Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 374/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 964/11 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., w sprawie II SA/Rz 964/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej także SKO) decyzją dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] utrzymało w mocy - na skutek odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Rzeszowie - decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej skarżonej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Burmistrz Gminy i Miasta Sokołów Małopolski wskazaną wyżej decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. ustalił Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu w Rzeszowie - jako zbywcy działki nr [...] o powierzchni 0,0823 ha, położonej w Sokołowie Małopolskim (objętej księgą wieczystą nr [...]) - jednorazową opłatę w wysokości 10 032,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że jej uiszczenie powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Motywując rozstrzygnięcie organ podniósł, że uchwałą nr XXIV/224/2009 z dnia 28 stycznia 2009 r. Rada Miejska w Sokołowie Małopolskim uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle "Słoneczne" w Sokołowie Małopolskim (Dz. Urz. Woj. Podkarp. Nr 11, poz. 239), ustalając w jej § 11 stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu na 30 % wartości nieruchomości. Po wejściu w życie powyższej uchwały Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie zbyła w dniu 10 września 2010 r. działkę nr [...] o powierzchni 0,0823 ha położoną w Sokołowie Małopolskim za kwotę 30 798 zł. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że wskutek uchwalenia wskazanego miejscowego planu wzrosła wartość powyższej nieruchomości. Wzrost ten obliczony jako różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującą po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości wyniósł w świetle przedmiotowego operatu 33 443 zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % daje kwotę opłaty w wysokości 10 032,90 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie. Strona odwołująca się zwróciła uwagę na błędy merytoryczne operatu szacunkowego oraz na brak zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w oparciu o który rzeczoznawca ustalił przeznaczenie i zagospodarowanie przed uchwaleniem planu działki, której dotyczy sprawa. Zdaniem Agencji, przedstawiona w operacie analiza rynku dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu nie odpowiada rzeczywistości, bowiem nie uwzględniono, że na terenie miasta Sokołów Małopolski powstają obecnie dwa nowe osiedla domków jednorodzinnych, zaś w miejscowym planie przewiduje się powstanie trzeciego, przy czym każde z nich posiada inne uwarunkowania, które bezpośrednio przekładają się na ceny gruntów. Agencja podniosła, że działki na Osiedlu Słonecznym mogą być porównywalne jedynie z działkami sprzedanymi na tym osiedlu. Wadliwy, w ocenie Agencji, jest sposób określenia cech rynkowych i ich wag dla działek budowlanych na terenie Sokołowa Małopolskiego. Ponadto operat nie zawiera stosownych obliczeń dotyczących tego, w jaki sposób określono wagi cech rynkowych, podniesiono także inne zarzuty wskazujące na nieprawidłowość operatu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. SKO podniosło, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Osiedle Słoneczne w Sokołowie Małopolskim wzrosła wartość działki nr [...] w związku ze zmianą jej przeznaczenia z działki rolnej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wzrost ten został określony w operacie szacunkowym opracowanym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia wymagane przepisami prawa (tj. art. 149-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na to rozstrzygnięcie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując argumentację odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji. Agencja ponownie zwróciła uwagę na nieprawidłowość sporządzonego w sprawie operatu. Podniosła, że przyjęcie do porównania przy dokonywaniu wyceny dla potrzeb planistycznych działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia oraz tych, które możliwości takie posiadają dowodzi tego, że w rzeczywistości przyjęto do wyceny nieruchomości nie będące do siebie podobne, a tym samym uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nieobiektywny. Nadto operat nie wskazuje, na jakiej podstawie ustalono rolniczy charakter wykorzystywania działki, której dotyczy sprawa. Agencja zwróciła uwagę, że działka nr [...] o powierzchni 0,0823 ha powstała z podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 10,6347 ha, który to podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Sokołowa Małopolskiego z dnia 12 listopada 2009 r., a zatem już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu przedmiotowego planu winny być wzięte pod uwagę nieruchomości o powierzchni podobnej do tej, jaką w dniu 27 lutego 2009 r. miała nieruchomość, która została następnie podzielona i w poszczególnych częściach zbyta. W tym zakresie strona powołała się na orzecznictwo administracyjne. Wskazane błędy operatu nie pozwalają, w jej ocenie, na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia przedmiotowej opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości można odnosić wyłącznie do działki, której sprzedaż nastąpiła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ nie może odnosić renty planistycznej do całości nieruchomości według powierzchni istniejącej w dacie uchwalenia planu miejscowego i przyjmować do wyceny działkę, która fizycznie nie istniała na dzień sporządzania operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Rzeszowie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęte kontrolą Sądu decyzje nie naruszają prawa materialnego i formalnego w sposób, który dawałby podstawę do jej uwzględnienia.

W szczególności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie potwierdziły się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytując treść tych przepisów Sąd wojewódzki wskazał, że niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który odpłatnie zbywa swoje prawo na inny podmiot. Akta administracyjne badanej sprawy wskazują, że właścicielem działki nr [...] o powierzchni 10,6347 ha objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie KW nr [...], stanowiącą tereny rolne był Skarb Państwa, a dysponentem Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie. Uchwałą z 28 stycznia 2009 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla "Słoneczne" w Sokołowie Młp. W § 11 tej uchwały Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po uchwaleniu planu miejscowego nieruchomość zmieniła przeznaczenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, Burmistrz Gminy i Miasta w Sokołowie Młp. decyzją z dnia 12 listopada 2009 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], z której powstała m.in. działka nr [...] o pow. 0,0823 ha.

Aktem notarialnym z dnia 10 września 2010 r. Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedała działkę [...]. Operat szacunkowy wyceny tej nieruchomości z dnia 27 września 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. P. określa wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego (tereny rolne) na 1.057,00 zł, a po uchwaleniu planu miejscowego (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) na 34.500,00 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, zatem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Sokołów Młp. z 23 grudnia 2010 r. ustalająca jednorazową opłatę, przy zachowaniu stawki 30%, w wysokości 10.032,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zgodna z przepisem art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed jego uchwaleniem. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego u ustalenie wysokości opłaty Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Rzeszowie ustosunkowała się do wartości działki nr [...] określonej, dla potrzeb postępowania i sformułowała zarzuty odnośnie procedury jej ustalenia przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Na te zarzuty odpowiedzi udzieliła autorka operatu szacunkowego – J. P. wyjaśniając podniesione wątpliwości. Ponieważ Skarżąca nadal kwestionuje operat szacunkowy zarzucając, że zawiera on błędy merytoryczne Sad pierwszej instancji wskazał powołując się na treść art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości. Wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W szczególności przepis art. 150 ust. 1 pkt. 1 stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, natomiast art. 154 ust. 1 - że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. dalej: rozporządzenie) wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. § 50 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości określa się wartość uwzględniając jej przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu miejscowego, a § 56 wymienia wszystkie elementy, które zawierać musi operat szacunkowy.

Sąd wojewódzki podkreślił, że przedmiotowa działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...], dokonanego po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalając wzrost wartości nieruchomości, biegła wskazała na cel wyceny, którym było pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, rodzaj (nieruchomość gruntowa o pow. 823 m2), stan nieruchomości przed uchwaleniem planu /tereny rolne/, stan po uchwaleniu planu /tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/. Biegła dokonała analizy rynku lokalnego, w której zawarła dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości została opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę. W ocenie Sądu, operat szacunkowy i wnioski wyciągnięte przez organy, wbrew zarzutom skargi, nie budzą żadnych wątpliwości i nie dają podstaw do uznania, że wartość działki została zawyżona, a wysokość opłaty planistycznej została ustalona w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny.

Wycena odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera elementy wymienione w § 56 rozporządzenia, dlatego nie narusza prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut skargi, że w operacie szacunkowym należy brać pod uwagę wielkość działki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z przepisu art. 36 ust. 4 wynika, że operat szacunkowy dotyczy działki objętej obrotem. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w Rzeszowie złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2011 r. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez przyjęcie, iż nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez przyjęcie, że operat nie zawiera błędów formalnych i odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu.

W konkluzji skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy, określa się wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Skarżąca wskazała także na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. w sprawie o sygn. II OSK 1517/07, iż "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściem w życie" i podkreśliła, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc po tej dacie działka została podzielona na mniejsze działki, to niezgodne z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalenie opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z powyższymi uregulowaniami prawnymi do ustalenia opłaty planistycznej należało przyjąć działki ewidencyjne o powierzchni około 10 ha, które odpowiadałyby działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego, tj. 27 lutego 2009 r., czyli działce nr [...] o pow. 10,6347 ha, a nie działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0823 ha, która powstała w wyniku podziału mającego miejsce 12 listopada 2009 r., czyli po wejściu w życie planu miejscowego.

Skarżąca Agencja podniosła, że wzrost wartości przedmiotowej działki w operacie jest uwarunkowany nie tylko wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także dokonanym podziałem geodezyjnym polegającym na wydzieleniu działek budowanych i dróg z dużego obszarowo terenu przeznaczonego w miejscowym planie pod zabudowę.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dodatkowo wskazała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został wydany z naruszeniem obowiązującego w dacie wydania decyzji § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2107, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do wyceny nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skarga kasacyjna nie spełnia wymogów zawartych w art. 176 p.p.s.a. albowiem wywody uzasadnienia pozostają bez związku z zarzutami zawartymi w petitum tego środka odwoławczego.

I tak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje sposób wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej rentą planistyczną. Naruszenia tego skarżąca upatruje w wadliwie dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomościach do ustalania i porównania cen działek przed zmianą planu i po jego uchwaleniu. W jej ocenie należało przyjąć do porównania działki o powierzchni ok. 10 ha, które odpowiadałyby wielkością działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu. Skarżąca podkreśliła, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę cześć wzrostu wartości nieruchomości, która jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowane uzasadnienie nie odnosi się jednak do żadnego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 i 6) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której ta pierwsza ustawa odsyła w sprawach ustalania wartości nieruchomości. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji do wyceny nieruchomości mają wprost zastosowanie przepisy Rozdziału I Działu IV tej ostatniej ustawy oraz wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia żadnego z ww. przepisów w zakresie odnoszącym się do wadliwie ustalonej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wartości nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie wskazują przepisów, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a które to naruszenie miałoby skutkować dokonaniem wadliwych ustaleń co do wysokości renty planistycznej. Natomiast jeśli skarżąca kasacyjnie kwestionuje wartości nieruchomości, których różnica stanowi rentę planistyczną ustaloną decyzją będącą przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, to w pierwszej kolejności winna skierować zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu nieruchomości, jako temu dowodowi, w oparciu o który wycena ta została sporządzona. Takie zarzuty nie zostały jednak podniesione. Godzi się zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu, który w jego ocenie został wadliwie zastosowany, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a który prowadziłby do zakwestionowania operatu szacunkowego, ale i jego zarzutów nie można wywieść z samego uzasadnienia. Jest ono bowiem tak ogólnikowe, że nie pozwala na merytoryczną ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Skarżąca nie określiła bowiem w jakim zakresie kwestionuje ów operat, to jest czy zarzuty te miałyby dotyczyć metody wyceny nieruchomości, czy też innych zawartych w niej kwestii, a jeśli tak to jakich. Jej autor ograniczył się jedynie do wskazania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., co - jak się zdaje (bo nie zostało to wprost wyrażone w skardze kasacyjnej), miałoby stanowić zarzut niezgodności stanowiska Sądu pierwszej instancji z wyrażoną w tym wyroku oceną. Wyrok sądu nie stanowi jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest jedynie stanowiskiem w jednej, konkretnej sprawie, które nie jest wiążące dla Sądu w innych sprawach (ani w oparciu o art. 190, ani 153 p.p.s.a.).

W świetle powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani nawet jej uzasadnienie nie pozwalają kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu z punktu widzenia wymogów zawartych w tym przepisie. Rzeczoznawca opisała bowiem cechy nieruchomości, które zostały wybrane do porównywania oraz ich ceny transakcyjne. Co więcej operat ten został przez J. P. uzupełniony w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r., w którym szczegółowo uzasadniła dokonany wybór nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi wskazuje się także § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia jako tego przepisu, który został naruszony przy ustalaniu opłaty planistycznej (bez szczegółowego uzasadnienia takiego zarzutu). Natomiast zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań, przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że metoda taka została zastosowana, albowiem autorka operatu dokonując analizy rynku przyjęła do porównania kilkanaście transakcji, zastosowała także współczynniki korygujące.

Wymaga natomiast podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności zarzutu naruszenia § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, albowiem zarzut ten zgłoszono dopiero na rozprawie dnia 10 maja 2013 r., a zatem znacznie po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, a zgodnie z treścią art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Brak jest także w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i to w zakresie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, w tym również co do prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości należało uznać za dokonane prawidłowo.

I wreszcie jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (tak m.in. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 300-301). Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do wypaczenia ratio legis tego przepisu i niewątpliwie stanowić źródło nadużyć ze strony właścicieli, którzy w celu uniknięcia wnoszenia tej opłaty zbycia ostatniej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonywaliby po upływie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 tej ustawy, co skutkowałoby wygaśnięciem roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że zaistniały przesłanki wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające naliczenie opłaty planistycznej. Niesporne jest bowiem, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, a właściciel, po uchwaleniu tego planu, zbywał część tej nieruchomości.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjną.

Z tych względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a.- orzeczono, jak w sentencji wyroku.