Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 76/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, 36, 37, 61 § 2, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149, 151, 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I.P. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I.P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. I.P., obywatel Ukrainy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.), przez:

a) rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w wyżej wymienionym przepisie, a w szczególności dokonanie pierwszej czynności po interwencji pełnomocnika w postaci ponaglenia;

b) w zw. z art. 6 k.p.a. w ten sposób, że organ nie podjął nawet próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, samodzielne wyznaczając sobie termin w oparciu o kryteria nieposiadające racjonalnego ani prawnego uzasadnienia;

c) w zw. z art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm; dalej jako u.c.), w ten sposób iż organ uznał, że sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy posiada przymiot szczególnie skomplikowanej z uwagi na fakt ustawowego obowiązku zaczerpnięcia opinii o cudzoziemcu u odpowiednich wskazanych w ustawie służb;

2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a., poprzez:

a) niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (tzn. terminie jednego miesiąca od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu), a tym samym niepodaniu przyczyn zaistniałej zwłoki,

b) brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy przed upływem jednego ustawowego miesiąca na rozpatrzenie wniosku,

c) wskazanie nowego terminu rozpatrzenia sprawy dopiero w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, którego organ dokonał po ponad dwóch miesiącach od dnia skutecznego doręczenia żądania, wskutek interwencji pełnomocnika strony, a w rezultacie brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia;

3. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, a w szczególności składanych przez nią w trakcie postępowania wniosków, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,

4. art. 63 § 4 k.p.a., przez jego niezastosowanie, tzn. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika w sytuacji, w której strona tego zażądała;

5. art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez stronę wniosku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że ta bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 złotych; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6500 złotych; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, że jego mocodawca wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek (wysłany za pośrednictwem operatora pocztowego) wpłynął do organu w dniu 28 września 2020 r., jednocześnie strona zaznaczyła, że zawierał on oczywiste braki formalne. Pełnomocnik zwrócił szczególną uwagę, że strona nie podejmowała inwazyjnych wobec organu działań, zawnioskowała jedynie o urzędowe potwierdzenie złożenia podania (doręczone wraz z pismem przewodnim do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Wobec braku ustosunkowania się przez organ do powyższego pisma skarżący zażądał w piśmie z dnia [...] października 2020 r. wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku o pobyt czasowy i pracę. Organ dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. wydał zaświadczenie o złożeniu w/w wniosku.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. złożył ponaglenie, w którym zarzucił organowi, że postępowanie wszczęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skutecznie doręczonym w dniu 28 września 2020 r. nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o wskazanie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a także przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia w/w wniosku strony skarżącej (wyznaczając termin do załatwienia sprawy) oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, a także podjęcie środków, które temu zapobiegną w przyszłości.

Dalej skarżący wyjaśnił, że w wyniku osobistych interwencji jego pełnomocnika, uzupełnił braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, następnie pismem z [...] grudnia 2020 r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu w tym dniu przez organ postępowania, w którym to podano, że przedmiotowe postępowanie należy zaliczyć do rodzaju szczególnie skomplikowanych spraw, zatem stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego wszczęcia. Jednocześnie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, organ wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień [...] września 2021 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony skarżącej za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpatrzenia wniosku do dnia 5 maja 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca następnie wskazała, że na dzień złożenia skargi bezczynność organu trwa 4 miesiące i 19 dni, a mając na uwadze wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy do dnia 15 września 2021 r., bezczynność będzie trwać jeszcze 11 miesięcy i 27 dni. W ocenie skarżącego po wpłynięciu wniosku do organu, powinien on niezwłocznie dokonać jego oceny formalnej i procesowej, wezwać stronę do uzupełnienia oczywistych braków formalnych, zawiadomić o wszczęciu postępowania, podjąć niezbędne kroki celem wydania decyzji w sprawie. Podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie nie jest szczególnie skomplikowane, natomiast twierdzenie organu dotyczące braków kadrowych i dużej ilości wniosków nie zasługują na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że za dzień wszczęcia postępowania uznaje się datę wpływu wniosku do organu. Jednak, aby skutecznie wszcząć postępowanie podanie nie może być obarczone brakami formalnymi, które uniemożliwiają jego procedowanie. Podanie skarżącego od momentu wpływu do organu obarczone było brakami, wynikającymi z przepisów szczególnych dotyczących postępowań w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Stosownie do art. 105 ust. 1 i 2 u.c., cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium RP. Jeżeli wniosek ten nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W związku z powzięciem informacji o zaplanowanej przez stronę w dniu 16 grudnia 2020 r. wizycie w urzędzie, w ocenie organu nie było potrzeby kierowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a twierdzenia pełnomocnika strony o osobistych interwencjach należy uznać za bezzasadne.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że uwzględniając art. 8 § 1 k.p.a. wyznaczył realny termin zakończenia postępowania, tak aby strona mogła w trakcie jego trwania zaplanować swoje działania oraz zaznaczył, że w związku z dużą ilością wniosków, uwzględniając zasadę chronologicznego ich rozpatrywania przyjęto, iż postępowanie powinno zakończyć się w terminie 9 miesięcy od dnia jego skutecznego wszczęcia. Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącego słusznie uznał, iż dniem wszczęcia postępowania jest skuteczne doręczenie podania do organu, przy czym na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do czasu trwania postępowania nie należy wliczać okresu pomiędzy wpływem wniosku a jego uzupełnieniem o braki formalne. Nadto Wojewoda wskazał, że przychylił się do przyspieszenia postępowania, zgodnie z oczekiwaniami pełnomocnika i podkreślił, że wskazana data zakończenia postępowania jest datą planowaną. Niesłusznie zatem pełnomocnik strony wywodzi, iż do tej daty organ nie będzie podejmować żadnych czynności w sprawie.

Zdaniem organu pełnomocnik skarżącego błędnie wywodzi, iż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie jest postępowaniem skomplikowanym, bowiem w jego toku ustalany jest szereg okoliczności, które mają wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. Przede wszystkim weryfikowane jest, czy cudzoziemiec spełnia wymagania dla udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia - w przedmiotowym postępowaniu konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada pracodawcę oraz środki niezbędne do pokrycia kosztów utrzymania siebie oraz członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Ponadto weryfikowane jest, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a negatywna opinia wydana przez którąkolwiek ze służb stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia. Te wszystkie okoliczności – według Wojewody - wpływają na uznanie, iż sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wypełnia warunki uznania jej za szczególnie skomplikowaną. Organ zauważył przy tym, że cudzoziemiec, którego postępowanie jest prawidłowo wszczęte uzyskuje do paszportu stempel potwierdzający złożenie wniosku, uprawniający do legalnego pobytu na terenie RP w trakcie trwania postępowania. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U., poz. 374 z późn. zm.), w związku z obecną sytuacją epidemiczną wizy krajowe (a taką posiadał skarżący w dniu złożenia wniosku o pobyt) zostały przedłużone o 30 dni od zakończenia ostatniego z obowiązujących stanów (epidemii lub zagrożenia epidemicznego).

Wojewoda wskazał również, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 217 oraz art. 63 § 4 k.p.a. w zakresie niewydania niezwłocznie wnioskowanego zaświadczenia, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnik strony żądał od organu urzędowego potwierdzenia wniesienia podania, a jedynie zaświadczenie o złożeniu wniosku, co też organ uczynił. W opinii organu działania podjęte przez skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w dużej mierze wpływają na przedłużenie postępowania.

Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący tok postępowania:

1. Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. I.P. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia pracy, wniosek wpłynął do organu dnia 28 września 2020 r. Jednocześnie w piśmie przewodnim dołączonym do w/w wniosku pełnomocnik I.P. wniósł o niezwłoczne wydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania przez stronę.

2. Pismem z dnia [...] października 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy zażądał od Wojewody wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenia przez I.P. wniosku o pobyt czasowy i pracę oraz potwierdzenia wynikającego z tego faktu stanu prawnego; wpłynęło ono do organy w dniu 7 października 2020 r.

3. W dniu [...] grudnia 2020 r. Wojewoda wydał zaświadczenie, że I.P. wystąpił w dniu 28 września 2020 r. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Organ poinformował również, że przedmiotowa sprawa nie została jeszcze skutecznie wszczęta, ponieważ wniosek zawiera braki formalne.

4. W dniu 10 grudnia 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) I.P. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem w związku z brakiem zakończenia przedmiotowego postępowania w ustawowym terminie (art. 35 § 3 k.p.a.); ponaglenie wpłynęło do Wojewody dnia 14 grudnia 2020 r.

5. W dniu [...] grudnia 2020 r. odbyła się umówiona przez I.P. wizyta w Urzędzie Wojewódzkim, w jej trakcie uzupełniono braki formalne wniosku o zezwolenie na pobyt przez: osobiste stawiennictwo i uzupełnienie linii papilarnych, a także złożenie kserokopii stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, potwierdzeń uiszczenia opłaty skarbowej za złożenie wniosku i udzielenie pełnomocnictwa.

6. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę, że z dniem złożenia kompletnego wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z koniecznością zasięgnięcia opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa ABW w kwestii zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ewentualnej potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o uzyskane informacje sprawę należy zaliczyć do szczególnie skomplikowanych, dla których zakończenia art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje termin dwóch miesięcy. Jednocześnie zaznaczył, że art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postepowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W tym samym piśmie Wojewoda, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił stronę, że postępowanie nie może być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a. i wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 15 września 2021 r.

7. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 37 § 4 k.p.a., przesłał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wyjaśniając, że postępowanie zostało skutecznie wszczęte w dniu [...] grudnia 2020 r., w związku z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, pismo to przesłano pełnomocnikowi strony do wiadomości.

8. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Szefa ABW o udzielenie informacji o wnioskodawcy w trybie art. 109 ust. 1 u.c.

9. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców działając na podstawie art. 37 § 1 i § 6 pkt 1 i 2 k.p.a. postanowił uznać ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin rozpatrzenia wniosku do dnia 5 maja 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

10. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (data wpływu do Wojewody – 24 luty 2021 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

11. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. i art. 106 ust. 2 pkt 2 u.c., wezwał wnioskodawcę (za pośrednictwem pełnomocnika) do przedstawienia w terminie 14 dni, pod rygorem nieuwzględnienia okoliczności, które nie zostały udowodnione i wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1) informacji starosty, o której mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ dołączona do akt sprawy informacja przekroczyła ważność 180 dni na dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 2) dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce w czasie zamierzonego pobytu na terytorium RP wraz z dokumentem potwierdzającym możliwość władania lokalem (art. 114 ust. 1 pkt 2 u.c.).

12. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. I.P., działając poprzez swojego pełnomocnika, przedłożył Wojewodzie: 1) oryginał informacji starosty, 2) oryginał załącznika nr 1 ważnego do dnia 29 kwietnia 2024 r., 3) odpis KRS spółki, 4) potwierdzony notarialnie za zgodność z oryginałem odpis umowy najmu lokalu mieszkalnego ważnej do 30 września 2021 r., 5) oryginał zgłoszenia ZUS P ZUA wraz z podpisem płatnika i potwierdzeniem wysyłki, 6) cztery zdjęcia. Jednocześnie poinformował o zmianie miejsca do korespondencji.

13. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 114 ust. 1 i art. 104 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 u.c. oraz art. 104 § 1 k.p.a. Wojewoda udzielił I.P. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce na okres od dnia [...] maja 2021 r. do dnia [...] maja 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. zawartym piśmie nadanym przez skarżącego w dniu 10 grudnia 2020 r. Został zatem spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., wobec czego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r, I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r.,

I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

W związku z powyższym należało uznać, iż w kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] września 2020 r. Zdaniem Sądu trafnie organ uznał, iż sprawę o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy i pracę należy zakwalifikować do szczególnie skomplikowanych, w sytuacji gdy należało podjąć szereg czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków aby uzyskać powyższe zezwolenie zgodnie z art. 114 u.c. Ponadto weryfikowane jest w tym postępowaniu, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW (art. 109 u.c.), na co organy te mają termin 30 dniowy na udzielenie odpowiedzi, z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie czy też w terminie jednego miesiąca. Podkreślić należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnienie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), K.p.a. C.H. Beck 2014, t. 7 do art. 35). Mając na uwadze powyższe należało uznać, że sprawa powinna co do zasady być rozpoznana w terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że wniosek I.P. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał oczywiste braki formalne (m.in. nie został złożony przez wnioskodawcę osobiście, stosownie do art. 105 ust. 1 u.c.) oraz nie została uiszczona opłata skarbowa w wysokości 440 zł (wymóg z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.s. w zw. z pkt III. 2b załącznika do u.o.s.). Podkreślić należy, że organ, stosownie do art. 105 ust. 2 u.c., nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych wniosku. Obowiązek sygnalizacji, przewidziany w art. 36 § 1 k.p.a. nie powstaje, jeżeli termin załatwienia sprawy został "przedłużony" ze względu na wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka, op.cit., t. 1 do art. 36). Tym samym na dzień wystosowania przez organ do pełnomocnika strony skarżącej pisma z [...] grudnia 2021 r., wyznaczającego termin do załatwienia sprawy na dzień [...] września 2021 r., dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. minął. Zatem w okresie od [...] września 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Wojewoda pozostawał bezczynny. Organ na skutek działań pełnomocnika i osobistej wizyty skarżącego w Urzędzie Wojewódzkim, po ponad dwóch miesiącach od otrzymania wniosku, podjął pierwszą czynność w sprawie.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać także należy, że bezzasadne przedłużanie terminu do załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania.

W kontrolowanej sprawie niewątpliwie przedłużenie terminu do 15 września 2021 r. nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przede wszystkim należy zauważyć, iż nie usprawiedliwiają wyznaczania tak odległych terminów kłopoty kadrowe organu administracji oraz wskazywana przez organ duża ilość wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę. Nie negując tych okoliczności – w ocenie Sądu - nie mogą one uzasadniać prowadzenie przewlekle postępowania, w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Nie stanowią też one "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają jedynie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., II OSK 529/17, z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, CBOSA).

W ocenie Sądu przy sprawnym działaniu organu okres dwóch miesięcy był wystarczający do załatwienia sprawy, uwzględniając, że gdyby organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, termin ten byłby przedłużony. Jednakże czynności organu były od początku podejmowane niesprawnie, opieszale i nie były skoncentrowane na działaniach zmierzających do rozpoznania sprawy, naruszały tym samym zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż pierwszą czynność organ podjął dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r., czyli po upływie ponad dwóch miesięcy od otrzymania wniosku. Z niezrozumiałych względów organ - dostrzegając braki formalne wniosku, czemu dał wyraz w powyższym piśmie do pełnomocnika wnioskodawcy – nie skierował do niego wezwania do osobistego stawiennictwa strony oraz uiszczenia opłaty skarbowej. Zgodnie z art. 105 ust. 2 u.c., jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niewątpliwie bowiem, gdyby nie to, iż skarżący z własnej inicjatywy usunął braki formalne, konieczne byłoby skierowanie do niego wezwania, co przedłużyłoby dodatkowo postępowanie. Świadczy to o braku koncentracji działań Wojewody już na wstępnym etapie postępowania. Analiza postępowania po 16 grudnia 2020 r., tj. po usunięciu braków przez skarżącego wskazuje, iż organ nie prowadził go również efektywnie, gdyż czynności podejmował w dużych odstępach czasu. Kolejną czynność organ wykonał dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r. wnosząc do Szefa ABW o udzielenie informacji o wyżej wymienionym w trybie art. 109 ust. 1 u.c. Nie było żadnych przeszkód, aby wraz z uzupełnieniem przez stronę braków formalnych wezwać organy, do których kompetencji należy ochrona porządku i bezpieczeństwa państwa, o udzielenie informacji. Podobnie jest z następną czynnością, którą organ podjął w dniu [...] kwietnia 2021 r. wzywając skarżącego do przedstawienia stosownych dokumentów.

Ostatecznie Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2021 r., a zatem już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania udzielił I.P. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce na okres od [...] maja 2021 r. do dnia [...] maja 2024 r. Wydanie powyższej decyzji powoduje, że brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji i dlatego w tej części Sąd na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie (pkt I wyroku).

Natomiast wszystkie wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, iż organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzania postępowania, co Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, skoro organ podjął szereg czynności tyle tylko, iż nie w sposób skoncentrowany, przy czym przerwy między tymi czynnościami nie były znaczące. Trudno więc uznać w kontekście powyższych okoliczności, iż działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Ponadto zdaniem Sądu wprawdzie trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że w przypadku wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca przewidział wymóg osobistego złożenia wniosku, a ograniczenie ilości petentów w siedzibie organu w związku z wymogiem przestrzegania zasad bezpieczeństwa epidemiologicznego stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się dostatecznie sprawnie.

Powyższe okoliczności zdecydowały również, iż Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd uwzględnił całokształt sprawy, zwłaszcza stopień zawinienia w nieterminowym załatwieniu sprawy, które wskazują na brak potrzeby oddziaływania na organ prewencyjno-dyscyplinująco wspomnianymi środkami, które zresztą mają charakter fakultatywny i ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał mianowicie żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych

i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek przewlekłości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 oraz z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17, CBOSA). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 3094/19, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 597 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j Dz. U. z 2018 r., poz. 265).