Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 217/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40e ust. 1,  art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłat za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – po rozpatrzeniu odwołania O. sp. z o.o., z siedzibą w O. (dalej zwana spółką), od decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] r. ([...]), ustalającej wysokość opłat za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – utrzymał w mocy decyzję, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. ([...]), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie pr.g.k),

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), na żądanie spółki, wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] r. ([...]) w sprawie naliczenia opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Żądanie wznowienia postępowania oparto na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 30/12 - który wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r) uznający art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) pr.g.k. za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Spółka zażądała również, aby prowadzenie wznowionego postępowania zmierzało do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty B. z dnia [...] r. o opłatach oraz umorzenia postępowania.

Wnioskodawczyni przywołała wyroki sądów powszechnych i administracyjnych, z których można wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucji oznacza co do zasady oznacza, że przepis taki nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia, a zatem zachodzi zdaniem wnioskodawcy konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego unormowania. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że kwestionowane orzeczenie powinno być uchylone a toczące się postępowanie (po wznowieniu) umorzone.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Starosta B. – wskazując na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. ([...]), uznając, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. nie zawiesza pobierania opłat do momentu odroczenia mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją.

Organ pierwszej instancji oparł uzasadnienie prawne i faktyczne odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] r. na unormowaniach zawartych w art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), według którego "w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [12 lipca 2014 r.], związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającej z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 [pr.g.k], w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 [pr.g.k.] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą". Na tej podstawie załączono do decyzji dokument naliczenia opłaty za te same czynności wedle przepisów wynikających ze zmienionej ustawy, z których wynika, że kwota ta jest wielokrotnie wyższa od kwoty ustalonej decyzją, której uchylenia żąda spółka. W zawiązku z tym organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia tej decyzji i orzekł o utrzymaniu jej w mocy.

Od decyzji Starosty B. z dnia [...] r., odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] r., odwołała się spółka, zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a § 1 i § 2 k.p.a. Naruszenie tych przepisów nastąpiło zdaniem strony poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] r., która została wydana na podstawie niekonstytucyjnego art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) pr.g.k., co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 30/12).

Spółka wywiodła, że skoro z dniem 12 lipca 2014 r. utracił moc obowiązującą art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) pr.g.k., to w tej samej dacie przestało obowiązywać również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), na podstawie którego naliczono wysokość opłat decyzją, o której uchylenie wnosi strona.

Powołując się natomiast na ugruntowane stanowisko sądów powszechnych, odwołująca się strona wskazała, że utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza co do zasady, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia, a zatem decyzja Starosty B. z dnia [...] r. powinna być uchylona, postępowanie zaś w sprawie opłat umorzone.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdził, że kwestionowana decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy, chociaż z innych powodów, niż to przedstawił organ pierwszej instancji w uzasadnieniu.

Uzasadnienie prawne i faktyczne w decyzji Starosty B. oparte zostało nietrafnie na unormowaniu ujętym w art. 12 ustawy o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, tj. przed 12 lipca 2014 r.

W omawianym przypadku mamy jednak do czynienia ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] r., a więc wykorzystany przepis art. 12 noweli nie może być zastosowany do uzasadnienia prawnego i faktycznego odmowy.

Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Po wznowieniu postępowania w trybie art. 145a § 2 k.p.a. organ powinien zbadać wpływ niekonstytucyjnego prawa na rozstrzygnięcie związane z opłatami za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a.

Przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji, w wyniku którego wyda-na została zaskarżona decyzja, było zbadanie czy istnieją prawne przesłanki, które nakazywałyby uchylenie decyzji z dnia [...] r. o naliczeniu opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę B., z uwagi na fakt, że wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 30/12 – który wszedł w życie z dniem z dniem 12 lipca 2014 r.) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 40. ust. 5 pkt 1 lit. b) pr.g.k. za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, na podstawie którego naliczono wysokość opłat decyzją, o której uchylenie wnosi strona. Nie dotyczyło to natomiast obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 3c pr.g.d., z którego wynika jedno-

znacznie że "udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ... jest odpłatne".

Wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. było zdaniem organu zasadne, bowiem art. 145a k.p.a. daje możliwość stronie złożenia skargi o wznowienie postępowania oraz ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, wydaną na podstawie przepisów prawa, gdy weszło w życie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności tych przepisów.

Rozpatrując sprawę prowadzoną zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i w niniejszym postępowaniu nie dopatrzono się możliwości uznania w tym przypadku argumentów spółki, jakoby nie można było przy naliczaniu wysokości opłat i wydaniu decyzji z dnia [...]r. posłużyć się przepisem, którego niekonstytucyjność z odroczeniem do 12 lipca 2014 r. została ogłoszona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 30/12).

Problem skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, odraczających w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji termin utraty mocy obowiązującej aktów normatywnych uznanych za niekonstytucyjne, budzi spory i rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie.

Według jednego stanowiska tego rodzaju orzeczenia Trybunału obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty mocy i powinny być stosowane (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, Wokanda z 2006 r. nr 5, str. 35; Trybunał Konstytucyjny w cytowanych w tym wyroku orzeczeniach; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r" II OSK 1745/07, LEX Nr 357511 i cyt. w nim orzecznictwo; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 28/06, OSNC z 2007 r. nr 2, poz. 31).

Drugie stanowisko wyraża sprzeciw wobec stosowania w państwie prawa norm uznanych za sprzeczne z Konstytucją po ogłoszeniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny (por. B. Adamiak: Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą – jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy z 2007 r., nr 1, str. 3).

Słusznie przy tym wywodzi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. (IV CSK 28/06), że koncepcja niestosowania obowiązującego prawa nie tylko niweczy sens odroczenia z art. 190 ust. 3 Konstytucji, ale jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż niestosowanie prawa przez organy państwa oznacza de facto jego nieobowiązywanie, co w istocie powoduje skutek sprzeczny z ostatnio wskazaną normą konstytucyjną. Tak więc argumenty przeciwne, odwołujące się do ogólnych konstytucyjnych zasad państwa

prawa i funkcjonalności prawa, w rzeczywistości optują za rozwiązaniami niezgodnymi z konkretnym przepisem Konstytucji. Zwłaszcza ze zdania trzeciego art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że dalsze czasowe obowiązywanie przepisów, powinno wiązać się z ich stosowaniem.

Zwolennicy poglądu o stosowaniu przez sądy i organy w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, podkreślają, że skoro wyrokiem TK niekonstytucyjny przepis obowiązuje, to powinien być bezwzględnie stosowany. Instrument odroczenia został bowiem przewidziany przez ustawodawcę w Konstytucji.

Organ powołał się przy tym na fragment wystąpienia prof. Marka Satjana w Komitecie Nauk Prawnych w 2003 r., który stwierdził, że "Pewny wydaje się już dzisiaj pogląd, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Czysta wykładnia semantyczna silnie przemawia za taką tezą: utracić moc obowiązującą może przepis, który wcześniej obowiązywał – utracić można bowiem to, co wcześniej istniało. Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej, tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust.3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. Stanowisko w tej kwestii (tj. kształtującego charakteru orzeczenia TK) mocniej przemawia za prospektywnym efektem orzeczenia TK".

Należy zauważyć, że stanowisko to jest całkowicie przeciwstawne tezie, na której spółka oparła odwołanie od decyzji.

W tej kwestii wyraźnie opowiedział się również TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., dotyczącego uznania za niekonstytucyjne unormowań art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) pr.g.k., na podstawie których wydane zostało rozporządzenie z 2004 r., dotyczące ustalenia wysokości opłat, stwierdzając: "Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej".

"Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej, jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie".

Z przywołanych wypowiedzi wynika, że Trybunał Konstytucyjny stosuje klauzulę odraczającą w celu zapobieżenia sytuacji, w której natychmiastowa derogacja niekonstytucyjnych przepisów w jeszcze większym stopniu spowodowałaby naruszenie norm i wartości konstytucyjnych, niż stosowanie przepisów niezgodnych z Konstytucją. Trybunał uzasadnia najczęściej wydawanie tego typu wyroków możliwością powstania luki prawnej spowodowanej natychmiastowym pozbawieniem mocy obowiązującej (derogacją) niekonstytucyjnego przepisu, wskazując również na zagrożenie równowagi budżetowej państwa, czy też potrzebę zapewnienia ustawodawcy czasu na wprowadzenie nowych regulacji prawnych zastępujących te derogowane.

Istotnym w tej kwestii jest również fakt, że w dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów rozpatrzył skargę kasacyjną co do formy ustalenia wysokości opłat za udostępnienie materiałów i informacji udzielonych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (I OPS 1/14). Podjęcie tej uchwały nastąpiło w okresie odroczenia niekonstytucyjnego przepisu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie o wysokości opłat za czynności geodezyjne, które posłużyło do ustalenia opłat w decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r., a której uchylenia żąda spółka. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wielokrotnie powoływał się na to rozporządzenie oraz na art. 40 ust. 3c pr.g.k., z którego przede wszystkim wynika obowiązek uiszczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Podjęta uchwała NSA w składzie 7 sędziów stanowi, że "wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej". Jest rzeczą oczywistą, że gdyby nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji o opłatach w okresie odroczenia wyroku TK, sąd nie rozpatrywał by tej sprawy.

Zdaniem organu nie ma podstaw do podzielenia poglądu spółki, że w dacie wydawania decyzji z dnia 29 stycznia 2014 r. (650/WGK/2014) przepisy, na podstawie których wydano tę decyzję, nie miały mocy obowiązującej.

Organ stwierdził również brak – wynikających z art. 145a k.p.a. – podstaw do uchylenia tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 30/12) – poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ([...]), którą tenże organ odmówił uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ([...]), podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) pr.g.k i utratę mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, na podstawie których decyzja ta została wydana, organ pierwszej instancji winien był ww. decyzję uchylić;

2. art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy z 27 sierpnia: 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 pr.g.k – przez rozpatrzenie odwołania spółki z dnia 12 grudnia 2014 r. i wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie, w której właściwym organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Wskutek sformułowanych zarzutów spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego naliczonych według podwójnej stawki minimalnej w tych normach przewidzianej i wydatku na opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

Po prezentacji przebiegu dotychczasowego postępowania skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty i przedstawiła skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. Bezpośrednim jego skutkiem będzie utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, w przypadku zaś bezczynności prawodawcy wystąpią również skutki pośrednie orzeczenia w postaci uchylenia rozstrzygnięć wydanych w indywidualnych sprawach na podstawie niekonstytucyjnych przepisów.

Mimo nowelizacji pr.g.k nie zmieniła się zdaniem skarżącej istota regulacji, którą należy brać pod uwagę przy ustalaniu organu właściwego do orzekania w drugiej instancji w sprawach analogicznych do rozpoznawanej. Nie zmieniła się w szczególności treść art. 7b w ust. 2 pkt 2 pr.g.k. ani przepisów ustawy o finansach publicznych. Opłaty za czynności geodezyjne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, spełniający kryteria dochodu określone w art. 60 pkt 7 lub 8 ustawy o finansach publicznych, stanowiły do dnia 12 lipca 2014 r. i nadal stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, co uzasadnia twierdzenie, że w sprawie, w której taka opłata została pobrana w styczniu 2014 r., organem właściwym w pierwszej instancji jest Starosta B., w drugiej zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (postanowienie NSA z dnia 3 września 2014 r., I OW 82/14 i z dnia 14 stycznia 2015 r" I OW 192/14).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie mógł pozostawić jej w zbiorze legalnych aktów z zakresu administracji publicznej ze względu na uchybienie regułom normującym właściwość organów odwoławczych w sprawach opłat za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie zależało od odpowiedzi na pytanie jaki organ – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – był właściwy do rozpatrzenia odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty B..

Unormowania, które spowodowały rozbieżne poglądy organów administracji publicznej co do ich właściwości w drugiej instancji w sferze opłat za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, znalazły się w ustawie z dnia 20 sierpnia w 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej u.f.p.) oraz w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzja Starosty B. Gako organu pierwszej instancji) z dnia [...] r. ([...]) o naliczeniu opłat została wydana na podstawie art. 60 pkt 7 (Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw), art. 61 ust. 1 pkt 2 (Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) i art. 67 [Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.)] u.f.p. oraz art 40 ust. 3c (Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne) pr.g.k.

W obowiązującym wówczas stanie prawnym organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., były samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p.).

Stan prawny w tym zakresie skomplikował się po wejściu w życie (dnia 12 lipca 2014 r.) ustawy z dnia 5 czerwca 2914 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897). Wówczas to bowiem postanowiono, że wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 pr.g.k.). Dopiero "w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną" (art. 40f ust. 1 pr.g.k.).

Przy charakterystyce tej nowelizacji należy zauważyć, że nie ma ona zastosowania do spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalania opłaty określonej w pr.g.k. W art. 12 ustawy zmieniającej przyjęto bowiem, że "w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą". Przepis ten dotyczy zatem tylko spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r.

Jeżeli więc decyzja Starosty B. z dnia [...] r. o naliczeniu opłat stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r., to jej przedmiot pozostaje w sferze normatywnej objętej przepisami ustawy o finansach publicznych. Dlatego też i wydana przez ten organ po wznowieniu postępowania decyzja z dnia [...] r. (odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r.) jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji w rozpoznawanym prwezypadku - mając na uwadze dyspozycję art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych - organem odwoławczym we wznowionym postępowaniu pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., nie zaś D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest wprawdzie – w rozumieniu k.p.a. – organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 7b pr.g.k.), w tym do starosty (art. 7d pr.g.k.), jednakże właściwość ta nie sięga wstecz, lecz odnosi się do rozstrzygnięć wydanych po dacie wejścia w życie przedstawionej nowelizacji.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd w pełni podzielił stanowisko i wspierające je argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte postanowieniu z dnia 19 czerwca 2015 r. (I OW 41/15).

Postępowanie sądowe dało dostateczne podstawy do uznania trafności zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi. Jeśli zaś chodzi o ujęty w punkcie 1 zarzut niewłaściwego rozumienia (wadliwej wykładni) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. (K 30/12) w kontekście uregulowań Ustawy Zasadniczej, to wypowiadanie się w tej kwestii – bez umożliwienia tego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L., jako organowi odwoławczemu we wznowionym postępowaniu – byłoby co najmniej przedwczesne.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 490) oraz art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 783) w zw. z punktem IV załącznika do tej ustawy, zawierającego wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia.