Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 633/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3 , art. 112
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Starosta decyzją z [...] grudnia 2014 r., znak [...]na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność p. Z. M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w obrębie D., gminie M. powiat m., dla której Sąd Rejonowy - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-Z., tj. wybudowanie jednego słupa, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 184 m oraz na ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 10,2 m (2 x 5,1 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 1877 m2.

Organ I instancji ustalił, że w wyniku przeprowadzonych rokowań, co prawda nie doszło do podpisania umowy o ustanowienie służebności przesyłu, ale właścicielka nieruchomości wyraziła stanowczą zgodę na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, tym samym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji organ odstąpił od analizy zgodności realizacji planowanej inwestycji z zapisami uchwały Rady Miejskiej Międzychodu z 11 grudnia 2007r. Nr XVIII/125/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód, gdyż nie zmieniłoby to idei zawartej w osnowie decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) poprzez nieuzasadnioną odmowę ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, będącą wynikiem przyjęcia przez organ, że właścicielka wyraziła stanowczą zgodę na wykonywanie prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy inwestor nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, ponieważ w wyniku przeprowadzonych rokowań de facto nie doszło do zawarcia umowy o udostępnienie gruntu na cele budowlane ze względu na fakt, że właścicielka nie zaakceptowała zaproponowanej jej kwoty odszkodowania w zamian za udostępnienie nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] maja 2015r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Na podstawie całości akt zgromadzonych w sprawie organ drugiej instancji ustalił, że wnioskiem z 15 września 2014 r. Spółka A sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. H.K., wystąpiła do Starosty o:

1) wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w obrębie D., gmina M., powiat m., województwo wielkopolskie, dla której Sąd Rejonowy - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność p. Z.M. i zezwalającej wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetyczne 110 kV relacji M.-Z, tj. wybudowanie jednego słupa, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 184 m oraz na ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 10,2 m (2 x 5,1 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 1877 m.2;

2) wydanie, na podstawie art. 124 ust. la ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności,

W uzasadnieniu wniosku inwestor wskazał m.in., że wystąpił do właścicielki nieruchomości o ustanowienie służebności przesyłu, proponując z tego tytułu stosowne wynagrodzenie. Właścicielka początkowo wyraziła zgodę na powyższe, lecz następnie wycofała swoją zgodę, w związku z czym nie doszło w niniejszej sprawie do umownego ustanowienia służebności przesyłu.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko właścicielki, inwestor pismem z 2 kwietnia 2014 r. zaprosił właścicielkę do rokowań mających za przedmiot ustalenie warunków udostępnienia gruntu w celu przeprowadzenia i założenia na jej nieruchomości wskazanej wyżej linii. Za wyrażenie zgody na budowę linii wnioskodawca zaproponował właścicielce wynagrodzenie w kwocie [...] zł brutto, ustalone w oparciu o "Opinię o potencjalnym zmniejszeniu wartości nieruchomości w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości decyzją starosty na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu przebudowy jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-Z." sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego V. A. i przesłaną właścicielce nieruchomości wraz z zaproszeniem do rokowań

Odpowiadając na powyższą ofertę, pismem z 9 kwietnia 2014 r. właścicielka oświadczyła, że nie satysfakcjonuje jej zaoferowana kwota jednorazowego odszkodowania i oczekiwałaby odszkodowania płatnego cyklicznie, co roku. Inwestor wyjaśnił, że zarówno proponowana przez niego kwota, jak i ewentualne odszkodowanie ustalone przez właściwy organ - w przypadku, gdy strony nie dojdą do porozumienia - są świadczeniami jednorazowymi i nie jest możliwe przyjęcie propozycji właścicielki. Ponadto zwrócił się z prośbą do właścicielki o ponowne rozważenie oferty przedstawionej w zaproszeniu do rokowań.

Inwestor wskazał, że strony prowadziły dalszą korespondencję w sprawie, jednakże nie osiągnęły one porozumienia. Powyższe znajduje oparcie w załącznikach do wniosku inwestora.

Wnioskodawca wskazał też, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla wskazanej nieruchomości.

W toku przeprowadzonej 23 października 2014 r. rozprawy administracyjnej przedstawiciel Spółki A sp. z o.o. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku z 15 września 2014 r. Natomiast właścicielka nieruchomości oświadczyła, że wyraża zgodę na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz założenie odcinka kablowego linii średniego napięcia 15 kV na działce nr [...]położonej w obrębie D. Ponadto wniosła o wyjaśnienie wątpliwości w sprawie ewentualnej utraty należności za zasiewy w ramach dopłat z ARiMR w sytuacji gdy w trakcie budowy linii zostaną zniszczone zasiewy. Wniosła również o to, aby w trakcie inwestycji polegającej na ułożeniu kabla i postawieniu słupa ziemia próchniczna w warstwie do 0,5 m została odłożona i ułożona ponownie.

W oparciu o ustalony stan faktyczny Wojewoda przytoczył stosowny przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) i stwierdził, że do wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości niezbędne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz zgodność inwestycji z planem miejscowym, bądź też - w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda nie podzielił oceny organu I instancji w zakresie wyniku rokowań. Starosta błędnie przyjął, że rokowania pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a właścicielką nieruchomości zakończyły się powodzeniem. Właścicielka bowiem wprawdzie wyraziła zgodę na udostępnienie nieruchomości dla celów planowanej inwestycji, jednakże rozbieżne zapatrywania stron co do wysokości należnego odszkodowania uniemożliwiły im dojście do porozumienia.

Ponadto Wojewoda zauważył, że użyte w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie "zgoda" właściciela nie jest ścisłe, gdyż w istocie mamy do czynienia z dwiema stronami: jedną jest właściciel danej nieruchomości, a drugą inwestor ubiegający się o dostęp do przedmiotowej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Z powyższego wynika, iż w rzeczywistości "zgoda" przybiera postać umowy. Umowa zaś powinna zawierać wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. Natomiast niemożność osiągnięcia porozumienia co do tych warunków uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wyrażenia przez właścicielkę zgody na udostępnienie nieruchomości.

W niniejszej sprawie istotną kwestią okazały się również wpisy w księdze wieczystej, z której wynika, że nieruchomość, dla której powyższa księga jest prowadzona, jest obciążoną służebnością mieszkania na rzecz p. W. S. i p. M. S., co w niniejszej sprawie skutkowało koniecznością zbadania przez Wojewodę prawidłowości ustalenia kręgu stron przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który - biorąc pod uwagę jego umiejscowienie w tym samym dziale i rozdziale, co art. 124 ww. ustawy - ma również zastosowanie w przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zdaniem Wojewody nie ulega zatem wątpliwości, że wywłaszczenie sensu stricte może objąć prawa rzeczowe ograniczone, które powodują korzystanie z nieruchomości bądź jej części. Można zatem ograniczyć treść służebności drogi koniecznej lub innej służebności gruntowej, służebności osobistej (np. mieszkania) czy użytkowania. W konsekwencji, w celu zbadania treści służebności Wojewoda ustalił, że przedmiotowa służebność polega na korzystaniu przez p. W.S. i p. M. S. z dwóch pokoi, współużywalnością kuchni, łazienki i WC, wraz z ogrzaniem i oświetleniem oraz prawem swobodnego poruszania się po całym obejściu, korzystaniem z garażu, ze stajni, z kurnika i obory oraz użytkowania działki o obszarze 0,30 ha (trzydzieści arów) położonej przy zabudowaniach. Ustalił także, że żyje jedynie M. S.

Wymaga zatem zbadania, czy powyższa służebność doznałaby ograniczenia wskutek wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. W przypadku gdyby takie ograniczenie wystąpiło, należałoby uczynić p. M. S., jako beneficjentkę przedmiotowej służebności, stroną postępowania.

Biorąc zatem pod uwagę niepełne zbadanie przez organ I instancji kwestii kręgu stron postępowania oraz konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności, konieczne stało się wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Badanie bowiem zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzenie analizy najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właścicielki nieruchomości na etapie postępowania drugoinstancyjnego wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. gdyż powodowałoby konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, że, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Starosta zbada, czy w wyniku wydania decyzji ograniczającej korzystanie z części działki nr [...], służebność mieszkania obciążająca wskazaną nieruchomość dozna ograniczenia, a w konsekwencji czy p. M. S., beneficjentce tejże służebności, przysługuje przymiot strony. Ponadto Starosta zbada zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także przeprowadzi analizę najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właścicielki nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z 27 maja 2015r. wniosła Spółka A Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art. 112 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną interpretację , sprzeczną z treścią tych przepisów oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 28, art. 77§ 1, art.107, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), polegające na błędnych ustaleniach organu II instancji takich, że:

1. Organ I instancji jest zobowiązany zbadać czy ustanowione (ujawnione w księdze wieczystej nr. [...]), na rzecz M. S., ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności mieszkania, doznałoby ograniczenia wskutek wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości i ewentualnie czy z tego tytułu przysługiwałby jej przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie (art. 124 ust 1 ugn),

2. bardziej zasadne okaże się zlokalizowanie urządzeń przesyłowych lub dystrybucyjnych np. w pasie już istniejącej drogi koniecznej, podczas gdy przedmiotem prac, z powodu których wnioskodawca ubiega się o uzyskanie decyzji w trybie art. 124 uogn, nie jest lokalizacja linii lecz przebudowa, po niezmienionym śladzie, istniejącej linii jednotorowej na linię dwutorową. Nadto lokalizację linii określa obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co wyklucza zmianę przebiegu linii przez jakikolwiek organ,

3. w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego oraz zbadanie wszelkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności" a "...organ I instancji nie przeprowadził analizy jak najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właściciela nieruchomości" bez zdefiniowania na czym polega "postępowanie wyjaśniające pełne" (czym się różni od postępowania wyjaśniającego niepełnego), w jaki sposób należy odróżnić czy zbadane, istotne dla sprawy okoliczności, spełniają wymóg "wszelkich zbadanych okoliczności" czy tylko okoliczności "istotnych", jakie okoliczności uważane za "uciążliwe" powinny być przedmiotem badań w sytuacji gdy analizowanie przebiegu istniejącej linii wykracza po za złożony wniosek i materię sprawy a nadto określa go miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaś parametry linii takie jak wielkość słupów lub rozstaw przewodów stanowią kwestie rozstrzygnięte wymogami technicznymi i nie mogą być przedmiotem ingerencji organu,

4. nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania oraz konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa podczas gdy ustalenie, że uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego należy uczynić co najmniej stroną postępowania jest błędne a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga postępowania wyjaśniającego ani w całości ani w znacznej części gdyż jest wystarczający do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki wnosiła i wywodziła, jak w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji podkreślając, w szczególności że nie podziela argumentacji organu II instancji, że stroną postępowania administracyjnego może być podmiot mający służebność mieszkania nieruchomości. Podkreśla, że wprost widać z dokumentów, iż przebudowywana linia jest usytuowana ponad 200 m od zabudowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm., dalej "ugn"), który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust.3 ugn rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku.

Art. 124 ust. 3 ugn zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 ugn.

Wobec powyższego, rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej Międzychodu z 11 grudnia 2007r. Nr XVIII/125/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód w obrębach: Międzychód, Bielsko, Dzięcielin, Wielowieś oraz części obrębu Muchocin. Godzi się podkreślić, że treść art. 124 ugn innych wymogów nie formułuje.

Słusznie wskazuje zatem organ II instancji, że wystąpiła przesłanka wymieniona w art. art. 124 ust. 3 ugn, dotycząca rokowań z właścicielem nieruchomości. Przepis art. 124 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań. W orzecznictwie wskazuje się, że spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (Teza 2 wyroku II SA/Go 579/07). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ugn mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel w istocie nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyr. NSA z dnia 5 października 2006 r., I OSK 1307/05).

Jak wynika z powyższego, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 ugn jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, rokowania pomiędzy inwestorem i właścicielką prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego trakcie za pośrednictwem organu I instancji, który w tym celu wyznaczył termin rozprawy administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, rokowania prowadzone były drogą korespondencyjną pismami z 25 marca 2014r., 2 kwietnia 2014r., 9 kwietnia 2014r., 22 kwietnia 2014r., 30 kwietnia 2014r., 12 maja 20124r., 20 maja 2014r. 2 czerwca 2014r. 13 czerwca 2014r. 25 czerwca 2014r. (akta adm. I instancji) oraz na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 23 października 2014r. (akta adm. I instancji). Z akt sprawy wynika także, że przed wszczęciem postępowania skarżąca wprawdzie wyraziła zgodę na przeprowadzenie inwestycji, ale strony nie doszły do porozumienia co do proponowanych warunków umowy, w szczególności co do wysokości oraz warunków wypłaty odszkodowania. Ponowne podjęcie rokowań pomiędzy inwestorem i właścicielką nieruchomości w trakcie postępowania administracyjnego, również w istocie nie przyniosło rezultatu w postaci zawarcia w tej kwestii porozumienia. Brak uzgodnienia wszystkich kwestii będących przedmiotem rokowań, a w szczególności odszkodowania za skutki zrealizowania planowanej inwestycji, wbrew temu co wskazywał organ I instancji, prawidłowo uznany został przez Wojewodę orzekającego w sprawie za spełnienie przesłanki wydania zezwolenia w trybie art. 124 ust.1 omawianej ustawy. Ostatecznie inwestor nie uzyskał jakiegokolwiek dokumentu w formie umowy, czy chociażby pisemnego oświadczenia właścicielki nieruchomości, na mocy którego uzyskałby uprawnienie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.). Nie można zatem przyjąć, że negocjacje zakończyły się zgodą właścicielki nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji (wyr. WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2010r., IV SA/Po 457/10). Prawidłowo przyjął Wojewoda, że w tym zakresie argumentacja organu I instancji była błędna i nie mogła się ostać.

Ponieważ, strony nie doszły do porozumienia, a inwestor podtrzymywał wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości, Starosta winien był zaakceptować spełnienie przesłanki przeprowadzenia rokowań z właścicielką, które nie dały rezultatu w postaci zgody na wykonanie prac (art. 124 ust. 1 i 3 ugn) i dalej prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Skoro organ I instancji odstąpił od dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego zwłaszcza w kwestii oceny zgodności wniosku z planem miejscowym, to słusznie wskazuje Wojewoda, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest bowiem ustaleń faktycznych oraz oceny materiału dowodowego dotyczącego dalszych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, mianowicie czy wniosek jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na terenie gdzie położna jest nieruchomość, a także ustalenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości mających na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Słusznie przyjął Wojewoda, hołdując zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa, że ustaleń powyższych powinien dokonać najpierw organ I instancji. Dla prawidłowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niewystarczające jest bowiem przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o jakim mowa w art. 136 kpa, skoro postępowanie w tym zakresie w ogóle nie zostało przeprowadzone. Wojewoda zatem prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 §2 kpa.

Nie znalazła natomiast uzasadnienia kolejna przesłanka uchylenia decyzji organu I instancji dotycząca zobowiązania tego organu do zbadania, czy w wyniku wydania decyzji ograniczającej korzystanie z części działki nr [...], służebność mieszkania obciążająca wskazaną nieruchomość dozna ograniczenia, a w konsekwencji, czy p. M. S, beneficjentce tejże służebności, przysługuje przymiot strony.

Decyzję kasacyjną Wojewoda podjął uznawszy, iż organ I instancji winien ponownie ustalić krąg stron postępowania i zbadać, czy osoba dysponująca służebnością mieszkania również powinna być stroną niniejszego postępowania. Interes prawny w przedmiotowym postępowaniu Wojewoda wywodzi z faktu posiadania przez tą osobę ograniczonego prawa rzeczowego względem nieruchomości, której dotyczył wniosek inwestora, w postaci ujawnionego w księgach wieczystych prawa służebności mieszkania oraz użytkowania części obszaru przedmiotowej nieruchomości. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w celu uzyskania zgody na wykonanie określonych we wniosku prac. Zatem stroną postępowania administracyjnego - w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości urządzeń przesyłowych wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, czyli osoba mająca tytuł prawny do nieruchomości, przez którą ta infrastruktura przechodzi, gdyż tylko z nimi można prowadzić rokowania dotyczące udzielenia zgody na przeprowadzenie prac na ich działce (wyr. WSA w Warszawie z 13 lutego 2008r., I SA/Wa 1844/07). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w świetle powyższych regulacji, że M. S. dysponuje tylko służebnością osobistą mieszkania oraz prawem użytkowania działki o obszarze 0,30 ha (treść kw w aktach adm. I instancji), a nie prawem własności, nie ma zatem przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-Z. Ujawniona w księgach wieczystych nieruchomości służebność oraz użytkowanie nie powoduje, że ma ona interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu, co najwyżej ewentualnie tylko interes faktyczny - co jednak nie czyni jej stroną (por. wyr. NSA z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 791/06 Lex nr 329119).

Niezasadne jest, jak wskazuje organ II instancji odniesienie do art. 112 ust. 2 ugn zgodnie, z którym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własność, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepis ten dotyczy instytucji wywłaszczenia nieruchomości, natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uregulowanego odrębnie w sposób szczególny w art. 124 ugn i gdzie w ust. 1 ustawodawca zakreślił krąg stron postępowania. Nie można zatem treści tego przepisu rozszerzać poprzez odpowiednie stosowanie art. 112 ust. 2 ugn dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości.

Ubocznie wskazać należy, jak słusznie argumentuje skarżąca Spółka, że z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wyraźnie wynika, że przebudowywana linia jest usytuowana ponad 200 m od zabudowań znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.

Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że podmiot dysponujący służebnością mieszkania, czy użytkownik nieruchomości może być uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie inwestycji przez teren przedmiotowej nieruchomości objętej rozstrzygnięciem organów obu instancji.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 28 kpa. Tym samym decyzja Wojewody uchylająca z tej przyczyny w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ - nie jest prawidłowa. Jakkolwiek z uwagi na wskazane powyżej braki postępowania administracyjnego dotyczącego istoty i spełnienia wszystkich przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, sprawę należy skierować do organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy, w szczególności zgromadzenia materiału dowodowego i oceny zgodności wniosku z planem miejscowym obowiązujących na terenie nieruchomości oraz ustalenia warunków ograniczenia sposobu korzystania w sposób najmniej uciążliwy dla przedmiotowej nieruchomości.

Dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, orzeczono zgodnie z przepisem art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.