Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2169/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 ust. 2, art. 4 pkt 12, 13
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1723/19 w sprawie ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Kielcach na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego 1. prostuje z urzędu sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsca słów "Zakładu" wpisuje "Zakładów"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Tychach jako następcy prawnego Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Kielcach na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1723/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Zakładów [...] z siedzibą w Kielcach, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Kielcach kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał Zakładom [...] S.A. usunięcie, w terminie do 28 czerwca 2019 r., nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nieużytkowanego wiaduktu drogowego, znajdującego się w ciągu drogi wewnętrznej, stanowiącego drogowy obiekt inżynierski, zlokalizowany nad ul. R. w Kielcach, na działce o nr ew. A, na obszarze terenu zamkniętego kolejowego, poprzez wykonanie robót zabezpieczających.

W odwołaniu od powyższej decyzji Zakłady [...] S.A. wniosły o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, względnie, na wypadek przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, uchylenie decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także "GINB"’, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], uchylił powyższą decyzję w zakresie terminu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ przytoczył art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także : "Prawo budowlane", i podkreślił, że adresatem decyzji wydanej w tym trybie może być zarówno właściciel jak i zarządca obiektu, zgodnie z art. 61 pkt 1 powołanej ustawy. Zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Do przepisów odrębnych w tej sprawie należy zaliczyć ustawy: z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm.); z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.); z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.).

Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).

Wiadukt drogowy jest obiektem inżynierskim i elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. W orzecznictwie NSA zajmowane jest stanowisko, że drogi niezaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych wiadukt jest częścią tych dróg. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie ww. wiaduktu jest zatem zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony.

Organ podkreślił, że stan władania nieruchomością, na której leży wiadukt, czy własność obiektu, nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Powołał się na wyroki NSA z 4 października 2012 r., sygn. akt Il OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., sygn. akt Il OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., sygn. akt Il OSK 93/12.

Zdaniem GINB to, że PKP S.A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem wiaduktu drogowego (art. 34 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"), a PKP PLK S.A. zarządcą nieruchomości (art. 15 ww. ustawy), na której znajduje się ów wiadukt, nie stoi na przeszkodzie aby zarządca drogi biegnącej po działce kolejowej przez wiadukt był odpowiedzialny za utrzymanie wiaduktu. Wiadukt nie służy do ruchu pojazdów kolejowych i nie jest elementem drogi służącej przewozowi osób lub rzeczy, co wyklucza jego utrzymanie przez służby kolei.

Za tym, aby w świetle art. 66 Prawa budowlanego, za zarządcę wiaduktu drogowego na obszarze kolejowym uznać zarządcę drogi, w ciągu której jest on położony, przemawia też, zdaniem GINB, art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że do zarządów kolei należy jedynie konserwacja (por art. 4 pkt 20) znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Wiadukt nie stanowi części infrastruktury kolejowej.

Organ dodał, że do wybudowania w 2015 r. nowego odcinka drogi wewnętrznej wiadukt pełnił funkcję dojazdu do tych obiektów. Wskazał, że strona w odwołaniu nie wskazała, o jakie dowody należałoby uzupełnić postępowanie. Podniosła jedynie kwestię strony odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, jednocześnie informując: "Zgodnie z ujawnionym w sprawie materiale dowodowym oraz oświadczeniami stron wiadukt wybudowany został ok. 1965 r. i służył skarżącemu do dojazdu do obiektów produkcyjnych (...)".

GINB podsumował, że za utrzymanie wiaduktu (zlokalizowanego na nieruchomości osób trzecich) leżącego w ciągu dróg wewnętrznych odpowiedzialny jest właściciel lub zarządca tych dróg (art. 8 ustawy o drogach publicznych).

Skargę na powyższą decyzję złożyły Zakłady [...], zarzucając naruszenie przepisów:

1. postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy m.in. brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej użytkowania wiaduktu przez skarżącego;

2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ww. obowiązkiem powinien być obciążony skarżący jako dawny użytkownik a nie zarządca lub właściciel terenu i obiektu.

Spółka wniosła m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany zakres nałożonych przez organ obowiązków, ale prawidłowe określenie adresata decyzji wydanej na mocy ww. przepisu. Nie ulega wątpliwości, że stan techniczny przedmiotowego obiektu jest nieodpowiedni, co potwierdza przedłożona na żądanie organu, ekspertyza techniczna z maja 2007 r. i przeprowadzone kontrole.

Analizując stan sprawy Sąd pierwszej instancji przypomniał, że objęty postępowaniem wiadukt drogowy położony jest w ciągu drogi wewnętrznej biegnącej na obszarze kolejowym zamkniętym oraz nad ul. R. w Kielcach dz. ew. A, co do której — jak konsekwentnie podnosi skarżąca - nie posiada ona żadnego tytułu prawnego, choć niewątpliwe władała ww. drogą wewnętrzną, a zatem i wiaduktem do 2015 r. Następnie Sąd stwierdził, że jak ustalono, PKP S.A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości i właścicielem wiaduktu drogowego (art. 34 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Nie wiadomo natomiast, czy PKP PLK S.A. jest zarządcą nieruchomości (art. 15 ww. ustawy), na której znajduje się ów wiadukt, bowiem podczas kontroli w dniu 14 marca 2019 r. przedstawiciel PKP S.A. OGN w Krakowie oświadczył, że działka nr A znajduje się w umowie "D50" i w najbliższym czasie zostanie przekazana PKP PLK S.A.

Sąd podkreślił, że tryb ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane wyłącznie do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.

W dalszej części wywodu Sąd wskazał, że jak ustaliły organy, skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym ww. obiektu inżynierskiego zlokalizowanego na ww. działce.

Odnosząc się do twierdzenia organów, że skarżąca jest zarządcą wiaduktu, wobec tego winna być adresatem decyzji, Sąd wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego, co wymaga jego ustalenia w drodze wykładni. I tak, zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl), zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent, administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie.

W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia zarządcy obiektu budowlanego, to wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą nie sprowadza się tylko do samego uprawnienia do korzystania z obiektu, ale oznacza coś więcej. Tym samym, na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu przy uwzględnieniu orzecznictwa oraz uwarunkowań systemowych.

Sąd wskazał, że NSA w wyroku z 15 listopada 2007 r., sygn. Il OSK 1510/06 stwierdził, że nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Sąd podał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych - w tym użytkowania - zgodnie z art. 251 K.c., stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Podobnie, w wydanym już na gruncie art. 61 Prawa budowlanego wyroku z 3 lutego 2011 r., sygn. Il OSK 245/10 NSA wskazał, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia o właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na upoważnieniu do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu właścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.

Odwołując się do wykładni systemowej Sąd zauważył, iż kwestię zarządzania nieruchomościami reguluje m.in. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), która w art. 185 ust. 2 stanowi, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności.

Kwestię zarządu nieruchomością wspólną reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.

Ustanowienie zarządcy nieruchomości przewidują też art. 203 i 269 S 1 Kodeksu cywilnego jak i przepisy dotyczące egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 Kodeksu postępowania cywilnego).

Należy zatem przyjąć, że na gruncie Prawa budowlanego zarządcą obiektu budowlanego będzie podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym powodującym powstanie zarządu może być umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), jak i orzeczenie sądu powszechnego (np. ustanowienie zarządu przymusowego, względnie ustanowienie syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

Sąd skonstatował, że w niniejszej sprawie, organy nie ujawniły umowy dotyczącej korzystania z obiektu, mogącej stanowić źródło obciążenia skarżącego obowiązkiem dbania o stan techniczny wiaduktu. Zarówno powołane w decyzjach przepisy Prawa budowlanego jak i ustawy o drogach publicznych, obowiązkami w tym zakresie obciążają właściciela bądź zarządcę terenu, na co konsekwentnie wskazywała Spółka, która nigdy nie był właścicielem ani zarządcą działki nr ew. A.

W konsekwencji, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uwzględnienie ww. stanowiska oraz dokonanie analizy poniższych regulacji i na ich podstawie ustalenie adresata decyzji, czy winna nim być PKP S.A. jako użytkownik wieczysty nieruchomości i właściciel wiaduktu drogowego - art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", czy też PKP PLK S.A. — o ile stał się zarządcą ww. nieruchomości przy uwzględnieniu, że stosownie do art. 15 ust. 4 a ww. ustawy, podmiot ten zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, a zgodnie z ust. 4b art. 15 cyt. ustawy wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w powiązaniu z art. 4 pkt 2, pkt 12 i pkt 13, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do obiektów w postaci wiaduktów drogowych, jest właściciel lub zarządca nieruchomości, na której wzniesiono ten obiekt, a nie zarządca drogi, ewentualnie podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której usytuowany jest wiadukt.

W oparciu o powyższy zarzut GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakłady [...] wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarówno GINB jak i skarżąca Spółka zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W dniu 5 stycznia 2021 r. (data wpływu 8 stycznia 2021r.) radca prawny M. Z. reprezentujący dotychczas Zakłady [...] S.A. poinformował, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w Tychach, z dniem 31 grudnia 2020 r., przejęła Zakłady [...] S.A. co jest podstawą sukcesji procesowej w niniejszym postępowaniu. Połączenie nastąpiło w trybie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku [...] S.A. jako spółki przejmowanej na rzecz [...] sp. z o.o. jako spółki przejmującej. W załączeniu przedłożył pełnomocnictwo umocowujące do działania w imieniu następcy prawnego dotychczasowego skarżącego oraz wypisy z KRS potwierdzające zmiany podmiotowe. Oświadczył, w imieniu [...] sp. z o.o., że stanowisko prezentowane przez poprzednika: [...] S.A., w szczególności w odpowiedzi na skargę kasacyjną, pozostaje aktualne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Kielcach oświadczył w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że odstępuje od żądania przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca Spółka działała w trakcie postępowania administracyjnego i w trakcie postępowania sądowego, przed opisanym powyżej przejęciem, pod firmą Zakłady [...] S.A. Określenie jej w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji jako Zakład [...] S.A. stanowiło niedokładność. Z tego powodu na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a. sprostowano zaskarżony wyrok w tym zakresie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z przepisami art. 66 ust. 1 pkt 1-4, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nakazu przez organ pierwszej instancji, a także w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Nakaz ten jest kierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, gdyż na tych osobach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 61 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Przysługiwanie określonej osobie uprawnienia polegającego na tytule prawnorzeczowym, tj. własności obiektu budowlanego lub uprawnienia określanego jako zarządzanie obiektem budowlanym, stanowi przesłankę materialnoprawną wydania nakazu.

Rozumienie tej przesłanki materialnej nie może być oderwane od szczególnego charakteru obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt.

W skardze kasacyjnej trafnie nawiązano do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie, według którego, przy ocenie omawianej sytuacji należy uwzględniać unormowanie, według którego, leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią drogi. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. – obecnie: dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej: "ustawa o drogach publicznych", droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, stanowiąca całość techniczno-użytkową. W myśl art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 13, obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka.

Skoro wiadukt stanowi element drogi to nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania art. 66 Prawa budowlanego. To, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony, nie jest okolicznością przesądzającą, w wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje. Odnosi się to także do drogi wewnętrznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 93/12; wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11).

Odmienne stanowisko Sadu pierwszej instancji, opierające się na analizie stanu prawnego w zakresie własności i zarządu, w odniesieniu do wiaduktu, w oderwaniu od kwalifikacji wiaduktu jako części drogi, stanowiło naruszenie prawa materialnego opisane w podstawie kasacji.

Nie jest możliwe wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego. Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do okoliczności faktycznej istotnej z punktu widzenia prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakich działkach ewidencyjnych położona jest droga. Sąd stwierdził, że wiadukt położony jest "w ciągu drogi wewnętrznej biegnącej na obszarze kolejowym zamkniętym oraz nad ul. R. w Kielcach dz. ew. A, do której – jak konsekwentnie podnosi skarżąca – nie posiada ona tytułu prawnego, choć niewątpliwie władała ww. drogą wewnętrzną, a zatem i wiaduktem do 2015 r.".

Sąd dodał jeszcze, że "jak ustalono, PKP S.A. jest użytkownikiem nieruchomości i właścicielem wiaduktu drogowego (art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe").

Natomiast po prawnej analizie przesłanki dysponowania przez określony podmiot tytułem własności lub ustanowienia podmiotu zarządcą nieruchomości, Sąd, przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organy nie ujawniły umowy dotyczącej korzystania z obiektu, mogącej stanowić źródło obciążenia skarżącego obowiązkiem dbania o stan techniczny obiektu, zaś powołane w decyzjach przepisy Prawa budowlanego jak i ustawy o drogach publicznych obowiązkami w tym zakresie obciążają właściciela bądź zarządcę terenu, na co konsekwentnie wskazywała Spółka, która nigdy nie była właścicielem, ani zarządcą działki nr ew. A.

Tymczasem, jak wynika z poprzedzających rozważań materialnoprawnych, istota sprawy tkwi nie tylko w tym, jaki podmiot jest właścicielem lub zarządcą działki nr A, na której usytuowany jest wiadukt, ale na jakim terenie usytuowana jest droga wewnętrzna, w której ciągu położony jest sporny wiadukt i jaki podmiot oraz na jakiej podstawie jest odpowiedzialny za właściwy stan techniczny wiaduktu.

Z zaskarżonej decyzji wynika ustalenie, według którego, droga usytuowana jest na działkach B oraz C. Teren tych działek, zdaniem organów, pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółki. Okoliczność tę podniósł wnoszący kasację GINB w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie zajął wobec tej okoliczności faktyczno-prawnej jasnego stanowiska. Z przywołanych powyżej stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd zakwestionował ustalenie o położeniu drogi na działkach nr B i C, gdyż Sąd wyraźnie wypowiedział się jedynie w odniesieniu do działki A. Sąd nie ustalił również jaki podmiot ma tytuł prawny do działek nr B i C. Ze stwierdzenia Sądu, według którego, droga wewnętrzna położona jest na terenie kolejowym nie wynika jasno, biorąc pod uwagę przytoczoną w całości wypowiedź Sądu w tym zakresie, że w ocenie Sądu droga w całości położona jest na terenie kolejowym. Nie jest to także ustalenie dotyczące położenia drogi lub jej części na terenie działek nr B oraz C.

W kontekście przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, taki brak jasnego stanowiska co do działek nr B oraz C może być efektem stanowiska Sądu, zgodnie z którym, istotne jest tylko to, jaki podmiot jest właścicielem lub zarządcą wiaduktu, w oderwaniu od tytułu stwarzającego obowiązek utrzymania drogi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzono od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Tychach jako następcy prawnego Zakładów [...] S.A. z siedzibą w Kielcach na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.