Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3767/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1152
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 21 § 1, art. 68 § 1, art. 70
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 175, art. 176, art. 177 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 62, art. 77, art. 79, art. 81, art. 104
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 481 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 1844
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1651/16 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1651/16, oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na A. S.A. karę pieniężną w wysokości 150.000 zł, za naruszenie:

1. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 392 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych) w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do: S. T., I. G., T. S.;

2. art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 tej ustawy w odniesieniu do: P. W., K. S., A. W., M. I., K. C., B. W., Z. M., D. W., E. G.;

3. art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 tej ustawy w odniesieniu do: A. R., A. B., J. G., A. G., K. G.

A. S.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia w całości decyzji wydanej w I instancji i umorzenia postępowania. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku spółka wniosła o znaczne obniżenie nałożonej kary pieniężnej, tj. obniżenie jej do kwoty 20.000 zł, z uwagi na rażąco wygórowaną wysokość w stosunku do skali działalności zakładu ubezpieczeń i ilości zarzucanych naruszeń; w stosunku do ilości zarzucanych naruszeń, w tym ilości decyzji nakładających karę pieniężną na spółkę za zarzucane przewinienia – w porównaniu do innych zakładów ubezpieczeń, na które takie kary pieniężne zostały nałożone przez KNF; w stosunku do podejmowanych przez A. S.A. działań w celu wyeliminowania zarzucanych naruszeń. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 950) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego:

1. uchyliła w całości własną decyzję z dnia [...] września 2013 r., za naruszenie:

I. art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do: S. T., I. G., T. S.;

II. art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do: P. W., K. S., A. W., M. I., K. C., B. W., Z. M., D. W., E. G.;

III. art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do: A. R., A. B., J. G., A. G., K. G.

2. nałożyła na A. S.A. karę pieniężną w wysokości 130.000 zł za naruszenie ww. przepisów;

3. umorzyła w części postępowanie w przedmiocie nałożenia na A. S.A. kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do: K. C. i D. W.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że zebrany materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na naruszenie przez A. S.A. art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do wymienionych osób, za wyjątkiem K. C. i D. W. KNF wskazała, iż za uchyleniem w całości decyzji wydanej w I instancji przemawiała zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2016 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i utraciła moc ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Z uwagi na to, iż zmiana stanu prawnego nastąpiła podczas toczącego się postępowania administracyjnego, organ nadzoru winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy na gruncie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a także umorzyć w części postępowanie administracyjne zważywszy na jego bezprzedmiotowość. Komisja stwierdziła, że A. S.A. dopuściła się łącznie 16 przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania, a także niepoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje, co wskazuje, iż doszło do naruszeń art. 14 w ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Nakładając karę pieniężną w wysokości 130.000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ nadzoru dokonał miarkowania jej wysokości w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia przepisu prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak aby kara pieniężna pozostała w należytej proporcji do stwierdzonych naruszeń prawa, ich negatywnych skutków oraz, aby wypełniła prawidłowo funkcje prewencyjne i represyjne, a także miała na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, uwzględniając przy tym cele nadzoru finansowego, które stanowią normatywne ukierunkowanie działań nadzorczych podejmowanych przez Komisję. Ustalając ponownie wysokość kary pieniężnej organ wziął pod uwagę m.in., że w zakresie podstawowej działalności zakładu ubezpieczeń leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisu prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia skali prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Miarkując wysokość kary pieniężnej nakładanej na zakład ubezpieczeń Komisja wzięła również pod uwagę, iż jest to trzecia decyzja nakładająca karę pieniężną na A. S.A. za nieterminową wypłatę odszkodowań. Pierwszą decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Komisja nałożyła na A. S.A. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku z nieterminową wypłatą odszkodowań w 7 przypadkach. Drugą decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na A. S.A. nałożono karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminową wypłatę odszkodowań w 5 przypadkach. Podjęcie przez KNF działań nadzorczych w postaci nałożenia na zakład ubezpieczeń kar pieniężnych w ww. decyzjach nie wyeliminowało nieprawidłowości związanych z nieterminową likwidacją szkód. Zdaniem organu nadzoru, okoliczności te warunkują nałożenie kary w relatywnie wyższej wysokości niż miałoby to miejsce w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości danego rodzaju po raz pierwszy, niepoprzedzonych wcześniejszymi działaniami nadzorczymi o walorze m. in. sanacyjnym oraz deklaracjami zakładu ubezpieczeń co do działań zmierzających do ograniczenia ryzyka wystąpienia takich nieprawidłowości w przyszłości. Uwzględniając sytuację finansową skarżącej w 2014 r. Komisja oceniła karę pieniężną wymierzoną w niniejszej decyzji za adekwatną do stwierdzonych naruszeń i jednocześnie niepowodującą zagrożenia dla dalszego funkcjonowania czy stabilności finansowej spółki oraz jej wypłacalności.

W skardze do WSA A. S.A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości 130.000 zł i w tym zakresie o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził m.in., że KNF przy nakładaniu i ustalaniu wysokości kary pieniężnej rozpatrzyła i uwzględniła interes uprawnionych, a następnie oceniła adekwatność sankcji do stopnia i skutków stwierdzonych naruszeń prawa. Organ dokonał również uzasadnienia racjonalności wydanej decyzji stosownie do celów, jakie organ nadzoru zamierza osiągnąć, w szczególności z uwzględnieniem interesów osób poszkodowanych w wypadkach komunikacyjnych, jak i interesów skarżącej oraz przy ustalaniu wysokości kary organ rozważył jej wysokość, mając na względzie adekwatność kary do stopnia i skutków stwierdzonych w toku postępowania naruszeń prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA uznał je za niezasadne.

Sąd podkreślił, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy art. 14 ust. 1-3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, przewidujące obowiązki zakładów ubezpieczeń w zakresie likwidacji szkód z ubezpieczeń obowiązkowych, jak też szczególną kompetencję organu nadzoru z tym związaną. Powyższe oznacza zatem, że zachodzi potrzeba przypominania zakładom ubezpieczeń - zwłaszcza wobec występowania w tym zakresie nieprawidłowości - o konieczności należytego wykonywania obowiązków wynikających z powołanych przepisów oraz o odpowiedzialności publicznoprawnej związanej z ewentualnymi nieprawidłowościami w tym zakresie. Mając zaś na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków zakładów ubezpieczeń z punktu widzenia interesów ich klientów, element prewencyjny zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny.

Zdaniem WSA, w zaskarżonej decyzji organ wskazał i wyjaśnił znaczenie obowiązujących przepisów prawa. W trakcie postępowania KNF zebrała w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w postaci akt dotyczących prowadzonych postępowań likwidacyjnych, obrazujących ich przebieg, a także pisemnego stanowiska skarżącej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony poprzez dokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odniósł się również do argumentów skarżącej podnoszonych w toku postępowania, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wyczerpujący zgodny z k.p.a. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zupełny i kompletny a twierdzenia KNF zawarte w skarżonym orzeczeniu odnośnie do okoliczności faktycznych uznanych za udowodnione zostały oparte na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, w której KNF szczegółowo uzasadniła przesłanki, którymi kierowała się przy nakładaniu na skarżącą i ustalaniu wysokości kary pieniężnej w świetle okoliczności sprawy ustalonych i przedstawionych w tejże decyzji. W ocenie Sadu, dokonana przez skarżącą analiza dotycząca kar pieniężnych nakładanych na innych ubezpieczycieli nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej spranie. Dla wymiaru sankcji pieniężnej nałożonej na spółkę mają bowiem znaczenie okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, które zostały przez organ nadzoru szczegółowo i w sposób wyczerpujący ocenione i wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną złożył A. S.A., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 i art. 104 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzji Komisja rozpoznała wiele spraw administracyjnych (co potwierdził WSA w Warszawie na s. 21 uzasadnienia wyroku) pojedynczej strony postępowania (spraw dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 7 i z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została pomimo braku wyjaśnienia przez Komisję tego, na skutek jakich w ogólności okoliczności powstały zarzucane Skarżącemu delikty administracyjne, w szczególności czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych, podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej KNF obowiązana była podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

3. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał i rozpatrzył inną sprawę sądowoadministracyjną niżeli ta, której to dotyczyła skarga do WSA, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

4. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja, wydana została pomimo braku ustalenia przez Komisję w ogólności tego, w czym leży interes prawny Strony Skarżącej, a wysunięciu na pierwszy plan konieczności ochrony interesu społecznego, podczas gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek uwzględniania jednakowoż tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

5. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 10 i 81 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie zapewniła Skarżącemu czynnego udziału w czynnościach dowodowych, które doprowadziły ją do zmiany ustaleń w sprawie, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

6. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 10, 79 i 81 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja wykorzystała materiał dowodowy zebrany na potrzeby innych postępowań i pozyskany poza tym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, który to materiał zebrany został dodatkowo w sposób sprzeczny z przepisami k.p.a. dotyczącymi obowiązku zapewnienia Skarżącemu przez Komisję czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

7. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja nie respektowała spoczywającego na niej obowiązku odnośnie do interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

8. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Komisji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie szczególnie dolegliwej i rażąco wygórowanej sankcji administracyjnej, a uchybienie to narusza zasadę zaufania do władzy publicznej i ma istotny wpływ na wynik sprawy;

9. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 12, 35 i 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób przewlekły i trwającego niemal 3 lata, w ramach którego Komisja nie respektowała spoczywającego na niej obowiązku odnośnie do szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, co w konsekwencji godziło także w zasadę zaufania do władzy publicznej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

10. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 86 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Komisja wykorzystała dowód z przesłuchania strony, podczas gdy dysponowała innymi środkami dowodowymi na ustalenie konkretnych okoliczności faktycznych, a dowód z przesłuchania strony powinien mieć w postępowaniu administracyjnym charakter subsydiarny, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy;

11. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w związku z art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201, dalej: o.p.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w drodze decyzji wymierzona została Skarżącemu sankcja administracyjna, której możliwość nałożenia przedawniła się, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

12. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności rozpoznania przez Komisję wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (spraw dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

13. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 362 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm., dalej: u.dz.u.r.) i w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 u.dz.u.r.), które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję rażąco i niewspółmiernie surowego środka nadzoru następczego, podczas gdy okoliczności sprawy czyniły możliwym miarkowanie kary i zastosowanie środka nadzoru mniej dolegliwego, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy;

14. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i konstytucyjnoprawnego zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP,

które to wyrażało się w ewidentnie gorszym traktowaniu Skarżącego przez Komisję a finalnie nałożeniu na Skarżącego rażąco wyższej kary pieniężnej w porównaniu do kar nakładanych w analogicznych sprawach na inne zakłady ubezpieczeń, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy;

15. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności, które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję wobec Skarżącego sankcji bez uprzedniego stworzenia mu możliwości dopasowania działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

16. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady praworządności, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

17. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

18. przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności zastosowania przez Komisję niewłaściwego środka nadzoru następczego, tj. środka nadzoru z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U.

z 2015 r., poz. 1844 ze zm., dalej: "u.dz.u.r."), gdzie okoliczności sprawy czyniły możliwym zastosowanie wyłącznie środka nadzoru z art. 361 u.dz.u.r., a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

19. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za Komisją, ich niewłaściwego zastosowania, tj. zastosowanie sankcji administracyjnej w celu przede wszystkim represyjnym, podczas gdy naruszenia zostały usunięte przez Skarżącego i Skarżący wdrożył mechanizmy zapobiegające powstawaniu podobnych naruszeń w przyszłości, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

20. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.o.u.o. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za KNF, ich niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie prawidłowości ustalenia wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2014 r., podczas gdy naruszenia objęte postępowaniem administracyjnym miały miejsce w latach 2007-2011, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

21. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.o.u.o., w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm, tj. uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości nałożenia na Skarżącego nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

22. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.o.u.o., poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych norm przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za KNF, tj. przyjęcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy administracyjnej, iż na Skarżącego nałożone zostały już uprzednio 2 sankcje administracyjne, co nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem i stoi w opozycji do indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

23. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 361 i 362 u.dz.u.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych norm, tj. poprzez nałożenie przez KNF sankcji bez uprzedniego wydania zaleceń, wymaganych normą z art. 361 u.dz.u.r. i bez stworzenia Skarżącemu możliwości dopasowania swojej działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;

24. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowymi i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 u.dz.u.r., poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w opozycji do celu regulacyjnego z art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i art. 329 ust. 2 pkt 1 u.dz.u.r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. skarżąca kasacyjnie spółka złożyła nowe, dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego I instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, zaś zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne nawet na rozprawie, co z pewnością nie byłoby zgodne z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego. Stąd też za uzasadniony uznać należy wniosek, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt II GPS 2/08). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności z przedstawionymi powyżej konsekwencjami tego stanu rzeczy i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II GSK 2113/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych uwag wprowadzających, stanowiska pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zaprezentowanego piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. jako dodatkowe (nowe) uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie można było uznać za "przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych", o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego pisma sformułowano bowiem w istocie nowy zarzut nieważności postępowania administracyjnego, którego nie zgłoszono w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym kontekście należy ponadto wyjaśnić, że przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu, dotyczą postępowania jedynie sądowego, a nie postępowania przed organami administracji (postanowienie NSA z 6 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 90/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 802/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W skardze kasacyjne sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Uwzględniając zatem tę okoliczność oraz istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 i art. 104 k.p.a. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw skarżący nie ma bowiem racji, że doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzji Komisja rozpoznała wiele spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy, kilkanaście rozpatrywanych łącznie przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niedoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje mogło być podstawą do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i dla rekonstrukcji w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych w zw. z w art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej.

Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia bowiem wykładnia językowa i systemowa art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Po pierwsze umiejscowienie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w rozdziale 14 ustawy pt. "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" pozwala przyjąć, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Po drugie przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Potencjalnie znaczna wysokość kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazuje zatem, że do oceny przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej należy wziąć pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Wskazany przepis nie służy zatem tylko sankcjonowaniu poszczególnych zdarzeń – czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego, ale jest istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji.

W świetle powyższego niezasadne są zatem również zarzuty odnoszące się do tego, iż Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, która była przedmiotem skargi.

Natomiast pozostałe zarzuty procesowe dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a., art. 12, art. 35, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a., a także art. 81 i art. 86 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 10, art. 12, art. 35, art. 77, art. 79 k.p.a. nie wskazał jednostek redakcyjnych tych przepisów, co w istocie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szersze ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutów. Odnosząc się, mimo to, do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych w zw. z w art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.o.u.o. poprzez uznanie przez WSA prawidłowości ustalenia wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2014 r., podczas gdy naruszenia objęte postępowaniem administracyjnym miały miejsce w latach 2007-2011.

Zdaniem NSA trafnie bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w wypadku [...] S.A. składka mogła być ustalona do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a zatem to z woli prawodawcy należy odnieść się tu do ostatniego sprawozdania finansowego. Ostatnie sprawozdanie finansowe, którym dysponował organ odnosiło się do składki przypisanej brutto za rok 2014.

Nie są zasadne także argumenty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 i art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja, wydana została w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób przewlekły i trwającego niemal 3 lata, w ramach którego KNF nie respektowała spoczywającego na niej obowiązku odnośnie do szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, co w konsekwencji godziło także w zasadę zaufania do władzy publicznej. W orzecznictwie NSA nie budzi bowiem wątpliwości, że ewentualna przewlekłość postępowania nie ma wpływu na jego ostateczny wynik (zob. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszone w tym zakresie kwestie mogłyby być w stosownym czasie przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość (w takim przypadku Sąd, co do meritum rozważałby, czy przewlekłość lub bezczynność w istocie w sprawie ma miejsce).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także liczne zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie wykazała, iż Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.

Niezasadne są bowiem również zarzuty odnoszące się do tego, iż Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, która była przedmiotem skargi (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i zarzut naruszenia art. 1 k.p.a.). Uwzględniając bowiem przywołane wyżej okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, należy ponownie podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było konieczności prowadzenia odrębnych spraw administracyjnych, co do każdego z naruszeń prawa przez skarżącą Spółkę.

Odnosząc się do kolejnych wskazanych przez Kasatora aspektów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.

Zauważyć dodatkowo należy, że co do zasady powołany przepis wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym niedoniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, jak sugeruje skarga kasacyjna, bez wskazania konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały rozważone w zaskarżonym wyroku nie może być poczytane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w powiązano z zarzutem naruszenia zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności wyrażonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto zarzuty te powiązano z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym i w związku z art. 329 ust. 2 pkt 1 u.dz.u., a także z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wspólnym mianownikiem omawianych zarzutów - jak wynika to ze sposobu, w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione, jest zagadnienie proporcjonalności sankcji administracyjnej przyjętej na gruncie spornej w sprawie regulacji jako rażąco i niewspółmiernie surowego środka nadzoru, a w konsekwencji zachowanie zasady równości i proporcjonalność w zakresie nałożonej na stronę dolegliwości, których to aspektów tego zagadnienia - zdaniem strony - miał nie dostrzec Sąd I instancji, naruszając tym samym wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy prawa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

O braku zasadności omawianych zarzutów przekonują konsekwencje wynikające z przyjętego przez Sąd I instancji aksjomatycznego założenia o motywowanej art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. potrzebie ścisłej wykładni tego przepisu oraz wnikliwej oceny ziszczenia się przesłanek jego stosowania w relacji do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. Rezultat tego podejścia został prawidłowo odzwierciedlony w argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zatem nie są zasadne twierdzenia o braku uwzględnienia przez Sąd I instancji aspektu proporcjonalności i równości w zakresie stosowania regulacji prawnej ustanowionej na gruncie art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r.

Podejście to koresponduje z treścią obowiązku wnikliwego rozważenia wszelkich aspektów sprawy. Rolą organu administracji, a następnie (ewentualnie) także rolą sądu administracyjnego, jest bowiem każdorazowe dokonanie oceny, czy występujące w danej sprawie uchybienia mogą dawać podstawę do zastosowania powyższego przepisu, co zawsze wymaga zindywidualizowanej oceny, czy stwierdzone podczas kontroli przez organ administracji publicznej nieprawidłowości rzeczywiście były tego rodzaju, iż obiektywnie mogły stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 375/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz decyzji KNF wskazuje jednak jednoznacznie, że proporcjonalność i adekwatność sankcji administracyjnej nałożonej w niniejszej sprawie na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. pozostaje w ścisłym związku ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu prowadzonym w sprawie zaistnienia deliktów administracyjnych określonych w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych w zw. z w art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej, z którymi skorelowane są w oczywisty wręcz sposób konkretne obowiązki zakładu ubezpieczeń i jest odnoszona do oceny treści, wagi i znaczenia obowiązków, którym zakład ubezpieczeń uchybił. Zadania i obowiązki te mają walor normatywny - wynikają z przepisów prawa, a mianowicie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Jakkolwiek mają one jednocześnie - co jest oczywiste - zróżnicowany charakter, to jednak nie sposób tylko z tego powodu redukować ich znaczenia - jak czyni to skarga kasacyjna (por. s. 25 jej uzasadnienia). Naganność dość licznych przypadków (nawet biorą pod uwagę znaczną skalę działalności skarżącej spółki) opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niedoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje nie budzi bowiem wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Trafnie również podkreślono w tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że mając na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków zakładów ubezpieczeń z punktu widzenia interesów ich klientów, element prewencyjny (ogólny i szczególny) zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny. W konsekwencji należy przyjąć, że Spółka nie wykazała, że nałożona kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, a sama kara jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że odwołanie się przez skarżącego do przepisów art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. uznać należy za nietrafne. Prawidłowo bowiem wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że instrumentem nadzorczym wpływającym na sferę prawną skarżącego posłużono się w sposób proporcjonalny, miarkując wysokość kary pieniężnej stosownie do indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, przy uwzględnieniu zarówno okoliczności przemawiających na korzyć jak i na niekorzyść skarżącego. Jak zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kara została ustalona w relatywnie nieznacznej wysokości 130.000 zł, tj. w wysokości 0,31% maksymalnego możliwego wymiaru kary pieniężnej w niniejszej sprawie (Ostatnie sprawozdanie finansowe, którym dysponował organ odnosiło się do składki przypisanej brutto za rok 2014, która wyniosła 8261752000 zł a zatem 0,5% - czyli maksymalna kara o której mowa w w/w przepisie art. 362 ust.1 pkt 2 wynosić mogła 41308760 zł).

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że dokonana przez skarżącą analiza dotycząca samych wysokości kar pieniężnych nakładanych na innych ubezpieczycieli nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ponieważ dla wymiaru sankcji pieniężnej mają znaczenie indywidualne okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, które zostały przez organ nadzoru szczegółowo i w sposób wyczerpujący ocenione i wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Porównanie zatem samej wysokości kar nie jest tu adekwatne. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty, że nałożenie kary pieniężnej dyskryminuje skarżącą w porównaniu z innymi zakładami ubezpieczeń i czyni nałożoną karę pieniężną rażąco wygórowaną. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż KNF szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości przedstawił okoliczności, które wpłynęły na nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 130.000 zł.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie uznał zatem, że nie doszło do naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., który co do zasady reguluje zachowanie organu administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jak również stanowisko zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu przez skarżącego nie wskazują by ta właśnie norma przez organ została naruszona oraz w jaki sposób.

Kolejną kwestią sporną, jak wynika z zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, jest ocena czy wymierzenie kary pieniężnej w stosunku do skarżącej spółki było przedawnione, ponieważ decyzję o wymierzeniu tych kar doręczono po upływie 3 lat, o jakim mowa w art. 68 § 1 o.p. – zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty te są kopią zarzutów skargi do Sądu I instancji. Wskazać w tym zakresie należy, że Sąd I instancji odnosząc się do kwestii przedawnienia powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 25 lutego 2014r. sygn. II GSK 1524/12, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład orzekający w rozpoznawanej sprawie również podziela.

W rozpoznawanej sprawie, regulacja zawarta w art. 68 § 1 o.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących wymiaru kary administracyjnej, o jakiej mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Ordynacja podatkowa reguluje kwestię przedawnienia w przepisach art. 68 -71 o.p., przy czym o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 o.p., to art. 68 wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 o.p.). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym w art. 21 § 1 o.p. sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.), bądź z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej należy ma charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a nie mających na celu zapewnienie wpływu do budżetu państwa. Powoduje to, że racje ma organ administracji i Sąd I instancji, że do rozpoznawanej sprawy nie mają zastosowani przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż kara administracyjna jest bowiem następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcje organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, co przesądza w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej taką karę regulacji zawartej w art. 68 §1 o.p.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016r. sygn. II GSK 2593/14 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189g § 1 k.p.a. w którym przyjęto, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bo wszedł do obrotu prawnego 1 czerwca 2017 r.)

Biorąc pod uwagę to, że przepisy działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, a tak się dzieje w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej, to jest to dodatkowy argument przeciw stosowaniu Ordynacji podatkowej w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 100 % stawki minimalnej - 5.400 zł, co dało kwotę 5.400 zł.