Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 868/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SAB/Wa 868/19

UZASADNIENIE

P. K. złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 roku, które wpłynęło do organu w dniu 21 grudnia 2017 roku skarżący zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielnie odpowiedzi czy: "Okręgowa Rada Adwokacka otrzymywała skargi i/lub prowadziła postępowania w zakresie dyscyplinarnym (lub wyjaśniającym/innym), dotyczące działalności adwokata M. S.; jeżeli tak, to w jakim zakresie i z jakim skutkiem oraz podanie czasookresu ewentualnego postępowania lub zgłaszanych zastrzeżeń."

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] poinformowała skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Skarżący uznając, że organ pozostaje w bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpoznania jego wniosku, z uwagi na to, że nie udzielił wnioskowanych informacji oraz nie podjął stosownych kroków prawnych i dyscyplinarnych wobec osób, które dopuściły się uchybienia w postaci braku udzielenia tychże informacji, wniósł bezpośrednio do Naczelnej Rady Adwokackiej pismo z dnia [...] kwietnia 2018 roku, zatytułowane "zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania", które wpłynęło do Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu 9 kwietnia 2018 roku, a następnie zostało doręczone organowi w dniu 17 kwietnia 2018 roku celem rozpoznania i udzielenia odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] udzielając odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2018 roku dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania wskazała, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 roku o udzielenie informacji publicznej, został rozpatrzony pismem w dniu [...] stycznia 2018 roku, które to pismo zostało doręczone dnia 22 stycznia 2018 roku.

Następnie, w dniu 23 października 2019 roku do organu wpłynęło pismo Naczelnej Rady Adwokackiej wraz z pismem skarżącego z dnia [...] października 2019 roku, stanowiące uzupełnienie złożonego wcześniej "zażalenia na bezczynność i przewlekłość postępowania" wraz z dodatkowymi wnioskami "o nakazanie dziekanowi ORA w [...] oraz Rzecznikowi Dyscyplinarnemu ORA udzielenia informacji, jak i wszczęcie postępowania nadzorczego nad ORA w [...] wobec rażącej zwłoki w udzieleniu informacji stanowiących rażącą nieprawidłowość organu samorządu adwokackiego". W treści przedmiotowego pisma skarżący powoływał również kwestie dotyczące jego zdaniem naruszania przez adwokata M.S. zasad wykonywania zawodu.

W odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2019 r. organ poinformował, że wniosek skarżącego został ponownie rozpatrzony, a żądane informacje, w trybie dostępu do informacji publicznej mają charakter informacji przetworzonych ergo uzyskanie do nich dostępu wymaga od wnioskodawcy wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. W związku z powyższym organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Z 2019 r. poz. 1429), zobowiązał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od daty doręczenia mu pisma, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wskazując jednocześnie, że brak wywiązania się przez skarżącego ze zobowiązania w terminie spowoduje wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 6 listopada 2019 roku. Skarżący pismem z dnia 19 listopada 2019 roku wskazał, że istotny interes publiczny w sprawie przejawia się w elementarnym wskazaniu, iż zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego, a co za tym idzie wszelkie informacje związane z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego przez daną osobę są jawne, a dostęp do informacji jest przejawem realizacji zasady zaufania publicznego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku organ w głosowaniu jawnym, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, postanowił odmówić skarżącemu udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym przez niego zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonej. Organ nie dysponuje gotową informacją publiczną, której udostępnienia żąda skarżący, a nadto wnioskowane informacje mogą naruszać prawo do prywatności klientów oraz tajemnicę adwokacką. W związku z powyższym skarżący został prawidłowo wezwany do wykazania, że uzyskanie żądanych przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego to wezwania skarżący w sposób prawidłowy nie wykonał. Stwierdzenia zawarte w piśmie z dnia 19 listopada 2019 roku są bowiem ogólnikowe, abstrakcyjne i oderwane od meritum sprawy. Sam fakt, że zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego nie powoduje automatycznie, że każda informacja przetworzona dotycząca jego osoby posiada walor "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Zdaniem organu skarżący nie wskazał w najmniejszym stopniu, dlaczego konkretnie żądana przez niego informacja ma znaczenie dla interesu publicznego, a tym bardziej nie wykazał jej "szczególnej istotności". Organ wskazał ponadto, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie organu, w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, a takiej zależności w płaszczyźnie żądanych przez skarżącego informacji publicznej organ nie dostrzegł.

P. K. złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wnosił o;

1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania organu samorządu

zawodowego - Okręgowa Rada Adwokacka w [...] ([...]) - w postępowaniu w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji n/p przepisów prawa;

2. stwierdzenie rażącego charakteru nieprawidłowości;

3. nakazanie organowi samorządu zawodowego udzielenia informacji i wykonanie wnioskowanych czynności oraz wszczęcia postępowania w przedmiocie dyscyplinarnym wobec osób, które dopuściły się nieprawidłowości;

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 20000 PLN;

5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podnosił, iż do chwili obecnej - tj. niemalże 2 lata od złożenia wniosku - organ samorządu adwokackiego nie udzielił informacji we wskazanym zakresie, nie wydano też żadnej decyzji w tej sprawie. Taki stan jest niedopuszczalny i narusza prawo strony do rozpoznania sprawy niezwłocznie oraz potwierdza bezczynność organu samorządu adwokackiego. Wskazywał, iż na niewątpliwy i uzasadniony interes pilnego uzyskania żądanej informacji. Podnosząc, iż osoba, której zapytanie dotyczy pełni obowiązki pełnomocnika skarżącego przed sądem. Z posiadanych informacji i wiedzy z akt spraw wynika, że w sprawach sądowych skarżącego, co najmniej dwukrotnie sędziowie występowali do ORA w [...] z wnioskiem dyscyplinarnym w związku z nieprawidłowościami jakich w zakresie postępowania i reprezentacji dopuszcza się wskazany adwokat. Co więcej, z posiadanych informacji wynika, iż mogły być kierowane skargi również przez innych klientów prawnika, do czego nota bene swego czasu przyznał się sam zainteresowany. Swoje zarzuty kieruje również skarżący. Dotychczas jednak ORA najprawdopodobniej odmawia wszczęcia postępowań i pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zdaniem skarżącego brak udzielenia informacji i rozpoznania wniosku wraz z przytoczonym wyżej stanem sugeruje, iż ORA w Warszawie w sposób nieuprawniony chroni swoich członków i zataja nieprawidłowości jakich się dopuszczają.

Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna i podlegała uwzględnieniu.

W ocenie Sądu, Okręgowa Rada Adwokacka w [...] ma zdolność sądową i jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że kwestię zdolności sądowej reguluje przepis art. 25 p.p.s.a., a więc Okręgowa Rada Adwokacka w [...] osobowości prawnej nie posiada. Podkreślenia wymaga jednakże, iż przepis art. 32 p.p.s.a. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W tej sytuacji, okoliczność braku osobowości prawnej ORA w [...] mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem cywilnym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, brak osobowości prawnej tego kolegialnego organu samorządu zawodowego, pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność ORA w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skoro stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w świetle art. 32 p.p.s.a., jest organ, przez który należy rozumieć nie tylko organ administracji publicznej, ale każdy podmiot, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, to podmiot ten ma zdolność sądową, choćby nie miał osobowości prawnej. Ugruntowany pogląd w tym zakresie prezentowany jest w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13, publik. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Powołany wyrok odnosił się wprawdzie do oddziału spółki akcyjnej, jednakże rozważania w zakresie zdolności sądowej - poczynione na gruncie art. 32 p.p.s.a. - pozostają, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w pełni aktualne na gruncie rozpoznawanej sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, a dotyczącej bezczynności organu samorządu zawodowego.

Wbrew zatem twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, brak osobowości prawnej ORA w [...] nie stanowi przeszkody w stosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez kolegialny organ samorządu zawodowego i nie jest przeszkodą w dokonywaniu przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości wypełniania zobowiązań tego podmiotu w zakresie konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1184), adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Okręgowa Rada Adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 ustawy). Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 ustawy). Okręgowa Rada Adwokacka wykonuje zadania publiczne w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze. Jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że pismem z dnia 4 grudnia 2017 roku skarżący zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielnie odpowiedzi czy: "Okręgowa Rada Adwokacka otrzymywała skargi i/lub prowadziła postępowania w zakresie dyscyplinarnym (lub wyjaśniającym/innym), dotyczące działalności adwokata M. S.; jeżeli tak, to w jakim zakresie i z jakim skutkiem oraz podanie czasookresu ewentualnego postępowania lub zgłaszanych zastrzeżeń."

Zakres żądanej informacji wpisuje się w definicję informacji publicznej. Mając na względzie powyższy wniosek, zauważyć należy, iż do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy samorządów zawodowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Jest ona powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 cyt. ustawy). Okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 p.o.a.). Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 cyt. ustawy). W tej sytuacji, okręgowa rada adwokacka, której zadanie zostało określone w art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, jest zatem podmiotem obowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a więc nie ulega wątpliwości, że ORA w [...] należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, uznać należy, iż - wbrew stanowisku ORA w [...] - niewątpliwie żądana przez skarżącego informacja dotycząca tego czy: "Okręgowa Rada Adwokacka otrzymywała skargi i/lub prowadziła postępowania w zakresie dyscyplinarnym (lub wyjaśniającym/innym), dotyczące działalności adwokata M. S.; jeżeli tak, to w jakim zakresie i z jakim skutkiem oraz podanie czasookresu ewentualnego postępowania lub zgłaszanych zastrzeżeń", należy do informacji publicznych. Sąd uznał bowiem, że kwestie związane z ewentualnymi skargami czy też prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym dotyczące adwokata jest sprawą publiczną, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 3 i 5 - Prawo o adwokaturze, tym samym pytanie zawarte w wniosku skarżącego dotyczy informacji publicznej, albowiem obejmuje ono dane istotne (dotyczące sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata) dla wykonywania tego zawodu. Dane tego typu niewątpliwie należy uznać za informację publiczną, gdyż stanowią one wyraz realizacji ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego. W tym stanie rzeczy należy, iż sposób, w jaki samorząd wykonuje te zadania, ma charakter publiczny, a zatem "piecza" samorządów nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego ma charakter działalności o cechach władztwa publicznego (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., P 21/02, OTK-A z 2004 r. Nr 2, poz. 9).

Należy ponadto zauważyć, że osoba, której dotyczą żądane przez skarżącego informacje publiczne nie może być traktowana jako osoba prywatna, z uwagi na pełnioną funkcję (adwokat – osoba wykonująca zawód zaufania publicznego). Ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p. nie dotyczy, zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, zatem jako takie nie powinno znaleźć zastosowania w odniesieniu do wnioskowanych powyżej informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia.

Niewątpliwie, informacja publiczna podlega udostępnieniu przez podmiot do tego zobowiązany, o ile pozostaje w posiadaniu tego podmiotu i nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.

Organ podnosił, iż zgodnie z ustawą, ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszać prawo do prywatności lub prawo do ochrony danych osobowych. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim wspominana powyżej ustawa z dnia 10 maja 2018 roku o ochronie danych osobowych i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1). Organy adwokatury w zakresie, w jakim są administratorami danych osobowych członków adwokatury, są zobowiązane do bezwzględnego dochowania przepisów ww. aktów prawnych.

Argumentacja ta w ocenie Sądu jest całkowicie nietrafna. Zważyć bowiem należy, że zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego, co zostało już wyjaśnione w rozważaniach Sądu. Więc nie ma potrzeby powtarzania tej wykładni w tym miejscu. W zakresie danych dotyczących innych osób (poza danymi wymienionego we wniosku adwokata) należy wskazać, iż zakres informacji nie zwierał żądania dotyczącego podania takich danych. Ponadto, organ ma obowiązek przenalizować wskazane wyżej wyłączenia i przeprowadzić anonimizację w sytuacji gdyby jednak w danych organu takie informacje się pojawiały.

Organ podnosił również, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ nie dysponuje bowiem, gotowa informacja publiczną, której udostępnienia żąda wnioskodawca.

Należy zważyć, iż o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

W przedmiotowej sprawie taki stan faktyczny nie występuje. Wnioskodawca żądał informacji publicznej dotyczącej jednej osoby wykonującej zawód zaufania publicznego – adwokata. Organ w żaden sposób nie wykazał, iż udzielnie ww. informacji wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpłynąłby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany. Zakres samego wniosku również na to nie wskazuje. Nie ma zatem żadnych podstaw, do przyjęcia, iż w sprawie żądana informacja publiczna wypełniała definicję informacji przetworzonej.

Z tego względu Sąd przyjął, iż ORA w [...] pozostawała w bezczynności. Bezczynność ta uległa zakończeniu w dacie podjęcia przez Okręgową Radę Adwokacką Uchwały z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] odmawiającej udzielenia informacji publicznej skarżącemu. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym nie mniej w przedmiotowej sprawie ORA jako organ kolegialny musiała podjąć uchwałę (art. 45 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Uchwała Nr [...] stanowi odpowiednik decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca mógł zwrócić się do ORA w [...] z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak jak w pouczeniu, gdzie organ posługuje się też pojęciem "decyzja").

W przedmiotowym postępowaniu Sąd nie może natomiast oceniać zgodności z prawem Uchwały Nr [...]. Spraw dotyczy bowiem bezczynności organu i w tym zakresie możliwa była kontrola sądowoadministracyjna. Jednocześnie aby ustalić czy w sprawie występowała bezczynność Sąd musiał ocenić czy organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, czy wniosek zawiera żądanie udzielania informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma cechy informacji przetworzonej. Sąd nie miał jednak żadnej możliwości uchylenia Uchwały Nr [...] czy też zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017r. został bowiem rozpoznany ww. Uchwałą. Wprawdzie organ oznaczył wniosek jako datowany na dzień [...] października 2019r. lecz tożsamość sprawy oraz treść merytorycznego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazują, iż ww. Uchwała dotyczy wniosku z dnia [...] grudnia 2017r.

Sąd uznał, iż z podanych wyżej przyczyn ORA w [...] pozostawała w bezczynności do dnia podjęcia Uchwały nr [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku należy przypisać rażący charakter naruszenia prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza niezrozumiałe "oczekiwanie" z podjęciem decyzji (uchwały) w przedmiocie wniosku jednoznacznie na to wskazują. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż stroną postępowania jest Okręgowa Rada Adwokacka. Natomiast samorząd zawodowy adwokatury jest samorządem zawodu zaufania publicznego. Ten typ samorządu zdefiniowany jest w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odniesienie do działania w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Ustawa zasadnicza jest aktem późniejszym w stosunku do prawa o adwokaturze, ale stwierdzić trzeba, że art. 3 pr. adw., określając zadania samorządu zawodowego adwokatury, realizuje powołany wyżej wzorzec konstytucyjny, nakładając na samorząd określone zadania. Podkreślenia godne w tym kontekście jest sprawowanie przez samorząd nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata, doskonalenie zawodowe i kształcenie aplikantów oraz ustalenie i krzewienie zasad etyki zawodowej i jej przestrzeganie. Celem tej grupy zadań samorządu jest realizacja pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata, o czym jest mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że doskonalenie zawodowe adwokatów zapisane jako zadanie samorządu, jest jednocześnie obowiązkiem każdego adwokata. Uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej nr 57/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. o doskonaleniu zawodowym adwokatów określa zasady obowiązkowego doskonalenia zawodowego. Uchwała w preambule potwierdza wagę doskonalenia zawodowego, stwierdzając m.in., że najwyższe kwalifikacje zawodowe adwokata, obok kwalifikacji etycznych, stanowią warunek, a jednocześnie gwarancję realizacji społecznej roli adwokata (red. Kruszyński Piotr, Prawo o adwokaturze. Komentarz, Opublikowano: WK 2016).

Kolejno, co do zasady samo błędne przyjęcie przez organ, iż wniosek nie zawiera żądania udostępnienia informacji publicznej, nie stanowi podstawy do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednakże w przedmiotowej sprawie jako podmiot zobowiązany występuje Okręgowa Rada Adwokacka. Z uwagi na zakres obowiązków i specyfikę tego samorządu zawodowego należne jest wymaganie szczególnych standardów działania. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony pismem z dnia [...] grudnia 2017r. a skarżący doczekał się rozstrzygnięcia w dniu [...] grudnia 2019r. Wskazane okoliczności sprawy skłoniły Sąd do przyjęcia, iż bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt sprawy nie wynika natomiast zła wola organu, ani celowe działanie mające na celu pozbawienie prawa do informacji (wniosek z pkt 3 skargi). Okręgowa Rada Adwokacka w [...] udzielała skarżącemu odpowiedzi pisemnych, ostatecznie zajmując stanowisko w Uchwale nr [...]. Suma pieniężna nie odniosłaby też skutku prewencyjnego, bowiem ORA podjęła w dniu [...] grudnia 2019r. Uchwałę w sprawie Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do przyznania od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.