Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1390/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.23 ust.8
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2079/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2079/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...)w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...), którą uznano za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego i zobowiązano A. S. do zwrotu kwoty (...) zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r. przyznano A. S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. dla dwojga dzieci – D. i P. S.. Decyzja została w całości zrealizowana.

Podczas kontroli akt w grudniu 2009 r. ponownie ustalono dochody A. S. za rok 2007 i ustalono, że dochód, na podstawie którego przyznano świadczenie alimentacyjne został wyliczony błędnie. Prawidłowo zaś obliczony dochód przekraczał kryterium dochodowe, uprawniające do otrzymywania świadczenia, w związku z czym w okresie 2008/2009 świadczenie alimentacyjne na dzieci nie przysługiwało.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...)stwierdziło nieważność decyzji nr (...), a decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z (...) października 2008 r. odmówiono przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Następnie decyzją z dnia (...) lipca 2011r. nr (...) Prezydent m.st. Warszawy uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla D. i P. S., wypłacone za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. po (...) zł dla każdego dziecka oraz zobowiązano A. S. do zwrotu kwoty (...) zł nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia jego spłaty, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 pkt. 7 lit. c/ ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję i odmówiono przyznania świadczenia. W myśl zaś art. 23 ustawy osoba, która pobrała nienależne jej świadczenia jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Mogą one zostać potrącone ze świadczeń bieżących lub też zostać wyegzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. S. podnosząc, iż nie mogła przewidzieć, że na wskutek błędu urzędnika wydana została decyzja rażąco naruszająca prawo. Za rażące więc naruszenie prawa odpowiedzialność ponosi urzędnik, a nie skarżąca, gdyż nie wprowadziła w błąd organu ani też nie popełniła przestępstwa, a wszystkie czynności były przez nią wykonywane w dobrej wierze. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały zaś przeznaczone na bieżące wydatki i zostały skonsumowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując sprawę stwierdziło, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że podjęta przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) określają bowiem sytuacje, w których osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobiera te świadczenia nie mając do nich uprawnień. Jest to m.in. sytuacja, w której świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacono bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wtedy, gdy stwierdzona została nieważność decyzji przyznającej świadczenia. Kolegium wskazało, iż taki właśnie stan zaistniał w niniejszej sprawie. W żadnej zaś z podjętych decyzji A. S. nie została obarczona winą za zaistniały stan. Niemniej, zdaniem kolegium wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wywołało skutek ex tunc czyli taki, jakby decyzja, której nieważność stwierdzono nigdy nie istniała.

Kolegium zauważyło, iż decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji rodzi roszczenie odszkodowawcze, jeśli spowodowała ona stratę, które jednak może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania sądowego. Kolegium wskazało, iż kolejną decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. ponownie rozpatrując wniosek skarżącej z sierpnia 2008 r. organ I instancji odmówił jej przyznania świadczenia. Zatem w takim stanie wypłacone świadczenia alimentacyjne nie mają żadnej podstawy prawnej a więc są nienależne. Kolegium wyjaśniło ponadto, iż po zakończeniu postępowania w tej sprawie, skarżąca może zwrócić się do organu I instancji o umorzenie należności w całości lub części, odroczenie terminu jej spłaty lub rozłożenie na raty.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 9, 11, 12, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie i niewyłączenie pracownika w postępowaniu odwoławczym, a ponadto naruszenie § 23 pkt 1 oraz § 24 Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. W. i etyki urzędniczej Kodeksu Dobrej Administracji. Skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja godzi w pojęcie sprawiedliwości społecznej w związku z zasadą niesienia szczególnej pomocy Państwa rodzinom niepełnym, naruszając także zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przyznającej jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostało wywołane zawinionym działaniem urzędnika (błąd w obliczeniu przychodu za 2007 r.). Skarżąca podniosła również, iż postępowanie przy wydawaniu decyzji przyznającej jej świadczenia alimentacyjne było wyjątkowo przewlekłe i nierzetelnie prowadzone. Zdaniem skarżącej w sprawie niniejszej zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z czym pracownik, który został uznany za winnego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, powinien podlegać wyłączeniu w postępowaniu wyjaśniającym powody wydania błędnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawomocną decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. przyznającej A. S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. dla dwojga dzieci D. i P. S. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja ta przez skarżącą nie została zaskarżona, a więc stała się prawomocna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle powyższego organy orzekające prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 2 pkt 7 lit. c/ ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uzasadniająca stwierdzenie, iż pobrane przez A. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie (...) zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. W konsekwencji zaś powyższego zasadnie orzekły o ich zwrocie wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja bowiem wydawana na podstawie art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest decyzją pozostawioną uznaniu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi należy uznać za chybione. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego, czy sprawiedliwości społecznej, jeśli działają w granicach prawa. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji organom nie można zarzucić naruszenia prawa. Okoliczność, że skarżąca nie ponosi żadnej winy za to, że decyzja przyznająca jej świadczenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem skarżącej było przyznane lub wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wyniku świadomego wprowadzenia przez nią w błąd, to wówczas świadczenie takie mogłoby być uznane za nienależnie pobrane zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 lit. b/ ustawy.

Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu I instancji obligatoryjnie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organem I instancji był bowiem Prezydent m.st. Warszawy, z upoważnienia którego decyzję podpisała B. P., zaś organem odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w którego składzie orzekającym nie było B. P.. Co prawda ta sama osoba podpisywała wadliwą decyzję z dnia (...) kwietnia 2009 r. przyznającą świadczenia i ta sama decyzję z dnia (...) lipca 2011 r. ustalającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń, jednakże fakt ten nie powoduje, że pracownik taki podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Art. 24 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość wyłączenia pracownika z urzędu, na wniosek strony lub samego pracownika w wypadkach, gdy istnieją okoliczności nie wymienione w art. 24 § 1 pkt 1–7 kpa, a które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Okoliczności te mają zostać uprawdopodobnione, wyłączenie zaś na tej podstawie ma charakter fakultatywny. W rozpoznawanej sprawie skarżąca na etapie postępowania administracyjnego takiego wniosku nie złożyła, mimo iż zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania skierowane do niej zostało podpisane przez B. P.. Jeżeli więc skarżąca miała wątpliwości co do bezstronności tegoż pracownika organu I instancji winna w tym przedmiocie złożyć stosowny wniosek, czego jednak nie uczyniła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności przez nie zastosowanie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) i nie umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, pomimo że zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącej;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 k.p.a. w zw. art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego, czy sprawiedliwości społecznej, jeżeli działają w granicach prawa,

b) art. 7 k.p.a. w zw. art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez niezastosowanie i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w tym interesu skarżącej i jej rodziny,

c) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenia faktyczne w sprawie;

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia norm postępowania administracyjnego zawartego w skardze z 27 września 2011 r. z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. Skarżąca podtrzymała zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. wskazane w skardze. Nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego, czy sprawiedliwości społecznej. Tymczasem w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W doktrynie przyjmuje się, że zakres pojęcia "słuszny interes obywateli" obejmuje nie tylko słuszny interes strony postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny – czyli również interes zainteresowanego. Decyzja administracyjna może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz również jej skutki mogą rozciągać się i na inne osoby. W niniejszej sprawie interes strony (skarżącej i jej dzieci) niewątpliwie pokrywa się z interesem społecznym. Nadto przepisy prawa nie mogą być przez organy administracji publicznej interpretowane i stosowane w sposób powodujący ograniczenie praw jednostki lub zwiększający jej obowiązki niezgodnie z celami regulacji prawnej oraz bez wyważenia racji interesu publicznego i jednostkowego. Wbrew ustaleniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczność, że skarżąca nie ponosi żadnej winy, za to, że decyzja przyznająca jej świadczenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, ma istotne znaczenie. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na braku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i braku jego należytego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że gdyby nie zostały naruszone powyższe normy w jej sprawie organ poczyniłby prawidłowe ustalenia dotyczące sytuacji jej rodziny i uznałby, że jest ona na tyle szczególna, że można zastosować w sprawie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naruszenie tych norm skarżąca wskazywała w swojej skardze skierowanej do WSA, jednakże Sąd uznał, że nie nastąpiło naruszenie przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, ocena Sądu zawarta została w jednym zdaniu na str. 6 uzasadnienia. Gdyby Sąd, a przed nim organy administracji w sposób prawidłowy dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału, poczyniłyby odmienne ustalenia od ustaleń przedstawionych w treści decyzji i wyroku. W ocenie skarżącej sytuacja jej dzieci, jej rodziny jest sytuacją szczególną i ma znaczenie w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji, która uwzględniałaby zarówno interes jej i jej dzieci jak też interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadnie skarżąca wskazywała w swojej skardze, że jej rodzina została decyzjami organów administracji skrzywdzona, a zaskarżona decyzja godzi w pojęcie sprawiedliwości społecznej w związku z zasadą niesienia szczególnej pomocy Państwa rodzinom niepełnym oraz narusza zasady współżycia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa procesowego, tj. artykułów 7, 77 i 80 k.p.a., bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo, nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Art. 25 ww. ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a z kolei zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podnieść należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów reguluje kompleksowo kwestie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego świadczeń, wobec czego nie było w niniejszej sprawie potrzeby posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, które wskazane zostały w decyzjach organów obydwu instancji jako podstawa prawna. Nie został więc naruszony art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organy administracji działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów również nie może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Działanie to nie jest obligatoryjne, organ nie ma zatem obowiązku orzekania w tym przedmiocie. Skarżąca nie składała przy tym w toku postępowania administracyjnego stosownego wniosku o zastosowanie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Skarżąca winna złożyć wniosek o zastosowanie w jej przypadku art. 23 ust. 8 ww. wykazując istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny i uzasadniających wymienione w tym przepisie rozstrzygnięcia. Organ rozpoznając wniosek powinien mieć na uwadze, że do pobrania nienależnych świadczeń doszło nie z winy skarżącej, a świadczenia te zostały przeznaczone na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb życiowych. Trzeba też mieć na uwadze treść art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.