 2013 r., a także na stronie internetowej urzędu w dniu 8 sierpnia 2013 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa [...], ZDiT w Ł., Wojewodą [...], WZMiUW oraz Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Po stwierdzeniu, iż wraz z wnioskiem inwestor przedłożył wymagane przepisami dokumenty oraz po przeprowadzeniu procedury z uwzględnieniem analizy stanu faktycznego organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jej nieruchomości - działka nr 23/13, gdyż utrudni ona potencjalną, przyszłą zabudowę tego terenu zgodnie ze sztuką budowlaną, utrudni rozprowadzenie ogrzewania przy wykorzystaniu dolnego źródła ciepła oraz wzniesienie siedliska. Dodała, iż nie interesuje jej żadna forma bonifikaty z tytułu ustanowienia służebności oraz, że do przyległej do jej nieruchomości części działki, powstałej z jej wydzielenia, ustanowiono w 1998 roku służebność dla UM Ł. w związku z tym zachodzi pytanie, czy z każdej strony nieruchomości należącej do odwołującej i wcześniej do jednej nieruchomości należy ustanawiać ograniczone prawo. Na koniec wskazała, iż sąsiadująca z jej działką nieruchomość należy do dewelopera, który rozpoczął zabudowę domów jednorodzinnych i jeżeli planowana inwestycja jest niezbędna dla zakończenia tej właśnie zabudowy, to deweloper winien wyposażyć nieruchomość w niezbędne media na własnej działce, ewentualnie na nieruchomości sąsiadującej z działką strony, która jest działką państwową.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 1, art. 52, art. 54 i art. 56 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przystępując do własnej analizy sprawy oraz mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie jest spornym, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy, gdyż spełnia obie przesłanki tj. stanowi realizację celu określonego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o znaczeniu lokalnym. I dalej, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 ustawy) i decyzję taką wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany treścią wniosku, co do proponowanych rozwiązań, w tym gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Związanie takie oznacza, iż organ ustalający lokalizację nie może wniosku modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Skoro we wniosku inwestor wskazał jako teren inwestycji działki o określonych numerach ewidencyjnych to organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna zmiana wskazanej lokalizacji przez organ stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy. Nadto, dla odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację konieczne jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, jeśli zmierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dalej, iż w niniejszej sprawie organ ma do czynienia z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest budowa energetycznej linii kablowej. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy) oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy). Decyzja taka, w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa. W tym przypadku nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że nie znajdują zastosowania także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ I instancji nie był zobowiązany do wyznaczania wokół działki, której wniosek dotyczy obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków opisanych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium zwróciło uwagę, iż decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie fazy realizacji inwestycji, do której to niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przez podmiot legitymujący się oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Brak w tym zakresie uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę, natomiast w przypadku decyzji wydawanej w fazie projektowania zagospodarowania terenu, wymóg taki nie jest sformułowany, inwestor nie musi dysponować nieruchomością na cele budowlane. Nadto, decyzja taka wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji celu publicznego podlegające dalszym szczegółowym ustaleniem przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z orzecznictwem sądowym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postepowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w tym postepowaniu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Ochrona interesów osób trzecich w postepowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w granicach określonych przepisami ustawy oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji takiej jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tym zakresie. Organ podkreślił, iż rozstrzygające znaczenie ma w tym kontekście art. 56 ustawy, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zapis ten potwierdza, iż decyzja ustalająca lokalizacje inwestycji celu publicznego nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Oznacza to, iż organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację w sytuacji, w której lokalizacja inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami ustawy i odrębnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo błędnego wydania jej przez Prezydenta Miasta Ł. w uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...]; art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 1 zdanie drugie ustawy poprzez jego niezastosowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając strona wyjaśniła, iż organ II instancji przyjął za bezsporne, iż przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne, zaś organ I instancji przyjął, że sporna inwestycja winna być traktowana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadgminnym i ponadpowiatowym, a co za tym, iż powinien mieć do niej zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1ustawy, skutkiem czego wydał decyzję w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Przyjmując ustalenia organu II instancji należy, zdaniem strony uznać, że decyzja organu I instancji nie powinna być uzgadniana z marszałkiem województwa. W ocenie strony, konsekwencją naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy jest konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji organów obu instancji. Nadto żaden z organów nie zbadał, czy zachodzi konieczność spełnienia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 zdanie drugie ustawy warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 stosuje się odpowiednio w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołany przepis stanowi, że warunkiem wydania decyzji jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalająca, na wniosek A SA Oddział Ł.-Miasto, lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie doziemnej linii kablowej wysokiego napięcia realizowanej w ramach inwestycji określonej jako "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110kV – Budowa linii kablowej 110 kV Etap IIB" w Ł. w rejonie ulicy B w granicach nieruchomości: 23/11, 23/13, 53/8, 53/7, 24/9, 1/2, 88, 89.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące zarówno ustalenia lokalizacji inwestycji jak i jej definiowania, a w szczególności przepis art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, według art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z powyższego wyprowadzić trzeba wniosek, iż przytoczona definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy. Istotne jest także, iż ustalenie czy inwestycja ma znaczenie krajowe, wojewódzkie, powiatowe czy gminne, stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy, determinuje organ właściwy do wydania decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu nie ma wątpliwości, iż opisana w zaskarżonej decyzji inwestycja stanowi realizację celu publicznego wskazanego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym jednak, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, nie wynika jednoznacznie, czy jest to inwestycja o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym. Z przepisu art. 2 pkt 5 ustawy wynika bowiem, iż przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) (...). Organ I instancji stwierdził tymczasem, iż sporna inwestycja ma znaczenie ponadgminne i ponadpowiatowe. Z kolei organ odwoławczy zakwalifikował omawianą inwestycję jako inwestycję o znaczeniu lokalnym, czyli wedle przytoczonej definicji o znaczeniu gminnym. Zestawienie powyższych ocen organów obu instancji niewątpliwie wskazuje na rozbieżności w kwalifikacji inwestycji, jej zakresu i znaczenia, ale także na brak możliwości prawidłowej oceny sposobu procedowania, szczególnie w zakresie powinności ewentualnego uzgodnienia lub porozumienia z organami wymienionymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, co słusznie podnosiła skarżąca również w kontekście naruszenia art. 11 k.p.a.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora - art. 52 ust. 1 ustawy i co do zasady zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że wniosek ma charakter wiążący. Jednakże takie związanie nie zwalnia organu z ustosunkowania się do zgłaszanych przez stronę zarzutów co do zakresu jak i przebiegu inwestycji, szczególnie w kontekście równego traktowania stron postępowania. Zdaniem sądu, organ nie jest wolny od oceny, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym, najmniej uciążliwym w realiach sprawy stopniu. Zauważyć należy, że skarżąca podnosiła szereg okoliczności faktycznych i prawnych związanych z planowaniem przebiegu inwestycji na jej nieruchomości min. już istniejących obciążeń na rzecz gminy, uniemożliwienia racjonalnego zagospodarowania działki kosztem preferencyjnego traktowania sąsiadujących nieruchomości developera. Wskazane okoliczności zyskują na znaczeniu w sytuacji braku należytej analizy prawnej i faktycznej terenu, jak i szczątkowych informacji znajdujących się w aktach sprawy, do których tym samym nie sposób się odnieść, a dotyczących innego planowanego przebiegu inwestycji określonej w decyzji z dnia [...] jako "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110kV – Budowa linii kablowej 110 kV Etap II". Podkreślić należy, że z uwagi na wagę lokalizowania inwestycji celu publicznego, a szczególnie z uwagi na skutki jakie wywoływać może decyzja w tym przedmiocie, przede wszystkim w sferze własności (art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami) winna być ona poprzedzona wszechstronnym i starannym procedowaniem zgodnie z przepisami Rozdziału 5 ustawy (art. 50 i następne), a także z poszanowaniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych przepisami art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., czemu w przedmiotowej sprawie organy nie sprostały.

Niewątpliwie w postępowaniu poprzedzającym wydanie opisanej decyzji, zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy poprzedzono sporządzenie projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy. I owszem analiza, o której mowa jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie upoważnia to organu do całkowitego od niej odstąpienia lub pozornego jedynie jej sporządzenia. Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, winna obejmować m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego terenu. Celem bowiem takiej analizy jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Analiza, o której mowa w tym przepisie powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 1118/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2010 r., sygn.akt II SA/Po 296/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r., sygn.akt II SA/Gd 175/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada powyższym warunkom, a uchybienie przesłankom przepisu art. 53 ust. 3 ustawy rzutuje niewątpliwie na treść rozstrzygnięcia. Trudno bowiem przyjąć lakoniczne stwierdzenie organu o zgodności zamierzenia z: przepisami prawa budowlanego, przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za taką analizę, umożliwiającą wydanie rozstrzygnięcia. Organ I instancji, a za nim i organ odwoławczy, ograniczył się tylko do wskazania, bez żadnego uzasadnienia, zgodności przedmiotowej inwestycji z wymienionymi przepisami, co jest uchybieniem i z tego względu, że na tym etapie postępowania organy administracji nie rozpoznają wniosku inwestora w oparciu o szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego. Sporządzona analiza zawiera także stwierdzenie, że na obszarze objętym analizą nie znajdują się żadne obiekty zabytkowe i formy podlegające ochronie konserwatorskiej; teren nie jest objęty strefą ochrony przyrody i krajobrazu; teren nie jest objęty strefą ochrony archeologicznej; inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest jednak jakiegokolwiek opisu zabudowy, naniesień na nieruchomościach, lub innych wskazujących na aktualny stan faktyczny terenu przez które będzie przebiegała inwestycja. Z dokumentu tego, ani z uzasadnienia decyzji, nie wynika również w istocie w sposób jasny i czytelny jaki jest stan prawny terenu inwestycji i stan jej faktycznego zagospodarowania. W tym zakresie organ ograniczył się do załączenia do akt sprawy wydruków z rejestru gruntów, które jednak nie zawierając żadnej daty, mogą wywoływać wątpliwości choćby co do aktualności zawartych w nich danych. Wskazany mankament ma znaczenie również w kontekście braku możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania.

Zdaniem sądu, za zasadny uznać należy również zarzut strony, iż organ administracji na żadnym etapie postępowania nie przeanalizował wniosku inwestora pod kątem interesów osób trzecich. Niewątpliwym jest, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera takich gwarancji i zabezpieczeń interesów osób trzecich jak plan miejscowy, niemniej winna, w myśl art. 54 pkt 2d ustawy, określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a skoro tak, to należy poprzedzić takie określenie stosownymi do okoliczności ustaleniami. Nie można uznać za wystarczające, tak jak uczynił to organ, enigmatyczne i lakoniczne odwołanie się do powinności poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego na kolejnym etapie procesu budowlanego. Jak akcentowano to wyżej, z uwagi na skutki, jakie wywoływać może decyzja lokalizacyjna dla osób trzecich w ich sferze prawa własności, wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą wniosku o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, obejmującą także ocenę zagrożeń dla chronionych prawnie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zwrócić przy tym należy jednak uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie, a podzielany przez sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawa własności (vide: orzeczenia NSA z dnia o sygn. akt II OSK 507/08 i 897/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 752/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć również należy, iż tutejszy sąd zajmował się kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], [...], [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV Etap III" planowanej do realizacji w Ł. oraz w K. I już wówczas w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 1118/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sąd wyraźnie wskazywał, iż "(...) w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest również zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Innymi słowy organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. W sytuacji, gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie, w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest to w znacznym stopniu utrudnione. Poza tym wyważenie spornych interesów w stosunku do inwestycji liniowych polegające na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji leży również w interesie inwestora, gdyż stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ewentualne wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. II OSK 1485/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 345/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 854/06; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 175/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 72/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Dodatkowo wskazać należy również na braki wniosku inwestora w zakresie dołączenia, tak jak przewiduje to przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, również mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000.

W konkluzji stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonych decyzji czyni zasadnym ocenę, iż organy obu instancji dopuściły się nie tylko naruszenie omówionych powyżej przepisów prawa materialnego, ale i przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w toku ponownie prowadzonego postępowania, rozpatrując wniosek inwestora, organ administracji publicznej obowiązany będzie uwzględnić wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i prawidłowo zastosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócić uwagę przy tym należy, że ustawa ta nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, mając na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, organ obowiązany będzie przeprowadzić prawidłową, wyczerpującą i wnikliwą analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. A mając na uwadze, iż omawiana decyzja lokalizacyjna stanowi jednocześnie podstawę wywłaszczenia, obowiązany będzie zbadać, czy ograniczenie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnym obciążeniem dla praw indywidualnych właścicieli. Organ winien określić również stosownie do poczynionych uprzednio ustaleń, wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, jak dotychczas to czynił, iż to na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ odniesie się również do argumentów podnoszonych przez skarżącą, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

m.m.