Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 662/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 39(1) par. 1, art. 63 par. 5, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] lipca 2019r. A. M. domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L. trzech budynków mieszkalno-usługowych wolnostojących do 3 kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej ( piwnicy z garażem ), o powierzchni zabudowy do 500m˛ i użytkowej 400m˛, szerokości elewacji frontowej ok. 25m i kubaturze ok. 2500mł, z garażami wolnostojącymi lub w bryle budynku, z niezbędną infrastrukturą techniczną ( instalacjami wewnętrznymi , zewnętrznymi i przyłączami, małą architekturą i zielenią towarzysząca oraz zjazdami z działki przyległej ulicy [...]. Jednocześnie wskazał na podział działki na trzy odrębne o powierzchni po 1000m˛, zgodnie z załącznikiem graficznym. Planowana powierzchnia zabudowy miała wynieść 50 % powierzchni działki powstałej po podziale. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, argumentując, że nie spełnia wymogu o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącego dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu. Organ wskazał, że planowana zabudowa musi odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). Tymczasem według sporządzonej analizy obszaru wyznaczonego na mapie zasadniczej w skali 1:1000 w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki tj w odległości 3 x 83 m = 249 m od jego granic, dominującą funkcją są grunty rolne z rozproszoną formą zabudowy zagrodowej. Na zachód od wnioskowanej działki znajdują się tereny kolejowe, na wschód tereny rekreacyjne przy [...] oraz pojedyncze działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dostępnymi od ulicy [...] (dalsze sąsiedztwo na zachód od wnioskowanej działki). Jedyną działką zabudowaną po zachodniej stronie ul. [...] i z obsługą komunikacyjną od tej ulicy jest działka nr [...]. Jednak istniejące na niej zabudowania wchodzą w skład zabudowy zagrodowej i służą obsłudze gruntów rolnych. Zdaniem organu budynki mieszkalne w siedlisku rolnym nie mogą stanowić analogi do wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa ta winna służyć do obsługi przyległych do niej gruntów rolnych oraz być z nimi funkcjonalnie i terytorialnie powiązana. Budynek mieszkalno-usługowy nie mieści się w w/w definicji, gdyż nie służy zaspakajaniu potrzeb rolniczo - gospodarskich. Realizacja na gruntach rolnych budynku mieszkalno-usługowego, narusza zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" poprzez wprowadzenie obiektów nie związanych z rolnictwem w obszar niezabudowany i dla takich form budownictwa niedostosowany. W obszarze analizowanym, nie występują natomiast inne działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami usługowymi lub mieszkalno-usługowymi z obsługą komunikacyjną od strony ul. [...], mogące posłużyć jako analogia w ustaleniu cech i parametrów zabudowy. Organ podał również, że działka jest obecnie niezabudowana i stanowi pas izolacyjny - zieleni pomiędzy terenami kolejowymi, a drogą powiatową o rozpiętości od ok 30 m do 45 m i szerokości frontowej 83 m. Wraz z działkami sąsiadującymi od północy i południa posiada nasadzenia alejowe przyuliczne tworzące korytarz powietrzny odpowiedzialny między innymi za przewietrzanie miasta. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...]. aleja zaliczona jest do jednej z cenniejszych w L.. Specyficzna lokalizacja wnioskowanej działki tj. między teren kolejowymi, a drogą powiatową w zestawieniu ze stosunkowo małą rozpiętością nieruchomości sprawia, że lokalizacja budynków w tak wąskim pasie również narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego, ze szczególnym wskazaniem na aspekty środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie organu nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że wnioskowana działka zlokalizowana jest w terenach wpisanych na listę dóbr kultury współczesnej, jako przestrzeń o potencjale kulturowym pod nr. [...] [...] Do takich przestrzeni wpisuje się tereny jeszcze nie zagospodarowanych finalnie, jednak o szczególnych dla przestrzeni miasta walorach położenia, ukształtowania, sąsiedztwa lub innych, których zagospodarowania powinno się kierować wymogami kultury przestrzeni jako wartości nadrzędnej, priorytetowej. Ponadto dla terenu działki inwestora obowiązują ograniczenia w zakresie sytuowania budowli i budynków wynikające z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zgodnie z ustawą, wskazane minimalne odległości od granicy terenu kolejowego (10m) oraz od osi skrajnego toru (20m) winny być zwiększone w zależności od przeznaczenia obiektów - w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu. Organ zwrócił również uwagę, że inwestor wystąpił z wnioskiem o realizację trzech budynków mieszkalno – usługowych na działce [...] i dwóch na działce [...], co łącznie stanowi zespół 8 budynków. We wszystkich wykazuje chęć wydzielenia działek pod każdy z budynków, co prowadziłoby do nieuzasadnionej parcelacji gruntów rolnych. Ponadto w Studium przedmiotowa nieruchomość leży w terenie przeznaczonym pod funkcję zieleni urządzonej związanej z wypoczynkowymi i rekreacyjnymi potrzebami społeczeństwa w tym zieleni działkowej. Znajduje się w ekologicznym systemie obszarów chronionych, co wyklucza możliwość wprowadzenia w tym obszarze wnioskowanej zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania P. M., współwłaściciela działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że celem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Warunek ten ma znaczenie pierwszorzędne i jego niespełnienie oznacza, że określona inwestycja nie może być na określonym terenie realizowana. Także Kolegium uznało, że przedmiotowe przedsięwzięcie wspomnianego warunku nie spełnia. W jego ocenie zabudowa mieszkaniowo-usługowa nie wpisuje się bowiem zasadniczo w istniejący ład przestrzenny. Przede wszystkim na obszarze analizowanym brak jest budynków realizujących funkcję wyłącznie mieszkaniową. Tereny, na których ma być zlokalizowana inwestycja, to grunty orne, wykorzystywane rolniczo, o czym świadczy brak zabudowy na większości działek sąsiednich oraz charakter występującej na terenie analizowanym zabudowy - zabudowa siedliskowa. Zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter zdecydowanie ekstensywny, a nieliczne budynki mieszkalne posadowione są w ramach siedlisk rolniczych. Z kolei działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych, podwórza. Dodatkowo na analizowanym obszarze występują tereny zielone o charakterze zorganizowanym oraz niezorganizowanym, a także infrastruktura rekreacyjno-wypoczynkowa oraz kolejowa. Zdaniem Kolegium nie do pogodzenia jest istniejąca funkcja terenu z funkcją mieszkaniowo-uslugową (w przewadze funkcji mieszkaniowej). Przeznaczenie sąsiednich działek do obsługi gospodarstw rolnych, rekreacji oraz przebiegająca w pobliżu linia kolejowa wiąże się z licznymi niedogodnościami, takimi jak choćby zwiększony hałas czy innego rodzaju immisje. Kolegium zaznaczyło, że wprawdzie wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza całkowitego zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jednak warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie taka sprzeczność zachodzi. Dodatkowo wskazano, że zabudowa jednorodzinna znajdująca się przy ul. [...] posadowiona jest poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Wbrew inwestorowi nie ma przy tym powodów dla powiększenia obszaru analizowanego o tereny zabudowy jednorodzinnej, znajdującej się poza obszarem analizowanym. Ze względu bowiem na niejednolity charakter zabudowy występującej przy tej obiektywnie długiej ulicy nie jest uzasadnione oraz zgodne z ładem przestrzennym traktowanie całej zabudowy znajdującej się przy ul. [...] jako jednej całości urbanistycznej. Zauważalna jest bowiem istotna zmiana charakteru zabudowy występującej przy tej ulicy po różnych jej stronach oraz odcinkach przebiegu. W obszarze, na którym planowana jest inwestycja zabudowa ma charakter zdecydowanie ekstensywny, zdeterminowany bliskością linii kolejowej oraz znajdującą się w niedalekiej odległości infrastrukturą zlokalizowaną w sąsiedztwie [...] (boisko, parking, przystań, ścieżka pieszo-rowerowa, tereny upraw rolniczych wraz z gospodarstwem rolnym, obiekty usługowe). Odmienną charakterystykę ma początkowy fragment ul. [...] do nr [...]. gdzie znajduje się zabudowa usługowa, zagrodowa oraz mieszkalna, a także obszar od ul. [...] - od nr [...] przy ul. [...] - w kierunku Z. . Kolegium zaznaczyło, że podstawową przesłanką dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zabudowanie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na kontynuację funkcji. Dopiero więc, gdy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wskazuje na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na stwierdzenie, iż planowana inwestycja będzie kontynuowała istniejącą funkcję. Sama działka stanowi obecnie pas izolacyjny pomiędzy torami, a drogą powiatową, a także niewątpliwie terenami rekreacyjno-wypoczynkowymi znajdującymi się nad [...] Konieczność odsunięcia planowanej inwestycji z jednej strony od linii kolejowej, a drugiej od drogi publicznej istotnie utrudnia lub nawet uniemożliwia lokalizację planowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło ponadto, że w ład przestrzenny analizowanego terenu nie wpisuje się planowana parcelacja działki (podział działki gruntowej na fragmenty o wielkości 1000 m2), gdyż charakterystyczne dla przedmieścia, którym niewątpliwie jest teren inwestycyjny objęty wnioskiem strony jest wydzielanie i funkcjonowanie stosunkowo dużych działek budowlanych. Za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał również, że dla działek sąsiednich, znajdujących się w analizowanym terenie, wydawano w przeszłości odmowne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla zbliżonych przedsięwzięć - zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ odwoławczy wskazał również, że nie było podstaw do połączenia wszystkich planowanych przez inwestora inwestycji dotyczących działek [...], [...] i [...] w jedno postępowanie administracyjne. Wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczące wspomnianych działek nie były bowiem tożsame, ponadto ewentualna ich modyfikacja zależała od woli inwestora. Kolegium podkreśliło, że za odmową ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki przemawia dysproporcja pomiędzy właścicielami gruntu przede wszystkim o charakterze ekonomicznym, a uwarunkowaniami ładu przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. i P. M. decyzji Kolegium zarzucili naruszenie art. 8. 11 78 § 1 i 2, 123 § 1 oraz 136 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych strony; art. 9, 10, 28, 62, 123 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku o połączenie postępowań w formie postanowienia i bezprawne odrzucenie tego wniosku; art. 10 i art. 39ą kpa poprzez brak doręczenia postanowień w sprawie wniosków dowodowych oraz pism w troku postępowania odwoławczego, czym pozbawiono ich możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz art. 107 § 3 pkt 8 kpa poprzez nie podanie przy podpisach zawartych na str. 12 zaskarżonej decyzji imion i nazwisk oraz stanowiska osób podpisujących decyzję. Skarżący wskazali na nierówne traktowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, ponieważ najbliższej okolicy dopuszczono i zrealizowano już zabudowę handlową (sklep wielkopowierzchniowy Stokrotka), usługową oraz mieszkaniową - w tym wydano decyzję o warunkach zabudowy dla olbrzymiej inwestycji dla działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z ich działką dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu hotelowo-konferencyjnego z restauracją i parkingiem. Nie wyjaśniono dlaczego planowana przez nich niewielka ekstensywna zabudowa jest sprzeczna z funkcją usługową. Według skarżących organ błędnie również ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie za prawidłowy sposób ustalenia przez organ I instancji granic terenu analizy urbanistycznej, która powinna być wyznaczona w oparciu nie o front przedmiotowej działki, ale o trzykrotną szerokość działek [...], [...], [...], stanowiących całość funkcjonalną oraz przestrzenną jako jednej całości i posłużenie się minimalną dopuszczalną przepisami "miarką". Skarżący przekonywali, że w przypadku scalenia działek (nr [...] - szerokość frontowa 59 m, nr [...] - szerokość frontowa 83 m, nr [...] - szerokość frontowa 115 m) organ jako podstawowy wymiar powinien przyjąć długość 771 m (front działki po scaleniu wynosi 257 m) i wtedy bez wątpienia dojdzie do ustalenia "dobrego sąsiedztwa", jak to uczyniono w dwóch analizach dla działki sąsiedniej o numerze [...]. Działanie organu odmawiające wspólnego rozpatrywania spraw dotyczących tych działek jako całości, zdaniem skarżących należy uznać więc jako naruszające przepisy prawa. W konsekwencji błędnie przyjęto, że istnieje sprzeczność pomiędzy planowaną zabudową jednorodzinną, a funkcją zabudowy istniejącą na obszarze ulicy [...]. Równie wadliwie w ocenie skarżących przyjęto, że działka stanowią pas izolacyjny pomiędzy torami, a drogą, co miałoby utrudnić bądź nawet uniemożliwić planowaną inwestycję, jak i to, że podział działek na fragmenty o powierzchni ok. 1000 m nie wpisuje się w ład przestrzenny analizowanego terenu. Nie wzięto w ogóle pod uwagę, że dla działki bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką ustalono warunki zabudowy kompleksu hotelowo-konferencyjnego z restauracją i parkingiem wielostanowiskowym. Bezpodstawnie pominięto przy tym porównanie dwóch analiz poczynionych dla działki bezpośrednio sąsiedniej o numerze [...] z analizą dla ich działki. Są one diametralnie różne. Organ nie wyjaśnił tej różnicy oraz nie wskazał jak świetle materiałów zebranych w dwóch sprawach dotyczących działki [...] rozumieć interes publiczny. Skarżący podkreślili, że w najbliższej okolicy Miasto dopuszcza zabudowę jednorodzinną - co wynika z obowiązującego studium. Będzie to skutkowało znacznym poszerzeniem terenu zabudowanego (ul. [...] [...] z jednej strony a z drugiej ul. [...]) w stronę linii kolejowej i przedmiotowej działki. Skarżący zaprzeczyli, aby przebiegająca w pobliżu całej długości ul. [...] linia kolejowa miała przeszkadzać w posadowieniu przy tej ulicy budynków mieszkalnych i użytkowych. Wyjaśnili, że powodem dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być fakt odmowy wydania takiej decyzji dla sąsiedniej nieruchomości ( działki nr [...] ). Nastąpiło to bowiem z uwagi na zbytnią intensywność zagospodarowania i zbyt małą powierzchnię planowanych po podziale działek (18 budynków na 1 hektarowej działce podzielonej na fragmenty ok. 300 m2), podczas gdy przedmiotowa inwestycja ma obejmować tylko 8 budynków na działce o zbliżonej powierzchni ( 9168m˛), która zostanie podzielona na działki o pow. ponad 1000 m2. Skarżący podkreślili, że cenne nasadzenia alejowe zostaną zachowane. Nie wiadomo ponadto jaką zabudowę władze Miasta dopuściły dla innych działek leżących w najbliższym sąsiedztwie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 16 listopada 2020r. skarżący podnieśli, że P. M. do prowadzenia postępowania nie ustanawiał pełnomocnika. W sprawie odwoławczej występował samodzielnie. Decyzja została mu doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej z naruszeniem przepisu art. 391 kpa. Nie doręczono mu innych pism w toku postępowania odwoławczego, w tym postanowień odnośnie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu oraz postanowienia w sprawie odmowy połączenia postępowań. Według nich organ nie odniósł się ponadto do żadnego z zarzutów proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma oczywiście Kolegium dowodząc, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zachowanie opisanej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W orzecznictwie już wielokrotnie wykładano, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, przy czym należy ja tłumaczyć przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, które każą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu ( tak NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. II OSK 2622/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Właśnie wspomniana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu sporządzona zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U Nr 164 poz.1588 ) stanowi podstawę dla wszystkich istotnych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji. Trafnie wskazali skarżący, że dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. § 3 ust. 3 rozporządzenia jasno bowiem wskazuje, że granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów. Nie można jednak zgodzić się z ich argumentacją, poddającą w wątpliwość prawidłowość jego wyznaczenia, z powołaniem się na definicję frontu działki o jakiej mowa w § 2 pkt. 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji podano, że tak rozumiana szerokość frontu działki [...], liczona od strony ulicy [...], wskazanej przez skarżących we wniosku, wynosi 83m, zatem jej trzykrotna wartość to 249m i w taki też sposób wyznaczono obszar analizowany. Trzeba zaznaczyć, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sposób wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi o jego naruszeniu wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. Zawsze jednak musi być to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru i nie może prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego ( tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. II OSK 774/15 1299/17 1255/18 opubl. w CBOSA). Stąd też, jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 10 września 2010 r. ( II OSK 1334/09 opubl. w CBOSA ) wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym, niż minimalny nakłada zatem na organy obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Jak wskazuje się też w orzecznictwie, dowolnie zakreślone działki na znacznym terenie, nie mogą być uznane za tworzące architektoniczną całość ( tak NSA w wyroku z dnia 7 maja 2009 r II OSK 660/08 opubl. w CBOSA). Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu nie zawiera żadnych informacji, które przekonywałyby do powiększenia obszaru analizowanego poza minimalny, co potwierdziły również organy rozpoznające sprawę. Zdaniem Kolegium przeciwko poszerzeniu obszaru analizowanego przemawia niejednolity charakter zabudowy występującej przy ulicy [...]. W obszarze, na którym planowana jest inwestycja zabudowa ma charakter zdecydowanie ekstensywny, zdeterminowany bliskością linii kolejowej oraz znajdującą się w niedalekiej odległości infrastrukturą zlokalizowaną w sąsiedztwie [...] (boisko, parking, przystań, ścieżka pieszo-rowerowa, tereny upraw rolniczych wraz z gospodarstwem rolnym, obiekty usługowe). Odmienną charakterystykę ma początkowy fragment ul. [...] do nr [...]. gdzie znajduje się zabudowa usługowa, zagrodowa oraz mieszkalna, a także obszar od ul. [...] - od nr [...] przy ul. [...] – w kierunku Zemborzyc. Wyznaczenie obszaru analizowanego o minimalnych parametrach jest wystarczające do oceny zachowanie ładu urbanistycznego na tym terenie i wniosku tego skarżący skutecznie nie podważyli. Nie można zgodzić się z ich stanowiskiem zgodnie z którym szerokość frontu działki [...] powinna zostać ustalona z uwzględnieniem szerokości dwóch kolejnych, sąsiadujących działek [...] i [...], na których mają być zrealizowane inwestycje o podobnym charakterze i w stosunku do których złożono kolejne wnioski o ustalenie warunków zabudowy, a więc w taki sposób, aby wytyczony obszar był wystarczająco rozległy dla określenia parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że nowa zabudowa spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Chodzi tu zwłaszcza o tereny zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] poza obszarem analizowanym. Jakkolwiek w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu co do tego, jaka metoda powinna być zastosowaniu przy jego określeniu jego kształtu za pomocą linii prostej, łamanej czy też linii po okręgu kwestię te pozostając w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( tak NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008r. II OSK 919/07 opubl.w CBOSA), to przecież zawsze następuje to z uwzględnieniem szerokości frontu działki budowlanej. Z kolei stosownie do w art. 2 pkt 12 ustawy przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Skoro przytoczony przepis § 3 ust. 3 , jak też regulacja § 2 pkt 5 wspomnianego rozporządzenia wskazują, że podstawową jednostką obszarową służącą do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, a następnie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania jest działka budowlana, to wskazane jest, aby teren inwestycji określony był przy wykorzystaniu jednostek obszarowych, jakimi są działki ewidencyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018r. ( II OSK 743/17 opubl. w CBOSA ) decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 ustawy obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania ( tak też NSA w wyroku z dnia 1179/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ). Pomijając już spory, czy teren inwestycji może obejmować część działki do czego skłania się część orzecznictwa, nie może budzić wątpliwości, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej lub większej liczby działek ewidencyjnych. Skarżący jednak jasno sprecyzował swój wniosek ograniczając teren inwestycji jedynie do działki [...]. Podobne wnioski dotyczyły odrębnych działek nr [...] i [...]. Jest oczywiste, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa zakres planowanej inwestycji i to wyłącznie on decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości jego dowolnej interpretacji. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Zgodzić się natomiast należy z organami administracji, według których planowana inwestycja nie odpowiada wspomnianej już zasadzie dobrego sąsiedztwa, chociaż usprawiedliwianie tej oceny ustaleniami studium nie może znaleźć akceptacji. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy decyzja jest wydawana na podstawie zasady kontynuacji (zasady dobrego sąsiedztwa) nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( wyroki NSA z 30 października 2008 r. II OSK 1294/07 ; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14, z 29 września 2016 r. II OSK 2576/14 , 747/14 opubl. w CBOSA). Okoliczność zatem, że gmina w studium planuje przeznaczyć określony teren pod funkcję zieleni urządzonej związanej z wypoczynkowymi i rekreacyjnymi potrzebami społeczeństwa w tym zieleni działkowej oraz ekologiczny system obszarów chronionych nie ma decydującego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy i nie wpływa na zasady ustalania granic obszaru analizowanego, chyba, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, czego jednak organ nie wykazał. Powyższa uwaga odnosi się również, co jasne, do podniesionej w skardze przewidzianej w studium zabudowy jednorodzinnej na tym terenie. Prawdą jest, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( tak NSA w wyrokach z dnia 10 maja 2019 r. II OSK 1109/19 i 17 stycznia 2014 r II OSK 1944/12 opubl. w CBOSA). Podkreśla się jednak również, że kontynuacja funkcji ma uzasadnienie wówczas, gdy inny sposób zagospodarowania terenu będzie mógł obiektywnie bezkolizyjnie i niezakłócenie współistnieć z obecną już funkcją oraz nie ograniczy jej także w przyszłości ( tak NSA w wyrokach z dnia 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15; 23 kwietnia 2013 r. II OSK 2532/11; 26 czerwca 2012 r. II OSK 586/11 opubl. w CBOSA). Z kolei w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2018 r. ( II OSK 2122/16 ) i z dnia 6 czerwca 2013 r. ( II OSK 305/12 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza wprawdzie zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na analizowanym obszarze. W rozpoznawanej sprawie wspomniane wyżej warunki nie zostały jednak spełnione. Planowana inwestycja miała polegać na budowie trzech jednorodzinnych wolnostojących budynków mieszkalnych do 3 kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej ( piwnicy z garażem ), o powierzchni zabudowy do 500m˛ i użytkowej 400m˛, szerokości elewacji frontowej ok. 25m i kubaturze ok. 2500mł,z garażami wolnostojącymi lub w bryle budynku, ze zjazdem na ulicę publiczną ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów obu instancji (czego inwestor nie kwestionował), które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia) znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, część zaś nieruchomości, mających charakter rolny, w ogóle nie jest zabudowana. Trzeba przy tym zaznaczyć, że niezrozumiale jest wskazanie w części tekstowej analizy, jakoby w obszarze analizowanym miała znajdować się zabudowa jednorodzinna dostępna od ulicy [...], skoro nie została potwierdzona w części graficznej. Co więcej zabudowa jednorodzinna nie została również ujawniona w opisie stanu zainwestowania analizowanego obszaru stanowiącej część tekstu analizy. Wskazana w analizie działka [...] na której miała być realizowana budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego znajduje się poza obszarem analizowanym, natomiast na działce [...] znajduje się zabudowa zagrodowa. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano natomiast uwagę, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak też budynki mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej służą celom mieszkalnym, to jednak nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna mogłaby stanowić kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim działalności rolniczej, stanowi bowiem miejsce zamieszkania i pracy rolnika, przy czym grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa stanowi zatem inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednakże zabudowa zagrodowa to – w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Nie da się jej bowiem pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów ( tak NSA w wyrokach z dnia 2967/15 i 29 czerwca 2016r. II OSK 2691/14 , 28 stycznia 2016r. II OSK 1299/14 i podane tam orzecznictwo i 17 lipca 2018r. II OSK 2076/16 opubl. w CBOSA ). W terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Jest oczywiste, że wprawdzie zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza powielania już istniejącej zabudowy, nie może jednak prowadzić do zmiany dominującego przeznaczenia terenu rolnego na nierolny. Odmiennej oceny nie uzasadnia powoływanie się przez skarżących na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], dla realizacji kompleksu hotelowo – konferencyjnego z restauracją i parkingiem wielostanowiskowym. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż każde postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jednej nieruchomości nie oznacza uwzględnienia wniosku dla nieruchomości kolejnej, co przecież jest uwarunkowane charakterem planowanej inwestycji. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu potwierdzającego przeprowadzenie, ich zdaniem, dwóch diametralnie rożnych analiz dotyczących działki [...] i [...] Co więcej akta nie zawierają jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji wzmiankowanej przez skarżących, znajduje się w nich natomiast decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. [...] odmawiająca ustalenia na wniosek P. W. warunków zabudowy dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i grupowej na działce nr [...] i ta właśnie decyzja została wskazana w odwołaniu jako potwierdzenie różnicowania sytuacji prawnej sąsiednich działek. Zawarte w skardze dywagacje na temat powodu dla jakich odmówiono ustalenia warunków zabudowy, nie mają natomiast żadnego znaczenia dla oceny wniosku skarżących. Podobnie ocenić należy powołane w piśmie z dnia 14 maja 2020r. decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy na kolejnych nieruchomościach. Warto przy tym zauważyć, że wspomniana w tym piśmie decyzja z dnia [...]. dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], decyzją z [...]. Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego ( rehabilitacja osób niepełnosprawnych, noclegi ), budynku usługowego ( kawiarni ) oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]., decyzją zaś z [...]. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji na tej samej działce budynku gastronomicznego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja z dnia [...]. dotyczyła natomiast odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalno – usługowego z 32 lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], również utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Z kolei decyzją z dnia [...]. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego ( gastronomi) z częścią hotelową i mieszkalną na działce nr [...]. W takiej sytuacji nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie domów jednorodzinnych stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o przeważającym charakterze rolniczym. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze. Jak zauważył trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. ( II OSK 756/16 opubl. w CBOSA ) kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie, niepodważalny zaś pozostaje fakt, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa zagrodowa.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP wprowadzający ustrojową zasadę ochrony własności. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny wielokrotnie już wywodzono, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, LEX nr 2239436, wyrok NSA z 26.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, Lex nr 2293411). W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy i sąd I instancji należało wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby bowiem układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość, poprzez brak kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy zagrodowej występującej na objętym analizą obszarze wyznaczonym jak wyżej już wskazano z zachowaniem przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew przekonaniu skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie jako organ odwoławczy rozstrzygnęło bowiem sprawę kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), rozpatrzyło cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a jego ocena nie naruszała art. 80 kpa.

Rację mają natomiast skarżący podnosząc naruszenie przez Kolegium art. 39ą § 1 kpa regulującego zasady i tryb doręczania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W myśl tego przepisu doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt.5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. W wyroku z dnia 30 czerwca 2020r. ( II FSK 800/20 opubl. w Legalis ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "następuje" prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunku o jakim mowa w powołanym przepisie obliguje do uruchomienia doręczenia elektronicznego, zaś doręczenie w trybie tradycyjnym nie może wówczas mieć miejsca. Zatem złożenie podania do elektronicznej skrzynki podawczej automatycznie powoduje, że wszelkie doręczenia będą dokonywane w formie elektronicznej. Ustawodawca nie wymaga w tym zakresie żadnych dodatkowych oświadczeń strony, w szczególności jej wyraźnej zgody. Jest ona objęta domniemaniem wynikającym z samego faktu złożenia podania w ten sposób. Domniemana zgoda na doręczenie elektroniczne może być bowiem w każdym czasie cofnięta. Jednocześnie, na gruncie regulacji zawartej w § 1d omawianego przepisu, zgodnie z którą, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania zrezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ administracji publicznej doręcza pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego, wskazuje się tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, że cofnięcie (odwołanie) wyrażonej uprzednio zgody lub odmowa zgody na doręczanie musi być wyraźne, bowiem braku zgody nie można domniemywać. Stronie takiej będzie można doręczać pismo w formie "tradycyjnej" dopiero wtedy, gdy zrezygnuje ona z doręczania jej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli jednak organ pomimo zgody strony na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej równolegle doręczy pismo w formie papierowej, to takie postępowanie organu stanowi naruszenie prawa. Stosownie do przepisu art. 64 § 4 kpa zdanie drugie, w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Jednocześnie w myśl art. 63 § 5 kpa, urzędowe poświadczenie odbioru podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego zawiera: (1) informacje? o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej; (2) pouczenie o prawie do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 391 § 1d. Bez wątpienia odwołanie P. M., współwłaściciela nieruchomości, zostało wniesione drogą elektroniczną, co zostało potwierdzone przez organ. W poświadczeniu odbioru zamieszczono również informacje o jakich mowa w art. 63 § 5 kpa. Skoro skarżący nie zrezygnował z doręczania korespondencji drogą elektroniczną Kolegium było zatem zobligowane do wykorzystania tej drogi komunikacji. W tej sytuacji doręczenie decyzji w formie tradycyjnej było oczywiście wadliwe. Warto jednak podkreślić, że w kolejnym wyroku z dnia 6 lipca 2020r. ( II OSK 908/20 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść art. 14 § 1 kpa, według którego sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zdaniem Sądu użycie spójnika "lub" w powołanym przepisie powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach: dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Treść dokumentów w obu tych formach musi być identyczna, a ponadto dokumenty muszą być podpisane w tej samej dacie. Zgodnie z powyższym Kolegium mogło wydać decyzję w formie papierowej. Nawet jednak, jeśli uznać wadliwość doręczenia decyzji w formie papierowej powyższe uchybienie nie może prowadzić do zakwestionowania samej decyzji organu odwoławczego. Rzeczywiście w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) naruszenie innych przepisów postępowania, stanowi podstawę uchylenia decyzję lub postanowienie w całości albo w części, ale tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując naruszenie przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu sądu wadliwe doręczenie decyzji przez organ odwoławczy nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skarżący wnieśli zaś skargę z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi liczonym od dnia doręczenia P. M. decyzji Kolegium w formie papierowej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżących utrzymano w mocy decyzje organów I i II instancji, pomimo tego, że nie zapewniono im możliwości czynnego udziału w sprawie, a w szczególności nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Zauważyć jednak trzeba, że w aktach znajduje się zawiadomienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości uzyskania wyjaśnień w sprawie w terminie 7 dni od jego doręczenia pod wskazanym nr telefonu. W zawiadomieniu wskazano na obostrzenia związane z COVID-19 i poinformowano o możliwości pozostawiania dokumentów w pojemnikach umieszczonych w Urzędzie Miasta L.. Wprawdzie treść zawiadomienia nie odpowiadała wprost dyspozycji art. 10 § 1 kpa, i z akt wynika, że nie otrzymał go A. M., to przecież nie ulega wątpliwości jego zrozumienie przez skarżących, skoro właśnie A. M. w odpowiedzi na zawiadomienie drogą elektroniczną złożył wnioski dowodowe. Prawdą jest natomiast, że zawiadomienia w omawianym trybie nie zastosował organ odwoławczy. Podnieść jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego, jak i składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10 i 12 października 2010 r., II OSK 1279/09 opubl. w CBOSA ). Skarżący takiego wniosku jednak nie wykazali, samo zaś powoływanie się na powyższe uchybienie nie może zostać za wystarczające.

Równie niezasadny jest zarzut wadliwego podpisania decyzji poprzez zamieszczenie nieczytelnych podpisów członków organu odwoławczego. Bez wątpienia stosownie do art. 107 § 1 pkt. 8 kpa decyzja musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Niewątpliwie podpisy pod decyzją SKO nie są czytelne, nie zawierają imion i nazwisk osób składających podpisy. Wspomniany przepis nie wprowadza jednak wymogu czytelności podpisu, a jedynie wymóg złożenia podpisu oraz podania imienia i nazwiska osoby podpisującej decyzję. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. ( I GSK 351/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podpis pod decyzją może być nieczytelny (w formie zwykle używanej przez osobę składającą podpis), jeżeli jest on uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby składającej podpis. Identyfikacja osoby podpisującej decyzję jest możliwa także dzięki wskazaniu w nagłówku decyzji danych identyfikujących osobę podpisaną pod decyzją. Podpis pod rozstrzygnięciem musi być zatem własnoręczny, lecz nie musi być czytelny. Wydana decyzja spełnia powyższe wymogi. Z jej komparycji jasno wynika jakie osoby, wymienione z imienia i nazwiska zasiadały w składzie tego organu i zawiera podpisy wszystkich trzech osób wchodzących w skład organu kolegialnego. Złożenie nieczytelnych podpisów nie ma zatem wpływu na ważność wydanej decyzji.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.