Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 86/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 286 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11a
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi T.G. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku T.G. z dnia [...] r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T.G. pozostawała bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

W dniu 18 lipca 2014 r. do Wojewody wpłynęło, datowane na [...] stycznia 2014 r., pismo T.G. zatytułowane "Wniosek o udzielenie informacji publicznej w oparciu o posiadane przez organ akta postępowania z odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r." W nagłówku pisma wnioskodawca wskazał sygnaturę akt "[...]". W piśmie tym zwrócił się o wyjaśnienie :

1. "czy wskazana linia przesyłowa została legalnie wybudowana, czy też jest samowolą budowlaną, a jeśli nie jest samowolą budowlaną to w jakiej dacie wydano pozwolenie na budowę, w jakiej dacie decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, w jakiej dacie rozpoczęto budowę i w jakiej dacie budowę zakończono ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie" z jednoczesną prośbą o wydanie mu kopii dokumentów, na podstawie których organ udzieli mu informacji,

2. "czy legalne rozpoczęcie budowy tej linii wymagało przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w odpowiednim zakresie, w oparciu o ustawę wywłaszczeniową z 1958 r., w tym wymagało wypłacenia odszkodowania rolnikom za plony zniszczone w trakcie budowy",

3. "czy legalne rozpoczęcie budowy tej linii poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego w odpowiednim zakresie, w oparciu o ustawę wywłaszczeniową z 1958 r."

Jednocześnie też we wskazanym piśmie wnioskodawca stwierdził, iż prowadząc postępowanie w sprawie praw użytkownika linii przesyłowej organ musi ustalić, czy w sensie prawnym przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną czy też legalnie zrealizowanym obiektem podlegającym ochronie prawnej. Za niedopuszczalne uznał przy tym nakładanie na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia podmiotowi zamierzającemu wyremontować samowolę budowlaną.

W związku z tym wnioskiem, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda, działający - w toku wszystkich podejmowanych czynności - przez upoważnionego pracownika Urzędu Wojewódzkiego, wystąpił do wnioskodawcy o sprecyzowanie organu (starosty) którego decyzji wniosek dotyczy, co pozwoli mu na dokładniejszą i pełniejszą odpowiedź.

W udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2014r., odpowiedzi T.G. stwierdził, iż nie ma wiedzy jaki organ wydał pozwolenie na budowę przedmiotowej linii przesyłowej. Wskazał, iż jej obecnym użytkownikiem jest spółka P S.A. i to ten podmiot powinien mieć wiedzę czy eksploatuje obiekt wybudowany legalnie, czy stanowiący samowolę budowlaną, którą powinien ujawnić na żądanie organu. Podał, też iż wskazana spółka odmawia mu żądanych informacji.

Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ powołując się na przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity Dz.U z 2014r., poz. 782; powoływanej jako: "ustawa o dip") ponownie zobowiązał wnioskodawcę do sprecyzowania o decyzje jakiego starosty pyta oraz jakiej sprawy decyzja dotyczy ze wskazaniem, iż nieuzupełnienie wniosku spowoduje umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Następnym pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. Wojewoda, powołując się na przepis art. 4 ustawy o dip zawiadomił wnioskodawcę, iż nie jest w posiadaniu "akt sprawy [...] dotyczących wydania pozwolenia na budowę".

W dniu 22 sierpnia 2014r. Wojewoda otrzymał pismo wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia br., stanowiące jego odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. W piśmie tym T.G. wyjaśnił, iż jego wniosek dotyczy ewentualnej decyzji wydanej przez nieznany mu organ administracji w przedmiocie pozwolenia na budowę sieci przesyłowej, zlokalizowanej m.in. na jego działce nr [...] tj. na obecnym obszarze właściwości Starosty. Jednocześnie stwierdził, że z uwagi na fakt, iż chodzi o obiekt liniowy zlokalizowany na terenie kilku powiatów i domniemany czas wydania decyzji – pozwolenia na budowę ( kilkadziesiąt lat temu) prawdopodobnie wydana została ona "na poziomie władz wojewódzkich". Jednocześnie oświadczył, że nie wnioskował o wydanie decyzji konkretnego starosty zatem zobowiązywanie go skonkretyzowania wniosku przez wskazanie o jakiego starostę chodzi, stanowi bezpodstawną próbę narzucenia mu treści wniosku.

Pismem z dnia [...] sierpnia br. Wojewoda, wskazując na przepis art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782) ponownie powiadomił T.G., iż nie jest w posiadaniu informacji dotyczących "akt nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę". Odnosząc się do pytań zawartych w pkt 2 i 3 wniosku poinformował, iż Urząd Wojewódzki nie udziela porad prawnych, a zgodność z prawem wydanych decyzji badana jest w trakcie postępowań odwoławczych. Stwierdził też jednocześnie, że gdyby wnioskodawca ubiegał się o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę sieci przesyłowej zlokalizowanej na m.in. na działce nr [...] może zwrócić się z wnioskiem do Archiwum Zakładowego Urzędu Wojewódzkiego

W dniu 9 września 2014 r. do organu wpłynęło pismo T.G. z dnia [...] sierpnia 2014 r., zatytułowane: "Odpowiedź na pismo organu z dnia [...] sierpnia br. oraz skarga na bezczynność wojewody – odmowę wydania decyzji".

W jego treści skarżący wskazał, iż bezsprzecznie Wojewoda jest organem, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej sieci przesyłowej lub jest następcą prawnym organu, który ją wydał. Zatem to Wojewoda jest zobowiązany do udzielenia mu informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, co potwierdził przez fakt, iż nie przekazał jego wniosku innemu organowi w trybie art. 65 § 1 Kpa. Wywodził, że w zaistniałej sytuacji zbycie go stwierdzeniem, że urzędnikom Wojewody nie chce się odszukać w archiwum odpowiednich akt sprawy nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy udzielenia informacji publicznej i nie uzasadnia "nieformalnej odmowy wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie". Zarzucił, iż zawiadomienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie spełnia wymogów z art. 13 i 16 ustawy o dip.

W przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 11 września 2014 r. wraz ze skargą i aktami administracyjnymi sprawy, odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wywiódł, iż rozpatrując złożony wniosek ustalono, że Urząd Wojewódzki nie jest w posiadaniu informacji dotyczących akt sprawy o numerze [...], co potwierdzają notatki służbowe z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zdaniem organu, ogólnikowość wniosku (skarżący nie wskazał m.in. jaki Starosta wydał przedmiotową decyzję) uniemożliwiła dalszą analizę posiadanej dokumentacji. W związku z powyższym, pismami z [...] lipca i [...] sierpnia 2014 r. wezwano skarżącego do doprecyzowania złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ze względu zaś na fakt, że skarżący w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] lipca nie doprecyzował wniosku, pismem z dnia [...] sierpnia br. został poinformowany, iż Wojewoda nie jest w posiadaniu "akt sprawy o numerze [...] dotyczących wydania pozwolenia na budowę". Po otrzymaniu 22 sierpnia br. kolejnego pisma T.G., został on ponownie powiadomiony, że Wojewoda nie posiada informacji dotyczących akt wyżej wymienionej sprawy oraz, że organ nie udziela porad prawnych, a zgodność z prawem wydanych decyzji badana jest w trakcie postępowań odwoławczych (dotyczy pytania nr 2 i nr 3).

Wojewoda wywiódł, że na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o dip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu informacji, o które wnioskuje wnioskodawca. Skoro więc on takich nie posiadał to, rozpatrując wniosek, poinformował o tym wnioskodawcę.

Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że żądanie strony powinno być wyrażone w sposób zrozumiały i na tyle precyzyjny, by organ, do którego jest skierowane, mógł zorientować się, czego domaga się strona. W ocenie organu, mimo kolejnych wezwań, skarżący nie doprecyzował czego dotyczył jego wniosek, co uniemożliwiło organowi merytoryczne odniesienie się do pism skarżącego. W okolicznościach sprawy bezpodstawne jest stwierdzenie bezczynności organu i obciążenie go negatywnymi konsekwencjami niezrozumienia intencji wnioskodawcy co do zakresu i treści żądanych informacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że organ podjął wszelkie kroki do pozytywnego załatwienia wniosku. Wskazał też, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obliguje podmiotu, który otrzymał wniosek, do przekazania go innemu organowi w celu rozpatrzenia.

Podtrzymując stanowisko, iż nie jest w posiadaniu informacji dotyczących akt sprawy o numerze [...]. Wojewoda wywodził, iż pomimo braku zapisu w ustawie o dip, w trakcie załatwiania sprawy próbował doprecyzować przedmiotowy wniosek przez uzupełnienie go o dodatkowe informacje jednakże mimo kolejnych prób organu skarżący nie był w stanie skonkretyzować zapytania.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2014 r. skarżący wywodził, iż żądał od organu - czego Wojewoda nie podważa - informacji o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dip ( treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć ) zaś kwestią sporną pozostaje jaki organ ma jej skarżącemu udzielić. Za absurdalne uznawał wzywanie go przez organ do sprecyzowania jaki starosta wydał decyzje skoro chodzi o akty sprzed kilkudziesięciu lat, a więc z okresu sprzed utworzenia starostw w strukturach administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, organ naruszył też przepis art. 14 ust. 2 ustawy o dip. Wyraził też przekonanie, iż Wojewoda jest organem lub następcą prawnym organu, który wydał decyzję wywłaszczeniową w oparciu o ustawę z 1958 r., decyzję o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie, tym samym to on jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji, choćby odpowiedniego dokumentu nie posiadał chwilowo w swojej siedzibie.

Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, oświadczając jednocześnie iż stan faktyczny sprawy do dnia rozprawy nie uległ zmianie oraz, że organowi nie udało się "odkodować" sygnatury akt [...]" gdyż nie jest to oznaczenie akt organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; powoływanej jako: "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Sąd orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ), a przy rozstrzyganiu –w przypadku skargi na bezczynność uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wyrokowania.

W myśl art. 149 §1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku o którym mowa w § 1 sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

W świetle art. 149 ppsa niewątpliwie celem skargi na bezczynność pozostaje doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika więc a contrario, że niewykonanie przez organ tego obowiązku uzasadnia uwzględnienie skargi, natomiast nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny.

Mając na uwadze przedmiot skargi wskazać należy, że przepisy nie określają na czym polega stan zaskarżalnej bezczynności. W tym przedmiocie w doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że sankcjonowana prawnie bezczynność istnieje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie inny akt ) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania ( vide: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011r., s. 109-110; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2007r., II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271).

W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto, w odniesieniu do skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie obowiązuje wymóg poprzedzenia jej wniesienia żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W związku z tym skargę T.G. należało uznać za dopuszczalną.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny czy w dacie wniesienia skargi a w szczególności w dacie wyrokowania Wojewoda pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, czy też podjął właściwe, wynikające z przepisów prawa czynności, skutkujące ustąpieniem stanu bezczynności.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (powoływanej już jako: "ustawa o dip") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", które w ustawie nie zostało zdefiniowane. Dla wykładni i rozumienia znaczenia tego pojęcia pomocna być może regulacja art. 6 ustawy o dip, zawierająca jednakże jedynie przykładowy katalog kategorii informacji stanowiących informację publiczną. Przykładowo informację publiczną stanowi informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć ( vide: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, tiret pierwsze ustawy o dip ).

Z uwagi na jedynie przykładowe wskazane kategorii informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu, przy wykładni omawianego pojęcia stosować należy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji uzasadnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dip do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne, w szczególności zaś organu władzy publicznej ( pkt 1 ). Obowiązek ten ciąży na nich, o ile są one w posiadaniu takiej informacji ( art. 3 ust. 3 ustawy o dip).

W myśl przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści ust. 2 art. 13 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej powinna nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że istnieją powody, które uniemożliwiają udzielenie informacji publicznej bez nieuzasadnionej zwłoki. W takim przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, powiadamia wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W takiej sytuacji, dopiero ewentualny bezskuteczny upływ wyznaczonego w powiadomieniu terminu i nieudzielenie informacji publicznej przez dysponenta informacji może świadczyć o jego zwłoce w zakresie rozpatrzenia wniosku i stanowić podstawę do złożenia skargi na bezczynność ( vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., I OSK 1209/04 baza orzeczeń nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14; lex nr 1464729). Ta sytuacja nie wyczerpuje jednak przypadków (o czym będzie mowa), w których dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych ustawą o dip. Nakazuje ona organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem, co ma postać czynności materialno-technicznej albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 ustawy o dip, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dip.

Natomiast w przypadku uznania przez adresata wniosku, że żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne ( vide; art. 1 ust. 2 ustawy o dip ) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r.; II SAB/Sz 73/13; lex nr 1382732, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013r., I OSK 2571/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, mamy zatem, poza przypadkiem już wskazanym, do czynienia również wówczas, gdy podmiot zobowiązany (organ) nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje żadnej innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dip. Na równi z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnioskował, a także przedstawienie informacji nie będącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie II SAB/Sz20/13; lex nr 1371225 ).

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być zatem złożona m.in. w sytuacji gdy:

1. wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

2. organ będący adresatem wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;

3. organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania ( vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

W sytuacji gdy na wniosek określonego podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej organ, do którego został on skierowany, odpowiada wnioskodawcy pismem, to w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest bezczynność tego organu, badanie sądu administracyjnego obejmuje ocenę, czy kierując do wnioskodawcy pismo określonej treści podmiot zobowiązany zwolnił się z obowiązku załatwienia sprawy w inny sposób, czy też nadal pozostaje w bezczynności.

Wskazywany już uprzednio przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dip wprowadza zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Należy przy tym odróżnić właściwość organu do załatwienia sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego od załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl bowiem tej regulacji zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), niezależnie od swojej właściwości do załatwienia konkretnej sprawy. Koniecznym jest więc uznanie, iż zobowiązanym jest każdy podmiot, który posiada informację publiczną ( niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub (z uwagi na zakres kompetencji) powinien ją posiadać ( vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12 ).

W sytuacji rozpoznawania skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą ( vide: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, lex nr 1368964). W sytuacji zaś, gdy organ załatwia sprawę wniosku pismem informującym o nieposiadaniu informacji publicznej, to nie można przyjąć, iż sam fakt udzielenia odpowiedzi o braku żądanej informacji publicznej już usuwa stan bezczynności organu. W takiej sytuacji bowiem, wiarygodność dokonanego przez organ powiadomienia wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji publicznej podlega ocenie sądu administracyjnego. Zatem, aby skutecznie uwolnić się od zarzutu pozostawania w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, na organie ciąży obowiązek uwiarygodnienia w kierowanym do wnioskodawcy piśmie, iż nie posiada żądanej informacji publicznej.

W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, iż powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej należy rozpatrywać w kontekście zasad ogólnych o jakich mowa w art. 8, 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że powiadomienie takie powinno zawierać wyjaśnienie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Obowiązkiem sądu administracyjnego, z uwagi na ograniczone możliwości postępowania dowodowego ( art. 106 § 3 ppsa ) jest natomiast dokonanie oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją ( vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r. I OSK 2571/13 ).

Odnosząc poczynione rozważania do rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż bez wątpienia Wojewoda, do którego skarżący skierował wniosek datowany na [...] stycznia 2014 r. ( data wpływu do organu 18 lipca 2014 r. ) o udzielenie informacji publicznej jest organem o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip.

Wnikliwa analiza wskazanego wniosku, której z niewiadomych przyczyn zaniechał Wojewoda, pozwala na stwierdzenie, że już na wstępnym etapie jego rozpoznawania organ dysponował datą decyzji starosty ([...] maja 2014 r. ) oraz numerem decyzji ( sygnaturą akt ). Nadto z wniosku otrzymanego przez organ 18 lipca 2014 r. jednoznacznie wynikało, iż zamiarem wnioskodawcy jest m.in. uzyskanie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, a informacja ta ma być udzielona w oparciu o posiadane przez organ akta postępowania z odwołania od decyzji starosty z dnia [...] maja 2014 r. Dodatkową wskazówką dla Wojewody – a więc organu wyposażonego w sztab kwalifikowanej kadry urzędniczej - pozostawały wywody wnioskodawcy poczynione w ostatnim akapicie wniosku, świadczące jednoznacznie, że wnioskodawca wskazuje też na sprawę dotyczącą decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia przez niego nieruchomości w celu wykonania na niej czynności związanych z remontem energetycznej linii przesyłowej. Zawarte we wniosku informacje powinny więc obligować organ do starannych i wnikliwych ustaleń, czy w jego dyspozycji nie pozostają akta postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji któregoś starosty (działającego na obszarze województwa) z dnia [...] maja 2014 r. oznaczonej znakiem [...]. Mimo pewnych działań ( vide: znajdujące się w aktach administracyjnych notatki służbowe w postaci maili ) służby wojewody nie poczyniły w tej kwestii właściwych ustaleń. Tymczasem faktem znanym Sądowi orzekającemu z urzędu ( vide: akta sprawy II SA/Go 709 /14 ze skargi T.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...]) pozostaje, a była to też wiedza urzędowa organu, iż w dniu 13 czerwca 2014 r. do Wojewody wpłynęło - przekazane przez Starostę jako organ I instancji - odwołanie T.G. od decyzji tego Starosty z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] wraz z aktami administracyjnymi tej sprawy. Akta administracyjne organu I instancji i akta postępowania odwoławczego pozostawały w dyspozycji Wojewody do dnia 29 września 2014 r., gdy przekazane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wraz ze skargą T.G. na powołaną decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2014 r.

Niezwłoczne ustalenie okoliczności, iż decyzja i akta sprawy administracyjnej znak [...], o których mowa we wniosku nadesłanym 18 lipca 2014r. pozostają w dyspozycji Wojewody, jako organu odwoławczego i wynika z nich, że T.G. jest jego stroną, skutkować powinno skierowaniem do wnioskodawcy informacji, iż dostęp strony postępowania administracyjnego, do akt administracyjnych jej sprawy, a tym samym i do zgromadzonych w nich dokumentów odbywa się na zasadach wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ) tj. jej rozdziału 3 "Udostępnianie akt". Stosownie do przepisu art. 73 § 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie do § 1a art. 73 Kpa czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Zgodnie zaś z § 2 strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem strony. Odwołać się w tym miejscu należy do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dip, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W kontekście tego przepisu należy odpowiednie regulacje Kpa należy traktować jako lex specjalik, co wyłącza zastosowanie ustawy o dip. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., I OSK 194/08; baza orzeczeń nsa.gov.pl. w którym wyrażony został - podzielany przez skład orzekający- pogląd, iż "dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 Kpa. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Udzielając zatem wyjaśnienia w formie pisma, Wojewoda powinien dodatkowo zobowiązać wnioskodawcę do skonkretyzowania, czy jego wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy też innych i jakich informacji publicznych poza tymi wynikającymi z akt administracyjnych znak [...], i postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r., do których ma on dostęp jako strona.

Tymczasem zaniechanie organu w zakresie wnikliwej analizy i ustalenia treści pierwotnego wniosku skarżącego doprowadziło do kierowania przez organ pod jego adresem pism: z dnia [...] lipca 2014r. o sprecyzowanie organu (starosty), którego wniosek dotyczy; z dnia [...] sierpnia 2014 r. zobowiązującego wnioskodawcę do sprecyzowania o decyzje jakiego starosty pyta oraz jakiej sprawy decyzja dotyczy (wadliwie przy tym powołując się na przepis art. przepis art. 14 ust. 2 ustawy o dip, który nie odnosi się do sytuacji konkretyzowania wniosku, a sytuacji jego uzupełnianie w zakresie formy udostępnienia informacji) oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r., iż nie jest w posiadaniu akt sprawy "[...] dotyczących pozwolenia na budowę". Te działania organu miały przy tym miejsce w sytuacji, gdy posiadał on od 13 czerwca 2014 r. urzędową wiedzę, iż akta sprawy [...] pozostają w jego dyspozycji oraz że dotyczą one decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r. o zobowiązującej wnioskodawcę do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania na niej czynności związanych z modernizacją linii elektroenergetycznej. Co więcej już z pisma T.G. z dnia [...] lipca 2014r., stanowiącego odpowiedź na pierwsze zobowiązanie organu z dnia [...] lipca 2014 r., wynikało jednoznacznie, iż skarżącemu chodzi co najmniej o decyzje dotyczące budowy linii przesyłowej, a nie decyzję wydaną w sprawie [...], którą przecież jako strona postępowania otrzymał. Należy podkreślić, że mimo wskazanych wadliwości organu w istocie doszło do sprecyzowania przez skarżącego jego pierwotnego wniosku. Nastąpiło to częściowo już w powołanym piśmie z dnia [...] lipca, a ostatecznie w piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia, otrzymanym przez organ w dniu 22 sierpnia 2014 r. Z niego jednoznacznie wynika, że skarżący ubiega się o informację publiczną co najmniej w postaci "decyzji wydanej przez nieznany mu organ administracji w przedmiocie pozwolenia na budowę sieci przesyłowej, zlokalizowanej m.in. na jego działce nr [...] tj. na obecnym obszarze właściwości Starosty z informacją, iż chodzi o obiekt liniowy zlokalizowany na terenie kilku powiatów, co uprawdopodabnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "na poziomie władz wojewódzkich", przy tym wybudowany kilkadziesiąt lat temu. Treść tego wniosku nie pozwala przyjąć w żaden sposób iż przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest treść i postać decyzji nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę"

Mimo wskazanego sprecyzowania wniosku Wojewoda ponownie powiadomił skarżącego, iż "nie jest w posiadaniu informacji dotyczących akt nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę". Tym samym wbrew wyjaśnieniom skarżącego, precyzującym wniosek, organ usiłował narzucić wnioskodawcy jego treść i stworzył nieistniejącą hybrydę "akt nr [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę" w wyniku czego w żaden sposób nie odniósł się on do sprecyzowanego przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej w postaci o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze. Nie może przy tym budzić wątpliwości, iż decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dip ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., II SAB/Gd 11/14 ; lex 1468012 ).

Dokonane przez organ powiadomienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. jak i zresztą to wcześniejsze z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie tylko nie odnoszą się do żądanej przez skarżącego informacji, ale nie spełniają też, już uprzednio omówionych, standardów ( art. 8, 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego ) jakie powinno realizować pismo organu informujące o nieposiadaniu informacji publicznej by można uznać, iż w sposób zgodny z wymogami ustawy o dip został załatwiony wniosek o udzielenie informacji publicznej i że w konsekwencji organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Skierowane do skarżącego pisma nie zawierają bowiem wyjaśnienia dlaczego organ nie posiada żądanych informacji ani informacji o organach właściwych dla badania kwestii samowoli budowlanej. Zasadne pozostawało natomiast wskazanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., iż w trybie przewidzianym dla udostępnienia informacji publicznej organ nie udziela porad prawnych i nie dokonuje na żądanie wnioskodawcy oceny legalności aktów administracyjnych czy zgodności z prawem działań faktycznych.

Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów, a nie formułowania przez organ jako adresata wniosku, na żądanie wnioskodawcy, ocen i opinii prawnych o zgodności z prawem aktów administracyjnych czy działań innych organów administracji czy podmiotów, zwłaszcza w sytuacji, gdy adresat wniosku jest jednocześnie organem II instancji w toczącym się równolegle postępowaniu odwoławczym wszczętym przez wnioskodawcę .

Bezzasadne natomiast pozostawało odesłanie skarżącego do zasobów archiwum zakładowego Urzędu Wojewódzkiego w "sytuacji gdyby wnioskodawca ubiegał się o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę sieci przesyłowej zlokalizowanej m.in. na jego działce [...]". Jak bowiem wynika z przepisu art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych wymienionych w tym przepisie. Stosownie do ust. 4 Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, także inne niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda. W rozporządzeniu wydanym na tej podstawie tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 listopada w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. z 2010r., Nr 235, poz.1539) uregulowano, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących następujących obiektów i robót budowlanych, innych niż wymienione w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane tj. m.in. ( § 1 pkt 6 ) sieci przesyłowych, w rozumieniu art. 3 pkt 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.). Stosownie zaś do definicji z art. 3 pkt 11a Prawa energetycznego pojęcie sieć przesyłowa oznacza - sieć gazową wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. Przytoczone regulacje prowadzą do wniosku, iż aktualnie Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji właściwym do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę sieci elektroenergetycznych o jakich mowa w powołanych przepisach. Jak wynika ze sprecyzowanego wniosku skarżącego ubiegał się on o informację publiczną w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę linii elektroenergetycznej przebiegającej przez jego działkę o sprecyzowanym numerze ewidencyjnym, wskazując iż chodzi o linię wybudowaną przed kilkudziesięciu laty. Jeżeli wojewoda nie jest następcą prawnym organów właściwych do wydawania takiej decyzji w przeszłości i nie dysponuje zasobem archiwalnym przejętych po tych organach obowiązany był udzielić skarżącemu odpowiednich wyjaśnień, posiłkując się znanymi mu urzędowo ustaleniami, poczynionymi przez organ I instancji w decyzji wydanej w sprawie [...] (vide: ustalenia co do przypuszczalnej daty budowy linii, kopia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej znak [...] z dnia [...] stycznia 1966 r. w przedmiocie akceptacji lokalizacji szczegółowej linii energetycznej 220 kV na odcinku [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są poglądy, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż obowiązujące zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie mogą stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach ( Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie art. 17 ust. 2 tejże ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych (Dz. U. Nr 156, poz. 970) nie stanowią unormowań szczególnych (lex specialis), o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dip, które w zakresie udostępniania wytworzonych przez organy administracji materiałów archiwalnych zawierających informacje publiczne mogłyby wyłączać lub ograniczać stosowanie zasad oraz trybu dostępu do takich informacji określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – przynajmniej do czasu przekazania tych materiałów do właściwego archiwum państwowego ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. , IV SA/Po 313/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r., IV SAB 127/14 lex nr 14 79554 ).

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, iż do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie doszło do załatwienia przez Wojewodę wniosku skarżącego nadesłanego 18 lipca i sprecyzowanego pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udzielenie mu informacji publicznej we właściwy i pełny sposób w jednej z prawem przewidzianych form. Tym samym nie ustał stan bezczynności organu. Z tych przyczyn na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd orzekł o zobowiązaniu Wojewody do rozpoznania wniosku T.G. z dnia [...] stycznia 2014 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. – w terminie 14 dni ( art. 286 § 2 ppsa ) od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt I wyroku ). Jednocześnie Sąd uznał (o czym orzekł w pkt II ), że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała z wadliwego przekonania organu, że udzielając stronie odpowiedzi pismami z dnia [...] sierpnia i [...] sierpnia 2014 r. załatwił sprawę.

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów ( wpis 100 zł ) skarżącemu ze względu na brak jego wniosku w tym przedmiocie.