Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 656/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Ewidencja gruntów
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 8, art. 23, art. 25 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Kościelec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 czerwca 2009 r. nr WN.Ko-1.0911-230/09 w przedmiocie powołania organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej oddala skargę /-/ I Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska


UZASADNIENIE

IV SA/Po 656/09

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 czerwca 2009 r. nr WN.Ko-1.0911-230/09, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski orzekł o nieważności zarządzenia nr 24/2009 Wójta Gminy Kościelec z dnia 12 maja 2009 r. w sprawie powołania organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I oraz ustalenia wynagrodzenia dla osób nie będących członkami spółki (dalej także jako "Zarządzenie").

Powołanym wyżej Zarządzeniem Wójt Gminy Kościelec, działając na podstawie art. 23 oraz art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. u. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.), powołał organy spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I oraz ustalił wynagrodzenie osób wchodzących w skład tych organów. Powołano Zarząd w składzie: I.S. (Przewodniczący), W.B. (Sekretarz), A.D. (Skarbnik) oraz Komisję Rewizyjną w składzie: E.J., Z.L. i A.Sz.. Wynagrodzenie ustalono na poziomie 2000 zł miesięcznie dla członków Zarządu (oprócz A.D., której wynagrodzenie określono w wysokości 1000 zł) oraz 500 zł miesięcznie dla członków Komisji Rewizyjnej. W uzasadnieniu Zarządzenia (zob. w aktach adm.) Wójt wskazał, że zgodnie ze statutem Spółki jej celem jest sprawowanie zarządu na gruntach wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I oraz jej racjonalnie zagospodarowanie. Statutowy zakres działania zarządu obejmuje czynności w zakresie reprezentacji Spółki na zewnątrz oraz czynności w zakresie prowadzenia jej wewnętrznych spraw. Zarząd Spółki jest organem inicjującym działalność Ogólnego Zebrania członków Spółki, a także jej organem wykonawczym. Następnie Wójt wskazał, że prowadzenie wewnętrznych spraw Spółki przez Zarząd to m. in. prowadzenie działań zmierzających do racjonalnego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład Wspólnoty, czyli przede wszystkim, opracowywanie projektu wieloletniego planu zagospodarowania użytków rolnych oraz rocznych planów prac gospodarczych w tym zakresie, opracowywanie i przedstawianie Zebraniu Ogólnemu do zatwierdzenia planu finansowego, organizowanie i przeprowadzenie zamierzonych prac, nadzór nad wykonywaniem robót, organizowanie czynności gospodarczych na gruntach, itp.

1

IV SA/Po 656/09

Zdaniem Wójta zarząd nie wywiązywał się ze swych statutowych obowiązków. W szczególności nie przedłożono organowi nadzoru (Wójtowi) do zatwierdzenia planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń Spółki - pomimo, iż taki obowiązek wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statutu Spółki (par. 15 ust. 1 pkt 5). W dokumentacji Urzędu dotyczącej Spółki nie ma przy tym informacji o działaniach zarządu podejmowanych na podstawie § 15 Spółki. Wójt wskazał też, że Zarząd nie opracował planu finansowego, ani też nie składał sprawozdań finansowych. Ponadto nie jest prawidłowo ustalony aktualny stan osób uprawnionych do członkostwa we Wspólnocie i Spółce nią zarządzającej. Wójt zażądał od Zarządu Spółki przedłożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów. Nie uzyskał jednak żadnej informacji odnośnie jakichkolwiek działań podjętych a wynikających ze statutowych obowiązków zarządu, w tym dotyczących sposobu nabywania udziałów od lub po pierwotnych członkach Wspólnoty i Spółki. Zdaniem Wójta w takim stanie rzeczy zaszły przesłanki z art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych do powołania zarządu z pośród osób nie będących członkami Spółki.

Zarządzeniu Wójta z dnia 12 maja 2009 r. sprzeciwili się dotychczasowi członkowie Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej Wsi Ruszków I. Pismem z dnia 22 maja 2009 r. skierowali oni do Wojewody - jako organu nadzoru - wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia. Ich zdaniem Wójt ustanawiając nowe organy spółki dopuścił się naruszenia prawa i interesów Wspólnoty Gruntowej. Przede wszystkim podjął rozstrzygnięcie bez merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych, jak i bez przeprowadzenia stosownych czynności kontrolnych. Członkowie zarządu Wspólnoty Gruntowej podnieśli, że dnia 28 listopada 2008 r. odbyło się sprawozdawczo-wyborcze zebranie udziałowców, na którym w oparciu o treść statutu wybrane zostały nowe organy spółki na kadencję 2008-2011. Powołany tak Zarząd zgłosił skład organów do Urzędu Gminy w Kościelcu oraz do Starostwa Powiatowego w Kole - wydział ewidencji gruntów, budynków, nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów Wójta, skierowanych pod adresem Spółki w uzasadnieniu kwestionowanego Zarządzenia, członkowie Zarządu Spółki stwierdzili, że plan zagospodarowania i regulamin użytkowania gruntów został sporządzony przy zawiązaniu spółki i zatwierdzony przez ówczesną Radę Powiatu. Organ nadzoru (Wójt) nie wzywał natomiast Spółki do przedstawienia innego niż pierwotny planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i

2

IV SA/Po 656/09

urządzeń spółki. Członkowie Zarządu podnieśli też, że na bieżąco wywiązywali się z obowiązku informowania o podejmowanych działaniach poprzez dostarczanie niezbędnych dokumentów Wspólnoty z zebrań sprawozdawczych i wyborczych oraz uchwał i posiedzeń Zarządu. W kwestii przygotowania planu finansowego na lata 2008-2011, aktualnie przedłożono zapytanie do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o uzyskanie wykładni prawo-finansowej dotyczącej wydatkowania środków pieniężnych z dopłat. Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowego ustalenia aktualnego składu osób uprawnionych do członkostwa we Wspólnocie Gruntowej Członkowie Zarządu Spółki wyjaśnili, że Spółka jest w trakcie aktualizacji udziałowców. Sporządzenie ostatecznej listy członków Wspólnoty nie było jednak możliwe z uwagi na toczące się postępowania spadkowe. W konkluzji Członkowie Zarządu Spółki stwierdzili, że zastosowane przez Wójta środki nadzorcze były przedwczesne, tym bardziej, że nie poprzedzono ich rzetelną kontrolą.

Stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy Kościelec z dnia 12 maja 2009 r. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych właściwy wójt może powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki i ustalić dla nich odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę, jeżeli:

* osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w nich;

* działalność organów spółki nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty.

Wojewoda podał, że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Kole, decyzją z dnia 1 lipca 1964 r. nr L.dz. P.G.0-1/8/61 ustaliło:

1. że nieruchomość rolna położona we wsi Ruszków I, gromada Koło, powiat Koło stanowi wspólnotę gruntową - mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych,

2. osoby uprawnione (z imienia i nazwiska) do udziału we wspólnocie gruntowej - do korzystania z wspólnie użytkowanego mienia z określeniem wysokości udziałów.

W dniu 30 marca 1972 r. odbyło się zebranie wspólnoty w celu zawiązania spółki. Z protokołu dokumentującego przebieg zebrania (protokół udostępniony z akt

3

IV SA/Po 656/09

będących w posiadaniu wspólnoty) wynika, iż walne zgromadzenie przyjęło i uchwaliło: statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej; regulamin użytkowania pastwisk wspólnoty pastwiskowej w Ruszkowie I; dokonało wyboru zarządu spółki i komisji rewizyjnej oraz upoważniło nowo wybrany zarząd do "podjęcia starań o uzyskanie środków na zagospodarowanie oraz upoważniło zarząd do decydowania w sprawach zagospodarowania wspólnoty i urządzania pastwisk". Wojewoda ustalił też, że nowy zarząd spółki wybrany został 22 kwietnia 2004 r., o czym zawiadomiono starostę powiatu kolskiego pismem z dnia 23 kwietnia 2004 r. Kolejnych wyborów zarządu spółki dokonano 19 lutego 2005 r. i 28 listopada 2008 r. o czym zawiadomiono zarówno starostę powiatu kolskiego jak i wójta gminy Kościelec (pisma z dnia 25 maja 2005 r. i 3 grudnia 2008 r.). Wybór zarządu wspólnoty dokonany 28 listopada 2008 r. zakwestionowany został przez czterech członków wspólnoty, którzy w piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r. skierowanym do urzędu gminy Kościelec wnosili o unieważnienie wyboru, co uzasadniano brakiem "prawnie ustalonych członków naszej wspólnoty, gdyż od 1964 roku nie były prawnie aktualizowane stany posiadania. W związku z powyższym nie wiadomo ilu jest członków, jaki jest stan ich udziałów, spośród kogo można wybrać zarząd i kto posiada prawo do głosowania.". Z odpowiedzi udzielonej przez wójta gminy Kościelec wynika, że od 30 marca 1972 r. wspólnota gruntowa wsi Ruszków I nie uaktualniała danych, o które prosili kwestionujący wybór członkowie wspólnoty. Wójt gminy Kościelec w piśmie ROS-3.6023-3/08 z dnia 15 grudnia 2008 r. skierowanym do wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I stwierdził, że Wspólnota nie posiada uporządkowanego stanu prawnego i wezwał Wspólnotę do sporządzenia: wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw posiadanych przez osoby uprawnione oraz wykazu wielkości udziałów posiadanych przez osoby uprawnione. Zarząd wspólnoty w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. skierowanym do urzędu gminy Kościelec wyjaśnił, że od 2004 r. władze gminy Kościelec nie zgłaszały zastrzeżeń do składu zarządu i członków wspólnoty oraz, że w dokumentacji wspólnoty nie ma innej listy udziałowców oprócz tej z 1964 r., a także, że wspólnota zamierza przystąpić do procedury aktualizacji listy członków wspólnoty, o czym zdecydowała na ogólnym zebraniu członków w dniu 28 listopada 2008 r. Następnie Wojewoda wskazał, iż Zarząd wspólnoty na posiedzeniu w dniu 17 stycznia 2009 r. "omówił plan działania w celu aktualizacji członków wspólnoty", a 6 lutego 2009 r. odbyło się zebranie wspólnoty, na którym wyjaśniano sprawy

4

IV SA/Po 656/09

przynależności do wspólnoty. W związku z tym, że procedura uporządkowania stanu prawnego wspólnoty wymaga dłuższego okresu czasu (w niektórych przypadkach toczą się postępowania spadkowe), zarząd spółki w dniu 2 kwietnia 2009 r. (data wpływu do urzędu gminy Kościelec - 7 kwietnia 2009 r.) wystąpił do urzędu gminy Kościelec o prolongatę terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r. przez Wójta Gminy Kościelec informując jednocześnie, że orientacyjny termin aktualizacji listy może nastąpić w lipcu 2009 r. Wójt gminy Kościelec z dnia 15 maja 2009 r. skierowanym do Prezesa Zarządu Wspólnoty A.P. poinformował, że zgodnie z zarządzeniem nr 24/2009 Wójta Gminy Kościelec z dniem 12 maja 2009 r. nie posiada on tytułu do występowania w imieniu zarządu oraz, że termin do uporządkowania stanu prawnego spółki upłynął 17 marca 2009 r. dlatego wniosek o prolongatę, złożony w dniu 7 kwietnia 2009 r., pozostał bez rozpatrzenia. Załącznikiem do pisma było Zarządzenie nr 24/2009 Wójta z dnia 12 maja 2009 r. w sprawie powołania organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I, oraz ustalenia wynagrodzenia dla osób nie będących członkami spółki. Dokonując oceny kontrolowanego Zarządzenia Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych właściwym organem do ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową jest starosta. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta - z tym jednak, że dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie. W ocenie Wojewody przepisy te należy również stosować w sytuacji, gdy sprawa dotyczy aktualizacji wcześnię4 sporządzonych wykazów - co ma miejsce w odniesieniu do wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I. W piśmie z dnia 15 grudnia 2008 r. Wójt zauważył, że "z upoważnienia art. 8 ust. 2 ustawy wójt sporządza powyższe wykazy, jednak projekt nie może powstać bez udziału zainteresowanych mieszkańców wsi. Dlatego powyższe wykazy muszą być sporządzone na zebraniu osób, które uważają, że są uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej." Wskazując na powyższe Wojewoda uznał, że obowiązek podjęcia czynności związanych z aktualizacją stanu osobowego Wspólnoty ciąży na Wójcie. Proces aktualizacji wykazów powinien odbywać się - co prawda - przy udziale zainteresowanych mieszkańców wsi, jednak głównym podmiotem zobowiązanym do ich sporządzenia, a zatem i odpowiedzialnym za ich sporządzenie

5

IV SA/Po 656/09

jest wójt. Wojewoda podniósł też, iż ze zgromadzonych w toku postępowania materiałów wynika, że to wspólnota gruntowa podejmowała działania zmierzające do aktualizacji wykazów (zebranie wspólnoty w dniu 6 lutego 2009 r.) i w sytuacji, gdy okazało się to trudne i niemożliwe w wyznaczonym przez Wójta terminie - wystąpiła o prolongatę terminu. W ocenie organu nadzoru termin określony przez Wójta w piśmie z dnia 15 grudnia 2008 r. należało uznać za instrukcyjny tym bardziej, że dotyczył zadań, w których członkowie wspólnoty powinni uczestniczyć, a nie odpowiadać za ich wykonanie. Zdaniem Wojewody Zarządzenie z dnia 12 maja 2009 r. wydano wbrew art. 25 ust. 2 ustawy. Powołanie organów w tym trybie może nastąpić, jeżeli działalność dotychczasowych organów nie osiąga celu, dla którego spółka została utworzona. Statut spółki w § 5 stanowi, że "przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie", co należy przyjąć jest również celem spółki. To jednak, czy organy spółki nie osiągały celu dla którego spółka została utworzona nie zostało udokumentowane.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Wójt Gminy Kościelec wnosząc o jego uchylenie i obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania. Zarzucił naruszenie:

* art. 87 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż Zarządzenie w ogóle mogło być objęte rozstrzygnięciem nadzorczym;

* art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 ust. 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy samorządowej poprzez brak wskazania przepisów, jakim uchybił Wójt wydając Zarządzenie;

* art. 61 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez działania faktyczne uniemożliwiające stronie wypowiedzenie się w sprawie (pismo informujące o wszczęciu postępowania mającego na celu wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego zostało doręczone w dniu 17 czerwca 2009 r., a 19 czerwca wydano rozstrzygnięcie nadzorcze);

* art. 91 ust. 4 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż Zarządzenie w narusza w sposób istotny przepisy prawa;

* art. 8 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym

6

IV SA/Po 656/09

przepis ten nie jest wystarczającą podstawą do wydania zarządzenia w sprawie powołania organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I.

Na wstępie uzasadnienia skargi Wójt zwrócił uwagę na fakt, że Zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest "zarządzeniem" formalnym uregulowanym w ustawie, zatem nie jest również zarządzeniem w znaczeniu materialnym. Zdaniem skarżącego zachodzi wątpliwość czy Wojewoda w ogóle był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wójt wskazał, że ustawodawca zaledwie w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym określił tę prawną formę działania wójta. Analiza tych przepisów doprowadziła skarżącego do przekonania, że ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie" konkretną, normatywną treść. Stanowi ono formę działania organu wykonawczego gminy objętą zakresem nadzoru wojewody. Używając tego pojęcia jedynie w niektórych przepisach ustawodawca zakreślił jednocześnie zakres nadzoru nad działalnością gminy, bowiem środki nadzorcze mogą być podejmowane jedynie w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", a więc takich, które wydano w enumeratywnie wyliczonych sprawach. Odnosząc się do naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Wójt podkreślił, że w rozstrzygnięciu nadzorczym zabrakło wywodu i wyjaśnienia, jakie przepisy naruszono. Zdaniem skarżącego ani z sentencji ani z uzasadnienia nie wynika, jakie argumenty przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem, jakie zebrano dowody oraz jakie ewentualnie dostrzeżono uchybienia przepisom postępowania. Wójt podkreślił też, że Wojewoda - choć powołał art. 8 i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - to nie dokonał ich interpretacji na tle analizowanego stanu faktycznego, a w każdym razie nie wykazał, iżby Zarządzenie było sprzeczne z tymi przepisami. W ocenie skarżącego organ nadzoru naruszono również art. 61 w zw. z art. 10 K.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało bowiem wydane niemalże niezwłocznie po doręczeniu Wójtowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Uniemożliwiło to skarżącemu złożenie wyjaśnień, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Motywując zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Wójt wyjaśnił, że nieważne są jedynie zarządzenia lub uchwały sprzeczne z prawem. Oznacza to, iż ingerencja nadzorcza uzasadniona jest tylko w przypadkach istotnego naruszenia prawa, tym bardziej, że w przypadkach "nieistotnych" naruszeń ustawodawca wprost wyłączył możliwość orzekania o nieważności aktu organu gminy (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

7

IV SA/Po 656/09

Zdaniem Wójta "nieistotne" naruszenie występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że pomimo usunięcia tych naruszeń i tak zapadłaby uchwała lub zarządzenie o identycznej treści. Nawiązując do tego stanowiska - w końcowej części skargi - skarżący skoncentrował się na wykazaniu, iż powołanie nowych organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej, jak to uczynił Wójt zaskarżonym Zarządzeniem, było konieczne. Konieczność taka wynikła w szczególności z faktu, że od czasu powołania Wspólnoty w roku 1964 r. jej skład osobowy nie był aktualizowany. Doprowadziło to do sytuacji, w której - według ustaleń Wójta - większość członków Wspólnoty nie ma legitymacji biernej do wyboru jej organów, jak też większość osób faktycznie wybranych nie może w tych organach zasiadać. Oznacza to, że czynności tak wadliwie wyłonionych do władz osób nie wywołują skutków prawnych, a w konsekwencji ich działalność nie będzie osiągała celu dla którego spółka została powołana (art. 25 ust. 2 i 3 ustawy). Niezależnie od powyższego, w konkluzji uzasadnienia skargi Wójt stwierdził, że nawet podzielając stanowisko Wojewody nie można przesądzić, iżby Zarządzenie było sprzeczne prawem. Opierało się ono bowiem na odmiennej interpretacji prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi podkreślił, iż pozostawał uprawniony do zastosowania środków nadzorczych w stosunku do Zarządzenia. Środki te dotyczą bowiem wszelkiej działalności komunalnej, nawet jeżeli akty podejmowane przez jednostki samorządu mają na celu wywołanie jedynie skutków w sferze prawa cywilnego. Zdaniem Wojewody nie ma też podstaw do wyłączenia z zakresu kompetencji nadzorczych zarządzeń organu wykonawczego gminy innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym. Organ wyjaśnił też, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu zawarł wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., a wydane zostało ono z uwzględnieniem przepisów K.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 w zw. z art. 10 K.p.a. Wojewoda podał natomiast, że wbrew twierdzeniom skarżącego Gmina informowana była o podejmowanych czynnościach nadzorczych już 4 czerwca 2009 r. i miała faktyczne możliwości złożenia do materiału sprawy stosownych wyjaśnień. Zauważył również, że pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które doręczone zostało dnia 17 czerwca 2009 r., Gmina nie wykazała zainteresowania sprawą nie tylko do 19 czerwca, ale również do dnia 24 czerwca 2009 r., to jest do dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda podniósł też, że żaden z przepisów ustawy

8

IV SA/Po 656/09

nie stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Oznacza to, że w świetle art. 91 ust. 5 ustawy w zw. art. 61 § 4 data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ nadzoru wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Taka przesłanka mogłaby wystąpić, jeżeli działalność organów Spółki nie osiągałaby celu, w którym spółka została utworzona. Tymczasem ustalenia takiego, w szczególności w kontekście § 5 statutu Spółki, Wójt nie dokonał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że Zarządzenie nr 24/2009 Wójta Gminy Kościelec z dnia 12 maja 2009 r. w sprawie powołania organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi Ruszków I oraz ustalenia wynagrodzenia dla osób nie będących członkami spółki zostało podjęte na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169). Przepis ten upoważnia wójta gminy -w ramach uprawnień nadzorczych nad działalnością spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej (art. 23 ustawy) - do powołania jej organów spośród osób nie będących członkami spółki, jeżeli osoby wyznaczone do organów takiej spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty.

Analiza powołanego wyżej art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych prowadzi do wniosku, że zarządzenie wydane przez wójta na podstawie tego przepisu stanowi niewątpliwie władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych - nadzoru nad spółkami do zagospodarowania wspólnot gruntowych (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, publ. ONSA 1997/2/48, a

9

IV SA/Po 656/09

także wyrok z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1495/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Wójta Gminy Kościelec zachodzi wątpliwość czy Wojewoda był w ogóle uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wobec Zarządzenia z dnia 12 maja 2009 r. Doszedł bowiem do przekonania, że zarządzenia organu wykonawczego gminy objęte są nadzorem wojewody jedynie wówczas, gdy mają charakter "materialny", to jest podjęte są w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie, w których taką formę wprost przewidziano. Wójt stwierdził też, że samo nazwanie aktu "zarządzeniem" nie powinno powodować, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Niezasadny jest zarzut, iż zarządzenia organu gminy dotyczące powołania organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej uchylają się spod nadzoru wojewody, ponieważ nie mają charakteru materialnego, gdyż nie zostały enumeratywnie wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny, podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń wójta podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. W kwestii kategorii zarządzeń podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Lex nr 186661). W orzeczeniu tym zakreślono tezę, iż nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Wskazano też, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ponownie w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 249/06 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Lex nr 236479), w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezę o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie

10

IV SA/Po 656/09

gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. Również w innych orzeczeniach wskazywano, iż z treści art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (zob. wyrok z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OSS 2004/2/43, wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 500/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Do powyżej przedstawionego poglądu - który Sąd w tym składzie podziela - skłania także analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Uzupełniając powyższe warto też wskazać, że uprawnienie wojewody do stosowania środków nadzoru w stosunku do zarządzeń wójta wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tego rodzaju sprawach (por. wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1422/08).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Formułując ten zarzut Wójt Gminy Kościelec podniósł, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano ani nie wyjaśniono, jakich naruszeń dopuścił się organ wydając Zarządzenie. Stanowisko Wójta nie jest trafne. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika bowiem, że Wojewoda dokonał analizy przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a w szczególności rozważył drugą z nich ("działalność organów ... nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona"), W tym kontekście organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 5 Statutu Spółki "przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie". Zdaniem Wojewody to postanowienie Statutu wyznacza również cel spółki. Tymczasem Wójt nie wykazał ani nie udokumentował w Zarządzeniu, iżby organy spółki tak określonego celu nie realizowały. Zdaniem Wojewody nie ma też podstaw do stwierdzenia, że grunty wspólnoty są nienależycie zagospodarowane (organ nadzoru dokonał tej oceny w świetle "regulaminu użytkowania pastwisk wspólnoty pastwiskowej w Ruszkowie I"). W konkluzji

11

IV SA/Po 656/09

Wojewoda wyjaśnił wprost, iż Zarządzenie z dnia 12 maja 2009 r. było niezgodne z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało należycie uzasadnione (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Można nawet pokusić się o stwierdzenie, że Wojewoda zawarł aż nadto obszerne rozważania (dotyczące art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), bowiem w okolicznościach tej sprawy zasadniczo ocenę legalności Zarządzenia z dnia 12 maja 2009 r. wystarczyło skoncentrować na badaniu przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia tego właśnie przepisu (art. 25 ust. 2 i 3 ustawy) Wójt doszedł do przekonania, że zaistniały przesłanki w nim określone. W obszernym uzasadnieniu dotyczącym tej kwestii wywiódł, iż w istocie działalność osób tytułujących się członkowstwem w organach, a wadliwie wybranych, nie wywołuje skutków prawnych. Przyczyną takiego stanu rzeczy stał się brak aktualizacji stanu osobowego Wspólnoty Ruszków I. W jego następstwie prawidłowe wyłonienie organów stało się niemożliwie i uczyniło konieczną ingerencję Wójta w trybie nadzoru (powołanie nowych organów).

Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego co do naruszenia art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie jest prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że Wójt ani w Zarządzeniu z dnia 12 maja 2009 r. ani też w skardze nie wskazał, iżby aktualny Zarząd nie realizował celów Wspólnoty, w którym została ona utworzona, a w szczególności czy zaniedbania organów doprowadziły do nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład (zob. wyrok z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1495/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero takie ustalenie uzasadniałoby zastosowanie najbardziej daleko idącego środka nadzoru wobec spółek do zagospodarowania wspólnot gruntowych, jakim jest powołanie zarządu komisarycznego. Trafnie zatem Wojewoda - uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy - stwierdził nieważność Zarządzenia.

Odrębnym zagadnieniem, które należy odróżnić od przesłanek z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, jest kwestia aktualizacji składu osobowego wspólnoty i legitymacji wyłonionego przez nią zarządu. Określenie adresata tego obowiązku (podjęcia czynności związanych z aktualizacją), jak i trybu jego realizacji w świetle przepisów omawianej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych może budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Z jednej strony ustawodawca nałożył w tym

12

IV SA/Po 656/09

względzie obowiązki na organ, w tym organ wykonawczy gminy (art. 8 ust. 2), a z drugiej strony obowiązanym do zgłaszania zmian w składzie osobowym wspólnoty uczynił też zarząd spółki (art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy). Sąd w tym składzie podziela pogląd, jaki w tym względzie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 708/04 (publ. Lex nr 165027). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że tylko pierwotny skład wspólnoty ustalany jest w drodze decyzji na podstawie art. 8 ustawy, natomiast odpowiedzialnym za jego uaktualnianie w ewidencji gruntów jest zarząd na podstawie art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy. Należy przy tym pamiętać, że kontroli wniosków składanych przez zarząd do ewidencji dokonuje organ geodezyjny.

Zważywszy na powyższe należy uznać, że nie jest trafne stanowisko Wojewody, że odpowiedzialnym za podjęcie czynności w sprawie aktualizacji stanu osobowego wspólnoty gruntowej jest organ na podstawie art. 8 ustawy. Jednocześnie jednak nie zmienia to faktu, że nie dokonywanie aktualizacji nie jest samoistną przesłanką powołania zarządu spółki przez wójta na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy - a do takiej właśnie konkluzji zdaje się zmierzać Wójt w skardze. Zaniedbanie aktualizacji składu osobowego wspólnoty może natomiast do takiej ingerencji nadzorczej doprowadzić pośrednio, jeśli w następstwie tego, wadliwie wybrany zarząd nie zostanie wpisany do ewidencji gruntów - a nie realizując swych zadań na skutek tej przeszkody prawnej - przestanie realizować cele wspólnoty, dla których została utworzona.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi. Wbrew stanowisku Wójta uznać trzeba, iż Zarządzenie z dnia 12 maja 2009 r. naruszało prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności przez Wojewodę w trybie nadzoru. Skoro w Zarządzeniu w ogóle nie wykazano, iżby działalność organów Spółki nie osiągała celu, w którym została utworzona, to oznacza, że wydane ono zostało sprzecznie z prawem. Należy bowiem domniemywać zgodnie z zasadą państwa prawa, że korzystanie przez organy z kompetencji władczych poza sytuacjami wyraźnie przewidzianymi w upoważnieniu jest niedopuszczalne. W tej sprawie Sąd uznał, że motywy dla których Wójt Gminy Kościelec wydał Zarządzenie z dnia 12 maja 2009 r. (np. brak sprawozdań finansowych) nie dają podstawy do uznania, iż działalność organów Spółki nie będzie osiągała celu, w którym została powołana.

13

IV SA/Po 656/09

Zarzut naruszenia art. 61 w zw. z art. 10 K.p.a. nie był trafny. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02 (publ. ONSA 2003 r. Nr 2, poz. 42) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 ust. 1 i 4 K.p.a.). Brak takiego zawiadomienia stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W późniejszych orzeczeniach wyrażano również podobne stanowisko: "zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień" (wyrok z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 466/07, publ. Lex nr 341371). Wskazuje się przy tym, że ocena czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy (tak: wyrok z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 401/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w tej sprawie relatywnie późne powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, jakkolwiek stanowiło naruszenie prawa (art. 61 w zw. z art. 10 K.p.a.), to jednak nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowe wyjaśnienia Wójta nie mogły bowiem konwalidować Zarządzenia o powołaniu organów spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej, które nie zostało wydane w oparciu o przesłanki określone w art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Należy też podkreślić, że przyczyną stwierdzenia nieważności Zarządzenia nie była odmienna ocena stanu faktycznego sprawy przez Wojewodę (wymagająca ewentualnego dodatkowego stanowiska Wójta), a niewątpliwe stwierdzenie, że określona okoliczność - będąca warunkiem wydania danego, kontrolowanego aktu - nie wystąpiła.

Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska