Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1112/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 7a par. 1, art. 8 par. 2, art. 9, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 100 ust. 2, art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1759/21 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 września 2021 r., nr DL.WIIIPO.410.1713.2021/MG/II w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A.M. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2022 r., IV SA/Wa 1759/21 oddalił skargę A.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 28 września 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.1713.2021/MG/II w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku A.M., obywatelki Azerbejdżanu, z 10 lipca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 stycznia 2021 r. nr WSC-II-D.6151.32346.2020, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił udzielenia ww. cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozstrzygnięcie organ uzasadnił niespełnianiem przez cudzoziemkę przesłanki określonej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c. związanej z posiadaniem stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie. Wojewoda Mazowiecki stwierdził również, że decyzją z 26 lutego 2018 r. nr WSC-VII-D.6151.34441.2017 udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terminem ważności do 25 lutego 2021 r. w celu wykonywania pracy na rzecz [...] sp. z o.o. w W., przy czym zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż cudzoziemka nie udokumentowała faktu podjęcia zatrudnienia na warunkach udzielonego uprzednio zezwolenia.

W toku postępowania odwoławczego SUdSC decyzją z 28 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 100 ust. 2 oraz art. 113 u.c. i wyjaśnił, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2018 r. udzielająca odwołującej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terminem ważności do 25 lutego 2021 r. w celu wykonywania pracy na rzecz [...] sp. z o.o. na stanowisku sortowacza na podstawie umowy o pracę zawierała pouczenie, iż cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany zawiadomić organ w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. Pismem z 16 października 2020 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał cudzoziemkę do złożenia w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, m.in. dokumentów potwierdzających realizację dotychczasowego celu jej pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. poinformowania wojewody o ustaniu przyczyny udzielenia poprzedniego zezwolenia, a także świadectwa pracy od poprzedniego pracodawcy oraz rozliczenie podatkowe PIT-37 lub 40 za 2019 r. wraz z potwierdzeniem złożenia w urzędzie skarbowym, powyższe wezwanie nie zostało jednakże wykonane przez odwołującą. Odnosząc się do stanowiącego uzupełnienie odwołania pisma odwołującej z 25 marca 2021 r., wskazującego, że cudzoziemka nie znała języka polskiego i nie została poinformowana pisemnie w zrozumiałym dla niej języku o obowiązku zawiadomienia Wojewody Mazowieckiego o utracie pracy, przez co stosownie do stanowiska zamieszczonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., II OSK 790/20 nie może ponosić negatywnych konsekwencji niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 113 u.c., SUdSC wyjaśnił, że powyższy argument należy uznać za niezasadny. Zachowując należytą staranność, cudzoziemka mogła zwrócić się o pomoc w wyjaśnieniu pouczenia decyzji do organu, tłumacza lub innej osoby, która mogłaby służyć jej pomocą. Organ podkreślił również, że cudzoziemka w postępowaniu zakończonym decyzją z 26 lutego 2018 r. była reprezentowana przez pełnomocnika (E.O.). Przepisy nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku tłumaczenia kierowanych do strony pism urzędowych.

A.M. złożyła skargę na powyższą decyzję SUdSC, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, a także zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o udzieleniu skarżącej wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 98 ust. 1-2, art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 113 i art. 114 ust. 1 pkt 1 u.c., a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja SUdSC odpowiada prawu. Sąd I instancji zauważył, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 26 lutego 2018 r. zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do 25 lutego 2021 r. w celu wykonywania pracy. Decyzja ta zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 113 u.c. cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, zawiadamia wojewodę, który udzielił tego zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko zajęte przez SUdSC, który za niezasadny uznał zarzut skarżącej odwołujący się do faktu niepoinformowania jej w decyzji z 26 lutego 2018 r. w języku dla niej zrozumiałym o obowiązku zawiadomienia organu o ustaniu przyczyny udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w postępowaniu zakończonym ww. decyzją była reprezentowana przez pełnomocnika, a wadliwe działanie pełnomocnika wywołuje bezpośrednie skutki dla jego mocodawcy. To w interesie strony jest kontrola prawidłowości działania jej pełnomocnika, zaś na pełnomocniku, nawet nieprofesjonalnym, ciąży obowiązek wyczerpującego i zgodnego z prawem informowania mocodawców o ich prawach i obowiązkach. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że była reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, będącego również cudzoziemcem, Sąd I instancji zauważył, że to cudzoziemkę obciążają konsekwencje błędnych działań czy też uchybień w działaniu jej pełnomocnika. Ma rację organ, twierdząc, że w kontrolowanej sprawie to pełnomocnik skarżącej jako osoba, do której kierowano pisma, powinien był powiadomić skarżącą o obowiązkach wynikających z art. 113 i art. 121 u.c., albowiem organ wypełnił swój ustawowy obowiązek i w pouczeniu w decyzji zawarł stosowną informację skierowaną do pełnomocnika. Organ mógł słusznie założyć, że skoro pełnomocnik podejmuje się reprezentowania strony przed organem administracji publicznej, zwłaszcza będąc cudzoziemcem, to w stopniu co najmniej podstawowym posługuje się językiem polskim w mowie i piśmie, tym samym biorąc na siebie odpowiedzialność za poinformowanie strony o przysługujących jej prawach, ale również o ciążących na niej obowiązkach wynikających z wydanego wobec niej rozstrzygnięcia. Tym samym nie sposób, zdaniem Sądu I instancji, uznać, że działanie organu było w jakikolwiek sposób nieprawidłowe i doprowadziło do niezawinionego działania po stronie skarżącej, a w konsekwencji przyjąć, że nie została spełniona w sprawie przesłanka z art. 100 ust. 2 u.c. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu dostatecznym, na podstawie akt sprawy dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych odnośnie do wszystkich istotnych w sprawie kwestii, jak również dokonał samodzielnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zarówno skontrolował decyzję wydaną w I instancji, jak również rozpatrzył sprawę na nowo, dokonując określonych ustaleń faktycznych i ocen, co wyklucza naruszenie art. 15 k.p.a.

A.M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 9 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej, podczas gdy prawidłowa subsumcja stanu faktycznego sprawy nie dawała podstaw do obciążenia skarżącej negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z dyspozycji art. 100 ust. 2 u.c. z powodu nieznajomości prawa przez skarżącą oraz niepoinformowania skarżącej o konieczności zawiadomienia właściwego wojewody w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla skarżącej, tj. w języku azerskim lub rosyjskim;

2) art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej wobec przyjęcia przez Sąd, że organ administracji publicznej może bez uzasadnionej przyczyny odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy wskazany przepis wprost stanowi, że organy administracji publicznej są zobowiązane nie odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w sprawach o stanie faktycznym tożsamym ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sprawach prowadzonych przez Wojewodę Mazowieckiego pod sygnaturą akt: WSC-II-E.6151.5422.2018, WSC-II-B.6151.39162.2018, WSC-II-C.6151.21788.2017 oraz przez SUdSC pod sygn. akt: DL.WIIPO.410.4621.2017 organy zajęły stanowisko identyczne, jak skarżąca w toku niniejszej sprawy, co zostało podkreślone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., II OSK 790/20;

3) art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej wobec przyjęcia przez Sąd, iż organ nie ma obowiązku informowania cudzoziemca o jego obowiązkach w języku dla niego zrozumiałym, wobec czego Wojewoda Mazowiecki nie był zobowiązany do poinformowania skarżącej o obowiązku zgłoszenia zakończenia wykonywania pracy na rzecz podmiotu, dla którego została wydana decyzja na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, w terminie 15 dni roboczych, w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, podczas gdy wskazany przepis wprost stanowi, że organ prowadzący postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza cudzoziemca w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, a w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego skarżąca nie została w języku dla niej zrozumiałym poinformowana o obowiązku zawiadomienia właściwego wojewody o zakończeniu wykonywania pracy na rzecz podmiotu, dla którego została wydana decyzja;

4) art. 7a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 i art. 113 ust. 1 u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej wobec przyjęcia przez Sąd, iż organy zastosowały prawidłową wykładnię art. 100 ust. 2 u.c., gdy wykładnia ta jest niekorzystna dla skarżącej i doprowadziła do uznania, iż skarżąca z własnej winy nie wykonała obowiązku powiadomienia Wojewody, który udzielił zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, a także doprowadziła do rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej wątpliwości dotyczących odmowy udzielenia kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 113 ust. 1 u.c., podczas gdy skarżąca nie miała świadomości obowiązku powiadomienia Wojewody o ustaniu przyczyny udzielenia poprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy ani również nie została pouczona o przedmiotowym zobowiązaniu w języku dla niej zrozumiałym;

5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej wobec przyjęcia, że organ odwoławczy nie był zobowiązany do badania przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku niezłożenia przez cudzoziemca zawiadomienia o ustaniu przyczyny wydanego zezwolenia na pobyt czasowy, co naruszyło prawo skarżącej do rozpoznania sprawy merytorycznie przez organy obu instancji oraz niezastosowanie i niewskazanie skarżącej przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały na dzień wydania decyzji organu II instancji spełnione lub wykazane, co w konsekwencji doprowadziło do braku rozpoznania przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2, a także art. 113 u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej w sytuacji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przy załatwianiu sprawy przez organy I i II instancji oraz braku uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz uznania, że w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z art. 100 ust. 2 w zw. z art 113 u.c. ma jedynie charakter fakultatywny, mając na celu karanie cudzoziemców rażąco naruszających obowiązujące przepisy, a w niniejszej sprawie występują następujące okoliczności: a) skarżąca nie została poinformowana w języku zrozumiałym dla niej o konieczności zawiadomienia właściwego wojewody w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, b) w aktach niniejszej sprawy znajduje się materiał dowodowy uzasadniający udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który potwierdza posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania przez skarżącą w okresie oczekiwania na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, c) utrzymanie w mocy negatywnej decyzji organu I instancji stanowi nadmierną sankcję wobec skarżącej, pomimo braku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, d) utrzymanie w mocy negatywnej decyzji organu I instancji pomija obowiązek odniesienia się do przedstawionych w toku postępowania wyjaśnień, m.in. zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji na okoliczność niedopełnienia obowiązku z art 113 u.c., jak również nie uzasadnia właściwie zastosowania art. 100 ust. 2 u.c. poprzez błędne wykazanie okoliczności faktycznych w kontekście ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wniosła równocześnie o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Kontrolą Sądu I instancji została objęta decyzja SUdSC z 28 września 2021 r., którą utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniona wystąpieniem w sprawie przesłanki wymienionej w art. 100 ust. 2 u.c. W myśl powyższego przepisu, cudzoziemcowi można odmówić udzielenia kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 113 u.c., jeżeli wniosek o udzielenie kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec ten złożył przed upływem 1 roku od upływu okresu ważności poprzedzającego go zezwolenia albo od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna. Przepis art. 113 ust. 1 u.c. z kolei stanowi, że cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, zawiadamia wojewodę, który udzielił tego zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. W postępowaniu prowadzonym na podstawie u.c. w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kodeksowa zasada ogólna wynikająca z art. 9 k.p.a. dotycząca informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c. Zgodnie z nim, organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie jest zobowiązany pouczyć cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Powyższe rozwiązanie jest wynikiem uznania przez ustawodawcę, że z istoty prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób praworządny wynika nakaz, aby organy administracji publicznej rozpatrywały sprawę administracyjną z udziałem cudzoziemca w sposób, który pozwala uzyskać mu wszystkie konieczne informacje mające wpływ na jego sytuację prawną, a zarazem pozwala ustalić wszystkie okoliczności sprawy i wydać rozstrzygnięcie przy pełnym przestrzeganiu gwarancji procesowych cudzoziemca, którego pozycja procesowa może być osłabiona wskutek niedostatecznej znajomości języka, w którym postępowanie jest prowadzone. W jego toku cudzoziemcowi powinna zostać stąd przekazana informacja o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, a ponadto powinno to nastąpić obligatoryjnie w formie pisemnej, gdyż taka forma daje większą pewność, że cudzoziemiec będzie w szczególności w sposób właściwy mógł ukształtować swoje przekonanie co do treści, znaczenia i skutków składanych przez siebie oświadczeń, czy też będzie posiadał właściwe rozeznanie odnośnie do obowiązków prawnych, którym powinien dochować jako adresat wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym poinformowanie cudzoziemca pozostającego adresatem zezwolenia na pobyt czasowy o ciążącym na nim obowiązku zawiadomienia właściwego wojewody o ustaniu przyczyny udzielenia tego zezwolenia wchodzi w zakres pouczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c. Aprobuje jednocześnie stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy cudzoziemiec nie jest w toku postępowania reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zachodzi możliwość odstąpienia przez organ od pouczenia cudzoziemca, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c., o obowiązywaniu zasady przewidzianej w art. 113 ust. 1 u.c., w szczególności zamieszczenia w decyzji treści obowiązku wynikającego z ww. przepisu, ujętej w języku zrozumiałym dla cudzoziemca (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 790/20; postanowienie NSA z 15 września 2022 r., II OZ 490/22).

Odmienny wynik wykładni, jaki został w niniejszej sprawie przypisany art. 113 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c. i art. 9 k.p.a. przez SUdSC, co wadliwie zaakceptował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, pozostaje błędny. Zarzuty skargi kasacyjnej trafnie z tego względu stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakwestionowały. Nie jest prawidłowy zamieszczony w wyroku pogląd, zgodnie z którym na pełnomocniku nieprofesjonalnym ciąży obowiązek wyczerpującego i zgodnego z prawem informowania mocodawcy o jego prawach i obowiązkach. Istota pełnomocnictwa procesowego polega bowiem zasadniczo wyłącznie na wyposażeniu pełnomocnika strony postępowania w kompetencję do dokonywania czynności procesowych oraz bycia adresatem czynności procesowych dokonanych przez organ administracji publicznej, których skutki wiążą reprezentowanego. O ile art. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1651) oraz art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 75) przyjmują, że wykonywanie zawodów adwokata i radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej i pomoc ta w szczególności polega na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, jak i na występowaniu przed urzędami w charakterze pełnomocnika, o tyle brak jest podstaw, by uznawać, że obowiązek informowania strony o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach realizować powinien również jej nieprofesjonalny pełnomocnik, i co istotne, fakt reprezentowania cudzoziemca, jako strony, przez taką osobę powinien zwalniać organ z przestrzegania zasady ustanowionej w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.c. w zw. z art. 9 k.p.a.

Zakres udzielanego cudzoziemcowi pouczenia oraz ścisła forma, w jakiej powinno to nastąpić, pełnią funkcję gwarancyjną, toteż gdy w postępowaniu uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, w szczególności, gdy cudzoziemca reprezentuje inny cudzoziemiec, analizowana zasada informowania powinna być przestrzegana w postępowaniu szczególnie rygorystycznie. W piśmiennictwie dotyczącym zasady informowania wskazuje się na potrzebę posługiwania się kryterium fachowości, co powoduje, że w sytuacji, gdy strona udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi lub radcy prawnemu, realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku wynikającego z zasady informowania może przybierać węższy zakres (por. H. Knysiak-Molczyk, Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, ST 2003, nr 9, s. 51), aczkolwiek akcentowana bywa również uwaga, że zakres udzielanej stronie informacji nie powinien być co do zasady uzależniony – w odróżnieniu od postępowania cywilnego i sądowoadministracyjnego – od tego, czy strona jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (por. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 9, uwaga 2; J. Wyporska-Frankiewicz [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J. P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 376-377).

W kontekście spoczywającego na organie wymogu wykazania, że cudzoziemcowi zostały przekazane w formie pisemnej w języku zrozumiałym dla niego wszystkie kluczowe dla jego sytuacji prawnej informacje nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dostrzegać, że przepisy u.c. przewidują, iż charakter określonych czynności wymaga osobistego działania cudzoziemca w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Ustanowienie przez cudzoziemca pełnomocnika nie pozbawia go jednocześnie prawa do osobistego podejmowania czynności procesowych, niezależnie od zakresu pełnomocnictwa i chociażby z tego powodu obowiązek jego pouczenia nie powinien być ograniczany na niekorzyść cudzoziemca. Szczególnie doniosłe znaczenie przypisywać przy tym trzeba sposobowi ukształtowania wiedzy cudzoziemca o ciążących na nim obowiązkach, które nie dotyczą biegu postępowania, w którym jest on reprezentowany przez pełnomocnika, ale rozważać je należy, tak jak sporny obowiązek określony w art. 113 u.c., na płaszczyźnie następującego po zakończeniu postępowania wykonywania decyzji ostatecznej (w tym przypadku decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy).

W sytuacji, gdy skarżąca w toku postępowania odwoławczego powołała się na wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., II OSK 790/20 zapatrywanie dotyczące znaczenia regulacji przewidzianej w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.c. w zw. z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., sprowadzenie przez SUdSC w zaskarżonej decyzji problemu następstw niezawiadomienia organu przez skarżącą o ustaniu przyczyny udzielenia jej zezwolenia do generalnej tezy, że nieznajomość przepisów prawa przez stronę nie może przemawiać na jej korzyść, gdy godzi to w interes społeczny, całkowicie abstrahowało od zasad, według których powinno być prowadzone postępowanie z udziałem cudzoziemca nieposiadającego wystarczającej znajomości języka polskiego. Błędne było przy tym formułowanie względem postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2018 r. domniemań operujących m.in. wnioskiem, zgodnie z którym jeżeli cudzoziemiec podjął się reprezentowania innego cudzoziemca przed organem jako jego pełnomocnik, to powinien on co najmniej w podstawowym stopniu posługiwać się językiem polskim w mowie i piśmie.

W rozpatrywanej sprawie zagadnienie związane z reprezentowaniem skarżącej przez innego cudzoziemca (E.O.) w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2018 r. w kontekście zastosowania art. 113 w zw. z art. 100 ust. 2 u.c. nie mogła zostać rozstrzygnięta przyjętą przez Sąd I instancji konkluzją także z uwagi na kwestie natury formalnej. W materiale dowodowym składającym się na akta kontrolowanej przez Sąd sprawy znajduje się wyłącznie kopia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2018 r., w której rozdzielniku została zawarta informacja, że decyzję tę doręcza się E.O. jako pełnomocnikowi skarżącej. Do akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją SUdSC nie zostały jednakże dołączone akta ww. sprawy, w tym nie został dołączony dokument udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa wskazanemu cudzoziemcowi, który potwierdzałby dokonanie takiej czynności i określałby jej zakres, przez co niedopuszczalne było w kontrolowanej sprawie już tylko z tego powodu poczynienie przez Sąd I instancji wyłącznie w oparciu o treść rozdzielnika decyzji jakichkolwiek stanowczych wniosków odnoszących się do omawianego problemu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Konsekwencją powyższej wadliwości jest przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny braku podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, że materiał dowodowy umożliwiał przypisanie jej zaniechania związanego z realizacją ciążącego na niej obowiązku wynikającego z wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2018 r. i stan ten powinien być traktowany jako równoważny wystąpieniu sytuacji, o której mowa w art. 100 ust. 2 u.c.

Uzasadniony charakter ma również zarzut skargi kasacyjnej oparty na uznaniu, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi na zaskarżoną decyzję SUdSC nastąpiło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca trafnie podniosła, że ograniczenie ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy do stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 100 ust. 2 u.c. naruszyło jej prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej wnioskiem z 10 lipca 2020 r. Jeżeli skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, to organ odwoławczy nie mógł utrzymania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 stycznia 2021 r. powiązać wyłącznie ze stwierdzeniem zaistnienia sytuacji wymienionej w art. 100 ust. 2 u.c., jeżeli nie towarzyszyło temu merytoryczne odniesienie się do wystąpienia w sprawie przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia wynikających z art. 100 ust. 1 pkt 1 u.c., skoro za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął je organ I instancji, a przy tym dotyczą one obligatoryjnych warunków, które powinien spełniać wniosek cudzoziemca i Wojewoda Mazowiecki w tym zakresie stwierdził obarczające ten wniosek braki. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Organ odwoławczy powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, jest przy tym zobowiązany wypowiedzieć się odnośnie do powodów nieuznania odwołania za uzasadnione, co powinno nakierowywać jego uwagę nie tylko na kwestie rzutujące, jego zdaniem, na kierunek rozstrzygnięcia podejmowanego w toku instancji, ale również na te zagadnienia, które determinowały treść decyzji organu I instancji i odnośnie do sposobu ich rozważenia zastrzeżenia zgłosiła strona w swoim odwołaniu. Okoliczność, że zagadnienia te zostały wadliwe ocenione przez organ I instancji, bądź zgodnie z zasadą aktualności przestały wywierać wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, nie sprawia, że organ odwoławczy może odstąpić od należytego wyjaśnienia, jaka powinna być im przypisywana kwalifikacja, a tym bardziej całkowicie pominąć te sporne kwestie milczeniem, co nastąpiło w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że powołany przepis k.p.a. powinien być traktowany jako kryterium kształtujące legalność zaskarżonej decyzji, gdyby w rozpoznawanym przypadku można było postawić SUdSC zarzut odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem, oceny takiej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie da się przyjąć w rozpatrywanej sprawie. Dopuszczalne jest powołanie się na naruszenie zasady konsekwencji rozumianej jako załatwienie sprawy administracyjnej w sposób niezgody z utrwaloną praktyką rozstrzygania kwestii prawnych, które w sprawie tej zaistniały, tym niemniej uwzględnienia wymaga, że utrwalenie określonej praktyki rozstrzygania spraw przez organ administracji należy rozpatrywać we względnie długim wymiarze czasowym kształtowanym na podstawie wielu rozstrzygnięć odnoszących się do spraw danego rodzaju. Powinny się one cechować stabilnością i jednolitością, czego nie sposób odnieść do rozważanego w kontrolowanej sprawie problemu stosowania art. 7 ust. 1 pkt 1 u.c. w odniesieniu do cudzoziemca reprezentowanego w postępowaniu przez nieprofesjonalnego pełnomocnika, zważywszy chociażby na to, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest on ujmowany podobnie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 3263/19). Brak jest podstaw do przypisania organowi również uchybienia kodeksowej zasadzie ogólnej opisanej w art. 7a § 1 k.p.a. Nakaz rozstrzygania na korzyść strony niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej obowiązuje w świetle powołanego przez skarżącą przepisu wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia. Sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie stanowi jednej z wymienionych wyżej kategorii spraw administracyjnych, przez co pozbawione skuteczności jest twierdzenie, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanym postępowaniu naruszył art. 7a § 1 k.p.a.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i z przedstawionych wcześniej powodów dotyczących wadliwości stwierdzenia przez SUdSC wystąpienia (uznaniowej) przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia, o której mowa w art. 100 ust. 2 u.c., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z 28 września 2021 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokonując oceny wniosku skarżącej z 10 lipca 2020 r. pod kątem spełniania przesłanek do udzielenia wnioskowanego przez cudzoziemkę zezwolenia.

W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.