Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 721/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 670
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 184/20 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 184/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r. bądź decyzja I instancji) wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz), po rozpatrzeniu wniosku J.S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący), reprezentowanego przez adw. M.S., odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną N.S. w okresie od 1 lipca 2009 r. do dnia 30 września 2015 r. wraz z należnymi ustawowymi odsetkami.

Burmistrz wskazał, że źródłem utrzymania skarżącego jest emerytura przyznana od 1 lipca 2019 r. w wysokości 1365,92 zł, po potrąceniach należności alimentacyjnych 518,73 zł. Skarżący mieszka u przyjaciółki w zamian za pomoc w codziennych obowiązkach m.in. robienie zakupów, pomoc w biurze rachunkowym jej córki. Przyjaciółka skarżącego ma 71 lat i utrzymuje się z emerytury w wysokości 1300 zł. Jedynymi wydatkami jakie skarżący ponosi są związane z wykupem leków, w lipcu 370 zł, w sierpniu 422 zł. W ocenie organu I instancji osiąganie dochodu w wysokości 1365,92 zł; choroba i korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności, nie jest to okoliczność wyjątkowa. Obowiązek alimentacyjny obciąża rodziców nie tylko gdy ich sytuacja materialna i zdrowotna jest dobra, ale także wówczas gdy są oni w trudniejszej sytuacji. Zdaniem organu sytuacja zdrowotna skarżącego nie jest na tyle trudna by nie umożliwiła mu opiekę nad schorowaną przyjaciółką i pracę dorywczą w biurze rachunkowym jej córki.

Od ww. decyzji odwołał się skarżący, wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę N. od dnia "01.07.2019 r. do dnia 30.09.2015 r." [s. 3 pkt II.1 odwołania] wraz z należnymi odsetkami oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu administracyjnym według norm przepisanych; ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa przez błędne ustalenie wysokości emerytury skarżącego i kwoty jaka jest mu wypłacana; błędne przyjęcie, że otrzymywanie świadczeń z pomocy społecznej nie stanowi podstawy do umorzenia zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego. Kwota wypłacana faktycznie stronie "do ręki" nie wystarcza na pokrycie bieżących i podstawowych wydatków związanych z egzystencją i uzależnia go od pomocy osób trzecich i pomocy społecznej. Zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez niezastosowanie i błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadnia umorzenia należności wypłacanych osobie uprawnionej do alimentów, w sytuacji gdy przemawia za tym sytuacja dochodowa i rodzinna strony.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania J.S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) od decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670 ze zm., dalej ustawa bądź upal), utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że dnia 30 sierpnia 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie w całości należności dłużnika z tytułu wypłaconych wierzycielce córce N.S. świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego łącznie z odsetkami z uwagi na niezwykle trudną sytuację rodzinną, majątkową i zarobkową dłużnika. W ocenie skarżącego znajduje się on w sytuacji całkowicie uniemożliwiającej mu spłatę zadłużenia, ma 66 lat, jest osobą schorowaną, stale leczącą się na cukrzycę typu B i nadciśnienie tętnicze. Jedynym źródłem utrzymania skarżącego jest emerytura, która po potrąceniach komorniczych wypłacana jest w wysokości 518,73 zł. W lipcu strona trafiła do szpitala z rozpoznaniem zawału serca, zespołu tachybrady i migotania przedsionków. Obecnie ponosi koszty zakupu leków tj. 950 zł miesięcznie. Strona korzysta z pomocy społecznej, otrzymała 250 zł na zakup leków.

Organ powołał treść art. 30 ust. 2 upal i stwierdził, że dłużnik alimentacyjny to osoba obowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Nawet bardzo trudna sytuacja materialna czy zdrowotna nie uzasadnia sama z siebie umorzenia należności. Zawsze podstawą do przejęcia przez Państwo obowiązku alimentacyjnego rodzica jest bezskuteczność egzekucji należnych alimentów, spowodowana z reguły bardzo trudną sytuacją materialną, rodzinną zobowiązanego. Dotyczy to ex definitione osób w bardzo trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Dla zwolnienia się z tego obowiązku dłużnik winien wskazać okoliczności szczególne. Zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, które wynikają z art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach (wyrok NSA z 9.2.2016 r. I OSK 1549/14).

Z akt sprawy wynika, że zadłużenie wnioskodawcy z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz jego córki N. wynosi 42.394,06 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

Skarżący ma 66 lat. Podaje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mimo że mieszka w [...], w mieszkaniu swej przyjaciółki (lat 71). W zamian za pomoc w codziennych sprawach życiowych takich jak robienie zakupów (skarżący stara się miarę możliwości partycypować w finansowaniu zakupów) i pomoc w biurze rachunkowym jej córki.

Skarżący utrzymuje się z emerytury i pomocy MOPS; choruje na: serce (jest po zawale), cukrzycę typu B, nerwicę kliniczną. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] grudnia 1994 r. został zaliczony do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia; podano, że jest niezdolny do żadnej pracy. W lipcu 2019 r. Skarżący przebywał w szpitalu z rozpoznaniem zawału serca. Dołączył do akt receptę z: 26 lipca 2019 r. na kwotę 370,12 zł; 27 lipca 2019 r. - 185,98 zł; 13 sierpnia 2019 r. - 413,31 zł.

Skarżący korzystał z pomocy społecznej. Decyzjami z [...] lipca 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przyznał skarżącemu w miesiącu lipcu 2019 r. kwotę 250 zł na zakup leków; na okres od lipca do września 2019 r. po 100 zł miesięcznie, na zakup posiłku lub żywności.

Decyzją ZUS z [...] sierpnia 2019 r. przyznano skarżącemu emeryturę w wysokości 1884,65 zł netto. Z kwoty tej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z powodu potrącania należności alimentacyjnych w wysokości 1365,92 zł. Skarżącemu wypłacana jest kwota 518,73 zł.

Z informacji uzyskanej od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z 29 kwietnia 2019 r. wynika, że przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu - skarżącemu - od 1995 r. prowadzono 31 spraw egzekucyjnych a obecnie prowadzonych jest sześć postępowań, w tym jedno o alimenty. Z zestawienia przedstawionego przez komornika wynika, że od 13 maja 2009 r. do 12 kwietnia 2019 r. przeciwko skarżącemu była prowadzona skutecznie egzekucja komornika. Skarżący prócz zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego, ma zadłużenie wobec wierzyciela alimentacyjnego w postaci zaległych alimentów w kwocie 15708,86 zł i ustawowe odsetki w wysokości 3567,60 zł.

Kolegium zauważyło, że sytuacja strony jest trudna z uwagi na ponoszone dość wysokie wydatki na leki, ale instytucja umorzenia zaległości wobec funduszu alimentacyjnego jest instytucją wywołującą najdalej idące skutki w postaci zwolnienia z obowiązku spłaty zadłużenia jest zarezerwowana wyłącznie dla osób, których sytuacja zdrowotna, dochodowa i majątkowa nie pozwala w ogóle na spłatę zadłużenia. W ocenie Kolegium mimo, że skarżący bezpośrednio po zawale ponosi wyższe wydatki na zakup leków w wysokości 500 zł, to fakt ten nie czyni sytuacji skarżącego na tyle wyjątkowej by w ogóle uniemożliwiała spłatę zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego. Skarżący uzyskuje dochód w wysokości 1884,65 zł i kwota ta stanowi 250 % kryterium dochodowego (701 zł) uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe czyli sytuacja strony jest dużo korzystniejsza niż osób korzystających z pomocy społecznej.

Zdaniem Kolegium póki strona dysponuje regularnym dochodem, to mimo ponoszenia wydatków na leczenie brak jest podstaw do całkowitego zwolnienia ze zwrotu wydatków poniesionych na wypłatę dla dziecka strony świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Skarżący ma zapewnione mieszkanie, zakupy u przyjaciółki w [...] i przy regularnym dochodzie 1884,65 zł nadal może spłacać zadłużenie ale np. w niższych niż dotychczas ratach korzystając z innego rozwiązania przewidzianego przez ów przepis - rozłożenia zadłużenia na raty.

Skargę złożył wnioskodawca; na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ppsa zarzucił decyzji z [...] stycznia 2020 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób sprzeczny ze wskazaniami wiedzy, zasadami logiki i doświadczenia życiowego skutkujące:

a. uznaniem, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie jest sytuacją, która mieści się w hipotezie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ponieważ uzyskuje on dochód w wysokości 1.884.65 zł, podczas gdy jest to kalkulacja czysto hipotetyczna, bowiem w związku z dokonywanymi potrąceniami kwota, którą skarżący otrzymuje "do ręki" miesięcznie na swe utrzymanie to kwota 518,73 zł:

b. przyjęciem, że dochody skarżącego nie są wystarczające do uznania za zasadne umorzenia jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości, bowiem stanowią one 250% kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, podczas gdy w istocie dochody skarżącego zamykają się w kwocie 518,73 zł tj. oscylują na poziomie poniżej wspomnianego kryterium, a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący posiłkuje się dostępnymi środkami pomocy społecznej na zakup tak podstawowych środków jak leki czy żywność, co uzasadnia wniosek, że jego przypadek wpisuje się w brzmienie przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji:

c. pominięciem okoliczności, że skarżący nie posiada żadnego majątku, a swoje potrzeby mieszkaniowe jest w stanie realizować tylko dzięki uprzejmości przyjaciółki, która użycza mu do tego lokalu, w którym sama zamieszkuje, a która sama dysponuje niewysokimi dochodami i znajduje się w ciężkiej sytuacji zdrowotnej;

d. pominięciem w części motywacyjnej wydanej decyzji problemów zdrowotnych skarżącego tj. chorób kardiologicznych (w tym przede wszystkim niedawno przebytego zawału), nadciśnienia, cukrzycy typu B, nerwicy klinicznej i faktu, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] grudnia 1994 r. stwierdzono, że jest on niezdolny do żadnej pracy, mimo że okoliczności te mają istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ wynika nich, że sytuacja zdrowotna skarżącego całkowicie uniemożliwia mu podjęcie ewentualnego zatrudnienia, które umożliwiałoby poprawę jego niezwykle trudnej sytuacji finansowej;

2. prawa materialnego - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez jego niewłaściwe niezastosowanie, a mianowicie wydanie decyzji odmownej, mimo że dokumenty składające się na materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie uzasadniały wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inicjujący niniejsze postępowanie.

Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 145a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...]) z [...] listopada 2019 r. i zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do wydania decyzji o umorzeniu w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną córkę stron N. w okresie od 1 lipca 2009 r. do dnia 30 września 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami; 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 2-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przywołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 11-12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wr 184/20 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji nie daje podstaw do uznania, że uchybiają one prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670 ze zm., dalej ustawa alimentacyjna bądź upal). Stanowi on, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuacje dochodową i rodzinną.

Z art. 30 ust. 2 "u.ś.r." [winno być "upal"], wynika, że decyzja oparta na powyższym przepisie ma charakter uznaniowy. Co nie oznacza, że może być rozstrzygnięciem dowolnym.

Rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istotne jest wyjaśnienie okoliczności dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, do czego obliguje organ art. 30 ust. 2 upal i jej analiza z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny istotny dla rozpoznania wniosku został prawidłowo ustalony, dokonana przez organ jego ocena jest prawidłowa. Skarżący ma obecnie lat 67, jest rozwiedziony. Skarżący w oświadczeniu z 7 listopada 2019 r. podał, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 538 zł netto i pomocy MOPS, na leki wydaje około 500 zł. We wniosku z 27 sierpnia 2019 r. wyjaśnił, że jego sytuacja majątkowa i zarobkowa jest dramatyczna. By zapewnić sobie minimum niezbędne do egzystencji w postaci zapewnienia dachu nad głową, wyżywienia, czy środków czystości zmuszony jest korzystać z pomocy osób trzecich i pomocy socjalnej. Na tej zasadzie wnioskodawca ma możliwość zamieszkiwać u przyjaciółki (...) w zamian za pomoc w codziennych sprawach życiowych takich jak robienie zakupów i okazjonalną pomoc w biurze rachunkowym jej córki. Partycypuje w ramach możliwości w finansowaniu zakupów. Przyjaciółka ma lat 71, boryka się z problemami zdrowotnymi, ma rentę w wysokości 1300 zł. Wnioskodawca ma emeryturę w kwocie 1884,65 zł netto. Obecnie prowadzonych jest przeciwko skarżącemu 6 postępowań egzekucyjnych - w tym jedno o alimenty w kwocie 15.708,86 zł i ustawowe odsetki w wysokości 3.576,60 zł. Z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki N. zaległość wynosi 42.394,06 zł wraz z odsetkami. Z tytułu należności alimentacyjnych z emerytury potrącana jest kwota 1365,92 zł. Stronie wypłacana jest kwota 518,73 zł miesięcznie.

Skarżący w lipcu przebył zawał serca, choruje na cukrzycę typu B, ma nerwicę kliniczną. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] grudnia 1994 r. został zaliczony do drugiej grupy inwalidów. Podano, że jest niezdolny do żadnej pracy. Miesięcznie na leki wydaje około 400-500 zł. Korzysta z pomocy MOPS, w miesiącu lipcu 2019 r. otrzymał na zakup leków kwotę 250 zł za okres od lipca do września 2019 r. po 100 zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności.

Sąd I instancji uznał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ za prawidłowe, a ich [dowodów] ocena właściwa, nie nosząca cech dowolności.

Na tle art. 30 ust. 2 upal istnieje bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreśla się w nim w szczególności, że umorzenie zaległości ma charakter wyjątkowy gdyż jest to najdalej idąca ulga. Winna mieć miejsce, gdy sytuacja dochodowa dłużnika nie pozwala na wywiązywanie się w najmniejszym nawet stopniu z ciążącego na nim obowiązku (wyrok WSA w Gliwicach z 24.1.2019 r. IV SA/Gl 781/18; wyrok WSA w Warszawie z 28.3.2019 r. VIII SA/Wa 1/19). Podkreśla się, że sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń winna być analizowana przy uwzględnieniu faktów, że dłużnik alimentacyjny, co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Tym samym jego sytuacja dochodowa i rodzinna musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych (tak co do wniosku o umorzenie jak i rozłożenie na raty zaległości z tytułu funduszu alimentacyjnego).

Zarzuty skargi co do oceny stanu zdrowia i możliwości ewentualnej pracy zarobkowej są takie jak oczekuje tego skarżący. Poza sporem jest, że organ uznał, oceniając zebrany materiał dowodowy, że skarżący jest osobą chorą z zakazem wykonywania pracy zarobkowej. Organ podkreślił, że skarżący jest w trudnej sytuacji dochodowej i zdrowotnej. Jest to sytuacja typowa a nie wyjątkowa, jeśli idzie o dłużników alimentacyjnych. Pytanie dotyczy tego czy na tle innych dłużników jest to sytuacja wyjątkowa. Zgodzić się należy z organem, że osoba otrzymująca emeryturę w kwocie 1884,65 zł netto jest w stanie spłacać zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki. Sąd I instancji na marginesie należy zauważył za organem, że w tej spłacie pewną ulgę mogłoby stanowić rozłożenie zaległości na określone raty. Skarżący ma zapewnione mieszkanie a także wyżywienie i środki czystości u przyjaciółki, za świadczenie usług związanych z pomocą w gospodarstwie domowym i działalności gospodarczej córki przyjaciółki. Skoro skarżący owe fakty (pomocy przyjaciółki) przyznał we wniosku o umorzenie zaległości z funduszu alimentacyjnego, trudno uznać za wiarygodne oświadczenie z 7 listopada 2019 r., że utrzymuje się z emerytury w kwocie 538 zł, co sugeruje, że nie ma wsparcia od znajomej. Kwota 518,73 zł, którą faktycznie otrzymuje po potrąceniach egzekucyjnych jest kwotą niewysoką, ale skarżący jest zabezpieczony w podstawowe środki egzystencji (wsparcie znajomej). Kwotę 400-500 zł miesięcznie niewątpliwie wydaje na leki.

Z tych względów Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 30 ust. 2 upal i art. 7, 77, art. 80, 107 § 3 kpa (k. 28, 40-48 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł J.S., reprezentowany przez adw. M.S. zaskarżając wyrok IV SA/Wr 184/20 w całości, na podstawie art. 174 "§" [winno być "punkt"] 2 ppsa zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 7, 77 i art. 80 kpa przez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób sprzeczny ze wskazaniami wiedzy, zasadami logiki i doświadczenia życiowego, z uwagi na:

a. uznanie, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie jest sytuacją, która mieści się w hipotezie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., ponieważ uzyskuje on dochód w wysokości 1884,65 zł, podczas gdy jest to kalkulacja czysto hipotetyczna, bowiem w związku z dokonywanymi potrąceniami kwota, którą skarżący otrzymuje do ręki miesięcznie na swe utrzymanie to kwota 518,73 zł, co uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości;

b. przyjęcie, że dochody skarżącego nie są wystarczające do uznania za zasadne umorzenia jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości, bowiem stanowią one 250% kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, podczas gdy w istocie dochody skarżącego zamykają się w kwocie 518,73 zł tj. oscylują na poziomie poniżej wspomnianego kryterium, a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że posiłkuje się on dostępnymi środkami pomocy społecznej na zakup tak podstawowych środków jak leki czy żywność;

c. pominięcie okoliczności, że skarżący nie posiada żadnego majątku, a swe potrzeby mieszkaniowe jest w stanie realizować tylko dzięki uprzejmości przyjaciółki, która użycza mu lokalu, w którym sama zamieszkuje, a która sama dysponuje niewielkimi dochodami;

d. uznanie, że sytuacja życiowa skarżącego jest dobra z uwagi na zabezpieczenie jego potrzeb mieszkaniowych, mimo że podstawą jego zamieszkiwania jest użyczenie, które może być w każdej chwili wypowiedziane;

e. pominięcie w części motywacyjnej wydanej decyzji problemów zdrowotnych skarżącego: chorób kardiologicznych (w tym przede wszystkim niedawno przebytego zawału), nadciśnienia, cukrzycy typu B, nerwicy klinicznej i faktu, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] grudnia 1994 r. stwierdzono, że jest on niezdolny do żadnej pracy, mimo że okoliczności te mają istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ wynika z nich, że sytuacja zdrowotna skarżącego całkowicie uniemożliwia mu poprawę jego niezwykle trudnej sytuacji finansowej;

co łącznie miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, ponieważ skutkowało niezastosowaniem art. 30 ust. 2 upal i w konsekwencji oddaleniem skargi, mimo że zastosowanie tego przepisu znajduje uzasadnienie w treści materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie.

Skarżący kasacyjne na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - karty informacyjnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...] z okresu 25 listopada 2020 r. do 3 grudnia 2020 r. na okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego i wynikającej stąd trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego.

Skarżący kasacyjne wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie "skargi kasacyjnej" [zapewne skargi], a w konsekwencji uchylenie na podstawie art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. i decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...]); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych (k. 54-57, 60-63v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).

Wszystkie zarzuty wskazane w punkcie II petitum skargi kasacyjnej jej autor zakwalifikował jako zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej - art. 174 "§" [winno być "punkt"] 2 ppsa, mimo że zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., dotyczy aktu subsumcji (mogącego być przedmiotem zarzutu wyłącznie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - art. 174 pkt 1 ppsa), nie zaś zagadnieniem procesowym. Zarzut ten, wpleciony w zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (punkt II lit. od a do e petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny rozważy odrębnie, po dokonaniu kontroli zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że "niniejsza skarga kasacyjna sprowadza się do konsekwentnego postulowania wadliwości w procesie dokonywania oceny dowodów przez organy obu instancji" (s. 4 akapit 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego paragrafu art. 77 ka się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 kpa okazał się niezasadny. W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydania decyzji (wyroki NSA z: 25.9.2019 r. I OSK 22/18; 17.2.2011 r. II GSK 239/10; 3.9.2013 r. I OSK 2828/12, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 742, nb 3. Zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska - op. cit., s. 640 nb 2). Z tej przyczyny brak było podstaw do prowadzenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym dowodu z odpisu karty informacyjnej leczenia szpitalnego skarżącego po ponad 9 miesiącach od wydania zaskarżonej decyzji i po ponad 3 miesiącach od wydania zaskarżonego wyroku (art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa; k. 60-63v akt sądowych).

Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia dokonane przez Kolegium w zakresie dochodu uzyskiwanego przez skarżącego. Kolegium ustaliło, że skarżący od 1 lipca 2019 r. utrzymuje się z emerytury w wysokości 1884,65 zł netto (pomniejszonej o należny podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne; art. 2 pkt 4 upal i art. 3 pkt 1 lit. a uśr), a po potrąceniu kwoty 1.365,92 zł należności alimentacyjnych na mocy tytułu wykonawczego, otrzymuje 518,73 zł (odpis decyzji ZUS z 14 sierpnia 2019 r. znak ENP/15/043168913 - k. 2 w aktach administracyjnych; s. 4 akapit 6 decyzji z [...] stycznia 2020 r.; s. 8 akapit 1, s. 9 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 184/20).

Ustawodawca wskazał, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o:... 4) dochodzie - oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych;" (art. 2 upal). W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy " Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,..." (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Nie sposób uznać, że "jest to kalkulacja czysto hipotetyczna", bo odpowiada ona regulacji materialnoprawnej. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 2 pkt 4 upal.

Konstrukcja art. 3 pkt 1 lit. a uśr ("Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób...:"), do których odsyła art. 2 pkt 4 upal (A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 28, nb 14; W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, C.H. Beck 2007, s. 227-233, nb 7-14), w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, odpowiada konstrukcji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1508): "3. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku..., bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o:... 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.".

Uchwałą z 8.11.2021 r. I OPS 2/21 (cbosa, dalej uchwała I OPS 2/21) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów orzekł: Alimenty, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.) nie stanowią należności uiszczanych przez dłużnika alimentacyjnego, czy to dobrowolnie czy też podlegających ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, na rzecz funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/21 NSA stwierdził w szczególności, że przedstawiony we wniosku Prokuratora Generalnego problem wyłoniony został na tle regulacji zawartej w przepisach dotyczących szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020 poz. 1876 ze zm. [dalej ups]).

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich.

Pomoc społeczna jest podstawową techniką zabezpieczenia społecznego obok takiej formy jaką jest ubezpieczenie społeczne. Konstytucja RP przewiduje prawo do zabezpieczenia społecznego m. in. w przepisach art. 67. Jest ono adresowane do tych wszystkich obywateli, którzy nie są w stanie samodzielnie zapewnić sobie środków utrzymania. Zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy tego zabezpieczenia - w myśl zdania drugiego tego przepisu - określić ma ustawa. Źródłem konstytucyjnych gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego jest również art. 67 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja nakłada zatem na ustawodawcę obowiązek stworzenia odpowiedniego mechanizmu alimentowania przez społeczeństwo osób wymagających wsparcia w zaspokajaniu swoich podstawowych potrzeb.

NSA w składzie poszerzonym stwierdził, że wniosek Prokuratora Generalnego zasadza się w szczególności na kwestii dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych w kontekście kryterium dochodowego osoby wnioskodawcy, który starając się o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej jednocześnie pozostaje w obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego. Obowiązek tego zwrotu nałożony został na dłużnika alimentacyjnego treścią ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj.: Dz.U. 2021 poz. 877 ze zm. - dalej ustawa alimentacyjna). Świadczenia z funduszu działającego na podstawie tej ustawy są świadczeniami pieniężnymi wypłacanymi przez państwo osobom uprawnionym w wypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Zastąpiły one wypłacaną do 30 września 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz. 732 ze zm.) zaliczkę alimentacyjną, która wypełniła lukę powstałą po uchyleniu z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (tj.: Dz. U. z 1991 r. nr 45 poz. 200 ze zm.). W założeniu zaliczka nie była ani świadczeniem z zakresu ubezpieczenia społecznego czy pomocy społecznej, ani też publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i zamiast alimentów. Było to świadczenie tymczasowe, mające na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę do nich uprawnioną (W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, Warszawa 2007, s. 41 [nb 7])....

Ustawa alimentacyjna z 7 września 2007 r. powstała w wyniku połączenia w trakcie prac w komisjach sejmowych projektu obywatelskiego oraz projektu poselskiego. Bezpośrednią przyczyną podjętej inicjatywy ustawodawczej było niezadowolenie środowisk wierzycieli alimentacyjnych z uchylenia ustawy o funduszu alimentacyjnym i zastąpienia jej dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznawanym niezależnie od zasądzenia alimentów, a przewidzianym w ustawie z kwietnia 2005 r.

Fundusz, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów środkami finansowanymi z budżetu państwa. Fundusz nie jest tym samym funduszem, który działał na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym. Przekazano go bowiem w administrowanie jednostkom samorządu terytorialnego, a nie, jak poprzednio, organom administracji rządowej (oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).

Świadczenie z funduszu jest tzw. świadczeniem celowym, czyli przysługującym pod warunkiem realizacji przy jego pomocy oznaczonych, pożądanych społecznie funkcji (Alimenty, Komentarz, red. J. Ignaczewski, Warszawa 2009, s. 285). Cel świadczeń alimentacyjnych został wskazany w preambule ustawy alimentacyjnej. Ich zadaniem jest wspieranie osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji.

Z treści preambuły do ustawy alimentacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że jej ratio legis sprowadza się do trzech kwestii: finansowego wsparcia osób, którym sąd przyznał alimenty, ale ich egzekucja okazała się bezskuteczna, poprawy skuteczności w ściąganiu alimentów od dłużników alimentacyjnych oraz zwiększenia odpowiedzialności osób obowiązanych do alimentacji.

Ustawodawca przyjął założenie, że to osoby, które założyły rodzinę, obowiązane są w pierwszej kolejności zapewnić środki utrzymania członkom tej rodziny, a w szczególności dzieciom, które w tej rodzinie się wychowują. Obowiązkiem organów władzy publicznej nie jest bowiem wyręczanie członków rodziny z ich obowiązków względem krewnych, małżonka i powinowatych. Taki zakres obowiązku państwa wyznacza zasada pomocniczości, przywołana w drugim akapicie preambuły do ustawy alimentacyjnej. W sprawach publicznych świadczeń alimentacyjnych dopiero wykazanie, że trudna sytuacja materialna i społeczna wywołana brakiem realizacji obowiązku alimentacyjnego nie wynika z wyboru osoby zainteresowanej pomocą, uzasadnia pomoc państwa. Państwo nie przejmuje zatem ciążącego na osobach zobowiązanych do alimentacji obowiązku, lecz wykonuje swoją powinność pomocy osobom ubogim (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23. 11.2010 r., K 5/10, OTK-A 2010/9/106).

Zasada pomocniczości przewidziana w ustawie alimentacyjnej oznacza udzielanie świadczeń tylko pod warunkiem wyczerpania własnych środków samopomocowych oraz tylko w zakresie niezbędnym do zażegnania ryzyka braku alimentacji (Alimenty..., s. 239 i n.; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny. Instruktaż postępowania i wzory, Gdańsk 2009, s. 163).

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są czasowo udostępniane wierzycielowi i nie są świadczeniami bezzwrotnymi. Ich funkcją jest czasowe złagodzenie niedostatku wynikającego z nie dość skutecznie działającego systemu państwowego ścigania dłużnika uchylającego się od realizacji prawomocnie ustalonego obowiązku alimentacyjnego. Istotą systemu publicznego wsparcia jest to, że zwrot kwoty świadczenia następuje nie od osoby, która świadczenie pobrała, ale od dłużnika, którego dług względem osoby uprawnionej został zaspokojony przez państwo. Regres ten jest jednym z elementów systemu dyscyplinującego dłużników alimentacyjnych do uregulowania swoich zobowiązań i w ten sposób nawiązuje do treści preambuły ustawy alimentacyjnej o zwiększaniu odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Stosownie zaś do ust. 4 tego art. 40% kwot należności stanowi dochód własny gminy organu właściwego wierzyciela (...), a pozostałe 60% tej kwoty oraz odsetki stanowią dochód budżetu państwa.

Problem opisany we wniosku Prokuratora Generalnego pojawia się w sytuacji, gdy osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny występuje do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie toczy się postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od dłużnika należności wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego, bądź też gdy dłużnik alimentacyjny sam dokonuje zwrotu tychże należności organowi właściwemu wierzyciela (art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej).

Prawo do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej uzależnione jest od tzw. kryterium dochodowego, tj. górnej granicy kwotowej dochodów osiąganych przez osobę potrzebującą wsparcia. Osobom i rodzinom, które nie spełniają kryterium dochodowego wsparcie nie przysługuje, poza pięcioma wyjątkami przewidzianymi w ustawie... .

Sposób ustalania dochodu przyjęty w ustawie zależny jest od źródeł przychodów i kategorii podatników. Stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Art. 8 ust. 3 pkt 3 [ups] nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem alimenty, nie konkretyzuje też czy chodzi o alimenty świadczone na bieżąco na rzecz osoby uprawnionej czy też alimenty zaległe, a nadto czy zachodzą podstawy do pomniejszenia przychodu o kwoty uiszczane (czy to w wyniku egzekucji czy dobrowolnie) na rzecz funduszu alimentacyjnego...

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach tego Sądu oraz orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których przyjęto, że kwoty należności ściągnięte od dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych bądź zwrócone przez tę osobę do tego funduszu mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz "innych osób" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups i stanowią podstawę do odliczenia ich od przychodu.

Analizując przedstawione przez Prokuratora Generalnego zagadnienie prawne, NSA stwierdził, że oprócz widocznego związku technicznolegislacyjnego dostrzegalna jest merytoryczna relacja między art. 8 ust. 3 pkt 3 ups a art. 27 ust. 1 ustawy alimentacyjnej. Obie te ustawy nie zawierają definicji określenia "alimenty", a dla rozstrzygnięcia przedstawionego problemu istotne jest rozumienie tego pojęcia.

W literaturze przedmiotu terminu "alimenty" używa się zbiorczo dla oznaczenia każdego rodzaju świadczeń alimentacyjnych, jak również dla określenia świadczeń dochodzonych przed sądem lub przez sąd zasądzonych (T. Smyczyński, w: System Prawa Prywatnego, Prawo rodzinne i opiekuńcze, t. 12, wyd. 2, red. T. Smyczyński, Warszawa 2011, s. 788).

W k.r.o. wyrazu "alimenty" użyto jedynie trzykrotnie, tj.: w art. 135 § 3 pkt 1 w nazwie ustawy z dnia 7 września 2007 r., w art. 137 § 2, który stanowi, iż niezaspokojone potrzeby uprawnionego z czasu przed wniesieniem powództwa o alimenty sąd uwzględnia zasądzając odpowiednią sumę pieniężną oraz w art. 144¹ (żądanie alimentów sprzeczne z zasadami współżycia społecznego).

W Kodeksie postępowania cywilnego, wyraz "alimenty" występuje w takich wyrażeniach jak "sprawa o alimenty" (np. art. 17 pkt 4) czy "zasądza alimenty" (art. 333 § 1 pkt 1), choć także samodzielnie, np. w art. 920, w którym jest mowa o egzekucji alimentów.

Również Kodeks karny zawiera regulację dotyczącą wykonania obowiązku alimentacyjnego. Otóż art. 209 § 1 określa przestępstwo uchylenia się od wykonania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca ogranicza w tym przepisie ochronę obowiązku alimentacyjnego do świadczeń pieniężnych, nie uwzględniając tego, że na rzecz dzieci obowiązek ten może być wykonywany w formie osobistych starań o utrzymanie lub wychowanie uprawnionego (art. 135 § 2 k.r.o., J. Lachowski, w: Kodeks karny, Komentarz, red. V. Konarska-Wrzosek, Warszawa 2016).

Co jednak istotne, we wszystkich tych przepisach chodzi o należność nazwaną "alimentami" świadczoną wyłącznie na rzecz osoby uprawnionej powstałą z mocy ustawy między osobami połączonymi węzłem rodzinnym oraz między innymi osobami, określonymi przez Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Już ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie poszerzonym powoduje, że nie sposób podzielić poglądu, iż należności świadczone przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego są alimentami pomniejszającymi przychód ustalany zgodnie z art. 8 ust. 3 ups.

Analiza przepisów kodeksowych wykazała, że występującemu w k.r.o. określeniu "alimenty" nadaje prawodawca zasadniczo znaczenie "świadczenia alimentacyjnego", a wyrażeniu "obowiązek alimentacyjny" – "obowiązek świadczeń alimentacyjnych" na rzecz osoby uprawnionej. Przy czym zazwyczaj określenie "alimenty" występuje w wyrażeniu złożonym i jest wzbogacone w treść, odnosząc się do różnych form świadczenia (np. pieniężne, niepieniężne), sposobu spełnienia świadczenia (np. dobrowolnie), obowiązku alimentacyjnego potencjalnego czy skonkretyzowanego lub zaktualizowanego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.4. 2019 r. SK 13/16, OTK-A 2019 poz. 14).

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że regulacja art. 8 ust. 3 pkt 3 ups nie obejmuje zarówno alimentów świadczonych na rzecz osoby uprawnionej jak i należności wyegzekwowanych od dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego jest to, iż sam termin "alimenty" wiąże się z ukształtowaną w k.r.o. instytucją obowiązku alimentacyjnego. Celem tego obowiązku na płaszczyźnie moralnej jest uczynienie zadość wynikającemu z więzów rodzinnych obowiązkowi świadczenia pomocy tym członkom rodziny, którzy własnymi siłami i środkami nie mogą zaspokoić swych potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 128 k.r.o., istota alimentacji polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Świadczenie dłużnika ma polegać na dostarczaniu środków utrzymania w pieniądzu albo naturze, a także na spełnianiu określonych usług lub czynności (art. 135 § 2 k.r.o.). Treść obowiązku wynikającego ze stosunku alimentacyjnego określa również k.r.o. stanowiąc, iż zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1). Treścią tego obowiązku jest dostarczanie środków utrzymania wyłącznie osobie uprawnionej, a więc zaspokojenie jej bieżących, usprawiedliwionych potrzeb, nie zaś spłacanie zadłużenia powstałego wobec funduszu alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zwrócił uwagę na to, iż w orzecznictwie sądowym ewidentna jest tendencja aby świadczenie alimentacyjne traktować wyłącznie jako dostarczanie środków utrzymania osobie uprawnionej. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba ta otrzymuje świadczenie alimentacyjne, które płacone jest przez dłużnika alimentacyjnego dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji komorniczej. Ściąganie tego świadczenia alimentacyjnego w drodze egzekucji na rzecz osoby uprawnionej nie zmienia bowiem jego podstawy prawnej. Konkretny obowiązek alimentacyjny powstaje w razie spełnienia się ustawowych przesłanek alimentacji; uprawnionemu przysługuje roszczenie o alimenty (wierzytelność), a zobowiązany - dłużnik ma obowiązek spełnić odpowiadające mu świadczenie alimentacyjne (dług). Ze względu na cel i treść świadczenia, prawa i obowiązki alimentacyjne, co kluczowe, mają charakter ściśle osobisty (uchwały Sądu Najwyższego z: 25.11.1975 r. III CZP 76/75, OSNCP 1976/10/207; 13.7.2011 r. III CZP 39/11). Powyższe prowadzić musi do jednoznacznego wniosku, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups to świadczenie pieniężne wynikające z realizacji ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.o. Natomiast osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ups to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i n. k.r.o.

Przeciwko przyjęciu, iż alimenty w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups to także należności uiszczane na rzecz funduszu alimentacyjnego przemawia również to, że obowiązek alimentacyjny - obok realizacji celu ekonomicznego, jakim jest zapewnienie uprawnionemu niezbędnych środków materialnych pozwalających zaspokoić jego potrzeby - służy kształtowaniu właściwych wzorców postępowania w rodzinie, wpływa na umocnienie więzi i kształtuje wzajemne relacje między jej członkami. Realizacja tych celów jest możliwa jedynie w relacji między osobami uprawnionymi i zobowiązanymi do alimentacji, określonymi w k.r.o. (uchwała Sądu Najwyższego z 24.2.2011 r. III CZP 134/10).

Skoro obowiązek alimentacyjny realizowany jest w ramach nawiązanego stosunku alimentacyjnego, powstałego z mocy prawa, niezależnie od woli stron, wskutek istnienia określonych relacji rodzinnych, takich jak pokrewieństwo, powinowactwo czy przysposobienie, to zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz tych osób uprawnionych nie można utożsamiać z kwotami należności wyegzekwowanych lub zwróconych przez dłużnika na rzecz funduszu alimentacyjnego w ramach nie prywatnoprawnego lecz przecież, co istotne, publicznoprawnego zobowiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie podejmującym uchwałę zauważył, że art. 8 ust. 3 pkt 3 ups zawiera regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie przychodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Z art. 8 ust. 3 zdanie wprowadzające ups wynika zasada, że za dochód uważa się wszystko z wyjątkiem tego, co wymieniono w dalszej treści art. 8 ust. 3-5. Skoro więc pomniejszenie tego przychodu m. in. o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób stanowi dla ustawodawcy wyjątek od zasady, to nie ma podstaw, aby pojęcie "alimenty" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups rozszerzać na ustawowo odmienne pojęcia "należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu", "świadczenia z funduszu" i "należności z tytułu świadczeń z funduszu" - w rozumieniu art. 27 ust. 1 i art. 28 ustawy alimentacyjnej.

Przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ups muszą być wykładane ściśle, a zatem rozszerzająca ich wykładnia nie jest dopuszczalna. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Koniecznym jest w tym przypadku sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej oraz przekonania moralne. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu [tu art. 8 ust. 3 pkt 3 ups]. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (uchwała NSA z 14.3. 2011 r. II FPS 8/10; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - Komentarz, Toruń 2002 r., s. 77).

W tym kontekście stwierdzić należy, że wyjątek z art. 8 ust. 3 pkt 3 ma właśnie szczególnie silne uzasadnienie aksjologiczne wyłącznie z uwagi na interes uprawnionego do alimentacji i powinien być interpretowany ściśle. Skoro istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu, z pomniejszenia przychodu nie może korzystać ten zobowiązany, który popada w zadłużenie doprowadzając do konieczności uruchomienia procedury, o której stanowi art. 27 ust. 1 i 3 ustawy alimentacyjnej. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia przychodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco, doprowadzając do uruchomienia świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zobowiązany korzystałby dwukrotnie z naruszania przez siebie prawa - za pierwszym razem nie wykonując swojego skonkretyzowanego obowiązku terminowo i należycie (popełniając delikt cywilnoprawny wobec uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych), drugi raz - uzyskując pomniejszenie przychodu w rozmiarze większym niż osoba w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która swoje świadczenia łożyła należycie i w terminie. Ma to szczególne znaczenie w kontekście przewidzianej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady sprawiedliwości społecznej definiowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.4. 2000 r. K 8/98, OTK 2000/3/87; wyrok NSA z: 21.5.2014 r. I OSK 571/13; 3.2.2012 r. I OSK 1433/11; I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie 5, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 93 i 94).

Potwierdzeniem zasadności tego stanowisko jest także regulacja art. 28 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, w którym w wyraźny sposób odróżnia się należności wierzyciela alimentacyjnego od należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie a dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 499/11). Podważenie powyższej argumentacji wymagałoby dokonania wykładni contra legem, zakwestionowania fundamentalnych zasad interpretacji prawa (nakaz ścisłej wykładni przepisów wprowadzających wyjątki od zasady), a także odejścia od dominującej w orzecznictwie linii, opartej na tych regułach wykładni.

Warto też podnieść, że przedstawiona w niniejszej uchwale wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 ups nie pozbawia osoby zobowiązanej do rozliczenia się z funduszem alimentacyjnym świadczeń z pomocy społecznej, bo wsparcie z pomocy społecznej, pomimo niespełnienie kryterium dochodowego, przysługuje w sprawach dotyczących: zasiłku celowego w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a ust. 1 i 2), zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych (art. 40), specjalnego zasiłku celowego, okresowego oraz celowego przyznanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 pkt 1 i 2), wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 53a ust. 1 i 2) oraz pomocy wspierającej proces integracji cudzoziemców (art. 91; uzasadnienie uchwały I OPS 2/21).

Uchwała I OPS 2/21, podjęta na podstawie art. 264 § 2 ppsa, jako dotycząca wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. 2020, poz. 1876 ze zm.), nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, dotyczącej kontroli zaskarżonym wyrokiem decyzji opartej na art. 30 ust. 2 upal, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, rozważającej w szczególności relacje między art. 8 ust. 3 pkt 3 ups w wskazanymi wyżej przepisami ustawy alimentacyjnej i uznaje je za użyteczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tej przyczyny zarzut II.b petitum skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny, bowiem zaskarżony wyrok opiera się na prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej i trafnym uznaniu przez organy, że dochody skarżącego stanowią 250% kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Organy nie przeinaczyły żadnego z dowodów zebranych w sprawie ani nie pominęły żadnego z dowodów. Organy prawidłowo uwzględniły, że skarżący korzysta z pomocy społecznej. W okresie od lipca 2019 r. do 31 września 2019 r. skarżący otrzymał: A. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] - 250 zł na zakup leków; B. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] od lipca 2019 r. do 31 września 2019 r. po 100 zł miesięcznie (na zakup posiłku lub żywności; s. 4 akapit 4 decyzji z [...] stycznia 2020 r.). W okresie od 1 października 2019 r. do 7 listopada 2019 r. skarżący otrzymał: A. 1 października 2019 r. 150 zł; 4 listopada 2019 r. 150 zł (na zakup posiłku lub żywności); B. 1 października 2019 r. na zakup leków (pismo MOPR z 7 listopada 2019 r., które obejmuje także kwotę 100 zł, wypłaconą 2 września 2019 r. na zakup posiłku lub żywności - na podstawie decyzji [...] lipca 2019 r. nr [...]; odpisy decyzji w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych).

Organy nie pominęły, że skarżący nie ma żadnego majątku, a swe potrzeby mieszkaniowe zaspokaja u swej przyjaciółki na podstawie umowy użyczenia (s. 4 akapit 3, 5; s. 5 akapit 3 decyzji z [...] stycznia 2020 r.; s. 7/8, s. 9 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 184/20). Wsparcie dla skarżącego ze strony innych obywateli w pełni zasługuje na akceptację (W. Łączkowski - op. cit., s. 8) i nie wpływa na wynik sprawy. Organy nie pominęły także problemów zdrowotnych skarżącego, wprost odnosząc się do schorzeń skarżącego - wprost wskazując, że skarżący "choruje na serce (jest po zawale), cukrzycę typu B, nerwicę kliniczną; wskazując że Orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] grudnia 1994 r. został zaliczony do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i że jest niezdolny do żadnej pracy" i koniecznych wydatków na leki, przy czym część wydatków na leki i leczenie pokrywa pomoc społeczna (s. 1, s. 4 akapit 3, 4 decyzji z [...] stycznia 2020 r.; s. 8 akapit 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 184/20). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie nastąpiło "uznanie, że sytuacja życiowa jest dobra" (zarzut II.d skargi kasacyjnej), skoro Kolegium uznało, że "sytuacja strony jest trudna..." (s. 4 akapit 8 decyzji z [...] stycznia 2020 r.).

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.) okazał się niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i trafnie uznały, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części. Akt subsumcji został zatem dokonany prawidłowo. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że skarżący może w celu obniżenia wysokości rat w spłacie zadłużenia złożyć wniosek w organie I instancji (s. 5 akapit ostatni uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2020 r.; s. 8-9 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 184/20).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.