Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64 e,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A.S. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski uchylił w całości decyzję Starosty Buskiego z dnia 22 listopada 2018 r. znak: [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.S., za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,3200 ha, położonej w obrębie Siesławice, gm. Busko-Zdrój, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Busko-Zdrój z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 23 maja 2016 r., znak: [...] stała się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W niniejszej sprawie na wniosek A.S. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój - decyzją z dnia 23 maja 2016 r. znak: [...]- zatwierdził podział działek położonych w miejscowości Siesławice gm. Busko-Zdrój, stanowiących zgodnie z księgą wieczystą nr KI1B/[...] własność A.S., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek [...]. W wyniku przeprowadzonego podziału wydzielone zostały m.in. działki nr [...], które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod planowaną drogę serwisową szerokości 8,00 m - 64aKDW-2 (działka nr [...]), pod planowaną drogę klasy L (działki nr 178/2 i nr 178/4) i pod planowaną drogę klasy D (działka nr 178/5). Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 23 maja 2016 r. stała się ostateczna w dniu 17 czerwca 2016 r.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r., A.S. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie przez Gminę Busko-Zdrój nieruchomości położonej w obrębie Siesławice, gm. Busko-Zdrój oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej pow. 0,3200 ha. Strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, dlatego Starosta Buski pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działki. Na zlecenie Starosty Buskiego został wykonany operat szacunkowy z lipca 2018 r., określający wartość rynkową działek nr [...] dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 136.811,00 zł. Kończąc postępowanie, Starosta Buski wydał decyzję z dnia 22.11.2018 r. znak: [...], orzekając o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.S. w wysokości 136.811,00 zł za ww. nieruchomość. Jednocześnie Starosta Buski zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

A.S. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. znak: [...] wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego. Odpowiedzi na powyższe pismo rzeczoznawca majątkowy udzieliła pismem, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 31 stycznia 2019 r.

Rozpatrując odwołanie, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2018r., poz. 2204 ze zm. dalej w decyzji jako “ugn"). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei ustęp 3 tego artykułu stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Natomiast jeśli nie dojdzie do uzgodnienia, to odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena zaskarżonej decyzji Starosty Buskiego oraz prawidłowości prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego oparta być musi na materiale dowodowym zgromadzonym w przekazanych wraz ze stanowiskiem organu aktach postępowania administracyjnego. W świetle zawartości tych akt organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego sprawy. Organ zauwazył, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Z akt sprawy nie wynika, jak jak ocenił orgabn odwoławczy, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że działka nr [...]została po podziale, który nastąpił ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 23 maja 2016 r. znak: [...]przejęta pod drogę publiczną, W przekazanych przez Starostę Buskiego aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz części wsi: Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów Niwy lub zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój, z którego wynikałoby jakie jest przeznaczenie działki nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W operacie szacunkowym z lipca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest ww. działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałami: nr VU/64/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz części wsi: Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów i nr VHI/98/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 11 września 2007 r. zmieniającej uchwałę nr VII/64/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz części wsi: Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów, ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 października 2007 r. [...]

Wojewoda Świętokrzyski stwierdził następnie, że, uwzględniając zapisy zawarte w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 23 maja 2016 r. i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu, na którym znajduje się działka nr [...], została ona przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Powyższy fakt potwierdza również znajdujące się w materiale dowodowym postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 26 sierpnia 2015 r. znak: [...].

Z przepisu art. 98 ugn wynika natomiast, że odszkodowanie przysługuje właścicielowi za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem a właściwym organem, na rzecz którego nieruchomość przeszła z mocy prawa, z dniem ostateczności decyzji podziałowej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji "drogi publicznej." Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Organ odwoławczy przywołał więć treść art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz dodał, że funkcja drogi powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają zaś podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru takiej drogi.

Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, powołując sie na stanowisko sądów administracyjnych, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki muszą być przeznaczone pod drogi publiczne określonej kategorii i przejść z mocy prawa na własność podmiotu publicznego w zależności od kategorii wydzielonej drogi. Z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 23 maja 2016 r. znak: GKNSR.6831.51.2016 zatwierdzającej podział działek położonych w miejscowości Siesławice gm. Busko-Zdrój, stanowiących zgodnie z księgą wieczystą nr KI1B[...] własność A.S., nie wynika że działka nr ewid. 251/4 została wydzielona pod drogę publiczną (brak w decyzji kategorii, klasy drogi).

Przewidziane w art. 98 ust. 3 ugn prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, pod drogi publiczne. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ drugiej instancji zważył, że w materiale dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentu pozwalającego stwierdzić, że działka nr 251/4 jest przeznaczona pod drogę publiczną. W takiej sytuacji, w ocenie organu, Starosta Buski nie powinien ustalać odszkodowania za działkę nr 251/4. Działka ta była zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod drogę wewnętrzną i z uwagi na ten fakt oraz w związku z przywołanym art. 98 ugn nie może przysługiwać za nią odszkodowanie w trybie w tym przepisie przewidzianym.

Wojewoda Świętokrzyski w kwestii dotyczącej przyznania odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Busko-Zdrój działek nr nr 178/2, 178/4 i 178/5 powstałych po podziale dokonanym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 23 maja 2016 r., ocenił, że procedowanie organu I instancji było prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, z materiału dowodowego ww. działki wynika, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są one przeznaczone pod drogi publiczne i z tego tytułu przysługuje za nie w trybie art. 98 ugn odszkodowanie. Niemniej z uwagi na fakt, że decyzja Starosty Buskiego z dnia 22 listopada 2018 r. oprócz działek nr [...]dotyczyła również ustalenia odszkodowania za działkę [...], a operat szacunkowy z lipca 2018 r. określa wartość rynkową łącznie wszystkich czterech działek, organ odwoławczy wskazał, że nie ma możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, dlatego za uzasadnione uznał uchylenie w całości decyzji Starosty Buskiego, stosownie do art. 138 § 2 Kpa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na art. 15 kpa koniecznym jest sporządzenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nowego operatu szacunkowego określającego wartość działek [...]. Sporządzenie nowej opinii wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto przed przyjęciem nowego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie organ pierwszej instancji zobligowany będzie dokładnie go przeanalizować i dać temu wyraz w uzasadnienu decyzji.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty zawarte w odwołaniach A.S., z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie w drugiej instancji, nie były przedmiotem analizy.

W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kiecach od powyższej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, zaskarżając akt w całości, A.S. zarzuciła naruszenie:

- art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że działka numer 251/4 nie została wywłaszczona pod drogę publiczną oraz zalecenie Staroście Buskiemu oszacowania należnego skarżącej odszkodowania z pominięciem oszacowania odszkodowania za działkę 251/4, podczas gdy art. 15 k.p.a. gwarantuje skarżącej dwuinstancyjność postępowania, przez co Wojewoda nie ma kompetencji do ustalenia ww. kwestii, a zatem winien ewentualnie zalecić Staroście ustalenie, czy działka [...]ma charakter drogi publicznej, nie zaś przesądzać tę kwestię jednoznacznie z góry, nie dysponując w tym względzie nawet pełną dokumentacją sprawy oraz de facto odmawiając skarżącej prawa do ustalenia odszkodowania również za działkę [...], bez możliwości odwołania się od takiego rozstrzygnięcia;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że działka 251/4 nie została wywłaszczona pod budowę drogi publicznej, a zatem za dokonane w ten sposób wywłaszczenie niemożliwym jest ustalenie i wypłata odszkodowania, a także poprzez brak wyjaśnienia w skarżonej decyzji podstaw i powodów jednoznacznego uznania, że działka nr 251/4 nie została wywłaszczona pod drogę publiczną, w sytuacji gdy organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym (bowiem sam w treści uzasadnienia decyzji jednoznacznie wskazał, że dokumentacja sprawy jest niekompletna i niespójna), który wskazywałby w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, jaki charakter posiada wywłaszczona działka, czy wybudowana na niej droga będzie ogólnodostępna oraz komu i do czego będzie służyć, a także czy łączyć będzie się z drogami gminnymi, powiatowymi lub wojewódzkimi;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i błędne, bezpodstawne wskazanie, że uchylenie oparte zostało o przyjęcie przez organ II instancji charakteru działki nr 251/4, jako działki niewywłaszczonej pod drogę publiczną, mimo iż organ ten nie miał kompetencji do samodzielnego ustalenia charakteru tej działki, a zatem ewentualne uchylenie winno być oparte o zarzuty podnoszone przez odwołujące się strony, nie zaś o ustalenia organu, co do których nie ma on uprawnień;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji błędnych wytycznych dla organu I instancji dotyczących kwestii, jakie organ ten powinien wyjaśnić, podczas gdy zasygnalizowane przez organ drugiej instancji wytyczne naruszają art. 15 k.p.a. oraz art. 98 ugn;

- art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że działka numer [...]nie może zostać uznana za wywłaszczoną pod drogę publiczną, a zatem niemożliwe jest ustalenie odszkodowania za ww. działkę, podczas gdy nie istniały żadne podstawy prawne i faktyczne do poczynienia takich właśnie ustaleń, w szczególności wobec braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru, przeznaczenia i dostępności drogi projektowanej na działce nr 251/4.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła w szczególności, że wydana przez organ drugiej instancji decyzja narusza przepisy proceduralne mające wpływ nie tylko na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale także na gwarantowaną skarżącej dwuinstancyjność postępowania. Dodatkowo decyzja organu odwoławczego narusza również prawo materialne, a to ustawę o gospodarce nieruchomościami - art. 98. Organ drugiej instancji, nie mając ku temu kompetencji oraz nie będąc do tego upoważnionym, orzekł o charakterze wywłaszczenia działki 251/4, jednostronnie i jednoznacznie przesądzając, że wywłaszczenie nastąpiło pod drogę wewnętrzną, czego jednak, w opinii strony, robić nie powinien. Uznanie czy za dokonane wywłaszczenie należne jest odszkodowanie, leży wyłącznie w gestii organu powołanego mocą ustawy do ustalenia wysokości odszkodowania, przy czym chodzi tu każdorazowo wyłącznie o właściwy organ pierwszej instancji. Ustalenie takie nie mogło więc nastąpić w decyzji organu drugiej instancji, skoro Starosta Buski określił, że wywłaszczenie faktycznie nastąpiło, prawo własności nieruchomości przeszło na Gminę Busko-Zdrój, a odszkodowanie winno zostać wypłacone, zaś Gmina faktów tych nie negowała.

Powyższe ustalenie dokonane przez organ II instancji, w ocenie skarżącej, nie mogło nastąpić w sposób prawidłowy, bowiem, jak wskazał organ odwoławczy, w materiale sprawy brak jest pełnej i rzetelnej dokumentacji, w szczególności przesądzającej o spójności bądź rozbieżności pomiędzy decyzją podziałową a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Już takie stwierdzenie Wojewody Świętokrzyskiego, winno przesądzać o wadliwości wydanej przez niego decyzji oraz naruszeniu przez organ drugiej instancji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Aktualne orzecznictwo, po wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), wskazuje jednolicie, że odszkodowanie należne jest wywłaszczonemu właścicielowi, jeżeli nastąpiło pod budowę drogi publicznej. Za taką zaś uznać należy drogi powszechnie dostępne dla nieograniczonej liczby ich użytkowników, służące interesowi ogółu oraz połączone z siecią dróg gminnych, powiatowych czy wojewódzkich, przez co możliwy jest za ich pomocą transport publiczny i prywatny. Okoliczności te, jako znaczące dla sprawy, powinny zostać dokładnie i rzetelnie zbadane w trakcie toczącego się postępowania. Wojewoda Świętokrzyski (podobnie jak Starosta) okoliczności powyższych nie ustalił, co więcej nie posiadał w tym kierunku wystarczającego materiału dowodowego, a mimo to uznał, że wywłaszczenie nastąpiło pod drogę wewnętrzną, za którą odszkodowanie jest nienależne, a więc drogę tego typu, iż niedostępną dla ogółu obywateli i nie służącą interesowi publicznemu, co skarżąca poczytuje za konstatację całkowicie błędną i nieprawdziwą, ale także niezweryfikowaną przez organ. Kwestia charakteru dróg oraz nieruchomości pod nie wywłaszczonych, za które należne jest odszkodowanie, jest jasno przesądzona w krajowym i europejskim orzecznictwie. Każda droga znajdująca się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a więc również mająca powstać na działce 251/4), bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną - osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych.

Jak zauważyła strona, art. 98 ugn stanowi, że do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, w opinii skarzacej, że to do właściwego organu administracji publicznej (w niniejszym przypadku do Starosty Buskiego) orzekającego w przedmiocie odszkodowania należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. W niniejszej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione, czego Wojewoda Świętokrzyski nie zauważa.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, że zarzuty zawarte w sprzeciwie nie wnoszą nowych istotnych dla sprawy okoliczności, mogących wpłynąć na zmianę stanowiska zawartego w decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł sprzeciw, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda Świętokrzyski, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Buskiego z dnia 22 listopada 2018 r. znak: [...]orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.S., za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o łącznej powierzchni 0,3200 ha, położonej w obrębie Siesławice, gm. Busko-Zdrój i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, albowiem organ odwoławczy stwierdził wydanie decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem prawa procesowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu toczonym przed Starostą Buskim nie jest wystarczający do uznania, że działka ewidencyjna nr 251/4 została wydzielona pod drogę publiczną, w każdym razie, jak kontestował Wojewoda Świętokrzyski, brak jest wśród zgromadzonych dowodów takich, które potwierdzałyby tę okoliczność, a istotną dla wyniku sprawy z podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów.

Organ drugiej instancji, uzasadniając motywy wydania ww. decyzji kasacyjnej, powołał się bowiem na regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w szczególności na art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei - stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Aktualne brzmienie powyższych przepisów, począwszy od zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r., nie pozostawia wątpliwości, że odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne o ściśle określonych kategoriach, ewentualnie pod poszerzenie takich dróg (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn.. akt II SA/Ke 697/18, lex nr 2610918).

Rację ma więc organ odwoławczy, wyrażając tym samym ugruntowany pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., to z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. I OSK 3098/15, wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 748/16). Organ odwoławczy w zakresie ustalenia definicji drogi publicznej i katalogu tych dróg odwołał się przy tym do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), dalej jako "u.d.p.".

W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój - decyzją z dnia 23 maja 2016 r. znak: [...]- zatwierdził podział działek położonych w miejscowości Siesławice, gm. Busko-Zdrój, stanowiących własność A.S., oznaczonych w ewidencji gruntów [...]. Decyzję poprzedziło wydanie przez ww. organ postanowienia dnia 26 sierpnia 2015 r. znak: [...] pozytywnie opiniującego porponowany podział tych nieruchomości, weryfikując zgodność tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniem powyższych nieruchomości w tym planie.

Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr VU/64/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r.

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu obejmująca część miasta Busko-Zdrój oraz części wsi: Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów i uchwała nr VHI/98/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 11 września 2007r. zmieniająca uchwałę nr VII/64/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój oraz części wsi: Zbludowice, Siesławice, Mikułowice, Chotelek i Radzanów - działka nr 251/4 położona jest na terenie oznaczonym jako 64aKDW-2, czyli na terenie przeznaczonym pod planowaną drogę wewnętrzną, przy czym drogi wewnętrzne to niepubliczne drogi obsługujące przeznaczone pod zabudowę grunty. Powyższe wynika z § 7 ust. 1 i ust. 7 ww. uchwały. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 23 maja 2016 r. wskazano, że działka nr [...] to obszar przeznaczony pod planowaną drogę serwisową obsługującą przyległe tereny przeznaczone pod zabudowę. W decyzji tej działka nie została jednak wydzielona pod żadną z kategorii dróg publicznych tj. gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową.

Podsumowując, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że brak jest w aktach administracyjnych sprawy dowodów wskazujących na to, aby działa nr 251/4 wydzielona została pod drogę publiczną. Zasadnie więc Wojewoda Świętokrzyski zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej, że narusza ona przepisy prawa procesowego. Ustalenie, że działka nr [...]została wydzielona pod drogę publiczną jest dowolne w świetle zebranego materiału dowodowego. Ponieważ ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy ustalający łącznie wartość nieruchomości stanowiącej wydzielone pod drogi na skutek opisanego wyżej podziału działki nr nr ewid. [...]to w świetle dostrzeżonych przez organ drugiej instancji uchybień procesowych konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja kasacyjna, jaką wydał organ odwoławczy, jest decyzją o charakterze formalnym, nie rozstrzygającym sprawy merytorycznie. Niezadowolenie strony spowodowane uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej w kontekście uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nie zmienia faktu, że organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie kasacyjne w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Na ocenę co do zgodności z prawem tej decyzji nie ma znaczenia zawarte w decyzji podziałowej stwierdzenie, że wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem ww. działki gruntu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Busko-Zdrój za odszkodowaniem ustalonym zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje dotychczasowemu właścicielowi wyłącznie wtedy, gdy działki gruntu z mocy prawa przejdą na własność gminy, a taki skutek ma ich wydzielenie w decyzji pod drogę publiczną. O przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego decyduje z kolei treść decyzji podziałowej, z której musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Z decyzji podziałowej, na którą powołał się organ pierwszej instancji, nie wynika, aby działka nr [...]została wydzielona pod drogę publiczną. Dlatego ustalenie za te nieruchomości odszkodowania nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego przez Starostę Buskiego, skoro brak jest w aktach sprawy decyzji podziałowej, która rodziłaby skutek z mocy prawa przewidziany w art. 98 u.g.n.

Niezależnie od powyższego nie zostało również wykazane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, aby działka nr [...]została uznana za drogę gminną na podstawie uchwały Rady Miejskiej, jak tego wymaga art. 7 ust. 2 u.d.p. O tym, że przedmiotowa droga ma taki status nie przesądza wypis z rejestru gruntów czy wpis w księdze wieczystej, z którego wynika, że gmina jest właścicielem działki.

W świetle stwierdzonych przez organ drugiej instancji ułomności w procedowaniu organu pierwszej instancji trzeba uznać za prawidłowe ustalenie przez Wojewodę Świętokrzyskiego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro – przy braku dowodów potwierdzających wydzielenie działki nr 251/4 pod drogę publiczną – niezbędne stanie się sporządzenie ponownie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do uwag zawartych w sprzeciwie należy podnieść, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (sprawa 22531/05) został wydany na gruncie art. 98 u.g.n. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej powołaną wyżej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, kiedy to pojęcie "dróg wewnętrznych" jako osobnej kategorii dróg nie występowało w u.g.n. W obecnym stanie prawnym, wobec jasnego brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n., który ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku wydzielania gruntu pod drogę publiczną, należy uznać, że odszkodowanie za działki wydzielone pod ogólnodostępne drogi wewnętrzne może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym (por. ww. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2018 r. i powołane tam: P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", opubl. WK 2015, kom. do art. 98 u.g.n. oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. I OSK 2548/12).

Również wszystkie te zarzuty i argumenty sprzeciwu, które dotyczą braku kompetencji organu odwoławczego do tego, aby organ ten oceniał, czy za określoną nieruchomość odszkodowanie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, czy też nie jest należne, nie mogły prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu. Otóż w myśl art. 15 k.p.a. organ drugiej instancji co do zasady zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wywiedzionym odwołaniem. W tej sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję kasacyjną, a dokonane rozważania oparte o przepisy materialne były niezbędne, aby wyjaśnić, na czym polegało naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja kasacyjna co do zasady wskazuje na uchybienia natury procesowej. Nie jest ona niezgodna z prawem, gdy na naruszenie prawa procesowego wskazuje prawidłowa wykładnia prawa materialnego. To z powodu dowolnej oceny zebranych dowodów organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego.

W konkluzji stwierdzić trzeba, że zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego art. 138 § 2 k.p.a., a zarzuty sprzeciwu okazały się bezzasadne.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w wyroku.