Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 618/09 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 618/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę M. P., uchylił zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W związku z wnioskiem Zakładów Drobiarskich "[...]" Sp. z o.o. w K., zw. dalej Zakładem lub Inwestorem, o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - zakładu konfekcjonowania, magazynowania i ekspedycji mięs, planowanego do realizacji w miejscowości K., Gmina Miejska Górka, załączając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz Miejskiej Górki, działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), zw. dalej u.p.o.ś, zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej PPIS, w Rawiczu o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w Rawiczu, na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 u.p.o.ś., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, odmówił uzgodnienia "dla Urzędu Miejskiego w Miejskiej Górce" środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, na działkach nr 322/2, 323, 324. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu kolejnego wniosku Burmistrza o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań, PPIS w Rawiczu dokonał uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację dla przedmiotowej inwestycji, wnosząc o nakazanie wykonania Inwestorowi analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia.

Zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2006 r. wnieśli: M. P., T. i J. H., J. i Z. S. i Zakład.

Rozpoznając ww. zażalenia, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zw. dalej PWIS, w Poznaniu, wydał dwa postanowienia (z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczące zażalenia Zakładu i z dnia [...] sierpnia 2006 r. dotyczące zażalenia M. P., T. i J. H., J. i Z. S.), którymi utrzymał w mocy postanowienie PPIS w Rawiczu z dnia [...] kwietnia 2006 r.

W wyniku wniosku M. P., J. H. i Z. S., Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] października 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2007 r., nr: [...] i [...], którym stwierdził nieważność postanowień z: [...] lipca 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r., wskazując, że Wojewódzki Inspektor winien był oba zażalenia rozpatrzyć jednocześnie i wydać jedno postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. PWIS w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie PPIS w Rawiczu z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Po 424/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu uchylił postanowienie z 12 czerwca 2007 r., wskazując, że organ nie rozpoznał zażalenia Zakładu, a zażalenie J. i Z. S. rozpoznano pomimo jego niepodpisania. Ponadto Sąd wskazał, że organ nie zaprezentował żadnej argumentacji dla poparcia swego stanowiska, że sporządzony w sprawie raport zawiera elementy wymagane art. 51 u.p.o.ś. Odnosząc się do interesu prawnego właścicieli sąsiednich działek wskazano, że organ całkowicie pominął zarzuty podniesione w zażaleniu i nie ustosunkował się do wniosków zażalenia, a szczególnie, że projektowany zakład ma zostać zlokalizowany naprzeciw należącego do tego samego inwestora zakładu (oddzielonego drogą) - ubojni drobiu, produkującej surowiec dla planowanego zakładu. Ubojnia wyposażona jest w nowoczesną linię ubojową o wydajności 5-6 tysięcy sztuk kurczaków na godzinę i stanowić będzie wraz z planowanym zakładem funkcjonalnie powiązaną całość. Zakład ów stanowić będzie wyposażony w urządzenia podobne do już istniejących w ubojni: sprężarki, skraplacze, wyrzutnie powietrza, transformator, stację uzdatniania wody, oczyszczalnię ścieków i kotły do produkcji ciepła, a zatem istniejące i planowane potencjalne oddziaływanie winno się rozpatrzyć jako oddziaływania skumulowane. Raport nie zawiera opinii Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na temat występujących w tym rejonie stosunków wodnych ani opinii hydrologiczno-hydrogeologicznej w zakresie wzajemnego oddziaływania wód. Organ pominął zarzut nieuwzględnienia w raporcie oddziaływania akustycznego inwestycji, związanego ze zwiększeniem natężenia ruchu samochodów. Budowa nowego zakładu spowoduje zwiększenie zatrudnienia, przez co wzrośnie liczba ludzi dojeżdżających samochodami do pracy. Dodatkowy ruch samochodowy wiązać się będzie z dowozem do zakładu komponentów do produkcji, wywozem odpadów i odzieży roboczej do pralni. W zakresie hałasu technologicznego w raporcie nie uwzględniono pracy dmuchaw oczyszczalni ścieków, agregatów pompowych stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków. W uzupełnieniu do raportu nie oszacowano emisji gazów i pyłów do powietrza, związanych z transportem zabezpieczającym pracę zakładu. W postanowieniu nie ustosunkowano się do zarzutu nazbyt lakonicznego przedstawienia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z ową inwestycją. Mieszkańcy wsi K. wielokrotnie, przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wnosili skargi i petycje dotyczące budowy zakładu. Uwagi te mogły zostać szczegółowo rozważone już w trakcie postępowania przy sporządzaniu raportu. W konkluzji Sąd nakazał ustalić zakres raportu (art. 49 ust. 4 u.p.o.ś.) i w tym kontekście dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 52 u.p.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 483/06, uchylił również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zw. dalej SKO, w Lesznie z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], o niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, uznając, że art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, że składający zażalenie nie jest stroną postępowania.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 256/08, tenże Sąd uchylił też postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], SKO w Lesznie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2007 r., nr [...], stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Starosty Rawickiego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem postanowienie z [...] marca 2006 r. zapadło w zmienionych okolicznościach sprawy w stosunku do postanowienia Starosty Rawickiego z [...] stycznia 2006 r., bowiem uzupełniono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], PWIS w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z zażaleniami M. P., J. H. i Z. S. z dnia 28 kwietnia 2006 r., dotyczącego uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, umorzył postępowanie zażaleniowe ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdyż wnoszącym zażalenie, w ocenie organu, nie przysługiwał przymiot strony. Z decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że M. P., J. H. i Z. S. nie zostali uznani za strony w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z 8 kwietnia 2009 r., nr [...], Burmistrz poinformował, że również M. P. nie jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ ten ocenił, że ww. osoby nie są właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z ową inwestycją, gdyż z raportu wynika, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza teren nieruchomości, na którym ma ona powstać. Strony postępowania w postępowaniu wpadkowym ustala organ prowadzący postępowanie zasadnicze, a zatem odmówienie statusu strony osobom, które wniosły zażalenie, czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora i jako takie podlega umorzeniu.

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P., J. H. i Z. S., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 28 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. i art. 53 w zw. z art. 10 i 32 u.p.o.ś., polegające na odmowie uznania Skarżących za strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy ich nieruchomości znajdują się do 3,5 do 5 metrów od planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę PWIS w Poznaniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 września 2009 r., IV SA/Po 618/09 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę J. H. i Z. S. i odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Postępowanie w dalszej części dotyczy zatem wyłącznie Skarżącej M. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 618/09, uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że M. Barbara P., M. J. P. i P. N. P. są współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości składającej się z dwu działek: nr 328/3 i 328/4, położonej w M. G., a działki te od działki nr 322/2, na której znaleźć się ma projektowany zakład, oddziela jedynie wąski pas gruntu działki nr 322/1.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, rozstrzygnięcie sprawy zależy od ustalenia, czy Skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Powołując się na treść art. 28 k.p.a., Sąd podkreślił, że błędne jest dokonywanie oceny skutków oddziaływania na środowisko konkretnego przedsięwzięcia, wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której przedsięwzięcie to ma być realizowane. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia obejmuje również ocenę zagrożeń wykraczających poza granice wynikające z prawa własności. Błędnie zatem i przedwcześnie organ odwoławczy jedynie w oparciu o raport uznał, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie oddziaływać poza teren nieruchomości, na którym ów zakład ma powstać, gdyż to na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Raport jest dokumentem podlegającym ocenie, a sporządzenie go nie zwalania organu uzgadniającego od czynienia własnych w tym zakresie ustaleń, zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych (por. wyrok WSA w Warszawie z: 13 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 2206/06; 6 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 127/07). Takiej oceny, poprzedzonej własnymi ustaleniami Inspektora Wojewódzkiego, w zaskarżonym postanowieniu zabrakło.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania, niezależnie od tego, czy nieruchomości będące w zasięgu oddziaływania położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości emitującej. Osoby fizyczne, których taka uciążliwość może dotknąć, mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu. Hałas, wibracje, emitowane zanieczyszczenia bądź odory mogą przenikać na teren dalej położonych nieruchomości i utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Sąd Wojewódzki podkreślił też, że organ II instancji przywołał decyzję Burmistrza z [...] listopada 2007 r. o ustaleniach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację owego przedsięwzięcia, chociaż w aktach sprawy brak ustaleń, czy decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, czemu zaś przeczy to, że nadal toczy się postępowanie w przedmiocie uzgodnień środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia przed organami Inspekcji Sanitarnej. W nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest zdarzenia procesowego, z którym Burmistrz wiąże ostateczność postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowego Inspektora z dniem 15 czerwca 2007 r. Postanowienie Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., nr WK-7624-5/2005, o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu M. P. i sześciorga dalszych osób zapadło bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, ONSA 2/87/46; uzasadnienie wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2264/96) i może być przedmiotem oceny Sądu w sprawie z ewentualnej skargi - po wyczerpaniu środków odwoławczych - na decyzję ostateczną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Przywołane pisma Burmistrza bądź Starosty wskazują jedynie na stanowisko organów i nie odnoszą się one do poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 września 2006 r., II SA/Po 483/06.

W tych okolicznościach ocena Burmistrza, przyjęta następnie przez Wojewódzkiego Inspektora, oparta wyłącznie na treści raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia jest błędna, na skutek braku uwzględnienia wszystkich czynników, które de facto o rozmiarze i częstotliwości oddziaływania tejże inwestycji decydowały. W samym raporcie wskazano, że eksploatacja obiektu budowlanego (zakładu produkcyjnego) - poprzez wprowadzenie określonych substancji do powietrza - w zasadniczy sposób wpływa na poziom zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Nadto, w raporcie wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest również źródłem emisji hałasu oraz uciążliwości zapachowych. Jeśli zatem planowane przedsięwzięcie będzie źródłem oddziaływań ingerujących w prawa rzeczowe, to podmiot, któremu one przysługują, będzie miał przymiot strony.

Obowiązkiem organu administracyjnego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest ustalenie podmiotów, których praw lub obowiązków będzie faktycznie dotyczyła decyzja. Ustalenia te winny być w każdej sprawie zindywidualizowane i opierać się na ocenach przeprowadzonych z uwzględnieniem specyfiki przedsięwzięcia, czego w sprawie nie uczyniono, zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 8 i art. 28 k.p.a.

Za bezzasadny w ocenie Sądu pozostaje natomiast zarzut naruszenia art. 53 w zw. z art. 10 i 32 u.p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1[...] listopada 2008 r. W przywołanych przepisach zagwarantowany był bowiem jedynie udział społeczeństwa w określonych sprawach, w tym w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Mówiąc o udziale społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska należy mieć na uwadze, że ustawa gwarantowała społeczeństwu jedynie udział w postępowaniu, tworząc jednocześnie określone formy tego udziału, co nie jest równoznaczne z tym, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w społeczeństwie, ma z mocy tej ustawy przymiot strony (wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2006 r., IV SA 2586/03, Lex 179130). Oznacza to, że uprawnienia przyznane społeczeństwu nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., dającego poszczególnym członkom społeczeństwa przymiotu strony w omawianej kategorii spraw. Na podstawie zatem przywołanych przepisów, Skarżąca nie mogła upatrywać źródła swego interesu prawnego legitymującego ją jako stronę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (wcześniej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jako podstawę kasacji wskazał przesłankę wynikającą z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego. W ocenie kasatora Sąd nie wypełnił dyspozycji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe, niespełniające określonych w tym przepisie wymagań uzasadnienie wyroku i błędne zastosowanie, i wykładnię przepisów art. 28 w zw. z art. 106 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ współdziałający przy wydawaniu decyzji winien, niezależnie od organu prowadzącego postępowanie zasadnicze, ustalić krąg podmiotów, którym przysługiwałby status strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Skarga zawiera zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niespełniające określonych w tym przepisie wymagań uzasadnienie wyroku oraz błędne zastosowanie i wykładnię przepisów art. 28 w zw. z art. 106 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ współdziałający przy wydawaniu decyzji winien, niezależnie od organu prowadzącego postępowanie zasadnicze, ustalić krąg podmiotów, którym przysługiwałby status strony postępowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane prawidłowo. Powołano bowiem w petitum skargi kasacyjnej jako jej podstawę przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podstawa ta obejmuje wyłącznie kategorię dotyczącą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Tymczasem w skardze przedstawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wiążąc go z błędnym zastosowaniem i niewłaściwą interpretacją art. 28 w zw. z art. 106 k.p.a.

Ponieważ zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (również w powiązaniu z przepisami k.p.a.) jest typowym zarzutem naruszenia prawa procesowego, a nie materialnego, stwierdzić trzeba, że powołana podstawa prawna skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest błędna. Nie można też jej sprostować ani uzupełnić po terminie do złożenia skargi kasacyjnej. Już z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zauważyć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a to: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, postawionych zarzutów, stanowisk stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawiony w ten sposób, iż uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w tym przepisie wymagań, pomimo, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera ono wymienione wyżej elementy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu może okazać się skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W tej sprawie opisana sytuacja nie występuje, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pewna rozwlekłość w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy usprawiedliwiona jest zaś stopniem jej skomplikowania i poszczególnych faz postępowania, kończonych aktami administracyjnymi ocenianymi następnie w kolejnych wyrokach. Natomiast ogólnikowość zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skierowanych do uzasadnienia wyroku, a mianowicie, że uzasadnienie to jest chaotyczne, mało precyzyjne, niejasne i wewnętrznie sprzeczne, bez wykazania jednak przez autora skargi kasacyjnej na czym miałyby te uchybienia konkretnie polegać, czyni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. całkowicie gołosłownym i nie popartym rzeczowymi argumentami. Ponadto, niezależnie od nietrafności zarzutu zaniedbano w skardze kasacyjnej wykazania, że uchybienie powyższemu przepisowi postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ubocznie można dodać, że nawet gdyby potraktować zarzut naruszenia przepisów k.p.a. jako naruszenie przepisów prawa materialnego, to i tak stwierdzić należałoby wadliwe sformułowanie i tego zarzutu. Określając bowiem w skardze kasacyjnej podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy podać, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. W skardze kasacyjnej użyto zaś koniunkcji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie. Tak sformułowanego zarzutu, ze względów wyżej wymienionych, a mianowicie ustawowego zróżnicowania podstaw skargi kasacyjnej, nie można uznać za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś samodzielnie korygować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać. Dodać trzeba, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumcji to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku błędu interpretacyjnego wskazać należy jakie jest prawidłowe znaczenie interpretowanej normy, na czym polegał błąd wykładni i jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Skarżący kasacyjnie organ, formułując powyższy zarzut nie wskazał zaś, czy naruszenie polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie określa w żaden sposób rodzaju zarzucanego naruszenia, a w konsekwencji nie podaje jaka powinna być właściwa wykładnia bądź właściwe zastosowanie. W istocie rzeczy skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego uzasadnienia omawianego zarzutu.

Również nie jest trafny pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że organ prowadzący postępowanie wpadkowe o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji jest związany ustaleniami organu prowadzącego postępowanie główne co do podmiotów, które należy uwzględnić jako strony postępowania.

Postępowanie uzgadniające, chociaż podejmowane jest w ramach postępowania głównego i tu organ uzgadniający jest ściśle związany przedmiotem uzgodnienia w znaczeniu materialnoprawnym, ma swój odrębny byt procesowy, a zatem organ uzgadniający ma - wynikający z art. 28 k.p.a. - obowiązek, we własnym zakresie ocenić, czy osoba żądająca jego czynności, w granicach rozpoznawanej sprawy i w zakresie objętym jego kompetencjami, ma przymiot strony.

Konieczność dokonania suwerennej oceny przymiotu strony przez organ uzgadniający nie przesądza jeszcze wyniku tej oceny, gdyż ta nastąpi to dopiero po rozpoznaniu argumentów odnoszących się do meritum sprawy, a jak to słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, raport, podlegający ocenom organów, nie mógł być jedyną podstawą do konkluzji, że z powodu braku wspólnej granicy działek skarżących z działką, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, brak jest podstaw do uznania skarżących za strony postępowania uzgadniającego.

Z tych przyczyn, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.