Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 81/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.1, art. 17 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "Szpitala Miejskiego w R. " Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego [....] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej l. zobowiązuje Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku "Szpitala Miejskiego w R." Sp. z.o.o. z dnia 20 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2014r. "Szpital Miejski w R. " sp. z o.o. w R. , złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. , w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 20 stycznia 2014 r. w przedmiocie o udostępnienia informacji publicznej - zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw i wniósł o zobowiązanie Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. do wydania w terminie określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie aktu lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącego z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. znak: [....] skarżący zwrócił się do Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. , zwanego dalej "Dyrektorem", o udostępnienie informacji publicznej:

1) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski w R. sp. z o.o. określonego w art. 160 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego wzywania kartek systemowych;

2) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski w R. sp. z o.o. określonego w art. 286 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia zaćmy;

3) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski R. sp. z o.o. określonego w art. 286 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie zabiegów diagnostycznych okolicy jamy brzuszne

4) kto sporządził projekty wskazanych wyżej zawiadomień określonych w pkt 1, pkt 2 i pkt. 3 niniejszego wniosku.

Dyrektor pomimo czternastodniowego terminu do załatwienia sprawy nie wydał skarżącemu żądanej informacji publicznej, jak również nie poinformował Skarżącego o powodach opóźnienia w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Szpital Miejski w R. 19 lutego 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z 20 stycznia 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/14 stwierdził, że bezczynność Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie postępowanie umarzył.

W dniu 12 lutego 2014 r. doręczono skarżącemu pismo Dyrektora z dnia 7 lutego 2014 r., w którym poinformowano skarżącego o przysługującym mu prawie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dniu od dnia otrzymania niniejszego pisma. Odnośnie wniosku zawartego w pkt 4 pisma z 20 stycznia 2014 r. poinformowano skarżącego, że informacja taka nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdyż projekt pisma jest dokumentem wewnętrznym, niestanowiącym oficjalnego stanowiska w sprawie.

W dniu 25 lutego 2014 r. Dyrektor wydał decyzję nr [....] , w której odmówił udostępnienia informacji publicznej. W dniu 21 maja 2014 r. Dyrektor wydał decyzję nr [....], w której uchylił w całości decyzję Dyrektora z dnia 25 lutego 2014 r. nr [....] oraz umorzył postępowanie I instancji w całości. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. Dyrektor MOW NFZ odmówił udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie podał, że w tej sprawie tej Dyrektor MOW NFZ w K. wydał decyzję nr [....] , na mocy której odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Następnie, w wyniku zaskarżenia decyzji przez skarżącego, Dyrektor MOW NFZ w K. wydał decyzję nr [....] na mocy której uchylił w całości decyzję nr [....] oraz umorzył postępowanie I instancji w całości. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. Dyrektor MOW NFZ w K. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej ,,centralnym repozytorium". Zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego - w tym do zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa jako elementu tych akt - reguluje art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 czerwca 2014r. : "Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SAB /Kr 231/14 oddalił skargę Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, nadto że w takich sprawach nie istnieje powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Dalej przybliżył rozumienie instytucji bezczynności. Analizując stan faktyczny sprawy w tym kontekście zważył, iż rzeczą organu było bądź udzielenie żądanej informacji, bądź wydanie decyzji odmownej. W jego przekonaniu organ wywiązał się z tego obowiązku, bo wydał decyzje z dnia 25 lutego 2014 r. i z dnia 21 maja 2014 r. W czasie postępowania międzyinstancyjnego zapadł przywołany wyżej wyrok z dnia 25 kwietnia 2014 r., w którym Sąd Wojewódzki uznał, iż jakkolwiek organ był bezczynny, to bezczynność ta ustała w toku postępowania i nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałej części postępowanie umorzył. Umorzenie postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, przeto nie sprzeciwia się obecnemu rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Sądu meriti skarga zawiera polemikę z wywodami zawartymi we wspomnianych decyzjach, co wszak mogło mieć miejsce jedynie w skardze na decyzję ostateczną. Dlatego argumenty podniesione w skardze uznał za nieskuteczne, skutkiem czego przyjął, iż organowi nie sposób postawić zarzutu bezczynności. Z tego powodu skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł Szpital. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu zawartego w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. i oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że Szpital mógł go kwestionować jedynie w drodze skargi na ostateczną decyzję organu z dnia 21 maja 2014 r. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 490/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że mimo wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., który nota bene nie wyłącza również dopuszczalności zobowiązania organu do wydania aktu, wreszcie w kwestii zaskarżenia decyzji z 21 maja 2014 r., przyszło dojść do przekonania, iż nie jest to wystarczająca argumentacja dla oddalenia skargi w tej sprawie. Przede wszystkim trzeba zważyć, iż wspomniana decyzja umorzyła postępowanie w I instancji z powodu przekonania o wyłączeniu zakresu żądania spod reżimu ustawy (nie powołała się ani na art. 105 § 1 K.p.a., ani na art. 14 ust. 2 ustawy, jak też na art. 1 ust. 2, czy art. 5 ust. 1 ustawy, przywołując jedynie regulację art. 156 § 5 K.p.k.). Przy czym taką samą przyczynę podał organ w piśmie z tej samej daty. Wobec tego organ nie odmówił udostępnienia żądanej informacji w trybie ustawy, lecz wskazał na inny tryb dostępu, uznając nadto, że te dane podlegają ochronie na tym gruncie, który wyłącza stosowanie przepisów ustawy. Nie dostrzegł tego Sąd, w konsekwencji nie oceniając poprawności tego rozumowania, trafności zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, przyjmując że organ wypełnił swe powinności i nie jest bezczynny. Tymczasem pismo z 21 maja 2014 r. stworzyło niejako nową sytuację, w której zaskarżenie decyzji nie było konieczne z punktu widzenia strony, a co najmniej nie było jedynym możliwym środkiem kwestionowania stanowiska organu. Pismem tym organ uruchomił procedurę dopuszczalności zaskarżenia jego bezczynności w tej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwana dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd podkreśla, że stosownie do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeka w niniejszej sprawie w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 490/15. Cytowany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu.

Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Szpitala Miejskiego w R. Sp.z.o.o. na bezczynność Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r., którym żądano udostępnienia informacji publicznej obejmującej 1) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski w R. sp. z o.o. określonego w art. 160 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego wzywania karetek systemowych; 2) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski w R. sp. z o.o. określonego w art. 286 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia zaćmy; 3) zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Szpital Miejski R. sp. z o.o. określonego w art. 286 kodeksu karnego wraz z wszystkimi załącznikami dotyczącego rozliczania świadczeń zdrowotnych w zakresie zabiegów diagnostycznych okolicy jamy brzuszne; 4) kto sporządził projekty wskazanych wyżej zawiadomień określonych w pkt 1, pkt 2 i pkt. 3 niniejszego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/14 przesądził, że żądane we wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. dane stanowią informację publiczną. Co więcej w wyroku tym Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest bądź udostępnienie żądanych informacji, bądź też wydanie decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia. Tymczasem organ decyzją z dnia 21 maja 2014 r. nr [....] uchylił w całości decyzję Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w K. z dnia 25 lutego 2014 r. nr [....] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając umorzenie postępowania organ stwierdził, że według art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji i dlatego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 107 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tej sytuacji należy wskazać, że z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ustępu 2 tego artykułu, do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy). W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Bez wątpienia z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w tym postępowaniu w ograniczonym zakresie i to tylko i wyłącznie w przypadku, w którym ustawa tak wyraźnie stanowi. Ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania tylko w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, a więc gdy informacja wprawdzie istnieje, ale może być udostępniona w sposób lub w formie innych niż określone we wniosku, a wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia nie zmodyfikuje wniosku. Brak jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na powiadomienie, ewentualne podtrzymanie przez niego pierwotnych żądań co do sposobu i formy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wobec braku możliwości technicznych, które pozwalałby na uczynienie wnioskowi zadość, uprawnia podmiot zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 1811/12, LEX nr 1291356). Do takiej decyzji stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast do innych sytuacji Kodeks ten nie ma zastosowania. W szczególności nie zachodzą podstawy prawne do zastosowania art. 105 K.p.a. Dlatego też jako błędną należy ocenić praktykę organów polegającą na umarzaniu na podstawie art. 104 i 105 K.p.a. W niniejszej sprawie organ umorzył postępowanie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co stoi w jawnej sprzeczności z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a co więcej nie likwiduje stanu bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 490/15 jednoznacznie wskazał, że pismo z 21 maja 2014 r. stworzyło niejako nową sytuację, w której zaskarżenie decyzji nie było konieczne z punktu widzenia strony, a co najmniej nie było jedynym możliwym środkiem kwestionowania stanowiska organu. Pismem tym organ uruchomił procedurę dopuszczalności zaskarżenia jego bezczynności w tej materii. Przypomnieć wypada, że w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. organ wskazał, że zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego w tym do zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa jako elementu tych akt reguluje art. 156 § 5 K.p.k. Sąd pragnie podkreślić, że pismo organu może być przyjęte za decyzję administracyjną jeśli zawiera wszystkie elementy tej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wymogi formalne decyzji określone zostały w art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym do niezbędnych elementów decyzji należy: oznaczenie organu, data wydania decyzji, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przy tym nie wszystkie z wymienionych elementów decyzji mają charakter równie istotny. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przede wszystkim zaś należy skonfrontować treść pisma z normą art. 107 § 1 K.p.a., bowiem to ten przepis determinuje kształt decyzji od strony formalnej. W ocenie Sądu I instancji można było by rozważyć czy pismo z dnia 21 maja 2014 r., nie zawiera niezbędnych elementów by potraktować je jako odmowę udzielenia informacji publicznej, jednakże wobec jednoznacznej treści wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. i wyrażonej w nim oceny prawnej i faktycznej, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę związany powyższym wyrokiem zobowiązany jest uznać, że pismo z dnia 21 maja 2014 r. nie może być w tym konkretnym przypadku potraktowane jako decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z dnia 20 stycznia 2014 r. i nadal pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku stwierdził również, że wątpliwa wydaje się możliwość zastosowania regulacji art. 156 § 5 K.p.k. przez organ, zwłaszcza w sytuacji gdy nie prowadzi on postępowania przygotowawczego, a strona nie domaga się dostępu do jego akt, a informacji z dokumentów, które prawdopodobnie wytworzył organ. Intencje strony – rodzaj żądanych danych - są w ocenie sposobu i trybu załatwienia sprawy z tego zakresu niezwykle ważne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1912/14, 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 376/15, publ. CBOSA). Przy czym możliwe jest udzielenie danych powszechnie dostępnych po usunięciu informacji chronionych.

Podkreślić należy, że Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. nadal pozostaje w bezczynności, gdyż jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nadal jej nie udzielił, ani też nie wydał decyzji w tej materii. Powyższe ustalenia w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej doprowadziły Sąd do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż organ pozostaje w bezczynności, skoro nie udzielił on żądanej informacji na wniosek skarżącego szpitala ani też nie wydał decyzji administracyjnej w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku.

Obowiązkiem sądu, wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a. jest określenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, jakkolwiek organ podejmował działania w niniejszej sprawie będąc przy tym przekonanym o słuszności i prawidłowości swojego postępowania. Brak prawidłowej reakcji organu w odniesieniu do żądania wniosku wynikał, w ocenie Sądu, nie z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z błędnej interpretacji przepisów. Nie sposób jednak uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.