Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 25/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 §  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 26 ust.  1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. i . D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. M. D. i Z. D. (dalej jako: Strona skarżąca, Skarżący) zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ) z dnia [...] listopada 2020 r., nr: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr: [...], nakazującej M. i Z.D. usunięcie wskazanych odpadów.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. Strona skarżąca wystąpiła do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., nakazującej im usunięcie odpadów: o kodzie 16 03 03* - nieorganiczne odpady zawierające substancje niebezpieczne, w ilości ok. 380 ton, znajdujących się na działce położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] oraz o kodzie 17 01 01 - odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, w ilości ok. 40 ton, znajdujących się na działce położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w oznaczonym terminie do 15 marca 2016 r., ze wskazaniem, iż odpady powinna odebrać specjalistyczna firma, posiadająca stosowne do tego zezwolenie oraz przemieścić je do miejsca do tego przeznaczonego zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie, Skarżący zobowiązani zostali także do przedstawienia w Urzędzie Gminy [...] karty przekazania odpadów, po wykonaniu nałożonego obowiązku.

Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na kwalifikacji znajdujących się na ich nieruchomości surowców jako odpadów i przydzieleniu im kodów wskazanych w decyzji, w sytuacji, gdy surowce te stanowiły wapno nawozowe, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ponadto skarżący zarzucili, że organ I instancji w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie dowodowe. Do akt sprawy nie zostały dołączone protokoły z czynności terenowych mających na celu zbadanie próbek materiału składowanego na działce Strony skarżącej. Podczas "rzekomej" kontroli nie było na terenie posesji Skarżących, dlatego nie są w stanie ocenić poprawności wykonanych badań lub wykazać, czy w ogóle miały miejsce. Strona skarżąca powołała się na ekspertyzę sporządzoną przez [...], z której ma wynikać, że materiał składowany na ich działce ma właściwości nawozowe. W ocenie skarżących Wójt Gminy [...], dysponując dwiema sprzecznymi opiniami, powinien dopuścić dowód z kolejnej opinii biegłego. Niedopuszczenie takiego dowodu, zdaniem skarżących, świadczy o rażącym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego przez organ, określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Zdaniem organu, brak przesłanek określonych w pkt. 1 oraz w pkt. od 3 do 7 jest oczywisty i nie wymaga szerszych rozważań. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, w tym ze wskazanymi przez skarżących przepisami art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 4 ust. 3 i art. 26 ustawy, przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923) jak również z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Z przytoczonego wyżej art. 26 ust. 2 ustawy wynika, iż w przypadku niewykonania przez posiadacza odpadów obowiązku niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje mu usunięcie odpadów z tego miejsca.

Z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której legalność jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, wynika, że zostało ustalone, iż na nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej nr geodezyjnymi [...], składowane są odpady o kodach: 16 03 03* - nieorganiczne odpady zawierające substancje niebezpieczne oraz 17 010 01 - odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. W ocenie Kolegium, okoliczność ta nie budzi wątpliwości.

Organ podkreślił, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, nakazującej im usunięcie odpadów Wójt Gminy [...] nie dysponował ekspertyzą przeprowadzoną na zlecenie Skarżących, przez [...], której wyniki mają przeczyć ustaleniu, iż zgromadzona na działce nr [...] substancja stanowi odpad. Z załączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kopii tej ekspertyzy wynika, iż została ona opracowana już po wydaniu zaskarżonej decyzji (jest opatrzona datą 15 maja 2016 r.), a więc ze względów oczywistych, wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy [...] nie mógł dysponować tą ekspertyzą. Z tego względu, jako chybiony ocenił zarzut, iż dysponując dwiema sprzecznymi ze sobą opiniami w zakresie substancji znajdujących się na ich nieruchomości i nie przeprowadzając dowodu z kolejnej opinii biegłego, która rozstrzygnęłaby wątpliwości co do rodzaju tych substancji, Wójt Gminy [...] rażąco naruszył reguły postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, bowiem z akt sprawy wynika, iż Skarżący nie wskazali posiadacza odpadów znajdujących się na ich nieruchomości, mimo, iż Wójt Gminy [...] wezwał ich, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, do przekazania informacji, kto jest wytwórcą tych odpadów. Zatem, w myśl przyjętego przez organy i sądy administracyjne sposobu wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, Wójt Gminy [...] nie miał obowiązku przeprowadzania z urzędu dowodów na okoliczność ustalenia posiadacza tych odpadów, gdyż domniemanie iż właściciel nieruchomości jest jednocześnie właścicielem odpadów nie zostało obalone.

Zdaniem organu wątpliwości nie budzi również to, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 26 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21 z późn. zm., dalej także jako: "ustawa o odpadach").

Wnioskiem z dnia 20 października 2020 r. Strona skarżąca zażądała ponownego rozpoznania sprawy rozpatrzonej decyzją SKO w [...] z dnia [...] października 2020 r. (nr jak wyżej).

Po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] października 2020 r. (nr jak wyżej). W uzasadnieniu decyzji wskazano: Kolegium dokonało kontroli, czy wystąpiła w sprawie przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, a także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Kolegium objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta Gminy [...] nie stoi w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, w tym ze wskazanymi przez skarżących przepisami art. 3 ust. 1 pkt 6. art. 4 ust 3 i art. 26 ustawy o odpadach, jak również art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Zakwalifikowanie substancji znajdujących się na działkach nr [...] nie było działaniem arbitralnym i bezpodstawnym. Okoliczność, że są to odpady, wynikała ze sprawozdania z badań nr [...] Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Pracowania w [...] z dnia 8 stycznia 2016 roku, które znajduje się w aktach sprawy. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji Wójt Gminy [...] nie dysponował ekspertyzą przeprowadzoną na zlecenie skarżących przez [...], której wyniki mają przeczyć ustaleniu, iż zgromadzona na działce nr [...] substancja stanowi odpad. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie narusza również art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] nie została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto w ocenie Kolegium decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie występuje zatem przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślił również, że organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania jest jedynie ocena prawidłowości wydania decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżono wskazaną wyżej decyzję w całości, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

1. art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nadto niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na wynik sprawy (tj. brak wyczerpujących ustaleń w zakresie kwalifikacji znajdujących się na nieruchomości Skarżących surowców oraz w zakresie ustalenia posiadacza odpadów).

2. art 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. ustawy o odpadach, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] wobec uzyskania przez ten organ informacji, że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej (tj. w sprawie miało miejsce ustalenie błędnej kwalifikacji substancji znajdujących się na nieruchomości Skarżących jako odpadów),

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sytuacji gdy przy jej wydaniu doszło do wydania przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej,

4. art. 158 § 1 k.p.a. poprzez dwukrotną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż zachodzą przesłanki ustawowe do stwierdzenia nieważności skarżonej we wniosku decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 października 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz Skarżących od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono zarys historyczny sprawy, w którym wskazano m. in., że w związku z zawiadomieniem Wójta Gminy [...] o możliwości popełnienia przestępstwa przez Skarżących poprzez składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. o czyn wskazany z art. 183 § 1 Kodeksu karnego wszczęto śledztwo, prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...]. Ze względu na brak zaistnienia ustawowych znamion czynu zabronionego, postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r., na podstawie art. 17 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania karnego umorzono śledztwo. W ocenie Strony skarżącej, doszło do wydania decyzji Wójta Gminy [...] z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą decyzji Wójta Gminy [...] była błędna kwalifikacja zgromadzonych na działce substancji, co spowodowało naruszenie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Doszło do bezpodstawnego uznania, iż Skarżący magazynują odpady. Skarżący podkreślili także, iż do akt sprawy nie zostały dołączone protokoły z czynności terenowych, które miały na celu zbadanie próbek materiału składowanego na ich działce. W trakcie prowadzonej kontroli na terenie posesji Skarżący nie byli obecni, w związku z czym nie mogli oni ocenić poprawności wykonanych badań oraz wykazać, czy miały one w ogóle miejsce. Wydana decyzja jest sprzeczna z wynikami badania substancji znajdujących się na działce Skarżących, na co wskazano w badaniu przeprowadzonym przez laboratorium [...]. To pozwala postawić wniosek, iż Wójt Gminy [...] przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób nieprawidłowy, dowolnie ocenił zgromadzone w nim dowody. W rezultacie decyzja Wójta Gminy [...] została wydana bez podstawy prawnej ze względu na błędne ustalenia co do kwalifikacji substancji znajdujących się na działkach o nr ewidencyjnych [...] należących do Skarżących, poprzez uznanie ich za odpady, oraz z uwagi na niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, stwierdzenie nieważności decyzji mogło oraz powinno było zostać stwierdzone w drodze decyzji wydanej na wniosek Skarżących przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Skarżący nie zgadzają się z organem co do stanowiska, że zaskarżona decyzja nie naruszała również art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Zdaniem Skarżących ze wskazanego przepisu nie wynika, że domniemanie prawne wyrażone w przytoczonym przepisie prawa zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą tych substancji znajdujących się na działkach Skarżących, stąd uzasadnione jest postawienie organowi administracji zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. Skarżący poddają wątpliwościom twierdzenie, iż SKO w [...] w wyjaśnieniu powyższej sprawy kierowało się interesem publicznym oraz słusznym interesem stron, w sytuacji kiedy dysponując materiałem dowodowym, z którego wynikają wnioski odmienne niż te przyjęte w decyzji, wydaje decyzję nakazującą usunięcie odpadów. SKO w [...] zobowiązane jest do przestrzegania zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, co w przypadku omawianej sprawy nie zostało spełnione. Ze względu na oparcie decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. na wynikach jednego badania, przeprowadzonego na zlecenie organu administracji, pod nieobecność Skarżących nie pozwala na stwierdzenie, iż powyższa decyzja została wydana z zachowaniem zasad bezstronności i zaufania do działania organów administracji. Skarżący powołali się na dowody będące częścią akt sprawy:

• badanie przeprowadzone przez [...] na zlecenie [...];

• kserokopia postanowienia o umorzeniu śledztwa [...] z dnia 24 maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137 tj.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja SKO w [...] z dnia [...]listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez ten sam organ z dnia [...] października 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nakazującej Skarżącym usunięcie wskazanych odpadów.

A zatem przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO w [...] była ocena, czy decyzja Wójta Gminy [...] spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 kpa, tj. czy jest obarczona tzw. wadami kwalifikowanymi wymienionymi w tym przepisie.

Zaznaczyć należy przede wszystkim, że decydująca część zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze nie dotyczy tego typu wad, a zatem nie mogły one być uwzględnione przez organ i następnie przez Sąd w toku tego postępowania.

Skarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, nakierunkowanym na ocenę, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. Przybysz Piotr, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021, wyd. LEX oraz cytowane tam orzecznictwo).

Wykazanie, że decyzja została wydana z wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaką konkretną, określoną w art. 156 § 1 kpa wadą dana decyzją jest obarczona. Celem tego postępowania nie jest zatem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie kontrola prawidłowości wydania decyzji i to dokonana pod kątem istnienia w niej kwalifikowanych wad prawnych.

Strona wskazała na konkretną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, tj. na art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w związku z powyższym wskazuje, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00), "wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części".

Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 8.04.1994 r., III ARN 15/94, OSNCP 1994/3, poz. 36, rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. "Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym" (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19).

Zdaniem Sądu dla wydania decyzji przez Wójta Gminy [...] istniała podstawa prawna, a sama decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący.

Wskazana przez Wójta Gminy [...] w zaskarżonej decyzji istniejąca i obowiązująca podstawa prawna to art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Jak prawidłowo wskazał organ - w ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] ustalono, że na nieruchomości położonej w miejscowości [...], o nr ewid. [...] składowane są odpady o kodach 16 03 03* - nieorganiczne odpady zawierające substancje niebezpieczne, w ilości ok. 380 ton oraz o kodzie 17 01 01 - odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, w ilości ok. 40 ton. Okoliczność, że są to odpady, wynikała ze sprawozdania z badań nr [...] Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Pracownia w [...] z dnia 8 stycznia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy.

W zaistniałej sytuacji Wójt Gminy [...] był uprawniony i obowiązany do zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, tj. nakazania ich usunięcia. Tym samym zasadnie w ocenie Sądu SKO w [...] nie stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że kontrolowana przez nie w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy [...] była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, SKO w [...] stwierdziło, że one nie wystąpiły, ponieważ decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r.: została wydana przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została doręczona wyłącznie stronom, tj. nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nadawała się do wykonania, tj. była wykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały; jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą; nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa. Ponadto nie występują przepisy szczególne mogące przewidywać wadę nieważności inną niż określone w art, 156 § 1 pkt 1-6 kpa.

Powyższe ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe, nie zostały one także zakwestionowane przez stronę skarżącą.

Ustosunkowując się zaś do pozostałych zarzutów skargi, podnieć należy, co następuje.

Skarżąca twierdzi, że Wójt Gminy [...] przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób nieprawidłowy, dowolnie ocenił zgromadzone w nim dowody. W rezultacie decyzja Wójta Gminy [...] została wydana bez podstawy prawnej ze względu na błędne ustalenia co do kwalifikacji substancji znajdujących się na działkach o nr ewidencyjnych [...] należących do Skarżących, poprzez uznanie ich za odpady, oraz z uwagi na niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów.

Powyższe zarzuty strony nie mogą być uwzględnione przede wszystkim z uwagi na to, że ich treść wskazuje, iż Strona traktuje postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak postępowanie zwykłe, odwoławcze. Skarżący wskazują okoliczności, które stanowią kontynuację postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym.

Podkreślić należy, że organ - rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 162/21). Rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast ewentualne błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należy jako tego typu wadliwości decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 153/21). Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 645/20).

Strona skarżąca powołuje się na ekspertyzę sporządzoną przez [...], z której ma wynikać, że materiał składowany na ich działce ma właściwości nawozowe. W ocenie skarżących Wójt Gminy [...], dysponując dwiema sprzecznymi opiniami, powinien dopuścić dowód z kolejnej opinii biegłego. Niedopuszczenie takiego dowodu, zdaniem skarżących, świadczy o rażącym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego przez organ, określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

Sąd w odniesieniu do powyższego stwierdza podobnie jak SKO w [...], że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji ([...]lutego 2016 r.) Wójt Gminy [...] nie dysponował ekspertyzą przeprowadzoną na zlecenie skarżących przez [...] (data raportu z poboru próbek 16 maja 2016 r.), której wyniki mają przeczyć ustaleniu, iż zgromadzona na działce nr [...] substancja stanowi odpad.

W powyższym względzie podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie nieważności jest postępowaniem, w którym nie rozpoznaje się ponownie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, ale tę decyzję bada się pod kątem zaistnienia enumeratywnie wyliczonych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Badanie ma miejsce z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na datę wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2816/20).

Podobnie w przypadku wskazywanej przez stronę skarżącą okoliczności, że prowadzone przez Komendę Powiatową w [...] śledztwo wszczęte na wniosek Wójta Gminy [...] w sprawie składowania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, tj. na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] będących własnością Skarżących zostało umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt. 2 k.p.k., ze względu na brak ustawowych znamion czynu zabronionego, co zdaniem strony stanowi dowód na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezprawnego składowania substancji na działkach stanowiących własność Skarżących.

W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana w dniu 4 lutego 2016 r., tymczasem postanowienie o umorzeniu śledztwa wydano znacznie później – w dniu 24 maja 2017 r.

Ponadto zaznaczyć należy, że czym innym jest stwierdzenie istnienia znamion czynu zabronionego, a czym innym działanie na podstawie i zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach. Tryby te są rozłączne i nie wykluczają się nawzajem. Zauważyć należy, że sama treść postanowienia o umorzeniu śledztwa, na które powołuje się strona skarżąca potwierdza prawidłowość wydanej decyzji Wójta Gminy [...], gdyż stwierdzono w nim wprost, że: "W sprawie zasięgnięto opinii biegłego z zakresu środowiska. Biegły wydając opinię z dnia 6.04.2017 r. wskazał, że magazynowanie i składowanie odpadów na działkach nr [...] we wsi [...] nie wynika z obowiązującego gminnego planu gospodarki odpadami. Właściciele nie otrzymali zgody na ich składowanie. Sposób ich składowania jest niezgodny z zasadami ochrony środowiska i decyzje Wójta gminy [...] o usunięciu tych odpadów były zgodne z zasadami Ustawy o odpadach z dnia 14 .12.2012 roku".

W pozostałym zakresie, zdaniem Sądu prawidłowo organ stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta Gminy [...] nie stoi w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, w tym ze wskazanymi przez skarżących przepisami. W szczególności Skarżący nie wskazali podmiotu, który miałby składować na ich nieruchomości odpady i brak jest dowodów mogących świadczyć o tym, że kto inny był posiadaczem odpadów. Skarga więc w tym przedmiocie również nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.