Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 475/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skarg R. z siedzibą w G. , F.Ż. w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. z siedzibą w G. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. Ż. w Ż. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów po pożarze, który miał miejsce [...] czerwca 2020 r. w miejscowości W., gmina P..

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, przekazał Staroście G. pismo F. D. W. Sp. z o.o. z/s w Ż. z dnia [...] lipca 2020 r., w którego wynika, że w dniu [...] czerwca 2020 r. wybuchł pożar hali magazynowej należącej do R. Sp. z o.o. w m. W. i spaleniu uległ również towar w postaci jaj, będący własnością F. D. W., składowanych w tejże hali. Spółka zwróciła się o zobowiązanie podmiotu, do którego należała hala, która uległa spaleniu tj. R. Sp. z o.o. do usunięcia odpadów powstałych w wyniku pożaru. Natomiast w dniu [...] lipca 2020r. do Starosty [...] wpłynęło pismo z dnia [...] lipca 2020r. firmy R. Sp. z o.o. z/s w G. przekazane przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2020r. wraz z pismem Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] lipca 2020r. z tożsamym żądaniem tj. Spółka R. domaga się podjęcia działań zmierzających do spowodowania usunięcia przez F. D. W. Sp. z o.o. towaru pozostawionego po pożarze w postaci spalonych jaj i opakowań w których się znajdowały.

Wobec powyższego w dniu [...] lipca 2020 r. na wniosek F. D. W. Sp. z o.o., wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów po pożarze.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Starosta G. wydał w oparciu o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2020r., poz. 256 ze zm. zwana dalej " Kpa" ) w zw. z art, 101 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach ( Dz.U. 2020r., poz. 797 ze zm. dalej jako "u.o.") decyzję Nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów po pożarze, który miał miejsce [...] czerwca 2020r. w m. W. , gmina P..

W uzasadnieniu decyzji Starosta G. przywołał przepis art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach, będący podstawą działania Starosty w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po przeprowadzeniu oględzin hali magazynowej wydał decyzję [...].06.2020 r., znak: [...] nakazująca wyłączenie budynku magazynu z użytkowania, której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...].07.2020r., PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą wykonanie robót budowlanych niezbędnych w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej. Spółka R. wykonując przedmiotową decyzję dokonała usunięcia spalonej zawartości hali. Odpady po pożarze - jaja i ziemniaki zostały przewiezione na teren działki sąsiedniej o nr ewid. [...] i złożone na folii kiszonkowej, która została zabezpieczona również z zewnątrz. Ponadto folia została przysypana na krawędziach warstwą ziemi oraz obciążona oponami w celu ochrony przed zerwaniem przez wiatr.

Ponadto w związku z interwencją mieszkańców m. Waszkowo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadził kontrolę sanitarną interwencyjną w zakresie składowania odpadów ze spalonej hali magazynowej, w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości i potwierdzono wyżej opisany stan. PPIS w G. wystąpił też z zapytaniem [...].07.2020r. do Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w P., co do bezpieczeństwa wody pitnej oraz oddziaływania odpadów po pożarze na ujęcie wody pitnej, uzyskując informację, że Zakład nie posiada w pobliżu ujęć wody pitnej wobec tego pożar w m. Waszkowo nie ma wpływu na stan wody pitnej.

Dalej organ I instancji wskazał, iż w oparciu o zgromadzone dowody i wyżej przytoczone informacje organów prowadzących postępowania w sprawie pożaru hali magazynowej i odpadów powstałych po pożarze, że odpady zostały zabezpieczone i w chwili obecnej nie stanowią zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także nie oddziałują negatywnie na środowisko. Jednocześnie podkreślono, że odpady nie zostały przekazane do ostatecznego zagospodarowania uprawnionemu podmiotowi i zalegają w miejscu na ten cel nieprzeznaczony.

Starosta podniósł, że dla oceny zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma opinia w sprawie sprowadzenia niebezpieczeństwa zagrażającego zdrowiu i życiu wielu osób w postaci pożaru hali magazynowej w m. Waszkowo, sporządzona w sprawie przez biegłego w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej. Z opinii tej wynika, że proces powstania, a przede wszystkim rozprzestrzeniania się ognia w przedmiotowym zdarzeniu spowodowany był brakiem przestrzegania podstawowych zasad przeciwpożarowych. Uwzględniając fakt, że łamanie zasad ochrony pożarowej, które powinny być znane właścicielowi terenu i obiektu hali spowodowało zdarzenie pożaru, a właściciel hali powinien mieć świadomość skutków swojego działania i liczyć się z możliwością powstania pożaru nawet jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn sądził, że go uniknie, organ stwierdził, że trudno zgodzić się, że pożar w dniu [...] czerwca 2020r. w m. Waszkowo spełnia przesłanki definicji wypadku.

Reasumując Starosta stwierdził, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach nawet kiedy względy ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska tego wymagają to starosta właściwy ze względu na miejsce powstania odpadów z wypadku w drodze decyzji wydanej z urzędu ma możliwość, a nie obowiązek nałożyć na sprawcę wypadku obowiązki dotyczące gospodarowania odpadami z wypadków, w tym obowiązek przekazania ich wskazanemu posiadaczowi odpadów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organy nie powinny nadużywać przedmiotowego przepisu, a stosować go tylko w sytuacjach wyjątkowych i stwarzających duże niebezpieczeństwo.

Organ I instancji podkreślił, iż przepisy prawa w powiązaniu z okolicznościami przedmiotowej sprawy nie pozwalają na zastosowanie art. 101 ustawy o odpadach. W ocenie Starosty na okoliczność zaistniałej sytuacji w ustawie o odpadach przewidziano inne rozwiązania prawne, a mianowicie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Wobec tego zaistniały okoliczności kwalifikujące do zastosowania art. 105 § 1 Kpa.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła R. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Spółce F. D. Sp. z o.o. z/s w Ż. usunięcia odpadów po pożarze, znajdujących się obecnie na działce nr ewid. [...] jako wytwórcy i posiadaczowi tych odpadów.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła też firma F. D. W. Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji nakazującej firmie R. Sp. z o.o. usunięcie odpadów powstałych w wyniku pożaru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zasadnie Starosta G. uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy uczynił przedmiotem prowadzonego przez siebie postępowania kwestię podjęcia działań w celu usunięcia odpadów z wypadku - pożaru w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 101 ust. 1 w/w ustawy jeżeli wymagają tego względy ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska, starosta właściwy ze względu na miejsce powstania odpadów z wypadku, w drodze decyzji, wydanej z urzędu, może nałożyć na sprawcę wypadku obowiązki gospodarowania odpadami z wypadków, w tym obowiązek przekazania ich wskazanemu posiadaczowi odpadów.

Podkreślono, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi modelowy przejaw uznania administracyjnego, kiedy to w sytuacji spełnienia wszystkich okoliczności wskazanych w przepisie prawa organ ma jedynie prawo, a nie obowiązek podjęcia działań.

Przy interpretacji art. 101 zasadnicze znaczenie mają pojęcia: "wypadku" oraz "sprawcy wypadku". Zdaniem SKO w L. ustawodawca użył pojęcia wypadku w znaczeniu zupełnie potocznym, jako zdarzenia nagłego, pociągającego za sobą co najmniej zniszczenie lub uszkodzenie mienia, przy założeniu, że w wyniku takiego zdarzenia powstają odpady. Podnieść należy, że ustawodawca najwyraźniej w ramach autonomii pojęciowej prawa ochrony środowiska chciał wprowadzić zupełnie nową konstrukcję "wypadku" jako kryterium kwalifikowania rodzaju odpadów tylko na potrzeby ustawy o odpadach. Ustawodawca skupił się w tym przypadku na celu art. 101, jakim jest doprowadzenie do realizacji zasady "zanieczyszczający płaci" w przypadku osób odpowiedzialnych za zdarzenia nagłe, w wyniku których dochodzi do zniszczenia rzeczy w sposób niezależny od woli ich posiadaczy, które na skutek tego zdarzenia stają się odpadami

Znacznie bardziej złożona jest kwestia "sprawcy wypadku". Trudno zakwestionować stwierdzenie, że sposobem ustalenia sprawcy wypadku w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jakim dysponują organy właściwe do wydania decyzji w tym przepisie przewidzianej, jest prawomocny wyrok sądu, wskazujący bądź to sprawcę czynu zabronionego, bądź sprawcę odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną innemu podmiotowi w ramach cywilnej odpowiedzialności deliktowej. Brak jest jakichkolwiek wskazówek, co do tego, na podstawie jakich kryteriów sprawca wypadku ma zostać ustalony, a następnie obciążony obowiązkami w zakresie gospodarowania odpadami z wypadków, w tym przede wszystkim - poniesieniem kosztów z tym związanych. Można wprawdzie wskazać, że organy mogą posłużyć się w tym zakresie ustaleniami Policji przeprowadzanymi na miejscu zdarzenia i dokumentowanymi w sposób przewidziany właściwymi przepisami, czy też dokumentacją działań ratowniczych, do której wykonania prawnie zobowiązane są inne organy lub podmioty. Jednakże ustalenia te podlegają ocenie sądowej i mogą okazać się w konfrontacji z innymi środkami dowodowymi błędne. Może to nastąpić zarówno w postępowaniu karnym, jak i w postępowaniu cywilnym.

W praktyce więc, na co Kolegium zwracało już uwagę powyżej, głównym sposobem ustalenia "sprawcy wypadku" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jakim dysponują organy właściwe do wydania decyzji z art. 101 ust. 1, jest prawomocny wyrok sądu.

Przyjęcie, że organ właściwy do wydania decyzji z art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach sam rozstrzyga o odpowiedzialności za spowodowanie zdarzenia, niezależnie od ogólnych rozwiązań systemowych i gwarancji konstytucyjnych (np. domniemanie niewinności), jest zbyt daleko idące, nawet jeśli w ocenie ustawodawcy za nałożeniem decyzji z art. 101 ust. 1 przemawiają takie wartości, jak ochrona życia i zdrowia ludzi oraz ochrona środowiska. Także fakt oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie ryzyka i dopuszczalność jej wymierzania równolegle do innych reżimów odpowiedzialności nie zmienia tej konstatacji. Innymi słowy, byłoby to rozwiązanie naruszające zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W drodze decyzji o nałożeniu na sprawcę wypadku obowiązków dotyczących gospodarowania odpadami z wypadków ma miejsce przesunięcie odpowiedzialności za całość odpadów z danego wypadku z posiadaczy rzeczy, które stały się odpadami w wyniku tego zdarzenia, na tego uczestnika zdarzenia- posiadacza odpadów, który okazał się "sprawcą wypadku". Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego "sprawca" to "ten, kto coś sprawił, spowodował, dokonał czegoś, był przyczyną czegoś (zwykle czegoś złego)". Tym samym w art. 101 ust. 1 ma miejsce przesunięcie reżimu odpowiedzialności administracyjnoprawnej w kierunku reżimów odpowiedzialności prawnej, opartej na zasadzie winy - a więc prawnokarnej lub deliktowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadnione rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty [...] w przedmiocie umorzenia wszczętego w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z wypadku - po pożarze hali magazynowej, z uwagi na brak wystąpienia wszystkich okoliczności wskazanych w przedmiotowym przepisie prawa niezbędnych dla jego zastosowania.

Kolegium podzieliło pogląd Starosty [...], że skoro odpady z pożaru zostały zabezpieczone i w chwili obecnej nie stanowią zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także nie oddziałują negatywnie na środowisko, to nie zaistniała wskazana w treści przepisu art. 101 ust. 1 u.o. przesłanka względów ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska.

SKO uznało, że zastosowanie art. 101 ust. 1 u.o. wymaga ustalenia i wskazania sprawcy spowodowania wypadku (pożaru hali magazynowej w m. W. , gm. P.), który to sprawca jest adresatem decyzji wydanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach.

Niemniej w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak jest ustalenia sprawcy zdarzenia jakie miało miejsce w dniu [...].06.2020r. Organ przywołał pismo Prokuratora Rejonowego w G., w którym stwierdzono, że postępowanie w sprawie sprowadzenia niebezpieczeństwa zagrażającego zdrowi i życiu wielu osób, w postaci pożaru hali magazynowej w [...] w dniu [...] czerwca 2020r. tj. o czyn z art. 163 § 1 pkt 1 kodeksu karnego zostało zakończone postanowieniem o umorzeniu śledztwa. Tak więc wobec braku ustalenia sprawcy pożaru hali magazynowej w m. W. , zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach.

Końcowo Kolegium wskazało, iż nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji Starosty [...], iż zdarzenia jakie miało miejsce w dniu [...].06.2020r. tj. pożaru hali magazynowej w m. W. , nie można zakwalifikować jako wypadku w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach. Trudno bowiem zgodzić się, że naruszanie przepisów zasad ochrony przeciwpożarowej polegające na ustawianiu skrzyniopalet na zewnątrz budynku, na trasie przebiegu linii średniego napięcia oraz w odległości mniejszej niż 8 m od ściany budynku jest równoznaczne z wystąpieniem pożaru i z tego powodu uznanie, że zdarzenie z dnia [...].06.2020r. nie może być zakwalifikowane jako wypadek.

Kolegium po analizie wniesionych odwołań i zawartych w nich zarzutów stwierdziło, iż nie znajdują one uzasadnienia.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu R. sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, a także zaniechanie uznania F. D. W. Sp. z o.o. za posiadacza odpadów w rozumieniu tych przepisów i w konsekwencji zaniechanie nakazania firmie F. Ż. w Ż. usunięcia odpadów po pożarze, który miał miejsce w dniu [...] czerwca 2020 r. w miejscowości W., gmina P., znajdujących się obecnie na działce o nr ewid. [...], w sytuacji gdy to właśnie F. D. W. Sp. z o.o. jako właściciele zniszczonych produktów, a także wytwórcy i posiadacze odpadów po nich powstałych są podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów, co wprost wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 101 ust. 6 ustawy o odpadach przez jego niezasadne niezastosowanie i zaniechanie zobowiązania do zwrócenia się przez Starostę Gostyńskiego lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska o pokrycie kosztów gospodarowania odpadami po pożarze hali magazynowej w Waszkowie ze środków finansowych wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej pomimo uznania przez Organ II Instancji tego pożaru za wypadek w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki z tego przepisu wynikającej, tj. braku możliwości ustalenia sprawcy wypadku na co wprost zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji Organu II Instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w całości w następstwie uznania, że rzekomo stało się ono bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów była firma F. D. W. Sp. z o.o. jako ich posiadacz i wytwórca, lub z uwagi na to, że ewentualnie Starosta G. lub właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska winien zwrócić się o pokrycie kosztów gospodarowania odpadami ze środków finansowych wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9,10 i 11 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. przez naruszające zasadę praworządności, zaufania, informowania stron, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady przekonywania utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy podczas udostępniania w trybie art. 73 k.p.a. przez Starostę Gostyńskiego akt postępowania w celu umożliwienia zapoznania się z nimi przez Skarżącą, w aktach tych nie znajdowały się następujące, istotne dokumenty, tj.:

- pismo Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2020 r. wzywające w trybie art 26 ustawy o odpadach spółkę F. D. W. do usunięcia odpadów po pożarze hali magazynowej;

- pismo F. D. W. z dnia [...] lipca 2020 r., stanowiące odpowiedź tej spółki na wezwanie jej przez Burmistrza P. do usunięcia odpadów po pożarze hali magazynowej, w którym to całkowicie niezasadnie F. D. W. Sp. z o.o. zawarły szereg niezgodnych z obowiązującym prawem twierdzeń dotyczących rzekomej odpowiedzialności Skarżącej za pozostawione przez spółkę F. D. W. Sp. z o.o. w hali magazynowej kurze jaja, a Skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do tego pisma w toku sprawy po jej przekazaniu przez Burmistrza P.;

- pismo Burmistrza P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Starosty [...], którym przekazano Staroście G. akta sprawy [...], a Skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do tego pisma w toku sprawy po jej przekazaniu przez Burmistrza P.;

- decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. ([...]) uznająca Starostę G. za organ właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie usunięcia odpadów z wypadków, a Skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do tego pisma w toku całego postępowania prowadzonego przez Starostę G. , a następnie SKO w L.;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. przez naruszające zasadę praworządności, zaufania, informowania stron, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady przekonywania utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ ten bezpodstawnie zaniechał poinformowania R. Sp. z o.o. o:

- powstałym pomiędzy Starostą G. , a Burmistrzem P. sporze, nazwanym przez Organ I Instancji w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r, "kompetencyjnym";

- rozstrzygnięciu tego sporu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. ([...]) uznającą Starostę G. za organ właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie usunięcia odpadów z wypadków co miało bezsprzecznie wpływ na wynik sprawy;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. przez całkowite pominięcie zgłoszonego przez Skarżącą wniosku dowodowego i zaniechanie dopuszczenia dowodu zgłoszonego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. z zeznań świadków:

- A. K. - na okoliczność zawarcia pomiędzy R. sp, z o.o., a F. D. W. sp. z o.o. umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2020 r., w tym w szczególności rozmów prowadzonych z przedstawicielami spółki F. D. W. w przedmiocie obowiązków stron umowy, a także nieponoszenia odpowiedzialności przez wydzierżawiającego za towar pozostawiony w magazynie oraz konieczności ubezpieczenia tego towaru przez dzierżawcę,

- R. N. - na okoliczność zawarcia pomiędzy spółkami R. a F. D. W. umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz jej realizacji w tym w szczególności nieponoszenia odpowiedzialności przez wydzierżawiającego za towar pozostawiony w magazynie oraz konieczności ubezpieczenia tego towaru przez dzierżawcę, w sytuacji gdy dowody te były istotne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym braku odpowiedzialności Skarżącej za towar w postaci kurzych jaj pozostawiony przez F. D. W. w hali magazynowej, oraz zasadności uznania spółki F. D. W. za wytwórcę i posiadacza odpadów,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7

k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów i odniesienia się do wszystkich okoliczności podniesionych w:

- odwołaniu od decyzji Organu I instancji, a to w szczególności do zarzutu

- odpowiedzi Skarżącej na odwołanie F. D. W. Sp. z o.o. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego, w tym w szczególności do wskazywanej w tym piśmie możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 101 ust. 6 ustawy o odpadach oraz zasadności podniesionego rozróżnienia: posiadacza odpadów i właściciela terenu, na których odpady te faktycznie są składowane, co jednoznacznie wskazywało na konieczność uznania właśnie F. D. W. za wytwórcę odpadów;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w następstwie zaniechania rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

7.art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie jako rzekomo bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w razie uznania Starosty [...] za organ niewłaściwy w sprawie nakazania usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, zachodziła możliwość:

-zwrócenia się przez ten organ na podstawie art. 101 ust. 6 ustawy o odpadach z wnioskiem o pokrycie kosztów gospodarowania odpadami ze środków finansowych do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej

-przekazania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawy organowi właściwemu, w celu nakazania F. D. W. Sp. z o.o. usunięcia odpadów jako ich wytwórcy, posiadaczowi i właścicielowi.

Również skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu F. D. "W." Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. , a sprawa została zarejestrowana pod syn. akt IV SA/Po 476/21. Postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. Sąd połączył sprawy z obu skarg do wspólnego prowadzenia i rozpoznania pod łączną sygnaturą akt IV SA/Po 475/21.

Skarżący F. D. W. Sp. z o.o. w Ż. w swojej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że:

a) w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka względów ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska, a zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż względy ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska wymagają nałożenia na firmę R. Sp. z o.o. obowiązków dotyczących gospodarowania odpadami, podczas gdy zastosowanie ww. przepisu powinno doprowadzić Organ do zobowiązania firmy R. Sp. z o.o. do usunięcia odpadów powstałych w wyniku pożaru jako sprawcy wypadku;

b) przesłanka braku ustalenia sprawcy pożaru hali magazynowej w m. W. , gm. P. jest wystarczająca do stwierdzenia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach, podczas gdy decyzja wydana w trybie w/w artykułu winna mieć charakter interwencyjny, a nie sankcyjny;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy, sprawa z wniosku F. D. "W." sp. z o.o. o usunięcie odpadów w wyniku pożaru winna była być załatwiona przez inny organ właściwy i na innej podstawie prawnej, a to przez Burmistrza P. na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

3) naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a także niewyczerpujące i dowolne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegający m.in. na uznaniu przez organ, że zagrożenie takich dóbr jak ochrona życia, ochrona zdrowia ludzi i środowiska - nie występuje.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 159 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów po pożarze, który miał miejsce [...] czerwca 2020 r. w miejscowości W., gmina P..

W niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która wraz z przepisami wykonawczymi określa m.in. zasady postępowania z odpadami, ich magazynowania, recyklingu, unieszkodliwiania. Wprowadzone regulacje mają na celu ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi, wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczanie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania (art. 1 ustawy o odpadach).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 101 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli wymagają tego względy ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska, starosta właściwy ze względu na miejsce powstania odpadów z wypadków, w drodze decyzji, wydanej z urzędu, może nałożyć na sprawcę wypadku obowiązki dotyczące gospodarowania odpadami z wypadków, w tym obowiązek przekazania ich wskazanemu posiadaczowi odpadów.

Przez odpady z wypadków ustawa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o. nakazuje rozumieć odpady powstające podczas prowadzenia akcji ratowniczej lub gaśniczej ale z wyłączeniem dwóch kategorie odpadów.

Pierwszą z nich są odpady powstałe w wyniku poważnej awarii lub poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska. Drugą są odpady powstałe w wyniku szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o szkodach w środowisku.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zagospodarowania odpadów po pożarze budynku magazynowego należącego do R. Sp. z o.o., który miał miejsce w dniu [...] czerwca 2020 r. w miejscowości W.. Na skutek pożaru zniszczeniu uległ budynek magazynu oraz znajdujący się w nim towar należący do F. D. W. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (kurze jaja).

W dniu [...] lipca 2020r. wydano decyzję nakazującą Spółce R. wykonanie robót budowlanych niezbędnych w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej. Odpady po pożarze (jaja i ziemniaki) zostały przewiezione na teren działki sąsiadującej o nr ewid. [...] i złożone pod lasem na folii kiszonkowej, która została zabezpieczona również z zewnątrz. Ponadto folia została przysypana na krawędziach warstwą ziemi oraz obciążona oponami celem ochrony przed zerwaniem przez wiatr.

Starosta G. powołując w sentencji swojej decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 101 ustawy o odpadach, umorzył postępowanie, stwierdzając, że ów przepis nie ma w sprawie zastosowania. W ocenie organu skoro odpady zostały zabezpieczone i w chwili obecnej nie stanowią zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także nie oddziałują negatywnie na środowisko to zastosowania nie ma art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach, który został przewidziany na okoliczność sytuacji wyjątkowych, wymagających szybkiej i skutecznej reakcji celem natychmiastowego wyeliminowania powstałego zagrożenia życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Starosta podkreślił jednak, że odpady nie zostały przekazane do ostatecznego zagospodarowania uprawnionemu podmiotowi i zalegają w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Zarazem Starosta uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie winien mieć przepis art. 26 ust. 1 ww. ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a w przypadku nieusunięcia właściwy organ może zastosować instrumenty przymusu prawnego.

Z kolei SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, przyjmując jednak zgoła odmienną argumentację.

Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w decyzji Starosty [...], iż zdarzenie jakie miało miejsce w dniu [...].06.2020r. tj. pożaru hali magazynowej w m. W. , nie można zakwalifikować jako wypadku w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach.

Natomiast w ocenie SKO powodem dla którego należało umorzyć postpowanie administracyjne w sprawie był brak ustalenia sprawcy wypadku, a ponadto fakt, że odpady z pożaru zostały zabezpieczone i w chwili obecnej nie stanowią zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz na środowiska.

Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji należy wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów wskazanych powyżej. Organy nie wyjaśniły też w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest chaotyczne i wzajemnie sprzeczne. Po pierwsze Starosta nie ustalił jaki konkretny przepis ustawy o odpadach powinien być podstawą wszczęcia postępowania, a następnie rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu decyzji starosta wskazuje bowiem, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma zastosowania art. 101 u.o., a zastosowanie ma art. 26 u.o.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Zdaniem Sądu, jeżeli organ uznał, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 26 u.o., to winien uznać się za niewłaściwy i przekazać sprawę do rozpoznania odpowiedniemu organowi, a nie umarzać postępowanie.

Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony wniesiony do niewłaściwego organu lub w toku postępowania organ dotychczas właściwy do rozpatrzenia sprawy stał się niewłaściwy. Skutkiem takiej decyzji byłoby zakończenie sprawy w danej instancji, więc niemożliwa byłaby kontynuacja postępowania w tej samej instancji przez organ właściwy. W takich przypadkach sprawa podlega wyłącznie przekazaniu na podstawie art. 65 k.p.a. (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2705/16, wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 735/10).

Z kolei odnosząc się do argumentacji Kolegium, że z uwagi na brak ustalenia sprawcy wypadku postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe, Sąd wskazuje na brak konsekwencji organu. Skoro bowiem nie można ustalić sprawcy wypadku zastosowanie powinny mieć przepisy art. 101 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach.

W myśl art. 101 ust. 5 u.o. Organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, dokonuje gospodarowania odpadami z wypadków, jeżeli:

1) nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku zagospodarowania odpadów z wypadków albo egzekucja okazała się bezskuteczna lub

2) konieczne jest natychmiastowe zagospodarowanie tych odpadów ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku.

W przypadku braku możliwości ustalenia sprawcy wypadku albo bezskuteczności egzekucji wobec sprawcy wypadku koszty gospodarowania odpadami z wypadków, z wyjątkiem kosztów gospodarowania odpadami z wypadków powodujących zanieczyszczenie morza, są pokrywane, na wniosek odpowiednio starosty lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ze środków finansowych wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art.. 101 ust. 6).

Wobec braku jednoznacznych ustaleń we wskazanym zakresie decyzje organów obydwu instancji należy ocenić jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Podkreślić należy, że przedmiotowa decyzja o umorzeniu postępowania kończy je z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sytuacji faktycznej jednak o bezprzedmiotowości nie może być mowy, bowiem odpady nadal zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym w rozumieniu ustawy. Nie jest zatem dopuszczalna taka sytuacja, prawna, że odpady składowane w bliskim sąsiedztwie obszarów leśnych, które mogą stanowić zagrożenie dla środowiska nie zostaną stamtąd usunięte.

Nie sposób zgodzić się też z przedstawionym przez Organy stanowiskiem, jakoby przewiezienie odpadów na teren sąsiedniej działki i złożenie ich na polu, pod lasem, na folii kiszonkowej przysypanej na zewnątrz ziemią i obciążonej oponami stanowiło prawidłowe zabezpieczenie odpadów, nie stwarzające zagrożenia dla środowiska. Folia kiszonkowa przeznaczona jest do zakiszania roślin zielonych, do wykładania silosów oraz do okrywania kopców z korzeniami i bulwami roślin, nie zaś do przechowywania pod nią odpadów po pożarze.

Reasumując przyjdzie wskazać, że obecny stan sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, w szczególności ustalą w pierwszej kolejności jaki przepis ma zastosowanie w sprawie zważając na fakt, że przedmiotem postępowania są odpady już przeniesione w inne miejsce i "teoretycznie zabezpieczone". Jeżeli uznają, że w sprawie ma zastosowania przepis art.101 u.o., dokładnie przeanalizują materiał dowodowy zebrany w sprawie i ustalą podmiot zobowiązany do usunięcia przedmiotowych odpadów. W przypadku stwierdzenia, że zastosowanie ma art. 26 u.o., przekażą sprawę według właściwości stosownemu organowi. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ będzie władny wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach postępowania, obejmujących wpisy od skarg, wynagrodzenie pełnomocników stron skarżących będących adwokatami, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw, orzeczono w pkt. 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800). Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.