Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1733/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 151 P.p.s.a.; art.75 par 1, art. 76 par 2, art. 76 par 3 K.p.a; art 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 77 ust. 1, art. 83 ustawy
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1352/17 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1352/17 oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w pkt 1 cofnął J. T. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T, w pkt 2 zobowiązał J. T. do zwrotu prawa jazdy do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta S. oraz w pkt 3 nadał decyzji został rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą prawną decyzji był art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Organ ustalił, że J. T. na podstawie decyzji z [...] stycznia 2017 r. został z urzędu skierowany do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ uzyskał z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. informację wraz z kopią orzeczenia psychologicznego z 25 kwietnia 2017 r. orzekającego wobec J. T. o istnieniu przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T. Orzeczenie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego. W dniu [...] maja 2017 r. organ uzyskał z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. ostateczne orzeczenie lekarskie z [...] kwietnia 2017 r. orzekające wobec J. T. o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T. Wskazane orzeczenia zostały wydane na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 82 ust. 1 pkt 5 u.k.p. i przesłane do Prezydenta Miasta S. działającego jako starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej w trybie art. 84 ust. 5 pkt 2 oraz art. 79 ust. 8 pkt 2 u.k.p.

Organ wskazał, że poczynione ustalenia i bezwzględnie obowiązujący charakter art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. powodują, że konieczne stało się cofnięcie stronie uprawnień do kierowania pojazdami. Konieczne też było orzeczenie o zwrocie przez stronę blankietu prawa jazdy do depozytu sądowego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zaś niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego wobec możliwości powodowania zagrożenia w ruchu drogowym.

J. T. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy pkt 1 decyzji orzekający o cofnięciu J. T. uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T oraz pkt 3 decyzji nadający decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 1) oraz uchyliło pkt 2 decyzji nakładający na J. T. obowiązek zwrotu prawa jazdy opisanego w pkt 1 decyzji oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie (pkt 2).

Kolegium potwierdziło stanowisko organu I instancji, że w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim bądź psychologicznym istnienia przeciwwskazań zdrowotnych bądź psychologicznych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Kolegium wyjaśniło przy tym, że postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy jest dwuetapowe. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno-orzecznicze, prowadzone przez uprawnionych lekarzy/psychologów, w którym strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie. Natomiast w drugim etapie, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych/psychologicznych do kierowania pojazdami, podejmowana jest decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień. W postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym w zakresie badań lekarskich stosuje się przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2017 r. poz. 250), zgodnie z którym jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p., są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, którego wzór określają odpowiednio załączniki nr 7 i nr 8 do rozporządzenia. Organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia.

Jeżeli zaś chodzi o badania psychologiczne, to szczegółowe warunki, tryb i sposób przeprowadzania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 8 lipca 2014 r. w sprawie badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, kierowców oraz osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. poz. 937), zaś tryb odwoławczy od wydanego orzeczenia psychologicznego regulują przepisy u.k.p. Badania psychologiczne mogą przeprowadzać jedynie uprawnieni psycholodzy spełniający wymagania określone w art. 87 ust. 2 u.k.p. i wpisani do ewidencji uprawnionych psychologów, prowadzonej przez marszałka województwa. Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.k.p. uprawniony psycholog po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu wydaje orzeczenie psychologiczne. Osoba badana niezgadzająca się z treścią orzeczenia psychologicznego, może wystąpić z wnioskiem o ponowne badanie psychologiczne do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania, na piśmie w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia psychologicznego, za pośrednictwem uprawnionego psychologa, który je wydał (art. 84 ust. 2 i ust. 3 u.k.p.).

Organ podał, że J. T. nie odwoływał się od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., kierującej go na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z powodu istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Wskazywane zaś przez stronę okoliczności o braku podstaw do skierowania na badania lekarskie kierowcy nie mogą być przedmiotem oceny i badania w sprawie dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Okoliczności te mogły być podnoszone w toku postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, ewentualnie w odwołaniu od decyzji w tym przedmiocie. Przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez J. T. pojazdami zostały potwierdzone orzeczeniem lekarskim nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. i orzeczeniem psychologicznym nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Powyżej wskazane przepisy prawa jednoznacznie zaś określają tryb weryfikacji orzeczeń zdrowotnych i psychologicznych zawierających przeciwwskazania do kierowania pojazdem. Odwołujący się nie wystąpił w ustawowym terminie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, pomimo tego, że o uprawnieniu został prawidłowo pouczony w treści orzeczenia lekarskiego. Tym samym orzeczenie lekarskie stało się ostateczne. Ostateczne jest również orzeczenie psychologiczne, które zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego.

W tej sytuacji zarówno organ I instancji, jak i Kolegium są związane ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez odwołującego się pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T, które stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. Orzeczenie lekarskie (psychologiczne) nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Nie może być zatem skutecznie zakwestionowane przez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez odwołującego się. I tak, orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] czerwca 2017 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zostało wydane przez lekarza prowadzącego indywidualną praktykę lekarską po badaniach zleconych przez odwołującego się prywatnie, zatem nie mogło być brane w niniejszym postępowaniu pod uwagę jako wydane poza Wojewódzkim Ośrodkiem Medycyny Pracy w S. Wyniki badań przeprowadzonych w ramach wizyty kontrolnej przez lekarza POZ z [...] kwietnia 2017 r. nie miały również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie mogły stanowić skutecznego przeciwdowodu dla wydanego orzeczenia lekarskiego wyniki badań specjalistycznych przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S. [...] kwietnia 2017 r., które przypuszczalnie - jak wskazało Kolegium - poprzedzały wydanie kwestionowanego orzeczenia lekarskiego. Kolegium zauważyło, że zakwestionowanie negatywnego wyniku badań lekarskich, zawartego w orzeczeniu lekarskim, było możliwe wyłącznie w trybie wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w orzeczeniu, czego skarżący nie uczynił. Wymagana procedura została zatem wyczerpana w tym względzie i organ nie ma podstaw ponownie kierować odwołującego się na badania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów.

Kolegium uznało, że organ I Instancji prawidłowo nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ chronione dobro, jakim jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, ma pierwszeństwo przed indywidualnym dobrem odwołującego się wyrażającym się w uprawnieniu do kierowania pojazdem silnikowym.

W odniesieniu do pkt 2 kwestionowanej decyzji Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie dotyczące nakazania stronie zwrotu prawa jazdy wykroczyło poza kompetencję starosty (prezydenta miasta) do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem, określoną w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p., z tego też względu postępowanie w tym zakresie należało umorzyć.

J. T. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd podzielił stanowisko organów uznające orzeczenie psychologiczne z [...] kwietnia 2017 r. i orzeczenie lekarskie z [...] kwietnia 2017 r. za ostateczne i wiążące przy wydaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami we wskazanym zakresie. Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że zaistniały przesłanki z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. Niezasadne były natomiast zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie stanu zdrowia, jak też dotyczące uwzględnienia jedynie orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, a zaniechaniu dokonania przez Starostę własnych ustaleń co do sytuacji zaistniałej na drodze, a następnie bezpodstawnego skierowania skarżącego na badania stanu zdrowia. Sąd podkreślił związany charakter decyzji w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy w razie stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych lub przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami i prawidłowe stanowisko organów administracyjnych wskazujące, że nie ma podstaw do przeprowadzenia przez organy kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionego lekarza i uprawnionego psychologa, czy też kierowania na ponowne badania.

W odniesieniu do wnioskowanego przez stronę skarżącą uzupełniającego postępowania dowodowego Sąd przyjął, że nie zachodziła konieczność jego przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie było bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a kolejne dowody w postaci orzeczeń lekarskich przedkładane przez skarżącego, nie mogły mieć znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego, gdyż nie zostały wydane w wymaganym trybie, tj. na podstawie badań przeprowadzonych przez uprawnionego lekarza lub psychologa, we wskazanej jednostce odwoławczej, a nadto nie stanowią dokumentu, który powinien być podstawą do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu organy administracyjne prawidłowo wyjaśniły zasady wydawania i kwestionowania orzeczeń lekarskich i psychologicznych w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. Prawidłowo też uznały, że orzeczenia lekarskie nie są opiniami biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a., które podlegałyby kontroli organu administracji, lecz dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. Stanowią zatem dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, a ponadto korzystają z domniemania autentyczności, tj. domniemania, że pochodzą od organu, który je wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzą. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Przedstawione przez skarżącego dowody nie spełniały wymaganych przepisami prawa kryteriów i nie mogły podważyć orzeczenia lekarskiego, będącego podstawą cofnięcia uprawnień skarżącemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia, a co wynika z tego, że zawiera ono niemal tożsame błędy jak wcześniejsze decyzje organu w tej samej materii;

b) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, co przejawiało się wybiórczą, a nie swobodną oceną materiału dowodowego w sprawie, zaniechaniem zbadania podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień skarżącemu, co finałnie skutkowało orzeczeniem o utracie przez J. T. uprawnień do kierowania pojazdami;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 76 § 3 K.p.a. przez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, co przejawiało się wybiórczą, a nie swobodną oceną materiału dowodowego w sprawie prowadzącą do zaniechania powołania biegłego, celem weryfikacji orzeczenia lekarskiego będącego podstawą do cofnięcia uprawnień skarżącemu wobec przedstawienia przez niego szeregu innych orzeczeń i zaświadczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że bezprzedmiotowe było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, ponieważ nie ma przepisu, na podstawie którego możliwe było zainicjowanie postępowania, tym samym nie zaistniały żadne przesłanki uprawniające organ I instancji do podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie, która de facto nie istniała. Takie zachowanie rażąco narusza interes obywatela, a przede wszystkim zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym wyrażoną art. 6 K.p.a. Wobec skarżącego nie zostało przeprowadzone postępowanie mandatowe, skutkujące chociażby wystawieniem mandatu karnego. Nie potwierdzono tym samym łamania przez skarżącego przepisów prawa o ruchu drogowym. Dokonujący kontroli drogowej funkcjonariusze policji nie stwierdzili, aby stan zdrowia skarżącego wymagał interwencji lekarzy. Na miejsce nie zostało wezwane pogotowie ratunkowe, policjanci nie udzielili skarżącemu pomocy przedmedycznej. Skarżący podkreślił, że policjanci pozwolili skarżącemu kontynuować jazdę, co przecież w przypadku ujawnienia zagrożenia, choćby potencjalnego, nawet dla innych użytkowników ruchu, byłoby niedopuszczalne i niemożliwe. W ocenie skarżącego oczywiste jest zatem, że żadna pomoc nie była wymagana, a stan zdrowia skarżącego był dobry, a co najmniej na tyle dobry, że umożliwiał dalsze prowadzenie pojazdu mechanicznego. Wbrew konstatacji dokonanej zarówno przez organy jak i Sąd I instancji nie sposób pomijać tych okoliczności, gdyż z oceny okoliczności faktycznych zdarzenia musi wynikać reakcja organów. Działanie podjęte w oderwaniu stanowią przejaw nieuprawnionej i nadmiernej reakcji państwa. Również w świetle art. 7 Konstytucji RP organy nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia nowych kompetencji, nieznajdujących oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa jest bowiem sytuacja, w której do nałożenia kary administracyjnej (którą de facto jest również cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami) dochodzi na skutek uprzedniego naruszenia prawa przez organy władzy publicznej.

Skarżący wskazał również, że sprawie na początkowym jej stadium, nie przeprowadzono nawet żadnych czynności sprawdzających. Sam świadek zgłaszający operatorowi 997/112 zdarzenie związane z nieprawidłowo poruszającym się pojazdem nie wskazał konkretnie na prowadzony przez skarżącego pojazd ani na identyfikujące skarżącego dokładne numery rejestracyjne. Nie sposób z całą pewnością stwierdzić, by zgłoszenie dotyczyło konkretnie samochodu marki [...] należącego do skarżącego. Objęty zgłoszeniem odcinek drogi nie jest objęty monitoringiem kamer drogowych, policja nie podjęła dalszych czynności celem penetracji terenu w poszukiwaniu innego samochodu o podobnych, jak podane przez zgłaszającego, numerach rejestracyjnych ([...]). Posiadany przez skarżącego samochód posiada numer rejestracyjny [...]. Ponadto na dzień zdarzenia, tj. [...] grudnia 2016 r., w bazie ubezpieczonych prowadzonej przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, pod podanym numerem rejestracyjnym nie widnieje pojazd wskazany w zawiadomieniu. Nie można wykluczyć, aby w tym samym czasie w kierunku P. nie jechał inny, podobny pojazd na podobnych numerach rejestracyjnych prowadzony na przykład przez pijanego (tak jak sugerował zgłaszający) kierowcę. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na fakt, że samochód marki [...], którym podróżował skarżący jest niemalże nie do odróżnienia od samochodów innej marki ([...]) w podobnym roczniku produkcji, co przy ograniczonej prędkością widoczności i szybkością następujących po sobie na drodze zdarzeń, może prowadzić do błędu w identyfikacji pojazdu oraz jego numerów rejestracyjnych. Nie zaistniały tym samym żadne okoliczności i dowody wskazujące konkretnie na możliwość przypisania skarżącemu zarzucanych, bliżej nieokreślonych wykroczeń oraz łamania prawa o ruchu drogowym, co mogłoby aktualizować potrzebę prewencyjnego skierowania na badania lekarsko-psychologiczne oraz finalne administracyjne odebranie uprawnień do kierowania pojazdami.

Odnosząc się do oceny zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego skarżący zwrócił uwagę, że w toku postępowania przedstawił wiele zaświadczeń innych, posiadających podobne uprawnienia lekarzy, stwierdzających jednoznacznie jego zdolność do kierowania pojazdami mechanicznymi nawet do 2020 r. W jego ocenie, oparcie rozstrzygnięć na jednym dowodzie w postaci zaświadczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. jest niezgodne z przepisami postępowania, ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Dotyczy to również dokumentów o których mowa w art. 76 § 1 K.p.a. Wskazał, że przepis art. 76 § 3 wprost nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w art. 76 § 1 K.p.a. Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie przez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria rozporządzenia. Skarżący uczynił zadość tym wymaganiom, przedstawiając chociażby zaświadczenie lekarskie o numerze [...], tj. wydane przez lekarza posiadającego wymagane przepisami rozporządzenia kwalifikacje, a także funkcjonującemu w odpowiednim ośrodku. Sam fakt, że badanie zostało przeprowadzone na zlecenie skarżącego i u lekarza prowadzącego indywidualną praktykę nie stanowi jeszcze okoliczności dyskwalifikującej względem postawionych przez rozporządzenie wymagań. Podkreślił również, że ze względu na impertynenckie potraktowanie skarżącego w WOMP w S., tylko w obawie przed stronniczością pracujących tam lekarzy, zdecydował się na przeprowadzenie badań w innym miejscu. Niemniej wobec skutecznego zakwestionowania wiarygodności badania oraz powstałych wątpliwości, wymagane było dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność rzeczywistego stanu skarżącego w kontekście do stwierdzenia lub braku możliwości posiadania uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T.

Wskazane wyżej okoliczności prowadziły – zdaniem skarżącego kasacyjnie - do naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania. Tymczasem na żadnym etapie postępowania nikt nie był w stanie udzielić skarżącemu odpowiedzi na pytanie dotyczące przyczyny wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami. Pomimo stawiania zarzutu bezprzedmiotowości postępowania, w istocie na żadnym etapie zarzut ten nie został choćby poddany pod rozwagę. Organy obu instancji, a za nimi także Sąd I instancji, bezrefleksyjnie przyjęły fakt rzekomego zawinienia skarżącego nie odnosząc się do krytyki skarżącego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] października 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie usiłuje zwalczyć ocenę Sądu I instancji co do rzetelnego rozpatrzenia przez organy administracyjne zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżących, a które Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu kasacyjnie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE, T, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł być uznany za zasadny choćby z tego powodu, że argumentacja powołana na jego poparcie wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionując ocenę Sądu I instancji co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odnosi zarzut dokonania przez organy administracyjne wybiórczej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz zaniechania zbadania podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami do okoliczności poprzedzających wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, tj. decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że jej autorka zarzuca Sądowi I instancji zaaprobowanie oceny, że nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i organy administracyjne w sposób kompletny ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały prawidłowej oceny ustalonych okoliczności, pomimo że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności dotyczących stanu zdrowia i zachowania skarżącego kasacyjnie jako uczestnika ruchu drogowego w dniu [...] listopada 2016 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] Gmina P., zezwolenia przez funkcjonariuszy Policji na dalsze kierowanie pojazdem przez skarżącego po przeprowadzonej kontroli drogowej oraz prawidłowości ustalenia, czy zgłoszenie o nieprawidłowo poruszającym się kierowcy w pojeździe na tej drodze odnosiło się do skarżącego. Autorka skargi kasacyjnej wywiodła dalej, że nieprawidłowe ustalenie wskazanych okoliczności i dowodów w rezultacie doprowadziło do skierowania skarżącego przez organ I instancji na badania lekarskie i psychologiczne, a finalnie do odebrania mu uprawnień do kierowania pojazdami.

Skarżący kasacyjnie nie chce zauważyć, że wszystkie wyżej wskazane okoliczności mogą być rozważane wyłącznie w ramach uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, tj. przesłanki wynikającej z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., i która była przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Nie jest sporne, że decyzja ta nie została zaskarżona przez skarżącego kasacyjnie, co oznacza, że jest ostateczna i prawomocna.

W postępowaniu w niniejszej sprawie natomiast rozważane mogą być wyłącznie okoliczności dotyczące istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stwierdzonego na podstawie orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego, a więc okoliczności istotne ze względu na przesłankę prawną cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wynikającą z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z treści powyższej normy wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie lub psychologiczne stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja ta ma zatem charakter związany. Jej bezwzględne wydanie nakazują konkretne przepisy prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2195/16, czy z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1883/18).

Jak już wyżej wskazano jedyną przesłanką do zastosowania przez organ art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. jest stwierdzenie u strony na podstawie orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zatem postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie sprowadzało się wyłącznie do uzyskania przez organ ww. orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Takie orzeczenia znajdują się w aktach sprawy. Ustawodawca nie przyznał organowi stosownych uprawnień do weryfikowania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, jak też nie nałożył na organ takiego obowiązku. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organ wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności sprawy przez uzyskanie stosownych orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, więc nie mógł prowadzić dalszego postępowania w celu ich weryfikacji.

Prawidłowo przy tym Sąd I instancji i organy administracyjne przyjęły i wyjaśniły, że orzeczenie lekarskie, o jakim mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców oraz orzeczenie psychologiczne, o jakim mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 8 lipca 2014 r. w sprawie badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, kierowców oraz osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc dowodami tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, co oznacza że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenia lekarskie i psychologiczne stanowią dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza i psychologa oznacza, że w myśl art. 76 § 3 K.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie lub psychologiczne, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie przez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego spełniającego kryteria ww. rozporządzeń i u.k.p., a więc wydane przez odpowiednio lekarza lub uprawnionego psychologa mających określone w tych przepisach kwalifikacje, a ponadto funkcjonujących odpowiednio w jednym z ośrodków, o jakich mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia albo w art. 83 ust. 1 u.k.p. W postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu i orzeczeniu psychologicznemu jako dowodom, na podstawie których orzekają organy administracyjne. Z tych powodów prawidłowo organy administracyjne odmówiły wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącego, a Sąd I instancji prawidłowo te ocenę zaaprobował.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać także ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 76 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, co przejawiało się wybiórczą, a nie swobodną oceną materiału dowodowego w sprawie prowadzącą do zaniechania powołania w sprawie biegłego, celem weryfikacji orzeczenia lekarskiego będącego podstawą do cofnięcia uprawnień skarżącemu wobec przedstawienia przez niego szeregu innych orzeczeń i zaświadczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.