Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 396/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 594/04 w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 594/04 oddalił skargę P., na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z 31 marca 1951 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przekazało w zarząd i użytkowanie P. w [...] Oddział w [...] zabudowaną nieruchomość o powierzchni 5383 m2 położoną w [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...] Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji, o której wyżej mowa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stanowisko swoje motywował Wojewoda tym, że decyzja z 31 marca 1951 r. została wydana bez podstawy prawnej, bowiem Prezydium PRN w [...] działało na podstawie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27.IX.1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M.P. Nr A-106, poz. 1337), która jest uchwałą samoistną, wydaną bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocy ustawy, a zatem nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Od decyzji organu wojewódzkiego z [...] P. złożyło odwołanie podnosząc, że uchwała Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. może być osadzona w hierarchii źródeł prawa z uwagi na zrealizowany wówczas ciąg działań prawotwórczych związanych z reformą administracji naczelnej i terenowej oraz z uwagi na sposób administrowania mieniem państwowym.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], o której wyżej mowa.

W ocenie Ministra podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stanowić może jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała Prezydium Rządu z 27 września 1951 r. nie powołuje się w swej treści na żaden przepis ustawy bądź dekretu, który mógłby stanowić podstawę do jej wydania. W dacie wydania decyzji z dnia 31 marca 1951 r. podstawę prawną do oddawania nieruchomości państwowych w zarząd i użytkowanie, stanowiły wyłącznie przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Stosownie do przepisu § 9 rozporządzenia z 2 sierpnia 1949 r. przekazywanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie następowało w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, po uzyskaniu zgody władzy naczelnej (§ 6 i § 7 rozporządzenia). Dekret z 26 kwietnia 1949 r. nie zawierał żadnej delegacji do wydania przez Prezydium Rządu uchwały, która regulowałaby kwestie przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie.

Uchwała ta podjęta została bez upoważnienia ustawowego i jako uchwała samoistna nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Powołane w odwołaniu akty normatywne reformujące administrację państwową nie mają znaczenia dla oceny uchwały z 27 września 1950 r. jako źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Na powyższe decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P., domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła, że decyzja Ministra Infrastruktury narusza w szczególności art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197) przez przyjęcie, że przepisy tego dekretu stanowiły jedyną możliwość podjęcia jakiejkolwiek decyzji o przekazaniu państwowym jednostkom organizacyjnym lub przedsiębiorstwom państwowym nieruchomości w zarząd i użytkowanie, art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących zasad sprawowania zarządu nieruchomościami państwowymi w okresie od 11 stycznia 1949 r., to jest od daty wydania ustawy o scaleniu zarządu Ziem Odzyskanych z ogólną administracją państwową do dnia wydania decyzji stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Prezydium PRN w [...] z 1 czerwca 1951 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę w postępowaniu nadzorczym zakończonym kwestionowaną przez stroną skarżącą decyzją prawidłowo uznały, że podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej mógł być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Uchwała Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (M.P. Nr A-106, poz. 1337) nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie była źródłem prawa powszechnie obowiązującego - była jedynie uchwałą samoistną, podjętą przez Prezydium Rządu bez upoważnienia ustawowego. Decyzja Prezydium PRN w [...] (bez numeru) z 31 marca 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Obwodowemu P. została wydana w dacie obowiązywania dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które to akty prawne określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych - na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. wynikało, że przekazanie nieruchomości zarząd lub użytkowanie dokonywane było - w zależności od sytuacji - w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Niezależnie od powyższego - zdaniem Sądu - zgodnie z art. 75 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.III.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), każda decyzja powinna zawierać m.in. powołanie się na podstawę prawną, oznaczenie rodzaju decyzji, powinna wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga.

Wymienionych elementów nie zawiera decyzja z 31 marca 1951 r. W odniesieniu do uchwały Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, na cele publiczne Sąd zauważył, że Prezydium Rządu nie było organem konstytucyjnym. Ani przepisy Ustawy Konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej, która wygasła z dniem 31 lipca 1952 r., ani przepisy ustawy z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, do której odwoływano się w ustawie z 19 lutego 1947 r., ani też przepisy Ustawy Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r., która zastąpiła Konstytucję Marcową - nie powołały takiego organu. Jeśli zatem w każdej z powołanych wyżej ustaw konstytucyjnych będących aktami prawa najwyższej rangi, kompetencje ustawodawcze czy wykonawcze były precyzyjnie określone i przypisane poszczególnym organom konstytucyjnym, a nie było wśród nich prezydium rządu, należy przyjąć, że ustawodawca nie tylko nie przewidywał istnienia takiego organu, ale tym bardziej nie przewidywał dla niego żadnych kompetencji prawodawczych. Wobec powyższego, Sąd nie uznał uchwały Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne za podstawę prawną do wydania jakiejkolwiek decyzji, ponieważ uchwała samoistna nie mieściła się w ówczesnym systemie prawnym. Oceny takiej nie może zmienić fakt, że w kolejnych latach wydawano coraz więcej uchwał samoistnych, czy to rządu, czy prezydium rządu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego odmawiano mocy wiążącej aktom podustawowym - aktom samoistnym, takim jak samoistne uchwały Rady Ministrów lub jej prezydium, wydanym bez podstawy w akcie prawnym rangi ustawowej. NSA wielokrotnie podkreślał, że wydane bez upoważnienia ustawowego instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały, nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. W świetle tych okoliczności Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że decyzja Prezydium PRN w [...] z 31 marca 1951 r. przekazująca mienie Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie, wydana została z naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez podstawy prawnej, a więc spełnione zostały przesłanki do stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniosło P., reprezentowane przez Radcę prawnego J. R., zaskarżając wyrok ten w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, polegającą na przyjęciu, że przekazywanie właściwym wykonawcom narodowych planów gospodarczych na własność bądź w zarząd i użytkowanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bądź innych osób prawnych lub fizycznych odnosi się także do przypadków, gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa ma być przekazywana tej jednostce organizacyjnej, która włada faktycznie nieruchomością, a nadto, że wskazane wyżej przepisy stanowić mogły jedyną podstawę do przekazywania nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięcie w toku rozpoznania sprawy charakteru zarządu nieruchomościami państwowymi znajdującymi się w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz zmian w zakresie zarządu nieruchomościami państwowymi na ziemiach tzw. Odzyskanych w latach 1949-1951 w związku ze zmianami w ustroju administracyjnym tych ziem i ograniczenie przez Sąd I instancji do rozpoznania jedynie przepisów prawnych, na których została oparta decyzja Ministra Infrastruktury z [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] - które to okoliczności objęte były zarzutami i uzasadnieniem skargi. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...].

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku nie sposób się zgodzić.

Dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak wynika z treści jego artykułów 1, 3 i 4 regulował przekazywanie nieruchomości dla podmiotów będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych w tych tylko sytuacjach, gdy nieruchomości te nie znajdowały się w dyspozycji tych podmiotów. Wyklucza to w całości przyjęcie, że przekazanie nieruchomości w / na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "P." mogło odbywać się w oparciu o przepisy tego dekretu. Wniosek ten jest - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - oczywisty na podstawie lektury: 1) uchwały Prezydium Rządu w sprawie likwidacji jednostek organizacyjnych ogólnego zarządu nieruchomości państwowych (M.P. Nr A-106, poz. 1336), która w § 1 przewidywała, że jednostki organizacyjne, sprawujące ogólny zarząd gruntami na wszystkich szczeblach, a w § 2, że zarząd nieruchomościami państwowymi sprawowany będzie przez te władze naczelne bądź podległe im urzędy, przedsiębiorstwa, zakłady i instytucje, w których użytkowaniu nieruchomości te się znajdują, 2) uchwały Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem odzyskanych i b. W.M. Gdańska na cele publiczne (M.P. Nr A-106, poz. 1337) gdzie w pkt 1 przewidziano, iż prezydia wojewódzkich rad narodowych zarządzą do 30 czerwca 1951 r. przekazanie na cele publiczne obiektów państwowego nieruchomego mienia nierolniczego na terenie Ziem Odzyskanych i b. W.M. Gdańska, znajdujących się w faktycznym użytkowaniu władz i przedsiębiorstw państwowych - w zarząd tych władz i przedsiębiorstw. Skoro bowiem przekazanie odbyło się w myśl powyższych uchwał to oznacza, iż skarżąca (jej poprzednik pp. "P.") użytkowała wg ówczesnej nomenklatury nieruchomość, a zatem nie było jej konieczne odbierać, aby skarżącej wydać, czyli przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nie mogły tu mieć zastosowania.

Nie miał też w tej sprawie zastosowania dekret z 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 71, poz. 389 ze zm.). Wskazane wyżej dekrety zostały zastąpione aktami prawnymi:

1) dekret z 26 kwietnia 1949 r. ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości,

2) dekret z 6 grudnia 1946 r., dekretem z 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych. Były to przepisy dotyczące w istocie sfery władztwa publicznego wobec osób fizycznych i prawnych stojących poza strukturą organizacyjną urzędów i jednostek państwowych.

Dlatego też - zdaniem skarżącego - ocena decyzji z 31 marca 1951 r. nie powinna dokonywać się w oparciu o powyższe przepisy, lecz w oparciu o system zarządu mieniem państwowym przez państwowe jednostki organizacyjne. Strona skarżąca nie wyklucza, iż powołanie uchwały Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne, w decyzji z 31 marca 1951 r. było niewłaściwe. Wskazać jednak należy, że - biorąc pod uwagę przytoczone obie uchwały z 27 września 1950 r. - decyzja objęta postępowaniem była konsekwencją zniesienia jednostek ogólnego zarządu mieniem państwowym, a co za tym idzie wzmiankowane uchwały stanowić mogły nie tyle podstawę prawną, co zalecenie Prezydium Rządu dla podległych jednostek (prezydiów rad narodowych - art. 16 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej). Zdaniem skarżącego, podstawą do wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] dnia 31 marca 1951 r. decyzji o przekazaniu zarządu i użytkowania nieruchomości dla przedsiębiorstwa państwowego "P.", mogły być przepisy art. 12 ust. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, natomiast sama uchwała z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. W.M. Gdańska na cele publiczne, stanowić mogła jedynie polecenie w ramach kierownictwa wewnętrznego administracji publicznej i zarządu mieniem państwowym. Jest to w rzeczy samej pewnego rodzaju przypuszczenie, niemniej kwestia ta winna być dogłębnie wyjaśniona w toku postępowania. Jak przyjmuje się na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis ten stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli w istocie brak było podstawy do jej wydania, nie zaś gdy w decyzji podstawa prawna została powołana błędnie. Kwestia ta zatem winna być w toku niniejszego postępowania wyjaśniona w sposób bezsporny (jak trafnie zostało wskazane w wyroku NSA z 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1805/00), jako, że tak niewłaściwe powołanie podstawy prawnej jak i niewłaściwość organu nie uprawniały do stwierdzenia nieważności decyzji z 31 marca 1951 r. Tymczasem - jak wynika z treści obu zaskarżonych decyzji jak i zaskarżonego wyroku - organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny, konsekwentnie i wąsko trzymały się powołanej w decyzji z 31 marca 1951 r. podstawy prawnej, nie dokonując pełnej oceny stanu prawnego na ówczesny czas, co powinno było być zasadniczo brane pod uwagę w toku rozpoznania sprawy.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku naruszył przepisaną w art. 134 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę wszechstronnego rozpoznania sprawy wywołanej skargą wnoszoną przed sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 dekretu z 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197). Jego zdaniem, do przekazania nieruchomości której dotyczy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 31 marca 1951 r. - przepisy powołanego dekretu nie znajdowały zastosowania, w zamian jednak nie podaje innej podstawy prawnej, która legitymowałaby działanie organu administracyjnego w zakresie przekazania tej nieruchomości w zarząd i użytkowanie poprzednikowi prawnemu strony skarżącej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż przepisy omawianego dekretu obowiązywały w dacie wydania wyżej wymienionej decyzji z 31 marca 1951 r. i mogły one stanowić podstawę do przekazania przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz poprzednika skarżącego Przedsiębiorstwa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest to błędne stanowisko.

Przed wejściem w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawa użytkowania lub prawa zarządu bądź użytkowania i zarządu jednostek państwowych do nieruchomości stanowiących własność Państwa, mogły wywodzić się z określonego tytułu prawnego opartego na obowiązujących przepisach prawnych lub wynikać z aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez uprawniony organ władzy lub administracji państwowej.

W momencie wydania przez Prezydium PRN [...] decyzji z 31 marca 1951 r. - jak zaznaczono - obowiązywały przepisy wzmiankowanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r., które regulowały przekazywanie nieruchomości państwowych w użytkowanie i zarząd jednostkom państwowym. Po uchyleniu tego dekretu, użytkowanie i zarząd nieruchomościami państwowymi można było uzyskać na podstawie art. 57 ustawy z 12 sierpnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Takiej podstawy prawnej przekazania nieruchomości państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym nie mogła natomiast - jak to słusznie zauważył Sąd I instancji - stanowić uchwała Prezydium Rządu z 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. W.M. Gdańska na cele publiczne, co skarżący w zasadzie potwierdza.

Zgodnie z panującym w nauce poglądem, za podstawę prawną wydania decyzji uważa się prawo powszechnie obowiązujące, tzn. ustawy, dekrety, rozporządzenia, wydane z mocy ustawy. Pogląd taki podziela także orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych, a także Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W myśl tego poglądu, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji nakładającej na podmioty organizacyjne lub służbowo niepodporządkowane organowi akty normatywne pozaustawowe, takie jak np. samoistne uchwały Rady Ministrów czy Prezydium Rządu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 lutego 1981 r. SA 819/80 (publ. w orz. NSA 1981 r. nr 1, poz. 6) a także z dnia 20 lipca 1981 r. SA 805/81 (orz. NSA 1981, nr 2, poz. 70) stwierdził, że "samoistna uchwała" Rady Ministrów, wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osoby prawne i organizacje niebędące państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Uchwały takie stanowią tzw. "akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego" i - podobnie jak wszystkie inne akty tego typu - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt.

Identyczny pogląd został szeroko rozwinięty w części V uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 1989 r. sygn. akt Kw 1/89 (publ. w OTK 1989 nr 1, poz. 3). Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny odrzucił - jako nieuzasadniony - wyrażany niekiedy pogląd (por. wyrok SN z 17 stycznia 1988 r., II URN 271/88 i uchwałę SN z 17 lipca 1988 r. sygn. akt III UZP 20/88), iż samoistne uchwały Rady Ministrów mogą stwarzać określone prawa, natomiast nie mogą pogarszać sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych. Przyjęcie więc przez Sąd I instancji trafnego wniosku, iż kwestionowana decyzja z 31 marca 1951 r. nie mogła wyłącznie opierać się na samoistnej uchwale Prezydium Rządu, prowadzi też do słusznej konstatacji, iż nie wskazuje ona obowiązującej podstawy prawnej, na której została oparta.

Nie podlega wprawdzie dyskusji, iż sam fakt niepowołania w decyzji podstawy prawnej nie oznacza, iż została ona wydana bez takiej podstawy. Uchybienie formalne w postaci niewskazania w decyzji podstawy prawnej nie oznacza jeszcze, że decyzja została wydana bez takiej podstawy, jeżeli realna podstawa prawna istnieje. Jednakże powołana w decyzji z 31 marca 1951 r. uchwała Prezydium Rządu mogła wyłącznie zobowiązywać organy administracji państwowej do podjęcia działań prowadzących do przekazania mienia państwowego wskazanym w tym akcie prawnym jednostkom organizacyjnym. Sam fakt oraz tryb tego przekazania musiał mieć natomiast oparcie w przepisach ogólnie obowiązujących. Przepisem takim był dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) i wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Poza sporem w sprawie jest, że kwestionowana decyzja z 31 marca 1951 r. ani nie została oparta na wymienionych przepisach, ani przy jej wydaniu nie zastosowano trybu regulowanego tymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to trzeba stwierdzić, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący z przepisu tego wywodzi przekonanie, że Sąd z urzędu ustalić winien odpowiednią podstawę prawną pozwalającą uznać decyzję Prezydium PRN w [...] z 31 marca 1951 r. za legalną.

Sam skarżący natomiast nie wskazał w sposób jednoznaczny w oparciu o jaki konkretnie przepis prawa powinno nastąpić przekazanie w 1951 r. przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu.

Skarżący wskazał jedynie, że podstawą decyzji mógł być art. 12 ust. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, lecz uczynił to tylko hipotetycznie, jako "pewnego rodzaju przypuszczenie" przedstawione w celu dogłębnego wyjaśnienia tej kwestii przez Sąd. Zadaniem Sądu jednak nie jest poszukiwanie podstawy prawnej decyzji.

W tym miejscu na marginesie należy wyjaśnić, że powołany przepis art. 12 ust. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. dotyczy przekazywania w zarząd majątków opuszczonych, zaś przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie poniemieckie, które na mocy art. 2 ww. dekretu stało się własnością Skarbu Państwa, a w takim przypadku przepis art. 12 ust. 2 dekretu nie miał zastosowania. Cytowany wyżej art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, przedmiotem zaś postępowania administracyjnego w tej sprawie nie było przekazanie nieruchomości, lecz stwierdzenie nieważności decyzji przekazującej nieruchomość. W tej sprawie nie należała zatem do Sądu I instancji ocena, czy i jak władny był działać organ w 1951 r. aby skutecznie przekazać nieruchomość, lecz ocena czy legalnie działały organy nadzoru stwierdzając, że przekazująca nieruchomość decyzja została wydana bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - gdyż jej podstawę stanowiła pozbawiona ustawowego umocowania uchwała Prezydium Rządu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.