Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 963/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 649  Sprawy dotyczące poświadczenia bezpieczeństwa oraz z zakresu ochrony informacji niejawnych
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzulach "tajne", "poufne" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2018 r. Pełnomocnik Ochrony Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Pełnomocnik Ochrony ABW", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 412 ze zm.), dalej: "u.o.i.n.", wszczęła wobec J. P. (dalej: "strona", "skarżący"), byłego funkcjonariusza ABW, kontrolne postępowanie sprawdzające.

Podstawą wszczęcia przedmiotowego kontrolnego postępowania sprawdzającego było wystąpienie wobec strony wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n., tj. niewłaściwe postępowanie z informacjami niejawnymi, jeżeli doprowadziło to bezpośrednio do ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym i było to wynikiem celowego działania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Pełnomocnik Ochrony ABW, działając na podstawie art. 33 ust. 11 pkt 1 u.o.i.n., orzekła o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne".

W uzasadnieniu decyzji Pełnomocnik Ochrony ABW podniosła, że podstawę cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa stanowi występowanie okoliczności, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a, b u.o.i.n., tj. niewłaściwe postępowanie z informacjami niejawnymi, jeżeli doprowadziło to bezpośrednio do ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym i było to wynikiem celowego działania. Wyjaśniła, iż z otrzymanych informacji wynika, że w dniu [...] listopada 2017r. na stronie internetowej [...] ukazała się publikacja wymienionego dziennikarza, w której powołano się na notatkę służbową sporządzoną w DABW w [...] o klauzuli "poufne" (cały zgromadzony materiał w sprawie posiada klauzulę "ściśle tajne"). Z przeprowadzonych w ramach kontrolnego postępowania sprawdzającego czynności wynika, że jednym z autorów ww. notatki jest skarżący.

W związku ze wskazanymi wątpliwościami, iż skarżący mógł ujawnić informacje niejawne o klauzuli "poufne" osobie nieuprawnionej, Pełnomocnik Ochrony ABW umożliwiła ww. ustosunkowanie się do powstałych wątpliwości podczas czynności wysłuchania. Czynność wysłuchania odbyła się w dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący odmówił udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Skorzystał jedynie z prawa do udzielenia swobodnej wypowiedzi.

Na podstawie zgromadzonego w ramach kontrolnego postępowania sprawdzającego materiału dowodowego, Pełnomocnik Ochrony ABW stwierdziła, że w niniejszej sprawie istnieją niedające się usunąć wątpliwości związane z niewłaściwym postępowaniem z informacjami, które doprowadziło bezpośrednio do ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym i było wynikiem celowego działania (art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n.). Ponadto zgodnie z jednoznaczną regulacją art. 24 ust. 4 u.o.i.n., w przypadku niedających się usunąć wątpliwości, o których mowa w ust. 2 lub 3, interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami. Zdaniem Pełnomocnika Ochrony ABW, utrzymanie w mocy aktualnie posiadanego przez skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa, mogłoby stwarzać realne zagrożenie dla informacji niejawnych i byłoby sprzeczne z interesem ochrony informacji niejawnych.

W konsekwencji organ I instancji cofnął wydane skarżącemu poświadczenie bezpieczeństwa. Jednocześnie w związku z faktem, iż część uzasadnienia decyzji zawiera informacje niejawne, na podstawie art. 30 ust. 4 w związku z art. 33 ust. 8 u.o.i.n. zostały one wyłączone do odrębnego dokumentu.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji:

1) naruszenie art. 30 ust. 4 u.o.i.n. poprzez niezapoznanie go z częścią uzasadnienia zawierającego informacje niejawne przedmiotowej decyzji, pomimo, że art. 30 ust. 4 u.o.i.n. wskazuje, iż "uzasadnienie faktyczne w części zawierającej informacje niejawne podlega ochronie na zasadach określonych w niniejszej ustawie", co w efekcie powoduje naruszenie jego prawa do obrony i uniemożliwia mu odniesienie się do formułowanych wobec niego zarzutów;

2) rażące naruszenie art. 33 ust. 1 u.o.i.n. poprzez wszczęcie kontrolnego postępowania sprawdzającego bez istnienia jakichkolwiek przesłanek faktycznych uzasadniających jego wszczęcie pomimo, że art. 33 ust. 1 u.o.i.n. wymaga pojawienia się nowych informacji wskazujących, że osoba nie daje rękojmi zachowania tajemnicy, co w praktyce wymagało od organu posiadania już w dniu wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego "niezbitych i udokumentowanych dowodów ujawnienia przeze mnie osobie nieuprawnionej informacji niejawnych";

3) naruszenie art. 33 ust. 9 u.o.i.n. poprzez brak rzetelnie i obiektywnie udokumentowanych czynności przeprowadzonych w ramach kontrolnego postępowania sprawdzającego, wskazujących, iż skarżący "świadomie i celowo ujawnił informacje niejawne osobie nieuprawnionej;

4) rażące naruszenie art. 33 ust. 10 u.o.i.n. poprzez przedłużenie kontrolnego postępowania sprawdzającego o kolejne 6 miesięcy w przypadku, gdy nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające jego przedłużenie;

5) naruszenie art. 25 ust. 6 u.o.i.n. poprzez zorganizowanie czynności wysłuchania, podczas której nie przedstawiono mu przesłanek faktycznie stwarzających wątpliwości występujących w toku prowadzonego kontrolnego postępowania sprawdzającego, które legły u podstaw jego wszczęcia, a do których mógłby się merytorycznie odnieść.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: "PRM", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1 u.o.i.n., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, iż spełnia ona wymogi formalne decyzji określonej w art. 33 ust. 11 pkt 1 u.o.i.n. Przedmiotowa decyzja została wydana przez podmiot uprawniony - na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 i 2 u.o.i.n. - do przeprowadzenia kontrolnych postępowań sprawdzających i wydawania decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa przez funkcjonariuszy ABW.

Wyjaśnił, że z dniem [...] kwietnia 2018 r. skarżący został zwolniony ze służby w ABW, natomiast kontrolne postępowanie sprawdzające zostało wszczęte przez Pełnomocnika Ochrony ABW w dniu [...] maja 2018 r. Zaznaczył przy tym, że ujawnienie nowych informacji wskazujących, że skarżący nie daje rękojmi zachowania tajemnicy nastąpiło w grudniu 2017 r., a zatem w okresie, gdy ww. był funkcjonariuszem ABW. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że od grudnia 2017 r. do maja 2018 r. Pełnomocnik Ochrony ABW prowadziła czynności wyjaśniające w zakresie weryfikacji wystąpienia przesłanki wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego (art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 u.o.i.n.).

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż kontrolne postępowanie sprawdzające przeprowadza organ właściwy do przeprowadzenia kolejnego postępowania sprawdzającego. W sytuacji, kiedy osoba, legitymująca się ważnym poświadczeniem bezpieczeństwa wydanym przez ABW lub SKW nie wykonuje pracy lub nie pełni służby albo nie wykonuje czynności zleconych związanych z dostępem do informacji niejawnych, jak również nie ubiega się o pracę lub służbę na takich stanowiskach, a jednak pojawiły się nowe informacje wskazujące, że nie daje ona rękojmi zachowania tajemnicy, to wówczas kryterium pomocniczym powinno być ustalenie, jaki organ wydał poświadczenie bezpieczeństwa, które jest nadal ważne i na podstawie którego osoba legitymuje się dostępem do informacji niejawnych o oznaczonych klauzulach tajności, a zasadnym staje się pozbawienie jej takiego dostępu.

Z uzyskanych przez organ informacji nie wynika, by skarżący aktualnie był zatrudniony lub pełnił służbę na stanowisku związanym z dostępem do informacji niejawnych, czy też ubiegał się o pracę lub służbę na takim stanowisku. Jednocześnie skarżący legitymuje się poświadczeniami bezpieczeństwa wydanymi przez Pełnomocnika Ochrony ABW w wyniku przeprowadzenia poszerzonego postępowania sprawdzającego pozostającego w wyłącznej właściwości ABW. Choć obecnie skarżący nie jest funkcjonariuszem, pracownikiem, ani też nie jest kandydatem do służby lub pracy w ABW, a nadto w ogóle nie pozostaje w strukturze organizacyjnej ABW, to bezspornym i istotnym faktem jest, że ma wydane poświadczenie bezpieczeństwa przez Pełnomocnika Ochrony ABW i na podstawie tego poświadczenia jest uprawniony do dostępu do informacji niejawnych. Tym samym Pełnomocnik Ochrony ABW był i jest nadal podmiotem właściwym do prowadzenia kontrolnego postępowania sprawdzającego i wydania decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa skarżącemu.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo określił podstawę prawną decyzji, jak i dochował należytej staranności w podaniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, choć zostało ono ograniczone do wglądu stronie z uwagi na fakt, że zgromadzony materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa zawiera informacje niejawne, które w myśl art. 30 ust. 4 u.o.i.n. podlegają ochronie na zasadach określonych w ustawie. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na których oparła się Pełnomocnik Ochrony ABW, wydając negatywną wobec skarżącego decyzję, oznaczone były klauzulami tajności, w tym klauzulą "ściśle tajne", zatem w tym przypadku ograniczenia uzasadnienia faktycznego ww. decyzji wymagał interes bezpieczeństwa państwa. Część niejawna niniejszego uzasadnienia została włączona do akt przedmiotowego kontrolnego postępowania sprawdzającego. Jest to zatem materiał dostępny i możliwy do poddania merytorycznej ocenie zarówno przez organ odwoławczy, jak i w dalszej perspektywie przez sąd administracyjny. Wbrew zarzutom skarżącego, ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji było więc działaniem zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa, jak i zasadnym.

Organ odwoławczy stwierdził, iż wszczęcie wobec skarżącego kontrolnego postępowania sprawdzającego, a następnie wydanie decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa skutkowało utratą przez niego uprawnienia do dostępu do informacji niejawnych, a zatem zarzuty dotyczące niewłaściwe sporządzonego uzasadnienia decyzji, czy też naruszenia przepisów ustawy dotyczących udostępnienia informacji niejawnych zawartych w ww. uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - są nieusprawiedliwione.

W ocenie PRM, organ I instancji właściwie i rzetelnie udokumentował przesłanki cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa, powołując się w tym zakresie na art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n., poprzez dołączenie do akt sprawy m.in. wyników niezbędnych sprawdzeń w ewidencjach, rejestrach i kartotekach, w tym ewidencjach i kartotekach niedostępnych powszechnie, wytworzonej dokumentacji służbowej, protokołu czynności wysłuchania, notatki z wywiadu w ramach badań poligraficznych oraz oświadczeń sprawdzanego składanych w toku kontrolnego postępowania sprawdzającego. Wbrew zarzutom skarżącego poczynione przez organ ustalenia dotyczące zaistnienia wobec niego nie dających się usunąć uzasadnionych wątpliwości dotyczących niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi, jeżeli doprowadziło to bezpośrednio do ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym i było wynikiem celowego działania, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n., miały oparcie w materiale dowodowym zebranym w toku kontrolnego postępowania sprawdzającego. Pozyskane informacje były wnikliwie analizowane, a następnie weryfikowane i oceniane przez Pełnomocnika Ochrony ABW, o czym świadczy bogaty materiał dowodowy, analiza kontrolnego postępowania sprawdzającego oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym jej części niejawnej. Wskutek powyższego uznano, że skarżący nie daje rękojmi zachowania tajemnicy, a zatem zabezpieczenie pierwszeństwa interesu ochrony informacji niejawnych przed innymi prawnie chronionymi interesami jest klarowne i słuszne.

PRM wskazał, iż w ramach postępowania odwoławczego podjął wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia prawdziwości twierdzeń o tych okolicznościach, w tym również zweryfikowania przesłanek, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Dokonał też wnikliwej analizy całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i przez jego pryzmat odniósł się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu. Wskutek powyższego ocenił, że skarżący niewłaściwie postępował z informacjami niejawnymi poprzez celowe przetwarzanie informacji niejawnych w sposób sprzeczny z przepisami o ochronie informacji niejawnych i obowiązującymi procedurami wewnętrznymi w ABW, co w konsekwencji doprowadziło do bezpośredniego ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym, wskutek czego wobec sprawdzanego pojawiły się uzasadnione i niedające się usunąć wątpliwości, określone w art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n.

Organ odwoławczy wskazał, iż kontrolne postępowanie sprawdzające przeprowadza się w przypadku gdy o osobie, której wydano poświadczenie bezpieczeństwa, zostaną ujawnione nowe informacje wskazujące, że nie daje ona rękojmi zachowania tajemnicy (art. 33 ust. 1 u.o.i.n.). Istotą i celem kontrolnego postępowania sprawdzającego, następnie postępowania odwoławczego, a w dalszej kolejności postępowania sądowoadministracyjnego jest weryfikacja i ocena ujawnionych nowych informacji, w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.o.i.n., wskazujących, że osoba, której wydano poświadczenie bezpieczeństwa nie daje rękojmi zachowania tajemnicy, a tym samym czy nie została naruszona zasada pierwszeństwa ochrony informacji niejawnych określona w art. 24 ust. 4 u.o.i.n. Zgodnie z tym przepisem w razie niedających się usunąć wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2 lub 3, interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami. Ustawowy cel kontrolnego postępowania sprawdzającego sprowadza się zatem do oceny ujawnionego konkretnego zachowania lub zachowań osoby sprawdzanej w kontekście dawania rękojmi zachowania tajemnicy przez tę osobę. Organy dokonują bowiem oceny okoliczności faktycznych i ustalają, czy w danej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2 lub 3 u.o.i.n. i czy są one możliwe do usunięcia. Rolą organów jest przeprowadzenie czynności zmierzających do potwierdzenia bądź wykluczenia zastrzeżeń w stosunku do osoby, którą objęto kontrolnym postępowaniem sprawdzającym. Skutkiem tych czynności ma być potwierdzenie bądź wykluczenie dalszej zdolności tej osoby do zachowania tajemnicy w zakresie określonym w posiadanym przez nią poświadczeniu bezpieczeństwa.

PRM podkreślił, że faktyczną przesłanką wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego jest ujawnienie nowych informacji wskazujących, że osoba, której wydano poświadczenie bezpieczeństwa, nie daje rękojmi zachowania tajemnicy (art. 33 ust. 1 u.o.i.n.). Nowe informacje w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.o.i.n. wywołują uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2 lub 3 u.o.i.n., a w konsekwencji wpływają negatywnie na ocenę dawania rękojmi zachowania tajemnicy przez osobę sprawdzaną. Uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2 lub 3 u.o.i.n., stanowią więc zarazem faktyczną i prawną (określoną w art. 24 ust. 2 lub 3 u.o.i.n.) pozytywną przesłankę wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego, bez których formalnie nie jest możliwie przeprowadzenie tego postępowania.

W niniejszej sprawie w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń, faktem jest, że pojawiły się nowe informacje na temat skarżącego, wskazujące że nie daje on rękojmi zachowania tajemnicy, a które wzbudziły wątpliwości, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n., a w rezultacie podjętych czynności sprawdzających potwierdzono te wątpliwości. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są zatem nietrafne.

Za nieuzasadnione, oparte na subiektywnym odczuciu i nie wynikające w żaden sposób z akt sprawy, organ odwoławczy uznał też zarzuty skarżącego, że cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa skarżącemu nastąpiło w wyniku jego konfliktu z przełożonymi.

Stwierdził również, że istotą czynności wysłuchania jest zapewnienie osobie sprawdzanej możliwości osobistego ustosunkowania się do ujawnionych okoliczności, wskazujących, że osoba posiadająca poświadczenie bezpieczeństwa nie daje rękojmi zachowania tajemnicy, co stało się przyczyną wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego. Jednak w przypadku odmowy udzielenia odpowiedzi na pytania Pełnomocnika Ochrony ABW przez osobę sprawdzaną, przeprowadzenie czynności wysłuchania staje się bezcelowe. Zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie są nieuzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał dalej, iż ustawa o ochronie informacji niejawnych określa terminy, podczas których mają zostać przeprowadzone i zakończone konkretne czynności. W przypadku kontrolnego postępowania sprawdzającego, zgodnie z art. 33 ust. 9 u.o.i.n., wszystkie czynności, w tym także czynność wysłuchania, muszą być rzetelnie udokumentowane i powinny być zakończone przed upływem 6 miesięcy od wszczęcia postępowania. W szczególnie uzasadnionych przypadkach niezakończenia kontrolnego postępowania sprawdzającego w terminie, o którym mowa w ust. 9, organ prowadzący postępowanie jednorazowo przedłuża je o kolejne 6 miesięcy, zawiadamiając o tym osoby, o których mowa w ust. 6. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej nie wynika, aby prowadzone wobec skarżącego kontrolne postępowanie sprawdzające zostało przedłużone. Postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] maja 2018 r., a zakończone w dniu [...] września 2018 r., tym samym trwało 4 miesiące i zostało zakończone w ustawowym terminie, bez konieczności jego przedłużenia o kolejne 6 miesięcy. Podniesiony w tym zakresie zarzut należy uznać za chybiony.

W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 5 ust. 1 i 3 u.o.i.n. poprzez uznanie, że numer notatki służbowej stanowi informację o klauzuli "ściśle tajne" podczas gdy jest to wyłącznie wewnętrzne oznaczenie nadane przez osoby sporządzające notatkę i jego ujawnienie nie jest równoznaczne z ujawnieniem informacji - wyłącznie treść notatki objęta jest klauzulą niejawności i podlega ochronie;

2) art. 9 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 4 u.o.i.n., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych będących podstawą do wszczęcia postępowania kontrolnego, przebiegu postępowania, a przede wszystkim poprzez niezapoznanie skarżącego z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do którego z uwagi na warunki kancelarii niejawnej skarżący nie miał dostępu, przez co rażąco naruszono jego prawo do obrony;

3) art. 81a § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie w niniejszej sprawie niedających się usunąć wątpliwości stanu faktycznego na niekorzyść skarżącego, jak również poprzez uznanie, że rzekome ujawnienie przez skarżącego notatki służbowej związanej z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowi istotny interes publiczny dopuszczający rozstrzygnięcie pojawiających się wątpliwości w niniejszej sprawie na jego niekorzyść, w wyniku czego odebrano skarżącemu przysługujące uprawnienia;

4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności:

a) pominięcie przez organ odwoławczy postępowania prowadzonego przez [...] pod sygn. akt [...], w związku z ujawnieniem informacji niejawnych, w tym numeru notatki sporządzonej m.in. przez skarżącego, faktu, że skarżącemu w prowadzonym postępowaniu nie postawiono zarzutu wyjawienia tajemnicy państwowej;

b) niewykazanie przez organy obu instancji na czym polegało niewłaściwe przetwarzanie dokumentacji, jak również nie wykazano celowego i zamierzonego działania skarżącego przy rzekomym ujawnieniu informacji niejawnych i okoliczności kiedy w ogóle mogły zostać przez skarżącego przekazane informacje niejawne, a tym samym niewykazanie, że skarżący nie daje rękojmi zachowania w tajemnicy informacji niejawnych;

c) bezzasadne nieuwzględnienie rzeczywistego przebiegu wysłuchania skarżącego podczas przeprowadzanych czynności sprawdzających, jak również okoliczności bezzasadnego przedłużenia kontrolnego postępowania sprawdzającego, nie wskazanie wymaganych szczególnych okoliczności uzasadniających taką sytuację, a przede wszystkim brak wskazania okoliczności uzasadniających wszczęcie wobec skarżącego kontrolnego postępowania sprawdzającego.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący omówił ww. zarzuty przedstawiając obszerną argumentację na ich poparcie. Wskazał w szczególności, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły podstaw podjęcia wobec niego postępowania sprawdzającego oraz wydania decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa w sytuacji, gdy w materiale dowodowym próżno szukać dowodów przemawiających na niekorzyść skarżącego. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji są lakoniczne i ogólnikowe, przez co niemożliwe jest odniesienie się do nich, a tym bardziej uznanie ich za merytoryczne i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 412 ze zm.), w przypadku gdy o osobie, której wydano poświadczenie bezpieczeństwa, zostaną ujawnione nowe informacje wskazujące, że nie daje ona rękojmi zachowania tajemnicy, przeprowadza się kontrolne postępowanie sprawdzające. Osoba sprawdzana nie wypełnia nowej ankiety dla celów tego postępowania. Postępowanie, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza organ właściwy do przeprowadzenia kolejnego postępowania sprawdzającego, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2). W przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa państwa kontrolne postępowanie sprawdzające może zostać przeprowadzone przez ABW albo SKW (ust. 3).

Do kontrolnego postępowania sprawdzającego stosuje się przepisy art. 24 ust. 1 - 5 i 9, art. 25 - 27, art. 30, art. 31 ust. 1 i 4 oraz ust. 2 (art. 33 ust. 8 u.o.i.n.).

Kontrolne postępowanie sprawdzające kończy się - stosownie do art. 33 ust. 11 u.o.i.n. wydaniem decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa (pkt 1); poinformowaniem osób wymienionych w ust. 6 o braku zastrzeżeń w stosunku do osoby, którą objęto kontrolnym postępowaniem sprawdzającym, z jednoczesnym potwierdzeniem dalszej jej zdolności do zachowania tajemnicy w zakresie określonym w posiadanym przez nią poświadczeniu bezpieczeństwa (pkt 2); decyzją o umorzeniu postępowania, w przypadku gdy postępowanie to nie zostanie zakończone przed upływem 12 miesięcy od dnia jego wszczęcia (pkt 3).

W celu ustalenia, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy - zgodnie z art. 24 ust. 2 i ust. 3 u.o.i.n. - ustala się, czy istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące:

1) uczestnictwa, współpracy lub popierania przez osobę sprawdzaną działalności szpiegowskiej, terrorystycznej, sabotażowej albo innej wymierzonej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej;

2) zagrożenia osoby sprawdzanej ze strony obcych służb specjalnych w postaci prób werbunku lub nawiązania z nią kontaktu;

3) przestrzegania porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, a przede wszystkim, czy osoba sprawdzana uczestniczyła lub uczestniczy w działalności partii politycznych lub innych organizacji, o których mowa w art. 13 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albo współpracowała lub współpracuje z takimi partiami lub organizacjami;

4) ukrywania lub świadomego niezgodnego z prawdą podawania w ankiecie bezpieczeństwa osobowego, zwanej dalej "ankietą", lub postępowaniu sprawdzającym przez osobę sprawdzaną informacji mających znaczenie dla ochrony informacji niejawnych;

5) wystąpienia związanych z osobą sprawdzaną okoliczności powodujących ryzyko jej podatności na szantaż lub wywieranie presji;

6) niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi, jeżeli: a) doprowadziło to bezpośrednio do ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym; b) było to wynikiem celowego działania; c) stwarzało to realne zagrożenie ich nieuprawnionym ujawnieniem i nie miało charakteru incydentalnego; d) dopuściła się tego osoba szczególnie zobowiązana na podstawie ustawy do ochrony informacji niejawnych: pełnomocnik ochrony, jego zastępca lub kierownik kancelarii tajnej.

Ponadto w toku poszerzonego postępowania sprawdzającego ustala się, czy istnieją wątpliwości dotyczące:

1) poziomu życia osoby sprawdzanej wyraźnie przewyższającego uzyskiwane przez nią dochody;

2) informacji o chorobie psychicznej lub innych zakłóceniach czynności psychicznych ograniczających sprawność umysłową i mogących negatywnie wpłynąć na zdolność osoby sprawdzanej do wykonywania prac, związanych z dostępem do informacji niejawnych;

3) uzależnienia od alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych.

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że wystarczy wystąpienie jednej z określonych w ustawie wątpliwości, aby zaistniały podstawy do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa.

Należy również mieć na względzie, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.o.i.n. w razie niedających się usunąć wątpliwości, o których mowa w ust. 2 lub 3, interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami.

Analiza okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie, a wynikających ze zgromadzonej w niej dokumentacji wskazuje, że powodem przeprowadzenia w odniesieniu do skarżącego kontrolnego postępowania sprawdzającego były nowe informacje dotyczące jego osoby, które pojawiły się po wydaniu poświadczenia bezpieczeństwa, ale przed zwolnieniem skarżącego ze służby w ABW. Informacje te zostały ocenione przez właściwy organ jako wskazujące na to, że skarżący nie daje rękojmi zachowania tajemnicy. Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy, ocenę tę podziela, uznając, że do wszczęcia i przeprowadzenia kontrolnego postępowania sprawdzającego doszło bez naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.o.i.n.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, kontrolne postępowanie sprawdzające pozostawało w zgodzie z przepisami prawa materialnego zawartymi w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a także z przepisami prawa procesowego wynikającymi z tej ustawy oraz z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odsyła art. 3 u.o.i.n. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zawarte w ustawie o ochronie informacji niejawnych przepisy, w tym odnoszące się do postępowania administracyjnego, odbiegają od ogólnych zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i przyznają pierwszeństwo ochronie informacji niejawnych w stosunku do uprawnień procesowych określonych w k.p.a., co wprost wynika z art. 3 u.o.i.n. Przepis ten stanowi, że do postępowań sprawdzających, kontrolnych postępowań sprawdzających oraz postępowań bezpieczeństwa przemysłowego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie - enumeratywnie wymienione - przepisy k.p.a. Oznacza to, że ustawa o ochronie informacji niejawnych stanowi regulację szczególną, która z uwagi na rangę objętych nią zagadnień ustanawia odmienne zasady i tryb postępowania.

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że powołane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 9, art. 81a § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 u.o.i.n., zatem zarzuty ich naruszenia należy uznać za nieuzasadnione.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 u.o.i.n. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zgromadził adekwatny materiał dowodowy, na co jednoznacznie wskazują dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, czynności prowadzonego postępowania sprawdzającego zostały przy tym rzetelnie udokumentowane, stosownie do dyspozycji art. 33 ust. 9 u.o.i.n.

Zgromadzone dowody zostały poddane szczegółowej analizie, a wnioski, które organ z nich wyprowadził należy uznać za swobodne, a nie dowolne. Nie zostały naruszone zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. Analiza materiału dowodowego nie doprowadziła jednak do usunięcia powstałych wątpliwości. Istotne jest przy tym, że w tego typu sprawach organ nie musi mieć pewności co do wystąpienia danych przesłanek (niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi) co oznacza, że inaczej ukształtowana jest ocena materiału dowodowego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi, iż organy nie wykazały zaistnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n. Wskazać również należy, że kontrolne postępowanie sprawdzające prowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych ma charakter odrębny od postępowania prowadzonego przez prokuraturę, stąd zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ postępowania o sygn. [...] nie jest trafny.

Zaznaczyć należy, że organ I instancji dążąc do zweryfikowania zgromadzonych w toku postępowania informacji zapewnił skarżącemu sposobność usunięcia powstałych wątpliwości poprzez czynność wysłuchania określoną w art. 25 ust. 6 u.o.i.n. Istotą czynności wysłuchania jest zapewnienie osobie sprawdzanej możliwości osobistego ustosunkowania się do ujawnionych okoliczności wskazujących, że dana osoba posiadająca poświadczenie bezpieczeństwa nie daje rękojmi zachowania tajemnicy. Trafnie jednak stwierdził organ, że w przypadku odmowy udzielenia odpowiedzi na pytania organu przez osobę sprawdzaną (skarżący odmówił udzielenia odpowiedzi na pytania Pełnomocnika Ochrony ABW, skorzystał jedynie z prawa do swobodnej wypowiedzi), przeprowadzenie czynności wysłuchania staje się bezcelowe. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Rozstrzygając w sprawie organ uwzględnił zasadę, że interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami. Zasada pierwszeństwa informacji niejawnych wyłącza zastosowanie art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim nakazuje on uwzględnianie słusznego interesu obywateli do granic konfliktu z interesem społecznym. Stąd też w postępowaniu sprawdzającym (kontrolnym postępowaniu sprawdzającym) uwzględnia się wyłącznie interes publiczny, tj. interes ochrony informacji niejawnych. Organ uzasadniając wydaną decyzję trafnie odwołał się do powyższych reguł i zastosował je w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ orzekający miał podstawy by stwierdzić zaistnienie przesłanek z art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n., tj. uzasadnione wątpliwości dotyczące niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi, jeżeli doprowadziło to bezpośrednio do ujawnienia tych informacji osobom nieuprawnionym i było to wynikiem celowego działania.

Podkreślić należy w tym miejscu, że na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych niemożność wykluczenia istniejących wątpliwości, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy, nie może być interpretowana na jej korzyść. zgodnie z ustawową definicją określoną w art. 2 ust. 2 u.o.i.n., "rękojmia zachowania tajemnicy" oznacza spełnienie ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem. Zatem w stosunku do osoby sprawdzanej nie mogą występować żadne uzasadnione wątpliwości określone w art. 24 ust. 2 i 3 u.o.i.n.

Zauważyć przy tym należy, że sposób uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika z charakteru prowadzonego kontrolnego postępowania sprawdzającego. Przesłanki faktyczne, na których organ orzekający oparł podjęte rozstrzygnięcie, stanowią informacje niejawne. Konsekwencją tego jest brak możliwości zapoznania skarżącego z faktycznymi argumentami, które legły u podstaw wydanej w sprawie decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Pozwala na to art. 30 ust. 4 u.o.i.n., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne w części zawierającej informacje niejawne podlega ochronie na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Sąd miał jednak możliwość poznania wszystkich okoliczności faktycznych, których ocena doprowadziła organ do cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa.

Mając na względzie argumentację skargi zauważyć należy, że konstrukcja art. 24 ust. 2 u.o.i.n. wskazuje, iż celem postępowania sprawdzającego nie jest udowodnienie zaistnienia danej przesłanki, lecz wyeliminowanie wątpliwości co do zaistnienia takich przesłanek. Organ prowadzący postępowanie nie może stwierdzić, że dana osoba daje rękojmię zachowania tajemnicy, jeżeli eliminacji takiej nie może dokonać. W przypadku przesłanki z art. 24 ust. 2 pkt 6 u.o.i.n. nie jest wymagane wykazanie, że doszło do niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi, lecz, że istnieją uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. Rozważając zaistnienie powyższej przesłanki należy mieć na względzie, że także w tym wypadku wystarczająca jest wątpliwość, a nie pewność, co do niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi. Materiał dowodowy musi być zatem oceniany jedynie pod kątem istnienia wątpliwości, a w przypadku, gdy nie można ich usunąć, interes ochrony informacji niejawnych musi mieć pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że system ochrony informacji niejawnych podlega obostrzonym zasadom bezpieczeństwa, dostęp do informacji niejawnych jest wyraźnie ograniczony i mogą go uzyskać tylko osoby o stwierdzonej w wyniku przeprowadzonego postępowania sprawdzającego rękojmi zachowania tajemnicy; w dodatku tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nie pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Limitowanie wydawania poświadczeń bezpieczeństwa wynika z dbałości o trwałość i nienaruszalność systemu ochrony informacji niejawnych i służy wyeliminowaniu przypadków nieuprawnionego ujawnienia informacji, które spowodowałyby lub mogłyby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłyby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Waga i znaczenie interesu państwowego, jakim jest ochrona informacji niejawnych, są nadrzędne nad interesem indywidualnym i wymagają ograniczenia jednostkowych uprawnień, nawet mimo subiektywnego poczucia krzywdy, czy niesprawiedliwości osób sprawdzanych (uprawnionych), którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa albo cofnięto takie poświadczenie.

Konkludując Sąd stwierdza, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na zakwestionowanie ustaleń faktycznych organu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony w oparciu o przeprowadzone dowody stan faktyczny pozwalał na jego subsumcję pod normę prawną art. 24 ust. 2 pkt 6 lit. a i b u.o.i.n., co z kolei dawało podstawy do zastosowania konsekwencji prawnych w postaci cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Wątpliwości określone w ww. przepisie, znajdujące oparcie w materiale dowodowym, pozwalały na wyprowadzenie wniosku, że skarżący nie daje rękojmi zachowania tajemnicy.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.