Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 267/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12,19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.D. i E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 378/10 w sprawie ze skargi B.B. i E.B. oraz Z.D. i E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Sz 378/10, oddalił skargę B. i E.B. oraz Z. i E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Burmistrz Miasta Sławna decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1-2 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i garaży w Sławnie przy ul. C., na terenie dz. nr [...] w obrębie 002.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie wiaty i garaży w Sławnie przy ul. C., na terenie dz. nr [...], spełnia wymagania określone w art. 61 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren jest działką budowlaną. Lokalizacja działki nr [...] i wnioskowana lokalizacja wiaty i garaży (dla 5 lub 6 miejsc postojowych) nie spełnia natomiast wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt, iż na sąsiednich działkach w obszarze analizy nie występuje funkcja obsługi komunikacji. W granicach analizy znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne oraz piekarnia. Dodatkowo wnioskowana funkcja kolidowałaby z zabudową mieszkaniową znajdującą się na analizowanym terenie oraz jest sprzeczna z przepisami odrębnymi tzn. narusza przepisy §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie nie zachowania minimalnych odległości planowanej zabudowy od granic sąsiednich działek budowlanych. Narusza też przepisy §19 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zakresie zachowania minimalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym (dz. nr [...]) oraz §19 ust. 2 w/w rozporządzenia w zakresie zachowania minimalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Burmistrz wskazał również, że dołączony do wniosku rysunek planowanej inwestycji na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500 ma skażone wymiary, gdyż analizując planowaną inwestycję przyjęto wielkości liczbowe podane na wymiarowych liniach, a nie wymiary planowanych obiektów wg rysunku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania R.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał wyłącznie na przytoczeniu ogólnych przepisów bez jednoczesnej analizy ich zastosowania. Uzasadnienie decyzji składało się z kilku ogólnie sformułowanych zdań, których nie można uznać za wypełniające przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa. Jak wyjaśniło Kolegium pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada własności. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Konsekwentnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ powinien wykazać sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z konkretnym przepisem nakładającym wprost na inwestora jakieś ograniczenie, gdyż zgodnie z treścią art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenie, iż lokalizacja działki [...] w obrębie 002 nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreślono, w toku postępowania bada się spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie w odniesieniu do zamierzenia określonego we wniosku inwestora, a nie jak to czyni organ I instancji, poddając ocenie to czy lokalizacja działki spełnia te wymogi. To bowiem strona wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, zaś organ związany jest tym żądaniem i w wydanej decyzji winien odnieść się do zadań w nim zawartych. Konsekwentnie organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja, nie może zaś podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wyznaczone wnioskiem inwestora. Odnosząc się do sformułowanego w uzasadnieniu decyzji zarzutu o skażonych wymiarach rysunku na dołączonym do wniosku załączniku graficznym Kolegium wskazało, iż w razie wątpliwości, organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 kpa, powinien był zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska i przedstawienie załącznika w sposób określony przepisem art. 52 ust. 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego szczegółowa analiza nadesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy potwierdza, iż organ pierwszej instancji w oderwaniu od złożonego wniosku, rozpoznał sprawę w sposób dowolny, wbrew zamierzeniom inwestora, mimo, iż z wniosku tego jednoznacznie wynikało, że strona oczekuje ustalenia warunków zabudowy dla parametrów dokładnie opisanych. Z akt sprawy nie wynika, by strona w trakcie postępowania dokonała modyfikacji złożonego w dniu 09 października 2009 r. wniosku.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż również sporządzona dla celów prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna, analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu sąsiedniego była ogólnikowa i nie dawała pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. Organ I instancji, dokonując analizy, nie wyprowadził z niej konkretnych wniosków. Ustalenia części tekstowej analizy nie pozwalają na powiązanie jej z częścią graficzną – w części tekstowej analizy podano, iż w sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, piekarnia i zabudowa siedliskowa, jednakże nie podano numerów tych działek. Wnikliwa ocena analizy potwierdza, iż pominięto ustalenia co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachów. Nie było więc możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Oznacza to, że organ I instancji orzekł, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Dodatkowo Burmistrz, rozstrzygając wniosek o ustalenie warunków dla konkretnie sformułowanego zamierzenia (budowy wiaty i garaży), dowolnie i bezpodstawnie uznał, iż zamiar inwestora dotyczy "obsługi komunikacji". Zawarte w analizie urbanistycznej ustalenia potwierdzają, iż w sąsiedztwie wskazanej we wniosku działki znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, zabudowa siedliskowa, piekarnia. Fronty budynków nie tworzą jednorodnej linii zabudowy, budynki nie posiadają podobnych gabarytów, ani długości elewacji. W głębi działek budynki nie tworzą jednolitego układu. W konsekwencji uznać należy, iż dopuszczalna jest na przedmiotowej działce budowa garaży, mająca uzupełnić zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Równocześnie za wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, jak i poza zakres kognicji organu prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu uznano zawarte w stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia decyzji ustalenia analizy o sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to przepis wykonawczy, który będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem dotyczy dalszego procesu inwestycyjnego i podlega właściwości i ocenie przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie B. i E.B. oraz Z. i E.D. podnosząc, iż nie zgadzają się z przyzwoleniem w niej wyrażonym, "na budowę garaży i wiat" na działce nr [...] przy ul. C. 14 oraz wnoszą o osądzenie i uznanie wielu punktów uzasadnienia skarżonej decyzji za niezgodne z prawem.

Uzasadniając powyższą skargę podniesiono, iż wniosek inwestora dotyczył ewentualnej budowy na działce mieszkalnej jednorodzinnej budowy wiat i garaży. Użycie liczby mnogiej przy każdym rodzaju obiektów może oznaczać przyzwolenie na budowę kilku garaży i kilku wiat samochodowych. W ilości tej widać zamysł przeniesienia na przedmiotową działkę produkcji piekarniczej czy jej obsługi. Jak wyjaśniono samochody piekarni W. i T.J. (rodzice inwestora R.J.) powinny być parkowane w miejscu ich zamieszkania, a nie na innej posesji po drugiej stronie ulicy. Państwo J. prowadzą uciążliwą dla otoczenia produkcję piekarniczą i nie ma powodów, aby część taboru przenosić do garażowania czy "wiatowania" na inną posesję. Produkcja takim sposobem "wpełza" na sąsiednią posesję, mającą tylko mieszkalne przeznaczenie. Faktycznie tabor piekarni parkuje na działce [...], gdyż przed budynkiem wydzielono parking z tablicą informującą, że jest przeznaczony tylko dla piekarni.

W dalszej części skargi wskazano, iż działka [...], ma charakter działki mieszkalnej, zatem nie ma podstaw do robienia analogii i odniesienia do zabudowy produkcyjnej z działki piekarni. Nietypowe jak na działkę mieszkalną ilości i gabaryty wiat i garaży są w istocie próbą obejścia przepisów chroniących dobre spokojne sąsiedztwo. Jest to próba wniesienia na ową działkę uciążliwej produkcji czy obsługi taboru zakładu produkcyjnego. Podtrzymano, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że przedstawiony przez wnioskodawcę plan ma skażone wymiary. Technicznie oznacza to różne skale w dwóch podstawowych wymiarach, w innej skali szerokość, a w innej długość obiektu. W opinii skarżących przedmiotowy wymiar został celowo skażony. Podniesiono również, iż wnioskodawca powołał się na to, że na sąsiednich działkach są garaże i budynki gospodarcze. Niestety, nie może on robić odniesienia podobieństwa do usługowo-mieszkalnej (a faktycznie produkcyjnej) działki swojego ojca, gdyż jest to działka o zupełnie innej funkcji. Zasada podobieństwa może odnieść się tylko do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, przy czym działki mieszkalnej-jednorodzinnej, która miałaby "wiaty i garaże" nie ma w pobliżu. I tak na działce nr 200 (zagroda rolnicza) oprócz domu mieszkalnego jest stodoła, obora, kurnik, komórka rzeczy gospodarskie. Na działce rodziców wnioskodawcy (C. 27) stoi piekarnia z zabudowaniami produkcyjnymi (oraz dwie potężne niezlikwidowane samowole budowlane (z wyrokami sądowymi i z wyrokiem karnym) i budynkami gospodarczymi. W skardze podniesiono również, iż na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy określić nieprzekraczalne linie zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wywiódł, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja powyższa ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż organ I instancji w swym rozstrzygnięciu bardzo pobieżnie i ogólnikowo odwołał się do zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, a w szczególności do cech zabudowy analizowanego terenu. Użył ponadto nietrafnych, nieustawowych sformułowań stwierdzających m.in., iż lokalizacja działki (...) nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśniono to nie lokalizacja działki nr [...] powinna być przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy lecz dokonana zgodnie z wymogami prawa, lecz wnikliwa analiza funkcji, zagospodarowania i cech zabudowy obszaru analizowanego, którego granice i zasady wyznaczania również regulują przepisy regulujące problematykę zagospodarowania przestrzennego.

W kwestionowanej przez skarżących decyzji Kolegium trafnie zwróciło na to uwagę i wskazało, iż w świetle wyników analizy cech zabudowy, dopuszczalna jest mająca, uzupełnić istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinna, budowa garaży i wiat, zabezpieczających potrzeby wnioskodawcy i jego rodziny w zakresie garażowania samochodów. Z tych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących o próbie przeniesienia na tę działkę uciążliwej produkcji, czy obsługi taboru zakładu produkcyjnego (piekarni znajdującej się na działce przy ul. C. 27), nie pozostaje to bowiem w jakimkolwiek prawnym związku z przedmiotem sprawy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może posługiwać się domysłami. Przedmiotem jego badania winna być jedynie treść wniosku. Należy też zauważyć, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowią przepisów odrębnych o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego organ I instancji błędnie powołał ten przepis jako przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż Kolegium trafnie wskazało i wytknęło organowi I instancji wady w postępowaniu i ich wpływ na treść decyzji. Sąd podzielił powyższe zastrzeżenia, wyjaśniając dodatkowo, iż wbrew obawom skarżących treść zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie przesądza o przyszłym rozstrzygnięciu i treści decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyli Z. i E.D.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż za błędną uznać należy wykładnię art. 61 ust.1pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznającą , iż w świetle tej normy dopuszczalna jest mająca uzupełnić istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną budowa wiat i garaży, jeśli tylko treść wniosku inwestora wskazuje jako funkcje zabudowy zabezpieczenie potrzeb wnioskodawcy i jego rodziny w zakresie garażowania samochodów.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, iż nowa zabudowa ma odpowiadać funkcji zabudowy istniejącego otoczenia w celu zapewnienia ładu przestrzennego i poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie w każdym przypadku budowa garaży, czy wiat służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Stąd przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy garażowej niezbędne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy dopuszczenie zabudowy garażowej stanowi w konkretnym przypadku kontynuację funkcji mieszkaniowej na analizowanym terenie. Zdaniem wnoszących skargę w przedmiotowej sprawie warunek powyższy nie jest spełniony, o czym świadczą gabaryty i intensywność planowanej zabudowy. Realnym celem inwestora jest stworzenie bazy transportowej dla istniejącej piekarni rodziców, co zakłóci zasadę ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Jak podniesiono w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające dokonanie subsumcji do art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydania decyzji.

W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako akt prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w istocie oznacza brak konieczności badania zgodności decyzji z normami § 12 oraz § 19 powyższego rozporządzenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko sądu jest błędne skoro w świetle art.55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Błędna wykładnia art. 61 ust.1pkt. 5 cyt. ustawy doprowadziła do błędnej oceny niezastosowania tego przepisu przez organ, w sytuacji gdy istniały podstawy do przyjęcia niespełnienia wymogów z art. 61 ust.1 pkt.5.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 powyższej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy, iż przepis powyższy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Prawidłowe zastosowanie powyższej zasady umożliwia bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne występujące na obszarze, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Konsekwentnie, powstająca zabudowa musi odpowiadać zarówno charakterystyce urbanistycznej obejmującej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak i architektonicznej, obejmującej gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. Jedyne łączne spełnienie powyższych warunków służy realizacji nadrzędnych zasad planistycznych, wynikających z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakimi są zasady ochrona ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju.

Podkreślenie przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy "jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia" wymienionych w tym przepisie warunków, powoduje, iż wydanie powyższej decyzji jest dopuszczalne, jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia, przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełnia wymogi określone w powyższym artykule. Ocena powyższa nie może być przy tym oceną arbitralną, uzależnioną wyłącznie od uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowania. Ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi tym samym zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Dopiero analiza części tekstowej oraz opisowej prawidłowo sporządzonej analizy umożliwia uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo uznał, iż decyzja organu II instancji odpowiada prawu. Jak trafnie wyjaśniono Burmistrz, wydając decyzję o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy niezwykle pobieżnie i ogólnikowo odwołał się do zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, a w szczególności do cech zabudowy analizowanego terenu. Niewątpliwie w świetle art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy może być wyłącznie jej niezgodność z zabudową istniejącą, obowiązującą na terenie objętym analizą urbanistyczną, nie zaś lokalizacja działki objętej wnioskiem, na co wskazywał organ I instancji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również zastrzeżenia Kolegium dotyczące niewyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie wymogów stawianych inwestycji mającej powstać na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia powyższe dotyczą w szczególności wadliwości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, jako analizy zbyt ogólnikowej, nie dającej pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. Co więcej, ustalenia części tekstowej analizy nie pozwalają na powiązanie jej z częścią graficzną – w części tekstowej analizy podano, iż w sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, piekarnia i zabudowa siedliskowa, jednakże nie podano numerów tych działek. Pominięto również ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachów, uniemożliwiając tym samym dokonanie rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji w celu wyjaśnienia, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle istniejącej zabudowy.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające dokonanie subsumcji do art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydania decyzji. Jak powyższej wskazano ocena, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zależy od ustaleń prawidłowo sporządzonej, na potrzeby prowadzonego postępowania, analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie wadliwość analizy uniemożliwiła dokonanie powyższej oceny, co w konsekwencji spowodowało niemożność stwierdzenia spełnienia lub też braku przesłanek określonych w powołanym powyżej przepisie. Podobnie, wbrew twierdzeniom skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na uznaniu, iż w świetle powyższego przepisu dopuszczalne jest zrealizowanie garażu i wiat, o ile wnioskodawca wykaże, że celem zabudowy jest zabezpieczenie potrzeb wnioskodawcy i jego rodziny w zakresie garażowania samochodów. Sąd wskazał jedynie na konieczność przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle prawidłowo przeprowadzonej analizy dopuszczenie planowanej inwestycji będzie spełniało wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji wskazał, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wbrew obawom skarżących treść zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie przesądza o przyszłym rozstrzygnięciu i treści decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim jest naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.61ust.1pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywieść należało, iż w istocie nie ma racji skarżący kasacyjnie podnosząc, iż zgodność z przepisami odrębnymi, o której mowa w tym przepisie oznacza w istocie zgodność z normami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym z przepisem §12 i 19.

W istocie bowiem normy tego rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust.2 ustawy z dnia 4 lipca 1994r. prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać( art. 5 ust.1 prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego w przypadku ustalania warunków zabudowy winny rozważyć dopuszczalność określenia w decyzji usytuowania budynków w granicy, oczywiście wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione w ponownie przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania, jeśli wyniki ustaleń dopuszczą taki sposób sytuowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nowe brzmienie §12 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące od 8 lipca 2009r. stanowi, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt.2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uzasadnienia decyzji organów nadzoru budowlanego nie zawierają szczegółowych rozważań w tym względzie. Lakonicznego stwierdzenia zawartego w decyzji organu II instancji, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy nie sposób uznać za dostateczne. W uzasadnieniu brak jakichkolwiek rozważań w tym względzie w świetle mających zastosowanie w sprawie norm prawnych.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

A. Łaskarzewska M.Jaśkowska A. Gliniecki