Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1054/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 § 1,  art. 74 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 154 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. O. Z. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1048/10 w sprawie ze skargi Z. O. Z. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z.O.Z.w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 20 maja 2009 r. Ł. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, podstawowe zespoły ratownictwa medycznego. W konkursie wpłynęły 2 oferty: W. S. R. M. w Ł oraz Z.O.Z.w Ł..

Zespół kontrolujący, powołany przez komisję konkursową, w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofertach przeprowadził kontrolę oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu. Na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych i ankiet system komputerowy NFZ wygenerował automatycznie "Ranking otwarcia". WSRM w Ł w rankingu otwarcia uzyskała 165 pkt, a skarżąca uzyskała 162 pkt. Następnie obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji i w obydwu przypadkach spotkania te zakończyły się podpisaniem protokołu końcowego. W części niejawnej komisja konkursowa dokonała oceny ofert i w dniu 26 lutego 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, wybrana została oferta WSRM w Ł.

Od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego odwołanie złożyła skarżąca, podnosząc m.in., że oferta WSRM zawierała informacje wątpliwe, które powinny skutkować przynajmniej odrzuceniem części oferty.

Dyrektor Ł. OW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2010 r. oddalił odwołanie skarżącej i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zapewniono skarżącemu czynny udział w postępowaniu poprzez zapoznanie się z całością zebranego w sprawie materiału oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zwrócił uwagę, że niedopuszczalne byłoby ujawnienie oferty konkurenta. Złożona przez konkurenta oferta zawiera informacje o przedsiębiorstwie oraz o osobach zatrudnionych u oferenta, których ujawnienie przez Narodowy Fundusz Zdrowia pełnomocnikowi strony skarżącej należałoby uznać za czynność wypełniającą znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, ponieważ wskazane dane o przedsiębiorstwie mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto przekazanie informacji o pracownikach zatrudnionych u drugiego oferenta w myśl przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie danych osobowych, należałoby uznać za naruszenie dóbr osobistych tych pracowników.

Ponadto organ podniósł, że dla potwierdzenia systemu nadzoru obiektów mobilnych w oparciu o monitoring satelitarny, WSRM przedstawiając wpisy w księdze środków trwałych, udokumentował posiadanie od 2004 roku systemu monitorowania pojazdów, na który składa się m.in. centrala OMNI PCX OFFICE 50, serwer CD ROM, odbiorniki GPS, stacja bazowa, oprogramowanie z mapami, kodery GPS, komplet informatyczny. Ponadto WSRM przedstawił w ofercie oraz w czasie kontroli dokument potwierdzający zasadność udzielonej odpowiedzi tj. Certyfikat dla Systemu Zarządzania wg ISO 9001: 20008 (PN-EN ISO 9001: 2009) m.in. w zakresie świadczenia usług medycznych z ratownictwa medycznego z datą ważności do 11 listopada 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję w motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że oferenci byli poinformowani o wymaganiach, jakie powinni spełniać przystępując do konkursu ofert oraz o kryteriach oceny ofert. Zostały one określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zarządzeniach, wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz.1027 ze zm.) dalej: ustawa o świadczeniach, m.in. w zarządzeniu nr 53/2009/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie warunki postępowania konkursowego zostały spełnione. Skarżąca przystępując do postępowania miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniobiorców oraz kryteriami oceny ofert, jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Szczegółowe parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, określone zostały w tabeli 1.9.1 dla specjalistycznych zespołów ratownictwa. Natomiast sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, określono w załączniku nr 2 do ww. zarządzenia.

Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana była automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez świadczeniodawców podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez skarżącą odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane były pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczące danego kryterium.

Zdaniem Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że oferty obu świadczeniodawców zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, tj. kryterium jakości, kompleksowości oraz ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Zestawienie i porównanie punktów oceny ofert uzyskanych przez oferentów biorących udział w postępowaniu nastąpiło w tzw. rankingu otwarcia, z którego wynika, że świadczeniodawcy biorący udział w przedmiotowym postępowaniu, podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali różną liczbę punktów. Następnie po przeprowadzeniu negocjacji komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty skarżącej nie stanowiło naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej w sposób prawidłowy, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównania oferty skarżącej i oferenta, z którym doszło do zawarcia umowy. Organy szczegółowo wskazały także, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Szczegółowo wskazały także, z jakimi okolicznościami, przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny, wiążą się określone ilości punktów, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru oferty.

Stronie skarżącej były udostępnione dokumenty, które dotyczyły poszczególnych etapów postępowania i stanowiły podstawę dla ocen (stwierdzenie prawidłowości ogłoszenia postępowania, ranking otwarcia oraz ranking końcowy bez cen konkurenta, protokół z posiedzenia komisji konkursowej – posumowanie postępowania).

Sąd nie podzielił zarzutu błędnej weryfikacji stanu faktycznego podczas kontroli pojazdów i ich wyposażenia u konkurenta oraz braku weryfikacji certyfikatu ISO. Z akt administracyjnych wynika, iż w trakcie kontroli dokonanej przez komisję konkursową w dniu 10 lutego 2010 r. zostały okazane do kontroli trzy ambulanse o numerach rejestracyjnych EL780FV, EL213GH i EL8003Y, z których dwa pierwsze pozostawały do dnia 28 lutego 2010 r. w dyspozycji strony skarżącej. Są one własnością konkurującego oferenta. Kontroli poddano także wyposażenie ambulansów (w odniesieniu do ambulansów pozostających we władaniu skarżącej - sprzęt i wyposażenie dostarczone na miejsce wyczekiwania). Przedstawiony certyfikat ISO na system zarządzania w zakresie świadczenia usług medycznych w zakresie miejsce wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego jest ważny do 12 listopada 2012 r. i został wystawiony przez uprawnioną jednostkę. Organ nie miał podstaw do podważenia tego dokumentu.

U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a.

II

Z.O.Z.w Ł. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a., gdy winien być zastosowany art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., co z kolei wynikało z nieprawidłowej oceny stosowania art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. wobec błędnego uznania, że organy administracyjne dostatecznie wnikliwie z poszanowaniem zasady prawdy materialnej przeprowadziły postępowania w sprawie oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 k.p.a. i 74 k.p.a. wobec dokonania nieprawidłowej oceny, że w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia prawa skarżącego do zapoznania się z aktami sprawy, prawa do czynnego udziału w postępowaniu i naruszenia prawa do składania środków odwoławczych wobec niewydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt postępowania, art. 81 k.p.a. wobec uznania okoliczności sprawy za udowodnione, pomimo że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów i zapoznania się tymi dowodami oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec ograniczenia rozstrzygania wyłącznie w oparciu o zarzuty podniesione przez stronę i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec uznania, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji były zgodnie z prawdą materialną oraz sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem, przepisów prawa materialnego w szczególności:

- art. 134 ustawy o świadczeniach wobec jego niezastosowania, polegającego na uznaniu, że postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy na świadczenia zdrowotne w rodzaju ratownictwo medyczne było prowadzone z zachowaniem zasady równego traktowania świadczeniodawców, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji;

- art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady niezmienności i równoważności kryteriów oceny ofert w toku postępowania;

- art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez niezastosowanie w odniesieniu do oceny oferty WSRM w Ł kryterium jakości udzielania świadczeń;

- art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach wobec nieodrzucenia ofert WSRM w Ł, pomimo że zawierała nieprawdziwe informacje oraz nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa;

- naruszenia art. 57 ustawy o ratownictwie medycznym, wobec zastosowania kryteriów oceny ofert niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności preferowania ofert, w których świadczenia byłyby realizowane przez lekarzy posiadających tytuł lekarza specjalisty lub specjalizującego się w dziedzinie ratownictwa medycznego.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. Nieudostępnienie akt sprawy Z.O.Z.w Ł. naruszyło jego interes prawny w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Ponadto WSRM w Ł nie zastrzegł dla swojej oferty klauzuli tajności, co uzasadniałoby odmowę jej udostępnienia. Sąd I instancji błędnie ocenił, że odmowa udostępnienia akt była uzasadniona na podstawie ustaw powoływanych przez organy, gdyż przesłanki odmowy udostępnienia akt zostały enumeratywnie wymienione w art. 74 § 2 k.p.a. i nie zawierają podstaw, na które powołały się organy. W decyzjach nie powołano, jako podstawy odmowy udostępnienia akt postępowania, ustawy o ochronie informacji niejawnych czy ustawy o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej.

Organ ustalił, że wyposażenie pojazdów oferowanych przez WSRM odpowiada wymogom określonym przez NFZ. Ocenę taką przeprowadził po dostarczeniu przez oferenta jedynie wyposażenia pojazdów do miejsca wyczekiwania. Wbrew twierdzeniom organów pojazdy oferowane przez WSRM w ogóle nie zostały skontrolowane u najemcy. Fakt, że w dokumentacji WSRM znajdowały się dokumenty dotyczące zakupu systemu monitorującego nie oznaczał, zdaniem kasatora, że w system taki pojazdy zostały faktycznie wyposażone. Ponadto błędna była ocena organu, że samo przedstawienie dokumentu w postaci certyfikatu ISO w miejscu wyczekiwania pojazdów, wystarczało do przyznania ofercie WSRM dodatkowych punktów. Dokonując oceny oferty WSRM pod względem, jakości i ciągłości świadczeń organ nie dokonał ustaleń dotyczących spełniania wymogów sanitarnych w pomieszczeniach znajdujących się w miejscach wyczekiwania.

Skarżący zwrócił uwagę, że powszechnie obowiązujące przepisy zrównują pod względem uprawnień do spełniania świadczeń z zakresu ratownictwo medyczne, z lekarzem systemu, tj. posiadającym tytuł specjalisty z dziedziny ratownictwo medyczne, lekarzy niebędących specjalistami w tej dziedzinie, a posiadających inne specjalności wymienione w art. 57 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o Państwowym Ratownictwie Medycznym. W związku z powyższym brak było przesłanek, aby różnicować sytuację przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu konkursowym zatrudniających lekarzy specjalistów z dziedziny medycyny ratunkowej i przedsiębiorców zatrudniających lekarzy nieposiadających takiej specjalizacji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Wśród wymogów, które ustawodawca stawia przed autorem skargi kasacyjnej w art. 176 p.p.s.a., wymieniono obowiązek uzasadnienia stawianych zarzutów. Brak uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że niemożliwa staje się ich merytoryczna ocena.

Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jej uzasadnienie, w przypadku większości zarzutów, nie pozostaje w związku z powołanymi w petitum zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadnił jedynie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto wskazano przyczyny, dla których według skarżącego doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., przy czym w powiązano zarzut naruszenie tego przepisu postępowania z zarzutem naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 57 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym i art. 134 ustawy o świadczeniach.

Z kolei w obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów art. 134, art. 147, art. 148 oraz art. 149 ust.1 pkt 1 i 7 ustawy o świadczeniach a także art.57 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym autor skargi kasacyjnej uzasadnił jedynie zarzut naruszenia art.134 ustawy o świadczeniach oraz art. 57 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

Z powodów powyżej podanych Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jedynie do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały uzasadnione. W tej grupie zarzutów najdalej idącym jest zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia i zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w omawianym zarzucie" lakoniczność uzasadnienia wyroku "mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał.

Uzasadniając omawiany zarzut kasator naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. upatruje nadto w "uznaniu, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji były zgodne z prawdą materialną". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż "na skutek błędnej kontroli Sąd nie spostrzegł, że postępowanie przed organami było dotknięte naruszeniem art.73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 1 i 2 k.p.a." Zarzut ten, co wynika z jego uzasadnienia, oparty jest na twierdzeniu, że w toku postępowania administracyjnego skarżący złożył wniosek o udostępnienie mu akt postępowania a organ I instancji "odmówił udostępnienia części akt".

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Najpierw jednak zauważyć należy jego nieprawidłową, czy też nieprecyzyjną konstrukcję poprzez powiązanie go m.in. z art. 145 § 1 p.p.s.a. bez wskazania odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Wadliwość ta, choć istotna, nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do skargi kasacyjnej w rozpatrywanym zakresie. Tego rodzaju konkluzja wynika ze stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 1, poz. 1), które zostało przyjęte w najnowszym orzecznictwie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1228/08, LEX nr 554082 i z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1312/09, LEX nr 745622). Liberalizuje ono podejście do wymogów formalnych skargi kasacyjnej uznając, że wskazane w tej skardze naruszenie prawa procesowego może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia. W konsekwencji brak wyraźnego powiązania zarzutu odnoszącego się do tej drugiej grupy przepisów z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny nie stanowi, w ocenie pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeszkody do tego, by sąd drugiej instancji samodzielnie zidentyfikował ten ostatni zarzut i rozpoznał go merytorycznie.

Przechodząc do oceny merytorycznej rozpoznawanego zarzutu skonstatować należy, iż kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "akt sprawy" mimo wielokrotnego posługiwania się nim w przepisach. Jedynie w oparciu o analizę poszczególnych unormowań można odtworzyć, co składa się na akta sprawy. Niewątpliwie są to protokoły (art. 67 i art.117 § 2 k.p.a.), adnotacje sporządzone przez pracownika (art. 72 k.p.a.) jak i inne materiały zgromadzone w toku prowadzenia konkretnej sprawy. Mogą to być zarówno materiały wytworzone w tym postępowaniu jak i, przy uwzględnieniu treści art. 75 § 1 k.p.a., materiały, czy też dowody z innych postępowań, dopuszczone przez organ z urzędu lub na wniosek strony.

Istotnym dla dalszych rozważań jest także określenie momentu, od którego można mówić o istnieniu akt sprawy, a ściślej rzecz ujmując o istnieniu konkretnej sprawy administracyjnej. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 § 3 k.p.a.). Od tej daty "powstają" zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony i ewentualnie dołączone do niego załączniki.

Specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust.1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. I tak, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, ust.1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art.151 ust.2 i 3 określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art.151 ust.4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art.151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4).

W świetle przytoczonych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej toczące się przed komisją, kończące się ogłoszeniem o rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 151 ust.1 ustawy o świadczeniach, jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego odwołaniem dotyczącym rozstrzygnięcia postępowania. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy nie ma cech postępowania administracyjnego, a dwuinstancyjne postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Postępowanie administracyjne nie stanowi więc kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art.75 § 1 k.p.a. i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 § 1 k.p.a.

W tej sprawie autor skargi kasacyjnej twierdzi, że w toku postępowania administracyjnego odmówiono skarżącemu wglądu do akt sprawy i w tym upatruje naruszenie art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 k.p.a. Natomiast zarzut obejmujący art.74 § 2 k.p.a. sprowadza się w istocie do jego niezastosowania poprzez niedokonanie odmowy udostępnienia akt w formie przewidzianej tym przepisem. Tymczasem z akt sprawy administracyjnej wynika, że tuż po złożeniu odwołania od rozstrzygnięcia o konkursie skarżący zwrócił się do organu I instancji o "wgląd do dokumentów ofertowych" konkurenta, a zatem o udostępnienie mu materiałów zgromadzonych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jakie toczyło się przed komisją. Z powodów uprzednio podanych, materiałów tych (oferty konkurenta) nie można było uznać, na tym etapie postępowania, za akta sprawy, których udostępnienia może żądać strona w oparciu o przepis art. 73 § 1 k.p.a. Z tego względu za nieuprawnione należy uznać twierdzenie skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego domagał się wglądu do akt sprawy, a to czyni niezasadnym zarzuty naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 1 i § 2 k.p.a.

Na marginesie, więc jedynie należy zauważyć, że w związku z treścią żądania "wglądu do dokumentów ofertowych" konkurenta organ I instancji uznał, że to żądanie jest oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i poinformował skarżącego, że materiały, które "powstały w materiałach konkursowych nie stanowią informacji publicznej".

Z akt sprawy administracyjnej oraz z uzasadnień decyzji obydwu instancji wynika wprost, że w toku postępowania administracyjnego organ z urzędu przeprowadził dowód z części materiałów wytworzonych w postępowaniu konkursowym obejmujących m.in. sprawdzanie wiarygodności informacji podanych w ofercie konkurenta, wartości punktowych za poszczególne kryteria oceny, odpowiedzi udzielonych przez konkurenta w ankietach dotyczących świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły oraz specjalistyczne zespoły oraz niektórych informacji ujawnionych przez konkurenta na formularzu ofertowym. Na żadnym jednak etapie postępowania administracyjnego skarżący nie żądał wglądu do tak skompletowanych akt sprawy ani też nie domagał się przeprowadzenia dowodu z materiałów zgromadzonych przez komisję w zakresie szerszym niż uczynił to organ z urzędu.

W skardze kasacyjnej zarzucono nadto orzeczeniu naruszenie art. 6 k.p.a. Zarzut ten powiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art.134 ustawy o świadczeniach i art. 57 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym i w założeniu zdaje się on zmierzać do podważenia możliwości stosowania w postępowaniu konkursowym zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lub przynajmniej niektórych jego postanowień.

W ocenie autora skargi kasacyjnej "wskazany akt, wprowadził zasadę preferowania przy ocenie ofert, faktu posiadania przez członków specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego tytułu lekarza specjalisty lub specjalizującego się w dziedzinie medycyny ratunkowej" co narusza art. 57 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Dalej autor skargi kasacyjnej wywodzi, że "regulacje zawarte w zarządzeniu, jako sprzeczne z normami rangi ustawowej nie powinny znaleźć zastosowania, jako sprzeczne z art. 6 k.p.a." i w tym upatruje naruszenie art.134 ustawy o świadczeniach (bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu i charakteru jego naruszenia). Z kolei zaniechanie przez Sąd I instancji oceny "w/w zarządzenia pod względem jego zgodności z prawem" skutkowało w ocenie kasatora "wydaniem rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa".

Mimo iż, na co wcześniej już zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, omawiany zarzut został uzasadniony, to wskazana przez autora skargi kasacyjnej argumentacja sprawia, że i ten zarzut nie pozwala na dokonanie jego merytorycznej oceny. Z jego uzasadnienia nie sposób bowiem wywieść, czy kasator w ogóle neguje możliwość określenia przez Prezesa NFZ kryteriów oceny ofert, czy też neguje bliżej niesprecyzowane postanowienia określonego zarządzenia, wydanego w oparciu o przepis art.146 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, jako niezgodne z "przepisami rangi ustawowej".

Na tę pierwszą możliwość wskazuje wywód, że "niedopuszczalne było wydanie przez Prezesa NFZ aktu typu instrukcyjnego, określającego zasady, którymi mają kierować się organy przy załatwieniu sprawy". Natomiast z twierdzeń, iż regulacja zawarta w zarządzeniu jest niezgodna z przepisami ustawowymi, czy też, że akt instrukcyjny nie może odmiennie niż ustawa, kształtować praw i obowiązków podmiotów zdaje się wynikać, iż skarżący w zaniechaniu odmowy zastosowania niesprecyzowanych postanowień zarządzenia upatruje naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie łącząc zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. z przepisami prawa materialnego ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano postaci naruszenia powołanych przepisów. Ta wadliwość omawianego zarzutu jest zatem nieusuwalna. Wadliwość zarzutu jest, bowiem możliwa do usunięcia tylko wtedy, gdy w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, można ustalić jednoznacznie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w jej zarzutach. Tylko bowiem w takiej sytuacji nie zostaje naruszona ani autonomia strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcje (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Omawiany zarzut nie spełnia tych kryteriów, dlatego też nie mógł stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.