Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 336/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 stycznia 2017 r. nr: [....] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2016, poz. 270), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpoznaniu odwołania [....] Spółka z o. o. Spółka Komandytowa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 września 2016 r. Nr [....] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: nadbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] (zabudowanego od wschodu w granicy z działką nr [....] obr. j.w.), przy ul. [....] w K.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 19 września 2016 r. Prezydent Miasta K. , po rozpatrzeniu wniosku A.S. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: nadbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] (zabudowanego od wschodu w granicy z działką nr [....] obr. j.w.), przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ podał, iż wniosek strony wpłynął do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. w dniu 8 czerwca 2016 r. Początkowo przedmiot inwestycji brzmiał nieco inaczej, ale w dniu 22 lipca 2016 r. pełnomocnik inwestora doprecyzował przedmiot inwestycji w sposób taki, jak obecnie wskazano w osnowie decyzji. Podano również, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego należało przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "upzp").

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji przekazał projekt przedmiotowej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp do Dyrekcji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jednakże żadna z tych dwóch jednostek nie zajęła w przewidzianym do tego terminie stanowiska w przedmiocie otrzymanego projektu decyzji, co w myśl przepisów upzp skutkuje milczącą zgodą i oznacza, że organ uzgodnienia dokonał. Ponadto organ uzyskał również opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 10 sierpnia 2016 r. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią.

W tym stanie rzeczy organ I Instancji przyjął, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp - mgr inż. arch. D.S. W toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, W.S. złożył swoje uwagi i zastrzeżenia, które zostały w uzasadnieniu badanej decyzji omówione.

W dniu 7 grudnia 2016 r. do organu I Instancji wpłynęło odwołanie [....] Spółka z o. o. Spółka komandytowa. Odwołująca się spółka zaskarżyła w całości przedmiotową decyzję zarzucając jej: 1) naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a upzp poprzez pomięcie i w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego ze starostą jako organem właściwym w zakresie ochrony środowiska, gdyż teren inwestycji znajduje się w terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych; 2) naruszenie art. 60 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp poprzez pominięcie i w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z właściwym zarządcą drogi, mimo iż inwestycja znajduje się na terenie przyległym do pasa drogowego; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która – jak można się domyślać – w ocenie odwołującej się nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych; 4) naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób nieodpowiadający wysokości średniej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich; 5) naruszenie § 8 w/w rozporządzenia poprzez określenie parametrów dachu w sposób niezgodny z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. Ponadto odwołująca się Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej weryfikacji przedłożonych przez inwestora oświadczeń dotyczących zaopatrzenia inwestycji w media i co za tym idzie brak weryfikacji, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W związku z tymi zarzutami odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia żądanych warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 2 stycznia 2017 r., mając na uwadze zarówno wydaną w sprawie decyzję, jak i prowadzone przez organ I Instancji postępowanie wyjaśniające oraz zarzuty odwołania, stwierdziło, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa. Kolegium podkreśliło, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla toczącego się postępowania legalizacyjnego, bowiem jak wynika z akt, około 2010 roku na działce nr [....] doszło do samowoli budowlanej wskutek dokonania na istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym przebudowy dachu z płaskiego na dwuspadowy wraz z jego nieznacznym podniesieniem. Powyższe prace zostały już zakończone, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [....] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia między innymi decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane. Stąd też zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wykonane już roboty budowlane. W ramach tego postępowania organ I instancji stwierdził, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego, na postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, będącego, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy upzp, podstawą planowania i zagospodarowania przestrzennego, oraz określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, s. 493).

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną – mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Kolegium w sytuacji przedstawienia przez kompetentną osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów, poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona, a zawarte w niej ustalenia, w sytuacji podania ich w sposób odmienny, niż wynika to z zasady głównej – uzasadnione wynikami analizy. Kolegium uznało, że analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy jest prawidłowa, bowiem odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu. Obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o trzykrotną szerokość południowej granicy działki nr [....] , która przylega do działki drogowej i jego promień wynosi 99 m. Autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie – dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to działki o nr nr [....] [....] [....] oraz stanowiąca teren objęty wnioskiem działka nr [....] .

Natomiast pojęcie działki z obszaru analizowanego dotyczy działek znajdujących się w granicach wyznaczonych przez organ I Instancji jako teren do przeprowadzenia analizy. Jest to więc pojęcie, z którego wynika potrzeba o wiele szerszego podejścia do ustalanych parametrów. Na podstawie wskazanych działek sąsiednich i działek położonych w obszarze analizowanym, powinny zostać ustalone, poszczególne i wymagane przepisami parametry nowej zabudowy. Jak podano w analizie, na terenie nią objętym znajduje się głównie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej jest funkcja usługowa, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, infrastruktura techniczna. Na podstawie istniejącej zabudowy należało wyznaczyć poszczególne parametry i wskaźniki.

Kolegium zwróciło uwagę, że na działce nr [....] istniał budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający dach płaski, który kilka lat wcześniej (ok. 2010 roku) przebudowano. Co za tym idzie, pewne parametry istniejącego budynku, takie jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy szerokość elewacji frontowej, z racji na charakter i zakres dokonanej przebudowy, nie uległy zmianie. Niemniej jednak w treści analizy jej autor w sposób szczegółowy opisał istniejący przebieg linii zabudowy w obszarze, przywołał wskaźniki wielkości zabudowy do powierzchni działki, jakie występują w obszarze, oraz wyliczył ich średnią wielkość, jak też opisał występujące szerokości elewacji frontowych w obszarze, co posłużyło mu także do obliczenia średniej wielkości tego parametru. Te wyjaśnienia i wyliczenia mają jedynie charakter poglądowy w sprawie, bowiem – jak zaznaczono – te trzy parametry w istniejącej zabudowie, w której przebudowano dach, nie ulegają zmianie.

W wydanej obecnie decyzji wyznaczono natomiast parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki. Decyzja pierwszoinstancyjna parametr ten ustaliła na poziomie 7,3 m z tolerancją +/- 0,25 m dla uwzględnienia zasad technologii, co może wystąpić przy sporządzaniu projektu budowlanego. Wyjaśniając sposób ustalenia tego parametru, autor analizy stwierdził, iż ustalono je w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia i odpowiada on wysokości wskazanej we wniosku przez inwestora. Wysokości, jakie posiadają obiekty na 11 działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wahają się od ok. 3-4 m poprzez ok. 6 m, ok. 7 m, do ok. 10 m (przy czym większość zabudowy w obszarze – 7 obiektów, liczy wysokość ok. 7 m). Również średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze wynosi ok. 7 m, przy czym średni poziom kalenicy to ok. 6 m, średni poziom okapu 3,5 m. Inwestor w swym wniosku wnosił o ustalenie elewacji frontowej do okapu 7,3 m oraz 8 m do głównej kalenicy, co odpowiadało by całkowitej wysokości budynku.

Do czasu dokonania prac remontowych budynek na działce nr [....] miał dach płaski. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wiąże się ze zmianą geometrii dachu, tak by w miejscu dachu płaskiego powstał dach wypłaszczony, o niewielkim kącie nachylenia. Zmiana geometrii dachu zwiększy w tej sytuacji całkowitą wysokość budynku o 0,8m. Parametr ten ustalono na poziomie nieco wyższym niż średnia z obszaru, ale jak wskazano w uzasadnieniu analizy, budynek nr [....] będzie posiadał ten parametr w zbliżonych wysokościach do trzech budynków sąsiednich, które posiadają wysokości w wielkości ok. 7m. Budynek nr [....] znajduje się w oddaleniu od ul. [....] i odnośne przewyższenie nie będzie widoczne od strony ulicy, co zdaniem autora analizy nie zaburzy ładu przestrzennego.

W tej sytuacji również zmianie uległa kwestia geometrii dachu przedmiotowego budynku nr [....] , gdyż do momentu remontu budynek ten miał dach płaski, a obecnie dach ten będzie wypłaszczony, o kącie nachylenia 15°. Z analizy obszaru wynika, że znajdują się w nim jako nieliczne dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 15°-35°. Tak więc wskazany kąt nachylenia nie będzie odbiegał od występującego w obszarze.

Mając na uwadze powyższy opis charakterystyki terenu, jak i zawarte w analizie, a następnie decyzji, ustalenia i towarzyszące im wnioski, Kolegium w pełni poparło stanowisko organu I Instancji. Mając natomiast na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że są one tego rodzaju, iż nie mogą skutkować uchyleniem decyzji. W szczególności Kolegium nie uznało za zasadny zarzut braku dokonania uzgodnienia z organem ochrony środowiska z racji na położenie inwestycji w terenie zagrożonym osuwiskiem w sytuacji, gdy przedmiotem niniejszej inwestycji jest tylko zmiana konstrukcji dachu, budynku dawno już istniejącego. Powyższe uzgodnienie byłoby celowe w sytuacji, gdyby nieruchomość nie była zabudowana i dopiero miał by powstać na niej obiekt budowlany. W ocenie Kolegium, podobnie ma się sytuacja z koniecznością skierowania projektu decyzji do uzgodnienia z zarządcą drogi. Obecnie istniejący budynek dalej będzie budynkiem jednorodzinnym, nie dokonano zmiany jego powierzchni mieszkalnej poprzez powiększenie funkcji mieszkaniowej, toteż wydanie obecnie opinii przez zarządcę drogi jest niezasadne. Również żądanie złożenia ponownych informacji w zakresie możliwości dostawy mediów wobec braku zmian w jego przeznaczeniu czy zagospodarowaniu, nie powodowało konieczności uzyskania tego typu informacji. Kolegium stwierdziło, że badana decyzja organu I instancji jest prawidłowa i orzekło o jej utrzymaniu w mocy.

Pismem z dnia 15 lutego 2017 r. spółka [....] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (dalej: upzp) w zw. z art. 64 ust 1 upzp w zw. z art. 53 ust 4 pkt 5a upzp poprzez pominięcie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska, mimo iż inwestycja znajduje się na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, c) § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określona została w sposób nieodpowiadający wysokości średniej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich; d) § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż parametry dachu określone zostały w sposób niezgodny z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym; 2) Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to: a) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy, w szczególności brak weryfikacji przez organy kwestii związanych z określeniem w zaskarżonej decyzji przedmiotu planowanej inwestycji; c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak pełnego odniesienia się do argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powołała argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi, choć nie wszystkie, okazały się zasadne.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem MI).

Na wstępnie bardzo wyraźnego podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy nadbudowy budynku jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] (zabudowanego od wschodu w granicy z działką nr [....] obr. j.w.), przy ul. [....] w K. Na działce nr [....] istniał budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający dach płaski, który kilka lat wcześniej (ok. 2010 r.) przebudowano. Skoro zatem pewne parametry istniejącego budynku, takie jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy szerokość elewacji frontowej, ze względu na charakter i zakres dokonanej przebudowy, nie uległy zmianie, to w decyzjach organy administracyjne ograniczyły się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia warunków zabudowy w ograniczonym zakresie tj. ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Oczywiście pozostałe przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, poza wskaźnikami zabudowy, z art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p., organy musiały wziąć pod uwagę dostosowując je do ograniczonego zakresu inwestycji – nadbudowy istniejącego budynku.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny, organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Analiza została sporządzona przez kompetentną osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów.

Sąd uznał, że analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy jest prawidłowa, bowiem odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu.

Obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o trzykrotną szerokość południowej granicy działki nr [....] , która przylega do działki drogowej i jego promień wynosi 99 m.

Autor analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie – dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to działki o nr [....] , [....] , [....] oraz stanowiąca teren objęty wnioskiem działka nr [....] .

W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Ustosunkowując się do tego zarzutu, który Sąd uznał za nieuzasadniony, przy okazji badania spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., akt II OSK 58/07, CBOSA).

Patrząc zatem na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podziela stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne o podobnych parametrach. A okoliczność, że budynek nr [....] znajduje się w oddaleniu od ul. [....] , dodatkowo powoduje, że nieco wyższy dach, o trochę większym nachyleniu, nie zaburzy ładu przestrzennego.

Przechodząc zatem do spornych wskaźników zabudowy jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, Sąd stwierdził, że zostały one wyznaczone prawidłowo.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na poziomie 7,3 m z tolerancją +/- 0,25m, dla uwzględnienia zasad technologii, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia MI. Odpowiada on wysokości wskazanej we wniosku przez inwestora. Autor analizy ustalił wysokość obiektów budowlanych na 11 działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Wahają się one od ok. 3-4 m poprzez ok. 6 m, ok. 7m, do ok. 10 m (przy czym większość zabudowy w obszarze – 7 obiektów – liczy wysokość ok. 7m ). Również średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze wynosi ok. 7 m, przy czym średni poziom kalenicy to ok. 6 m, średni poziom okapu 3,5m. Inwestor w swym wniosku wnosił o ustalenie elewacji frontowej do okapu 7,3 m oraz 8 m do głównej kalenicy, co odpowiada całkowitej wysokości budynku.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wiąże się także ze zmianą geometrii dachu, tak by w miejscu dachu płaskiego powstał dach wypłaszczony, o niewielkim kącie nachylenia. Do czasu dokonania prac budowlanych budynek na działce nr [....] miał dach płaski. Zmiana geometrii dachu zwiększy w tej sytuacji całkowitą wysokość budynku o 0,8 m. Parametr ten ustalono zatem na poziomie nieco wyższym niż średni z obszaru, ale jak wskazano w uzasadnieniu analizy, budynek nr [....] będzie posiadał ten parametr w zbliżonych wysokościach do trzech budynków sąsiednich, które jak to wynika z analizy posiadają wysokości w wielkości ok. 7m. Odstąpienie od średniej wielkości tego parametru znajduje zatem uzasadnienie w analizie i mieści się w granicach parametrów występujących w obszarze analizowanym (max. 10 m).

Zmianie uległa również geometria dachu budynku nr [....] , gdyż budynek ten miał dach płaski, a obecnie dach ten będzie wypłaszczony, o kącie nachylenia 15°. Z analizy obszaru wynika, że znajdują się w nim jako nieliczne, dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 15°- 35°. Wskazany kąt nachylenia dachu nie będzie odbiegał od występującego w obszarze analizowanym.

Uzasadniony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. – w odniesieniu do okoliczności, do których nawiązuje sformułowany przez skarżącą wcześniej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska w związku z możliwością, że inwestycja znajduje się na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Zarzut taki postawiła skarżąca spółka już w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze. Nadto skarżąca na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. wyjaśniła, że z akt postępowań o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych dla nieruchomości sąsiednich wynika, że przedmiotowy teren jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. W niniejszej sprawie kwestia ta nie została w sposób miarodajny wyjaśniona. Kolegium wprawdzie przedstawiło stanowisko co do przedmiotowego zarzutu w uzasadnieniu swojej decyzji, ale stanowisko to nie jest przekonujące. W ocenie Sądu skarżąca trafnie wskazuje, że przebudowa budynku również może wpłynąć na zmianę właściwości nośnych gruntu i doprowadzić do zmiany stateczności stoku – a w każdym razie nie można tego a priori wykluczać. Z tego względu Sąd uznał, że pozostała w sprawie niewyjaśniona, a istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność faktyczna – okoliczność, czy teren inwestycji rzeczywiście jest terenem osuwiskowym. Jeśli zaś ta okoliczność zostanie zweryfikowana pozytywnie, to w konsekwencji okaże się konieczne dokonanie stosownych uzgodnień z właściwym organem ochrony środowiska.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają, w kwestii powyżej opisanej, przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić czy teren inwestycji jest terenem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, organ zobligowany będzie do dokonania uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie administracyjne będzie spełniało wszelkie stawiane mu cele i wymagania procesowe, będzie mogło zostać uznane za prawidłowe.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania w pkt II wyroku (zwrot wpisu – kwota 500 zł i kosztów zastępstwa prawnego – kwota 497 zł) orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.