Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4443/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Łączne zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego

TEZY

Łączne zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Dzielnicy Wola m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1125/20 w sprawie ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na uchwałę Rady Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Rady Dzielnicy Wola m.st. Warszawy na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1125/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu oraz zasądził od Rady Dzielnicy Wola m. st. Warszawy na rzecz skarżącego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2019 r. G. P., pełniący obowiązki dyrektora generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie, zwrócił się do Rady Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu T. K. warunków pracy i płacy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przyczyną zamierzonego wypowiedzenia warunków pracy i płacy jest nowa organizacja pracy, będąca następstwem zniesienia Agencji Nieruchomości Rolnych oraz utworzenie z dniem 1 września 2017 r. Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Powołano się przy tym m.in. na okoliczność wprowadzenia nowych regulacji wewnętrznych, w tym regulaminu organizacyjnego oraz nowych regulacji w zakresie siatki stanowisk oraz zasad wynagradzania pracowników, wprowadzonych zarządzeniem nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wskazano, że w KOWR nie ustalono dotąd regulaminu wynagradzania.

Radny T. K. poinformował, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie XXI Wydział Pracy z dnia [...] listopada 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] został przywrócony do pracy w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa na warunkach pracy i płacy obowiązujących w Agencji Nieruchomości Rolnych do dnia 31 sierpnia 2017 r. Podniósł ponadto, że zaproponowane we wniosku przez pracodawcę nowe warunki zatrudnienia są dla niego, jako pracownika, mniej korzystne od dotychczasowych. Podniósł również, że w KOWR, który istnieje od 1 września 2017 roku, do chwili obecnej nie wprowadzono regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 77 Kodeksu pracy, określającego stawki (widełki) wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy, a obecnie obowiązuje regulacja tymczasowa i nie ma charakteru źródła prawa pracy. Przywołał przy tym stanowisko wyrażone przez Związek Zawodowy Pracowników Służby Publicznej, w którym zaprezentowano zastrzeżenie co do zakresu obowiązywania przedstawionego w piśmie KOWR wzorca regulacji płacowej, za jaki uznano zarządzenie nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa. Według strony związkowej akt ten nie ma waloru źródła prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu pracy w stosunku do pracowników KOWR, gdyż był wyłącznie aktem prawa wewnętrznego, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP, skierowanym do pełnomocnika do spraw utworzenia KOWR w celu wykonania przez niego kompetencji opisanej w art. 51 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa.

Radny T. K. oświadczył ponadto, że przyczyną sporu sądowego w przedmiocie przywrócenia do pracy była decyzja o pozbawieniu go zatrudnienia w podległej rządowi instytucji publicznej z powodów politycznych, na zasadzie niedozwolonej dyskryminacji, której podłożem był jego status radnego, wybranego z listy wyborczej Komitetu Wyborczego Koalicji Obywatelskiej. Dodał, że Sąd Okręgowy w Warszawie, w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia [...] listopada 2019 r. (s. 20) ustalił, że, "jedną z przyczyn dla których powodom nie przedstawiono propozycji zatrudnienia mógł być fakt, że obydwaj byli radnymi (...) - a więc z natury rzeczy osobami które mogą zostać uznane za mniej dyspozycyjne aniżeli pracownicy nie podlegający szczególnej ochronie".

Uchwałą z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, Rada Dzielnicy Wola m.st. Warszawy działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 24 pkt 1 Statutu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy stanowiącego załącznik Nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018, poz. 8814): w § 1 nie wyraziła zgody na dokonanie przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego Dzielnicy Wola m.st. Warszawy T. K., o którym mowa we wniosku z dnia 10 grudnia 2019 r., w § 2 zobowiązała Przewodniczącego Rady Dzielnicy Wola m.st. Warszawy do powiadomienia o treści uchwały Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie, w § 3 wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały Rady Dzielnicy Wola wskazano między innymi, że wnioskodawca nie przedstawił informacji o jakimkolwiek związku zmian organizacyjnych oraz wprowadzonych regulacji z sytuacją zawodową pracownika-radnego, które uzasadniałyby dokonanie zmiany na jego niekorzyść warunków zatrudnienia, w szczególności w świetle faktu, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest następcą prawnym zniesionej Agencji Nieruchomości Rolnych i wykonuje całość jej zadań.

Rada powołała się na art. 25 ust. 2 u.s.g., stosowany w zw. z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, wskazując, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy), jeżeli podstawą rozwiązania lub zmiany tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Regulacja ta dotyczy także radnych dzielnic m.st. Warszawy.

W ocenie Rady Dzielnicy przyczyny wskazane we wniosku KOWR są niekonkretne i pozorne. Zamierzona czynność z zakresu prawa pracy zmierza w istocie do zniweczenia skutków orzeczenia sądu pracy, przywracającego radnego do pracy na poprzednich warunkach zatrudnienia. W ocenie Rady Dzielnicy podstawową przyczyną podejmowania przez wnioskodawcę (pracodawcę radnego) działań ukierunkowanych na zmianę radnemu T. K. warunków zatrudnienia jest pełnienie przez niego funkcji radnego, wybranego z listy wyborczej Komitetu Wyborczego Koalicja Obywatelska.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Dzielnicy Wola m.st. Warszawy wydając w dniu [...] marca 2020 r. uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. K., naruszyła w istotny sposób art. 25 ust. 2 u.s.g..

Sąd przywołał, iż w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 923/18, Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, źe rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W związku z tym Sąd uznał, że rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Zdaniem Sądu Rada Dzielnicy Wola m.st. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazała w przekonujący sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z T. K. nastąpiło w związku ze zdarzeniem/zdarzeniami związanym(i) z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Sąd I instancji ocenił, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Ustalenie zaistnienia tych zdarzeń przez Radę powinno być bezsporne, przy czym nie chodzi tylko o użycie kategorycznych stwierdzeń w tym zakresie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie konieczne jest ustalenie konkretnych zdarzeń wskazujących na ich związek z wypowiedzeniem stosunku pracy. Wskazano jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zbyt ogólnikowe, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście zamiar rozwiązania stosunku pracy jest powiązany z wykonywaniem mandatu radnego przez T. K..

Sąd ocenił, że z uzasadnienia uchwały wynika również, iż Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, w tym powołując się na wyrok Sądu Pracy i wyciągnęła z tych faktów niczym nie poparty wniosek, że podstawową przyczyną podejmowania przez wnioskodawcę działań ukierunkowanych na zmianę radnemu T. K. warunków pracy i płacy jest fakt wybrania go na funkcję radnego z listy wyborczej Koalicji Obywatelskiej oraz chęć zniwelowania skutków orzeczenia Sądu pracy. Sąd I instancji uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody dokonano takiego ustalenia, przez co jest ono nieweryfikowalne i gołosłowne. Sąd podkreślił, że wyrok Sądu Pracy przywracający Radnego do pracy w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa na warunkach pracy i płacy obowiązującej w Agencji Nieruchomości Rolnych do dnia 31 sierpnia 2017 r. wiąże pracodawcę do momentu przeprowadzenia skutecznej procedury wypowiedzenia zmieniającego.

Jednocześnie wskazano, że Rada Dzielnicy Wola m.st. Warszawy w uzasadnieniu swojej uchwały uznała przyczyny wypowiedzenia zmieniającego podane przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa za niekonkretne i pozorne, nie wskazując przyczyn dokonania takiej oceny, czym uniemożliwiła Sądowi weryfikację powyższego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g., polegającą na niezasadnym przyjęciu że:

- odmowa wyrażenia zgody przez radę na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia tych warunków są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu;

- rada ma obowiązek wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu, jeżeli wypowiedzenie nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, a odmowa wyrażenia zgody w takiej sytuacji stanowi rażące naruszenie prawa;

- wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu rady;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i nierozważeniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, uznaniu za niezasadne przywołanie w uzasadnieniu uchwały wyroku Sądu Pracy, uznaniu uzasadnienia uchwały za zbyt ogólnikowe i pozbawione przekonującej argumentacji i oparciu się jedynie na argumentach strony przeciwnej, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały podczas, gdy uzasadnienie uchwały zawiera odniesienie się do wniosku pracodawcy, jest kompletne oraz jasne, przywołanie wyroku Sądu Pracy jest zasadne, powołane przez Radę inne argumenty wskazują na okoliczności uzasadniające niewyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego, a ich rzetelne i obiektywne wyjaśnienie winno skutkować oddaleniem skargi.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd, iż rada odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, prowadzi do wniosku, że w pozostałych przypadkach na radzie ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Powyższa wykładnia zdaniem organu jest nieuprawniona.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nadrzędnym celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego. Organ wskazał, że ochrona ta nie ogranicza się do sytuacji, gdy zwolnienie jest uzasadnione okolicznościami związanymi w wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, ale obejmuje wszystkie inne okoliczności będące podstawą wniosku pracodawcy o wyrażenie przez radę zgody na zwolnienie pracownika.

Organ uznał również, że kwestia wyrażenia zgody przez radę pozostaje w sferze jej uznania. W tym zakresie wskazano, że art. 25 ust. 2 u.s.g. zdanie pierwsze, nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia na rozwiązanie stosunku pracy radnego. Takiej swobody nie ma rada w sytuacji określonej w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 u.s.g..

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zawartym w uzasadnieniu wyroku stwierdzeniem, że uzasadnienie uchwały jest zbyt ogólnikowe i nie zawiera przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem umowy o pracę. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że ogólnikowe było przede wszystkim uzasadnienie wniosku pracodawcy. Lapidarność wniosku pracodawcy zdeterminowała formę i treść uzasadnienia uchwały. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przed podjęciem uchwały Rada wykonała czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego dotyczącego relacji pomiędzy pracodawcą a Radnym - pracownikiem.

Odnosząc się w dalszym ciągu do stwierdzenia o ogólnikowości uzasadnienia uchwały, skarżący kasacyjnie podniósł, że Rada Dzielnicy przed podjęciem uchwały nie miała obowiązku wyręczania wnioskodawcy i zgromadzenia dodatkowych informacji o rzeczywistych przyczynach jego zamiaru. Rada mogła poprzestać na analizie argumentów zawartych we wniosku KOWR.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że wbrew stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przywołanie w uzasadnieniu uchwały wyroku Sądu Pracy było zasadne. Zdaniem organu z powyższego wyroku wynikało nie tylko to, iż radny został przywrócony do pracy po niezasadnym rozwiązaniu umowy o pracę, ale również to, że pracodawca w przeszłości w sposób istotny naruszył prawa pracownicze radnego. W wyroku stwierdzono, że niezasadne zwolnienie z pracy mogło mieć związek z wykonywaniem mandatu radnego. Organ ocenił, że musiało to wzbudzić uzasadnione wątpliwości Rady Dzielnicy co do zasadności wypowiedzenia radnemu - pracownikowi warunków pracy i płacy. Podejmując uchwałę Rada Dzielnicy rozstrzygnęła te wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kierował się wnioskujący prawodawca, na korzyść radnego - pracownika. Rada Dzielnicy nie przekroczyła w ten sposób swoich kompetencji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oparł się na stwierdzeniu pełnomocnika Pracodawcy, że wypowiedzenie nie miało związku z wykonywaniem mandatu radnego, nie ustosunkował się jednak do wyjaśnień radnego. Rozważenie okoliczności podniesionych przez radnego mogło doprowadzić zatem Sąd do innego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kosztów wywołanych postępowaniem kasacyjnym, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika - wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach. W takiej sytuacji zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznane winny zostać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi być odwrócona, gdyż ocena zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego determinuje ocenę zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że odmowa wyrażenia zgody przez radę na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia tych warunków są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego; że rada ma obowiązek wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu, jeżeli wypowiedzenie nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, a odmowa wyrażenia zgody w takiej sytuacji stanowi rażące naruszenie prawa; że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu rady, jest nieuzasadniony.

Na wstępie przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Z rubrum skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji błąd wykładni. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wyprowadzić można jednak wniosek, iż błędna wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania. Tym samym w zarzucie podniesiono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tym samym ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom-radnym szczególną ochronę. Zaznaczyć jednak trzeba, że celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116).

Wykładnię przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. rozpocząć należy uwagą, iż ta jednostka redakcyjna zawiera dwie reguły postępowania, pierwsza zawarta jest w zdaniu pierwszym, druga – w zdaniu drugim. Adresatem zdania pierwszego jest w pierwszym rzędzie pracodawca radnego, a w drugim rzędzie właściwa rada gminy. Adresatem zdania drugiego jest zaś wyłącznie rada gminy. Przepisy te powinny być interpretowane łącznie, gdyż pozostają w związku treściowym, wskazują pośrednio kolejność działań dla poszczególnych adresatów w procedurze rozwiązywania stosunku pracy z radnym, określają przesłanki materialne działania rady gminy, a w konsekwencji tylko w ten sposób możliwe jest ustalenie prawidłowego modelu postępowania dla obu adresatów. Wykładnia wyłącznie zdania pierwszego w separacji od zdania drugiego prowadzi do wniosku, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona w każdym przypadku pełnemu uznaniu rady gminy. Wykładnia zdania drugiego wskazuje z kolei, że rada ma obowiązek odmówić zgody tylko wówczas, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zestawienie wyników wykładni obu zdań art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzić musi do konkluzji, iż przepisy te pozostają ze sobą w sprzeczności. Tym samym ustalenie treści normatywnej art. 25 ust. 2 u.s.g. wymaga harmonizacji znaczenia zdania pierwszego przez uwzględnienie treść normatywnej zdania drugiego. Korekty wyniku wykładni językowej zdania pierwszego wymagają dyrektywy wykładni systemowej, w tym przede wszystkim zasada racjonalnego ustawodawcy.

Rekapitulując, łączne zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. w części odmiennie: wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13). W takich sytuacjach obowiązkiem rady gminy jest udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Uchwała udzielająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie rozstrzyga o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym, a jedynie usuwa przeszkodę formalną rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16).

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie zwrócono uwagę, iż jest to konsekwencją potrzeby wyraźnego oddzielenia sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu - i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter czysto procesowy sprowadzający się wyłącznie do konieczności oceny wniosku pracodawcy przez radę, wysłuchanie radnego i ustalenia, czy wypowiedzenie pozostaje lub nie pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ostatnim przypadku rada ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Każda inna decyzja rady stanowić będzie rażące naruszenie prawa.

W doktrynie i orzecznictwie słusznie wskazuje się, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, (w:) Lex). W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 247/08 (Lex nr 511513), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego (por. S. Gajewski, Glosa do wyroku WSA z dnia 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX/e). Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż po pierwsze, obowiązkiem rady gminy rozpatrującej wniosek pracodawcy była ocena zasadności podstaw wypowiedzenia zmieniającego stosunku pracy w zakresie koniecznym do wykazania, że podane we wniosku przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, co powinno znaleźć swój wyraz w wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniu do podjętej w tej sprawie uchwały. Po drugie, Rada Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie wywiązała się należycie z tego obowiązku, gdyż nie wykazała w przekonujący sposób, że ewentualne przyszłe wypowiedzenie zmieniające nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem lub zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez T. K. mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż postawienie takiej tezy przez Radę Dzielnicy Wola wymagało przytoczenia konkretnych okoliczności faktycznych wskazujących, iż wniosek pracodawcy o udzielenie zgody na wypowiedzenie związany jest ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Między określonymi zdarzeniami a wnioskiem pracodawcy musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy prowadzący do przekonania, iż bezsporne jest, że gdyby nie sprawowanie mandatu radnego to pracodawca nie powziąłby zamiaru wypowiedzenia zmieniającego stosunku pracy. Uzasadnienie poddanej kontroli uchwały jest zbyt ogólnikowe, nie zawiera przytoczenia faktów, które doprowadziły Radę do podjęcia uchwały o tej treści, ani przytoczenia dowodów w oparciu, o które Rada ustaliła stan faktyczny sprawy. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, iż podstawową przyczyną podejmowania przez pracodawcę działań ukierunkowanych na zmianę radnemu T. K. warunków pracy i płacy jest fakt wybrania go na radnego z listy wyborczej Koalicji Obywatelskiej oraz chęć zniwelowania skutków orzeczenia sądu pracy jest gołosłowne i nieweryfikowalne, w związku z brakiem przywołania wystarczających okoliczności faktycznych i dowodów w oparciu o które poczynione te ustalenia.

Zarzut drugi naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest nieuzasadniony.

Na wstępie należy zauważyć, iż wskazane w zarzucie przepisy regulują tryb postępowania nakierowanego na załatwienie sprawy administracyjnej, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Ich treść normatywna wykracza jednakże poza jego granice, gdyż statuuje zasady systemu prawa, które znajdują zastosowanie szersze, aniżeli postępowanie jurysdykcyjne Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż choć nie wynika to expressis verbis z konkretnego przepisu u.s.g. lub k.p.a., to przywołane w zarzucie przepisy znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zarzut ten jest jednakże nieuzasadniony, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną uchwałę oraz treść jej uzasadnienia. Uzasadnienie zawiera przedstawienie wniosku pracodawcy, stanowiska radnego T. K., przytoczenie treści przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz lakoniczne stwierdzenie Rady, iż przyczyny wskazane we wniosku pracodawcy są niekonkretne i pozorne, że zamierzona czynność pracodawcy zmierza do zniweczenia skutków orzeczenia sądu pracy, a podstawową przyczyną działań nakierowanych na zmianę treści stosunku pracy radnego jest pełnienie przez niego funkcji radnego wybranego z listy KO. W uchwale organ nie wskazał jakichkolwiek faktów (oraz dowodów potwierdzających je), z których wyprowadził taki wniosek. Ocena Sądu pierwszej instancji jest w pełni uzasadniona, zaś stanowisko autora skargi kasacyjnej nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści uzasadnienia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez inny skład tego Sądu w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3133/13, że przy zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny, dopuszczając tym samym, choć nie wprost, możliwość wyrażenia odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z innych przyczyn niż przyczyny pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.