Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 457/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 6, 7, art. 55 w zw. z art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par 1 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B.P. i W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak Nr [...], ustalono na wniosek S.M. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 obr.[...], przy ul. [...] w K. wraz z budową wjazdu po działkach nr 1, 2 obr. j.w "

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania w ustawowym terminie złożyli B.P. i W.P. oraz A.P. , którzy kwestionowali prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na dopuszczenie budowy przedmiotowych budynków mieszkalnych w granicy z będącą ich własnością działką nr 3 obr.[...], jednostka ewidencyjna K .

Na skutek powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lutego 2009 r., znak [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wydając decyzję kasacyjną wskazało na brak konkretnego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji co do ustalanych parametrów nowej zabudowy wraz z uzasadnieniem przyjętych rozwiązań, nieprawidłowe wyjaśnienie kwestii istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycyjnego, niedokładność analizy oraz brak załącznika do decyzji w postaci wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej, obejmujących część tekstową i graficzną.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że na tym etapie postępowania nie rozstrzyga się o usytuowaniu obiektów względem granic działek , wobec czego decyzja o warunkach zabudowy nie powinna jak w sprawie niniejszej zawierać zapisu o dopuszczeniu usytuowania projektowanych budynków w granicy z działką sąsiednią.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na wniosek S.M. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 obr.[...],, przy ul.[...] w K. wraz z budową wjazdu po działkach nr 1, 2 obr. j.w ".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołał też uzgodnienia i opinie uzyskane dla inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 powyższej ustawy.

Wyjaśniał dalej, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) część działki nr 1 , na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja o powierzchni 0,02206 ha posiada klasę bonitacyjną RII i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266, z późn. zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

Wskazał ponadto, że podniesione przez B.P. i A.P. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastrzeżenia dotyczą konkretnych rozwiązań technicznych, które będą przedmiotem rozstrzygnięć w kolejnym etapie procesu decyzyjnego, prowadzonego w trybie przepisów prawa budowlanego. Decyzją niniejszą nie rozstrzyga się o dokładnym usytuowaniu projektowanych obiektów, w tym także o odległościach poszczególnych budynków i elementów zagospodarowania od granic z działkami sąsiednimi. Projekt budowlany inwestycji, w tym m.in. plan zagospodarowania terenu działki obejmujący dokładne usytuowanie obiektów zostanie przez inwestora złożony przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Sprawdzenie złożonych wówczas dokumentów pod kątem spełnienia przepisów szczególnych, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie przedmiotem odrębnego postępowania.

Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w terminie przez A.P. oraz B.P. i W.P. , którzy w jednobrzmiących odwołaniach domagali się jej uchylenia.

Skarżący zarzucali, że merytoryczny opis załączników do decyzji nie jest zgodny z jego kolejnością oraz stanem faktycznym, co budzi wątpliwości odnośnie poprawności wydanej decyzji.

Wskazywali, że nie wyrażają zgody na inwestycję.

Podnosili, że w decyzji nie określono dokładnej lokalizacji budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 i brak jest także aktualnych, dokładnych map inwestycji.

Zarzucali dalej, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiadujących, co wskazuje załącznik nr 4 do decyzji, ponieważ w granicy obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z drogą wewnętrzną na całej długości działki, od działki nr 2 do działki nr 4 . Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 wraz z budową wjazdu po działkach nr 1 i nr 2 zaburzy ład przestrzenny obszaru analizowanego albowiem zaplecza działek nr : 3, 4, 5, , 6, 7 pełnią jedynie funkcje rekreacyjną lub gospodarczą. Powyższa inwestycja zmniejszy powierzchnię biologicznie czynną analizowanego obszaru, dojdzie do zagęszczenie zabudowy w najbliższej okolicy, co wydaje się być zagrożeniem i powinno być szczegółowo zbadane pod względem wpływu na bezpieczeństwo, komfort życia oraz prawa mieszkańców z analizowanego obszaru. Wbudowane garaże w każdym z trzech wolnostojących dwukondygnacyjnych domów jednorodzinnych wymagają drogi dojazdowej wraz ze zjazdem do drogi publicznej, co razem stanowi dość długi odcinek. Ani decyzja z załącznikami, ani też materiał dowodowy nie określają sposobu realizacji tej części inwestycji. Brak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej wydanego przez odpowiedni Urząd, dokumentacji określającej warunki budowy odcinka drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną, aktualnych, dokładnych map przedstawiających usytuowanie wjazdu po działkach nr 4 i nr 2 oraz lokalizacji drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą techniczną do poszczególnych wolnostojących dwukondygnacyjnych domów jednorodzinnych, a także analizy komunikacyjnej określającej zwiększenie ruch samochodów, co będzie uciążliwością dla mieszkańców i spowoduje znaczny spadek wartości okolicznych nieruchomości oraz lokali mieszkalnych.

Zdaniem skarżących inwestor nie zagwarantował pełnego uzbrojenia terenu. Brak jest jakiejkolwiek umowy, czy też oświadczenia inwestora w sprawie "przystąpienia" do Społecznego Komitetu Budowy Wodociągów i Kanalizacji os. [...] ws. Sieci wodociągowej, natomiast z pisma od firmy "A. " Sp. z o.o. z dnia 7 września 2009 r. nic nie wynika. Brak również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadprzeciętnie oddziaływanie społeczne i gospodarcze na sąsiadujące nieruchomości może wywrzeć niekorzystny wpływ mieszkańców oraz komfort ich życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], po rozpatrzeniu powyższych odwołań, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 tej ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie wyjaśniające zostało przez organ pierwszej instancji uzupełnione we wskazanym przez Kolegium kierunku, a zaskarżona obecnie decyzja odpowiada materiałom dowodowym sprawy i jest prawidłowa.

W przedmiocie zapewnienia infrastruktury technicznej dla zamierzonej inwestycji dołączono do akt sprawy warunki przyłączenia planowanych budynków do poszczególnych sieci, tj. : do sieci elektrycznej wydane przez [...] w dniu 18 kwietnia 2008 r. (z dwuletnim terminem ważności); informację techniczną wydaną w dniu 6 maja 2009 r. przez [...] SA; stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 1 lipca 2009 r. w przedmiocie odprowadzania wód opadowych, oświadczenie Zakładu Gazowniczego z dnia 30 czerwca 2009 r. w przedmiocie podłączenia budynków do sieci gazowej. Zgodnie z warunkami podanymi przez [...] planowane zamierzenie nie obejmuje rozbudowy sieci, a budowę przyłącza kablowego. Z kolei Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. stwierdził, że w sąsiedztwie działki nr 4, obr. [...] ,brak miejskiej kanalizacji opadowej, w związku z czym wody opadowe winny być zagospodarowane na własnym terenie Inwestora. W oświadczeniu o warunkach przyłączenia do sieci gazowej Zakład Gazowniczy w K. wskazał na możliwość przyłączenia planowanych trzech budynków jednorodzinnych do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia zlokalizowanego na działce nr 4 ul. [...]. Natomiast MPWiK SA w K. w informacji technicznej stwierdza, że w rozpatrywanym rejonie brak miejskiej sieci wodociągowej. W sprawie przyszłościowej budowy sieci wodociągowej wskazano na możliwość kontaktowania się ze Społecznym Komitetem Budowy Wodociągów i Kanalizacji Sanitarnej w Os. [...] (Inwestor). Jednocześnie stwierdzono, że w rejonie tym obowiązuje system kanalizacji rozdzielczej (układ centralny), a w ul. [...] przebiega miejski kanał sanitarny. Podano przy tym, że na terenie niezabudowanej działki nr 4 znajduje się przyłącze kanalizacji sanitarnej wykonane w oparciu o miejską sieć kanalizacji sanitarnej w ul. [...]. Inwestor przedłożył do akt sprawy oświadczenie na okoliczność wykonania wspomnianego w piśmie MPWiK przyłącza kanalizacyjnego do objętej wnioskiem działki nr 4, obr. [...]. W przedmiocie sieci wodociągowej dołączył do akt sprawy pismo z dnia 7 września 2009 r. wystawione przez Firmę Projektowo - Budowlano – Handlową [...]" Sp. z o.o. w K. , ul.[...], w którym stwierdzono, że powyższa spółka opracowuje dokumentację projektową dla sieci wodociągowej w ul. [...] na os. [...], na zlecenie Społecznego Komitetu Budowy Wodociągów i Kanalizacji. Jak podano, obecnie zbierane są opinie od osób, przez których działki ma nastąpić poprowadzenie sieci wodociągowej oraz planowane jest złożenie materiałów w celu uzyskania decyzji ULICP dla sieci wodociągowej w ul.[...] do końca października 2009 r. W piśmie z dnia 7 września 2009 r. S.M. oświadczył, że na czas budowy domów i początek eksploatacji przewiduje zasilanie w wodę z własnej studni, przy czym już we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji co do określenia charakterystyki inwestycji obejmującej m. in. zaopatrzenie w wodę inwestor określił je jako przewidziane w oparciu o planowaną budowę sieci wodociągowej lub studnię.

Z powołanych wyżej informacji technicznych wydanych przez poszczególnych zarządców sieci wynika możliwość przyłączenia planowanych trzech budynków jednorodzinnych na działce nr 4 do sieci kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej. Odnośnie zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę docelowo przewidziane jest przyłączenie planowanych budynków do projektowanej w tym rejonie sieci wodociągowej, natomiast do czasu realizacji tej sieci, jest ono możliwe w oparciu o własną studnię na terenie inwestora.

Niezależnie od uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji materiałów dowodowych potwierdzających zapewnienie dla planowanego zamierzenia uzbrojenia terenu, zaskarżona decyzja została również uzupełniona o załączniki wymagane przez § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do decyzji dołączono bowiem oprócz załącznika opisowego nr 1 - zawierającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznika nr 2 - obejmującego część graficzną decyzji - także załączniki nr 3 i 4 odnoszące się do analizy, tj. część tekstową wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz część graficzna wyników analizy.

W warunkach zabudowy (w/w załącznik nr [...] do decyzji) sprecyzowano ustalone parametry dla planowanego zamierzenia, określając je w sposób konkretny i jednoznacznie sformułowany, nie zaś, jak to miało miejsce w poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji poprzez określenie wielkości maksymalnych.

W przedmiocie zasadniczego zarzutu stron odwołujących się dotyczącego dopuszczenia planowanej zabudowy w granicy działki sąsiedniej nr 3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zaskarżona decyzja nie określa dokładnego usytuowania planowanych budynków na działce nr 4 , ani też nie przesądza ich lokalizacji w ściśle określonym miejscu. Jak to bowiem wyraźnie zostało podane w zaskarżonej decyzji (zał. nr l pkt II. l lit. f), ze względów przestrzennych dopuszczono usytuowanie projektowanych budynków w granicy z działką nr 3. Nie przesądzając jednak kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi, co jak słusznie stwierdza organ pierwszej instancji będzie przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę, należy podkreślić , że dopuszczenie planowanej zabudowy w granicy z działką sąsiednią nr 3 uzasadnione zostało wyłącznie względami przestrzennymi, nie stanowi natomiast w żadnym razie "nakazu" takiego usytuowania planowanej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło też, że w sytuacji spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 56 w związku z art. 64 powyższej ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny w sposób ustalony w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], B.P. i W.P. zarzucali, że wydane w sprawie decyzje nie określają dokładnego usytuowania planowanych budynków, garaży i dróg na działce nr 4 , ani też nie przesądzają o ich lokalizacji w ściśle określonym miejscu, maksymalnym zajęciu powierzchni nieruchomości, co dotyczy też zjazdu z działki pasa drogowego nr 2 , również o nieokreślonej lokalizacji i parametrach. Powyższe zaś naraża współwłaścicieli działki nr 3 na ponadprzeciętne niekorzystne oddziaływanie społeczno-gospodarcze, możliwość wywierania niekorzystnego wpływu na mieszkańców zameldowanych przy ul. [...] oraz komfort ich życia.

Skarżący podnosili, że nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Nadto, zignorowano fakt, że budowa trzech wolnostojących wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami podziemnymi lub naziemnymi o nieokreślonej maksymalnej powierzchni wraz z budową drogi wewnętrznej i dojazdowej o nieokreślonych parametrach oraz położeniu może znacząco oddziaływać na środowisko.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytacza oświadczenie inwestora o zasileniu inwestycji na czas budowy i początek eksploatacji w wodę z własnej studni, co również może znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego wydaje się być niezbędne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący zwracali także uwagę na wymagania ładu przestrzennego. Podkreślając walory architektoniczne i krajobrazowe odwoływali się do stanu faktycznego analizowanego terenu, w tym jego dotychczasowej rekreacyjno-gospodarczej funkcji na zapleczu działek nr 3, 1, 5,6, 9,7 .

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2010r. B.P. i W.P. zarzucali ponownie, że niejednoznaczne ustalenie posadowienia planowanych budynków naraża ich na budowę w granicy, co jak wynika z dokumentów inwestora jest jego zamiarem.

W piśmie z dnia 28 maja 2010r. powtórzyli niektóre z uprzednio stawianych zarzutów oraz przedłożyli dla porównania kserokopię decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr 4 , obr. [...], przy ul [...] w K. , którą wydano na wniosek S.M. .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka A.P. popierała stanowisko skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień uzasadniających eliminację z obrotu prawnego decyzji wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu spraw.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Uwzględniając powyższe regulacje w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tak zaskarżona , jaki poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w zakresie, w jakim odstąpiono w nich od wyznaczenia linii zabudowy, pominięto w ustaleniach i rozstrzygnięciu brak uzbrojenia terenu uniemożliwiający korzystanie z wody dla celów inwestycji , jak również dopuszczono zabudowę w granicy uznając przy tym błędnie, że takie rozstrzygnięcie nie determinuje lokalizacji projektowanych budynków mieszkalnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza cytowanej regulacji naprowadza, że określenie w decyzji dla planowanej inwestycji linii zabudowy jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, reść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność, sygnalizuje natomiast wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy.

Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku ( budynków ) do pasa drogowego, ale także z uwagi na obowiązek uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Do taki wniosków prowadzi fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte przepisem pkt 1, a nie pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p, który dotyczy zgodności z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. ).

Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści § 4 rozporządzenia wykonawczego, który w ust. 1 - 4 nawiązuje tak do ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa, jak i przepisów odrębnych. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami( ust. 2 ). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3 ). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4 ). Podkreślenia wymaga, że żaden z przepisów nie zwalnia z obowiązku wyznaczenia linii zabudowy.

Z art. 61 ust. pkt 3 u.p.z.p. wynika także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. , warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W art. 2 pkt 13 u.p.z.p. zdefiniowano pojęcie "uzbrojenia terenu", przez które należały rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis z stanowi zaś, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Spełnienie wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. zostało w sprawie niniejszej ustalone i prawidłowo określone w rozstrzygnięciu odnośnie dostępu do sieci elektrycznej, gazowej, zagospodarowania wód opadowych i odprowadzania ścieków.

Powyższa pozytywna uwaga nie dotyczy natomiast zaopatrzenia budynków w wodę. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że nie istniała w dacie orzekania możliwość ich przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, przy czym inwestor nie przedłożył umowy zawartej z MWiK S.A. w Krakowie, gwarantującej wykonanie takiego uzbrojenia terenu. W tej sytuacji koniecznym było rozważenie rozwiązania zgłoszonego przez inwestora już we inwestora, w którym wskazywał on na możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę poprzez budowę studni. Ustalenia co do możliwości i dopuszczalności takiej koncepcji, które nie zostały dokonane przez organ pierwszej instancji, winny zaś determinować wydane rozstrzygnięcie oraz przy akceptacji proponowanych rozwiązań znaleźć odzwierciedlenie w jego treści.

Nie są zasadne twierdzenie organu obu instancji, że konkretne rozwiązania co do usytuowaniu projektowanych budynków mają miejsce dopiero na kolejnym etapie procesu decyzyjnego, tj. w sprawach o pozwolenia na budowę. W tym zakresie należy wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p. w związku art. art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja co najmniej pierwszego z budynków zostaje w określonym zakresie zdeterminowana. Ponadto, należy uwzględnić treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn. zm. ), który stanowi w ust. 1 – 2 :

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uwzględniając treść tej regulacji oraz art. art. 55 u.p.z.p. w związku art. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie dotyczące budowy bezpośrednio przy granicy ( w granicy) przesądza dopuszczalność takiego usytuowania obiektów budowlanych i również w tym zakresie wiąże organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy oraz skutkują niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, zarówno w zaskarżonej , jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 107 §1i3 k.p.a. nie rozważono zarzutów skarżących dotyczących braku rozstrzygnięcia w kwestii garaży oraz ich rodzaju, naruszenia ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa przez lokalizację trzech budynków z garażami, drogą i wjazdem w sytuacji, gdy na innych działkach w obszarze analizowanym nie ma tak gęstej zabudowy, a znaczna ich część pełni funkcję rekreacyjną lub gospodarczą

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145§1 pkt 1 a i c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 153 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

Skarżący pomimo stosownych pouczeń zawartych w wezwaniach na rozprawę nie składali wniosku o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.