Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 590/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt c. 183 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej PPHU P. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 309/19 w sprawie ze skargi PPHU P. sp. z o.o. z siedzibą w L. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 31 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 309/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę PPHU P. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 31 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do prawidłowości i skuteczności doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w dacie 10 października 2018 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Zdaniem skarżącej podpis widniejący na tym potwierdzeniu odbioru nie stanowi podpisu pracownika upoważnionego do odbioru korespondencji w siedzibie skarżącej, a do skutecznego doręczenia decyzji doszło w dniu 7 grudnia 2018 r., tj. w dniu w którym członek zarządu spółki dowiedział się o fakcie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącej zatem nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż to od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji (7 grudnia 2018 r.) należy liczyć bieg terminu.

Zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy opierając się na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru przyjął jako datę doręczenia skarżącej decyzji 10 października 2018 r., a w konsekwencji słusznie stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że znajdujące się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacje, a zwłaszcza podpis odbierającego korespondencję pracownika skarżącej, nie są wiarygodne, a w konsekwencji tak wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru nie może stanowić dowodu doręczenia skarżącej decyzji. Dla podważenia skuteczności doręczenia przesyłki konieczne jest stwierdzenie nieprawidłowości w doręczeniu, które przejawiać się może w postaci niedokładnie lub nierzetelnie wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru. Sąd uznał jednak, że wszystkie konieczne do przyjęcia skutku doręczenia elementy zostały ujęte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.

Sąd wskazał nadto, że wobec przyjęcia domniemania prawdziwości, z którego korzysta, jako dokument urzędowy, zwrotne potwierdzenie odbioru, organ odwoławczy nie był obowiązany, a nawet uprawniony do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej m.in. o przesłuchanie A. S. na okoliczność rzeczywistego odebrania przez nią spornej przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. W kompetencji organów administracji publicznej nie mieści się bowiem badanie autentyczności podpisu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie dotyczącym przeprowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).

W zakresie zarzuconemu organowi odwoławczemu nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że istotnie organ nie przytoczył stosownej argumentacji, z której wynikałyby przyczyny nieprzeprowadzenia przez niego dowodów przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem. W ocenie sądu zabrakło w uzasadnieniu postanowienia argumentacji wskazującej na przyczyny nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, jednak z uwagi na niemożność przeprowadzenia przez organ administracji publicznej dowodów na okoliczność autentyczności podpisu (z przyczyn wskazanych wyżej), naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnia sąd do uchylenia zaskarżonego aktu.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego i na jego podstawie stwierdził, że odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej PPHU P. sp. z o.o. z siedzibą w L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżąca zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędną ich wykładnię skutkującą złamaniem zasady prawdy obiektywnej przez uznanie, że organ nie miał obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wyniku nierozpatrzenia wszystkich dowodów w sprawie orzeczenie zostało wydane jedynie na podstawie wybranej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co siłą rzeczy nie pozostawiło możliwości obiektywnej oceny przedmiotu postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że:

1) brak odniesienia się przez organ do przedstawianych przez skarżącą dowodów z dokumentów oznacza, że organ ten omawiane dowody rozważył i ocenił jako nieistotne, a także poprzez uznanie niniejszego uchybienia organu za nieistotne. W ocenie skarżącej taka nadinterpretacja jest niedopuszczalna, podobnie jak uzupełnianie stanowiska organu przez Sąd, zaś ocena znaczenia prawnego tego naruszenia jest nieprawidłowa;

2) przedstawione przez stronę dowody zmierzają do wykazania, a przez to do dokonania przez Sąd stosownej oceny, braku autentyczności złożonego podpisu, podczas gdy organ i Sąd winien na ich podstawie zmierzać do ustalenia (i ustalić) brak odebrania decyzji w dniu 10 października 2018 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości rozstrzygnięcia organu opartego na uznaniu jednego dowodu za przeważający, z pominięciem rozważenia pozostałych, odmówienie dowodowi z dokumentu wskazanemu przez skarżącą równej mocy dowodowej w stosunku do dowodów z dokumentów, na których organ oparł swe stanowisko w przedmiocie określenia daty doręczenia. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w konsekwencji powyższego organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a tak przyjęta ocena pozbawiła skarżącą możliwości skorzystania z jej uprawnień procesowych. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jedną ze wskazanych przez organ podstaw oceny uchybienia skarżącej terminowi do wniesienia odwołania było określenie mocy dowodowej poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie. W myśl jednej z gwarancji zasady prawdy obiektywnej strona ma możliwość dostarczenia każdego dowodu, który mógłby przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym dowody z dokumentów mają równą moc dowodową. Reguła ta wyznacza ramy zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem nie można dopuścić do sytuacji, w której ocena przez organ dowodów przybrałaby charakter dowolny.

d) art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w postaci braku możliwości pełnego wykazania w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktycznej daty otrzymania decyzji z dnia 1 października 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania ze względu na kluczowy charakter spornej kwestii w kontekście określenia momentu rozpoczęcia biegu i upływu terminu do wniesienia odwołania celem dalszej obrony swoich praw przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2.1. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodzono z naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego; z naruszenia art. 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego; z naruszenia art. 80, art. 75 § 1, art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyznaczając granice naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy wymaga określenia okoliczności faktycznych, które przesądzają o rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przesłanką skutecznego prawnie wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu, który uregulowany jest w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego: "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...)". Istotną okolicznością faktyczną jest dla zachowania skuteczności czynności odwołania ustalenie dnia doręczenia decyzji. Ustalenie dnia doręczenia decyzji to ustalenie dnia skutecznego doręczenia decyzji. Przesłanki, których spełnienie przesądza o skutecznym doręczeniu decyzji reguluje Rozdział 8 "Doręczenia" Działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek skutecznego doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 46 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia". Ustalenie ustawowego terminu wniesienia odwołania opiera się na dokumencie urzędowym potwierdzenia odbioru decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest ustalić czy potwierdzenie odbioru decyzji zostało podpisane przez osobę uprawnioną do odbioru oraz datę odbioru, przy czym w przypadku jednostek organizacyjnych decyzje doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych. W sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie faktu podpisania odbioru decyzji przez osobę uprawnioną. Skarżący zarzuca sfałszowanie podpisu. Poza sporem jest fakt podpisania odbioru decyzji i data odbioru decyzji. Zakresem właściwości organu odwoławczego nie jest ustalenie faktu fałszu podpisu. Ustalenie fałszu podpisu dokumentu urzędowego należy do właściwości drogi postępowania karnego (Rozdział XXXIV Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów). Obalenie domniemania prawidłowości dokumentu urzędowego w zakresie faktu fałszu podpisu nie należy do właściwości organu administracji publicznej. Nie można zatem zarzucić, że organ nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia dowodów w przedmiocie stwierdzenia faktu fałszu podpisu doręczenia decyzji.

Nie jest zatem skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Obalenie mocy dokumentu urzędowego może nastąpić w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Opatrzenie podpisem doręczenia decyzji przez umocowanego pracownika daje domniemanie prawidłowości tego dokumentu urzędowego, a jego obalenie wymaga ustaleń na drodze postępowania karnego.

2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. (...)". Tak postawiony zarzut nie powiązano z przesłankami nieważności wyliczonymi enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten wiązano z pozbawieniem możliwości obrony swoich praw w postaci braku możliwości pełnego wykazania w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktycznej daty otrzymania decyzji z dnia 01.10.2018 r. Pozbawienie praw do obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym to naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego regulujących rozpoznanie sprawy. W skardze kasacyjnej poza zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstaw zarzutu naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powodowało pozbawienie skarżącej strony praw procesowych. Zarzut zatem naruszenia art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.

3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7