Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1500/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.66
journal: Dz.U. 1993 nr 7 poz 34
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.
article: art.87 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art.97 § 1 pkt 4, art.1567 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. oraz Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2310/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od R.K. na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. kwotę [...] złotych oraz na rzecz Ministra [...] kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2310/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] stycznia 1995 r. i z dnia [...] lutego 1995 r. i sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 1996 r., Wojewoda P. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 31 grudnia 1993 r. przez T.P. S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy:

• ul. S. - działka nr [...] o pow. [...] m2 i 1/15 część działki nr [...] o pow. [...] m2, wykazane na mapie nr 3,

• ul. K. - działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, wykazane na mapie nr 3 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, wykazane na mapie nr 5,

• ul. Ł. - działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, wykazane na mapie nr 3,

• ul. W. - działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, wykazane na mapie nr 2,

oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. H.K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 podnosząc, iż z wnioskiem o zwrot nieruchomości obejmującej te działki wywłaszczone w 1974 r., wystąpiono do Urzędu Miejskiego w P. pismem z dnia [...] czerwca 1992 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. w powyższej części.

H.K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że organ nadzorczy nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Wskazała ponadto, że postępowanie uwłaszczeniowe zostało zakończone ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która to kwestia stanowiła zagadnienie wstępne w stosunku do uwłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. [...] ([...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W uzasadnieniu organ powołał art. 66 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (dalej u.r. i t.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie "Polskiego Radia i Telewizji", stały się z mocy prawa z dniem zarejestrowania spółek publicznej radiofonii i telewizji przedmiotem użytkowania wieczystego tych spółek, a budynki, urządzenia i lokale stają się z mocy prawa własnością tych spółek, przy czym nabycie własności następuje nieodpłatnie. Przepis ten nie zawierał sformułowania, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że z przepisów ustawy o radiofonii i telewizji nie wynika sposób podziału nieruchomości będących w zarządzie "Polskiego Radia i Telewizji" pomiędzy spółki publicznej radiofonii i telewizji oraz, że kwestia ewentualnego podziału zarządzanych nieruchomości pomiędzy nowopowstałe spółki publicznej radiofonii i telewizji pozostaje bez wpływu na prawidłowość uwłaszczenia i nie stanowi koniecznej przesłanki do tego uwłaszczenia.

W uzasadnieniu wskazano dalej, że w dniu [...] czerwca 1992 r. E.S. oraz H. i A. K. wystąpili do Urzędu Miejskiego w P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1996 r. postępowanie to zostało zawieszone. Organ odwoławczy stwierdził, że z art. 66 ustawy o radiofonii i telewizji nie wynikał obowiązek nienaruszania praw osób trzecich, jak również dopiero w uchwale składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99, stwierdzono, że zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości przed datą wydania decyzji uwłaszczeniowej ma pierwszeństwo przed uwłaszczeniem, a postępowanie uwłaszczeniowe wówczas powinno być zawieszone. W związku z tym, w chwili wydawania decyzji w I instancji nie było możliwe przyjęcie tezy, że zasada nienaruszania praw osób trzecich wynika z wykładni systemowej. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, gdy z brzmienia art. 66 ustawy literalnie taka reguła nie wynikała, można mówić co najwyżej o błędnej wykładni przepisu. A błędna wykładnia nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H.K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) przez dokonanie błędnej oceny decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994r. przez nieuprawnione przyjęcie, że w dniu wejścia w życie u.r. i t. grunty, będące przedmiotem uwłaszczenia, w tym działki nr [...] i nr [...] były w zarządzie Komitetu do Spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja", a zatem, że spełniona została przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 66 powyższej ustawy, podczas gdy w aktach sprawy brak dowodów na tę okoliczność, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r., Nr 22, poz. 159), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) i art. 66 u.r. i t. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) przez pominięcie zarzutu skarżącej, iż w analogicznej sytuacji, w części dotyczącej innej działki objętej przedmiotową decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. zapadła decyzja stwierdzająca nieważność powyższej decyzji Wojewody P., tj. naruszenie art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP;

3) przez niezapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, zawartym w aktach o zwrot nieruchomości oraz w aktach dotyczących uwłaszczenia, w szczególności dotyczącym zmiany przeznaczenia wywłaszczonych uprzednio gruntów, co uniemożliwiło rzetelną ocenę kwestionowanej decyzji Wojewody P., tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 3 zd. 2 u.r. i t. oraz art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w związku z art. 156 § l pkt 2 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. w wyniku przyjęcia błędnego założenia, że brak w art. 66 u.r. i t. postanowienia, że uwłaszczenie "nie narusza praw osób trzecich" oznacza brak pierwszeństwa byłego właściciela przed uwłaszczeniem, mimo spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości;

2) przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 i 2 u.r. i t., mimo wadliwego oznaczenia w kwestionowanej decyzji Wojewody P. podmiotu uwłaszczonego i tym samym strony postępowania uwłaszczeniowego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju było błędne, albowiem Wojewoda P. rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez rozważenia ewentualnego pierwszeństwa roszczeń zwrotowych byłych właścicieli nieruchomości w stosunku do uwłaszczenia na niej T.P. S.A.

Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem E. S. oraz H. i A. K. zostało wszczęte wcześniej niż zaistniały przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa określone w art. 66 ustawy o radiofonii i telewizji oraz wcześniej niż nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji uwłaszczeniowej. W związku z tym, obowiązkiem Wojewody P. było wyjaśnienie, czy w stosunku do działek nr [...] i [...] były zgłoszone prawa osób trzecich i czy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości. Obowiązkiem organu administracyjnego jest badanie z urzędu, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii przez Wojewodę stanowił rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a z kolei nieuwzględnienie tego naruszenia przez organ nadzoru, stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił obie decyzje, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Na powyższy wyrok, skargę kasacyjną za pośrednictwem pełnomocnika wniósł Prezydent Miasta P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § l pkt. 2 k.p.a., art. 66 u.r. i t. i art. 97 ust. 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organ prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe w trybie art. 66 u.r. i t. powinien zawiesić postępowanie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania zwrotowego jako zagadnienia wstępnego podczas, gdy na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej tj. [...] listopada 1994r. ani z treści art. 66 u.r. i t., ani też z orzecznictwa sądowego nie wynikała konieczność zapewnienia pierwszeństwa roszczeniom zwrotowym.

Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z brzmienia art. 66 u.r. i t. nie wynika, aby uwłaszczenie było uzależnione od nienaruszania praw osób trzecich i od uprzedniego rozstrzygnięcia w zakresie roszczeń zwrotowych. W ocenie skarżącego, Wojewoda działał na podstawie i w granicach prawa, zaś kwestia nienaruszania praw osób trzecich została jednoznacznie ukształtowana dopiero w Uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27.01.2000r., sygn. III ZP 14/99, w związku z czym w dniu wydawania decyzji przez Wojewodę P. brak było przepisu, który nakazywałby rozpatrywać prawa osób trzecich podczas uwłaszczenia, jak również brak było orzecznictwa wskazującego na taką konieczność. W ocenie skarżącego rozpatrując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w chwili wydawania decyzji nadzorczej, jak również stan orzecznictwa i poglądów doktryny. Konkludując, skarżący uznał, że Wojewoda P. wydając decyzje o uwłaszczeniu na niej T.P. S.A. nie naruszył prawa, a na pewno nie zrobił tego w sposób rażący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również Minister [...], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 66 u. r. i t. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie zwrotowe stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 66 ustawy o radiofonii i telewizji, w konsekwencji błędnie uznanie, iż Wojewoda P. rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 66 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez przyjęcie, iż ww. przepis obligował Wojewodę do uwzględnienia pierwszeństwa roszczeń zwrotowych, w sytuacji gdy z tego przepisu nie wynika, aby przesłanką uwłaszczenia na jego podstawie było nienaruszanie praw osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, że z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesadza jeszcze o istnieniu zagadnienia wstępnego. W przedmiotowej sprawie, nienaruszenie prawa osób trzecich nie stanowi przesłanki uwłaszczenia dokonywanego na podstawie art. 66 u. r. i t., wobec czego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, postępowania dotyczące praw osób trzecich do gruntu podlegającego uwłaszczeniu, choć mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w tym postępowaniu, to nie stanowią zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na możliwość wydania rozstrzygnięcia przed ich zakończeniem.

Nadto wskazano, że dla istnienia przesłanki zawieszenia postępowania każdorazowo musi istnieć podstawa w postaci odpowiedniego przepisu prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Na koniec podniesiono także, że kwestie związane z zagadnieniem wstępnym i jego rozstrzygnięciem powiązane są z wadą wznowieniową, a nie z wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te zarzuty jako w zasadniczej części za usprawiedliwione.

Istota rozstrzygnięcia, na tle postawionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach sprawy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1994 r. (znak [...]), zmienionej decyzjami z dnia [...] stycznia 1995 r. i z dnia [...] lutego 1995 r. i sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1996 r., dotyczącej stwierdzenia uwłaszczenia T. P. S.A. w W. szeregiem działek wymienionych w decyzji, położonych w P. przy ul. S., K., Ł. i W., w części dotyczącej działek Nr [...] i nr [...], położonych w P. przy ul. K.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 1993r., Nr 7, poz. 34 ze zm.) i nosiła cechę ostateczności wobec niezaskarżenia jej w toku instancji.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w ww. skargach kasacyjnych – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne powinno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. także wyroki NSA z 08.11.2013 r. o sygn. akt II GSK 1211/12 oraz z 03.06.2014 r. o sygn. akt II GSK 702/13).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dominuje jednolity pogląd w kwestii tego, kiedy można mówić o rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie.

Rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., I OSK 373/10, Legalis). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje J. Borkowski, który uważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, s. 163). Pogląd zbieżny z wyżej zaprezentowanym punktem widzenia przyjął także Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014r. (III AUa 892/13, niepubl.): "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną «z rażącym naruszeniem prawa», o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 kpa, tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, żeby ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Podkreślić także należy, że każdej decyzji przysługuje walor trwałości w czasie (art.16 § 1 k.p.a.), a zatem można ją zakwestionować tylko w przypadkach przez prawo przewidzianych, a same przesłanki temu służące muszą być interpretowane zawężająco.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jak słusznie zarzucono w skargach kasacyjnych, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pk 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 66 ww. ustawy o radiofonii i telewizji. Zdaniem NSA, Wojewoda P. w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1994r., wydanej na mocy art. 66 u. r. i t. nie naruszył w sposób rażący prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie o zwrot nieruchomości byłych właścicieli w stosunku do uwłaszczonej TP SA.

Jak już to było wyżej zasygnalizowane - w przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Na wstępie wskazać trzeba, iż podstawę materialnoprawną ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody P. stanowi przepis art. 66 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 1993r., Nr 7, poz. 34 ze zm.).

Stosownie do brzmienia ww. przepisu (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej): grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie "Polskiego Radia i Telewizji", stają się z mocy prawa z dniem zarejestrowania spółek publicznej radiofonii i telewizji przedmiotem użytkowania wieczystego tych spółek, a budynki, urządzenia i lokale stają się z mocy prawa własnością tych spółek, przy czym nabycie własności następuje nieodpłatnie. Z treści tego przepisu nie wynika konieczność zapewnienia pierwszeństwa roszczeniom zwrotnym. Zupełnie pozbawione podstaw jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który wywodzi kwalifikowane naruszenie prawa poprzez niezastosowanie przez organ administracyjny art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na pierwszeństwo postępowania zwrotowego w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 66 ww. ustawy nie zawiera zapisu o konieczności zapewnienia pierwszeństwa roszeniom zwrotnym, w przeciwieństwie choćby do unormowania, które się znalazło w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990r., nr 79, poz.464): "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa." Z powyższego unormowania zawartego w art. 2 ust. 1 ww. ustawy wprost wynika, że państwowe osoby prawne nabywające z mocy prawa użytkowanie wieczyste na mocy ww. przepisu, nie uzyskują tego prawa wobec nieruchomości, która była wywłaszczona i która podlega zwrotowi (por. wyr. NSA z dnia 2 czerwca 1993, IV SA 1404/92). Tryb uwłaszczenia uregulowany w art. 66 u. r. i t. jest trybem szczególnym (lex specialis) w stosunku do trybu uwłaszczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż reguluje on zasady nabycia z mocy prawa użyłkowania wieczystego przez państwową jednostkę organizacyjną “Polskie Radio i Telewizja". Dodać także należy, że ustawa o radiofonii i telewizji (z 29 grudnia 1992 r.) została uchwalono później niż np. ustawa o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (z 29 września 1990r.), a więc ustawodawcy była już znana i stosowana przez niego konstrukcja nie naruszania praw osób trzecich przy procesie uwłaszczania. Jednak ze znanych tylko sobie względów pominął ja w przypadku art.66 u.r.i t.

Skoro zatem przepis art. 66 u. r. i t. nie zawiera sformułowania o nienaruszalności praw osób trzecich, to zdaniem NSA brak jest przesłanek, aby organowi administracyjnemu zarzucić kwalifikowane naruszania prawa polegające na zaniechaniu wyprowadzenia tezy o pierwszeństwie roszczeń zwrotnych w stosunku do uwłaszczonej jednostki z wykładni systemowej czy celowościowej. Sąd I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony podstawę rażącego naruszenia prawa upatrywał w odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 u. r. i t. (Wojewoda P. zastosował wykładnię literalną a wg Sądu I instancji właściwa była wykładania systemowa, czy celowościowa powołanego przepisu). Jak już wyżej zostało zaakcentowane, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że "treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok NSA z 9 marca 1999 r. (sygn. V SA 1970/98, niepubl.)

Nie stanowi też przesłanki nieważności ewentualna zmiana prawa, czy też zmiana sposobu jego wykładni (doprecyzowania) jaką można wiązać z podjęciem przez Sąd Najwyższy uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 (sygn. akt III ZP 14/99), bo po pierwsze została ona uchwalona po dacie wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia z 1994 r., a po drugie "uchwała Sądu Najwyższego, zawierająca nową ocenę prawa, wyraża jedynie pewien pogląd, który nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA" (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 1994r., III SA 640/94, POP 1996, Nr 3, s. 109).

Nadto należy podzielić stanowisko Ministra [...], który w skardze kasacyjnej wywodzi, że w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wada kwalifikowana tkwi w decyzji od samego początku. Jej zaistnienie nie jest uzależnione od zdarzeń przyszłych, tj. zakończenia innego postępowania. Jeśli by nawet hipotetycznie przyjąć, że w przedmiotowej sprawie występowało zagadnienie wstępne, rodzące konieczność zawieszenia postępowania, (czego organ zaniechał), to okoliczność taka mogłaby ewentualnie zostać podniesiona jako przesłanka przemawiająca za wznowieniem postępowania w sprawie. Występowanie bowiem zagadnienia wstępnego i jego rozstrzygniecie następuje w trybie wznowieniowym, który jest trybem o rozłącznym i opartym na odmiennych przesłankach niż tryb nieważnościowy.

Z wymienionych w niniejszym uzasadnieniu powodów Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.