Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 740/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 3,  art. 134,  art. 144,  art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podając w podstawie prawnej art. 149 § 3 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej położonej we W. w obrębie S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia podano, że z wnioskiem o zawieszenie niniejszego postępowania, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zwróciła się pełnomocnik Gminy W., uzasadniając go koniecznością rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w niniejszym postępowaniu dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd tj. rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygnaturze P 38/11 - tj. zapytania prawnego wystosowanego przez WSA w Warszawie i skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego o niżej podanej treści: "Czy art. 1 pkt. 89 lit.a) ustawy z dn.28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141,poz. 1492) w związku z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22.09.2004 r. tj. dniem wejścia w życie w/w ustawy zmieniającej - jest niezgodny z art. 2 i art. 165 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.". W ocenie strony to pytanie prawne należy potraktować jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy w niniejszym postępowaniu i wydanie decyzji administracyjnej.

Starosta Ś., rozpatrując wniosek oraz analizując zgromadzony materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu, uznał, iż kwestia zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn w nowym brzmieniu obowiązującym po 21.09.2004 r. nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie jest niezbędne. Zauważyć należy, iż zaskarżony został art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn zaś podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie może być alternatywnie lub łącznie art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2. W związku z tym, iż w trakcie postępowania udowodnione zostały przesłanki wyczerpujące dyspozycje art. 137 ust. 1 pkt. 1 ugn, uznać należy, iż skarga złożona do Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, a co za tym idzie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Pouczono strony, że na powyższe postanowienie służy zażalenie do Wojewody D.. Z zażaleniem na opisane postanowienie wystąpiła Gmina W., wnosząc o zmianę tego rozstrzygnięcia na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Rozpatrujący zażalenie Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia Gminy W. na opisane na wstępie postanowienie Starosty Ś..

Wojewoda stwierdził, że dopuszczalność zażalenia jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe dotyczą złożenia zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast odnoszą się do wniesienia zażalenia na orzeczenie, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W związku z tym ustalenie przez organ wyższego stopnia, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na tenże organ obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (por. wyroki: NSA II OSK 29/11 z dnia 30 marca 2011 r., WSA w Łodzi II SA/Łd 1299/10 z dnia 14 marca 2011 r. oraz II SA/Łd 1095/1 l z dnia 21 lutego 2012 r.). W świetle powyższego wojewoda doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje przesłanka przedmiotowa warunkująca dopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania jak i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nowelizacja k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Fakt ten przemawia za przyjęciem, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro bowiem w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienia: WSA w Białymstoku II SA/Bk 466/11 z dnia 29 września 2011 r. oraz II SA/Bk 513/11 z dnia 21 lutego 2012 r. oraz wyroki: WSA w Warszawie IV SA/Wa 1822/11 z dnia 16 lutego 2012 r. oraz VII SA/Wa 127/12 z dnia 25 kwietnia 2012 r.). W sytuacji, gdy zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane (zob. postanowienie WSA w Gdańsku II SA/Gd 112/12 z dnia 30 maja 2012 r.). Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w orzeczeniu z dnia 13 września 2012 r. (sygn. II SA/Po 571/12) zwrócił uwagę, że skoro art. 101 § 3 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu pozwalał na wniesienie zażalenia na każde postanowienie związane z zawieszeniem postępowania, to za nieracjonalne należałoby uznać postępowanie ustawodawcy polegające na zmianie treści tego przepisu i wyróżnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania możliwością złożenia na nie zażalenia, przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnego znaczenia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania". Przytoczona nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. przemawia za nadaniem innego – węższego znaczenia zwrotowi "w sprawie zawieszenia postępowania", a co za tym idzie koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 06 sierpnia 2013 r" sygn. II SA/Wr 312/13, zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r.. sygn. VII SA/Wa 2145/12, CBOSA; oraz postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2013 r" sygn. II SA/Gd 310/13,CBOSA). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. (sygn. II OSK 2991/12), za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie NSA, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. -organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Podobne regulacje - jak podniósł NSA w powołanym orzeczeniu - dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, zostały przyjęte w procedurze sądowoadministracyjnej. Jak stanowi art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (zob. postanowienia: NSA II OZ 856/08 z dnia 15 września 2008 r.. II GZ 301/08 z dnia 13 stycznia 2009 r" II OZ 407/10 z dnia 18 maja 2010 r.).

Wojewoda podkreślił, że rozpoznając niniejszą sprawę należy także zaznaczyć, że postanowienie starosty o odmowie zawieszenia toczącego się postępowania zawiera błędne pouczenie, iż na postanowienie to służy stronie zażalenie do wojewody. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego łub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Postanowienie, na które zażalenie złożyła Gmina W., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M. J., ma bowiem niezaskarżalny charakter (por. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1693/11 z dnia 20 stycznia 2012 r.).

Wojewoda dodał jeszcze, że wydając niniejsze postanowienie starosta powołał niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 149 § 3 k.p.a., mający zastosowanie w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowanie administracyjnego. W przepisach odnoszących się do zawieszenia postępowania administracyjnego nie ma odesłania do tej regulacji ani też do regulacji przewidującej prawo zaskarżenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 4 k.p.a.).

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie Wojewody D., zaskarżając je w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności zażalenia strony skarżącej na postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] r, o odmowie zawieszenia postępowania, z uwagi na treść art. 101 § 3 KPA, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11.04.2011 r., podczas gdy brzmienie art. 101 § 3 KPA, obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji, nie wyłącza możliwości wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej, proste porównanie treści regulacji zawartych w art. 101 KPA - w § 1 oraz w § 3, prowadzi do wniosku, iż w obu powyższych jednostkach redakcyjnych (paragrafach) ustawodawca użył identycznych sformułowań, tj.: "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Nie budzi ponadto żadnych wątpliwości interpretacyjnych, iż na podstawie art. 101 § 1 KPA forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli: zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego postępowania, odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

W ocenie skarżącej nie jest możliwe, aby bez wyraźnej dyspozycji ustawodawcy organ administracji nadawał różne znaczenie prawne identycznym sformułowaniom użytym przez ustawodawcę w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (paragrafach) art. 101 KPA. Tym samym nie jest możliwe uznanie, że zakres pojęciowy sformułowania: "postanowienie w sprawie zawieszenia" - użytego w § 3 artykułu 101 KPA, był węższy niż zakres pojęciowy tegoż samego sformułowania: "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" - użytego w § 1 artykułu 101 KPA.

W kilkunastostronicowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy W. zaprezentowała tezę, że art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno przed nowelizacją, jak i po niej, dopuszcza zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za takim poglądem – zdaniem skarżącej – przemawia zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa omawianej regulacji. Przytoczono fragmenty uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. i oceniono, że na mocy tej nowelizacji ustawodawca nie pozbawił strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, czego dowodzi nie tylko literalne brzmienie przepisu zwartego w art. 101 KPA, ale również cel przeprowadzonej przez ustawodawcę nowelizacji procedury administracyjnej.

Strona skarżąca podkreśliła, iż w rządowym projekcie uzasadnienia ustawy nowelizującej nie znalazły się jakiejkolwiek stwierdzenia legislatora, co do zamiaru ograniczenia dotychczasowego zakresu przedmiotowego normy prawnej zawartej w art. 101 § 3 ustawy KPA. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie możliwości zaskarżenia przez stronę postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, to ustawodawca nie pozostawiłby dotychczasowego brzmienia zwrotu "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania", tylko użyłby innego określenia, wskazującego jedynie na postanowienie "o zawieszeniu" postępowania. Ponadto w treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej wskazano, że przedmiotowy projekt eliminuje istniejące luki prawne w Kodeksie (KPA), dokonując ich wypełnienia w oparciu o ukształtowane orzecznictwo i literaturę przedmiotu, mając również na względzie opinię praktyków. W ocenie strony skarżącej, zamiarem ustawodawcy nie było zatem stworzenie nowej, węższej, definicji pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", skoro wprost wskazano, że przedmiotowa nowelizacja została dokonana z uwzględnieniem aktualnej linii orzecznictwa oraz z uwzględnieniem literatury przedmiotu. Z omówionej wyżej linii orzeczniczej oraz literatury przedmiotu wynika bowiem jednoznaczny wniosek o dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

Natomiast interpretacja przedstawiona przez Wojewodę D. wskazująca, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, byłaby sprzeczna (przeciwstawna) z interpretacją dokonywaną dotychczas w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, oraz z cytowanym uzasadnieniem projektu rządowego nowelizacji KPA. Z uwagi na powyższe okoliczności, uzasadnione pozostaje twierdzenie strony skarżącej, iż stronie postępowania służy zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro takie postanowienie również stanowi postanowienie w sprawie zwieszenia postępowania.

W dalszej części skargi omówiono stanowisko reprezentowane przez doktrynę prawniczą (Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, rok wydania 2012). Dodano również wybrane fragmenty orzeczeń sądów, dostrzegając pewne rozbieżności w podejściu różnych składów orzekających do spornej kwestii. Skarżąca zasugerowała konieczność zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w niniejszej sprawie.

W końcowej części skargi wskazano, iż zaskarżone postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. stwierdza niedopuszczalność zażalenia Gminy W. na postanowienie Starosty Ś. z dnia 28. [...]r., podczas gdy Gmina W. złożyła zażalenie na postanowienie Starosty Ś. z dnia 22[...]r.. doręczone w dniu 29.03.2013 r. Jednocześnie strona skarżąca informuje, że nie zostało jej doręczone jakiekolwiek postanowienie Starosty Ś. z dnia 28. [...] r. Powyższa rozbieżność nie została w uzasadnieniu postanowienia Wojewody D. z dnia [...]r. w żaden sposób stwierdzona, a tym bardziej w jakikolwiek sposób wyjaśniona, co dodatkowo wskazuje na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia wojewody. W dniu 29 marca 2013 r. stronie skarżącej zostało doręczone postanowienie Starosty Ś. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego datowane na dzień 22. [...]r. Od powyższego postanowienia strona skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody D.. Tym samym zaskarżone zostało postanowienie Starosty Ś. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego z dnia 22. [...]r. Następnie stronie zostało doręczone pismo wojewody w sprawie sprecyzowania, zażaleniu Gminy W., daty wydania zaskarżonego postanowienia Starosty Ś. odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. W powyższy piśmie wskazano: "(...) Wojewoda zauważa, że postanowienie Starosty Ś. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej (...) zostało wydane w dniu 28[...]r." W odpowiedzi na powyższe wezwanie, strona wskazała, iż zażaleniem z dnia 5.04.2013 r. zaskarżyła postanowienie Starosty Ś. z dnia 22[...]r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem postanowienie o takiej treści i o takiej dacie, zostało Stronie skarżącej doręczone. Jednocześnie do odpowiedzi strona skarżąca dołączyła odpis otrzymanego postanowienia Starosty Ś., datowanego na dzień 22. [...]r.

Podsumowując skargę stwierdzono, że w postępowaniu drugoinstancyjnym organ, dokonując wykładni art. 101 § 3 KPA, pozbawił stronę postępowania prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy brzmienie art. 101 § 3 KPA wskazuje, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka wykładnia art. 101 § 3 KPA, dokonana przez organ II instancji, jest sprzeczna z wykładnią językową oraz autentyczną omawianego przepisu, a także zmierza do pozbawienia strony postępowania konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji administracyjnych (art. 78 Konstytucji RP), albowiem na gruncie KPA ustawodawca nie dokonał wyłączenia powyższej zasady w odniesieniu do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe dyskwalifikuje postanowienie Wojewody D. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Gminy W. jako akt administracyjny wydany na podstawie i w granicach przepisów prawa, dlatego też w ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie Wojewody D. winno zostać zweryfikowane przez sąd administracyjny.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wojewoda wyjaśnił, że za niezasadny należy uznać zarzut strony w przedmiocie naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W ocenie wojewody nowelizacja tego przepisu nie mogła zostać podyktowana jedynie - jak podnosi strona skarżąca - intencją ustawodawcy co do podkreślenia zaskarżalności postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, "aby w jeszcze większym stopniu zagwarantować stronie postępowania uprawnienia procesowe". Po pierwsze, co już zostało zaakcentowane, i jak zresztą słusznie zauważyła strona skarżąca, w poglądach doktryny (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2010) oraz orzecznictwa (zob. uchwała siedmiu sędziów z dnia 22 maja 2000 r., znak NSA OPS 4/00, LEX nr 42115), ugruntował się pogląd, zgodnie z którym art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, dopuszczał możliwość złożenia przez stronę zażalenia również w przypadku wydania przez organ postanowienia tego rodzaju. Zatem, skoro uprawnienie to nie było kwestionowane - ani przez organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne - to w ocenie wojewody, jego dodatkowe podkreślenie mogłoby zostać zakwalifikowane jako zbędny zabieg legislacyjny. Po drugie, za nieracjonalne należałoby uznać postępowanie ustawodawcy polegające na zmianie treści tego przepisu i wyróżnieniu postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania z możliwością złożenia na nie zażalenia, przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnego znaczenia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania". Prowadzi to do wniosku, że dokonana zmiana miała na celu nadanie omawianemu przepisowi nowego - węższego - rozumienia. Nie można natomiast, tylko i wyłącznie z braku w tekście uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., stwierdzenia o zamiarze ograniczenia zakresu zastosowania omawianego przepisu, wywodzić takiej jego interpretacji, aby - pomimo faktycznej zmiany jego brzmienia - miał on takie samo znaczenie. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aprobowana przez Wojewodę Dolnośląskiego wykładnia art. 101 § 3 k.p.a - w znowelizowanym brzmieniu - nie prowadzi do pozbawienia strony postępowania konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji administracyjnych (art. 78 Konstytucji RP), gdyż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć, tj. postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, może je kwestionować - na podstawie art. 142 k.p.a. - w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji.

Natomiast w kwestii rozbieżności pomiędzy egzemplarzami postanowienia Starosty Ś. z dnia [...]r., wojewoda wskazał na zgodność daty doręczenia -powołanej w treści skargi - z datą zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika Gminy W.. Wypada przy tym zauważyć, że w niniejszym przypadku, konkretny dzień miesiąca [...]r. - w którym doszło do wydania postanowienia - wpisywany był odręcznie na każdym egzemplarzu zatwierdzonego projektu tegoż postanowienia, stanowiącego w istocie wydruk komputerowy. Przyjęcie takiego rozwiązania technicznego sprawia, że logicznym wyjaśnieniem zaistniałej rozbieżności jest więc popełnienie przez organ I instancji oczywistej omyłki, podlegającej sprostowaniu w trybie określonym w przepisach art. 113 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że analiza porównawcza - znajdującego się w aktach organu I instancji postanowienia z dnia [...]r., z uwierzytelnionym odpisem egzemplarza doręczonego pełnomocnikowi Gminy W. - nie wykazała różnic w zakresie pozostałych przewidzianych prawem elementów tego rozstrzygnięcia. Strona zatem znała zarówno właściwą treść rozstrzygnięcia jak i jego umotywowanie, natomiast termin do złożenia środka zaskarżenia - będącego w niniejszym przypadku przedmiotem sporu -liczony byłby z uwzględnieniem daty doręczenia postanowienia, a nie zamieszczonej na danym egzemplarzu daty jego wydania. Z tych względów omawiana okoliczność nie powinna wpływać ani na ocenę merytorycznej zasadności tego postanowienia, ani - tym bardziej - na ocenę zasadności zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Podobnie zresztą odnieść się trzeba do, niebędącej przedmiotem zarzutu strony skarżącej, kwestii błędnego powołania w podstawie prawnej art. 149 § 3 k.p.a., który dotyczy formy odmowy wznowienia postępowania. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że jakkolwiek powołanie się przez organ administracji w postanowieniu na przepisy niewłaściwe w sprawie, wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi to jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone rozstrzygnięcie mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., znak I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5, LEX nr 9719). Przede wszystkim zaś istotne jest to, że treść osnowy postanowienia organu I instancji ("odmawiam zawieszenia postępowania") oraz jego uzasadnienia ("Z wnioskiem o zawieszenie postępowania, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa...", "...skarga złożona do Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, a co za tym idzie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.") wskazują jednoznacznie, że jest to postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a nie postanowienie odmawiające wznowienia postępowania (które - w odróżnieniu od pierwszego - jest zaskarżalne zażaleniem, co wynika z art. 149 § 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów wyroku trzeba rozpocząć od wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby koniecznością eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w aktualnych warunkach prawnych, tzn. istniejących od dnia 11 kwietnia 2011 r., a określonych przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

Istotne przy tym jest, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", wobec czego przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, Nr 4 poz. 137, na którą powołuje się strona skarżąca). Wspomniana nowelizacja zmieniła treść przepisu art. 101 § 3 Kodeksu i obecnie przepis ten obowiązuje w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.". Warto również pamiętać, że przepis art. 4 wspomnianej ustawy nowelizującej nie wprowadził żadnej regulacji, która nakazywałaby stosować art. 101 § 3 Kodeksu w dawnym brzmieniu (np. do spraw wszczętych przed nowelizacją), a zatem przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r. musi być stosowany w brzmieniu przyjętym w ustawie nowelizującej.

Uwzględniając to, co do tej pory powiedziano, trzeba stwierdzić, że zdaniem sądu rozpoznającego skargę, obecną treść art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Z tego zaś wynika, że omawiany przepis, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, stanowi, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje.

W ocenie sądu nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skarżącej, że przyjęte przez wojewodę – i obecnie podzielone przez sąd – rozumienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. stoi w sprzeczności z przepisem art. 101 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że dokonana przez organ wykładnia pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. nie odpowiada sensowi tego pojęcia na gruncie art. 101 § 1 k.p.a. Sąd jednak rozumowanie strony skarżącej uznał za nietrafne. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. jest źródłem norm prawnych regulujących dopuszczalność zażalenia na określone postanowienia. Natomiast przepis art. 101 § 1 k.p.a. stanowi źródło normy obligującej organ do zawiadomienia stron o określonych rozstrzygnięciach. Czym innym zatem jest zawiadomienie strony, a czym innym uregulowanie, jaki akt strona może zakwestionować w drodze zażalenia. Co za tym idzie, norma, że organ ma obowiązek zawiadomić stronę o postanowieniu "w sprawie zawieszenia postępowania albo podjęcia zawieszonego postępowania" nie pociąga za sobą normy, że zażalenie przysługuje na każde postanowienie, o którym strona zostanie zawiadomiona. Zdaniem sądu, skoro w przepisie art. 101 § 3 k.p.a., statuującym dopuszczalność zażalenia, użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Właśnie za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Nie miałoby bowiem logicznego uzasadnienia wyodrębnianie w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", gdyby – jak zdaje się sugerować skarżąca – postanowienie tego rodzaju było jednym z postanowień z szerszego katalogu "postanowień w sprawie zawieszenia postępowania". Takie sugestie skarżącej musiałyby doprowadzić do wniosku, że nowelizacja k.p.a. z 2011 r. nie zmieniła w istocie nowelizowanego przepisu (ściślej: normy prawnej z niego wyprowadzanej), a to z kolei oznaczałoby zakwestionowanie paradygmatu racjonalności prawodawcy. Z tych względów argumentacja forsowana przez skarżącą nie mogła zostać zaakceptowana.

Na problem zawieszenia postępowania administracyjnego należy również spojrzeć z perspektywy zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie sądu, art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu umożliwia zaskarżenie postanowienia tamującego postępowanie administracyjne ("w sprawie zawieszenia") i jednocześnie wyłącza możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z owych rozstrzygnięć (niedających możliwości zażalenia) nie zostaje pozbawiona możliwości ich faktycznego zakwestionowania, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je podważyć w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższego stopnia. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia, przy dopuszczeniu możliwości oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia merytorycznego na skutek odwołania (i skargi do sądu).

Zdaniem sądu, skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. W ocenie sądu, dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Godzi się wspomnieć, że podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany omawianego przepisu k.p.a. wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. na przykład tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/13, z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować należy, że odmienny pogląd, przyjmujący dopuszczalność zażalenia na każde z czterech postanowień "w sprawie zawieszenia" po zmianie treści art. 101 § 3 k.p.a., wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 626/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ostatniego poglądu jednak nie podziela, bowiem jest on nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu, o której już była mowa.

Odnosząc się jeszcze do podniesionej w skardze wątpliwości odnośnie do daty wydania postanowienia organu I instancji w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że w aktach administracyjnych doręczonych sądowi znajduje się wyłącznie postanowienie datowane na dzień 28 [...]r. i doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 29 marca 2013 r. Wydaje się jednak, że kwestia ewentualnej omyłki pisarskiej, do której doszło przy odręcznym wpisywaniu daty wydania postanowienia starosty na egzemplarzu przeznaczonym dla strony, na którym prawdopodobnie wpisano datę 22 [...]r., nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem organ II instancji podjął w toku postępowania próby wyjaśnienia tej kwestii, a dodatkowo okoliczność daty widniejącej na postanowieniu organu I instancji nie miała znaczenia dla samego kształtu rozstrzygnięcia. Wypada jednak wspomnieć, że zgodnie z § 34 ust. 1 i ust. 2 instrukcji kancelaryjnej obowiązującej m.in. w starostwach powiatowych, pisma przeznaczone do wysyłki w postaci papierowej tworzy się przez wydrukowanie ostatecznie zaakceptowanej wersji przeznaczonej do wysyłki i podpisanie odręczne wydruku, przy czym wydruk ten zawiera kompletną treść pisma wraz z pełną datą (rok, miesiąc, dzień) – zob. załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14, poz. 67 ze zm.). Rolą organu II instancji winno być zwrócenie organowi stopnia powiatowego uwagi na uchybienie w tym zakresie.

W ocenie sądu, słusznie organ II instancji wytknął staroście użycie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednocześnie prawidłowo oceniając to jako uchybienie niemające wpływu na dopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. Zasadnie również wojewoda doszedł do wniosku, że błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie starosty o odmowie zawieszenia postępowania nie mogło przesądzić o faktycznej dopuszczalności tego środka zaskarżenia.

Podsumowując, sąd doszedł do przekonania, że żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro bowiem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługiwało zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to prawidłowo Wojewoda D.zastosował przepis art. 141 § 1 i art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.

Mając na względzie poczynione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.