Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 763/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 35 ust 3 pkt 2, art 36 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Bochnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 915/11 w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i W. W. na § 1 w części wprowadzającej zmiany w Statutach Sołectw Gminy Bochnia poprzez dodanie § 12 pkt 1a tiret trzeci uchwały Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr V/44/11 w przedmiocie zmiany uchwały nr VI/72/03 z dnia 20 czerwca 2003r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Bochnia oraz uchwały nr XIX/250/05 z dnia 12 września 2005r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Stanisławice 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Bochnia na rzecz Wojewody Małopolskiego oraz W. W. kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2003 r. Rada Gminy Bochnia podjęła uchwałę Nr VI/72/03 w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Bochnia. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Statuty poszczególnych Sołectw Gminy Bochnia zostały dołączone do tej uchwały w formie załączników. Następnie w dniu 28 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Bochnia podjęła uchwałę Nr V/44/11 w sprawie zmiany uchwały nr VI/72/03 z dnia 20 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Bochnia oraz uchwały nr XIX/250/05 z dnia 12 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Stanisławice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Zgodnie z § 1 tej uchwały zostały zmienione załączniki do ww. uchwał poprzez dodanie pkt 1a do § 12 każdego z załączników w brzmieniu:

"1a. Na Sołtysa, członka Rady Sołeckiej nie mogą kandydować osoby:

– karane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego;

– wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego;

– zawieszone przez organ stanowiący gminy;

– wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21 a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.)."

W. W. wezwał Radę Gminy Bochnia do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 28 kwietnia 2011 r. Nr V/44/11, polegającego na dodaniu do § 12 statutów Sołectw pkt 1a.

Rada Gminy Bochnia nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W. W. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011 r. Nr V/44/11 w sprawie zmiany uchwały nr VI/72/03 z dnia 20 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Bochnia oraz uchwały nr XIX/250/05 z 12 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Stanisławice, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wywodził o naruszeniu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 95 Konstytucji RP. Wskazał na naruszenie jego interesu prawnego przez wykluczenie kandydowania na stanowisko sołtysa. Wykluczenie możliwości kandydowania osób zawieszonych przez organ stanowiący gminy, jest rozwiązaniem konkretnym, skierowanym przeciwko jego osobie, gdyż wobec konfliktu z Wójtem Gminy został zawieszony przez Radę Gminy i nie może kandydować.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011 r. Nr V/44/11 wniósł również Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1, w części wprowadzającej zmiany w Statutach Sołectw Gminy Bochnia poprzez dodanie w § 12 Statutów punktu 1a tiret trzeci w brzmieniu "zawieszone przez organ stanowiący gminy".

W odpowiedzi na skargi rada Gminy Bochnia wniosła o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), połączył opisane powyżej sprawy zainicjowane skargami W. W. i Wojewody Małopolskiego do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 915/11.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uwzględnił wniosek J. C. zawarty w piśmie z dnia 20 sierpnia 2011 r. (k. 104 i nast.) i dopuścił J. C. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 września 2012 r. organ przedłożył uchwałę Rady Gminy Bochnia z dnia 14 września 2012 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 20 czerwca 2003 r., wnosząc o umorzenie niniejszego postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, albowiem w praktyce zaskarżona uchwała nie weszła w życie, wobec przyjęcia obecnie kolejnej uchwały zmieniającej uchwałę pierwotną, o treści innej niż uchwała zaskarżona. Pełnomocnik organu oświadczył, że według jego wiedzy na podstawie zaskarżonej uchwały nie były przeprowadzone żadne wybory, a zatem zaskarżony przepis nie wywołał skutków prawnych.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 września 2012 r. pełnomocnik Wojewody podniósł, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 17 czerwca 2011 r., przeprowadzane zatem w czerwcu i lipcu 2011 r. wybory w sołectwach odbywały się na jej podstawie. Zaskarżona uchwała wywołała tym samym skutki prawne.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 września 2012 r. skarżący W. W. sprecyzował, że przedmiotem skargi jest jedynie część uchwały dotycząca §12 pkt 1a tiret trzeci. Potwierdził też, że na podstawie zaskarżonej uchwały były przeprowadzone wybory sołtysów, w których ani on, ani uczestnik postępowania J. C. nie mogli uczestniczyć.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 18 września 2012 r. uczestnik postępowania J. C. wniosła o uwzględnienie skarg W. W.ego i Wojewody Małopolskiego.

W dniu 27 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił dowód z dokumentów przedłożonych przez organ przy piśmie z dnia 24 września 2012 r. na okoliczność skutków prawnych wywołanych przez zaskarżoną uchwałę.

Postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o odroczenie terminu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2012 r., III SA/Kr 915/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego i W. W. na § 1 w części wprowadzającej zmiany w Statutach Sołectwa Gminy Bochnia poprzez dodanie § 12 pkt 1a tiret trzeci uchwały Gminy Bochnia z 28 kwietnia 2011 r., nr V/44/11 w przedmiocie zmiany uchwały nr VI/72/03 z 20 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Bochnia oraz uchwały nr XIX/250/05 z 12 września 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Stanisławice, stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części wprowadzającej zmiany w Statutach Sołectw Gminy Bochnia poprzez dodanie § 12 pkt 1a tiret trzeci w brzmieniu: "zawieszone przez organ stanowiący gminy". W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze skarga Wojewody Małopolskiego została uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Za dopuszczalną uznana została także wniesiona w sprawie skarga W. W., gdyż została ona wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawą trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmiot do tego legitymowany. W sprawie zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem pismem z dnia 2 maja 2011 r. skarżący zwrócił się do organu z wezwaniem o usunięcie naruszenia, i na to wezwanie nie uzyskał odpowiedzi, a zatem należy uznać, że było ono bezskuteczne. Sąd ocenił także, że skarżący dochował przewidzianego w obowiązujących przepisach terminu do wniesienia skargi, została ona bowiem wniesiona przed upływem 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia. W. W. jest także podmiotem mającym legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, słusznie wywodzi uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie z tego, że z uwagi na zawieszenie go w funkcji sołtysa przez Radę Gminy Bochnia, zaskarżona uchwała ograniczyła jego bierne prawo wyborcze do kandydowania na stanowisko sołtysa w kolejnych wyborach, przez co zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały uniemożliwiło mu korzystanie z biernego prawa wyborczego do organów sołectw gminy Bochnia, ponieważ został przez Radę Gminy zawieszony w funkcji sołtysa, spełniał zatem przesłanki przewidziane w zaskarżonej części uchwały. Dla ustalenia istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego bez znaczenia jest powoływana przez Radę Gminy Bochnia w piśmie z dnia 24 września 2012 r. (k. 173 i nast.) okoliczność, że skarżący nie był obecny na zebraniach mieszkańców, na których odbywały się wybory sołtysów, ani też że jego nazwiska nikt na tych zebraniach nie zgłosił.

Te same okoliczności spowodowały podjęcie przez Sąd postanowienia z dnia 8 maja 2012r. o dopuszczeniu J. C. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 §2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że także jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, z powodu zawieszenia jej w funkcji sołtysa przez Radę Gminy Bochni. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy zatem jej interesu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 12 pkt 1a tiret 3 każdego ze Statutów Sołectw stanowiących załączniki do uchwały Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr V/44/11 w sprawie zmiany uchwały nr VI/72/03 z dnia 20 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Bochnia oraz uchwały nr XIX/250/05 z dnia 12 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Stanisławice, wprowadzający zasadę, że na Sołtysa, członka Rady Sołeckiej nie mogą kandydować osoby zawieszone przez organ stanowiący gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 17, poz. 95).

Artykuł 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", a art. 5 ust. 3 stanowi, że "zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". Natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", zaś ust. 3 pkt 2 tego przepisu przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej". Art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a wiec organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy. Przepis ten przewiduje mianowicie, że "sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa.

W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie w sposób bezterminowy biernego prawa wyborczego osób zawieszonych przez organ stanowiący gminy, kandydujących w wyborach na sołtysa i członka rady sołeckiej, a także poprzez dokonanie zmiany w zasadach wyborów organów jednostki pomocniczej w czasie bezpośrednio poprzedzającym termin wyborów i ze skutkiem względem osób zawieszonych w prawach wyborczych przed datą wejścia w życie tej uchwały (retroaktywność).

Zaskarżona uchwała wprowadza dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia prawa wyborczego. W ocenie Sądu wprowadzenie tych ograniczeń nastąpiło bez wymaganego dla tworzenia aktów prawa miejscowego upoważnienia ustawowego. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków oraz pozbawianie ich uprawnień musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie co najmniej rangi ustawowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jedną z podstawowych zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego oraz materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Regulowanie zatem jakichkolwiek zasad, w tym również zasad wyborczych aktem prawa miejscowego, będącym źródłem prawa o charakterze podustawowym, wykonawczym wobec ustawy, odbywać się może jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w jego granicach.

Konstytucja RP przewiduje dwa warunki niezbędne by być wyborcą: posiadanie obywatelstwa polskiego oraz pełnoletniość. Równocześnie z kręgu osób posiadających prawa wyborcze wyłączono osoby ubezwłasnowolnione prawomocnym wyrokiem sądu oraz sądownie pozbawione praw publicznych lub praw wyborczych. Trafnie zauważył skarżący Wojewoda, że polskie prawo wyborcze zostało oparte na zasadzie powszechności. Ustrojodawca przekazując upoważnienie do uregulowania w formie ustawy zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunków ważności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a także zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych (art. 169 ust. 2 i 3 Konstytucji RP), nie ograniczył wymienionych powyżej zasad konstytucyjnych. Również co do zasad przeprowadzania wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, regulacja ma się odbywać w tych granicach, co wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje, że "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące".

Także obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) nie zawierała upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego ograniczającego bierne prawo wyborcze w sposób przewidziany w zaskarżonej uchwale. Ustawa ta ograniczając bierne prawo wyborcze, przewiduje jedynie w art. 7 ust. 2, iż nie mają prawa wybieralności osoby: 1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; 2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego; 3) wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.).

Również cytowany powyżej art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ustalając podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w zaskarżonej uchwale.

A zatem, wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego i to bezterminowe, co faktycznie może powodować trwałe pozbawienie praw wyborczych osób zawieszonych w tych prawach przez organ stanowiący gminy, bez istnienia w naszym systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń prawa wyborczego, nieprzewidzianych ustawą, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawnego.

Trafny jest także zarzut skargi, że zmiany w systemie wyborczym nie mogą być wprowadzane ad hoc, tj. przed samymi wyborami. Tego typu regulacja wymaga uwzględnienia konieczności adaptacji do nowego stanu prawnego podmiotów korzystających zarówno z czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Natomiast z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż weszła ona w życie w czerwcu 2011 r., czyli bezpośrednio przed wyborami do jednostek pomocniczych Gminy Bochnia, które odbywały się w lipcu 2011r. (por. protokół zebrania wiejskiego wsi Cikowice z 7 lipca 2011 r., k. 176).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu zaskarżona część uchwały, wprowadzająca ograniczenie biernego prawa wyborczego dla osób zawieszonych przez radę gminy, wydana zatem została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. A zatem w sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części wprowadzającej zmiany w Statutach Sołectw Gminy Bochnia poprzez dodanie § 12 pkt 1a tiret trzeci w brzmieniu: "zawieszone przez organ stanowiący gminy".

Sąd podkreślił, że okoliczność, że wydana została kolejna uchwała Rady Gminy Bochnia z dnia 14 września 2012 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 20 czerwca 2003r., nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Wbrew bowiem zarzutom organu, zaskarżona uchwała weszła w życie w terminie w niej wskazanym (14 dni) liczonym od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wywołała tym samym skutki prawne. Uchwała nr XVI/152/12 Rady Gminy Bochnia z dnia 14 września 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr VI/72/03 z dnia 20 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów Sołectw Gminy Bochnia oraz uchwały nr XIX/250/05 z dnia 12 września 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Stanisławice, na którą powołuje się organ, nie uchyla zaskarżonej uchwały i nie oznacza wyeliminowania jej z obrotu, nadto zaś należy podkreślić, że nie wprowadza ona żadnych zmian w zakwestionowanej w niniejszej sprawie części zaskarżonej uchwały dotyczącej ograniczenia biernego prawa wyborczego osób zawieszonych przez radę gminy. Warto zresztą zauważyć, że nawet ewentualne wyraźne uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bochnia z dnia 28 kwietnia 2011 r., nie stanowiłoby przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, bowiem uchylenie wywarłoby skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana część uchwały. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W sprawie należy uznać, że na podstawie zaskarżonej uchwały doszło do ograniczenia praw wyborczych skarżącego W. W. i uczestniczki postępowania J. C., zaskarżona uchwała wywołała zatem skutki prawne, i z tego powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd podzielił zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, że uchylenie zaskarżonego aktu przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten ak.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o odroczenie terminu rozprawy w dniu 23 października 2012 r. Wniosek ten został uzasadniony przez pełnomocnika zaplanowanym wcześniej urlopem i koniecznością osobistego udziału pełnomocnika w rozprawie ze względu na charakter sprawy. W ocenie Sądu powołane przez pełnomocnika argumenty nie uzasadniały odroczenia rozprawy. Nie stanowiły one "ważnej przyczyny" w rozumieniu art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym bardziej, że pozostałe strony wniosły o kontynuowanie rozprawy. W ocenie Sądu charakter sprawy nie uzasadniał konieczności osobistej obecności pełnomocnika organu na rozprawie. Organ miał prawie miesiąc od daty poprzedniej rozprawy (czas pomiędzy dniem 27 września 2012 r. a dniem 23 października 2012 r.) na ustanowienie kolejnego pełnomocnika. Był to w ocenie Sądu wystarczający czas na zapewnienie sobie przez organ ewentualnego innego pełnomocnika, jeśli organ uważał, że istnieje taka potrzeba, zwłaszcza że o niemożliwości uczestniczenia w rozprawie adwokata R. T. w dniach 22 października 2012 r. – 29 października 2012 r. było wiadomo już od sierpnia 2012 r. (wniosek o odroczenie, k. 211).

Gmina Bochnia wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że nie zachodzi usprawiedliwiona przyczyna nieobecności pełnomocnika Rady Gminy Bochnia, nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika organu gminy o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 23 października 2012 r. i przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność pełnomocnika Rady Gminy Bochnia, co pozbawiło organ możliwości działania, w tym zwłaszcza przedstawienia przez organ dalszego uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie i obrony swoich interesów, zwłaszcza w świetle przedstawienia przez zainteresowaną dalszych twierdzeń i argumentów na uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie;

b) art. 50 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) o samorządzie gminnym w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym przyjęciu, że uprawnionym do wniesienia skargi jest W. W. w sytuacji gdy nie miał on interesu prawnego we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę i nieoddaleniu skargi W. W. z uwagi na brak interesu prawnego w jej wniesieniu, co mogło mieć istotny wpływ albowiem podstawą rozstrzygnięcia jest treść skargi W. W., a tym samym uznanie, że nie ma on interesu prawnego we wniesieniu skargi prowadziłoby do pominięcia w toku postępowania stanowiska W. W.;

c) art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie J. C. w charakterze uczestnika wskutek błędnego uznania przez Sąd, że wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (ale sąd nie wykazał na czym polega ten interes), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że Sąd brał pod rozwagę stanowisko J. C., mimo że nie było do tego żadnych podstaw;

d) art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieumorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych wobec uczestników postępowania W. W. i J. C., co powinno skutkować umorzeniem postępowania, a jego nieumorzenie doprowadziło do nieuzasadnionego wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w zakresie przyjętym w zaskarżonym wyroku;

Drugi zarzut skargi kasacyjnej to zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) o samorządzie gminnym poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że organ stanowiący nie może wprowadzić ograniczenia biernego prawa wyborczego w wyborach na sołtysa, a ponadto, że z treści wskazanych przepisów można wywodzić zasadę nieograniczonego biernego prawa wyborczego w wyborach do jednostek pomocniczych gminy, w tym wyborach sołtys

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych norm.

W. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Na rozprawie pełnomocnik W. W. cofnął wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej.

J. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Uwzględnienie z urzędu przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia rozważenie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostaje bowiem w związku z przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "Nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw". Art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że "Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny". Przy wykładni tego przepisu prawa procesowego należy uwzględniać regulację wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), która ustanawia prawo do szybkiego, w rozsądnym terminie, rozpoznania sprawy przez sądy. Realizując to konstytucyjne prawo do szybkiego rozpoznania sprawy ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 7 stanowi, że "Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu". Daje to podstawy do rygorystycznej wykładni art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie pozbawia to prawa do obrony. Prawo procesowe nie przewiduje wyłącznie formy ustnej czynności procesowych stron. Przewidziane inne formy czynności procesowych stron (forma pisemna) gwarantuje przedstawienie stanowiska w sprawie. W pełni zatem prawidłowo Sąd zastosował regulację art. 99 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 593). Według art. 101 ust. 1 tej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię naruszenia interesu prawnego skarżącego. Regulacja ograniczająca bierne prawo wyborcze jest naruszeniem interesu prawnego i to niezależnie od realizowania tego prawa w przeprowadzonych wyborach. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 2 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czyni to też, że zarzut naruszenia art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest usprawiedliwiony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje sankcję nieważności wobec uchwał. Zastosowanie sankcji nieważności nie jest ograniczone przesłanką wywołania przez zaskarżoną uchwałę skutków. Zastosowanie sankcji nieważności oznacza, że zaskarżona uchwała nie była zdolna do wywołania skutków prawnych od chwili jej uchwalenia. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 oraz art. 36 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2) oraz z regulacji w statucie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5) nie obejmuje materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. o odrzucenie skargi. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach ze skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.