Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2955/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199) – dalej u.p.z.p. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Skargę na powyższy akt złożył skarżący S. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dopuszczenie dowodu z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, bowiem zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę materialnoprawną, naruszając jego prawo własności. Podkreślono, że zaskarżona uchwała wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji poprzez zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów należących do skarżącego wpływa na sposób wykonywania przez niego prawa własności i w ten sposób narusza jego interes prawny. Plan miejscowy uchwalany na podstawie zaskarżonego studium ograniczałby możliwości korzystania z działek w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium.

Skarżący zwraca uwagę, że skarga z art. 101 u.g.n. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. W okolicznościach niniejszej sprawy z pewnością doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Dalej skarżący podkreśla, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość i nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją ustawodawcy było różnicowanie treści aktów planistycznych gminy — studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Zgodnie z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), dalej także jako: rozporządzenie, ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie zaś do § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania i rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem skarżącego z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać jedynie obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, natomiast szczegółowe określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów powinno następować w planie miejscowym.

Tymczasem zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy [...] wprowadziła ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, jak również ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie dość, że ograniczenia te obejmują tereny oznaczone symbolem RU, tj. przeznaczone właśnie na obsługę produkcji rolnej, to jeszcze dokładne określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co więcej zakazy powyższe nie znajdują żadnych podstaw prawnych i stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wprowadzanie ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP nie znajduje podstawy w żadnych przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że skarżący wywodzi interes prawny wyłącznie z prawa własności. Zdaniem Rady Gminy należy na gruncie art. 101 u.s.g. odróżnić naruszenie interesu prawnego od naruszenia prawa. Dopuszczalność skargi do sądu uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Tymczasem skarżony akt nie naruszył interesu prawnego skarżącego. Ponadto jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, stwierdzenie nieważności studium powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego studium dotyczącej tych nieruchomości, nie zaś całości aktu. Przedmiotowa skarga zaś wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a nie w stosunku do działek stanowiących własność skarżącego, których nie wykazano w skardze.

Organ dalej zwraca uwagę - powołując wyroki NSA - że uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jakkolwiek mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gmin. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że studium można zaskarżyć to w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdy nie wprowadzono całkowitego zakazu tylko uzasadnione ograniczenia chowu i hodowli zwierząt, nie naruszono zasady równości właścicieli sąsiednich działek (ograniczenia są na wszystkich działkach, a nie tylko skarżącego),

Za nieuzasadniony pogląd organ przyjął zarzut, w myśl którego zawarcie w studium norm bardziej restrykcyjnych, niż np. w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), stanowiło naruszenie przez Gminę władztwa planistycznego. Przywołane rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaj przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako ww. przedsięwzięcia. Podział przedsięwzięć dokonany w rozporządzeniu jest związany z kwestią obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zależy od przypisania na podstawie ww. rozporządzenia danego przedsięwzięcia do konkretnego rodzaju przedsięwzięć. Rozporządzenie to ma na celu usystematyzowanie, które przedsięwzięcia wymagają obligatoryjnie przeprowadzenia takiej oceny, zatem niezrozumiałym jest porównywanie postanowień studium z regulacjami zawartymi w wymienionym rozporządzeniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015r. pełnomocnik skarżącego wskazuje, że S. K. jest właścicielem działek nr ew. [...] w miejscowości K. ma terenie objętym zaskarżonym studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona i jako taka podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący złożył skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, którą wywiódł w oparciu o art. 101 u.s.g.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu do wniesienia skargi, a po trzecie - legitymacja skargowa zależy nie tylko od ustalenia istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od wykazania naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ze względu na materię podlegającą regulacji, uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Zachowane zostały także formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący złożył pismo z dnia 10 sierpnia 2015r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy [...]. Rada Gmina nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Powyższe ustalenia pozwalają na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji skarżącego do jej wniesienia. W związku z tym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.zp. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zapis ten przesądza o charakterze studium, który jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy aktu normatywnego skierowanego do zewnętrznego adresata, lecz jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Nie można jednak nie dostrzegać, że studium jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Pomiędzy studium i planem istnieje wzajemna i ścisła relacja, gdyż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń studium.

Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżącego należy mieć na uwadze, że legitymację tę badamy analogicznie, jak w wypadku skargi na plan miejscowy. Przy czym o naruszeniu interesu prawnego skarżącego decydować może konkretny zapis studium, z którego owo naruszenie jest możliwe do wywiedzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Źródłem takiego interesu są zatem z całą pewnością prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał spełnienie powyższego warunku, gdyż pozostaje właścicielem kilku działek objętych zaskarżonym studium.

Należy potwierdzić, że w orzecznictwie dotychczas dominował pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że zasadniczo studium jakkolwiek może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gmin. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. W konsekwencji co do zasady – skoro naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne - może nastąpić przede wszystkim zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium, które nie mają charakteru normy prawa obowiązującej na danym obszarze. Jednakże z drugiej strony w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia.

Zważywszy bowiem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziaływuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, iż mając na uwadze, że studium jest źródłem, o ustawowym umocowaniu, wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone jako wyznaczone uprzednio w studium (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007r. sygn.. akt IV SA/Wa 434/07).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, niemniej miało to miejsce w granicach prawa. Mianowicie skarżona uchwała bezpośrednio narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącego, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną uniemożliwia realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Pozostaje natomiast do oceny czy w ten sposób gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wniosek, że jednak studium naruszyło interes prawny skarżącego uzasadniony jest właśnie stopniem szczegółowości zapisów studium. Na gruncie zaskarżonego aktu recypacja zapisów w nim zawartych dotyczących zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na terenach oznaczonych symbolem R (w tym obszarze znajdują się działki skarżącego) spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle zapisów planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Tym samym emanacja władztwa planistycznego w tym zakresie będzie polegała na inkorporacji wartości granicznych co do odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz obsady hodowanych sztuk zwierząt i drobiu zawartych w studium do aktu prawa miejscowego. Skoro studium dopuszcza dla obrębu m.in. K. lokalizację nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt powyżej 120 do 210 DPJ w odległości 1000 m od istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, to zapisy planu nie będą mogły naruszać tych ustaleń choćby poprzez zredukowanie tej odległości od wskazanego rodzaju zabudowy. Zostaną zatem te wartości graniczne przełożone do zapisów planu, już bez realnej możliwości ich zakwestionowania na etapie uchwalania planu miejscowego.

Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło, co mogło prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jeśli chodzi o tereny użytków rolnych zostały one oznaczone w studium symbolem R. Stanowią one rolniczą przestrzeń produkcyjną ([...]studium), gdzie głównym kierunkiem rolnictwa będzie chów i hodowla bydła i trzody chlewnej w indywidualnych gospodarstwach rolnych, chów i hodowla drobiu, uprawa zbóż, ziemniaków i roślin przemysłowych. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło funkcjonowanie istniejących ferm bez względu na ich wielkość, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to właśnie zwalcza skarżący.

W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli zwierząt i drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwo rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. Taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic władztwa planistycznego, acz prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych, umożliwiając mu prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Otóż właściciel, który chciałby prowadzić hodowlę w nowych obiektach zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy skala produkcji hodowlanej musi mieć granice. Granice te wprowadza studium, przy czym interes inwestora musi pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska.

Jako istotny należało uznać zarzut naruszenia z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale nie mogło to także skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Przepis ten stanowi, że ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium m. in. ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd zwraca uwagę, że ustalenia te w szczególności mają zawierać wskazane wyżej ustalenia. Oznacza to, że zawarcie innych ustaleń, nie wymienionych w przepisie, nie może prowadzić do jego naruszenia. Ustalenia dotyczące kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni wskazują, że wyznaczone w studium tereny R preferują zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych. Ten główny kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej niewątpliwie musi być opisany w taki sposób, aby wyznaczony cel mógł zostać zrealizowany. W tym celu Rada Gminy zdecydowała się na postawienie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji. Można oczywiście mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu planu miejscowego i wobec tego czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego regulującego zasady tworzenia studium. W ocenie Sądu nie byłoby jednak możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób intencji ograniczenia tej produkcji. Akt wykonawczy regulujący warunki, jakie winno spełniać studium nie wyklucza, aby zostały w nim przewidziane minimalne lub maksymalne wskaźniki lub parametry. Stanowi o tym, co prawda w innym zakresie przedmiotowym, § 6 pkt 2 rozporządzenia. Skoro jednak § 6 pkt 6 tegoż rozporządzenia przewiduje, że ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, na których planuje się zmianę przeznaczenia, nie ma przeszkód, aby zostały zawarte w studium inne jeszcze regulacje stanowiące wyraz prowadzonej przez gminę polityki planistycznej, a możliwe było ich ujęcie jedynie poprzez podanie konkretnych parametrów takich jak odległość oraz maksymalna obsada zwierząt.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że pomimo wykazania naruszenia zaskarżonym studium interesu prawnego skarżącego, zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.