Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1273/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2005r., Skarżący J. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., o umorzenie zadłużenia wobec ZUS na kwotę 4.259,64 zł. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż jest człowiekiem chorym na [...], na chorobę tę choruje również jego [...]-letni syn. Wysokość renty inwalidzkiej wnioskodawcy po potrąceniu podatku oraz składki na ubezpieczenie społeczne wynosi 495 zł. Żona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 532 zł. Ponieważ środków finansowych nie wystarczało na bieżące utrzymanie, wnioskodawca otworzył w K. mały sklep i z tego tytułu musiał opłacać składki na ubezpieczenie społeczne. Nie było go jednak stać na opłacanie wszystkich kosztów związanych z prowadzeniem sklepu. Kwota zadłużenia wobec ZUS jest dla strony niewyobrażalnie wysoka, a sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "ZUS") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika składek oraz z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne.

ZUS, w oparciu o art. 28 ust.3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej " ustawą" wskazał, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przywołując przypadki w których rzeczona nieściągalność zachodzi. Ponadto Zakład wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania, to jest, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, czy z uwagi na przewlekłą chorobę zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności.

ZUS doszedł do wniosku, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Nie została stwierdzona całkowita nieściągalność - działalność nadal jest prowadzona, Naczelnik US nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Nadto nie udokumentowano w sposób dostateczny trudnej sytuacji finansowej.

Pismem z 1 stycznia 2006r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponowił argumentację zawartą w wniosku z dnia 22 listopada 2005r., wskazał iż jest inwalidą II grupy. Przedłożył również dowody na okoliczność choroby swojej i syna. Podniósł, iż leczenie, w tym rehabilitacja są bardzo kosztowne, nie stać go na wykupienie [...], a samochód który jest dla nie go niezbędnym środkiem przemieszczania ma 22 lata. Ponadto wyjaśnił, iż nie zalega ze składkami na FUS, FP i FGŚP, nadto w okresie kiedy miał pracownika zgłoszonego do ubezpieczenia, regularnie opłacał składki.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż nie zaistniały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. Zobowiązany posiada stałe źródło dochodu w postaci renty, nadto działalność jest nadal prowadzona i może stanowić dodatkowy dochód.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wskazała, iż ZUS otrzymał dostateczną ilość dowodów świadczących o bardzo trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Skarżący jest zadłużony w hurtowniach i bankach, a mimo tych wszystkich okoliczności odmówiono mu umorzenia zadłużenia. Wyjaśnił także, iż likwidacja sklepu spożywczego niesie za sobą dodatkowe koszty związane z niszczeniem towaru jak również z odprowadzaniem podatku VAT. Podniósł nadto, iż nie może pozbyć się jedynego źródła utrzymania. Otrzymywana przez niego renta inwalidzka oraz emerytura żony nie wystarczają na życie. Na zakończenie podniósł, iż nie będzie mógł ze względu na stan fizyczny i finansowy uczestniczyć w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o odmowie umorzenia należności. Podniesiono także, iż skarżący złożył wniosek o układ ratalny, a postępowanie w tym zakresie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed WSA.

W dniu 28 lipca 2006r. wpłynęło do WSA pismo Skarżącego, w którym wyjaśnił, iż nie posiada zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jako inwalida II grupy ma on obowiązek opłacać jedynie składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności. Stwierdził, iż wskazana przez ZUS kwota zadłużenia jest niezgodna z prawdą składki w okresie kiedy zatrudniał pracownika regulowane były w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję

organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS

w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz

§ 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia

31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy

w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95.

Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego.

Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że wypełniona została przesłanka jej uchylenia , określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości. Wniosek taki Prezes ZUS wyprowadził w oparciu o treść art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 ustawy, które to przepisy stanowią, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności albo gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji, nie wynika natomiast, aby organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się w stopniu wystarczającym do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności całkowicie pominięte zostały podnoszone zarówno we wniosku z dnia 22 listopada 2005r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacje dotyczące nieuleczalnej, postępującej choroby skarżącego oraz jego syna. Organ nie odniósł się również do tych wszystkich okoliczności, które wskazują na trudną sytuację finansową Skarżącego. Z akt wynika między innymi, iż prowadzona przez stronę działalność przynosi straty, na dzień 30 listopada 2005r. wyniosły one ok. 16.000 zł. Strona posiada również zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Reasumując w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero bowiem wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów Skarżącego, a także materiału zgromadzonego przez organ z urzędu w toku prowadzonego postępowania, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie ustosunkować się także do zarzutów podniesionych przez Stronę w piśmie z dnia 28 lipca 2006r.

Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art.11, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.