Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 8/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1-3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 7,
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 10 par 1 pkt 3a, art. 11 par. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 marca 2021r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2018 r. 1. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa S. , 2. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa R. , 3. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa R., 4. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa P. , 5. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa M., 6. Nr [...] w sprawie nadania Statutu S. L., 7. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa K., 8. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa K., 9. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa K. , 10. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa G. [...], 11. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa G. ., 12. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa C. , 13. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa B., 14. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa B. , 15. Nr [...] w sprawie nadania Statutu S. B., 16. Nr [...] w sprawie nadania Statutu S. A., 17. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa W. , 18. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa S. I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich § 10 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrażenia "wybór i"; § 17 ust. 2 następującego po ust. 3 w zakresie wyrażenia "w szczególności"; § 20 ust. 1; § 21 ust. 1; § 22 i § 25 ust. 1 i 2 każdego z załączników do uchwał; II. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] lutego 2018 r. Rada Miasta (dalej też jako "Rada") podjęła uchwałę 1. Nr [...] w sprawie nadania statutu Sołectwa Sługocinek, 2. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Rosocha, 3. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa R., 4. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Przyjma, 5. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa M., 6. Nr [...] w sprawie nadania Statutu S. L., 7. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa K., 8. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa K., 9. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kawnice, 10. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa G. Kolonia, 11. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Głodowo, 12. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Chrusty, 13. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa B., 14. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Bobrowo, 15. Nr [...] w sprawie nadania Statutu S. B., 16. Nr [...] w sprawie nadania Statutu S. A., 17. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Węglew oraz 18. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Sołectwa Spławie (zwane dalej "Uchwałami" lub "Statutami").

Skargi na te Uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] listopada 2020r. Prokurator (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący"), który zaskarżył powyższe Uchwały w części obejmującej

§ 10 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 ust. 4, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 22 oraz § 25 ust. 1 i 2 każdego z załączników do Uchwał i wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych Uchwał w zaskarżonej części.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił istotne naruszenia prawa, i tak:

1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 10 ust. 1 pkt 1 Uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, wyłącznych kompetencji wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej,

2. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 10 ust. 1 pkt 2 Uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa,

3. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w § 17 ust. 4 i § 18 ust. 3 Uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznając kompetencje sołtysowi oraz obowiązki rady sołeckiej,

4. art. 36 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w § 20 ust. 1 Uchwał, iż wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym, podczas gdy zgodnie z dyspozycja art. 36 ust. 2 ustawy sołtys, członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, wśród nieograniczonej liczby mieszkańców,

5. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3, art. 11 § 2 pkt 1 i 2, art. 11 § 3 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 2019.684 t.j.) oraz art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 21 ust. 1 oraz

§ 22 Uchwał, kto z mieszkańców sołectwa posiada czynne prawo wyborcze, a kto bierne prawo wyborcze,

6. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 25 ust. 1 i 2 Uchwał wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego dotyczących wyboru sołtysa, rady sołeckiej, pomimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum.

W uzasadnieniu skarg autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów.

Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że w świetle art. 36 ust. 2 u.s.g. w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonania wyboru sołtysa, czy też rady sołeckiej i jej poszczególnych członków. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Mając na względzie powyższe uznać należy, że nadanie w §10 ust. 1 pkt 1 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadal zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Natomiast, w §10 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wprowadziła zapis nadający zebraniu wiejskiemu kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. kompetencje kontrolne i nadzorcze w stosunku do jednostek pomocniczych przyznane są organom gminy, co znajduje również potwierdzenie w art. 18a ust. 1 Ustawy, zgodnie z którym, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, dla wykonania tego celu powołuje komisję rewizyjną. Organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej gminy nie posiada, zatem kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do pozostałych jej organów.

Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 u.s.g., w treści którego użyto zwrotu "w szczególności" wskazać należy, że oznacza to tyle, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego, co wynika wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji sołtysa (§17 ust. 4) oraz obowiązków rady sołeckiej (§ 18 ust. 3) stanowi rażące naruszenie prawa.

W treści statutu (§ 20 ust. 1) Rada Miejska zmodyfikowała przepis art. 36 ust. 2 u.s.g, poprzez określenie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej przymiotnikami: "powszechne", "równe", "większościowe", co stanowi istotne naruszenie prawa. Powyższy przepis reguluje kwestię wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sposób kompletny, jego modyfikacja wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 1 i 3 Ustawy, a zatem jest niedopuszczalna.

Przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3 szczegółowo reguluje kwestię osób, jakie nie posiadają czynnego prawa wyborczego, tak samo Kodeks wyborczy w art. 11 § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 i § 4 szczegółowo reguluje kwestię osób, które nie posiadają biernego prawa wyborczego. Powtórzenie powyższych regulacji w § 21 ust. 1 oraz § 22 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. wywieźć należy, że w uprawnieniu do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się kompetencja do decydowania o prawach wyborczych mieszkańców sołectwa, a tego właśnie Rada Miasta uchwalając zaskarżony Statut się podjęła.

Niedopuszczalne jest także przyjęcie przez Radę Miejską w § 25 ust. 1 Uchwały dla ważności podejmowanych uchwał dotyczących wyborów sołtysa i rady soleckiej wymogu udziału w głosowaniu co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w przypadku nieuzyskania wymaganego kworum, przeprowadzenia wyborów w drugim terminie, tj. po upływie 30 minut od pierwszego terminu, gdyż przepisy Ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają dla ważności tych wyborów żadnego kworum. Niewłaściwa jest również przyjęta przez Radę Miejską w § 25 ust. 2 Uchwały regulacja, ponieważ modyfikuje mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Zdaniem skarżącego zaskarżona Uchwała w zakresie wskazanym powyżej podjęta została z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz G. wskazał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie w całości i wniósł o ich uwzględnienie tylko w części dotyczącej § 20 ust. 1, § 21 ust. 1 i § 22 załączników do Uchwał.

W odpowiedzi na zarzut nr [...] organ wyjaśnił, że w myśl § 12 ust. 1 załącznika do Uchwały członkami zebrania wiejskiego są stali mieszkańcy sołectwa posiadający prawo do głosowania. Oznacza to, że skład zebrania wiejskiego odpowiada gremium uprawnionemu do dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej na mocy art. 36 ust. 2 u.s.g, a tym samym na podstawie zaskarżonej uchwały wszyscy stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania mieli i mają prawo wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, stąd ich uprawnienia nie zostały w żaden sposób ograniczone. Organ zgodził się ze Skarżącym, że przyznane organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji elekcyjnych stanowi naruszenie prawa, to jednak naruszenie to nie ma charakteru istotnego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności przedmiotowego przepisu.

W przypadku uznania przez Sąd, że przedmiotowe naruszenie ma charakter istotny, organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia załącznika do Uchwał wyłącznie w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej.

Nie można natomiast dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego w pozostałym zakresie dotyczącym odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenia wygaśnięcia ich mandatu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie czy wygaśnięcie ich mandatu. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej (ewentualnie stwierdzanie wygaśnięcia mandatu), to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Zdaniem organu, ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych.

Odnośnie zarzutu 2 stanowisko Skarżącego organ uznał za nieprawidłowe, albowiem przedłożenie przez sołtysa zebraniu wiejskiemu sprawozdania z zakresu wykonania uchwał zebrania wiejskiego dotyczących wydatków finansowych sołectwa, nie ma na celu sprawowania kontroli czy nadzoru. Przedmiotowe sprawozdanie ma wyłącznie charakter informacyjny, a jego celem jest umożliwienie zebraniu wiejskiemu racjonalnego podejmowania inicjatyw społecznych i gospodarczych (zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 załącznika do Uchwały).

Odnośnie zarzutu 3 organ stwierdził, że jedynie § 17 ust. 4 załącznika do Uchwały, który dotyczy zadań sołtysa, może zostać uznany za niezgodny z prawem, przy czym naruszenie to nie ma charakteru istotnego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności przedmiotowego przepisu.

Odnośnie § 18 ust. 3 załącznika do Uchwały należy podkreślić, że rada sołecka nie jest organem sołectwa, co wynika z wykładni a contrario art. 36 ust. 1 u.s.g. Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że rada gminy ma obowiązek ujęcia zadań rady sołeckiej w katalogu zamkniętym .

Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 17 ust. 4 i § 18 ust. 3 załącznika do Uchwały. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez tut. Sąd, że przedmiotowe postanowienia naruszają prawo w sposób istotny, organ wniósł o stwierdzenie nieważności tych postanowień wyłącznie w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności".

Następnie organ podzielił stanowisko Prokuratora co do zarzutu naruszenia prawa w § 20 ust. 1, § 21 ust. 1 i § 22 załączników do Uchwał.

Organ zakwestionował stanowisko skarżącego dotyczące zarzutu naruszenia prawa w treści postanowień § 25 ust. 1 i 2 Załączników do Uchwał. Wprawdzie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określono niektóre zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że regulacja ta jest kompletna, a rada gminy nie może określić dodatkowych zasad wyboru, w tym określenia kworum dla ważności tych wyborów. Pośrednio potwierdza to treść art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., w którym wprost upoważniono radę gminy do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, do których należy zaliczyć sołtysa. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że regulacja zawarta w art. 36 ust. 2 u.s.g. określająca zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, jest regulacją kompletną i nie może podlegać uzupełnieniu przez radę gminy, skoro w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencję do określenia nie tylko trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, ale też zasad tych wyborów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 stycznia 2021r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały 1. Nr XLVIII/263/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Sługocinek, 2. Nr XLVIII/262/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Rosocha, 3. Nr XLVIII/261/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Radolina, 4. Nr XLVIII/260/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Przyjma, 5. Nr XLVIII/259/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Myślibórz, 6. Nr XLVIII/258/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Lubiecz, 7. Nr XLVIII/257/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kraśnica, 8. Nr XLVIII/256/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kolno, 9. Nr XLVIII/255/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kawnice, 10. Nr XLVIII/254/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Golina Kolonia, 11. Nr XLVIII/253/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Głodowo, 12. Nr XLVIII/252/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Chrusty, 13. Nr XLVIII/251/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Brzeźniak, 14. Nr XLVIII/250/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Bobrowo, 15. Nr XLVIII/249/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Barbarka, 16. Nr XLVIII/248/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Adamów, 17. Nr XLVIII/265/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Węglew oraz 18. Nr XLVIII/264/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Spławie połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na przedmiotowe uchwały Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. Prawa o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Miasta z dnia 08 lutego 2018r. 1. Nr XLVIII/263/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Sługocinek, 2. Nr XLVIII/262/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Rosocha, 3. Nr XLVIII/261/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Radolina, 4. Nr XLVIII/260/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Przyjma, 5. Nr XLVIII/259/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Myślibórz, 6. Nr XLVIII/258/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Lubiecz, 7. Nr XLVIII/257/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kraśnica, 8. Nr XLVIII/256/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kolno, 9. Nr XLVIII/255/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Kawnice, 10. Nr XLVIII/254/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Golina Kolonia, 11. Nr XLVIII/253/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Głodowo, 12. Nr XLVIII/252/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Chrusty, 13. Nr XLVIII/251/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Brzeźniak, 14. Nr XLVIII/250/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Bobrowo, 15. Nr XLVIII/249/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Barbarka, 16. Nr XLVIII/248/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Adamów, 17. Nr XLVIII/265/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Węglew oraz 18. Nr XLVIII/264/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa Spławie. Zostały one ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 21 lutego 2018r. Nr 37, pod poz. od 1649 do 1666 i weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 Uchwał). Statuty Sołectw stanowią załączniki do każdej z Uchwał (§ 1 Uchwał).

Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwał, a mianowicie w zakresie: § 10 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 ust. 4, § 18 ust. 3, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 22 oraz § 25 ust. 1 i 2 każdego z załączników do Uchwał.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień załączniki do Uchwał zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych Uchwał, dalej "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – są aktami prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora z [...] listopada 2020r. za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje źródło w treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

W doktrynie przyjmuje się, ze statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny(por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.g.n., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 26 marca 2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na uwzględnienie w części. Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych zarzutów, należy stwierdzić, co następuje.

1. Odnośnie do zarzutu nr [...] dotyczącego nadania w § 10 ust. 1 pkt 1 Załączników do Uchwał organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie wyłącznie kompetencji wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, dostępne CBOSA).

Należało zatem stwierdzić nieważność § 10 ust. 1 pkt 1 Statutów w części dotyczącej wrażenia "wybór i", jak Sąd orzekł na podstawia art. 147 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

Odnoście odwoływania organów wykonawczych sołectwa - Prokurator w istocie nie zakwestionował samej zasady odwoływalności sołtysa i członków rady sołeckiej. Na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania. W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej niż w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Zgodzić się zatem należy z Burmistrzem, że nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w dalszej części § 10 ust. 1 pkt 1 Statutów – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwał w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

W tym kontekście jako nietrafną należy ocenić decyzję Prokuratora o zaskarżeniu postanowienia § 10 ust. 1 pkt 1 Uchwał w części dotyczącej także odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, ustanawiającego kompetencję zebrania wiejskiego także do odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. W tej części skargi Prokuratora należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.

2. W tym miejscu odnieść należy się do zarzutu nr [...] związanego z kwestią wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego dotyczącego wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 25 ust. 1 i 2 Statutów).

W świetle zarzutów i argumentacji skarg, w Statutach doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 05 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017r., poz. 15 obowiązującej w dacie podjęcia Uchwał) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej i to w stopniu istnym (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z tych względów należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność Statutów w części obejmującej § 25 ust. 1 i 2.

3. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. w treści postanowienia § 10 ust. 1 pkt 2 Statutów, w myśl którego "do zakresu działania zebrania wielskiego należy rozpatrywanie sprawozdania sołtysa z wykonania rocznego planu wydatków sołectwa".

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy. Zagadnieniu temu poświęcony jest Rozdział VI Statutów Kontrola i nadzór.

W ocenie Sądu słusznie podkreśla Burmistrz, że zakwestionowane postanowienie § 10 ust. 1 pkt 2 Statutów nie odnosi się do kontroli i nadzoru o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., a do określenia kompetencji zebrania wiejskiego do rozpatrywania sprawozdania sołtysa z wykonania rocznego planu wydatków sołectwa. Nie sposób bowiem odmówić zebraniu wiejskiemu uprawnienia do uzyskania informacji i zapoznania się ze sposobem wydatkowania środków jakim dysponowało sołectwo w danym roku i w jaki sposób zadysponował nimi sołtys, jako organ wykonawczy sołectwa. Zasadnie wskazał organ, że do zadań zebrania wiejskiego należy podejmowanie inicjatyw społecznych i gospodarczych. Przy czym zauważyć należy, że z postanowienia § 17 ust. 2 pkt 5 Statutów wynika, że do zakresu działania sołtysa należy składanie na zebraniu wiejskim sprawozdania ze swojej działalności, co oznacza że także sprawozdania z wykonanego rocznego planu wydatków sołectwa o jaki mowa w zaskarżonym postanowieniu § 10 ust. 1 pkt 2 Statutów. Z tych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości powierzenia w § 10 ust. 1 pkt 2 Statutów zebraniu wiejskiemu kompetencji do rozpatrywania sprawozdania sołtysa z wykonania rocznego planu wydatków sołectwa. Postanowienie Statutów w tym zakresie nie wykracza poza delację ustawową wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.g.n., a koresponduje z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargi w tym zakresie, jak w punkcie 2 wyroku.

4. Odnośnie do otwartego charakteru wyliczenia zadań sołtysa w § 17 ust. 2 Statutów (zarzut nr [...] skarg) oraz wyliczenia zadań rady sołeckiej w § 18 ust. 3 Statutów.

W tym miejscu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w § 17 Statutów brak jest ust. 4, a błędnie w Statutach wskazano ponowny ust. 2 następujący po ust. 3. Zatem Sąd posługuje się określeniem ponownego ust. 2 następującego po ust. 3 z uwagi, że treść Statutów nie przewiduje ust. 4 w § 17.

Jako trafny należy ocenić również zarzut Skarżącego o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań sołtysa określonych w § 17 ust. 2 następującym po ust. 3 Statutów, co ma czynić to wyliczenie niewyczerpującym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, iż w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. – i, dodajmy, art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

Zgodnie z zarzutem skargi, wymogi te nie spełnia regulacja zawarta w § 17 ust. 2 następującym po ust. 3 Statutów wskazująca, że do zadań sołtysa należy w szczególności (...). W świetle powyższych uwag, żądanie skargi należało uwzględnić w tym zakresie w części i stwierdzić nieważności § 17 ust. 2 następującego po ust. 3 Statutów w zakresie wyrażania "w szczególności".

Odmiennie jednak – jako nienaruszającą prawo – należy ocenić regulację § 18 ust. 3 Statutów. Przepis ten reguluje zadania rady sołeckiej. Niemniej jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uregulowanie w Statutach zadań rady sołeckiej w przedstawiony wyżej sposób. Zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. nie sposób, zatem odnieść do rady sołeckiej, która nie stanowi organu sołectwa, zatem nie dotyczy jej delegacja wynikająca z tego przepisu ustawowego (wyrok WSA w Kielcach z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 750/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, CBOSA). Zarzut naruszenia prawa postanowieniem § 18 ust. 3 Statutów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

5. Odnośnie do określenia w Statucie zakresu podmiotowego prawa wybierania oraz prawa wybieralności organów sołectwa (zarzut 4 i 5).

Zasadny był zarzut Prokuratora w zakresie § 20 ust. 1 Statutów, w którym trafnie wytknął, że postanowienie § 20 ust. 1 Statutów powtarza, i to z nieuprawnionymi modyfikacjami, przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Jak wskazano powyżej, co do zasady naruszenie prawa stanowią już same powtórzenia przepisów ustawowych w aktach rangi podustawowej, a za istotnie naruszające prawo należy ocenić takie postanowienia Statutów, które powtarzają te regulacje niedosłownie, a nadto w sposób nieuprawniony modyfikują przepis ustawy.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 Statutów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Punkt wyjścia do analizy kwestii zakresu podmiotowego prawa wybierania organów sołectwa (czyli tzw. czynnego prawa wyborczego), o czym mowa w § 21 ust. 1 załączników do Statutów musi stanowić przywołany już wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g., w myśl którego: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Zdaniem Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" należy rozumieć mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do organów danej gminy.

Taka wykładnia w szczególności czyni zadość ogólnemu postulatowi, że zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej powinny być wzorowane na powszechnie obowiązujących zasadach prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Ponadto pozostaje spójna z dominującym, jak się wydaje, w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym analogiczne pojęcie: "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, właśnie ograniczając je tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36. Tak też zwłaszcza wyrok NSA z 11.12.2013 r., II OSK 2456/13, CBOSA. Odmiennie jednak: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).

Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" jest kompetencją - gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej - do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania pewnych kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźnie upoważnienie ustawowe. Z uwagi na fundamentalny charakter praw wyborczych akt prawa miejscowego nie może wprowadzać ich ograniczeń w stopniu nieprzewidzianym w akcie rangi ustawowej. Zaskarżony przepis § 21 ust. 1 załączników do przedmiotowych Uchwał dotyczy czynnego prawa wyborczego wprowadza dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia tego prawa. Regulacja ustroju sołectwa nie daje zaś podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) oraz zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.) nie obejmuje materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia prawa wyborczego. Wprowadzenie uchwałą rady gminy ograniczenia prawa wybieralności w wyborach na sołtysa albo członków Rady Sołeckiej poprzez wymóg posiadania obywatelstwa polskiego wykracza zatem poza granice wyznaczone przepisami u.s.g. i obowiązującej w dacie podjęcia uchwały ustawy z 5 stycznia 2011r. - Kodeks wyborczy, Dz.U. 2017r., poz. 15 (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. II OSK 763/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. III SA/Lu 89/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. III SA/Kr 1186/14). Zauważyć należy, że kwestionowana regulacja ogranicza czynne prawo wyborcze osobom które nie są obywatelami polskimi podczas gdy art. 10 § 1 pkt 3a Kodeksu wyborczego przewiduje, że czynne prawo wyborcze do rady gminy posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Statuty wprowadziły zatem w zakresie czynnego prawa wyborczego nieprzewidziane prawem wymogi dalej idące niż u.s.g., czy Kodeks wyborczy, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień § 21 ust. 1 Statutów.

Tak samo odnieść należy się do zarzutu § 22 Statutów zgodnie z którym prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania. Postanowienie to także ogranicza bierne prawo wyborze w stopniu większym niż przepisy u.s.g. oraz przewidzianym przez Kodeks wyborczy, który w art. 11 § 1 pkt 5 i 6 przewiduje, że w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego bierne prawo wyborcze ma osoba mająca prawo wybierania tych organów (pkt 5); a w wyborach wójta - obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje (pkt 6).

Wzorując się zatem na regulacji przepisów rangi ustawowej Rada Miejska wykraczając poza delegację ustawową art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz Kodeku wyborczego powołując przepisy prawa miejscowego w tym zakresie w sposób nieuprawniony ograniczyła prawa wyborcze obywateli, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności § 22 Statutów.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników do Uchwał w części obejmującej ich § 10 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrażenia "wybór i"; § 17 ust. 2 następującego po ust. 3 w zakresie wyrażenia "w szczególności"; § 20 ust. 1; § 21 ust. 1; § 22 i § 25 ust. 1 i 2, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części skargi, jako niezasadne – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Sąd oddalił, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 19 stycznia 2021r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono dodatkowy 7-dniowy termin na wypowiedzenie się na piśmie odnośnie dodatkowych zarzutów, jakie mogłyby być podnoszone na rozprawie.