Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1092/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3, art. 11 ust. 5, art. 66 pkt 1, art. 67 ust. 2, art. 68
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 5 par. 2 ust. 4, art. 17 ust. 3, art. 127 par. 3, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. [...] S.A. z siedzibą w P. i L. T. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżących S. [...] S.A. z siedzibą w P. i L. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 oraz art. 65 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. [...] S.A. w P. oraz L.T. (nazywanych dalej skarżącymi) z dnia [...] marca 2009 r. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie przekazania Komisji Nadzoru Finansowego wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w P., celem rozpatrzenia według właściwości, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący złożyli do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w P.

Postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], przedmiotowy wniosek został przekazany Komisji Nadzoru Finansowego, celem rozpatrzenia według właściwości.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący złożyli zażalenie na postanowienie o przekazaniu ww. wniosku podnosząc, iż wydane postanowienie zawiera jedynie podpis osoby upoważnionej do jego wydania, bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego tej osoby, czym naruszony został przepis art. 124 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucali ponadto błędne zastosowanie wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości organów, w związku z przepisami ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Na skutek uznania wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia za zasadny, w części dotyczącej naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. ze względów formalnych, spowodowało bezprzedmiotowość rozpatrywania drugiego zarzutu przedstawionego przez wnioskodawców.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w P., Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., postanowił, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać przedmiotowy wniosek Komisji Nadzoru Finansowego, celem rozpatrzenia według właściwości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że z dniem 1 stycznia 2008 r., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym Komisja Nadzoru Bankowego została zniesiona, a jej zadania przejęła, na podstawie art. 67 ust. 2 ww. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego, która jest właściwa do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r.

Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, podnosząc błędne zastosowanie wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości organów, w związku z przepisami ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz zarzucając naruszenie zasady szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Prezes Rady Ministrów podał, że zgodnie z art. 19 k.p.a., po otrzymaniu podania organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Zaniechanie badania przez organ właściwości może doprowadzić do tego, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta będzie wadą nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeśli bowiem organ administracji, do którego podanie skierowano, jest niewłaściwy w sprawie, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania.

Uchwała z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, podjęta została przez Komisję Nadzoru Bankowego na podstawie art. 158 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały. W ówczesnym stanie prawnym nie funkcjonował organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Bankowego.

Z dniem 1 stycznia 2008 r., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, z późn. zm.), zniesiona została Komisja Nadzoru Bankowego a jej zadania przejęła na podstawie art. 67 ust. 2 w/w ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego. Organem nadzoru dla nowoutworzonej Komisji Nadzoru Bankowego stał się natomiast, na podstawie art. 3 ust. 3 w/w ustawy, Prezes Rady Ministrów.

Wniosek o stwierdzenie nieważności, będący przedmiotem postanowienia, został złożony w odniesieniu do uchwały podjętej w dacie, w której brak było organu wyższego stopnia nad organem wydającym uchwałę. Zarówno przepisy ustawy o Narodowym Banku Polskim jak i przepisy ustawy - Prawo bankowe nie przewidywały istnienia organu państwowego sprawującego nadzór nad Komisją Nadzoru Bankowego, organu nadrzędnego nad tą Komisją, jak również nie przewidywały właściwości żadnego ministra w sprawach nadzoru bankowego. Należy zatem rozstrzygnąć, czy właściwym do rozparzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest w braku organu będącego organem wyższego stopnia w dacie podejmowania uchwały będącej przedmiotem wniosku organ wydający uchwałę, jak na to wskazuje art. 157 § 1 k.p.a., czy też organ wyższego stopnia w dacie składania wniosku.

Organ podkreślił, iż zarówno orzecznictwo sądów cywilnych jak i administracyjnych wielokrotnie odnosiło się do kwestii, czy organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinien być organ wyższego stopnia w dacie wydania decyzji (w niniejszej sprawie, wobec braku organu wyższego stopnia - sama Komisja Nadzoru Bankowego) czy też organ wyższego stopnia w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (w niniejszej sprawie - Prezes Rady Ministrów). Zdaniem organu - kompetencje do merytorycznego rozpatrzenia sprawy można przypisać organowi właściwemu w dacie wydania uchwały, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Prezes Rady Ministrów przywołał przykłady z orzecznictwa (SN; NSA) na poparcie tezy, iż właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji.

Prawidłową formą uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (zgodnie z art. 65 k.p.a.).

W związku z powyższym organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komisję Nadzoru Bankowego z uwagi na brak organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, powinien być rozpatrzony przez samą Komisję. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 157 § 1 k.p.a. Ustawa milczy o przypadku, w którym brak jest organu wyższego stopnia, a jednocześnie organem wydającym decyzję nie jest ani minister, ani samorządowe kolegium odwoławcze. W takim stanie faktycznym, zdaniem organu wydającego postanowienie, należy uznać, że skoro zasadą ogólną jest stwierdzanie nieważności przez organ wyższego stopnia, to w sytuacji braku takiego organu należy zastosować tryb szczególny (tryb samokontroli) i uznać, że w takich przypadkach w sprawach stwierdzania nieważności decyzji orzeka organ wydający daną decyzję (analogicznie do sytuacji ministra i samorządowego kolegium odwoławczego). Przyjęcie innego rozstrzygnięcia skutkowałoby w przedmiotowej sytuacji brakiem możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z uwagi na fakt, że z dniem 1 stycznia 2008 r., na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Komisja Nadzoru Bankowego została zniesiona, a jej zadania przejęła, na podstawie art. 67 ust. 2 w/w ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego - to Komisja Nadzoru Finansowego właściwa jest obecnie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 2000 r. przez Komisję Nadzoru Bankowego.

W tak przedstawionym stanie prawnym, organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w P., jest Komisja Nadzoru Finansowego.

Wbrew twierdzeniom skarżących fakt, że przedmiotowy wniosek nie jest pierwszym wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], jaki wpłynął do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ma zasadnicze znaczenie w omawianej sprawie. Poprzedni wniosek w tej sprawie, złożony w 2008 r., również został w drodze postanowienia przekazany Komisji Nadzoru Finansowego, jako właściwej w sprawie, a Komisja Nadzoru Finansowego nie wszczęła sporu kompetencyjnego, lecz wprost uznała, w skierowanym do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów piśmie, swoją właściwość w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, Prezes Rady Ministrów uznał, że w rozpatrywanej sprawie takie naruszenie nie nastąpiło. Powołując się na art. 37 § 3 k.p.a., organ podał, że rozpatrywana sprawa należała do spraw szczególnie skomplikowanych w związku z czym organ miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie w ciągu dwóch miesięcy.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 135 p.p.s.a.

W przypadku natomiast stwierdzenia przez Sąd, iż naruszenie przepisów, których dopuścił się w przedmiotowej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie ma charakteru rażącego, w związku z czym nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, skarżący wnioskowali o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz uchylenie w całości postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2008 roku (znak: [...]), na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

A. art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r., Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.), nazywanej dalej: uonnrf, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżących jest Komisja Nadzoru Finansowego, a nie Prezes Rady Ministrów,

B. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

C. art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 125 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ prowadzący postępowanie do wszystkich kwestii i argumentów podniesionych przez Skarżących w toku postępowania, w konsekwencji czego uzasadnienie faktycznego zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych przepisami Kpa, co stanowi naruszenie zasady przekonywania,

D. art. 6 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w tym przepisie.

Przedstawiając zarzuty dotyczące naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. art. 3 ust. 3 uonnrf skarżący podali, że właściwość organów administracji publicznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej określa art. 157 § 1 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, iż we wszystkich przypadkach, z wyjątkiem ministrów i samorządowych kolegiów odwoławczych, organem właściwym do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 k.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Powyższe przepisy skarżący powiązali z przepisami ustawy uonnrf, na mocy której zlikwidowana została KNB, a w jej miejsce utworzono KNF, która na mocy art. 67 ust. 1 uonnrf, przejęła zadania należące do likwidowanych organów, w tym KNB, stając się jej następcą prawnym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 uonnrf, nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego sprawuje Prezes Rady Ministrów.

Tym samym za organ właściwy do stwierdzenia nieważności uchwały KNB uznać należało, organ sprawujący nadzór nad następcą prawnym KNB, tj. Prezesa Rady Ministrów. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący podali poglądy wyrażone w doktrynie, w komentarzach do art. 157 k.p.a.

Podany sposób wykładni przepisów dotyczących właściwości organów w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji organu, którego kompetencje przeszły na inny organ, prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżący podkreślili, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności obowiązuje zasada bezwzględnej dewolucji kompetencji, od której istnieją jedynie dwa wyjątki: 1) gdy w sprawie orzekał minister, 2) gdy w sprawie orzekało samorządowe kolegium odwoławcze. Przyjęcie tezy, iż właściwa do stwierdzenia nieważności uchwały KNB jest KNF pozostaje w oczywistej sprzeczności z powyższym poglądem. Teza ta sprowadza się bowiem do przyjęcia, iż właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie jest następca prawny organu wydającego kwestionowaną decyzję, a więc w pewnym uproszczeniu - ten sam organ (organ właściwy w tych samych sprawach). Istotnym jest także, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie oceny prawidłowości innego rozstrzygnięcia, co może stanowić kolejny argument przemawiający za przedstawioną powyżej wykładnią.

Teza prezentowana przez Prezesa Rady Ministrów na wszystkich etapach postępowania oparta jest na tym, iż przed wejściem uonnrf brak było przepisu określającego organ sprawujący nadzór nad działalnością KNB. Tymczasem, skoro obecnie taki przepis istnieje (art. 3 ust. 3 uonnrf), to należy go stosować, także przy określaniu właściwości organów posiadających kompetencję do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego podjętego wcześniej, tj. przed wejściem w życie uonnrf.

Zdaniem skarżących - na obecnym etapie właściwym do stwierdzenie nieważności uchwały KNB jest zatem Prezes Rady Ministrów. Zdaniem skarżących, powyższe ustalenia przesądzają o wadliwości zaskarżonego postanowienia, zaś wadliwość ta ma istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia skutkować będzie rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały KNB z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], w sprawie zawieszenia działalności Banku [...] S.A. w P., przez organ niewłaściwy. To z kolei spowoduje, iż decyzja wydana w tej sprawie przez KNF będzie obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 7 i 8 k.p.a., skarżący zakwestionowali argumenty organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, w którym organ przyjął, iż merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., gdyż w innym wcześniej wszczętym postępowaniu, sprawa została przekazana KNF, a postanowienie w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone, stając się prawomocnym. Tym samym, zdaniem organu, równoczesne prowadzenie przez dwa różne organy podobnych spraw byłoby sprzeczne ze słusznym interesem wnioskodawców.

Skarżący wskazali, iż organ wydał swoje rozstrzygnięcie opierając się na swoim wcześniejszym postanowieniu wydanym w sprawie, czyniąc z niego quasi-precedens. Tego typu sposób postępowania obcy jest polskiemu systemowi prawnemu, co oznacza, iż rozstrzygnięcie wydane w sprawie nie może stanowić podstawy do orzekania w kolejnych postępowaniach, zwłaszcza wówczas, gdy wcześniejsze postanowienie obarczone jest wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nieskorzystanie przez strony tamtego postępowania z przysługujących im środków prawnych, w tym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie wpływa na prawidłowość wydanego postanowienia. Tym bardziej sytuacja taka nie wywiera wpływu na przedmiotowe postępowanie.

W konsekwencji, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących powinno być oparte wyłącznie na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, których prawidłowa wykładnia dokonana przez doktrynę i orzecznictwo została przedstawiona w skardze. Tym samym, dokonanie przez organ w przedmiotowej sprawie odmiennej wykładni przepisów narusza słuszny interes skarżących, polegający na jak najszybszym uzyskaniu prawidłowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Jednocześnie w ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), stwarzając sytuację niepewności prawnej, gdyż w wyniku orzeczenia organu może dojść do wydania decyzji, co do której istnieć będą podstawy do stwierdzenia nieważności.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 125 § 3 k.p.a., skarżący podali, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę przekonywania oraz przepisy, które stanowią jej normatywne rozwinięcie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Rady Ministrów nie odniósł się bowiem do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących. Nie ustosunkował się do powoływanych we wcześniejszych pismach poglądów doktryny oraz orzecznictwa. Nie została zrealizowana zasada przekonywania, gdyż organ pominął milczeniem niektóre twierdzenia strony i nie odniósł się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Odnośnie postawionego zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. skarżący podali, że w przedmiotowej sprawie organ błędnie dokonał ustalenia znaczenia normy prawnej, co skutkować musiało ustaleniem niewłaściwego organu do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Doprowadziło to do wydania wadliwego zaskarżonego postanowienia.

W przypadku uznania przez Sąd, że naruszenia prawa, których dopuścił się w przedmiotowej sprawie organ nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, skarżący podali, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty stanowią równocześnie naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane uchybienia, oddziałują wprost na treść zaskarżonego postanowienia, co przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów podtrzymał zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r., wnosząc o oddalenie skargi. Podniósł dodatkowo, iż w jego ocenie Komisja Nadzoru Bankowego była pozakonstytucyjnym centralnym organem państwa ,z czego wobec przejęcia jej kompetencji przez Komisję Nadzoru Finansowego wypływa wniosek, iż charakter organu centralnego ma także i ten organ. Jest ona zatem "ministrem" w rozumieniu art. 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

W ocenie Sądu kierującego się wyżej przywołanymi kryteriami, skarga jest uzasadniona.

Organ administracji naruszył bowiem prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Najistotniejszą okolicznością z punktu niniejszej sprawie jest wejście w życie ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119, z 4 września 2006 r. dalej: unrf) . Na mocy art. 66 pkt 1 uonrf Komisja Nadzoru Bankowego została zniesiona, a jej zadania przejęła, na podstawie art. 67 ust. 2 ww. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego, która jest właściwa do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r.

Uchwała, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, była wydana w dniu [...] stycznia 2000 r., gdy istniała Komisja Nadzoru Bankowego – nie posiadająca organu o charakterze nadzorczym. Według poglądu prezentowanego przez Prezesa Rady Ministrów - kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy przypisać organowi właściwemu w dacie wydania uchwały z [...] stycznia 2000 r., czyli temu samemu organowi. Prezes Rady Ministrów powołał się na orzecznictwo sądowe oraz sądowoadministracyjne, z którego wynika obowiązek oparcia się o prawo materialne obowiązujące w dacie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

Tym samym organ de facto stwierdził konieczność stosowania przepisów kompetencyjnych obowiązujących w dacie wydawania "unieważnionej" uchwały, z tym, że zamiast nazwy organu "KNB" nakazał używanie nazwy "KNF", gdyż pierwszy z wymienionych organów już nie istniał. Usytuowanie w systemie organów państwowych miałoby pozostać bez zmian, a fakt, że nowoutworzony organ (KNF) posiada swój organ nadzoru (Prezesa RM) – pominięty. Właściwym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały miałaby być KNF, ale działająca według już nieobowiązujących przepisów proceduralnych przy przyjęciu pewnej fikcji prawnej zaczerpniętej z nie obowiązujących już norm i uwarunkowań proceduralnych wynikających z usytuowania KNB w poprzedniej strukturze organów .

W tym miejscu należy podkreślić, iż wprowadzenie nowego organu: KNF w miejsce poprzednio istniejącego: KNB nie jest tylko zmianą polegającą na zmianie nazewnictwa organów, bądź "przesunięcia" kompetencji, lecz wynika z głębokiej reformy systemowej. Potrzebę wprowadzenia tzw. "nadzoru zintegrowanego" ustawodawca wywiódł z konieczności dostosowania unormowań krajowych do wytycznych zawartych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/87/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniającej Dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267 EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 2000/12 WE Parlamentu Europejskiego i Rady. KNF przejęła zadania i kompetencje Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Rzecznika Ubezpieczonych, Komisji Papierów wartościowych i Giełd oraz Komisji Nadzoru Bankowego. KNF zastąpiła zatem kilka podmiotów nadzorujących dotychczas rynek finansowy, które jednocześnie zostały zniesione.

Utrata kompetencji KNB wynika z likwidacji tego organu i całkowitej zmiany struktury nadzoru nad rynkiem finansowym wprowadzoną na mocy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Zgodnie z art. 66: "Z dniem 31 grudnia 2007 r.:

1) znosi się Komisję Nadzoru Bankowego (...)".

W myśl art. 67 uonnrf:

"(...) 2. Od dnia 1 stycznia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego wykonuje zadania należące dotychczas do Komisji Nadzoru Bankowego".

Art. 68 uonnrf stanowi, iż "postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy przed znoszonymi organami, o których mowa w art. 65 ust. 1, toczą się przed Komisją Nadzoru Finansowego".

Organem sprawującym nadzór nad działalnością Komisji jest Prezes Rady Ministrów (art. 3 ust. 3 unnrf).

Ustawa w art. 11 ust. 5 przewiduje, że: "do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.11)), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej"; z tym jednak zastrzeżeniem, że "do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".

Należy zatem zważyć, iż zastosowanie mają zasady ogólne k.p.a. dotyczące właściwości rzeczowej organów administracyjnych. I tak, w myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji (tu: uchwały) jest organ wyższego stopnia. Jeżeli decyzja została wydana przez ministra (lub samorządowe kolegium odwoławcze), organ ten jest właściwy również do stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Jednakże w przypadku braku organu nadrzędnego, właściwy jest organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością organu, który wydał kwestionowaną decyzję (zgodnie z definicją organu wyższego stopnia zawartą w art. 17 ust. 3 k.p.a.).

Jak wynika z powyższego, kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie organ, na który przeszły kompetencje KNB, czyli KNF jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a.

Powyższy przepis, zawierający legalną definicję pojęcia: "minister" przewiduje, iż:

"Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o (...) ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4’.

Do kwestii tej (jak i do innych zarzutów skarżącego wyrażonych w zażaleniu) organ nie odniósł się w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r., w którym powielił jedynie poglądy wyrażone w postanowieniu z [...] marca 2009 r, naruszając w istotny sposób zasadę przekonywania (art. 107 k.p.a).

Podkreślenia wymaga, iż fakt odesłania w art. 11 ustawy o nadzorze finansowym do art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania w ocenie Sądu wskazuje jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a.

Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, iż " Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Jest rzeczą oczywistą, iż wprowadzenie przywołanej normy prawnej byłoby zbędne, gdyby ustawodawca uważał KNF za "ministra". Powyższy przepis konstytuujący instytucję proceduralną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby bowiem wówczas zastosowanie na zasadzie stosowania przepisów k.p.a. wprost, co jest regułą wynikająca z art. 11 ust. 5 uonnrf.

Kierując się zasadą racjonalnego działania ustawodawcy, powyższe szczególne potraktowanie normy zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. nakazujące jedynie odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania przed KNF świadczyć może tylko o tym, że dyspozycja tego przepisu nie jest spełniona z uwagi na brak przymiotu "ministra" po stronie organu administracyjnego, jakim jest KNF.

Powołane przez organ orzeczenia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 498/98, z dnia 9 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 941/98, z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I OW 55/07, z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OW 32/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/05 rozstrzygają jedynie co do zasady kwestię, iż w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie jednak organ, który "utracił kompetencję" już nie istnieje. Zmianie uległa też cała struktura prawna organów w której umiejscowiony był organ, którego uchwała jest obecnie kwestionowana w trybie wniosku o stwierdzenia nieważności.

W związku z powyższym – zdaniem Sądu - zastosowanie mają zasady ogólne dotyczące ustalania właściwości rzeczowej organów administracyjnych oraz reguła intertemporalna zawarta w art. 68 uonnrf.

Sąd stwierdził zatem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest sprzeczne z obowiązująca procedurą.

Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c. sąd orzekł, jak w sentencji.

Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a.