Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Dnia 08 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Policji (dalej: Komendant Wojewódzki") decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Z. W. zwrócił się o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wypłaconego mu w związku ze zwolnieniem w roku 2015 ze służby w Policji.

Komendant Powiatowy Policji w W. decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Od decyzji powyższej Z. W. wniósł w terminie prawem przewidzianym odwołanie.

W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wyrównanie należności za ekwiwalent niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, a nadto rozszerzył roszczenie o żądanie wypłacenia mu różnicy między ekwiwalentem otrzymanym orasz ekwiwalentem należnym wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant Wojewódzki, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przywołał treść art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), a także wskazał na ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnym rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "u.s.r.", lub ustawa nowelizująca), na mocy której art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Powołując się na art. 9 u.s.r. Komendant uznał jednak, że do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości spornego ekwiwalentu pieniężnego, chyba że sprawa dotycząca wypłaty tego ekwiwalent została wszczęta i niezakończona przed tym dniem. W stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty rzeczonego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy przewidujące inny niż uprzednio zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

W skardze skierowanej do tut. Sądu Z. W. zarzucił powyższej decyzji:

I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na w/w rozstrzygnięcie, w tym w szczególności naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 190, Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), zwana dalej "Konstytucją RP", poprzez ich niezastosowanie do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w sytuacji gdy Konstytucja RP wskazuje bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP, z które wynika powszechna moc obowiązująca Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i wskazuje się na ich ostateczność,

2) art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wyrok TK uchylał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z uwagi na niezgodność z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP,

3) art. 114 ust. 1 pkt. 2 i art 115a Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez ich niezastosowanie w zakresie niewypłacenia Skarżącemu wyrównania należności za ekwiwalent niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze określonym w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.,

4) art. 115a ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię w związku z zakresowym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r.

II. naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy w tym:

1) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wątpliwości co do stosowania Wyroku TK powinny być rozpoznawane na korzyść strony,

2) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do obywatela bowiem nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy,

3) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 36 poprzez jego niezastosowanie, bowiem nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy w tym bezpośredniego stosowania w/w Wyroku TK, a uchylono art. 115a ustawy o Policji,

4) art. 7 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich niezastosowanie i nie wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i dokonanie błędnej oceny dowodów, w tym nieuwzględnienie bezpośredniego stosowania w/w Wyroku TK,

5) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem organ nie zastosował się do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, podczas gdy wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop,

6) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieunieważnienie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Komendanta Powiatowej Policji w W. z dnia [...] grudnia 2020 r,, decyzja nr [...], podczas gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji, zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21 zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu aktualnym i wypłatę na rzecz skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co skarżony organ zaaprobował w piśmie z [...] marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie podniesione w niej zarzuty.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z mającym w tym względzie zastosowanie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w rzeczonym trybie, a wniosek ten został poparty przez Komendanta Wojewódzkiego, ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki. Jak przewiduje przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od ujętej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw.

Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Komendanta Powiatowego, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota sporu do jakiego doszło w realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy przyjęta przez organy administracji publicznej wykładnia art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest zgodna z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy przyjęły bowiem, powołując się na treść tych przepisów, że skarżącemu prawidłowo wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu, a więc w wymiarze wynikającym z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś skarżący podnosi, że taki wymiar rzeczonego ekwiwalentu pieniężnego narusza art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

W tak nakreślonym sporze rację przyznać trzeba skarżącemu.

W pierwszej kolejności wskazać należy na mający w tym względzie znaczenie stan prawny, w tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i powodowane przez ten wyrok konsekwencje prawne.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji – w brzmieniu jaki przepis ten miał od początku jego obowiązywania, a więc od momentu dodania go do ustawy o Policji z dniem 19 października 2001 r. na mocy art. 1 pkt 33 ustawy z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) – ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r., poz. 2102), stwierdził, że przywołany ostatnio art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak przewiduje natomiast art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Ta ostatnia sytuacja nie nastąpiła jednak w wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem ogłoszenia oznacza, że w dacie ogłoszenia tego orzeczenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (zob. art. 190 ust. 2 Konstytucji RP), realizuje się skutek wyeliminowania normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją RP z porządku prawnego, jednak skutek ten – co do zasady – następuje z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wejścia tej normy w życie, chyba że Trybunał skorzystał z kompetencji odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2018 r., sygn. akt II FSK 1898/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakwestionowany orzeczeniem Trybunału przepis jest bowiem konstytucyjnie wadliwy już od momentu wprowadzenia go do porządku prawnego. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza, że przepis taki nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma wobec tego skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania spraw z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia (por. postanowienie NSA z 9 października 2007 r., sygn. I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyroki NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1349/05, Lex nr 318307 oraz z 9 marca 2010 r., sygn. I FSK 105/09, Lex nr 606334). Wynika to z faktu, iż sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, lub gdy w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por. wyrok NSA w Warszawie z 23 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 1007/07, Lex nr 496213), która to sytuacja w analizowanym orzeczeniu nie zaistniała.

Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną i podjęty na takiej podstawie prawnej akt administracyjny – choćby wydany przed wyrokiem Trybunału – musi zostać także uznany za wadliwy. W tym przypadku należy mieć na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 226/11, z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17, z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19, CBOSA).

Mając to na względzie uznać trzeba, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest to, iż z dniem 6 listopada 2018 r., to jest z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (poz. 2102), wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie, to jest od dnia 19 października 2001 r. Przepis ten – w rzeczonym zakresie – nie może być w konsekwencji stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji.

W dniu 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej celem ustawodawcy było w tym względzie wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 (zob. druk sejmowy nr 432 z 16 czerwca 2020 r. dostępny na stronie: sejm.gov.pl). Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zawarto przepis przejściowy, który stanowi, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji - przyp. tut. Sądu) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji - przyp. tut. Sądu) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie tylko w zdaniu 1. wyłączył możliwość sięgnięcia w realiach kontrolowanej sprawy po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., lecz także – co dla treści niniejszego wyroku ma znaczenie rozstrzygające – w zdaniu 2. dokonał restytucji mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten został przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, tej mocy obowiązującej pozbawiony.

Ten ostatni zabieg ustawodawczy spowodował, że w kontrolowanej sprawie – w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. (to jest przed wejściem w życie (ogłoszeniem) wyroku Trybunału) w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej – organy uznały za prawidłową wysokość wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wyinterpretowana w tym zakresie przez organy norma prawna z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej jest – w świetle przywołanego już wielokrotnie wyroku TK – oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przywrócenie przez ustawodawcę na mocy art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy nowelizującej – względem ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. – art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, a zatem sytuacji, w której wystąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona (a w istocie w rozpatrywanym przypadku tożsama – przyp. tut. Sądu) do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego nr 3 z 2018 r., s. 47). Wtórna niekonstytucyjność przepisu ma zatem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowy przepis nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku sądu konstytucyjnego dotyczącym poprzedniej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, CBOSA).

Sytuacja tak rozumianej wtórnej niekonstytucyjności bezsprzecznie wystąpiła w realiach kontrolowanej sprawy, skoro ustawodawca nie tyle nawet, że ustanowił nowy przepis prawa materialnego, który nie odpowiadałby zasadom określonym w wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, ile poprzez przepis intertemporalny zawarty w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej, nota bene nie znajdujący żadnego oparcia w wyroku sądu konstytucyjnego (Trybunał, co wymaga ponownego podkreślenia, nie odroczył bowiem terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej), ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268, M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r., nr 2, s. 73-75, M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia NSA, tj. uchwała z 16 października 2006 r. sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1447/09 i z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 i z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, CBOSA).

Nie powinno wobec powyższego budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność odnosi się nadal do norm prawnych wykładanych z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Stąd też orzekający w sprawie Sąd uznał, że art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim nakazuje ustalać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest oczywiście niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Z powyższego przepisu wynika ustrojowa zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, która upoważnia sąd administracyjny do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Inaczej rzecz ujmując jeżeli nie budzi wątpliwości brak zgodności określonych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. I OSK 860/15, CBOSA).

Przedstawiony powyżej pogląd prawny powoduje nadto, że tut. Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. fakultatywnego zawieszenia postępowania ze względu na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne przez WSA w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 866/20.

Odnośnie braku podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego odwołać się także można do argumentacji zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r., sygn. III OZ 281/21, gdzie wskazano, iż cyt. "oczekiwanie na orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny będzie w istocie złamaniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 7 P.p.s.a. Jest bowiem rzeczą powszechnie znaną, że po 2016 r. znacznie pogorszyła się sprawność orzecznicza Sądu Konstytucyjnego w Polsce. Z danych za 2019 r. przekazanych przez sam TK wynika bowiem, że od początku 2019 r. do 7 czerwca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny zbadał merytorycznie tylko 22 sprawy. Dla porównania, w 2018 r. rozpatrzono 81 spraw, w 2017 - 100 spraw, a w 2016 r. prawie 150. Średnio w latach 2016-2019 na rozpatrzenie sprawy trzeba czekać prawie dwa lata. Jeszcze w 2019 r. w Trybunale zalegały również dwie sprawy z 2014 r., a zatem nie rozpoznano ich mimo upływu pięciu lat. Średni czas rozpoznania sprawy zakończonej wyrokiem w 2019 r. (a więc jeszcze przed wybuchem pandemii, która w oczywisty sposób mogłaby się przyczynić do ograniczenia sprawności TK) - wyniósł ok. 22 miesięcy. Co więcej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zapadł po prawie czterech latach od złożenia przez Zarząd Główny Niezależnego Związku Zawodowego Policjantów z/s w Warszawie skargi konstytucyjnej z dnia 19 listopada 2014 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji. W istocie zatem w obecnej sytuacji zawieszanie postępowania jest niecelowe, ponieważ faktycznie prowadzi do sytuacji, w której były funkcjonariusz będzie nie wiadomo jak długo czekał na orzeczenie TK, a następnie na orzeczenie sądu administracyjnego."

Podsumowując stwierdzić należy, iż trafne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone w niej nr 1.1, 1.2, 1.3 i 1.4 za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 190 Konstytucji RP. Odnośnie zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu zauważyć należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem w skardze nie wskazano, która z jego jednostek redakcyjnych (a dzieli się ona na pięć dotyczących różnych zagadnień ustępów) miały zostać naruszona, jak tez na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać. Naruszenia jakiejkolwiek z szeregu norm zakodowanych w art. 190 ust. 1-5 Konstytucji nie dopatrzył się także działający z urzędu Sąd. Zauważyć jedynie w tym miejscu należy, iż nie stanowiła istoty problemu prawnego występującego w sprawie kwestia mocy powszechnego obowiązywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz ich ostateczności uregulowana w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Nie znajdował także w sprawie zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, albowiem pierwotna wypłata ekwiwalentu w zaniżonej wysokości w oparciu o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją stwierdził następnie Trybunał Konstytucyjny nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej, do której nie stosują się instytucje wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Powyższe oznacza, iż przepis ten – jako nie znajdujący zastosowania w sprawie - nie mógł zostać w ogóle naruszony przez orzekające w niej organy.

Stwierdzone powyżej naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem istotą uchybienia organu było wadliwa wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego, a nie brak spełnienia wymogów proceduralnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. zauważyć jedynie należy, iż sam fakt, iż strona skarżąca proponowała odmienną wykładnię oraz zastosowanie przepisów niż przyjęte przez organ nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 K.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Oceny tej nie zmienia fakt, iż organy wadliwie dokonały wykładni przepisów w oparciu, o które rozstrzygały sprawę. Zauważyć bowiem należy, iż istota występującego w sprawie problemu nie sprowadzała się do odkodowanie treści normy prawnej ustanowionej w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej, której treść jest jasna i oczywista, lecz do oceny czy wprowadzona w tym przepisie norma przywracająca w określonym w nim zakresie czasowym stosowanie regulacji już uprzednio uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z ustawą zasadniczą, nie jest obarczona wadą wtórnej niekonstytucyjności uzasadniającą odmowę jej stosowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazać zaś należy, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa we wskazanym jako wzorzec kontroli przepisie, wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Z wymogu oczywistości naruszenia wynika, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa innej niż językowa. Powyższe oznacza, iż nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo decyzja wydana w oparciu o jasny i jednoznaczny przepis rangi ustawowej, nawet gdy sprzeczność tej regulacji z normami Konstytucji jest – jak w niniejszej sprawie - oczywista i wynika wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydanego przed uchwaleniem przez prawodawcę wtórnie niekonstytucyjnej normy. Właściwe ustalenie treści normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie wymaga bowiem w takiej sytuacji procesowej szeregu zabiegów i metod wykładni prawa, co wyklucza przyjęcie oczywistości naruszenia prawa przez stosujący je organ administracji.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania., w tym w szczególności dotyczące konieczności rozpoznania wniosku strony skarżącej z pominięciem art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej.

Wobec niedopuszczalności zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r., aktualne stanie się nadto pytanie na jakich zasadach organ powinien ustalić wobec skarżącego wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W świetle art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy nowelizującej brak jest bowiem podstawy prawnej do sięgnięcie w tym zakresie po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

W sytuacji, gdy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności – jak w sprawie poddanej kontroli tut. Sądu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. – to bez względu na charakter orzeczenia Trybunału obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać Konstytucji RP. Zauważyć wobec tego należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji w rozpatrywanym brzmieniu. Nie zakwestionował zasady, to jest prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podstawę prawną ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu nadal stanowi art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim zachowuje on walor konstytucyjności. Oczywista niekonstytucyjność dotyczy bowiem wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał, że: "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze" (por. m.in. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2659/21, CBOSA).

Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek wskazać należy, iż droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13 oraz wyrok NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97, CBOSA). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 254/21, CBOSA).

Sąd nie znalazł także podstaw prawnych do tego, aby: "zobowiązać organ do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co zwrócił się skarżący w petitum skargi. Możliwość podjęcia przez sąd takiego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy zatem spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie zaś wniosku skarżącego sprowadza się do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego pierwotnie ekwiwalentu pieniężnego.