Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 512/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia dla J.N. i M. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ul. [...] obejmującym działkę ewidencyjną o nr [...],w obrębie ewidencyjnym M..

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w sporządzonej w sprawie "Analizie warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" - dalej: Analiza, wskazano, iż ze złożonych przez inwestorów dokumentów wynika, że ich zamierzeniem jest rozbudowa stojącego na działce nr ewid. [...] w Ł. (obręb M.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony podwórza, z zachowaniem 4 m odległości od wspólnej granicy z działką nr ewid. 371. Planowana rozbudowa realizowana będzie na powierzchni ok. 42 m2, a w zakresie nadbudowy przewidziane jest wykonanie poddasza użytkowego. Kolegium dodało przy tym, że Analiza sporządzona została w formie tekstowej i rysunkowej, a w zakresie kryteriów wyznaczenia obszaru analizowanego ustalono, że szerokość frontu przedmiotowej działki nr [...] wynosi 21 m. W związku z powyższym przyjęto, że obszar analizowany obejmuje nieruchomości lub części nieruchomości położone wokół przedmiotowej działki i w kierunku południowo-zachodnim od ulicy [...] w odległości nie mniejszej niż 63 m. W sytuacji, gdy linia wyznaczająca w/w odległość przecina teren zabudowy danej nieruchomości, rozszerzono zasięg obszaru analizowanego ponad w/w normatywną odległość, włączając w jego granice cały teren z istniejącą zabudową. Zasady tej nie zastosowano do nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ulicy [...], które z uwagi na funkcje jakie pełni ta ulica (obciążona jest dużym ruchem zewnętrznym), tworzą odrębny układ przestrzenny. Powyższe ustalenia oznaczają, iż w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia.

Kolegium podkreśliło, że w Analizie wskazano, że na wyznaczonym w powyższy sposób obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. W ocenie zatem Kolegium, funkcja przedmiotowej inwestycji stanowi kontynuację funkcji zastanej na obszarze analizowanym. Ze szczegółowych ustaleń dokonanych w Analizie wynika, że pozostałe parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) – dalej u.p.z.p. w związku z § 1 rozporządzenia wyznaczone dla planowanej inwestycji również będą stanowiły ich kontynuację w stosunku do stanu zastanego na obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że w zakresie linii zabudowy przyjęto, że obowiązuje zachowanie jako nieprzekraczalnej, linii zabudowy od ulicy [...] wyznaczonej przez dotychczasowe położenie istniejącego budynku przewidzianego do rozbudowy i nadbudowy względem tej ulicy. Przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię, w której może być umieszczona ściana budynku lub fragment ściany budynku bez jej przekraczania w kierunku w/w drogi. W ocenie Kolegium, wyznaczenie linii zabudowy w powyższy sposób nie narusza § 4 rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w tekście Analizy wymieniono nr ewid. zabudowanych działek położonych w obszarze analizowanym oraz wyszczególniono wielkość powierzchni terenu, wielkość powierzchni zabudowy i wskaźnik zabudowy każdej z tych działek (wskaźnik ten waha się od min. 0,10 do maks. 0,24, a średni wynosi 0,18). Dla planowanej inwestycji przyjęto wskaźnik zabudowy wynoszący 0,18 jako maksymalny dopuszczalny wskaźnik zabudowy określający wielkość łącznej powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Powyższe jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Analizując sprawę Kolegium wyjaśniło, że w zakresie szerokości elewacji frontowej w tekście Analizy wymieniono szerokości elewacji frontowych występujące w budynkach zlokalizowanych na poszczególnych działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego. Wymiar powyższy waha się od min. 11,5 m do maks. 13 m, a średni wymiar tego parametru wynosi 12,1 m. Zauważono, że w stanie istniejącym szerokość elewacji frontowej wynosi 9,5 m. Dla planowanej inwestycji przyjęto dopuszczalne zwiększenie do 20% średniej szerokości elewacji frontowej istniejących budynków poddanych analizie do 14,5 m, co jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że w tekście Analizy ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość okapu dachu) budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach sąsiednich wynosi: na działce nr 371 - ok. 2,8 m — 3 m; na działce nr 370/1 - ok. 4,5 m. Jednocześnie ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pozostałych budynków mieszkalnych położonych po zachodniej stronie [...] zawierają się w przedziale 2,8 m - 3,4 m, a w budynku mieszkalnym na działce nr 8557/1 wymiar ten wynosi ok. 4,2 m - 4,5 m. Kolegium dodało, że wysokość okapu dachu w istniejącym przedmiotowym budynku w stanie obecnym wynosi ok. 3 m, a inwestorzy wnioskują o nadbudowę do wysokości 4,5 m. W ocenie Kolegium, powyższe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla przedmiotowej inwestycji stanowi nawiązanie do wysokości budynków mieszkalnych usytuowanych na sąsiedniej działce nr 370/1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Kolegium wyjaśniło, że w zakresie geometrii dachu układu połaci dachowych, kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, w treści tekstu Analizy ustalono, że budynki mieszkalne na położonych w obszarze analizowanym działkach nr: 371, 370/1, 369, 370/2, 368 i 367 posiadają dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci 30°-35°, z kalenicą równoległą do elewacji frontowej, wyniesioną na wysokość od ok. 4,5 m do 5,0 m. Natomiast budynek na działce nr 370/1 przykryty jest dachem wielospadowym, o nachyleniu głównych połaci dachowych wynoszącym ok. 35°- 40°, z główną kalenicą równoległą do elewacji frontowej, wyniesioną na wysokość ok. 7,5 m - 8 m. Z kolei w budynku mieszkalnym na działce nr 8557/1 dach jest dwuspadowy, połacie są nachylone pod kątem ok. 35°, kalenica równoległa do elewacji frontowej, wyniesiona na wysokość ok. 7,0 m -7,5 m. Wobec powyższych ustaleń analizy ustalenie dla planowanej inwestycji maksymalnej wysokości głównej kalenicy wynoszącej 8,0 m licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku jest zgodne z § 8 rozporządzenia.

Kolegium przyjęło również, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem przedmiotowa działka nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej, ulicy [...] w Ł., będącej drogą gminą nr [...]; działka posiada urządzony indywidualny zjazd na tę ulicę.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja i teren działki, na której jest planowana, spełniają warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. bowiem teren wnioskowanej inwestycji posiada uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, znajduje się on w zasięgu miejskiej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz zewnętrznej sieci elektroenergetycznej. Ponadto teren inwestycji – jak wskazało Kolegium - spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161 ze zm.). Jak również – zdaniem Kolegium - nie stwierdzono naruszenia przez inwestycję przepisów odrębnych, dlatego warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 5 jest zachowany.

Kolegium zwróciło także uwagę, że stosownie do art. 54 pkt 2 lit.d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - decyzja o warunkach zabudowy winna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W pkt 2) lit. e) decyzji organu I instancji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w szczególności ochronę przed pozbawieniem dostępności komunikacyjnej, możliwości korzystania z wody i energii elektrycznej.

Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że zaistniały podstawy do ustalenia wysokości głównej, kalenicy dachu oraz górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie określonym w decyzji organu I instancji, co wprost wynika z Analizy. Kolegium dodało przy tym, że wykazała ona, że na obszarze analizowanym istnieją budynki posiadające takie wielkości ww. parametrów, jakie wynikają z zamiarów inwestorów. Przy czym – jak podkreśliło Kolegium - ich stanowisko zawarte w podaniu z dnia 24 marca 2021r. stanowi, że powyższe parametry określone w decyzji organu I instancji są zgodne z zamiarami. Kolegium stwierdziło, że organ administracji określając w decyzji warunki zabudowy, w których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi mieć na uwadze zabudowę występującą na całym obszarze zabudowanym, a nie - jak życzy sobie odwołująca się - tylko zabudowę występującą na jej działce, sąsiadującej bezpośrednio z jednej strony z przedmiotową działką inwestorów. Kolegium wskazało, że jak wykazała Analiza, z drugiej strony działka inwestorów graniczy z działką, na której jest usytuowany budynek o parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji. Nadto w obszarze analizowanym znajduje się jeszcze jeden budynek o takich parametrach. W ocenie Kolegium, w decyzji organu I instancji nie mogły się też znaleźć zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich w brzmieniu wskazanym przez odwołującą się z uwagi na wyjaśnioną powyżej specyfikę decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na tę decyzję złożyła B.W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

- naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedostateczne (niepełne) określenie wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich (B.W.) - zdaniem strony skarżącej pkt 2) lit. e) decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] nie określono w sposób niezbędny wszystkich koniecznych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zwłaszcza w odniesieniu do urządzeń fotowoltaicznych produkujących energię elektryczna znajdujących się na dachu nieruchomości B.W.. Umieszczenie w pkt 2) e) ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. ogólnych szablonowych sformułowań dotyczących wymagań co do ochrony interesu osób trzecich jest niewystarczające. Strona skarżąca, uważa, że ten pkt 2) e) ww. decyzji Burmistrza Miasta Ł. powinien być uzupełniony o konkretne wymagania ze wskazaniem czego (zacieniania paneli fotowoltaicznych) i kogo (B.W.) one dotyczą. Pełnomocnik podniosła przy tym, że organy obu instancji niesłusznie nie wzięły pod uwagę powołanego w niniejszej sprawie wyroku z uzasadnieniem Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997r. III RN 35/97. Przedmiotowy wyrok odnosi się do analogicznej sprawy dotyczącej ochrony interesu właściciela sąsiedniego budynku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej rozbudowy domu mieszkalnego i kwestii zacienienia sąsiedniego budynku;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (nieruchomość B. W.) i w jakim zakresie. Organy oparły się jedynie na już zgromadzonym materiale dowodowym, ale nie poddał go wnikliwej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2) sformułowanie w wyroku wytycznych skierowanych do organu I instancji dotyczących uzupełnienia treści pkt 2) e) decyzji tego organu poprzez określenie konkretnych wymagań w odniesieniu do paneli fotowoltaicznych (energii elektrycznej) ze wskazaniem czego (zacieniania paneli fotowoltaicznych) i kogo (B.W.) one dotyczą;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniosła, że ustalenie w decyzji dla planowanej inwestycji maksymalnej wysokości głównej kalenicy wynoszącej 8.0 m licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem w sposób pewny doprowadzi do zaciemnienia dachu budynku skarżącej, dla którego wysokość głównej kalenicy wynosi ok. 4,5 m. i to niezależnie od przyszłych konkretnych rozwiązań projektowych (technicznych). Pełnomocnik dodała przy tym, że zamiarem inwestorów była rozbudowa do wysokości kalenicy głównej pomiędzy 6,5 do 7.5 m a więc Burmistrz Miasta Ł. ustalił ten wymiar ponad zamiar inwestycyjny inwestorów.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że z dniem 19 września 2020r. zaczęło obowiązywać znowelizowana ustawa Prawa budowlanego w szczególności został zmieniony art. 3 pkt 20 - który ustalił definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu". Na skutek tej zmiany w sposób radykalny zostały ograniczony krąg osób, które mogą być stroną w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę oraz zakres przedmiotowy zdarzeń, które mogą być przedmiotem protestów osób trzecich w tym postępowaniu. Zdaniem zatem pełnomocnik skarżącej, z analizy powyższych okoliczności wynika, że istnieje duże prawdopodobieństwo że B.W. nie będzie stroną postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet gdyby była to kwestia zacieniania paneli fotowoltaicznych w tym postępowaniu nie będzie rozpatrywana oraz że w ewentualnych dalszych etapach postępowania administracyjnego nie będzie miała żadnych możliwości obrony przed zacienianiem paneli fotowoltaicznych w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji wg warunków zabudowy wykazanych w decyzji. Istotną może okazać się również okoliczność, że po ostatniej nowelizacji prawa budowlanego, do realizacji przedmiotowej inwestycji, pozwolenie na budowę może nie być wymagane.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącej w replice na odpowiedź na skargę z dnia 30 lipca 2021r. podniosła, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze i powtórzyła argumentację w niej przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa – wobec wniosku organu oraz niezażądania przeprowadzenia rozprawy przez żadną z pozostałych stron - została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.p.z.p. - art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ł., przy ul. [...].

Niespornym w sprawie było, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja graniczy bezpośrednio z zabudowaną nieruchomością skarżącej oraz, że na dachu budynku posadowionego na nieruchomości skarżącej znajdują się urządzenia w postaci paneli fotowoltaicznych. Parametry planowanej inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości należącej do skarżącej, ustalone zostały przez organ I instancji i ustalenia co do faktów w tym zakresie nie były kwestionowane. W toku postępowania ani organ pierwszoinstancyjny ani Kolegium nie przeprowadziły postępowania dowodowego odnośnie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej w zakresie pozwalającym na określenie konkretnych wymagań w odniesieniu do zacienienia paneli fotowoltaicznych, ze wskazaniem czego oraz kogo te wymagania dotyczą.

Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Podnoszony w skardze zarzut naruszenia przywołanych powyżej przepisów opiera się na wskazaniu, iż w decyzji organu I instancji nie określono wszystkich koniecznych wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej w odniesieniu do urządzeń fotowoltaicznych znajdujących się na jej nieruchomości. Z treści wniosków zawartych w skardze wynika, że skarżąca oczekuje, aby w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ określił konkretne wymagania w odniesieniu do należących do niej urządzeń. Wobec tak skonstruowanego zarzutu zasadnym jest przywołanie ugruntowanej linii orzeczniczej dotyczącej zagadnienia ochrony interesów osób trzecich. Przyjmuje się, że ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w granicach określonych przepisami ustaw odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2178/19, LEX nr 3065222, z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 319/16, LEX nr 2467449; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Łd 255/11, LEX nr 1153742; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2018 r., II SA/Ol 612/18, LEX nr 2586854, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Go 864/18, LEX nr 2642689). W orzecznictwie przyjmuje się, że z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz różny zakres kompetencji organów administracji publicznej musi skutkować tym, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest odmienny w tych postępowaniach. Należy przy tym podkreślić, że zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej. Na podkreślenie zasługuje to, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju. Nie jest ona aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji a z samego faktu jej wydania nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 826/17, LEX 2683298, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2178/19, LEX nr 3065222; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Łd 255/11, LEX nr 1153742). Kolejnym istotnym elementem rozważań odnośnie art. 54 pkt 2 lit. d) jest brak szczegółowego określenia w ustawie zakresu oraz formy, jaką powinny przybrać wyniki analizy warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście ochrony dotyczącej interesów osób trzecich (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 192/19, LEX nr 2665571). Uzasadniona jest zatem przywołana powyżej teza opierająca się na założeniu odmienności postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w sprawie pozwolenia na budowę i w konsekwencji prowadząca do wniosku, że zakresy ochrony interesów osób trzecich w obu postępowaniach nie mogą na siebie zachodzić. Tym samym organ wydający decyzję w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest władny rozstrzygać w zakresie nie objętym prowadzonym przez niego postępowaniem.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem w przypadku braku planu przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi. Dlatego ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy w tych tylko granicach. Powyższe potwierdza stanowisko NSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1048/15, znajdujące również odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę." (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2022 r., II SA/Gl 85/21, LEX nr 3339955).

Ponadto należy wskazać, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rozumiana jest jako ochrona interesów prawnych a nie interesów faktycznych; ochronę tę należy oceniać w kategoriach obiektywnych, co oznacza, że odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740; z dnia 23 kwietnia 1996 r., SA/Wr 2655/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 70).

Odnośnie wskazywanego w skardze naruszenia interesów skarżącej, upatrywanego w ryzyku, że realizacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje ograniczenie dopływu światła do paneli fotowoltaicznych zlokalizowanych na nieruchomości skarżącej, w ocenie Sądu nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej, który podlegałby ochronie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Brak bowiem konkretnej normy prawa zawartej w obowiązujących przepisach, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącej o uchylenie decyzji I i II instancji i sformułowanie wytycznych dotyczących uzupełnienia decyzji o konkretne wymagania w odniesieniu do paneli fotowoltaicznych skarżącej. Należy wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma charakter związany. Organ jest zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w przypadku spełnienia przez inwestora stosownych wymogów. Organ w takiej sprawie nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, jeżeli stwierdzi brak naruszenia przepisów prawa. Decyzja jest aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08, LEX nr 597414). W niniejszej sprawie oznacza to, że organ nie miał podstaw prawnych, aby wprowadzić do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy ograniczenia w postaci wskazań dotyczących zacieniania paneli fotowoltaicznych znajdujących się na nieruchomości skarżącej.

W związku z powyższym Sąd uznał za niezasadne zarzuty podnoszone w skardze odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Co do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 75, 77 oraz 80 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z zasadą prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i podjąć w tym celu wszelkie niezbędne czynności. Ustalenia przez organ wymagają te fakty, które mają istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Podnoszone przez skarżącą postępowanie dowodowe odnośnie oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość winno zostać przeprowadzone w zakresie wymaganym dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpatrywanym postępowaniu organ prawidłowo ustalił, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze analizowanym, którego granice wyznaczono z uwzględnieniem wymagań §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą, natomiast z treści skargi wynika, że skarżąca zarzuca organowi niewyjaśnienie oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość w zakresie pozwalającym na określenie konkretnych wymagań w odniesieniu do zacienienia paneli fotowoltaicznych oraz do skarżącej – B.W.. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej stanowisko odnośnie zakresu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności pogląd, że w tym postępowaniu organ nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę - badanie oddziaływania inwestycji w zakresie wskazanym przez skarżącą wykracza poza przedmiot postępowania. Tak określone okoliczności faktyczne nie były okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

dc