Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 124/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 141 par. 4, 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217 par. 3, art. 12, art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T.-S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/20 w sprawie ze skargi E.-T. S. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta N. T. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt II i III zaskarżonego wyroku; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta N. T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi Miasta N. T. grzywnę w wysokości 500 (pięćset ) złotych; 4. przyznaje E. T.-S. i B. S. solidarnie od Burmistrza Miasta N. T. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Burmistrza Miasta N. T. na rzecz E. T.-S. i B. S. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Kr 57/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznawaniu sprawy ze skargi E. T.-S. i B. S. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta N.T. postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego

I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta N.T. do wydania aktu lub dokonania czynności;

II. stwierdził, że Burmistrz Miasta N.T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. w pozostałym zakresie oddalił skargę;

IV. zasądził od Burmistrza Miasta N.T. na rzecz skarżących E. T.-S. i B. S. solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] lutego 2020 r. do Urzędu Miasta N.T. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga E. T.-S. i B. S. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta N.T. postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (znak sprawy: [...]) z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."); 2) zobowiązanie Burmistrza do wydania w terminie 3 dni od uprawomocnienia się orzeczenia Sądu przedmiotowego zaświadczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 3) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości maksymalnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa procesowego tj.: art. 7, art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 217 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że B.S. wystąpił [...] maja 2019 r. z wnioskiem (uzupełnionym w dniu [...] maja 2019 r.) o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta N.T. stwierdził swoją niewłaściwość i w dniu [...] czerwca 2019 r., przekazał wniosek do Starosty Powiatu N.. Starosta wskazał, że jest organem właściwym, ale tylko wtedy, gdy zamierzeniem inwestycyjnym jest przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kiedy zamierzeniem jest samo uzyskanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z planem miejscowym, organem właściwym jest Burmistrz. Skarżący ponowili przedmiotowy wniosek [...] lipca 2019 r.(data wpływu do organu, natomiast wniosek jest opatrzony datą [...] czerwca 2019r. - przyp.NSA). Burmistrz Miasta dopiero postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2019 r. i było to pierwsze postanowienie w tym zakresie. Od wpływu wniosku do wydania tego postanowienia upłynęły więc już 3 miesiące. Do chwili złożenia skargi Burmistrz nie wydał przedmiotowego zaświadczenia.

[...] sierpnia 2019 r. skarżący wystąpili z pierwszym ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S.. Zostało ono przekazane [...] sierpnia 2019 roku. Tą samą datą opatrzone jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Na postanowienie to skarżący wywiedli do SKO w N.S. zażalenie.

SKO postanowieniem z [...] października 2019 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta o odmowie wydania zaświadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania . Burmistrz Miasta zaskarżył to rozstrzygnięcie do WSA w Krakowie, który jednak wyrokiem (właściwie – postanowieniem, przypis Sądu) z [...] stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1380/19 skargę odrzucił z uwagi na brak uprawnienia organu I instancji do zaskarżania rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Wcześniej jeszcze, bo [...] stycznia 2020 r. skarżący wywiedli kolejne ponaglenie do SKO w N.S.. [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2020 r., w którym zaznaczył, że podstawą rozstrzygnięcia będzie wyrok WSA i jeśli zostanie on wydany wcześniej, to sprawa zostanie niezwłocznie załatwiona. W dniu [...] stycznia2020 r. skarżący skierowali do Burmistrza Miasta pismo, w którym zawarli wezwanie do niezwłocznego rozpoznania sprawy i wydania zaświadczenia, wskazując jednocześnie, że podstawą dla jego wydania jest stanowisko SKO w N.S. zawierające wskazówki, jakie organ ma wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Do pisma tego pełnomocnik skarżących załączył uwierzytelnione kopie postanowienia WSA z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1380/19. Treść postanowienia była więc Burmistrzowi znana już wcześniej niż dopiero po doręczeniu odpisu przez WSA w Krakowie. Burmistrz Miasta nie ustosunkował się do tego pisma. [...] lutego 2020 r. wpłynęło do pełnomocnika skarżących pismo, w którym Burmistrz Miasta N.T. wzywa do wyjaśnienia wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że na działce posadowione są dwa budynki, a z wniosku skarżących, że jeden, co należy uznać za sprzeczne z postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia i przedstawionej tam argumentacji organu. Taki wniosek jest całkowicie sprzeczny z przedłożoną w sprawie dokumentacją i stanowiskiem SKO. Do chwili złożenia przedmiotowej skargi, Burmistrz Miasta nie wydał przedmiotowego zaświadczenia.

Pierwszą czynnością, jaką organ podjął w sprawie, było przekazanie jej do Starosty Powiatu N. i to dopiero [...] czerwca 2019 r., czyli niespełna dwa miesiące od złożenia wniosku. Dla Starosty treść wniosku nie budziła jednak wątpliwości, wobec czego sprawę zwrócił do Burmistrza Miasta. Kolejną czynnością, jaka została podjęta przez Burmistrza Miasta, ale dopiero [...] sierpnia 2019 r. było wydanie postanowienia o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na [...] sierpnia 2019 r. Po tym, jak skarżący wnieśli pierwsze ponaglenie [...] sierpnia 2019 r., organ przekazał je do SKO w N.S. w ostatnim dniu terminu, tj. [...] sierpnia 2019 r. i jednocześnie wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Nie można pominąć, ponieważ okoliczność ta jest obecnie ujmowana odmiennie przez organ, że w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia Burmistrz Miasta dokonał zakwalifikowania budynków, których inwestorami są skarżący, jako jednego, a nie dwóch budynków i na tej podstawie stwierdził niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W najnowszym piśmie datowanym na [...] lutego 2020 r. organ wskazuje, że z akt sprawy wynika, iż budynki są dwa, a to z wniosku skarżących wypływa wniosek, że budynek jest jeden.

Zdaniem skarżących czynności Burmistrza Miasta N.T. były i są podejmowane wyłącznie dla pozoru, na dodatek opieszale, bez przełożenia na załatwienie sprawy i w celu uchronienia się przed zarzutami bezczynności i przewlekłości oraz w celu przerzucenia ewentualnej odpowiedzialności za długość okresu prowadzenia sprawy na okoliczności "niezależne od organu". Nie ma pomiędzy nimi ciągłości czasowej, a przecież w myśl art. 36 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Organ wydaje je zawsze po tym, jak skarżący występują z ponagleniem do organu wyższego stopnia lub podejmą jakieś inne próby uzyskania odpowiedzi od organu. Na wcześniejszym etapie sprawy organ nie widział potrzeby wyjaśniania, uzupełniania, ani sprecyzowania wniosku skarżących, jak czyni to obecnie. Samo zaś wniesienie przez organ skargi do WSA w Krakowie, przy jednoczesnej powszechnej wiedzy w zakresie braku legitymacji organu I instancji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, należy zdaniem skarżących uznać za działanie celowo podjęte dla odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy oraz uwolnienia siebie od odpowiedzialności.

Dalej skarżący podnieśli, że powyżej opisane okoliczności oraz fakt, że sprawa o wydanie zaświadczenia trwa już 9 miesięcy, stanowi o tym, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia, a dla tej kategorii spraw ustawodawca przewidział wyjątkowo krótki termin, co można także uzasadniać tym, iż zaświadczenie zazwyczaj potrzebne jest dla prowadzenia innej sprawy i jej sfinalizowania (co także ma miejsce w przypadku skarżących), zasadne jest żądanie nałożenia na organ grzywny. Grzywna ta powinna być dla organu dotkliwa, ponieważ w przeciwnym razie nie zmobilizuje go do podjęcia działań i nie spełni swojej funkcji represyjnej. Brak zaświadczenia uniemożliwia skarżącym dalsze prowadzenie inwestycji i działalności gospodarczej i naraziło ich i nadal naraża na niepowetowane straty i koszty, zasadnym jest także żądanie zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta N.T. wskazał, że wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2019r. Wniosek dotyczy istniejącego budynku, tj. "warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski) z częścią gospodarczo-garażową". Zmiana sposobu użytkowania, zgodnie z wnioskiem ma polegać na przeniesieniu części warsztatowej zakładu kamieniarskiego do pomieszczenia garażowego i pomieszczenia gospodarczego a w ich miejsce powstanie część usługowa (wynajem pomieszczenia na salę pożegnań) wraz z częścią gospodarczą (zaplecze sali pożegnań). Pozostałe pomieszczenia w tym socjalne i wystawiennicze pozostają bez zmian. Po zmianie sposobu użytkowania budynek będzie pełnił funkcję "warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi".

W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawcy złożyli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W dniu [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie do SKO w N.S. na ww. postanowienie.

W dniu [...] października 2019 r. Kolegium wydało postanowienie, którym uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] października 2019 r. Burmistrz wniósł skargę do WSA w Krakowie na ww. postanowienie Kolegium. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. SKO w N.S. orzekło, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności w sprawie.

W dniu [...] stycznia 2020 r. wnioskodawcy złożyli do SKO w N.S. ponaglenie na bezczynność Burmistrza w związku z naruszeniem terminów wydania zaświadczenia. W dniu [...] stycznia 2020 r. Burmistrz wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło postanowienie WSA w Krakowie z [...] stycznia 2020 r., sygn. II SA/KR 1380/19, którym odrzucono skargę Burmistrza na postanowienie SKO w N.S. z [...] października 2019 r. W dniu [...] lutego 2020 r. Burmistrz przesłał pismo do wnioskodawców o wyjaśnienie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. W dniu [...] lutego 2020 r. wnioskodawcy złożyli odpowiedź na ww. wezwanie. SKO w N.S., po rozpatrzeniu ponaglenia z [...] grudnia 2019r., wydało postanowienie z [...] lutego 2020 r., (wpłynęło do urzędu [...] lutego 2020 r.), w którym stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności, bez cech rażącego naruszenia prawa i zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło postanowienie PINB w N.T. z [...] lutego 2020 r., znak: [...], którym wstrzymano dalsze użytkowanie budynku z zakładem pogrzebowym pn. "Centrum Pogrzebowe Kamieniarstwo", zlokalizowanego w N.T. przy ul. N.[...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej Burmistrz wyjaśnił, że wniosek z [...] maja 2019 r. (uzupełniany [...] i [...] maja 2019 r.), o którym mowa na wstępie skargi piszą skarżący, z uwagi na swoją treść rzeczywiście został przekazany do załatwienia zgodnie z kompetencjami do Starosty N. pismem z [...] czerwca 2019 r. Wniosek ten nie został zwrócony Burmistrzowi, jak można by domniemywać z treści skargi, ale został przesłany wnioskodawcom wraz ze stanowiskiem Starosty. Właściwy wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wpłynął do Urzędu Miasta w dniu [...] lipca 2019 r. Wzywając w dniu [...] lutego 2020 r. wnioskodawców o wyjaśnienie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia Burmistrz kierował się wytycznymi Kolegium zawartymi w postanowieniu z [...] października 2019 r. W ocenie Kolegium faktycznie w treści wniosku i dołączonych do niego załączników (rzutów parterów obu budynków oraz opisu technicznego) w sposób mylący i sprzeczny z treścią decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, budynki objęte wnioskiem zostały opisane jako jeden obiekt budowlany. Wnioskodawcy nie skorzystali z możliwości skorygowania wniosku zgodnie ze stanem faktycznym, tylko w odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2020 r. podtrzymali w całości wniosek o wydanie zaświadczenia.

Burmistrz wskazał również, że sprawa jego bezczynności była dwukrotnie badana przez SKO w N.S. w związku z dwukrotnym ponagleniem złożonym przez wnioskodawców [...] sierpnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. W pierwszym przypadku Kolegium w postanowieniu z [...] października 2019 r. stwierdziło, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Natomiast w drugim przypadku, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w sprawie, ale bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Termin ten mijał [...] marca 2020 r. Organ stwierdził, że sprawa nie jest tak oczywista jak wynika to z treści uzasadnienia skargi. Przepis planu miejscowego w terenie objętym wnioskiem, który jest oznaczony symbolem [...], jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszcza lokalizację warsztatu czy usług komercyjnych jako wbudowanych, ale zdaniem Burmistrza planowana działalność zgodnie z wnioskiem nie odpowiada ustaleniom planu. Wnioskodawcy, nie czekając na decyzje stosownych organów, rozpoczęli samowolnie działalność zakładu pogrzebowego w obiekcie objętym wnioskiem już w czerwcu ubiegłego roku, na co wyraźnie wskazuje postanowienie PINB w N.T. z dnia [...] lutego 2020r. Sprawa prowadzonej działalności zakładu pogrzebowego w budynku objętym wnioskiem budzi również duże emocje społeczne. Mieszkańcy i właściciele działek przy ul. N. wielokrotnie w swoich wystąpieniach kierowanych do różnych organów samorządowych i państwowych protestowali przeciw lokalizacji zakładu pogrzebowego w tym miejscu. Termin załatwiania tej sprawy wynika z jej wyjątkowo skomplikowanego charakteru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając częściowo skargę stwierdził, że akta sprawy potwierdzają sekwencję zdarzeń, czynności, wydawanych aktów i wnoszonych pism procesowych opisaną w skardze i w odpowiedzi na skargę. Skarżący kilkukrotnie występowali do organu z wnioskami o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części z planem miejscowym, m.in. wnioskami z dnia [...] czerwca 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. Załatwiając pierwszy z ww. wniosków Burmistrz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia. SKO w N.S. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z kolei załatwiając drugi z ww. wniosków Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] września 2019r. odmówił wydania zaświadczenia. SKO w N.S. postanowieniem z [...] listopada 2019 r. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2019 r. została rozstrzygnięta przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. II SAB/Kr 58/20. Natomiast niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej załatwienia wniosku z [...] czerwca 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz Miasta N.T., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., odmówił wydania zaświadczenia. Postanowienie to zostało wydane po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a. jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ winien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki.

Termin do wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez Burmistrza kasatoryjnego postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2019 r., tj. od [...] października 2019 r. Termin ten upłynął zatem z dniem [...] października 2019 r. Sprawa nie została w tym terminie załatwiona, organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz przedłużył termin do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2020 r., powołując się na brak akt, które zostały przesłane wraz ze skargą do WSA w Krakowie. To przedłużenie należy zdaniem Sądu pierwszej instancji ocenić jako spóźnione, nastąpiło bowiem po upływie pierwotnego terminu. Przedłużenie nastąpiło także bez uzasadnionej przyczyny. Taką przyczyną zdecydowanie nie może być bowiem brak oryginalnych akt sprawy – tym bardziej w sytuacji, gdy zostały one przekazane do Sądu ze skargą samego organu, której niedopuszczalność jest w takiej sprawie oczywista. Jedyną czynnością podjętą przez organ było wezwanie wnioskodawców pismem z dnia [...] lutego 2020 r. o wyjaśnienie złożonego wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania. Zestawiając datę tej czynności z terminem na rozpoznanie wniosku po przekazaniu sprawy po uchyleniu przez organ odwoławczy - [...] października 2019 r., przewlekłość postępowania nie budzi żadnych wątpliwości.

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane wprawdzie przed upływem wyznaczonego terminu – w dniu [...] marca 2020 r. – ale mimo wszystko po upływie znacznego czasu, przy czym nie były w toku postępowania podejmowane żadne czasochłonne czynności warunkujące jego zakończenie. W świetle powyższego należało stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając jednak na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym opisane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia wyjaśnienia organu, a także specyficzny charakter przedmiotowego zaświadczenia, które pod pewnymi względami upodabnia się do deklaratywnego aktu jurysdykcji administracyjnej – Sąd pierwszej instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Sąd wyjaśnił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z podobnych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają. Istotne jest przy tym zarówno zwalczanie stanów bezczynności i przewlekłości mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia, jak i funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny na wniosek, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności dotyczące braku rażącego charakteru przewlekłości. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie wniesienie skargi przerwało stan przewlekłego postępowania organu, a także biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności dotyczące treści wniosku (wniosków), wydanie postanowienia stanowiło o zmobilizowaniu się organu.

W skardze kasacyjnej E. T.-S. i B.S. zarzucili powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w części, podczas gdy Sąd pierwszej instancji wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków, np. że przewlekłość postępowania organu nie była obarczona rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 i 217 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia braku podstaw rażącego naruszenia prawa przez organ w przypadku, gdy całkowicie bezzasadnie i pozornie organ przesuwał terminy wydania zaświadczenia;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części w wyniku przyjęcia bezprzedmiotowości skargi co do rażącego naruszenia prawa oraz pominięcie stanowiska skarżącej i brak odniesienia się do wskazywanych w skardze okoliczności dotyczących przewlekłości postępowania, w tym do wypowiedzi Burmistrza z ramienia organu;

4. art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy materiał dowodowy wskazuje, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie jego zmianę poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości maksymalnej, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekli się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący już w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia dysponowali decyzją Starosty Powiatu N. z dnia [...] lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję pn.: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo - ekspozycyjne - magazynowego na budynek gospodarczo - garażowy oraz budowa budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną z wewnętrznymi instalacjami oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.T. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski) oraz rozbudowanej części budynku gospodarczo - garażowego wraz z infrastrukturą techniczną). Przedmiotowe zaświadczenie było im niezbędne do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski) oraz rozbudowanej części budynku z częścią gospodarczo - garażową na pomieszczenia sali pożegnań i zaplecza sali pożegnań.

W dniu [...] stycznia2020 roku skarżący skierowali do Burmistrza pismo, w którym zawarli wezwanie do niezwłocznego rozpoznania sprawy i wydania zaświadczenia, wskazując jednocześnie, że podstawą dla jego wydania jest stanowisko SKO w N.S. zawierające wskazówki, jakie organ ma wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Do pisma tego pełnomocnik skarżących załączył uwierzytelnione kopie postanowienia WSA w Krakowie z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1380/19. Treść postanowienia była więc Burmistrzowi znana już wcześniej niż dopiero po doręczeniu odpisu przez WSA w Krakowie. Burmistrz nie ustosunkował się do tego pisma. W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło do pełnomocnika skarżących pismo, w którym Burmistrz wzywa do wyjaśnienia wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że na działce posadowione są dwa budynki, a z wniosku skarżących, że jeden, co należy uznać za sprzeczne z postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia i przedstawionej tam argumentacji organu. Taki wniosek jest całkowicie sprzeczny z przedłożoną w sprawie dokumentacją i stanowiskiem Kolegium.

W postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia Burmistrz dokonał zakwalifikowania budynków, których inwestorami są skarżący, jako jednego, a nie dwóch budynków i na tej podstawie stwierdził niezgodność z planem miejscowym. W najnowszym piśmie datowanym na [...] lutego 2020 r. organ wskazuje, że z akt sprawy wynika, iż budynki są dwa, a to z wniosku skarżących wypływa wniosek że budynek jest jeden. Dalej skarżący opisali swoje działania i czynności organu po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2020 r.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, nie zgodzili się natomiast z tym, że nie miało ono rażącego charakteru i częściowym oddaleniu skargi. Podnieśli, że Burmistrz nie podejmował żadnych decyzji w ustawowym terminie, nie odpowiadał na ponaglenia, jedyną rzeczą którą w głównej mierze wykonywał to przedłużenie terminu na załatwienie sprawy (co czynił po terminie ). Organ wydał zaświadczenie dopiero w dniu [...] marca 2020 r., czyli prawie 5 miesięcy po postanowieniu SKO w N.S.. W całym toczącym się postępowaniu w żadnym z przypadków przedłużania sprawy nie podał żadnego racjonalnego uzasadnienia. Organ oczywiście lekceważył pisma i wnioski skarżących, a jego wypowiedzi formułowane w toku sprawy wykazywały wprost - jawnie natężenie braku woli do załatwienia sprawy. Wyznaczanie nowych terminów, przy jednoczesnej bierności (organ nie wykazał, by w wymaganych okresach podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy), niewątpliwie świadczy o tym, że postępowanie wyczerpało cechy rażącego naruszenia prawa.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postanowieniem z [...] września 2020 r. SKO w N.S. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta N.T. z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie wydania skarżącym zaświadczenia. Postanowienie to jako ostateczne zostało doręczone Burmistrzowi w dniu [...] września 2020 r. Burmistrz nadal jednak prowadził postępowanie przewlekle. Dopiero [...] listopada 2020 r. wydał postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia, powielając argumenty w przedmiocie, których niejednokrotnie wypowiedziało się już Kolegium. Jednocześnie jak wynika z wypowiedzi Burmistrza zwłaszcza w mediach wynika, że z powodu swoich subiektywnych przekonań i względów finansowych dla Miasta N.T., nie wyda skarżącym wnioskowanego zaświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej podano wprawdzie, że wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony w zakresie punktów I, II i III, a we wnioskach zawarto żądanie jego uchylenia w całości, to jednak treść zarzutów zamieszczonych w petitum skargi kasacyjnej oraz treść uzasadnienia wskazuje jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują punktu I zaskarżonego wyroku, tj. umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane są na wykazanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym, że Sąd pierwszej instancji powinien wymierzyć organowi grzywnę oraz przyznać od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania jest bowiem bezsporna. Nikt nie kwestionuje, że w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działał opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzygał sprawy, mimo że brak było do tego przeszkód. Do rozstrzygnięcia pozostaje, czy działanie to można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, oraz czy w związku z tym należy wymierzyć grzywnę, przyznać sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości. Nie definiuje bowiem określenia "rażące naruszenie prawa". Decyduje tutaj uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. III OSK 650/21; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się przede wszystkim, że użyte w art. 149 § 1a p.p.s.a. pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z pojęciem występującym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla nich obu (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r. sygn. I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności czy przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 3059/12). Jednocześnie, w świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności czy przewlekłości nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. sygn. II FSK 3614/13). Również w literaturze przedmiotu podnosi się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).

Podsumowując stwierdzić należy, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1514/14).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi bowiem, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W niniejszej sprawie gdyby nawet przyjąć, że bieg terminu do wydania zaświadczenia rozpoczął się w dniu [...] października 2019 r., tj. w dacie otrzymania przez Burmistrza postanowienia SKO w N.S. z dnia [...] października 2019 r., uchylającego wcześniejsze postanowienia Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia, to termin ten upłynął z dniem [...] października 2019 r. Od [...] października 2019 r. do [...] lutego 2020 r. (daty wniesienia do Sądu skargi na przewlekłość) upłynęło więc około 4,5 miesiąca. Przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy było więc wielokrotne. W tym czasie Burmistrz, występując w sprawie jako organ administracji publicznej I instancji, zamiast zająć się niezwłocznie załatwieniem sprawy, wniósł w dniu [...] października 2019r. skargę do WSA w Krakowie na ww. postanowienie Kolegium. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani też przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tego organu administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, nie może więc dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowadministracyjnym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, str. 212; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15).

Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i jest powszechnie znane podmiotom stosującym prawo administracyjne. Wniesienie przez Burmistrza Miasta N.T. skargi do WSA w Krakowie, zwłaszcza w sytuacji gdy był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie sposób nie potraktować inaczej niż jak działanie całkowicie nieuprawnione, niepotrzebnie wydłużające postępowanie, oczywiście pozorne, a więc spełniające przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W dniu [...] stycznia 2020 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę Burmistrza na ww. postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2019 r. Do tego czasu jedyną czynnością Burmistrza było wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Po zwrocie akt z Sądu Burmistrz, zanim wydał postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., wystosował jeszcze pismo z dnia [...] lutego 2020 r. wzywające skarżących do wyjaśnienia wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że przedmiotowa sprawa z uwagi na jej charakter mogła wymagać więcej czasu na jej merytoryczne załatwienie. Wydanie zaświadczenia o zgodności konkretnego przedsięwzięcia z planem miejscowym wymaga bowiem szczegółowej analizy projektu przedsięwzięcia i ustaleń planu miejscowego. W niniejszej sprawie nie sposób jednak uznać, że czynności były podejmowane niezwłocznie. Organ nie podejmował żadnych czynności w ustawowym terminie, w zasadzie jedynie przedłużył termin załatwienia sprawy, i to po upływie terminu do jej załatwienia, z uzasadnieniem, że oczekuje na zwrot akt z WSA w Krakowie. Pismo do skarżących wzywające do wyjaśnień sporządził dopiero po 4 miesiącach od momentu, kiedy zaczął bieg termin do załatwienia sprawy. Nie bez znaczenia dla prawidłowej oceny charakteru naruszenia prawa jest to, że Burmistrz orzekał już po uchyleniu przez SKO w N.S. jego wcześniejszego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co pozwala przyjąć, że materiał dowodowy był już gruntownie przeanalizowany. W niniejszej sprawie organ nie działał sprawnie. Istotą zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. jest ciążący na organach administracji obowiązek działania nie tylko wnikliwie, ale i szybko w sposób prowadzący możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, o którym stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej. Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. II GSK 2294/14).

Zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy nie wynikała z okoliczności go usprawiedliwiających. Można tu dostrzec natężenie braku woli do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz podał, że jego zdaniem planowana działalność nie odpowiada ustaleniom planu miejscowego, wnioskodawcy, nie czekając na decyzje stosownych organów, rozpoczęli samowolnie działalność zakładu pogrzebowego, sprawa prowadzonej działalności zakładu pogrzebowego w budynku objętym wnioskiem budzi również duże emocje społeczne. Okoliczności te nie mają jednak związku z zaistniałą przewlekłością postępowania. Organ tłumaczy też przewlekłość wyjątkowo skomplikowanym charakterem sprawy, nie wskazując jednak konkretnie, na czym to skomplikowanie polega, w zwłaszcza dlaczego sprawa musiała być załatwiana 5,5 miesiąca (od [...] października 2019 r. do [...] marca 2020 r.). Nie podał, jakie kroki podjął, aby te komplikacje w sprawie rozwiązać. Za taki krok nie można z pewnością uznać skargi do sądu administracyjnego, z powodów podanych wyżej. Organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić warunki pozwalające na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw. Skomplikowany charakter sprawy nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy.

Wskazane powyżej okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzają, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny okoliczności sprawy z naruszeniem art. 149 § 1a p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.a. wadliwie stwierdził, że przewlekłość Burmistrza Miasta N.T. w wydaniu zaświadczenia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (niewyartykułowany expressis verbis w petitum skargi kasacyjnej, ale przywołany we wnioskach, co do kierunku rozstrzygnięcia). Przepis ten stanowi, że sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ten ostatni przepis określa, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że środki wskazane w cyt. przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19; z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1842/17). Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. I OSK 2230/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wymierzenie zarówno grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej. Za orzeczeniem ww. środków przemawia rażący charakter naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ, a także okoliczność, że wnioskowane zaświadczenie jest skarżącym niezbędne w innym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie zaświadczenia trwało zdecydowanie za długo, w zasadzie bez uzasadnienia, stąd usprawiedliwione będzie orzeczenie organowi grzywny w wysokości 500 zł i i przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Kwoty w ww. wysokości spełnią swoją funkcję dyscyplinująco-represyjną, a suma pieniężna przynajmniej w jakiejś mierze wynagrodzi skarżącym dolegliwości związane z przewlekłością postępowania. Orzeczone sumy nie są przy tym wygórowane, mieszczą się w dolnych granicach kwot, jakie mogłyby obciążać organ na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. W ocenie skarżących kasacyjnie przepis ten miał zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji poprzez przyjęcie bezprzedmiotowości skargi co do rażącego naruszenia prawa oraz pominięcie stanowiska skarżącej i brak odniesienia się do wskazywanych w skardze okoliczności dotyczących przewlekłości postępowania. Treść tak sformułowanego zarzutu dowodzi, że skarżący kasacyjnie, podważają sposób zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. Tak skonkretyzowana podstawa kasacyjna jest dotknięta oczywistym błędem konstrukcyjnym, bowiem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym granicami zaskarżenia spełnia warunki formalne związane z przedstawieniem stanu sprawy w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a.

Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów II i III z uwagi na naruszenie art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oraz orzeczenie o wymierzeniu grzywny i przyznaniu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.