Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1835/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 61 a, art. 156 § 1 pkt. 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. K., K. O., M. B., R. P., Z. S., M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K., K. O., M. B., R. P., Z. S., M. P. kwotę 650 zł (sześćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P., reprezentowanych przez adwokata P. C. z dnia 30 kwietnia 2012r., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., Nr [...], znak: [...]; odmawiające wszczęcia, na wniosek J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. oraz M. P., J. W., D. O., Ł. S., G. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r" Nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr ew. [...], obr. [...] w B. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Organ przywołał przepis art. 28 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podał, że przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem organu analiza akt sprawy wykazała, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], znak: [...] nie brali udziału w tym postępowaniu. Interes prawny wywodzą zaś z tytułu prawa własności do następujących działek położonych w B.: J. K. działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia 15 października 1998r.), K. O. - działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia 25 lutego 2006r.), T. W. - działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia 25 lutego 2006r.), Z. S. - działka nr ew. [...] (akt notarialny z dnia 23 listopada 2005r.), M. B. - działki nr ew. [...] i [...] (akt notarialny z dnia 28 września 2000r.), Pan R. P. - działka nr ew. [...] ([...] nr [...][...]), M. P. - działka nr ew. [...] ([...] nr [...][...]). Ponadto, z aktu notarialnego z dnia 25 lutego 2006r. wynika, iż J. W. nie jest już właścicielką działki nr ew. [...] (uległa ona podziałowi na działki nr ew. [...] (właściciele – D. W. i K. O.) i [...] (właściciel – T. W.). D. O., G. T. oraz Ł. S. nie przedłożyli dokumentów wskazujących na przysługujący im przymiot strony, a to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010r.. sygn. akt II OSK. 1572/09)

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę usytuowanie działek należących do wnioskodawców względem przedmiotowej inwestycji stwierdzić należy, iż ww. osoby nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r" Nr [...], znak: [...]. Przedmiotem kwestionowanej inwestycji jest wieża strunobetonowa typu Pfeiderer o wysokości 35 m, urządzenia zasilające nadawczo-odbiorcze umieszczone w kontenerze betonowym typu BT Standard, oraz anteny nadawczo-odbiorcze: zespół anten sektorowych oraz radiowych (projekt zagospodarowania str. 5). Z projektu zagospodarowania terenu oraz z mapy ewidencyjnej (projekt budowlany) wynika, że najbliżej przedmiotowej inwestycji jest położona działka nr ew. [...] (własność M. P.) tj. w odległości ok 5 m. Pozostałe działki znajdują się w odległości powyżej 50 m od omawianej inwestycji. Takie usytuowanie przedmiotowej inwestycji w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w żaden sposób nie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości należących do stron t skarżących. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń w zagospodarowaniu działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) dla nieruchomości wnioskodawców. Jak wynika że ze sprawozdania Nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności w zakresie częstotliwości 1 OOMHz-óOGHz, wykonanych w dniu 12 kwietnia 2011r., przesłanych do organu wojewódzkiego przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przy piśmie z dnia [...] marca 2012r., znak: [...]; nie stwierdzono przekroczenia, określonego w przepisach, dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych, jaki może występować w środowisku. W związku z tym przebywanie ludności w otoczeniu wymienionej stacji dozwolone jest bez żadnych ograniczeń (akta organu wojewódzkiego, k. 220). Ponadto, jak wynika z ww. sprawozdania, dla celów ochrony ludności środowiska pomiary przeprowadzono w głównych i pomocniczych kierunkach pomiarowych, dających punkty pomiarowe. Za główne kierunki pomiarowe przyjęto kierunki maksymalnego promieniowania anten zamontowanych na strunobetonowej wieży typu Pfleiderer. Za pomocnicze kierunki przyjęto kierunki dwusiecznych kątów tworzonych przez azymuty kierunkowe wszystkich anten, kierunek lokalizacji dróg oraz kierunki, na których zlokalizowane są najbliższe obiekty budowlane (akta organu wojewódzkiego, k. 222).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że argumenty zawarte w zażaleniu z dnia 30 kwietnia 2012r.. pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności zarzut, iż ww. dokument nie odnosi się do ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego jest całkowicie chybiony. Pomiary zostały przeprowadzone w kilkudziesięciu miejscach, w tym na granicy ww. działki nr ew. [...] z nieruchomością inwestycyjną.

Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nie nasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontr dowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. W sprawie brak jest innych przepisów, z których wynikałoby, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto przywołane przez skarżącego stanowisko sekretarza stanu J. S. wydane w imieniu Ministra Zdrowia z dnia 25 sierpnia 2011r. dotyczy sposobu w jaki określono parametry w § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) i w żaden sposób nie odnosi się do omawianej sprawy.

Organ wskazał też, że argumenty dotyczące spadku wartości nieruchomości skarżących, mogą świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skarge do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanoiwenie złożyłi J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na pomiarach wykonanych w dniu 12 kwietnia 2011r., które nie stanowią dowodu w sprawie albowiem nie dość, że zostały wykonane po zakończeniu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę to dodatkowo są wykonane do wysokości 2 metrów nad działką w miejscach, które nie mogą być uznane za przeznaczone pod zabudowę lub zabudowane, a dodatkowo wykonane w miejscach nie objętych wnioskiem. Ponadto pomiary nie są wykonane dla całego systemu anten objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę albowiem dotyczą 3 anten sektorowych oraz 1 radiolinii a winno być 6 anten sektorowych oraz 4 radiolinii. Powyższe ma istotne znaczenie w sprawie. Ponadto błąd metody pomiarowej wynosi od 20 do nawet 50 %; naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przywoływanie w postępowaniu poza administracyjnym dokumentu wykonanego po zakończeniu postępowania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności; naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazywanie, iż strona mogła w postępowaniu poza administracyjnym i to w dodatku o stwierdzenie nieważności przedstawić nowy dowód w sprawie podważający ten znajdujący się w aktach, co wskazuje na charakter merytoryczny postępowania oraz przesądza, iż obszar oddziaływania ustala inwestor a nie organ; naruszenie art. 6, art. 104 § 1 oraz art. 2 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach; naruszenie art. 3 pkt. 20 w związku z art. 28 ust 2 ustawy prawo budowlane poprzez nie wskazanie, jaki przepis odrębny był podstawą do ustalania obszaru oddziaływania danych katalogowych i błąd metody obliczeniowej na poziomie 50 % oraz odbicia, naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 ze zm.) poprzez nie odniesienie się do podniesionego w odwołaniu zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku (konieczność stosowania powyższego przepisu potwierdza NSA w wyroku II OSK 1695/10 z dnia 14.12.2011 r. i w wyroku II OSK 1485/10 z dnia 25.10.2011 r.); naruszenie art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 64 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 74 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do art. § 1 pkt. la oraz § 1 pkt. Ib rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) poprzez pominięcie okoliczności, iż inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i tym samym wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W obszernym uzasadnieniu skargi podjeto merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu, co do braku odzdziaływania inwestycji na teren poza nią objety. Ponadto, w uzupełnieniu skargi złożono decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1990 wydana przez Miasta i Gminy B. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 wydaną przez Urząd Miasta i Gminy B. o wyłączeniu z części gruntu pod budownictwo jednorodzinne oraz decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. .o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości uregulowanej w [...] położonej w B. działka ew. [...] – na okoliczność, że od dawna okoliczne działki znajdujące się wokół obiektu budowlanego w postaci masztu telefonii komórkowej były przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było poddanie ocenie, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji (art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa.

W ocenie Sądu, organ nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdza, że po ostatniej nowelizacji przepisu art. 157 k.p.a. postanowienie, co do zasady, jest właściwą formą orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.

Należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno-prawnej osób żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynał postępowanie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie.

Rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotów nie mających legitymacji materialnej do jego złożenia.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji, a ten z kolei musi wynikać z analizy także szczególnego charakter obiektu i jego złożonego oddziaływania.

Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie miały znaczenia dla powyższej, sądowej oceny zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji.

W skardze podjęto polemikę z materialnoprawną argumentacją uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, którą Sąd ocenia jako niedopuszczalną, wobec wydania formalnego rozstrzygnięcia i braku wszczęcia postępowania w sprawie.

W tym kontekście Sąd miał na uwadze to, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.

Kierując się powyższą argumentacją - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).

Na marginesie Sąd wskazuje, że opisywanie aktu notarialnego, jak miało to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie może wiązać się li tylko ze wskazaniem jego daty, a istotna jest także sygnatura i wskazanie notariusza, który akt sporządził. Podobnie, określenie księgi wieczystej musi się wiązać ze wskazaniem Sądu, w którym jest ona prowadzona.