Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1799/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 98a  ust. 1 i 3 w zw. z  art. 148 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi I. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania I. S. i E. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] maja 2016 r. ustalił od E. i I. małżonków S. opłatę adiacencką w wysokości 8.695,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczanej jako działki:

- nr [...] o pow. 0,0248 ha (pod poszerzenie drogi krajowej),

- nr [...] o pow. 0,0355 ha (pod budowę drogi gminnej),

- nr [...] o pow. 0,2202 ha,

- nr [...] o pow. 0,0614 ha (pod budowę drogi gminnej),

- nr [...] o pow. 0,1403 ha,

- nr [...] o pow. 0,1412 ha,

- nr [...] o pow. 0,1420 ha,

- nr [...] o pow. 0,1397 ha,

- nr [...] o pow. 0,0605 ha (pod budowę drogi gminnej),

- nr [...] o pow. 0,3490 ha - spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [...], o pow. 1,3146 ha.

Kolegium wyjaśniło, że opłata adiacencka została ustalona na 10% wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta Płocka z 25 maja 2010 r., nr 717/LI/10 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 142, poz. 3404 z 24.07.2010 r.).

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że na wniosek E. i I. małżonków S., będących właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej, jako działka nr [...] Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. (która stała się ostateczna [...] maja 2014 r.) zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki od nr [...] do nr [...]. Podstawą podziału był obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Parcele" w P., przyjęty uchwałą Rady Miasta P. z [...] czerwca 2004 r., nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką w tego tytułu. Jeżeli natomiast w wyniku podziału wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne, do określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi. Działki nr [...], nr [...], nr [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasto P., z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Natomiast działka nr [...], wydzielona pod poszerzenie drogi krajowej, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

Według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. z [...] października 2015 r. wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 407.757 zł., zaś po podziale wyniosła 494.715 zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła zatem o kwotę 86.958 zł.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.695,80 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli właściciele. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, m.in. na brak dokonania przez organ oceny operatu szacunkowego oraz wadliwe, bo solidarne, określenie sposobu zapłaty przez strony.

Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów stron zawartych w odwołaniu. W piśmie z [...] marca 2016 r. rzeczoznawca odpowiedziała na zgłoszone zarzuty.

W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. strony wskazały, że nie zgadzają się ze stanowiskiem rzeczoznawcy i wniosły o umorzenie postępowania z uwagi na zasady współżycia społecznego.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przywołał treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. z [...] października 2015 r., wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 407.757 zł, zaś po podziale wartość nieruchomości, na którą składa się wartość działek o nr: [...],[...],[...],[...] wyniosła 494.715 zł. Przy wycenie nie uwzględniono działek o nr: [...],[...],[...], które zostały wydzielone pod budowę drogi gminnej i działki nr [...] wydzielonej pod poszerzenie drogi krajowej. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 86.958 zł.

Mając na uwadze wysokość stawki opłaty adiacenckiej - 10% wzrostu wartości nieruchomości organ I instancji ustalił od I. i E. S. opłatę adiacencką w wysokości 8.695,80 zł. Organ podkreślił, że wobec braku ułamkowych udziałów we wspólności małżeńskiej brak jest podstaw prawnych do obciążenia małżonków należnością w stosunku do posiadanych udziałów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. S. i E. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wskazali, na szereg naruszeń przepisów postępowania i błędów w decyzji, w tym błędów operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając sprawę wskazało, że

zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Nadto, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 3 ustawy).

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Organ wyjaśnił, że na wniosek małżonków S. - będących właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...] - Prezydent Miasta P. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na [...] działek o numerach od [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2014 r. Bezsporne jest także, że dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z [...] maja 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Bezsporne jest także, że ustalenie opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od daty, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Odnośnie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału to, w ocenie organu, została wykazana na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., z którego wynika, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o 86.958 zł.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty.

Organ podkreślił, że określenie wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej powinno nastąpić na podstawie opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Zasady określania wartości nieruchomości oraz wymogi, jakie muszą być spełnione w tym zakresie regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kolegium, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosło, że operat podlega ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ ma zatem prawo i obowiązek wnikliwie zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy biegły zastosował właściwą metodę szacowania, czy prawidłowo dobrał nieruchomości podobne, czy spełnia wymagania określone obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium uznało, że wycena została sporządzona w sposób prawidłowy, jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości i zgodny z powołanymi przepisami. Zdaniem organu operat jest poprawny i nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia wiarygodności i mocy dowodowej. Spełnia wymogi zawarte zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Kolegium wyjaśniło, że ze względu, m.in. na cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcje terenu, stopień uzbrojenia oraz stan rynku - biegła określiła wartość rynkową nieruchomości przed podziałem w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, natomiast po podziale - w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny biegła zbadała rynek działek niezabudowanych w obrębie P.-B. w latach 2014-2015. Z uwagi na zbyt małą liczbę transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych o powierzchni powyżej 0,30 ha zdecydowała o poszerzeniu badanego rynku na inne obręby P. Biegła zaobserwowała, że na cenę transakcyjną największy wpływ ma uzbrojenie terenu, lokalizacja, sąsiedztwo i wielkość działki. W operacie dokładnie scharakteryzowała nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, m.in. lokalizację, powierzchnię, dojazd, uzbrojenie - zarówno w jej stanie sprzed podziału, jak i po podziale. Określając wartość nieruchomości przed podziałem biegła przeanalizowała 6 transakcji sprzedaży działek o powierzchni powyżej 0,30 ha, po podziale - 19 transakcji o powierzchni poniżej 0,30 ha. Na podstawie analizy rynku lokalnego, podobnych rynków równoległych oraz przy uwzględnieniu preferencji potencjalnych nabywców tego typu nieruchomości biegła wyznaczyła katalog cech rynkowych (lokalizacja ogólna i szczegółowa, powierzchnia, uzbrojenie, walory użytkowe, możliwości inwestycyjne) oraz określiła ich wagi.

Dla wyliczenia wartości nieruchomości przed podziałem biegła do porównań przyjęła 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. W trzech tabelach biegła zawarła wyliczenie poprawek cenowych będących wynikiem różnicy cech i przypisywanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami wziętymi do porównań oraz wyliczyła cenę szacunkową 1 m2 gruntu działki nr [...] na kwotę 72,40 zł, co daje ogólną wartość działki przed podziałem 407.757 zł. (72,40 zł/m2 x 5632 m2- do wyliczeń przyjęto bowiem tylko powierzchnię części działki położonej na terenach przeznaczonych po podziale pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną).

Dla określenia wartości nieruchomości po podziale: nr [...],[...],[...],[...] biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość 1 m2 każdej z działek biegła obliczyła, jako iloczyn średniej ceny jednostkowej porównywanych nieruchomości oraz sumy współczynników korygujących: biegła przyjęła, że cena 1 m2 tych działek wynosi 87,84 zł, a szacunkowa wartość nieruchomości według stanu po podziale stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału: od nr [...] do nr [...] i wynosi 494.715 zł.

Kolegium po analizie treści operatu z [...] października 2015 r. oraz wyjaśnień biegłej zawartych w piśmie z [...] marca 2016 r. stwierdziło, że operat szacunkowy, spełnia wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny. Wskazując na orzecznictwo Kolegium stwierdziło, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Podważenie dowodu, jakim jest operat szacunkowy, jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Kolegium podkreśliło, że ocena operatu szacunkowego przez osoby nieposiadające wiedzy specjalnej z zakresu szacowania nieruchomości nie może być skuteczna. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Kwestionowanie sporządzonego operatu jest możliwe poprzez przedstawienie stosownego kontrdowodu.

Za niezasadny uznało Kolegium zarzut odwołujących dotyczący odstąpienia od opłaty adiacenckiej z uwagi "na zasady współżycia społecznego". Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości z faktu przeprowadzenia jej podziału, który to podział zwiększa wartość rynkową nieruchomości. Właściciel nieruchomości dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom odwołania właściciele byli informowani o podejmowanych przez organ czynnościach oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem i wyjaśnieniami biegłej, z czego strona skorzystała.

Prawidłowo także, w ocenie Kolegium, organ I instancji w sentencji decyzji ustalił opłatę adiacencką łącznie od małżonków E. i I. S. Po zawarciu małżeństwa pomiędzy małżonkami powstaje bowiem, tzw. ustawowy ustrój majątkowy, czyli wspólność majątkowa małżeńska, która ma charakter bezudziałowy (art. 31 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Konsekwencją nabycia przez małżonków prawa do nieruchomości jest bowiem to, że nieruchomość taka "wchodzi" do ich majątku wspólnego na zasadzie współwłasności łącznej. Tym samym organ mógł orzec o solidarnej odpowiedzialności w stosunku do małżonków.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2016 r. wnieśli I. S. i E. S.

Skarżący podtrzymali zarzuty odwołania, podnosząc , że:

1. organy nie wyjaśniły, dlaczego do porównania zostały przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości, które są zdecydowanie odmienne od wycenianej nieruchomości,

2. w operacie błędnie dobrano nieruchomości porównawcze oraz błędnie opisano stan nieruchomości wycenianej,

3. rzeczoznawca nie uzasadniła wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, nie dokonała także wnikliwego ustalenia stanu nieruchomości przed i po podziale,

4. rzeczoznawca nie uwzględniła w wycenie stanu prawnego działek gruntu , które wzięto do porównania, tj. ograniczeń i obciążeń: np. na nieruchomości skarżących Zakład Energetyczny wszczął procedurę związaną z ulokowaniem budowli i urządzeń elektroenergetycznych, co ma wpływ na jej wartość,

5. brakuje opisu warunków technicznych nieruchomości wycenianej,

6. analiza rynku nieruchomości nie została opisana i przedstawiona w sposób właściwy pod względem uregulowań prawnych i standardów zawodowych obowiązujących rzeczoznawców majątkowych,

7. źle dobrano nieruchomości, na podstawie których oparto porównanie z wycenianą nieruchomością,

8. przedmiot i zakres wyceny nie znalazł odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości. Główną przyczyną jest pominięcie przez rzeczoznawcę przesłanek przemawiających za ustaleniem odmiennej wartości gruntu, a także dokonywanie nieadekwatnych porównań cen i analizy rynku,

9. nie nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem.

10. ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca błędnie wzięła pod uwagę wzrost wartości nieruchomości spowodowany miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który dokonano podział nieruchomości.

Skarżący zarzuty te rozwinęli w uzasadnieniu skargi. Poza tym zarzucili, m.in., że :

- zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną,

- zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii nastąpiło przed zawiadomieniem skarżących o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego,

- uzasadnienie decyzji w znacznej części sprowadza się do wywodów, czy opłata adiacencka jest świadczeniem wynikającym z ordynacji podatkowej, czy też nie jest,

- właściciel powinien mieć możliwość wystąpienia w trakcie postępowania o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat,

- operat szacunkowy nie został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., nie zawiera wszystkich niezbędnych i kompletnych elementów wskazanych w § 56 ust. 1 rozporządzenia,

- operat szacunkowy uległ także dezaktualizacji, co wynika ze zmian prawnych, np. zmian w polityce makroekonomicznej i fiskalnej Państwa i wprowadzeniem tzw. podatku bankowego,

- organy naruszyły szereg przepisów, tj. art. 6 , 7, 8 ,9,10 § 1, 77, 80, 86 oraz 107 kpa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/16 oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2557/17 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć obszerne zawiera jedynie ogólne rozważania, co prowadzi do konkluzji, że uzasadnienie jest niezindywidualizowane i nieodnoszące się szczegółowo do stanu tej sprawy. Trzeba zwrócić uwagę na konieczność uzasadnienia stanowiska zarówno co do zarzutów skargi, jak i kwestii branych pod rozwagę z urzędu, a to w sferze faktycznej i prawnej, odniesionej do odpowiednich ustaleń w danej sprawie.

O ile Sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania opłaty adiacenckiej, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

NSA podniósł, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc wyjaśnienie, czy ustalona opłata adiacencka spełnia wymagania powołanej ustawy, w szczególności czy zostały zachowane zasady wynikające z art. 98a ust. 1a, 1b i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę i mając na uwadze przepis art. 190 ppsa zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek głównie z innej przyczyny niż w niej podniesiono.

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy zgodzić się z organem, że operat szacunkowy w sprawie ustalania opłaty adiacenckiej, a wobec tego ustalania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jest jednym z najistotniejszych dowodów w sprawie. Dowód ten podlega ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu. Ma również rację Kolegium, że ani organ ani sąd nie mogą wkraczać w wiadomości specjalne, a ocena operatu szacunkowego możliwa jest pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ ma obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy biegły zastosował właściwą metodę szacowania, czy prawidłowo dobrał nieruchomości podobne, czy spełnia wymagania określone obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium, a także organ I instancji uznały, że operat został sporządzony prawidłowo.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wprawdzie organ odwoławczy dokonał szerokiej oceny operatu, jako dowodu w sprawie (w przeciwieństwie do organu I instancji), jednakże nie dostrzegł jego wadliwości z przyczyn poniżej wskazanych. Otóż jak wynika z treści operatu i pism biegłej z [...] stycznia i [...] marca 2016 r., a także z uzasadnień decyzji organów, biegła określiła wartość rynkową nieruchomości przed podziałem w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, natomiast po podziale - w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Powyższy przepis, jak również pozostałe przepisy rozporządzenia nie dopuszczają możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 516/17, wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 857/11). Zważyć należy, że metody te przewidują różne sposoby wyceny, mogące prowadzić do odmiennych wyników. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Są to więc odmienne sposoby wyceny. Zważyć należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Z przepisu tego wynika, że chodzi o jedno podejście i jedną metodę. Tymczasem, jak wyżej wskazano, w niniejszym postępowaniu biegła dla wyceny wartości nieruchomości zastosowała metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej. Jest to sprzeczne z treścią wyżej wskazanych przepisów, czego nie dostrzegły organy. Wobec tego słuszne są zarzuty skargi, że operat jest wadliwy, aczkolwiek wady te skarżący upatrują w innych kwestiach niż powyżej wskazane.

Wadliwość operatu, już tylko z tej przyczyny, skutkuje uznaniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 154 ust. 1 tej ustawy w zw. z § 4 ust 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta P. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). W tej sytuacji nie ma potrzeby odnoszenia się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie upłynął już termin do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, o jakim mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. 2017 r., poz. 1509). Decyzja z [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna [...] maja 2014 r. Wobec tego, zgodnie z wyżej wskazanym przepisem, ustalenie opłaty adiacenckiej było możliwe w terminie do [...] maja 2017 r. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja ustalająca opłatę została wydana [...] czerwca 2016 r., a wobec tego postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stało się więc bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 3 ppsa orzekł jak w 2 sentencji wyroku.