Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1680/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 46, art 51
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par 2,3 i
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art 16 i 126
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 133, 141 par 4, 145 par 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 687/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 687/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Świdnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił decyzje organów I i II instancji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Świdnicy, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą - Przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – Nr [...] "Ś. Z.", polegającego na wymianie sześciu anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej, zainstalowanych na dachu budynku położonego w Świdnicy, przy ul. [...] 30. W ustaleniach organ wskazał, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia, załączając raport o oddziaływaniu na środowisko oraz mapę ewidencyjną z zaznaczonym obszarem, na który będzie oddziaływać inwestycja, a postępowanie zostało wszczęte w oparciu o obowiązujące w dniu złożenia wniosku przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanego dalej prawem ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ podał również, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Marszałek Województwa Dolnośląskiego, po przeanalizowaniu zakresu planowanego przedsięwzięcia oraz obowiązujących przepisów, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, argumentując, iż nie podlega ono ustawowemu obowiązkowi sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i wobec powyższego nie jest wymagane uzgodnienie na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Środowiska złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, iż w świetle ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227) na postanowienie uzgodnieniowe zażalenie nie przysługuje. Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że jego przepisy należy stosować także w postępowaniach w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć, wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jego wejścia w życie. Dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia organ wskazał, że polega ono na wymianie sześciu anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej istniejącej stacji bazowej. Docelowa równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla jednej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W (dla anteny BSA001 - 3034 W). Jednocześnie w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, nie ma miejsc dostępnych dla ludności, a teren otaczający miejsce lokalizacji stacji bazowej ma charakter przemysłowo - usługowy. Na azymucie 30° znajduje się teren niezabudowany, a na azymutach 150° i 260° istnieją budynki produkcyjno - magazynowo - usługowe, ale o wysokości zdecydowanie poniżej wiązek promieniowania. Mając na względzie powyższe, decyzją z dnia 12 marca 2009 r. umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to w toku postępowania odwoławczego zostało uchylone, a ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dodatkowo ustalił, że na wydruku kopii mapy wektorowej zaznaczono zmierzone odległości 200, 150 i 100 metrów od masztu wzdłuż planowanych azymutów anten:

- na azymucie 30° do odległości 200 metrów znajduje się teren nieużytków, po ogrodach działkowych;

- na azymucie 150° do odległości 200 metrów znajduje się ul. Witosa oraz hala produkcyjna byłych zakładów SFUP o wysokości nieprzekraczającej 10 m;

- na azymucie 240° do odległości 200 metrów znajduje się ul. [...], hale produkcyjne byłych zakładów SFUP o wysokości nieprzekraczającej 10 m oraz rzeka Bystrzyca.

Wyjaśnił także, że teren otaczający miejsce lokalizacji stacji bazowej ma charakter przemysłowo - usługowy, a istniejące budynki wykorzystywane są do celów produkcyjno - magazynowo - usługowych. Budynek (były biurowiec), na którym zamontowane są anteny jest najwyższy w okolicy - ośmiokondygnacyjny o wysokości powyżej 27 metrów. Biorąc zaś pod uwagę założenia inwestora, że docelowa równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla jednej anteny wynosi - dla anteny BSA001 - 3034 W, tj. mieści się pomiędzy 2000 i 5000 W, a jednocześnie nie ma miejsc dostępnych dla ludności w odległości poniżej 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, przyjął, że analizowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stwierdził, że wniosek inwestora, jak i raport o oddziaływaniu na środowisko był opracowany zgodnie z obowiązującym Prawem ochrony środowiska, a przeprowadzona w raporcie analiza oddziaływania wskazuje, że poziom pól elektromagnetycznych mieści się w granicach ustanowionego standardu emisyjnego i nie prowadzi do zagrożenia środowiska. Tym samym organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ewentualnych zagrożeń związanych z emisją w dopuszczalnych granicach lub wydania decyzji odmownej w przypadku ustalenia takiej emisji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie "[...]" wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając, że kwestionowana decyzja została wydana z zupełnym pominięciem procedur ustalonych ustawą o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. implikuje jej nieważność. Zgodnie z uprzednio obowiązującym rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 14 lipca 1998 r., każda stacja bazowa telefonii komórkowej o łącznej (równoważnej izotropowo) mocy emisji powyżej 10 [W] zaliczana była do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Według zaś zaskarżonej decyzji stacja bazowa, której łączna moc emisji ma być rozbudowana do 17971 [W], przestała z dniem 31 sierpnia 2007 r. oddziaływać szkodliwie na środowisko. Potwierdzenie w decyzji nieprawdy, że rozbudowana stacja bazowa nie oddziaływuje znacząco na środowisko, legalizuje rozbudowę tejże stacji przez inwestora z pominięciem wymogów wynikających z art. 63 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, Kolegium wyjaśniło, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko i zgodnie z art. 153 ust. 1 tejże ustawy do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawę Prawo ochrony środowiska), z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1. Dalej odwołując się do treści art. 46 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wywiodło, że planowane przedsięwzięcie w dacie wpływu wniosku, tj. 6 lutego 2007 r. było zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - określonych w § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla których wymagane było sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast z dniem 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające powyższe rozporządzenie i w świetle obowiązujących przepisów przedsięwzięcie, polegające na instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych, których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, nie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagane. Nadto Kolegium wskazało, że umorzenie postępowania stanowi załatwienie sprawy w inny sposób w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Przyczyną umorzenia postępowania może być zaś m.in. uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym planowane przedsięwzięcie, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 i w § 3 powołanego rozporządzenia i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Stowarzyszenie "[...]", zarzucając naruszenie art. 122a i 323 ust. 2 Prawa ochrony środowiska; art. 6 - 9, 77 § 1, 80, 84 § 1, 105 § 2, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 i 6 K. p. a.; art. 58 § 2, 143, 144, 245 K. c.; art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 regulaminu (statutu) Stowarzyszenia. Stowarzyszenie podniosło, że podstawowym celem rozbudowy stacji bazowej nr 2038 jest zwiększenie jej całkowitej, równoważnej izotropowo mocy emisji z NEirp = 3334 [W] do Neirp = 17971 [W], który to parametr został - zdaniem stowarzyszenia - celowo przemilczany w decyzjach organów obu instancji. Kolegium rozstrzygnięcie oparło o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustalające nowe kryteria dla kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej w zakresie szkodliwego oddziaływania na środowisko, oparte na oszustwach naukowych z zakresu fizyki, bioelektroniki, co stanowi rażące naruszanie art. 38, 39 i 68 ust. 3 Konstytucji RP. Zaakcentowano także, że z dniem 31 sierpnia 2007 r. korporacja radiokomunikacyjna może dowolnie ustalać i podwyższać moc emisji stacji bazowej oraz tak manipulować azymutami i maksymalnym pochyleniem osi dyfuzorów, aby zawsze móc uzasadnić, że stacja nie powinna zostać zaliczona do przedsięwzięć działających szkodliwie na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, wyjaśniając na wstępie, że dokonana kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem oparta została o stan prawny obowiązujący w dniu jego wydawania, a zatem regulację zawartą w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Dalej odwołując się do art. 46 oraz art. 51 ust. 1 tej ustawy stwierdził, że w sytuacji gdy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko jej realizacja jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zakres oceny planowanej inwestycji w takiej decyzji jest ściśle określony i sprowadza się w zasadzie do oceny zgodności z wymogami ochrony środowiska, a konkretyzując - do analizy wskazanego przedsięwzięcia w aspekcie jego oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzenia raportu wymaga m. in. przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej, radiolokacyjnej, z wyłączeniem radiolinii emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 8e sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Natomiast w myśl § 4 powołanego rozporządzenia parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Sąd I instancji uznał, że organy nie uczyniły zadość dyspozycji zawartej w § 4 powyższego rozporządzenia. Przy obliczaniu bowiem równoważnej mocy promieniowanej izotropowo nie zsumowały mocy wszystkich sześciu anten, do czego były obowiązane. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono dlaczego zbędnym było zsumowanie parametrów tegoż samego rodzaju anten zainstalowanych na dachu jednego budynku. Sąd zwrócił również uwagę, że obecnie także przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227), stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wskazane tam uwarunkowania, w tym także rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko -, średnio - i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji (art. 66 ust. 1 pkt 8 powyższej ustawy). W ocenie Sądu, powyższe regulacje normatywne wskazują, że ważne jest nie tylko przeanalizowanie rodzaju planowanej inwestycji samej w sobie, ale także jej powiązanie z innymi znajdującymi się w obszarze, na który będzie oddziaływać - mając na względzie nieuniknioną przecież w takich przypadkach kumulację oddziaływań na środowisko. W rozpoznawanej sprawie wskazanie mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla jednej anteny stanowi więc tylko swoisty wycinek oceny, charakterystyki planowanej inwestycji, a zatem nie może zostać uznane za miarodajne. Tak ustalony stan faktyczny wyklucza bowiem możliwość trafnego zastosowania norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazania, czy inwestycja ta znacząco oddziałuje na środowisko. Zaniechanie zsumowania mocy wszystkich sześciu anten przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo oraz wyczerpującego uzasadnienia w tej kwestii stanowiło naruszenie przepisów postępowania, a dokładniej art. 7, 8 i 77 K.p.a. Sąd nie miał także wątpliwości - wobec powyższych uchybień związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego - iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należy za wadliwe. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie byłoby wymagane, gdyby inwestycja polegała tylko na wymianie jednej anteny o wskazanej powyżej docelowej równoważnej mocy promieniowania izotropowo. Jednakże w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie polega na wymianie 6 takich anten, to nie sposób zgodzić się na tym etapie postępowania z twierdzeniem organów, iż niniejsza inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

- § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko następuje z uwzględnieniem równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla większej liczby anten, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że podstawą kwalifikacji jest równoważna moc wyznaczona dla pojedynczej anteny;

- naruszenie § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sprawie oraz błędną wykładnię § 4 polegającą na uznaniu, że w sprawie możliwe jest zsumowanie parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia;

- naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., tj. rozpoznanie sprawy na podstawie tych przepisów, mimo że powyższej ustawy nie stosuje się do zaskarżonych decyzji.

Na gruncie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 16 i art. 126 K.p.a. poprzez pominięcie, że ostatecznym postanowieniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 października 2008 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w zakresie sposobu zsumowania mocy wszystkich sześciu anten objętych postępowaniem, w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Jako ostatni Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, iż niniejsza inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", mimo że twierdzenie to nie znajduje oparcia w aktach sprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca Spółka podniosła, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. zakwalifikowanie przedsięwzięcia obejmującego instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, następuje w oparciu o moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, co oznacza, że podstawą kwalifikacji w tym przypadku nie jest suma mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczona dla większej ilości anten. Z tych względów w sprawie nie znajduje zastosowania § 4 rozporządzenia. Ponadto wbrew stanowisku Sądu I instancji, za zastosowaniem w sprawie § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie przemawia brzmienie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle art. 153 ust. 1 ustawy przepisy te nie są bowiem stosowane do zaskarżonych decyzji. Ewentualna ocena, jak sprawa zostałaby rozstrzygnięta w innym stanie prawnym, jest bez znaczenia. Zarzucono także, iż Sąd I instancji nie wskazał ani w żadnym zakresie nie uzasadnił, w jaki sposób zsumować równoważną moc dla anten o różnych azymutach promieniowania. Mimo to w końcowym fragmencie uzasadnienia przyjął, bez żadnego dowodu, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 lub § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Skarżąca Spółka podniosła również, że Sąd I instancji pominął okoliczność, iż postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 października 2008 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji projektowanego przedsięwzięcia jest ostateczne, a jego trwałość jest chroniona na podstawie art. 16 w zw. z art. 126 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Dodatkowo w oparciu o art. 193 Konstytucji wniosło o zbadanie konstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagał zarzut naruszenia procedury sądowoadministracyjnej. Istotne jest jednak w tej mierze, że skarżący kasacyjnie nie wyartykułował wprost zarzutu błędnych ustaleń faktycznych. Wprawdzie formułując zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. zacytował pogląd Sądu I instancji co do możliwości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale w żaden sposób nie uzasadnił swego odmiennego poglądu. W rzeczy samej przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. sprowadza się do zobligowania Sądu do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Oznacza to, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przyjęcie w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 (publ. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 744881) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczny pogląd, że "Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ podatkowy, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne".

Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., którego naruszenie również zarzucono w skardze kasacyjnej, jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego. Kontrolowany wyrok Sądu I instancji spełniał wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, przy czym Sąd nie miał on obowiązku odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych występujących w sprawie w sytuacji, gdy organy administracyjne nie przeprowadziły jeszcze wymaganego pełnego postępowania dowodowego.

Brak innych zarzutów procesowych, a w szczególności brak zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd I instancji, podnoszonych w skardze kasacyjnej, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. FSK 1290/04, publ. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 5, poz. 95). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 126 K.p.a. na skutek nie wzięcia pod uwagę związania organów administracyjnych postanowieniem uzgodnieniowym, którym umorzono postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji spornego przedsięwzięcia, zwrócić uwagę należało na charakter prawny postępowania uzgodnieniowego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a jego stanowisko jest wyrażone w formie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga o jego istocie. Przyjmuje się też, że w swej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym nie będzie podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 20111, str. 418 – 419). Zasadniczo nie ma więc ono mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza jeżeli organ współdziałający nie wskazuje żadnych wiążących zaleceń czy uwarunkowań, od których uzależnia możliwość przeprowadzenia pozytywnego postępowania uzgodnieniowego. W szczególności nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie ocena prawna co do potrzeby przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, wyrażona w uzasadnieniu postanowienia umarzającego to postępowanie. O potrzebie uzgodnienia decyduje organ właściwy do rozpoznania sprawy w każdym wypadku, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - przepisy prawa materialnego ustanawiają obowiązek współdziałania, co w konsekwencji powoduje, że obowiązkiem tego organu będzie prawidłowe rozpatrzenie stanowiska organu współdziałającego. Niewątpliwie stanowisko wyrażone w postanowieniu Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 października 2008 r. nie jest stanowiskiem negatywnym dla zamierzonego przez skarżącego przedsięwzięcia, ale ani nie zwalnia ono organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, ani tym bardziej nie obliguje ono tego organu – tak jak chce tego skarżący kasacyjnie - do wydania korzystnej dla inwestora decyzji.

W zakresie zarzuconego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należało, że podniesiony w skardze kasacyjnej (pkt 1c) zarzut naruszenia przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1b oraz art. 66 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) na skutek ich bezpodstawnego zastosowania w sprawie jest nieusprawiedliwiony, gdyż Sąd w uzasadnieniu na str. 13 w sposób wyraźny zaznaczył, iż dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przywołanie na k. 16 uzasadnienia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko miało na celu tylko i wyłącznie wskazanie zbliżonych regulacji występujących na gruncie tej obecnie obowiązującej ustawy, ale w żadnym wypadku nie może stanowić to podstawy do wysuwania całkowicie nieuprawnionego wniosku, jakoby podstawą postępowania kontrolnego Sądu I instancji były niewłaściwe przepisy prawa materialnego.

Co do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego – wskazanych w skardze kasacyjnej w pkt 1a i b przepisów rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) – zauważyć należało, iż zarzuty te dotyczą niewłaściwego ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Zarzut taki może być formułowany jednak tylko w razie wypadku, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Co do braku właściwych ustaleń wypowiedział się obszernie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stanowisko to nie zostało w żaden sposób w skardze kasacyjnej podważone. W wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08 (opubl. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 526577) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, które w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Przy podejmowaniu postanowienia w przypadku fakultatywnego sporządzenia raportu, organy winny nakładać obowiązek jego opracowania wówczas kiedy zagrożenia w związku z planowaną inwestycją są trudne do przewidzenia.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na uwarunkowania wynikające z konieczności prawidłowego stosowania przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, które nie zostały wyjaśnione przez organy administracyjne, w tym również na konieczność rozważenia i ustalenia sposobu stosowania przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w przypadku inwestycji polegającej na wymianie sześciu anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają m.in. planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2 (pkt 2). Katalog tych przedsięwzięć określało powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Kategoryczne stanowisko Sądu co do konieczności sumowania mocy wszystkich sześciu anten jest jednak przedwczesne. Przepis § 4 rozporządzenia stanowi bowiem wyraźnie, że sumuje się parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych. Regulacja ta nie może być zatem stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale chodzi tu o te parametry, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 wzmiankowanego rozporządzenia wyraźnie wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że nie rozważono i nie zbadano możliwości i zakresu stosowania przepisu § 4 rozporządzenia w oparciu o dowody zebrane w sprawie. Organy winny w tej mierze szczegółowo wyjaśnić czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, czego – jak już wspomniano - wymaga przepis § 2 pkt 1 ppkt. 7 przywołanego wyżej rozporządzenia, a w razie potrzeby winny dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz, koniecznych dla pełnej realizacji wytycznych wynikających z przepisu § 4 rozporządzenia (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1928/07 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne przy tym będzie – na co wskazywał Sąd I instancji, a co było jedną z przyczyn uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji – uwzględnienie wymogów wynikających z art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska, po przeanalizowaniu wpływu inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi w powiązaniu z innymi już istniejącymi źródłami emisyjnymi, znajdującymi się na obszarze, na który będzie oddziaływać.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.