Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2860/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1317/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1317/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] czerwca 2014 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) określonej w tym wykazie jako "przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 60% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30 % przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń."

Jak wynika z akt prowadzonego postępowania administracyjnego podstawę rozstrzygnięć organów stanowiły wydane w toku sprawy orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Pierwsze orzeczenie w sprawie wydała w dniu 25 maja 2007 r. jednostka orzecznicza I stopnia - Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., stwierdzając brak podstaw do rozpoznania u skarżącego w/w choroby zawodowej wymienionej wówczas w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Ta wcześniejsza regulacja dla uznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli za chorobę zawodową wymagała trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej FEV na poziomie poniżej 50 %. Co istotne w badaniu tej jednostki przeprowadzonym 19 stycznia 2007 r. obniżenie to u skarżącego wykryto wówczas na poziomie 59 %. Przyjęto jednak, że ocena stopnia narażenia nie uzasadniała uznania choroby za zawodową z uwagi na brak narażenia na czynniki ją wywołujące w środowisku pracy. Po przeprowadzeniu ponownego badania w kierunku choroby zawodowej Instytut Medycyny Pracy w Ł. w dniu 8 października 2007 r. również orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza II stopnia wskazała, że aby przewlekłe zapalenie oskrzeli rozpoznane u skarżącego mogło być uznane za chorobę zawodową powinno charakteryzować się "trwałym" upośledzeniem sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% wartości należnej, tymczasem u strony w wyniku przeprowadzonych kolejnych badan wartość ta wynosiła 80%. Ponadto analiza narażenia zawodowego przeprowadzona przez PPIS w poszczególnych zakładach pracy nie potwierdziła narażenia na pyły i gazy drażniące oraz pył azbestu tj. na czynniki wywołujące chorobę.

Wydana wówczas na podstawie powyższych orzeczeń decyzja Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] grudnia 2007 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej została w wyniku wniesionego odwołania uchylona z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 18 lutego 2008 r. W toku prowadzonego ponownie postępowania skarżący został ponownie zbadany w kierunku choroby zawodowej w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., który w dniu 17 lipca 2009 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu podano, że nie stwierdzono u badanego osłuchowych objawów obturacji oskrzeli, a badania spirometryczne nie wykazały zaburzeń wentylacji płuc. Ponadto wziewna próba prowokacyjna z metacholiną nie ujawniła nadreaktywności oskrzeli. Testy skórne metodą punktową z pospolitymi aeroalergenami dały wynik ujemny. W podsumowaniu orzeczenia wskazano, iż warunkiem koniecznym do rozpoznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli jako choroby zawodowej są udokumentowane dane o przekroczeniach normatywów higienicznych i trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem (FEV1) poniżej 60% wartości należnej. W przypadku skarżącego zaś oba warunki nie zostały spełnione.

W międzyczasie, w związku ze zmianą przepisów, Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w S. uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S..

Na podstawie zebranego materiału dowodowego, orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał w dniu 25 czerwca 2010 r. decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Skarżący od decyzji tej wniósł odwołanie. Organ II instancji uzyskał dodatkowe wyjaśnienia z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. dotyczące zarzutu błędnego zakwalifikowania wskaźnika istotnego dla ustalenia trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem (FEV1) poniżej 60% wartości należnej. Według posiadanych przez skarżącego wydruków badań wskaźnik ten wynosił w roku 2007 - 53% N oraz 56% N, a w roku 2010 - 57% N. Według Instytutu Medycyny Pracy w Ł.w trakcie dwukrotnie przeprowadzonych badań skarżącego wartość FEV1 wynosiła w roku 2007 - 80%, a w roku 2009 - 92%. Wykazane w badaniach przeprowadzonych w innych placówkach niższe wartości powyższego wskaźnika mogły wynikać z okresowego zaostrzenia przebiegu choroby. Instytut wyjaśnił też, że stwierdzone różnice w wynikach badań spirometrycznych nie odpowiadają kryterium "trwałości", o których mowa w definicji przedmiotowej choroby zawodowej. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S..

Po rozpoznaniu skargi J. B. na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 367/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ww. organy prowadząc postępowanie administracyjne nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i w związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy, na podstawie którego będzie możliwa ocena narażenia zawodowego oraz wyjaśnić znaczną rozbieżność w wynikach badań przeprowadzonych przez różne jednostki, w niewielkim odstępie czasu. Badanie spirometryczne przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy wykazało bowiem obniżenie sprawności wentylacyjnej płuc (FEV1 59%). Z posiadanych przez skarżącego badań przeprowadzonych w 2007 r. wskaźnik ten wynosił 53% N oraz 56 % N, a w roku 2010 – 57% N. Natomiast przeprowadzone zaledwie kilka miesięcy później przez jednostkę orzeczniczą II stopnia badanie spirometryczne dało zupełnie inny obraz zdrowia skarżącego - stwierdzono obniżenie natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1, ale na poziomie 80%. Wynik przeprowadzonego przez tę jednostkę powtórnego badania (z 2009 r.) był podobny, wskaźnik był nawet jeszcze wyższy. Sąd podkreślił również, że fakt, iż w miejscach pracy skarżącego nie były wykonywane pomiary stężenia zapylenia nie oznacza jeszcze, iż takiego zapylenia nie było i nie mogło wpływać w sposób szkodliwy na pracowników.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. zgodnie z zaleceniami Sądu wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wyjaśnienie rozbieżności w wynikach przeprowadzonych badań. Jednostka orzecznicza II stopnia w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. wskazała, że w trakcie hospitalizacji nie stwierdzono u skarżącego osłuchowych cech obturacji oskrzeli, a w badaniach spirometrycznych wykonanych w tym czasie nie stwierdzono obniżenia wartości wskaźnika FEV1 poniżej 60% wartości należnej, nie zostało zatem spełnione kryterium niezbędne do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza wskazała również, że różnica w wynikach badań spirometrycznych uzyskanych podczas hospitalizacji w Klinice IMP w Ł. z tymi, które zostały wykonane w innych placówkach medycznych, w tym w WOMP w S., może wynikać z zastosowania leczenia, doświadczenia osoby przeprowadzającej badanie spirometryczne oraz współpracy pacjenta. Wyniki badań spirometrycznych wykonanych w IMP w Ł. ze względu na wysoką powtarzalność i poprawność techniczną w ich przeprowadzeniu nie budzą wątpliwości. Ponadto jednostka orzecznicza II stopnia zaznaczyła, że w przypadku orzekania o POCHP o etiologii zawodowej należy wykazać trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc, tzn. nie ustępujące pod wpływem zastosowanego leczenia. Okresowo występujące obniżenia wartości wskaźników spirometrycznych, w tym FEV1, może być związane z zaostrzeniem choroby obturacyjnej płuc, natomiast nie wskazuje na trwałe upośledzenie wentylacji płuc.

Po powtórnej analizie materiału dowodowego, narażenia zawodowego oraz orzeczeń lekarskich Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w której to nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazując na treść art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przyjętego przez sądy administracyjne stanowiska wydane w sprawie orzeczenie lekarskie dotyczy wiedzy specjalnej i ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Związanie to powoduje niemożność podjęcia przez organ samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.

Wyniki badań spirometrycznych wykonanych u J. B. wykazały uzyskane wartości (FEV1) poniżej (badanie wykonane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Szczecinie) oraz powyżej 60% (badania wykonane w Instytucie Medycyny Pracy w Ł.). Ponadto wyniki przeprowadzonych badań i pomiarów czynników szkodliwych występujących na stanowisku pracy nie wykazały, aby w ostatnich 10 latach pracy zawodowej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia czynników będących przyczyną zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. W związku z różnymi wynikami badań obniżonej natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1), nie można w przypadku strony mówić o trwałej upośledzonej sprawności wentylacyjnej płuc. Całość materiału zebranego w sprawie wykazała ponadto, że na stanowiskach pracy, na których zatrudniony był J.B. wykonywane były jedynie pomiary hałasu, drgań mechanicznych, pola elektromagnetycznego oraz oświetlenia. Przemawiają za tym zarówno wyciąg z rejestru kart pomiarów czynników szkodliwych dostarczony przez [...] S.A., jak również wyniki badań i pomiarów przedstawione przez Oddział Laboratoryjny Higieny Pracy Działu Laboratoryjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S.. Z powyższej dokumentacji, jak również dokumentacji kontrolnej [...] S.A nie wynika, aby J. B. zatrudniony był w warunkach przekroczenia dopuszczalnych norm higienicznych zapylenia. Jednym z warunków koniecznym do rozpoznania choroby zawodowej w postaci przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 60 % wartości należnej, wywołanego narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jest stwierdzenie występowania na stanowisku pracy w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń. Organ podkreślił też, że stanowisko strony, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a powstaniem choroby wynika z subiektywnego przekonania o istnieniu takiego związku i nie jest oparte na wiedzy medycznej.

Organ II instancji wyjaśnił, że w celu dokładnego rozważenia zarzutów strony skierował pismo do jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie podnoszonych zarzutów oraz ustosunkowanie się do załączonych "dzienników maszynowych", które - zdaniem J. B. - świadczą o szkodliwych warunkach pracy. W odpowiedzi Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. w piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. stwierdził, że informacje zawarte we wskazanych dokumentach nie mają wpływu na treść orzeczenia lekarskiego. Ponadto jednostka orzecznicza I stopnia podała, iż badanie spirometryczne jest badaniem, które może mieć wynik zmienny, w zależności od stanu zdrowia pacjenta. Po raz kolejny podkreślono, iż do rozpoznania choroby zawodowej upoważnia jedynie trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc. J. B. był dwukrotnie badany w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. i także tam nie stwierdzono trwałego obniżenia wartości (FEV1) o parametrach upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej. W 2007 roku było to pogranicze normy, a w 2009 r. badania spirometryczne wentylacja - w granicach normy. Powyższe potwierdza brak utrwalenia zmian parametrów wentylacji płuc, a tym samym nie spełnienie medycznego warunku niezbędnego do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślono, iż do rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest spełnienie obu warunków jednocześnie: przekroczenie normatywu higienicznego odnośnie zapylenia na stanowisku pracy jak również spełnienia medycznej definicji choroby zawodowej.

Jednostka Orzecznicza II Stopnia - Instytut Medycyny Pracy w Ł. - w odpowiedzi z dnia 26 września 2014 r. wskazała, iż wyniki wielokrotnie wykonywanych badań spirometrycznych w różnych ośrodkach w okresie 2007-2009 mogą się różnić między sobą. Przyczyny rozbieżności są złożone i mogą wynikać z różnych przyczyn, leżących zarówno po stronie osoby badanej jak i osoby wykonującej badanie spirometryczne, jej doświadczenia oraz współpracy pacjenta przy badaniu. Dodatkowo na wynik badania spirometrycznego mogą wpływać niezależne czynniki, które wynikają z charakteru jednostki chorobowej jaką jest przewlekła obturacyjna choroba płuc charakteryzująca się w swym przebiegu obecnością zaostrzeń związanych z infekcjami układu oddechowego. Infekcja układu oddechowego jest jedną z przyczyn wzrostu nadreaktywności oskrzeli, która utrzymuje się nawet do kilku tygodni po wyzdrowieniu i manifestuje się nadmierną skłonnością do zwężania się oskrzeli pod wpływem różnych czynników w stężeniach, które u zdrowych osób nie wywołują wyraźnej reakcji. W trakcie hospitalizacji skarżącego w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. w 2009 r. nie stwierdzono osłuchowych objawów obturacji oskrzeli, a badania spirometryczne nie wykazały zaburzeń wentylacji płuc. Wykonany wówczas test z metacholiną wykazał brak nadreaktywności oskrzeli u badanego, a próba rozkurczowa z Ventolinem wykazała znaczną odwracalność skurczu oskrzeli.

Odnosząc się do wniosku strony o zwrócenie się o opinię do innej jednostki orzeczniczej, niż Instytut Medycyny Pracy w Ł., organ odwoławczy wyjaśnił, że zwracał się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego z zapytaniem czy istnieje możliwość przeprowadzenia konsultacji w zakresie medycyny pracy w innej niż wskazana powyżej jednostka badawcza. W odpowiedzi poinformowano, że osobom z terenu Województwa Zachodniopomorskiego uprawnionym do opieki medycznej w ramach medycyny pracy w zakresie orzecznictwa II stopnia, świadczenia zdrowotne udzielane są wyłącznie przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., z którym Województwo Zachodniopomorskie ma zawartą umowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności nieustosunkowanie się do treści fragmentów dzienników maszynowych oraz wyjaśnień skarżącego do tych dzienników, złożonych do akt sprawy przez skarżącego, a stanowiących sprawozdanie z przebiegu pracy skarżącego, a tym samym dowód na częstotliwość stykania się przez skarżącego z czynnikami ryzyka zawodowego i rodzaju tego narażenia, co jest okolicznością istotną w sprawie - a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że brak podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii choroby skarżącego,

- 2351 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że skoro na stanowiskach pracy, na których był zatrudniony skarżący, nie były robione pomiary zapylenia, zatem nie można stwierdzić istnienia zawodowego podłoża choroby skarżącego, tymczasem organ powinien był stwierdzić, że z uwagi na charakter pracy skarżącego, długość jego zatrudnienia na stanowiskach, na których miał do czynienia z pyłami i gazami drażniącymi oraz brak podstaw do przyjęcia innej przyczyny choroby niż środowisko zawodowe - przyczyną jego choroby jest właśnie działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy,

- 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących pominięcia przez organ I instancji twierdzeń skarżącego zawartych w wyjaśnieniach do dzienników maszynowych

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w nieuzupełnieniu materiału dowodowego poprzez zwrócenie się o opinię do innej jednostki orzeczniczej,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy organowi I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii innej jednostki orzeczniczej, mimo zaistnienia takiej potrzeby.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji ograniczyły się do zwrócenia się do IMP w Ł., a organ II instancji także do WOMP w S., z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności. Jednak organy błędnie przyjęły, że okoliczność istnienia znacznych rozbieżności w wynikach badań (do 33% - dotyczy wskaźnika FEV1) została przez jednostki orzecznicze wyjaśniona. Wyjaśnienia jednostek orzeczniczych są ogólne i zdecydowanie niewystarczające. W aktach sprawy znajdują się liczne wyniki jego badań dokonanych przez różnych lekarzy nie na potrzeby niniejszego postępowania i choć wyniki te różnią się między sobą, to różnice te nie są tak znaczne (wskaźnik FEV1 waha się w granicach od 51% do 59% wartości należnej). Skarżący podkreślił, że wyniki te są zbliżone do wyników otrzymanych podczas badania w WOMP w S., natomiast żaden z nich nie jest nawet zbliżony do wyników, otrzymanych podczas badań w klinice IMP w Ł.. Zdaniem strony, dokumenty te stanowią silny argument przeciwko uznaniu za wiarygodny dowód z opinii jednostki orzeczniczej II stopnia. Ponadto skarżący podniósł, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do treści dzienników maszynowych, mimo że z dzienników tych wynikało, jak często był narażony w trakcie pracy w [...] S.A na kontakt z pyłami i gazami drażniącymi. Wyjaśnił, że organ prawidłowo stwierdził, że na stanowiskach pracy, na których był zatrudniony, nie były wykonywane pomiary zapylenia, z czego jednak wyprowadził błędny wniosek, iż nie została spełniona przesłanka formalna do stwierdzenia zaistnienia choroby zawodowej, to jest zawodowe podłoże choroby. Zdaniem skarżącego, organ II instancji pominął treść art. 2351 Kodeksu pracy. Czynniki szkodliwe dla zdrowia na stanowisku pracy niewątpliwie występowały (kontakt z oparami ropopochodnych podczas zbierania zanieczyszczeń, kontakt z oparami podczas przebywania w maszynowni, narażenie na piasek, pył zbożowy i opary farb). Narażenia nie wykluczył organ I instancji, stwierdzając jednak, że narażenie było sporadyczne, najprawdopodobniej nie przekraczało normatywów higienicznych i w wielu przypadkach nie było bezpośrednio związane z procesem technologicznym. Zdaniem skarżącego organ II instancji mylnie wskazał, że fakt wydania orzeczeń przez dwie jednostki orzecznicze niestwierdzających istnienia przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli świadczy o braku istnienia zawodowej etiologii choroby, tymczasem jednostki orzecznicze zajmowały się jedynie badaniem spirometrycznym, a więc zmierzały do stwierdzenia istnienia lub wykluczenia medycznej przesłanki choroby, a nie formalnej (istnienie narażenia zawodowego), do czego zobowiązany był organ i któremu to zadaniu nie sprostał. Organ pominął ponadto fakt, że skarżący pracował w [...] S.A blisko ćwierć wieku, nie pracował wtedy nigdzie indziej, brak też danych na temat innych czynników (poza środowiskiem zawodowym), które mogłyby spowodować rozwój choroby.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1317/14 oddalił skargę J. B.. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że uzyskane przez organy uzupełniające informacje od właściwych jednostek orzeczniczych, wbrew twierdzeniom skarżącego, są czytelne, jednoznaczne i wystarczająco wyjaśniają kwestię rozbieżności w wynikach badań u skarżącego. Wyjaśnienia te są logiczne, rzeczowe i profesjonalne, wobec czego brak jest podstaw by odmówić im wiarygodności. Wynika z nich, że upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc u skarżącego poniżej 60% wartości należnej nie okazało się trwałe, skoro późniejsze badania wskazywały, iż obniżenie to jest mniejsze. Gorsze wyniki (poniżej 60 %) mogły być zaś spowodowane czynnikami wskazanymi w opisanych wyżej wyjaśnieniach wyspecjalizowanych jednostek orzeczniczych (WOMP w Szczecinie oraz IMP w Ł.), jak okresowe zaostrzenie innego schorzenia stwierdzonego u skarżącego, tj. przewlekłej obturacyjnej choroby płuc (POChP), która nie jest przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu brak jest podstaw by wyjaśnienia te kwestionować i podważać.

W ocenie Sądu w przypadku skarżącego nie zostały spełnione medyczne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, co wyklucza wydanie w tym przedmiocie stosownej kwalifikacji prawnej, w formie decyzji administracyjnej, czego domaga się skarżący. W tej sytuacji kwestia narażenia skarżącego w miejscu pracy na szkodliwe działanie pyłów i gazów ma znaczenie drugorzędne (skoro schorzenie nie zostało medycznie stwierdzone). Zdaniem Sądu również w tej kwestii sprawa została przez organy obu instancji należycie wyjaśniona i przeanalizowana w oparciu o dokumenty sprawy, w tym o zapisy dzienników maszynowych i wyjaśnienia byłego pracodawcy.

Z charakterystyki warunków i rodzaju pracy skarżącego wynika, że nie była to praca wykonywana w środowisku związanym z występowaniem czynników takich jak pyły nieorganiczne (węglowy, wolna krystaliczna krzemionka), pyły organiczne (bawełny, zbożowy), szkodliwe gazy i opary (np. kadmu), czyli takim w jakim funkcjonują górnicy, pracownicy przemysłu metalurgicznego, hutnicy i spawacze. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący nie pracował w warunkach stałego narażenia na zapylenie, które wymagałoby kontroli przekroczenia dopuszczalnych norm.

Sąd podkreślił, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się wyłącznie chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej w trybie wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej jest spełnienie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest rozpoznanie schorzenia ujętego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367), zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek, lub ich brak, organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami wyżej powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest zatem jej uprzednie lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze.

Orzeczenie lekarskie, stwierdzające rozpoznanie choroby zawodowej stanowi zatem zasadniczy dowód w sprawie i ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego, którą organ administracyjny jest związany. Zakwestionowania samego orzeczenia lekarskiego właściwy do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej organ sanitarny może dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym jego merytorycznej treści.

W niniejszej sprawie skarżący, zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach, został przebadany w dwóch medycznych jednostkach orzeczniczych, spełniających warunki zawarte w § 5 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia z 2009 r., to jest w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. – jako jednostce orzeczniczej II stopnia. Jednostki te w kilku orzeczeniach jednomyślnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u skarżącego przedmiotowej choroby zawodowej (orzeczenie nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., orzeczenie nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł., orzeczenie nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł.). Według wymienionych jednostek badawczych, warunkiem koniecznym do rozpoznania przewlekłego, obturacyjnego zapalenia oskrzeli jako choroby zawodowej są udokumentowane dane o przekroczeniach normatywów higienicznych i trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem FEV1 poniżej 60% wartości należnej. W przypadku skarżącego oba te warunki nie są spełnione.

Sąd podkreślił, że zarówno organ I instancji, jak i Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. nie zakwestionowały powyższych orzeczeń pod względem formalnym, uznając że obie jednostki orzecznicze w sposób niewątpliwy wykazały brak przesłanek do przyjęcia istnienia u skarżącego choroby zawodowej ujętej w pkt. 5 wykazu chorób zawodowych ze względu na brak spełnienia kryteriów medycznych oraz formalnych.

W ocenie Sądu I instancji, wymienione orzeczenia jednostek medycyny pracy są zgodne i jednoznaczne, wyczerpująco, profesjonalnie i logicznie uzasadniają wnioski z badań i stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego opisywanej choroby zawodowej.

Końcowo Sąd wskazał, że w tych okolicznościach brak było podstaw do wystąpienia o dodatkowe badania i opinię w sprawie do innej jednostki orzeczniczej medycyny pracy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie z dnia 9 lipca 2015 r. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wskazując na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej określanej jako "p.p.s.a." - zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu, który nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 367/12, mianowicie nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności w wynikach jednostek orzeczniczych - mimo że wskazania Sądu były dla tego organu wiążące, a zatem Sąd powinien był uwzględnić skargę,

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo niedokonania przez organy oceny badań jednostek orzeczniczych i dodatkowych wyjaśnień jednostek orzeczniczych w świetle przedstawionej przez skarżącego dokumentacji medycznej, a zatem Sąd powinien był uwzględnić skargę,

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, mimo nieuzupełnienia przez organ materiału dowodowego poprzez zwrócenie się o opinię do innej jednostki orzeczniczej, z uwagi na nierozwianie wątpliwości odnośnie prawidłowości opinii wydanej przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., stanowiącej podstawę wydania decyzji wobec skarżącego,

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia mimo nierozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego, mianowicie wysunięcie wniosków o braku zawodowego podłoża choroby skarżącego w oparciu o informacje pochodzące od byłego pracodawcy skarżącego, z pominięciem treści fragmentów dzienników maszynowych oraz wyjaśnień skarżącego do tych dzienników, złożonych do akt sprawy przez skarżącego.

W uzasadnieniu trzech pierwszych podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że dodatkowe wyjaśnienia jednostki orzeczniczej uzyskane w toku ponownego rozpoznawania przez organy sprawy (po wyroku z dnia 24 października 2012 r.) nie dawały podstaw do takiego jej załatwienia, jakie zaakceptował Sąd I instancji. Wyjaśnienia te bowiem miały charakter ogólnikowy i nie odnosiły się do przypadku skarżącego. W szczególności Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie porównał sposobu leczenia pacjenta i jego stanu zdrowia oraz współpracy pacjenta w momencie badania w WOMP w S. i IMP w Ł.. Ponadto jednostki orzecznicze w swoich wyjaśnieniach nie odniosły się do wyników badań przeprowadzonych u skarżącego w różnych okresach czasu w innych jednostkach leczniczych, przy czym w wynikach tych badań wskaźnik FEV1 nigdy nie przekroczył 60 % wartości należnej. Wprawdzie IMP w Ł. wskazał, że okresowo występujące obniżenia wartości wskaźników spirometrycznych mogą być związane z zaostrzeniem choroby płuc, lecz z powyższego wynikałby jednak trudny do zaakceptowania wniosek, że w sytuacji gdy skarżący dokonuje badań poza IMP w Ł., następuje to zawsze w okresie zaostrzenia choroby obturacyjnej płuc i to tak silnego, że wskaźnik FEV1 ulega obniżeniu o ponad 30 %. Skarżący zwrócił też uwagę, że choć stwierdzenie choroby zawodowej może nastąpić jedynie na podstawie badania przez jednostkę orzeczniczą, to jednak orzeczenie tej jednostki podlega analizie przez organ na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym także wyników badań dokonanych w innych jednostkach leczniczych, a przedstawionych przez skarżącego. Organy takiej analizy nie dokonały, mimo tego Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik spraw. Tymczasem wzięcie pod uwagę wyników innych badań stawia wyniki badań dokonane przez IMP w Ł. w innym świetle. Na podstawie analizy tych badań można wysnuć bowiem wniosek, że normą u skarżącego jest wysokość wskaźnika FEV1 na poziomie określonym w czasie badania w WMP w S., to jest 60 % (a nawet nieco niższym), a nie na poziomie określonym w wynikach badan przeprowadzonych w IMP w Ł. (80-92 %). Stawia to pod znakiem zapytania prawidłowość badania przeprowadzonego przez tą jednostkę. W tych okolicznościach podtrzymano stanowisko prezentowane już w skardze, że organ winien zasięgnąć opinii innej jednostki orzeczniczej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację odnoszącą się do zarzutu sformułowanego w punkcie IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności nie jest trafny jej zarzut określony w punkcie I odnoszący się do przepisu art. 153 p.p.s.a. tj. niezastosowania się do wskazań zawartych we wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 367/12. Uchylając wcześniejsze rozstrzygnięcia organów Sąd zalecił wyłącznie wyjaśnienie rozbieżności w wynikach badań spirometrycznych w odniesieniu do wskaźnika FEV1 przeprowadzonych w jednostkach orzeczniczych i innych jednostkach medycznych nie będących jednostkami orzeczniczymi w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd nie narzucił wówczas jakiegokolwiek sposobu w jaki organ winien tą rozbieżność wyjaśnić, nie polecił ani ponownego przeprowadzenia badania, ani tym bardziej skorzystania z opinii innej jednostki orzeczniczej, o czym w dalszych wywodach. Nie ulega wątpliwości, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ zwrócił się do jednostki orzeczniczej o wyjaśnienie różnic w wynikach badań i uzyskał jej wyjaśnienie, które uznał za wystarczające i prawidłowe. Formalnie zatem zalecenia Sądu zawarte we wcześniejszym wyroku zostały zrealizowane. W tych okolicznościach kluczową kwestią dla oceny zasadności zarzutów zawartych w punktach I-III pozostawała akceptacja przez organy i Sąd I instancji tego wyjaśnienia jako podstawy ponownego załatwienia sprawy przez organy obu instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ponownie rozstrzygając sprawę organy – wbrew zarzutom skargi – nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także przepisu § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Z przepisu tego nie wynika zatem możliwość zwracania się przez organ do innych jednostek orzeczniczych z pominięciem ich właściwości, o której mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. Nie wiadomo bowiem czym miałaby być żądana przez skarżącego opinia innej jednostki orzeczniczej skoro stosownie do przepisów rozporządzenia podstawę rozstrzygnięcia organów stanowi orzeczenie właściwej jednostki orzeczniczej, a wszelkie wątpliwości co do treści tego orzeczenia powinien rozstrzygnąć organ domagając się od tej jednostki orzeczniczej, która je wydała bądź dodatkowego uzasadnienia, bądź dodatkowej konsultacji czy też innych czynności. Z takiej możliwości organ, w następstwie pierwszego wyroku wydanego w sprawie skorzystał, a te dodatkowe wyjaśnienia, szeroko zacytowane w uzasadnieniu Sądu I instancji, są jak słusznie uznał Sąd - w ślad za organami - logiczne i rzeczowe bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że w świetle tych wyjaśnień z medycznego punktu widzenia nie ma żadnej nieprawidłowości w samym fakcie, że wynik badania spirometrycznego w zakresie problematycznego wskaźnika może dawać różne wielkości i kształtować się w zależności od pewnych czynników na poziomie i 50-60 % i na poziomie 80 i więcej procent. Zatem sama okoliczność przedstawienia przez skarżącego w toku postępowania badań z innych placówek medycznych na poziomie uprawniającym do przyjęcia choroby zawodowej wymienionej w pozycji 5 załącznika do rozporządzenia tj. na poziomie poniżej 60 % o niczym jeszcze nie świadczy. Samo badanie bowiem, jak wyjaśniła jednostka orzecznicza, wymaga współpracy pacjenta i doświadczenia osoby je wykonującej i to wyjaśnienie jest w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględni się, że badanie spirometryczne w istocie polega na właściwym nabieraniu i wydmuchiwaniu powietrza pod kierunkiem osoby je przeprowadzającej, a parametr oznaczony jako FEV1 oznacza ilość powietrza wydmuchiwanego w czasie pierwszej sekundy najmocniejszego wydechu. Jak wyjaśniono w uzupełnieniu orzeczenia sama jednostka chorobowa charakteryzuje się w swym przebiegu obecnością zaostrzeń związanych z infekcjami układu oddechowego. Infekcja układu oddechowego jest jedną z przyczyn wzrostu nadreaktywności oskrzeli, która utrzymuje się nawet do kilku tygodniu po wyzdrowieniu i manifestuje się nadmierną skłonnością do zwężania się oskrzeli pod wpływem różnych czynników w stężeniach, które u zdrowych osób nie wywołują żadnej reakcji. W świetle tych i przytoczonych w uzupełnieniu orzeczenia wyjaśnień lekarzy specjalistów z zakresu medycyny pracy, różnice w wynikach badań przedstawionych przez skarżącego, a wykonanych w innych placówkach medycznych nie specjalizujących się w dziedzinie medycyny pracy i przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej są zupełnie zrozumiałe i nie wywołują już kontrowersji, jak w przypadku wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Zostały one bowiem w fachowy i przekonywujący sposób wyjaśnione. Podkreślić trzeba, że rzeczą jednostki orzeczniczej w zakresie wyjaśnienia różnic w badaniach nie było ustalanie w jakich warunkach i przez kogo badania przedstawione przez skarżącego były wykonywane i czy miało to miejsce w okresie zaostrzenia choroby czy jakieś okresowej infekcji. Nie byłoby to zresztą ani możliwe, ani też celowe, gdyż jak wynika z wyjaśnień Instytutu specjalizującego się w dziedzinie medycyny pracy taka różnica w wynikach badań jest możliwa i nie podważa wniosków orzeczenia. Zaakcentować należy, że różnice w wynikach badań przeprowadzonych przez jednostkę orzeczniczą i dołączonych przez skarżącego nie świadczą o ich wzajemnej sprzeczności, gdyż z medycznego punktu widzenia mogły one mieć miejsce. Co więcej przeprowadzone w jednostkach orzeczniczych badania, w których uzyskano u skarżącego wyniki FEV1 na poziomie 80 % i 92 % wykluczały cechę trwałości upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc, jakim w świetle przepisów rozporządzenia z 2009 r. powinno charakteryzować się przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, aby uzyskać charakter choroby zawodowej. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez skarżącego, który w żaden inny sposób oprócz przedstawienia badań z innych placówek medycznych nie podważał uzyskanych w jednostkach, mających status jednostek orzeczniczych, wyników badań spirometrycznych. Już sama ta okoliczność, że w badaniach wykonanych w toku postępowania prowadzonego w celu potwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej pod pozycją 5 rozporządzenia z 2009 r. uzyskano wyniki powyżej określonej w nim normy tj. powyżej 60 % wykluczyła możliwość uznania, że u skarżącego zdiagnozowano chorobę zakwalifikowaną przez ustawodawcę jako chorobę zawodową.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć znaczenia pozostałe zagadnienia odnoszące się do warunków pracy skarżącego i prawdopodobieństwa ich przyczynienia się do zaistnienia choroby. Skoro bowiem choroba ujęta w wykazie załączonym do rozporządzenia w ogóle u skarżącego nie wystąpiła, to pozostałe kwestie były w istocie drugorzędne. Przesądziło to o niezasadności zarzutu skonstruowanego w punkcie IV skargi kasacyjnej.

Z tych względów, nie znajdując także podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.