Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 493/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Ł. W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. z (...) r. nr (...), 2. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. Zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB bądź Inspektor Powiatowy) na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane z 1994 r.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił właścicielowi Ł. W. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie (...) zł za rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny (...) położonej przy ul. W.(...) w R., gm. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Na działce nr ewidencyjny (...) położonej przy ul. W. (...) w R., gm. M. zlokalizowany jest budynek gospodarczy o długości od (...) m (ściana północno-zachodnia) do (...) m (ściana południowo-wschodnia), szerokości (...) m i wysokości od (...) do (...) m z dachem płaskim w konstrukcji drewnianej krytej blachą trapezową oraz ścianami w całości murowanymi. Powyższe wynika z protokołu oględzin z dnia (...) r., dokumentacji budowlanej - ekspertyzy budynku gospodarczego z sierpnia (...) r. oraz z protokołu oględzin z dnia (...) r. Budynek w wyżej opisanym kształcie powstał na skutek robót budowlanych zrealizowanych przy już istniejącym budynku gospodarczym.(mapa zasadnicza aktualna na dzień (...) r., protokół z oględzin z dnia (...) r., szkic polowy z dnia (...) r., protokół z przesłuchania Z. i F. K. z dnia (...) r., protokół z przesłuchania A. W. z dnia (...) r.). Zakres robót budowlanych, w wyniku których powstał obiekt w obecnym kształcie obejmował rozbudowę budynku w stronę północno-zachodnią do szerokości obecnej (...) m, czyli o część o szerokości około (...) i długości (...) (bok południowo-wschodni) do (...) (bok północno-zachodni), rozbiórkę ścian zewnętrznych drewnianych budynku oraz wykonaniu w tym miejscu ścian murowanych, rozbiórkę istniejącej konstrukcji dachu wraz z pokryciem i wykonaniu nowej, jednolitej konstrukcji wraz z pokryciem nad częścią istniejącą poprzednio i rozbudowaną. Roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku, w tym na wykonaniu konstrukcji dachu oraz pokrycia nad rozbudowaną częścią, wypełniają definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast roboty budowlane w zakresie w jakim je wykonano przy istniejącym budynku stanowią remont bądź przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a i 8 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z uwagi na odmienną kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych przedmiotem rozpoznania w ramach przedmiotowego postępowania uczyniono jedynie roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku w planie wraz z wykonaniem konstrukcji dachu z pokryciem nad rozbudowaną częścią. Natomiast sprawa robót budowlanych wykonanych przy istniejącej poprzednio części budynku rozpatrzona zostanie w ramach odrębnego postępowania. Roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku gospodarczego nie są zwolnione z obowiązku uzyskania przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jak ustalono, na podstawie pisma Starostwa Powiatowego z dnia (...) r. inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz nie zgłosił zamiaru robót budowlanych. Przedmiotowa działka ponadto nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Burmistrza Gminy M. z (...) r.). Odnośnie daty przeprowadzenia robót budowlanych w wyniku, których powstał przedmiotowy obiekt budowlany w obecnym kształcie przesłuchano strony postępowania i przeprowadzono oględziny przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajdują się protokoły z oględzin z dnia (...) r. i z (...) r., z których wynika, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku wykonano w (...) r., protokół z przesłuchania Z. i F. K. z dnia (...) r., z którego wynika, że roboty te wykonano w (...) r., protokół z przesłuchania A. W. z dnia (...) r., z którego wynika, że przedmiotowe roboty wykonano na początku lat dwutysięcznych, mapa zasadnicza aktualna na dzień (...) r., z której należy wnioskować, że roboty te wykonano po dacie sporządzenia tego dokumentu. Sytuacja prawna obiektów jest zróżnicowana - z uwagi na datę zakończenia ich budowy - przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przy czym istotną kwestią różnicującą jest wyłącznie fakt, czy zakończenie budowy nastąpiło przed, czy po dacie wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (1 stycznia 1995 r.). W świetle powyższego znaczenie dla sprawy ma wyłącznie ustalenie, że – jak jednoznacznie wskazują dowody – roboty budowlane przy przedmiotowym budynku wykonano po dniu 1 stycznia 1995 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i w związku z tym w dniu (...) r. wydano postanowienie nakazujące właścicielom A. i C. W. wstrzymać rozbudowę budynku gospodarczego i przedstawić wymagane prawem dokumenty. Wskutek przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność przez Ł. W. w dniu (...) r. wydano kolejne postanowienie nakazujące właścicielowi wstrzymania rozbudowy przedmiotowego budynku i dostarczenie wymaganych dokumentów. Zobowiązany spełnił nałożone obowiązki i organ nadzoru pozytywnie zweryfikował przedstawiony projekt budowlany w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w wysokości (...). zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Ł. W. wniósł o powtórną analizę przedmiotowych kosztów, gdyż opłata legalizacyjna przewyższa wartość obiektu. Ponadto wniósł o umorzenie przedmiotowej opłaty.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB bądź inspektor wojewódzki) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu WWINB podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji i przywołując treść art. 28, 48 ust. 3, art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem. Ponadto wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ustalenia innej niż określonej w przepisach opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób nie pozostawiający żadnej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tę wysokość tj. wartości obiektu czy możliwości finansowe inwestora. Tym bardziej organ nie może umorzyć w całości lub w części opłaty legalizacyjnej, ani rozłożyć na raty, gdyż nie jest organem stosującym przepisy podatkowe.

W skardze na postanowienie organu II instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego, polegające na nieustaleniu dokładnej daty rozbudowy budynku gospodarczego na przedmiotowej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 49 ust. 2 oraz art. 59f w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu przez ich zastosowanie i w konsekwencji ustalenie wobec skarżącego wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., które nie przewidywały instytucji opłaty legalizacyjnej, art. 49 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obwiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 2003 r., tj. do dnia 10 lipca 2003 r., jak również art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - przez ich niezastosowanie, pomimo że rozbudowa budynku gospodarczego na przedmiotowej działce zakończona została po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego z dnia 16 marca 2012 r.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał także, że choć organ II instancji za datę przebudowy budynku przyjął rok (...), a zatem precyzyjnej niż uczynił to organ I instancji, który poprzestał na stwierdzeniu, że przebudowa nastąpiła po 1995 r.- to jednak ustalenia te nie są wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dokładne określenie daty przebudowy budynku gospodarczego ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia zasadności stosowania przepisów ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., bądź też obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., która weszła w życie 1 stycznia 1995 r., ale przede wszystkim ze względu na postanowienia ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. – wprowadzającej instytucję opłaty legalizacyjnej. Jeżeli wiec budowa została zakończona pod dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i przed dniem 1 stycznia 2008 r. nie zostało zakończone postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionych obiektów, to należy do nich stosować przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. (art. 48 i nast.). Mając powyższe na uwadze zasadnie trzeba uznać, ze ustalenie organu II instancji, zgodnie z którym przebudowa przedmiotowego budynku miała miejsce w 1998 r., jest nie wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem nie przesądza ono czy w sprawie zastosowanie znajduje art. 3 ust. 1 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw. Organy obu instancji błędnie uznały, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu i w konsekwencji ustaliły wobec skarżącego wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie (...) zł. W rzeczywistości przebudowa przedmiotowego budynku miała miejsce przed datą 11 lipca 1998 r., co wynika z przesłuchania skarżącego. Skoro zatem przebudowa budynku bez wymaganego zezwolenia została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw - nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48 -49b ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Wszczęcie w stosunku do takich obiektów postępowania przed dniem 1 stycznia 2008 r., które to postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, powoduje to, że do postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie nadal będą miały zastosowanie przepisy ustawy obowiązujące po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygające w sprawie niedostatecznie ustaliły stan faktyczny, nie oceniły zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tym samym nie ustaliły, które fakty uznały za udowodnione i dlaczego, którym nie dały wiary i dlaczego biorąc pod uwagę tak ustalone fakty, zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego

Zdaniem Sądu, stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja jak i decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171.

Tym faktem, nieustalonym przez organ w zaskarżonym postanowieniu, jak również przez organ I instancji jest data dokonania rozbudowy budynku gospodarczego przez poprzedników prawnych skarżącego (tj. A. i C. W.). W postanowieniu z dnia (...) PINB, uzasadniając orzeczenie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ograniczył się do przytoczenia dokumentów znajdujących się w aktach, w których mowa jest o przedmiotowej rozbudowie. Są to: 1) Protokół oględzin z dnia (...) oraz z dnia (...)., z których wynika, że roboty wykonano w (...) r. (k. 13 i 34 akt administr.); 2) protokół z dnia (...) r., z przesłuchania Z. i F. K., z którego wynika, że roboty wykonywano w (...) r. (k. 96 akt administr.); 3) protokół z przesłuchania A. W., z którego wynika, że rozbudowa miała miejsce na początku lat (...), (k.100 akt ww.); opisano też mapę zasadniczą, aktualną na dzień (...) r. – z czego należy wnioskować, że roboty wykonano po dacie tego dokumentu ( k. 2 akt sprawy). Z dokumentów tych i faktów z nimi związanymi organ wyciągnął jedynie ten wniosek, że roboty przy rozbudowie budynku gospodarczego miały miejsce po dniu 1 stycznia 1995r., nie uzasadniając swego stanowiska co naruszało przepisy art. 7, 77 i 80 kpa. Organ II instancji również nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego, ograniczając się do powtórzenia argumentów poprzednika.

Rozpatrując złożoną w sprawie skargę w pierwszej kolejność wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że przedmiotowa rozbudowa obiektu budynku gospodarczego nie korzysta ze zwolnień, o których stanowią przepisy art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane oraz by skarżący posiadał dla wybudowanego obiektu budowlanego pozwolenie na budowę. Zasadą jest też, w przypadku budowania bądź też rozbudowywania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (odpowiednio bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej, nakazanie przez właściwy organ rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji winien jednak stanowić art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 - dalej, jako ustawa zmieniająca), będący przepisem szczególnym wobec powyższej regulacji. Uzasadnione jest to faktem, iż w aktach administracyjnych oraz w skardze mowa jest o zakończeniu rozbudowy przedmiotowego budynku w 1998r., a także faktem, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało pismem z dnia (...) r. (k. 15 akt administr.).

Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2); właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (ust. 3); jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4); jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5).

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy - Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP.

Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu, jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r., w sprawie o sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006/9/124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu, co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.

Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r., a dniem 10 lipca 1998 r., w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r.

Wskazać należy, że ustawa zmieniająca została opublikowana w dniu 5 czerwca 2007 r. Przewidziany w art. 6 powyższej ustawy 14-dniowy okres vacatio legis spowodował, że weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., gdzie Trybunał wskazał, iż zwolnienie z opłaty legalizacyjnej nie może być uzależnione od etapu procedury administracyjnej. Zdaniem Trybunału zwolnienie od konieczności ponoszenia powyższej opłaty nie może być zależne od rozmaitych czynników wpływających na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od zainteresowanych. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej należy uznać za prawidłowe stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 1 stycznia 2008 r. mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Sam ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy zmieniającej dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, a więc określonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie zakończyłoby się do dnia 1 stycznia 2008 r. W konsekwencji zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r., a dniem 31 grudnia 2007 r., od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 1 stycznia 2008 r., musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP. Jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jakakolwiek inna wykładnia art. 3 ustawy zmieniającej prowadziłaby do arbitralności postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, pozostawiając kwestię zwolnienia z opłaty legalizacyjnej jedynie szybkości prowadzonego postępowania, niezależnie od nadrzędnych zasad procesu administracyjnego takich jak: praworządność, pewność prawa, zaufanie obywatela do państwa czy konieczność poszanowania sprawiedliwości proceduralnej. Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r., a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane, nie możliwe zatem jest wymierzenie opłaty legalizacyjnej. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy niezbędne jest przy ponownym rozpatrzeniu ustalenie faktów koniecznych dla oceny, czy w sprawie ma zastosowanie art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a więc:

- ustalenie, po dokładnej analizie i ocenie dowodów, daty kiedy zostały zakończone roboty związane z rozbudową przedmiotowego budynku gospodarczego (dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia danej okoliczności)

- wzięcie pod uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji zostało wszczęte w 2006r., a więc przed dniem 11 lipca 2003r.

- rozstrzygnięcie która wersja przepisów prawa budowlanego ma zastosowanie w sprawie, a więc czy w świetle prawa możliwe jest wymierzenie skarżącemu opłaty legalizacyjnej.

Ustalenia te pozwolą na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszego postępowania.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.