Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 963/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 16 r  ust. 12
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 152
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Anna Mierzejewska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w L. z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz W. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. W. B. wystąpił do Centrum Egzaminów Medycznych w L., w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji w zakresie zestawu pytań egzaminacyjnych z wszystkich Państwowych Egzaminów Specjalistycznych z dziedziny chorób wewnętrznych, do których przystępował.

Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w L., działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, w zw. z art. 16r ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] odmówił W. B. udostępnienia zadań egzaminacyjnych wykorzystywanych podczas Państwowych Egzaminów Specjalistycznych w dziedzinie chorób wewnętrznych, do których przystępował wnioskodawca oraz "puli pytań" ze wszystkich specjalizacji lekarskich obejmujących okres od wiosny 2000 r. do wiosny 2011 r. włącznie.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Dyrektor wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2010 r., Dyrektor CEM pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że zadania, o które wystąpił, nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W reakcji na powyższe wnioskodawca wystąpił do Ministra Zdrowia z zażaleniem w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie ze skargą do WSA w Łodzi na bezczynność Dyrektora CEM. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 53/10 zobowiązał Dyrektora CEM do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Od ww. wyroku Dyrektor CEM wniósł skargę kasacyjną do NSA, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11 oddalił skargę kasacyjną, uznając, że informacja objęta wnioskiem W. B. jest informacją publiczną. NSA podkreślił, jednak, że jego "stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji – organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie". W wykonaniu przedmiotowego wyroku Dyrektor CEM, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., wyjaśnił wnioskodawcy zasady udostępniania zadań egzaminacyjnych po nowelizacji ustawy z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 z późn. zm.), dokonanej z dniem 01 lipca 2011 r. Pomimo tego W. B. złożył do WSA w Łodzi skargę na niewykonanie ww. wyroku, która została rozpatrzona wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1049/11, w którym Sąd stwierdził, że w dniu 01 lipca 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w wyniku której został wprowadzony art. 16r ust. 12, z którego treści wynika, że zadania testowe, wykorzystywane podczas Państwowego Egzaminu Specjalistycznego nie są udostępniane na zasadach określonych w ustawie o dostępnie do informacji publicznej. Sąd uznał jednak, że przepis ten nie zmienia charakteru zadań testowych, jako dokumentu urzędowego zawierającego w sobie informacje wykorzystywane przez organ, służące realizacji jego zadań, a więc stanowiące informację publiczną. Podniesiono, że nowelizacja ta wyłącza możliwość udostępnienia zadań testowych w trybie ww. ustawy. Do zadań testowych, jako informacji publicznej, znajdują jednak zastosowanie inne przepisy tej ustawy, w szczególności regulujące tryb odmowy takiego udostępnienia. Zdaniem Sądu, Dyrektor CEM był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, zaś w przedmiotowej sprawie nie zachował tej formy - przesłał wnioskodawcy pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r., które nie miało formy decyzji, tym samym uznał, że konieczne jest usunięcie tego uchybienia i wydanie decyzji. W związku z powyższym Dyrektor CEM, biorąc pod uwagę, to, że w myśl art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz stosując się do wyroku WSA z dnia 23 listopada 2011 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. W. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Ministra Zdrowia, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, przez udostępnienie stronie zadań egzaminacyjnych wykorzystywanych podczas Państwowych Egzaminów Specjalistycznych w dziedzinie chorób wewnętrznych, w których brał udział oraz puli pytań ze wszystkich specjalizacji lekarskich obejmujących okres od wiosny 2000 r. do wiosny 2011 r. włącznie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Centrum Egzaminów Medycznych w L.

Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku wykonania wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1049/11, który uznał, że żądane informacje objęte są reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też Dyrektor CEM był zobowiązany w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Minister wyjaśnił, że jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 16r ust. 12 ustawy z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 z późn. zm.), zgodnie z którym zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępnie do informacji publicznej. Dalej Sąd stwierdził, że "podstawą prawną do wydania takiej decyzji jest art. 16 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zdaniem Sądu, Dyrektor CEM był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji odmownej, opartej na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Podstawa taka została wskazana w zaskarżonej decyzji, z odwołaniem się do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, art. 104 § 1 kpa oraz art. 16r ust. 12 zd. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Przepisy te zostały przytoczone w podstawie decyzji, gdyż pozostają one w zw. z art. 16 ust. 1.

Minister podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie Dyrektor CEM powołał wszystkie przepisy, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazał też – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku – art. 16 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Minister zaznaczył, że organ I instancji musiał procedować według przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji, a nie w oparciu o regulacje, które obowiązywały w momencie składania wniosku przez skarżącego. Decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2012 r., a więc w czasie, gdy obowiązywał art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który stał się podstawa rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. W. B., reprezentowany przez pełnomocnika adw. P. B., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Zdaniem skarżącego, pytania egzaminacyjne, o które występował, posiadają walor dokumentu urzędowego, albowiem zawierają w sobie informację wytworzoną przez organ, służącą realizacji jego zadań, a więc informacji publicznej oraz nie podlegają żadnym ograniczeniom wymienionym w art. 5 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Ze względu na fakt, że informacja, o którą się zwracał, nie narusza ważnego interesu gospodarczego państwa, a także prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, organ nie miał podstaw do odmowy jej udostępnienia.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -

t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione. Zezwala na to treść art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle powyższego, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny skarżonej decyzji przez pryzmat rygorów wynikających z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do ustalenia, czy nie doszło do jej wydania bez podstawy prawnej.

O braku podstawy prawnej mówić możemy wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa uprawniający do konkretnego działania lub też wtedy gdy przepis, który organ uczynił podstawą wydanego rozstrzygnięcia, jest wyłączony od stosowania w realiach konkretnej sprawy.

W ocenie tutejszego Sądu, w badanym postępowaniu zaistniała druga z ww. sytuacji, a mianowicie organ w decyzji powołał przepis art. 16 ust. 1 ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), mimo że przepisy tego aktu prawnego nie znajdowały zastosowania w sprawie.

Kwestia dostępności do treści pytań egzaminacyjnych z Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych dla lekarzy, została uregulowana w ustawie z dnia 05 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634).

Zgodnie z art. 16r ust. 12 wyżej przywołanego aktu prawnego, aktualnego na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, "testy, pytania i zadania egzaminacyjne są opracowywane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PES lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".

Sformułowanie użyte przez ustawodawcę, iż: "Zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", wskazuje, w sposób niebudzący wątpliwości, na to, że przepisy wskazanej ustawy nie mogą być podstawą rozstrzygnięć w sprawie wniosku o udostępnienie treści zadań testowych. To zaś prowadzi do konkluzji, iż zarówno decyzja pochodząca od organu pierwszej, jak i drugiej instancji, została wydana bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

3