Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2647/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (przywoływaną błędnie przez Kolegium jako z datą [...] czerwca 2013 r.) o odmowie przyznania J. K. pomocy finansowej na opłatę rachunków za gaz.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

W dniu 27 czerwca 2013 r. J. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej m.in. na opłatę rachunków za gaz.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, że wnioskodawczyni otrzymywała już pomoc finansową na częściową opłatę za gaz, zadłużenie jest zaś wynikiem braku dokonania wpłaty przez zainteresowaną.

Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...]. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stwierdzając, że Prezydent [...] nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji. Następnie wskazał na przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - dalej u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, tj. wówczas gdy wnioskodawca z przyczyn rodzinnych, losowych znalazł się w trudnej sytuacji. Warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca osiąga miesięcznie dochody, których wysokość przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe, a zatem organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. Ocena przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku celowego musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczane na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej. Nie powinna to być jednakże pomoc służąca podnoszeniu standardu codziennego funkcjonowania. Na poparcie czego Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie z którym pomoc wskazana w powołanym przepisie dotyczyć ma w szczególności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. W literaturze podkreśla się, że za szczególnie uzasadniony przypadek na gruncie cytowanego przepisu, uważane są wydatki związane z zajściem zdarzeń losowych, takich jak np. stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wobec czego Kolegium wskazało, że konieczność uiszczenia zaległych rachunków za gaz nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Konieczność uiszczenia zaległych rachunków za gaz nie jest bowiem konsekwencją zdarzenia nagłego i nieoczekiwanego, lecz wynika z eksploatacji. Stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 18 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 174/97 konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. Nadto przy przyznawaniu powyższego zasiłku trzeba brać także pod uwagę cele pomocy społecznej określone w art. 2 u.p.s., którymi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tym kontekście opłata zaległych rachunków za gaz nie ma takiego charakteru. Wnioskowana przez stronę pomoc nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej ani też szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Strona jest zobowiązana wykorzystać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężenia sytuacji, w której się znalazła. Zaspakajanie natomiast jej potrzeb z świadczeń z pomocy społecznej powoduje, że zajmuje ona pozycję roszczeniową żądając pomocy w większym, często nieuzasadnionym zakresie. Organ nie ma obowiązku utrzymywania wnioskodawczyni, lecz jedynie wspierania jej działań zmierzających do poprawy trudnej sytuacji w jakiej się znalazła. Jak wykazał to organ I instancji strona objęta jest stałą pomocą od września 2006 r. Zatem trudno zarzucić organowi I instancji przekroczenie granic uznania administracyjnego w przypadku odmowy przyznania pomocy J. K. na opłatę zaległych rachunków za gaz.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzje wydane w sprawie stanowią niezwiązany z jej sytuacją życiową szablon, w który organ wpisał tylko imię i nazwisko skarżącej. Podniosła, iż organ niesłusznie wskazuje na nieroztropne dysponowanie przez skarżącą posiadanymi środkami finansowymi. Wskazała również na swoją trudną sytuację życiową i podkreśliła, że ma [...] lata i [...] zł zasiłku emerytalnego.

W uzupełnieniu skargi z dnia 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77, 86 i 89 § 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1, 3 i 41 pkt 1 u.p.s. - na co wskazała argumenty w treści ww. pisma. .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej na opłatę zaległych rachunków za gaz.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2012 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U., poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe.

Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Z kolei w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.".

W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że J. K. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Stosownie bowiem do przeprowadzonego ze skarżącą w dniu [...] czerwca 2013 r. wywiadu środowiskowego skarżąca pobiera emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie. W tej sytuacji organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na opłatę zaległych rachunków za gaz w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje.

Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się w sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i 77 kpa). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym, odmówiły J. K. pomocy finansowej na opłatę rachunku za gaz. Bez wątpienia bowiem konieczność uiszczenia zaległych rachunków za gaz nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Regulowanie opłat związanych poborem gazu dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają.

Dodatkowo, odmowę powyższej pomocy organy prawidłowo uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej [...] podkreślając, że Ośrodek w okresie od stycznia do maja 2013 r. udzielił pomocy w formie zasiłków celowych [...] osobom na łączną kwotę [...] zł, co daje średnio [...] zł dla osoby w miesiącu. Oznacza to tym samym, że Ośrodek nie posiada wystarczających środków na realizację wnioskowanej potrzeby w wymiarze oczekiwanym przez skarżącą. Takie ograniczenie budżetowe powoduje bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest pozbawiona opieki ze strony Ośrodka, bowiem od września 2006 r. systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej między innymi w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków, odzieży, obuwia itp. Przy czym z dniem [...] sierpnia 2012 r. skarżąca dobrowolnie zrezygnowała z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który to dodatek miała przyznany na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. Jednocześnie zauważyć, należy, iż skarżącej pomaga finansowo córka D. M.

W opinii Sądu, należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże postawa skarżącej nie świadczy o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że J. K. w związku ze złożonym wnioskiem na opłatę rachunków za gaz przedstawiła wezwanie do zapłaty z dnia [...] czerwca 2013 r. na kwotę [...] zł. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z Małym Rocznikiem Statystycznym Polski z 2013 r. średnie zużycie gazu na mieszkańca w 2012 r. wyniosło 135 m2 rocznie, co daje średnie zużycie 10,92 m2 miesięcznie. Przy czym organy uwzględniając fakt, iż J. K. oprócz kuchni gazowej korzysta również z gazu do podgrzewania wody (piecyk gazowy) uznały, że ilość średniego zużycia miesięcznego gazu może być podwójna jak wskazuje średnia krajowa zaczerpnięta z Rocznika Statystycznego, tj. ok 22 m2. Natomiast J. K. w okresie od 3 października 2011 r. do 24 lipca 2012 r. zużyła [...] m2 gazu, co średnio na miesiąc daje zużycie [...] m2 – a zatem znacznie przekracza średnie zużycie. Wobec czego, wielokrotnie wskazywano skarżącej na fakt dużych rachunków za gaz i na konieczność racjonalnego nim gospodarowania. W konsekwencji, Sąd zauważa, że okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, mimo że mają pewną doniosłość i zdaniem skarżącej są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą.

Jak to było wyżej omówione, przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednakowoż Sąd zauważa, że uwzględniając żądania skarżącej przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Brak jest więc w przedmiotowej sprawie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w powyższym zakresie, a tym samym wydania decyzji pozytywnej w sprawie.

Tak więc okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania pomocy finansowej na opłacenie zaległych rachunków za gaz.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

3