Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1539/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Gorzeń asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania remontu nawierzchni drogi gminnej oraz opracowania organizacji ruchu drogowego drogi w rejonie stopnia wodnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Droga gminna, w miejscowości B., oznaczona jako działka o nr ewidencyjnym [...], została przekazana przez Dyrektora Okręgowego Dróg Publicznych Zarząd Dróg na rzecz Gminy.

Wojewoda decyzją z dnia 18 sierpnia 1992 r. nr [...] przekazał w/w działkę na własność Gminy.

Na podstawie dokonanych, w dniu 20 września 2000 r., przez przedstawicieli zarządcy drogi oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych i zainteresowanych stron, oględzin drogi gminnej, stwierdzono zły stan techniczny nawierzchni, zaś w części podłoża brak - powierzchniowego odprowadzenia wód opadowych. W ciągu tej drogi zlokalizowany jest most drogowy a pod nim przepust doprowadzający spiętrzoną wodę do małej elektrowni wodnej poprzez jaz.

Postanowieniem z dnia 9 października 2000 r. - nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Wójta Gminy obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej mostu w ciągu drogi gminnej w km 0 + 452 wraz ze stanem technicznym drogi publicznej na dojazdach oraz eksploatowanej grobli.

Ekspertyza sporządzona przez Pracownię Inżynieryjno - Geologiczną wykazała, iż badany obiekt, to obiekt budowlany budownictwa wodnego będący jednocześnie budowlą piętrzącą i zabezpieczającą oraz budowlą komunikacyjną.

Według ekspertyzy, w ówczesnym stanie techniczno - użytkowym grobli, tj. piętrzenia wody do rzędnej 64,85 m n.p.m droga może być obciążona przejeżdżającymi pojazdami z prędkością do 30 km/godz o ciężarze do 50 kN.

Zachowanie wskazanych warunków gwarantuje, jak wynika z ekspertyzy, iż grobla jest stateczna i może być użytkowana bez dodatkowych uwarunkowań. W przypadku zwiększenia wysokości piętrzenia wody w stawie do tzw. rzędnej skorygowanej w pozwoleniu wodno -prawnym na poziomie 65,28 m n.p.m, należałoby dla celów bezpieczeństwa obniżyć nacisk na drogę do wartości ciężaru pojazdów 25 kN przy ograniczeniu prędkości do 30 km/godz

Zgodnie z treścią ekspertyzy, w sytuacji wykonania dodatkowych prac wzmacniających i stabilizujących przy wschodniej części grobli, możliwe jest dopuszczenie do ruchu drogą gminną pojazdów o ciężarze powyżej 25 kN do 150 kN przy zachowaniu piętrzenia wody na poziom 65,28 m.

Nadto w ekspertyzie stwierdzono, iż nawierzchnia drogi na koronie grobli wskazuje wyraźne symptomy uszkodzeń oraz erozji z powodu braku prawidłowego odwodnienia powierzchniowego drogi i w celu zabezpieczenia grobli przed wpływem opadów atmosferycznych i ich skutków należy wykonać pełny zakres prac przy odwodnieniu powierzchniowym drogi, wprowadzając je w sposób skanalizowany poza korpus grobli oraz należy utwardzić pobocza. Poprawy i uzupełnień wymagają ubytki asfaltu drogi, szczególnie w strefie wschodniej grobli.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2001 r. nr [...] na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał Wójtowi Gminy wykonanie remontu nawierzchni drogi gminnej w rejonie stopnia wodnego rzeki Kotomierzycy w B., gm. O. oraz opracowanie organizacji ruchu drogowego na tej drodze z dopuszczeniem obciążenia do 25 kN i ograniczeniem prędkości pojazdów do 30 km/godz.

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 22 lutego 2001 r. złożył Wójt Gminy wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, iż zobowiązanie tylko Wójta Gminy do wykonania remontu poboczy tej drogi bez uwzględnienia stanu brzegu stawu i bez adekwatnego obowiązku ciążącego na właścicielu stawu jest nieuzasadnione i stanowi obciążenie jednej ze stron nadmiernymi i niczym nieusprawiedliwionymi kosztami albowiem wg. ekspertyzy brzeg stawu jest poddawany intensywnym procesom abrazji i nie jest odpowiednio przed nią zabezpieczony.

Nadto, zdaniem strony odwołującej się, zgodnie z ustawą o drogach publicznych organem właściwym do utrzymania dróg jest Zarząd Gminy a nie Wójt Gminy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2001 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 lutego 2001 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu Organ II instancji stwierdził, iż powoływanie się przez Wójta Gminy na procesy abrazyjne zachodzące na brzegach zbiornika wodnego ograniczonego groblą nie może mieć wpływu na istotę sprawy, jaką jest stateczność zbocza obciążonej grobli przez ruch pojazdów, który jest inny niż był w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu wodno - prawnym. Ponadto przy bezpiecznych obciążeniach eksploatacyjnych - zgodnie z dostarczoną przez skarżącego ekspertyzą - i rozpoczęciu dokonywania przez zarządcę drogi gminnej okresowej kontroli drogi, zgodnie z art. 62 ustawy Prawo budowlane, zarządca niewątpliwie będzie miał możliwość dokonania okresowej oceny wpływu falowania wody na korpus drogi i uregulowania spraw związanych z zarządcą zbiornika wodnego.

Nadto, zgodnie z art. 26 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Wójt Gminy, jako przewodniczący zarządu gminy, reprezentuje jednoosobowo zarząd gminy na zewnątrz, a tym samym w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy jest osobą reprezentującą zarząd gminy na zewnątrz jako zarządca przedmiotowej drogi gminnej.

W skardze na powyższą decyzję Wójt Gminy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ojej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący po raz kolejny podniósł, iż decyzje nie były skierowane prawidłowo albowiem ich adresatem jest Wójt Gminy a powinien być Zarząd Gminy. Nadto podniósł, iż Organ I i II instancji nie wyjaśnił oraz nie rozważył w sposób wszechstronny kwestii stwierdzonych w ekspertyzie a dotyczących procesu abrazji brzegu stawu. Zdaniem skarżącego, ekspertyza wskazuje, że należy wykonać również ochronę stawu wzdłuż grobli, tym samym niezabezpieczenie grobli przed procesem abrazji przy dopuszczalnym pozwoleniu wodno-prawnym określającym piętrzenie wody do rzędnej 65, 28 m n.p.m. może nie pozostawać bez wpływu na stan grobli i tym samym na stan drogi i jej eksploatacji.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, iż stroną postępowania jest zarząd gminy jako zarządca przedmiotowej drogi gminnej zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz reprezentuje ją na zewnątrz Wójt Gminy.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, obowiązującymi w czasie jej wydania. Jeżeli zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub jeżeli zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany jest skargę oddalić.

Sąd rozpoznając sprawę, oparł swoje rozstrzygnięcie o przepisy obowiązujące w czasie wydania zaskarżonej decyzji tj. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.96.13.74, z póź. zm.) zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym, ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.. 1126, z póź. zm.), zwaną dalej prawem budowlanym oraz ustawę z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz.U.00.71.838, z póź. zm.) zwaną dalej ustawą o drogach publicznych.

Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa droga gminna jest drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych, przy czym każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalnoprawne, a brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podzielono drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych organem administracji publicznej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy i modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządca drogi.

Zarządcą dróg gminnych w granicach gminy jest zarząd gminy. Oznacza to, że decyzje w zakresie dotyczącym dróg publicznych w stosunku do dróg gminnych może wydawać tylko 1 zarząd gminy (lub osoby przez ten organ gminy upoważnione) albo inny zarządca, ustalony w trybie porozumienia między zarządcami dróg (art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych), albo powołana do tych zadań jednostka organizacyjna (zarząd dróg), w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządcom dróg publicznych.

Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja jest błędnie skierowana do Wójta Gminy - Przewodniczącego Zarządu Gminy zamiast do Zarządu Gminy jako zarządcy drogi.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Wójt reprezentuje gminę na zewnątrz jednoosobowo.

Konsekwencją tego jest to, iż w procesie wyrażania oświadczenia woli przez osobę prawną jaką jest gmina, przyjęto zasadę jednoosobowego oświadczenia woli przez Wójta Gminy, o ile poprzedzone jest to aktami wyrażenia woli przez radę gminy lub zarząd gminy, które to organy upoważniły Wójta do złożenia oświadczenia woli.

Od tej reguły istnieją wyjątki, które przewidują, że wójt wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Nie zmienia to jednak roli wójta jako przewodniczącego zarządu albowiem o tym czy mamy do czynienia z organem gminy decydują przepisy prawa materialnego. Nie zmienia również tej zasady art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego, który wójta wymienia jako organ gminy, z uwagi na to, iż jest to przepis procesowy a nie prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, z analizowanych wyżej przepisów wynika, iż można postawić tezę, że akt woli wyrażony w formie decyzji administracyjnej skierowany do organu gminy - zarządu gminy, jako zarządcy drogi publicznej może być zaadresowany do wójta gminy, jako przewodniczącego zarządu albowiem wójt w tym przypadku nie występuje jako organ gminy, ale jako jego reprezentant, który przyjmuje akt woli w imieniu i na rzecz organu, który reprezentuje. Przyjęcie innej wykładni oznaczałoby, że akt woli wyrażony w formie decyzji powinien być imiennie skierowany do każdego z członków zarządu a przecież przepis art. 31 ustawy o samorządzie daje możliwość skierowania aktu woli poprzez wójta gminy jako przewodniczącego zarządu do całości zarządu.

Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut skarżącego jakoby Organ I i II instancji nie wyjaśnił oraz nie rozważył w sposób wszechstronny kwestii stwierdzonych w ekspertyzie, dotyczących procesu abrazji brzegu stawu oraz braku nałożenia obowiązku na właściciela stawu zabezpieczenia jego brzegów.

Podstawą decyzji Organu I instancji był art. 66 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego, w którym umieszczony jest art. 61 i następne, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", dotyczą utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz adresowane są do właścicieli i zarządców tych obiektów.

Adresatem więc decyzji przewidzianych w tym rozdziale może być wyłącznie właściciel lub zarządca drogi.

Nie ulega wątpliwości, iż zarządcą przedmiotowej drogi publicznej jest zarząd gminy. Z przepisu art. 66 pkt 1, 3 prawa budowlanego wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do obiektu budowlanego (w tym przypadku drogi publicznej) obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc nieodpowiedniego stanu technicznego lub jeżeli jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowia ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.

Do wydania decyzji w oparciu o art. 66 pkt 1 prawa budowlanego wystarczy nieodpowiedni stan techniczny drogi publicznej, który w przedmiotowej sprawie potwierdza przeprowadzona ekspertyza, której skarżący w żaden sposób nie podważył.

W zakresie przesłanki zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia określono dopuszczalne obciążenie przejeżdżających pojazdów oraz ich prędkość.

Należy również wskazać, iż tak naprawdę skarżącemu chodzi o obciążenie "adekwatne" obowiązkami wynikającymi z ekspertyzy właściciela stawu.

Zdaniem Sądu, jednakże precyzyjnie określone zobowiązanie do wykonania robót, określone w decyzji Organu I instancji sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa poruszającym się po drodze pojazdom oraz ludziom przez określenie wartości ciężaru pojazdów 25 kN oraz prędkości 30 km/godzinę przy maksymalnym spiętrzeniu wody w stawie do rzędnej 65,38 m n.p.m. zgodnie z pozwoleniem wodno - prawnym.

Nadmienić należy, iż Organ II instancji wskazał art. 62 prawa budowlanego jako instrument służący do dokonania okresowej kontroli wpływu falowania wody na korpus drogi.

Stwierdzenie przez zarządcę nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska daje podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli w każdym terminie, a także zażądania ekspertyzy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, z póź. zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, zpóź. zm.) skargę oddalił.