Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 602/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 lit. a i b, pkt 15, art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 942/13 w sprawie ze skargi Z. S. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 942/13 oddalił skargi Z. S. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., na wniosek J. P., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji: "Budowa trzech budynków kurników o obsadzie po 40.000 sztuk kur niosek każdy w systemie chowu klatkowego (480 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi" na działkach nr [...] i [...] w B..

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Stowarzyszenie [...] w W. oraz Z. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło powyższą decyzję.

Burmistrz Miasta i Gminy Ż. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od decyzji z dnia 10 grudnia 2012 r. wnieśli: Stowarzyszenie [...] w W. i Z. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej "ustawa z dnia 3 października 2008 r.") oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397- dalej "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.").

Przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w B., które położone są poza Obszarem Specjalnym Ochrony Ptaków NATURA 2000, zaś działki sąsiednie stanowią grunty rolne o niższych klasach bonitacyjnych, tereny łąk i pastwisk.

Organ wydając decyzję uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonym przez inwestora wraz z uzupełnieniem, zasięgnął opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. oraz uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie, jak również wziął pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. W ocenie organu powyższe wskazywało na brak którejkolwiek z określonych w przepisach prawa przesłanki, wykluczającej możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów podnoszonych w odwołaniach dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie braku opisu skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, braku opisu racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz braku umieszczenia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych, jak również braku oceny tego raportu, jako dowodu w sprawie. Organ nie uwzględnił również zarzutu odwołujących w zakresie braku w uzasadnieniu decyzji informacji o sposobie wzięcia pod uwagę wniosków i uwag społeczeństwa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. S. oraz Stowarzyszenie [...] w W., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 107 § 2 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 4, pkt 5 lit. a i lit. b, pkt 15 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Uzasadniając skargę skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności kwestii pozorności uzupełnienia raportu z dnia 24 sierpnia 2012 r., wariantowości raportu, możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem oraz zarzutu dotyczącego oceny raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, jako dowodu w sprawie. Podkreślono, że przedłożony przez inwestora raport nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku podejmowania przedsięwzięcia, tzw. wariant "zerowy" bez realizacji inwestycji, którego obowiązek zawarcia wynika z art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dodatkowo wskazano na brak przeprowadzenia i zamieszczenia w raporcie analizy realnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie mieszkańców.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skarg i stwierdził, że w sprawie brak jest jakiejkolwiek okoliczności wykluczającej możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, jak wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, elementy określone w art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zostały wzięte pod uwagę. Decyzja ta odpowiada również zakresowi rozstrzygnięcia wynikającemu z art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Sąd stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przedstawia przebieg postępowania z udziałem społeczeństwa, jak również opisuje uwagi i wnioski zgłoszone w toku tego postępowania i przedstawia, w jaki sposób zostały one uwzględnione. Odnosząc się do obaw społeczeństwa w zakresie emisji odorów wskazano, że inwestor został zobowiązany do zastosowania szeregu działań mających na celu minimalizację negatywnych oddziaływań, takich jak:

- unikanie niesprzyjających warunków pogodowych, które miałyby wpływ na sprawne i bezkonfliktowe wywożenie obornika,

- zachowanie bezpiecznej odległości od terenów sąsiadów,

- sprawdzanie urządzeń czy są w odpowiednim porządku i pracują właściwie,

- wykonanie pasa zieleni nisko- i wysokopiennej wokół granicy działek inwestycyjnych,

- szerokie zastosowanie dostępnych środków w celu ograniczenia emisji amoniaku. Powyższe świadczy, że Burmistrz Gminy i Miasta Ż. w toku postępowania wziął pod uwagę wnioski i uwagi społeczeństwa, poddał je analizie i w konsekwencji uwzględnił je wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie podzielono zarzutu skarg naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie stwierdził, w oparciu o przedstawione materiały, w tym raport oddziaływania na środowisko, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki określone w decyzji. Przedsięwzięcie jest nowoczesnym rozwiązaniem technologicznym, jego uciążliwość nie będzie wykraczała poza granice działki, zastosowane projektowe rozwiązania nie spowodują zagrożenia dla świata roślinnego i zwierzęcego oraz zdrowia i życia ludzi. Przedsięwzięcie w zakresie normatywnych oddziaływań nie powinno w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu raport w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi zawarte w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i jego zakres został dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Do wniosku został dołączony raport ze stycznia 2012 r. Raport ten był dwukrotnie uzupełniany. W dniu 26 marca 2012 r. wpłynęło do organu uzupełnienie do raportu z dnia 23 marca 2012 r. i w dniu 28 sierpnia 2012 r. wpłynęło do organu uzupełnienie do raportu z dnia 24 sierpnia 2012 r. To ostatnie uzupełnienie zawiera opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, jak również opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ponadto uzupełnienie to określa przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Przedstawione w uzupełnieniu raportu z dnia 24 sierpnia 2012 r. warianty zostały dokładnie opisane i przeanalizowane. Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 4, 5, 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skarg, raport (po jego uzupełnieniu z dnia 24 sierpnia 2012 r.) zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, czym wypełnia wymóg art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Wskazana jest przyczyna możliwych konfliktów społecznych, tj. emisja substancji tzw. odorów. Wskazuje się również na działania, jakie mają być podjęte celem zminimalizowania niekorzystnego zapachu. Lokalizacja inwestycji zaplanowana jest poza obszarem zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, z uwagi na zastosowany typ wentylacji, nie będzie przekroczeń dopuszczalnych poziomów amoniaku i siarkowodoru, które są głównym źródłem tzw. odoru. W raporcie stwierdza się również, że odory nie są normowane w polskim prawodawstwie, zatem nie można określić w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie uciążliwości zapachowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]oraz decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Ż. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organ administracji następujących przepisów prawa:

- art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania merytorycznego w jego całokształcie, w zakresie ustalania stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony skarżącej,

- art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu przez stronę skarżącą,

- art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.- zwanej dalej "ustawą"), poprzez uznanie zgodności z prawem raportu w sytuacji braku zawarcia w raporcie odziaływania na środowisko (zwanego dalej: "raportem") opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia;

- art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy poprzez uznanie zgodności z prawem raportu w sytuacji braku zawarcia w raporcie pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

- art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy poprzez uznanie zgodności z prawem raportu w sytuacji braku zawarcia w raporcie pełnego, wyczerpującego opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem jego wyboru,

- art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy poprzez uznanie zgodności z prawem raportu w sytuacji nieprzeprowadzenia pełnej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,

- art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, iż spełnione zostały obowiązki wynikające z tego przepisu,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania skarżącego w kontekście wskazanych przez niego w odwołaniu naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy,

- art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w szczególności nie wskazanie dowodów, na których się oprał, ich oceny;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w ten sposób, że pomimo obowiązku wynikającego z ww. przepisu Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł argumentacji umożliwiającej stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienie wyroku nie umożliwia merytorycznej polemiki z argumentacją tegoż sądu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie spowodowane uznaniem, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia,

2) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie spowodowane uznaniem, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

3) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie spowodowane uznaniem, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

4) art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie spowodowane uznaniem, iż raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem,

5) art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie spowodowane uznaniem, iż spełnione zostały obowiązki wynikające z tego przepisu.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga zawiera zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak również na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 lit. a i b, pkt 15 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., - dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), których błędna wykładnia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie doprowadziły do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli legalności jest decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech budynków kurników o obsadzie po 40.000 sztuk kur niosek każdy w systemie chowu klatkowego (480 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenie raportu w tym przedmiocie, jest wymagane.

Jako zasadniczy strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, jak również, że zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem jego wyboru.

Należy wskazać, że raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany.

Raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5), nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy). Z kolei przepis art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

W świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gd 864/10, ONSAiWSA 2012, nr 3, poz. 48). Ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodzi o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, albowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko. Zaznaczyć trzeba, że tak zwany wariant «zerowy», czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji, nie stanowi też wariantu alternatywnego w rozumieniu normy art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. EE 15/t.1. s. 248 ze zm.), która zobowiązuje inwestora do wskazania innego racjonalnego wariantu alternatywnego. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana. (por. A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 1, s. 50; A. Wilk-Ilewicz, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia według wymogów prawa Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015 r., nr 4, s. 52). Dlatego jeżeli wariant przedstawiony do realizacji przez wnioskodawcę nie jest wariantem najkorzystniejszym, to zasadniczo w raporcie powinny być omówione co najmniej trzy różne warianty planowanego przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, jako chybiony należy ocenić zarzut skargi, że przedłożony przez wnioskodawcę raport nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, (tzw. wariantu "zerowego"). Nie można podzielić argumentacji skargi, że ocena wariantu najkorzystniejszego powinna nastąpić po wnikliwej analizie także wariantu zerowego, albowiem może on być uznany za najbardziej korzystny dla środowiska.

Niewątpliwie raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2013 r., sygn. II OSK 2105/11, LEX nr 1340187; z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 639/13, LEX nr 1369033, z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 495/13, LEX nr 1572744). Sąd administracyjny kontroluje bowiem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, sam zaś nie dokonuje takich ustaleń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wraz z przedłożonym uzupełnieniem zawierają opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo ocenił, że zakres raportu został dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Autor raportu wskazał bowiem, wymagane przez ustawę, dwa warianty porównawcze tj. wariant lokalizacyjny oraz wariant technologiczny. Uzupełnienie raportu z dnia 24 sierpnia 2012 r. zawiera opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia oraz określa przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów, w tym oddziaływanie w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwe transgraniczne oddziaływanie na środowisko. Z materiału aktowego wynika, że wnioskowane przedsięwzięcie jest nowoczesnym rozwiązaniem technologicznym, uciążliwość inwestycji nie będzie wykraczała poza granice działki, a projektowane rozwiązania technologiczne nie spowodują zagrożenia dla środowiska przyrodniczego ani dla życia i zdrowia ludzi. Podkreślić przy tym należy, iż ocena oddziaływania na środowisko nie może być oderwana od realiów konkretnego przypadku. Nie można bowiem zakładać, że w odniesieniu do każdego przedsięwzięcia w sposób precyzyjny a priori uda się określić, czy istnieje np. możliwość powstania poważnej awarii bądź zagrożenie zanieczyszczenia środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy wziąć pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki, na których podstawie organ podejmuje rozstrzygnięcie, co do nałożenia lub nienakładania obowiązku przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko, w części odnoszą się do kryteriów niepoddających się jednoznacznemu kwantyfikowaniu (np. "prawdopodobieństwo oddziaływania"). Tym samym nie sposób dokonywać oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji bez odniesienia ich do realiów konkretnego przedsięwzięcia (por. A. Wilk-Ilewicz, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, op. cit., s. 54-58).

Podważanie treści raportu nie może opierać się na przypuszczeniach strony skarżącej - nieopartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych - lub hipotetycznym wystąpieniu ewentualnych przyszłych zagrożeń (uciążliwości) dla środowiska. Istotne jest to, że lokalizacja inwestycji zaplanowana jest poza obszarem zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, z uwagi na zastosowany typ wentylacji, nie będzie przekroczeń dopuszczalnych poziomów amoniaku i siarkowodoru, które są głównym źródłem tzw. odoru. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane na gruncie prawa pozytywnego, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Nie można zatem określić władczo, w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego, o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w zakresie uciążliwości zapachowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Raz jeszcze należy podkreślić, że raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a orzekające organy uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, zaś jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty, jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu braku umieszczenia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) należy stwierdzić, że jest on pozbawiony doniosłości prawnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zaaprobował prawidłowe ustalenia stanu faktycznego przez właściwe organy w zakresie dotyczącym potencjalnych konfliktów społecznych, biorąc pod uwagę rozmiar i charakter projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na sąsiednie tereny np. substancji zapachowych w powietrzu przy zastrzeżeniu, że brak jest jeszcze normatywnych parametrów wielkości ich stężeń.

Z akt sprawy wynika, że inwestor zobowiązał się do zastosowania działań mających na celu minimalizację negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby potencjalnie wpływać na konflikty społeczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w raporcie wskazana jest przyczyna możliwych konfliktów społecznych, tj. emisja substancji tzw. odorów. Inwestor został zobowiązany do zastosowania szeregu działań mających na celu minimalizację negatywnych oddziaływań, m. in. takich jak unikanie niesprzyjających warunków pogodowych, które miałyby wpływ na sprawne i bezkonfliktowe wywożenie obornika, czy zachowanie bezpiecznej odległości od terenów sąsiadów, wykonanie pasa zieleni wokół granicy działek inwestycyjnych. Potwierdza to, że w toku postępowania wzięto pod uwagę wnioski i uwagi społeczeństwa, poddano je analizie i w konsekwencji uwzględniono.

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Należało je oddalić jako nieuzasadnione, a stan faktyczny sprawy, wobec jego skutecznego niezakwestionowania – uznać za ustalony prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie pozwalała na uznanie, że w sprawie brak jest jakiejkolwiek okoliczności wykluczającej możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym nie było podstaw do odmiennej od dokonanej przez organy administracji i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji, oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacji naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził żądaną przez stronę kontrolę działalności administracji publicznej, jako kryterium kontroli prawidłowo przyjął zgodność działalności administracji publicznej z prawem oraz w efekcie tej kontroli prawidłowo zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.