Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 728/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 30 par. 4, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi K. G. sprawy ze skargi Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania G.S. oraz J.P., od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...]., znak: [...]orzekającej w pkt 1 o odmowie zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Ł-Ś. w Ł. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 500/13 o pow. 0,0029 ha i przy ul. A nr 54, oznaczona w ewidencji gruntów jako działa nr 500/12 o pow. 0,0954 ha; w pkt 2 o odmowie zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...] położonej w Ł.przy ul. A nr 52, oznaczonej jako działka nr 501/1 o pow. 0,0932 ha; w pkt 3 o umorzeniu postępowania z wniosku B.R. w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w Ł.: przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 500/13 o pow. 0,0029 ha i przy ul. A nr 54, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 500/12 o pow. 0,0954 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. - [...]Wydział Ksiąg Wieczystych oraz przy ul. A nr 52, oznaczonej j w ewidencji gruntów w obrębie [...]jako działka nr 501/1 o pow. 0,0932 ha objętej księgą wieczystą KW Nr [...], z uwagi na to, że ww. osoba nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskami z dnia 13 maja 2013r. G.S., J.P. i B. R. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 52 i 54, oznaczonych jako działki nr: 501/1, 500/12 oraz 500/13. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i 3, art. 123 K.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Pismem z dnia 18 marca 2014r. do prowadzonego postępowania przyłączyła się Z.P.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu przedmiotowych działek, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U z 2014r., poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej również jako u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...]., nr [...]1 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej nieruchomość położoną w Ł.przy ul. B KW J. i Z. nr hip. [...] lit. [...]rep. hip. Nr [...]plac nr 43 i 44, stanowiące własność I.P. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity Dz.U. z 1952r. nr 4, poz. 31). Starosta [...] wyjaśnił, iż działka nr 501/ stanowi część placu nr 44, a działki nr 500/12 i 500/13 stanowią część placu nr 43. Właścicielem ww. działek jest Gmina Miasto [...]. Jednocześnie uznano, że w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, żądanie zwrotu może zgłosić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. B.R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumienie art. 28 k.p.a., zatem należało umorzyć postępowanie z jej wniosku. Starosta podkreślił również, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ I instancji wskazał także, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa linii tramwajowej i jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego została ona wybudowana m.in. na działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tej przyczyny w ocenie organu I instancji należało odmówić zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Następnie Wojewoda wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji G.S.i oraz J.P. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6k.p.a. w związku z art. 7 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokonania własnej wykładni przepisów prawa i odwołaniu się w tym zakresie wyłączenie do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt P 12/2011; naruszenie przepisów prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" i przyjęcie, iż przesłanka ta nie jest spełniona wówczas, gdy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo, że z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wynika, iż cel publiczny został zrealizowany jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem przesłanki wymienione we wskazanym przepisie zostały spełnione.

Dalej Wojewoda podkreślił, że zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje przepis art. 136 ust. 3 - jest nią zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Regułą jest, iż spełnienie przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne określenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. i z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wywłaszczono na cele użyteczności publicznej, na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość położoną w Ł. przy ul. B KW K J. i Z. Nr. hip. [...]litera [...] rep. hip. Nr [...], stanowiącą własność I.P. Do akt sprawy przedłożono dokumenty, potwierdzające następstwo prawne po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości.

Następnie podniesiono, że ww. orzeczenie wywłaszczeniowe zostało poprzedzone uzyskaniem przez Prezydium Rady Narodowej w Ł. zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] na nabycie pod budowę nowej linii tramwajowej nieruchomości położonych w Ł. i N. oznaczonych w księdze wieczystej J. lit. [...], rep. [...] składających się z placów Nr 43 o pow. całkowitej 1079 m2 oraz Nr 44 o pow. całkowitej 531 m2. W ocenie organu II instancji, bezsporną w sprawie była zatem okoliczność, że wywłaszczenie nieruchomości, stanowiącej własność I.P. nastąpiło w 1951r. Celem publicznym, uzasadniającym wywłaszczenie była zaś budowa miejskiej infrastruktury komunikacyjnej - nowej linii tramwajowej. Kolejnym krokiem organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające w sprawie winno być ustalenie, czy cel został zrealizowany i w jakim zakresie. Rolą organu było wskazanie, na czym polegała realizacja celu wywłaszczenia, w tym w szczególności określenie, jakie prace weszły w zakres realizacji celu wywłaszczenia i kiedy je podjęto. W tym aspekcie, zdaniem Wojewody, nie można było stwierdzić, aby organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, pozwalające na wydanie orzeczenia w sprawie. Nie ustalono bowiem dokładnie, w jakich terminach budowa linii tramwajowej nastąpiła. Wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych brak było takich, które stwierdzałyby, że prace te rzeczywiście rozpoczęto i jaki był ich zakres. W ocenie organu odwoławczego dokumenty, na których oparł się Starosta nie dowodziły, kiedy rzeczywiście rozpoczęto prace na rzecz realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał, że do akt sprawy złożono pismo Spółka A z o.o. z dnia 9 września 2014r., w którym podało, że pętla tramwajowa Z., zlokalizowana u zbiegu ulic A i C , została oddana do użytku w dniu 25 września 1949r., a zamknięta dnia 6 lipca 1992r. Spółka wskazała, iż powołane informacje zostały uzyskane na podstawie ustaleń historycznych. Nadto z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 9 września 2014r. wynika, że budowa nowej linii tramwajowej przy ul. A była realizowana w latach 50-tych. Organ, prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nie zweryfikował ww. informacji, nie przeprowadził samodzielnego postępowanie wyjaśniającego celem ustalenia, kiedy inwestycja na działkach nr 501/1, 500/12 i 500/13, polegająca na budowie linii tramwajowej została zrealizowana, nie zgromadził w tym zakresie żadnego materiału dowodowego, a jedynie oparł się na stanowisku pozyskanym od innych instytucji.

Według organu II instancji, Staroście umknęła również okoliczność, na którą powołało się Spółka A z .o.o., iż pętla tramwajowa była użytkowana już od 1949r., a więc na kilka lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Ww. kwestia w ogóle nie była przedmiotem badań organu I instancji, który ograniczył się do przeprowadzenia w dniu 16 lipca 2014r. oględzin, w wyniku których stwierdzono, że działki nr 500/12 i 501/1 porośnięte są trawą i samosiejkami drzew i krzewów. W północnej części działki nr 501/1 znajduje się asfaltowy fragment pozostałości po pętli tramwajowej. Na ww. działkach znajdują się dwa słupy - pozostałości po trakcji tramwajowej. Na działce nr 500/12 znajduje się słup ogłoszeniowy, a na działce nr 500/13 znajduje się chodnik. Z kolei w dniu 17 lipca 2014r. miała miejsce rozprawa administracyjna, na której wnioskodawcy w sprawie oświadczyli, że budowa pętli tramwajowej rozpoczęła się na początku lat 50-tych i zakończyła przed końcem lat 60-tych. Pętla została rozebrana w 1996r. Do akt sprawy załączono również ortofotomapę, przedstawiającą stan na rok 1994r., na której, zdaniem Starosty, widać pozostałości (ślady) po linii tramwajowej przebiegającej m.in. przez działki będące przedmiotem postępowania.

Zdaniem Wojewody, powyższe ustalenia są zatem rozbieżne i zdają się być niewystarczające i niemiarodajne, by potwierdzić realizację celu wywłaszczenia. Organ pominął wyjaśnienie w sposób wyczerpujący zagadnienia realizacji celu określonego jako budowa linii tramwajowej i odstąpił od pełnego ustalenia, czy istniejące pozostałości po urządzeniach technicznych, na działkach objętych wnioskiem o zwrot stanowią elementy związane z inwestycją celu publicznego, stanowiącego budowę linii tramwajowej, zakończonej pętlą tramwajową. Żaden dokument nie wskazuje również, jakie szczegółowe działania i prace, w ramach realizacji celu wywłaszczenia, powinny być podejmowane na przedmiotowej nieruchomości i czy zostały one faktycznie podjęte oraz w jakim terminie były one wykonywane. Organ I instancji nie przeprowadził szerokiej kwerendy w celu poszukiwania dokumentów, które mogłyby mieć związek z rozpatrywaną sprawą, związanych z realizacją inwestycji komunikacyjnej na przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w 1951r. przeto zasadnym było, dla rzetelnego wyjaśnienia sprawy, sięgnięcie do planów zagospodarowania terenu z tamtego okresu, obejmującego wywłaszczony teren, do założeń i projektów budowy linii tramwajowej czy map i innych dokumentów, pozwalających na prawidłowe ustalenie etapów realizacji inwestycji na spornych działkach.

Wojewoda zwrócił uwagę również na to, że w toku prowadzonego postępowania organ skupił się na wyjaśnieniu kwestii wypłaty odszkodowania na rzecz byłej właścicielki. W tym celu wystosował szereg pism do Urzędu Miasta Ł., Archiwum Państwowego w Ł., Spółki A z o.o. i Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. Podstawę prawną obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiły przepisy art. 27-36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret ten rozdzielał odszkodowanie od decyzji o wywłaszczeniu i wymagał odrębnego orzeczenia, aby uzyskać odszkodowanie. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ww. dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Z przepisów zawartych w rozdziale 4 dekretu z 26 kwietnia 1949r. wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mogło mieć formę nieruchomości zamiennej ("wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną" - art. 30 ust. 1) albo formę odszkodowania w pieniądzach ("Odszkodowanie ustalone w pieniądzach, wypłaca się w gotówce" - art. 31 ust. 1). Zasady wypłaty odszkodowania regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz. U. z 1952, nr 52, poz. 339). Zdaniem Wojewody [...]ego, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organ I instancji nie był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej - bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zaakcentowano, iż w ramach każdego postępowania organ, w myśl zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., winien stać na straży praworządności i podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pamiętając o tym, że konkretna okoliczność może być uznana za udowodnioną wyłącznie w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Organ II instancji podniósł także, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zmarła Z.P., będąca wnioskodawczynią w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda zaznaczył, że w świetle przepisu art. 136 ust. 3 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może zostać uruchomione wyłącznie na wniosek uprawnionej osoby tj. byłego właściciela gruntu lub jego spadkobiercy, zaś jego przedmiot wyznaczony jest treścią sformułowanego w podaniu żądania. Poprzednim właścicielem jest oczywiście ta osoba, której przysługiwało prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości. Zasadniczo więc będzie to osoba, wskazana w decyzji o wywłaszczeniu. Uprawnienie do wnioskowania o zwrot nieruchomości przysługuje również nabywcom spadku. Specyfika spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji, orzekającej w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wymaga szczególnej staranności w ustaleniu prawidłowego kręgu osób legitymowanych do żądania zwrotu nieruchomości. Do rozpoznania żądania o zwrot nieruchomości mają zastosowanie zasady wynikające z regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, a więc obowiązek organu administracji publicznej do zapewnienia czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), co oznacza konieczność ustalenia przez organ pełnego kręgu osób i podmiotów, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości - także o odmowie jej zwrotu - musi być skierowana do wszystkich stron postępowania.

Wojewoda stwierdził zatem, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odwoławcze prowadzono już po śmierci wnioskodawczyni – Z.P., obowiązkiem organu II instancji było prawidłowe ustalenie jej spadkobierców. Z przedłożonego w toku postępowania odwoławczego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...]., Rep. [...] Nr [...], wynikało, że spadek po Z.P. nabył w całości A. W. Ww. osoba uzyskała przymiot strony, z tytułu spadkobrania, w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, gdyż treść tej decyzji dotyczy jej interesu prawnego. Uwzględniając treść art. 10 §1 k.p.a., brak udziału spadkobiercy wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu prowadziłoby do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a więc poważnego naruszenia proceduralnego. Z tego też względu A. W., posiadający legitymację do ubiegania się o zwrot spornej nieruchomości powinien być zawiadomiony o kolejnych czynnościach procesowych prowadzonego postępowania i być adresatem decyzji kończącej to postępowanie, w obu instancjach.

Wojewoda podkreślił, że skoro celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie była budowa linii tramwajowej określonej jako pętla tramwajowa przy ul. A, to niezbędnym było w niniejszym postępowaniu ustalenie przez organ I instancji terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz sposobu faktycznego korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął wyczerpujących czynności, celem uzyskania całości archiwalnej dokumentacji związanej z budową linii tramwajowej na wnioskowanej o zwrot nieruchomości. Co prawda, w aktach sprawy znajdują się wystąpienia Starosty do różnych instytucji, jednakże kierowane zapytania trudno, według Wojewody, uznać za wystarczające starania w celu pozyskania dokumentacji ściśle związanej z inwestycją, stanowiącą podstawę wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie powyższych ustaleń przez organ II instancji wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przedmiotem wyłącznych ustaleń przed organem odwoławczym nie mogą być bowiem istotne dla sprawy okoliczności, które przesądzają o jej wyniku. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do jej zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak wyczerpujących ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. Działanie takie prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nadto niedopuszczalne było wydanie decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...]ego wobec osoby nieżyjącej tj. Z. P.. Nie ulega wątpliwości, że A.W. jest następcą prawnym wnioskodawczyni, zatem na ww. osobę przeszły uprawnienia w prowadzonym postępowaniu o zwrot nieruchomości.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...]ego skargę do sądu administracyjnego złożyło Miasto Ł., zarzucając po pierwsze naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego wykładni w sposób sprzeczny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11, z którego wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczone przed dniem 27 maja 1990r., na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, nie później jednak niż przed dniem 22 września 2004r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Po drugie zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...] przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, a okoliczności faktyczne, których wyjaśnienia domaga się organ odwoławczy nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem strony skarżącej, dokonane przez Starostę [...] ustalenia faktyczne były wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu zbudowano w latach 50-tych ub. wieku pętlę tramwajową, co stanowiło realizację celu wywłaszczenia nieruchomości, określonego w decyzji wywłaszczeniowej (budowa linii tramwajowej). Fakt realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości został przyznany przez wnioskodawców. W toku oględzin nieruchomości stwierdzono, że na działkach objętych żądaniem zwrotu znajdują się pozostałości trakcji elektrycznej, obsługującej istniejącą wcześniej linię tramwajową, co świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. W tej sytuacji nie jest zrozumiałe, czemu konkretnie miałoby służyć prowadzenie dalszego postępowania dowodowego przez organ I instancji w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie jest jasne, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miałyby mieć szczegółowe ustalenia dotyczące tego, jakie konkretnie prace budowlane i w jakich terminach zostały przeprowadzone na spornych działkach.

Strona skarżąca odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11 podniosła, że za całkowicie zbędne uznać należy dokonywanie przez organ I instancji szczegółowych ustaleń, kiedy wykonano poszczególne prace budowlane, składające się na realizację celu wywłaszczenia na działkach, objętych żądaniem zwrotu. Dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest ustalenie, że cel ten został faktycznie zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. oraz przed dniem złożenia wniosku o zwrot. Jak już wyżej wskazano, zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji dowody potwierdzają, że na działkach objętych żądaniem zwrotu doszło faktycznie do realizacji celu wywłaszczenia oraz że z całą pewnością miało to miejsce przed dniem 22 września 2004r. oraz przed dniem złożenia wniosku o zwrot.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Według Wojewody w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. są zatem ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak odpowiednich działań organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określenie w punktach 1 i 2 art. 137 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów uznano za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a.

Uczestnicy postępowania J.P. i G.S. wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Wojewody, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ cel ten został zrealizowany najprawdopodobniej w 1949r., tj. jeszcze zanim wydana została decyzja wywłaszczeniowa. Uczestnicy potwierdzili wprawdzie istnienie pętli tramwajowej na wywłaszczonych działkach, lecz nie mieli wiedzy na temat tego, kiedy owa pętla została wykonana.

W ocenie uczestników postępowania powoływane przez stronę skarżącą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11 nie przystaje do przedmiotowego stanu faktycznego. Zastosowanie winien natomiast znaleźć wyrok Trybunału z dnia 13 grudnia 2012r., sygn.akt P 38/11. Kwestia wpływu biegu terminów, wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. na niniejsze postępowanie została bowiem w zasadzie przesadzona. Organy winny natomiast ocenić skutki sytuacji, w której nieruchomość wywłaszczona utraciła sens swojego funkcjonowania w ramach władztwa publicznego, z uwagi na to, że cel publiczny przestał być na niej realizowany. W ocenie uczestników postępowania, Trybunał w wyroku P 12/11 zasugerował bowiem, że bezkrytyczna akceptacja unormowania, w myśl którego wywłaszczyciel jest zwolniony z obowiązku "wiecznej" realizacji celu publicznego, może być oceniana również z perspektywy art. 216 ust.2, art. 218, art. 165 ust.1, art. 163, art. 2 czy art. 20 Konstytucji RP.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 25 maja 2014r., sygn.akt I SA/Sz 1255/13, w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn.akt IV SA/Po 152/14, w Łodzi z dnia 4 września 2013r., syg.akt II SA/Łd 560/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Wojewoda [...], uzasadniając rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy motywów decyzji Starosty [...], wskazując na nienależyte ustalenie terminów realizacji celu wywłaszczenia oraz sposobu faktycznego korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, Starosta nie podjął wyczerpujących czynności, celem uzyskania całości archiwalnej dokumentacji związanej z budową linii tramwajowej na wnioskowanej nieruchomości. Jako podstawę uchylenia rozstrzygnięcia wskazano również okoliczność, że w toku postępowania odwoławczego zmarła jedna z jego stron, co sprawia, że niedopuszczalne byłoby wydanie rozstrzygnięcia ostatecznego wobec osoby nieżyjącej. W ocenie Sądu, nie są to okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Jeśli bowiem chodzi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku ze śmiercią Z.P. w dniu 26 października 2014r., to wskazać należy, że jej śmierć nastąpiła po dacie wydania decyzji przez organ I instancji (15 października 2014r.). Również doręczenie decyzji miało miejsce przed zgonem strony (20 października 2014r.), przeto trudno podzielić stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. przez Starostę [...]. Zgodnie natomiast z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w razie śmierci strony w toku postępowania, w jej miejsce wstępują jej następcy prawni. Stosując tenże przepis zresztą, Wojewoda za stronę postępowania uznał A.W., następcę prawnego Z.P. Dywagacje o braku możliwości wydania decyzji ostatecznej w tak ustalonym stanie faktycznym wydają się niezrozumiałe i nielogiczne, już choćby z tego powodu, że również decyzja kasacyjna posiada przymiot ostateczności. Niezależnie od tego, następstwo prawne w toku postępowania, nie rodzi potrzeby prowadzenia postępowania "od początku" dla zagwarantowania następcy prawa do czynnego w nim udziału.

Jeśli zaś chodzi o wskazane wyżej wady postępowania wyjaśniającego, to wywody, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazują po pierwsze w jakim zakresie dostrzeżone uchybienia procesowe rodzą konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, po wtóre nie wskazują również z jakich przyczyn wady te nie mogły być sanowane przez organ odwoławczy.

Eksponowana przez Wojewodę i podnoszona przez uczestników postępowania okoliczność, że cel wywłaszczenia mógł być zrealizowany jeszcze przed decyzją wywłaszczeniową może bowiem, co najwyżej, mieć wpływ na ocenę zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej, natomiast nie stanowi postawy uzasadniającej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 137 u.g.n. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015.r, sygn. akt I OSK 2382/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011r., sygn.akt IV SA/Po 933/10, z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 237/11, w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 128/12, z dnia 6 listopada 2013r., sygn..akt I Sa/Wa 425/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tego punku widzenia, prowadzenie postępowania dla ustalenia, czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed decyzją wywłaszczeniową, wydaje się zbędne na potrzeby niniejszej sprawy. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się na podstawie k.p.a. jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie ilość zatem zebranych dowodów decyduje o prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale znaczenie dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Jakkolwiek zatem istotnie, informacje wynikające z akt sprawy w zakresie daty realizacji celu wywłaszczenia wydają się sprzeczne, bowiem niektóre z nich wskazują, że inwestycja została zrealizowana jeszcze przed wywłaszczeniem (np. pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia 9 września 2014r.), inne natomiast, że jej realizacja nastąpiła po dacie wydania decyzji (protokół Komisji Inwentaryzacyjnej z dnia 28.grudnia 1951r., szkic sytuacyjny spornych działek z dnia 23 maja 1951r.), okoliczność, że decyzja wywłaszczeniowa mogła być wydana po dacie realizacji celu wywłaszczenia pozostaje, jak wyżej wskazano, bez znaczenia dla oceny możliwości zastosowania instytucji zwrotu z art. 137 u.g.n. Natomiast fakt, że pętla tramwajowa na działkach, objętych żądaniem zwrotu została zrealizowana, jest w niniejszej sprawie niesporny. Przyznają to także wnioskodawcy. Bezsporne jest również, iż realizacja ta nastąpiła przed datą wskazywaną jako graniczna przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11 (22 września 2014r.), skoro pętla wspomniana została zlikwidowana w roku 1996r. Zastrzeżenia zatem organu odwoławczego, odnoszące się do postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ I instancji w zakresie precyzyjnego ustalenia daty realizacji celu wywłaszczenia, tj. ustalenia czy prace te zostały rzeczywiście wykonane i jaki był ich zakres, wydają się w tym kontekście, nie mieć uzasadnienia. To zaś sprawia, że kasacyjna decyzja Wojewody nie ma oparcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Problemem jest bowiem nie ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany (niezależnie od tego czy przed czy też po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej), lecz ocena, czy zaniechanie realizacji celu wywłaszczenia może stanowić, jak chcą uczestnicy postępowania, podstawę wniosku zwrotowego. Od tej oceny natomiast organ odwoławczy się uchylił, co z kolei wyklucza możliwość skontrolowania zaskarżonej decyzji w tym aspekcie.

Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji rodziły potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono więc o jej uchyleniu.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej należnemu wpisowi sądowemu (200,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490) na kwotę 240,-zł.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Wojewoda [...] winien należycie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, podejmując stosowne rozstrzygnięcie, przy uwzględnieniu sformułowanych powyżej poglądów prawnych oraz uzasadnić je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

IB