Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 963/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 500/13 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz S. M. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 500/13 (dalej wyrok z 8 stycznia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę S. M. (dalej wnioskodawca albo skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej Dyrektor albo organ II instancji) z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik) z [...] maja 2013 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 10 maja 2012 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Suwałkach podanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej ([...]) na rok 2012 wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku zadeklarował 3 pakiety:

- pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania o powierzchni 17,26 ha,

- pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 0,39 ha,

- pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 - sady tradycyjne o powierzchni 0,33 ha.

W dniach 11–12 października 2012 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie spełniania wymogów wzajemnej zgodności. Podczas tej kontroli stwierdzono, że na działkach rolnych: D, F, FA rolnik nie przestrzega normy [...], tj. na łąkach lub pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana w terminie do 31 lipca lub nie były na nich wypasane zwierzęta.

W związku z dostrzeżonymi przez skarżącego rozbieżnościami dotyczącymi obsady drzew na działce rolnej "MA" w dniu 25 stycznia 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, podczas której inspektorzy stwierdzili istnienie 8 drzew spełniających wymogi pakietu 6, wariantu 6.4. Ponowne czynności kontrolne przeprowadzono u skarżącego 12 lutego 2013 r. W wyniku tej kontroli dokonano korekty raportu nr [...].

Następnie, w celu rzetelnego ustalenia, jaka jest faktycznie liczba drzew na działce rolnej "MA" spełniająca warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 6, wariantu 6.4, określone w § 7 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 r., nr 33, poz. 262 ze zm., dalej rozporządzenie z 2009 r.), w dniu 8 kwietnia 2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w gospodarstwie skarżącego. W jej wyniku stwierdzono, że na działce rolnej "MA" wymogi dla wariantu 6.4 spełniało 9 drzew. Sporządzony z kontroli raport został podpisany przez skarżącego.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Kierownik przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, przyznał płatność do pakietu 1, wariant 1.1 do powierzchni gruntów ornych zadeklarowanych we wniosku, dokonując pomniejszenia płatności o 1% z tytułu stwierdzenia nie przestrzegania normy N.04.1, oraz pomniejszył płatność o 3% z tytułu zastosowania kodu nieprawidłowości PW14. Ponadto organ odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej za pakiet 3, wariant 3.1.1 oraz pakiet 6, wariant 6.4.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskazując, że dotyczy ono odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 6.4.

Rozpatrując odwołanie, Dyrektor decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] maja 2013 r. Organ II instancji wskazał, że ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na wynikach z kontroli na miejscu, zamieszczonych w raportach z czynności kontrolnych nr [...],[...] oraz [...]. Odnośnie do pakietu 3 organ podniósł, że podczas kontroli na miejscu stwierdzono, iż na wszystkich działkach rolnych (D, F, FA) zadeklarowanych we wniosku skarżący nie przestrzega wymogu dodatkowego, określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2009 r., tj. w przypadku użytkowania kośno-pastwiskowego trwałych użytków zielonych: koszenie w terminie od 1 czerwca do 30 września, wypasanie w sezonie pastwiskowym trwającym od 1 maja do 15 października.

Organ odwoławczy uznał prawidłowość działania organu I instancji, który w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.. stwierdzając ponownie uchybienie w wypełnianiu wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia w ramach tego samego wariantu, odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. za pakiet 3, wariant 3.1.1. Stwierdził, że płatność za ten pakiet/wariant w 2013 r. także nie zostanie przyznana. Odnośnie do pakietu 6 organ II instancji wskazał, że w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] inspektorzy terenowi na działce rolnej "MA" zastosowali kod nieprawidłowości "G04", oznaczający niewypełnienie wymagań odnośnie do liczby drzew. Z raportu z czynności kontrolnych nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. wynika bowiem, że występuje 9 drzew spełniających warunki z § 7 pkt 4 lit. b) rozporządzenia z 2009 r.

Organ zauważył następnie, że dla działki rolnej "MA" kontrola przeprowadzona na miejscu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. również wykazała nieprawidłowości w tożsamym zakresie, tj. w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] był wpisany kod nieprawidłowości "G04".

Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości "G04" dla pakietu 6, wariantu 6.4, która wystąpiła w roku gospodarczym 2011, Kierownik słusznie nie przyznał płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. za ten pakiet. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w gospodarstwie skarżącego stwierdzono po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem pokontrolnym PW14. Podczas kontroli stwierdzono bowiem brak szamba w gospodarstwie, co oznacza, że skarżący nie przestrzega minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie nałożonych na wnioskodawcę § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. Z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości po raz drugi na podstawie § 26 rozporządzenia z 2009 r. nałożono sankcję w wysokości 3%.

Wnioskodawca pismem z [...] września 2013 r. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA, żądając uchylenia decyzji z 23 sierpnia 2013 r., przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego decyzja z [...] sierpnia 2013 r. jest wadliwa, gdyż opiera się na błędnych ustaleniach dokonanych przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S. oraz Biura Kontroli na miejscu w Ł. w toku postępowania prowadzonego w latach 2011–2013. Skarżący wskazał na:

- rozbieżne ustalenia co do liczby drzew w sadzie na działce "MA" 141/1 dla wariantu 6.4, na której faktycznie znajduje się 12 drzew owocowych spełniających wszystkie wymogi tego wariantu i które podczas kolejnej kontroli na miejscu celowo nie zostały zaliczone, niezgodnie ze stanem faktycznym i zasadami kwalifikowania określonymi przepisami prawa unijnego i krajowego w tych kwestiach,

- sporządzanie i weryfikowanie (poprawianie) raportów w sposób naruszający prawo administracyjne dotyczące sporządzania raportów,

- opieszałość w załatwianiu wniosków, skarg i odwołań, ignorowanie ich treści i zarzutów.

W odpowiedzi na skargę z 22 października 2013 r. organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

W piśmie z 18 grudnia 2013 r. skarżący podniósł, że podczas kontroli w Jego gospodarstwie, trwającej od 23 grudnia 2011 r. do 15 stycznia 2012 r., inspektorzy terenowi sporządzili nierzetelnie raport nr [...], gdyż na stronie 19 wskazali wysokość trawy 25 cm, a w tym czasie zalegała już prawie pół metrowa warstwa śniegu i niemożliwe było mierzenie trawy, gdyż nie było jej widać. Na stronie zaś 21, odnośnie do sadów tradycyjnych wpisano 12 drzew na oryginale, a na kserokopii ARiMR w Suwałkach było 12 drzew skreślone na 9 drzew i skreślone na 8 drzew bez obopólnych parafek. W raporcie brakuje uwag o dokonanych korektach. Skarżący wniósł o sprawdzenie kserokopii raportu z 2011 r., wskazując na nierzetelność osób kontrolujących jego gospodarstwo.

W uzasadnieniu przedstawionego na wstępie wyroku sąd I instancji zwrócił uwagę na trojakiego rodzaju zagadnienia składające się na jej przedmiot. Są nimi pakiet nr 1 - rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania o powierzchni [...] ha, pakietu nr 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 0,39 ha i pakiet nr 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 - sady tradycyjne o powierzchni 0,33 ha.

Odnośnie do pakietu nr 1 WSA zauważył, że ani w odwołaniu od decyzji z 28 maja 2013 r., ani w skardze nie kwestionowano rozstrzygnięcia w tym zakresie. W przypadku pakietu nr 3 WSA stwierdził, że organy zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Sąd zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej jest obecnie decyzja w sprawie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 r. Kontrola i sporządzony w jej efekcie raport nr [...] dotyczył płatności na rok 2011. Stwierdzone wówczas nieprawidłowości skarżący mógł kwestionować w odwołaniu od decyzji dotyczącej tego okresu. Poza tym, skarżący nie zgłaszał do ARiMR kwestii zalewania działek rolnych. W tej sytuacji należało uznać, że zgłoszenie tego faktu dopiero podczas kontroli na miejscu i po stwierdzeniu nieprawidłowości nastąpiło zbyt późno i nie mogło zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji.

Przechodząc do ustaleń dotyczących pakietu nr [...], sąd I instancji wskazał, że w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. stwierdzono, że na działce skarżącego występuje 9 drzew spełniających warunki określone w wymienionym przepisie rozporządzenia z 2009 r. Co prawda w toku kolejnych kontroli pojawiały się różne dane w tym przedmiocie. Zdaniem sądu organ prawidłowo uznał za wiarygodny protokół sporządzony 9 kwietnia 2013 r. Z akt sprawy, w szczególności z wyjaśnień inspektorów dokonywanych w toku sprawy wynika skąd wzięły się owe nieścisłości.

W szczególności w notatce służbowej z [...] kwietnia 2013 r. osoby, które dokonywały kontroli na działce skarżącego, odnosząc się do Jego uwag, podały, że "drzewa owocowe, które rolnik wskazał jako niewliczone do obsady działki MA, znajdują się poza granicami tej działki rolnej (...) i stanowią obsadę sąsiedniej działki rolnej M, na której producent zadeklarował również ten sam pakiet rolnośrodowiskowy – sady tradycyjne. (...) Za domem na środku siedliska znajduje się jeszcze jedno drzewo owocowe, które nie stanowi integralnej części sadu, które nie zostało włączone do obsady". Dalej wyjaśniono, że rozbieżności między obsadą drzew ustaloną przez inspektorów podczas wizytacji w dniu 9 kwietnia 2013 r. a kontrolą z 22 grudnia 2011 r. wynikają z tego, że dwa drzewa rosną bardzo blisko siebie, tak że pnie tych drzew oddalone są o kilka centymetrów. Drzewa te zostały uznane za dwa odrębne drzewa z wykształconymi pniami (k. 203 akt adm.). Także w raporcie z 9 kwietnia 2013 r. szczegółowo wyjaśniono kwestię ilości drzew spełniających warunki określone rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. W tej sytuacji, zdaniem sądu, organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że skarżący nie spełnił wymogu w postaci liczby min. 12 drzew, co uprawniałoby go do otrzymania płatności w ramach pakietu 6, wariantu 6.4 - sady tradycyjne. Nawet jeżeli w spornym sadzie jest więcej drzew, organ mógł uwzględnić jedynie te, które spełniały stosowne warunki.

Zdaniem sądu w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy, odnosząc się także do licznych zastrzeżeń Skarżącego. Organy wyjaśniały wątpliwości zgłaszane przez skarżącego, dokonując zwłaszcza ponownych wyliczeń i wyjaśniając rozbieżności, jakie pojawiły się w toku postępowania. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonują uzasadnienia decyzji organów obu instancji.

W skardze kasacyjnej z 11 marca 2014 r. S. M. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z 8 stycznia 2014 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu rozbieżnych ustaleń co do liczby drzew w sadzie na działce "MA" 141/1 dla wariantu 6.1 - sady tradycyjne, zastrzeżeń co do sporządzania i weryfikowania raportów w sposób niezgodny z prawem oraz opieszałości postępowania, a także nieustosunkowanie się przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów,

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji w zaskarżonej części, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono kwestii ilości drzew spełniających wymagania z rozporządzenia z 2009 r., co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym naruszaniu zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja z 20 stycznia 2011 r. nr 0199-2011-000490 o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.),

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, w tym podejmowanie przez organ czynności dopiero na skutek reakcji skarżącego, co niewątpliwie miało to wpływ na wynik sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 oraz 80 k.p.a. przez uznanie, że organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego, wyjaśniono wątpliwości zgłaszane przez skarżącego, dokonując ponownych wyliczeń i wyjaśnień rozbieżności, a ocena dowodów i podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego, w sytuacji gdy nie został należycie zebrany materiał dowodowy, bowiem protokoły kontroli zostały przerobione bez wiedzy skarżącego, zastrzeżenia skarżącego podnoszone wiele razy organ nie uwzględnił, pominięto przedstawione przez skarżącego fotografie drzew wraz z opisem gatunku oraz obwodu na wysokości 1,2 m przez co podważono zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił swoje zastrzeżenia do sporządzonych przez organ I instancji protokołów kontroli, akcentując potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia spornej kwestii ilości i rodzaju drzew znajdujących się na poszczególnych działkach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie powinno zostać przeprowadzone postępowanie w odniesieniu do każdego drzewa z podaniem konkretnych jego wymiarów tak, aby skarżący mógł ustosunkować się do nich.

W skardze kasacyjnej zwrócona została także uwaga na przyjęcie przez WSA nieprawidłowego zakresu zaskarżenia w kontekście trzech zadeklarowanych przez skarżącego pakietów dopłat. Skarżący w odniesieniu do decyzji z 28 maja 2013 r. zaskarżył tylko rozstrzygnięcie dotyczące płatności pakietu 6 wariant 6.1 – sady tradycyjne. Analiza sądu I instancji wykroczyła poza ramy zaskarżenia, co przełożyło się na brak wyczerpującego rozpatrzenia podniesionych w skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z 8 stycznia 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł na skutek wniesionej skargi od decyzji z [...] sierpnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 2013 r., która zapadła w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w trzech osobnych pakietach dotyczących zrównoważonego sposobu gospodarowania, zachowania zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie oraz ekstensywnych trwałych użytków zielonych.

W skardze kasacyjnej zostały sformułowane wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dwa spośród nich, dotyczące ram przedmiotowych powstałej przed sądem I instancji na skutek zaskarżenia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. sprawy sądowoadministracyjnej oraz błędnego przyjęcia za prawidłowe ustaleń faktycznych odnośnie do liczby drzew spełniających wymagania § 7 pkt 4 lit. b) rozporządzenia z 2009 r., okazały się zasadne.

Orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji trafnie zauważył, że zaskarżona decyzja obejmowała swoim zakresem przedmiotowym trzy zadeklarowane przez skarżącego pakiety rolnośrodowiskowe. Przyznanie płatności na rzecz każdego z nich następuje na odmiennej podstawie prawnej. W odniesieniu do każdego z pakietów wymagane jest poczynienie odrębnych ustaleń faktycznych z punktu widzenia spełnienia przez wnioskodawcę szczegółowych wymogów, od których uzależnione jest uzyskanie dofinansowania.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, działając konsekwentnie zarówno na etapie odwołania od decyzji z [...] maja 2013 r., jak i w skardze na decyzję z [...] sierpnia 2013 r., zarzucał organom administracji odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 6, wariant 6.4. Z tego powodu sąd I instancji nie powinien był obejmować granicami rozpoznawanej sprawy nie tylko przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu nr 1, lecz także pakietu nr 3. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami tworzącymi normę odniesienia dla konkretnej sprawy może polegać nie tylko na zawężeniu granic rozpoznawanej sprawy, lecz także na ich niezgodnym z prawem poszerzeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 571 oraz przywołane tam orzecznictwo). Skarżący kasacyjnie celnie zauważył, że sąd I instancji wykroczył poza ramy zaskarżenia, wypowiadając się w zapadłym wyroku na temat rozstrzygnięcia podjętego w tej części decyzji z 23 sierpnia 2013 r., która nie została zaskarżona. W realiach niniejszej sprawy miało to istotne znaczenie, ponieważ organy obu instancji w jednej decyzji zawarły kilka rozstrzygnięć różniących się od siebie pod względem materialnoprawnym. Zakwestionowanie jednego z nich nie mogło pociągnąć za sobą automatycznie skutku w postaci zaskarżenia pozostałych. Innymi słowy, z uwagi na wielowątkowość stosunku materialnoprawnego przedmiotem sądowej kontroli może stać się jeden z jego samodzielnych elementów tworzących osobną sprawę, w stosunku do którego sąd I instancji powinien orzec o jego zgodności z prawem, nie bacząc na sformułowane zarzuty i wnioski skargi (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 23). W niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja, która nakładała na sąd I instancji obowiązek szczególnego baczenia na przedmiotowe ramy powstałej sprawy sądowoadministracyjnej. Tymczasem sąd I instancji, nie mając ku temu oparcia w treści wniesionej skargi, wykroczył poza jej granice.

Przechodząc do kolejnych zarzutów kasacyjnych, należy podkreślić, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, według art. 21 ust. 1 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 173 ze zm., dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ustępie 3 prawodawca postanowił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 241/12, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przerzucenie w art. 21 ust. 3 omawianej ustawy ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że bezskutecznym jest powoływanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. regulacji z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.,

Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a., które to przepisy w tej sprawie nie miały zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na brak wypełnienia przez wnioskodawcę jednego z warunków jej uzyskania wymaga poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych skutkujących odmownym rozstrzygnięciem wniesionego podania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1757/12, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli decyzji z 23 sierpnia 2013 r., sąd I instancji nie poświęcił należytej uwagi zaistniałym na etapie postępowania administracyjnego rozbieżnościom dotyczącym liczby drzew, od których uzależnione jest przyznanie płatności w pakiecie 6, wariancie 4, dotyczącym sadów tradycyjnych. Sąd I instancji zbyt pochopnie uznał, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a.

Zgodnie z § 7 ust. 4 lit. b) rozporządzenia z 2009 r. w ramach wariantu 4 pakietu 6 płatność jest przyznawana, jeżeli rolnik ma sad, w którym znajduje się co najmniej 12 drzew, mających nie mniej niż 15 lat, co najmniej z 4 gatunków lub odmian, przy czym korony tych drzew znajdują się na wysokości co najmniej 120 cm, a obwód ich pni na wysokości około 1 m jest nie mniejszy niż 47 cm, a jednocześnie liczba tych drzew w przeliczeniu na 1 ha powierzchni sadu jest nie mniejsza niż 90. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły dokładnie, jakie drzewa znajdują się na działce nr "MA", na jakiej wysokości mieszczą się korony każdego z nich, jak szerokie są obwody ich pni na wysokości 1 metra oraz czy liczba drzew w przeliczeniu na 1 ha powierzchni nie jest mniejsza aniżeli 90.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że za każdym razem przeprowadzania oględzin nieruchomości skarżącego pracownicy organu I instancji dokonywali odmiennych ustaleń dotyczących liczby drzew. Z notatki służbowej z [...] kwietnia 2013 r. podpisanej przez M. I., starszego specjalistę BKM oraz M. Z., st. inspektora BKM wynika, że drzewa owocowe wskazane przez skarżącego kasacyjnie znajdują się poza granicami działki rolnej nr "MA". Organy nie ustaliły jednak, jak dokładnie przebiega granica pomiędzy działkami nr "M" i "MA", jakie drzewa rosną na tych działkach, jaką mają one powierzchnię. Skarżący kasacyjnie zakwestionował także wyrażoną w powyższej notatce tezę, że pomiędzy wskazanymi działkami istnieje widoczna granica, którą jest dojazd do posesji.

W świetle przedstawionych okoliczności sprawy niewystarczające było uznanie przez sąd I instancji za wiarygodne ustaleń organów obu instancji, w tym przedstawienie źródeł sprzecznych obliczeń. Sąd I instancji, stwierdzając, że "nawet gdy w spornym sadzie jest więcej drzew, organ mógł uwzględnić jedynie te, które spełniały stosowne warunki", nie wymienił drzew, które warunki te spełniały, i tych, które nie mogły zostać zakwalifikowane w ramach przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W ten sposób sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., błędnie uznając, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący oceniły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, gdy w realiach niniejszej sprawy działania organów administracji w zakresie oceny materiału dowodowego znamionowała dowolność, która naruszała zasadę swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie nie jest konieczne powołanie biegłego, którego zadaniem byłoby wskazanie liczby drzew spełniających wymagania do realizacji dofinansowania. Tego rodzaju czynności nie noszą w sobie znamion wiadomości specjalnych, o których stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Wystarczające byłoby dokonanie tych obliczeń przez pracowników organu administracji publicznej i utrwalenie ich wyniku w protokole zawierającym opis cech każdego drzewa rosnącego na działce nr "MA", istotnych z punktu widzenia § 7 ust. 4 lit. b) rozporządzenia z 2009 r..

W przypadku pozostałych zarzutów kasacyjnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwały one na uwzględnienie. Prowadzenie przez organy administracji postępowania w sposób opieszały, zdaniem skarżącego, mogłoby w sposób skuteczny zostać podniesione w ramach odrębnej skargi na przewlekłość. Zarzuty tego rodzaju nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi w sprawie na wydaną decyzję administracyjną. Z kolei zarzucone naruszenie zasady równości polegające na wydaniu odmiennego rozstrzygnięcia aniżeli rok wcześniej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym nie miało wpływu na ocenę prawidłowości wyroku z 8 stycznia 2014 r., w którym przedmiotem kontroli była decyzja z 23 sierpnia 2013 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie, a nie decyzja z 20 stycznia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W 2 pkt wyroku Sąd na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 397 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.