Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1813/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 2 pkt 1 art. 61 ust 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 138/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Gdyni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 138/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Gdyni (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym.

Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta Gdynia (dalej jako "Prezydent Miasta") ustalił dla Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania), na działkach nr A i B, obręb [...] , położonych przy ul. S. w Gdyni.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. rozstrzygnięciem w dniu 10 listopada 2019 r. wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej jako "Wspólnota Mieszkaniowa") wskazując, że bez swojej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu, a będąca w jej zarządzie działka nr C znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r. Prezydent wznowił kwestionowane postępowanie, natomiast decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 2 lipca 2018 r. o warunkach zabudowy.

Prezydent wskazał, że strony postępowania zostały ustalone w oparciu o przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ustalenia warunków zabudowy. Uznał, że zamierzenie oddziaływać będzie na działki bezpośrednio sąsiadujące, graniczące z terenem inwestycji, tj. działki nr D, nr E, nr F i nr G. Zdaniem organu, podane we wniosku przyczyny ograniczeń prawa własności wnioskodawcy (dotyczące hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych albo ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła dziennego), są natomiast przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę i nie znajdują uzasadnienia w niniejszym postępowaniu.

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że działka będąca w jej zarządzie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Graniczą one bowiem ze sobą narożnie. Do tej argumentacji organ pierwszej instancji jednak w ogóle się nie doniósł. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, wysokość planowanej inwestycji – czyniąca tę zabudowę najwyższą w okolicy, jest dla właścicieli działek sąsiednich okolicznością wpływającą na interes prawny Wspólnoty.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że działka wnioskodawcy o numerze C graniczy z działkami inwestora narożnie. Prezydent nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestycja może oddziaływać na zabudowę na działkach nr E, D, H, I i J, których granice przylegają do granic działek inwestora, co z kolei było podstawą uznania ich właścicieli za strony postępowania oraz nie wyjaśnił, dlaczego owo oddziaływanie nie dotyczy działki narożnej nr C. W szczególności, z dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy wynika wręcz, że zabudowa mieszkaniowa na działce Wspólnoty znajduje się bliżej granicy działek nr A i B, niż zabudowa na działce nr J, której właściciela uznano za stronę.

Kolegium wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent zobowiązany będzie wyjaśnić, w jaki sposób planowana inwestycja może oddziaływać na zabudowę na działkach nr E, D, H, I i J oraz rozważyć, czy takie oddziaływanie nie będzie także dotyczyć działki skarżących o nr C uwzględniając, że działka ta jest również położona narożnie w stosunku do działek inwestora. Organ powinien też rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na budynki mieszkalne, o co Wspólnota wnosiła w odwołaniu.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a., art. 136 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania oraz przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, pomimo braku spełnienia ww. przesłanek w niniejszej sprawie, jako, że zakres pozostających w sprawie czynności wyjaśniających nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw.

Sąd odnotował, że decyzja została wydana w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Gdyni. Wnioskodawcą, domagającym się wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją była Wspólnota Mieszkaniowa, zarządca sąsiedniej nieruchomości, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym. W związku z tym konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie statusu wnioskodawcy w postępowaniu, które kwestionuje.

Sąd wskazał, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za strony postępowania uznaje się również właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej - ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie, organ procedujący po wznowieniu postępowania uznał, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są właściciele działek o numerach E, D, H, I i J. Powyższe ustalenia Prezydent oparł na sąsiedztwie i położeniu ww. nieruchomości względem terenu inwestycji, a mianowicie, że sąsiadują one bezpośrednio lub narożnie z działkami nr A i B. Sąd stwierdził, że organ nie poczynił w tym zakresie żadnych innych rozważań dotyczących szczególnego wpływu inwestycji na działki objęte oddziaływaniem. Natomiast w odniesieniu do działki Wspólnoty stwierdził, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności (m.in. hałas, wibracje i czy dostęp budynków do światła dziennego) nie świadczą o posiadaniu przez Wspólnotę interesu prawnego w sprawie.

Sąd stwierdził, że kwestie związane z ochroną praw osób trzecich, w tym przed hałasem, dostępem do mediów, czy naświetleniem i przesłanianiem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie podlegają rozważeniu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, lecz stanowią przedmiot zainteresowania następnego etapu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę, w związku z czym chybione są wskazania organu odwoławczego, co do konieczności rozważenia w ponownym postępowaniu powołania biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, jednak nie zaakceptował działania Prezydenta pomijającego przy badaniu statusu Wspólnoty położenia będącej w jej zarządzie działki.

Skoro bowiem we wznowionym postępowaniu Prezydent kwestię interesu prawnego odnosi, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, wyłącznie do położenia działek sąsiednich względem terenu inwestycji, to działaniem pozbawionym podstaw prawnych i naruszającym konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa jest nieuwzględnienie położenia działki Wspólnoty w kontekście przesłanek art. 28 K.p.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że działka nr C sąsiaduje bezpośrednio z działką nr B objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jest to zatem taka sama sytuacja, jak w odniesieniu do działki nr J, której właściciel został uznany za stronę. Przy czym, jak trafnie wskazało Kolegium, zabudowa na działce nr C znajduje się znacznie bliżej od granic działki inwestora, niż zabudowa na działce nr J – około 7,53 m w stosunku do około 9,95 m. Nie wynika przy tym z decyzji Prezydenta, aby sytuacja faktyczna działki nr J różniła się od działki Wspólnoty w sposób, który miał znaczenie dla kwestii interesu prawnego jej właściciela, tj. że będzie występować oddziaływanie inwestycji na działkę nr J nie zaś na działkę nr C. Natomiast uwzględniając stanowisko Spółki zaprezentowane w sprzeciwie, że narożne sąsiedztwo działek nie powoduje oddziaływania inwestycji mieszkaniowej, należałoby z kręgu stron wyeliminować także właścicieli działki nr J, a w konsekwencji zasadne byłoby twierdzenie, że krąg stron kontrolowanego postępowania został ustalony błędnie.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia miały znaczenie dla istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. interesu prawnego wnioskodawcy, od którego uzależnione było przyznanie mu statusu strony. Uznanie, że taki interes Wspólnota faktycznie posiada obligowałoby organ pierwszej instancji orzekający w trybie wznowienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy warunków zabudowy z udziałem podmiotu, który wcześniej takiego udziału został pozbawiony, zaś stwierdzenie, że wnioskodawca taką stroną być nie może, uprawniało do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało w ogóle przeprowadzone, co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta, który mimo ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o położenie działek względem terenu inwestycji – także narożnie, pominął ten parametr przy rozważaniu wniosku Wspólnoty, a jednocześnie nie wyjaśnił, aby narożne oddziaływanie występowało w stosunku do działki nr J, a nie do działki C, co eliminuje ją z kręgu stron. Brak wszechstronnej analizy we wskazanym wyżej zakresie powoduje więc, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców są przedwczesne.

Sąd wskazał, że uchybień tych nie mogło usunąć Kolegium korzystając z art. 136 K.p.a., gdyż nie chodzi wyłącznie o odmienną ocenę ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, lecz ich zupełnie pominięcie przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji Kolegium musiałoby przeprowadzić rozważania dotyczące interesu prawnego Wspólnoty od początku – uwzględniając położenie działki oraz sytuację wnioskodawcy w kontekście sytuacji sąsiednich nieruchomości, których właścicieli uznano za stronę. Taki zakres postępowania uzupełniającego, zdaniem Sądu, wykracza poza treść art. 136 K.p.a.

Sąd uznał, że zarzuty sprzeciwu nie są zasadne, bowiem w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych, to jest naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 oraz w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w z w. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Gdynia została wydana z naruszeniem przepisów postępowania co skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu w sytuacji, gdy winien on zostać uwzględniony, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, sprawa została dostatecznie wyjaśniona i w sposób prawidłowy Prezydent Miasta Gdynia ustalił, że brak jest podstaw materialnoprawnych do przyznania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] statusu strony;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Gdynia nie przeprowadził wnikliwie analizy sprawy w zakresie interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , od którego uzależnione było przyznanie statusu strony wobec czego ustalenia organu pierwszej instancji są przedwczesne, podczas gdy Prezydent Miasta Gdynia dokonał rzeczowej i wnikliwej analizy sprawy bez naruszenia przepisów postępowania ustalając w sposób prawidłowy, że brak jest podstaw materialnoprawnych do przyznania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] statusu strony;

3. naruszenie naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż samo bliskie sąsiedztwo działki będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] uprawnia do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania, podczas gdy warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego a bliskie sąsiedztwo działki będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie stanowi interesu prawnego i nie powoduje automatycznie uznania Wspólnoty za stronę.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność oceny posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniowa interesu prawnego wynikającego z sąsiedztwa z terenem planowanej inwestycji.

Rozważania co do zakresu badania interesu prawnego Wspólnoty jako podmiotu reprezentującego współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji rozpocząć należy od wskazania, ze zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: "ustawa po planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. W postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy posiadanie tego interesu jest ustalane na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jest oczywiste, że interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji może być rozpatrywany w odniesieniu do tej części normy art. 28 K.p.a., która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie.

Podkreślić trzeba, że w przepisie art. 28 K.p.a. nie ma mowy o naruszeniu interesu prawnego.

Przypomnieć warto, że posiadanie, co do zasady, interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, nie było kwestionowane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (patrz m.in. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/4/94; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54).

Należy zgodzić się z poglądem, że stanowisko wyrażone w przywołanych uchwałach nie straciło swojej aktualności pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: Krzysztof Buczyński [w:] "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LexisNexis 2014, pkt 3 do art. 6).

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06; wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1404/06; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt 2661/16).

O interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu decydują okoliczności konkretnej sprawy (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1404/06).

Nie ma miejsca na automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06;).

W analizie tej należy uwzględnić nie tylko wolność zabudowy realizowaną przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, ale także prawo innych osób lub jednostek organizacyjnych do ochrony własnych interesów prawnych. Jest to zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma ona ścisły związek z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa statuowaną art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Inwestor podejmujący się realizacji swoich praw wynikających z prawa do zabudowy musi się liczyć z tym, że na zasadzie równości wobec prawa podmiot mający tytuł do nieruchomości, na którą może oddziaływać zamierzenie budowlane inwestora, ma prawo korzystać z wszelkich środków prawnych służących ochronie jej własnego interesu prawnego. Do takich środków prawnych w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) można zaliczyć żądanie dopuszczenia do toczącego się na wniosek inwestora postępowania, do udziału w tym postępowaniu (w każdej czynności – art. 10 K.p.a.), wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, skargi kasacyjnej, żądania uruchomienia nadzwyczajnych środków prawnych (wznowienie, nieważność) – patrz: Alicja Plucińska-Filipowicz [w:] "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Komentarz aktualizowany", pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el 2019, pkt 17 do art. 6).

Istotne jest, aby właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane (patrz: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2415/17).

W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną ustalającą warunki zabudowy, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (patrz m.in. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 804; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10).

Omówienie zakresu tego postępowania wyjaśniającego wiąże się z zagadnieniami wynikającymi z wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań w tym zakresie należy przyznać, że nie można utożsamiać obszaru analizowanego z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Możliwa jest sytuacja, w której nieruchomość położona jest w obszarze analizowanym lecz planowana inwestycja na nią nie oddziałuje. Nie można wówczas wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wywodzony byłby interes wprawny właściciela takiej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na sąsiadującej działce. Inna jest jednak sytuacja, gdy na nieruchomości położonej w obszarze analizowanym znajduje się budynek stanowiący jeden z elementów zabudowy uwzględnianej w analizie prowadzonej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wymagania dla nowej zabudowy ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tym właściciel nieruchomości zabudowanej, położonej w obszarze analizowanym, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, ma prawo do udziału w postępowaniu wyjaśniającym, czy postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Nadto, przedmiotem tego postępowania powinna być ocena prawidłowości analizy urbanistycznej, w której rozważano funkcje i cechy zabudowy m.in. budynku położonego na sąsiedniej nieruchomości, do której ma tytuł prawny.

Nie wystarczy zatem w omawianej sytuacji faktyczno-prawnej przyjęcie przez organ, że po wznowieniu przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w którym właściciel sąsiedniej nieruchomości nie wskazał normy prawa materialnego, z której wywodziłby posiadanie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Konieczne jest zbadanie posiadania tego interesu z uwzględnieniem znaczenia funkcji i cech budynku uwzględnionego w analizie urbanistycznej dla wymagań nowej zabudowy. Zbadanie tej okoliczności może mieć znaczenie nie tylko dla oceny posiadania przez właściciela sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego, jakkolwiek od razu, co do zasady, należy przyjąć, że posiadanie tytułu prawnego do zabudowy objętej analizą oznacza, że postępowanie dotyczy interesu prawnego właściciela tej zabudowy.

Dopiero następnie, w rezultacie takiego zakresu postępowania wyjaśniającego, będzie możliwy wybór decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe.

Skoro postępowanie wyjaśniające w tak szerokim zakresie musi odbyć się z udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej, która w czynnościach merytorycznych nie brała udziału, a więc od początku, to należało przyjąć, że postępowanie to powinno odbyć się przed organem pierwszej instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma więc wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.