Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1055/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz. D. - zarządcy gospodarstwa rolnego w R. działającego za producenta rolnego J. L. i pozostałych współwłaścicieli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 29/19 w sprawie ze skargi Sz. D. - zarządcy gospodarstwa rolnego w R. działającego za producenta rolnego J. R. i pozostałych współwłaścicieli na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Sz. D. - zarządcy gospodarstwa rolnego w R. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 29/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Sz. D. - zarządcy gospodarstwa rolnego w R., działającego za producenta rolnego J. L. i pozostałych współwłaścicieli - na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Działdowie złożony został wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO), w którym wykazano działki rolne o łącznej powierzchni 582,57 ha. We wniosku podano numer identyfikacyjny gospodarstwa rolnego prowadzonego przez J. L., lecz wniosek został podpisany przez Sz. D., który postanowieniem Sądu Rejonowego w Działdowie z 15 listopada 2013 r. wyznaczony został od dnia 1 stycznia 2014 r. zarządcą gospodarstwa rolnego w R 2.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Działdowie przyznał Sz. D. płatność JPO na 2014 r. w łącznej wysokości 497.651,99 zł, wraz z kwotą z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 10.467,26 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 r. kontroli w gospodarstwie rolnym stwierdzono stosowanie do uprawy pszenżyta ozimego środków ochrony roślin, niezgodne z zaleceniami do tego typu uprawy, tj.: Lotus 750 EC oraz Jetstak 100 EC. W związku z powyższym stwierdzono następujące nieprawidłowości w obszarze B - Zdrowie publiczne, zdrowie roślin:

- W.9.1.2 - stosowanie środków ochrony roślin niezgodne z etykietą lub w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku,

- W.11.5.3 - zastosowanie środków ochrony roślin niezgodnie z oznakowaniem lub etykietą - instrukcją stosowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym stwierdzono nieprawidłowości w obszarze: Zdrowie publiczne, zdrowie roślin, które skutkowały zmniejszeniem kwoty płatności o 5%, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz.U. Nr 67, poz. 434 ze zm.).

Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 681/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. L. na ww. decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 758/18 uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Stwierdził, że skargę w sprawie wniósł Sz. D., na podstawie art. 203 kc zarządca gospodarstwa rolnego w R. Skargę Sąd I instancji rozpoznał na rozprawie, o terminie której zarządca sądowy Sz. D. nie został zawiadomiony. W konsekwencji zachodziła nieważność postępowania na skutek pozbawienia sądowego zarządcy gospodarstwa rolnego możliwości obrony swoich praw stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. NSA za przedwczesne uznał odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących meritum sprawy.

Wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 29/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę zarządcy gospodarstwa rolnego w R. Sz. D., działającego za producenta rolnego J. L. i pozostałych współwłaścicieli, na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR w Olsztynie z [...] sierpnia 2015 r.

Odnosząc się do kwestii związanej z określeniem beneficjentowi płatności w pomniejszonej kwocie Sąd podkreślił, że decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miały wnioski płynące z ustalonego przez organy podatkowe w wymienionym zakresie stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu I instancji Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR nie naruszył przepisów i zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, wskazał właściwe przepisy prawa materialnego i nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję zasadnie zmniejszając wysokość należnej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami kpa wiąże się z tym, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogami, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminami i trybem załatwiania przez Agencję, regulowane są rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009 i częściowo ustawą o płatnościach bezpośrednich. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Uzupełniająco - kontroli dotyczą przepisy art. 30-35 powołanej ustawy.

W zakresie ustaleń faktycznych nie budziło wątpliwości Sądu, że podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] października 2014 r. w gospodarstwie rolnym, którego skarżący jest zarządcą, stwierdzono niezgodności w zakresie stosowania środków ochrony roślin. Niezgodności te wskazano w sprawozdaniu z kontroli, sporządzonym i udostępnionym zarządcy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 54 rozporządzenia Nr 1122/2009.

Z materiałów sprawy wynika również, że w dniach [...]-[...] lipca 2014 r. w gospodarstwie została przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Olsztynie kontrola, podczas której stwierdzono nieprawidłowe zastosowanie środków ochrony roślin Lotus 750EC oraz Jetstak 100EC. W dniu [...] lipca 2014 r. na zarządcę nałożono zaś mandat karny w kwocie 200 zł, który został opłacony.

W powyższych okolicznościach faktycznych, zastosowanie przez organ art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej (...) było prawidłowe.

Przepis art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawia podstawową zasadę, iż w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego, kwoty płatności przysługujące danemu rolnikowi zmniejsza się lub wyklucza, zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 wówczas, "gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek". Z treści art. 24 ust. 1 i ust. 2 wynika natomiast, że szczegółowe zasady zmniejszeń i wykluczeń ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2. Uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności. W przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15%. Przepisy przewidujące zmniejszenie płatności w przypadku, gdy rolnikowi składającemu wniosek można przypisać zaniedbania, w sposób oczywisty dotyczą rolnika, również w sytuacji, w której rolnik składający wniosek o płatność jest zarówno posiadaczem, jak i zarządzającym gospodarstwem rolnym. Przepisy te nie mogą być natomiast interpretowane w ten sposób, że nie stosuje się zmniejszenia płatności, gdy stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów dobrej kultury rolnej w gospodarstwie, którego współposiadacz, występujący o płatności, nim nie zarządza. Sprzeczne z celowościową wykładnią przepisów art. 23 i 24 rozporządzenia Nr 73/2009 byłoby przyjęcie, że współposiadacz gospodarstwa rolnego, któremu nadano numer identyfikacyjny po wyrażeniu zgody przez pozostałych współposiadaczy, aby to on wnioskował o płatności odnośnie tego gospodarstwa i mógł domagać się pełnej płatności z uwagi na to, że "niezgodności" nie są wynikiem jego działań. Gdy gospodarstwo jest przedmiotem współwłasności (współposiadania) i ze względu na stosunki między współwłaścicielami (brak porozumienia) zarząd tego gospodarstwa jest sprawowany przez zarządcę ustanowionego przez Sąd na podstawie art. 203 kc, wszelkie działania i zaniechania zarządcy wywołują takie same skutki, jak działania czy zaniechania rolnika. Zarządca jest dzierżycielem, który faktycznie włada gospodarstwem rolnym za współwłaścicieli (współposiadaczy) dla nich i w ich interesie.

W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadnione jest odwoływanie się przez skarżącego do art. 429 kodeksu cywilnego - do argumentacji, że powinien być wzięty pod uwagę fakt zawarcia umowy z przedsiębiorstwem A Sp. z o.o., które profesjonalnie trudni się świadczeniem usług doradczych z zakresu uprawy i ochrony roślin. Na podstawie tego przepisu mogłaby być ewentualnie rozpatrywana kwestia odpowiedzialności zarządcy względem współwłaścicieli gospodarstwa. Ten przepis prawa cywilnego nie ma jednak żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Sz. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 polegającą na zastosowaniu wymienionego przepisu w sytuacji gdy stwierdzonych "niezgodności" nie można bezpośrednio przypisać rolnikowi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina polegającą na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego wskazanego artykułu podczas gdy analiza dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I i II instancji pozwala uznać, że stwierdzonych niezgodności nie można bezpośrednio przypisać rolnikowi, a więc organ mógł odstąpić od obniżki lub zastosować minimalną obniżkę przewidzianą przez ten przepis;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 429 Kodeksu cywilnego polegającą na niezastosowaniu powyższego artykułu, która w konsekwencji doprowadziła do uznania, że za "niezgodności" stwierdzone w gospodarstwie ponosi odpowiedzialność zarządca.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 9 i 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo, że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że decyzja organu II instancji została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przez pominięcie, że środki zostały użyte w okresie około miesiąca po prawomocnym zatwierdzeniu zarządcy przez Sąd Okręgowy w Elblągu oraz specyfiki funkcji jaką sprawuje zarządca sądowy, pominięciu treści umowy którą zarządca zawarł w dniu [...] kwietnia 2014 r. a więc niezwłocznie po prawomocnym objęciu funkcji zarządcy z firmą A Sp. z o.o., która profesjonalnie trudni się doradztwem w zakresie stosowania środków ochrony roślin jak również treści protokołu posiedzenia przed Sądem Rejonowym w Działdowie z którego wynika, że zarządca gospodarstwa rolnego nie miał wiedzy o niedozwolonym zastosowaniu środków ochrony roślin;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 8 i 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo, że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że decyzja organu II instancji została wydana bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięciu zeznań M. S. oraz H. S., których przesłuchanie zostało wnioskowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7 i 8 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007 Nr 64 poz. 427, ze zm.), polegającą wykluczeniu przez Sąd możliwość stosowania instytucji cywilistycznych w postępowaniu dotyczącym płatności, podczas gdy organ I i II instancji w swych decyzjach wprost odwołują się do instytucji cywilistycznych pojęcia "winy" co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiła żadna wymieniona w art. 183 § 2 ppsa przesłanka nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych.

Stosownie do art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W środku prawnym postawiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W takich sytuacjach należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych, gdyż w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa kasator zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 8 i 80 kpa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu, które miały polegać na niedostrzeżeniu przez WSA w Olsztynie następujących kwestii:

- po pierwsze, że środki zostały użyte w okresie około miesiąca po prawomocnym zatwierdzeniu zarządcy przez SO w Elblągu, a także specyfiki funkcji jaką sprawuje zarządca sądowy;

- po drugie, pominięciu treści umowy z [...] kwietnia 2014 r. zarządcy z firmą A sp. z o.o. i treści protokołu posiedzenia przed SR w Działdowie z którego wynika, że zarządca gospodarstwa rolnego nie miał wiedzy o niedozwolonym zastosowaniu środków ochrony roślin;

- po trzecie, że niezgodności stwierdzone w gospodarstwie nie są wynikiem zawinionego działania lub zaniechania zarządcy;

- po czwarte, zaniechaniu przesłuchania świadków M. S i H. S., których przesłuchanie wnioskowano w odwołaniu.

Ponadto kasator zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7 i 8 § 1 w zw. z art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, polegające na wykluczeniu przez WSA w Olsztynie możliwości stosowania instytucji cywilistycznych w postępowaniu dotyczącym płatności, podczas gdy organy w decyzjach wprost odwołują się do cywilistycznego ujęcia instytucji "winy".

Wymienione zarzuty nie są zasadne.

Sąd I instancji jak również organy administracyjne nie kwestionowały wskazanych okoliczności faktycznych sprawy, co więcej okoliczności te stanowiły podstawę do wydania decyzji a następnie zaskarżonego wyroku. Tak więc organy a za nimi WSA w Olsztynie przyjęły, że z wnioskiem o płatności wystąpił zarządca, który [...] kwietnia 2014 r. zawarł umowę z firmą A sp. z o.o. profesjonalnie zajmującą się agronomią, której pracownicy niezgodnie z prawem zastosowali zabronione środki ochrony roślin na zadeklarowanych działkach. Nie było także kwestionowane, że odbyło się to bez zgody i wiedzy zarządcy. Tak więc chybiony jest zarzut, że wymienionych elementów stanu faktycznego Sąd nie dostrzegł. W istocie więc kasator nie tyle zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co dokonał jego odmiennej niż Sąd I instancji oceny.

Resumując, wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakty na które powołał się kasator, były wzięte pod rozwagę przez organy i Sąd. Natomiast fakt, że organy dokonały odmiennej ich oceny co do znaczenia dla kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego niż skarżący nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 8 i 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu.

Ocena zaś ostatniego z zarzutów procesowych, w którym kasator zarzucił WSA w Olsztynie wykluczenie możliwości stosowania instytucji cywilistycznych w postępowaniu dotyczącym płatności, nastąpi przy badaniu zarzutów materialnych.

W ramach zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa kasator zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa:

- w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009, polegające na zastosowaniu wymienionego przepisu w sytuacji, gdy stwierdzonych "niezgodności" nie można bezpośrednio przypisać zarządcy gospodarstwa rolnego;

- w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, polegające na niezastosowaniu tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy stwierdzonych niezgodności nie można było bezpośrednio przypisać rolnikowi;

- w zw. z art. 429 kc, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy zarządca dokonał wymienionych w tym przepisie aktów staranności zaś organy w swoich decyzjach wprost odwołują się do instytucji cywilistycznych pojęcia "winy".

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Myli się kasator zarzucając, że WSA w Olsztynie błędnie uznał, iż zarządzający (mający w rozpoznawanej sprawie przymiot rolnika) wypełnił dyspozycję przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009.

Zgodnie ze wskazanym przepisem - w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym"), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi [...], zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24.

Skarżący kasacyjnie uważa, że zarządcy (występującemu tu jako rolnik) nie może przypisać bezpośredniego działania, ponieważ to nie on dopuścił się nieprawidłowości w postaci użycia niedozwolonych środków opryskowych lecz wynajęta przez niego profesjonalna firma. Nie jest to wywód prawidłowy. Wskazać bowiem należy, że konsekwencje nieprawidłowego działania takiej firmy obciążają rolnika (na zasadzie winy w wyborze - culpa in eligendo), podobnie jak nieprawidłowe działania ustanowionego pełnomocnika obciążają stronę. Pamiętać należy, że to rolnik jest wnioskującym a więc i stroną postępowania dla organu. W zaskarżonym wyroku trafnie zatem wywiedziono, że za bezpośrednio przypisane producentowi składającemu wniosek o płatności "niezgodności" z wymogami dobrej kultury rolnej, należy uznać również takie, które wynikają z działań lub zaniechań pracowników lub osób trzecich działających w interesie i na rzecz rolnika. Słusznie organy wskazały, że skarżący może jedynie dochodzić swoich praw od A sp. z o.o. na drodze postępowania cywilnego za popełnione przez nią błędy. Gdyby uznać, że rolnikowi z powodu działania, to jest uprawiania zgłoszonych do płatności gruntów rolnych za pomocą wynajętego profesjonalnego podmiotu, to nigdy nie można byłoby mu przypisać odpowiedzialności za dokonane naruszenia a tym samym nie można byłoby pomniejszyć płatności. W konsekwencji pełne płatności byłby przyznawane wnioskującemu rolnikowi na grunty rolne użytkowane niezgodnie z wymaganymi warunkami i zobowiązaniami dobrej kultury rolnej, co byłoby postępowaniem niezgodnym z prawem.

Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Trybunał w wyroku z 13 grudnia 2012 r. C-11/12 (dostępny na stronie. www. curia.europa.eu) orzekł, że wykładni art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 należy dokonywać w ten sposób, że nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności przez osobę, której przekazano grunt lub która takiego przekazania dokonała, prowadzące do zmniejszenia całkowitej kwoty płatności bezpośrednich lub wykluczenia z nich, należy w całości przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono także kilka innych kwestii, które mają znaczenie dla oceny zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów.

I tak w pkt 27 wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (...).

W pkt 35 wskazano, że (...) sankcja mająca zastosowanie w wypadku nieprzestrzegania owych przepisów stanowi specyficzny instrument administracyjny, będący integralną częścią systemu pomocy w dziedzinie rolnictwa i służący do zapewnienia przestrzegania tych przepisów.

Natomiast w pkt 36 stwierdzono, że w tym względzie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że naruszone normy skierowane są wyłącznie do tych podmiotów gospodarczych, które całkowicie dobrowolnie zdecydowały się na skorzystanie z systemu pomocy w dziedzinie rolnictwa (...). Z kolei w pkt 41 wywiedziono, że w odniesieniu do kwestii, czy taka odpowiedzialność rolnika składającego wniosek o pomoc wykracza poza to co konieczne dla osiągnięcia tego celu, należy zaznaczyć, że rolnik, który otrzymuje pomoc, pozostaje wyłącznie odpowiedzialny wobec administracji. Jednakże, (...), nic nie stoi na przeszkodzie, aby strony umowy przekazania gruntu uzgodniły między sobą bardziej szczegółowe postanowienia dotyczące ryzyka finansowego takiej umowy, w tym ryzyka ewentualnego zmniejszenia lub wykluczenia z subwencji rolnych. Poza tym nawet w braku takiego postanowienia umownego nie można z góry wykluczyć skorzystania z mechanizmów prawa cywilnego pozwalających chronić interesy rolnika składającego wniosek o pomoc.

Stan faktyczny sprawy rozpoznawanej przez TSUE jak i konkluzje wyroku prowadzą do wniosku, że rolnik składający wniosek o płatności jest odpowiedzialny za stan gruntów wobec organu przyznającego wnioskowane płatności, nawet w sytuacji, gdy to nie on dopuścił się zaniedbań podczas ich uprawy.

Konkludując należy stwierdzić, że organy a za nimi WSA w Olsztynie dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia 73/2009.

Drugi za zarzutów dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszeniem art. 429 kc i wcześniej wymienionym procesowym zarzutem poruszającym kwestię "winy" skarżącego. Kasator uważa, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 429 kc, który dawał podstawy do odstąpienia od obniżki i tym samym niezmniejszenia wnioskowanych płatności.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. - płatności oblicza się na podstawie tego, co uznano za kwalifikowalne podczas kontroli administracyjnych. (...). Zmniejszenie nie ma jednak zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty.

W myśl art. 429 kc - kto powierza wykonanie czynności drugiemu, ten jest odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przez sprawcę przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, chyba że nie ponosi winy w wyborze albo że wykonanie czynności powierzył osobie, przedsiębiorstwu lub zakładowi, które w zakresie swej działalności zawodowej trudnią się wykonywaniem takich czynności.

Odnosząc się do przywołanych regulacji należy zauważyć, że pojęcie "winy", podobnie jak np. pojęcie "posiadania", nie jest uregulowane wprost w przepisach wspólnotowych jak i przepisach administracyjnych, w związku z tym zasadnym jest korzystanie w tym zakresie z rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Przy czym pamiętać należy, że przepisy prawa cywilnego muszą być stosowane z uwzględnieniem wspólnotowych i krajowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Oznacza to, że nie wszystkie definicje przyjęte w prawie cywilnym będą miały bezpośrednie i pełne zastosowanie w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich. I taka właśnie sytuacja zachodzi w przypadku zastosowania w rozpoznawanej sprawie końcowej części przepisu art. 429 kc.

Tak jak już wyżej zaznaczono, gdyby dopuścić taką przesłankę wyłączającą winę składającego wniosek o przyznanie płatności, to pomniejszenie ich rolnikowi uprawiającemu grunty za pośrednictwem profesjonalnego, wynajętego podmiotu stałoby się niemożliwe. Nie można byłoby wówczas przypisać rolnikowi odpowiedzialności za dokonane naruszenie i tym samym nie można byłoby pomniejszyć płatności, pomimo że grunty te byłyby uprawiane nieprawidłowo. Prowadziłaby to do naruszenia celów systemu płatności rolnych i zarazem stanowiłoby obejście przepisów prawa.

Resumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).