Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 344/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1206/11 w sprawie ze skargi N. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2011 r., nr 358/11 w przedmiocie odmowy wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 344/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 października 2011 r., I SA/Wa 1206/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 28 stycznia 2011 r., nr 358/11 w przedmiocie odmowy wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżąca nie spełnia kryteriów określonych w przepisie § 4 w zw. z § 5 ust 2 pkt 2) uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937). Przepis ten dotyczy osób, będących byłymi lokatorami zamieszkującymi w lokalach w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do opłacania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2) ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) nie definiuje pojęcia czynszu regulowanego, lecz się nim posługuje jako tzw. pojęciem zastanym, przejętym z poprzednich regulacji. W teorii prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego doniosłość pojęć zastanych w porządku prawnych jest utrwalona i akceptowana. Przyjmuje się, że jeżeli ustawodawca nie zmienia treści pojęcia zastanego, to pod rządami nowej ustawy ma ono takie samo znaczenie jak dotychczas. Skoro więc żaden przepis wyżej wskazanej ustawy z 2001 r. nie nadaje nowej treści pojęciu czynszu regulowanego, to oznacza, że należy je rozumieć tak jak dotychczas. Istotne znaczenie ma tu także przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że ustawa znajduje również zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, a więc pod rządami ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr [...]0, poz. 787 ze zm.). To właśnie ta ustawa posługiwała się pojęciem czynszu regulowanego. Skoro pozostałe przesłanki z § 5 ust 1 pkt 2) uchwały z 2009 r. skarżąca spełnia, to meritum rozpatrywanej sprawy sprowadza się, do ustalenia, czy skarżąca opłacała czynsz regulowany. Zebrany w sprawie materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że skarżąca nie należała do kręgu osób opłacających czynsz regulowany. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali (...), z zastrzeżeniem art. 66 (który to przepis dotyczy czynszu wolnego), czynsz regulowany opłacają najemcy lokali tworzących mieszkaniowy zasób gminy oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych. Tymczasem skarżąca stała się najemcą na podstawie umowy z [...] grudnia 1998 r. zawartej z prywatną właścicielką budynku E. S. W dacie zawarcia umowy najmu lokal nie należał do mieszkaniowego zasobu gminy, ani jego właścicielem nie był inny podmiot wskazany w art. 25 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r.

Wbrew twierdzeniom skargi nie ma zastosowania do skarżącej przepis art. 56 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r., który stanowił, że najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nieoznaczony. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że do dnia 31 grudnia 2004 r. włącznie, czynsz najmu lokali, nawiązanego w sposób, o którym mowa w ust. 1, położonych w domach stanowiących własność osób fizycznych albo lokali stanowiących własność takich osób, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym. Zważyć bowiem należy, że skarżąca nie była najemcą na podstawie decyzji o przydziale (najemcą była jej matka); nie była również najemcą na podstawie innego tytułu przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalami.

Błędne jest stanowisko, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 57 ustawy z 2 lipca 1994 r., który stanowił, że: "Z zastrzeżeniem art. 56 ust. 3, do dnia 31 grudnia 2004 r. w budynkach stanowiących własność osób prawnych nie wymienionych w art. 25 ust. 1 osoby będące w dniu wejścia w życie ustawy najemcami lokali oraz następcy prawni tych osób, wymienieni w art. 8 ust. 1, opłacają czynsz regulowany." Otóż warunkiem zastosowania tego przepisu jest posiadanie statusu najemcy w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 11 listopada 1994 r. Skarżąca w tej dacie nie była najemcą, gdyż jak wyżej wskazano umowę najmu zawarła [...] grudnia 1998 r. Ponadto budynek w dacie wejścia w życie ustawy nie był własnością osoby prawnej wskazanej w art. 57 ustawy. Z kolei powołany w treści dyspozycji art. 57 ustawy przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy dotyczy osób, które wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy. Najemcą lokalu (na podstawie decyzji o przydziale) była matka skarżącej, która opuściła lokal, a nie zaś zmarły w 1989 r. ojciec skarżącej.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez N. M. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię przepisów § 4 i 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, pomijającą dyspozycję przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), a w efekcie naruszenie art. 75 i 76 Konstytucji RP;

- niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 56 ust. 1 i 2, art. 57 oraz art. 66 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, jak również nieuwzględnienie zmiany w czasie treści przepisów art. 56 ust. 2 i art. 57 ww. ustawy, mającej znaczenie z uwagi na ocenę stanu faktycznego sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), mające istotny wpływ na wynik sprawy, wobec rozstrzygnięcia sprawy bez dokonania oceny czy akty prawa miejscowego (zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście i podstawa prawna na jakiej została ona wydana, tj. uchwala Rady m. st. Warszawy) są zgodne z prawem powszechnie obowiązującym.

W związku z powyższym wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie zgodnie ze skargą, a więc stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy z 28 stycznia 2011 r., Nr 358/11, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznana, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd niewłaściwie uznał brak spełniania przez skarżącą kryteriów określonych w § 4 i § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., bowiem nieprawidłowo przyjął, że z uprawnień wynikających z tych przepisów mogą skorzystać wyłącznie osoby posiadające status najemcy. Zgodnie natomiast z treścią § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, postanowienia § 4 pkt 1 ww. uchwały znajdują zastosowanie do osób będących byłymi lokatorami zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Dla zdefiniowania pojęcia lokator należy odnieść się do definicji ustawowej wskazanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), która nakazuje rozumieć przez to pojęcie najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. "Inny tytuł prawny" może mieć oparcie w różnych stosunkach prawnych, w tym również w stosunkach prawnorodzinnych. W tym zakresie orzecznictwo i doktryna jednoznacznie wskazują, że lokatorem jest zarówno najemca, podnajemca, jak i członek spółdzielni używający lokalu na podstawie przysługującego mu spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego (zarówno w postaci prawa lokatorskiego, jak i własnościowego), osoba mająca służebność mieszkania, używająca lokalu mieszkalnego na podstawie użytkowania lub nieodpłatnego użyczenia, osoba korzystająca z lokalu jako dożywotnik, sublokator najemcy i każdy inny jego domownik, a zatem jego konkubina, małoletnie i pełnoletnie dzieci oraz dalsi jego krewni i powinowaci, czy też osoba mieszkająca z lokatorem w związku z łączącym ją z nim stosunkiem pracy, itp. (vide glosa P. Sokala do uchwały Sądu Najwyższego z 15 listopada 2001 r., III CZP 66/01). W tym zakresie doktryna uznaje więc, że lokatorem jest każdy, kto w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych używa lokalu niebędącego przedmiotem jego własności (vide A. Mączyński, Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego, KPP 2002 Nr 1, s. 65). Zatem, lokatorami są w szczególności domownicy osób, którym przysługuje tytuł prawny do używania mieszkania, gdyż ich prawo do zamieszkiwania w lokalu pochodzi od prawa głównego lokatora (vide wyrok Sądu Najwyższego z 14 lutego 2008 r., II CSK 484/07).

Jednocześnie w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), przepisy ustawy, w tym definiujące pojęcie lokatora, mają zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Również Trybunał Konstytucyjny podzielił tezę, że na gruncie ustawodawstwa termin lokator powinien być rozumiany w sposób szeroki, daleko wykraczający poza rolę najemcy lokalu mieszkalnego. W konstytucyjnym pojęciu lokatora mieszczą się również osoby mające tylko pochodny tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego oparty na przykład na więzi rodzinnej z najemcą (vide: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98).

W tym zakresie nie można więc podzielić argumentacji prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżąca jako lokator lokalu objętego przydziałem administracyjnym nie opłacała czynszu regulowanego w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z pierwotnym brzmieniem art. 56 ust. 2 ww. ustawy, do dnia 31 grudnia 2004 r. włącznie czynsz najmu lokali, nawiązanego w sposób, o którym mowa w ust. 1 (czyli najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu), położonych w domach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych albo lokali stanowiących własność takich osób, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym. Dopiero z dniem 24 października 1997 r. treść tego przepisu została znowelizowana, poprzez wskazanie, że dotyczy on wyłącznie lokali położonych w domach stanowiących własność osób fizycznych albo lokali stanowiących własność takich osób.

Podobnie modyfikacji ulegała treść przepisu art. 57 tej ustawy, który pierwotnie wskazywał, że osoby będące w dniu wejścia w życie ustawy najemcami lokali w budynkach stanowiących własność osób prawnych oraz następcy prawni takich osób, w rozumieniu art. 8, opłacają czynsz regulowany. Przepis ten uległ zmianie z dniem 24 października 1997 r., poprzez wskazanie, że dotyczy to wyłącznie lokali w budynkach stanowiących własność osób prawnych niewymienionych w art. 25 ust. 1.

Zmiana treści ww. przepisów ma znaczenie odnosząc ją do stanu faktycznego sprawy, a więc nie można w tym zakresie posiłkować się wyłącznie jej tekstem jednolitym z 1998 r., jak w uzasadnieniu wyroku wskazuje to Sąd. W dacie wejścia w życie ww. ustawy lokal Nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie, wbrew ocenie Sądu, pozostawał lokalem w budynku osoby prawnej (należał do gminy), jednocześnie jego najemcą na podstawie decyzji o przydziale pozostawała matka skarżącej – I. N. Decyzja ta nigdy nie została przez organ ani uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, a tym samym należy uznać, że pozostawała ona obowiązującą. Tym samym, zastosowanie w tym zakresie znajdował przepis art. 57 ww. ustawy. Dopiero w roku 1998 skarżąca rozpoczęła formalne starania o uznanie przez organ, że opuszczenie lokalu przez I. N. należałoby ocenić w kategoriach definitywnego. Sama I. N. nigdy nie wskazała, że lokal opuściła na stałe, a wręcz przeciwnie sugerowała, że nieobecność ma jedynie charakter czasowy. Z uwagi jednak na długotrwałość nieobecności, jak również okoliczność wykonywania faktycznie jedynie praw z umowy najmu, a nie obowiązków (obowiązek zapłaty czynszu przejęty został od początku przez skarżącą) organ zgodnie z wnioskami skarżącej przychylił się do oceny, iż zachodzi podstawa do nawiązania z nią - jako następcą prawnym I. N. (tj. zstępną, która zamieszkiwała w lokalu z najemcą od urodzenia i była objęta przydziałem lokalu) umowy najmu. Z uwagi jednak na opieszałość organu nie dopełniono tej czynności, co w efekcie skutkowało tym, że do końca pozostawania budynku z zasobie mieszkaniowym gminy jedynym najemcą lokalu Nr [...] na podstawie decyzji o przydziale pozostawała nadal I. N., a czynsz opłacany na rzecz gminy z tego tytułu, na podstawie art. 25 ust. 1 ww. ustawy, był czynszem regulowanym.

W konsekwencji, czynsz za lokal Nr [...], od daty wejścia w życie ww. ustawy był czynszem regulowanym w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy. Jednocześnie skarżącą należy uznać za osobę opłacającą ten czynsz, z uwagi na fakt, iż tego rodzaju obowiązek ciążył na niej od dnia kiedy jej matka I. N. opuściła lokal (co jednak nie skutkowało utratą przez ww. statusu najemcy, gdyż opuszczeniu lokalu nie można było przypisać charakteru definitywnego, brak było zatem podstaw, aby per facta concludentia uznać utratę prawa najmu, jak również w tym zakresie nigdy nie zapadło żadne formalne rozstrzygnięcie o cofnięciu lub unieważnieniu decyzji przydziałowej). Źródłem tego obowiązku nie było jedynie ustalenie warunków korzystania z mieszkania (użytkowania mieszkania) pomiędzy skarżącą a najemcą, ale przede wszystkim przepis art. 22 ust. 3 ustawy. W tym zakresie należy uwzględnić, że w dacie obowiązywania ww. ustawy skarżąca była jedynym pełnoletnim lokatorem zamieszkującym w tym lokalu, a tym samym jedyną osobą zobowiązaną do opłacania czynszu. Jednocześnie w stanie faktycznym spawy, wbrew ocenie Sądu, nie może znaleźć zastosowanie przepis art. 66 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, gdyż w trakcie przynależności lokalu Nr [...] do zasobów gminnych nie został on oddany w umowę najmu (nadal obowiązywała decyzja przydziałowa z 1967 roku), z którą wiązałby się obowiązek opłacania czynszu wolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie więc utożsamił pojęcie lokatora wyłącznie z osobą najemcy. Należy podkreślić, że Sąd w żadnym aspekcie nie uwzględnił, że organ negatywne skutki prawne dla skarżącej wywodzi z zaniechania polegającego na pierwotnym utrudnianiu wejścia w stosunek najmu przez skarżącą a następnie przekazania budynku prywatnemu właścicielowi bezpośrednio przed ostatecznym uregulowaniem statusu skarżącej, pozbawiając ją tym samym elementarnych praw dla dalszego zamieszkiwania w lokalu, którego była lokatorem od urodzenia. De facto nie można również uznać, że późniejsze zawarcie umowy najmu przez skarżącą z prywatnym właścicielem było oderwane od praw najemcy przydziałowego, jak również uprawnień do korzystania z lokalu przez samą skarżącą wynikających bezpośrednio z decyzji o przydziale lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuwzględniając uprawnienia skarżącej do wynajmu lokalu z zasobu m.st. Warszawy, dokonał błędnej wykładni przepisów § 4 i § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., poprzez bezpodstawne zanegowanie statusu lokatora zamieszkującego w budynku prywatnym, który był zobowiązany do uiszczania czynszu regulowanego. Tego rodzaju ocena pozostaje w sprzeczności z wykładnią ww. przepisu uchwały, w którym uchwałodawca wskazuje jednoznacznie na obowiązek zawarcia umowy z lokatorem (a nie wyłącznie z najemcą), jak również wskazuje jedynie na "istnienie zobowiązania do uiszczania czynszu regulowanego", co może mieć swoje źródło zarówno w treści art. 25 ust. 1, jak i art. 22 ust. 3 ww. ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, może także wynikać z innych stosunków zobowiązaniowych istniejących pomiędzy najemcą a domownikami.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oparta była na zakwestionowaniu nieobjęcia skarżącej przez organ dyspozycją § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Sąd I instancji nie dokonał w żadnym zakresie weryfikacji, czy w sytuacji skarżącej, nie zachodziło uzasadnienie wynajmu lokalu z zasobu gminnego na innej podstawie prawnej. Należy mieć na względzie, że skarżąca nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, jak również prowadzone przez nią gospodarstwo domowe ma bardzo niskie dochody (spełniające kryteria progowe). W rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów (...), należy więc uznać ją za osobę kwalifikującą się do wynajmu lokalu z zasobu gminnego. Zgodnie z zapisami uchwały należałoby więc skarżącą zakwalifikować do wynajmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony mając na względzie spełniające kryteria progowe dochody i na pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych, z uwagi na fakt, iż właściciel wypowiadając jej umowę najmu i kierując sprawę przeciwko wszystkim zamieszkałym w tym lokalu osobom na drogę powództwa eksmisyjnego, nie wyraża zgody na dalsze zamieszkiwanie w jego lokalu.

Jednocześnie Sąd pomimo takiego obowiązku (vide wyrok NSA z 22 września 2011 r., II OSK 1390/10), nie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z aktem prawa miejscowego, na podstawie którego został on wydany, ale przede wszystkim z aktem prawa powszechnego będącego podstawą prawną określającą zakres i kompetencję do wydawania przez władze samorządowe aktów prawa miejscowego w tym przedmiocie. W zakresie postanowień § 4 ww. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy może występować ich niezgodność z prawem. Zachodzi bowiem wątpliwość czy Rada Gminy posiadała kompetencję do zdefiniowania w § 4 ww. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy (w szczególności w zakresie warunków określonych w ust. 1 tego przepisu) pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Posiłkując się w tym przedmiocie tezami rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów należy uznać, że zgodnie z ustawą do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy należą wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniający kryteria dochodowe, określone na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Jednocześnie podkreślano, że Rada Gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, aby w tekście uchwały definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (vide np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 26 sierpnia 2009 r., Nr NK.II.0911-14/442/09, Dz. Urz. Dolno. Nr 146, poz. 2853). W przedmiotowej uchwale Rada Miasta dokładnie określiła, że przez ten termin rozumie się trudne warunki mieszkaniowe (zgodnie z nazwą jednostki redakcyjnej uchwały), które następnie kazuistycznie opisuje jako bezdomność lub zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W tym zakresie uchwala ogranicza więc krąg osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych do wyłącznie osób bezdomnych. Jednocześnie obejmuje tym terminem osoby, które co prawda mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale istnieje uzasadnienie do ich poprawy z uwagi na zbyt niską powierzchnię lub nienadawanie się pomieszczeń na stały pobyt ludzi w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, gmina w uchwale jedynie określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W przypadku niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ustawa nie pozostawia gminie możliwości skonkretyzowania, jakie stany faktyczne będą uznawane za mieszczące się w tym pojęciu. W tym zakresie zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, gmina może ustalać takie kryteria wyłącznie w sytuacji, gdy de facto wynajem będzie obejmował osoby o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, ale co do których zachodzi ewentualne uzasadnienie ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy) lub gdy wynajem dotyczy lokalu powyżej 80 m2 (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut błędnej wykładni § 4 i 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., pomijającej dyspozycję przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), a w efekcie naruszenie art. 75 i 76 Konstytucji RP jest bezzasadny, ponieważ skarżąca była lokatorem, który zajmował przedmiotowy lokal na podstawie tytułu prawnego swej matki - I. N.. Skarżąca stała się najemcą dopiero na podstawie umowy z [...] grudnia 1998 r. zawartej z prywatną właścicielką budynku E. S. Z tego właśnie powodu nie była lokatorką zobowiązaną do uiszczania czynszu regulowanego w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009. Fakt, że płaciła czynsz za matkę, nie oznacza wszakże, że istniał tytuł prawny, który nakładał na nią obowiązek płacenia tego czynszu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że pod pojęciem czynszu regulowanego należy rozumieć czynsz tak określany przez ustawę z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Uwzględniając cel regulacji zawartej w uchwale Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r., przyjąć należy, że "czynszem regulowanym" w rozumieniu tego przepisu jest czynsz, jaki opłacali najemcy lokalów komunalnych (przed zmianą stosunków własnościowych), którego stawki ograniczone były przed 10 lipca 2001 r. aktami normatywnymi, a więc były regulowane (pierwotnie uchwałami rady gminy, a obecnie zarządzeniami organu wykonawczego gminy), niezależnie od tego w jakim okresie zawarli oni umowy najmu. Innymi słowy jest to czynsz niebędący czynszem wolnorynkowym. Odmienna interpretacja § 5 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały pozostaje w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i oznacza prawo każdego do równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny – por. szerzej wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 2054/11. Uchybienie to jest jednak w niniejszej sprawie nieistotne, ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 56 ust. 1 i 2, art. 57 oraz art. 66 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, jak również nieuwzględnienia zmiany treści przepisów art. 56 ust. 2 i art. 57 ww. ustawy nie mógł być uznany za trafny, ponieważ Sąd I instancji w ogóle tych przepisów nie zastosował, a zatem siłą rzeczy nie mógł ich zastosować niewłaściwie.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec rozstrzygnięcia sprawy bez dokonania oceny czy zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście i podstawa prawna na jakiej została ona wydana, tj. uchwala Rady m. st. Warszawy są zgodne z prawem powszechnie obowiązującym.

Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania przepisów prawa miejscowego w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zostało zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...). Zgodnie z tym pierwszym przepisem rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zaś stosownie do art. 21 ust. 3 tej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zatem uregulowanie zawarte w § 4 pkt 1 Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. znajduje podstawę prawną w art. 21 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), co oznacza, że pozostaje ono w zgodzie przepisami rangi ustawowej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.