Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1381/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 63 ust 14
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrz Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1130/18 w sprawie ze skargi E. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. odstąpić od zasądzenia od E. S. na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, III. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz E. S. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1130/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi E. S. (dalej jako skarżąca) na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł w pierwszej kolejności, że skarżąca jako kandydatka na stanowisko dyrektora SP w [...] spełnia wskazaną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. przesłankę, posiada więc interes prawny do złożenia skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, iż skarżąca bezzasadnie kwestionuje powołanie do komisji konkursowej zastępcy burmistrza. Przywołując treść art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o., zawierającego legalną definicję organu prowadzącego szkołę lub placówkę podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organem prowadzącym SP w [...] jest Miasto i Gmina [...], a uprawnienia organu prowadzącego w zakresie powoływania komisji konkursowej, w tym wyznaczenia trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę wykonuje Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Przepis art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.o. stanowi zaś ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza (organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) w skład komisji konkursowej samego siebie i jednocześnie wyznacza granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje więc wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli.

Powołanie przez organ prowadzący SP w [...] do komisji konkursowej Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] – R. J. nie oznacza, że organ prowadzący powołał w skład komisji konkursowej samego siebie. Zastępca burmistrza jest bowiem podmiotem działający w imieniu i na rzecz burmistrza, i to w zakresie powierzonych mu przez burmistrza określonych spraw gminy. Powierzenie to nie oznacza przeniesienia kompetencji burmistrza na rzecz zastępcy burmistrza, lecz wyłącznie upoważnienie tego ostatniego do prowadzenia określonych sprawa gminy w imieniu burmistrza. Wskutek powierzenia zastępca burmistrza nie uzyskał statusu organu (burmistrza), jak też samodzielnych kompetencji, zwłaszcza tych które posiada burmistrz jako organ wykonawczy gminy. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że zastępca burmistrza, jako członek komisji konkursowej, nie działa jako piastun organu (burmistrza), lecz jako jego przedstawiciel. Zwrócono przy tym uwagę, że przez przedstawiciela organu rozumie się pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ustawa nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego zatrudnianego przez organ prowadzący.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ust. 14 P.o. w związku z powołaniem zaskarżonym zarządzeniem do składu komisji konkursowej Z. R. i R. R., które to osoby są radnymi Rady Miejskiej [...] oraz w związku z tym nie są pracownikami Urzędu Miasta i Gminy [...]. W skład komisji konkursowej nie może bowiem wejść ani piastun organu, ani też przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu (a więc również organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 P.o. Zgodnie z art. 24a u.s.g. z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat (ust. 1). Przedstawicielem organu prowadzącego szkołę, jakim jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, powinny być bowiem osoby działające w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z tym, że w skład komisji konkursowej powołanej zaskarżonym zarządzeniem weszły osoby nieuprawnione, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdził jego nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 14 P.o. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedstawicielami organu prowadzącego szkołę nie mogą być radni rady gminy danej jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności;

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny strony i tym samym daje jej legitymację do wniesienia skargi.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz stosownie do art. 189 P.p.s.a. przesłanki odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wprawdzie wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, trafnie podniesiona w skardze kasacyjnej.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżąca wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie strony wnoszącej skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony składającej skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 63 ust. 14 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.o. oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. powołał komisję konkursową wyznaczając jej skład w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

Zarządzenie to zostało zaskarżone przez jedną z kandydatek uczestniczących w konkursie na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

Nie budzi wątpliwości, że zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 602/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 313/19). Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05; wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11).

Jednakże w przypadku, gdy zarządzenie to zostaje zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to wówczas muszą zostać spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć takie zarządzenie do sądu administracyjnego.

O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego bądź też jeżeli zostanie nałożony na stronę skarżącą nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący.

Z akty sprawy wynika, że dotychczasowa 5-letnia kadencja Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] dobiegła końca 31 sierpnia 2018 r. co oznacza, że przed tą datą powinno być przeprowadzone postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora ww. Szkoły. Samo więc wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu [...] lipca 2018 r. zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] nie godziło w sferę prawną strony skarżącej kasacyjnie i nie wywołało dla niej negatywnych konsekwencji prawnych w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jej uprawnienia lub interesu prawnego.

Tym samym strona skarżąca przed Sądem pierwszej instancji zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej nie wykazała, aby to zarządzenie naruszyło jej własny interes prawny i nie wykazała, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją tej osoby skarżącej.

Zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej nie kończy postępowania konkursowego. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587), organ prowadzący publiczną szkołę w drodze zarządzenia zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia, m.in. nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na jego wynik.

Tym samym to zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu lub o jego unieważnieniu może stanowić akt uzasadniający posiadanie legitymacji skargowej przez tę stronę skarżącą, która złożyła ofertę w związku z ogłoszeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i w tym konkursie uczestniczyła. Bezsprzecznie dopiero wynik konkursu wpływa bezpośrednio i konkretnie na sferę potencjalnych uprawnień uczestnika postępowania konkursowego. W orzecznictwie przyjmuje się możliwość wniesienia skargi na zarządzenie organu prowadzącego szkołę zatwierdzające konkurs (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 5/14).

Analogiczny pogląd wyraził także NSA w postanowieniu z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 68/22 wskazując, że zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej na etapie jego wydania nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. uczestnika konkursu, który nie posiada legitymacji do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, ponieważ uczestnik takiego konkursu może zaskarżyć dopiero zarządzenie kończące konkurs do sądu administracyjnego i dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny legalności całego postępowania konkursowego, w tym również zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej i wpływu ewentualnych naruszeń prawa na wynik konkursu.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że ocena, że skład danej komisji konkursowej nie był prawidłowy może stanowić przesłankę unieważnienia samego konkursu, ponieważ nieprawidłowo powołany skład takiej komisji winien być kwalifikowany w kategoriach innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a które uprawniają do jego unieważnienia w trybie § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3485/21).

Nie było więc podstaw do uznania, że samo zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej narusza chroniony prawem interes prawny strony wnoszącej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Ponieważ w tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim postanowienia odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Gminy [...] wskazując, że skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie.

Rozstrzygając w punkcie trzecim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.