Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 421/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr. ) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. Zasądza od Wojewody W. na rzecz A. Sp. z o.o kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], nr rej. [...], nr sprawy [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) Starosta W. (dalej Starosta albo organ I instancji), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. "2006 r., nr 156, poz. 1118"; winno być "2010 r., nr 243, poz. 1623" ze zm., dalej pr.bud.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił gminie W. (dalej Inwestor) pozwolenia na budowę: w pkt 1 decyzji, ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych – kategoria obiektu XXV; w pkt 2 decyzji, linii kablowej nN 0,4kV oświetlenia ulicznego wraz z słupami oświetleniowymi – kategoria obiektu XXVI, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. 2) w miejscowości W.

Określając szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych Starosta, powołując art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 pr.bud. wyjaśnił, że prace budowlane należy prowadzić zgodnie z pozwoleniem z dnia 7 czerwca 2011 r. nr [...] wydanym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. Delegatura w L. ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych przy pracach ziemnych związanych z realizacją inwestycji. Inwestor winien powołać kierownika budowy, zgłosić jej rozpoczęcie i prowadzić dziennik budowy. Inwestor został nadto zobowiązany do:

1) uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich (w szczególności W. E. S. Sp. z o.o., dalej zwaną Spółką, Odwołującą albo Skarżącą) przed każdorazowym ewentualnym wejściem na teren tych działek w trakcie wykonywania robót na działkach objętych pozwoleniem na budowę,

2) zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.

Opisując przebieg postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, począwszy od wniesienia przez Inwestora dnia [...] listopada 2011 r. podania o wydanie pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu, organ I instancji powołując się na twierdzenia Inwestora zaprzeczył obawom Spółki dotyczącym wejścia na teren działek należących do Niej (w szczególności na działkę nr [...]) podczas prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem Starosty, nie ma rozbieżności w lokalizacji przedsięwzięcia. Zamieszczony na [...] stronie projektu budowlanego rysunek pod nazwą: "projekt zagospodarowania terenu /orientacja/", jak sama nazwa wskazuje, jest tylko rysunkiem orientacyjnym, wskazującym w jakim rejonie miasta znajduje się teren objęty projektowaną inwestycją. Rysunkiem właściwym, podlegającym zatwierdzeniu jest projekt zagospodarowania terenu, sporządzony przez Autora projektu na mapie do celów projektowych. Organ I instancji nie podzielił stanowiska Spółki dotyczącego oddziaływania inwestycji na Jej tereny i braku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Inwestor posiada zatwierdzony przez Wydział Infrastruktury Technicznej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w W. i Powiatowy Zarząd Dróg w W. projekt organizacji ruchu - stanowi on załącznik do pisma Urzędu Miejskiego z [...] maja 2011 r. i jest on aktualny. Samo wykonanie inwestycji nie zwiększy uciążliwości dla nieruchomości należących do Spółki. Ruch pieszy i rowerowy na tym terenie odbywa się nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat, a wykonanie przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego podniesie komfort i bezpieczeństwo jego użytkowników (k. 105-103 Starosty).

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła Spółka wskazując na swe niezadowolenie z jej treści.

Odwołująca podkreśliła, że realizacja inwestycji wprowadzi i utrwali ograniczenie i uciążliwość dla działki nr [...]. Ruch z planowanego ciągu pieszo-rowerowego zostanie skierowany bezpośrednio na działkę Odwołującej.

Spółka podkreśliła, że niniejsza sprawa jest zwierciadlanym odbiciem spraw procedowanych przez Wojewodę pod sygnaturami akt: [...],[...],[...]. We wszystkich przywołanych sprawach Wojewoda zauważył, że uznanie za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę podmiotów posiadających tytuły prawne do działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, przyczyni się do wyjaśnienia kwestii prawidłowości wytyczenia ulicy. Dlatego w niniejszym postępowaniu ta kwestia winna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta, co nie zostało jednak uczynione. Odwołująca podkreśliła, że kwestia możliwości skierowania ruchu pieszo-rowerowego na działkę nr [...] winna stanowić zagadnienie wstępne w przedmiotowym postępowaniu i winna zostać wyjaśniona w pierwszej kolejności. Zaniechanie działań w tym zakresie jest rażącym naruszeniem prawa (k. 16-15 akt Wojewody).

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Wojewoda W. (dalej Wojewoda albo organ II instancji) uchylił decyzję z [...] lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda ustalił w szczególności, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. badany projekt budowlany zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które zgodnie z art. 20 ust. 4 pr.bud. dołączyły do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z zapisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], znak: [...] (dalej decyzja z [...] marca 2009 r.) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W powyższej decyzji ustalono m.in. następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

* w obszarze C funkcja: ciąg pieszo-rowerowy, linia oświetlenia ulicznego o długości ok. [...] m, szerokość ciągu do [...] m, nawierzchnia z kruszyw naturalnych lub z kostki kamiennej;

* w obszarze D funkcja: ciąg pieszo-jezdny, długość ciągu ok. [...] m, szerokość ciągu do [...] m, nawierzchnia z kruszyw naturalnych lub z kostki kamiennej, linia oświetlenia ulicznego;

* w obszarze E funkcja: ciąg pieszo-jezdny i parkingi, długość ciągu ok. [...] m, szerokość ciągu do [...] m, nawierzchnia z kruszyw naturalnych lub z kostki kamiennej, powierzchnia parkingów - ok. [...] m2, ilość miejsc parkingowych ok. [...], dopuszcza się na parkingach elementy ażurowe;

w obszarze F: funkcja: linia oświetlenia ulicznego o długości ok. [...] m.

Badana decyzja z [...] lutego 2012 r. wskazuje działki, na których będzie przeprowadzona inwestycja (działki tożsame z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu). Działki te zostały objęte decyzją lokalizacji [inwestycji] celu publicznego. Zatem nie uprawnione są zarzuty odnośnie różnicy między załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej (będącym mapą) a planem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji [inwestycji] celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. nr 80, poz. 771 ze zm. – obecnie j.t. Dz.U. 2012, poz. 647, dalej upzp).

Zdaniem Wojewody, organ I instancji wydający decyzję naruszył jednak podstawowe zasady kpa. Jak wynika z akt sprawy korespondencja wysyłana w niniejszym postępowaniu była adresowana do obojga małżonków łącznie, tj.: do M. i L. R., L. i T. N., K. i T. R. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, skierowanie jednego pisma do dwu osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 kpa. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz pisma, brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Badana w trybie odwoławczym decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 40 §1 kpa.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie została przez Starostę dostatecznie uzasadniona w oparciu o materiał dowodowy i wskazanie przepisów prawa jakie wziął on przy rozpatrywaniu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, nie wskazuje jakie fakty i treść dokumentów organ wziął pod uwagę. Organ I instancji nie powołał żadnych przepisów prawa dla poparcia swego stanowiska i które brał pod uwagę. W decyzji z [...] lutego 2012 r. organ nie odniósł się między innymi do wszystkich zastrzeżeń i uwag wobec inwestycji zgłaszanych przez Odwołującą, a stanowiska stwierdzającego brak zwiększenia uciążliwości dla Jej nieruchomości nie poparł żadnymi argumentami, dokumentami, itp. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ wskazał, że przy wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich należy inwestycję realizować w sposób zapewniający dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie terenów sąsiednich oraz zapewnić ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkania na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów, na które wpływa w sposób bezpośredni i pośredni. Zatem tym bardziej prawidłowe zbadanie oddziaływania na działkę [nr 134/1] Odwołującej oraz dokładne oraz wyczerpujące uzasadnienie odnośnie tejże kwestii jest ważną częścią niniejszego postępowania. Ponownie badając sprawę i uzasadniając swe stanowisko, Starosta winien szczegółowo i dokładnie zbadać powyższe kwestie i wskazać, na jakich dokumentach, przepisach, czy wiedzy oparł swe stanowisko.

Wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym (ani w planie zagospodarowania terenu - na rysunku czy w opisie, ani w przekrojach pionowych ciągu pieszo-jezdnego) nie pokazano dokładnej odległości posadowienia słupów oświetlenia i nie wskazano jak będą one zlokalizowane względem ciągu pieszo- jezdnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien uzupełnić powyższe braki, zbadać i wypowiedzieć się co do zgodności posadowienia oświetlenia z § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.] (czy też zasadności badania tychże przepisów). Starosta winien zbadać kwestię dotyczącą szczegółowego zaprojektowania ciągu między od 240 m do 270 m - brak przekrojów poprzecznych, a gdzie zdaniem Spółki na tym odcinku jest obniżenie terenu w którym może zbierać się woda, co w konsekwencji będzie ujemnie oddziaływać na działkę Odwołującej (k. 64-61 akt Wojewody).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] maja 2011 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji z [...] marca 2012 r. i zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że mimo uwzględnienia Jej żądania przez organ II instancji, Wojewoda wyraził niekorzystną dla Skarżącej ocenę prawną. Niniejsze postępowanie jest już drugim, które dotyczy tej samej budowy ciągu pieszo- rowerowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] maja 2011 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2011 r.). Dokonując porównania obu decyzji Wojewody Skarżąca zwróciła uwagę na brak jednoznacznego działania organu II instancji. W decyzji [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda stwierdził, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "brak jest szczegółowych informacji, które wymienione w niej działki przyporządkowane są do danego obszaru". Natomiast w decyzji z [...] marca 2012 r. Wojewoda stwierdza, że "decyzja pozwolenie na budowę wskazuje działki na których będzie przeprowadzona inwestycja. Działki te zostały objęte decyzją lokalizacji celu publicznego". W omawianym zakresie, dwie decyzje Wojewody wzajemnie się wykluczają, są sprzeczne.

Zdaniem Skarżącej, Wojewoda nie zbadał sprawy braku zaopiniowanego projektu organizacji ruchu na ul. D., projektowanego skrzyżowania ciągu pieszo-rowerowego z ul. D. Zaprojektowany ciąg pieszo-rowerowy kończy się przy działce nr [...], co skieruje znaczną część ruchu na działkę Skarżącej.

W projekcie nie przedstawiono wykonanego i zaopiniowanego projektu

organizacji ruchu w rejonie nieruchomości Skarżącej. W decyzji z [...] marca 2012 r. Wojewoda nie wytknął Staroście tego braku.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał również, że podane przez Skarżącą fakty winny zobowiązać Starostę do wznowienia postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], znak: [...], bowiem wyszły na jaw nowe dowody, istniejące w dniu wydania tej decyzji, a jednoznacznie wskazujące, że Starosta będąc związanym decyzją o lokalizacji

inwestycji celu publicznego, wydał decyzję wykraczającą poza decyzję

lokalizacyjną (k. 5-8 = 22-25 akt IV SA/Po 421/12).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że prowadził postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie W. pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych oraz linii kablowej nN 0,4kV oświetlenia ulicznego wraz ze słupami oświetleniowymi, przewidzianych do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...] (obr. 2) w miejscowości W. Powyższe postępowanie o pozwolenie na budowę zostało wszczęte ze względu na wniosek Inwestora z [...] grudnia 2010 r., a Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (postępowanie umorzono ze względu na wycofanie wniosku). Natomiast niniejsze postępowanie zostało wszczęte z wniosku Inwestora z [...] października 2011 r. Zatem są to dwa odrębne postępowania, a Wojewoda wydał jedną decyzję w przedmiotowym postępowaniu. Tym niemniej Wojewoda cytując fragment uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2011 r. wskazał, że zauważył jedynie brak przyporządkowania poszczególnych działek do danego obszaru w decyzji lokalizacyjnej i fakt niejednoznacznego wskazania w projekcie budowlanym, które działki należące do danego obszaru wymienionego w decyzji o ustaleniu celu publicznego. Nie wysunięto w tejże decyzji zastrzeżeń w stosunku do decyzji o lokalizacji [inwestycji] celu publicznego a jedynie do projektu budowlanego. W decyzji z [...] marca 2012 r. Wojewoda wskazał, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę wskazuje działki na których będzie przeprowadzona inwestycja, a działki te zostały objęte decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej wyszczególniono na których działkach może zostać przeprowadzona przedmiotowa inwestycja. Faktem jest jednak, że decyzja ta nie przyporządkowała działek do danego obszaru ale wymienia je w sentencji decyzji. Jednakże Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący inwestycji objętej ustaleniami decyzji [lokalizacji inwestycji] celu publicznego, a jako obszar wymienił działki także objęte decyzją o ustaleniu [lokalizacji inwestycji] celu publicznego. Zatem organ wydając pozwolenie na budowę nie może odmówić jego wydania (przy spełnieniu wszystkich wymagań), a jak uzasadniono w zaskarżonej decyzji, jest taką decyzją związany. Organy wydające pozwolenie na budowę nie są właściwe do rozpatrywania prawidłowości wydania decyzji o lokalizacji [inwestycji] celu publicznego, a Skarżąca ma prawo do wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie tej decyzji.

W nawiązaniu do zarzutu braku zaopiniowanego projektu organizacji ruchu na ul. D. Wojewoda wyjaśnił, że projekt ten wpłynął do tutejszego organu dnia [...] marca 2012 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Dokument ten wzięto także pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Jednakże zawarte w nim dane i informacje nie mają wagi w przedmiotowym pozwoleniu na budowę, projekt ten nie jest integralną częścią projektu budowlanego, który został zatwierdzony.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego niezobowiązania Starosty do wznowienia postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2009 r., Wojewoda wyjaśnił, że nie jest władny do rozstrzygania o poprawności wydania powyższego pozwolenia. Kwestia prawidłowości wytyczenia ulicy D., korzystania przez inne podmioty z działki Skarżącego, do której posiada on tytuł prawny i w tym zakresie naruszenia jego praw, winny być przez niego wyjaśnione w sposób odrębny, przez złożenie odrębnych podań do właściwych organów lub sądów, o cyzm Skarżącą informowano w decyzjach Wojewody (np. [...]) i wyrokach WSA w Poznaniu (np. IV SA/Po 998/11; k. 10-12 akt IV SA/Po 421/12).

Pismem z dnia [...] września 2012 r. Skarżąca w obszerny sposób ustosunkowała się do twierdzeń Wojewody zamieszczonych w odpowiedzi na skargę.

Skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie w którym wydana została decyzja z [...] sierpnia 2011 r. nie zostało umorzone, tylko zakończone decyzją Starosty z dnia [...] września 2011 r. nr [...], znak [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego, objętego niniejszym postępowaniem (dalej decyzja z [...] września 2011 r.; k. 92-93 akt IV SA/Po 421/12). Od tej decyzji nie złożono odwołania, jest ona ostateczna i prawomocna. Decyzja nie została również wzruszona w trybach nadzwyczajnych. Decyzje Starosty dotyczące tej samej inwestycji, opartej na tej samej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] marca 2009 r., są wzajemnie sprzeczne - wykluczają się. Starosta nie uznaje własnych ostatecznych i prawomocnych decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że Starosta dnia [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Starosta wydał ww. decyzję mimo tego, że sprawa zawisła przed WSA, a Sąd jeszcze nie rozpoznał tej sprawy (k. 87-91, 92-99 akt IV SA/Po 421/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem dokonywanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] marca 2012 r. i poprzedzające jej wydanie czynności procesowe, zainicjowane podaniem Inwestora z [...] października 2011 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu wraz z oświetleniem w W., obręb [...], działki nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że decyzją z [...] maja 2011 r. Starosta wydał już decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych oraz linii kablowej nN 0,4 kV oświetlenia ulicznego wraz ze słupami oświetleniowymi przewidzianych do realizacji na wyżej opisanych działkach. Na skutek odwołania Skarżącej, Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję z [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę na brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i wiążącą się z tym konieczność sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda stwierdził, że w decyzji z [...] marca 2009 r. brak jest szczegółowej informacji, które wymienione w niej działki przyporządkowane są do danego obszaru. Także w projekcie budowlanym nie wskazano w sposób jednoznaczny, które działki należące do danego obszaru wymienionego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, będą stanowiły teren realizacji inwestycji. Wojewoda wyraźnie stwierdził, że projekt budowlany nie został sporządzony w sposób pozwalający na jednoznaczne potwierdzenie jego zgodności z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda stwierdził, że w przedłożonym przez Inwestora projekcie brak jest szczegółowego odniesienia do kwestii oddziaływania obiektu na tereny sąsiednie i sposobu zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Załączone do projektu pozwolenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na prowadzenie robót budowlanych przy układzie urbanistycznym i zespole budowlanym miasta W. nie wymienia działki nr [...], która zgodnie z wnioskiem Inwestora, jest terenem realizacji zamierzenia budowlanego. Wojewoda zwrócił również uwagę, że Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że Starosta nie zapewnił wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału (k. 60-58 akt Wojewody).

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], znak [...], Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych i linii kablowej nN 0,4kV oświetlenia ulicznego wraz ze słupami oświetleniowymi na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. [...]) w miejscowości W.. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta zauważył, że w pkt 2, ppkt 1 decyzji z [...] marca 2009 r. określono parametry techniczne i zakres prac w obszarach A, B, C, D, E, F, G. W decyzji brak szczegółowej informacji, które wymienione w niej działki przyporządkowane są do danego obszaru (załącznik graficzny do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również nie określa granic obszarów oznaczonych jako A, B, C, D, E, F i G). W świetle tak wydanej decyzji niemożliwe jest sporządzenie projektu budowlanego pozwalającego na jednoznaczne potwierdzenie jego zgodności z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 92-93 akt IV SA/Po 421/12).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd miał na względzie, że zarówno w decyzji z [...] lutego 2012 r., jak i w decyzji z [...] marca 2012 r. organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do uchybień stwierdzonych przez Wojewodę w decyzji z [...] sierpnia 2011 r., a następnie potwierdzonych w decyzji Starosty z [...] września 2011 r. Inwestor składając pismem z [...] października 2011 r. podanie o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył do podania projekty budowlane linii kablowej oraz ciągu pieszo-rowerowego sporządzone w 2010 r., opierając się na decyzji z [...] marca 2009 r. co do której Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. stwierdził, że brak jest w niej szczegółowej informacji, które wymienione w niej działki przyporządkowane są do danego obszaru. Tak samo w odniesieniu do projektu budowlanego Wojewoda w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. zauważył, że nie wskazano w nim w sposób jednoznaczny, które działki należące do danego obszaru wymienionego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będą faktycznie stanowiły teren realizacji inwestycji. Tymczasem rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego od decyzji z [...] lutego 2012 r. Wojewoda bazując na tym samym materiale dowodowym sprawy stwierdził, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę wskazuje działki na których będzie przeprowadzona inwestycja. Działki te zostały objęte decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda nie nawiązał natomiast do swych wcześniejszych uwag dotyczących braku wyraźnego określenia zarówno w decyzji z [...] marca 2009 r., jak i w projekcie budowlanym, które działki będą faktycznie przedmiotem prowadzonej inwestycji. Takie stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2012 r. narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z: 20.6.1985 r., SA/Gd 478/85; 23.6.1994 r., SA/Wr 98/94, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 65-66, nb 3). W rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że decyzja z [...] sierpnia 2011 r., jak i decyzja z [...] marca 2012 r. wydane zostały w tym samym pod względem materialnoprawnym stanie prawnym i faktycznym. Mimo, że decyzje zapadły w sprawach toczących się z dwu różnych wniosków, w istocie dotyczyły one tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W drugiej ze wskazanych decyzji Wojewoda zmienił dotychczasowy tok rozumowania, nie uzasadniając tego w jakikolwiek bądź sposób.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. miał na uwadze, że organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, winien dokonać szeregu czynności mających na celu kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego oraz dokonania jego oceny z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Negatywny wynik tego rodzaju ustaleń przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 442, nb 1). Z tego względu Wojewoda zasadnie wskazał w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. na zaistniałe rozbieżności i niejednoznaczności między treścią decyzji z [...] marca 2009 r. a przedłożonym przez Inwestora projektem budowlanym. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymogami pr.bud. przez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie winny zostać szczegółowo rozstrzygnięte kwestie dotyczące zagospodarowania działki przez inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich (wyrok SN z 3.9.1997 r., III RN 55/97, OSNP 1998/4/107; wyrok NSA z 18.3.2008 r., II OSK 251/07, akceptowane przez A. Ostrowską, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 331-332, uw. 4). Z tych względów jako zasadne należało uznać podnoszone przez Skarżącą zarzuty braku wystarczającego odniesienia się przez organy obu instancji do zaproponowanego przez Inwestora projektu organizacji ruchu na ul. D..

Odnosząc się do zarzutu ewentualnego wznowienia postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], zagadnienie to nie stanowiło przedmiotu niniejszego postępowania i nie podlegało wobec tego kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z [...] marca 2012 r. i poprzedzającego jej wydanie postępowania (art. 134 § 1 i art. 135 ppsa). Wbrew ocenie Skarżącej, Wojewoda nie mógł zatem wskazać, "że podane przez Skarżącą fakty winny zobowiązać Starostę do wznowienia postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją z 19 listopada 2009 r.".

Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję z [...] marca 2012 r. nie było przeszkodą do wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia przez Starostę – interes Skarżącej chroniony jest w toku ewentualnego postępowania odwoławczego i skargowego.

Większość spraw ze skarg Skarżącej (k. 95-96, 97, 183-183v akt IV SA/Po 421/12) wynika ze sporów na tle przebiegu ul. D. na fragmencie działki nr [...]. Dla oceny ochrony uzasadnionych interesów Skarżącej jako podmiotu powołującego na przysługujący Spółce tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], znaczenie może mieć rozstrzygnięcie ewentualnych uprawnień Gminy do fragmentu działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną, we właściwym postępowaniu, ewentualne wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.; na co wskazywał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 998/11), bądź z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 2007, nr 19, poz. 115 ze zm.). Wojewoda winien zatem zobowiązać Gminę W. do wykazania w zakreślonym terminie, czy Gmina W. jest właścicielem fragmentu działki nr [...], którym przebiega ul. D.; przedłożenia uchwały Rady Gminy W. o zaliczeniu ul. D. do dróg gminnych; wskazania czy toczyły się w tej materii stosowne postępowania i czy zakończyły się prawomocnie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) w pkt 1 uchylił decyzję z [...] marca 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ Wojewoda winien uwzględnić argumentację zaprezentowaną w swej decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Organ odwoławczy może odstąpić od poglądu prawnego, wyrażonego w innej decyzji, w tej samej sprawie w ujęciu materialnoprawnym, lecz odstąpienie to musi być wyraźne i starannie uzasadnione. Wojewoda winien w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dokonać przyporządkowania prac projektowanych w wyznaczonych w decyzji z [...] marca 2009 r. obszarach od A do G, do poszczególnych działek należących do Inwestora. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (k. 28-38 akt Starosty), Wojewoda winien rozważyć, czy na tej podstawie możliwym jest ustalenie istnienia prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda winien rozważyć zgodność projektu budowlanego sporządzonego przez Inwestora z przywołanym w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. pozwoleniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2010 r. nr [...], które winno znajdować się w aktach sprawy administracyjnej. Organ II instancji winien ustalić prawidłowy krąg stron postępowania i rozważyć, czy wszystkie strony miały w nim zapewniony czynny udział.

W 2 pkt wyroku Sąd działając na Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 500,00 zł, na którą złożył się uiszczony wpis sądowy, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).