Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 457/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 25
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], wydane z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...].08.2010 r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...] w K., wraz z zawarciem warunków, po uwzględnieniu których takie uzgodnienie będzie możliwe - działając na podstawie art. 20, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz, U. 2003 Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), art. 17 pkt 7 lit. b, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2005 r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...] w K. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].01.2007 r., znak: [...], uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ochrony archeologicznej. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].07.2007r., którym ponownie odmówił uzgodnienia w. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wniesienia zażalenia przez Prezydenta Miasta K., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].02.2010r., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając zaskarżone postanowienie organ drugiej instancji stwierdził, iż odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania warunków, po których spełnieniu możliwe jest uzgodnienie takiego projektu, nie spełnia wymogów przepisu art 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wobec obowiązków wynikających z ochrony dziedzictwa archeologicznego, organ drugiej instancji stwierdził konieczność ustalenia zakresu przebadanego archeologicznie terenu położonego w granicach objętych planem. Natomiast w odniesieniu do obszaru, co do którego nie można wskazać jednoznacznej lokalizacji zabytków archeologicznych, organ ten zalecił rozważenie sformułowania warunku konserwatorskiego na podstawie art. 31 ust. 1 a pkt 1 i 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].08.2010r..znak: [...], którym odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...] w K., a jednocześnie wskazał warunki po spełnieniu, których uzgodnienie to będzie możliwe.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków stwierdził, iż obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] zajęty jest przez osadę pradziejową, wielokulturową (kultura łużycka, przeworska, wczesne średniowiecze), która była badana w latach 50. i 60. XX w. oraz w 2010 roku przez Polską Akademię Nauk w Warszawie. Instytut Archeologii i Etnologii PAN opracował na podstawie dokumentacji archiwalnej teren wykonanych prac wykopaliskowych (załącznik nr 1). Są to fragmenty działek [...] i [...], do których [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wnosi zastrzeżeń archeologicznych. Pozostały teren objęty MPZP nie został przebadany. W związku z powyższym zamieszcza się zapis o konieczności uzgodnienia zakresu prac archeologicznych przed wykonywaniem robót ziemnych. Następnie w odniesieniu do warunków wniesionych do sposobu kształtowania parametrów zabudowy i podziałów działek na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami MN/UI, MN/U2 oraz MN4 - organ pierwszej instancji wskazał na konieczność ochrony krajobrazu kulturowego terenów położonych wzdłuż doliny rzeki P. Postanowienie to posiada dwa załączniki graficzne: z lokalizacją wykopów archeologicznych (fotoplan sytuacyjno- wysokościowy, załącznik nr 1) oraz z oznaczeniem wnioskowanych nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie MN4 (fragment wyrysu planu z naniesioną linią zabudowy, załącznik nr 2).

Na powyższe postanowienie, przy zachowaniu ustawowego terminu, zażalenie złożył Prezydent Miasta K. Skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez przyjęcie, iż mamy do czynienia z krajobrazem kulturowym, który podlega ochronie i opiece; art. 24 ust. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nie powołania podstawy prawnej uzasadniającej określenie warunków uzgodnienia; art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dowolną (bez liczenia się z faktami i dowodami) ocenę dowodów.

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ wskazał, iż stosownie do przepisu art. 24§2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1 nie określają warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Z przepisu tego wynika, że w przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego, organ konserwatorski ma obowiązek w rozstrzygnięciu wskazać warunki konserwatorskie, po spełnieniu których możliwe byłoby jego uzgodnienie i podać ich podstawę prawną. Jednakże tak sformułowany przepis daje swobodę uznania organowi samorządowemu, co do sposobu dalszego procedowania, w przypadku braku określenia przez organ uzgodnieniowy warunków, na jakich uzgodnienie to może nastąpić bądź ich podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie wniesienie zażalenia przez Prezydenta Miasta K. stanowi wyrażenie woli tego organu do kontynuacji czynności uzgodnieniowych przy sporządzaniu ww. planu. W toku postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji obowiązany był uwzględnić zmiany w przepisach prawa, wynikającej z wejścia w życie ustawy z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2010, nr 130, poz. 871). W dniu 22.10.2010 r. weszła w życie ww. ustawa dnia 25.06.2010 r. zmieniająca m.in. art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece

nad zabytkami. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten stanowi więc postawę prawną do określenia warunków konserwatorskich, sformułowanych w pkt. 2-6 orzeczenia zaskarżonego postanowienia, które odnoszą się do kształtowania zabudowy w obrębie jednostek terenowych oznaczonych w omawianym projekcie: MN/UI, MNJU2 i MN4. Należy tu wskazać, iż konieczność współtworzenia ustaleń planu dla tych terenów przez organ konserwatorski nie budzi wątpliwości organu drugiej instancji, który już dwukrotnie wyraził swoje stanowisko w tym zakresie w postanowieniach: z dnia [...].01.2007 oraz z dnia [...].02.2010 r., znak:. Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu wskazano, iż treść definicji krajobrazu kulturowego z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, według której jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze, nie stoi w sprzeczności z przesłankami wskazanymi przez Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Krajobraz kulturowy może być bowiem kształtowany zarówno przez elementy widoczne tj. zabudowania lub ich pozostałości, jak i historyczno-krajobrazowe powiązania przestrzenne. Ponadto, powyższy przepis, ani też art. 3 pkt 1 i 2, czy art. 6 ust 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, nie stwierdza, iż zabytkiem nieruchomym jest jedynie obiekt lub obszar objęty jedną z form ochrony konserwatorskiej, wymienioną w art. 7 ww. ustawy. Na walory przedmiotowego terenu wskazano w opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] z dnia 27.10.2005 r., krajobraz doliny P. zachował pierwotną kompozycję przestrzenną silnie wyeksponowaną wśród rozproszonej podmiejskiej zabudowy południowej części miasta K. We wnioskach powyższej opinii stwierdzono, iż głównym kryterium rozplanowania zabudowy w tym miejscu powinno być bezwzględne zharmonizowanie planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej z otaczającym krajobrazem doliny P. Tym samym trzeba stwierdzić, iż warunki konserwatorskie sformułowane w zaskarżonym postanowieniu w odniesieniu do intensywności zabudowy, stanowią czynność organu ochrony zabytków, która zmierza do zachowania krajobrazu naturalnego związanego przestrzennie z historycznym założeniem urbanistycznym K. Historyczne powiązanie K. i najbliższych okolic z doliną P. jest jednym z elementów stanowiących wartość kulturową tego terenu. Działanie Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], w imieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w tym zakresie jest zatem zgodne z przepisami art. 4 pkt. 1, 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem zmierza do zapewnienia warunków prawnych dla trwałego zachowania tych wartości. Ponadto, wojewódzki konserwator zabytków jest organem wykonującym w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie ochrony zabytków. Ochrona ta polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska, zgodnie z art. 4 pkt 6 ww. ustawy. Natomiast podstawą prawną do określenia warunku konserwatorskiego, sformułowanego w pkt. 1 orzeczenia zaskarżonego postanowienia, które odnoszą się do ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego jest przepis art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane lub roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Przepis ten odnosi się do zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru lub objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdujących się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, co szeroko wyznacza kompetencje organu konserwatorskiego w tego typu sprawach (art. 31 ust 1 a). Dodatkowo należy wskazać, że wobec wszystkich prac budowlanych, również tych prowadzonych jedynie przy zgłoszeniu, bez wymaganego pozwolenia na budowę ma zastosowanie przepis art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W praktyce oznacza to konieczność wstrzymania prac budowlanych w razie odkrycia przedmiotu mogącego stanowić zabytek. W tym kontekście proponowany przez Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] zapis ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Jak wynika z pisma przewodniego organu pierwszej instancji z dnia 9.09.2010 r. w K. odkryto wielokulturową osadę pradziejową o obszarze 10 ha, z czego zbadano dotychczas 10%. Stanowisko to jest zewidencjonowane u wojewódzkiego konserwatora zabytków, a fakt jego istnienia jest znany także Gminie K., bowiem prace wykopaliskowe prowadzone w 2010 r. na tym obszarze były współfinansowane przez Miasto K. Świadomość konieczności ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego na obszarze objętym planem potwierdza też treść § 8 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże aktualne brzmienie tego paragrafu stanowi niewystarczające odniesienie do obowiązujących przepisów prawa ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyłączenie z tego obszaru części działek nr ewid. [...] i [...] zostało wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Niecelowe jest w odniesieniu do tych terenów nakładanie obowiązków, zawartych w pkt 1 orzeczenia zaskarżonego postanowienia, bowiem tereny te zostały już szczegółowo przebadane, a zabytki archeologiczne pozyskane. Zatem w granicach wykopów oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 trudno wymagać od przyszłych inwestorów ponownego przeprowadzenia prac archeologicznych.

Reasumując organ stwierdził, iż zasady ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony konserwatorskiej, czy to krajobrazu kulturowego, czy też archeologicznego dziedzictwa kulturowego, powinny zawierać konkretne wskazania, mające odzwierciedlenie w ustalonym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta K. zarzucając mu:

1. naruszenie treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niezastosowanie,

2. niewłaściwą interpretację przepisu zawartego w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, definiującego pojęcie krajobrazu kulturowego,

3. błędne przyjęcie - poprzez niewłaściwą interpretację ww. przepisu - iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z zabytkiem w postaci krajobrazu

kulturowego, a co za tym idzie błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z

dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

4. naruszenie art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez dowolną

(bez liczenia się z faktami i dowodami) ocenę dowodów.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zarzuca Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naruszenie to polega na tym, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżone postanowienie nie zastosował przepisu wynikającego z treści art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten stanowi, iż "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego " w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu ... a

postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się

przepisy dotychczasowe. ". W omawianej sprawie mamy właśnie do czynienia z

sytuacją opisaną w treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie dotyczące " Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...]" rozpoczęło się po podjęciu przez Radę Miejską K. uchwały Nr [...] z dnia [...] września 1999 roku.

Prace nad planem rozpoczęto w 2004 roku. Jak dotąd prace nie zakończyły się

uchwaleniem planu, między innymi na skutek braku stosownego uzgodnienia projektu planu ze strony [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Opracowywany projekt planu jest w dalszym ciągu na etapie uzgodnień. Jak wynika z powyższego projekt "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...] " opracowywany jest w oparciu o przepisy sprzed 21.10.2010r., w którym to dniu weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przywołując znowelizowane z dniem 21.10.2010r. przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, chciał w ten sposób uzupełnić (sanować) uzasadnienie wydanego wcześniej postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a tym samym naruszenie przez ten organ obowiązującego prawa. Uczynił to jednak z naruszeniem przywołanego na wstępie art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Przywołana zatem przez organ II instancji podstawa prawna, uzasadniająca odmowę uzgodnienia projektu planu przez Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - jest podstawą błędną, w stosunku do projektu planu miejscowego, którego postępowanie rozpoczęło się przed 21.10.2010r.

W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznaje, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie podał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia (a w szczególności nie podał na jakiej podstawie prawnej organ ten wniósł o wprowadzenie do ustaleń projektu planu konkretnych zapisów konserwatorskich), do czego był zobowiązany, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdza również, iż Prezydent Miast K. miał prawo uznać - z mocy samego prawa - iż omawiany projekt planu jest uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tym stanie rzeczy postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2010r., zdaniem Prezydenta Miasta K. - należało uchylić, a postępowanie w tej sprawie umorzyć.

Ponadto wskazano, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował niewłaściwą interpretację przepisu zawartego w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, definiującego pojęcie krajobrazu kulturowego. Przepis ten stanowi, iż krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zdaniem Prezydenta Miasta K. brak jest wystarczających przesłanek na przyjęcie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego tezy, iż mamy do czynienia z takim terenem. Jak wynika z definicji krajobrazu kulturowego, musi on zawierać elementy historyczne (wytwory cywilizacji), które kształtują przestrzeń wraz z elementami przyrodniczymi.

Twierdzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że krajobraz kulturowy może być kształtowany nie tylko przez elementy widoczne na powierzchni ziemi jest sprzeczny z pojęciami przestrzeni czy też krajobrazu. Oczywiste jest, że w przypadku przestrzeni czy też krajobrazu musi być spełniony warunek postrzegania.

Ten warunek - w stosunku do wytworów cywilizacji związanych z działalnością człowieka - nie jest spełniony w omawianym przypadku. Jedynym bowiem elementem postrzeganym obecnie na omawianym terenie mogą być uprawy polowe oraz dolinny charakter powierzchni ziemi ukształtowany przez rzekę. Nie są to zatem elementy, które można zaliczyć do wytworów cywilizacji historycznie ukształtowanych w wyniku działalności człowieka.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra iż w omawianej sprawie nie mamy do czynienia z krajobrazem kulturowym, a co za tym idzie organy błędnie zastosował art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Teren objęty granicami opracowania projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...]" to w zdecydowanej większości pola uprawne, z nielicznie występującą na obrzeżach tego obszaru, zabudową powstałą głównie w latach "70-tych i późniejszych XX wieku. Teren ten nie zawiera żadnych widocznych na powierzchni ziemi historycznych wytworów człowieka. Jakkolwiek można się zgodzić z twierdzeniem, że na przedmiotowym terenie być może w dalszym ciągu znajdują się zabytki archeologiczne, będące podziemną pozostałością egzystencji człowieka, to jednak nie mają one wpływu na ukształtowanie przestrzeni, ponieważ takich historycznych elementów na powierzchni terenu brak. Samo zaś pojęcie przestrzeni czy też pojęcie krajobrazu jednoznacznie wskazuje, że elementy takie, aby wpływać na przestrzeń lub krajobraz muszą być widoczne na powierzchni terenu. Powoływanie się, przy okazji formułowania uzasadnienia dla występowania na omawianym terenie krajobrazu kulturowego, na pozostałości historyczno - krajobrazowe jest uzasadnieniem bardzo enigmatycznym. Jedynym widocznym elementem tego terenu - co ma potwierdzenie w stanie faktycznym i nigdy nie było podważane - jest krajobraz dolinny, ukształtowany w wyniku działalności rzeki, a nie w wyniku historycznej działalności człowieka. W związku z takim położeniem terenu objętego opracowaniem planu miejscowego w ustaleniach planu (zarówno na rysunku planu, jak i w treści uchwały) zawarto szereg obostrzeń dotyczących możliwości kształtowania zabudowy. Wszelkie ograniczenia w zabudowie, wprowadzone przez organ opracowujący plan już na etapie wstępnym, wynikają właśnie z ochrony krajobrazu przyrodniczego, którego najistotniejszym elementem jest dolina rzeki P. Stąd też w planie umożliwiono realizację zabudowy wyższe j (łącznie trzy kondygnacje) najdalej od granicy doliny P., obniżając wysokość nowoprojektowanej zabudowy do dwóch kondygnacji, w kierunku tej doliny. Dopuszczenie w dwóch wyznaczonych enklawach (jednostki MN (U 1 i MN/U2) zabudowy o dwóch kondygnacjach oraz poddasze użytkowe, wynika z przyjętej przez autora, koncepcji zagospodarowania terenu, w myśl której na terenie jednostek MN/U1 i MN/U2 ma powstać niewielkie centrum osiedlowe ze zlokalizowanymi tam usługami obsługującymi istniejące i nowoprojektowane osiedle. Według autora projektu planu, jak i organu sporządzającego plan zapisy planu są właściwe. Dalsze ograniczenia narzucane przez WKZ i podtrzymane przez Ministra nie mają podstaw prawnych, ponieważ zaliczanie terenu objętego planem do krajobrazu kulturowego nie ma uzasadnienia w definicji tej formy ochrony konserwatorskiej, jak również nie jest poparte żadnym dokumentem, który prawnie ustaliłby tę przestrzeń jako zabytek. Nie można także uzasadniać wprowadzenia ograniczeń w wysokości projektowanej zabudowy kontynuacją charakteru sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która powstała w latach 80-tych i jest zabudową współczesną, nie nawiązującą do elementów tradycyjnego budownictwa wiejskiego. Na terenach tych ze względu na brak wcześniejszych ograniczeń występuje w większości zabudowa dwukondygnacyjna, o dwóch pełnych kondygnacjach lub też jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym. Punktowo występuje również zabudowa o trzech kondygnacjach nadziemnych. To współczesne osiedle mieszkaniowe oddziela dawną historyczną wieś P., od terenu objętego planem. Dlatego nie może tu być mowy o kontynuacji krajobrazu wiejskiego i elementów układu przestrzennego, ponieważ te tereny ze sobą nie sąsiadują. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykazał w powołanym wyżej postanowieniu, iż mamy do czynienia z zabytkiem w postaci krajobrazu kulturowego, za który w myśl art. 3 pkt 14 uważa się przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykroczył poza ramy wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czym naruszył ww. przepis.

Prezydent Miasta K. zarzucił także Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez dowolną ocenę dowodów. Wskazując, iż w zaskarżonym postanowieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przywołuje - na potwierdzenie, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z krajobrazem kulturowym – opinię Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] z dnia 27.10.2005r. Dokumenty te nie stanowią jednak dowodu dla istnienia w omawianym miejscu krajobrazu kulturowego. Wyrażona przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] opinia potwierdza jedynie, iż mamy do czynienia z terenem wyróżniającym się, ze względu na jego położenie i otoczenie, spośród innych terenów. Wyróżnienie to wynika z położenia terenu objętego opracowaniem planu na skarpie doliny rzeki P., a więc z walorów przyrodniczych terenu i to powoduje, iż na omawianym terenie mamy do czynienia z krajobrazem, który powinien podlegać ochronie. Nie należy jednak mylić tego krajobrazu (przyrodniczego), z definiowanym w ustawie, w sposób dość precyzyjny, krajobrazem kulturowym. Ten ostatni musi spełniać dodatkowe, wyżej opisane warunki, co w omawianej sprawie nie występuje. Analiza treści opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...]u z dnia 27.l0.2005r. dowodzi, iż w omawianym przypadku mamy do czynienia z krajobrazem przyrodniczym, który powinien być chroniony. Opinia ta — w żadnym swoim punkcie - nie dowodzi, iż mamy do czynienia z krajobrazem kulturowym.

Podkreślono także, iż w żadnym z oficjalnych i dostępnych dokumentów (rejestr zabytków, ewidencja zabytków) opisany powyżej zabytek nie występuje, stąd wniosek, że nie został on nigdy uznany, a następnie ustanowiony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zw. w dalszej części p.p.s.a), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy [...] w K.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie; Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia ją z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Artykuł 25. ust 1 i 2 stanowi zaś, iż Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 (tj. warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić), w w/w terminie, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2004r. Prezydent miasta K., zwrócił się m.in. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 21 dni licząc od dnia udostępnienia projektu planu, który wraz z prognozą oddziaływania na środowisko dołączono do wniosku.

Powyższe oznacza, iż organ uzgadniający plan winien dokonać powyższego uzgodnienia w zakreślonym przez Prezydenta terminie łub wystąpić o jego przedłużenie. Przedmiotowy termin w ocenie Sądu odnosi się do wszystkich rozstrzygnięć jakie wydawane są w toku postępowania tj. w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji, organ ten miał 21 dni na ponowne rozpoznanie sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia po upływie tegoż terminu skutkuje zdaniem sądu nieważnością takiego postanowienia z uwagi na fakt, iż w dotyczy ono sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Zgodnie bowiem z art. 25 ust 2 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym wraz z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez

stronę skarżącą zażalenia nie dokonał oceny zgodności rozstrzygnięcia organu I instancji z art. 25 ust. 2 w/w ustawy. W aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010r. na której widnieje prawdopodobnie (pieczęć nieczytelna) prezentata organu I instancji z której wynika, iż postanowienie to otrzymał on w dniu 3 marca 2010r. Postanowieniem tym Minister uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], wydane z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Od taty otrzymania przez organ I instancji przedmiotowego postanowienia, miał on zatem 21 dni na wydanie rozstrzygnięcia, pod rygorem wynikającym z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister winien w oparciu o pełną oryginalną dokumentację zbadać, w jakiej dacie dokładnie wpłynęło jego postanowienie z dnia [...] lutego 2010 do organu i instancji i ocenić, czy organ ten wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010r. zachował 21 dniowy termin jaki wyznaczony mu został przez Prezydenta miasta K. na dokonanie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdy termin ten nie został zachowany organ odwoławczy zobowiązany będzie z mocy prawa do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], wydane z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jako wydanego z naruszeniem art. 25 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niedokonanie przedmiotowej oceny w toku niniejszego postępowania skutkowało zatem koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako wydanego z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia wydano w oparciu o art. 152 w/w ustawy. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego oparto o art. 200 w/w ustawy.