Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 666/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne: Radiofonia i telewizja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 148 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 123 ust. 7 pkt 2, art. 148 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 148 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 123 ust. 7 pkt 2 oraz art. 148 ust. 1 pkt 2 ppkt d) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej jako Pt, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, odmówił wydania A. z siedzibą w W. pozwolenia radiowego na używanie urządzenia radiowego U. typ [...], zainstalowanego w szybowcu [...] o znaku rozpoznawczym [...].

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezes UKE udzielił A. pozwolenia radiowego na używanie pokładowej stacji lotniczej typu [...] o mocy nadajnika 5W w zakresie częstotliwości 118-135975 MHz w szybowcu [...]. Strona nie odwołała się od decyzji.

Wnioskiem doręczonym organowi [...] marca 2010 r. A. wystąpił o wydanie pozwolenia radiowego na używanie stacji pokładowej typ [...] na ww. szybowcu na okres 5 lat. Wniosek zmodyfikowano pismem z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie dwóch radiostacji: [...] na okres 10 lat. Podkreślano, że szybowiec będzie poruszał się w przestrzeni klasy G (nie ma transpondera), w której nie jest wymagana łączność.

Pismami z dnia [...] maja i [...] czerwca 2010 r. poinformowano stronę o prawach z art. 10 § 1 k.p.a.

Powołując się na przepis art. 148 ust. 1 pkt 1 Pt organ administracji podkreślał, iż pozwolenie może zostać udzielone pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 123 ust. 7 pkt 1-3 Pt.

Prezes UKE, powołując się na Konwencję Chicagowską z 7 grudnia 1944 r. ratyfikowaną przez Polskę 20 listopada 1958 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej Konwencji (załączniki przyjęte Oświadczeniem Rządowym z dnia 20 sierpnia 2003 r.) oraz na Załącznik nr 10 do Konwencji (Tom III część II rozdział 2.1 i Tom V Tabela 4-1) stwierdził, że radiostacja. [...] nie spełnia wymagań tego załącznika. Radiostacja ta pracuje w ograniczonym zakresie częstotliwości: 122,2 – 122,9 MHz umożliwiając pracę tylko na 9 kanałach o ustalonych na stałe częstotliwościach w wymieniony zakresie. Tymczasem zgodnie z Załącznikiem nr 10 do Konwencji pokładowa stacja lotnicza VHF musi mieć możliwość pracy w pełnym zakresie częstotliwości 117,975 - 137 MHz z możliwością pracy na częstotliwości alarmowej 121,5 MHz, rezerwowej częstotliwości alarmowej 123,1 MHz i na częstotliwości do łączności powietrze-powietrze 123,45 MHz.

Prezes UKE podkreślał, że zamiast dotychczas obowiązującej separacji sąsiedniokanałowej [...] KHz (również na obszarze powietrznym Polski) zostanie wprowadzona separacja sąsiedniokanałowa 8,33 KHz co spowodowało zwiększenie liczby kanałów częstotliwości w lotniczym paśmie 118 – 136,975 MHz, ponieważ od roku 2012 będzie rozszerzony poziom lotów poniżej FL 195 (5950 m), zatem wskazane jest już dzisiaj odpowiednie planowanie zmiany urządzeń.

Odnosząc się do uwagi wnioskodawcy związanej z przestrzenią "G" organ administracji stwierdził, że przepisy lotnicze nie wymagają dla statków powietrznych (szybowców) poruszających się w tej przestrzeni jakichkolwiek radiostacji, co nie uchybia procedurom zapewnienia bezpieczeństwa lotów.

Ustosunkowując się do modyfikacji wniosku A. stwierdzono, że przepisy prawa nie wymagają co prawda podawania we wniosku numeru fabrycznego urządzenia nadawczo-odbiorczego jeżeli spełnia ono wymagania przepisów lotniczych i posiada certyfikat stosownych instytucji. Jednakże urządzenie musi być trwale oznakowane na tabliczce znamionowej odpowiednim symbolem TSO, JTSO lub ETSO. Zgodnie z art. 233 Pt urządzenie bez takiego oznakowania, posiadające świadectwo homologacji Ministra Łączności przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo telekomunikacyjne, mogą być nadal używane jeżeli nie powoduje zakłóceń innej aparatury. W takim przypadku należy we wniosku o udzielenie pozwolenia podać numer fabryczny urządzenia, który jest zgodny z numerem wskazanym w świadectwie homologacji.

Organ administracji wskazał na charakter międzynarodowego Regulaminu Radiokomunikacyjnego jako dokumentu uzupełniającego Konstytucję i Konwencję Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego (ITU) z dnia 22 grudnia 1992 r., której Polska jest sygnatariuszem w związku z jej ratyfikacją w dniu 10 maja 1995 r. (j.t. Dz. Z 2003 r. Nr 10, poz. 111). Konstytucja i Konwencja ITU oraz Regulamin określają wykorzystanie telekomunikacji i obowiązują (art. 6 Konstytucji i Konwencji ITU) we wszystkich urzędach i stacjach telekomunikacyjnych założonych lub eksploatowanych przez nie, które świadczą międzynarodowe usługi lub które mogą powodować szkodliwe zakłócenia dla służb radiokomunikacyjnych innych krajów, z wyłączeniami podanymi w art. 48 Konstytucji i Konwencji ITU.

W tych ustaleniach organ administracji stwierdził wystąpienie przesłanek z art. 123 ust. 7 pkt 2 Pt, co stanowiło podstawę do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia.

Od decyzji A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na naruszenie art. 10 Konstytucji RP zdaniem A. powołane w decyzji przepisy umów międzynarodowych nie obowiązują w Polsce.

Odnosząc się jednak do powołanych przepisów zarzucono błąd interpretacyjny Załącznika nr 10 do Konwencji przez przyjęcie konieczności spełnienia warunku pracy urządzenia w pełnym zakresie częstotliwości 117,975 - 137 MHz, podczas gdy Załącznik wskazuje jedynie, że częstotliwości te będą wykorzystywane, więc wnioskowane urządzenie, nie posiadając możliwości pracy w pełnym zakresie tych częstotliwości, warunek ten spełnia. Nie musi także spełniać warunku pracy w pełnym przedziale częstotliwości 117,975 - 137 MHz, gdyż szybowiec z tym urządzeniem nie będzie latał w przestrzeni kontrolowanej "C". Odmawiając więc wydania pozwolenia organ chce rozciągnąć zasady obowiązujące w przestrzeni kontrolowanej "C" na obszar klasy "G", co jest niedopuszczalne, jako naruszające wolności obywatelskie.

Podkreślano, że stacja [...] (zamontowana w tym szybowcu) posiada możliwość pracy w całym paśmie 117,975 - 137 MHz, zatem drugie urządzenie [...] nie musi również pracować w całym zakresie tych częstotliwości.

Zdaniem skarżącego organ administracji naruszył zasadę niedyskryminacji, gdyż innemu podmiotowi udzielił pozwolenia na analogiczne urządzenie. Natomiast od A., jego zdaniem, bezpodstawnie żądano podania numeru seryjnego radiostacji stwierdzając jednocześnie z naruszeniem prawa obowiązek pracy stacji VHF w pełnym zakresie częstotliwości, a pamiętać należy, że urządzenia te pracują wyłącznie na jednej - alarmowej częstotliwości.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. A. wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes UKE dopuściła A. do udziału w postępowaniu na prawach strony udostępniając wgląd do akt sprawy. Uczestnik postępowania w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości poparł stanowisko A. stwierdzając jednocześnie, że powołany w decyzji Załącznik nr 10 do Konwencji Chicagowskiej nie jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 123 ust. 7 pkt 2 Pt i nie stanowi on obowiązującego prawa ponieważ nie został wdrożony do krajowego porządku prawnego, podobnie jak Regulamin Radiokomunikacyjny. Podkreślano, że zgodnie z Dodatkiem 4 do Załącznika 11 ICAO w przestrzeni "G" dla lotów VFR nie wymaga się łączności radiowej, a załącznik ten (inaczej niż załącznik nr 10) został wdrożony do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2008 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 709).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Prezes UKE podkreślał, że odmowa udzielenia zezwolenia na używanie wnioskowanego urządzenia radiowego U. typ [...] zainstalowanego na szybowcu [...] znak [...] wynikała ze spełnienia przesłanki z art. 123 ust. 7 pkt 2 Pt – naruszenie umów międzynarodowych, których Rzeczypospolita Polska jest stroną. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał ponownie, iż za taką umowę należy uznać Konwencję Chicagowską ratyfikowaną przez Polskę 20 listopada 1958 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 ze zm.). Utworzona na podstawie tej Konwencji Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego (ICAO) ustaliła w zakresie radiokomunikacji szczegółowe przepisy wykonawcze do Konwencji w Załączniku nr 10. Załącznik ten został przyjęty przez Radę Wykonawczą ICAO i zgodnie z art. 37 Konwencji został oznaczony jako Załącznik nr 10 do Konwencji Chicagowskiej. Zgodnie z Oświadczeniem Rządowym z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej załączników do Konwencji Chicagowskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 146, poz. 1413) Rzeczypospolita Polska jest związana załącznikami do Konwencji Chicagowskiej, przyjętymi przez ICAO. Tę moc obowiązującą załączników do Konwencji organ administracji wywodził również z treści art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.).

Wskazując na ogłoszenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w obwieszczeniu z 11 lutego 2005 r. Załącznika nr 10 Tom II do Konwencji Chicagowskiej organ administracji stwierdził, iż również w świetle opinii Prezesa ULC do pkt. 3.6.1 tego załącznika, stacja radiowa [...] (pracując w ograniczonym zakresie widma 122,2-122,9 MHz) nie spełnia wymagań tego przepisu, a więc nie powinna być dopuszczona do użytku, jako pokładowa stacja lotnicza. W ocenie organu opinię tę potwierdza prośba D. P. - Prezesa Zarządu [...]- o zmianę częstotliwości radiowej przydzielonej dla stacji lotniskowej "K" (136,425 MHz), gdyż posiadana częstotliwość jest za wysoka w stosunku do posiadanej przez statki powietrzne przelatujące nad lotniskiem K., co pogarsza warunki bezpieczeństwa lotów. Składający prośbę wnosił o przydział częstotliwości 122,750 MHz lub 129,500 MHz. Prośba ta, zdaniem organu administracji, wskazuje na możliwości korzystania przez różne szybowce z różnych lotnisk, a więc używanie urządzenia U. typ [...] w szybowcu [...] nie będzie zapewniało należytego bezpieczeństwa lotów.

Prezes UKE odwołał się także do Tabeli 4-1 Tomu V Załącznika nr 10 do Konwencji Chicagowskiej "Tabela rezerwacji częstotliwości" wskazując na przewidywane przez te przepisy częstotliwości, które powinny być używane przez statki powietrzne – częstotliwości alarmowe 121,5 MHz, rezerwowe częstotliwości alarmowe 123,1 MHz i częstotliwości do łączności powietrze-powietrze 123,45 MHz. Także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa eksploatacji statków powietrznych (Dz. U. Nr 262, poz. 2609) – załącznik nr 2 pkt 7.1.3 w związku z pkt 7.1.6 – wymagają łączności na częstotliwości awaryjnej 121,5 MHz w przypadku wykonywania przez szybowiec lotu w zespole holowniczym (czego nie można wykluczyć w użytkowaniu szybowca [...], a taką częstotliwością urządzenie [...] nie dysponuje.

Odnosząc się do niedookreślenia przepisów Regulaminu Radiokomunikacyjnego ITU organ administracji stwierdził, że nie były one podstawą rozstrzygnięcia, gdyż podstawa prawna została jednoznacznie określona w osnowie decyzji jako wynikająca z przepisów Prawa telekomunikacyjnego i Załącznika nr 10 do Konwencji Chicagowskiej.

Podobnie nie uznano za trafny zarzut naruszenia art. 10 Konstytucji RP w zakresie wskazywania na przyszłe rozwiązania prawne dotyczące separacji sąsiedniokanałowych 8,33 KHz w miejsce obowiązujących 25 KHz, gdyż decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi.

Odnosząc się do błędnej interpretacji Załącznika nr 10 do Konwencji zdaniem organu przepisy Tomu II korespondują z przepisami Tomu III w taki sposób, że zapis w rozdziale 2.1 pkt 2.1.1.3 części II Tomu III "Wykorzystywane częstotliwości radiowe będą stanowić częstotliwości z zakresu 117,975-137 MHz" związany jest z przepisem pkt 3.6.1. Tomu II nakazującym każdej stacji radiowej zapewnienie wymiany korespondencji. W warunkach możliwości pracy urządzenia [...] wymaganie to nie może być spełnione.

Odpowiadając na zarzut, iż na pokładzie szybowca będą pracowały dwie stacje (przenośna z częstotliwością 117,975-137 MHz i stała [...] z częstotliwością 122,2-122,9 MHz) organ podkreślał, że decyzja administracyjna ma umożliwić stronie używanie konkretnego urządzenia, a nie wskazanie na obowiązek używania tego urządzenia łącznie z innym. Zatem skoro wskazane we wniosku urządzenie nie spełnia wymagań określonych przepisów, pozwolenie nie może zostać wydane. To natomiast, że przedmiotowy szybowiec wykonuje loty w przestrzeni niekontrolowanej klasy "G" nie zwalnia go od rejestracji zgodnie z § 2 pkt 5 i § 3 pkt 2 ppkt e) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1034), gdzie dokumentem wymaganym przy rejestracji jest m.in. pozwolenie radiowe na używanie pokładowej stacji lotniczej, a więc stacji spełniającej wymienione wymagania. Wymienione przepisy rozporządzenia oznaczają, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których wymagana jest łączność radiowa także w obszarze powietrznym klasy "G". W każdym aeroklubie stacja lotniskowa naziemna pracuje na określonej jednej częstotliwości mieszczącej się w paśmie 117,975-137 MHz, co powoduje, że ograniczony zakres częstotliwości urządzenia [...] do zakresu 122,2-122,9 MHz może skutkować niemożnością skomunikowania się pilota z lotniskiem nad którym będzie przelatywał. Potwierdzeniem tej okoliczności była prośba D. P. o zmianę częstotliwości stacji lotniska w K.

Zdaniem Prezesa UKE nie została naruszona w decyzji zasada konstytucyjna równości obywateli wobec państwa. Zarzut ten był podnoszony w oparciu o inną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie pokładowej stacji radiowej dla innego podmiotu. Odpowiadając na zarzut organ administracji podkreślał, że przeciwstawiona przez stronę decyzja została wydana w 2007 r. natomiast decyzję dla strony wydano w innym stanie prawnym, bowiem po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2009 r. określającego warunki i sposób działania telekomunikacji lotniczej według norm i zalecane metody postępowania zawarte w tomach I-V Załącznika 10 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (§ 1 rozporządzenia). Zatem zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. nie została złamana.

Żądanie wyłączenia z akt jako dowodu pisma D. P. organ uznał za niezasadne, gdyż w piśmie tym wskazano na warunki bezpieczeństwa lotów z powodu niedostosowania w posiadanej stacji radiowej częstotliwości do warunków związanych z lotami nad lotniskiem w K.. Używanie zatem stacji [...] nie spełniającej warunków komunikacji z lotniskiem organ uznał za niedopuszczalne.

Prezes UKE odniósł się również do zarzutów uczestnika postępowania analogicznych do zarzutów A. oraz do przedłożonej opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu stwierdzając, że przedmiotowa opinia została sporządzona wyłącznie na potrzeby wewnętrzne podkomisji sejmowej bez uwzględnienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 marca 2009 r. Prezes UKE nie podzielił stanowiska uczestnika postępowania, iż w sytuacji kiedy lotnisko w K. pracuje w zakresie częstotliwości dostępnych dla urządzenia [...]., to powinno się wydać pozwolenie na tę stację pokładową, gdyż przedmiotowy szybowiec jest własnością A.. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami i opinią Prezesa ULC radiostacja pokładowa powinna mieć możliwość komunikacji z innymi stacjami lotniskowymi, co uzasadniają względy bezpieczeństwa lotów.

Od decyzji A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie: art. 148 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 123 ust. 7 pkt 2 Pt przez błędne przyjęcie, że Załącznik nr 10 do Konwencji Chicagowskiej jest umową międzynarodową obowiązującą wprost w prawie polskim i błędną interpretację tych przepisów prawa materialnego oraz przepisów wykonawczych do ustawy Prawo telekomunikacyjne; naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez niejasne uzasadnienie decyzji co do obowiązywania wymienionego Załącznika nr 10 i niewłaściwą interpretację jego przepisów; naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 106 § 1 k.p.a.

Uznając Konwencję Chicagowską za umowę międzynarodową skarżący stwierdził, że wydanie licencji na statek powietrzny podlega prawu krajowemu. Jednakże organ administracji powołał się nie tyle na samą Konwencję co na jej Załącznik nr 10, który nie jest umową międzynarodową. Z załącznika nie czyni umowy międzynarodowej Oświadczenie Rządowe z 20 sierpnia 2003 r., jak i przepis art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, gdyż sam Załącznik nie został ratyfikowany ani nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP. Przedmiotowy załącznik został inkorporowany (jako zalecenia i normy) rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2009 r., jednakże ten sposób wdrożenia Załącznika nr 10 do prawa polskiego budzi poważne wątpliwości skarżącego z dwóch powodów. Po pierwsze powinien zostać uznany za przepisy polskie, a po wtóre samo rozporządzenie budzi wątpliwości co do zgodności jego treści z delegacją zawartą w art. 135 pkt 5 Prawa lotniczego. Nadto część Załącznika nr 10 "Łączność lotnicza" nie została opublikowana w Dzienniku Ustaw lecz w Dzienniku Urzędowym Lotnictwa Cywilnego, a ww. rozporządzenie odwołuje się jedynie ogólnie do jego przepisów.

W ocenie skarżącego odwołanie się przez Prezesa UKE do zapisów Tomów II, III i V Załącznika nr 10 nie uzasadnia stanowiska organu, z powodu błędnej interpretacji tych przepisów. Zdaniem skarżącego żadne przepisy tych regulacji nie nakładają obowiązku pracy spornego urządzenia w zakresie pełnej częstotliwości 117,975-137 MHz. Wystarczającym jest by urządzenie to mogło pracować w pewnym zakresie wymienionych częstotliwości. Prezes UKE nie zauważył, że przepis pkt 3.6.1 Tomu II Załącznika dotyczy lotów międzynarodowych, których szybowiec [...] nie wykonuje oraz pominął zapisy Rozdziału 5 Tomu II pozwalające (w ocenie skarżącego) na używanie urządzenia [...]. Odnosząc się do zapisów Tabeli 4-1 Tomu V Załącznika nr 10 podkreślano, że częstotliwość alarmowa 121,5 MHz nie jest bezwzględnie wymagana dla każdej stacji pokładowej, gdyż statek powietrzny może korzystać z dostępnej dla niego częstotliwości stosowanej na danym lotnisku. Dotychczas organ administracji akceptował używanie stacji [...] także z posiadaną przez to urządzenie częstotliwością alarmową zgodnie z pkt 7.1.7 Załącznika nr 2 tym bardziej, że stacja ta miała funkcjonować łącznie z urządzeniem [...].

Zdaniem skarżącego organ administracji niewłaściwie powołał się na pismo zarządzającego lądowiska w K., gdyż z pisma tego wynika, iż chodziło o statki powietrzne przelatujące nad lądowiskiem, a nie lądujące na nim. Nadto przestrzeń powietrzna nad lądowiskiem w K. mieści się w klasie "G" (przestrzeń niekontrolowana), w której łączność radiowa nie jest wymagana.

W sprawie naruszono przepisy Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. bowiem innemu podmiotowi wydano pozwolenie na używanie [...] również na podstawie Załącznika nr 10, gdzie formalną podstawą jego obowiązywania było rozporządzenie z 15 kwietnia 2004 r. zawierającego analogiczne przepisy, jak rozporządzenie powołane w decyzji.

Naruszono przepisy powstępowania przez powołanie się na nieaktualne obwieszczenie Prezesa ULC dotyczące Załącznika nr 10 i niesprecyzowanie co Prezes UKE przyjął za umowę międzynarodową (Konwencję Chicagowską, Załącznik nr 10 w zw. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 marca 2009 r., czy ten załącznik w zw. z art. 3 ust. 2 Prawa lotniczego). Ponadto Prezes UKE z naruszeniem art. 106 k.p.a. (niewymaganym w sprawie) przyjął za dowód opinię Prezesa ULC z 17 września 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosił o oddalenie skargi.

W załączniku z 29 sierpnia 2011 r. do protokółu rozprawy Prezes UKE podkreślał, że skarżący nie kwestionował prawidłowości zastosowanego w decyzji przepisu art. 148 ust. 1 pkt 2 Pt, co prowadzi do wniosku, iż w świetle jego postanowień decyzja odpowiada prawu. Organ administracji w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że przyznanie wnioskowanego pozwolenia prowadziłoby do naruszenia Konwencji Chicagowskiej ratyfikowanej przez Polską Rzeczpospolitą Ludową 20 listopada 1958 r. z publikacją w Dzienniku Ustaw 26 czerwca 1959 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po wejściu w życie Konstytucji RP Konwencja Chicagowska była zmieniana (ostatnio w 2002 r.) i każda jej zmiana, po wydaniu załączników, była ratyfikowana i publikowana w Dzienniku Ustaw. Niezależnie od powyższego podniesiono, że obecnie tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określony został przez Konstytucję RP i ustawę z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). W art. 2 tej ustawy wprowadzono definicję umowy międzynarodowej, a w art. 18 zasady jej ogłaszania. W zakresie związania umową międzynarodową ustawa odsyła do Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439). Zgodnie z jej art. 31 kontekst traktatu obejmuje jego wstęp, tekst i załączniki. W związku z powołanymi aktami normatywnymi, zdaniem organu administracji, załączniki do Konwencji Chicagowskiej są integralną częścią tej umowy międzynarodowej. Wskazują na to również przepisy art. 8, 11, 16, 19 i 24 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 5 tej ustawy Prezydent RP lub Premier mogą w pewnych warunkach odstąpić od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim pewnych załączników podając jedynie w oświadczeniu rządowym ich miejsce udostępnienia lub publikacji i taki uzasadniony przypadek, w stosunku do kwestionowanych załączników, występuje w sprawie. W konsekwencji w art. 3 ust. 2 Prawa lotniczego stwierdzono, iż wiążące Polskę załączniki do Konwencji Chicagowskiej ogłaszane są wraz z oświadczeniami rządowymi, w których to oświadczeniach rządowych podano miejsce publikacji tych załączników. Jednocześnie wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 marca 2009 r. wprost odsyła do załącznika nr 10 Konwencji. Także z treści oświadczenia rządowego opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 20 sierpnia 2003 r. wynika wprost związanie Rzeczypospolitej Polskiej Załącznikiem nr 10 do Konwencji Chicagowskiej, którego tekst podlegał ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego i został ogłoszony w tym dzienniku Nr 3, poz. 21 z dnia 29 kwietnia 2005 r. Zatem nie można, w ocenie Prezesa UKE, kwestionować braku prawidłowej publikacji przedmiotowego załącznika.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. skarżący A. nie zgadzał się z zakwalifikowaniem przez Prezesa UKE, na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy z 14 kwietnia 2000 r., Załącznika nr 10 jako załącznika do Konwencji Chicagowskiej stwierdzając, że jedynie ze względów funkcjonalnych dokument ten nazwano załącznikiem. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 12, art. 37 i art. 38 Konwencji normy i zalecane metody postępowania zawarte w załącznikach uchwalonych przez Radę ICAO nie są wiążące dla państw/stron Konwencji.

W ocenie skarżącego oświadczenie rządowe z 20 sierpnia 2003 r. nie zawiera podstawy prawnej, a więc wobec braku podstawy do przyjęcia, że do załączników ma zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy z 2000 r. jedyną podstawą prawną pozostaje art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Z przepisu tego wynika, że załączniki do Konwencji są "wiążącymi uchwałami organizacji międzynarodowych" co potwierdza, że nie są one integralną częścią Konwencji Chicagowskiej. Jako podlegające ogłoszeniu na podstawie wymienionego przepisu Prawa lotniczego były już wielokrotnie zmieniane, co nie oznacza, że przez ich publikację zostają wprowadzone do porządku prawnego w Polsce, gdyż wymagane jest spełnienie przesłanki z art. 87 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 148 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 123 ust. 7 pkt 1-3 Prawa telekomunikacyjnego. Z zastrzeżeniem ust. 4 (zastrzeżenie to nie ma zastosowania w sprawie), pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą, oraz jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 123 ust. 7 pkt 1-3 (art. 148 ust. 1 pkt 1 Pt). W ocenie organu administracji okoliczności wskazane w art. 123 ust. 7 pkt 2 Pt - naruszenia umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną -uniemożliwiają wydanie wnioskowanego pozwolenia.

Za taką umowę międzynarodową Prezes UKE uznał Załącznik nr 10 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z dnia 22 sierpnia 2003 r.). Skarżący A. kwestionował ów Załącznik jako umowę międzynarodową podkreślając jego nieobowiązywanie w systemie prawa polskiego, jednocześnie zarzucając organowi błędną jego interpretację. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie stanowiska skarżącego nie można podzielić.

Umową międzynarodową regulującą kwestie związane z lotnictwem cywilnym jest Konwencja Chicagowska (Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. - Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 i 214, ze zm.) ratyfikowana przez Polskę 20 listopada 1958 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 ze zm.). W tym miejscu należy wskazać, na co zwrócił uwagę Prezes UKE, że zgodnie z art. 31 Konwencji Wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów, załączniki do traktatu stanowią jego integralną część, na co wskazują również przepisy art. 8, art. 11, art. 16, art. 19 i art. 24 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych. Zgodnie z przepisami tej ustawy Prezydent RP i Premier mogą podać w oświadczeniu rządowym jedynie miejsce publikacji (udostępnienia) na przykład pewnych załączników do traktatu międzynarodowego ze względu na ich obszerność lub specjalistyczny charakter i w stosunku do spornego Załącznika nr 10 miało to miejsce w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.).

W myśl art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze wiążące uchwały organizacji międzynarodowych ustanowionych na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, w tym przyjęte przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) załączniki do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 i 214, z 1963 r. Nr 24, poz. 137 i 138, z 1969 r. Nr 27, poz. 210 i 211, z 1976 r. Nr 21, poz. 130 i 131, Nr 32, poz. 188 i 189 i Nr 39, poz. 227 i 228, z 1984 r. Nr 39, poz. 199 i 200 oraz z 2000 r. Nr 39, poz. 446 i 447, z 2002 r. Nr 58, poz. 527 i 528 oraz z 2003 r. Nr 78, poz. 700 i 701), oraz ich zmiany, ogłaszane są bez zbędnej zwłoki wraz z oświadczeniami rządowymi dotyczącymi ich obowiązywania. Oświadczenia rządowe ogłaszane są w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ze wskazaniem miejsca publikacji uchwał będących przedmiotem ogłoszenia. W oświadczeniu rządowym opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2003 r. stwierdzono związanie Rzeczypospolitej Polskiej Załącznikiem nr 10 do Konwencji Chicagowskiej z podaniem miejsca publikacji załącznika w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr 3, poz. 21 z 29 kwietnia 2005 r.

Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad działania telekomunikacji lotniczej (Dz. U. Nr 58, poz. 479) w § 1 wskazano na warunki i sposób działania telekomunikacji lotniczej, które określają normy i zalecane metody postępowania zawarte w tomach I-V Załącznika 10 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia kompetencje i obowiązki "właściwej władzy", "władzy kontrolującej", "władzy rejestrującej" oraz "władzy narodowej", o której mowa w Załączniku 10 do Konwencji, pełni Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, natomiast kompetencje i obowiązki "władzy" w rozumieniu pkt 2.4.1 tomu II Załącznika 10 do Konwencji, pełni Prezes Urzędu w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (ust. 2).

Należy zwrócić także uwagę na treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2009 r., zgodnie z którym dokumenty (Doc) opublikowane przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), o których mowa w Załączniku 10 do Konwencji, stosuje się od dnia wejścia w życie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 3 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, wprowadzającego do stosowania poszczególne dokumenty, do których odwołuje się Załącznik 10 do Konwencji Chicagowskiej.

Skarżący nie podważał zasadności uznania przez organ administracji Konwencji Chicagowskiej za umowę międzynarodową, co nie powinno budzić wątpliwości w świetle wymienionego rozporządzenia z 26 marca 2009 r., jak i Oświadczenia Rządowego z dnia 20 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 143, poz. 1413) i przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz ustawy z 2000 r. o umowach międzynarodowych, a także obwieszczenia Prezesa ULC wykonującego swoje kompetencje zgodnie z § 2 ust. 1 i ust. 2 wymienionego rozporządzenia. W konsekwencji Załącznik nr 10 do Konwencji należy uznać, w świetle art. 31 Konwencji Wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów, za część umowy międzynarodowej, a jego postanowienia także jako nie tylko zalecenia lecz również wymagania (normy) dotyczące lotnictwa cywilnego. W związku z ratyfikowaniem przez Polskę Konwencji Chicagowskiej i publikacją w Dzienniku Ustaw, kwestia stosowania w prawie polskim jego Załącznika nr 10, jako części tej Konwencji, a więc umowy międzynarodowej, nie powinna również budzić wątpliwości.

Jest poza sporem, że urządzenie (radiostacja [...]) pracuje w ograniczonym zakresie częstotliwości (122,2-122,9 MHz). Prezes ULC, jako posiadający kompetencje i obowiązki "władzy" w rozumieniu § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2009 r., obwieszczeniem z dnia 11 lutego 2005 r. wprowadził jako załącznik do tego obwieszczenia Załącznik nr 10 Tom II – Procedury telekomunikacyjne. Zgodnie z pkt 3.6.1 Załącznika każda stacja powinna odpowiadać na wywołanie do niej skierowane przez inne stacje służby lotniczej zapewniając wymianę korespondencji. Pokładowe lotnicze stacje radiowe i stacje naziemne (lotniskowe i lądowisk) pracują w przedziale częstotliwości 117,975-137 MHz. W tych warunkach staje się oczywiste, że stacja [...]. pracująca na częstotliwościach 122,2-122,9 MHz nie ma możliwości skomunikowania się z inną stacją pokładową lub naziemną niepracującą na tych częstotliwościach.

Przykładem prawidłowego rozumienia problemu jest stanowisko zarządu lądowiska K. (lądowisko macierzyste szybowca nr [...], na którego wystąpiono o pozwolenie zamontowania radiostacji [...]), w którym wyrażono prośbę o przyznanie innych od posiadanych częstotliwości z uwagi na konieczność komunikowania się z przelatującymi statkami powietrznymi nad tym lotniskiem. To, że chodziło o statki przelatujące, a nie lądujące wskazuje na potrzebę również i takiej komunikacji ze względu na bezpieczeństwo ruchu powietrznego. Wskazanie przez Prezesa UKE na powyższą prośbę miało, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, uzasadnienie w motywacji zaskarżonej decyzji.

Bezpieczeństwo lotów wymaga również by radiostacja pokładowa miała możliwość pracy na częstotliwościach używanych dla częstotliwości alarmowych. Organ administracji wskazując na odpowiednie przepisy Załącznika nr 10 i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 5 listopada 2004 r. podkreślał nieprzystosowanie urządzenia [...] do spełnienia tego wymagania. Te częstotliwość alarmowe to 121,5 MHz, 123,1 MHz i 123,45 MHz, a na żadnej z tych częstotliwości wnioskowane do pozwolenia urządzenie nie pracuje. W tych okolicznościach trudno uznać za nadmiarowe wymaganie organu administracji, ze względu na bezpieczeństwo lotów, by radiostacja pokładowa spełniała te warunki bezpieczeństwa.

Co do zarzutów o przytoczeniu w decyzji postanowień Regulaminu Radiokomunikacyjnego ITU i przyszłych wymagań o częstotliwościach separacji sąsiedniokanałowych, Prezes UKE wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji wskazując, że okoliczności te i przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia.

Jednym z zasadniczych, jeżeli nie głównym zarzutem skarżącego, było odmienne rozumienie wymagań co do zakresu widma, jakiem powinno według Prezesa UKE operować urządzenie wnioskowane do pozwolenia, o czym częściowo już nadmieniono wyżej. Powołując się na Załącznik nr 10 TOM III część II rozdział 2.1 pkt 2.1.1.3: "Wykorzystywane częstotliwości radiowe będą stanowić częstotliwości z zakresu 117,975-137 MHz" organ administracji zwrócił uwagę na związek tego przepisu z pkt 3.6.1 Tomu II Załącznika nr 10: "Każda stacja powinna odpowiadać na wywołanie skierowane do niej przez inne stacje radiokomunikacyjnej służby lotniczej i na jej prośbę zapewnić wymianę korespondencji".

Zdaniem skarżącego z przepisów tych nie wynika, by urządzenie [...] musiało spełniać wymaganie pracy w całym paśmie 117,975-137 MHz, jak podnosił Prezes UKE. Wystarczającym, według skarżącego jest to, że pracuje w części tego pasma na częstotliwości 122,2-122,9 MHz. Sąd nie podzielił stanowiska A. uznając, że wymagania organu administracji w stosunku do radiostacji, na którą wnioskował A. o pozwolenie radiowe, było zasadne. To, że wykorzystywane częstotliwości radiowe mają stanowić częstotliwości z zakresu 117,975-137 MHz, zdaniem Sądu oznacza, że powinny być wykorzystywane w zakresie wskazanym, a więc od 117,974 MHz do 137 MHz, tym bardziej, że radiowe lotnicze urządzenie pokładowe powinno dawać możliwość pilotowi skomunikowania się z innym takim urządzeniem oraz ze stacją naziemną pracującą na jednej częstotliwości przyznanej dla konkretnego lotniska lub lądowiska. Wymaganiu temu nie uchybia możliwość pracy na pokładzie szybowca [...] drugiej (przenośnej) radiostacji spełniającej warunki pracy w pełnym zakresie podanych częstotliwości.

Za zasadne należy przyjąć stwierdzenie organu, iż wydając pozwolenie na użytkowanie radiostacji pokładowej nie ma podstawy do brania pod uwagę istnienia (lub nie) na szybowcu innej stacji. Konkretne urządzenie radiowe wnioskowane do pozwolenia powinno spełniać wymagania skomunikowania się z inną radiostacją. Argumentem na udzielenie pozwolenia dla radiostacji nie spełniającej tego wymagania nie może być to, że szybowiec przeważnie porusza się w przestrzeni niekontrolowanej klasy "G".

Należy mieć na uwadze, że chodzi o szybowiec, którego lot jest uzależniony także od nagłych zmian warunków atmosferycznych, za sterami którego nie zawsze siedzi doświadczony pilot. W związku z tym ograniczenie lub niekiedy wprost pozbawienie pilota możliwości komunikacji radiowej przez ograniczone możliwości emisji i odbioru informacji z uwagi na ograniczone możliwości radiostacji pokładowej [...] może być przyczyną katastrofy lotniczej. Poniekąd sam A. dostrzega potrzebę funkcjonowania na szybowcu [...] pokładowej stacji lotniczej zaznaczając, iż takowej stacji (przenośnej) na tym szybowcu się używa. Staje się w związku z tym niezrozumiałe żądanie udzielenia pozwolenia na zamontowanie stacji o dużo mniejszych możliwościach komunikacyjnych niż te, które posiada stacja mobilna.

Co do wcześniejszych decyzji Prezesa UKE udzielających pozwolenia na ten sam lub podobny typ radiostacji co wnioskowany w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiadał się, nie znając okoliczności sprawy. Jeżeli jednak okoliczności te były analogiczne lub nawet tożsame, to za chybiony należy uznać argument zmierzający do powielania uprzednich błędów organu.

Sąd nie mógł przyjąć za uzasadnioną dla uchylenia zaskarżonej decyzji takiej argumentacji A., iż skarżącego nie stać na stację pracującą w warunkach podanych w decyzji UKE. Skarżący uzasadnia swoje stanowisko prawem do posiadania stancji radiowej spełniającej niejako minimalne warunki bezpieczeństwa lotów, pomijając jednocześnie okoliczności nieprzewidywalne, które mogą doprowadzić do katastrofy lotniczej w sytuacji niemożności komunikacji za pomocą urządzenia [...]. Tymczasem organ administracji przyjął prawidłowe założenie, w ocenie Sądu, że loty statków powietrznych powinny być prawidłowo zabezpieczone od strony ich bezpieczeństwa, dlatego kwestie ewentualnych środków finansowych klubu nie mogą wpływać na zmniejszenie tego bezpieczeństwa.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie lub niewłaściwą interpretację lub naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.