Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1041/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 49, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2022 roku sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. od decyzji Burmistrza Gminy M. z 25 czerwca 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stalowego masztu telekomunikacyjnego o maksymalnej całkowitej wysokości do 57 m n.p.t. wraz z budową szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi, ogrodzenia oraz wewnętrznej linii zasilającej, na terenie działki nr ewid.[...] (obręb D. N.) – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję Burmistrza Gminy M. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2020 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Burmistrza Gminy M. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia.

Odwołanie od tej decyzji złożył Ł. K., domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając, że zamierzenie jest niezgodne z charakterystyką zabudowy wsi i wpłynie znacząco na obniżenie wartości nieruchomości na jej terenie.

Uchylając decyzję Burmistrza na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ustaliło, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Następnie – przytoczywszy treść art. 52 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 . o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej w skrócie "u.g.n.") – SKO stwierdziło, że postępowanie organu I instancji nie było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami oraz że decyzja tego organu została uchylona w całości z uwagi na to, że Burmistrz nie ustalił kręgu stron dla tego postępowania. W ocenie SKO akta sprawy nie zawierają rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji bazowej na tereny sąsiednie, gdyż karta akt nr [...] nie jest opisana przez kogo została sporządzona, ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby sporządzającej wraz z jej uprawnieniami, i nie zawiera opisu, który wskazywałby maksymalny i rzeczywisty zasięg promieniowania na działki sąsiednie. Dopiero taki dokument pozwoli na rzeczywiste określenie kręgu stron postępowania. W ocenie organu II instancji jest to o tyle istotne, że na działkach sąsiednich trwa zabudowa budynkami mieszkalnymi, co przy tej inwestycji ma wpływ na zakres uprawnień właścicielskich dla tych nieruchomości. Dalej SKO podkreśliło, że: "Inwestor winien pamiętać, że inwestycja celu publicznego winna być jak najmniej dotkliwa i uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, stąd winien on rozważyć zmianę lokalizacji stacji bazowej maksymalnie daleko od drogi i od granic z działkami sąsiednimi, także z tymi, na których rozpoczęła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". W konkluzji organ II instancji stwierdził, że "Burmistrz musi jeszcze raz przeprowadzić postępowanie w tej sprawie, uwzględniając właściwy tryb postępowania i przestrzegając norm określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji".

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. J. G.-R., która – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej – wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności stwierdziła, że "treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uchybia powadze Organu". Podkreśliła, że organ administracji winien upatrywać podstawy prawnej dla swego rozstrzygnięcia w adekwatnych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej świetle okoliczność, że planowana stacja telefonii komórkowej – będąca inwestycją celu publicznego – ma zostać usytuowana w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkalnej nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 61 u.p.z.p. nie ma w tej sprawie zastosowania. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie uzależnił realizacji konkretnych przedsięwzięć od "społecznej aprobaty inwestycji". Spółka przedłożyła wraz z wnioskiem dokument w postaci analizy kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, stanowiący dowód na okoliczność, że zamierzona inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wewnętrzne przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowych. Nie ma takiej ekspertyzy, która wykazałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te są lokowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie autorki skargi w przedmiotowej sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 56 u.p.z.p., które musi być oceniane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zwłaszcza w kontekście jasnego sformułowania tego przepisu, a także w świetle jego celu (ratio legis) – z których wynika, że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W polskim porządku prawnym nie ma takich przepisów, które nakazywałyby inwestorowi takie lokalizowanie inwestycji celu publicznego, by była ona "jak najmniej dotkliwa i uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", czy też "maksymalnie daleko od drogi i granic z działkami sąsiednimi". Redagując tego rodzaju wytyczne co do sposobu załatwienia sprawy, organ odwoławczy może wywołać przeświadczenie, że poszukiwanie argumentów pozaprawnych, mających uzasadniać decyzję odmawiającą wnioskowi, jest właściwe i zasługuje na aprobatę – co z kolei budzi stanowczy i w pełni zasadny sprzeciw ze strony Spółki.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r. ([...]), uchylającej decyzję Burmistrza Gminy M. z [...] czerwca 2021 r. ([...]) o lokalizacji inwestycji celu publicznego – został wniesiony w niniejszej sprawie przez Spółkę.

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że aby organ odwoławczy był w ogóle władny rozpoznać daną sprawę administracyjną i w efekcie wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 k.p.a., musi dysponować odwołaniem wniesionym przez legitymowany do tego podmiot.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa pismo nazwane "odwołaniem", organ ten w pierwszej kolejności winien je zbadać pod względem formalnoprawnym – czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga podkreślenia, że powyższy obowiązek spoczywa na organie odwoławczym bez względu na to, czy i ewentualnie jak krąg stron postępowania ustalił organ pierwszej instancji.

Jeżeli organ odwoławczy, po niezbędnej analizie, stwierdzi, że decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona przez podmiot mający przymiot strony postępowania, wówczas winien sprawę rozpoznać merytorycznie, i w efekcie może np. wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast dojdzie do przekonania, że "odwołanie" (pismo tak nazwane) nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Chyba że brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego dane "odwołanie" jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z samego "odwołania" – wówczas wyjątkowo możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., II OSK 1774/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Niedopuszczalność w takich przypadkach merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynika stąd, że wniesienie "odwołania" przez podmiot nieuprawniony powoduje prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku odwołań pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot uznawane jest za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 § 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA).

Tymczasem SKO w kontrolowanej sprawie, zarzuciwszy organowi I instancji nieustalenie kręgu stron dla tego postępowania, samo nie wywiązało się z obowiązku ustalenia, czy osoba nominalnie wnosząca "odwołanie" (Ł. K.) jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co więcej, SKO w ogóle nie wyjaśniło, w czyim imieniu – własnym, czy ogółu mieszkańców wsi D. N. – osoba ta złożyła pismo z [...] lipca 2021 r. nazwane "odwołaniem". Zagadnienie to budzi zaś istotne wątpliwości interpretacyjne. Treść tego pisma każe bowiem prima facie przyjąć, że "odwołanie" zostało wniesione raczej w imieniu mieszkańców wsi D. N. przez sołtysa tej wsi. Przemawia za tym zwłaszcza sposób określenia się w tym piśmie przez jego autora – mianowicie z wyraźnym powołaniem się na pełnioną funkcję społeczną: "Ł. K. Sołtys wsi D. N." (w nagłówku i przy podpisie) – oraz przeważająca część uzasadnienia tego pisma, prezentująca stanowisko mieszkańców wsi (a w szczególności, że to mieszkańcy wsi sprzeciwiali się przedmiotowej inwestycji już w przypadku jej poprzednio planowanej lokalizacji na działce nr [...], i nadal się jej sprzeciwiają w odniesieniu do aktualnie rozpatrywanej lokalizacji na działce nr [...], oraz że "stoją na stanowisku, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich zdrowie, spowoduje spadek wartości nieruchomości oraz zakłóci krajobraz jak i wiejski charakter zabudowy", stąd "nie życzą sobie takiej instalacji pośród swoich zabudowań"). Z drugiej strony nieliczne wtręty poczynione w uzasadnieniu analizowanego pisma – w rodzaju: "Jako sołtys wsi i współwłaściciel działki [...] w pełni podzielam obawy mieszkańców oraz się z nimi identyfikuje", tudzież: "w przypadku działki [...], podobnie jak 166 stanowisko moje jak i mieszkańców jest krytyczne i negatywne" – rodzą wątpliwość, czy zamiarem Ł. K. nie było jednak wniesienie odwołania również w imieniu własnym. W takim przypadku należałoby jednak oczekiwać od "odwołującego się" przytoczenia argumentów służących wykazaniu, że legitymuje się on własnym, bezpośrednim i aktualnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniającym go do skutecznego zaskarżenia decyzji organu I instancji. Tego, jak dotychczas, Ł. K. nie uczynił, gdyż nie sposób prawnie relewantnych źródeł takiego interesu upatrywać w przywołanych wyżej, ogólnikowych stwierdzeniach "odwołania", iż: inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców wsi, spowoduje spadek wartości nieruchomości oraz zakłóci krajobraz, jak i wiejski charakter zabudowy.

W tej sytuacji organ II instancji powinien był wezwać Ł. K. do wyjaśnienia, czy składa on "odwołanie" od decyzji Burmistrza jako Sołtys wsi D. N., a więc w imieniu mieszkańców tej wsi, czy jednak w imieniu własnym, a jeśli w imieniu własnym – to, dodatkowo, do wykazania, w czym konkretnie upatruje źródeł swego interesu prawnego, mającego legitymować go do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym.

A ponieważ SKO z tego obowiązku się nie wywiązało, to nie sposób stwierdzić, w świetle dotychczas zebranych materiałów sprawy, czy pismo nazwane "odwołaniem", które zainicjowało kontrolowane postępowanie odwoławcze, zostało w ogóle wniesione przez uprawniony podmiot.

Już z tych względów należało sprzeciw Spółki uwzględnić i zaskarżoną decyzję SKO uchylić jako wydaną co najmniej przedwcześnie, bo bez stanowczego wykluczenia zasadności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Burmistrza na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu również z tego względu, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, CBOSA). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Lapidarne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazało bowiem w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonej w ww. przepisie przesłanki mówiącej o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wynika z niego także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Według kategorycznej deklaracji SKO, decyzja Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została uchylona w całości z uwagi na to, że organ I instancji nie ustalił kręgu stron tego postępowania.

W związku z tym należy wyjaśnić, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron postępowania ustala się na podstawie ogólnej formuły z art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), przy czym ów krąg tworzą zasadniczo podmioty wymienione expressis verbis w art. 53 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., a więc inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja. Ponadto status stron może być przyznany właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami gruntowymi objętymi inwestycją, o ile znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z 09.12.2020 r., II OSK 1726/18, CBOSA).

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 53 ust. 1 u.p.z.p.: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie." Regulację tę dopełnia art. 49 k.p.a., w myśl którego jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (ust. 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 2).

W świetle cytowanych unormowań art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. bezspornym jest, iż stronom postępowania lokalizacyjnego – innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być zlokalizowane inwestycje – nie doręcza się decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (jak tego zasadniczo wymaga art. 109 § 1 k.p.a.), lecz komunikuje się w drodze publicznego ogłoszenia (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Jednocześnie art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, że dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie, adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, iż nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona. Adresatem dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. publicznych ogłoszeń (verba legis: zawiadomień w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) – o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie – jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania lokalizacyjnego, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których przewidziano lokalizację planowanych inwestycji. Zdaniem Sądu nie ma przy tym znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w załączonym do decyzji wykazie stron, tzw. rozdzielniku), gdyż w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. (tu odpowiednio: art. 53 ust. 1 u.p.z.p.) organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1635/07; a także wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06; z 19.06.2019 r., IV SA/Po 302/19; dostępne w CBOSA). W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu (zob. wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06; z 19.06.2019 r., IV SA/Po 302/19; por. też wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1242/08; orzeczenia dostępne w CBOSA).

Zasadniczo obowiązek wskazania ("oznaczenia") w decyzji strony lub stron wynika z treści art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazanie to może mieć znaczenie zwłaszcza z perspektywy możliwości egzekwowania decyzji. Służy też generalnie określeniu, kogo organ traktował jako strony na etapie postępowania, co w większości przypadków ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia, czy orzeczenie ma charakter ostateczny. Jak to już jednak wyżej wskazano, omawiana reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu stron postępowania nie dotyczy sytuacji, gdy z uwagi na przepis szczególny (tu: art. 53 ust. 1 u.p.z.p.) znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. (zob. wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06; z 07.10.2011 r., IV SA/Wa 887/11; z 19.06.2019 r., IV SA/Po 302/19; dostępne w CBOSA). Wynika to już z celu (ratio legis) ustanowienia tego uproszczonego sposobu "doręczania" (komunikowania) decyzji, który to sposób zasadniczo znajduje zastosowanie w razie znacznej liczby stron postępowania lub, co tu szczególnie istotne, w przypadku trudności w ustaleniu z góry ich kręgu (por. J. Borkowski / B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 49 Nb 4). Wprawdzie nawet w takich sytuacjach oznaczenie imienne strony (stron) może być w ograniczonym zakresie nadal niezbędne – zwłaszcza gdy wynika to z przepisu nakładającego obowiązek indywidualnego doręczenia orzeczenia określonym kategoriom stron (dlatego w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zindywidualizowanego oznaczenia dotyczy inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przewidzianych pod lokalizację inwestycji) – jednak, co do zasady (w odniesieniu do pozostałych osób-stron), imienne ustalanie i wymienianie wszystkich stron postępowania byłoby zabiegiem zbędnym i niecelowym. Z punktu widzenia prawidłowości wydania takiego orzeczenia, które ma być "doręczane" w trybie art. 49 k.p.a., zasadniczo bez znaczenia pozostaje bowiem ustalenie, kto był faktycznie traktowany jako strona postępowania – a to już choćby z uwagi na ów szczególny sposób komunikowania rozstrzygnięcia oraz związany z tym sposób określania terminu do wnoszenia środków odwoławczych (por. wyrok WSA z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06, CBOSA).

Stanowisko o braku konieczności ustalania, w analizowanej sytuacji, wyczerpującego, imiennie określonego kręgu stron postępowania jest tym bardziej zasadne, jeśli się zważy, że uregulowana w art. 49 k.p.a. (tu: w związku z art. 53 § 1 u.p.z.p.) instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1635/07, CBOSA). Nie bez znaczenia pozostaje również argument pragmatyczny, podnoszony na gruncie art. 49 k.p.a. zwłaszcza w przypadku tzw. inwestycji liniowych oraz innych, w których liczba potencjalnych uczestników postępowania jest znaczna. Mianowicie, trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy przy tego rodzaju inwestycjach organ miałby ustalić i wymienić w decyzji wszystkie strony postępowania. Takie działanie byłoby niemożliwe już z racji tego, że w toku postępowania administracyjnego de facto nieprzerwanie zmieniałby się krąg stron – choćby poprzez obrót nieruchomościami na rynku, czy w wyniku dziedziczenia. Wówczas, w przypadku stron idących liczebnie niekiedy w tysiące, prowadzone z ich udziałem postępowania administracyjne praktycznie nigdy nie mogłoby zakończyć się w sposób prawidłowy (por. wyrok WSA z 07.10.2011 r., IV SA/Wa 887/11, CBOSA).

Wbrew pozorom zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności ze spotykanym niekiedy w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym fakt, że część zawiadomień w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter obwieszczeń, nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Należy bowiem zauważyć, że dla tych potrzeb (właściwego określenia miejsca i sposobu obwieszczenia) niezbędne jest jedynie wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast nie ma już potrzeby precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze.

Wydaje się, że to wadliwość wyznaczenia takiego właśnie obszaru miał na myśli organ II instancji, wytykając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "akta sprawy nie zawierają rzeczywistego zasięgu oddziaływania stacji bazowej na tereny sąsiednie, gdyż karta akt nr 15 nie jest opisana przez kogo została sporządzona, ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby sporządzającej, wraz z jego uprawnieniami i nie zawiera opisu, który wskazywałby maksymalny i rzeczywisty zasięg promieniowana na działki sąsiednie. Dopiero taki dokument pozwoli na rzeczywiste określenie kręgu stron postępowania".

W ocenie Sądu cytowane obiekcje organu są w istotnej mierze niezasadne, a już na pewno, same w sobie, nie uzasadniały sięgnięcia po art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, wbrew zarzutom organu możliwe jest ustalenie autorstwa ww. karty 15 akt adm. I inst., na której uwidoczniono, naniesione na kopii mapy zasadniczej, m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji oraz zasięg jej oddziaływania. Karta ta stanowi bowiem element załącznika do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wykazany w pkt I.3. na k. 19 akt adm. I inst., który to wniosek wraz z załącznikiem – a więc, jak należy rozumieć, także ww. karta 15 akt – zostały opracowane przez pełnomocnika Spółki, S. S. (k. 23 i 17 akt adm. I inst.).

Po drugie, skoro już jednak organ II instancji powziął wątpliwości co do autorstwa ww. opracowania oraz co do jego rzetelności – w kontekście posiadania przez autora, bliżej nieokreślonych przez organ, "uprawnień" (zawodowych / projektowych?) oraz braku wskazania, zdaniem SKO, "maksymalnego i rzeczywistego zasięgu promieniowania na działki sąsiednie" – powinien był podjąć próbę ich usunięcia we własnym zakresie, zwracając się do inwestora, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., o stosowne wyjaśnienia, a także o ewentualne, niezbędne uzupełnienia dokumentacji załączonej do wniosku. Powinien przy tym wyjaśnić inwestorowi, jak należy rozumieć ów "maksymalny i rzeczywisty zasięg promieniowania na działki sąsiednie" oraz na jakiej podstawie prawnej oraz w oparciu o jakie konkretnie kryteria trzeba go wyznaczyć.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej – w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nawet "brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, wymaganej stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest brakiem usuwalnym, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie wykracza to poza ramy art. 136 k.p.a." (tak trafnie: wyrok NSA z 24.08.2021 r., II OSK 1484/21, CBOSA).

Skoro więc, jak wynika z cytowanego orzeczenia, uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym może podlegać całkowity brak załącznika mapowego do wniosku, to tym bardziej sanowaniu w tym trybie podlegać mogą określone "usterki" takiego załącznika.

Odnosząc się zaś do "wytycznych" zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy w pełni podzielić ich surową krytykę i ocenę wyrażone przez pełnomocnika Spółki w sprzeciwie.

Dlatego jedynie uzupełniająco wypada zaznaczyć, że zgodnie z adresowanym do organu odwoławczego przepisem art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a.: "Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że formułowane na jego podstawie wytyczne są kierowane do organu pierwszej instancji – gdyż to ten organ będzie rozpatrywać sprawę ponownie wskutek uchylenia decyzji – a nie do adresata decyzji. Mimo to SKO w uzasadnieniu swej decyzji wskazało, że to "inwestor winien pamiętać" oraz "winien rozważyć" podjęcie określonych działań – których to wskazań organ, w dodatku, nie poparł żadnym przepisem prawa. Tymczasem zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej są zobligowane działać wyłącznie "na podstawie przepisów prawa". Jak zaś stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych wymagań nie spełniają również dalsze, ogólnikowe wytyczne, skierowane tym razem do Burmistrza, by ten, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił "właściwy tryb postępowania dla tego typu inwestycji" (tak, jakby dotychczas stosował jakiś "tryb" inny, niewłaściwy). A już wręcz groteskowo brzmi wytyk, że Burmistrz "winien przestrzegać norm określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji" – w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierającej takie wytyczne samo jest wręcz szczątkowe, a ponadto dotknięte błędami rzeczowymi (jak uporczywe posługiwanie się przez SKO błędną nazwą miejscowości: "D. S.", podczas gdy inwestycja jest lokalizowana w D. N.) oraz wytkniętymi wyżej brakami, w tym w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych formułowanych twierdzeń i ocen.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że przedmiot i zakres ustaleń wskazanych przez SKO jako brakujące oraz związanych z nimi czynności wyjaśniających nie wykracza poza ramy dostępnego organowi odwoławczemu postępowania uzupełniającego (verba legis: "dodatkowego"), o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że zgodnie z ww. przepisem, podejmując takie postępowanie, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

Odnosząc się w tym miejscu do wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, należy wyjaśnić, że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stanęła wyraźna dyspozycja art. 151a § 1 p.p.s.a., w świetle której sąd administracyjny uwzględniając sprzeciw od decyzji kasacyjnej może taką decyzję tylko uchylić (bez względu na motywy, jakie w konkretnym przypadku przemawiały za uwzględnieniem sprzeciwu).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim – w pierwszej kolejności – zweryfikuje legitymację procesową podmiotu wnoszącego "odwołanie". Następnie, w zależności od wyniku tej weryfikacji, umorzy postępowanie odwoławcze (w razie weryfikacji negatywnej) albo powtórnie rozpozna i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie (w przypadku weryfikacji pozytywnej), w miarę potrzeby w niezbędnym zakresie dokonując dodatkowych ustaleń oraz ewentualnych uzupełnień materiału dowodowego.