Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1433/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19 lit. c, art. 2 pkt 19 lit. e, art. 2 pkt 21, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 184 i art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 1/17 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję S. w L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 1/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

K. M. (dalej: skarżący; wnioskodawca; skarżący kasacyjnie) wystąpił w dniu [...] kwietnia 2016 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] [...] [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego.

Na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (alej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na przepisy art. 4 ust. 2, art. 18 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 – dalej również: ustawa pomocowa), Kolegium podniosło, że w skład rodziny wchodzi wnioskodawca (skarżący), jego żona oraz dwoje dzieci, a ponieważ skarżący ubiega się o ustalenieprawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i członkiem rodziny nie jest dziecko z orzeczoną niepełnosprawnością, to warunkiem ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia jest spełnienie przesłanki dochodowej, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, tj. uzyskania dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w wysokości, która nie przekracza kwoty 800 zł.

Zdaniem organu II instancji, wysokość dochodów uzyskanych przez oboje małżonków w roku 2014 została prawidłowo ustalona przez organ I instancji: żona skarżącego za 2014 r. uzyskała dochód (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu) w kwocie [...] zł, ponadto został wykazany należny podatek dochodowy – [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne – [...] zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł. Zatem dochód wyniósł [...] zł; żona skarżącego jest zatrudniona w obecnym zakładzie pracy od [...] września 2009 r. i jej sytuacja nie uległa zmianie, stąd też jej przeciętny miesięczny dochód wynosi [...] zł.

Co do sytuacji dochodowej skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzi on działalność gospodarczą i z tego tytułu uzyskał dochód w roku 2014; wykazany dochód (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu) wyniósł [...] zł, należny podatek dochodowy – [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne – [...] zł, oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł. Organ stwierdził, że dochód skarżącego wyniósł [...] zł, działalność była prowadzona przez cały rok 2014, w związku tym przeciętny miesięczny dochód skarżącego wynosi [...] zł; przychód został uzyskany z tytułu: 1) prowadzenia działalności gospodarczej - usług prawniczych; 2) pozostawania wspólnikiem spółki komandytowej jako kancelarii radców prawnych. Kolegium wyjaśniło także, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą – własną kancelarię radcy prawnego, a działalność gospodarcza jest prowadzona nieprzerwanie od [...] maja 2008 r. i status indywidualnej działalności jest aktywny, natomiast wspomniana spółka komandytowa została zarejestrowana w KRS w dniu [...] marca 2003 r. i nadal prowadzi działalność.

Organ wskazał również na to, że do wniosku skarżący dołączył również oświadczanie o utracie dochodu za rok 2014, na co przedawnił dokumenty dotyczące uzyskania dochodu za kolejny rok kalendarzowy 2015: PIT-36L, w którym została wykazana strata z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie [...] zł, przy czym z informacji PIT/B wynika, że:1) z prowadzonej przez stronę własnej działalności gospodarczej – usług prawniczych – została wykazana strata w kwocie [...] zł; 2) jako wspólnik spółki komandytowej osiągnął dochód w kwocie [...] zł. Organ stwierdził w tych warunkach, że wnioskodawca domaga się uznania dochodu za rok 2014 za utracony w związku z poniesioną stratą z pozarolniczej działalności gospodarczej w roku 2015, gdyż dochód uzyskany w roku 2014 wynikał głównie z umów o świadczenie pomocy prawnej , które to umowy uległy rozwiązaniu z dniem [...] grudnia 2014 r.

Odwołując się do brzmienia art. 2 pkt 19 lit. c i lit. e ustawy pomocowej oraz ustalonego stanu faktyczny, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący utracił dochód uzyskany w roku 2014 z pozarolniczej działalności gospodarczej, a wobec powyższego dochód rodziny stanowi sumę przeciętnych miesięcznych dochodów uzyskanych w roku 2014 przez skarżącego w kwocie [...] zł oraz przez jego żonę w kwocie [...] zł, a zatem jest [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Organ końcowo stwierdził, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustaw pomocowej, wynoszące [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu; Sąd I instancji; Sad wojewódzki) skarżący zarzucił decyzji odwoławczej naruszenie art. 2 pkt 21, art. 2 pkt 19 lit. c i lit. e, art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

WSA we Wrocławiu, motywując swoje rozstrzygnięcie, przywołał m.in. brzmienie przepisów art. 7 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, z późn. zm.) regulujące problematykę ustalania dochodu za pierwszy okres zasiłkowy i wyjaśnił rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014, z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Zdaniem Sądu oznacza to, że w razie zaistnienia sytuacji unormowanych przez ustawodawcę i kwalifikowanych w następnych okresach jako "uzyskanie" bądź "utrata" dochodu, należy te dochody uwzględnić w wyliczeniu dochodu rodziny co przekłada się z kolei na obliczenie, czy nie doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego; dotyczy zatem sytuacji skorygowania dochodu z roku bazowego o utracone bądź uzyskane dochody w późniejszym okresie (roku) na warunkach określonych w art. 7 ust. 1-3 powołanej ustawy.

Następnie Sąd wojewódzki przeprowadził analizę przepisów art. 2 pkt 19 ustawy pomocowej dla oceny, czy w sytuacji skarżącego można zastosować art. 7 ust. 1 tej ustawy i uwzględnić dochód utracony.

Sąd uznał, że prawodawca w przepisie tym enumeratywnie wyliczył zdarzenia powodujące utratę dochodu, wobec czego nie każda kwota dochodu faktycznie utraconego może zostać odliczona od dochodu ustalonego zgodnie z przepisami ustawy, bowiem wyłącznie wskazane w tym przepisie przypadki mogą korygować dochód in minus celem ustalenia kryterium dochodowego. W szczególności Sąd stwierdził, że na tle interpretacji art. 2 pkt 19 lit. c dotyczącego "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" trzeba odwołać się do doprecyzowanego w art. 2 pkt 21 pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które oznacza także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd wyjaśnił w tym względzie, że niewątpliwie wymieniona in fine w punkcie 21 artykułu 2 ustawy pozarolnicza działalność gospodarcza jest traktowana jako źródło dochodów, równoznaczne z "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową", o ile ta działalność jest prowadzona. Zaznaczył jednak, że ustawa pomocowa zdefiniowała "zatrudnienie lub pracę zarobkową", to nie zawiera wprost definicji "utraty zatrudnienia lub pracy zarobkowej", a tylko wymienia taki przypadek jako jedną z sytuacji uznawanych za utratę dochodu określaną w treści art. 2 pkt 19 lit. c tej ustawy.

W ocenie Sądu, utrata "zatrudnienia lub pracy zarobkowej" z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dotyczy sytuacji, w której doszło do zaprzestania jej prowadzenia ogóle – trwale, czyli zakończenia w sposób prawem przewidziany lub czasowo – poprzez formalne zawieszenie jej prowadzenia (utrata tego źródła dochodu.). Wobec tego Sąd uznał, że poniesiona strata z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej lub zmniejszenie osiąganych w jej ramach dochodów wskutek zmian związanych ze wzrostem kosztów jej prowadzenia lub spadku wysokości osiąganych przychodów z racji rozwiązania zawartych kontraktów nie stanowi "utraty dochodu" w ujęciu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy pomocowej, ponieważ nie oznacza ustania (utraty) źródła dochodów jakim jest ta działalność gospodarcza. Sąd wojewódzki podniósł, że taka konkluzja wynika również z faktu, że w art. 2 pkt 19 ustawodawca wyodrębnił każde z wymienionych tamże zdarzeń osobno, co oznacza, że nie zachodzi między poszczególnymi jednostkami redakcyjnymi tego przepisu tożsamość, zaś w zakresie pozarolniczej działalności gospodarczej jedynie ujęte pod lit. e zdarzenia w postaci wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenia jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej są kwalifikowane jako utrata dochodu. Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć argumentację skargi, trzeba byłoby uznać, że osobne wyszczególnienie w punkcie 19 pod literą e nie miałoby racji bytu i byłoby zbędne, gdyż mieściłoby się w zakresie przedmiotowym objętym literą c. Sąd uznał, że taki zabieg przy wykładni norm prawa uchodzi jednak za niedopuszczalny, bo sprzeczny z założeniem racjonalności ustawodawcy. Sąd dodał, że definicje pojęć dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego nie są tożsame na gruncie komentowanej ustawy, a przy dokonywaniu wykładni pojęcia dochodu utraconego nie może budzić wątpliwości, że "samozatrudnienie" poprzez fakt prowadzenia własnej działalności gospodarczej przez osobę fizyczną ujęte jest w art. 2 pkt 19 lit. e ustawy pomocowej.

W takich warunkach Sąd wojewódzki uznał, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że od [...] stycznia 2015 r. utracił zatrudnienie w postaci jednoosobowej indywidualnej działalności gospodarczej (samozatrudnienia) z powodu braku kontynuacji niektórych umów zlecenia w ramach tej działalności, skoro jest ona nieprzerwanie prowadzona. W ocenie Sądu, prawidłowe ustalenia faktyczne organów zostały oparte na niewadliwej wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie i prowadziły do zgodnego z prawem przyjęcia, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, uniemożliwiając przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W ocenie Sądu I instancji nie mógł również odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut skargi dotyczący niekonstytucyjności norm komentowanego aktu prawnego. W tym zakresie Sąd odwołał się do argumentacji zawartej w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17, którym postępowanie w sprawie zbadania konstytucyjności norm tej ustawy zostało umorzone.

W takich warunkach Sąd wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu, którą K. M. sporządził osobiście jako czynny radca prawny, kwestionującej to orzeczenie w całości, zostały wskazane następujące podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci:

1) art. 2 pkt 21 tej ustawy "poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności", że zgodnie z tym przepisem przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć również prowadzenie działalności gospodarczej, w wyniku czego Sąd wojewódzki błędnie przyjął, że utrata przez skarżącego dochodu z jednoosobowej indywidualnej działalności gospodarczej (samozatrudnienie), począwszy od [....] stycznia 2015 r. nie stanowi utraty dochodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c powołanej ustawy;

2) art. 2 pkt 19 lit. c tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że za utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu tego przepisu, można uznać utratę dochodu z tytułu jednoosobowej indywidualnej działalności gospodarczej (samozatrudnienie) tylko wówczas, gdy nastąpiło formalne zakończenie lub zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy przepis ten nie zawiera definicji utraty dochodu, zgodnie z którą do przyjęcia, że nastąpiła utrata dochodu uzyskiwanego z innej pracy zarobkowej w postaci jednoosobowej indywidualnej działalności gospodarczej (samozatrudnienie) wymagana byłoby formalne zakończenie lub zawieszenie prowadzenia tej działalności;

3) art. 2 pkt 19 lit. e tej ustawy "poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", polegające na przyjęciu, że przesłanka regulująca utratę dochodu z działalności gospodarczej, o której mowa w tym przepisie, może mieć zastosowanie do indywidulanej działalności gospodarczej w sytuacji, gdy na podstawie art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej zostało uznane za wykonywanie innej pracy zarobkowej, o której utracie z kolei stanowi art. 2 pkt 19 lit. c) przedmiotowej ustawy;

4) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu faktu, że począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r., a więc po zakończeniu roku kalendarzowego 2014 r., po stronie skarżącego nastąpiła utrata dochodu uzyskiwanego z innej pracy zarobkowej w postaci jednoosobowej indywidualnej działalności gospodarczej (samozatrudnienie), spowodowana faktem, że "z dniem [...].01.2014 r. uległy rozwiązaniu umowy o świadczenie przez skarżącego pomocy prawnej na rzecz jednostek organizacyjnych Policji", w wyniku czego Sąd wojewódzki uznał za słuszne przyjęcie przez organy administracji jako podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dochodu rodziny skarżącego za rok 2014 zamiast za rok 2015;

5) art. 5 ust. 3 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przepis ten bowiem narusza zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że bezzasadnie pozbawia pierwsze dziecko w rodzinie prawa do świadczenia wychowawczego, określając sytuację prawną jego i jego opiekuna prawnego w sposób odmienny od sytuacji kolejnych dzieci w rodzinie, pomimo braku dopuszczalnych w świetle norm konstytucyjnych przesłanek, które mogłyby uzasadnić tego rodzaju zróżnicowanie.

Przy tak sformułowanych zarzutach, zwięźle umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z tej przyczyny Sąd odwoławczy skontrolował prawidłowość wykładni lub zastosowania przez Sąd I instancji przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywani dzieci, w przyjętym przez Sąd wojewódzki stanie sprawy (obejmującym stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał en bloc wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów tejże ustawy pomocowej za nieuzasadnione. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy ustalony stan faktyczny sprawy pozwalał na zastosowanie normy art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c lub lit. e ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195, z późn. zm.). W istocie bowiem podstawowe zagadnienie stanowiła problematyka wykładni przepisów dotyczących zasad ustalania dochodu. Wobec tego w dalszej części uzasadnienia Sąd kasacyjny odniesie się łącznie do zarzutów naruszenia przepisów art. 2 pkt 19 lit. c i lit. e oraz art. 2 pkt 21 ustawy pomocowej. Rozstrzygnięcie kwestii zastosowania przepisów art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 tej ustawy było bowiem uzależnione od wykładni i zastosowania przepisów art. 2 pkt 19 lit. c i lit. e oraz art. 2 pkt 21 ustawy pomocowej. Odrębna uwaga zostanie jeszcze poczyniona w odniesieniu do art. 5 ust. 3 powołanej ustawy w kontekście naruszenia przepisów Konstytucji.

I tak, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 2 pkt 19 lit. c i lit. e oraz art. 2 pkt 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestią podstawową było jednak rozstrzygnięcie, czy sytuacja skarżącego w zakresie utraty w 2015 r. dochodu uzyskiwanego w 2014 r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (w ramach indywidualnej kancelarii radcy prawnego i w spółce komandytowej) mogła być zakwalifikowana jako utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. c). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że podstaw do takiego uznania nie było. Stanowisko to Sąd wojewódzki prawidłowo oparł na systemowej wykładni przepisów art. 2 pkt 19 i pkt 21 ustawy o pomocy w wychowywaniu dzieci, przy zastosowaniu podstawowej dyrektywy interpretacyjnej racjonalności prawodawcy.

Sąd I instancji nie pominął treści art. 2 pkt 21 ustawy pomocowej przy wykładni pojęcia "utraty dochodu", o której mowa w art. 2 pkt 19 i art. 7 ust. 1 ustawy pomocowej. Wręcz przeciwnie, zauważył, że przy interpretacji art. 2 pkt 19 lit. c dotyczącego "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" trzeba odwołać się do doprecyzowanego w art. 2 pkt 21 pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd trafnie zauważył, że wymieniona in fine w punkcie 21 art. 2 ustawy pozarolnicza działalność gospodarcza jest traktowana jako źródło dochodów, równoznaczne z "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową", o ile ta działalność jest prowadzona.

Niemniej jednak treść art. 2 pkt 21 omawianej ustawy nie mogła determinować interpretacji art. 2 pkt 19 tej ustawy, który dotyczy utraty dochodu spowodowanego określonymi zdarzeniami. Prawodawca, definiując w art. 2 pkt 19 ustawy pomocowej pojęcie utraty dochodu określił, że oznacza to utratę dochodu spowodowaną określonymi zdarzeniami, wymienionymi pod lit. a-j, w tym: utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – lit. c; wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) – lit. e. Zawarte w tym przepisie wyliczenie rodzajów dochodów, które należy uznawać za dochód utracony ma charakter wyczerpujący. Regulacja ta nie posługuje się bowiem w odniesieniu do nich sformułowaniem "w szczególności", które mogłoby wskazywać na potencjalną możliwość poszerzenia określonego w nim katalogu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1800/19).

Skoro zatem w przepisie art. 2 pkt 19 osobno uregulowana została pod lit. c utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz pod lit. e utrata spowodowana wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), to należało przyjąć odrębność tychże sytuacji. W konsekwencji nie można uznać, aby przepis art. 2 pkt 19 lit. c obejmował również sytuacje dotyczące utraty dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Utarta dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej objęta jest bowiem zakresem przepisu art. 2 pkt 19 lit. e i dotyczy wyłącznie przypadków, w których doszło do wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenia jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Dodać należy, że przepis art. 2 pkt 19 lit. e ustawy pomocowej nie posługuje się stosowanym w skardze kasacyjnej terminem "indywidualnej działalności gospodarczej", lecz "pozarolniczą działalnością gospodarczą".

W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd wojewódzki nie popełnił błędu w wykładni przepisu art. 2 pkt 19 lit. e ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak również trafnie uznał, że to właśnie ten przepis powinien stanowić punkt odniesienia dla rozstrzygnięcia, czy wobec skarżącego znajduje zastosowanie instytucja z art. 7 ust. 1 tej ustawy. W tym też sensie zastosowanie tego przepisu było "właściwe" do sytuacji skarżącego, który w 2015 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, a jedynie osiągał mniejsze przychody w porównani z rokiem poprzednim. Błędu w subsumcji prawnej Sąd zatem również nie popełnił.

Wobec powyższego dla zastosowania wobec skarżącego instytucji utraty dochodu na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci niezbędne było spełnienie przesłanek określonych w art. 2 pkt 19 lit. e tej ustawy. Niekwestionowany stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazywał, że po stronie skarżącego nie doszło w 2015 r. do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub zawieszenia jej wykonywania na warunkach wynikających z art. 2 pkt 19 lit. e powołanej ustawy. Wobec tego nie było podstaw do skorygowania dochodu z rok 2014, który stanowił rok bazowy dla przyznawania świadczenia wychowawczego.

Podsumowując, zadaniem Sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie była ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem. Skoro obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji powołane wyżej przepisy prawa nie pozwalały na uznanie dochodów uzyskiwanych przez skarżącego w 2014 r. z działalności gospodarczej za "dochód utracony", to nie sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego art. 2 pkt 19 lit. c, art. 2 pkt 19 lit. e i art. 2 pkt 21 oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej. W konsekwencji niezasadny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 3 tej ustawy.

Dodać jeszcze należy, że Sąd odwoławczy nie doszukał się uchybień po stronie Sądu wojewódzkiego w zakresie dotyczącym konstytucyjności przepisu art. 5 ust. 3 ustawy pomocowej. Zasada równego traktowania, którą wywieść należy z treści art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji nie oznacza jednakowego (takiego samego) traktowania, a zatem w sytuacji, gdy dochodzi do zróżnicowania konieczne jest dokonanie oceny, czy ma ono uzasadnienie i jasno określone kryterium według którego jest dokonywane. Zasada równości nie oznacza bowiem swego rodzaju zakazu zróżnicowania przez prawodawcę podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie może, a nawet powinno być wprowadzane, jeżeli jest ono uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi. W tym wypadku warto też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17 (OTK ZU A/2018, poz. 72) stwierdził, że brak w ustawie pomocowej, a w szczególności w jej art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3, możliwości łagodzenia skutków przekroczenia progu dochodowego na członka rodziny, w przypadku ubiegania się o świadczenia wychowawcze na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie, jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę i celowym rozwiązaniem legislacyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 426/17 i 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1623/19). Wobec powyższego, w omawianym zakresie Sąd odwoławczy nie stwierdził po stronie Sądu wojewódzkiego jakiegokolwiek naruszenia norm konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

W świetle przedstawionych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach – i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego odpowiadało prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.