Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1908/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 i 6
journal: Dz.U. 1996 nr 90 poz 405
law: Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 377/09 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 377/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], ustalającą obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wlkp. jednorazowej opłaty w kwocie 1.907.596,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w Gorzowie Wlkp. w obrębie 7 - Chróścik, przy ul. Berlińskiej, ul. Brukselskiej, ul. Wiedeńskiej, ul. Praskiej, ul. Londyńskiej, ul Lizbońskiej, ul. Madryckiej i Placu Unii Europejskiej, obejmującej działki gruntu nr [...] o pow. 127.715 m², nr [...] o pow. 155.050 m² i nr [...] o pow. 111.448 m², w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., podjętą na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wlkp. jednorazowej opłaty w kwocie 1.907.596,80 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 lipca 2003 r. Rada Miasta Gorzowa Wlkp. podjęła uchwałę nr XIII/162/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie z dniem 17 października 2003 r. i nałożyła obowiązek pobierania jednorazowej opłaty wysokości 30%, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w przypadku jej zbycia przez dotychczasowego właściciela. W związku z ustaleniem, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2006 r., nr Rep. A. nr [...], Agencja Mienia Wojskowego sprzedała na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "Budnex" Sp. z o.o. w Gorzowie Wielkopolskim nieruchomość obejmującą działki nr [...], [...] i [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Na podstawie sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, które potwierdziły, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość zbytej nieruchomości wzrosła, ustalił, iż suma wartości nieruchomości obejmującej wyżej wskazane działki gruntu wynosiła 3.764.734 zł, a po uchwaleniu planu - 10.123.390 zł. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 6.358.656 złotych. Z uwagi na to, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu miejscowego planu, spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 1.907.596,80 zł.

Odwołanie wniosła Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w Gorzowie Wlkp., zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.), poprzez złe oznaczenie strony zobowiązanej do zapłaty jednorazowej opłaty i odmowę uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego; art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 120-122, art. 210 § 1 pkt 3, 4, 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie, co zdaniem skarżącego powoduje nieważność dotychczas prowadzonego postępowania; art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie przyjęcie zarzutu przedawnienia terminu określenia zobowiązania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał m. in. że z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż zmieniło się przeznaczenie spornych działek, co spowodowało zmianę ich wartości, potwierdzoną przez operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Strona odwołująca się nie wniosła żadnych zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia wskazanych wyżej operatów, a zdaniem Kolegium oceniane działki, jak i porównywalne działki mają zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itp., co oznacza, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości podobne. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Jako niezasadny uznał również zarzut dotyczący przedawnienia terminu określenia zobowiązania strony postępowania podkreślając, że wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana) stały się obowiązujące. Co do zarzutu złego oznaczenia strony i odmowy uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego, Kolegium wskazując na regulację art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego, wywiodło, że Agencja działa jako reprezentant Skarbu Państwa, co nie wyklucza posiadania przez nią osobowości prawnej. Treść art. 5 ust. 3 cyt. ustawy stanowi bowiem, że Agencja jest państwową osobą prawną, a zatem określenie strony niniejszego postępowania było prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję Agencja Mienia Wojskowego wniosła o jej uchylenie, zarzucajac naruszenie art. 2, 3 pkt 1 i pkt 3 ppkt c, art. 4, art. 5 i art. 13 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez uznanie, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tejże ustawy, nie podanie własnego uzasadnienia i ograniczenie się do cytatów z orzeczeń, a tym samym brak uzasadnienia rozstrzygnięcia tej kwestii. Ponadto Agencja podniosła zarzut naruszenia art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Agencja jest statio fisci Skarbu Państwa i reprezentuje go jako stronę postępowania, co prowadzić może do błędnego przekonania, że Agencja nie jest powiernikiem Skarbu Państwa, ale jego pełnomocnikiem oraz złe oznaczenie strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty poprzez wskazanie Skarbu Państwa, podczas gdy faktycznie zobowiązanym jest Agencja Mienia Wojskowego, która działa we własnym imieniu na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił stanowisko organów, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości oddanej w gospodarowanie strony skarżącej, co uzasadniało ustalenie z tego tytułu jednorazowej opłaty. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny, wywiódł, że jednorazowa opłata nie ma charakteru podatku, zatem nie ma możliwości stosowania do tej należności, będącej dochodem własnym gminy, przepisów Ordynacji podatkowej. Z kolei oceniając zarzut strony skarżącej dotyczący błędnego oznaczenia strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty, Sąd dokonał szczegółowej analizy prawnej zagadnienia osobowości prawnej, wskazując m.in. na regulacje Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 30 maja 1996 r., określające ustrój Agencji oraz regulujące zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Sąd przyjął, że nie można utożsamiać Agencji ze Skarbem Państwa, bowiem występuje ona w obrocie prawnym samodzielnie, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot, któremu ustawa przyznała osobowość prawną. Ponieważ cechą osoby prawnej jest zdolność do tego, by być podmiotem praw i obowiązków, przeto Agencji przysługuje zdolność prawna. Agencja nie ma własnych zadań, lecz realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 30 maja 1996 r., do których należy gospodarowanie powierzonymi nieruchomościami, wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa, a Skarb Państwa jest nadal właścicielem powierzonych nieruchomości. Agencja dysponuje tymi nieruchomościami na zasadach określonych w ustawie oraz nimi gospodaruje, jest więc jedynie instytucją powierniczą Skarbu Państwa, a na zewnątrz występuje jako wyłączny dysponent określonego prawa, działając we własnym imieniu i ponosząc odpowiedzialność za te działania. W konsekwencji stroną stosunków cywilnych zawieranych przez Agencję Mienia Wojskowego odnośnie mienia powierzonego jest Skarb Państwa jako właściciel, a ustawowe umocowanie Agencji polega na reprezentowaniu Skarbu Państwa. Zatem w przypadku, kiedy następuje powierzenie Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej) ciąży nadal na właścicielu nieruchomości, którego prawa i obowiązki w tym zakresie mocą ustawy realizować ma Agencja Mienia Wojskowego (jako powiernik). Analiza akt sprawy potwierdziła, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sama skarżąca Agencja nie miały wątpliwości, jaki podmiot jest stroną tego postępowania, gdyż od jego wszczęcia do zakończenia Agencja Mienia Wojskowego samodzielnie, czynnie uczestniczyła w postępowaniu, działając we własnym imieniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 i 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r., nr 163, poz. 1711 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w decyzji o wymiarze opłaty właściwie została ustalona strona zobowiązana do jej poniesienia, a stroną tą jest Skarb Państwa; sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem tej kwestii, a uzasadnieniem wyroku polegającą na uznaniu powiernictwa i odrębnej osobowości prawnej Agencji, a także na potwierdzeniu, że działa ona w imieniu własnym; uznanie, że Agencja reprezentuje Skarb Państwa, który jest stroną postępowania, co prowadzić może do błędnego przekonania, że jest ona nie powiernikiem Skarbu Państwa, ale jego pełnomocnikiem; złe oznaczenie strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty poprzez wskazanie Skarbu Państwa, podczas, gdy faktycznie stroną jest Agencja Mienia Wojskowego, która działa we własnych imieniu, a jedynie na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 2, 3 pkt 1 i pkt 3 ppkt c, art. 4, art. 5 i art. 13 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie, a także poprzez uznanie, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru podatku w rozumieniu tejże ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie wywiedziono, że Agencja Mienia Wojskowego jest państwową osobą prawną działającą na podstawie i w granicach określonych w ustawie z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. Zgodnie ze wskazaną ustawą Agencja jest powiernikiem Skarbu Państwa przy wykonywaniu jego funkcji właścicielskich w zakresie mienia powierzonego Agencji na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Dalej, powołując się na poglądy doktryny, stwierdzono, że Agencja nie nabywa na własność przekazanego mienia, tylko ma obowiązek jego utrzymania i gospodarowania według zasad racjonalnej gospodarki, a efekty tego gospodarowania podlegają przypisaniu "na konto" Skarbu Państwa. Ponadto wprowadzony w art. 23 ustawy obowiązek gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oznacza prowadzenie przez Agencję działalności gospodarczej i traktowanie jej jako podmiot gospodarczy. Ustanowiony w art. 6 ustawy stosunek powiernictwa oznacza, że Agencja działa na rzecz Skarbu Państwa ale w imieniu własnym. Z treści art. 40 ust. 1 K.c. wynika, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania państwowych osób prawnych, natomiast oznaczenie w decyzji, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest Skarb Państwa może wprowadzać w błąd, że to właśnie Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania, które ciążą na Agencji Mienia Wojskowego. Skoro zatem to Agencja dokonała sprzedaży nieruchomości i na jej rzecz nastąpiła z tego tytułu zapłata, dalsze konsekwencje również powinny obciążać Agencję, a nie Skarb Państwa. W przeciwnym wypadku powstałaby zasadnicza trudność w egzekucji nałożonego na Skarb Państwa obowiązku zapłaty renty planistycznej, dotycząca wątpliwości z jakiego budżetu powinna zostać uiszczona zapłata. Z kolei przyjęcie przez organy obu instancji oraz Sąd, że zobowiązanym jest Skarb Państwa, oznacza, że egzekucję należności powinno się kierować do Skarbu Państwa, nie zaś do Agencji. Zwrócono także uwagę na sprzeczność występującą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku polegającą na przyjęciu przez Sąd z jednej strony, że Agencji nie można utożsamiać ze Skarbem Państwa, gdyż posiada ona osobowość prawną i jest odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem, z drugiej zaś strony, że każda czynność Agencji jest czynnością Skarbu Państwa, a określenie w decyzji nakładającej obowiązek zapłaty renty planistycznej jako strony Skarbu Państwa jest właściwe. Ponadto ponowiono argumentację zawartą zarówno w odwołaniu, jak i w skardze o konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej, a nie przepisów K.p.a. Dodatkowo uzasadniając powyższe twierdzenie wskazano na cechy przedmiotowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz okoliczność, że podmiot ustalający tą opłatę jest organem podatkowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, na skutek czego doszło do wadliwego oznaczenia strony skarżącej.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Ten wymóg w przedmiotowej skardze kasacyjnej został spełniony.

Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, należało zwrócić uwagę, że dotyczył on wyłącznie naruszenia przez organy administracyjne przepisów Ordynacji podatkowej, na skutek przyjętego trybu procedowania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie zastosowania trybu właściwego dla zobowiązań podatkowych. Zdaniem strony skarżącej zobowiązanie publicznoprawne powstałe i skonkretyzowane w decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., którego źródłem jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jest w istocie zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej.

Wskazany zarzut uznać należy za chybiony.

Zagadnienie sposobu podejścia do procedury zmierzającej do nałożenia tzw. opłaty planistycznej rzeczywiście było wcześniej kontrowersyjne. Można więc powołać tytułem przykładu wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r., I SA/Gd 2838/02 (System Informacji Prawnej LEX nr 235279) lub wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01, (publ. w Orzecznictwie Sądów Polskich z 2003, nr 2, poz.16).

Obecnie jednak orzecznictwo w tej kwestii jest jednolite i stoi na stanowisku, że wprawdzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest daniną posiadającą pewne cechy podatku, ale obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy podatkowej i nie ma do niej zastosowania Ordynacja podatkowa. Podkreśla się przy tym ekwiwalentny charakter opłaty planistycznej, w porównaniu z czysto fiskalnym charakterem podatku. Wskazuje się, że jest ona wymierzana tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, polegających na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrośnie wartość danej nieruchomości. W piśmiennictwie podkreśla się, że zobowiązanie podatkowe powinno wynikać z obowiązku podatkowego, a więc dla powstania zobowiązania podatkowego niezbędne jest wcześniejsze ustalenie obowiązku podatkowego. Można zatem przyjąć, że na gruncie Ordynacji podatkowej obowiązek podatkowy jest normatywnym poprzednikiem zobowiązania podatkowego (zob. R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, wyd. Oficyna wydawnicza Unimex, Wrocław 2003, str. 54), natomiast obowiązek podatkowy jest to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej (art. 6 Ordynacji podatkowej). Gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie status podatku czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost w jednej z ustaw podatkowych, jak tego wymagają przytoczone wyżej przepisy art. 4 i 6 Ordynacji podatkowej, lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach przepisów Ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie zrobił, to takiego faktu nie można domniemywać i przyjmować, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się w kręgu ustaw podatkowych. Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów K.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP z 2005 nr 7 – 8, poz. 91) oraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., II OSK 28/05 – orzeczenia zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które odnosiły się wprawdzie po części do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, iż regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zamieścił odpowiednich regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów K.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem K.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 408/07 – baza CBOSA zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym wbrew stanowisku skargi kasacyjnej w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy Ordynacji podatkowej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył w istocie kwestii proceduralnej, a mianowicie prawidłowości oznaczenia strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty planistycznej. Organ administracji publicznej użył określenia "Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego ...", podczas gdy zdaniem strony skarżącej, takie określenie narusza przepisy art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r., nr 163, poz. 1711 ze zm.), które to przepisy nadając Agencji status jednostki powierniczej Skarbu Państwa, wyłączyły możliwość jakiegokolwiek funkcjonalnego powiązania jej z samym Skarbem Państwa w toku postępowania administracyjnego, toczącego się z udziałem Agencji, a w szczególności postępowania w którym Agencja jest adresatem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej.

Tego rodzaju zarzut nie jest usprawiedliwiony.

W tej mierze należało się odwołać do orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa. W postanowieniu z dnia 28 marca 1995 r., ICRN 24/95 (OSP z 1995 r., nr 12, poz. 251) Sąd Najwyższy stwierdził, ze Skarb Państwa ma swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną, która w obrocie cywilnoprawnym, a także w odniesieniu do czynności procesowych, pojawia się pod postacią tzw. stationes fisci. Skarb Państwa bowiem to jedynie zbiorcze określenie przypisywane różnego rodzaju jednostkom państwowym, wyodrębnionym co prawda organizacyjnie, ale nie mającym podmiotowości cywilnoprawnej. Za pośrednictwem tych jednostek, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, Skarb Państwa realizuje przyznane mu uprawnienia właścicielskie.

System reprezentacji Skarbu Państwa w sferze prawa materialnego, oparty na działaniach różnych podmiotów, którym ustawy ustrojowe przyznają odpowiednie kompetencje w tym zakresie, jest ze swej istoty zdecentralizowany. Sposób określenia takich podmiotów realizujących uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, ze względu na ich skomplikowaną strukturę organizacyjną powoduje istotne trudności interpretacyjne i wywołuje wątpliwości co do ustalenia podmiotu uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu Skarbu Państwa (zob. G. Bieniek [w:] G. Bieniek, H. Pietrzkowski "Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego" wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 24 – 54). Tego rodzaju problemy jednak w rozpoznawanej sprawie nie występują. Nie jest w szczególności przedmiotem kontrowersji, że adresatem decyzji o wymiarze renty planistycznej jest Agencja Mienia Wojskowego, jako państwowa osoba prawna, utworzona na mocy przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 maja 1996 r. Przepisy tej ustawy określają ustrój Agencji oraz regulują zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Agencja Mienia Wojskowego jest uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 23 ust. 4 ustawy, który stanowi, że "prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję jako przedsiębiorcę odbywa się na zasadach określonych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej". Wykorzystywanie mienia, którym gospodaruje Agencja Mienia Wojskowego, do celów działalności gospodarczej, wynika z art. 24 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy gospodarowanie mieniem przekazanym Agencji odbywa się zgodnie z wymogami racjonalnej gospodarki i polega w szczególności na sprzedaży lub zamianie mienia albo oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu mienia w użytkowanie, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd lub do korzystania na podstawie innego stosunku prawnego.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Agencja Mienia Wojskowego brała udział w postępowaniu administracyjnym, była adresatem decyzji i jest jednostką odpowiedzialną za jej prawidłowe wykonanie. Wynika to z lektury akt administracyjnych jak i treści jednoznacznych w swoim brzmieniu przepisów ustawy regulującej ustrój Agencji.

Przedmiotem kontrowersji, a zarazem zarzutu kasacyjnego stała się jedynie prawidłowość sposobu oznaczenia Agencji – z dodaniem przedrostka Skarb Państwa. Zagadnieniem tym zajmował się Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 189/93 (OSNC z 1994 r., nr 6, poz. 21), która dotyczyła sposobu oznaczenia w postępowaniu wieczystoksięgowym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464). Agencja ta podobnie jak Agencja Mienia Wojskowego jest jednostką (instytucją) powierniczą Skarbu Państwa i działa w oparciu o podobne regulacje prawne, a zatem wyrażony w uchwale pogląd może być uznany za adekwatny do stanu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie. Sąd Najwyższy przyjął, że "Wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o jej wpis do działu drugiego księgi wieczystej należy traktować jako wniosek o uzupełnienie istniejącego już wpisu Skarbu Państwa przez dodanie słów: "Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa", po wykreśleniu wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa...". W uzasadnieniu podkreślono przy tym, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa zaś jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa i gospodarujący tym Zasobem, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela - Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu (art. 24 i 27 cyt. ustawy); uczestnictwo zaś w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa; w tym zakresie doprowadza się do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i w związku z tym za nietrafne należało uznać zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do możliwych komplikacji w zakresie ustalenia czy obowiązek zapłaty, nałożony na tak oznaczonego adresata, może wywołać wątpliwości co do tego, jaka jednostka organizacyjna Skarbu Państwa w istocie będzie zobowiązana do zapłaty.

Przyjęte przez organy administracyjne oznaczenie nie wprowadza drugiego – obok Agencji Mienia Wojskowego – podmiotu odpowiedzialnego (nie ma koniunkcji Skarb Państwa i Agencja Mienia Wojskowego), ale tylko i wyłącznie doprecyzowuje oznaczenie właściwej powierniczej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa w sposób, który w żadnym stopniu nie utrudnia jej identyfikacji.

Krańcowo należało zauważyć, że strona skarżąca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 174 ust. 2 P.p.s.a., nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy miało wskazywane uchybienie proceduralne, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie kwestionowała ona istnienia po swojej stronie obowiązku wniesienia opłaty planistycznej w kwocie, której wysokości nie podważała.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.