Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 183/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2017r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał B.Z. rozbiórkę opisanego w tej decyzji obiektu letniskowego wraz z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, posadowionego na działce nr ewid. [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz podjęte ustalenia. Organ wskazał między innymi, że w wyniku oględzin ustalono, że na działce nr [...] położonej w [...], znajduje się 50 obiektów: budynków letniskowych, przyczep kempingowych, obiektów gospodarczych i wiat wraz z przyłączami wodociągowymi, energetycznymi i zbiornikami na nieczystości.

Działka nr [...] nie była zabudowana w dniu [...] lipca 2005 r., a następnie została częściowo zabudowana w roku 2010. Starosta ani inny organ w okresie od dnia [...] stycznia 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wydał N.H. (właścicielowi działki nr [...]) ani też innej osobie lub podmiotowi pozwolenia na budowę żadnego z 50 obiektów znajdujących się na działce nr [...], ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów.

Ponadto PINB wskazał, że dla terenu działki nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2002 r. pod nr 75, poz. 1005), przy czym działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

W wyniku oględzin ustalono, że współwłaścicielami jednego z obiektów - "domków letniskowych", opisanego w sentencji decyzji, są B.Z. i H.Z., a obiekt został posadowiony w roku 2011. Domek jest wyposażony w instalację elektryczną i wodociągową, natomiast ścieki z obiektu odprowadzane są do zbiornika z odpowietrzeniem.

Organ ustalił również, że domek ten jest wybudowany bez zezwolenia i bez zgłoszenia.

Mając na względzie dokonane ustalenia PINB stwierdził, że skoro przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów (spoczywa na bloczkach betonowych) nie jest budynkiem. Oznacza to, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, bowiem w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2a stawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Pr. bud.) zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku.

Zdaniem PINB w sprawie, ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Pr. bud., przy czym ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji brak jest możliwości jej zalegalizowania, co oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Wydanie decyzji rozbiórkowej poprzedziło wydanie przez PINB postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. PINB wskazał również, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanym po rozpatrzeniu wniosku N.H. organ odmówił zawieszenia postępowania do czasu zmiany obowiązującego planu miejscowego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 724/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę N.H. na postanowienie organu odwoławczego, a postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r,. sygn. akt II OSK 933/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną N.H. na postanowienie sądu I instancji.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. B.Z. złożyła odwołanie od decyzji PINB nr [...]. W odwołaniu zarzucono błędne ustalenia organu I instancji w zakresie własności przyłączy oraz zbiornika na ścieki. Zdaniem strony skarżącej wątpliwe są również ustalenia PINB odnośnie stanu własności przedmiotowego obiektu bowiem oparte zostały one jedynie na "liście właścicieli" poszczególnych obiektów uzyskanej od właściciela nieruchomości gruntowej, przy czym adresatem decyzji rozbiórkowej winien być ten właściciel bowiem to on posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu podniesiono również, że PINB nie był uprawniony do badania we własnym zakresie zgodności przedmiotowej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

W odwołaniu od decyzji rozbiórkowej zaskarżono również odmowę zawieszenia postępowania podnosząc, że skoro organ posiadał informacje o trwającej procedurze zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr [...], to miał podstawy zawiesić postępowanie do czasu zakończenia procedury planistycznej.

Decyzją z [...] lutego 2018r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB zaskarżonej decyzji rozbiórkowej była ocena zgodności z prawem budowy obiektu letniskowego. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt nie może być go zakwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., gdyż przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego w 2011 r. ustawiono na nieruchomości gruntowej obiekt letniskowy na bazie przyczepy kempingowej, do której podłączono przyłącza. Biorąc pod uwagę sposób użytkowania przyczepy i przystosowanie jej do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jej funkcjonowania na działce, jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Pr. bud. W rezultacie, jak prawidłowo przyjął PINB, budowa rozpatrywanego obiektu wymagała pozwolenia na budowę.

Następnie organ przedstawił treść i wymogi wynikające z art. 28 do 31 Pr. bud. wskazując, że obiekt znajduje się w istniejącej lokalizacji dłużej niż 180 dni od dnia rozpoczęcia a nawet zakończenia jego budowy oraz, że został samowolnie wzniesiony, gdyż na jego wzniesienie nie zostało wydane pozwolenie, co implikuje zastosowanie art. 48 Pr. bud.

Oceniając przesłanki ewentualnej legalizacji organ wskazał, że w świetle ustaleń brak jest prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie obiektu letniskowego, bowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. (opublikowaną w Dz.Urz. Woj. z dnia 31 lipca 2002 r., nr 75, poz. 1005).

Rozpatrywany obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. W rezultacie niemożliwym stało się spełnienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 Pr. bud. do legalizacji obiektu. W zaistniałej sytuacji organ I instancji prawidłowo orzekł stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodziły wątpliwości co do zakresu rozbiórki orzeczonego w zaskarżonej decyzji. Nakazem rozbiórki objęto bowiem również przyłącza wodociągowe i energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. Jakkolwiek w świetle art. 3 pkt 9 Pr. bud. wskazane elementy budowlane można zaliczyć do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym podlegającym nakazowi rozbiórki, to jednak należy stwierdzić, iż w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, czy elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Decyzja PINB nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych tych przyłączy, przy czym wątpliwości budzi samo zakwalifikowanie tych elementów budowlanych jako przyłączy w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Następnie organ odwoławczy przedstawił charakterystykę prawną i doktrynalną przyłączy, w tym treści § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. nr 93, poz. 623 ze zm.) oraz art. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.) wskazując, że PINB nie wyjaśnił, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza, w szczególności zaś nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii, wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że nie wiadomo też, czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są natomiast istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, PINB nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy B.Z. powinna być wyłącznym adresatem decyzji rozbiórkowej, albowiem z ustaleń poczynionych w wyniku oględzin wynika, że inwestorem budowy obiektu letniskowego mógł być także H.Z., który został wskazany jako współwłaściciel obiektu. Tymczasem ustalając osobę inwestora organ powiatowy oparł się jedynie na informacji uzyskanej od właściciela działki nr [...] o właścicielu rozpatrywanego obiektu i nie zbadał, czy wskazana w tej informacji (jako właściciel obiektu letniskowego) B.Z. jest jedynym inwestorem jego wzniesienia.

Następnie WINB, w związku z treścią odwołania, wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor", jednakże w art. 18 ust. 1 określa obowiązki inwestora. Niemniej kryteria te nie występują w pełni co do zasady w przypadku samowolnych robót budowlanych, a na ocenę czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, że przeznacza on środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji. Skoro odwołująca się jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie do niej zaskarżonej decyzji (art. 52 Pr. bud.). Organ podkreślił, że właśnie w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania dotyczący odmowy przez PINB "udostępnienia informacji publicznej" w postaci kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie organu niezasadny jest również zarzut o ewentualnej niewykonalności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej ze względu na wskazane trudności o naturze technicznej. WINB zauważył, że niewykonalności nie tworzą przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne lub negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji.

Oceniając, w ramach rozpatrywania odwołania (art. 142 k.p.a.) zarzuty skarżącej strony odnośnie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania organ wskazał, że dla terenu działki nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi źródło prawa i umożliwia zbadanie zgodności wybudowanych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszczęcie procedury zmiany planu i złożenie przez właściciela przedmiotowej działki nr [...] wniosku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu jego gruntu, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a.

Działania te nie wpływają w żaden sposób na postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej zabudowy i nie są warunkiem wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa. Ewentualna zmiana planu lub jego uchylenie może odnieść skutek jedynie ex nunc, a zatem od momentu jej orzeczenia przez kompetentny organ, nie ma natomiast działania wstecznego - ex tunc.

Podsumowując swoje rozważania WINB stwierdził, że decyzja rozbiórkowa została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodziła konieczność uwzględnienia odwołania i uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a. gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Ponadto, mając na względzie brak wyczerpujących ustaleń odnośnie określenia inwestora, a w konsekwencji adresata zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, WINB stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu powiatowego nie mogłoby być przez niego sanowane, gdyż naruszyłby tym zasadę dwuinstancyjności postępowania, w myśl której obowiązany jest orzekać w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Ewentualna zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. byłaby działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany do stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie (nazwanym skargą) wniesionym do tut. Sądu pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji organu odwoławczego:

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przez błędne uznanie, że od niniejszej decyzji przysługuje sprzeciw jako środek zaskarżenia i tym samym błędne pouczenie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r.,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niezasadną odmowę zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przeważającej części zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie prac planistycznych nad studium i planem i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego,

- art. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), w sytuacji gdy plan projektu zmiany planu miejscowego przewiduje na terenie którego dotyczy postępowanie możliwość zabudowy letniskowej i w konsekwencji możliwość legalizacji obiektów, co powoduje możliwość legalizacji obiektów znajdujących się na tej działce; a także przez brak uwzględnienia, że uchwalenie planu miejscowego po ewentualnym wydaniu decyzji nakazujących rozbiórkę spowoduje możliwość wzruszenia tak wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uwzględnienie w ocenie prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania zasadności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego oraz przyznanie należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. WINB poinformował, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy (w niniejszej sprawie do zarzutów sformułowanych w punkcie 2 i 3 sprzeciwu). Skoro jednak w złożonym sprzeciwie zawarto zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przez błędne uznanie, że od decyzji WINB z [...] lutego 2018 r., nr [...] przysługuje sprzeciw jako środek zaskarżenia i tym samym błędne pouczenie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r., to koniecznym jest odniesienie się do tego zarzutu.

Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja p.p.s.a., dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.): do Działu III p.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a do 64e.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Powyższe przepisy obowiązują od 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym.

W niniejszej sprawie obie decyzje w administracyjnym toku postępowania zostały wydane po 1 czerwca 2017 r., w nowym stanie prawnym, zaś pismo kwestionujące decyzję organu II instancji zostało wniesione również po tej dacie. Dla instytucji sprzeciwu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2016 r. Znaczenie ma natomiast to, że postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji po 1 czerwca 2017 r. i tym samym postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po tej dacie, tj. w dniu [...] marca 2018 r. (data wpływu sprzeciwu do organu). Sprzeciw, podobnie jak i skarga należy bowiem do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej w sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji PINB uznał, że wydana przez PINB decyzja rozbiórkowa została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu letniskowego (który, biorąc pod uwagę sposób jego użytkowania i przystosowanie do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jego funkcjonowania na działce, WINB prawidłowo zakwalifikował jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud. i którego budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z 28 czerwca 2002 r. – Dz.Urz. Woj. z 2002 r., nr 75, poz. 1005) - swym zakresem obejmuje nie tylko obiekt budowlany, ale także przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki.

Jak prawidłowo uznał organ odwoławczy PINB nie ustalił i nie wyjaśnił, czy elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Dotychczasowe postępowanie PINB nie zawiera także żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych przyłączy. PINB nie wyjaśnił również, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza.

W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też - jak zasadnie zauważył WINB - czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia i w gruncie rzeczy – w odniesieniu do kwestii przyłączy mogą mieć charakter całkowicie odrębnych i innych niż poczynione ustaleń, również w zakresie podmiotu odpowiedzialnego. Już taka możliwość - zmiany podmiotowej nie pozwala na uzupełnienie postępowania na poziomie drugiej instancji.

Ponadto, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, w sprawie uzasadniona jest konieczność prawidłowego ustalenia przez organ I instancji inwestora, będącego jednocześnie adresatem decyzji rozbiórkowej, a w szczególności zbadania czy inwestorem jest tylko B.Z., czy także H.Z..

Podzielić również należy stanowisko organu co do braku podstawy do zawieszenia postępowania z przyczyny wskazanej w odwołaniu i sprzeciwie. W tym zakresie orzecznictwo powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza trafność oceny organu odwoławczego. Tym bardziej nie sposób przy tak wątpliwej i niepewnej co do treści i skutków w przyszłości podstawie, jaką jest możliwość zmiany planu w kierunku pożądanym przez stronę lub właściciela działki nr [...], upatrywać naruszenia normatywów konstytucyjnych.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał działanie WINB w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.