Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2224/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w Gierałtowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 929/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Gierałtowicach z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXXIII/194/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 929/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Gierałtowicach z dnia 28 kwietnia 2005 r. Nr XXXIII/194/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Rada Gminy Gierałtowice, na podstawie art. 7 i 26 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 53 ustawy z 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.), uchwałą z dnia 28 kwietnia 2005 r. Nr XXXIII/194/05 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając jej naruszenie art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą starą") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą nową").

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu miały miejsce przed 11 lipca 2003 r. Tymczasem do dnia 11 lipca 2003 r. nie zostały przeprowadzone wszystkie czynności wymagane przez art. 18 starej ustawy. Plan był wyłożony w dniach od 18 sierpnia do 15 września 2003 r., zaś wymagane uzgodnienie ze strony Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego uzyskano dopiero 30 marca 2005 r. Powyższe narusza sekwencję działań określoną w art. 18 starej ustawy. Wyłożenie winno nastąpić dopiero po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Niewłaściwe przeprowadzenie procedury miało na celu obejście obowiązującego prawa, doszło do naruszenia procedury skutkującej nieważnością uchwały w całości.

Organ zarzucił nadto, że w § 48 uchwały przyjęto stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0%, co nie jest dopuszczalne, bowiem takie oznaczenie stawki nie zezwala na ustalenie opłaty w trybie art. 36 ust. 3 ustawy.

Podkreślono również, że w § 5 ust. 2 planu zdefiniowano sposób obliczania wysokości budynku w sposób odmienny niż stanowi rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co prowadzi do sprzeczności w ramach systemu prawa. Zawarto także w treści planu postanowienia, które określono, jako "zalecenia" i "propozycje", co nie jest dopuszczalne ze względu na normatywny charakter uchwały. Zarzut ten dotyczy § 23 ust. 2, § 31 ust. 2, § 34 ust. 5, § 34 ust. 6, § 35 ust. 2 pkt 8, § 42 ust. 1 pkt 2 uchwały.

Pismem z dnia 16 października 2012 r. Wojewoda Śląski wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu w całości jest także zasadne na gruncie ustawy aktualnie obowiązującej. Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nowej, albowiem wyznaczono teren usług i działalności gospodarczej UDG bez określenia minimalnej ilości miejsc postojowych, ograniczając się do wprowadzenia warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w obrębie granic inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Gmina Gierałtowice wniosła o zawieszenie postępowania - z uwagi na okoliczność, że w roku 2009, przed wniesieniem skargi, Gmina wszczęła procedurę zmiany planu, która jest w toku - lub skierowanie do rozpoznania w trybie mediacyjnym celem przyjęcia przez strony ustaleń odnoszących się do sposobu załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi zawnioskowano o jej oddalenie.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik Gminy pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że gmina nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego planu uchwały o odstąpieniu od obowiązku uchwalenia planu dla terenu górniczego na podstawie art. 53 ust. 6 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalając reżim prawny, wedle którego winno dojść do badania legalności uchwały podniósł, że wobec spełnienia wymagań z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do uchwalenia zaskarżonej uchwały miały zastosowanie przepisy starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej zwanej "u.z.p.").

Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia trybu postępowania związanego z brakiem uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego przed dokonaniem zawiadomień o terminie wyłożenia projektu i wyłożeniem do publicznego wglądu. Przepis art. 18 ust. 2 u.z.p. niewątpliwie przewiduje właśnie taką sekwencję czynności, co pozwala przyjąć, że do publicznego wglądu winien zostać przekazany projekt planu już po dokonanych uzgodnieniach i uzyskanych opiniach. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) obowiązującej w czasie prowadzenia omawianych czynności planistycznych przewidywał, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami. Zgodnie zaś z przepisem art. 53 ust. 5 tej ustawy, projekt takiego obowiązkowego planu wymagał uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Jak wyjaśnił pełnomocnik Gminy, nie podjęto w gminie uchwały o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego, a teren gminy był takim obowiązkiem objęty. Powołane brzmienie przepisu art. 53 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie uległo zmianie w okresie, w którym nastąpiło uzyskanie negatywnej opinii z dnia 27 sierpnia 2003 r., a następnie pozytywnego uzgodnienia z dnia 30 marca 2005 r. Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęcie, że na etapie uzyskiwania opinii i uzgodnień, przed wyłożeniem projektu planu, wójt gminy był obowiązany uzyskać dla projektu uzgodnienie, nie zaś opinię organu nadzoru górniczego. Negatywne stanowisko Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 27 sierpnia 2003 r. tego wymogu nie spełnia, zatem zarzut naruszenia trybu procedury planistycznej uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako podjętej z naruszeniem toku postępowania.

Sąd wskazał nadto, że wadliwie ustalono stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0%. Powołując się na treść art. 36 ust. 3 u.z.p. wskazano, że gmina nie może uznaniowo odstąpić od pobierania opłaty, jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do jej naliczenia. Ustawa nie określiła dolnego progu stawki opłaty, możliwe jest zatem jej miarkowanie, w zależności od okoliczności. Natomiast stawka na poziomie 0% oznacza, że opłaty nie da się naliczyć. Zdaniem Sądu można dopuścić ustalenie stawki 0% w takich sytuacjach, w jakich można zaakceptować rezygnację przez gminę z ustalenia stawki. W jednym i drugim przypadku obliczanie opłaty będzie bowiem niemożliwe. Sytuacja taka jest możliwa tylko w stosunku do terenów, dla których uchwalenie planu nie ma wpływu na ich wartość. Mając na względzie różnorodność sytuacji faktycznych można przyjąć, że jeżeli przy tworzeniu planu bezspornie ustalono, że w stosunku do określonych nieruchomości nie dochodzi do zwiększenia wartości w wyniku uchwalenia planu, to nie ma podstaw do naliczania opłaty, można zatem albo stawki nie określić, albo ustalić ją na poziomie 0%. Tylko w taki sposób można rozumieć dopuszczalność stawki zerowej w sytuacjach uzasadnionych okolicznościami faktycznymi. W żadnym razie takiego uzasadnienia nie kreują względy rachunkowe, prognozy podatkowe. Gmina nie wykazała, podając, jakie motywy kierowały przyjęciem stawki 0%, że stawka ta była uzasadniona, i to w stosunku do terenu całej gminy. Natomiast okoliczności potwierdzone dokumentacją planistyczną, w szczególności fakt uwzględnienia uwag do projektu planu, polegających na zmianie terenów rolnych na tereny zabudowy dają podstawę do przyjęcia, że w gminie doszło do zmiany przeznaczenia terenów, która miała pozytywny wpływ na ich wartość. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że nie istnieją podstawy do naliczania opłaty planistycznej. W § 48 uchwały postanowiono natomiast, że dla wszystkich terenów objętych planem stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty planistycznej wynosi 0%. W opisanych okolicznościach faktycznych przyjęcie stawki 0% nie było dopuszczalne i pozbawiło plan obligatoryjnego elementu przewidzianego w art. 10 ust. 3 u.z.p., co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy w Gierałtowicach zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby uzyskanie zgody organu właściwego do uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było przed wyłożeniem projektu planu;

2) pozostające w ścisłym związku z powyższym zarzutem i mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w oparciu o akta sprawy, że przed uchwaleniem planu doszło do wymaganego prawem uzgodnienia dokonanego na mocy postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia 30 marca 2005 r., L.dz. 000-511-22-05- Or/O1917;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że w przypadku zaskarżonej uchwały koniecznym było zastosowanie opłaty planistycznej w stawce wyższej niż zerowa, a wskazane przez Gminę podstawy do ustalenia stawki na poziomie 0% nie były uzasadnione;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1, art. 106 § i 4 P.p.s.a. poprzez dowolne ustalenie, że zmiana przeznaczenia terenów miała pozytywny wpływ na ich wartość, choć wnioski te nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz nie stanowią okoliczności powszechnie znanej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Gierałtowice kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stwierdzono, że skoro procedura dokonywania uzgodnień jest rozłożona w czasie, a ustawodawca nie przewidział obowiązku jej zakończenia przed przystąpieniem do kolejnego etapu, brak jest podstaw do przyjęcia takiej wykładni, która nakazywałaby wójtowi uzyskanie zgody jeszcze przed zawiadomieniem o terminie wyłożenia planu. W niniejszej sprawie wójt rozpoczął procedurę mającą na celu uzyskanie stanowiska - Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach już w dniu 3 lipca 2003 r. (pismo nr BA/7323/7/03/Gier.), a zatem jeszcze przed kolejnym etapem - zawiadomieniem o terminie wyłożenia planu. W trakcie procesu dokonywania uzgodnień organ pierwotnie negatywnie zaopiniował projekt (pismo z dnia 27 sierpnia 2003 r.), ale po kolejnych wyjaśnieniach i wniosku Wójta Gminy Gierałtowice postanowieniem z dnia 30 marca 2005 r. ostatecznie pozytywnie uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał takiej wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy, która sprowadza się do utożsamienia ze sobą formy niedokonanej "uzgadniać" z formą dokonaną "uzgodnić", co jest sprzeczne z zasadami wykładni językowej. Gmina Gierałtowice zachowała wskazaną przepisami kolejność podejmowania określonych czynności. Chronologia zgodna z przepisami zachowana została również przy inicjowaniu procesu uzgadniania projektu planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach. To, że sama zgoda została udzielona później, nie może wpływać na procedurę planistyczną, gdyż istotne jest, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienie zostało dokonane, czego Sąd - z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a., nie uwzględnił, choć dokument potwierdzający uzgodnienie znajduje się w aktach sprawy.

Odnośnie przyjęcia opłaty planistycznej w stawce zerowej podkreślono, że Gmina zwracała w toku postępowania sądowoadministracyjnego uwagę, iż na etapie procedury tworzenia planu kwestia stawki zerowej była przedmiotem wielu konsultacji odbytych w Urzędzie Wojewódzkim przez przedstawicieli Rady Gminy, Wójta i projektanta. Wydział Prawny Wojewody zaaprobował koncepcję ustalenia stawki na poziomie 0%. Potwierdzono wówczas, że stawka zerowa opłaty planistycznej była normalnie stosowana przez większość gmin. W ciągu całego postępowania sądowoadministracyjnego Wojewoda Śląski w żaden sposób nie kwestionował przedstawionej przez Gminę argumentacji w zakresie prawdziwości podstaw faktycznych, a zwłaszcza nie zanegował, aby stawka na poziomie 0% wprowadzona była przy jego wyraźnej akceptacji. W ocenie kasatora nie można zgodzić się z tezą Sądu, że Gmina nie wykazała, jakie motywy kierowały za przyjęciem stawki 0%. Podważanie przez organ nadzoru wcześniej aprobowanego stanowiska po ponad pięciu latach od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczne z obowiązującymi zasadami naczelnymi działania organów władzy publicznej.

Podkreślono nadto, że Sąd w sposób dowolny ustalił, iż zmiana przeznaczenia terenów miała pozytywny wpływ na ich wartość, choć wnioski te nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz nie stanowią okoliczności powszechnie znanej.

Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jednak jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia, zasadniczo dotyczy ona wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 10 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej jako u.p.z.), prowadzącego w konsekwencji do wadliwego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIII/194/05 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w postępowaniu dotyczącym oceny legalności uchwały nr XXXIII/194/05 Rady Gminy Gierałtowice w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy. Konieczne jest więc dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji właściwie przyjął, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Dla oceny podniesionych w skardze zarzutów istotna jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych, jaką precyzyjnie wskazują normy art. 18 ust. 2 i art. 27 u.p.z.. Gwarancją zachowania się organów zgodnie z przewidzianą w art. 18 ust. 2 u.z.p., sekwencją czynności materialno-technicznych jest wprowadzenie, z mocy prawa, sankcji nieważności uchwały w całości lub w części, w przypadku niedopełnienia warunków proceduralnych uchwalenia planu (art. 27 ust. u.z.p.). Uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nieodpowiadający normie art. 18 u.p.z. jest nieważna.

Przepis art. 18 ustawy zobowiązał organ stanowiący gminy do wystąpienia, w procedurze planistycznej, o opinie właściwych organów administracji rządowej stosownie do przedmiotu planu, uzgodnienia projektu planu, stosowanie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, zawiadamiania na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu etc. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje w konsekwencji konieczność wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Skoro plan miejscowy jest prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1151/08, LEX nr 518297). Określona przez ustawodawcę kolejność czynności w procesie stanowienia planu miejscowego zapewnia możliwość udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania poprzez składanie wniosków, dokonywanie opinii, uzgodnień, wnoszenie zarzutów i protestów. Ma ona również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Obowiązek skrupulatnego przestrzegania ustawowo określonych zasad i trybu procedury powinien również zapewniać możliwie najbardziej efektywną realizację celów planowania przestrzennego - wyważenie oraz przestrzenną koordynację realizacji zarówno celów publicznych, jak i interesów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych).

Z treści postanowień art. 18 u.z.p. wynika, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy zobowiązany jest podjąć, w normatywnie ustalonym porządku, określone czynności, mające na celu sporządzenie projektu takiego planu. Istnieje obowiązek wykonania po kolei czynności wymienionych wart. 18 ust. 2 pkt 1 - 14. Zgodnie z tymi przepisami, najpierw występuje się o opinie właściwych organów administracji rządowej. Następnie uzgadnia się projekt planu stosownie do jego zakresu z właściwymi organami. Wyłożenie projektu planu i prognozy do publicznego wglądu następuje dopiero po uzyskaniu wcześniejszych opinii i uzgodnień właściwych organów. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997, nr 22, poz. 492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice uchwalony w dniu 28 kwietnia 2005 r. był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia do 15 września 2003 r., zaś wymagane uzgodnienie ze strony Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego uzyskano dopiero 30 marca 2005 r. Oznacza to, że przed wyłożeniem planu nie uzyskano wymaganych uzgodnień i opinii. Wyłożenie winno bowiem nastąpić dopiero po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Doszło zatem do naruszenia procedury skutkującego nieważnością uchwały w całości. Mając na względzie, iż przepis art. 18 ust. 2 u.z.p., przewiduje określoną sekwencję czynności, należy przyjąć, że do publicznego wglądu winien zostać przekazany projekt planu już po dokonanych uzgodnieniach i uzyskanych opiniach.

Z materiału aktowego wynika, że wójt gminy wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego o wydanie opinii o projekcie planu. Organ uzyskał negatywną opinię Dyrektora w dniu 27 sierpnia 2003 r. Trzeba jednak mieć na uwadze, że inne są konsekwencje prawne stanowiska wyrażającego opinię, a inne uzgodnienia. Opinia nie ma bowiem charakteru wiążącego. W przypadkach, gdy jest ona wymagana, nawet opinia negatywna może być uznana za spełnienie wymogu procesowego, w przeciwieństwie do uzgodnienia, które zawsze ze swej istoty ma charter wiążący, a stanowisko organu uzgadniającego winno zostać uwzględnione.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., próbuje podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag, nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - LEX nr 746707). Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały, na podstawie materiału dowodowego wynikającego w akt sprawy i trafnie stwierdził, że w przypadku uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr XXXIII/194/05 wiążace uzgodnienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego miało miejsce dopiero 30 marca 2005 r., a zatem już po zrealizowaniu kolejnych etapów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie uznał, że nastąpiło istotne naruszenie trybu procedury planistycznej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uznania za niedopuszczalną stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0%, należy przyjąć, że plan miejscowy obejmował obszar całej gminy, w związku z czym zasadna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą: "okoliczności potwierdzone dokumentacją planistyczną w szczególności fakt uwzględnienia uwag do projektu planu, polegających na zmianie terenów rolnych na tereny zabudowy dają podstawę do przyjęcia, że w gminie doszło do zmiany przeznaczenia terenów, która miała pozytywny wpływ na ich wartość. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że nie istnieją podstawy do naliczania opłaty planistycznej". Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, w świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jest jednolite (por. np. wyrok NSA oz we Wrocławiu z dnia 6 września 2002 r. sygn. II SA/Wr 1193/02, [w:] CBOSA).

Jeżeli w stosunku do określonych nieruchomości ustalono, że nie dochodzi do zwiększenia wartości w wyniku uchwalenia planu, to nie ma podstaw do naliczania opłaty. M, z 1994 r. ożna zatem albo stawki nie określić, albo ustalić ją na poziomie 0%. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że Gmina nie wykazała, że stawka 0% była uzasadniona, i to w stosunku do terenu całej gminy. Z dokumentacji planistycznej wynika, że uwzględniono uwagi do projektu planu, polegające na zmianie terenów rolnych na tereny zabudowy, co dawało podstawę do przyjęcia, że w gminie doszło do zmiany przeznaczenia terenów, która miała wpływ na ich wartość.

W świetle powyższego, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie określono w sposób prawidłowy stawki procentowej opłaty planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem. Natomiast unieważnienie uchwały tylko w zakresie stawki 0% spowodowałoby, iż zaskarżony plan miejscowy nie zawierałby wszystkich elementów obligatoryjnych, co stanowiło dodatkową przesłankę do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.