Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 493/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. N. i Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta R. (dalej jako "organ I instancji" lub "Prezydent") działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "Kpa") w związku z art. 98a oraz 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako "u.g.n.") i uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] października 2007 r. (Dz. U. Województwa [...] z 2007r., Nr 247, poz. 7205) ustalił B. N. i Z. N., będącymi właścicielami nieruchomości położonej w R. przy ul. Z. o łącznej powierzchni 15 288 m2, opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...],[...] ,[...] z obrębu [...] , ark. [...] wskutek podziału działki ozn. nr [...] zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta z [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że B. N. i Z. N. ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem w stosunku do nieruchomości położonej w R. przy ul. Z., ozn. nr [...] o pow. 15 288 m2, stanowiącą 30% różnicy między wartością, jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość ma po podziale, w wysokości [...] zł. Podniósł, że decyzją z [...] maja 2015 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Wyjaśnił, że w świetle uchwały nr [...] z [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie R. w związku z ich podziałem opłata adiacencka stanowi 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale.  Opłata adiacencka uzależniona jest od wzrostu wartości nieruchomości jaki powstaje po podziale nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale wynosi [...] zł. Różnica tych kwot to [...] , a 30% różnicy ww. kwoty wynosi [...] zł.

Pismem z 9 kwietnia 2017 r. B. N. i Z. N. reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego wnieśli odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji.

W uzasadnieniu podnieśli, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez oparcie swojej decyzji o nierzetelną wycenę nieruchomości, wykonaną operatem szacunkowym z [...] sierpnia 2016 r. W sprawie doszło do przeszacowania nieruchomości i znacznego zawyżenia opłaty adiacenckiej, a dobór działek budzi wiele wątpliwości.

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "organ odwoławczy" "Kolegium" lub "SKO") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. nr [...], zostało przez organ I instancji wszczęte z urzędu w związku z podziałem tej działki. Podniósł, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym zatwierdzono podział nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości powinien zostać udokumentowany przez uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 98a zdanie 3 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 3 u.g.n.). Stosownie do art 152 ust. 1 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości stanowiące podejścia do ich wyceny zostały uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art .154 ust. 1 u.g.n.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się bez uwzględnienia kosztów transakcji oraz związanych z transakcją podatków i opłat.

Kolegium wskazało, że dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt. 16 u.g.n. została zdefiniowana jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartości. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że doszło do podziału działki nr [...] położonej w R. przy ul. Z., będącej własnością B. N. i Z. N. czego dowodem jest decyzja z [...] maja 2015 r. zatwierdzająca podział nieruchomości na 7 działek. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r. Trzyletni termin do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej został więc zachowany. Działki o numerach [...] , [...] , [...] zostały przeznaczone do zainwestowania, działka nr [...] i [...] została przeznaczona pod wewnętrzny układ komunikacyjny, działka nr [...] wydzielona w liniach rozgraniczenia pasa drogowego ul. Z., a działka nr [...] przeznaczona na ulicę lokalną. W ww. dniu obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] października 2007 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość ma po podziale. Nie budzi także wątpliwości, że w związku z podziałem nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości będącej własnością B. N. i Z. N., którzy są zobowiązani do poniesienia opłaty adiacenckiej, bowiem byli jej właścicielami w chwili podziału.

Następnie SKO wskazało, że na potrzeby niniejszej sprawy sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość nieruchomości położonej w R. przy ulicy Z. ozn. Nr [...] o powierzchni 15 288 m2 przed podziałem wynosiła [...] zł., natomiast wartość działki po podziale wynosi [...] zł, a zatem nastąpił wzrost jej wartości o [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyceniając nieruchomości przed podziałem, do porównania parami przyjął trzy transakcje wybranych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem obrotu w okresie od 20 lutego 2014 r. do 21 stycznia 2016 r. Ceny 1 metra działek zawierały się w przedziale od [...] zł do [...] zł . Do porównań posłużyły transakcje działek położonych - działka A – R. ul. P., działka B – R. ul. G. i działka C – R. ul. S.. Do wyceny działek po podziale przyjęto bazę nieruchomości przed podziałem z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu i użytkach.

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości, ustalił właściwie wybór podejścia porównawczego - metodę porównywania parami, jak i rodzaj, obszar i zakres rynku przyjętego do badania. Przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości poprzez określenie rynku lokalnego, charakterystykę rynku, określenie trendu czasowego w analizowanym jego obszarze. Określił rodzaj cech rynku oraz ich znaczenie w analizowanym obszarze, a także wagi cech rynkowych metodą badań preferencji. Określając wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił aktualnie kształtujące się w obrocie ceny nieruchomości gruntowych, atrakcyjność położenia w analizowanym rynku, możliwy sposób użytkowania i zapotrzebowania na określony typ, dostępność komunikacyjną, kształt i wielkość działki, warunki w sąsiedztwie i otoczeniu.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, do którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Kwestionowany operat został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2016 r., a więc w dacie wydania decyzji organu I instancji był aktualny. W wyniku dokonanej weryfikacji stwierdzić należy, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach należy uznać, że organ I instancji prawidłowo przyjął go jako dowód w sprawie. Przy wzroście wartości nieruchomości w kwocie [...] zł opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości, z zastosowaniem 30% stawki opłaty wynosi [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że operat szacunkowy opiera się na realnych cenach transakcyjnych i nie można mówić, że doszło do przeszacowania wartości nieruchomości. Stawka % opłaty adiacenckiej wynika z uchwały Rady Miejskiej w R., która jest prawem miejscowym na terenie Gminy Miasta R.. Dowodem wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i jest on dowodem wystarczającym w sprawie. Wybór nieruchomości do porównań należy do rzeczoznawcy. Działki po podziale są wycenione indywidualnie, do ustalenia ich wartości rzeczoznawca przyjął różne ceny uwzględniając ich powierzchnię i przeznaczenie. Strony zostały zapoznane z operatem szacunkowym i wysokością opłaty adiacenckiej przed wydaniem decyzji i żadnych uwag co do opinii szacunkowej nie wniosły. Fakt braku transakcji działkami o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] oraz [...] nie może być zaś powodem odstąpienia od oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale.

Na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego B. N. i Z. N. (dalej jako "skarżący") reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego wnieśli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienia czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa,

b) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez m.in. zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego

a) art. 98 a oraz art. 146 ust. 1 u.g.n., polegające na przyjęciu, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, podczas gdy organ ten wydał decyzję w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, który zawiera istotne błędy, mające wpływ na jego wiarygodność i rzetelność.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do przeszacowania wartości nieruchomości, co doprowadziło do znacznego zawyżenia wysokości opłaty adiacenckiej. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cechach tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jak zaznacza rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym dla porównania przyjęto podobne nieruchomości w R.. Dobór działek przez rzeczoznawcę budzi wiele wątpliwości, w zasadzie dyskwalifikujących operat. Na stronie 11 operatu rzeczoznawca twierdzi, że brak było transakcji działek o takim samym przeznaczeniu jak działka nr [...], przez co posiłkować się musiał transakcjami, których przedmiotami były działki o zbliżonym przeznaczeniu - usługowym (U) oraz stref kształtowania i koncentracji usług technicznych i obiektów produkcyjnych, obiektów obsługi komunikacji i zieleni ([...]). Jednakże, w tabeli na tej samej stronie rzeczoznawca wybrał na cel operatu już jedynie "próbkę reprezentatywną nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu [...] położonych w R." - pomijając wszelkie nieruchomości o przeznaczeniu [...]. Ze wskazanej wyżej tabeli, wynika, że jedynie trzy z czterech wymienionych tam transakcji nieruchomości - z ul. P., ul. G. i ul. S .pojawiają się w dalszych obliczeniach operatu. Transakcja nieruchomości położonej przy ul. K. została pominięta i brak w dokumencie jakiejkolwiek wzmianki dlaczego.

Skarżący wskazali, że do operatów szacunkowych nie powinny być brane pod uwagą transakcje z okresu dalszego niż dwa lata przed sporządzeniem dokumentu. Gdyby odrzucić więc transakcje, które odbyły się ponad rzeczony dwuletni okres, z wytypowanych przez rzeczoznawcę transakcji pozostałyby zaledwie dwie - nieruchomości przy ul. G. i u. S. - co w sposób zdecydowany wpłynęłoby na wynik operatu, gdyż odrzucona zostałaby transakcja nieruchomości przy ul. P. o największej cenie za m2 - pomijając już w ogóle nieruchomość przy ul. K., której transakcja, poza tabelami ze stron 11 i 12 nie znalazła się nigdzie w operacie, choć warto nadmienić, że posiadała ona drugą co do wielkości cenę za m2. Mimo takiego jawnego naruszenia zasad tworzenia operatu, rzeczoznawca "idzie w zaparte" twierdząc dodatkowo na stronie 11, że "ze względu na stosunkowo niewielki odstęp czasowy transakcji od daty sprzedaży do procesu wyceny oraz brak zauważalnego trendu wzrostu cen nieruchomości, przyjęto, że ceny z aktów transakcyjnych jako zaktualizowane na datę wyceny". Nietrudno się z rzeczoznawcą zgodzić w jednej kwestii - ciężko na podstawie zaledwie czterech transakcji, z czego każda dokonywana była w innym roku kalendarzowym, zauważyć jakikolwiek trend cenowy.

Skarżący podnieśli, że przy pozostawieniu cen nieruchomości przy ul. P., u. G. i ul. S., średnia cena za metr - wynosi aż [...] zł, a w sytuacji pozostawienia jedynie tych dwóch transakcji, które miały miejsce w przeciągu dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu średnia ta wynosi zaledwie [...] zł. Nie lepiej wypada dobór transakcji do operatu ze względu na wielkość nieruchomości. Działka skarżących, o powierzchni 15.783 m2 została podzielona na siedem nieruchomości o bardzo zróżnicowanych powierzchniach. Rzeczoznawca nie zadał sobie trudu przygotowania osobnych ocen rynku ze względu na wielkość nieruchomości, która z natury rzeczy często jest jedną z decydujących cech kreującą jej wartość. Obojętnie, czy w przypadku wyceny działki przed podziałem, czy już po, autor operatu posiłkował się tymi samymi transakcjami, zmieniając jedynie "wartości korygujące", a swoje postępowanie tłumaczył tym, że nie ma transakcji nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jak wyceniana, więc przyjął bazę nieruchomości z procesu wyceny przed podziałem. Takie postępowanie jest niedopuszczalne, gdyż różnice cenowe i inwestycyjne płynące z natury nieruchomości o różnych powierzchniach nie dają się sprowadzić do ujęcia ich w ramy modyfikatora procentowego. Niestety, rzeczoznawca zamiast sprawdzić realny rynek zbytu sztucznie kreował wartość nieruchomości.

W ocenie skarżących przedmiotowy operat szacunkowy nie pozwala na dokonanie weryfikacji poprawności dokonanych porównań. Sposób opisu nieruchomości wybranych do oceny nie pozwala na ocenę czy wyboru dokonano prawidłowo. Aby zaś dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym przypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. W operacie wskazano jedynie pewne cechy nieruchomości, które są ujęte w sposób ogólny i nie pozwalają na taką weryfikację. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Nie można też mówić o bezstronności rzeczoznawcy, gdyż przyjmując stałe zlecenia z gminy jest on podmiotem zainteresowanym wynikiem sprawy. Z kolei dla gminy opłata adiacencka jest elementem dochodu. Oba te podmioty nie są zainteresowane przekazywaniem stronie rzetelnych danych, które można poddać weryfikacji.

Skarżący wskazali, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cechach tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentacje w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela,

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.),

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zatem, jak wynika z powyższego art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki, a nieruchomość – jako całość. Ponadto zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Zauważenia wymaga, że operat szacunkowy w tego rodzaju sprawach ma szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 Kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie, który w razie jakichkolwiek wątpliwości i niejasności co do jego prawidłowości winien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, np. żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10, publ. cbos. oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

W sprawie niniejszej podzielić należy ocenę organów, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwuletni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (zakres badania rynku od 20 lutego 2014 r. do 21 stycznia 2016 r.), co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości położonej w R. przy ul. Z. ozn. Nr [...] o powierzchni 15 288 m2 przed podziałem wynosiła [...] zł., natomiast wartość działki po podziale wynosi [...] zł, a zatem nastąpił wzrost jej wartości o [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyceniając nieruchomości przed podziałem, do porównania parami przyjął trzy transakcje wybranych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem obrotu w okresie od 20 lutego 2014 r. do 21 stycznia 2016 r. Ceny 1 metra działek zawierały się w przedziale od [...] zł do [...] zł. Do wyceny działek po podziale przyjęto bazę nieruchomości przed podziałem z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu i użytkowaniu.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się bez uwzględnienia kosztów transakcji oraz związanych z transakcją podatków i opłat.

W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości, ustalił właściwie wybór podejścia porównawczego - metodę porównywania parami, jak i rodzaj, obszar i zakres rynku przyjętego do badania. Przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości poprzez określenie rynku lokalnego, charakterystykę rynku, określenie trendu czasowego w analizowanym jego obszarze. Określił rodzaj cech rynku oraz ich znaczenie w analizowanym obszarze, a także wagi cech rynkowych metodą badań preferencji. Określając wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił aktualnie kształtujące się w obrocie ceny nieruchomości gruntowych, atrakcyjność lokalizacji, wielkość powierzchni, warunki zagospodarowania, dostępność infrastruktury technicznej i dostępność komunikacyjną. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że fakt braku transakcji działkami o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] oraz [...] nie może być powodem odstąpienia od oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale. Tym samym, stwierdzić należy, że sporny operat jest opinią o wartości nieruchomości w niniejszej sprawie.

Kwestionowany przez skarżących operat został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2016 r., a więc w dacie wydania decyzji zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był aktualny.

Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, że skarżący zostali zapoznani z operatem szacunkowym oraz wysokością opłaty adiacenckiej przed wydaniem decyzji i nie wnieśli żadnych uwag co do opinii szacunkowej. Nie wnosili również w toku postępowania o poddanie przedmiotowego operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie przedstawili też operatu wykonanego na ich własne zlecenie, który to ewentualnie zakwestionowałby ustalenia przyjęte przez biegłego w sprawie. W takiej zaś sytuacji oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w myśl art. 157 u.g.n. mogłaby dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznaczając zespół w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych. Operat, w odniesieniu do którego byłaby wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny utraciłby zaś charakter opinii o wartości nieruchomości.

Należy podzielić pogląd organów obu instancji, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach należy uznać, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły go jako dowód w sprawie.

Wyjaśnić również należy, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714).

W związku z powyższym, organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej, w oparciu o prawidłowy operat szacunkowy. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło zaś w terminie do 3 lat, od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi nie doszło do naruszenia art. 98 a oraz art. 146 ust. 1 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do postawionych przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wagę skutków prawnych Sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony przez biegłego - jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i mogły prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Również za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 8 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja została bowiem w należyty sposób uzasadniona.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.