Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 182/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji") po rozpoznaniu wniosku P. B. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu biurowo - usługowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] w W..

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że decyzja narusza art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przepadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak możliwości weryfikacji powierzchni biologicznie czynnej na podstawie wyników analizy zagospodarowania obszaru, wyznaczenie granic obszaru w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu działki, a także w nieregularnym kształcie bez podania uzasadnienia w decyzji lub analizie oraz w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki co pozwoliło na wydanie decyzji dla inwestycji o funkcji usługowej oraz zawyżenie wskaźnika zabudowy. Ponadto nie wskazano w analizie wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, wadliwie dopuszczono możliwość usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej, podczas gdy wjazd ten nie stanowi prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, sporządzono załącznik do decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą, nieprawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej, brak wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy w ocenie skarżącej linię tę wyznacza się nawet w przypadku, kiedy inwestycja nie przylega do drogi publicznej. Błędnie także, zdaniem skarżącej, dopuszczono inwestycję w ostrej granicy działki przez co naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także brak możliwości oceny, czy inwestycja przewiduje wystarczającą ilość miejsc parkingowych.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenie o nowej zabudowie") wyjaśniając, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjmuje się, co wynika przede wszystkim z samej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Jest to konieczny warunek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, oznaczający, że obszar ten nie może być mniejszy od wskazanego w przepisie. Nadto winien on tworzyć linię zamkniętą. Brak poza powyższym, ograniczenia co do wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego skutkuje pewną dowolnością w sposobie jego wyznaczenia. Granice tej dowolności będą jednak wyznaczone granicami konkretnego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, stanowiącą podstawę poczynienia przez organ ustaleń, czy planowana zabudowa nie naruszy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że organ I instancji za front działki uznał odcinek oznaczony literami A-B. tj. miejsce, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany ustalono jako trzykrotność frontu działki. Nie został on (obszar analizowany) co prawda określony jako okrąg, niemniej teren inwestycji znajduje się w jego środku. Brak jest potwierdzenia, co do ustalenia za małego lub zbyt dużego tego obszaru.

Kolegium podniosło, że teren inwestycji położony jest w obszarze, w którym znajduje się wysoka zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na obrzeżach której znajdują się starsze kamienice i nieliczne budynki usługowe (stacja paliw, sklep, usługi z zakresu motoryzacji). W dalszej odległości znajduje się nowsza zabudowa wielorodzinna. Na terenie inwestycji znajduje się neobarokowa willa figurująca w rejestrze zabytków.

Dominującą funkcją obszaru jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że projektowany pawilon biurowo- usługowy będzie służył także mieszkańcom sąsiednich budynków, a zatem będzie stanowił uzupełnienie istniejącego zagospodarowania.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wyjaśniło, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Po przytoczeniu treści § 4 rozporządzenia o nowej zabudowie. Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna odbywa się z ogólnodostępnej wewnętrznej drogi osiedlowej - ul. [...]. Planowana zabudowa ma zostać zrealizowana od strony tej ulicy stanowiącej wewnętrzną drogę osiedlową. Aktualnie w granicy działki z działką drogową znajduje się wymurowane ogrodzenie z budynkiem gospodarczym, które ma zostać wkomponowane w planowaną inwestycję. W sprawie mamy do czynienia z realizacją kolejnej zabudowy na działce już zagospodarowanej. Mając zatem na uwadze zastany sposób zagospodarowania działki za prawidłowe Kolegium uznało odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy.

Odnosząc się do kwestii średnich parametrów dla całej zabudowy z obszaru analizowanego Kolegium powołując ustalenia organu I instancji wyjaśniło, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,28. Przy czym wskaźnik ten jest zróżnicowany - od 0,14 - 0,16 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) do 0,51 (zwarta, pierzejowa zabudowa mieszkaniowa). Z kolei dla działek zabudowanych zabudową usługową i mieszkaniowo - usługową średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,36. Jednocześnie organ wyliczył, że aktualny wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki objętej wnioskiem wynosi 0,13. Wskazał na wyjaśnienia organu I instancji, że teren inwestycji otoczony jest wysoką zabudową mieszkaniową wielorodzinną, która choć posiada niski wskaźnik zabudowy, to już intensywność zabudowy jest bardzo wysoka - na poziomie 1,2. Zatem, biorąc pod uwagę wniosek inwestora oraz średnią wielkość wskaźnika dla zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej organ ustalił wskaźnik dla działki będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 0,36.

Powyższe ustalenie w ocenie Kolegium odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku możliwości weryfikacji udziału powierzchni biologicznie czynnej, którą organ I instancji określił w wysokości 25% Kolegium wskazało, że określenie tego parametru powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzują metody ustalania tego parametru. Ustalenie zatem parametru powierzchni biologicznie czynnej w sposób, który nie narusza ustaleń w zakresie obligatoryjnego parametru intensywności zabudowy, bez wskazania szczególnych kryteriów jego ustalenia, nie jest, w ocenie Kolegium naruszeniem istotnym.

Co do ustaleń organu I instancji w zakresie szerokości elewacji frontowych, z których wynika, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana i uzależniona od funkcji zabudowy oraz formy architektonicznej Kolegium podniosło, że szerokość budynków mieszkaniowych wielorodzinnych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie wynosi od ok. 21 m do ok. 70 m zaś obiektów usługowych od ok. 10 m do ok. 18 m. Natomiast szerokość zabytkowej wilii znajdującej się na działce będącej terenem inwestycji wynosi ok 16 m. Kolegium zgodziło się z wyjaśnieniami organu I instancji, że ze względu na tak dużą rozpiętość danych odstąpił on od wyliczania średniej arytmetycznej, bowiem będzie to niemiarodajne w przypadku tak dużego zróżnicowania zabudowy. Wielkość tego parametru ustalono w wysokości 41 m, co w ocenie Kolegium jest prawidłowe, w kontekście brzmienia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia o nowej zabudowie.

Dalej Kolegium podniosło, że w sporządzonej analizie podano, że wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Teren inwestycji otoczony jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną o wysokości ok. 25 - 40 m (VIII - XIII kondygnacji). W obszarze analizy znajduje się także zabudowa wielorodzinna o wysokości ok. 9 - 16 m (III - V kondygnacji). Uzupełnienie tej zabudowy stanowią jednokondygnacyjne budynki i pawilony usługowe oraz budowle związane z infrastrukturą techniczną osiedla o wysokości. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 5 kondygnacji (ok. 16 m). Zabytkowy budynek znajdujący się na działce będącej terenem inwestycji posiada dwie kondygnacje. Planowana zabudowa nie może go zdominować dlatego też organ uznał, że powinien być to budynek parterowy o wysokości 4 m (+/-) 0,5 m.

Zdaniem organu odwoławczego wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, stosownie do § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W odniesieniu do geometrii dachu Kolegium wskazało na ustalenie, że w obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie i spadziste o niewielkim nachyleniu połaci dachowych. Zabytkowy budynek znajdujący się na działce posiada wielospadowy dach kryty dachówką o nachyleniu połaci dachowych ok. 45°. Projektowany pawilon powinien charakteryzować się prostą formą dlatego też najwłaściwszy, w ocenie organu I instancji będzie dach plaski.

Tym samym zdaniem organu odwoławczego, w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości poprzez sporządzoną analizę wykazano, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i fonu architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. tj.: istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do kwestii określenia ilości miejsc postojowych Kolegium wskazało, że w tym zakresie przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie opracowania projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. Również na etapie udzielania pozwolenia na budowę określa się jaka powierzchnia budynku będzie posiadać funkcję biurową, usługową czy mieszkalną.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez SKO okoliczności, że decyzja Prezydenta nie została opatrzona podpisem pracownika, podczas gdy okoliczność ta powoduje, że decyzja Prezydenta jest tak naprawdę tylko projektem decyzji,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) poprzez uznanie przez SKO, że Prezydent nie musiał podawać szczegółowych danych umożliwiających weryfikację udziału powierzchni biologicznie czynnej na podstawie wyników analizy zagospodarowania obszaru, ani w ogóle ustalać udziału powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy zarówno ustalenie tego udziału jak i podanie szczegółowych danych umożliwiających jego weryfikację jest w decyzji wz niezbędne;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez pominięcie przez SKO, że w tabeli na str. 2 analizy brak wskazania wysokości zabudowy w obszarze analizowanym;

4. § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez uznanie przez SKO, że Prezydent w decyzji:

a) prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na załączniku graficznym w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy taka odległość jest niezgodna z prawem.

b) prawidłowo wyznaczył obszar analizowany o nieregularnym kształcie zamiast koncentrycznie dookoła działki, chociaż nie podał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, ani w decyzji, ani w analizie.

5. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie możliwość usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej, podczas gdy wjazd ten nie stanowi prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej;

6. § 5 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez uznanie przez SKO za prawidłowe, że w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta granice obszaru analizowanego przyjęto z przekroczeniem odległości minimalnej, co umożliwiło bezprawne wydanie decyzji dla Inwestycji o funkcji usługowej oraz zawyżenie wskaźnika zabudowy.

7. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez uznanie przez SKO za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie ustalono szerokości elewacji frontowej, podczas gdy było to konieczne i niezbędne,

8. § 4 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez uznanie przez SKO za prawidłowe, że w decyzji Prezydenta nie wyznaczono linii zabudowy, podczas gdy linię tą wyznacza się nawet w przypadku, gdy inwestycja nie przylega do drogi publicznej.

9. § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) poprzez dopuszczenie realizacji inwestycji w ostrej granicy działki, podczas gdy nie spełnia ona przesłanek wskazanych w § 12 ust. 2 i 3 warunków technicznych.

10. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez niesłuszne przyjęcie przez SKO, że w treści decyzji Prezydenta nie było potrzeby wskazywania ilości miejsc postojowych, podczas gdy taki brak uniemożliwia ocenę, czy inwestycja przewiduje wystarczającą ilość miejsc postojowych.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja zawiera podpis pracownika pod pouczeniem, a nie pod nią samą, co oznacza, że jest ona projektem i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skarżąca (jak w odwołaniu) powtórzyła, że brak analizy udziału powierzchni biologicznie czynnej w analizie uniemożliwia weryfikację prawidłowości przyjętego przez Prezydenta udziału tej powierzchni. Podniosła, że niepodanie wysokości analizowanej zabudowy uniemożliwia ustalenie, czy inwestycja stanowi kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto organ I instancji za front działki uznał odcinek działki od strony północno - wschodniej oznaczony na załączniku graficznym literami A - B o szerokości 36 m, gdzie znajduje się wjazd na teren inwestycji. Trzykrotność szerokości frontu działki to 108 m. Tyle wynosi minimalna granica obszaru analizowanego. Tymczasem z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta wynika, że odległość od północnej granicy działki (odcinek A - B) do granicy obszaru analizowanego wynosi tylko 91 m. Oznacza to, że granica obszaru analizowanego wyznaczonego na załączniku graficznym jest rażąco mniejsza (o 17 m) od minimalnej granicy obszaru analizowanego. Skarżąca nie zgodziła się z oceną Kolegium, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo, skoro nie podano żadnego uzasadnienia odstąpienia od koncentrycznego jego wyznaczenia.

Ponadto wadliwie dopuszczono możliwość usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej - ul. [...], od strony działki nr [...] po ustaleniu z właścicielami nieruchomości, oznacza to bowiem, dopuszczenie możliwości ustanowienia wjazdu przez teren, co do którego inwestor nie ma prawnie zagwarantowanego przejazdu, tym bardziej, że obsługa komunikacyjna działki jest już prawnie zagwarantowana od strony ul. [...] - drogi publicznej poprzez osiedlową drogę wewnętrzną - ul. [...] na podstawie służebności gruntowej.

Skarżąca zarzuciła wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób nieregularny co sprawia, że jego granice nie tylko w jednym miejscu są mniejsze niż 108 m, ale w niektórych miejscach przekraczają tą wartość i wynoszą od 110 do 150 m. Nieuprawnione i nieuzasadnione rozszerzenie granic obszaru analizowanego miało zdaniem skarżącej, na celu umożliwienie inwestorowi zrealizowanie za wszelką cenę inwestycji. Gdyby organ przyjął tak jak powinien zgodnie z prawem trzykrotność szerokości frontu działki, tj. 108 m od każdej granicy działki, to nie mógłby zrealizować zabudowy usługowej, gdyż w takiej odległości od granic działki nie ma zabudowy usługowej.

Skarżąca podniosła, że organ miał obowiązek ustalić linię zabudowy dla inwestycji bez względu na to, że nie znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. Wskazała również na zbyt małą ilość miejsc postojowych. Przyjęcie 1 miejsca postojowego naziemnego w przypadku usług oraz 12 miejsc postojowych w parkingu podziemnym dla usług i biur będzie bowiem powodowało, że klienci i pracownicy będą szukali miejsc postojowych poza inwestycją, w tym na wewnętrznych ulicach osiedlowych skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury formalnej. Skarżąca bowiem formułując zarzut w pkt 1 skargi podniosła, że decyzja organu I instancji nie została opatrzona podpisem pracownika, bowiem podpis znajduje się pod pouczeniem.

Sąd tej oceny nie podziela. Jakkolwiek istotnie podpis osoby uprawnionej znajduje się pod pouczeniem zawartym w decyzji, to nie zmienia to faktu, wbrew stanowisku skarżącej, że tak podpisane pismo ma charakter decyzji, która pozostaje objawem woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji jest opatrzona podpisem w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Stąd też zarzut sformułowany w tym zakresie w części wstępnej był całkowicie chybiony.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia o nowej zabudowie stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany przez wnioskodawcę sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Należy też podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji w sposób prawidłowy i wnikliwy przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Również granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepisy rozporządzenia planistycznego w sposób wiążący ustalają zatem wyłącznie minimalny "promień" obszaru analizowanego, zasadniczo natomiast jego wyznaczenia nakazują dokonać z wykorzystaniem parametru "frontu działki". tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Urbanista za front działki uznał odcinek oznaczony liniami A-B, tj. miejsce z którego obywa się wjazd lub wejście na działkę.

Skarżąca zarzuca, że wyznaczony obszar analizowany ma nieregularny kształt (powinien mieć kształt koncentryczny) co sprawia, że jego granice nie tylko w jednym miejscu są mniejsze niż 108 m (co stanowi trzykrotność frontu działki), ale w niektórych miejscach przekraczają tę wartość i wynoszą od 110 do 150m.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie - obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów, to jednak są to minimalne granice obszaru i dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ. W takim przypadku organ powinien kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz powinien uwzględniać wyrażony w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom, określenie w rozporządzeniu minimalnej wielkości obszaru analizowanego, nie uniemożliwia wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie jest również konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w formie okręgu. "Obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. podkreśla się, iż z omawianej regulacji nie wynika bynajmniej, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Takie stanowisko jest niewątpliwie słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy faktycznie umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 k.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 marca 2017 r. sygn. II SA/Lu 1203/16– publ. Cbosa).

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, że znalazł się w nim teren przy ul. [...], ul. [...] i [...], ul. [...] działki nr [...] i [...]. Objęte tym obszarem działki są zabudowane także budynkami usługowymi (stacja paliw, sklep, usługi z zakresu motoryzacji). Jest więc to teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu. Jak wyżej wskazano, obszar analizowany powinien być wyznaczony tak, by umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Organ rozpatrujący niniejszą sprawę słusznie kierował się tą zasadą.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, - publ. Cbosa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Ponadto należy zauważyć, że prawodawca przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań rozporządzenia i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji. Wystarczy bowiem porównać treść przepisów: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie aby dojść do wniosku, że jeżeli wynika to z analizy architektonicznej dopuszczalne jest "inne" ukształtowanie niektórych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to ze ściśle reglamentujących, precyzyjnych przepisów regulujących ową sferę prawną.

W ocenie Sądu, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W rozpoznawanej sprawie, przeprowadzona analiza wykazała, że zaskarżona decyzja dotyczy obszaru, w którym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową. Na obrzeżach wysokiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdują się starsze kamienice i nieliczne, jak wspomniano budynki usługowe. W dalszej odległości znajduje się nowsza zabudowa wielorodzinna. Z kolei na terenie inwestycji znajduje się neobarokowa willa z 1930 r. figurująca w rejestrze zabytków.

Konsekwencją różnej zabudowy spełniającej powyższe funkcje jest zróżnicowanie pozostałych parametrów normowanych rozporządzeniem. Wbrew zarzutom skargi, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w sprawie niniejszej, organy prawidłowo oceniły, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, warunki nowej zabudowy nie naruszają dotychczasowego "ładu przestrzennego".

Chybiony okazał się także zarzut skargi wskazujący, że konieczne w decyzji o warunkach zabudowy jest podanie szczegółowych danych umożliwiających weryfikację udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Zauważyć bowiem trzeba, że wprawdzie w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1589, dalej rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak z przepisu tego, wbrew stanowisku skarżącej, nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach o warunkach zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1.

Z treści powyższego upoważnienia ustawowego, w tym w szczególności z wyraźnego wskazania, że minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. wyraźnie wynika, że nie był on upoważniony do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów nie wynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów. Ratio legis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa było zatem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji.

Jednocześnie na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zakres tej delegacji ustawowej doprecyzowany został w ust. 7 tego samego artykułu, gdzie wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Znamiennym jest, iż w regulacji tej nie upoważniono ministra do określenia w rozporządzeniu wymagań dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. nie zamieszczono jakiegokolwiek zapisu wskazującego, że wielkość powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma element wskaźnika w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji, jak też regulacji, które sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o jakim mowa w § 5 rozporządzenia odnosiłyby, bądź wiązały ze wskaźnikiem wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Regulacja art. 61 usta. 1 pkt 1 u.p.z.p. ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie nowej zabudowy, brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie brak wskazania tego parametru nie może być oceniany jako naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1764/18 – publ. Cbosa).

Z tego też względu ustalenie przez organ I instancji udziału powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 25% bez wskazania szczególnych kryteriów jego ustalenia nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Jako niezasadny zdaniem Sądu należało ocenić zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten wyznaczony został prawidłowo. W analizie jest uzasadnienie na określenie tego parametru na poziomie 40 m. W tym zakresie scharakteryzowano szerokość elewacji frontowych w sąsiedniej zabudowie. I tak dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wynosi od ok. 21 m (budynki przy ul. [...] i [...] oraz [...]) do ok. 70 m (budynki przy ul. [...] i [...]), zaś obiektów usługowych od ok. 10 m (pawilon przy ul. [...]) do ok. 18 m (sklep przy ul. [...]). Natomiast szerokość zabytkowej wili znajdującej się na działce inwestycyjnej wynosi ok. 16 m. Ze względu na dużą rozpiętość danych organ odstąpił od wyliczenia średniej arytmetycznej uznając słusznie zdaniem Sądu, że będzie to niemiarodajne w przypadku tak dużego zróżnicowania zabudowy.

Ustalenia te nie budzą zastrzeżeń biorąc pod uwagę, że § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej niż średnia w obszarze szerokości elewacji frontowej. Powyższy parametr ustalony w oparciu o wskazany przepis nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny i nie zakłóci harmonii urbanistycznej tego terenu, a ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy należy wyjaśnić, że zasadą podstawową jest, by nowa zabudowa stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – jeśli ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przepis § 4 ust. 3 dopuszcza, na zasadzie wyjątku, inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "linia zabudowy" (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, co oznacza, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w wypadku braku planu miejscowego, w sposób zgodny z § 4 ww. rozporządzania, nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, ale powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

"Linia zabudowy", wyznaczana jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego.

Wykreślenie wyłącznie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Tylko do inwestora należy określenie (we wniosku) lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości, bowiem decyzja administracyjna, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie może narzucić sposobu zabudowy, jako sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

"Linia zabudowy" nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, ale wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji.

Istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy jedynie od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej. Potwierdzeniem tego, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej jest § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, w myśl którego jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1 – 3 powołanego rozporządzenia zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy urbanistycznej. (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07; z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07; z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07; z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1525/07; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10; z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 i dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 315/10 i z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 463/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/14).

W niniejszej sprawie z treści analizy wynika, że teren objęty wnioskiem nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna działki odbywa się przez ogólnodostępną drogę wewnątrzosiedlową ul. [...] z drogi publicznej ul. [...]. Planowana zabudowa ma zostać zrealizowana od strony ul. [...]. Aktualnie w granicy z działką drogową znajduje się wymurowane ogrodzenie z budynkiem gospodarczym, które ma zostać wkomponowane w planowaną inwestycję. Zgodzić się należy z organem, że w sprawie mamy do czynienia z realizacją kolejnej zabudowy na działce już zagospodarowanej.

Ponadto planowana zabudowa ze względu na jej posadowienie wewnątrz kwartału, nie zmieni ukształtowanej linii zabudowy względem drogi publicznej – ul. [...].

Niewątpliwie ustalenie linii zabudowy powinno być zasadą, co oznacza, że jej niewyznaczenie stanowi naruszenie prawa, ale w opisanym wyżej stanie faktycznym brak jej wyznaczenia nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a to dlatego, że nawet jej wyznaczenie nie zmieniłoby treści pozostałych ustalonych warunków zabudowy.

Dopuszczenie natomiast przez organ możliwości usytuowania dodatkowego wjazdu na teren inwestycji z wewnętrznej drogi osiedlowej – ul. [...], od strony działki nr [...] po ustaleniu z właścicielami nieruchomości nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. bowiem jak zaznaczył organ I instancji w przypadku braku uzyskania tegoż dostępu konieczne będzie przeprojektowania obsługi komunikacyjnej, co będzie podlegało kontroli na etapie postępowania o pozwolenia na budowę.

Nie ma również racji skarżąca wskazując, że niemożliwe jest ustalenie, czy inwestycja stanowi kontynuację wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do tej kwestii wskazując na str. 6, że wysokość budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana (pkt 2.4 sporządzonej analizy). Teren inwestycji otoczony jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną o wysokości ok. 25 - 40 m (VIII - XIII kondygnacji). W obszarze analizy znajduje się także zabudowa wielorodzinna o wysokości ok. 9 - 16 m (III - V kondygnacji). Uzupełnienie tej zabudowy stanowią jednokondygnacyjne budynki i pawilony usługowe oraz budowle związane z infrastrukturą techniczną osiedla. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 5 kondygnacji (ok. 16 m). Zabytkowy budynek znajdujący się na działce będącej terenem inwestycji posiada dwie kondygnacje. Organ wyjaśnił, ze planowana zabudowa nie może go zdominować dlatego też uznano, że powinien być to budynek parterowy o wysokości 4 m (+/-) 0,5 m.

Niezasadne były zarzuty skarżącej odnoszące się do nieuwzględnienie przez organ przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących usytuowania spornej inwestycji na działce. Kwestie te, (na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego), podobnie jak te związane z ilością miejsc postojowych, nie są bowiem badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Ze wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.