Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 56/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 107 par. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust. 3-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 56/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 października 2020 r., nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu organ II instancji, po przywołaniu treści art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, art. 9 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, wskazał, że D. P. został zwolniony ze służby w Policji w dniu 4 kwietnia 2017 r. i stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed 6 listopada 2018 r., kiedy na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego utracił moc art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Zdaniem organu przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nowym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby po 6 listopada 2018 r.

W skardze do tut. Sądu D. P. podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień wykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu,

w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu, czy skarżącemu – byłemu policjantowi przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. na datę wydania zaskarżonej decyzji, opublikowany w Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia natomiast art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Przytoczone wyżej brzmienie art. 115a obowiązuje od 1 października 2020 r. i nadane zostało ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną dalej "ustawą nowelizującą". Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, zmiana art. 115a ustawy o Policji nastąpiła w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). W tym sensie konstytucyjne gwarancje prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Trybunał podkreślił, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał również, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

We wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. skarżący wystąpił o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Bezsporne jest przy tym, że ustanie stosunku służbowego skarżącego nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2017 r. Został w związku z tym wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop – na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zakwestionowanym następnie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. Wedle tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Odmawiając skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego decyzjami podjętymi w kontrolowanej przez Sąd sprawie, organy Policji przyjęły, że przeszkodę do zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., dostosowanym do wymogów konstytucyjnych, stanowi art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym, nie mogą oni otrzymać wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. do wysokości odpowiadającej zasadom konstytucyjnym.

Rozstrzygając spór, jaki zaistniał w sprawie na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego tj. wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, konieczne jest wyjaśnienie dwóch kwestii. Po pierwsze, wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a konkretnie ich czasowych skutków. Nie ulega wątpliwości, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt K 4/99, publ. OTK 2000, Nr 2 poz. 65; wyroki: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny (norma) nie spełnia standardów konstytucyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma więc skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi bowiem wadliwą podstawę prawną i wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musiałaby zostać także uznana za wadliwą (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/07; z 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17; z 1 marca 2017 r., sygn. I OSK 1764/16; z 19 listopada 2013 r., sygn. I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; z 11 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; z 24 lipca 2020 r., sygn. II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., sygn. I OSK 2718/17 – publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Odmiennego poglądu, o braku retroaktywnych skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego, nie można wywodzić z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (ten ostatni przypadek nie zachodzi w sprawie). Wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem ogłoszenia oznacza bowiem jedynie tyle, że w dacie ogłoszenia tego orzeczenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (art. 190 ust. 2 Konstytucji RP) realizuje się skutek derogacyjny normy (aktu normatywnego) uznanej za niezgodną z Konstytucją, jednak co do zasady traci ona moc ex tunc, to jest ze skutkiem wstecznym od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału (por. także wyrok NSA dnia 12 września 2018 r., sygn. II FSK 1898/17, dostępny j.w.; wyrok Sądu Najwyższego z 4 lipca 2018 r., sygn. I PK 163/17, LEX nr 2566498).

Ponadto, retroaktywność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją; tym bardziej więc sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (sądy administracyjne przyjmują taką możliwość jedynie w razie odroczenia mocy obowiązującej przepisu w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, np. w przywołanym wyroku NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; przypadek taki nie ma jednak miejsca w sprawie) oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (por. powołany już wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. I OSK 2718/17). Przyjęcie, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywierają skutek jedynie na przyszłość pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Po drugie, w przywołanym już art. 190 ust. 4 Konstytucja RP przesądziła kwestię podważalności aktów stosowania prawa zapadłych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wydanych na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; z 7 września 2006 r., sygn. SK 60/05, sygn. OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła jednak do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, publ. OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). W wyroku z dnia 27 października 2004 r. (sygn. SK 1/04) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "art. 190 ust. 4 Konstytucji, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji) nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakończonych postępowań. Przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, nakazując regulację trybu wspomnianej sanacji oraz determinując cel «wznowienia». Osiągnięcie więc konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych".

Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji.

Ustawa zwykła ma zatem określać jedynie "zasady i tryb" wznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też, jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji).

Nie jest argumentem przeciwko tej tezie to, że co do zasady odpowiednie procedury przewidują możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jak już bowiem wcześniej wskazano, jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa sąd w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie podziela w całości i przyjmuje je jako własne. Wynikają zaś z nich dwie podstawowe kwestie, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r. Po drugie, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo, że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a).

Jak już wyżej wskazano, prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, skład orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Oznacza to sytuację, w której wstąpiły łącznie trzy warunki:

1) nastąpiła zmiana normatywna,

2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny,

3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, dostępny j.w., i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47).

Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie związane z oceną normy, a nie przepisu, zwracał zresztą uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, iż kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (por. także wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, dostępne j.w. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, LEX nr 2499970).

Dlatego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo: R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 i z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Do przeprowadzenia testu konstytucyjności, którego ramy zakreślone zostały w powyższym wyroku, bezprzedmiotowe jest wyizolowanie tego ostatniego przepisu z systemu regulacji nowelizujących, z pominięciem art. 115a, do którego zresztą art. 9 ust. 1 wprost nawiązuje. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Ponieważ zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - do zgodności ze standardami konstytucyjnymi, obowiązkiem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było zbadanie, czy nowa norma odpowiada wzorcowi konstytucyjnemu, który był podstawą kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 30 października 2018 r., a mianowicie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązkowi temu można sprostać jedynie wtedy, gdy do testu konstytucyjności, który - ze względu na zakres kontroli trybunalskiej w sprawie K 7/15 - musi zostać oparty na tym właśnie przepisie Konstytucji, a nie na jakimkolwiek innym, przyjmie się normę prawną, będącą przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a nie przepisy wyizolowane z tej normy, a więc oddzielnie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i oddzielnie art. 115a ustawy o Policji.

Ze zrozumiałych, oczywistych powodów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie był przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 30 października 2018 r. i choć narzuca się ocena, że pozostaje on w sprzeczności z innymi przepisami konstytucyjnymi, które nie były wzorcami kontroli w tym wyroku, to zdaniem Sądu, do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o jego zgodności z Konstytucją jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust. 1 tej ostatniej ustawy, dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego, który był wcześniej niezgodny z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń trybunalskich, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Stanowisko przedstawione wyżej wzmacnia dodatkowo pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, w którym podkreślono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji RP i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19; w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Ol 314/19; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Ol 416/19; z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ol 119/20; w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. III SA/Kr 1282/19; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2928/19 (dostępnym j.w.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez sąd konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP. NSA podkreślił, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji."