Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1264/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia Artystycznego "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1896/14 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia Artystycznego "[...]" na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1896/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] Stowarzyszenia Artystycznego "[...]" w B.-B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] grudnia 2013 r. Samorząd Województwa Ś. zawarł umowę z [...] Stowarzyszeniem Artystycznym "[...] " w B. – B. (dalej zwanym Beneficjentem) na dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pod nazwą "Centrum Asystentury Społecznej (CAS) - model wsparcia zadań OPS/PCPR w aktywizacji społecznej i zawodowej ON", zwaną dalej umową o dofinansowanie), na podstawie której przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w wysokości 1 884 039,95 zł. Na powyższą kwotę złożyły się środki dofinansowania realizacji projektu obejmującego płatność ze środków europejskich w kwocie 1.601.433,96 zł oraz dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 282.605,99 zł. Przedmiotowy projekt - zgodnie z § 5 umowy o dofinansowanie oraz Umową partnerską na rzecz realizacji Projektu pn.: "Centrum Asystentury Społecznej (CAS) - model wsparcia zadań OPS/PCPR w aktywizacji społecznej i zawodowej ON" (zwana dalej umową partnerską) z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest realizowany w partnerstwie z trzema podmiotami, tj. P. B., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...] " Firma Handlowo-Usługowa z L., Fundacją [...] z W. oraz Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej z B.-B. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, przedmiotowy projekt ma charakter innowacyjny upowszechniający. Celem projektu jest stworzenie rekomendacji i procedur upowszechniających usługi asystenckie poprzez umożliwienie instytucjom integracji społecznej przekazywania zadań dotyczących usług asystenckich wyspecjalizowanemu podmiotowi zewnętrznemu (CAS). Projekt jest realizowany w okresie od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2015 r.

W toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2013r. zespół kontrolujący Instytucji Pośredniczącej wykrył nieprawidłowości w zakresie zatrudnienia personelu projektu, poprzez zawarcie z pracownikiem zatrudnionym na umowę o pracę, umowy cywilnoprawnej, przez co naruszone zostały zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (zwanych dalej Wytycznymi) podrozdz. 4.5.1 pkt 2.

Pismami z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. przekazano Beneficjentowi informacje pokontrolne, z którymi skarżący się nie zgodził i przesłał swoje wyjaśnienia oraz opinie prawne, w których wyrażono pogląd, że w świetle obowiązującego ustawodawstwa, umowa cywilnoprawna zawarta z pracownikiem nie stanowiła uzupełnienia umowy o pracę, ani rodzajowo nie odpowiadała stosunkowi pracy. Obie zawarte umowy różniły się, a umowa zlecenie nie posiadała cech charakterystycznych wskazanych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy.

Instytucja Pośrednicząca nie uznała wyjaśnień Beneficjenta i pismem z dnia [...] września 2013 r. ponownie przekazała mu Zalecenia pokontrolne wraz z pouczeniem, że jest on zobowiązana w wyznaczonym terminie do ich wdrożenia oraz do pisemnego poinformowania jednostki kontrolującej o sposobie wykorzystania uwag i wniosków oraz realizacji zaleceń. Przesłane Zalecenia pokontrolne stanowiły jednocześnie ostateczne wezwanie do zwrotu stwierdzonych wydatków uznanych za niekwalifikowalne w łącznej wysokości 31 928,44 zł, rozliczonych we wnioskach o płatność za okres od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r.

Wobec braku zwrotu ww. wydatków niekwalifikowalnych w dniu [...] listopada 2013 r. Marszałek Województwa Ś. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. zobowiązał [...] Stowarzyszenie Artystyczne "[...] " w B.- B. do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 31 928,44 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od kwot:

• 27 139,17 zł od 28 grudnia 2012 r. do dnia zwrotu,

• 4 789,27 zł od 20 grudnia 2012 r. do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu wskazał na ustalenia kontroli, z których wynikało, że Stowarzyszenie, poza przedmiotowym projektem, realizowało w czasie podlegającym kontroli również inny projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Działania 7.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn.: "Inkubator Społecznej Przedsiębiorczości Województwa Ś.". W dniu [...] marca 2012 r. Beneficjent zawarł na czas realizacji wymienionego projektu umowę o pracę z B. G., którą zatrudnił na czas określony od [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2015 r. na stanowisku Coach Spółdzielni Socjalnej, w wymiarze czasu pracy ¾ etatu, a system czasu pracy określił na zadaniowy.

Następnie w dniu [...] października 2012 r. Stowarzyszenie zawarło z B.G. umowę zlecenia, której przedmiotem było kierowanie projektem pn.: "Centrum Asystentury Społecznej (CAS) - Model wsparcia zadań OPS/PCPR w aktywizacji społecznej i zawodowej ON".

Organ uznał, iż Beneficjent w sposób nieprawidłowy powierzył zadania B. G., zawierając z nią w ramach projektu pn.: "Centrum Asystentury Społecznej (CAS) - Model wsparcia zadań OPS/PCPR w aktywizacji społecznej i zawodowej ON", umowę cywilnoprawną i nie zastosował się do obowiązku wynikającego z Wytycznych, tj. nie zmodyfikował istniejącego stosunku pracy w związku z realizacją kolejnego projektu, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach POKL. Zdaniem organu, zawarcie umowy cywilnoprawnej z osoba będącą już personelem projektu realizowanego przez Stowarzyszenie skutkowało uznaniem wydatków poniesionych z tytułu tej umowy za niekwalifikowalne.

Odnosząc się do zarzutu Beneficjenta, co do możliwości zastosowania zapisu Rozdziału 4 Podrozdziału 4.1, punkt 4 Wytycznych stanowiącego, iż istnieje możliwość uwzględnienia w toku postępowania uzasadnionego interesu Beneficjenta, który przejawia się w możliwości opóźnień w realizacji projektu oraz nieprawidłowości w jego wykonaniu, organ wskazał, że wskazał, że stwierdzenie nieprawidłowo wydatkowanych środków w początkowej fazie jego realizacji, pozwoli stronie na realizację dalszej części projektu w sposób prawidłowy i zapobiegnie sytuacji dalszego wydatkowania środków z naruszeniem procedur, tym samym pozwoli Beneficjentowi uniknąć poważniejszych konsekwencji finansowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania wskazywane przez Beneficjenta Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w wersji 22.12.2011 r.) z uwagi na fakt, że nie stanowią źródeł prawa, do których zastosowanie mają zapisy § 3 pkt. 4 w związku z § 1 pkt. 6 umowy o dofinansowanie projektu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, dokonując takich samych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Wskazał, że doszło do naruszenia przez Beneficjenta zapisów Wytycznych podrozdz. 4.5.1 pkt 2, poprzez niewłaściwe zaangażowanie do projektu pracownika zatrudnionego przez niego na podstawie umowy o pracę, wykonującego zadania w ramach dwóch różnych projektów dofinansowanych z PO KL. Jednocześnie naruszenie zapisów Wytycznych stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 885 j.t., ze zm., dalej u.f.p.) i tym samym naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

[...] Stowarzyszenie Artystyczne "[...]" zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ i wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.

Zdaniem Sądu I instancji, bezsporne w sprawie jest, że Stowarzyszenie zawarło z B. G. dwie różne umowy na wykonywanie zadań wynikających z dwóch, wówczas równolegle realizowanych projektów, finansowanych ze środków unijnych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Nie ulegało też wątpliwości, że zatrudniona przez skarżącego B. G. wykonywała osobiście zadania w ramach projektu "Inkubator Społecznej Przedsiębiorczości Województwa Ś." w oparciu o zawartą umowę o pracę oraz w ramach przedmiotowego projektu "Centrum Asystentury Społecznej (CAS) - Model wsparcia zadań OPS/PCPR w aktywizacji społecznej i zawodowej ON" wykonywała osobiście zadania wynikające z umowy zlecenia. Zadania wykonywane były w czasie równoległym. Zatem zasadnie organ uznał, że skarżący naruszył tym samym treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Z podrozdziału 4.5.1 pkt 2 Wytycznych wynika zapis nakazujący, aby personel projektu w przypadku działań wykonywanych w oparciu o umowę o pracę, wykonywał wszystkie zadania, wszystkich projektów realizowanych w tym czasie przez Beneficjenta, w ramach tejże umowy o pracę. Prawidłowo organ uznał, że ten wiążący zapis umowy zawarty w ww. Wytycznych 4.5.1.pkt.2 oznacza dla skarżącego obowiązek zmiany warunków pracy w przypadku przystąpienia do realizacji zadań wynikających z kolejnego projektu strony, a nie stanowi natomiast o możliwości zawierania innej umowy cywilnoprawnej.

Zdaniem Sądu I instancji, powoływanie się przez Stowarzyszenie na zapisy podrozdziału 4.5.2.pkt.2 Wytycznych jest nieuprawnione z uwagi na fakt, ze przedmiotowa regulacja nie dotyczy stanu faktycznego sprawy, a odnosi się do możliwości zawarcia z pracownikiem Beneficjenta, w wyjątkowej sytuacji, umowy cywilnoprawnej, uzasadniającej uznanie kwalifikowalności wydatków na niej opartych. Brak użycia w tej regulacji przesłanki odnoszącej się do "personelu projektu" oznacza, że użyte określenie odnoszące się do pracownika Beneficjenta zatrudnionego na podstawie stosunku pracy odnosi się do osoby wykonującej pracę u Beneficjenta, jako pracodawcy, zatrudniającego pracowników w ramach stałych działań prowadzonych przez siebie. Nie odnosi się natomiast do pracownika zatrudnionego na podstawie stosunku pracy do wykonywania czynności w ramach realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie. Porównanie obu zapisów Wytycznych z podrozdziału 4.5.1.pkt.2 i 4.5.2.pkt.2 nie może prowadzić do innego wniosku z uwagi na kategoryczność zapisu w pierwszym wymienionym podrozdziale "umowa o prace obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez te osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta" oraz z uwagi na brak zastrzeżenia co do treści podrozdziału 4.5.2.pkt.2. Brak tego zastrzeżenia stanowi, że nie przewiduje się wyjątków od sytuacji opisanej w podrozdziale 4.5.1.pkt.2. Tym samym Sąd uznał, że wykładnia zastosowanych przez organ zapisów Wytycznych jest prawidłowa i znajduje pełne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, tym bardziej, że z umowy o dofinansowanie wynika obowiązek ich stosowania.

Sąd podkreślił też, że reguły ustalone w Wytycznych odnoszące się do kwalifikowalnego wykorzystania środków europejskich stanowią "inne procedury" przewidziane art. 184 ust.1 u.f.p., których naruszenie skutkuje uznaniem części wydatków za niekwalifikowalne, co powoduje potrzebę ich zwrotu przewidzianą przepisem art. 207 ust. 1 pkt.2 u.f.p. Wymienione przepisy zostały prawidłowo odczytane i zastosowane przez organy orzekające w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Stowarzyszenie Artystyczne "[...]", zaskarżając do w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

a) tj.: wydanych na podstawie art. 26 ust.1 pkt 6 oraz art. 35 ust 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz 712, ze zm.) (dalej jako: u.z.p.p.r.) wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, (dalej jako: wytyczne), w postaci przyjęcia, że dla omawianego stanu faktycznego zastosowanie ma Rozdział 4 Podrozdział 5 sekcja 1 pkt 2 "Umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, gdy w rzeczywistości zastosowanie znajduje Rozdział 4 Podrozdział 5 sekcja 2 pkt 2 tj. Kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione są łącznie wyszczególnione w tym przepisie warunki;

b) naruszenie art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie stanowią "Innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków" i tym samym nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;

c) niezastosowanie przepisów sekcji 2.1.1.3 zatytułowanej jako Stosunek Pracy, w Zasadach Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Warszawa, 22 grudnia 2011 roku) tj. fragmentu: "wszystkie zadania, w których realizację zaangażowany jest dany pracownik powinny zostać uregulowane w ramach umowy o pracę, oznacza to bezwzględny zakaz zatrudniania własnych pracowników będących personelem projektu do realizacji innych zadań na podstawie innych umów np. cywilnoprawnych", polegającego na odmówieniu tymże przepisom charakteru źródeł prawa i wobec tego błędne przyjęcie, że pani B. G. zatrudniona na podstawie umowy o pracę jako Coach Spółdzielni Socjalnej w ramach projektu "Inkubator Społecznej Przedsiębiorczości Województwa Ś." nie może w ramach wydatków kwalifikowanych wykonywać zadań w ramach stosunku zlecenia w drugim projekcie, tj. Centrum Asystentury Społecznej;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz 1647 ze zm.) (dalej jako: p.u.s.a.), a także przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że zapisy rozdziału IV podrozdziału 4.1. pkt. 4 Wytycznych nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem projekt ma długi termin wykonania - do 30 czerwca 2015 r., tak więc analiza osiągniętych celów może być dokonana po jego zakończeniu, w sytuacji, gdy organ mógł uwzględnić w toku postępowania uzasadniony interes beneficjenta, który przejawia się w możliwości opóźnień w realizacji projektu oraz nieprawidłowości w jego wykonaniu i tym samym zaniechać żądania zwrotu;

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w sytuacji, gdy winna ona zostać uwzględniona.

W związku z powyższym [...] Stowarzyszenie Artystyczne "[...]" wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie – na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. – o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki stanowią "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" w myśl art. 184 ust. 1u.f.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że koszty wynagrodzenia kierownika projektu stanowią tzw. koszty zarządzania projektem - koszty bezpośrednie (podrozdz. 4.3 rozdział IV Wytycznych). Z kolei z Rozdziału 4 Podrozdziału 5 sekcja 2 pkt 2 Wytycznych, wynika, że zatrudnienie B. G. na podstawie umowy o pracę i umowy cywilnoprawnej przy realizacji dwóch różnych projektów jest prawnie dopuszczalne. Podkreślono, że zawarcie obok umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej jest w świetle przepisów prawa krajowego, nie tylko dopuszczalne, lecz w praktyce powszechnie stosowane. Polskie przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadzają bowiem zakazu zawierania z własnym pracownikiem umów cywilnoprawnych. Oczywiście zawarcie takich umów nie może zmierzać do obejścia przepisów Kodeksu Pracy o godzinach nadliczbowych, czy też o powierzeniu innej pracy. Ponadto zatrudnienie B. G. na umowę o pracę, na stanowisku Coach Spółdzielni Socjalnej w wymiarze 3/4 a następnie 1/2 etatu w ramach projektu "Inkubator Społecznej Przedsiębiorczości Województwa Ś." pozostawia margines swobody do zatrudnienia jej przy drugim projekcie, t.j. Centrum Asystentury Społecznej (CAS) - Model wsparcia zadań OPS/PCPR w aktywizacji społecznej i zawodowej ON". Poza tym, B. G. nie musiała świadczyć osobiście pracy na rzecz skarżącego, zatem nie spełnia ona definicji "personelu projektu", do którego może mieć zastosowanie zapis rozdziału IV podrozdział 4.5.1 sekcja 1 Wytycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu postępowania wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 2 ppkt a i b petitum skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. Tymczasem w sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt: II GSK 1387/10, Lex nr 952790) przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą zamierzającą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej, ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi - wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. - nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności, w tym wypadku z przepisami procesowymi.

Również wskazany przez skarżącą kasacyjnie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Postawienie takiego zarzutu nie uzasadnia sama odmienna ocena przez skarżącą kasacyjnie wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji, jeżeli kryteria wskazane w art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. zostały zachowane.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim jest naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ). Podobnie jak w przypadku art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. , także art. 3 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny, który mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił w ogóle przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany. Skoro jednak Sąd I instancji rozpoznający sprawę przeprowadził żądaną przez skarżącą kasacyjnie kontrolę, przyjmując jako kryterium zgodność działalności administracji publicznej z prawem i w efekcie takiej kontroli zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi, to nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p., w którym autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji dokonał jego błędnej wykładni i wadliwie przyjął, że Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie stanowią "innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków" i tym samym nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle uzasadnienia tego zarzutu bezspornym zagadnieniem jest, że przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków. W tej mierze, odwołać się należy do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, który Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela.

Mianowicie, interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 184 u.f.p. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby w ogóle wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

W związku z powyższym stwierdzić należy więc, że naruszenie przez beneficjenta wskazanych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie, które odnosiły się do zasad i procedury obowiązujących przy wykorzystaniu środków otrzymanych na finansowanie realizacji projektu stanowi podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Skarżącą kasacyjnie i Instytucję Zarządzającą obowiązuje treść zawartej dnia [...] grudnia 2012 r. umowy o dofinansowanie. Umowa ta w sposób precyzyjny określiła zasadnicze uprawnienia i obowiązki stron. Zgodnie z brzmieniem § 1 pkt. 6 tej umowy ilekroć w umowie jest mowa o wydatkach kwalifikowanych należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej (Samorządu Województwa Ś.). Według zaś § 3 pkt.4 umowy skarżąca kasacyjnie zobowiązała się stosować aktualną treść Wytycznych przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu. W treści tej umowy znajdują się zatem jednoznaczne regulacje dotyczące kwalifikowalności wydatków, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Trudno zatem w powyższych okolicznościach twierdzić, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, że w sprawie należy stosować regulacje zawarte w Zasadach Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,.

Podnieść również należy, że według brzmienia umowy (§ 31) w sprawie ma zastosowania ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z jej art. 184 ust.1 wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (w przedmiotowej sprawie środki z Europejskiego Funduszu Społecznego), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że reguły ustalone w Wytycznych odnoszące się do kwalifikowalnego wykorzystania środków europejskich stanowią "inne procedury" przewidziane art. 184 ust.1 u.f.p, naruszenie których skutkuje uznaniem części wydatków za niekwalifikowalne, co powoduje potrzebę ich zwrotu przewidzianą przepisem art. 207 ust. 1 pkt.2 u.f.p.

Nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut określony w pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej. Zapis Wytycznych, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, a mianowicie rozdz. 4.5.2 pkt 2, dotyczy sytuacji, gdy pracownik jest zatrudniony u beneficjenta na podstawie umowy o pracę poza projektem (czyli nie jest personelem projektu), a zawarcie przez tego beneficjenta z takim pracownikiem umowy cywilnoprawnej dotyczyłoby wykonywania zadań w ramach projektu. Dopiero zawarcie umowy cywilnoprawnej czyniłoby z tego pracownika personel projektu. Powoływanie się przez skarżące Stowarzyszenie na zapisy podrozdziału 4.5.2.pkt.2 Wytycznych jest zatem nieuprawnione z uwagi na fakt, ze przedmiotowa regulacja nie dotyczy stanu faktycznego sprawy. Brak użycia w tej regulacji przesłanki odnoszącej się do "personelu projektu" oznacza, że użyte określenie odnoszące się do pracownika Beneficjenta zatrudnionego na podstawie stosunku pracy odnosi się do osoby wykonującej pracę u Beneficjenta jako pracodawcy, zatrudniającego pracowników w ramach stałych działań prowadzonych przez siebie. Nie odnosi się natomiast do pracownika zatrudnionego na podstawie stosunku pracy do wykonywania czynności w ramach realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie.

Tymczasem z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżącą kasacyjnie z B. G. łączyły dwie umowy (umowa o pracę i umowa zlecenia), z tym, że pierwsza umowa została zawarta w dniu [...] kwietnia 2012 r. i była to umowa o pracę, na mocy której została zatrudniona na stanowisku coacha Spółdzielni Socjalnej. Umowę cywilnoprawną na stanowisko kierownika w ramach innego projektu podpisana została dopiero w dniu [...] października 2012 r. Tak więc w chwili, kiedy skarżący kasacyjnie powierzył B. G. nowe obowiązki dotyczące kierowania kolejnym projektem była ona już personelem projektu (zaangażowana jako coach).

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące zastosowaniem regulacji podrozdziału 4.5.1 pkt 2 Wytycznych, a mianowicie sytuacji, gdy pracownik zatrudniony jest na umowę o pracę i na podstawie tej umowy jest personelem projektu. W tym miejscu należy podać definicję personelu zawartą w rozdz. 2.3.3 pkt 6 Wytycznych, zgodnie z którą personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu. W takim przypadku jeżeli pracownik jest zatrudniony u beneficjenta na podstawie umowy o pracę w ramach projektu (stanowi personel projektu), to zawarcie umowy cywilnoprawnej w ramach tego projektu lub innych realizowanych przez beneficjenta jest co do zasady niedopuszczalne. Dlatego też wykładnia dokonana przez Sąd I instancji wskazanych regulacji Wytycznych jest prawidłowa. Sąd ten w sposób przekonujący porównał zapisy Wytycznych z podrozdziału 4.5.1 pkt 2 i 4.5.2 pkt 2, uzasadniając dlaczego ten drugi przypadek nie odnosi się do sytuacji, gdy beneficjent zatrudnia w ramach projektu swojego pracownika stanowiącego jednocześnie personel projektu. Wskazał na brak odniesienia się w tym drugim zapisie do pracownika jako personelu projektu. zaangażowana jako coach na podstawie umowy o pracę) i zastosowanie znajdzie zapis rozdz. 4.5.1 pkt 2 Wytycznych zakazujący zawierania umów cywilnoprawnych.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie wskazanego zagadnienia prawnych do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA. W okolicznościach sprawy trudno uznać, że wskazane przez skarżącą kasacyjnie zagadnienie budzi poważne wątpliwości (art. 187 § 1 p.p.s.a.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.