Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 117/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2017 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) Gmina Kędzierzyn-Koźle (zwana dalej inwestorem lub skarżącą) wystąpiła do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej remont rynku w Koźlu wraz z ulicami przyległymi w zakresie: rozbiórki nawierzchni oraz murków wydzielających zieleń wraz z metalowym ogrodzeniem, demontażu słupów oświetleniowych, małej architektury (ławki, kosze na śmieci, tablice informacyjne, edukacyjne, słup ogłoszeniowy, zegar słoneczny), przebudowy kanalizacji deszczowej wraz z podłączeniami wpustów i rur spustowych przy budynkach, przebudowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami do budynków, budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do zdroju ulicznego, przebudowy przyłącza wody i kanalizacji deszczowej do fontanny, budowy nawierzchni, montażu elementów małej architektury (ławki, stojaki na rowery, zestaw mebli miejskich, kosze na odpady, kraty wokół drzew, zdrój uliczny, płyty z brązu), remontu fontanny, budowy oświetlenia płyty rynku i podświetlenia fontanny, budowy wlz i instalacji elektrycznej dla zasilania oświetlenia i urządzeń mobilnych w Kędzierzynie-Koźlu, przy ulicach: Rynek, Sądowa, W. Czerwińskiego, Anny, Złotnicza, Pamięci Sybiraków, J. Poniatowskiego, H. Sienkiewicza, M. Skłodowskiej-Curie, na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j k. m. [...] - obręb Koźle, jednostka ewidencyjna Kędzierzyn-Koźle.

Do wniosku dołączono udzielone pełnomocnictwa, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 30 października 2017 r., projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Jednocześnie postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej o aktualne na dzień opracowania projektu zaświadczenie A. Z. (projektanta) o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, podpisy projektantów na metryce projektu. Starosta zobowiązał też skarżącą do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami § 96 ust. 2 Lp. 4 tabeli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, dotyczącymi zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji, która winna wynosić 15%.

Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. inwestor przedłożył dokumentację uzupełnioną o żądane zaświadczenie i podpisy oraz poinformował, w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności, że przepis § 96 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle nie ma zastosowania, ponieważ został wyłączony przez treść § 12 miejscowego planu.

Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. inwestor poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie, ponownie wskazując, że przedmiotowej inwestycji nie dotyczy wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej, gdyż jest realizowana niezależnie od zapisów planu, jakie ten wymóg przewidują.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r., nr [...], Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w jednostce planistycznej Koźle - symbol jednostki B, na terenie funkcjonalnym - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych o szczególnej koncentracji usług użyteczności publicznej, oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn-Koźle, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r., Nr IX/98/2003 (zwanego dalej miejscowym planem), symbolem przeznaczenia MWU-1. Zdaniem organu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w tym podany przez inwestora § 12 miejscowego planu) dopuszcza realizację przedmiotowej inwestycji na wskazanym terenie, nie zwalnia jednak z zachowania szczegółowych ustaleń planu. W tym zakresie organ dowodził, że § 96 ust. 2 miejscowego planu wprowadza obowiązek zachowania na wnioskowanym terenie 15% terenu biologicznie czynnego. W realiach przedmiotowej sprawy minimalna powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić co najmniej 553 m². Natomiast z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że istniejąca powierzchnia pokryta zielenią wynosi ok. 972 m², a zaprojektowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi 80 m². Zdaniem organu, skoro wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w § 96 ust. 2 miejscowego planu, a inwestor nie doprowadził do zgodności zamierzenia z miejscowym planem, należało wydać odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Kędzierzyn-Koźle zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 i § 96 miejscowego planu poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nietrafnym uznaniem, jakoby stosowanie § 12 miejscowego planu miało nie wyłączać stosowania jego § 96, mimo że postanowienia w nim zawarte dotyczą parametrów funkcjonalnych terenu, a więc jego regulacja nie znajduje zastosowania do zamierzeń realizowanych na podstawie § 12, czyli bez względu na parametry funkcjonalne terenu. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że planowane zamierzenie miało naruszać miejscowy plan oraz niezasadnym wydaniem postanowienia z dnia 9 listopada 2017 r., a następnie bezzasadnym odmówieniem udzielenia pozwolenia na budowę. Na podstawie tych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia 9 listopada 2017 r. oraz wydanie wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie analizując treść miejscowego planu wywiódł, że zawiera on ustalenia ogólne dla całego obszaru i ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów objętych planem, w zależności od przeznaczenia, mające na celu doprecyzowanie zapisów ogólnych. Jednym z takich ustaleń ogólnych jest przewidziana w § 27 miejscowego planu powinność dążenia do zachowania istniejącego drzewostanu, zaś w § 52 pkt 4 lit. b - obowiązek zapewnienia właściwej ilości i jakości przestrzeni publicznych, wyrażonych ulicami, placami i zielenią miejską oraz ciągami pieszymi i ścieżkami rowerowymi. Z kolei w ustaleniach szczegółowych określono m.in. zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MWU-1, a w § 96 ust. 2 zobligowano do zachowania na ww. terenie wartości liczbowych dotyczących każdej działki budowlanej, w tym - jak wynika z tabeli - minimalnie 15% powierzchni biologicznie czynnej. Organ wskazał, że przez teren biologicznie czynny należy rozumieć grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m² (§ 6 pkt 13 miejscowego planu). W ocenie Wojewody, nie ulega wątpliwości, że ze względu na przedmiot (spełniający cele publiczne) i lokalizację inwestycji - Rynek, drogi publiczne, place, w tej sytuacji w skład terenu biologicznie czynnego wpisuje się zieleń miejska. Powyższe wynika również z projektu budowlanego - części opisowej (s. 14-18) i graficznej (s. 136 rys. A_07). Natomiast z zestawienia projektowanych powierzchni, utwardzonej (7908,5 m²) i terenu biologicznie czynnego (80,0 m²) wynika, że stosunek powierzchni biologicznie czynnej docelowo będzie wynosił zaledwie 1%, a więc nie został spełniony wymóg określony w § 96 ust. 2 miejscowego planu. Wojewoda stwierdził też, że w § 12 miejscowego planu nie tylko nie ma mowy o wyłączeniu przepisów dotyczących ustaleń szczegółowych, jakim jest § 96 ust. 2 wskazujący konieczność zapewnienia m.in. terenu biologicznie czynnego, ale przede wszystkim treść tego przepisu powadzi do przekonania, że ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń ogólnych. Świadczy o tym dalsza część przepisu, stanowiąca o konieczności spełnienia trzech przesłanek równocześnie: zgodności z ustaleniami planu (ogólnymi i szczegółowymi), przepisami szczególnymi (tj. ustawy, rozporządzenia i inne) i zasadami współżycia społecznego. Uwzględnienie ustaleń szczegółowych (także § 96 ust. 2) potwierdza także definicja terenu funkcjonalnego, wskazująca na zasady zagospodarowania wynikające właśnie z ustaleń szczegółowych. Zdaniem Wojewody, zapisy dotyczące ustaleń ogólnych § 27 pkt 1, § 52 pkt 4 lit. b, również nie pozostawiają wątpliwości, że istotną funkcję pełni zieleń miejska i należy dążyć do zachowania istniejącego drzewostanu oraz zapewnienia właściwej ilości (zachowania równowagi pomiędzy zabudową a zielenią) i jakości przestrzeni publicznych, poprzez zagospodarowanie ulic i placów, z uwzględnieniem zieleni miejskiej. Ponadto wymóg dotyczący uwzględnienia zieleni i terenu biologicznie czynnego przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika z § 4 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Dalej organ argumentował, że w sytuacji gdy plan przewiduje konieczność zapewnienia 15% terenu biologicznie czynnego, a planowana inwestycja przewiduje 1%, uznać należy, że zamierzenie inwestora jest niezgodne z § 96 ust. 2 miejscowego planu. W konsekwencji Wojewoda uznał za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, ponieważ inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu, a inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z tym planem. Zaistniała zatem przesłanka wynikająca z dalszej części tego przepisu, zgodnie z którą organ, po bezskutecznym upływie terminu określonego w ww. postanowieniu, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Kędzierzyn-Koźle ponowiła zawarty już w odwołaniu zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 i § 96 miejscowego planu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nietrafnym utrzymaniem w mocy decyzji, którą wydano w oparciu o błędną ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem, a więc wadliwej. Na podstawie tych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i postanowienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 9 listopada 2017 r. oraz zwrot kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca przedstawiła sposób rozumienia § 12 miejscowego planu, do którego nie mają zastosowania wymogi § 96 ust. 2 miejscowego planu, w tym dotyczące zapewnienia na terenie planowanej inwestycji powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca dowodziła, że w § 12 miejscowego planu nie występuje samoistnie zwrot dotyczący realizacji inwestycji "w sposób zgodny z ustaleniami planu", ale zwrot szerszy: "na każdym terenie funkcjonalnym w sposób zgodny z ustaleniami planu", a więc zwrot inny, niż to wskazuje organ; zwrot o innej treści normatywnej. Sposób, w jaki sporny przepis odczytały organy obu instancji, sprowadzałby się tylko do nakazu realizowania każdej inwestycji w sposób zgodny z ustaleniami planu - co czyniłoby ów przepis zbędnym. W przekonaniu Gminy, § 12 miejscowego planu dopuszcza realizację inwestycji w sposób zgodny z ustaleniami planu "na każdym terenie funkcjonalnym". Oznacza to, że przepis ten wyłącza - jako lex specialis dotyczący określonego rodzaju zamierzeń - stosowanie zapisów dotyczących poszczególnych terenów funkcjonalnych. Skoro bowiem § 12 miejscowego planu pozwala realizować zamierzenie na każdym terenie funkcjonalnym w sposób zgodny z ustaleniami planu - to znaczy, że zapisy dotyczące terenów funkcjonalnych, zawarte w dalszych postanowieniach owego planu, nie mogą dotyczyć zamierzeń wyszczególnionych w jego § 12. Zdaniem Gminy, zwrot "w sposób zgodny z ustaleniami planu, przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego" musi dotyczyć wyłącznie przepisów regulujących cechy danej zabudowy, a nie parametrów terenu. Tylko te przepisy znajdą zastosowanie do zamierzeń wskazanych w § 12 miejscowego planu. Tymczasem przepis § 96 miejscowego planu dotyczy wyłącznie parametrów terenu funkcjonalnego MWU-1, czyli cech działki budowlanej, a nie parametrów obiektów budowlanych. W ocenie Gminy, dla stosowania § 12 miejscowego planu jest bez znaczenia to, czy dany przepis planu należy do ustaleń szczegółowych czy ogólnych, a to dlatego, że wyłączenie stosowania przepisów planu, jakie wynika z § 12, dotyczy przepisów o określonym przedmiocie regulacji i znajduje zastosowanie bez względu na stopień ogólności przepisu. Dalej skarżąca argumentowała, że § 12 miejscowego planu wyłącza stosowanie zapisów dotyczących terenów funkcjonalnych, zaś takim przepisem jest § 96. Bez względu na stopień jego szczegółowości, wszystkie zawarte w nim wymogi dotyczą zagospodarowania działek, a nie parametrów inwestycji. Ponadto, zdaniem Gminy, w sprawie ma zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika ustawowa zasada swobody w zagospodarowaniu terenu. Dlatego też nie można domniemywać ograniczeń w zabudowie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że sposób interpretacji miejscowego planu prezentowany przez Gminę jest dowolny i wybiórczy, uzależniony od aktualnych potrzeb inwestora. Wojewoda podkreślił, że interpretacja zapisów miejscowego planu przedstawiona w skardze prowadziłaby do uznania, że na wszystkich terenach funkcjonalnych, które stanowią większość terenów objętych planem, nie obowiązują ustalenia szczegółowe.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę, podtrzymując wnioski i wywody zawarte w jej uzasadnieniu. Pełnomocnik Wojewody Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 18 stycznia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 12 grudnia 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanej przez skarżącą inwestycji.

Stosownie do powyższego wskazać należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej Gminy i dotyczyło planowanego do realizacji zamierzenia polegającego na remoncie rynku w Koźlu wraz z ulicami przyległymi w zakresie szczegółowo opisanym wyżej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 35 cytowanej już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym, określające zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tej regulacji, wskazać przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę:

- zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1);

- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2);

- kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3);

- wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4);

- spełnienia wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN" (pkt 5).

W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku jednak, gdy zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, to wówczas - zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy - organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ostatnio wskazanego przepisu a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, albo gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność" czy "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując w niniejszej sprawie ustaleń co do spełnienia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organy obu instancji ustaliły, że na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r., Nr IX/98/2003. Dlatego prawidłowo uznały, że w pierwszym rzędzie należało ocenić, czy przedstawiony przez skarżącą projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tego planu.

Z akt sprawy wynika, że Gmina zamierza zrealizować inwestycję na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem B-MWU-1, gdzie B oznacza jednostkę planistyczną Koźle, a MWU-1 przeznaczenie terenu, które określa tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych o szczególnej koncentracji usług użyteczności publicznej (§ 9 i § 10 pkt 12 miejscowego planu). Jednocześnie wskazać trzeba, że w § 12 miejscowego planu postanowiono, że wszelkie niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania miasta obiekty i urządzenia, a w szczególności: obiekty obrony cywilnej, ratownictwa, bezpieczeństwa państwa, obiekty obsługi technicznej miasta, obiekty i urządzenia ochrony przeciwpowodziowej, urządzenia wodne, drogi publiczne klasy drogi lokalnej, drogi publiczne klasy drogi dojazdowej, drogi wewnętrzne, sięgacze dojazdowe, place publiczne, zieleń miejską, ciągi pieszo-jezdne, ciągi piesze, ścieżki rowerowe można realizować na każdym terenie funkcjonalnym w sposób zgodny z ustaleniami planu, przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego. Natomiast dla terenu planowanej inwestycji w § 96 ust. 2 miejscowego planu ustalono wartości liczbowe dotyczące każdej działki budowlanej, w tym określono w pkt 4 tabeli wymóg zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 15% powierzchni działki.

W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych ustaleń miejscowego planu za trafne trzeba uznać stanowisko organów obu instancji, że inwestycja jest niezgodna z § 96 ust. 2 tego planu, ponieważ nie spełnia kryteriów dotyczących powierzchni biologicznie czynnej. W okolicznościach sprawy z zestawienia projektowanych powierzchni, utwardzonej (7908,5 m²) i terenu biologicznie czynnego (80,0 m²) wynika, że stosunek powierzchni biologicznie czynnej docelowo będzie wynosił 1%, zaś przepis szczegółowy dla omywanego terenu wymaga zachowania 15%, a więc planowane zamierzenie niewątpliwie jest niezgodne z planem. Słusznie też argumentował organ odwoławczy, że nie można zgodzić się z Gminą, iż § 12 miejscowego planu wyłącza zastosowanie § 96 ust. 2 tego planu. Literalne brzmienie § 12 miejscowego planu nie uzasadnia zaprezentowanej przez Gminę wykładni tego przepisu, która narusza w istocie jego sens i logikę. W przekonaniu Sądu, § 12 planu wskazuje w sposób wyraźny, po pierwsze, jakie obiekty i urządzenia można realizować na każdym terenie funkcjonalnym przewidzianym w planie, a po wtóre, w jaki sposób należy te obiekty i urządzenia realizować, czyli zgodnie z ustaleniami planu, przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego. Z powyższego przepisu, jasno sformułowanego, nie sposób wywieść, jak chce tego Gmina, by wymóg zgodności z ustaleniami planu miał dotyczyć wyłącznie parametrów obiektów, a nie parametrów terenu. Takiego zastrzeżenia w omawianym przepisie brak. Poza tym, przyjmując sposób rozumowania skarżącej, należałoby stwierdzić, że § 12 miejscowego planu wyłączałby również stosowanie innych postanowień ogólnych planu w zakresie przykładowo ochrony terenów ze względu na wymagania przyrodnicze, a także wymagania przepisów przywołanego już wcześniej rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności jego § 4 pkt 6, wprowadzający obowiązek określenia w miejscowym planie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zgodzić należało się ze stanowiskiem organów, że § 12 miejscowego planu nie wyłącza zastosowania wobec planowanej inwestycji § 96 ust. 2 tego planu. Stanowiska tego nie może zmienić przedstawiona przez Gminę wykładnia omawianego przepisu, ponieważ jest ona dowolna i nie znajduje wsparcia w żadnej z obwiązujących reguł wykładni przepisów. W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie poprzestanie na językowym wyłożeniu przepisu § 12 było uzasadnione, ponieważ przepis ten jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Z ukazanych wyżej powodów uznać należało, że planowana przez Gminę inwestycja nie jest zgodna z określonymi § 96 ust. 2 ustaleniami planu miejscowego. Prawidłowo zatem organ wezwał inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z obowiązującymi przepisami. Natomiast wobec nieusunięcia przez skarżącą stwierdzonych nieprawidłowości, zasadnie odmówiono Gminie wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Powtórzyć przyjdzie, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organy dokonały także prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy. Poza tym organ odwoławczy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, odniósł się do zarzutów odwołania. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia ustawowej zasady swobody w zagospodarowaniu terenu, która to swoboda może być ograniczona w drodze ustawy, w tym przypadku ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniającej gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1).

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.