Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 568/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. (nr [...]); II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) ARiMR we Wrocławiu, w przedmiocie przyznania A. O. (dalej: strona/skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oraz o odmowie przyznania wskazanych w decyzji płatności do poszczególnych działek. Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) i art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 maja 2019 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. Ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (dalej: JPO), płatność za zazielenienie, płatność dodatkową (redystrybucyjną) oraz płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, wskazując do tej ostatniej płatności powierzchnię [...] ha, a do pozostałych płatności – powierzchnię [...] ha. Ponadto przyznano płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2019.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał decyzję, mocą której przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w zmniejszonej wysokości w stosunku do kwoty wynikającej ze złożonego wniosku. Odmówiono w całości przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Zmniejszenia w ramach JPO dokonano w związku z odmową płatności do działek numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej także: ZWRSP) ze względu na fakt, że strona nie posiadała do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2019 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Organ uznał, że strona użytkuje tę nieruchomość bezumownie (brak pisemnej umowy dzierżawy gruntów). W konsekwencji również płatność za zazielenienie została przyznana do powierzchni zmniejszonej o [...] ha. W ramach płatności dodatkowej dokonano zmniejszenia powierzchni deklarowanej do obowiązującego limitu [...] ha (powierzchnię tę pomniejszono następnie o [...] ha w oparciu o treść art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach.

W odwołaniu od decyzji Kierownika BP strona zarzuciła, że nieprawidłowo odmówiono jej płatności z tytułu użytkowania wymienionych wyżej działek. Stwierdziła, że istotnie nie posiada umowy dzierżawy przedmiotowych działek ale powód dokonania wykluczeń jest nieprawidłowy, niezgodny z zasadami i przepisami prawa wspólnotowego i Konstytucji RP a w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawany jest za dyskryminujący i sprzeczny z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji. Wskazała, że przepis art. 14 ust,. 2 ustawy o płatnościach jest ewidentnie niezgodny z prawem Unii Europejskiej i nie może być stosowany. Wskazała również, że na dzień 31 maja 2019 r. posiadała wykluczone z płatności działki i były one przez nią faktycznie użytkowane. Na ten dzień prowadzone było postępowanie apelacyjne przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu II Wydział Cywilny Odwoławczy w sprawie o sygn. akt II Ca 49/19 o wydanie przedmiotowych nieruchomości, stanowiących przedmiot umowy dzierżawy z dnia 3 lutego 2004 r., które to postępowanie zakończyło się dopiero w dniu 17 września 2019 r. wyrokiem oddalającym apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego nakazującego skarżącej wydanie nieruchomości. Wyrok ten został zaskarżony w całości skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego i Sąd Okręgowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. wstrzymał wykonanie wyroku Sądu Rejonowego do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego. Ponadto w dacie 31 maja 2019 r. toczyło się postępowanie przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I ACa 565/19 na skutek apelacji KOWR od wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu, w którym m.in. zasądzono od skarżącej na rzecz KOWR kwotę tytułem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przedmiotowych działek. Postępowanie to zakończyło się w dniu 5 września 2019 r. wyrokiem zmieniającym powyższy wyrok Sądu Okręgowego poprzez zasadzenie wyższej kwoty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie. Wyrok ten został również przez skarżącą zaskarżony skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Przywołując ramy prawne sprawy, organ odwoławczy dostrzegł m.in., że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Zaznaczył, że w myśl § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.), w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, rolnik we wniosku składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki wchodzącej w skład ZWRSP, do której ubiega się o płatności. Odnosząc te regulacje do ustalonego - jego zdaniem wyczerpująco i niespornie - stanu faktycznego sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że skoro sporne działki wchodzą w skład ZWRSP, a strona nie posiada w odniesieniu do nich tytułu prawnego (brak pisemnej umowy dzierżawy w związku z nieprzedłużeniem dotychczasowej umowy obowiązującej do dnia 16 lutego 2014 r.), to nie przysługują jej do tychże działek płatności bezpośrednie. Dalej organ wskazał, ze z przywołanych przez stronę orzeczeń sądów powszechnych wynika, że umowa dzierżawy pomiędzy strona a ANR wygasła w dniu 16 lutego 2014 r., czego konsekwencją było powództwo KOWR o wydanie nieruchomości, zakończone nieprawomocnym na dzień wydania decyzji wyrokiem nakazującym skarżącej wydanie powyższej nieruchomości. Tym niemniej kwestia istnienia stosunku prawnego została prawomocnie przesądzona. Podsumowując, Dyrektor OR uznał decyzję organu I instancji za wydaną zgodnie z prawem.

W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach poprzez jego zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, i prawnym w następstwie jego błędnej wykładni, choć jest on ewidentnie i w całości sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, zasadami równości, konkurencji i proporcjonalności, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji RP;

- naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38 preambuły tego rozporządzenia poprzez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, choć są one bezwzględnie obowiązujące;

- art. 7 i 8 ustawy o płatnościach poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przyznania skarżącej na ich podstawie całości płatności bez dokonywania wykluczeni;

- mające istotny pływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 TFUE, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a i art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Ponadto – ewentualnie – wniesiono o wydanie przez Sąd postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym pytania prawnego, czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest zgodny z art. 2, art., 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również o wydanie przez Sąd postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego, czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38 , 46 i 61 preambuły tego rozporządzenia, a także zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji.

Strona przedstawiła szeroką argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wywodząc w szczególności, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z uwagi na sprzeczność z prawem unijnym nie powinien mieć w sprawie zastosowania i przywołując tezy z orzeczeń sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu w podobnych sprawach.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 17 września 2021 r. strona uzupełniła i zaktualizowała argumentację w sprawie, podtrzymała wniosek o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego (precyzując i rozwijając jego treść), a ponadto przedstawiła analizę stanowiska TSUE zawartego w wyroku TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 (Luigi Pontini i in.) wskazując, iż jej zdaniem wyrok ten nie ma w sprawie zastosowania.

Na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. Sąd oddalił wnioski skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego i o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego. a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.

Zauważyć należy, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach (sygn. akt III SA/Wr 33/19, III SA/Wr 255/19 i inne), w tym również w sprawach ze skargi skarzącej. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach i przyjmuje je za własne. Sąd dostrzega przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając wyrok w sprawie III SA/Wr 255/19, jednakże zdaniem Sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym, co obliguje Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu. Sąd uznał za zasadne dokonanie samodzielnej oceny zgodności powyższego przepisu z prawem unijnym dla potrzeb niniejszej sprawy, stąd niecelowym było kierowanie w tym zakresie pytania prejudycjalnego do TSUE. Sąd uznał przy tym za wystarczające dokonanie powyższej oceny jedynie z punktu widzenia przepisów unijnych, skoro prowadzi ona – zdaniem Sądu - do jednoznacznego wniosku o nieprawidłowości zastosowania omawianego przepisu, a ponadto sprawa dotyczy materii regulowanej przepisami prawa unijnego.

Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego wnioskowanych przez niego płatności przede wszystkim na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny.

Należy zatem wskazać, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2019 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących

w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 347 z 20.12.20013 r. str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższego rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że powyższy zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji (podkreślenie tut. Sądu). W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 wyżej powołanego wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana, co miał na względzie Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę.

W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Bez znaczenia - według Sądu - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).

W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały, czy skarżąca faktycznie użytkowała te grunty. Organ II instancji przywołał jedynie orzeczenia sądów powszechnych (w tym nieprawomocny wyrok w sprawie o wydanie nieruchomości), nie czyniąc jednak w tym zakresie żadnych ustaleń i nie wywodząc z faktu ich wydania żadnych wniosków w zakresie kwestii istotnych dla sprawy (jakimi są kwestie posiadania i prowadzenia na gruncie działalności rolniczej przez skarżącą). Ponadto w aktach sprawy brak jest powyższych orzeczeń (ich odpisów), choć organ odwoławczy przywołuje ich treść w uzasadnieniu decyzji. Jest przecież oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, Sąd w składzie orzekającym dostrzegł, że wyrażone w wyroku stanowisko jest odmienne w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej. Sąd wziął jednak pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie I GSK 232/20 nie przeprowadził całościowej polemiki ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku w sprawie III SA/Wr 255/19 odnośnie podnoszonej w tym wyroku niezgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, w szczególności ze stanowiskiem kwestionującym założenia zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Ponadto, z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd nie zgadza się z rozumowaniem przedstawionym m.in. w powołanym wyroku NSA, dotyczącym uznania wymogu przedłożenia ważnego tytułu prawnego wyłącznie przez wnioskodawców użytkujących grunty państwowe za warunek, który miałby nie naruszać prawa unijnego. Sąd orzekający w sprawie wziął pod uwagę wynikającą z treści wyroku TSUE w sprawie C-375/08 konieczność zbadania przez sąd krajowy, czy regulacja określająca wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego uwzględnia cele przepisów wspólnotowych i czy nie narusza zasad prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza zasady proporcjonalności, a tym samym – na co wprost wskazał TSUE - czy taki wymóg odnosi się do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

W ocenie Sądu powyższy wymóg został sformułowany w prawie polskim w taki sposób, który niezasadnie faworyzuje grunty państwowe oraz, co bardzo istotne – jedynie częściowo zapobiega nadużyciom przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu właśnie z punktu widzenia zapobiegania powyższym nadużyciom (a taki powinien być zasadniczy cel omawianych regulacji) porównywalna, a wręcz analogiczna jest sytuacja wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów państwowych oraz wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów prywatnych.

Odnosząc się jeszcze do treści uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, Sąd zwraca uwagę, że jedną z wskazywanych tam przyczyn wprowadzenia wymogu przedstawienia tytułu prawnego do gruntu wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych jest konieczność ochrony osób użytkujących grunty prywatne na podstawie umowy ustnej czy na podstawie spadkobrania, nie mogących potwierdzić prawa do tego gruntu żadnym dokumentem. Trzeba jednak wskazać, że w przypadku takich osób nie można mówić o nie posiadaniu w ogóle tytułu prawnego do gruntu, a jedynie nie posiadaniu w tej mierze dowodu w określonej formie.

Nie negując potrzeby ochrony takich osób, Sąd jest zdania, że możliwe jest takie sformułowanie omawianej regulacji, które z jednej strony w sposób skuteczny zapobiegnie nieprawidłowościom w uzyskiwaniu dopłat, i to zarówno w odniesieniu do osób posiadających grunty państwowe, jak i prywatne (co powinno być nadrzędnym celem tego typu regulacji), a z drugiej strony umożliwi osobom użytkującym grunt prywatny na podstawie umowy ustnej czy spadkobrania wykazanie, że dysponują tytułem prawnym do posiadanego gruntu. Na zupełnym już marginesie warto wskazać, że regulacja prawa włoskiego, którą analizował TSUE w wyroku C-375/08, obejmowała m.in. i takie sytuacje, w których wnioskodawca nie był w stanie przedstawić dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do gruntu lub zawarł umowę w formie ustnej.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego m.in. w wyroku w sprawie I GSK 232/20 oraz analogicznego stanowiska wyrażanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Biorąc zatem wzgląd na stwierdzone i omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić zastosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie pełnego postepowania dowodowego (z uwzględnieniem kwestii dotyczących prowadzonych postepowań przed sądami powszechnymi dotyczących wydania przedmiotowych nieruchomości) i zbadanie na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, czy skarżąca spełniła warunki do przyznania wnioskowanych płatności (tj. warunki w zakresie posiadania i prowadzenia na gruntach działalności rolniczej).