Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1813/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 843/17 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 843/17 (dalej wyrok z 24 stycznia 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 1 lutego 2010 r. IV RNs 201/09 M. O. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej "[...] " w [...] (dalej DPS). Opłata za pobyt w tymże domu została ustalona decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Z jej treści wynikało, że opłatę ponosić będą M. O. w wysokości 70% dochodu i Gmina [...] w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą do wniesienia której obowiązany został M. O. Ponieważ organ I instancji ustalił, że osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach pobytu w DPS M. O. (dalej podopieczny bądź ojciec) są również jego zstępne (córki) J. O. i B. Z., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej prowadził postępowanie wyjaśniające celem stwierdzenia, czy osoby te - zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej ups) - byłyby obowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt ich ojca w DPS. Z B. Z. organ I instancji zawarł [...] marca 2015 r. umowę, na podstawie której partycypuje ona w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Druga córka J. O. (dalej skarżąca bądź strona) odmówiła podpisania analogicznego porozumienia.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji) ustalił opłatę J. O. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...] " w następującej wysokości: od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. - 710,34 zł; od 1 lutego 2015 r. do 28 lutego 2015 r. - 990,71 zł; od 1 marca 2015 r. do 31 marca 2015 r. - 1.090,78 zł; od 1 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. - po 1.126,72 zł miesięcznie; od 1 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. - 1.030,47 zł; od 1 lipca 2015 r. do nadal - po 1.211,85 zł miesięcznie.

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.) Prezydent Miasta [...] ustalił obowiązek zwrotu przez J. O. obowiązek zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] na opłatę za pobyt jej ojca M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w [...] za okres od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. w łącznej wysokości 4.847,40 zł.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent przywołał treść art. 61 ust. 3 ups, a następnie wskazał, że Gmina [...] w okresie od 1 października 2016 r. do 31 października 2017 r. zastępczo wniosła opłaty w wysokości po 1.211,85 zł miesięcznie, tj. w wysokości do której skarżąca została obowiązana decyzją z [...] października 2015 r. Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 3 ups, wydatki poniesione przez gminę podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z [...] lutego 2017 r. nr [...] poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] za pobyt M. O. w domu pomocy społecznej w okresie od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017r. Z uwagi na to, że strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez wyznaczonego pracownika socjalnego, opierając się na materiale dowodowym zebranym dla potrzeb innego postępowania administracyjnego ustalono, że dochód skarżącej obliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ups w lutym 2017 r. wynosił 4.518,68 zł; w marcu 2017 r. kształtował się na poziomie 3.884,57 zł - czyli znacznie powyżej aktualnie obowiązującego 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Na tej podstawie organ I instancji obliczył kwotę zwrotu należności przez Stronę za okres od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 4.847,40 zł, tj. po 1.211,85 zł miesięcznie. Przy ustalaniu owej kwoty wzięto pod uwagę ostatni wywiad środowiskowy z 24 listopada 2014 r. i ostatni udokumentowany dochód, tj. za marzec 2017 r., który wynosił 3.884,57 zł. Organ I instancji ustalił, że sytuacja życiowa i dochodowa strony nie nosi znamion "wyjątkowej". Nie jest nią stan zdrowia skarżącej, gdyż wydatki związane z przewlekłymi chorobami nie są tego rzędu, że uniemożliwiają zaspokajanie innych niezbędnych potrzeb, tj. związanych z utrzymaniem domu, zakupem żywności, odzieży. Sytuacja strony należy do kategorii przypadku zwykłego, gdyż w materiale dowodowym nie znaleziono okoliczności, które powodowałyby niewykonalność nałożonego obowiązku.

Nie zgadzając się z powyższym strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) zarzucając organowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups - przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat w sytuacji gdy decyzja organu z [...] października 2015 r., dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w DPS. Póki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna z [...] lutego 2013 r., orzekająca o ponoszeniu kosztów utrzymania M. O., organ I instancji nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia odpłatności J. O.;

b. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups - przez jego zastosowanie w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną do jej zawarcia. Powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę [...] za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...], w sytuacji udokumentowanej odmowy podpisania umowy przez skarżącą, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych z 2009 r.;

c. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups - przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc;

d. art. 104 ust. 4 ups - przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie. W przekonaniu strony, dzieje się tak tym bardziej, że w piśmie z [...] grudnia 2012 r. "zobowiązana wskazała i udokumentowała miesięczne wydatki, które znacznie przewyższają jej wynagrodzenie, wobec czego nie jest w stanie partycypować w kosztach utrzymania" ojca. Strona podniosła, że jest osobą schorowaną, o czym świadczy załączona do akt dokumentacja. Ponieważ środki ojca w całości wystarczają na pokrycie wydatków związanych z jego utrzymaniem, co więcej on sam deklaruje chęć ponoszenia pełnych kosztów utrzymania, w związku z tym zbędne staje się nakładanie na stronę obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. Argument ten wzmocniono tezą, że w latach 80-tych przeciwko M. O. toczyło się wiele postępowań karnych o znęcanie się nad rodziną, które zakończyły się wydaniem wyroków skazujących. Z tego względu, za rażąco niesprawiedliwe uznano ponoszenie kosztów utrzymania ojca przez stronę. Jego znęcanie się nad córką i jej matką, zostawiło bowiem trwały ślad w psychice córki (skarżącej);

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 156 § 1 pkt 3 kpa - przez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu I instancji z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w DPS za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem pełnomocnika strony, nie jest dopuszczalne wydanie przez organ I instancji decyzji z [...] października 2015 r., tj. orzeczenia, w którym ponownie ustalono krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg zdarzeń i treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 61 ust. 1 do 4 ups. Prezydent decyzją z [...] października 2015 r. ustalił skarżącej opłatę za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...] ". Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2015 r. Wyrokiem z 28 października 2016 r. IV SA/GI 255/16 (dalej wyrok IV SA/GI 255/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję z [...] stycznia 2016 r. Z tych względów, należało przyjąć, że prawidłowo i zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups została ustalona wysokość opłaty, jaką skarżąca obowiązana została wnosić za pobyt swojego ojca w DPS. Po potrąceniu tej kwoty z zasobów finansowych strony, do jej dyspozycji pozostaje kwota odpowiadająca co najmniej 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji, zasadnie Prezydent domagał się zwrotu wydatków poniesionych przez gminę za pobyt ojca skarżącej w DPS. Stało się tak tym bardziej, że nie dopatrzono się nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu w ramach którego nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani przepisy postępowania. W przekonaniu Kolegium, ustalenia będące podstawą zaskarżonej decyzji zostały dokonane w wyniku trafnej analizy dowodów. Prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. Za bezpodstawne uznano zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce i nie wywiązują się z tego obowiązku również osoby obowiązane, zgodnie z art. 61 ust. 3 ups, opłaty te zastępczo wnosi gmina, która skierowała osobę do domu pomocy społecznej. To z kolei oznacza, że nie zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Stanowi on, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynikało, że skarżąca, mimo ciążącego na niej obowiązku prawnego nałożonego w drodze decyzji administracyjnej, nie uiszczała opłat za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej i dlatego zastępczo wspomniane koszty ponosiła Gmina [...]. Zgodnie z art. 104 ust. 1, 3, 4 i 8 ups, opłaty za pobyt w DPS podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z 16 lutego 2017 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę [...] za pobyt M. O. w DPS. Wskazano, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby obowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć je na raty.

Strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonego przez pracownika socjalnego na dzień [...] lutego 2017 r. (pismo pełnomocników z 23 lutego 2017 r.). W tej sytuacji Prezydent uznał, że sytuacja rodzinna i życiowa strony nie uległa zmianie od daty wydania decyzji z [...] października 2015 r. Z materiału dowodowego zebranego dla potrzeb innego postępowania administracyjnego ustalono, że dochód strony obliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ups w lutym 2017 r. wynosił 4.518,68 zł, w marcu 2017 r. 3.884,57 zł. W tej sytuacji, choć z zaświadczeń wydanych przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]", datowanych na 21 marca 2017 r. wynikało, że dotyczyły one wynagrodzenia wypłaconego stronie w styczniu i lutym 2017 r., to jednak wysokość dochodu przekraczała aktualnie obowiązujące 300 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, zwalniające z partycypacji w kosztach pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Dlatego, ustalona kwota zwrotu należności za okres od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. wynosiła 4.847,40 zł, tj. po 1.211,85 zł miesięcznie (decyzja z dnia [...] października 2015 r.). W przekonaniu Kolegium, przy ustalaniu tej wartości Prezydent prawidłowo posłużył się ostatnim wywiadem środowiskowym z 24 listopada 2014 r. i ostatnim udokumentowanym dochodem Strony, który w lutym 2017 r. wynosił 3.884,57 zł. Na tej podstawie stwierdził on, że sytuacja życiowa i dochodowa strony nie nosi znamion "wyjątkowej". Nie jest nią stan zdrowia J. O., gdyż wydatki związane z przewlekłymi chorobami nie są tego rzędu, że uniemożliwiają zaspokajanie innych niezbędnych potrzeb, tj. związanych z utrzymaniem domu, zakupem żywności, odzieży. Dlatego Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Podobnie odniosło się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że ojciec strony znęcał się nad nią i jej matką. W przekonaniu Kolegium, argument ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wskazano, nie jest to przypadek szczególnie uzasadniony, skutkujący odstąpieniem przez gminę od żądania zwrotu poniesionych przez nią wydatków. Przyjęto takie zapatrywanie, jako że Sąd Rodzinny nie zwolnił strony z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca (prawomocne orzeczenie o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nie zostało przedłożone, podobnie jak oświadczenie, że władza ta nie została przywrócona).

Strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania prawy do ponownego rozpoznania skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a.art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - przez jego zastosowanie i obowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat w sytuacji, gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r., dotycząca ustalenia odpłatności, dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2012 r. nr [...], ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w DPS;

b.art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups - przez jego zastosowanie w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną do jej zawarcia;

c.art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups - przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc;

d.art. 104 ust. 4 ups - przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

e.art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups - przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...], ustalającej odpłatność z mocą wsteczną;

2) przepisów postępowania:

a.art. 156 § 1 pkt 3 kpa - przez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w DPS w [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

b.art. 97 § 1 pkt 4 kpa - przez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy w pierwszej kolejności od rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie opłaty za pobyt M. O. w DPS za okres od 1 stycznia 2015 r.

Na poparcie stawianych zarzutów pełnomocnik przywołał liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach. Wskazał on, że strona wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 28 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS. Pełnomocnik procesowy poinformował, że wniesiono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2017 r., zarejestrowaną w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt IV SA/Gl 340/17, gdzie postanowieniem z 6 lipca 2017 r. zawieszono postępowanie sądowe w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę od wyroku IV SA/Gl 843/17.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W przedmiotowej sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne, prawidłowo ustalone w postępowaniu administracyjnym. Zarzewiem sporu między stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest subsumcja tych faktów pod treść przepisów prawa administracyjnego i wyprowadzenie wniosków z istniejących norm prawnych. Na te okoliczności prawne, w swoisty sposób nakłada się dodatkowy czynnik, którego istnienie Sąd sygnalizuje rozpatrując przedmiotową sprawę. Są nim niełatwe relacje między skarżąca, a jej ojcem, sprawiające że strona odczuwa dystans wobec konieczności współfinansowania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osoby, od której ona sama, a także jej matka, w przeszłości doznała wielu krzywd.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że przedmiotem decyzji ostatecznej zaskarżonej do Sądu jest zobowiązanie skarżącej do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę na opłatę za pobyt w jej ojca w domu pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia tego nie można utożsamiać z trzema poprzedzającymi je decyzjami: o skierowaniu uprawnionej osoby do domu pomocy społecznej, o ustaleniu jej opłaty za pobyt w tej placówce, a także o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ponoszonej za korzystającego z tej placówki przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej ups), w szczególności przez zstępnych. Zasady ponoszenia tej odpłatności wskazał art. 61 ust. 2 pkt 2 ups.

Bezspornym jest, że decyzją z [...] lutego 2012 r. skierowano ojca skarżącej do domu pomocy społecznej, a decyzją z [...] lutego 2012 r. ustalono opłatę za jego pobyt w tej placówce. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ups wynosi ona 70 % dochodu mieszkańca domu i nie ma prawnej możliwości ustalenia jej na wyższym poziomie nawet wtedy, gdy wspomniana osoba deklaruje wolę pokrycia pełnych kosztów swojego pobytu w domu pomocy społecznej. Okoliczność tę należy podnieść przez wzgląd na jeden z argumentów formułowanych przez stronę, eksponującą wolę ponoszenia przez jej ojca pełnej odpłatności za swój pobyt i wskazującą na jego finansową zdolność do tego wydatku.

Obie te decyzje stały się ostateczne. Otworzyło to drogę do sformułowania kolejnego rozstrzygnięcia przez Prezydenta. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 3 ups, gmina ponosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w tej placówce, a opłatami wnoszonymi przez samego mieszkańca domu i - najogólniej mówiąc - członków jego rodziny wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, spełniających wskazane w tym przepisie, ekonomiczne kryteria przyczyniania się do utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej w tej placówce. Tym samym, finansowanie przez gminę części (30 %) kosztów pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej ma w istocie charakter przejściowy. Jednostka samorządu terytorialnego jest do tego obowiązana dopóty, dopóki nie zostaną ustaleni członkowie rodziny mieszkańca domu, wskazani w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, spełniający ekonomiczne przesłanki przeniesienia na nich części kosztów utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej, przebywającego w tej placówce.

To "przerzucenie" powinności współfinansowania pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, co do zasady, odbywa się w drodze umowy zawartej przez gminę i obowiązanego do tego członka rodziny pensjonariusza domu (art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups). Tego rodzaju porozumienie zawarła z gminą siostra skarżącej również obowiązana do partycypowania w kosztach finansowania pobytu ich ojca w domu pomocy społecznej. Alternatywą dla przeniesienia części kosztów pobytu w domu pomocy społecznej na członków rodziny pensjonariusza, dokonywanego w drodze umowy, wykorzystywaną w razie braku woli zawarcia stosownego porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego jest ustalenie "przerzucanych" kosztów pobytu w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest art. 104 ust. 3 ups (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19.3. 2015 r. II SA/Sz 855/14). Ostateczną decyzją z [...] stycznia 2016 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2015 r. o ustaleniu opłaty skarżącej za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę strony na to ostateczne rozstrzygnięcie, a jak ustalił Sąd, wyrokiem z 22 września 2017 r. I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Gl 255/16.

Wbrew temu, co artykułuje strona w skardze, zaskarżone przez nią rozstrzygnięcie dotyczy jeszcze innej materii. Jego przedmiotem nie jest bowiem ustalenie opłaty ciążącej na stronie z tytułu kosztów pobytu jej ojca w domu pomocy społecznej. Treścią zaskarżonej decyzji jest utrzymanie w mocy decyzji z [...] maja 2017 r., mocą której obowiązano skarżącą do zwrotu gminie wydatków poniesionych przez te jednostkę samorządu terytorialnego z tytułu pobytu ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Chodzi o zobowiązanie strony do tego, by wywiązała się z powinności nałożonej na nią decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wszelkie przedstawione kwestie, będące następstwem złożonej procedury administracyjnej (aż cztery rozstrzygnięcia wydawane co do poszczególnych, odrębnych zagadnień ujawniających się w sprawie) należy od siebie konsekwentnie oddzielać dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Dokonując tej dystynkcji należy podkreślić, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty podnoszone w skardze - zarzuty obrazy:

- art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups - przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat w sytuacji, gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r., dotycząca ustalenia odpłatności, dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2012 r. nr [...], ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w DPS;

- art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups - przez jego zastosowanie w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia;

- art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups - przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 kc;

- art. 156 § 1 pkt 3 kpa - przez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w DPS w [...] za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy w pierwszej kolejności od rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie opłaty za pobyt M. O. w DPS za okres od 1 stycznia 2015 r.

Zaskarżona decyzja nie "dubluje" orzeczenia z [...] lutego 2012 r., mocą którego ustalono opłatę za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Tym samym, nie można mówić o nieważności zaskarżonego orzeczenia ostatecznego. Dzieje się tak, ponieważ na mocy decyzji z [...] lutego 2012 r. orzeczono o opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej, częściowo ponoszonej przez osobę umieszczoną w tej placówce, a częściowo przez gminę. W zaskarżonej decyzji ostatecznej obowiązano skarżącą do zwrotu "przerzuconej" na nią należności z tego tytułu, wstępnie pokrytej przez gminę (wysokość wspomnianego zobowiązania ustalono decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2016 r.). Kompetencja do takiego przeniesienia obciążenia finansowego na skarżącą i zobowiązania jej do zapłaty wynika z art. 61 ust. 3 ups. Zaniechanie tego działania mogłoby doprowadzić odpowiedzialne za to osoby do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Artykułowanie przez Stronę okoliczności niepodpisania umowy (art. 103 ust. 2 ups) i podnoszenia argumentu, w myśl którego w tej sytuacji konieczne było zastosowanie konstrukcji prawnej zawartej w art. 64 kc w istocie jest polemiką nie ze skarżoną decyzją, ale z chronologicznie poprzedzającą ją, ostateczną decyzją administracyjną w przedmiocie ustalenia opłaty ponoszonej przez skarżącą za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej (decyzja z [...] października 2015 r., utrzymana w mocy decyzją z [...] stycznia 2016 r.). Podstawa prawna takiego władczego rozstrzygnięcia wynika z art. 104 ust. 3 ups. Niemożność stosowania dyspozycji art. 64 kc w odniesieniu do stanu faktycznego sprowadzającego się do odmowy podpisania umowy wspomnianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups wynika z art. 1 kc.

Nie sposób potwierdzić trafności dalszych zarzutów podniesionych w skardze - obrazy:

- art. 104 ust. 4 ups - przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups - przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...], ustalającej odpłatność z mocą wsteczną.

Odnosząc się do tej drugiej kwestii, Sąd I instancji zauważył, że owa wątpliwość nie dotyczy zaskarżonej decyzji, ale decyzji z [...] października 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] stycznia 2016 r. W ten sposób strona nawiązuje do sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu administracyjnego (wyrok IV SA/GI 255/16, zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem I OSK 704/17 oddalił skargę kasacyjną). W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na zagadnienie dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego i na treść art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ups, w którym regulowane jest zagadnienie "wstecznego" ustalania i dochodzenia kwot uiszczonych przez gminę za pobyt uprawnionej do tego osoby w domu pomocy społecznej.

Nie znalazł potwierdzenia zarzut obrazy 104 ust. 4 ups - przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie. Jak wynika z treści wspomnianego przepisu, przewidziana w nim uznaniowa ulga w zwrocie wydatków na udzielone świadczenie jest możliwa do wdrożenia tylko wtedy, gdy spełnione są stosowne, ustawowe przesłanki ku temu. Istotny jest właściwy tryb zastosowania tej preferencji. Jak wynika z art. 104 ust. 4 ups, kierunkowymi dyrektywami wyboru konsekwencji, uzasadniającymi możliwość wydania uznaniowej decyzji administracyjnej jest istnienie szczególnego uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Z woli ustawodawcy, ma ono miejsce zwłaszcza wtedy, gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie i z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby obowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Udzielona ulga przejawia się odstąpieniem od żądania zwrotu, umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, a także odroczeniem terminu płatności albo rozłożeniem zapłaty na raty. By właściwy organ administracyjny mógł ją zastosować, konieczne jest złożenie stosownego wniosku przez pracownika socjalnego lub przez osobę zainteresowaną. A contario, oznacza to, że wykluczone jest odwołanie się do dyspozycji art. 104 ust. 4 ups przez organ działający z urzędu.

W tym kontekście nietrudno zauważyć, że skoro sama Strona nie zwróciła się o zastosowanie dobrodziejstwa art. 104 ust. 4 ups, nie sposób skutecznie zarzucać organowi, że działając z urzędu nie odwołał się do treści owego przepisu, wydając uznaniową decyzję administracyjną. Skarżąca nie stworzyła sposobności do odwołania się przez pracownika socjalnego do dyspozycji art. 104 ust. 4 ups. Odmawiała ona współdziałania z organem I instancji, wskutek czego niemożliwe było dokonanie aktualizacji wywiadu środowiskowego wyznaczonego przez pracownika socjalnego na dzień 27 lutego 2017 r. (s. 3 decyzji z [...] maja 2017 r.). To mogłoby dać asumpt do zastosowania dyspozycji art. 104 ust. 4 ups na wniosek pracownika socjalnego.

Abstrahując od argumentów związanych z trybem stosowania uznaniowej ulgi w zapłacie, należy wskazać, że także sytuacja majątkowa, rodzinna i życiowa strony, znana Prezydentowi z innego postępowania administracyjnego nie uzasadniała odwołania się do art. 104 ust. 4 ups. Trudne, osobiste relacje skarżącej i jej ojca nie stanowią przesłanki wdrożenia uznaniowej ulgi, wskazanej w tym przepisie.

Skargę kasacyjną wywiodła J. O., reprezentowana przez adw. A.P. i adw. M.W., zaskarżając wyrok IV SA/Gl 843/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa):

1. art. 156 § [1 pkt] 3 kpa przez jego zastosowanie, podczas gdy kolejna decyzja ustalająca odpłatność od dnia 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), bowiem Sąd do zarzutów odniósł się lakonicznie;

3. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o całkowite zwolnienie J. O. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w trybie art. 64 pkt 2 ups oraz od rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego wniesionego przez Prokuratora Generalnego RP wnioskiem z 21 grudnia 2017 r. znak PK IV Zpa 33.2017, sygn. akt I OPS 7/17;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa):

1. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) przez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2015 r., dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] ustalającej uprzednio krąg osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej;

2. art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną do jej zawarcia;

3. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 kc;

4. art. 104 ust. 4 ups przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania z instytucji wyrażonej w tym przepisie;

5. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] ustalającej odpłatność z mocą wsteczną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija fakt, że prawomocnym wyrokiem z 22 września 2017 r. I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku z 28 października 2016 r. IV SA/Gl 255/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, oddalającego skargę skarżącej na decyzję z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2015 r. nr [...]. Decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] była zatem przedmiotem kontroli w sprawie kontrolowanej wyrokiem IV SA/Gl 255/16 (na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – s. 12-13 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 843/17), zakończonej prawomocnym wyrokiem I OSK 704/17.

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 727, nb 3).

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów administracji obu instancji, które prawidłowo uznały, że decyzja z [...] października 2015 r. zgodna jest z prawem, a w szczególności nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930). Do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups odniósł się szczegółowo Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 255/16, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 704/17.

Z tych samych względów nie zasługiwał na uznanie zarzut naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups oraz zarzut naruszenia art. 156 § [1 pkt] 3 kpa (przy czym w petitum skargi kasacyjnej autor wskazał niestarannie "art. 156 § 3 kpa", gdy z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie jako wzorca kontroli art. 156 § 1 pkt 3 kpa (s. 3 akapit 3 i 5 skargi kasacyjnej). Mimo tej niestaranności, zarzut nadawał się do rozpoznania. W wyroku I OSK 704/17 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie i szczegółowo wskazał, że brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania w którym zapadła decyzja w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organy i sądy administracyjne w niniejszej sprawie są związane prawomocnym wyrokiem I OSK 704/17 w zakresie obu tych materii.

Zarzuty naruszenia: art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups przez jego zastosowanie oraz art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups przez jego niezastosowanie, z uwagi na ich istotę, wymagały łącznego rozpoznania.

Uchwałą 7 Sędziów z 11 czerwca 2011 r. I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018/5/77 (dalej uchwała I OPS 7/17), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17, Skład Poszerzony NSA wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ups wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 1 ups określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (in casu - 2 lutego 2012 r.), obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ups przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ups, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ, albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej przez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat zawarta w art. 61 ust. 3 ups znajduje formalnoprawną podstawę w art. 104 ust. 3 ups, zgodnie z którym wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w decyzji administracyjnej. Z art. 104 ust. 1 ups wynika, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalsze zaś ustępy art. 104 ups regulują m.in.: możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty (ust. 4), kwestię przedawnienia należności, przerwy w biegu przedawnienia (ust. 5 i 6), termin, po upływie którego nie wydaje się decyzji o zwrocie należności (ust. 7). Regulacja zawarta w art. 104 ups ma charakter ogólny, bowiem - jak wynika z zakresu przedmiotowego określonego w ust. 1 - dotyczy różnych należności, opłat czy też nienależnie pobranych świadczeń określonych w ups, które podlegają zwrotowi. O tym, czy dane należności, opłaty podlegają zwrotowi czy też pobrane świadczenie jest nienależne, rozstrzygają stosowne przepisy materialnoprawne, to w tych przepisach zawarta jest materialnoprawna podstawa zwrotu. Formalnoprawną podstawą tego zwrotu jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 ust. 3 ups. Realizacja tego zwrotu będzie następowała w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym decyzja wydana w oparciu o art. 104 ust. 3 ups jest podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 104 ust. 3 ups, tak jak każda decyzja administracyjna, musi wskazywać adresata decyzji, którym w tym przypadku jest osoba zobowiązana do zwrotu określonych należności w określonej wysokości. Krąg osób zobowiązanych do zwrotu określonych należności, czyli potencjalni adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ups, determinowany jest art. 104 ust. 1 ups i mogą do niego należeć osoby zobowiązane do zwrotu należności: z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej (art. 98 ups); z tytułu opłat określonych przepisami ustawy (np. art. 61 ust. 1, art. 97 ups); czy też z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 98 ups). Organ, wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ups, ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej.

Rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (uzasadnienie uchwały I OPS 7/17). W tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek orzec o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez gminę od początku pobytu zainteresowanego w domu pomocy społecznej (in casu - za okres od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r.), bowiem brak jest podstaw, by opłaty te ponosił podatnik, jeśli są osoby, na których ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia takich opłat (art. 61 ust. 1 i 2 ups).

Orzeczenia, wskazane przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutów II. 2 i 3 skargi kasacyjnej mają charakter odosobnionych, pochodzą sprzed 9 lat i odwoływały się do błędnych rezultatów wykładni wskazanych wzorców kontroli. Późniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza uchwała I OPS 7/17, wskazują że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 ups obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ups, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ups kreuje dopiero decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ups (wyroki NSA z: 30.10.2012 r. I OSK 653/12; 9.6.2010 r. I OSK 204/10; 25.5.2017 r. I OSK 383/16; 23.3.2017 r. I OSK 2734/15; 21.6.2017 r. I OSK 825/16, cbosa; 22.9.2017 r. I OSK 704/17, Lex 2450776). Tym samym brak jest podstaw do wystąpienia przez organ pomocy społecznej do sądu powszechnego w trybie art. 64 kc (bowiem nie jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kc) z roszczeniem przeciwko osobie, wobec której obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ups, uprzednio został skonkretyzowany i zindywidualizowany począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ups.

Zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ups okazał się niezasadny. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że z wnioskiem o zastosowanie art. 104 ust. 4 ups wystąpić może wyłącznie osoba zainteresowana (czego skarżąca nie uczyniła), bądź pracownik socjalny. W kontrolowanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie przeczy, że nie wystąpiła do organu ze stosownym wnioskiem, a powołuje się jedynie na pismo pełnomocnika skarżącej z 31 grudnia 2012 r. (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej), które jako złożone przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups) w żaden sposób nie mogło stanowić wniosku z art. 104 ust. 4 ups. Słusznie Wojewódzki Sąd uznał, że skarżąca uniemożliwiając pracownik socjalnemu aktualizacji wywiadu środowiskowego dnia 27 lutego 2017 r., nie stworzyła pracownikowi socjalnemu możliwości wystąpienia do organu o zastosowanie art. 104 ust. 4 ups. Takie działanie skarżącej w istocie miało cechy obstrukcji postępowania administracyjnego o zwrot należności poniesionych przez gminę na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 104 ust. 1 i 3 ups.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w ust. 4 art. 104 przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ups). Zastosowanie ust. 4 można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Judykatura słusznie podkreśla, że zastosowanie ust. 4 może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej – co do zasady – sprawie (wyrok WSA w Lublinie z 3.9.2015 r. II SA/Lu 781/14, Lex 1945142). Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej winno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana w postępowaniu wyjaśniającym (wyrok WSA w Poznaniu z 14.7.2016 r. II SA/Po 285/16, Lex 2087435; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.6.2016 r. II SA/Bd 175/16, Lex 2104627). Pośrednio wskazuje na to ustawodawca, upoważniając pracownika socjalnego do wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie należności, jej odroczenie lub rozłożenie na raty. Wnioskodawcą może być również osoba zainteresowana, a więc nie tylko świadczeniobiorca, ale każdy, kto ma interes w wydaniu przedmiotowej decyzji (np. krewni świadczeniobiorcy zobowiązani ustawowo do zwrotu). Za organ właściwy w tej sprawie należy uznać organ, który przyznał świadczenie. W zależności od tego, od kogo pochodzi wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia, można wyróżnić postępowanie wszczęte na wniosek (z inicjatywy osoby zainteresowanej) oraz z urzędu (z inicjatywy pracownika socjalnego; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017 – Komentarz do art. 104). Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organu I instancji, że w sprawie nie zachodziła sytuacja majątkowa, rodzinna i życiowa, która przemawiałaby za zastosowaniem art. 104 ust. 4 ups (s. 2-3, 6, 13-14 uzasadnienia wyroku IV SA/Gl 843/17).

Sąd I instancji trafnie uzanł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa do czasu zakończenia postępowania w sprawie I OPS 7/17, tym bardziej, że uchwała ta potwierdziła wykładnię, zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 i art. 141 § 1 pkt 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli kasacyjnej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.