Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1946/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7a, art. 48, art. 9 ust. 3, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 par. 4, art. 10 par. 1, art. 19, art. 20, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 9/11 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 9/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. w L. (dalej: "Spółka" albo "A.") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie (dalej: "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Tą ostatnią decyzją nakazano K. doprowadzenie budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie stolarki okiennej (bez zmiany kształtu i wielkości poprzedniego otworu okiennego) w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (podwórko), w miejsce wykonanych drzwi wejściowych do sklepu.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Inspektor Powiatowy orzekł o brak podstaw do wydania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. - dalej "P.b."), nakazu wykonania robót budowlanych w sklepie piekarniczo-cukierniczym, należącym do K. i B., zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w K., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w październiku 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, obejmujących m. in. wykonanie drzwi wejściowych do sklepu w miejsce istniejącego okna w ścianie budynku graniczącej z działką nr [...].

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w odniesieniu do robót samowolnie wykonanych 2006 r. w sklepie piekarniczo-cukierniczym na parterze budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie ma podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zachodzi jednak konieczność rozważenia zasadności wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Przesłankę faktyczną stanowi tu wykonanie otworu drzwiowego w ścianie budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działek budowlanych, naruszające przepisy techniczno-budowlane.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 909/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. i B. na powyższą decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę Inspektor Powiatowy, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał inwestorowi - B. doprowadzić budynek na działce nr [...] do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie otworu okiennego w miejscu wykonanych w 2006 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, drzwi wejściowych do sklepu w ścianie graniczącej z działką nr [...]. Inspektor Wojewódzki dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał tę decyzję w mocy ([...]).

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 29/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność obu decyzji z uwagi na wydanie ich wobec podmiotu, który nie miał statusu strony w tym postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważył, iż B. wniósł B. wraz z prawem własności nieruchomości w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.) aportem do K. Tym samym to ta ostatnia spółka powinna być stroną toczącego się postępowania, w miejsce B.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Inspektor Powiatowy nakazał K. doprowadzenie obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie stolarki okiennej (bez zmiany kształtu i wielkości poprzedniego otworu okiennego) w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (podwórko), w miejscu wykonanych drzwi. Organ stwierdził, że otwory okienne od strony działki nr [...] istniały w momencie zakupu przez K. i B. lokalu użytkowego na parterze budynku w dniu 15 stycznia 1996 r. Istniały one, według zgodnych oświadczeń stron, od wybudowania obiektu. Działka nr [...] powstała w wyniku zmian gruntowych z dnia [...] września 2004 r. Roboty budowlane, w ramach których, w miejsce istniejącego okna wstawiono drzwi w ścianie usytuowanej przy granicy działek nr [...] i nr [...], zostały wykonane w październiku 2006 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: "r.w.t.") w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną budynek taki sytuuje się w odległości nie mniejszej niż 4 m od tej granicy. Wykonane w 2006 r. roboty naruszyły ten przepis. Inspektor Powiatowy dodał, że uzyskana przez stronę decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę i nie uprawnia do wykonania robót budowlanych.

Od decyzji organu odwołała się S. R., wnosząc o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące robót budowlanych wykonanych przez K. R. Odwołanie złożyła także K., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t (polegające na wprowadzeniu rozróżnienia pomiędzy otworami okiennymi a drzwiowymi), art. 51 P.b. (polegające na przyjęciu, że doprowadzenie do stanu poprzedniego stworzy sytuację zgodną z prawem) oraz art. 48 P.b. (poprzez jego niezastosowanie). Spółka się zarzuciła również, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 K.p.a.

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że art. 50 ust. 1 P.b. określa, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 P.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w sprawie wykonanego w 2006 r. bez wymaganego pozwolenia otworu drzwiowego w miejscu okna w ścianie budynku na działce nr [...], graniczącej z działką nr [...], wydanie decyzji nakazującej doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (poprzez likwidację otworu drzwiowego i odtworzenie okna) uzasadniała okoliczność, iż otwór drzwiowy powstał, gdy istniała już granica rozdzielająca wskazane działki, a § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nie dopuszcza dla takiej ściany, w sposób kategoryczny, w odległości mniejszej niż 4 m. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, decyzja Inspektora Powiatowego jest zasadna. Uznał on, że wykonane roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę (zmiana w elewacji), to przypadek inny niż określony w art. 48, który podlega przepisom art. 50 i art. 51 P.b. Dotyczą go także regulacje r.w.t. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że warunki techniczne wprowadzają rozróżnienie pomiędzy otworami okiennymi a drzwiowymi (odmienne przeznaczenie), a ta sama minimalna ich odległość od granicy z działką sąsiednią (4 m) nie implikuje braku rozróżnienia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub działki jest istotnym dokumentem w procedurze poprzedzającej proces budowlany, lecz w żadnym razie nie zastępuje pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Celowość wykonania robót nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ich legalności. Inspektor Wojewódzki dodał też, że nie ma przeszkód w kierowaniu obowiązku opartego o art. 51 P.b. do właściciela obiektu, gdy inwestor samowolnie wykonanych w nim robót budowlanych zbył prawo własności na rzecz innego podmiotu. Art. 52 P.b., jako obowiązanych do dokonania czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51, wymienia bowiem również właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W skardze K. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu inwestora - B. oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niewyznaczenie przez organ drugiej instancji stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie, co także skarżącą pozbawiło możliwości udziału w sprawie. Spółka zarzuciła nadto naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t; art. 51 P.b. oraz art. 48 P.b., a także art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony - inwestora B. wstąpiła, jako jego następca prawny – K. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono nowych dowodów w sprawie.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 9/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, gdy roboty zostały zakończone, a brak jest możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ powinien nakazać, w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako wymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego budynku, albowiem na skutek wykonania otworu drzwiowego, w miejsce otworu okiennego, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sąd nie zgodził się tym samym z twierdzeniem skarżącej, że wykonane roboty stanowiły jedynie remont (zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b. przez remont stanowi wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym). Wykonane roboty nie miały bowiem na celu odtworzenie stanu pierwotnego, lecz wręcz przeciwnie - doprowadziły do zmiany stanu pierwotnego budynku, albowiem w miejsce otworu okiennego został wykonany otwór drzwiowy. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że art. 29 - 31 P.b. nie zwalniają od obowiązku uzyskania pozwolenia inwestora wykonującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego. Oznacza to, że prawidłowo zastosowano tryb naprawczy określony w art. 51 P.b. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że zastosowanie tego trybu jest w okolicznościach sprawy konieczne dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. stanowi, że co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy. Przed 2006 r. w budynku objętym postępowaniem legalnie istniał otwór okienny (powstał w chwili wybudowania budynku w latach 20-tych XX wieku, a przebieg granicy wytyczono później) i stan ten był zgodny z prawem.

Sąd nie zgodził się też z zarzutem, że organy nieprawidłowo zastosowały § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., albowiem przepisy tegoż rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do sytuowania budynków wznoszonych na przyszłość, a nie do wybudowanych przed jego wejściem w życie. Zaznaczył, że postępowanie dotyczyło robót wykonanych w okresie obowiązywania rozporządzenia (w 2006 r.), nie zaś usytuowania budynku. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. działają wstecz. Nie budziło też wątpliwości Sądu, iż regulacja zawarta w § 12 r.w.t. znajduje zastosowanie nie tylko do budowy całych obiektów budowlanych, lecz także robót budowlanych, które prowadzą do powstania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynków.

Sąd nie zaakceptował zarzutu naruszenia art. 48 P.b., poprzez jego niezastosowanie, wskazując, że tryb legalizacji określony nie miał zastosowania w sprawie. Odrzucił też zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na pozbawieniu możliwości udziału w postępowaniu B. W odniesieniu do tych ostatnich zaznaczył, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 29/10, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej. Stwierdzono wówczas, że decyzje zostały skierowane nieprawidłowo do B., a stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinna być K., jako właściciel nieruchomości, a nie B. Sąd orzekający w sprawie II SA/Gd 9/11 stwierdził, że jest związany powyższą oceną (art. 153 P.p.s.a.). Dodał też, że udziału B. w postępowaniu nie uzasadnia art. 30 § 4 K.p.a., który wyraźnie wskazuje, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Oceniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewyznaczenie przez organ odwoławczy terminu do wypowiedzenia się w sprawie, Sąd orzekający podkreślił, że nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie pozwalało na uwzględnienie skargi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu nie miała też znaczenia okoliczność, że sprawie nie złożono wniosku o wystąpienie o wyrażenie zgody na odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych. Uznał bowiem, że wystąpienie oparte o treść art. 9 P.b. i tak nie mogłoby odnieść skutku. Sąd stanął na stanowisku, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest jedynie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych po wykonaniu robót budowlanych czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa. Wypowiadając powyższy pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiło się orzeczenie odmienne (wyrok z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08), jednakże nie podzielił wyrażonych tam poglądów.

W końcowej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał też, że nie uznał zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 200 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu nowego wejścia zewnętrznego oraz nowego wejścia do magazynu na zapleczu sklepu na działce nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2006 r., nr [...], utrzymującej tę decyzję w mocy. Sąd stwierdził, że jest to zarzut chybiony, bowiem organy odniosły się do decyzji, słusznie wskazując, że uzyskana decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie może prowadzić do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła K. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 ust. 1 lit b P.p.s.a. i art. 28 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonej decyzji pomimo, że w toku postępowania administracyjnego inwestor - B. był pozbawiony możliwości udziału w nim oraz pomimo, że organ odwoławczy nie wyznaczył terminu do wypowiedzenia się w sprawie, co skutkowało pozbawieniem możliwości czynnego udziału w sprawie także skarżącej. W skardze kasacyjnej przedstawiono też zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ma on zastosowanie pomimo, że odnosi się do budynków nowowznoszonych, a nie już istniejących. K. postawiła też zarzut błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., polegającej na uznaniu, że przepis ten wprowadza rozróżnienie prawne pomiędzy otworami okiennymi a drzwiowymi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. skoncentrowała się w pierwszej kolejności na wykazaniu, że sprawa dotyczyła również interesu prawnego B., a organy powinny zapewnić mu udział w postępowaniu. Spółka powołała się na art. 17 pkt 1 P.b. zaznaczając, że inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, do których podstawę prawnomaterialną stanowią przepisy Prawa budowlanego. Kolejnym przepisem, który uzasadnia - zdaniem K. - przyznanie statusu strony B. jest art. 18 ust. 1 pkt 4 P.b. Skoro zadaniem inwestora jest prawidłowe zorganizowanie procesu budowy, to nie ulega wątpliwości, że jego obowiązkiem było również zadbanie o prawidłowe wykonanie prac, których dotyczy sprawa. Zdaniem K. za uznaniem interesu prawnego B. przemawia również treść art. 554 oraz art. 471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że nabywca oraz zbywca solidarnie odpowiadają za zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, natomiast zgodnie z art. 471 K.c. dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponowi. W ocenie K. wydanie decyzji o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego prowadzi do uznania, że inwestor zbył przedmiot obarczony wadami. Inwestor jest zatem zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy, dotyczy ona bowiem sfery jego obowiązków wynikających z przywołanego przepisu. W ocenie skarżącej interes inwestora jest interesem prawnym, nie zaś wyłącznie interesem faktycznym. Odnosząc się do motywów zaskarżonego wyroku dotyczących art. 30 § 4 K.p.a. K. zaznaczyła, że jest następcą prawnym B. jedynie w zakresie uprawnień właścicielskich, nie zaś inwestorskich. Nie brała udziału w wykonywaniu prac budowlanych będących przedmiotem sprawy. W ustawie - Prawo budowlane obok pojęcia "właściciel" występuje również pojęcie "inwestor". Zgodnie z regułą interpretacyjną racjonalnego ustawodawcy różnym pojęciom nadaje się różne znaczenia. Nie można zatem mówić o następstwie prawnym skarżącej w zakresie inwestycyjnym dotyczącym wykonanych prac dotyczących drzwi tylko dlatego, że nabyła ona prawo własności nieruchomości.

Uzasadniając kolejny zarzut kasacyjny skarżąca podniosła, że Inspektor Wojewódzki obowiązany był zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Wówczas strona miałaby możliwość wystąpienia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno - budowlanych. Wskazując na powyższe K. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08, który dopuścił możliwość stosowania art. 9 ust. 3 P.b. w postępowaniu naprawczym.

Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że wykonane prace nie zagrażają interesom osób trzecich, wykonane zostały w sposób prawidłowy technicznie, a ponadto były konieczne by sprostać obowiązującym normom.

Zdaniem skarżącej stosowanie przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. jest przejawem literalnego stosowania prawa, nie uwzględniającego rezultatów wykładni funkcjonalnej. Prowadzi to do sytuacji, którą można określić mianem niesprawiedliwej dla skarżącej. W przypadku przywrócenia stanu poprzedniego skarżąca zmuszona będzie zamknąć prowadzony w obiekcie sklep.

Wskazując na powyższe zarzuty K. dodała, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy bez zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do materiału sprawy (złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) należy uznać za działanie wypełniające znamiona naruszenia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Osobno skarżąca uwagę poświęciła umotywowaniu zarzutów naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Wskazała, że z samej treści tego przepisu wynika, że dotyczy on "sytuowania" budynków, a więc nie powinien mieć on w ogóle zastosowania do zrealizowanej przebudowy. K. podniosła też, że § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy otworami okiennymi i drzwiowymi. Zatem zastępowanie otworu drzwiowego okiennym - w konkretnym przypadku występującym w sprawie - należy uznać za dopuszczalne. Z punktu widzenia normy technicznej zawartej w § 12 r.w.t. nałożenie obowiązku zastąpienia drzwi oknem, które tam wcześniej się znajdowało, nie wprowadza żadnej zmiany, ponieważ jeden otwór zostanie zastąpiony innym o takim samym statusie prawnym.

Na skargę kasacyjną odpowiedziała K. R., wnosząc o jej oddalenie. Dodała, że drzwi wstawione w miejsce okna w elewacji budynku w części magazynowej zaplecza sklepu powodują utrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. i art. 28 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ostatnie dwa wymienione we wskazanym wyżej zarzucie przepisy dotyczą gwarancji czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i konsekwencji prawnych jego niezapewnienia. Stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, natomiast art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Argumentacja K. na poparcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. i art. 28 w zw. z art. 10 § 1 i z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w istocie sprowadza się do wskazania, że B., poprzedni właściciel nieruchomości i budynku na działce [...] przy ul. [...] w K. oraz jednocześnie wykonawca samowolnie wykonanych robót budowlanych, których dotyczy postępowanie przez organami nadzoru budowlanego, powinien mieć zapewnioną możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu jako strona (osoba mająca interes prawny), tymczasem został on z tego postępowania wyłączony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać powyższego zarzutu i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, uznanie B. za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przeczyłoby ocenie prawnej zawartej w wydanym już w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 29/10. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji nakładającej określone obowiązki związane z robotami budowlanymi w budynku przy ul. [...] w K. właśnie dlatego, że decyzja ta została skierowana do B., który nie powinien być stroną w sprawie. Wyjaśnił, że "stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinna zatem być ta spółka (A. - uw. NSA), jako właściciel nieruchomości, a nie B.". Przyjęcie zatem (jak chce skarżąca), iż ten ostatni jest stroną postępowania naruszałoby art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia".

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby wyrok z dnia 14 kwietnia 2010 r. odczytywać w ten sposób, że sprzeciwia się on wyłącznie nałożeniu na B. obowiązków w drodze decyzji administracyjnej, a nie wyklucza jego statusu jako strony (taką interpretację wyroku zdaje się prezentować skarżąca kasacyjnie), to i tak nie ma podstaw, aby uwzględnić zarzut kasacyjny K., w którym powołuje się ona na fakt, że B. nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że zarzut dotyczący udziału B. nie może być skutecznie podnoszony przez inne osoby. Należy przypomnieć, iż przepis art. 147 K.p.a. zd. 2 jednoznacznie stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Zatem uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie przysługuje skarżącej, bowiem - jak już wyżej wskazano - na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 K.p.a. (powyższe stanowisko konsekwentnie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zob. wyrok z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 913/11, wyrok z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 451/08).

Niezależnie od powyższego, K. przestawiła też inne okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. i art. 28 w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazała, że również ona pozbawiona była możliwości czynnego udziału w sprawie, gdyż organ odwoławczy nie wyznaczył jej terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Spółki naruszenie organu miało wpływ na wynik sprawy, bowiem przez to nie złożyła sporządzonego wniosku o wystąpienie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, to jest § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Skarżąca stanęła przy tym na stanowisku, że takie wystąpienie byłoby dopuszczalne w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, zarzut dotyczący pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym nie był zasadny, gdyż - jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji - jej udział i złożenie wniosku o wystąpienie o odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych i tak nie mogłoby odnieść skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, dominujące w judykaturze i piśmiennictwie (wskazał na nie obszernie Sąd pierwszej instancji), że art. 9 P.b. nie może znaleźć zastosowania na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Zasadniczą przeszkodą do tego jest to, że po stronie organu nadzoru budowlanego nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. Ponadto za taką interpretacją przepisu przemawia bezpośrednie brzmienie ust. 3 omawianego przepisu, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez takie ukształtowanie treści przepisu ustawodawca dał wyraz braku zasadności rozszerzenia art. 9 na innego rodzaju postępowania, w których konieczna jest ocena zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Zawężająca wykładnia omawianej regulacji podyktowana jest charakterem przepisu, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2135/10, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 683/11 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. K. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, s. 88-90 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.

Pierwszy z powyższych przepisów stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z kolei § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. określa, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

W motywach skargi kasacyjnej K. wyraziła przekonanie, że § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowowznoszonych, a nie już istniejących. Zwróciła uwagę, że w przepisie tym mowa o "sytuowaniu" obiektu, co wyklucza jego stosowanie do robót budowlanych w obiektach już istniejących.

Argumentacja skarżącej w płaszczyźnie językowej nie jest zupełnie pozbawiona sensu, jednak nie może być zaakceptowana w świetle funkcji i celów analizowanej regulacji techniczno-budowlanej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), (zgodnie z § 2 ust. 1) stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków (zgodnie z § 2 ust. 1). Ponadto przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania wynikające z rozporządzenia mogą być spełnione w sposób inny niż podany w jego przepisach, jeżeli jest to poparte stosowną, uzgodnioną ekspertyzą techniczną (§ 2 ust. 2).

Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. stanowi, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ograniczenia wynikające z omawianego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiej natury: po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej od 4 m od granicy działki naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki, natomiast po drugie - ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce (por. wyrok z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1275/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi ściany z otworami drzwiowymi, to do powyższych przesłanek należałoby dodać również względy funkcjonalne, związane z komunikacją z tak wykonanego wejścia w bliskiej odległości działki sąsiedniej albo w skrajnym przypadku - nawet poprzez działkę sąsiednią.

Z uwagi na umiejscowienie ściany budynku na działce nr [...], w której wykonano drzwi w miejsce istniejącego okna, w granicy z działką nr [...], podzielić należy stanowisko organów Sądu pierwszej instancji odnośnie braku możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji istniejącej samowoli w inny sposób. Z uwagi na rygorystyczny warunek z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., a nadto jego cel, jakim jest wypełnienie dyspozycji z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. dotyczącej zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, jak również zapewnienie ochrony występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), brak jest miejsca na dowolność organów nadzoru budowlanego w powyższym względzie.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje też, że prezentowana przez skarżącą interpretacja, iż § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. stosuje się wyłącznie do "sytuowania" budynków, a nie do przebudowy istniejących budynków, nie może być zaakceptowana także z tego względu, że czyniłaby ona wymóg zawarty w tym przepisie całkowicie iluzorycznym. Możliwe byłoby bowiem sytuowanie budynków bez otworów okiennych w odległości 3 m od granicy albo nawet w granicy (przy spełnieniu warunków z § 12 ust. 2 r.w.t), a następnie legalne wykonanie w nich otworów okiennych czy drzwiowych.

Dodać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność stosowania § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. do przebudowy obiektów już istniejących nie jest kwestionowana (por. wyrok z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 534/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W argumentacji skargi kasacyjnej K. wywodziła też, że wejście wykonane w budynku na działce [...] nie narusza interesów osób trzecich, co potwierdziła uzyskana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmujących wykonanie takiego wejścia. Taka argumentacja nie pozwala na organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od warunków technicznych obiektów budowlanych. Nie pozwala na to także wskazanie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż taka decyzja może przesądzić jedynie o odległości od granicy budynku bez otworów okiennych (zob. § 12 ust. 2 r.w.t.).

Odrębnie K. wskazała, że w razie uznania, że § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. miał zastosowanie do robót budowlanych objętych postępowaniem w niniejszej sprawie, należałoby przyjąć, iż został on błędnie zinterpretowany. Skarżąca kasacyjnie wyraziła przekonanie, iż przepis ten nie rozróżnia statusu otworów "okiennych" i "drzwiowych", stąd wykonanie drzwi w miejscu istniejącego okna powinno być kwalifikowane jako zmiana faktyczna, nie powodująca żadnych następstw prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżących jest nie do zaakceptowania. Wykonanie otworu drzwiowego w miejsce otworu okiennego stanowi przebudowę budynku, gdyż wykracza poza remont polegający jedyne na odtworzeniu stanu pierwotnego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa obejmująca wykonanie drzwi w miejscu okna zmienia parametry użytkowe budynku także w zakresie, w jakim korzystanie z budynku oddziałuje na działkę sąsiednią od strony takiego okna (zwłaszcza, jeżeli znajduje się ona w odległości mniejszej niż przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.). Nie można zatem przyjąć (a do takiej interpretacji zmierza w istocie skarżąca), że w każdym przypadku, gdy z jakiś przyczyn (np. w wyników wtórnych podziałów działek) okno budynku znajduje się legalnie w granicy z działką sąsiednią, okno to może być bez przeszkód zastąpione drzwiami i odwrotnie.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.