Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1035/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 1, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 43 ust. 1, art. 208 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł. (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy pismem z dnia 5 sierpnia 2009r. zwrócił się o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Postanowieniem z dnia "[...]" Zarząd Województwa nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie zadań Samorządu Województwa. W postanowieniu podniesiono, że projekt planu nie ustala, kiedy nastąpi realizacja sieci kanalizacji sanitarnej na terenie objętym planem. Podkreślono, że teren objęty projektem planu położony jest na obszarze aglomeracji ustanowionej przez Wojewodę Rozporządzeniem nr 32 z dnia 16 maja 2006r. Wskazano, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru granic aglomeracji (Dz. U. z 2004r. Nr 283, poz. 2841 z późn. zm.) tereny objęte aglomeracją są już skanalizowane lub przewidziane do skanalizowania i zakończone oczyszczalnią ścieków, jako systemu kanalizacji zbiorczej. Ustanowienie aglomeracji nakazuje realizację takiego systemu. Podniesiono, że zgodnie z Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych opracowanym na podstawie art. 43 pkt 3 ustawy Prawo wodne głównym celem odprowadzania i oczyszczania ścieków jest realizacja systemów kanalizacji zbiorczej i oczyszczalni ścieków. Czas realizacji systemu kanalizacji zbiorczej warunkowany jest równoważną liczbą mieszkańców. W przypadku aglomeracji zadanie gminy w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków powinno być uregulowane do 31 grudnia 2010r. Podniesiono, że Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 7 czerwca 2005r. zgodnie z ustawą Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. Ponadto na podstawie art. 17 ust. 7 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia z zarządem województwa w zakresie odpowiednich zadań samorządowych. Wobec tego w opinii Zarządu Województwa należy ustalić w planie miejscowym nieprzekraczalny termin zgodny z Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków, do którego mogą być stosowane rozwiązania czasowe. Zapis taki doprowadzi ustalenia projektu planu do spójności z Rozporządzeniem Wojewody aglomeracji A oraz Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych. Wskazano przy tym, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego gminy A nie została uwzględniona zmiana przebiegu drogi wojewódzkiej nr "[...]" na odcinku A. Ponadto zgodnie z planem zagospodarowania województwa drogę wojewódzką nr "[...]" na odcinku B należy projektować w klasie G a nie Z. Podkreślono, że w projekcie planu nie zabezpieczono miejsca dla projektowanego nowego odcinka drogi łączącej drogi wojewódzkie nr "[...]" i "[...]", który został pokazany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Wójt Gminy. Przede wszystkim podkreślono, że na tle stosowania art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być oparta na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym jakieś ograniczenie. W opinii Wójta Gminy, wbrew twierdzeniom organu uzgadniającego ustanowienie aglomeracji nie nakazuje realizacji systemu kanalizacji sanitarnej. Stosownie bowiem do art. 43 ust. 1 ustaw Prawo wodne aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2 tys. powinny być wyposażone w sieci kanalizacyjne zakończone oczyszczalniami ścieków, co nie oznacza nakazu a jedynie zalecenie. W opinii strony odwołującej wskazać należy na zapisy Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych, które stanowią o wyposażeniu aglomeracji w systemy kanalizacji zbiorczej zapewniające obsługę mieszkańców w dostosowaniu do występujących potrzeb i uwarunkowań ekonomicznych, a w miejscach gdzie budowa systemów kanalizacyjnych nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub spowodowałaby nadmierne koszty, stosowanie systemów indywidualnych. W zażaleniu podkreślono, że projekt planu w § 15 ust. 4 pkt 1 ustala w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków zagospodarowanie ścieków zgodnie z przepisami odrębnymi dla ustanowionej aglomeracji ściekowej. W opinii Wójta Gminy projekt planu jest zgodny ze wskazanymi w zażaleniu zapisami, a uzależnianie uzgodnienia projektu planu od wprowadzenia do niego dodatkowych zapisów nakazujących budowę systemu kanalizacji sanitarnej w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2010r. jest bezpodstawne i narusza samodzielność planistyczną gminy. Powołując się na art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołujący stwierdził, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Według strony odwołującej w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewidzianych przepisami uzgodnień i nie zawarto stosownej i wymaganej umowy. Bezzasadnym jest zatem stawianie przez organ wymogu zabezpieczenia w projekcie planu miejsca dla projektowanego odcinka drogi pokazanego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Tak więc żądanie umieszczenia w projekcie planu miejscowego wskazanych przez organ zapisów dotyczących projektowania dróg jest niezasadne. Według strony odwołującej ustalenia projektu planu w sprawie istniejących dróg wojewódzkich numer "[...]", "[...]" i "[...]" są zgodne z wnioskiem do projektu planu zgłoszonym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, a zapisy tego projektu planu pozwalają na zmiany klas technicznych dróg.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy w trybie art. 17 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalna tylko wtedy gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji powołał się w swoim rozstrzygnięciu na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, zgodnie z którym aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2 tys. powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Podkreślono, że przepisy dotyczące tego programu zostały wprowadzone na podstawie dyrektywy Unii Europejskiej w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych. Zaznaczono przy tym, że dyrektywy Unii Europejskiej skierowane są do państw członkowskich, które mają obowiązek osiągnięcia w określonym terminie celu w nich zawartego. Ich przepisy muszą być przetransportowane do prawa krajowego. Stąd w ocenie Kolegium wskazany czas realizacji systemu kanalizacji zbiorczej do 31 grudnia 2010r. jest wiążący. W opinii Kolegium skoro przedstawiony projekt planu zakłada, że docelowo wszystkie obiekty będą włączone do projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej ale nie ustala kiedy nastąpi budowa wspomnianej sieci, to ustalenie terminu wynikającego ze wspomnianych przepisów jest zasadne. Ponadto podkreślono, że art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania w sprawie. Przepis ten stosuje się wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy już wcześniej byłby uchwalony i obowiązywał, a inwestycja byłaby po raz pierwszy zaplanowana. Natomiast przedmiotowy projekt obejmuje nie zmiany ale plan zagospodarowania przestrzennego gminy A.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł Wójt Gminy działając przez swojego pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 23 i 24 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy postanowienia bezpodstawnie określającego warunki uzgodnienia projektu planu miejscowego. Wskazano też na naruszenie art. 3 ust. 1 ww. ustawy poprzez naruszenie samodzielności gminy w zakresie kształtowania

i prowadzenia polityki przestrzennej. Podniesiono również pogwałcenie art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne nałożenie na Gminę obowiązku budowy kanalizacji sanitarnej w sytuacji, gdy ustanowienie aglomeracji nie oznacza bezwzględnego nakazu realizacji systemu kanalizacji sanitarnej. Wskazano naruszenie art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991r. w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych i dyrektywy w zakresie gospodarowania odpadami oraz zapisów Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków poprzez błędne przyjęcie, że ustanowienie aglomeracji nakazuje budowę systemu kanalizacji sanitarnej na jej obszarze. W skardze podkreślono również naruszenie art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziany w nim tryb postępowania ma miejsce tylko wówczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy byłby już wcześniej uchwalony i obowiązywał, a inwestycja byłaby po raz pierwszy zaplanowana. Wskazano też na pogwałcenie art. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Skarżący wskazał, że ustanowienie aglomeracji nie nakazuje realizacji systemu kanalizacji sanitarnej. Stosownie bowiem do art. 43 ust. 1 ustawy Prawo wodne aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2 tys. powinny być wyposażone w sieci kanalizacyjne zakończone oczyszczalniami ścieków, co nie oznacza nakazu a jedynie zalecenie. Tymczasem według strony skarżącej przedstawiony do uzgodnienia Zarządowi Województwa projekt planu zakłada budowę w przyszłości kanalizacji sanitarnej na terenie planem objętym, traktując stosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych lub oczyszczalnie ścieków jako rozwiązanie tymczasowe. W skardze wskazano na zapisy Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych, które stanowią

o wyposażeniu aglomeracji w systemy kanalizacji zbiorczej zapewniające obsługę mieszkańców w dostosowaniu do występujących potrzeb i uwarunkowań ekonomicznych, a w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacyjnych nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, stosowanie systemów indywidualnych. W skardze zaznaczono również, że Krajowy Program Oczyszczania Ścieków dopuszcza także możliwość negocjowania przez gminy programów dostosowawczych w zakresie oczyszczania ścieków. Podkreślono przy tym, że nie ma bezwzględnego obowiązku wyposażania aglomeracji w sieci kanalizacyjne. Tym samym projekt planu jest zgodny ze wskazanymi zapisami, a uzależnienie uzgodnienia projektu planu od wprowadzenia do niego dodatkowych zapisów nakazujących budowę systemu kanalizacji sanitarnej w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2010r. jest bezpodstawne i narusza samodzielność planistyczną gminy. Podniesiono jednocześnie, że projekt planu w § 15 ust. 4 pkt 1 ustala w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków zagospodarowanie ścieków zgodnie z przepisami odrębnymi dla ustanowionej aglomeracji ściekowej. Tym samym w opinii skarżącego przy istniejącym w projekcie planu odniesieniu do przepisów właściwych dla ustanowionej aglomeracji A, określenie nieprzekraczalnego terminu zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu jest zbędne. Ponadto w ocenie strony skarżącej art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje w żadnej mierze, że przewidziany w nim tryb wprowadzania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy byłby już uchwalony i obowiązywał a inwestycja byłaby po raz pierwszy zaplanowana. Zdaniem skarżącego taką interpretację przepisu wykluczył Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie. Podkreślono przy tym, że brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednoznaczne i wyklucza możliwość automatycznego wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Ponadto wskazano, że linie rozgraniczające projektowanych dróg publicznych mogą być naniesione na rysunku planu lub ustalone w tekście planu tylko zgodnie z warunkami prawomocnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przypadku braku prawomocnych decyzji dotyczących budowy, odbudowy, rozbudowy dróg publicznych, rysunek planu powinien przedstawiać istniejące drogi z liniami rozgraniczającymi ustalonymi zgodnej z granicami działek. Teren niezbędny do realizacji inwestycji drogowych powinny zapewnić linie zabudowy lub odpowiednie zapisy uchwały planu, co zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Zapisy § 14 pkt 11 projektu planu dopuszczają bowiem m.in. zmianę klas, kategorii i parametrów dróg publicznych zgodnie z przepisami odrębnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji (postanowienia) administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie z dnia "[...]" Zarządu Województwa o braku uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie zadań Samorządu Województwa.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) stosowne organy w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej uzgadniają na swój koszt odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy, tym bardziej jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji nie uzgadniając projektu studium (planu miejscowego), uprawniony organ musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia projektu studium bądź planu. W przypadku, w którym uprawniony organ nie uzgadniając projektu nie określił jednocześnie warunków, na jakich uzgodni projekt (a więc odpowiednich zmian w projekcie w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem), albo określił warunki uzgodnienia, ale nie podał podstawy prawnej, na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie, wójt, burmistrz (prezydent) może uznać projekt za uzgodniony.

(Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2006r., str. 226).

Organy w rozpatrywanej sprawie podniosły, że teren objęty projektem planu położony jest na obszarze aglomeracji A ustanowionej przez Wojewodę Rozporządzeniem nr 32 z dnia 16 maja 2006r. (Dz. U. Woj. 2002r., Nr 42, poz. 631). Wskazano, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru granic aglomeracji (Dz. U. z 2004r. Nr 283, poz. 2841 z późn. zm.) tereny objęte aglomeracją są już skanalizowane lub przewidziane do skanalizowania i zakończone oczyszczalnią ścieków, jako systemu kanalizacji zbiorczej. Ustanowienie aglomeracji nakazuje realizację takiego systemu. Podniesiono, że zgodnie z Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych opracowanym na podstawie art. 43 pkt 3 ustawy Prawo wodne głównym celem odprowadzania i oczyszczania ścieków jest realizacja systemów kanalizacji zbiorczej i oczyszczalni ścieków. Czas realizacji systemu kanalizacji zbiorczej warunkowany jest równoważną liczbą mieszkańców. W przypadku aglomeracji A zadanie gminy w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków powinno być uregulowane do 31 grudnia 2010r. Podniesiono, że Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 7 czerwca 2005r. zgodnie z ustawą Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r.

Przede wszystkim należy zauważyć, że obszar aglomeracji A nie pokrywa się i nie jest tożsamy z obszarem określonym w projekcie zagospodarowania gminy. Projekt zagospodarowania przestrzennego gminy A obejmuje 53 obręby geodezyjne w postaci poszczególnych miejscowości. Natomiast z Rozporządzenia z dnia 16 maja 2006r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji A wynika, że wyznaczono aglomerację A o równoważnej liczbie mieszkańców 56.459 obejmującą miasto A i 31 miejscowości z obrębu gminy i powiatu A. Ponadto z załącznika do rozporządzenia Wojewody obejmującego obszar i granice aglomeracji oznaczone na mapie w skali 1 : 25000 także wynika, że ustanowiona aglomeracja nie obejmuje całego terenu Gminy A. Tak więc założenie organu, stanowiące, że teren objęty projektem planu, całkowicie położony jest na obszarze aglomeracji A jest obarczone błędem. Z całą pewnością część obszaru objęta projektem wspomnianego planu nie znajduje się na terenie aglomeracji A, co powoduje, że do tej części nie mogą mieć zastosowania regulacje właśnie odnoszące się do obszarów znajdujących się w granicach tej aglomeracji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2 tys. powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków. Stosownie do art. 208 ust. 1 ustawy obowiązek ten gminy tworzące aglomerację zrealizują w terminach określonych w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych.

Jednakże z Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych z grudnia 2003r. będącego dokumentem Ministerstwa Środowiska wynika, że zapisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne określają terminy wyposażenia aglomeracji we wspomnianą infrastrukturę, zobowiązując gminy do realizacji zadania własnego gmin w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków na obszarach aglomeracji wyznaczonych na ich terenie w terminach do 31 grudnia 2015r. w przypadku aglomeracji RLM wynoszącej od 2000 do 15000 i do 31 grudnia 2010r. w przypadku aglomeracji o RLM wynoszącej powyżej 15 000.

W tym miejscu należy wskazać, że z aktualnego brzmienia art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie wynikają terminy realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie aglomeracji A. Takie terminy były określone w przytoczonym przepisie ale w pierwotnej wersji ustawy (Dz. U. z 2001r., Nr 115, poz. 1229). Natomiast po zmianie przedmiotowej ustawy, dokonanej 1 maja 2004r. i w jej aktualnym brzmieniu, a także w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowień przez organy obu instancji, nie określono stosownych terminów realizacji wspomnianych inwestycji w aglomeracjach dotyczących usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Wskazywanie zatem przez organy terminu 31 grudnia 2010r. jako terminu końcowego realizacji inwestycji przez gminę, który powinien mieć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym nie znajduje oparcia na gruncie przepisów ustawowych. Podobnie wspomniane terminy nie wynikają z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. 2004r., Nr 283, poz. 2841) a więc z aktu rangi podustawowej.

Zasadnym jest w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły są akty prawa miejscowego.

Nie można zatem w ocenie Sądu wymagać od strony skarżącej umieszczenia stosownego terminu realizacji wskazanej tu inwestycji w planie miejscowym, jeśli termin ten nie ma umocowania w akcie prawnym powszechnie obowiązującym. Sam program ma charakter dokumentu planistycznego określającego pewną strategię i kierunek rozwoju ale w oparciu o obowiązujące prawo w danej materii. Nie może on jednak nakładać zobowiązań nie mających oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących. Warto w tym miejscu przytoczyć, mający analogiczne odniesienie do przedmiotowej sprawy, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008r. (II GSK 287/07), gdzie podniesiono, że plan rozwoju obszarów wiejskich przez sam fakt zatwierdzenia decyzją Komisji Europejskiej nie stał się aktem prawa wspólnotowego, w związku z tym do analizy jego skutków stosować należało w pełni kryteria wynikające z polskiego porządku konstytucyjnego, zwłaszcza, co do oceny pod kątem zakwalifikowania go do źródła prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę wydawania decyzji administracyjnej.

Ponadto podkreślić należy, co wynika z przytoczonego art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że organ odmawiając uzgodnienia w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wskazać na jakich warunkach uzgodnienie takie jest możliwe. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi. Nie odniósł się również do zapisu § 15 ust. 4 pkt 5 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A, który stanowi, że dla terenów nie objętych systemem kanalizacji sanitarnej do czasu realizacji tej sieci, dopuszcza się gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach pod warunkiem zapewnienia ich wywozu i utylizacji stosownie do odrębnych przepisów. Organy nie wypowiedziały się w kwestii jakie rozwiązania należy stosować w stosunku do mieszkańców lub innych podmiotów mających siedzibę na terenie gminy, w przypadku braku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej w określonym terminie. Problemy inwestycyjne gminy związane z budową sieci nie mogą bowiem ograniczać prawa do zabudowy w okresie przejściowym do momentu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto organy nie odniosły się zupełnie do zapisów § 15 ust. 4 pkt 1 planu, który stanowi, że w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków ustala się zagospodarowanie ścieków zgodnie z przepisami odrębnymi dla ustanowionej aglomeracji ściekowej. Tak więc przygotowując projekt planu gmina miała na uwadze, że na części terenu objętego projektem planu ustanowiona została aglomeracja ściekowa.

Trzeba również zauważyć, iż organy wskazały, że tryb zawarty w art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma tu zastosowania. W opinii organów ma on miejsce wówczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy już wcześniej byłby uchwalony i obowiązywał a inwestycja byłaby po raz pierwszy zaplanowana. Natomiast przedmiotowy projekt obejmuje nie zmiany ale plan zagospodarowania przestrzennego gminy A.

Jest to mylne stanowisko, gdyż art. 44 wspomnianej ustawy w ust. 1 jednoznacznie stanowi, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Z brzmienia art. 44 wynika, że wprowadzenie ustaleń dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym do planu miejscowego nie odbywa się automatycznie, w wyniku ich uchwalenia w planie wojewódzkim i przeniesienia do studium gminnego. Inwestycje te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustawowych wymienionych w tym przepisie. Poprzez regulację art. 44 ustawodawca wprowadza wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium gminnym, w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Pomimo bowiem ustalenia ich w studium, nie mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2007r. II OSK 1156/07 LEX nr 400457 wskazał, że "wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądza, jaką formę powinny mieć uzgodnienia, o których mowa w art. 44 ust. 1 tej ustawy, jednakże najczęściej przyjmują one formę pisemnego porozumienia. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że porozumienie to winno mieć miejsce przed uchwaleniem planu. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie porozumienie to zostało podpisane po uchwaleniu planu. Nie sposób zgodzić się z argumentacją, że skoro przebieg planowanej drogi wojewódzkiej w obecnym planie był taki sam, jak w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, który stracił ważność, to powyższa okoliczność pozwalała na odstąpienie od wymogów zawartych w art. 44 ust. 1 cyt. ustawy. Również zgodność przebiegu planowanej drogi wojewódzkiej z ustaleniami studium nie jest wystarczająca do wprowadzenia tej inwestycji do planu miejscowego, jeżeli nie został uzgodniony termin jej realizacji, jak również warunki i koszty wprowadzenia jej do planu. Brzmienie art. 44 ust. 1 cyt. ustawy jest jednoznaczne i wyklucza możliwość automatycznego wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Bez wątpienia art. 44 przewiduje dwa etapy dojścia do porozumienia między organem wykonawczym gminy a marszałkiem województwa w sprawie wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego, a mianowicie uzgodnienie i umowę. Na wstępie dochodzi do uzgodnienia terminu realizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Pojęcie terminu realizacji inwestycji nie jest w pełni jednoznaczne. Może odnosić się do konkretnej perspektywy czasowej, np. z określeniem roku lub nieprzekraczalnej liczby lat. Warunki wprowadzenia ustaleń planu województwa do planu miejscowego nie dotyczą kosztów, gdyż koszty strony ustalają w umowie. Będące przedmiotem uzgodnień warunki odnoszą się zatem do innych kwestii, a mianowicie warunków, od których gmina uzależnia wprowadzenie ustaleń planu województwa do planu miejscowego. Uzgodnienia, polegające na przedstawieniu oczekiwań i dojściu do wspólnych stanowisk, kończą się zazwyczaj pisemnym porozumieniem lub protokołem (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2006r., str. 339 – 340, por. wyrok z dnia 21 stycznia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II GSK 287/07).

Tak więc trzeba podkreślić i wyjaśnić organom obu instancji, że zapisy i ustalenia (w przedmiotowej sprawie dotyczące np. klasy projektowania drogi) przyjęte w planie wojewódzkim nie przechodzą automatycznie do miejscowego planu zagospodarowania gminy. Mamy tu do czynienia z określoną w art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurą uzgodnienia. Nie może być tak, że bez tej procedury wymaga się arbitralnie od organów gminy jednostronnego i automatycznego implementowania regulacji zawartych w planie wojewódzkim. Taki program wojewódzki może być wiążący pomiędzy organami, jednocześnie jednak nie może jednostronnie kształtować praw takich organów jak Rada Gminy w kontekście ustaleń zawartych w planie miejscowym. Ponadto jeżeli pewnych ustaleń nie ma w planie wojewódzkim, a organ uzgadniający uznaje za niezbędne zawarcie ich w planie miejscowym to niezbędne jest wskazanie podstawy prawnej, na bazie której wymaga się ich wprowadzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.