Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 896/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,9,11,77,107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. S., S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E. S., S. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], na podstawie art. 49 ust. 2 pkt 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), a także art. 123 §1 i 2 Kpa, po rozpoznaniu sprawy E. i S. S. dotyczącej zakładu masarskiego zlokalizowanego w D. J., Gmina J., nakazał E. i S. S., wniesienie opłaty legalizacyjnej za zatwierdzenie projektu budowlanego zakładu masarskiego, wykonanego na działce w D. J. Nr [...], Gm. J. - w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że na terenie nieruchomości w D. J. Nr [...], Gm. J., należącej do E. i S. S., znajduje się budynek zakładu masarskiego, parterowy o konstrukcji murowanej, posiadający wym. ok. 11,75 x 35,60m (kształt zbliżony do prostokąta) Obiekt usytuowany jest wewnątrz posesji właściciela oraz przy wschodniej granicy posesji. Na wykonanie budynku zakładu, właściciele przedłożyli decyzję z dn. [...].03.1995 r., znak [...], wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R., obejmująca min. obiekt zakładu masarskiego. W/w decyzja wraz z załączoną dokumentacją i planem zagospodarowania posesji, zezwalała na użytkowanie budynku zakładu, lecz tylko o wym. 9,20 (+2.40) x 15,70m. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż właściciele nie występowali do właściwych organów o uzyskanie decyzji o rozbudowie tego zakładu, od dnia wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego. W związku z tym Postanowieniem Nr [...] z dn. [...].07.2010 r. zobowiązano właścicieli do wykonania określonych czynności, które zostały wykonane. Powyższy przypadek został zakwalifikowany jak samowola budowlana powstała w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dn. [...].07.1994 r. Organ nie zgodził się z zapisem autora przedłożonej dokumentacji, iż obiekt zakładu w całości został wykonany w latach 1991 – 1994. Data ta może jedynie i tylko dotyczyć obiektu określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Nie można również przyjąć, iż obiekt w obecnym kształcie powstał pomiędzy [...].02.1994 r., a [...].12.1994 r. /biorąc pod uwagę to, iż mapa do legalizacji zakładu została datowana na [...].02.1994 r., a decyzja legalizacyjna w sprawie została wydana [...].03.1995 r. To że obiekt istniał w "starym" kształcie do końca 1994 r. świadczy m.in. rzut przyziemia znajdujący się w archiwalnym projekcie techniczno - technologicznym datowanym na [...].12.1994 r. - archiwalne akta sprawy [...]. W zgromadzonej dokumentacji znajdują się akta związane z decyzją wodno-prawną Starosty R. datowane na 2007 r. a w nich mapa sytuacyjna oraz rzuty pomieszczeń wskazujące, iż posiada nadal długość 17,50 m, a nie 35,60. Ponadto porównując obiekty i rzuty pomieszczeń zawarte w dokumentacji z 1994 r. z tymi przedstawionymi z 2007 r., można postawić tezę, iż już obiekt był rozbudowany. Ponieważ właściciel przedłożył prawidłowo wykonaną dokumentację obiektu, przed wydaniem pozwolenia na jego użytkowanie, naliczono opłatę legalizacyjną za popełnioną samowolę budowlaną zgodnie z art. 49 ust. 2 pkt 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli E. i S. S.. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie żalących się skarżone postanowienie narusza dyspozycje art. 10, 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, powołali się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wskazali, że PINB nie umożliwił im zapoznania się z materiałami sprawy przed wydaniem postanowienia. Podnieśli, że nie mieli żadnej wiedzy, że w ramach postępowania badane są także sprawy decyzji wodno-prawnej i decyzji legalizacyjnej z 1995 roku i że na tej podstawie PINB powziął ustalenia będące podstawą skarżonego postanowienia. Gdyby im te okoliczności przedstawiono przed wydaniem postanowienia, postaraliby się o szersze udowodnienie swoich racji. Tymczasem byli przekonani, że oświadczenia, złożone przed Powiatowym Inspektorem, potwierdzające ich wersję zdarzeń, są wystarczające.

Ponadto zarzucili organowi I instancji, że nie wykonał swoich obowiązków związanych z pełnym wyjaśnieniem sprawy (art. 7 i 77 kpa). PINB w ogóle nie odniósł się w postanowieniu do przedstawionych przez nich dowodów, tj. oświadczeń 14 osób, które mieszkają w ich miejscowości oraz wykonawcy robót, którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej potwierdzili, że budowę budynku zakładu masarskiego oraz budynku gospodarczego inwestorzy zakończyli w 1994 roku. PINB oparł swoje decyzje na błędnych założeniach, a nie na dowodach. Już w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. przedstawione jest domniemanie: "Ponieważ gabaryty obiektu na czas prowadzonego postępowania (2010 r.), znacznie a szczególnie w długości obiektu, odbiegają od wydanego pozwolenia na użytkowanie, stąd wniosek, że w/w zakład został rozbudowany po 1995 roku". Z kolei w skarżonym Postanowieniu nr [...] stwierdza się: "To, że obiekt istniał w "starym" kształcie do końca 1994 roku świadczy min. rzut przyziemia znajdujący się w archiwalnym projekcie techniczno - technologicznym datowanym na [...].12.1994 r. ...". I dalej: "W zgromadzonej dokumentacji znajdują się akta związane z decyzją wodno-prawną Starosty R. datowane na 2007 r., a w nich mapa sytuacyjna i rzuty pomieszczeń wskazujące, że posiada nadal długość 17,50 m, a nie 35,60 !!!...". Powyższe cytaty potwierdzają tezę o niezbadaniu sprawy przez organ I instancji - powołane przez PINB dowody jakoby świadczące o tym, iż zakład został rozbudowany po 1995 roku w rzeczywistości mogą jedynie świadczyć o tym, na co pozwala prawo: zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe stanowią jedynie dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W omawianej sytuacji zatem powołane przez PINB dokumenty postępowań: pozwolenia na użytkowanie, pozwolenia wodno-prawnego i związanego z projektem techniczno-technologicznym dowodzą tylko, że w tych postępowaniach zebrano taki a nie inny materiał dowodowy i na jego podstawie wydano wskazane akty. PINB nie prowadził postępowania weryfikującego, na jakich przesłankach i ustaleniach oparły się poszczególne organy, wydając wskazane akty administracyjne. Nie zostało zatem w ogóle wyjaśnione ani też potwierdzone ponad wątpliwość, że akty te zostały oparte na rzeczywistym stanie faktycznym poszczególnych spraw. Skarżący oświadczyli po raz kolejny, że budynek będący przedmiotem postępowania PINB oraz budynek gospodarczy zostały wybudowane w latach 1991 - 1994 i po dacie 1 stycznia 1995 roku żadne roboty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie były w tych budynkach prowadzone.

Gdyby dochowano w niniejszej sprawie procedury (art. 10 kpa) i gdyby żalący się byli świadomi, iż PINB w przedmiotowej sprawie oprze się na innych decyzjach, mieliby możliwość dowodzenia przeciwko treści tych decyzji. Takiej możliwości zostali pozbawieni. Uważają, że przedstawione przez nich dowody jednoznacznie wskazują, iż wszelkie prace w przedmiotowym budynku zostały zakończone przed 1995 rokiem, nie ma zatem podstaw do wszczęcia i prowadzenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako kpa) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy ustalił, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej rozbudowy zakładu masarskiego w D. J. nr [...], gm. J..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestorzy przedłożyli dokumentację określoną postanowieniem z dnia [...].07.2010 r. Nr [...], po której analizie PINB w R. ustalił opłatę legalizacyjną.

Przedmiotowa rozbudowa zakładu masarskiego została zaliczona według załącznika do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVIII - tj. budynki przemysłowe. Składniki nakładanej kary przedstawiają się w następujący sposób: (s) - stawka opłaty - wynosząca [...] zł, (k) - współczynnik kategorii obiektu - wynoszący 10,0; (w) - współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0. Po wyliczeniu kwota wynosi: 50 x [[...] zł x 10,0 x 1,0] = [...] zł ([...]złotych). Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywa wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że inwestorzy rozbudowali zakład masarski po 1995 roku, o czym świadczy m.in. szkic sytuacyjny będący załącznikiem do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...].03.1995 r., znak: [...]. Ze szkicu tego wynika, iż masarnia w dniu wydawania decyzji tj. [...].03.1995 r. posiadała wymiary 9,20 m (+ 2,40 m) x 15,70 m. Tak więc niewątpliwym jest fakt, iż rozbudowa zakładu masarskiego nastąpiła pod rządami Prawa budowlanego z 1994 roku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ powiatowy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zauważył, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17.02.2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1378/09: Nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 KPA.

Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe postępowanie toczy się od dnia [...].07.2010 r. E. i S. S. mieli możliwość przeglądania akt na całym etapie postępowania, o czym zostali poinformowani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Ponadto niezrozumiały jest pogląd skarżących, iż "nie mieliśmy żadnej wiedzy, że w ramach postępowania badane są także sprawy decyzji wodno - prawnej i decyzji legalizacyjnej z 1995 roku i że na tej podstawie PINB powziął ustalenia będące podstawą skarżonego postanowienia. Gdyby nam te okoliczności przedstawiono przed wydaniem postanowienia, postaralibyśmy się o szersze udowodnienie swoich racji". Organ odwoławczy zauważył, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym ma możliwość występowania do innych instytucji celem uzyskania informacji bądź dokumentacji. W związku z powyższym PINB w R. prawidłowo wystąpił do Starostwa Powiatowego w R. oraz Urzędu Gminy J. z prośbą o przekazanie informacji dotyczących legalności zakładu masarskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wnieśli E. i S. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

- naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zastosowanie w danej sprawie przepisów tej ustawy, gdy budowa obiektu została zakończona przed jej wejściem w życie i powinny być stosowane przepisy dotychczasowe,

- naruszenie art. 49, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie ich w stosunku do obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy,

- naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 kpa, przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- naruszenie art. 75 kpa przez nieuwzględnienie złożonych oświadczeń sąsiadów oraz wykonawców obiektu o dacie wykonania prac budowlanych i niedopuszczenie dowodu z zeznań tych świadków,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa przez nie wskazanie w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których odmówił wiary dowodom przedstawionym przez stronę,

- naruszenie art. 10 kpa przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem postanowienia.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przedmiotowy obiekt, którego dotyczy postanowienie został wybudowany przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r. i zgodnie z art. 103 tej ustawy winny mieć zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z roku 1974. Wbrew przedstawionym przez stronę twierdzeniom oraz oświadczeniom 14 świadków "przypadek powyższy został zakwalifikowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jako samowola budowlana powstała w okresie obowiązywania ustawy Prawa budowlanego z dn. 7 lipca 1994 r. Jedynym dowodem, na którym oparł swoje stanowisko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. jest mapa sytuacyjna do legalizacji zakładu z dnia [...] lutego 1994 r. Decyzja legalizacyjna, której załącznikiem jest ta mapa została wydana [...] marca 1995 r. Podkreślili, że mapa sytuacyjna wykonana została [...] lutego 1994 r., a więc na rok przed wydaniem decyzji. Tym samym nie odzwierciedlała stanu faktycznego na działce skarżących jaki miał miejsce na dzień [...] grudnia 1994 r. Fakt wydania decyzji w marcu 1995 r. i wykorzystanie jako załącznika szkicu sprzed ponad roku nie potwierdza w żaden sposób twierdzenia organu, że obiekt przedmiotowy wykonano po dniu [...] stycznia 1995 r. Także archiwalny projekt techniczno - technologiczny datowany na dzień [...] grudnia 1994 r. nie przedstawia stanu faktycznego jaki miał miejsce na ostatni dzień roku 1994. Data [...] grudnia 1994 r. figuruje na pieczęci dotyczącej zaopiniowania pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez inż. M. K.. Projekt sporządzono w maju 1996. Jako załącznik rzut przyziemia zaopiniowany został w dniu [...] grudnia 1994 r. Kiedy został sporządzony rzut, tego organy nie ustaliły. Skoro zaopiniowano go w dniu [...] grudnia 1994 r. to znaczy, iż sporządzony został wcześniej. Powyższy projekt nie jest powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną, która odzwierciedla stan faktyczny na danym terenie na dzień jej wykonania. Projekt ten ma charakter, jak przyznał to organ pierwszej instancji, technologiczno - techniczny, a nie jest inwentaryzacją, czyli naniesieniem na mapę stanu faktycznego na gruncie. Wykorzystanie w nim szkicu przyziemia sporządzonego nie wiadomo kiedy, a opiniowanego [...] grudnia 1994 r. nie jest dowodem potwierdzającym twierdzenia organów o dacie rozbudowy. Te podstawowe cele i znaczenie projektów i inwentaryzacji geodezyjnej inspektor jako profesjonalista powinien rozróżniać. Jeżeli chodzi o akta związane z decyzją wodno-prawną Starosty R. i znajdującą się w nich mapą sytuacyjną nie są one dowodem, że przedmiotowy obiekt został wykonany po roku 1994. Powyższa mapa nie jest również inwentaryzacją geodezyjną, nie wiadomo kiedy została wykonana i do jakich celów (prawdopodobnie w celu wydania decyzji wodno-prawnej, a nie w celu inwentaryzowania budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie).

Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe stanowią dowód jedynie tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zarówno decyzja wodno-prawna, akta tegoż postępowania, projekt techniczno-technologiczny, jak pozwolenie na użytkowanie nie do wodzą jaki stan faktyczny istniał na działce strony na ostatni dzień obowiązywania prawa budowlanego z roku 1974. Organ na podstawie swych twierdzeń, nie popartych właściwymi dowodami, a jedynie wnioskowaniem ze starych szkiców i map sytuacyjnych, stanowiących załączniki do różnych decyzji twierdził z całą stanowczością, że po analizie dokumentacji z 1994 r. i 2007 r. można postawić tezę, iż obiekt był już rozbudowany (ale kiedy - tego dokładnie nie wskazuje). Analizując uzasadnienie postanowienia skarżący stawiają tezę, że obiekt był rozbudowany przed dniem [...] grudnia 1994 r. Taką tezę mogą postawić. Co więcej udowadniają to załączając 14 oświadczeń sąsiadów oraz osób, które na zlecenie strony dokonały rozbudowy do dnia [...] grudnia 1994 r. Organ wydając postanowienie, w którym nakłada opłatę w kwocie [...] zł, nie może opierać się wyłącznie na hipotezach, w oparciu o które można postawić tezę.

Jeśli organ nie dał wiary złożonym oświadczeniom, winien je zweryfikować, czy to przez przesłuchanie tych osób w charakterze świadków, bądź też w inny sposób i dać wyraz przyczynom nieuwzględnienia tych dowodów w uzasadnieniu postanowienia. Brak na ten temat chociażby jednego słowa zarówno w uzasadnieniu organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego. Na powyższe postanowienia strona złożyła zażalenie, w którym podniosła wszelkie uchybienia zarówno w sferze prawa materialnego jak procesowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiotowej sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. stwierdzając, iż jego zdaniem organ pierwszej instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oprócz tego stwierdzenia brak jakiegokolwiek potwierdzenia tej analizy poza przytoczeniem kilku przepisów ustawy Prawo budowlane. Podkreślili, że jest to przytoczenie przepisów, a nie uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. Organ odwoławczy nie odniósł się również do kwestii złożonych oświadczeń. W zakresie naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 kpa, posiłkując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1378/09, wydanym w indywidualnej sprawie, stwierdził, że strona nie wykazała by uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona w zażaleniu jasno wykazała, iż do chwili otrzymania postanowienia nie wiedziała, w oparciu o jakie dowody organ ustalił stan faktyczny, a którym odmówił wiarygodności. Zgodnie z twierdzeniem strony oraz przedłożonymi przez nią dowodami, do rozbudowy doszło pod rządami Prawa budowlanego z roku 1974. Stosowanie w tym przypadku Prawa Budowlanego z 7 lipca 1994 r. stanowi jawne naruszenie prawa, a wymierzona opłata nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Kluczowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego - zgodnie z przepisami proceduralnymi - tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków stron takiego postępowania. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Jednocześnie zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Z powołanej wyżej zasady ogólnej zawartej w art. 11 k.p.a. oraz treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, że uzasadnienie decyzji organu, w tym decyzji odwoławczej nie może ograniczać się do przedstawienia umotywowanego własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, oceniając faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ.

Jeżeli przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów budzą zastrzeżenia strony, to w uzasadnieniu decyzji powinno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Istnieje zatem obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron, a pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. Lex Omega 34147, z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, opubl. Lex Omega 48 234 i WSA w Krakowie z 12 grudnia 2006 r., III SA/Kr 1185/05, opubl. PPP 2007, Nr 9, str. 109). Uchybienie powyższemu obowiązkowi zazwyczaj wiąże się z istotnym wpływem na treść zapadłego w postępowaniu administracyjnym orzeczenia. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z zakresem kognicji sądu administracyjnego przedstawionym na wstępie rozważań, sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego uzupełniającego braki takiego postępowania w toku czynności organu administracji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwie zgromadzonym materiale dowodowym oraz dokonując dowolnej oceny dowodów. Za zasadne należy uznać twierdzenie skarżących, że w zakresie daty powstania rozbudowy przywołany na poparcie tezy organów materiał dowodowy nie jest wystarczający. Decyzja legalizacyjna, której załącznikiem jest mapa, została wydana [...] marca 1995 r. Podkreślić należy, że mapa sytuacyjna wykonana została [...] lutego 1994 r., a więc na rok przed wydaniem decyzji. Tym samym nie odzwierciedlała stanu faktycznego na działce skarżących jaki miał miejsce na dzień [...] grudnia 1994 r. Fakt wydania decyzji w marcu 1995 r. i wykorzystanie jako załącznika szkicu sprzed ponad roku nie potwierdza w żaden sposób twierdzenia organu, że obiekt wykonano po dniu [...] stycznia 1995 r. Także archiwalny projekt techniczno - technologiczny datowany na dzień [...] grudnia 1994 r. nie przedstawia stanu faktycznego jaki miał miejsce na ostatni dzień roku 1994. Data [...] grudnia 1994 r. figurująca na pieczęci dotyczy zaopiniowania pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez inż. M. K.. Kiedy został sporządzony rzut, tego organy nie ustaliły. Skoro zaopiniowano go w dniu [...] grudnia 1994 r. to znaczy, iż sporządzony został wcześniej.

Podstawowe jednak znaczenie dla sprawy miało pominięcie przez organy dowodu z oświadczeń świadków złożonych przez skarżących. Z dowodów tych miała wynikać data rozbudowy obiektu. Skarżący konsekwentnie twierdzili, że rozbudowa nastąpiła przed 1995 r. Z uzasadnień decyzji wynika, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów co jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa. Organ zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, co szczególnie w sytuacji, gdy strona powoła się na określone i ważne dla niej okoliczności zawarte w tych dowodach, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Dodatkowo wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest oświadczeń, na które powołują się skarżący.

Przechodząc do kolejnego zarzutu należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Niemniej w realiach niniejszej sprawy zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony, bowiem naruszenie zasady określonej w w/w przepisie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako uzasadnione należy ocenić twierdzenie skarżących, że po złożeniu oświadczeń świadków, co do daty rozbudowy mieli prawo przypuszczać, że organ dokona ustaleń zgodnie z ich twierdzeniami. Niezałączenie tych dowodów do akt sprawy oraz zgromadzenie innych dokumentów popierających tezę o innej dacie rozbudowy stanowiły na tyle istotne okoliczności, że skarżący powinni mieć prawo się z nimi zapoznać. W konsekwencji wykazywać swoje racje innymi środkami procesowymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustali stan faktyczny opierając się na całości materiału dowodowego odnosząc się również do materiału przedstawionego przez skarżących. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności rozstrzygnie w oparciu o jakie przepisy należy prowadzić postępowanie legalizacyjne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit.i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, o czym orzekł jak w punkcie 2 wyroku.