Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3984/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 7, ust. 10, ust. 11-13 i ust. 15, art. 9c ust. 1-2
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 682/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. prostuje oczywistą omyłkę w punkcie pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 682/20 poprzez dodanie po słowie "nieważność" zwrotu "załącznika do"; II. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 2 ust. 4, § 2 ust. 6, § 2 ust. 7, § 2 ust. 8, § 3 ust. 2 pkt 4 i § 4 ust. 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, III. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 682/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej:

§ 2 ust. 2 i 9, § 4 ust. 12, § 5, § 6 ust. 1, 2 i 3 oraz § 9 ust. 2 lit. b (punkt pierwszy) i oddalił skargę w pozostałej części (punkt drugi).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że § 2 ust. 2 załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a

ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. poprzez wskazanie, że Gminny Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Sobków, a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną w skład Zespołu. W myśl § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego (a więc podmiotów z którymi Wójt może zawierać porozumienia), należą m.in. kuratorzy. Tymczasem z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w związku z ust. 3 i 5 wynika, że kuratorzy nie stanowią podmiotów,

z którymi Wójt może zawierać przedmiotowe porozumienia.

Niedozwoloną modyfikację przepisu ustawy stanowi § 2 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały. W sytuacji gdy art. 9c ust. 2 u.p.p.r. wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań,

o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r., nieprawidłowe było uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie niekonkretnej kategorii bliżej nieokreślonych "zadań". Komentowany zapis uchwały posłużył się nadto alternatywą łączną ("po ustaniu członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym lub w grupach roboczych"), podczas gdy ustawodawca posłużył się tu koniunkcją ("po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych").

Podkreślono również, że zagadnienie tworzenia przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych zostało w zaskarżonej uchwale uregulowane dwukrotnie, tj. w § 2

ust. 4 i w § 4 ust. 12. Już ta okoliczność jest wystarczająca do zakwestionowania jednej z tych regulacji. O tym, że wadliwość dotyczy drugiej z powołanych regulacji świadczy niedosłowność powtórzenia regulacji ustawowej w § 4 ust. 12 załącznika do uchwały.

O ile w § 2 ust. 4 uchwalono, że możliwość powoływania grup roboczych odbywać się będzie na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie,

to wbrew tej regulacji w § 4 ust. 12 wskazano, że tworzenie grup roboczych może następować "w celu pracy nad konkretnymi indywidualnymi przypadkami". Mimo więc odesłania do ustawy, zaskarżony przepis sam wskazuje jedną z zasad powoływania grup roboczych.

Odnosząc się do treści § 5 załącznika do uchwały Sąd wskazał, że stanowi on

o celach gminnego zespołu interdyscyplinarnego, a § 6 stanowi o jego zadaniach. Regulacje te nie mieszczą się w zakresie "trybu" i "sposobu" powoływania członków zespołu czy "warunków jego funkcjonowania" (poza § 6 ust. 4), o których mowa w ustawie. Ponadto § 6 ust. 2 modyfikuje treść art. 9b ust. 2 u.p.p.r.

Z kolei w § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały znalazł się zapis, który nie pozwala na odkodowanie zawartej w nim normy i nie zawiera pełnej treści zadania wskazanego w art. 9b ust. 3 pkt 1 u.p.p.r. Rada Gminy nie wskazała bowiem, że opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach ma stanowić jedno z zadań grup roboczych. W § 6 ust. 3 pkt 2 do 5 znalazły się zadania niewymienione w ustawie

i niemieszczące się w delegacji ustawowej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego

zadania grup roboczych wskazanego w art. 9b ust. 3 pkt 1 u.p.p.r. powoduje natomiast, że określenie zadań grup roboczych w § 6 ust. 3 uchwały jest niekompletne, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również § 6 ust. 3 pkt 6 i 7 załącznika do uchwały.

W ocenie Sądu w § 9 ust. 2 lit. b załącznika do uchwały który określa, że w ramach pracy z osobą, rodziną gromadzona jest dokumentacja w postaci pisemnej zgody osoby lub pełnoletniego przedstawiciela rodziny, której sprawa dotyczy (...), nie wskazano na co ma być wyrażona "pisemna zgoda" i kto ma jej udzielać. Ponadto zgodnie z treścią art. 9d ust. 1 u.p.p.r. podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Niewątpliwie doszło w sposób istotny do naruszenia tego przepisu, a także do naruszenia obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały art. 9c ust. 1 u.p.p.r.

Za niezasadny uznano zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3 i 5 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub

mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Zdaniem Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego wskazanie przedstawicieli określonych i

zindywidualizowanych podmiotów było dopuszczalne, ponieważ konkretyzowało, w warunkach danej gminy, skład zespołu interdyscyplinarnego. Powyższa regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego co oznacza, że nie jest wyłączona możliwość udziału w pracach Zespołu prokuratorów oraz innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co Rada uchwaliła w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały.

Nie uwzględniono także zarzutów wskazujących na przekroczenie zakresu delegacji i powtórzenia w § 4 ust. 11, w § 2 ust. 4, 6, 7 i ust. 8 załącznika do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7, ust. 13, ust. 10, art. 9c ust. 3,

ust. 1 u.p.p.r. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, lektura poszczególnych postanowień uchwały pozwala stwierdzić, że powtarzane zapisy ustawowe czynią

tekst uchwały czytelnym i spójnym, a przy tym regulującym kompleksowo całość

materii wynikającej z upoważnienia ustawowego. Zaskarżone postanowienia uchwały nie były przy tym modyfikacją zapisów ustawowych.

Odnosząc się regulacji zawartej § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały Sąd podniósł, że wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. W świetle treści powołanego przepisu ustawy rada gminy może uregulować tryb odwoływania

członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Rada Gminy miała prawo - wobec całkowitego milczenia ustawodawcy w zakresie skutków działania jej członków z naruszeniem przepisów prawa (skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo) - na wprowadzenie regulacji mającej na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu.

Zdaniem Sądu również § 6 ust. 4 załącznika do uchwały wypełnia normę określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Termin realizacji poszczególnych zadań ustala przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego w porozumieniu z członkami tego zespołu. Zadanie musi być realizowane w sposób ciągły z zachowaniem procesu wspierania osoby pokrzywdzonej, jak również sprawcy przemocy w odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w środowisku lokalnym. Cytowana regulacja zawiera konkretne rozwiązania dotyczące trybu i sposobu realizacji przez członków Zespołu powierzonych im zadań, a w konsekwencji określa warunki funkcjonowania Zespołu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w zakresie, w jakim oddalono skargę, tj. co do punktu drugiego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że wskazanie w § 2 ust. 3 i 5 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011

r. nr V/38/2011 katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż konkretyzowało w warunkach danej gminy skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym samym Rada Gminy w Sobkowie nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz

szczegółowych warunków jego funkcjonowania w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o

przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie, a nadto nie wskazuje ona trybu i sposobu, czyli procedury powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

2) art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że częściowe powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 dotyczącym możliwości powoływania przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu

ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., a nadto odesłanie w tym zakresie do zapisów ustawowych jest prawidłowe i nie stanowi modyfikacji ww. art.9a ust. 10

u.p.p.r. w sytuacji, gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo, gdyż częściowo powtarza i modyfikuje wskazany zapis ustawowy, zaś w pozostałym zakresie odsyła

do jego treści;

3) art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji

RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 dotyczącym składania przez członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych jak też świadomości odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż stanowi powtórzenie dosłowne przepisów ustawy i nie modyfikuje ich treści w sytuacji, gdy w

§ 2 ust. 6 załącznika do uchwały dokonano modyfikacji treści zapisu ustawowego wskazując, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych składają oświadczenie "przed przystąpieniem do wykonywania zadań" zaś przepis ustawy stanowi, że złożenie ww. oświadczenia winno nastąpić "przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3", co stanowi istotne naruszenie prawa;

4) art. 9a ust. 13 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.

z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem w sprawie zasad

techniki prawodawczej, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 2 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż stanowi dosłowne przytoczenie treści ustawy w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

5) art. 9c ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że § 2 ust. 8 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 jest dopuszczalny jako niestanowiący modyfikacji art. 9c ust. 1 pkt 1 lit. a do lit. k u.p.p.r, gdyż w istocie jego zawartość treściowa jest taka sama i można ją uznać za regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy zapis ten stanowi powtórzenie treści ustawowej (obowiązującej w dacie przyjęcia uchwały), co jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, reguluje raz jeszcze to

co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie a nadto nie jest uzasadnione

względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu

prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

6) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że sformułowanie w § 3 ust. 2

pkt 4 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu i zapewnia sprawne funkcjonowanie zespołu w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a zatem stanowi istotne naruszenie prawa;

7) art. 9a ust. 11 u.p.p.r,, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 4 ust. 11 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011, dotyczącym częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie

to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

8) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że sformułowanie w § 6 ust. 4 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 obowiązków członków Zespołu Interdyscyplinarnego, a nadto dokonanie powyższego przy użyciu nieostrych określeń, wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust.

15 u.p.p.r. i określa warunki funkcjonowania zespołu w sytuacji, gdy tego rodzaju regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w treści

art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż nie stanowi określenia warunków funkcjonowania tego zespołu, a co za tym idzie w sposób istotny narusza prawo.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie punktu drugiego zaskarżonego wyroku, w którym w części oddalono skargę i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 we wskazanym wyżej zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki

nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA

2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek

przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji

i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego

Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Było dopuszczalnym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji takiej wykładni art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą nie stanowiło istotnego naruszenia prawa określenie w § 2 ust. 3 i § 2 ust. 5 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego.

§ 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały

określał skład Zespołu interdyscyplinarnego. Treść art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w okresie podjęcia zaskarżonej uchwały wskazywała na obowiązek zasiadania w takim zespole przedstawicieli następujących organizacji i instytucji: jednostek organizacyjnych

pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i organizacji pozarządowych.

W związku z powyższym nie stanowiło istotnego naruszenia prawa w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały doprecyzowanie tych jednostek organizacyjnych, których przedstawiciele zasiadają w Zespole interdyscyplinarnym w Gminie Sobków. Jeżeli ustawodawca określił ogólnie np. policję lub jednostka organizacyjna pomocy społecznej (tak w art. 9a ust. 3 pkt 3 i 1 u.p.p.r.), których przedstawiciele zasiadają w takim zespole, to doprecyzowanie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej i Policji, których przedstawiciele mają być powołani do takiego zespołu było objęte upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Mieści się to w pojęciu trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jeżeli bowiem organ wykonawczy gminy ma prawo do powołania przedstawicieli do takiego zespołu, to uchwała może precyzować jednostki, których przedstawiciele w takim zespole będą zasiadać.

Także wynikający z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. obowiązek zapewnienia udziału w zespole interdyscyplinarnym kuratorów sądowych został zapewniony w § 2 ust. 3 pkt

7 załącznika do uchwały i ten przepis uchwały nie zawierał regulacji wykraczającej

poza zakres upoważnienia ustawowego.

Nie stanowiło istotnego naruszenia prawa uregulowanie w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały możliwości powołania w skład tego zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż wymienione w § 2 ust. 3 ww. załącznika działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 9a ust. 5 ww. ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Należy przy tym

wskazać, że wprawdzie częściowe powtórzenie w zakresie określenia członków

Zespołu interdyscyplinarnego Gminy Sobków regulacji ustawy stanowiło naruszenie prawa, ale nie było to istotne naruszenie, ponieważ obowiązkiem rady gminy było określenie trybu powoływania takich członków, a tym samym w pełni zasadnym było doprecyzowanie na potrzeby danej Gminy, z jakich jednostek organizacyjnych będą powoływani członkowie przez Wójta Gminy Sobków.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu za dopuszczalnym określenie

w § 6 ust. 4 załącznika do uchwały obowiązków członków zespołu

interdyscyplinarnego, ponieważ delegacja ustawowa dopuszcza ustalenie zasad funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, ale nie jego członków.

Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest ustalenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Pod pojęciem "szczegółowych warunków funkcjonowania" należy rozumieć regulację niezbędną do wykonywania przez zespół swoich zadań. Ponieważ zespół interdyscyplinarny tworzą jego członkowie, tym samym nie stanowiło naruszenia zakresu delegacji ustawowej określenie obowiązków członków takiego zespołu w zakresie wykonywania ustawowych zadań. Pod pojęciem "szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego" należy rozumieć zarówno warunki funkcjonowania zespołu jako całości jak i poszczególnych osób będących członkami takiego zespołu i realizujących zadania w ramach zespołu.

Zasadnym natomiast jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji

błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały formułujący przesłankę materialną odwołania przez Wójta

Gminy Sobków członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne jako stanowiącej wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii

określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji

ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika

do uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnej przesłanki wykluczającej zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący

"tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest więc w tym zakresie domniemywanie upoważnienia

ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy.

Stąd należy stwierdzić, że § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 798/17, LEX nr 2380018; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 832/19, LEX nr 2774597).

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni

art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie, że § 2 ust. 4 załącznika do uchwały częściowo powtarzając a częściowo modyfikując treść art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest dopuszczalne.

Zgodnie z § 2 ust. 4 załącznika do uchwały zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Natomiast art. 9a ust. 10 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem

przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Błędna wykładnia tego przepisu polega na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne zamieszczenie w zaskarżonej uchwale

przepisu zawierającego odesłanie do przepisu ustawowego tak, jakby to w związku z ww. przepisem uchwały dopuszczalne było tworzenie grup roboczych. Kompetencja

do tworzenie grup roboczych przez zespół interdyscyplinarny wynika wprost z regulacji ustawowej i nie jest dopuszczalne dodatkowe upoważnianie do tego w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały. Nie jest to także żadne dostosowanie regulacji ustawowej do warunków lokalnych Gminy Sobków

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni

art. 9a ust. 13 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 2 ust. 7 załącznika do uchwały powielając treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to

treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje przepisu ustawowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub

zawodowych. Natomiast § 2 ust. 7 załącznika do uchwały stanowił, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Jest to wiec pełne powtórzenie już

istniejącej regulacji ustawowej.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu, że § 4 ust. 11 załącznika do uchwały powielający treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji,

gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust.

7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść § 4 ust. 11 załącznika do uchwały jest analogiczna i stanowi, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Jest to powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej.

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni

art. 9c ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 137 rozporządzenia przez błędną

ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 2 ust. 8 załącznika do uchwały powielając treść art. 9c ust. 1 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje przepis ustawowy.

Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy, mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym

lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Analogiczną treść zawiera § 2 ust. 8 załącznika do uchwały, a tym samym powtórzenie takiej regulacji stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że powtórzenie w § 2 ust.

6 załącznika do uchwały regulacji stanowiącej dosłowne powtórzenie art. 9c ust. 3 ww. ustawy jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa

w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do

nich dostępu osobom nieuprawnionym". Identyczna treść zawiera § 2 ust. 6 załącznika do uchwały, a tym samym stanowi to niedopuszczalne powtórzenie regulacji

ustawowej.

Ponadto ustosunkowując się do ww. zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, ze zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać

akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Potwierdza tę zasadę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie

u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego

tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić

do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i

ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w tej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby w zakresie uznanych za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art.

9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione.

Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą

praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w

orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA

z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 §

1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 2 ust. 6, § 2 ust. 7, § 2 ust. 8, § 3 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 11 i § 6 ust.

4 załącznika do uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 7 marca 2011 r. nr V/38/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Sobków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - stwierdził nieważność załącznika do tej uchwały w zakresie § 2 ust.

4, § 2 ust. 6, § 2 ust. 7, § 2 ust. 8, § 4 ust. 11, ponieważ przepisy te zawierały powtórzenie treści norm ustawowych, a § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem, co

obejmuje punkt drugi wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w puncie trzecim wyroku oddalił skargę

kasacyjną w zakresie § 2 ust. 3, § 2 ust. 5 i § 6 ust. 4 załącznika do ww. uchwały, ponieważ w tym zakresie przepisy te nie zawierają istotnego naruszenia prawa.

W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską w sentencji punktu pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w zakresie oznaczenia stwierdzenia nieważności wymienionych w nim paragrafów załącznika do zaskarżonej uchwały, a nie samej uchwały. Nie budzi bowiem najmniejszej

wątpliwości, że zarówno strona skarżąca domagała się unieważnienia wymienionych

w skardze przepisów zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały, jak i Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego częściowo wyroku prawidłowo wskazywał na unieważnione przepisy załącznika do uchwały a nie samej uchwały.

Tym samym nie budzi najmniejszych wątpliwości, że stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisy zaskarżonej uchwały obejmują jedynie przepisy zawarte w jej załączniku.