Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 144/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, jeśli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa

TEZY

Nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, jeśli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Cementowni "O." S.A. w O. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9.12.1997 r. (...) w przedmiocie ustalenie rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda O. decyzją z dnia 3 listopada 1997 r. (...) na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 grudnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/, par. 3, par. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/ ustalił dla Cementowni "O." S.A. w O.:

- rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczalne do wprowadzania do powietrza atmosferycznego ze źródeł i emitorów ww. Cementowni /obowiązuje do dnia 31 grudnia 1998 r./.

Ponadto zobowiązano Cementownię "O." w O. do:

- eksploatacji źródeł emisji w sposób niedopuszczający przekroczenia wielkości emisji określonych w pkt I niniejszej decyzji - na bieżąco;

- przedłożenia wniosku o ponowne ustalenie emisji dopuszczalnej w przypadku zmiany ilości, rodzaju, lub sposobu wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza oraz przed upływem terminu ustalonego w punkcie II niniejszej decyzji.

W tej samej decyzji zabroniono wprowadzania do powietrza innych zanieczyszczeń niż to określone w decyzji /wielkość emisji dopuszczalnej dla tych zanieczyszczeń równa zero g/s, zero kg/h, zero t/rok/ jak również wprowadzania zanieczyszczeń z innych źródeł i emitorów niż to określono w niniejszej decyzji /wielkość emisji dopuszczalnej dla tych źródeł równa zero g/s, zero kg/h, zero t/rok. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Wojewoda O. decyzją, z dnia 20.04.1994 r. ustalił Cementowni dopuszczalne do wprowadzani do powietrza rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrze odprowadzane ze źródeł i emitorów.

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po rozpatrzeniu odwołania Cementowni, decyzją, z dnia 1 grudnia 1994 r., zaskarżoną, decyzję utrzymał w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 1996 r. /IV SA 680/95/ uchylił ww. decyzję. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ponownie rozpatrując odwołanie Cementowni, decyzją z dnia 26 lutego 1997 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 1994 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z zaleceniem uwzględnienia dokumentacji projektowej jak i możliwości technicznych zakładu oraz aktualnych uwarunkowań środowiskowych.

Organ po dogłębnej analizie wszystkich materiałów zgromadzonych w sprawie, uwzględniając również dokumentację aktualizującą stwierdza, że "Cementownia O." S.A. w O. powoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń i opadu pyłu, określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/. Przekroczenia te występują poza granicą własności zakładu.

W ocenie organu, Cementownia posiada możliwości techniczne ograniczenia uciążliwości dla powietrza poprzez między innymi podwyższenie skuteczności odpylania posiadanych urządzeń odpylających, zastosowanie lepszych gatunków paliw i poprawę warunków rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń.

Biorąc pod uwagę przepisy obowiązującego prawa i możliwości techniczne ograniczenia uciążliwości dla powietrza atmosferycznego, w "decyzji ustalono emisję dopuszczalną na poziomie nie powodującej przekroczeń stężeń dopuszczalnych w powietrzu tj. na poziomie tzw. "emisji ograniczonej", określonej w przedłożonej przez Cementownię przy piśmie z dnia 19 września 1997 r. dokumentacji".

Nie było możliwe uwzględnienie wniosku Cementowni i ustalenie dopuszczalnej emisji na poziomie emisji powodującej wykazane w dokumentacji przekroczenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie ustalenia emisji dopuszczalnej, ze względu na potrzebę ochrony ważnego interesu społecznego.

Na stan zanieczyszczenia powietrza w rejonie Cementowni "O." mają wpływ jeszcze inne czynniki. Cementownia jest zlokalizowana w odległości niespełna 1 km od centrum miasta w związku z czym na oddziaływanie tego zakładu narażeni są mieszkańcy śródmieścia jak i duże osiedla mieszkaniowe zlokalizowane na obrzeżach miasta.

Cementowania "O." od powyższej decyzji złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie pkt III decyzji tj. w zakresie nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

W dalszej części tego pisma strona skarżąca przedstawia planowane działania, mające na celu wdrożenie szerokiego programu inwestycji proekologicznych, pozwalającego doprowadzić wielkości emitowanych zanieczyszczeń przez Cementownię do stanu zgodnego z wymogami prawa w zakresie ochrony środowiska. Program ten obejmie głównie prace modernizacyjne związane ze zmianą, technologii produkcji cementu z mokrej na suchą,. Natychmiastowe podjęcie modernizacji zakładu jest jednak niemożliwe z uwagi na przeciągające się uzgodnienia i konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę.

Cementownia nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, że posiada możliwości techniczne ograniczenia swojej uciążliwości. Uważa również, że nie ma uzasadnienia dla podejmowania innych działań nie związanych z modernizacją.

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 9 grudnia 1997 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie III i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, utrzymując w pozostałej części w mocy zaskarżoną, decyzję.

W ocenie organu odwoławczego zbyteczne było zaskarżonej decyzji nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności "zawarte w decyzji w zakresie ilości i rodzajów substancji zanieczyszczających do wprowadzania do powietrza, zgodnie z normami przewidzianymi prawem stanowią, właśnie zabezpieczenie interesu społecznego.

W skardze do Sądu Cementownia "O." S.A. wnosi o:

- uchylenie decyzji drugiej instancji w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Wojewody O.;

- stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.

W skardze stawia się zarzut, że Wojewoda O. wydał decyzję /z dnia 3.11.1997 r./, w której ustalił dopuszczalne wielkości emisji zanieczyszczeń na poziomie wartości granicznych, szczególnie dla pieców obrotowych /emitorów głównych/, co jest nierealne do osiągnięcia przez Cementownię. W pozostałej części skargi powtarza się argumentację zawartą w odwołaniu.

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w odpowiedzi na skargę wnosi o oddalenie skargi. Ponadto w piśmie tym zwraca się uwagę, że wielkości emisji zanieczyszczeń pyłowych i gazowych określone w decyzji są zgodne z rozporządzeniem MOŚZNiL z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/, co również zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji.

Pogląd o niewykonalności decyzji w dniu jej wydania nie znajduje potwierdzenia w wynikach przeprowadzonych pomiarów.

Pismem z dnia 29 lutego 2000 r. przesłanym do Sądu, strona skarżąca informuje o dokonanej przebudowie i modernizacji zakładu, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami, co umożliwiło całkowite zaprzestanie produkcji klinkieru technologią mokrą. W związku z tą modernizacją, Wojewoda Opolski wydał nową decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzani do powietrza ze źródeł i emitorów Cementowni. Powyższe fakty, zdanie skarżącej, świadczą o tym, "iż nie było żadnych realnych możliwości doprowadzenia do nie przekraczania dopuszczalnych wielkości emisji ze starych pieców obrotowych /produkujących klinkier technologią mokrą/ w istniejących warunkach przestrzennych zakładu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody O. dnia 3 listopada 1997 r. zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

Wcześniejsza decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1996 r., gdyż przy rozpoznaniu sprawy, jak wynika z uzasadnienia wyroku, naruszona została norma art. 7 Kpa, ponieważ organ odwoławczy dostatecznie nie wyjaśnił sprawy w aspekcie zarzutu podniesionego w odwołaniu przez stronę skarżącą.

Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 listopada 1997 r. wyraźnie stwierdził, że Cementownia "O." S.A. w O. powoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń i opadu pyłu, określonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/. Przekroczenia te występują poza terenami stanowiącymi własność zakładu, co to oznacza w praktyce można zrozumieć, jeśli się uwzględni fakt, że Cementownia jest zlokalizowana w odległości niespełna 1 km od centrum miasta O.

Wojewoda Opolski w omawianej decyzji, jak pisze, uwzględnił dokumentację projektową, możliwości techniczne zakładu oraz aktualne uwarunkowania środowiskowe. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i przepisy obowiązującego prawa, ustalono w decyzji emisję dopuszczalną na poziomie tzw. "emisji granicznej", nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, polemizując z poglądem, że zakład posiada możliwości techniczne ograniczenia swojej uciążliwości. Organ drugiej instancji, uchylając pkt III zaskarżonej decyzji uwzględnił w całości odwołanie strony skarżącej.

Zarzut podniesiony w skardze, że nierealne są parametry ustalone w decyzji pierwszej instancji, chociaż nie był podnoszony wprost w odwołaniu, znalazł swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż był również podnoszony wcześniej. Twierdzenia strony skarżącej że decyzja jest niewykonalna w warunkach Cementowni "O." S.A. w O. należy uznać za bezzasadne. Ten aspekt sprawy został wyczerpująco omówiony w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji.

Nie można skutecznie kwestionować decyzji, która ustala rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrza, dopuszczonych do wprowadzania do powietrza na poziomie wielkości granicznych, mieszczących się jednak w ramach parametrów określonych w przepisach obowiązującego prawa. Spełnienie żądań strony skarżącej prowadziłoby do naruszenia prawa, a do tego nie można dopuścić.

Istotą państwa prawnego jest to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tak stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten dotyczy wszystkich i bez wyjątku, racje ekonomiczne, społeczne i gospodarcze w państwie prawnym, nie mogą brać góra nad praworządnością, które nie jest kaprysem lecz obowiązkiem konstytucyjnym - art. 83 Konstytucji. Jednostka organizacyjna, która nie jest w stanie utrzymać procesów technologicznych w zakresie parametrów zanieczyszczeń powietrza w granicach wielkości wyznaczonych przez przepisy prawa, musi się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nie można mówić o niewykonalności decyzji /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/, kwestionując ciągle zalecenia organów ochrony środowiska, uznając je z założenia już za bezskuteczne i bezcelowe.

W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że nie mogą stanowić przeszkody powodującej niewykonalność decyzji względy ekonomiczne, finansowe ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji do wykonania decyzji /por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, str. 727/. Nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, jeśli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa, a tak jest w rozpatrywanej sprawie, bezpodstawne jest więc żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 30.03.1998 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa dodatkowo wskazuje na fakty, w świetle których twierdzenia strony skarżącej są jeszcze mniej przekonywujące.

Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś pod względem celowości. Dlatego rozważania przekraczające ten zakres, zawarte w skardze, nie mogą być uwzględniona w ramach niniejszego postępowania. Zarzuty zawarte w skardze, jakkolwiek wskazują na niezadowolenie strony skarżącej, w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, nie mogą być uznane za zasadne. Fakty mające miejsce po dacie wydania decyzji, związanej z modernizacją zakładu nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji, z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez organ odwoławczy, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Obie te decyzje zostały podjęte w oparciu o wyczerpująco zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach tych decyzji. Ustalenia faktyczne również nie budzą, zastrzeżeń.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec niestwierdzenia, aby zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.