Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1654/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 24d
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: 1. Z brzmienia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie sposób skutecznie wywodzić, by regulowanym zakazem objęte były przypadki, w których - choćby jak w niniejszej sprawie – zobowiązanie dotyczyło incydentalnego wykonania przez radnego usługi na rzecz gminy. Rozszerzenie stosowania tego zakazu na wszystkie stosunki cywilnoprawne może również budzić wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa.

2. Wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter sankcji i to sankcji skutkującej poważnymi konsekwencjami ustrojowymi. Nie można takiej sankcji domniemywać w drodze wykładni celowościowej i systemowej.

TEZY

1. Z brzmienia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie sposób skutecznie wywodzić, by regulowanym zakazem objęte były przypadki, w których - choćby jak w niniejszej sprawie – zobowiązanie dotyczyło incydentalnego wykonania przez radnego usługi na rzecz gminy. Rozszerzenie stosowania tego zakazu na wszystkie stosunki cywilnoprawne może również budzić wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa.

2. Wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter sankcji i to sankcji skutkującej poważnymi konsekwencjami ustrojowymi. Nie można takiej sankcji domniemywać w drodze wykładni celowościowej i systemowej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Malgorzata Miron Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/13 w sprawie ze skargi H. N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz H. N. kwotę 500 zł ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. N. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Kujawsko – Pomorski, działając na podstawie art. 24d, art. 24f ust. 1 i art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) i art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy G. H. N. w związku z powierzeniem mu przez Wójta Gminy G. wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz w związku z prowadzeniem przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, polegającym na wykonaniu remontu pomostu drewnianego stanowiącego własność Gminy G., znajdującego się na kąpielisku gminnym w G.. W ocenie organu nadzoru, powyższa okoliczność skutkuje uznaniem, że doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 24d u.s.g. Ponadto, zdaniem Wojewody, doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W przedmiotowym przypadku radny H. N. w oparciu o umowę z dnia [...] kwietnia 2012 r., prowadząc działalność gospodarczą na własny rachunek, wbrew zakazowi ustawowemu wykorzystywał mienie komunalne Gminy G. albowiem pomost stanowiący własność Gminy G. na czas remontu był w posiadaniu radnego.

Wezwana do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego Rada Gminy G. na sesji w dniu [...] maja 2013 r. odrzuciła projekt uchwały w tej sprawie.

W odpowiedzi na zawiadomienie Wojewody z dnia 8 lipca 2013 r. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Minister Administracji i Cyfryzacji nie zgłosił zastrzeżeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy H. N. wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego zarzucając naruszenie art. 24d i art. 24 f u.s.g. Podniósł, że wprawdzie art. 24d u.s.g. formułuje zakaz powierzania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej radnemu gminy, w której uzyskał mandat, to jednak jednoznaczna i nie budząca wątpliwości redakcja językowa tego przepisu wskazuje, że zakaz ten adresowany jest wyłącznie do wójta gminy. Adresatem tego zakazu nie jest natomiast radny. Ze względu na restrykcyjny i ingerujący w swobody jednostki charakter tych przepisów ograniczenia muszą być ściśle określone. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że różnice w redakcji ww. przepisów są zamierzone. Skoro zatem zakaz z art. 24d u.s.g. miałby być adresowany również do radnego, ustawodawca uczyniłby to. Skoro jednak tak nie jest – brak jest podstaw do wykładni rozszerzającej.

Skarżący wskazał ponadto, że stwierdzenie przez Wojewodę, iż doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 24f u.s.g. wynika z niezrozumienia istoty rzeczy. Skarżący jest rzemieślnikiem stolarzem, który dokonał naprawy zdewastowanego pomostu. Powierzony rzemieślnikowi do naprawy przedmiot, niezależnie czyją jest własnością, nie jest przedmiotem majątkowym przy wykorzystaniu którego rzemieślnik prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ nie ustalił rzeczywistego stanu rzeczy. W istocie bowiem pisemna umowa została zawarta dopiero po wykonaniu zlecenia, które zostało dokonane ustnie w lutym 2012 r. Wójt gminy usilnie prosiła skarżącego aby niezwłocznie wykonał roboty, bo obiekt zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. Było to zlecenie doraźne i jednorazowe, podyktowane stanem wyższej konieczności. Zlecenie skarżący niezwłocznie wykonał zimą 2012 r. wykorzystując pokrywę lodową. Dopiero kilka tygodni po wykonaniu zlecenia sporządzono formalnie umowę pisemną i dokonano formalnego odbioru prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że istotną kwestią w sprawie jest interpretacja art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Sąd zgodził się ze skarżącym, że językowe znaczenie tego przepisu jest jasne: adresatem zakazu powierzania radnemu gminy wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej jest wójt gminy, w której radny uzyskał mandat. Sąd podzielił jednakże pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1375/06, że zgodnie z dyrektywami postępowania interpretacyjnego, nawet jeżeli dany zwrot jest językowo jasny, należy go jednak poddać procedurze interpretacyjnej wedle dyrektyw funkcjonalnych. Jeżeli otrzymany w wyniku zastosowania tych dyrektyw rezultat będzie zgodny z wynikiem uzyskanym wedle dyrektywy językowej, to dojdzie jedynie do wzmocnienia wyniku wykładni językowej. Jeżeli natomiast wyniki te będą ze sobą kolidować, to wówczas należy sprawdzić, czy znaczenie językowe nie burzy podstawowych założeń o racjonalności ustawodawcy. Kierując się powyższymi zasadami Sąd doszedł do wniosku, iż uwzględniająca wartości określone w Konstytucji RP wykładnia celowościowa i systemowa art. 24 u.s.g. nakazuje przyjąć, że przepis ten jest jednym z kierowanych do radnego gminy zakazów, których naruszenie obwarowane jest sankcją wygaśnięcia mandatu wynikającą z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Przepis art. 24d u.s.g. jest jednym z przepisów antykorupcyjnych. Z jego treści wynika, że ma on służyć zapobieżeniu sytuacji, kiedy radny gminy będzie wykonywał pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z gminą w której uzyskał mandat. Pomimo, iż z literalnej treści art. 24d u.s.g wynika, iż zakaz zawierania umowy z radnym jest kierowany do wójta gminy, to w istocie nie wójt jest podmiotem, którego prawa są ograniczane poprzez ten przepis. Wójt działa w imieniu gminy, a więc występując jako strona umowy cywilnoprawnej z radnym reprezentuje interes publiczny. Interes indywidualny w tej sytuacji jest reprezentowany w osobie radnego. To radny jest w tej sytuacji tą osobą, której prawa muszą być ograniczone, aby możliwa była realizacja interesu publicznego. Celem art. 24d u.s.g. jest zakazanie korzystania z indywidualnego prawa radnego do uzyskania korzyści od gminy w postaci dochodu z wykonywanej na jej rzecz pracy. To dzięki tak sformułowanemu zakazowi możliwe jest zachowanie interesu publicznego rozumianego jako zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają.

Sąd zgodził się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, prezentowanym w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 140/09, że błędne jest wywodzenie z treści art. 24d u.s.g. zakazu "jednostronnego", który miałby rzekomo wiązać jedynie organ wykonawczy gminy, ale już nie obowiązywał radnego. Takie rozumienie zapisu normatywnego przyjętego w art. 24d u.s.g. prowadzi bowiem do absurdalnej, następującej konsekwencji tej administracyjnoprawnej powinności: jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobligowany jest do przeciwdziałania sytuacjom łączenia mandatu radnego ze świadczeniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, z jednoczesnym dopuszczeniem łączenia przez samego radnego mandatu, który uzyskał, z wykonywaniem pracy na tej podstawie.

Mając na względzie charakter zakazu określonego w art. 24d u.s.g. oraz założenie racjonalnego ustawodawcy, zdaniem Sądu, nie można z kolei uznać, że złamanie przez radnego zakazu określonego w art. 24d u.s.g. ma jedynie cywilnoprawne skutki w postaci nieważności zawartej umowy (art. 58 § 1 k.c.) Zakaz ten ma zdecydowanie administracyjny rodowód, a jego celem jest stworzenie mechanizmów antykorupcyjnych. Sąd uznał zatem, że należy dopuścić, na zasadzie tzw. zbiegu kumulatywnego, konieczność stosowania sankcji administracyjnoprawnych, w tym również stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Za powyższą wykładnią przemawia też systematyka ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 24d u.s.g. usytuowany jest bowiem wśród tych przepisów ustawy, które wprowadzają zakazy mając zapobiegać korupcji radnych (art. 24a – 24f u.s.g.), a nie wójta.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalnej "rozszerzającej" interpretacji art. 24d u.s.g. ze względu na zawarty w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakaz ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych prawa i wolności tylko w ustawie Sąd wskazał, że konieczność zachowania ustawowej formy ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności obywatela nie może być uznawana za jednoznaczne z koniecznością wyłącznie językowej wykładni takich przepisów, gdy rzeczywiście zostaną one ustanowione. Nie ulega wątpliwości, że art. 24d u.s.g. jest przepisem rangi ustawowej. Jak wyżej wykazano – wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, uwzględniająca wartości konstytucyjne, sprzeciwia się wykładni ściśle językowej tegoż przepisu. Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie nie kwestionuje, iż sankcja wygaśnięcia mandatu w przypadku braku dopełnienia obowiązków wynikających z przepisów antykorupcyjnych co do zasady może być uznana za proporcjonalne (w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatela, po spełnieniu warunków przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto (por. pkt 3.5 w części III uzasadnienia wyroku TK z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, publ. OTK-A 2007/3/2 oraz LEX nr 257767). Zdaniem Sądu warunki te w przypadku rozumienia art. 24d u.s.g. jako zakazu kierowanego do radnego, są spełnione. Niewątpliwe koniecznym i przydatnym jest, dla zapobieżenia nadużywania mandatu radnego, aby nie tylko nie dozwolić radnemu wykorzystywania mienia gminnego w prowadzonej działalności gospodarczej (tak wprost art. 24f u.s.g.), ale także zakazać pobierania mu czerpania korzyści finansowych ze świadczonej wobec gminy pracy – czy to w formie umowy o pracę (tak art. 24b u.s.g.), czy też w innych przewidzianych prawem formach, w tych formie umów cywilnoprawnych, z których realizacją wiąże się osobista praca (np. przy wykonywaniu umowy zlecenia czy umowy o dzieło). Sama zaś odmienność formy, w jakiej radny osiąga korzyść od gminy (tj. dzięki wykonywaniu umowy cywilnoprawnej a nie umowy o pracę czy działalności gospodarczej) nie może wpłynąć na ocenę, iż proporcjonalność sankcji (wygaśnięcie mandatu), z jaką spotyka się radny w przypadku naruszenia zakazu z art. 24d u.s.g. jest taka sama, jak w przypadku art. 24b czy art. 24f u.s.g.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda słusznie ocenił, iż doszło do naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 24d u.s.g. Niewątpliwie pomiędzy skarżącym – radnym rady gminy G. (prowadzącym działalność rzemieślniczą), a wójtem tej gminy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej tj. umowy o dzieło. Jest to jeden z rodzajów umów cywilnoprawnych, na podstawie których jest świadczona praca. Na podstawie tej umowy skarżący miał wykonać pracę w postaci naprawy pomostu stanowiącego mienie gminne. Okoliczność, że – jak podnosi skarżący – najpierw była to umowa ustna, która później znalazła potwierdzenie na piśmie, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 24d u.s.g. Przepis ten nie różnicuje zakazu zawierania umów z radnymi w zależności od formy tej umowy (ustnej, pisemnej, notarialnej lub innej). Z treści tego przepisu nie wynika także, że jego stosowanie jest wyłączone w sytuacjach nagłych. Trudno poza tym przypuszczać, że skarżący był jedyną osobą w gminie (i okolicach), która była zdolna podjąć się remontu pomostu.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadne podnoszone przez skarżącego argumenty wskazujące na błędną wykładnię art. 24f u.s.g., której dokonał Wojewoda. Przepis ten zakazuje wykorzystywania mienia gminy w prowadzeniu działalności gospodarczej, tj. nie dopuszcza sytuacji, kiedy mienie gminy jest środkiem, dzięki któremu możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej, a nie przedmiotem prowadzenia takiej działalności. Sąd uznał jednak, że to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy skoro – jak wynika z wcześniejszych rozważań - zasadnie Wojewoda ocenił, że doszło do naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 24d u.s.g.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H. N., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego "w szczególności" art. 24d ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i "rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 Ppsa". Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu nadzorczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, choć nie odpowiada w pełni wszystkim wymogom przewidzianym dla sformalizowanego pisma jakim jest skarga kasacyjna, zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazać zatem należy, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sporządzający tę skargę stawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu zastrzegł, iż "w szczególności" wymieniona norma uzasadniać ma zarzut naruszenia prawa materialnego. Stwierdzić więc trzeba, że podstawa skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie winny być sformułowane precyzyjnie, jednoznacznie, nie pozostawiając miejsca na niedopuszczalne domysły i przypuszczenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala zatem na odniesienie się do innych, bliżej nie sprecyzowanych zarzutów.

Uznając za trafny sformułowany w sposób prawidłowy zarzut naruszenia art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wskazać należy, że – wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd I instancji – redakcja tego przepisu jest klarowna nie pozostawiając wątpliwości tak co do adresata normy, jak i zakresu przedmiotowego ustanowionego w tej normie zakazu. Jak stanowi powołany przepis, wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że nie zasługuje na poparcie podzielony przez Sąd I instancji niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym zastosowana w powyższym przepisie formuła jest na tyle szeroka, by pozwalała na jej zastosowanie w odniesieniu do radnego, sankcjonując jej naruszenie poprzez zastosowanie instytucji wygaśnięcia mandatu radnego. Stwierdzić należy, że przede wszystkim na takie zastosowanie nie pozwala wykładnia językowa cytowanego przepisu, która w pełni umożliwia ustalenie znaczenia zawartej w nim treści normatywnej. Po pierwsze więc, w świetle tego przepisu to wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma zakaz zawierania umów zobowiązujących radnego do wykonywania pracy. Po drugie, zakaz ten obejmuje kontrakty cywilne zobowiązujące do wykonywania pracy w znaczeniu ścisłym. Zauważyć wypada, że o tym z jakim stosunkiem prawnym mamy do czynienia, decyduje jego treść i istota. Nie obowiązuje bowiem zasada domniemania istnienia stosunku pracy, charakter więzi łączących strony każdorazowo należy ustalić, na podstawie cech świadczenia pracy.

Z brzmienia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie sposób skutecznie wywodzić, by regulowanym zakazem objęte były przypadki, w których - choćby jak w niniejszej sprawie – zobowiązanie dotyczyło incydentalnego wykonania przez radnego usługi na rzecz gminy. Rozszerzenie stosowania tego zakazu na wszystkie stosunki cywilnoprawne może również budzić wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa. Wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter sankcji i to sankcji skutkującej poważnymi konsekwencjami ustrojowymi, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach. Nie można takiej sankcji domniemywać w drodze wykładni celowościowej i systemowej.

Stwierdzić zatem należy, że rezultat interpretacyjny, przy zastosowaniu wykładni językowej w dostatecznie pełny sposób odzwierciedla wolę ustawodawcy (ustrojodawcy) zapisaną w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe czyni nieuzasadnionym posłużenie się przez Sąd I instancji analizą celowościową i systemową tego przepisu, co doprowadziło do rezultatu sprzecznego z wyraźnym zamierzeniem ustawodawcy. Podkreślić trzeba, że wielokrotne nowelizacje ustawy o samorządzie gminnym, obejmując swoim zakresem również analizowany przepis, nie doprowadziły do jego zmiany w kształcie odpowiadającym zaproponowanej przez Sąd I instancji interpretacji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zlecenie miało charakter jednorazowej usługi, której nie można utożsamiać z zatrudnieniem. Gdyby w drodze zlecenia wójt powierzył radnemu pełnienie obowiązków pracowniczych lub funkcji w jednostkach organizacyjnych, sankcja wynikałaby z zakazu zatrudnienia w urzędzie gminy i pełnienia funkcji w jednostkach organizacyjnych. Być może, mając na względzie właśnie te konsekwencje, ustawodawca nie przewidział w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym odrębnej sankcji dla radnego.

Uznać zatem należy, że Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, iż w świetle funkcji antykorupcyjnej, jaką miałby realizować art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, podpisanie z wójtem umowy cywilnoprawnej zobowiązującej radnego do wykonania określonej czynności na rzecz gminy, w której mandat sprawuje, samo przez się skutkować powinno wygaśnięciem mandatu radnego.

W warunkach rozpoznawanej sprawy nie sposób zatem przyjąć, by zawarcie umowy cywilnoprawnej przez Wójta Gminy G. z H. N., na mocy której radny zobowiązał się do wykonania remontu pomostu drewnianego stanowiącego własność Gminy G., naruszało ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem i wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, co w świetle art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) prowadziłoby do wygaszenia mandatu radnego. Powyższe świadczy o nieuprawnionym działaniu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który w dniu [...] sierpnia 2013 r. zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy G. H. N.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie – na podstawie art. 148 tej ustawy – zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.