Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 146/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi I.T. i J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2012 r. , znak [....] , wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), a także art.104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.T. i I.T. , Wójt Gminy C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [....] położonej w miejscowości P. , wskazując na następujące okoliczności.

W dniu 27 września 2011 r. złożony został wniosek ( uzupełniony w dniu 3 stycznia 2012 . ) o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Do wniosku dołączono:

1.określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na przeskalowanej kopii mapy zasadniczej, mapę geodezyjną zasadniczą w skali 1:1000 z zasobów geodezyjnych i wypis z ewidencji gruntów,

2.koncepcję zagospodarowania działki,

3. zapewnienie o dostępności komunikacyjnej z drogi publicznej wydane przez zarządcę drogi wewnętrznej gminnej,

4.informację o możliwości dostawy energii elektrycznej oraz wody i odbioru ścieków .

Działka nr [....] w P. o pow. 0.2400 ha stanowi grunty orne RV.

Zgodnie z planem miejscowym uchwalonym uchwałą Nr LVI/551/06 Rady Gminy C. z dnia 28 lipca 2006 r., który został uchylony wyrokiem WSA, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenach rolniczych.

W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie ustalonym przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu

2) teren ma dostęp do drogi publicznej

3) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi

Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) wynika konieczność dokonania analizy urbanistyczno - architektonicznej sąsiedniej zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym. Obszar analizowany, zgodnie z rozporządzeniem, wyznacza się w promieniu nie mniejszym niż 3-krotna szerokość frontu działki. Za front działki przyjęto odcinek działki przyległy do drogi nr [....] , z której odbywa się wjazd i wejście na działkę. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 140 m w kierunku zachodnim. Działka inwestycyjna, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowi działkę rolną - grunt orny RV, w terenie natomiast nosi cechy polany leśnej, otoczonej zadrzewieniami i terenami leśnymi. Prowadząca do działki droga na działce nr [....] w terenie przyległym do działki stanowi drogę polną. Bezpośrednio przyległe działki nie są zabudowane. Najbliżej położona zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż drogi wewnętrznej gminnej na działce nr [....] , z której działka stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, w odległości ok. 140 m, lecz w terenie dzieli ją od terenu planowanej inwestycji teren leśny (....) stanowiąc barierę oddzielająca tereny zabudowy od terenów leśnych i rolnych. Istniejąca droga na działce nr [....] posiada w terenie zakończenie przy działce inwestycyjnej. Od północy działka przylega do terenów rolnych niezabudowanych, za którym położona jest działka leśna, a dalej w kierunku północnym przebiega Potok [....] oraz zlokalizowana jest przepompownia ścieków - dostępna od drogi wojewódzkiej 780. Od zachodu działka inwestycyjna przylega do końcowego odcinka drogi na działce nr [....] , za którym dalej, w kierunku zachodnim, rozciąga się silnie zadrzewiony teren, a za nim tereny rozproszonej starej zabudowy wzdłuż drogi na działce nr [....] . Od południa do działki inwestycyjnej przylega rozgałęzienie końcowego odcinka drogi na działce nr [....] , a za nim tereny leśne. Od wschodu działka przylega do terenów leśnych i rolnych częściowo zadrzewionych (zdjęcia nr 1,2,3). Najbliższa zabudowa położona jest wzdłuż drogi wewnętrznej gminnej nr [....] , przy czym od strony działki inwestycyjnej dzielą ją tereny leśne. Zabudowę stanowi nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym z dachem czterospadowym. Zabudowa ta obsługiwana jest od drogi powiatowej na działce nr [....] , z którą łączy się droga wewnętrzna gminna [....] . Wzdłuż drogi powiatowej zlokalizowana jest kilku budynków mieszkalnych, w większości stanowiących dawną zabudowę zagrodową, obecnie w części przebudowaną. Jak wynika z powyższego w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej brak zabudowy, jakkolwiek w terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym jednorodzinna. Wizualnie związana jest ona jednak z drogą powiatową na działce nr [....] ( budynek nr....) oraz z drogą wojewódzką 780 ( budynki .... na działce nr .... oraz budynek na działce....) i z tych drog jest dostępna (kopia mapy orto z geoportal). Zabudowa ta, jak również działka inwestycyjna zlokalizowane są w terenie [....] Parku Krajobrazowego. Stan faktyczny unaocznia zagospodarowanie rolnicze z otwartym krajobrazem o dużych walorach przyrodniczo - ekologicznych.

Zgodnie z wyrokiem WSA IISA/Bk 637/09 z dnia 14 stycznia .2010r. "obszar analizowany służyć ma do wskazania działek sąsiednich spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588) nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Logiczna interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nakazuje uznać, że określanie w nim odległości pomimo użycia zwrotu "o odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górna granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiednie) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach."

"Pojecie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczona przez linie graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne" (tak również w wyroku WSA IIOSK 1880/08 z dnia 2 grudnia 2009r.)

Ponadto, w obowiązujących dokumentach planistycznych , tj. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy C. oraz w jego obecnie opracowywanej zmianie, teren wyłączony jest z zabudowy i przeznaczony dla celów rolnych. W planie miejscowym , który stracił ważność był on również położony był w terenach rolnych. Dokumenty te nie stanowią podstawy prawnej dla ustalania warunków zabudowy, ale są wytyczną dla przyszłych planów miejscowych, a więc planowanego w przyszłości zagospodarowania terenów. W wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. II OSK J250/08, wskazano, że " zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp, studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych w studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Skoro studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, stanowi lokalne zasady zagospodarowania terenu to zarówno przeznaczenie terenu ustalane w planie miejscowym, jak i warunkach zabudowy, powinno, być realizowane zgodnie z tymi zasadami."

Działka inwestycyjna stanowi oderwaną od już istniejącej zabudowy lokalizacje, otoczoną terenami leśnymi i rolnymi. Wizualnie nie jest związana z istniejącą zabudową i nie tworzy z nią urbanistycznej całości. Zaproponowana lokalizacja zabudowy w miejscu wskazanym we wniosku nie uzupełnia kompleksu zabudowy i daje początek rozprzestrzenieniu się zabudowy w kierunku wschodnim oraz południowym, tj. w kierunku obecnych działek rolnych i leśnych. Tym samym nie można uznać za spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61, ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pozostałości, w sprawie ustalono, że :

- teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd z drogi wewnętrznej gminnej nieutwardzonej oznaczonej jako działka nr [....] , która połączona jest bezpośrednio z drogą powiatową nr K 2187 (numer ewidencji geodezyjnej 157),

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego albowiem inwestor posiada zapewnienia dostawy mediów,

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albowiem działka nr [....] posiada powierzchnię 0,24 ha, na którą składają się grunty orne RV;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi- warunek spełniony.

Z uwagi jednak na fakt, że nie spełnione są łącznie wszystkie warunki określone w art. 61, ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Brak bowiem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa", co uniemożliwia określenie warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe aspekty ustalono, że mimo iż inwestycja wypełnia pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 - wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo- garażowego – nie pozostawałoby w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nakazuje bowiem łączne spełnienie wszystkich warunków zawartych w art.61 ust. 1, a w przypadku przedmiotowej inwestycji nie jest to możliwe. Z tych przyczyn odstąpiono od występowania o uzgodnienia wynikające z art. 53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że decyzja odmawiająca warunków zabudowy nie jest decyzją o warunkach zabudowy.

Od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 30 lipca 2012 r., znak [....] , odwołanie wnieśli w terminie J.T. i I.T. wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucali, że powyższa decyzja uniemożliwia im realizacje zamiaru budowy domu jednorodzinnego mimo, że zakupili działkę nr [....] po przeprowadzeniu wnikliwej analizy uwarunkowań terenowych. Wskazywali na spełnienie wszelkich wymogów wymaganych dla uzyskania decyzji pozytywnej, jak również zwracali uwagę, na pełne uzbrojenie terenu wzdłuż drogi wewnętrznej, które stwarza dogodne warunki do zainwestowania pod budownictwo mieszkaniowe. Podkreślali, że zaproponowana lokalizacja jest wizualnie związana z istniejącą zabudową na zachód i w kierunku północnym, natomiast nie ma możliwości rozprzestrzeniania się zabudowy w kierunku południowym ( ograniczenie linią lasu) i w kierunku wschodnim ( rów wodny, tereny fizjograficznie podmokłe).

Po rozpoznaniu powyższego odwołania , decyzją z dnia 9 listopada 2012 r., znak [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w działając na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol Dz. U. z 2012 r., poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), a także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzutów odwołania, powołało treść art. 59, art. 54 w związku z art. 64 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło następnie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszelkie warunki do wydania pozytywnej decyzji. W aktach sprawy znajduje się analiza architektoniczne - urbanistyczna wraz z załącznikiem graficznym, sporządzona przez architekta w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588), z której wynika, że działka inwestycyjna otoczona jest zadrzewieniami i terenami leśnymi. Nosi ona cechy polany leśnej. Bezpośrednio przyległe do niej działki nie są zabudowane. Najbliżej położona zabudowa położona jest w odległości ok. 140 m, lecz dzieli ją od terenu inwestycji teren leśny (dz. nr....), stanowiąc naturalną barierę oddzielającą tereny zabudowy od terenów leśnych i rolnych. Od północy działka przylega do terenów rolnych niezabudowanych, za którymi położona jest działka leśna, a dalej w kierunku północnym przebiega potok [....] . Od zachodu działka inwestycyjna przylega do końcowego odcinka drogi na działce nr [....] , za którym dalej w kierunku zachodnim rozciąga się silnie zadrzewiony teren, a za nim tereny rozproszonej starej zabudowy wzdłuż drogi na działce nr [....] . Od południa do działki przylega rozgałęzienie końcowego odcinka drogi na działce nr [....] , a za nim tereny leśne. Od wschodu działka przylega do terenów leśnych i rolnych częściowo zadrzewionych. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, działka inwestycyjna stanowi oderwaną od już istniejącej zabudowy lokalizację. Otoczona jest terenami leśnymi i rolnymi. Nie jest związana z istniejącą zabudową i nie tworzy z nią urbanistycznej całości. Z przeprowadzonej analizy oraz mapy terenu wynika, że zaproponowana lokalizacja zabudowy w miejscu wskazanym we wniosku nie uzupełnia kompleksu zabudowy i daje początek rozprzestrzenieniu się zabudowy w kierunku wschodnim i południowym, tj. w kierunku obecnych działek rolnych i leśnych. Analiza powyższa została w sposób szczegółowy uzasadniona i Kolegium nie ma podstaw do jej zakwestionowania. Znajduje ona uzasadnienie oraz odzwierciedlenie na mapie terenu stanowiącej załącznik do analizy. Z analizy jednoznacznie wynika, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. warunku "dobrego sąsiedztwa". Uzasadniając powyższe stanowisko należy powołać się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10 ( opubl. Wyd. LEX nr 753402), w którym Sąd stwierdził, iż dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy".

W świetle powyższego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 listopada 2012 r., znak [....] , I.T. i J.T. domagali się jej uchylenia.

Skarżący podobnie jako w odwołaniu wskazywali, że chcąc zbudować budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym oraz budynek gospodarczo-garażowego na działce nr [....] położonej w miejscowości P. zakupili tę działkę po przeprowadzonej wnikliwej analizie uwarunkowań terenowych.

W szczególności :

- teren działki ma dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd z drogi wewnętrznej gminnej oznaczonej numerem ewidencji geodezyjnej [....] , która połączona jest bezpośrednio z drogą powiatową nr K2187 (numer ewidencji geodezyjnej 157) istniejące uzbrojenie w wodę i kanalizację znajduje się w drodze działka [....] bezpośrednio przy ich parceli, posiadają zapewnienia dostawy mediów (woda, odbiór ścieków, energia elektryczna);

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albowiem działka nr [....] posiada powierzchnię 0,24ha, na którą składają się grunty orne RV.

Przedstawiona w zaskarżonej decyzji analiza, w części dotyczącej art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadna. Analiza nie odnosi się natomiast do istniejącego uzbrojenia w drodze - działka nr [....] , która otacza teren położony od strony zachodniej działki nr [....] , oznaczony na mapie jako nieużytki, obecnie chaotycznie zadrzewiony (samosiejki i krzewy). Teren ten po uporządkowaniu stanowi potencjalny teren inwestycyjny, kompletnie uzbrojony, który może być kontynuacją zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. I ten aspekt był powodem wniesienia odwołania. Skarżącym trudno jest zrozumieć, że istniejące uzbrojenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną nie może być wykorzystane pod budownictwo i że teren oznaczony jako nieużytek będzie niewykorzystany dla pożytku Gminy. W sytuacji braków terenów uzbrojonych pod budownictwo wydaje się to niewykorzystaną szansą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić z uwagi na zasadność podnoszonych w niej zarzutów. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy C. z dnia 30 lipca 2012 r., znak [....] , zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

W orzecznictwie podkreśla się trafnie (wyrok wsa w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198), że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.-, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

Nadto, spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, a także by ich sytuacja na takich właśnie obszarach w zakresie dopuszczalności zagospodarowania ternu była analogiczna, z uwzględnieniem jednak, że zakaz albo ograniczenie prawa własności obejmującego prawo zabudowy musi wynikać z konkretnych przepisów ustaw albo miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. spełnienie wymogu przewidzianego w tym przepisie następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem - a więc choćby jedna taka działka - ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze, precyzowanym bliżej w rozporządzeniu wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p, znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska, w tym różnych form ochrony przyrody.

Pojęcie "działki sąsiedniej ", dla którego brak definicji legalnej, było przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa - także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010/6/61, Dz.U.2010/137/ 926 ), stwierdził, że " interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. ( tak też w wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, Lex nr 302539). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p."

Artykuł 1 ust. 1 u.p.z.p. normuje zakres przedmiotowy ustawy oraz określa dwie kategorie wartości, które powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie zawartych w niej przepisów, natomiast art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawiera katalog czynników, które należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podobnie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, który wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej ( por. T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, 2004, komentarz do art. 9 ). Treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ), natomiast nie może być uwzględniane przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. np. J. Kopyra glosa ST . Glosa do wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08. Teza 1 oraz K. Świderski artykuł CASUS Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę. Teza 3 , a także wyroki NSA z 30 października 2008r., II OSK 1294/07, zam. zb. LEX nr 516797, oraz z 24 lutego 2011r.,II OSK 510/10, zam. zb. LEX nr 1071286 ). Dotyczy to szczególności próby wprowadzania na tej podstawie zakazu zabudowy, albo ograniczenia tego prawa.

W myśl do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu.

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej obszar analizowany wyznaczono zgodnie z przepisami, zaś w obszarze tym jako dostępne z tej samej drogi publicznej znajdują się nieruchomości zabudowane, w tym budynkami mieszkalnymi. Stosownie do danych wynikających z ewidencji gruntów społeczno – gospodarcze przeznaczenie działki nr [....] nie jest leśne, posiada ona dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [....] , zaś teren uzbrojenie odpowiednie dla wystarczające dla realizacji objętej wnioskiem inwestycji. W tej sytuacji wprowadzenie prze organy administracji publicznej zakazu zabudowy na działce nr [....] stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzje wydane decyzje podlegają zaś uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " p.p.s.a.

Nie budzą zastrzeżeń ustalenia zawarte w obu decyzjach co do braku przeszkód dla uwzględnienie wniosku inwestorów wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p.

Dokonując błędnej wykładni oraz zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły jednak dostatecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanki określonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. odnośnie zgodności zamierzenia objętego wnioskiem z przepisami odrębnymi. Nie dokonały także uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji, w jakim zakresie są one w sprawie nini9ejszej wymagane. Obie decyzje wydano zatem także z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogą zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień .

Skarżący pomimo stosownego pouczenia nie złożyli wniosku o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.