Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 373/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 79 ust. 2, art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 10 poz 55
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1191/07 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1191/07, na skutek skargi J. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Garnizonu Warszawa z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

J. C. pełnił zawodową służbę wojskową w latach 1996 - 2004.

W dniu 19 lutego 2003 r., będąc w okresie służby obowiązkowej, wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zwolnił J. C. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2004 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Dowódca Batalionu Reprezentacyjnego Wojska Polskiego, na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 79 ust. 2, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), § 133, § 134 i § 135 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 7, poz. 38 ze zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.), ustalił równowartość kosztów nauki zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów w Wojskowej Akademii Medycznej, które J. C. obowiązany był zwrócić w związku z dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Kwota ta została ustalona w wysokości 45.418,64 zł. J. C. nie odwołał się od tej decyzji, wskutek czego uzyskała przymiot ostateczności.

W dniu 19 września 2006 r. J. C. zwrócił się do Dowódcy Garnizonu Warszawa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Batalionu Reprezentacyjnego WP z dnia [...] lutego 2004 r. zarzucając, że studia w Wojskowej Akademii Medycznej odbywał w latach 1989 - 1996, zaś równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie tych studiów ustalono nieprawidłowo, gdyż posłużono się kwotą równowartości wymienionych kosztów określoną w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza kosztów służby wojskowej żołnierzy zawodowych, która to kwota dotyczyła 2002 roku. Zdaniem J. C., na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. nie można ustalić równowartości wskazanych kosztów w stosunku do żołnierzy zawodowych, którzy odbywali studia lub naukę przed 2002 r.; w tym względzie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dowódca Garnizonu Warszawa, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Batalionu Reprezentacyjnego WP z dnia [...] lutego 2004 r. wskazując w uzasadnieniu, że nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ stwierdził, że legalność decyzji o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia podlega ocenie z punktu widzenia jej zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w chwili powstania tego obowiązku, a więc w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Decyzja o obowiązku zwrotu równowartości kosztów kształcenia wydana została na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), obowiązującego w chwili jej wydania. Rozwinięcie znalazło wyraz w postanowieniach powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Przedmiotowa decyzja nie została zatem wydana bez podstawy prawnej. Nie zaistniała również druga przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy występują trzy elementy: oczywistość naruszenia prawa, która polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, charakter naruszonego przepisu, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które takie naruszenie wywołuje. Zdaniem organu żadna z wymienionych przesłanek nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

J. C. odwołał się od powyższej decyzji utrzymując, że stosowanie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r. jest możliwe tylko do kosztów za rok 2002 i lata następne, wobec czego na podstawie rozporządzenia nie było możliwe ustalenie kosztów w jego przypadku, gdyż studia odbywał w latach 1989-1996. Ponownie powołał się na orzecznictwo sądowe w takich sprawach.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa. Wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Dowódca Batalionu Reprezentacyjnego WP działał w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, tj. art. 80 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek skarżącego jako żołnierza zawodowego, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez resort obrony narodowej w czasie studiów w Wojskowej Akademii Medycznej. Obowiązek ten powstaje w momencie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dlatego też równowartość kosztów należy ustalać na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a nie na dzień zakończenia przez niego nauki. Skoro zatem oficer zwolniony został ze służby wojskowej z dniem 29 lutego 2004 r., to na tę datę należało określić kwotę równowartości kosztów, które jest on obowiązany zwrócić. Odnosząc się natomiast do powołanych przez J. C. orzeczeń sądów administracyjnych organ wskazał, że nie są one dla niego wiążące w przedmiotowej sprawie. Orzeczenia te bowiem nie uwzględniają wykładni systemowej przepisów wymienionego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z poglądem organu, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w 2002 r. obowiązany jest zwrócić kwotę 18 235 złotych za każdy rok studiów bez względu na to, w jakich latach studiował. Zarzucił organowi naruszenie wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności i wskazał, że Minister Obrony Narodowej, wydając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki określił w § 2 ust. 1 jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która w roku 2002 wynosiła 18.235 złotych, a w § 2 ust. 2 określił sposób wyliczania równowartości tych kosztów w latach następnych. Rozporządzeniem tym nie objęto natomiast osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, które ukończyły studia lub naukę w latach wcześniejszych, poprzedzających rok 2002. Równowartość kosztów poniesionych właśnie w tych latach powinna różnić się od równowartości kosztów za rok 2002.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uchylając wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1191/07 zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu obowiązku zwrotu przez J. C. kosztów jego studiów w Wojskowej Akademii Medycznej stanowił art. 80 ust. 1 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu dokonanego przez niego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów, przy czym równowartość tych kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania określa w drodze rozporządzenia Minister Obrony Narodowej.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie zasadnicza przesłanka z art. 80 ustawy pragmatycznej została spełniona; wobec zwolnienia J. C. z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej na skutek dokonanego przez niego wypowiedzenia stosunku służbowego, brak jest podstaw do kwestionowania zasady obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w WAM w latach 1989 -1996, pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Bezsprzecznie więc istniała przesłanka do obciążenia go kwotą stanowiącą równowartość wskazanych kosztów jednak pod warunkiem, że wysokość tej kwoty została określona na właściwej podstawie prawnej.

Jak dalej wywiódł Sąd I instancji, na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej Minister Obrony Narodowej upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów kształcenia żołnierza zawodowego oraz zasad i trybu ich zwracania. Zawarta w powołanym przepisie delegacja ustawowa dla Ministra Obrony Narodowej nie zawierała żadnych ograniczeń czasowych uregulowania tej kwestii, a w szczególności ograniczenia unormowań w tym zakresie jedynie w stosunku do kosztów kształcenia w roku 2002 i latach następnych. Tymczasem wydane na tej podstawie przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. normuje jedynie sytuację byłych żołnierzy zawodowych kształcących się w roku 2002 i w latach następnych. Stąd też przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej dla decyzji określającej równowartość przypadających do zwrotu kosztów kształcenia przez skarżącego. W ocenie Sądu, brak unormowań prawnych w zakresie określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych przed 2002 r., nie może być podstawą do dowolnego określenia wysokości tych kosztów, a tym bardziej do ustalania ich wysokości na poziomie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji orzekających o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesione w czasie studiów; w niniejszej sprawie są to jednak koszty poniesione przez resort Ministra Obrony Narodowej w latach 1989 -1996.

Sąd zwrócił uwagę, że przy rozpoznaniu wniosku J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów obowiązkiem organów administracji publicznej jest stosowanie obowiązujących przepisów prawa, przy czym nie są one uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisów aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać, czy akt wykonawczy został wydany w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. Tak długo, dopóki nie zostaną one zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, bądź nie zostaną zmienione lub uchylone, organy administracji obowiązane są do ich stosowania. Z tej przyczyny organy orzekające w niniejszej sprawie o obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów nauki w Wojskowej Akademii Medycznej nie mogły odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. Stosowne uprawnienia w tym zakresie posiada jednak sąd administracyjny, który może wybrać drogę postępowania polegającą na samodzielnym działaniu, tj. powołując się na przepisy Konstytucji (art. 8 i art. 178 ust. 1) może odmówić zastosowania § 2 i § 3 powołanego rozporządzenia, jeżeli stwierdzi, że przepis ten wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 (ONSA 1998 Nr 2, poz. 39). Oczywiście działanie tego rodzaju może ograniczać się tylko do konkretnej sprawy i nie ma skutku właściwego orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego, które mogą dany akt prawny eliminować z obrotu prawnego. Odmowa zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny aktu prawnego jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wiąże organ administracji państwowej rozpoznający daną sprawę. Wynika to z art. 8 Konstytucji RP sformułowanego w sposób uniwersalny, a także z przepisów określających związanie organów oceną prawną dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Pogląd taki wyrażony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 305/05, w uzasadnieniu którego wskazano, że w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą nie może on uchylać się od zastosowania środków, mogących przywrócić stan zgodny z prawem, powołując się na to, że organ administracji nie ma uprawnień do badania i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, wykraczającego poza upoważnienie ustawowe. Pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela Sąd I instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

I. w zakresie prawa materialnego:

1) naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że równowartość kosztów, o których mowa w tym przepisie, to równowartość na dzień zakończenia studiów, a nie na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej,

2) naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów podlegających zwrotowi przez żołnierza zwolnionego z zawodowej służby wojskowej po wejściu w życie tego rozporządzenia, który ukończył studia przed 2002 r.;

II. w zakresie przepisów prawa procesowego:

1) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co związane było z błędną wykładnią przepisów pragmatycznych i przyjęcie, że decyzja dotycząca ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów wydana została bez podstawy prawnej,

2) naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 80 ustawy pragmatycznej poprzez przyjęcie, że § 2 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej nie stanowi źródła prawa,

3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a" poprzez wydanie wadliwego orzeczenia.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec bezspornego stanu faktycznego sprawy, spór dotyczy wyłącznie wykładni prawa i jego właściwego zastosowania. Istota problemu sprowadza się do dokonania wykładni art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organu, dla prawidłowego zastosowania wskazanego przepisu ustawowego istotne znaczenie ma ustalenie dwóch kwestii: co ustawodawca rozumie pod pojęciem równowartości kosztów oraz na jaki moment równowartość tę należy ustalić. Ustawodawca nie zdefiniował, dla potrzeb ustawy pragmatycznej, pojęcia "równowartość", zatem słowo to należy rozumieć tak jak ono jest rozumiane w języku etnicznym. Zgodnie z "Małym słownikiem języka polskiego" PWN, Warszawa 1999 przez "równowartość" rozumieć należy "wartość równą wartości czegoś innego, ekwiwalent". Jeżeli mamy ustalić tak rozumianą równowartość, to musimy ja odnieść do innej wartości i określić moment, na który równowartość ta jest ustalana. W rozpatrywanym przypadku wartością początkową, której równowartość należy ustalić jest wysokość poniesionych przez resort obrony narodowej kosztów związanych z wykształceniem oficera. Momentem zaś, na jaki równowartość ta powinna być ustalona jest dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w tym dniu bowiem powstaje obowiązek zwrotu równowartości kosztów. Momentem tym nie może być natomiast dzień zakończenia nauki, wskazuje bowiem na to wyraźnie treść powołanego przepisu, jak też jego ratio legis. Przepisy o obowiązku zwrotu równowartości kosztów wprowadzono do pragmatyki służbowej w 1992 r. Wydaje się być więc mało prawdopodobnym, aby zamiarem ustawodawcy było ustalenie równowartości kosztów na dzień zakończenia nauki w szkole wojskowej. Jeżeli w 1992 roku, w warunkach trwającej od kilku lat hiperinflacji, wprowadza się obowiązek zwrotu równowartości kosztów poniesionych kilka lat wcześniej, przyjęcie że równowartość tę ustala się na dzień zakończenia nauki, świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy. W warunkach, w jakich przygotowywano te przepisy oraz gdy wchodziły one w życie, kwoty ustalone na dzień zakończenia nauki miałyby, w dniu zwolnienia żołnierza ze służby, charakter wyłącznie symboliczny. Pozostawałoby to w wyraźnej sprzeczności z celem uchwalonego przepisu.

Interpretacja treści § 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej prowadzi do stwierdzenia, że bezspornie mowa jest w nim o równowartości kosztów podlegających zwrotowi, czyli tej, o której mowa jest także w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Jeżeli przyjąć, że w przepisie ustawy jest mowa o równowartości na dzień zwolnienia ze służby, to nie budzi wątpliwości, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia równowartość została określona na dzień zwolnienia żołnierza ze służby, a nie oznacza ona równowartości odpowiadającej kosztom kształcenia poniesionym w 2002 r. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wskazanie wysokości kosztów poniesionych w 2002 r., nie musiałby używać określenia "równowartość" lecz "koszty". Poza tym zbyteczne byłoby także wskazanie "za jeden rok nauki". Skoro ustawodawca mówi o równowartości, a nie o nominalnych kosztach i doprecyzowuje, że chodzi o równowartość kosztów za jeden rok nauki, logicznym jest, że podana kwota stanowi równowartość kosztów kształcenia za jeden rok nauki, które obowiązany jest zwrócić żołnierz zwalniany ze służby w 2002 r., na którym obowiązek taki spoczywa. Ponadto gdyby ustawodawca miałby rzeczywiście zamiar określić w rozpatrywanym przepisie wysokość kosztów poniesionych w 2002 r. i w latach następnych, to obliczenie kwoty podlegającej zwrotowi polegałoby na zsumowaniu kwot za poszczególne lata, a nie na przemnożeniu kwoty ustalonej na dany rok przez ilość lat nauki.

Zdaniem skarżącego organu, interpretacja wskazanych przepisów dokonana przez organ jest zgodna z obowiązującymi regułami wykładni, a wnioski z tej wykładni w pełni uzasadniały odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej równowartość kosztów podlegających zwrotowi. Skoro w delegacji ustawowej nie narzucono Ministrowi Obrony Narodowej sposobu określenia równowartości kosztów podlegających zwrotowi, to mógł on tego dokonać w sposób przyjęty w rozporządzeniu, tj. przyjąć, że równowartość kosztów podlegających zwrotowi przez żołnierza zwalnianego ze służby w 2002 r. wynosiła 18235 zł za jeden rok studiów bez względu na to, w jakich latach żołnierz studiował. Ponadto, nawet jeżeli nominalne koszty utrzymania i kształcenia w czasie studiów były w poszczególnych latach studiów różne, to ich równowartość ustalona na dzień zwolnienia ze służby mogła być taka sama.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Podstawy skargi kasacyjnej stanowią zasadniczo zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mimo iż autor skargi kasacyjnej do kategorii uchybień procesowych kwalifikuje zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak nie ulega wątpliwości, że wskazane przepisy to normy materialne, co przesądza, że zarzuty ich dotyczące odnosić należy do podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wadliwa kwalifikacja podstaw kasacyjnych nie będzie jednak miała wpływu na ich ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż powyższe uwagi mają jedynie charakter porządkowy.

W tej sytuacji jedynym zarzutem odnoszącym się do podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jest zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy, które - według skargi kasacyjnej - jest skutkiem wydania wadliwego orzeczenia.

Stwierdzić należy, że zarzut ten nie został skonstruowany poprawnie. Do podważenia wyroku sądu I instancji nie jest wystarczające powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej. Treść art. 145 § 1 pkt 1 określa tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy, gdy sąd administracyjny stwierdza zaistnienie wskazanych tam przesłanek. Natomiast przedmiotem zarzutu zmierzającego do wykazania wadliwego zastosowania tego przepisu przez sąd winny być przede wszystkim wady procesu dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 można więc podnieść tylko w powiązaniu z wadliwie zastosowanym przepisem prawa materialnego (lit. a) oraz/lub odpowiednim przepisem procedury administracyjnej (lit. c). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c nie mógł być skuteczny z powodu niewskazania przez wnoszącego skargę kasacyjną, jakim przepisom postępowania uchybił - jego zdaniem - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu skargi J. C. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, dotyczy bowiem oceny przez sąd I instancji konkretnych przepisów postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 30.11.2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publik. w Lex nr 18753, z dnia 24.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1509/07 niepublik.). Natomiast nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wynika stąd, że - jak wykazało postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - zastosowanie przez Sąd i instancji tego przepisu było skutkiem prawidłowo stwierdzonego przez ten Sąd naruszenia prawa materialnego.

W tym zakresie stwierdzić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest nieuzasadniony. Sąd wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że nie ma żadnych wątpliwości, iż z treści art. 80 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej wynika obowiązek zwrotu przez żołnierza zawodowego zwolnionego z zawodowej służby wojskowej z powodu dokonanego przez niego wypowiedzenia stosunku służbowego, równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez wojsko w czasie jego studiów. Sąd przyjął także, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie ta przesłanka została spełniona. Wobec zwolnienia J. C. z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej na skutek dokonanego przez niego wypowiedzenia stosunku służbowego, nie ma podstaw do kwestionowania zasadności obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów poniesionych w okresie jego studiów w latach 1989 -1996. Do przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia art. 80 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie można mieć zastrzeżeń. Wskazać też należy, że z tak rozumianej treści art. 80 ust. 1 ustawy Sąd – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - nie wyprowadzał wniosków co do daty, według której należy ustalić równowartość kosztów, o których mowa w tym przepisie.

Sąd zwrócił natomiast uwagę na sposób uregulowania tego zagadnienia w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Wskazując na treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie zaś powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na przepisy art. 8 i art. 178 ust. 1 Konstytucji uznał, że uregulowanie zawarte w § 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 stycznia 2003 r. nie może stanowić zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy zasadniczej dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Oznacza to, że ustawodawca, wydając przepis upoważniający, wpływa na treść rozporządzenia poprzez: 1) wskazanie organu właściwego do wydania rozporządzenia, 2) określenie zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz 3) określenie wytycznych dotyczących treści aktu. Organ wydający rozporządzenie ma jedynie obowiązek wykonać delegację zawartą w ustawie.

Brak w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego jest spowodowany tym, że jest on przepisem ustawowym ukształtowanym w przedkonstytucyjnym porządku legislacyjnym, w którym nie przewidywano wymogu ustawowych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. W związku z tym art. 80 ust. 2 omawianej ustawy nie zawiera wytycznych co do treści przewidzianego w nim aktu wykonawczego. Powoduje to skutki w stosunku do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją (tzw. wtórna niekonstytucyjność – vide R. Hauser i J. Trzciński Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008).

Nie ma racji skarżący organ, że odmawiając przepisowi § 2 rozporządzenia waloru obowiązującego w tej sprawie przepisu prawa Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 178 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady wyrażonej w art. 178 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że sąd orzekając w sprawie może odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu podustawowego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006/2/39).

W zakwestionowanym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej znalazła się regulacja, która modyfikuje treść normy materialnoprawnej upoważniającej organ do działania. W art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 oraz zasad i trybu ich zwracania. Ustawodawca nie ograniczył przy tym upoważnienia do określenia równowartości kosztów kształcenia wyłącznie w określonym czasie. Tymczasem Minister Obrony Narodowej wydając rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. określił w nim równowartość kosztu kształcenia żołnierza zawodowego za jeden rok nauki, który wynosił w 2002 roku 18.235 złotych, określając też sposób, w jaki równowartość ta ma być wyliczona w latach następnych. Minister nie objął więc rozporządzeniem osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, zobowiązanych z mocy art. 80 ust. 1 do zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na ich kształcenie, a które ukończyły naukę w latach poprzedzających 2002 rok. W tym zakresie naruszona została wzajemna relacja pomiędzy ustawą a rozporządzeniem oparta na założeniu, że akt wykonawczy ma konkretyzować przepisy ustawy.

Uregulowanie zawarte w § 2 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r. zasadnie więc zostało uznane przez Sąd I instancji za naruszające upoważnienie ustawowe, bowiem w sposób sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wykonuje wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 80 ust. 2 pkt. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W świetle powyższego chybiony jest zarzut błędnej wykładni § 2 omawianego rozporządzenia; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo bowiem uznał, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji ustalającej równowartość kosztów, jakie obowiązany był zwrócić żołnierz zawodowy, który ukończył studia przed 2002 rokiem. Dało to podstawę do oceny przez Sąd I instancji, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Batalionu Reprezentacyjnego WP z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych przez wojsko w czasie studiów J. C., narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji odmownej na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.