Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 207/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K., M.C.-G. sprawy ze skargi E.P. na bezczynność [...] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku E.P. z dnia 26 czerwca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] S.A. w K. na rzecz skarżącego E.P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2013 r. E.P. wniósł skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. polegającą na:

1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego E.P. z dnia 26.06.2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) przy jednoczesnym

2) niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

W związku z powyższym strona skarżący wniósł o:

3) stwierdzenie bezczynności [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego E.P. z dnia 26.06.2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.);

4) zobowiązanie [...] S.A. z siedzibą w K. do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie zgodnie z wnioskiem skarżącego E.P. z dnia 26.06.2013 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego orzeczenia w niniejszej sprawie;

5) zasądzenie od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz skarżącego E.P., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

6) przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący E.P. pismem z dnia 26.06.2013 r. wystąpił do [...] S.A. z siedzibą w K. o udostępnienie dokumentacji techniczno - prawnej w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr [...] ,[...] opisanych w prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Ś. V Wydział Ksiąg Wieczystych w księdze wieczystej KW nr [...] w szczególności do przesłania kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ww. linii energetycznych oraz innych dokumentów techniczno - prawnych. [...] S.A. z siedzibą w K. pismem z dnia 06.08.2013r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności Skarżący podkreślił, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Wskazał dalej na brzmienie art 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.), który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Wskazał na szczególną rolę przedsiębiorstw energetycznych w systemie gospodarczym, wynikająca z orzecznictwa sądowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 851/10, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.07.2006 r. w sprawie sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87, wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r. wydanego w sprawie sygn. Akt II SAB/Kr 112/09). Dalej wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. W przypadku gdy organ nie wykonuje żadnej z czynności przewidzianych w ustawie należy przyjąć, iż nie rozpatrzył on w istocie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym jak również informacje odnoszące się do wspominanych władz, osób i podmiotów niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Informacja ta dotyczy sfery faktów.

Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie skarżącego w przedmiocie przesłania kserokopii przez [...] S.A. z siedzibą w K. dokumentacji techniczno - prawnej w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...] w szczególności do przesłania kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr [...] i [...] oraz innych dokumentów techniczno - prawnych stanowi informację publiczną. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno technicznej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Podkreślono, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowo administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce jedynie wówczas, gdy środki takie przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności Kodeks postępowania administracyjnego.

Do dnia wniesienia niniejszej skargi skarżący nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie [...] S.A. skarga jest zupełnie bezpodstawna i jako taka winna ulec oddaleniu. Według [...] S.A. w przedmiotowej sprawie, gdzie skarżący domagał się przedstawienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych brak obowiązku prawnego do udostępnienia przedmiotowej dokumentacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z całą pewnością należy stwierdzić, że przedsiębiorstwo energetyczne jakim jest [...] S.A. nie jest organem, czy też podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 punkty od 1 do 4. Do rozważenia pozostaje zatem jedynie, czy zastosowanie w przedmiotowej sprawie będzie miał art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Rozważając tą kwestię należy wyjaśnić, że spółka [...] S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W spółce 99,51 % akcji posiada [...] S.A. z siedzibą w K. , a 0,49 % akcji pozostali akcjonariusze. Z kolei w Spółce [...] S.A. Skarb Państwa posiada jedynie 30,06% akcji (informacja powszechnie dostępna na stronach internetowych Spółek). Spółka nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, czy też mieniem komunalnym. Posiadany majątek to majątek prywatnej osoby prawnej jaką jest [...] S.A. Wystąpienie skarżącego dotyczy zatem prywatnego majątku przedsiębiorstwa Spółki, toteż uznać należy w konsekwencji wywodu, że sprawa ta nie dotyczy "sprawy publicznej", a zatem nie rodzi obowiązku udzielania informacji w tym przedmiocie w reżimie komentowanej Ustawy.

Z przepisów Ustawy bezwzględnie wynika, że udostępnieniu podlegają tylko informacje publiczne. W przedmiotowej sprawie informacje, których udostępnienia domaga się strona skarżąca z całą stanowczością nie spełniają, żadnego z kryteriów właściwych dla informacji publicznych. Decyzje uzyskiwane na potrzeby realizacji procesów inwestycyjnych związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej nie dotyczą publicznej sfery działalności spółki [...] S.A. Ich posiadanie przez Spółkę, która nie jest ich wytwórcą, nie należy ani do wykonywania zadań publicznych, ani też gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie zostały wyjaśnione w ustawie, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w Ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można uznać, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 131/10).

Istotne zatem dla potrzeb niniejszego postępowania wydaje się być wyjaśnienie pojęcia sprawy publicznej, w tym celu zasadne wydaje się być odwołanie się do definicji pojawiających się w literaturze przedmiotu: "Jedną z pierwszych opisowych definicji zaprezentował H. Izdebski, przyjmując, że pod pojęciem "sprawy publicznej" należy rozumieć "każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez który należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Próbę pozytywnego określenia zakresu "sprawy publicznej" podjął także T.R. Aleksandrowicz. Autor oparł się przede wszystkim na intencjach ustawodawcy odnotowanych w toku prac Komisji Nadzwyczajnej powołanej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazał, że u podstaw ustawy o dostępie do informacji publicznej legła koncepcja szerokiego zakresu przedmiotowego informacji. Rozumiano ją jako "ogół wytworzonej i przetworzonej informacji władz publicznych lub innych osób w zakresie zadań i majątku publicznego" (Michał Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Oficyna, 2008, Lex dla samorządu terytorialnego).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym: "realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych u. d i. p. formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11).

Dlatego też dla powstania obowiązku udostępnienia konkretnej informacji niezbędne jest nie tylko wykazanie, iż podmiot od którego strona skarżąca żąda informacji jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (na co powołuje się strona skarżąca w uzasadnieniu skargi), ale niezbędne jest także aby żądana informacja była informacją publiczną w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., a jak wyżej wykazano informacja, której udostępnienia domaga się skarżący, nie ma takiego charakteru.

[...] S.A. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Wprawdzie działalność prowadzona przez [...] S.A., jako przedsiębiorstwo energetyczne, może być uważana za realizację celów użyteczności publicznej i możliwe jest ewentualne uznanie Spółki za tak zwane przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, jednakże okoliczność, że dany podmiot prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej, nie przesądza jeszcze o zasadności traktowania tego podmiotu, jako realizującego zadania publiczne. Aby stwierdzenie takie było uzasadnione niezbędne byłoby ustalenie, że dana działalność mieści się w zakresie zadań, których realizacja może być zaliczona do sfery szeroko rozumianych zadań państwowych (lub samorządowych), a nadto powierzona została temu podmiotowi przez władzę państwową (lub samorządową). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa energetycznego przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Przedsiębiorstwo energetyczne jest zatem przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą). Działalność ta wykonywana jest na własny rachunek i przy użyciu własnych środków technicznych i finansowych w celu jej prowadzenia, a także w warunkach konkurencji. Oczywistym jest, że niektóre rodzaje działalności wymagają interwencji, nadzoru lub kontroli Państwa, która przejawia się w reglamentacji ze strony organów administracji publicznej w formie koncesji, zezwoleń, zgłoszeń, czy też ustawowo określonych ograniczeń. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, zezwolenia lub jest w inny sposób działalnością regulowaną, nie oznacza jednak, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych.

Przedsiębiorstwo energetyczne nie jest też podmiotem realizującym zadania władzy publicznej. Dla poparcia tej tezy wskazać można chociażby na fakt, że zagadnienia związane z polityką energetyczną uregulowane są w Rozdziale III Prawa energetycznego, podczas gdy zagadnienia związane z działalnością przedsiębiorstw energetycznych co do zasady w Rozdziale II tej Ustawy, zatytułowanym: "Dostarczanie paliw i energii". Wynika z tego, że Ustawodawca odróżnia zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną Państwa. Z faktu działalności regulacyjnej Państwa na rynku energetycznym, realizowanej w szczególności za pośrednictwem Prezesa URE, nie można wywodzić wniosku o powierzaniu zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym.

Wykonywanie działalności gospodarczej w dziedzinie, ze względu na jej charakter istotnej dla ogółu społeczeństwa nie jest tożsame z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podsumowując należy zauważyć, że informacje których udostępnienia domaga się skarżący nie są informacjami publicznymi, a [...] S.A. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu przedmiotowej Ustawy.

Poza wszystkim wskazano, że decyzje, których udostępnienia domaga się skarżący wydane zostały przez organ administracji publicznej i mogą zostać uzyskane od tego organu.

Wskazać należy, że istotny w przedmiotowej sprawie jest także fakt, że strona skarżący domaga się udostępnienia dokumentacji dotyczącej posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z roszczeniami finansowymi przeciwko [...] S.A., związanymi z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej, zatem informacje te są potrzebne skarżącemu do przygotowania się do przyszłego postępowania sądowego przeciwko Spółce. Kwestia ta nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny żądań skarżącego. Roszczenia dotyczące posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej należącej do[...] S.A., w przypadku ewentualnego uznania ich zasadności przez Sąd, pokrywane są z prywatnego majątku Spółki i bez znaczenia w tym przypadku pozostaje kwestia czy wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne czynności związane z dystrybucją energii elektrycznej świadczone są w interesie publicznym. W kosztach związanych z dostarczaniem energii elektrycznej i utrzymywania niezbędnej dla tego celu infrastruktury nie partycypuje Skarb Państwa, ani inne podmioty władzy państwowej.

Już tylko na marginesie należy podnieść, że wobec grożącego sporu sadowego udostępnienie informacji, której domaga się skarżący może zagrażać interesom Spółki, co jednocześnie uzasadnia uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a zgodnie z art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Reasumując w przedmiotowej sprawie brak podstaw do zastosowania wobec przedsiębiorstwa energetycznego jakim jest [...] S.A. obowiązków wynikających z Ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie wniosek o oddalenie skargi jest w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545).

W następnej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [...] S.A. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostepnienia .

W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Z pisma [...] SA z dnia 6 sierpnia 2013r. wynika, że wskazano dwie przyczyny odmowy udostepnienia informacji: żądane informacje nie są informacjami publicznymi (co jak wyżej wywiedziono, nie jest stanowiskiem prawidłowym) oraz niezbyt precyzyjnie wyartykułowany brak żądanych dokumentów. [...] SA wskazała, że "w celu pozyskania żądanych dokumentów odsyłamy do organów administracji publicznej, które przedmiotowe dokumenty wydały i w których zasobach archiwalnych – względnie w Archiwum Państwowym- przedmiotowe dokumenty są do odszukania i ewentualnego pozyskania. Uzasadnieniem powyższego jest fakt, że w zakresie większości dokumentacji archiwalnej nasza spółka również musi się zwracać do organów samorządowych i rządowych, następców prawnych urzędów, które te dokumenty wygenerowały (ponieważ sama nimi nie dysponuje)."

Z odpowiedzi tej nie wynika jednakże, czy w tej konkretnej sprawie, spółka żądanych dokumentów w swoich zasobach nie posiada. Podkreślenia wymaga, że udostępnieniu podlega tylko ta informacja, która jest w posiadaniu podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, do którego wniosek został skierowany. [...] SA nie ma obowiązku występować do urzędów, które dokumenty te wygenerowały lub ich następców prawnych ani też prowadzić poszukiwań w archiwach państwowych celem zrealizowania wniosku. Obowiązek udostepnienia żądanych dokumentów sprowadza się do udostepnienia tych dokumentów, które znajdują się w zasobach własnych (archiwalnych i bieżących) przedsiębiorstwa przesyłowego. Równocześnie jednak z urzędu jest sądowi wiadomym, że kwerenda archiwów [...] SA daje w ostatnim czasie dobre rezultaty i przynajmniej część dokumentów jest odnajdywana. W tym miejscu należy poczynić jednak następujące zastrzeżenie. Oświadczenie że jednostka obowiązana do udzielenia informacji, informacji nie posiada jest dla sądu nieweryfikowalne, przyjmuje się zatem, że podmiot do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udzielenia informacji, którą powinien posiadać w związku ze swoimi kompetencjami. Odmowa udzielenia informacji z powodu wskazania, że adresat wniosku informacji nie posiada, jest więc zawsze oceniana w tym właśnie kontekście tj. z punktu widzenia zakresu kompetencji danego adresata wniosku lub ewentualnie co najmniej uwiarygodnionych szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak takiej informacji ( w tym przypadku - dokumentów) .

Skoro jednak wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

W ocenie tej należy uwzględnić to, że na pismo skarżącej z dnia 26 czerwca 2013r. Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 6 sierpnia 2013r. uznając, że w ten sposób sprawa zostaje zamknięta. Prawdą jest, że odpowiedź nie stanowiła należytego załatwienia wniosku o udostepnienie informacji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było jednak oczywiste, że Spółka [...] jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy, zważywszy że nie jest ona organem władzy.

W opisanej sytuacji nie można było zatem przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność [...] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w pkt. II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt III wyroku) nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy.