Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 870/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19c, art. 19d, art.19e
journal: Dz.U. 2020 poz 1057
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg Wojewody Wielkopolskiego na uchwały Rady Miejskiej Leszna 1. z dnia 10 marca 2016 r. nr XIX/253/2016 w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych; 2. z dnia 26 września 2018 r. nr LII/707/2018 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych; 3. z dnia 20 października 2016 r. nr XXVII/342/2016 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości; 2. zasądza od Miasta Leszna na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 06 września 2021 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Leszna nr XIX/253/2016 z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych (Dz.U.Woj.Wlkp. z 2016 r., poz. 2252), zaskarżając ją w części, a żądaniem skargi obejmując stwierdzenie nieważności jej

§ 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 w zakresie zwrotów "co najmniej 10% wartości zadania", "co najmniej 20% wartości zadania", "co najmniej 2 osoby", a także załącznik nr 1 do tej uchwały, a ponadto domagając się zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 19c ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1057, z późn. zm.), będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie poprzez określenie w uchwale treści i elementów wniosku o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej;

2. naruszenie art. 19c ustawy o wolontariacie oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46) będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie poprzez określenie procedury oceny formalnej wniosku;

3. naruszenie art. 19c oraz art. 19g ustawy o wolontariacie, będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia kosztorysu;

4. naruszenie art. 19c oraz art. 19e ustawy o wolontariacie, będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie poprzez określenie minimalnego udziału finansowego wnioskodawcy oraz minimalnego wkładu własnego w formie pracy społecznej wnioskodawcy w realizację zadania w ramach inicjatywy lokalnej;

5. naruszenie art. 19c ustawy o wolontariacie, będące przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie poprzez określenie minimalnej liczby uczestników inicjatywy lokalnej.

W motywach uzasadnienia skargi Wojewoda wyjaśnił, że art. 19c ustawy o wolontariacie stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej.

Wojewoda wskazał, że Rada uregulowała w § 2 uchwały w sposób wiążący kwestie dotyczące treści i elementów składowych (załączników) wniosku o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W załączniku nr 1 do uchwały zawarto natomiast wzór karty oceny wniosku pod względem formalnym, podczas gdy - w ocenie Wojewody - zgodnie z art. 19c ustawy o wolontariacie Rada nie była uprawniona do stanowienia o treści i elementach wniosku o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Zdaniem Wojewody, Rada na podstawie wskazanego przepisu ustawy dysponuje wyłącznie upoważnieniem do określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny omawianych wniosków, a więc do dokonania opisu procedury, przy pomocy której następuje ocena już złożonego wniosku o realizację zadania publicznego oraz wskazania, jakie kryteria będą miały zastosowanie przy tej ocenie. Wojewoda podniósł, że ustawa o wolontariacie nie przesądza o formie zewnętrznej ani też o elementach wniosku składanego do jednostki samorządu terytorialnego o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, wskazując jedynie w art. 19 ust. 2, że wniosek ten stanowi wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda zakwestionował także § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, w myśl którego komórka urzędu właściwa w zakresie realizacji danej inicjatywy lokalnej "w razie potrzeby wzywa Wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących danych w terminie 7 dni roboczych". Wojewoda zauważył, że wniosek o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej stanowi, zgodnie z art. 19b ust. 2 ustawy o wolontariacie, wniosek w rozumieniu k.p.a. Natomiast kwestię przyjmowania i rozpatrywania wniosków szczegółowo reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46, zwane dalej także "rozporządzeniem"). Sytuację, gdy z treści wniosku nie można należycie ustalić jego przedmiotu, reguluje przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia. W opisanym przypadku wzywa się wnoszącego wniosek do złożenia, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnienia lub uzupełnienia, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z kolei przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia pozwala na pozostawienie bez rozpoznania wniosków niezawierających imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego.

Kwestionując zgodność z prawem § 2 pkt 9 lit. c i lit. d uchwały, a także § 4 ust. 1 uchwały (tabela – Kryterium II, Kryterium IV i Kryterium V), Wojewoda podniósł, że wprowadzenie obowiązku partycypowania przez wnioskodawcę w kosztach realizacji inicjatywy obywatelskiej w sposób istotny narusza przepis art. 19e ustawy o wolontariacie, określający treść zobowiązania wnioskodawcy w zakresie realizacji inicjatywy lokalnej, jak również został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19c ustawy o wolontariacie. Zdaniem Wojewody, ustawodawca pozostawia wybór wnioskodawcy, w jaki sposób chce uczestniczyć w realizacji zgłoszonego przez siebie zadania, nie wprowadzając ograniczeń w postaci minimalnej partycypacji finansowej wnioskodawcy. Narzucenie więc przewidzianego w zaskarżonej uchwale obowiązku wniesienia wkładu finansowego w minimalnej wysokości 10% wartości zadania wyklucza zupełnie osoby chcące uczestniczyć w inicjatywie lokalnej poprzez świadczenie pracy społecznej czy poprzez wniesienie wkładu rzeczowego. Podobnie, sytuacja wygląda w przypadku § 4 ust. 1 uchwały (tabela - Kryterium V) odnoszący się do wkładu własnego wnioskodawcy w formie pracy społecznej, gdzie za istotnie naruszający ustawę uznać należy wymóg minimalnej partycypacji - co najmniej 20% wartości zadnia. W ocenie organu nadzoru za niezgodne z prawem należy uznać również postanowienia uchwały określające minimalną liczbę uczestników inicjatywy lokalnej (tabela - Kryterium II).

Wojewoda zakwestionował także § 2 pkt 9 uchwały ze względu na jego wydanie z przekroczeniem delegacji ustawowej i istotne naruszenie art. 19g ustawy o wolontariacie. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że kosztorys opracowywany jest wspólnie przez wnioskodawcę i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego już na etapie realizacji wniosku, a nie ma być elementem treściowym wniosku o realizację zadania publicznego

W odpowiedzi na skargę z dnia 06 października 2021 r. Prezydent Miasta Leszna wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na uwzględnienie treści skargi i w konsekwencji przystąpienie do projektowania nowej uchwały Rady Miejskiej Leszna uwzględniającej wszystkie zarzuty Skarżącego.

Pismem z dnia 06 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Leszna uzupełnił stanowisko w sprawie, wykonując wezwanie Sądu. Wskazano, że przedmiotowa uchwała nie była formalnie konsultowana w trybie uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 t. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 z późn. zm.), gdyż takiego wymogu nie zawierał przepis kompetencyjny – art. 19c tejże ustawy. Ponadto z uchwały w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych nie wynika, że każdy projekt prawa miejscowego podjęty na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podlega konsultacjom. Dodano, że w dniu 28 października 2021 r. Rada Miejska Leszna podjęła uchwałę Nr XLIII/567/2021 w sprawie określenie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych (Dz.Urz.Woj.Wlkp. pod poz. 8451), która uchyliła zaskarżoną uchwałę i jednocześnie uwzględniła zarzuty skarżącego.

Opisana skarga Wojewody na uchwałę nr XIX/253/2016 Rady Miejskiej Leszna z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych (Dz.U.Woj.Wlkp. z 2016 r., poz. 2252) została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 870/21. Jednocześnie, w powyższej skardze, Wojewoda Wielkopolski wskazał, że wniesione zostaną oddzielne skargi na dalsze uchwały Rady Miejskiej Leszna powiązane z powyżej zaskarżoną uchwałą.

Pismem z dnia 06 września 2021 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę nr XXVII/342/2016 Rady Miejskiej Leszna z dnia 20 października 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych (Dz.U.Woj.Wlkp. z 2016 r., poz. 6364) również zaskarżając ją w części – a żądaniem skargi obejmując stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 2 w zakresie zwrotów "co najmniej 10% wartości zadania", "co najmniej 20% wartości zadania", "co najmniej 2 osoby" oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę tę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Po 872/21.

W odpowiedzi na tę skargę Prezydent Miasta Leszna wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na uwzględnienie treści skargi i w konsekwencji przystąpienie do projektowania nowej uchwały Rady Miejskiej Leszna uwzględniającej wszystkie zarzuty Skarżącego.

Pismem z dnia 06 września 2021 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł również skargę na uchwałę nr LII/707/2018 Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 września 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych (Dz.U.Woj.Wlkp. z 2018 r., poz. 7943), zaskarżając ją w części, a żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, § 1 pkt 3 w zakresie zwrotów "co najmniej 10% wartości zadania", "co najmniej 20% wartości zadania", "co najmniej 2 osoby", § 1 pkt 4 oraz Załącznika nr 1 do uchwały, a ponadto zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę tę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Po 871/21.

W odpowiedzi na tę skargę z dnia 06 października 2021 r. Prezydent Miasta Leszna wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na uwzględnienie treści skargi i w konsekwencji przystąpienie do projektowania nowej uchwały Rady Miejskiej Leszna uwzględniającej wszystkie zarzuty Skarżącego.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2021 r. (k. 72 akt sąd., sygn. akt IV SA/Po 870/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o połączeniu sprawy o sygn. IV SA/Po 870/21 ze sprawami o sygn.: IV SA/Po 871/21 oraz IV SA/Po 872/21 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o prowadzeniu sprawy dalej pod sygn. IV SA/Po 870/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021, poz. 1372 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej również jako: k.p.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanych uchwał Rady Miejskiej Leszna, tj.:

1. uchwały z dnia 10 marca 2016 r. nr XIX/253/2016 w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych – (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2016, poz. 2252 - dalej również jako: "Uchwała z 10 marca 2016 r.");

2. uchwały z dnia 20 października 2016 r. nr XXVII/342/2016 zmieniającej uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych - – (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2016, poz. 6364 - dalej również jako: "Uchwała z 20 października 2016 r.");

3. uchwały z dnia 26 września 2018 r. nr LII/707/2018 zmieniającej uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych – (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2018, poz. 7943 - dalej również jako: "Uchwała z 26 września 2018 r.");

wykazała, że skargi Wojewody Wielkopolskiego są zasadne.

Dokonując kontroli zaskarżonych uchwał Sąd miał na uwadze, że Rada Miejska Leszna uznając zasadność skarg Wojewody Wielkopolskiego podjęła konkretne działania służące wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości i powołując się na te okoliczność Prezydent Miasta Leszna domagał się umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego we wszystkich trzech sprawach.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do wniosków odpowiedzi na skargi i ich argumentacji, Sąd wskazuje, że jakkolwiek zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.), to od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

Taka sytuacja w ocenie Sądu, ma miejsce w niniejszych sprawach. Należy zwrócić uwagę, że podniesione przez Wojewodę wady Uchwał z dnia 10 marca 2016 r.; z 20 października 2016 r. oraz 26 września 2018 r. istniały i pozostawały nieusunięte, aż do 30 listopada 2021 r. Utrata mocy wadliwych przepisów nastąpiła z dniem 01 grudnia 2021 r. kiedy weszła w życie uchwała Rady Miejskiej Leszna z dnia 28 października 2021 r. nr XLIII/256/2021 w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatyw lokalnych (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2021, poz. 8451), na mocy § 4 której moc utraciła Uchwała z dnia 10 marca 2016 r. To oznacza, że nadal w toku pozostawać mogą sprawy inicjowane wnioskami złożonymi na zasadach określonych w zaskarżonych Uchwałach, jak również trwać może realizacja zadań publicznych prowadzona na podstawie kosztorysów i harmonogramów prac załączonych

- zgodnie z wymogami zaskarżonych Uchwał - do wniosków o realizację zadania publicznego. Ewentualne konsekwencje rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a w sposób nieuprawniony przerzuconymi na wnioskodawcę obowiązkami przedstawienia harmonogramu prac czy kosztorysu, w ocenie Sądu - pomimo uchylenia zaskarżonych Uchwał - mogłoby nadal obciążać wnioskodawców. Daltego konieczne stało się stwierdzenie ich nieważności.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych uchwał stanowią przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 239 – w przypadku Uchwał z 10 marca 2016 r. nr XIX/253/2016 oraz z 20 października 2016 r. nr XXVII/342/2016) oraz (Dz.U. z 2018, poz. 450 – w przypadku Uchwały z dnia 26 września 2018 r. nr LII/707/2018) – dalej również jako: "u.p.p.w.".

W rozpatrywanej sprawie ustawowy przepis upoważniający radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego jest zawarty w art. 19c ust. 1 u.p.p.w. i na jego podstawie, którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej.

1. Wojewoda Wielkopolski zażądał stwierdzenia nieważność § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. podnosząc, że w jego ocenie, Rada Miejska Leszna wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, bowiem ustawodawca nie uprawniał rady do stanowienia o treści i elementach wniosku o realizację zadania publicznego.

Odnosząc się do opisanego powyżej zarzutu należy wskazać, że w istocie konsekwentnie sądy administracyjne przyjmują, że organy stanowiące gmin nie zostały przez ustawodawcę upoważnione do określania elementów składowych oraz wzorów wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 05 grudnia 2011 r. sygn. III SA/Wr 570/11, WSA w Olsztynie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. II SA/Ol 1061/15). Należy jednak zwrócić uwagę, że odmienne stanowisko w tej kwestii prezentowane jest w literaturze przedmiotu (por. J. Blicharz [w:] Komentarz do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie [w:] Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, Warszawa 2012, art. 19(c) oraz P. Staszczyk [w:] Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2013, art. 19(c).

Sąd, w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym stoi na stanowisku, że akty prawa miejscowego - w przeciwieństwie do rozporządzeń, które wydawane są "na podstawie szczegółowego upoważnienia" (art. 92 konstytucji RP) – wydawane są "na podstawie i w granicach upoważnień" (art. 94 Konstytucji RP). Dlatego też Sąd, nie podziela argumentacji a limie odrzucającej możliwość określenia elementów składowych wniosku, w sytuacji gdy na podstawie art. 19c ust. 2 u.p.p.w. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, dokonując oceny wniosku, bierze pod uwagę szczegółowe kryteria oceny wniosku oraz jego celowość z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej. Dlatego też Sąd sprawę niniejszą rozpoznający przeprowadził kontrolę treści § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. i dopiero w oparciu o poczynione podczas niej ustalenia, stwierdził, że przepis ten był obarczony wadami, które przesądziły o konieczności stwierdzenia jego nieważności w całości. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że we wprowadzeniu do wyliczenia zawartego w § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. posłużono się zwrotem "w szczególności" formułując w ten sposób katalog otwarty elementów, które - jak wskazano - "powinien" zawierać wniosek o realizację zadania publicznego. Już sam ten fakt czyni zaskarżony przepis wadliwym. Ponadto analiza ustalonych w § 2 wymogów, których spełnienie jest wymagane wskazuje, że obejmowały one:

1) nazwę i opis zadania ze wskazaniem miejsca wykonywania;

2) termin realizacji zadania;

3) informację o grupie inicjatywnej;

5) szczegółowy zakres rzeczowy zadania wraz z propozycją harmonogramu realizacji;

6) opis dotychczas wykonanych prac;

7) opis kolejnych działań planowanych przy realizacji zadania;

8) określenie liczby osób, którym służyć będzie inicjatywa lokalna;

9) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji inicjatywy w tym:

a) całkowity koszt (szacunkowy koszt w przypadku inicjatywy inwestycyjnej),

b) wnioskowaną wysokość dofinansowania (maksymalnie 10 tys. zł dla zadań w zakresie działalności, o której mowa w art. 19b ust. 1 pkt 2-6 ustawy) oraz planowany sposób jej wydatkowania,

c) oświadczenie o zgromadzonych środkach finansowych na poziomie nie niższym, niż 10% kosztu realizacji zadania wraz z deklaracją zaangażowania tych środków w realizację zadania,

d) informację o ewentualnych innych źródłach finansowania;

10) informację na temat dotychczasowych zadań realizowanych we współpracy z administracją publiczną;

11) imiona i nazwiska osób reprezentujących grupę inicjatywną wraz z podpisami:

a) w przypadku organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

- kopie aktualnego dokumentu rejestracyjnego podmiotu,

- pisemne oświadczenie mieszkańców, których dany podmiot reprezentuje potwierdzające ich zaangażowanie w realizację zadania publicznego,

b) w przypadku osób fizycznych i nieformalnych grup mieszkańców: - pisemne oświadczenie wszystkich osób wchodzących w ich skład potwierdzające zaangażowanie w realizację zadania publicznego oraz wskazujące osobę lub osoby, przez które będą reprezentowane.

12)inne załączniki np.: kosztorys inwestorski, projekty budowlane, decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie realizacji zadania.

Analizując poszczególne punkty § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. należało wziąć pod uwagę, że z woli ustawodawcy wyrażonej literalnie w art. 19g u.p.p.w. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wspólnie z wnioskodawcą opracowuje dokumenty niezbędne do przeprowadzenia inicjatywy lokalnej, w tym harmonogram i kosztorys. To jednoznaczne brzmienie art. 19g u.p.p.w. dowodzi jawnej niezgodności wymogów sformułowanych w § 2 pkt 7 (harmonogram) oraz pkt 9 (kalkulacja kosztów) Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. z przepisem art. 19g u.p.p.w.

W pozostałym zakresie przepis § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. okazał się wadliwy nie tylko przez wzgląd na katalog otwarty nim ustanowiony, ale również z uwagi na naruszenie zasady określoności prawa. Zaskarżona Uchwała jako akt prawa miejscowego winna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wynika to z zasady określoności prawa, jak i z "Zasad techniki prawodawczej". Jedną z zasad określonych w tym rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 ZTP). Warto też w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009/9/138), z którego wynika, że na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie tworzenia prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gd 62/19).

Tymczasem, na gruncie § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. już posłużenie się zwrotem "powinien zawierać w szczególności" powoduje, że nie jest jasne jakie są obligatoryjne elementy wniosku. Nie wiadomo czy wskazanie we wniosku wszystkich elementów, o których mowa w pkt 1-12, jest dobrą wolą czy też obowiązkiem wnioskodawcy, a z uwagi na użyty zwrot "w szczególności" nie jest też jasne, jakich jeszcze informacji na etapie składania wniosku może domagać się jego adresat, jak również jakie konsekwencje wiążą się ze spełnieniem (bądź nie) tych dodatkowych warunków, np. czy może on pozostawić bez rozpoznania wniosek pozbawiony niewymienionych w treści § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. elementów. Ponadto od wnioskodawcy wymaga się podania "terminu realizacji zadania" (pkt 2). Nie jest jednak wiadome czemu służyć ma spełnienie tego wymogu, a w konsekwencji, na ile wiążący ma być wskazany przez wnioskodawcę termin, jakie ewentualnie konsekwencje wiążą się z uchybienie jemu, czy wymóg dotyczy terminu prognozowanego, postulowanego czy jeszcze innego. W pkt 3 sformułowano wymóg przedstawienia "informacji o grupie inicjatywnej" nie konkretyzując, o jakiego rodzaju informacje dokładnie chodzi, co w zestawieniu z pkt 11 § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. powoduje, że intencje prawodawcy lokalnego w tym zakresie także pozostają nieczytelne.

Powyżej opisane wady powodują, że w istocie nie sposób jednoznacznie ustalić na podstawie § 2 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. jakim konkretnie wymogom musi odpowiadać składany wniosek o realizację zadania publicznego. Tymczasem, zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Analiza postanowień Uchwały z 20 października 2016 r. oraz Uchwały z dnia 26 września 2018 r. wskazuje, że opisanych powyżej wad Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. nie usunięto, nadając nowe brzmienie przepisowi § 2. Przepis ten po zmianach nadal zawiera katalog otwarty elementów, które "powinien" zawierać wniosek, nadal formułuował wymóg przedstawienia kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji inicjatywy (pkt 6 § 2 Uchwały z dnia 26 września 2018 r.), przedstawienia kosztorysu inwestorskiego (pkt 9 § 2 Uchwały z dnia 26 września 2018 r.), wymóg wskazania terminu realizacji inwestycji (pkt 2 § 2 Uchwały z dnia 26 września 2018 r.) oraz informacji o grupie inicjatywnej (pkt 3 § 2 Uchwały z dnia 26 września 2018 r.), co wobec brzmienia pkt 8 § 2 Uchwały z dnia 26 września 2018 r. aktualnymi czyniło opisane powyżej zarzuty. Opisanych powyżej wad wszystkich trzech Uchwał z dnia 10 marca 2016 r.; z 20 października 2016 r. oraz 26 września 2018 r. - w zakresie § 2 - nie usunięto, aż do czasu kiedy moc utraciła Uchwała z dnia 10 marca 2016 r. Utrata mocy wadliwego § 2 nastąpiła w istocie z dniem 01 grudnia 2021 r., kiedy uchwała z dnia 28 października 2021 r. weszła w życie.

2. Wojewoda Wielkopolski zasadnie też zażądał stwierdzenia nieważność § 3 ust. 1 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. podnosząc, że w jego ocenie Rada Miasta Leszna przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Przepis ten stanowił, że wnioski złożone do Prezydenta po zarejestrowaniu zostają przekazane do komórki Urzędu właściwej w zakresie realizacji danej inicjatywy lokalnej, która w razie potrzeby wzywa Wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących danych w terminie 7 dni roboczych. W tym zakresie Sąd zgadza się z Wojewodą, że art. 19b ust. 2 ustawy, ustalający, że w wniosek, o którym mowa w ust. 1, jest wnioskiem w rozumieniu k.p.a., przesądza o tym, że do postępowania w sprawie załatwienia takiego wniosku stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 19c ust. 1 ustawy nie może zatem modyfikować terminu załatwienia wniosku.

Analiza postanowień Uchwały z 20 października 2016 r. oraz Uchwały z dnia 26 września 2018 r. wskazuje, że zmiany wprowadzane tymi Uchwałami, w ogóle nie dotyczyły § 3 ust. 1 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. W konsekwencji utrata mocy wadliwego § 3 nastąpiła dopiero z dniem 01 grudnia 2021 r., kiedy uchwała z dnia 28 października 2021 r. weszła w życie.

3. Wojewoda Wielkopolski zażądał ponadto stwierdzenia nieważność § 4 ust. 1 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. w zakresie zwrotów: "co najmniej 10% wartości zadania", "co najmniej 20% wartości zadania", "co najmniej 2 osoby" oraz załącznika do Uchwały z dnia 10 marca 2016 r.

W § 4 ust. 1 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. ustalono - w formie tabeli - kryteria oceny wniosków. Kryterium II określono jako "Liczbę uczestników inicjatywy lokalnej (co najmniej 2 osoby)". W formie tabeli przypisano punktację (1-6) uzależnioną od liczby wnioskodawców, w następujący sposób: "2-4 osoby" – 1 pkt; "5-7 osób" – 2 pkty; "8-10 osób" – 3 pkty; "11-13 osób" – 4 pkty; "14-16 osób" – 5 osób; "Powyżej 17 osób" – 6 pkt.

Zasadnie, w ocenie Sądu, Wojewoda zakwestionował § 4 ust. 1 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. w zakresie Kryterium II. Na podstawie art. 19b ust. 1 u.p.p.w. w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego. Kryterium II ustanawia minimalną liczbę uczestników inicjatywy lokalnej, czego literalnie nie czyni ustawodawca. Nie jest też jasne, jak Kryterium II miałoby być punktowane w przypadku inicjatyw organizacji pozarządowych, osób prawnych, stowarzyszeń, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.p.p.w. kiedy wniosek składa jeden podmiot prawa zrzeszający wiele osób fizycznych.

Analiza postanowień Uchwały z 20 października 2016 r. oraz Uchwały z dnia 26 września 2018 r. wskazuje, że zmiany wprowadzane tymi uchwałami, nie usunęły opisanej wady § 4 ust. 1. W konsekwencji utrata mocy tego przepisu w zaskarżonym zakresie nastąpiła dopiero z dniem 01 grudnia 2021 r., kiedy uchwała z dnia 28 października 2021 r. weszła w życie.

Zasadnie też, w ocenie Sądu, Wojewoda zakwestionował § 4 ust. 1 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r. w zakresie Kryterium IV, stanowiącego: "Wkład własny grupy inicjatywnej – Udział finansowy wnioskodawcy w realizacji zadania (co najmniej 10% wartości zdania)". W formie tabeli przypisano punktację "10-20% wartości zadania" – 1 pkt; "Powyżej 20% - do 25% wartości zadania" – 2 pkt; "Powyżej 25% - do 30% wartości zadania" – 3 pkt; "Powyżej 30% - do 35% wartości zadania" – 4 pkt; "Powyżej 35% - do 40% wartości zadania" – 5 pkt; "Powyżej 40% wartości zadania" – 6 pkt. Z kolei w zakresie Kryterium V przyjęto, że "Wkład własny grupy inicjatywnej – Wkład własny wnioskodawcy w formie pracy społecznej (co najmniej 20% wartości zdania)".

Opisane powyżej rozwiązania w zakresie punktowania Kryterium IV i V stanowią prostą konsekwencję ustanowionego przez Radę Miejską Leszna przerzucenia w całości na wnioskodawcę wymogu przygotowania kosztorysu i przedstawienia tej kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji inicjatywy we wniosku (§ 2 pkt 9 Uchwały z dnia 10 marca 2016 r.). Z obarczeniem wnioskodawcy obowiązkiem, którego realizacja z woli ustawodawcy ma przebiegać we współpracy pomiędzy wnioskodawcą a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (art. 19g u.p.p.w.) powiązano bardzo konkretne konsekwencje, na etapie oceny wniosku, co z kolei prowadzi do naruszenia dalszych przepisów u.p.p.w.

Na podstawie art. 19e u.p.p.w. zobowiązanie wnioskodawcy może polegać na świadczeniu pracy społecznej, na świadczeniach pieniężnych lub rzeczowych. Z woli samego ustawodawcy zobowiązanie wnioskodawcy może mieć charakter niepieniężny. W tej sytuacji formułowanie, na poziomie aktu prawa miejscowego, wymogu finansowego udziału wnioskodawcy w realizacji zadania i to na poziomie co najmniej 10% wartości zadania oraz pracy społecznej na poziomie co najmniej 20% wartości zadania jest sprzeczne z ustawą. Nie jest też jasne, jakimi kryteriami wnioskodawca ma się posłużyć czacując ten procentowy udział pracy społecznej względem wartości zadania.

Zważywszy na przyjętą redakcję i sposób oceny Kryterium IV i V nie jest możliwe usunięcie wskazywanych przez Wojewodę wad regulacji poprzez samo usunięcie zwrotów "co najmniej 10% wartości zadania", "co najmniej 20% wartości zadania", "co najmniej 2 osoby". Przyjęta przez Radę Miejską Leszna punktacja, w ogóle nie przewiduje możliwości poddania ocenie wniosków, które nie będą deklarowały minimum 10% udziału finansowego oraz wkładu w formie pracy społecznej o wartości minimum 20% wartości zadania. W konsekwencji przy tak określonych kryteriach, nie jest możliwe w ogóle poddanie ocenie merytorycznej wniosku, który nie zawiera przedstawionego przez wnioskodawcę kosztorysu.

Analiza postanowień Uchwały z 20 października 2016 r. oraz Uchwały z dnia 26 września 2018 r. wskazuje, że zmiany wprowadzane tymi uchwałami, nie usunęły opisanych wad § 4 ust. 1. W konsekwencji utrata mocy tego przepisu w zaskarżonym zakresie nastąpiła dopiero z dniem 01 grudnia 2021 r., kiedy uchwała z dnia 28 października 2021 r. weszła w życie.

W ocenie Sądu pomimo, że zaskarżone Uchwały zostały zakwestionowane przez Wojewodę w części, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem konieczne stało się stwierdzenie ich nieważności w całości. Zdaniem Sądu wyeliminowanie wyłącznie zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów tych Uchwał, powodowałoby, że zaskarżone Uchwały jako niekompletne nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym.

W związku z powyższym, w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonych Uchwał, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych Uchwał w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a. oraz art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od organu - stawki minimalne - kosztów zastępstwa procesowego Wojewody - w każdej - z połączonych spraw.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.