Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 305/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1858
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Szefa Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 marca 2022 r., nr DSE3-K0918-WT20513-5/22 w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich dla wdowy po kombatancie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 stycznia 2022 r., nr DSE2-K0317-WT20513-2D/22, 2. zasądza od Szefa Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej U. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 marca 2022 r. w przedmiocie przyznania uprawnień dla wdowy po kombatancie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 19 listopada 2021 r. U. J. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o uprawnieniach do ulg i świadczeń przysługujących wdowom – emerytom lub rencistom po kombatantach i osobach uprawnionych, po mężu S. J., do którego załączyła kopię legitymacji męża wydanej przez Stowarzyszenie Polaków Represjonowanych przez III Rzeszę, z której wynika, że był on deportowany na prace przymusowe rodziców.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. Szef Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, rozpoznając wniosek U. J., odmówił jej przyznania uprawnienia przysługującego wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż wnioskodawczyni S. J. nie posiadał uprawnień kombatanckich, określonych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1858 ). Z akt sprawy wynika, że S. J. pracował przymusowo na rzecz III Rzeszy, zaś okoliczność pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy nie stanowi przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich. Organ wydający decyzję nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń odnośnie tego, jakie tytuły uprawniają do przyznania uprawnień przewidzianych w ustawie. Uregulowanie ustawowe wyklucza możliwość dowolnego interpretowania przepisów ustawy. Postanowienia art. 1–4 ustawy kombatanckiej enumeratywnie wyliczają okoliczności, które mogą być uznane za działalność kombatancką lub działalność z nią równoważną oraz kategorie represji uzasadniające przyznanie uprawnień kombatanckich.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia 22 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 stycznia 2022 r., w uzasadnieniu wskazując, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji własnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego organ uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie zgodnie z art. 20 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy nie są prawem samoistnym, lecz pochodnym, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jak również Sąd Najwyższy (np. w uchwale z dnia 25 stycznia 1996 r. sygn. akt III AZP 32/95 opublikowana w OSNAPiUS 1996 nr. 15 poz. 206). Ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony uzyskałby je, gdyby żył. S. J. nie był kombatantem ani ofiarą represji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Nie jest także możliwe przyznanie S. J. uprawnień kombatanckich z uwagi na brak tytułu do ich nabycia. Brak uprawnień kombatanckich zmarłego męża strony w chwili śmierci bądź brak jakiegokolwiek tytułu do ich nabycia powoduje, że stronie nie przysługują uprawnienia wdowy po kombatancie.

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzuty:

a) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 4 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. z 16.09.2021r., Dz. U. z 2021, poz. 1858 - dalej u.o.k.r.), poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie uprawnień po osobie represjonowanej;

b) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dałej: KPA), w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa złożonej legitymacji osoby represjonowanej małżonka skarżącej;

c) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegające na rozpoznaniu żądania jedynie w materii przywilejów kombatanckich, kiedy to mój wniosek dotyczył przywilejów po osobie represjonowanej, a tym brak wszechstronnego rozpoznania okoliczności faktycznych skutkujących błędnym rozstrzygnięciem

d) prawa procesowego art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieuwzględnienia faktu, że S. J. był osobą represjonowaną, na poczet czego złożono legitymację, a także ustalono, że pracował przymusowo na rzecz III Rzeszy.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z poświadczonej notarialnie legitymacji S.J. na okoliczność pozytywnych przesłanek dla uznania jej jako wdowy po osobie represjonowanej a także o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i ewentualnie poprzedzającej jej decyzji z dnia 24 stycznia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji aprobującej żądania skarżącej.

W uzasadnieniu wskazała, że organ błędnie rozpoznał sprawę, albowiem jej małżonek był osobą represjonowaną. W tym zakresie zatem jej wnioski winny zostać rozpoznane, organ zaś rozpoznał je we własnym – błędnym – rozumieniu.

Zdaniem skarżącej nawet jeśli organ uznałby, że koniecznym jest uzyskanie uprzednie decyzji potwierdzającej fakty o represjonowaniu jej małżonka, winien w ten sposób odczytać jej wniosek i podjąć procedowanie dla uzyskania tejże decyzji. Ugruntowanym w orzecznictwie jest, iż to faktyczna wola, a nie nazewnictwo wniosku czyni faktyczne żądania strony i w tym kierunku organ kierując się zasadą prawdy i zaufania winien toczyć postępowanie. Skarżąca wykazała, że jej małżonek legitymuje się dokumentem osoby represjonowanej. Domniemanie, iż legitymacja wydawana jest na skutek aktu państwowego, możliwe, że decyzji. Podkreśliła, że nie jest osobą biegłą w prawie. Odwołanie i skargę pomógł jej pro bono skonstruować prawnik. Tym niemniej uważa, że rolą państwa, które organ reprezentuje, jest pomoc obywatelowi, co w tym przypadku rozumie poprzez prawidłowe zadekretowanie sprawy. Nadto zdaniem skarżącej błąd naruszenia prawa materialnego opiera się na niezastosowaniu delegacji ustawowej ww. przepisów w ten sposób, że do osób represjonowanych stosuje się odpowiednio uprawnienia dla wdów po kombatantach. Małżonek skarżącej ma legitymację osoby represjonowanej i jej zdaniem spełnił wszystkie przesłanki dla przyznania mu tego przymiotu. Małżonek był przymusowo wywieziony z kraju swojego zamieszkania do hitlerowskich obozów pracy. Spełnia zatem wymogi art. 4 ww. ustawy. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że warunkiem przyznania uprawnień kombatanckich jest, aby pobyt ten spełniał łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze – musi on wynikać z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych, po drugie – musi wynikać z przymusowych zesłań i deportacji. Jak podkreśliła, jej małżonek został zmuszony do wyjazdu a pobudki po temu wynikły z hitlerowskiego reżimu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie uzupełnił, że mąż skarżącej posiadał uprawnienia do świadczenia na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, jednakże ustawa ta nie przewiduje możliwości przyznania świadczeń wdowom lub wdowcom pozostałym po osobach, które to świadczenie otrzymały.

Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, skarżąca podniosła, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ merytorycznie wypowiedział się o przepisach prawnych, wcześniej nie wskazał bowiem, że świadczenie jej małżonka i jego status jest pochodną innej ustawy, co mogłoby wpłynąć na ewentualne dalsze zaskarżenie. Uzasadnienie organu nie wskazywało zatem klarownych podstaw odmowy, stąd podtrzymuje złożone żądania a w razie stwierdzenia niezasadności jej twierdzeń – wniosła o nieobciążanie jej kosztami, bo organ nie wytłumaczył jej dlaczego jej odmawia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1457, zwanej dalej p.p.s.a). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu uwzględniać z urzędu.

W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 19 listopada 2021 r., w którym skarżąca zwróciła się o wydanie zaświadczenia o uprawnieniach do ulg i świadczeń przysługujących wdowom – emerytom lub rencistom po kombatantach i osobach uprawnionych, po mężu S. J. Do wniosku skarżąca załączyła m.in. kopię legitymacji męża, wydanej przez Stowarzyszenie Polaków Represjonowanych przez III Rzeszę, z której wynika, że był on deportowany do pracy przymusowej do III Rzeszy.

Rozpoznając wniosek skarżącej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1858), zwanej dalej ustawą o kombatantach, decyzją z 24 stycznia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej uprawnienia przysługującego wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na stwierdzeniu, że mąż skarżącej nie posiadał uprawnień kombatanckich, a okoliczność pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy nie stanowi przesłanki do ich przyznania. Stanowisko to organ podtrzymał ponownie rozpoznając sprawę.

Wskazać należy, że przepisy art. 1 – 3 ustawy o kombatantach definiują działalność kombatancką oraz działalność równorzędną z działalnością kombatancką. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przepisy ustawy o kombatantach stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są – między innymi – wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 okresy przebywania – z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady; b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Stosownie do treści art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach, kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługują wskazane w tym przepisie uprawnienia socjalne. W myśl zaś art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach – na którym w niniejszej sprawie organ oparł swoje rozstrzygnięcie – uprawnienia te przysługują również wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego uprawnienia wdowy po kombatancie, określone w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, nie mają pierwotnego charakteru. Należą one do kategorii uprawnień pochodnych, uzależnionych od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez istnienia uprawnień pierwotnych, a ich zachowanie (lub przyznanie) uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby je (lub nabył), gdyby żył (zob. wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2011 r., V SA/Wa 1965/10; wyrok WSA w Łodzi z 20 października 2010 r., II SA/Łd 971/10; wyrok NSA z 20 czerwca 2006 r., II OSK 905/05, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o kombatantach w trybie, o którym mowa w ust. 1, wydawane są decyzje i zaświadczenia potwierdzające uprawnienia osób, o których mowa w art. 20 ust. 3, przy czym wniosek o wydanie decyzji zawiera dodatkowo odpis aktu zgonu małżonka, dowód potwierdzający posiadanie obywatelstwa polskiego albo Karty Polaka i dowód posiadania przez wnioskodawcę statusu emeryta lub rencisty. W przypadku wdów i wdowców pozostałych po osobach posiadających w chwili śmierci uprawnienia kombatanckie nie przedkłada się dowodów potwierdzających prowadzenie działalności kombatanckiej lub doznane represje przez osobę zmarłą. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji, w której zmarły małżonek nie posiadał potwierdzonych uprawnień, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas wydanie zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie wdowy po kombatancie jest możliwe, o ile zmarły małżonek spełniał warunki potwierdzenia jego statusu jako kombatanta. Okoliczności te podlegają szczegółowej weryfikacji w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem wdowy i wypełniają istotę takiej sprawy administracyjnej. Z tego wynika, że ustalenia takiego statusu może żądać także małżonka zmarłego, któremu taki status przysługiwał stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach, ale wcześniej go nie potwierdzono.

W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że mąż skarżącej nie był kombatantem ani ofiarą represji w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach wskazując, że okoliczność pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy nie stanowi przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich.

Stanowisko organu jest wyrazem braku rozpoznania istoty sprawy prowadzącego do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek skarżącej z dnia 19 listopada 2021 r. zawierał prośbę o wydanie zaświadczenia o uprawnieniach do ulg i świadczeń przysługujących wdowom – emerytom lub rencistom po kombatantach i osobach uprawnionych, po mężu S. J. Intencję uzyskania uprawnień wdowy po kombatancie skarżąca powtórzyła we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że tak złożony wniosek należało rozpoznać w trybie i na zasadach ustawy o kombatantach, a przedłożenie wraz z wnioskiem kopii legitymacji wydanej S. J. przez Stowarzyszenie Polaków Represjonowanych przez III Rzeszę, z której wynika, że był on deportowany do pracy przymusowej, tej oceny nie zmienia. Skoro wniosek skarżącej z 19 listopada 2021 r. jest wnioskiem o przyznanie uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, a nie wnioskiem o przyznanie uprawnień po osobie, która była deportowana do pracy przymusowej lub przebywała w obozie pracy, to istotą sprawy jest, czy mąż skarżącej – S.J. spełniał wymagania do uznania go za kombatanta, niezależnie od przyznanego mu statusu osoby deportowanej do pracy przymusowej i uzyskiwanych z tego tytułu świadczeń. Nie można było bowiem z góry wykluczyć, że taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Przy czym nie budzi wątpliwości, że przyznanie pierwszego z tych uprawnień nie wyklucza późniejszego przyznania takiej osobie statusu kombatanta.

Rozpoznając sprawę z wniosku o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie nie można zatem było poprzestać na stwierdzeniu, że mąż wnioskodawczyni był przymusowo deportowany do pracy na terenie III Rzeszy i odstąpić od weryfikacji okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania uprawnień wdowy po kombatancie w trybie przepisów ustawy o kombatantach. Pomimo odrębności regulacji przesłanek uzasadniających przyznanie statusu kombatanta i potwierdzenia statusu osoby deportowanej oraz przyznania świadczeń z tego tytułu, nie można wykluczyć, że określone okoliczności faktyczne odnoszące się do deportacji do pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy, w tym np. miejsce i warunki pobytu na robotach, będą wypełniać również dyspozycję przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz ust. 2 ustawy o kombatantach, co winno podlegać szczegółowym ustaleniom organu.

Tymczasem organ procedujący wniosek skarżącej nie zajął się istotą sprawy polegającej na stwierdzeniu, czy S.J. spełniał wymagania do uznania go za kombatanta w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach niezależnie od jego uprawnień nabytych w związku z deportacją do pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy. Organ poprzestał w gruncie rzeczy na oczywistej konstatacji, że ustawa o kombatantach nie przewiduje przyznawania żadnych świadczeń wdowom po osobach uprawnionych z tytułu deportacji do pracy przymusowej.

W sprawie z wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich, ustalenia wymaga, czy zostały spełnione przesłanki uznania działalności kombatanckiej wnioskodawcy bądź działalności równorzędnej z działalnością kombatancką, ewentualnie – jak w rozpoznawanej sprawie – czy zostały spełnione kryteria uznania, że mąż skarżącej podlegał represjom w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach. Nie ulega wątpliwości, że ustaleń w powyższym zakresie nie zastępuje stwierdzenie przez organ administracji, iż mężowi skarżącej zostało przyznane świadczenie pieniężne przysługujące osobom deportowanym z tytułu pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy.

W niniejszej sprawie, nie można było bez przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego ustalić, czy zmarły mąż skarżącej nie spełnił przesłanki z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach. Sąd w tej sprawie nie przesądza, że skarżąca powinna uzyskać uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie, wskazuje jedynie, że w okolicznościach tej sprawy Szef Urzędu nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy zmarły mąż skarżącej spełniał przesłanki zaliczenia go w poczet kombatantów. Ustalenie bowiem tej okoliczności powinno ostatecznie przesądzić, czy skarżącej jako wdowie mogłyby przysługiwać jakiekolwiek uprawnienia. Wprawdzie uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter niesamodzielny i wtórny w tym znaczeniu, że nie mogą one przysługiwać osobie, której zmarły małżonek nie spełniał statusu kombatanta, ale jednak nie oznacza to, że organ nie ma podstaw do potwierdzenia, że danej osobie przysługiwał status kombatanta (zob. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2012 r., II SA/Kr 1149/11, wyrok NSA z 9 grudnia 2013 r., II OSK 1669/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Podkreślenia wymaga, że na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach postępowania o przyznanie lub odmowę przyznania uprawnień kombatanckich uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

To na organie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu niezbędnych dowodów. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kwestia ta została podniesiona m.in. w wyroku NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98), w którym wskazano, że: "z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę" (też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 66-68). Kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę, według której strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów. W interesie strony leży jednak współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów, nieprzedstawienie ich spowodować bowiem może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie decyzji negatywnej dla strony.

Należy zauważyć, że organ w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazuje przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Do takiego postępowania zobowiązuje art. 79a § 1 k.p.a. W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 79a). Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19; wyrok WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organ nie sprostał wymaganiom stawianym przez przywołany wyżej przepis. W wystosowanym do skarżącej piśmie z 1 grudnia 2021 r. wskazał w sposób ogólnikowy, że nie została spełniona przesłanka konieczna do wydania decyzji pozytywnej, uzasadniając to jedynie stwierdzeniem, że "Ustawa Kombatancka nie przewiduje przyznania uprawnień wdowie po pracowniku przymusowym III Rzeszy". Tym samym organ nie wyjaśnił skarżącej, dlaczego w istocie nie jest możliwe uzyskanie przez nią decyzji o żądanej treści. W szczególności, organ nie przytoczył przesłanek wynikających z art. 4 ustawy o kombatantach, których wykazanie umożliwiłoby przyznanie mężowi skarżącej statusu osoby, która podlegała represjom wojennym i okresu powojennego. Wyjaśnienia powyższych okoliczności nie zawiera także decyzja z 24 stycznia 2022 r. Ponadto, z akt sprawy wynika, że przed podjęciem zaskarżonej decyzji organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, czyniąc kontrolę instancyjną decyzji z dnia 24 stycznia 2022 r. iluzoryczną i naruszając swój obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazany materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do prawidłowego rozpoznania sprawy. Uzyskane przez organ informacje nie pozwalały na stwierdzenie, że mężowi skarżącej nie przysługiwał status kombatanta w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach.

W konsekwencji należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, wskazujące w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się w zasadzie do ogólnikowych uwag, pozbawionych odwołania do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.

Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że mąż skarżącej posiadał uprawnienia do świadczenia na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 2021 r. poz. 1818), zwanej dalej ustawą o osobach deportowanych, jednakże ustawa ta nie przewiduje możliwości przyznania świadczeń wdowom lub wdowcom pozostałym po osobach, które to świadczenie otrzymały. O ile powyższa argumentacja organu nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992/2, poz. 45), o tyle przedstawia stanowisko organu, do którego – dla kompletności wywodu – należało się odnieść.

Zgodnie z art. 1a ust. 2 ustawy o osobach deportowanych, świadczenie przewidziane w tej ustawie przysługuje osobom, które doznały represji w rozumieniu tej ustawy, ale jednocześnie które nie mają ustalonego prawa do dodatku kombatanckiego, określonego w przepisach o kombatantach oraz dodatku za tajne nauczanie, przysługującego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z treścią tego przepisu, nie ulega zatem wątpliwości, że przyznanie świadczenia na podstawie ustawy o osobach deportowanych przysługującym osobom deportowanym, nie wyklucza ustalenia, że osoba, która podlegała represjom w rozumieniu tej ustawy, może być również uznana za podlegającą represjom określonym w ustawie o kombatantach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2008 r. IV SA/Gl 37/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając świadomość, że postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich dotyczą wydarzeń historycznych z początków ubiegłego wieku, w odniesieniu do których oprócz upływu czasu, znaczącą przeszkodą w ustalaniu istotnych dla uprawnień kombatanckich okoliczności są również zaginięcia i zniszczenia akt wskutek działań wojennych, stwierdzić należy że organy mają jednak obowiązek wyczerpania wszelkich możliwości dowodowych. Organ powinien uwzględnić, że wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym bardziej, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na upływ czasu, przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie istotnych dla sprawy okoliczności jest utrudnione. W takich szczególnie sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie (zob. wyrok NSA z 18 października 2005 r., II OSK 117/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej właściwym w sprawach kombatantów i osób represjonowanych, któremu z racji zorganizowanej struktury i wyspecjalizowanego aparatu urzędniczego znacznie łatwiej jest pokonywać trudności związane z rozpoznawaniem spraw kombatanckich. Posiada on bowiem wiedzę i dostęp do źródeł, których ubiegający się o przyznanie uprawnień nie mają.

W ocenie Sądu, rozpoznając przedmiotową sprawę organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto, sposób procedowania organu doprowadził do naruszenia określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz wyrażonego w art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W tym stanie sprawy orzeczenie o odmowie przyznania skarżącej uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o kombatantach uznać należało za przedwczesne i naruszające przepisy prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 22 marca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 24 stycznia 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organ powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające w celu weryfikacji przesłanek uznania męża skarżącej za kombatanta w rozumieniu ustawy o kombatantach, w tym zbadać wskazaną w skardze okoliczność wywiezienia jej męża do hitlerowskiego obozu pracy w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. Dopiero zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i wszechstronna jego ocena uprawniać będzie do rozstrzygnięcia sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej, któremu organ się nie sprzeciwił.