Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3069/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 95
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2, parcela nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2, parcela nr [...] o pow. [...] m2, parcela nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2, parcela nr [...], karty mapy [...], o pow. [...] m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...] karta [...], stanowiącej własność R. K., J. K. i innych (pkt [...] orzeczenia) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Orzeczeniem z [...] września 1952 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji [...] w [...] - między innymi nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako: parcela nr [...] karty mapy [...] o pow. około [...] m2, dwie części (o pow. około [...] m2 i około [...] m2) parceli nr [...], karta mapy [...], część parceli nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2, część parceli nr [...] karty mapy [...], o pow. około [...] m2 z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...] karta [...], jako własność R. K., J. K. i innych (pkt [...] orzeczenia).

Orzeczeniem z [...] stycznia 1954 r., Nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – w trybie wznowienia postępowania – zmieniło treść orzeczenia z [...] września 1952r. w zakresie oznaczenia nieruchomości, w ten sposób, że wywłaszczeniem objęto następujące nieruchomości: parcelę nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2 , parcelę nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2, parcelę nr [...], o pow. [...] m2, parcelę nr [...], karta mapy [...], o pow. [...] m2 , parcelę nr [...], karty mapy [...], o pow. [...] m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...] karta [...], stanowiącej własność R. K., J. K. i innych (pkt. [...] orzeczenia).

Pismem (nieopatrzonym datą), które wpłynęło do organu [...] lutego 2006r., H. O., działająca przez pełnomocnika A. O., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954r. nr [...] w części dotyczącej pkt [...]. Uzasadniając swój wniosek H. O. wskazała, że w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości nie wskazano ceny, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zostanie ona określona na podstawie art. 28 dekretu wywłaszczeniowego i zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1954r., nr [...].

Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2010r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem naczelnym. W uzasadnieniu wskazał, że organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jest obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda Postępowanie było wobec powyższego bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury.

W tej sytuacji pismem z [...] lipca 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek H. O. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1954r. nr [...] w części dotyczącej pkt [...], Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] pismem z [...] listopada 2012 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a., o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy organem wojewódzkim a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1954r. Nr [...] w części dotyczącej pkt [...].

[...] grudnia 2012 r. wpłynęło do organu naczelnego rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów z [...] grudnia 2012 r. dot. ww. sporu kompetencyjnego, w którym wskazano, że właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku H. O. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Obecnie zgodnie z zarządzeniem Prezesa RM z [...] listopada 2015r. organem właściwym jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia z [...] stycznia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej pkt [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w treści kwestionowanego orzeczenia z [...] stycznia 1954r. nr [...] wskazano, że wywłaszczona nieruchomość była zapisana w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] i stanowiła własność: R. K., J. K. i innych. Z akt sprawy wynika natomiast, że w dacie wydania ww. orzeczenia wywłaszczeniowego w przedmiotowej księdze wieczystej jako właściciele figurowali: R. K. z domu P., J. A. K., O. z K., A. K., P. K., A. K.

Dalej Minister wskazał, iż orzeczenie z [...] stycznia 1954r. nr [...] w kontrolowanej części nie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem zostało wydane na podstawie art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928r., nr 36, poz. 341, ze zm.) oraz na podstawie art. 21 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Istniał przedmiot wznowionego postępowania w postaci orzeczenia wydanego w trybie zwykłym, a także nieruchomość, która mogła podlegać wywłaszczeniu. Dalej organ wyjaśnił, że orzeczeniem z [...] stycznia 1954r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wznowiło, na podstawie art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjne, postępowanie zakończone orzeczeniem z [...] września 1952r. i zmieniło przedmiotowe orzeczenie. Organ wskazał, że z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że przyczyną wznowienia postępowania wywłaszczeniowego było nadesłanie przez wnioskodawcę wywłaszczenia, przy piśmie z [...] listopada 1952r. nr [...], uzupełnionym następnie pismem z [...] stycznia 1953r. nr [...], danych dot. nowych oznaczeń nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia [...] września 1952r.

Powyższa okoliczność, w ocenie organu naczelnego, nie uzasadniała wznowienia postępowania wywłaszczonego, gdyż nie wypełniała ona którejkolwiek przesłanki wskazanej w art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. Wskazano, iż nowy dokument w sprawie dotyczący nowego oznaczenia nieruchomości wywłaszczonych, wygenerowany po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego, w sposób oczywisty nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 95 lit. a) i b) rozporządzenia, gdyż wcześniej dostarczone organowi wywłaszczeniowemu dokumenty katastralne, dotyczące oznaczeń nieruchomości, nie były obarczone wadą o której mowa w lit. a).

W szczególności w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie można uznać, aby przedłożone przez Dyrekcję [...] w [...] dokumenty wskazujące nowe oznaczenie katastralne nieruchomości mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania wywłaszczeniowego wskazaną w art. 95 lit. b) rozporządzenia z 22 marca 1928r. Zestawienie treści ww. przepisu z okolicznościami faktycznymi sprawy wskazuje, iż naruszono ww. przepis w stopniu rażącym, gdyż wznowiono postępowanie w oparciu o dokumentację, która powstała po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] września 1952r.

Organ wyjaśnił również w decyzji, jakim podmiotom przysługują prawa rzeczowe do omawianej nieruchomości, wskazując że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki:

• nr [...], nr [...] dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a których właścicielem jest Skarb Państwa;

• nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a właścicielem jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], które nabyły prawo rzeczowe w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej;

• nr [...], nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], której właścicielem działki jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym m.in. działki [...] "[...] " Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...].

Pismem z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz pismem z [...] grudnia 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Decyzją z [...] września 2018 r., [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dokumenty dotyczące nowego oznaczenia wywłaszczonych nieruchomości, sporządzone po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego w sposób oczywisty nie mogły wypełnić przesłanki z art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. skoro nie istniały w dniu wydania orzeczenia z [...] września 1952 r. Z akt archiwalnych nie wynika również, aby dostarczone wcześniej dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu z [...] września 1952 r. były obarczone jakąkolwiek wadą (w szczególności, aby zostały sfałszowane).

Wbrew twierdzeniom skarżącego Prezydenta Miasta [...], zawartym w piśmie z [...] grudnia 2016 r., z akt archiwalnych nie wynika, aby oznaczenia katastralne przedmiotowych parcel uległy zmianie przed wydaniem orzeczenia z [...] września 1952 r. Taki wniosek nie wynika z pism inwestora z [...] listopada 1952 r. oraz z [...] stycznia 1953 r. Wniosek przeciwny wynika zaś z treści orzeczenia z dnia [...] września 1952 r., w którym wskazano, że "na rozprawie został ustalony stan faktyczny zgodny z wnioskiem o wywłaszczenie i planem sytuacyjnym". Treść protokołu z rozprawy potwierdza prawdziwość tej informacji - obecny na rozprawie przedstawiciel Dyrekcji [...] poparł wniosek, nie zgłaszając żadnych zmian w zakresie stanu geodezyjnego nieruchomości. Podniesiono także, że Prezydent Miasta [...] - jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na obszarze miasta [...] powinien dysponować stosowną dokumentacją geodezyjną na poparcie swoich twierdzeń. Organ nadzoru nie mógł uznać trafności argumentacji skarżącego opartej jedynie na domysłach i spekulacjach, skoro nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Dalej podkreślono, że dostarczona przez inwestora nowa dokumentacja geodezyjna nie powodowała zmiany powierzchni przedmiotowej nieruchomości. W przypadku tej nieruchomości wznowienie postępowania miało jedynie na celu aktualizację oznaczeń (numerów) wywłaszczonych parcel. Tym samym nie można uznać, aby dokumentacja przedłożona przez inwestora przy ww. pismach z 1952 r. oraz 1953 r. wskazywała "istotne dla sprawy okoliczności faktyczne", o których mowa w art. 95 lit. b rozporządzenia z 1928 r.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż naruszono w sposób rażący przepis art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r., jako że wznowiono postępowanie pomimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018r. wywiódł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., nr [...],

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ww. decyzja zaskarżona została w całości i zarzucono jej naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1954 r. (pkt [...] decyzji), na podstawie błędnego przyjęcia, iż doszło do rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 95 rozporządzenia z 1928 r., jako że wznowiono postępowanie pomimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie;

2. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1954 r. (pkt [...] decyzji), zamiast ewentualnego stwierdzenia, iż decyzja ta w części została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z faktu, iż na części działek objętych niniejszym postępowaniem doszło do ustanowienia z mocy prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...];

3. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1954 r. (pkt [...] decyzji), wynikające z ograniczenia się przez organ nadzoru przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy do uwzględnienia wybiórczych faktów i przerzucenia na skarżącego (jako właściciela przedmiotowej nieruchomości) ciężaru dowodu wyjaśnienia, czy dokumentacja przedłożona przez inwestora przy pismach z [...] listopada 1952 r. oraz z [...] stycznia 1953 r. wskazywała na "istotne dla sprawy okoliczności faktyczne", o których mowa w art. 95 lit. b rozporządzenia z 1928 r.,

4. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. niezbadanie przez organ nadzoru na czyj wniosek doszło do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego w 1954 r., co skutkowało niezasadnym i nieznajdującym oparcia w materiale dowodowym przyjęciem, iż organ wywłaszczeniowy wznowił postępowanie z urzędu.

W uzasadnieniu skargi wskazano także, że organ nadzoru pominął, iż w przedmiotowej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa i fakt ten został jedynie potwierdzony decyzją Wojewody [...], która miała charakter deklaratoryjny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Organ nadzoru orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1954 r, uznał że jest ono obarczone przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 95 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym (Dz. U z 1928, N 36, poz. 341). Przepis ten wskazywał sytuacje, w jakich dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Nie ma wątpliwości przy tym w niniejszej sprawie, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem z [...] września 1952 r. nie były sytuacje opisane w art. 95 lit. a) i c) omawianego rozporządzenia. W myśl natomiast art. 95 lit b) w sprawie zakończonej decyzją, od której nie służy środek prawny, może nastąpić wznowienie postępowania jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji lub nowe środki dowodowe, o ile okoliczności te i środki w toku postępowania nie były znane władzy rozstrzygającej, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez winy tej strony.

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdzając nieważność orzeczenia z 1954 r. uznał, że z okoliczności sprawy wynika, że orzeczenie zostało wydane na skutek wznowienia postępowania dokonanego w oparciu o dokumentację, która powstała po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] września 1952 r. Przyczyną wznowienia postępowania wywłaszczeniowego było bowiem nadesłanie przez wnioskodawcę wywłaszczenia, przy piśmie z [...] listopada 1952 r. nr [...], uzupełnionym następnie pismem z [...] stycznia 1953 r. nr [...], danych dot. nowych oznaczeń nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia [...] września 1952r.

W ocenie organu, dokumenty dotyczące nowego oznaczenia wywłaszczonych nieruchomości, sporządzone po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego w sposób oczywisty nie mogły wypełnić przesłanki z art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. skoro nie istniały w dniu wydania orzeczenia z [...] września 1952 r. Z akt archiwalnych natomiast nie wynika, aby oznaczenia katastralne przedmiotowych parcel uległy zmianie przed wydaniem orzeczenia z [...] września 1952 r. Taki wniosek nie wynika z pism inwestora z [...] listopada 1952 r. oraz z [...] stycznia 1953 r. Wniosek przeciwny – w ocenie organu – wynika zaś z treści orzeczenia z dnia [...] września 1952 r., w którym wskazano, że "na rozprawie został ustalony stan faktyczny zgodny z wnioskiem o wywłaszczenie i planem sytuacyjnym". Treść protokołu z rozprawy potwierdza prawdziwość tej informacji, bowiem obecny na rozprawie przedstawiciel Dyrekcji [...] poparł wniosek, nie zgłaszając żadnych zmian w zakresie stanu geodezyjnego nieruchomości.

Zdaniem Sądu wyżej przedstawione oceny organu nadzorczego oraz argumentacja na jej potwierdzenie są nieuprawnione, z uwagi na fakt, że zostały one wyrażone na skutek dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przypomnieć należy, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie zaistnienia kwalifikowanej niezgodności tej decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Stąd też rzeczą organu w postępowaniu nadzorczym jest jedynie ocena czy kontrolowane orzeczenie (tu: orzeczenie z [...] stycznia 1954 r., wydane w trybie wznowienia postępowania, a orzekające o zmianie orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] września 1952 r. w zakresie oznaczenia wywłaszczonych nim nieruchomości), obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rzeczą Sądu natomiast kontrola czy powyższa ocena jest prawidłowa.

Dokonując kontroli decyzji organu nadzorczego w tak zakreślonych ramach, Sąd miał na względzie, że tryb przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny, stanowi bowiem podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, co z kolei stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skoro przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter wyjątkowy, to podlegają one wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). W konsekwencji jakiekolwiek wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Szczególnie zaś, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1340/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaistnienie przesłanek nieważnościowych musi być bowiem oczywiste i bezsporne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest powszechnie pogląd, że nie można domniemywać zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Tylko bowiem stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie o ocenę wystąpienia właśnie tej przesłanki, tj. wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa chodzi.

Nie ulega wątpliwości, że zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, stwierdzenie pewnych faktów bądź okoliczności może być dokonywane w oparciu o zachowane (nierzadko szczątkowe) dokumenty. W sprawach takich nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego brak w aktach sprawy, bądź którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić, przy czym ustalanie stanu faktycznego wymaga uwzględnienia niekompletności akt. Z braku dokumentów potwierdzających dane okoliczności, nie można automatycznie wyprowadzać jednoznacznych wniosków w zakresie ustalenia (bądź nie) danej okoliczności faktycznej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy wskazać należy, że organ nadzoru stwierdził, że numeracja wywłaszczonych orzeczeniem z [...] września 1952 r. działek uległa zmianie po wydaniu tego orzeczenia, zatem wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem, w oparciu o dokumenty powstałe po wydaniu tego orzeczenia, naruszało rażąco art. 95 lit b) rozporządzenia z 1928 r.

W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie są błędne.

Po pierwsze Sąd wyjaśnia, że wznowienie postępowania nastąpiło nie w oparciu o pisma inwestora z [...] listopada 1952 r. oraz z [...] stycznia 1953 r., czyli dokumenty powstałe po wydaniu orzeczenia z 1952 r., ale w oparciu o informacje zawarte w tych pismach, a dotyczące zmian numeracji działek objętych orzeczeniem o wywłaszczeniu z 1952 r. Istotne dla ewentualnego stwierdzenia czy istniały podstawy do wznowienia postępowania, było zatem ustalenie kiedy powstały okoliczności uznane przez organ wywłaszczeniowy za uzasadniające wznowienie postępowania, nie zaś kiedy powstały dokumenty (tu: pisma inwestora) informujące o tej zmianie. Przepis art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. uzależniał bowiem wznowienie od tego, że w dniu wydania pierwotnej decyzji istniały już okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, a jedynie wyszły one na jaw po wydaniu decyzji. Odnosząc to wyjaśnienie do rozpoznanej sprawy, Sąd wskazuje, że przywołane powyżej pisma inwestora stanowią właśnie wyraz "wyjścia na jaw okoliczności", natomiast dla wznowienia postępowania było wymagane samo istnienie tych okoliczności przed wydaniem decyzji. Organ nadzoru natomiast ustalając stan faktyczny utożsamił wyjście na jaw okoliczności (datę powstanie pisma inwestora informującego o nowych okolicznościach) z powstaniem tych okoliczności, nie wskazując jednak podstaw takiego uznania.

Zdaniem Sądu zgromadzone w toku postępowania dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne twierdzenie, iż zmiana oznaczeń (numerów) wywłaszczonych parcel (ujawnione pismami inwestora okoliczności faktyczne) nie nastąpiła przed wydaniem orzeczenia z [...] września 1952 r. Z całą pewnością nie pozwalają na postawienie takiej tezy, argumenty dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy na rozprawie wywłaszczeniowej w oparciu o wniosek o wywłaszczenie i plan sytuacyjny oraz ustalenia wynikające z rozprawy wywłaszczeniowej. Po pierwsze bowiem zauważyć trzeba, że wniosek o wywłaszczenie został złożony [...] września 1951 r. (data sporządzenia), a orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane [...] września 1952 r. Nie można zatem wykluczyć, że w czasie jaki upłynął pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem orzeczenia, mogło dojść do zmiany numeracji działek oraz jej uwidocznienia w stosownych dokumentach. Po drugie zaś istotne dla zasadności wznowienia postępowania w oparciu o art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. było czy wyszły na jaw okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania orzeczenia. Jeżeli zatem przed wydaniem orzeczenia z [...] września 1952 r. zaistniała zmiana numeracji działek ewidencyjnych objętych postępowaniem wywłaszczeniowym, to niezależnie od ustaleń czynionych na rozprawie, zmiana ta istniała w dacie podjęcia rozstrzygnięcia. Przy tym, ze znajdujących się w aktach sprawy pism inwestora z [...] listopada 1952 r. oraz z [...] stycznia 1953 r., wynika że dołączono do nich dokumentację potwierdzającą tę zmianę numeracji. Biorąc jednocześnie pod uwagę fakt, że orzeczenie wydano [...] września 1952 r. a pismo informujące o zmianach zostało złożone [...] listopada 1952 r., tj. około [...]miesiąca po wydaniu orzeczenia, nie można wykluczyć, że zmiana numeracji działek objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym nastąpiła jeszcze przed wydaniem orzeczenia z 1952 r. Skoro zaś takiej okoliczności wykluczyć nie można, to nie ma mowy o rażącym, bo ustalonym jednoznacznie, naruszeniu prawa. Nie zmienia tej oceny również fakt, że obecny na rozprawie wywłaszczeniowym przedstawiciel Dyrekcji [...] poparł wniosek i nie zgłosił żadnych zmian w zakresie stanu geodezyjnego nieruchomości. Mógł bowiem o zaistniałych zmianach nie wiedzieć, co jednak nie może zmienić obiektywnego faktu zaistnienia ewentualnej zmiany numeracji działek.

Argumentację powyższą wzmacnia jeszcze fakt, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wówczas gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r. sygn. akt III ARN 22/95 niepubl.) Podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś jego skutki nie dają się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

W ocenie Sądu, w rozpoznanej sprawie, nawet w przypadku uznania, że doszło do naruszenia prawa, nie można mówić, że miało ono charakter rażący, bowiem:

- ewentualne naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. nie jest oczywiste, gdyż – jak wyżej wskazano – istnieją uzasadnione wątpliwości czy brak było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] września 1952 r.

oraz

- nie można mówić że waga ewentualnego naruszenia przepisów jest znacznie większa niż stabilność orzeczenia z 1954 r., ani że ewentualne naruszenie prawa jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, bądź jego skutki nie dają się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdyż po pierwsze – zmiana numeracji doprowadzała jedynie do ujednolicenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, a po drugie – jak wskazał sam organ w zaskarżonej decyzji – stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. nie wywoła żadnych skutków prawnych, gdyż Skarb Państwa w dalszym ciągu pozostanie właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie ostatecznego orzeczenia z [...] września 1952 r.

Inną kwestią jest czy zmiana taka był niezbędna. Ta okoliczność mogłaby być rozpatrywana w kategoriach istotności ujawnionych okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r. W ocenie Sądu jednak, ta kwestia nie może ważyć o stwierdzeniu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z uwagi na jej oceny charakter.

I już na koniec wypada jedynie zwrócić uwagę, że wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. W orzecznictwie jednak przyjmuje się, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – dostępny j.w.). Innymi słowy naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – dostępny j.w). Zdaniem Sądu, w rozpoznanej sprawie, nie byłoby uzasadnione twierdzenie, że wydanie orzeczenia z 1954 z ewentualnym naruszeniem art. 95 lit. b) rozporządzenia z 1928 r., rzutowało na treść tego orzeczenia. Stwierdzona tym orzeczeniem zmiana numeracji miała bowiem miejsce, a ewentualne naruszenie przepisu rozporządzenia, dotyczyć ma ustalenia czy zmiana nastąpiła przed wydaniem orzeczenia z 1952 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1954 r. (pkt [...] decyzji), naruszył art. 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i dokonał jego swobodnej oceny, uznając że niekompletne akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, tj. wznowiono postępowanie pomimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie;

Nadto Sąd uznał, że organ dopuścił się także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i nie uwzględnienie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz poprzez uznanie, że ewentualne naruszenie prawa jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś jego skutki nie dają się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz że ewentualne uchybienie prawa o charakterze proceduralnym w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.

Uwzględnienie powyższych zarzutów, czyniło zbędnym odnoszenie się do zarzutu dotyczącego nie stwierdzenia przez organ, że kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., jako wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 20102 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a") – pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.