Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 213/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 28  ust. 2,  art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011r.

[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071

ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. i J. S. -

uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. (nr [...])

odmawiającą stwierdzenia na wniosek pp. S. nieważności decyzji Starosty

W.z dnia [...]września 2009 r. (nr [...])

zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku

biurowo-magazynowego z szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...], przy ul.

Ś., gm. O. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przytoczył art. 16 § 1 k.p.a. i wskazał, że jednym ze

sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest stwierdzenie jej nieważności w oparciu

o art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem przeprowadzenie

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest możliwe jeśli spełnione są

m.in. przesłanki podmiotowe. Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. zgodnie z którym

postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Następnie zacytował art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego podkreślając,

że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której

dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie

może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa dającymi podstawę do

żądania podjęcia czynności przez organ administracji.

Organ wskazał, że podstawą ustalenia w tej sprawie, czy wnioskodawcy

posiadają przymiot strony jest relacja art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), jako przepisu

szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony w

sprawach pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników

wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze

oddziaływania obiektu, o którym mowa z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, opierając się na orzecznictwie, że w sprawach o stwierdzenie

nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem

krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wg stanu

faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Ponadto organ zaznaczył, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania,

że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 cyt. ustawy.

Natomiast organ winien podjąć czynności kontrolne, a gdy stwierdzi, że wniosek

złożył podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od

argumentów wniosku, czy decyzja jest wolna od wad z art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycję zaprojektowano na działce nr ew.

14/6. Wnioskodawcy prawo do kwestionowania ww. decyzji opierają na fakcie, że

ww. działka obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na

prawie korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż granicy działki nr [...]do szosy

na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wskazują, że są właścicielami

działki nr ew. [...] powstałej po podziale działki nr ew. [...], zatem przysługuje im

służebność przejścia i przejazdu przez działkę inwestycyjną. Skarżący złożyli

dokumenty wskazujące, że są właścicielami działek nr ew. [...]i [...] oraz dokumenty

potwierdzające ww. służebność.

Zdaniem organu obciążenie działki inwestora służebnością nie daje podstaw

do przyznania właścicielom działki władnącej - w świetle art. 28 ust. 2 - legitymacji do

udziału w postępowaniu w charakterze strony. Działki nr ew. [...],[...] nie znajdują

się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż nie wprowadzi ona żadnego

ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek, w tym rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim

powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze

zm.) oraz nie ogranicza dostępu do: drogi publicznej, mediów, światła słonecznego i

nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Nie narusza prawa własności i nie

utrudnia korzystania przez osoby uprawnione.

Organ zauważył, że działek skarżących nie uwidoczniono w projekcie

zagospodarowania terenu, a analiza map z akt oraz map z portalu geoportal.gov.pl

wskazuje, że działka inwestora nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami skarżących.

Działkę nr ew. [...] oddzielają działki nr ew. [...],[...] i [...], zaś działkę [...]

oddzielają działki nr ew. [...] oraz [...]. Ponadto, inwestycja dot. budynku biurowo

magazynowego o wys. 8,78 m.

Tym samym, zdaniem organu, wnioskodawcy nie są właścicielami,

użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości leżących w obszarze

oddziaływania, a zatem nie są stronami niniejszego postępowania.

Na marginesie organ dodał, że porównanie aktualnych map miejscowości

B. z [...]z "Planem gruntów [...] w pow.

W., gm. B." z 1948 r., znajdującym się w aktach GINB znak:

[...]; znanym organowi z urzędu - wskazuje, że działkę nr [...]

podzielono na działki nr ew. [...] i [...] oraz, że na dawnej działce nr [...] (obciążonej ww.

służebnością) znajdują się obecnie działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...] oraz [...],

[...],[...] i [...] oraz działka nr ew. [...] biegnąca wzdłuż zachodniej granicy działek

[...],[...] i [...] oraz [...] (tj. wzdłuż pasa gruntu objętego służebnością przechodu i

przejazdu przez dawną działkę nr [...]). Powyższe wskazywałoby, że w/w służebność

nie przeszła na działkę inwestycyjną nr ew. [...]. Potwierdza to (w części dot. działki

inwestycyjnej) znajdująca się w aktach Starosty W. mapa

podziałowa działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...] i [...], z której wynika, że wzdłuż

zachodniej granicy tych działek obecnie biegnie pas drogi stanowiący działkę nr ew.

[...]o przeznaczeniu drogowym.

Z uwagi na powyższe należało zatem uchylić ww. decyzję i umorzyć

postępowanie organu I instancji. Organ dodał, że z uwagi na charakter

rozstrzygnięcia zarzuty merytoryczne pozostawały bez wpływu na jego treść.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli T. i J. S. zarzucając

naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez ich błędną

interpretację;

- art. 6 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne decyzji;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału

dowodowego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie zarzutów odwołania i podważenie zaufania

obywateli do działania organów Państwa;

- art. 290 § 2 kc poprzez błędnie, aprioryczne przyjęcie, iż w wyniku podziału działki

obciążonej służebność nie przechodzi na nieruchomości powstałe w wyniku podziału.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że

wydano ją niezgodnie z przepisami postępowania i aktualnym orzecznictwem, a

także z naruszeniem prawa materialnego, przez co naruszono słuszny interes

skarżących.

Wskazali, że analizując mapy miejscowości B. i "Plan gruntów [...] w pow. W., Gm. B." z 1948 r. organ wyciągnął nielogiczny

wniosek, jakoby podział działki nr [...]na działki mniejsze (w tym działkę [...], z której

wydzielono działkę [...]) spowodował, że służebność przysługująca działce nr [...] (w

tym działce [...] skarżących) nie przeszła na działkę nr ew. [...]. Stwierdzenie to

podważa zasadność wpisu służebności drogowej i zmierza do faktycznego

uwolnienia dz. nr [...] od służebności i pozostaje w sprzeczności z art. 290 § 2 kc.,

zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje

się w mocy na częściach utworzonych przez podział.

Zdaniem skarżących organ pominął art. 28 k.p.a. uznając, że w tej sprawie

stroną może być wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca

nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, ale stwierdził

jednocześnie, że obciążenie działki inwestycyjnej służebnością nie daje podstaw do

przyznania - w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - legitymacji do udziału w

postępowania w charakterze strony właściciela działki władnącej.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że ich działki nie znajdują się w

obszarze oddziaływania. Ponownie przytoczyli zapis o obciążeniu działki nr [...]

ograniczonym prawem rzeczowym i wskazali, że po jej podziale obciążone są

również działki utworzone. Według skarżących krąg stron w postępowaniu o

pozwolenie na budowę ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz stanowiący lex

specjalis w odniesieniu do niego, art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Inne podmioty

wywodzić mogą zaś swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym z art. 5

ust. 1 pkt 9 cyt ustawy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich najczęściej

obejmuje interesy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości

położonych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora i powinna uwzględniać istniejący

stan prawny na działce, w tym służebności (wyrok WSA z dnia 26 października 2007

r. VII SA/Wa 479/06).

Strony podniosły, powołując orzecznictwo, że w postępowaniu

nieważnościowym stroną mogą być nie tylko podmioty postępowania zwykłego, lecz

każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia

nieważności. Nie ma więc wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę na działce

o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację poprzez pozbawienie prawa do korzystania

ze służebności, a tym samym dostępu do drogi publicznej.

Organ wprawdzie zdefiniował interes prawny powołując orzecznictwo, ale je

zignorował. Wziął pod uwagę jedynie przepisy Prawa budowlanego w oderwaniu od

przepisu generalnego art. 28 k.p.a.

Skarżący ponownie przytoczyli art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy i piśmiennictwo

wskazując, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej powinien być

uwzględniony przy wydaniu pozwolenie na budowę np służebność drogi koniecznej.

Organ może zażądać by budynek był usytuowany tak, aby nie naruszał możliwości

korzystania z drogi koniecznej. Brak możliwości wykonywania służebności sprawia,

że inwestycja wprost oddziałuje na nieruchomość skarżących, skarżący mają zatem

osobisty, własny, indywidualny interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a.

Niezależnie organ wydający decyzję pominął, że działka o nr ew. [...] została

wydzielona z tej samej nr [...], co działka o nr ew. [...] należąca do skarżących.

Oznacza to, że w przeszłości obie te działki stanowiły część działki o nr [...]. Nie ma

zatem wątpliwości, że każdorazowemu właściciele działki utworzonej w wyniku

podziału działki większej przysługiwać będzie interes prawny w postępowaniu

dotyczącym działek powstałych w wyniku podziału. Działka o nr ew. [...] znajduje się

w obszarze oddziaływania działki o nr ew. [...], gdyż poprzednio składały się one na

jedną działkę. Warunki wymienione zarówno w art. 28 kpa jak i art. 28 § 2 Prawa

budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 zostały spełnione.

Na koniec skarżący przedstawili obszerną argumentację odnośnie uchybień

organu w związku z brakiem merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżoną decyzję wydano bowiem z

naruszeniem 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa

budowlanego.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję

Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia na

wniosek pp. S. nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]września 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i

udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji i umorzył postępowanie organu

pierwszej instancji przyjmując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony do

kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji z [...] września 2009r.

Trafne były - co do zasady - i zgodne z utrwalonym w orzecznictwie sądów

administracyjnych stanowiskiem uwagi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

wskazujące, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie

zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem krąg stron ustala się na podstawie art.

28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28

k.p.a. ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników

wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze

oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego spowoduje

wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a.

Należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża jedynie,

ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron

postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie

wyrażany jest pogląd - podzielany przez skład Sądu orzekającego w niniejszej

sprawie - że przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie

pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny

podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia

28 marca 2007r. sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. oraz wyrok NSA w W-wie z dnia

13 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720 i "Prawo budowlane.

Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007r., s.

332).

Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex

specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza zatem, iż art. 28 k.p.a. nie może

mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną

postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, będą zatem

inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości

znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu albowiem postępowanie to

dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r.,

II OSK 2229/1, LEX nr 1138114).

W związku z powyższym wyjaśnić również trzeba, za ugruntowanym w

orzecznictwie poglądem że pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter

materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli

normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny,

aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w

okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa

materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego

podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o

prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach

innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w

postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to

postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem

chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z

przysługujących praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba

zauważyć, że skarżący tak we wniosku jak i skardze wskazywali, że wydanie decyzji

pozwalającej na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację

prawną poprzez pozbawienie - w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę -

prawa do korzystania z przysługującej im służebności (a tym samym dostępu do

drogi publicznej) wynikającej z wpisu dokonanego postanowieniem Sądu

Powiatowego dla [...]z dnia [...]października 1964r. -[...], [...],

ujawnionym w dziale [...]. Zgodnie z treścią wpisu działka nr

[...] (po podziale której powstała m.in. działka [...]) obciążona jest ograniczonym

prawem rzeczowym w postaci prawa korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż

jej zachodniej granicy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (po podziale

której powstała min. działka [...]stanowiąca własność skarżących).

W świetle przedstawionej argumentacji, nie można było podzielić stanowiska

organu odwoławczego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej

sprawie, skoro istnienie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

skarżący wywodzili z treści przepisu art. 285 § 1 k.c. wskazując, że sporna

nieruchomość pozbawi ich prawa korzystania z w.w. służebności.

Zaznaczyć w tym miejscu należy - choć rozważania w tej kwestii organ

przedstawił jedynie na marginesie - że stosownie do art. 290 § 2 k.c. bez względu na

to, czy przedmiotem podziału jest nieruchomość władnąca, czy obciążona,

służebność gruntowa nie wygasa wskutek podziału, lecz obciąża wszystkie, nowo

powstałe w wyniku takiego podziału, nieruchomości. Ustawodawca bowiem przyjął

zasadę kontynuacji istniejących służebności, z uwzględnieniem wielości

nieruchomości powstałych w wyniku podziału (por. E. Gniewek (w:) System Prawa

Prywatnego, t. 4, 2007, s. 468).

Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej

ocenę prawną.

Całkowicie chybiony był natomiast zarzut skargi co do braku odniesienia się

do zarzutów merytorycznych odwołania, a w konsekwencji naruszenia art. 6, 7 i 77

k.p.a., skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał skarżących za

podmioty uprawnione do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.