Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 429/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 4, 5, 5b, art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 czerwca 2022 r., nr UP-521/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

R. K. (dalej jako wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, Zakład) z 27 czerwca 2022 r. nr UP-521/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy Zakład, po przeprowadzeniu postępowania na skutek wniosku skarżącego z 4 lutego 2021 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, decyzją z 29 kwietnia 2021 r. nr 1019/2021 odmówił umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 282.888,38 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne od lutego 2004 r. do grudnia 2020 r.;

- ubezpieczenia zdrowotne za: sierpień 2004 r., od stycznia do kwietnia i lipiec 2006 r., od lutego do listopada 2008 r., od marca do maja, lipiec i wrzesień 2009 r., styczeń, od marca do sierpnia 2010 r., od stycznia do sierpnia 2011 r., od stycznia 2012 r. do marca 2015 r., od maja 2015 r. do listopada 2016 r., od stycznia do listopada 2017 r. od stycznia 2018 r. do grudnia 2020 r.;

- Fundusz Pracy od lutego 2004 r. do listopada 2016 r. (karty nr 49-56 akt organu).

Wobec wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 58-60) Zakład, decyzją z 23 czerwca 2021 r. nr 546/2021, podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji I instancji o odmowie umorzenia należności (k. 68-74).

Na skutek skargi strony na powyższą decyzję, WSA w Olsztynie wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/OI 613/21 uchylił decyzję Zakładu z 23 czerwca 2021 r. nr UP- 546/21.

Następnie zaskarżoną obecnie do tut. sądu decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr UP-521/2022, Zakład uchylił ww. decyzję z 29 kwietnia 2021 r. w części należności przedawnionych, tj. składek i odsetek na ubezpieczenia społeczne za okres od 2/2004 do 4/2005, oraz na Fundusz Pracy za okres od 2/2004 do 4/2005, i w tym zakresie umorzył postępowanie ZUS. Powołał w sentencji art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), dalej "u.s.u.s.".

Podał w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadził ponowną analizę zaległości składkowych strony, ze szczególnym uwzględnieniem oceny przedawnienia należności. Jej wynik przedstawił w tabeli na str. 3-21 decyzji (k. 138-147).

Powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził, że uchylił decyzję z 29 kwietnia 2021 r. nr 1019/2021 w części dotyczącej należności przedawnionych, i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w pozostałym zakresie decyzja pozostaje w mocy, ponieważ biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności w toku postępowania odwoławczego nie znaleziono podstaw do umorzenia należności z tytułu składek (str. 32 decyzji, k. 133verte).

Zakład opisał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 2 marca 2021 r. wynika, że wnioskodawca jest mikroprzedsiębiorcą, prowadzi działalność polegającą na [...], rozlicza się za pomocą karty podatkowej i nie prowadzi ewidencji księgowej, opłaca nabywców tylko natychmiastowo, nie jest w strukturze kapitałowej, grupa kapitałowa nie jest jednym z kluczowych odbiorców, nie otrzymał grantów / dotacji, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego, nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu kosztów związanych z leczeniem w wysokości 50 zł, prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z żoną, która posiada dochód w wysokości 1.181.06 zł, posiada zobowiązania pieniężne:

- z tytułu zaciągniętych kredytów po 40 zł miesięcznie,

- w bankach miesięcznie w kwocie 40 zł,

- wg oświadczenia powyższe zobowiązania nie są spłacane.

Skarżący nie posiada nieruchomości, wierzytelności oraz praw majątkowych, posiada samochód marki Z. z 2001 r., posiada telewizor o wartości 150 zł. W związku z cofnięciem licencji na taksówkę przez Urząd Miasta w Olsztynie wnioskodawca nie ma możliwości spłaty zaległości, ponieważ prowadzona działalność była jedynym źródłem utrzymania. Skarżący przeszedł w 2016 r. [...].

Z ustaleń własnych Zakładu wynika, że 1 lutego 2021 r. wnioskodawca zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej związanej z działalnością taksówek osobowych, od 12 listopada 2021 r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 3.467,38 zł brutto, po potrąceniach egzekucyjnych w kwocie 866,84 zł, do wypłaty jest 2.124,48 zł netto, jego żona od 1 lipca 2017 r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.551,79 zł brutto, 1.412,13 zł netto (ze świadczenia nie są dokonywane potrącenia). Strona nie posiada nieruchomości ani pojazdów.

ZUS przedstawił treść art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (powołano Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.), art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i zaznaczył, że udzielone wnioskodawcy wsparcie nie będzie stanowiło pomocy publicznej, a tym samym nie będzie stanowiło pomocy de minimis.

Podał, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy, działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia, i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Ponieważ wobec strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s..

ZUS wskazał na art. 28 ust. 3a, art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie". Podał, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wnioskodawca wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Zatem skutki finansowe działań osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na ogół obywateli.

Stwierdził, że ograniczone możliwości płatnicze strony, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji, lecz ZUS jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie.

ZUS podał, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie zobligowany jest do rozważenia sytuacji materialnej i zestawienia jej z minimum socjalnym. ZUS wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym skarżącego wynosi obecnie 4.403.45 zł netto (pobierane świadczenie emerytalne małżonków). Kształtuje się on na poziomie wyższym od ustalonego przez IPiSS (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych) minimum socjalnego w IV kwartale 2021 r., które dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 2.239,39 zł. W związku z tym ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić zaistnienia sytuacji ubóstwa.

Zgodnie z oświadczeniem strona ponosi stałe miesięczne wydatki związane z leczeniem w wysokości 50 zł. Nie wykazano kosztów związanych z utrzymaniem. Zaznaczono, że to strona musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu.

Wnioskodawca posiada zobowiązania pieniężne w kwocie 80 zł miesięcznie, których nie spłaca. Organ zaznaczył, że należności z tytułu składek nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym. Ze względu na ich szczególny charakter ZUS nie może rezygnować z możliwości ich odzyskania, dając pierwszeństwo zaspokojenia innym wierzycielom cywilnoprawnym.

ZUS uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja wnioskodawcy ma charakter definitywny. Zawiesił on wykonywanie działalności gospodarczej, co może świadczyć o tym, że upatruje szansę na jej wznowienie, a tym samym pozyskanie środków finansowych.

Skarżący nie udowodnił, że sytuacja materialno-bytowa definitywnie uniemożliwia spłatę zaległości wobec ZUS. Otrzymuje świadczenie emerytalne przyznane na stałe. Postępowanie egzekucyjne w administracji jest prowadzone zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, co stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia należności. Ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone przez stronę jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji, lecz ZUS jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie.

Ponadto zasada poszanowania minimum egzystencji dopuszcza prowadzenie egzekucji do majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęcia są ustalone przepisami prawa. Zatem podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek byłoby przedwczesne.

W trakcie postępowania skarżący nie wykazał, aby w związku z powołaną trudną sytuacją finansową korzystał z jakiejkolwiek formy pomocy skierowanej do osób wymagających wsparcia ze strony wyznaczonych do tego podmiotów. Zatem strona posiada środki finansowe wystarczające na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych bez konieczności sięgania po wsparcie z instytucji socjalnych. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296), od 1 stycznia 2022 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie w wysokości 600 zł.

ZUS podał, że na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.. W ocenie organu okoliczności w nich wymienione nie zachodzą.

Strona nie zgodziła się z ww. decyzją ZUS i złożyła skargę do tut. sądu. Wniosła o umorzenie składek z uwagi na ich przedawnienie. Skarżący podał, że nie posiada żadnego majątku, co wielokrotnie już stwierdził urząd skarbowy oraz potwierdzono w postępowaniu sądowym w sprawie o wyjawienie majątku. Pobierana obecnie emerytura nie wystarcza na zaspokojenie jego potrzeb. Powstałe zadłużenie spowodowało, że zarobione pieniądze z prowadzonej działalności starczały tylko na niezbędne i podstawowe środki do życia. W chwili obecnej, z uwagi na wiek ([...] lat - k. 1 i 12 akt sądowych) i stan zdrowia wnioskodawcy po [...], podjęcie jakiejkolwiek pracy staje się praktycznie niemożliwe.

Skarżący podniósł, że ZUS w swojej decyzji stawia interes publiczny i społeczny wyżej niż wnioskodawcy pomimo, że według ogólnie wskazanych orzeczeń sądów powinien uwzględniać na równi interes obu stron. Pomimo uznania przez ZUS niewypłacalności strony, organ nie umarza jednak zadłużenia. Zakład liczy na poprawę sytuacji strony, z czym skarżący się nie zgodził wskazując na celową praktykę organu, który zdecydował się nie umarzać zadłużenia pomimo takiej możliwości prawnej i faktycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 141/07 i uznał, że może odmówić umorzenia należności w sytuacji braku całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, że skarżący otrzymuje świadczenie z ZUS.

Strona skarżąca, poinformowana przez sąd o wniosku organu na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (pismo z 12 września 2022 r., k. 9-11), nie zajęła stanowiska.

Zarządzeniem z 10 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału I WSA w Olsztynie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów (k. 15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09 ) zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

7 lutego 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/OI 613/21, który uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 czerwca 2021 r. nr UP- 546/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

WSA w Olsztynie orzekł, że ZUS nie wyjaśnił kwestii przedawnienia należności z tytułu składek. Wskazał, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ nie zawarł wyjaśnień odnoszących się do przedawnienia. Wyjaśnienia zostały przedstawione w decyzji z 29 kwietnia 2021 r.. Według Sądu były one pobieżne i niewystarczające do rzetelnej oceny tej kwestii. W aktach sprawy brak było odpowiednich dokumentów na potwierdzenie analizowanych w decyzji w tym zakresie kwestii. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odniósł się do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z postępowaniem egzekucyjnym, które zostało zakończone z dniem 18 czerwca 2020 r., choć zobowiązany był do wyrażenia tej oceny na dzień orzekania w sprawie. Ponadto WSA podkreślił, że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących czynności, mających wpływ na bieg terminu przedawnienia składek. Tym samym wobec braku dokumentacji źródłowej ustalenia organu w tym zakresie wymykają się kontroli Sądu, a niewątpliwie kwestia przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego jest kwestią kluczową, którą Sąd winien brać pod uwagę w każdym postępowaniu (uchwała NSA z 24 maja 2021 r., sygn. akt I FPS 1/21, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze skarżący nie zgodził się z decyzją ZUS z dnia 27 czerwca 2022 r. o odmowie umorzenia nieopłaconych składek za okres od maja 2005 r. do stycznia 2021 r., ponieważ za ten okres występują nieopłacone składki, które przekroczyły termin przedawnienia czyli okres pięcioletni, to jest od maja 2005 r. do grudnia 2017 r. włącznie. Uznał je za przedawnione.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z 29 kwietnia 2021 r. nr 1019/2021 w części dotyczącej należności przedawnionych tj. składek i odsetek na ubezpieczenia społeczne za okres od 2/2004 do 4/2005; oraz na Fundusz Pracy za okres od 2/2004 do 4/2005 i w tym zakresie umorzył postępowanie.

ZUS nie dokonał analizy w zakresie przedawnienia. Tym samym nie wykonał zaleceń Sądu. Z przedstawionej tabeli na str. 3-21 decyzji (k. 138-147) wynika tylko kiedy powstało zobowiązanie i kiedy zostały wydane decyzje w przedmiocie składek.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6 (zastrzeżenie nie mające znaczenia w sprawie). Na bieg terminu przedawnienia mają wpływ okoliczności, szczegółowo wskazane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej takie zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. Do wygaśnięcia należności dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego biegu (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3443/21).

Według przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania, wydanie i doręczenie decyzji nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem. Czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności jest niewątpliwie pojęciem szerszym niż zastosowanie środka egzekucyjnego albo czynność egzekucyjna. Według art. 1a pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym, to (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych) rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku. Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie nastąpi z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s., trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis ten nie daje w swojej warstwie językowej wystarczających wskazówek do stwierdzenia, kiedy najwcześniej może dojść do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, ani czyja to może być czynność. Według wymienionego przepisu, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu można wnosić, że czynność ta nie musi być czynnością organu egzekucyjnego, egzekutora lub poborcy skarbowego, a nawet nie musi być to czynność dokonana po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Mogłaby to więc być czynność wierzyciela dokonana nawet przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przy takim założeniu na gruncie prostej wykładni językowej i potocznego rozumienia pojęcia "podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania" rzeczywiście można argumentować, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnych składek, wydanie decyzji czy nawet jej uprawomocnienie się jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, bo ją po prostu wskazuje. Jednak takie rozumienie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie jest, zdaniem Sądu, prawidłowe.

Należy zauważyć, że przepis posługuje się pojęciem "wyegzekwowania", a nie "ściągnięcia" należności, czy wykonania obowiązku. Wyegzekwowanie należności polega na ich ściągnięciu za pomocą przymusu egzekucyjnego, gdy samo ściągnięcie może polegać na szeroko rozumianym doprowadzeniu do zapłaty należności przez dłużnika. W ocenie NSA (vide: wyrok z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21), podczas wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podkreślenia wymaga też i to, że przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku (tak jak np. w kontekście upomnienia, które nie stanowi działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne).

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Wypada zatem przywołać treść art. 1 pkt 1 u.p.e.a., z którego to wynika, że ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. stanowi, że ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jednoznacznie zatem ustawodawca wskazał już w art. 1 u.p.e.a. na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela, zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania, od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem, zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków.

W związku z tym wydanie decyzji, takiej jak w rozpoznawanej sprawie (określającej wysokość zaległych składek), nie może być w realiach faktycznych i prawnych sprawy uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Celem wydania takiej decyzji jest z jednej strony wskazanie na wysokość zadłużenia (zaległe składki i odsetki), z drugiej zaś (podobnie jak w upomnieniu, z wystawienia którego organ w niniejszej sprawie jest zwolniony zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia – Dz.U. z 2017 r., poz. 131) skłonienie do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo zagrożenie egzekucją (co wynika z treści pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji) ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku, ale nie do jego egzekucji. Przypomina o obowiązku zapłaty zaległych składek i o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest dopiero w przyszłości realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (postępowanie egzekucyjne może, ale nie musi być zatem wszczęte).

Należy nadto zauważyć, że skutkiem czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek jest zawieszenie postępowania, które to zawieszenie ma, według dalszej treści przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zakończyć się (co jest kluczowe dla skutków omawianej instytucji) dopiero z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Powyższe oznacza, że zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego, albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej niż na skutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania, wydanie ani doręczenie decyzji.

Te czynności mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

W takiej sytuacji zawiadomienie o wszczęciu czy wydanie i doręczenie decyzji nie może powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek.

Skoro instytucja przedawnienia została dla takich należności przewidziana, to prawo nie może dopuszczać do sytuacji, że w stosunku do dłużników, w stosunku do których wydano decyzje, ale przeciwko nim nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, należności z tytułu składek nigdy nie przedawniałyby się (tak np. wyroki NSA: z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 546/21; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 288/21). Godzi to w oczywisty sposób w podstawowe prawa płatników i bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Kwestia umorzenia składek z przyczyn określonych w art. 28 ust. 3a, art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek może być rozważana po zbadaniu kwestii przedawnienia. Znaczenie ma bowiem także wysokość zaległych składek.

W świetle powyższych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych zaskarżona decyzja narusza treść art. 153 p.p.s.a.. ZUS nie wykonał zaleceń Sądu w zakresie oceny przedawnienia.

ZUS naruszył przepisy postępowania, tj.: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. ZUS nie wyjaśnił przesłanek prawnych wskazujących, że składki od maja 2005r. nie uległy przedawnieniu. Nie przedstawił dowodów potwierdzających, że w dalszym ciągu ZUS może domagać się zapłaty zaległych składek.

W ponownym postępowaniu ZUS zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny. I dotyczy to przedawnienia w zakresie składek. Ponadto sytuacja finansowa i osobista strony skarżącej winna być oceniana w odniesieniu do prawidłowo ustalonej wysokości zadłużenia.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.