Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1064/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 28 września 2004 r Nr : [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2004 r. znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania Z. J. działającego imieniem własnym i jako pełnomocnik W. C., A. J, J J., J. J. i M. J., od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków m. [...] poprzez przywrócenie działkom Nr; [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...],[...] , [...] , [...] i [...] konfiguracji i powierzchni w nawiązaniu do dawnych działek Nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...],[...],[...] , [...] , [...],[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , zgodnie z operatem podziału nieruchomości Nr [...] (dawny [...] ) sporządzonym przez geodetę M. R. i przyjętym do państwowego zasobu w dniu [...] czerwca 1972, a zatwierdzonym ostateczną i prawomocna decyzją z dnia [...] lipca 1972 Nr [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).

Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Z. J. wystąpił w maju 2004 r. do Starosty Powiatu [...] o przywrócenie wskazanym wnioskiem działkom ewidencyjnym powierzchni zgodnej z operatem z dnia [...] .07.1972 r. Wiosek ten [...] lipca 2004 r. uzupełnił – zmienił żądaniem wprowadzenia zmian odpowiadających powierzchniom działek w przedłożonych aktach notarialnych.

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 orzekł o "sprostowaniu błędu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] poprzez przywrócenie konfiguracji i powierzchni działkom; [...] , [...] , [...],[...] , [...],[...],[...] , [...] , [...] i [...]w nawiązaniu do dawnych działek [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...],[...] , [...],[...] , [...] , [...] , [...] , [...] , zgodnie z operatem pomiarowym Nr [...] dawny Nr [...] sporządzonym przez geodetę M. R. zatwierdzonym decyzją Prezydium PRN w [...] dnia [...].07.1972 r. Nr [...] . Zgodnie z rozstrzygnięciem pkt. I 1 decyzji, w odniesieniu do działek objętych księgami wieczystymi;

- KW [...] , w miejsce działki [...] o pow. 0.0444 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0424 odpowiadającą dawnym działkom [...] , [...] i [...] , w miejsce działki [...] o pow. 0.0260 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0249 ha odpowiadającą dawnej działce [...], a w miejsce działki [...] o pow. 0.0250 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0283 ha odpowiadającą działce [...] ,

- KW [...] , w miejsce działki [...] o pow. 0.0381 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0384 ha, stanowiącą część dawnej działki [...] o pow. 0.0167 ha, części dawnej działki [...] o pow. 0.0105 ha, i dawną działkę [...] o pow. 0.0105 ha, a w miejsce działki [...] o pow. 0.0272 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0253 ha stanowiącą dawną działkę [...]

- KW [...] , w miejsce działki [...] o pow. 0.0271 ha, ujawniono działkę [...] o pow. 0.0260 ha stanowiącą dawną działkę [...] ,

- KW [...] , w miejsce działki [...] o pow. 0.0215 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0214 ha stanowiącą dawną działkę [...] , w miejsce działki [...] o pow. 0.0611 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0623 ha stanowiącą dawne działki [...] i [...] ,

- KW [...] w miejsce działki [...] o pow. 0.0135 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.0127 ha stanowiącą dawną działkę Nr [...] , a w miejsce działki [...] o pow. 0.0507 ha ujawniono działkę [...] o pow. 0.568 ha stanowiącą dawną działkę [...]

- KW [...] w miejsce działki [...] o pow. 0.0519 ha, ujawniono działkę [...] o pow. 0.0516 stanowiącą dawną działkę [...] .

W punkcie II-gim decyzji Starosty umorzono z powołaniem na art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany powierzchni działki [...] i [...]

Swoją decyzję oparł Starosta [...] na ustaleniach, z których wynikało, że operatem z [...] lipca 1972 r. oznaczonym Nr [...] podzielono działki [...] , [...] i[...] na szereg działek [...] /...., [...]/.....i [...] /..... o powierzchniach w nim powołanych i przytoczonych w uzasadnieniu decyzji.

W wyniku pomiaru miasta [...] i założenia nowej ewidencji gruntów operatem ewidencyjnym Nr [...] , z powstałym z dokonanego w 1972 r. podziału działek [...] , [...] i [...] działkom, przyporządkowano nową numerację i powierzchnię odpowiadającą działkom oznaczonym w obowiązującym operacie jako działki od [...] do [...] , od [...] do [...] oraz [...] , [...] i [...] .

Organ I instancji w oparciu o materiał źródłowy z 1972 r., przyjął, że na obowiązujące od 1978 r. mapy ewidencyjne błędnie naniesiono granice wydzielonych działek a w konsekwencji przyporządkowana im powierzchnia nie odpowiada "powierzchni zatwierdzonej decyzją PPRN z [...] .07.1972 r". Starosta uznał, że materiał źródłowy jakim jest operat pomiarowy podziału nieruchomości, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego za Nr [...] (dawny Nr [...] ) zatwierdzony decyzją o podziale nieruchomości z [...] lipca 1972 r. Nr [...] , pomimo że nie spełnia wymogów standardów technicznych, stanowi podstawę przywrócenia konfiguracji działek na mapie ewidencyjnej a w konsekwencji powierzchni dawnych działek nim objętych, z uwagi na błędne skartowanie granic działek wydzielonych na mapie ewidencyjnej i błędne obliczenie ich powierzchni w 1978 r. Niespełnienie standardów technicznych przez operat z 1976 (dawny 1972 r.), polegało na tym, że obliczona w nim powierzchnia "nie była powierzchnią geodezyjną a jedynie ewidencyjną, czyli mającą charakter informacyjny".

Wprowadzając do nowej ewidencji powierzchnię z tego operatu Starosta stanął na stanowisku, że powierzchnia przywracanych w ewidencji działek może ulec zmianie wskutek pomiaru na gruncie zgodnie z obecnymi standardami technicznymi.

W odniesieniu do umorzenia postępowania w zakresie przywrócenia konfiguracji działek [...] i[...] zgodnie z operatem pomiarowym [...] , jako bezprzedmiotowego, Starosta stwierdził, iż w tym przedmiocie rozstrzygnięto decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak. [...]. Decyzją tą ujawniono i przywrócono powierzchnię działki [...] w nawiązan iu do dawnej działki [...] , i działki [...] w nawiązaniu do dawnej działki [...] .

Starosta uzasadnił zarazem brakiem podstaw faktycznych i prawnych zgłoszone w toku postępowania w dniu 14 lipca 2004 r. przez Z. J. żądnie pozostawienia przebiegu granic działek zgodnie z ich przedstawieniem na obowiązującej mapie katastralnej, przy zmianie – dostosowaniu powierzchni tych działek do powierzchni wymienionej w aktach notarialnych, którymi zostały nabyte.

Od decyzji Starosty [...] złożył odwołanie Z. J., będący zarazem pełnomocnikiem W. C., A. J., J. J., J. J. i M. J.. W odwołaniu z dnia [...]sierpnia 2004 r. domagał się jedynie zmiany powierzchni działki [...] z 260 m² na 276m². Jednakże w pismach uzupełniających odwołanie z dnia 23.08.2004 i 30.08.04, podtrzymał generalne żądanie uzgodnienia operatu z danymi zawartymi w aktach notarialnych.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w oparciu o zebrany materiał dokonał dalszych ustaleń. W szczególności ustalił, że;

- księgą wieczystą Nr [...] Sądu Rejonowego w [...] objęte są działki [...] , [...] , [...] o łącznej pow. 0.0867 ha, stanowiące własności M. J.

- księgą wieczystą Nr [...] objęte są działki [...] i [...] o łącznej pow. 0.0653 ha stanowiące na zasadach wspólności majątkowej własność Z. i S. małż. J.

- księgą wieczystą Nr [...]objęta jest działka [...] o pow. 0.0003ha własności małż. Z. i S. J..

Na podstawie badania treści kw [...] stwierdzono, że w dziale I ujawniona jest działka Nr [...] o pow. 0.0519 ha współwłasna w połowie B. M. z Z. i S. małż. J. w drugiej połowie.

Ustalono dalej, że Starosta [...] rozpatrywał wnioski o zwrot niektórych działek, powstałych z podziału działek [...] , [...] i [...] decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1972 i przejętych na rzecz Państwa. Wskazano, że ostatecznymi decyzjami Starosty [...] orzeczono o zwrocie działek na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

I tak decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. (w istocie z [...] .04.04) Nr [...] orzeczono o zwrocie objętych KW [...] założoną dla Gminy [...] działek [...] o pow. 0.0135 ha i [...] o pow. 0.0507 ha na rzecz współwłaścicieli Z. J., B. Ć., W. C., L. O., A. J. i J. J..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] zwrócono objęte KW [...] działki [...] o pow. 0.0250 ha i [...] opow. 0.0061 ha na rzecz Z. J..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 Nr [...] orzeczono o zwrocie objętej KW [...] działki [...] o pow. 0.0062 ha na rzecz W. C..

Powyższy stan prawny ujawniony w księgach wieczystych bądź wynikający z ostatecznych decyzji Starosty [...] o zwrocie nieruchomości, które przeszły na Skarb Państwa a następnie na własność Gminy [...] , jest odzwierciedlony w rejestrze obowiązującej ewidencji gruntów.

Wskazując na zmianę w toku postępowania żądań ze strony Z. J. organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa. Zdaniem organu odwoławczego, wydana decyzja byłaby uzasadniona, gdyby odpowiadała pierwotnemu żądaniu zgłaszanemu przez Z. J., a polegającemu na wprowadzeniu w obowiązującym operacie zmian przedmiotowych opartych na operacie pomiarowym podziału nieruchomości Nr [...], przyjętym do zasobu i zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1972 r.

Podkreślono, że postępowanie ewidencyjne było wszczęte na wniosek i o zakresie rozpatrywania żądanych zmian decydował zakres wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji, pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Z. J. zmienił zakres żądanych zmian, domagając się wprowadzenia do ewidencji powierzchni działek odpowiadającej aktom notarialnym, przy pozostawieniu konfiguracji działek według ewidencji z 1978 r. i stanowisko to podtrzymywał w odwołaniu.

Podkreślono, że Starosta nie znalazł podstaw prawnych do takiej zmiany ewidencji, by w części kartograficznej zachować przebieg granic określonych bezpośrednio pomiarem nieruchomości w 1978 r. i wykazanym na obowiązującej mapie ewidencyjnej, a zmienić tylko rejestr gruntów do wykazania dla tych działek powierzchni z aktów notarialnych, a więc powierzchni w istocie nieadekwatnych do przebiegu granic tych działek. Akceptując to stanowisko, organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga jednak o wniosku pierwotnym, a nie o żądaniu zmiany aktualnym na czas przed wydaniem decyzji, oraz że podjęta została bez weryfikacji tego żądania. Wskazano, że w świetle ustaleń poczynionych w postępowaniu odwoławczym, w księgach wieczystych ujawnione zostały na wniosek właścicieli działki z obowiązującego operatu, jak również decyzje Starosty [...] z kwietnia 2004 o zwrocie nieruchomości.

W tej sytuacji wskazując na przepis art. 15 i 61 kpa organ odwoławczy uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia celem ostatecznego ustalenia przedmiotu żądania wnioskodawcy, jego zweryfikowania i wydania decyzji rozstrzygającej o tym żądaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję nawiązując do jej oznaczenia [...] złożył Z. J.. W uzasadnieniu skargi i w jej uzupełnieniu pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżący podnosi jednak zarzuty przeciwko decyzjom Starosty [...] z [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] , [...] i [...] a w szczególności, że objęte tymi decyzjami powierzchnie zwróconych działek [...] , [...] , [...] (odpowiednio 0.0507 ha, 0.0250 ha, 0.0260 ha) są mniejsze niż powierzchnie określone w decyzji o ich przyjęciu przez Skarb Państwa (odpowiednio 0.0568 ha, 0.0283 ha, 0.0276 ha). Zdaniem skarżącego nie można opierać wiedzy o wielkości działek na operatach sporządzonych przez Wydział Geodezji, gdyż za każdym razem, z niewiadomych przyczyn wielkość w nich wskazana ulega zmianie.

W dalszej części skargi powołuje się skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] .10.2003 r. Kol. Odw. [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1972 r. [...] zatwierdzającej plan podziału działek nr od [...] do [...] , od[...] do [...] i od [...] do [...] oraz orzekającej o przejściu na własność Państwa powstałych w wyniku podziału działek [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , przy stwierdzeniu, że decyzja w części dotyczącej zatwierdzenia planu podziału działek [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz przy stwierdzeniu nieważności decyzji w części orzekającej o ustaleniu, że działki [...] , [...] , [...] i [...] przechodzą na własność Państwa bez odszkodowania.

Skarżący podnosi, że według planu podziału działek objęte nim działki miały 0.4088 ha powierzchni, orzeczono o przejęciu przez Państwo 0.1377 ha, a zwracana decyzjami powierzchnia jest mniejsza.

W piśmie z dnia 18 października 2006 r. pełnomocnik skarżącego adwokat – skonkretyzował żądanie skargi wskazując, że rzeczywisty obszar działek będą cy jej przedmiotem nie odpowiada obszarowi jakie posiadały w dniu wywłaszczenia i domaga się zwrotu działek bezprawnie mu zabranych, co łączy się ze zwiększeniem powierzchni działek, które gmina zamierza zwrócić prawowitemu właścicielowi tj. działek oznaczonych nr [...] , [...] i [...] .

Skarżący Z. J. w piśmie z dnia [...] .10.2006 r. skierowanym do Sądu, stwierdził, że "sporna jest tylko działka Nr [...] , która w operacie wynosi 507 m², a w rzeczywistości wynosi 568 m²", wnosząc o zatwierdzenie ostatecznego operatu według uzgodnień z urzędem. Wnosząc o zatwierdzenie ostatecznego operatu według uzgodnień z urzędem. Kwestionował takie zakwalifikowanie zwracanych działek jako rolnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc iż nie określa ona zarzutów wobec zaskarżonej decyzji, lecz formuje żądanie wobec decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2004 r. o zwrocie przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, co nie stanowiło przedmiotu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę, sądy sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zarazem przepis art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w § 1 pkt 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie) uchyla decyzję (lub postanowienie) w całości (albo w części), jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie każde zatem naruszenie prawa materialnego lub procesowego, stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Naruszenie prawa materialnego musi mieć wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa procesowego musi się charakteryzować tym, iż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. W świetle zarzutów skargi przypomnienie tego przepisu jest niezbędne. Trafnie bowiem podnosi w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż mimo zaskarżenia wydanej przez ten organ decyzji z dnia 28 września 2004 r., zarzuty skargi kierowane są przeciwko ostatecznym decyzjom Starosty [...] jako organu I instancji właściwego w sprawach o zwrot wywłaszczonej (przejętej) przez Skarb Państwa nieruchomości, stosownie do przepisu art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r.Nr 216, poz. 2603 z późn. zm.). W sprawach zwrotu nieruchomości organem wyższego stopnia zgodnie z przepisami art. 9 a tej ustawy jest wojewoda.

Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z przepisem art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), jest w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, stosownie do przepisu art. 6 a ust. 2 pkt. 6 powołanej ustawy, zaliczony jest starosta, który przydzielone mu tą ustawą zadania wykonuje jako zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań takich na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 prowadzenie przez starostę ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Tożsamość zatem Starosty jako organu umocowanego do załatwiania spraw w różnych dziedzinach z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji, nie oznacza tożsamości organów wyższego stopnia właściwych do rozpatrzenia odwołań.

Nadto, zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu dostępnych środków zaskarżenia. Takim środkiem było względem decyzji Starosty orzekającej o zwrocie nieruchomości odwołanie do Wojewody.

Z tych względów cała argumentacja skargi skierowana przeciwko decyzjom Starosty orzekającym o zwrocie nieruchomości, znajduje się poza granicami sprawy, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a to sprawy z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Nie dostrzega tego nawet pełnomocnik skarżącego, precyzując wniosek skargi, jako "żądanie zwrotu działek z wielkością, którą posiadały w momencie zabrania".

Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności prawem dowodzi, iż nie zawiera ona uchybień dających podstawę do uwzględnienia skargi.

Należy przypomnieć, iż zaskarżona decyzja z dnia 28 września 2004 r. została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego właśnie w następstwie uwzględnienia odwołania Z. J. działającego imieniem własnym i innych zainteresowanych od decyzji Starosty Powiatu [...] .

Zgodnie z przepisem art. 15 i 138 kpa organ odwoławczy jest organem merytorycznym, umocowanym do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Temu charakterowi postępowania odwoławczego, odpowiadają przewidziane art. 138 § 1 pkt 1-3 rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć organ odwoławczy. Należą do nich: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1), uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji (pkt 2), albo umorzenie postępowania odwoławczego (pkt 3) np. gdy uzna, że odwołanie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony.

Od zasady, że organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzeć sprawę, przepis art. 138 § 2 kpa przewiduje wyjątek. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżona decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Właśnie na tę podstawę powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W pierwszej zatem kolejności ocena zgodności z prawem tej decyzji wymaga, rozważenia czy Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii miał w przepisie art. 138 § 2 kpa podstawę do uchylenia zaskarżonej przez Z. J. decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko organu zdaniem Sądu administracyjnego jest zgodne z prawem, a jego uzasadnienie wymaga przytoczenia istoty podstępowania ewidencyjnego , w którym zapadła zaskarżona decyzja.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005r Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) – dalej ustawa – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikację gruntów jak już wyżej wskazano jest Starosta (art. 22 ust. 1).

Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust.1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczący ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, Rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy).

Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzenia w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434) – dalej Rozporządzenie.

Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Nie jest więc "aktualizowaniem" ewidencji wprowadzanie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego.

W świetle powyższego od strony formalno-prawnej zgłoszone przez skarżącego wnioskiem z [...] .05.2004 żądanie "przywrócenia powierzchni działek do stanu poprzedniego", a ujęte w decyzji Starosty [...] z [...] .07.2004 r. jako żądanie "sprostowania" ewidencji gruntów nie ma oparcia prawnego i może być lokowane tylko żądaniu aktualizacji ewidencji. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialo-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. Z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tyko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji ( 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Dane zawarte w ewidencji mogą być aktualizowane na wniosek lub z urzędu (§ 46 ust. 1).

Właśnie w trybie części pierwszej przepisu § 47 ust. 3 Rozporządzenia, na wniosek skarżącego Z. J. Starosta [...] wszczął postępowanie ewidencyjne o przywrócenie w operacie ewidencji gruntów powierzchni działek ewidencyjnych, w nawiązaniu do powierzchni działek powstałych z podziału zatwierdzonego decyzją Prezydium PRN w [...] z [...] .07.1972 r. [...] , a objętych operatem ewid. [...] . O takim przedmiocie postępowania i o tak sformułowanym żądaniu orzekł Starosta w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r.

Tymczasem, co trafnie zauważył organ II instancji i co podkreślał sam skarżący w swoim odwołaniu od tej decyzji (k. 126 akt), skarżący zmienił wniosek pismem z dnia [...] lipca 2004 (k. 47 akt), domagając się przywrócenia obecnym działkom ewidencyjnym nie powierzchni z operatu w/w wskazanego, lecz tej jaka wskazana została w aktach notarialnych dotyczących tych działek. Było to zatem żądanie wprowadzenia w postępowaniu ewidencyjnym zmian na zupełnie innej podstawie i o takim żądaniu jako aktualnym dla przedmiotu sprawy decyzja organu I instancji nie rozstrzygała, choć organ odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji, na marginesie rozstrzygnięcia wprowadzającego zmiany zgodnie z wnioskiem z [...] .05.2004 r.

Za prawidłowe uznać należy w tym stanie stanowisko, że w następstwie zmiany wniosku, skarżący wskazał inną podstawę faktyczną żądania, która wymagała poczynienia stosownych ustaleń, zawiadomienia o tym pozostałych uczestników i podjęcia decyzji. Podjęcie decyzji uchylającej zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia było zatem w świetle art. 138 § 2 kpa uzasadnione.

Na bieg i przedmiot postępowania może wpływać zmienność stanowiska skarżącego Z. J.. Świadczy o tym także treść pisma jakie skierował do Sądu dnia [...] .10.2006 r. w świetle, którego żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji dotyczy tylko jednej działki [...] . Pomijając sprzeczność tego stanowiska z pismem pełnomocnika skarżącego z [...] .10.2006, który wymienił także działki [...] i [...] , przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien Starosta przede wszystkim ustalić zakres postępowania objętego aktualnym wnioskiem skarżącego i podstawę faktyczną zmian aktualizujących ewidencję gruntów.

Będą także miały organy na uwadze, że zgodnie z art. 26 ust. 1 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) oraz § 27 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17.09.2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.), podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I-0 ksiąg wieczystych stanowią dane z katastru nieruchomości (tj. z ewidencji gruntów i budynków), oraz że elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3) ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 w/w ustawy). Oznacza to, że dane ewidencyjne opisujące nieruchomość, w tym co do jej powierzchni, nie są niezmienne. W szczególności przyjęta w akcie notarialnym powierzchnia nieruchomości będącej przedmiotem czynności, nie przesądza o tym, że inna powierzchnia tej samej nieruchomości przyjęta w ewidencji jest nieprawidłowa.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).