Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1091/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 24a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz skarżącej J. J. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.J. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] w dniu [...] r., dla działki nr [...], położonej w obrębie I., gmina P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 27 lipca 2012r. F.K. działający jako pełnomocnik J.J. właściciela nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie ewidencyjnym I., gmina P. wystąpił do Starosty Z. z wnioskiem o oddalenie zawiadomienia o przekształceniu działki [...] z B/RV na działkę o symbolu B oraz podanie informacji, na jakiej podstawie prawnej przekształcono działkę na typowo budowlaną. Strona podkreśliła, że działka nie jest typowo budowlana, gdyż ponad 3/4 jej obszaru jest zadrzewiona. Na działce (obszar LsV) rosną typowe drzewa leśne, tj. świerk, jodła, cyprys. Znaczną część działki stanowi również sad przydomowy: czereśnie, orzech włoski, śliwy, grusze, czarna wiśnia, jabłonie, oraz liczne krzewy: porzeczka biała, czerwona, czarna, jagoda amerykańska, aronia, leszczyna, winorośl. Dla potrzeb własnych na działce hodowane są kury, perliczki, bażanty i króliki, dla których w obrębie sadu znajdują się klatki i wybiegi. Zabudowana część działki to poniżej 20% jej obszaru, co potwierdza załączona mapa geodezyjna.

Pismo zostało potraktowane, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego mające na celu zmianę klasyfikacji i "przywrócenie" stanu sprzed weryfikacji przeprowadzonej w 2012 roku i na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wszczęto postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy P., dotyczące działki nr [...].

W dniu 22 sierpnia 2012r. zostały przeprowadzone oględziny działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym I., gmina P., podczas których stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, murowany budynek gospodarczy oraz liczne budynki drewniane przeznaczone do hodowli zwierząt. Nieruchomość jest zagospodarowana drzewami (świerk, jodła, cyprys) i krzewami (orzech włoski, porzeczki, jagoda amerykańska, aronia, leszczyna, winorośl).

W dniu 3 września 2012r. pełnomocnik strony złożył wyjaśnienia wskazując, że na działce usytuowane są klatki (dla bażantów, kur, perliczek i królików) wykonane z drewna, pomiędzy i pod drzewami owocowymi wybiegi ogrodzone siatką. Podczas przeprowadzonych oględzin nie dokonano pomiaru, ani opisu drzew leśnych, owocowych i krzewów.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta Z., odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie I., gmina P. polegającej na zmianie użytku gruntowego oznaczonego symbolem "B" na użytki rolne.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny żądania wnioskodawcy, jak również nie poinformował go w sposób jasny o możliwościach działania w sprawie zmiany użytków gruntowych, a także o podstawach prawnych tego działania.

Pismem z dnia 21 grudnia 2012r. organ wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie opracowania geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych, bądź inne dokumenty umożliwiające wprowadzenie wnioskowanej zmiany stosownie do treści § 46 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na pismo w dniu 7 stycznia 2013r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym podniósł, że podtrzymuje stanowisko o przywrócenie klasyfikacji gruntu sprzed 27 marca 2012r. (tj. przed wyżej opisaną weryfikacją użytków). Podniósł, że "sugerowane przez starostwo sporządzenie nowej mapy geodezyjnej jest niecelowe, ponieważ stosowne mapy znajdują się już w Starostwie Powiatowym w Z. (łącznie z mapą powykonawczą)". Wniósł o zaliczenie gruntu pod zabudowę zgodnie z mapą geodezyjną zarejestrowaną w Starostwie Powiatowym w Z. pod nr [...] z dnia 18 września 2001r. z uwzględnieniem mapy powykonawczej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w Z. pod nr [...] z dnia [...] r., z zastrzeżeniem naniesionego na tej mapie nieprawomocnego przekształcenia gruntu, ponieważ trwa postępowanie odwoławcze.

Z uwagi na fakt, że powołana przez stronę mapa numer [...], to mapa do celów projektowych, natomiast mapa numer [...], to inwentaryzacja budynku i przyłącza kanalizacyjnego, decyzją z dnia 7 lutego 2013r. Starosta Z. odmówił "przywrócenia" klasyfikacji dla działki nr [...] (pow. 0,1590 ha), położonej w obrębie I. gmina P., sprzed zmiany, tj. weryfikacji użytków gruntowych oznaczonych symbolem "B" (tereny mieszkaniowe) przeprowadzonej w 2012 r. oraz odmówił zmiany klasyfikacji zgodnie z żądaniem strony, czyli w ten sposób, aby jako grunt zabudowany zaliczyć jedynie grunt pod domem i garażem, pozostały teren jako las, a częściowo jako sad lub teren zakrzewiony.

Od powyższej pełnomocnik strony złożył odwołanie.

Natomiast pismem z dnia 25 marca 2013r. Starosta Z. wszczął kolejne postępowanie administracyjne dotyczące zmiany klasyfikacji gruntów dla działki [...] położonej w obrębie I., gmina P. według operatu klasyfikacyjnego nr [...] sporządzonego przez klasyfikatora gruntów J.K., przyjętego w dniu [...] r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Z. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym I. gmina P.

Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie.

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013r. pełnomocnik strony zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. o włączenie do materiału dowodowego dokumentacji wykonanej na jego zlecenie przez klasyfikatora gruntów – J.K. Natomiast w dniu 24 kwietnia 2013r. pełnomocnik strony, podczas zapoznania się z aktami w siedzibie organu II instancji, wniósł o wydanie decyzji w sprawie zmiany użytków zgodnie z operatem nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym I. gmina P.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Z. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym I. gmina P., wszczęte w dniu [...] r. wnioskiem J.J.

Decyzją z dnia [...] . Starosta Z. na podstawie art. 22 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44, § 47 ust. 1 i 3, § 46 ust. 2, § 68, § 67, § 54, załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001 nr 38, poz. 454), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012r., poz. 1246) oraz art. 104 § 1 K.p.a. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] w dniu [...] ., dla działki nr [...] położonej w obrębie I., gmina P.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 20 ust 1. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 67 i § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wskazał, że użytek gruntowy oznaczony symbolem "B"- tereny mieszkaniowe, wykazany na działce numer [...] w obrębie I., gmina P. został ujawniony na podstawie przeprowadzonej w marcu 2012r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie weryfikacji użytków gruntowych z terenu gminy P. Na podstawie zlecenia Starosty Z. weryfikację użytków na terenie gminy P., zgodnie z art. 11 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadziła jednostka wykonawstwa geodezyjnego Biuro Usług Geodezyjnych "A." s.c. Operat z powyższych prac został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] r. za nr [...].

Organ podkreślił, iż wykonawca uwzględnił zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków określonych w załączniku numer 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zgodności ich oznaczeń z obowiązującymi przepisami, tj. § 67 i 68 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że na uwagę zasługuje fakt, że na działce znajduje się określony w art. 3 ust. 2 z ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane obiekt murowany, trwale związany z gruntem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych posiadający fundamenty i dach. W dniu 1 czerwca 2012r. dla budynku został sporządzony przez geodetę uprawnionego M.O. i przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 18.06.2012r. za numerem [...], arkusz danych ewidencyjnych budynku. Dokument ten potwierdza, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny murowany o powierzchni 75 m2, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, posiadający jedną kondygnację, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Według operatu klasyfikacyjnego nr 072B - 66/2013 na przedmiotowej działce wykazano następujące kontury: RV - 0,0828ha, B - 0,0762ha. W protokole sporządzonym przez klasyfikatora znajduję się opis: "część mieszkaniową "B" stanowi parterowy murowany domek, zamieszkiwany przez rodziców właścicielki z gospodarskim otoczeniem, pozostały areał uprawiany jest rolniczo (krzewy i drzewka owocowe, uprawy gruntowe). W południowo-wschodnim narożniku działki: drewniane "konstrukcje" nie mające znaczenia w tej sprawie. Areał uznany za rolny nie stanowi przydomowego ogródka (samo określenie ogródek przydomowy wyraźnie daje do zrozumienia, że chodzi tu jedynie o uprawowy dodatek do budowlanej zamieszkałej części siedliska), o którym mowa w przepisach, jego areał wyraźnie dominuje w całości działki i jest jedynie uprawowym dodatkiem do zamieszkiwanego domku". W protokole brak jednak informacji, że na części wyznaczonej przez klasyfikatora gruntów, jako kontur "RV" znajduje się zbiornik kanalizacji lokalnej funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym, co przedstawia załączona do akt sprawy kopia mapy lokalizacyjnej.

Organ stwierdził, że żądanie strony, aby jako grunt zabudowany zaliczyć jedynie grunt, jak to opisuje klasyfikator: "część mieszkaniową ,,B'' stanowi parterowy murowany domek, zamieszkiwany przez rodziców właścicielki z gospodarskim otoczeniem", nie jest zgodne z obowiązującym rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do terenów zabudowanych zaliczane są również grunty wolne od zabudowań i urządzeń z nimi funkcjonalnie związanych, stanowiących np. ogródki przydomowe. Terenu takiego nie można identyfikować jedynie z tymi fragmentami działki, na których bezpośrednio znajdują się jakieś budynki, czy urządzenia budowlane. Zakwalifikowanie terenu zielonego położonego w bezpośrednim otoczeniu budynku, trawnika z nasadzonymi drzewami (3 świerki, orzech włoski, śliwy, grusze, czereśnie, jabłonie, 4 jodły, cyprys wiśnia), oraz krzewami (porzeczki, jagoda amerykańska, ariona, leszczyna, winorośl) do terenów mieszkaniowych nie narusza zapisów ust. 3 pkt 1 załącznika nr 6 rozporządzenia. Ogródek przydomowy nie musi być ogródkiem użytkowym, może być także ogródkiem ozdobnym, terenem zielonym zwyczajowo urządzanym w bezpośrednim otoczeniu budynku. Działka, co do której wnioskująca domaga się weryfikacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do użytku gruntowego "B" nie jest wykorzystywana rolniczo, nie może być także uznana za zajętą pod budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, służące do produkcji rolnej. Niewątpliwie działka ta nie może być także zakwalifikowana jako sady, łąki, pastwiska, grunty pod stawami, czy też grunty pod rowami. Niewielka powierzchnia działki - 0,1590 ha, na której dodatkowo posadowiony jest budynek mieszkalny, gospodarczy murowany i konstrukcje drewniane przeznaczone do przetrzymywania zwierząt dla własnych potrzeb, uniemożliwia racjonalną stałą uprawę mechaniczną tej działki. Oczywiście nie jest tożsamy ze stałą uprawą mechaniczną fakt ręcznego uprawiania, na dostępnych fragmentach tej działki. Działka ta nie jest również zajęta pod uprawę chmielu, wikliny, drzew, drzew ozdobnych i krzewów, jak również nie jest ugorem i odłogiem. Tak więc niewątpliwie nie stanowi ona gruntu ornego. Obecnie działka ta ma charakter działki budowlanej z uwagi na wielkość i zagospodarowanie. Strona nie posiada innych gruntów funkcjonalnie związanych z tą działką, a także nie posiada gospodarstwa rolnego.

Organ stwierdził, że usytuowanie uprawianego na działce nr [...] gruntu, jego kształt i niewielka powierzchnia zagospodarowania roślinnością nadają mu charakter ogródka przydomowego. Ponadto podkreślił, że na części działki oznaczonej jako "RV" znajduje się zbiornik kanalizacji lokalnej, co uniemożliwia uprawę mechaniczną na tej części działki. Organ wskazał, że w protokole sporządzonym przez klasyfikatora J.K. do operatu nr 072B - 66/2013 nie zostało wykazane, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania od czasu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej przez Biuro Usług Geodezyjnych "A." s.c. (operat przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 27 marca 2012r. za numerem 072B-52/2012). Organ stwierdził, że nie miał obowiązku odnosić się do klasyfikacji gleboznawczej gruntów, przez którą należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną. Rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. Warunkiem uznania gruntów za stanowiące gospodarstwo rolne jest ich powierzchnia określana, jako norma obszarowa. Zatem, jeśli łączna powierzchnia gruntów stanowiących własność lub będących w posiadaniu osoby fizycznej przekracza 1 ha użytków rolnych lub gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych, lub 1 ha przeliczeniowy użytków rolnych, jest to gospodarstwo rolne z punktu widzenia art. 2. ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym ( Dz.U.2006.136.969 j.t). J.J., właściciel przedmiotowej działki nie posiada gruntów powyżej 1 ha, czyli nie spełnia normy obszarowej pozwalającej na uznanie jej za rolnika, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W toku postępowania administracyjnego zwrócono się również do Urzędu Gminy w P. z prośbą o udzielenie informacji o przeznaczeniu przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego gminy. W odpowiedzi uzyskano informację, że działka znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej oznaczonej symbolem 8.14.MR.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji, powołując się na treść § 68 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazał, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Operat klasyfikacyjny o numerze 072B-66/2013 zaewidencjonowany dnia 18 marca 2013 r. dla działki [...] wykazuje następujące kontury: RV - 0,0828 ha i B - 0,0762 ha. Teren o powierzchni 0,0828 ha uznany przez klasyfikatora jako RV jego zdaniem nie stanowi ogródka przydomowego. Przy operacie tym brak jednak informacji, na co zwrócił uwagę starosta, że na tej części działki znajduje się zbiornik kanalizacji lokalnej, funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym, co obrazuje załączona do akt sprawy kopia mapy ewidencyjnej sporządzona w dniu 5 sierpnia 2013 r. W związku z powyższym obszar ten spełnia wymogi zaliczenia go do obszaru terenów mieszkaniowych i brak jest możliwości zakwalifikowania go zgodnie z operatem nr 072B-66/2013.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że definicja ustawowa nie ogranicza wielkości ogródka przydomowego. Wykładnia leksykalna tego określenia wymaga tylko, aby obszar ten był związany funkcjonalnie z domem. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że J.J. nie prowadzi gospodarstwa rolnego, jak również grunt ten nie jest poddany stałej uprawie mechanicznej, ani nie jest zajęty pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, ani nie stanowi ugoru lub odłogu, to brak przeszkód do uznania go za ogródek przydomowy - zwłaszcza biorąc pod uwagę jego niewielką powierzchnię.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej wskazał, że sporny 9 - arowy areał jest uprawiany rolniczo (uprawy na paszę zieloną i siano, ogród warzywny i owocowy). Podkreślił, że mieszczące się na działce urządzenie szambowe nie powoduje utrudnień w uprawie gruntu. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi i uznanie 9-arowego gruntu za rolny oraz 7-arowego za mieszkaniowy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem 072B - 66/2013 w dniu 18 marca 2013r., dla działki nr [...], położonej w obrębie I., gmina P.

Przeprowadzona przez sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest odmowa zmiany danych dotyczących działki nr [...] - położonej w obrębie I., gmina P.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Ustawa o ewidencji gruntów i budynków, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady prowadzenia ewidencji zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454).

Podkreślić należy, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 24a. ust. 1 powołanej ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Natomiast stosownie do treści art. 24a ust. 12 ustawy, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wysuwane przez stronę żądanie w zakresie zmiany danych w ewidencji gruntów dotyczy zmiany oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...] położonej w obrębie I., gmina P., poprzez zmianę symbolu B na symbol B/RV. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] r., wykazany w ewidencji symbol B użytku gruntowego na przedmiotowej działce jest wynikiem przeprowadzonej w marcu 2012 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie weryfikacji użytków gruntowych z terenu gminy P.

W tym miejscu wskazać należy, że organ nie wyjaśnił, czy wniosek skarżącej o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków został złożony na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast niewątpliwie w sprawie zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne. Jedno postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 23 lipca 2012 roku (data wpływu do organu 27 lipca 2012 r.). Drugie zaś postępowanie zostało wszczęte w dniu 25 marca 2013 r. w związku z załączeniem przez pełnomocnika skarżącej operatu klasyfikacyjnego nr 072B-66/201 dla działki [...], sporządzonego przez klasyfikatora gruntów J.K. To ostatnie postępowanie organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Pierwsze ze wskazanych powyżej postępowań, wszczęte wnioskiem z dnia 27 lipca 2012 r., organ wznowił z urzędu postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r., na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. W tym miejscu stwierdzić należy, że organ wydał powyższe postanowienie, mimo że w sprawie nie była wydana żadna decyzja ostateczna. Zgodnie zaś z art. 145 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zachodzą przesłanki określone w pkt 1-8 tego przepisu. Wobec powyższego nie było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Ponadto zauważyć należy, że decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. - utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. - Starosta Z. orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z operatem nr 072B-66/201 dla działki [...], sporządzonym przez klasyfikatora gruntów J.K., w sytuacji gdy w związku z powyższym operatem organ I instancji wszczął odrębne postępowanie administracyjne w dniu 25 marca 2013 roku, a następnie zawiesił to postępowanie. Z akt sprawy nie wynika zaś, że postępowanie to zostało przez ten organ podjęte.

Podkreślić należy, że konieczne jest rozróżnienie pomiędzy rodzajami użytków gruntowych a gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Postępowanie mające za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów jest postępowaniem odrębnym od postępowania uregulowanego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury.

Zgodnie z przepisem § 59 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi dotyczącymi gruntów są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. W myśl § 66 ust. 1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis § 66 ust. 2 stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Natomiast przepis § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wykazywane w ewidencji użytki gruntowe dzieli na grupy, w tym m.in. na użytki rolne (pkt 1), grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3).

Wprowadzając w ramach grup użytków ich podział, przepisy § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowią w ust. 1, że grunty rolne dzielą się na:

grunty orne, oznaczone symbolem – R (pkt 1),

sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps (pkt 2),

łąki trwałe, oznaczone symbolem – Ł (pkt 3),

pastwiska trwałe, oznaczone symbolem – Ps (pkt 4),

grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps (pkt 5),

grunty pod stawami, oznaczone symbolem – Wsr (pkt 6),

rowy, oznaczone symbolem – W (pkt 7).

Zgodnie z § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem – B (pkt 1).

Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. W myśl ust. 1 tego załącznika, użytki rolne dzielą się na:

1) Grunty orne

Do gruntów ornych zalicza się grunty:

a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty,

b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów,

c) ugory, odłogi.

2) Sady

Do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha zasadzone drzewami i krzewami owocowymi o zwartym nasadzeniu (minimum 600 drzew lub 2.000 krzewów na 1 ha), szkółki drzew i krzewów owocowych oraz winnice.

3) Łąki trwałe

Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone.

4) Pastwiska trwałe

Do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, z reguły wypasane, a w rejonach górskich - hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz wypasane.

5) Grunty rolne zabudowane

Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych.

6) Grunty pod stawami

Do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego.

7) Grunty pod rowami

Do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej.

W myśl ust. 3 pkt 1 tego załącznika grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny mieszkaniowe. Do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.

W świetle przedstawionych powyżej regulacji stwierdzić należy, że rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia.

Zgodnie zaś z pkt 12 art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określają zasad postępowania, w którym następuje ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczanie ich konturów. W tym przedmiocie obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246). Gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest więc na podstawie odrębnego aktu prawnego. Ponadto czynności związane z ustaleniem klasy dokonuje specjalista gleboznawca (klasyfikator), natomiast ustalenie użytku należy do organu i upoważnionego przez niego geodety.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który określa obowiązki klasyfikatora, dokonane przez niego czynności w postaci określenia typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby stanowią podstawę do wydania decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów.

Stwierdzić zatem należy, że pojęcia ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów, jako elementy informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) określają odmienne informacje o tych gruntach. Na tę różnicę wskazuje treść art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nadto wskazane już przepisy § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W tym kontekście należało stwierdzić, że wniosek skarżącej z dnia 23 lipca 2012 r. dotyczył żądania wprowadzania zmiany użytku gruntowego (z B na B/RV) w związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków w marcu 2012 r. Z akt sprawy nie wynika zaś, że strona żądała zmiany gleboznawczej klasyfikacji. Zdaniem sądu, strona załączyła operat klasyfikacyjny nr 072B-66/201 dla działki 109/5, sporządzony przez klasyfikatora gruntów J.K. w związku z informacjami organu zawartymi w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. Powyższe nie oznacza jednak, że strona żądała wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w tym zakresie, a organ nie wyjaśnił, czy intencją strony była zmiana klasy gruntu. Wprawdzie strona składała na wezwanie organu wyjaśnienia dotyczące zakresu jej wniosku, ale z uwagi na nieudzielenie przez organ prawidłowych wskazówek różnie formułowała swoje żądanie.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że z decyzji organu I instancji oraz z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy jej przedmiotem było rozstrzygnięcie sprawy zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w związku z odwołaniem się do operatu nr 072B-66/201, sporządzonego dla działki [...] przez klasyfikatora gruntów J.K., czy też rodzaj użytków gruntowych, czy też jedno i drugie.

Skoro organ wydał decyzję w przedmiocie odmowy zmiany danych w ewidencji gruntów, przywołując jako podstawę prawną rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz odwołując się do operatu klasyfikacyjnego sporządzonego przez klasyfikatora, który jest osobą uprawnioną wyłącznie do czynności związanych z ustaleniem klasy gruntu, to stwierdzić należy, że organ ten nadał postępowaniu nieprawidłowy bieg. Tym bardziej, że wcześniej postępowanie w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiesił.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie bez wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania strony organy wszczęły i prowadziły dwa postępowania administracyjne w innym przedmiocie, zawiesiły i nie podjęły zawieszonego postępowania, wznowiły postępowanie, mimo braku ostatecznej decyzji w sprawie i w konsekwencji wydały decyzję, która budzi wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia.

Tymczasem zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 8 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności dokonają ponownej oceny sprawy, przede wszystkim zaś prawidłowo ustalą treść żądania skarżącej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania należnych skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

bg