Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 755/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 6, art. 17 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P., E. S., G. N., K. G. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Charzykowy, w obrębie geod. Charzykowy, w gminie Chojnice 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 2. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego B. P. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego E. S. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego G. N. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącego K. G. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "ustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "u.s.g.", Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Ch., w obrębie geod. Ch., w gminie Ch. (Dz. Urz. Woj. z 2013 r., poz. 2447) - zwany dalej w skrócie "planem miejscowym" lub ""uchwałą".

W § 4 ust. 2 uchwały:

– dla terenów rolnych z zakazem zabudowy (R) ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze położone w obszarach o szczególnym znaczeniu dla ochrony przyrody, z zakazem sytuowania zabudowy, tereny zieleni naturalnej, łąk i pastwisk, nieużytków, niewielkich terenów semileśnych; dopuszczono następujące sposoby zagospodarowania: uprawy rolnicze, lokalizacja podziemnej kablowej sieci elektroenergetycznej, podziemnych sieci telekomunikacyjnych, naziemnych sieci elektroenergetycznych nn i SN, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania, lokalizacja tras turystycznych pieszo-rowerowych o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania, oraz wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów (§ 4 ust. 2 pkt 1);

– dla terenów leśnych (ZL) ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny leśne położone w strefie zakazu zabudowy; dopuszczono następujące sposoby zagospodarowania: uprawy leśne, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej służącej prowadzeniu gospodarki leśnej, nie wymagającej trwałego wyłączenia z produkcji leśnej, lokalizacja służących prowadzeniu gospodarki leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych, zadrzewienia, obiekty i urządzenia służące turystyce i rekreacji nie wymagające uzyskania zgód na cele nieleśne, z dopuszczeniem sytuowania urządzeń służących turystyce oraz funkcjom wypoczynkowo-rekreacyjnym w rozumieniu ustawy o lasach (art. 3 pkt 2), oraz wprowadzono zakazy i ograniczenia polegające na tym, że ze względu na położenie w obszarach o szczególnym znaczeniu dla ochrony przyrody ustalono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną oraz nie dopuszczono sytuowania obiektów (budynków i budowli) na potrzeby gospodarki leśnej, a także wykluczono parkowanie i postój pojazdów poza miejscami wyznaczonymi

(§ 4 ust. 2 pkt 3);

– dla terenów zieleni ekologicznej (ZE) ustalono przeznaczenie podstawowe: zieleń naturalna, nieużytki, niewielkie tereny semileśne; dopuszczono następujące sposoby zagospodarowania: uprawy leśne, zadrzewienia i zalesienia, łąki, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, lokalizacja służących prowadzeniu gospodarki rolnej lub leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych, lokalizacja ścieżek pieszych, turystycznych, oraz wprowadzono zakazy i ograniczenia polegające na zakazie lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych oraz wykluczeniu parkowania i postoju pojazdów

(§ 4 ust. 2 pkt 4);

W § 6 ust. 5 uchwały ustalono, że ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego ustala się nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na jez. Ch.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.

W § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono, że w zakresie zaopatrzenia w wodę nie przewiduje się realizacji sieci wodociągowych.

Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

W § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały - dla terenów 1.ZL, 5.ZL, 6.ZL, 7.ZL, 12.ZL, 15ZL, 16.ZL jako funkcje podstawowe ustalono teren gruntów leśnych, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania leśnego oraz nie dopuszczono żadnych innych funkcji uzupełniających.

W § 15 ust. 1 pkt 2 uchwały - dla terenów 2.ZE, 3.ZE, 4.ZE, 13.ZE, 14.ZE, 19.ZE jako funkcję podstawową ustalono teren zieleni ekologicznej, nieużytków, terenów semileśnych, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 4, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania, z dopuszczeniem zalesień, zaś jako funkcje dopuszczalne ustalono jedynie zadrzewienia i zalesienia.

W § 15 ust. 1 pkt 3 uchwały - dla terenów 8R, 9.R, 11.R, 18.R, 20.R jako funkcje podstawowe ustalono teren gruntów rolnych, zagospodarowanie zgodnie z zapisami

§ 4 ust. 2 pkt 1, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania rolniczego, zaś jako funkcje dopuszczalne ustalono zieleń ekologiczną, naturalną, zadrzewienia.

W odniesieniu do wskazanych w § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały terenów, ze względu na zakaz zabudowy nie ustalano parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, zaś w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu ustalono zakaz zabudowy (§ 15 ust. 1 pkt 5 i 6, § 15 ust. 2 pkt 5 i 6, § 15 ust. 3 pkt 5 i 6 uchwały).

B. P., G. N., K. G. oraz E. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyżej opisaną uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r., zaskarżając ją w części odnoszącej się do stanowiących ich własność działek o numerach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...], tj. kwestionując zapisy zwarte w § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6; § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 ww. uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy w związku

z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej skargą oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że są właścicielami nieruchomości położonych w Ch.: B. P. jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...], G. N. - działki nr [...], K. G. - działki nr [...], a E. S. - działki nr [...].

Przedmiotowe nieruchomości położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wskazali, że jako właścicielom nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, służy im interes prawny pozwalający na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w dalszej kolejności na ewentualne wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotowy plan.

Skarżący wyjaśnili, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. - zmienione uchwałą Rady Gminy Ch. z dnia 30 czerwca 2011 r. (które również zaskarżyli) określiło teren W. przy brzegu Jeziora Ch., od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej DW [...] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla W. (specjalny obszar ochrony siedlisk) "L. W." [...] jako teren wymagający wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy.

W oparciu o wyżej wymieniony zapis Studium, Rada Gminy w drodze uchwały z dnia 26 kwietnia 2013 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Ch., w obrębie geod. Ch., w gminie Ch., w którym wprowadziła daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności do terenów objętych planem.

W konsekwencji uchwalenia planu we wskazanym wyżej kształcie, prawo własności działek należących do skarżących zostało w znaczący sposób ograniczone, głównie przez wprowadzenie na ich działkach całkowitego zakazu zabudowy.

Skarżący wyjaśnili, że w § 4 ust. 2 uchwały ustalono dla poszczególnych rodzajów przeznaczeń zakres dopuszczalnych funkcji, rodzajów zabudowy oraz sposobów użytkowania. I tak, na terenach oznaczonych literą R (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów. Dopuszczalne sposoby zagospodarowania ograniczono do: upraw rolniczych, lokalizacji podziemnej sieci elektroenergetycznej, podziemnych sieci telekomunikacyjnych, naziemnych sieci elektroenergetycznych nn i SN, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania, lokalizacji tras turystycznych pieszo-rowerowych, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania.

Na terenach oznaczonych literami ZL (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) ustalono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną, nie dopuszczono także sytuowania obiektów (budynków i budowli) na potrzeby gospodarki leśnej. Wykluczono także parkowanie i postój pojazdów poza miejscami wyznaczonymi. Dopuszczalne sposoby zagospodarowania ograniczono do: upraw leśnych, lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej służącej prowadzeniu gospodarki leśnej, nie wymagającej trwałego wyłączenie z produkcji leśnej, lokalizacji służących prowadzeniu gospodarki leśnej dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych, zadrzewień, obiektów i urządzeń służących turystyce i rekreacji niewymagających uzyskania zgód na cele nieleśne, z dopuszczeniem sytuowania urządzeń służących turystyce oraz funkcjom wypoczynkowo-rekreacyjnym w rozumieniu ustawy o lasach.

Na terenach oznaczonych literami ZE (działki o numerach [...],[...],[...],[...]) ustalono zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych oraz zakaz parkowania i postoju pojazdów. Dopuszczalne sposoby zagospodarowania ograniczono do: upraw leśnych, zadrzewień, zalesień, łąk, lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, lokalizacji służących prowadzeniu gospodarki leśnej lub leśnych dróg wewnętrznych, w tym dróg tymczasowych, lokalizacji ścieżek pieszych, turystycznych.

W stosunku do wszystkich tych terenów nie przewidziano także realizacji sieci wodociągowych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały).

Skarżący wskazali, że zakaz zabudowy uzasadniony jest w planie miejscowym położeniem tych terenów w obszarach chronionych przyrodniczo. Ma być uwarunkowany ponadto ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na jez. Ch.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziornym położeniem (§ 6 ust. 5 uchwały).

Zarzucili, że opisane powyżej ograniczenia w sposobie gospodarowania należących do nich nieruchomościami, w tym w postaci zakazu zabudowy, naruszają prawo własności, a w konsekwencji również ich interes prawny.

Skarżący stwierdzili, że podejmując decyzję o ograniczeniu prawa własności organ zobowiązany jest wskazać, jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie i czy jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ingerencji w prawa indywidualnych obywateli. Nie jest bowiem tak, że interes publiczny ma zawsze przewagę na interesem prywatnym. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że przyjęte rozwiązania planistyczne muszą być racjonalne oraz wiarygodnie uzasadnione.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że wprowadzenie na całym terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy jest racjonalne oraz uzasadnione.

Skarżacy wyjaśnili, że obszar, który został objęty przedmiotowym planem, jest częścią Z. Parku Krajobrazowego. Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Z. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. z 2011 roku, nr 66,poz. 1459) wprowadza

- w celach ochrony Parku, określonych w § 2 uchwały, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 uchwały Sejmiku). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 roku, poz. 627 ze zm.). Zdaniem skarżących, uznać należy, że rozwiązanie przyjęte przez Sejmik Województwa ma realizować cel w postaci ochrony przyrody określony w ww. ustawie. Wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej łub rybackiej) odpowiada wymaganiom ustawowym.

Skarżący podkreślili, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono całkowity (czyli niedopuszczający budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej) zakaz zabudowy na znacznie większym obszarze niż wynikający z ww. uchwały Sejmiku. Zaznaczyli przy tym, że inne akty prawne z zakresu ochrony środowiska, wskazane w przedmiotowym planie miejscowym (ustawa o ochronie przyrody, rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Parku Narodowego "B. T."), nie zawierają żadnych konkretnych postanowień w zakresie ograniczeń zabudowy. Stąd nie mogą być one podstawą tak radykalnych ograniczeń, jak te przewidziane w uchwale.

Zdaniem skarżących, ingerencja w ich własność jest nadmierna, ponieważ nie ma żadnych przesłanek uzasadniających tak daleko posunięte ograniczenia. Realizacja celów ochrony przyrody zrealizowana została bowiem poprzez wydanie uchwały przez Sejmik Województwa w sprawie Z. Parku Krajobrazowego. Ograniczenia dużo surowsze, wynikające z planu miejscowego, nie odpowiadają konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności.

Skarżący zarzucili, że wskazane powyżej ustalenia planu miejscowego naruszają wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Na terenach położonych przy Jeziorze Ch., na wschód od terenu objętego planem miejscowym działki są zabudowane, a prawa do takiego zabudowania odbiera się skarżącym. Oprócz tego, w stosunku do działek o numerach [...],[...]i [...]wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, które uwzględnione zostały w planie miejscowym (tereny oznaczone symbolem R1). Działka nr [...]- ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i garażową zespoloną z budynkiem mieszkalnym oraz jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, studni i zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne.

Zdaniem skarżących, działając w ramach władztwa planistycznego, Rada nie dysponuje pełną swobodą przy określaniu przeznaczenia danego terenu, lecz związana jest wymaganiami naczelnych i uniwersalnych zasad prawa. Jeżeli właściciele części działek położonych wokół Jeziora Ch. mają prawo do ich zabudowywania, nie powinno się tego prawa odbierać właścicielom działek położonych na terenach, które są objęte przedmiotowym planem miejscowym. Co do niektórych z działek położonych na terenie planu miejscowego wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, które zostały w nim usankcjonowane. Tak więc, na terenie objętym całkowitym zakazem zabudowy zostaną wybudowane określone budowle, ale tylko na niektórych działkach. Oznacza to, że skarżący - jako właściciele pozostałych działek są w kwestii zabudowy dyskryminowani. Podjęte przez Gminę działania naruszają zatem standardy konstytucyjnej ochrony prawa własności i równości wobec prawa.

Z powyższych względów, w ocenie skarżących, tym bardziej niezrozumiałe jest uzasadnianie zakazu zabudowy niekorzystnymi i słabymi warunkami dla tej zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie. Względy te nie przeszkadzały bowiem Wójtowi Gminy w wydawaniu przedmiotowych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w stosunku do działek sąsiednich.

Powyższe uwagi, zdaniem skarżącego, należy odnieść odpowiednio do zapisu planu miejscowego, zgodnie z którym nie przewiduje się na terenie ich działek realizacji sieci wodociągowych. Takie postanowienie jest konsekwencją wprowadzonego zakazu zabudowy. Wraz z uchyleniem przedmiotowego zakazu, niezbędne będzie doprowadzenie wody do zabudowanych działek. Stąd też niezbędna jest zmiana także § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Skarżący wyjaśnili nadto, że ich postulaty nie są zbyt daleko idące. Szanują oni zarówno wymogi prawne, wynikające z uchwały w sprawie Z. Parku Krajobrazowego, czyli zakaz wznoszenia nowych budynków (z wyjątkiem tych wznoszonych dla celów rybackich, turystyki wodnej i gospodarki wodnej) w granicach 100 metrów od brzegu Jeziora Ch., jak i ogólne walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu objętego planem miejscowym.

Zdaniem skarżącego B. P., na działkach o numerach [...],[...],[...]i [...], stanowiących jego własność, powinna być umożliwiona zabudowa mieszkalna. Po pierwsze, w świetle prawa taka zabudowa jest dopuszczalna, ponieważ działki te znajdują się w całości poza linią 100 metrów od jeziora, która uniemożliwia zabudowę. Po drugie, poprzez umożliwienie takiej zabudowy, nastąpiłoby zrównanie praw skarżącego B. P., jako właściciela tych działek, z prawami właścicieli działek sąsiednich, którzy nabyli już uprawnienia do zabudowania swoich nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości prawa. Oprócz tego, skarżący B. P. wskazał, że chciałby dokonać zabudowy w linii zabudowy powstałej w wyniku wydanych już decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, gdyby umożliwić mu zabudowę, nie doszłoby do naruszenia ładu przestrzennego, tym bardziej, że zamierzona przez skarżącego kubatura budynków odpowiadałaby kubaturze budynków sąsiednich. Zresztą w zmienionym planie miejscowym możliwe byłoby wprowadzenie odpowiedniego postanowienia, które określałoby kubaturę nowopowstałych budynków, jako taką samą jak budynków już istniejących.

Z kolei na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego K. G., powinno się – jego zdaniem, dopuścić zabudowę siedliskową lub sportowo - rekreacyjną. Należy zauważyć, że większa część tej działki także znajduje się poza granicą 100 m od brzegu jeziora. Tym samym na tej części prawo nie przewiduje żadnych ograniczeń w zabudowie. Oprócz tego, skoro na sąsiednich działkach (położonych na północnym-zachodzie) dopuszcza się zabudowę mieszkalną, tym bardziej na działce skarżącego powinna być dopuszczona zabudowa siedliskowa lub sportowo - rekreacyjna, która w sposób łagodniejszy ingeruje w otoczenie.

Natomiast na działkach o numerach [...],[...],[...],[...]oraz [...] (położnych w przeważającej części w granicach 100 m od jeziora), stanowiących własność skarżących B. P., G. N. i E. S., powinna, zdaniem skarżących, zostać dozwolona zabudowa dopuszczalna w świetle uchwały Sejmiku Województwa o Z. Parku Krajobrazowym, czyli budowa obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Całkowity zakaz zabudowy na tym terenie jest ograniczeniem zbyt daleko idącym, co zostało wykazane wyżej. Skarżący wskazali, że umożliwienie im budowania takich obiektów jak np. pomosty w niczym nie zniweczy celów planu miejscowego.

Wobec działki nr [...], zdaniem jej właściciela - skarżącego B. P., ograniczenia przewidziane w planie miejscowym także są zbyt duże. Działka ta jest w znacznym stopniu oddalona od jeziora, leży po drugiej stronie drogi. Jego zdaniem, zasadne jest umożliwienie na tym terenie zabudowy siedliskowej. Duża część tej działki przeznaczona została według planu na grunty rolne. Według skarżącego B. P. teren przeznaczony na grunty rolne powinien być rozszerzony. Oprócz tego, w celu prowadzenia efektywnej działalności rolniczej, powinno się dopuścić na tym terenie zabudowę siedliskową. Wprowadzenie zakazu zabudowy uniemożliwia także wybudowanie zabudowań gospodarskich, niezbędnych do użytkowania gruntu w celach rolniczych, stąd niezbędne jest uchylenie tego zakazu w celu umożliwienia skarżącemu budowy takich budynków gospodarskich.

Skarżący podkreślili, że ich celem nie jest wybudowanie na tych przyrodniczo unikalnych terenach np. hotelu, który pozostawałby w absolutnej sprzeczności z założeniami planu dotyczącymi ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Ich wnioski odpowiadają wyłącznie ich indywidualnym potrzebom jako właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Wprowadzanie do planu miejscowego postulowanych zmian nie zniweczyłoby ogólnego celu planu, jakim jest ochrona środowiska i nie byłoby sprzeczne z jakimikolwiek przepisami regulującymi ochronę przyrody lub krajobrazu. Ponadto wprowadzenie zapisów planu miejscowego w postulowanym przez skarżących kształcie odpowiadałaby konstytucyjnej zasadzie równości praw.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że nie zamierzają dokonywać podziałów należących do nich działek. Świadczy o tym fakt, że nie skarżą § 10 ust. 2 uchwały, który wprowadza zakaz podziałów mających na celu wydzielenie działek budowlanych bądź związanych z potrzebami lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Powyższe potwierdza, że postulowane przez nich zmiany mają służyć wyłącznie ich indywidualnym potrzebom.

Reasumując skarżący wskazali postulowane przeznaczenie poszczególnych działek:

1. [...],[...],[...],[...],[...]- zabudowa służąca turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

2. [...]- zabudowa siedliskowa i sportowo-rekreacyjna;

3. [...],[...],[...],[...]- zabudowa mieszkalna;

4. [...]- zabudowa siedliskowa.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że na etapie procedury planistycznej skarżący składali uwagi do projektu planu miejscowego, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy i Radę Gminy. Zdaniem organu, wyłączenie spod zabudowy terenów wskazanych w Studium, a w konsekwencji wprowadzenie zakazu zabudowy poprzez uchwalenie planu miejscowego, uzasadnia przede wszystkim położenie działek w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo. Teren objęty ustaleniami planu nie był nigdy brany pod uwagę jako potencjalny kierunek rozwoju miejscowości Ch. z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze. Projekt planu miejscowego uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełnione zostały wszystkie wymogi w zakresie ustaleń dla terenów objętych planem oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia.

Organ wyjaśnił, że działki skarżących to niezabudowane działki rolne

i rolno-leśne położone w obszarze o walorach przyrodniczych i krajobrazowych. W ich sąsiedztwie w granicach opracowania planu brak jest zabudowy (poza działką nr [...]- obiekt o nieustalonym statusie prawnym), teren nie jest również uzbrojony inżynieryjnie. Jak cały obszar planu miejscowego, działki wymienione w skardze położone są w granicach obszarów chronionych ze względu na potrzeby ochrony przyrody. Wyłączenie z zabudowy obszaru planu, a tym samym utrzymanie trwałego, aktualnego rolno-leśnego użytkowania pozwoli na swobodne przemieszczanie się zwierząt i roślin, na co we wnioskach do planu zwracała uwagę Dyrekcja Parku Narodowego "B. T.". Żadna z instytucji i żaden z organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska i ochronę przyrody nie kwestionował w trakcie procedury planistycznej ustalonego projektem planu miejscowego zakazu zabudowy. Ustalenia miejscowego planu nie zmieniają przeznaczenia działek z rolno-leśnego i rolnego, a tym samym skarżący mogą użytkować teren zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Organ zaznaczył przy tym, że mimo iż plan ochrony Parku Narodowego oraz uchwała Sejmiku dotycząca parku krajobrazowego nie wskazują wprost zakazu zabudowy na działkach skarżących, nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzić takich ograniczeń w sposobie wykorzystania tych nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza "walory architektoniczne i krajobrazowe", na równi z innymi wymienionymi w ustępie 2. wymaganiami i wartościami, w tym prawem własności oraz walorami ekonomicznymi przestrzeni. Formułując ustalenia planu miejscowego brano pod uwagę wszystkie te elementy, odpowiednio wyważając interesy publiczne i prywatne.

Organ wyjaśnił również, że plan miejscowy dopuszcza sytuowanie zabudowy wyłącznie na terenach, dla których wydano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy oraz rozpoczęto procesy budowlane (pozwolenia na budowę), tj. na terenie oznaczonym w projekcie planu jako 10.R1. Nie jest to przykład dyskryminacji kogokolwiek, a jedynie przykład respektowania przez gminę wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych. Sytuacja prawna skarżących jest bowiem różna od sytuacji właścicieli działek o numerach [...],[...] i [...]. Plan miejscowy z ustaleniem zakazu zabudowy - jak widać z dotychczasowej praktyki - jest jedynym prawnie dostępnym narzędziem, by skutecznie uchronić obszar opracowania przed zabudową, gdy inne dostępne w sytuacji braku planu narzędzia prawne np. decyzje o warunkach zabudowy okazują się działaniem nieskutecznym.

Organ stwierdził nadto, że Rada Gminy - uchwalając plan miejscowy - musi pogodzić interesy indywidualne z interesami całej społeczności samorządowej. Są pewne obszary krajobrazowo-przyrodnicze, które wymagają szczególnej ochrony i sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ochrona przyrody, ochrona krajobrazu otwartego przed zabudową jest w tym przypadku bezspornie uzasadniona, pamiętać bowiem należy że krajobraz jest podstawowym komponentem dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi, w tym w obszarach o szczególnie wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem (za taki trzeba uznać krajobraz Z. Parku Krajobrazowego, zwłaszcza w granicach objętych planem) dla jego ochrony uzasadnione jest wprowadzanie ograniczeń dotyczących zagospodarowania i użytkowania. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem jego ochrona ma rangę konstytucyjną (zasada zrównoważonego rozwoju, zapewnienia ochrony środowiska, art. 5 Konstytucji), uprawnione są zatem działania gminy służące wdrażaniu rozwiązań (np. uchwalanie planu miejscowego) zapewniających realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich, w tym wypadku prawa właścicieli nieruchomości. Ponadto zgodność planu miejscowego ze studium jest warunkiem wymaganym ustawą (art. 9 ust 4, art. 15 ust 1 ustawy), którego Rada Gminy musi niewątpliwie przestrzegać.

Reasumując, Wójt Gminy stwierdził, że nie dostrzega w działaniu Rady Gminy przy uchwalaniu zaskarżonego planu naruszenia interesu skarżących, ani norm prawnych powszechnie obowiązujących i nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. Rada - uchwalając plan miejscowy - działała zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na jej terenie. Mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego Rada może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu pianistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że uchwalając zaskarżony plan Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego.

Przy piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. skarżący załączyli dokumentację fotograficzną prezentującą działki skarżących oraz zabudowane działki sąsiednie (nr [...]i nr [...]). W ocenie skarżących z załączonych zdjęć jasno wynika, że działki skarżących (o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]) położone są w całości lub w znacznej części z dala od Jeziora Ch. Szczególnie dotyczy to działki nr [...], położonej w najdalszym punkcie aż 900 m od linii brzegowej. Dodatkowo wskazali, że od strony północnej ich działki są odgrodzone lasem, który zasłania widok na jezioro, zatem ewentualna zabudowa tych działek nie niweczyłaby walorów przyrodniczych otoczenia Jeziora Ch. Wskazywany w skardze, a wynikający z uchwały Sejmiku w sprawie Z. Parku Krajobrazowego, zakaz zabudowy na obszarze 100 m od jeziora jest wystarczający do zachowania unikatowego charakteru jeziora. Ponadto skarżący wskazali na znaczny stopień zabudowy działek nr [...]i nr [...], co do których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy oraz następujące po nich pozwolenia na budowę. Szczególnie dotyczy to działki nr [...], na której wybudowany został budynek o powierzchni 400 m2 na jednej kondygnacji. Podkreślili, że z jednej strony Gmina pozwala jednym właścicielom na wybudowanie tak gigantycznych budowli, a z drugiej strony pozbawia prawa jakiejkolwiek zabudowy właścicieli działek sąsiednich. W ocenie skarżących jest to przykład naruszenia zasady równości wobec prawa. Zauważyli także, że zabudowa na działkach nr [...]i nr [...]zlokalizowana jest w odległości dużo bliższej od jeziora niż ewentualna zabudowa, która miałaby być usytuowana chociażby na działkach skarżących o numerach [...], [...], [...]i [...].

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo wyjaśnił, że działki skarżących są położone albo w odległości ponad 100 metrów od jeziora, a jeżeli położone są bliżej, to są takiej szerokości, że możliwa jest na nich zabudowa w odległości większej niż 100 metrów od jeziora. Lokalizacja działek skarżących, za wyjątkiem bezpośrednio graniczących z linią brzegową jeziora, powoduje, że i tak z działek tych jeziora nie widać, ponieważ zlokalizowane jest za lasem. Podnosząc w skardze, że wyłączono wcześniejszy sposób zagospodarowania terenu, miał na uwadze, że w wyniku kwestionowanych zapisów planu uniemożliwiono skarżącym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, które z uwagi na sąsiednią zabudowę mogliby uzyskać. Argumentacji Rady dotyczącej złych warunków dla zabudowy przeczą wydane dla działek sąsiednich decyzje o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga B. P., G. N., K. G. oraz E. S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Ch. z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga poprzedzona została pismem skarżących z dnia 1 lipca 2013 roku - wzywającym Radę, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały, na które Rada do dnia 30 sierpnia 2013 roku nie odpowiedziała.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarli w skierowanym do Rady piśmie z dnia 1 lipca 2013 roku (wpływ pisma do Urzędu Gminy - 3 lipca 2013 roku), na które Rada nie odpowiedziała. Skarga została wniesiona w dniu 2 września 2013 roku (data wpływu skargi do organu – prezentata na kopercie k. 60 akt sądowych), a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, i tak: B. P. jest właścicielem działek o numerach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...], G. N. - działki nr [...], K. G. - działki nr [...], a E. S. - działki nr [...].

Zgodnie z zaskarżonymi zapisami planu miejscowego ustalono dla ww. nieruchomości przeznaczenie wykluczające w zasadzie jakąkolwiek zabudowę.

W § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych literą R (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów. W § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały, na terenach oznaczonych literami ZL (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), ustalono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną, nie dopuszczono również sytuowania obiektów (budynków i budowli) na potrzeby gospodarki leśnej. Z kolei w § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały, na terenach oznaczonych literami ZE (działki o numerach [...],[...],[...],[...]), ustalono zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych.

Dodatkowo w § 6 ust. 5 uchwały ustalono, ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego, nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten, jak wskazano w § 6 ust. 5 uchwały, uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro Ch.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.

W § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono, że w zakresie zaopatrzenia w wodę nie przewiduje się realizacji sieci wodociągowych. Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

W § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały - dla terenów 1.ZL (dz. nr [...]i nr [...]), 5.ZL (dz. nr [...]), 6.ZL (dz. nr [...]), 7.ZL (dz. nr [...]), 12.ZL (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]), 15ZL, 16.ZL jako funkcje podstawowe ustalono teren gruntów leśnych, zagospodarowanie zgodnie z zapisami

§ 4 ust. 2 pkt 3, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania leśnego oraz nie dopuszczono funkcji uzupełniających.

W § 15 ust. 1 pkt 2 uchwały - dla terenów 2.ZE (dz. nr [...]i nr [...]), 3.ZE, 4.ZE (dz. [...]), 13.ZE, 14.ZE, 19.ZE jako funkcję podstawową ustalono teren zieleni ekologicznej, nieużytków, terenów semileśnych, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 4, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania, z dopuszczeniem zalesień, zaś jako funkcje dopuszczalne ustalono zadrzewienia, zalesienia.

W § 15 ust. 1 pkt 3 uchwały dla terenów 8.R (dz. nr [...]), 9.R (dz. nr [...]), 11.R (działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), 18.R, 20.R jako funkcje podstawowe ustalono teren gruntów rolnych, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania rolniczego, zaś jako funkcje dopuszczalne ustalono zieleń ekologiczną, naturalną, zadrzewienia.

Ponadto, w odniesieniu do wskazanych w § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały terenów, ze względu na zakaz zabudowy, nie ustalano parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, zaś w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustalono zakaz zabudowy (§ 15 ust. 1 pkt 5 i 6, § 15 ust. 2 pkt 5 i 6, § 15 ust. 3 pkt 5 i 6 uchwały).

Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, ponieważ pozbawiają ich uprawnień wynikających z treści prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) – w skrócie "k.c.", zgodnie z którym

- w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżących, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącym prawo własności.

Ponieważ spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, zaś skarżącym służyła legitymacja skargowa, należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działek będących własnością skarżących, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "ustawą", wynika natomiast, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego planu miejscowego wynika, że na obszarze, na którym położone są nieruchomości skarżących, występują zróżnicowane formy ochrony przyrody. Należą do nich: otulina Parku Narodowego "B. T.", Z. Park Krajobrazowy, obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 W.S. B. – [...] oraz w niewielkim zakresie (część zachodnia obszaru planu) obszar mający znaczenie dla Wspólnoty L. W. – [...].

Park Narodowy "B. T." został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego "B. T." (Dz. U. nr 64, poz. 305 ze zm.). W rozporządzeniu wyznaczono obszar Parku oraz strefy ochronnej, zwanej otuliną.

Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. nr 230, poz. 1545) ustanowiono plan ochrony dla Parku Narodowego "B. T.". Rozporządzenie zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, które stanowią załącznik nr 7 do rozporządzenia. Wynika z nich, że przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać ustalenia polegające m.in. na:

– ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo w określonych w załączniku strefach,

– uwzględnieniu w inwestycjach drogowych bezpiecznych przejść dla migrujących zwierząt,

– dążeniu do utworzenia strefy ciszy na Jeziorze Ch., na odcinkach graniczących z Parkiem w pasie 200 m od brzegu,

– we wsiach o zwartej zabudowie lokalizowaniu nowej zabudowy w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy,

– ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych – nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych,

– wprowadzaniu zakazu lokalizacji nowych budynków i budowli: na gruntach leśnych, z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną, bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką,

– dążeniu do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zasobów i skupisk zabudowy oraz wzrostu wykorzystania przestrzeni miejscowości, przy zapewnieniu określonych indywidualnie w planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych miejscowości wymogów w zakresie proporcji terenów zabudowanych i zieleni oraz minimalnych rozwiązań w zakresie uzyskiwania i zachowywania ładu i porządku w przestrzeni publicznej.

Zgodnie § 2 uchwały nr [...]Sejmiku Województwa z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie Z. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. nr 66, poz. 1459) szczegółowe cele ochrony Parku są następujące:

– zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, w szczególności rynien jeziornych, dolin rzecznych oraz niecek wytopiskowych,

– ochrona struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz poprawy stanu czystości wód powierzchniowych,

– zachowanie ważnych dla utrzymania różnorodności biologicznej typów siedlisk, w szczególności specyficznych stref ekotonowych oraz siedlisk wodnych, torfowiskowych i bagiennych,

– utrzymanie ciągłości przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja,

– aktywna ochrona pomaturalnych fitocenoz nieleśnych,

– ochrona różnorodności fauny, w tym renaturalizacja siedlisk zniekształconych i nie wprowadzanie gatunków obcych geograficznie,

– ochrona tożsamości kulturowej Ziemi Z., a zwłaszcza specyfiki jednostek osadniczych i sieci dróg, lokalnej tradycji architektonicznej oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej,

– ochrona i rewaloryzacja zespołów krajobrazu otwartego, w szczególności przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz specyficznych wnętrz krajobrazowych.

Na mocy § 3 ww. uchwały Sejmiku na terenie Parku wprowadzono m.in. następujące zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) (§ 3 pkt 1), budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7).

W § 4 ust. 1 omawianej uchwały Sejmiku wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. – gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

W § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku określono natomiast, że odstępstwa od zakazów, o których mowa w § 3 pkt 7 uchwały, wymienione w jej § 4 ust. 1, mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat. Z Biuletynu Informacji Publicznej zawartego na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (www.gdansk.rdos.gov.pl) wynika, że obwieszczeniem z dnia 17 grudnia 2012 r. organ ten zawiadomił o przystąpieniu do opracowania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 W. S. B. oraz że sporządzony został dopiero opis założeń do opracowania projektu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 W. S. B. (informacja umieszczona w Biuletynie dnia 11 grudnia 2012 r., poprawiona 24 stycznia 2013 r.).

Zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie przyrody na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000 (ust. 1); prowadzenie działalności, o której mowa w ust. 1, na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych i rezerwatów przyrody, jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach (ust. 2); jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa, która zawiera wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń (ust. 3).

Z przedstawionych regulacji, dotyczących ustanowionych na obszarze planu miejscowego, na którym położone są nieruchomości skarżących, form ochrony przyrody, wynika jednoznacznie, że nie przewidują one całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy. Ograniczenia, wynikające z uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Z. Parku Krajobrazowego, również nie wprowadzają bezwzględnego zakazu realizowania nowej zabudowy. Po pierwsze, dopuszcza ona budowę nowych obiektów budowlanych w odległości większej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Po drugie, dopuszcza budowę nowych obiektów budowlanych również w pasie 100 m od linii brzegów, jeżeli obiekty te służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po trzecie, dopuszcza pod określonymi warunkami zabudowę w pasie 100 m od linii brzegów na obszarach zwartej zabudowy wsi, istniejących siedlisk rolniczych oraz istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

W tym miejscu należy zauważyć, że ograniczenia zawarte w ww. uchwale Sejmiku są w większości powtórzeniem zapisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który wymienia zakazy, które mogą zostać wprowadzone w parku krajobrazowym. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). Innym ograniczeniem wynikającym także z ustawy o ochronie przyrody jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy.

Załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "B. T." wprowadza ustalenia dla aktów planistycznych obowiązujące w otulinie Parku. Ustalenia te wprowadzają ograniczenie zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w strefach wytyczonych w ww. załączniku. Z analizy granic powyższych stref wynika, że nie obejmują one obszaru zaskarżonego planu miejscowego, a tym samym nieruchomości będących własnością skarżących (działki skarżących wyraźnie oznaczone na mapie znajdującej się na k. 92 akt sądowych).

Ustalenia zawarte w załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadzają ponadto wymagania ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, który to teren także nie pokrywa się z terenem objętym planem miejscowym.

Powyższe ustalenia potwierdza treść załącznika graficznego do Studium zatytułowanego "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", na którym oznaczono zarówno przebieg istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, jak zasięg ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, które nie pokrywają się z nieruchomościami skarżących.

Również punkt ujęcia i kierunek widoku o wybitnej wartości oznaczony na ww. mapie Studium oraz na załączniku graficznym nr 1 do planu nie pokrywa się z działkami skarżących. Zgodnie z zapisem § 6 ust. 10 zaskarżonej uchwały jedynie wschodnia część obszaru planu położona jest w zasięgu atrakcyjnego widoku na Jezioro Ch. z punktu widokowego usytuowanego poza obszarem planu, natomiast wszystkie działki skarżących usytuowane są w jego części zachodniej.

W związku z powyższym nie znajdują potwierdzenia zapisy § 6 ust. 5 uchwały dotyczącej planu miejscowego, w którym Rada uzasadniała zakaz zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako R, ZL, ZE, a więc także terenów, na których położone są nieruchomości skarżących, położeniem ich w zasięgu korytarza ekologicznego, a także istniejącą ekspozycją krajobrazową (położeniem w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro Ch.).

Ponadto, skoro cele ochrony walorów krajobrazowo-kulturowych są realizowane zgodnie z planem ochrony Parku przez ochronę ciągów widokowych na innym obszarze, to Rada winna uzasadnić w sposób wiarygodny, że zachodzą podstawy do tworzenia nowych, a więc dalej idących w stosunku do istniejących form ochrony przyrody, ograniczeń w zakresie ochrony ekspozycji krajobrazowej. Należy w tym miejscu podkreślić również, że - jak wynika z pisma skarżących z dnia 14 listopada 2013 r. oraz oświadczenia ich pełnomocnika złożonego na rozprawie, działki skarżących – za wyjątkiem tych bezpośrednio graniczących z linią brzegową jeziora, od strony północnej są odgrodzone lasem, który zasłania widok na jezioro Ch.

Stanowisko Rady o konieczności zachowania ekspozycji krajobrazowej związanej z widokiem na Jezioro Ch. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na działkach skarżących zostało zatem skutecznie zakwestionowane przez skarżących, albowiem Rada nie uzasadniła należycie tego stanowiska.

W odniesieniu do możliwości zabudowy załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadza nadto:

– wymóg lokalizowania nowej zabudowy we wsiach o zwartej zabudowie w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy

(pkt 4 lit. g),

– na terenach rolniczych wymóg nie rozpraszania zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 4 lit. h),

– zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli na gruntach leśnych z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną oraz bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką (pkt 4 lit. i),

– wymóg dążenia do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zespołów i skupisk zabudowy (pkt 4 lit. j).

Z powyższych zapisów nie wynika zatem bezwzględny i całkowity zakaz zabudowy na terenach otuliny Parku Narodowego "B. T.", a wręcz przeciwnie, dopuszczają one możliwość zabudowy, po spełnieniu określonych wymogów.

Ogólnikowa argumentacja zawarta w zapisach § 6 ust. 5 uchwały, zgodnie z którą zakaz zabudowy terenów oznaczonych jako R, ZL, ZE uwarunkowany jest ponadto "szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", również nie stanowi – zdaniem Sądu, uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy terenu nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała zatem, aby zachodziły okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazów dalej idących od przyjętych w powszechnie obowiązujących przepisach wprowadzających wyżej opisane formy ochrony przyrody. Co za tym idzie, przewidziane zapisami planu wyłączenie nieruchomości pozostających własnością skarżących spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.

Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Konstytucja RP - w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 - dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57).

Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności.

Tak więc organ przy uchwalaniu planu musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 ustawy: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu, Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżących, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości. Brak jest bowiem wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości skarżących. Podkreślić należy, że wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, to jest w aktach ustanawiających na tym terenie otulinę Parku Narodowego "B. T.", Z. Park Krajobrazowy oraz obszary Natura 2000 "W. S. B." i "L. W.". W wyroku z dnia 22 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1222/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności

(art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W kolejnym natomiast zasadnie podkreślił, że "przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek skarżącej na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do dziełek sąsiednich" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2244/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada uznała za konieczne przyjecie rozwiązań tak daleko naruszających prawa własności skarżących. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących. Należy jeszcze raz podkreślić, że z uwagi na dobra wskazywane przez Radę (ochrona przyrody, krajobrazu), uprawnienia te zostały już ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo zabudowy. Skoro cele ochrony przyrody i środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości skarżących poprzez wprowadzenie opisanych wyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w planie musiałoby zostać uzasadnione innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takich względów oraz wymagań Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przedstawiła, a w ocenie Sądu powinna. Powoływanie się w § 6 ust. 5 uchwały, jak również w odpowiedzi na skargę, na położenie nieruchomości skarżących w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo, czy też szczególną wartość ekologiczną obszaru, nie uzasadnia wprowadzenia dalej idących ograniczeń w sytuacji, gdy ochrona powyższych walorów jest już realizowana poprzez wprowadzone powyższymi regulacjami formy ochrony przyrody i krajobrazu.

Powtórzyć należy, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy planu przewidujące dla terenu nieruchomości skarżących zakaz zabudowy.

Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art. 31 ust 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 371/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSN z 1994, Nr 4, poz. 181; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 415/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt

II OSK 1510/08, Baza Orzeczeń Lex nr 597314).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie działek należących do skarżących do terenów oznaczonych w planie symbolami R, ZL i ZE, przeznaczonych odpowiednio pod tereny rolne z zakazem zabudowy, tereny leśne (z zakazem budowy budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną oraz sytuowania obiektów - budynków i budowli - na potrzeby gospodarki leśnej) oraz tereny zieleni (z zakazem lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych), odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności skarżących, to jest, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia nieruchomości skarżących zakazem zabudowy.

Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że we wnioskach do planu Dyrektor Parku Narodowego "B. T." twierdził, iż wyłączenie z zabudowy przedmiotowego obszaru zapewni swobodne przemieszczanie się zwierząt i roślin, powyższej oceny nie zmienia. Istotnie, w piśmie z dnia 28 czerwca 2012 roku Dyrektor Parku stwierdził, odnosząc się do projektowanego w planie zakazu zabudowy, że zakaz ten - pod warunkiem, że zostanie wprowadzony "zakaz grodzenia poszczególnych działek lub własności", zapewni swobodne przemieszczanie się zwierząt i roślin, stwierdził również, iż wyłączenie z zabudowy – nawet niewielkich obszarów, poprawia walory krajobrazowe obszaru. W ocenie Sądu powyższe stanowisko Dyrektora Parku nie może przesądzać o treści regulacji zawartych w miejscowym planie, o których decyduje Rada. Stanowi on natomiast postulat, który winien zostać przez Radę rozważony, przy zachowaniu wszystkich opisanych powyżej reguł jakimi powinna kierować się Rada przy uchwalaniu planu. Jedynie na marginesie można zauważyć, że Rada, mimo deklarowanej intencji kierowania się treścią zgłoszonego wniosku Dyrektora Parku, ostatecznie nie zrealizowała w całości zamieszczonych w nim postulatów, albowiem odstąpiła od zamieszczenia w uchwale podnoszonego przez Dyrektora zakazu grodzenia poszczególnych działek.

Twierdzenie Rady, że brak wskazania w planie ochrony Parku Narodowego "B. T." oraz w uchwale Sejmiku w sprawie Z. Parku Krajobrazowego zakazu zabudowy na działkach skarżących nie oznacza, że Rada nie może wprowadzić takich ograniczeń w sposobie wykorzystania tych nieruchomości, co do zasady należy uznać za słuszne. Jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w których cele ochrony przyrody i krajobrazu na obszarze objętym planem są realizowane poprzez ustanowione formy ochrony przyrody, to obowiązkiem Rady było odpowiednie uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zabudowie nieruchomości dalej idących niż te przewidziane w regulacjach wprowadzających ww. formy ochrony przyrody. Nie spełnia tego wymogu argumentacja sprowadzająca się do przedstawienia walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru planu, albowiem te cechy terenu legły już u podstaw ustanowienia ww. form ochrony przyrody, które nie przewidują całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy tego obszaru.

Rada w żaden sposób nie uzasadniła w jaki sposób wskazywane w § 6 ust. 5 uchwały "ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", miałyby uzasadniać całkowity zakaz zabudowy w zasadzie prawie wszystkich terenów objętych planem, w tym w szczególności działek skarżących. Podnieść należy, że co do zasady to do właścicieli nieruchomości należy ocena, czy ukształtowanie powierzchni oraz warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie nieruchomości, stanowią czynniki wykluczające realizację zabudowy. W toku procesu inwestycyjnego w budownictwie inwestor przedkłada, w razie konieczności, ekspertyzy wykazujące możliwość realizacji inwestycji budowlanych na danym gruncie. Ponadto słusznie skarżący podnosili, że na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości jest realizowana zabudowa. Również ten fakt podważa wskazaną powyżej argumentację Rady.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał nadto na uwadze, że granice władztwa planistycznego wyznacza także wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości mówiąca, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Sądu, zasada ta została naruszona w zaskarżonym planie poprzez określenie przeznaczenia działek skarżących z wykluczeniem zabudowy, przy jednoczesnym wyznaczeniu w planie terenów, na których dopuszczono realizację zabudowy "na podstawie wydanych decyzji administracyjnych". Należy przy tym podkreślić, że - wbrew twierdzeniom Rady, z zapisów planu nie wynika, jakich prawomocnych decyzji administracyjnych dotyczy ta regulacja.

W § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE.

Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

Po pierwsze, ww. zapisy planu mówią o prawomocnych decyzjach administracyjnych, bez ich uszczegółowienia. Należy więc przyjąć, że uwzględniają również ewentualne ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które – bez takiego zapisu planu, w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegałyby wygaszeniu jako sprzeczne z zapisem planu zakazującym zabudowy.

Ponadto oba ww. zapisy są sprzeczne, określają bowiem rożny zakres zakazu zabudowy. Z § 6 ust. 5 wynika, że na terenach oznaczonych jako R, ZL, ZE ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych. Natomiast z § 14 ust. 1 uchwały wynika, że ustalony zakaz zabudowy (bezwarunkowy) dotyczy wszystkich terenów w obszarze planu, za wyjątkiem terenu 10.R1, dla którego jedynie dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne. Nie wiadomo przy tym czy zapis § 14 ust. 1 uchwały dotyczy tylko zabudowy, która już powstała w dniu uchwalania planu, czy również zabudowy przyszłej.

Należy również zauważyć, że jeżeli Rada, konstruując ww. zapisy, chciała aby dotyczyły one jedynie tych terenów, na których rozpoczęto już procesy budowlane, a więc dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, jak wywodzi w odpowiedzi na skargę, to takie zapisy pozbawione byłyby normatywnej treści. Zgodnie bowiem z art. 65 ustawy, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1); przepisu

ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2); stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Oczywistym zatem pozostaje, że również bez tak sformułowanych zapisów planu, w mocy pozostałyby ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie których inwestor mógłby budować.

Jeżeli natomiast przyjąć, że § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały uwzględnia również ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to zasadnie skarżący zarzucają Radzie wprowadzenie tego zapisu z naruszeniem zasady równości. Brak jest bowiem rzeczywistej cechy odróżniającej nieruchomości skarżących znajdujące się na terenach oznaczonych jako R, ZL, ZE od nieruchomości znajdujących się na tych samych terenach, na których – zgodnie z § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały - dopuszczono zabudowę gdy "wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocne decyzje administracyjne". Tym bardziej, że również te nieruchomości (objęte możliwością zabudowy), podobnie zresztą jak nieruchomości znajdujące się na terenie oznaczonym jako R1 (teren rolny z dopuszczoną zabudową zagrodową), położone są - jak cały obszar planu - na terenie otuliny Parku Narodowego "B. T.", Z. Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 W. S. B., co potwierdza brak cechy odróżniającej je w sposób relewantny od nieruchomości skarżących. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kwestionowany zakaz zabudowy został wprowadzony na działkach skarżących również z naruszeniem zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na działkach należących do skarżących wykluczono bowiem jakąkolwiek zabudowę, pomimo iż część sąsiednich działek z obszaru planu, w wyniku zapisu planu dopuszczającego zabudowę "na podstawie wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych", została w istocie przeznaczona pod zabudowę. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącym prawa własności został uszczuplony.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są w organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma zatem obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem interesu publicznego w przeznaczeniu nieruchomości w planie są wymagane ustawą uzgodnienia z określonymi organami. Organy uzgadniające treść projektu planu przedstawiają wymogi interesu publicznego w zakresie swojej właściwości. Nie mogą natomiast wyrażać występujących na danym terenie interesów prywatnych. Te są bowiem konkretyzowane przez podmioty, którym służą określone prawa do terenów objętych procedurą planistyczną. W konsekwencji interes publiczny i interesy prywatne podlegają rozważeniu przez radę gminy. Sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez uprawnione do tego organy - w niniejszej sprawie m. in. przez Dyrektora Parku Narodowego "B. T.", nie zwalniała zatem Rady z obowiązku rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych planem. Analiza ta winna być, jak to już wyżej wskazano, szczegółowa i dogłębna. Tymczasem takiej analizy w niniejszej sprawie zabrakło. Potwierdza tę ocenę – zdaniem Sądu - treść załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, w którym Rada – nieuwzględniając uwag skarżących do projekty planu, w których skarżący kwestionowali wprowadzony na ich działkach zakaz zabudowy, uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła jedynie, że "uznając potrzebę ochrony terenów o walorach przyrodniczych i krajobrazowych i biorąc pod uwagę zapisy obowiązującego Studium" nie uwzględnia tych uwag, ponieważ wnioskowane w uwagach przeznaczenie terenów jest sprzeczne z uchwalonym Studium.

Należy także zauważyć, że Dyrektor Parku - zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, opiniuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń tego planu, które mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Trudno zatem uznać, że pozytywna opinia Dyrektora Parku może sama z siebie uzasadniać wprowadzenie zakazu zabudowy, który niewątpliwie nie będzie mieć negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku.

W świetle cytowanego powyżej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i - proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem.

Opisane powyżej naruszenia przez uchwalającą zaskarżoną uchwałę Radę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy, stanowią o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i są podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego, Sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej skarżących. Organ - dokonując bowiem spornych zapisów planu dotyczących zakazu zabudowy, nie uzasadnił wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżących. Ponadto w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów, przeznaczając niektóre z nich - w wyniku niejasnych zapisów planu - pod zabudowę, zaś działki skarżących z zabudowy całkowicie wykluczając. Nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości będących własnością skarżących zostało ujęte w zaskarżonej uchwale w tej jej części, która została objęta wnioskami skargi, zapisy te w konsekwencji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. w zaskarżonej części tj. § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6, oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 - w zakresie odnoszącym się do działek skarżących.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Zasadzając zwrot kosztów od organu na rzecz każdego ze skarżących oddzielnie Sąd kierował się treścią art. 202 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty w każdym przypadku złożyły się następujące kwoty – 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu sądowego oraz 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika).