Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 48/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżąca S.L. pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r., za pośrednictwem D. Urzędu Wojewódzkiego we W., wniosła do tut. Sądu skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez Z. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w której domagała się nakazania Wojewodzie D. wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Do skargi został dołączony odpis postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 września 2014 r. o uznaniu zażalenia skarżącej na bezczynność Wojewody D. za zasadne i o wyznaczeniu temu organowi 6- miesięcznego terminu na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie liczonego od dnia doręczenia organowi tego postanowienia.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że podjął szereg czynności mających na celu wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Niekompletność wniosków przekazywanych przez inne organy spowodowała, że konieczne stało się kilkakrotne powtarzanie czynności wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Zauważono także, iż braki wniosku w zakresie zabudowań pozostawionych przez Z. J. w B. nie zostały uzupełnione przez strony w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 11 września 2014 r. Pełnomocnik skarżącej zobowiązał się do ich dostarczenia, ale uczynił to dopiero 16 czerwca 2015 r.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził tak jak w skardze oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym do postępowań sądowych wszczętych od dnia 15 sierpnia 2015 r., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu skarga ta okazała się zasadna.

Przyjmując powyższe stanowisko skład orzekający miał na uwadze, że postępowanie w sprawie której przebieg został poddany kontroli, znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1090, dalej jako u.r.p.r.). W myśl art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.r.p.r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przepisów przywołanej ustawy. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy).

W świetle regulacji zawartych w u.r.p.r. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest dwufazowe. W pierwszym etapie organ bada kompletność wniosku pod względem wymogów określonych w art. 6 ust. 6 u.r.p.r. i na tej podstawie ocenia spełnienie wymogów określonych w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Postępowanie administracyjne może zakończyć się na tym etapie wydaniem decyzji odmawiającej potwierdzenie prawa do rekompensaty lub też wydaniem postanowienia, w którym organ wzywa stronę do wskazania jednej z wybranych form rekompensaty, przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości lub wartość nabytego prawa. Drugi etap postępowania obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty w drodze odpowiedniej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. , sygn. akt I OSK 490/09).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a).

W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżąca wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z zażaleniem z dnia 12 lipca 2014 r. na bezczynność Wojewody D. w toku postępowania administracyjnego dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez Z. J. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia 29 września 2015 r. wynika, że rozpoznając w/w zażalenie Minister Skarbu Państwa uznał je za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. 6- miesięczny terminu na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie liczony od dnia doręczenia organowi tego postanowienia.

W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1– § 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 125/13, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 88/13). NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 NSA stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 17/13, sąd stwierdził, iż pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wskazuje nadto, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podnosi się także, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11). Natomiast w tezie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/11 został zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.)

W trzeciej i ostatniej kolejności zadaniem Sądu było ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do przewlekłości tego postępowania.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej oraz oświadczenia Wojewody D. zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu 18 maja 2007 r. do Wojewody D. wpłynęły oświadczenia M. R. o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty.

Formalny wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony do Wojewody D. przez pełnomocnika M. R., jej córkę S. L. (będąca obecnie skarżącą) w dniu 2 lipca 2010 r. Wniosek ten dotyczył dwóch odrębnych nieruchomości pozostawionych w B., jednej przez Z. J., drugiej przez S. C.. Wraz z tym pismem złożono wniosek o przywrócenie terminu do złożeniu wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda D. w dniu 1 grudnia 2010 r. jednym postanowieniem przekazał Wojewodzie Ś. wg właściwości zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 u.r.p.r. wniosek M. R. dotyczący nieruchomości pozostawionej przez S. C., ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania właścicielki nieruchomości, natomiast drugim postanowieniem odmówił M. R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 5 listopada 2010 r. za pośrednictwem Wojewody D. wpłynęła skarga M. R. na bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił postanowieniem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/10, jako niedopuszczalną, gdyż nie została poprzedzona zażaleniem do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność tego organu.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 17 marca 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody D. z dnia 1 grudnia 2010 r. w całości i umorzył postępowanie w zakresie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Wojewoda D., po zwrocie w dniu 30 maja 2011 r. akt przedmiotowej sprawie, podjął następujące czynności:

- pismem z dnia 20 września 2011 r. zawiadomił wszystkich Wojewodów o toczącym się przed nim postępowaniu, bowiem właścicielka pozostawionej nieruchomości Z. J. miała ostatnie miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem właściwość w tej sprawie należałoby ustalić zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.r.p.r., tj. ze względu na miejsce złożenia wniosku,

- pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r., po otrzymaniu od Wojewody W. pisma z dnia 4 kwietnia 2012 r. o przekazaniu według właściwości Wojewodzie D. wniosku J.N. dotyczącego przedmiotowej sprawy (w zakresie nieruchomości pozostawionej przez Z. J.), wezwał J. N. do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 6 ust. 6 u.r.p.r.,

- otrzymał w dniu 6 czerwca 2012 r. pismo Wojewody Ś. o przekazaniu według właściwości Wojewodzie D. wniosku E. B. dotyczącego przedmiotowej sprawy,

- pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. wezwał pełnomocnika M. R. oraz J. N. i E. B. do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 6 ust. 6 u.r.p.r.,

- pismem z dnia 28 lutego 2013 r. wystąpił z zapytaniem do Urzędu Miasta G., Urzędu Miasta K., Starostwa Powiatowego we W., Starostwa Powiatowego w O., Starostwa Powiatowego w T., Urzędu Miasta O., Urzędu Miasta B., Urzędu miasta Z., Starostwa Powiatowego w S., Urzędu Miasta Stołecznego W. o udzielenie informacji, czy spadkobiercy i następcy prawni Z. J. nabywali na terenie właściwości tych miast i starostw prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.,

- otrzymał zawiadomienie Wojewody P. z dnia 16 kwietnia 2013 r. o przekazaniu według właściwości Wojewodzie D. wniosku R. L. dotyczący zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy,

- pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wystąpił do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L. z prośbą o pomoc w odnalezieniu dokumentów potwierdzających, że Z. J. pozostawiła w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. nieruchomości położone w B.,

- pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Świebodzinie z prośbą o udzielenie pomocy prawnej i wezwanie świadka Z.R. do złożenia zeznań na okoliczność ustalenia składników mienia pozostawionego przez Z. J. (w aktach znajduje się protokół przesłuchania świadka),

- pismem z dnia 1 lipca 2014 r., w związku z otrzymaną informacją o śmierci M. R. wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w O. z prośbą o udzielenie informacji, czy do w/w urzędu został zgłoszony fakt zgonu M. R. oraz o podanie danych adresowych i stopnia pokrewieństwa osoby, która zgłosiła ten fakt,

- w dniu 22 lipca 2014 r. otrzymał od S. L. postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia 27 czerwca 2014 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że jest ona na podstawie testamentu notarialnego z dnia 30 lipca 2007 r. jedyną spadkobierczynią po zmarłej M. R.,

- w dniu 11 września 2014 r. wezwał strony postępowania w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania, do uzupełnienia braków wniosku, m.in. o dowody, które świadczą o pozostawieniu budynków w B. przez Z. J. oraz o ich rodzaju i powierzchni oraz oryginał uchwały spadkowej Sądu Okręgowego w T. z dnia 12 października 1938 r. (organ poinformował, iż w przypadku nieuzupełnienia dokumentów we wskazanym terminie wydana zostanie stosowna decyzja na podstawie zgromadzonych dokumentów, a także wyjaśnił, że znajdujące się aktach sprawy oświadczenia świadka Z. R. z dnia 30 stycznia 2013 r., protokół przesłuchania Z. R. z dnia 6 marca 2014r. oraz protokół przesłuchania B. O. z dnia 1 lutego 2013 r. nie są wiarygodnymi dowodami odnośnie pozostawienia budynków w B. przez Z. J.).

Pismem z dnia 12 lipca 2014 r. (data wpływu pisma do organu-12 sierpień 2014 r.) skarżąca wystąpiła do Wojewody D. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez Z. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości B..

Wojewoda D. pismem z dnia 15 września 2014 r. przekazał do Ministerstwa Skarbu Państwa zażalenie skarżącej oraz wyjaśnienia w niniejszej sprawie wraz z aktami administracyjnymi. W piśmie tym m.in. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte jeszcze następujące czynności:

1) w przypadku uzupełnienia przez strony braków wniosku - wydanie postanowienia o pozytywnej ocenie spełnienia przez wnioski E.B., J. N., R. L. i S. L. wymogów ustawowych, w którym strony zostaną wezwane do wyboru formy rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej przez Z. J. nieruchomości,

2) wydanie decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę.

Wojewoda wskazał także, iż nie jest w stanie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. rozpatrzyć niniejszego wniosku, gdyż przedmiotowe sprawy z uwagi na trudności w ustaleniu stanu faktycznego oraz zebraniu materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia wyżej wskazanego stanu faktycznego, należą do spraw administracyjnych o najwyższym stopniu skomplikowania. Stopień komplikacji spraw tzw. zabużańskich pod względem faktycznym, jak i prawnym, w połączeniu z koniecznością szczególnie starannego postępowania w tego rodzaju sprawach powoduje w konsekwencji, że załatwienie niniejszego wniosku w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. z przyczyn obiektywnych jest niemożliwe.

Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 września 2014 r. wskazał m.in., że w jego ocenie "Wojewoda D. wobec niezałatwienia sprawy w najkrótszym możliwym terminie uwzględniającym postulat szybkości postępowania pozostaje w bezczynności. Organ wojewódzki prowadząc przedmiotowe postępowanie od maja 2007 r. przekroczył przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego terminy załatwienia sprawy. Organ wojewódzki nie zakończył sprawy merytorycznie poprzez wydanie stosownej decyzji. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. poinformował strony, że wniosek zawiera istotne braki formalne, które należy uzupełnić (ponownie poinformował o tym fakcie pismem z dnia 11 września 2014 r.). Organ w trakcie postępowania wystąpił do odpowiednich instytucji i archiwów w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności o dowody, które świadczyłyby o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami przez Z. J., oraz do stosownych urzędów w celu sprawdzenia stanu realizacji prawa, a także poszukiwał świadków na okoliczność pozostawienia budynków w B. przez Z. J..

Organ w trakcie postępowania nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i nie wskazał przyczyn zwłoki. Tym samym zaniechał wykonania obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Biorąc pod uwagę opisany stan faktyczny oraz fakt, że organ wyższego stopnia ocenia stan sprawy na dzień wydawania przedmiotowego postanowienia, należy uznać, że Wojewoda D. od dnia wszczęcia postępowania pozostaje w formalnej bezczynności. (...) W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut bezczynności Wojewody D. w toku postępowania znajduje więc uzasadnienie. Biorąc jednak pod uwagę, że organ podjął czynności w sprawie i wykazał aktywność w zakresie wyjaśniania i gromadzenia materiału dowodowego, należy uznać, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie specyfikę postępowania dotyczącego wydania decyzji o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, oraz nałożony przepisami procedury administracyjnej na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, należy uznać, iż wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa w przedmiotowym postanowieniu termin na wydanie decyzji jest uzasadniony. Termin ten jest korzystny również dla skarżącej, w aspekcie możliwości ewentualnego włączenia do materiału dowodowego stosownych dokumentów, dotyczących własności pozostawionych budynków, które mają wpływ na wynik sprawy. Termin ten jest więc korzystny dla strony z uwagi na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego i zapoznania z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W oparciu o art. 37 § 2 K.p.a., zobowiązuje się organ wojewódzki do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz do podjęcia działań zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Jednocześnie informuje się stronę, iż w sytuacji niedotrzymania przez organ wojewódzki terminu na wydanie decyzji, wyznaczonego niniejszym postanowieniem, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona za pośrednictwem Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a."

Akta administracyjne wraz z powyższym postanowieniem Ministra Skarbu Państwa zwrócono Wojewodzie D. w dniu 2 października 2014 r.

Pismami z dnia 16 i 30 października 2014 r. Wojewoda D. ustosunkował się do zastrzeżeń J. N. i pełnomocnika skarżącej co do wezwania stron o uzupełnienie braków wniosku.

W dniu 24 października 2014 r. wpłynęły do organu, dostarczone przez pełnomocnika skarżącej, poświadczone przez notariusza kopie "Arkusza posiadłości gruntowej B.", zaś w dniu 6 lutego 2015 r. tłumaczenia z języka ukraińskiego zeznań świadków: J.G., Z. S. i J. P. oraz kserokopia zdjęcia budynku w B..

W dniu 17 lutego 2015 r. organ otrzymał od E. B. poświadczony notarialnie odpis uchwały Sądu Okręgowego w T. z dnia 12 października 1938 r., sygn. akt [...], w sprawie spadkowej.

Wojewoda D. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. dokonał pozytywnej oceny spełniania wymagań ustawy przez wnioski R. L., S. L., J. N. i E. B. w części odnoszącej się do gruntów o pow. ok. 261 ha, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu tego postanowienia, iż wnioski E. B. i S. L. w części dotyczącej zabudowań pozostawionych w B. zostaną rozpatrzone odrębną decyzją. Postanowieniem tym organ prowadzący postępowanie wezwał wnioskodawców do przedłożenia oświadczeń o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej przez Z. J. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. poinformował E. B. i skarżącą o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji w części dotyczącej zabudowań pozostawionych w B. oraz o przysługujących stronom uprawnieniach.

W dniu 16 czerwca 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o zaliczenie jako dowodów złożonych uprzednio oświadczeń świadków oraz dokumentów pozyskanych z archiwów państwowych U., a w szczególności "Aktu technicznego przeglądu" z dnia 27 lipca 1949 r.

Do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły oświadczenia wnioskodawców o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, przy czym co do J. N. w dniu 22 czerwca 2015r. (wraz z oświadczeniem o zrzeknięciu się rekompensaty za zabudowania pozostawione w B. na rzecz skarżącej), co do R. L. w dniu 23 czerwca 2015 r. (wraz z oświadczeniem o zrzeknięciu się rekompensaty za zabudowania pozostawione w B. na rzecz skarżącej), co do E. B. w dniu 25 czerwca 2015 r. oraz co do skarżącej w dniu 7 sierpnia 2015 r.

W dniu 7 sierpnia 2015 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim złożono operat szacunkowy nieruchomości sporządzony w dniu 3 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. L..

Skarga wraz z aktami administracyjnymi (2 segregatory) została złożona na biurze podawczym tut. Sądu w dniu 25 września 2015 r.

Przedstawienie powyższych czynności było konieczne, gdyż stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Przyjmując datę 30 maja 2011 r., kiedy to wpłynęły do organu akta przedmiotowego postępowania po rozpoznaniu przez Ministra Skarbu Państwa zażalenia na odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, jako termin początkowy umożliwiający Wojewodzie D. niezakłócone procedowanie w przedmiotowej sprawie, zauważyć można następujące okresy, w których nie podejmowano jakichkolwiek czynności procesowych: od 30 maja 2011 r. do 19 września 2011 r. (tj. do czasu zawiadomienia wojewodów o toczącym się postępowaniu), od 21 września 2011 r. do 19 kwietnia 2012 r. (tj. do czasu wezwania J. N. do uzupełnienia braków wniosku), od dnia 21 kwietnia 2012 r. do dnia 13 grudnia 2012 r. (tj. do czasu wezwania pełnomocnika M. R. oraz J. N. i E. B. do uzupełnienia braków wniosku), od dnia 15 grudnia 2012 r. do dnia 27 lutego 2013 r. (tj. do czasu wystąpienia z zapytaniami do miast i powiatów), od dnia 1 marca 2013 r. do 4 sierpnia 2013 r. (tj. do czasu wystąpienia do Konsulatu Generalnego RP we L.), od dnia 6 sierpnia 2013 r. do dnia 30 stycznia 2014 r. (tj. do czasu wystąpienia o udzielenie pomocy prawnej), od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. (tj. do czasu wystąpienia do urzędu stanu cywilnego o udzielenie informacji), od dnia 2 lipca 2014 r. do dnia 10 września 2014 r. (tj. do czasu wezwania stron postępowania do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy), od dnia 12 września 2014 r. do 15 października 2014r. (tj. do czasu ustosunkowania się do zastrzeżeń stron dotyczących wezwania do uzupełnienia braków wniosku), od dnia 3 listopada 2014 r. do dnia 2 czerwca 2015 r. (tj. do czasu wydania postanowienia o pozytywnej ocenie części wniosku), od dnia 4 czerwca 2015 r. do dnia 2 grudnia 2015 r. (tj. do czasu wyrokowania).

Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w dużych odstępach czasu, czego nawet nie usiłował uzasadniać w drodze wydawania postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że pomimo upływu przeszło czterech lat, kiedy to przyjęto że wpłynięcie oświadczeń M. R. zainicjowało wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, Wojewoda D. nie zastosował się do wymogów art. 36 § 1 k.p.a. nakazujących w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zawiadamiać o tym strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie wzmiankował jedynie w piśmie z dnia 15 września 2014 r., którym przekazywał Ministrowi Skarbu Państwa zażalenie skarżącej na jego bezczynność w sprawy, co w żadnej mierze nie spełnia wymogów określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż nie było to zawiadomienie kierowane do stron tego postępowania.

Z przedstawionego wyżej wyliczenia wynika niezbicie, że w sprawie mieliśmy wielokrotnie do czynienia z okresami wielomiesięcznej stagnacji, w których organ nie podejmował żadnych czynności procesowych, a jeżeli już po tych okresach zapadały czynności to nie odpowiadały one zasadom efektywności działania, gdyż nie były one owocem wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konkluzji można powiedzieć, iż po przeszło czterech latach procedowania organ co prawda wydał postanowienie z dnia 3 czerwca 2015 r. o pozytywnej ocenie spełnienia wymagań wniosków, ale nie tylko że odnosiło się ono wyłącznie do gruntów, gdyż część dotycząca zabudowań pozostawionych w B. miała został rozpatrzona odrębnie, ale postanowienie to zamyka jedynie pierwszy etap postępowania. Ponownie przypomnieć należy, iż wydane przez organ, na podstawie art. 7 ust. 1 u.r.p.r., niezaskarżalne postanowienie z dnia 3 czerwca 2015r. nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy co do istoty. Załatwienie sprawy na gruncie przywołanej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu. Droga do wydania pozytywnego orzeczenia przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie – w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów – organ wydaje postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 u.r.p.r., w drugim – po uzupełnieniu wniosku - orzeka w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 3 u.r.p.r. Etapowości postępowania nie ma natomiast w przypadku, gdy wojewoda dokona negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1 u.r.p.r., gdyż wówczas obowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 u.r.p.r.

Kierując się zatem treścią art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Sąd w pkt I sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę D. do wydania w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej, stwierdzając nadto w myśl art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w pkt II wyroku, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić pogląd prezentowany przez NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty". Nadto w akceptowanej przez judykaturę literaturze przedmiotu wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, co powoduje, iż nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ po wielokroć pozostawał w wielomiesięcznych okresach faktycznej bezczynności, nie zawiadamiając o tym strony i nie podając przyczyn tak znacznej zwłoki i nie wskazując im nowego terminu załatwienia sprawy. Przed rozpoznaniem skargi przez Sąd doszło do zakończenie jedynie pierwszego etapu postępowania i to tylko co do części wniosku obejmującego grunty, pozostawiając nadal we wstępnej fazie procedowania część żądania wniosku dotyczącego zabudowań.

Z argumentacji samego organu, jak też z faktycznego przebiegu zdarzeń, wynika, że Wojewoda D. uznał, że przekazanie oryginału akt administracyjnych czy to Ministrowi Skarbu Państwa, czy to Sądowi, zwalnia go z obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Tymczasem jak to trafnie i przekonywująco wyłożył WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12, "brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością". Podobne stanowisko zajął także WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Ke 35/09, twierdząc, iż "bierne (...) oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być oceniane tylko jako bezczynność organu".

Dodatkowo o przewlekłym prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa świadczy zignorowanie przez organ 6- miesięcznego terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Ministra Skarbu Państwa w postanowieniu z dnia 29 września 2014 r., który to termin upłynął z dniem 2 kwietnia 2015 r.

W świetle powyższych okoliczności Sąd w pkt III sentencji wyroku stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postepowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 200 u.p.p.s.a.