Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1549/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 262 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Zielonki na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr WS-VI.7570.1.109.2012.MM w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Zielonki kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r., znak: [...], Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 264 §1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 tekst jedn. z późn., zm.) zobowiązał Gminę Zielonki do zwrotu kwoty 172,20 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 7 maja 2012 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. P. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0196 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], przejętą na rzecz Gminy Zielonki decyzją nr [...] Starosty Krakowskiego z dnia 14.01.2011r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa drogi gminnej nr K601550 "Zielonki II" (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)".

W uzasadnieniu postanowienia Starosta Krakowski wskazał, że na wniosek Wójta Gminy Zielonki z dnia 6 października 2010 r. Starosta Krakowski, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z. późn. zm.), w dniu 14 stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr K601550 "Zielonki II" (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0196 ha, położoną w obr. [...] jedn. ewid. [...]. Decyzją z dnia 7 maja 2012 r. nr [...], ustalono odszkodowanie na rzecz A. P. w kwocie 36 980 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0196 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], przejętą na rzecz Gminy Zielonki decyzją nr [...] Starosty Krakowskiego z dnia 14.01.2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn: "Budowa drogi gminnej nr K601550 "Zielonki II" (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)".

W dalszej części przedmiotowego uzasadnienia Starosta Krakowski podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z strzeżeniem art. 18. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości wyżej wskazanymi decyzjami, wybrano rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z § 6 umowy nr [...] z dnia 2 listopada 2011 r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 172,20 zł. Równocześnie Starosta zaznaczył, iż stosownie do treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednocześnie z wydaniem decyzji jako organ administracji publicznej ustalił w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Zielonki kwestionując zasadność obciążenia kosztami postępowania, w szczególności zaś zarzucając naruszenie art. 262 oraz art. 264 § 1 i § 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia Starosty Krakowskiego jest kwestia ustalenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0196 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], przejętą z mocy prawa w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na rzecz Gminy Zielonki decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej nr K601550 'Zielonki II' (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)", do poniesienia których zobowiązano Gminę Zielonki.

Zdaniem organu odwoławczego zobowiązując Gminę Zielonki do poniesienia kosztów Starosta Krakowski wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą regulacją, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Powyższe znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ nie może zawrzeć informacji o kosztach postępowania jedynie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przedmiotowe postanowienie musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili, bezpośrednio po wydaniu decyzji. Podobnie nie jest prawnie możliwe podjęcie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, jak też wydanie przedmiotowego postanowienia bez podjęcia decyzji. Chodzi tu przy tym o decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. I OSK 1356/06, Lex nr 384289).

Zdaniem Wojewody regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Trzeba zwrócić również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo należy brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia jej założeń. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Konsekwencją art. 12 ust. 4 "specustawy" jest to, że podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. Organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania.

Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym zdaniem Wojewody niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. l ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin. Jak podnosi dalej Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Przepis art. 22 ust. 1 powołanej ustawy nie zawiera jednak materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, jak również kosztów jego ustalenia, lecz określa, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie więc z art. 1ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. Nr 267, póz. 2251, ze zm.), ustawa reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Wprawdzie powołany przepis stanowi o finansowaniu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, to jednak odesłanie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oznacza, że te regułę stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, jak wskazano to w powołanym art. 22 ust. 1. W przypadku więc nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi gminne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty tego nabycia, a więc odszkodowanie i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania, finansowane są z budżetu gminy, jako w sposób określony w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego stosowanej z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jak podkreślił dalej Wojewoda Małopolski powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż jako niezasadne i nie mające potwierdzenia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa o charakterze szczególnym należy zatem ocenić zarzuty podniesione w zażaleniu przez Gminę Zielonki a tym samym postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia z dnia 7 maja 2012 r. nr [...] jest prawidłowe.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego wniosła Gmina Zielonki. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: (1) naruszenie prawa materialnego – art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowo ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...]; (2) naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 nr 267 póz. 2251 z późniejszymi zmianami) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy Zielonki do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...]; (3) naruszenie prawa procesowego - art. 264 § l kpa poprzez przyjęcie, że Gminę Zielonki obciążają koszty sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zielonki nieruchomości składającej się działki o numerze ewidencyjnym [...] na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (4) naruszenie prawa procesowego - art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych przez Gminę Zielonki w odwołaniu z dnia 7 maja 2012 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że przyjęta przez orzekające w sprawie organy wykładnia stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć przepisów prawnych jest błędna. Zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Brzmienie tej regulacji wskazuje, że stronę obciążają te koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Regulacja ta konstruuje wyjątek od zasady, iż koszty postępowania prowadzonego zgodnie z art. 7, art. 77 kpa ponosi organ prowadzący postępowanie i zdaniem Strony skarżącej z uwagi na ten charakter nie może być ona interpretowana w sposób rozszerzający. Gmina Zielonki nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego. Nie można także przyjąć, że koszty operatu zostały poniesione w interesie Gminy. Obowiązek sporządzenia operatu przez organ prowadzący postępowanie wynikał - co zresztą wskazał Wojewoda Małopolski jak i Starosta Krakowski z treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby strona ponosiła koszty postępowania, poza przypadkami przewidzianymi w art. 262 § 1 k.p.a., obowiązek taki musi wynikać z przepisów szczególnych wobec regulacji kpa. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też przy interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 kpa), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 kpa. Regulacje art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie stanowią takich przepisów szczególnych. Przepis art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Przepis ten nie dotyczy kosztów innego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. To postępowanie ma charakter następczy, odrębny od nabycia z mocy prawa własności przejętej nieruchomości. Zdaniem więc strony skarżącej Wojewoda Małopolski błędnie przyjął, że organ I instancji Starosta Krakowski wypełnił dyspozycję art. 264 § l kpa w sposób trafny, gdyż Gmina Zielonki nie była zobowiązana do poniesienia jakichkolwiek kosztów przeprowadzonego postępowania o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

W odniesieniu do zarzutu procesowego naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa Strona skarżąca wyjaśniła, że Wojewoda Małopolski nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do zarzutów odwołania z dnia 23 maja 2012 r. Organ ten w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zawarł jedno zdanie, że zarzuty Gminy Zielonki są niezasadne. Tymczasem w odwołaniu Strona skarżąca podniosła m.in., że uzasadnienie postanowienia z dnia 7 maja 2012 r. nie zawiera żadnej regulacji, z której wynikałby obowiązek poniesienia kosztów przez Gminę. Organ II instancji nie rozstrzygnął, czy w istocie Starosta Krakowski powinien był choćby w uzasadnieniu wyjaśnić Stronie, jaki przepis był podstawą nałożonego obowiązku. Brak merytorycznej oceny tego zarzutu narusza dyspozycję art. 107 § 3 kpa, który ma zastosowanie również do uzasadnień postanowień, zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski pozostawił rozstrzygnięcie do uznania sądu. Wskazał, że stanowisko zawarte w decyzji organu II instancji znajduje uzasadnienie w poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt: I OSK 1246/10 oraz w treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Jednocześnie Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę, że nie można również odmówić racji przedstawionej w skardze argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, ponieważ wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia opierają się na błędnej wykładni przepisów, dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, Poz. 1194, powoływana dalej jako: "ustawa").

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły we wszczętym z urzędu postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w Zielonkach, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0196 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Zielonki na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 14.01.2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia pn: "Budowa drogi gminnej nr K601550 "Zielonki II" (ul. Na Popielówkę w Zielonkach)". Zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej, jak i w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod tę drogę nieruchomość toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, Poz. 1194). Ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach, (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność gminy (art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 w/w ustawy). Decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w przypadku drogi gminnej właściwy miejscowo starosta (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 wskazanej ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, ponoszone są w sposób określony przepisami o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r., Nr 267, poz. 2251), do której odsyła art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą (art. 1 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Nie jest jasne przede wszystkim to, czy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o stanowią we wskazanym wyżej zakresie regulację szczególną w odniesieniu do przepisów Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Rozstrzygnięcia wymaga zakres pojęcia "koszty nabycia nieruchomości pod drogi", użytego w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w szczególności zaś stosunek, w jakim pozostaje to sformułowanie do pojęcia kosztów postępowania administracyjnego, jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego.

Stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art. 22 ust. 1 ustawy) jest szersze znaczeniowo od pojęcia "kosztów postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania" i które nakazuje traktować koszty postępowania jako część kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jest nieuprawnione.

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do zasad ustalania i ponoszenia kosztów postępowania, mającego za swój przedmiot ustalenie odszkodowania. Brak jest w tej ustawie przepisu, który wprost regulowałby omawiane zagadnienie. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 22 ust. 1, albowiem posługuje się on pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Zasady ogólne, dotyczące zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego zawierają przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., cytowany dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W świetle powyższego zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, w szczególności zaś zasada ta odnosi się do tych kosztów i wydatków, które wynikają z realizacji ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jedynie wyjątkowo i pod ściśle przez ustawę określonymi warunkami kodeks postępowania administracyjnego pozwala kosztami postępowania obciążać stronę. Wyjątkowy charakter przepisów, które obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania obciążają jego strony oznacza przede wszystkim to, że obowiązek taki winien każdorazowo wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Jednocześnie, przepisy statuujące takie wyjątki nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający, to jest w sposób prowadzący do objęcia zakresem ich zastosowania sytuacji wyraźnie w tych przepisach nie wskazanych. Analiza cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, gmina posiada status strony. Działa w tym postępowaniu jako osoba prawna, w interesie własnym, na takich zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Organem prowadzącym postępowanie i mającym kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania jest właściwy miejscowo starosta. Wyrażony przez organy orzekające w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym koszty postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną ponosi nabywająca własność takiej nieruchomości gmina jest nietrafny. Zapatrywanie to opiera się na rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy, którą to zasadę można wywieść z przepisów Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego a nadto nie znajduje wystarczającego wsparcia w wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje - z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, Poz. 651) - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości zajmowanej pod drogę obciąża więc - z mocy powołanych wyżej przepisów - organy prowadzące postępowanie i zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to organy te zobowiązane są ponieść wynikające stąd koszty. Oceny tej nie może zmienić akcentowany w uzasadnieniu zapadłych w sprawie orzeczeń organów obu instancji fakt, że to gmina jest beneficjentem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania. Korzyść, jakiej spodziewa się strona w związku z prowadzonym postępowaniem może być - przy spełnieniu innych jeszcze kryteriów i warunków - przesłanką ustalenia jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Nie może ona jednak być rozstrzygająca dla ustalania podmiotu obowiązanego do poniesienia kosztów postępowania. Skoro w postępowaniu tym organ ma obowiązek określić wysokość odszkodowania, zachowując przy tym wszystkie reguły dotyczące ustalania wysokości odszkodowań uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, to na nim ciąży obowiązek poniesienia tych kosztów.

Obowiązek strony do poniesienia kosztów postępowania, jako wyjątek od ustalonej przepisami k.p.a. zasady ogólnej winien mieć swą podstawę w jednoznacznie sformułowanym przepisie prawa. Oparcie tego obowiązku na analogii z innymi przepisami uznać należy za nieuprawnione. Wbrew stanowisku organów podstawy do obciążenia gminy obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Koszty nabycia nieruchomości, o jakich mowa w tym przepisie nie obejmują kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wykładnia prowadząca do wniosków przeciwnych ma cechy wykładni rozszerzającej - niedopuszczalnej w odniesieniu do przepisów wprowadzających wyjątki od reguły. Prawidłowy sposób rozumienia przepisu art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że na "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" składa się kwota odszkodowania (art. 22 ust. 1) oraz kwoty przeznaczone na nabywanie nieruchomości znajdujących się poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych (art. 13 ust. 2 ustawy). Do zasad ponoszenia tych właśnie kosztów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w skład tych kosztów wchodzą także koszty postępowania.

Tezę powyższą wspiera fakt, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Uznać należy, że zastosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ ostatnio cytowana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia nabywania nieruchomości. Rozumiane w ten sposób - przy stosowaniu odpowiednio przepisu art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami - pojęcie "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi" nakazuje uznać przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. za normę o charakterze materialno-prawnym, która nie modyfikuje w żaden sposób reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego określonych przepisami Działu IX k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając jednocześnie - na zasadzie art. 152 p.p.s.a. - że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II sentencji wyroku). Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jego uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 100 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, Póz. 2193 z późn. zm.) oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego strony przed sądem administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. z 2002 r., Nr 163, Poz. 1349 z późn. zm.).