Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4208/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 5 par. 2 pkt 5, art. 7, art. 77,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, 3 i pkt 5, art. 5 i 6, art. 7 ust. 2 pkt 11, art. 2a ust. 1 pkt 8,
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] w sprawie przestrzegania art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.) przez przedsiębiorcę "[...] Sp.j. z siedzibą w [...] w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

Organ II Instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej jako "k.p.a.".

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności prowadzonej przez ww. przedsiębiorcę w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej aptek. [...] Okręgowa Izba Aptekarska (dalej także: "Izba", "OIA", "skarżąca"), poinformowała organ, że podmiot ten prowadzi reklamę apteki poprzez kolportaż gazetki "[...]" z dołączoną do niej ulotką zawierającą nazwę apteki "[...]", co zdaniem Izby stanowi naruszenie art. 94a - Prawo farmaceutyczne, w postaci błędnego informowania konsumentów o poziomie cen stosowanych w aptece ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu wniosku OIA w [...] wskazała jej cele statutowe uzasadniające wszczęcie wnioskowanego postępowania. W tym zakresie powołała się na przepis art. 7 ustawy z dnia z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich i m.in. podniosła, że jego ust. 1 pkt 5 mówi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Art. 2a ust. 1 pkt 8 ww. ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownia farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu obejmuje również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe zaś kierowanie apteka jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem, jako zawodem zaufania publicznego, sprawuje organ samorządu w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP. Nie ma więc wątpliwości - zdaniem IOA w [...] – że niniejsze postępowanie jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarski, skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

[...] OIA wyjaśniła, że za wszczęciem postępowania administracyjnego przemawia również interes społeczny polegający na ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z ww. wniosku [...] OIA uzasadniając swoje stanowisko tym, że treści zamieszczone w gazetce i ulotce załączonych do wniosku nie stanowią zakazanej - w świetle art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne - reklamy apteki, ani jej działalności.

Główny Inspektor Farmaceutyczny - na skutek rozpoznania zażalenia skarżącej - w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że organ I instancji w istocie nie rozpoznał wniosku złożonego przez Izbę, gdyż w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie odniósł się do treści tego wniosku oraz przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 94a i następne ustawy - Prawo farmaceutyczne, odmówił [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej prowadzonej przez przedsiębiorcę "[...] Sp.j. z siedzibą w [...] w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż po dokonaniu analizy wniosku złożonego przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską stwierdził, iż Izba nie wykazała powiązania swoich statutowych zadań z tą konkretną sprawą. Podnoszone przez Izbę okoliczności mające uzasadnić spełnienie ww. przesłanki, zdaniem organu dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorców prowadzących apteki. Izba zaś posiada własne instrumenty prawne do dyscyplinowania aptekarzy, sprawowania pieczy i nadzoru nad zawodem (na podstawie ustawy o izbach aptekarskich), które w rzeczywisty i całkowity sposób gwarantują realizację zadań OIA we wskazanym we wniosku zakresie. Zatem to ustawa o izbach aptekarskich w pełni umożliwia sprawowanie pieczy nad zawodem aptekarza, w tym nad przestrzeganiem zakazu prowadzenia reklamy aptek przez farmaceutów. Tym samym ustawa ta w pełni - zdaniem organu - umożliwia izbie realizowanie jej statutowych celów, a mających znaczenie dla zdrowia publicznego - zdefiniowanego przez [...] OIA jako interesu społecznego. Organ I instancji uznał także, że Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa.

Powyższe postanowienie [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] uczyniła przedmiotem zażalenia do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Wskazała, że postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest oczywiście nieuzasadnione i wydane z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] ma ona uzasadniony interes, by domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej apteki ogólnodostępnej.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny, mając za podstawę art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego uzasadniającego powoływanie się na uprawnienia z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z niekwestionowanego faktu kwalifikowania skarżącej jako organizacji społecznej, nie wynika spełnienie przesłanki interesu społecznego. Jak zauważył Główny Inspektor Farmaceutyczny postępowanie, którego dotyczyło pismo skarżącej toczyłoby się w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, a nie aptekarza, tj. podmiotu niepodlegającego władztwu samorządu aptekarskiego.

Ponadto dopuszczenie skarżącej jako zrzeszenia farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie i nierzadko prowadzących własne apteki, w tym również na rynku, na którym działa podmiot, którego dotyczy postępowanie administracyjne mogłoby poważnie zagrozić interesom strony postępowania, a interes społeczny przedstawiony przez Izbę nie uzasadnia podjęcia takiej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 31 § pkt 1 k.p.a. w związku w zw. z art. 29 pkt 1, art. 7 ust 2 pkt 11, art. 7 ust 1 pkt 1, 5, 6 i 9 i art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136. poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 94a i art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie i uznanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że Izba nie wykazała, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach zgodności z prawem działalności spółki pod firmą: "[...] Spółka jawna z siedzibą w [...] prowadzącej aptekę ogólnodostępną pod nazwą "[...] " z siedzibą w [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek, a w szczególności, że użycie w nazwie apteki ogólnodostępnej słów "[...] " narusza przepis art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne jest uzasadnione zarówno celami statutowymi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jak i interesem społecznym;

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, a także pominięcie w uzasadnieniu faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł wydając zaskarżone postanowienie a także przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił cech wiarygodności;

3) naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydane zostało z rażącym naruszeniem ogólnych zasad procedury administracyjnej, które wymagają prowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem praworządności, dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz aby w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sporu w badanej sprawie stanowi odmowa wszczęcia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, postępowania administracyjnego z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek, prowadzonej przez przedsiębiorcę [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], prowadzącego aptekę ogólnodostępną "[...] " w [...].

Stanowisko organu opiera się na niestwierdzeniu wystarczających przesłanek dla realizacji takiego żądania, w szczególności [...] Okręgowa Izba Aptekarska nie wykazała konkretnego interesu społecznego.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Izba jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która – jak w rozpoznawanej sprawie – może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie z wniosku strony skarżącej, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Tym samym, realizując konstytucyjną zasadę decentralizacji, Państwo rezygnuje z wykonywania zadań publicznych przez własne organy i przyznaje kompetencje do ich realizacji także innym podmiotom, np. samorządowi zawodowemu (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 212).

Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów promocyjnych, lojalnościowych i marketingowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, ma być ustalenie, czy określone zachowanie przedsiębiorcy stanowi zakazaną reklamę działalności apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony.

Przede wszystkim zaś postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać, czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka podejmuje działania reklamowe. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...], był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ww. ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama apteki, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o wszczęcie postępowania wobec przedsiębiorcy prowadzącego aptekę uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...], publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie może być zatem trafne stanowisko, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Strona skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między stroną postępowania a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym Państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może skutecznie inicjować przed organem nadzoru farmaceutycznego postępowanie administracyjne w przedmiocie reklamy apteki. Skarżąca z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji roli ustrojowej skarżącej jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nadzoru farmaceutycznego uchybił przepisom prawa materialnego i procesowego, bowiem nieprawidłowo potraktował wniosek skarżącej, wszak Izba może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej.

Powyższy sposób interpretacji przepisu art. 31 § 1 k.p.a. potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wydanych w analogicznych okolicznościach faktycznych w dniu 19 marca 2015 r w sprawach o sygn. akt II GSK 92/14, II GSK 93/14, II GSK 94/14, II GSK 244/14, II GSK 245/14 oraz II GSK 328/14.

Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, o kosztach orzekł zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy.