Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 353/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej w budynku mieszkalnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ak.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 256) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul. A (dz. nr ewid. 159/3, obr. [...]), do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...] –[...] w Ł. w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. A.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 31 października 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa A poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o tym, że w lokalu nr A przy ul. A w Ł. właściciel A. R. dokonał samowoli budowlanej polegającej na usunięciu ściany nośnej podtrzymującej nadproże otworu okiennego i strop VIII piętra.

W dniu 14 grudnia 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny w spornym lokalu, w trakcie których ustalono między innymi, iż lokal mieszkalny nr A znajduje się na VIII piętrze w budynku dziewięciopiętrowym w części wschodniej budynku. Właściciel A. R. wykonał w przedmiotowym lokalu roboty budowlane polegające na rozebraniu ściany zewnętrznej, wskutek czego nastąpiło połączenie pokoju z balkonem. Włączono powierzchnię zabudowanego balkonu do powierzchni użytkowej budynku. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w 2016 roku, Inwestor nie dokonał zgłoszenia ww. robót ani też nie uzyskał pozwolenia na budowę.

Przy piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa A przedłożyła pismo z dnia 19 grudnia 2016 r. W. K. - autora projektu konstrukcyjnego oraz inspektora nadzoru inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku usytuowanego przy ul. A w Ł. – w którym poinformował, iż budowa poziomu VIII piętra przebiegała dwuetapowo, pierwszy etap to ściany konstrukcyjne z nadprożami żelbetowymi, w drugim etapie wykonano strop żelbetowy oraz płyty balkonowe. Poinformował ponadto, że nadproże nie jest połączone zbrojeniem z wieńcem stropu VIII piętra. Obliczenia statyczne nie przewidywały rozbiórki ścian nośnych, likwidacji podparcia nadproży, skutkującym dodatkowym obciążeniem wieńca płyty stropowej o wartości 5,4 kN/mb.

Pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. A (dz. nr ewid. 159/3, obr. [...]).

Następnie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji zobowiązał A. R. do dostarczenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z samowolną rozbiórką ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w Ł. przy ul. A, w terminie do 28 lutego 2017 r.

Przy piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. pełnomocnik inwestora przedłożyła żądaną ww. postanowieniem ekspertyzę techniczną. Po analizie przedłożonej dokumentacji organ I instancji pismem z dnia 5 maja 2017 r. wezwał inwestora do jej uzupełnienia. Uzupełniona dokumentacja została przedłożona przy piśmie z dnia 29 maja 2017 r. Jak wynika z dostarczonej przez Inwestora "Ekspertyzy technicznej dotyczącej wyburzenia fragmentu ściany osłonowej w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. A w Ł." (sporządzonej przez mgr inż. B. P. - uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w spec. konstrukcyjno-budowlanej oraz mgr inż. budownictwa lądowego P. F. - uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w spec. konstrukcyjno - budowlanej), demontaż ściany osłonowej (która nie jest elementem konstrukcyjnym) nie wpływa na bezpieczeństwo konstrukcji całego budynku. Ściana ta jest samonośna i nie podpiera żadnych elementów. Konstrukcja słupów żelbetowych ani płyty stropowej nie została naruszona. Nie zaobserwowano żadnych uszkodzeń elementów konstrukcyjnych. Bezpieczeństwo konstrukcji budynku jest zapewnione. (...) Roboty adaptacyjne prowadzone zostały w obrębie lokalu mieszkalnego, nie mają wpływu na pozostałe lokale mieszkalne. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż nie ma konieczności wykonywania prac zabezpieczających.

W dniu 9 października 2017 r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, w trakcie których stwierdzono między innymi, że w lokalu tym usunięto fragmenty ścian po obu stronach drzwi balkonowych i połączono obudowany balkon z pokojem. Przed wykonaniem ww. robót budowlanych otwór balkonowy miał szerokość 3,60 m, obecnie ma 5,30 m. Ponadto jak wynika z protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych oględzin, na podstawie ekspertyzy i dokonanych oględzin nie stwierdzono zagrożenia dla budynku i lokalu nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji umorzył w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. organ I instancji wezwał A. R., w terminie 30 dni od dnia doręczenie wezwania, do uzupełnienia wskazanych braków w przedłożonej przy piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. ekspertyzie technicznej i przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej A ul. A, wyrażającej zgodę na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu nr [...].

Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. poinformował, że "Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. A, nigdy nie udzielała żadnej zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach nr [...] i nr [...] przy ul. A w Ł.".

Następnie pismem z dnia 14 lutego 2018 r. organ I instancji wezwał ponownie A. R., w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, do przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej A ul. A, z której będzie wynikała zgoda lub jej brak na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...] przy ul. A w Ł.

W odpowiedzi na powyższe A. R., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 8 lutego 2018 r., na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, uzasadniając to tym, iż za zagadnienie wstępne należy uznać wyrażenie zgody przez Wspólnotę Nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, na wykonanie robót, o których mowa powyżej, a w przypadku jej braku, wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego taką zgodę.

Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ponownie poinformował, iż żaden organ Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł. przy ul. A, tj. Zarząd Wspólnoty, Zarządca Wspólnoty oraz Zebranie Wspólnoty, nigdy nie udzielali zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem w lokalach nr [...] i nr [...] przy ul. A w Ł. Właściciel obu lokali mieszkalnych nr [...] i [...] A. R. nigdy nie zwrócił się do Zarządu i do Administracji Wspólnoty, o jakąkolwiek zgodę na wykonanie tych robót.

Przy piśmie z dnia 8 maja 2018 r. A. R., reprezentowany przez pełnomocnika, przedłożył oryginał "Ekspertyzy technicznej dotyczącej wyburzenia fragmentu ściany osłonowej w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym przy ul. A w Ł.", opracowanej przez mgr inż. B. P. i mgr inż. P. F.

Następnie pismem z dnia 15 maja 2018 r. A. R., reprezentowany przez pełnomocnika, poinformował między innymi, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania znalazła się w porządku obrad zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej A przy ul. A w Ł. z dnia 25 kwietnia 2018r., ale nie została podjęta w tym zakresie żadna uchwała.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Natomiast decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. R., zam. w Ł. przy ul. A, doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. A (dz. nr 159/3 obr. [...]), do stanu poprzedniego poprzez: odtworzenie ściany zewnętrznej warstwowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, z obustronnym tynkiem, i warstwą wykończeniową, montaż stolarki balkonowej (o wymiarze 86/250 + 172/250 + 86/250cm), wykonanie zewnętrznych i wewnętrznych parapetów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz odwołania A. R., reprezentowanego przez pełnomocnika, decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 20 listopada 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa A poinformowała, że A. R. nie zgłaszał wniosku o przygotowanie i poddanie pod głosowanie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie spornych robót budowlanych.

Z kolei pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. A. R., reprezentowany przez pełnomocnika, oświadczył, że Wspólnota Mieszkaniowa A negatywnie rozpatrzyła jego wniosek z dnia 14 sierpnia 2018 r. (załączono pismo ww. Wspólnoty z dnia 17 września 2018r.), jak również poinformował, że wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] –[...] w Ł. z wnioskiem o ustalenie zarządcy przymusowego (sygnatura akt sprawy[...]). Wobec powyższego, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., A. R. zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd.

Następnie, pismem z dnia 11 lutego 2019 r. A. R., reprezentowany przez pełnomocnika, ponownie wniósł, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia zarządcy przymusowego (sygnatura akt sprawy [...]), przez Sąd Rejonowy dla [...] –[...] w Ł.. Wnioskodawca wskazał, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A uchyla się od poddania pod głosowanie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie spornych robót budowlanych, więc koniecznym jest wystąpienie z tym samym żądaniem do zarządcy przymusowego, który zostanie wyznaczony przez sąd. Do powyższego wniosku dołączono potwierdzone za zgodność z oryginałem trzy pierwsze strony wniosku o ustalenie zarządcy przymusowego wraz z ostatnim pismem złożonym w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...] –[...] w Ł. w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. .A.

Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A, reprezentowana przez M. M. i adwokata S. G. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak wnikliwego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że pozostające w toku postępowanie sądowe o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości przy ul. A w Ł. doprowadzi do uzyskania zgody Wspólnoty na wykonanie spornych robót.

W dniu 15 maja 2019 r. do organu II instancji wpłynęło pismo pełnomocnika A. R., w którym przedłożył dowód złożenia w Sądzie Rejonowym dla [...] –[...] w Ł. pozwu o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...]., w tym uchwały nr [...] w sprawie "odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na rozbiórkę ścian osłonowych -konstrukcyjnych budynku w lokalach nr [...] i [...], będących własnością A. R.", oraz dowód złożenia w ww. Sądzie wniosku o zabezpieczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny prac budowlanych, na okoliczność prawidłowości ich wykonania.

Następnie w dniu 16 września 2019 r. do organu II instancji wpłynęło pismo z dnia 12 września 2019 r. pełnomocnika A. R., w załączeniu którego przedłożono kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] [...] w Ł., XVIII Wydziału Cywilnego z dnia 28.06.2019 r., sygn. akt [...] o dopuszczeniu w trybie zabezpieczenia dowodu z pisemnej opinii biegłego z zakresu budownictwa.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...][...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że organ I instancji zawieszając, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, przyjął w oparciu o poczynione ustalenia, że działania A. R. zmierzają do skorzystania z możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, a uzyskanie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej A odpowiada cechom zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu zażaleniowego, w przedmiotowej sprawie zaistniały wskazane na wstępie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania.

Zdaniem organu II instancji, rozpatrzenie wniosku pełnomocnika A. R. o ustalenie zarządcy przymusowego dla nieruchomości przy ul. A w Ł., stanowi zagadnienie wstępne w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego dotyczącej samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w Ł. przy ul. A.

Ponadto organ wyjaśnił, że rola zarządcy przymusowego sprowadza się do zastępowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej w wykonywaniu obowiązków, a prawomocne postanowienie sądu o ustanowieniu zarządcy przymusowego pozbawia dotychczasowy zarząd jego praw. Innymi słowy, w okresie wyznaczonym przez sąd zarządca przymusowy pełni funkcję zarządu. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, zarządca przymusowy nie może dokonywać czynności wychodzących poza zakres uprawnień, jakie ma zarząd wspólnoty. Organ dodał przy tym, że czynności podejmowane przez zarząd są czynnościami samej wspólnoty, jednak to wspólnota, a nie jej zarząd, jest stroną wszelkich postępowań administracyjnych oraz podmiotem praw i obowiązków administracyjnych. Zasada ta nie ulega zmianie w przypadku ustanowienia zarządcy przymusowego.

Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, iż skoro Wspólnota Mieszkaniowa A nie udzieliła A. R. zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu ściany osłonowej pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem, demontażu stolarki balkonowej i parapetów, w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] w Ł. przy ul. A, a skarżący wniósł o rozstrzygnięcie tej kwestii przez Sąd powszechny, tj. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] –[...] w Ł. o ustanowienie zarządcy przymusowego dla nieruchomości wspólnej położonej w Ł. przy ul. A, to ww. kwestia stanowi przesłankę do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto odnosząc się zarzutów zażalenia wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową A , organ wskazał, że argumenty w nich zawarte nie znajdują uznania, co też zostało wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł., zarzucając:

a) sprzeczność zaskarżonego postanowienia z prawem, tj. z normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a w niniejszej sprawie administracyjnej nie występuje jakiekolwiek zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie - przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej - należałoby do kompetencji jakiegokolwiek zewnętrznego organu sądowego lub administracyjnego, a w szczególności takim zagadnieniem wstępnym nie jest rozpoznanie przez Sąd wniosku A. R. o ustanowienie zarządcy przymusowego nieruchomości i oczekiwanie, że taki ewentualnie ustanowiony zarządca przymusowy udzieli A. R. zgody na wykonanie samowolnych robót budowlanych w jego lokalach mieszkalnych;

b) sprzeczność z prawem poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w treści wniosku inicjującego sprawę sądową nie ma jakiegokolwiek wskazania, że jego przedmiotem wnioskodawca A. R. chciał uczynić jakąkolwiek kwestię dotyczącą jego samowolnych robót budowlanych. Strona skarżąca dodała, że pełnomocnik A. R. pomimo powoływania się w pismach do organu I instancji na wniosek złożony w sądzie, kopii tego wniosku nie złożyła. Nadto wskazała, że w sprawie sądowej o ustanowienie zarządcy przymusowego Sąd w dniu 8 listopada 2018 r. oddalił wniosek wnioskodawców, stanowiących niewielką jedynie część współwłaścicieli - członków Wspólnoty o zabezpieczenie ich wniosku o ustanowienie zarządcy, a Sąd Okręgowy to postanowienie oddalające utrzymał w mocy. Sąd ocenił, że celem wnioskodawców w tej sprawie sądowej jest odsunięcie obecnego zarządu i "wprowadzenie własnych rządów" (str. 4 postanowienia [...]), a nie jakiekolwiek zagadnienie mogące zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Strona skarżąca podniosła również, że Sąd stwierdził (str. 4), że zasadnym jest przyjęcie, że niniejszy spór, skutkujący wystąpieniem o ustanowienie zarządcy sądowego, nie jest spowodowany troską o nieruchomość, lecz konfliktem części współwłaścicieli z zarządcą, który to spór z odmiennej oceny działań wobec nieruchomości przesuwa się w kierunku konfliktu o charakterze osobistym. Innymi słowy, wnioskujący nie kwestionują zasad prawidłowej gospodarki, ile osobę zarządcy.

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem A. R. jako inwestora samowolnie wykonanych w jego lokalach robót budowlanych było złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną, w postaci ścian zewnętrznych jego lokali, na cele budowlane.

Zdaniem strony skarżącej, wynik postępowania sądowego o ustanowienie zarządcy przymusowego nieruchomości wspólnej, które nie wiadomo, kiedy ulegnie prawomocnemu zakończeniu, nie stanowi zagadnienia wstępnego. W ocenie strony skarżącej, nie można udzielić zgody A. R. na wykonane samowolnie przez niego prace rozbiórkowe w jego lokalach, skoro nawet wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego stwierdza, że przedłożona ekspertyza, nawet po jej uzupełnieniu, jest niekompletna. Nie ma jakiejkolwiek pewności, że samowolnie wykonane roboty nie zagrażają nieruchomości wspólnej, skoro prowadzący postępowanie nadzór budowlany jako fachowy pion administracji publicznej, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego i norm technicznych wydał w dniu 30 lipca 2018 r. decyzję nakazującą A. R. doprowadzenie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ścian zewnętrznych. Wobec powyższego Wspólnota nie może wyrazić zgody A. R. na bezprawnie wykonane roboty budowlane w zakresie części wspólnych (ścian zewnętrznych w lokalach nr [...] i [...]), skoro inwestor tych robót nie przedstawił wymaganych od niego dokumentów.

W dalszej kolejności strona skarżąca podniosła, że wynikiem toczącego się postępowania sądowego nie będzie udzielenie zgody dla A. R. na wykonanie już wykonanych samowolnie przez niego robót budowlanych, bo takiego wniosku w sądzie nie złożono, a więc wraz z zakończeniem postępowania sądowego nie ulegnie zmianie sytuacja braku zgody Wspólnoty na szkodzące jej samowolne działania A. R. Ponadto przywołała argumenty na poparcie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 14 maja 2020 r. skarżąca Wspólnota w drodze pisma z dnia 28 maja 2020 r. (data wpływu do Sądu) wyjaśniła, że jest dużą wspólnotą i przedłożyła uchwałę z dnia [...] nr [...] upoważaniającą Zarząd Wspólnoty do wniesienia skargi na ww. postanowienie z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], którym na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...] –[...] w Ł. w sprawie ustanowienia zarządy przymusowego dla nieruchomości w Ł. przy ul. A.

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na tego rodzaju postanowienie skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 czerwca 2020 r.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie nakreślonej wyżej kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji z dnia [...] nr [...], narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Powyższym postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanym (samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej warstwowej wraz z demontażem stolarki balkonowej, pomiędzy pokojem a zabudowanym balkonem) wykonanych w 2016 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się na VIII piętrze w budynku dziewięciopiętrowym w jego części wschodniej. Jak ustaliły organy, inwestorem tychże robót jest A. R., a polegały one na rozebraniu ściany zewnętrznej, wskutek czego nastąpiło połączenie pokoju z balkonem. Włączono powierzchnię zabudowanego balkonu do powierzchni użytkowej budynku.

Prowadzone w powyższej sprawie postępowanie legalizacyjne, tzw. postępowanie naprawcze, zostało oparte na podstawie wynikającej z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej jako: "ustawa Prawo budowlane". Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art.32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 517/17, LEX nr 2426230). W orzecznictwie wskazuje się także, iż organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art.50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 520/19, LEX nr 3009314). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela przedstawione w tej materii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowym postępowaniu organ prowadzący postępowanie zobowiązany był ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres wykonanych robót budowlanych, a w szczególności rozbiórka ścian zewnętrznych, wymagały w związku z tym zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości na ich wykonanie. Brak bowiem takiej zgody, jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (np. wyrok NSA z dnia 29 amrca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 35).

Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, którego podstawę stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 256), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a.". Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ramach oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga zatem kwestia: czy ustanowienie zarządcy przymusowego przez sąd powszechny dla nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dając tym samym podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższej kwestii należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono, że: "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, LEX nr 489631). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ prowadzący przedmiotowe postępowanie przed podjęciem rozstrzygnięcia w kwestii zawieszenia postępowania ze wskazanej wyżej przyczyny powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, a co za tym idzie ustalić: czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na toczące się postępowanie cywilne dotyczące ustanowienia zarządcy przymusowego. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie zobowiązane były zatem do wykazania, czy wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu, a co za tym idzie wykazania związku przyczynowego pomiędzy toczącym się postępowaniem cywilnym w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego a prowadzonym postępowanie naprawczym w sprawie robót budowlanym wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], czego nie uczyniły.

Wychodząc z powyższych przesłanek, na gruncie niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko skarżącej Wspólnoty, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy wskazanymi postępowaniami uzasadniający zawieszenie postępowania administracyjnego. Wspólnota mieszkaniowa zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532) jest reprezentowana przez zarząd. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mimo złożonego przez A. R. wniosku o ustanowienie zarządcy przymusowego Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. A nadal jest legalnie reprezentowana przez Zarząd. Zatem strona tego postępowania - czyli Wspólnota - jest reprezentowana i może brać udział w postępowaniu. Niewątpliwie w przedmiotowym postępowaniu konieczne jest uzyskanie stosownej zgody przez inwestora na wykonane roboty budowlane, aczkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustanowienie zarządcy przymusowego do uzyskania takiej zgody nie prowadzi.

Jednocześnie Sąd podziela zapatrywanie skarżącej Wspólnoty, że w treści wniosku inicjującego sprawę sądową nie ma jakiegokolwiek wskazania, że jego przedmiotem wnioskodawca A. R. chciał uczynić jakąkolwiek kwestię dotyczącą jego samowolnych robót budowlanych. Uwagę zwraca przy tym fakt, że w sprawie sądowej o ustanowienie zarządcy przymusowego Sąd w dniu 8 listopada 2018 r. oddalił wniosek wnioskodawców, stanowiących niewielką jedynie część współwłaścicieli - członków Wspólnoty o zabezpieczenie ich wniosku o ustanowienie zarządcy, a Sąd Okręgowy to postanowienie oddalające utrzymał w mocy. Sąd ocenił, jak trafnie podniosła skarżąca Wspólnota, że celem wnioskodawców w tej sprawie sądowej jest odsunięcie obecnego zarządu i "wprowadzenie własnych rządów" (str. 4 postanowienia [...]), a nie jakiekolwiek zagadnienie mogące zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ponadto Sąd stwierdził (str. 4), że zasadnym jest przyjęcie, że przedmiotowy spór, skutkujący wystąpieniem o ustanowienie zarządcy sądowego, nie jest spowodowany troską o nieruchomość, lecz konfliktem części współwłaścicieli z zarządcą, który to spór z odmiennej oceny działań wobec nieruchomości przesuwa się w kierunku konfliktu o charakterze osobistym. Innymi słowy, wnioskujący nie kwestionują zasad prawidłowej gospodarki, ile osobę zarządcy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie sposób odmówić racji skarżącej Wspólnocie, że wynikiem toczącego się postępowania sądowego nie będzie udzielenie zgody dla A. R. na wykonanie już wykonanych samowolnie przez niego robót budowlanych, bo takiego wniosku w sądzie nie złożono, co skutkować będzie tym, że wraz z zakończeniem ww. postępowania sądowego nie ulegnie zmianie sytuacja braku zgody Wspólnoty na samowolne działania A. R.

Podkreślić przy tym należy, że w złożonej skardze skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa podnosi, iż nie może wyrazić zgody inwestorowi na wykonane samowolnie przez niego prace rozbiórkowe, albowiem nie ma pewności, że samowolnie wykonane roboty nie zagrażają nieruchomości wspólnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Wspólnoty podjętej w sprawie odmowy wyrażenia takiej zgody z dnia 29 marca 2019 r., nr [...](opatrzonej napisem "Projekt"), załączonej do pisma Wspólnoty z dnia 1 kwietnia 2019 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł., w której jako przyczynę odmowy wskazano zagrożenie wystąpienia destrukcji budynku i zagrożenie katastrofą budowlaną, co w ocenie Wspólnoty narusza interes wszystkich Członków Wspólnoty Mieszkaniowej A. Obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy uchwała ta została w istocie podjęta (czy funkcjonuje w obrocie prawnym w innej formie niż forma opatrzona napisem: "Projekt"), a jeśli tak, czy została zaskarżona do sądu. Dopiero jednoznaczne ustalenie, iż trwa spór sądowy w powyższym zakresie, a jego wynikiem może być rozstrzygnięcie sądu zastępujące przedmiotową zgodę, uprawniać mogło organy do rozważenia zasadności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że sprawa stanowiąca przedmiot postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zawieszenia postępowania w sprawie, a tym samym w sprawie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Stwierdzone zaś w tym zakresie uchybienia organów skutkowały naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., także w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie i ocenić zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami, dokonując przy tym oceny zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem w tym zakresie oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a składają się na nie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (punkt 2 sentencji wyroku).

ał