Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 889/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 zo, art. art. 31 zt
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] r. A. G. (dalej określana jako wnioskodawczyni lub skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej określanego skrótem ZUS) o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r.

We wniosku jako działalność uprawniającą ją do skorzystania ze zwolnienia wskazał działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z.

Decyzją z [...]r.. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w C., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej ustawa o COVID 19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie ZUS odwołał się do art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej "ustawa o COVID 19"), w którym wymienione zostały rodzaje działalności według kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), którym przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Oceny spełnienia warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD ZUS dokonuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Kod PKD w CEiDG musiał być zgłoszony do 30 września 2020 r. Tymczasem z analizy wpisu CEiDG w/g stanu na 30 września 2020 r. wynikało, że przeważająca działalnością prowadzoną przez skarżącą była działalność oznaczona kodem PKD 47.19.Z. Kod wpisany w dniu 30 września 2020 r. nie został potwierdzony przez GUS. Tym samym brak jest podstaw do zwolnienia wnioskodawczyni z opłacania składek.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem wnioskodawczyni złożyła wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy, podkreślając w nim, że faktycznie prowadzi działalność oznaczoną kodem wskazanym we wniosku i wskazanym także we wpisie do CEiDG prowadzi od lat. Natomiast zaprezentowana przez ZUS interpretacja pozbawia osoby faktycznie prowadzących działalność oznaczoną kodami wymienionymi w art. 31 zo ustawy o COVID19 prawa do skorzystania ze zwolnienia. Co zaprzecza idei wprowadzonego przez ustawodawcę rozwiązania. Jakim była pomoc przedsiębiorcom dotkniętym skutkami ograniczeń związanych z pandemią.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] działający z upoważnienia Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. utrzymała w mocy decyzję z [...]r. Podtrzymał w niej swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uznał, że wnioskodawczyni nie spełniła jednego z dwóch warunków pozwalających na przyznanie jej prawa do zwolnienia, a mianowicie na dzień [...] r. we wpisie w CEiDG jako przeważający kod działalności gospodarczej nie figurował ten wskazany we wniosku. Zmiana dokonana [...] r. nie miała wpływu na wynik sprawy. Nie została przez ZUS uwzględniona. Bowiem istotny był stan na dzień [...] r.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca wnioskodawczyni zarzuciła organowi naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 art. 77 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej określanej skrótem K.p.a.)., polegające na zaniechaniu zabrania pełnego i obiektywnego materiału dowodowego z należytą rzetelnością w świetle przesłanek art. 31 zo ust. 10 i 11 tarczy antykryzysowej na okoliczność rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą oraz na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie i w konsekwencji wyciągnięcie niewłaściwego wniosku, że skarżąca nie spełnia kryteriów do uzyskania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.;

- z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia pierwszego zarzutu odnoszącego się do nieuwzględnienia faktycznie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej; naruszenie art. 7, art. 7b, art. 77 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się poprzez brak ustalenia, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 tarczy antykryzysowej i powiadomienia skarżącej o uchybieniu terminu do zgłoszenia zmiany w rejestrze, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej wniesienie wniosku o przywrócenie terminu wraz z dokonaniem stosownego wpisu w rejestrze doprowadzającego do zgodności między faktycznie wykonywaną przeważającą działalnością gospodarczą a danymi zawartymi w rej estrze REGON na dzień 30 września 2020 r.

II. przepisów prawa materialnego , tj.:

- art. 31zo ust. 10 i 1 1 tarczy antykryzysowej poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy jego interpretacji ratio legis powoływanej regulacji, co w konsekwencji doprowadziło do wypaczenia celów ustawy;

- z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia pierwszego zarzutu, odnoszącego się do wykładni przepisów w sprzeczności z celem udzielenia wsparcia antykryzysowego; naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 tarczy antykryzysowej poprzez brak jego zastosowania w przedstawionej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając zarzuty skargi podtrzymała swoje stanowisko wyrażone już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W jej ocenie odniesienie się przez ZUS w art. 31 zo ust. 11 tarczy antykryzysowej do danych zawartych w rejestrze w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. nie oznacza, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w CEiDG. Organ nie dokonał ustaleń jaką przeważaj ącą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przedstawione stanowisko opiera się na poglądzie wyrażonym w uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r. (Uchwała NSA (7w) z 19.10.2015 r., sygn. akt 1 OPS 1/15, ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 15). Dlatego też w procesie wykładni prawa interpretator - Organ nie może całkowicie ignorować wykładni systemowej oraz funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. W tym kontekście sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, gdy się go skonfrontuje z innymi przepisami oraz celem regulacji prawnej, nasuwa wątpliwości interpretacyjne. W ocenie skarżącej w powoływanej sprawie istnieje silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych przemawiające za uzupełnieniem językowej wykładni art. 31 zo ust. 10 i 11. Językowy rezultat wykładni art. 3 Izo ust. 10 i Il tarczy antykryzysowej prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze Polski ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych, m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi.

Skarżąca podkreśliła także, że organ rozstrzygając decyzję nie uwzględnił charakterystyki zmiany oraz sposobu powiązania klasyfikacji PKD 2004 z klasyfikacją PKD 2007. W 2009 r. dokonano z urzędu przeklasyfikowania przedsiębiorców prowadzących działalność według PKD 2004 pod więcej niż jednym z odpowiedników w klasyfikacji PKD 2007. Co do zasady przeklasyfikowanie miało odbyć się na podstawie ankiety aktualizacyjnej , której Skarżąca nie otrzymała. W tej sytuacji urząd samodzielnie i całkowicie arbitralnie dokonał zmiany PKD stosując powszechną praktykę uporządkowywania kodów narastająco bez względu na faktyczny profil działalności.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej określanej skrótem P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z [...]r., odmawiająca skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r. Organ stwierdził, że na dzień [...] r. w rejestrach REGON i CEIDG jako przeważający rodzaj działalności figurowała działalność oznaczona kodem PKD 47.19.Z, która w świetle art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19 nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. . Zmiany na kod PKD 47.71.Z, jako kod przeważającej działalności gospodarczej skarżąca dokonała [...] r. Nadto skarżąca wskazała, że działalność gospodarczą oznaczoną 47.71.Z prowadzi od lat. Polega ona na prowadzeniu sklepów z [...] pod zastrzeżonym znakiem firmowym "A" w obiektach sprzedaży o powierzchni handlowej przekraczającej 200 m kw. Objęcie tych powierzchni trzykrotnym lockdownem bezpośrednio uderzyło w jej działalność gospodarczą i jej wyniki finansowe.

Podstawowym przepisem regulującym sporne zagadnienie jest art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19 stanowiący, iż na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Ponadto w myśl art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID 19 , oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Literalna wykładnia cytowanych przepisów istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Jednakże danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych występujących w sprawie

W ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty, wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 07.01.2013 r., II UK 142/12 i z dnia 23.11.2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Wskazać dalej należy, podzielając w tym zakresie stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie i Wrocławiu, że wyrażenie "przeważająca działalność gospodarcza" wyjaśnia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009). W § 9 tego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu.

Dlatego, dokonując wykładni przepisów dotyczących zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność/prawidłowość wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wobec tego należy uznać, że pomoc, o jakiej stanowi ustawa COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Tym bardziej, nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności uprawniającej do zwolnienia, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie do celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie jedynie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których pomoc ta została faktycznie skierowana i do nich też tylko powinna trafić. Stanowiłoby to wypaczenie celu tych przepisów, którym jest przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu i prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Trafnie wskazuje się także w orzecznictwie, że przepisy ustawy COVID-19 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić wcale nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, nieaktualne dane w rejestrze REGON skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek.

Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o COVID należy ocenić negatywnie. Ponownie zatem należy stwierdzić, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. Zwłaszcza, że wśród kodów wpisanych w CEiDG lecz nie jako przeważająca działalność figurował kod podany we wniosku inicjującym niniejszą sprawę.

W rezultacie, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w rejestrze REGON, organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19.

W sprawie naruszone zostały również zasady postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem, że na dzień 30 września 2020r. zgłoszony przez skarżącą kod przeważającej działalności PKD 41.71.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r. Skarżąca natomiast, jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwentnie wskazywała, że działalność polegająca na sprzedaży [...] w wyspecjalizowanych sklepach pod własna marką prowadzi od lat. Znak firmowy ma zastrzeżony od [...] r. Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dołączyła zdjęcia jej sklepów.

Tych kwestii organ w ogóle nie analizował, a w wydanej decyzji nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 37 zt ustawy o COVID 19 obsługa przez ZUS zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zo realizowana jest w trybie umorzenia składek. Zatem w trybie uregulowanym w art. 83 ust. 4 w związku z art. 28 u.s.u.s. Oczywiście w miejsce badania przesłanek z art. 28 u.s.u.s. ZUS zobowiązany jest zbadać przesłanki z art. 31 zo ustawy o COVID 19. Wobec czego ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi zasadami postępowania, zawartymi w K.p.a. oraz regułami logiki.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ustawodawca wymaga w art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem nie powinno ograniczać się jedynie do przytoczenia treści przepisów ale także do ich wykładni. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok procesu myślowego organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie przedstawienie procesu rozumowania organu w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi także jedną z gwarancji realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę zasadności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia, lecz również przez sąd.

W rozpatrywanej sprawie ZUS w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą oraz, czy na dzień 30 września 2020 r. prowadziła ona działalność gospodarczą wyłącznie lub w przeważającej części oznaczoną kodem PKD 47.71.Z., pod którym to kodem kryje się sprzedaż detaliczna [...] w wyspecjalizowanych sklepach. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19 były istotne z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Przeszkodą do rozpoznania wniosku skarżącej w podanym zakresie i przeprowadzenia czynności wyjaśniających, nie powinno być niedokonanie zmian w CEiDG lub dokonanie ich po 30 września 2020 r. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej, a ZUS takim organem jest, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizowanie powyższych zasad jest tym bardziej konieczne, w sytuacji wdrażania nowych, uzasadnionych stanem pandemii przepisów oraz ich częstych zmian.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie, w przede wszystkim nierozpatrzenie zaoferowanych przez skarżącą dowodów w sytuacji, gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy skarżąca faktycznie na dzień 30 września 2020r. wykonywała jako przeważającą, bądź jako wyłączną, działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z, który to kod uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Sąd dostrzega, że realizacja przez ZUS zadań wynikających z ustawy o COVID 19, nakłada na organ dodatkowe obowiązki. Jednak przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga ono przeprowadzenia skomplikowanych i pracochłonnych czynności dowodowych.

Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a uchylił wydane w sprawie decyzje.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą wykładnie prawa zaprezentowaną przez sąd, oceni zaoferowane przez skarżącą dowody z uwzględnieniem faktu, że to na skarżącej ciąży obowiązek obalenia domniemania wynikającego z wpisu REGON na dzień 30 września 2020 r. i wykazania rodzaju prowadzonej przez nią w tym dniu innej przeważającej działalności.