Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 350/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 21 lutego 2007 r. Nr IV/21/2007 w przedmiocie zasad organizacji i odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Krapkowice na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 zł, (słownie: dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach Nr IV/21/2007 z dnia 21 lutego 2007r. w sprawie określenia zasad organizacji i zasad odpłatności za pobyt w Domu Dziennego Pobytu przy Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej w Krapkowicach.

W uchwale tej podjętej na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.),w § 1 Rada Miejska w Krapkowicach ustaliła, że Dom Dziennego Pobytu jest miejscem pobytu dziennego dla emerytów rencistów i osób niepełnosprawnych mających ograniczoną zdolność do samodzielności. Prawo do korzystania z pobytu i posiłków mają mieszkańcy gminy Komprachcice na podstawie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach a pierwszeństwo do korzystania z usług Domu mają osoby o najniższych dochodach, niepełnosprawne i samotne, w szczególnie uzasadnionych przypadkach przewidziano możliwość przyznania samego posiłku osobom, które nie mogą go sobie zapewnić – § 2 pkt 1-3. W § 3 tej uchwały przewidziano, że podopieczni ponoszą odpłatność za wyżywienie w zależności od posiadanego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, określając procentowe stawki odpłatności. Dalej w uchwale Rada Miejska ustaliła, że wysokość odpłatności całkowitej stawki dziennej za posiłek obiadowy ustala dyrektor Środowiskowego Domu Samopomocy w Krapkowicach na podstawie "wsadu do kotła" w zależności od obowiązujących cen artykułów produktów żywnościowych oraz norm żywieniowych (§ 4). Końcowymi regulacjami, zawartymi w §§ 5,6 i 7 tej uchwały, Rada Miejska w Krapkowicach postanowiła o utracie mocy obowiązującej uchwały własnej Nr XXIX/389/2006 z dnia 22 lutego 2006r., powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Krapkowic (§5) oraz przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§7).

We wniesionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 4 powyższej uchwały i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc, że przepis ten w sposób istotny narusza prawo tj. art. 17 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska W Krapkowicach ustaliła, że odpłatność za posiłek w Domu Dziennego Pobytu dla osób posiadających dochód powyżej 250% kryterium dochodowego wynosi 200% całkowitej stawki dziennej ustalonej przez dyrektora. Zdaniem skarżącego taki zapis sugeruje, że działalność ośrodka wsparcia w zakresie przygotowania posiłków dla osób posiadających najwyższy dochód ma charakter komercyjny, bądź też, że osoby te opłacają koszt posiłków przygotowywanych nieodpłatnie dla osób o najniższych dochodach. Wojewoda Opolski wywodził, że zgodnie z art. 17 ust.2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i w ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób należy do zadań własnych gminy. Na podstawie art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy obowiązek realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego. Oznacza to, że rada gminy jest obowiązana zabezpieczyć w budżecie środki na realizację tych zadań, skoro zdecydowała się prowadzić ośrodek wsparcia o zasięgu gminnym. Organ nadzoru przyznał, że rada gminy może ustalać zasady odpłatności za usługi pomocy społecznej, może je też uzależniać od dochodów osób korzystających z tych usług, żaden jednak przepis nie upoważnia rady do ustalania odpłatności za te usługi ponad koszty ich wykonania. Poza tym Wojewoda Opolski wywiódł, że zastosowanie przez Radę Miejska w Krapkowicach stawek przekraczających koszt wytworzenia posiłku oznacza w istocie, że ośrodek wsparcia prowadzi działalność zarobkową, a to stanowi podważenie istoty pomocy społecznej. Rada ma obowiązek świadczyć swe usługi pomocy społecznej nieodpłatnie na rzecz osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego i nie może przerzucać ciężaru opłacenia tych usług na pozostałych mieszkańców gminy korzystających z pomocy społecznej z innych względów niż ubóstwo.

W odpowiedzi na skargę Gmina Krapkowice wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, że nie naruszyła przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do wydania zaskarżonego aktu, tj. art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Gminy, w przepisie tym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia "szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia", nie ustanawiając ograniczenia, co do górnej granicy wysokości ponoszonych opłat. Dalej organ wywodził, że jedyne ograniczenia odnośnie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia ustawa ustanawia w art. 97 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiąc, że "osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego", Gmina zaś nie naruszyła powyższego przepisu ustanawiając zasadę, że odpłatności nie ponoszą osoby o dochodzie wynoszącym nawet nie, do 100%, ale do 150% kryterium dochodowego. Gmina nie zgodziła się również z twierdzeniem strony skarżącej, iż działalność ośrodka wsparcia w zakresie przygotowywania posiłków miała charakter komercyjny, czy też, że ośrodek prowadzi działalność zarobkową, zwracając uwagę na § 3 ust 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały stanowiący o odpłatności 200% za "wsad do kotła". Podkreśliła, że koszt "wsadu do kotła" stanowi jedynie cześć kosztów poniesionych na przygotowanie posiłku, oczywistym jest, jak podnosiła Gmina Krapkowice, że oprócz "wsadu do kotła", a więc produktów żywnościowych, Ośrodek w celu przygotowania posiłku musi ponieść jeszcze inne koszty, takie jak koszt mediów (prąd, gaz, woda), koszty transportu i przechowania produktów, koszt robocizny. Zatem, nie można zasadnie twierdzić, że ustalenie odpłatności na poziomie 200% kosztów "wsadu do kotła" oznacza prowadzenie przez Ośrodek działalności zarobkowej, skoro koszt ten stanowi jedynie część kosztów poniesionych na przygotowanie posiłków.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w zaskarżonej uchwale nie naruszono innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym przepisów art. 16 ust. 1 i 17 ust. 2 pkt 3. Stosownie, bowiem do art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Natomiast według art. 16 w/w ustawy obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą. Cytowane przepisy, jak podkreślił organ, w żaden sposób nie odnoszą się do wysokości opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Art. 16 wskazuje podmioty odpowiedzialne za realizację zadań z pomocy społecznej, a z kolei art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej przesądza, że prowadzenie i zapewnienie miejsc w ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki należy do zadań własnych gminy, z tym że nie są to zadania o charakterze obowiązkowym, bo takie zostały wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy. Gmina zwróciła uwagę, powołując się na piśmiennictwo prawa pomocy, że realizacja pozostałych zadań pomocy społecznej ( a więc fakultatywnych) powinna wynikać z rozeznania potrzeb mieszkańców gminy. Zakres realizacji tych zadań jest uzależniony od możliwości finansowych gminy. Skoro więc przedmiotowe zadanie nie należy do zadań obowiązkowych gminy, a zakres realizacji tego zadania winien być uzależniony od możliwości finansowych gminy, zdaniem przeciwnika skargi zapis uchwały przewidujący odpłatność w wysokości 200% za posiłek w domu Dziennego Pobytu dla osób o najwyższym dochodzie (dochód powyżej 250% kryterium dochodowego) nie narusza prawa. W końcowej części swojego pisma procesowego Strona przeciwna wskazała, że zapisy o analogicznej treści jak w zaskarżonej uchwale zawierają uchwały innych rad gmin województwa opolskiego.

Nas rozprawie, w dniu 13 września 2007r., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc, że jej postanowienia naruszają przepisy art. 51, art. 96 i art. 97 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr IV/21/2007 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 21 lutego 2007r. w sprawie określenia zasad organizacji i zasad odpłatności za pobyt w Domu Dziennego Pobytu przy Środowiskowym Domu Samopomocy w Krapkowicach na tle zapisu art. 96 i 97 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.

Organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba też powołać przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie, z którym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Nadto uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna, zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w szczególności wynikające z ustawy ( por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), który to przepis stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Słuszne jest odniesienie się w odpowiedzi na skargę do poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczącego nakazu ścisłej wykładni norm kompetencyjnych, a także zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz stosowania analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą w zawartym upoważnieniu ustawowym obowiązany jest zatem działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Artykuł 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Obecna ustawa o pomocy społecznej poświęca niewiele miejsca ośrodkom wsparcia. Pierwotnie tekst art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidywał świadczenie przez ośrodki wsparcia tylko usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych. Jedna z nowelizacji ustawy (ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy- Karta Nauczyciela – Dz. U. Nr 179, poz. 1487), rozszerzyła ich działalność również o organizację posiłków, jednak wskazany w cyt. przepisie zakres świadczeń należy uznać za przykładowy. Prowadzenie ośrodków wsparcia o zasięgu gminnym należy do nieobowiązkowych zadań własnych gmin – art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Krapkowicach postanowiła, że Dom Dziennego Pobytu, będący ośrodkiem wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej, jest miejscem pobytu dziennego dla emerytów, rencistów i osób niepełnosprawnych mających ograniczoną zdolność do samodzielności. Natomiast z przywołanego przepisu art. 51 ust. 1 ustawy wynika, że w ośrodku wsparcia mogą być przyznane usługi opiekuńcze i specjalistyczne osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspakajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Oznacza to, że Rada Miejska, ustalając arbitralnie i odmiennie od rozwiązań ustawowych krąg osób mogących korzystać z usług Domu Dziennego Pobytu uczyniła to poza upoważnienie zawarte w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wkraczając podmiotowo poza zakres ustalony przepisem art. 51 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

W § 3 kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach ustalono, że odpłatność za wyżywienie ponoszą podopieczni Domu Dziennego Pobytu w zależności od posiadanego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego określonego w § 8 ustawy o pomocy społecznej, wskazując w dalszej części tej regulacji (ust. 2 pkt 1-4) procentowe stawki wysokości odpłatności za wyżywienie w zależności od posiadanego dochodu, nie wyjaśniając jednak w tych przepisach co należy rozumieć pod pojęciem "odpłatności": 50%, 100% bądź 200%. Przy czym uchwała nie przedstawia innych zasad ustalania odpłatności za pobyt w analizowanym ośrodku wsparcia, a w szczególności nie wyjaśnia do czego należy odnieść odpłatność procentową przewidzianą w omawianym § 3, tzn. nie określa, czy odpłatność ta stanowi koszt całodniowego wyżywienia, czy też koszt jednego posiłku, i w jaki sposób należy odpłatność tę obliczać – np. przy uwzględnieniu tylko wartości produktów czy też innych nakładów finansowych.

Warto przypomnieć, że zasadniczo pobyt w placówkach pomocy społecznej jest odpłatny, przy czym zasady ponoszenia wydatków są zróżnicowane i zależą od rodzaju instytucji. Zróżnicowanie dotyczy także podmiotów zobowiązanych do opłat. Artykuł 97 ustawy reguluje pokrywanie wydatków związanych z pobytem ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej, opłaty za pobyt w tych jednostkach ustalane są przez podmiot kierujący do placówki – ośrodek pomocy społecznej lub powiatowe centrum pomocy rodzinie, w zależności od tego, do której jednostki samorządowej należy prowadzenie danej jednostki organizacyjnej, przewidując, że osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego. Jednocześnie z treści przepisu art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika dla rady gminy uprawnienie do ustalania organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt między in. w ośrodkach wsparcia. Ustawodawca przyjął zatem, zdaniem Sądu, takie ujęcie organizowania, które jest odniesione tylko do problematyki odpłatności w ośrodkach wsparcia, a wiec także w Domu Dziennego Pobytu. Powtórzmy, uregulowanie kwestii odpłatności za pobyt w ośrodkach powierzono gminom w drodze wydania stosownej uchwały. Jednakże w § 4 zaskarżonej uchwały ustalono, że wysokość odpłatności całkowitej stawki dziennej za posiłek obiadowy ustala Dyrektor Środowiskowego Domu Samopomocy Społecznej w Krapkowicach na podstawie "wsadu do kotła.

Z takiej redakcji przepisów uchwały, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego z art. 97 ust. 5 przedmiotowej ustawy, wynika, że organ upoważniony do wydania przepisu (rada gminy) przekazała część swoich kompetencji innemu organowi ("Dyrektorowi Środowiskowego Domu Pomocy Społecznej), zapis taki narusza art. 92 i 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ustalając bowiem zakres i treść normy kompetencyjnej, upoważniającej do uchwalenia opłat za świadczenia ośrodka wsparcia, rada obwiązana była uwzględnić przepis Konstytucji, której stosowanie jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego – art. 8 Konstytucji.

Nadto w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zapisy § 3 i 4 zaskarżonej uchwały są niejasne i nieprecyzyjne, ponieważ w § 3 mówi się o odpłatności za wyżywienie, natomiast paragraf 4 uchwały posługuje się pojęciem odpłatności całkowitej za posiłek obiadowy, stąd trudno ustalić, czego miały dotyczyć procentowe stawki przewidziane w ust. 2 pkt 1-4; odpłatności za wyżywienie, czy też za posiłek obiadowy. W żadnym innym miejscu zaskarżona uchwała nie wyjaśnia, czy są to pojęcia tożsame. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do odczytania stanowi istotne naruszenie prawa, co musi skutkować nieważnością tak zredagowanych przepisów uchwały. Dodatkowo należy podnieść, że upoważnienie do wydania uchwały w przedmiocie ustalenia organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia zawiera jedynie art. 97 ust. 5, a nie jak wskazano w uchwale również art. 96 ustawy o pomocy społecznej, odnoszący się do innej materii. Ulgi w formie zwolnień, umorzeń czy zaniechania zwrotu wydatków stanowią bowiem przedmiot odrębnej regulacji prawnej i nie zostały objęte zaskarżoną uchwałą.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w § 2 wyroku oparte zostało o przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.