Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 283/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137, art. 2 ust. 11, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 11  d ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy-Miasto Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 370/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od A. C. na rzecz Gminy-Miasto Ł. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 370/15, po rozpoznaniu skargi A. C., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Starosta B., na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-4 i ust. 6, art. 141, art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: "ustawa"), orzekł o zwrocie na rzecz A. C. działki nr [...] oraz zobowiązał A. C. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Ł. zwaloryzowanej sumy pieniężnej zapłaconej za wywłaszczoną nieruchomość. Organ stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Prezydent Miasta Ł., podnosząc, że w toku postępowania nie uwzględniono decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]". Opisana decyzja stała się ostateczna z dniem [...] maja 2014 r. i co ważne zakresem inwestycji objęta jest m.in. działka nr [...], będąca przedmiotem postępowania.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego fakt, że dawna działka nr [...] w części stała się przedmiotem regulacji przepisów specustawy drogowej - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687) - stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą orzeczenie o zwrocie w odniesieniu do powierzchni wynoszącej [...] m², odpowiadającej aktualnej działce nr [...]. Z kolei w odniesieniu do pozostałej części dawnej działki nr [...], odpowiadającej aktualnie działce nr [...] o pow. [...] m², organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego pozostał niezmieniony, nadto wywłaszczenie nastąpiło przed 27 maja 1990 r., a cel został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. i istniał według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot, gdyż poszczególne elementy infrastruktury technicznej powstały w latach 1997 - 1998.

A. C. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 2 ust. 11, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) przez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że grunt stał się częścią drogi publicznej, jak również brak jest podstaw do twierdzenia, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej przez A. C. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. I chociaż Sąd podzielił zarzuty skargi jedynie w części odnoszącej się do działki [...], to wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego w całości. Zdaniem Sądu, w przypadku uchylenia decyzji drugoinstancyjnej jedynie w części, organ odwoławczy zobowiązany byłby po ponownym rozpoznaniu odwołania wydać kolejną decyzję w sprawie, co prowadziłoby do naruszenia unormowania art. 138 kpa. Nie jest zaś dopuszczalne wydanie kilku decyzji po rozpoznaniu odwołania (czy odwołań) od decyzji pierwszej instancji.

Sąd podzielił wywód organu odwoławczego, że nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie na rzecz skarżącej działki nr [...]. Nieruchomość ta została objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotne jest, że decyzja ta zatwierdzała jednocześnie podział działki nr [...] na działki o nr [...] i [...], z których pod drogę przeznaczona jest działka nr [...]. Zatem bezsprzecznie zakresem inwestycji objęta została działka będąca przedmiotem postępowania. Sąd podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Trafne w tym względzie jest stanowisko organu odwoławczego. W świetle powyższego argumenty skargi co do tej części nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie.

Za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał natomiast stanowisko skargi w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...]. Tym samym, argumentacja organu odwoławczego co do braku podstaw do orzeczenia o zwrocie działki [...] z uwagi na jej wykorzystanie zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd, z obszernej dokumentacji sprawy wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z siedzibą w Ł. z dnia [...] lipca 1988 r. o wywłaszczenie nieruchomości o pow. [...] ha (której część jest obecnie oznaczona w ewidencji nr [...]). We wniosku wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego O.-W., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, w tym pod ulice. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z analizy dokumentacji, w tym map, wynika bowiem, że na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano tereny komunikacyjne osiedla w postaci ulic wraz z chodnikami, obiekt przychodni zdrowia wraz z terenem zielonym i stację transformatorową, budynki mieszkalne z niezbędnymi dojściami, dojazdami i parkingami. Jak potwierdza analiza materiału dowodowego tego rodzaju obiekty i taki sposób zagospodarowania na będącej przedmiotem postępowania nieruchomości nie powstał. Jednocześnie, jak ustalił organ pierwszej instancji, a potwierdził organ odwoławczy, przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa oraz sieć telekomunikacyjna. Z informacji udzielonej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji wynika, że poszczególne wodociągi powstawały w latach 1998 - 2007. Z kolei kanał sanitarny został wybudowany w 1997 r., kolektor sanitarny w 2007 r. Nie udało się ustalić kiedy powstała kanalizacja deszczowa i sieć telefoniczna, przy czym w aktach znajdują się szkice z inwentaryzacji przewodów telekomunikacyjnych, które zostały pomierzone w sierpniu 2009 r.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, publ. w CBOSA). Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, że ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, z materiału załączonego do akt sprawy nie wynika, by zrealizowana infrastruktura podziemna była nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka stanowiła jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Organ stanął bowiem na niczym nieuzasadnionym stanowisku, że osiedle mieszkaniowe O.-W. jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe O.-P., a projekty sporządzone dla potrzeb jednej z tych inwestycji można dowolnie przekładać, interpretować dla potrzeb drugiej inwestycji. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym. Dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości (czy też niezbędności dla celu wywłaszczenia) istotne jest również to, że owa sieć infrastrukturalna znajduje się pod powierzchnią ziemi. Natomiast na powierzchni – jak wynika z przeprowadzonych oględzin – działka jest niezagospodarowana, zachwaszczona, porośnięta licznymi drzewami, nadto znajduje się na niej stacja trafo.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że analiza materiałów zgromadzonych na potrzeby niniejszej sprawy wykazała, iż cel wywłaszczenia na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie został zrealizowany, a infrastruktura techniczna, na którą wskazuje organ odwoławczy nie stoi na przeszkodzie w orzeczeniu o zwrocie nieruchomości na rzecz byłej właścicielki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto Ł. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych dowodów tego postępowania i wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia dowolnych ustaleń faktycznych, stanowiących postawę rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w całości i uchyleniu decyzji organu drugiej instancji, mimo że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie tylko w części, co prowadzi do sytuacji, że w obrocie pozostaje decyzja niezgodna z ustaleniami Sądu;

- art. 151 ppsa polegające na jego niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi w sytuacji, w której winna ona ulec oddaleniu, tym samym uchylenie decyzji organu odwoławczego, której rozstrzygniecie było prawidłowe;

- art. 141 § 4 ppsa przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania.

b) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 137 ustawy przez niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot nieruchomości (działki oznaczonej nr [...]) z uwagi na fakt, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo iż cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany;

- art. 2 ust. 11, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne ustalenie, że działka nr [...] może podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy;

- art. 137 ustawy w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez błędne ustalenie, że działka nr [...] może podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy w części stanowi ona drogę publiczną i jest objęta zakazem przenoszenia własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w powołanym wyżej przepisie, tj. Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do modyfikacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, sam cel w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej powstałemu osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany przed dniem 22 wrzesnia 2004 r., jak też istniał już według stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. Powstała infrastruktura techniczna stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie i niewątpliwie jest elementem tego osiedla, co jednocześnie wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Cel wywłaszczenia jako budowa osiedla mieszkaniowego pozostał zatem niezmieniony. Zmiana natomiast nazwy inwestycji, w przypadku gdy nadal jest to osiedle mieszkaniowe nie powinna prowadzić do uznania, że jest to inna inwestycja.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacynego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39 - "Sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty". Z tego wynika, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w załatwianiu sprawy administracyjnej, lecz jedynie kontrola ich działalności wykonywana pod względem zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale również przepisami regulującymi postępowanie organów administracji.

Sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności ocenić, czy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa), czy w wyczerpujący sposób zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), oraz czy jego ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Wyniki tej oceny, wraz z przyjętym przez sąd stanem faktycznym, powinny znaleźć swój odpowiedni wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 141 § 4 ppsa, w myśl którego: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie".

Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności sprawy niniejszej za usprawiedliwione uznać trzeba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Należało bowiem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą Miasta Ł., że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie była do końca prawidłowa, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd dowolnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnia to ogólny wniosek, że kontrola procesu ustalania w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy nie została przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzona w sposób właściwy.

Nawiązując do wskazanych zarzutów, zauważyć na wstępie wypada, że wprawdzie trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że budowa infrastruktury technicznej, zwłaszcza podziemnej, co do zasady, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd taki wyrażono w orzecznictwie (zob. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1088/99, Lex nr 57175; z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 128/09, publ. w CBOSA; z dnia 16 czerwca 2011 r., I OSK 1172/10, publ. w CBOSA). Jednakże występowanie infrastruktury technicznej na działce objętej postępowaniem nie koliduje z możliwością jej zwrotu na rzecz byłych właścicieli tylko w sytuacji, gdy nie stanowiła ona celu wywłaszczenia, a jej budowa była związana z realizacją innej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 643/12, publ. w CBOSA). Przy czym w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe realizację celu wywłaszczenia stanowi nie tylko wybudowanie budynków mieszkalnych, ale także wykonanie koniecznej infrastruktury z tym związanej. Jak zauważył bowiem NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, publ. w CBOSA - "Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców".

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest więc odpowiedź na pytanie, czy istniejąca na przedmiotowej działce nr ew. [...] infrastruktura techniczna w postaci sieci wodociągowej i telekomunikacyjnej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz stacji trafo została zrealizowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego stanowiącego cel wywłaszczenia. Przyjęcie, a w istocie ustalenie, przez Sąd pierwszej instancji w sposób samodzielny, że z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby infrastruktura techniczna na działce nr ew. [...] była nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla jako nie poparte stosownymi argumentami opierającymi się na zebranym materiale dowodowym nie w pełni odpowiada warunkowi prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wydaje się być w przeważającej mierze dowolne. Tymczasem, jak trafnie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I FSK 312/15, publ. w CBOSA - "Zobowiązanie w art. 134 § 1 ppsa sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje na to, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, co na podstawie art. 141 § 4 ppsa wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło ważnego stwierdzenia konsekwencją naruszenia jakich konkretnie przepisów postępowania administracyjnego był - w ocenie Sądu - błędnie ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny. NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, publ. ONSAiWSA 2006/1/9, stwierdził bowiem słusznie, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ppsa).

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił także w uzasadnieniu podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, jakie konkretnie dowody zebrane w toku postępowania administracycjnego doprowadziły go do przyjęcia całkowicie odmiennie, niż to ustalił Wojewoda Łódzki, że osiedle mieszkaniowe O.-W. jest odrębną inwestycją od osiedla O.-P., a nie jedynie nie mającą istotnego znaczenia zmianą nazwy osiedla. Wprawdzie Sąd powołał się na znaną mu z urzędu analizę materiału dowodowego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 423/14, to jednak nie przywołał żadnego dokumentu z tego materiału, który potwierdzałby jego twierdzenia w tym zakresie. Tym bardziej jeszcze nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nastąpiła jakościowa zmiana inwestycji przewidzianej w akcie wywłaszczeniowym, gdyż niezależnie od wyjaśnienia kwestii tożsamości inwestycyjnej osiedla mieszkaniowego O.-W. i O.-P. w Ł., to nie ulega wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe na tym obszarze zostało jednak zrealizowane, a wraz z nim konieczna infrastruktura techniczna. Pozostaje natomiast do dokładnego zbadania kwestia, czy infrastruktura przebiegającą przez działkę o nr ew. [...] służy obsłudze tego osiedla. Należy bowiem odróżnić wpomnianą wyżej "jakościową" zmianę celu wywłaszczenia (np. budowa szkoły zamiast szpitala) od jego modyfikacji, czyli zachowania zasadniczego charakteru inwestycji, która tym samym może być uznana jako mieszcząca się w celu uzasadniającym to wywłaszczenie (np. zmiana lokalizacji elementów zabudowy czy infrastruktury) - por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, publ. OSNC 1988/11/149 oraz wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 oraz z dnia 27 kwietnia 2016 r., I OSK 1590/14 - publ. w CBOSA. Z tego rodzaju modyfikacją mamy zwłaszcza do czynienia w sytuacji realizacji inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami. Jeżeli więc wywłaszczenie następuje na taki złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (zob. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 272/15 oraz z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16 - publ. w CBOSA).

Reasumując, za przedwczesne i nazbyt kategoryczne wypadało uznać stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że cel wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] nie został zrealizowany, a istniejąca na niej infrastruktura techniczna nie stanowi przeszkody w jej zwrocie na rzecz byłej właścicielki, gdyż powstała bez związku z inwestycją będącą celem wywłaszczenia. Wskazane wcześniej w tym zakresie wątpliwości i uchybienia procesowe dotyczące prawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez Wojewodę Łódzkiego uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 141 § 4 ppsa. Poruszone wyżej kwestie związane z występującą na przedmiotowej działce infrastrukturą w konktekście zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia będą zatem wymagać dokładniejszego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej następny zarzut procesowy związany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegający na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r., pomimo że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie tylko w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...]. W tym zakresie należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchylenie przedmiotowej decyzji tylko w części dotyczącej działki nr [...], a pozostawienie w obrocie prawnym tej decyzji w cześci dotyczącej działki nr [...] prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 138 kpa. W konsekwencji bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2014 r. zostałyby podjęte i funkcjonowały równolegle więcej niż jedna decyzja organu odwoławczego, gdyż po uchyleniu decyzji Wojewody Łódzkiego w części dotyczącej działki nr [...] organ ten byłby zobowiązanby do ponownego rozpatrzenia odwołania w tym zakresie i wydania nowej decyzji, przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji rozpatrującej to odwołanie, ale w cześci dotyczącej działki nr [...]. Taki zaś stan rzeczy należałoby uznać za niedopuszczalny pod względem proceduralnym.

Podobnie za niezasadne, a przy tym nie w pełni zrozumiałe, należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 137, art. 2 ust. 11, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych polegające na - jak zaznaczyła skarżąca kasacyjnie - błędnym uznaniu, że działka nr [...] może podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy została objęta wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć wypada, że działka nr [...] istotnie została objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale co ważne decyzją tą jednocześnie zatwierdzono jej podział na działki nr [...] i nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] Sąd pierwszej instancji trafnie zaś wskazał, że jako przeznaczona pod budowę drogi nie może zostać zwrócona byłej właścicielce. Natomiast kwestia zwrotu działki nr [...] stanowi odrębne zagadnienie związane z prawidłowym ustaleniem, czy można uznać, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.