Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1441/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2 art. 3 ust. 2 art. 22 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 583/16 w sprawie ze skargi A. M. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia na skarżących obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w związku z dokonanym połączeniem dwóch lokalów należących odpowiednio do skarżących i wykonaniem zmian dotyczących otworów okiennych.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny. Organ I instancji oparł się na przedłożonej w toku postępowania I instancji ocenie technicznej, która jednak została sporządzona przed wyburzeniem ściany oddzielającej lokale mieszkalne nr [...] i [...], co powodowało, że nie zawiera ona oceny stanu technicznego po jej zlikwidowaniu. Nie zostało wyjaśnione, czy wykonane roboty budowlane polegające ma wyburzeniu ściany międzylokalowej mają wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji całego obiektu, czy też nie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, zważywszy na okoliczności dotyczące spękania ścian w lokalu mieszkalnym nr [...]. Również kwestia zmiany konstrukcji okien w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] nie została w sposób dokładny wyjaśniona (w lokalu mieszkalnym nr [...] doszło do zmiany układu dwóch okien balkonowych w ścianie fasady budynku od ul. [...]; zaś w lokalu mieszkalnym nr [...] wybity otwór okienny ma większe wymiary niż te, które zostały określone w decyzji Prezydenta [...] nr [...], a ponadto w lokalu tym dokonano wymiany okien na nowe okna z odmiennym podziałem niż pozostałe okna w tym budynku, co nastąpiło bez zgody [...] Konserwatora Zabytków). Organ odwoławczy zgodził się również z zarzutem niezapewnienia ww. Wspólnocie Mieszkaniowej udziału w czynności dowodowej polegającej na oględzinach lokali nr [...] i [...] przeprowadzonych w dniu 1 września 2015 r. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 79 w związku z art. 10 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał, że zachodziła podstawa do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. skutkująca wydaniem decyzji kasacyjnej.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., art. 61 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/16, oddalając skargę, ocenił, że stanowisko skarżących, iż przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy na okoliczność wpływu wyburzenia ściany na stan nieruchomości jawi się jako bezzasadne, nie mogło zostać w żaden sposób podzielone. W ocenie Sądu, w sprawie wymagania wyjaśnienia kwestia posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co powinno podlegać ocenie także w trybie naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego (por. uchwała NSA o sygn. akt II OPS 2/10). Pominięcie przez organ nadzoru budowlanego konieczności wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do przeprowadzenia wykonanych robót budowlanych stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tak jak i pominięcie tego uchybienia przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 893/15).

W ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla oceny legalności wykonanych robót sama konstrukcja ściany, ale przyznawany jej charakter prawny. Ściana oddzielająca lokale nr [...] i [...] stanowiła rodzaj wydzielenia w postaci "trwałej ściany", kształtujący podział budynku na samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). Należało jej przypisać z tego względu charakter nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, jako części budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, przyjmuje się, że to, iż w obrębie ścian oddzielających lokale właściciel konkretnego lokalu ma wyłączne prawo własności, nie oznacza, że ścianami tymi również może dowolnie rozporządzać – ściana taka tworzy bowiem sąsiedni lokal i ma wpływ na wykonywanie prawa własności tego lokalu (por. wyrok WSA w Lublinie z 11 października 2016 r., II SA/Lu 560/16).

Ponadto Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie rozebranie ściany pomiędzy lokalami stanowiło przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), ponieważ doprowadziło do zmiany parametrów użytkowanych lokali. Takie zaś roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z punktu widzenia przepisów o własności lokali, rozbiórka ściany oddzielającej lokale nr [...] i [...] doprowadziła do połączenia dwóch samodzielnych dotąd lokali mieszkalnych. W świetle art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W razie odmowy zainteresowany właściciel lokalu może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Niewątpliwie czym innym jest prawne połączenie lokali a czym innym ich wyłącznie faktyczne połączenie. W tym zakresie w toku ponownie prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego będą zatem zobowiązane do ustalenia, czy skarżący są w stanie wykazać, że pozostają uprawnieni do wykonania robót budowlanych polegających na wyburzeniu ściany międzylokalowej.

W konsekwencji uznania, że wyburzenie ściany ingeruje w części wspólne budynku co uzasadnia posiadanie przez Wspólnotę przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Odnośnie kwestii dotyczących otworów okiennych Sąd wskazał, że w sprawie nie dokonano oceny ich legalności pod względem zgodności z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków (Lp. [...]), na co zwróciła uwagę Wspólnota już w toku postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z ww. przepisem wymagane jest uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym też kontekście należało ocenić, czy wydane w odniesieniu do otworów okiennych decyzje Prezydenta [...] spełniają powyższy wymóg. Z akt sprawy nie wynika, że przywołane wyżej decyzje Prezydenta [...] zostały wydane w uzgodnieniu z organem konserwatorskim, stąd organ nadzoru budowlanego powinien tę kwestię w sposób jednoznaczny w toku prowadzonego postępowania wyjaśnić. Braki w tym zakresie powodują zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Dopóki jednak powyższe rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym, przedmiotem prowadzonego postępowania naprawczego nie mogą pozostawać roboty budowlane wykonane w oparciu o wydane pozwolenie. Na gruncie niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie mógł zatem traktować robót polegających na rozbiórce części ściany zewnętrznej w lokalach nr [...] i [...] jako robót podlegających postępowaniu naprawczemu, niemniej swoich rozważań w kwestii legalności tychże robót nie mógł sprowadzić do komunikatu, że ww. roboty budowlane były objęte pozwoleniami z dnia 26 września 2012 r. oraz z dnia 23 listopada 2012 r. W ramach swoich kompetencji (art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) mógł poinformować organ architektoniczno-budowlany o zaistnieniu podstaw do wznowienia postępowania. Tejże kwestii tym samym nie da się zamknąć ogólnym stwierdzeniem, jakie sformułowane zostało w złożonej skardze, iż na wykonanie otworów okiennych właściciele obu lokali uzyskali odpowiednie decyzje.

Ponadto w odniesieniu do otworów okiennych nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym problemu dotyczącego wymiarów nowego otworu okiennego. Stąd stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku szczegółowego wyjaśnienia tejże okoliczności w treści decyzji organu I instancji nie powinno budzić zastrzeżeń.

Odnośnie pozostałych robót polegających na wymianie przez skarżących w obu lokalach okien na nowe z odmiennym ich podziałem, Sąd wskazał, że wg WINB roboty te powinny być ocenione w postępowaniu naprawczym, tym bardziej, że zostały one przeprowadzone bez zgody [...] Konserwatora Zabytków. Twierdzenie to nie zostało jednak rozwinięte w celu określenia przyczyn uzasadniających takie stanowisko. W ocenie Sądu, wymiana stolarki okiennej w budynku – jeżeli nie łączy się z jakąkolwiek formą ingerencji w konstrukcję obiektu budowlanego – nie stanowi robót objętych zakresem przedmiotowym Prawa budowlanego. Prace polegające na wymianie stolarki okiennej, zdaniem Sądu, mieszczą się w ramach bieżącej konserwacji (lokalu) budynku i na ich przeprowadzenie nie jest wymagana zgoda organu, nawet w formie uproszczonej, tj. poprzez przyjęcie zgłoszenia inwestora. Jednak ustalenie, że ich wykonanie obejmowało przypadki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, wymagało wdrożenia trybu naprawczego (por. uchwała NSA z 16 października 2016 r., II OPS 1/16). W rozpoznawanej sprawie takiego ustalenia organy jednak nie dokonały.

Ponadto Sąd wskazał, że gminna ewidencja zabytków jest formą zapewniającą niższy poziom ochrony wyznaczonym zabytkom nieruchomym aniżeli wpisanie ich do rejestru zabytków, stąd w przeciwieństwie do przepisów dotyczących zabytków wpisanych do rejestru, budynki ujęte w gminnej ewidencji nie podlegają ścisłej ochronie, która pozwalałaby poddać kontroli każde roboty, które prowadzone przy budynku mogą prowadzić do naruszenia jego substancji, czy też zmiany jego wyglądu (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WINB w odniesieniu do części przedstawionych w niej argumentów uzasadniających wydane rozstrzygnięcie nie może być uznana za poprawną. Powyższe nie podważa jednak zasadniczego wniosku jaki należało w rozpoznawanej sprawie przyjąć odnośnie do zasadności wydania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.).

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z dwoma sprawami materialnoprawnymi, dotyczącymi dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, co stanowi istotę współuczestnictwa formalnego, art. 62 K.p.a. uzależnia od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1) identyczności stanu faktycznego, 2) identyczności podstawy prawnej oraz 3) właściwości przypisanej temu samemu organowi administracji publicznej. W każdej z dwu lub więcej spraw powinien zatem zachodzić identyczny stan faktyczny, któremu odpowiada analogiczna podstawa prawna orzeczenia o prawach lub obowiązkach stron. W kontrolowanym przypadku taka identyczność z pewnością nie zachodziła, jeżeli uwzględni się, że w każdym z samodzielnych lokali mieszkalnych zostały wykonane inne roboty budowlane, objęte odrębnymi decyzjami Prezydenta [...]. Przekłada się to na uznanie, że odmienne pozostają uwarunkowania prawne ich realizacji, a następnie legalizacji przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym.

Sąd nie uwzględnił zarzutów dotyczących naruszenia art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa była stroną postępowania, tym samym organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że nieprawidłowym było pominięcie jej przy dokonaniu czynności procesowej oględzin.

Również podniesiony zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ administracyjny może wszcząć postępowanie w związku z anonimowym donosem, który w takiej sytuacji należy traktować jako powiadomienie o okoliczności wymagającej zweryfikowania. Uprawnienie takie wynika, zdaniem Sądu, z treści przepisów art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 61 § 1 K.p.a.

Sąd wskazał, że czynności podejmowane na podstawie art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego są działaniami kontrolnymi podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym stwierdzenia zaistnienia przesłanek uzasadniających wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, stąd nie odnoszą się do nich ogólne wymogi, które dotyczą formalnego wszczęcia postępowania oraz zawiadomienia o tym fakcie wszystkich stron. Konieczność oględzin wnętrz lokali nr [...] i [...] wynikała z charakteru ujawnionego rodzaju możliwego odstępstwa od przestrzegania przepisów prawa budowlanego, z tego powodu stawianie w skardze tezy, że organy nadzoru budowlanego powinny się posłużyć "mniej inwazyjną" formą czynności kontrolnej może być zrozumiałe z punktu wygody zainteresowanych stron, niemniej w świetle przypisanych organom nadzoru budowlanego zadań należy uznać oględziny obu lokali mieszkalnych za adekwatne narzędzie do wstępnego zweryfikowania stawianych skarżącym zarzutów. Wymaga jednocześnie wyjaśnienia, że oględziny stanowiące przedmiot zawiadomienia z dnia 18 marca 2015 r. nie stanowiły oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 K.p.a., będących jednym z kodeksowych środków dowodowych. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, posłużenie się taką nazwą w ww. piśmie adresowanym do właścicieli lokali nie nadawało im samoistnie takiej procesowej formy, gdyż odnosić tę czynność należało wyłącznie do ogólnie pojmowanego przeprowadzenia przez uprawnioną do tego osobę wizji (części) obiektu budowlanego, a więc obejrzenia go celem zdobycia na jego temat określonej wiedzy pomocnej do ustalenia stanu faktycznego. Taki charakter tejże czynności wynika z treści art. 81a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika, że działanie kontrolne obejmuje upoważnienie do wstępu do obiektu budowlanego, a zarazem i jego wydzielonej części, jak również właściwą "czynność kontrolną", a więc ustalenie stanu, w jakim znajduje się tenże obiekt, przy udziale inwestora lub jego właściciela. Do wszczęcia postępowania doszło wskutek wydania przez organ I instancji zawiadomienia z dnia 7 maja 2015 r., wobec czego dopiero przeprowadzone w dniu 1 września 2015 r. oględziny obu lokali, pomimo wcześniej podważonej ich poprawności, mogły być traktowane jako środek dowodowy określony w art. 85 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy:

a. wskazane przez ww. Wspólnotę Mieszkaniową oraz stwierdzone przez organ II Instancji uchybienia w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli wystąpiły w ramach przedmiotowego postępowania nie powinny, ani też nie mogły mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie, w szczególności w odniesieniu do braku uczestnictwa Wspólnoty Mieszkaniowej w toku oględzin lokali nr [...] i [...] oraz braku przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz na okoliczność oddziaływania przeprowadzonych prac na części wspólne nieruchomości,

b. poczynione przez organ I Instancji ustalenia faktyczne związane z wpływem przeprowadzonych przez skarżących prac na ww. nieruchomość należy uznać za w pełni wystarczające dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

c. istniały podstawy dla jej uwzględnienia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej WINB i utrzymania w mocy decyzji PINB;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 62 K.p.a. przez oddalenie skargi w wyniku uznania, iż prowadzone postępowanie administracyjne nie posiada cech pozwalających na uznanie współuczestnictwa formalnego skarżących, podczas gdy w sprawie zachodziła ewidentna tożsamość stron organu administracji publicznej oraz podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia pozwalająca na prowadzenie wspólnie sprawy A. M. i J. S.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie anonimowego donosu osób, które, jak wykazano w toku postępowania, nie istniały, co w konsekwencji powoduje, iż winno ono być umorzone, nie zaś, tak jak miało to miejsce, prowadzone dalej i traktowane jako wszczęte z urzędu;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez brak uchylenia skargi oraz umorzenia postępowania, podczas gdy Wspólnota Mieszkaniowa nie powinna być stroną przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji podmiotem uprawnionym do złożenia skargi na organu I instancji, w sytuacji gdy przeprowadzone prace budowlane w zakresie wyburzenia ściany międzylokaiowej nie naruszają elementów wspólnych nieruchomości, co w konsekwencji pozbawiało Wspólnotę Mieszkaniową interesu prawnego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia we wskazanej części, a tego właśnie dotyczyło pierwotne odwołanie wniesione przez wspólnotę Mieszkaniową, jednocześnie pozostałe zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej zgłoszone zostały dopiero po terminie do wniesienia odwołania, co skutkować powinno pozbawieniem jej statusu strony w ramach prowadzonego postępowania.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materilanego, tj.

- art. 2 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na skutek wyburzenia fragmentu ściany międzylokalowej doszło do utraty przez lokale o numerach [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] cechy wydzielenia trwałymi ścianami, a w konsekwencji przymiotu samodzielności, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż przeprowadzenie wskazanych prac wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej i pociąga za sobą konieczność zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej,

- art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, zgodne z którą organy nadzoru budowlanego przy inicjowaniu postępowania kontrolnego nie są ograniczone treścią składanych do nich zawiadomień, ani też ustaleniem, czy pochodzą one od osób rzeczywiście istniejących z uwagi na możliwość podejmowania czynności kontrolnych bez żadnej podstawy prawnej bądź faktycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie podważono zasadniczo oceny prawnej wypowiedzianej przez Sąd I instancji w zakresie legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przedmiotowa sprawa wymaga wyjaśnienia z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych związanych z wyburzeniem ściany działowej pomiędzy lokalami mieszkalnymi oraz dokonaną zmianą otworów okiennych i stolarką okienną. W sprawie prawidłowo oceniono, że w odniesieniu do prawidłowości wyburzenia ściany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie wpływu tych robót na stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ I instancji oparł się bowiem na opinii sporządzonej przed wykonaniem robót budowlanych oraz na stanie ścian lokalu mieszkalnego znajdującego nad wyburzoną ścianą. Jednak trudno w oparciu te ustalenia stwierdzić, jaki jest rzeczywisty stan nieruchomości pod względem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie są to zatem ustalenia faktyczne, które mogłyby prowadzić do uznania za w pełni wystarczające dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W tych warunkach zasadnie oceniono brak dokonania stosownych ekspertyz, które jednoznacznie wykluczyłyby istnienie stanu zagrożenia. Dodatkowo w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia oceny Sądu w odniesieniu do otworów okiennych (kwestii wielkości tych otworów, ich kompozycji oraz wpływu na to zagadnienie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków). Brak było tym samym podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza tym w ramach procedury sądowoadministracyjnej poza możliwością umorzenia postępowania administracyjnego nie istnieje podstawa prawna, która pozwalałaby Sądowi Administracyjnemu na wydanie orzeczenia, w którym miałoby nastąpić utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Odnośnie zaś podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii braku udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w oględzinach należy wskazać, że rzeczywiście wada ta sama w sobie nie musi stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Udział w oględzinach nie jest obowiązkowy, jak i organ nadzoru budowlanego nie posiada środków prawnych, które mogłyby przymusić właściciela nieruchomości do wpuszczenia osób trzecich na teren nieruchomości będącej przedmiotem oględzin. Jednak tego rodzaju wada nabiera znaczenia, jako wada istotna w przypadku naruszenia podstawowych obowiązków organu administracyjnego wynikających z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., czyli braku zawiadomienia wszystkich stron postępowania o przeprowadzeniu oględzin, co miało miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa nie została zawiadomiona o przeprowadzeniu oględzin w lokalach mieszkalnych. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że brak prawidłowego powiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 1 września 2015 r. stanowiło naruszenie prawa procesowego, co powoduje, że oględziny te nie mogły być prawidłowym dowodem przyjętym w sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocena w powyższym zakresie ma decydujący wpływ na wynik sprawy, ponieważ niezależnie od sformułowanych w skardze kasacyjnej kolejnych zarzutów, nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące okoliczności związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego oraz przypisaniu Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji. Odnośnie wszczęcia postępowania Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że decydujące dla legalności tej czynności procesowej było jej dokonanie przez organ z urzędu. Bez znaczenia dla tej oceny jest wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność podjęcia czynności w sprawie w związku ze złożonym anonimowym donosem – w konsekwencji nie było konieczności ustalenia czy dane pismo pochodzi od istniejących osób (to wynika z istoty anonimu). W toku dotychczas przeprowadzonego postępowania potwierdzono, że istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego związanego z oceną legalności wyburzenia ściany pomiędzy lokalami i wykonaniem otworów okiennych o innej wielkości i układzie niż w pozostałej części budynku mieszkalnego. Odnośnie przymiotu strony w postępowaniu, w skardze kasacyjnej kwestionuje się udział w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania. To zagadnienie wynika z art. 28 K.p.a. i wymaga zakwestionowania istnienia interesu prawnego, który powinien wynikać z treści przepisu prawa materialnego będącego źródłem określonych praw lub obowiązków. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do stanu faktycznego, tj. kwestii wyburzenia ściany działowej, która nie stanowi o ingerencji w części wspólne nieruchomości w rozumieniu ustawy o własności lokali. W tym zakresie nie próbuje się natomiast wykazać, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który mógłby być źródłem interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Poza tym na obecnym etapie postępowania administracyjnego w związku z wyburzoną ścianą nie wiadomo jaki wpływ mają tego rodzaju roboty budowlane na konstrukcję nośną budynku. Przedmiotowa sprawa może w tym zakresie mieć wpływ na części wspólne nieruchomości, do których zarządu powołana jest wspólnota mieszkaniowa. Poza tym zakresem postępowania objęto także otwory okienne, które ingerują w części wspólne nieruchomości, tj. fasadę budynku, nawet jeżeli roboty w tym zakresie zrealizowano po uprzednim uzyskaniu zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a.; - art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w okolicznościach tej sprawy zaistniało współuczestnictwo formalne, które pozwalało organowi administracyjnemu na rozpatrzenie robót budowlanych wykonanych w dwóch lokalach stanowiących odpowiednio własność skarżących w ramach jednego postępowania, co przecież nie wyklucza ewentualnego nałożenia różnych obowiązków na właścicieli poszczególnych lokali stanowiących prawnie odrębne nieruchomości. Ustalenia w niniejszej sprawie wynikają z tego samego stanu faktycznego (wyburzenie wspólnej ściany pomiędzy lokalami i ogólno pojęta "zmiana" otworów okiennych), z tej samej podstawy prawnej (zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego) i w ramach właściwości tego samego organu administracji publicznej (PINB [...]).

Ponadto trafnie w skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu I instancji dotyczącą posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do treści art. 2 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali w związku z wyburzeniem ściany działowej pomiędzy lokalami. Po pierwsze, Sąd I instancji wadliwie ocenił, że wyburzenie ściany działowej pomiędzy dwoma lokalami mieszkalnymi stanowi ingerencję w części wspólne nieruchomości. Zgodnie z ustawową definicją nieruchomości wspólnej zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali taką nieruchomość stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Mając to na względzie trudno uznać aby ściana działowa pomiędzy lokalami nie służyła wyłącznie do użytku właścicieli tych lokali; a contrario aby miała służyć do użytku innym podmiotom niż właściciele lokalów, pomiedzy którymi się znajduje. Po drugie, dla istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia kwestia trwałego wydzielenia lokali, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 usatwy o własności lokali. Owe wydzielenie stanowi bowiem wymagany desygnat dla zdefiniowania pojęcia "samodzielnego lokalu mieszklanego", a nie – dla potrzeb ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie o takim prawie przesądza istnienie tytułu prawnego do lokalu mieszklanego. Po trzecie, norma prawna zawarta w art. 22 ust. 4 ustawy o własnosci lokali nie jest nośnikiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Norma ta, co prawda, dotyczy połączenia dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości; jednak nie dotyczy zgodny na wykonanie robót budowlanych, a więc określoncyh działań faktycznych, lecz kwestii prawnego połączenia dwóch odrębnych nieruchomości w jedną, co dopiero może mieć wpływ na zmianę udziałów we wspólnocie mieszkaniowej (a więc na określone prawa i obowiązki), jak i podstawę do odpowiednich zmian w księdze wieczystej nieruchomości i dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Po czwarte, art. 22 ust. 4 ww. ustawy w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania, gdyż zakres przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wyburzeniem ściany nie dotyczy połączenia prawnego dwóch odrębnych lokali w jeden, a tego właśnie dotyczy wskazany wyżej przepis. W tej sprawie w dalszym ciągu mamy do czynienia z dwoma odrębnymi lokalami połączonym jedynie otworem w ścianie działowej (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1202/13). W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że kwestia zgody, o jakiej mowa w art. 22 ust. 4 ww. ustawy, nie jest objęta oceną organów nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16).

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 62 K.p.a. oraz art. 2 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali zawierają usprawiedliwione podstawy, jednak z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację w odniesieniu do innych zarzutów skargi kasacyjnej, nie mogły skutecznie prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono zasadniczo legalności oceny Sądu I instancji, co do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.