Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 401/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw z  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 401/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Wojewody M. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty T. z [...] maja 2010 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Starosta T., decyzją nr [...] z [...] maja 2010 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Z. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę inwestycji: "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z.". Decyzja ta stała się ostateczna [...]czerwca 2010 r.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że Starosta T. wydając sporną decyzję naruszył rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym miał obowiązek zbadać zgodność projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami technicznymi. Organ powyższego warunku nie dochował, tym samym naruszony został przepis § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.), poprzez zaprojektowanie [...] miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 6 m od granicy z jego działką o nr ew. [...] obręb [...] w Z.. Takie usytuowanie miejsc postojowych skutecznie blokuje zabudowę jego działki ze względu na jej wymiary i konieczność zachowania odległości określonej w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wnioskodawca wskazał również, że projekt zagospodarowania terenu obejmuje działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] w Z., natomiast w zaskarżonej decyzji wymieniona została tylko jedna działka nr ew. [...] obręb [...] w Z.. Stąd też na dzień wydania powyższej decyzji inwestor nie posiadł prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] obręb [...]. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej oraz narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w stosunku do działki nr ew. [...] obręb [...] w Z..

Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z [...] maja 2010 r., Wojewoda M. decyzją z [...] listopada

2017 r. stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzona analiza materiału dowodowego wskazała, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, na przedmiotową inwestycję wydana została [...] lipca 2009 r. przez Burmistrza Miasta Z. decyzja o warunkach zabudowy, znak: [...]. Powyższa decyzja wydana została dla terenu określonego we wniosku obejmującego działki: nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] w Z. (załącznik graficzny nr 1 do decyzji).

W dniu [...] grudnia 2009 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. T. na działkach nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] w Z.. Jak wynika z wezwania o uzupełnienie braków z [...] grudnia 2009 r., inwestor nie dołączył do wskazanego wniosku czterech kompletnych egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z [...] grudnia 2009 r. inwestor uzupełnił braki wniosku poprzez dołączenie "prawidłowo wypełnionego oświadczenia" o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym stwierdził, że dla działek nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] w Z. wynika ono z przysługującego mu prawa własności. Tymczasem Starosta T. ustalając strony postępowania na podstawie dostępnego wypisu z rejestru gruntów wskazał, że właścicielami działki nr ew. [...] jest S. S. oraz S. K.-J. (w dacie złożenia wniosku), natomiast działek nr ew. [...] i [...] jest Gmina Miasto Z.. Wynika z tego, że złożone przez inwestora oświadczenie było fałszywe, a biorąc pod uwagę że składane jest ono pod rygorem odpowiedzialności karnej, należy stwierdzić, że naruszony został przepis art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 1997.88.553 ze zm.).

Wobec wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, co konkretyzuje się przez jej wydanie dla inwestycji położonej na działce nr [...] obręb [...] w Z., gdy tymczasem zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewiduje rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...],[...] w Z. (zgodnie z wnioskiem inwestora), stanowi jednocześnie o kwalifikowanej wadze aktu administracyjnego, a rodzaj stwierdzonego naruszenia i jego skutki powodują, że przedmiotowa decyzja nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy administracyjne.

Odwołanie od decyzji Wojewody M. wniósł inwestor, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W piśmie z [...] czerwca 2018 r., stanowiącego uzupełnienie wniesionego wcześniej odwołania, inwestor zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art.

80 k.p.a., a w konsekwencji brak zawarcia w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków,

- art. 8 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Wojewodę M. naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w części faktycznej uzasadnienia stanu faktycznego, w oparciu o który Wojewoda M. dokonał ustalenia rzekomego przekroczenia w projekcie budowlanym wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nieosiągnięcia właściwego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak również brak ustalenia, w jakiej odległości od granicy działki zrealizowane i zaplanowane zostały miejsca postojowe i czy odległość tak jest mniejsza od wymaganej przez przepisy techniczne,

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich zastosowanie i arbitralne, niepoparte odpowiednim dowodem ustalenie, że miejsca postojowe zaplanowane i zrealizowane na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z. znajdują się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki objętej inwestycją,

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie wniosku podmiotu, któremu nie przysługuje status strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy GINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że gdy w toku prowadzonego postępowania okaże się, że z jakiejkolwiek przyczyny jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a także jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

Stosownie zaś do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle omawianej regulacji i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu definiuje zaś art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

GINB stwierdził ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ze względu na nadzwyczajność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stanowi ono jedynie odrębną sprawę procesową , a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, gdyż w tych sprawach interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w

art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami, utwardzeniu dojazdu i dojścia do budynku oraz budowie miejsc postojowych. Ponadto z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz porównania danych zawartych na portalu http://[...].e-mapa.net/ wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana wyłącznie na działkach o nr ew. [...] i [...]. GINB podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. wnioskodawca wywiódł swój interes prawny z prawa własności do działek o nr ew. [...] i [...]. Jednakże z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki o nr ew. [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, gdyż są oddzielone odpowiednio działką nr ew. [...] oraz nr ew. [...].

Z kolei z projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana południowa (projektowanej rozbudowy budynku) z otworami oddalona jest w najbliższym punkcie od granicy działki o nr ew. [...] o około 9,5 m. Odległość ta jest większa względem granicy działki o nr ew. [...]. Ponadto budynek po przebudowie i rozbudowie będzie miał wysokość 10,99 m. Projektowane dojścia i dojazdy zostały w całości zaprojektowane na działkach o nr ew. [...] i [...]. Miejsca postojowe w liczbie 10 zostały usytuowane w odległości 6 m od granicy z działką o nr ew. [...] i [...]. Mając więc na uwadze usytuowanie spornej inwestycji stwierdzić należy, że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza działek o nr ew. [...] i [...] w możliwości ich zagospodarowania, w tym zabudowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności takie ograniczenie nie wynika z treści § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Organ odwoławczy podkreślił także, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

a) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy,

b) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Stosowanie natomiast do § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę ściany bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Z kolei w myśl § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego (z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska), nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Biorąc pod uwagę wskazane regulacje organ II instancji podniósł, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] nie będzie ograniczone w żadnym wypadku zaprojektowanymi miejscami postojowymi na działce o nr ew. [...]. W przypadku, gdy ściana (zwrócona w stronę miejsc postojowych oddalonych o 6 m od granicy z działką o nr ew. [...]) projektowanego budynku mieszkalnego będzie posiadać otwory okienne, to będzie musiała ona być usytuowana w odległości 4 m (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) od granicy z działką [...]. Odległość zaprojektowanego w niniejszej sprawie budynku mieszkalnego od projektowanych miejsc postojowych na działce o nr ew. [...] będzie wynosić 10 m, a zatem więcej niż wymagane § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia – 7 m. Jednocześnie zachowanie odległości, o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, nie będzie konieczne w sytuacji gdy projektowana ściana (zwrócona w stronę miejsc postojowych) nie będzie posiadać otworów okiennych. Oznacza to, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, zaprojektowane na działce o nr ew. [...] miejsca postojowe nie powodują konieczności usytuowania na działce o nr ew. [...] budynku mieszkalnego w odległości większej niż dopuszczalne przez obowiązujące przepisy prawa, a więc § 12 rozporządzenia.

W ocenie GINB brak jest również innych przepisów prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...] i [...], w związku z projektowaną inwestycją. W związku z tym działki o nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Również wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty T. z [...]maja 2010 r. Tym samym, w ocenie GINB nie ma on przymiotu strony w rozumieniu art, 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto organ II instancji zauważył, że z treści ksiąg wieczystych nr [...]; [...] (prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych), wynika, że wnioskodawca od [...] grudnia 2017 r., przestał być właścicielem działki o nr ew. [...] i współwłaścicielem działki o nr ew. [...].

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez pozbawienie skarżącego i jego następcy prawnego przymiotu strony postępowania administracyjnego,

- art. 6 k.p.a poprzez umorzenie postępowania w sytuacji gdy przepisy prawa tego nie przewidują,

- art. 7 i 77 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej,

- art. 30 § 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy zaś etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Skarżący w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności miał taki interes prawny, gdyż przysługiwało mu wtedy prawo własności działek nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonych w Z. przy ul. T.. Powyższe działki leżały w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego projektowanego na działce nr ew. [...]. W dacie wydania zaskarżonej decyzji na obszarze zamierzenia inwestycyjnego zaprojektowano zgrupowanie dziesięciu miejsc postojowych w odległości od 5 do 5,5 m od granicy sąsiednich działek budowlanych nr ew. [...] i [...], naruszając w sposób rażący przepisy § 19 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdzie minimalna odległość wynosiła 10 m. W związku z powyższą normą prawną Starosta T. w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. przyznał skarżącemu przymiot strony postępowania administracyjnego. Odmienne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości i brak przyznania skarżącemu jako właścicielowi sąsiednich nieruchomości przymiotu strony nie może nastąpić poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. Działanie takie podważa bowiem zasadę określoną w art. 6 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje taki efekt, jakby wyeliminowanego z obrotu prawnego orzeczenia w ogóle nie było. Ocena prawidłowości decyzji administracyjnej jest zaś dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nawet jeżeli w okresie późniejszym uległ on zmianie. Równocześnie w samym uzasadnieniu decyzji GINB zwarł nieprawdziwe dane, takie jak odległość miejsc postojowych na działce nr ew. [...] od granicy działki budowlanej nr ew. [...] wynosi od 5 do 5,5 m, a nie jak twierdzi organ - 6 m. Organowi umknęły także inne nieprawidłowości zaskarżonej decyzji które zostały ujawnione w postępowaniach przed organem Starosty T. i Wojewody M.. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę opiewa bowiem tylko na działkę nr ew. [...], zaś projekt zagospodarowania terenu obejmuję działki nr ew. [...] i [...] (wada kwalifikowana).

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty T. ujawnił kilka wad kwalifikowanych spornej decyzji, do których organ się nie odniósł w uzasadnieniu decyzji nie dążąc do wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Organ pominął także określoną w art. 30 § 4 k.p.a. zasadę wchodzenia w toku postępowania w miejsce dotychczasowych stron ich następców prawnych w sprawach dotyczących praw zbywalnych jakim jest na pewno prawo własności. Nie zwrócił się on bowiem do nowego właściciela z zapytaniem czy podtrzymuje żądanie wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności. Nowym właścicielem nieruchomości jest K. K., który, zgodnie z posiadanymi przez skarżącego informacjami, żądanie podtrzymuje.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2017r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia [...] maja 2010r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony A. K. jest prawidłowa.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. w sprawie II OSK 1872/09 , należy przyjąć, że pojęcie obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego musi być więc doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Takiej też oceny , którą podziela Sąd orzekający, dokonał organ odwoławczy.

Po pierwsze zasadnicze znaczenie dla sprawy ma okoliczność, że w dniu [...] grudnia 2017r. ( a więc w trzy tygodnie po wydaniu decyzji Wojewody M.) A. K. przeniósł prawo własności działek nr ew. [...] oraz [...] w Z. na rzecz swojego brata K. K. ( vide księgi wieczyste nr [...];[...] prowadzone przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych).

Z prawa własności do tych właśnie nieruchomości skarżący A. K. wywodził swój interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] maja 2010r. i wyzbywając się prawa własności do działek nr ew. [...] oraz [...] utracił także prawo wywodzenia interesu prawnego z tego tytułu, co słusznie podniósł organ odwoławczy.

Należy także podzielić ustalenia organu odwoławczego, że nawet w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności A. K. nie posiadał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nadzorczym, bowiem stanowiące wówczas jego własność nieruchomości nie pozostawały w obszarze odziaływania planowanej inwestycji.

Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami, utwardzeniu dojazdu i dojścia do budynku oraz budowie miejsc postojowych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana wyłącznie na działkach o nr ew. [...] i [...].

Niezabudowane działki o nr ew. [...] i [...] ( stanowiące w dacie złożenia wniosku własność skarżącego) nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, gdyż są od nich oddzielone odpowiednio działkami drogowymi nr ew. [...] oraz nr ew. [...].

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana południowa (projektowanej rozbudowy budynku) z otworami oddalona jest w najbliższym punkcie od granicy działki o nr ew. [...] o około 9,5 m. Odległość ta jest jeszcze większa od granicy działki o nr ew. [...]. Projektowany budynek po przebudowie i rozbudowie będzie miał wysokość 10,99 m. Projektowane dojścia i dojazdy zostały w całości zaprojektowane na działkach o nr ew. [...] i [...]. Miejsca postojowe w liczbie 10 zostały usytuowane w odległości 6 m od granicy z działką o nr ew. [...] i [...].

Z tych względów prawidłowy jest wniosek organu odwoławczego , że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza działek o nr ew. [...] i [...] w możliwości ich zagospodarowania, w tym zabudowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności takiego ograniczenia nie można wywieść z treści § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego należy wskazać, że zaprojektowane na działce o nr ew. [...] miejsca postojowe nie powodują konieczności usytuowania ( w przyszłości) na działce o nr ew. [...] budynku mieszkalnego w odległości większej niż dopuszczalne przez obowiązujące przepisy prawa, a więc § 12 rozporządzenia zarówno w przypadku lokalizacji budynku ze ścianą z otworami okiennymi jak i ścianą pełną.

Faktu pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej potencjalnych obiektów na nich wznoszonych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 30 § 4 k.p.a należy wyjaśnić, że art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, a umożliwia jedynie kontynuowanie postępowania, gdy wskutek zbycia lub dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA II GSK 1306/18 oraz NSA OZ w Lublinie z 5 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1373/96). Kwestię następstwa procesowego reguluje przepis art. 30 § 4 k.p.a, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. odczytywać trzeba łącznie z art. 28 k.p.a., według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym.

Mając na względzie powyższe rozważania należy potwierdzić, że w dacie [...] grudnia 2017r.skarżacy utracił prawo dowodzenia posiadania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nadzorczym, zaś uprawnienie takie uzyskał K. K. powołując się na art. 30 § 4 k.p.a. ,z którego nie skorzystał ani w postępowaniu administracyjnym ( ewentualne wznowienie postępowania) ani przed Sądem.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu braku udziału w postępowaniu K. K. wskazać należy, że Sąd w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania, w tym wypadku K. K. przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W ocenie Sądu należy wiec podzielić stanowisko organów, że skarżący nie wykazał skutecznie, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego) w kwestionowaniu decyzji Starosty T. Nr [...] z [...] maja 2010r.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).