Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2360/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jelcz-Laskowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 868/13 w sprawie ze skarg A. D., R. Z., I. S. i Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu-Laskowicach z dnia 26 lipca 2013 r. nr XXXVII.273.2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka wschodniej obwodnicy aglomeracji Wrocławia – etap I 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Jelcz-Laskowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Wr 868/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. D., R. Z., I. S. i Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jelczu–Laskowicach z dnia 26 lipca 2013 roku, nr XXXVII.273.2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka wschodniej obwodnicy aglomeracji Wrocławia – etap I, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wskazany wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Rada Miejska w Jelczu–Laskowicach uchwałą z dnia 26 lipca 2013 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jelcz–Laskowice (uchwała Rady Miejskiej w Jelczu–Laskowicach z dnia 23 listopada 2005 roku, nr XLII/253/2005), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odcinka wschodniej obwodnicy aglomeracji Wrocławia – etap I.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wniósł A. D. (sygn. akt II SA/Wr 868/13), R. Z. (sygn. akt II SA/Wr 869/13), I. S. (sygn. akt II SA/Wr 875/13) i Wojewoda Dolnośląski (sygn. akt II SA/Wr 172/14).

A. D. wskazał, że uchwała narusza jego interes prawny poprzez naruszenie procedury planistycznej, a także w zakresie w jakim zmienia i ustala przeznaczenie działki nr [...], obręb [...], stanowiącej jego własność, z działki siedliskowej o funkcji rolniczej z przeznaczeniem hodowlanym zwierząt na działkę o funkcji mieszkalno – usługowej. Z tego powodu skarżący wniósł o zmianę planu oraz studium w części dotyczącej działki nr [...], tj. wyłączenie lub zmianę z planowanej mieszkalno – usługowej na rolniczą. Autor skargi podniósł, że w trakcie opracowywania projektów studium i w konsekwencji planu miejscowego nie zostały uwzględnione wszystkie elementy, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 u.p.z.p., co doprowadziło do naruszenia jego interesów i uprawnień. Zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę skarżący zorganizował gospodarstwo rolne będące jedynym źródłem utrzymania jego pięcioosobowej rodziny. W sąsiedztwie były tylko grunty orne i pastwiska, dlatego planował on dalsze inwestycje, jednak w zaskarżonym planie działka zmieniła przeznaczenie na mieszkalno – usługową, co zahamuje rozwój gospodarstwa, a prawdopodobnie także doprowadzi do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Następnie skarżący podkreślił, iż organ pominął wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz nie uwzględnił uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu działki skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wprowadza zapis o ochronie zdrowia mieszkańców (hodowla zwierząt nie jest obojętna dla jakości i warunków życia mieszkających w bliskim sąsiedztwie gospodarstwa hodowlanego). Nie uwzględniono także uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 1 pkt 3) oraz ze stanu prawnego gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8), tj. nie uwzględniono, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę nowej zagrody rolniczej, działki siedliskowej. Ponadto, zaplanowanie drogi 2KD(Z) dzielącej działkę na dwie części uniemożliwi w przyszłości sprawne, bezpieczne prowadzenie działalności rolniczej, dlatego nawet przysługujące odszkodowanie nie wyrówna utraconych korzyści i nie zrekompensuje utraty zarobku potrzebnego na utrzymanie rodziny. W końcu – zdaniem autora skargi – w sprawie zostały naruszone przepisy Konstytucji RP gwarantujące swobodę działalności gospodarczej, także rolniczej.

Odnosząc się do powyższej skargi Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podkreślając, że uchwała została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną (art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 20 ust. 1 i art. 29 u.p.z.p.) i była całkowicie zgodna z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązki Burmistrza przewidziane w art. 17 u.p.z.p. zostały w całości prawidłowo zrealizowane. Uchwała nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też nie narusza interesu prawnego skarżącego w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], gdyż w rzeczywistości plan obejmuje jedynie część tej działki o powierzchni ok. 2,2548 ha (§ 17 i § 28), nie dotyczy pozostałej części jego gospodarstwa rolnego, a więc w praktyce nie zachodzi konieczność likwidacji gospodarstwa. W § 17 pkt a uchwały (w części warunki zagospodarowania terenu) przewidziano możliwość zabudowy wolnostojącej, jednorodzinnej, bliźniaczej, zagrodowej. W ocenie Rady, zapisy planu nie naruszają interesu prawnego skarżącego, a w trakcie przygotowywania projektu planu nie naruszono procedury planistycznej.

R. Z. w skardze zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi uchwały wyłożonej po raz trzeci do publicznego wglądu oraz wprowadzenie zmian bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], która leży w obszarze oznaczonym w planie jako 3U. Po uchwaleniu planu okazało się, że uchwalony tekst różni się od wyłożonego projektu m.in. w zakresie, który dotyczy działki skarżącego, a mianowicie przez ww. działkę została poprowadzona droga dojazdowa (oznaczona symbolem 5KDW) do obszaru 3U. Skarżący jest w trakcie prowadzenia inwestycji na swojej działce zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. W miejscu wrysowanej drogi na dzień dzisiejszy jest wybudowane ogrodzenie klinkierowe, w które wbudowana jest szafa elektryczna postawiona przez energetykę, przebiega sieć gazowa oraz inne media. Budowa oraz utrzymanie drogi 5KDW spoczywa na właścicielach działek z obszaru 3U, tym bardziej dziwną rzeczą jest brak konsultowania tej drogi z właścicielami działek, narażając ich na poniesienie w przyszłości znacznych kosztów zwłaszcza, że istnieje możliwość poprowadzenia drogi dojazdowej do tego obszaru poprzez niezabudowane działki, które są własnością miasta.

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając że została zachowania procedura określona w art. 17 u.p.z.p., chociaż istotnie droga wewnętrzna 5KDW została bardzo późno wprowadzona do projektu planu (dopiero na skutek uwzględnienia uwag osób fizycznych złożonych już po wyłożeniu projektu planu do publicznego, w których wskazywano na konieczność zapewnienia prawidłowego dojazdu osobom fizycznym do terenu ich posesji). Burmistrz uznał te uwagi za zasadne i dlatego w trybie art. 17 ust. 13 u.p.z.p. wprowadził je do projektu planu. Jest to bardzo nieznaczna zmiana planu, której wprowadzenie nie wymagało ponowienia uzgodnień. Ponadto organ wskazał, iż R. Z. praktycznie zakwestionował plan tylko w części dotyczącej przebiegu drogi wewnętrznej 5KDW, jedynie na odcinku przechodzącym przez działki nr [...]. Droga ta nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż została umieszczona na rysunku planu jako jeden z elementów propozycji obsługi komunikacyjnej obszaru 3U w wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej przez I. S. w trakcie trzeciego wyłożenia projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Omawiana ingerencja w sposób wykonywania prawa własności tylko nieznacznie ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z jego działki i dlatego mieści się w granicach wyznaczonych słusznym interesem publicznym, jakim jest budowa drogi dojazdowej. Proponowany przebieg drogi nie narusza w sposób oczywisty przesłanek racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 9 u.p.z.p.), a więc nie narusza prawa.

I. S. w motywach swojej skargi napisał, że uchwała narusza jego interes prawny w zakresie naruszenia procedury przy sporządzaniu planu, braku obsługi komunikacyjnej działek nr [...] obręb L. (których skarżący jest właścicielem), wprowadzenia do planu drogi wewnętrznej 5KDW i niedopełnienia obowiązku wyłożenia zmian wprowadzonych do projektu planu, co odebrało właścicielom działek, przez które przebiega droga 5KDW, oraz właścicielom działek graniczących z tą drogą prawo do ochrony własnego interesu prawnego. Ponadto, działki z obszaru 3U są działkami usługowymi, na których dopuszcza się lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2, zabudowy o wysokości 16 m i liczbie 5 nadziemnych kondygnacji. Dojazd do terenu 3U klientów, kooperantów, dostawców, samochodów o dużych parametrach tonażowych lub długich zestawów samochodowych będzie bardzo utrudniony, być może nawet niemożliwy. Ciąg pieszo-jezdny 18KPJ jest nieodpowiedni dla terenu 3U, dlatego działki nr [...] o przeznaczeniu usługowym nie posiadają połączenia z drogą publiczną zapewniającego wszelką niezbędną, ze społeczno – gospodarczego punktu widzenia, łączność z drogą publiczną umożliwiającą gospodarcze korzystanie z nieruchomości. Ciąg pieszo – jezdny 18KP w sferze bezpieczeństwa zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym związanym z obsługą komunikacyjną terenu 3U. W sprawie w toku postępowania poprzedzającego uchwalenie planu nie dopełniono obowiązku wyłożenia zmian wprowadzonych do projektu planu po jego trzecim wyłożeniu, co odebrało właścicielom objętych planem działek nr [...] oraz [...] prawo do ochrony własnego interesu prawnego. Wprowadzenie zmian do projektu nastąpiło bez ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, czym naruszono art. 17 pkt 10 oraz art. 19 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 6 kwietnia do dnia 9 maja 2012 roku oraz opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Po trzecim wyłożeniu projekt planu został zmieniony w zakresie wprowadzenia drogi 5KDW, dlatego uchwała podjęta została z naruszeniem prawa dotyczącym zasad i trybu sporządzania zmiany planu miejscowego.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada wniosła o jej odrzucenie (jako wniesionej po terminie), ewentualnie o jej oddalenie w całości. W odniesieniu do uwag o charakterze merytorycznym, Rada powtórzyła argumentację zawartą w poprzednio udzielonych już odpowiedziach na skargi.

Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu swojej skargi wskazał na istotne naruszenie art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Kontestowana uchwała została podjęta w ramach tzw. procedury naprawczej, a mianowicie w dniu 29 lipca 2011 roku Rada podjęła uchwałę nr XIII.76.2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Odcinka Wschodniej Obwodnicy Aglomeracji Wrocławskiej – Etap I. Wówczas organ nadzoru informując o wszczętym postępowaniu nadzorczym, wskazał na naruszenia przepisów prawa (było naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., tj. brak określenia zasad scalania i podziału nieruchomości objętych planem) i wezwał Burmistrza do ustosunkowania się do przedstawionych kwestii. Publikacja planu – na wniosek Burmistrza – została wstrzymana. Rada Miejska w ramach procedury naprawczej podjęła zaskarżoną uchwałę, która została uzupełniona o postanowienia dotyczące zasad scalania i podziału nieruchomości. Ponadto – jak wskazał Wojewoda – w wyniku postępowania nadzorczego do treści (zarówno części tekstowej, jak i części graficznej) planu wprowadzono teren oznaczony symbolem 5KDW – droga wewnętrzna (§ 31 uchwały). Przeznaczenie to zostało wprowadzone na skutek uwzględnienia wniosku złożonego podczas trzeciego wyłożenia planu do publicznego wglądu. W ocenie Wojewody, w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego poprzez jego niewyłożenie do publicznego wglądu, po wprowadzeniu zmiany do tego planu, tj. terenu 5KDW. W tej sytuacji, właściciele działek sąsiadujących z obszarem oznaczonym 5KDW, nie mieli możliwości złożenia uwag do projektu planu, a wprowadzona do planu zmiana ingeruje w sposób wykonywania prawa własności i ogranicza ich właścicielom korzystanie z ich własności na warunkach dotychczasowych. Co prawda ww. uwaga do planu ma charakter indywidualny, jednakże jej uwzględnienie oddziałuje na sposób wykonywania prawa własności osób trzecich, które takiego wniosku nie składały. Istnieje zatem konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, dlatego w ocenie organu nadzoru konieczne było ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu. Brak tego elementu procedury planistycznej stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p.), co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jego nieważności. Ponadto, Wojewoda wskazał na brak uzgodnienia planu (po wprowadzeniu terenu oznaczonego symbolem 5KDW) z właściwym zarządcą drogi, co narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. W dokumentacji planistycznej znajduje się jedynie postanowienie powiatowego zarządu drogowego z dnia [...] listopada 2009 roku uzgadniające projekt planu, ale jeszcze wówczas bez spornej drogi. Projekt planu pomimo wprowadzenia drogi 5KDW, nie został uzgodniony z właściwym zarządcą drogi. Sporna droga ma mieć połączenie z drogą publiczną 3KD(L), a więc zarządca drogi miał pełne prawo wypowiedzieć się co do skomunikowania drogi będącej w jego władaniu. Naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu. Jeśli bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące. W sprawie – jak podniósł Wojewoda – takiego uzgodnienia nie dokonano, zatem doszło do istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p., co także stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewoda wskazał także, iż Rada Miejska podejmując plan zmodyfikowała zalecenia konserwatora zabytków, zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 roku poprzez eliminacje postanowień dotyczących obowiązku uzgadniania z nim wszystkich działań inwestycyjnych. W uchwale z dnia 29 lipca 2011 roku postanowienia te zostały zawarte i w takim kształcie Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił plan bez zastrzeżeń. Jednakże podejmując kwestionowaną uchwałę postanowień tych brak. Chodzi tu o postanowienia dotyczące obowiązku uzgadniania z Dolnośląskim Konserwatorem Zabytków wszelkich zamierzeń inwestycyjnych w zakresie prac ziemnych co do konieczności ich prowadzenia pod nadzorem archeologicznym i za pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz nadzoru archeologicznego i ratowniczych badań archeologicznych prowadzonych przez uprawnionego archeologa, obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed wydaniem pozwolenia na budowę, a dla robót nie wymagających pozwolenia na budowę – przed realizacją inwestycji tj. przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego akceptację przyjęcia zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, możliwości odkrycia nowych stanowisk archeologicznych oraz ich ewidencji i rejestracji (§ 15 ust. 2 uchwały z dnia 29 lipca 2011 roku). W sprawie projekt planu został co prawda uzgodniony, jednakże zalecenia konserwatora zabytków zostały przeniesione do planu w formie zmodyfikowanej. Nadto, Wojewoda wskazał, że zapisy zawarte w § 15 ust. 2 uchwały z dnia 29 lipca 2011 roku naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 94, poz. 959 ze zm., dalej jako: "u.o.z."). Eliminacja postanowień dotyczących obowiązku uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych z konserwatorem zabytków stanowi istotne naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobowiązany do uzgodnienia projektu planu z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące. Niezależnie od powyższego, Wojewoda napisał, że § 33 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. bowiem nie określa stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (w części dotyczącej obszaru KK). Uchwała nie określa również żadnych ustaleń co do przeznaczenia terenu, wskazuje jedynie przeznaczenie podstawowe (tereny kolejowe otwarte) i uzupełniające (urządzenia towarzyszące). Tymczasem stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie należy uregulować kwestie tam określone. Mocą § 8 pkt 27 uchwały Rada postanowiła, że przed podjęciem prac projektowych należy uzyskać wytyczne konserwatorskie odnośnie planowanych prac. Zdaniem Wojewody, wskazane uregulowanie wykracza poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w stosunku do budynków objętych ochroną konserwatorską. Rada podejmując § 8 pkt 27 uchwały przekroczyła zakres udzielonego jej mocą art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. uprawnienia. Uchwała wprowadzając obowiązek uzyskania wytycznych konserwatorskich odnośnie planowanych prac, bardzo szeroko określiła zakres prac, których wykonanie wymaga współdziałania z konserwatorem zabytków, podczas gdy nie we wszystkich przypadkach takie współdziałanie wymagane jest przepisami prawa. Wobec tego, § 8 pkt 27 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 pkt 4 u.o.z. Dalej Wojewoda wskazał, że w § 18 ust. 2 planu Rada postanowiła, że zabudowa w odległości do 10 m od terenu KK wymaga uzgodnienia z jego administratorem terenów kolejowych, co wykracza poza kompetencję do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i jako taki stanowi naruszenie art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co także uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Dolnośląskiego Rada wniosła o jej oddalenie w całości wyjaśniając, że po wprowadzeniu zmiany do planu, tj. terenu oznaczonego symbolem 5KDW, nie powstał obowiązek ponowienia procedury i wyłożenia planu, ponieważ były to uwagi wnoszone w trybie indywidualnym i – jako takie – mogą być uwzględnione przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Organ wykonawczy gminy uwzględniając zasadność budowy drogi dojazdowej, co było przedmiotem uwagi I. S. i stwierdzając, że wprowadzenie tych zmian mieści się w granicach wyznaczonych słusznym interesem publicznym uznał tą uwagę za zasadną i w trybie art. 17 ust. 13 u.p.z.p. wprowadził je do projektu planu. Droga nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż została umieszczona na rysunku planu jako jeden z elementów propozycji obsługi komunikacyjnej obszaru oznaczonego w planie 3U. Obowiązek ponawiania procedury planistycznej powstaje, gdy dochodzi do zmian w szerszym zakresie, wiążącym się z konfliktem interesów. Nie wydaje się, zdaniem organu, by w sprawie doszło do konfliktu interesów na szerszą skalę, a pozostali właściciele działek oznaczonych symbolem 3U, w określonej dla siebie sekwencji czasowej (czyli na etapie uwag) tych uwag nie wnosili. Odnosząc się zaś do zarzutu braku uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w związku z wprowadzeniem terenu o symbolu 5KDW, Rada podniosła, że Powiatowy Zarządu Dróg postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 roku uzgodnił projekt uchwały, sprzed procedury naprawczej. Niewątpliwie właściwy zarządca drogi miał prawo wypowiedzieć się co do skomunikowania drogi będącej w jego władaniu, co nie jest to jednak jednoznaczne z obowiązkiem ponownego uzgodnienia. Zgodnie z art. 17 ust. 6 pkt b u.p.z.p. uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi jest wymagane wówczas, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Nie wydaje się, jakoby droga dojazdowa, wewnętrzna mająca udostępnić właścicielowi dojazd do posesji, miała mieć wpływ na ruch drogowy i samą drogę. Projekt planu w całości został uzgodniony z zarządcą drogi, a ponowienie uzgodnień byłoby nieuprawnionym wydłużeniem procedury planistycznej. Podobne reguły rządzą argumentacją organu dotyczącą uzgodnienia planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który uzgodnił rzeczony plan bez zastrzeżeń w wersji pierwotnej, tzn. sprzed wprowadzenia do planu drogi wewnętrznej 5KDW. W zakresie zarzutu nieokreślenia w uchwale stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną, Rada wskazała, że jest to przeoczenie, a tego typu błędy nie powinny być podstawą do wnoszenia o stwierdzenie nieważności, ale do uzupełnienia dokumentacji planistycznej. Plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstaną okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Tym samym brak jest podstaw do założenia, że określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym składnikiem planu miejscowego dla całego terenu i to nawet w sytuacji, gdy nie dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości. Odnośnie zarzutu dotyczącego zapisu uchwały, iż przed podjęciem prac projektowych należy uzyskać wytyczne konserwatorskie odnośnie planowanych prac, Rada wyjaśniła, że ten zapis nie jest wyznaczaniem jakiemuś organowi kompetencji, a jedynie stwierdzeniem, że plan miejscowy wymagał będzie podjęcia odpowiednich czynności przez organ ochrony konserwatorskiej. Bezspornie Rada nie jest uprawniona do wprowadzenia obowiązku uzgadniania warunków zabudowy z administratorem terenów kolejowych, czego Rada treścią planu się nie domaga, a jedynie postanowiła, że zabudowa w odległości do 10 m od terenu kolejowego wymagać będzie uzgodnienia z administratorem terenów kolejowych. W konkluzji organ zauważył, iż w demokratycznym państwie prawnym rozstrzygnięcia nadzorcze muszą podlegać kontroli sądu administracyjnego, który ostatecznie rozstrzyga wątpliwości, mając na uwadze interes publiczny i słuszny interes stron. Sąd orzekając w sprawie winien uwzględnić zasady szybkości postępowania planistycznego i oczekiwania społeczne w zakresie rozbudowy infrastruktury komunikacyjnej.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 roku Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") zarządzić połączenie spraw ze skarg: A. D. sygn. akt II SA/Wr 868/13, R. Z. sygn. akt II SA/Wr 869/13, I. S. sygn. akt II SA/Wr 875/13 i Wojewody Dolnośląskiego sygn. akt II SA/Wr 172/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wr 868/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, w uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W sprawie prawa podmiotów, których dotyczą przepisy zaskarżonego planu – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – nie zostały zapewnione, choć głównym celem przestrzegania trybu sporządzania planu jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą być naruszone w wyniku sporządzania aktu planistycznego. Sąd I instancji podkreślił, iż sytuacja, w której zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wynikających ze złożonych uwag, ma znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości do składania uwag. Co więcej, uwzględniając uwagę jednego z właścicieli, Rada pominęła pozostałych właścicieli, arbitralnie narzucając im nowy zapis bez możliwości odniesienia się do wprowadzonej zmiany. Takie traktowanie obywateli świadczy o nierównym traktowaniu stron, co godzi w zagwarantowaną konstytucyjnie zasadę równości. W tym konkretnym przypadku konieczne było ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu, co świadczy o tym, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie Sąd Wojewódzki analizując dopuszczalność skarg A. D., R. Z. oraz I. S., uznał, że ich skargi są dopuszczalne, bowiem zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku Rady o odrzucenie skargi I. S. jako wniesionej z uchybieniem terminu, Sąd stwierdził, że jest on niezasadny.

W dalszej kolejności Sąd rozważył kwestię naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, który wywodzą z faktu bycia właścicielami nieruchomości objętych planem stwierdzając w konsekwencji, że zapisy planu istotnie naruszają prawem chroniony interes skarżących, bowiem ograniczają prawo własności.

Jak napisał Sąd Wojewódzki, pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd podkreślił, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co wprost wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

W sprawie – jak wskazał Sąd – tryb prac planistycznych został naruszony. Sąd podzielił zarzut skargi Wojewody Dolnośląskiego w zakresie istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżona uchwała została podjęta w ramach tzw. procedury naprawczej, po nieopublikowaniu przez Wojewodę poprzednio uchwalonej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Po wyeliminowaniu wskazanych przez organ nadzoru uchybień, Rada podjęła nową, a zaskarżoną w sprawie uchwałę, jednakże wprowadzając m.in. w § 31 nowy zapis dotyczący terenu oznaczonego symbolem 5KDW – droga wewnętrzna, której to drogi nie było w poprzednio podjętym planie. Rada uchwaliła kwestionowany plan bez ponowienia w niezbędnym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., w tym bez wyłożenia planu do publicznego wglądu oraz bez zaopiniowania i uzgodnienia jej z właściwymi organami.

Jak podkreślił Sąd, interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Istotne jest również, że w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na wartościowanie uwag wniesionych do projektu planu, co oznacza, że każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu czyni koniecznym powtórzenie uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę.

W sprawie Rada uznała, że uwaga I. S. miała charakter indywidualny, zatem nie było konieczności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Takie stanowisko jest w ocenie WSA we Wrocławiu nieuzasadnione, bowiem droga 5KDW została wrysowana w istniejący ogrodzony teren działki nr [...]. Szerokość drogi została zaprojektowana na 10 m. Tym samym działka nr [...] zostanie pomniejszona na swojej długości o szerokość 10 m, tak samo jak działki nr [...]. Działki te zostały odcięte od istniejących dróg przez nieruchomości – działki nr [...] stanowiące własność innych właścicieli oraz projektowaną drogę 2KD(G). Warunki techniczne oraz prawne uniemożliwiają poprowadzenie dojazdu z drogi 2KD(G) do działek nr [...]. Właścicielem działek nr [...] jest gmina, działki nr [...] stanowią własność prywatną. Wobec tego – zdaniem Sądu – w sprawie powstał obowiązek ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie, gdyż doszło do zmian wiążących się z konfliktem interesów. Jak słusznie podniesiono w skargach, gmina narzucając miejscowy plan z takim rozwiązaniem dla terenu zabudowy usługowej (oznaczenie 3U), zrzuciła problem obsługi komunikacyjnej i dostępu działek nr [...] do drogi publicznej na właścicieli działek. Jedynym sposobem zagwarantowania dostępu do drogi publicznej będzie zawarcie umowy lub ustanowienie służebności gruntowej, tymczasem właściciel działki nr [...] nie wyraża zgody na takie rozwiązanie.

Słusznym jest również twierdzenie Rady, że pozostali właściciele działek oznaczonych na planie symbolem 3U, w określonej dla siebie sekwencji czasowej (czyli na etapie uwag) tych uwag nie wnosili. Należy jednak zauważyć, że nie wnosili oni uwag, bo o zmianie wprowadzonej na wniosek I. S. dowiedzieli się dopiero z zaskarżonej uchwały.

Rada w istocie – jak wskazała w odpowiedzi na skargę Wojewody – przy podejmowaniu uchwały kierowała się zabezpieczeniem w możliwie wysokim stopniu interesu publicznego. W ocenie Sądu, brak jest jednak osiągnięcia synergii między tym interesem a interesem prywatnym i ochroną prawa własności. W ocenie organu uwzględnienie potrzeb i oczekiwań właścicieli nieruchomości nie narusza w żaden sposób interesu publicznego gminy, jednakże uwzględnienie interesu publicznego doprowadziło do naruszenia interesów właścicieli nieruchomości. Słusznie wskazano, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W sprawie – zdaniem WSA – organ nie wskazał o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i nie udowodnił, iż jest on na tyle ważny i znaczący, aby arbitralnie ograniczać uprawnienia indywidualnych obywateli.

Wprowadzając drogę wewnętrzną Rada ograniczyła możliwość korzystania przez strony zainteresowane i to bez ich wiedzy, z posiadanych nieruchomości. Przy czym, jak podkreślił Sąd, ani z przedstawionych materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy wreszcie z odpowiedzi na skargę nie wynika, że wprowadzając określone uregulowania Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy. Nie wynika też, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście zarzutów stron skarżących, mając na uwadze zarówno interes ogólny, interes innych osób, jak też interesy skarżących. Organ nie przedstawił motywów, dla których ograniczył uprawnienia stron do korzystania z nieruchomości, przy przyznaniu uprawnień innym podmiotom, co prowadzi do dyskryminowania jednej grupy podmiotów, na rzecz innych.

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w sprawie organy planistyczne nie sprostały powyższym wymogom, przede wszystkim z tego względu, że nie wyważyły interesów podmiotów, których nieruchomości dotyczy zaplanowana droga wewnętrzna.

Zdaniem Sądu, należało nadto zauważyć, że uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie w jakim wprowadzono ograniczenia prawa własności stron zainteresowanych. Tymczasem, wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności z prawem przyjętych rozwiązań, ale również utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań. W sprawie nie wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów planistycznych ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego) była ważniejsza niż konstytucyjnie chronione prawo własności.

W odniesieniu do skargi R. Z. Rada wskazała jedynie, że droga 5KDW nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż została umieszczona na rysunku planu jako jeden z elementów propozycji obsługi komunikacyjnej obszaru 3U. Skoro jest to propozycja, to niekoniecznie musi być zrealizowana, co prowadzi do wniosku, że w razie jej niezrealizowania działki nr [...] w dalszym ciągu nie będą miały dostępu do dróg publicznych 2KD(G), 3KD(L) i ciągu pieszo-jezdnego 18KPJ. Zdaniem Rady omawiana ingerencja w sposób wykonywania prawa własności tylko nieznacznie ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z jego działki na warunkach dotychczasowych, ale na przeznaczenie tej drogi ma być zabrany obszar o szerokości od 6 do 10 m. Jest to niczym nieuzasadnione pozbawianie własności.

Na marginesie Sąd zauważył, że na przesłanym rysunku planu brak jest terenu oznaczonego symbolem 5KDW.

W skargach ich autorzy podnieśli, iż istnieje możliwość poprowadzenia drogi dojazdowej do obszaru 3U poprzez niezabudowane działki, które są własnością urzędu miasta, a sąsiadujące z działkami, które zostały pozbawione obsługi komunikacyjnej i dostępu do drogi publicznej, co – zdaniem Sądu – świadczy o naruszeniu przez organ zasady równości.

Obok braku wyłożenia projektu planu do ponownego wglądu publicznego organ gminy nie dokonał – po wprowadzeniu terenu o symbolu 5KDW – uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, co narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. W dokumentacji planistycznej znajduje się postanowienie powiatowego zarządu drogowego z dnia [...] listopada 2009 roku uzgadniające projekt planu miejscowego z 2011 roku. Projekt planu podjętego w trybie procedury naprawczej, pomimo wprowadzenia drogi 5KDW, nie został uzgodniony z właściwym zarządcą drogi. Rzeczona droga wewnętrzna 5KDW ma mieć połączenie z drogą publiczną 3KDL, a więc zarządca drogi miał pełne prawo wypowiedzieć się co do skomunikowania drogi będącej w jego władaniu. Taka sytuacja stanowi naruszenie w stopniu rażącym art. 17 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 u.p.z.p.

Skoro – w myśl art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – wójt (burmistrz albo prezydent miasta) zobligowany został do ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień, gdy wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, to brak takich uzgodnień narusza w sposób istotny art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 u.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie Rady, że projekt planu w całości został uzgodniony z zarządcą drogi, a ponowienie uzgodnień byłoby nieuprawnionym wydłużeniem procedury planistycznej, bowiem do takiego uzgodnienia doszło przed procedurą naprawczą.

Za słuszny Sąd uznał również zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. poprzez zmodyfikowanie zaleceń konserwatora zabytków zawartych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 roku, tj. wyeliminowanie postanowień dotyczących obowiązku uzgadniania z nim wszystkich działań inwestycyjnych. W uchwale z dnia 29 lipca 2011 roku postanowienia te zostały zawarte (§ 15 ust. 2) i w takim kształcie Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił plan bez zastrzeżeń, jednakże w zaskarżonej uchwale tych postanowień brak. Wprawdzie projekt planu został uzgodniony, jednakże zalecenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zostały przeniesione do planu w formie zmodyfikowanej.

Uwzględniając treść art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie"), Sąd uznał, że określenie stawek procentowych opłaty planistycznej jest obowiązkowym zapisem planu miejscowego, a organ uchwalający plan miejscowy nie posiada kompetencji do przesądzania z góry (decydowania), że wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, nie wzrośnie.

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, dlatego Sąd Wojewódzki stwierdził, że Rada przyjęła akt niespełniający wymogów określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej przez co w sposób istotny naruszyła prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej obszaru KK. Brak określenia obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., dla wszystkich terenów określonych w planie, jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd podzielił także zarzut Wojewody dotyczący podjęcia § 8 pkt 27 uchwały zapisu, iż przed podjęciem prac projektowych należy uzyskać wytyczne konserwatorskie odnośnie planowanych prac, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 pkt 4 u.o.z. Oceniając legalność ww. zapisów, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Tymczasem wprowadzając analizowane regulacje § 8 pkt 27 Rada zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie jednak do § 4 pkt 4 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w planie szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa.

Zdaniem Sądu kwestionowany przez Wojewodę fragment zaskarżonej uchwały wykracza poza przyznaną Radzie gminy kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W świetle przywołanych regulacji ustawowych oraz przepisu wykonawczego, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęcie planem tejże kwestii, rada gminy zobligowana jest do określenia obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu miejscowego, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Normując tę materię, winna mieć na względzie także to, że – zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W dalszej kolejności Sąd napisał, że przepis § 18 ust. 2 uchwały wskazując, że zabudowa w odległości do 10 m od terenu KK wymaga uzgodnienia z administratorem terenów kolejowych, narusza przepis art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Wojewody taki zapis wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wynika możliwość wprowadzenia obowiązku uzgadniania warunków zabudowy z administratorem terenów kolejowych, co prowadzi do wniosku, że podejmując zakwestionowaną przez strony skarżące uchwałę organ gminy przekroczył granice władztwa planistycznego i naruszył wskazane zasady konstytucyjne zwłaszcza zasadę proporcjonalności i równości. Przekroczenie zaś władztwa planistycznego – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w Jelczu–Laskowicach, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2014 roku i wskazał na niewłaściwą wykładnię:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. gdyż wbrew twierdzeniom skarżących Rada Miejska nie naruszyła konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości, a podniesione uchybienia miały charakter incydentalny oraz

- art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że Rada Miejska nie uzgodniła całości planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, choć w rzeczywistości uzgodnienie takie nastąpiło, natomiast zapisy w planie nieco zmodyfikowano, ale pomimo tego nie naruszają one aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Z tych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, w taki sposób aby nastąpiło stwierdzenie nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały, a mianowicie części dotyczącej obszaru drogi wewnętrznej 5KDW, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi jej autor zasygnalizował, iż w Gminie Jelcz–Laskowice nie ma podziału na gminy miejskie i wiejskie, a zatem niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie wskazał Gminę Miejską Jelcz–Laskowice jako właściwą w sprawie, gdyż taka gmina nie istnieje.

Następnie skarżący kasacyjnie podkreślił, iż wyartykułowane przez Sąd I instancji uchybienia nie miały tak ewidentnego charakteru oraz nie występowały w takim zakresie, aby pociągało to za sobą konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Rzeczona uchwała ma bardzo duże znaczenie dla gminy oraz dla sąsiedniego miasta Wrocław, gdyż stwarza podstawowe warunki szybkiego i sprawnego powstania odcinka wschodniej obwodnicy aglomeracji Wrocławia, w tym zakresie nie można się dopatrzeć, aby przy uchwalaniu planu Rada naruszyła konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości, wręcz przeciwnie podniesione uchybienia miały charakter jedynie incydentalny, w szczególności wprawdzie istotnie droga wewnętrzna 5 KD(W) została bardzo późno wprowadzona do projektu planu, bowiem dopiero wskutek uwzględnienia uwag, już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, gdy w ramach uwag do projektu planu wskazywano na konieczność zapewnienia prawidłowego dojazdu osobom fizycznym do terenu ich posesji. Tak więc Burmistrz uznał te uwagi za zasadne i dlatego w trybie art. 17 ust. 13 u.p.z.p. wprowadził je do projektu planu. Zmiana ta jest bardzo nieznaczna i jej wprowadzenie nie wymagało ponowienia uzgodnień. Wskazana droga nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż została umieszczona na rysunku planu jako jeden z elementów propozycji obsługi komunikacyjnej obszaru oznaczonego w planie 3U – w wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej wcześniej przez I. S. w trakcie trzeciego wyłożenia projektu planu, zatem nie ulega wątpliwości, że pełnić będzie funkcję jedynie drogi wewnętrznej. Ruch na niej będzie miał charakter wewnętrzny, pozwalając stronom na dojazd do drogi publicznej, więc natężenie ruchu będzie niewielkie, a zatem w bardzo nieznacznym stopniu może ono wpływać na ruch na drodze powiatowej zaopiniowanej wcześniej przez Powiatowy Zarząd Dróg. Zdaniem autora skargi kasacyjnej istnieją różnice w zakresie skutków procesowych wynikających z przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p., a interpretując je należy uwzględniać charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Omawiana ingerencja w sposób wykonywania prawa własności tylko nieznacznie ogranicza skarżącym możliwość korzystania z działek na zasadach dotychczasowych, niemniej jednak mieści się w granicach wyznaczonych słusznym interesem publicznym, jakim jest budowa drogi dojazdowej. Proponowany przebieg drogi nie narusza w sposób oczywisty przesłanek racjonalnego kształtowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 1, 2, 6, 7, 9 u.p.z.p.), a więc nie narusza prawa.

Kwestionowana uchwała nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też nie narusza interesu prawnego skarżącego A. D. w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], gdyż plan obejmuje jedynie cześć jego działki o powierzchni ok. 2,2548 ha (§ 17 i § 28 uchwały), natomiast nie dotyczy pozostałej części jego gospodarstwa rolnego, a więc w rzeczywistości w chwili obecnej nie zachodzi konieczność likwidacji jego gospodarstwa o ogólnej powierzchni 60 ha. W przepisie § 17 uchwały przewidziano możliwość zabudowy wolnostojącej, jednorodzinnej, bliźniaczej, zagrodowej. Wprawdzie jeszcze w toku procedury planistycznej A. D. pismem z dnia 21 maja 2012 roku zgłosił uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu dotyczące jego działki, ale uwag tych nie uwzględniono i poinformowano go wówczas, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba ze w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (pismo z dnia 20 sierpnia 2012 roku). Wobec tego aktualnie zapisy planu nie naruszają interesu prawnego skarżącego, gdyż nie zmuszają go do likwidacji gospodarstwa rolnego, a nadto A. D. otrzymał ze strony Gminy oficjalne zapewnienie, iż w bliższej przyszłości nie zostanie zmuszony do zlikwidowania gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z. poprzez uznanie, że Rada nie uzgodniła całości planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, skarżący kasacyjnie wywiódł, że uzgodnienie takie nastąpiło, choć niestety nieco zmodyfikowano zapisy w planie, natomiast poza sporem jest okoliczność, że wprowadzone zapisy w planie nie naruszają przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach zajętego stanowiska Wojewoda wyjaśnił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, w całości popierając zaskarżony wyrok i w pełni zgadzając się z jego uzasadnieniem. Głównym celem przestrzegania procedury planistycznej, jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą być naruszone w wyniku sporządzania aktu planistycznego. Podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia planu, gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag), pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskanych opinii i uzgodnień.

W zakresie ponowienie procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu - autor odpowiedzi - w pełni zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że właściciele działek sąsiadujących z obszarem oznaczonym 5 KDW, nie mieli możliwości złożenia uwag do projektu planu w zakresie przyjętego nowego rozwiązania obsługi komunikacyjnej terenu 3U. Wprowadzona do planu zmiana (droga 5 KDW) ingeruje w sposób wykonywania prawa własności i ogranicza ich właścicielom korzystanie z ich własności na warunkach dotychczasowych, a uwaga do planu miejscowego złożona przez I. S. (uwzględniona) ma charakter indywidualny, jednakże jej uwzględnienie oddziałuje również na sposób wykonywania własności osób trzecich, które takiego wniosku nie składały. Istnieje zatem konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. W konsekwencji, w tym konkretnym przypadku konieczne było ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu, zatem brak tego elementu procedury planistycznej stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu polegającego na naruszeniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Wojewody, na uwzględnienie zasługuje również stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzenie zmiany w postaci terenu o symbolu 5 KDW wiązało się z koniecznością ponowienia uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Droga wewnętrzna 5 KDW ma mieć połączenie z drogą publiczną 3KDL, a więc zarządca drogi miał pełne prawo wypowiedzieć się co do skomunikowania drogi będącej w jego władaniu. Obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi jest niezbędny, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W granicach planu przebiegają drogi oznaczone symbolami: 2KD(G), 3KD(L) i 18KPJ oraz wprowadzona do planu (po trzecim wyłożeniu planu do wglądu publicznego) droga 5 KDW, dlatego konieczne było uzgodnienie planu z jej zarządcą. Zarząd Powiatu Oławskiego uzgodnił projekt planu miejscowego, jednakże wówczas brak było w treści planu drogi 5KDW. Jeśli organ wykonawczy został zobligowany do uzgodnienia projektu planu z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące. W sprawie takiego uzgodnienia nie dokonano, zatem doszło do istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. Tymczasem naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

W końcu, Wojewoda podzielił także stanowisko Sądu, iż zmodyfikowanie zaleceń konserwatora zabytków, zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 roku (odsyłającym do wniosku złożonego do planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) poprzez eliminacje postanowień dotyczących obowiązku uzgadniania z nim wszystkich działań inwestycyjnych stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w całości uchwały z powodu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. W uchwale z dnia 29 lipca 2011 roku (której publikacja została wstrzymana, a zatem nie weszła ona w życie) postanowienia te zostały zawarte i w takim kształcie Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił plan bez zastrzeżeń. Jednakże podejmując zaskarżoną uchwałę, która została podjęta w ramach procedury naprawczej, postanowień tych brakuje. Chodzi tu o postanowienia zawarte w § 15 ust. 2 uchwały z dnia 29 lipca 2011 roku.

Istota uzgodnienia w procedurze planistycznej polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie planu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. W przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli także I. S. i A. D. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd Wojewódzki i uzasadnienia ich naruszenia.

Artykuł 174 p.p.s.a. dopuszcza dwie tradycyjne podstawy kasacyjne, ograniczające kontrolę NSA do jurydycznych uchybień WSA.

Skarżący kasacyjnie powołał w podstawie skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, odnosząc je do niewłaściwej wykładni przepisów.

W doktrynie podnosi się, że błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego jest uzasadnione, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, tzn. jeżeli miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, na skutek w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (vide: Wojciech Piątek: Rodzaje podstaw, [w:] Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym).

Autor kasacji zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwą wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak nie wyjaśnił na czym polegał błąd Sądu Wojewódzkiego przy interpretacji powołanych przepisów i jak powinny być one rozumiane.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Z kolei według art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2011 r. II OSK 412/11 LEX nr 1081781 i z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949 oraz Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,).

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

Słusznie więc Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. A zatem, przy ocenie tej niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10, LEX nr 673894).

W niniejszej sprawie istotne jest, iż zmiany wprowadzone do projektu po jego wyłożeniu dotyczyły terenu kilku działek należących do różnych właścicieli, gdyż droga wewnętrzna 5KD(W) miała stanowić dojazd do drogi publicznej i to również przez nieruchomości zabudowane. Dotykała więc interesu wielu podmiotów i to, jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki często o sprzecznym charakterze. Zaniechanie więc ponownego wyłożenia projektu planu, po naniesieniu tak ważkich zmian uniemożliwiło zapoznanie się z nimi przez zainteresowane strony, przed zatwierdzeniem planu i ewentualne wniesienie uwag do projektu.

Istotne jest też, iż owe zmiany dotyczące przeznaczenia terenu pod budowę drogi dojazdowej miały zapewniać komunikację z drogą powiatową, której dysponent powinien mieć możliwość wyrażenia stanowiska w ramach przewidzianych przepisem art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 uzgodnień jako właściwy zarządca drogi. Bowiem co do tego, czy zmiana sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego mogła mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę powinien wypowiedzieć się organ uzgadniający i nie jest w tym zakresie wystarczające stanowisko organu sporządzającego projekt planu.

Nie można więc uznać, iż dokonane zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, a polegające na poprowadzeniu drogi dojazdowej 5KD(W) przez działki [...] były nieznaczną zmianą niewymagającą ponowienia procedury planistycznej. Trafnie argumentował Sąd Wojewódzki, iż wprowadzenie owej drogi wewnętrznej ograniczyło możliwość korzystania przez strony zainteresowane i to bez ich wiedzy z posiadanych nieruchomości. Przy czym, z przedłożonych dokumentów planistycznych, ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynikało dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich, ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego była ważniejsza niż konstytucyjnie chronione prawo własności.

Prawidłowe jest w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż działaniem takim Rada naruszyła przewidziany przepisami tryb prac planistycznych w zakresie istotnego naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. i wadliwość ta spowodowała nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., przez ich niewłaściwą wykładnię.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu niewłaściwego rozumienia art. 7 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że Rada Miejska nie uzgodniła całości planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, choć w rzeczywistości uzgodnienie takie nastąpiło, natomiast zapisy w planie nieco zmodyfikowano, ale pomimo tego nie naruszają one aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do tego zarzutu, podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki nie twierdził, iż uzgodnień projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie dokonano, lecz po dokonaniu uzgodnień nie uwzględniono zaleceń konserwatora. Rację ma w tym względzie Wojewoda Dolnośląski, iż eliminacja postanowień dotyczących obowiązku uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organy sprawujące władztwo planistyczne są związane treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobowiązany do uzgodnienia projektu planu miejscowego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej formie należy uznać za bezwzględnie wiążące i nie może być zmodyfikowane przez organ gminy.

Przepis art. 7 w pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyodrębnia dokonywanie ustaleń ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako formę ochrony zabytków. Ważne jest, by przy dokonywaniu wyboru co do objęcia danego terenu ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny zawsze kierował się zasadą jak najmniejszej uciążliwości nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędności dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. Na powyższe wskazuje sama norma z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności użyte w nim sformułowanie: "w miarę potrzeby". O ile zatem ograniczenie prawa własności przez wzgląd na potrzebę ochrony zabytków jest prawnie dopuszczalne, o tyle zawsze powinno być ono należycie uzasadnione, z wykazaniem braku innych, tj. mniej dokuczliwych dla właścicieli, środków realizacji tego interesu publicznego - zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93 (OSN 1994, nr 9, poz. 181) oraz Patrycja Antoniak (w) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz pod red. Maksymiliana Cherki, LEX 2010).). Trudno jednak uznać za dopuszczalne w świetle postanowień ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale też w świetle wymogów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, by organ planistyczny mógł ustalać w planach miejscowych ochronę konserwatorską w sposób całkowicie dyskrecjonalny, tj. bez porozumienia z konserwatorem, czy też w sposób odmienny niż wynika z postanowienia uzgodnieniowego. Zarówno granice wspomnianych stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w przepisie art. 19 ust. 3. Stanowi on, że w planie tym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Tak więc wymogi stawiane przez konserwatora zabytków podjęte w określonym trybie i zawarte w przepisanej formie, a niezbędne w toku sporządzania planu, nie mogą być samodzielnie przez organ stanowiący prawo miejscowe w żadnym zakresie korygowane. Na aprobatę zasługuje więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż zamieszczenie w planie miejscowym zaleceń konserwatora zabytków w zakresie uzgodnionego kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w zmodyfikowanej wersji, narusza przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sad Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a., o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygając w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.