Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2026/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1835/19 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1835/19, oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem nr [...] z 27 kwietnia 2019 r., organ kontroli ruchu drogowego Komendy Stołecznej Policji przesłał do Starosty L. informację, że S. B. (dalej: skarżący) kierując pojazdem w dniu 27 kwietnia 2019 r. przekroczył dopuszczalną prędkość w obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Starosta L. (dalej: Starosta), działając na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i 1e ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U z 2019 r., poz. 622; dalej: u.k.p.), zatrzymał prawo jazdy skarżącego o nr [...], nr druku [...], wydane przez ten organ, na okres 3 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium) z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że informacja Komendy Stołecznej Policji z 20 kwietnia 2019 r. była wystarczającą podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a okoliczności dotyczące prowadzenia pojazdu z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie podlegają badaniu w sprawie administracyjnej. Organy administracji publicznej nie są upoważnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny dokonanych przez Policję pomiarów prędkości, jak również tego, czy zatrzymanie nastąpiło na odcinku drogi w terenie zabudowanym. Z tego powodu organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących przekroczenia prędkości, ale z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej informacji. Tym samym, nie może powoływać dowodów dla weryfikacji danych zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm., dalej: "ustawa zmieniająca"). Fakt prowadzenia postępowania przed sądem powszechnym również nie ma wpływu na wydanie decyzji o zatrzymaniu dokumentu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także zawnioskował o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie pomimo istnienia wątpliwości co do podstaw faktycznych wydania decyzji, ponieważ kierujący pojazdem zakwestionował prawidłowość pomiaru prędkości oraz fakt, iż zatrzymania dokonano na odcinku drogi nie będącym terenem zabudowanym;

b) art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przez jego zastosowanie pomimo, iż pomiar i zatrzymanie dokonane zostało na odcinku drogi krajowej nr [...] DK[...] na ul. M., nie będącym strefą zabudowaną, co wyłącza możliwość zastosowania rzeczonego artykułu;

c) art. 2 i art. 45 Konstytucji przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do organu oraz naruszając zasadę sprawiedliwego postępowania.

Skarżący podniósł, że odcinek drogi, na którym dokonano zatrzymania oraz pomiaru prędkości, z którą poruszał się kierujący pojazdem, znajduje się poza granicą administracyjną W. i nie znajduje się w strefie zabudowanej. Pomiar prędkości nie został wykonany w sposób mogący rozwiać wątpliwości, ponieważ docelowo mierzono prędkość innego pojazdu, niż prowadzonego przez skarżącego. Skarżący poinformował, że sprawę skierowano na drogę sądową przed sądem powszechnym. Wskazał również, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Skarżący podkreślił, że w przypadku wątpliwości kierujący powinien mieć możliwość weryfikacji przedstawionych przez funkcjonariuszy Policji pomiarów, co realizowane jest w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Powołał się na wyrok NSA o sygn. I OSK 2809/17, że w razie wątpliwości kierujący powinien mieć możliwość weryfikacji informacji podanych przez Policję.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z 18 września 2019 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o: zwrócenie się do Generalnej Dyrekcji Zarządu Dróg i Mostów o wykazanie oznakowania pionowego drogi DKKKK [...] na przedmiotowym odcinku; zwrócenie się do SR Warszawa Praga Północ o przekazanie kopii nagrania wideo z akt sprawy V W/19 i przeprowadzenie z nich dowodów na okoliczności podane w skardze.

Postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. Sąd I instancji odmówił zawieszenia postępowania.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. skarżący podał, że nie toczy się żadna sprawa sądowa, to jest, nie została ona przekazana przez Policję do sądu, organ Policji nie udzielił mu odpowiedzi na pytanie o przyczynę.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca jasno sprecyzował w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości na terenie zabudowanym o 50 km/h. Wśród tych źródeł, obok prawomocnego rozstrzygnięcia za naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym wymieniono także informację o ujawnieniu popełnienia tego naruszenia udzieloną przez podmiot, który ujawnił naruszenie. Tym samym, z woli ustawodawcy wyrażonej wprost i jednoznacznie w powyższym przepisie jedyną i wyłączną podstawę, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może stanowić wymieniona informacja, także w sytuacji gdy kierujący pojazdem kwestionuje, że dopuścił się popełnienia przypisanego mu naruszenia prawa.

Wniosek, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu przedmiotowego naruszenia potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 3/18, z której wynika, że "podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał w szczególności, że "decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77)".

W ocenie Sądu I instancji stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h, ale z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110; dalej: p.r.d.). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., nie może zatem ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Tym samym zarzuty dotyczące kwestionowania w postępowaniu administracyjnym prawidłowość pomiaru prędkości oraz faktu, że zatrzymania dokonano na odcinku drogi nie będącym terenem zabudowanym skarżący będzie mógł podnosić w innym postępowaniu, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano także w żaden sposób istnienia stanu wyższej konieczności i słusznie uznano, że niewystarczające jest gołosłowne powoływanie się na ten stan, bez jakiegokolwiek wykazania, że stan taki rzeczywiście zaistniał. Sąd I instancji wyjaśnił również, że w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje ustalenia policji co do popełnienia wykroczenia, nie przyjmując mandatu karnego, właściwym do rozstrzygnięcia tych zarzutów jest prowadzący postępowanie sąd karny. Sąd I instancji wskazał, że uchwała NSA niewątpliwie określa dwie równoległe drogi prawnego postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, które jedynie rozpatrywane łącznie dają pełen obraz ukształtowanego, legalnego postępowania państwa w reakcji na stwierdzone przekroczenie prędkości w obszarze zabudowanym i tylko w takich warunkach działanie państwa może być ocenione jako zgodne z Konstytucją. Ze wskazanej uchwały można i należy wywieść istnienie szybkiej administracyjnej ścieżki, stanowiącej niemalże natychmiastową reakcję starosty na informację nadesłaną przez Policję o stwierdzonym przekroczeniu prędkości, oraz dłuższą ścieżkę prawnokarną, w ramach której obwiniony o popełnienie wykroczenia może dowodzić swoich racji przed sądem, a w razie uniewinnienia – co wyraźnie podkreślił NSA – wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego odebraniem mu prawa jazdy na 3 miesiące i żądać ewentualnie odszkodowania. Znamienne jest, że uwagi w tym zakresie są czynione przez NSA w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15), który nie uznał za niekonstytucyjny samego trybu działania organu (istnienia dwóch równoległych dróg – administracyjnej i w sprawie o wykroczenie), a zakwestionował brak stosownych "bezpieczników", które uwzględniałyby sytuacje nadzwyczajne. Inaczej mówiąc, uchwała NSA przesądziła, że informacja z Policji stanowi wystarczającą podstawę zatrzymania prawa jazdy, jednakże wtedy i tylko wtedy, gdy istnieje równoległa procedura (zależna od woli strony) umożliwiająca ocenę prawidłowości działania Policji i ewentualnego następczego wzruszenia decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy na skutek uzyskanej informacji.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Starosty, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny oraz o wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty na czas trwania postępowania o wykroczenie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 14 EKPCz i art. 6 EKPCz w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy zmieniającej w zw. z art. 102 ust. 3 u.k.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie informacja z policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji, gdy pomiar prędkości jest oczywiście błędny i jest dokonany na terenie oznaczonym jako "teren niezabudowany", gdy sądowe postępowanie karne nie zostało wszczęte przez okres 12 miesięcy od dnia zawiadomienia Starosty i nie zakończyło się;

2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skarżącego, w zakresie:

a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29a ustawy z 11 maja 2001 r. o miarach w zw. z art. 6 k.p.a., gdzie kwestionowano możliwość prawidłowego pomiaru urządzeniem PolCam zamontowanym w radiowozie,

b) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez wydanie decyzji w sytuacji istnienia przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na konieczności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdzie wniosek o ukaranie złożony został dopiero 3 kwietnia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla W-wy Pragi Północ V Wydział Karny sygn. V W 555/20,

- co miało istotny wpływ na wydanie wyroku oddalającego skargę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy normy te obligowały Sąd do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

- naruszenie przepisów art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie pomimo istnienia wątpliwości co do podstaw faktycznych wydania decyzji, bowiem kierujący pojazdem zakwestionował prawidłowość pomiaru prędkości oraz fakt, że zatrzymania dokonano na odcinku drogi nie będącym terenem zabudowanym;

- naruszenie przepisów art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przez jego zastosowanie pomimo, że pomiar i zatrzymanie dokonane zostało na odcinku drogi DK[...] ul. M. nie będącym strefą zabudowaną, co wyłącza możliwość jego zastosowania;

- naruszenie art. 2 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do organu samorządowego naruszając zasadę sprawiedliwego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej do dnia 3 stycznia 2016 r. (a po ostatniej nowelizacji tego przepisu do dnia 8 czerwca 2018 r.) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach niniejszej sprawy z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd I instancji, zgodnie z którą jedynym i wyłącznym dowodem stanowiącym o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wskazana wyżej informacja Policji, opartą tylko na gramatycznej treści art. 7 ustawy zmieniającej, nie można się zgodzić, gdyż jej wynik prowadziłby do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), którego elementem jest prawo do sprawiedliwej procedury, oraz do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że przy wykładni zastosowanej przez Sąd I instancji okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h nie można jednak zweryfikować, gdyż wyłącznym dowodem, który stanowi o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest informacja Policji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., co Sąd I instancji odkodował wyłącznie z art. 7 ustawy zmieniającej. Tak więc merytoryczna przesłanka rozstrzygnięcia o zatrzymaniu prawa jazdy (przekroczenie dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym) byłaby ustalana bez możliwości jej weryfikacji zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed sądem administracyjnym. W istocie organy administracji, jak i sąd administracyjny, związane byłyby informacją Policji i tylko do tego, czy taka informacja w rzeczywistości wpłynęła do organu, ograniczona zostałaby kontrola rozstrzygnięcia o zatrzymaniu prawa jazdy, w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości, które strona przynajmniej uprawdopodobni (wskazując np. jak w tej sprawie na niedokonanie pomiaru pojazdu skarżącego oraz dokonanie pomiaru w obszarze niezabudowanym), co do poprawności i miejsca pomiaru prędkości, który zdecydował o zatrzymaniu prawa jazdy przez Policję, w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., kierujący pojazdem musi mieć możliwość weryfikacji informacji przedstawionej przez Policję. Jeśli weryfikacji tej nie może dokonać bezpośrednio organ ani sąd administracyjny (jak w tym przypadku), a kompetentny jest do tego sąd powszechny (w sprawie dotyczącej wykroczenia), to organ administracji powinien zawiesić postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, w oparciu o art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd powszechny. W przeciwnym razie może się okazać, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1c u.k.p., zostanie oparte na niezweryfikowanej lub nawet arbitralnie ustalonej przesłance, co naruszałoby prawo do sprawiedliwej procedury, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę zaufania obywateli do państwa, która wywodzona jest z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Tak więc użyte w art. 7 ustawy zmieniającej stwierdzenie, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p., jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., należy odczytywać w ten sposób, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, podstawa wydania decyzji w postaci informacji Policji nie zawsze musi oznaczać, że jest to wyłączny i nieweryfikowalny dowód na przekroczenie przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Rozstrzygnięcie oparte na takim dowodzie nie może być bowiem arbitralne, wydane z naruszeniem powyższych zasad konstytucyjnych. Weryfikacji tej nie może dokonać organ administracji ani funkcjonariusz a jedynie sąd powszechny, bowiem to sąd badał będzie zapis wideo, na którym ujawnione są chociażby słupki drogowe, wedle których można wskazać odcinek drogi, a nie wystarczy tylko niepoparte niczym oświadczenie funkcjonariusza policji nie mające mocy dowodowej, tym bardziej, że istnieje możliwość szybkiej weryfikacji bowiem zdarzenie zostało nagrane za pomocą urządzenia wideorejestrator posiadającego oznaczenia GPS i na filmie widoczne będą zarówno słupki drogowe jak i faktyczne położenia pojazdów, co pozwoli na faktyczne ustalenie miejsca dokonania zapisu video i miejsca zdarzenia.

Pismem z 27 kwietnia 2021 r. adwokat reprezentujący skarżącego kasacyjnie poinformował o umorzeniu postępowania w prawie o wykroczenie, wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o dopuszczenie dowodu z nadesłanej kopii odpisu postanowienia SR dla Warszawy Pragi-Północ z 24 marca 2021 r., III W 1209/20. Kopia ta nie została poświadczona za zgodność z oryginałem.

Zarządzeniem z 20 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19) skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącego kasacyjnie o dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi –Północ z 24 marca 2021 r., III W 1209/20 umarzającego postępowanie w sprawie S. B. obwinionego o czyn z art. 92a kodeksu wykroczeń w zw. z § 27 Rozporządzenia MSWiA z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona kopia nie została uwierzytelniona. Zgodnie z art. 47 § 2 p.p.s.a., odpisami załączników do pism składanych przez stronę mogą być także uwierzytelnione fotokopie. Jeżeli chodzi o składane dokumenty, zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć jego odpis, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego m.in. adwokatem (art. 48 § 3 p.p.s.a.). Złożona przez pełnomocnika fotokopia postanowienia nie została uwierzytelniona i nie może by potraktowana jako dokument, z którego sąd administracyjny może przeprowadzić dowód (art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.). W tym przypadku nie może mieć zastosowania art. 48 § 5 p.p.s.a., albowiem dotyczy on odpisów dokumentów, o jakich mowa w art. 48 § 3 p.p.s.a., a zatem odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dopuścić dowodu z fotokopii odpisu postanowienia. Okoliczność ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej.

Kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej były przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, skutkującej wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały. Uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 3/18 rozstrzygnięto dwie kwestie. Po pierwsze, że podstawę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Po drugie, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale, wobec czego nie zachodzi okoliczność, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., uzasadniająca przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 24/15, OTK-A 2016/77, Dz.U. z 2016 r., poz. 2197).

Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Przy interpretacji przesłanek do jej wydania, oprócz względów językowych, należy wziąć pod rozwagę również względy celowościowe, funkcjonalne i systemowe. Jeżeli chodzi o cel, któremu służyć ma regulacja umożliwiająca zatrzymanie na określony czas prawa jazdy kierowcy przekraczającemu dozwoloną prędkość, to uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy k.k. wskazuje, że projektodawca brał pod uwagę wyniki badań opublikowanych przez Sekretariat Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wskazujące, iż 64% kierowców w Polsce jeździ powyżej dopuszczalnego limitu prędkości. Czterech na pięciu kierowców przekracza prędkość na drogach krajowych przebiegających przez teren zabudowany i na dwujezdniowych ulicach miast. Projektodawca stwierdził, że czasowe zatrzymanie prawa jazdy ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i zwiększenie dyscypliny przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami, chociażby poprzez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2586).

Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77), która realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający, jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa.

Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego tej sankcji administracyjnej ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Realizacji powyższego celu służy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może być informacja o ujawnieniu naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie służyła wyeliminowaniu luki prawnej pozwalającej osobom popełniającym naruszenie polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, na omijanie przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące, przez nieokazanie tego dokumentu podczas kontroli drogowej (należy zauważyć, że również skarżący podczas kontroli drogowej nie posiadał prawa jazdy, co odnotowano w informacji do starosty).

Natychmiastowej realizacji celu prewencyjnego, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., ma służyć także dodanie ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1099) przepisu art. 102 ust. 1da, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w terminie 21 dni od powzięcia informacji o fakcie przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. O prewencyjno-ochronnym charakterze zatrzymania prawa jazdy świadczy również nadanie przez starostę rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1c u.k.p.).

W wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., który pozostał w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może zatem stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wniosek taki można wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, ale także w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów u.k.p.

Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z tego powodu prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Skoro ustawa jako podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wymienia zarówno informację o ujawnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., jak i prawomocne rozstrzygnięcia za to naruszenie, to nie można przyjąć, iż prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest elementem koniecznym do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

Przeciwko przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przemawia także analiza art. 102 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d – w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że postępowania administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i postępowania toczące się przed sądem powszechnym lub organem orzekającym o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. są postępowaniami toczącymi się niezależnie od siebie. Z treści art. 102 ust. 3 u.k.p. wynika, że postępowanie administracyjne może zakończyć się wcześniej niż postępowanie sądowe czy też postępowanie toczące się przed organem orzekającym w sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ administracyjny nie jest zobowiązany oczekiwać na zakończenie postępowania sądowego w sprawie wykroczeń, lecz zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia, a w przypadku niezakończenia postępowania sądowego lub postępowania toczącego się przed organem dyscyplinarnym w okresie 3 miesięcy od zatrzymania prawa jazdy (a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d – w okresie 6 miesięcy), wydać ten dokument.

Z podanych przyczyn nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 102 ust. 3 u.k.p. w zw. z art. 7 ustawy zmieniającej i w zw. z art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 14 i art. 6 EKPCz w zw. z art. 45 i art. 177 Konstytucji. Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do analizowania przepisu art. 29a ustawy o miarach, skoro kwestie te nie wchodziły w zakres postępowania wyjaśniającego organów administracji, podobnie, nie podlegały weryfikacji w postępowaniu administracyjnym kwestie związane z popełnieniem przez skarżącego wykroczenia. Nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).