Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 625/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 163/15 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty D. z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 625/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 163/15 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta D. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu objętych wnioskiem działek. Decyzją z dnia [...] kwietna 2014 r., nr [...] Wojewoda P. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta D. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości położonej w obrębie P. gmina P. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow [...] ha objęte Księgą Wieczystą nr [...].

Odwołanie od decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez W. S. - Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w R. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że przedmiotowe działki znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania, a także poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia przez organ I instancji wygaśnięcia trwałego zarządu, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest dla odwołującego się zbędna, ponieważ przedmiotowe działki położone są całkowicie poza przejazdem drogowym (skrzyżowaniem wielopoziomowym) i stanowią dojazd do drogi powiatowej nr [...] R P.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a u.g.n. utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] października 2014 r.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem żądania wnioskodawcy było wygaszenie prawa trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości położonej w obrębie P. gmina P. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki wymienione wyżej. GDDKiA wywiodła, iż działki te są zlokalizowane poza wiaduktem i pasem drogi krajowej nr [...], a utrzymywanie ich przez wnioskodawcę jest bezzasadne, gdyż stały się one dla niej zbędne, ponieważ są skomunikowane wyłącznie z drogą powiatową nr [...] R.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 47 u.g.n. Przepis art. 47 u.g.n. w ust. 1 stanowi, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Zgodnie z ust. 2 właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ odwoławczy nie podzielił zdania GDDKiA o zbędności nieruchomości. Wskazał, że działki objęte wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu, zgodnie z decyzją Burmistrza P. z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...], dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Wschodni Biuro w R., wchodziły w skład inwestycji związanej z budową drogi obwodowej miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) Z. i drogi krajowej nr [...] P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Ponadto z ww. decyzji (pkt 3) wynikał obowiązek zapewnienia przez inwestora osobom trzecim m. in. dostępu do drogi publicznej. Tak więc cel, na jaki GDDKiA nabyła nieruchomości, został zrealizowany i do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie, tj. wybudowano obwodnicę miasta P., natomiast konkretnie na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowane są drogi serwisowe dla obsługi gospodarstw znajdujących się w obrębie wiaduktu drogowego w ciągu drogi krajowej [...] K. - co stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z pkt 3 ww. decyzji Burmistrza P. Ponadto działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K. i stanowią drogi dojazdowe do nieruchomości, które w wyniku budowy obwodnicy miasta P. zostały pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wobec tego zastosowanie w przedmiotowej sytuacji będzie miał także art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), zwanej dalej u.d.p., który stanowi, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Powyższe okoliczności wskazują na zasadność pozostawania trwałego zarządu przy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi wyższej kategorii. Tym samym cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu nie przestał być aktualny. Przedmiotowe działki przeszły na własność Skarbu Państwa i został na nich ustanowiony bezterminowo trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GDDKiA zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez organ, że działki objęte wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K., podczas gdy zakres przejazdu drogowego obejmuje obszar w całości poza lokalizacją podmiotowych działek oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie wykazał zbędności nieruchomości pozostających w jego trwałym zarządzie, podczas gdy przedmiotowe działki położone są całkowicie poza przejazdem drogowym i są skomunikowane wyłącznie z drogą powiatową;

- art. 8 K.p.a., poprzez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów sprzecznych z argumentami powołanymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylającej decyzję Starosty D. z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 47 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, która stała się dla skarżącego zbędna,

- art. 47 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku pozytywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, która stała się dla skarżącego zbędna,

- art. 25 ust 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii (w okolicznościach niniejszej sprawy - skrzyżowania wielopoziomowego w formie przejazdu drogowego), spoczywający na zarządcy drogi wyższej kategorii, jest jednocześnie przesłanką negatywną do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z dołączonej do akt sprawy dokumentacji niespornie wynika, że aktami notarialnymi z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] października 2003 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] października 2003 r., Rep. A Nr [...], GDDKiA nabyła nieruchomości oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...] pod budowę drogi, mającej stanowić obwodnicę miasta P. Ustalono, że działki te znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K. i stanowią drogi dojazdowe do nieruchomości, które w wyniku budowy obwodnicy miasta P. pozbawione zostały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. (data wpływu do organu) GDDKiA zwróciła się do Starostwa Powiatowego w D. o wygaszenie trwałego zarządu wymienionych wyżej działek, argumentując to faktem, że działki te stanowią pas drogowy drogi powiatowej i stały się zbędne dla GDDKiA. Uzasadniając odmowne rozpatrzenie wniosku organ I instancji wyjaśnił, że wywodzi je z treści art. 25 u.d.p., zgodnie z którym przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi wyższej kategorii. Ponieważ przedmiotowe działki weszły w skład przebudowanego skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową, stąd niezasadne jest stanowisko wnioskodawcy, co do ich zbędności. Organ I instancji ponadto wskazał, że wniosek złożony na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. musi być uzasadniony z punktu widzenia przyczyny, na podstawie której nastąpiło wygaszenie trwałego zarządu, poprzez wykazanie faktycznej zbędności nieruchomości dla wnioskodawcy. Organ II instancji podtrzymał argumentację organu I instancji, wskazując na zasadność pozostawienia trwałego zarządu po stronie GDDKiA, jako zarządcy drogi wyższej kategorii, stosownie do treści art. 25 u.d.p. Dodatkowo wyjaśnił, że cel, na jaki zostały nabyte te nieruchomości został zrealizowany i nie uległ zmianie. WSA w Rzeszowie zaakceptował stanowisko organów wyrażone w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 46 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. W myśl art. 46 ust. 1 u.g.n., właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że: 1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu; 2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3; 3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45; 4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu; 5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości; 6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

W kontrolowanej sprawie, organy jako podstawę prawną wskazały przepis art. 47 u.g.n., przewidujący możliwość wygaszenia zarządu na wniosek. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.n., jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu, co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 tego artykułu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Sąd uznał, że o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Wskazał, że brak jest legalnej definicji pojęcia zbędności. Przesłanka zbędności występuje jako ustawowa przesłanka w obu trybach wygaszania zarządu (tj. na wniosek i z urzędu), poza tym ustawa rozróżnia odmienne kategorie "zbędności" na potrzeby obu przedstawionych trybów: na potrzeby wygaszenia zarządu z urzędu mówi się o "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji" (art. 46 ust. 2 pkt 6), podczas gdy na potrzeby wygaszania zarządu na wniosek mówi się po prostu o "zbędności nieruchomości dla zarządcy". Może zatem się zdarzyć, że nieruchomość jest "zbędna" zarządcy, nie będąc jednocześnie "zbędną na cel określony w decyzji".

Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości (art. 47 ust. 1 ustawy cyt. wyżej) konieczne jest zatem ustalenie, co było przesłanką i co było podstawą sprawowania trwałego zarządu, a następnie ocena, na ile ta przesłanka przestała być aktualna, a zatem czy konieczne jest dalsze sprawowanie trwałego zarządu przez zarządcę.

Sąd podkreślił, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i załatwienia sprawy, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać wyniki tej oceny i zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (uzasadnienie prawne).

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z powyższymi wymogami ustalając, że nieruchomości objęte wnioskiem nie stały się zbędne dla wnioskodawcy.

Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że nieruchomości te zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu nie przestał być aktualny. Działki te bowiem zgodnie z decyzją Burmistrza P. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczone były pod projektowaną budowę drogi obwodowej miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] /[...]/ Z. i drogi krajowej nr [...] P. Cel na jaki nieruchomości zostały nabyte został zrealizowany, a działki objęte wnioskiem pełnią rolę dróg serwisowych dla obsługi gospodarstw, znajdujących się w obrębie wiaduktu drogowego w ciągu drogi krajowej [...] K., ale nie oznacza to, że cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu przestał być aktualny.

Zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, i w tym zakresie także podzielono pogląd organów orzekających w sprawie, jednostka wnioskująca o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1 u.d.p., winna uzasadnić z jakiego powodu nieruchomość stała się dla niej zbędna. W sprawie niniejszej organy obu instancji słusznie uznały, że GDDKiA nie wykazała, by nieruchomości, wymienione przez nią we wniosku, na których ustanowiony został trwały zarząd stały się dla niej zbędne. W ocenie Sądu, zbędności tej, w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.d.p., nie można upatrywać w tym, że drogi znajdują się w pasie dróg powiatowych.

Sąd uznał również, że trafnie w zaskarżonej decyzji przywołano regulację zawartą w art. 25 ust. 1 u.d.p., bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K., co oznacza, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona tych dróg należy do zarządcy drogi wyższej kategorii, w tym wypadku GDDKiA.

Oznacza to w rezultacie, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo, a zatem nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 47 ust. 1 u.d.p.

W dniu [...] stycznia 2016 r. skargę na powyższy wyrok złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję według norm przepisanych Zarzucił on Sądowi I instancji:

I. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, mimo niezastosowania przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę poprzez brak wnikliwej oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości, w szczególności brak dokonania oceny na ile cel ustanowienia trwałego zarządu, determinujący sposób wykorzystania nieruchomości, już po ustanowieniu trwałego zarządu przestał być aktualny, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że skarżący nie wykazał zbędności nieruchomości pozostających w jego trwałym zarządzie, podczas gdy przedmiotowe działki położone są całkowicie poza przejazdem drogowym i są skomunikowane wyłącznie z drogą powiatową, zaś skarżący nie sprawuje zarządu dróg tej kategorii (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo niezastosowania przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przekroczenie przez ten organ reguł swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że działki objęte wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K., podczas gdy zakres przejazdu drogowego obejmuje obszar w całości poza lokalizacją przedmiotowych działek, co w rezultacie doprowadziło organ do wyprowadzenia błędnego wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w konsekwencji uznania, że organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przy respektowaniu również reguły wyrażonej w art. 7 K.p.a., co dawało organom administracji podstawę do ustalenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), tj. że nieruchomości objęte wnioskiem nie stały się zbędne dla wnioskodawcy ze względu na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, podczas gdy przepis ten wprowadza jako przesłankę wygaszenia trwałego zarządu zbędność nieruchomości dla określonej jednostki organizacyjnej, co nie jest tożsame z okolicznością że nieruchomość stała się bądź nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo błędnego zastosowania przez organ administracji powołanego przepisu postępowania, polegającego na braku odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich wniosków, zarzutów i argumentacji strony skarżącej, w szczególności w zakresie podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzutów dotyczących:

- po pierwsze, błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że przedmiotowe działki znajdują się w obrębie lub wchodzą w skład wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K., podczas gdy faktycznie położone są one całkowicie poza przejazdem drogowym (skrzyżowaniem wielopoziomowym) i są skomunikowane wyłącznie z drogą powiatową nr [...];

- po drugie, błędnego zastosowania art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) w kontekście twierdzeń skarżącego, że zakresu utrzymania o jakim mowa w ww. przepisie nie można utożsamiać z zakresem terenu, jaki był potrzebny do wybudowania skrzyżowania wielopoziomowego;

- po trzecie, błędnego zastosowania art. 47 u.g.n., poprzez odwoływanie się, przez organ administracyjny do celu określonego w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, podczas gdy przepis ten wprowadza jako przesłankę wygaszenia trwałego zarządu zbędność nieruchomości dla określonej jednostki organizacyjnej, co nie jest tożsame z okolicznością, że nieruchomość stała się bądź nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo błędnego zastosowania przez organ administracji powołanego przepisu postępowania, polegającego na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. brak należytego wyjaśnienia zasadności zastosowania art. 25 ust. 1 u.d.p. (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

6. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegający na braku wnikliwego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego w zakresie zbędności nieruchomości ze względu na usytuowanie przedmiotowych działek całkowicie poza przejazdem drogowym (skrzyżowaniem wielopoziomowym) i fakt ich skomunikowania wyłącznie z drogą powiatową nr [...], a jedynie przyznaniu racji stanowisku organów administracyjnych w zakresie ich błędnego ustalenia, że działki znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K., a skoro działki te weszły w skład przebudowanego skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową to niezasadne jest stanowisko skarżącego co do ich zbędności (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

7. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanego przez organy administracyjne art. 25 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy skarżący twierdził, iż zakresu utrzymania o jakim mowa w ww. przepisie nie można utożsamiać z zakresem terenu, jaki był potrzebny do wybudowania skrzyżowania wielopoziomowego, zaś Sąd I instancji po pierwsze podzielił tylko błędne twierdzenie organów, iż przedmiotowe działki znajdują się w obrębie wielopoziomowego skrzyżowania drogi krajowej [...] K., zaś po drugie stwierdził: "co oznacza, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona tych dróg należy do zarządcy drogi wyższej kategorii, w tym wypadku GDDKIA" (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

8. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście całkowitej rozbieżności stanowisk Wojewody P. w niniejszej sprawie wyrażonych:

- w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) uchylającej decyzję Starosty D. z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w której w całości poparł stanowisko skarżącego i jego argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2013 r., oraz

w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. odzwierciedlającej w całości stanowisko Starosty D., a zaprzeczającej argumentacji skarżącego, w sytuacji, gdy skarżący wskazywał w skardze na powyższe sprzeczności (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

Strona skarżąca podniosła, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji organu administracyjnego (zarzuty nr 1-5) lub brak popełnienia przez Sąd I instancji wskazanych naruszeń (zarzuty nr 6-8), skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 47 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się dla skarżącego zbędna (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.);

2. art. 25 ust. 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepis ten przesądza o zasadności utrzymania trwałego zarządu ustanowionego na rzecz skarżącego i w konsekwencji uznanie, iż przepis ten może uzasadniać odmowę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.);

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w § 2 art. 183 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują wokół błędnego uznania przez WSA w Rzeszowie, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje, iż w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie P. gmina P. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objęte Księgą Wieczystą nr [...], nie powstały okoliczności, w wyniku których ich zarząd przed GDDKiA stał się zbędny, czym został naruszony art. 47 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., dalej u.g.n.).

W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione.

Przypomnieć na wstępie należy, że zgodnie z art. 46 ust.1 u.g.n., trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. W myśl art. 47 ust. 1 tej ustawy, jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 art. 47 u.g.n., właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. O wydaniu zatem przez organ decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Z uwagi jednak na brak definicji ustawowej pojęcia zbędności, należy ją odnieść do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną, sprawującą trwały zarząd nad nieruchomością (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 392/15), a zatem ocena, czy z punktu widzenia celu, dla którego został ustanowiony trwały zarząd, nadal jest koniecznym jego dalsze trwanie.

Wskazuje się również w orzecznictwie, że "wydanie decyzji w trybie art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, następuje wówczas, gdy w trakcie sprawowania zarządu zajdą takie zmiany w działalności jednostki lub zmiany w przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, że nieruchomość "staje się zbędna". Chodzi tu zatem o proces dynamiczny, spowodowany zmianami" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2062/11). "Zbędność" danej nieruchomości dla dalszego zarządu powinna być zatem oceniana w aktualnym stanie faktycznym, który, co oczywiste, może zmienić się od chwili wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd. Celem możliwości wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 u.g.n. jest bowiem dostosowanie stanu zarządu nieruchomościami tak, aby odpowiadał potrzebom związanym ze społeczno-gospodarczym ich przeznaczeniem. Inaczej mówiąc tak, aby za daną nieruchomość był odpowiedzialny ten podmiot, który najlepiej będzie potrafił nią administrować z punktu widzenia jej przeznaczenia.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje, iż nieruchomość położona w obrębie P. gmina P. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objęte Księgą Wieczystą nr [...], prowadzoną przez SR w D., stała się zbędna dla potrzeb jego zarządu.

Przypomnieć bowiem należy, że powyższe nieruchomości zostały przejęte w trwały zarząd przez GDDKiA w związku z koniecznością budowy wiaduktu nad drogą krajową nr [...], co spowodowało podwyższenie drogi powiatowej [...], a to spowodowało, że nieruchomości położone w obrębie tej drogi zostały pozbawione możliwości dojazdu. Stąd powstała konieczność zbudowania dróg dojazdowych (zwanych serwisowymi) do nieruchomości, które w wyniku inwestycji drogowej zostały pozbawione możliwości dojazdu do drogi powiatowej. Oczywistym jest, że w tej sytuacji, w związku z inwestycją prowadzoną przez GDDKiA, koniecznym było ustanowienie trwałego zarządu na drogach serwisowych po to, aby można było prowadzić inwestycję. Jednak po jej zakończeniu, co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, przestała istnieć konieczność trwałego zarządu GDDKiA nad drogami serwisowymi, umożliwiającymi dojazd z prywatnych nieruchomości do drogi powiatowej, nie będącej w zarządzie skarżącego kasacyjnie. Powyższy stan faktyczny jest bezsporny, jak bowiem wynika z pisma Burmistrza P. – działki na których zlokalizowano drogi serwisowe stanowią dojazd do drogi powiatowej (k-23 akt administracyjnych), potwierdza to również pismo Zarządu Dróg Powiatowych w D. z dnia [...] marca 2012 r. (k-26 akt administracyjnych), w którym podkreślono, że są to drogi dla obsługi gospodarstw, umożliwiające ich skomunikowanie z drogą powiatową. Również z dokumentacji zdjęciowej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin miejsca z dnia 8 marca 2012 r. wynika, że na spornych działkach została wybudowana droga asfaltowa oraz schody, dzięki którym znajdujące się przy nich nieruchomości posiadają dostęp do drogi powiatowej (k-27 akt administracyjnych). Ten stan faktyczny poświadcza również pismo GDDKiA z dnia 12 sierpnia 2013 r., które stwierdza, że celem trwałego zarządu było jedynie dokonanie inwestycji w postaci drogi łączącej nieruchomości z drogą powiatową (k-31 akt administracyjnych). W takiej sytuacji należy uznać, że wobec ziszczenia się celu, dla którego został ustanowiony trwały zarząd, dalsze jego istnienie na rzecz skarżącego kasacyjnie przestało być aktualne, ponieważ za skomunikowanie nieruchomości z drogą powiatową w niniejszej sprawie powinien odpowiadać zarządca tej drogi.

Należy również dodać, że nie można wywieść obowiązku trwałego zarządu z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ statuuje on nie zasady oznaczania trwałego zarządu, lecz obwiązki inwestycyjne, a zatem nie ma on zastosowania w sprawie.

W związku z powyższym, wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.