Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1461/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28, 8, 9, 11, 80, 107 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par 2 w zw. z art. 135, art 50
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 645/20 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r. II SA/Go 645/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.) i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli W. w Z. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., zaskarżając wyrok w całości.

W. w Z. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., który to skarżący nie miał charakteru strony w postępowaniu sądowym, gdyż Wójt Gminy Ł. jako organ administracji publicznej wydał decyzję, co do której powadzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności,

Nadto z ostrożności zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuzasadnione uznanie, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia standardów przewidzianych w wymienionych przepisach, w szczególności przez ustalenie, iż organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego upływu okresu z art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy twierdzenia w tym zakresie znajdują się na stronie 3 uzasadnienia decyzji;

2. art. 134 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie, iż wadliwe uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej wystarczy do uwzględnienia skargi, podczas gdy w odniesieniu do orzeczenia stanowiącego przedmiot rozpoznania uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, występują przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, co Sąd powinien uwzględnić z urzędu, również na niekorzyść skarżących, co w rezultacie doprowadziło do niewszechstronnego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Gmina Ł. jest stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne zastosowanie i przejęcie,:

a) że w stanie faktycznym występuje okoliczność, która nie istniała, a mianowicie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2000 r. prowadzonym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z., Gmina Ł. była lub powinna być uznana za stronę tego postępowania, chociaż w ogóle jako strona nie występowała w nim i nie była uznana jako strona,

b) że Gmina Ł. występując w tym postępowaniu składała w nim wnioski a organ jakoby nie kwestionował legitymacji procesowej Gminy Ł., podczas gdy w toku postępowaniu przed Kolegium Gmina Ł. żadnych wniosków nie składała, w żadnym wypadku nie była zatem uznana za stronę,

c) że w niniejszej sprawie organ jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. rozpoznał merytorycznie wniosek Gminy Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2000 r. Gmina Ł. nie składała żadnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albowiem w przedmiotowym postępowaniu wniosek o stwierdzenie nieważności składał Związek [...] i po negatywnej dla niego decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również Związek [...] a nie organ a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2019 r. włączony do akt nie dotyczy decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. lecz innej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] listopada 2002 r., ale i w tym postępowaniu przed Kolegium dotyczącym 2002 r. nie uznano nigdy Gminy Ł. jako strony postępowania co potwierdza postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2020 r., II SA/G0 815/19.

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie występują okoliczności, które należy wyjaśnić w toku dalszego postępowania mające wpływ na wynik sprawy, jak występuje konieczność uzupełnienia uzasadnienia decyzji Kolegium, w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2000 r., będąca przedmiotem oceny, pozostawała w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu art. 87 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2000 r., zarówno w zakresie sposobu zmiany wysokości opłaty przez jej wypowiedzenie, określenia jej wysokości w nieprawidłowy sposób, podstawy ustalenia jej wysokości jako od gruntu czyli jak dla opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jak też brak w ogóle wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o określenie wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w sposób wskazany w k.p.a. oraz brak zapoznania strony przez Wójta Gminy Ł. z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji, w tym brak zapoznania z treścią operatu dotyczącego gruntu będącego głównym dowodem w sprawie.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wstępowały jeszcze okoliczności do wyjaśnienia w toku postępowania i do uzasadnienia w decyzji w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. pozostawała w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu art. 83 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 3 u.g.n. albowiem w toku postępowania jakie prowadził Wójt Gminy Ł. w 2000 r. w zakresie wysokości opłaty rocznej nie przeprowadził żadnego dowodu w zakresie ustalenia ceny nieruchomości a jedynie dowód, o którym strona nawet nie wiedziała w zakresie wyceny działek gruntu, który to dowód właściwy jest do postępowania o zmianę opłaty z tytułu użytkowania wieczystego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż rozstrzygniecie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2000 r., narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. podczas gdy jest ono jest prawidłowe, precyzyjne oraz jest zgodne z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej, które dopuszczają stwierdzenie nieważności decyzji z 2000 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Mając na uwadze, iż zarzutem najdalej idącym jest zarzut nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., od tej kwestii należy rozpocząć ocenę zasadności obu skarg kasacyjnych.

Przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. tworzy zamknięty katalog przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Stąd, wobec taksatywnego wyliczenia przyczyn nieważności postępowania oraz szczególnego charakteru wadliwości wskazanych w powyższym przepisie nie jest uzasadnione stosowanie wobec powyższej regulacji wykładni rozszerzającej. Przyczyny niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej mogą mieć charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowej o charakterze podmiotowym jest m.in. prowadzenie postępowania na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, uwagi do art. 183).

W okolicznościach badanej sprawy nie są podważane uprawnienia właścicielskie Gminy Ł. do nieruchomości objętej zakwestionowaną opłatą. To pozwala jednoznacznie wskazać, iż Gmina Ł. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w rozstrzygnięciu sprawy opłaty tyczącej korzystania z owej nieruchomości, tak w postępowaniu zwykłym jak i nieważnościowym. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Problemem w sprawie nie jest zatem posiadanie przez Gminą Ł. interesu prawnego lecz kwestia legitymacji procesowej tejże Gminy w określonym postępowaniu, w szczególności w postępowaniu nieważnościowym, w sytuacji gdy organ tej jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję administracyjną, która pozostaje objęta postępowaniem nieważnościowym. Analizując powyższe zagadnienie, trafnie Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Znalezienie odpowiedniego balansu pomiędzy uprawnieniami materialnoprawnymi jednostki samorządu terytorialnego, znajdującymi oparcie w przepisie art. 165 Konstytucji RP, a wykonywaniem roli organu administracji publicznej przez organ tej jednostki doprowadziło do sformułowana swoistej reguły kolizyjnej wskazującej na pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę administracyjną. W konsekwencji oznacza to, że przypisanie przez prawo organowi jednostki samorządu terytorialnego roli organu administracji rozstrzygającego sprawę w określonym postępowaniu, wyklucza udział tej jednostki w tym postępowaniu w charakterze jego strony. Trafnie na powyższe kwestie zwrócił uwagę Sąd I instancji, odwołując się w tym zakresie do stanowiska orzecznictwa i doktryny. O ile jednak powyższe zapatrywanie pozostaje aktualne na gruncie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, którego przedmiotem pozostaje rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach w indywidualnych sprawach podmiotów, to sytuacja przedstawia się odmiennie w postępowaniu nieważnościowym, którego istotą nie jest kolejne załatwienie spawy administracyjnej, o której rozstrzygnięto już w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Aktualnie nie budzi zastrzeżeń konstatacja, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej. Jest to sprawa nadzorczą, weryfikacyjna, ale także sprawa procesowa (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II GSK 69/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji zatem, gdy przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do rozstrzygnięcia określonej sprawy, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (vide: W.Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, PiP 2003/4/32-44). Trafnie przy tym zauważa Sąd I instancji, że Wójt Gminy Ł. na gruncie art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., nie jest właściwy do rozstrzygania w sprawie nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. a jednocześnie w postępowaniu nieważnoścowym Gmina Ł. nie ma możliwości odwołania się od decyzji wydanej przez jej organ, a nadto nie może także zakwestionować w trybie skargi do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ wyższej instancji, w następstwie odwołania wniesionego przez inny podmiot od decyzji jej organu. Skoro zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, a jednocześnie organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Bez znaczenia dla kwestii legitymacji procesowej takiej gminy jest ewentualne "odżycie" roli jej organu w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez organ gminy (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13) www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie akceptując zatem zarzutu nieważności postępowania sądowego zainicjowanego skargą Gminy Ł. (art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., skoro skarga pochodziła od podmiotu mającego w tym interes prawny.

Powyższej konstatacji nie podważa wadliwe wskazanie w motywach zaskarżonego wyroku, iż Gmina Ł. w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Jakkolwiek wniosek ten pochodził od podmiotu inicjującego postępowanie nieważnościowe, a nie od Gminy Ł., to powyższe nie podważa poprawności stanowiska Sądu I instancji, iż organ nadzoru uznawał Gminę Ł. za stronę postępowania nieważnościowego. Wskazuje na to zarówno fakt doręczenia tej Gminie zawiadomienia o wszczęciu postępowania niewaznościowego, jak i obu decyzji wydanych w tym postępowaniu wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia od nich środków zaskarżenia.

Przechodząc w takiej sytuacji do zarzutów kasacyjnych wskazujących na wadliwą ocenę przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, wypada raz jeszcze wskazać, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kwestia, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także, ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie, kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tegoż przepisu. Należy także zauważyć, iż postępowanie nieważnościowe ma charakter kompleksowy, a zatem organ nadzoru zobowiązany jest zbadać istnienie każdej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tą, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja, stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 200 r., w ogóle nie odnosi się do tych kwestii.

Wypada także wskazać, iż jakkolwiek z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji można wyprowadzić wniosek, iż stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Ł. nastąpiło z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie sposób wskazać, który przepis, zdaniem Kolegium, został naruszony w sposób rażący w rozumieniu powyższego przepisu. Motywy zaskarżonej decyzji wskazują jedynie, iż ww. decyzja Wójta Gminy Ł. pozostaje w oczywistej sprzeczności z nie budzącym wątpliwości przepisem art. 83 ust. 2 u.g.n. Powyższe stwierdzenie nie wypełnia jednak pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie tylko o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz także o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 1839/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe elementy składające się na konstrukcję prawną rażącego naruszenia prawa w ogóle nie były przedmiotem zainteresowania organu nadzoru. Trafnie dostrzegł to Sąd I instancji podkreślając, iż okoliczności te nie zostały rozważone w motywach zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a. i prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Próba zastąpienia oceny okoliczności sprawy, pominiętej w motywach zaskarżonej decyzji, argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu skarg kasacyjnych, pozostaje bez wpływu na krytyczną ocenę legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym nie można zgodzić się w tym zakresie z zarzutami kasacyjnymi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który w istocie zmierza do wykazania, iż Sąd I instancji winien samodzielnie, z pominięciem organu nadzoru, rozstrzygnąć zagadnienie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Ł., a to z uwagi na oczywisty charakter naruszenia prawa, choć jednocześnie wypada dostrzec, iż autor kasacji nie wskazał konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone w oczywisty sposób. Powyższy zarzut nie tylko pomija przepisy ustrojowe statuujące kompetencje sądu administracyjnego (art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021. 137 ze zm.)), ale przede wszystkim normę kompetencyjną wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. Nadto przepisy art. 134 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w żaden sposób nie uprawniają Sądu I instancji do zastąpienia organu nadzoru w kontroli legalności aktu prawnego kwestionowanego z uwagi na podstawy nieważności.

Nie można natomiast podzielić zastrzeżeń Sądu I instancji tyczących zaniechania odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jakkolwiek takiej oceny zabrakło w motywach zaskarżonej decyzji, co jest tym bardziej niezrozumiałe, że wyrok Trybunału został przywołany w motywach decyzji, a nadto decyzja ta uchylała pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Kolegium oparte na poglądzie prawnym zaprezentowanym w ww. wyroku Trybunału, to jednak brak odniesienia się do kwestii "znacznego upływu czasu" w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostawał bez znaczenia dla możliwości jej rozstrzygnięcia. W tym zakresie wypada bowiem zauważyć, iż zakresowy charakter ww. wyroku Trybunału nie spowodował zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a. i nie oznaczał też jego derogacji. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategorycznie wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy w wykonaniu tegoż wyroku. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 2082/18; wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika próba samodzielnego zrekonstruowania niekonstytucyjnego zakresu normy art. 156 § 2 k.p.a., a jedynie zastosowanie tego przepisu w jego ówczesnym brzmieniu, to powyższe nie może być postrzegane jako okoliczność, z której organ winien się wytłumaczyć przed stronami postępowania.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skargi kasacyjne podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.