Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2736/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 408/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. S. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 408/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 23 października 2014 r., nr DOI-8-7714-551-ES/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Gdańska ostateczną decyzją z dnia 25 kwietnia 1977 r., nr GT.V.8221-27/76 orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność P.S., W.P. i J.S.

Pismem z 24 września 2010 r. J.S., dalej także: "skarżąca", wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 24 września 2013 r., nr WG.III/DL/7724-444/2010 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa pozwala na uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Stwierdził także, że zeznania skarżącej złożone po 36 latach od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego nie mogą stanowić podstawy do orzekania.

Od powyższej decyzji Wojewody Pomorskiego skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc zarzut pominięcia jej zarówno na etapie rokowań, jak i postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto zarzuciła, że wobec niekompletności dokumentacji archiwalnej, odmawianie wartości dowodowej jej zeznaniom jest niedopuszczalne.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 23 października 2014 r., nr DOI-8-7714-551-ES/14 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że brak udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 K.p.a., nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że decyzją Urzędu Miejskiego w Gdańsku Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 listopada 1975 r., nr GT-111-6000-560-75-33 zatwierdzony został plan realizacyjny zagospodarowania terenu zaplecza prefabrykacji PRMPO "[...]". Działka nr [...] znajdowała się na terenie przewidzianym pod realizację projektowanej inwestycji. Powyższe – w ocenie organu - wskazuje, że art. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r. wynika, że P.S. nie wyraził zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, co uzasadniało skierowanie sprawy na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego Przemysłu Okrętowego "[...]" w G. z [...] listopada 1976 r., w związku z czym nie został naruszony art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakazujący podjęcie próby nabycia nieruchomości w drodze umowy, a także art. 16 tej ustawy, określający wymogi związane ze złożeniem wniosku o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy.

Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że rozprawa została przeprowadzona 26 marca 1977 r. i był na niej obecny P.S.. Brak jest wprawdzie jakichkolwiek informacji odnośnie do biegłych i opinii szacunkowej, jednakże nie zostało wskazane, żeby strona obecna na rozprawie kwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania. Wyjaśniana była jedynie kwestia toczącego się postępowania o dział spadku.

Jednocześnie organ stwierdził, że skoro z uzasadnienia decyzji wynika, że P.S. otrzymał ofertę to znaczy, że zapoznał się z zaproponowaną wówczas ceną nieruchomości. Konstrukcja ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegająca na uprzednim w stosunku do postępowania wywłaszczeniowego postępowania o odstąpienie nieruchomości (art. 6 ustawy) oraz dyspozycja art. 6, zgodnie z którą odstąpienie nieruchomości następuje za cenę nie wyższą aniżeli ustalona na potrzeby odszkodowania według zasad ustawy, musi prowadzić do wniosku o tożsamości maksymalnej kwoty możliwej do uzyskania przez stronę w postępowaniu o odstąpienie nieruchomości z kwotą ostatecznie ustaloną w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nie zostało złożone odwołanie od decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Decyzja ta stała się ostateczna 20 maja 1977 r.

Organ podkreślił, że wprawdzie zaznania świadków należą do środków dowodowych wymienionych w art. 75 § 1 K.p.a., jednakże zeznania złożone przez skarżącą wskazujące na brak rozprawy, wobec upływu 35 lat od tamtych wydarzeń nie mogą stanowić podstawy do uznania, że rozprawa nie została przeprowadzona. Organ wywłaszczeniowy procedował pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu, który w art. 137, statuującym tryb nadzwyczajny uchylania decyzji jako nieważnej, nie przewidywał przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przesłankę braku jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 137 § 1 pkt 2). Brak podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa nie może pozostawać obojętny dla oceny czy w sprawie wystąpiło, czy też nie - rażące naruszenie prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 23 października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 września 2013 r. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa - przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.; art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego naruszającego zaufanie obywatela do organu.

W ocenie skarżącej, organy bezpodstawnie odmówiły wartości dowodowej zeznaniom świadka, czym w sposób rażący naruszyły art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. Podniosła, że w uzasadnieniu decyzji z 25 kwietnia 1977 r. wskazano: "z uwagi na to, że Ob. P.S. nie wyraził zgody na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej działki". W ocenie skarżącej powyższe stwierdzenie jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca wywłaszczenia do wniosku wywłaszczeniowego dołączył dowód przeprowadzenia rokowań jedynie z P.S. Powyższe stanowi dowód na nieprzeprowadzenie rokowań z W.P. i skarżącą. Zeznania skarżącej są spójne z powyższym ustaleniem. Odmowa uznania zeznań świadka złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej stanowi rażące naruszenie art. 75 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że w świetle przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. jedynymi dokumentami doręczanymi właścicielom w toku postępowania wywłaszczeniowego były wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i decyzja. Pozostałe dokumenty, w szczególności plany realizacyjne, decyzje lokalizacyjne, wniosek o wszczęcie postępowania oraz wyceny były dokumentami wewnętrznymi na użytek organu prowadzącego postępowanie. Brak tych dokumentów jest sam w sobie istotnym naruszeniem zasady zaufania obywatela do Państwa a odmawianie w tej sytuacji wartości dowodowej zeznaniom świadka jest niedopuszczalne.

Jednocześnie podniosła, że Minister Infrastruktury błędnie wskazuje, iż pominięcie współwłaścicieli na etapie rokowań stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że etap rokowań miał miejsce przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania i przed złożeniem wniosku w trybie art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. Niezłożenie oferty współwłaścicielkom nieruchomości, mimo iż były one od 4 marca 1972 r. ujawnionymi w dziale II księgi wieczystej stanowiło - w ocenie skarżącej - rażące naruszenie prawa, skutkujące wadliwością wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 25 maja 2015 r. uczestnik postępowania A. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na zasadność argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.

W ocenie tego Sądu, nie ma naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji podał, że ze względu na to, że przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności oparty został o zarzut braku udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym istotne jest, że tego rodzaju wadliwość postępowania nie przekłada się na przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Taka argumentacja wprost jednak nawiązuje do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczność ta była konsekwentnie pomijana tak przez Sąd I, jak i organ administracyjny prowadzący niniejsze postępowania. Ma to o tyle znaczenie, że nadzwyczajne tryby postępowań administracyjnym są względem siebie niekonkurencyjne, w związku z czym nie mogą być stosowane zamienne. Naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być zatem rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Co do etapu rokowań, to z akt sprawy nie wynika, aby J.S. nie otrzymała oferty (przy czym skarżąca wskazała na brak oferty podczas przesłuchania 22 marca 2012 r.). Zdaniem Sądu I instancji słusznie organ zauważył, że w tej sytuacji nie istnieje możliwość jednoznacznego przesądzenia czy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) został naruszony, co powoduje brak prawnej możliwości do stwierdzenia nieważności. Do odmiennego wniosku nie prowadzi wzgląd na zasadę zaufania obywatela do państwa bowiem zasada ta nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności jako samodzielna podstawa.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż tryby nadzwyczajne, tj. stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania, są trybami niekonkurencyjnymi. Dana okoliczność nie może być bowiem uznana za jedną z wad powodujących wznowienie postępowania i jednocześnie powodować stwierdzenie nieważności decyzji. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności ma na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która zawiera wadliwe rozstrzygniecie, zaś wznowienie postępowania służy usuwaniu wad postępowania administracyjnego, powodując możliwość ponownego rozpoznania sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące, niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania.

Sąd I instancji zauważył, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organom orzekającym w sprawie nie udało się odnaleźć, mimo podjętych prób, wszystkich dokumentów, na podstawie których wydano decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 25 kwietnia 1977 r. W sytuacji, gdy organ wskutek okoliczności od siebie niezależnych nie zgromadził kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, nie można jednoznacznie przyjąć, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Nie można również w takiej sytuacji domniemywać, z uwagi na ograniczenie podstaw do stwierdzenia nieważności jedynie do okoliczności niewątpliwych, że doszło do rażącego naruszenia prawa lub innej okoliczności stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego zarzuty wywiedzione w tym zakresie zdaniem Sądu I instancji należało uznać za chybione.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeśli wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele użyteczności publicznej i wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach gospodarczych. W ocenie tego Sądu, organy orzekające w sprawie wykazały, że istniały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika bowiem, że decyzją Urzędu Miejskiego w Gdańsku Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 listopada 1975 r., nr GT-III-6000-560-75-33 zatwierdzony został plan realizacyjny zagospodarowania terenu zaplecza prefabrykacji PRMPO "[...]", a działka nr [...] znajdowała się na terenie przewidzianym pod realizację projektowanej inwestycji.

Sąd I instancji podał, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że P.S. nie wyraził zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, co uzasadniało skierowanie sprawy na drogę postępowania wywłaszczeniowego, przy jednoczesnym spełnieniu – wbrew twierdzeniom strony – wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. obowiązku wystąpienia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane; 2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej; 3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie, 4) ustalenie odszkodowania; 5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o środkach odwoławczych. Kwestionowana decyzja (karta 4 akt administracyjnych sprawy) zawiera wskazane wyżej elementy, nie naruszając tego przepisu w stopniu rażącym.

Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym kontroluje się również, czy w sprawie nie zachodzą inne, niż powołane przez wnioskodawcę, przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Organy orzekające w sprawie przeanalizowały decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 25 kwietnia 1977 r. również pod tym kątem i prawidłowo uznały, że nie zachodzi również inna przesłanka do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w tym trybie.

Również wszystkie pozostałe zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za niezasadne jednocześnie stwierdzając, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem orzeczenia Prezydenta Miasta Gdańska z 25 kwietnia 1977 r. słusznie przyjął, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Dodał, że zarzuty skargi zmierzają w istocie do tego, by organ nadzoru ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zasadności dokonanego wywłaszczenia, do czego jednak uprawniony nie jest.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, J.S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz.99), w szczególności art. 6, art. 50 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 56 ust. 1 przez ich błędne zastosowanie w ocenie prawidłowości działań organu wywłaszczającego;

- art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) polegające na ich pominięciu w ocenie prawidłowości działań organu wywłaszczającego,

a ponadto

- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu w ocenie działań organu nadzoru II instancji

oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w ocenie działań organu nadzoru II instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz.168);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 7 i 8 K.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie tylko z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, ale przede wszystkim poprzez błędne uznanie, iż wniosek skarżącej oparty został o zarzut braku udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym, co skutkowało błędną oceną, iż zarzut ten nawiązuje do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- niewyjaśnienie, dlaczego Sąd uznał, iż ocenę prawidłowości działań organu wywłaszczającego należy dokonać w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz.99), a nie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64), na podstawie których prowadzone było postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości;

- błędne zakwalifikowanie przez Sąd zarzutu skarżącej zawartego w jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako przesłanki do wznowienia postępowania, co skutkowało w konsekwencji błędnym uznaniem, iż zarzut ten nie może być podstawą do oceny nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej;

- całkowite pominięcie w rozważaniach Sądu oceny poglądu Ministra Infrastruktury i Rozwoju dotyczącego nieuwzględnienia przez niego dowodu w postaci zeznań skarżącej jako świadka i odebraniu temu dowodowi mocy (pomimo braku innych dowodów), z powodu "upływu 35 lat od tamtych wydarzeń".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty naruszenia prawa procesowego przez skarżącą są wynikiem błędnego założenia polegającego na tym, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym powinien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a nie wznowieniem postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6, art. 50 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przez ich błędne zastosowanie w ocenie prawidłowości działań organu wywłaszczającego oraz naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) przez ich pominięcie w ocenie prawidłowości działań organu wywłaszczającego.

Niesporne w sprawie jest, że J.S. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r., nr GT.V.8221-27/76 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność P.S., W.P. i J.S.. Trafnie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji J.S. wskazała, że rażącego naruszenia prawa przez organ wywłaszczający upatruje w tym, że organ wszczął postępowanie wywłaszczeniowe mimo, iż przed jego wszczęciem rokowania o nabycie nieruchomości przeprowadzono jedynie z P.S.– innym współwłaścicielem nieruchomości, co zdaniem skarżącej rażąco naruszało przepis art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t.: Dz. U. Z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazać należy, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji winna następować na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, co trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie. Tymczasem w niniejszej sprawie, Sąd I instancji, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, oceniał, czy decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce granatami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieobowiązującej w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r.

Trafnie ponadto skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 7 i 8 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 1977 r. oparty został o zarzut braku udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym, co skutkowało błędną oceną, iż zarzut ten nawiązuje do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pominięto zupełnie fakt, że skarżąca, co potwierdza ona sama słuchana jako świadek oraz co wynika z rozdzielnika decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, otrzymała decyzję kończącą postępowanie wywłaszczeniowe.

Zasadność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Za niezasadny natomiast uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wad konstrukcyjnych, które sprawiałyby, że wydany w sprawie wyrok nie poddawałby się kontroli kasacyjnej.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za przedwczesny uznać należy w dotychczasowych okolicznościach sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz.168).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonych w sprawie decyzji, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.