Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 985/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 67 zn. 1 par. 1 i par. 2, art. 128, art. 129 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.4114.524.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 października 2022 r., znak: SKO.4114.524.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A.M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U . z 2018 r. poz. 570) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr SOCII.5111.064081.2022.009794.000003.2022, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., odmawiającą A.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad P.K..

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 28 lipca 2022r. A.M. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wujem nad P.K., ur. 9 stycznia 1958 r., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 1 w Łodzi nr akt [...] inwalidztwo istnieje od dzieciństwa), dla którego została ustanowiona opiekunem prawnym (postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 5 maja 2022r. sygn. akt VI I RNs 444/21)

Organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P.K. z uwagi na brak spełniania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ stwierdził, że skarżąca jest siostrzenicą P.K., a więc nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.

Od wyżej wymienionej decyzji A.M., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej decyzja wydana została z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzenicy niepełnosprawnego P.K., rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad wujem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż jest jedyną osobą, która może opiekować się wujem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1a u.ś.r., stwierdziło, że nie został spełniony podstawowy warunek konieczny wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. skarżąca nie jest ona osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem P.K. i w związku z tym należało odmówić wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to nie jedyne warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wskazał, że prawo to może bowiem przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.

Następnie organ, przywołując treść art. 23, art. 617 § 1 art. 128, art. 129 § 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U . z 2020r. poz. 1359, ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.r.o.", wskazało, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Przepisy pozwalają zatem na przyznanie żądanego świadczenia krewnemu w linii prostej, a spośród krewnych w linii bocznej - jedynie rodzeństwu. Dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca sprawuje rzeczywistą opiekę, ani też od tego, czy istnieją krewni w linii prostej, którzy taką opiekę sprawują i potencjalnie mogą lub nie mogą ubiegać się o świadczenie.

Organ wyjaśnił, że A.M. jest siostrzenicą P.K., co oznacza, że jest ona jego krewną w linii bocznej, a przepisy k.r.o. nie przewidują istnienia obowiązku alimentacyjnego dla krewnych w linii bocznej. Nie spełnia zatem warunku koniecznego dla skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jakim jest przynależność do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o.

Odnosząc się do treści odwołania i wykładni rozszerzającej krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał, iż decyzja w sprawie uprawień do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji gdy warunki te nie były spełnione, nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzenica niepełnosprawnego P.K. która jest jego opiekunem prawnym, rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad wujem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia istotnym jest ustalenie czy prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, organ stwierdził, że wybranie z kręgu osób jedynie niektórych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, należących do określonej kategorii. Relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów, których dotyczy art. 17 ust. 1 i opiekunów tym przepisem nieobjętych są po pierwsze - sprawowanie opieki nad członkiem rodziny (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji, po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu pracy. Na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - jak w niniejszej sprawie synowi siostry osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym - podważa racjonalność ustawodawcy.

Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie, stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 1 u.ś.r. uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowane przez organ orzekający w sprawie, jednakże w okolicznościach sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi więc do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym wujkiem, do pozbawienia tej opieki, co jest niedopuszczalne.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, skarżąca spełnia więc wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj. jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej podkreślił, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej nie należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby podopiecznej, jednak jego zadaniem jest zastępowanie rodziców danej osoby i wykonywanie wszystkich zwykle należących do nich obowiązków. Niezależnie więc od tego, czy opieka dotyczy dziecka, czy osoby ubezwłasnowolnionej, opiekun prawny musi dbać o zapewnienie tej osobie środków do życia, dbać o jej mieszkanie, wyżywienie, opiekę lekarską, a w razie potrzeby również edukację. Opiekun prawny reprezentuje również tę osobę przy czynnościach prawnych i może w jej imieniu składać oświadczenia woli. W razie potrzeby powinien także występować o świadczenia z ubezpieczeń społecznych lub pomocy społecznej. Opiekun prawny przejmuje pełen obowiązek nad osobą ubezwłasnowolnioną również w zakresie de facto obowiązku alimentacyjnego. Trudno więc, biorąc pod uwagę funkcjonalną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby opiekuna prawnego ustanowionego sądownie dla osoby ubezwłasnowolnionej nie zaliczać do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Skarżąca czując więc moralny obowiązek w stosunku do wuja przejęła nad nim opiekę, stała się jego opiekunem prawnym, gdyż jest jedyną osobą z rodziny, która mogła się nim zająć. Skarżąca, jako opiekun prawny, przejęła de facto obowiązek alimentacyjny w stosunku do P.K., gdyż na mocy orzeczenia sądowego sprawuje nad nim opiekę co równoznaczne jest z przyjęciem na siebie obowiązku alimentacyjnego w zakresie osobistych starań dotyczących sprawowania opieki nad ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym podopiecznym.

O ile nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie nie zobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, to ustalenie, że powinowata jako osoba co do zasady nie zobowiązana do alimentacji pełni jednocześnie funkcję opiekuna faktycznego i prawnego (przy braku rodziców naturalnych) osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i ubezwłasnowolnionej całkowicie, pozwala już na przyjęcie, że pełni ona dla osoby objętej opieką rolę rodzica i to z tego powodu przysługuje jej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla, że w realiach tej sprawy, nie tyle językowa, co formalistyczna wykładnia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedyną osobę mogącą sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć przede wszystkim na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi odmawiająca A.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego na wuja P.K..

W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło stanowiska Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie odmowy przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem P.K., w związku z czym odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.". Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią ust. 1 powyższego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów u.ś.r. osobie, której nie obciąża ustawowy obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, że z powołanych na wstępie rozważań przepisów wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak również osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Oznacza to, że do przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczy tylko sam fakt sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że P.K. jest osobą, która ze względu na swój stan zdrowia i posiadane schorzenia wymaga wsparcia oraz pomocy innych osób w codziennych czynnościach i to skarżąca opiekuje się swoim niepełnosprawnym wujem oraz pomaga mu w bieżącym funkcjonowaniu. Sporne natomiast pozostaje, czy skarżąca, jako osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, może skutecznie ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą osobą.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca ściśle określił katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, wiążąc go m.in. z ustawowym (a nie moralnym) obowiązkiem alimentacyjnym osoby ubiegającej się o świadczenie z osoba, nad którą ma być sprawowana opieka. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian u.ś.r. od warunku tego nie odstąpił.

Skupiając się na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. organ działał na podstawie i w granicach prawa. W treści przywołanej normy prawnej nawiązano bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), powoływanej dalej jako: "k.r.i.o.". Regulacja ta w sposób nie budzący wątpliwości ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji.

Natomiast z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wynika, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Oznacza to, że świadczenie to przysługuje, oprócz rodzicom i opiekunowi faktycznemu dziecka, tylko osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny.

Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało zdefiniowane w art. 128 k.r.i.o, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 617 k.r.i.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są z kolei osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa również art. 129 § 1 k.r.i.o., w myśl którego obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.

Powołane powyżej regulacje nie budzą wątpliwości, że obowiązkiem alimentacyjnym ustawodawca obciąża krewnych w linii prostej oraz – w dalszej kolejności – rodzeństwo. W konsekwencji należy jednoznacznie stwierdzić, że tym obowiązkiem nie zostali objęci krewni w linii bocznej.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że skarżąca jest krewną osoby niepełnosprawnej w linii bocznej (siostrzenica). Wobec tego organy w sposób niewadliwy uznały, że skarżąca nie wchodzi do określonego przepisami k.r.i.o. kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec P.K.. W konsekwencji skarżącej nie przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad wujkiem. Z tego też powodu prawo to nie mogło mu zostać przyznane przez organ.

Przepisy k.r.i.o. regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie jest więc dopuszczalne modyfikowanie zbioru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem o osoby niewymienione w k.r.i.o., ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też chociażby wchodzące w skład grona spadkobierców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie u.ś.r. nie decyduje tylko i wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się wnioskodawca opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym wynikającym z k.r.i.o. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Ponadto należy jednocześnie zaznaczyć, że warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. W ocenie Sądu, nie można, powołując się na ogólne zasady i wartości wyrażone w Konstytucji RP (traktując je jako samodzielne źródło roszczeń) wyprowadzać na gruncie art. 17 u.ś.r. wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia powołanej normy pozwala na przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Kwestię tę szczegółowo analizował Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4353/18 trafnie wskazał, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy Konstytucji RP (art. 32) nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, a spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. W tej sytuacji nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W przywołanym wyroku NSA wskazał również, że nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny oraz że wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1 ustawy, jego znaczenie językowe, jest zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. była również przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, CBOSA. W uchwale tej został wyrażony pogląd, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Należy zauważyć, że stanowisko to, choć podjęte w poprzednim stanie prawnym, nie uległo zmianie i znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1637/21, CBOSA).

Podsumowując, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko wykluczające możliwość tak daleko idącej korekty wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobom, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Co więcej, orzecznictwo wyklucza nawet korygowanie wykładni językowej w taki sposób, aby pomijać ustawową kolejność obowiązku alimentacyjnego, określoną w przepisach k.r.i.o., wbrew jednoznacznej treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. (por. wyroki NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 1954/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1399/20; z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20; z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 480/21; z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21 i sygn. akt I OSK 527/21; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 915/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2776/20; z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 475/21; z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21; z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 804/21; z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1038/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 613/22, CBOSA).

W konsekwencji, wobec bezspornego faktu, że skarżąca nie jest osobą, na której ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem wujka, sąd stwierdza, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie było zatem prawnych możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym wujkiem.

Jednocześnie wskazać trzeba, że nie ma żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność, czy żyją inne osoby, na których ciążył obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego P.K.. Skoro skarżąca nie należy do kręgu osób, którym świadczenie może być przyznane, nie może uzyskać prawa do świadczenia, wbrew ustawie, w oparciu o argument, że nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym wujkiem. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Bez wpływu na przysługujące skarżącej prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P.K. pozostaje także okoliczność, iż strona została ustanowiona opiekunem prawnym w/w. Wskazać bowiem należy, że opiekun prawny nie został zaliczony do żadnej kategorii podmiotów, którym ustawodawca przyznał prawo do uzyskania przedmiotowego świadczenia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Rację mają więc organy obu instancji, że wobec faktu, że skarżąca nie jest osobą na której zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przysługuje jej prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały, uzupełniły i wreszcie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W motywach zaskarżonej decyzji sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi została wydana zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

MR