Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4587/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 176
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 24 § 1 pkt 5, art. 26 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 123 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 5, art. 13 ust. 1, art. 38
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1537
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2915/15 w sprawie ze skargi E. S.A. w L. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. S.A. w L. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2915/15, oddalił w całości skargę E. S.A. w L. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S.A. w L., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja I oraz decyzja II zostały wydane z naruszeniem art. 123 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy p.p.s.a., błędnie uznając za bezpodstawny zarzut skargi w zakresie naruszenia przez KNF art. 123 § 2 w zw. z art. 24 §1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie r. pr. D. K. na etapie rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niewyznaczenie na jego miejsce innego pracownika (jak wynika z postanowienia KNF z dnia [...] września 2015 r. uchylającego postanowienie KNF z dnia [...] marca 2014 r., wspomniany pracownik urzędu KNF brał udział zarówno w wydaniu decyzji I jak i decyzji II, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

WSA w Warszawie przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zachodziły przesłanki wyłączenia od udziału w sprawie r. pr. D. K., lecz jednocześnie błędnie przyjął, że niezastosowanie w tym przypadku trybu wynikającego z art. 26 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy: "(...) organ samodzielnie dostrzegł uchybienie i podjął działania mające na celu konwalidację tej czynności. Wadliwe postanowienie dowodowe zostało uchylone i czynność została ponowiona przez innego pracownika. Nie został zastosowany tryb wynikający z art. 26 § 1 k.p.a., jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy." (str. 25 zaskarżonego wyroku).

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł ww. naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. WSA w Warszawie nie dostrzegł bowiem, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania lub alternatywnie, nie dostrzegł, że opisane powyżej naruszenie przepisów o postępowaniu miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, błędnie uznając za bezpodstawny zarzut skargi w zakresie naruszenia przez KNF art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w postępowaniu Dyrektora Departamentu Prawnego KNF, który na mocy samego Regulaminu Urzędu KNF musiał brać i brał udział zarówno w wydaniu decyzji I jak i decyzji II, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

WSA w Warszawie błędnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "(...) w zakresie rozpatrywania spraw administracyjnych dokonano takiego podziału obowiązków, aby różne osoby zajmujące stanowiska kierownicze w Departamencie Prawnym UKNF nadzorowały czynności pracowników w obu instancjach sprany administracyjnej. W niniejszej sprawie Dyrektor uczestniczył w czynnościach sprawy w II instancji, a więc nie miał wpływu na treść decyzji wydanej w I instancji." (str. 25-26 zaskarżonego wyroku).

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł ww. naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. WSA w Warszawie nie dostrzegł bowiem, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania lub alternatywnie, nie dostrzegł, że opisane powyżej naruszenie przepisów o postępowaniu miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ rozpatrując zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji II, błędnie i arbitralnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że: "postanowienie dowodowe, określone przez skarżącą jako nowe nie odbiegało treścią od pierwotnego postanowienia dowodowego, które zostało uchylone z powodu udziału w wydaniu tego postanowienia pracownika wyłączonego od udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy. Tak więc treść tego postanowienia skarżąca znała dużo wcześniej niż wskazuje w skardze. Jeżeli zaś chodzi o wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań to skarżąca uzyskała najpierw'' 5-dniowy termin a następnie został on przedłużony o 2 tygodnie. W tym czasie, zdaniem Sądu, skarżąca mogła zrealizować swoje uprawnienia tym, bardziej, że w czasie trwania postępowania pełnomocnik skarżącej aktywnie uczestniczył w sprawie i miał zapewniony wgląd w akta postępowania." (str. 26 zaskarżonego wyroku).

Nie powinno ulegać wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym decyzją II, KNF uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji II, co wynikało z:

(i) uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w zakresie postanowienia z dnia [...] września 2015 r. oddalającego wnioski dowodowe skarżącego, a zatem wydanego tuż przed wydaniem decyzji II,

(ii) wyznaczenia skarżącemu przez KNF jedynie 5-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a następnie wydłużenie przez KNF tego terminu jedynie o kolejne 14-dni, który to termin był rażąco nieproporcjonalny do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz czasu jaki KNF potrzebowała na przeanalizowanie tego materiału dowodowego (należy zaznaczyć, że w postępowaniu zakończonym decyzją II skarżący bezskutecznie wnosił o wydłużenie terminu na złożenie tzw. "ostatniego słowa" o dwa miesiące) –

- co w rezultacie doprowadziło do niezapewnienia w stosunku do skarżącego realizacji dyrektywy czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Nie czyniąc tego, KNF naruszyła art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł tego naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tym samym, opisane powyżej naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (dalej zwanej: u.n.k.) w zw. z art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ rozpatrując zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 12 ust. 5 u.n.k. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie przez KNF postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego (dalej zwane także "Postanowieniem Wszczynającym Postępowanie") z naruszeniem tego przepisu, błędnie wskazał, że: "(...) w sprawie nie było przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Jest ono wszczynane na zarządzenie Przewodniczącego Komisji i ma charakter postępowania w sprawie (in rem) aniżeli w stosunku do konkretnej osoby (in personam), która w związku z tym nie jest powiadamiana o rozpoczęciu tego postępowania oraz nie jest w nim przewidziany jej udział. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, aczkolwiek organ przed wszczęciem postępowania przeprowadził niezbędne czynności sprawdzające. Tak więc w sprawie nie miał zastosowania art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który odnośnie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustaleń zakończonego postępowania wyjaśniającego wprowadza obowiązek wskazania zakresu i rodzaju zachowań, których dotyczy wszczynane postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie, zadaniem Sądu, organ zawiadamiając skarżącą o wszczęciu postępowania w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. prawidłowo określił jego przedmiot. Nie miał on obowiązku wskazywać konkretnych zachowań skarżącej, albowiem podlegały one badaniu w toku dalszego postępowania." (str. 26 zaskarżonego wyroku).

KNF naruszyła art. 12 ust. 5 u.n.k. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie Postanowienia Wszczynającego Postępowanie bez wskazania w treści przedmiotowego postanowienia zakresu i rodzaju zachowań, których dotyczy postępowanie - pomimo wcześniejszego prowadzenia przez KNF postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.n.k. - co powodowało konieczność domyślania się przez skarżącego jaki jest rzeczywisty zakres postępowania i w rezultacie uniemożliwiło podjęcie przez skarżącego efektywnej obrony aż do momentu wydania decyzji I.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł tego naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tym samym, opisane powyżej naruszenia przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 13 ust. 1 u.n.k. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ rozpatrując zarzut skargi naruszenia art. 13 ust. 1 u.n.k. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. polegającego na wydaniu przez KNF Postanowienia Wszczynającego Postępowanie z naruszeniem tego przepisu, błędnie przyjął, że: "W niniejszej sprawie, zadaniem Sądu, organ zawiadamiając skarżącą o wszczęciu postępowania w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. prawidłowo określił lego przedmiot. Nie miał on obowiązku wskazywać konkretnych zachowań skarżącej, albowiem podlegały one badaniu w toku dalszego postępowania." (str. 26 zaskarżonego wyroku).

KNF naruszyła art. 13 ust. 1 u.n.k. oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie Postanowienia Wszczynającego Postępowanie bez wskazania w treści przedmiotowego postanowienia:

i) skonkretyzowanej podstawy prawnej wszczynanego postępowania, tj. konkretnego obowiązku informacyjnego, o którego naruszenie skarżący jest podejrzany, jak też

(ii) podstawy faktycznej wszczynanego postępowania, tj. stanu faktycznego dającego podstawy do powstania określonych podejrzeń wobec skarżącego,

i poprzestanie na wskazaniu, iż postępowanie prowadzone będzie w przedmiocie nałożenia na skarżącego: "kary administracyjnej (...) w związku z podejrzeniem naruszenia przez tę spółkę art. 56 i art. 57 ustawy o ofercie", w sytuacji gdy art. 56 Ustawy o Ofercie dotyczy praktycznie wszystkich obowiązków informacyjnych potencjalnie ciążących na skarżącym, zaś art. 57 tej ustawy określa szereg warunków jakie muszą być spełnione by opóźnienie przekazania informacji poufnej do publicznej wiadomości było dopuszczalne - pomimo zgromadzenia przed wydaniem Postanowienia Wszczynającego Postępowanie materiału dowodowego, który w przekonaniu KNF uzasadniał powstanie podejrzeń co do naruszenia konkretnych obowiązków informacyjnych przez skarżącego - co spowodowało konieczność domyślania się przez skarżącego jaki jest rzeczywisty zakres postępowania i w rezultacie uniemożliwiło podjęcie przez Skarżącego efektywnej obrony aż do momentu wydania decyzji I, podczas gdy z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że na KNF spoczywał obowiązek zapewnienia skarżącemu prawa do obrony na każdym etapie postępowania administracyjnego, w tym również przed wydaniem decyzji I.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł tego naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tym samym, opisane powyżej naruszenia przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

f) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ rozpatrując zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym ustaleniu struktury transakcji wynikającej z umowy inwestycyjnej zawartej pomiędzy skarżącym a E. S.A. (dalej zwanej "E.") w dniu [...] grudnia 2010 r. (dalej zwanej "Umową Inwestycyjną"), błędnie przyjął, że: "(...) organ ustalił wszystkie okoliczności istotne w sprawie dotyczące przekazywania informacji poufnych na rynek a mianowicie z ustaleń organu wynika, że struktura transakcji, o której wspomina skarżąca, była poprzedzona informacją na rynku o zamiarze wrogiego przejęcia skarżącej przez spółkę E.. Z tego względu kolejne informacje, które powinien uzyskać rynek dotyczyć powinny działań, które podjęła skarżąca, aby tego wrogiego przejęcia uniknąć, które w ostatecznym wyniku doprowadziły do zawarcia umowy inwestycyjnej na warunkach przez strony ustalonych." (str. 27 zaskarżonego wyroku).

KNF naruszyła art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym ustaleniu struktury transakcji wynikającej z Umowy Inwestycyjnej oraz ugody i zmian do Umowy Inwestycyjnej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że transakcja ta prowadziła do skutków tożsamych z pierwotną propozycją E., którą Skarżący odrzucił, a w konsekwencji błędnego uznania, że informacja o rozmowach pomiędzy skarżącym a E. poprzedzających zawarcie tego porozumienia stanowi informację poufną w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie, która powinna zostać podana do publicznej wiadomości w formie raportu bieżącego przez skarżącego, czego nieuczynienie przez skarżącego stanowiło przesłankę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł tego naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a, a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tym samym, opisane powyżej naruszenia przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ rozpatrując zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych co do charakteru rozmów prowadzonych przez skarżącego z E., błędnie przyjął, że: "(...) ocena dokonana przez Komisję Nadzoru Finansowego, że rozmowy między obiema spółkami miały charakter negocjacji nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów.'' (str. 23 zaskarżonego wyroku) oraz że: "(...) z ustaleń organu wynika, że struktura transakcji, o której wspomina skarżąca, była poprzedzona informacją na rynku o zamiarze wrogiego przejęcia skarżącej przez spółkę E., Z tego względu kolejne informacje, które powinien uzyskać rynek dotyczyć powinny działań, które podjęła skarżąca, aby tego wrogiego przejęcia uniknąć, które w ostatecznym wyniku doprowadziły do zawarcia umowy inwestycyjnej na warunkach przez strony ustalonych.'" (str. 27 zaskarżonego wyroku),

KNF naruszyła art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w dniu [...] listopada 2010 r. oraz w dniu [...] grudnia 2011 r., zarówno skarżący jak i E. rozpoczęły rozmowy mając intencję zawarcia porozumienia, a zatem prowadziły negocjacje zmierzające do zawarcia umowy, pomimo tego, że:

i) KNF zaniechała przeprowadzenia z urzędu kluczowych dla sprawy dowodów, w tym:

• przeoczyła publicznie dostępną informację wskazującą na to, że rozmowy, które miały miejsce w grudniu 2011 r. toczyły się pomiędzy E. z jednej strony, a [...] Sp. z o.o. z drugiej strony, bowiem [...] Sp. z o.o. przejęła całość praw i obowiązków skarżącego

wynikających z Umowy Inwestycyjnej oraz nabyła udziały w spółkach dystrybucyjnych będących przedmiotem transakcji, oraz

• zaniechała przesłuchania w ramach postępowania zakończonego decyzją II przedstawicieli E. uczestniczących w rozmowach ze skarżącym i [...] Sp. z o.o., a zatem nie dysponowała dowodem na okoliczność zamiaru drugiej strony prowadzonych rozmów, co jest kluczowe dla ustalenia charakteru tych rozmów;

(ii) z dowodów zgromadzonych w aktach postępowania wynika, że na dzień [...] listopada 2010 r. oraz na dzień [...] grudnia 2011 r. skarżący nie miał intencji zawarcia porozumienia z E. oraz w jego ocenie E. również nie miał intencji zawarcia porozumienia ze skarżącym -

- co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że informacje o prowadzeniu rozmów w dniu [...] listopada 2010 r. oraz w dniu [...] grudnia 2011 r. stanowią informacje poufne w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie, a zatem powinny zostać podane do publicznej wiadomości w formie raportu bieżącego przez skarżącego, czego nieuczynienie przez Skarżącego stanowiło przesłankę nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie;

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł tego naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tym samym, opisane powyżej naruszenia przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

h) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

WSA w Warszawie naruszył powyższe przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ rozpatrując zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu wiedzy rynku na temat działalności Skarżącego w kontekście transakcji przewidzianej w Umowie Inwestycyjnej, błędnie przyjął, że: "Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się bowiem na artykuły z dwóch dzienników branżowych i uprawdopodobnił w ten sposób, że stan wiedzy rynku odbiegał rażąco od rzeczywistości przez co przeciętny inwestor mógłby być wprowadzony w błąd, albowiem nie był poinformowany dokładnie o faktycznych relacjach pomiędzy skarżącą a spółką E." (str. 27 zaskarżonego wyroku).

KNF naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu wiedzy rynku na temat działalności Skarżącego w kontekście transakcji przewidzianej w Umowie Inwestycyjnej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez KNF, że opóźnienie przekazania informacji poufnej na temat zawarcia Umowy Inwestycyjnej stanowiło wprowadzenie w błąd opinii publicznej, co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie dostrzegł tego naruszenia przepisów o postępowaniu i nie uchylił decyzji II, co oznacza, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tym samym, opisane powyżej naruszenia przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

i) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (dalej zwanej "Ustawą o Obrocie") poprzez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

j) naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Obrocie, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Wbrew temu co uznał WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, art. 56 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Obrocie nie powinien mieć zastosowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ:

(i) informacja o spotkaniach, do których zdaniem KNF doszło w dniu [...] listopada 2010 r. oraz w dniu [...] grudnia 2011 r. nie stanowiła informacji poufnej, a zatem informacja o tych spotkaniach nie powinna była być przedmiotem raportu bieżącego opublikowanego przez skarżącego;

(ii) informacja o przedmiotowych spotkaniach nie spełniała kryterium precyzyjności, z uwagi na fakt, że na dzień spotkania nie można było zasadnie oczekiwać, że w przyszłości może dojść do zawarcia porozumienia pomiędzy skarżącym a E.

Niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Obrocie doprowadziło WSA w Warszawie do błędnej konkluzji co do zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie.

k) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że decyzja II została wydana z naruszeniem art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o Ofercie poprzez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

1) naruszenie art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o Ofercie poprzez niewłaściwe zastosowanie, będące skutkiem błędnej wykładni tego przepisu.

Błędna wykładnia art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o Ofercie przez WSA w Warszawie polegała, w szczególności, na:

(i) akceptacji przez WSA w Warszawie stanowiska KNF przedstawionego w decyzji II, zgodnie z którym podczas oceny czy opóźnienie przekazania danej informacji na rynek może spowodować wprowadzenie w błąd opinii publicznej powinna być brana pod uwagę treść artykułów prasowych: "Komisja Nadzoru Finansowego podała, że zgodnie z badaniami [...] najważniejsze źródła informacji inwestorów to indywidualne spotkania z przedstawicielami spółki (4,8 pkt na 5), wewnętrzne analizy i badania poszczególnych instytucji (4,7 pkt) oraz raporty bieżące i okresowe spółek (4,6 pkt). Media zostały ocenione na 3 pkt (...). Mając na uwadze powyższe źródła informacji o rynku organ prawidłowo uznał, że przeciętny inwestor czerpie wiedzę przede wszystkim czytając fachową prasę. Organ wskazał że w przeprowadzonym badaniu 95 % ankietowanych wskazało, że czytają następujące tytułu prasowe: "[...]", "[...]" i "[...]." (str. 30 zaskarżonego wyroku);

(ii) nieprawidłowym przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż: "(...) opóźnienie publikacji informacji poufnej może wprowadzić opinię publiczną w błąd w sytuacji, gdy takie sprzeczne z informacją poufną, mylne przekonanie rynku wykreowane zostanie przez środki masowego przekazu. Interes inwestora przeważa w tym przypadku nad interesem emitenta, który mimo, że może to naruszyć jego interes zobowiązany jest przekazać istotne dla rynku informacje po to aby nie wprowadzić opinii publicznej w błąd." (str. 30 zaskarżonego wyroku);

Zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o Ofercie prowadzi do wniosku, że treść artykułów prasowych w ogóle nie powinna być brana pod uwagę podczas oceny, czy opóźnienie przekazania danej informacji na rynek może spowodować wprowadzenie w błąd opinii publicznej.

W rezultacie, wbrew temu co uznał WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o Ofercie nie powinien mieć zastosowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ opóźnienie przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnej o zawarciu Umowy Inwestycyjnej nie wprowadziło w błąd opinii publicznej.

Tym samym, niewłaściwa wykładnia, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o Ofercie doprowadziło WSA w Warszawie do błędnej konkluzji co do zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Ofercie.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, dlatego możliwe było przystąpienie do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien więc zawsze zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091).

Przytoczenie powyższej argumentacji natury ogólnej było konieczne przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej. To one wyznaczają bowiem zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Spółkę zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Sposób sformułowania zarzutów i ich wzajemne powiązanie powodowały konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Dodatkowo należy zauważyć, iż formułując zarzuty prawa procesowego kasator jednoznacznie wskazał, iż wszystkie dotyczą naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze zgodnie z którym "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.". Takie przedstawienie omawianych zarzutów rodzi określone konsekwencje – bowiem ich treść powoduje, że należy przyjąć, iż zarzuty te dotyczą uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, ponieważ dopiero w dalszej kolejności powiązano je z zarzutami naruszenia innych przepisów postępowania.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy przypomnieć, art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, opubl. CBOSA). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, opubl. CBOSA), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – opubl. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, CBOSA). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną, czyniąc powołany zarzut nieskutecznym. W ocenie Sądu odwoławczego w zaskarżonym wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy kwestii. Sąd administracyjny w sposób wyczerpujący odniósł się do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie wydał rozstrzygnięcie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Należy także dodać, iż NSA w mniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (dodatkowo w zw. z art. 151 p.p.s.a.) zestawiono w powiązaniu z różnymi przepisami procedury – tj. w zw. z art. 123 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8, art. 12 ust. 5 i art. 13 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 pkt 1 ustawy z o obrocie instrumentami finansowymi i art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie. Przepisy te – w związku z tym, że sklasyfikowano je w skardze kasacyjnej jako przepisy prawa procesowego - mogą być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko w razie wykazania przez stronę, że ewentualne uchybienie temu przepisowi mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie brak zaś argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną pozwalającej stwierdzić, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów co do sposobu zastosowania wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to, iż już tylko z tego powodu należy uznać, że takie zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstawo, ponieważ jak już podkreślano Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie może zastępować strony w wyjaśnianiu podstaw kasacyjnych czy precyzowaniu zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II FSK 1899/10, LEX nr 1145442, postanowienie NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 305/12, LEX nr 1145104).

Mimo to można jednak wskazać, iż niezasadne są powiązane z zarzutem naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a. i art. 123 § 2 k.p.a. W ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej podnosi, po pierwsze, że wadliwa jest ocena, że art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że w jednej z czynności procesowych, tj. w wydaniu postanowienia dowodowego wziął udział pracownik wyłączony od udziału w sprawie z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uzasadnienie WSA odpowiada bowiem w tym zakresie wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał bowiem, iż w całości podziela argumentację organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, iż zarzut formalny naruszenia art. 123 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a. nie jest zasadny, ponieważ organ samodzielnie dostrzegł uchybienie i podjął działania mające na celu konwalidację tej czynności. Wadliwe postanowienie dowodowe zostało uchylone i czynność została ponowiona przez innego pracownika. Trudno uznać, że uzasadnienie WSA jest w tym zakresie wadliwe skoro Sąd wyraźnie zauważył, iż to, że nie został zastosowany tryb wynikający z art. 26 § 1 k.p.a. nie miało to wpływu na wynik sprawy. WSA dodał także, że pracownik wyłączony, jak i ten, który go zastąpił (radcowie prawni) dokonywali oceny formalnoprawnej postanowienia dowodowego i nie mieli wpływu na jego warstwę merytoryczną. WSA szeroko odniósł się także do kwestii zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez niewyłączenie od udziału w postępowaniu Dyrektora Departamentu Prawnego Komisji Nadzoru Finansowego, który na mocy samego Regulaminu Urzędu Komisji musiał brać i brał udział zarówno w wydaniu decyzji I jaki i decyzji II. Jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia obok Regulaminu organizacyjnego UKNF istnieje inny dokument wewnętrzny UKNF, tj. regulamin wewnętrzny Departamentu Prawnego UKNF, który w § 29 ust. 2 stanowi, że Dyrektor może upoważnić podległych pracowników do podpisywania określonych pism wewnętrznych a Zastępców Dyrektora do podpisywania określonych pism kierowanych do adresatów zewnętrznych. Jak trafnie podkreślił WSA, z akt sprawy wynika, że Dyrektor uczestniczył w czynnościach sprawy w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadnienie WSA jest więc także w tym zakresie prawidłowe.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 13 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.

Uzasadnienie WSA jest w tym zakresie zgodne z przepisami prawa. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych obok powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. (a także przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym) ma zastosowanie także ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. W art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym ustawodawca wprost wskazuje, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, które następuje na podstawie ustaleń zakończonego postępowania kontrolnego lub postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 621 ze zm.), wskazuje się zakres i rodzaj zachowań, których dotyczy wszczęte postępowanie. Powoduje to, że w odróżnieniu od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego (gdzie w zasadzie przepisy nie określają formy prawnej wszczęcia postępowania) wszczęcie postępowania przed KNF musiało w omawianej sprawie nastąpić w formie postanowienia. Konsekwencją takiej regulacji jest sytuacji, w której jeżeli brak jest postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania to oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało wszczęte. Z tego względu nie można wywodzić, iż postępowanie zostało wszczęte per facta concludentia (zob. A. Skoczylas w: Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Komentarz, pod red. T. Nieboraka, T. Sójki, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011, komentarz do art. 12). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania zostało wydane, a zatem nie naruszono art. 13 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Ponadto jak już wskazano autor skargi kasacyjnej nie powołał w niej zarzutu naruszenia art. 12 ust. 5 i art. 13 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym samodzielnie, ale w powiązaniu także z art. 141 § 4 p.p.s.a. Taka decyzja kasatora powoduje że w związku ze związaniem NSA podstawami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.) skład orzekający w niniejszej sprawie musi odnieść się do kwestii prawidłowości uzasadnienia WSA w tym zakresie. Nie ma wątpliwości, że Sąd I instancji obszernie odniósł się do tej kwestii, prawidłowo wyjaśniając, że w sprawie nie było przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że jest ono wszczynane na zarządzenie Przewodniczącego Komisji i ma charakter postępowania w sprawie (in rem) aniżeli w stosunku do konkretnej osoby (in personam), która w związku z tym nie jest powiadamiana o rozpoczęciu tego postępowania oraz nie jest w nim przewidziany jej udział.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca (mimo przeprowadzonych przez organ przed wszczęciem postępowania czynności sprawdzających). Powoduje to, że rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie nie miał zastosowania art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który odnośnie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustaleń zakończonego postepowania wyjaśniającego wprowadza obowiązek wskazania zakresu i rodzaju zachowań, których dotyczy wszczynane postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym argumentację WSA, iż organ zawiadamiając skarżącą o wszczęciu postępowania w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. prawidłowo określił jego przedmiot.

W tym kontekście należały także zauważyć, że zgodnie z art. 123 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1) oraz że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym posiadającym takie cechy jak indywidualność, konkretność, zewnętrzność, jest wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, różniącym się jednak od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zakresem skutków prawnych (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 471). Na gruncie stosunkowo ogólnie określonego w art. 123 K.p.a. zakresu pojęciowego i przedmiotowego aktu nazwanego "postanowieniem", w piśmiennictwie wyprowadzono cały szereg różnego rodzaju klasyfikacji postanowień w oparciu o szereg różnorodnych kryteriów (zob. M. Dyl. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 510 – 513). M. in. wyróżnia się wedle kryterium przedmiotu: postanowienia procesowe i dotyczące istoty sprawy, wedle kryterium wywoływanych skutków: postanowienia kończące postępowanie oraz niewywołujące takiego skutku w stosunku do postępowania, wedle kryterium możliwości wzruszenia: postanowienia samoistne wzruszalne w drodze zażalenia i postanowienia niesamoistne wzruszalne tylko w związku z zastosowaniem innego środka prawnego, nastawionego na wzruszenie innego aktu administracyjnego (np. decyzji). Z tego punktu widzenia postanowienie o wszczęciu postępowania w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (a także takie w którym zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze na rynkiem kapitałowym wskazuje się zakres i rodzaj zachowań, których dotyczy wszczęte postępowanie) jest niewątpliwie postanowieniem procesowym wywierającym wpływ na dalszy bieg postępowania administracyjnego, ale też niewątpliwie nie kończącym postępowania. Z tego względu konieczne byłoby szczegółowe wskazanie w skardze kasacyjnej wpływu ewentualnego naruszenia tych przepisów na wynik sprawy administracyjnej – a więc decyzję wydaną w sprawie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem organu administracji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano zdaniem NSA, że ewentualne następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło rozstrzygnięcie KNF mogłoby być inne.

Prawidłowe jest również uzasadnienie zaskarżonego wyroku z zakresie oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących postępowania dowodowego. Natomiast uzasadnienie omawianych zarzutów art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. (mimo powiązania z art. 141 § 4 p.p.s.a.) sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji - zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - odnośnie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że organ w toku prowadzonych w tej sprawie postępowań informował stronę nie tylko o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ale także o jego przedmiotowym zakresie. Skarżąca kasacyjnie Spółka czynnie uczestniczyła w postepowaniu oraz zapoznawała się z aktami sprawy. Nie ma zatem wątpliwości, że wiedziała o przysługującym stronie uprawnieniu do zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym oraz prawie wypowiedzenia się w sprawie. Nadto podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze złożonej od decyzji organu jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. nie mogła w postępowaniu administracyjnym dokonać.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (zarówno zaprezentowany samodzielnie, jak i w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.). W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 154 ustawy o obrocie informacją poufną jest określona w sposób precyzyjny informacja dotycząca, bezpośrednio lub pośrednio, jednego lub kilku emitentów instrumentów finansowych, jednego lub kilku takich instrumentów finansowych albo nabywania lub zbywania takich instrumentów, która nie została przekazana do publicznej wiadomości, a która po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę tych instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca dookreślił kryterium precyzyjności cechujące informację poufną.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 1 informacja jest określona w sposób precyzyjny, wtedy gdy wskazuje na okoliczności lub zdarzenia, które wystąpiły lub których wystąpienia można zasadnie oczekiwać, a jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwia dokonanie oceny potencjalnego wpływu tych okoliczności lub zdarzeń na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych. Istotną cechą informacji poufnej jest jej cenotwórczy charakter. W świetle art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie oznacza to, że informacja mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że spółka dopuściła się naruszenia zasady transparentności rynku regulowanego, albowiem nie wykonała obowiązku informacyjnego przewidzianego w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, nie przekazując Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany ani do publicznej wiadomości informacji poufnej o: rozpoczęciu w dniu [...] listopada 2010 r. negocjacji ze spółką E. S.A., prowadzących do zawarcia w dniu [...] grudnia 2010 r. umowy inwestycyjnej, a także o rozpoczęciu w dniu [...] grudnia 2011 r. negocjacji ze spółką E. S.A., prowadzących do zawarcia w dniu [...] grudnia 2011 r. ugody i zmian do umowy inwestycyjnej z dnia [...] grudnia 2010 r.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż inwestorzy i akcjonariusze nie otrzymali stosownej informacji. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w okresie poprzedzającym podpisanie umowy inwestycyjnej z [...] grudnia 2010 r. uczestnicy rynku pozostawali w przeświadczeniu, że propozycja złożona spółce E. S.A. przez E. S.A. (przedstawiona w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r.) została definitywnie odrzucona, a spółka E. S.A. prowadzi działania obronne przed wrogim przejęciem.

Zasadnie zwrócono także uwagę, iż informacja o tym, że istnieją szanse na połączenie obu spółek na warunkach korzystnych dla obu stron transakcji, była informacją zgoła odmienną od tej, o której poinformowani byli akcjonariusze Spółki, zaś podjęte negocjacje mogły doprowadzić do znaczącej zmiany sytuacji ekonomicznej Spółki, a w konsekwencji - do zmiany ceny jej akcji. Przekazanie informacji dotyczącej rozpoczęcia rozmów zmierzających do podpisania umowy inwestycyjnej było kluczowe dla akcjonariuszy, bowiem pozostawali oni w błędnym przekonaniu co do rzeczywistych działań E. S.A.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w obydwu przypadkach rozpoczęcie rozmów między spółkami najpóźniej w datach stworzenia "list insiderów" powinno zostać zinterpretowane jako początek procesu mogącego doprowadzić do zawarcia porozumienia, a co za tym idzie rozmowy te miały status negocjacji, a zatem informacja o ich rozpoczęciu miała status informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie. Była to bowiem informacja precyzyjna, która mogła po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę akcji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo za informację poufną została uznana już informacja o rozpoczęciu negocjacji, ponieważ była to informacja precyzyjna w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie, która może wpłynąć na cenę lub wartość instrumentów finansowych.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia prawa art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie (zarówno przedstawiony samodzielnie, jak i w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd WSA zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że opóźnienie publikacji informacji poufnej może wprowadzić opinię publiczną w błąd w sytuacji, gdy takie sprzeczne z informacją poufną, mylne przekonanie rynku wykreowane zostanie przez środki masowego przekazu. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, interes inwestora przeważa w tym przypadku nad interesem emitenta, który mimo, iż może to naruszyć jego interes zobowiązany jest przekazać istotne dla rynku informacje po to aby nie wprowadzić opinii publicznej w błąd. Należy bowiem pamiętać, iż stałe obowiązki informacyjne, obejmujące obowiązki w zakresie ujawniania informacji poufnych oraz informacji bieżących i okresowych, związane są z obecnością papierów wartościowych w obrocie na rynku regulowanym. Na system obowiązków informacyjnych składają się także odpowiednie mechanizmy sankcyjne. Dla emitentów pełnią one przede wszystkim funkcję dyscyplinującą. Z kolei dla inwestorów stanowią istotną gwarancję prawidłowej realizacji obowiązków informacyjnych przez emitentów. Skarżąca kasacyjnie Spółka skoro działa na rynku regulowanym, to powinna brać pod uwagę obowiązujące przepisy prawa oraz zasady obrotu, także w perspektywie wypełniania obowiązków informacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował KNF już na etapie postępowania przed Sądem I instancji zasądzono koszty w wysokości 50% stawki minimalnej - 14.400 zł, co dało kwotę 7.200 zł.