Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 254/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 5 ust. 3, art. 15 ust. 1, art, 21, 22, 23
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 358/15 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 358/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] (dalej Prezydent [...]), decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] sierpnia 1978 r.], wydaną na podstawie art. 1, 5 ust. 3, [art.] 15 ust. 1, [art.] 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [...] , [...] , [...] i [...], o łącznej powierzchni 79.310 m2, będącej współwłasnością A. J. i R. J. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji [...] na cele rozbudowy ulicy [...] i [...], za odszkodowaniem w łącznej wysokości 2.484.341 starych złotych, w tym za grunt w wysokości 1.713.096 zł.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wskazał, że Dyrekcja [...] (dalej Dyrekcja Rozbudowy bądź DRMG) wniosła o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele rozbudowy ul. [...] i [...]. Po przeprowadzaniu postępowania, w tym trzech rozpraw, organ orzekł na podstawie art. 3 ust. 1 uztwn wywłaszczenie działek nr [...] , [...] i [...] , niezbędnych pod rozbudowę ulicy [...]. W związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego, znajdującego się na wywłaszczanym terenie przy ulicy [...] w [...], na żądanie właścicielek i wniosek Dyrekcji Rozbudowy, orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...] , która zgodnie z materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne i usługi.

Pismem z 10 października 2006 r. T.J. (dalej skarżący) - spadkobierca A. J. i R. J., wniósł się do Prezydenta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 4734 m2, położonej w [...], gdyż stała się ona zbędna na cel, na który została wywłaszczona.

Postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od załatwienia tego wniosku i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Prezydent [...] (dalej Prezydent [...] bądź organ I instancji), decyzją z [...] lipca 2010 r., orzekł o zwrocie na rzecz T.J. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 4734 m2 (dawniej część działki nr [...] ), karta mapy [...] , zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].

Prezydent [...] uznał, że działka ta stała się zbędna na cel będący przedmiotem jej przejęcia tj. na rozbudowę ul. [...] i [...] i do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia 16 lipca 2009 r. ustalono, że działka ta była niezabudowana, znajdowała się na niej płyta betonowa, stół do ping-ponga, drewniane ławki, betonowe kosze do śmieci. Nieruchomość porośnięta była dziko rosnącą trawą, drzewami a teren nie był ogrodzony. W decyzji tej zobowiązano jednocześnie skarżącego do zwrotu na rzecz Gminy [...] odszkodowania w łącznej kwocie 90.566 zł i wyjaśniono, że odszkodowanie to obejmuje zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 36.599 zł i zwiększenie wartości nieruchomości w wysokości 53.967 zł.

Na skutek wniesionego przez Gminę [...] odwołania, Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), decyzją z [...] października 2010 r., uchylił decyzję z [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] lipca 2010 r. wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), gdyż organ I instancji skoncentrował się jedynie na dowodzie z oględzin spornej nieruchomości, pomijając inne dowody, które pozwoliłyby wyjaśnić, co działo się z nią w okresie 7 albo 10 lat od dnia jej przejęcia przez państwo. Organ nie poczynił żadnych działań w celu zebrania dokumentów archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie zgromadził decyzji lokalizacyjnej dotyczącej realizacji celu wyznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ nie zgromadził w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW nr [...] obrazującego stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia i posłużył się kserokopią odpisu KW [...]. Wojewoda stwierdził, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem art. 140 ust. 4 ugn, gdyż organ I instancji nie wykazał, które nakłady poczyniono dla realizacji celu wywłaszczenia. Wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ugn, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Prawo żądania zwrotu nieruchomości przysługuje do części nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. Gdy wniosek dotyczy zwrotu tylko tej części wywłaszczonej nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło na żądanie byłych właścicieli, to w takim przypadku nie jest możliwy zwrot przedmiotowej części nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 lutego 2011 r. II SA/Gd 911/10 (dalej wyrok II SA/Gd 911/10), oddalił skargę T.J. na decyzję z [...] października 2010 r., uznając że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Decyzja ta wskazała istotne wady postępowania wyjaśniającego: dotyczące jego kompletności, polegające na niezebraniu dowodów niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia; braku właściwej oceny dowodów; wskazanie na wadliwość istotnego dowodu, jakim był operat szacunkowy; w ślad za tym idące naruszenia prawa materialnego – art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ugn, pozostające w związku z nieustaleniem w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia spornej działki, a wobec tego nieuzasadnionym przyjęciem braku jej zbędności na cele wywłaszczenia i wadliwe wyliczenie ustalonego odszkodowania.

Sąd wskazał, że Prezydent [...] nie wyjaśnił, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także jaki był rzeczywiście cel wywłaszczenia. Postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, toczące się w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ogranicza się tylko do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości ale zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowania w okresach wskazanych w art. 137 ugn. Sąd stwierdził, że z treści decyzji o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1978 r. wynika, że wywłaszczeniu podlegały parcele nr [...] , [...] , [...] niezbędne dla rozbudowy ul. [...], co do których orzeczono na podstawie art. 3 ust. 1 uztwn. Z decyzji tej wynika, że w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego znajdującego się na wywłaszczonym terenie przy ul. [...], na żądanie właściciela i na wniosek Dyrekcji Rozbudowy w decyzji orzeczono o wywłaszczeniu parceli nr [...] a wśród wymienionych w sentencji tej decyzji przepisów stanowiących jej podstawę prawną znalazł się art. 5 ust. 3 uztwn, według którego wywłaszczenie winno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na dotychczasowe cele.

Sąd wskazał, że z dokumentów archiwalnych w aktach była jedynie decyzja Wojewody z [...] października 1978 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 1978 r. Do skargi dołączono fotokopię obwieszczenia z 4 sierpnia 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do parceli nr [...] , [...] i o rozprawie administracyjnej (wywłaszczeniowo-odszkodowawczej), która miała się odbyć dnia 23 sierpnia 1978 r. W aktach brak było trzech wniosków Dyrekcji Rozbudowy, wniosku A. J. i R. J. – dotyczącego objęcia wywłaszczeniem działki nr [...] i protokołów trzech rozpraw administracyjnych przed podjęciem decyzji z [...] sierpnia 1978 r. (o rozprawach poprzedzających rozstrzygnięcie była mowa w tej decyzji). W ocenie Sądu brak tych dowodów, w świetle treści decyzji, nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie istnienia celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...]. W świetle treści decyzji nie budziłby wątpliwości jedynie cel wywłaszczenia pozostałych wymienionych w decyzji parcel, których wywłaszczenia domagała się Dyrekcja Rozbudowy na rozbudowę wskazanych ulic. Jednocześnie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że jeżeli doszłoby do wywłaszczenia na wniosek właściciela w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 3 uztwn, wyłączona byłaby możliwość zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. Brak ustaleń nie pozwalał na jednoznaczną ocenę, czy w rezultacie doszło do wywłaszczenia w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 3 uztwn, czy też wszystkie parcele wymienione w decyzji zostały również objęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy na cele wywłaszczenia, co miało istotnie znaczenie dla ustaleń w zakresie zbędności na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu organ I instancji nie dokonał również oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wyliczenia zwrotu odszkodowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] września 2012 r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4734 m2, obręb [...] (dawniej część parceli nr [...]). Prezydent uznał, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] nie był zasadny, gdyż dotyczył zwrotu tej części nieruchomości, która została wywłaszczona na żądanie byłych właścicielek a ustalenie celu wywłaszczenia nastąpiło przez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylił decyzję z [...] września 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ ten nie pozyskał dokumentów wskazanych w wyroku II SA/Gd 911/10 i nie ustalił w jakim trybie nastąpiło przejęcie działki nr [...] ani czy nieruchomość została właściwe zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ugn.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, Prezydent [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.), ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T.J. działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej niegdyś część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Prezydent [...] wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 1978 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki: nr [...] , [...] , [...] , które były niezbędne pod rozbudowę ul. [...] oraz w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego i na żądanie właścicielek - A. i R. J. oraz na wniosek Dyrekcji Rozbudowy [...] orzeczono również o wywłaszczeniu działki nr [...], która zgodnie z materiałami do miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne i usługi.

Prezydent [...] uznał, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że miała miejsce realizacja inwestycji pt. "budowa ulic [...], [...] i [...]", która była podstawą wywłaszczenia parceli stanowiących niegdyś własność A. i R. J. Fakt ten wynika z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 1977 r., zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania ciągu komunikacyjnego tych ulic wraz z liniami rozgraniczającymi. Potwierdzenie powyższego stanowi także pieczęć znajdująca się na załączniku graficznym do tej decyzji, przedstawiająca zakres inwestycji bez oznaczenia działek. Wynika to także z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1977 r. o wydaniu pozwolenia na budowę. Z protokołów przekazania do eksploatacji poszczególnych etapów prac wynika, że realizacja całego zadania inwestycyjnego budowy ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] zad. I, II i III nastąpiła w latach 1982-1990.

Po przeanalizowaniu materiałów archiwalnych organ I instancji stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...], jednakże działka nr [...] w sposób nie budzący wątpliwości została nabyta w trybie art. 5 ust. 3 uztwn. Choć była ona zbędna na cele wywłaszczeniowe, to została przejęta dlatego, że nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe.

Dokonując tych ustaleń, organ uwzględnił następujące okoliczności: Dyrekcja Rozbudowy [...], wnioskiem z 28 czerwca 1977 r., wystąpiła do Prezydenta [...] o wszczęcia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w stosunku do działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z 28 marca 1978 r., wystąpiła także o wywłaszczenie działek nr [...] i [...], a wnioskiem z 16 czerwca 1978 r. uzupełniła swe dotychczasowe pisma i skonkretyzowała swoje żądania, co do wszczęcia procedury w stosunku do działek nr [...] , [...] , [...] i [...] . W odpowiedzi, zawiadomieniami z: 30 lipca 1977 r., 21 kwietnia 1978 r. i 4 sierpnia 1978 r. Prezydent [...], poinformował A. i R. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu odjęcia im prawa własności do przedmiotowych działek, na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic: [...], [...] i [...]. W trakcie trwania procedury wywłaszczeniowej przeprowadzono 3 rozprawy administracyjne. Z protokołu rozprawy z 30 lipca 1977 r., dotyczącej działki nr [...], wynika, że W. J. – działająca w imieniu A. i R. J., wniosła m.in. o ustalenie odszkodowania za składniki budowlane oraz grunt. Z protokołu rozprawy [z 16 maja 1978 r.], dotyczącej działek nr [...] i [...], wynika, że W. J. wniosła o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za teren 7 ha. Z protokołu rozprawy z 23 sierpnia 1978 r., dotyczącej działek nr [...] , [...] , [...] i [...] wynika, że W. J. ustosunkowała się do opinii szacunkowej, kwestionując wysokość odszkodowania za budynek mieszkalny i wniosła o wypłatę odszkodowania za utracone plony. W piśmie Zarządu Gospodarki Terenami z 26 czerwca 1978 r., skierowanym do Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu, wskazano, że na wniosek DRMG zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...] i [...], na którym znajdowało się siedlisko gospodarcze A. i R. J., wobec czego właścicielki i DRMG wystąpiły także o wywłaszczenie działek nr [...] i [...]. Również w piśmie Wydziału Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z 7 sierpnia 1978 r., skierowanym do Biura Planowania Przestrzennego wskazano, że wobec likwidacji siedliska gospodarczego właścicielki i Dyrekcja Rozbudowy wystąpiły o wywłaszczenie parcel znajdujących się w tym terenie tj. działki nr [...] i [...]. W odpowiedzi, jak wynika to z opinii urbanistycznej, poinformowano, że parcela nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanego poszerzenia ulicy [...], a parcela nr [...] przeznaczona jest w planie pod usługi i mieszkalnictwo wielorodzinne (osiedle [...]).

Organ stwierdził, że skoro wywłaszczenie, a dokładnie dowłaszczenie, parceli nr [...] miało miejsce w związku z żądaniem A. i R. J., to brak jest możliwości oceny przesłanek skutkujących orzeczeniem o zwrocie tej części nieruchomości, w sytuacji, kiedy wywłaszczeniem objęte zostały również działki nr [...], [...] i [...] , nie objęte z kolei wnioskiem o zwrot. W przypadku żądania zwrotu wyłącznie części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 uztwn nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek o jakich mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn.

Dodatkowo, mimo że nie udało się odszukać dokumentacji związanej z realizacją inwestycji pt. budowa ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...], organ stwierdził, że dotyczyła ona wszystkich parcel wywłaszczonych pod budowę tegoż ciągu komunikacyjnego i nie obejmowała działki nr [...]. Na fakt realizacji przedsięwzięcia bądź jej braku, w kontekście działki nr [...], wskazywać może jedynie obecny stan jej zagospodarowania: obecnie działka realizuje cele zaplecza mieszkalnego, w części porośnięta jest trawą i drzewami a w części stanowi boisko do gry w koszykówkę. Znajdują się na niej ławki metalowe, betonowy stół do gry w tenisa stołowego i instalacje metalowe do rozwieszania siatki do gier zespołowych. Na pozyskanym z Centralnego Archiwum Wojskowego w [...] zdjęcia lotniczego, które wykonane zostało w 1984 r., nie widać by teren działki nr [...] był zagospodarowany pod budowę drogi.

T.J. w odwołaniu zarzucił, że decyzja z [...] lipca 2014 r. została oparta ona na wadliwie zanalizowanym i nieprawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Skarżący zakwestionował ustalenie, że wywłaszczenie dawnej działki nr [...] nastąpiło na wniosek współwłaścicielek nieruchomości, gdyż A. i R. J. nigdy nie złożyły takiego wniosku. Okoliczność ta nie wynika ani z pisma ZGT z 26 czerwca 1978 r., ani z pisma WGTiOŚ z 7 sierpnia 1978 r. Współwłaścicielki nie złożyły również takiego wniosku podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 maja 1978 r. a W. J. nie była ich pełnomocnikiem, gdyż nigdy nie złożyła pełnomocnictwa do akt sprawy. Co więcej, W. J. również nie złożyła wniosku o wywłaszczenie, gdyż jak wynika z protokołu rozprawy z 16 maja 1978 r. nie uczestniczyła nigdy w tej rozprawie. Wniosek o wywłaszczenie działki nr [...] został złożony przez przedstawiciela DRMG, który w trakcie rozprawy przeprowadzonej dnia 16 maja 1978 r. wniósł o wywłaszczenie całej nieruchomości wpisanej w KW nr [...]. Organ I instancji dokonał oceny okoliczności sprawy niezgodnie z oceną przedstawioną w wyroku II SA/Gd 911/10.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r. W ocenie Wojewody, Prezydent [...] prawidłowo ocenił, że celem wywłaszczenia była budowa ciągu komunikacyjnego ulic: [...] , [...] i [...] a działka nr [...] nabyta została w trybie art. 5 ust. 3 uztwn. Wojewoda powołał się na te same dokumenty co organ I instancji. Podkreślił przy tym, że z protokołu rozprawy przeprowadzonej dnia 16 maja 1978 r. wynika, że W. J., działająca w imieniu A. i R. J., wniosła o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu [z]a teren 7 ha. Dyrekcja Rozbudowy [...], pismem z 16 czerwca 1978 r., uzupełniła i skonkretyzowała swoje wcześniejsze wnioski z 28 czerwca 1977 r. i 28 marca 1978 r. wnosząc "o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Państwa i odszkodowaniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , działki nr [...] , [...] , [...] , [...] o pow. 79310 "km 10" [winno być m2], zapisane w KW [...] na rzecz A. i R. J.". Wojewoda powołał nadto pismo Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie [...] z 26 czerwca 1978 r. i pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] z 7 sierpnia 1978 r. Wojewoda wskazał, że w decyzji z [...] sierpnia 1978 r. wskazano jako podstawę art. 5 ust. 3 uztwn, który dotyczy sytuacji tzw. dowłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że z protokołów przeprowadzonych rozpraw wynika, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze uznał W. J. za osobę działającą w imieniu sióstr A. i R. J., i dlatego też, mimo braku w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, należy uznać, że osoba ta przedłożyła stosowny dokument, a złożone upoważnienie mogło obejmować swym zakresem jedynie reprezentowanie na rozprawach. Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że protokół rozprawy z 16 maja 1978 r. nie został podpisany przez W. J. Z protokołu tego wyraźnie wynika, że W. J. stawiła się na rozprawie i przedstawiła wnioski w imieniu swych sióstr. Całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, że podpisów na tym protokole w pozycjach 2 dokonała ta sama osoba, skoro nie są one identyczne.

Wojewoda stwierdził ostatecznie, że w odniesieniu do działki nr [...] , stanowiącej część dawnej działki nr [...] , nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdyż jej nabycie nie było uwarunkowane realizacją celu inwestycyjnego i stanowiło jedynie konsekwencję uwzględnienia wniosku współwłaścicielek, które po odjęciu własności nieruchomości przeznaczonej na inwestycję celu publicznego, pozostałej po wywłaszczeniu parcel nr [...] , [...] i [...] , nie mogłyby racjonalnie wykorzystywać zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Skoro nieruchomość dowłaszczona – w niniejszej sprawie działka nr [...] - dzieli los nieruchomości objętej właściwym wywłaszczeniem, to może ona podlegać jedynie zwrotowi łącznie nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Ponieważ wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie działki nr [...], nie było możliwe ustalenie w tym postępowaniu, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn, a w konsekwencji nie mógł nastąpić samodzielny jej zwrot.

T.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Skarżący zarzucił, że decyzja ta wydana została przede wszystkim z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez poczynienie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym a polegających na przyjęciu, że: W. J. była pełnomocnikiem współwłaścicielek nieruchomości A. i R. J. i że złożyła w ich imieniu wniosek o wywłaszczenie działki nr [...]; wywłaszczenie działki nr [...] nie nastąpiło na wyłączny wniosek Dyrekcji Rozbudowy [...], mimo tego, że wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego; znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych pisma z: 26 czerwca 1978 r. i 7 sierpnia 1978 r. potwierdzają, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na wniosek współwłaścicielek nieruchomości; W. J. złożyła podpis pod protokołem rozprawy przeprowadzonej dnia 16 maja 1978 r.; celem wywłaszczenia działki nr [...] nie była, tak samo jak w odniesieniu do pozostałych wywłaszczonych działek rozbudowa ciągu komunikacyjnego ulic [...] i [...] lecz usługi i budownictwo wielorodzinne. Skarżący zarzucił także, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa – przez rozstrzygnięcie pojawiających się w zebranym materiale dowodowym wątpliwości na niekorzyść skarżącego, co do tego czy W. J. była pełnomocnikiem współwłaścicielek nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest w archiwalnych aktach dokumentu pełnomocnictwa, jak również fakt udzielenia pełnomocnictwa nie wynika z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a ponadto z żadnego z dokumentów zawartych w tych aktach nie wynika by pełnomocnictwo takie zostało złożone do akt sprawy; art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa – przez błędne i całkowicie dowolne przyjęcie, że pełnomocnictwo dla W. J. zostało złożone do akt sprawy, gdyż ówczesny organ wywłaszczeniowy uznał ją za pełnomocnika A. i R. J.; art. 138 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa – przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji odmawiającej zwrotu działki nr [...] na rzecz spadkobiercy poprzednich właścicielek nieruchomości, w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych zarówno Wojewody jak i organu I instancji; art. 76 § 1 i 3 w zw. z art. 153 "kpa" [winno być "ppsa"] – przez przyjęcie, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości nie można ustalać czy wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 uztwn i tym samym zakwestionować podstawy prawnej wskazanej w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] sierpnia 1978 r., mimo tego, że takie wytyczne zostały zawarte w prawomocnym wyroku II SA/Gd 911/10 a także naruszenie obu tych przepisów w sytuacji, gdy przepisy kpa dopuszczają przeprowadzenie dowodu przeciwko treści decyzji administracyjnej jako dokumentu urzędowego; art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn - przez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu działki nr [...] na rzecz skarżącego na skutek poczynionych błędnych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 17 lipca 2015 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. W ocenie Gminy orzekające w sprawie organy poczyniły prawidłowe ustalenia polegające na przyjęciu, że w stosunku do działki nr [...] miał zastosowanie art. 5 ust. 3 uztwn, gdyż jej wywłaszczenie nastąpiło na żądanie A. i R. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontroli w niniejszej sprawie poddana została decyzja z [...] kwietnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r., orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz T.J. działki nr [...] o pow. 4.734 m2 położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej niegdyś część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 70.031 m2.

Kontrolowane decyzje wydane zostały na skutek rozpatrzenia wniosku T.J. z 10 października 2006 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 1978 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), w której orzeczono o wywłaszczeniu parceli nr [...] , [...] , [...] i [...] , położonych przy ul. [...], na cele rozbudowy ulicy [...] i [...].

Wbrew zarzutom skargi, rozpoznając niniejszą sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy prawa materialnego. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Ocena zebranych dowodów nie jest dowolna i odpowiada wymaganiom określonym w art. 80 kpa, jako że wszechstronnie i wnikliwie rozważono wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Stosownie do treści art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom wynikającym z treści art. 107 § 3 kpa. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] położona w [...] została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 5 ust. 3 uztwn, zgodnie z którym wywłaszczenie winno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

Przede wszystkim przepis ten został powołany w podstawie prawnej decyzji z [...] sierpnia 1978 r. Prezydenta [...] a w jej uzasadnieniu wskazano, że: "w dniu 9."II" [winno być "IX"; k. 295 akt administracyjnych].1977 r., 16.V. i 23.VIII.1978 r. odbyły się rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w wyniku której orzeczono w oparciu o art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wywłaszczenie parcel [...] , [...] i [...] niezbędnych pod rozbudowę ul. [...]. Ponadto w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego znajdującego się na wywłaszczonym terenie przy ul. [...] na żądanie właścicielek i wniosek Dyrekcji Rozbudowy [...] orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...]".

Okoliczność ta wynika wprost z przywołanych przez organy obu instancji pozostałych dokumentów tj. protokołu rozprawy przeprowadzonej dnia 16 maja 1978 r., w którym wskazano, że W. J. – działająca w imieniu A. i R. J., wniosła "o wydanie decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowaniu na teren 7 ha"; pisma Zarządu Gospodarki Terenami z 26 czerwca 1978 r., w którym wskazano, że na wniosek DRMG zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...] i [...], na którym znajdowało się siedlisko gospodarcze A. i R. J. Wobec czego właścicielki i DRMG wystąpiły także o wywłaszczenie działek nr [...] i [...] ; pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego [...] z 7 sierpnia 1978 r., w którym napisano, że wobec likwidacji siedliska gospodarczego, właścicielki oraz Dyrekcja Rozbudowy wystąpiły o wywłaszczenie parcel znajdujących się w tym rejonie tj. nr [...] i [...]. Wnikliwie przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło, wbrew twierdzeniem skargi, dowodów przeciwnych.

Prawidłowo orzekające w sprawie organy wskazały, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 uztwn możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono jednolicie, że stosowanie art. 136 ust. 3 uztwn, wyłączone zostało do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 uztwn, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 13.1.2011 r. I OSK 430/10, Lex 952036). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ugn, stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (wyrok WSA w Warszawie z 11.7.2013 r. I SA/Wa 639/13, Lex 1351200). Przyczyna, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (wyrok WSA w Warszawie z 25.1.2013 r. I SA/Wa 1001/12, Lex 1325303). Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (wyrok WSA w Warszawie z 10.4.2013 r. I SA/Wa 2030/12, cbosa). Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (wyrok NSA z 28.1.2011 r. I OSK 481/10, cbosa).

W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, że działka nr [...] nie mogła stać się zbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, skoro nie była ona objęta decyzją o wywłaszczeniu, nie dotyczył jej cel decyzji wywłaszczeniowej i nie była potrzebna pod realizację inwestycji. W związku z tym nie można oceniać sprawy zwrotu przedmiotowej działki przez pryzmat realizacji celu wywłaszczenia. Jedynie wówczas, gdy żądanie dotyczy również zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, istnieje możliwość badania w toku postępowania administracyjnego, przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości, a więc zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, by działka nr [...] została wywłaszczona na cel publiczny, jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, po uzupełnieniu materiału dowodowego po wydaniu kasacyjnej decyzji z [...] października 2010 r., która była kontrolowana przez WSA w Gdańsku. Uzupełnienie postępowania dowodowego miało na celu wyjaśnienie czy nie wywłaszczono również i tej działki, jako że nie zostało to wprost stwierdzone w decyzji z [...] sierpnia 1978 r. Jak stwierdził Sąd w wyroku II SA/Gd 911/10, cel wywłaszczenia działki [...] nie wynikał z treści decyzji z [...] sierpnia 1978 r. W ocenie Sądu I instancji, brak wskazanych archiwalnych dowodów, w świetle treści tej decyzji, nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie istnienia celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] . W świetle treści decyzji nie budził wątpliwości jedynie cel wywłaszczenia pozostałych wymienionych w decyzji parcel, których wywłaszczenia domagała się Dyrekcja Rozbudowy na rozbudowę wskazanych ulic. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ustalanie celu wywłaszczenia może nastąpić wszelkimi środkami dowodowymi. Ustalenie, że działka ta w istocie została wywłaszczona dawałoby podstawę do rozpatrywania wniosku w oderwaniu od pozostałych objętych decyzją działek. Z uwagi jednakże na brak dowodów, by miało miejsce wywłaszczenie działki nr [...], opierając się na wyraźnej treści decyzji z [...] sierpnia 1978 r. w tym zwłaszcza jej uzasadnieniu oraz zgodnych z nią pozostałych dokumentach archiwalnych, należało stwierdzić, że miało miejsce jej dowłaszczenie na podstawie art. 5 ust. 3 uztwn. To powoduje, że nie mogło zostać uwzględnione żądanie zwrotu części dawnej działki nr [...] - obecnie oznaczonej nr [...], jako że skarżący nie domagał się jednocześnie zwrotu nieruchomości objętej celem wywłaszczenia.

Wskazywane przez skarżącego wątpliwości i zastrzeżenia co do powyższych ustaleń nie mogą odnieść skutku. W szczególności ani kwestia umocowania, biorącej udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, siostry wywłaszczanych poprzedniczek prawnych skarżącego ani jakiekolwiek inne zarzucane uchybienia dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, jak choćby nadpisanie art. 5 ust. 3 uztwn w podstawie prawnej decyzji, nie mogą wpłynąć na prawidłowość dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń. W szczególności brak dokumentu pełnomocnictwa w żadnym razie nie dyskwalifikuje dokonanych przez organy ustaleń. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe ani dopuszczalne kontrolowanie zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej czyli prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego było jedynie ustalanie celu wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 ppsa przy wyjaśnianiu sprawy. Istotnie ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Nadto art. 170 ppsa stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. W toku ponowionego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty archiwalne w zakresie wskazanym przez tutejszy Sąd w wyroku II SA/Gd 911/10 i dokonano jego właściwej oceny, której Sąd, akceptując decyzję kasacyjną, nie mógł przesądzić. Skarżący nie kwestionuje, że orzekające w sprawie organy administracji uzupełniły materiał dowodowy, jednakże nie zgadza się z jego oceną. Tych zarzutów skargi Sąd I instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł T.J., reprezentowany przez r. pr. M. F., zaskarżając wyrok II SA/Gd 358/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] , na skutek uznania, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe weryfikowanie decyzji wywłaszczeniowej po kątem prawidłowości jej nabycia w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co należy uznać za błędne stanowisko, gdyż w takim przypadku pozbawia się poprzedniego właściciela nieruchomości albo jego spadkobierców możliwości skutecznego domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

b. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 i [art.] 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że organ administracji nie jest kompetentny do badania w toku postępowania dowodowego prawidłowości nabycia wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że wywłaszczenie dz. [...], tak samo jak 3 pozostałych działek, nastąpiło na wyłączny wniosek DRMG, w związku z czym zasadny jest wniosek o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia;

c. art. 153 ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji wbrew wcześniejszym wytycznym zawartym w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 17.2.2011 r. II SA/Gd 911/10 wydanym w niniejszej sprawie, że nie można w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości badać podstawy prawnej nabycia nieruchomości, tj. czy została ona nabyta na podstawie art. 5 ust. 3 uztwn, w konsekwencji czego Sąd I instancji zaakceptował błędne stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...], mimo że organ administracji błędnie ustalił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek współwłaścicielek nieruchomości, gdy z treści tego materiału wynika, że wywłaszczenie całej nieruchomości, obejmującej 4 działki o łącznej pow. 79.310 m2 nastąpiło wyłącznie z inicjatywy wnioskodawcy wywłaszczenia, czyli Dyrekcji Rozbudowy [...], a współwłaścicielki nieruchomości jak i ich siostra takiego wniosku nie złożyły w toku całego postępowania;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...], mimo że organ administracji błędnie przyjął, że nie można ustalić celu wywłaszczenia dla dz. [...], w sytuacji gdy z treści materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że działka ta podobnie jak 3 pozostałe działki, zostały wywłaszczone na wniosek DRMG z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ulic [...] i [...];

2. prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i [art.] 137 ust. 1 i 2 ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek niezastosowania obu tych przepisów, z uwagi na wskazane w pkt II.1 a-d naruszenie przepisów postępowania przez sąd administracyjny, w sytuacji gdy istnieją w niniejszej sprawie podstawy do badania zbędności dz. [...] (powstałej z podziału dawnej [...] ) i orzeczenie jej zwrotu na rzecz skarżącego.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; w przypadku uznania, że brak jest podstaw do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sadowi I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 153 ppsa.

W niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok z 17 lutego 2011 r. II SA/Gd 911/10. Organy obu instancji, a także Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Gd 911/10 (na podstawie art. 153 ppsa).

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 654-655 uw. 3-5; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 153 ppsa. W materii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Gd 911/10 zawarł pogląd, że "Treść decyzji o wywłaszczeniu, z dnia [...] sierpnia 1978 r. (vide: fotokopia k. 6 akt administracyjnych I instancji) wskazuje, że wywłaszczeniu podlegały parcele nr [...] , [...] , [...] niezbędne dla rozbudowy ulicy [...] , co do których orzeczono na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis ten przewidywał, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Ponadto, w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego znajdującego się na wywłaszczonym terenie przy ul. [...] na żądanie właściciela i wniosek Dyrekcji Rozbudowy [...] (cyt. z decyzji) orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...]. Wśród wymienionych w sentencji tej decyzji przepisów stanowiących jej podstawę prawną znalazł się art. 5 ust. 3 tej ustawy, według którego "wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe". Z dokumentów archiwalnych odnoszących się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości w aktach znajduje się jedynie decyzja Wojewody z dnia [...] października 1978 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1978 r. Do skargi dołączona została natomiast fotokopia obwieszczenia z dnia 4 sierpnia 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do parceli nr [...] oraz nr [...] i o rozprawie administracyjnej (wywłaszczeniowo-odszkodowawczej), która miała się odbyć dnia 23 sierpnia 1978 r. W aktach brak jest trzech wniosków Dyrekcji Rozbudowy, wniosku A. J. i R. J. – dotyczącego objęcia wywłaszczeniem działki nr [...] oraz protokołów trzech rozpraw administracyjnych przed podjęciem decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. (o rozprawach poprzedzających rozstrzygnięcie mowa jest w tej decyzji). Brak powyższych dowodów w świetle treści decyzji wywłaszczeniowej nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie istnienia celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...]. W świetle treści decyzji wywłaszczeniowej nie budziłby wątpliwości jedynie cel wywłaszczenia pozostałych wymienionych w tej decyzji parceli, których wywłaszczenia domagała się Dyrekcja Rozbudowy [...] (na rozbudowę ulic [...] i [...] ). Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem przywołanym w zaskarżonej decyzji, że jeżeli doszłoby do wywłaszczenia na wniosek właściciela w trybie określonym w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, więc dopuszczającego wywłaszczenie na żądanie właściciela całej nieruchomości, gdy w wyniku wywłaszczenia część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania, wyłączona byłaby możliwość zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA/1626/94, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 869/06). Niemniej uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym niezgromadzenie wymienionych wyżej dokumentów postępowania wywłaszczeniowego, w tym także brak ustaleń odnośnie decyzji lokalizacyjnych odnoszących się do określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. celu wywłaszczenia (rozbudowy ulic) nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy w rezultacie doszło do wywłaszczenia w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czy też wszystkie parcele wymienione w decyzji zostały również objęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy [...] na cele wywłaszczenia. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla zastosowania przepisu art. 136 ugn oraz ustaleń zbędności na cele wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ugn". W wyroku II SA/Gd 358/15 Sąd I instancji nie "wskazuje w zaskarżonym wyroku, iż nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania" wyrażonymi w wyroku II SA/Gd 911/10 (jak to błędnie podnosi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie; s. 4 skargi kasacyjnej), bowiem Sąd I instancji trafnie wskazał, że "w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe ani dopuszczalne kontrolowanie zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej czyli prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego było więc jedynie ustalanie celu wywłaszczenia". Wyraźnie wskazał na to Sąd w wyroku II SA/Gd 911/10, podnosząc "Trafna jest w związku z powyższym ocena wadliwości decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. [zaprezentowana w decyzji Wojewody z [...] października 2010 r.] z uwagi na brak wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość może być uznana za zbędną w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, oczywiście po ustaleniu prawidłowego celu wywłaszczenia" (uzasadnienie wyroku II SA/Gd 911/10). Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, doszło do zmiany okoliczności prawnych, w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31 (dalej wyrok P 38/11), orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok P 38/11 skutkował tym, że niedopuszczalna stała się retroaktywna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, za którą nietrafnie opowiedział się Sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Gd 911/10, nakazując badać, "czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ugn".

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organy obu instancji art. 153 ppsa. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że w toku ponowionego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty archiwalne w zakresie wskazanym przez Sąd w wyroku II SA/Gd 911/10 i słusznie podzielił ocenę tego materiału dowodowego, dokonaną przez organy obu instancji. Sąd I instancji zasadnie nie podzielił oceny tych samych dowodów, prezentowanej przez skarżącego (s. 15 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 358/15), szczegółowo uzasadniając swe stanowisko w zaskarżonym wyroku. W stosunku do stanu faktycznego, leżącego u podstaw wyroku II SA/Gd 911/10 nastąpiły zmiany w tym znaczeniu, że ów Sąd kontrolując decyzję z [...] października 2010 r. wskazał na istotne braki w uprzednio zebranym materiale dowodowym.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa (pkt 1.a, d, e petitum skargi kasacyjnej), a które z uwagi na te same wzorce kontroli, wymagały łącznego ich rozpoznania - okazały się niezasadne. Z uwagi na wskazane wyżej argumenty, badanie weryfikowanej decyzji wywłaszczeniowej w postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, nie mogło odbywać się na podstawie art. 76 § 1 i 3 kpa – jako dokumentu urzędowego (s. 3 skargi kasacyjnej) – pod kątem prawidłowości jej nabycia w trybie art. 5 ust. 3 uztwn. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że prawidłowość decyzji z [...] sierpnia 1978 r. może być dokonana jedynie w trybie nadzwyczajnym – w odrębnym postępowaniu (zasada trwałości decyzji; art. 16 § 1 zd. 2 kpa). Z możliwości tej skarżący skorzystał. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2011 r.) Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1978 r. i decyzji z [...] października 1978 r., utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie. Pismem z 13 kwietnia 2011 r. skarżący, reprezentowany przez r. pr. M. ., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] marca 2011 r.

Argumenty podniesione w zakresie możliwości weryfikacji aktu wywłaszczeniowego zawartego na podstawie art. 6 ust. 1 uztwn, w kontrolowanej sprawie nie są relewantne. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich przy badaniu zarzutu 2 skargi kasacyjnej.

Trafnie Sąd I instancji aprobował ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, co do dowłaszczenia działki nr [...] na wniosek współwłaścicielek. Z protokołów rozpraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych z dnia: 9 września 1977 r., 16 maja 1978 r. i 23 sierpnia 1978 r. jednoznacznie wynika, że przewodniczący rozprawom z ramienia Urzędu Miejskiego [...] dopuszczali do udziału w rozprawach W. J. "działającą w imieniu sióstr A. i R. J.". W. J. aktywnie uczestniczyła w rozprawach, składała wnioski "o ustalenie odszkodowania za powyższe składniki oraz grunt"; "o dopisanie do protokołu, że siostry posiadają 9 ha rolnej ziemi. Przedmiotem wywłaszczenia jest grunt na którym znajduje się siedlisko gospodarcze bo jedynie tylko budynek gospodarczy znajduje się poza terenem wywłaszczonym. Prosi o udzielenie zezwolenia na wybudowanie zabudowań gospodarczych na pozostałym terenie" (protokół rozprawy z 9 września 1977 r.; k. 252 akt administracyjnych); "W. J., która w imieniu sióstr oświadcza co następuje: po zapoznaniu się z opinią szacunkową odnośnie wysokości odszkodowania kwestionuje wysokość odszkodowania za budynek mieszkalny, którego cena jest zaniżona"; wniosła także o przyznanie jej osobiście odszkodowania za utracone przez nią plony na zajętej w maju 1978 r. części terenu przy ul. [...] (protokół rozprawy z 23 sierpnia 1978 r.; k. 292 akt administracyjnych). W rozprawie dnia 16 maja 1978 r. nie uczestniczyły A. J. i R. J., mimo że 3 maja 1978 r. zostały o rozprawie powiadomione w siedzibie Urzędu, gdy zgłosiły się "o wyjaśnienie odnośnie wywłaszczenia". Z zapisu w protokole z 16 maja 1978 r. wynika, że "Po rozprawie stawiła się Ob. W. J. siostra zapisanej w KW A. i R. J., która w ich imieniu wnosi o pozostawienie domu do czasu wybudowania osiedla mieszkaniowego w osiedlu i o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. na teren ca 7 ha". Oświadczenie woli W. J., złożone w imieniu współwłaścicielek, zostało prawidłowo utrwalone w protokole i wywołało skutki prawne. Pod protokołem znajdują się dwa podpisy (k. 270 akt administracyjnych).

Trafnie Sąd I instancji aprobował dokonaną przez organy obu instancji ocenę zebranych dowodów. Organ wywłaszczeniowy traktował W. J. jako pełnomocnika A. J. i R. J. O tym, że W. J. została należycie ustanowiona w postępowaniu wywłaszczeniowym pełnomocnikiem współwłaścicielek wskazuje, to że obecny na rozprawie dnia 23 sierpnia 1978 r. F. J. "brat A. i R. J." nie był przez przewodniczącego rozprawie traktowany jako występujący "w imieniu sióstr A. i R. J."; był pasywny w toku rozprawy; nie składał żadnych wniosków ani oświadczeń (k. 292 akt administracyjnych). Organ wywłaszczeniowy traktował stanowisko prezentowane w postępowaniu wywłaszczeniowym przez W. J. jako stanowisko współwłaścicielek nieruchomości – w piśmie z 7 sierpnia 1978 r. Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego [...] do Biura Planowania Przestrzennego wskazał, że "Wobec likwidacji siedliska gospodarczego właścicielki oraz Dyrekcja Rozbudowy [...] wystąpiły o wywłaszczenie parcel znajdujących się w tym rejonie: parcele nr [...] i [...] o łącznej pow. 70115 m2". Wskazując 5 parcel, pozostających z przedmiotowego gospodarstwa rolnego, wniósł o "podanie przeznaczenia tych parcel w planach zagospodarowania przestrzennego oraz czy możliwa jest budowa siedliska gospodarczego względnie domu jednorodzinnego na parcelach nie podlegających pod ul. [...]" (k. 287 akt administracyjnych). W piśmie z 26 czerwca 1978 r. Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego [...] do Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu wskazał "Na wniosek Dyrekcji Rozbudowy [...] zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] odnośnie nieruchomości położonej w [...] z km. [...] parcela [...] i [...] o pow. łącznej 9195 m2 na której znajduje się siedlisko gospodarcze właścicielek A. i R. J. Wobec czego właścicielki oraz Dyrekcja Rozbudowy [...] wystąpiły o wywłaszczenie pozostałych parcel znajdujących się w tym rejonie: parcele nr [...] i [...] o łącznej pow. 70115 m2" (k. 271 akt administracyjnych). Z obu tych pism wynika, że organ wywłaszczeniowy traktował wnioski zgłaszane przez W. J. jako wnioski współwłaścicielek; podjął także działania, które miały służyć realizacji wniosków współwłaścicielek w zakresie dowłaszczenia parcel [...] i [...] , jak i ochrony interesów współwłaścicielek dla umożliwienia im budowy nowego siedliska na pozostałych gruntach współwłaścicielek. Nietrafnie autor skargi podnosi, że wywłaszczenie całej nieruchomości obejmującej 4 działki o łącznej pow. 79.310 m2 nastąpiło wyłącznie z inicjatywy wnioskodawcy (DRMG), a wpółwłaścicielki nieruchomości i ich siostra takiego wniosku w toku całego postępowania nie złożyły.

Od wydania decyzji z [...] sierpnia 1978 r. minęło ponad 39 lat i mimo poszukiwań, nie odnaleziono pełnomocnictwa udzielonego przez A. J. i R. J. ich siostrze - W. J., mimo właściwej kwerendy. Organy trafnie dokonały ustaleń jedynie na podstawie skutków, jakie owo pełnomocnictwo i działania podjęte przez W. J. wywołały w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z decyzji z [...] października 1978 r. nr [...] Wojewody [...], utrzymującego w mocy decyzję z [...] sierpnia 1978 r. nie wynika, by współwłaścicielki podniosły w odwołaniu, że nie były prawidłowo reprezentowane w toku postępowania przed organem I instancji (k. 298 akt administracyjnych). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że działka [...] , podobnie jak 3 pozostałe działki, zostały wywłaszczone na wniosek DRMG z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ul. [...] i [...]. Z niewadliwie ocenionych dowodów z dokumentów: wniosków Dyrekcji Rozbudowy [...] o wywłaszczenie nieruchomości z: 28 czerwca 1977 r., 28 marca 1978 r. i 16 czerwca 1978 r.; protokołów rozpraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych z: 9 września 1977 r., 16 maja 1978 r. i 23 sierpnia 1978 r.; pism Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami z: 26 czerwca 1978 r. i 7 sierpnia 1978 r., i chronologii zdarzeń wynika, że Dyrekcja Rozbudowy [...] ubiegała się początkowo o wywłaszczenie części nieruchomości – działki nr [...] o pow. 8.905 m2 (wniosek z 28 czerwca 1977 r.); następnie części nieruchomości – działki nr [...] i [...] o pow. 374 m2 (wniosek z marca 1978 r.). Dopiero po rozprawie dnia 16 maja 1978 r. i zgłoszenie przez pełnomocnika współwłaścicielek o wywłaszczenie całej nieruchomości "ca. 7 ha", z uwagi na likwidację siedliska, organ wywłaszczeniowy podjął działania dla zbadania, czy siedlisko może być przeniesione na pozostałe grunty stanowiące własność współwłaścicielek, a DRMG objęła wnioskiem z 16 czerwca 1978 r. także działkę nr [...] (k. 252, 270, 280, 287, 296-295, 298 akt administracyjnych). Za tym, że działka nr [...] nie została wywłaszczona na podstawie art. 3 ust. 1 uztwn przemawia także i to, że w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 1978 r. jednoznacznie wskazano, że dokonano wywłaszczenia w trybie art. 3 ust. 1 uztwn wyłącznie parcele "[...] , [...] i [...] niezbędnych pod rozbudowę ul. [...] ", odmiennie wskazując, że "Ponadto w związku z likwidacją siedliska przy ul. [...] na żądanie właścicielek i wniosek dyrekcji Rozbudowy [...] orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...] , która zgodnie z materiałami do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej [...] przeznaczona jest pod budownictwo wielorodzinne i usługi" – zatem na podstawie art. 5 ust. 3 uztwn, nadpisanego w podstawie prawnej owej decyzji. W decyzji z [...] sierpnia 1978 r. dokonano szeregu poprawek: nadpisano "5 ust. 3" w podstawie prawnej decyzji; uzupełniono słowo "tysiące" w słownym zapisie kwoty "2.484.341" w punkcie 2 tenoru decyzji; poprawiono słowa "których", "likwidacją" w uzasadnieniu decyzji. Ten sposób nanoszenia poprawek był powszechnie przyjęty w praktyce organów administracji publicznej w latach siedemdziesiątych XX w., gdy decyzje sporządzano przy pomocy maszyny do pisania. Do odmiennych wniosków nie prowadzi w szczególności treść zawiadomienia z 4 sierpnia 1978 r. (k. 283 akt administracyjnych) – obrazuje ono bowiem jedynie to, że organ wywłaszczeniowy w toku toczącego się postępowania wywłaszczeniowego zawiadamiał o mającej się odbyć rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w której strony mogły się odnieść do wnioskowanego przez współwłaścicielki dowłaszczenia działek [...] i [...] , w dotychczasowym postępowaniu. Przebieg rozprawy dnia 23 sierpnia 1978 r. wskazuje, że pełnomocnik współwłaścicielek woli dowłaszczenia nie zmienił, a jedynie w imieniu współwłaścicielek zakwestionował wysokość odszkodowania za budynek mieszkalny i zgłosił własne żądanie odszkodowania za utracone przez pełnomocnika plony na części terenu przy ul. [...], zajętego w maju 1978 r. pod budowę ciepłociągu (k. 280, 283, 292 akt administracyjnych). Zgodnie z niewadliwymi ustaleniami Wojewody, działka nr [...] nie znajdowała się – w przeciwieństwie do działki [...] – w liniach rozgraniczających projektowanie poszerzenia ul. [...] (opinia urbanistyczna nr [...] ), zatem celem jej wywłaszczenia nie była rozbudowa ciągu komunikacyjnego ul. [...] i [...], a jedynie realizacja żądania współwłaścicielek, bowiem w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla współwłaścicielek część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez nie na cele dotychczasowe (siedlisko gospodarstwa rolnego; art. 5 ust. 3 uztwn).

Z tych przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 i [art.] 137 ust. 1 i 2 ugn. W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 629-630, nb 4 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo). Powiązanie w zarzucie z art. 133 § 1 ppsa tych samych norm dopełnienia (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), co w zarzutach 1a, d, e petitum skargi kasacyjnej (gdzie powiązano je z normą odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń organów obu instancji ("...gdy zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż wywłaszczenie dz. 97/6, tak samo, jak 3 pozostałych działek, nastąpiło na wyłączny wniosek DRMG..."), trafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem. W uzasadnieniu zarzutów 1.a, b, c (s. 3-4 skargi kasacyjnej) w istocie brak argumentów na poparcie zarzutu 1.c. Komponent materialnoprawny tego zarzutu ("w zw. z art. 136 ust. 3 i [art.] 137 ust. 1 i 2 ugn"), będzie przedmiotem analizy zarzutu materialnoprawnego, bowiem nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 736, nb 6).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3 i [art.] 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U . z 2014 r., poz. 518 ze zm.) przez ich niezastosowanie. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, podniesionych przy analizie zarzutów 1.a-d skargi kasacyjnej.

Normatywnym odpowiednikiem art. 113 ust. 3 zd. 2 ugn, był art. 5 ust. 3 uztwn. W doktrynie trafnie wskazano, że art. 5 ust. 2 i 3 uztwn mają odpowiednie zastosowanie w razie nabycia nieruchomości w formie umowy sprzedaży lub zamiany w trybie określonym w art. 6 uztwn. Ponieważ części nieruchomości nabywane przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 3 uztwn nie były przewidziane do nabycia jako niezbędne do realizacji zamierzonej inwestycji, nie są one objęte decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Nie stanowi to przeszkody do ich nabycia w drodze umowy bądź w drodze wywłaszczenia (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. W. Pr. 1975, s. 48, uw. 8).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w świetle przepisów ustawy z 1958 r. wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została wyrażona w art. 6 ust. 1 uztwn, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 uztwn mogła być zawarta umowa tylko odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu, a więc jeśli grunt był ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędny na cele wymienione w art. 3 uztwn, w tym w szczególności na cele: użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Art. 137 ust. 1 ugn wskazuje nieruchomość "zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako podlegającą zwrotowi. Natomiast art. 137 ust. 2 ugn stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Wówczas powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (wyrok NSA z 16.12.1987 r. IV SA 642/87, ONSA 1988/1/19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 27.1.1988 r., III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149, wpisana do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z powyższego wynika, że zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 uztwn nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29.10.1998 r., IV SA 2111/96, Lex 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 ugn do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. art. 5 ust. 3 uztwn na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyrok NSA z: 1.4. 1996 r. IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26.7.2001 r. II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29.5.2003 r. II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 13.1.2011 r. I OSK 430/10, Lex 952036; 17.3.2011 r. I OSK 681/10; 30.3.2011 r. I OSK 388/10; 9.6.2014 r. I OSK 2420/13; 9.1.2014 r., I OSK 1361/12, Lex 1505066; 25.3.2015 r. I OSK 1752/13; 18.1.2017 r. I OSK 488/16; 7.4.2017 r. I OSK 1739/15, cbosa; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 952-953, nb 137).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.