Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1120/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 233
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 128/08 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia

2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 128/08 oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie rozwiązania umowy zawartej aktem notarialnym z dnia [...] maja 1970 r. Rep. [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Krakowie przy ul. [...], nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] o pow. 596 m2, położonej przy ul. [...] w Krakowie - [...], objętej Kw [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W 1969 r. M. J., K. C., E. M., Z. M. i W. K., na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sprzedały Skarbowi Państwa działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Krakowie. Działki te zostały przeznaczone pod budowę bloku mieszkalnego.

W dniu [...] kwietnia 1970 r. wydano decyzję administracyjną o ustanowieniu użytkowania wieczystego tych działek na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]". Spółdzielnia w dniu [...] maja 1970 r. zawarła odpowiedni akt notarialny o ustanowieniu tego prawa.

Po tym okresie nastąpiły zmiany numeracji działek oraz ich łączenie i w roku 1991 z działek nr [...] i [...] utworzono działkę nr [...].

Po długotrwałym, wszczętym z urzędu postępowaniu, Zarząd Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. odmówił rozwiązania umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] o pow. 596 m2. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w toku postępowania K.C. zaproponowała podział działki nr [...] na działkę nr [...] i [...] oraz rozwiązanie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, a w konsekwencji zwrot obejmowałby działkę nr [...] o powierzchni 301 m2.

Organ odmówił rozwiązania ww. umowy ustalając, że cały teren działki nr [...] jest zagospodarowany zgodnie z celem, na jaki oddano ten grunt w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu cel ten - budowa domu mieszkalnego, został również spełniony poprzez urządzenie na tej działce parkingu samochodowego i śmietników, a także ogródka spółdzielczego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na tą decyzję wniesiono skargę i Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 1997 r. oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazał, że w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określono warunki, których spełnienie umożliwiało rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów. Organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy faktycznie przesłanki te nie zachodzą co do części działki nr [...] oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni "[...]", której zwrotu domagała się skarżąca. W akcie notarialnym z dnia [...] maja 1970 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, celem ustanowienia tego prawa było wybudowanie przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Sąd wskazał również, że w sprawie nie wyjaśniono, czy projekt budowlany obejmował przedmiotową część nieruchomości oraz w jaki sposób miała być ona zagospodarowana. Ponieważ organ nie dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, to nie można było ustalić, czy jest ona wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zarzucono nadto organom administracyjnym, że nie przeprowadziły ustaleń i analizy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1968 r. zastąpionej decyzją lokalizacyjną z [...] grudnia 1970 r. Nie wyjaśniono bowiem, czym te decyzje się różniły, czy i jak modyfikowały obowiązki wieczystego użytkownika, zwłaszcza w odniesieniu do przedmiotowej części nieruchomości. Poza tym z nieprecyzyjnych ustaleń organu II instancji wynikało, że na części przedmiotowej działki urządzano ogródek. Ale również w tym zakresie brak było ustaleń, jaką rolę spełnia ten ogródek, kto go użytkuje i na jakie cele jest wykorzystywany. Nie ustalono, czy ogródek ten to zieleń urządzona, plac zabaw, czy teren wypoczynkowy dla mieszkańców budynku.

Brak wyjaśnienia powyższych kwestii spowodował niemożność ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i skutkował uchyleniem decyzji organu I i II instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., art. 233 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umorzył postępowanie w sprawie rozwiązania umowy zawartej aktem notarialnym z dnia [...] maja 1970 r. Rep. A [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Krakowie przy ul. [...] nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] o pow. 596m2, położonej przy ul. [...] w Krakowie - jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2003 r. uchylającym decyzje wydane w sprawie, ustalono, że od dnia 1 stycznia 1998 r. w sprawach rozwiązywania umów użytkowania wieczystego obowiązuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).

Zgodnie z przepisami tej ustawy, a w szczególności art. 33 ust. 3, właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, tylko wówczas, gdy użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z umową, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Oznacza to, iż sprawy z tego zakresu nie mogą być załatwione w trybie postępowania administracyjnego i niedopuszczalnym jest rozstrzygane tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Aktualnie właściwym w sprawie jest sąd cywilny, a nie organ administracji.

Podniesiono również, że przepisy intertemporalne - art. 233, dotyczące postępowań administracyjnych, wszczętych, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. decyzją ostateczną nakazują stosowanie przepisów "nowej" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ponieważ przedmiotowa sprawa nie została zakończona przed 1stycznia 1998 r., stąd postępowanie zostało umorzone.

Odwołanie od tej decyzji wniosła K. C., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że z wykładni a contrario przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisów tej ustawy (o gospodarce nieruchomościami) nie stosuje się do spraw zakończonych ostateczną decyzją wydaną przed 1stycznia 1998 r. W tej sprawie ostateczna decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie [...] lipca 1997 r. Dlatego powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która przewidywała administracyjny tryb rozwiązania umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w tej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art. 105 §1 k.p.a.

Wobec zmiany przepisów prawnych w toku postępowania, przedmiotowa sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej. W skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 1997 r. oraz decyzji organu I instancji, sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest nadal w toku. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy te są sprawami cywilnymi, do rozstrzygania których właściwy jest sąd powszechny. W sytuacji gdy organ administracji publicznej nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego albowiem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji merytorycznej.

Organ II instancji powołał się także na orzecznictwo sądowe potwierdzające prawidłowość umorzenia postępowania w takiej sytuacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1998.11.04, sygn. SA 641/98, opub. w LEX nr 44567)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło dalej, że od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła dotychczasową ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. w art. 33 ust. 3 nie przewiduje trybu administracyjnego w sprawach o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Ustawodawca w art. 233 przewidział stosowanie "nowej" ustawy nawet w zakresie spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia 1 stycznia 1998 r.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zarzuciła naruszenie art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż sprawa rozwiązania umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Krakowie przedmiotowej nieruchomości, nie została zakończona decyzją ostateczną, podczas, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 1997 r. wydana w tej sprawie była decyzją od której nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Nadto naruszenie art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że do rozwiązania umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste należy stosować przepisy tej ustawy podczas gdy wobec zakończenia sprawy decyzją ostateczną stosować należało poprzednio obowiązujące przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W skardze wskazano również na naruszenie przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż sprawa rozwiązania umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste utraciła charakter sprawy administracyjnej i w związku z tym postępowanie jej dotyczące jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone, podczas gdy zgodnie z ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprawa ta ma charakter administracyjny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa sprawa nie utraciła charakteru administracyjnego i tym samym nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczna przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wykładnia a contrario wskazuje, że sprawy zakończone decyzją ostateczną winny być rozstrzygane w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem jej wejścia w życie, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Skarżąca przywołała wyrok Sądu Najwyższego z 14 marca 2003 r. V CKN 1800/2003, OSNC 2004/5, poz. 87, który w jej ocenie przemawia za przyjętą przez nią interpretacją

Zdaniem skarżącej bez znaczenia było to, że sprawa po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2003 r. błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegała ponownemu rozpoznaniu. Brzmienie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wiąże stosowanie przepisów "starej" lub "nowej" ustawy z momentem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną nie oznaczało, że sprawa znajdowała się w toku. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi było bowiem wyczerpanie toku postępowania administracyjnego. Fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1997 r., nie oznaczał, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od samego początku).

Poza tym autor skargi wywodził, że gdyby w przedmiotowej sprawie nie było możliwości wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę merytorycznie, to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie orzekając w dniu 11 marca 2003 r. nie uchylałby zaskarżonej decyzji, ale umorzyłby postępowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wydany w dniu 14 kwietnia 2008 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 128/08 wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd Wojewódzki wskazał, że istotą problemu prawnego było to, czy w związku ze zmianą stanu prawnego od dnia 1 stycznia 1998 r. (do końca 1997 r. obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), to jest od daty wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) stan prawny ukształtowany ustawą o gospodarce nieruchomościami miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy polegającej na żądaniu rozwiązania w drodze administracyjnej zawartej w dniu 11 maja 1970 r. umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego są sprawami cywilnymi, podlegającymi rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś sprawami administracyjnymi, podlegającymi rozstrzygnięciu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Na tej podstawie każdy organ administracyjny zobowiązany jest uwzględnić obowiązujący stan prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 1997 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji. Tym samym Sąd wyeliminował podjęte przez organy administracji akty administracyjne kończące poszczególne etapy postępowania, zarazem zobowiązując organ l instancji do ponownego rozpoznania sprawy już raz zakończonej decyzją ostateczną, a dotyczącej rozwiązania w trybie administracyjnym umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego sprawa po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być rozpoznawana "na nowo", pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie przewiduje, aby w drodze administracyjnej można było rozwiązać tak nawiązany stosunek prawny prawa rzeczowego. Zasadnie więc organy administracji umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (powołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/2001, opub. w OSNP 2003/3/56).

W ocenie Sądu, nawet przyjęcie, że postępowanie administracyjne po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 marca 2003 r. nadal było w toku, to i tak organy administracji stosując w 2003 r. i

2004 r. obowiązujące przepisy musiały uwzględnić stan prawny z 2003-2004 r., a to zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

K. C. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 128/08 zaskarżając go w całości.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym naruszenie prawa materialnego - art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię;

- uznanie, iż do przedmiotowej sprawy stosować należy przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podczas gdy wobec zakończenia sprawy decyzją ostateczną wydaną przed 1 stycznia 1998 roku, stosować należało przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127zezm.);

brak uwzględnienia, iż regulacja zawarta w art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o

gospodarce nieruchomościami, stanowiąca podstawę stosowania przepisów "nowych"

znajduje zastosowanie tylko do przypadków, gdy sprawa administracyjna w dacie

wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami była w toku lub gdy została

wszczęta po dacie wejścia w życie tej ustawy, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie żaden z tych przypadków nie miał miejsca. Przekazanie przez Sąd sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało, iż wszczęcie tego postępowania nastąpiło dopiero po uchyleniu decyzji ostatecznej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 marca 2003 r.;

- brak wyjaśnienia kwestii oddziaływania wyroku Naczelnego Sądu z dnia 11 marca 2003 r. na postępowanie przed organem administracji publicznej, poprzez ocenę skutku, jaki wywiera wyrok sądu administracyjnego dla zakończonego decyzją ostateczną postępowania administracyjnego ( skutek ex tunc czy ex nunc);

- błędną interpretację art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, której rezultatem był wniosek, że od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje ona zastosowanie do wszystkich spraw, objętych zakresem jej zastosowania (wszczętych przed datą jej wejścia w życie, będących w toku oraz zakończonych ostateczną decyzją administracyjną) i że tym samym nie ma takiej kategorii spraw, prowadzonych przed datą wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. do których nie znajdują zastosowania jej przepisy - domniemanie racjonalności działania ustawodawcy potwierdza wadliwość wykładni, przyjętej w zaskarżonym wyroku.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy dopuściły się naruszenia art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż sprawa rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie została zakończona decyzją ostateczną, podczas, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 1997 r. była decyzją od której nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy orzekające organy

dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

poprzez uznanie, iż sprawa rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste utraciła charakter sprawy administracyjnej podczas, gdy zgodnie z ustawą z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprawa ma charakter administracyjny i winna zostać załatwiona w postępowaniu administracyjnym.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 marca 2003 r. który nie stwierdził, aby wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stanowiło przeszkodę w uchyleniu ostatecznej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Krakowa i Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez błędną wykładnię art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dopuścili się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedmiotowa sprawa nie utraciła charakteru sprawy administracyjnej i brak było podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. A contrario sprawy zakończone decyzją ostateczną rozstrzygane winny być w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem jej wejścia w życie tj. przed 1 stycznia 1998 r.

Zdaniem skarżącej taką wykładnię przepisu potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 14 marca 2003 r., V CKN 1800/2003, OSNC 2004/5, poz. 87, Biuletyn Sądu Najwyższego 2003/8. Sąd Najwyższy potwierdził wówczas, że istnieje pewna kategoria spraw, w których należy stosować przepisy dotychczasowe.

W świetle powyższego błędna jest wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podtrzymująca interpretację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jakoby wszystkie sprawy - nawet te zakończone decyzją ostateczną należało prowadzić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem przejściowym i wprowadza regułę stosowania prawa "nowego", jednocześnie wskazuje kiedy nie należy stosować nowego prawa. Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest zatem sprzeczna z treścią tego przepisu i prowadzi w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowa sprawa w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie toczyła się lecz była zakończona decyzją, od której nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę do orzekania nie uległy zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, a więc w toku postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby merytoryczne rozpatrzenie sprawy w oparciu o nowe przepisy i umorzenie postępowania, lecz dopiero po jej zakończeniu, w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wobec powyższego niedopuszczalne było stosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast należało stosować przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wyeliminowanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 1997 r. powoduje jedynie, że decyzja ta nie może kształtować sytuacji prawnej stron postępowania administracyjnego, ale nie zmienia faktu, iż w sensie prawnym i historycznym przed dniem 1 stycznia 1998 roku, a więc przed datą przesądzającą o tym, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie dla rozpoznania sprawy, w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja ostateczna.

Odmienna interpretacja art. 233 w/w ustawy musiałaby prowadzić do stwierdzenia, iż przepis ten - w zakresie w jakim odnosi się do spraw zakończonych decyzją ostateczną wydaną przed dniem 1 stycznia 1998r., jest przepisem pustym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również przepisy prawa materialnego - art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami -poprzez błędną jego wykładnię ponieważ nie można w oparciu o ten przepis uznać, że ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie nie tylko do przypadków, gdy sprawa administracyjna w dacie wejście w życie tej ustawy była w toku lub gdy została wszczęta po dacie wejścia w życie tej ustawy, ale również do spraw zakończonych decyzją ostateczną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano w szczególności, czy stanowisko to zostało przyjęte w oparciu o analizę oddziaływania Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 marca 2003 r. na postępowanie przed organem administracji publicznej i przyjęcie, iż uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny, wywarło skutek ex tunc a nie ex nunc.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

W tej sytuacji rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Mimo, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada wyżej wskazanym podstawom, to podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego nie można podzielić twierdzeń skargi, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jak podniesiono w judykaturze, użycie słowa "wpływ", w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. Skarga kasacyjna musi wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku co do wyniku sprawy.

Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom skargi w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć ani organy ani Sąd Wojewódzki nie kwestionowały oczywistego faktu, że sprawa rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została zakończona decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 1997 r. W przeciwnym wypadku nie byłaby możliwa sądowa jej kontrola, zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 11 marca 2003 r.

Tym samym, ani organy ani Sąd nie dopuściły się naruszenia art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie jednak uznały, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.).

Organy obu instancji nie dopuściły się również naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadnie stwierdzając, że w dacie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydając wyrok z dnia 11 marca 2003 r. nie analizował, czy wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku

o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę do uchylenia decyzji ostatecznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu.

Trzeba jednak podkreślić, że Sąd kontrolował postępowanie administracyjne i wydane wówczas decyzje według stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organy. Dlatego mimo zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w dacie wyrokowania postępowanie sadowoadministracyjne nie było bezprzedmiotowe i nie było podstaw do jego umorzenia.

Poza tym związanie organu i Sądu Wojewódzkiego poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2003 r. zostało wyłączone skoro nastąpiła zmiana stanu prawnego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że wskazania sądu nie mogą być uwzględnione.

Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie należało stosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albowiem poprzednio obowiązujące przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127ze zm.) zostały z dniem 1 stycznia 1998 r. zastąpione tą ustawą.

Regulacja zawarta w art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, określająca zasady stosowania przepisów "nowych", zgodnie z jej dosłownym brzmieniem znajduje zastosowanie tylko do przypadków, gdy sprawa administracyjna w dacie wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami była w toku lub gdy została wszczęta po dacie wejścia w życie tej ustawy, przy czym przepis ten zakłada istnienie stanów prawnych w których dochodziłoby do konkurencji "nowej i starej" ustawy.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie ma żadnej podstawy do stosowania poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem na jej podstawie w toku poprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego nie wystąpiło żadne zdarzenie prawne podlegające ocenie według tych przepisów (zapadła decyzja odmowna), a dopiero taka sytuacja rodziłaby konkurencyjność ustaw.

Natomiast przystępując do ponownego rozpatrywania sprawy organy stosowały ustawę obowiązującą w dacie w której orzekały, to jest ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

W tym kontekście prawidłowa była, dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa materialnego - art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), który w sprawie miał podstawowe znaczenie.

Przekazanie organom przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, sprawy do ponownego rozpoznania nie oznaczało, że wszczęcie tego postępowania nastąpiło dopiero po uchyleniu decyzji ostatecznej wyrokiem Sądu.

Jednak przystępując do ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Naczelnego Sądu, który skasował obie poprzednio wydane decyzje, organy na dzień orzekania miały do czynienia ze sprawą wszczętą a nie zakończoną decyzją ostateczną, co obligowało je do zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Będąc obowiązany do stosowania nowych przepisów organ nie mógł pominąć, tego - o czym mowa w art. 33 ust. 3 nowej ustawy - że rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (przed upływem ustalonego okresu) stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego właściwy organ może żądać, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie.

Dotychczasowe postępowanie administracyjne stało się więc bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, gdyż sprawa utraciła administracyjny charakter, jej załatwienie zaś wymaga przeprowadzenia postępowania cywilnego.

Skoro po wydaniu wyroku zmienił się stan prawny, gdyż ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została zastąpiona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) to zgodnie z art. 233 nowej ustawy - sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (1 stycznia 1998 r.) podlegały rozpatrzeniu na podstawie nowych przepisów. (podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 1999 r. sygn. I SA 1718/98 - LEX nr 47946.)

Z tych względów należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.