Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1842/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego K. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania K. U. od decyzji Wojewody [...] z [...] r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym [...], w gminie N., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] r., nr [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek [...] - [...] - Piaski. [...] decyzja została zmieniona w części decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...]r. nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. U. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wyżej opisanej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. U. kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę pisma skarżącego z [...] r. zawierającego uwagi do operatu szacunkowego z [...] r. K. U. dołączył do przedmiotowego odwołania operat szacunkowy sporządzony przez biegłego T. P., w którym wartość działek nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha została oszacowana na kwotę [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 1l f ust. 1 pkt 6. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Organ przytoczył teść przepisów art. 134 i 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina N., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. D.

Z operatu szacunkowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...], gminie N., powiecie [...], województwie [...]. Nieruchomość położona jest bezpośrednio przy projektowanej obwodnicy miasta L., wśród upraw polowych, w oddaleniu znajduje się rozproszona zabudowa zagrodowa. Działki stanowią grunt budowlany i rolny, mają kształt prostokątów,- uprawiane są rolniczo, na działkach tych zasiany jest rzepak oraz znajdują się maliny.

Rzeczoznawca ustalił również, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] r. (Dz. U. Woj. Lubelskiego Nr [...] poz. [...]) ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] z [...] r., ogłoszoną w Dz. U. Nr 50 poz. 1007. Zgodnie z planem działka nr [...] przeznaczona była pod planowaną drogę ekspresową [...], działka nr [...] przeznaczona była pod obsługę komunikacyjną [...] - parkingi lub stacje paliw, działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod uprawy polowe i zieleń izolacyjną.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Przeprowadzając wycenę działki nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod tereny urządzeń obsługi komunikacyjnej [...] - parkingi lub stacje paliw, rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z czym wartość tej działki została oszacowana zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego według jej aktualnego sposobu użytkowania o którym mowa w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na str. 14 i 15 operatu szacunkowego biegły zestawił w tabeli zbiór nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod wszelkiego rodzaju usługi ze szczególnym uwzględnieniem możliwości realizacji stacji paliw. Średnia cena za 1 m2 takich nieruchomości wynosi [...] zł.

Szacując wartość rynkową działki nr [...] autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkował następująco: położenie i otoczenie nieruchomości - dobre (w gminie graniczącej z miastem, w popularnej miejscowości również graniczącej z miastem, ale na uboczu w oddaleniu od głównych traktów komunikacyjnych i dróg lokalnych w otoczeniu terenów rolnych i rozproszonej zabudowy mieszkalno - zagrodowej) waga 90%, dostęp do infrastruktury technicznej głównie drogowej - średni (brak dostępu do drogi publicznej, media w oddaleniu) waga 10%.

Następnie biegły ustalił, iż przeznaczenie w planie działek nr [...] i [...] pod zieleń izolacyjną oraz uprawy polowe bez prawa zabudowy powoduje, że dla działek tych cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Tak więc wycena tych działek została przeprowadzona zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. według jej alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wycena działki nr [...] przeznaczonej pod drogę ekspresową została przeprowadzona zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r.

Rzeczoznawca majątkowy szacując działki nr nr [...],[...] przeznaczone pod zieleń izolacyjną oraz uprawy polowe bez prawa zabudowy i działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę ekspresową, przeanalizował transakcje gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne - drogę ekspresową, w tym obwodnicę L. Na str. 18 i 19 operatu szacunkowego biegły zestawił nieruchomości przyjęte do porównania wskazując, iż średnia cena za 1 m² takich nieruchomości wynosi [...]zł.

Szacując wartość rynkową działek nr nr [...],[...] i [...] określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkował następująco: położenie nieruchomości - najbardziej atrakcyjne (w popularnej miejscowości blisko miasta graniczącej z L., położonej w rejonie drogi powiatowej) waga 30%, otoczenie nieruchomości - bardzo dobre (w sąsiedztwie terenów zabudowanych z dogodnym dostępem do infrastruktury technicznej z największym potencjałem rozwoju wynikającym ze stanu zagospodarowania otoczenia) waga 70%.

Wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] ha, nr [...], nr [...], nr [...] biegły obliczył na kwotę [...] zł. Natomiast wartość znajdującego się na nieruchomości rzepaku oraz oziminy na kwotę [...] zł.

Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne stronie odszkodowanie.

Minister wyjaśnił, że aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Organ przytoczył treść § 36 rozporządzenia.

Minister wyjaśnił że zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji, realizuje zatem zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. pozwalając rzeczoznawcy majątkowemu określić wartość rynkową nieruchomości zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Dodatkowo, w § 36 ust. 4 rozporządzenia prawodawca wskazał na szczególny, z punktu widzenia specustawy przypadek, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia będzie tożsame z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości.

Natomiast dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego sytuacji, w której przedmiotem wyceny będzie nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, określenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim przypadku konieczne jest dodatkowo przeprowadzenie przez rzeczoznawcę majątkowego badania rynku nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia i ewentualne powiększenie określonej wartości nie więcej niż o 50%.

Minister wskazał, że zawarte w ww. przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonano oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.

Prawidłowo biegły, przy wycenie działek nr [...] i nr [...] uznał, że cel wywłaszczenia zwiększa ich wartość wobec czego do porównań przyjął nieruchomości nabywane na cele drogowe co odpowiada sposobowi wyceny zawartemu w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów.

W przypadku szacowania działki nr [...] biegł stwierdził, że cel wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości wobec czego jej wycenę przeprowadzono stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r.

Natomiast działka o nr [...], jako posiadająca przeznaczenie tożsame z celem wywłaszczenia, została prawidłowo oszacowana w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004r.

Zdaniem Ministra brak jest zatem podstaw do uznania, że wartość odszkodowania nie została ustalona prawidłowo.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu podniesionego przez odwołującego się dotyczącego nie uwzględnienia przez organ wojewódzki pisma skarżącego z [...] r. zawierającego uwagi do operatu szacunkowego z [...] r. Minister wskazał, iż biegły pismem z [...]r., na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ustosunkował się do uwag podniesionych przez stronę postępowania. W związku z powyższym zarzut ten jest bezzasadny.

Minister stwierdził, że skarżący dołączył do odwołania operat szacunkowy z [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. P.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, w szczególności drogi krajowe. Badaniem został objęty rynek lokalny gminy Niemce i gmin sąsiednich. Okres badania cen objął lata [...] - [...].

Biegły wskazał, iż w gminie Niemce za działki wydzielone pod drogę krajową ceny kształtowały się w granicach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Szacując wartość rynkową działek nr nr [...],[...],[...] i [...] autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznał im odpowiednie wagi. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkował następująco: położenie i dojazd do nieruchomości - bardzo dobra, waga 30%, otoczenie nieruchomości - średnie, waga 30%, uzbrojenie terenu, dostęp do mediów - zadowalające, waga 40%.

W ocenie Ministra operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. P. z [...] r. został sporządzony prawidłowo, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Jednakże organ zauważył, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z kolei art. 84 § 1 Kpa stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przy czym w literaturze przyjmuje się, że biegłym w znaczeniu proceduralnym jest osoba powołana na biegłego przez organ orzekający.

Powyższe przepisy wskazują jednoznacznie, że organ orzekający nie może ani we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości jak i nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania (za J. Jaworski, A. Pruszaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., Warszawa 2009, s. 860).

Organ wskazał, że pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w wyroku z 7 listopada 2000 roku, sygn. akt: I SA 1421/99 stwierdził, iż niepowołanie przez organ administracji rzeczoznawcy majątkowego i skorzystanie z opinii rzeczoznawcy działającego na podstawie umowy o dzieło zawartej z podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest naruszeniem prawa. Nawet w sytuacji, gdy opinii nie można postawić żadnego zarzutu, jest to opinia opracowana na zlecenie strony postępowania, podczas gdy uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego obciąża organ prowadzący wywłaszczenie. Rzeczoznawca jest bowiem biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i oczywiste zastosowanie znajduje art. 84 § 1 Kpa, biegłego zaś powołuje organ prowadzący postępowanie.

Minister powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt: 1 SA/Wa 1242/12, w którym Sąd wskazał, że wysokość odszkodowania nie może być ustalona na podstawie operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę postępowania, gdyż podstawę taką może stanowić tylko operat sporządzony na wniosek organu. Nie ma możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy złożony przez stronę, bowiem taki rzeczoznawca majątkowy nie może być uznany za biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe, w ocenie Ministra, oznacza, że na mocy przepisu prawa materialnego w postępowaniu odszkodowawczym, zwrócenie się organu administracji publicznej do biegłego jest obligatoryjne, nic zaś fakultatywne. Tak więc organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego i na jego podstawie ustalić należne odszkodowanie.

Na powyższą decyzję skargę złożył K. U.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

− art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej: ugn] poprzez ustalenie nieprawidłowej wartości nieruchomości i należnego odszkodowania, wynikające z uznania za prawidłowy nierzetelnego operatu szacunkowego oraz pominięcie przedstawionego przez stronę operatu szacunkowego,

− art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie nieprawidłowej i sprzecznej z przepisami wysokości odszkodowania należnej skarżącemu za wywłaszczone mienie,

− § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez dokonanie wadliwej wyceny i nie uwzględnienie rzeczywistej wartości nieruchomości poprzez zastosowanie nieprawidłowej metody wyceny,

− art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie nieprawidłowego postępowania dowodowego i nie uznanie jako dowodu przedstawionego przez skarżącego operatu szacunkowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że do odwołania przedłożył operat szacunkowy z [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że średnia wartość 1 m² wycenianych nieruchomości wynosi [...] zł/m², co daje łączną kwotę odszkodowania [...] zł tj. wyższą od kwoty odszkodowania określonego w decyzji o kwotę [...] zł.

Natomiast z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłych rzeczoznawców majątkowych z [...] r., dołączonego do pisma skarżącego z [...] r. wynika, że wartość rynkowa przedmiotowych nieruchomości wynosi [...] zł.

Skarżący przywołał treść przepisów art. 130 ust. 2, art. 134, art. 151 ust. 1 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Zarzucił, że organy dokonały oceny operatu szacunkowego z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Skarżący wskazał, że organy zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że wybór metody i techniki należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny.

Również w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

Skarżący podniósł, że Minister nie uwzględnił, że przedstawiony przez stronę operat dotyczył tych samych działek, tak samo oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazał na treść przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., zarzucając, że Minister nie wykonał obowiązków wynikających z powyższych przepisów, gdyż odszkodowanie nie odpowiada wartości nieruchomości, która powinna być ustalona w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] r. wskazać należy, że zostały one wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się przede wszystkim do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatów szacunkowych, tj. sporządzonych dla potrzeb niniejszego postępowania przez organ oraz przedłożonych przez skarżącego.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejęte działki ewidencyjne ustalono na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę S. D. z [...] r. Biegły ten określił kwotę odszkodowania na [...] zł, w tym [...] zł za składniki roślinne.

Skarżący przedłożył do akt sprawy w postępowaniu odwoławczym operat szacunkowy z [...] r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. P., który wyliczył wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki w kwocie [...] zł t. za grunt bez nasadzeń. Różnica pomiędzy wycenami rzeczoznawców wynosi więc ponad 100 %.

Strona skarżąca uznała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu, wykazując inicjatywę w jej podważeniu. W takiej sytuacji na organie odwoławczym ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonych opinii.

Podnieść należy, ze organy administracji obowiązane są oceniać wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Albowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny. Podkreślić przy tym należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Zważyć trzeba, że do sporządzenia operatu szacunkowego wymagana jest wiedza specjalistyczna, co oznacza, że co do zasady ani strony, ani organy nie mogą jej dowolnie kwestionować. Zgodnie z art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić sama w sobie podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Jednakże w niniejszej sprawie tak znaczna rozbieżność w wycenie nieruchomości w obydwu operatach powinna być sygnałem dla organu, że być może jedna z wycen albo żadna z nich nie jest prawidłowa. Tymczasem obydwa operaty organ II instancji uznał za prawidłowe. Samo w sobie takie stwierdzenie budzi poważne zastrzeżenia w sytuacji, gdy operaty tak diametralne różnią się w wycenie. Wprawdzie w doktrynie podnosi się, że różnice w wysokości ustalonego odszkodowania w różnych operatach, przy zastosowaniu nawet różnych metod wyceny, dochodzące do 20%, są dopuszczalne, to jednakże różnica w wycenach w operatach rzeczoznawcy D. i P. wynosi [...] zł., czyli ponad 100%. Ponadto jak wynika z treści skargi, skarżący załączył do pisma z [...] r. operat szacunkowy z [...] r., w którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wyceniona została na [...] zł., a więc prawie 60 % więcej niż w operacie sporządzonym na zlecenie organu. Przy czym w aktach administracyjnych nie ma ani pisma z [...] r. ani załączonego do niego operatu. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii.

Argumentacja Ministra, że organ orzekający nie może posłużyć się opinią sporządzoną poza postępowaniem odszkodowawczym jest co do zasady trafna. Jednakże nie oznacza to, że w sytuacji istnienia tak znacznych rozbieżności wycen tych samych nieruchomości, dokonanych w zbliżonym czasie przez rzeczoznawców działających na zlecenie organu i zlecenie strony nie istnieje obowiązek wyjaśnienia owych rozbieżności oraz że organ powinien orzekać wyłącznie na podstawie operatu sporządzonego na jego zlecenie.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym opinie biegłych także wówczas, gdy operat został sporządzony na zlecenie strony. Organy powinny więc dokonać oceny tego dowodu i dać wyraz ocenie w uzasadnieniu decyzji. Taki stan miał wprawdzie miejsce w niniejszej sprawie, jednakże organ odwoławczy z oceny tej jak również z oceny operatu rzeczoznawcy D. nie wyprowadził właściwych konsekwencji prawnych.

Słuszny jest wobec tego zarzut skargi, że Minister przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ przeprowadził prawidłowo postępowanie i dokonał wnikliwej oceny zebranych dowodów, to rozstrzygnięcie tego organu mogłoby być inne.

Organ II instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy powinien więc uchylić zaskarżoną decyzję, zlecając organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, ewentualnie doprowadzić do oceny operatów w trybie przepisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), art. 152 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na to, że operaty szacunkowe utraciły aktualność, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego.