Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 258/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. D. kwotę 1000,00 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

1.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 09.08.2017r. (Nr [...]) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Przebudowa i nadbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w K.".

Parametry inwestycji ustalone zostały w następujący sposób:

. linia zabudowy: wg załącznika nr [...] do decyzji. Planowana inwestycja nie zmieni istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek frontowy nr [...] na działce nr [...] obr. [...] w K., parametr ten nie ulegnie zmianie;

. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki: parametr ten nie ulegnie zmianie;

. szerokość elewacji frontowej: parametr ten nie ulegnie zmianie;

. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: nie ulegnie zmianie parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku frontowego.

Wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego tj. górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap wyznaczono w przedziale 19 do 19,5 m. (na podstawie par. 7 ust. 4 rozporządzenia). Wysokość ta ustalona została od poziomu istniejącej rzędnej terenu inwestycji w granicy z działką drogową (210,6 m.n.p.m.) co oznacza, że wysokość ta nie może przekroczyć 230,1 m.n.p.m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (wyższej) tj. górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap wyznaczono w przedziale 17-17,5 m. (par. 7 ust. 4 rozporządzenia). Wysokość ta ustalona została od poziomu istniejącej rzędnej terenu inwestycji w granicy z działką drogową (210,6 m.n.p.m) co oznacza, że wysokość ta nie może przekroczyć 229,9 m.n.p.m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (niższej) oraz oficyny północnej pozostanie bez mian.

. geometria dachu:

dla budynku frontowego: dach spadzisty, dwuspadowy, niestymetryczny, o lokalizacji głównej kalenicy równolegle do ul. [...], niesymetryczny kąt nachylenia połaci dachu jako wynikowa z wysokości okapu i kalenicy między 12-35 stopni.

Wysokość głównej kalenicy (maksymalna wysokość budynku) – przedłużenie tej krawędzi do istniejącej zabudowy na działce nr [...] tj. 20,7 m. z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego. Linia okapu czytelnie zaakcentowana. Dopuszczono zmianę kąta nachylenia frontowej połaci dachowej jako wynik z ustalonej wysokości kalenicy i istniejącej wysokości elewacji frontowej. Dopuszczono zmianę kąta nachylenia tylnej połaci dachowej jako wynik z ustalonej wysokości kalenicy i istniejącej wysokości elewacji tylnej (podwórzowej). Doświetlenie poddasza elewacji frontowej oknami połaciowymi. Doświetlenie poddasza elewacji tylnej oknami w ścianie nadbudowy należy potraktować jako kontynuację elewacji z powtórzeniem rytmów i szerokości otworów, które należy sytuować w osiach otworów niższych, istniejących kondygnacji.

Dla budynku oficyny południowej (wyższej) kształtowanie dachu ustalono wg następujących zasad:

. dach spadzisty, jednospadowy, lokalizacja głównej kalenicy prostopadle do ul. [...];

. kąt nachylenia dachu jako wynikowa wysokości okapu i kalenicy (10-30 stopni);

. wysokość kalenicy 18-18,6 m.;

. linia okapu czytelnie zaakcentowana;

. dopuszczono zmianę kąta nachylenia połaci dachowej;

. doświetlenie poddasza oficyny oknami w ścianie nadbudowy jako kontynuacja elewacji z powtórzeniem rytmów i szerokości otworów, które należy sytuować w osiach otworów niższych, istniejących kondygnacji.

Dla budynku oficyny północnej dopuszcza się zmianę dachu na płaski (o spadku do 10 stopni).

Nadto, dopuszczono budowę balkonu w ściennie nadbudowy elewacji tylnej budynku frontowego jako powtórzenie balkonów niższych kondygnacji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, iż należało przeprowadzić postępowanie opisane w art. 59 i następne przepisów ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku sprawy uzyskano postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26.07.2017r. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzyskano też opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, Zespołu Urbanistycznego Urzędu Miasta K., Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. w zakresie terenów objętych sporządzanym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]". W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, o jakiej mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Integralną częścią decyzji stanowią jej załączniki, tak tekstowe jak i graficzne, co jest zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) zwanego dalej rozporządzeniem.

2.

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła E. R.. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu i ustalenie warunków dla inwestycji, która nie spełnia wymogów tam określonych § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez

jego zastosowanie i uznanie, że przepis ten ma pierwszeństwo w zastosowaniu

przed § 7 ust. 3 rozporządzenia, co spowodowało ustalenie poziomu wskaźnika

wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie z przepisami prawa,

- § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie przez organ dowolnej geometrii

dachu, która nie spełnia wymagań opisanych tą normą, bowiem ustalono w sposób

odmienny do geometrii dachów występujących w obszarze,

- art. 7, 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędne wyjaśnienie stanu

faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego

uzasadnienia wydanej decyzji,

- art. 8 w zw. z art. 80 kpa poprzez wydanie postanowienia o treści sprzecznej

z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Uzasadniając zarzuty odwołująca się wskazała, że dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego, tj. górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap w przedziale od 19,0 do 19,5 m, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (wyższej ) tj. górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap wyznaczono w przedziale od 17,9 m do 17,5 m. Wysokości te wyznaczono na podstawie ust. 4 § 7 rozporządzenia, mimo, iż wyniki analizy stwierdzają, że wysokości budynków - linia gzymsów tworzą uskoki. Co za tym idzie, w tej sytuacji winno się wysokości wyznaczać na podstawie ust. 3 tego paragrafu, tj. zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego.

Takie ustalenia jednak nie zapadły, i w konkluzji odwołująca się stwierdziła, że wysokość górnej krawędzi zarówno elewacji tylnej budynku frontowego jak i elewacji oficyny południowej została wyznaczona przez organ ad hoc, bez uprzedniego zbadania istniejącego stanu faktycznego, a w szczególności bez uwzględnienia całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a jedynie odnosząc się do zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Powyższe przeczy zasadzie zawartej w § 3 rozporządzenia, bowiem należało wyznaczyć obszar analizowany wokół terenu inwestycji i wykonać prawidłową analizę tego terenu, zamieszczając dane parametrów istniejącej zabudowy, na podstawie których wyliczono by średnie wielkości wskaźników.

W ocenie odwołujące się, wątpliwości budzi sposób wyznaczenia dla planowanej inwestycji geometrii dachu. Dla planowanej inwestycji w zakresie oficyny północnej wyznaczono dach płaski, mimo, że dachy takie nie występują w obszarze analizowanym, a o czym pisze się w analizie.

Odwołanie uzupełnione zostało pismem z dnia 25.09.2017 r. Zwrócono w nim uwagę, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny, co wynikało z faktu dołączenia do akt sprawy dokumentacji graficznej bez oznaczenia okien. W związku z tym organ przeoczył, że planowana inwestycja zabuduje okno lokalu nr [...], położonego w budynku nr [...].

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29.11.2017 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczyło przepisy odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Podało też m.in., że w tej sprawie, zgodnie z wymogami przepisów wykonawczych sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, która w pierwszym punkcie zawiera szczegółową charakterystykę istniejącej zabudowy terenu, bada i wskazuje funkcję zabudowy w obszarze jak i cechy istniejącej zabudowy. Jej autor stwierdził, iż z uwagi na charakter planowanej inwestycji i jej rozmiar, który dotyczy tylko nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w istniejącym obrysie, zmianie nie ulegną takie parametry istniejącej zabudowy jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. W związku z tym wnioskowana inwestycja będzie dotyczyła zmiany gabarytu wysokości oraz geometrii dachu, tak więc wykonaną analizą objęto te parametry, które ulegną zmianie. Kolegium podało, że zabudowa w obszarze analizowanym jest zabudową uliczną, historyczną o wysokości 2-4 kondygnacji, o dachach dwuspadowych lub wielopołaciowych, o kalenicach dachów równoległych do osi ulicy. Wnioskowana do nadbudowy kamienica znajduje się po wschodniej stronie ul. [...] tworząc z innymi budynkami jednolitą linię o niezakłóconym przebiegu gzymsów. Istniejąca tu zabudowa charakteryzuje się podobną formą architektoniczną, stylistyką oraz gabarytami. Również tył budynków w obszarze, szczególnie budynków w najbliższym sąsiedztwie tworzy podobną linię o spokojnym rytmie podziałów pierzei na poszczególne budynki. Tyły kamienic charakteryzują się podobną formą architektoniczną, stylistyką, okresem realizacji oraz gabarytami. Budynek frontowy na działce nr [...] oznaczony nr [...] ma obecnie wysokość elewacji frontowej 17,2 m i tylnej 16,0m, zaś wysokość do okapu wynosi ok. 18,3m. Kalenica jest równoległa do ul. [...]. Kąt nachylenia połaci frontowej ok. 6° i tylnej ok 19 °. W połaci tylnej budynku frontowego znajduje się facjata o wysokości okapu ok. 19,2 m i kącie nachylenia ok 5 °.

Oficyna północna ma wysokość okapu do 15,6m, kalenicy ok. 16,1 m, kąt nachylenia połaci ok. 9°.

Oficyna południowa (wyższa) ma wysokość okapu ok. 16,0 m, kalenicy ok. 17,9m, kąt nachylenia połaci ok. 20°.

Oficyna południowa (niższa) ma wysokość do okapu 8,3 m, kalenicy 8,9 m kąt nachylenia połaci ok. 6°.

Budynek nr [...] ma zbliżoną wysokość elewacji frontowej z wyższą kamienicą sąsiadującą na działce nr [...]. Autor analizy w kontekście powyższych danych stwierdził, że ze względu na układ przestrzenny i gabaryty wysokości elewacji frontowych sąsiednich budynków tworzących jednolitą linię należy zachować wysokość elewacji frontowej (wysokość gzymsu wieńczącego) budynku wskazanego do nadbudowy. Ponadto kolejnym spostrzeżeniem autora analizy było to, iż wnętrza urbanistyczne kamienic historycznych, nie tylko w obszarze analizowanym, ale wręcz nawet na obszarze całego [...], posiadają zróżnicowane wysokości zabudowy występującej w kwartałach zabudowy podwórek. Kamienice frontowe stanową dominantę w stosunku do zabudowy oficynowej. Typowym jest, że zabudowa oficynowa wewnątrz podwórek ma gabaryty mniejsze od kamienic frontowych. Wprowadzenie w zabudowie oficynowej parametrów wysokościowych wyższych lub równych zabudowie frontowej stworzyłoby bardzo niekorzystne rozwiązania przestrzenne naruszające ład przestrzenny i wprowadzające dysonans w istniejącej zabudowie. Dlatego też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wskazanego do nadbudowy budynku nie ulega zmianie, a jedynie nadbudowa budynku frontowego możliwa jest poprzez podniesienie wysokości elewacji tylnej ok. 3,5 m - do wysokości 19,46 m i podniesieniu kalenicy głównej o ok. 2,8 m. (do wysokości 21,15) oraz zmianie geometrii dachu - spadek połaci frontowej ok. 29 °, tylnej ok. 12°. Co za tym idzie, badana decyzja wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego, tj. górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap wyznaczyła w przedziale od 19,0m do 19,5 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (wyższej) polegać ma na podniesieniu wysokości elewacji frontowej oficyny o ok. 2,3 m oraz kalenicy oficyny o ok. 0,7m , zaś projektowany kąt nachylenia połaci wynosi ok 7°.

Natomiast jeśli chodzi o oficynę północną to w tym przypadku ma dojść do zmiany geometrii dachu na dach płaski. Tak wiec decyzja w oparciu o powyższe ujęte w analizie dane, ustala wysokość górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (wyższej) tj. górnej krawędzi gzymsu podbudowującego okap w przedziale 17,0m do 17,5 m .

Wysokości górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (niższej) i oficyny północnej pozostaną bez zmian.

Dokonane podniesienia wysokości elewacji tylnej budynku frontowego jak i wysokości górnej krawędzi elewacji oficyny południowej (wyższej), miały oparcie przede wszystkim w istniejących wysokościach budynku bezpośrednio sąsiadującego z budynkiem, który podlegać ma nadbudowie. Wykonana analiza w sposób szczegółowy podaje wysokości obu sąsiadujących z terenem inwestycji budynków, przy czym budynek zlokalizowany na działce nr [...], pod adresem [...] [...] jest budynkiem niższym od istniejącego budynku nr [...]. Natomiast budynek na działce nr [...], oznaczony nr [...], jest budynkiem wyższym od budynku mającego podlegać nadbudowie, bowiem posiada wysokość elewacji frontowej ok. 17,6m, tylnej ok. 17,5 m i kalenicy ok 20,7 m. Natomiast jego oficyna północna ma wysokość do okapu ok. 17,5 m, kalenicy ok. 18,4m. Jego oficyn północna niższa ma wysokość do okapu ok. 3,7 m i do kalenicy ok. 5,7m.

Tak więc zestawiając nowo ustalone wysokości wymienionych elewacji budynku nr [...] (stanowiącego teren inwestycji) z wysokościami takich samych elewacji w budynku nr [...] zauważyło Kolegium, że są one obecnie na takim samym poziomie. Ustalona obecnie wysokość tylnej elewacji budynku frontowego będzie wynosiła od 19,0 m - do 19,5 m. Kalenica tegoż budynku frontowego ma zostać podniesiona do wysokości 20,7 m, tj. ma być przedłużeniem krawędzi istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (z budynkiem nr [...]).

Oficyna południowa (wyższa), tj. górna krawędź gzymsu podbudowującego okap budynku nr [...] ma posiadać wysokość w przedziale 17,0m - 17,5 m , czyli ma posiadać taką wysokość jak wysokość do okapu oficyny północnej budynku 27 ( tj. również 17,5 m).

Wysokość kalenicy w tej oficynie południowej została ustalona w przedziale 18,0m - 18,6 m, czyli ma odpowiadać wysokości kalenicy oficyny północnej budynku nr [...] (18,4 m).

Pozostałe wysokości oficyn budynku nr [...] pozostają bez zmian, natomiast w zakresie dachu oficyny północnej dopuszczono zmianę dachu na dach płaski.

Nowo ustalone wielkości wysokości budynku frontowego, jak i wysokości oficyny południowej jedynie dorównują do istniejących wysokości budynku sąsiedniego. Powoduje to, iż ustalenia te mają w pełni poparcie w istniejącej zabudowie.

Kolegium zwróciło uwagę, iż właśnie owo odniesienie się przy ustaleniach wysokości do zabudowy najbliższej, czterokondygnacyjnej jest w pełni zasadne, bowiem jak wynika z dokonanej charakterystyki terenu, w sąsiedztwie po wschodniej stronie ul. [...] budynki mieszkalne wielorodzinne są wysokie, również czterokondygnacyjne. Po drugiej stronie ulicy budynki mają 3, 4 i 5 kondygnacji.

W ocenie SKO w K., chybiony jest zarzut zawarty w odwołaniu, iż w sytuacji gdy wysokości istniejących budynków tworzą uskok należało wyliczy średnią wielkość występującą w obszarze. Zgodnie z brzmieniem § 7 ust 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) omówiona tam wysokość dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i dopiero gdy ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się jej średnią wielkość występująca w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie wysokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian, a zmianie ulega wysokość elewacji tylnej i wysokości oficyny.

Zarzut, iż w sprawie opisano jedynie wysokości dwóch sąsiadujących działek, pomijając pozostałe w obszarze, jest – w ocenie SKO w K. - także chybiony. W charakterystyce obszaru wskazano jak kształtują się wysokości zabudowy, a jak wskazuje § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak więc podstawową kwestią jest zwrócenie się do zabudowy sąsiedniej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu, iż w obszarze nie występują domy o dachu płaskim, w decyzji ustalono w zakresie oficyny północnej zmianę dachu na dach płaski, Kolegium zauważyło, że autor analizy stwierdził, że jakkolwiek w obszarze domy przekryte są dachami dwuspadowymi, które głównie występują na budynkach frontowych, to dachy płaskie występują na niewielkich budynkach gospodarczych. Ponadto, co jest też bardzo istotne, przedmiotowa oficyna północna posiada obecnie wysokość okapu ok. 15,6 m, a kalenicy ok. 16,1 m, zaś kąt nachylenia połaci ok. 9°. W kontekście tych wielkości należało stwierdzić, iż istniejące do tej pory przekrycie oficyny, bardziej przypominało dla obserwatora dach płaski, niż dwu spadowy, bowiem różnica wysokości pomiędzy okapem a kalenicą wynosiła jedynie 0,5 m. W tej sytuacji zmiana geometrii dachu na dach płaski nie dokona w wizerunku tej oficyny znacznych zmian.

Natomiast kwestia braku zwrócenia uwagi przez organ, że wskutek nadbudowy budynku nr [...] dojdzie do zabudowania okna lokalu nr [...] oraz okien jego balkonu, a na takie działanie właścicielka lokalu nr [...], a odwołująca się obecnie, nie wyraża zgody, nie mogła – wg organu II instancji - przynieść skutku w postaci uchylenia decyzji. Strona oczekiwała też, że organ administracji przed określeniem warunków zabudowy winien był ustalić i uwzględnić cechy zabudowy już istniejącej. Wskazana powyżej w odwołaniu kwestia powoduje, iż sporna decyzja wydana została w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i w związku z tym winna uleć uchyleniu. SKO w K. podkreśliło w tym zakresie, iż przedmiotem badania i ustaleń postępowania o wydanie warunków zabudowy jest kwestia ustalenia istniejących w sąsiedztwie terenu wskazanego dla przyszłej inwestycji funkcji, cech, gabarytów dotychczasowej zabudowy, i następnie w oparciu o te ustalenia i na ich podstawie – określenie takich możliwych do nadbudowy i rozbudowy wielkości istniejącego już budynku nr [...], by nie zaburzyły istniejącego ładu przestrzennego i stanowiły uzupełnienie istniejącej zabudowy. Sprawa zamurowania okna i balkonu dotyczy kwestii ściśle projektowych i budowlanych, rozstrzyganych w toku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

4.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia 29.11.2017 r. wniosła E. R..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

Prawa procesowego tj.:

- art. 7, art. 77 § l, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie okoliczności, że w ramach planowanej inwestycji przewidziano zabudowę okna lokalu sąsiedniego nie objętego wnioskiem, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, która nie może być zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na pozytywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji;

- art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Prawa materialnego tj.:

- art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, a w konsekwencji ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, które nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;

- § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepis ten ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji, ustalenie poziomu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie przepisami prawa;

- § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), poprzez ustalenie przez organ w sposób dowolny geometrii dachu, która nie spełnia wymagań opisanych tą normą, bowiem ustalono ją w sposób odmienny do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

5.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja SKO w K. z dnia 29.11.2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik ocenianej sprawy. Powyższe, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.) skutkuje uchyleniem obu kontrolowanych decyzji.

Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że w decyzji tej zawarte zostały treści (ustalenia) wzajemnie się wykluczające. Stwierdzenie to odnieść należy do kwestii urządzenia miejsc postojowych dla inwestycji. W załączniku nr [...] do tej decyzji (Warunki zabudowy) na stronie 5 (pkt 4 d) wskazano bowiem, iż "inwestor, we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, winien zapewnić ewentualne miejsca parkingowe dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. W bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić dodatkowo ogólnodostępne miejsca postojowe". W dalszej części decyzji postanawia się jednak, iż "Stwierdza się brak możliwości realizacji miejsc postojowych na terenie inwestycji (...) tym samym brak jest konieczności realizacji miejsc postojowych w związku z planowaną inwestycją". Abstrahując w tym miejscu od występujących w orzecznictwie sądowym rozbieżności odnośnie do tego, czy decyzja o warunkach zabudowy winna określać konkretną liczbę miejsc postojowych dla przyszłego zamierzenia inwestycyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2015 II OSK [...] oraz odmienny pogląd w tej kwestii zawarty np. w wyroku NSA z dnia 29 października 2013 r. II OSK [...]), to stwierdzić jednak trzeba, iż stanowisko organu I instancji, co do potrzeby (lub jej braku) zapewnienia inwestycji miejsc postojowych – wobec prezentowanej sprzeczności treści decyzji - nie zostało jednoznacznie wyrażone. Z cytowanego fragmentu decyzji nie wiadomo bowiem, czy inwestor w ogóle został zobowiązany do realizacji miejsc postojowych, i czy w tym celu może wykorzystać teren dróg publicznych, jak też nie wiadomo, czy ze wskazanego obowiązku inwestor jednak został zwolniony. Przedstawiona treść decyzji obrazująca wykluczające się wzajemnie ustalenia, narusza zatem art. 107 par. 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Przepisy te wymagają bowiem aby rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, w tym nałożone na jej adresata obowiązki - było określone precyzyjnie (jednoznacznie), a przy tym należycie uzasadnione. Tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie, spełniające wskazane wymogi, budzi zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Niezależnie jednak od powyższego zauważyć trzeba, iż kwestia ustalenia parametrów przyszłej inwestycji (tj. przebudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] nr [...] w K. wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne) nie została należycie dokonana w ocenianym przypadku. Sposób ustalania parametrów przyszłej inwestycji określony jest w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073). Wynika to z par. 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Podstawowym zatem dokumentem determinującym ustalenie przez organ administracji wskaźników (parametrów) przyszłej inwestycji jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, której wyniki stanowią, w niniejszej sprawie, załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ten budzi jednak istotne zastrzeżenia i wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń w nim zawartych, jak również wyciągniętych wniosków. Zwrócić bowiem uwagę należy na sposób ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji. Przepis par. 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli zaś, wskazana wysokość, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (par. 7 ust. 4). W zakresie wysokości budynków analiza wskazuje, że "wschodnia pierzeja ul. [...] (...) tworzy jednolitą linię o niezakłóconym przebiegu gzymsów" (str. 4 wyników analizy). Stwierdzenie to odniesione zostało także do tylnej (tj. nie frontowej) strony budynków. W dalszej jednak części analiza stwierdza, iż "wysokość elewacji frontowej określa poziom gzymsu podbudowującego okap. Z uwagi na różnice w wysokości samych kondygnacji i ich ilości, linia gzymsów w pierzejach ul. [...] charakteryzuje się niewielkimi uskokami". Z przedstawionych twierdzeń analizy nie wynika zatem, jaki stan przyjęty został za podstawę ustaleń faktycznych. Nie jest bowiem jasne, czy wysokość elewacji (poziom gzymsów) tworzy jednolitą linię, czy też występują "uskoki". Okoliczność zaś, co do sposobu ukształtowania ocenianego parametru występującego na działkach sąsiednich – jest istotna dla oceny sprawy, bowiem determinuje sposób ustalenia tego wskaźnika, bądź jako średnia wielkość z obszaru analizowanego, bądź jako przedłużenie krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie w analizie wskazano, że ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego ustalone zostało w oparciu o par. 7 ust. 4 rozporządzenia tj. na podstawie odstępstwa od obowiązujących zasad. Konieczne jest jednak w takim przypadku uzasadnienie w analizie zasadności przyjęcia takiego wyjątku. Oceniając treść tego dokumentu stwierdzić trzeba, że nie odzwierciedla on argumentów ani racji mających przemawiać za dopuszczalnością ustalenia tego parametru w oparciu o wskazaną podstawę prawną tj. jako odstępstwo od reguł z par. 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Świadczy to o dowolności w zakresie ustalenia tegoż wskaźnika.

W ocenie sądu nie została poprawnie ustalona także kwestia "geometrii dachu" przyszłej inwestycji. Stosownie do par. 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano w tym zakresie, iż "w kwartale zabudowy w którym zlokalizowany jest teren inwestycji na budynkach frontowych i oficynowych, nie występują dachy płaskie. Te pojawiają się na budynkach gospodarczych, śmietnikach". W przedstawionej sytuacji nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego dla planowanej inwestycji budynku oficyny północnej dopuszczono zmianę dachu na płaski. Trudno wszak jest uznać za poprawne ustalenie geometrii dachu oficyny północnej budynku kamienicy w nawiązaniu wyłącznie do budynków gospodarczych, czy śmietników.

Zarazem podkreślić należy, iż kąt nachylenia połaci dachu dla budynku frontowego ustalony został w przedziale 12-35 stopni. Dla budynku oficyny południowej (wyższej) parametr ten przewidziano w granicach 10-30 stopni. Jednocześnie, w każdym z wyżej wskazanych przypadków decyzja o warunkach zabudowy przewiduje, iż "dopuszcza się zmianę kąta nachylenia połaci dachowej jako wynik ustalonej wysokości kalenicy i ustalonej wysokości elewacji". W ocenie sądu, powyższa treść decyzji, wprowadza dowolność w zakresie finalnego ukształtowania tego parametru, skoro nie określa zakresu możliwej zmiany kąta nachylania połaci dachu. Przemawia to także za wadliwością przyjętych rozwiązań.

Stwierdzonych uchybień i wadliwości decyzji organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, co czyni również wadliwą decyzję tego organu.

Wskazać przy tym należy, iż przedstawione powyżej rozważania stanowią jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze wniesionej w tej sprawie. Zarzuty te, sąd w istotnej części podzielił. Nie zasługiwał jednak na uwzględnienie podnoszony w skardze argument trwałej niewykonalności zaskarżonej decyzji. Skarga podawała w tym zakresie m.in., iż decyzję o warunkach zabudowy wydano dla inwestycji, która nie może zostać zrealizowana bez naruszania aktualnego stanu prawnego (przepisów odrębnych), gdyż koncepcja inwestora zakłada zabudowę okna lokalu nr [...], nieobjętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu stwierdzić jednak trzeba, że zarzut ten jest przedwczesny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. 2017 r., poz. 1073). Ochrony prawa własności, również w kontekście gwarantowanym przepisami technicznymi, poszukiwać może skarżąca w postępowaniu w przedmiocie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej aktualnie ocenianą decyzją o warunkach zabudowy.

W oparciu o przedstawione rozważania, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji winny usunąć wskazane wyżej wadliwości, a odnoszące się do wyeliminowania sprzeczności w zakresie obowiązku (lub jego braku) zapewnienia miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o który określany jest parametr wysokości górnej krawędzi elewacji, ustalenie rodzaju dachu inwestycji stosownie do parametrów występujących w obszarze analizowanym oraz precyzyjnego, wykluczającego dowolności ustalenia kąta nachylenia połaci dachowej dla budynku oficyny południowej (wyższej).

O kosztach orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a.