Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 754/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi E. B. i C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wydaną na wniosek inwestorów K. R., M. S., R. K. i S. K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 przy ul. [...] w B. wskazując szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie m.in. ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, konieczność poszanowania interesów osób trzecich, a także konieczność spełnienia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Do decyzji w charakterze załącznika organ I instancji dołączył m.in. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem przez uprawnionego architekta stosownego projektu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, nie wgłębiając się w szczegóły, iż na podstawie sporządzonej analizy stwierdzono spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej: u.p.z.p.).

Pismem z dnia [...]r. E. i C.B. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną albowiem zostali pominięci jako strony przy wydawaniu decyzji. O fakcie jej wydania dowiedzieli się od geodety w dniu [...]r.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego E. i C. B., a także M., M. i T. B. podnosili, że planowany obiekt z uwagi na znaczną kubaturę ograniczy im nasłonecznienie, a nadto wyloty klimatyzacji przewidziane są od strony okien należącego do nich budynku decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. w pierwszym punkcie osnowy odmówił uchylenia ustalającej warunki zabudowy decyzji z dnia [...] r. z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej natomiast w punkcie drugim stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu organ I instancji szeroko opisał przyczyny nie powiadomienia o toczącym się postępowaniu E. i C. B. Następnie wskazał, iż ponownie dokonano analizy dokumentacji w sprawie, sprawdzono analizę przestrzenną oraz stan faktyczny i prawny terenu objętego planowaną inwestycją. Stwierdzono, że analiza przestrzenna z dnia [...] r. obejmowała prawidłowy obszar działek sąsiednich dostępnych z ul. [...] i spełnione były warunki konieczne dla wydania decyzji. Potwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak było podstaw dla uzgodnienia wydanej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków lub Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na brak obiektów pod ochroną. Wnioskowana działka nie wymagała nadto zgody na zmianę przeznaczenia rolnego na inne cele ponieważ stanowiła grunt zabudowany klasy IV o pow. mniejszej niż 1 ha. Ponadto wnioskowana działka uzyskała zgodę na zmianę rolniczego sposobu użytkowania w trakcie sporządzania planu miejscowego, który utracił ważność, ponieważ znajdowała się w jednostce przeznaczonej pod zabudowę. W trakcie postępowania uzyskano pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...]r. Wielkość powierzchni zabudowy istniejących budynków w sąsiednim obszarze wyniosła od 103 m2 (nr 28) do 1087 m2 (jeden z budynków hotelu "A" ). Średnia skrajnych wartości wyniosła 595 m2. Wysokość planowanej zabudowy na podstawie analizy ustalono w wydanej decyzji jako "ok. 10 m od otaczającego terenu", co odpowiada wysokości sąsiednich obiektów. Przy ustalonym nachyleniu dachu od 30 do 40° wysokość ustalona w kalenicy dachu pozwala na wykonanie 2 kondygnacji nadziemnych + poddasze użytkowe. Zbliżoną wysokość posiada budynek nr [...], w którym zamieszkują E. i C. B. Decyzja z dnia [...]r. ustalała nadto warunki ochrony interesu osób trzecich, w tym E. i C. B. Za bezprzedmiotowe na tym etapie postępowania uznano natomiast zarzuty dotyczące pozbawienia dopływu światła naturalnego pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, lub odległości ściany budynku od granicy sąsiedniej działki. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy niemożliwa jest bowiem analiza zgodności zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi. Za bezprzedmiotowe uznano również zarzuty dotyczące ewentualnych nieprawidłowości związanych z prowadzeniem rozpoczętej budowy, w tym np. nieuprawnionego nadsypania gruntu, ponieważ zgodnie z prawem budowlanym uprawnienia do kontroli placu budowy posiada jedynie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. E. i C. B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu dali wyraz przekonaniu, iż celowo zostali pominięci w postępowaniu. Formułując natomiast zarzuty wobec wydanej przez organ I instancji decyzji wskazali, iż ich zdaniem obiekt budowany na działce nr 1 winien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 10 m, a stan rzeczywisty wynosi 7,39 m. Nadto usytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku (budowy) w stosunku do ściany sąsiedniego budynku z oknami winno znajdować się co najmniej w odległości 10 m.

Odwołanie złożyła nadto także E. N. zarzucając wydanej przez organ I instancji decyzji naruszenie przepisów dotyczących maksymalnej powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a zwłaszcza dotyczącego tej kwestii przepisu § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony nie można zgodzić się z ustaleniami zaskarżonej decyzji, że maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki 1 wynikająca z pierwotnej decyzji odpowiada prawu. Na wskazanej działce ma powstać pokaźny pawilon handlowy, dla którego dopuszczono 500 m2 powierzchni zabudowy. Ten limit powierzchni zabudowy został w sposób oczywisty zawyżony, o czym można się przekonać w wyniku zapoznania się ze szczegółami analizy przestrzennej oraz średnim wskaźnikiem zabudowy dla obszaru analizowanego wynikającym z zestawienia obejmującego 30 nieruchomości. Biorąc pod uwagę wartości procentowe dla każdej z nich – średnia wynosi około 28%. Tymczasem na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawia arytmetycznie zmanipulowany sposób wyliczenia tego wskaźnika. Bierze pod uwagę wartości skrajne w postaci metrażu zabudowy tylko 2 nieruchomości, sumuje je i dzieli przez dwa, uzyskując średnią 595 m2 i wnioskując z tego, że pawilon handlowy na działce 1 z powodzeniem może mieć powierzchnie zabudowy 500 m2, co stanowi 50% powierzchni tej działki. Po pierwsze jednak, zdaniem strony, organ nieprawidłowo wyliczył średnią, biorąc pod uwagę jedynie 2 spośród 30 nieruchomości, o skrajnych powierzchniach zabudowy. Po drugie w sposób nieuprawniony przeszedł z procentowego wskaźnika stopnia zabudowy działek na bezwzględne wartości powierzchni zabudowy oderwane od rzeczywistej powierzchni działek. Strona podkreśliła także, że żadna z 30 działek uwzględnionych w tabeli nie osiąga pod względem wskaźnika zabudowy 50% powierzchni działki. Tym samym urząd przekroczył nawet górną wartość skrajną w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...]r. i stwierdziło wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 7 lipca 2008 r. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skoro organ I instancji potwierdził, iż w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka wznowienia określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - to nie mógł odmówić uchylenia decyzji. Organ I instancji podjął zatem w części nieprawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej można tylko wówczas, gdy organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania. Natomiast decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia. Zastosowanie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Kolegium sytuacja ta w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Prezydent Miasta B. w oparciu o zarzuty przedstawione przez skarżących przeprowadził bowiem ponowne postępowanie wyjaśniające, sporządzając także uzupełniającą analizę przestrzenną. Organ I instancji ustalił, iż spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do wydania przedmiotowej decyzji, a które wynikają z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że istnieje możliwość ustalenia lokalizacji projektowanego obiektu, gdyż działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne dla planowanej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna, usługowa); działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] za pośrednictwem drogi dojazdowej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; występuje zgodność z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent ustosunkował się do poszczególnych parametrów architektoniczno-urbanistycznych przedmiotowego przedsięwzięcia, a które określone zostały w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, w tym kwestii powierzchni zabudowy. W wyniku sporządzenia, w ramach postępowania wznowieniowego, uzupełniającej analizy przestrzennej Prezydent ustalił, iż dopuszczalne było określenie powierzchni zabudowy na poziomie określonym w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Kolegium podkreśliło nadto, że określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa powyżej, nie jest nadto możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach Nie bada się zatem stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca", gdyż kwestia ta podlega analizie dopiero na etapie postępowania budowlanego (w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie określono natomiast wiążący organ budowlany warunek dotyczący dostępu światła dziennego -pkt 2.7.c). Organ podkreślił ponadto, iż w przedmiotowej decyzji z dnia [...]r. przewidziano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżących (pkt 2.2). W konsekwencji, pomimo wady procesowej, o której mowa powyżej (brak czynnego udziału) Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Udział skarżących E. i C. B. w przedmiotowym postępowaniu nie wpłynąłby bowiem na podjęte rozstrzygnięcie, a nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie dotychczasowej decyzji.

Pismem z dnia E. i C. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze, oprócz przytoczenia przepisów wskazali, że niejasne jest dla nich zawarte w doręczonej im decyzji rozstrzygnięcie.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że stanowi ona orzeczenie co najmniej przedwczesne, wydane bez wyczerpującego uwzględnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uchybienie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej przez stronę decyzji i dokonanie przez Kolegium powtórnej, pogłębionej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję, w której w zależności od poczynionych ustaleń:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie natomiast do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji dotychczasowej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ta ostatnia możliwość wymaga jednak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego pełnej analizy, w tym rozważenia twierdzeń stron. Rozstrzygnięcie z art. 146 § 2 k.p.a. jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa, a tym samym wada procesowa powodująca wznowienie nie miała żadnego wpływu na merytoryczną prawidłowość zawartego w stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego decyzji ostatecznej rozstrzygnięcia. Fakt, iż wadliwość procesowa nie wpłynęła na poprawne zastosowanie prawa materialnego musi przez prowadzący postępowanie wznowieniowe organ administracji zostać w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wykazany. Należy też wskazać, że do postępowania wznowionego, zarówno w fazie badania istnienia podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., jak też, w razie potwierdzenia ich istnienia, w fazie rozstrzygania sprawy co do istoty, odnoszą się te same generalne reguły postępowania administracyjnego jakie rządziły także postępowaniem pierwotnym. W konsekwencji oczywistym jest, że postępowania wznowionego dotyczą także, w zakresie zależnym od fazy postępowania, obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładające na organ administracji powinność wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Sensem postępowania wznowieniowego jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się zatem tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05, LEX nr 20947.

Wymogi te, zdaniem Składu Orzekającego, nie zostały przez Kolegium spełnione w koniecznym do ostatecznego rozstrzygnięcia zakresie, a tym samym dopuszczalność zastosowania przez organ art. 146 § 2 k.p.a. i podjęcia rozstrzygnięcia przyjmującego, iż brak udziału E. i C. B. w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie miał wpływu na wydane wówczas w sprawie rozstrzygnięcie, nie została wykazana w sposób wystarczająco niezbity. Jak bowiem wynika z akt sprawy jedną z kwestii podnoszonych w trakcie postępowania i stanowiących przedmiot kontrowersji był sposób obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w przepisie tym warunków, w tym warunku wskazanego w pkt 1 przywołanej normy wymagającego by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W myśl natomiast ust. 6 przytaczanego artykułu minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej zobligowany został do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W ust. 7 tegoż artykułu ustawodawca wskazał jakie wymagania minister winien określić w rozporządzeniu, w pkt 2 obligując go do ustalenia wymagań dotyczących cyt. "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu". Łączna interpretacja ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 2 jednoznacznie wskazuje zatem, że bez spełnienia wymagań co do wielkości powierzchni zabudowy pozytywna dla wnioskodawcy decyzja nie może zostać wydana.

Stosownie natomiast do § 5 ust. 1 wydanego na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga zatem uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym - por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06 . Stosownie do ust. 2 przywołanego paragrafu dopuszcza się wprawdzie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ale tylko wtedy jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury wystąpienie przesłanek umożliwiających wyznaczenie innego wskaźnika niż wynikający z dokonanych na podstawie § 5 ust. 1 obliczeń organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08.

Jak wynika z przedłożonych Sądowi materiałów dowodowych w uzasadnieniu stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...]r. organ I instancji ani jednym słowem nie odniósł się do kwestii wskaźnika zabudowy. Dołączona zaś w charakterze załącznika analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera w tej mierze jedynie punkt stwierdzający wśród wyliczenia cech zabudowy w obszarze analizowanym cyt. "wielkość powierzchni zabudowy: od 30% do 60%", także nie obliczając zatem ani nakazanego prawem wskaźnika, ani też nie wskazując przyczyn odstąpienia od niego. Pomimo to w decyzji ustalając w przedmiotowej decyzji warunki zabudowy organ I instancji określił wielkość powierzchni zabudowy na 500 m2.

Z kolei wydając w dniu [...]r. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdzającą wydanie decyzji owej z naruszeniem art. 10 k.p.a. Prezydent Miasta B., dowodząc, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, odnosząc się do wielkości planowanego budynku stwierdził jedynie, iż cyt. "Wielkość powierzchni zabudowy istniejących budynków w sąsiednim obszarze wyniosła od 103 m2 (nr 28) do 1087 m2 (jeden z budynków hotelu Papuga). Średnia skrajnych wartości wyniosła 595 m2. W wydanej decyzji ustalono powierzchnię zabudowy jako ok. 500 m2. W sąsiedztwie istnieją liczne budynki o powierzchni ok. 500 m2 (nr 29, 17a, 17b, 17c, 17 i 29a), co stanowi ok. 50% pow. działki i odpowiada parametrom ustalonym w wydanej decyzji". W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji ponownie nie ustalił koniecznego wskaźnika zabudowy, wyliczając średnią jedynie z wartości skrajnych, nie uzasadnił też powodów odstąpienia od zastosowania wskaźnika przewidzianego w rozporządzeniu. Dołączony do decyzji dokument zatytułowany "Analiza przestrzenna w postępowaniu wznowionym" stanowi natomiast pozbawioną części opisowej tabelę, w której wskazano 30 działek oraz cyt. "procent zabudowy" wahający się od 13 do (w jednym tylko przypadku) 49. Z kolei Kolegium, rozpatrując wniesione przez strony odwołania (w tym odwołanie Ewy Nadler podnoszącej zarzuty co do wskaźnika, o którym mowa) wskazało w uzasadnieniu możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy w sposób inny niż przewidziany w § 5 ust. 1 rozporządzenia, a następnie stwierdziło, że cyt. "W wyniku sporządzenia, w ramach postępowania wznowieniowego, uzupełniającej analizy przestrzennej Prezydent ustalił, iż w granicach obszaru analizowanego, oprócz budynków mieszkalnych jednorodzinnych o mniejszej powierzchni, znajdują się także obiekty (mieszkalne wielorodzinne) o powierzchni zabudowy przekraczającej 500 m2 (44%, 45%, 49% zabudowy), a także obiekt usługowy (hotel) - 2953 m2. Jeżeli zatem w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, który pełnić ma aż trzy funkcje: mieszkalną usługową i handlową zlokalizowane są budynki o zbliżonych gabarytach, dopuszczalne było określenie powierzchni zabudowy na poziomie określonym w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie". Także i w tej decyzji brak zatem poprawnego wyliczenia w oparciu o średni wskaźnik zabudowy terenu analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak również wykazania, że planowana inwestycja pozostaje z wskaźnikiem tym w zgodzie bądź wskazania przyczyn upoważniających do ustalenia innego wskaźnika niż wynikający z przewidzianych w § 5 ust. 1 rozporządzenia wyliczeń. Uniemożliwia to ocenę czy istotnie, jak twierdzą organy, w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z [...]r. Kwestii tej Sąd przesądzić nie może, z uwagi bowiem na nie wykazanie w toku postępowania administracyjnego okoliczności, o których mowa powyżej jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Niewątpliwie poprawnie Kolegium za wadliwe uznało natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w części odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, skoro zaistniały przesłanki wznowieniowe.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż skarżący podnosili argumenty odnoszące się do technicznych aspektów realizacji budynku (kwestii zacienienia, klimatyzacji itp.) podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji i nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Sąd wskazuje bowiem skarżącym, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast czy warunki owe zostały spełnione należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych i techniczno-budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślenia bowiem wymaga, iż zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 200/06, LEX nr 327707 organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Poprawnie zatem orzekające w sprawie organy nie mogły odnieść się do zarzutów dotyczących nasłonecznienia i innych kwestii technicznych.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak w tej mierze wniosku skarżących.