Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1159/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 (czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) w dniu 30 marca 2022 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu) Strona wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, które przekazane zostało Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy piśmie organu z dnia 5 sierpnia 2022 r.

Pismem z dnia 16 lipca 2022 r. (data wpływu do organu – 20 lipca 2022 r.) Skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając organowi naruszenie art. 6 w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.).

W wywiedzionej skardze, działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni;

3) przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 4 800,00 zł;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący uzasadnił swoje wnioski i zaprezentował swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian prawnych wprowadzonych mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc zarówno po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, jak i wniesieniu skargi. Z tych samych względów Sąd zobowiązany był do uwzględnienia zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.), w szczególności jej art. 100c.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który dotyczy terminów prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń, między innymi na pobyt czasowy albo pobyt stały. Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z jej art. 1 ust. 1 i 2 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż Skarżący - będący co prawda obywatelem Ukrainy – przybył do Polski w dniu 15 stycznia 2022 r. na podstawie aktualnej wizy, zaś powodem tego było dalsze podjęcie pracy, jak sam podał we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazać przy tym należy, że poprzednio przebywał w Polsce – z przerwami – od dnia 3 grudnia 2018 r.

W tym kontekście Sąd wskazuje, że - jak stanowi art. 133 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności aktu lub bezczynności bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Dodać należy także, że Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1664/17, LEX nr 2400692). Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd zwraca także uwagę, że obowiązujący począwszy od dnia 29 stycznia 2022 r. przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o cudzoziemcach"), mający wpływ na bieg terminów załatwienia sprawy, stanowi, iż decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu, tj. biegnie on dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Ustawodawca nie tylko zdecydował się na wprowadzenie nowych terminów załatwienia sprawy - odmiennych od tych wynikających z przepisów k.p.a. - lecz również te nowe terminy odniósł do zdarzeń, które również zostały wskazane w tym nowym przepisie.

Co jednak istotne, zmiany w ustawie o cudzoziemcach nie mają znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy w kontekście zarzucanej przez Skarżącego przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu, nie tylko możliwa ale i konieczna jest ocena, czy podejmowane przez organ prowadzący postępowanie czynności zmierzające do uruchomienia terminu załatwienia sprawy w sytuacjach określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte z poszanowaniem zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a.

W warunkach sprawy nie budzi wątpliwości, że pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych - w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach - wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Biorąc jednakże pod uwagę, że Strona wniosła przedmiotowe podanie za pośrednictwem operatora pocztowego, a więc nie osobiście zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda winien niezwłocznie wezwać Stronę do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).

Sąd wskazuje, że przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. definiuje przewlekłość postępowania jako sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Skarga na przewlekłość postępowania stanowi zatem środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 §1 i 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowią rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużych odstępach czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd też przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - dostępne w CBOSA).

Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

Rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na przewlekłość postępowania jest ocena, czy poszczególne czynności wykonywane są w sposób efektywny, sprawny i celowy. Należy zwrócić uwagę – na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/22, że przewidziane ustawą o cudzoziemcach terminy załatwiania spraw wyznaczają maksymalne limity czasowe, nie uchylając zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. Zatem nawet załatwienie sprawy w terminie ustawowym nie wyklucza w konkretnych okolicznościach sprawy możliwości stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone przewlekle, jeśli organ nie podejmował w racjonalnie usprawiedliwionych odstępach czasu niezbędnych czynności lub podejmował czynności pozorne, czy też nie mające znaczenia dla rozstrzyganej sprawy.

W ocenie Sądu, Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wobec braku podjęcia jakiejkolwiek czynności w postępowaniu od dnia jego formalnego wszczęcia – tj. 30 marca 2022 r., co doprowadziło do rozstrzygnięcia jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że rolą organu prowadzącego postępowanie, po stwierdzeniu, iż podanie zawiera jakiekolwiek braki formalne, jest dążenie do ich usunięcia w prawnie przewidziany sposób w celu nadania sprawie prawidłowego biegu. W warunkach sprawy, już w dacie wpływu wniosku do organu miał on świadomość, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony w sposób przewidziany w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co z kolei winno skutkować niezwłocznym wezwaniem Strony do osobistego stawiennictwa w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Skoro ustawodawca wyznaczył stronom postępowania obiektywnie krótki termin na usunięcie wadliwości w sposobie wniesienia podania ("nie mniej niż 7 dni"), prowadzi to do wniosku, że czynność ta winna być wykonana niezwłocznie tak ze strony wnoszącego podanie, jak również organu, którego wezwanie do osobistego stawiennictwa winno być wystosowane do strony bez zbędnej zwłoki. Nie wymaga ono bowiem przeprowadzania szerszej analizy sprawy i stanowi dla organu czynność powtarzalną.

Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania, że wskutek opóźnienia w wezwaniu Strony do osobistego stawiennictwa, jak też pozostawania organu w dalszym ciągu w fazie wstępnej postępowania na dzień wniesienia skargi, przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się merytorycznie sprawą, poprzez składanie ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłość Wojewody.

Choć organ powołał się w odpowiedzi na skargę na ograniczone zasoby kadrowe właściwej komórki organizacyjnej i obciążenie obowiązkami pracowników, jednakże okoliczności te nie mogą wpływać na ocenę obiektywnie istniejącego stanu przewlekłości postępowania, jak i jego kwalifikowanej postaci.

Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), mając już na względzie nowe przepisy wyżej wskazanej nowelizacji.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej – zgodnie z jej wnioskiem - sumę pieniężną w kwocie 400 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (braku jakichkolwiek działań organu przez okres, który do dnia wniesienia skargi wyniósł 4 miesiące), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie pierwszych czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.