Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 161/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, 4, 8 i 9, art. 53 § 2b, art. 135, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 12, art. 16 § 1, art. 35, art. 36 § 2, art. 37 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku R. S. i in. z [...] października 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt 2 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. R. S. (dalej też jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), reprezentowana przez A. D., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej przy ulicy [...] w P. ("Inwestycja"). Podnosząc, że zarzucana przewlekłość prowadzi w konsekwencji do niczym nieuzasadnionego zaniechania wydania ostatecznej decyzji w sprawie – mimo upływu wszystkich ustalonych przepisami prawa terminów – skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie rażącej przewlekłości prowadzonego przez SKO postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji;

2. stwierdzenie, że przewlekłość tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że pismem z [...] października 2016 r., wnioskodawczyni R. S., wraz z J. S. oraz E. K., zainicjowali przed Prezydentem Miasta P. (zwanym też dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. Mimo upływu blisko już 5 lat od dnia wszczęcia tego postępowania, jest ono cały czas w toku i nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W ocenie strony skarżącej przyczyną takiego stanu rzeczy jest przewlekłe działanie organów obu instancji, zwlekających de facto z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, jak również, dodatkowo, ciągłe uchylanie przez SKO, do ponownego rozpoznania, decyzji administracyjnych organu I instancji. Ten ostatni organ w niniejszej sprawie już czterokrotnie wydawał decyzje odmawiające wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy dla planowanej Inwestycji. Decyzje te, na skutek odwołań wnoszonych przez skarżącą, były każdorazowo uchylane przez SKO, które za każdym razem przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ostatnia z takich decyzji kasacyjnych SKO została zaskarżona przez wnioskodawczynię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 04 marca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 1958/20 uwzględnił sprzeciw pełnomocnika skarżącej, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i tym samym zobowiązując de facto SKO do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej – przedstawiwszy sposób rozumienia pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości postępowania" – ocenił, że organ w sprawie prowadził działania w sposób nieefektywny, wykonując czynności często w dużych odstępach czasu, a więc przewlekle, a ponadto poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ działaniach oczywiście pozbawione były jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Tym samym organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Lektura akt w niniejszej sprawie nie pozawala bowiem na uznanie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji za konieczne i uzasadnione w całej rozciągłości należy uznać – zdaniem autora skargi – przyznanie na rzecz skarżącej, w związku z rażącą przewlekłością postępowania, sumy pieniężnej dochodzonej niniejszą skargą, odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedni.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że działając na skutek ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1958/20 i kierując się zawartą w nim oceną prawną zleciło uzupełnienie materiału dowodowego osobie uprawnionej – mgr inż. arch. M. M.. Następnie w dniu [...] września 2021 r. zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłości postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

Poza tym do skarg na bezczynność lub przewlekłość nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tych stanów, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por.: wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; postanowienie NSA z 19.07.2013 r., I FSK 1325/17; por. też wyroki WSA: z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11; z 28.08.2014 r, I SAB/Wr 5/14; z 27.10.2015 r., II SAB/Op 41/15; z 23.06.2016 r., I SA/Łd 3/16; z 15.05.2018 r., III SAB/Gl 30/17; z 16.09.2020 r., II SAB/Gd 47/20; dostępne w CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Przy tym ów termin ("w każdym czasie"), który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na opieszałość organu (bezczynność / przewlekłość), z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą takiej opieszałości, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności lub przewlekłości "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której zarzucana opieszałość dotyczy, tj. do wydania lub podjęcia przez organ określonego aktu lub czynności (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA; por. też P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 326).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem:

- zarzucana przewlekłość dotyczy rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – a więc w istocie chodzi o opieszałość tego organu w wydaniu rozstrzygnięcia w ww. przedmiocie, czyli decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

- z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z [...] kwietnia 2021 r. (nadanym następnego dnia w placówce pocztowej Poczty Polskiej S.A.; k. 36-44 akt sądowych) wniosła ponaglenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez SKO. Ubocznie godzi się zaznaczyć, że podniesiona w skardze okoliczność, iż organ pismem z [...] maja 2021 r. [brak tego pisma w aktach administracyjnych sprawy – uw. Sądu], nie przychylił się do zawartych w ponagleniu wniosków (wskazując ogólnie, że nie miał możliwości wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie), pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej kontroli sądowej, gdyż Sąd nie jest związany stanowiskiem organu administracji w kwestii (nie)zasadności ponaglenia,

- w dniu wnoszenia skargi (a i w dacie wyrokowania) postępowanie przed organem II instancji w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy było w toku.

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych, w tym wymogu uprzedniego wystąpienia do organu administracji z ponagleniem, co otworzyło drogę do jej merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sąd miał na uwadze, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim taka skarga została wniesiona (zob. wyrok NSA z 12.12.2018 r., I OSK 2257/18, CBOSA). Kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej, od momentu zainicjowania przed nim konkretnego (etapu) postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyroki NSA: z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14; z 10.02.2015 r., II OSK 2104/14; z 09.04.2015 r., II GSK 363/14; z 06.05.2015 r., I OSK 2386/14; dostępne w CBOSA). Omawiane skargi są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, to zaś następuje poprzez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. wyrok WSA z 22.05.2013 r., IV SAB/Po 24/13, CBOSA).

Powyższa reguła wiąże się z treścią art. 135 p.p.s.a., który – stanowiąc, że: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia" – nie rozszerza pionowo ("w głąb") granic sprawy sądowoadministracyjnej w postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość postępowania (odpowiednio: na bezczynność organu). Jak bowiem trafnie zauważa się w doktrynie, zawarte w tym przepisie sformułowanie "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności" ogranicza zakres zastosowania tej regulacji do spraw sądowoadministracyjnych, w których przedmiotem zaskarżenia jest określony przejaw aktywności (akt lub czynność) organu administracyjnego, a nie sposób prowadzenia postępowania charakteryzujący się stanem bezczynności / przewlekłości (braku aktu lub czynności). W konsekwencji zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na niesprawność działań administracji nie wykracza poza etap (szczebel, fragment, instancję) postępowania, podczas którego wniesiono skargę. Oznacza to, że również orzeczenie sądu co do wystąpienia przewlekłości postępowania nie może odnosić się do jego wcześniejszych etapów, które zostały zakończone, lecz jedynie do etapu aktualnie toczącego się postępowania administracyjnego. Uwzględnienie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe tylko pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, ss. 312-313).

W świetle powyższych uwag przedmiotem kontroli Sądu zainicjowanej przedmiotową skargą R. S. – mimo wynikającej z tej skargi woli poddania kontroli sądowej całego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, od momentu jego wszczęcia z wniosku skarżącej (i innych) z [...] października 2016 r. – może być tylko ten jego etap, na którym doszło do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi, tj. faza postępowania przed SKO po uchyleniu ostatniej decyzji SKO z [...] października 2020 r. nr [...] wyrokiem WSA w Poznaniu z 04 marca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 1958/20 (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA"). Należy przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi, ww. decyzja SKO – jak i wszystkie poprzednie decyzje kasacyjne tego organu – były decyzjami ostatecznymi (w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.) kończącymi postępowanie administracyjne na danym etapie załatwienia sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość SKO w analizowanej tu fazie postępowania:

- [...] maja 2021 r. – wpływ do SKO prawomocnego odpisu Wyroku WSA, wraz z aktami administracyjnymi sprawy;

- [...] sierpnia 2021 r. – data sporządzenia przedmiotowej skargi R. S. na przewlekłość postępowania SKO, nadanej następnie w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu [...] sierpnia 2021 r. (wpływ do organu [...] sierpnia 2021 r.);

- [...] sierpnia 2021 r. – powołany przez SKO biegły [w aktach administracyjnych sprawy brak stosownego postanowienia organu lub innego dokumentu pozwalającego ustalić fakt oraz datę powołania biegłego – uw. Sądu], w osobie mgr inż. arch. M. M., sporządza projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wraz z załączonymi do niej wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej [brak danych, kiedy projekt został przekazany organowi – uw. Sądu];

- [...] września 2021 r. – data sporządzenia, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomienia organu o możliwości zapoznania się przez strony z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Pismo to – doręczone stronom postępowania zasadniczo w dniach [...] i [...] września 2021 r. – zawierało także zawiadomienie, wystosowane na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., iż sprawa zostanie załatwiona nie później niż do dnia [...] października 2021 r.;

- [...] października 2021 r. – termin załatwienia sprawy wskazany przez SKO w ww. zawiadomieniu z [...] września 2021 r.;

- [...] listopada 2021 r. – Sąd wzywa organ, pod rygorem oparcia rozstrzygnięcia na dotychczas zgromadzonych aktach sprawy, do udzielenia informacji w terminie do [...] listopada 2021 r., czy zapadła już decyzja kończąca postępowanie, którego dotyczy skarga na przewlekłość. Wezwanie to do dnia wydania wyroku pozostaje bez odpowiedzi [odpowiedź SKO, datowana na [...] listopada 2021 r., wpłynęła do Sądu [...] listopada 2021 r., tj. dzień po wydaniu wyroku; k. 66-68 akt sądowych].

W skardze wniesionej w takich okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca zarzuciła SKO expressis verbis tylko jedną z postaci opieszałości – tj. przewlekłość postępowania (a już nie bezczynność) – w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z tym ocenę, czy na kontrolowanym etapie postępowania administracyjnego doszło do zarzucanej organowi II instancji przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów opieszałości organu.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że SKO dopuściło się w kontrolowanej sprawie zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; w skrócie "u.p.z.p.") nie określają innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19.06.2015 r., II OSK 3096/14, CBOSA) – zasadniczo powinna zostać załatwiona, w pierwszej instancji, w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w instancji odwoławczej – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa, dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, powinna być załatwiona przez SKO, co do zasady, w ciągu miesiąca od otrzymania akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem zapadłego w tej sprawie prawomocnego Wyroku WSA. Jednak SKO skorzystało z możliwości przedłużenia terminu, jaką daje przywołany art. 36 § 1 k.p.a., i pismem z [...] września 2021 r. wskazało nowy termin załatwienia sprawy – do [...] października 2021 r.

Mimo to do dnia wydania niniejszego wyroku – a więc przez okres ponad 6 miesięcy – SKO nie wydało decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

W ocenie Sądu tej nieterminowości ewidentnie towarzyszyła przewlekłość w prowadzeniu postępowania.

Godzi się bowiem zauważyć, że jak można wnioskować z materiałów zebranych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, aktywność Organu w ciągu owych 6 miesięcy – nie licząc zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo SKO z [...] września 2021 r.) – ograniczyła się w istocie do zlecenia osobie uprawnionej, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (pozytywnej) wraz z analizą urbanistyczną (której ostatecznie brak w aktach adm. II inst.; są tylko jej wyniki, stanowiące załącznik do projektu decyzji, opracowane, jak podano w adnotacji na ww. projekcie, na podstawie analizy wykonanej w postępowaniu przed organem I instancji). Materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym nierzetelnie prowadzona metryka sprawy, nie pozwalają przy ustalić, kiedy organ zwrócił się do tej osoby ze stosownym zleceniem, ani jak długo trwała jego realizacja. Wiadomo tylko, że projekt decyzji został sporządzony dopiero [...] sierpnia 2021 r., a więc w dniu wniesienia rozpatrywanej tu skargi (i 4 dni przed jej wpływem do organu).

W takim przypadku nie sposób żadną miarą uznać, że kontrolowane postępowanie cechowała wymagana dynamika, a podejmowane w jego ramach czynności przez organ II instancji były należycie skoncentrowane. Jednocześnie odpowiedź na skargę nie naprowadza żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tak przewlekłe procedowanie.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić SKO przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku organ II instancji nie załatwił sprawy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał SKO do załatwienia wniosku skarżącej (i innych) z [...] października 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że SKO dopuściło się przewlekłości w załatwieniu tego wniosku (pkt 2 sentencji wyroku).

Jednakże – stosownie do wymogu z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd miał w szczególności na względzie, że rozpatrując sprawę po Wyroku WSA, zgodnie z zawartymi w nim wytycznymi, SKO było zobligowane rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. To zaś w szczególności wymagało zweryfikowania kompletności wniosku i aktualności jego załączników, sporządzenia (względnie zaktualizowania) analizy urbanistyczno-architektonicznej i zlecenia uprawnionej osobie (w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) opracowania projektu decyzji, a następnie poddania go wymaganym uzgodnieniom lub opiniowaniu przez inne, właściwe organy. Są to czynności z zasady praco- i czasochłonne, których w dodatku zwykle nie wykonuje organ odwoławczy – a więc których konieczność wykonania może mu nastręczać dodatkowych trudności – lecz wyspecjalizowany w nich organ pierwszej instancji. Czynności te wprawdzie nie powinny trwać ponad 6 miesięcy, ale taka ich długotrwałość – z uwzględnieniem faktu, że dotyczy organu odwoławczego, "nienawykłego" do ich wykonywania – nie jawi się, w ocenie Sądu, jako "rażąca" w powyższym rozumieniu.

Te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona przewlekłość SKO nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej określonej w pkt 3 petitum skargi. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Dodatkowo wypada wyjaśnić, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA: z 28.07.2020 r., II GSK 127/20; z 20.04.2021 r., III OSK 2948/21; dostępne w CBOSA). Decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3094/19, CBOSA). Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie autor skargi w ogóle nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej (poza ogólnikowym powołaniem się na "taki stan rzeczy"), co stanowiło dodatkowy argument za orzeczonym oddaleniem żądania strony skarżącej w tym zakresie.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn zm.) – łącznie: [...] zł.