Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 265/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jolanta Sikorska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007r. sygn. akt III SA/Kr 437/07 w sprawie ze skargi L. K., M. P., S. D., M. P. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Gminy D. na rzecz L. K., M. P., S. D., M. P. i A. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., na skutek skargi L. K., M. P., S. D., M. P., A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem oraz określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Uchwałą z dnia [...], nr [...], Rada Miejska w D. postanowiła zlikwidować Szkołę Podstawową w B. z dniem [...].

Uchwała ta została następnie przez L. K., J. M., M. P., B. L., M. J., J. P., B. K., M. P., A. M., G. D., A. S., B. S. i S. D. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z [...], zarzucając jej naruszenie art.59 ust.2 oraz ust.2b ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez uzyskania waloru ostateczności przez postanowienie [...] Kuratora Oświaty pozytywnie opiniującego likwidację. Zarzucono również Radzie naruszenie art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych poprzez nieskierowanie założeń albo projektu zaskarżonej uchwały do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego w celu przedstawienia opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2006 r. w pkt 1 wyroku odrzucił skargi J. P., B. L., M. J. i B. K. uznając, że skoro są one pracownikami szkoły to nie posiadają legitymacji skargowej. Podkreślił również, iż skarżąca B. K. nie wyczerpała trybu wymaganego do skutecznego wniesienia skargi. Natomiast w pkt 2 wyroku na podstawie art.151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi L. K., M. P., M. P., A. M., G. D. i S. D. uznając, że zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z prawem. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w dniu [...], gdy Rada Miejska w D. podejmowała uchwałę o likwidacji Szkoły, postanowienie Kuratora zawierające pozytywną opinię było już ostateczne. Postępowanie o wydanie przez Kuratora opinii na temat likwidacji Szkoły, jak zauważył Sąd, jest specyficznym postępowaniem wpadkowym w procedurze likwidacji szkoły uregulowanej ustawą o systemie oświaty. Procedura likwidacji szkoły uregulowana na gruncie tej ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regułom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można, więc do niej, zdaniem Sądu, stosować np. art. 28 k.p.a. dotyczącego stron tego postępowania. Ustawa o systemie oświaty zagwarantowała rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły, ale - tylko w granicach precyzyjnie wyznaczonych ustawą. Udział ten polega odpowiednio na wczesnym zawiadomieniu przez organ prowadzący szkołę o zamiarze likwidacji szkoły. Ustawa nie zawiera natomiast wzmianki o prawie rodziców do udziału w procedurze uzyskiwania opinii Kuratora Oświaty, w trybie art.59 powołanej ustawy. Artykuł 59 ust.2b ustawy nie rozszerzył kręgu stron postępowania kończącego się opinią kuratora na temat zamierzonej likwidacji szkoły. Dlatego nie można przyjąć, że pozycję strony tego właśnie postępowania wpadkowego (w sprawie opinii) może uzyskać Komitet Rodzicielski, rodzice uczniów likwidowanej szkoły, czy też inne podmioty poza wnioskującym organem prowadzącym szkołę i opiniującym Kuratorem. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały pozytywna opinia Kuratora Oświaty była już ostateczna, a co za tym idzie spełniony został ustawowy wymóg uzyskania pozytywnej opinii Kuratora Oświaty przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał również, że nieskierowanie projektu zaskarżonej uchwały do zaopiniowania przez statutowe władze związku zawodowego nie było naruszeniem art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły L. K., M. P., M. P., A. M. i S. D. zaskarżając pkt 2 sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., I OSK 66/07 uchylił pkt 2 wyroku WSA w Krakowie, tj. w tym zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. z [...] i w tej części przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o braku pozytywnej opinii kuratora oświaty (art.59 ust.2 ustawy o systemie oświaty). Opinia ta, jak wywiódł Sąd II instancji, może być prawidłowo wyrażona jedynie po przedstawieniu kuratorowi przez organ gminy wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły oraz danych świadczących o zapewnieniu uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole. Organy gminy nie przedłożyły kuratorowi kompletnych danych tj. nie poinformowały tego organu, że w budynku szkoły w K. zorganizowana jest nie tylko szkoła podstawowa, lecz działa też gimnazjum. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest wykluczone, że opinia Kuratora w przedmiocie likwidacji szkoły w B. byłaby inna, gdyby Kurator został poinformowany przez organ prowadzący szkołę o liczbie wszystkich uczniów, mających uczęszczać na lekcje w budynku szkolnym w K., po przejęciu dzieci z B.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy gminy działały z naruszeniem art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nakłada, bowiem na organ prowadzący szkołę obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. Czynność zawiadomienia, chociaż nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Rodzice uczniów (opiekunowie prawni) jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Dlatego informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma, w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało ono miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie. Przepis art.59 ust.1 ma charakter bezwzględny w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 października 2007 r. zauważył, iż sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art.190 zd.1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w ponownym postępowaniu ustosunkowuje się do tych zarzutów skargi, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały prawidłowo rozpoznane przez Sąd I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest związany tą wykładnią, a jego zadaniem jest ustalenie czy wykonane zostały przez Gminę D. wszelkie obowiązki związane z przedłożeniem Kuratorowi Oświaty kompletu informacji koniecznych dla prawidłowego wydania opinii w sprawie. Pełnomocnik Rady Miasta i Gminy D. położył głównie akcent na wiedzę Kuratora, co do liczby uczniów, zaś na poparcie swego stanowiska przedłożył Sądowi dokumenty mające świadczyć o tym, że Kurator Oświaty w K. wydając pozytywną opinię wiedział o istnieniu oddziału zamiejscowego Gimnazjum w D., mieszczącego się w budynku Szkoły Podstawowej w K. Na podstawie otrzymanej dokumentacji sprawy Sąd I instancji uznał za udowodnione, że Miasto i Gmina D. nie dostarczyło Kuratorowi równocześnie z wnioskiem o opinię kompletnej informacji o sytuacji lokalowej w Szkole Podstawowej w K., a w samym wniosku - całkowicie pominęło obecność oddziału Gimnazjum w tym samym budynku szkolnym w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaniechanie przez Miasto i Gminę D. przedłożenia Kuratorowi Oświaty w K. pełnej informacji o wszystkich istotnych konsekwencjach planowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w B. skutkuje wadliwością uchwały o likwidacji szkoły. Kierując się tą wykładnią, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził dodatkowo uzupełnienie przez strony postępowania dokumentacji sprawy, aby możliwa była ocena dopełnienia przez Miasto i Gminę D. obowiązku powiadomienia wszystkich rodziców uczniów likwidowanej Szkoły. W pierwszej kolejności należało ustalić krąg osób uprawnionych do otrzymania powiadomienia. Skarżący zarzucili, bowiem Radzie, że podjęła zaskarżoną uchwałę pomimo braku zawiadomienia dla rodziców S. K. i D. G. W dniu 24 sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły dwa pisemne oświadczenia. P. G. oświadczył, że w roku szkolnym [...] jego syn D. G. uczęszczał do "zerówki". A. P. i M. K. oświadczyli, że ich córka S. K. w roku szkolnym [...] uczęszczała także do "zerówki".

Zawiadomienie rodziców jest konsekwencją obowiązku zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W niniejszej sprawie jest jednak istotne, że art.2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty traktuje przedszkola i szkoły jako odrębne i odmienne jednostki, których połączenie w jeden zespół nie przekreśla całkowicie odrębności organizacyjnej (art.62 ust.2 ustawy o systemie oświaty). Nie zmienia tego faktu możliwość organizowania w szkołach podstawowych oddziałów przedszkolnych (art.14a ustawy o systemie oświaty). Z jednej, więc strony funkcjonują szkoły podstawowe, których struktura organizacyjna obejmuje klasy I-VI (art.61 ust.1 ustawy o systemie oświaty) i realizuje program nauczania uwzględniający podstawę programową kształcenia ogólnego (art.7 ust.1 pkt 4 lit.a ustawy o systemie oświaty), z drugiej strony przedszkole realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art.14 ust.2 ustawy o systemie oświaty). W tych ramach dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. W konsekwencji ważność uchwały o likwidacji szkoły podstawowej nie jest uzależniona od zawiadomienia dzieci uczęszczających do przedszkola czy oddziału przedszkolnego, gdyż dzieci te nie rozpoczęły jeszcze nauki szkolnej. Gdy w dniu [...] podejmowana była zaskarżona uchwała, S. K. i D. G. nie byli jeszcze uczniami szkoły podstawowej. Skoro nie byli oni uczniami likwidowanej Szkoły Podstawowej w B., to w konsekwencji Miasto i Gmina D. nie miało obowiązku powiadomienia ich rodziców o zamiarze likwidacji tej Szkoły. Dlatego też nie było potrzeby badania, czy rodzice tych dzieci otrzymali zawiadomienie o planowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w B.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Rada Miejska w D.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż w danym stanie faktycznym niespełnione zostały przesłanki konieczne do jego zastosowania, takie jak uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty poprzedzone pełną informacją na temat liczebności uczniów. Ponadto Rada zarzuciła zaskarżonemu wyroki naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy,

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 i art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez określenie, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

W ocenie pełnomocnika organu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania faktycznie nie posiada całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia związany jest, bowiem wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże w niektórych sytuacjach Sąd I instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zmianie. Dodatkowo pełnomocnik organu podkreślił, że związanie Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny" nie dotyczy oceny, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta jest wykładnią przepisów prawa. Jak wynika ze stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie Kurator został zawiadomiony przez Gminę o zamiarze likwidacji szkoły w B. pismem z dnia [...]. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie [...] Kurator Oświaty wyraził zgodę na likwidację w/w szkoły. W szczególności, jak wskazał pełnomocnik organu, z dokumentów tych wynika, iż Kurator miał wiedzę i świadomość, co do tego, że w budynku w K. mieści się szkoła podstawowa oraz oddział zamiejscowy gimnazjum w D.. W związku z tym, z pewnością musiał i zdawał sobie sprawę z ogólnej liczby uczniów w szkole w K.. Pełnomocnik organu podkreślił, że w żadnej części uzasadnienia Sąd I instancji nie wskazał, dlaczego, w jego ocenie, kwestionowana uchwała Rady nie może być wykonana. Jak wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy, co do której, została stwierdzona nie jej nieważność ale niezgodność z prawem pozostaje w obrocie prawnym i wywiera skutki prawne, a co za tym idzie, wyklucza ponowne podjęcie uchwały w tej samej materii. Przez stwierdzenie niezgodności z prawem otwarta zostaje jedynie droga do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowanych wydaniem takiej uchwały przy odpowiednim zastosowaniu art. 160 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując zarazem dotychczasowe swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik organu zarzucił rozstrzygnięciu Sądowi I instancji – w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego – naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż w danym stanie faktycznym niespełnione zostały przesłanki konieczne do jego zastosowania takie jak uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty poprzedzone pełną informacją na temat liczebności uczniów.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że sprawa niniejsza była już raz rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd, któremu sprawa została przekazana ponownie, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji związany jest w takiej sytuacji oceną i wskazaniami prawnymi zawartymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako Sądu II instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli wyrok wydał Naczelny Sąd Administracyjny, to na mocy art. 193 p.p.s.a. w sposób odpowiedni stosuje art. 153 p.p.s.a. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193, przepis art. 153 tej ustawy musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami, z uwagi na to, że ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają, więc kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że związanie Sądu I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnosi się do określonego rozumienia przepisów prawa, nie odnosi się natomiast do oceny prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. przyjął, że wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty z art. 59 ust. 2 ustawy jako jeden z koniecznych warunków w procesie likwidacji szkoły, można uznać za spełniony w sytuacji przedstawienia kuratorowi wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły oraz danych świadczących o zapewnieniu uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole. Chodzi, więc, jak wskazał NSA, o informacje o stworzeniu organizacyjnych warunków przyjęcia dzieci, będących uczniami likwidowanej szkoły do innej szkoły.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, szkoła publiczna – z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2 ustawy – może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu jednak przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły rolniczej także ministra właściwego do spraw rolnictwa, natomiast szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W przypadku szkoły i placówki artystycznej jest wymagana pozytywna opinia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Godzi się zauważyć, iż pozytywna opinia kuratora, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, w zakresie likwidacji szkoły publicznej określa granice samodzielności gminy. Samorząd terytorialny uczestniczy bowiem w sprawowaniu władzy publicznej w ten sposób, że wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadania publiczne przysługujące mu na podstawie określonych ustaw. Podkreślić należy, że samorząd terytorialny, a w tym także gmina, jest samodzielny w sprawowaniu tych zadań. Samodzielność samorządu terytorialnego powinna być jednak upatrywana jako jasne i precyzyjne określenie przypadków, w których państwo wkracza jednak w sferę jego działalności. Wykonując zadania publiczne samodzielne na podstawie ustaw i w ich ramach, samorząd – w tym gmina – podlegają różnym ograniczeniom ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza, więc podporządkowania ich działalności konkretnym przepisom prawa. Na tle niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zgoda kuratora – czyli pozytywna opinia odnośnie likwidacji szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, jest rodzajem ograniczenia samodzielności gminy, ale też przejawem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji. Wykonywany przez kuratora oświaty nadzór jest nadzorem pedagogicznym na terenie województwa i obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest odpowiedzialny przede wszystkim za jakość edukacji na szczeblu wojewódzkim, o który dba chociażby poprzez wykonywanie kontroli, jaką może przeprowadzać zarówno w odniesieniu do szkół publicznych jak i niepublicznych.

Likwidacja szkoły odbywa się w dwóch etapach. Pierwszy etap to podjęcie przez gminę samego zamiaru likwidacji szkoły oraz poinformowanie rodziców dzieci uczęszczających do takiej szkoły o zamiarze jej likwidacji, a także uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, co do takiego przedsięwzięcia. Drugim etapem jest podjęcie przez radę gminy uchwały o likwidacji szkoły. Tylko uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty pozwala na podjęcie dalszych kroków likwidacyjnych, w tym na podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. Negatywna opinia kuratora w tym przedmiocie blokuje definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Opina kuratora oświaty jest, więc w tym przypadku niezmiernie istotna, bo rozstrzyga ona sprawy ważne nie tylko dla gminy, ale przede wszystkim dla dzieci, którym państwo ma obowiązek zapewnić dostęp do jak najlepszej jakości szkół publicznych. Plan sieci publicznych ustala rada gminy, ale potrzeba zasięgnięcia w tym przedmiocie opinii kuratora oświaty mieści się w ramach szeroko rozumianego nadzoru pedagogicznego, ponieważ to kurator jako organ nadzoru ma obowiązek czuwać nad jakością edukacji na szczeblu wojewódzkim.

Skoro kurator oświaty ma wydać opinię, co do likwidowanej szkoły i może być ona albo pozytywna albo negatywna to znaczy, że nie może być ona podjęta arbitralnie i bez żadnej podstawy. Kurator oświaty musi opierać się, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., a za nim następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, na wszelkich i niezbędnych informacjach o stworzeniu organizacyjnych warunków przyjęcia dzieci, będących uczniami likwidowanej szkoły do innej szkoły. W rozpoznawanej sprawie, wymóg ten nie został przez gminę spełniony. We wniosku zastępcy Burmistrza z dnia [...] skierowanym do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. podano jaka będzie liczba uczniów Szkoły Podstawowej w K. po przyjęciu uczniów ze Szkoły Podstawowej w B. Nie została podana Kuratorowi pełna informacja, co do liczebności uczniów Szkoły w K.. W budynku tej szkoły zorganizowana jest natomiast nie tylko szkoła podstawowa, ale również gimnazjum. Organ występujący z wnioskiem do Kuratora miał obowiązek poinformować o ogólnej liczbie uczniów Szkoły w K., po przeniesieniu do niej dzieci z likwidowanej szkoły. Słusznie, zatem ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ występując do Kuratora o wyrażenie pozytywnej opinii odnośnie likwidacji Szkoły Podstawowej w B., nie podał kompletnej informacji o sytuacji lokalowej Szkoły Podstawowej w K., pomijając całkowicie obecność oddziału gimnazjum w tym budynku.

Zauważyć trzeba, że w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji były samodzielne, dopiero stwierdzenie, iż wydana opinia Kuratora na bazie takich informacji jest wadliwa jest wynikiem związania wykładnią, jakiej w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. Wykładnia ta zaś ma swoje uzasadnienie w kompetencjach kuratora, który w polskim systemie oświaty pełni szczególną rolę organu administracji rządowej odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa. W tych okolicznościach, nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygając przedmiotową sprawę ponownie, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jak też uwzględnił całokształt dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Sąd I instancji poddał prawidłowej ocenie działania organu w świetle przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i słusznie uznał, że opinia Kuratora Oświaty jest wadliwa, bo wydana na bazie niekompletnej informacji o sytuacji lokalowej Szkoły Podstawowej w K.. Tym bardziej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera nie tylko zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, ale także zawiera przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ze skrupulatnym jej wyjaśnieniem.

Jako ostatni zarzut skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł zarzut naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 oraz art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W ocenie autora skargi kasacyjnej, z treści powołanych powyżej przepisów wynika, że uchwała, co, do której stwierdzoną niezgodność z prawem, pozostaje w obrocie prawnym i wywiera skutki prawne, a co za tym idzie zamyka drogę do podjęcia ponownie uchwały takiej samej materii. Przez stwierdzenie niezgodności z prawem, otwiera się natomiast droga do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowanych wydaniem tego rodzaju uchwały przy odpowiednim zastosowaniu art. 160 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyroki stwierdzające nieważność uchwały wywierają skutek prawny z mocą ex tunc. A zatem akt, którego taki wyrok dotyczy jest nieważny od samego początku. Natomiast następstwem wyroku stwierdzającego, że zaskarżony akt – uchwała został wydany z naruszeniem prawa, jest utrata mocy prawnej tego aktu następująca z dniem wydania orzeczenia. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem powoduje, jak wskazał pełnomocnik organu, iż taka uchwała pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w punkcie drugim sentencji określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Mając na uwadze, że w rozpoznawanym przypadku została stwierdzona niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały przyjąć należało, że uchwała taka funkcjonowała w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Dopiero rozstrzygnięcie, w tym zakresie Sądu I instancji, pociągnęło za sobą niemożliwość jej wykonania, a co za tym idzie podjęcia dalszego procesu likwidacji szkoły. W przypadku wykonania uchwały osoby, które z tego tytułu poniosły szkodę mogłyby jedynie dochodzić odszkodowania. Biorąc natomiast pod uwagę skutki jakie mogłoby za sobą pociągnąć wykonanie kwestionowanej uchwały, należało przyjąć, iż Sąd I instancji podjął prawidłową decyzję procesową w tym zakresie.

Na marginesie wskazać należy, że przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Obecnie do roszczeń odszkodowawczych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Na podstawie art. 417 §1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Zgodnie z art. 417 § 2 k.c., jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Dochodzenie tego odszkodowania następuje przed sądem powszechnym. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać, z uwagi na treść art. 4171 § 2 k.c., po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.