Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 990/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130, art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., znak [...] ustalającą na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych (słownie: [...] złotych) za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], Gmina, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.2347 ha, zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...] - w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst. jedn. Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la, ust. 2, ust. 3a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2204 ze zm.).

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r., znak [...], wydaną w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r."), zatwierdzono podział nieruchomości, położonych w gminie [...], obejmujących między innymi działkę nr [...].

Decyzja podziałowa dzieliła pierwotną działkę numer [...] na działki o numerach [...], [...], [...] i [...]. Wydzielona wówczas działka numer [...] już nie istnieje, ponieważ została podzielona na działki o numerach [...] i [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r., znak [...]

Na dzień wydania decyzji podziałowej z [...] października 1996 r. obszar odpowiadający dawnej działce numer [...] był objęty ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r. Nr [...], poz. [...]).

Na dzień [...] października 1996 r. właścicielką nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], była H. W., która działkę tę nabyła od Spółdzielni [...] w [...] aktem notarialnym z [...] marca 1994 r.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r. została wydana w "trybie przyspieszonym". Wniosek złożony został [...] października 1996 r., dołączono do niego zaświadczenie o zgodności projektu z planami miejscowymi z [...] października 1996 r., jak również "porozumienia" na okoliczność zrzeczenia się przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych w części pod drogi publiczne, prawa do odszkodowania. Do akt sprawy złożono także oświadczenie o tym, że nie zostanie wniesione odwołanie. W rezultacie już w dniu wydania decyzji, tj. [...] października 1996 r. opatrzono ją klauzulą o wykonalności, a egzemplarze decyzji wydano: J. S., Gminie [...] oraz H. W. lub S. W..

Pismem z [...] czerwca 2013 r. H. W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości, obejmującej działkę nr [...]. Wcześniej usiłowała porozumieć się w tym przedmiocie z Gmina. Pomiędzy stronami nie doszło jednak do konsensusu.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak [...], Starosta [...] ustalił na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł. Od tego orzeczenia odwołała się jednak Gmina. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że w sprawie konieczne stało się ustalenie, czy w dniu [...] października 1996 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. Sprzeciw od tego orzeczenia złożyła H. W., a wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 896/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji wystąpił do Gminy [...] z wnioskiem o udzielenie informacji o przeznaczeniu planistycznym działki nr [...]. W odpowiedzi Gmina poinformowała, iż na dzień [...] października 1996 r. działka nr [...] znajdowała się, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] grudnia 1992 r., na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak [...], Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego K. M., jako biegłego w sprawie i zobowiązał go do sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Biegła wyceniła wartość nieruchomości na kwotę [...]zł.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., znak [...], ustalił na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych (słownie: [...] złotych) za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], Gmina, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.2347 ha.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ I instancji zreferował poczynione ustalenia faktyczne, przedstawił podstawę prawną jej wydania, a także ukazał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.

Od wskazanej decyzji odwołanie wniosła H. W., kwestionując wartość ustalonego odszkodowania. W ocenie Skarżącej strony cena minimalna za metr kwadratowy nieruchomości powinna kształtować się na poziomie [...] zł, a nadto uwzględniać poniesione nakłady. Pismem z [...] lipca 2019 r. H. W. uzupełniła złożone odwołanie, dołączając kolejne dokumenty.

W toku postępowania wyjaśniającego organ II instancji wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a nadto wezwał rzeczoznawcę majątkowego K. M. do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów, przedstawionych w odwołaniu. Rzeczoznawca majątkowy K. M. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. nienumerowana, zielony segregator) wyjaśniła dlaczego przy wycenie nieruchomości nie mogła posłużyć się zestawieniem transakcji przedstawionym przez H. W.. Wskazano m.in., że "właściciel przedstawił kopie aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości, jednakże dotyczyły one sprzedaży gruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, nie zaś terenów wyłącznie komunikacyjnych, w związku z czym nie stanowiły nieruchomości podobnych".

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., znak [...]

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że konsekwencją zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. jest to, iż określone działki gruntu - wydzielone pod drogi publiczne - stają się mocy prawa własnością odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Wskazana regulacja przewiduje instytucję przejścia z mocy prawa własności tych działek gruntu wydzielonych z określonej nieruchomości, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn, akt II SA/Gd 413/08).

Wyjaśniono, że poprzednio obowiązująca ustawa wywłaszczeniowa przewidywała podobny skutek w art. 10 ust. 5. Treść art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. jest istotna, ponieważ w niniejszym przypadku odjęcie prawa własności nastąpiło na podstawie tego właśnie przepisu prawnego. Następstwem art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. było także to, że za działki gruntu których prawo własności zostało przejęte z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego łub Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że aktualnie obowiązujący art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dodatkowo, iż wysokość odszkodowania powinna zostać uzgodniona w pierwszej kolejności pomiędzy właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) oraz właściwym organem. W przypadku braku zawarcia porozumienia we wspomnianym zakresie obowiązek ustalenia stosownego odszkodowania spoczywa na organie właściwym do ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Takim organem, stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. jest właściwy miejscowo starosta, który czyni zadość temu obowiązkowi w drodze decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniono należy, że chociaż do odjęcia prawa własności doszło przed wejściem w życie u.g.n., to ustalenie słusznego odszkodowania następuje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów - w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, między stronami, nie doszło do porozumienia w zakresie wysokości należnego odszkodowania, wobec powyższego zastosowano tryb obowiązujący przy wywłaszczeniu nieruchomości zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto ustawodawca w art. 134 ust. 1-4 u.g.n. określił, że jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania wskazuje wartość rynkową nieruchomości z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., który stanowi, iż w przypadku braku możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości, winno się określić jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do art. 175 ust, 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności (...) zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zgodnie z przepisami prawa rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n,). Na podstawie art. 159 u.g.n. operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm., dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny"). Podkreślono, że jak sstanowią przepisy § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, ustęp 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie w celu określenia wartości działki organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu K. M.. Powyższy operat szacunkowy został przyjęty przez Starostę [...] jako dowód w sprawie.

Wojewoda podkreślił, że decyzja podziałowa z 1996 r. pozostaje w obiegu prawnym i wywarła określone skutki prawne. Podkreślono też, że Wojewoda nie ma wątpliwości, że wskazana decyzja stała się ostateczna po upływie 14 dni od dnia doręczenia w siedzibie organu egzemplarzy tej decyzji m.in. S. W. (ówczesnemu pełnomocnikowi H. W.) oraz J. S., a do czego doszło najdalej w dniu [...] października 1996 r.

Wojewoda uznał też, że skoro wniosek o ustalenie odszkodowania wraz z dowodami przeprowadzonych rokowań złożyła osoba uprawniona - H. W. - to oznacza to, że odszkodowanie należy ustalić zgodnie z normami prawnymi zakodowanymi w u.g.n.

Wojewoda poddał zatem analizie sporządzony w sprawie operat szacunkowy, uznając go za wiarygodny i mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Wyjaśniono, że w sprawie zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Metoda ta polega na utworzeniu zbioru cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, stanowiącego podstawę wyceny wraz z aktualizacją tych cen na datę wyceny oraz ustalenie cech rynkowych, wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, a następnie ocena wielkości wpływu tych cech na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Kolejnym etapem jest wybór do porównań ze zbioru transakcji co najmniej kilkunastu nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości, stanowiącej przedmiot wyceny, z opisem i charakterystyką zbioru. Obliczona zostaje cena średnia ze zbioru transakcji, stanowiących podstawę wyceny, oraz dolna i górna granica sumy współczynników korygujących, a następnie zakresy współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych.

Omówiono też wymagania formalne jakie powinien spełniać operat szacunkowy, wskazując, że wyznaczają je normy prawne zawarte w przepisach rozdziału 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wskazano, że przedmiotowy operat szacunkowy zawiera te elementy formalne, które łącznie pozwalają przyjąć jego przydatność dla celów dowodowych. Wojewoda ocenił, iż przedmiotowy operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom nałożonym mocą § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny - gdyż operat zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów.

Dalej Wojewoda wskazał, że przedmiotowy operat szacunkowy prawidłowo opisuje rzeczywistość, a mianowicie przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w gminie [...], w obrębie [...]. Biegła prawidłowo ustaliła, iż działka nr [...] została objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] grudnia 1992 r. Dalej wskazano, iż przyjęte przez biegłą parametry nieruchomości wycenianej również odpowiadają rzeczywistości. Wojewoda sprawdził także wyrywkowo, czy inne elementy operatu szacunkowego opierająsię na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wynik tych sprawdzeń okazał się pozytywny - mianowicie w wykazie transakcji podobnych objętych analizą, uwzględniono nieruchomości z powiatu [...], położone w gminie [...]. Wojewoda nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Nadto wskazane nieruchomości rzeczywiście istnieją, zaś wskazana w tabeli powierzchnia i położenie tych działek odpowiadają rzeczywistości. Reasumując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż "skoro tak wiele elementów operatu szacunkowego okazało się prawdziwe, to nie zachodzą podstawy aby badać absolutnie każdy jego element, gdyż byłoby to działanie karkołomne i niecelowe". Wojewoda dał wiarę ustaleniom zawartym w opinii biegłej K. M., nie widząc podstaw aby kwestionować sferę faktyczną ustaleń operatu. Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego, konstatując iż okazały się one w pełni prawidłowe.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy prawidłowo zastosował m.in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdziła także, iż biegła, sporządzając operat szacunkowy nie uchybiła normie prawnej zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłą kryterium podobieństwa były m.in. takie cechy jak: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających, a także intensywność wykorzystania drogi, które dodatkowo zostały sprecyzowane i szczegółowo opisane.

Biegła uwzględniła również tak zwaną "zasadę korzyści". Zasada ta opiera się bowiem na założeniu, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Rzeczoznawca majątkowy K. M. wskazała, iż w analizowanym przypadku zasada korzyści nie zachodzi, ponieważ grunt objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza przejmowaną działkę pod drogę publiczną. Cel przejęcia nie powoduje zatem zwiększenia wartości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów H. W., zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w uzupełnieniu odwołania z [...] lipca 2019 r., w których strona kwestionuje wartość ustalonego odszkodowania i przedstawia własne zestawienie transakcji nieruchomości podobnych, Wojewoda zauważył, że H. W. powołała się na transakcje, które nie mogą zostać wykorzystane w procesie wyceny w niniejszej sprawie. Powołane przez stronę transakcje sprzedaży, dotyczyły nieruchomości sprzedawanych w trybie bezprzetargowym, wartości nieruchomości z wycen innych rzeczoznawców, udziałów w nieruchomości, bądź były zawarte w okresie poprzedzającym okres analizy, sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania. Dodatkowo właściciel przedstawił kserokopie aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości, jednak dotyczyły one sprzedażygruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, nie zaś terenów wyłącznie komunikacyjnych, w związku z czym również nie stanowiły nieruchomości podobnych.Niezasadny okazał się również zarzut konieczności wyceny poczynionych nakładów budowlanych, ponieważ na załączniku graficznym do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r., znak [...], nie zaznaczono żadnych nakładów budowlanych, a strona sama przyznała, że nakład budowlany został wykonany w 1997 roku, czyli po dacie wydania orzeczenia.

W przewidzianym prawem terminie skargę na decyzję Wojewody wywiodła H. W.. Skargi nie uzasadniono.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu.

W dniu [...] lutego 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącej, a w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik H. W. stawił się na rozprawie przed sądem administracyjnym, podnosząc, że sporny teren był przeznaczony pod aktywizację gospodarczą, a nie pod drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy podnieść, że Sąd dostrzega, że złożona skarga jest bardzo uboga w swej treści i nie zawiera – literalnie wyrażonych – wszystkich elementów, o których mowa w art. 57 p.p.s.a. Tym niemniej, Sąd zauważa, że ocena takiej skargi winna nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 134 p.p.s.a. Sąd mając na uwadze unormowania tej ostatniej regulacji dokonał oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi i doszedł do wniosku, że skoro H. W. zdecydowała się zakwestionować decyzję o wskazanym numerze, to mając na uwadze istotę samej skargi należy przyjąć, że kwestionują oni w istocie podstawę prawną jej wydania i zwracają się o jej uchylenie (żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tej oceny Sądu nie podważają). Dokonując zatem oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd wziął pod uwagę, że w istocie strona skarżąca sporządzając skargę zarzuciła organom naruszenie prawa i uczyniła to na miarę swoich możliwości. Sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie związany zarzutami skargi Sąd I instancji, zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonego aktu – niezależnie – od zarzutów i wniosków skargi. Trafność tego stanowiska potwierdził obecny na rozprawie pełnomocnik zawodowy, który został przez Skarżącą ustanowiony w sprawie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., znak [...] ustalającą na rzecz H. W. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych (słownie: [...] złotych) za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], Gmina, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...].

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że sprawa działki nr [...] była już wielokrotnie przedmiotem postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostają wyroki, w których Sąd wypowiadał się na temat statusu działki nr [...], a także jej przeznaczenia w planie miejscowym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r., znak [...] należy podkreślić, że sprawa ta została prawomocnie rozstrzygnięta. Mając na uwadze stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 09 października 2018 r. sygn. I OSK 954/18 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1049/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1164/18 stwierdził, że do ustatecznienia decyzji podziałowej doszło z dniem [...] października 1996 r. Kwestia ta aktualnie nie może rodzić zatem żadnych wątpliwości.

Skarżąca zmierzała do wykazania nieważności decyzji podziałowej, w tej kwestii również wypowiedział się Sąd wskazując, że ostateczna decyzja, do czasu wzruszenia jej w trybie nadzwyczajnym korzysta z domniemania legalności, a ponadto H. W. swoje roszczenie odszkodowawcze wywodzi właśnie z faktu pozostawania tej decyzji w obrocie prawnym. Ewentualne więc wyeliminowanie decyzji podziałowej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności, oznaczałoby że nigdy nie doszło do wywłaszczenia, a w konsekwencji, że nie ziściła się wskazywana przez nią przesłanka przyznania odszkodowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1164/18).

Zauważyć trzeba niemniej, że H. W. podjęła jednak próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r., znak [...] – z której wywodzi swoje prawo do odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Fakt ten jest znany Sądowi z urzędu, bowiem wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. IV SA/Po 444/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Na wyrok ten wskazuje również biegła na s. 8 operatu szacunkowego. W sprawie tej, zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu sprawy z wniosku H. W. o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1996 r. nr [...] (zwanej też dalej "Decyzją podziałową") dotyczącej podziału nieruchomości położonej w [...], działka nr ewid.[...] – utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej. Podkreślić trzeba, że wyrok ten na skutek wniesionej skargi kasacyjnej pozostaje nieprawomocny.

Co jednak istotne, to fakt, że w zainicjowanym przez siebie postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej, H. W. wskazywała na niezgodność Decyzji podziałowej z obowiązującym ówcześnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r. Nr [...], poz. 5; dalej jako "Plan ogólny z [...].12.1992 r."). Do kwestii tej odniósł się Sąd w nieprawomocnym wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. IV SA/Po 444/18 stwierdzając, że "poza sporem, że działki nr [...] i [...] wydzielone na mocy Decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" (zob. pkt II sentencji ww. decyzji), tudzież "pod drogę" (zob. uzasadnienie ww. decyzji), znajdowały się na obszarze określonym w Planie ogólnym z [...].12.1992 r. jako "teren aktywizacji gospodarczej" (oznaczony symbolem "AG") oraz że plan ten nie przewidywał wyraźnie urządzenia wspomnianej ulicy (drogi)". Sąd wskazał, że faktem powszechnie znanym jest, że każdy teren aktywizacji gospodarczej, dla zapewnienia możliwości jego efektywnego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaga posiadania odpowiednio zorganizowanej obsługi komunikacyjnej, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (a niekiedy nawet urządzenia całej sieci połączeń drogowych), i to także w obrębie danego terenu. Podkreślono też, że Plan ogólny z [...] grudnia 1992 r. został uchwalony jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z."), która nie przewidywała obowiązku ustalania w m.p.z.p. linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od 01 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415; w skrócie "u.z.p.") – zob. jej art. 10 ust. 1 pkt 2. Natomiast w ustawie o planowaniu przestrzennym, w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26), jak i szczegółowego (art. 27) planu miejscowego, które nie obejmowały takich wymagań. Zarazem jest oczywiste, że brak takich wymagań nie mógł stać na przeszkodzie wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, zwłaszcza na terenach przeznaczonych – tak jak w kontrolowanej sprawie – pod aktywizację gospodarczą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r. sygn. IV SA/Po 444/18).

Na - przeznaczenie - terenu wywłaszczonej działki pod aktywizację gospodarcza powołał się na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu [...] lutego 2020 r., również pełnomocnik Skarżącej.

Jak natomiast wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. M. przeznaczenie terenu działki nr [...] zostało ustalone w oparciu o "informację o przeznaczeniu wydaną [...] czerwca 218 r. przez Urząd Gminy [...], wg stanu na dzień [...] października 1996 r.", w którym wskazano, że "działka położona w [...] o nr ewid. [...] znajdowała się – zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. opublikowaną w Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...] – na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej (pkt. 5.2. Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, s. 8 operatu szacunkowego).

Ustalając wysokość odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powołał m.in. art. 130 ust. 1 zd. 1 u.g.n. wskazując, że "wysokość odszkodowania ustala się wg stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uwzględnić, że Sąd w wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. IV SA/Po 444/18 wskazał, że jest poza sporem, że działka nr [...] wydzielona na mocy Decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" (zob. pkt II sentencji ww. decyzji), tudzież "pod drogę" (zob. uzasadnienie ww. decyzji), znajdowała się na obszarze określonym w Planie ogólnym z [...] grudnia 1992 r. jako "teren aktywizacji gospodarczej" (oznaczony symbolem "AG") oraz że plan ten nie przewidywał wyraźnie urządzenia wspomnianej ulicy (drogi). Sąd zauważył, że Plan ogólny z [...] grudnia 1992 r. został uchwalony jeszcze pod rządem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z."). Na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy to miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, natomiast miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek (art. 26 ust. 2). W powoływanym wyroku o sygn. IV SA/Po 444/18 Sąd przyjął, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie uchwalania ww. Planu ogólnego (tj. przed [...] stycznia 1995 r.) - z którym to planem zgodność musiała cechować Decyzję podziałową - nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg. A zatem nie można przyjmować, że dla zgodności projektowanego podziału nieruchomości – przewidującego wydzielenie jednej lub więcej działek pod drogę czy ulicę – z planem miejscowym uchwalonym przed [...] stycznia 1995 r. (tu: z Planem ogólnym z [...].12.1992 r.) konieczne było, aby w takim planie projektowana droga lub ulica została przewidziana (por. wyroki NSA: z 21.12.2009 r., I OSK 349/09, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 40; z 16.09.2016 r., I OSK 2665/14, CBOSA). Z tych też względów Sąd podzielił stanowisko organów codo tego, że decyzja podziałowa nie była dotknięta wada nieważności z uwagi na niezgodność z planem przeznaczenia działki nr [...] pod drogę.

Zasadą jest, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej przeznaczenie (art. 134 ust. 2 u.g.n.).Nie można przy tym pominąć faktu, że dokonując wyboru metody szacowania, rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Poza sporem pozostaje, że Decyzja podziałowa wymagała zgodności podziału z planem miejscowym. Możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdy staną się nowymi nieruchomościami stanowi istotę dopuszczalności ich wydzielania. Podkreślić trzeba więc, że decyzja podziałowa nie determinuje przeznaczenia terenu, ale możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (zgodnie z planem), gdy staną się nowymi nieruchomościami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W dacie wydawania Decyzji podziałowej plan miejscowy obowiązywał. Ta kwestia jest bezsporna. Natomiast, rzeczoznawca majątkowy przyjął przeznaczenie działki nr [...] wskazane przez Urząd Gminy [...] w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2018 r. Z kolei Sądowi jest wiadomym, z urzędu, że z akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej wynikało, że ten sam teren był – przeznaczony – w Planie ogólnym pod tereny aktywizacji gospodarczej. Na takie przeznaczenie działki nr [...] powołał się na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. również pełnomocnik Skarżącej.

Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej stanowi istotną z perspektywy szacowania wysokości odszkodowania okoliczność. Nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej kwestii w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W tej sytuacji, pomimo tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji dokumentuje staranność z jaką organ II instancji rozważał istotne dla sprawy okoliczności, wciąż wyjaśnienia wymaga kwestia przeznaczenia spornej działki w dniu jej wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii niewątpliwe może mieć wpływ na wysokość odszkodowania.

Reasumując, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy, poprzez wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ustaleniami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji podziałowej - dotyczącymi przeznaczenia działki nr [...] wydzielonej na mocy Decyzji podziałowej z działki nr [...] z przeznaczeniem "pod ulicę" , tudzież "pod drogę" jako "terenu aktywizacji gospodarczej" (oznaczonego symbolem "AG"), a ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie – poczynionymi w oparciu informację o przeznaczeniu wydaną [...] czerwca 2018 r. przez Urząd Gminy [...], w którym wskazano, że działka położona w [...] o nr ewid. [...] znajdowała się w dniu [...] października 1996 r. na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej. W następstwie tych ustaleń organ II instancji odniesie się do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia w operacie szacunkowym – przeznaczenia działki nr [...] – pod drogę w dniu [...] października 1996 r.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżona decyzję, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono, w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 1 oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składa się kwota wpisu od skargi oraz kwota zastępstwa procesowego.