Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2071/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 141 par. 4, art. 183, art. 3 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1457
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk(spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 534/16 w sprawie ze skargi [A.] w Przemyślu na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej w P. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę S. S. "O."

w P. (dalej: Skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wydanej w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej P..

Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.,dalej: p.p.s.a.). tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 267, z późn. zm., dalej: k.p.a.) - przejawiające się tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P.,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt. 1 p.ps.a. to jest:

2. art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1457, dalej: ustawa o opiece), w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. nr 34 poz. 198, z późn. zm., dalej: ustawa o podziale zadań i kompetencji) przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P., mimo że organ niewłaściwe nie zastosował w/w normy, poprzez wadliwe ustalenie wysokości dotacji celowej,

3. art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a w związku z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885, dalej: ustawa o finansach publicznych), przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P., mimo że organ niewłaściwe umieścił zasady zwrotu dotacji celowej w akcie prawa miejscowego, mimo, że materia ta nie może być w nich regulowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podstawą zaskarżenia wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę Skarżącej, była uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], wydana w przedmiocie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Gminy Miejskiej P.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była skuteczna.

Nie uzasadnione bowiem, okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji, bowiem jej zdaniem, zapisy uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] w § 1 pkt. 1 i 2 stoją w sprzeczności z powyższymi przepisami.

Wskazała, że podmioty prowadzące działalność w zakresie opieki nad dziećmi do lat 3, mogą otrzymywać dotację celową. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji wskazuje, iż zakładanie i prowadzenie żłobków należy do zadań własnych gminy, co przesądza o tym, że kwota dotacji winna odpowiadać co najmniej wysokości dotacji na placówki publiczne, bowiem gmina w zakresie swoich obowiązków korzysta z podmiotów prywatnych.

Należy wskazać, że ustawa o finansach publicznych rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe.

W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy.

Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu.

Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o opiece, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści art. 60 ust. 2 ustawy o opiece wynika, że wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Zakres upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 60 ust. 2 ustawy, obejmuje więc określenie wysokości dotacji celowej, zasad jej ustalania oraz rozliczania.

Wydanie tej uchwały jest więc fakultatywne, a nie obligatoryjne. Udzielanie dotacji, o których mowa w art. 60 ustawy, nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem gminy (zob. wyrok WSA w P. z 13 października 2011 r., I SA/Po 613/11, LEX nr 1085014). W związku z tym w ramach przewidzianego komentowanym przepisem upoważnienia do określenia wysokości dotacji celowej rada gminy może ustalić górny limit takich dotacji, jak też zróżnicowanie wysokości dotacji. Decydując się na udzielenie dotacji, nie jest w związku z tym ograniczona, czy zobligowana do udzielenia dotacji w określonej wysokości. Przepis ten bowiem nie zawiera w tym względzie żadnych postanowień, wskazując jedynie, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Wynika to z już podniesionej okoliczności, że udzielanie dotacji, o których mowa w art. 60 ustawy, nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem gminy.

Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określa jedynie charakter prowadzenia żłobków jako zadania własnego gminy i w żaden sposób nie odnosi się do wysokości ewentualnej dotacji przyznawanej podmiotom innym niż gmina, które prowadzą żłobki lub kluby dziecięce. Zasadnie podkreślił Sąd I instancji, iż należy przy tym rozróżniać podmiot który prowadzi żłobek lub klub dziecięcy na podstawie zlecenia gminy w trybie art. 61 ustawy o opiece i z tego tytułu otrzymuje dotację, od podmiotu który otrzymuje dotację w trybie przepisu art. 60 ustawy o opiece. W pierwszym przypadku zlecenie zadania w postaci prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego następuje poprzez jego powierzenie wraz z udzieleniem dotacji na jego finansowanie w całości lub części. Następuje to na podstawie umowy zawieranej pomiędzy podmiotem wyłonionym w konkursie a gminą. W drugim przypadku przyznanie dotacji następuje podmiotowi prowadzącemu żłobek lub klub dziecięcy w ramach swojej działalności, a nie na zlecenie gminy.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 252 ustawy o finansach publicznych, polegający na umieszczeniu w akcie prawa miejscowego zasad dotyczących zwrotu dotacji celowej. Jak wynika bowiem z § 6 zaskarżonej uchwały, regulacja zawarta w tym przepisie odsyła jedynie do zapisów ustawy o finansach publicznych dotyczących zasad zwrotu dotacji celowej i nie reguluje powyższych zasad, które są zastrzeżone do regulacji ustawowej.

Nie zasadny okazał się w związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegający na nie właściwej kontroli legalności działania administracji publicznej i nie stwierdzenia nieważności zaskarżonej ustawy, wobec uznania, iż podjęta uchwała jest zgodna z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.