Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 560/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz skarżących kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem o "dokonanie zmiany klasyfikacji gruntów rolnych (...) działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...][...]" wystąpili w piśmie z dnia [...].08.2017r. D. P. i M. P. W uzasadnieniu tego wniosku wskazali, że działka nr [...] aktualnie posiada oznaczenie użytków i konturów klasyfikacyjnych PsIV oraz Tk. Celem wniosku jest natomiast doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i klasy gleby. Podali, że zgodnie ze stanem faktycznym część gruntu oznaczona jako Tk w rzeczywistości jest po części użytkiem rolnym a po część nieużytkiem pokrytym łąkami i pastwiskami. Wskazali również na rozebranie w całości torów kolejowych. Ponadto wnioskodawcy zwrócili uwagę, że już we wcześniejszych pismach z dnia [...].10.2003r. oraz z dnia [...].03.2016 r. zwracali się w sprawie przeprowadzenia zmian w ewidencji. Wnioski postały jednak bez odpowiedzi. Pod wnioskiem podpisał się D. P. W reakcji na opisany wniosek Starosta [...] wszczął w dniu [...].10.2017 r. na wniosek D. P. postępowania w sprawie i jednocześnie poinformował o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr [...]. Wskazane oględziny przeprowadzono dwukrotnie w dniach [...].10.2017r. i [...].12.2017r. Jednocześnie z zawiadomieniem o drugim terminie oględzin organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie posiadanej dokumentacji mającej znaczenie w sprawie, w szczególności dotyczącej rekultywacji gruntu, zmieniającej sposób jego użytkowania ujawniony w ewidencji gruntów i budynków Tk na tereny podlegające gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. grunty rolne lub leśne, o których mowa w art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei przy piśmie z dnia [...].12.2018 r. organ I instancji poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości końcowego zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto powołując się na art. 79a § 1 k.p.a. organ zasygnalizował możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony z tego powodu, że wnioskodawca nie dostarczył dokumentów wymienionych w piśmie z dnia [...].11.2017 r., w tym dotyczących przeprowadzonej rekultywacji, zmieniającej sposób ich użytkowania ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podlegające gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. grunty rolne lub leśnie, o których mowa w art 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, D. P. w piśmie z dnia [...].01.2018 r. powołując się ustawę z dnia [...].03.2003 r. o transporcie kolejowym, podał, że reguluje ona sprawy tzw. torowisk. Na podstawie tej ustawy zmieniono ustawę o podatkach i opłatach lokalnych, która zwalnia z podatku od nieruchomości to wszystko co nie jest torowiskiem. Zgodnie natomiast z intencją obu tych ustaw za torowisko należy uznać grunty, budynki i budowle wchodzące w skład infrastruktury kolejowej tylko wówczas, gdy: infrastruktura udostępniona jest przewoźnikom kolejowym lub jest wykorzystywana do przewozu osób albo tworzy linie kolejowe o szerokości torów większej niż 1435 m. Według wnioskodawcy, w sytuacji należącego do niego gruntu nie zachodzi żaden z tych przypadków, gdyż nie ma na nim od drugiej połowy XX wieku torowiska, nie ma także podpisanej umowy z żadnym przewoźnikiem kolejowym oraz nie odbywa się transport kolejowy osób i towarów. Jest to ugór, na którym miejscowi ludzie wypasają zwierzynę, są także niezagospodarowane nieużytki rolne oraz częściowo fragmenty działki porośnięte drzewami. W tej sytuacji nie ma możliwości uznania w dalszym ciągu tej działki za grunt Tk, gdyż stanowi on w całości inną klasyfikację, tj. nieużytek rolny N. Ponadto D. P. wskazał, że zwracał się w tej sprawie do organu o ustalenie faktycznego stanu działki. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu oświadczył, że nadal wnosi o zmianę sposobu użytkowania działki nr [...], której wraz z żoną jest właścicielem i który nabył jako pastwiska trwałe, a jedynie w części istniały ślady po dawno rozebranym torowisku. Cały teren w rzeczywistości stanowi nieużytek. Dlatego oczekuje wydania decyzji o przywróceniu działce nr [...] faktycznego sposobu użytkowania czyli nieużytku. W uzupełnieniu tego pisma D. P. w piśmie z dnia [...].02.2018 r. wniósł o "przekwalifikowanie w całości działki [...] w [...] gmina [...] jako pastwiska (Ps), co jest zgodne ze stanem rzeczywistym, gdyż jest to grunt górski pokryty podobną jak na łąkach zwartą wieloletnią roślinnością złożoną z licznych traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, a częściowo zakrzewioną".

Decyzją z dnia [...].02.2018 r. Starosta [...] odmówił dokonania żądanej zmiany użytku gruntowego oznaczonego jako tereny komunikacyjne i wpisane w to miejsce gruntów rolnych w granicach działki nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał regulację prawną dotyczącą zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Przedstawił różnice na temat danych dotyczących rodzajów użytków gruntowych oraz danych ewidencyjnych dotyczących klas gleboznawczych. Podał, że rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych i ich ujawnienie w operacie ewidencyjnym dokonywane jest na podstawie uregulowanych w załączniku nr [...] do rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków, cech, właściwości, czy też sposobów zagospodarowania charakterystycznych dla danego rodzaju użytków. W takiej sytuacji organ I instancji stwierdził, że grunty, co do których wnioskodawca domaga się zmiany sposobu ich użytkowania (na grunty rolne - nieużytek, pastwiska) oraz przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie posiadają cech wymienionych w art. 20 ust. 3 u.p.g.k. Poza tym zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby prowadzona była na nich jakakolwiek działalność związana z rolnictwem lub gospodarką leśną. Ponadto w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem oznaczonych jako tereny kolejowe zatwierdzenie, a wcześniej dokonanie prawidłowej klasyfikacji gleboznawczej jest możliwe dopiero po zrekultywowaniu gruntów. Mając natomiast na uwadze, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej zakończenie procesu rekultywacji tych gruntów (dla potrzeb rolnictwa), co umożliwiłoby ich zakwalifikowanie do gruntów rolnych w rozumieniu art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ I instancji odmówił zmiany sposobu ich użytkowania w zakresie wskazanym we wniosku. Odnosząc się do treści pism z dnia [...].01.2018 r. i z dnia [...].02.2018 r. organ I instancji zauważył, że przywołana w tym pierwszy piśmie ustawa o podatkach i opłatach lokalnych odnosi się do podatków i opłat, a zacytowany art. 7 ust 1 pkt 1 tej ustawy do zwolnień z tych opłat, i nie ma żadnego wpływu na prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania gruntów czy gleboznawczej ich klasyfikacji. Podał, że stan faktyczny nieruchomości został zweryfikowany podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin i opisany w protokole sporządzonym z tych czynności oraz udokumentowany na wykonanych zdjęciach. Z tych dowodów wynika, że teren w granicach działki nr [...] stanowi podtorze, z którego usunięta została konstrukcja toru (szyny podkłady), natomiast pozostał tłuczeń stanowiący część konstrukcji podtorza, po części zarośnięty wysoką trawą, po części wykorzystywany jako droga, oraz w części znajdujący się w wąwozie obtoczonym skalnymi zboczami. Według organu, ten grunt nie jest ugorem, o którym mowa w pkt 1 załącznika nr 6 do rozp. ewid. gr. i bud., ponieważ może nim być grunt rolny utrzymywany w tej postaci. Aby natomiast można było uznać dany grunt za ugór musi być gruntem ornym, na którym przeprowadzono określone zabiegi pielęgnacyjne (mechaniczne, chemiczne itp.). Ugór jest to bowiem pole wyłączone z rolniczego użytkowania na określony okres, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna, chemiczna. Jednocześnie organ stwierdził, że zgodnie z tak ustalonym stanem faktycznym na gruncie, przyjąć można, że grunt nie stanowi terenów kolejowych (Tk), do których w myśl definicji zawartej w załączniku Nr 6 do rozp. ewid. gr. i bud. zalicza się "grunty zajęte pod budowle i inne urządzenia przeznaczone do wykonywania i obsługi ruchu kolejowego: torowiska kolejowe, stacje, rampy, magazyny, bocznice kolejowe itp". Wskazał również, że poddana oględzinom nieruchomość nie stanowi gruntów rolnych, do których zgodnie z § 68 ust. 1 rozp. ew. gr. i bud. zalicza się między innymi pastwiska trwałe, łąki trwałe oraz nieużytki. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego (brak torów kolejowych) organ uznał, że zasadnym byłoby przeprowadzenie aktualizacji w zakresie zmiany oznaczenia sposobu użytkowania przedmiotowej działki gruntu poprzez wykreślenie terenów kolejowych (Tk) i wpisanie w to miejsce terenów różne (Tr). Organ podał, że przeszkodą w takiej zmianie jest okoliczność, że organ działa na wniosek strony i jest związany złożonym żądaniem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona.

W odwołaniu od tej decyzji D. P. i M. P. wyjaśnili, że celem złożenia wniosku było stwierdzenie przez organ stanu faktycznego należącej do nich działki i przypisanie temu stanowi faktycznego oznaczenia. Odwołujące się strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko na temat niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym wskazanego w ewidencji sposobu klasyfikacji gruntu, ponieważ w całości pozostaje on pastwiskami trwałymi, gdyż nie istnieje na nim żadna infrastruktura kolejowa. Tym samym zakwestionowali ustalenia faktyczne. Zarzucili również organowi I instancji błędne przyjęcie, że żądali oni wykreślenia użytku gruntowego tereny komunikacyjne (Tk) i wpisania w to miejsce gruntów rolnych (nieużytek-N, pastwiska-Ps), co doprowadziło do błędnej wykładni art. 61 § 1 k.p.a. i przyjęcia, że organ jest związany dosłownie treścią żądania strony. Na potwierdzenie tak postawionego zrzutu strony powołały się na treść ich wniosku z dnia [...].08.2017 r., gdzie D. P. wskazał, że wnosi o "wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i klasy gleby". Z tego wynika, że intencją stron było zainicjowanie postępowania, mającego na celu uzgodnienie stanu ujawnionego w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym działki nr [...]. Organ I instancji natomiast w decyzji wprost wskazał, że działka nie stanowi terenów kolejowych, jednocześnie odmówił dokonania zmiany i zaliczenia gruntu do użytku gruntowego zgodnego z przeznaczeniem nieruchomości.

Realizując obowiązek określony w art. 79a k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu zawiadomieniem z dnia 12.04.2018 r. poinformował odwołujące się strony, że nie są spełnione ani wykazane przesłanki określone w załączniku 6 do rozp. w sprawie ewid. grunt. i bud., mogące skutkować aktualizacją informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działki nr [...], zgodnie z wnioskiem z dnia [...].08.2017 r. doprecyzowanym pismem z dnia [...].02.2018 r. Następnie decyzją z [...].05.2018 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie dotychczasowego użytku gruntowego "tereny kolejowe" oznaczonego symbolem Tk na użytek "pastwiska trwałe" oznaczonego symbolem Ps. Przedstawiając powody uchylenia zaskarżonej decyzji organ II instancji zwrócił uwagę na doprecyzowanie przez D. P. przy piśmie z dnia [...].02.2018 r. wniosku, gdzie wskazał, że "wnoszę o przekwalifikowanie w całości działki [...] w [...] gmina [...] jako pastwiska (Ps)". Zatem postępowanie wszczęte na wniosek strony prowadzone było w zakresie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w szczególności danych ewidencyjnych działki ewidencyjnej nr [...], poprzez wpisanie użytku gruntowego Ps w miejsce użytku gruntowego Tk. Tymczasem organ I instancji rozpatrzył tak sprecyzowany wniosek i orzekł "odmówić dokonania żądanej zmiany użytku gruntowego oznaczonego jako tereny komunikacyjne i wpisane w to miejsce gruntów rolnych w granicach działki nr [...] (...)". Według organu odwoławczego takie orzeczenie jest wadliwe, gdyż strona jednoznacznie sprecyzowała żądanie wpisu użytku gruntowego "Ps". Z tych względów należało decyzję organu pierwszej instancji uchylić, ponieważ organ prowadzący postępowanie administracyjne na wniosek strony jest związany jego treścią i niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie wykraczające poza jego zakres. Przedstawiając natomiast motywy wydania niekorzystnej dla stron postępowania decyzji organ II instancji przedstawił dokumenty, które stanowiły podstawę do ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Wskazał, że pozwoliły one na uznanie braku zasadności zmiany użytku gruntowego "tereny kolejowe" oznaczonego symbolem "Tk" na użytek gruntowy "pastwiska trwałe" oznaczony symbolem "Ps" i tym samym na wydanie decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24 ust. 2c u.p.g.k. W szczególności organ odwoławczy powołując się na ustalenia oględzin z dnia [...].12.2017 r. stwierdził, że na terenie działki nr [...] znajdują się pozostałości po infrastrukturze kolejowej, tj. utwardzenie kamieniami tzw. podsypka, podtorze, w szczególności nasypy. W takiej sytuacji faktycznej, wobec doprecyzowania wniosku pismami z dnia [...].01.2018 r. i [...].02.2018 r., gdzie strona wniosła o "przekwalifikowanie w całości działki nr [...] (...) jako pastwiska", organ odwoławczy uznał, że grunt ten nie spełnia przesłanek zawartych w lp. 4 załącznika nr 6 do rozp. w sprawie ewid. grunt. i bud., gdyż nie jest pokryty podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza działką siedliskową. Powołując się natomiast na art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis zawiera regulację pozwalającą zaliczyć wymienione w nim grunty do grupy gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że należący do stron grunt aby mógł być zakwalifikowany do grupy gruntów rolnych winien zostać zrekultywowany. W niniejszej sprawie brak jest natomiast dokumentacji potwierdzającej, że na działce nr [...] została przeprowadzona rekultywacja.

M. P. i D. P. wnieśli skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając w niej naruszenie:

1) art. 6 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pominięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, ewentualnie;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie o żądaniach stron wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Formułując takie zarzuty skargi jej autorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do jej ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast zarzutów skargi wskazali, że w treści wniosku inicjującego postępowanie zawarli żądanie doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji, co miało polegać na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i ewentualnie klasy gleby. Powołując się fakt rozebrania torów kolejowych, czego powodem była zamiar zmniejszenia obciążeń podatkowych, które były naliczane w latach 2003-2017, jak dla nieużytków rolnych, skarżący podkreślili, że jeśliby organy obu instancji doszły do przekonania, że w decyzjach podatkowych nieprawidłowo sklasyfikowano grunty będące przedmiotem opodatkowaniu, to winny przynajmniej, mając na uwadze przywołany stan faktyczny sprawy, rozpoznać żądanie jako zmierzające do doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji, niekoniecznie poprzez nadanie działce - w miejsce symbolu ..Tk" - oznaczenia ..Ps", ale każdego innego oznaczenia, które odpowiadałoby faktycznemu przeznaczeniu i cechom istotnych terenów. Według skarżących, wskazanie w treści wniosku na zasadność nadania spornym terenom oznaczenia właściwego gruntom rolnym w rozumieniu ustawy, podyktowane było wyłącznie treścią aktów administracyjnych znajdujących się w posiadaniu skarżącego i przedłożonych do akt sprawy. Za oczywiste przy tym - w świetle sposobu sformułowania petitum wniosku - jawiło się to, że takie żądanie stanowiło wyłącznie sugestię odnośnie tego, jakiego rodzaju oznaczenie mogłoby zostać nadane spornej działce w zasobie ewidencyjnym. Powinnością organów, prowadzących postępowanie, było w tym stanie rzeczy zbadanie - zgodnie z treścią żądania - jakie oznaczenie winno się prawidłowo nadać analizowanym terenom. Skarżący zauważyli przy tym, że w toku postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, że należące do skarżącego grunty bezsprzecznie nie mają charakteru "terenów kolejowych" i wadliwym jest dalsze oznaczanie ich symbolem "Tk". W ocenie skarżących, jakkolwiek prawidłowo przyjął organ II instancji, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji przy czym równie prawidłowo wskazano, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych kwestionowanej decyzji jako też wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy, to jednak wadliwie uznano, że wniosek został jednoznacznie doprecyzowany pismem z dnia [...].02.2018 r. W ślad za tym organy obu instancji ograniczyły rozpoznanie żądania stron w sprawie do ustalenia, czy grunt, którego wniosek dotyczył, można zakwalifikować jako grunt rolny - pastwisko trwałe, podczas gdy przedmiotem żądania było doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i ewentualnie klasy gleby. Stwierdzając, że prowadzący postępowanie jest związany treścią wniosku strony i niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie, wykraczające poza jego zakres, organy obu instancji de facto uchyliły się od zbadania stanu faktycznego sprawy i uczynieniu zadość żądaniu skarżącego, przyjmując w sposób literalny, że skarżący żąda wyłącznie zakwalifikowania gruntu w prowadzonej ewidencji jako pastwiska trwałego. W przekonaniu skarżących, przedstawiony sposób działania organów obu instancji koliduje z postulatem sprawności działania administracji publicznej i prowadzi do mnożenia postępowań mających za przedmiot to samo żądanie albowiem skarżący, w wypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi, ponownie będą wnioskować o reklasyfikację działki nr [...]. Wówczas, pomijając sugestię odnośnie możliwego sposobu oznaczenia spornych gruntów, mając zaś na uwadze, że bezsprzecznie nie posiadają one przymiotu terenów kolejowych, organ zobligowany będzie do zbadania, jakie prawidłowe oznaczenie winno się nadać tym terenom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola podjętych w sprawie decyzji pod względem zgodności z prawem - zwłaszcza wobec stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), doprowadziła Sąd do uwzględnienia skargi.

W tym względzie przede wszystkim należy wskazać, że organy administracyjne prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, obowiązuje zasada praworządności i zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o których mowa w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracyjne obowiązek działania na podstawie prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Z kolei unormowanie art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z tej ogólnej zasady postępowania wynika obowiązek dokładnego ustalania treści żądania zgłoszonego przez stronę. Żądanie wszczęcia postępowania określa bowiem przedmiot postępowania wszczynanego na wniosek strony i niewątpliwie żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza przy tym stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.

Reguły wynikające z powołanych na wstępie zasad ogólnych w pierwszej kolejności nakładają na organ administracyjny obowiązek ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy budzi ona wątpliwości - do jej wyjaśnienia z wnioskodawcą w ustawowo określonym trybie. Oznacza to, że organ nie może domniemywać czego dotyczy wniosek. W sytuacji zatem, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania wszczynającego postępowanie, a zwłaszcza przyjęcia takiego wariantu, który skutkować będzie wydaniem niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Dopiero ustalenie faktycznej woli strony we wszczęciu postępowania, wyznacza rodzaj sprawy będącej jego przedmiotem. Dopóki do tego nie dojdzie organ administracyjny nie może powoływać się na fakt związania takim żądaniem, co miałoby wyznaczać zastosowaną przez organ normę prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym.

W realiach badanej sprawy należało więc w pierwszym rzędzie ustalić rzeczywistą treść wniosku strony, który zainicjował postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Niezbędnym było w tym celu zwrócenie się do stron postępowania. Co więcej, wbrew przyjętemu przez organ odwoławczy stanowisku, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że skarżący D. P. utrzymywał konsekwentnie w trakcie całego postępowania, że jego żądanie zmierzało do doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. W intencji skarżących, zainicjonowane przez nich postępowanie, nie koniecznie miało doprowadzić do nadania działce nr [...] w miejsce symbolu Tk – oznaczenia Ps, ale każdego innego oznaczenia, które odpowiadałoby faktycznemu przeznaczeniu i cechom należącego do nich gruntu. Potwierdzeniem takiej woli skarżących jest nie tylko treść wniosku inicjującego postępowanie, gdzie jego autorzy wnieśli o "wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i klasy gleby". Takie stanowisko skarżący potwierdzili również w odwołaniu. Wprost tam wskazuje się, że intencją wnioskodawców było "zainicjowanie postępowania, mającego na celu uzgodnienie stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym działki nr [...]". Konsekwentnie również w skardze powyższy pogląd jest podtrzymywany. Jednocześnie wskazuje się, że stanowisko dotyczące nadania spornym terenom oznaczenia właściwego gruntom rolnym, stanowiło jedynie "sugestię odnośnie tego, jakiego rodzaju oznaczenie mogłoby zostać nadane spornej działce w zasobie ewidencyjnym". Pomimo takich wskazań co do treści wniosku, zwłaszcza poniesionych w odwołaniu, którego głównym zarzutem jest właśnie niewłaściwe ustalenie przez organ I instancji prawidłowej treści wniosku strony, organ odwoławczy przyjął w sposób kategoryczny, że wniosek nie tylko został jednoznacznie doprecyzowany w piśmie z dnia [...].02.2018r. ale że jego treścią była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie użytku gruntowego Ps w miejsce użytku gruntowego Tk. Tego rodzaju stanowisko jest nieprawidłowe. Po pierwsze, ignoruje ono całkowicie wolę stron postępowania - wyrażoną wprost w odwołaniu. Następstwem takiego stanowiska powinno być zatem zwrócenie się przez organ II instancji do odwołującej się strony celem złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących zgłoszonych żądań, a zwłaszcza wyjaśnienia rozbieżności jakie w tym zakresie wynikają z później złożonych pism. W tym kontekście należy ocenić treść zawiadomienia z dnia [...].04.2018 r. W ocenie Sądu, wypełnia ono jedynie formalnie obowiązek określony w art. 79a k.p.a. Brak jest w nim natomiast nie tylko wskazania konkretnych przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, ale przede wszystkim, skoro nie ustalono z udziałem stron postępowania rzeczywistej treści ich żądania, a przynajmniej organ odwoławczy w tym kierunku nie podjął jakichkolwiek czynności, to takiej treści zawiadomienie jest co najmniej przedwczesne. Co więcej, powołanie się w tym zawiadomieniu na przesłanki określone w załączniku nr 6 do rozp. w sprawie ewid. grunt. i bud. wskazuje, że organ II instancji z góry już założył, że treścią - w jego ocenie jednoznacznie sprecyzowanego żądania - było wpisanie użytku gruntowego Ps. Przyjmując samodzielnie taką treść wniosku organ odwoławczy powinien jednak uwzględnić okoliczność, że z punktu widzenia przepisów prawa materialnego określających przesłanki nabycia przez stronę prawa (uprawnienia), które według organu jest przedmiotem żądania wszczynającego postępowanie administracyjne, strony nie spełniały tych przesłanek, ponieważ aby należący do nich grunt mógł być zakwalifikowany do grupy gruntów rolnych powinien wcześniej zostać zrekultywowany. Jak natomiast ustalono w trakcie postępowania przed organem I instancji, teren działki nr [...] nie został rekultywowany. Z góry była zatem wykluczona możliwość przedłożenia przez skarżących dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z treścią żądania przyjętą przez organ. Wobec tego należało wykluczyć możliwość ustalenia przez organ takiej treści żądania, bez wcześniejszego wezwania strony do złożenia wyjaśnień i sprecyzowania jego treści. W realiach badanej sprawy zawiadomienia dokonywane przez organ w tego rodzaju przypadkach powinny umożliwić wybór przez stronę najkorzystniejszego dla nich przedmiotu postępowania administracyjnego, jak również powinny informować o skutkach tego wyboru. Takiej działanie jest tym bardziej uzasadnione jeśli się uwzględni ustalony stan faktyczny sprawy i wskazywaną przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji możliwości zakwalifikowania gruntu jako tereny różne. Dostrzec także należy pewnego rodzaju nieporadność samych stron, która niewątpliwie wynika z braku znajomości złożoności materii regulowanej przepisami prawa geodezyjnego. Z tego powodu wynika niewątpliwie zachowanie stron, które w toku postępowania konsekwentnie utrzymując stanowisko odnośnie braku możliwości uznawania w dalszym ciągu należącej do nich nieruchomości za grunt Tk, proponowały różne warianty zmiany tego wpisu. We wniosku z dnia [...].08.2017 r. była to propozycja zmiany polegającej w części na wpisaniu użytku rolnego i w części nieużytku pokrytego łąkami i pastwiskami. W piśmie z dnia [...].01.2018 r. nieużytku rolnego N lub tylko nieużytku. Natomiast w piśmie z dnia [...].02.2018 r. wskazuje się na przekwalifikowanie jako pastwiska Ps. Pisma te należy ocenić jako próbę samodzielnej kwalifikacji stanu rzeczywistego znajdującego się na gruncie. Nie można jednak oczekiwać od skarżących znajomość przepisów prawa geodezyjnego, która pozwoliłaby im w sposób prawidłowy ocenić sytuację prawną jaka zaistniała w sprawie, a zwłaszcza konsekwencje prawne treści składanych propozycji, co do zakresu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji. Obowiązek znajomości w tym zakresie przepisów prawa ciążył na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków. Powinien on w sposób pełny i kompleksowy przedstawić stan prawny, który ma zastosowane w ustalonych stanie faktycznym. Tym bardziej, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Realizacji tej zasady służy przyznanie inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych ewidencyjnych również organowi prowadzącemu taką ewidencję. Skoro zatem organ ewidencyjny, w ustalonym stanie faktycznym, sam przyznaje, że sporny grunt nie stanowi torów kolejowych Tk, jak również nie stanowi gruntów rolnych (nie jest ugorem), to jego obowiązkiem było przedstawienie stronie dopuszczalnych prawnie możliwości w zakresie doprecyzowania treści żądania aby doprowadzić do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów. Jak wynika z treści decyzji wydanej przez organ I instancji, taka możliwość istniała. Organ wskazał na dopuszczalność przeprowadzenia aktualizacji w zakresie zmiany oznaczenia sposobu użytkowania działki gruntu poprzez wykreślenie terenów kolejowych Tk i wpisania w to miejsce terenów różne Tr. W ocenie Sądu, takiej treści stanowisko powinno zostać przedstawione skarżącym ale nie dopiero w decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, lecz w zawiadomieniu dokonywanym na postawie art. 79a § 1 k.p.a. Organ mógłby zatem powołać się na związanie złożonym żądaniem, gdyby z niego w sposób niebudzący wynikało jakiej treści i zakresu zmiany w ewidencji skarżący oczekują od organu. Przedtem jednak, wobec rozbieżności i nieprecyzyjności żądań, organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania żądania z równoczesnym przedstawieniem jej pełnej informacji prawnej na temat prawnych uwarunkowań przeprowadzenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji w ustalonym stanie faktycznym. Tylko takie działanie ze strony organu administracyjnego będzie realizowało zasadę informowania strony (art. 9 k.p.a.), zasadę budzenia zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i stanowić będzie właściwe oczytanie - w duch zmian przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dokonanych nowelizacją z kwietnia 2017 r. - obowiązków określonych w art. 79a k.p.a. W przeciwnym razie działania organu będzie tylko pozornie realizować wymienione zasady. Postępowanie administracyjne nie ma natomiast charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł wniosku, czy nawet literalne jego brzmienie. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy zwłaszcza pism, które jak w niniejszej sprawie, zostały zredagowane w sposób niezręczny, w wielu miejscach niezrozumiały, a przez to w sposób niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że strony nie do końca rozumiały zakres i treść terminów prawnych, jakich w powszechnym rozumieniu używa się dla określania takich pojęć jak: ugór, czy też nieużytek rolny. W kontekście prowadzonych rozważań należy podkreślić, że rolą organów administracyjnych nie jest świadczenia pomocy prawnej i udzielanie porad prawnych. Niemniej jednak zadaniem organów administracji było przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których mogła ona dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Konsekwencją takiego zaniechania organów orzekających był brak załatwienia sprawy administracyjnej, którą było doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji. Wypaczeniem tak rozumianej służebnej roli organu administracyjnego wobec jednostek znajdujących się na zewnątrz administracji jest już natomiast prezentowanie takiego poglądu na sprawę, aby zamiast załatwić wniosek strony decyzją administracyjną wydać postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania lub ewentualnie o odmowie jego wszczęcia.

Z powyższych względów należało uznać, że w toku załatwiania sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...].08.2017 r. organy dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 79a § 1 k.p.a. i naruszenia te miały istotny wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w wyroku rozstrzygnięć w trybie art. 135 p.p.s.a., aby sprawa powróciła do etapu, na którym organ zobowiązany będzie nadać sprawie prawidłowy bieg zgodnie z treścią żądania stron postępowania. Jednocześnie obowiązkiem organu będzie wyjaśnić czy wniosek inicjujący postępowanie został złożony jedynie przez D. P., czy też jak wynika z jego nagłówka także przez M. P. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni więc stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i rozpoznana wniosek z dnia [...].08.2017 r. zgodnie z jego treścią oraz wskazaniami Sądu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.