Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1708/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] września 2013 r. znak [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz E.K. odszkodowania w wysokości 6 119,67 zł za udział 1/6 oraz na rzecz T. K. w wysokości [...] zł za udział 5/6 w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., obręb [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.) oraz o zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], przedmiotowa nieruchomość (tj. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w gminie R., obręb [...]) stanowiąca dotąd własność T. K. oraz E. K. (dalej łącznie "skarżące"), została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.).

2. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) orzekł w szczególności o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości wskazanej na wstępie oraz o zobowiązaniu Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3. T. K. (dalej "współskarżąca") wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz naruszeniem zasad i standardów wyceny.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie współskarżącej od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 12 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

2. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

3. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), w szczególności jego § 36.

4. Podstawę dla ustalenia w niniejszej sprawie należnego skarżącym odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Opisując przedmiot wyceny, biegły wskazał, że działki nr [...] i [...], powstałe z podziału działki zabudowanej, położone są w obrębie [...], gminie R. Ich otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] została sklasyfikowana jako grunty rolne zabudowane, grunty orne, pastwisko, nieużytki, łąki, sady, natomiast działkę nr [...] sklasyfikowano jako grunty orne zabudowane, grunty orne, nieużytki, łąki, sady. Dojazd do działek możliwy jest drogą o nawierzchni asfaltowej. Na działce [...] znajduje się linia energetyczna, przewód telefoniczny i sieć wodociągowa, zaś na działce nr [...] znajduje się kanalizacja drenarska, które jak wyjaśnił biegły, nie podlegają wycenie, gdyż zostaną przebudowane w ramach realizowanej inwestycji drogowej.

5. W piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Biura Terenowego w S, w powiecie [...] dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do 1000,00 zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej 1001,00 zł. Na terenie gminy A. w obrębie [...] melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji. Znajdujące się na objętych przedmiotową inwestycją działkach części linii magistralnych mediów: energii elektrycznej i sieci telefonicznej nie stanowią własności właściciela gruntu, nie posiadają wpływu na wartość gruntu i zostaną przebudowane w ramach realizacji inwestycji drogowej na koszt inwestora budowy. Linie te zostały wybudowane przez ich dysponentów za zgodą właściciela działek i służą do zaspokojenia potrzeb ogółu mieszkańców gminy.

6. Określając przeznaczenie nieruchomości - biegły ustalił, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy rolnicze ("C").

7. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Według ustaleń rzeczoznawcy jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa [...] kształtowały się w przedziale od 25,00 zł do 88,24 zł/m2, średnia cena to 48,19 zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

8. Z uwagi na powyższe okoliczności do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, w której wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

9. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej 24.473,65 zł/ha.

10. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione na najwyższym poziomie i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,43. Wartość 1 ha wycenianych działek określono zatem w wysokości [...] zł/ha.

11. Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w gminie R., obręb [...] (łącznie z nasadzeniami) na kwotę [...] zł.

12. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W pismach z 20 września 2013 r. i z 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...].

13. Przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] przedłożył Ministrowi, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

14. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

15. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w pismach z 20 września 2013 r. i z dnia 16 października 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

16. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

IV. Skarżące wniosły do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art.134 ust.3 i 4 ugn w związku z §36 ust.1 i 4 rozporządzenia z 2004 r., polegające na błędnej wykładni §36 ust.1 rozporządzenia, a następnie błędnym zastosowaniu §36 ust.4 rozporządzenia poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nieruchomości, co doprowadziło do poprzestania na analizie rynku nieruchomości w niedostatecznym (zawężonym) zakresie – a ostatecznie doprowadziło do nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygania w oparciu o §36 ust.4 rozporządzenia;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, a w szczególności naruszenie:

a) art.7 Konstytucji RP oraz art.6 w związku z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że ta została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania,

b) art.7 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. w związku z art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zaniechanie oceny operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności,

c) art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a także zaniechanie szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przepis art.134 ust.4 ugn przewiduje nakaz uwzględniania przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb odszkodowania z tytułu wywłaszczenia tzw. zasady korzyści, w myśl której jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Obowiązywanie tej zasady obligowało rzeczoznawcę majątkowego, określającego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego wartość przedmiotowej nieruchomości, do ustalenia tej wartości nie według dotychczasowego sposobu użytkowania, a w oparciu o ceny transakcyjne, dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca był tym samym zobowiązany do ustalenia cen transakcyjnych, dotyczących nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, a w dalszej kolejności na rynku regionalnym. Ustalenia rzeczoznawcy w tym zakresie, w świetle których na rynku lokalnym i regionalnym nie ma dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, są wadliwe w następstwie niewłaściwego zdefiniowania wskazanych wyżej rynków (nieuzasadnionego automatycznego przyjęcia, że rynki te są pochodną podziału administracyjnego, tj. gminy i powiatu oraz województwa). Rozumowanie rzeczoznawcy pomija fakt, że pojęcie rynku nieruchomości jest pojęciem ekonomicznym, a nie administracyjnym. Prawidłowe ustalenie obszaru rynku porównawczego w danej sprawie musi zatem uwzględniać m.in. preferencje nabywców oraz inne czynniki makro i mikroekonomiczne;

2. Organy obu instancji w wadliwy sposób zdefiniowały przedmiot sprawy administracyjnej, w której toczyło się postępowanie. Przedmiotem tym nie było określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości (jak zdaje się sugerować brzmienie rozstrzygnięcia Wojewody, utrzymanego w mocy decyzją Ministra), a ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wprawdzie podstawą do ustalenia odszkodowania tego rodzaju jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, niemniej przesłanka ta ma charakter wyłącznie przesłanki faktycznej, ustalanej w postępowaniu administracyjnym przez biegłego rzeczoznawcę, nie stanowiąc jednakże przedmiotu samodzielnego rozstrzygania w sentencji decyzji;

3. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie dokonały wyczerpującej, krytycznej oceny operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego, a także zaniechały wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek wydania decyzji w ich uzasadnieniach, w tym w szczególności organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania.

V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra z dnia [...] marca 2014 r., było ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa, na podstawie art.12 ust.4 pkt 1 specustawy drogowej, należącej do skarżących nieruchomości.

2. Zgodnie z art.12 ust.4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.11f ust.1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 (art.12 ust.5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art.18 ust.1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art.12 ust.4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

3. Wynikający ze specustawy wprost (art.12 ust.5 ustawy) nakaz odpowiedniego stosowania – przy ustalaniu wysokości i wypłacie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na Skarb Państwa - przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 ugn). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy ustalając wysokość należnego skarżącemu odszkodowania, orzekające w sprawie organy, tj. Wojewoda i Minister, zasadnie oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lipca 2013 r., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za wiarygodny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, na tak postanowione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, co oznacza, że wydanie decyzji odszkodowawczych w oparciu o przywołany wyżej operat, nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

4. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotowy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.. W szczególności brak jest przekonujących przesłanek do zakwestionowania prawidłowości doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych.

5. Nie budzą zastrzeżeń ustalenia rzeczoznawcy, dotyczące przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienionego uchwałą nr [...], przedmiotowe działki były zlokalizowane w strefie funkcjonalnej "C" – tereny rolnicze. Zaznaczyć przy tym należy, że to, jakie są szczegółowe ustalenia studium odnośnie wskazanej wyżej strefy funkcjonalnej "C", w której znajduje się wyceniana nieruchomość, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy w sytuacji, w której do porównań rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami leżącymi również w tej strefie.

6. W procesie wyceny biegły dokonał analizy rynku, obejmującej transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ugn, jak i rozporządzenia i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Za przekonujące uznać należy wyjaśnienia rzeczoznawcy, że w związku ze zróżnicowaniem cen jednostkowych oraz dużą różnorodnością pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia), stwierdzić należało brak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

7. Stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa, niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50%. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

8. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody wyceny, tj. podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

9. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha przy cenie średniej, wynoszącej 24.473,65 zł/ha.

10. Ponadto, na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko oszacowania nieruchomości w oparciu o bazę nieruchomości rolnych, przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, jak również braku rozszerzenia analizy rynku o całe województwo [...], należy wskazać, iż badając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego organ odwoławczy posłużył się wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego oraz wyjaśnieniami Wojewody dotyczącymi przeprowadzonej dodatkowej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy przedstawiony zarówno przez biegłego, jak i Wojewodę wskazał, iż brak było możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych. Do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazywała, iż nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Z kolei transakcje nieruchomościami rolnymi odznaczały się podobieństwem do nieruchomości wycenianej, dlatego organ odwoławczy trafnie uznał wybór transakcji porównawczych za prawidłowy.

11. Zasadniczy zarzut skargi opiera się na kwestionowaniu co do zasady prawidłowości wnioskowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie określenia obszaru rynku regionalnego, który to rynek został w ocenie skarżących sztucznie zawężony do obszaru województwa [...], co miałoby być równoznaczne z nieuwzględnieniem przez rzeczoznawcę postulatu określania obszaru rynku wg kryterium powiązań ekonomicznych a nie administracyjnych. Zauważyć w tym kontekście należy, że poprzestając we wskazanym wyżej zakresie wyłącznie na rozważaniach natury teoretycznej, skarga nie powołuje szczegółowej, udokumentowanej argumentacji na okoliczność, że tego rodzaju powiązania ekonomiczne, wykraczające poza obszar rynku regionalnego w wariancie przyjętym przez rzeczoznawcę, rzeczywiście istnieją (za taką argumentację nie można uznać poczynienia na str.10 skargi wzmianki na temat braku możliwości wykluczenia zasadności włączenia do obszaru rynku regionalnego również części sąsiedniego województwa [...]), jak też że ewentualne skorygowanie obszaru rynku regionalnego, uwzględniające tak zidentyfikowane powiązania, wywołałoby konkretny, mierzalny wpływ na ustalenie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

12. Oceniając zgodność kontrolowanej decyzji z przepisami prawa w kontekście zasady przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi, wobec treści art. 134 ust. 3-4 ugn oraz § 36 rozporządzenia warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak, dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi. Trybunał podkreślił, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji.

Reasumując, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko wskazać, że na rynku regionalnym cena nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa, niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

13. Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi. Bez wątpienia słusznie podniosły skarżące, że przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu odszkodowawczym, opartym na przepisach specustawy drogowej, jest ustalenie na rzecz byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości odszkodowania, nie jest nim natomiast orzekanie o ustaleniu wartości wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie bowiem precyzuje skarga, że wartość takiej nieruchomości, wprawdzie obligatoryjnie ustalana w postępowaniu odszkodowawczym i będąca podstawą do ustalenia odszkodowania, stanowi jedynie składnik stanu faktycznego sprawy, który winien być należycie udokumentowany w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej, nie będąc jednakże elementem rozstrzygnięcia takiej decyzji. W konsekwencji tychże uwarunkowań nie ulega wątpliwości, że treść pkt 1 Wojewody (w której organ ten orzekł o ustaleniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, w następstwie czego w pkt następnym orzekł o ustaleniu należnego odszkodowania) jest zbędna, niemniej w oczywisty sposób naddatek ten nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie można go zatem uznać za kwalifikowane naruszenie przepisów, o którym mowa w art.145 p.p.s.a. Podobnie Sąd nie dostrzega, aby decyzje odszkodowawcze organów obu instancji wydano z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

W świetle powyższych okoliczności skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.