Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 956/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: arty. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art. 156 § 1 pkt 2, § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3168/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją organ uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Decyzja z dnia [...] września 1968 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), dalej cytowana jako ustawa. Na jej mocy przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną wraz z budynkami, położoną w S. – powiat c., zapisaną w księdze wieczystej tom [...], karta [...], stanowiącą działkę nr [...], o powierzchni 78,09 ha, której właścicielką była P. K. Podaniem z dnia [...] października 1998 r. następczynie prawne byłej właścicielki: E. K., U. K., E. W., wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r. Wojewoda S. decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. odmówił uwzględnienia żądania, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. to rozstrzygnięcie uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1968 r., a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Obie te decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2003 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3240/03), wskazując na niewyjaśnienie sprawy w zakresie spełnienia przez decyzję dotychczasową minimalnych warunków wymaganych od decyzji administracyjnej, w szczególności skierowania jej do indywidualnie określonej osoby. Zwrócił uwagę, iż właścicielka przejętej nieruchomości zmarła w 1953 r., zatem nie była stroną (adresatem) tej decyzji. W jego ocenie nie można też przyjąć, że została ona skierowana do innych osób - jej następców prawnych, które wówczas nie były znane. Tej wadliwości nie sanuje wywieszenie aktu na tablicy ogłoszeń, bo ten sposób doręczeń mógł być stosowany względem nieznanych z miejsca pobytu stron, a nie w stosunku do osób nieoznaczonych. "Na marginesie" Sąd ten przytoczył pogląd, wedle którego akt niedoręczony stronie nie załatwia sprawy administracyjnej. Poza tym doszedł też do przekonania, iż wady decyzji dotyczą również kwestii materialnoprawnych, w tym w szczególności interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy. Jego zdaniem w tym procesie nie można ograniczać się do badania jedynie zagadnienia objęcia nieruchomości we władanie, jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991r., sygn. W/90 (OTK z 1991 r., poz. 19), która utraciła moc powszechnie obowiązującej wykładni prawa, gdyż należy odróżnić ten przypadek od innych uregulowań przywidujących pozbawienie prawa własności przez państwo.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji z dnia [...] września 1968 r. W jego ocenie rażące naruszenie prawa wynika z faktu nieskierowania jej do określonej osoby, bo za taką nie można uznać P. K., która zmarła wcześniej, zatem nie była stroną tego postępowania. Nadto z niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta na potrzeby reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a właścicielka zarządzała nią poprzez m.in. wydzierżawienie innym osobom. Decyzja ta stała się przedmiotem sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w S., który domagał się stwierdzenia jej nieważności. Żądanie to uwzględnił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami: z dnia [...] lipca 2008 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Jednakowoż zostały one uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1781/08, a to z powodu braku określenia w nich, jakie przepisy zostały rażąco naruszone kontrolowaną decyzją i w jakim stopniu. Poza tym dostrzegł Sąd ten niewykonanie wytycznych zawartych w poprzednim wyroku. W konsekwencji czego uznał, iż organ dokonał pobieżnej oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Polecił uwzględnić te okoliczności w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Kolejnymi decyzjami były decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia: [...] listopada 2009 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. i z [...] listopada 2010 r. uchylającą ją i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Powyższa decyzja ostateczna nie ostała się w obrocie prawnym z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., gdyż została podpisana przez tę samą osobę, która podpisała decyzję pierwszą. Rozpoznając więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., organ wydał opisaną na wstępie zaskarżoną obecnie decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, iż będąc związanym poprzednimi wyrokami sądu administracyjnego, uznał iż decyzja z dnia [...] września 1968 r. nie została skierowana do indywidualnej, konkretnej osoby, bo właścicielka przejętej nieruchomości, która winna być stroną postępowania nią zakończonego, zmarła w 1953 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji, mocą decyzji kontrolowanej w obecnym postępowaniu (z dnia [...] stycznia 2006 r.) było więc zasadne. Brak jest przeto zdaniem organu powodów dla przypisania jej rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że decyzja z dnia [...] września 1968 r. rażąco narusza art. 9 ust. 1 ustawy.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi rozpoznanej w tej sprawie. Zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania, jakie przepisy zostały naruszone decyzją wydaną w I instancji, oraz niewyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, nadto poprzez niezastosowanie się Ministra do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych. Prokurator eksponował nadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja z [...] stycznia 2006 r. nie narusza rażąco prawa, podczas gdy objęta nią decyzja z dnia [...] września 1968 r. nie uchybia przepisom, zwłaszcza art. 9 ust. 1 ustawy. Dlatego postulował uchylenie zaskarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ bowiem zastosował się do zaleceń zawartych we wskazanych wyrokach, zatem słusznie uznał, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, bo prawidłowo stwierdziła nieważność decyzji z dnia [...] września 1968 r. Ta ostania nie została skierowana do strony, poza tym oparta została o wadliwą wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy. Podzielając argumenty organu i nie zgadzając się z wywodami skarżącego, skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w S., zarzucając mu naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., przy jednoczesnym zaaprobowaniu decyzji nieuwzględniającej wskazań zawartych w wyrokach tego Sądu z dnia [...] stycznia 2009 r. i z [...] września 2004 r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy poprzez zaaprobowanie stanowiska organu, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nie narusza prawa w sposób rażący, podczas gdy wadliwie stwierdziła ona nieważność decyzji z dnia [...] września 1968 r., która nie uchybiała art. 9 ust. 1 ustawy

- art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji i uznanie skargi za niezasadną,

- art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżący wykazał, że postępowanie organu było dotknięte wadami ujawnionymi w skardze, zwłaszcza brakiem określenia naruszonego przepisu i niewyjaśnieniem sprawy,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd meriti stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, nadto przez brak odniesienia się do zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

Wskazując na powyższe skarżący postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że oddalając skargę Sąd I instancji przyjął błędnie ustalony przez organ stan faktyczny, przy czym motywy wyroku uchylają go spod kontroli instancyjnej. Nadto uwypuklono wadliwe zaaprobowanie pominięcia przez organ wiążących wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach zapadłych w spawie. W tym zwłaszcza analizy zastosowania i wykładni art. 9 ust. 1 ustawy oraz charakteru aktu z dnia [...] września 1968 r. Takiej oceny zabrakło zarówno w motywach zaskarżonej decyzji, jak i motywach zaskarżonego wyroku. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja z dnia [...] września 1968 r. nie była dotknięta wadą nieważności, zatem stwierdzająca jej nieważność decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. jest chybiona. W tej materii naprowadził na rozbieżności interpretacyjne co do przywołanego przepisu prawa materialnego, które sprzeciwiają się uznaniu decyzji za rażąco naruszającą prawo. Nadto wyraził pogląd, wedle którego decyzja z [...] września 1968 r. zawierała minimum elementów wymaganych od takiego aktu, poza tym została doręczona Skarbowi Państwa – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Pozostałe strony nie były znane. Z tych przyczyn uznał zaskarżony wyrok za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż zaskarżony wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, aczkolwiek nie uczyniła tego wyraźnie, powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Mimo, iż nie zostały one sformułowane precyzyjnie, bo zwłaszcza nie wyeksponowano wpływu zarzutów na wynik sprawy, to okazały się uzasadnione. Trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który co prawda co do zasady nie może stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, lecz tu okazał się skuteczny. Bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak stanowi ten przepis uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie przede wszystkim dlatego, że nie prezentuje właśnie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla materii rozstrzygnięcia, jak i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Nie zamieszczono w motywach tego wyroku w zasadzie żadnych własnych ustaleń i oceny prawnej decyzji dokonanje przez Sąd orzekający. Oto bowiem w tzw. części historycznej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a w tzw. części rozważającej go powtórzono, poprzedzając jedynie analizą regulacji art. 156 § 1 (z uwzględnieniem punktu 2) K.p.a. i ograniczając wywód do stwierdzenia, iż organ się zastosował do zaleceń zawartych w wyrokach, co skutkuje podzieleniem w całości stanowiska i argumentacji organu. Tymczasem uzasadnienie wyroku spełnia istotną rolę, gdyż umożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i ocenę trafności ustaleń faktycznych oraz argumentacji mającej przemawiać, w tym przypadku, za legalnością kontrolowanej decyzji. Szerzej o tym w cytowanej uchwale, w której uzasadnieniu wskazano m.in., że najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, str. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 - 164). Braki w tym zakresie w sposób jednoznaczny stanowią o istotnej wadzie wyroku, bo nie poddaje się on kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok sądu pierwszej instancji uchyla się spod niej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Konstrukcja uzasadnienia wyroku, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, prowadzi do konkluzji, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). Brak wymaganych elementów uzasadnienia, jak też nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych, czy brak rozważań prawnych, skutkują koniecznością wyeliminowania wyroku z obrotu prawnego z tych tylko powodów (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12, CBOSA).

Oczywistym jest, że w takim kształcie motywów zaskarżony wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z tego powodu badanie trafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest w zasadzie wykluczone. Z uwagi jednak na długotrwałość postępowania w obrębie przedmiotu sprawy, nadto zajęcie stanowiska przez sądy administracyjne I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wypowiedzieć się w tej materii. Przedmiotem skargi była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Nota bene dotyczy to również dotychczasowej decyzji nią objętej. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. orzekającej w trybie nadzoru o nieważności aktu z dnia [...] września 1968 r. W tym miejscu godzi się wskazać, że rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza - mniej rygorystyczna - niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Tym bardziej należy zawęzić tę ocenę w przypadku kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji, która wydana została w trybie nadzoru. Generalnie nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.), podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej", nieuzasadnienie godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). W tym kontekście można dowodzić, że stanowiący podstawę prawną aktu z [...] września 1968 r. przepis art. 9 ust. 1 ustawy był nieprecyzyjny i wymagał pogłębionej i zindywidualizowanej interpeetacji przy zastosowaniu wielu metod i sposobów. Jak słusznie podniesiono w kasacji wynika to już choćby z konieczności dokonania wykładni przez Trybunał Konstytucyjny. Co prawda wypowiadający się poprzednio Sąd Wojewódzki uznał, iż uchwała w tej materii nie ma cechy wiążącej, lecz nie oznacza to jej negacji, zwłaszcza powyższym kontekście. Pogląd ten nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym w dotychczasowych wyrokach, zwłaszcza z dnia 10 września 2004 r., gdyż przede wszystkim nie nosi ono znamiona stanowiska wiążącego z tego powodu, że nie zawiera konkretnych ocen prawnych, a tylko kierunki interpretacji, które zresztą nie są dość czytelne, wytyczając tok dalszego procedowania. Podobnie rzecz się ma z kwestią charakteru aktu z dnia [...] września 1968 r., gdyż sądy poleciły wyjaśnienie tej kwestii. Tymczasem, zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nosi on znamiona decyzji, już choćby dlatego, iż obejmuje minimalne elementy uznawane powszechnie za wystarczające dla uznania go za taki akt kończący postępowanie administracyjne. Pod pojęciem decyzji rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego procesowego (p. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 35). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej. Decyzja w znaczeniu procesowym załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. W praktyce i doktrynie przyjęto minimalne składniki pisma pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną. Są nimi: oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (p. m.in. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989r., str. 506). Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. CBOSA). Wątpliwości tu może budzić tylko zagadnienie adresata decyzji z dnia [...] września 1968 r. Jednakowoż, mimo braku wyraźnego jego określenia, oczywistym jest, że była nim P. K. (jako dotychczasowa właścicielka) i Skarb Państwa (jako przejmujący nieruchomość). Trzeba bowiem analizując tę materię mieć na uwadze nie tylko same kwestie prawne, ale też realia, w jakich one funkcjonowały, jak również charakter przedmiotowej decyzji nakierowany przede wszystkim na skutki. Bezspornym jest fakt śmierci P. K. przed dniem wydania decyzji (a nawet wszczęcia postępowania), lecz jest to inne od samego tylko wskazania adresata decyzji zagadnienie, podobnie jak skuteczność doręczenia jej decyzji. Czym innym jest adresat decyzji, a czym innym oznaczenie czy udział strony w postępowaniu. Powyższe okoliczności nie mają wpływu na konkluzję o wprowadzeniu decyzji do obrotu, bo jak słusznie stwierdził kasator, decyzję tę otrzymał nabywca. Skutkuje to koniecznością przyjęcia załatwienia sprawy administracyjnej w objętym rozstrzygnięciem przedmiocie. Przy czym okoliczności te nie uwalniają omawianej decyzji od rażącej wady, jaką jest jej wydanie w postępowaniu niewłaściwie wszczętym i prowadzonym (bez udziału jednej ze stron). Przedmiotem kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia było wszak wywłaszczenie, czyli odjęcie własności konkretnej nieruchomości konkretnej osobie. Taki skutek miało przejęcie nieruchomości w trybie art. 9 ust. 1 ustawy, bez względu na przesłanki i okoliczności. Wywłaszczenie stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo rzeczowe, na którą składają się trzy podstawowe elementy: odebranie prawa podmiotowego, działanie z mocy przymusu państwowego ze skutkiem konstytutywnym, za odszkodowaniem. A skoro tak, to właściciel nieruchomości powinien być stroną postępowania toczącego się w tej materii. Ma bowiem oczywisty interes prawny w uczestniczeniu w nim. Konstatacja ta nie wymaga szerszej motywacji. Poza sporem jest też okoliczność, że P. K. - właścicielka nieruchomości wpisana do księgi wieczystej – nie brała w nim udziału. Nie uczestniczyli zresztą również jej następcy prawni. Uprawnione jest więc twierdzenie, że zapadła w takich warunkach decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie za taką przesłankę uważa się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej, która gdyby żyła byłaby stroną tego postępowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15, 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 147/10 i cytowane w nich orzecznictwo, publ. w CBOSA, jak też M. Jaśkowska w: Komentarz do K.p.a., LEX). Jest to zatem stan wyczerpujący przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla porządku wypada dodać, że powyższa okoliczność nie stanowi przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (pkt 4 tego przepisu), gdyż ta ziści się wówczas, gdy osoba do której skierowano decyzję (była jej adresatem) istnieje, lecz nie powinna być stroną postępowania z braku przymiotu z art. 28 K.p.a. Nie jest to też przesłanka wznowieniowa, gdyż ta uprawnia do zastosowania tego trybu wówczas, gdy osoba będąca stroną bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zatem ma miejsce wtedy, kiedy organ nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów, którym służy przymiot stron, w szczególności gdy nie ustalono osoby właściciela nieruchomości wywłaszczanej albo jego następców prawnych, jak też tedy, kiedy ten krąg prawidłowo ustalono, lecz osób tych nie zawiadomiono o postępowaniu.

Jednakowoż zdaniem Sądu Kasacyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, oceniając ewentualne wady decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., a pośrednio ewentualne wady decyzji z dnia [...] września 1968 r., niepodobna pominąć tego elementu oceny, jakim są przesłanki uregulowane w art. 156 § 2 K.p.a. Co prawda wyraźnie tego sądy poprzednio orzekające nie wyartykułowały, lecz są one elementem oceny przesłanek z art. 156 § 2 pkt 1 K.p.a., której dokonanie było obowiązkiem organu wedle wskazań zawartych w końcowym fragmencie wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. Mają bowiem istotny wpływ na wynik owej oceny poprzez choćby właściwą treść decyzji i jej skutki. Stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a.) może być uznane za rażące naruszenie prawa. Mimo tego, ani organy ani Sad meriti tym zagadnieniem się nie zajęły. Chodzi tu o nieodwracalne skutki, jakie mogła wywołać decyzja z dnia [...] września 1968 r., jak i o upływ terminów ujętych w przywołanym przepisie. Przy czym, jakkolwiek regulacja art. 156 § 2 K.p.a. nie dotyczy rażącego naruszenia prawa, ani wydania decyzji bez podstawy prawnej, bo obowiązujące pozytywne brzmienie tego przepisu w tej części nie odnosi się do przesłanki z punktu 2 art. 156 § 1 K.p.a., to wypada dostrzec, iż ta regulacja została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (65/5/A/2015), stwierdził on niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii, lecz zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Zatem przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, iż należy mu nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 K.p.a. Z taką sytuacją można spotykać się w tej sprawie, w której poddane "pierwszej" kontroli nadzorczej w roku 2006 orzeczenie zapadło w roku 1968, dlatego te poglądy można przenieść na jej grunt. Tego rodzaju stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje także w innych sprawach (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2331/14, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14, 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie trzeba było rozważyć i wyważyć wartości, które mogą mieć wpływ na ocenę wad decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. poprzez pryzmat wad i skutków decyzji wówczas nią kontrolowanej. Nie ma przy tym znaczenia data wydania owego wyroku, jak i jego różnie rozumiane skutki, bo istotne jest jego przesłanie, którego zresztą nie można nazwać modyfikacją "linii orzeczniczej".

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Sprawa wymaga ponownego zbadania legalności zaskarżonej decyzji w kontekście ewentualnych wad decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. ocenianych przez pryzmat zgodności z prawem decyzji z dnia [...] września 1968 r., a więc wyjaśnienia we wskazanych kierunkach zarówno przesłanek nieważnościowych, jak i skutków decyzji. Wydany wyrok tę ocenę winien odzwierciedlać nie tylko w treści sentencji, ale i uzasadnienia.

Co mając na uwadze, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w niniejszym orzeczeniu.

-----------------------

1