Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256. ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 oraz z 2020 r. poz. 471, dalej jako: u.o.g.r.l.) - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]), uzupełnionego pismami z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak [...]),

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy D. (dalej jako: Wójt) wystąpił, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy IlI a, o łącznej powierzchni 32,2749 ha, położonych na terenie gminy D. w obrębie ewidencyjnym R.. Wnioskowane grunty rolne przeznaczono w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny produkcyjno-usługowe z dopuszczeniem budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz dróg wewnętrznych. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...]. oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie wszystkich wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze.

Wójt wystąpił więc do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że:

1. wnioskowane tereny położone są pomiędzy drogą S8 a drogą krajową nr [...], co "nie sprzyja prowadzeniu działalności rolniczej, a wartość produkcji rolniczej w tym przypadku pod kątem zdrowotnym także jest sporna ze względu na zanieczyszczenia powietrza i gleb.", stanowi natomiast ogromny atut pod kątem inwestycyjnym;

2. ponadto przez teren wnioskowany przebiega linia elektroenergetyczna średniego napięcia oraz magistralny rurociąg wodociągowy;

3. wspomniane w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zgody na zmianę wnioskowanych gruntów rezerwy gruntów przeznaczonych i niezainwestowanych w obrębie R. o powierzchni 44 ha stanowią nietrafiony argument, gdyż dotyczą one zabudowy mieszkaniowej i dróg, natomiast na cele usługowe i produkcyjne przeznaczono w poprzednich procedurach planistycznych jedynie 3 ha.;

4. zmiana przeznaczenia wnioskowanych terenów stanowić będzie odpowiedź na oczekiwania właściciela gruntów - Uniwersytetu Przyrodniczego we W.;

5. właściciel przekształci teren w jeden z ośrodków [...] - projektu rozwojowego na lata 2016-2020.

Ponadto Wójt podnosi, że inwestowanie na terenach już przeznaczonych na terenie gminy jest uzasadnione, gdy poszukiwane są nowe tereny do inwestycji. Natomiast w przedmiotowym przypadku wnioskowany obszar "ma naturalne predyspozycje, tj. położenie, struktura własności, powierzchnia", przemawiające za użytkowaniem gospodarczym a nie rolniczym.

W wyniku powtórnej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz po rozpatrzeniu argumentów zawartych we wniosku Wójta, Minister wskazał, że żądanie to nie może zostać uwzględnione, ponieważ nie wnosi ono żadnych nowych istotnych okoliczności w sprawie.

Organ wskazał, że jak wynika z treści i rysunku procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie wsi R. - MPZP R. III, przesłanego przy piśmie uzupełniającym z dnia [...] lipca 2020r., wnioskowane grunty przeznaczone zostaną w znacznej mierze pod tereny lokalizacji inwestycji nieuciążliwych o funkcji produkcyjno-usługowej (PU). Jak wyjaśniono w §17 mpzp, tereny przeznacza się pod zabudowę produkcyjną, m.in.: przetwórstwo, w tym rolno-spożywcze, produkcję rolną i obsługę rolnictwa, logistykę oraz handel i rzemiosło, zaś w ramach zabudowy usługowej planowane są m.in. obiekty: rozrywki, handlu detalicznego (o powierzchni sprzedaży poniżej 2 000 m2), turystyki i usług drobnych. Ponadto w granicach funkcji PU wskazuje się również do realizacji obiekty, urządzenia i instalacje związane z produkcją energii (do 100kW) z energii słonecznej. W myśl treści wniosku, funkcje te realizować będą założenia projektowanego ośrodka [...] - inicjatywy mającej na celu podniesienie jakości żywności i jej przetwórstwa, a pośrednio aktywizującą gospodarczo tereny agrarne sąsiadujące z ośrodkami. Teren objęty wnioskiem stanowi znaczny areał gruntów rolnych klasy Ilia (powierzchnia 34,2749 ha- 94% powierzchni projektu miejscowego planu), z enklawami użytków klas IV-VI i nieużytków. Sumaryczna powierzchnia gruntów objętym procedowanym miejscowym planem wynosi 36,3449 ha.

Organ wyjaśnił, że użytki rolne klasy IlIa są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I, II i Illb podlegają szczególnej ochronie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy chronić grunty rolne przed zainwestowaniem, ograniczając zmianę ich przeznaczenia, zaś w pierwszej kolejności przeznaczać na cele nierolnicze tereny o niższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Jak wynika z dokumentacji przekazanej wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na terenie gminy D. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla łącznie 828,99 ha, w tym 486,10 ha gruntów klas II-III i 342,89 gruntów IV klasy bonitacyjnej. Analiza danych z załącznika nr 5 do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. (wykaz pozyskanych zgód, tabela Bilans terenów aktywności gospodarczej) wskazuje, że na cele usługowe, aktywności, działalności gospodarczej, tereny produkcyjne, składy i magazyny, przeznaczono łącznie ok. 547 ha gruntów klas II-IV. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Wójta część z tych gruntów nie jest zagospodarowana - jak wskazano w załączniku nr 5, około 50% uzyskanych zgód na zmianę przeznaczenia nie zostało jeszcze zrealizowanych.

Organ uznał więc, że znaczna część terenów przewidzianych pod tereny szeroko rozumianej aktywności gospodarczej także pozostaje niezainwestowana.

Zgodnie z danymi zawartymi w dokumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogólnej strukturze gruntów rolnych w obrębie R. grunty rolne klas I-III stanowią ok. 72,34%, zaś grunty IV-VI zajmują ok. 17,66%. W odniesieniu do powierzchni całej gminy proporcje te są odwrotne - użytki klas I-III stanowią jedynie 12,55% wszystkich gruntów rolnych w gminie, zaś użytki klas IV-VI - 87,45%. Oznacza to, że gmina posiada w granicach sołectwa (a przede wszystkim w granicach całej gminy) tereny o niższej przydatności produkcyjnej, na których (zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.) w pierwszej kolejności powinny być lokalizowane nowe inwestycje. Wysoki udział gruntów klas IV-VI w granicach gminy umożliwia realizację zabudowy nierolniczej w korzystniejszej lokalizacji, przy niższym udziale gruntów najlepszych klas bonitacyjnych - należy tu przypomnieć, że udział gruntów klas III w procedowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi ok. 94%. Ponadto, co wspomniano także w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...] na terenie obrębu R. przeznaczono już na cele nierolnicze łącznie 52,5 ha gruntów klas I-III, z czego 44 ha (ok. 90%) pozostaje niezainwestowanych. Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem Wójta z pisma o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]), że istniejąca rezerwa terenów przeznaczonych "to argument nietrafiony", gdyż brak zainwestowania tych gruntów w ciągu ponad 5 lat od decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r., na 31,4790 ha użytków klas II i III, znak: [...]) - co obrazuje załącznik graficzny nr 10 - wskazuje, że grunty te nie stanowią obiektu zainteresowania w obecnie ustanowionej funkcji. Należy tu zauważyć, że przedmiotem regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Oznacza to, że zarówno organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, jak i organy opiniujące w tym zakresie odnoszą się jedynie do planowanej zmiany zagospodarowania terenu rolniczego, który zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego przewidziany będzie na cele nierolnicze. O tym, jakie w granicach administracyjnych gminy będą mogły być realizowane inwestycje, decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który opracowuje gmina. Jak zostało wspomniane wcześniej - opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne zapotrzebowanie inwestycyjne obszarów, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji, w tym stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Nie należy zatem wykluczać możliwości wykorzystania istniejących rezerw, które powstały na potrzeby poprzednich edycji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tereny te zostały wyznaczone na podstawie analiz zasadności ich lokalizacji w tych miejscach, a nie innych. To poczynione przez gminę analizy wykazały preferencyjne tereny lokalizacji zabudowy, na którą została wyrażona zgoda Ministra. Należy również pamiętać, że gmina, działając w ramach przysługujących jej uprawnień związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej, musi podejmować działania o charakterze całościowym. Oznacza to, że decydując o sposobie zagospodarowania, samorząd lokalny nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy z pominięciem stanu istniejącego. Władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale i wykazać, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów co do których wcześniej wydano decyzje o przeznaczeniu ich na cele nierolnicze (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1876/17).

Organ nie podzielił także stanowiska Wójta, wskazującego na znaczenie czynników ekonomiczno-gospodarczych dla celowości zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Jakkolwiek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakwestionował, że z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju wsi i gminy może mieć znaczenie to, w jaki sposób zagospodarowane są grunty, niemniej jednak zadaniem Ministra nie jest ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, lecz przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej.

Odnosząc się z kolei do kwestii wniosków właścicieli gruntów w zakresie przeznaczenia spornych gruntów rolnych pod wskazane w mpzp funkcje, organ podkreślił, że ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania tych nieruchomości w następstwie zmiany przeznaczenia, jak i ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwieniem procesów urbanizacyjnych czy produkcyjnych. Fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy o tym, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Argumenty o charakterze ekonomicznym, jaki i wnioski właścicieli, nie mogą stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy. Rolą regulacji administracyjno-prawnych jest ingerencja w zachowania podmiotów w sposób władczy, w szeregu przypadków w celu przymuszenia do realizacji działań sprzecznych z ich indywidualnym interesem (nawet ekonomicznym), gdy pozostaje to w interesie publicznym ochrony wartości chronionych ustawowo, w tym przypadku ochrony produkcyjności zasobów gruntów wysokiej jakości. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym, rozumianym jako zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3109/13), stwierdził, że: "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza (...), zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej, stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.". W tym trzeba zwrócić uwagę na fakt, że proces powstawania gleb jest niezwykle powolny. Wytworzenie 2 cm warstwy próchnicznej może potrwać nawet ponad 500 lat. Z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny.

Mając na względzie informacje wynikające z analizy struktury ilościowo-jakościowej gleb w gminie i w obrębie, w analizowanej sprawie większą wagę ma interes społeczny, przejawiający się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a nie interes gospodarczy, przejawiający się w planach inwestycyjnych właściciela gruntu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - opierając się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie "zamyka" możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III (na co wskazują wspomniane wcześniej decyzje Ministra, pozyskane przez gminę, w tym w obrębie R.), a tym samym nie powoduje istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich. Stoi on jednak na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb. W sytuacjach, gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Natomiast w rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje możliwość realizacji inwestycji oraz rozwoju gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze następnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.

Minister nie zgodził się także z argumentem Wójta odnośnie znaczenia bezpośredniego sąsiedztwa dróg dla zasadności przeznaczenia wnioskowanych terenów. Bliskość układu komunikacyjnego, zgodnie z orzecznictwem administracyjno-sądowym, nie stanowi istotnej przesłanki za zmianą przeznaczenia - sam fakt położenia spornych gruntów rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń infrastrukturalnych, w tym dróg, nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której wzdłuż każdej z dróg tereny wykorzystywane byłyby na cele wyłącznie inwestycyjne (nie bacząc na ich jakość i produkcyjność rolniczą), co z kolei nie wypełniałoby celów ochrony gruntów rolnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2901/12). Wskazania w tym miejscu wymaga, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt. II OSK 775/18), podkreślił że: "kwestia bliskości drogi krajowej, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych.".

Z kolei argument Wójta o negatywnym wpływie sąsiedztwa drogi ekspresowej i drogi krajowej na produkcję rolniczą na wnioskowanych gruntach w ocenie organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a także w literaturze przedmiotu. Organ wskazał, że negatywne oddziaływania dróg o dużym natężeniu ruchu na prowadzoną w ich sąsiedztwie gospodarkę rolną, ma ograniczony zasięg. Fakt ograniczoności wpływu zanieczyszczeń potwierdzony został między innymi w opracowaniu "Ocena zawartości ołowiu i cynku w wybranych organach pszenicy (triticum aestivum) uprawianej przy trasie szybkiego ruchu W.-P." [Kwasowski W., Oktaba L. Ochrona Środowiska i Zasobów Naturalnych nr 48, 2011 s. 498-507], w którym (na stronie 500) w opisie wyników badań stwierdzono, że: "Koncentracja ołowiu w badanych glebach wynosiła od 11,1 do 63,7 mg.kg-1. Najwyższą jego kumulację stwierdzono w próbach pobranych najbliżej drogi (10 m). W odległości 50 i 100 m od krawędzi drogi zawartość ołowiu była typowa dla gleb niezanieczyszczonych". Dalej sformułowano podobne wnioski z badania zawartości cynku: "Analogiczną sytuację stwierdzono analizując zawartość ogólną cynku w glebach. Ilość tego mikroelementu wynosiła średnio 86,3 mg.kg-1 w glebie oddalonej od jezdni o 10 metrów i zmniejszyła się prawie dwukrotnie w odległości 25 m, a w dalszych odległościach zbliżona była do wartości naturalnych". W innym opracowaniu pt. "Zanieczyszczenie metalami ciężkimi przypowierzchniowych warstw gruntu w otoczeniu południowej obwodnicy K.", na potrzeby którego pobierano próbki gruntu w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni, za rowem odwadniającym, w odległość od granic jezdni nie przekraczającej 10 m skonkludowano, że: "Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. (...) teren, na którym prowadzono opróbowanie można zaliczyć do grupy IV pkt c - tereny komunikacyjne, dla których określono dopuszczalne zawartości metali w gruncie, (...). W takim ujęciu żaden z analizowanych metali w gruncie z otoczenia południowej obwodnicy K. nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w wymienionym rozporządzeniu (...). Również dla najbardziej restrykcyjnej grupy II-1 (m.in. grunty rolnicze) nie zaobserwowano przekroczeń dopuszczalnych zawartości dla poszczególnych metali (...)" [Klojzy-Karczmarczyk B., Mazurek J., Przegląd Geologiczny, vol. 65, nr 11/2, 2017, s. 1296-1300] (s. 1300). Pośród wymienionych tytułów opracowań jest także artykuł: "Zawartość metali ciężkich w glebach w sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych na przykładzie wybranych tras" [Klimowicz Z., Melke J., Roczniki Gleboznawcze tom LI nr 3/4 Warszawa 2000, s. 37-46], Stwierdzono w nim (s. 43) co następuje: "Zawartość metali ciężkich w glebach w sąsiedztwie wymienionych tras komunikacyjnych (...) na tle danych literaturowych dotyczących ich zawartości w glebach Polski [Czarnowska, 1996; Dobrzański i in. 1970, Gorlach i in. 1993; Gworek, Czarnowska 1996; Kabata-Pendias 1981; Terelak i in. 1999; Uziak i in. 1999] wskazuje na ich mniej lub bardziej wyraźną koncentrację wynikającą w głównej mierze z oddziaływania spalin pojazdów mechanicznych. Widać to zwłaszcza w odniesieniu do średnich zawartości niektórych metali ciężkich w glebach użytków rolnych kraju, zawartych w opracowaniu Terelaka i in. [1995], Podkreślić jednak trzeba, że średnie zawartości oznaczanych pierwiastków mieszczą się w przedziale tzw. zerowego stopnia zanieczyszczenia gleb. Są to więc zgodnie z kryteriami Kabaty-Pendias i in. [1995], gleby niezanieczyszczone". W jeszcze innym opracowaniu "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) w układach Gleba-roślina wyższa" [Smreczak B. Roczniki Gleboznawcze tom XLVIII nr 3/4 Warszawa 1997, s. 37-47](s. 44), zwrócono uwagę na zależność między sposobem uprawy gruntów a zawartością w nich szkodliwych substancji: "Wyniki badań Maliszewskiej- Kordybach i Smreczak [1997] dotyczących oceny zawartości 13 WWA w glebach z terenu gmin W., K., P. i Ż.(województwo [...]) wskazują, że sposób użytkowania gruntów ma wpływ na zawartość w nich WWA. Grunty przeznaczone pod intensywną uprawę roślin zawierają mniej wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w porównaniu z użytkami zielonymi (odpowiednie średnie zawartości 213 i 298 (Lig/kg)". Oznacza to, że negatywne skutki emisji pochodzenia komunikacyjnego można minimalizować poprzez intensywną uprawę odpowiednich gatunków roślin. Na omawianym terenie istnieją także warunki do zastosowania zieleni ochronnej wzdłuż istniejących i projektowanych dróg, której wpływ na obniżenie skażenia gleb w sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych podkreślono w kolejnym naukowym artykule "Oddziaływanie autostrady na grunty rolne na przykładzie odcinka autostrady A4 [...]" [Bacior S., Piech I., Gniadek J., Nr II/1/2016, Polska Akademia Nauk, Oddział w Krakowie, s. 411-422 Komisja Technicznej Infrastruktury Wsi] (s. 419). Zastosowanie zieleni ochronnej jeszcze bardziej zmniejszy zasięg oddziaływań związanych z użytkowaniem dróg. Opracowania naukowe potwierdzają więc, że wpływ ruchu kołowego na płody rolne i gleby jest znikomy - występuje jedynie w niewielkiej odległości od dróg, a można go jeszcze dodatkowo minimalizować poprzez zastosowanie zieleni ochronnej, sposób uprawy i dobór gatunków roślin.

Dlatego też usytuowanie gruntów rolnych względem istniejącego układu komunikacyjnego zdaniem organu w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych, należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Bliskie sąsiedztwo dróg nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw. Akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale także większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Z tego wynika, że przeznaczanie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza w rejonie obszarów przemysłowych oraz wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Korzystny układ komunikacyjny oraz występująca infrastruktura techniczna sprzyja również rozwojowi działalności rolniczej.

Odnosząc się do całokształtu sprawy Minister wskazał, że Wójt nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów. To podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i przedstawić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego). Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 329/09) i 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1425/11), a także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia: 23 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1279/08) i 13 lipca2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1014/07).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy D., domagając się jej uchylenia, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r" poz. 256 ze zm.) dalej kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, w tym niewyjaśnienie czy istnieje rzeczywista możliwość wykorzystania gruntów objętych wnioskiem na cele rolnicze;

- art. 8 i 107§ 3 kpa poprzez brak nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia, z uwagi na brak odniesienia do całości materiału znajdującego się w aktach sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz nie pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ nie podziela opinii wydanej w sprawie przez Marszałka Województwa [...].;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu skargi odniesiono się do procedury planistycznej, wskazując dlaczego wystąpiono z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów. Podkreślono, że realizacja ustaleń określonych w projekcie miejscowego planu umożliwi gminie osiągnięcie dodatkowych wpływów budżetowych, co ułatwi i usprawni wykonywanie zdań własnych - w tym realizację istotnych celów społecznych.

Wyjaśniono, że użytki rolne na obszarze objętym planem stanowią gleby o klasie bonitacyjnej: IIIa (34,2749 ha), IVa (1,1800 ha), V (0,7700 ha), tym samym w strukturze udziału klas bonitacyjnych gleb w przeważającej części przeważają grunty klasy III. Ponadto w granicach planu znajdują się nieużytki o powierzchni 0,1200 ha. Brak jest zatem możliwości kierowania się przy zmianie przeznaczenia gruntów pod zabudowę priorytetowym, bądź wyłącznym przeznaczaniem gruntów klas niższych, głównym kryterium przy tworzeniu projektu planu miejscowego jest powiązanie z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz dostępność infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.

Obszar objęty projektem planu zajmuje powierzchnię ponad 36 ha, co stanowi ok. 8% powierzchni obrębu R. oraz 0,17% powierzchni gminy. Zawarty jest pomiędzy drogą ekspresową S8 (od północy), drogą krajową nr 98 stanowiącym łącznik autostradowy D. (od południa), drogą gminną relacji W. - R. nr 106891D (od zachodu) oraz terenami leśnymi (od strony północnej).

Potencjał rozwojowy obszaru opracowania związany z bliskim sąsiedztwem miasta W., a także znakomitym położeniem pod względem komunikacyjnym (pomiędzy drogą ekspresową [...] (od północy), drogą krajową nr [...] stanowiącym łącznik autostradowy D. (od południa) oraz drogą gminną relacji [...] nr [...] (od zachodu) - generuje zatem ogromną potrzebę realizowania terenów inwestycyjnych na obszarze gminy.

W związku z postępującymi, niekorzystnymi procesami dla rolnictwa, polegającymi na rezygnacji z prowadzenia gospodarki rolnej na wnioskowanych terenach, zaniechanie zagospodarowania terenu na cele inwestycyjne, wynikające z istniejącego potencjału, może w efekcie doprowadzić do niekorzystnych przekształceń wartościowych gruntów rolnych w kierunku nieużytkowanych terenów.

Podkreślono, że korzyści ekonomiczne i społeczne wynikające z przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze w pełni zrekompensuje ewentualne straty w rolnictwie oraz korzystnie wpłyną na jakość życia mieszkańców gminy.

Skarżący wskazał także, że fakt niezainwestowania wszystkich gruntów przeznaczonych na mocy wcześniejszych decyzji na cele nierolnicze spowodowany jest długotrwałym procesem formowania się struktur mieszkaniowych. R. jako wieś granicząca bezpośrednio z miastem W., analogicznie do innych miejscowości o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, z czasem stanowić będzie zaplecze mieszkaniowe dla ludności pracującej we W.. Potwierdzają to wskaźniki demograficzne odnoszące się do całej gminy, gdzie w przeciągu lat 2006 - 2016 liczba ludności gminy D. wzrosła o 8 379 osób, a więc o prawie 40%.

Podkreślono, iż w obrębie R. grunty przeznaczone na cele nierolnicze, zostały wytypowane przede wszystkim pod funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe, natomiast nie były przeznaczane pod funkcje aktywności gospodarczej, gdzie dla realizacji tego typu zamierzeń są atrakcyjne przede wszystkim tereny w rejonie drogi ekspresowej, drogi krajowej i terenów kolejowych.

Zdaniem strony skarżącej, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, sąsiedztwo drogi ekspresowej [...], jak również drogi krajowej nr [...], poprzez wzmożoną produkcję spalin oddziałuje negatywnie na pobliskie tereny rolne. W tym kontekście ocena organu, iż struktura terenu sprzyja produkcji rolniczej jest niezasadna, chociażby biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego. Organ pominął fakt, że rozwój motoryzacji oraz jego negatywne oddziaływanie na tereny przylegające do dróg nie uzasadniają prowadzenia upraw rolnych w sąsiedztwie intensywnie eksploatowanych sieci komunikacyjnych.

Uznając konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów położonych w pobliżu trasy drogi krajowej i drogi ekspresowej w ocenie skarżącej Organ nie rozważył i nie dokonał oceny możliwości dojazdu do tych gruntów sprzętu pozwalającego na ich uprawę. Usytuowanie tych terenów w sąsiedztwie węzła drogi ekspresowej [...] z drogą krajową 98 z pewnością utrudnia lub wręcz uniemożliwia rolnicze wykorzystywania tych gruntów, czego nie wzięto pod uwagę rozstrzygając sprawę (tak w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK1506/16). Organ winien zatem - przy dokonywaniu oceny przesłanek wydania decyzji - uwzględnić między innymi wpływ intensywnego ruchu pojazdów na tych drogach na grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów wobec zanieczyszczeń oraz uciążliwości powodowanych natężeniem ruchu, jaki odbywa się w bezpośrednim sąsiedztwie. W sytuacji bowiem, gdy grunty rolne, choćby posiadające wysoką klasę, położone są przy drogach krajowych, mających z całą pewnością stanowić istotny węzeł komunikacyjny dla ruchu krajowego, a z dużym prawdopodobieństwem również europejskiego, nie może pozostawać bez znaczenia wpływ zanieczyszczenia powodowanego tym ruchem na jakość gleb gruntów położonych przy tych drogach, a w konsekwencji jakość plonów pochodzących z tych gleb i ich wpływ na jakość życia społeczeństwa. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien, zatem rozważyć interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, w tym wypadku rozumianego przez pryzmat jakości produkcji rolnej i jej wpływu na zdrowie obywateli (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 830/16).

Podkreślono, że również Marszałek Województwa [...]. w swej pozytywnej opinii jako główny argument przemawiający za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wskazuje sąsiedztwo węzła drogi ekspresowej [...] z drogą krajową [...]. Wskazanie zatem powodów dla których nie uznano argumentacji marszałka winno być obowiązkiem uzasadnienia decyzji, skoro opinia ta - jako niezbędna w tej procedurze - ma znaczenie dla sprawy. Wprawdzie uzyskane w tym trybie stanowisko nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na zmianę przeznaczenia gruntu, nie mniej jednak opinia jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegająca rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję według zasad określonych w art. 7 kpa oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa. Skoro ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania opinii marszałka województwa, tym samym uznał za właściwe i celowe zapoznanie się ze stanowiskiem organu na szczeblu regionalnym. Zatem wydana opinia ma istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, tym bardziej, że zawiera odmienne wnioski od przyjętych przez organ wydający decyzję. Jednakże organ, rozpatrując sprawę, pozostawił jej treść bez ustosunkowania się do niej, naruszając tym samym obowiązek przekonywania strony do słuszności swojego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego, istotnym jest również, że wniosek dotyczy przeznaczenia terenów pod funkcjonowanie jednego z ośrodków [...] - obszaru działania na płaszczyznach naukowych, biznesowych i społecznych Uniwersytetu Przyrodniczego we W. oraz jego partnerów gospodarczych i naukowych w zakresie szeroko pojętego bio-biznesu dotyczącego m.in. wyspecjalizowanej produkcji żywności prozdrowotnej. Przewidywana aktywność będzie miała charakter działalności naukowo - badawczej, edukacyjnej i nieuciążliwej gospodarczej. [...]" przyczyni się do rozwoju gminy D., przyciągnie inwestorów w sektorze zdrowej żywności, rozwoju technologii produkcji żywności opartych o wyniki najnowszych badań naukowych, umożliwi gminie efektywne podjęcie działań dla ożywienia gospodarczego w obszarze agrobiznesu i usług na rzecz jakości życia mieszkańców oraz przyczyni się do promocji Gminy D.. Z tego względu zakłada się również, że takie przeznaczenie wpłynie na efektywne wykorzystywanie innych terenów rolniczych na obszarze gminy D. i ich rzeczywiste przeznaczanie na cele rolnicze. Dla lokalnych producentów rolnych otworzy się bowiem nowy rynek zbytu.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Skarżącego przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co czyni tą decyzję niezgodną z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu jaki mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 34,2749 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IIIa, położonych na ternie gminy D..

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. - zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, w świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż wbrew zarzutom skargi podjęta ona została zgodnie z przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew zarzutom skargi są zgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego nie można im zarzucić, iż wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wskazał, dlaczego w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych na wstępie gruntów. W toku postępowania ustalono, że teren, którego dotyczy wniosek:

jest niezainwestowany - działki użytkowane rolniczo (Rllla, RIVa, RV) oraz nieużytek (N). Przeważająca część obszaru stanowią grunty wysokich klas bonitacyjnych Rllla (ok. 95% powierzchni planu);

znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 80 poz. 1765);

położony jest administracyjnie w województwie dolnośląskim, powiat W., gmina D., w południowo -zachodniej części obrębu R., zajmuje powierzchnię 36,3449 ha, co stanowi ok. 8% powierzchni obrębu R. oraz 0,17% powierzchni gminy;

zawarty jest pomiędzy drogą ekspresową [...] (od północy), drogą krajową nr [...] stanowiącym łącznik autostradowy D. (od południa), drogą gminną relacji [...] nr [...] (od zachodu) oraz terenami leśnymi (od strony północnej);

znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią;

położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty "[...]" [...] "[...]" minimalnie zajmują obszar objęty projektem planu (50m2 na terenie dz. nr [...]);

przez obszar opracowania przebiega istniejąca linia elektroenergetyczna średniego napięcia 20kV oraz magistralny rurociąg wodociągowy

należy do Uniwersytetu Przyrodniczego we W, który złożył wniosek o zmianę planu. Wniosek dotyczy przeznaczenia terenów pod funkcjonowanie jednego z ośrodków [...] - pilotażowego projektu rozwojowego na lata 2016 - 2020. Idea utworzenia w latach 2016-2020 na [...] [...] obejmuje działania na płaszczyznach: naukowych, biznesowych, społecznych.

W sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że o planowanej lokalizacji ośrodka "[...]" na terenach objętych wnioskiem zdecydowało atrakcyjne położenie komunikacyjne bezpośrednio przy dużych węzłach komunikacyjnych oraz bliskość z granicą [...]. Bez wątpienia również realizacja w/w ośrodka może mieć pozytywny wpływ na rozwój gminy.

Rolą Ministra było zatem wyważenie racji ekonomicznych i ogólnospołecznych w kontekście ochrony gruntów wynikających z w/w przepisów prawa, co też zdaniem Sądu organ uczynił.

Minister wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie, że w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów objętych wnioskiem nie występują tereny zabudowane, w szczególności o funkcji usługowej. Cały obszar objęty granicami projektu planu zawarty jest pomiędzy trasami komunikacyjnymi a lasem. Ponadto zgodnie ze studium gminy z 2014 r. (uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wyrys ze studium - załącznik nr 7 wniosku), pozostawiają w rolniczym użytkowaniu tereny działek, sąsiadujących z gruntami wnioskowanymi oraz drogą krajową i drogą ekspresową, a także działki sąsiadujące z drogą krajową. Jak widać na załączniku nr 10 do wniosku, grunty te również stanowią użytki klas III (kolor żółty, zgodnie z legendą załącznika). Co istotne na terenie gminy grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią ok. 87,45% jej powierzchni. Z czego ok. 829 ha gruntów klas I-VI, w tym ok. 343 ha użytków IV klas bonitacyjnych i ok. 486 ha użytków klas II i III na terenie całej gminy oraz ok. 90% z ok. 46,7 ha użytków klas III w obrębie zostało już przeznaczonych pod zainwestowanie przy czym niezainwestowanych pozostaje jeszcze ok. 50 % tych gruntów. Powyższe, jak słusznie wskazał organ oznacza, że gmina D. dysponuje rezerwą gruntów, pozwalającą na zlokalizowanie zabudowy przemysłowej w innych lokalizacjach. Ponadto Minister wskazał na okoliczność braku zagospodarowania gruntów, które uzyskały stosowne zgody przy uchwaleniu wcześniejszych planów miejscowych.

Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się również do kwestii rzeczywistej możliwości wykorzystania gruntów objętych wnioskiem na cele rolnicze. Wskazać przy tym należy, że na żadnym etapie postępowania nie wykazano aby grunty te stanowiły nieużytki, czy też z innych przyczyn nie były użytkowane w tym np. z uwagi na bliskość dróg, czy też brak możliwości dojazdu do nich sprzętem rolniczym z uwagi na klasę dróg. Kwestia zaś ich zlokalizowania w bliskim sąsiedztwie dróg sama w sobie nie uzasadnia przyjęcia, że grunty te automatycznie tracą swój walor w postaci możliwości ich rolniczego zagospodarowania. Jak bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, bliskość układu komunikacyjnego nie może stanowić jedynego powodu, przemawiającego za zmianą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt. II OSK 775/18): wskazał, że "kwestia bliskości drogi krajowej, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych.". Podobnie w wyroku z 5 października 2016 r., sygn. II OSK 2739/14, NSA uznał, że "kwestia bliskości autostrady, czy nawet zjazdu z autostrady, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych.". W niniejszej sprawie zasadnie zatem Minister uznał, że aktualne rolnicze wykorzystywanie wnioskowanych gruntów (oraz gruntów sąsiadujących) (wykazane wyżej) wskazuje, że bliskość dróg ([...] i krajowej nr [...]) nie będzie stanowić bariery w dalszym ich użytkowaniu. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko z tego powodu, że ze względu na ich dobre skomunikowanie z bliską aglomeracją stały się one atrakcyjnym terenem inwestycyjnym. W przypadku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych organ musi zbadać, czy taka zgoda jest uzasadniona z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W rozpoznawanej zaś sprawie mając na uwadze, iż na terenie gminy grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią ok. 87,45% jej powierzchni, wysoka jakość wnioskowanych gruntów (klasa bonitacyjna IIIa) przemawiała za brakiem zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych działek - co znalazło odzwierciedlenie w decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej decyzji odniesiono się także do kwestii wpływu zanieczyszczenia terenów (i potencjalnych plonów) ze względu na sąsiedztwo dróg ([...] i krajowej nr [...]). Minister szeroko opisał i wyjaśnił jaki wpływ na gleby mają zanieczyszczenia związane z transportem i liniami komunikacyjnymi. Powoła się przy tym na liczne opracowania naukowe i publikacje, uznając, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby powyższe sąsiedztwo uniemożliwiało rolnicze wykorzystanie tych gruntów.

W konsekwencji organ wyjaśnił, że odmowa uwzględnienia wniosku podyktowana była troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we wskazanej ustawie. Wskazać należy, że stanowisko organu jest zgodne z orzecznictwem NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3109/13), stwierdził bowiem, że: "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza (...), zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej, stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.". W tym trzeba zwrócić uwagę na fakt, że proces powstawania gleb jest niezwykle powolny. Wytworzenie 2 cm warstwy próchnicznej może potrwać nawet ponad 500 lat. Z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny.

Mając na względzie informacje wynikające z analizy struktury ilościowo-jakościowej gleb w gminie i w obrębie, w ocenie Sądu słusznie organ przyjął, że w analizowanej sprawie większą wagę ma interes społeczny, przejawiający się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a nie interes gospodarczy, przejawiający się w planach inwestycyjnych właściciela gruntu. Wskazać w tym miejscu należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - opierając się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie zamknął możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III (na co wskazują wspomniane wcześniej decyzje Ministra, pozyskane przez gminę, w tym w obrębie R.), a tym samym nie przyczynił się do istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich. Stanął on jednak na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb. W rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje bowiem możliwość realizacji inwestycji oraz rozwoju gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze wskazanych we wniosku gruntów rolnych o wysokich klasach bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca poinformowała we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. oraz w pismach uzupełniających (załącznik nr 5), że na terenie obrębu pozostaje do zagospodarowania 41,79 ha gruntów klas I-III, już przeznaczonych na cele nierolnicze (cele mieszkaniowo-usługowe) oraz 3,41 ha przeznaczonych na cele produkcyjne i usługowe, zaś tereny klas IV-VI zajmują 79 ha (ok. 28% powierzchni gruntów rolnych w obrębie). Dane te jak słusznie wskazał organ jednoznacznie wskazują, że rozwój funkcji pozarolniczych, w tym produkcyjnych, na terenie obrębu R. nie jest ograniczany, bez wątpienia może zostać zrealizowany na wskazanych rezerwach inwestycyjnych, czy też gruntach o gorszych klasach.

Należy również pamiętać, że gmina, działając w ramach przysługujących jej uprawnień związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej, musi podejmować działania o charakterze całościowym. Opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, gmina ma obowiązek uwzględniać realne zapotrzebowanie inwestycyjne obszarów, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji, w tym stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wa 179/12 i 21 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 811/17). Oznacza to, że decydując o sposobie zagospodarowania samorząd lokalny nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy, z pominięciem stanu istniejącego, bazując i opierając się właściwe jedynie o aspekt ekonomiczny związany z realną wolą zagospodarowania konkretnego terenu przez jego właściciela. Władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale również , iż obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów, co do których wcześniej wydano decyzje o przeznaczeniu ich na cele nierolnicze, jak również brak jest innych gruntów, które mogą być przeznaczone na ten cel. Struktura własności, położenie czy powierzchnia wnioskowanych gruntów, bez wykazania powyższych aspektów nie może przesądzać o zmianie przeznaczenia terenu na cele nierolnicze.

Tym samym wbrew zarzutom skargi okoliczność, braku odniesienia się i wyjaśnienia przez organ dlaczego nie podzielił on opinii Marszałka Województwa [...]. i Prezesa Izby Rolniczej, nie miała wpływu na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy. Wskazać bowiem należy, że opinie nie są wiążące dla organu orzekającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1818/00). Ponadto - do czego również odniesiono się w zaskarżonej decyzji - zarówno Prezes Izby Rolniczej, jak i Marszałek, w swoich opiniach nie odnieśli się do merytorycznego aspektu zmiany przeznaczenia spornych gruntów oraz wpływu zmiany na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Marszałek Województwa [...]. oparł swoją decyzję przede wszystkim na lokalizacji spornych gruntów, stwierdzając, że sąsiedztwo dróg "predestynuje te grunty do zagospodarowania na cele produkcyjno-usługowe.". Nie można więc zarzucić, że Minister nie odniósł się do załączonych do wniosku opinii , w sytuacji gdy organ ten jako władny do rozpoznania sprawy, nie podzielił pozytywnego zdania organów opiniujących.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu okoliczność, iż zmiana przeznaczenia spornych gruntów jest zgodna i wynika z zapisów zawartych w obowiązującym dla tego terenu studium . Wskazać należy, że zapisy studium nie mogą stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I - III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają zaś przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nie studium.

Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ wykazał i uzasadnił dlaczego nie wyraził zgody na wnioskowaną przez stronę skarżącą zamianę przeznaczenia gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że z punktu widzenia potencjalnego rozwoju gospodarczego gminy, planowana na objętych wnioskiem działkach inwestycja jest uzasadniona, jednak biorąc pod uwagę, iż na terenie gminy grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią ok. 87,45% jej powierzchni, odmowa uwzględnienia wniosku podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we wskazanej ustawie. Jak zaś wskazano na wstępie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma ustawowy obowiązek musi ochrony gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych, albowiem grunty te w skali całego kraju stanowią zaledwie ok. 25 % gruntów rolnych. Zaś w przypadku, gdy gmina posiada powierzchnie gruntów już przeznaczonych na cele nierolnicze lub na terenie gminy występują gleby gorszych klas, które w pierwszej kolejności mogą być zagospodarowane- wyznaczenie na cele inwestycyjne kolejnych, znacznych obszarów gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym na cele nierolnicze, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.. Same zamierzenia, presja inwestycyjna właścicieli gruntów, nie stanowi zaś wystarczającej przesłanki przemawiającej za zasadnością zmiany przeznaczenia gruntów klas I-III na cele nierolnicze.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.