Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1243/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1343/21 w sprawie ze skargi [...] na czynność Prezydenta Miasta Leszna w przedmiocie ustalenie wysokości należności dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezydenta Miasta Leszna 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 marca 2022 roku sygn. akt III SA/Po 1343/21 oddalił skargę [...] na czynność Prezydenta Miasta Leszna w przedmiocie aktualizacji dotacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...], zwróciła się do organu o wskazanie wysokości stawki dotacji oświatowej na jednego słuchacza zarówno przed, jak i po aktualizacji w 2021 r.

W odpowiedzi organ przekazał skarżącej informacje dotyczące miesięcznej stawki dotacji przed oraz po aktualizacji w 2021 r. w poszczególnych placówkach oświatowych.

Organ w piśmie z 13 lipca 2022 r. powołując się na treść art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 43 ust. 3 pkt 1 oraz art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2020 r. poz. 2029 dalej: u.f.z.o.) wskazał, że wysokość zaktualizowanej kwoty dotacji obowiązująca od 1 kwietnia powinna uwzględniać wyrównanie kwoty dotacji od początku roku budżetowego. Podstawowa kwota dotacji jest kwotą roczną i jej aktualizacja dotyczy całego roku budżetowego, a w związku z tym kolejne wypłacane części dotacji powinny być odpowiednio skorygowane (pomniejszone lub powiększone) tak, aby części podstawowej kwoty dotacji wypłacane od początku roku budżetowego sumowały się na roczną podstawową kwotę dotacji po zaktualizowaniu. Zatem wszystkie rozliczenia, w tym rozliczenie ewentualnej zmiany rocznej kwoty dotacji odbywają się w ratach wypłaconych w przyszłości, a nie poprzez wyrównanie wypłaconej części dotacji za miesiące od początku roku do czasu obowiązywania nowej stawki dotacji.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą czynność WSA w Poznaniu podkreślił, że możliwość wyrównania dotacji dla placówek oświatowych niepublicznych ustanowiono od 1 stycznia 2018 r. wraz z wejściem w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Celem aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym, w sytuacji gdy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie poprzez podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenia. Aktualizacja dotacji umożliwia zatem weryfikację prawidłowości wypłacanej dotacji.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45. W myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o. Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1. Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno- wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Sąd podał, że z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego. Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wszelkie rozliczenia następują poprzez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). Nadto zgodnie z art. 45 pkt 2 u.f.z.o. jeżeli ustawa budżetowa na rok budżetowy została ogłoszona po dniu 1 grudnia roku bazowego, wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, w zakresie kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, ustala się w okresie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - z uwzględnieniem kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Zdaniem WSA organ zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. dokonał wyrównania nadpłaconej przez skarżącą dotacji za rok 2021 w miesiącach styczeń – marzec poprzez rozbicie na 9 kolejnych części przypadających w miesiącach kwiecień – grudzień 2021 r. Metoda ta została zakwestionowana przez stronę skarżącą, bowiem organ powinien wypłacić stawkę dotacji zawierającą "cząstkowe potrącenie" kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-marzec 2021 r. Miesięczne stawki dotacji zostały ustalone na jednego słuchacza na podstawie metryczki subwencji oświatowej na 2021 rok oraz w oparciu o algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2021 r. stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2020 r. (poz. 2384).

Sąd uznał, że przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji, po jej aktualizacji, nie narusza art. 43 ust.4 i 5 u.f.z.o. i polega na obliczeniu części dotacji w oparciu o ucznia dotowanego w szkołach prowadzonych przez skarżącą w każdym miesiącu roku budżetowego. Mechanizm ustalania stawek zastosowany w art. 43 ust.4 u.f.z.o polega na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-marzec 2021 ,a następnie na ustaleniu średniej wysokości części dotacji w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego ,tak aby zgadzała się stawka roczna. Jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji ulegnie zmianie, następnym etapem jest zastosowanie reguł wynikających z przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o., z uwzględnieniem zastosowania zasady dotyczącej maksymalnego poziomu zwiększania bądź zmniejszania średniej arytmetycznej kolejnych części dotacji. Przepis ten określa techniczny sposób korygowania kolejnych części dotacji. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy. Organ przekazał odpowiedź na zapytanie skarżącej o wskazanie wysokości stawki dotacji oświatowej przed, jak i po aktualizacji w 2021 r. w sposób ogólnikowy, w oparciu o stanowisko wyrażone przez Regionalną Izbę Obrachunkową, które nie stanowi wiążącej interpretacji prawa,. Jednakże w oparciu o art. 43 ust. 4 u.f.z.o., i art. 34 u.f.z.o. prawidłowo dokonano wyliczenia i przekazania zaktualizowanej dotacji.

WSA podniósł, że czynność ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej po aktualizacji została dokonana zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. oraz art. 34 u.f.z.o. Skarżąca nie wykazała, żeby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienie skargi na czynność organu poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności ustalenia stawki dotacji oświatowej na rok 2021 r. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 j u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 u.f.z.o. w zw. z uchwałą Nr XVI/226/2019 Rady Miejskiej Leszna z 21 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez Sąd, że Organ prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości Organ ustalił stawkę, o której mowa w ust. 2 u.f.z.o. błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowana dla Skarżącej, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o. i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok, czego Organ nie uczynił, a Sąd uznał za prawidłowe, że:

a) Organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-marzec 2021 r., którą Organ rozbił na 9 kolejnych części przypadających w miesiącach kwiecień-grudzień 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021 r.;

b) Organ przyjął, iż aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o.;

c) Organ dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół Skarżącej w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania i bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność obowiązku złożenia przez organ prowadzący szkołę rozliczenia rocznego obejmującego kontrolę prawidłowości przyznania i wykorzystania dotacji;

d) Organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty);

e) Organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 u.f.z.o., co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestię zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ;

f) a ponadto Sąd wskazał, że wysokość dotacji winna być oceniana w rocznej perspektywie, a właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji służą składane comiesięczne informacje o stanie uczniów oraz liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., pomijając przy tym fakt, że:

i. Organ zastosowawszy zindywidualizowaną stawkę dotacji naruszył zasadę roczności przyznawania kwoty dotacji,

ii. Uchwała nie przewiduje wskazywania w informacjach miesięcznych rozróżnienia liczby słuchaczy, których obejmuje aktualizacja stawki od liczby słuchaczy nieobjętych taką aktualizacją, co oznacza, że stawka dotacji w stosunku do słuchaczy szkół Skarżącej została ustalona przez Organ w sposób błędny, gdyż w ostatecznym rozrachunku rocznym na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Organ powinien przekazać Skarżącej dotację w pełnej wysokości wynikającej z podziału na 12 części rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy wypłacił dotację w zaniżonej wysokości, nie rozróżniając słuchaczy objętych aktualizacją i słuchaczy zapisanych do szkół po dokonaniu aktualizacji;

2. przepisów postępowania, tj. art, w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że Organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji, w sytuacji, gdy Organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez Skarżącą stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej stawki dotacji po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół prowadzonych przez Skarżącą na terenie miasta Leszna, a ponadto z uwagi na fakt, że Sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do pism procesowych składanych przez Skarżącą w toku postępowania, w tym pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. sprawy [...] w części cytowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd i spowodowało, iż Sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku, zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej w pkt 1 zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z treścią rozporządzenia oraz stosowną uchwałą Rady Miejskiej Leszna w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a sprowadzającą się do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że organ wypłacił spółce za kwiecień – grudzień 2021 r. kwotę dotacji w prawidłowej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości organ ustalił spółce stawkę dotacji zindywidualizowaną, w sposób niezgodny z brzmieniem art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Skarżąca spółka nie wskazała, które z paragrafów rozporządzenia bądź wskazanej uchwały miałby naruszać kwestionowany wyrok, dlatego też w tym zakresie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo chaotyczny i niejasny argumentuje, zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, w jakim zakresie naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się Sąd I instancji, jednakże zdaje się koncentrować on na tezie, że zarówno organ jak i WSA, dokonując literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. błędnie przyjęły, że wypłacona spółce za sporny okres kwota dotacji została wyliczona prawidłowo, podczas gdy została ona zaniżona z uwagi, iż przyjęta (zindywidualizowana, pomniejszona) stawka dotacji na jednego słuchacza obejmuje nie tylko słuchaczy uczęszczających do szkół skarżącej na początku 2021 r., ale również słuchaczy, którzy zapisali się do tychże szkół w trakcie roku. Zdaniem skarżącej do "nowych" słuchaczy powinna mieć zastosowanie stawka dotacji przysługująca po aktualizacji zgodnie z przepisami u.f.z.o. niepomniejszona proporcjonalnie o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko spółki nie podważa legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, bowiem przyjęta przez sąd wykładnia obowiązujących przepisów u.f.z.o. jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje te są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei, w myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o., jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.

Z powyższych regulacji wynika, czego najwyraźniej nie dostrzega spółka (argument 1b skargi kasacyjnej), że kwota dotacji odnosi się do każdego dziecka (ucznia, słuchacza) i jest wypłacana w 12 ratach. Jednocześnie łączna kwota wypłacana na rachunek bankowy danej szkoły, co miesiąc jest uzależniona od faktycznej liczby dzieci (uczniów, słuchaczy) uczęszczających do danej szkoły w danym miesiącu. Zasada zawarta w art. 43 ust. 4 u.f.z.o., tj. wyrównanie dotacji wyraźnie stanowi, że kwota dotacji powstaje po ostatniej aktualizacji i do wypłaty pozostaje tyle, ile wynika z wysokości dotacji określonej po ostatniej aktualizacji. Nie ma, zatem żadnej różnicy między wysokością dotacji na ucznia, który był np. tylko w styczniu, a inny tylko w grudniu. W obu przypadkach dotowany podmiot otrzymuje 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów składane gminie służą właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji. Niezrozumiałym, zatem jest argument wskazany w pkt 1b skargi kasacyjnej, bowiem kwota dotacji z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 – 5 u.f.z.o. jest przypisana do jednego ucznia (słuchacza) a nie do określonej placówki oświatowej.

Odnosząc się do kwestii aktualizacji kwoty dotacji, wskazać należy, że zgodnie z art. 43 ust.1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45. Jednocześnie w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o. Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.

Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć Rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji – art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Przyjąć zatem należy, że aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Stanowi, bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Mianowicie, suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest, zatem skomplikowany - należy odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji na rzecz jednego dziecka (ucznia, słuchacza). Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje, bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Regulacja art. 43 ust. 4 u.f.z.o. ma, zatem charakter czysto techniczny, wskazujący, w jaki sposób organ powinien rozliczyć kwotę dotacji w sytuacji aktualizacji jej wysokości w trakcie roku. Przepis ten nie wpływa na wysokość przyznanej danemu podmiotowy kwoty dotacji w ujęciu rocznym.

Taką, literalną wykładnię ww. przepisów zastosowały w sprawie zarówno Sąd I instancji jak i organ. Zastosowany przez organ a zaaprobowany przez WSA mechanizm ustalania stawki dotacji polegający na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-marzec 2021, a następnie na ustaleniu średniej wysokości części dotacji w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego, tak, aby zgadzała się stawka roczna uwzględnia treść art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Tym samym organ był zobowiązany do zaktualizowania stawki dotacji w trakcie roku, wstecz od 1 stycznia roku budżetowego i w tym celu dokonał proporcjonalnego jej pomniejszenia o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconą w miesiącach wcześniejszych, do dnia dokonania aktualizacji. Organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia poszczególnych kwot dotacji na rzecz słuchaczy poszczególnych szkół prowadzonych przez spółkę, w oparciu o powyższy mechanizm.

Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące, że proporcjonalne zmniejszenie kwoty zaktualizowanej dotacji o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku nie powinno dotyczyć nowo przyjętych słuchaczy. Jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji uległa obniżeniu, tak jak w niniejszej sprawie, to proporcjonalne obniżenie wypłacanych w przyszłości rat dotacji musi uwzględniać liczbę słuchaczy sprzed aktualizacji, względem, których została wypłacona dotacja w zawyżonej wysokości. Jedynie w taki sposób można wyliczyć wysokość dotacji na jednego ucznia w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego w prawidłowej wysokości, tak, aby zgadzała się stawka (kwota) roczna dotacji. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie za słuszne oznaczałoby, że wypłacona na początku roku zawyżona kwota dotacji nie zostałaby rozliczona w prawidłowej wysokości do końca roku w sytuacji zmniejszenia się liczby słuchaczy w trakcie roku budżetowego, co przewiduje wprost art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty wskazujące ma alternatywną metodę wyrównania wysokości dotacji w sytuacji zmiany liczby uczniów, czy słuchaczy w trakcie roku budżetowego, nie podważają legalności wykładni art. 43 ust. 3 i 4 u.f.z.o. dokonanych w przez WSA.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji czy też organ dokonał odmiennej interpretacji art. 43 ust. 5 u.f.z.o. niż skarżąca spółka. Słusznie wskazuje spółka, że przepis ten stanowi zabezpieczenie dla szkół przed nadmiernym zmniejszeniem części wypłacanych kwoty dotacji przypadającej na jego ucznia czy słuchacza, jednakże nie oznacza to, że w połączeniu z treścią art. 43 ust. 4 u.f.z.o. nie możne stanowić podstawy do wyliczenia części kwoty dotacji w pomniejszonej wysokości, uwzględniającej kwotę zawyżonej dotacji wypłaconej na początku roku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a., które to zarzuty bezpośrednio nawiązywały do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18).

Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).