Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2118/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.50,  art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. R. i S. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2003 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy), na działce nr [...], położonej przy ul. L. [...], gm. K. oraz udzielono D. i S. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy na działce nr [...] w R. przy ul. L. [...], gm. K.

W protokole oględzin z dnia 11 lutego 2003 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, iż na przedmiotowej działce od 2001 roku trwa budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego którego inwestorami są D. i S. R. oraz T. K. Segment lewy jest zamieszkały, w prawym trwają roboty wykończeniowe. Budowa została przerwana przez inwestorów. W trakcie oględzin ustalono, że starostwo nie wydawało pozwolenia na tę budowę.

Z uwagi na poczynione ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia [...] września 2003r. na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000 r. poz. 1126, z późniejszymi zmianami) - wstrzymał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym dwurodzinnym w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty jednorodzinne), zlokalizowanym na działce [...] w R. gm. K.

Następnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał S. i D. R. oraz T. K. jako inwestorom - wykonanie dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. Decyzja ta stała się ostateczna.

Po wykonaniu nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] listopada 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) i art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 718) zezwolił S. i D. R. na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym - segment prawy oraz zatwierdził projekt zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - segment prawy.

Następnie takie samo rozstrzygnięcie w stosunku do segmentu lewego przedmiotowego budynku organ zawarł w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. (sygn. [...]), wydanej tym razem na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016).

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2003 r. wydana wobec S. i D. R. stała się ostateczna.

W dniu [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął - na wniosek B. K., reprezentowanego przez T. R. (poprzednika prawnego) - postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r.

Żądanie to wnioskodawca uzasadniał tym, że decyzja nigdy nie została dostarczona ówczesnemu współwłaścicielowi działki (T. R.), a przez to naruszała przepisy prawa w tym prawo własności.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując sprawę w trybie stwierdzenia nieważności wskazał, że kwestionowaną decyzją organ zatwierdził przedstawiony przez inwestorów (tj. D. i S. R.) projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy), oraz udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., wskazał przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) i art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

W odniesieniu do tej podstawy prawnej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nigdy nie istniał przepis art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), gdyż ten akt prawny składał się wyłącznie z dziewięciu artykułów. Wobec tego tak przywołane przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej kwestionowanej decyzji.

Natomiast przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, zastosowany (choć nie wskazano tego w podstawie prawnej decyzji) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, stanowił: "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych".

Zatem po wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] września 2003 r. organ powinien był wydać decyzję wyłącznie "o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych". Kwestionowaną decyzją organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji oprócz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zatwierdził - przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) i niewątpliwe naruszył w ten sposób przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dlatego organ stwierdził, iż w części w jakiej kwestionowaną decyzją zatwierdzony został projekt budowlany zamienny, kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie tylko zatwierdzenie kwestionowaną decyzją projektu budowlanego zamiennego, lecz również pozwolenie na wznowienie robót budowlanych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było w ogóle zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, do załatwienia sprawy zabudowy na działce nr [...] w R. przy ul. L[...] [...], gm. K.

Bezsporne jest bowiem, że tryb postępowania określony przez ustawodawcę w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego miał zastosowanie wyłącznie w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, a zatem w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 48 Prawa budowlanego).

Natomiast kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, mimo że w jej uzasadnieniu organ ten wprost wskazał, że budowa była prowadzona bez pozwolenia na budowę. Fakt braku pozwolenia na budowę nie budził żadnych wątpliwości i ustalony został już na początku postępowania wyjaśniającego.

Skutki wydania kwestionowanej decyzji ocenione zostały jako niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności, gdyż lewy segment przedmiotowego budynku stanowił przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

Nadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uzasadniając wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. (II SA/Po 102/05), wydany po rozpoznaniu skargi małżonków R. na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - wyjaśnił m.in., iż udzielając w oparciu o art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową prawego segmentu przedmiotowego budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. de facto "zalegalizował" budowę, która winna stanowić przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W konkluzji organ stwierdził, że kwestionowana decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na załatwienie nią sprawy budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła przypadku innego niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Na marginesie organ dodał, że nawet gdyby zastosowanie przepisu art. 51 ust.1a było dopuszczalne, to i wówczas decyzja rażąco naruszałaby prawo, lecz tylko w części, w jakiej zatwierdzony nią został projekt budowlany zamienny prawego segmentu przedmiotowego budynku.

Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej we wniosku o wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, organ wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu, mógłby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia na wniosek pominiętej strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, nie zaś przyczynę stwierdzenia jej nieważności.

S. i D. R. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. domagając się jej uchylenia.

Podnieśli w nim, że poza gołosłownym stwierdzeniem, że w sprawie budowy budynku miałby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na brak pozwolenia na budowę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie odniósł się do przewidywanego tym przepisem postępowania naprawczego, które zostało zastosowane.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718) w art. 48 ust. 2 przewidywała możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązków na inwestora z wyznaczeniem mu terminu do ich spełnienia, jeżeli budowa spełniała przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2003 wstrzymano roboty budowlane, decyzją z dnia [...].09.2003 r. nakazano inwestorom wykonanie dokumentacji inwentaryzacyjno - sprawozdawczej budynku i przedłożenia zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja jest więc wynikiem pozytywnego dla inwestorów postępowania naprawczego na skutek wykonania nałożonych obowiązków.

Uznana za nieważną decyzja z dnia [...] listopada 2003r. jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powoływała art. 51 ust 1 a Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27.03.2003 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Jest jednak oczywistym, że chodziło o art. 51 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a nie o art. 51 ustawy zmieniającej.

Bez względu na powołane przepisy prawne kwestionowana decyzja jest wyrazem przeprowadzenia postępowania naprawczego, które doprowadziło do stanu zgodnego z prawem, w wyniku czynności przewidzianych w art. 48 - 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27.03.2003 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw.

Wskazanie niepełnej podstawy prawnej w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nie stanowiło oczywistego naruszenia prawa. Tryb postępowania przewidziany w art. 48 przewiduje bowiem różne rozstrzygnięcia w zależności od istnienia możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

Możliwość taka zaistniała, gdyż inwestorzy wywiązali się z nałożonych obowiązków. W świetle art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 27.03.2003r. do postępowań dotyczących obiektów będących w budowie bez pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 48-49 b, w tym przewidziane w art. 49 ust. 4, decyzję o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na wznowienie robót. W zależności od daty wszczęcia postępowania skutek byłby jednak taki sam jak przy zastosowaniu art. 51 ust. 2 i 3.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D. i S. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2003 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postępowanie organu powiatowego w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ( to jest, 11.07.2003 r. ) ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2''.

Przepis art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27.03.2003 r. w ogóle nie przewidywał - jak słusznie zauważył [...] WINB - zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a jedynie udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego z 1994 r.)

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB dla powiatu p. z dnia [...].11.2003 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w której to decyzji jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust.1 a ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane.

Ponadto, prawy segment przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Okazane podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...].02.2003 r. pozwolenie na budowę ( tj. decyzja Starosty P. z dnia [...].08.2001 r., Nr [...]) zostało sfałszowane, co potwierdza m.in. pismo Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...].03.2004 r.

Dlatego postępowanie w sprawie tego obiektu budowlanego powinno być prowadzone na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu ustalonym nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 27.03.2003r., wprowadzającą możliwość legalizacji samowoli budowlanych, a nie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Zastosowanie przez organ powiatowy art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27.03.2003 r.) w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiło rażące naruszenie prawa, rodzące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w sposób odmienny reguluje doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto, kwestionowaną decyzją z dnia [...].11.2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zatwierdził projekt budowlany zamienny mimo, że inwestor przedłożył jedynie inwentaryzację architektoniczno - budowlaną.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził nieważność decyzji PINB dla powiatu p. z dnia [...].11.2003 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2010r. wnieśli małżonkowie R. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie prawa, a w szczególności:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu pomimo braku ku temu podstaw;

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U nr 80 poz. 718).

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że według art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie i niezakończonych decyzją ostateczną, a dotyczących obiektów będących w budowie bez pozwolenia na budowę stosuje się postępowanie naprawcze przewidziane w przepisach art. 48 - 49 b Prawa budowlanego po nowelizacji.

Znowelizowany przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidywał pod pewnymi warunkami możliwość wstrzymania budowy, a następnie po sprawdzeniu wywiązania się inwestorów z nałożonych obowiązków - wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1). Taka właśnie decyzja została wydana w dniu [...].11.2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - po wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków.

Uznana za nieważną decyzja z dnia [...].11.2003 r. jako podstawę swego rozstrzygnięcia powołuje art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, który odnosił się do przypadków innych aniżeli określone w art. 48. Wprawdzie decyzja została wydana z przywołaniem przepisów odnoszących się do przypadku innego niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, jednak nastąpił skutek w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w wyniku czynności sprawdzających analogicznych jak w sytuacji określonej art. 48 ust. 2 i art. 51.

Różnica pomiędzy tymi przepisami polega na rozróżnieniu rodzajów robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia, co w praktyce prowadziło do rozbieżności interpretacyjnych. W jednym i drugim przypadku organ I instancji miał obowiązek sprawdzenia warunków wymaganych do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie skarżący zostali zobowiązani, między innymi do wykazania zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawowy warunek określony w art. 48 Prawa budowlanego.

Poza tym, stan faktyczny i prawny tej sprawy, oceniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.02.2006r. sygn. II SA 102/05 odwołał się do kwestionowanej decyzji z [...].11.2003r.

Zdaniem Sądu zaskarżone ówcześnie postanowienie o opłacie legalizacyjnej, było wynikiem pozytywnego dla inwestorów zakończenia postępowania naprawczego na skutek wykonania nałożonych na nich obowiązków.

Jednak przyjmując nawet, że wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy Prawa budowlanego nie były prawidłowe, to nieprawidłowość ta była wynikiem błędu w zastosowaniu niejasnych, niejednoznacznych i zmieniających się przepisów. Natomiast nie można przyjąć, aby błąd ten stanowił przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty oraz, że wywołał skutki nie dające się pogodzić z wymogami praworządności. W wyniku postępowania sprawdzającego i wykonania przez skarżących nakazanych czynności doszło do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i zakończenia budowy. Nie istnieją więc żadne racje ekonomiczne ani gospodarcze, które przemawiałyby za unicestwieniem decyzji i zmianą istniejącego od 7 lat stanu faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie Sąd Administracyjny oceniał prawidłowość decyzji - jaka zapadła w toku nadzwyczajnego postępowania - stwierdzającej nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2003 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy), na działce nr [...], położonej przy ul. L. [...], gm. K. oraz udzielono inwestorom D. i S. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Nie było w sprawie sporu co do tego, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta wynikała już z protokołu oględzin jakie przeprowadził organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2003 r. Okazane wówczas pozwolenie na budowę ( tj. decyzja Starosty P. z dnia [...].08.2001 r., Nr [...]) było sfałszowane, co potwierdziła Prokuratura Rejonowa w P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., wskazał przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126) i art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

W odniesieniu do tej podstawy prawnej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nigdy nie istniał przepis art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), gdyż ten akt prawny składał się wyłącznie z dziewięciu artykułów. Wobec tego tak przywołane przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej kwestionowanej decyzji.

Prawdziwość tego stwierdzenia, nie mogłaby jednak sama w sobie stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Można bowiem przyznać rację tej części wywodów skargi, że w istocie organowi powiatowemu chodziło o art. 51 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r., a nie o art. 51 ustawy zmieniającej.

Jednakże podstawowe znaczenie dla oceny tego czy kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było ustalenie czy organ nadzoru budowlanego w stanie faktycznym sprawy mógł w ogóle zastosować procedurę określoną w art. 51 Prawa budowlanego, do załatwienia sprawy segmentu prawego, bliźniaczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. przy ul. L. [...], gm. K.

Należy podkreślić, że tryb postępowania określony przez ustawodawcę w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, a zatem w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 48 Prawa budowlanego).

Natomiast kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, mimo że w jej uzasadnieniu organ wprost wskazał, że budowa była prowadzona bez pozwolenia na budowę.

W stanie faktycznym sprawy powinien mieć zatem zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, który określa przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, tj. wskazuje sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Legalizacja co do zasady jest możliwa wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Poza tym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, w określonych przypadkach będzie to zwłaszcza projekt budowlany ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, iż pomijając fakt bezpodstawnego zastosowania art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw), to przepis ten był również niewłaściwie zastosowany.

Po wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] września 2003 r. organ powinien był bowiem wydać decyzję wyłącznie "o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych". Natomiast kwestionowaną decyzją organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji oprócz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zatwierdził - przedstawiony przez inwestorów dokument inwentaryzacji, nazywając go projektem budowlanym zamiennym, czym również naruszył dyspozycję art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.

Zasadnie także organ nadzoru zwrócił uwagę na skutki kwestionowanej decyzji, słusznie ocenione jako niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, postępowanie w stosunku do lewego segmentu przedmiotowego budynku było prawidłowo prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

Na taką wymowę skutków decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2003 r. wskazuje również ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 102/05, który zapadł po rozpoznaniu skargi małżonków R. na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Sąd stwierdził wówczas, iż udzielając w oparciu o art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową prawego segmentu przedmiotowego budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. de facto "zalegalizował" budowę, która winna stanowić przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Zatem rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. funkcjonujące w obrocie prawnym, implikowało dalsze działania organów i miało bezpośredni wpływ na ocenę legalności jednego z ważnych elementów postępowania legalizacyjnego, przy zastosowaniu procedury z art. 48 prawa budowlanego, to jest uiszczenie stosownej opłaty legalizacyjnej.

Zatem wbrew twierdzeniom skargi nie jest obojętne jaką procedurę zastosuje organ do danego stanu faktycznego, to jest czy procedurę wynikającą z art. 50 - 51 Prawa budowlanego czy też z art. 48 Prawa budowlanego.

Wprawdzie oba tryby postępowania przewidują możliwość zalegalizowania określonych robót budowlanych, ale prawne możliwość ich zastosowania oraz skutki faktyczne z nich wynikające są znacząco odmienne.

Dlatego należy uznać, że kwestionowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż treść decyzji pozostaje w jaskrawej sprzeczności ze stanem faktycznym do którego się odnosiła. Z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nastąpiło załatwienie sprawy wybudowania prawego segmentu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, w sytuacji gdy sprawa podlegała procedurze określonej w art. 48 Prawa budowlanego.

Należy również podkreślić, że fakt iż we wniosku o wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wnioskodawca wskazał przesłanki które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia, nie zaś przyczynę stwierdzenia nieważności, nie miał wpływu na zakres badania przez organ kwestionowanej decyzji w trybie nadzorczym. Ujawnienie z urzędu okoliczności wskazujących na wystąpienie rażącego naruszenia prawa, dawało organowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, bez względu na twierdzenia inicjatora postępowania nadzwyczajnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.