Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 13/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
659
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art.149 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie znak [...] I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłości, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania aktu w sprawie znak [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz T. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zarządza zwrot skarżącemu T. B. od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwoty 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 23 października 2006 r. T. B. (dalej: skarżący) złożył wniosek do Wojewody o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa przez Gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną o powierzchni 353 m2 objętej księga wieczystą nr [...] położonej w S. przy ul. [...].

Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta orzekł o zmianie danych ewidencyjnych w operacie gruntów i budynków. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15 września 2014 r. uchylił decyzję ze względu na dokonanie prac geodezyjnych w drodze czynności kameralnych.

Decyzją z dnia 19 lipca 2017 r. Prezydent Miasta orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków obręb nr [...] jednostka ewidencyjna [...]. Aktualizacja polegała na ustaleniu przebiegu granic działek ewidencyjnych, co spowodowało wydzielenie z dotychczasowej działki nr [...] o pow. 0,0684 ha, nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], dwóch nowych działek o numerach: [...] o pow. 0,0140 ha (objętej księgą wieczystą [...]) i [...] o pow. 0,0544 ha (objętej m.in. księgą wieczystą [...]).

Decyzją z dnia 19 września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zaakceptował tryb aktualizacji ewidencji gruntów i budynków – wszczętej z urzędu. Organ zaznaczył, że działka ewidencyjna nr [...]– droga o pow. 0,0684 ha będąca we władaniu [...] Zarządu Komunalnego, objęta była księgami wieczystymi: [...], [...], [...]. W skład tej działki wchodziły różne, połączone nieruchomości. Porównanie archiwalnej mapy katastralnej w skali 1:2880 z obowiązującą mapą ewidencji gruntów w skali 1:1000 oraz analiza odpisów ksiąg wieczystych nr: [...], [...] i [...], w ocenie organu, dowodziła, że działka nr [...] była niejednorodna pod względem prawnym. Zatem przeprowadzenie tzw. "rozdzielenia" zawartych w jednej działce nieruchomości będącej przedmiotem odrębnej własności należało co do zasady zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji. Organ opisał sposób wyznaczenia granic obu działek.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1384/17 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W związku z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w wyniku czego uznał, iż dokumentacja techniczna sporządzona przez geodetę uprawnionego Z. S., przyjęta do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 września 2016 r. pod nr [...], nie może stanowić podstawy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków ze względu na wskazane przez Sąd nieprawidłowości.

W związku z powyższym, pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r., organ zwrócił się do zleceniodawcy opracowania – [...] Urzędu Wojewódzkiego, z prośbą o zajęcie stanowiska w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 19 lipca 2017 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 września 2017 r. znak: [...] oraz poinformowanie o podjętych czynnościach.

[...] Urząd Wojewódzki zlecił wykonanie kolejnej dokumentacji technicznej poszerzając zakres regulacji stanu prawnego do całej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie nr [...] jednostka ewidencyjna [...].

Stosowna dokumentacja sporządzona została przez geodetę uprawnionego inż. M. K., posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...] i przyjęta do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 sierpnia 2019 r. pod nr [...].

Kierując się wprowadzonymi w dniu 31 lipca 2020 r. przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782), Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...], znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna [...], polegającej na ustaleniu przebiegu granic działek ewidencyjnych skutkującym rozdzieleniem połączonych w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0648 ha odrębnych nieruchomości objętych księgami wieczystymi: [...], [...] oraz [...], w wyniku którego powstały nowe działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 0,0278 ha, nr [...] o pow. 0,0040 ha i nr [...] o pow. 0,0365 ha, jako bezprzedmiotowego.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli D. K. oraz S. K. działające przez pełnomocnika T. B. oraz T. B.

Rozpatrując powyższe odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 lutego 2021 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zobowiązując organ do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta odnośnie zasadności uznania postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] za bezprzedmiotowe i uznał, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał również, iż, w toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, organ pierwszej instancji winien, w sposób niebudzący wątpliwości, dokonać kompletnych ustaleń zapewniających jednoznaczne udowodnienie wszystkich okoliczności, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a także zająć stanowisko wobec wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r.

Akta sprawy zostały zwrócone Prezydentowi Miasta w dniu 12 kwietnia 2021 r.

Prezydent Miasta kolejno postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2021 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r., i postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 10 listopada 2021 r.

W dniu 5 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta poinformował [...] Urząd Wojewódzki Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości, że planowany termin zakończenia postepowania ustalony jest na dzień 30 września 2021 r., a w dniu 13 października 2021 r., że termin ten ustalony jest na dzień 10 listopada 2021 r.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. Prezydent Miasta wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 stycznia 2022 r.

Pismami z dnia 24 listopada 2021 r. organ zwrócił się do:

- M. S. o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców M. S.;

- stron o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców A. S. oraz jej ojca J. M.;

- A. M. o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców B. M. oraz jego ojca J. M.;

- S. B. o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców W. M.;

- B. L. o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców A. M. oraz jego ojca W. M.

Czterema pismami z dnia 25 listopada 2021 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny o przesłanie postanowienia dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po:

- A. S.;

- B. M. ;

- A. M. ;

- M. S.;

W dniu 1 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło ponaglenie złożone przez skarżącego wobec przewlekłego prowadzenia sprawy przez Prezydenta Miasta.

W dniu 3 grudnia 2021 r. sporządzono notatkę służbową dotyczącą zmarłego W. M.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta przekazał akta do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W dniu 7 grudnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo C. K. dotyczące zmarłego J.M.

W dniu 17 grudnia 2021 r. organ zwrócił się do skarżącego, o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców J. M.

Dwoma pismami z dnia 17 grudnia 2021 r., organ zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny o przesłanie postanowienia dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po:

- J. M.;

- W. M.;

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...], i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 10 stycznia 2022r.

Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. organ poinformował, że w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna [...], polegającej na ustaleniu przebiegu granic nieruchomości skutkującym rozdzieleniem błędnie połączonych w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0684 ha, odrębnych nieruchomości objętych księgami wieczystymi: [...], [...] i [...] w wyniku czego powstają nowe działki ewidencyjne:

nr [...] o pow. 0,0278 ha objęta księgą wieczystą [...],

nr [...] o pow. 0,0040 ha objęta księgą wieczystą [...] oraz

nr [...] o pow. 0,0365 ha objęta księgą wieczystą [...],

został zebrany materiał dowodowy.

W dniu 29 grudnia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wobec niezaskarżenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: [...] dotyczącego przewlekłości postępowania w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...]- zwrócił akta przedmiotowej sprawy.

W dniu 10 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do adw. P. B. o udzielnie informacji dotyczących spadkobierców J. M.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 marca 2022 r.

Siedmioma pismami z dnia 12 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny o przesłanie postanowienia dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po:

- J. M. i W. M.;

- A. S.;

- B. M.;

- A. M.;

- M. S.

- J. M.

Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny o przesłanie postanowienia dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po W. M.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r., Prezydent Miasta wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 maja 2022 r.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego znak [...] przez Prezydenta Miasta. Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie do sygn. [...], którego skarżący jest stroną;

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzanie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd;

4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;

5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze gospodarki narodowej w r. poprzednim na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.;

6. na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że wobec uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, Prezydent Miasta przystąpił do ponownego rozstrzygania sprawy, co nastąpiło po 2,5 r. od wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W dniu 21 października 2020 r. organ I instancji wydal decyzję hybrydową, którą umarzał postępowanie i jednocześnie tworzył nowe działki, przy czym wskazywał, że w sprawie aktualizacja może nastąpić na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu, a nie w formie decyzji. W tej sytuacji skarżący był ponownie zmuszony do wniesienia odwołania, w wyniku którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 9 lutego 2021 r. znak [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 2018 r.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił akta organowi I instancji. Początkowo organ wyznaczył termin załatwienia sprawy dopiero na 30 września 2021 r., co jest terminem odległym zważając na to, że nie podjęto żadnych nowych czynności geodezyjnych, następnie na 10 listopada 2021 r., by w końcu ten termin przesunąć na 10 stycznia 2022 r., a zatem niemal rok po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Już sam fakt, że ponowne postępowanie, oparte o ten sam operat geodezyjny, prowadzone po uchyleniu decyzji przed organ odwoławczy, miałoby trwać 9 miesięcy, należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Wobec kolejnej nieuzasadnionej zmiany terminu załatwienia sprawy, skarżący wniósł ponaglenie pismem z dnia 29 listopada 2021 r., które doprowadziło do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowienia z dnia 20 grudnia 2021 r., w którym stwierdzona została przewlekłość postępowania i wyznaczony termin załatwienia sprawy na dzień 10 stycznia 2022 r.

Skarżący wskazał, że nie sposób zgodzić się z oceną, iż przewlekłość postępowania przed Prezydentem Miasta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy nie dokonał analizy całokształtu postępowania, bezkrytycznie przyjmując, że zastosowanie się do zaleceń znanych organowi od czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 13 marca 2018 r., powoduje że przewlekłość nie ma charakteru kwalifikowanego.

Skarżący podkreślił, że z akt sprawy wynika, że organ od dnia 8 kwietnia 2021 r. do 28 października 2021 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji, a jedynie udzielił odpowiedzi na pismo Wojewody, iż do dnia 30 września 2021 r. zostanie wydana decyzja. Z odpowiedzi na ponaglenie wynika, że dopiero 24 i 25 listopada 2021 r. organ rozpoczął poszukiwania uczestników postępowania. W tym stanie rzeczy należy uznać, że przewlekłość postępowania jest oczywista i ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy wcześniej organ nie podjął żadnej czynności celem ustalenia kręgu uczestników postępowania. Skarżący dodał, że organ zwrócił się również do niego - z pominięciem pełnomocnika - o wskazanie spadkobierców zmarłych właścicieli sąsiednich działek.

Skarżący za nieakceptowalne uznał stwierdzenie zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 2021 r., a zaakceptowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2021 r., że dopiero teraz organ bierze pod uwagę zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2018 r. i taka okoliczność ma stanowić usprawiedliwienie dla niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym oraz wielokrotnej zmiany tego terminu.

Skarżący wskazał, że operat inżyniera K. został sporządzony 12 czerwca 2019 r., zaś organ I instancji poszukiwania stron polegające na zwróceniu się do sądu wieczystoksięgowego podjął - jak wynika z postanowienia Wojewody z dnia 20 grudnia 2021 r. – w dniach 24 i 25 listopada 2021 r., a zatem 2,5 roku później. Tego typu zwłoka nie może być kwalifikowana inaczej niż rażące naruszenie prawa. W świetle tej okoliczności należy przyjąć, że decyzja z dnia 21 października 2020 r. była obarczona błędem polegającym na nieustaleniu kręgu uczestników postępowania i adresatów decyzji, a również decyzja, która ma zostać wydana do dnia 10 stycznia 2022 r. nie będzie adresowana do wszystkich stron postępowania.

Skarżący podniósł, że należy przyjąć, że prawomocnie stwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przewlekłość co postępowania przed Wojewodą mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynika i jest nierozerwalnie związana z przewlekle prowadzonymi czynnościami Urzędu Miasta - Wydziału Geodezji. wobec którego to organu powinno zapaść podobne rozstrzygniecie.

Decyzje Wydziału Geodezji Urzędu Miasta były już wielokrotnie uchylane ze względu na doniosłe błędy, co uniemożliwia zakończenie postępowania przed Wojewodą i uzyskanie przez strony odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną. W sytuacji, gdy sprawa jest organowi znana od niemal 15 lat (pierwsze pismo Urzędu w sprawie datowane jest na 12 lutego 2007 r.), trudno uznać, że jej złożoność jest uzasadnieniem dla wielokrotnego przesuwania terminu wydania decyzji.

Zdaniem skarżącego, czynności podejmowane przez Prezydenta Miasta są pozorne, poszukiwanie spadkobierców właścicieli sąsiednich nieruchomości rozpoczęto po niemal 4 latach od wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie charakteryzują się koncentracją czynności niezbędną w świetle art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zmierzają do wydania decyzji zgodnej z prawem, co uzasadnia uznanie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że wszystkie dotychczas wydawane decyzje były uchylane bądź przez organ odwoławczy bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - m.in. ze względu na przeprowadzenie pomiarów w niedopuszczalnym trybie, dowolne przypisywanie własności działek, niezgodnie z treścią ksiąg wieczystych, dokonanie aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej, mimo braku ku temu przesłanek. Organ nie dochowuje należytej staranności w prowadzeniu postępowania, analizie dokumentów, nie stosuje zgodnych z prawem trybów prowadzenia postępowania, wybiórczo opiera się na materiale dowodowym, nie uwzględnia treści prawomocnych wyroków, przedłuża terminy załatwienia sprawy bez podania konkretnej przyczyny, nie podejmując merytorycznych czynności, a w końcu wydaje decyzje, które każdorazowo są uchylane ze względu na kwestie formalne.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżący wskazał, iż istotne znaczenie ma całokształt działań organu w sprawie. Sam fakt, iż postępowanie mające na celu jedynie dokonanie czynności geodezyjnych, zostało wszczęte niemal 15 lat temu, uzasadnia stwierdzenie, że organ naruszył prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i to w stopniu rażącym, oczywistym. Zadaniem Prezydenta Miasta jest jedynie określenie powierzchni parceli zajętej pod drogę publiczną, co nie jest zadaniem na tyle skomplikowanym, by organ prowadził postępowania w tej sprawie przez łącznie 15 lat, a do obecnej sygnatury przez 5 lat.

Po 15 latach pomiarów geodezyjnych, Prezydent Miasta nie był zdolny do wydania decyzji, która nie zostałaby uchylona, wobec czego skarżący i jego siostry nie mogą uzyskać decyzji o wywłaszczeniu, a co za tym idzie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący ma 80 lat, jego siostry, również strony postępowania przed organem, mają kolejno: D. K. - 90 lat, M. P. - 85 lat, a S. K. - 76 lat.

Skarżący wnosi również o przyznanie dla niego od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze gospodarki narodowej w roku poprzednim. Prowadzenie postępowania przewlekłe w sposób rażący, dotyka bezpośrednio interesów majątkowych skarżącego - bez pomiarów geodezyjnych, a następnie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, nie może on uzyskać należnego mu odszkodowania za utraconą nieruchomość, ponosi koszty niezbędnej pomocy prawnej w toku postępowania, które po 16 latach są znaczne.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że akta sprawy zwrócone zostały w dniu 12 kwietnia 2021 r. Organ podkreślił, że ze względu na zmianę zakresu pracy geodezyjnej wykonanej przez inż. M. K. (regulacja całej działki nr [...], a nie wydzielenie tylko części z niej), co było konsekwencją uwag zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., rozszerzył się zakres koniecznych do przeanalizowania materiałów źródłowych i zmienił się również krąg stron postępowania. Jest to więc zupełnie nowa dokumentacja i inna niż poprzednie, gdzie przedmiotem było jedynie wydzielenie z działki [...] nieruchomości objętej księgą wieczystą [...].

Każda z dokumentacji przyjętych do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach postępowania aktualizacyjnego, rozpatrywana jest niezależnie, pod kątem możliwości aktualizacji w oparciu o nią bazy danych ewidencji gruntów i budynków.

Zakres regulacji stanu prawnego działki nr [...] w ramach operatu sporządzonego przez inż. M. K., spowodował nie tylko konieczność analizy materiałów źródłowych niebranych dotychczas pod uwagę, i ustalenia właścicieli nowo wydzielanych działek, ale również konieczność odnalezienia spadkobierców właścicieli parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. S., ujawnionych w [...], w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania, jak również uzyskania dokumentów potwierdzających, iż ujawniona w przedmiotowej księdze M. S. c. B. i K. jest tożsama z M. S., widniejącą jako właścicielka przedmiotowej parceli w archiwalnych dokumentach znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

W celu ustalenia powyższych okoliczności organ prowadzący postępowanie wystąpił do Sądu Rejonowego o przesłanie odpisów stosownych postanowień spadkowych oraz niezależnie od tego do dzieci i wnuków właścicieli ujawnionych w [...], ustalonych na podstawie danych zawartych w bazie PESEL. Do 10 marca 2022 r., brak było odpowiedzi na powyższe pisma.

Zaznaczyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 199/18, w sprawie ze skargi T. B. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 października 2006 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 1000 złotych, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Wojewody na rzecz T. B. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1100/19, w sprawie ze skargi T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 października 2006 r. o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa przez Gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oddalił skargę kasacyjną Wojewody, oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1-3, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie we właściwej formie i w określonym przez prawo terminie.

"Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia wnioskodawca może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" (E. Klat-Górska, Wniesienie ponaglenia w wypadku przewlekłości lub bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia [w:] Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 96).

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w CBOSA).

W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Badając zasadność takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wobec ścisłego związania z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co może wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Działania organu w tym czasie, również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Mimo, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpoznawana sprawa, do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona wydaniem decyzji. Przewlekłość w załatwieniu sprawy, jakiej dopuścił się Prezydent Miasta, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce, gdyż postępowanie trwa dłużej, niż jest to konieczne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa niewątpliwie należy do szczególnie skomplikowanych, zatem organ powinien był ją załatwić w terminie dwóch miesięcy, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. W dniu 9 lutego 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję którą uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zobowiązując organ do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej i po jej wydaniu, akta sprawy zostały zwrócone Prezydentowi Miasta w dniu 12 kwietnia 2021 r. Od tego czasu, przez ponad 7 miesięcy, czynności organu ograniczały się do informowania stron oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego, co 2-4 miesięcy, o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy. Akta sprawy liczą ok. 400 kart, zatem zapoznanie się z nimi przez organ po zwrocie akt, nie powinno trwać ponad 7 miesięcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy już do tego momentu, postępowanie toczyło się kilka lat. Organ zatem niewątpliwie działał w sposób przewlekły, nie podejmując w tym okresie żadnych czynności.

Oceniając, czy zaistniała przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność czy tez przewlekłość. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę z jednej strony fakt, że stan przewlekłości postępowania trwał ponad 7 miesięcy, a w tym czasie nie podejmowano żadnych czynności mających na celu gromadzenie materiału dowodowego, a organ ograniczał czynności do informowania co 2-4 miesiące o kolejnym przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, z drugiej jednak strony Sąd wziął również pod uwagę, że po tym okresie organ podjął działania, a dalsze przedłużenie postępowania spowodowane zostało zwłoką Sądu Rejonowego w udzieleniu odpowiedzi na wezwania organu. Z tych względów Sąd stwierdził, że miała miejsce przewlekłość postępowania, ale przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 26/19 (opubl. w CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. I SAB/Łd 13/20, opubl. w CBOSA). Ponieważ, jak wskazano powyżej, po okresie ponad 7 miesięcy, w którym czynności organu ograniczały się do informowania stron oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego, co 2-4 miesięcy, o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy, organ rozpoczął działania zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania, Sąd uznał, że brak jest konieczności wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Co do przyznania sumy pieniężnej w sytuacji skarżącego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 199/18, iż trudno w tym przypadku mówić o poniesionym uszczerbku, kwestia ewentualnego odszkodowania, jakiego były właściciel nieruchomości może się domagać za nieruchomość zajętą pod drogę, rozpoznawana jest w odrębnym postępowaniu, a odszkodowanie przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości zajętej pod drogę, który wniosek o wypłatę tego odszkodowania złożył w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa zgodnie z art. 75 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ pozostawał w przewlekłości bowiem przez ponad 7 miesięcy od dnia 12 kwietnia 2021 r., jego czynności ograniczały się do informowania stron oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego, co 2-4 miesięcy, o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy, a ta przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ nie zakończył sprawy, konieczne było zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania aktu w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd zarządził także zwrot skarżącemu nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.