Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1933/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1090/16 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1090/16 (dalej wyrok z 5 grudnia 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.) zobowiązał J. O. (dalej strona lub skarżąca) do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę pobytu M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...]" ul. [...] (dalej DPS) za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. w łącznej kwocie 14.952,07 zł na wskazany rachunek bankowy lub w kasie Ośrodka w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W obszernym uzasadnieniu Prezydent szczegółowo opisał przebieg postępowania, wskazał że ostateczną decyzję z [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.), utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej organ odwoławczy lub Kolegium), ustalono odpłatność strony za pobyt jej ojca - M. O. w DPS "[...]" w [...] od dnia 1 stycznia 2015 r. Wskazano, że strona nie ponosiła tej odpłatności, a koszty te zastępczo poniosła gmina [...]. Szczegółowo przedstawiono koszty pobytu ojca strony w DPS w poszczególnych okresach; wysokości partycypacji w tych kosztach przez samego mieszkańca domu, jego córkę B. Z. i gminę [...] (dalej Gmina), która ponosiła odpłatność zastępczo w części, którą winna uiszczać strona. Kolejno wyliczono łączną kwotę odpłatności poniesionej przez Gminę za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r., zobowiązując stronę do jej zwrotu.

W odwołaniu od tej decyzji strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i procesowego, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania albo o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) uchyliło decyzję z [...] maja 2016 r. w całości i orzekło reformatoryjnie w ten sposób, że zobowiązało stronę do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę pobytu M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...]" ul. [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. w łącznej kwocie 14.558,69 zł na wskazany rachunek bankowy lub w kasie Ośrodka.

W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść decyzji I instancji i zarzuty odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS w [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...], w związku z postanowieniem z 1 lutego 2010 r. IV RNs 201/09 Sądu Rejonowego w Gliwicach, skierowano M. O. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] został umieszczony w DPS, a decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS w [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] ustalono, że odpłatność za pobyt w DPS ponosić będzie M. O. - w wysokości 70% swojego dochodu. Decyzja o ustaleniu odpłatności była kilkakrotnie zmieniana w związku ze zmianą dochodu mieszkańca DPS. W uzasadnieniu decyzji o ustaleniu odpłatności wskazano, że osobami obowiązanymi do partycypowania w kosztach ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. są jego dwie córki (zstępne): B. Z. i J. O. Z B. Z. podpisano dnia [...] marca 2015 r. umowę nr [...], na podstawie której od 1 stycznia 2015 r. partycypuje ona w kosztach utrzymania ojca w DPS. Przed tą datą nie spełniała kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej ups). J. O., ze względu na wysokość swojego dochodu winna była uczestniczyć w kosztach utrzymania ojca w DPS od dnia, którym został on w nim umieszczony. Strona nie podpisała stosownej umowy.

Analizując stan prawny sprawy Kolegium przytoczyło treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 i 2 ups. Dokonując interpretacji tych przepisów prawnych wskazano - z powołaniem się na judykaturę - że przewidziany w art. 61 ust. 1 ups obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka winna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ups może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ups przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej, przez taką osobę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych (a w konsekwencji możliwość domagania się zwrotu poniesionych opłat) jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje.

Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę powyższe, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Kolegium z [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.), ustalono odpłatność strony za pobyt jej ojca w DPS od dnia 1 stycznia 2015 r. - uwzględniając, w poszczególnych okresach, średni koszt utrzymania w DPS ustalany przez Prezydenta [...] i wysokość odpłatności ponoszonej przez M. O. oraz B. Z., ustalono odpłatność strony za pobyt M. O. w DPS "[...]" w [...] w wysokości: od dnia 01 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. - 710,34 zł; od 01 lutego 2015 r. do 28 lutego 2015 r. - 990,71 zł; od 01 marca 2015 r. do 31 marca 2015 r. - 1.090,78 zł; od 01 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. - po 1.126,72 zł miesięcznie; od 01 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. - 1.030,47 zł i od 01 lipca 2015 r. po 1.211,85 zł miesięcznie. Decyzja ta jest ostateczna.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ups, której stroną byłaby skarżąca Kolegium oceniło, że jest on oczywiście bezzasadny. To właśnie wydanie tej decyzji, a nie brak zgody strony na podpisanie umowy, o której mowa w art. 103 ups, umożliwiło Prezydentowi wydanie decyzji na podstawie art. 104 ups w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu należności. Niepodpisanie umowy było podstawą do wydania decyzji z [...] października 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości odpłatności, jaką strona winna uiszczać za pobyt ojca w DPS. Odwołując się do poglądów judykatury Kolegium oceniło, że twierdzenia strony o konieczności dochodzenia roszczeń gminy na drodze cywilnej nie zasługują na uznanie. Brak podstaw do wnioskowanego przez skarżącą zawieszenia postępowania, mimo że toczy się postępowanie sądowe ze skargi na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016 r., gdyż skarga nie wstrzymuje wykonania decyzji ustalającej, przysługuje jej domniemanie legalności, a w przypadku usunięcia jej z obrotu prawnego, prawa strony chronione są na mocy przepisów o wznowieniu postępowania.

W postępowaniu dotyczącym żądania zwrotu odpłatności za pobyt w dps organ nie działa w ramach uznania administracyjnego - związany jest decyzją o ustaleniu wysokości opłat za pobyt w dps. Kwoty, do zwrotu których zobowiązano stronę, muszą być zbieżne z kwotami wskazanymi w decyzji z [...] października 2015 r. Poniesienie przez Gminę odpłatności w wyższej wysokości, niż wskazana w tej decyzji, nie uprawnia do dochodzenia zwrotu odpłatności w takiej podwyższonej wysokości. Z decyzji ustalającej wysokość odpłatności strony za pobyt jej ojca w DPS wynika m.in., że w okresie od 1 lipca 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. obowiązana była do ponoszenia odpłatności w wysokości 1211,65 zł miesięcznie. Nieuprawnione jest żądanie zwrotu wyższych kwot za te miesiące (sierpień i wrzesień 2015 r. - po 1282,65 zł; październik, listopad i grudzień 2015 r. - po 1285,33 zł i styczeń 2016 r. - 1243,19 zł). Z tego względu Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji I instancji i zobowiązanie strony do zwrotu kwoty łącznej 14.558,69 zł zamiast 14.952,07 zł.

Kolegium odniosło się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 104 ust. 4 ups wskazując, że Prezydent bezskutecznie próbował przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego z 24 listopada 2014 r. W takiej sytuacji, przy braku współpracy strony - prawidłowo informowanej o czynnościach podejmowanych w toku postępowania - ustalił sytuację rodzinną w oparciu o wspomniany wywiad środowiskowy (a nie pismo pełnomocnika z 31 grudnia 2012 r.), a dochodową w oparciu o zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia wystawione przez pracodawcę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" sp. z o.o. w [...], gdzie strona zatrudniona jest jako [...] (dochód za ostatni udokumentowany miesiąc wyniósł 3.698,44 zł). By organ pierwszej instancji mógł wydać uznaniową decyzję na podstawie art. 104 ust. 4 ups, musi zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek", wyróżniający sytuację strony na tle innych podmiotów. Oceniło – podzielając ocenę pierwszoinstancyjną - że sytuacji strony nie można uznać za ów szczególnie uzasadniony przypadek, ani ze względu na sytuację dochodową, ani ze względu na stan zdrowia, jako że wydatki ponoszone przez stronę na leczenie przewlekłych chorób nie obciążają nadmiernie domowego budżetu. Nie mogą być potraktowane jako przesłanka zastosowania art. 104 ust. 4 ups trudne relacje łączące stronę z jej ojcem, jako że zobowiązanie strony do ponoszenia odpłatności za pobyt w dps wynika z faktu, że należy ona do kręgu osób obowiązanych do alimentacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I. prawa materialnego:

1) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r. dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego "2013" [błędnie, winno być "2012"] r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w DPS;

2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia;

3) art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc;

4) art. 104 ust. 4 ups przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

II. przepisów postępowania:

1) art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 stycznia 2015 r.

Zarzuty zostały obszernie uzasadnione, z odwołaniem się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji, wskazując, że linia orzecznicza dotycząca sposobu ustalania odpłatności osób obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu swoich bliskich w domach pomocy społecznej, zmieniała się, co miało wpływ na poglądy prezentowane przez organy w kolejnych decyzjach wydawanych w stosunku do strony. Zaskarżoną decyzję wydano z uwzględnieniem aktualnej linii orzeczniczej. Wskazano, że większość zarzutów skargi kwestionuje legalność decyzji ustalającej odpłatność strony za pobyt ojca w DPS, a decyzja ta podlega kontroli Sądu w innym postępowaniu. Również zarzuty dotyczące decyzji ustalającej Kolegium oceniło jako chybione.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe mając na uwadze, że postanowieniem NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1131/15 składowi siedmiu sędziów NSA przedstawiono zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "1. Czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy? 2. W przypadku udzielenia na pytanie postawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji, czy decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania?".

Postanowieniem z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 2/17 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały. W konsekwencji tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w związku ze złożeniem w organie pierwszej instancji dnia 30 października 2017 r. wniosku o zwolnienie J. O. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt M. O. w domu pomocy społecznej. Wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] na okoliczność jej treści, w szczególności na okoliczność zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wnuka z powodu braku więzi rodzinnych oraz że nawet brak kontaktu z organem, jeżeli chodzi o wywiady środowiskowe, nie stanowi przeszkody do zwolnienia tej osoby z odpłatności w trybie art. 64 ust. 2 ups.

Sąd oddalił wnioski o zawieszenie postępowania sadowego oraz o przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem IV SA/Gl 1090/16, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona została decyzja reformatoryjna Kolegium w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę [...] na opłatę pobytu ojca skarżącej w DPS. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty poniesionej przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej ojca skarżącej. Bezsporne jest, że przebywający w DPS ojciec nie ponosi kosztów odpłatności w pełnej wysokości. Decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z [...] stycznia 2016 r., ustalono odpłatność skarżącej za pobyt jej ojca w DPS od dnia 1 stycznia 2015 r.

Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej.

W art. 61 ust. 1 ups określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności, przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich obowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ups, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby obowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, należy rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104.

Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 ups). Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie winno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie winna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

Ocena legalności decyzji w przedmiocie zwrotu wymaga przesądzenia kwestii, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ups. Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ups kreuje dopiero decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w dps przewidziana w art. 59 ust. 1 ups (wyroki NSA z: 30.10.2012 r. I OSK 653/12; 9.6.2010 r. I OSK 204/10; 25.5.2017 r. I OSK 383/16; 23.3.2017 r. I OSK 2734/15; 21.6.2017 r. I OSK 825/16; cbosa). Wydając decyzję o zwrocie organ jest związany treścią decyzji ustalającej, gdyż zakres wykreowanego obowiązku determinuje zakres możliwego zwrotu.

W niniejszej sprawie taka decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącej w DPS została wydana. Decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z [...] stycznia 2016 r., ustalono odpłatność skarżącej za pobyt jej ojca w DPS od dnia 1 stycznia 2015 r.

Sąd stwierdził, że większość zarzutów skargi dotyczy wprost decyzji ustalającej opłatę za pobyt ojca skarżącej w DPS, a w przypadku zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o zwrocie, w części są one formułowane w oparciu o podnoszoną wadliwość decyzji ustalającej. Kwestia legalności decyzji ustalającej była przedmiotem badania w innym, prawomocnie zakończonym postępowaniu sądowym. Tutejszy Sąd wyrokiem z 28 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16 (dalej wyrok IV SA/Gl 255/16) oddalił skargę na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 września 2017 r. I OSK 704/17 (dalej wyrok I OSK 704/17) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku IV SA/Gl 255/16.

Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu chybiony charakter części zarzutów skargi zostanie uzasadniony przez odwołanie się do argumentacji zawartej w prawomocnym wyroku kończącym postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie decyzji ustalającej, której legalność została prawomocnie przesądzona, w sposób wiążący również w niniejszym postępowaniu.

W punkcie 1 petitum skargi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2012 r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w DPS.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 704/17, decyzja ustalająca nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa ze względu na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2012 r. nr [...], mocą której - na podstawie art. 59 ust. 1 ups - ustalono, że opłatę za pobyt ojca skarżącej w DPS ponosić będzie M. O. oraz Gmina [...], ustalając jednocześnie wysokość tej opłaty. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o skierowaniu osoby do konkretnego domu pomocy społecznej, zawierającej ustalenie wysokości ponoszonej przez tę osobę opłaty, nie stoi na przeszkodzie do wydania kolejnej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty należnej od innych osób obowiązanych. Decyzje te pozostają jedynie w związku formalnym, gdyż dotyczą odpłatności za pobyt w dps tej samej osoby. W sensie materialnoprawnym taki związek nie zachodzi, a to z uwagi na odrębne przesłanki ustalania opłaty w stosunku do każdej z kategorii osób zobowiązanych (mieszkaniec domu - art. 61 ust. 2 pkt 1 ups; małżonek, wstępni i zstępni - art. 61 ust. 2 pkt 2 ups; gmina - art. 61 ust. 2 pkt 3 ups, inne osoby – art. 61 ust. 2a ups).

Sąd uznał za chybiony zarzut 1 (pierwszy) skargi. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty, którą winna ponosić skarżąca za pobyt ojca w DPS, której legalność prawomocnie przesądzono. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie, że decyzja o zwrocie, oparta na tej decyzji ustalającej, kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności ze względu na wadę kwalifikowaną, warunkującej ją decyzji ustalającej.

Z tego samego powodu niezasadny jest zarzut proceduralny (pkt 5 skargi), że organ odwoławczy uchybił art. 156 § 1 pkt 3 kpa, nie stwierdzając nieważności decyzji ustalającej z [...] października 2015 r.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia oraz zarzut naruszenia art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc.

Okoliczność, że skarżąca odmówiła podpisania umowy nie tamuje możliwości wydania decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje legalna ostateczna decyzja ustalająca, którą skonkretyzowano obowiązek ustawowy - właśnie ze względu na odmowę podpisania umowy. Decyzja o zwrocie stanowi konsekwencję niewykonania decyzji ustalającej.

Niezasadne jest przekonanie, że w przypadku odmowy podpisania umowy organ winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 kc. Sąd Najwyższy w uchwale z 29 października 2009 r., sygn. akt III CZP 77/09 (OSNC 2010/5/66, Biul.SN 2009/10/11-12) stwierdził, że: "Niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.)". Wskazany przez skarżącą art. 64 kc nie może mieć zastosowania w sprawie, a pogląd o braku możliwości stosowania tego przepisu w sprawach opłat za pobyt w dps wpisuje się jednoznacznie w aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Sąd I instancji podkreślił związanie organów decyzją ustalającą z [...] października 2015 r., której funkcjonowanie w obrocie wyklucza podejmowanie innych działań konkretyzujących obowiązek skarżącej i stanowi podstawę do orzeczenia w zakresie zobowiązania do zwrotu.

Ma rację Kolegium twierdząc, że nie było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu opłaty ze względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie decyzji ustalającej (zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty). To, że w obrocie prawnym funkcjonowała w czasie orzekania przez Kolegium w sprawie zwrotu, ostateczna decyzja w przedmiocie ustalenia skarżącej wysokości opłaty za pobyt ojca w DPS, uprawniała organ odwoławczy do zakończenia postępowania w sprawie zwrotu. Wynik postępowania sądowego w sprawie ustalenia nie stanowił zagadnienia wstępnego tamującego możliwość rozstrzygania w sprawie zwrotu. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności do czasu jego prawomocnego zakwestionowania, a treść tego ostatecznego rozstrzygnięcia wiąże organ w postępowaniu o zwrot. Prawa strony podlegają ochronie w sposób określony w regulacji trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania. W tej sprawie nie ma podstaw do jego stosowania ze względu na opisane wyżej potwierdzenie przez NSA w sposób prawomocny legalności decyzji ustalającej.

Sąd uznał zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ups za bezzasadny. Zgodnie z art. 104 ust. 4 ups w szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie. Stanowisko organu w tej sprawie winno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie winna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Decyzje uznaniowe (lub fragmenty rozstrzygnięć mające taki charakter) podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, a wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy - również w analizowanym aktualnie zakresie - prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny co do okoliczności relewantnych prawnie, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Organy oparły się na ustaleniach poczynionych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym dnia 24 listopada 2014 r. Strona uniemożliwiła przeprowadzenie aktualizacji tego wywiadu i właśnie z tego powodu Sąd uznał za prawidłowe odwołanie się do ustaleń dokonanych w tym wywiadzie. Z akt wynika jednoznacznie, że organ I instancji od 17 lutego 2016 r. usiłował przeprowadzić aktualizację wywiadu, najpierw wyznaczając jego termin, a w związku z oświadczeniem profesjonalnego pełnomocnika, że przeprowadzenie wywiadu w tym terminie nie jest możliwe, pozwalając skarżącej na zaproponowanie – w formie telefonicznej czy mailowej - dogodnego dla niej terminu (pismo z 3 marca 2016 r., doręczone dnia 8 marca 2016 r., wskazujące na konsekwencje uchylenia się strony). Strona nie wskazała żadnego terminu, a jej pełnomocnik jedynie uporczywie wnosił o zawieszenie postępowania. Sąd stwierdził, że jakkolwiek obowiązkiem organu jest dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy, to nie można mu czynić zarzutów w tym zakresie w sytuacji, gdy strona uniemożliwia zaktualizowanie danych, które znajdują się w jej posiadaniu. Jest to tym istotniejsze, że w analizowanej części rozstrzygnięcie dotyczy ulgi, której zastosowania strona się domagała. W takim przypadku jej obowiązkiem była współpraca z organem, a skutki braku tej współpracy mogą obciążać wyłącznie stronę. Dlatego dopuszczalne było oparcie się na danych, które nie zostały zaktualizowane. Z oczywistych względów do aktualizacji nie mogły posłużyć dane podnoszone przez pełnomocnika w piśmie o dwa lata wcześniejszym, czego domaga się skarżąca. Z wywiadu przeprowadzonego w 2014 r. wynikało, że strona przewlekle choruje ([...]), ale nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie ma zamiaru się o takie orzeczenie ubiegać. Sąd podziela pogląd, że problemy zdrowotne generują koszty, ale nie są to koszty o takim wymiarze, by ich ponoszenie - przy jednoczesnym ponoszeniu opłat za pobyt ojca w DPS – uniemożliwiało zaspakajanie potrzeb bytowych. Organ podjął dodatkowe działania, które umożliwiły mu zgromadzenie istotnych informacji dotyczących dochodu uzyskiwanego przez skarżącą. Pracodawca (NZOZ "[...]" sp. z o.o. w [...]) - na żądanie organu - przedłożył zaświadczenia o wysokości miesięcznych wynagrodzeń skarżącej poczynając od lipca 2015 r. W oparciu o dane pozyskane od pracodawcy organy przyjęły dochód skarżącej za marzec 2016 r. w wysokości 3.698,44 zł.

Sąd I instancji uznał ustalenia stanu faktycznego za prawidłowe. Organ ustalił istotne okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej, finansowej i bytowej strony w zakresie, w jakim skarżąca nie uniemożliwiła przeprowadzenia dowodów. Zasadnie ocenił, że ustalenia dowodowe nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek dający podstawę do zwolnienia skarżącej z obowiązku zwrotu opłaty. Brak podstaw do twierdzenia, że zwrot opłaty za pobyt ojca w DPS stanowiłby nadmierne obciążenie. Miesięczne wynagrodzenie brutto (na początku 2016 r.) na poziomie przekraczającym regularnie 5.000 zł i możliwość dysponowania co miesiąc kwotą ponad 3.500 zł, mimo konieczności ponoszenia wydatków na opiekę zdrowotną, pozwala na zaspokojenie potrzeb bytowych, również w przypadku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. Zasadnie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że trudne relacje skarżącej z ojcem nie stanowią podstawy do zastosowania art. 104 ust. 4 ups. Oczywiście wadliwe jest powoływanie się na tezę wyroku z 7.5. 2009 r. II SA/Rz 75/09 WSA w Rzeszowie wydanego w sprawie, w której organy były związane treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego, gdyż w niniejszej sprawie takie związanie nie występowało.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji ocenił wszystkie zarzuty skargi jako bezzasadne; nie dopatrzył się również działając z urzędu, wadliwości zaskarżonej decyzji, która stanowiłaby podstawę do jej uchylenia.

Odnosząc się do żądanego na rozprawie zawieszenia postępowania sądowego ze względu na złożenie dnia 30 października 2017 r. wniosku o zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w DPS, Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była ocena legalności decyzji Kolegium z [...] września 2016 r. Działania skarżącej podjęte po tej dacie nie mogą wpłynąć na tę ocenę.

Sąd odmówił prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mając na uwadze okoliczność, że stanowisko organu odwoławczego zajęte w innej podmiotowo i przedmiotowo indywidualnej sprawie administracyjnej nie stanowi podstawy do oceny legalności zaskarżonej decyzji, a kwestie dotyczące relacji skarżącej z ojcem nie wpływają na zasady stosowania instytucji przewidzianej w art. 104 ust. 4 ups.

Skargę kasacyjną wywiodła J. O., reprezentowana przez adw. A. P. i adw. M. W., zaskarżając wyrok IV SA/Gl 1090/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa):

1. art. 156 § [1 pkt] 3 kpa przez jego zastosowanie, podczas gdy kolejna decyzja ustalająca odpłatność od dnia 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), bowiem Sąd do zarzutów odniósł się lakonicznie;

3. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o całkowite zwolnienie J. O. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w trybie art. 64 pkt 2 ups

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r., dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego "2013" [winno być "2012"] r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej;

2. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną do jej zawarcia;

3. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 kc;

4. art. 104 ust. 4 ups przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

5. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] ustalającej odpłatność z mocą wsteczną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija fakt (na co trafnie wskazał Sąd I instancji, przywołując art. 170 ppsa; s. 12-13 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 1090/16), że prawomocnym wyrokiem z 22 września 2017 r. I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z 28 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, oddalającego skargę skarżącej na decyzję z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2015 r. nr [...]. Decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] była zatem przedmiotem kontroli w sprawie kontrolowanej wyrokiem IV SA/Gl 255/16, zakończonej prawomocnym wyrokiem I OSK 704/17.

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyroki NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 727, nb 3).

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów administracji obu instancji, które prawidłowo uznały, że decyzja z [...] października 2015 r. zgodna jest z prawem, a w szczególności nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930). Do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups odniósł się szczegółowo Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 255/16, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 704/17.

Z tych względów nie zasługiwał na uznanie zarzut naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups oraz zarzut naruszenia art. 156 § [1 pkt] 3 kpa (przy czym w petitum skargi kasacyjnej autor wskazał niestarannie "art. 156 § 3 kpa", gdy z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie jako wzorca kontroli art. 156 § 1 pkt 3 kpa (s. 3 akapit 3 i 5 skargi kasacyjnej). Mimo tej niestaranności, zarzut nadawał się do rozpoznania. W wyroku I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie i szczegółowo wskazał, że brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania w którym zapadła decyzja w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organy i sądy administracyjne w niniejszej sprawie są związane prawomocnym wyrokiem I OSK 704/17 w zakresie obu tych materii.

Zarzuty naruszenia: art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie oraz art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, z uwagi na ich istotę, wymagały łącznego rozpoznania.

Uchwałą 7 Sędziów z 11 czerwca 2011 r. I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018/5/77 (dalej uchwała I OPS 7/17), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17, NSA w Składzie Poszerzonym wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ups wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 1 ups określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (in casu - 2 lutego 2012 r.), obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ups przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ups, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ, albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej przez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat zawarta w art. 61 ust. 3 ups znajduje formalnoprawną podstawę w art. 104 ust. 3 ups, zgodnie z którym wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w decyzji administracyjnej. Z art. 104 ust. 1 ups wynika, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalsze zaś ustępy art. 104 ups regulują m.in.: możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (ust. 4), kwestię przedawnienia należności, przerwy w biegu przedawnienia (ust. 5 i 6), termin, po upływie którego nie wydaje się decyzji o zwrocie należności (ust. 7). Regulacja zawarta w art. 104 ups ma charakter ogólny, bowiem - jak wynika z zakresu przedmiotowego określonego w ust. 1 - dotyczy różnych należności, opłat czy też nienależnie pobranych świadczeń określonych w ups, które podlegają zwrotowi. O tym, czy dane należności, opłaty podlegają zwrotowi czy też pobrane świadczenie jest nienależne, rozstrzygają stosowne przepisy materialnoprawne, to w tych przepisach zawarta jest materialnoprawna podstawa zwrotu. Formalnoprawną podstawą tego zwrotu jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 ust. 3 ups. Realizacja tego zwrotu będzie następowała w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym decyzja wydana w oparciu o art. 104 ust. 3 ups jest podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ups, tak jak każda decyzja administracyjna, musi wskazywać adresata decyzji, którym w tym przypadku jest osoba zobowiązana do zwrotu określonych należności w określonej wysokości. Krąg osób zobowiązanych do zwrotu określonych należności, czyli potencjalni adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ups, determinowany jest art. 104 ust. 1 ups i mogą do niego należeć osoby zobowiązane do zwrotu należności: z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej (art. 98 ups); z tytułu opłat określonych przepisami ustawy (np. art. 61 ust. 1, art. 97 ups); czy też z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 98 ups). Organ, wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ups, ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej.

Rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (uzasadnienie uchwały I OPS 7/17). W tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek orzec o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez gminę od początku pobytu zainteresowanego w domu pomocy społecznej (in casu - za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r.), bowiem brak jest podstaw, by opłaty te ponosił podatnik, jeśli są osoby, na których ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia takich opłat (art. 61 ust. 1 i 2 ups).

Orzeczenia, wskazane przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutów II. 2 i 3 skargi kasacyjnej mają charakter odosobnionych, pochodzą sprzed 9 lat i odwoływały się do błędnych rezultatów wykładni wskazanych wzorców kontroli. Późniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza uchwała I OPS 7/17, wskazują że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 ups obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ups, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ups kreuje dopiero decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ups (wyroki NSA z: 30.10.2012 r. I OSK 653/12; 9.6.2010 r. I OSK 204/10; 25.5.2017 r. I OSK 383/16; 23.3.2017 r. I OSK 2734/15; 21.6.2017 r. I OSK 825/16, cbosa; 22.9.2017 r. I OSK 704/17, Lex 2450776). Tym samym brak jest podstaw do wystąpienia przez organ pomocy społecznej do sądu powszechnego w trybie art. 64 kc (bowiem nie jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kc) z roszczeniem przeciwko osobie, wobec której obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ups, uprzednio został skonkretyzowany i zindywidualizowany począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups.

Zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ups okazał się niezasadny. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że z wnioskiem o zastosowanie art. 104 ust. 4 ups wystąpić może wyłącznie osoba zainteresowana (czego skarżąca nie uczyniła), bądź pracownik socjalny. W kontrolowanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie przeczy, że nie wystąpiła do organu ze stosownym wnioskiem, a powołuje się jedynie na pismo pełnomocnika skarżącej z 31 grudnia 2012 r. (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej), które jako złożone przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups) w żaden sposób nie mogło stanowić wniosku z art. 104 ust. 4 ups. Słusznie Wojewódzki Sąd uznał, że skarżąca uniemożliwiając pracownikowi socjalnemu aktualizacji wywiadu środowiskowego od 17 lutego 2016 r., nie stworzyła pracownikowi socjalnemu możliwości wystąpienia do organu o zastosowanie art. 104 ust. 4 ups. Takie działanie skarżącej w istocie miało cechy obstrukcji postępowania administracyjnego o zwrot należności poniesionych przez gminę na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 104 ust. 1 i 3 ups.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w ust. 4 art. 104 przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ups). Zastosowanie ust. 4 można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Judykatura słusznie podkreśla, że zastosowanie ust. 4 może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej – co do zasady – sprawie (wyrok WSA w Lublinie z 3.9.2015 r. II SA/Lu 781/14, Lex 1945142). Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej winno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana w postępowaniu wyjaśniającym (wyrok WSA w Poznaniu z 14.7.2016 r. II SA/Po 285/16, Lex 2087435; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.6.2016 r. II SA/Bd 175/16, Lex 2104627). Pośrednio wskazuje na to ustawodawca, upoważniając pracownika socjalnego do wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie należności, jej odroczenie lub rozłożenie na raty. Wnioskodawcą może być również osoba zainteresowana, a więc nie tylko świadczeniobiorca, ale każdy, kto ma interes w wydaniu przedmiotowej decyzji (np. krewni świadczeniobiorcy zobowiązani ustawowo do zwrotu). Za organ właściwy w tej sprawie należy uznać organ, który przyznał świadczenie. W zależności od tego, od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia, można wyróżnić postępowanie wszczęte na wniosek (z inicjatywy osoby zainteresowanej) oraz z urzędu (z inicjatywy pracownika socjalnego; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017 – Komentarz do art. 104). Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organu I instancji, że w sprawie nie zachodziła sytuacja majątkowa, rodzinna i życiowa, która przemawiałaby za zastosowaniem art. 104 ust. 4 ups (s. 5-6, 16-17 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 1090/16).

Złożenie wniosku przez stronę na podstawie art. 64 pkt 2 ups ponad 13 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogło wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji ani nie stanowiło przesłanki zawieszenia postępowania sadowoadministracyjnego.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 i art. 141 § 1 pkt 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli kasacyjnej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.