Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1640/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. znak KOC/2730/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr KOC/2730/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji na działce nr [...] w przy ul. [...] w W. Inwestorem w tej sprawie jest spółka B. sp. z o.o. z siedzibą w W. W decyzji zawarto następujące ustalenia:

- rodzaj zabudowy - mieszkaniowa wielorodzinna,

- funkcja zabudowy - mieszkalna z uzupełniającą funkcją usługową w parterze budynku,

- teren objęty wnioskiem położony jest w południowo-wschodnim narożniku kwartału zwartej zabudowy pierzejowej o intensywnym wykorzystaniu terenu i posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...] i [...],

- obowiązujące linie zabudowy (dotyczą również: nadwieszeń, wykuszy, pochylni dla niepełnosprawnych, schodów, garażu podziemnego, wejść do budynków): od strony ul. [...] - jako przedłużenie wycofanej linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce ewid. nr [...] w obrębie [...] (ul. [...]) - zgodnie załącznikiem graficznym nr 1, od strony ul. [...] - w linii rozgraniczającej ulicy - zgodnie załącznikiem graficznym nr 1, dopuszcza się wycofanie fragmentu obowiązującej linii zabudowy w zakresie umożliwiającym ominięcie objętych ochroną drzew, dopuszcza się wycofanie obowiązującej linii zabudowy na odległość określoną w art. 43. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.).

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - od 0,56 do 0,68;

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25%,

- szerokość elewacji frontowej - 52 m z tolerancją 20%;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 24 m do 25 m, z dopuszczeniem obniżenia wysokości elewacji ul. [...] ( w sposób uskokowy) do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...]),

- geometria dachu: o dach płaski;

- wysokość kalenicy (najwyższego punktu dachu) - jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, dopuszcza się lokalizację urządzeń technicznych na dachu budynku (powyżej górnej krawędzi elewacji frontowej) ukrytych za osłonami maskującymi, pod warunkiem wycofania ich od lica elewacji o min. 5,0 m i maksymalnej wysokości nad poziomem terenu - 27,5 m.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka L. sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w tym z naruszeniem przepisów postępowania i wnosząc o zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że ocena spełnienia warunku wskazanego w pkt 1 tego przepisu winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej (biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, nauki, oświaty itp.). W wyniku planowanej inwestycji ma powstać budynek o funkcji mieszkaniowej. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie ustalił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej. Parametry projektowanej analizy zostały również ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy.

Zdaniem Kolegium, prawidłowo została ustalona linia zabudowy. W sytuacji gdy działka na której planowana jest inwestycja znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej, jak i drugiej drogi publicznej. Linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, wobec tego skoro działka położona jest przy dwóch drogach publicznych linię zabudowy należy wyznaczyć zarówno od jednej, jak i drugiej drogi.

Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,16 do 1, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Organ I instancji ustalił wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości od 0,56 do 0,68 jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 37,9 m. Szerokość elewacji frontowej waha się od 12 m do 130 m. Organ I instancji, ustalił ten wskaźnik zabudowy na 52 m z tolerancją 20%. Ustalenie takie uznać należy za prawidłowe, gdyż mieści się w wartościach szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym.

Kolegium uznało za prawidłowe ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej projektowanego budynku jako wysokości nawiązującej do wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, stosownie do § 7 rozporządzenia oraz ustalenie dotyczące parametrów dachu (§ 8 rozporządzenia).

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dodał, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka L. sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji wewnętrznie sprzecznej, tj. wyznaczenie treścią decyzji obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez organ I instancji w załączniku graficznym do decyzji stanowiącym jej integralną część oraz wydanie decyzji orzekającej ponad żądanie, bowiem treść decyzji wyznacza obowiązującą linię zabudowy w sposób odmienny od linii zabudowy wnioskowanej przez inwestora, podczas gdy materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, a organ nie może orzekać ponad żądanie,

- art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie - a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego, co doprowadziło do pobieżnego i niestarannego sporządzenia analizy urbanistycznej,

- § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie dla inwestycji dwóch linii zabudowy (jednej - od strony ul. [...], a drugiej - od strony ul. [...]), podczas gdy przepisy dopuszczają wyznaczenie wyłącznie jednej linii zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w kilkunastu przytoczonych w uzasadnieniu wyrokach,

- § 4 ust. 4 rozporządzenia, art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy u. [...], podczas gdy tak nie jest,

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie szerokości elewacji frontowej wynoszącej 52 m z tolerancją 20 %, a zatem dopuszczenie inwestycji o elewacji frontowej wynoszącej 41,8 m, podczas organ I instancji w decyzji wskazał, że zbyt krótka elewacja nie pozwoli na uzupełnienie pierzei kwartału zawierającego wnioskowany teren,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, polegające na:

- ustaleniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi,

- pominięciu przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy następujących działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym: nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

- art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez organ przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,56, podczas gdy organ winien wyjaśnić, dlaczego dopuścił odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nadziemnej w stosunku do powierzchni działki dla analizowanego obszaru, który wg organu wynosi 0,68,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust 1 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanym wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki od 0,56 do 0,68, podczas gdy wnioskowany przez inwestora wskaźnik zabudowy wynosi 0,56, zatem organ orzekł ponad żądanie, w sytuacji gdy był związany zakresem wniosku inwestora,

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. art 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak zwrócenia się do Zarządu Zieleni [...] w przedmiocie postępowania z drzewem (jesion), którego korona w około 1/3 części swojego obwodu znajduje się nad działką nr [...]z obrębu [...], natomiast część pochylona jest w kierunku chodnika, podczas gdy z pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z dnia 11 czerwca 2021 r. wynika, że w tej sprawie stanowisko winno zostać zajęte przez Zarząd Zieleni [...], co oznacza, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także naruszył zasadę prawdy obiektywnej, a także iż nie dokonał wymaganego przepisami uzgodnienia,

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wyznaczenie przez organ I instancji dwóch linii zabudowy. Zdaniem skarżącej, stosownie do § 1, § 4 i § 9 ust. 1 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy powinna być wyznaczona linia zabudowy. Prezydent [...] wyznaczył natomiast dla inwestycji dwie linie zabudowy. Jedną - od strony ul. [...], a drugą - od strony ul. [...].

W skardze wskazano ponadto, że linia zabudowy została wyznaczona wadliwie. Sposób wyznaczenia przebiegu linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia. Linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich względem nieruchomości przebiega tworząc uskok. Ta okoliczność oznacza, że linia zabudowy dla inwestycji powinna była zostać ustalona przede wszystkim na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. W takim przypadku linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczałby budynek przy ul. [...], a od strony ul. [...] - budynek przy ul [...]. Powyższy sposób wyznaczenia dla inwestycji przebiegu linii zabudowy, dokonany na podstawie § 4 ust 3 rozporządzenia, uniemożliwiałby uwzględnienie wniosku inwestora, który zamierza zrealizować zabudowę kubaturową w ramach inwestycji bezpośrednio przy południowej i wschodniej granicach nieruchomości. W związku z tym, dla uwzględnienia wniosku inwestora, Prezydent [...] ustalił linie zabudowy dla inwestycji w oparciu § 4 ust 4 rozporządzenia. Dokonując na tej podstawie ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...], Prezydent [...] stwierdził, że budynek przy ul. [...] nie jest relewantny pod względem urbanistycznym dla kształtowania pierzei i dlatego przebieg owej linii powinien stanowić kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (od północy) oraz budynku przy ul. [...] (od południa). W załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji wskazano, że obowiązujące linie zabudowy należy wyznaczyć od strony ul. [...]- jako kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] (dz. ewid. w [...] w Obrębie [...]) oraz [...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]), tj. w linii rozgraniczającej ulicy [...] - zgodnie z załącznikiem graficznym. Niski budynek zlokalizowany przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]), nietworzący narożnika skrzyżowania ul. [...] i [...], posiada wycofaną od linii rozgraniczającej ulicy [...] elewacją szczytową. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego ww. obiekt należy traktować jako zabudowę o niskim standardzie przestrzennym, przeznaczoną do przekształceń uzupełniających narożna pierzeję ulic [...] i [...]. Na skutek powyższego założenia Prezydent [...] wyznaczył linię zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] jako linię pokrywającą się z zachodnią granicą nieruchomości. Powyższy sposób wyznaczenia przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] jest wadliwy. Wbrew temu, co założył Prezydent [...], owa wyznaczona przez niego linia bynajmniej nie stanowi kontynuacji linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Kontynuacja linii zabudowy tego budynku jest znacznie oddalona od zachodniej granicy nieruchomości i jest bardzo zbliżona do linii zabudowy budynku przy ul. [...], który Prezydent [...] zdyskwalifikował jako urbanistycznie nierelewantny dla kształtowania pierzei.

Wbrew założeniom Prezydenta [...] wyznaczona przez niego linia zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] nie stanowi również kontynuacji linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Linia zabudowy wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku znajduje się bowiem w ogóle poza terenem nieruchomości. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza ustalenie linii zabudowy w sposób inny niż to wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia, o ile to wynika z analizy urbanistycznej. Hipotetycznie więc Prezydent [...] był uprawniony do ustalenia linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia. Niemniej, uczynił to w sposób wadliwy i sprzeczny z art. 7 k.p.a., art 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalił ją bowiem przy założeniu, iż stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest.

W skardze wskazano również, że zasadniczy sposób wyznaczenia wskaźnika zabudowy określa § 5 ust 1 rozporządzenia. Na zasadzie wyjątku ten wskaźnik może zostać też wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Niemniej, Prezydent [...] wyznaczył dla inwestycji wskaźnik zabudowy na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Przepisy nie regulują w sposób szczegółowy, jaką metodologię należy stosować dla określenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Ustalając średnią wielkość wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, Prezydent [...] uwzględnił wyłącznie działki zabudowane i pominął działki niezabudowane, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi. Przykładowo, po północnej stronie nieruchomości, przy ul. [...], jest zlokalizowana szkoła podstawowa. Teren szkoły składa się z działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], na których znajdują się jednolite i funkcjonalnie powiązane infrastruktura i zabudowa. Co więcej, wszystkie działki szkoły stanowią jedną nieruchomość i są objęte jedną księgą wieczystą ([...]). Zważywszy, że nieruchomość szkoły stanowi jednolity teren funkcjonalny, wskaźnik zabudowy dla tej nieruchomości powinien być obliczany jako udział zabudowy w odniesieniu do łącznej powierzchni nieruchomości. W wyniku takiego obliczenia doszłoby się do wniosku, iż w przypadku szkoły wskaźnik zabudowy wynosi ok. 16%. Tymczasem Prezydent [...] przy obliczeniu wskaźnika zabudowy dla szkoły obliczył go jako udział zabudowy jedynie w odniesieniu do powierzchni zabudowanych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], zatem wskaźnik zabudowy wynosi ok. 31% - prawie 2 razy więcej niż w rzeczywistości.

Praktycznie w każdym przypadku, w którym budynek mieszkalny jest zlokalizowany w obrysie działki geodezyjnej, Prezydent [...] nie uwzględnił funkcjonalnie powiązanych z takim budynkiem działek (podwórka, parkingu itp.) i obliczył, że wskaźnik zabudowy wynosi 100%. Zastosowana przez Prezydenta [...] metodologia obliczania referencyjnego wskaźnika zabudowy doprowadziła do zniekształcenia średniego wskaźnika zabudowy rzeczywiście występującego w obszarze analizowanym, a w konsekwencji - do znaczącego zawyżenia wskaźnika zabudowy ustalonego dla inwestycji. Co znamienne, to naruszenie jest tak oczywiste, że dla jego stwierdzenia nie jest wymagana szczegółowa weryfikacja wyliczeń i wystarczy proste spojrzenie na mapę. Wynika z niej, że w sąsiednich kwartałach generalnie występuje wyłącznie węższe budownictwo, a wielkość zabudowy na ogół nie przekracza 35-45%. Tymczasem Prezydent [...] w decyzji wz dopuścił realizację inwestycji o wielkości zabudowy do 68%, która jest w sposób ewidentny o wiele bardziej masywna i intensywniejsza od budynków znajdujących się w okolicy.

Zdaniem strony skarżącej, w analizie pominięto ponadto część działek. Analiza powinna odnosić się do całego obszaru (do wszystkich działek), bowiem brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna niż projektowana. Przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym Prezydent [...] pominął następujące zabudowane działki znajdujące się w owym obszarze: nr [...], nr [...], nr [...].

W skardze podniesiono ponadto, że inwestor precyzyjnie określił wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,56. Organ jednak wyznaczył wskaźnik zabudowy znacznie szerzej, tj. od 0,56 do 0,68, pomimo braku wniosku inwestora w takim zakresie. Organ zatem orzekł ponad żądanie, co potwierdza, że decyzja I instancji jest wadliwa.

Pełnomocnik skarżącej spółki, wskazał, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej o wartości 52 m z tolerancją 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi 37,9 m. Brak jest uzasadnienia dla takiego określenia szerokości elewacji frontowej. Po pierwsze, z ww. przepisu wynika, że kwestia tolerancji 20% odnosi się do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Organ średniej szerokości elewacji nie przyjął w niniejszym przypadku, lecz wyznaczył inną szerokość. Zatem nie mógł zastosować tolerancji 20% z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Po drugie, tolerancja 20 % przy 57 m powoduje, że inwestor ma możliwość wybudowania budynku o szerokości elewacji między 41,8 m a 62,4 m. Tym samym organ dał inwestorowi zbyt dużą swobodę co do szerokości elewacji. Takie określenie powoduje, że szerokość elewacji frontowej inwestycji może wynosić 41,8 m, co nie będzie spełniało konieczności uzupełnienia pierzei kwartału, zgodnie ze stanowiskiem organu.

W skardze wskazano również na to, że obrys budynku wrysowany w Załącznik do wyników analizy wskazuje na węższą elewację, która to elewacja frontowa nie pokrywa się z zaznaczoną obowiązującą linią zabudowy. Odmienny jest zatem przebieg obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej przez organ w treści decyzji od przebiegu obowiązującej linii zabudowy widocznej na Załączniku do wyników analizy. Ponadto obowiązująca linia zabudowy nie pokrywa się z koncepcją zabudowy inwestora. Nie ulega wątpliwości, że powyższe wady czynią analizę nieczytelną, a samą decyzję organu I instancji wewnętrznie sprzeczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga jest zasada albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W. polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Organ odwoławczy rozpatrywał tę sprawę, dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z zm., dalej u.p.z.p.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). Kolegium dość ogólnikowo stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Ustalone linie i wskaźniki zabudowy są prawidłowe. Zostały też spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniony jest w tym zakresie również zarzut skargi dotyczący naruszenia 11 k.p.a. (zasada przekonywania).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczyło po kolei przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając ogólnie, iż decyzja organu I instancji spełnia wymagania ustalone w przytoczonych regulacjach. Zauważyć należy, iż ustalone przez organ I instancji wskaźniki urbanistyczne najczęściej stanowiły odstępstwa od zasad ogólnych wyznaczania poszczególnych wskaźników przewidzianych w przepisach rozporządzenia, co obligowało również organ odwoławczy – jako organ merytorycznie załatwiający sprawę administracyjną – do szczegółowego uzasadnienia przejętych odstępstw. Pobieżne rozpoznanie tej sprawy przez organ odwoławczy i zdawkowe powtórzenie ustaleń organu I instancji nie stanowiło wyczerpującego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Ustalenie warunków zabudowy musi być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania ustaleń decyzji organu I instancji i wskazania, że parametry inwestycji zostały ustalone prawidłowo w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Dodać należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu, że spraw dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji planowanych przez różnych inwestorów na działce nr [...] jest wiele, podobnie jak (w zasadzie tożsamych) zarzutów podnoszonych w tych sprawach przez tę samą stronę odwołującą się, zatem organ II instancji powinien rzetelnie i wnikliwie rozpoznać tę sprawę i szczegółowo odnieść się do podnoszonych przez spółkę L. zarzutów.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów w zakresie oceny prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, prawidłowości dokonanych na jej podstawie ustaleń okoliczności faktycznych sprawy dotyczących, m.in. wyznaczonych linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej na tym terenie. Organ odwoławczy nie wypowiedział się również co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i dokonanych uzgodnień.

Podkreślenia wymaga, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nierozważonych. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kierowane są w zasadzie do rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc w tym przypadku Sąd musiałby w przeważającej części zastąpić organ II instancji w rozpoznaniu tych zarzutów i dokonaniu oceny faktycznej i prawnej sprawy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną art. 15 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy powinien rozpatrzeć wniesione odwołanie, odnieść się do podnoszonych przez spółkę zarzutów dotyczących m.in. prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i ustalenia wskaźników zabudowy na jej podstawie i przedstawić w tym zakresie własne oceny i rozważania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.