Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 851/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1,  art. 91  ust. 3,  art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11 a  ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Racibórz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.433.2020 w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.433.2020, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Racibórz z dnia 3 kwietnia 2020 r. Nr XVI/241/2020 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Racibórz w 2020 roku (dalej: "Program"), w całości, jako niezgodnej z art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: "u.o.z").

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące o niezgodności z prawem uchwały.

Według Wojewody uchwalony powyższą uchwałą Program (będący załącznikiem do tej uchwały) nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w tym programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów.

W § 1 pkt 9 załącznika do uchwały wskazano, że ilekroć w uchwale jest mowa o kotach wolno żyjących - należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności w warunkach zależnych od człowieka. Według organu nadzoru taka definicja jest sprzeczna z art 11a ust 2 i ust 5 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Organ uchwałodawczy nie dysponuje bowiem uprawnieniem do zdefiniowania powyższego pojęcia. Za niedopuszczalne należy uznać definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprawdzie wprost nie objaśnił (nie zdefiniował), ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Przemawiać za tym ma § 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), wedle którego w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zauważył przy tym organ nadzoru, że u.o.z., a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia zakwestionowanej uchwały, posługuje się pojęciem kotów wolno żyjących (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.), przy czym go nie definiuje. Ustawodawca w art. 4 pkt 21 u.o.z. wprowadził jedynie definicję "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", definiując je jako zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. W kontekście § 149 ww. rozporządzenia, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest uprawniony do nadawania znaczenia pojęciu "koty wolno żyjące", bez wyraźnej delegacji ustawowej. Na poparcie tego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. I SA/Gl 484/18.

Według organu nadzoru zakaz definiowania ustawowych pojęć został naruszony także poprzez § 1 pkt. 7 załącznika do uchwały. Zgodnie z nim ilekroć w uchwale jest mowa o gospodarstwie rolnym - należy przez to rozumieć gospodarstwo, które zapewni wydzielone miejsce, wyżywienie i opiekę zwierzętom innym niż te, którymi opiekuje się schronisko dla zwierząt. Tymczasem definicja "gospodarstwa rolnego" została już uregulowana w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.). Wobec powyższego, treść § 1 pkt 7 załącznika do uchwały jest również sprzeczna z art. 553 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto treść § 9 załącznika do uchwały została sformułowana w sposób sprzeczny z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. W § 9 załącznika uchwałodawca wskazał jedynie podmioty realizujące określone tam zadanie usypania ślepych miotów. Natomiast z programu nie wynika, w jaki sposób będzie realizowane zadanie w tym zakresie, np. kto może przynieść ślepe mioty do ich uśpienia. Organ nadzoru przywołał tutaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 676/14.

Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej uchwale brak jest również prawidłowej regulacji w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 11 załącznika do uchwały zamiast wskazania konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, Rada postanowiła, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest przez podmiot świadczący usługi na rzecz Schroniska. Według organu nadzoru § 11 załącznika do uchwały jest niejasny i tym samym uchybia wymogom delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Zdaniem organu nadzoru również § 13 załącznika do uchwały zawiera inną regulację niezgodną z prawem, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości. W § 13 załącznika do uchwały Rada bowiem wskazała, że na realizację zadań wynikających z programu w budżecie na 2020 rok przewidziano 602 072 zł, z czego:

1) 584 072 zł - na działania, o których mowa w § 4-9, § 11 uchwały,

2) 10 000 zł - na działania, o których mowa w § 10 uchwały,

3) 8 000 zł. - na działania, o których mowa w § 12 uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, przyjmując powyższe rozwiązanie w § 13 pkt 1 załącznika do uchwały, Rada nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania. Tymczasem użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Według organu koniecznym jest co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie i określenie, jak będą one rozdysponowywane. Na poparcie tego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Bd 1280/18, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Go 485/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 29 września 2015 r. sygn. II SA/Op 253/15.

W podsumowaniu organ nadzoru podkreślił, że kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Gmina Racibórz reprezentowana przez pełnomocnika, będącego adwokatem, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez przyjęcie, że organ przekroczył kompetencje ustawowe oraz nie dopełnił wszystkich obowiązków wynikających z upoważniania ustawowego.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca gmina domaga się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej § 9 i § 13 uchwały oraz umorzenia postępowania. W przypadku zaś nieuwzględnienia żądania wskazanego powyżej skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bez eliminowania jej z obrotu prawnego.

W odniesieniu do kwestii usypiania ślepych miotów skarżąca gmina podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że dla spełnienia wymogów wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą odbywały się w schronisku dla zwierząt. Na poparcie tej tezy w skardze przywołano konkretne wyroki. Zatem § 9 załącznika do uchwały w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego odnoszącego się do usypiania ślepych miotów.

W odniesieniu do § 13 załącznika do uchwały w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej uchwale dokonano podziału środków przeznaczonych na poszczególne zadania. W konsekwencji uchwała spełnia w tym zakresie wymogi wynikające z ustawy.

W skardze podniesiono ponadto, że w poprzednich latach Rada podejmowała uchwały o tej samej treść (z niewielkimi zmianami), co zakwestionowana przez Wojewodę uchwała. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzą oczywiste sprzeczności z określonymi przepisami prawnymi. W konsekwencji tych okoliczności stwierdzonym przez organ nadzoru naruszeniom nie można przypisać istotnego charakteru, a tylko istotne naruszenia uzasadniać mogą stwierdzenie nieważności uchwały.

Ponadto uchylenie uchwały podjętej w 2020 r. prowadzi do chaosu legislacyjnego ze względu na to, że jej treść "ma powielany, coroczny charakter".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2020 r. skarżąca gmina zmodyfikowała swoje żądanie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Podniosła przy tym, że chybione jest stanowisko Wojewody o sprzeczności §1 pkt 9 załącznika do uchwały z art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu nadzoru, dotyczącym naruszenia § 1 pkt 7 załącznika do uchwały. Powtarzanie zwrotów i wyrażeń ustawowych nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa, jeżeli jest niezbędne do osiągnięcia celu przejrzystości i czytelności norm prawnych. Ponadto wbrew organowi nadzoru § 11 regulaminu wypełnia normę art. 11a ust. 2 pkt. 8 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Racibórz z dnia 3 kwietnia 2020 r. Nr XVI/241/2020 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Racibórz na 2020 rok w całości.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporna uchwała Rady Gminy z dnia 3 kwietnia 2020 r. została doręczona Wojewodzie w dniu 8 kwietnia 2020 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 30 kwietnia 2020 r.

Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta Racibórz podjęła uchwałę z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr XXII/312/2020 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Co prawda uchwała ta została podjęta po dacie wniesienia skargi i została załączona do akt sprawy na wezwanie Sądu, niemniej zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych orzecznictwem art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. W konsekwencji skarga wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2450/10, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 106/12).

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

W odniesieniu do uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, przyjmuje się w szczególności, że istotne naruszenie prawa wiąże się z niewypełnieniem delegacji ustawowej, polegającym na tym, że rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie. W takim przypadku wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Nie jest bowiem możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą radę gminy po zaskarżeniu uchwały do sądu.

Do istotnych naruszeń prawa zalicza się także przypadki wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej, a więc objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało rady. Jeżeli po eliminacji z uchwały postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej akt prawa miejscowego będzie wypełniał delegację ustawową, to wówczas możliwe jest pozostawienie go w obrocie prawnym (unieważnienie jedynie w części).

Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Przechodząc do kontroli przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że jak wynika z art. 11 ust. 1 u.o.z. do zadań własnych gminy, należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, zobowiązana jest do określenia, w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie budzi przy tym obecnie wątpliwości to, że program taki ma charakter aktu prawa miejscowego i jako taki ma być wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1699/19).

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 8 u.o.z. Program powinien obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W spornej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 11 Programu, będącego załącznikiem do tej uchwały, zgodnie z którym "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest przez podmiot świadczący usługi na rzecz Schroniska". W ocenie Sądu zacytowane postanowienie załącznika do uchwały narusza w sposób istotny art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Sąd podziela reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, wedle którego rada, w celu wypełnienia normy wynikającej z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8, powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz "zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 221/16 wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki.

Tymczasem w spornym postanowieniu Programu takiego konkretnego podmiotu zobowiązanego nie wskazano. W przypadku zdarzenia drogowego koniecznym będzie zatem najpierw skontaktowanie się ze schroniskiem dla bezdomnych zwierząt zlokalizowanym przy ul. Komunalnej 9 w Raciborzu i dopiero tam ustalenie, czy i jaki podmiot świadczy usługi na rzecz tego schroniska w zakresie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Znikąd natomiast nie wynika, że schronisko to zapewnia całodobowe informowanie o lekarzu weterynarii lub lecznicy, który świadczy usługi na rzecz tego schroniska. Nie wiadomo też, czy schronisko zapewniło sobie całodobowe świadczenie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Znikąd tez nie wynika, że zapewnienie takiej opieki jest obowiązkiem schroniska.

Dotychczasowe zastrzeżenia prowadzą do wniosku, że choć § 11 Programu zmierza do regulacji zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to jednak nie wypełnia delegacji ustawowej i powoduje, że Rada Miasta wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie uregulowała kwestii przekazanej jej w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z przepisu tego wynika zatem, że program mający charakter aktu prawa miejscowego na regulować dwie kwestie:

– powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; oraz

- powinien określać sposób wydatkowania tych środków.

W kontekście tego ostatniego wymogu zauważyć należy, że sposób to "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś", "to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś" (Słownik Języka Polskiego, dostępny: https://sjp.pwn.pl/). Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii. Prowadzi to do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania w nim ujęte, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje NSA w wyrokach z dnia z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Sposób wydatkowania środków finansowych, zdaniem NSA, oznacza "przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu."

W ocenie Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wskazanie zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.

W § 2 Programu określono następujące zadania, poprzez realizację których osiągnięty ma być cel Programu polegający na zapewnieniu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu ich bezdomności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) znakowanie /czipowanie/ psów w gminie. Zadaniom tym odpowiadają konkretne działania, określone w § 4- § 12.

Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 1-3 w Programie założono wydatkowanie środków w następujący sposób:

1) 584 072 zł – na działania określone w § 4-9, § 11 Programu,

2) 10 000 zł – na działania, o których mowa w § 10 tj. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich,

3) 8 000 zł. - na działania, o których mowa w § 12 tj. znakowanie /czipowanie/ psów w gminie.

W ocenie Sądu powyższy podział jest zbyt ogólnikowy w zakresie dotyczącym kwoty 584 072 zł. (§ 13 ust. 1 pkt. 1). Nie wiadomo bowiem, jaka kwota ma przypadać na poszczególne zadania wskazane § 4-9, § 11 Programu. Rozwiązanie przyjęte w spornym załączniku do uchwały stanowi w istocie pozorną realizację delegacji ustawowej. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania, a nie całościowo na większą pulę różnych zadań. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/20). Wskazanie ogólnej kwoty przypadającej na poszczególne zadania wymienione § 4-9, § 11 załącznika do uchwały nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania sposobów wydatkowania środków (art. 11 ust. 5 u.o.z.)

Omówione dotychczas dwa istotne naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą sporną uchwałę. Skoro bowiem w § 11 oraz § 13 ust 1 pkt. 1 Programu Rada Miasta Racibórz nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez sąd administracyjny czy organ nadzoru, czy nawet przez samą Radę po zaskarżeniu uchwały do sądu. Z tych powodów w ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały w całości. Nie można więc podzielić odmiennego w tym względzie stanowiska skarżącej gminy przedstawionego w skardze. Ponadto wbrew stanowisku skarżącej gminy bez znaczenia pozostaje tutaj to, że w poprzednich latach były przyjmowane uchwały o podobnej treści. Zdaniem Sądu wielokrotne powielanie przez lokalnego prawodawcę rozwiązań stanowiących istotne naruszenie prawa i to skutkujące nieważnością całej uchwały, nie może być traktowane jako swoista konwalidacja tych wadliwych rozwiązań wykluczająca wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały.

Zdaniem Sądu jako istotnie sprzeczną z art 11a ust 2 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP należy uznać definicję kotów wolno żyjących, które lokalny prawodawca zdefiniował jako koty urodzone lub żyjące na wolności w warunkach zależnych od człowieka. Definicję tę lokalny prawodawca zamieścił w § 1 pkt 9 załącznika do spornej uchwały. Zaakcentować w związku z tym należy, że ustawodawca w art. 4 pkt 21 u.o.z. wprowadził definicję "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", definiując je jako zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Jednocześnie brak jest podstaw do tego, aby koty wolno żyjące traktować jako odrębną kategorię pojęciową od zwierząt wolnożyjących. Pierwsze pojęcie zawiera się w drugim. Stąd skoro każdy kot wolno żyjący jest zwierzęciem wolnożyjącym, to w ocenie Sądu lokalny prawodawca nie ma potrzeby definiować pojęcia kotów wolno żyjących, a na pewno nie powinien formułować w tym zakresie definicji innej od tej przyjętej przez ustawodawcę w odniesieniu do zwierząt wolno żyjących.

W ocenie Sądu sprzeczna z prawem jest także definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta w § 1 pkt 7 załącznika do uchwały. Jak słusznie zauważył organ nadzoru definicja "gospodarstwa rolnego" została już uregulowana w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.). Formułowanie, bez wyraźnego ku temu upoważnienia, innej definicji gospodarstwa rolnego powoduje istotną sprzeczność § 1 pkt 7 załącznika do uchwały z art. art. 553 ustawy kodeksu cywilnego w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Gdyby wadliwość spornej uchwały ograniczała się wyłącznie do sprzeczności z prawem § 1 pkt 7 i pkt. 9 załącznika do niej, to wady te mogłyby zostać wyeliminowanie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla oceny zaskarżonego aktu nadzoru, a to ze względu na wskazane wcześniej sprzeczność skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, dotyczącego sprzeczności § 9 załącznika do uchwały z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. W tym zakresie organ nadzoru uznał, że z Programu nie wynika, w jaki sposób będzie wykonywane to zadanie np. kto może przynieść ślepe mioty do ich uśpienia. Jednak w ocenie Sądu zawarta w załączniku do uchwały regulacja usypiania ślepych miotów jest wystarczająca do tego, aby uznać, że lokalny prawodawca w kontrolowanej uchwale we właściwy sposób skorzystał z delegacji ustawowej. Znikąd przy tym nie wynika, że obligatoryjnym elementem uregulowania problematyki ślepych miotów jest wskazanie kto może przynieść ślepe mioty do ich uśpienia. W związku z tym, zdaniem Sądu, treść § 9 załącznika do uchwały nie dawała podstaw organowi nadzoru do stwierdzenia nieważności spornej uchwały Zważywszy jednak na wskazane powyżej istotne sprzeczności z prawem, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całości spornej uchwały odmienna ocena dotycząca § 9 załącznika do uchwały pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.