Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 737/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, 158 par. 1, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi U M i Z M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U M i Z M solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 737/18

UZASADNIENIE

Wojewoda S decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Z i U M o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r., nr [...] , zmieniającej pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynkach istniejących na działce nr [...] i części działki nr [...] z przeznaczeniem na funkcję biurową wraz z rozbudową o część biurową, przebudową wjazdu i budową parkingu dla samochodów osobowych na działkach [...] , [...],[...],[...] przy ul. [...] w T", udzielone decyzją Prezydenta Miasta T z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w zakresie: "rozbudowy budynku biurowego oraz rozbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek biurowy wraz ze zmianą zagospodarowania terenu oraz wykonaniem instalacji gazu, na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w T" - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta T decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, orzekł o zmianie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją własną z dnia [...] grudnia 2014 r.

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2016 r. Z i U M wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie udzielenia M B pozwolenia na budowę oraz decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności obu tych decyzji wskazali art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc rażące naruszenie przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że "nie byli zawiadamiani o wykonywanych w terenie pomiarach geodezyjnych dotyczących spornej inwestycji budowlanej", a "zaistniała sytuacja spowodowała, że działka nr [...] straciła na wartości."

Wojewoda S decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] grudnia 2014 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta T z dnia z dnia [...] października 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., z przyczyn formalnych, uchylił decyzję Wojewody S z [...] listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tutejszemu organowi.

W toku ponownej analizy organ wskazał, że zmiany wynikające z decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r. nr [...] dotyczyły rozbudowy budynku biurowego, rozbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek biurowy, zmiany zagospodarowania terenu oraz wykonania instalacji gazu, na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w T.

Z analizy projektu budowlanego, wynikało że rozbudowę budynku biurowego na terenie działki nr [...] usytuowano w odległości 3,09 m od granicy z działką nr [...] należącą do wnioskodawców. Zaprojektowany w zbliżeniu do granicy wnioskodawców obiekt jest trzykondygnacyjny, przekryty dachem płaskim, o wysokości maksymalnej 12 m nad poziomem terenu.

Wydając kwestionowane pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, miał obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego.

Organ uznał zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] , o warunkach zabudowy i stwierdził, że projekt spełnia jej wymogi w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prezydent Miasta Tuznał, że dokumentacja przedłożona przez inwestorów wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę spełniała wymogi określone w art. 32, art. 34 ust. 1, 2, 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę.

Analizując prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r., Wojewoda S analizował wskazane przez wnioskodawców przesłanki stwierdzenia nieważności, to jest możliwość rażącego naruszenia przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i Ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji).

Wnioskodawcy twierdzili, że usytuowanie obiektu narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy - usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy, znajdują się otwory okienne.

Organ wskazał, że z projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, wynika że zaprojektowane otwory w ścianie zbliżonej na odległość 3,09 m do granicy z działką nr [...], nie będą otworami okiennymi, lecz otworami wypełnionymi materiałem szklanym, przepuszczającym światło, stanowiącymi 7,5% powierzchni ściany o odporności ogniowej REI 60.

Rozwiązanie takie jest zgodne z przepisem § 232 ust. 6 rozporządzenia, który stanowi, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany (przy zachowaniu odpowiedniej klasy odporności ogniowej wypełnień). Zatem otwory o parametrach określonych przepisem § 232 ust. 6 warunków technicznych, jakie zaprojektowane zostały w ścianie zbliżonej do granicy z działką wnioskodawców - nie będą stanowiły otworów okiennych, o których mowa w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Dalej Wojewoda przypomniał, że w postępowaniu nieważnościowym badana jest wyłącznie zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami prawa obowiązującymi na dzień jej wydania, a projekt budowlany oceniany jest w kształcie w jakim został zatwierdzony tą decyzją.

Zdaniem organu decyzja zatwierdzająca projekt budowlany budynku, którego usytuowanie kwestionują wnioskodawcy, nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Kolejny zarzut wnioskodawców - naruszenia § 13 rozporządzenia opierał się na domniemaniu, że realizowana inwestycja uniemożliwi naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w należącym do nich budynku mieszkalnym na działce nr [...].

Przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2).

Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wysokość obiektu, któremu wnioskodawcy przypisują przesłanianie okien w należącym do nich budynku - wynosi 12 m - jest zgodna z decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość budynku projektowanego od budynku znajdującego się na działce nr [...], jest większa niż 12 m (wynosi ok. 15 m), w związku z czym zaprojektowany budynek usytuowany został na działce inwestora w sposób wykluczający niezgodne z przepisami przesłanianie istniejącego budynku wnioskodawców na działce nr [...].

Z kolei przepis § 60 ust. 1 stanowi, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00. Wyjątek od tej reguły przewidziano w ust. 2, zgodnie z którym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wymogi prawne dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dopuszczają możliwość ograniczenia czasu nasłonecznienia tych pomieszczeń, dlatego w sytuacji, gdy - jak ocenił projektant, strefa zacieniania i przesłaniania nowo projektowanego obiektu spełnia w tym zakresie wymagania minimalne, określone w rozporządzeniu - nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu nadmiernego zacienienia działki powodującego duże zawilgocenie, Wojewoda wyjaśnił, że zacienianie powierzchni działki nie jest w ogóle regulowane przez przepisy Prawa budowlanego, ani przepisy wykonawcze.

Podnoszone przez wnioskodawców zarzuty nie potwierdziły się i nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu realizacji inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem należy do właściwości organu nadzoru budowlanego i nie może być przedmiotem kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie art. 156 K.p.a.

W ocenie organu analiza decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r. wskazuje, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest też obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj.: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie została wydana bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą ani nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Z i U M wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody S z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, że Wojewoda S naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Pierwszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wydaną przez Wojewodę S w dniu [...] listopada 2016r. przygotowywała M L.Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił ją i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Mimo obowiązku wyłączenia się od udziału w dalszym postępowaniu (po uchyleniu decyzji do ponownego rozpatrzenia), także decyzję będącą przedmiotem niniejszego odwołania przygotowywała M L.

Niezależnie od powyższego zarzutu wskazali, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ powstający budynek będzie usytuowany w odległości od granicy z działką skarżących mniejszej niż 4 metry, pomimo, że jest to budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy.

W ocenie odwołujących się rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie są zgodne z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naruszone zostały przepisy § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przy przyjęciu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 10-12 metrów, możliwość nasłonecznienia pomieszczeń w budynku należącym do odwołujących się została całkowicie wyłączona.

Decyzja Prezydenta Miasta T o zmianie pozwolenia na budowę nie jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do tej decyzji - obszar analizowany zalicza się do zabudowy mieszkaniowej usługowej niskiej (funkcja dominująca), do której z całą pewnością nie można zaliczyć budynków o wysokości 12 metrów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania U M i Z M, od decyzji Wojewody S z [...] czerwca 2017 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z częścią opisową projektu zamiennego (kwestionowanej decyzji) - zakres zamian obejmuje rozbudowę budynku biurowego, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, zmiany funkcjonalne budynku, zmiany wyglądu elewacji, zmiany zagospodarowania terenu i instalację gazową.

Założenie składa się z nadbudowy kondygnacyjnej budynku oznaczonego na rysunku zagospodarowania nr 3 oraz rozbudowy o budynek trzykondygnacyjny oznaczony na rysunku zagospodarowania nr 6. Przedmiotowe obiekty są niepodpiwniczone o formie prostokątnej. Obiekt nr 6 od strony wschodniej posiada wejście, natomiast obiekt 5 jest łącznikiem pomiędzy budynkiem mieszkalno- usługowym i gospodarczym. Budynek gospodarczy z garażem zmieni swoje przeznaczenie na biurowy z garażem (Projekt budowlany zamienny, cz. 2. Projekt architektoniczno-budowany, pkt 8.0. Przeznaczenie i program użytkowy obiektu, ppkt 8.1. Charakterystyka obiektu, str. 6).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., według stanu na dzień 21 października 2015 r.), decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Inwestor - M B - do wniosku z 26 sierpnia 2015 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...],[...]. Inwestor przedłożył również decyzję Prezydenta Miasta T z [...] czerwca 2015 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. rozbudowa budynku biurowego oraz rozbudowa i przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek biurowy wraz z budową zjazdu z ulicy [...] i parkingu dla samochodów osobowych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w T.

W analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta T z [...] października 2015 r., nie wykazała, aby doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzji Prezydenta Miasta T z [...] czerwca 2015 r., nr [...].

W szczególności nie naruszono wymogów dotyczących: funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (dopuszczalna: rozbudowa budynku biurowego oraz rozbudowa, przebudowa i nadbudowa ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na biurowy, wysokość do 3 kondygnacji; projektowana: rozbudowa budynku biurowego, zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, zmiana funkcjonalna budynku, zmiana wyglądu elewacji, zmiana zagospodarowania terenu i instalacja gazową, 3 kondygnacje); wskaźnika wielkości powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (dopuszczalny: 38 + 41% z zachowaniem min. 10% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego; projektowany: 39,46% z zachowaniem 11,88% powierzchni inwestycji jako terenu biologicznie czynnego); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dopuszczalna: 10 - 12 m dla nowych części; projektowana: wysokość budynku - 12 m); geometrii dachu (dopuszczalny: dach płaski dla nowych części; projektowany: dach plaski). Ponadto projektowana inwestycja nie przekracza linii zabudowy określonej na załączniku graficznym do ww. decyzji Prezydenta Miasta T z [...] czerwca 2015 r.

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) zasadą jest, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4,00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3,00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z analizowanego projektu zagospodarowania terenu wynika, że rozbudowa budynku oznaczonego nr [...] została usytuowana w odległości 3,09 m od granicy z działką nr ew. [...] (własność U M i Z M), projektowana rozbudowa budynku oznaczona na projekcie zagospodarowania numerem 5 została usytuowana w granicy z działką o nr ew. [...], a oznaczona nr 6 część rozbudowywanego budynku została zaprojektowana w odległości ok. 3,03 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Rozbudowa budynku od strony północnej i zachodniej jest skierowana ścianami z otworami (oznaczonymi jako "szklana ścianka przeciwpożarowa") w kierunku działek o nr ew. [...] i [...] (rys. nr 1, Rzut parteru; rys. nr 2, Rzut 1 piętra).

Jakkolwiek w tym przypadku doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w ww. zakresie - to naruszenie to nie może być jednak uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ("organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa").

Odnosząc się do zaprojektowania ww. ścian z otworami organ wskazał, że zgodnie z danymi dotyczącymi warunków ochrony przeciwpożarowej "objęty projektem budowy budynek nr 6 od strony zachodniej i północnej odsunięty jest od granicy działki na odległość większą niż 3m. W tych ścianach posiada otwory zabezpieczone p.poż. Ściany i otwory klasy REI 60" (Projekt budowlany zamienny, cz. 2 Projekt architektoniczno-budowlany, pkt 16.0 Warunki ochrony przeciwpożarowej i ppoż, str. 20). Klasa odporności ogniowej wypełnienia otworów w ścianach zachodniej i północnej odpowiada wymaganiom określonym w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Powyższe przesądza o tym, że uchybienie w zakresie wymogów dotyczących odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Aby uznać uchybienie za "rażące" koniecznym jest stwierdzenie, iż wywołuje ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwie do zaakceptowania w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie usytuowanie w odległości ponad 3 m od granicy działki ścian z otworami okiennymi skutków takich nie wywołuje. Zastosowanie otworów okiennych nie wpłynie bowiem negatywnie na możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości z uwagi na przepisy przeciwpożarowe oraz konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13, § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.).

Ponadto zamienny projekt zagospodarowania terenu został zaakceptowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy ustalony rodzaj zabudowy to zabudowa mieszkaniowa z usługą, natomiast sporna inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Odnosząc się do zaprojektowania ściany bez otworów w granicy z działką nr ew. [...] ocenił, że chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała rozbudowy w granicy, to na projekcie zagospodarowania terenu kolorem niebieskim zaznaczono "zakres inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce równoległym pozwoleniem". Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w miejscu gdzie zaprojektowano rozbudowę budynku w granicy z działką nr ew. [...] - na działce nr ew. [...] również zaprojektowano budynek w granicy z działką inwestycyjną.

W związku z powyższym, Główny Urząd Nadzoru zwrócił się do Urzędu Miasta T z prośbą o nadesłanie wszelkich decyzji o pozwoleniu na budowę budynków na działce nr ew. [...], zlokalizowanych w granicy z działką nr ew. [...], obr. [...], w T.

Urząd Miasta T przekazał akta sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta T z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J S pozwolenia na inwestycję pn. "rozbudowa wraz z nadbudową pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz budowa wiaty magazynowej i miejsc postojowych na parceli nr [...] przy ul. [...] w T".

Z projektu zagospodarowania inwestycji na działce nr ew. [...] wynika, że w granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowano wiatę na miejsca parkingowe, która stykać się będzie ze ścianą budynku zaprojektowanego na działce nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że choć doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., to naruszenie to nie ma charakteru rażącego bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wzniesienie budynku nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej, a biorący udział w postępowaniu właściciele działki sąsiedniej nie kwestionują takiego usytuowania. Nadto z projektu budowlanego wynika, że ściana w granicy działki [...] stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

W analizowanym przypadku nie doszło również do naruszenia § 13 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Stosownie do ww. § 13 odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz znajdującej się w aktach mapy do celów projektowych wynika, że podlegający rozbudowie budynek o wysokości 12m został usytuowany w odległości ok. 15 m od budynku wnioskodawców na działce nr ew. [...]. Tym samym odległość pomiędzy budynkami na działkach inwestycyjnych, a budynkiem na działce nr ew. [...] jest większa niż wysokość przesłaniania wyznaczona na podstawie ww. § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto w zamiennym projekcie budowlanym na str. 5 wskazano, że "strefa zacienienia i przesłaniania nowoprojektowanego obiektu spełnia minimalne wymagania i nie wpłynie na działki sąsiednie przez co w zasadniczy sposób nie zmieni ich istniejących standardów użytkowych".

Zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Analiza decyzji Prezydenta Miasta T z [...] października 2015 r., wykazała że nie doszło do rażąco naruszenia przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tego przepisu - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. M L brała udział w wydaniu decyzji Wojewody S z [...] listopada 2016 r., (uchylonej następnie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r.) oraz decyzji Wojewody S z [...] czerwca 2017 r., to jednak "skarżona decyzja", o której mowa w ww. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to decyzja Prezydenta Miasta T z [...] października 2015 r., która została objęta wnioskiem inicjującym postępowanie nadzwyczajne.

U i Z M wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody S z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ odwoławczy bezzasadnie nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Wojewodę S art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu.

Nietrafne było stanowisko organu, że decyzja Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r., nie narusza rażąco § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podtrzymali zarzuty stawiane tej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednak uznał, że naruszenie ww. przepisów nie ma charakteru rażącego, gdyż w jego ocenie zastosowanie otworów nie wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości z uwagi na przepisy przeciwpożarowe oraz konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Zastosowanie ww. otworów okiennych będzie miało istotny wpływ na możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżących, a wypełnienie otworów w ścianach zachodniej i północnej nie odpowiada wymogom z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (bez weryfikacji przyjęto, że są to ściany i otwory klasy REI 60).

Nietrafne jest stwierdzenie, że nie zostały naruszone przepisy § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Strefa zacienienia i przesłaniania nowoprojektowanego obiektu nie spełnia wymagań minimalnych określonych w rozporządzeniu, gdyż wbrew wymogom dotyczącym nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - przy przyjęciu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określonej na poziomie 10-12 metrów, możliwość nasłonecznienia tych pomieszczeń w budynku skarżących została całkowicie wyłączona. Nadmierne zacienienie działki ma również wpływ na jej bardzo duże zawilgocenie.

Decyzja Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r. nie jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do tej ostatniej decyzji - obszar analizowany zalicza się do zabudowy mieszkaniowej usługowej niskiej (funkcja , dominująca), do której z całą pewnością nie można zaliczyć budynków o wysokości 12 i metrów, czy tym bardziej wyższych. Naruszenie norm § 13 przedmiotowego rozporządzenia ma charakter rażący, wywołuje skutki społeczno - gospodarcze i niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, w szczególności poważnie utrudniając możliwość korzystania z nieruchomości skarżących.

Utrudnienia dotyczą zarówno gruntu, powodując jego nadmierne zacienienie, zawilgocenie, a nawet okresowo podtapianie (co między innymi niekorzystnie wpływa na uprawę drzew, krzewów i innych roślin), jak i posadowionego na tym gruncie budynku w istotny sposób utrudniając dostęp światła dziennego do znajdujących się w nim pomieszczeń.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonana przez organ odwoławczy ocena kwestionowanej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, bez wątpienia wykazała naruszenie przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zlokalizowanie budynku o określonych rozwiązaniach projektowych, w odległości od granicy z działką sąsiednią mniejszej, niż wymagana tym przepisem.

Z uwagi na przedmiot kontrolowanej przez sąd sprawy, którą było stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) oraz rodzaj mających miejsce naruszeń, kluczowa była odpowiedź na pytanie, czy opisane wyżej naruszenia miały charakter "rażący".

Organ wskazał, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest "rażące", gdyż nie powoduje zagrożenia dóbr chronionych prawem i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Zdaniem Sądu, ocena organu była nie dość wnikliwa, dokonana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko organu powierzchownie odnosi się do istoty problemu występującego w kontrolowanej sprawie. Nie wyjaśnia należycie i gruntownie tego, dlaczego bezspornie stwierdzone naruszenia prawa, nie cechowały się charakterem, rażącym.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Oczywistym jest zarazem, że nie każda niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku wydania tego pozwolenia. Miarą adekwatnych ocen w tym względzie winno być ustalenie skali (ilości) stwierdzonych naruszeń, jak też ich łącznego wpływu na otoczenie.

Wprawdzie organ dostrzegł, iż rozbudowa budynku od strony północnej i zachodniej jest skierowana ścianami z otworami (oznaczonymi jako "szklana ścianka przeciwpożarowa") w kierunku działek o nr ew. [...] i [...] (rys. nr 1, Rzut parteru; rys. nr 2, Rzut 1 piętra) jest naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jednak uznał, że naruszenie to nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Wskazał iż klasa odporności ogniowej wypełnienia otworów w ścianach zachodniej i północnej odpowiada wymaganiom określonym w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Rozumowanie takie, skutkować jednak może dopuszczeniem budowy obiektów mających w całości ściany szklane pełne (spełniające wymogi odporności ogniowej) - w odległości 3 merów od granicy sąsiedniej działki budowlanej.

Odnosząc się natomiast do zaprojektowania ściany bez otworów w granicy z działką nr ew. [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że choć decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje rozbudowy w granicy, to z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w miejscu gdzie zaprojektowano rozbudowę budynku w granicy z działką nr ew. [...], na działce tej również zaprojektowano budynek w granicy.

W toku postępowania nadzwyczajnego organ ustalił, iż Prezydent Miasta T decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J S pozwolenia na inwestycję pn. "rozbudowa wraz z nadbudową pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz budowa wiaty magazynowej i miejsc postojowych na parceli nr [...] przy ul. [...] w T".

Z projektu zagospodarowania inwestycji na działce o nr ew. [...] wynika, że w granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowano wiatę na miejsca parkingowe, która stykać się będzie ze ścianą budynku zaprojektowanego na działce inwestycyjne w granicy z działką o nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że jakkolwiek w analizowanym wypadku doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., to naruszenie to nie ma charakteru rażącego bowiem nie wywołuje skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Wzniesienie budynku nie utrudnia zabudowy działki sąsiedniej, a biorący udział w postępowaniu właściciele działki sąsiedniej nie kwestionują takiego usytuowania.

W kontekście takiej oceny organu, podkreślenia wymaga, że przepisy techniczno-budowlane są przepisami gwarantującymi pewien standard (minimum) ochrony także innym uczestnikom procesu budowlanego (w tym sąsiadom inwestycji). Od rygoryzmu tych przepisów możliwy jest wyjątek, w postaci możliwości uzyskania, we właściwym trybie, zgody na odstępstwo od ich stosowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku w odległościach mniejszych niż minimalne, bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, oceniane może być jako rażącego naruszenia prawa. Zatem w konkretnym przypadku znaczenie może mieć nie tylko ciężar gatunkowy, ale też ilość stwierdzonych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2018r., sygn. II OSK 2695/17).

Natomiast bezzasadny był zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Choć ten sam pracownik brał udział w wydaniu decyzji Wojewody S z [...] listopada 2016 r., (uchylonej następnie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r.) oraz decyzji Wojewody S z [...] czerwca 2017 r., to jednak "skarżona decyzja", o której mowa w ww. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to decyzja Prezydenta Miasta T z [...] października 2015 r., która została objęta wnioskiem inicjującym postępowanie nadzwyczajne.

Ponownie rozpoznając tę sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazane wyżej uwagi Sądu i oceni wszechstronnie, czy ilość, rodzaj i charakter wad zawartych w decyzji Prezydenta Miasta T z dnia [...] października 2015 r., uzasadnia przyjęcie, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czy też mimo wszystko brak jest podstaw do takiej oceny.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składały się: uiszczony wpis od skargi (200zł), koszty ustanowionego pełnomocnika (480zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (2 x 17zł).