Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1050/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2020 roku sprawy ze skargi E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r Prezydent Miasta K. ustalił na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (obręb [...]). Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. E. K. i J. K. (dalej: skarżący) wystąpili do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wskazali, że nie byli stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, a ich zdaniem powinni być, ponieważ są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której organ nie wyznaczył obszaru analizowanego i nie przeprowadził na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4, 5, 6, 7 i 8 Rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy określającej parametry, cechy i wskaźniki zabudowy w sytuacji, w której nie wiadomo na jakiej podstawie zostały one przez organ wyznaczone.

Kolegium ustaliło, że E. K.. jest właścicielką działki nr [...] i współwłaścicielką działki nr [...], a J. K. współwłaścicielem działki nr [...], które to działki bezpośrednio graniczą z działkami inwestycyjnymi, a zatem mają interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu.

Badając istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy wskazany teren spełnia w sposób łączny przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 tej ustawy, to jest:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium wskazało więc, że jednym z warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, aby można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określają przepisy Rozporządzenia, które nakazują m.in. wyznaczenie wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym wyznaczonym obszarze. Organ I instancji w tym celu winien wyznaczyć obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej. Kolegium wskazało, że przeanalizowało sporządzoną w niniejszej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza sporządzona w sprawie zawiera dane wyjściowe każdego parametru dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowany. Analiza ta zawiera opis każdego parametru, łącznie ze wskazaniem wartości średniej oraz z wyjaśnieniem w jaki sposób organ I instancji ustalił parametry dla planowanego budynku. Kolegium zwróciło również uwagę, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10; z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 600/09 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 43/13; w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Ol 916/11). Kolegium zaznaczyło, że w judykaturze podkreśla się też, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa) był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, zaś taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W ocenie Kolegium zarzut dotyczący błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej może mieć wpływ na decyzję o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, jednakże nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium przeanalizowało sprawę pod kątem spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. Z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że warunek ten nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, nie wymaga się natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy w wyznaczonym obszarze analizowanym, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2014 r. znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zrealizowana w formie osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w skład, którego wchodzą budynki mieszkalne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Kolegium dokonało weryfikacji granic obszaru analizowanego. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi ok. [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi [...] m. W takiej też odległości organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany. Jak wynika z mapy zawierającej granice obszaru analizowanego, organ I instancji wyznaczył obszar w nieco większej odległości niż minimalna. W ocenie Kolegium, wyznaczony obszar analizowany tworzy pewną całość urbanistyczną, uwzględniającą istniejące zagospodarowanie terenu. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy.

Nadto zdaniem Kolegium, w kwestionowanej decyzji ustalone dla przedmiotowego budynku parametry nie naruszały istniejącego ładu przestrzennego i w tym zakresie Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa. Jak wynika ze sporządzonej analizy ustalone dla planowanego budynku parametry mieszczą się w ustalonych przedziałach i nie zaburzają istniejącego ładu przestrzennego. Wskaźnik intensywności zabudowy budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 0,08 do 0,58, a średnia wartość wynosi 0,24. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosował odstępstwo od wartości średniej, uregulowane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Organ I instancji wziął pod uwagę różnorodność działek pod względem powierzchni. Ustalając wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji wziął pod uwagę wskaźnik działek bezpośrednio sąsiadujących, tj. działki nr [...] - 0,35 oraz działki nr [...],[...] - 0,34. Przyjął dla planowanej inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,35, który nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym wynosi od 6 m do 26 m. Średnia wartość tego parametru wynosi 10,42 m. Organ I instancji na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej max. 18 m. Organ I instancji uzasadnił to tym, że budynki sąsiednie posiadają szerokość elewacji wynoszącą od ok. 16 m do ok. 20 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach wynosi ok 6 m. W takiej sytuacji przyjęta dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 6 m kontynuuje ten parametr. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45° i wysokości do głównej kalenicy dachu od 3 m do 10 m. Stąd dla planowanego budynku organ I instancji mógł ustalić geometrię dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. dach dwu lub wielospadowy o kacie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i wysokości głównej kalenicy do 9 m. Planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 też zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Z powyższych względów, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia pozostałych przesłanek z art. 156 k.p.a. Właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Prezydenta Miasta K.. A zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium, odnosząc się do zarzutów skarżących wskazało, że w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z mapą zawierającą granice obszaru analizowanego. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i określił wszystkie parametry dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Dodatkowo uzasadnił każde odstępstwo od ogólnej zasady. Nadto kwestionowana decyzja zawiera załączniki zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 Rozporządzenia, tj. wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną oraz część graficzną analizy. Kolegium podkreśliło, że czym innym jest analiza urbanistyczna, a czym innym wyniki analizy, które powinny odzwierciedlać dane zawarte w analizie urbanistycznej.

Zdaniem Kolegium, wskazanie szerokości elewacji frontowej poprzez tylko wartość maksymalną nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2014 r. Podobnie sytuacja wygląda ze wskaźnikiem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazanie przez Prezydenta Miasta K. "ok. 6 m" nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Kwestia geometrii dachu również została szczegółowo wyjaśniona.

Skarżący, pismem z dnia [...] października 2019 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucili zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia a także § 4, 5, 6, 7 i 8 Rozporządzenia oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania jej w obrocie prawnym w sytuacji gdy rażąco narusza ona prawo i powinna podlegać stwierdzeniu nieważności,

2) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji Kolegium, a w szczególności pominięcie argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżących, jak również poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy uznawaniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] listopada 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący domagają się stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] ustalającej na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (obręb [...]).

Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień, dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, iż wtedy, gdy rzeczywiście decyzja była nimi dotknięta, nie wystarczy jej uchylenie ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania – ex tunc – jest ona nieważna. Obecne brzmienie art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje, iż decyzja dotknięta wadami wyliczonymi w tym paragrafie jest nieważna od chwili jej wydania: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która [...]". Organ ten więc jedynie autorytatywnie potwierdza w formie decyzji deklaratoryjnej to, iż dotychczasowa decyzja zawiera wadę materialnoprawną powodującą, że jest ona nieważna. Jednak do momentu stwierdzenia nieważności decyzji tej przysługuje wynikające z art. 16 § 1 domniemanie legalności i prawidłowości. Pozostaje ona w obrocie prawnym i jest wiążąca zarówno dla stron, jak i dla organu, który ją wydał. Każdy, kto odmawia podporządkowania się obowiązkom wynikającym z takiej decyzji, naraża się na ryzyko błędu w ocenie potencjalnych wad decyzji i, co jest z tym związane, konsekwencje w postaci m.in. przymusowego wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej. W celu usunięcia owego domniemania legalności i prawidłowości trzeba wszcząć postępowanie w przedmiocie jej nieważności i zakończyć je wydaniem ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 (por. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 269; zob. też np. wyroki NSA: z 20.07.1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981/2, poz. 72, i z 16.07.2008 r., I OSK 1128/07, LEX nr 483187, Chróścielewski Wojciech. Art. 156. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019).

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, analizując decyzję Prezydenta Miasta K. słusznie doszło do przekonania, że rozstrzygnięcie to nie było wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności, wskazać należy, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że analizowana decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana przez właściwy organ, co wynika z treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie jest również uzasadnionym domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta K. miała swe oparcie w przepisach prawa, tj. m.in. w art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., które wskazują, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, w sprawie nie sposób więc uznać, by decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana bez podstawy prawnej.

Trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu czy rodzi spory w piśmiennictwie (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, publikowany: Prokuratura i Prawo z 1995 r. nr 7-8, s.70 oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, publikowany: Glosa z 1998 r. nr 10, s. 29 oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod red. Prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2013 r., s. 942).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r. II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Ol 916/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, LEX nr 1145616, wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. II OSK 1383/14, LEX nr 2037324).

W ocenie Sądu, trafnym jest stanowisko Kolegium stwierdzające, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w całości podziela w tym zakresie wywody Kolegium. Twierdzenia skarżących nie znajdują natomiast uzasadnienia.

Skarżący, na wstępie zwracają bowiem uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że przeanalizowało sprawę pod kątem spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz że ustalone dla inwestycji parametry nie naruszały istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem skarżących, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w postępowaniu zwykłym i nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżących, Kolegium wykroczyło poza tak zakreślone ramy procedury nieważnościowej, działając de facto jak organ odwoławczy w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym.

W ocenie Sądu, powyższy zarzut skarżących nie znajduje uzasadnienia. Kolegium, badając czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy skontrolowało czy poszczególne elementy wydanej decyzji były sprzeczne z prawem. Kolegium przytoczyło poszczególne kwestie poruszane w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na ich oparcie w przeprowadzonej analizie. Takiego postępowania nie sposób jednak uznać za wykraczające poza ramy procedury nieważnościowej. Kolegium nie czyniło w sprawie własnych ustaleń i wniosków a jedynie przywołało konkretne treści zawarte w rozstrzygnięciu, którego dotyczyło żądanie skarżących. Skoro bowiem skarżący, w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowali poszczególne parametry ustalone dla inwestycji, Kolegium, w swoim rozstrzygnięciu zasadnie zaznaczyło, że zwróciło na te kwestie uwagę, choć nie dopatrzyło się w tym zakresie podstaw do uznania, że organ rażąco naruszył prawo. Kolegium, w swoim postępowaniu nie powinno bowiem pomijać treści złożonego wniosku je inicjującego. Nie sposób więc z tej przyczyny czynić Kolegium zarzutu.

Zwrócić również należy uwagę, że w treści skargi skarżący podtrzymali sformułowane w złożonym wniosku zarzuty, tj. naruszenia przez Prezydenta Miasta K. przepisów § 4, 5, 6, 7 i 8 Rozporządzenia. W ocenie Sądu, zasadnym więc było odnoszenie się przez Kolegium do tych kwestii. Sąd podziela zawarte w rozstrzygnięciu Kolegium stanowisko, że ustalone paramenty dla inwestycji mieszczą się w przedziałach wynikających z przeprowadzonej analizy. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Kolegium szczegółowo bowiem wyjaśniło, że wskaźnik intensywności zabudowy budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 0,08 do 0,58, a średnia wartość wynosi 0,24. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosował odstępstwo od wartości średniej, uregulowane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Organ I instancji wziął pod uwagę różnorodność działek pod względem powierzchni. Ustalając wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji wziął pod uwagę wskaźnik działek bezpośrednio sąsiadujących, tj. działki nr [...] - 0,35 oraz działki nr [...],[...] - 0,34. Przyjął dla planowanej inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,35, który nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym wynosi od 6 m do 26 m. Średnia wartość tego parametru wynosi 10,42 m. Organ I instancji na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej max. 18 m. Organ I instancji uzasadnił to tym, że budynki sąsiednie posiadają szerokość elewacji wynoszącą od ok. 16 m do ok. 20 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach wynosi ok 6 m. W takiej sytuacji przyjęta dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 6 m kontynuuje ten parametr. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne maja dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45° i wysokości do głównej kalenicy dachu od 3 m do 10 m. Stąd dla planowanego budynku organ I instancji mógł ustalić geometrię dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. dach dwu lub wielospadowy o kacie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i wysokości głównej kalenicy do 9 m. Planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Zastrzeżenia skarżących formułowane w złożonym wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe i podtrzymane następnie w skardze oparte są faktycznie na zarzucie jakoby w sprawie nie przeprowadzono analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżących jakoby na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy nie doszło w ogóle do sporządzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu, mogącej stanowić podstawę do prawidłowego wyznaczenia poszczególnych parametrów, cech i wskaźników, o których mowa w Rozporządzeniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że analiza została przeprowadzona. Znajduje się ona na kartach od 14 do 28 akt sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Na powyższe zwracało uwagę również Kolegium. Do wydanej decyzji został natomiast dołączony inny dokument - "Wyniki analizy sporządzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Taki sposób Kolegium słusznie oceniło jako niedający podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis § 9 ust. 2 Rozporządzenia wymaga bowiem, aby w załączeniu do decyzji zawarte były jedynie "wyniki analizy". Nie są więc trafne argumenty skarżących, że wyniki analizy nie poddają się żadnej kontroli, albowiem nie można odpowiedzieć na pytanie, które (i dlaczego te) nieruchomości zostały przez Prezydenta K. wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu warunków zabudowy gdyż nie zostały one w żaden sposób opisane, np. poprzez zobrazowanie ich położenia oraz wskazanie numeru (oznaczenia). Powyższe kwestie zostały bowiem szczegółowo omówione w dokumencie źródłowym zawartym w aktach sprawy, na podstawie którego sporządzono "wyniki analizy".

W ocenie Sądu, także argument skarżących, że na podstawie Załącznika nr [...] oraz treści samej decyzji o warunkach zabudowy nie można ocenić granic obszaru analizowanego i zakresu sporządzonej analizy, nie może stanowić o konieczności stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Mapa zawarta jest bowiem w aktach sprawy, na kartach 29 i 30. Brak odpowiednio sporządzonej mapy z zaznaczeniem granic obszaru analizowanego jako załącznik do decyzji słusznie więc zostało ocenione przez Kolegium jako niestanowiące podstawy o stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

W ocenie Sądu, w sprawie nie sposób jest także stwierdzić zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta K. nie dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Brak jest również podstaw by stwierdzić, aby analizowana decyzja Prezydenta Miasta K. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Akta sprawy nie wskazują również, by decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniała również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. sytuacja gdy w razie wykonania decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Sąd nie dostrzegł również by decyzja Prezydenta Miasta K. zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Wyjaśnić bowiem należy, że przesłanka nieważności decyzji sformułowana w art. 156 § 1 pkt 7 ma w swej istocie charakter czysto informacyjny. Wskazuje bowiem jedynie na to, że przepisy szczególne mogą przewidywać wadę nieważności inną niż określone w art. 156 § 1 pkt 1–6 (Chróścielewski Wojciech. Art. 156. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Skarżący nie wskazali przepisu, który decyzja miałaby naruszać, Samorządowe Kolegium Odwoławcze a także Sąd działając z urzędu również nie stwierdzili takiego naruszenia.

Skarżący, w treści wniesionej skargi wskazują również, że w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nie odniosło się w ogóle do podniesionego zarzutu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy stroną postępowania administracyjnego był wyłącznie wnioskodawca tego postępowania tj. T. S. oraz B. S. i D. S., w sytuacji w której stronami powołanego postępowania powinny być również inne podmioty. W tej mierze Kolegium wypowiedziało się jedynie w stosunku do skarżących (choć jedynie w kontekście interesu prawnego przysługującego im w postępowaniu nieważnościowym), pomijając kwestię pominięcia innych stron postępowania w procedurze zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących, z argumentacją w tym zakresie organ w żaden sposób nie polemizował ani nie kwestionował jej słuszności a powyższe każe wnioskować, że przedstawione argumenty nie zostały w ogóle przez Kolegium wzięte pod uwagę podczas wydawania rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, trafnie skarżący wywodzą o pominięciu przez Kolegium podniesionego zarzutu. W zaskarżonej decyzji Kolegium faktycznie bowiem odniosło się do sytuacji skarżących jedynie w zakresie ich interesu prawnego. Należy jednak mieć na względzie, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt: I OSK 1832/16, LEX nr 2514147). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skoro w niniejszej sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium zbadało istnienie przesłanek ku temu, pominięcie przez Kolegium zarzutu procesowego skierowanego przeciwko decyzji o warunkach zabudowy, który i tak nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi o naruszeniu przez Kolegium prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanej przez Kolegium decyzji z obrotu prawnego przez Sąd.

Z powyższych względów, zarzuty skarżących co do niedostatecznego uzasadnienia decyzji Kolegium (art. 107 § 3 k.p.a.), naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasady zaufania do organu (art. 8 k.p.a.) nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Pominięcie przez organ kwestii, która nie podlega badaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia przez Sąd uchybień w kontrolowanej decyzji, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało oddalić, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).