Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 892/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 497/11 w sprawie ze skargi Wojewody D. do uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu warunków i zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na rozdział IV załącznika "Sankcje za nieprzestrzeganie przyjętych zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych" do uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 maja 2011 r. (Nr VIII/72/11) w przedmiocie ustalenia regulaminu warunków i zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Świdnicy

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda D. – powołując się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") – zaskarżył rozdział IV załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy Nr VIII/72/11 z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie ustalenia regulaminu warunków i zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Ś. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 171, poz. 2976), i wniósł o stwierdzenie nieważności w tym zakresie.

W podstawach prawnych kwestionowanej uchwały powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, dalej w skrócie "u.p.t.z."). W rozdziale IV zatytułowanym "Sankcje za nieprzestrzeganie przyjętych zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych" postanowiono:

"W przypadku udokumentowanego stwierdzenia przez uprawnione organy lub upoważnionych pracowników Departamentu Komunikacji Urzędu Miejskiego w Ś. naruszenia zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych lub stwierdzenia braku wnoszonych opłat przystankowych w trzech kolejnych miesiącach rozliczeniowych, podejmowane będą odpowiednio następujące działania administracyjne:

1. Wypowiedzenie zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych,

2. Zawiadomienie o cofnięciu zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów".

W ocenie Wojewody D., przywołane regulacje nie mieszczą się w granicach normy kompetencyjnej zawartej w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. Naruszenie przewidzianych w uchwale zasad i warunków korzystania z przystanków lub niewniesienie opłat przystankowych jest rażącym naruszeniem zasad korzystania z przystanków, "stąd sankcje te stanowią przesłankę cofnięcia potwierdzenia zgłoszenia przewozu przez organizatora w drodze decyzji" stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 4 pkt 3 u.p.t.z. Rada Miejska w Świdnicy nie miała zatem podstaw do stanowienia w zakresie uregulowanym ustawą.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały nie zostały podjęte z przekroczeniem uprawnień kompetencyjnych.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zakresem upoważnienia właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca (art. 15 ust. 2 u.p.t.z.) objął "określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6" u.p.t.z. Ten ostatni zaś stanowi, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na "określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów".

Sad I instancji podniósł, że istotne jest ustalenie, czy Rada Miejska w Ś. – umożliwiając "wypowiedzenie zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych" oraz "zawiadomienie o cofnięciu zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów" – przekroczyła granice upoważnienia ustawowego do określenia "warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych" (art. 15 ust. 2 u.p.t.z.), a przy tym – jak sugeruje organ nadzoru – czy weszła w sferę objętą art. 35 ust. 4 pkt 3 u.p.t.z., według którego organizator, w drodze decyzji administracyjnej, cofa potwierdzenie zgłoszenia przewozu w przypadku rażącego naruszenia zasad korzystania z przystanków.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tych kwestii wymaga uprzedniego zbadania charakteru "sankcji" (opatrzonych w pismach procesowych gminy przymiotnikiem "administracyjnych") przewidzianych w uchwale, a powiązanych wprost z "naruszeniem zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych" lub ze "stwierdzeniem braku wnoszonych opłat przystankowych w trzech kolejnych miesiącach rozliczeniowych". O charakterze przyjętych w uchwale "sankcji" przesądzają zdarzenia prawne kreujące obowiązki przewoźników zarówno w zakresie "zasad i warunków korzystania z przystanków", jak i ponoszenia "opłat przystankowych".

Sąd wskazał, że przed dokonaniem zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego (niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej), przedsiębiorca powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców z właścicielem tych obiektów lub ich zarządzającym (art. 32 ust. 1 u.p.t.z.). Do wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców przedsiębiorca dołącza w szczególności proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi (art. 32 ust. 2 u.p.t.z.). Właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy (art. 32 ust. 3 u.p.t.z.):

1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce:

a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 (chodzi o przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego);

b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2 (chodzi o przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego);

2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców;

3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu.

Dopiero po uzgodnieniu z właścicielem (lub zarządzającym) zasad korzystania z przystanków, organizator – w terminie trzydziestu dni od dnia dokonania zgłoszenia – wydaje przedsiębiorcy, w drodze decyzji administracyjnej, potwierdzenie zgłoszenia przewozu (art. 34 ust. 1 u.p.t.z.).

Sąd I instancji przyjął, że akt władczy (potwierdzenie zgłoszenia przewozu) przybierający formę decyzji administracyjnej jest poprzedzany – dokonywanym między przedsiębiorcą (potencjalnym przewoźnikiem) a właścicielem przystanków komunikacyjnych – uzgodnieniem, które stanowi czynność konwencjonalną niebędącą władczym działaniem administracji. Niewadliwie zatem Rada Miejska w Ś. postanowiła, że "z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Ś. mogą korzystać przewoźnicy, którzy uzgodnili z właścicielem korzystanie z tych przystanków" (rozdział 1 ust. 5 regulaminu warunków i zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta Ś.).

Zdaniem Sądu I instancji skoro więc obie czynności – "uzgodnienie zasad korzystania z przystanków" oraz "umowa cywilnoprawna o opłatach przystankowych" – nie są działaniami władczymi, lecz mają charakter czynności konwencjonalnych, przeto nie ma przeszkód prawnych, by z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków wynikających z takich czynności powiązać charakterystyczną dla czynności konwencjonalnych możliwość odstąpienia od umowy lub "uzgodnienia", czy też – jak uczyniła Rada Miejska w Ś. – "wypowiedzenia zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych". Takie postanowienie nie jest bowiem – mimo stosowanych w uchwale i w pismach procesowych określeń – "sankcją" ani tym bardziej "sankcją administracyjną", lecz niezabronionym przez prawo instrumentem cywilnoprawnym, który może być zastosowany w razie niewykonania lub nienależytego zobowiązania wynikającego z czynności konwencjonalnej. Nie można więc zgodzić się z zarzutem organu nadzoru o przekroczeniu przez Radę Miejską w Świdnicy upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 u.p.t.z.

W ocenie Sądu postanowienie regulaminu o możliwości "wypowiedzenia zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych" nie ingeruje – wbrew stanowisku organu nadzoru – w sferę obowiązywania art. 35 ust. 4 pkt 3 u.p.t.z. Nie można bowiem utożsamiać – dokonywanego przez właściciela przystanków komunikacyjnych –"wypowiedzenia zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych" (jako instytucji charakterystycznej dla czynności konwencjonalnych) z podejmowanym przez organizatora władczym działaniem w formie decyzji administracyjnej o cofnięciu przewoźnikowi potwierdzenia zgłoszenia przewozu w przypadku rażącego naruszenia zasad korzystania z przystanków.

W ocenie Sądu I instancji nie jest też "sankcją administracyjną" "zawiadomienie o cofnięciu zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów". Jeżeli bowiem właściciel przystanków wypowiada – wynikającą z wcześniejszego "uzgodnienia" z przewoźnikiem – zgodę na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, to trudno doszukać się sformułowanego w prawie zakazu zawiadomienia o tym fakcie organu wydającego zezwolenia na wykonywanie przewozów. Taka informacja nie wywołuje sama przez się skutku prawnego, a może stanowić co najwyżej impuls dla organu wydającego takie zezwolenie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia i wydania decyzji administracyjnej stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., według której zezwolenie cofa się w razie "naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu". Cofnięcie uprawnienia do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie transportu powoduje wygaśnięcie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 35 ust. 7 u.p.t.z.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda D. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w granicach wskazanej normy kompetencyjnej mieści się upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do ustalenia w drodze uchwały przepisów umożliwiających egzekwowanie przestrzegania ustalonych warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych przez przewoźników oraz pominięcie, przy wykładni tego przepisu, że uchwała podjęta na tej podstawie stanowi akt prawa miejscowego;

- art. 79 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do celu tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ś. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia prawa procesowego można wywieść wówczas, gdy stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania skarżący musi zatem wskazać powody, dla których przyjął, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść kwestionowanego wyroku (art. 176 p.p.s.a.). Nie wystarczy zatem tylko wskazanie przepisów, którym według kasatora, uchybił Sąd w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, w której orzeczenie zaskarżono, koniecznym bowiem elementem jest także wskazanie na potencjalny wpływ uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną, podważając podstawy faktyczne wydania zaskarżonego wyroku, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W § 2 tego art. przewidziano natomiast, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane przepisy nie określają przepisów postępowania, ale są przepisami ustrojowymi. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Drugi z powołanych przepisów (§ 2) nakazuje sądom administracyjnym w ramach dokonywanej kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie.

Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. jest jednym z określających przedmiotowy zakres kontroli działalności administracji publicznej, stanowiąc w pkt 1, że kontroli takiej podlegają decyzje administracyjne (ostateczne).

W związku z powyższym, skoro przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, wskutek niestwierdzenia w toku przeprowadzonej kontroli naruszenia prawa o istotnym wpływie na wynik sprawy, to brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., WSA we Wrocławiu uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny, albo wbrew bezwzględnie obowiązującemu przepisowi ustawy, nie zastosował przewidzianego nim środka.

Żaden z powołanych przepisów ustrojowych bowiem nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli – wadliwej wykładni, czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11. Lex nr 1298473, 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11, Lex nr 1305511, 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 555/10, Lex nr 1081582, 18 marca 2010 r., sygn. akt I GSK 1070/08), czy też niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692, z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06, LEX nr 317891, z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, LEX nr 347853).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z powołanych przepisów, gdyż dokonał kontroli działania organów administracji w toku rozpoznawania sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09).

Zatem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1749/11, Lex nr 1295780).

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie to nie spełniało określonych wskazanym przepisem.

Materialno - prawne podstawy zaskarżonego aktu wynikają z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. W myśl przytoczonej regulacji organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Z tą regulacją powiązany jest przepis art. 15 ust. 2 u.p.t.z., który określa formę prawną, w jakiej następuje określenie udostępnianych przystanków i dworców. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że art. 15 ust. 1 pkt. 6 u.p.t.z. pozwala unormowaniami uchwały obejmować te przystanki komunikacyjne, które są własnością jednostki samorządu terytorialnego lub którymi ta jednostka zarządza, bez względu na to gdzie są położone. Artykuł 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu definicji ustawowej jednostki samorządu terytorialnego wyrażonej przez art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.t.z.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia Rozdziału IV regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały nr VIII/72 z dnia 27 maja 2011 r. nie stanowią przekroczenia uprawnień kompetencyjnych. Gmina Miasto Ś. jako właściciel/zarządca przystanków w ramach ustalania zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta ma prawo stanowić jakie działania administracyjne zostaną podjęte w przypadku nieprzestrzegania przez przewoźników ustalonych w regulaminie warunków i zasad. W ocenie strony przeciwnej mieszczą się one w formule "warunki i zasady". Jako właściciel/zarządca przystanków Gmina ma prawo wypowiedzenia korzystania z udostępnionych wcześniej przystanków tym, którzy nie przestrzegają ustalonych w regulaminie zasad i warunków korzystania i powiadomienia o tym fakcie organu, który wydał zezwolenie na wykonywanie przewozów. Bowiem zgodnie z art. 22, ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) uzgodnienie zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków z ich właścicielem/zarządzającym jest jednym z warunków do wydania zezwolenia przez uprawnione organy (starosta, marszałek województwa) na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym.

Wprawdzie w myśl art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym właściwy organ cofa zezwolenie w przypadku naruszenia lub zmiany warunków, na jakie zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Jednakże zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego koniecznym jest aby właściciel lub zarządca przystanków komunikacyjnych, którym jest Gmina Miasto Ś. posiadała instrumenty do władczych działań administracyjnych wobec przewoźników naruszających zasady i warunki korzystania z udostępnionych przystanków. Taka konieczność wynika z doświadczenia całkowitej bierności lub nieefektywności działań właściwych organów, które nawet w przypadkach rażącego przekroczenia zasad korzystania z przystanków, nie były w stanie poprzez swoje służby wymusić skutecznie przestrzegania ustalonych reguł przez przewoźników. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której Prezydent ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie transportu publicznego (w tym odpowiedzialność za bezpieczeństwo podróżnych), z czym łączą się ustalone reguły postępowania, a nie ma żadnego realnego narzędzia umożliwiającego dyscyplinowanie działań. Potwierdzeniem posiadania ustawowych uprawnień do stosowania sankcji administracyjnych w przypadku rażącego naruszenia zasad korzystania z przystanków jest przywołanie w uzasadnieniu przez skarżącego art. 35 ust. 4 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Przepis art. 35 ust 4 pkt 3 ustawy o publiczny transporcie zbiorowym stanowi, że organizator, w drodze decyzji administracyjnej, cofa potwierdzenie zgłoszenia przewozu w przypadku rażącego naruszenia zasad korzystania z przystanków. Powyższy przepis jest właśnie owym narzędziem umożliwiającym dyscyplinowanie działań przewoźników.

Przepis art. 79 ust 1 stanowi, że działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r., w krajowym transporcie drogowym. Do dnia 31 grudnia 2016 r. przepisy art. 30-37 nie mają zastosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym.

Z tego uregulowania wynika, że dopiero od dnia 1 stycznia 2017 r. istniałaby regulacja pozwalająca Gminie egzekwowanie przestrzegania warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych przez przewoźników. Tym samym zasadnie organ jednostki samorządu uchwalił ww. zasady w okresie przejściowym tj. do wejścia w życie art. 30-37 u.z.p.t.) w drodze uchwały. Z tych tez względów postanowienia Rozdziału IV regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr VIII/72 z dnia 27 maja 2011 r. nie stanowią przekroczenia granicy normy kompetencyjnej określonej w art. 15 ust 2 u.p.z.t. W związku z tym organ nie przekroczył swoich uprawnień kompetencyjnych w tym zakresie, określonych w tym przepisie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.