Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 243/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 28 lutego 2013 r., nr XXIV/141/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. L., jest uchwała Nr XXIV/141/13 Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przyjętego uchwałą Nr 258/XLVI/10 Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 14 października 2010 r.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 28 lutego 2013 r. Rada Gminy Pawłowiczki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 645, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę Nr XXIV/141/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy Pawłowiczki Nr 258/XLVI/10 z dnia 14 października 2010 r. W powyższej uchwale, po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pawłowiczki, Rada w § 1 uchwały określiła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy Pawłowiczki Nr 258/XLVI/10 z dnia 14 października 2010 r. zapis § 4 pkt 13 otrzymuje brzmienie: "usługach nieuciążliwych - należy przez to rozumieć działalność gospodarczą nie pogarszającą standardów środowiska (zwłaszcza dotyczących hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby) zakwalifikowaną do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności, z wyłączeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko (pkt 1), zapis § 6 pkt 8 otrzymuje brzmienie: "zakaz lokalizacji nowych napowietrznych linii energetycznych o napięciu niższym niż 15 kV;" (pkt 2), zapis § 7 pkt 4 otrzymuje brzmienie: "możliwość realizacji inwestycji celu publicznego takich jak drogi, infrastruktura techniczna oraz stacje bazowe, nawet w przypadku zakwalifikowania do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko" (pkt 3), natomiast zapis § 11 ust. 1 pkt 3 otrzymuje brzmienie: "w zakresie usług telekomunikacyjnych dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych" (pkt 4). W § 2 Rada stwierdziła, że integralną częścią uchwały są załączniki w postaci rozstrzygnięć Rady o sposobie rozpatrzenia uwag do planu i o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych Gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Na mocy § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Pawłowiczki, a w § 4 przewidziano wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 27 marca 2013 r. pod pozycją 831.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. M. L., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy Pawłowiczki do usunięcia naruszenia przepisów prawa, kwestionując treść § 1 pkt 1 i pkt 4 uchwały Nr XXIV/141/13 z dnia 28 lutego 2013 r. i domagając się ich zmiany poprzez wprowadzenie zapisów w proponowanym przez niego brzmieniu. I tak, zapis § 4 pkt 13 powinien stanowić, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć działalność gospodarczą niepogarszającą standardów środowiska w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, wody i ziemi, zakwalifikowaną do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności, z wyłączeniem przedsięwzięć zakwalifikowanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast § 11 ust. 1 pkt 3 powinien otrzymać brzmienie "w zakresie usług telekomunikacyjnych dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych, z zastrzeżeniem, że na terenach oznaczonych symbolem 1-8MN/U i 1-8 MN dopuszcza się wyłącznie budowę infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". W uzasadnieniu argumentował, że w § 4 pkt 13 dotychczas obowiązującego miejscowego planu przed nowelizacją, zawarty był zapis, który definiował "usługi nieuciążliwe" jako działalność gospodarczą niepogarszającą standardów środowiska (zwłaszcza dotyczących hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby) zakwalifikowaną do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności, z wyłączeniem przedsięwzięć, dla których wymagane jest, bądź może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska. Wobec tego w zakresie tej definicji nie mieściła się działalność gospodarcza zaliczana zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast wprowadzone zmiany liberalizują tę definicję, dopuszczając sytuowanie usług mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. M. L. wskazał, że powyższa zmiana w sposób istotny zmieniła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 7MN/U, na którym położona jest nieruchomość będąca jego własnością, zabudowana budynkami usług gastronomii, mieszkalnym i gospodarczym. Podniósł, że zmiana ta stanowi naruszenie praw przez niego nabytych na podstawie przepisów prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi naruszenie jego interesu prawnego. Następnie zauważył, że w przepisach prawa brak jest legalnej definicji usług, stąd przyjęta przez Radę Gminy definicja "usług nieuciążliwych" jako działalności zaliczonej do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) jest nieprecyzyjna i niejednoznaczna, co umożliwia niedopuszczalną, całkowicie dowolną interpretację tego pojęcia przez wydających decyzje o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że tylko niektóre z sekcji wyróżnionych w PKD można potraktować jako usługi, w szczególności "usługi nieuciążliwe". Taka sytuacja ma miejsce odnośnie działalności zakwalifikowanych do sekcji oznaczonych literami F, G i T. Nie jest natomiast jasne, czy np. "hurtowa płodów rolnych i żywych zwierząt" lub "pozostała wyspecjalizowana sprzedaż hurtowa" w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związana jest z terenem zabudowy mieszkaniowej, czy też usług zabudowy techniczno-produkcyjnej. Ponieważ w § 17 ust. 1 pkt 3 planu dopuszcza się na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych, łącznie lub samodzielnie w ramach jednej działki, to w przypadku uznania handlu hurtowego za "usługi nieuciążliwe" przez organ wydający pozwolenie na budowę, możliwe jest przekształcenie ww. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w teren zabudowy techniczno-produkcyjnej, a więc o zupełnie innym charakterze zabudowy i zagospodarowania.

W odpowiedzi na powyższe, Rada Gminy Pawłowiczki podjęła w dniu 9 maja 2013 r. uchwałę Nr XXVI/157/13 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do tej uchwały, wskazała, że usystematyzowanie nazewnictwa dotyczącego przedsięwzięć zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a także zmiana ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji, wynikało z konieczności dostosowania zapisów planu do obowiązujących przepisów prawa. Rada wyjaśniła, cytując treść art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, że w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko, czyli wykonania raportu, jest fakultatywny. O uciążliwości usług dopuszczonych na przedmiotowym terenie decydować będzie zatem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli raport wykaże negatywne oddziaływanie na środowisko, to - zgodnie z przyjętą w uchwale definicją usług nieuciążliwych - przedsięwzięcia tego nie będzie można realizować. Poza tym Rada podkreśliła, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał pozytywna opinię Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie-Koźlu oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Opolu. Rada zaznaczyła, że lista przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest długa i obejmuje przedsięwzięcia, których oddziaływanie może zachodzić nawet w przypadku małych i pozornie nieznaczących inwestycji, jak np. budowa, rozbudowa i modernizacja kanalizacji czy lokalizacja zabudowy mieszkaniowej. Zatem zakazanie przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko skutkowałoby zahamowaniem rozwoju gminy. Dalej, Rada wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania nie może zawierać zapisów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Musi być też zgodny z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Cytując przepis art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne Rada wywiodła, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta została doręczona w dniu 13 maja 2013 r., co wynika z pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru.

We wniesionej skardze, złożonej bezpośrednio w tut. Sądzie w dniu 13 czerwca 2013 r., M. L. domagał się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 i § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie przepisów art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 17 pkt 6 lit. a w zw. z art. 28 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty oraz argumentację podawane wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo powołał orzeczenia dotyczące definiowania w planie pojęcia usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz zarzucił, że z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. a ustawy nie została zachowana kolejność czynności proceduralnych, gdyż przed opublikowaniem obwieszczenia o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nie została uzyskana opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Opinia ta została sporządzona dopiero w dniu 7 grudnia 2012 r. przez B. O. i nie jest opinią Komisji, ale dokumentem prywatnym. Poza tym, brak jest zarządzenia Wójta o powołaniu Komisji. Końcowo skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera części graficznej ani żadnego ustalenia dotyczącego dalszego obowiązywania rysunku planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Pawłowiczki wniosła o odrzucenie skargi, wskazując na wniesienie jej z uchybieniem terminu. Z ostrożności wniosła o oddalenie skargi argumentując, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza wskazywanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina wywiodła, że skarżący nie posiada interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby być naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż wprowadzona zmiana miejscowego planu odnosi się do wszystkich terenów wsi [...] i nie ogranicza się tylko do działki skarżącego. Zdaniem Gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przyznaje prawa żadnym konkretnym osobom, a skarżący nie wykazał na czym polega ingerencja w jego prawo własności, natomiast interes prawny skarżącego może wystąpić dopiero w wyniku wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania określonego przedsięwzięcia zaliczonego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Za niezasadny Gmina uznała też zarzut, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone opinią Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, gdyż Komisja ta, powołana zarządzeniem Wójta Gminy Pawłowiczki z dnia 1 czerwca 2012 r., wydała w dniu 7 grudnia 2013 r. opinię, w której pozytywie zaopiniowała zmiany planu.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 306/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę, natomiast postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r. przywrócił termin do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 739/14, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od postanowienia z dnia 29 lipca 2013 r.

W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości wszystkie twierdzenia, wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Odnośnie stanowiska organu co do braku legitymacji procesowej skarżącego, wskazał na bezpośredni wpływ ustaleń planu na uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości oraz na konieczność uwzględniania przez organ planistyczny określonych wartości, w tym ochronę prawa własności. Stwierdził, że zaskarżona uchwała wprowadziła niekorzystne zmiany w planie miejscowym i realnie wpływa na przyszły kształt terenów objętych postanowieniami planu, stąd interes prawny skarżącego został w obiektywny sposób naruszony. Ponadto podniósł, że dopuszczając lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jednocześnie zastrzegając, iż przedsięwzięcia te nie mogą pogarszać standardów środowiska, doprowadzono do niedopuszczalnej sprzeczności w treści planu. Poza tym zapis dotyczący niepogarszania standardów środowiska jest niedookreślony i może być dowolnie interpretowany przez organ wydający decyzje, co również jest niedopuszczalne.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, co do zasady, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszej remonstracji, czyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały Nr XXIV/141/13 Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], akt ten dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zachowane zostały także formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący wezwał Radę Gminy Pawłowiczki pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wniósł skargę do tut. Sądu, przy czym termin do jej wniesienia został prawomocnie przywrócony. Ponadto, w ocenie Sądu, M. L. jest legitymowany do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, będąc właścicielem nieruchomości położonej na obszarze, którego dotyczą ustalenia zaskarżonej uchwały we wskazanych w skardze zapisach § 1 pkt 1 i 4, polegające na zmianie tekstu planu poprzez dokonanie korekty definicji usług nieuciążliwych oraz na wprowadzeniu możliwości budowy infrastruktury telekomunikacyjnej. Zmiany te mają zastosowanie również do terenu oznaczonego symbolem 7MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami), na którym położone są działki nr A, B i C, stanowiące własność skarżącego. Źródła interesu prawnego skarżącego, który został naruszony tą uchwałą, należy upatrywać w przepisach prawa materialnego dotyczących prawa własności. W tym kontekście, wbrew stanowisku Rady, przy ustalaniu legitymacji procesowej nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, chodzi bowiem o obiektywne naruszenie interesu prawnego. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, a taka zmiana miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w związku z nowelizacją zapisów planu. Nie można zatem zaakceptować odmiennego stanowiska Rady, że dokonana zmiana nie przyznaje prawa żadnym konkretnym osobom i że przesłanka w postaci istnienia interesu prawnego uaktualni się dopiero w razie wszczęcia postępowania administracyjnego. Oceniając legitymację procesową skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro wprowadzając określone postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącego, niewątpliwie kształtuje przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie przesądza jeszcze o zasadności wniesionej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., II OSK 1208/11, LEX nr 1132062).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż naruszenie interesu prawnego skarżącego kwestionowanymi przez niego postanowieniami zaskarżonej uchwały Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 28 lutego 2013 r. zostało dokonane przez ten organ bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, co wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Należy mieć na względzie, że gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, określonym w art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej nadal ustawą, który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W granicach władztwa planistycznego gmina może zatem samodzielnie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie, w tym stanowić o przeznaczeniu tego terenu i zasadach jego zagospodarowania. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy, w ramach tych kompetencji mieści się nie tylko uchwalanie planu miejscowego, ale również dokonywanie w nim zmian, jeśli - z uwagi na ograniczony zakres przedmiotowy - nie zachodzi konieczność sporządzenia nowego planu. Zastrzec jednak trzeba, że gmina może realizować przysługujące jej kompetencje w zakresie planowania miejscowego pod warunkiem, że czyni to w granicach i na podstawie prawa.

Przedstawienie rozważań w zakresie dokonanej przez Sąd oceny rozpocząć trzeba od wskazania, że kryterium legalności, przewidziane w powołanym na wstępie art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, pozwala sądowi administracyjnemu stwierdzić - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Kryterium zgodności z prawem w odniesieniu do uchwał planistycznych określa przepis art. 28 ustawy, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Poza tym, z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały, wprowadzającej zmiany we wcześniej uchwalonym planie, wskazać ponadto należy, że zadecydowanie o konieczności zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest również wyrazem samodzielnej oceny gminy w kwestii gospodarowania przestrzenią na swoim terenie. Zmiana planu może odnosić się do części terenu objętego planem, albo polegać jedynie na modyfikacji części rozstrzygnięć, z jednoczesnym pozostawieniem bez zmian pozostałych zapisów planu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju zmiana planu - jeśli nie wiąże się z ingerencją we wszystkie merytoryczne treści planu, określone przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy - jest przykładem nowelizacji aktu prawa miejscowego; nie stanowi natomiast jego derogacji. Jednak dokonanie nawet zmiany planu miejscowego związane jest z koniecznością zachowania trybu przewidzianego dla jego uchwalania, co wynika jednoznacznie z treści art. 27 ustawy, wedle którego zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, określonych w art. 17 ustawy. Podkreślić należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu jedynie stwierdzenie naruszenia mającego charakter istotny skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Interpretując tę przesłankę, w orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu, tj. jeśli zaistnieje naruszenie prowadzące w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2013, s. 263 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności części lub całości kontrolowanej uchwały. W tym zakresie odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu 29 marca 2012 r. Rada Gminy Pawłowiczki podjęła uchwałę Nr XV/84/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz możliwości i terminie składania wniosków do dnia 6 lipca 2012 r. zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Pawłowiczki oraz ukazało się w lokalnej prasie w dniu 5 czerwca 2012 r., a także wywieszone na tablicy ogłoszeń w sklepie spożywczym w [...], co potwierdził sam skarżący w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stanowisko organów uzgadniających. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykorzystywał przewidziane przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, składając wnioski, a następnie wnosząc uwagi, w których - analogicznie jak w skardze - kwestionował sposób sformułowania treści uchwały. Zarówno wnioski, jak i uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Pawłowiczki. Ogłoszenia (obwieszczenie) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu w dniach od 11 grudnia 2012 r. do 16 stycznia 2013 r. organ zamieścił w lokalnej prasie, na stronie BIP oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Pawłowiczki w dniu 4 grudnia 2012 r., wskazując datę dyskusji publicznej w dniu 14 stycznia 2013 r. oraz informując o możliwości składnia uwag do dnia 6 lutego 2013 r. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w wyznaczonym terminie, sporządzony został protokół, z którego wynika, że skarżący brał w niej udział. Uwagi zgłoszone do projektu planu przez M. L., D. L. i T. L. zostały rozpatrzone w dniu 15 lutego 2013 r. przez Wójta Gminy Pawłowiczki, a następnie rozstrzygnięte przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu poprzez podjęcie opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej do projektu zmiany planu po obwieszeniu o jego wyłożeniu, należy wskazać, że Gminna Komisja jest organem doradczym wójta, powołanym w danej gminie. O ile w świetle art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze ustawy wystąpienie o opinię komisji jest obligatoryjnym elementem procedury uchwalania planu, a zatem wójt ma obowiązek wystąpienia o opinię komisji, to jednak - jak wskazuje się w literaturze (por. Z. Niewiadomski, op. cit. s. 182) - wójt nie jest związany treścią opinii swego organu doradczego, a nieprzedstawienie przez komisję opinii w terminie należy uznać za "równoznaczne z zaopiniowaniem projektu" w trybie art. 25 ust. 2 ustawy, który to przepis stanowi, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a ustawy, skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały. Ponadto, powtórzyć jeszcze raz należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, tylko istotne naruszenie trybu postępowania uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W realiach rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że do sporządzenia opinii przez Gminną Komisję jednak doszło i to jeszcze przed datą wyłożenia projektu zmiany planu, ustaloną w obwieszczeniu, tj. przed dniem 11 grudnia 2012 r. Poza tym, jak wynika z przedłożonej dokumentacji, opinia z dnia 7 grudnia 2012 r. została podjęta i podpisana przez osoby wymienione w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy Pawłowiczki z dnia 1 czerwca 2012 r. w sprawie powołania Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Pawłowiczkach i ustalenia dla niej regulaminu działania, w tym przez przewodniczącą Komisji – B. O. Omawiana opinia nie stanowi zatem przejawu woli wyłącznie przewodniczącej ani nie jest dokumentem prywatnym, jak to zarzucał skarżący.

W świetle dotychczas powiedzianego, zdaniem Sądu, nie można uznać, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały miało miejsce wskazywane przez skarżącego istotne naruszenie trybu postępowania. Sąd z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń, których charakter mógłby zostać oceniony jako istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zasad sporządzenia zmiany planu, czyli merytorycznej zawartości zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że w załącznikach zamieszczono, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany planu, a nadto o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, zapisanych w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W tej ostatniej kwestii stwierdzono, że zmiana nie przewiduje należących do zadań własnych gminy inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, komunikacji i inżynierii. Poza tym zawarto też stwierdzenie, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pawłowiczki". Tego rodzaju zapis stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy. Zauważenia przy tym wymaga, że Rada uczyniła to w części wstępnej zaskarżonej uchwały, po wskazaniu przepisów stanowiących podstawę wydania aktu. Na gruncie powyższego przepisu, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej od 21 października 2010 r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, zachowujący nadal aktualność, który skład orzekający w pełni podziela, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również gdy zostanie ona podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnione jest nie tylko dyspozycją art. 10 ust. 1 ustawy, nieprzewidującą wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjnym charakterem regulacji art. 28 ustawy, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 996/12, LEX nr 1219266; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11, LEX nr 1151993; z 6 lipca 2011 r., II OSK 776/11; LEX nr 1083691; z 19 marca 2008 r., II OSK 1627/07, LEX nr 470909; z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, LEX nr 238601).

Kontrolując prawidłowość stanowiska gminy, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium, należy mieć na względzie, iż zapisy planu stanowią konkretyzację ustaleń studium. Związanie miejscowego planu zapisami studium jest uzależnione od szczegółowych zapisów studium, przy czym zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale, dotyczącej zmiany obowiązującego planu, nie zmieniają zasadniczych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętych w studium, w związku z czym nie mogło dojść do naruszenia ustaleń studium ustaleniami zmiany planu. Analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że dokonano zmian w zakresie ustaleń tekstowych planu. Nastąpiła zatem nowelizacja obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Pawłowiczki Nr 258/XLVI/10 z dnia 14 października 2010 r. Zmiany polegały na przyjęciu zmodyfikowanej definicji "usług nieuciążliwych" w § 4 zmienianej uchwały, zawierającej katalog definicji używanych pojęć, czyli tzw. "słowniczek" na użytek uchwały. Dotychczasowy zapis "Ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: usługach nieuciążliwych - należy przez to rozumieć działalność gospodarczą nie pogarszającą standardów środowiska (zwłaszcza dotyczących hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby) zakwalifikowaną do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności z wyłączeniem przedsięwzięć, dla których wymagane jest, bądź może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska", zmodyfikowano wprowadzając definicję "usług nieuciążliwych" rozumianych jako "działalność gospodarczą nie pogarszającą standardów środowiska (zwłaszcza dotyczących hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby) zakwalifikowaną do usług według Polskiej Klasyfikacji Działalności, z wyłączeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko".

Kolejna zmiana, dokonana w § 6 planu, określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, polegała na wprowadzeniu zakazu lokalizacji nowych napowietrznych linii energetycznych o napięciu niższym niż 15 kV, podczas gdy dotychczas zakaz ten dotyczył również linii telekomunikacyjnych. Natomiast w § 7 planu - w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - zmiana polegała na dopuszczeniu możliwości realizacji inwestycji celu publicznego w postaci dróg, infrastruktury technicznej oraz stacji bazowych, nawet w przypadku zakwalifikowania do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, w miejsce dotychczasowego zapisu, że możliwość realizacji tych inwestycji dopuszczona jest nawet jeśli wymagają lub mogą one wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W końcu, w § 11 planu - w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dopuszczono możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie usług telekomunikacyjnych, podczas gdy dotychczas przepis ten w zakresie usług telekomunikacyjnych ustalał obowiązek prowadzenia sieci telekomunikacyjnych wyłącznie jako kablowe.

W drodze zaskarżonej uchwały wprowadzono zatem zmiany odnoszące się do całego obszaru objętego zmienianym planem. Ingerencja nastąpiła wyłącznie w treść zmienianej uchwały i dotyczyła zapisów ogólnych planu. W porównaniu z dotychczas obowiązującym planem oraz ustaleniami wynikającymi z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pawłowiczki, uchwalonego przez Radę Gminy Pawłowiczki uchwałą Nr 137/XVI/2000 z dnia 6 kwietnia 2000 r., zmienianej późniejszymi uchwałami, w tym uchwałą Nr IX/41/11 z dnia 30 czerwca 20011 r., zmiany były tego rodzaju, że nowelizacja nie polegała na jakiejkolwiek zmianie przeznaczenia poszczególnych terenów, w tym również terenu oznaczonego symbolem MN/U (zabudowa mieszkaniowa z usługami); nie powodowały też konieczności zmiany rysunku planu, w tym nie wymagały korekt linii rozgraniczających tereny. Z tego względu przyjęte kontrolowaną uchwałą zmiany nie naruszały ustaleń studium. Niezamieszczenie w uchwale załącznika graficznego było podyktowane okolicznościami faktycznymi. Z uwagi na charakter zmian dokonanych na skutek przeprowadzonej nowelizacji, nie zachodziła konieczność uchwalania nowego rysunku planu, gdyż odzwierciedlenie w części graficznej prowadziłoby w istocie do powielenia na rysunku planu dotychczas obowiązującego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 258/XLVI/10 z dnia 14 października 2010 r., który nadal obowiązuje, tak samo jak i pozostałe postanowienia tej uchwały, których nie dotyczyły zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą. W związku z tym wskazywany przez skarżącego brak załącznika graficznego, w ocenie Sądu, nie oznaczał naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie musiał skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy. Zauważyć też należy, że rygorystyczne stanowisko co do konieczności zamieszczania rysunku planu, jako załącznika do uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przełamywane było w odniesieniu do uchwał dotyczących zmiany już obowiązujących planów, uchwalonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W orzecznictwie wyrażano pogląd, że brak załącznika graficznego do uchwały w sprawie zmiany takiego planu nie stanowi naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 313/10, LEX nr 950522).

Ustalając nadal, czy w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury i zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego, wskazać należy, że nie sposób doszukać się przepisów prawa, z których wynikałby dla organu stanowiącego gminy zakaz formułowania i zamieszczania w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, definicji pojęć, jakimi się posługuje na użytek tego aktu. Dotyczy to również uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Definicja, będąca wypowiedzią o treści danego terminu, informuje o jego znaczeniu poprzez wskazanie danych o cechach posiadanych przez pojęcie, do którego odnosi się definiowany termin. Istotnym jest jednak, aby te definicje, nakazujące przypisywanie definiowanemu zwrotowi tylko takiego znaczenia, jakie zostało określone w definicji, nie pozostawały w rozbieżności z przepisami obowiązującego prawa. W szczególności, prawodawca lokalny nie może wyjaśniać zakresu znaczeniowego w sposób sprzeczny z tym, jaki wynika z przepisów aktów normatywnych o randze ustawy, w tym w sposób zawężający czy rozszerzający, albo modyfikujący.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotnym jest, jak trafnie wskazał skarżący, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest definicji usług nieuciążliwych, tak samo zresztą, jak i pojęcia usług uciążliwych. Natomiast przyjęta w zaskarżonej uchwale zmiana definicji tego pojęcia sprowadzała się do ograniczenia jego znaczenia wyłącznie do usług, które są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zmiana ta jednoznacznie nawiązuje do pojęć używanych i zdefiniowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), które rozróżniają przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew twierdzeniom skargi, powyższa nowelizacja nie zmienia w sposób istotny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu, utrzymując dotychczasową jego funkcję. Eliminując z zakresu pojęcia "usług nieuciążliwych" grupę przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia, Rada jednocześnie zastrzegła, jak to czyniła również dotychczas, że działalność gospodarcza prowadzona w ramach tych usług nie może "pogarszać standardów środowiska (zwłaszcza w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i gleby)". Katalog ewentualnych negatywnych oddziaływań zakazanych w związku z dopuszczalnymi "usługami nieuciążliwymi" w rozumieniu zmienionej uchwały, jest więc katalogiem otwartym, zawierającym jedynie przykładowe wyliczenie, na co wskazuje użyty zwrot "zwłaszcza". Definicja sformułowana w zaskarżonej uchwale jednoznacznie określa, że przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą pogarszać standardów środowiska, a zatem uwzględnienia również zasady ochrony środowiska przewidziane w przepisach prawa i jednocześnie zabezpiecza interesy właścicieli nieruchomości położonych na tym terenie. Uwarunkowania te - zamieszczone w akcie posiadającym walor prawa miejscowego - będą musiały być brane każdorazowo pod uwagę w procesie lokalizowania nowych inwestycji, m.in. na terenie o symbolu 7MN/U. Należy mieć na względzie, że przyjęta w planie symbolika determinuje przeznaczenie terenu. W tym przypadku zapis § 17 ust. 1 planu jako dominującą określa zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jednocześnie przewiduje na tym terenie również zabudowę usług z zaznaczeniem, że funkcja usługowa dotyczy wyłącznie usług nieuciążliwych. W świetle definicji usług nieuciążliwych przyjętej w zaskarżonej uchwale, rozszerzenie pojęcia usług nieuciążliwych o usługi mieszczące się w zakresie przedsięwzięć mogących nie zawsze, ale tylko potencjalnie (czyli hipotetycznie, prawdopodobnie, teoretycznie) znacząco oddziaływać na środowisko, z jednoczesnym zastrzeżeniem o niepogarszaniu standardów środowiska, powoduje, że definicja ta nie jest sprzeczna z prawem. Każdorazowo bowiem, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, realizacja planowanego przedsięwzięcia należącego do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagać będzie przeanalizowania jego wpływu na środowisko oraz odniesienia tych ustaleń do definicji usług nieuciążliwych określonych w planie. W ramach definicji przyjętej zaskarżoną uchwałą, ograniczenie możliwości prowadzenia na terenach zabudowy mieszkaniowej działalności gospodarczej w formie usług nieuciążliwych niepogarszających standardów środowiska nie może prowadzić do ograniczenia realizacji podstawowej funkcji mieszkaniowej. Z tego względu nie są zasadne zarzuty dotyczące sprzeczności w treści planu, niepewności w sposobie przeznaczenia gruntu oraz niemożliwości korzystania przez skarżącego ze swej nieruchomości w dotychczasowy sposób.

W nawiązaniu do zarzutów skargi dodać jeszcze należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, gdyż wprawdzie jego prawna ochrona zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, ale istnieją też ograniczenia tego prawa, z tym, że ich podstawą może być tylko ustawa. Zgodnie z art. 6 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1), a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2). Jak wynika zatem z powołanego przepisu, przewidziana w nim ochrona następuje w granicach ustaw, nie można zatem zasadnie zarzucać Radzie Gminy Pawłowiczki nadużycia władztwa planistycznego. Poza tym, zmienione zapisy zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu, dla terenu stanowiącego własność skarżącego pozwalają na realizowanie prawa własności poprzez możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Nadto, analiza ustaleń planu w kontekście twierdzeń skarżącego dotyczących dotychczasowego sposobu korzystania z własności nie upoważnia do uznania, że doszło do pozbawienia lub ograniczenia jego praw. Zmiana planu nie uniemożliwiła skarżącemu nie tylko zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ale również prowadzenia działalności gospodarczej. Brak jest zatem takich postanowień, które można byłoby uznać za pozbawienie albo ograniczenie prawa do rozporządzania nieruchomością, a więc godzących w istotę prawa własności. Natomiast utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu z nieznacznym rozszerzeniem dopuszczalnej działalności nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Wobec tego, w ocenie Sądu, w omawianym zakresie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przysługującego Gminie w ramach ustawy, stąd żądanie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie mogło zostać uwzględnione.

Odnośnie zapisów § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, które wprowadzają na terenach oznaczonych jako 1-8 MN/U możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, należy wskazać, że z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675, z późn. zm.) wynika zakaz ustanawiania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, z późn. zm.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W świetle zacytowanych uregulowań należy stwierdzić, że wprowadzona zaskarżoną uchwałą zmiana jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa, zważywszy, że ustawa z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) określa w art. 2 pkt 8, że infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Natomiast według art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z art. 2 pkt 8 prawa telekomunikacyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że urządzenia takie wchodzą w skład łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy, według którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych łączności publicznej. Końcowo dodać trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Konstruując analizowany zapis § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały - wbrew stanowisku skarżącego - Rada Gminy Pawłowiczki posłużyła się zatem nomenklaturą przewidzianą w przepisach prawa i dostosowała do nich zapisy planu, stąd rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej Gminy i nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.