Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2626/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] maja 2018 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem - tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m, na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. W. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Zarząd Dzielnicy [...] m. W., po ponownym rozpoznaniu wniosku S. Sp. z o.o. z 27 kwietnia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem – wskazanej tablicy reklamowej - odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła S. Sp. z o.o. podnosząc, że Organ pominął okoliczność, iż na działce nr [...] w obrębie [...], znajduje się legalnie wybudowany nośnik reklamowy (nr [...]), o parametrach zbliżonych do nośnika będącego przedmiotem niniejszego postępowania oraz zaniechał wyczerpującego uzasadnienia decyzji w zakresie wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto Organowi zarzucono błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, że kontynuacja funkcji zabudowy wymaga, aby w obszarze analizowanym znajdowały się inne nośniki reklamowe o zbliżonych parametrach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, prawidłowo wokół przedmiotowej działki wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, Organ I. instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jego frontu i nie mniejszej niż 50 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym zlokalizowane są treny kolejowe, Cmentarz [...], zabudowa o charakterze usługowym i rzemieślniczym, zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza, biurowa oraz budynki należące do Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m. W. sp. z o.o. Z uwagi jednak na bardzo duży obszar analizowany (wynikający z długości frontu działki, której dotyczy inwestycja), zróżnicowaną zabudowę w różnych częściach tego obszaru oraz specyfikę zabudowy reklamowej, uzasadnione było ograniczenie analizy do najbliższego otoczenia miejsca, w którym planowana jest realizacja inwestycji. Kolegium podkreśliło, że na tym terenie występuje sześć nośników reklamowych: [...], [...], [...] należących do Inwestora – w stosunku, do których wydano decyzje nakazujące rozbiórkę; [...] należący do A. S.A. – w stosunku, do którego toczy się postępowanie legalizacyjne; [...] należący do C. sp. z o. o. – w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę oraz [...] należący do C. sp. z o. o., co do którego nie ma dokumentów potwierdzających legalność budowli. SKO zwróciło również uwagę na błąd, który pojawił się na stronie 3 uzasadnienia decyzji Organu I. instancji, tj. w wykazie nośników reklamowych podano nośnik nr [...], natomiast nośnik ten jest przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie SKO, błąd ten nie ma jednak żadnego wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ w sporządzonej analizie prawidłowo podano nośnik nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się podobne obiekty o funkcji reklamowej, jednak nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia parametrów nowej zabudowy, ponieważ w stosunku do czterech nośników reklamowych wydano decyzje nakazujące rozbiórkę, do jednego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a do kolejnego brak dokumentów potwierdzających, że obiekt ten został wybudowany legalnie. SKO podkreśliło, że Organ, który działa w oparciu o zasadę legalizmu nie może poczynić założenia, że z powodu braku stosownych dokumentów obiekt reklamowy został wzniesiony legalnie. Zwróciło również uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie zarządcą drogi oraz organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy jest ten sam organ. Ponadto wyjaśniło, że wprawdzie Organ I. instancji wystąpił do zarządcy drogi o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego, to jednak wystąpienie to należy traktować jako wniosek o wyrażenie opinii. Podkreśliło, że Zarząd Dróg Miejskich w W. wyraził negatywną opinię, wskazując na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ reklamy powodują dekoncentrację kierowców. Wyjaśniono też, że wnioskowany nośnik reklamowy znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...] o dużym natężeniu ruchu i skierowany jest w stronę drogi, czyli adresatem umieszczonych na nim reklam są kierujący pojazdami. SKO nadmieniło również, że dołączono opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami, wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg m. W., z której wynika, że duże nagromadzenie reklam w otoczeniu drogi powoduje dekoncentrację kierowców i wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazało, że nie sposób zgodzić się także z zarzutem odwołania, iż znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa o funkcji usługowej, a nawet choćby jeden nośnik reklamowy, przesądzają o istnieniu podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto Zarząd Dzielnicy [...] m. W. nieostateczną decyzją z [...] czerwca 2018 roku nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego nośnika.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] wywiodła S. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest legalnych nośników reklamowych, mogących stanowić punkt odniesienia dla stwierdzenia spełnienia przez inwestycję będącą przedmiotem postępowania przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; błędne pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego legalnego nośnika reklamowego o numerze [...]; pominięcie istnienia w obszarze analizowanym innych obiektów budowlanych, w szczególności spełniających funkcję gospodarczą, biurową, usługową, pomimo zaniechania wykazania istnienia sprzeczności inwestycji z funkcją spełnianą przez te obiekty;

b) art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy, powtórzenie błędnej argumentacji Organu I. instancji, brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Organu I. instancji;

a także prawa materialnego, tj.:

a) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ograniczenie analizy urbanistycznej do "najbliższego otoczenia miejsca inwestycji", podczas gdy ten przepis rozporządzenia wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a Organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości dalszego ograniczania tego obszaru;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy przez nośniki reklamowe jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się inne, legalne nośniki o zbliżonych parametrach, podczas gdy przepis ten nie przewiduje takich ograniczeń, a zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona w przypadku, gdy planowana inwestycja nie jest wyraźnie sprzeczna z funkcją zastaną w obszarze analizowanym i nie musi być z nią identyczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi oraz wyjaśnił, że nośnik reklamowy, którego dotyczy zaskarżona decyzja, został realizowany ok. 2000 r., dlatego przed organem nadzoru budowlanego prowadzone jest postępowanie dotyczące samowoli budowlanej, które zostało zawieszone na czas prowadzenia niniejszego postępowania. Ponadto, wskazał, że w razie poszerzenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisami znajdowałyby się w nim jeszcze inne nośniki reklamowe, ponieważ na tym terenie jest ich duże nagromadzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga S. Sp. z o.o. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] maja 2018 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem tablicą reklamową o wymiarach 6 m x 3 m na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. W.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Stosowanie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem, w którym organ ocenia pod względem zasad ładu przestrzennego, czy zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania. Inwestycja, zgodnie z art. 61 § 1 u.p.z.p., winna realizować zasadę dobrego sąsiedztwa, rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności). Podobnie do legalizacji istniejącej zabudowy konieczne jest spełnienie tych warunków. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa bowiem zasady kształtowania polityki przestrzennej na danym terenie i kładzie nacisk na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań – co wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 u.p.z.p. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 cyt. ustawy). Rolą organu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co wymaga analizy wpływu inwestycji w senesie urbanistycznym.

W ocenie Sądu, Organy obu instancji zasadnie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Regulacja ta stanowi bowiem normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, że w analizowanym obszarze znajdują się obiekty o funkcji mieszkaniowej, budynki gospodarcze i biurowe, obiekty służące działalności usługowo-rzemieślniczej oraz budynki należące do Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m. W. Sp. z o.o. W obszarze analizowanym występują również wolnostojące nośniki reklamowe, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym w stosunku do czterech z nich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiednimi decyzjami nakazał ich rozbiórkę. Skarżąca Spółka chce zaś zalegalizować związaną z gruntem dwustronną tablicę reklamową o wymiarach 6 m x 3 m na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. W. W ocenie Sądu, należy również zwrócić uwagę na to, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana we właściwym trybie. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (dalej p.b.) "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę (por. art. 29-31 i art. 28 ust. 1 p.b.). Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem (por. art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.). W niniejszej sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył budowy urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, z tablicą reklamową. Nie może, więc budzić wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W tym stanie rzeczy, Organy zasadnie uznały, że przedmiotowa inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Istniejące w obszarze analizowanym wolnostojące urządzenia reklamowe, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie mogą stanowić dla wnioskowanej inwestycji podstawy do przyjęcia, że zachodzi kontynuacja dotychczasowej funkcji terenu. Należy zgodzić się poglądem, że punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie nośników reklamowych usytuowanych wbrew obowiązującym przepisom. Analizując warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których łączne spełnienie jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy zatem stwierdzić, że w obszarze analizowanym nie występują obiekty budowlane o charakterze wolnostojących urządzeń reklamowych lub obiektów podobnych. Nośnik reklamowy nie wkomponowuje się w istniejący stan zagospodarowania i stanowi element obcy na obszarze analizowanym. Przedmiotowa inwestycja nie uzupełnia zatem istniejących funkcji w obszarze analizy i nie stanowi jej kontynuacji, co nie pozwala na określenie wymagań dotyczących zabudowy w tym zakresie. Niezasadny okazał się, więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto, Organy obu instancji wskazały, że w obszarze analizowanym nie ma legalnie posadowionych bilbordów. Równocześnie jednak wskazały na inną przyczynę odmowy: brak zgodności z przepisami odrębnymi. Nie tylko zatem brak podobnych nośników reklamowych był przyczyną odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakładają bowiem obowiązek dokonania uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, co następuje w trybie art. 106 k.p.a. Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan charakteryzujący się brakiem sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w przypadku gdy obszar inwestycyjny przylega do pasa drogowego, wydanie decyzji poprzedza m.in. konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi. Bezpieczeństwo ruchu drogowego stanowi więc przesłankę dopuszczalności realizacji inwestycji przy drodze publicznej. Organ może zaś odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawa.

W rozpatrywanej sprawie działka, na której istnieje nośnik reklamowy, znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...]. Tym samym konieczne było wypowiedzenie się przez zarządcę drogi w przedmiocie wniosku skarżącej Spółki. Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Tym samym w sprawie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i właściwym do uzgodnienia tej inwestycji był prezydent tego miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi może wykonywać swe obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Miejskich m. W., który jest jednostką organizacyjną m. W., nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy którego Prezydent m. W. wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wojewódzkich i powiatowych. Zarząd Dróg Miejskich m. W. nie jest więc organem administracji publicznej, ale jednostką organizacyjną, która jest powołana do obsługi organu tj. Prezydenta m. W. w zakresie powierzonych mu kompetencji. W sytuacji, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma taką decyzję uzgodnić to te same organy, kwestię, którą miałby oceniać zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. W tym stanie rzeczy choć Prezydent m. W. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało to wystąpienie potraktować jako wniosek o wyrażenie opinii. Za wystarczające w tym zakresie należało uznać pismo Zarządu Dróg Miejskich m. W. z [...] lipca 2017 r., w którym negatywnie zaopiniował projekt decyzji. Ocenę tę powtórzył również w piśmie z 5 września 2017 r. Co więcej, opinię tę należało uznać za wiążące stanowisko wyspecjalizowanego organu, jakim jest zarządca drogi publicznej. Pismo to zostało ocenione przez Organy obu instancji, które podzieliły obawy i wskazywane przeszkody stanowiące podstawę do odmownej oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Z analizy akt sprawy wynika, że istniejący nośnik reklamowy usytuowany jest bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...] o dużym natężeniu ruchu i skierowany jest w stronę drogi, czyli adresatem umieszczonych na nim reklam są kierujący pojazdami. Zdaniem Organów obu instancji, nagromadzenie przy drodze tego rodzaju nośników reklamowych dekoncentruje kierowców i powoduje odwrócenie uwagi od ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę warunki ruchu na tej bardzo ruchliwej drodze, usytuowanie tego rodzaju nośników stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Sąd w pełni ocenę tę podziela. Uwzględniając bowiem rozmiary nośnika 3x6 m o maks. wys. 9,5 m oraz fakt, że ten dwustronny nośnik jest podświetlany od wewnątrz, w sytuacji w której ruch na tej drodze w szczególności rano i po południu jest bardzo natężony, zasadnie stwierdzono, że tego rodzaju reklama świetlna dekoncentruje kierowców, co obniża drastycznie poziom bezpieczeństwa na drodze, tym bardziej w sytuacji, gdy nie jest to jedyna tego rodzaju reklama usytuowana przy tej ulicy. Sąd w całości podziela ocenę, że projektowany nośnik reklamy stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji na dynamicznie zmieniającą się sytuację na drodze, w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Bezsprzecznym jest, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na sytuacji panującej na drodze, w tym na poruszającym się przed nim pojeździe. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego.

W ocenie Sądu, należało natomiast podzielić ocenę skarżącej Spółki, że Organ I. instancji naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wynoszą trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej. Skoro front działki, jak wskazuje skarżąca Spółka, ma 218 m, to wówczas istotnie granica nie powinna być mniejsza niż 654 m. Skoro zaś prawodawca zastrzegł minimalne granice, to wyznaczenie mniejszego obszaru analizowanego należało uznać za niedopuszczalne. Przy czym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchybienie prawu materialnemu skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy ma wpływ na wynik sprawy. Chodzi więc o taką sytuację, w której gdyby nie to naruszenie, to zapadłaby decyzja innej treści. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy określenie mniejszego obszaru analizowanego nie ma wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia, ponieważ nie można stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji budowlanej z przepisami odrębnymi, tj. brak jest pozytywnego uzgodnienia tej inwestycji przez zarządcę drogi publicznej.

Mając to na względzie, Sąd w składzie orzekającym nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględniając bowiem poczynione ustalenia faktyczne i prawne, przyjąć należało, że w konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą Spółkę przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.