Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1380/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw z  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2017 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek W. L., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową części pomieszczeń budynku usługowego przy ul. K. w Z. - prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przez inwestora – W. L..

Uzasadniając decyzję [...] WINB wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. W. L. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak PINB [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak PINB [...], zarzucając, iż powyższe akty zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

Organ prowadzący postępowanie nadzorcze wyjaśnił, że PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] września 2010 r. oględziny, podczas których ustalono, iż we wnętrzu dawnego pomieszczenia komisu zlokalizowanego w części budynku przy ul. K. wynajmowanego przez W. L. na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2010 r. z [...] sp. z o.o. wykonane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu: posadzki betonowej w części pomieszczeń, wykonaniu przepierzeń z pustaków w planowanych pomieszczeniach WC oraz rozebraniu części wewnętrznych ścianek działowych, dokonaniu przeróbki w istniejących instalacjach wewnętrznych (elektrycznej, kanalizacyjnej). Planowano ogrzewanie lokalu nagrzewnicami elektrycznymi. Inwestor robót przedstawił projekt planowanej adaptacji sporządzony przez mgr inż. A. S. (upr. nr [...]) nieopieczętowany oraz niezatwierdzony przez organ administracji arch.-bud. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, nie uzyskał ostatecznej decyzji na pozwolenia na budowę. Ponadto od strony zewnętrznej inwestor wykonał wzmocnienie skarpy przy części obiektu (obejmującego dawny komis) ze względu na odsłonięte fundamenty spowodowane obniżeniem poziomu terenu najprawdopodobniej wypłukaniem gruntu przy fundamentach.

W ramach wykonania postanowienia organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] września 2010r. inwestor przedłożył żądaną ocena techniczna. PINB w [...] przeprowadził [...] października 2010 r. czynności kontrolne, w związku ze zgłoszeniem, iż roboty budowlane są kontynuowane, podczas których ustalono, iż roboty budowlane nie są kontynuowane. Prowadzone są prace zabezpieczające w obrębie jednej z kwater oszklenia elewacji w związku z jej zniszczeniem (potłuczeniem). Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. PINB w [...] wezwał autora przedłożonej opinii technicznej celem jej uzupełnienia w zakresie:

- pomieszczenia rozdzielni elektrycznej (nieuwzględnionego w dokumentacji)

- doprecyzowanie informacji dotyczących ingerencji w istniejące instalacje wewnętrzne. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. członek Zarządu [...] sp. z o.o. poinformował o wypowiedzeniu W. L. umowy najmu lokali użytkowych.

Z przedłożonej opinii technicznej wynika, iż prace przeprowadzone w budynku jak i jego okolicy nie naruszają zasad bezpieczeństwa, mają głównie charakter odtworzeniowy - skarpa, jak i remontowy - prace wewnątrz budynku. Roboty budowlane wykonywane są zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób nie zagrażający życiu i zdrowiu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową części pomieszczeń budynku usługowego przy ul. K. w Z. - prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej przez inwestora.

W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana przez organ do tego uprawniony (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto pod kątem zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) organ stwierdził, iż została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego oraz pozyskaniu inwentaryzacji oraz opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, powiatowy organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, iż brak jest podstaw do wydania którejkolwiek decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych bowiem wynika, że jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu robót do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, to należy umorzyć postępowanie. Reasumując, właściwym sposobem rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest umorzenie postępowania. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo - administracyjnego postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, iż nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż decyzja PINB w [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak było podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy wykonane roboty były reglamentowane, czy też nie, bowiem postępowanie nie wykazało podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa, iż w każdym przypadku, w którym organ zawiadomi o wszczęciu postępowania, po czym ustali, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia, a zarazem brak podstaw do nakładania obowiązków, a zatem ustali, iż jest ono bezprzedmiotowe, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto sprawa nie została wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) i nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż W. L. był inwestorem robót budowlanych, co wyklucza przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w postępowaniach dotyczących legalności obiektów budowlanych zobowiązanymi do wykonania ewentualnych nakazów są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Prócz tego decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, ani też nie zachodziła niewykonalność o charakterze trwałym (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł też, aby w razie wykonania, decyzja mogłaby wywołać czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) i nie ma wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), Tę ostatnią przesłankę można określić jako wadę nieważności z mocy przepisu szczególnego i organ również nie odnalazł takiego przepisu.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. L., utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2017r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 Kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W rozpatrywanej sprawie PINB w [...] prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części pomieszczeń budynku przy ul. K. w Z. prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Dlatego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010r. PINB w [...] :

1. wstrzymał inwestorowi inwestorowi prowadzenie robót budowlanych w lokalu użytkowym w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. K. w Z.;

2. nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej na temat poprawności wykonanych robót budowlanych (dotyczących przebudowy wnętrza lokalu oraz robót wzmacniających skarpę usytuowanej wzdłuż elewacji tylnej budynku), przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w specjalności elektrycznej w zakresie oceny zgodności wykonanej w lokalu instalacji elektrycznej, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej na temat poprawności wykonania robót dotyczących wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, obejmującej:

inwentaryzację budowlaną w formie opisowo-rysunkowej, zakres i sposób realizacji robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub odstępstw w zakresie przepisów techniczno - budowlanych. Wykonując powyższy obowiązek W. L. przedstawił "Opinię techniczną zgodności wykonywanych prac z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) w lokalu użytkowym zlokalizowanym na parceli nr [...] położonej w Z. przy ul. K.", sporządzoną we wrześniu 2009 r. przez A. S., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr ewid. [...] . We wnioskach końcowych opinii stwierdzono, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu. Treść sporządzonej opinii stanowiła podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którą PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części pomieszczeń budynku usługowego przy ul. K. w Z. prowadzonych bez wymaganego pozwolenia ma budowę. Podstawę prawną decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania".

Weryfikując tę decyzję w trybie art. 156 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, że nie jest ona obarczona żadną wadą nieważności.

W toku postępowania stwierdzono, że roboty zostały wykonane przez inwestora zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niestwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzi. W przedstawionej dokumentacji nie zamieszczono żadnych zaleceń doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. GINB zauważa przy tym, że możliwą podstawę prawną orzeczenia wydanego przez PINB w [...] mógł stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych. W kontekście całokształtu materiału dowodowego sprawy oparcie wydanej decyzji na art. 105 § 1 k.p.a. nie może jednak zostać uznane za rażące naruszenie wskazanego przepisu. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. PINB w [...] pouczył inwestora, że chcąc kontynuować przebudowę pomieszczeń w związku z zamierzoną adaptacją na cele gastronomiczne, powinien uzyskać odpowiednie pozwolenie na budowę wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przeciwnym razie dopuści się ponownie samowoli budowlanej w odniesieniu do dalszych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy i prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia PINB w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. GINB podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] , utrzymującego w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] , odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z [...] lutego 2017 r. Mianowicie zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego istotne jest więc ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem, zdaniem GINB, zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu.

Skargę na decyzję GINB wniósł W. L. i rozstrzygnięciu temu zarzucił :

1) Naruszenie przepisu postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 prawa budowlanego poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję numer [...] z dnia [...] listopada 2010 roku nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo iż decyzją tą doszło do niezasadnego umorzenia postępowania, w sytuacji, w której organ powinien był wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązków z art. 51 Prawa budowlanego;

2) Naruszenie przepisu postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z [...] listopada 2010 roku nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo wad uzasadnienia tej decyzji uzasadniających stwierdzenie jej nieważności;

3) Naruszenie przepisu postępowania - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. (znak [...] ), mimo iż decyzja ta naruszała wskazane w odwołaniu przepisy;

4) Naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uznanie, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję numer [...] z dnia [...] listopada 2010 roku nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa oraz przez niewystarczające zebranie i rozważenie materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] .

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2017 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową części pomieszczeń budynku usługowego przy ul. K. w Z. - prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. . Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010r., Nr [...] , uznając, że nie została obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Wydanie decyzji Nr [...] , kontrolowanej w trybie nadzoru poprzedzone było wydanym przez organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010r. e na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art 48 ust 1 lub 49b ust 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W oparciu o ust 3 art.50 Prawa budowlanego , organ może nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni odpowiednich ocen technicznych.

Przesłanką zastosowania powyższego przepisu było zakwalifikowanie robót wykonanych przez skarżącego w przedmiotowym lokalu, tj. wykonanie posadzki w pomieszczeniu głównym, przepierzenia z pustaków w planowanych pomieszczeniach wc, rozbiórkę części ścianek działowych, przeróbkę istniejącej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej, jako przebudowy w rozumieniu art 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

W przypadku zakwalifikowania wykonanych robót do takich, których realizacja może mieć miejsce tylko w oparciu o pozwolenie na budowę, dla ich zalegalizowania (wobec braku pozwolenia na budowę) właściwy jest tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazany tryb znajduje bowiem zastosowanie m. in. w stosunku do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu czy remoncie obiektu budowlanego, jako że nie są to prace mieszczące się w pojęciu budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Tym samym są to inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w których to przepisach mowa jest o "budowie". Jak stanowi zaś art. 50 ust. 1, uregulowany w nim tryb naprawczy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w ww. art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 omawianej ustawy.

Zgodnie z definicją legalną przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ustawodawca odwołuje się więc do parametrów obiektu budowlanego jako integralnej całości, a nie do poszczególnych lokali w nim się znajdujących.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016r. , II OSK 1972/14, stwierdził, że "dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego istotne jest więc ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem, zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu".

Jednocześnie WSA w Gliwicach i w Warszawie wyraziło pogląd ,że przesunięcie ściany działowej wewnątrz budynku nie pozwala zakwalifikować tych robót jako przebudowę a jedynie jako prace aranżacyjne( WSA w Gliwicach II SA/Gl 524/07, WSA w Warszawie VII SA/Wa 1447/16). Również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1581/14 stwierdził, że " w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane".

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z [...] czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa

Inwestor przedłożył opinię techniczną autorstwa A. S., uzupełnioną na wezwanie organu , której wnioski stwierdzające, że na tym etapie, roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu i życiu ludzi, stanowiły podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Przedstawiona ocena nie zawierała żadnych wskazań co do konieczności wykonania jakichkolwiek robót celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

W takim stanie faktycznym organ prowadzący postępowanie naprawcze , stwierdził brak podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji wymienionych w art. 51 ust 1 Prawa budowlanego, co zdaniem organu skutkowało uznaniem , że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe.

Wskazane powyżej okoliczności pozwalały na zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, prawidłowo także uznały, iż wobec zgromadzonych w tej sprawie dowodów, w szczególności: w postaci opinii technicznej A. S. , brak było podstaw do dalszego kontynuowania postępowania, nadto – wydania decyzji merytorycznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taki jest cel postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, niemniej w sytuacji, gdy z dowodów zgromadzonych nie wynika potrzeba nakładania jakichkolwiek obowiązków, tj. dalszej ingerencji organu, rozstrzygnięcie merytoryczne staje się zbędne, i właściwym jest zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd zauważa przy tym, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, "gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno też dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. W tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji formalnej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie może być uznane za naruszające prawo", tym bardziej za rażąco naruszające prawo.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela ocenę w niej wyrażoną i zgadza się z GINB, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w art. 156 § 1 pkt 2. Jednocześnie, wobec uzasadnienia skargi, Sąd stwierdza, że okoliczności podniesione w niej -z uwagi na charakter niniejszego postępowania i powody powyżej przedstawione- nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.