Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2649/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. B. i L. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 19 października 2020 r. nr DAP-WPK-727-1-554/2019/ICh umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 8 lipca 2010 r. nr GNiR.II.AB/7723/1-63/10 stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina G. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w miejscowości W. gm. G. (obręb [...]), stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], uregulowane w KW nr [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Lubelski decyzją z 8 lipca 2010 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina G. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność opisanej wyżej nieruchomości.

R. B. i L. B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu.

Organ nadzoru zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

Minister podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 8 lipca 2010 r. nastąpiło z uwagi na istnienie domniemania, że żądanie skarżących mieściło się w normie art. 28 k.p.a., bowiem komunalizacja mogła naruszać ich prawo własności do spornych nieruchomości. Na wstępnym etapie postępowania nie można było przesądzać, czy wnioskodawcy dysponowali tytułem prawnym do spornych działek w dniu komunalizacji. Organ poczynił więc ustalenia faktyczne i prawne oraz zgromadził obszerną dokumentację, w tym zwrócił się o zajęcie stanowiska przez Gminę G. oraz Starostę Powiatu w L. Zaistniałe w sprawie wątpliwości mogły zostać rozwiązane tylko w trybie postępowania nadzorczego.

Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców, wynika, że aktem notarialnym z 24 października 2000 r. Rep. [...] H. B. darowała córce i jej mężowi, tj. R. i L. małż. B. do ich majątku wspólnego zabudowaną działkę nr [...], położoną we wsi W., gminie G. Na mocy decyzji Wójta Gminy G. z 12 września 2006 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...] na działki [...], [...], [...]. W pkt 2 ww. decyzji stwierdzono, że działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi gminnej i z mocy prawa przechodzi na rzecz gminy.

Minister podkreślił, że przy wniosku z 2 grudnia 2019 r. oraz przy piśmie z 3 kwietnia 2020 r. wnioskodawcy przedłożyli szereg dokumentów, które ich zdaniem stanowią podstawę do uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego, w tym m.in. akt własności ziemi wydany dla J. B. z 25 października 1973 r. dot. działek nr [...], [...], [...], [...], akt notarialny z 5 lutego 1990 r. Rep. [...] stanowiący umowę przekazania gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], akt własności ziemi wydany dla S. B. i H. B. z 25 października 1977 r. dot. działki nr [...], [...], [...], akt notarialny z 20 maja 1991 r. Rep. [...] stanowiący umowę darowizny, akt notarialny Rep. [...] z 24 października 2000 r. stanowiący umowę darowizny dot. działki nr [...], postanowienie Wójta Gminy G. z 2 maja 2006 r. nr [...] dot. pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej we wsi W., akt własności ziemi z 25 października 1973 r. wydany dla J. P. dot. działki nr [...].

Odnosząc się do przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów, organ nadzoru zaznaczył, że R. B. i L. B. wykazali tytuł prawny jedynie do działki nr [...], która następnie uległa podziałowi. Skarżący nie przedstawili jednakże żadnych dowodów świadczących o tym, że posiadają tytuł prawny do działek objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną.

Minister wskazał, że Urząd Gminy G. w piśmie z 2 lipca 2020 r. poinformował, że na podstawie posiadanych dokumentów nie jest możliwe stwierdzenie, aby nieruchomości położone we wsi W. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wydzielone były kiedykolwiek z nieruchomości stanowiących własność R. i L. B. Z dokumentów uwłaszczeniowych oraz załączonych przez skarżących aktów notarialnych Rep. [...] i Rep. [...] jednoznacznie wynika, że działka nr [...], która przylegała bezpośrednio do działki nr [...] (droga gminna) w żadnym jej fragmencie nie była przedmiotem komunalizacji. powierzchnia działki nr [...] nie uległa zmianie. Powyższe dowodzi, Na podstawie dokumentów z założenia rejestru ewidencji gruntów wsi W. zaewidencjonowanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w 1962 r. dla ww. działek jako władający wpisany był Wydział Komunikacji P.P.R.N. W kolejnym rejestrze tzw. pouwłaszczeniowym z 1976 r. zaewidencjonowanym w składnicy geodezyjnej 7 lutego 1977 r., działkom powyższym przypisano jako posiadacza Urząd Gminny w G. (drogi lokalne). W informatycznej bazie danych ewidencji gruntów prowadzonej w systemie EWGRUN, według rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 11 października 1994 r. pod nr [...] do przedmiotowych działek znajdujących się w jednostce rejestrowej pod nr [...] jako zarządca wpisany został Urząd Gminy w G. (drogi gminne). Urząd Gminy G. wskazał ponadto, że działki nr [...], [...], [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z 12 września 2006 r. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Starosty Lubelskiego z 31 lipca 2017 r. nr AB.6740.464.2017.OS, dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wskazano także, że ani dawna działka nr [...], ani działki powstałe z jej podziału, nie odpowiadają działkom skomunalizowanym decyzją Wojewody Lubelskiego z 8 lipca 2010 r.

Minister zaznaczył ponadto, że w karcie inwentaryzacyjnej nr 9/10 stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wykazano, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęte są KW nr [...]. Z dołączonego do akt sprawy odpisu z przedmiotowej księgi wynika, że ww. działki były zapisane jako własność Skarbu Państwa, wpisu dokonano na podstawie zaświadczenia Starosty Lubelskiego z 13 października 2009 r. Zgodnie z treścią przedmiotowego zaświadczenia ww. działki zostały zajęte po drogę publiczną i spełniają przesłanki określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że z dniem wejścia ustawy w życie, tj. z dniem 1 października 1985 r., grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów wynika, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną może być zaświadczenie stwierdzające spełnienie warunków nabycia tego prawa przez państwo (por. uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. III CZP 108/94, OSNIC 1995, nr 2, poz. 28, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1994 r. III CZP 108/94).

Minister zaznaczył, że nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości nabycia nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przypadku sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w ww. przepisie, rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Kwestia komunalizacji nie ma natomiast żadnego wpływu na roszczenia wnioskodawców, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością Skarbu Państwa, a nie Gminy G.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższa zasada wyklucza możliwość kwestionowania przez organ administracji publicznej treści wpisów własności w księgach wieczystych, jak również wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w księgach.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że skarżący nie przedstawili dokumentów, z których by wynikało, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., posiadali tytuł prawny do ww. działek, objętych decyzją Wojewody Lubelskiego z 8 lipca 2010 r. Również przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, aby skarżącym przysługiwał tytuł prawny do wskazanych wyżej nieruchomości. W związku z powyższym R. i L. B. nie korzystali z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i nie są legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 8 lipca 2010 r. Dalsze prowadzenie postępowania z ich wniosku jest więc bezprzedmiotowe, co spełnia przesłankę z art. 105 § 1 k.p.a. i skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie.

R. B. i L. B. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że skarżący nie mieli w toczącym się postępowaniu przymiotu strony. W tej sytuacji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MSWiA.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., że w ich ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji wydał decyzję komunalizacyjną bez podstawy prawnej, zaś organ II instancji nie dokonał oceny w tym zakresie.

Skarżący podkreślili, że przedstawili obszerną dokumentację świadczącą, że objęte decyzją komunalizacyjną nieruchomości nigdy nie były mieniem gminnym oraz że przysługuje im status strony przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżących organ nie dokonał stosownych ustaleń w kierunku rzeczywistej własności, posiadania, zarządu czy innego dzierżenia ww. działek. Decyzja organu I instancji nie posiada uzasadnienia. Organ II instancji uchylił się zaś od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżących organ powinien zbadać sprawę nie tylko na wniosek, ale również z urzędu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2020 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 8 lipca 2010 r. stwierdzającej nabycie opisanych w tej decyzji nieruchomości przez Gminę G., z uwagi na brak po stronie skarżących przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie udowodnili oni , że przysługiwało im do spornych nieruchomości prawo własności.

Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie jest także lub staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy strona postępowania administracyjnego nie ma lub też utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a.

W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd orzekający co do zasady podziela pogląd organu, że skarżący nie przedstawili dokumentów potwierdzających, ze w dacie komunalizacji przysługiwało im do objętych wnioskiem nieruchomości prawo własności. Sąd aprobuje tym samym ustalenia i oceny dokonane przez organ administracji w tym przedmiocie. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. R. i L. B. wykazali, że posiadają tytuł prawny jedynie do działki oznaczonej nr [...], która uległa dalszemu podziałowi. Powierzchnia tej działki przylegającej do drogi publicznej nie zmieniła się, nie była ona bowiem przedmiotem komunalizacji.

Sąd w szczególności zauważa jedynie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci wpisu w księdze wieczystej KW [...] jednoznacznie potwierdza, iż skomunalizowane działki Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 października 1985r. na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, co przesądza o ich statusie prawnym w dacie komunalizacji. Wpis prawa własności Skarbu Państwa został dokonany na podstawie zaświadczenia Starosty Lubelskiego z 13 października 2009r.

Wbrew oczekiwaniom skarżących organ administracji do którego wpłynął wniosek nadzorczy nie ma żadnych uprawnień, które pozwoliłyby mu na dokonywanie jakichkolwiek weryfikacji prawidłowości powyższego nabycia, jak również badania przebiegu granic nieruchomości , a tym bardziej wpisów widniejących w księgach wieczystych działek. Z wpisem w księdze wieczystej ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece , wiąże bowiem domniemanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 3 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym zaś prawo wykreślone nie istnieje. Powyższe zaś oznacza, że wskazana zasada wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.

Tym samym uznać należy, że to podmiot inicjujący postępowanie kontrolne powinien dowieść, że posiada interes prawny i przymiot strony w jego rozpoczęciu. Wszelkie natomiast wątpliwości i spory prawne odnoszące się do prawa własności lub też granic nieruchomości pozostają w sferze kompetencji sądu powszechnego, którego wyłączną prerogatywą jest ich rozstrzygnięcie. Ze wskazanych przyczyn zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.