Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1107/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 1107/14

UZASADNIENIE

Decyzją z 5 sierpnia 2013 r. nr [...]. Starosta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz A. C. i W. .C. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka: nr [...], o pow. [...] ha, poł. w obr. G., jedn. ewid. Z. zajętą pod drogę gminną nr [...] relacji P. – O., której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Z., na podstawie decyzji Wojewody M. z 12 grudnia 2011 r. nr [...]

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Z., reprezentowana przez Wójta Gminy Z., działająca przez pełnomocnika radcę prawnego P. Z. zarzucając naruszenie:

1. art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy administrację publiczną (Dz. U. 1998 nr 133 poz. 872 z późniejszymi zmianami) w z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 z późniejszymi zmianami), w z § 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z o numerze ewidencyjnym [...] obr. G., Gmina Z., wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym sporządzonym przez J. W. z dnia 10 czerwca 2013 r.

2. naruszenie art. 7 i 77 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak dokonania oceny dowodu z operatu szacunkowego z dnia 10 czerwca 2013 r. autorstwa J. W., skutkujące bezkrytycznym przyjęciem przez organ I instancji ustaleń treści operatu szacunkowego, w szczególności zaakceptowaniu przez organ I instancji:

a. ustalenia operatu, że na rynku lokalnym stwierdzono małą ilość transakcji drogowych porównywalnych do gruntów wycenianych, w sytuacji, gdy w latach 2011 i 2012 Gmina Z. zawarła przynajmniej kilkadziesiąt tego typu transakcji,

b. przyjęcia za prawidłowy materiał porównawczy operatu obejmujący nieruchomości położone poza Gminą Z. w sytuacji gdy w danym okresie Gmina Z. dokonała kilkudziesięciu transakcji takiego typu na swoim terenie.

Jednocześnie Gmina Z. wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonej do odwołania listy transakcji zawieranych przez Gminę Z. w latach 2011 - 2012 w zakresie działek o przeznaczeniu drogowym - na okoliczności wynikające z ich treści, w szczególności na okoliczność wykazania, iż w okresie 2011 - 2012 było przynajmniej kilkadziesiąt transakcji obejmujących działki drogowe na terenie gminy Z., które mogły stanowić materiał porównawczy do operatu szacunkowego ustalającego wartość działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb G.

Wojewoda M. decyzją z dnia 9 czerwca 2014r. znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 5 sierpnia 2013 r. nr [...]

Na uzasadnienie Wojewoda M. wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się od 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Kwestią podstawową z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, było ustalenie prawidłowej wysokości odszkodowania, za przejętą z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. C. i W. C., którzy (co wynika z Aktu własności Ziemi nr [...] wydanego 11 listopada 1976 r. przez Naczelnika Gminy Z., umowy darowizny i zniesienia współwłasności z dnia 7 kwietnia 2004 r. [...] oraz odpisu z księgi wieczystej nr [...]) byli właścicielami w/w gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz w ustawowym terminie wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Biegły winien w sporządzonym operacie wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną winno być poprzedzone przeprowadzoną przez organ orzekający wyczerpującą analizą operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalenie odszkodowania ma nastąpić. Przeprowadzenie tejże analizy, w konsekwencji której organ administracji publicznej albo przyjmie dowód z operatu, albo też go odrzuci, nie może więc ograniczać się jedynie do jego oceny pod względem spełniania wymogów formalnych, a więc np. tego, czy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę i czy nie zawiera omyłek pisarskich. Ocena dokonana przez prowadzący postępowanie organ winna także obejmować jego ocenę pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami, zawartymi w szczególności w ustawach: z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r.,Nr 133, poz. 872, ze zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a także w odpowiednich dokumentach rzeczoznawców majątkowych (standardy, noty interpretacyjne) - z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985).

Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia." W świetle art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia (w tym przypadku przejęcia z mocy prawa, które w swej istocie stanowi wywłaszczenie sensu largo). W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Należy zauważyć, iż § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Przepis § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego realizuje zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, pozwalając rzeczoznawcy majątkowemu określić wartość rynkową nieruchomości zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania; natomiast dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w przywołanym już § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, określenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim przypadku konieczne jest dodatkowo przeprowadzenie przez rzeczoznawcę majątkowego badania rynku nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia i powiększenie określonej wartości nie więcej niż o 50%.

Dokonując analizy operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, organ stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych, wobec czego należało zdaniem organu 11 instancji pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. Wartość rynkową ww. niezabudowanej działki, według stanu gruntu z 29 października 1998 r. oraz według poziomu cen na dzień 10 czerwca 2013 r. biegły określił w wysokości [...] zł z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Na stronie 4 omawianego opracowania biegły wskazał, iż będąca przedmiotem wyceny działka zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego gminy Zielonki zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 roku, według stanu na dzień 29 października 1998 r. położona była w pasie drogi o oznaczeniu 04 KL co potwierdza także pismo Urzędu Gminy Z. z dnia 7 marca 2013 r., znak: [...]. Biorąc pod uwagę cel, zakres i przedmiot wyceny, przeznaczenie przedmiotowych działek a także dostępność danych o transakcjach kupna - sprzedaży (transakcji drogowych) na rynku nieruchomości niezabudowanych w gminie Z. oraz gminach sąsiednich, w toku przeprowadzonej procedury biegły wyznaczył wartość rynkową prawa własności dla ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w oparciu o ust. 4 § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ze względu, iż przeznaczenie nieruchomości wynikające z ustaleń planu jest tożsame z celem wyceny, biegły monitoringiem objął nieruchomości drogowe.

Analizą objęto gminę Z., z uwagi jednak na małą ilość odnotowanych na tym obszarze transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych analizę poszerzono na rynek lokalny - gminy sąsiednie, charakteryzujące się podobnym stopniem zurbanizowania oraz poziomem cen nieruchomości - tj. gminę Z. oraz gminę W., ustalając bazę nieruchomości podobnych. Biegły przyjął skalę w poszczególnych cechach rynkowych, ustalił wagi i zakresy współczynników korygujących w przypadku poszczególnych cech rynkowych oszacował jednostkową wartość rynkową prawa własności w wysokości [...] zł za 1m2

W niniejszej sprawie biegły - rzeczoznawca majątkowy, wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody M. uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby stwierdzić prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie z dnia 10 czerwca 2013 r.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie ustalenia operatu, że na rynku lokalnym stwierdzono małą ilość transakcji drogowych porównywalnych do gruntów wycenianych, w sytuacji, gdy w latach 2011 i 2012 Gmina Z. zawarła przynajmniej kilkadziesiąt tego typu transakcji, zauważyć należy, iż na str. [...] omawianego operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazał, iż "W analizie nie uwzględniono transakcji nierynkowych oraz transakcji zawartych na szczególnych warunkach. Odrzucono nieruchomości o skrajnie wysokich i skrajnie niskich cenach jednostkowych. Do przeprowadzenia wyceny wyselekcjonowano 13 nieruchomości, o cenach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej". Należy zwrócić również uwagę, iż jak słusznie zauważył Starosta K. w piśmie z 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w którym wraz z przesłaniem akt sprawy w związku z odwołaniem zawarto obszerne wyjaśnienia co do zarzutów podniesionych w odwołaniu, znaczna ilość transakcji dołączonych do odwołania dotyczy umów darowizny. Stosownie natomiast do § 4 ust. 4 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Konkludując, stwierdzić należy, iż sporządzona w przedmiotowej sprawie wycena wolna jest od błędów, których wystąpienie musiałoby skutkować koniecznością wykonania nowego operatu szacunkowego. Jednocześnie Gmina Z. nie przedstawiła w toku postępowania innego operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania, który mógłby stanowić swego rodzaju alternatywę dla wyceny autorstwa J. W.. Jest to o tyle istotne, gdyż jak zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I/SA/Wa 1313/06, "subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczona nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego ".

Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina Z. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1. Art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 nr 133 poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z § 36 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zmianami) poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej ewidencyjnym [...] obręb G., gmina Z., wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym sporządzonym przez J. W. z dnia 10 czerwca 2013 r.

2. art. 7, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż operat szacunkowy z dnia 10 czerwca 2013 r. autorstwa J. W. został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem zgodny ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych pomimo tego, że:

a. materiał porównawczy przyjęty w tabeli na stronie 9 operatu szacunkowego z dnia 10 czerwca 2013 r. określał w sposób uniemożliwiający dokonanie dokładnej lokalizacji położenia wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania, bowiem jako dane identyfikujące te nieruchomości podano jedynie: datę transakcji, gminę, obręb, numer repertorium aktu notarialnego, cenę transakcyjną, powierzchnię działki oraz cenę jednostkową;

b. organ II instancji zasadniczo nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się w tym zakresie do ich zacytowania oraz zacytowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r., a zatem już po wydaniu decyzji administracyjnej z dnia 5 sierpnia 2013 r.

c. brak szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytyczne przyjęcie przez organy I i II instancji jako materiału porównawczego nieruchomości podobnych wskazanych w operacie szacunkowym z dnia 10 czerwca 2013 r. pomimo tego, że jedynie dwie z nieruchomości (wskazane pod numerem L.p. 2 i 3 tabeli) miały zbliżoną powierzchnię do działki wycenianej.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na uzasadnienie Skarżąca wskazał między innymi, że błędne (zawyżone) ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o niewłaściwy materiał porównawczy wskazany w operacie szacunkowym sporządzonym przez J. W. z dnia 10 czerwca 2013 r., który w swej istocie nie był materiałem porównawczym, to jest nie obejmował nieruchomości podobnych. Gmina Z. zarzuca zaskarżonej decyzji, iż materiał porównawczy przyjęty w tabeli na stronie 9 operatu szacunkowego z dnia 10 czerwca 2013 r. został określony w sposób uniemożliwiający dokonanie dokładnej lokalizacji położenia wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania, bowiem jako dane identyfikujące te nieruchomości podano jedynie: datę transakcji, gminę, obręb, cenę transakcyjną, powierzchnię działki, udział, cenę jednostkową oraz numer repertorium aktu notarialnego. Opis przyjętych do porównania nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny działki [...] w kontekście możliwości ich identyfikacji i weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego, z punktu widzenia przydatności dowodowej jest niewystarczający.

Zarzucono, że organ II instancji nie poczynił w postępowaniu żadnych własnych ustaleń, a oparł się wyłącznie o ustalenia organu I instancji, podczas gdy skarżąca już w odwołaniu kwestionowała materiał porównawczy przyjęty w operacie szacunkowym z dnia 10 czerwca 2013 r. Gmina Z. zwraca także uwagę, że organ II instancji powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na pismo organu I instancji z dnia 22 sierpnia 2013 r. Pismo to zostało wydane już po wydaniu decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. przez organ I instancji i stanowiło odpowiedź na zarzuty podniesione w odwołaniu. Brak jest podstaw prawnych dla złożenia przez organ I instancji pisma stanowiącego odpowiedź na zarzuty strony odwołującej się od decyzji organu I instancji. Tym samym organ II instancji nie powinien brać pod uwagę stanowiska organu I instancji, które nie zostało zawarte w decyzji administracyjnej.

Gmina Z. podtrzymuje swoje stanowisko, że materiał przyjęty w operacie szacunkowym z dnia 10 czerwca 2013 r. jako porównawczy jest nieprawidłowy, gdyż tylko 4 działki z przyjętych przez biegłego działek nie była zlokalizowana w gminie Z.. Ponadto jedynie dwie działki posiadają parametry podobne do wycenianego gruntu, bowiem powierzchnie przyjętych jako podobne działek znacznie odbiegają od tej wycenianej. Nie można zatem uznać, by taki materiał porównawczy mógł stanowić podstawę dla ustalenia prawidłowej wartości wycenianej działki.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, że organy obu instancji nie dokonały analizy rynku lokalnego i bezkrytycznie przyjęły jako materiału porównawczego nieruchomości podobnych wskazanych w operacie szacunkowym z dnia 27 marca 2013 r. co narusza art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa a tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. o ustaleniu i wypłacie na rzecz A. C. i W. C. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka: nr [...], o pow. 0.0097 ha, poł. w obr. G. jedn. ewid. Z., zajętą pod drogę gminną nr [...] relacji P. – O., której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Z.

Materialno-prawną podstawę orzeczenia organu stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art.73 w/w ustawy - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogły być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Zgodnie z wymienionym wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem". Zatem w kwestii sposobu ustalenia i wypłacenia odszkodowania będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w tym art. 130 powołanej ustawy. Przepis ten wymaga dla ustalenia wysokości odszkodowania uzyskania opinii rzeczoznawcy. W myśl natomiast art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz .2109 ze zmianami), przepisy ust. 1-4 tego paragrafu stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Stosując zatem odpowiednio § 36 ust. 1 – 4 należy stwierdzić, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę określa się, przyjmując stan nieruchomości na dzień 29 października 1998r., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy tj. z uwzględnieniem rodzaju i położenia nieruchomości oraz przeznaczenia w planie miejscowym, na podstawie dostępnych danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z ust. 2 § 36, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z powyżej cytowanymi regulacjami, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Zgodnie natomiast z ust. 3 § 36, w wypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenie pod drogę), powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień 29.10.1998r. była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Z akt sprawy wynika, że organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu J. W., który dokonał szacunku w oparciu o podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej.

Zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego a w szczególności wyboru bazy nieruchomości podobnych, przyjętych przez biegłego do porównania oraz przyjęcia jako rynku lokalnego także transakcji z gmin sąsiednich tj. gmin W. i Z.

Odnosząc się do kwestii poszerzenia rynku lokalnego o gminy sąsiednie, wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego rynku nieruchomości" W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08).

Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pojęcie "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Nie jest zatem zdaniem Sądu błędną decyzja biegłego rzeczoznawcy, aby dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego poszerzyć o gminy sąsiednie, o ile są do siebie podobne pod względem zurbanizowania i poziomu cen nieruchomości. Gmina Z., Z. i W. są pod tym względem podobne i stwierdza to rzeczoznawca na str. 8 operatu szacunkowego. Gminy te są również gminami względem siebie ościennymi, jak również położone są w obrębie jednego powiatu - powiatu k. Wskazać tez trzeba, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę przypadkowych gmin powiatu k. takich jak np. C., I.-W., K.-L., S. czy S., których położenie, zurbanizowanie, infrastruktura są -nawet dla osoby nieposiadającej wiedzy specjalistycznej w zakresie wyceny nieruchomości- zupełnie odmienne od gminy Z. Z. i W. Wskazać też należy, że w istocie drogi gminne tworzą sieć połączeń drogowych w ramach powiatu i z dróg tych korzystają nie tylko mieszkańcy gminy Z. ale także – co najmniej- mieszkańcy gmin ościennych. Rzeczoznawca zasadnie zatem poszerzył rynek lokalny na obszar innych gmin tego samego powiatu, a okoliczność tę uzasadnił brakiem transakcji porównywalnymi gruntami w gminie Z.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się w tym zakresie do ich zacytowania oraz zacytowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r., a zatem już po wydaniu decyzji administracyjnej z dnia 5 sierpnia 2013 r. – wskazać należy, że to co ustalił organ II Instancji wynikało z przedłożonego do odwołania zestawienia (tj. fakt, że wśród pięćdziesięciu transakcji przywołanych w tym zestawieniu aż trzydzieści trzy akty notarialne dotyczą umów darowizny; trzy transakcje zostały przez rzeczoznawcę majątkowego użyte do przeprowadzenia wyceny; transakcje objęte aktami notarialnymi Rep. [...] oraz [...] wykraczają poza dwuletni okres analizy obejmujący okres od czerwca 2011 r. do czerwca 2013 r.; osiem z przytoczonych transakcji dotyczy nieruchomości, których powierzchnia przewyższa w znaczący sposób obszar nieruchomości wycenianej).

Są to niezaprzeczalne fakty i wyrażenie tego poglądu innymi słowami czy sformułowaniami, niż te których użył organ I Instancji w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013r.– faktów tych nie zmieni. Umowa darowizny, zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą a osobami fizycznymi, rzeczywiście nie może stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości drogowej, ze względu na to, że stanowi bezpłatne świadczenie na rzecz obdarowanego.

Następnie stwierdzić należy, że nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 nr 133 poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z § 36 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zmianami) poprzez nieprawidłowe ustalenie e wartości nieruchomości składającej ewidencyjnym [...] obręb G. gmina Z., wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym sporządzonym przez J. W. z dnia 10 czerwca 2013 r.

Na temat wartości dowodowej operatu oraz sposobu jego oceny w postępowaniu administracyjnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 961/11 (LEX nr 1120695), stwierdzając, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu operat szacunkowy stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji spełnia powyższe warunki, a w konsekwencji decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest prawidłowa. Wskazać należy, że biegły przyjął do porównania [...] nieruchomości o jednostkowych cenach transakcyjnych w przedziale od [...] zł za 1 m.kw do [...] zł za 1 m.kw. i powierzchniach od [...] do [...] mkw, przy czym działek o powierzchniach powyżej 100 mkw jest [...]. Transakcje o skrajnie wysokich i skrajnie niskich cenach zostały odrzucone (i szczegółowo opisane). Biegły przyjął cechy rynkowe (lokalizacja, kategoria drogi, otoczenie i topografia) oraz przypisał im odpowiednie wagi i zakres współczynników korygujących. Brak oznaczenia numerów działek nie jest błędem, gdyż przepisy prawa tego nie wymagają. Wskazać też należy, że w zasadzie niemożliwe jest znalezienie identycznych nieruchomości, które mogłyby być podstawą dokonania wyceny nieruchomości. Dlatego właśnie pod uwagę bierze się wiele różnych transakcji dotyczących różnych choć podobnych nieruchomości, aby można było dokonać wyceny w drodze szacunku. W pojęciu tym zatem, już z definicji, mieści się tylko prawdopodobieństwo, a nie pewność, uzyskania tak wyszacowanej ceny na rynku nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (...)"

Zdaniem Sądu organ II Instancji nie naruszył także przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. W szczególności nie stanowi naruszenia tych przepisów "brak szczegółowej analizy rynku lokalnego" gdyż organ jedynie ocenia operat, w którym rynek lokalny jest analizowany, natomiast analizy tej sam nie dokonuje.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.