Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2564/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48, 51, 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "[...]WINB", decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M., zwanej dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...], z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy Al. [...][...] w W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W maju 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zwany dalej "PINB", wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach o wymiarach 9,50 x 10,00 m, położonego na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], przy Al. [...][...] w W. (dzielnica [...]). Organ kierował się przypuszczeniem, że przedmiotowy budynek został samowolnie dobudowany do istniejącego wcześniej dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego (z lat 1970-tych) oraz garażu, powstałego w poprzedniej dekadzie.

W aktach sprawy wskazuje się, że w dniu 30 maja 1988 r. terenowy organ administracji państwowej właściwy dla dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji i udzielającą F. S., matce L. S., pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w W., przy Al. [...][...] (obecnie [...]). L. S., zwany też dalej "inwestorem", nie zachował jednak oryginału pozwolenia na budowę, prawdopodobnie ze względu na podeszły wiek i inne okoliczności osobiste. Dokumentacji dotyczącej starej części zabudowy na działce nr ewid. [...] nie posiada również Wydział Architektury i Budownictwa [...]. PINB dysponuje wszakże zdjęciami lotniczymi działki nr ewid. [...] wykonanymi w latach 1972 oraz 1992.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r., wydanym w trybie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "prawem budowlanym z 1974 r.", zobowiązano L. S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów dotyczących ww. posesji. Zostało to dokonane ostatecznie dopiero w czerwcu 2014 r.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów PINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 prawa budowlanego z 1974 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego objętego wskazanym postępowaniem. Organ stwierdził przy tym, że użytkowanie ww. budynku mieszkalnego w dotychczasowy sposób jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym przez Radę [...] dnia [...] września 1992 r. Ponadto usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego spełnia warunki określone w § 13 ust.1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.).

Powyższą decyzję PINB z dnia [...] lipca 2014 r. zaskarżyła K.M., skarżąca w niniejszej sprawie sądowo-administracyjnej.

W rezultacie [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu wojewódzkiego ww. decyzja PINB powinna być uchylona, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, że postępowanie wyjaśniające zostało prowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego.

Wojewódzki organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że w organ pierwszej instancji nie zweryfikował informacji o wspomnianej wyżej decyzji nr [...]z dnia [...] maja 1988 r., którą miało być udzielone pozwolenie na budowę budynku na działce nr ewid. [...].

Natomiast zdaniem [...]WINB organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że uzyskana dokumentacja fotograficzna jest wystarczająca dla ustalenia, iż budynek istniał w 1992 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., w związku z czym kwestia samowoli budowlanej powinna być zbadana i rozstrzygnięta na podstawie prawa budowlanego z 1974 r.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB powinien w pierwszej kolejności i na podstawie wiarygodnych dokumentów ocenić legalność budowy ww. budynku na działce nr ewid. [...], a w przypadku ustalenia, iż stanowi on samowolę budowlaną ustalić, czy budynek jest zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi bowiem na niezgodność działania PINB z wytycznymi zawartymi w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, organ pierwszej instancji powinien ustalić, jakie są aktualnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na terenie działki przy Al. [...][...] w W. , a dopiero w razie gdyby było to konieczne, dokonać analizy przepisów obowiązujących od dnia budowy ww. obiektu budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną. Jest on jednak zgodny z właściwymi przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, a jednocześnie budynek jest zlokalizowany w odpowiednich odległościach od granic działki. Przedmiotowy budynek nie narusza także ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego obszaru W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r., według którego działka nr [...] z obrębu

[...] położona przy Al. [...] w W., znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: [...] o funkcji: tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działkach budowlanych z zielenią leśną.

W świetle powyższych ustaleń powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że należało wykluczyć przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. Nie znaleziono również podstaw do zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 40 tej samej ustawy, bowiem przedmiotowy obiekt nie wymaga dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Dlatego w dniu [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego o wymiarach 9,50 x 10,00 m., położonego na nieruchomości przy Al. [...] w W., stanowiącej działkę ewid. nr [...] obręb

[...].

Od powyższej decyzji PINB odwołanie złożyła K. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Według skarżącej, dokumentacja znajdująca się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku ze sprawą o sygn. akt II OSK 2364/12 oraz Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie jako akta sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 222/14, dowodzi, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nic została ukończona do dnia 8 grudnia 1998 r., lecz samowole budowlane były prowadzone po 1995 r. Zdaniem skarżącej, mimo takich faktów, PINB przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zignorował wskazany przez nią materiał dowodowy i nie odniósł się do nich. W opinii K. M., organ powiatowy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nieprawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Do samowoli budowlanej na działce należało bowiem zastosować obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którymi powinna zapaść decyzja o rozbiórce nielegalnego budynku mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...], z dnia [...] maja 2015 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy Al. [...] w W.

Organ drugiej instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek mieszkalny był budowany etapami. Z dokumentacji nie kwestionowanej przez skarżącą wynika, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. ściany zewnętrzne tego budynku były ocieplone, budynek posiadał dach i okna z PCV, pomieszczenia znajdujące się na parterze były wykończone. Wewnętrznego wykończenia nie posiadały jedynie pomieszczenia na piętrze. Ponadto budynek był wyposażony w instalację elektryczną oraz instalację kanalizacyjną. Dla uznania, że budowa obiektu została zakończona w danym okresie nie jest jednak wymagane jego całkowite wykończenie w zakresie elementów wnętrza. Z tych względów [...]WINB uznał, że ustalenia organu powiatowego, a także wnioski sformułowane na podstawie zgromadzonej dokumentacji były prawidłowe. W związku z powyższym należało utrzymać w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. K. M. wniosła o uchylenie w całości decyzji [...]WINB i przekazanie sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podtrzymała twierdzenie, że budynek na działce nr ewid. [...] powstał dopiero po dniu 1 stycznia 1995 r. i do samowoli budowlanej należy stosować obecnie obowiązujące prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, inwestor wielokrotnie wykorzystywał stare dokumenty, aby po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r. ukrywać fakt samowoli budowlanej, jednak ta samowola jest faktem.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje wyjaśnienia zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] maja 2015 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie, jest bezzasadna.

Jak wskazano wyżej, kluczowym przedmiotem sporu, a zarazem przedmiotem sądowej kontroli jest kwestia, czy do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach o wymiarach 9,50 x 10,00 m., położonego na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], przy Al. [...] w W. (dzielnica [...]), należy stosować przepisy prawa budowlanego z 1974 r., czy też obowiązujące po dniu 1 stycznia 1995 r. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud. z 1994 r.".

W pierwszym bowiem przypadku przesłankami nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (...) wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jest art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. są niezależnie dwie okoliczności:

1) obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dodatkowo, zgodnie z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (...) obiektu budowlanego lub jego części (...) wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Jeśli jednak przesłanki te nie zostaną stwierdzone, to mimo faktu samowoli właściwy organ administracji powinien na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. udzielić pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Natomiast, jeśli zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wówczas w pierwszej kolejności należy sprawdzić, czy budowa bądź rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała, zgodnie z art. 28 oraz 29 ust. 1 i 2 pr.bud. z 1994 r., uzyskania pozwolenia na budowę, bądź też zgodnie z art. 30 ust. 1 pr.bud. z 1994 r. wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Gdyby na któreś z powyższych pytań udzielona była odpowiedź twierdząca, wówczas w zależności od okoliczności powinno zostać wszczęte postępowanie przewidziane w art. 48 – 51 pr.bud. z 1994 r., skutkujące ewentualnym postępowaniem legalizacyjnym (połączonym z obowiązkiem ponoszenia odpowiednich opłat), a w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych przez organ administracji, np. obowiązku przedłożenia określonych zaświadczeń oraz przygotowania projektu budowlanego, nakazem rozbiórki. Przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy rozbiórki, są zatem znacznie bardziej wymagające, a konsekwencje nie mniej surowe.

W sprawie rozpatrywanej przez Sąd ze skargi K. M. kluczem do rozstrzygnięcia okazał się przepis przejściowy (intertemporalny) oznaczony jako art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. Przepis ten stanowi, że "Przepisu art. 48 [pr.bud. z 1994 r.] nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Analizując powołany przepis należy zauważyć, że krótko po uchwaleniu ustawy art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. został poddany testowi zgodności z Konstytucją RP. W pierwotnym tekście ustawy z 1994 r. pierwsze zdanie ust. 2 nie obejmowało frazy "lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne" (porównaj też: A. Gliniecki, Komentarz do art. 103, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 736). Dlatego już kilka miesięcy po wejściu ustawy w życie złożono do Trybunału Konstytucyjnego wniosek w sprawie konstytucyjności omawianego przepisu. W orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1996 r., sygn. akt [...], Trybunał orzekł, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r. (...), są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych (...), naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. 1 cytowanych przepisów konstytucyjnych.

Trybunał podkreślił, że pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. wybudowanie obiektu bez pozwolenia (w całości lub w części) na terenie przeznaczonym pod budowę, zgodnie ze sztuką budowlaną i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obligowało organ administracji do legalizacji tejże samowoli budowlanej. W tym kontekście przepis art. 48 pr.bud z 1994 r., nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego tylko z tej przyczyny, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, byłby zbyt restrykcyjny. Rozciągnięcie zatem restrykcji z art. 48 nowego Prawa budowlanego na stany faktyczne sprzed uchwalenia nowych unormowań stanowiłoby rażące naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej W związku z powyższym ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane z dnia 5 lipca 1996 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 465) zmieniła art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. dodając wskazaną wyżej frazę.

Powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma przy tym nie tylko wartość historyczną jako interwencja, która doprowadziła do zmiany pierwotnego tekstu ustawy. Jest ono wciąż aktualne, gdyż wskazuje te wartości konstytucyjne, które należy brać pod uwagę w trakcie stosowania art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r., a także innych przepisów obu ustaw regulujących zagadnienia prawa budowlanego: tej z 1974 r. oraz nowej z 1994 r. Trybunał przesądził tym samym o kierunku tzw. wykładni prokonstytucyjnej przepisów prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie, organy administracji zastosowały art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. do rozstrzygnięcia o skutkach samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie przez inwestora, tj. L. S., budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach o wymiarach 9,50 x 10,00 m., położonego na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], przy Al. [...][...] w W. (dzielnica [...]). Kluczowym kryterium rozstrzygnięcia o skutkach stało się zatem ustalenie, kiedy nastąpiło zakończenie prac budowlanych przy ww. budynku mieszkalnym.

Należy przy tym pamiętać, że przepisy obecnie obowiązującego prawa budowlanego (podobnie jak w przypadku ustawy z 1974 r.) nie zawierają definicji legalnej wyrażenia "zakończenie budowy". W związku z tym, zgodnie z fundamentalną dyrektywą językowej wykładni prawa wskazanemu wyrażeniu należy nadawać znaczenie wynikające z niespecjalistycznego języka etnicznego ("języka potocznego"). Jest to tzw. "domniemanie języka potocznego" nadające temu rejestrowi języka etnicznego pierwszeństwo w stosunku do języka prawnego (vide: J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa, 1988, s. 130-131). Intuicje językowe co do znaczenia wyrażenia "zakończenie budowy", podobnie zresztą jak poszukiwanie wskazówek w ogólnych słownikach języka polskiego, niewiele jednak wnoszą. Proces budowlany, zwłaszcza gdy jest postrzegany jako inwestycja rozpoczynająca się od prac koncepcyjnych i organizacyjnych, i trwająca aż do etapu dekoracji wnętrz i wyposażenia budynku, może być subiektywnie uznawany za zakończony w różnych momentach. Aby zatem nie poszerzać zakresu swobodnego uznania Sądu na etapie decyzji interpretacyjnej należy odwołać się do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz nauki prawa w odniesieniu do art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r.

Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 1996 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2859/95 przyjęto, że obiektem którego budowa została zakończona jest zarówno obiekt, całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część, przy którym po dniu 1 stycznia 1995 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (vide: A. Gliniecki, Komentarz do art. 103, jak wyżej, s. 737). Budowa budynku mieszkalnego jest zatem zakończona, nawet jeśli wymagane są dalsze remonty, wykończenia wnętrz itp.

Podobne stanowisko przyjmują inne sądy administracyjne. Uznaje się, że "zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polega na doprowadzeniu budowy już do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2480/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 360/11)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 951/14). Tę samą interpretacje przyjęto także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95 (OSP rok 1997, nr 12, poz. 224).

Powyższy pogląd zdaje się dominować w praktyce sądów administracyjnych, chociaż można napotkać orzeczenia przyjmujące bardziej restryktywną wykładnię powołanego przepisy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 3171/02). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał jednak, że ważnym kontekstem interpretacyjnym są "racje systemowe i funkcjonalne", które idą dalej niż językowe rozumienie "zakończenia". Sąd uważa bowiem, że przesądzając znaczenie spornego wyrażenia należy brać pod uwagę tylko krytyczne przesłanki rozbiórki obowiązujące na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., zwłaszcza brak "niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Wynika to zwłaszcza ze wskazania przez Trybunał Konstytucyjny wartości zaufania obywatela do państwa. Taka perspektywa wskazuje na potrzebę rozróżnienia prac budowlanych (ściśle rozumianych) i prac wykończeniowych. Z tych względów Sąd uznał, tak samo zresztą jak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, że zakończenie budowy następuje zarówno, gdy obiekt budowlany jest całkowicie wykończony, jak i gdy cały obiekt lub jego część nie jest jeszcze wykończona, lecz nie przewiduje się już żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia".

Przyjęcie powyższej wykładni art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja [...]WINB, a także utrzymana w mocy decyzja PINB są prawidłowe.

Organy, badając okoliczności faktyczne, stwierdziły bowiem na podstawie istniejących dokumentów, jak i lotniczych zdjęć fotograficznych z 1992 r., że już przed dniem 1 stycznia 1995 r. na działce nr ewid. [...] przy Al. [...][...] w W.(dzielnica [...]) istniał budynek mieszkalny jednorodzinny, który nadawał się do zamieszkania. Przedmiotowy budynek mieszkalny był budowany etapami, ale przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wykonane i ocieplane były już ściany zewnętrzne budynku, budynek był zadaszony i wyposażony w okna z PCV. Ponadto budynek był wyposażony w instalację elektryczną oraz instalację kanalizacyjną. Wykończone były też pomieszczenia znajdujące się na parterze, chociaż wewnętrznego wykończenia nie posiadały jeszcze pomieszczenia na piętrze. Z uwagi na uczęszczanie dziecka do szkoły rodzina inwestora faktycznie zamieszkiwała już w przedmiotowym budynku. Ta ostatnia okoliczność ta została potwierdzona jeszcze na rozprawie przez uczestnika postępowania W. S.

W tym stanie faktycznym, zarówno organ pierwszej instancji, jak i wojewódzki organ odwoławczy miały podstawy przyjąć, że zgodnie z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. do rozstrzygania o skutkach samowoli należy stosować prawo budowlane z 1974 r.

Przedstawionego stanu rzeczy nie zmienia fakt, że po 1995 r. inwestor podejmował dalsze prace budowlane, a więc dalsze etapy rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego przekształconego w budynek mieszkalny.

Oba organy stwierdziły też (choć nie trwało to krótko) i wykazały w uzasadnieniach decyzji, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, a stan techniczny budynku nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r.). Rozbiórka budynku nie jest także uzasadniona innymi ważnymi przyczynami (art. 37 ust. 2). Z tych powodów zastosowanie przepisów ustawy prawo budowalne z 1974 r. nie prowadziło do wniosku o konieczności nakazania rozbiórki, natomiast zgodnie z art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniało udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Sąd uznaje zatem, że zaskarżona decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., zostały wydane zgodnie z prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia. Sąd przyjął takie stanowisko analizując i oceniając trafności wykładni oraz prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych, a także przepisów o postępowaniu administracyjnych.

Sąd nie uznał też za zasadne zarzutów wydania decyzji administracyjnych wbrew wcześniejszym orzeczeniom sądów administracyjnych. Sąd stwierdził bowiem, że wskazany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2364/12, nic nie wnosi do obecnie rozpatrywanej sprawy. Wyrok ten dotyczy bowiem innego obiektu budowlanego: wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej wiaty konstrukcji blaszanej o wymiarach 6 x 6,35 m, o ścianach i dachu zabudowanych blachą trapezową. W sprawie zakończonej powołanym wyrokiem NSA oddalił skargę inwestora, opierając się głównie na przepisach postępowania (art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Takie rozstrzygnięcie nie poszerza naszej wiedzy ani o faktycznych okolicznościach wybudowania na działce o nr ewid. [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ani o zasadach wykładni przepisów prawa materialnego istotnych dla niniejszej sprawy.

Przedmiotowego budynku mieszkalnego dotyczył natomiast wskazany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/14. Orzeczenie to dotyczyło już wszakże budynku mieszkalnego poddawanego w latach 2011-2012 kolejnej rozbudowie (m.in. poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy, wykonanie okna zamiast otworu zapełnionego luksferami oraz wykonanie ogrodu zimowego zamiast planowanego tarasu). Wyrok w tej sprawie zapadł na skutek skargi K. M., która jest również skarżącą w obecnej sprawie. Orzekając w dniu 19 maja 2014 r., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. Orzeczenie nie zostało zaskarżone do NSA.

Warto też pamiętać, że powoływany wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 222/14 stanowił kontynuację postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przygotowania i przedłożenia projektu zamiennego. Już wcześniej bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1586/12, wydanym na skutek skargi K. M., badał decyzje organów nadzoru budowlanego wydane we wznowionym postępowaniu w przedmiocie legalności użytkowania samowolnie zbudowanego obiektu. Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z kwietnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na to, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przywołanie powyższych spraw i orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2012 i 2014 r. nie przesądza, wbrew twierdzeniom skarżącej K. M., o dacie zakończenia pierwotnej budowy przedmiotowego budynku, lecz o działaniach organów nadzoru budowlanego mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1994 r., zwłaszcza art. 51, gdyż omawiany wyżej art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. w stosunku do wcześniejszych samowoli wyłącza tylko stosowanie art. 48 pr.bud. z 1994 r.

Następstwem działań podejmowanych przez organy było stwierdzenie, a częściowo doprowadzenie do zgodności wybudowanego i przebudowywanego budynku z przepisami prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] mógł wydać decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy Al. [...][...] w W., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – decyzję nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB.

Jednocześnie w wyroku WSA o sygn. akt VII SA/Wa 222/14 sąd stwierdził, że nie może być skuteczny zarzut podniesiony przez skarżącą, że zatwierdzony w 1999 r. projekt budowlany zamienny w istocie legalizował wcześniejszą samowolę budowlaną, polegającą na rozbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i budowie także już bez pozwolenia budynku mieszkalnego.

W świetle powyższych okoliczności Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.