Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1015/03
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2003-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego.

To zaś oznacza, że roszczenie o ustanowienie prawa własności /użytkowania wieczystego/ do gruntu nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji jedyną drogą zaskarżenia niekorzystnej dla strony uchwały pozostaje art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a w takim przypadku ustawodawca "wraca" do konieczności wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego dla uznania zasadności skargi.

TEZY

Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego.

To zaś oznacza, że roszczenie o ustanowienie prawa własności /użytkowania wieczystego/ do gruntu nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji jedyną drogą zaskarżenia niekorzystnej dla strony uchwały pozostaje art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, a w takim przypadku ustawodawca "wraca" do konieczności wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego dla uznania zasadności skargi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty i Edwarda W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 21 marca 2002 r. (...) w sprawie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą (...) Rady Miejskiej W. z dnia 21 marca 2002 r., podjętą w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Małgorzatę i Edwarda W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ul. G. S. G.-R., ul. K. I. G. i B. S., Gen. T. K., P. i S. S., O. P. G. i granicą administracyjną miasta W. w obrębie O. we W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz w związku z uchwałą (...) Rady Miejskiej W. z dnia 29 stycznia 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ul. G. S. G.-R., ul. K. I. G. i B. S., G. T. K., P. i S. S., O. P. G. i granicą administracyjną miasta W. w obrębie O. we W. /Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. nr 1 poz. 7/, Rada Miejska W. uchwaliła w par. 1, że odrzuca się protest wniesiony przez Małgorzatę i Edwarda W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisanego obszaru; w par. 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta.

Skargę na opisaną uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Małgorzata i Edward W. Podnieśli, że ich zdaniem, przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały strona przeciwna dokonała naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zamiast uznania pisma strony jako zarzutu do projektu planu i zastosowania prawidłowego przepisu art. 24 przywołanej ustawy. Skarżący podkreśla, że jego pismo z dnia 27 grudnia 2001 r. wskazywało na naruszenie interesu prawnego skarżącego i obiektywnego porządku prawnego.

Skarżący podnoszą, że organ zaniechał rozpatrzenia i ustosunkowania się do zarzutu w przewidzianym prawem trybie i terminie, a także nie rozpoznał /łącznie z zarzutem/ wniosków mieszkańców terenu objętego zmianą planu dotyczących sprzedaży bezprzetargowej na rzecz każdego mieszkańców odpowiednich części nieruchomości gruntowych niezabudowanych pozostających w posiadaniu każdego z wnioskodawców.

Nadto we wniosku do planu z dnia 6 stycznia 2000 r. wnioskowano o zbycie na rzecz wnioskodawców gruntów dzierżawionych jako grunty rolne, a także gruntów niezabudowanych, dzierżawionych jako grunty rolne, przylegających bezpośrednio do ich działek budowlanych, które oznaczone są numerem 199, AM 6 obręb O.

Skarżący podkreślał, że do czasu rozpoznania wskazanych wniosków postępowanie w zakresie procedury planowania przestrzennego nie powinno być zakończone. Pozostawienie wniosków o wykup gruntów bez biegu, z jednoczesnym procedowaniem w zakresie opracowania projektu planu, spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Złożenie wniosków przez wszystkich mieszkańców ul. U. i ul. S. wiązało się z zamiarem stworzenia jednolitego terenu o charakterze rekreacyjnym o odpowiednich walorach estetycznych i spowodowało należyte wykorzystanie działek wnioskujących, którzy urządzili tam ogrody przydomowe i miejsca wypoczynku w ciszy i spokoju.

Zdaniem autora skargi usadowienie na spornym terenie palcu zabaw dla dzieci spowoduje nieustanne zakłócanie ciszy i spokoju i wieczorne gromadzenie się na tym terenie młodzieży, nawet na imprezy alkoholowe. Teren jest zaniedbany, stanowi także dzikie wysypisko śmieci, a znając złą kondycję finansową gminy, urządzenie placu zabaw nie będzie mogło nastąpić w niedługim czasie.

Skarżący dodają, że ponosząc niebagatelne koszty zagospodarowania działek powiększyli teren zieleni, mający korzystny wpływ na warunki życia mieszkańców osiedla, zobowiązali się do dalszego utrzymania estetyki działek, zagospodarowania na własny koszt położonych w pasie przygranicznym działek i konserwacji znajdującej się tam zieleni. Zagospodarowanie tej zieleni narazi gminę na znaczne koszty, a wnioskodawców pozbawi dotychczasowych warunków życia.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego obszaru, zakłada się przeznaczenie działki gminnej nr 199/3 i 199/2 AM 6 na publiczne tereny rekreacyjne - zieleni parkowej, które służyć będą lokalnej społeczności.

Skarżący, wnieśli do Zarządu Miasta, pismo utytułowane "zarzut", w sprawie wyłożonego do publicznego wglądu, przedmiotowego projektu planu, w którym nie wskazują w jaki sposób ustalenia projektu planu naruszają ich interes prawny, czy też "obiektywny porządek prawny".

Ani w złożonym "zarzucie", ani w skardze, nie wskazano jaki interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu, a rozpatrywanie wniosków w sprawie do sprzedaży terenu nie stanowi przedmiotu ustaleń przyjętych w projekcie planu. Sporna nieruchomość stanowi własność gminy W., a przyjęte ustalenia planu nie naruszają praw własności protestujących, nie powodują że korzystanie z nieruchomości stanowiących własność wnoszących w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego /zdaniem strony przeciwnej/ nie można dopatrzyć się naruszenia przez ustalenia projektu planu interesu prawnego lub uprawnień wnoszących, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania złożonego pisma jako zarzutu do projektu planu.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 maja 1995, SA/Kr 2329/95 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 81/ "Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzenia jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym".

W świetle powyższego, z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego i wnoszący nie wykazał takiego naruszenia, na Radzie Miejskiej W. nie ciążył, w tym przypadku, obowiązek doręczenia przedmiotowej uchwały wraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym, a wnoszącemu nie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym.

Kserokopię uchwały w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Małgorzatę i Edwarda W. przesłano zainteresowanym pismem (...) z dnia 23 kwietnia 2002 r. Adresat odebrał pismo w dniu 7 maja 2002 r., o czym zaświadcza potwierdzenie zwrotne odbioru.

Wobec powyższego zarzut dotyczący bezpodstawnego uznania złożonego zarzutu jako protestu nie ma uzasadnienia.

Wniesiony protest został odrzucony z uwagi na wzrost zainwestowania oraz brak terenów zieleni ogólnodostępnej w tym rejonie. Istnieje konieczność utrzymania w planie istniejących terenów zielonych oraz wolnych od zabudowy dla zaspokojenia potrzeb obecnych i przyszłych mieszkańców. W projekcie planu proponuje się trzy większe tereny rekreacyjne /o powierzchni ok. 1 ha i powyżej/ oraz szereg placyków wewnątrz kwartałów zabudowy, które służyć będą lokalnie- mieszkańcom przyległych ulic. Funkcja tego terenu to przede wszystkim rekreacja dla okolicznych mieszkańców oraz plac zabaw dla dzieci. Wobec tego, zarówno lokalizacja działki dla tego typu przeznaczenia, jak i powierzchnia jest bardzo odpowiednia. Tworzenie przestrzeni wspólnej dla zabudowy mieszkaniowej stanowić również może wygodną formę umożliwiającą kontakty sąsiedzkie. Należy podkreślić, iż sporny teren jest bardzo istotnym elementem proponowanych do urządzenia terenów zielonych.

Wspólne tereny zielone są istotnym składnikiem zabudowy mieszkaniowej.

Dobra dostępność tego miejsca jest dodatkowym atutem dla okolicznych mieszkańców. Można przypuszczać, że fakt, iż teren ten nie jest obecnie odpowiednio urządzony oraz chęć wykupu przedmiotowego terenu wpłynęły na złożenie przez okolicznych mieszkańców protestu. Nie należy jednak w związku z tym rezygnować z terenów publicznej zieleni, lecz dołożyć starań w celu zagospodarowania i utrzymania placyku zgodnie z jego przeznaczeniem na rzecz mieszkańców.

Składane do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami oraz do Wiceprezydenta W. wnioski dotyczące możliwości wykupu oraz trybu i formy wykupu terenu przez zainteresowanych nie należą do przedmiotu ustaleń projektu planu. Kwestionowane w skardze pozostawienie wniosków bez biegu nie ma uzasadnienia. Odpowiedź na wniosek została przesłana na adres strony skarżącej pismem (...) z dnia 21 stycznia 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest niezasadna.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określa rozdział 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a przede wszystkim jej art. 16. Z kolei art. 21 tejże ustawy wynika, że rzeczą sądu administracyjnego jest sprawowanie - w toku postępowania przed nim - kontroli pod względem zgodności z prawem. Inaczej mówiąc, zgodnie z wiążącą sąd dyrektywą ustawową, winien on w każdej rozpoznawanej sprawie posługiwać się kryterium legalności. Zakreślone ustawowo granice poprzez właśnie to kryterium nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej decyzji czy jak w niniejszej sprawie uchwały. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy gmina podejmując uchwałę o odrzuceniu zgłoszonego protestu, podjęła uchwałę niesprzeczną z obowiązującym w tym zakresie prawem.

Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 21 marca 2002 r. (...) w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru leżącego w obrębie O. we W., szczegółowo opisanym w części wstępnej uzasadnienia, która zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ została zaskarżona do NSA.

Jak wynika z dyspozycji art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo pismo skarżących wniesione w związku z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało potraktowane jako protest, a nie jako zarzut. Domaganie się bowiem wstrzymania prac nad planem zagospodarowania przestrzennego do czasu rozpoznania wniosku strony o wykup części działki objętej planem, a położonej w pobliżu nieruchomości strony, nie może w żadnym względzie być uznane za zasadne.

Prawidłowo organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że oba postępowania mają charakter całkowicie rozłączny i zgoda właściciela /tu: gminy/ na sprzedaż działki osobie trzeciej /tu: skarżącym/ nie pozostaje w jakimkolwiek związku z opracowywaniem zmian w planie zagospodarowania terenu.

Powoływanie się przez skarżących na ujemne konsekwencje powstania na spornym terenie placu zabaw dla dzieci może być uznane ewentualnie za interes faktyczny skarżących, nie ma zaś cech interesu prawnego. Jak to bowiem jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, interes prawny musi wynikać z konkretnych przepisów, brak jest natomiast normy prawnej, którą wskazaliby w skardze skarżący, lub którą Sąd zauważyłby z urzędu, uzasadniającej skargę.

W myśl przywołanego już wcześniej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać także trzeba na wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r. /IV SA 1501/99 - nie publ./, w uzasadnieniu którego wyrażono pogląd, że "1. Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem.

Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego.

To zaś oznacza, że roszczenie o ustanowienie prawa własności /użytkowania wieczystego/ do gruntu nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Z powyższych uwag wynika, iż kompetentny organ gminy postąpił prawidłowo nie znajdując po stronie wnoszących podanie interesu prawnego, kwalifikując je jako protest. W konsekwencji jedyną drogą /którą prawidłowo zastosowali skarżący/ zaskarżenia niekorzystnej dla nich uchwały pozostał art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a w takim przypadku ustawodawca "wraca" do konieczności wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego dla uznania zasadności skargi.

Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała o odrzuceniu protestu narusza ich interes prawny, skarga podlega oddaleniu na postawie art. 27 ust. 1 ustawy dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.