Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 931/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 par.4, art.174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 pkt 4, art.129 ust.1, art.135, art.138
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1140/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. oddalił skargę M. sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie cofnął M. sp. z o.o. w Krakowie udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zezwolenie, w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w Warszawie przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona w wymienionym powyżej punkcie gier nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem z dnia [...] czerwca 2008 r. przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.). skutkująca cofnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na tę decyzję.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z ustaleń organu wynika, iż skarżąca zgłoszeniem z dnia [...] maja 2011 r. zgłosiła zawieszenie eksploatacji automatu HOT SPOT, nr fabryczny [...], typ [...] w punkcie przy ul. [...]. Wniosek o wznowienie działalności został złożony natomiast w dniu [...] września 2012 r., a zatem po upływie ponad 16 miesięcy od zgłoszenia zawieszenia eksploatacji wymienionego automatu. Niewykonywanie działalności nie było zatem następstwem działania siły wyższej, co potwierdza zgłoszenie zawieszenia z dnia [...] maja 2011 r.

Sąd I instancji podkreślił, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia ma obowiązek cofnięcia takiej koncesji lub zezwolenia w całości lub w części, jeśli objęta nimi działalność została zaprzestana lub nie wykonywano jej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że niewykonywanie tej działalności było skutkiem działania siły wyższej. Treść przepisu nie pozostawia zatem organowi swobody podjęcia decyzji. Dowód z zeznań świadka, o przesłuchanie którego wnioskowała strona nie miał zaś znaczenia dla sprawy gdyż przywołany przepis stanowi wyraźnie o zaprzestaniu lub niewykonywaniu działalności wynikającej z udzielonego zezwolenia. Udzielone zezwolenie obejmowało prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego m.in. w punkcie znajdującym się w Warszawie przy ul. [...]. Tym samym realizowanie przez skarżącą w omawianym punkcie gier działalności innej niż urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie miało znaczenia dla sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. sp. z o.o. w Krakowie, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., nr 749, dalej o.p.) w zw. z art. 8 ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej u.g.h.) wskutek niedostrzeżenia przez WSA naruszenia prawa procesowego dokonanego przez organ na etapie postępowania administracyjnego wynikającego z niedopuszczenia oraz nieprzeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez stronę w toku postępowania, w szczególności na okoliczność, że strona realizowała działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier będącym przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, w szczególności na okoliczność braku podstaw do przyjęcia, że strona zaprzestała oraz nie wykonywała prowadzenia tej działalności, w sytuacji, gdy dowód ten miał podstawowe znaczenie z punktu widzenia przedmiotu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004, nr 4, poz. 27 ze zm., dalej u.g.z.w.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) użyte w art. 59 pkt 4) u.g.h. określenie "zaprzestanie" oznacza "zaprzestanie działalności w ogóle w zakresie gier na automatach o niskich wygranych",

b) użyte w art. 59 pkt 4) u.g.h. określenie "niewykonywanie" oznacza "nie urządzanie gier na automatach o niskich wygranych",

podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia wskazanego rozróżnienia, gdyż zarówno określenie "zaprzestanie" jak i określenie "niewykonywanie" dotyczy działalności objętej zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w ogólności,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 35 ust. 1 u.g.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym przejawem aktywności strony posiadającej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest czynna eksploatacja automatów do gier o niskich wygranych, w sytuacji, gdy przejawy prowadzenia działalności podmiotu posiadającego wspomniane zezwolenie mogą być znacznie szersze, zwłaszcza, że ustawa wprost wskazuje, że zezwolenie obejmuje "urządzanie i prowadzenie działalności", a nie tylko "prowadzenie działalności", do czego ograniczył je Sąd rozpoznający sprawę,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 138 ust. 2 u.g.h. wynika, że art. 59 pkt 4) u.g.h. powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., podczas gry prawidłowa wykładnia tego przepisu, z uwzględnieniem konieczności jego "odpowiedniego stosowania" prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 4) u.g.h. nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h.,

5. z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z art. 138 ust. 2 u.g.h. wynika, że art. 59 pkt 4) u.g.h. stosowany odpowiednio nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h.,

6. z ostrożności naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. art. 59 pkt 4) w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. wskutek braku wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sposobu odpowiedniego stosowania art. 59 pkt 4) w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h.,

7. z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 59 pkt 4) u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23.12.2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm., dalej rozporządzenie w sprawie notyfikacji), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie są to przepisy techniczne i w konsekwencji ich zastosowanie, w sytuacji, gdy stanowią one nienotyfikowane przepisy techniczne w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mogły być stosowane i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie,

8. z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 59 pkt 4) u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że nie są to przepisy techniczne, w sytuacji, gdy stanowią one nienotyfikowane przepisy techniczne w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mogły być stosowane i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie,

9. z ostrożności naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji wskutek niedostrzeżenia przez WSA naruszenia prawa procesowego dokonanego przez organ na etapie postępowania administracyjnego wynikającego z niedokonania weryfikacji tego czy art. 59 pkt 4) u.g.h. stanowi nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie dokonania weryfikacji tego, czy mógł on być stosowany i czy mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w zakresie odnoszącym się do spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii, Sąd I instancji po pierwsze nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a mianowicie takie, które w świetle określonych w art. 59 pkt 4 w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przesłanek cofnięcia (w części) zezwolenia, nie uzasadniały wydania zaskarżonej decyzji, co innymi słowy oznacza, że kontrolowana decyzja nie została wydana, ani z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, ani też z naruszeniem prawa materialnego, po drugie zaś nie stwierdził, aby w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 zasadnie można było przyjąć, że w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych jest (potencjalnie) przepisem technicznym, który wobec braku notyfikacji jego projektu nie mógł być stosowany w rozpatrywanej sprawie.

Podjęta na gruncie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów próba podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, w zakresie odnoszącym się do pierwszej spośród przedstawionych powyżej kwestii spornych, nie może być uznana za skuteczną. W tej mierze, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało bowiem oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzut naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim brak zgodności z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca kasacyjnie wiązała z wadliwością jego uzasadnienia polegającą na niewyjaśnieni, w satysfakcjonujący dla strony sposób, podstawy prawnej wydanego w sprawie orzeczenia, gdy chodzi o przyjęte w rozpatrywanej sprawie rozumienie odpowiedniego stosowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych (pkt 6. petitum skargi kasacyjnej).

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do oceny pierwszego spośród wymienionych zarzutów, który adresowany jest wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że w żadnym stopniu nie podważa on prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji prowadził postępowanie bez naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej stanowiących dla sądu administracyjnego wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ani też w żadnym stopniu nie wykazuje, że orzekając w sprawie ze skargi na wymienioną decyzję, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w omawianym zarzucie zwłaszcza zaś, w sposób, który miałby polegać na tym, że skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był deficyt ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, w szczególności w zakresie, w jakim istnienie tego deficytu miałoby odnosić się do wadliwego - bo osadzonego w niepełnym i niekompletnym materiale dowodowym - ustalenia okoliczności w postaci niewykownywania przez stronę przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem.

W tej mierze podkreślenia wymaga, że po pierwsze, pismem z dnia [...] maja 2011 r. spółka notyfikowała w przewidzianym ustawą trybie właściwemu organowi zawieszenie eksploatacji automatu do gier w punkcie gier przy ul. [...], po drugie zaś to, że pismem z dnia [...] września 2012 r. notyfikowała zamiar wznowienia objętej zezwoleniem działalności w wymienionym punkcie gier. Okoliczności te, nie są kwestionowane w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając konsekwencje (faktyczne i prawne) wynikające z tych okoliczności nie sposób zasadnie twierdzić, że ustalenie faktu niewykownywania przez spółkę przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych w wymienionym punkcie gier nastąpiło z naruszeniem prawa z tego powodu, że w sprawie nie uwzględniono wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka. Wynikająca z art. 188 ustawy Ordynacja podatkowa odmowa przeprowadzenia dowodu może bowiem nastąpić w sytuacji, gdy po pierwsze, okoliczności będące przedmiotem dowodu nie mają znaczenia dla sprawy, a po drugie, gdy okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, zaś o tym, czy okoliczności te mają znaczenie dla sprawy, decyduje treść normy prawa materialnego, która determinuje kierunek i zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla jej prawidłowej subsumcji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1135/12). Postępowanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie musi więc pozostawać w zgodzie z oczekiwaniami strony odnośnie do rodzaju środków dowodowych.

W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) podkreślić należy natomiast, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut również uznać należy za nieuzasadniony, podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd I instancji wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, co wyraziło się, między innymi, w wyeksponowaniu zasadniczych - z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia - elementów tychże ustaleń, co poprzedzone zostało oceną odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej, jak i podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie towarzyszyły więc deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.

Istoty spornego w sprawie zagadnienia, a mianowicie wykładni przepisów art. 59 pkt 4 w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz ich zastosowania w (niepodważonych) okolicznościach stanu faktycznego sprawy, w zakresie w jakim stanowią one podstawę rekonstrukcji przesłanki cofnięcia (w części) zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych dotyczą zarzuty z pkt 2. - 5 petitum skargi kasacyjnej. Ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są one zasadne.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia organ, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że na jego gruncie ustawodawca wyodrębnił dwie niezależne od siebie przesłanki cofnięcia w całości lub części koncesji lub zezwolenia. Przesłanki zaprzestania oraz niewykonywanie działalności objętej koncesją lub zezwoleniem - w rozumieniu tego przepisu - nie są tożsame. Zaprzestanie ma charakter trwały, natomiast niewykonywanie charakter przejściowy, przy czym kompetencja właściwego organu do cofnięcia zezwolenia aktualizuje się w sytuacji, gdy przerwa w wykonywaniu (niewykonywanie) działalności objętej tym zezwoleniem trawa ponad 6 miesięcy.

Jakkolwiek trafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wymienione przesłanki cofnięcia zezwolenia odnoszą się do działalności objętej tymże zezwoleniem, to jednak nie ma podstaw, aby twierdzić, że brak "czynnej eksploatacji automatów do gier na automatach o niskich wygranych" przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie oznacza niewykonywania działalności objętej tym zezwoleniem, w sposób trwały (zaprzestania) bądź przejściowy. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z przepisami, na podstawie których spółce udzielono wymienionego zezwolenia.

W tej mierze podnieść należy, że zgodnie z art. 129 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis ten, jako jeden z przepisów przejściowych ustawy, normuje sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym, a nowym stanem prawnym. Adresowany jest więc do podmiotów posiadających ważne zezwolenia na prowadzenie gier na automatach do niskich wygranych wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. i reguluje sytuację tych podmiotów po wejściu w życie nowej ustawy. Przepis ten - niezależnie od zawartego w nim zastrzeżenia odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania ustawy nowej, jeżeli stanowi ona inaczej oraz niezależnie od komplementarnych z nim unormowań zawartych w art. 135 określającym zasady, na których mogą być dokonywane zmiany dotychczas udzielonych zezwoleń, w tym granice, w jakich zmiany te mogą być dokonywane z uwzględnieniem zakazu ich przedłużania oraz unormowań zawartych w art. 138 określającym w jego ust. 3, a także poprzez odesłanie w ust. 2 do art. 58 oraz 59 ustawy, przesłanki cofnięcia dotychczas udzielonych zezwoleń - odwołując się do ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jako zasadę ustanawia stosowanie jej reżimu prawnego w odniesieniu do podmiotów, którym pod jej rządami udzielone zostały zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Podkreślając, że skarżącej spółce zezwolenia udzielono na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych podnieść należy, że jak wynika to z jej art. 1, ustawa ta określała warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Warunki urządzania gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych uregulowano w rozdziale 2 powołanej ustawy, natomiast udzielanie zezwoleń w jej rozdziale 3. W tym względzie ustawa stanowi, że podmiot ubiegający się o zezwolenie składa spełniający prawem przewidziane wymogi "wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie (...) gier na automatach o niskich wygranych" (art. 32 ust. 1). Treść zezwolenia - określonego art. 35 ust. 1 - dotyczy zaś "zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie (m.in.) gier na automatach o niskich wygranych". Z kolei w art. 36 ust. 1 ustawodawca - wskazując okres, na jaki zezwolenie jest udzielane - określa udzielane zezwolenia jako "zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie (m.in.) gier na automatach o niskich wygranych". Powyższe nie daje podstaw do przyjęcia, że zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zawiera niejako dwa odrębne zezwolenia: na urządzanie oraz na prowadzenie działalności - w zakresie którego zezwolenie dotyczy. Ustawodawca łączy bowiem urządzanie z prowadzeniem działalności w określonym zakresie w sposób nierozerwalny. Prowadzenie działalności w określonym zezwoleniem zakresie, polega więc na urządzaniu tej działalności w określonych zezwoleniem miejscach (art. 35 ust. 1 pkt 3) i na warunkach opisanych w rozdziale 2, odpowiednich dla danego zakresu działalności. W przypadku gier na automatach o niskich wygranych urządzanie i prowadzenie działalności w tym zakresie wiąże się z eksploatacją automatów (por. art. 15b ust. 4), a według art. 37 przywołanej ustawy jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych.

Powyższe uzasadnia wniosek, że cofnięcie zezwolenia - czy to według przesłanek z ustawy o grach i zakładach wzajemnych (art. 52 ust. 2 pkt 4) czy też z ustawy o grach hazardowych (art. 59 pkt 4) - odnosi się do prowadzonej działalności w przedstawionym wyżej rozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 837/13 oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1905/14).

To więc, czy zachodzą przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 59 pkt 4 w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, wymaga ustalenia, czy podmiot posiadający to zezwolenie zaprzestał urządzania gier na tych automatach do niskich wygranych, czy też działalności tej od ponad 6 miesięcy nie wykonuje, co w obydwu tych przypadkach odnieść należy do braku ich eksploatowania w określonych zezwoleniem miejscach (punktach gier).

Stanowiska tego nie podważa pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08 - choćby z tego względu, że będący w powoływanej sprawie przedmiotem analizy art. 36 ust. 5 ustawy o grach hazardowych stanowi o wygasaniu zezwoleń - w całości - w razie niepodjęcia w określonym czasie działalności, zaś cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych uzależnione jest od zaistnienia innych przesłanek (zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej koncesją lub zezwoleniem).

Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych. Jakkolwiek z art. 138 ust. 2 przywołanej ustawy wynika, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, art. 58 i art. 59 stosuje się odpowiednio, a organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, to nie oznacza to jednak, że wymienione odesłanie do odpowiedniego stosowania wymienionych w nim przepisów oznacza brak podstaw do ich stosowania. Odpowiednie stosowanie przepisów ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie - co do zasady - może zatem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., III ZP 25/01). W tym też kontekście należy jednak podnieść, że w art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ustawodawca jednoznacznie wskazując na odpowiednie stosowanie art. 59 -przewidującego cofnięcie koncesji lub zezwolenia, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem - nie mógł mieć na myśli takiego "odpowiedniego" stosowania, które sprowadzałoby się do odmowy jego zastosowania. Konieczna modyfikacja - poza kwestią organu właściwego - dotyczy bowiem niewątpliwie tego, że wg przepisów dotychczasowych (ustawy o grach i zakładach wzajemnych) działalność w zakresie przewidzianym ustawą wymagała zezwolenia. Zawarte w art. 129 zastrzeżenie, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych - o ile ustawa nie stanowi inaczej - uzasadnia zaś wniosek, że cofnięcie zezwolenia na zasadzie określonej w art. 52 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie znajdzie zastosowania z uwagi na odmienną regulację w tej materii zawartą w art. 59 w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

Nie są również uzasadnione zarzuty z pkt 7 - 9 petitum skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie mógł być stosowany w rozpatrywanej sprawie z uwagi na jego technicznych charakter w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, wymieniony przepis nie ustanawia żadnych warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu (por. w tej mierze również pkt 73 i n. opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C - 303/15), a strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby miało być inaczej. Wyjaśnić należy również, że zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów, które charakteru takiego nie mają, tylko na tej podstawie, że zawarte zostały one w tym samym akcie prawnym, który z uwagi na zamieszczenie w nim przepisów technicznych notyfikacji tej podlegał, zwłaszcza gdy w tej mierze podkreślić również, że istnienie związków i powiązań pomiędzy różnymi przepisami prawa krajowego nie czyni jeszcze z tych innych uregulowań przepisów technicznych. Sąd krajowy ma bowiem obowiązek odmowy stosowania jedynie tych przepisów prawa, które rzeczywiście stanowiąc w rozumieniu dyrektywy transparentnej przepisy techniczne, ustanowione zostały z uchybieniem obowiązku ich notyfikacji Komisji Europejskiej. (wyrok w sprawie C - 303/04; opinia Rzecznika Generalnego w sprawie C - 336/14, pkt 60; opinia Rzecznika Generalnego w sprawie C - 303/15, pkt 44 - 48).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15