Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1536/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 art. 98 art. 134 art. 141 art. 145 § 1 pkt 2 art. 182 § 2 i 3 art. 183 art. 184 art. 189 art. 271 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 15 art. 28 art. 10 art. 77 art. 80 art. 107 art. 127 art. 128 art. 134 art. 136 art. 138 art. 140 art. 145 art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 46 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1177
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów  administracyjnych
article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1059/17 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1059/17, oddalił skargę J. S. na decyzję nr [...] [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na działkach nr: [...], [...], [...](dawniej nr [...]), [...], [...](dawniej nr [...]), [...] (dawniej nr [...], [...]), [...], [...], [...], [...](dawniej nr [...]), [...], obr. [...] [...], przy ul. [...] [...] w [...], polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej m. in. drenażu, studni odwadniającej oraz instalacji oświetlenia ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...]- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na szereg przyczyn, w jego ocenie uzasadniających uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu drugiej instancji dotychczas nie zostało ustalone: - w jakim trybie i w oparciu o jakie ustalenia inwestor wykonał roboty; - czy wykonane urządzenia melioracji wodnej stanowią samodzielny obiekt budowlany, czy powiązane zostały z istniejącą siecią kanalizacji, czy sieć kanalizacji z odwodnieniem została wykonana w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, czy też są to dwie odrębne sieci; - na jakiej podstawie ustalono, że wykonany słup oświetleniowy został zrealizowany w ramach prowadzonych robót budowlanych i służy jako tymczasowe oświetlenie placu budowy. Z uwagi na niewyjaśnienie powyższych kwestii Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie za przedwczesne. Dodatkowo organ odwoławczy wytknął Powiatowemu Inspektorowi błędy w zakresie ustalania kręgu stron postępowania. Sąd stwierdził, że analiza przedstawionych akt administracyjnych potwierdza zaistnienie wszystkich uchybień, których dopatrzył się organ odwoławczy. Wiążą się one z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazany zakres okoliczności, które nie zostały wyjaśnione może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał za organem, że nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, w jakim trybie (w oparciu o pozwolenie na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych) zostały wykonane opisane w decyzji urządzenia. W aktach sprawy znalazły się kopie dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę odcinka sieci wodociągu do budynku mieszkalnego oraz przyłącza wodociągu do budynku mieszkalnego (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...]), ale pozwolenie to nie obejmowało instalacji drenażowej (odwodnienia), a przecież w taki właśnie sposób organ pierwszej instancji opisywał i kwalifikował przed i po wszczęciu postępowania opisywane w protokołach czynności roboty budowlane na licznych działkach, sygnalizując też miejscami podwyższenie terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził co prawda, że część robót budowlanych została wykonana w oparciu o to pozwolenie na budowę, zaś część nie była takim pozwoleniem objęta, niemniej w decyzji zabrakło wskazania, które roboty organ pierwszej instancji uznał za zrealizowane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, które zaś za wykraczające poza jego zakres oraz dlaczego postępowanie w takim przypadku należy uznać za bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego mogą być nie tylko roboty budowlane wykonywane w warunkach samowoli budowlanej ( art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego), lecz także prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub ) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach ( art. 50 ust. 1 pkt 2,3,4). Wydając decyzję o umorzeniu postępowania organ pierwszej instancji nie powiązał jej z materialnoprawnymi podstawami dokonywanych ocen. To powoduje, że nie jest wiadomym w jakiej sprawie w istocie najpierw prowadził, a potem umorzył postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sygnalizował w uzasadnieniu decyzji, że możliwa była realizacja objętych postępowaniem robót budowlanych na podstawie art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) i wskazał, że zwrócił się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w celu uzyskania stosownych informacji, jednakże przytoczył jedynie część odpowiedzi MPWiK z dnia 10 marca 2011 r., nie poddając w żaden sposób ocenie treści tej informacji i nie analizując, czy wynika z niej, że całość czy fragment spornych robót budowlanych nie jest drenażem i został wykonany na podstawie uzgodnienia w trybie art. 29a ww. ustawy. Nadto z cytowanej przez Powiatowego Inspektora odpowiedzi MPWiK wynika, że uzgodnienia były wydawane dla "inwestora prywatnego", nigdzie zaś nie zostało wskazane, kto był tym inwestorem. Kwestia ta łączy się z o wiele szerszym zagadnieniem, a mianowicie problemem ustalenia, kto był inwestorem wszystkich robót budowlanych, co do których wszczęto postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wydanej decyzji Powiatowy Inspektor opisał szereg obiektów znajdujących się na wielu działkach (studnie, studzienki, rury drenarskie, odpowietrzniki, zniwelowany teren, pryzmę z kamieni wykop nazwany "lodowiskiem"). Organ ten nie poczynił jednak wyczerpujących ustaleń co do tego, kto był inwestorem wszystkich tych obiektów oraz kto jest właścicielem nieruchomości, na których one się znajdują oraz czy te elementy są ze sobą powiązane. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji J. S. nie jest właścicielem wszystkich działek, na których znajdują się sporne obiekty. W rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji brak należytego wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznano go za inwestora wszystkich robót budowlanych objętych postępowaniem oraz z jakiego powodu wszystkie te roboty uznano za elementy jednej inwestycji. Z szeregu materiałów zawartych w aktach sprawy (np. wydruk z systemu ISDP sporządzony 3 lutego 2015 r. wraz obiektami z naniesionymi przez organ w trakcie oględzin w dniu 4 lutego 2015 r. - k. 363/601 t. II akt organu pierwszej instancji) wynika, że na spornym terenie istnieje co najmniej kilka budynków mieszkalnych (a uzyskano jedną decyzję), przy czym w treści samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano na wydanie pozwolenia na budowę dla innych inwestorów niż J. S., a takich dokumentów brak. Nie wiadomo, czy sporne roboty wykonał jeden podmiot oraz czy zostały zrealizowane w ramach jednej inwestycji, czy też może inwestorów było wielu, a opisane przez organ pierwszej instancji obiekty zostały zrealizowane np. w związku z różnymi inwestycjami (np. budową poszczególnych budynków mieszkalnych). Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy sprawa dotyczy jednej, czy wielu inwestycji, zaś w tym drugim przypadku – przyporządkować poszczególne elementy do odpowiednich inwestycji. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii możliwe byłoby ustalenie, na kogo mogłyby zostać nałożone obowiązki w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, co jest jednym z wyznaczników kręgu stron postępowania. Jak w ocenie Sądu słusznie zauważył organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, czy wykonane urządzenia melioracji wodnej stanowią samodzielny obiekt budowlany, czy powiązane zostały z istniejącą siecią kanalizacji, czy sieć kanalizacji z odwodnieniem została wykonana w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, czy też są to dwie odrębne sieci. Wskazano też na twierdzenia strony – M. H., która zwracała uwagę na możliwość powiązania spornych obiektów z instalacjami na nieruchomościach sąsiednich, a końcówka jednej z rur może być częścią drenażu, rozsączającego ścieki z przydomowej oczyszczalni. Nadto postępowanie miało za przedmiot prawną ocenę robót budowlanych związanych z urządzeniami melioracyjnymi, tymczasem organ pierwszej instancji uznał, że część robót wykonano w ramach uzyskanych pozwoleń na budowę jako wykonanie odcinka sieci wodociągowej i przyłącza, a nie sieci kanalizacyjnej. W zakresie wszystkich tych okoliczności w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zabrakło wnikliwych, wyczerpujących ustaleń i ocen.

W ocenie Sądu, w nieprawidłowy sposób organ pierwszej instancji wyjaśnił też kwestię instalacji oświetlenia wraz ze słupem oświetleniowym, która to instalacja – obok wykonanych urządzeń melioracyjnych – została uczyniona przedmiotem postępowania. Instalację oświetleniową wraz ze słupem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za element tymczasowy, związany z oświetleniem placu budowy. Ustalenie to bazowało wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika strony, nie poparto go jakimikolwiek dowodami, co słusznie wytknął organ drugiej instancji.

Zdaniem Sądu, niezależnie od wad w zakresie postępowania wyjaśniającego wskazanych słusznie przez organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. - w kontrolowanym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie sprecyzował przedmiotu sprawy poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego w zakresie których działał, tzn. nie wskazał trybu, w jakim postępowanie prowadzi. Nie wiadomo zatem, jakie postępowanie zostało umorzone. Organ ten nie wypowiedział się też, czy wobec umorzenia postępowania, prowadzonego w nieokreślonym trybie, ma zamiar prowadzić inne postępowania w odniesieniu do spornych obiektów. Takie sformułowanie decyzji ocenić należy jako naruszające art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji słusznie została zatem oceniona przez organ II instancji jako przedwczesna. Sąd podzielił również zastrzeżenia organu drugiej instancji odnośnie sposobu ustalenia kręgu stron postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W toku postępowania nie zgromadzono dokumentów, które potwierdzałyby przymiot strony osób dopuszczonych przez Powiatowego Inspektora do udziału w sprawie w takim charakterze. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że za strony zostali uznani np. A. T. i G. T.. Oprócz tego organ pierwszej instancji za strony uznał osoby fizyczne: J. S., K. S., M. H., K. G. i N. P. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie nieposiadające cech dokumentów urzędowych "wyrysy z mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntów". Jak wyraźnie wynika już z treści tych wydruków, nie posiadają one mocy prawnej. Organ powinien do akt sprawy dołączyć dowody posiadające moc dokumentu urzędowego (wypisy z rejestru gruntów wydane przez właściwe Starostwo), względnie inne dokumenty (odpisy ksiąg wieczystych, akty notarialne), na podstawie których możliwe byłoby ustalenie stanu własności nieruchomości. Nadto uwzględniając, że strony nie kwestionowały wynikającego z tychże wydruków stanu prawnego ich analiza pozwala stwierdzić, że dotyczą przede wszystkim działek, na których znajdowały się sporne obiekty, tj. działek o numerach: [...], [...], [...](dawniej nr [...]), [...], [...](dawniej nr [...]), [...] (dawniej nr [...], [...]), [...], [...], [...], [...](dawniej nr [...]), [...]. Jedynym wyjątkiem jest działka nr [...], sąsiednia w stosunku do terenu, na którym ustalono istnienie spornych obiektów, a należąca do A. T. i G. T. Taki sposób ustalenia kręgu stron można uznać za arbitralny. Spośród właścicieli działek sąsiednich wobec terenu uznanego przez organ pierwszej instancji za objęty spornymi robotami budowlanymi tylko właściciele jednej nieruchomości zostali uznani za strony postępowania. Nie wiadomo, z jakich przyczyn organ ten nie potraktował w taki sam sposób właścicieli pozostałych działek sąsiednich. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. W postępowaniu wyjaśniano kwestie związane z robotami budowlanymi, które mogły doprowadzić do zmiany gospodarki wodnej na obszarze szerszym niż ten, który objęto pracami w postaci drenaży, kanalizacji czy podwyższenia terenu. W takim wypadku nawet dalsze sąsiedztwo od terenu takich robót może skutkować immisjami, tzn. doprowadzić do zakłócenia możliwości korzystania z nieruchomości. Uznanie właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania należy ocenić zatem jako uzasadnione, natomiast wyjaśnienia wymaga, jak szeroko powinien zostać wyznaczony obszar, z którym wiązałoby się posiadanie przymiotu stron postępowania.

Jednocześnie Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, przyznanie A. T. przymiotu strony postępowania było uzasadnione. Mimo braku w aktach sprawy dokumentu urzędowego potwierdzającego stan własności działki nr [...], ustalenie że jest ona właścicielką tej nieruchomości możliwe jest dzięki wskazaniu w "wydruku" numeru księgi wieczystej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zatem prawo i obowiązek rozpatrzyć odwołanie, a wytknięte przez niego nieprawidłowości w zakresie ustalania kręgu stron postępowania nie prowadzą do wniosku, że przymiot strony bezpodstawnie przyznano A. T.. Organ odwoławczy wyraził wręcz przeciwny pogląd, a mianowicie zakwestionował uznanie za strony postępowania jedynie niektórych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Nie zasługiwał też, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia merytorycznego postępowania oraz niedokonania ponownego przeanalizowania wszystkich dowodów i argumentów sprawy. Zakres wad dostrzeżonych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dodatkowe uchybienia, wskazane w rozważaniach Sądu, uniemożliwiały wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargą kasacyjną J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz w zw. z art. 128 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji nr [...][...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017r. znak [...], która wydana została na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę, której status jako strony postępowania nie został wyjaśniony, a budził wątpliwości organu II instancji, a zatem przez podmiot nieuprawniony, oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 127 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w zaskarżonym wyroku, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo przyznał A. T. przymiot strony postępowania i prawidłowo rozpatrzył wniesione przez nią odwołanie, gdy tymczasem decyzja tego organu obarczona była wadą polegającą na błędnym uznaniu, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego A. T., a zatem jest ona stroną postępowania, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...];

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017r. znak [...], wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w zaskarżonym wyroku, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo zidentyfikował rzekome niedostatki decyzji organu I instancji, gdy tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził merytorycznego postępowania oraz nie dokonał ponownego przeanalizowania wszystkich dowodów i argumentów sprawy, a zamiast tego dokonał analizy wybiórczej, pomijającej szereg dowodów i dokumentów;

4) art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób rażąco sprzeczny z ustawowym wzorcem, w szczególności w związku z brakiem wyjaśnienia w sposób dostateczny i niewątpliwy przyczyn oddalenia skargi, jak i poprzez brak należytego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze od decyzji nr [...][...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017r. znak [...], a dotyczących statusu A. T. jako strony postępowania;

5) art. 98 § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odebranie prawa głosu skarżącemu i uniemożliwienie mu przedstawienia swojego stanowiska oraz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] z uwagi na pozbawienie skarżącego prawa do obrony jego praw - zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], która wydana została bez udziału w postępowaniu odwoławczym J. S., która winna być stroną postępowania z uwagi na przysługujące jej prawo własności działek, na których posadowiono urządzenia objęte postępowaniem, która to decyzja nie została w ogóle skierowana do J. S., a zatem została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym strona bez swojej winy nie brała udziału.

7) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie J. S., której winien być przyznany status strony niniejszego postępowania, prawa do obrony swoich praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w .

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a w każdym wypadku zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto ponadto wniosek o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Pismem z dnia 7 września 2020 r. skarżący kasacyjnie, w odpowiedzi na pismo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, w tym wada, którą wskazywał skarżący kasacyjnie powołując się na art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 roku, II GSK 378/05, LEX nr 193342, z dnia 13 października 2005 roku, FSK 2356/04, LEX nr 175406; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20 – publik. CBOSA; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 maja 1974 r. II CR 155/74, OSP 1975/3/66, z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97- niepubl., z dnia 13 lutego 2004 roku, IV CK 61/03, LEX nr 151638 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem J. S. przesłanka pozbawienia możności obrony jego praw jako strony postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji, spełniła się przez bezzasadne odebranie skarżącemu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. prawa głosu i uniemożliwienie mu przedstawienia swojego stanowiska oraz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej, do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. doszło w niniejszej sprawie także poprzez nieprzyznanie J. S. statusu strony w postępowaniu sądowym.

Odnosząc się do pierwszej przywołanej powyżej okoliczności wskazać należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają, że rolą przewodniczącego jest m.in. udzielanie głosu uczestnikom postępowania (art. 98 § 1 p.p.s.a.). Z kolei zasadą wynikającą z § 46 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177 ze zm.) jest, że na rozprawie przed sądem administracyjnym każda ze stron zabiera głos tylko jeden raz, chyba że przewodniczący składu orzekającego uzna dalszą wypowiedź strony za potrzebną.

Jak wynika z protokołu rozprawy przez Sądem pierwszej instancji przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2017 r., skarżący J. S. stawił się na rozprawie wraz ze swoim pełnomocnikiem adwokatem J. G., któremu Przewodniczący składu sędziowskiego udzielił głosu. Podnieść przy tym należy, iż pełnomocnik skarżącego wypowiada się w imieniu skarżącego. Co więcej, samemu skarżącemu również udzielono prawa głosu, który jednak z uwagi na jego nadużywanie przez skarżącego został mu odebrany. Możliwość odebrania głosu przemawiającemu miało swoje umocowanie w art. 98 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylić pytanie, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne. Ocena w tym przedmiocie należy do przewodniczącego składu, a skorzystanie z tego prawa nie prowadzi do nieważności postępowania sądowego.

Podkreślenia jednocześnie wymaga okoliczność, że - jak wspomniano powyżej - stanowisko skarżącego w sprawie zostało przedstawione przez obecnego na sali rozpraw profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Przewodniczący nie miał obowiązku - po wysłuchaniu pełnomocnika skarżącego - dopuszczenia dodatkowo do głosu samego skarżącego, jako że na rozprawie co do zasady każda ze stron zabiera głos tylko raz. Pomimo to przewodniczący udzielił prawa głosu skarżącemu, a w toku wypowiedzi kilkakrotnie zwracał się do skarżącego, aby ograniczył wypowiedzi do kwestii merytorycznych i nie powielał wypowiedzi swojego pełnomocnika jak też, aby nie opowiadał losu postępowania, gdyż jego przebieg wynika z akt sprawy.

Nadto, jak wynika z protokołu rozprawy na rozprawie w dniu 7 listopada 2017r. stawił się skarżący J. S. i jego pełnomocnik adw. J. G. oraz w imieniu uczestniczki postępowania A. T. radca prawny J. T.; w imieniu organu nikt się nie stawił, nie stawili się także pozostali uczestnicy postępowania. Rozprawa rozpoczęła się o godz. 10,00, a zakończyła o godz. 11.00. W tym czasie – po złożeniu sprawozdania z przebiegu sprawy przez sędziego sprawozdawcę - zabierał głos pełnomocnik skarżącego, skarżący i pełnomocnik uczestniczki postępowania.

W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji pozbawienia skarżącego możności obrony jego praw.

Odnośnie pozbawienia J. S. możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym, wskazać należy, iż stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a., uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Ponadto zgodnie z § 2 tego przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Jak wynika z akt sprawy, J. S. nie była stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, a zatem nie stała się uczestnikiem postępowania sądowego na mocy art. 33 § 1 k.p.a. Nadto, w związku z tym, że J. S. nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu sądowym w trybie art. 33 § 2 k.p.a. nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji, iż to na skutek jego uchybień procesowych doszło do pozbawienia J. S. możliwości obrony jej praw w postępowaniu sądowym. Podkreślić należy, iż nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W niniejszej sprawie zaznaczyć należy, iż skarżący J. S. nie powiadomił Sądu pierwszej instancji, że w dniu 18 czerwca 2016r. dokonał darowizn na rzecz córki J. S.. O powyższym fakcie nie powiadomiła Sądu pierwszej instancji także J. S.. Na powyższą okoliczność powołał się dopiero w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego, dołączając wydruki z ksiąg wieczystych.

Przede wszystkim zaś J. S. nie wniosła skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji. Nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2418/12; z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 4105/16; z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10 – publik. CBOSA). Stanowisko, że ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wobec braku możliwości przypisania Sądowi pierwszej instancji uchybienia prowadzącego do nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Nieuprawnione jest – w tym ze względów wyżej już omówionych - stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez udziału J. S. w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności podnieść należy, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, to wada postępowania, dla której usunięcia z mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. właściwy jest tryb wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie tej okoliczności w kontekście którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, w tym powołanej w skardze kasacyjnej przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tryb nieważności i tryb wznowienia postępowania nie są bowiem konkurencyjne. Oznacza to, że te same okoliczności faktyczne lub prawne nie mogą być jednocześnie oceniane jako przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Istotna w kontekście zasadności omawianego zarzutu jest także okoliczność, że zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu.

Z tych też względów powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługują na uwzględnienie także te z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zmierzają do zakwestionowania prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznania A. T. za stronę postępowania przez organ odwoławczy (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4, art. 128 § 1, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 127 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym postępowanie administracyjne dotyczyło robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...] przy ul. [...] [...] w [...], polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnej m.in. drenażu, studni odwadniającej oraz instalacji oświetlenia ze słupem oświetleniowym usytuowanym na działce nr [...]. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że A. T. (wraz z G. T.) jest właścicielką działki nr ewid. [...] tj. nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenami przedmiotowej (przedmiotowych) inwestycji a także właścicielką zabudowanej działki nr ewid. [...]oddzielonej od terenu inwestycji jedynie bardzo wąską działką nr ewid. [...], będącej – jak wyżej wskazano – także własnością A. T..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już sama ta okoliczność świadczy o prawidłowości uznania A. T. za osobę, której przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu tym wyjaśniano kwestie związane z robotami, które mogły doprowadzić do zmiany gospodarki wodnej w obszarze szerszym niż ten, który objęto pracami w postaci drenaży, kanalizacji czy podwyższenia terenu - w takim wypadku nawet dalsze sąsiedztwo od terenu takich robót może skutkować immisjami.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (robót budowlanych) ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do weryfikacji zgodności z prawem wykonanych na działkach sąsiednich robót budowlanych. Właściciel nieruchomosci znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostały zachowane, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany – wykonany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostało zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną danego postępowania i to niezależnie od tego, czy w ocenie organu spełnione wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 664/12 - ONSAiWSA z 2012 r. nr 4 poz.69). Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji (robót budowlanych) organ winien każdorazowo ustalić przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej, że A. T. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu i należy mieć na uwadze kwestie dotyczące oceny wpływu wykonanych robót budowlanych na uprawnienia właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Z tych wszystkich względów przywołane na wstępie powyższych rozważań zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ odwoławczy nieprawidłowo zidentyfikował niedostatki decyzji organu I instancji. Słusznie bowiem organ ten stwierdził, że organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na wskazanych wyżej działkach nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, na jakiej podstawie zostały wykonane na poszczególnych działkach objęte niniejszym postępowaniem roboty budowlane, urządzenia. Stosownie do przywołanego w zarzutach kasacyjnych art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z przywołanym także w skardze kasacyjnej art. 80 k.p.a., dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego, spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien przede wszystkim wskazać dowody, na których się oparł i w sposób wyczerpujący wyjaśnić podstawę podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Tymczasem okoliczności przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji świadczą o tym, że organ ten nie podołał powyższym obowiązkom. Organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, które z objętych postępowaniem robót budowlanych i z jakich przyczyn uznał za powstałe w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. udzielającą pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej. Ponadto organ ten w istocie nie dokonał pełnej analizy treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...] z dnia 10 marca 2011r. W piśmie tym nie potwierdzono bowiem legalności wszystkich wykonanych na spornych działkach robót - co do części robót wskazano wprawdzie, że zostały one wykonane na podstawie decyzji z dnia [...] października 2001 r. po wcześniejszym uzgodnieniu projektu sieci wodociągowej (działka [...] oraz działki nr [...] i [...]obecnie oznaczone nr [...]i [...]), jednak jak wynika z omawianego pisma, w stosunku do pozostałych spornych działek MPWiK S.A. wydało jedynie informację techniczną o możliwości zasilania w wodę i odprowadzenia ścieków bądź w ogóle nie wydawało żadnych informacji technicznych. W uzasadnieniu zaś decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. brak jest wyjaśnień w tym zakresie.

Wymaga podkreślenia, że w przypadku gdy organ nadzoru dokonuje kontroli robót budowlanych obejmujących wiele działek ewidencyjnych, to powinien w sposób szczegółowy wskazać, w oparciu o jaki akt bądź w jakim trybie dana inwestycja na konkretnej nieruchomości powstała, a także ustalić inwestora (inwestorów) określonych robót budowlanych i właścicieli poszczególnych nieruchomości. Uwzględniając ww. braki w ustaleniach dokonanych przez organ I instancji i uznając je za zbyt ogólne, niepoddające się kontroli instancyjnej jednocześnie należy zwrócić uwagę na zawarte w uzasadnieniu decyzji tego organu stwierdzenie, że "z dokumentacji jaka została zgromadzona i poddana analizie przez tut. organ oraz ustaleń stwierdzonych w protokole z oględzin z dnia 26.01.2010 r. jak również analizie akt jakie zostały wypożyczone z UMK Wydziału Architektury i Urbanistyki wynika, iż część wykonanych robót budowlanych na terenie ww. działek została zrealizowana w oparciu o ww. pozwolenia na budowę. Zakres faktycznie wykonanych robót, stwierdzonych podczas przeprowadzonych oględzin (..) nie jest tożsamy z zakresem robót budowlanych objętych ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę". Z powyższego stwierdzenia jednoznacznie wynika, że organ I instancji jedynie część wykonanych robót budowlanych uznał za zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, nie wskazując przy tym, które to roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie konkretnego pozwolenia na budowę, a które nie są objęte pozwoleniem na budowę.

Także stanowisko organu I instancji, iż "biorąc pod uwagę zgromadzone dokumenty w aktach sprawy, aktualny stan faktyczny, wyjaśnienia inwestora jak również informacje przekazane przez MPWiK S.A. należało uznać, iż stwierdzone w terenie studzienki są elementami sieci wodno-kanalizacyjnej wykonanej w oparciu o przedstawione w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dokumenty, natomiast instalacja oświetlenia ze słupem oświetleniowym jest rozwiązaniem tymczasowym jako oświetlenie placu budowy realizowanej w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę" budzi wątpliwości z uwagi na zbyt lakoniczne uzasadnienie i brak przypisania określonych robót budowlanych wykonanych na poszczególnych działkach do konkretnego pozwolenia na budowę. Jest to tym bardziej istotne uchybienie organu I instancji, gdyż organ ten używa wielu sformułowań odnośnie stwierdzonych robót budowlanych: budowa drenażu i studni odwadniającej, kanalizacja sanitarna i wodociągowa, studzienki, włazy studzienki, odpowietrzniki, studnie, hydranty wodociągowe, zawory wody, szambo, wykop, rura drenarska, a nadto stwierdzono posadowienie słupa oświetleniowego, zrealizowane budynki i trwającą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji tak istotnych jak wskazane powyżej okoliczności, uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym podkreślenia wymaga, że wykazany powyżej zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, stosownie do regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Rację ma w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, stwierdzając – co wynika też z decyzji organu odwoławczego - że decyzja organu I instancji obarczona była tak istotnymi wadami, że konieczne było jej uchylenie. Okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione i rozważone – zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowa jest tym samym ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie rozważył wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 140 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji ocenił i wypowiedział się jednak w kwestiach istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy, mając na uwadze, że do Sądu pierwszej instancji została zaskarżona decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 k.p.a.).

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia przepisów w niej wskazanych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.