Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2013/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. SKA z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] Sp. z o. o. SKA (dalej także "skarżąca") na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków (dalej także "Konserwatora") nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na częściowej rozbiórce i odbudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym przy [...] w [...], na działce nr ewid. [...] obręb [...], utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] maja 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Konserwator odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na częściowej rozbiórce i odbudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym przy [...] w [...], na działce nr ewid. [...] obręb [...] (dalej także "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"). Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Konserwator wskazał, że: (-) realizacja planowanej inwestycji spowoduje dogęszczenie zabudowy już istniejącej na działce poprzez wprowadzenie dodatkowej wielokondygnacyjnej kubatury wewnątrz kwartału, (-) parametry nowej zabudowy, ustalone w przedłożonym projekcie decyzji różnią się od tych, które były przedmiotem oceny na potrzeby wydania zaleceń konserwatorskich.

2. Spółka wniosła do Ministra zażalenie na postanowienie Konserwatora z dnia [...] lipca 2016 r., podnosząc, iż: (-) wbrew ocenie Konserwatora parametry planowanej inwestycji są zgodne z zaleceniami konserwatorskimi, (-) odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu narusza równość podmiotów wobec prawa w sytuacji, gdy inwestycje podobne realizowane są w sąsiedztwie.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Minister rozpoznał zażalenie spółki na postanowienie Konserwatora z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając wydane orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Teren inwestycji nie jest objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji w myśl art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust.1 w/w ustawy projekt decyzji polega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wojewódzki konserwator zabytków zajmuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

2. Przesłanką do przeprowadzenia uzgodnień w niniejszej sprawie jest fakt, iż układ urbanistyczny i zespół budowlany osiedla [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...] nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r.

3. Z przedłożonego projektu decyzji wynika, że przedmiotem planowanej inwestycji jest częściowa rozbiórka i odbudowa oraz rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym.

W ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w ww. projekcie decyzji wskazano:

(-) obowiązującą linię zabudowy od strony [...], wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (bez zmian w stosunku do istniejącej linii zabudowy) zgodnie z załącznikiem nr 3;

(-) dopuszczalność przebiegu linii nowej zabudowy w głębi terenu inwestycji (wycofanych poza obowiązującą linię zabudowy) w tym ich usytuowanie w granicach działki, należy określić na następnym etapie realizacji inwestycji, w oparciu o odrębne przepisy;

(-) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,81; szerokość elewacji frontowej - 24 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 29 m; dach płaski.

Ocena w/w ustaleń w świetle wymogów ochrony zabytków prowadzi do następujących wniosków:

Kompozycję przestrzenną osiedla [...], zrealizowanego w latach 1948-55, oparto na zestawieniu wyższej zabudowy obrzeżnej, kształtującej pierzeje uliczne oraz wolnostojącej, niższej, czterokondygnacyjnej zabudowy wewnątrzkwartałowej, w otoczeniu terenów zielonych. Tereny te, jako równoważne elementy wspomnianej kompozycji służyły rozluźnieniu ww. zabudowy.

Konserwator słusznie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Organ drugiej instancji podziela stanowiska Konserwatora, iż "wprowadzenie wielokondygnacyjnej kubatury wewnątrz kwartału" wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe osiedla [...]. Podkreślić w tym kontekście należy, że ocenie uzgodnieniowego organu ochrony zabytków podlega przedłożony projekt decyzji, zawierający konkretne parametry planowanej inwestycji. Ocenie organu wyspecjalizowanego w ochronie zabytków nie podlega zatem treść wniosku inwestora, ale jedynie ustalenia wskazane przez organ główny. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedłożonym projekcie decyzji, wysokość nowej planowanej zabudowy określona na 29 m, odnosi się nie tylko do budynku frontowego od strony [...], ale również do dobudowanej części w głębi kwartału. Zatem w sąsiedztwie wewnątrzkwartałowej, czterokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej, mógłby zostać posadowiony 29 m budynek, a nie jak wskazano we wniosku inwestora skierowanym do organu głównego - 5 kondygnacyjny. Brak precyzyjnego określenia wysokości planowanej zabudowy w części zlokalizowanej wewnątrz kwartału sprawia, że należy do niej odnieść parametry wysokościowe określone dla planowanej inwestycji w przedłożonym projekcie decyzji.

Zdaniem organu zażaleniowego, budowa 29 m budynku wewnątrz kwartału o zabudowie czterokondygnacyjnej jest niedopuszczalna ponieważ wpłynie negatywnie na chroniony historyczny układ podziałów funkcjonalnych osiedla na budynki mieszkalne i strefę zieleni zlokalizowana pomiędzy budynkiem frontowym a niższą zabudową wewnątrz kwartału. Bez wątpienia zaburzone zostanie historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna tej części osiedla. Jednak przede wszystkim, budowa tak wysokiego budynku w miejscu określonym w przedłożonym projekcie decyzji doprowadzi do silnego zaburzenia zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę tej części układu urbanistycznego, proporcji pomiędzy wysoką zabudową od strony [...] a zabudową wewnątrz kwartału.

4. W zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] maja 2016 r. Konserwator podkreślił, że część nowej zabudowy planowana wewnątrz kwartału nie powinna przekroczyć wysokości okolicznej, czterokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej.

5. Wspomniany w zażaleniu budynek wielorodzinny przy ul. [...] został wzniesiony przed datą ujęcia układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...] w gminnej ewidencji zabytków [...].

IV. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2017 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

i. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 i 5 KPA i art. 4 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę uzgodnienia Projektu Decyzji, pomimo, że nie stanowił on zagrożenia dla ochrony zabytków;

ii. art. 27 Ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie postanowienia niezgodnego z wiążącymi zaleceniami konserwatorskimi wydanymi w niniejszej sprawie;

iii. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a Ustawy o ochronie zabytków poprzez jego zastosowanie, pomimo iż osiedle [...] nie stanowi zabytku archeologicznego w postaci pozostałości terenowych pradziejowego i historycznego osadnictwa;

iv. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie Skarżącego oraz innych podmiotów, które uzyskały prawo do postawienia wyższych i bardziej rozległych budynków na sąsiednich działkach;

v. naruszenia art. 4 Ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ingerencję przez [...] Konserwatora Zabytków we wskaźnik zabudowy, co stanowiło przekroczenie kompetencji.

b. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

i. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

ii. art. 15 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się do większości sformułowanych w zażaleniu zarzutów Skarżącego odnoszących się w szczególności do sprzeczności pomiędzy treścią postanowienia I instancji, a wydanymi w sprawie zaleceniami konserwatorskimi oraz przekroczenia uprawnień przez organ I instancji;

iii. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się do większości sformułowanych w zażaleniu zarzutów skarżącego odnoszących się w szczególności do sprzeczności pomiędzy treścią postanowienia I instancji, a wydanymi w sprawie zaleceniami konserwatorskimi oraz przekroczenia uprawnień przez organ I instancji;

iv. art. 7, 77 § 1 oraz 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia, które nie uwzględniało zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

v. art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania skarżącej do władzy publicznej, co znalazło swój przejaw w wydaniu postanowienia niezgodnego z zaleceniami konserwatorskimi.

Uzasadniając zarzuty skargi, spółka wskazała w szczególności, co następuje:

1. Wydane w sprawie orzeczenia stoją w sprzeczności z zaleceniami konserwatorskimi, wydanymi przez Konserwatora na wniosek skarżącej spółki w trybie wskazanym w art.27 ustawy o ochronienie zabytków, na kolejne wnioski skarżącej spółki (zalecenia sformułowane w pismach z dnia [...] lutego, [...] maja i [...] czerwca 2016 r.). W zaleceniach tych Konserwator ostatecznie zaakceptował nowiem plany inwestycyjne skarżącej spółki, w szczególności nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń co do planowanego wskaźnika powierzchni zabudowy. Stosownie do powyższego:

W pierwszym piśmie, dotyczącym w/w wytycznych, z dnia [...] lutego 2016 r. Konserwator wskazał, co następuje: "[...] Konserwator Zabytków po zapoznaniu się z przedmiotową [sprawą] uważa, że planowana rozbiórka i budowa nowego budynku w zbliżonych gabarytach od strony frontowej jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Odnośnie do części wgłębi posesji [...] Konserwator Zabytków uważa, że jej gabaryty nie są dopuszczalne z punktu widzenia walorów zabytkowych Osiedla [...]. (...) Biorąc powyższe pod uwagę, [...] Konserwator zabytków uważa, że realizacja zabudowy w głębi przedmiotowej działki możliwa byłaby z punktu widzenia konserwatorskiego jedynie pod warunkiem zachowania wysokości tej zabudowy w gabarytach czterokondygnacyjnych budynków istniejących w tej okolicy, przy czym dopuszczalne byłoby jej ewentualne zwiększenie o wysokość zabudowanego poziomu urządzeń technicznych. (...) Ponadto [...] Konserwator Zabytków uważa, że cofnięta powinna być również północna linia zabudowy projektowanego budynku, tak, aby zachowana została szerokość otwarcia widoku do wnętrza działki i jej terenu zielonego, wyznaczona obecnie między istniejącym budynkiem i sąsiednim nr [...] ".

W dniu [...] maja 2016 r. Konserwator wydał kolejne zalecenia konserwatorskie, stwierdzając w nich, co następuje: "[...] Konserwator Zabytków po zapoznaniu się z przedmiotową sprawą uważa, że wersja V11 uwzględnia uwagi zawarte w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] lutego 2016 r. i lepiej wpisuje się w istniejący charakter przestrzenny kwartału.". Konserwator podkreślił jednocześnie, że wysokość budynku w głębi nieruchomości powinna być nie większa niż cztery kondygnacje, z możliwością ich ewentualnego zwiększenia o wysokość zabudowanego poziomu urządzeń technicznych na poziomie dachu.

W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca wniosła do Konserwatora o korektę wydanych zaleceń w zakresie wysokości planowanego obiektu. W dniu [...] czerwca 2016 r. Konserwator wydał trzecie zalecenia konserwatorskie. Stwierdzono w nich, że "Jak wynika z wniosku i załączonego rysunku koncepcyjnego, w ramach wymiany zabudowy frontowej w/w działki zakłada się rozbudowę projektowanego budynku frontowego, o 5-cio kondygnacyjną część w głębi posesji, z najwyższą kondygnacją wycofaną o ok. 1 m. [...] Konserwator Zabytków po zapoznaniu sie z przedmiotowa [sprawa] uważa, że planowanie zamierzenie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim.". Konsekwentnie Konserwator zajął pozytywne stanowisko również co do 5-kondygnacyjnej części budynku od strony wnętrza kwartału, a tym samym pozytywnie odniósł się do całości planowanej inwestycji.

W żadnym ze w/w pism, formułujących zalecenia konserwatorskie organ nie odniósł się do współczynnika gęstości zabudowy na nieruchomości, ani nie wskazał, że z uwagi na konieczność ochrony zabytków, współczynnik gęstości zabudowy powinien być niższy niż średni wskaźnik gęstości zabudowy na analizowanym obszarze.

2. Złożony przez skarżącą spółkę wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2016 r., uzupełniony w dniu [...] lipca 2016 r., pozostawał w pełnej zgodności z wydanymi przez Konserwatora wytycznymi. Stosownie do powyższego:

W/w wniosek został zatem w całości oparty na materiałach koncepcyjnych, które we wnioskach o wydanie zaleceń oznaczono jako V11 i które zostały w zaleceniach zaakceptowane. Tym samym, żądania i założenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy odpowiadały w całości założeniom i wymogom wskazanym w tych zaleceniach. W części stanowiącej opis inwestycji parametry projektowanego budynku są całkowicie zgodne z parametrami wskazanymi we wniosku. W szczególności, wysokość budynku ma 9 kondygnacji / 29,9m w części frontowej oraz 5 kondygnacji / 17 m. wgłębi działki. W projekcie decyzji określono również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, który miał wynosić 0,81, co stanowi średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru. W pkt. 3 Projektu Decyzji stwierdzono ponadto, że: "Inwestycję należy realizować zgodnie z zaleceniami [...] Konserwatora Zabytków - pisma [...] z dnia [...].02.2016 r., [...] z dnia [...].05.2016 r. oraz [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.". Załącznik nr 2 do projektu decyzji stanowiła m.in. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ("Analiza"), gdzie w punkcie 5.1. stwierdzono, że: "Inwestycję należy realizować zgodnie z zaleceniami [...] Konserwatora Zabytków".

3. Orzekające w sprawie organy obu instancji wskazały na różne przyczyny braku możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu. Minister nie zweryfikował przyczyny wskazanej przez Konserwatora. Stosownie do powyższego:

Uzasadniając odmowę uzgodnienia projektu decyzji, Konserwator wskazał w szczególności, co następuje: "Planowana inwestycja spowoduje dogęszczenie istniejącej na przedmiotowej działce zabudowy i wprowadzi dodatkową wielokondygnacyjną kubaturę wewnątrz kwartału. Należy zauważyć, że [...] Konserwator Zabytków zajął pozytywne stanowisko w kwestii wprowadzenia w/w/ zabudowy, wyrażone w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r., jednakże odnosiło się ono do realizacji obiektu na mniejszej powierzchni i o mniejszych gabarytach, w skali, jak w załączonym wniosku inwestora.". W ramach podsumowania i najważniejszej konkluzji Konserwator wskazał, iż: "Tymczasem ustalenie w przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,81 spowoduje, że przy powierzchni działki wynoszącej 1228 m2 możliwe będzie zabudowanie ok. 983 m2 tego terenu, a więc większej powierzchni, niż dopuszczonej przez [...] Konserwatora Zabytków we wspomnianych zaleceniach konserwatorskich. W opinii [...] Konserwatora Zabytków działanie takie doprowadziłoby do nadmiernego dogęszczenia wspomnianej nieruchomości, a tym samym stanowiłoby uszczerbek dla walorów zabytkowych tej części Osiedla [...]."

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej spółki na postanowienie Konserwatora Minister utrzymał kwestionowane orzeczenie w mocy, powołując się jednakże na całkowicie nowy argument, nie podniesiony wcześniej przez Konserwatora, tj. na różnice zachodzące pomiędzy projektem decyzji a wnioskiem spółki o ustalenie warunków zabudowy ("Zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedłożonym projekcie decyzji, wysokość nowej planowanej zabudowy określona na 29 m, odnosi się nie tylko do budynku frontowego od strony [...], ale również do dobudowanej części w głębi kwartału. Zatem w sąsiedztwie wewnątrz kwartałowej, czterokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej, mógłby zostać posadowiony 29 m budynek, a nie jak wskazano we wniosku inwestora skierowanym do organu głównego - 5 kondygnacyjny.").

Minister nie odniósł się natomiast w ogóle do kwestii prawidłowości ustalonego w projekcie wskaźnika zabudowy, podobnie jak i nie rozpatrzył precyzyjnie sformułowanych zarzutów zażalenia.

W tej sytuacji nie wiadomo, jakie jest stanowisko Ministra odnośnie współczynnika zabudowy. W szczególności, czy jego zdaniem parametr ten jest zgodny z zaleceniami konserwatorskimi, czy też nie. Co więcej, z uwagi na fakt, iż kwestia rzekomej niezgodności wysokości planowanego budynku wewnątrz kwartału pojawiła się dopiero w zaskarżonym postanowieniu (tj. dopiero na etapie II instancji) skarżąca została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości odniesienia się do tejże argumentacji, co również ze swojej istoty naruszyło zasadę dwuinstancyjności.

Nie sposób zatem stwierdzić, czy w opinii tego organu wskazany w projekcie decyzji współczynnik zabudowy stanowi przeszkodę dla jej uzgodnienia, czy też nie.

4. Przy orzekaniu w sprawie organy obu instancji miały obowiązek uwzględnienia uzyskanych przez skarżącą spółkę wytycznych konserwatorskich, w pełni akceptujących plany inwestycyjne skarżącego. Stosownie do powyższego:

Instytucja zaleceń konserwatorskich uregulowana została w art. 27 Ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające m.in. sposób korzystania z zabytku i zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Choć brak jest przepisu wprost stwierdzającego związanie organów ochrony zabytków wydanymi zaleceniami, w doktrynie i orzecznictwie nie ma żadnych wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie mają moc wiążącą. Wynika ona z zasady państwa prawa, czynnego udziału stron w postępowaniu konserwatorskim, jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Powszechnie przyjmuje się, że: "Zalecenia konserwatorskie, o których mowa w komentowanym przepisie, stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia. "

Zważywszy na powyższe oraz ze względu na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 KPA, niedopuszczalne jest, aby organy ochrony zabytków, przy wydawaniu orzeczeń uzgodnieniowych, działały w sprzeczności z wydanymi wcześniej zaleceniami konserwatorskimi. Zalecenia te stanowią bowiem: "element umowy pomiędzy urzędem a inwestorem, w której konserwator gwarantuje zatwierdzenie przedłożonego mu projektu koncepcyjnego bądź wykonawczego, pod warunkiem spełnienia przezeń wszystkich zaleceń.

"Powyższe oznacza, że skoro dysponent zabytku przygotował, w zaufaniu do działań KZ i ponosząc dodatkowe koszty projekt inwestycji zgodnie z wydanymi przez wspomniany organ zaleceniami konserwatorskimi w oparciu o zatwierdzoną tymi zaleceniami wizualizację oraz przy zastosowaniu się do wszelkich zawartych w nich wymogów, a następnie przedłożył taki projekt KZ celem uzyskania właściwego, wymaganego przepisami prawa, pozwolenia na jego realizację, to KZ, zważywszy na wiążący charakter wspomnianych zaleceń jako formy przyrzeczenia publicznego, zobowiązany jest mu takiego pozwolenia udzielić.1,3 (podkreślenie własne).

Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, idea zaleceń konserwatorskich polega na: "uchronieniu dysponenta zabytku przed ponoszeniem nakładów na projekt zamierzenia inwestycyjnego nie mającego szans na faktyczną realizację (innymi słowy, sporządzenie takiego projektu zgodnie z tymi zaleceniami miało w intencji ustawodawcy stanowić gwarancję następczej możliwości jego realizacji).

Tym samym orzekające w sprawie organy winny były uwzględnić zalecenia Konserwatora, wydane zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków, zakończone konkluzją, iż: "[...] Konserwator Zabytków po zapoznaniu sie z przedmiotową isprawa1 uważa, że planowanie zamierzenie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim.".

5. Wydane na rzecz skarżącej zalecenia konserwatorskie zaakceptowały planowany współczynnik zabudowy na poziomie 0,81. Stosownie do powyższego:

Zalecenia Konserwatorskie nie nakazywały aby współczynnik zabudowy był mniejszy niż średni współczynnik zabudowy na analizowanym obszarze.

Projekt decyzji określa współczynnik zabudowy na poziomie 0,81 Współczynnik ten został ustalony w załączonej do projektu decyzji analizie, w sposób wskazany w § 5.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym przepisem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskazany sposób obliczania wskaźnika zabudowy stanowi regułę, od której odstąpić można tylko w przypadku, gdy znajduje to uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3.1 Rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, brak było podstaw do odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. W szczególności, postulatu tego nie zgłaszał Konserwator w wydanych zaleceniach, w pełni akceptując przedstawioną mu koncepcję inwestycji, na podstawie której sporządzono następnie projekt decyzji. Podkreślić należy, że jeżeli w niniejszej sprawie rzeczywiście istotną kwestią był współczynnik zabudowy, Konserwator miał obowiązek odnieść się do niej w Zaleceniach Konserwatorskich. Tym bardziej, że w projekcie decyzji przyjęto średni współczynnik zabudowy na danym obszarze, co zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami stanowi regułę, od której odstąpienie wymaga szczególnego uzasadnienia.

W toku długotrwałych uzgodnień pomiędzy skarżącą a Konserwatorem, skutkujących wydaniem zaleceń konserwatorskich, organ podnosił szereg zastrzeżeń, które zostały następnie uwzględnione przez skarżącą i znalazły odzwierciedlenie w projekcie decyzji. Nigdy jednak nie kwestionował on wysokości wskaźnika zabudowy, ani nie wskazywał, że powinien on być niższy niż średni wskaźnik zabudowy na Osiedlu [...]. Mając na uwadze wiążący charakter zaleceń konserwatorskich niedopuszczalne było zatem podniesienie tej kwestii dopiero na etapie uzgadniania projektu decyzji. Działanie takie podważa bowiem sens instytucji z art. 27 Ustawy o ochronie zabytków oraz narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji wyrażoną w art. 8 k.p.a.

6. Zakwestionowanie w postanowieniu organu I instancji prawidłowości wskaźnika powierzchni zabudowy, ustalonego w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi przekroczenie przez organ konserwatorski przysługujących mu kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) oraz § 5 rozporządzenia, to organy architektoniczno-budowlane odpowiedzialne są za wyznaczenie odpowiedniego współczynnika zabudowy. Uwzględniają przy tym przede wszystkim średni poziom tego parametru dla obszaru sąsiadującego daną nieruchomością. Ingerencja organów konserwatorskich w ten wskaźnik stanowi naruszenie wyrażonej w art.6 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

7. Niezależnie od tego, ocena Konserwatora iż ustalony wskaźnik zabudowy mógłby prowadzić do naruszenia walorów zabytkowych Osiedla [...] jest niezgodna ze stanem faktycznym i zgromadzonymi w sprawie materiałami. Kompozycja przestrzenna osiedla [...] zakłada gęstą zabudowę obrzeżną oraz zachowanie większej powierzchni terenów zielonych wewnątrz kwartału. W tym kontekście wskazać trzeba, że nieruchomość sąsiaduje z wyznaczającą granicę kwartału [...]. To właśnie przy ulicy zlokalizowana jest znaczna część planowanego budynku, co w dużej mierze wpływa na wysokość współczynnika zabudowy. W efekcie, parametr ten wewnątrz kwartału jest znacznie niższy. Co więcej, analiza prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, powinna prowadzić do wniosku, że w sąsiedztwie Nieruchomości, wewnątrz kwartału, znajdują się działki o znacznie wyższym wskaźniku zabudowy niż 0,81. Mowa tu m.in. o działkach nr [...] i [...], gdzie parametr ten wynosi 1,00 oraz o działce nr [...] - ze wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,95. Istotne jest również to, że na części Nieruchomości wewnątrz kwartału, gdzie ma nastąpić rozbudowa istniejących budynków brak jest zasadniczo terenów zielonych. W miejscu tym znajduje się natomiast asfaltowy parking.

8. Postanowienia obu instancji naruszają również zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W kontekście wskazanego przepisu, podnieść należy, że w granicach układu urbanistycznego i zespołu zabudowy Osiedla [...] powstało dotychczas wiele nowych inwestycji, które cechują się zabudową przewyższającą zabudowę planowanej Inwestycji. Dla przykładu, znajdujący się w bliskim sąsiedztwie Inwestycji budynek przy ul. [...] posiada do 10 kondygnacji. Również w odniesieniu do wysokości współczynnika powierzchni zabudowy wskazać trzeba, iż w sąsiedztwie Nieruchomości, znajdują się położone wewnątrz kwartału działki o znacznie wyższym wskaźnikiem zabudowy. Mowa tu m.in. o działkach nr [...] i [...], gdzie wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 1,00 oraz o działce nr [...] - ze wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,95. Co więcej, realizacja nowych inwestycji powodowała zajęcie terenów zielonych oraz zagęszczenie zabudowy.

9. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) Ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten odnosi się do zabytków archeologicznych w postaci pozostałości terenowych pradziejowego i historycznego osadnictwa. Osiedle [...] nie stanowi takiego zabytku. Z tego powodu odmowa uzgodnienia Projektu Decyzji z uwagi na ochronę zabytków archeologicznych jest całkowicie nieuzasadniona w niniejszej sprawie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było uzgodnienie przez organy ochrony zbytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Ustawowe przesłanki do przeprowadzenia w/w uzgodnień bezspornie wystąpiły, albowiem teren planowanej inwestycji, polegającej na częściowej rozbiórce i odbudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym (tj. działka nr ewid. [...] obręb [...], położona w [...] przy ulicy [...]) znajduje się na obszarze osiedla [...], które jako układ urbanistyczny i zespół budowlany zostało ujęte w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Orzekające w sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że przedłożony projekt decyzji nie może być pozytywnie uzgodniony z punktu widzenia wymagań ochrony zabytków. W ocenie Sądu w/w stanowisko jest trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stan prawny, regulujący kwestię uzgadniania przez organy ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawia się następująco:

(i) Stosownie do art.53 ust.5 ustawy o planowaniu (...) przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie podkreśla się, że uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii, albowiem rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Uzgodnienie jest jednakże dokonywane w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w P. z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)".

(ii) Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art.4 w/w ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W kontekście niniejszej sprawy należy wskazać na ustawową definicję "historycznego układu urbanistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Odnotować należy, że w myśl słownikowej definicji słowa "gabaryt" słowo to oznacza każdy z wymiarów zewnętrznych przedmiotu (http://sjp.pwn.pl/sjp/gabaryt;2558791.html). Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ.

Zaznaczyć należy, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

W sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji już z tej przyczyny, iż istotnie, tak jak to zauważył Minister, postanowienia projektu mogą zasadnie sugerować, że przewidziana w nim wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 29 metrów (z tolerancją +/- 1 m) – pkt 1.2 tiret 6 (str.2 projektu) odnosi się do wszystkich części składowych planowanej inwestycji (a zatem nie tylko do części frontowej, zlokalizowanej od strony ul. [...], ale również, wbrew wnioskowi oraz intencji skarżącej spółki, od strony tylnej, tj. od strony wewnętrznego kwartału zabudowy). Rygorystyczne stanowisko Ministra w tym zakresie jest w pełni zasadne, albowiem: a) przedmiotem uzgodnienia jest ściśle projekt decyzji, nie zaś wniosek inwestorski, czy też wcześniej uzyskane przez inwestora zalecenia konserwatorskie, b) to treść pozytywnie uzgodnionego projektu decyzji (a ściślej mówiąc, wydana później na jego bazie ostateczna decyzja administracyjna) wyznacza konkretny zestaw uprawnień inwestora, nie zaś wspomniane wyżej wniosek wszczynający postępowanie główne, czy też zalecenia, c) niedopuszczalnym jest pozytywne uzgodnienie projektu, którego treść wywołuje istotne, uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistej wartości zasadniczego parametru planowanej zabudowy, d) nie można uznać, aby w szczególności zestawienie przywołanego wyżej postanowienia projektu co do wysokości inwestycji z zwartym w uzasadnieniu projektu "Opisem inwestycji wg wniosku" (odzwierciedlającym rzeczywiste plany inwestycyjne skarżącej spółki co do tylnej części budynku, tj. wysokość 17 metrów/5 kondygnacji) w oczywisty sposób usuwało możliwość odczytywania treści decyzji, jako zezwalającej na wybudowanie wszystkich części budynku na wysokość 29 metrów (w/w zestawienie może być bowiem przekonująco interpretowane m.in. jako uwzględnienie przez organ przy orzekaniu w sprawie ewentualnej zmiany stanowiska inwestora, do której miałoby dojść po wniesieniu przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy).

Bezspornie w/w kwestia ta nie została wyraźnie zaakcentowana przez Konserwatora, orzekającego jako organ I instancji, który to organ powiązał brak możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu z brakiem możliwości zaakceptowania planowanego dużego wskaźnika powierzchni zabudowy (0,81) w tylnej części inwestycji. Organ wskazał zatem, że: "Planowana inwestycja spowoduje dogęszczenie istniejącej na przedmiotowej działce zabudowy i wprowadzi dodatkową wielokondygnacyjną kubaturę wewnątrz kwartału. Należy zauważyć, że [...] Konserwator Zabytków zajął pozytywne stanowisko w kwestii wprowadzenia w/w zabudowy, wyrażone w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] maja i [...] czerwca 2016 r., jednakże odnosiło się ono do realizacji obiektu na mniejszej powierzchni i o mniejszych gabarytach, w skali, jak w załączonym wniosku inwestora. Parametry w/w obiektu pozwoliłyby na jego lepsze wpisanie w charakter zespołu przestrzennego Osiedla [...], w tym na zachowanie większej powierzchni terenu wolnego od zabudowy. Tymczasem ustalenie w przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,81 spowoduje, że przy powierzchni działki wynoszącej 1228 m2 możliwe będzie zabudowanie ok.983 m2 tego terenu, a więc większej jego powierzchni, niż dopuszczonej przez [...] Konserwatora Zabytków we wspomnianych zaleceniach konserwatorskich. W opinii [...] Konserwatora Zabytków działanie takie prowadziłoby do nadmiernego dogęszczenia wspomnianej nieruchomości, a tym samym stanowiłoby uszczerbek dla walorów zabytkowych tej części Osiedla [...]. W związku z powyższym [...] Konserwator Zabytków nie uzgodnił w/w decyzji o warunkach zabudowy, uznając iż ustalone w niej parametry nie są dopuszczalne pod względem konserwatorskim, a także sprzeczne z wydanymi w tej sprawie zaleceniami konserwatorskimi z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r.".

W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na stanowczą niemożność podzielania zapatrywania skargi, iż dokonywanie przez organ ochrony zabytków oceny takiego parametru uzgadnianej inwestycji jak wskaźnik powierzchni zabudowy wykracza poza zakres kognicji tego organu, jako iż ocena ta miałaby pozostawać w wyłącznej gestii organu głównego, wyspecjalizowanego w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew jednakże takiemu podejściu, organy konserwatorskie są wręcz zobligowane do weryfikowania m.in. i w/w parametru inwestycji planowanej na obszarze objętym ochroną konserwatorską, albowiem wpływa on istotnie na zachowanie lub naruszenie historycznego układu przestrzennego.

W ocenie Sądu organ I instancji przekonująco wywiódł, iż jakkolwiek inwestycja wskazana we wniosku skarżącej spółki odpowiada kryteriom wysokościowym, ustalonym w zaleceniach, tj. jednakże nie można potwierdzić takiej zgodności w aspekcie wskaźnika powierzchni zabudowy (aczkolwiek wskaźnik ten nie został w zaleceniach wymieniony wprost). Organ I instancji podkreślił bowiem, iż przedmiotowe zalecenia akceptowały plany inwestorskie przy oczywistym założeniu mniejszej ingerencji inwestycji w powierzchnię działki (w jej tylnej części).

Bezspornie zgodzić należy się ze skarżącą spółką, iż organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zażalenia, kwestionujących w/w ustalenie Konserwatora, rezerwując takie szczegółowe rozważania dla zwrócenia uwagi na dodatkową okoliczność, obligującą organ ochrony zabytków do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu (omówiona już kwestia wysokości tylnej części inwestycji), niemniej w oczywisty sposób stanowisko Konserwatora co do nadmiernego dogęszczenia zabudowy kwartału w całości podzielił (nie podzielając przez to zarzutów zażalenia). Tym samym w/w uchybienia orzeczenia Ministra nie można uznać za uchybienie naruszające przepisy postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy.

Spółka winna rozważyć w tej sytuacji wystąpienie do organu o wydanie nowych wytycznych, przesądzających w/w kwestię w sposób jednoznaczny.

Tym samym skargę należy uznać za nieuzasadnioną.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.