Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 12/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą M. Z. odwołania z dnia [...] maja 2017 roku – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: DIAS) polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] (doręczonej 17 maja 2017 r.)". Zdaniem skarżącej, DIAS bezpodstawnie odmawia przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji tj. Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 133 K.p.a., jak też bezpodstawnie odmawia rozpoznania tego odwołania, pomimo iż powinien to uczynić jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 § 2 K.p.a.

Skarżąca przedstawiła swoją dotychczasową drogę zawodową jako funkcjonariusza celnego oraz wskazała, że po reorganizacji służb celnych i podatkowych z dniem 1 marca 2017 r., powstaniu Krajowej Administracji Skarbowej, w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. doręczonym w dniu 17 maja 2017 r. przedstawiono jej propozycję zatrudnienia będącą w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby. Propozycję przyjęła w dniu 26 maja 2017 r. działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym, nie mniej nie zgadza się z zastosowanym wobec niej "ucywilnieniem" i domaga się złożenia propozycji służby, zwłaszcza że takie propozycje otrzymali jej koleżanki i koledzy z pracy. O fakcie nastąpienia zwolnienia ze służby świadczy to, że była zobowiązana do złożenia oświadczenia majątkowego przewidzianego dla osób zwalnianych w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS.

Jak wskazała skarżąca, z wyżej wskazanych powodów odwołała się w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. W odpowiedzi z dnia 14 czerwca 2017 r. na odwołanie, DIAS poinformował ją, że odwołanie od złożonej propozycji pracy nie przysługuje i nie będzie ono rozpoznane merytorycznie.

Zdaniem skarżącej:

- propozycja zatrudnienia zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. była decyzją administracyjną, bowiem jest to akt ingerujący bezpośrednio w jej prawa, wpływa na jej status jako funkcjonariusza, gdyż niezależnie od jej decyzji (przyjęcia propozycji lub odmowy jej przyjęcia) zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. Jak podkreśliła, ingerencja w stosunek służbowy będący stosunkiem administracyjnym, która to ingerencja kształtuje jednostronnie sytuację prawną funkcjonariusza, powinna mieć formę decyzji administracyjnej, przy czym nie jest wymagane, aby forma decyzji była wprost przewidziana w przepisach prawa, ale konieczne jest aby określony akt odpowiadał cechom decyzji, co w sprawie zostało spełnione. Powołała regulację art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, zgodnie z którą propozycja pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną, o czym ten przepis stanowi wprost. Zatem, w jej ocenie, przedstawiona propozycja zatrudnienia jest w istocie decyzją zwalniającą ze służby;

- skoro należy wystosowany wobec niej akt zawierający propozycję zatrudnienia uznać za decyzję, to przysługuje od niej odwołanie, zaś zaniechanie przekazania złożonego odwołania do organu wyższej świadczy o bezczynności DIAS. Zdaniem skarżącej, ten tok rozumowania potwierdza treść art. 276 ust. 2 p.w.u.KAS, który reguluje sytuacje wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Ewentualnie, jak wskazała, DIAS powinien sam rozpoznać odwołanie po uprzednim złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podkreśliła, że nierozpoznanie i nieprzekazanie odwołania łamie zasadę dobrej administracji i podstawowe prawo jednostki jakim jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, które to prawa wynikają z regulacji krajowych (art. 45 Konstytucji RP) oraz europejskich (art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli; Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji; art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei, który wskazany jest jako przykład standardów europejskich).

Jak wynika z akt, skarżąca złożyła w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. zażalenie do Szefa KAS na bezczynność DIAS polegającą na braku rozpoznania/nieprzekazaniu odwołania (zażalenie złożyła w trybie art. 37 K.p.a. sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r.).

Od Szefa KAS otrzymała odpowiedź na zażalenie na bezczynność (pismo z dnia 8 sierpnia 2017 r. znak [...]), zgodnie z którą w sprawie złożonej propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym miałyby zastosowanie przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwiania spraw. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 37 K.p.a. Dlatego też zażalenie na bezczynność uznano za niepodlegające rozpatrzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS organ podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach i dopiero wówczas od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w wyniku odwołania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 276 ust. 6 ustawy o KAS). Zdaniem DIAS, składana w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Powołując art. 165 ust. 3 oraz art. 170 p.w.u.KAS organ wskazał, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj. w przypadku funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia lub służby – do dnia określonego w przyjętej propozycji, a następnie w zależności od przyjętej propozycji – pozostali funkcjonariuszami lub stali się pracownikami. W tym ostatnim przypadku, w ocenie organu, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Z wyżej wskazanych powodów DIAS wniósł o odrzucenie skargi.

Podczas rozprawy w dniu 17 kwietnia 2018 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu. Organ dopuścił się bezczynności w sprawie w zakresie wykonania ustawowego obowiązku określonego w art. 133 K.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Zdaniem sądu, dopuszczalna jest skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej niezależnie od faktu odrzucenia skarg M. Z. na propozycję zatrudnienia złożoną jej przez DIAS w dniu 17 maja 2017 r. oraz na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby (postanowienia z dnia 17 kwietnia 2018 r. odrzucające ww. skargi zapadły w sprawach II SA/Bk 53/18 i II SAB/Bk 11/18, są one dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przede wszystkim skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. został dodany do p.p.s.a. na skutek nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Zgodnie z art. 133 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 K.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji.

Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, zwłaszcza gdy odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy zgodnie z art. 134 K.p.a. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budziło wątpliwości.(por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232).

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu, przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi drugiej instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy lub załatwienie odwołania w inny sposób (art. 134 K.p.a.).

Konkludując, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., bowiem wniesione odwołanie, gdy organ pierwszej instancji nie znajduje podstaw do zastosowania instytucji autokontroli na podstawie art. 132 K.p.a., a zwłaszcza gdy odwołanie jest niedopuszczalne, może być załatwione wyłącznie przez organ wyższej instancji

Badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, to zostały one spełnione: skarżąca w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2017 r. wniosła przedmiotową skargę na bezczynność. Nadmienić należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie sąd zobowiązał organ do wykonania w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 orzeczenia). O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów p.w.u.KAS co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania K.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.pa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł).