Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 571/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu oświadczeń mieszkaniowych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski


UZASADNIENIE

Sygn.akt IV SA/Po 571/09 U Z A S A D N I E N I E

Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2009 r. (dalej postanowienie z [...] marca 2009 r.) na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) zwrócił J. Ś. oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2009, wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie równoważnika. Komendant Powiatowy Policji [...] (dalej Komendant Powiatowy) nie jest właściwy w sprawach dotyczących uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2009.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919 – dalej rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) Komendant Powiatowy Policji w Poznaniu posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 266/05/2246 – dalej rozporządzenie z 28 grudnia 2005 r.) i jednocześnie uchylono § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., według którego właściwym organem do przyznania równoważnika był Komendant Powiatowy Policji – w tej konkretnej sprawie w Poznaniu. J. Ś. wnioskiem z dnia [...]lutego 2009 r. zwrócił się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2009 a organ uznał, że żaden przepis nie upoważnia go do rozpoznania wniosku, gdyż żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 kpa; k. 4 akt administracyjnych).

J. Ś. w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniósł o uchylenie postanowienia z [...] marca 2009 r. i wykonanie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu, wydając decyzję o wypłaceniu Żalącemu się równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009. Do zażalenia dołączył odpis wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. – IV SA/Po 288/07 (dalej wyrok IV SA/Po 288/07; k. 8, 8a akt administracyjnych).

W wyniku rozpoznania zażalenia Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu (dalej Komendant Wojewódzki) postanowieniem nr [...]z dnia [...] maja 2009 r. (dalej postanowienie z 15 maja 2009 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2009 r. i podzielił argumentację organu pierwszej instancji i jego wywody, odnosząc się do art. 19 kpa (k. 9 akt administracyjnych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; wypłacenie Mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wg stawek obowiązujących w 2009 r. z ustawowymi odsetkami od dnia kiedy równoważnik winien być wypłacony; zasądzenie kosztów "procesowych od pozwanego jeżeli takie będą"; ukaranie najwyższą karą grzywny jaką dysponuje WSA za niewykonanie prawomocnego wyroku sądowego (obrazę sądu) wydającego postanowienie Zastępcę Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu [...]. J. Ś. przedstawił w skardze i w kolejnych pismach procesowych, przebieg zdarzeń. Skarżący podniósł w szczególności, że Komendant Wojewódzki zapomniał o tym, że w 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wydał prawomocny wyrok w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, na podstawie którego Komenda Wojewódzka w Poznaniu wpłaciła na konto Skarżącego 1.116 zł za lata 2006, 2007 i 2008 (załączniki 8 i 9). Tłumaczenie przez Komendanta Miejskiego i Komendanta Wojewódzkiego, że nie ma organu do podjęcia decyzji nie polega na prawdzie, gdyż przeczą temu załączniki 8 i 9, świadczące o wypłaceniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a od ubiegłego roku przepisy w tym zakresie się nie zmieniły. Jest to następna próba nie wykonania prawomocnego wyroku sądowego czyli obraza sądu. W ubiegłym roku i obecnie podstawą do wypłacenia równoważnika za remont lokalu był i jest prawomocny wyrok WSA, w którym stwierdzono, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przyznano Skarżącemu na mocy decyzji administracyjnej, posiadającej walor ostateczności. W rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r. ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. i dlatego Skarżący uważa, że nadal wiążącą jest decyzja przyznająca Mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. "Zarządzenie" z [...] grudnia 2005 r. stanowi naruszenie art. 2, 32, 83 i 92 Konstytucji RP i art. 91 ust. 1 ustawy o Policji (k. 2-12, 19, 23-24, 27, 37-43 akt IV SA/Po 571/09).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie(k. 13-14 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że J. Ś. jest emerytem policyjnym. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1998 r.) Komendant [...], wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 30/90/179 ze zm.) i § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP 76/97/708), przyznał J. Ś. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia, przyjmując K. Ś., A. Ś. i B. Ś. jako uprawnione do ustalania liczby należnych norm równoważnika. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] r., Komendant Miejski Policji w [...], powołując art. 163 kpa, art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. 7/02/58 ze zm.), w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. 131/01/1469), § 1 ust. 1, § 3, § 6, § 8 i § 9 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919), zmienił z dniem 01 stycznia 2004 r. decyzję z [...] czerwca 1998 r. w ten sposób, że z dniem [...] stycznia 2004 r. cofnął Stronie uprawnienia do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającej z 4 norm zaludnienia; ustalił z dniem 01 stycznia 2004 r. wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą z 3 norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2006 r.) Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 91 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. 7/02/58 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919) i § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 266/05/2246), stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji z [...] czerwca 1998 r. ówczesnego Komendanta Rejonowego Policji [...] oraz własnej decyzji ją zmieniającej nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia "2006" r. [winno być "2007"] nr [...], na podstawie art. 138 [winno być § 1] pkt 1 kpa, art. 91 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. 7/02/58 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 266/05/2246), po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. z [...] grudnia 2006 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2006 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r. – IV SA/Po 288/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu z [...] stycznia "2006" r. [winno być "2007"] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] grudnia 2006 r. nr [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. – IV SA/Po 416/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie ze skargi J. Ś. przeciwko Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w Poznaniu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 stycznia 2008 r. – IV SA/Po 288/07.

Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie odpisów: [...]. Sąd dał wiarę tym odpisom dokumentów, bowiem nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). Jedynie w zakresie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu oczywistym jest – z uwagi na chronologię zdarzeń procesowych, że rozpoznanie odwołania z dnia [...] grudnia 2006 r. od decyzji z [...] grudnia 2006 r. mogło nastąpić jedynie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nie zaś decyzją o jedenaście miesięcy wcześniejszą. Owa oczywista omyłka winna być sprostowana w trybie art. 113 § 1 kpa.

II. Art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swej właściwości z urzędu, a właściwość organów wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swej niewłaściwości winien zastosować art. 65-66 kpa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2009, s. 160 uw. 2). Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 kpa). W polskim systemie prawnym o właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią przepisy prawne regulujące kompetencje, zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 10 wydanie, C.H. Beck 2009 s. 103 nb 2; A. Wróbel – op. cit. s. 163 uw. 2), bądź w przepisach rozporządzeń do tych ustaw, wydanych na podstawie i w granicach właściwie skonstruowanej delegacji ustawowej (art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji). Właściwość rzeczową trzeba ustalić na podstawie ustaw materialnoprawnych i przepisów ustaw ustrojowych, dotyczących kompetencji organów administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.9.1994 r., I SA 2002/93, Wokanda 1/95/37, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 103 nb 2). Zdolność szczególna organu administracji publicznej do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, oparta być musi na materialnej podstawie legitymacji organu administracyjnego, zawartej w powszechnie obowiązującym prawie (Cz. Martysz w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 t. 1 s. 216 uw. 3, s. 219 uw. 4).

Właściwość miejscowa jest kategorią wtórną wobec właściwości rzeczowej- przez właściwość rzeczową rozumie się bowiem zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania spraw danej kategorii; właściwość miejscowa oznacza natomiast zdolność prawną organu administracji do załatwiania spraw (mieszczących się w zakresie jego właściwości rzeczowej) na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju (P. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 89 uw. 2; Cz. Martysz – op. cit. s. 250-251 uw. 1).

Przepis art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 43/07/277 ze zm. – dalej uPol bądź ustawa o Policji) stanowi, że: "minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania".

W oparciu o tę delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100/02/919) przy czym w § 8 rozporządzenia stanowiono, że: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313, z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676)".

Określając organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Minister w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. wskazywał organy, o których mowa w ust. 1, jako właściwe do orzekania w sprawach emerytów i rencistów policyjnych, przy czym w § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., który dotyczyłby niniejszej sprawy, o właściwości miejscowej decydowało miejsce zamieszkania emeryta.

Tak więc przedstawione rozporządzenie wskazywało zarówno na uprawnienie policjanta emeryta i rencisty, a także wskazywały właściwość rzeczową jak i miejscową organów, które były kompetentne do rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika.

Taka sytuacja miała miejsce do dnia 31 grudnia 2005 r.

Kolejnym rozporządzeniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, korzystając z tej samej delegacji ustawowej (art. 91 ust. 2 uPol), zmienił rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że:

- uchylił § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. 100/02/919)

- uchylił ust. 2 § 9 rozporządzenia wymienionego wyżej, przy czym rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. 266/05/2246).

W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły, że uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. – rozporządzeniem zmieniającym z 28 grudnia 2005 r., pozbawiło je uprawnień do wydawania przedmiotowych decyzji, a ich właściwość rzeczowa i miejscowa uregulowana jest wyłącznie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej (w § 9 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie, argumentację tę należy podzielić, gdyż w każdym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika jego właściwość do orzekania.

Organy nie mogły sięgnąć do przepisów art. 21 kpa, gdyż przepisy szczególne mają w zakresie właściwości miejscowej pierwszeństwo przed przepisami kpa. Skoro wolą ustawodawcy było to, by właściwość organów Policji uregulować w przepisach szczególnych, organy policyjne nie mają podstaw do sięgania do przepisów kpa, gdyż ustalenie właściwości miejscowej z pominięciem przepisów szczególnych powoduje nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 102 nb 7 in fine).

Zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Art. 66 § 3 kpa normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 kpa znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (A. Wróbel – op. cit. s. 375-376 uw. 3, 4). B. Adamiak, wskazuje na konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 kpa, w sytuacji, gdy niewłaściwy w sprawie organ, do którego wniesiono podanie, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (B. Adamiak – op. cit. s. 101 nb 6, s. 300-301 nb 2; Cz. Martysz – op. cit. s. 222 uw. 6; A. Matan – tamże, s. 632 uw. 1, s. 634 uw. 8). W niniejszej sprawie organ, do którego wniesiono podanie, nie musiał wzywać Wnoszącego o sprecyzowanie treści żądania, które było jasne i doprecyzowane wnioskiem z 09 kwietnia 2009 r. (k. 5 akt administracyjnych).

Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia organu, Sąd stwierdził, że właściwości organu do rozstrzygania sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta, rencisty policyjnego bądź osoby uprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym policjancie bądź po zmarłym emerycie lub renciście, nie można ustalić na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 43/07/277). W szczególności podstawą do ustalenia właściwości miejscowej i rzeczowej w niniejszej sprawie nie mógł być art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uPol. Organy te bowiem są właściwymi w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uPol). Podstawą ustalenia tej właściwości nie mógł być także art. 6a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uPol, bowiem sprawy te nie są związane z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji (art. 6a ust. 1 in princ. w zw. z art. 1 ust. 1, 2 i 3 uPol). Właściwości organów właściwych dla orzekania w niniejszej sprawie nie można ustalić także w oparciu o przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (t.j. Dz. U. 8/04/67 ze zm.- dalej ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), bowiem żaden z organów przewidzianych w tej ustawie, ani przed dniem 1 stycznia 2006 r., ani począwszy od tego dnia, nie był i nie stał się właściwy rzeczowo i miejscowo do orzekania w takiej sprawie.

U podstaw zmiany rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. rozporządzeniem z 28 grudnia 2005 r. legło to, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 uPol, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emerytów i rencistów policyjnych (odpowiedź na interpelację poselską nr 7768 z dnia 17 lutego 2009 r.).

Skoro zmieniającym rozporządzeniem pozbawiono organy policyjne uprawnień do orzekania w przedmiocie równoważnika dla osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu pierwotnym, uchylając § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. – zasadnie organy zastosowały w niniejszej sprawie art. 66 § 3 kpa z uwagi na istniejące rozwiązanie prawne. Pogląd taki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w szczególności w wyrokach z: 28.X.2009 r. – IV SA/Po 597/09; 16.12.2009 r. -IV SA/Po 572/09; 16.12.2009 r. -IV SA/Po 593/09; 16.12.2009 r. -IV SA/Po 525/09; 16.12.2009 r. -IV SA/Po 727/09.

W sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego przez Komendanta Miejskiego, bowiem od początku nie był on właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie, i trafnie nie podjął merytorycznych czynności w sprawie. Tylko wówczas zachodziłyby przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, gdy organ podjął prowadzenie sprawy i dopiero w toku tego postępowania doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia, wówczas obowiązany jest umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 101 nb 6; s. 298 nb 2 p. 2).

Już zatem z tychże powodów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 ppsa).

III. W zakresie kontrolowanej sprawy, samo uprawnienie emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest objęte kontrolą Sądu. Ponieważ jednak argumenty w tej materii podnosi Skarżący, należy stwierdzić, że Sądowi rozstrzygającemu sprawę znane są zarówno orzeczenia sądów administracyjnych, w których zakwestionowano zasadność wygaszania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych ze wskazaniem, że wygaśnięcie decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek (przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18.6.2008 r. - I OSK 953/07, 19.6.2008 r. - I OSK 969/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z: 23.1.2008 r. - IV SA/Po 288/07 - dotyczące uprawnienia wynikającego z § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r.), jak i wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 29.11.2004 r. – K 7/04 (OTK-A 10/04/109; dalej wyrok TK – K 7/04); 27.10.2008 r. – U 4/08 (OTK-A 8/08/141; dalej wyrok TK – U 4/08).

Argumenty podnoszone w obu wyrokach Trybunału Konstytucyjnego są przydatne dla analizy zagadnień istotnych dla oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych, i członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. W świetle uzasadnienia wyroku TK – U 4/08, ustawa o Policji gwarantuje policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 uPol). Ustawodawca zatem nie przyznaje tych uprawnień każdemu policjantowi, a policjantowi w służbie stałej. Nadto ustawa o Policji przyznaje policjantom sześć dalszych uprawnień, mających na celu ułatwienie im zaspokajania potrzeb mieszkaniowych – w tym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1 uPol) i prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1 uPol). Wszystkie uprawnienia zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, lecz również realizacji interesów ogólnospołecznych. Celem tych uprawnień jest zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy Policji i ułatwienie organom władzy publicznej przenoszenia ich z miejscowości do miejscowości (cz. III pkt 1 uzasadnienia wyroku TK – U 4/08). Zamieszczenie art. 91 i art. 92 uPol w rozdziale 8 ustawy o Policji wskazuje jasno, że analizowane przepisy pozostają w ścisłym związku z art. 88 uPol, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK – K 7/04).

Art. 91 ust. 1 uPol w brzmieniu pierwotnym, jak i każdoczesne brzmienie art. 91 ust. 1 uPol po kolejnych nowelizacjach, nigdy nie pozwalało dekodować normy prawnej, przemawiającej za przyznaniem prawa do równoważnika za remont lokalu po przejściu na emeryturę bądź rentę policyjną, bądź dla osoby korzystającej z renty rodzinnej po policjancie. Wyłączną podstawą dla tego typu uprawnień był przepis § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Analiza art. 91 ust. 1 i 2 uPol, jak i innych uregulowań zawartych w ustawie o Policji wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w porozumieniu z Ministrem Finansów, przekroczył delegację ustawową przy wydaniu § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Także art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (j.t. Dz.U 8/04/67 ze zm.), nie pozwala na przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, skutkuje tym, że funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. W szczególności należy zauważyć, że gdyby do takich wniosków prowadziło odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, to nie wprowadzano by tego uprawnienia wprost w § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Przed wejściem w życie tego rozporządzenia, obowiązywał podobnie w treści normatywnej skonstruowany § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. 106/99/1212, zm. 65/00/777), a jeszcze wcześniej, § 12 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP 76/97/708).

Ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, obowiązuje w polskim systemie prawnym od 26 maja 1994 r. (art. 66 tejże ustawy) i nigdy nie przywoływano jej przepisów jako podstawy prawnej wydawania rozporządzeń bądź zarządzeń w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – w tym zwłaszcza w zakresie uprawnień emerytów, rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Żaden z organów działających w oparciu o tę ustawę, nie był ani też nie jest właściwy do orzekania o uprawnieniach emerytów, rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika określonego w art. 91 uPol jest oczywisty na poziomie ustawowym (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku TK K 7/04). W uzasadnieniu wyroku TK U 4/08 Trybunał Konstytucyjny przekonująco i jasno opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Za takim rozumieniem przemawia zestawienie tego przepisu z art. 88 ust. 1 uPol. W art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie ma mowy – inaczej niż w art. 88 ust. 1 uPol - o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, ale o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra właściwego do spraw wewnętrznych...Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zd. 1 wskazuje, że art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Policji mieszkań pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Istotne znaczenie ma treść art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Gdyby ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miało obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 uPol, to zamieszczanie art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji byłoby zbędne, gdyż uprawnienie o którym mowa w art. 30, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. Z art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wynika – a contrario – uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Z treści art. 92 ust. 2 uPol nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (cz. III pkt 3 i 4 uzasadnienia wyroku TK U 4/08). Ta sama metoda wykładni prowadzi to analogicznego wniosku na tle art. 91 ust. 2 uPol.

Ochrona praw słusznie nabytych nie ma charakteru bezwzględnego i może doznać ograniczeń w drodze ustawy. Ochroną praw słusznie nabytych w rozumieniu art. 2 Konstytucji objęte są tylko takie prawa, które miały należyte oparcie w ustawie. Uprawnienia, na które powołuje się Skarżący, takiego oparcia w ustawie nigdy nie miały. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2, art. 83 ani art. 92 Konstytucji. Wbrew ocenie Skarżącego, zaprezentowanej w sprawie IV SA/Po 288/07, podstawą do odebrania emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, nie musiała być zmiana art. 91 uPol, skoro przepis ten nigdy takiego uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym nie przyznawał.

W najważniejszej i powszechnie akceptowanej w doktrynie publikacji T. Wosia "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa)" (J. Borkowski – op. cit. s. 630-631 nb 1-4; P. Przybysz – op. cit. s. 409-410 uw. 2-4, 8; A. Matan – op. cit. s. 439 uw. 6, s. 441-443 uw. 2, 4), Autor wskazuje w szczególności, że decyzja istniejąca w chwili wejścia w życie nowego przepisu staje się bezprzedmiotowa nie tylko wówczas, gdy przepis ten wprost tak stanowi, ale także, gdy wynika to z całokształtu nowego unormowania danej materii (J. Borkowski "Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych" Wwa 1967 s. 179 i n; T. Woś – op. cit. PiP 7/92/53 i przypis 20). Art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym, a takowe uprawnienie przyznano emerytom bądź rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzając § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w niekonstytucyjnym ab initio rozporządzeniu, a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika całokształtu nowego unormowania w tej materii (J. Borkowski "Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych" Wwa 1967 s. 179 i n; T. Woś – op. cit. PiP 7/92/53 i przypis 20; A. Matan –op. cit. s. 443 uw. 4; R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2005 s. 444 nb 2).

Skarżący przywołuje wyrok z dnia 23 stycznia 2008 r. – IV SA/Po 288/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jednakże wyrok ów rozstrzygał jedynie o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] stycznia "2006" r. [winno być "2007"] nr [...] Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Poznaniu, nie zaś o uprawnieniach J. Ś. do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na lata po wyroku – w szczególności na rok 2009. Sąd uchylił konkretną decyzję z [...] stycznia "2006" r. [winno być "2007"], wskazując, że decyzja ta narusza prawo materialne i prawo procesowe, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji nie zamykało organom Policji drogi do ponownego rozstrzygania o decyzji z [...] czerwca 1998 r. ówczesnego Komendanta Rejonowego Policji [...] i decyzji ją zmieniającej nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w trybie nadzwyczajnym. Ponownie rozpoznając sprawę w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej może pogłębić argumentację merytoryczną, zwłaszcza że wyrok z 23 stycznia 2008 r. – IV SA/Po 288/07, zapadł przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27.X.2008 r. – U 4/08. Korzystanie z dorobku doktryny nie musi ograniczać się do wybranych tez programu komputerowego, lecz może opierać się na pogłębionej analizie przywołanej monografii J. Borkowskiego i całego artykułu T. Wosia – w tym zwłaszcza stron 53 i 54. Z kolei wady proceduralne mogą być naprawione przez precyzyjniejsze i staranniejsze wskazanie, w jakim stopniu wzgląd na interes społeczny przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia konkretnej decyzji. W szczególności Sądowi z urzędu wiadomym jest, ze sprawy IV SA/Po 637/09, że tylko w niedużym powiecie szamotulskim, z podobnymi wnioskami wystąpiło 91 emerytowanych funkcjonariuszy. Skoro świadczenia na remont lokali mieszkalnych pokrywane są na koszt podatników i mają ograniczone budżetem rozmiary, to nie ulega wątpliwości, że podatnicy obowiązani są pokrywać tylko te świadczenia, które wynikają z ustawy, nie zaś takie, które przyznano bez podstawy ustawowej, na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia (wcześniej zarządzenia), wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że ostateczne decyzje administracyjne (art. 16 § 1 zd. 2 kpa), oparte na niekonstytucyjnym przepisie, mogą być wzruszane także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyrok z 23 stycznia 2008 r. – IV SA/Po 288/07 nie zniweczył braku ustawowej podstawy do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu na lata po wyroku – w szczególności na rok 2009 i braku podstawy normatywnej do ustalenia właściwości rzeczowej i miejscowej organu, mającego rozstrzygać o takim żądaniu.

Wbrew ocenie Skarżącego, w sprawie nie doszło do obrazy Sądu ani też do niewykonania prawomocnego wyroku sądowego.

Z tych względów skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.

/-/M. Dybowski /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost- Durchowska

za nieobecnego Sędziego

/-/E. Makosz-Frymus