Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1074/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 5, ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, 4, 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1777/15 w sprawie ze skargi C. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2008 r., nr [...], przyznał skarżącej na rok 2007 płatności bezpośrednie w wysokości 5765,26 zł (w tym JPO w wysokości 2940,02 zł do powierzchni 9,75 ha i UPO – 2825,24 zł do powierzchni 9,58 ha). Płatność ta została w dniu [...] stycznia 2008 r. przekazana na rachunek bankowy skarżącej.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z [...] marca 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją.

W dniu [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] uchylił decyzję z [...] stycznia 2008 r. oraz odmówił przyznania przedmiotowej płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 1189/11) oddalił skargę C. L. na ww. decyzję. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku – wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013, sygn. akt II GSK 1486/12.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przyznanych na mocy decyzji z [...] stycznia 2008 r. w wysokości 5765,26 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności przyznanych w 2007 r., z uwagi na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Równocześnie organ wyjaśnił, iż brak było podstaw wykluczających obowiązek zwrotu zgodnie z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L. 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) .

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. L. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy zasadnie ustaliły rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności w wysokości 5765,26 zł, tym bardziej, że ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w zakresie wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 odmawia rolnikowi przyznania JPO i UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Wypłacone płatności bezpośrednie nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ, przyznając ww. płatność, nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2006 r. zawartej pomiędzy skarżącą a G. W., a także oświadczenia strony, iż ta nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2007. Zatem trafnie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest przesłanek do zastosowania art.73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydawania decyzji o przyznaniu płatności organ był w posiadaniu informacji, by wnioskująca nie była faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2007.

Sąd I instancji zaakceptował również stanowisko organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu [...] stycznia 2008 r., natomiast decyzja z [...] maja 2011 r. o stwierdzeniu wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2007 z naruszeniem prawa, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie [...] maja 2011 r., tak więc powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło przed upływem dziesięciu lat od daty przekazanej płatności.

Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ wywiódł, że nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze (art. 73 ust. 5), co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie, gdyż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej z [...] maja 2007 r., a zakończonym wówczas decyzją z [...] stycznia 2008 r. brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż skarżąca poinformowała organ, iż z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku. Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej działanie w dobrej wierze.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy również trafnie zauważył, że wszczęte przez ARiMR z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest rezultatem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność, a nie jest rezultatem zmiany interpretacji przepisów prawa.

Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił skarżącej, iż rolnik wnioskujący o płatność obszarową nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność, jak, gdzie i kiedy dany grunt użytkować. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty. Zatem podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż ta składając wnioski była w podeszłym wieku i pracownicy ARiMR to widzieli, nie stanowi o przekonaniu organu, iż wnioskujący o płatność nie jest posiadaczem gruntów objętych wnioskiem w myśl przepisu art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051), tym bardziej, że w aktach sprawy do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, by organ był w posiadaniu wiedzy o braku użytkowania przez wnioskującą gruntów zadeklarowanych we wniosku.

Zdaniem WSA o dobrej wierze skarżącej nie może również świadczyć powoływany przez nią wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt [...]. Skarżąca dołączyła do akt sprawy ww. wyrok bez uzasadnienia, natomiast z jego sentencji wynika, iż Sąd zmienił zaskarżoną decyzję Prezesa KRUS, uznając, że skarżąca była uprawniona do pobierania części uzupełniającej świadczenia za okres od 1 września 2008 do 31 marca 2010 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że powaga rzeczy osądzonej, wynikająca z ww. wyroku, dotycząca sprawy w zakresie świadczeń wypłacanych przez KRUS ma znaczenie w niniejszej sprawie administracyjnej, dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła C. L. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, gdzie wg strony skarżącej przepis ten powinien być podstawą uchylenia przez Sąd meriti zaskarżonej decyzji, gdyż:

- WSA w Gdańsku uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki w/w art., gdyż w dokumentacji sprawy brak jest dokumentów dot. umowy dzierżawy, jak też oświadczenia skarżącej o tym, że nie jest użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku;

- Sąd meriti badając niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, iż skarżąca nie ukrywała tych wiadomości przed organem, była znana osobiście przez pracowników ARiMR (Dyrektor ARiMR w przedmiotowym czasie był jej bezpośrednim sąsiadem i znał jej sytuację faktyczną), na szkoleniach organizowanych przez ARiMR nie było mowy o niemożności składania wniosków przez właścicieli wydzierżawiających swe gospodarstwa, złożyła w niniejszej sprawie oświadczenie, iż została wprowadzona w błąd przez pracowników ARiMR oraz że wszelkie środki przekazała na rzecz dzierżawców. WSA w Gdańsku nie wziął pod uwagę, iż skarżąca była przekonana, na podstawie otrzymanych błędnych informacjach od pracowników ARiMR, że jako właściciel w imieniu własnym na rzecz dzierżawcy miała prawo wystąpić ze stosownym wnioskiem;

- podkreślenia wymaga okoliczność, że pracownicy organu właściwego - ARiMR w C. znali sytuację bytową skarżącej i sposób prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego (mandantka na przestrzeni łat wielokrotnie współpracowała z ARiMR w C., uczestniczyła w szkoleniach ARiMR, miała zaufanie do wiedzy i fachowości pracowników w/w organu), tym samym organ nie dokonując weryfikacji posiadanej przez siebie wiedzy nt. sytuacji skarżącej, z aktualnym w danym czasie (z uwagi na zmienność uregulowań w spornym zakresie) stanem prawnym - popełnił błąd, który w świetle całokształtu sprawy (podeszły wiek mandantki, wykształcenie podstawowe, zaufanie do wiedzy i fachowości pracowników organu, wiedza organu nt. wydzierżawiania przez skarżącą przedmiotowych działek) - nie mógł być przez nią wykryty. W pierwszych latach obowiązywania dopłat uprawnionymi do występowania o nie i do ich otrzymania wg ARiMR na terenie całego kraju, w tym w C., byli zamiennie i solidarnie właściciele, bądź posiadacze zależni, dlatego też nigdy przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w C., jak i pracownikami, skarząca nie ukrywała, że wydzierżawiła przedmiotową nieruchomość;

- ponadto wskazać należy, że dopiero w 2007 r. ustawodawca w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (obecne brzmienie) ustanowił przepis art. 18 ust. 1, tym samym wskazał, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu - vide: uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Powyższe wskazuje, że ustawodawca był świadomym stosowanych przez Organy rozbieżnych interpretacji dotychczasowych przepisów. Powyższe wskazuje, iż skarżąca, która to jest osobą nieposiadającą wykształcenia prawniczego nie miała realnej możliwości wykrycia błędu wobec niewłaściwego poinformowania jej przez pracowników ARiMR na szkoleniach, że może mimo wydzierżawiania gruntów samodzielnie złożyć stosowny wniosek;

2. art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, gdzie w przypadku nieuznania zasadności zwolnienia mandantki z obowiązku zwrotu należności na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, organ winien uwzględnić dobrą wiarę mandantki, która była wielokrotnie przez nią wykazywana, poprzez:

- niezatajanie informacji o wydzierżawianiu gruntów - faktem jest, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o powyższym, jednakże mając na uwadze całokształt sprawy, tj. rn.in. fakt, iż skarżąca była znana pracownikom ARiMR osobiście, wiedzieli oni o wydzierżawianiu przez skarżącą przedmiotowych gruntów (Dyrektor ARiMR w C. w przedmiotowym czasie był jej bezpośrednim sąsiadem) uznać należy, iż skarżąca działała w dobrej wierze;

- przedkładania na wniosek organu będących w jej posiadaniu wszelkich dokumentów;

- przekazanie przyznanych środków dzierżawcom (oświadczenie C. L., oświadczenia dzierżawców), tym samym nie doszło po stronie skarżącej do jakiegokolwiek wzbogacenia, a cel dla którego przyznano te środki został spełniony, tym samym nie miała żadnej motywacji by celowo naruszyć przepisy prawa, a całość jej działań była spowodowana błędnym przekonaniem co do słuszności i legalności podejmowanych czynności;

- nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności po odbyciu szkolenia dla rolników organizowanym przez ARiMR w C., na którym informowano, że stosowne wnioski mogą składać alternatywnie właściciele lub dzierżawcy;

- WSA przy ocenie czy po stronie skarżącej istnienie dobra wiara nie wziął pod uwagę dodatkowo tego, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku - 82 lat, która posiada wykształcenie podstawowe, choruje na reumatyzm, schorzenia kręgosłupa, od wielu lat ma bardzo duże problemy z poruszaniem (obecnie gdy jest konieczność przemieszczania posługuje się laską czy balkonikiem), ma zaawansowaną chorobę wieńcową oraz miażdżycę naczyń - co w istotny sposób determinowało sposób interpretacji jak też znajomości wprowadzonych przepisów dot. dopłat unijnych;

- WSA przy badaniu dobrej wiary skarżącej nie wziął pod uwagę, że postępowanie wszczęte przez ARiMR w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności ONW zostało wszczęte po przedstawieniu stosownych umów dzierżawy przez skarżącą, gdy tylko uzyskała ona informację, że umowy te mają znaczenie prawne w sprawie (co potwierdza jej dobrą wiarę);

Powyższe wskazuje, iż w przypadku nieuznania błędu organu, ma zastosowanie art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wobec istnienia po stronie skarżącej dobrej wiary:

3. art. 73 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez jego zastosowanie, gdzie Sąd meriti błędnie uznał, że w niniejszej sprawie termin przedawnienia wynosi 10 lat - vide: zarzuty materialne i procesowe niniejszej skargii;

4. art. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie, gdzie przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - zmienność uregulowań prawnych oraz wprowadzenie w błąd przez organ państwowy nie może skutkować obowiązkiem ponoszenia wszelkich negatywnych konsekwencji przez obywatela - osobę w podeszłym wieku, posiadającą wykształcenie podstawowe. Zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej stanowi naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady ochrony jaką powinno zapewnić obywatelom państwo prawa, gdzie na skutek oczywistych zaniedbań po stronie organu w zakresie weryfikacji wniosku przyznał on skarżącej środki finansowe;

5. art. 4 ust. 1 pkt. 8, ust. 2 pkt. 5, ust. 5 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w zw. z art. 8 k.p.a , poprzez przyjęcie przez WSA w Gdańsku, że organ ARiMR prawidłowo wywiązał się ze swoich wszelkich obowiązków względem skarżącej, gdzie ustawa o ARiMR wskazuje, że praca w/w organu nie ogranicza się jedynie do czynności materiałno - technicznych przyjmowania wniosków od rolników. Zgodnie z w/w ustawą działalność ARiMR polega w dużej mierze na działalności szkoleniowej i pomocniczej dla rolników - tym samym pracownicy Organu stanowią swego rodzaju autorytet dla rolników, w tym autorytet prawny. Wykładania prawa dokonana przez pracowników Organu i przekazywana na szkoleniach w przeświadczeniu rolników ma przymiot prawdziwości. Wprowadzenie przez ustawodawcę art. 4 ust. 5 w/w ustawy podkreśla znaczenie i rolę instrukcji oraz zapewnień, które otrzymała skarżąca od pracowników ARiMR w C. i brak jej zawinienia w naruszeniu przepisów prawa w przedmiotowym zakresie. Całokształt podjętych rozważań, zdaniem strony skarżącej wskazuje, że organ naruszył zaufanie skarżącej do organów państwowych.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134§1 p.p.s.a., art. 141§4 p.p.s.a., polegające na subiektywnie selektywnym potraktowaniu dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą i nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą ważnych okoliczności sprawy- powyższe skutkowało błędnym niezastosowaniem w niniejszej sprawie art. 145§1 pkt lc p.p.s.a., gdyż Sąd meriti nie wziął pod uwagę, iż:

- działanie skarżącej było przez nią niezawinione, gdyż nie mogła wykryć błędu, który został popełniony na skutek niedopełnienia obowiązku (a tym samym wprowadzenia w błąd) przez pracowników ARMiR w C., gdzie również brak dokumentów nt. dzierżawy w aktach sprawy oraz oświadczenia o braku użytkowania działek zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku (gdzie skarżąca informowała o powyższym ustnie pracowników ARiMR) może świadczyć, że skarżąca nie została poinformowana, że powinna takie dokumenty dostarczyć, a Organ zaniedbał dokonania weryfikacji przedstawionych mu danych (w świetle całokształtu stanu sprawy sprawy należy stwierdzić, że skarżąca jest osobą współpracującą i wywiązującą się ze swoich obowiązków względem ARiMR oraz innych organów);

- skarżąca działała w dobrej wierze, gdzie uzyskane środki zostały przeznaczone zgodnie z celem ich przyznania a skarżąca nie uzyskała żadnej dodatkowej korzyści dla siebie, tym samym nie miała żadnej motywacji by celowo naruszyć przepisy prawa, a całość jej działań była spowodowana błędnym przekonaniem co do słuszności i legalności podejmowanych czynności - wg strony skarżącej jest to okoliczność świadcząca o istnieniu po jej stronie dobrej wiary, a nie jej braku-jak przyjął Sąd meriti;

- skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności po odbyciu szkolenia dla rolników organizowanym przez ARiMR w C., na którym informowano, że stosowne wnioski mogą składać alternatywnie właściciele lub dzierżawcy -WSA w Gdańsku wskazał jedynie, że skarżąca powinna znać przepisy prawa, gdzie wobec wcześniej przedstawionej argumentacji zasadności niniejszej skargi, stanowisko tut. Sądu jest błędne;

- skarżąca przed złożeniem przedmiotowego wniosku dzierżawiła przedmiotowe areały - co było wiadome pracownikom ARiMR - Sąd meriti nie odniósł się do w/w okoliczności, która to wskazuje na zasadność skargi, gdyż świadczy, że organ wprowadził skarżącą w błąd, a skarżąca przez cały czas działała w dobrej wierze;

- postępowanie wszczęte przez ARiMR w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności ONW zostało wszczęte po przedstawieniu stosownych umów dzierżawy przez skarżącą (Sąd meriti nie odniósł się do tej kwestii), gdy tylko uzyskała ona informację, że umowy te mają znaczenie prawne w sprawie (co potwierdza jej dobrą wiarę).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zważywszy na datę wpływu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów w niej sformułowanych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tj. okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, których w tej sprawie nie stwierdzono. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny – jak wyżej wskazano – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to istotne jest prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych, gdyż zawarte w nich przyczyny zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji determinują kierunek działalności sądu kasacyjnego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu (z reguły) wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Dodać przy tym trzeba, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji mającej na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania bądź też do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.

We wniesionej skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. Charakter tych zarzutów wymaga wpierw odniesienia się do zarzutów zawartych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na subiektywne potraktowanie dowodów przedstawionych przez skarżącą i nieodniesienie się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą ważnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wskazano przy tym jakich – w ocenie skarżącej – Sąd I instancji okoliczności nie uwzględnił.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej połączył zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wyjaśniając bliżej w czym upatruje naruszenie każdego z tych przepisów, a przecież odnoszą się one do odmiennych kwestii prawnych. Zatem ocena tych zarzutów wymaga odniesienia się do każdego z tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Otóż, orzekanie "na postawie akt sprawy", jak stanowi powołany wyżej przepis, oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u postaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/08, lex nr 594014). Natomiast pominięcie podczas kontroli sądowej niektórych dowodów z akt sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (np. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zarzut ten powinien być postawiony przez naruszenie stosownych przepisów postępowania obowiązujących organ administracji publicznej w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stasowanym przez sąd administracyjny. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny skarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przy czym wskazanie jedynie, że Sąd: "błędnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a." bez określenia, które przepisy procedury obowiązującej organ wydający decyzję w niniejszej sprawie zostały naruszone i dlaczego oraz jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest niewystarczające, gdyż przepis ten jest jedynie normą wynikową i regulującą sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji.

Powyższe dowodzi, że nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz związanej z tym oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Taki bowiem charakter mają zarzuty, w których podnosi się, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż działanie C. L. było przez nią niezawinione, gdyż nie mogła wykryć błędu, który został popełniony na skutek niedopełnienia obowiązku przez pracowników ARiMR w C., że skarżąca działała w dobrej wierze, gdyż uzyskane środki zostały przeznaczone zgodnie z celem ich przeznaczenia, a nadto, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż powinna ona, składając wniosek o płatność, znać przepisy prawa.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza tylko to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Takie też tyło działanie Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Zatem w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej, grupując zarzuty w pkt II petitum skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazał, w jakim zakresie odnoszą się one do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej argumentacji wskazuje się, że Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności podnoszonej przez skarżącą, że w jej ocenie przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności pracownicy organu wiedzieli, iż dzierżawiła ona przedmiotowe działki. Otóż, tego rodzaju zarzuty nie wskazują na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji wprost stwierdził, że w sprawie brak jest dowodów poinformowania przez stronę, iż grunty objęte wnioskiem są przedmiotem zawartej umowy dzierżawy.

Nie są przy tym trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zważywszy na ich komplementarne powiązanie z naruszeniem pozostałych ww. przepisów p.p.s.a. sprowadzają się do twierdzenia o "nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą ważnych okoliczności sprawy".

Otóż, zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to przy tym musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też jednoznaczne stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 412/12; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Do tego zaś w istocie rzeczy sprowadzają się zarzuty i argumentacja dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w ich ramach podnosi się, że Sąd I instancji wadliwie ocenił działania skarżącej, przyjmując za organem, że nie pozostawała ona w dobrej wierze oraz że nie mogła wykryć błędu. Brak przekonania skarżącej odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu do wskazanych przez skarżącą okoliczności sprawy. Tego rodzaju argumentacji nie można przede wszystkim zakwalifikować jako zarzutu, że Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności, gdy w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż sąd administracyjny nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12; z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 886/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Reasumując, zarzuty sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej z przyczyn wyżej wskazanych należało uznać za chybione.

Nie są też zasadne zarzuty zawarte w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Dotyczą one naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 5, ust. 5 ustawy o ARiMR w zw. z art. 8 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ ARiMR prawidłowo wywiązał się względem skarżącej ze swoich wszelkich obowiązków wynikających z powołanych uregulowań prawnych. Zdaniem kasatora wprowadzenie przez ustawodawcę art. 4 ust. 5 ustawy o ARiMR podkreśla znaczenie i rolę instrukcji oraz zapewnień, które otrzymała skarżąca od pracowników ARiMR i brak jej zawinienia w rozumieniu przepisów prawa w przedmiotowym zakresie. Całokształt podjętych rozważań, zdaniem skarżącej wskazuje, że organ naruszył jej zaufanie do organów państwowych.

Tego rodzaju konstrukcja zarzutów, w których wprost nie wskazuje się na sposób naruszenia poszczególnych norm prawnych, skutkuje tym, iż są one niezrozumiałe, gdyż nie spełniają standardów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wprost nie nawiązuje do norm prawnych wymienionych w omawianym zarzucie.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o ARiMR zadaniem Agencji jest wspieranie realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych lub ze Wspólnej Polityki Rolnej lub w zakresie objętym działaniem administracji rządowej – rybołówstwo (w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wynika, że Agencja realizuje zadania wymienione w ust. 1 zwłaszcza przez finansowanie lub udział w finansowaniu – w przypadku zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 4, 5, 7 i 8. W myśl art. 4 ust. 5 ww. ustawy Agencja prowadzi szkolenia w zakresie związanym z realizacją jej zadań, a także informuje o swoich działaniach i promuje je.

Powyższe regulacje prawne określają zadania, jakie zostały nałożone przez ustawodawcę na Agencję. Z tego rodzaju unormowań prawnych w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosków, jak usiłuje to czynić kasator, sprowadzających się do twierdzenia, że z uwagi na zakres, rangę i charakter działalności szkoleniowej pracowników ARiMR i pomocniczej dla rolników, organ naruszył wobec skarżącej zasady zawarte w art. 8 k.p.a. Zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Otóż, wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na te organy obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnienia w wydanej decyzji interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zastrzec jednak trzeba, że obowiązek ten nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą wydawania decyzji w innych postępowaniach. Brak zaś podstaw do przyjęcia, aby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, organy naruszyły art. 8 k.p.a. Zatem zarzuty te należało uznać za chybione.

Zwrócić też należy uwagę, że wskazane w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej przepisy nie są przepisami prawa materialnego, jak je zakwalifikował kasator. Uchybienie to nie stanowiło jednak podstawy uznania tych zarzutów z tej przyczyny za niezasadne.

Nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które zostały sformułowane w pkt I ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się szczegółowo do ww. zarzutów przypomnieć należy, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań, że wykazanie przez kasatora, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, a przyjęty przez Sąd I instancji do wyrokowania, jest nieprawidłowy, gdyż został wadliwie ustalony, bo błędnie oceniono materiał dowodowy bądź też nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, możliwe jest wyłącznie w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak tego rodzaju zarzutów bądź też ich bezskuteczność oznacza, że podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (lub brak zastosowania) jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Kasator w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, gdyż według skarżącej przepis ten powinien być podstawą uchylenia przez Sąd meriti zaskarżonej decyzji.

W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać trzeba, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Jednocześnie stosownie do treści art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Powołany przepis reguluje wyłączenie obowiązek zwrotu płatności nienależnej, gdy jej wypłata nastąpiła wskutek pomyłki organu przy braku możliwości jej wykrycia przez rolnika. Taką wykładnię art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 przyjęły organy oraz Sąd I instancji i nie jest ona kwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzut prawa materialnego dotyczący naruszenia art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia nie dotyczy bowiem jego błędnej wykładni, lecz niezastosowania tej normy prawnej w rozpoznawanej sprawie.

Jak zaś wyżej wyjaśnił już Naczelny Sąd Administracyjny, podstawą oceny zarzutu niezastosowania przepisu prawa materialnego jest stan faktyczny przyjęty w sprawie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania.

Otóż, ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie przez organy i przyjęte przez Sąd I instancji są takie, że wskazana w zaskarżonej decyzji kwota jest płatnością nienależną. Przesądza o tym decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] maja 2011 r. o uchyleniu decyzji tego ostatnio wskazanego organu z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznającej płatność bezpośrednią na rok 2007 i o odmowie przyznania tej płatności. Dodać należy, że WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 1189/11) oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1486/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku.

Jednocześnie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, iż odmowa przyznania przedmiotowych płatności za rok 2007 była rezultatem stwierdzonego stanu faktycznego, tj. niekwestionowanej przez skarżącą okoliczności, iż nie była ona użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007.

W rozpoznawanej sprawie ustalono także, co jest istotne z punktu widzenia oceny omawianego zarzutu, że płatność przyznana skarżącej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. była rezultatem wniesionego przez nią w dniu [...] maja 2007 r. żądania i oświadczenia, któremu organ dał wiarę. Ustalono przy tym, że wypłacone skarżącej w dniu [...] stycznia 2008 r. przyznane na podstawie ww. decyzji płatności JPO i UPO, nie wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż organ, przyznając ww. płatności, nie był w posiadaniu umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2006 r. zawartej pomiędzy skarżącą a G. W., a także oświadczenia C. L., iż nie jest ona użytkownikiem działek ewidencyjnych zgłoszonych na powierzchni odpowiadającej działkom rolnym zadeklarowanym we wniosku na rok 2007.

Powyższe dowodzi, że w niniejszej sprawie ustalono, iż płatność na rok 2007 nie została dokonana na skutek błędu Agencji. Te ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, gdyż zarzuty zawarte w pkt II petitum skargi kasacyjnej zostały uznane za niezasadne. Oznacza to, iż podstawą do oceny trafności zarzutu z pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej są powyższe ustalenia, które są takie, iż płatność za rok 2007 nie została dokonana na skutek błędu organu w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, aby wypłata płatności nastąpiła wskutek pomyłki organu, zatem trafnie Sąd I instancji przyjął, iż organy zasadnie uznały, że brak było przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając, iż przepis ten powinien mieć w sprawie zastosowanie, argumentację przedstawioną na jego poparcie sprowadza do kwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń. Taki charakter mają argumenty sprowadzające się do twierdzenia, iż nie uwzględniono, że skarżąca nie ukrywała przed organem, że dzierżawi działki zgłoszone do płatności, że była przekonana na podstawie otrzymanych błędnych informacji od pracowników ARiMR, iż jako właściciel gruntów w imieniu własnym na rzecz dzierżawcy miała prawo wystąpić ze stosownym wnioskiem, że pracownicy organu znali jej sytuację bytową i sposób prowadzenia gospodarstwa. Natomiast pozostała argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że skarżąca nie miała możliwości realnej wykrycia błędu organu. Skoro w sprawie ustalono, że wypłata płatności nie nastąpiła na skutek błędu organu, to kwestie związane z "brakiem możliwości jego wykrycia" przez rolnika są w tych okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe.

Reasumując, powyższa argumentacja sprowadza się w istocie rzeczy do kwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych co do tego, że wadliwie ustalono, iż wypłata przyznanej płatności nie wynikała z błędu organu. Jak już wyżej wyjaśniono zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tj. poprzez jego niezastosowanie) nie można skutecznie podważać przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kwestia zaś czy wypłata płatności została dokonana na skutek błędu organu, zważywszy na określone okoliczności, pozostaje w sferze faktów.

Z tych przyczyn zarzut zawarty w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Z kolei w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej kastor zarzucił naruszenie art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, ze względu na to, że organ winien uwzględnić dobrą wiarę mandantki, która była wielokrotnie przez nią wykazywana.

W związku z tak określonym zarzutem przypomnieć należy, że stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Powołany przepis reguluje wyłączenie obowiązek zwrotu płatności nienależnej z uwagi na upływ 10 lat od daty płatności pomocy do daty pierwszego powiadomienia o nienależnej płatności, gdy rolnik był w złej wierze oraz ograniczenie tego okresu do 4 lat, gdy rolnik był w dobrej wierze.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Takie rozumienie omawianego przepisu zostało przyjęte zarówno przez organy ARiMR, jak i przez Sąd I instancji. Tak też rozumie ten przepis kasator, nie formułuje bowiem zarzutu błędnej wykładni ww. normy prawnej.

Zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 sprowadza się bowiem do twierdzenia, że niezasadnie Sąd I instancji, jak i wcześniej organy ARiMR uznały, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kasator w ramach zaprezentowanej na jego uzasadnienie argumentacji zarzuca, że podnoszone okoliczności dowodzą, iż skarżąca była w dobrej wierze. Zdaniem kasatora o pozostawaniu skarżącej w dobrej wierze dowodzi niezatajenie informacji o wydzierżawieniu gruntów, fakt, że była osobiście znana pracownikom ARiMR, że wiedzieli oni o wydzierżawieniu przez nią przedmiotowych gruntów, nadto, że przedłożyła na wniosek organu będące w jej posiadaniu dokumenty, przekazała przyznane środki dzierżawcom, wniosek o płatność złożyła po odbyciu szkolenia dla rolników, na którym informowano, że stosowne wnioski mogą alternatywnie składać właściciele lub dzierżawcy. Zarzucono, że Sąd I instancji przy ocenie, czy po stronie skarżącej istnieje dobra wiara, nie wziął pod uwagę, iż jest ona osobą w podeszłym wieku, schorowaną, posiada podstawowe wykształcenie, co w istotny sposób determinowało sposób interpretacji, jak i znajomości wprowadzanych przepisów dotyczących dopłat unijnych, a nadto nie uwzględnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po przedstawieniu przez skarżącą stosownych umów dzierżawy, gdy uzyskała informację, iż mają one znaczenie prawne w sprawie.

Otóż, tego rodzaju argumentacja odnosi się albo do przedstawienia innych okoliczności faktycznych, które w tej sprawie zostały przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, albo też sprowadza się do kwestionowania przyjętego stanu faktycznego poprzez kwestionowanie oceny zebranego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę tych ustaleń. Jak zaś już wielokrotnie w tej sprawie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), lecz w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać przy tym ponownie trzeba, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostały uznane za chybione. Kwestia dobrej lub złej wiary beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich ocen. Zatem ustalenie czy rolnik był w dobrej lub w złej wierze z uwagi na określone okoliczności, sytuacje, zdarzenia, mające przede wszystkim wpływ na jego świadomość, wiąże się z dokonaniem określonych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że prowadzenie rozważań, czy skarżąca była w dobrej lub w złej wierze odnosi się do ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie i oceny zebranych w tej kwestii dowodów. Powyższe ustalenia są zaś odmienne od tych, na które wskazuje w swej argumentacji kasator.

Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przyjął bowiem ustalenia organów, iż w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że skarżąca poinformowała ARiMR, że z uwagi na podeszły wiek nie prowadzi działalności rolniczej na działkach zgłoszonych do płatności, a działki te są wydzierżawione, nadto że brak dowodów potwierdzających fakt, by organ był w ogóle w posiadaniu wiedzy o braku użytkowania przez nią tychże gruntów. Sąd uznał też, że o posiadaniu dobrej wiary przez skarżącą nie dowodzą podnoszone przez nią argumenty, że wniosek o płatność wypełniła po uzyskaniu informacji na szkoleniach dla rolników, gdyż każdy wnioskodawca jest zobowiązany zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podległy kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Nadto wnioskujący o pomoc ma obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie pobrane płatności. Sąd uznał też, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było wynikiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność, a nie jest rezultatem zmiany interpretacji przepisów regulujących przyznanie płatności. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca nie była w dobrej wierze. Konfrontacja okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej dowodzi, że te ostatnie odnoszą się do zupełnie innych ustaleń, a nadto sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż odnosi się do zupełnie odmiennych okoliczności faktycznych niż przyjęte przez Sąd I instancji, który przyjął, że skarżąca nie była w dobrej wierze. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że wskazywany przez kasatora przepis nie mógł mieć w okolicznościach faktycznych sprawy zastosowania. Oznacza to, że zarzut zawarty w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W konsekwencji powyższych rozważań za chybiony należało uznać zarzut sformułowany w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 73 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 796/2004, tj. 10-letni termin przedawnienia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z przywołanego powyżej przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, iż zasadą jest 10-letni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, z wyjątkiem sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Skoro w rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżąca nie była w dobrej wierze, to konsekwentnie trafnie przyjęto, iż znajduje zastosowanie 10-letni termin przedawnienia.

Zauważyć należy, że kasator w ramach tak sformułowanego zarzutu na jego uzasadnienie jedynie stwierdził: "vide: zarzuty materialne i procesowe niniejszej skargi". Bliżej nie wyjaśnił, jak należy rozumieć powyższy zwrot. W uzasadnianiu skargi kasacyjnej brak odniesienia się do powyższego zarzutu. Jedynie zawarto stwierdzenie, że skutki dotyczące biegu terminu przedawnienia roszczenia powinny być rozpatrywane tylko w odniesieniu do decyzji przyznającej dotację. Tego rodzaju argumentacja nie pozwala na wnikliwą ocenę powyższego zarzutu, w szczególności gdyż zarzuty procesowe i pozostałe zarzuty materialne tej skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Zatem kwestia ustaleń co do sposobu obliczania 10-letniego okresu przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności pozostaje poza zakresem zarzutów kasacyjnych. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za rok 2007 w dniu [...] września 2014 r., a wypłata tej płatności nastąpiła w dniu [...] stycznia 2008 r.

Reasumując, zarzut zawarty w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie.

Zgodnie z tym przepisem ustawy zasadniczej Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Naruszeniem powołanego przepisu byłaby akceptacja działań skarżącej, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że pozostawała ona w dobrej wierze i nie zakwestionowano prawidłowości działań organów. Naruszeniem powołanego przepisu byłoby usankcjonowanie zasad dystrybucji środków finansowych UE, wbrew wymogom ustawowym oraz przepisom UE, które jako beneficjenta wskazują podmiot faktycznie użytkujący posiadane grunty rolne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.