Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1244/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 79, art. 189g § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 4-6 i ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2065/18 w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr KOC/3174/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2065/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi W. sp. z o.o. w W. (dalej powoływana także jako spółka, skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 27 sierpnia 2018 r. oraz utrzymującą nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Społecznego Warszawy (dalej także jako organ pierwszej instancji) z dnia 9 kwietnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Organ pierwszej instancji decyzją z 9 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej powoływana jako "k.p.a.", art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), dalej powoływana jako "u.d.p.", wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 4 572,00 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie nr [...] w dniach od 26 września 2017 r. do 30 stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 1.44 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że w dniu 26 września 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ww. ulicy, podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Z tej kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną i protokół. Kolejne kontrole ww. pasa drogowego miały miejsce w dniach 3, 10 i 18 października, 7, 13 i 30 listopada, 5 i 14 grudnia 2017 r. oraz 5, 8, 17 i 30 stycznia 2018 r. Organ wskazał przy tym, że w dniu 11 stycznia 2018 r., dokonano pomiaru reklamy za pomocą tachimetru elektronicznego oraz wykonano mapę zajęcia pasa drogowego. Pomiar został wykonany przez uprawnionego geodetę i wykazał, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Zawiadomieniem z 30 stycznia 2018 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i 7 lutego 2018 r, zapoznała się ze zgromadzoną dokumentacją.

Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, doprecyzowało, że reklama o całkowitej powierzchni 2 x 1,45 m², znajdowała się w części w pasie drogowym i powierzchnia reklamy znajdująca się w pasie drogowym wynosiła 2 x 0,72 m², czyli łącznie 1,44 m². Kolegium uznało także, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowo matematycznego wyliczenia wysokość kary pieniężnej w kwocie 4572,00 zł, w oparciu o załącznik nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Kolegium wyjaśniło również, że na zasadność czy też wysokość wymierzonej kary pieniężnej nie miała żadnego wpływu późniejsza decyzja organu pierwszej instancji z 17 kwietnia 2018 r., dotycząca wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego w okresie od 31 stycznia do 12 lutego 2018 r.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium, spółka zarzuciła naruszenie m.in. art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki, art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nie działanie przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez organ pierwszej instancji spółki o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki strony oraz art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez nie zapewnienie przez organ prowadzonemu postępowaniu zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na treść art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. podkreślił, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Zarządca drogi nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jednakże stosując przepisy prawa materialnego i wymierzając karę pieniężną, organ zobowiązany jest również do respektowania ogólnych reguł postępowania, które gwarantują stronie określone uprawnienia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez sporną reklamę stwierdził 26 września 2017 r., pomiaru powierzchni reklamy oraz mapę zajęcia pasa drogowego dokonano 11 stycznia 2018 r., natomiast o wszczęciu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zawiadomił dopiero pismem z 30 stycznia 2018 r. Kara została nałożona za 127 dni, czyli za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od 26 września 2017 r. do 30 stycznia 2018 r. Zdaniem sądu pierwszej instancji, powyższe działanie organu pierwszej instancji, zaakceptowane przez Kolegium, nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Niejasne jest dlaczego organ zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do 30 stycznia 2018 r.

W ocenie sądu pierwszej instancji niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadnionych powodów, w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a.

WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji mając na uwadze art. 7 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a., po dokonaniu ustaleń 26 września 2017 r. o zajęciu przez spółkę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, powinien podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające m.in. na dokonaniu pomiaru powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego (co w niniejszej sprawie organ zrobił dopiero 11 stycznia 2018 r.), informując jednocześnie o tej czynności skarżącą spółkę (czego organ w niniejszej sprawie nie zrobił). Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponieważ organ pierwszej instancji nie poinformował niezwłocznie spółki o dokonanych ustaleniach i czynnościach, czyli dokonanym pomiarze powierzchni reklamy, czynność ta nie może stanowić o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu. Nie podejmując natomiast w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało Kolegium utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji. Należy bowiem wskazać, że przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez skarżącą spółkę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez spółkę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabnia działanie spółki, podjęte po zawiadomieniu jej przez organ o wszczęciu postępowania i usunięcie reklamy z pasa drogowego. Skarżący zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie odebrał 6 lutego 2018 r., kontrola dokonana natomiast 22 lutego 2018 r. wykazała brak spornej reklamy.

Zdaniem WSA, organ nie może nakładać kary pieniężnej za okres własnego zaniechania, w wyniku, którego naruszył ogólne przepisy postępowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ opóźnia wszczęcie postępowania, poprzez co naruszając interes prawny strony, doprowadza do pogorszenia jej sytuacji prawnej, w przedmiotowej sprawie skutkującej nałożeniem wyższej kary pieniężnej. Organ dokonując pomiaru reklamy 11 stycznia 2018 r., podjął czynność, która mogła stanowić o wszczęciu postępowania, jednak nie powiadomił o tej czynności spółki bez zbędnej zwłoki. W związku z czym w ocenie Sądu, możliwość nałożenia kary pieniężnej na spółkę w okolicznościach niniejszej sprawy, może objąć okres od dnia wysłania do spółki powiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia przez sąd, że organ pierwszej instancji nie podejmując bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez spółkę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czynności postępowania, naruszył art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co zaakceptowało Kolegium utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji), tzn. że naruszenie wskazanych przez sąd przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a.) uniemożliwiło wcześniejszy demontaż reklamy z pasa drogowego i tym samym niższy wymiar kary za zajęcie tego pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy wskazanego przez sąd naruszenia przepisów k.p.a. nie można uznać - w świetle wynikającego z akt stanu faktycznego sprawy, wiążących organy przepisów administracyjnego prawa materialnego dot. wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz treści art. 189g § 1 i 2 k.p.a. - za naruszenie przepisów postępowania w ogóle, ani tym bardziej za naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi wskutek naruszenia przez sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 9 kwietnia 2018 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez spółkę pasa drogowego ul. P. w rej. numeru [...] w W. w dniach 26 września 2017 r. - 30 stycznia 2018 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję Kolegium z 27 sierpnia 2018 r. o sygn. akt KOC/3174/Dr/18;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego sądu pierwszej instancji, tj. uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, a w szczególności wskazanie przez sąd, że w niniejszej sprawie - pomimo tego, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia czy też oceny stopnia winy spółki, oraz jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - wymiar kary za zajęcie pasa drogowego mógł być mniejszy, a ponadto zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń sprzecznych z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez wskazanie, że w niniejszej sprawie możliwość nałożenia kary pieniężnej może objąć okres od dnia wysłania do strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazanemu wyżej wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

4) art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na mocy tych przepisów organy mogą wymierzyć karę pieniężną za okres krótszy niż okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy stwierdzony podczas kontroli pasa drogowego, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie zostało wszczęte z urzędu niezwłocznie po stwierdzeniu (w czasie pierwszej kontroli) faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zarządca drogi w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie bada przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego, ani też nie ocenia stopnia winy podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, lecz wyłącznie ustala następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi, jednocześnie organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik Kolegium wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie w sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, syndyk masy upadłości skarżącej spółki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty, zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie prawa materialnego. W takiej sytuacji, w pierwszym rzędzie należy zbadać zasadność zarzutów procesowych, albowiem może się okazać, że uchybienia w tym zakresie nie pozwalają na odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ pierwszej instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. nie wszczynając bez zbędnej zwłoki postępowania w sprawie, co uniemożliwiło spółce ewentualny wcześniejszy demontaż reklamy znajdującej się w pasie drogowym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nielegalne zajęcie pasa drogowego zostało ujawnione w dniu 26 września 2017 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nastąpiło dopiero pismem z dnia 30 stycznia 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe.

Odnosząc się do powyższej kwestii przytoczyć przede wszystkim należy art. 40 ust. 12 u.d.p., który to przepis wyznacza konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zgodnie z jego treścią za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej w ust. 4-6. Z treści powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to tzw. decyzja związana, w przypadku której organ, co wynika z istoty tej decyzji, jest pozbawiony swobody co do możliwości wydania rozstrzygnięcia, jak i określenia w sposób dowolny wysokości kary pieniężnej. Związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 (te i następne powoływane orzeczenia dostępne w bazie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego i dlatego organ nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest zatem związane wyłącznie z bezprawnym zajmowaniem pasa drogowego, który to stan winien być ustalony przez właściwy organ. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym organu polegającym na ustaleniu, czy doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, określeniu czasu od którego stan naruszenia trwa oraz zajętej powierzchni pasa drogowego (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Ustalenie tych okoliczności jest konieczne do określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą, w przypadku reklamy, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.

Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.), o czym zawiadamia się stronę postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem sądu pierwszej instancji, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu, za jaki można obciążyć spółkę karą za bezprawne zajecie pasa drogowego, co ma bezpośredni wpływ na wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. Skutkiem wykładni przyjętej przez sąd pierwszej instancji byłaby sytuacja, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Wskutek koncepcji przyjętej przez sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe. Trudno też byłoby uznać, że zapobieganie przez zarządcę drogi takim zachowaniom narusza wskazany przez sąd pierwszej instancji przepisy art. 2 Konstrukcji RP.

Reasumując, przesłanką wydania decyzji, o której mowa wart. 40 ust.12 pkt 1 u.d.p., jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, zaś moment wszczęcia postępowania w tym zakresie nie ma znaczenia dla określenia czasu trwania tego naruszenia.

Podkreślić również należy, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia (w niniejszej sprawie reklamy), a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (zob. wyrok NSA w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15 oraz z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16).

Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku WSA nie można skutecznie zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia: art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) czy art. 12 § 1 k.p.a. (zasady szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania), w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność związana z terminem wszczęcia postępowania administracyjnego czy też ewentualną zwłoką w jego wszczęciu jak wskazuje WSA, nie mogą mieć wpływu na zasadność nałożenia na spółkę kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Zgodzić się należało z Kolegium, że zarówno przepisy u.d.p. jak i k.p.a. nie precyzują w jakim terminie organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego po ujawnieniu naruszenia prawa przez dany podmiot w zakresie bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Żadne przepisy nie nakładają też na zarządcę drogi obowiązku powiadamiania o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bezpośrednio po stwierdzeniu zajęcia. Jedynym terminem granicznym, jaki ustawodawca wprowadził w zakresie możliwości wymierzenia kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego, jest termin przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a. i wynosi on pięć lat od dnia stwierdzenia naruszenia prawa. Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy termin ten nie został naruszony. Trudno również zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego z art. 7, art. 8 § 1 czy art. 12 § 1 k.p.a., jeżeli takie postępowanie, jak sam przyznał sąd pierwszej instancji, nie toczyło się, bowiem nie zostało wszczęte bezpośrednio po dniu 26 września 2017 r., czyli ujawnieniu stanu bezprawności.

W tym miejscu należy także wskazać, co umknęło sądowi pierwszej instancji, że z akt sprawy wynika, w szczególności protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach 26 września 2017 r., 2 listopada 2017 r. oraz 5 grudnia 2017 r., że ujawniona reklama jest posadowiona na działkach – drogowej o nr [...] i inwestycyjnej o nr [...], stanowiącej własność spółki. Kontrolerzy zalecili przeprowadzenie regulacji pasa drogowego i wykonanie pomiarów geodezyjnych. Już w listopadzie i grudniu 2017 r. nastąpiła wymiana korespondencji pomiędzy Wydziałem Kontroli Pasa Drogowego a Wydziałem Infrastruktury i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w W. w zakresie przebiegu granicy pasa drogowego na kontrolowanym odcinku ul. P. zaś 9 stycznia 2018 r. dokonano pomiaru sytuacyjno-wysokościowego spornej reklamy. Powyższe znalazło potwierdzenie w operacie technicznym z dnia 11 stycznia 2018 r., który potwierdził, że jedynie część reklamy posadowiona została w pasie drogowym. Zatem mimo braku formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, organ podjął szereg czynności zamierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do czego był uprawniony w ramach czynności kontrolnych. Mimo, iż czynności te nie zostały przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego, a o powyższych czynnościach nie była informowana spółka, nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogły być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1977/11). Jednocześnie w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (zob. m.in. wyroki NSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 377/10, z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 302/11 oraz z 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12).

W świetle akt sprawy ustalona przez organy okoliczność częściowego zajmowania pasa drogowego przez wspomnianą reklamę oraz czas tego zajęcia nie były sporne, spółka nie kwestionowała powyższych ustaleń, zaś w zawiadomieniu z 30 stycznia 2018 r. została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. Spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki do nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Podkreślić również należy, że na powyższą ocenę nie może mieć wpływu podnoszona przez spółkę argumentacja, że gdyby wiedziała wcześniej, że reklama narusza pas drogowy, to dokonałaby jej wcześniejszego demontażu. Odpowiedzialność za naruszenie prasa drogowego ma charakter obiektywny i w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia świadomość (czy też jej brak) podmiotu dopuszczającego się bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Mając na uwadze powyższe za zasadne należało uznać zarzuty z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Za częściowo zasadny należało także uznać zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku upatruje w jego wewnętrznej sprzeczności, uniemożliwiającej dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego sądu pierwszej instancji oraz zawarcie w uzasadnieniu zaleceń sprzecznych z treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez wskazanie, że możliwość nałożenia kary pieniężnej na spółkę może objąć okres jedynie od dnia wysłania do spółki zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie do czasu usunięcia reklamy z pasa drogowego.

Wskazać w tym miejscu należy, że artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. NSA konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji (por. m.in. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 110/19).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do postawionych zarzutów skargi kasacyjnej. Tym niemniej, zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji w sporządzonym uzasadnieniu jest niekonsekwentny, bowiem na jego początku przytacza istotę postępowania i obowiązki jakie ciążą na zarządcy drogi, w sytuacji stwierdzenia bezprawnego zajęcia pasa drogowego, by w kolejnym fragmencie niejako zliberalizować swój pogląd, dopuszczając sytuacje, w których mimo bezspornego ujawnienia stanu bezprawności zajmowanego pasa drogowego, nie powinno się naliczać kary pieniężnej za jego bezprawne zajęcie. Zasadnie także autor skargi kasacyjnej wytknął sądowi pierwszej instancji, że wskazane w uzasadnieniu zalecenia co do dalszego postępowania, stoją w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Raz jeszcze należy przypomnieć, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna zostać wymierzona kara.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie za zasadne również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - wskazanych w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej przepisów u.d.p. Obowiązujące na dzień stwierdzenia bezprawnego zajęcia pasa drogowego przepisy u.d.p. nie pozwalały na miarkowanie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w szczególności wymierzania jej za okres krótszy niż stwierdzony okres bezprawnego zajęcia pasa drogowego z uwagi na brak niezwłocznego (po ujawnieniu naruszenia) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Dokonana w tym zakresie wykładnia przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez sąd pierwszej instancji była nieprawidłowa.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga spółki, obecnie w upadłości likwidacyjnej, jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (pkt. 1 sentencji wyroku), a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Uznając że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny miał na względzie fakt, że na etapie postępowania międzyinstancyjnego, do sądu wpłynęło zawiadomienie o ogłoszeniu upadłości spółki - postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. W. z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] (k. 53 akt sąd.), co świadczy o trudnej sytuacji finansowej tegoż podmiotu. Z uwagi na powyższe, zdaniem NSA niezasadnym było obciążanie syndyka masy upadłości tejże spółki dodatkowymi kosztami związanymi z postępowaniem kasacyjnym, o czym orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku.