Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 299/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1;  art. 7 ust. 1;  art. 9 ust. 1,3,4;  art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h;  art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2;  art. 2;  art. 3 ust. 1;  art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie powierzenia "A" w B. K. Spółka z o.o. obowiązkowego zadania własnego gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (nr [...]) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powierzenia Zakładowi A w B.K. Spółka z o.o. obowiązkowego zadania własnego gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. K., jako podjętej bez podstawy prawnej, a tym samym z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada powołała się na art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3-10, art. 3, art. b ust. 1, art. 3c ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6c, art. 9n ust. 1 i 2, art. 9p, art. 9q, art. 9n ust. 1 i 2 stawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), a także art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Stosownie do przytoczonych przepisów – jak podkreślił Wojewoda - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina realizująca zadania publiczne może na ich potrzeby tworzyć w ramach swojej struktury organizacyjnej jednostki, które będą bezpośrednio realizowały konkretne zadania publiczne. Ustawa o samorządzie gminnym zezwala również na współdziałanie w wykonywaniu tych zadań na podstawie umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zapisy ustawy o gospodarce komunalnej doprecyzowują formę prawną jednostki organizacyjnej wskazując, że zadania o charakterze użyteczności publicznej mogą być wykonywane przez gminę w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, ustawodawca umożliwia prowadzenie gospodarki komunalnej w formie spółki prawa handlowego, mianowicie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, a także spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 38 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.). Przepis art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej dopuszcza nadto możliwość, aby jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogły powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów określonych w tym artykule ustawy. W tym jednak wypadku organem właściwym w sprawie zawarcia umowy z tymi podmiotami jest organ wykonawczy gminy. Umowa takowa będzie miała charakter cywilnoprawny i będzie zawierana z podmiotem zewnętrznym wobec jednostki samorządu terytorialnego (podmiotem prywatnym). Wojewoda zauważył także, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej są ze sobą ściśle powiązane. Wypływa z nich wniosek, że dla wykonywania gospodarki komunalnej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne – może wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub też za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej). W tym ostatnim wypadku gmina czyni to na zasadach ogólnych, a zatem na podstawie zawartych z podmiotami niepowiązanymi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Przywołane unormowania prowadzą – w ocenie Wojewody - do wniosku, że co do zasady umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej, innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, a w konsekwencji wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga.

Organ nadzoru podkreślił ponadto, że tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych (gminne spółki handlowe). Podstawą funkcjonowania gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem założycielskim spółki. Zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki określonemu w art. 157 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.).

Wojewoda podkreślił także, że wykonywanie przez gminę zadań publicznych (również o charakterze komunalnym) we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną w tym także gminną spółkę prawa handlowego, wiąże się z powierzeniem tych zadań na podstawie aktu założycielskiego lub statutu tej jednostki. Zatem gmina chcąc wykonywać zadanie publiczne poprzez własne jednostki organizacyjne, w tym także gminną spółkę prawa handlowego nie zawiera formalnej umowy z tymi podmiotami na prowadzenie poszczególnych zadań, nie dokonuje również powierzenia zadania na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego gminy. Jednostka taka bowiem wykonuje te zadania na podstawie aktu założycielskiego lub statutu regulującego m.in. zadania tej jednostki. Tak więc poszerzenie powierzonych zadań publicznych realizowanych przez jednostki organizacyjne gminy, a także gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością może nastąpić jedynie poprzez zmianę aktu wyznaczającego zakres zadań tej jednostki. Nieuzasadnione jest natomiast – jak podniósł Wojewoda – podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej, w tym przypadku spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przywołał przepisy regulujące sposób realizowania zadań publicznych w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego oraz przez związki międzygminne.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do powierzenia własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zadania własnego gminy na podstawie odrębnej uchwały o powierzeniu tego zadania. Zdaniem Wojewody, upoważnienia tego nie można również znaleźć w przepisach powołanych przez Radę miejską w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały. Wojewoda podkreślił również, że z przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie którym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, nie należy wywodzić samoistnego upoważnienia dla Rady w zakresie możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy.

Ponadto w ocenie organu nadzoru Rada Miejska podejmując § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały naruszyła art. 39 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego. Adresatem upoważnienia wynikającego z art. 39 ust. 4 u.s.g. jest określony organ wykonawczy jednostki organizacyjnej lub innego podmiotu. Tak więc w przypadku jednostki organizacyjnej za jaką należy uznać gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością organem wykonawczym, w rozumieniu tego przepisu, będzie zarząd spółki prowadzący sprawy spółki i ją reprezentujący. Rada zadecydowała natomiast, że odrębną uchwałą będzie mogła upoważnić Spółkę do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Wojewoda podniósł ponadto, że w § 4 ust. 1 uchwały Rada przyjmując, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy (o którym mowa w § 2) w tym zakres uprawnień i obowiązków Spółki związanych z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, określi umowa wykonawcza zawarta między Gminą a Spółką. Tym samym Rada postanowiła o umownym charakterze powierzenia zadania własnego gminy. Wykonywanie natomiast przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną, jak podkreślił Wojewoda, nie wymaga zawarcia umowy. Kwestionowanym przepisem rada zobowiązała także – w ocenie Wojewody – organ wykonawczy do określonego zachowania – zawarcia umowy wykonawczej ze spółką. W konsekwencji zatem § 4 ust. 1 uchwały narusza w sposób istotny art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g.

Organ nadzoru zakwestionował także zapis uchwały, określający jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., wskazując, że uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie ma też żadnego przepisu szczególnego, który przewidywałby taki sposób publikacji tego rodzaju uchwały.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której zarzuciła naruszenie:

- art. 91 u.s.g. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych;

- art. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez uznanie, że Rada Miejska w B. K. nie miała podstaw prawnych, aby powierzyć wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, a ewentualnie powierzenie tego zadania mogło nastąpić jedynie na podstawie aktu założycielskiego (umowy) "Zakładowi A w B. K." Sp. z o.o. w B. K.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że obowiązująca treść § 7 umowy spółki "Zakład A w B.K." obejmuje także zadania z zakresu ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, w tym w zakresie zbiórki odpadów. Uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, uszczegóławia jedynie zakres samego powierzenia, poprzez wskazanie konkretnych zadań, jakie w ramach świadczenia usług związanych z nowymi obowiązkami gmin, będzie wykonywać ta spółka komunalna na rzecz Gminy. Strona skarżąca podniosła także, że pozbawione są racji te argumenty organu nadzoru, które zmierzają do wykazania, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej sam w sobie nie może stanowić podstawy prawnej dla wyboru przez dana jednostkę samorządu terytorialnego sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej.

Podkreślono także, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę skorzystała z wypracowanych w prawie europejskim wzorców, które pozostawiają jednostkom samorządu terytorialnego swobodę w zakresie organizacji gospodarki odpadami. Wskazano przy tym, że problematyka tzw. zamówień publicznych wewnętrznych, odnosząca się do powierzania przez jednostki samorządu terytorialnego realizacji zamówień podmiotom od tych jednostek zależnym – przede wszystkim spółkom komunalnym czy własnym jednostkom organizacyjnym – bez stosowania procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych, została omówiona w szeregu orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i sądów administracyjnych. Końcowo strona skarżąca podkreśliła, że dla powierzenia spółce komunalnej zadań gminy niezbędne pozostaje podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono przy tym, że organ nadzoru nie kwestionuje samej możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej przez spółkę gminną, lecz jedynie formę w jakiej nastąpiło przekazanie zadań z tym związanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, organ nadzoru wskazał, że z unormowania tego nie należy wywodzić samoistnego upoważnienia dla Rady w zakresie możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j.: Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa

o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu nadzoru jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy Wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności określonych fragmentów uchwały.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej,

w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu sprowadza się w zasadzie do odpowiedzi na pytanie w jakiej formie Gmina powinna przekazać zadania związane z prowadzeniem gospodarki komunalnej spółce gminnej.

W myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3). Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 ustawy). Do tych zadań należą między innymi sprawy dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka ta obejmuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W art. 2 tej ustawy określono, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą też powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

Powyżej przytoczone przepisy ustawy o samorządzie gminnym i przepisy ustawy o gospodarce komunalnej są ze sobą ściśle powiązane. Wynika z nich, że w zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: po pierwsze wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub – po drugie za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów: osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku powierzenie zadań następuje na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z tymi podmiotami umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Przywołane unormowania prowadzą do wniosku, że co zasady umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę. W konsekwencji zatem wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. A to dlatego, że podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jednostce organizacyjnej jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Tylko więc wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006/2/62, LEX Nr 180740).

Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisy ustawy samorządowej gwarantują możliwość wykonywania przez gminy zadań publicznych za pośrednictwem własnych spółek komunalnych. Wskazać przy tym należy, że tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażanie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Podstawą zatem funkcjonowania gminnej spółki komunalnej jest uchwała rady gminy, będąca jednocześnie aktem założycielskim spółki. Ponadto – jak słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym – zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki, a zatem jednym z obligatoryjnych elementów tego aktu jest wskazanie przedmiotu działalności spółki.

W konsekwencji zatem gmina chcąc wykonywać zadania publiczne poprzez gminną spółkę komunalną, tworzy taką jednostkę w drodze uchwały. W uchwale, będącej aktem założycielskim, należy określić przedmiot działania spółki. W przypadku natomiast zamiaru powierzenia gminnej spółce komunalnej dodatkowego zadania, nieobjętego treścią aktu założycielskiego, konieczna jest zmiana tego aktu założycielskiego. Nieuzasadnione jest natomiast – jak prawidłowo podniósł Wojewoda – podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej. Upoważnienia takiego nie sposób wywieść z żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej czy z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności uprawnienia takiego nie daje powołany w uchwale Rady art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten bowiem kreuje określone kompetencje w zakresie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej oraz form gospodarki komunalnej, a więc w zakresie podejmowania decyzji dotyczących problemu przez kogo dane zadania publiczne będzie wykonywane (czy przez jednostkę organizacyjną gminy, czy też przez podmiot od niej odrębny w sensie prawnym) i w jakiej formie organizacyjnoprawnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda została podjęta bez podstawy prawnej, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie Sądu Wojewoda słusznie także zauważył, iż § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały narusza art. 39 ust. 4 u.s.g. w w. z art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP, poprzez jego nieuprawnioną modyfikację. W § 3 ust. 2 uchwały wskazano, że Rada na podstawie odrębnej uchwały może upoważnić Spółkę do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wykonywaniem obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przepis ten daje zatem kompetencję do upoważnienia do określonego działania organów i jednostek podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, a nie tych podmiotów. Ponadto zapisem tym wprowadzono odrębną i autonomiczną podstawę prawną do upoważnienia podmiotu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda słusznie zakwestionował także zgodność z prawem § 4 ust. 1 uchwały, w którym postanowiono, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, w tym zakres uprawnień i obowiązków Spółki związanych z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą B.K. a Spółką. Poprzez taki zapis Rada postanowiła o umownym charakterze powierzenia zadania własnego gminy, wbrew zapisom ustaw regulujących kwestie związane z realizacją zadań publicznych. Jak już wyżej powiedziano umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, natomiast wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. Dodatkowo należy zauważyć, że Wojewoda zasadnie podkreślił, że poprzez taki zapis Rada zobowiązuje organ wykonawczy do określonego działania – do zawarcia umowy, wkraczając w ten sposób w kompetencje wykonawcze Burmistrza i działając tym samym bez umocowania prawnego.

Nieprawidłowy jest także zapis uchwały określający jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Jak słusznie zauważył Wojewoda, publikacja przedmiotowej uchwały byłaby uzasadniona, gdyby stanowiła ona akt prawa miejscowego lub obowiązek jej publikacji wynikałby z przepisu szczególnego. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który nakazywałby publikację tego typu uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa, uchwała ta nie jest również aktem prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie nakłada na podmioty zewnętrzne obowiązków, nie daje im też żadnych uprawnień, nie jest podstawą do wydania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy również kwestii ustrojowych gminy.

Odnosząc się końcowo do podniesionego przez Gminę zarzutu naruszenia art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że Rada Miejska w B. K. nie miała podstaw prawnych by powierzyć wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy z zakresu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy, a ewentualne powierzenie tego zadania mogło nastąpić jedynie na podstawie aktu założycielskiego, wskazać należy, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie kwestionował samej możliwości powierzenia zadania własnego gminy spółce komunalnej, a jedynie formę w jakiej to przekazanie nastąpiło. Jeżeli chodzi o powołane przez Gminę orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i polskich sądów administracyjnych, to wskazać należy, że odnosi się ono do problematyki zamówień publicznych przy powierzaniu przez Gminę realizacji zadania własnej jednostce organizacyjnej. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W świetle dotychczas przytoczonej argumentacji konieczne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. K. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.