Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 828/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1,  art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2012 r. Stowarzyszenie [...] – obecnie Stowarzyszenie o nazwie [...] (dalej jako skarżący) zwróciło się do Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów podpisanych z członkami aktualnego zarządu tej Spółki.

Odpowiadając na powyższy wniosek Spółka podała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako u.d.i.p.), uznając tym samym, że nie ma obowiązku ich udostępnienia.

Wyrokiem z 20 lutego 2013 r., II SAB/Wa 466/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność, zobowiązując PKP S.A. do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2012 r. Na skutek skargi kasacyjnej PKP S.A. wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2013 r., I OSK 1091/13.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 28/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uwzględnił skargę na bezczynność, uznając, że PKP S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane umowy należy zakwalifikować jako informację publiczną.

Wskazane orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., I OSK 1486/14, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zdaniem NSA w niniejszej sprawie WSA ponownie rozpoznając sprawę nie ocenił całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie wyjaśnił okoliczności faktycznych. Z akt sprawy nie wynika, żeby PKP S.A. w ramach prowadzonej działalności realizowała szeroko rozumianą funkcję transportową. WSA nie powołał się też na inne dowody znajdujące się w aktach sprawy, z których wynikałyby okoliczności świadczące o wykonywaniu przez Spółkę innych zadań publicznych. NSA zwrócił uwagę, iż z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego PKP S.A. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że PKP S.A. w ogóle nie prowadzi działalności przewozowej i ocenił, iż przedwczesnym było uznanie, że odgrywa zasadniczą rolę w sferze transportowej czy gospodarczej kraju, a tym samym że realizuje zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. W ocenie NSA Sąd I instancji oparł się na nieznanych dowodach, pozostających poza aktami sprawy, a nie uwzględnił tych, które w tych aktach znajdują się, co doprowadziło go do wątpliwego ustalenia, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne w postaci przewozu osób i towarów. Nie wyjaśnił też, dlaczego struktura akcjonariatu Spółki przesądza automatycznie o wykonywaniu przez Spółkę zadań publicznych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonane w oparciu o fakty powszechnie znane oraz materiał sprawy, w tym stanowisko PKP S.A. prezentowane w trakcie postępowania, mogło doprowadzić do ustalenia, że Spółka nie realizuje funkcji przewozowych, a więc nie wykonuje zadań publicznych, a co za tym idzie – może nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W dalszej kolejności NSA podniósł, iż Sąd I instancji nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy z członkami zarządu PKP S.A. mają charakter informacji publicznej.

Wątpliwe ustalenia stanu faktycznego odnośnie uznania, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne i wyrokowanie na tej podstawie – zdaniem NSA – spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA a priori przyjął, iż informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd odwoławczy zważył, iż Sąd I instancji nie zbadał, czy Spółka zawierając umowy z członkami zarządu wykonywała zadania publiczne, ewentualnie jakiego rodzaju były to zadania oraz, czy zawieranie tych umów pozostawało w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych. Nie wyjaśnił, dlaczego kontrakty menadżerskie zawierane z członkami zarządu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa mają charakter informacji publicznej oraz dlaczego treść tych kontraktów jest sprawą publiczną, ogólnie dostępną dla nieograniczonego kręgu odbiorców.

W ocenie NSA dodatkowe postanowienia regulujące wzajemne prawa i obowiązku stron, jeżeli znajdują się w umowach, co do zasady nie powodują, że umowy te stają się informacją publiczną.

Jednocześnie NSA wskazał, że generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Umowy takie nie stają się automatycznie informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa. Sąd II instancji zauważył, że wskazana przez WSA ocena przedmiotowych umów, tj. wartościowanie, czy zakres obowiązków członka zarządu jest adekwatny do wysokości wynagrodzenia, nie mieści się ustawowym pojęciu informacji publicznej, co przekonuje o tym, że zakwalifikowanie tych umów jako informacji publicznej nastąpiło w oderwaniu od treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uwzględniając powyższe NSA zalecił rozważenie czy nie zachodzi potrzeba zapoznania się z treścią umów przez Sąd.

Zwrócił również uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji, że majątek PKP S.A. jest majątkiem publicznym, a środki wydatkowane z tego majątku stanowią wydatki publiczne. W tym kontekście NSA wskazał, że okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Argumentował, iż Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa, występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów. PKP S.A. jest spółką, która w relacjach zewnętrznych występuje jako odrębny względem Skarbu Państwa podmiot gospodarczy. Pozycja prawna Spółki jest identyczna z pozycją osób fizycznych i innych osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą. PKP S.A., jako spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariusza - Skarbu Państwa - osobą prawną posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością. Dlatego też – w ocenie NSA – majątek Spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza - Skarbu Państwa. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A., tj. spółki prawa handlowego, nie jest on natomiast własnością akcjonariusza.

Powyższe nie wyklucza – jak wskazał NSA – tego, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego. Powyższe nie wyklucza też tego, że spółka Skarbu Państwa może być takim podmiotem zobowiązanym, jeżeli zachodzą inne okoliczności wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., szczególnie jeżeli jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Tą ostatnią okolicznością – jak zwrócił uwagę NSA – Sąd pierwszej instancji nie zajął się.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie w dalszym ciągu otwartą kwestią pozostaje czy PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy umowy podpisane z członkami aktualnego zarządu tej Spółki stanowią informację publiczną.

Odpowiedź na powyższe pytanie musi uwzględniać stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2015 r., którym Sąd obecnie rozpoznający sprawę jest związany na mocy art. 190 P.p.s.a.

Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)".

PKP S.A. jest podmiotem mieszczącym się w tym podstawowym katalogu ujętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Niespornym w sprawie faktem, potwierdzonym dokumentem w postaci odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego jest, że PKP S.A. stanowi jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z 1 grudnia 2000 r. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Właścicielem całości akcji jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184) domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli udział w rynku właściwym przekracza 40%. Skarb Państwa posiadający 100% udziałów w PKP S.A. spełnia zatem kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p., pozwalające na zakwalifikowanie do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w Spółce.

Nadto zważyć należy, że PKP S.A., jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, jest państwową osobą prawną. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest także zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie państwowa osoba prawna nie zostało uściślone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Definicja legalna tego pojęcia zamieszczona została w treści art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Wątpliwość, co do tego, czy w ramach jednostek organizacyjnych, których mienie jest w całości mieniem państwowym, występują również jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, usuwa treść art. 5a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, którego wykładnia stanowczo pozwala zaliczyć do kręgu państwowych osób prawnych jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.

W uchwale Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1992 r., III CZP 140/91 (publ. OSNC 1992/6/109), nawiązując do wcześniejszej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r. (III CZP 38/91, publ. OSNCP 1991, z. 10-12, poz. 118), stwierdzono, że pojęcie państwowej osoby prawnej mieści się w szerszym pojęciu państwowej jednostki organizacyjnej. Jako "państwowy" uznano – należący do państwa w zakresie uregulowanym przez prawo cywilne – czyli "państwowy" w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i 441 K.c. Stanowisko to utrwaliło się w późniejszym orzecznictwie.

Sąd Najwyższy w uchwale z 10 maja 1992 r., III CZP 49/92 (publ. OSN i CAPiUS – 1992 r. z. 11, poz. 200) jednoznacznie stwierdził, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) jest państwową osobą prawną.

Powyższy pogląd podzielono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w piśmiennictwie prawniczym (por. wyroki z 2 października 1998 r., III SA 649/97, publ. Lex 37122 i z 20 września 1996 r., III SA 688/96, publ. baza internetowa CBOSA czy "Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli" – prof. dr hab. Piotr Winczorek, publ. numer specjalny Kontrola Państwowa i cytowane tam poglądy autorów Komentarza do ustawy NIK, Wyd. Sejmowe 2000 – K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki).

Reasumując w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, PKP S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.).

Tym samym Sąd przeszedł do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji, mając na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ocena dokonywana przez Sąd zdeterminowana jest stanowiskiem NSA zajętym w wyroku z 24 czerwca 2015 r., zgodnie z którym majątek PKP S.A. nie jest majątkiem publicznym. Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, natomiast majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A. Majątek, którym dysponuje spółka, nie jest własnością akcjonariusza, lecz własnością spółki. Przyjdzie też zauważyć, że w sprawie nie zostało wykazane, aby Spółka dysponowała majątkiem publicznym przekazanym jej w inny sposób niż powierzenie przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego.

Żądane przez skarżącego umowy nie mogą być zatem oceniane z perspektywy informacji w nich zawartych, a odnoszących się do wysokości wynagrodzenia pobieranego przez członków Zarządu PKP S.A. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną nie jest to jakie wynagrodzenie otrzymuje dana osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie domaga się udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia członków Zarządu, a ujętej w umowach podpisanych z tymi członkami, lecz wnosi o udostępnienie tych umów.

Wypełniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie zapoznał się z umowami, do których odnosi się wniosek skarżącego z [...] lipca 2012 r.

Analiza ich treści doprowadziła Sąd do przekonania, że umowy te nie stanowią informacji publicznej.

Są to umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania zawarte pomiędzy spółką Polskie Koleje Państwowe S.A. a określoną z imienia i nazwiska osobą, zwaną Zarządzającym, będącą przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą obejmującą świadczenie usług zarządzania i doradztwo w zakresie zarządzania. W § 1 umowy odnoszącym się do przedmiotu kontraktu ustalono, iż zakres obowiązków i uprawnień Zarządzającego określają postanowienia zawartego kontraktu, powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy Kodeksu spółek handlowych, postanowienia Statutu Spółki oraz Regulaminu Zarządu, natomiast w postanowieniach końcowych doprecyzowano, iż w sprawach nieuregulowanych kontraktem mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu spółek handlowych.

Zawarte umowy o świadczenie usług, polegających na dokonywaniu czynności faktycznych i prawnych, są umowami cywilnymi, co znajduje potwierdzenie w regulacji art. 750 K.c. Korzystając z zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 K.c. strony przedmiotowych umów ułożyły swój stosunek zobowiązaniowy, w tym zakres obowiązków i uprawnień, jak również warunków zatrudnienia, w sposób określony w zawartym kontrakcie, co niewątpliwie stanowi sferę prawa prywatnego. Umowy regulują stosunki wewnętrzne w zakresie świadczenia objętych nią usług. Określone w tych umowach prerogatywy kadry menadżerskiej nie zmieniają charakteru tego rodzaju informacji – z informacji zwykłej na informację publiczną. Zawierając te umowy Spółka nie wykonywała zadań publicznych, nie występowała w charakterze organu wykonującego władzę publiczną, a działała jak kierownik zakładu pracy. Umowy te nie pozostają też w związku z wykonywaniem tego typu zadań, tylko w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Odnoszą się do funkcjonowania Spółki w obrocie gospodarczym. Zawieranie umów, których dotyczy wniosek należy niewątpliwie do sfery interesów gospodarczych Spółki. Skoro zatem umowy te nie mają żadnego związku ze sprawami publicznymi, nie zawierają informacji o sprawach publicznych, to brak podstaw do uznania ich treści i postaci tych umów za informację publiczną. Charakter publiczny należy bowiem przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje wszak kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. W ocenie Sądu do przedmiotowych umów należy zastosować te same zasady co do umów o pracę czy też umów regulujących zasady zatrudnienia, co do których przyjmuje się, że nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Takie umowy – jak podkreślił NSA w wyroku z 24 czerwca 2015 r. – nie stają się informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa.

Wobec przyjęcia, że umowy podpisane z członkami aktualnego Zarządu Spółki, czego dotyczył wniosek z [...] lipca 2012 r., nie stanowią informacji publicznej, uznać należy, że pismo skierowane do skarżącego wskazujące, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiło prawidłową realizację powyższego wniosku, co w konsekwencji oznacza, że Spółka nie pozostawała w bezczynności.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność PKP S.A. za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę tę oddalił.