Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 484/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 75 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 roku sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, ust. 7 pkt 2, art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 645 z późn. zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]., nr [...] o przyznaniu J.i Z. statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 września 2015r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 września 2015r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 30 września 2015r. J. Z. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. w celu dokonania rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Decyzją z dnia [...]. Starosta [...] przyznał J. Z. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 września 2015r. Z uwagi natomiast na rozwiązanie stosunku pracy w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się jako bezrobotny na mocy porozumienia stron odmówił przyznania prawa do zasiłku od dnia 30 września 2015r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 30 grudnia 2015r. Starosta [...] przyznał J. Z. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 września 2015r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 września 2015r.

Kolejną natomiast decyzją z dnia [...] Starosta [...] przyznał J.Z. prawo do zasiłku od dnia 29 grudnia 2015r. na okres 90 dni w wysokości 997,40 zł miesięcznie.

Po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z dnia [...]. uznał J. Z. z dniem 30 września 2015r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 września 2015r.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...]. Starosta [...] uznał J. Z. z dniem 30 września 2015r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 września 2015r.

W dniu 7 listopada 2016r. J. Z. złożył od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. odwołanie, w wyniku którego Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując zalecenia Wojewody [...], Powiatowy Urząd Pracy w S. skierował w dniu 5 stycznia 2017r. do J. Z. pismo z prośbą o przesłanie kopii pozwu, jaki skierował do Sądu Rejonowego w S. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto pismem z dnia 5 stycznia 2017r. Powiatowy Urząd Pracy w S. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. z prośbą o udostępnienie informacji dotyczących wypłaty J. Z. odszkodowania wynikającego z zawartej w dniu 18 sierpnia 2015r. ugody sądowej.

Decyzją z dnia [...]. Starosta [...] uznał J. Z. z dniem 30 września 2015r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 września 2015r.

W dniu 27 lutego 2017r. J. Z. złożył odwołanie, w którym ponownie podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nastąpiło ze względu na zawartą ugodę sądową. Wskazał, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn niezależnych od pracownika, a jedyną osobą, która nie chciała kontynuować stosunku pracy był pracodawca, który w trakcie procesu odmówił przywrócenia skarżącego do pracy i zaproponował wypłacenie odszkodowania za bezzasadne rozwiązanie umowy o pracę. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na przewlekłe prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w zakresie wydania decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i ustalenia uprawnień zasiłkowych.

Wojewoda [...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. l ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...).

W dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., tj. w dniu 30 września 2015r. J. Z. powyższe przesłanki spełniał, dlatego zasadnie uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia 30 września 2015r.

O nabyciu prawa do zasiłku decyduje natomiast spełnienie przez bezrobotnego warunków zawartych w art. 71 ust. 1-3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z treścią art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1)nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,

d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru

składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,

h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,

i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

2. do 365 dni, o których mowa w ust. l pkt 2, zalicza się również okresy:

1) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. póz. 667, z późn. zm.);

2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów;

3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia,

z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;

5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę;

6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013r. poz. 1457);

7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej;

8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa wart. 6 a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 121).

Zgodnie z art. 75 prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który : w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. Prawodawca rozróżnia w tym wypadku dwie sytuacje, które rodzą odmienne dla bezrobotnego skutki prawne. Pierwsza z nich wiąże się z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, co z oczywistych względów powoduje, iż pracownik nie ma wpływu na kształtowanie własnego zatrudnienia i wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy - art. 71 ust. l powołanej ustawy. Druga zaś jest związana z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy inicjatywa rozwiązania umowy o pracę należy do pracownika i to on kształtuje przebieg dotychczasowego zatrudnienia. W tym drugim przypadku ustawodawca przewiduje przyznanie zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 90 dni od dnia zarejestrowania w charakterze bezrobotnego.

Przepis art. 75 ust. 1 ustawy wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku. W świetle powyższych uregulowań należy jednak zauważyć, że z woli ustawodawcy nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy (za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się). Przepis ten odsyła m. in. do cyt. wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, co nakłada na organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn z jakich do niego doszło.

J. Z.z rejestrując się w Urzędzie Pracy w dniu 30 września 2015r. przedłożył m.in.: kserokopię wypowiedzenia umowy o pracę z dnia 7 maja 2015r., kserokopię protokołu rozprawy sądowej Sądu Rejonowego w S. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 sierpnia 2015r., sygn. akt [...] wraz z załącznikiem w postaci ugody sądowej oraz świadectwo pracy z dnia 1 września 2015r. z Urzędu Miasta S.. W piśmie z dnia 10 stycznia 2017r. skarżący potwierdził, że nie posiada innych świadectw pracy, niż te złożone w dniu rejestracji. (vide: pismo z dnia 10.01.2017 r., karta 74, w aktach sprawy).

W ocenie organu II instancji strona spełniła warunki określone w art. 71ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ale z uwagi na tryb rozwiązania umowę o pracę prawo do zasiłku nie przysługuje skarżącemu od dnia rejestracji w urzędzie pracy, tj. od dnia 30 września 2015r.

Dodatkowe postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że w dniu 7 maja 2015r. J. Z. otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Bezsprzecznie zatem, w ocenie Wojewody [...] rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z inicjatywy pracodawcy. J. Z. wniósł pozew do Sądu Rejonowego w S. o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne. Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015r. strony, tj. Urząd Miasta S. i J. Z. zawarły ugodę, w której zgodnie uznały, że J. Z. otrzyma odszkodowanie w związku z rozwiązaniem umowy o pracę. Dokonana została za obopólną zgodą zmiana trybu rozwiązania umowy o pracę zastępująca wypowiedzenie umowy o pracę na rozwiązanie z dniem 31 sierpnia 2015r. umowy o pracę za porozumieniem stron, tj. w trybie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Odszkodowanie wynikające z niniejszej ugody J. Z. otrzymał w dniu 28 sierpnia 2015r. i jak wynika z dyspozycji wypłaty załączonej do pisma Prezydenta Miasta S. z dnia 13 stycznia 2017r. świadectwo pracy zostało wystawione przez pracodawcę w dniu 1 września 2015r. zgodnie z ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w S. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Wojewody [...] nie można uznać, by zmiana trybu rozwiązania umowy o pracę nastąpiła bez zgody i bez porozumienia z J. Z., wbrew temu co twierdzi sam zainteresowany w oświadczeniu z dnia 3 marca 2016r. Skarżący wyraził wolę zawarcia ugody, akceptując warunki zmiany trybu wypowiedzenia umowy o pracę na wypowiedzenie za porozumieniem stron. Wojewoda [...] nadmienił również, że od dnia 1 września 2015r., tj. od dnia wystawienia świadectwa pracy J. Z. nie kwestionował jego treści, zaś pracodawca potwierdza, że zainteresowany nie występował z wnioskiem o sprostowanie świadectwa (vide: pismo z dnia 15.03.2016 r. nr [...], w aktach sprawy).

Zawierając ugodę przed sądem, strony czynią sobie wzajemne ustępstwa, przy czym katalog ustępstw można ująć bardzo szeroko, wskazując, że ustępstwem jest także rezygnacja z uprawnień procesowych, takich jak żądanie rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem. Tym samym ważność i skuteczność ugody zawieranej przed sądem należy oceniać w pierwszej kolejności na podstawie przepisów kodeksu cywilnego traktujących o umowie ugody. Ustalenia zawarte w treści ugody sądowej są wyrazem zgodnych oświadczeń woli obu stron, a zatem w ocenie Wojewody [...] należy uznać, iż J. Z. w tym momencie wyraził wolę rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron. Motywacja zainteresowanego w tym zakresie dotycząca wyeliminowania w przyszłości negatywnych skojarzeń potencjalnego pracodawcy nie może mieć wpływu na ocenę faktów w niniejszej sprawie. Skarżący jak sam przyznał, nie był zobligowany do zgłoszenia wniosku, jakim była zmiana trybu rozwiązania umowy o pracę.

Starosta [...] wypełniając zalecenia Wojewody [...], prawidłowo zbadał i ocenił, że rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron pomiędzy J. Z. a Urzędem Miasta S. nie nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo z powodu zmiany miejsca zamieszkania pracownika

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji błędną interpretację art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wniósł o zasądzenie należnego zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 września 2015r. wraz z odsetkami ustawowymi.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisując dotychczasowy przebieg postępowania podkreślił, że zarówno organ I, jak i II instancji całkowicie ignoruje fakt, że jeżeli w przedmiotowej sprawie doszło do rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron, to niemożliwym byłoby wypłacenie odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę na takiej podstawie. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło tylko i wyłącznie w wyniku jednostronnej decyzji pracodawcy na podstawie wręczonego w dniu 7 maja 2015r. wypowiedzenia.

Skarżący podał, że analiza uregulowań dotyczących świadczeń dla bezrobotnych, jednoznacznie wskazuje, że świadomą intencją ustawodawcy było odmienne potraktowanie osób, które same przyczyniają się do utraty zatrudnienia i do nabycia statusu bezrobotnego, od osób które tracą pracę z przyczyn od nich niezależnych. Nie powinny być jednakowo traktowane osoby, które własnym działaniem prowadzą do rozwiązania stosunku pracy, pozbawiając się jednocześnie podstaw utrzymania i w związku z tym domagają się przyznania świadczenia w postaci prawa do zasiłku, oraz osoby które utraciły pracę i możliwość zarobkowania, na skutek okoliczności od nich niezależnych.

Zdaniem skarżącego organ I instancji z uporem powoływał się na zapisy zawarte w świadectwie pracy, traktując ten dokument jako punkt wyjścia do rozważań o zasadności lub nie przyznania zasiłku, zapominając o okolicznościach poprzedzających, tj. wręczeniu wypowiedzenia i złożeniu odwołania do sądu pracy. Tymczasem po wręczeniu wypowiedzenia z pracy, to prawem a nie obowiązkiem zwolnionego pracownika jest wniesienie odwołania. Pracownik wnosząc odwołanie do sądu ma dwie możliwości odwołania się od decyzji pracodawcy; może żądać uznania wypowiedzenia za bezskuteczne i przywrócenia do pracy albo domagać się odszkodowania. Żadna jednak z tych form odwołania nie świadczy o braku woli kontynuowania stosunku pracy. Skarżący wyjaśnił, że w toku prowadzonych rozmów ugodowych, które dotyczyły wysokości odszkodowania, zaproponował (co nie było warunkiem koniecznym do zawarcia ugody), aby w świadectwie pracy, które dopiero miało być wystawione po ustaniu stosunku pracy, tj. po dniu 31 sierpnia 2015r., zmieniona została podstawa prawna z jednostronnego wypowiedzenia o pracę, tj. art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, na porozumienie stron czyli art. 30 § 1 pkt l Kodeksu pracy, na co strona pozwana wyraziła zgodę. Zaproponowana zmiana, nie zmieniała faktu, że skarżący nie z własnej winy utracił status osoby zatrudnionej, a była to jednostronna decyzja pracodawcy, a tym bardziej nie daje podstawy do wysnucia wniosku, że rozwiązanie umowy nastąpiło za porozumieniem stron, bo w takim razie nie mogłaby być zawarta w sądzie ugoda o przyznaniu odszkodowania za bezzasadne rozwiązanie umowy o pracę. Miała ona jedynie na celu wyeliminowanie w przyszłości negatywnych skojarzeń potencjalnego pracodawcy. W opisanym przypadku, zdaniem skarżącego dochodzi do kuriozalnej sytuacji prawnej, gdyż gdyby nie skierował sprawy do sądu to uzyskałbym prawo do zasiłku dla bezrobotnych, bo status osoby bezrobotnej uzyskał w wyniku wręczenia wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Tak samo, jak zawarcie ugody bez zmiany podstawy prawnej w świadectwie pracy trybu rozwiązania umowy o pracę (które było działaniem tylko technicznym nie wnoszącym nic do jednostronnej decyzji pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę) z powodów wyżej opisanych, to również taki zasiłek zostałby przyznany, pomimo że sytuacja jako osoby pozbawionej pracy była przez cały czas dokładnie taka sama. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał stosunek pracy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Żaden jednak z tych przypadków nie wystąpił w niniejszej sprawie, gdyż była to jednostronna decyzja pracodawcy wiążąca się z wypłaceniem odszkodowania za bezzasadne rozwiązanie umowy o pracę zgodnie z Kodeksem pracy.

Skarżący podkreślił, że ustanie stosunku pracy na skutek wypowiedzenia przez pracodawcę, stanowiło bezpośrednią przyczynę zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy, a rozwiązanie stosunku pracy, co należy podkreślić, nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t.Dz. U. z 2016r. poz. 645 ze zm.).

Zgodnie z art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy pracy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest spełnienie przez skarżącego wymogu określonego w powyższym przepisie ustawy.

Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, którą to odmowę organy uzasadniały brzmieniem przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis art. 75 ust. 1 ustawy, w pkt 1 - 9, wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku.

Zgodnie z punktem 2 tej regulacji, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 1(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

W ww. przypadku zasiłek przysługuje, po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Literalne brzmienie przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy odnosi się do wszystkich stosunków pracy niezależnie od wymiaru czasu pracy i wysokości osiąganego wynagrodzenia. W ocenie sądu przy jego interpretacji powyższych przepisów należy uwzględnić przede wszystkim cel przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, określa ona zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, które są realizowane przez instytucje rynku pracy działające w celu:

1) pełnego i produktywnego zatrudnienia,

2) rozwoju zasobów ludzkich,

3) osiągnięcia wysokiej jakości pracy,

4) wzmacniania integracji oraz solidarności społecznej,

5) zwiększania mobilności na rynku pracy.

Analiza przyjętych uregulowań, w tym dotyczących świadczeń dla bezrobotnych, jednoznacznie wskazuje, że świadomą intencją ustawodawcy było, odmienne potraktowanie osób, które same przyczyniają się do utraty zatrudnienia i do nabycia statusu bezrobotnego, od osób które tracą pracę z przyczyn od nich niezależnych. Nie powinny być jednakowo traktowane osoby, które własnym zachowaniem doprowadziły do rozwiązania stosunku pracy, pozbawiając się jednocześnie podstaw utrzymania (i w związku z tym domagają się przyznania świadczenia w postaci prawa do zasiłku) oraz podmioty, które utraciły pracę i możliwość zarobkowania na skutek okoliczności od nich niezależnych.

Taka intencja ustawodawcy znajduje również odzwierciedlanie w przepisie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym przyjęto, że nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron, skutkuje automatycznie pozbawieniem prawa do zasiłku. Sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma zatem miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Dostrzega się jednak, że okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy (stosunku służbowego). W efekcie omawiana tu sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana. Tak jest przede wszystkim wówczas, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy (patrz: Zbigniew Góral, Komentarz do art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Opublikowano WK 2016, LEX 2016).

W ocenie sądu, omawiana sankcja jest wyłączona również w sytuacji, gdy rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nie było wynikiem braku woli kontynuowania przez pracownika stosunku pracy (stosunku służbowego), lecz uprzedniego wypowiedzenia przez pracodawcę umowy o pracę i brakiem propozycji przywrócenia pracownika do pracy. I tak w sytuacji, gdy najpierw pracodawca rozwiązał stosunek pracy za wypowiedzeniem na podstawie art. 32 § 1 pkt 3 i § 2 Kodeksu pracy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, a w wyniku ugody sądowej nie przywrócił pracownika do pracy, tylko wyłącznie wyraził zgodę na zmianę trybu rozwiązania umowy o pracę poprzez rozwiązanie umowy za porozumieniem stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy) z dniem 31 sierpnia 2015 r., to po zarejestrowaniu się przez pracownika w charakterze bezrobotnego nie powinno okazać się, że w okresie karencyjnym nie będzie przysługiwał mu zasiłek.

Podkreślić bowiem należy, że rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje tracącą miejsce pracy osobę, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia (patrz: Komentarza do art. 75 ustawy, Opublikowano WK 2016, LEX 2016).

Stwierdzić więc należy, że racjonalny ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. Prawodawca rozróżnia w tym wypadku dwie sytuacje, które rodzą odmienne dla bezrobotnego skutki prawne. Pierwsza z nich wiąże się z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, co z oczywistych względów powoduje, iż pracownik nie ma wpływu na kształtowanie własnego zatrudnienia i wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy – art. 71 ust. 1 powołanej ustawy. Druga zaś jest związana z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy inicjatywa rozwiązania umowy o pracę należy do pracownika i to on kształtuje przebieg dotychczasowego zatrudnienia. W tym drugim przypadku ustawodawca przewiduje przyznanie zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 90 dni od dnia zarejestrowania w charakterze bezrobotnego.

W niniejszej sprawie organy oparły się wyłącznie na treści przedłożonego przez stronę świadectwa pracy, z którego wynika że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron.

Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń w sprawie, bezpośrednio przed zarejestrowaniem się jako bezrobotny, skarżący był zatrudniony na podstawie umowy o pracę na pełnym etacie w Urzędzie Miasta [...] w okresie od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2015 r. W okresie zatrudnienia pracownik wykonywał pracę na stanowisku Sekretarza Miasta [...]. W dniu 7 maja 2015 r. skarżący otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie art. 32 § 1 pkt 3 i § 2 Kodeksu pracy z zachowaniem 3 – miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upływał w dniu 31 sierpnia 2015 r. (pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 maja 2015 r. zatytułowane – wypowiedzenie umowy o pracę). W ww. piśmie wskazano, że przyczyną wypowiedzenia umowy o pracę jest utrata zaufania do skarżącego, polegająca między innymi na niemożności porozumienia się i współpracy w związku z odmienną wizją kierowania Urzędem Miasta [...], przejawiająca się dezaprobatą dla decyzji przełożonego.

Zauważyć należy, że wystąpienie przez skarżącego z powództwem przeciwko Urzędowi Miasta [...] do Sądu Rejonowego w S. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych potwierdziło, że skarżący nie zgadzał się na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Na mocy ugody sądowej pozwany Urząd Miasta [...] zobowiązał się zapłacić na rzecz powoda (J. Z.) kwotę 50 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami, tytułem odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę.

Stosunek pracy ze skarżącym ustał w dniu 31 sierpnia 2015 r. na skutek wypowiedzenia przez pracodawcę umowy o pracę, a więc z przyczyn niedotyczących pracownika - mimo że w ostateczności w wyniku ugody sądowej - pozwany zobowiązał się do wydania skarżącemu świadectwa pracy na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, tj. rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron.

Jest oczywiste, że ustanie stosunku pracy na skutek pierwotnego wypowiedzenia przez pracodawcę stanowiło bezpośrednią przyczynę rozwiązania umowy. Pozwany nie zaproponował skarżącemu w wyniku ugody kontynuowania pracy. Rozwiązanie więc tego stosunku pracy, co należy podkreślić, nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony. Nie można zatem uznać, że skarżący w tym przypadku spowodował lub przyczynił się do uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Ponadto - w świetle celów i zadań określonych przez ustawę - podmioty, które przejawiają aktywność i mobilność zawodową (a do takich niewątpliwie należy skarżący, który wystąpił z powództwem przeciwko pracodawcy rozwiązującego z nim umowę o pracę za wypowiedzeniem), nie powinny być stawiane w sytuacji gorszej, od podmiotów biernych i nie przejawiających jakiejkolwiek inicjatywy.

Należy w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na obowiązek organów zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale i przyczyn z jakich do niego doszło, gdyż nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku. Organy nie mogą więc poprzestawać tylko na treści świadectwa pracy, co de facto miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zbadano i nie oceniono, czy po stronie skarżącego była wola kontynuowania konkretnego stosunku pracy. Poczynienie ustaleń w tym zakresie wydaje się jak najbardziej konieczne, bowiem skarżący w odwołaniu wyraźnie odwoływał się do przyczyn dotyczących rozwiązania stosunku pracy i akcentował, że rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienie stron związane było z wcześniejszym rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem i nie wynikało z jego woli. Również zawarta ugoda, co do rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron wynikała z wcześniejszego stanowiska pracodawcy i braku propozycji przywrócenia do pracy.

Zdaniem sądu, wobec powyższego wydanie decyzji bez dokładnego rozważenia stanu faktycznego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia czy rozwiązanie stosunku pracy przez skarżącego na mocy porozumienia stron było brakiem woli kontynuowania stosunku pracy, uznać należy za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie do tych regulacji prawnych, organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślić przy tym trzeba, że naruszenie powołanych przepisów postępowania nastąpiło w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, tj. przytoczonego wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że jedynie wiążąca jest treść świadectwa pracy, bez względu na motywy, dla których jako formę rozwiązania stosunku pracy przyjęto porozumienie stron. Organ powinien działać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 K.p.a., a więc jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Treść art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy porozumienie stron doprowadziło do dobrowolnego bezrobocia, spowodowanego przez zainteresowanego.

W tym stanie rzeczy należało zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik. Z tego względu sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni przyczyny, z powodu których nastąpiło porozumienie stron co do rozwiązania stosunku pracy i wyda decyzję z uwzględnieniem treści art. 75 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze, że ustawodawca wprowadził sankcję pozbawienia prawa do zasiłku osobę, która w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy wykazała brak woli kontynuowania stosunku pracy.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak sentencji.

e.o.