Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 537/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1383
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Łukasz Krzycki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant referent stażysta – Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżąca M.K. w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] października 2017 r. o przyznanie renty specjalnej, powołała się na swój stan zdrowia, tj. "leczenie się na kręgosłup" od 2008 r., brak prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy i trudną sytuację materialną. Podniosła, że wielokrotnie ubiegała się o przyznanie prawa do renty, ale decyzje ZUS były odmowne, gdyż lekarze orzecznicy ZUS i komisje lekarskie ZUS uznawały ją za zdolną do pracy, a sądy potwierdzały prawidłowość decyzji ZUS. Raz okresowo uznana została za częściowo niezdolną do pracy, ale decyzja ZUS także była odmowna z uwagi na brak wymaganego okresu zatrudnienia w ostatnim 10-leciu. W wyniku kolejnego badania ponownie uznana została za zdolną do pracy. Skarżąca krytycznie wypowiada się o lekarzu orzeczniku i komisji lekarskiej ZUS. Prezes ZUS odmówił przyznania pani M.K prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż, jak podała, z powodu choroby lokomocyjnej nie mogła stawić się na badanie, a na badanie w domu nie wyraziła zgody, uznana więc została ponownie za zdolną do pracy. Podniosła, że odwoływała się "wszędzie i na czas i nic to nie dało". Ogólnikowo podała ponadto, że w czasie zatrudnienia w [...] w 1986 r. miała wypadek przy pracy i od tamtej pory, "już nie miała prawa pracować", chyba że byłaby to praca lekka, a w tym zakładzie pracy takiej nie było. Jak pisze, dano jej do wyboru, powrót na dotychczasowe stanowisko pracy lub zwolnienie dyscyplinarne, więc zwolniła się sama, a w świadectwie pracy podano, że umowa rozwiązana została za porozumieniem stron. Podniosła, że wypadku tego nie może udowodnić, gdyż jej karta chorobowa "zaginęła". Z wniosku nie wynika jednak, aby stan zdrowia po tym wypadku spowodował niezdolność do pracy i aby ubiegała się wówczas o rentę.

Po poinformowaniu o przesłankach, jakie powinny być spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczenia specjalnego, skarżąca M.K. ponownie powołała się na okoliczności podniesione już we wniosku. Nadesłała kopie wyników 3 badań kręgosłupa i zaświadczenia lekarskiego z 2009 r., w którym podano, że jest na stałe pod opieką neurologa i wymaga leczenia (dyskopatia lędźwiowa), oraz że może podejmować lekką pracę siedzącą bez dźwigania (nie jest to dokument potwierdzający niezdolność do pracy dla celów rentowych).

W kolejnym piśmie skarżąca również nie wskazała przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Podała, że w czasie niepodejmowania zatrudnienia utrzymywała się i utrzymuje się nadal ze świadczeń z pomocy społecznej. Ponownie powołała się na stan zdrowia i wyniki badań podając, że nadesłała już wynik badania z rezonansu magnetycznego kręgosłupa z [...] maja 2017 r. "i to powinno wystarczyć". Podała, że ma syna, który wraz z rodziną również korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Z tego pisma i dokumentów wynika, że pani M.K. nadal nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy wydanym dla celów rentowych i, jak pisze, "na tym się wszystko kończy nic nie dadzą żadne odwołania, apelacje, skargi itp.", prosi więc o rentę specjalną.

Skarżąca M.K. nadesłała dokumenty, z których wynika, co następuje:

Orzeczeniami lekarzy orzeczników ZUS i komisji lekarskich ZUS z: [...] sierpnia 2009 r., [...] października 2009 r., [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] kwietnia 2013 r. i [...] kwietnia 2013 r., M.K. nie została uznana za niezdolną do pracy. Za częściowo niezdolną do pracy uznana była przez lekarza orzecznika ZUS jedynie orzeczeniem z [...] marca 2011 r. (okresowo, tj. od [...] lutego 2011 r. do [...] lipca 2011 r.)

Decyzjami z [...] października 2009 r., [...] stycznia 2012 r. i [...] maja 2013 r, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczym przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z uwagi na niespełnianie warunków do otrzymania tego świadczenia, tj. brak orzeczenia o niezdolności do pracy oraz wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego. Po uznaniu okresowo za częściowo niezdolną do pracy, decyzją z [...] kwietnia 2011 r., ZUS odmówił przyznania pani M.K. prawa do renty, gdyż w ostatnim 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy udowodniła [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych zamiast wymaganych 5 lat, a ponadto częściowa niezdolność do pracy powstała po upływie [...] miesięcy od ostatniego okresu składkowego, który ustał [...] września 2008 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2015 r., Prezes ZUS odmówił przyznania M. K.j prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem nie spełniła warunku całkowitej niezdolności do pracy ani z uwagi na wiek (w dacie decyzji miała 49 lat) ani na stan zdrowia, bowiem orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że nie jest niezdolna do pracy. Przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., wnioskodawczym poinformowała, że nie stawi się na badanie lekarskie i nie zezwoli na badanie u niej w domu, gdyż jest to dla niej "horror", i sama zapewniła, że jest niezdolna do pracy, bo jej schorzenia uniemożliwiają jej podjęcie pracy. Tym samym uniemożliwiła dokonanie aktualnej oceny, czy spełnione jest kryterium posiadania całkowitej niezdolności do pracy i przy wydawaniu decyzji wzięto pod uwagę orzeczenie wydane w 2013 r. Prezes ZUS podniósł ponadto, że ocenie podlega również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r., oddalił skargę pani M.K. na decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Jako bezrobotna skarżąca zarejestrowana była sześciokrotnie (z przerwami) od [...] stycznia 1993 r. do [...] lutego 2007 r. Kolejny raz zarejestrowała się [...] października 2008 r. i zgodnie z zaświadczeniem PUP z [...] listopada 2017 r., nadal była zarejestrowana. Do zasiłku uprawniona była w okresach: [...] stycznia 1993 r. – [...] stycznia 1993 r., [...] luty1994 r. – [...] czerwiec 1997 r. i [...] wrzesień 2001 r. – [...] wrzesień 2002 r.

Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca zaliczona do została do lekkiego stopnia niepełnosprawności od [...] listopada 2009 r. na stałe (nie jest to dokument wydawany dla celów rentowych ani też nie potwierdza, aby stan zdrowia uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że M.K. wnioski o rentę z tytułu niezdolności do pracy składała dwukrotnie, tj. w 2009 r i 2011 r., ale rozpatrzone były one negatywnie. Odmownie załatwiony został również wniosek o przyznanie renty w drodze wyjątku przez Prezesa ZUS. Odwołanie wnioskodawczyni od odmownej decyzji ZUS oddalił Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a skargę na decyzje Prezesa ZUS, oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tak więc M.K. nigdy nie była uprawniona do renty z tytułu niezdolności do pracy.

ZUS uwzględnił poniższe okresy składkowe i nieskładkowe wnioskodawczym:

– [...].02.1984 – [...].11.1984 (brakarz i pomywaczka butelek, umowa zawarta na czas określony),

– [...].03.1985 – [...].04.1985 (robotnik produkcyjny, umowę wypowiedział pracownik),

– [...].04.1985-[...].05.1986 (formowacz wyrobów silikonowych, umowa rozwiązana na mocy porozumienia stron),

– [...].02.1987 - [...].04.1989 (urlop wychowawczy),

– [...].04.1989 – [...].12.1992 (siostra pogotowia PCK, umowę wypowiedział pracodawca z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy),

– [...].01.1993 – [...].01.1993 (zasiłek dla bezrobotnych),

– [...].02.1993 – [...].01.1994 (opiekunka GOPS, umowa na czas określony),

– [...].07.1997 – [...].06.2000 (podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego z MOPS),

– [...].09.2001 – [...].09.2002 (zasiłek dla bezrobotnych),

– [...].12.2006 – [...].01.2007 (umowa zlecenia),

– [...].02.2007 – [...].09.2008 (j.w.).

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. podał, że środowisko M. K. znane jest temu ośrodkowi od grudnia 1994 r. i systematycznie świadczona jest pomoc zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Wnioskodawczym jest rozwiedziona, zerwała wszelkie kontakty z synem. Kontakt z nią jest trudny, ponieważ nie jest chętna do współpracy i wszelkie próby rozwiązania problemów nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Jest osobą konfliktową i roszczeniową. Zgłasza skargi do Komisariatu Policji np. na sąsiadów, regularnie wysyła pisma z różnymi pretensjami do Burmistrza Miasta i Gminy L., na które otrzymuje wyczerpujące odpowiedzi. Mieszka w domu jednorodzinnym z matką i bratem, ale zgodnie z oświadczeniem, prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Matka otrzymuje emeryturę, której wysokości nie podaje, oraz jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 5 hektarów. Brat pomaga matce w gospodarstwie rolnym i pracuje dorywczo.

Wnioskodawczym zarejestrowana jest jako bezrobotna od 2008 r. Podała, że w latach 2006 – 2008 pracowała w firmie S. w L., ale nie ma świadectwa pracy (z informacji ZUS wynika, że były to dwie umowy zlecenia). Od 2009 r zaliczona jest do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim, może więc ubiegać się o pracę w zakładach pracy chronionej, które znajdują się na terenie L. Nie przedstawiła pracownikowi socjalnemu dokumentacji medycznej świadczącej o tym, że z powodu choroby nie może podjąć pracy zarobkowej. Pracownik socjalny zaproponował wnioskodawczym udział w projekcie "A.", ale nie wyraziła chęci udziału w realizowanym projekcie ponieważ, jak oświadczyła, z powodu choroby lokomocyjnej nie może jeździć autobusem (trasa wynosiłaby 7 km), co uznano za bezpodstawną wymówkę. Pani M.K. od 2010 r. nie wykazuje żadnego zainteresowania podjęciem pracy, tłumacząc to chorobą lub brakiem możliwości dojazdu do pracy, jednak systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Od stycznia do listopada 2017 r. łącznie otrzymała pomoc w kwocie 5637 zł (zasiłek okresowy i zasiłki celowe), co miesięcznie dało średnio kwotę 512 zł. W grudniu 2017 r. miała otrzymać zasiłek okresowy w kwocie 317 zł i zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 250 zł.

W tej sytuacji Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej M. K. świadczenia w postaci renty rodzinnej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że z akt sprawy wynika, iż mimo schorzeń, na które skarżąca się powołuje i subiektywnego przekonania o niemożności podjęcia pracy zarobkowej, nie jest ona uznana przez lekarza orzecznika ZUS, komisję lekarską ZUS czy biegłych lekarzy sądowych za niezdolną do pracy. Nie legitymuje się więc dokumentem potwierdzającym niezdolność do pracy wydanym dla celów rentowych. Nie jest też niezdolna do pracy z uwagi na wiek (obecnie ma [...] lata, a przestała pracować w wieku [...] lat). Nie nabyła więc prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w zwykłym trybie, a Prezes ZUS odmówił przyznania prawa do tego świadczenia w drodze wyjątku. Prawidłowość decyzji ZUS i Prezesa ZUS potwierdzona została prawomocnymi wyrokami. Zatem zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania przypadku M.K. za szczególny w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawczyni nie powołała się na zasługi w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności, natomiast, zgodnie z celem ustanowienia tego przepisu, legitymowanie się wybitnymi, niepowtarzalnym zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności jest podstawową przesłanką mogącą uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów. Przyznanie tego świadczenia może też uzasadniać wykazanie zaistnienia zdarzeń losowych o nadzwyczajnym charakterze. Z akt nie wynika jednak, aby spełniona była również ta przesłanka, a więc, aby obecna sytuacja bytowa M.K., w tym brak własnych dochodów, tj. wynagrodzenia za pracę lub renty z tytułu niezdolności do pracy w zwykłym trybie, była wynikiem zdarzeń losowych o nadzwyczajnym charakterze. Okoliczności, na które powołuje się pani M.K., tj. występowanie różnych schorzeń, które nie czynią jej jednak niezdolną do pracy, brak prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, w wyniku braku niezdolności do pracy i wymaganego stażu pracy (mimo braku przeszkód uniemożliwiających pracę zawodową) oraz poczucie krzywdy wywołane niekorzystnymi dla wnioskodawczyni orzeczeniami lekarzy orzeczników i komisji lekarskich ZUS, decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa ZUS oraz wyrokami niezawisłych sądów, nie stanowią okoliczności szczególnych w rozumieniu powołanego przepisu mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie stanowi alternatywy dla sytuacji, w których organ rentowy odmówił przyznania prawa do renty czy emerytury, nie jest też świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym jedynie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W związku z sytuacją, na którą się powołuje, skarżąca objęta jest świadczeniami z pomocy społecznej.

We wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca powołała się na argumenty przedstawione już wyżej.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] W uzasadnieniu – powołując się na wskazane w niej argumenty i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2006 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę także sytuacja bytowa wnioskodawców, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca M.K. powołała się na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną oraz nie zgodziła się z dotychczas podejmowanymi wobec niej działaniami i decyzjami organów oraz wyrokami sądów, uznając za krzywdzącą ja decyzję Prezesa Rady Ministrów.

W odpowiedzi na skargę Prezes rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że sposób odczytywania treści pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" zawartego w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego jak i też przedmiotem wielokrotnej oceny sądów administracyjnych, które w drodze orzeczniczej wypracowały wykładnię omawianego przepisu, zgodnie z którą celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, a nadto w sytuacjach wynikających ze zdarzeń losowych. Podkreśla się, że wybitne zasługi dotyczą aktywności na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej. Przy przyznawaniu świadczenia specjalnego brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką.

W uzupełnieniu skargi z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i o zasądzenie "od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P." na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając:

– rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, powodujące nieważność zaskarżonej decyzji polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 82 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach ł rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.) poprzez zawężenia zakresu hipotezy przedmiotowej normy wyłącznie do okoliczności o polegających na tym, że świadczenie może być przyznanie wyłącznie osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy politycznej oraz na faktycznym wyłączeniu spod stosowania normy sytuacji w których występuje ciężka sytuacja bytowa i materialna nie powiązana lub spowodowana zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym, wbrew orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. oraz utrwalonej praktyce orzeczniczej;

– rażące naruszenie przepisów postępowania, powodujące nieważność zaskarżonej decyzji, polegające na niezastosowaniu art. 6 i 7 oraz 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego i merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej i wyjaśnieniu stanu faktycznego poprzez odstąpienie od ustalenia istnienia okoliczności mającej dla podjęcia decyzji istotne znaczenie.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie można jednoznacznie przyjmować, że wyłącznie trudna sytuacja bytowa osoby obiegającej się o przyznanie renty specjalnej wyłącznie w sytuacji, gdy wynika ona ze zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym daje podstawę do uznania, że określony wnioskodawca może być beneficjentem takiego świadczenia. Skoro organ w zakresie przesłanek koniecznych do wypełnienia prawa do świadczenia specjalnego ma zamiar ściśle stosować się do wskazówek zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych, powinien był również wziąć pod uwagę te wskazania, które określają, że sama trudna sytuacji bytowa wnioskodawcy również może być podstawą do przyznania takiej renty. Organ nieprawidłowo i niewyczerpująco zbiera ten materiał dowodowy mający dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy, że organ na kilku stronach opisują trudną sytuację, życiową i społeczną skarżącej, metodycznie referując przy tym fakt ubiegania się przez skarżącą o przyznanie jej prawa do renty, skoro nie odnosi się w sposób merytoryczny do tych okoliczności, które przez pryzmat wskazań orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i orzeczeń sądów administracyjnych są decydujące dla oceny spełniania przesłanek konstytuujących prawo strony do renty specjalnej. Okoliczność złej sytuacji bytowej i zdrowotnej skarżącej jest bezdyskusyjna. Nie mniej sama zła sytuacja bytowa osoby ubiegającej się o sporne świadczenie, nie może stanowić okoliczności przemawiającej za przyznaniem jej takiej renty. Drugim elementem, który przemawiałby za przyznaniem skarżącej prawa do renty jest wystąpienie zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, losowym. Podkreślono, że okoliczność o takim charakterze, tj. nadzwyczajnym i losowym została przez skarżącą wskazana. Zgodnie z jej twierdzeniami, w czasie pracy w Państwowej [...] uległa ona wypadkowi. Okoliczność ta nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w dowodach złożonych przez skarżącą, tj. nie przedstawia ona wyczerpujących dowodów, wskazujących, że taki fakt miał miejsce. Przedstawia jedynie, że od określonego okresu przysługiwał jej dodatek chorobowy. Fakt znacznego uszczerbku na zdrowiu, wywołanego wyraźnym uszkodzeniem kręgów znajduje potwierdzenie również w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS. Skarżąca wyjaśniała, że nie jest w stanie samodzielnie zebrać dokumentów, które by dokumentowały to zdarzenie. W bogatym opisie stanu faktycznego, który organ zawarł w decyzji, brak jest zupełnie odniesienia się do tej okoliczności. Brak jest również rozpatrzenia tej okoliczności w decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. choć w tym wypadku organ ją przynajmniej wskazuje. W tym stanie rzeczy zarówno wyrażone przez organ okoliczności faktycznych, że rzekomo zła sytuacja zdrowotna skarżącej jest wynikiem schorzeń nieokreślonego pochodzenia, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Próbę podjęcia oceny tego zdarzenia podejmuje tylko organ wydając decyzję w pierwszej instancji. Organ ponownie badając sprawę zupełnie nie dostrzega tej sytuacji i nie poddaje jej ocenie, choć w przypadku innych okoliczności podejmuje wyjątkowy trud ich pedantycznego opisania i chronologicznego zrelacjonowania. Wyjaśnienie okoliczności wypadku przy pracy jakiemu została uległa jest okolicznością dla tej sprawy niezwykle istotną. Z samej swojej natury jest to zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym. Okoliczności pieczołowicie opisywane przez organ dotyczące jej nieskutecznych prób ubiegania się o rentę, jej trudnej sytuacji życiowej, rodzinnej, oraz zdrowotnej są w sposób niepodważalny wykazane przez wielokrotne dowody. Przyjmując tezę, że równorzędną przesłanką do przyznania renty specjalnej może być również poza wybitnymi zasługami trudna sytuacja bytowa wynikająca ze zdarzenia nadzwyczajnego, organ postępując starannie i zgodnie z nakazami wynikającymi z postępowania administracyjnego powinien był sprawdzić i wytypować potencjalne, które mogą takie zdarzenie nadzwyczajne stanowić. Zgodnie z art. 7 k.p.a., na organie ciąży obowiązek podejmowania z urząd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec powyższego prawidłowo postępujący organ powinien był przynajmniej dokonać sprawdzenia, czy fakt wypadku przy pracy realnie wystąpił w miejsce wskazania, że skarżąca takiego wypadku nie udokumentowała w sposób przekonujący, niż bezpodstawnie zakładać, że twierdzenia takie są bez znaczenia łub nieprawdziwe. Abstrahując od zbadania organ dezawuuje stan zdrowia skarżącej określając zmiany w odcinku lędźwiowym schorzeniem o nieznanej etiologii, choć prawidłowo i bezstronnie działający organ powinien był jednak pokusić się jednak o sprawdzenie, czy nie mogą być one wynikiem wypadku. Wypadku, na który jednoznacznie wskazuje skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Nadmieniono również, że wyjaśnienie kwestii wskazywanego przez uczestniczkę wypadku przy pracy podczas zatrudnienia w [...] mogłoby być dla uczestniczki pomocne również w przypadku, gdy organ również po prawidłowym i dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i przesłanek koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie przyznania renty z art. 82 ustawy, odmówi przyznania takiej renty. Konstatując, organ rozpoznając sprawę z wniosku M.K. nie rozpoznał wszystkich okoliczności faktycznych będących podstawą do przyznania jej renty specjalnej. W konsekwencji wydana w tej sprawie decyzja jest wydana w sposób wadliwy i jako taka powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Nie można jednak nie odnieść się również w sposób krytyczny do sformułowania zawartego w decyzji, że nie przysługuje skarżącej świadczenie, bo wymieniona nie uzasadniła, że jej trudna sytuacja bytowa wynika ze zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym. Takie stwierdzenie jest tylko pozornie prawidłowe, gdyż nie odnosi się wprost do sytuacji skarżącej. Powszechnie i trafnie wskazuje się, że przyznanie świadczeń w szczególnym trybie nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia. Co więcej, objęcie pojęciem szczególnie uzasadnionych przypadków takich okoliczności jak stan zdrowia mogłoby doprowadzić do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności, co byłoby sprzeczne z jego charakterem. Niemniej jednak równie ugruntowany jest pogląd, że sytuacja zdrowotna w połączeniu z sytuacją materialną mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Wobec tego, zadaniem organu było sprawdzenie i wykazanie nie tylko tego, że sytuacja bytowa jest trudna oraz że jest ona osobą niepełnosprawną, bez prawa do renty, ale również wyjaśnienie dlaczego ta sytuacja nie może być uznana za wyjątkową i dlaczego nie kwalifikuje jej do przyznania renty specjalnej. Samo wskazanie, że renta taka nie przysługuje osobom w trudnej sytuacji materialnej, nie jest właściwym rozpoznaniem sprawy, gdyż nie odnosi się w sposób kompleksowy do sytuacji indywidualnej i konkretnej i nie zawiera oceny, czy taka dana sytuacja nie może stanowić takiego szczególnie uzasadnionego przypadku. Można pokusić się o stwierdzenie, że powodem dla którego ustawodawca wskazał Prezesa Rady Ministrów jako organ decyzyjny o przyznaniu renty specjalnej, gdyż tylko najwyższy organ władzy wykonawczej ma najszersze kompetencje oraz wyspecjalizowane kadry i środki do wyczerpującego gromadzenia dowodów i wzorcowego wyjaśnienia sprawy. Wszelkie dalsze dywagacje odnoszące się do innej przesłanki uznania prawa do renty z art. 82 ustawy, jaką są szczególne zasługi w postaci wybitnych, niebudzących wątpliwości osiągnięć w dziedzinie literatury, sztuki czy sportu, jako zupełnie nieprzystające do twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez skarżącą są irrelewantne i nie powinny być podnoszone przez organ jako dodatkowa ocena przemawiająca przeciwko przyznaniu skarżącej renty specjalnej. Wydaje się, że wyjątkowo precyzyjne opisywanie sytuacji bytowej i działań podejmowanych przez skarżącą w celu uzyskania prawa do renty z ZUS zawarte w decyzji może stanowić jej osnowę, ale jest zbędne, jeśli nie daje substancji dla wniosków istotnych dla rozpoznania sprawy. Brak spełnienia przesłanek do przyznania renty specjalnej z art. 82, podobnie jak sama sytuacja bytowa automatycznie nie powoduje, że osoba skarżąca może stać się beneficjentem takiego świadczenia. Należałoby raczej przyjąć, że samo nawet najbardziej dokładne i precyzyjne relacjonowanie okoliczności faktycznych ustalanych przez organ w danej sprawie nie posiada znamion właściwego rozpoznania sprawy administracyjnej w przypadku, gdy organ pomija okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz nie podaje oceny tych okoliczności. Organ nie może się ograniczyć jedynie do przedstawienia sprawozdania z dokumentacji przedłożonej przez stronę oraz ustaleń przeprowadzonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej i wskazania, że sprawa nie ma charakteru szczególnego przypadku. W tym zakresie organ obowiązany jest do przedstawienia rzeczowej argumentacji i wyjaśnienia, dlatego nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcy świadczenia w trybie wskazanego przepisu. Nie może jednak ujść uwadze, że organ drugiej instancji niezasadnie powołuje się również na przesłanki, które w świetle materialnego przepisu nie mają dla sprawy zasadniczego znaczenia. Opisuje w sposób negatywny postępowanie skarżącej, który jest dla niej krzywdzący. Przy tym można odnieść wrażenie że w tej ocenie nie jest bezstronny. Ukazywanie uczestniczki w negatywnym świetle, jako osoby konfliktowej z trudnym charakterem nie mieści się nie tylko w zakresie tego, co wolno było rozstrzygnąć w tej danej sprawie administracyjnej, ale w każdej sprawie administracyjnej. Potwierdza to tylko negatywny stosunek organu do strony i jako takie podważa jego bezstronny osąd. Natomiast z zapisów decyzji ostatecznej wynika wprost, że przyczyną odmowy uznania za spełniająca wymogu przyznania jej renty, a przynajmniej jedną z nich jest to, że organ ocenił, iż jest ona osobą o cechach pejoratywnych, roszczeniową i konfliktową, choć sam fakt celowego dochodzenia swoich praw jako przejaw realizacji praw obywatelskich należy raczej ocenić pozytywnie. Opierając się na wskazówkach interpretacyjnych wskazanych w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, sposób postępowania skarżącej ukazany w odniesieniu do wartości etycznych, można uznać za irrelewantny ze względu na przedmiot sprawy, a właściwie jest on zbyteczny. Jeśli już jest przyznany przez Prezesa Rady Ministrów, to organ zdecydowanie myli się w jego ocenie. Sam ustalony fakt, że skarżąca ma trudny charakter, że źle funkcjonuje w relacjach społecznych, w tym również w relacjach rodzinnych (z synem) daje podstawę do przyjęcia, że również w tym aspekcie jej sytuacja życiowa jest gorsza niż przeciętna. Odwołując się już tylko do zasad logicznego rozumowania, nie można, wykazać braku uprawnienia, przedstawiając i rozpatrując istnienie okoliczności które dla wykazania tego uprawnienia nie mają żadnego znaczenia. Ex nihilo nihil fit – próba argumentowania, że skarżąca jest osobą postępującą należycie albo nawet wzorcowo, jako próba wykazania jej uprawnienia do renty specjalnej również byłaby błędna. Przywołując takie okoliczności, które dla skarżącej są negatywne a dla sprawy nieistotne pokazują, że organ wychodzi poza ramy tego, co może czynić rozpoznając sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

Świadczenie, o którym mowa w tym przepisie ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie powierzonych im zadań. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15).

Tymczasem badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że zostały wydane bez przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Z tego mianowicie powodu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż osoba, która ubiega się o powyższe świadczenie, powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05 – LEX nr 171714). Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1869/06).

Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione (...)".

W rozpoznawanej sprawie argumenty przedstawiane przez skarżącą, przemawiające jej zdaniem za zasadnością jej wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego skupiały się przede wszystkim na stanie zdrowia, trudnej sytuacji materialnej i na wypadku w trakcie pracy, którego nie jest w stanie udowodnić.

W ocenie Sądu przywoływane przez skarżącą okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające by uznać, że winna ona być zaliczona do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc osób, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania.

Sąd nie kwestionuje, że aktualnie sytuacja życiowa skarżącej jest trudna. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama tak sytuacja nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06).

Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy i przy ocenie tej ma pozostawiony znaczny margines swobody oceny.

W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując trudnej sytuacji bytowej skarżącej, prawidłowo ocenił, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi dowolności przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia. W celu ustalenia aktualnej sytuacji socjalno – bytowej skarżącej, Prezes Rady Ministrów bardzo szczegółowo zbadał sprawę zwracając się do określonych organów i uzyskał informację, iż skarżąca w trakcie wykonywania pracy zawodowej nie została nigdy uznana za całkowicie niedolną do pracy, zaprzestała pracy w wieku 43 lat mając w chwili wydania decyzji 52 lata, była sześciokrotnie (z przerwami) zarejestrowania jako bezrobotna, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] lutego 2013 r. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] listopada 2009 r. na stałe i korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Organ wezwał także skarżącą do wskazania i udokumentowania okoliczności uzasadniających potraktowanie jej sytuacji w sposób wyjątkowy. W wezwaniu tym organ wyjaśnił skarżącej, że chodzi tu o wskazanie i udokumentowanie wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności. Pomimo dwukrotnych pism skierowanych do skarżącej w tej sprawie, nie nadesłała ona żadnych dodatkowych informacji ani dokumentów.

Rację należy przyznać organowi, że jej aktualna sytuacja oraz dotychczasowa praca zarobkowa, nie mogą być uznane za osiągnięcia wybitne, szczególne i niepowtarzalne, które uzasadniały przyznanie świadczenia specjalnego. Jak to już zostało zaznaczone wcześniej przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych możliwe jest wtedy, gdy wnioskodawca posiada wybitne zasługi na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto w przypadku nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

Słusznie także organ podnosi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że świadczenie specjalne nie może być świadczeniem zastępczym w przypadku odmowy przyznania świadczenia przez ZUS bądź Prezesa ZUS. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ bez znaczenia pozostawała więc podnoszona przez skarżącą kwestia jej bezskutecznych starań o uzyskanie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego.

Bez znaczenia także pozostaje niewyjaśnienie okoliczności wypadku doznanego przez skarżącą, bowiem kilkukrotnymi badaniami lekarskimi nie została ona uznana za całkowicie niezdolną do pracy.

Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do aktualnej sytuacji życiowej skarżącej, jednakże renta specjalna przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb wnioskodawcy, nawet gdy są one uzasadnione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.