Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 4 ust 4, par 5 ust 2, par 7 ust.3 i par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk Kęska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G., K.G., G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1038/12 w sprawie ze skargi J.G., K.G., G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1038/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.G., J.G. i G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek wniosku [...] sp.k. z siedzibą w S., Prezydent Miasta Szczecin decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w S. na działce nr [...] z obrębu [...] i na części działek drogowych nr [...] i [...] z obrębu [...] dla potrzeb budowy zjazdu, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i elementami zagospodarowania terenu.

Na skutek wniesionego przez KG., J.G. i G.G. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz.647), zwanej dalej "ustawą z dnia 27 marca 2003r." oraz § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. warunków zabudowy i w tym zakresie ustaliło na rzecz "[...] sp.k. z siedzibą w S. warunki zabudowy, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskodawcą była spółka komandytowa, a nie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zatem decyzja została skierowana do podmiotu niebędacego stroną. Z akt sprawy nie wynika, by w toku postępowania zmienił się wnioskodawca, a zatem warunki zabudowy winny być ustalone na rzecz [...] sp.k. z siedzibą w S. Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. będącą odrębnym podmiotem niż wnioskodawca, a ściślej jego wspólnikiem (komplementariuszem). W tym zakresie – wobec niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego materiału – zaskarżoną decyzję SKO zmieniło w sposób określony w punkcie 1 decyzji. W pozostałym zakresie, w ocenie SKO, decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy.

W ocenie SKO wszystkie warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. określające wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały w sprawie spełnione. Sporządzona została, zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W oparciu o tę analizę wyznaczony został obszar porównawczy. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez wszystkie organy i instytucje, do których zwrócono się w przedmiotowym postępowaniu. W stanowiącym załącznik do decyzji wyniku analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej i szeregowej, oraz że większość z nich liczy dwie kondygnacje nadziemne z drugą kondygnacją w poddaszu użytkowym. Organ stwierdził również, że planowana inwestycja zakłada budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi, co pozwala na uznanie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W związku z powyższym organ pierwszej instancji określił parametry nowej zabudowy odnosząc się do wyników analizy urbanistycznej. Przy czym SKO stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone poprawnie, a obowiązująca linia zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy terenu ustalone w sposób niewadliwy.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli K.G., J.G. i G.G. domagając się uchylenia zarówno zakwestionowanej decyzji, jak decyzji ją poprzedzającej. Decyzjom tym zarzucono naruszenie: art. 138 w zw. z art. 139 k.p.a.; art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.; 61 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.; § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 1, § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1, § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana nie na wnioskodawcę, ale na podmiot go reprezentujący. A zatem sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zmianie nazwy podmiotu, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy. Zmiana ta nie spowodowała wydania decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a.

Następnie Sąd wskazał na przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz wyjaśnił kiedy decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego, gdyż granice te dla spornej inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozwój budownictwa na obrzeżach dużych miast spowodował zatarcie się granic poszczególnych jednostek podziału terytorialnego. Uwzględnienie jednolitego obszaru zurbanizowanego, nawet leżącego na obszarze dwóch gmin, nie jest nieprawidłowe, tym bardziej, że żaden z obowiązujących przepisów prawa takiej praktyki nie zakazuje. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

W ocenie Sądu, wszystkie wymagane wskaźniki i parametry dla projektowanej inwestycji wyznaczone zostały w sposób określony przepisami rozporządzenia. Fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o jeszcze większym wskaźniku zabudowy prowadzi do wniosku, iż nowa zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego na tym obszarze. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kwestionowanie przez skarżących prawidłowości ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy wynika jedynie z faktu ograniczenia przez nich obszaru analizowanego do obszaru wyłącznie gminy Szczecin, co nie może być wzięte pod uwagę ze względu na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Natomiast odnosząc się do sposobu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy Sąd wskazał, że parametr, jakim jest obowiązująca linia zabudowy, winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej (ust. 4). Wystąpienie takich przesłanek organ powinien ustalić i w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Takie uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji, w której podano, że linia zabudowy jest kontynuacją linii zabudowy najbardziej wysuniętej części budynku na działce sąsiedniej, należącej do skarżących, co w ocenie Sądu, należało uznać za wystarczające.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż wydana przez SKO decyzja z dnia [...] sierpnia 2012r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Szczecin w części dotyczącej podmiotu, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy, nie była decyzją niekorzystną dla skarżących, w sytuacji kiedy organ wydając decyzję w tej części w rzeczywistości naruszył dyspozycję normy art. 139 k.p.a. i orzekł na niekorzyść odwołujących się;

2) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., a co za tym idzie, poprzez błędne uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie pogorszy ogólnych warunków zamieszkania na sąsiednich terenach, chociażby poprzez ograniczenie światła słonecznego czy zwiększenia się ruchu samochodów, hałasu i zanieczyszczeń;

3) prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i uznanie, iż wszystkie wymagane wskaźniki i parametry dla projektowanej inwestycji, w szczególności analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu opracowane zostały w sposób określony wyżej wymienionymi przepisami, a co więcej iż nie ma podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego, mimo że granice tego obszaru dla spornej inwestycji zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, uwzględniono bowiem zabudowę istniejącą w sąsiedniej gminie;

4) prawa materialnego, poprzez nieuprawnione zastosowanie § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i stwierdzenie, iż uzasadnienie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy jest wystarczające dla uznania, iż organ prawidłowo odstąpił od podstawowego sposobu ustalania parametru linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, co jest niezgodne z zasadami wyrażonymi w tym rozporządzeniu, a co za tym idzie poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia, w sytuacji gdy właściwa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wręcz nakazywała ich zastosowanie;

5) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. "poprzez błędne uznanie, iż prawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 3,6 m, zamiast na poziomie 3,5 m oraz nieprawidłowo ustalono wysokość głównej kalenicy na poziomie 9,5 m, zamiast na poziomie 8,9 m, w sytuacji kiedy wadliwie wyznaczono teren obszaru analizowanego, zaś przy prawidłowym jego wyznaczeniu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ustalenie tych wysokości było niedopuszczalne".

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Natomiast rozpoznając wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy, w granicach zarzutów przedstawionych w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uznać należy iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska podkreślić należy, iż nie można skutecznie Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., upatrując go w wadliwej ocenie Sądu zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 139 k.p.a.

Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast wskazane niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami - patrz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publikowana w ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1.

Tym samym w kontekście ww. przepisu, powołanego przecież w motywach zaskarżonego wyroku, Sąd miał obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i tak też prawidłowo uczynił. Sąd pierwszej instancji ocenił w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowość postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji i zasadnie uznał, iż w tym zakresie nie doszło do naruszenia norm procedury administracyjnej.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia przez SKO art. 139 k.p.a. trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że zastosowanie przez ten organ administracji konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zmianę adresata decyzji, a to kierowanie jej do spółki komandytowej, która była wnioskodawcą, zamiast wadliwie określonej w decyzji pierwszoinstancyjnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie oznacza, iż organ odwoławczy rozstrzygnął na niekorzyść strony odwołującej się, w tym wypadku K., J. i G.G., którzy nie byli przecież adresatem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Istota zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (zwana reformationis in peius) polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. W tej sprawie, co jest niesporne ustalono warunki zabudowy, przy czym pierwotnie wydano je na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością będącą odrębnym podmiotem niż wnioskodawca jakim jest [...] sp.k. i na skutek odwołania skarżących organ odwoławczy dokonał zmiany kwestionowanego rozstrzygnięcia w zakresie adresata decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże dokonując weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej w opisanej części SKO nie dokonało zmiany istoty rozstrzygnięcia jakim było ustalenie warunków zabudowy, a to w żadnym wypadku nie powoduje w odniesieniu do odwołujących się, niebędących przecież adresatami tej decyzji, naruszenia art. 139 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1223/15, publikowany w zbiorze LEX nr 1985727, pogorszenie sytuacji strony odwołującego się (naruszenie zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. Ale z takim przypadkiem w zakresie zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie mamy do czynienia, albowiem niezależnie od tego, iż zmieniono jedynie adresata decyzji to sytuacja prawna odwołujących w oparciu o przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia pozostała bez zmian. Tym samym nie można, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia SKO jak i tego wydanego przez organ pierwszej instancji, mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprowadzający się do poglądu stron, iż wadliwie ustalono granice obszaru analizowanego, bowiem dokonano tego uwzględniając istniejącą zabudowę w sąsiedniej gminie.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 tej ustawy, odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony. Takiej prawidłowej analizy niewątpliwie dokonano w rozpoznawanej sprawie.

Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno do jednak doprowadzić do nadmiernego jego ograniczenia. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość – porównaj wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06, LEX nr 355295.

W tej sprawie obszar analizowany wyznaczono wokół działki budowlanej nr [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i uczyniono to w sposób prawidłowy zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości, iż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Musi to być obszar obejmujący pewną całość urbanistyczną. Metoda wyznaczania granic obszaru analizowanego czy to będzie linia prosta, linia łamana czy też linia po okręgu, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy - patrz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Generalnie więc przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wprowadza obowiązku, że granice tego obszaru analizowanego muszą być wyznaczone wyłącznie okręgiem (patrz: wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1934/13, LEX nr 1666091), stąd też taki obszar jak w tej sprawie został wyznaczony linią łamaną i obejmował obszar nieco większy niż minimalna odległość o jakiej stanowi wskazany wyżej przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednakże jak wynika to z analizy akt zostało to uzasadnione tym, iż taki właśnie obszar stanowi zwarty obszar urbanistyczny pozwalający na określenie parametrów nowej zabudowy. Granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do konkretnej sprawy, ale zawsze winny być wykreślone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. A to, że obejmuje zabudowę istniejącą w sąsiedniej gminie nie stanowi naruszenia prawa. Należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż rozwój budownictwa na obrzeżach dużych miast spowodował zatarcie granic poszczególnych jednostek terytorialnych. Uwzględnienie więc jednolitego obszaru zurbanizowanego, nawet leżącego na obszarze dwóch gmin, w ramach potrzeby zachowania przecież ładu przestrzennego, nie jest nieprawidłowe, tym bardziej, co wymaga wyraźnego podkreślenia, że żaden z obowiązujących przepisów prawa takiej praktyki nie zabrania. Również i skarga kasacyjna nie wskazuje w tym zakresie takiej normy prawa, która by zabraniała właśnie takiej praktyki.

Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, iż w kontekście wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustalenie decyzją warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Te wymogi, jak wynika z analizy akt, zostały spełnione, a więc dlatego też ustalono warunki zabudowy dla inwestora w tej sprawie. W świetle konstytucyjnej zasady zobowiązującej władze państwa do działania na podstawie i w granicach prawa, stosownie do treści art. 56 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., nie można odmówić ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami materialnoprawnymi wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności odpowiada warunkom wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Natomiast skarga kasacyjna okoliczności tych, jak wynika z jej uzasadnienia, nie kwestionuje.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć w tej sprawie, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (doprecyzowanie tej normy prawa materialnego nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej str. 4 - przypomnienie Sądu), poprzez wadliwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie pogorszy ogólnych warunków zamieszkania na sąsiednich terenach chociażby poprzez ograniczenie światła słonecznego, czy też zwiększenie ruchu samochodów, hałasu i zanieczyszczeń.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasada wolności zagospodarowania terenów do których posiada się tytuł prawny oznacza, że inwestor w tej sprawie posiada takie właśnie prawo do zagospodarowania własnego terenu zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z istoty prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy. Niewątpliwie celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, a punktem odniesienia są obowiązujące przepisy prawa.

Przy czym kwestia nasłonecznienia działki, budynku stron, ewentualnego hałasu czy też zanieczyszczeń o jakich mowa w skardze kasacyjnej, nie może być przedmiotem oceny organów administracji na etapie ustalania warunków zabudowy. Zarzuty w tym zakresie są więc chybione. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w takim miejscu możliwa i jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na tym etapie, ochrona interesów osób trzecich, jak powszechnie się przyjmuje, jest ograniczona, nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest to zagadnienie właściwe przepisom prawa budowlanego. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, ujmowanym jako proces budowlany, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanym w przepisach wykonawczych.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące "nieuprawnionego" zastosowania § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, jak i § 7 ust. 3 oraz § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepisy te dotyczą odpowiednio kwestii: linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Wyniki analizy urbanistycznej dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...] w S., pozwoliły w odniesieniu do linii zabudowy ustalić, że wytyczną dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy będzie najbardziej wysunięta w stronę ul. [...] ściana frontowa budynku przy ul. [...] na działce nr [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, co obrazuje analiza, iż wschodnia pierzeja ul. [...] jest ukształtowana w sposób niejednorodny (tworzy uskok), a zatem pozwalało to w oparciu o normę § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalić nową linię zabudowy planowanych obiektów, albowiem wynikało to z analizy. Wskazana wyżej norma dopuszcza wyznaczenie innej obowiązującej nowej linii zabudowy, jeżeli potwierdzi to analiza urbanistyczna. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w odniesieniu do parametru obowiązującej nowej linii zabudowy.

Co do parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, obowiązuje zasada wyznaczenia go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości na obszarze analizowanym – § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dopuszcza się w ust. 2 tej normy wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W tej sprawie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, wynosi 25%, jednakże jak wskazuje analiza urbanistyczna wskaźnik ten jest bardzo zróżnicowany dla poszczególnych działek i wynosi miedzy innymi dla działki nr [...] – 42,8%, działki nr [...] – 42,8%, działki nr [...] – 44,6%, działki nr [...] -30,9%, działki nr [...] – 30,4%, działki nr [...] – 38,1%, działki nr [...] – 25,2%, a dla planowanej zabudowy ustalono maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na maksymalnie 30%. Tak więc wskaźnik ten mieści się w granicach znajdujących się w obszarze analizowanym wielkości ujawnionych w opracowanej analizie urbanistycznej.

Nie można również uznać, by wadliwie ustalono parametry nowej zabudowy w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W tym zakresie ujawniono, iż zdecydowana większość budynków w obszarze analizowanym posiada dwie kondygnacje nadziemne, w tym druga z dachem stronnym. Wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się w granicach od 3-7 m, jednak dominująca wysokość w obszarze analizowanym jest wartość 3 - 3,5 m. Ponieważ poziom okapów w zabudowie sąsiedniej tworzy uskok (na działkach nr [...] i [...]), to uznano za zasadne skorzystanie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. i przyjąć średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym i dlatego też ustalono ją na poziomie 3,6 m (wielkość ta została przedstawiona i wyliczona w opracowaniu "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego", sporządzonym przez architekta M.W. – str 4 tego opracowania). Tym samym wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie jest sprzeczna z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy na działkach sąsiednich uskok, a więc przyjęcie średniej wielkości tego parametru występującego w obszarze analizowanym jest prawidłowe.

Nie można również podzielić stanowiska skarżących, by doszło w okolicznościach tej sprawy do naruszenia § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w zakresie parametru nowej inwestycji dot. geometrii dachu. Ze wskazanego wyżej opracowania "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego" wynika, że dachy budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym są strome symetrycznie (dwuspadowe, wielospadowe, kopertowe) o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 15º do 45º. Maksymalna wysokość do kalenicy w obszarze analizowanym wynosi około 10 m. Zgodnie z ww. przepisem ustalono, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie dachów stromych dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia 25º do 45º i maksymalnej wysokości do najwyższego punktu dachu 9,5 m, od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku i układzie głównych kalenic równoległym lub prostopadłym do linii zabudowy, co odpowiada geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Tym samym, w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu powszechnie obowiązującego prawa.

Wobec wyżej przedstawionej argumentacji, w cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku uznał, iż wszystkie wymagane wskaźniki i parametry dla projektowanej inwestycji wyznaczone zostały w sposób określony przepisami rozporządzenia. Fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o jeszcze większym wskaźniku zabudowy prowadzi do wniosku, iż nowa zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego na tym obszarze. W pełni należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Dlatego też dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, wobec niezasadności podniesionych zarzutów, przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 184 p.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.