Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 284/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 68 ust. 5
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm. - w brzmieniu art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. nr 26 poz. 139/ prowadzi do wniosku, że dyspozycji tego przepisu nie można stosować w oderwaniu od podstawowych uregulowań odnoszących się do procesu inwestycji budowlanych, to jest do prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu przestrzennym.

W myśl bowiem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

TEZY

Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm. - w brzmieniu art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. nr 26 poz. 139/ prowadzi do wniosku, że dyspozycji tego przepisu nie można stosować w oderwaniu od podstawowych uregulowań odnoszących się do procesu inwestycji budowlanych, to jest do prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu przestrzennym.

W myśl bowiem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.


UZASADNIENIE

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją opartą na przepisach art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 3 rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/ i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzje Wojewody opiniującą pozytywnie rozwiązanie projektowe w zakresie ochrony powietrza Farbiarni. W uzasadnieniu tej decyzji zostało stwierdzone, że podstawą do takiego rozstrzygnięcia sprawy było prawidłowo opracowane "Stadium ochrony atmosfery" wykonane przez rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie ochrony atmosfery. Z opracowania tego wynika, że emisja zanieczyszczeń technologicznych i energetycznych /przy ograniczeniu spalania paliwa koksowo-węglowego o 40 procent/ odpowiada normie czystości powietrza. W trakcie postępowania odwoławczego zlikwidowano piec koksowo-węglowy i wprowadzono ogrzewanie gazowe, co już wyeliminowało uciążliwości wynikające ze spalania mieszanki weglowo-koksowej. Przedmiotowa Farbiarnia znajduje się 40 m od lasu /obszar krajobrazu chronionego/ i zobowiązana jest do dotrzymywania normy czystości powietrza dla tego obszaru. Z przedstawionego studium wynika, że obecnie spełnia ona nie tylko normy czystości powietrza przewidziane dla obszarów, ale również dla obszarów specjalnie chronionych, które są ostrzejsze. Poza tym kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w przedmiotowej Farbiarni nie potwierdziła zarzutów o zanieczyszczeniu środowiska ściekami. Natomiast sprawa odległości pomiędzy studnią, a szambem wynika z przepisów prawa budowlanego i nie należy do kompetencji służb ochrony środowiska. Z załączonego do akt aparatu ochrony akustycznej dla przedmiotowej Farbiarni wynika, że po wykonaniu zaleceń w nim zawartych farbiarnia nie będzie źródłem ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko. Inne kwestie, lub nowe okoliczności, mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia organów właściwych w sprawie lokalizacji inwestycji lub zmiany przeznaczenia obiektu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję I. P. zarzuciła, że wyrażone w decyzjach organu ochrony środowiska obu instancji stanowisko co do zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz braku szkodliwego oddziaływania na środowisko, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z decyzjami organów budowlanych, nakazujących doprowadzenie obiektu - Farbiarni do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Eksponowana w zaskarżonej decyzji zmiana czynnika energetycznego - węgla na gaz - nie likwiduje wyziewów chemicznych z procesu technologicznego, które są bardzo groźne i nie porównywalne z pyłem węglowym. Farbiarnie klasyfikowane są jako zakłady o najwyższym stopniu zagrożenia. Tymczasem szambo do odprowadzania chemikaliów z procesu technologicznego znajduje się w odległości 10 m od studni sąsiada, zaś budynek Farbiarni dobudowany jest długą tylną ścianą do budynku bliźniaczego, w którym zamieszkują dwie rodziny. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej, opracowany projekt architektoniczny dotyczący ochrony lasu wraz z otuliną, który wyłożono do wglądu publicznego na początku lipca zakłada, że teren ulicy, na której znajduje się Farbiarnia, zaliczony jest do obszaru najbardziej chronionego i przeznaczony jest nadal wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne. W rejonie tym nastąpi likwidacji większości zakładów. Zaskarżona decyzja, nie uwzględniająca tych kwestii, narusza przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organy orzekające w sprawie, a zwłaszcza organ odwoławczy, dokonały bardzo szczegółowych ustaleń i wyczerpującej ich oceny w zakresie faktycznego oddziaływania spornej Farbiarni na środowisko. Ustalenia te, nawet oparte na bardzo obszernej i wnikliwej opinii rzeczoznawcy zawartej w "Studium ochrony atmosfery", nie mogły jednakże być wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska rozstrzygnięcia organów administracji państwowej nie mogą naruszać ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem ta kwestia, pomimo wyeksponowania jej w odwołaniu i skardze, nie została dostatecznie rozważona. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który stanowił podstawę prawną decyzji organów obu instancji, prowadzi do oczywistego wniosku, że dyspozycji tego przepisu nie można stosować w oderwaniu od podstawowych uregulowań odnoszących się do procesu inwestycji budowlanych, tj. do prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu przestrzennym. W myśl art. 3 prawa budowlanego obiekty budowlane mogą być budowane tylko na terenach przeznaczonych wyłącznie na ten cel, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z przepisami art. 6 i art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/ działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustalenia mi planów zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym plan miejscowy stanowi podstawę wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne. Z przepisów tych wynika sposób niepodważalny, że wszelkie decyzje, od których zależy rozpoczęcie bądź kontynuowanie procesu inwestycji budowlanych muszą mieć oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem jakiś obiekt budowlany, ze względu na jego konstrukcję, przeznaczenie itd., koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to niezależnie od stopnia jego oddziaływania na stan środowiska, nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody w formie decyzji na rozwiązania projektowe obiektu.

Z nadesłanych przez Urząd Wojewódzki, na żądanie sądu, dokumentów wynika, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązującej dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa Farbiarnia był plan zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego (...) Z wersji opisowej oraz graficznej tego planu wynika, że nieruchomość, na której usytuowana jest Farbiarnia położona jest na terenie "Jednostki Nr 20". Wprawdzie funkcja tej jednostki została określona w części opisowej jako mieszkaniowo-usługowo-przemysłowa, to jednak z załącznika graficznego "Jednostki nr 20" wynika, iż cały jej teren jest podzielony na części, oznaczone odrębnymi symbolami, wskazującymi na zróżnicowane przeznaczenie planistyczne. Odrębnie wytyczone są części "Jednostki nr 20" przeznaczone pod działalność przemysłową i składową /oznaczone symbolem "PS"/, przeznaczone pod ośrodki usługowe /oznaczone symbolem "U"/ itd. O ile zaś chodzi o część "Jednostki nr 20", na której znajduje się sporna Farbiarnia, to jest ona oznaczona symbolem "MN" z przeznaczeniem jako teren mieszkaniowy niskiej intensywności.

W sytuacji podziału jednostki planistycznej terenu na część o zróżnicowanym i ściśle określonym przeznaczeniu - w tym zwłaszcza wyodrębnieniu części tego terenu z przeznaczeniem pod działalność przemysłową i składową oraz usługową, nie można było bez szczegółowej analizy planu uznać za dopuszczalne wyrażenie zgody w formie decyzji na działalność Farbiarni na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności. Istotną niekonsekwencją w tym zakresie cechuje się zaś decyzja organu I instancji, który udzielając zgody w trybie art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, jednocześnie stwierdził w uzasadnieniu tej decyzji, że lokalizacja Farbiarni jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Identyczne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewodę także w jego decyzji z dnia 3 kwietnia 1992 r., nakazującej doprowadzenie budynku gospodarczego, samowolnie przeznaczonego na farbiarnię, do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę.

Z tych przyczyn oraz na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa, a także art. 208 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję obu instancji.