Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1451/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza Gminy M. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: "Minister" lub "organ") z [...] marca 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Gminy M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda", "organ I instancji") Nr [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wymierzające Burmistrzowi Gminy M. karę pieniężną w wysokości 29 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa sieci gazowej o średnicy DN 200 i ciśnieniu do 6,3 MPa, stacji gazowej pomiarowo-rozliczeniowej o ciśnieniu do 6,3 MPa wraz ze zjazdem z ulicy, linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV dla potrzeb budowy Podziemnego Magazynu Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi Gminy M. kary pieniężnej w wysokości 26 500 zł za 53 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1.1. W dniu 7 czerwca 2011 r. Burmistrz Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 listopada 2010 r., złożonego w Urzędzie Miejskim w M. w tym samym dniu przez Zakład Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna z siedzibą w O., zwaną dalej "inwestorem", wydał wskazaną wyżej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

II.1.2. Wojewoda [...] wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nałożył na Burmistrza Gminy M. karę pieniężną w wysokości 29 500 zł za 59 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...]. Wojewoda wskazał, że przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie nieprzekraczającym 65 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Pismem, złożonym osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. w dniu [...] grudnia 2015 r., Burmistrz Gminy M. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia Burmistrz Gminy M. podniósł, że złożony w dniu 22 listopada 2010 r. w Urzędzie Miejskim w M. wniosek "okazał się niekompletny" oraz "zawierał także błędy, gdyż obejmował tereny objęte planem miejscowym". Skarżący zaakcentował, iż pomimo uzupełnienia przez inwestora braków, wniosek nadal nie spełniał wymogów formalnych. Jak wyjaśnił składający zażalenie, podczas rozmowy telefonicznej w dniu 3 stycznia 2011 r. poinformowano o powyższym fakcie wnioskodawcę, który "poprosił aby nie pozostawiać sprawy bez rozpoznania lecz nadal procedować wniosek". Mając na uwadze interes inwestora, organ rozpatrujący przedmiotowy wniosek "przychylił się do jego prośby". Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania do Urzędu Miejskiego w M. wpłynął, przekazany według właściwości przez Burmistrza Miasta S., wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego w części dotyczącej terenu Miasta S.. O powyższym powiadomiono inwestora pismem z dnia 13 stycznia 2011 r., prosząc jednocześnie o modyfikację dotychczasowych wniosków poprzez rozszerzenie zakresu inwestycji. Pomimo uzupełnienia wniosku o obszar dwóch gmin nadal zawierał on błędy. Skarżący wyjaśnił również, że dopiero w dniu 18 lutego 2011 r. nastąpiło ostateczne skorygowanie terenu objętego wnioskiem oraz uzupełnienie wniosku przez inwestora. Dodatkowo, jak wskazał Burmistrz, dalsze procedowanie w sprawie było możliwe dopiero w momencie uzyskania od Burmistrza Miasta S. informacji niezbędnych do sporządzenia projektu decyzji w zakresie nieruchomości położonych na terenie Miasta S., co nastąpiło w dniu [...] marca 2011 r. Skarżący nadmienił też, że w dniu [...] maja 2011 r., zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz przygotował obwieszczenie informujące o wydanych postanowieniach organów uzgadniających, które "stało się dokonane dnia [...] maja 2011 r.". W ocenie składającego zażalenie dopiero po tym terminie "możliwe było wydanie przez organ przedmiotowej decyzji". Wobec powyższego skarżący wyprowadził wniosek, że wliczeniu do terminu wydania przedmiotowej decyzji nie podlega okres od dnia 22 listopada 2010 r. do dnia 18 lutego 2011 r., tj. 88 dni, gdyż powstał w wyniku działań inwestora, polegających na kilkakrotnym uzupełnianiu wniosku, w tym jego zmianą związaną z zamiarem realizacji inwestycji na terenie dwóch gmin. Burmistrz mógł rozpocząć procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dopiero w momencie złożenia przez inwestora uzupełnionego i kompletnego wniosku i od niego należałoby rozpocząć liczyć bieg terminu do wydania decyzji. Zdaniem skarżącego, odliczeniu podlega też okres od dnia 11 maja 2011 r. do dnia 31 maja 2011 r., tj. 20 dni, który związany był ze spełnieniem ustawowego obowiązku zawiadomienia stron o wydanych postanowieniach uzgodnieniowych poprzez obwieszczenie. W dalszej części zażalenia Burmistrz Gminy M. przytoczył treść art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a., wyjaśniając jednocześnie, iż w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] wskazywał, że przekroczenie terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej spowodowane było zachowaniem strony, na dowód czego załączane były stosowne notatki służbowe. Strona skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych w celu ustalenia, jakie działania podejmowała strona w toku postępowania i jaki miały one wpływ na bieg terminu do wydania decyzji. Zdaniem Skarżącego w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie było żadnych przeszkód, aby w istotnym dla sprawy zakresie żądać wyjaśnień od inwestora.

II.2.1. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2018 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi Gminy M. kary pieniężnej w wysokości 26 500 zł za 53 dni zwłoki. Minister wyjaśnił na wstępie, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Minister wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż:

i) postępowanie lokalizacyjne trwało 197 dni, liczonych od dnia 23 listopada 2010 r. do dnia 7 czerwca 2011 r.;

(ii) odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega:

- 14-dniowy okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku (od dnia 14 do 27 grudnia 2010 r.),

- 14-dniowy okres związany z modyfikacją wniosku przez inwestora (od dnia 15 do 28 stycznia 2011 r.),

- 9-dniowy okres związany z ponownym wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków wniosku (od dnia 10 do 18 lutego 2011 r.),

- 17-dniowy okres związany z zapytaniem skierowanym do Burmistrza Miasta S. w trybie art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (od dnia 12 do 28 marca 2011 r.),

- 19-dniowy okres związany z uzgodnieniem projektu decyzji (od dnia 16 kwietnia 2011 r. do dnia 4 maja 2011 r.);

(iii) przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana 59 dni po upływie ustawowego terminu [197-(65+14+14+9+17+19)=59].

Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Minister ustalił, że:

(i) ustawowy 65-dniowy termin, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., rozpoczął bieg w dniu 23 listopada 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w M. wpłynął wniosek inwestora z dnia 22 listopada 2010 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego;

(ii) przedmiotowy termin zakończył bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] czerwca 2011 r.;

(iii) analizowane postępowanie trwało 197 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2cu.p.z.p., do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Ministra, odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie powyższego przepisu podlegają następujące okresy:

- 14 dni przeznaczonych na uzupełnienie przez inwestora braków wniosku, liczonych od dnia 14 grudnia 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania z dnia 9 grudnia 2010 r. do dnia 27 grudnia 2010 r. tj. do dnia, w którym do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęła odpowiedź inwestora na ww. pismo organu;

- 18 dni przewidzianych na podjęcie dodatkowych czynności procesowych wynikających z przekazania według właściwości przez Burmistrza Miasta S. wniosku z dnia 20 grudnia 2010 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej Miasta S., liczonych od dnia 11 stycznia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu wpływu do Urzędu Miejskiego w M. postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2011 r., do dnia 28 stycznia 2011 r., tj. do dnia otrzymania przez organ lokalizacyjny pisma inwestora z dnia 26 stycznia 2011 r.;

- 17 dni przeznaczonych na wystąpienie przez Burmistrza Gminy M. pismem z dnia 11 marca 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Burmistrza Miasta S. o udzielenie dodatkowych informacji w sprawie, liczonych od dnia 12 marca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania ww. pisma, do dnia 28 marca 2011 r, tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w M. pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 24 marca 2011 r.;

- 9 dni związanych z uzupełnieniem przez inwestora braków wniosku z dnia 25 stycznia 2011 r., liczonych od dnia 10 lutego 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania z dnia 8 lutego 2011 r., znak: [...], do dnia 18 lutego 2011 r., tj. do dnia otrzymania przez organ lokalizacyjny odpowiedzi na powyższe wezwanie;

- 21 dni poświęconych łącznie na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej oraz skuteczne doręczenie M. P. zawiadomienia z dnia 14 kwietnia 2011 r., o wszczęciu postępowania, liczonych od dnia 16 kwietnia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wniosków z dnia 14 kwietnia 2011 r., o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 6 maja 2011 r., tj. do dnia doręczenia M. P. – w trybie art. 44 § 4 k.p.a. - ponownie wysłanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Minister podkreślił, że w analizowanej sprawie Burmistrz Gminy M. pismami z dnia 14 kwietnia 2011 r. wystąpił z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do: Marszałka Województwa [...], Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. - Inspektoratu w M., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., [...] Konserwatora Zabytków w W., Okręgowego Urzędu Górniczego w W., Starosty M., Starosty K., Zarządu Powiatu K., Zarządu Powiatu w M. oraz Burmistrza Miasta S. Najwcześniejsze wprowadzenie do obrotu prawnego ww. wystąpień o uzgodnienie projektu decyzji nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2011 r. w odniesieniu do Marszałka Województwa [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., Okręgowego Urzędu Górniczego w W., Starosty K. oraz Burmistrza Miasta S.. Koniec okresu przeznaczonego na uzgodnienie projektu decyzji przypadł natomiast na dzień 4 maja 2011 r., bowiem w tym dniu do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło ostatnie stanowisko organu uzgadniającego zapadłe w ustawowym terminie, tj. postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2011 r., a także nastąpiło najpóźniejsze uzgodnienie projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. uzgodnienie dokonane przez Marszałka Województwa [...], który nie zajął stanowiska w formie postanowienia w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie (czyli od dnia 20 kwietnia 2011 r.). W myśl zaś art. 53 ust. 5 u.p.z.p., organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w ustawowym terminie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Minister wyjaśnił, iż w dniu 9 maja 2011 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło postanowienie Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Ww. postanowienie, jak wynika z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 20 października 2015 r. i załączonego do niego dokumentu, zostało wprowadzone do obrotu prawnego w dniu [...] maja 2011 r. Mając zaś na uwadze, że ostatnim dniem 2-tygodniowego terminu na zajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa [...] był dzień 2 maja 2011 r. (licząc termin 2 tygodni od dnia doręczenia pisma o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od dnia 18 kwietnia 2011 r.), stwierdzić należało, że uzgodnienie projektu decyzji ww. postanowieniem nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Minister zaznaczył również, że uzgodnienie można uznać za dokonane w terminie w sytuacji, gdy organ uzgadniający nie tylko wyda postanowienie w ciągu 2 tygodni od daty otrzymania wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie, ale i w tym terminie wprowadzi je do obrotu prawnego, czyli nada w placówce pocztowej lub dokona bezpośredniego doręczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 289/12). W związku z powyższym, przedmiotowy projekt decyzji został uzgodniony przez Marszałka Województwa [...] w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu [...] maja 2011 r. W badanym przypadku ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wysłane w dniu 15 kwietnia 2011 r. do M. P. (właściciela działki nr [...] obręb [...] gmina M., którego o prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym należało zawiadomić na piśmie), zostało zwrócone do organu wraz z adnotacją o treści: "Przy ul. P. [...] adresat nie mieszka". Na zwróconej do organu gminnego korespondencji widnieje dopisany odręcznie adres "[...] ul. S. [...] m. [...]. W dniu 20 kwietnia 2011 r. organ ponownie zawiadomił zatem ww. osobę o wszczęciu postępowania, przesyłając wskazane pismo pod adres "ul. S. [...] m. [...], [...]. Zawiadomienie nadane w dniu 20 kwietnia 2011 r. zostało doręczone adresatowi w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 6 maja 2011 r. Zdaniem Ministra, analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wykazała, iż w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Burmistrza Gminy M. nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego Minister ustalił, że po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 197 dni, ustawowych 65 dni oraz powyższych 79 dni, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 53 dni [197-(65+79)=53], a nie jak ustalił Wojewoda [...] - 59 dni. Minister w swojej decyzji wskazał na błędy popełnione przez Wojewodę [...] w zakresie ustalania terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. nieprawidłowe ustalenie długości okresu przeznaczonego na podjęcie przez Burmistrza Gminy M. dodatkowych czynności związanych z przekazaniem przez Burmistrza Miasta S. wniosku o ustalenie lokalizacji omawianej inwestycji w części dotyczącej Miasta S.. Wojewoda ustalił, iż powyższy okres podlegający odliczeniu wynosi 14 dni, liczonych od dnia 15 stycznia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania do inwestora wyżej wskazanego pisma z dnia 13 stycznia 2011 r., do dnia 28 stycznia 2011 r., tj. do dnia udzielenia przez wnioskodawcę odpowiedzi na ww. pismo. W ocenie Ministra przy ustalaniu długości tego okresu wyłączenia należy mieć także na uwadze konieczność zweryfikowania przez organ lokalizacyjny wniosku otrzymanego w dniu 10 stycznia 2011 r. od Burmistrza Miasta S., jak również czas poświęcony na zredagowanie powyższego pisma z dnia 13 stycznia 2011 r. Dokonanie takich czynności wymagało dodatkowego nakładu pracy i czasu, a w rezultacie miało wpływ na ostateczną datę wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2185/14). Tym samym, przedmiotowy okres wyłączenia powinien wynosić 18 dni (od dnia 11 do 28 stycznia 2011 r.). Minister zwrócił również uwagę na brak uwzględniania konieczności ponownego wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania do M. P.. Wojewoda [...] zupełnie pominął fakt, iż w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza wystąpiły - niezależne od organu - trudności z doręczeniem przesyłki do jednej ze stron postępowania, tj. do M. P.. Uwzględnienie tej okoliczności skutkuje zaś odliczeniem od czasu trwania postępowania dodatkowych 2 dni, tj. dnia 5 i 6 maja 2011 r. (przypomnieć należy, iż pozostała część okresu związana z tą okolicznością pokrywa się z okresem przeznaczonym na uzgodnienie projektu decyzji, którego koniec przypadł na dzień 4 maja 2011 r.). Wobec powyższego Minister stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Wojewody [...] wymierzające karę pieniężną w wysokości 29 500 zł i orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi Gminy M. kary pieniężnej w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej okresu wskazanego przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w wysokości 26 500 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy pięćset złotych) za 53 dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutów Burmistrza zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody, Minister nie zgodził się z twierdzeniem, że do opóźnienia w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej przyczyniła się "prośba inwestora o niepozostawienie sprawy bez rozpoznania z uwagi na braki we wniosku lecz dalsze procedowanie go". Podkreślenia wymaga, iż art. 64 § 2 k.p.a., określa konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych podania. Jeżeli zaś organ lokalizacyjny wezwanie z dnia 9 grudnia 2010 r. wystosował na podstawie ww. przepisu i pouczył wnioskodawcę, że w przypadku nieusunięcia braków wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji podanie zostanie pozostawione bez rozpoznania, to obowiązany był zastosować się do rygoru wskazanego w ww. przepisie oraz w wezwaniu i poinformować inwestora o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło ani do pozostawienia wniosku inwestora bez rozpoznania ani do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., to nie można przyjąć, iż organ gminny, po udzieleniu przez wnioskodawcę odpowiedzi na wezwanie, został pozbawiony możliwości podejmowania dalszych czynności procesowych. Mając zaś na uwadze opinię skarżącego, jakoby 65-dniowy termin powinno się liczyć od dnia złożenia uzupełnionego i kompletnego wniosku, co - zdaniem Burmistrza - nastąpiło w dniu 18 lutego 2011 r., a cały okres od dnia 22 listopada 2010 r. do dnia 18 lutego 2011 r., tj. 88 dni, należy uznać za okres opóźnienia z winy strony, Minister przypomniał, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celowym było wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym termin na wydanie ww. decyzji liczony jest "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Według Ministra, na aprobatę nie zasługuje również stanowisko Burmistrza, iż termin zawiadomienia stron w formie obwieszczenia o wydanych postanowieniach uzgodnieniowych (co w analizowanej sprawie nastąpiło obwieszczeniem z dnia [...] maja 2011 r.) podlega odliczeniu od terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Na organie prowadzącym postępowanie główne nie ciąży bowiem obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. W konsekwencji organ lokalizacyjny nie ma obowiązku zawiadamiać stron na piśmie czy to w drodze obwieszczenia o postanowieniu podjętym w odrębnym postępowaniu przez organ współdziałający. To organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe ma obowiązek we własnym zakresie zapewnić stronom tego postępowania czynny w nim udział, w szczególności poprzez prawidłowe doręczenie stronom postanowienia kończącego to postępowanie. Ponadto Minister nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż Wojewoda "nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych celem ustalenia, jakie działania podejmowała strona postępowania w jego toku i jaki miały te działania wpływ na bieg terminu wydania decyzji". W ocenie organu II instancji Wojewoda prawidłowo ustalił - w oparciu o akta postępowania lokalizacyjnego - okoliczności, które należało uznać za okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego niezrozumiałe są oczekiwania skarżącego co do "żądania wyjaśnień" od inwestora bądź przesłuchania go. Nawiązując zaś do argumentu w przedmiocie naruszenia przez Wojewodę art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wpływu zachowania inwestora na czas trwania postępowania lokalizacyjnego ("na dowód czego przekładał stosowne notatki służbowe") oraz błędne wnioskowanie w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, Minister wskazał, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz do prawidłowego wyliczenia zwłoki Burmistrza w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Natomiast wyżej wskazanych notatek służbowych sporządzonych przez pracownika merytorycznego prowadzącego przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne nie można było uznać za dowody w sprawie - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że notatka służbowa podpisana przez pracownika organu, stwierdzająca dokonanie pewnych ustaleń, może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek dalszemu postępowaniu, a także może mieć znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, z pewnością jednak nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. Wprawdzie organ wojewódzki popełnił błędy w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Na zakończenie Minister zaznaczył, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Burmistrza w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, co uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (choć w niższej wysokości niż uczynił to organ I instancji).

III.1. Ze wskazanym na wstępie postanowieniem Ministra nie zgodził się Burmistrz Gminy M., wnosząc na to orzeczenie skargę do tutejszego Sądu. W skardze sporządzonej przez adwokata zarzucono naruszenie :

(a) prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Burmistrz dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co podlega karze w łącznej kwocie 26.500 zł, podczas gdy:

1) prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż do terminu 65 dni przewidzianego ustawą na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy doliczyć okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, a wynikających z faktu zgłoszenia przez stronę "prośby o niepozostawianie sprawy bez rozpoznania z uwagi na brak we wniosku lecz dalsze procedowanie go", kilkakrotnie uzupełniania wniosku, w tym jego zmiany związanej z zamiarem realizacji inwestycji na obszarze dwóch gmin, jak również okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, wynikających z terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, a mianowicie zawiadamiania w drodze obwieszczenia stron o wydanych postanowieniach;

2) powołane przepisy są co do zasady zbieżne z treścią art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej: "Prawo budowlane"), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. należy systemowo i celowościowo posiłkować się tymi przepisami, jak też orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego, co potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z 07.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p., zaś w uzasadnieniu do projektu tej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane", wobec czego w procesję wykładni ww. przepisów nie można pominąć systemowego i celowościowego oddziaływania art. 35 ust. 6a Prawo budowlane w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pierwszy z nich stanowi, iż Organ nie powinien ponosić sankcji pieniężnej za niewydanie pozwolenia w wyznaczonym terminie z uwagi na złożoność i wieloetapowość procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary natura 2000, która stanowi część postępowania w sprawie i niemożliwe jest jednoznaczne wskazanie terminu podjęcia decyzji w tym względzie, zwłaszcza że drugi z powołanych przepisów narzuca organowi konieczność rozważenia czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, do tego zaś konieczne jest m.in. uzupełnianie dokumentacji do takiej oceny, co wpływa na znaczne wydłużenie postępowania "ocenowego", zaś jego niesformalizowany charakter (nie wchodzi w zakres uzgodnienia przez RDOŚ) nie pozwala na precyzyjne określenie terminu jego zakończenia, dlatego też zgodnie z uzasadnieniem ustawy (Druk Sejmowy nr 768 z 17 lipca 2008 r. - Rządowy projekt ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) wprowadzającej przepis art. 35 ust. 6a Prawo budowlane, przeprowadzając wykładnię art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. uznać należy brak możliwości zastosowania sankcji za przekroczenie terminu w sytuacji gdy organ rozważał czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, co na kanwie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż Skarżący nie powinien zostać ukarany;

(b) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 14 § 2 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż załatwienie sprawy ustnie nie może zostać potwierdzone przez notatki urzędowe sporządzone przez pracownika skarżącej, potwierdzone pisemnym oświadczeniem strony, stwierdzającym aprobatę strony co do podjętych ustaleń i treści zawartych w notatkach, gdyż notatki nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów nakazuje w sytuacji ustnego załatwienia sprawy każdorazowo badać interes strony i jeżeli jest on odpowiednio zabezpieczony, należy uznać, iż skarżący poprzez sporządzenie notatek służbowych, potwierdzających czynności załatwiane w uzgodnieniu ze stroną, czemu wyraz daje jej pisemne oświadczenie w wystarczający sposób utrwalił motywy takiego załatwienia sprawy, zaś dowody w ten sposób zgromadzone w materiale niniejszego postępowania winny stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 7 art. 75 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie sygnalizowanym przez skarżącego, tj. w zakresie wpływu zachowania strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej na czas trwania tego postępowania oraz błędne wnioskowanie w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, a mianowicie organ nie ustalił okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez Burmistrza, a spowodowanych zachowaniem strony.

W związku z powyższym Burmistrz Gminy M. wniósł o uchylenie postanowienia organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej, jaka winna być nałożona na skarżącego.

IV.2. Podstawą nałożenia na Burmistrza obowiązku zapłaty spornej kary pieniężnej był art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Równocześnie ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przewidział, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Celem omawianej regulacji jest przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. W regulacji tej chodzi przede wszystkim o ochronę interesu publicznego, tj. usprawnienie prowadzenia inwestycji celu publicznego. Należy podkreślić, że ustawodawca uznał termin 65 dni za właściwy dla wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie czyniąc tu rozróżnienia z uwagi na rodzaj i stopień skomplikowania sprawy. Oznacza to, że każda sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winna być zakończona w terminie 65 dni, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Odnosząc tę uwagę do realiów niniejszej sprawy i zarzutów skargi należy stwierdzić, że w terminie 65 dni organ winien również rozważyć, czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Samo rozważenie rzeczonego oddziaływania mieściło się w granicach zwykłych czynności podejmowanych przez organ przy merytorycznym rozpoznaniu podania o wydanie decyzji w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego. Dopiero ewentualne wydanie postanowienia w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych dokumentów (art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.; dalej: "ustawa ocenowa") powodowało, że następowała przerwa biegu terminów postępowania, w ramach którego stwierdzono obowiązek, o którym mowa w 96 ust. 3 ustawy ocenowej (kwestię tę jednoznacznie przesądziła jednak dopiero nowelizacja tej ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. – zob. art. 96 ust. 4 ustawy ocenowej). W niniejszej sprawie postanowienie, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ustawy ocenowej, nie zostało jednak wydane.

IV.3. Następnie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna również wniosek niekompletny. Konkluzja taka ma silne oparcie w wykładni językowej art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. Brak jest przy tym argumentów, które mogłyby prowadzić do wniosku, że początkowy biegu terminu do załatwienia wniosku jest inny niż data wpływu wniosku do organu. Należy przy tym podkreślić, że niezależnie od kompletności wniosku organ administracyjny powinien zająć się takim wnioskiem bez zbędnej zwłoki. Tak rozumiana właściwie procedura administracyjna ma eliminować stan bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1394/17 oraz wyrok NSA z 13 września 2017 r., II OSK 55/16 - CBOSA). Oczywiście, w przypadku braków formalnych podania od terminu 65 dni należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, tzn. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. W tym okresie bowiem organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia działań zmierzających do wydania decyzji (por. np. wyrok NSA z II OSK 127/16, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Minister uwzględnił te terminy, podobnie jak czas niezbędny na podjęcie dodatkowych czynności procesowych wynikających z przekazania według właściwości przez Burmistrza Miasta S. wniosku z dnia 20 grudnia 2010 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej Miasta S. (zob. s. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Brak było natomiast podstaw do odliczenia od terminu 65 – dniowego okresów zwłoki związanych ze zgłoszeniem przez inwestora "prośby o niepozostawianie sprawy bez rozpoznania z uwagi na brak we wniosku lecz dalsze procedowanie go". Pomijając już kwestię wymogu sporządzenia w takim przypadku protokołu spełniającego warunki określone w art. 68-71 k.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji (zob. w tej sprawie powołane już orzeczenia NSA w sprawach II OSK 55/16 i II OSK 127/16), to przede wszystkim należy mieć na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.). Procedura administracyjna nie zna instytucji "dalszego procedowania niekompletnego wniosku". W takim przypadku organ zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy z art. 64 § 2 k.p.a, ewentualnie możliwie jest też zawieszenie postępowania na wniosek strony w trybie art. 98 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

IV.4. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieodliczenia od ustawowego terminu 65 dni okresów niezbędnych na zawiadamianie stron w drodze obwieszczenia o wydanych postanowieniach uzgodnieniowych. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu rozpoznającego podanie o wydanie decyzji w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego do zawiadomienia pozostałych stron o wynikach postępowania uzgodnieniowego. Organ może oczywiście dokonać takich zawiadomień, ale nie będzie to rodzić konsekwencji przewidzianych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Uzupełniająco należy dodać, że w utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1392/16 i cyt. tam orzecznictwo).

IV.5. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wystarczające do poczynienia ustaleń niezbędnych do wydania orzeczenia w sprawie kary pieniężnej, o której mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W szczególności, wyżej już wyjaśniono, że prośba inwestora o "dalsze procedowanie niekompletnego wniosku" nie mogła być zakwalifikowana jako jedna z okoliczności, a których mowa w art. 51 ust. 2 c u.p.z.p.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.