Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 138/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego w C. na uchwałę Związku Komunalnego Gmin Powiatu C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W złożonej skardze na uchwałę nr III/15/2015 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego w Stolnie z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności Prokurator Rejonowy w Chełmnie zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) – dalej też jako: "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały – dalej jako: "u.c.p.g." poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu prawa miejscowego dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość zależała od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od kryterium ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Zdaniem prokuratora kwestionowana regulacja przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Prokurator wskazał, że z treści art. 6j ust. 2 u.p.c.g. wynika, że "rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego". Z kolei w myśl art. 6j ust. 2a cyt. powyżej ustawy "rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Zdaniem Prokuratora wspólne przytoczenie tych norm ustawowych nie jest przypadkowe. Z ich brzmienia wynika, że prawodawca lokalny może uzależnić wysokość opłaty od gospodarstwa domowego. Rzecz jednak w tym, że wysokość opłaty w tym przypadku musi być jedna, gdyż ww. przepisy nie dopuszczają możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego. Na poparcie stanowiska Prokurator powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego wniosło o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi.

Zgromadzenie stwierdziło, że skarga jest bezzasadna, jako dotycząca aktu nieistniejącego, gdyż uchylonego uchwałą nr VII/29/2015 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W spawie nie występuje również możliwość żądania odszkodowania, z uwagi na mieszany charakter opłaty za odbiór odpadów stanowiącej w części cywilnej równowartość kosztu odbioru odpadów i jednoczesnego przymusu wprowadzonego jednostronnie przez państwo do korzystania z tych usług w określony sposób. Postępowanie w związku z powyższym jest bezprzedmiotowe.

Ponadto Zgromadzenie podkreśliło, że dopuszczalność stosowania przyjętego zapisu tj. różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego potwierdzają wyroki sądów administracyjnych w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15.

Związek zauważył, że mając na uwadze zasady państwa prawnego, należy wymagać od ustawodawcy, by tworzone prawo było jasne i czytelne, uniemożliwiające różne rozumienie konkretnego przepisu. Systematyka aktu prawnego służy również temu celowi, zatem wprowadzenie bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 - art. 6j ust. 2a winno zawierać w jego treści ograniczenie dopuszczalności różnicowania stawki za pomocą stosowanego przez ustawodawcę określenie "z wyłączeniem", aby można było uznać, że wykładnia przepisu zastosowana przez Skarżącego jest jedyną właściwą dla tak sformułowanych zapisów ustawy. Powszechne w samorządach rozumienie przepisów dotyczących związku wyboru metody i różnicowania opłaty w sposób przyjęty przez Związek Komunalny, poza wskazanym wyżej oraz przez Prokuratora orzecznictwem NSA i WSA, potwierdza brak należytej staranności ustawodawcy w tworzeniu prawa, dając podstawę do odmiennego niż Prokurator i cytowane przez niego orzecznictwo rozumienia tych przepisów. W tym stanie nie może być uznane za wadliwe i naruszające prawo czy zasady państwa prawnego określenie kwestionowane przez Skarżącego. Związek zastosował wprost przepisy i wybrał określoną w nich metodę oraz zróżnicował stawkę nie wychodząc poza upoważnienie ustawowe. Jeżeli można mówić o wadliwości aktu, to ustawodawca nie zachowując zasad poprawnej legislacji, celowości przepisów i skutków ich wydania wydał akt wadliwy, dopuszczający różne interpretacje, a zatem nie pozwalający na zarzucenie działania związku wbrew literze, duchowi i celowi ustawy.

Również wykładnia autentyczna, wywiedziona z uzasadnienia projektu zmian wskazuje, zdaniem Związku, na poprawność przyjętej regulacji. W odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, że: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności)."

W tym stanie, jak też mając na uwadze cel zapisów ustawy i uchwały oraz realne skutki tych zapisów, zdaniem Związku, zarzuty i wnioski Skarżącego są chybione. Jakiekolwiek skutki różnicujące sytuację opłat mieszkańców występowałyby wyłącznie, gdyby pod jednym adresem (lokalem) zgłoszono kilka gospodarstw domowych. Tymczasem na terenie związku pod jednym adresem (lokalem) zgłaszane są pojedyncze gospodarstwa domowe, co zrównuje ich sytuację prawną z sytuacją właściciela nieruchomości (lokalu). Z tych tez względów brak jest również celowości zgłaszanych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr III/15/2015 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W uchwale tej w § 1 ustalono, że opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego, przy czym jej wysokość zróżnicowano w zależności od liczby osób składających się na gospodarstwo domowe. W przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego stawkę określono w wysokości 20,00 zł gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz w wysokości 30,00 zł gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 1 ust. 1 pkt 3 uchwały). Natomiast w sytuacji, gdy liczba osób w gospodarstwie domowym wynosi dwie lub więcej osób stawka ta wynosi 33,00 zł, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz w wysokości 50,00 zł, gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 1 ust. 1 pkt 4 uchwały).

W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł skargę na powyższą uchwałę i zarzucił jej istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 u.s.g. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu prawa miejscowego dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość zależała od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.p.c.g. nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym.

Zarzucając powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego wniosło o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi wskazując, że jest ona bezzasadna, jako dotycząca aktu nieistniejącego, gdyż uchylonego uchwałą z dnia 6 lutego 2015 r.

Ponadto Zgromadzenie wskazało, że dopuszczalność stosowania przyjętego zapisu tj. różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, co znajduje potwierdzenie w powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz wykładni autentycznej, wywiedzionej z powołanego uzasadnienia projektu zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała – w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej – stanowi akt prawa miejscowego.

Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr III/15/2015 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności, dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 6k u.c.p.g. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku, toteż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawarte w powołanych przepisach odniesienia do organów gminy znajdują zastosowanie organów związku międzygminnego, którym w niniejszej sprawie jest Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to m.in. z przepisów art. 6k u.c.p.g. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" (np. art. 6c ust. 2, art. 6j ust. 5) wyrażeniem "uchwała" (art. 6k ust. 1), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Mając powyższe na uwadze – w ocenie tut. Sądu – przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.

W sprawie niniejszej uchwała została podjęta na podstawie "art. 6k ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2a pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (obowiązujący w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat - w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. – w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013 r., poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.

W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki uzależnione od liczy osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem (por. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18).

W powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z wskazano na to, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zgromadzenie zdecydowało, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (§ 1 ust. 1 uchwały). Wobec tego Zgromadzenie obowiązane było do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, przy uwzględnieniu okoliczności czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, pomimo braku prawa do takiego różnicowania stawek.

Zdaniem tut. Sądu regulowanie metody (czy stawki) ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W tej sytuacji należy skonstatować, że brak jest podstaw upoważniających radę gminy do ustalenia metody czy stawki (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody (stawki) określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgromadzenie było ustawowo upoważnione (przez powoływany już wyżej art. 6k ust. 1, 2 i 2a w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g.) do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawek tej opłaty – i tylko w takich granicach mogła tworzyć przepisy prawa miejscowego. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dawała prawa do regulowania w uchwale zagadnień innych niż wskazane w tych przepisach. W szczególności przyjęcia jako kryterium różnicowania stawek liczby osób w gospodarstwie domowym.

Ustawowo określonego zakresu upoważnienia nie wolno było przekroczyć – a wprowadzając do zaskarżonej uchwały w jej § 1 ust. 1 pojęcie "gospodarstwa domowego", Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego przekroczyło zakres przyznanego upoważnienia. Dlatego należało uznać, że zamieszczenie w § 1 ust. 1 pojęcia "gospodarstwa domowego" uzależnionego od liczby w nim osób, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Z podanych wyżej powodów należało uznać, że skarga wniesiona przez Prokuratora w części, tj. w zakresie w jakim odnosi się do § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest zasadna, bowiem uchwała w tej części została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie wskazało, skarga jest bezzasadna jako dotycząca aktu nieistniejącego, gdyż uchylonego uchwałą nr VII/29/2015 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Powiatu Chełmińskiego z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W związku z powyższym postępowanie jest bezprzedmiotowe. Należy jednak zauważyć, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem wskazać na skutki prawne stwierdzenia nieważności aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Nadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie bowiem traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz M. Łent