Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 613/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 762/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót w związku ze zmianą stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 762/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót zapobiegających powstaniu szkód na skutek zmiany stanu wody na gruncie, jednocześnie stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na skutek wniosku K. W., S. P. i M. S. o podjęcie czynności na skutek dokonania zmiany stanu wody na gruncie, co szkodliwie wpłynęło na ich nieruchomości. Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją ([...]) Wójt Gminy P. nakazał B. P. rozebranie rurociągu oraz zebranie ziemi nawiezionej na jej działkę. Decyzja ta jednak została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na skutek odwołania D. i J. W..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy P. wydał decyzję ([...]) nakazującą B. P., M. D. i J. W. przywrócenie do stanu poprzedniego określonych w decyzji działek w miejscu stanowiącym naturalny spływ wód powierzchniowych. Również i tę decyzję uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniając odwołanie B. P. oraz D. i J. W..

Orzekając w tej sprawie po raz trzeci Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] nakazał J. W. – właścicielowi działki nr [...] położonej w miejscowości C. – udrożnienia zamurowanego rurociągu znajdującego się pod budynkiem inwentarsko-składowym służącego do odprowadzania wody opadowej płynącej od przepustu drogowego przez działki nr [...] i [...] w stronę rzeki N.. W ocenie organu pierwszej instancji wyłączną przyczyną zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na sąsiednie grunty było zamurowanie wiosną [...] r. przez J. W. kanału odprowadzającego wody opadowe, znajdującego się pod budynkiem wybudowanym w miejscu stodoły.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania D. i J. W., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. i nakazało:

- M. S. – właścicielowi działki nr [...] zamurowanie w terminie 14 dni otworu w ogrodzeniu między jego działką a działką nr [...],

- B. P. i B. N. – właścicielowi działki nr [...] zamurowanie w terminie 14 dni otworu w ogrodzeniu między ich działką a działką nr [...], stanowiącą własność M. D., a nadto usunięcie rury betonowej (pozostałości po rurociągu) i zniwelowanie rowu ziemnego biegnącego od ogrodzenia z działką nr [...] do ogrodzenia z działką nr [...] oraz usunięcie płyt eternitowych wzdłuż ogrodzenia na wysokości budynku gospodarczego J. W., wreszcie zniwelowanie terenu działki do poziomu podmurówki, na której znajduje się ogrodzenie.

Kolegium decyzję podjęło po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin, w oparciu o które ustaliło, że działki o nr geodezyjnych [...], [...], [...] i [...] patrząc od drogi mają spadek w kierunku rzeki N.. Spływ wody od przepustu drogowego mającego wylot na działce nr [...] przez działki nr [...] i [...] nie jest naturalnym spływem wody opadowej, ale został ukształtowany przez właścicieli działek nr [...] i [...]. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że zmianę stanu wody nie spowodował J. W., lecz właściciele działek sąsiednich (M. S. oraz B. P. i B. N.), a nakazane decyzją czynności doprowadzą do naturalnego spływu wód opadowych.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. S. oraz K. W. i S. P. Skarżący M. S. w swej skardze podniósł, że nakazano mu zamurowanie otworu w ogrodzeniu, które nie jest jego własnością i wykopanie na własny koszt rowu w stronę rzeki N. o długości około 200 m w taki sposób, że woda z sąsiednich działek zatapiać będzie jego działkę. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację wniosło o oddalenie skargi.

Skargi S. P. i K. W. zostały odrzucone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku wskazał na wstępie na konieczność przestrzegania przez organ administracji reguł i zasad wynikających z przepisów procedury administracyjnej w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji wymogów tych po części nie spełnia zaskarżona decyzja. Postępowanie prowadzone było na podstawie art. 29 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Regulacja wynikającego z tego przepisu odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W razie stwierdzenia naruszeń organ może albo nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, albo przywrócenie stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie, mimo dość dokładnych ustaleń, organy nie wyjaśniły jednak podstawowych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie, jaki był pierwotny stan na gruncie. W szczególności nie ustalono kiedy i w jaki sposób następowały zmiany stanu wód na gruncie, jak odbywał się wcześniej naturalny spływ wód zarówno przed wybudowaniem przepustu drogowego, jak i po wykonaniu przepustu, a dokładniej – ukształtowanie terenu, stanu zagospodarowania poszczególnych działek. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z materiału dowodowego wynika, że zbudowanie drogi powiatowej P. – C. spowodowało spływ wód pochodzących z opadów atmosferycznych i zalewanie pobliskich terenów. Niewyjaśnienie tych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oznacza, że kontrolowane decyzje administracyjne naruszają prawo, stąd podlegają uchyleniu. Sąd przy tym stwierdził, że rozstrzygnięcie winno rozwiązywać problem nie tylko tymczasowo, na potrzeby prowadzonego postępowania, ale definitywnie, który na przyszłość rozwiąże zaistniały problem. Dodatkowo wskazał, że w sprawie winny mieć zapewniony udział wszyscy uczestnicy postępowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji administracyjnych na skutek przyjęcia, że organy zaniedbały podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszyły art. 7 Kpa, zebrania pełnego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 77

§ 1 Kpa oraz ustalenia stron postępowania i zapewniania im czynnego udziału, co z kolei stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kpa,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem akt sprawy, tj. zobowiązanie organów do poczynienia ustaleń, które już zostały dokonane i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że w ocenie organu nie zostały naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jako że podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrano wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Trzykrotnie w sprawie dokonano oględzin, w tym ostatnie w postępowaniu odwoławczym, dwukrotnie przeprowadzono zaś rozprawę administracyjną, co zostało utrwalone protokołami. Zaskarżona decyzja miała swoje należyte umocowanie w materiale dowodowym, prawidłowo ustalono krąg osób będących stronami postępowania, którymi umożliwiono wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów. Stronami były osoby wnioskujące o wszczęcie postępowania, właściciele działek nr [...]-[...] oraz zarządca drogi (Zarząd Dróg Powiatowych w Ł.), pod którą przeprowadzony jest przepust. Następnie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku nakładające na organy administracji obowiązek ustalenia np. przyczyn zalewania przedmiotowego terenu czy też jego ukształtowania i stanu zagospodarowania działek są zbędne, gdyż fakty te zostały już ustalone bądź wynikają ze znajdujących się w aktach dokumentów (protokołu oględzin, pism, zdjęć, oświadczeń stron, protokołu rozprawy z [...]). Z kolei ustalenia odnoszące się do pierwotnego stanu na gruncie, kiedy i w jaki sposób dokonywano zmiany stanu wody oraz w jaki sposób odbywał się naturalny spływ wody przed wybudowaniem przepustu i po jego wykonaniu zawiera protokół rozprawy z [...]. Wreszcie pełnomocnik wskazał, że wypełnienie przez zobowiązanych nakazów zawartych w zaskarżonej decyzji definitywnie zostanie rozwiązany problem spływu wód od przepustu drogowego w kierunku rzeki Narew.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. S. wniósł o jej odrzucenie akcentując, że ostanie się w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. doprowadzi do tego, że teren jego działki będzie zalewany spływającymi wodami opadowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Wnoszący skargę kasacyjna oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co oznacza, że jej autor winien wskazać konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny, następnie uzasadnić zgłoszone zarzuty i przede wszystkim wykazać, że uchybienia mogły mieć wpływ i to istotny na wynik postępowania sądowego.

W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie prowadzone było na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wymaga niezwykle precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak – kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna mogła stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. Potrzeba przeprowadzenia wnikliwych ustaleń była tym bardziej konieczna, gdyż postępowanie na drodze administracyjnej trwało już dłuższy czas, organy zaś wydały w granicach tej sprawy szereg decyzji. Dostrzec przy tym trzeba wolę Samorządowego Kolegium Odwoławczego do poprawnego zakończenia postępowania, skoro zdecydowało się w tej sytuacji na uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, a następnie na wydanie reformatoryjnego orzeczenia administracyjnego. Jednakże, na co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, zebrany dotychczas materiał dowodowy nie upoważniał do podjęcia rozstrzygnięcia o treści jak w zaskarżonej decyzji.

Istotnie w toku postępowania administracyjnego trzykrotnie przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości ([...], [...], [...], te ostatnie już w postępowaniu odwoławczym). Poczynione w trakcie tych czynności ustalenia, utrwalone protokołami, nie dość precyzyjnie wyjaśniają dokonywanie przez właścicieli poszczególnych działek zmian stanu wody na swym gruncie, wpływających na kierunek odpływu wód opadowych. Te same uwagi odnieść należy do ustaleń wypływających z czynności przeprowadzonych w trakcie dwóch rozpraw administracyjnych ([...]. i [...]). Przez strony biorące udział w postępowaniu sygnalizowane było zagadnienie pierwotnej zmiany stanu wód na sąsiednich gruntach, co związane było z wybudowaniem drogi powiatowej łącznie z przepustem pod tą drogą na wysokości działki nr [...], której właścicielem jest M. S.. Również w następnych latach w bliżej nie sprecyzowanym okresie, dokonywane były zmiany kierunku odpływu wód. Z ustaleń organów nie wynikało jednak, czy w następstwie tych zmian zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 50 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Należy zaś mieć na uwadze, że wymieniony art. 50 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy, przewidywał pięcioletni okres przedawnienia dochodzenia roszczenia. Zakładając, że takie postępowanie nie toczyło się, przedmiotem ustaleń prowadzonego obecnie postępowania winny być również dokonywane wówczas zmiany kierunku odpływu wód, jednakże w kierunku ustalenia, jaki był ostatni stan wody na gruncie, a następnie kto jest sprawcą zmian i przez dokonanie jakich czynności, które ostatecznie zmieniły kierunek odpływu wód opadowych biegnących od przepustu pod drogą w kierunku rzeki. Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy, mającego swe oparcie w zebranym materiale dowodowym, determinuje dalszy tok postępowania, jako że stwierdzenie iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie, co zostało zaakcentowane przez Sąd pierwszej instancji, z czym należy się zgodzić. Rozwijając tę myśl wskazać jedynie trzeba, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne przed podjęciem rozstrzygnięcia nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy), co może okazać się niezbędne do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela gruntu (właścicieli gruntów).

Wbrew więc zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na uchybienia proceduralnych norm jakich dopuściły się organy administracyjne nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który to przepis upoważnia sąd administracyjny do podjęcia kasacyjnego orzeczenia w przypadku stwierdzenia tego rodzaju naruszeń, jeżeli mogły one mieć wpływ na finalny wynik sprawy. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. skoro Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy legalność wykonywania tej działalności oceniał nie tylko w oparciu o pisemne motywy decyzji, ale również przedstawione akta sprawy, zatem biorąc pod uwagę materiał dowodowy zawarty w tych aktach. Końcowy zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, iż wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu brali udział wszyscy zainteresowani wynika zapewne z błędnego odczytania intencji jakimi kierował się Sąd wskazując w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie zapewniony winny mieć udział wszyscy uczestnicy (str. 10 uzasadnienia). Stwierdzenie to, niezbyt precyzyjne, wyrażone zostało w takim znaczeniu, że stronom należy zapewnić aktywny udział w postępowaniu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a.