Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d, ust. 2 pkt 1, ust. 5, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3, art. 10, art. 85, art. 91 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 2, art. 164 ust. 2, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Aleksandrów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr PNIK-I.4131.1028.2018 w przedmiocie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów" oddala skargę. M.K.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Aleksandrów uchwałą nr XXXI/236/2018 z dnia 19 października 2018 r. w sprawie uchwalenia " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów", wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, 1000, 1349, 1432, dalej jako "u.s.g.") uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 grudnia 2018 r. znak PNIK-I.4131.1028.2018 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W jego uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w dniu 19 października 2018r. Rada Gminy Aleksandrów podjęła przedmiotową uchwałę, a o prowadzonym postępowaniu organ gminy został powiadomiony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 15 grudnia 2018 r.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, jak również istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Natomiast pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W ocenie organu nadzoru zamieszczony w ww. studium bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę gminy Aleksandrów został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W szczególności ww. bilans nie zawiera danych wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d u.p.z.p., tj. 1) nie sformułowano, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowania gminy, maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) nie oszacowano chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianej jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) nie oszacowano chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianej jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) nie porównano maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.

Zdaniem organu nadzoru, jednocześnie przy określaniu możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy nie podano konkretnych wartości kwot stanowiących podstawę oraz potwierdzenie zasadności wprowadzenia zmian w strukturze przestrzennej gminy względem dotychczas obowiązującego Studium. Ponadto nie określono potrzeb inwestycyjnych gminy wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej, co potwierdza, że nie ma możliwości poprawnego sformułowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę bez wskazania powyższych kwot.

Brak kompleksowego opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uniemożliwia weryfikację, czy obrane w przedmiotowym studium kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy zostały prawidłowo określone, na co wskazuje art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poprawnie sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę powinien uwzględniać nawet najmniejszą korektę granic terenów przeznaczonych pod zabudowę, natomiast w przedmiotowym studium znacząco powiększono powierzchnie terenów przeznaczonych pod zabudowę względem dotychczas obowiązującego studium gminy Aleksandrów, przyjętego uchwałą Rady Gminy Aleksandrów Nr XIII/79/2008 z dnia 26 marca 2008 r. W szczególności wyznaczono: w obrębach Ostrów, Włodzimierzów i Jaksonek nowe "tereny mieszkaniowe", w obrębach Skotniki, Kolonia Stara, Wólka Skotnicka i Kawęczyn nowe "tereny produkcyjno-przemysłowe", natomiast w obrębach Kawęczyn, Aleksandrów i Taraska zmieniono kierunek zagospodarowania dla terenów wyznaczonych już wcześniej pod inną funkcję zabudowy. W konsekwencji oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki: WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 65/17 i WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1052/16 ).

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie wyjaśnienia złożyła Przewodnicząca Rady Gminy Aleksandrów w piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r., które organ nadzoru uznał za niewystarczające.

Dalej organ nadzoru podkreślił, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, dlatego obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu, nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy Aleksandrów wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, jednocześnie wskazując, że zmiana ww. studium nie wymagała przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, ponieważ zakres zmiany obejmował wyznaczenie aktualnie udokumentowanych złóż kopalin oraz terenów i obszarów górniczych, jak również dostosowanie polityki przestrzennej do zmian wynikających z uwarunkowań i zmieniających się przepisów odrębnych i szczególnych. Zdaniem strony skarżącej zmiany wprowadzane do studium nie wymagały sporządzenia analiz i bilansów dla całej gminy i na poparcie swojego stanowiska powołała wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 262/17 twierdząc, że z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku unieważnionej uchwały. Dotyczy ona bowiem uchwalenia studium, które w niewielkim stopniu zmienia politykę i kierunki zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Aleksandrów, a studium obowiązujące na terenie gminy Aleksandrów zostało uchwalone przed wejściem wyżej opisanych wymagań i po nowelizacji z 18 listopada 2015 r. nie straciło mocy prawnej. Analizując sytuację demograficzną oraz ograniczenia w możliwości rozwoju gminy Aleksandrów uwarunkowane jej położeniem w granicach licznych form ochrony ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, opracowując zmianę studium stwierdzono brak zapotrzebowania na nową zabudowę oraz brak potrzeby zwiększania powierzchni przeznaczonych pod zainwestowanie w stosunku do obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według analizowanej prognozy statystycznej GUS "Prognoza ludności na lata 2008-2035" liczba mieszkańców województwa będzie sukcesywnie maleć w całym okresie objętym prognozą. Prognozy demograficzne dla powiatu piotrkowskiego oraz dla gminy Aleksandrów również wykazują tendencje spadku liczby ludności. Liczba osób zamieszkałych na terenie gminy utrzymuje się co prawda na względnie stałym poziomie, z niewielką tendencją spadkową jednakże populacja gminy charakteryzuje się obecnie mało korzystną strukturą wiekową. W chwili obecnej wśród mieszkańców gminy przeważa liczba osób w wieku poprodukcyjnym nad populacją w wieku przedprodukcyjnym. Od lat obserwowany jest również na terenie gminy ujemny przyrost naturalny. Po przeanalizowaniu stanu zagospodarowania i ruchu budowlanego na terenie poszczególnych sołectw podjęto zatem decyzję o ograniczeniu powierzchni przeznaczonej pod zabudowę względem obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projektowana powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę wyniosła około 867,0 ha co stanowi korektę powierzchniową w stosunku do aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o około 247,18 ha, czyli o około 22,1% powierzchni. Główne zmiany dotyczyły likwidacji terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowościach Siucice, Skotniki, Rożenek i Aleksandrów, na których brak było obserwowanego ruchu budowlanego w ostatnich latach oraz wyznaczenia nowych terenów w miejscowości Ostrów, Włodzimierzów i Kawęczyn, jako terenów potencjalnie atrakcyjnych dla pozyskania nowych napływowych mieszkańców spoza terenów gminy, z uwagi na wzrost liczby pozwoleń na budowę wydawanych na tym terenie oraz realizację inwestycji infrastrukturalnych (uzbrojenie terenu, drogi o nawierzchni asfaltowej itp.). Na terenach obrębów Skotniki, Kolonia Stara, Wólka Skotnicka, Aleksandrów i Taraska ustalenia polityki przestrzennej uwzględniają natomiast aktualny stan zagospodarowania oraz funkcję poszczególnych terenów wynikające z uwarunkowań i analizy terenu sporządzonej w trakcie procedury' planistycznej i prac przygotowawczych poprzedzających opracowanie dokumentu. W granicach tych sołectw nie wprowadzano nowych terenów przeznaczonych pod nowe inwestycje (większość terenów jest już zagospodarowana lub znajduje się w trakcie zabudowy), za wyjątkiem obszaru przeznaczonego pod budowę gminnej instalacji fotowoltaicznej. Polityka gminy Aleksandrów z zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażona w przedstawionym do oceny dokumencie uwzględnia zatem aktualny stan intensywności ruchu budowlanego oraz zapotrzebowania na nową zabudowę na terenie gminy. Na uwagę zasługuje również fakt, iż w trakcie procedowania przedmiotowego studium nie wpływały do gminy żadne wnioski w sprawie przeznaczania nowych terenów pod zabudowę, z wyjątkiem uzupełnienia zabudowy istniejącej oraz przeznaczenia nowych terenów pod powierzchniową eksploatację udokumentowanych złóż surowców mineralnych. W projekcie dokumentu, który podlegał opiniowaniu i uzgodnieniom uwzględniono zatem jedynie udokumentowane złoża kopalin, co wynikało wprost z regulacji prawnych ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r, poz. 2126 ze zm.) oraz złożonych wniosków, wprowadzono ujednolicone oznaczenia terenów przemysłowych, obiektów infrastruktury oraz terenów usługowych zgodnie z faktycznym, wynikającym z uwarunkowań przeznaczeniem i użytkowaniem terenów oraz uwzględniono wnioski dotyczące lokalizacji instalacji fotowoltaicznych. Ponadto przede wszystkim powtórzono ustalenia w zakresie polityki i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynikające z obowiązującego studium, zmniejszając jedynie powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę w obszarach położonych wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych oraz w miejscach obserwowanego braku ruchu budowlanego.

W dniu 5 października 2015 r. projekt studium przedłożono gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej celem zaopiniowania, a po uzyskaniu pozytywnej opinii przystąpiono do procedury uzgodnienia i opiniowania przez pozostałe organy wymienione w art. 11 ust. 6 ustawy. W opracowanym projekcie dokumentu przekazanego do uzgodnień uwzględniono przepisy art. 10 ustawy. Uwzględniając wymogami art. 10 u.p.z.p. Wójt Gminy Aleksandrów dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, sformułował wnioski dotyczące maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej określonej w przepisach ustawy uchwałą nr XXIII/181/2017 Rady Gminy Aleksandrów z dnia 29 listopada 2017 r. zatwierdzono opracowany dokument. Wojewoda Łódzki po przeprowadzeniu stosownego postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym PNIK-I.4131.163.2018 z dnia 13 marca 2018 r. stwierdził nieważność uchwały w całości. Gmina Aleksandrów nie skorzystała z prawa zaskarżenia rozstrzygnięcia do Sądu Wojewódzkiego w Łodzi. Wójt Gminy przystąpił zatem do ponowienia czynności określonych w przepisach ustawy, celem dostosowania uchwały do obowiązujących przepisów prawa, uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi w zakresie zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Pilica i rzeki Czarna. Z dniem 4 kwietnia 2018 r. obowiązywać zaczęła bowiem na terenie objętym opracowaniem uchwała nr XLVII/614/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 1342), a od dnia 1 stycznia 2018 r. obowiązują przepisy nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Warunkiem uzgodnienia z powyższymi organami było pozostawienie ustaleń polityki przestrzennej bez istotnych zmian w kierunkach i polityce przestrzennej gminy. Po przeprowadzeniu procedury uzgodnień z organami o których mowa powyżej, oraz po usunięciu wad proceduralnych wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwałą nr XXXI/236/18 Rady Gminy Aleksandrów z dnia 19 października 2018 roku w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów" zatwierdzono ponownie przygotowany dokument.

W pkt. 2.14.2 i 2.14.3 ocenianego dokumentu odniesiono się do prognozy statystycznej GUS "Prognoza ludności na lata 2008-2035" dla woj. łódzkiego oraz prognozy demograficznej dla powiatu piotrkowskiego jak również dla gminy Aleksandrów. Analiza tych prognoz wskazała na uzasadniony kierunek prowadzenia polityki przestrzennej o charakterze nie ekspansywnym, lecz dostosowanym do aktualnych potrzeb rozwojowych i możliwości inwestycyjnych gminy. W zakresie możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy stwierdzono, że realizowane one będą przez gminę i finansowane z budżetu gminy oraz przy udziale środków zewnętrznych. Podawanie skonkretyzowanych wartości oraz kwot na poszczególne zadania, uwzględniając perspektywę obowiązywania studium około 5-10 lat jest niemożliwe. Finansowanie przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, jak również wszelkiej infrastruktury społecznej jest bowiem niemożliwe bez udziału środków zewnętrznych i pozyskiwania przez gminę zewnętrznych źródeł finansowania. Formy bezzwrotnych pożyczek, dotacji celowych i dofinansowań są najpopularniejszymi formami finansowania poszczególnych zadań inwestycyjnych na terenie gminy. Wymagają one również udziału własnego, który zabezpieczany jest każdorazowo w budżecie gminy. Gmina nie jest jednak w stanie w chwili obecnej określić i oszacować ich udziału w finansowaniu poszczególnych zadań, a co za tym idzie podawać w dokumencie strategicznym niebędącym aktem prawa miejscowego konkretnych wartości kwotowych na te cele przeznaczanych. Ponadto na terenach, które gmina zamierza aktywizować tj. obręby Ostrów, Włodzimierzów i Kawęczyn występuje wystarczająca infrastruktura techniczna i społeczna. Nie identyfikowano zatem nowych, nieprzewidzianych w chwili obecnej potrzeb w zakresie nowej infrastruktury technicznej i społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

W ramach wspomnianej kontroli Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też – stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. – uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Gminy Aleksandrów.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 tej ustawy, wspomniany nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

Niewątpliwie kontrolowane rozstrzygnięcie spełnia opisane wyżej wymogi i zawiera niezbędne elementy przewidziane w art. 91 ust. 3 u.s.g.

Rolą Sądu, rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli więc zakresem kontroli sądowoadministacyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (uchwała rady gminy) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Formułę działania Sądu w takim wypadku określa bowiem przywołany już wyżej art. 148 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Nr XXXI/236/2018 Rady Gminy Aleksandrów z dnia 19 października 2018 r. w sprawie uchwalenia " Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów", w całości.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. podnosząc, iż organ stanowiący gminy naruszył zasady sporządzania aktu planistycznego, określone w art. 28 ust. 1 w zwiazku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d, art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p. W ocenie Wojewody, Rada Gminy Aleksandrów naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania studium bowiem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę gminy Aleksandrów został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. I to stanowisko, zdaniem Sądu, należy zaakceptować.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zapisy kwestionowanej uchwały w części oznaczonej 2.14.4, nie sposób zakwestionować prawidłowości stanowiska organu nadzoru. Słusznie ocenił Wojewoda, że w przedmiotowym studium znacząco powiększono powierzchnię terenów przeznaczonych pod zabudowę w stosunku do dotychczas obowiązującego studium gminy Aleksandrów, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.. Niewątpliwie, czego nie kwestionuje skarżący, obrębach Ostrów, Włodzimierzów i Jaksonek wyznaczono nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową, w obrębach Skotniki, Kolonia Stara, Wólka Skotnicka i Kawęczyn wyznaczono nowe tereny pod zabudowę produkcyjno-przemysłową, a z kolei w obrębach Kawęczyn, Aleksandrów i Taraska zmieniono kierunek zagospodarowania dla terenów wyznaczonych we wcześniej uchwalonym studium, pod inną funkcję zabudowy.

Jednocześnie słusznie podkreślił Wojewoda, że zamieszczony w studium (str. 53) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie zawiera, obligatoryjnych elementów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., a jego braki, prawidłowo wymienione i opisane w kwestionowanym rozstrzygnięciu to:

1. nie sformułowano, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowania gminy, maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

2. nie oszacowano chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianej jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

3. nie oszacowano chłonności, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianej jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

4. nie porównano maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy,

5. przy określaniu możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy nie podano wartości kwot stanowiących podstawę oraz potwierdzenie zasadności wprowadzenia zmian w strukturze przestrzennej gminy względem dotychczas obowiązującego studium, nie określono również potrzeb inwestycyjnych gminy wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy.

Analizując przedstawione dokumenty zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że w sytuacji gdy potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania, wprowadza się zmiany w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, w przeciwnym razie nie ma możliwości poprawnego sformułowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Niewątpliwie również ogólnikowość i lakoniczność zapisów punktu 2.14.3 uchwały potwierdza słuszność tez Wojewody.

W konsekwencji zgodzić należy się z poglądem, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, których władze gminy obowiązane są przestrzegać. Tym samym oparcie, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, treści studium na wadliwie, bo z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. ci d, art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być, tak jak stwierdził to organ w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się również do zarzutów i treści skargi, Sąd podziela pogląd Wojewody o konieczności stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym mocą art. 41 pkt 3 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777 ze zm.). Wspomniana ustawa o rewitalizacji, w świetle jej art. 54, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z dniem 18 listopada 2015 r., a zatem w trakcie prac planistycznych dotyczących przedmiotowego studium. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, regulujących zasady postępowania w stosunku do procedur planistycznych wszczętych i niezakończonych nakładał na właściwe organy gminy obowiązek uwzględnienia art. 10 u.p.z.p. w nowym, znowelizowanym brzmieniu, tym samym odmienny pogląd gminy nie może się ostać.

Powyższe argumenty jednoznacznie wskazują na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Konkludując, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

A. P.