Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 412/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 801/10 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [..] września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa [..], po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2009 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2009 r. nr [..] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [..] zł na H. M. (dalej także jako "skarżący") za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli drogowej pojazdu marki [..] nr rej. [..] w W. na [...] w dniu [...] lipca 2003 r. stwierdzono, że pojazdem wykonywany był przewóz osób. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli. W wyniku przeprowadzonego postępowania, [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] lipca 2003 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [..] złotych za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

W wyniku jego rozpoznania, organ odwoławczy wydał w dniu [..] marca 2008 r. decyzję nr [..], którą uchylił zaskarżoną decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [..] listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa [..] oddalił skargę.

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [..] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [..] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [..] złotych z tytułu naruszenia określonego w Ip. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), tj. wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Decyzja powyższa w wyniku rozpoznania odwołania została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [..] lutego 2009 r. nr [..].

W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na brzmienie między innymi art. 5 ust. 1, 87 ust. 1 pkt 1 oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż w dniu [..] lipca 2003 r. doszło do kontroli drogowej pojazdu marki [..] o nr rej. [..] w W. na [..]. Kontrola ta wykazała, że pojazdem wykonywany był transport drogowy bez wymaganej licencji. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli.

Organ odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że uchylenie przez Prezydenta Miasta [..] decyzji cofającej przedsiębiorcy uprawnienia do wykonywania przewozu osób taksówką osobową -decyzja nr [..] z dnia [..] lipca 2003 r., nie spowodowało usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Decyzja uchylająca została wydana bowiem w oparciu o art. 154 K.p.a., który nie daje podstaw do przypisania jej takich skutków, gdyż zrównałoby to w skutkach wzruszenie decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności.

Organ wskazał, że skarżący w odwołaniu wskazał, że do dnia kontroli nie otrzymał decyzji o cofnięciu uprawnień i stąd jego przekonanie o prawidłowości jego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z okazanym podczas kontroli postanowieniem o wznowieniu postępowania wskazującym na to, że strona miała świadomość cofnięcia jej uprawnień oraz z uzasadnieniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [..] z dnia [..] kwietnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji nr [...] z dnia [..] listopada 2001 r. We wspomnianej decyzji organ ustalił, iż skarżącemu w dniu [..] sierpnia 2002 r. decyzja z dnia [.] maja 2001 r. uchylająca uprawnienia została odczytana oraz że został on pouczony o przysługującym mu prawie do jej zaskarżenia, zatem doręczenie to jako zastępcze i zgodne z k.p.a. było skuteczne. Zatem skarżący do momentu uchylenia decyzji cofającej mu uprawnienia nie powinien był wykonywać krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową i nieświadomość braku uprawnień nie zwalnia go ze skutków naruszenia zakazu wykonywania takiej działalności bez prawem przewidzianych uprawnień.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Organ II instancji wyjaśnił, iż stwierdzone naruszenie jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego i sankcji nałożonej na stronę decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga H. M. jest częściowo zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu II instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że słusznie skarga zarzuca, że organy nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie z dnia [..] czerwca 2003 r. nr [..] , wydane przez Prezydenta Miasta [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia H. M. zezwolenia nr [..] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową - zakończonej decyzją ostateczną nr [..] z dnia [..] maja 2001 r. Jednocześnie organ dysponował również decyzją tegoż organu z dnia [..] lipca 2003 r. nr [..] , na mocy której na podstawie art. 154 k.p.a. uchylona została decyzja [..] z dnia [..] maja 2001 r. o cofnięciu skarżącemu zezwolenia nr [..] na zarobkowy przewóz osób taksówką -pojazdem samochodowym marki [..] udzielonego w dniu [..] września 1998 r. na czas nieoznaczony.

W tym stanie rzeczy organy obu instancji powinny dołożyć należytej staranności w wyjaśnieniu, w jakim trybie doszło do uchylenia decyzji z dnia [..] maja 2001 r., tym bardziej że jest to istotne z punktu widzenia oceny, czy w dacie kontroli skarżący posiadał uprawnienie do wykonywania przewozu osób taksówką. Nie bez znaczenia dla oceny prawnej pozostaje fakt, iż jak wynika z treści pisma Urzędu Miasta [..] z dnia [..] kwietnia 2008 r. skarżący zachował ciągłość uprawnień z wydanego mu zezwolenia z dnia [..] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, skoro mógł zgodnie z art. 103 ustawy o transporcie drogowym wykonywać działalność gospodarczą do dnia [..] grudnia 2003 r. w oparciu o posiadane zezwolenie, a następne na jego wniosek w dniu [..] listopada 2003 r. udzielona została mu przez Prezydenta [..] licencja nr [..] okres trzydziestu lat.

Sąd zaakcentował, że w niniejszym piśmie zawarta jest informacja, iż decyzja z dnia [..] maja 2001 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia została uchylona w dniu [..] lipca 2003 r. poprzez wydanie decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu trafnie skarżący zarzuca, iż doszło do naruszenia art. 8 i 77 k.p.a., albowiem organ wobec sprzecznych informacji nie wyjaśnił, w jaki sposób ostatecznie doszło do uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozu osób taksówką.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd dla ustalenia ostatecznie, czy w dacie kontroli skarżący posiadał stosowne uprawnienie do wykonywania przewozu osób taksówką.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a), w związku z art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej także k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim tego, w jaki sposób, tj. czy w trybie wznowienia postępowania określonym w art. 145 k.p.a., czy też zmiany decyzji w oparciu o treść art. 154 k.p.a. ostatecznie doszło do uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozu osób taksówką, co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy przez organy administracji, albowiem uchylenie decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu przedmiotowego zezwolenia zarówno w trybie określonym w art. 145 k.p.a., jak i zmiana decyzji w oparciu o treść art. 154 k.p.a. nie wywołują nigdy skutków z mocą wsteczną (ex tunc), a skutek taki mogłoby wywołać wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., co niewątpliwie jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 8 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że kwestią ustaleń faktycznych wymagających wyjaśnienia jest pogląd pracownika Urzędu Miasta [..] przedstawiony w piśmie z dnia [..] kwietnia 2008 r., w którym wskazano, że w ocenie tego organu skarżący zachował ciągłość uprawnień z wydanego mu zezwolenia z dnia [..] września 2008 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką, gdyż zgodnie z art. 103 ustawy o transporcie drogowym mógł wykonywać działalność gospodarczą do dnia [..] grudnia 2003 r. w oparciu o posiadane zezwolenie, podczas gdy kwestia podniesiona w przedmiotowym piśmie stanowi wyłącznie zagadnienie prawne wymagające oceny, którego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz zastąpionych przez nią przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 942 ze zm.), posiadane przez skarżącego zezwolenie uprawniało go do wykonywania transportu drogowego osób taksówką w świetle ustaleń niniejszej sprawy, gdzie skarżący wykonywał przewozy pojazdem innym niż wskazany w zezwoleniu;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), zwanej dalej także u.t.d., oraz art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 942 ze zm.), której regulacje zostały zastąpione przepisami ustawy o transporcie drogowym, wyrażające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż dla oceny prawnej niniejszej sprawy istotna jest treść pisma Urzędu Miasta [..] z dnia [..] kwietnia 2008 r., z którego wynika, że według tego organu skarżący zachował ciągłość uprawnień z wydanego mu zezwolenia z dnia [..] września 2008 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką, skoro mógł zgodnie z art. 103 ustawy o transporcie drogowym wykonywać działalność gospodarczą do dnia [...] grudnia 2003 r. w oparciu o posiadane zezwolenie, podczas gdy pogląd ten jest całkowicie chybiony w świetle ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, albowiem przedmiotowe zezwolenie stanowiło uprawnienie podmiotowo-przedmiotowe udzielone przedsiębiorcy wyłącznie na konkretny obszar i pojazd, wobec czego uprawniało skarżącego tylko do wykonywania przewozów pojazdem w nim wskazanym i w takim też jedynie zakresie zachowywało swoją ważność, natomiast bezspornym jest, że w chwili kontroli skarżący wykonywał przewozy innym pojazdem niż wskazany w zezwoleniu, wobec czego w przedmiotowym przypadku nie może powoływać się na uprawnienie płynące z art. 103 ust. 2 u.t.d.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie o uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji zadecydowały zarzuty procesowe i brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia o ukaraniu skarżącego za wykonywanie transportu taksówką bez ważnej licencji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jednoznacznie, co stanowiło podstawę jego rozstrzygnięcia i w jakim zakresie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

Sprawa niniejsza toczy się prawie 10 lat i w toku postępowania administracyjnego zapadło wiele różnych decyzji administracyjnych dotyczących tej sprawy i nie można zarzucić Sądowi I instancji, że analizując cały przebieg postępowania na podstawie uzasadnienia kwestionowanych decyzji i akt sprawy administracyjnej nabrał wątpliwości co do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności świadczących o odpowiedzialności karno-administracyjnej skarżącego za czyn popełniony w dniu [..] lipca 2003 r., polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, a w szczególności czy faktycznie skarżący w tej dacie nie dysponował licencją taksówkową.

Podniesione przez organ zarzuty w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 i 77 k.p.a., nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, gdyż wbrew stanowisku organu ustalenie kolejnych etapów postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia licencji taksówkowej skarżącemu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można było bowiem przyjąć, że skarżący w pełni świadomie w świetle zaistniałych okoliczności związanych ze wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu licencji wykonywał krytycznego dnia transport drogowy z naruszeniem stosownych przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W swoich wytycznych Sąd I instancji wyraźnie wskazał co powinien uczynić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a mianowicie przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w celu ostatecznego ustalenia, czy skarżący w dacie kontroli posiadał uprawnienie do wykonywania przewozu osób taksówką.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w skardze kasacyjnej, że ta okoliczność została już należycie wyjaśniona w kwestionowanej decyzji, gdyż późniejsze uchylenie decyzji o cofnięciu licencji nie mogło wywołać skutku ex tunc i nie zmieniło sytuacji prawnej skarżącego obejmującej brak ważnej licencji w dacie kontroli. Należałoby bowiem wyjaśnić na ile skuteczne było cofnięcie licencji względem skarżącego w dacie kontroli, a konkretnie czy decyzja o cofnięciu uprawnień z dnia [..] maja 2001 r. była w obrocie prawnym w dniu kontroli, tj. [..] lipca 2003 r.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skarżącemu wymierzono karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez ważnej licencji (na skutek jej wcześniejszego cofnięcia w [..] r.), a nie dlatego, że wykonywał ten transport innym pojazdem niż wskazanym w pierwotnej licencji udzielonej mu w 1998 r., co wynika jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zarzut zmiany samochodu wykorzystywanego do wykonywania licencji taksówkowej pojawił się dopiero na etapie postępowania sądowego, a w zasadzie dopiero w skardze kasacyjnej.

Zatem Sąd I instancji nie mógł zajmować się wykładnią przepisu art. 103 ust. 2, 5, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w aspekcie wymiany pojazdu w spornym okresie.

Skoro organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na stwierdzeniu, że skarżący w czasie kontroli nie dysponował ważną licencją taksówkową, gdyż została ona mu skutecznie cofnięta decyzją z dnia [..] maja 2001 r., to obecnie nie może powoływać się na okoliczność, że gdyby nawet to cofnięcie uprawnień nie było skuteczne w dacie kontroli na skutek jego uchylenia w postępowaniu wznowieniowym, to i tak skarżący winien być ukarany, gdyż jego licencja straciła ważność poprzez zmianę pojazdu, na który ją wydano. Jest to bowiem inna podstawa faktyczna, która powinna być przeanalizowana pod względem stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących stosowania kar za ich naruszenie.

Jeśli nawet organ wydając decyzję ostateczną doszedł do przekonania, że późniejsze uchylenie decyzji o cofnięciu uprawnień w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego pozostawało bez wpływu na brak tej licencji w czasie kontroli, to jednakże winien przeanalizować szczegółowo przyczyny i przebieg postępowania wznowieniowego zakończonego uchyleniem decyzji o cofnięciu licencji i wpływu tego postępowania na przyjęcie, że skarżący wykonywał w dniu 7 lipca 2003 r. transport drogowy mając świadomość, że nie posiada on uprawnień do jego wykonywania.

W tych warunkach wyjaśnienie dokładne i jednoznaczne tych okoliczności nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odpowiedzialności skarżącego w ramach przepisów art. 93 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z pkt 1.1.4. załącznika do ww. ustawy.

Nie można bowiem aprori założyć, jak to czynił organ w skardze kasacyjnej, że wydana w dniu [..] lipca 2003 r., czyli cztery dni po kontroli decyzja o uchyleniu decyzji o cofnięciu licencji taksówkowej skarżącemu nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych wstecz, tj. na dzień kontroli, tj. [..] lipca 2003 r., gdyż jej moc działa ex nunc, a jedynie decyzja o stwierdzeniu nieważności określonej decyzji działa ex tunc.

Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że organ winien jednoznaczne zająć stanowisko, czy w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący posiadał uprawnienie do wykonywania przewozu osób taksówką.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.