Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1578/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umarzającą wszczęte na [...] postępowanie w sprawie budowy budynku magazynowo-garażowego na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Pismem z 26 marca 2014 r. PINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie remontu ww. budynku magazynowo-garażowego. W wykonaniu postanowienia PINB z [...] marca 2014 r. [...] przedłożyli ekspertyzę techniczną omawianego obiektu budowlanego sporządzoną przez mgr inż. [...], z której wynika, że inwestorzy po 2010 r. przeprowadzili przy budynku roboty polegające na: wykonaniu nowych zewnętrznych izolacji pionowych oraz wzmocnieniu istniejących fundamentów, remoncie ścian zewnętrznych budynku oraz wykonaniu wieńca żelbetowego, wykonaniu izolacji termicznej ścian zewnętrznych budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie izolacji i pokrycia dachu, wykonaniu nowych obróbek blacharskich dachu i orynnowania, wymianie drzwi garażowych i okna oraz likwidacji otworu drzwiowego na ścianie zachodniej budynku.

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. PINB w [...] zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...].

GINB decyzją z [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji [...]WINB oraz PINB przyjmując, że uzasadnieniem uznania budowy budynku magazynowego za legalnie wybudowany nie mogła być dokumentacja rozważona przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2013 r. GINB wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] maja 1991 r. znak: [...], zatwierdził plan realizacyjny na terenie [...] przy ul. [...] oraz zezwolił na budowę na terenie nieruchomości pawilonu handlowego "[...]" według projektu indywidualnego. Dokonując analizy projektu budowlanego dołączonego do ww. decyzji, należy przyjąć, że zarówno projekt, jak i opis techniczny dotyczy pawilonu handlowego "[...]", a nie garażu (budynku magazynowego). W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego błędnie w przedmiotowej sprawie przyjęły, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że na planie zagospodarowania działki została naniesiona, jak wynika z opisu planu projektowana przebudowa garażu, nie oznacza, że budynek został wybudowany zgodnie z prawem.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. PINB podjął postępowanie i postanowieniem z tego samego dnia nr [...], nakazał [...] przedstawienie oceny technicznej spornego budynku magazynowo-garażowego, planu sytuacyjnego nieruchomości z domiarami obiektu do granic działki oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, a następnie postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych przy budowie spornego budynku magazynowo-garażowego oraz przedstawienie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., nakazał [...] oraz [...] całkowitą rozbiórkę budynku magazynowo-garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że lokalizacja budynku rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: rozporządzenie, gdyż z inwentaryzacji budynku i dołączonego projektu wynika, iż znajduje się on w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy sąsiedniej, a jednocześnie nie jest usytuowany bezpośrednio przy tej granicy. W tym stanie rzeczy brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej.

Wnioskiem z 25 października 2018 r. [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

[...]WINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r., oceniając, że decyzja ta nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez GINB w decyzji z [...] grudnia 2015 r., [...]WINB stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż budynek stanowi samowolę budowlaną, która została po 2010 r., jak należy uznać, samowolnie wybudowana poprzez częściową rozbiórkę poszczególnych elementów obiektu i następnie ich odbudowę. Roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, stąd zastosowany przez PINB tryb postępowania tj. art. 48 p.b. był właściwy. Odwołując się do definicji remontu z art. 3 pkt 8 p.b., organ wskazał, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, co oznacza, iż za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje jego remontu, lecz odbudowy. Z dokumentacji technicznej sporządzonej przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami wynika, że w spornym budynku wykonano m.in. nowe zewnętrzne izolacje pionowe oraz wzmocniono istniejące fundamenty, wykonano remont ścian zewnętrznych budynku, z porównania map oraz dokumentów przedstawionych przez strony postępowania, sporny budynek również zmienił swoje wymiary na przestrzeni paru lat, stąd też niezasadne są zarzuty wskazujące na dokonanie remontu budynku. Zdaniem [...]WINB, wybudowanie samowolnie budynku gospodarczo-magazynowego, a następnie jego częściowa rozbiórka i odbudowa wykonana również w warunkach samowoli budowlanej, dają podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji, zdaniem [...]WINB, mają zastosowanie przepisy p.b. obowiązujące w dacie orzekania. [...]WINB zauważył, że ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. PINB prawidłowo ustalił, że usytuowanie spornego budynku magazynowo-garażowego narusza § 12 rozporządzenia i nie ma możliwości legalizacji obiektu. Z inwentaryzacji geodezyjnej będącej załącznikiem do projektu budowlanego spornego obiektu budowlanego wynika bowiem, że budynek magazynowo-garażowy znajduje się w odległości 1,0 m od granicy z działką nr ew. [...]. Wskazane w projekcie budowlanym prace dotyczące wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie spowodują, że usytuowanie spornego obiektu budowlanego będzie zgodne z warunkami techniczno- budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu, że PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji, o której mowa w wart. 48 ust. 2 i 3 p.b., [...]WINB wyjaśnił, że jakkolwiek przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna (w tym co do zgodności z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi), tak nie w każdym przypadku ustalenie powyższych okoliczności będzie możliwe już na wstępnym etapie postępowania. A zatem nie zawsze naruszenie przepisów techniczno-budowlanych wyklucza wydanie postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Wdrożenie procedury legalizacyjnej nie oznacza, że legalizacja ostatecznie nastąpi, gdyż uzależniona jest nie tylko od współdziałania inwestora, ale także kierunku końcowych ustaleń i ocen organu.

GINB decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2018 r. nie jest dotknięta żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. GINB zauważył, że PINB w [...] roboty wykonane na działce nr [...] polegające na "wymianie ścian podłużnych budynku od strony południowej i północnej na murowane z bloczków gazobetonowych" zakwalifikował jako budowę bez wymaganego pozwolenia. Pracownicy PINB 13 września 2012 r. dokonali kontroli istniejącego budynku na działce nr ew. [...]. W protokole zawarli informację, że "na budowę ww. budynku nie przedłożono dokumentów budowlanych". Ze skargi [...] wynika, że budynek powstał w 1991 r., a na przełomie lat 2011/2012 "został częściowo rozebrany a następnie przebudowany, podwyższono ściany, zbudowano dach dwuspadowy". Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] października 2013 r. z kolei wynika, że w okresie od stycznia 2010 r. do października 2013 r. nie zarejestrowano wniosku dotyczącego przedmiotowej inwestycji. W dniu 12 marca 2014 r. [...] zeznała do protokołu: "[...] ok. 3 lat temu wykonaliśmy remont przedmiotowego budynku magazynowo- gospodarczego". Z akt wynika, że na planie zagospodarowania terenu z 1991 r., wchodzącego w skład projektu pawilonu handlowego "[...]" zaznaczono budynek garażowy, który w wyniku projektowanej rozbudowy miał mieć wymiary 7,0 m x 10,0 m, usytuowany w odległości 1,00 m od północnej granicy działki i 1,4 m od granicy wschodniej. Po roku 2010 przeprowadzono prace budowlane, w wyniku których obrys budynku zmienił się i obecnie wymiary są następujące: 7,30 m x 11,35 m. Odległość od granic działki wynosi: od granicy północnej 0,46 m do 1,01 m, od granicy wschodniej od 1,03 m do 1,05 m. Ściana wschodnia i północna nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Natomiast inwestor na rozbudowę garażu do wymiarów określonych w planie zagospodarowania terenu (sporządzonego dla innego usytuowanego na przedmiotowej działce budynku usługowego) nie uzyskał pozwolenia na budowę. Z akt postępowania, jak zauważył GINB, wynika więc, że budynek został częściowo rozebrany i rozbudowany po 2010 r. Prawidłowo więc PINB zastosował tryb art. 48 p.b., skoro w sprawie mamy do czynienia z rozbiórką i wykonaniem obiektu lub jego części bez pozwolenia. [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r. zwracając uwagę na to, że na konieczność wykonania rozbiórki wskazywała niezgodność usytuowania budynku z warunkami technicznymi. Ponadto, zdaniem GINB, stwierdzenie nieważności decyzji PINB z powodu wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] września 2017 r. i dostarczenia dokumentów do legalizacji stanowiłoby naruszenie prawa, albowiem zgodnie z informacją zawartą w zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2018 r. działka nr ew. [...], obręb [...], położona przy ul. [...] w [...] znajduje się w części miasta [...], dla której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z czym budowa obiektu budowlanego lub wykonywanie innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Takiej decyzji inwestor jednakże nie przedłożył.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] maja 2019 r. złożył [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja PINB nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sposób rażący narusza ona przepisy w następujący sposób:

a. art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 6 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., podczas gdy właściwym trybem procedowania powinny być przepisy art. 50-51 p.b. z uwagi na fakt, iż wykonane w budynku magazynowo - garażowym prace stanowiły najwyżej przebudowę (a nie odbudowę jak przyjął organ), do której nie znajduje zastosowania tryb procedowania określony w art. 48 p.b.;

b. art. 48 ust. 4 p.b., albowiem inwestorzy wykonali w terminie wszystkie obowiązki określone w postanowieniu legalizacyjnym PINB, a więc nie zaistniała sytuacja określona w hipotezie ww. przepisu;

c. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w razie uprzedniego wydania przez organ postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 p.b., a następnie wykonania przez inwestora określonych w tym postanowieniu obowiązków, organ zobowiązany jest wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego;

d. art. 48 ust. 2 p.b. w zw. § 12 pkt 2 rozporządzenia poprzez wydanie nakazu rozbiórki, pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r.) przewiduje możliwość sytuowania budynków przy granicy z działką sąsiednią, co wprost zostało wskazane w przedłożonym projekcie budowlanym;

e. art. 48 ust. 2. w zw. z art. 9 ust. 1 p.b. poprzez nierozważenie możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzą szczególne okoliczności, albowiem budynek magazynowo - garażowy został wybudowany przed 1978 r. i był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i przemawia za tym wzajemne usytuowanie budynków na działkach sąsiednich;

f. art. 103 ust. 2 wskutek zastosowania art. 48 p.b., podczas gdy budowa budynku magazynowo - garażowego została zakończona przed lub w 1978 r., a zatem do procedury legalizacyjnej powinna być zastosowana ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r.

g. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niepoczynienie przez PINB elementarnych ustaleń niezbędnych do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, w szczególności nieustalenie:

- sposobu przeprowadzenia robót wykonanych w budynku magazynowo - garażowym oraz technicznych zamierzeń inwestorów i technologii wykonania robót,

- kiedy budynek magazynowo - garażowy został wybudowany i czy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.

2. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., albowiem GINB w uzasadnieniu swojej decyzji i organ I instancji w decyzji ją poprzedzającej nie odnieśli się do wszystkich powołanych we wniosku uchybień PINB stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, w szczególności do rażącego naruszenia: art. 48 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 p.b.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie sposób ustalić, czy i dlaczego GINB uznał, że decyzja PINB nie narusza rażąco ww. przepisów, a w konsekwencji powołać określonych twierdzeń w niniejszej skardze.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 10 grudnia 2019 r. [...] wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Tym niemniej wniosku tego nie można łączyć ze wszystkimi zarzutami postawionymi w skardze, gdyż część z nich pozostaje nieuzasadniona.

Zauważenia w pierwszym rzędzie wymaga to, że kontrolowana sprawa pozostaje co prawda w granicach materialnoprawnych sprawy dotyczącej oceny legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], niemniej organy nadzoru budowlanego orzekały w tej sprawie w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji), co determinuje przedmiot wydanego przez GINB rozstrzygnięcia i wpływa na sposób oceny przez Sąd jej legalności. We wskazanym postępowaniu nadzwyczajnym nie jest prowadzone ponowne postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji przesłanek upoważniających organ do wydania decyzji w trybie zwyczajnym (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1393/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 244/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1701/16). Zadaniem organu nadzoru nie jest zatem wyjaśnienie i przesądzenie, czy istnieją przesłanki do orzeczenia o nakazie rozbiórki budynku magazynowo – garażowego, gdyż organ nadzoru jest zobowiązany wyłącznie rozważyć, czy zebrany przez niego materiał dowodowy potwierdza kwalifikowane naruszenie prawa przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję. Dokonując tego rozważenia organ nadzoru powinien określić, czy wydana decyzja może znaleźć uzasadnienie w stanie prawnym ustalanym na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zasadniczo odnosi się do kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji i ma miejsce w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach adresata decyzji pozostaje jednoznacznie sprzeczne z treścią przepisu, którego wykładnia nie powinna budzić wątpliwości odnośnie do możliwości zastosowania tego przepisu lub jego niezastosowania względem tegoż adresata. Naruszenie przepisów o charakterze rażącym może jednakże odnosić się także do kwalifikowanego uchybienia przepisom postępowania. Taki przypadek może wystąpić, gdy organ prowadzący postępowanie całkowicie uchyli się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, ewentualnie w sposób oczywisty nie poczyni takich ustaleń, które są bezwzględnie wymagane, by wydać decyzję określonej treści (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. II OSK 2659/17).

Poczynione wyjaśnienia, zdaniem Sądu, nakazują dokonanie rozróżnienia dwóch sfer ustaleń, które mają znaczenie dla prawidłowości wydania przez organ nadzoru decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji. O ile materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważności ma charakter niejako zamknięty, przez co brak jego uzupełnienia i zweryfikowania nie może stanowić uchybienia przepisom postępowania, o tyle ustalenia faktyczne dokonywane przez organ nadzoru, których przedmiotem jest określenie wadliwości badanej decyzji, by mogły zostać uznane za zgodne z prawem i umożliwiające wydanie prawidłowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (stwierdzającej/odmawiającej stwierdzenia nieważności) muszą spełniać standard proceduralny wynikający z obowiązujących przepisów k.p.a. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wypowiedzenia się odnośnie do niego. Wyrazem prawidłowego zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. jest spoczywający na organie nadzoru obowiązek przeprowadzenia szczegółowej kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w celu zweryfikowania, czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ogólnikowa i powierzchowna ocena kwestionowanej decyzji oraz zaniechanie dokonania z urzędu kontroli postępowania, w którym została ona wydana pod kątem wad kwalifikowanych obarczających to postępowanie, musi rzutować na prawidłowość decyzji organu nadzoru.

Kierując się tymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r. została wydana przedwcześnie, albowiem ustalenia [...]WINB i GINB jako niepełne i niekompletne nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości uznać twierdzeń w niej zawartych za prawidłowe odnośnie do niewystępowania wad kwalifikowanych w decyzji nr [...].

Okolicznością niesporną w sprawie pozostaje, że podstawę prawną, którą przytoczył PINB, wydając decyzję nakazującą [...] oraz [...] całkowitą rozbiórkę budynku magazynowo-garażowego, stanowił art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Jednocześnie za w pełni ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać trzeba wniosek, zgodnie z którym przyjęte przez ustawodawcę tryby postępowania przewidziane do likwidacji samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych względem siebie pozostają niekonkurencyjne, wobec czego wykluczona jest możliwość, by w stosunku do tego samego obiektu budowlanego lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania, których przedmiotem jest doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, jeżeli tak postrzegać ogólny cel każdej z tych procedur. Wydaje się, że innego stanowiska w tym zakresie nie prezentują tak skarżący, jak i GINB, ograniczając swoje twierdzenia wyłącznie do wykazania, że w przyjętym stanie faktycznym dopuszczalne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego (art. 48-49 p.b.) albo naprawczego (art. 50-51 p.b.), przy czym różnica zachodząca pomiędzy stronami jest wynikiem wyłącznie odmiennego postrzegania wniosków wynikających z zebranego materiału dowodowego.

Tryb określony w art. 48-49 p.b., tryb przewidziany w art. 50-51 p.b., jak też tryb przyjęty w art. 38-40 p.b. z 1974 r. to odrębne procedury, które mają zastosowanie do różnych stanów faktycznych (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 727), w związku z czym Sąd podziela stanowisko, iż błędnie wszczęte i prowadzone przez organ nadzoru budowalnego postępowanie na podstawie przepisów, których hipoteza nie pokrywa się z ustalonym stanem faktycznym, powinno zostać umorzone, doprowadzając do wszczęcia postępowania we właściwym trybie. Przedmiot tychże postępowań jest różny i nie mogą one samorzutnie podlegać przekształceniu w postępowanie prowadzone w innym (właściwym) trybie (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3341/14). Sąd zwraca uwagę na tę kwestię, albowiem o niepełności ustaleń przyjętych przez GINB świadczy niepoddanie pod uwagę pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczności związanej z tym, że kwestionowana decyzja PINB została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b., niemniej akt ten został podjęty w toku postępowania wszczętego przez PINB w sprawie "remontu budynku magazynowo-garażowego" rozpoznawanej w trybie art. 37-40 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 § 2 p.b. Potwierdza ten wniosek chociażby postanowienie z [...] października 2016 r. nr [...], w którym organ na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 56 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 § 2 p.b. nakazał [...] pierwotnie przedstawienie oceny technicznej spornego budynku magazynowo-garażowego, planu sytuacyjnego nieruchomości z domiarami obiektu do granic działki oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy, kierując się oceną, że sporny budynek powstał na początku lat. 90. XX w. w warunkach samowoli budowlanej, a roboty wykonane w latach późniejszych (po 2010 r.) opisane w przedłożonej ekspertyzie technicznej powinny być kwalifikowane jako remont, nie mając wpływu na konieczność stosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Dostrzec należy, że z tak formułowanego stanowiska PINB "wycofał się", wydając postanowienie z [...] września 2017 r. nr [...], a następnie uchylając wskazane postanowienie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], niemniej rzeczą organu nadzoru było ocenić wskazane działanie PINB pod kątem jego skuteczności, uwzględniając, że nałożony obowiązek inwestorzy spełnili (pismo z 7 kwietnia 2017 r. , k. 20), a w dalszej kolejności rozważyć, czy w takiej sytuacji procesowej istniała możliwość "przekształcenia" dotychczasowego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. bez jego umorzenia w postępowanie legalizacyjne kształtowane art. 48-49 p.b. i finalnie wydania w jego ramach kwestionowanej decyzji. Jeżeli GINB uznałby, że powyższe działanie PINB stanowiło naruszenie prawa, powinna zostać mu nadana przez organ nadzoru samodzielnie odpowiednia kwalifikacja z punktu widzenia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pozostawienie tejże kwestii poza zakresem dokonanych przez organ nadzoru rozważań stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazuje, że przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.). Istota tej definicji, jak się przyjmuje, zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 582/10). Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (np. fundamentów). Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest szczególną postacią budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. W sprawie zakończonej decyzją nakazującą rozbiórkę PINB przyjął, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane po 2010 r. stanowiły odbudowę budynku magazynowo-garażowego wymagającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji nr [...] PINB nie zamieścił wyjaśnienia odnoszącego się do nadanej robotom budowlanym kwalifikacji, niemniej taką ocenę zawarł w wydanym w granicach sprawy postanowieniu z [...] września 2017 r. nr [...], wskazując, że w kontrolowanej sprawie doszło do "rozbiórki fragmentów budynku oraz jego częściowej odbudowy". Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego prowadzone roboty nie mogły stanowić przebudowy budynku, albowiem rozebranie części ścian zewnętrznych znajdujących się w złym stanie technicznym, stanowiących konstrukcję nośną budynku i następnie ich odbudowanie w nowej technologii wraz ze wzmocnieniem fundamentów stanowi odbudowę (budowę) części budynku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1658/17).

W zaskarżonej decyzji GINB nie wyjaśnił, dlaczego w tym kontekście przyjął, że budynek został częściowo rozebrany i rozbudowany a nie odbudowany. Pomimo, że zarówno odbudowa, jak i rozbudowa, stanowiąc postacie budowy, mogą być wykonywane jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co stwarzać może podstawę, by przyjąć, że wskazana różnica nie ma znaczenia dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., to z punktu widzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i realizowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji powinien był wyjaśnić, w jakim zakresie roboty polegające na wykonaniu nowych zewnętrznych izolacji pionowych oraz wzmocnieniu istniejących fundamentów, remoncie ścian zewnętrznych budynku oraz wykonaniu wieńca żelbetowego, wykonaniu izolacji termicznej ścian zewnętrznych budynku, wymianie więźby dachowej, wymianie izolacji i pokrycia dachu, wykonaniu nowych obróbek blacharskich dachu i orynnowania, wymianie drzwi garażowych i okna oraz likwidacji otworu drzwiowego na ścianie zachodniej budynku stanowiły rozbudowę. Istota wskazanych robót sprawia, że zasadniczo nie powinny one prowadzić do znaczącej zmiany wymiarów budynku, a przynajmniej takiej, do której nawiązał organ nadzoru w uzasadnieniu swojej decyzji (zmiana wymiarów budynku z 7,0 m x 10,0 m do 7,30 m x 11,35 m). Jeżeli tak, to podważona powinna być albo rzetelność przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy technicznej, która swoimi ustaleniami nie objęła całości faktycznych zmian, jakim po 2010 r. podlegał budynek, albo wskazana zmiana wymiarów budynku nastąpiła na początku lat 90. XX w., tj. przed 1 stycznia 1995 r., gdyż z materiału dowodowego nie wynika, by roboty budowlane przy budynku były wykonywane również w innym okresie. Ten ostatni wniosek powinien z kolei determinować uznanie, że przypisując inwestorom na potrzeby przeprowadzanej oceny decyzji PINB nr [...] wykonanie robót budowlanych po 2010 r. w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw, by traktować je jako "częściową rozbiórkę i rozbudowę". W konsekwencji powinien podjąć próbę nadania im adekwatnej kwalifikacji, poruszając się w ramach definicji "budowy" z art. 3 pkt 6 p.b., gdyż tylko w takim przypadku zastosowanie mógł znajdować art. 48 ust. 1 p.b. zamiast art. 37 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Pomimo że wskazana rozbieżność ma znaczenie dla oceny legalności badanej przez GINB decyzji nakazującej rozbiórkę, organ nadzoru nie doprowadził do jej wyjaśnienia.

Sąd dodatkowo zauważa, że ogólną kategorią "budowy" organ mógłby się posłużyć wyłącznie wówczas, gdyby szczegółowa kwalifikacja nadawana poszczególnym robotom wyszczególnionym w ekspertyzie technicznej nie była potrzebna z uwagi na brak powodu, by poddawać każdą z nich odrębnej ocenie z punktu widzenia możliwości zgodnego z prawem ich wykonania. Taka potrzeba nie zachodzi, jeżeli samowolnym przekształceniom w postaci m.in. remontu, przebudowy, rozbudowy, czy też odbudowy został poddany obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku roboty wykonane przy nim następczo na przestrzeni lat niejako dzielą jego status prawny, wobec czego zasadniczo nie ma potrzeby kwalifikowania każdej z czynności wykonawczych podejmowanych przez inwestora przy samowolnie zrealizowanym obiekcie budowlanym, jeżeli nie może dojść do jego legalizacji, a jednocześnie nie budzi wątpliwości, że przynajmniej część z nich stanowiła postać robót budowlanych określonych w art. 3 pkt 6 p.b., co ma znaczenie, jak to zostało wyżej zaakcentowane, z punktu widzenia stosowania art. 103 ust. 2 p.b.

W kontrolowanej sprawie taki przypadek jednakże nie zachodzi, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za skarżącym, że zakresem niespornych ustaleń poczynionych w sprawie nie może zostać objęta kwestia statusu prawnego budynku magazynowo-garażowego w jego pierwotnej postaci, zanim podlegał on przekształceniom przeprowadzonym przez inwestorów po 2010 r., co w sposób bezpośredni wpływa na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że skarżący nie ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo takiego obowiązku, gdyż wykonane przez niego roboty nie zawierały się w definicji przebudowy zwolnionej z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 8 p.b.) wątpliwości Sądu w żaden sposób nie budzi. Takie wątpliwości wzbudza natomiast twierdzenie przyjęte przez GINB, że budynek magazynowo-garażowy na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] stanowi samowolę budowlaną, ponieważ został on wykonany bez pozwolenia na budowę, co w konsekwencji upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia, że kwestionowanej decyzji nr [...] w żaden sposób w zaznaczonym zakresie nie można przypisać wady wydania jej z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, jak to zostało podniesione już wcześniej, okoliczność ubiegania się przez poprzednich właścicieli działki o pozwolenie na budowę budynku magazynowo-garażowego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie podlega ustaleniu jako ewentualny przedmiot dowodu, gdyż ocena organu nadzoru powinna być w kontrolowanej sprawie zawężona wyłącznie do stwierdzenia, czy materiał dowodowy zebrany przez PINB pozwalał organowi oprzeć się na tych ustaleniach, które decydowały o wydanym przez niego rozstrzygnięciu.

W rozważanym zakresie GINB nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednakże jakichkolwiek wyjaśnień, które pozwalałyby poruszone przez Sąd zagadnienie przekonująco rozstrzygnąć. Całość uwag GINB dotyczy bowiem wykazania samowolnego charakteru robót wykonanych po 2010 r., co potwierdzać ma, zdaniem organu, protokół kontroli z 13 września 2012 r., pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 1 października 2013 r., jak również pośrednio protokół wyjaśnień złożonych przez [...] z 12 marca 2014 r. Z przytoczonych dokumentów nie wynika, że sporny budynek został na terenie działki nr ew. [...] wybudowany bez pozwolenia na budowę, przy czym nie da się obronić tezy, zgodnie z którą PINB na takim roboczym założeniu mógł się w sprawie oprzeć, jeżeli nie zostało ono przez inwestorów obalone i nie świadczy to o rażącym naruszeniu przez niego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 p.b. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył stwierdzenie zamieszczone w skardze [...], iż "[...] budynek ten powstał w 1991 r.", gdy zebrana dokumentacja, którą posługiwał się PINB, dowodzi, że budynek magazynowo - garażowy istniał na działce już w latach 80. XX w. Taką informację przedstawili zresztą sami wnioskodawcy, oświadczając w piśmie kierowanym do PINB z 27 czerwca 2012 r., że "[...] w 1983 roku kiedy kupiliśmy działkę nr [...] obr. [...] na sąsiedniej posesji nr [...] obr. [...] w pobliżu granicy stał bardzo mały murowany budynek gospodarczy [...]". Zastrzeżenia wnioskodawców na wstępnym etapie postępowania budziło rozbudowanie istniejącego budynku, a nie fakt jego istnienia, a przez to i budowy, która poprzedzała kupno przez nich działki sąsiadującej z działką nr ew. [...]. GINB nie zwrócił uwagi na to, że z akt sprawy wynika, iż PINB dwoma wezwaniami (pisma z 14 listopada 2012 r. i 23 stycznia 2013 r.) bezskutecznie wezwał poprzedniego właściciela ([...]) do stawienia się w siedzibie organu w celu wyjaśnienia daty budowy budynku, co jednakże nie spotkało z zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a., pomimo pouczenia wezwanej o tym. Również korespondencja pomiędzy PINB a Urzędem Miasta i Gminy [...] (pisma z 8 listopada 2013 r. znak: [...] i z 13 listopada 2013 r. znak: [...]) nie została przez GINB przeanalizowana pod kątem tego, czy pozwalała ona PINB przyjąć, że kwestia uzyskania pozwolenia na budowę budynku magazynowo – garażowego została w sprawie wyjaśniona, jeżeli udostępnieniu podlegała wyłącznie dokumentacja budowy objętej decyzją z [...] maja 1991 r. znak: [...], a zatem dotyczącej pawilonu handlowego.

W tych warunkach za przedwczesną, a zatem i nieznajdującą potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym Sąd uznaje zamieszczoną w zaskarżonej decyzji przesłankę dowodzenia, że sporny budynek został wybudowany samowolnie i dokonana częściowa jego rozbiórka, a następnie rozbudowa (odbudowa jak przyjął [...]WINB) stanowi ciąg samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Z tego powodu wniosek oparty na wskazanej przesłance powinien być traktowany jako naruszający w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 103 ust. 2 p.b. Ponownie weryfikując powyższą kwestię, organ nadzoru powinien jeszcze raz objąć swoją oceną zebrany materiał dowodowy, który stanowił dla PINB podstawę faktyczną wydania decyzji nr [...] i określić, czy te wnioski, które z niego wynikają upoważniały organ do orzeczenia nakazu rozbiórki ze względu na uznanie, że sporny budynek jest samowolą budowlaną, a jeżeli nie, to czy oparcie się na takim wniosku spełnia kryteria rażącego naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe przesądzenie tego zagadnienia jest o tyle ważne, że ma wpływ na zakres obowiązków jakie spoczywają na skarżącym jako podmiocie, który dopuścił się samowolnego zrealizowania robót budowlanych. Przez to kwestia ta musi być objęta oceną formułowaną przez organ nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu, skoro rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji jest kształtowane również przez ten aspekt, który ma związek ze skutkami pozostawienia w obrocie prawnym aktu naruszającego przepisy prawa obowiązujące w dacie jego wydania.

Sąd zauważa, że jeżeli obiekt budowlany powstał przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę i roboty polegające na jego odbudowie (rozbudowie) były również wykonywane samowolnie, to tenże obiekt budowlany jako całość stanowi samowolę budowlaną o charakterze ciągłym i powinien podlegać trybowi jego legalizacji, o którym mowa w art. 48 – 49 p.b. Jeżeli natomiast obiekt budowlany powstał przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego odbudowie (rozbudowie) były wykonywane samowolnie, to ta samowola budowlana powinna podlegać trybowi określonemu w art. 48 – 49 p.b. tylko, o ile da się części przekształcone konstrukcyjnie w wyniku odbudowy (rozbudowy) obiektu wydzielić i orzec wyłącznie względem nich. Jeżeli bowiem część rozbudowana (odbudowana) stała się integralną częścią obiektu budowlanego i ewentualna rozbiórka jej nie jest technicznie możliwa, organ nadzoru budowlanego powinien w stosunku do tego rodzaju samowoli budowlanej wdrożyć tryb postępowania naprawczego z art. 50 - 51 p.b. i wskazać, jakie obowiązki spoczywają na inwestorze. Powyższą ocenę prawną organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić w sprawie, jeżeli poczynione przez nie rozważania będą dawały podstawę do przyjęcia, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nr [...] w oczywisty sposób wykroczył poza wnioski, jakie mógł wyprowadzić w odniesieniu do statusu prawnego budynku ze zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego i analizowana kwestia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości sprowadzających się do różnicy w ocenach nadawanych zgromadzonym dowodom i różnym postrzeganiem ich mocy dowodowej.

Powyższe prowadzi do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które korespondują z oceną prawną wyrażoną przez Sąd, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji [...]WINB, którą obarczają podobne wady wpływające na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Za nieuzasadniony Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 p.b. w zw. § 12 pkt 2 rozporządzenia poprzez wydanie nakazu rozbiórki, pomimo iż plan zagospodarowania przewiduje możliwość sytuowania budynków przy granicy z działką sąsiednią z uwagi na to, że sporny budynek magazynowo – garażowy nie znajduje się w odległości dopuszczonej przez powołany w skardze § 12 rozporządzenia. Należy zauważyć, że budynki na zasadzie wyjątku od normy ogólnej przewidzianej w § 12 ust. 1 rozporządzenia nakazującej lokalizować je od granicy działki w odległości nie mniejszej niż 3 lub 4 m w zależności, czy posiadają ścianę z oknami lub drzwiami, mogą być lokalizowane bezpośrednio przy tej granicy lub w odległości 1,5 m od niej. Ta ostatnia wartość ma charakter sztywny i nie może zostać zmniejszona, wobec czego ustalenie, że budynek jest oddalony od granicy działek nr ew. [...] w przedziale 0,46 - 1,01 m i 1,03 - 1,05 m musi być traktowane jako potwierdzające uchybienie normie wyrażonej w powołanym przepisie rozporządzenia.

Sąd podziela pogląd sformułowany przez organ nadzoru, zgodnie z którym ustalenie niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami techniczno-budowlanymi stanowi przeszkodę w jego zatwierdzeniu, niemniej przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów, w tym zrealizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 pb., prowadzi do konieczności traktowania, zdaniem Sądu, złożonej dokumentacji jako wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Powoduje to, że wbrew odmiennej ocenie organu, w takim przypadku nie jest możliwe orzeczenie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego objętego wnioskiem, ponieważ formalne istnienie wniosku inwestora nakazuje objęcie go procedurą usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego naruszeń, którą przewiduje art. 49 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 p.b., i dopiero ich niewyeliminowanie pozwala orzec o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne jedynie do momentu wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. stanowi wstępny etap, w którym organ może ocenić, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy i nakazać rozbiórkę bez wezwania inwestora do próby usunięcia stwierdzonych uchybień. Oparcie się na odmiennej wykładni art. 48 ust. 2 i 4 p.b. przez organy nadzoru budowlanego nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy zważywszy, że skarżący nie mógł utożsamiać swojej sytuacji prawnej ze zrealizowaniem hipotezy przewidzianej w art. 48 ust. 5 p.b. Z przedłożonego zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 12 lutego 2018 r. znak: [...] wynika bowiem, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność zrealizowanej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać wykazana w drodze ubiegania się przez skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W myśl art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. inwestor w wyznaczonym terminie powinien złożyć zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przedłożenie zaświadczenia o wskazanej treści musiało skutkować uznaniem, że skarżący nie zastosował się do nałożonego na niego obowiązku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy nierozważenie przez organ nadzoru budowlanego kwestii związanej z zarzutem niewystąpienia przez PINB w toku postępowania legalizacyjnego o zastosowanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 1 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienie możliwości zastosowania takiego odstępstwa nie tylko w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, ale także w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego) miało charakter wysoce sporny, gdyż prezentowane było stanowisko zarówno aprobujące taką możliwość (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. sygn. II OSK 878/17; wyrok NSA z 22 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1485/15; wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3152/14; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2480/14; wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1140/14), jak i ją zdecydowanie negujące (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. II OSK 347/16; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2037/11; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2135/10; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1897/11), więc już chociażby z tego powodu zaniechanie wystąpienia przez PINB o zastosowanie takiego odstępstwa nie mogło stanowić w sprawie okoliczności rozważanej w kategorii dopuszczenia się przez organ naruszenia prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponownie rozstrzygając sprawę, organy dostosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokonają niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie rozważą w zakresie w wyroku szczegółowo ujawnionym wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i ocenią okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 p.b., przedstawiając ich wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.