Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1546/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 2,  art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Ł. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Skutkiem ustaleń wynikających z kontroli w należącym do Ł. D. (dalej skarżący) przedsiębiorstwie prowadzonym pod nazwą: Firma "H." w P. (por. protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. w aktach administracyjnych) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] (dalej [...]WITD) wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję administracyjną, którą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm., dalej ustawa otd), nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 254000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy otd karę tę ograniczył do kwoty 30000 zł. Przepis ten stanowi bowiem, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie – przekroczyć kwoty 30000 zł.

Przyczyną nałożenia w/w kary było stwierdzenie podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego przez:

- nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę P. K. w objętym kontrolą okresie od 23 stycznia do 31 grudnia 2007 r. (tj. 249 dni) za każdy dzień – kara 124500 zł (249 szt. x 500 zł),

- nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę P. S. w objętym kontrolą okresie od 23 stycznia do 31 grudnia 2007 r. (tj. 249 dni) za każdy dzień – kara 124500 zł (249 szt. x 500 zł),

jako podstawę prawną działania organu w kwestii tych naruszeń wskazano w decyzji przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy otd oraz Lp. 11.4 ust. 1 załącznika do tej ustawy;

- nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku - kara 5000 zł,

jako podstawę prawną działania organu w kwestii tego naruszenia wskazano w decyzji przepisy art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy otd oraz Lp. 6.5.4. załącznika do tej ustawy.

Odnośnie dwóch pierwszych z wymienionych naruszeń organ wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UEL 370 z 31 grudnia 1985 r.), przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie (...), wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Nadto w przypadku nieprowadzenia pojazdu ma zastosowanie art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 879 ze zm.), dalej ustawa ocpk, według którego kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub umowy AETR, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, nieużytkowania karty kierowcy lub niesporządzenia wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 w/w rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonywał przewóz. Zaświadczenie to pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przewozu. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli (...).

Odnośnie ostatniego (trzeciego) z wymienionych naruszeń organ ustalił, że skarżący nie dostarczył do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w terminie do 31 stycznia 2007 r. w/w rocznego sprawozdania w sytuacji, gdy w 2006 r. wykonywał przewóz drogowy materiału niebezpiecznego. Organ poczynił to ustalenie na podstawie wyników kontroli drogowej z dnia [...] listopada 2006 r., faktury zakupu – sprzedaży oleju napędowego i opałowego za rok 2006 oraz pisma naczelnika Wydziału Inspekcji tego Urzędu.

W prawnym uzasadnieniu nałożonej z powodu tego naruszenia kary pieniężnej, organ wskazał na art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. nr 199, poz. 1671 ze zm.), dalej ustawa opdtn, stanowiący, że (...) przedsiębiorca (...) jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD lub organ odwoławczy), w którym zarzucił organowi pierwszej instancji: rozpoczęcie kontroli w przedsiębiorstwie w czasie, gdy już prowadzona była w nim kontrola (inna) przez urząd skarbowy; zatem z naruszeniem wynikającej z art. 82 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.), dalej ustawa osdg, zasady prowadzenia kontroli tylko i wyłącznie przez jeden organ administracji, błędną ocenę stanu faktycznego stanowiącego podstawę do stwierdzenia naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówek bądź dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kontrolowanych kierowców, podczas gdy obowiązek ten był wypełniany, a jedynie zaistnienie niezawinionego i nieprzewidywalnego zdarzenia – włamania z kradzieżą do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej uniemożliwiło mu ich okazanie, naruszenie art. 107 § 3 kpa przez błędne pouczenie o uprawnieniach w zakresie wniesienia odwołania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa, jak również przepisów: art. 77 ust. 1, 2 i 3, art. 84 lit. c ustawy osdg, art. 92 ustawy otd oraz Lp. 11.4. ust. 1 i Lp. 6.5.4. załącznika do tej ustawy, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, art. 31 ust. 1, 2 i 2a ustawy ocpk, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy opdtn:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;

2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie GITD, odnoszącej się do tej części zaskarżonej decyzji, która została objęta punktem pierwszym tego rozstrzygnięcia, organ I instancji przyjął, iż "za miesiące od lutego do grudnia nie okazano wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za średnio 22 dni w każdym miesiącu", w uzasadnieniu decyzji nie wykazał jednak w jaki sposób powyższą wartość ustalił, ani nie powołał się na żadne dokumenty, z których wynikałoby, że kierowcy: P. K. i P. S. wykonywali przewozy drogowe jedynie przez 22 dni w każdym miesiącu. Z art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85 wynika bowiem obowiązek przedsiębiorcy przechowywania wykresówek i wydruków z cyfrowego urządzenia rejestrującego, w wypadku ich sporządzenia, przez rok od momentu ich użycia. Oznacza to, że przedsiębiorca "powinien posiadać i okazywać na żądanie uprawnionego funkcjonariusza służb kontroli wykresówki i wydruki (...) lub inne dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdów za każdy dzień miesiąca". W tej sytuacji organ pierwszej instancji bezzasadnie przyjął jako średnią 22 dni robocze w miesiącu. Ponownie rozpoznając sprawę winien wskazać podstawy nałożenia kary pieniężnej, tj. za jakie dni, dotyczące którego kierowcy, stwierdzono naruszenia i w jakiej wysokości powinny zostać nałożone kary, jak również podać na jakiej podstawie przedsiębiorca nie udowodnił faktu nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę.

Odnośnie pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. dotyczącej naruszenia polegającego na nieprzesłaniu wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień; uznał, że [...]WITD prawidłowo ocenił materiał dowodowy w tej kwestii i słusznie nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie Lp. 6.5.4. załącznika do ustawy otd. W szczególności skarżący przedsiębiorca przesłuchany w dniu [...] stycznia 2008 r. w charakterze strony wyjaśnił, iż wzmiankowane roczne sprawozdanie za rok 2006 sporządzono [...] października 2007 r., a następnie wysłano do Urzędu Wojewódzkiego; potwierdził, iż złożenie sprawozdania po terminie było jego przeoczeniem. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy opdtn przedsiębiorca obowiązany jest przesłać wojewodzie jeden egzemplarz tego sprawozdania w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Co do zarzutów postawionych w odwołaniu na tle art. 82 ustawy osdg organ odwoławczy przyznał – na podstawie materiału dowodowego sprawy, że [...]WITD podjął i przeprowadził czynności kontrolne w czasie, gdy prowadzona była już inna kontrola przedsiębiorstwa skarżącego. Jednak mimo że działanie takie jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa, to ustawa osdg "nie przewiduje sankcji za prowadzenie dwóch kontroli jednocześnie, polegającej na braku możliwości wydania decyzji merytorycznej". Poza tym przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem m.in. tego przepisu (skarżący sprzeciwu nie zgłosił oraz nie podniósł tego zarzutu przed [...]WITD), a gdy poniósł szkodę na skutek czynności kontrolnych z naruszeniem prawa, przysługuje mu odszkodowanie.

Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów skargi dotyczących pouczenia o możliwości wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, podnosząc w szczególności, że strona skarżąca została powiadomiona o prawie wniesienia odwołania i skutecznie z tego prawa skorzystała.

Ł. D. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił jej naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 i 9 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa, dotyczących "prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji". Zdaniem skarżącego "obraza prawa materialnego polegająca na naruszeniu (...) art. 82 ustawy (...) o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie dotyczącym możliwości równoczesnego prowadzenia kontroli u jednego przedsiębiorcy przez organy kontrolne w tym samym czasie, stanowi rażące naruszenie prawa". W tej sytuacji organ stwierdza nieważność decyzji. [...]WITD naruszył wymieniony przepis, rozpoczynając w dniu [...] stycznia 2008 r. kontrolę w przedsiębiorstwie skarżącego, gdyż w tym samym czasie prowadzona była tam kontrola przez urząd skarbowy. Stosownie natomiast do ustępu 2 tego przepisu organ kontroli odstąpi od podjęcia czynności kontrolnych oraz ustali z przedsiębiorcą termin przeprowadzenia kontroli, jeżeli działalność przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu. Organ nie zastosował się do w/w przepisów ustawy, mimo że był do tego zobowiązany na podstawie przepisów art. 6 i 7 kpa nakazujących działanie na podstawie przepisów prawa. Nadto organ I instancji wykroczył poza zakres upoważnienia do kontroli, które nie zawierało punktu dotyczącego przestrzegania przepisów związanych z normami czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowców. Organ odwoławczy natomiast "nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie naruszenia dotyczącego nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (...)", nie był zatem zainteresowany merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy, tylko oddaleniem żądań strony. Skarżący zarzucił też organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa przez to, że w części utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną i w części tę decyzję uchylił. Organ odwoławczy bowiem, jeżeli stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, może jedynie uchylić decyzję w całości. Nie jest zaś uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienionej w art. 138 kpa.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo i stwierdzenie, iż nie podlega ona wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Zdaniem organu prawidłowo sformułował sentencję zaskarżonej decyzji. [...]WITD stwierdził bowiem dwa naruszenia przepisów ustawy otd, każde z nich uzasadniało wszczęcie i zakończenie postępowania w formie odrębnej decyzji w sprawie każdego z naruszeń. Z uwagi na ekonomię procesową organ ten prowadził jedno postępowanie obejmujące zakresem każde ze stwierdzonych naruszeń, ustalając dla każdego z nich stan faktyczny i dokonując odrębnej oceny prawnej. W istocie rozpoznał zatem łącznie sprawy tych naruszeń, podejmując w konsekwencji jedną decyzję. Wskazał w niej wysokość kary za każde z naruszeń z odrębnym uzasadnieniem rozstrzygnięcia dla każdej z kar. Organ odwoławczy natomiast jednym aktem rozstrzygnął (w drugiej instancji) odnośnie tych dwóch spraw administracyjnych. Dla każdej z nich z osobna ma zastosowanie art. 138 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa).

Skarga w tej sprawie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 i § 2 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym – stosownie do art. 15 kpa – zasada dwuinstancyjności oznacza, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. W konsekwencji postępowanie odwoławcze zostało ukształtowane tak, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy, czyli przeprowadzenie w niej postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których je inicjowano. Zakres postępowania odwoławczego determinowany jest zakresem skargi. W części niezaskarżonej decyzja pierwszoinstancyjna staje się bowiem ostateczna.

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy, wymienia art. 138 kpa, stanowiąc zamknięty ich katalog. Organ ten nie może orzec w inny sposób niż podany w tym przepisie.

W sprawie niniejszej, przy ocenie sposobu działania organu odwoławczego pod kątem zgodności z art. 138 kpa, istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji ([...]WITD), nakładający karę pieniężną za stwierdzone w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego wyżej szczegółowo opisane naruszenia, załatwił w decyzji jedną sprawę administracyjną czy kilka takich spraw – odpowiadających każdemu stwierdzonemu naruszeniu i w konsekwencji wydał kilka decyzji administracyjnych. W świetle treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, jego uzasadnienia, jak również z odpowiedzi na skargę, wynika stanowisko organu odwoławczego, że w razie stwierdzenia kilku naruszeń przepisów prawa w trakcie jednej kontroli istnieje kilka spraw (różniących się przedmiotowo), a każda z nich załatwiana jest odrębnie w formie jednej decyzji.

Sąd w tej sprawie nie podziela tego stanowiska uznając, że odnotowana wielość naruszeń przepisów prawa po stronie kontrolowanego podmiotu (tu przedsiębiorstwa skarżącego) nie generuje takiej samej ilości spraw administracyjnych oraz decyzji, gdyż mimo tej wielości, organ pierwszoinstancyjny rozpatruje jedną sprawę administracyjną, o której rozstrzyga w jednej decyzji. Tak też należy traktować decyzję [...]WITD z dnia [...] grudnia 2008 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1083/08 podstawowym elementem decyzji administracyjnej jest jej sentencja. W sentencji decyzji wyrażona jest bowiem wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Sentencja decyzji jest więc miarodajna, aby stwierdzić, czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie, czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Kierując się sentencją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w rozpoznawanej sprawie, w której [...]WITD nałożył na skarżącego jedną karę pieniężną w kwocie 30000 zł i jej uzasadnieniem, w którym wskazano poszczególne naruszenia prawa oraz określono cząstkowe kary za każde z nich, należy przyjąć, że jest to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją administracyjną. Bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich wyszczególnienie w uzasadnieniu decyzji łącznie z odpowiadającymi im sankcjami pieniężnymi, skoro organ I instancji wydał jedno rozstrzygnięcie, w którym określił karę pieniężną w określonej kwocie, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Należy zauważyć, że suma kar za poszczególne naruszenia nie odpowiada ostatecznemu wymiarowi kary "łącznej" orzeczonej w decyzji. Ze względu na treść cytowanego już wyżej w części wstępnej uzasadnienia art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy otd organ ograniczył bowiem wysokość kary "łącznej", a nie wysokość kar za poszczególne naruszenia. To oczywiście wskazuje, że organ potraktował te naruszenia jako element stanu faktycznego jednej sprawy, a nie jako naruszenia w sprawach odrębnych. Decyzja ta została wydana w wyniku jednego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tym samym czasie (analogiczny pogląd wynika z orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 29/08 oraz II GSK 46/09). Podkreślenia też wymaga, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Możliwość taka nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (otd).

Zatem wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli stanowiło przedmiot jednej sprawy (por. w dalszym ciągu w/w wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1083/08).

W tej sytuacji, skoro w/w decyzja organu I instancji ([...]WITD) z dnia [...] grudnia 2008 r. nakładająca na skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w ustawie otd (trzy wypadki naruszeń, a to: 1) nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę P. K., 2) nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę P. S., 3) nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy; organ odwoławczy błędnie wypowiada się zatem w odpowiedzi na skargę o stwierdzeniu dwóch naruszeń i w konsekwencji o dwóch, a nie trzech, sprawach administracyjnych) załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną, to organ odwoławczy (GITD) nie mógł w trybie przepisów art. 138 § 1 i § 2 kpa częściowo uchylić tej decyzji co do niektórych kar, tj. pierwszych dwóch za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi I instancji, a w pozostałym zakresie, tj. w stosunku do trzeciej kary, utrzymać w mocy tę decyzję.

Działając zaś w ten sposób doprowadził do wydania w jednej sprawie, rozstrzygniętej jedną decyzją pierwszoinstancyjną, w istocie dwóch decyzji odwoławczych: jednej w trybie art. 138 § 1 pkt 1, a drugiej w trybie art. 138 § 2 kpa. Działanie to nie ma uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Przepisy art. 138 § 1 i 2 zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć (sposobów zakończenia postępowania odwoławczego), jakie organ odwoławczy może podjąć względem zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Podjęcie rozstrzygnięcia o treści innej, niż wynikająca z tego katalogu, stanowi naruszenie tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli organ odwoławczy zdecydował się na decyzję kasacyjną, czyli na uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, mógł tę decyzję uchylić jedynie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tak stanowi bowiem art. 138 § 2 kpa, który nie przewiduje w tej materii żadnych odstępstw i wyjątków. Oznacza to, że podjęcie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa) wyklucza działanie organu w tej samej sprawie na podstawie przepisów art. 138 § 1 kpa – i odwrotnie, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 kpa pozbawia go możliwości wydania decyzji kasacyjnej, skoro wiąże się ona z uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

Z tych wszystkich względów rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, jako sprzeczne z w/w przepisami, było niedopuszczalne. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do powyższych wskazań, w szczególności pamiętając, że prawo do wydania decyzji kasacyjnej ma zastosowanie zasadniczo wyjątkowo i tylko w sytuacjach przewidzianych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji pierwszoinstancyjnej, prawa tego nie dają, skoro w instancji odwoławczej organ ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie skontrolować tylko zasadność zarzutów odwołania.

Jednocześnie, na marginesie powyższego, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego sformułowanego pod adresem zaskarżonej decyzji na tle unormowania art. 82 ustawy osdg, a sprowadzającego się do podważenia legalności kontroli w przedsiębiorstwie z powodu podjęcia czynności kontrolnych w sytuacji, gdy w tym samym czasie prowadził tam kontrolę inny organ. Otóż - zdaniem Sądu – sytuacja ta, podobnie jak naruszenie przepisów o ograniczeniu czasu kontroli (w tym drugim przypadku por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., I FSK 1045/05, na który organ zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę), choć jest wyrazem naruszenia przepisów ustawy, sama w sobie, to jest bez wykazania w jaki sposób zaważyła na rozstrzygnięciu sprawy, nie dyskwalifikuje bezwzględnie wyników kontroli oraz nie czyni niemożliwym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie; zakaz taki nie wynika z przepisów ustawy osdg. Za takim stanowiskiem przemawia też wprowadzenie do tej ustawy art. 84c, w świetle którego przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem m.in. przepisu art. 82 ust. 1 ustawy. Konsekwencje wniesienia i sposób załatwienia sprzeciwu szczegółowo uregulowano we wzmiankowanym art. 84c ustawy.

Podobnie należy traktować wyjście poza zakres upoważnienia kontrolnego, z tym że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut skarżącego, który dopatruje się takiego naruszenia po stronie organu, skutkiem skontrolowania przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy i odpoczynku kierowców, jest bezpodstawny, skoro upoważnieniem kontrolnym objęto w tej sprawie m.in. kontrolę przestrzegania przepisów o transporcie drogowym (por. k. 137 akt administracyjnych), a takie – bardzo szerokie ujęcie tematu umożliwiało skontrolowanie wymienionej problematyki. Przepisy ustawy otd nawiązują bowiem do przepisów o czasie pracy kierowców (por. przykładowo art. 87 ust. 1 i art. 89 ust. 2, 3, 4, 5 ustawy otd). W szczególności ustawa ta przewiduje sankcje za naruszenia tych przepisów (por. art. 92 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i Lp. 11.4. załącznika).

Ponownie rozpatrując sprawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, GITD uwzględni oceny i wskazania zawarte w tym wyroku; w szczególności wyda na bazie poczynionych w wyniku tak przeprowadzonego postępowania ustaleń decyzję odwoławczą, która będzie mieścić się w katalogu rozstrzygnięć określonym w art. 138 kpa.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.