Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 589/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Kr 589/03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda /spr./ Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S.C., A.Ś., M.J. i W.Ś. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Na wniosek S.O. i A.O. z dnia 5.12.2001 r. Prezydent Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. Ł. w K., zrealizowanego na podstawie decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] 12.2000r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu tym inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działkach nr "1", "2", "3" obr. [...] przy ul. Ł. w K.

Jak wynika z treści oraz rozdzielnika decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nr [...], z dnia [...] 12.2000r., znak [...], skarżący nie byli stronami tego postępowania, natomiast akta administracyjne wskazują, że w takim charakterze uczestniczą w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestorów z dnia 5.12.2001 r.

W toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia 17.05.2002 r. zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] o zajęcie stanowiska w sprawie charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wydanym w tej samej dacie postanowieniem Prezydenta Miasta K., znak [...], na podstawie art. 97 § 1 ust. 4, art. 101 § 1 i 3 k.p.a., w związku z art. 123 k.p.a., zawieszono postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr "1", "2", "3" obr. [...], zrealizowanego przez inwestorów A.O. i S.O. - z powołaniem się w uzasadnieniu na powyższe wystąpienie.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, w którym zawarto pouczenie o zażaleniu, nie zostało zaskarżone przez strony postępowania.

W okresie zawieszenia postępowania, pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 2.10.2002r. , znak [...], poinformowano organ pierwszej instancji w odpowiedzi na wystąpienie z dnia 17.05.2002 r. (do którego załączono kserokopię rzutów poszczególnych kondygnacji budynku - plansza 4, 5 i 6- z naniesionymi przez projektanta mgr inż. arch. B.R. zmianami wraz z wyjaśnieniem przyczyn i skutków wprowadzenia przedmiotowych zmian), że w wyniku dokonanej w dniu 9.09.2002r., w obecności inwestora i kierownika budowy kontroli stwierdzono, że budynek w zakresie gabarytów, usytuowania, wysokości do kalenicy oraz kształtu dachu wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odstępstwo nastąpiło w zakresie zmiany na mieszkania przyjętych uprzednio funkcji pomieszczeń pralni, suszarni, pracowni z pomieszczeniem socjalnym oraz części powierzchni strychowej, w których wprowadzono dodatkowy podział ściankami działowymi gr. 8 do 10 cm. Układ okien, ilość okien połaciowych, balkon z oknem i drzwiami balkonowymi od strony południowej wykonano zgodnie z projektem budowlanym. Projekt zakładał również ocieplenie i wykończenie płytami gipsowymi połaci dachowych poddasza. W tym zakresie również nie nastąpiło odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji . W wyniku wprowadzonych zmian nie uległa zmianie ilość przewodów wentylacyjnych, gdyż projekt przewidywał wykonanie wentylacji w pomieszczeniach, które zostały zaadoptowane na mieszkania. Jak wynika z opracowanej przez projektanta analizy współczynnika intensywności zabudowy działek "1", "2", "3" wprowadzone zmiany mieszczą się w granicach dopuszczalnych dla terenu M-1, natomiast w części zlokalizowanej na terenie M-4, współczynnik intensywności zabudowy został nieznacznie przekroczony i mieści się w dopuszczalnym odstępstwie 15 % ([...]). W nawiązaniu do pism z dat 13.02.2002r. i 8.05.2002r. adresowanych do WAGiOS UMK inwestor przedłożył także potwierdzone przez projektanta oświadczenie kierownika budowy, że wszelkie zmiany powstały w trakcie realizacji obiektu, nie wykraczają poza dopuszczalne odstępstwa zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym. Zgromadzone w aktach dokumenty pozwoliły na stwierdzenie, że dokonane w trakcie realizacji inwestycji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę nie są istotne, gdyż wykonana inwestycja nie narusza ustaleń planu, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia i nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego nie stwierdził też naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, ani Polskich Norm.

Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 11.2002r., znak [...], na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., art. 101 k.p.a., w związku z art. 123 k.p.a., podjęto z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. Ł., zlokalizowanego na działach nr. "1", "2", "3" obr. [...], zrealizowanego przez inwestorów A.O. i S.O. - wskazując w uzasadnieniu na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia [...] 10.2002 r. znak, [...] oraz zawarte w nim stwierdzenie, że wykonane w trakcie realizacji inwestycji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę nie są istotne. W postanowieniu zawarto pouczenie o sposobie wniesienia zażalenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły w terminie S.C. i M.J.

Domagając się jego uchylenia, zarzucając iż zaskarżone postanowienie jest tendencyjne i protekcjonalne wobec inwestora, skarżące podnosiły iż nie wiadomo jakie były odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, uznawanie ich za nieistotne bez opinii biegłego stwierdzającej ich rodzaj oraz stopień, jest lakoniczne i ogólnikowe, zwracały też uwagę na nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie budowy. Skarżące wskazywały, że odległość wzniesionej inwestycji od granicy będącej ich własnością działki nr "4" jest znacznie mniejsza niż 4 m, inwestor przekroczył tę granicę z rażącym naruszeniem przepisów, zsypał powierzchnię działki oraz ścianę garażu.

Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] 02.2003r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia S.C. i M.J. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 11.2002 r., znak [...] podejmujące z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. Ł., zlokalizowanego na działach nr."1", "2", "3" obr. [...] - utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdzając po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału, że postępowanie w sprawie niniejszego postanowienia jest zgodne przepisami Kodeksu stepowania administracyjnego. Wyjaśniono w tym zakresie, że gdy ustąpią przyczyny zawieszenia organ administracji podejmuje postępowanie celem jego kontynuowania. Pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2.010.2002r. poinformowano, że wykonane w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji nie są istotne, strony w każdym stadium postępowania mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym (art. 10 k.p.a.), zaś zarzut cyt. "W ogóle nie wiadomo jakie były odstępstwa ", będzie mógł być wyjaśniony przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie podjęte zaskarżonym postanowieniem. Wskazano ponadto, że pozostałe kwestie podniesione w zażaleniu nie należą do przedmiotu niniejszego postępowania oraz pouczono strony o sposobie wniesienia skargi.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 02.2003r., znak [...] S.C., A.Ś., M.J. i W.Ś. zarzucali, że jest ono niezgodne z prawem, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z zaleceniem ustosunkowania się organu pierwszej instancji do wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 12.2000, jako całkowicie nie ważnego, pociągającego za sobą nieważność decyzji z dnia [...] 12.2000 o pozwoleniu na budowę.

Jako podstawy niezgodności z prawem skarżący podawali: nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie, nieważność postępowania i decyzji Prezydenta Miasta K. w K. z dnia [...] 12.2000r. nr [...], znak [...], sprzeczność i lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyrażająca się w dowolnym, oraz gołosłownym stwierdzeniu, że odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji nie są istotne.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty podawali, że zaskarżone postanowienie jest jednym z ogniw zaawansowanej bezprawności działania organu tolerancyjnego dla inwestorów. Wyrazem nieliczenia się uprawnieniami skarżących jest przede wszystkim wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] 12.2000 oraz pominięcie w tym postępowaniu udziału skarżących pomimo, że są właścicielami działki nr "4" która styka się bezpośrednio z działką będącą terenem inwestycji. Organ pierwszej instancji podjął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku pomimo, że bez mała od dwóch lat nie rozpoznał i nie załatwił ich wniosku o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonalności pozwolenia na budowę. Wyrazem braku jego kompetencji i kwalifikacji jest lakoniczność uzasadnienia oraz dowolność stwierdzenia, że odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji nie są istotne, przy czym nie wiadomo, czy jest to pogląd własny konkretnego pracownika, czy jest to jakaś opinia fachowca , oraz czy w ogóle takiej opinii zasięgnięto.

Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik S.O. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości [...] zł, wskazując w obszernych wywodach pisma z daty 11.08.2003r. na jej bezzasadność - w tym brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, do uwzględniania skargi na innych podstawach, a także na brak legitymacji skarżących do działania w charakterze stron w sprawie pozwolenia na użytkowania .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia, podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski (art 134 p.p.s.a.).

Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy w przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1l - 2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego postanowienia, oraz w niektórych przypadkach - także legalności poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie zostały wydane w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek A.O. i S.O. z dnia [...] 12.2001r., dotyczącym udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. Ł. w K., zaś jego przedmiotem jest wyłącznie orzeczenie o podjęciu z urzędu tego postępowania, które zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 05.2002 r., znak [...]. W postępowaniu tym skarżący wskazywali na przysługujące im roszczenia o zwrot przylegającej do terenu inwestycji działki nr "3" występowali jako współwłaściciele analogicznie usytuowanej działki nr "4" i do daty wydania zaskarżonego postanowienia, w sprawie tej uczestniczyli w charakterze stron.

W świetle powyższych uwag poza kontrolą w niniejszej sprawie pozostaje zatem prawidłowość odrębnego, samodzielnego w wieloetapowym procesie inwestycyjnym postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działkach nr "1", "2", "3" obr [...] przy ul. Ł. w K., a także wydanej w nim decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia [...] znak [...], a także bezczynność tego organu w rozpatrzeniu wniosku skarżących o wznowienie tego postępowania, które również ma byt samodzielny i jest prowadzone w trybie wewnętrznego, nadzwyczajnego, kontrolnego postępowania administracyjnego (art. 145 - 152 k.p.a.), czy też bezczynność organu w innej kwestii incydentalnej, związanej ze złożonym przez nich wnioskiem o wstrzymanie budowy. Zarzuty skarżących nawiązujące do tych zagadnień są nieskuteczne i jako takie pozostają poza rozważaniami w incydentalnej kwestii prawidłowości podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania.

W kontekście zarzutu uczestnika S.O. dotyczącego braku legitymacji skarżących do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, można dodatkowo wskazać, że kontrola ta w stanie faktycznym niniejszej sprawy również nie jest dopuszczalna z wyżej wskazanych przyczyn, tym bardziej iż organ drugiej instancji nie stwierdził niedopuszczalności zażalenia złożonego przez S.C. i M.J.

Ograniczając rozważania wyłącznie do prawidłowości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 11.2002 r., znak [...] należy stwierdzić, że powołane orzeczenia odpowiadają prą wy.

Wymogi formalne postanowienia jak aktu administracyjnego określa art. 124 § 1 - 2 k.p.a., który stanowi o powinności zawarcia w nich: oznaczenia organu administracji publicznej, daty jego wydania, oznaczenia strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ l), a także uzasadnienia faktycznego i prawnego, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Oba kontrolowane orzeczenia spełniają te wymogi i chociaż budzi zastrzeżenia wymienienie pełnego kręgu stron dopiero w tzw. rozdzielniku postanowienia, powyższe nie stanowi uchybienia przepisom postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od strony formalnej skarżący kwestionują oba orzeczenia jedynie w zakresie uzasadnienia faktycznego, które uznają za ogólnikowe i lakoniczne. Zarzuty te nie zasługują jednak na uwzględnienia w kontekście wskazanej w postanowieniu o zawieszenia postępowania przyczyny spoczywania sprawy jaką jest wyłącznie wystąpienie do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] o zajęcie stanowiska w sprawie odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym organ drugiej instancji prawidłowo poszerzył te rozważanie o odniesienie się do zarzutów odwołania skarżących.

Nie są także uzasadnione w świetle art. 97 § 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zarzuty merytoryczne skarżących co podjęcia z urzędu zawieszonego w przedmiotowej sprawie postępowania, do których trafnie odniósł się trafnie organ drugiej instancji. W części, w której uznano je za nienależące do przedmiotu postępowania w rozstrzyganej kwestii incydentalnej, stanowisko to jest prawidłowe i odpowiada poglądom prezentowanym przy rozpoznaniu skargi. W pozostałym zakresie słusznie akcentuje się, fakt udzielenia odpowiedzi na wystąpienie organu pierwszej instancji - z dnia 17.05.2002 r., które niezależnie od prawidłowości jego formy nastąpiło w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...] 10.2002r. , znak [...]. prawidłowo wyjaśnia się także ,że prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, w tym służącego dalszemu wyjaśnieniu kwestii odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też oceny zasadności stanowiska wyrażonego w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...] 10.2002r. , znak [...] lub podejmowania innych czynności uzasadnionym w myśl art. 7 i 77 k.p.a. przedmiotem postępowania, jest możliwe dopiero po jego podjęciu. Stosownie bowiem do treści art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, a zatem w tym okresie organ pozbawiany jest kompetencji do podejmowania innych niż wyżek wymienione, służących wyjaśnianiu stanu fatycznego, czy wydawania rozstrzygnięć merytorycznych.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę w niniejszej sprawie za bezzasadną, jak również nie stwierdzając podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym brak podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy jego stronami i uczestnikami, stąd za bezzasadny należy uznać wniosek uczestnika S.O. o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego w kwocie [...] zł.