Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2401/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Decyzja ta, została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, zainicjowanym pismem skarżącej Spółki z 19 kwietnia 2010 r. W piśmie tym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w podpiwniczeniu zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Podniosła, iż Wojewoda [...] zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wskazał na rażące naruszenie prawa (i na tej podstawie wyeliminował z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcie), przy czym wymienił uchybienia jakie w jego ocenie popełniono przy wydawaniu ww. decyzji z [...] września 2003 r., czy też jakie posiada ta decyzja, nie wyjaśnił natomiast, które z nich i dlaczego stanowią rażące naruszenie prawa.

Po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym, [...]sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, iż przedmiotem badania postępowania zakończonego kwestionowanym rozstrzygnięciem Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., była decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. Organ podał, że chcąc ocenić prawidłowość ww. decyzji Wojewody [...] należało zbadać, czy decyzja ta nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r.

Dokonując tej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował ww. przepis, gdyż decyzja o pozwoleniu

na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), z uwagi na to, iż jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] marca 2003 r. Nr [...] wydaną dla spornego przedsięwzięcia, gdyż zatwierdza projekt przewidujący większą ilość kondygnacji (niż dopuszczono ww. decyzją o warunkach zabudowy). Wskazał w tym zakresie, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala wysokość zabudowy do 2 - 3,5 kondygnacji. Podniósł następnie, że po przeprowadzeniu analizy projektu budowlanego stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja posiada 4 kondygnacje nadziemne oraz 1 kondygnację podziemną, aczkolwiek w znacznej części znajdującą się powyżej poziomu terenu - 1,32 m, zatem ilość kondygnacji jest większa (łącznie 5) niż ustalona w ww. decyzji z [...] marca 2003 r. W konkluzji organ podał, że uznanie przez organ wojewódzki, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, nie narusza w sposób rażący przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru wynika, iż sporny budynek ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi, zwróconą w stronę granicy z działką nr ew. [...], zlokalizowany został w odległości 3,80 m od granicy z ww. działką, a to oznacza, że został naruszony § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji GINB nie podzielił naruszeń prawa dostrzeżonych przez organ wojewódzki w kwestionowanej decyzji, a dotyczących powyżej wskazanego pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Przy czym, Główny Inspektor stwierdził, iż analiza akt sprawy nie wykazała, by kwestionowana decyzja Wojewody [...] naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, a dostrzeżone uchybienia uzasadnienia tej decyzji nie mają wpływu na ocenę prawidłowości jej rozstrzygnięcia. Dla stwierdzenia nieważności decyzji wystarczy bowiem ustalenie, że narusza ona w sposób rażący przynajmniej jeden przepis prawa. Dodatkowo, Główny Inspektor stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy też sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona także dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W dniu 6 września 2010 r. [...] S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia w całości i jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. W złożonym środku odwoławczym Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że Wojewoda [...] w decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wymienił jakie uchybienia posiada ta decyzja, jednakże nie wyjaśnił dlaczego stwierdził, że stanowią one rażące naruszenie prawa. Wskazała, że nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym w konkretnej sprawie. Podkreśliła jednocześnie, iż nie bez znaczenia w sprawie jest fakt, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] zawierała aż sześć podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a cztery z nich w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazały się niezasadne. Ponadto, odnosząc się do zarzutu przedstawionego w decyzji z [...] sierpnia 2010 r., a dotyczącego niezgodności odległości zabudowy od granicy sąsiedniej działki budowlanej Spółka podała, że ww. działka -tj. działka o nr ewid. [...]- stanowi drogę. Zatem nie było podstaw do stwierdzenia, iż lokalizacja przedmiotowego budynku narusza przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spółka stwierdziła również, że błędne jest stanowisko organu dotyczące ilości posiadanych kondygnacji przez przedmiotową inwestycję, tj. stwierdzenie, że posiada ona 5 kondygnacji w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewiduje 2 - 3,5 kondygnacji. Zdaniem Spółki, organ określając ilość kondygnacji nie wziął pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny określa rodzaj inwestycji i wskazuje na budynek mieszkalny z garażami podpiwniczeniu, natomiast w oddzielnym punkcie - wysokość zabudowy 2 - 3,5 kondygnacji. Zestawiając przedstawione zapisy oczywistym jest, iż organ w wydanej

decyzji o warunkach zabudowy zlokalizował garaże w podpiwniczeniu nie posługując się określeniem kondygnacja podziemna. Uwzględniając powyższe Spółka stwierdziła, że przedmiotowa inwestycja posiada 4 kondygnacje, jednocześnie podała, że tam gdzie obowiązywał zapis 3,5 kondygnacji zwyczajowo przyjmowano 4 lub niepełne 4. Na koniec wskazała, że w projekcie technicznym podpiwniczenie jest zagłębione 1,39 m, a nie jak przyjął organ 1,32 m. Tym samym wskazała, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż pozwolenie na budowę jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zaznaczyła jednocześnie, iż zapis dotyczący ilości dopuszczalnej kondygnacji tak w planie zagospodarowania przestrzennego jak i w decyzji o warunkach zabudowy jest nieostry, budzący wątpliwości interpretacyjne (wobec braku definicji pojęcia pół kondygnacji) i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w orzeczeniu z [...] sierpnia 2010 r. stwierdzając ponownie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja ustalała wysokość zabudowy do 2 - 3,5 kondygnacji. Przedmiotowa inwestycja posiada 5 kondygnacji nadziemnych, a więc ilość kondygnacji jest większa, niż ustalona w ww. decyzji z [...] marca 2003 r. GINB wskazał przy tym na projekt budowlany i rys. nr 11, Elewacja wschodnia. W konsekwencji stwierdził, że sporny budynek jako pięciokondygnacyjny nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem organ wojewódzki słuszne uznał, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b) Prawa budowlanego. Pozostałych naruszeń podniesionych w kontrolowanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił, a uchybienia organu wojewódzkiego dostrzeżone w tym zakresie uznał za nie mające wpływu na ważność tej decyzji.

W skardze [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 156 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż jedyną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. było dokonane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie, iż przedmiotowy budynek jest pięciokondygnacyjny, wszystkie kondygnacje są nadziemne, a to oznacza, że nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, zgodnie z którą budynek winien posiadać 2 - 3,5 kondygnacji. W ocenie skarżącej powyższe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędne, gdyż sam organ posiadał wątpliwości co do faktu, czy najniżej położona kondygnacja stanowi kondygnację nadziemną czy podziemną. W pierwszej decyzji uznał bowiem iż jest to kondygnacja podziemna natomiast po ponownym rozpoznaniu sprawy przyjął, iż kondygnację tę uznaje za nadziemną. W ocenie skarżącej takie zachowanie organu narusza art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Nadto, w ocenie skarżącej, uznanie najniżej położonej kondygnacji za nadziemną nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Wskazując na projekt budowlany, a dokładnie na rys. 08 projektu technicznego, skarżąca podniosła, że przedmiotowy budynek posiada jedną kondygnację podziemną, w której zlokalizowano garaże, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz, że organ określając w decyzji o warunkach zabudowy ilość kondygnacji nie brał pod uwagę garaży. Skarżąca Spółka stwierdziła w konsekwencji, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zrealizowany budynek posiada cztery kondygnacje nadziemne z garażami w podpiwniczeniu. Wskazała następnie, że jedyna wątpliwość nasuwająca się przy ocenie zgodności zrealizowanego budynku z decyzją o warunkach zabudowy, to kwestia istnienia 4 kondygnacji w sytuacji, gdy decyzja dopuszcza jedynie 3,5. W tym zakresie skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem ponownie w szczególności zwróciła uwagę na to, iż pojęcie pół kondygnacji jest pojęciem nieostrym, budzącym wątpliwości, a w przypadku takich zapisów nie można mówić o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Reasumując skarżąca wskazała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. naruszył przepis art. 156 k.p.a. Naruszył także art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego uznając, iż wbrew brzmieniu tego przepisu organ mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. albowiem nie rozpatrzył wnikliwie materiału dowodowego, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, a tym bardziej nie prowadził postępowania w sposób określony w ww. art. 8.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

-Przed rozwinięciem powyższego wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w podpiwniczeniu.

Zatem, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji Wojewody [...] w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. To zaś oznacza, iż rozpatrując niniejszą sprawę (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) Główny Inspektor nie mógł rozstrzygać ponownie merytorycznie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody (czyli badać ponownie pozwolenia na budowę z 15 września 2003 r. pod względem jego ważności), lecz obowiązany był orzekać tylko w kwestii wadliwości tego aktu administracyjnego. Działał jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), miał zweryfikować kwestionowany akt administracyjny.

-Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Dostrzegając powyższe podkreślić więc raz jeszcze trzeba, iż organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym, posiadając jedynie uprawnienia kasacyjne, obowiązany jest rozstrzygać tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku -w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie może rozstrzygać natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zakończonego badaną decyzją.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej.

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygńięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawą, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamiani

tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo Kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd wskazał też, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyżji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tegp naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II 0$K 1111/06), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". W wyroku z 2 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (sygn. akt II GSK 398/05, lex nr 197521). W wyroku z 30 listopada 1999 r. (sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z odmową zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na wadliwe jej uzasadnienie, nie wyjaśniające istoty sprawy. Tym samym Sąd uznał, iż oprócz ww. przepisów procesowych Główny Inspektor naruszył zaskarżoną decyzją również art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie. Nadto, poprzez nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, Sąd uznał, iż Główny Inspektor naruszył w sprawie również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

Przede wszystkim wskazać raz jeszcze należy, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania była ocena ważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, a więc -co należy w tym miejscu podkreślić- nie decyzji wydanej w trybie zwykłym, a decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Z jednej strony okoliczność tę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa (bo na to wskazuje), z drugiej zaś wyjaśniając sprawę bada "na nowo" ważność pozwolenia na budowę. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając ważność decyzji Wojewody [...] pod kątem rażącego naruszenia prawa, ustalił przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę oraz poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany (rysunki projektu technicznego). W konsekwencji dokonał ponownej analizy i stwierdził, że pozwolenie na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (w sytuacji, gdy Wojewoda w kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji na przepis ten i jego rażące naruszenie zupełnie nie wskazał).

GINB zachował się więc tak, jakby orzekał (w II Instancji) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i weryfikował rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie w I instancji. Tymczasem, zadaniem tego organu była ocena ważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, a to oznacza, że w postępowaniu tym nie było miejsca na ponowną analizę pod względem ważności samego pozwolenia na budowę i czynienie w tym zakresie koniecznych ustaleń faktycznych. Postępowanie to winno dotyczyć bezpośrednio decyzji Wojewody, którą stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. To decyzja Wojewody [...], a nie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., winna być przedmiotem kontroli. Przy czym kontrola ta winna dotyczy tylko ustalenia, czy wydanie kwestionowanej decyzji Wojewody może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w ww. art. 156 § 1. Przy czym dostrzec trzeba, iż badana decyzja Wojewody [...] stwierdza nieważność pozwolenia na budowę na podstawie § 1 pkt 2 ww. art. 156, a zatem należało ustalić, czy przepis ten został prawidłowo zastosowany, a jeśli nie, to czy można stwierdzić, iż doszło do rażącego jego naruszenia. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się do treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...], a także decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. (jej stanu faktycznego i prawnego), przy czym tej ostatniej - tylko w kontekście potrzebnym do dokonania oceny działania Wojewody w postępowaniu nieważnościowym i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Takiej oceny w kontrolowanej w sprawie bezspornie zabrakło, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Nadto, GINB orzekając ponownie w sprawie nie odniósł się do tych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które przy kontroli decyzji Wojewody [...] w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłyby mieć ewentualne znaczenie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że w decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę Wojewoda [...] wymienił jakie uchybienia posiada ta decyzja, jednakże nie wyjaśnił dlaczego stwierdził, że stanowią one rażące naruszenie prawa. Skarżąca wskazała także, że nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem w konkretnej sprawie. Podkreśliła przy tym, iż nie bez znaczenia w sprawie jest fakt, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] zawierała aż sześć podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a cztery z nich w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazały się niezasadne. W skardze, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca zauważyła, że jedyna wątpliwość nasuwająca się przy ocenie zgodności zrealizowanego budynku z decyzją o warunkach zabudowy, to kwestia istnienia 4 kondygnacji w sytuacji, gdy decyzja dopuszcza jedynie 3,5 oraz, że pojęcie pół kondygnacji jest pojęciem nieostrym, budzącym wątpliwości, a w przypadku takich zapisów nie można mówić o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Nadto, zaznaczyć trzeba, iż już we wniosku inicjującym to postępowanie skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wykazał, iż decyzja, której nieważność stwierdził, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przywołując orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym zakresie skarżąca podkreśliła, że rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Do tak postawionych zarzutów GINB nie odniósł się w sprawie, a one w istocie -w ocenie Sądu- oddają zakres postępowania, jakie w tym przypadku winno mieć miejsce.

-W konsekwencji Sąd uznał, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie zbadał w sposób należyty, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. nie jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności z pkt 2. Takim działaniem dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z tych też powodów należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zapadła bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i w tych okolicznościach jest co najmniej przedwczesna.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję, tj. decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji organ winien mieć na względzie argumentację skarżącej tak zawartą we wniosku inicjującym to postępowanie, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a odnoszącą się bezpośrednio do decyzji Wojewody [...], jak i powyżej poczynione przez Sąd uwagi dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.