Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1366/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od K.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 maja 2012 r., znak [...], Burmistrz R. działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. , oraz przy zastosowaniu art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a., odmówił K. W. udostępnienia informacji publicznej - kopii wydanej przez Burmistrza Miasta R. w dniu 4 sierpnia 2008 r. decyzji znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca zwrócił się o powyższą informację w dniu 4 maja 2012 r., jednocześnie wnosząc o wyłączenie z udostępnienia danych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy obejmujących nazwę i adres wnioskodawcy występującego o wydanie warunków zabudowy poprzez zaczernienie tej informacji na kopii sporządzonej decyzji o warunkach zabudowy.

Wnioskodawca uprzednio złożył analogiczny wniosek w dniu 22 kwietnia 2011 r., w którym żądał udostępnienia informacji publicznej, tj. kopii wydanej przez Burmistrza Miasta R. decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr. [...]. W dniu 15 czerwca 2011r. Burmistrz R. przesłał wnioskodawcy kserokopię wnioskowanej decyzji znak [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r. i jednocześnie, decyzją znak [...] z dnia 15 czerwca 2011r., odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej w tej decyzji w części dotyczącej informacji o oznaczeniu nieruchomości. Wniosek ten został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2011 r., znak [...].

Uwzględniając powyższe, obecnie podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest okoliczność, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Zasada trwałości decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 k.p.a. sprzeciwia się wydaniu ponownej decyzji, a takie działanie byłoby obarczone wada z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W sprawie niniejszej występuje tożsamość podmiotowa spraw - bowiem z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej wystąpił ten sam podmiot, do tego samego organu - i mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową . Zważywszy, że art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje innej formy odmowy udostępnienia informacji publicznej, nastąpiło to w sprawie niniejszej decyzją.

Odwołanie od decyzji Burmistrza R. dnia 18 maja 2012 r., znak [...], wniósł w terminie K. W., który domagał się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wskazywał, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie kończy się decyzją administracyjną, ale czynnością materialno-techniczną, jaką jest udostępnienie informacji. Samo złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w ścisłym rozumieniu pojęcia postępowania administracyjnego. Zatem nie można w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż postępowanie administracyjne może się toczyć wyłącznie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. To właśnie toczące się wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2011 r., znak [...]. Wskazana ostateczna decyzja organu odwoławczego nie kończyła natomiast postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wszczętego wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. , gdyż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie będąc w ogóle postępowaniem administracyjnym, nie podlegało w żadnym zakresie ocenie organu odwoławczego. Tym samym nie można mówić, że wszczęte wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej było postępowaniem administracyjnym zakończonym ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2011 roku sygn. akt [...].

Skarżący wskazywał dalej, że ustawodawca nakładając na dysponentów informacji publicznej bezwzględny obowiązek udostępnienia posiadanej informacji publicznej w żaden sposób nie ogranicza ponownego udostępnienia tej samej informacji temu samemu wnioskodawcy. W razie ponownego wniosku dysponent takiej informacji winien rozpoznać nowy wniosek i dokonać czynności materialno-technicznej, natomiast w części, w której dostrzega on przeszkody prawne, powinno zostać wszczęte nowe postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji i powinna zostać wydana nowa decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podlegająca zaskarżeniu do organu odwoławczego oraz późniejszej kontroli sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że w wyniku ostatniej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w obowiązującym stanie prawnym kontroli tej podlegają również sprawy, w których odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności osób fizycznych, czy też inne przesłanki, które wcześniej powodowały wyłączenie kognicji sądów administracyjnych.

Po rozpoznaniu powyższego odwołanie, decyzją z dnia 31 lipca 2012r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 23a ust. 1 i art. 23g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 29 grudnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 204, poz. 1195), implementującą do krajowego porządku prawnego postanowienia dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.U.E., L 345/90, str. 701-707). Nowelizacja ta wprowadziła do krajowego porządku prawnego nowe pojęcie "ponownego wykorzystywania informacji publicznej", zdefiniowane w art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym jest to "wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej) w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona". Definicja ta jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem." W znowelizowanej ustawie przewidziano, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej ( Dz.U. z 2012 r., poz. 94). Przepisy ustawy określiły również odrębny tryb rozpatrywania wyżej wymienionych wniosku, przewidując w art. 23g ust. 4, że "W przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. ".

Przepisy Rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, mają charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów Rozdziału 2, regulujących ogólny tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy.

Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna to kopia decyzji administracyjnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jej udostępnienie realizuje niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona, związany z władczym kształtowaniem praw i obowiązków stron danego postępowania administracyjnego. Udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne, a tym samym winno odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem Burmistrz R. swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o przepisy rozdziału 2 ustawy, a przy tym rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, który nie spełniał wymogów formalnych, naruszając w ten sposób art. 23g ust. 4 ustawy. Powyższe naruszenie przepisów postępowania posiada istotny wpływ na rozstrzygnięcie i nie może zostać sanowane z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2012r., znak [...], K. W. zarzucał naruszenie:

1. art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

2. art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 powyższej ustawy poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku z dnia 4 maja 2012 r. wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej;

4. art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy.

Uzasadniając obszernie podnoszone zarzuty skarżący podkreślał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a przyjęcie prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska prowadzi do zanegowania całego wnioskowego trybu ogólnego udostępniania informacji publicznej, gwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP, i zastąpienia go trybem prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej. Ustawodawca wprowadzając nowe rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 2011 r. wskazał wprost, że przepisy ponownym wykorzystaniu informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej, co wynika z uzasadnienia do projektu zmian. To wnioskodawca wybiera tryb z jakiego chce skorzystać, a dysponent żądanej informacji, jak również organ odwoławczy nie mają podstawy prawnej do żądania wyjaśniania przez wnioskodawcę w jakim celu żąda on udostępnienia informacji publicznej, o czym wprost przesądza art. 2 ust.2. Analogiczne żaden z tych organów nie dysponuje podstawą prawa do przekwalifikowania złożonego żądania udostępnienia informacji publicznej w żądanie ponownego wykorzystania informacji publicznej. W sprawie niniejszej rozpoznany przez Burmistrz R. wniosek o udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych był w tym zakresie konkretny, zaś rozstrzygnięcie stanowiące decyzję kasacyjną zmierza w istocie do uniknięcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł on o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia .

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 lipca 2012r., znak [...], została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. wobec nie znajdującego podstaw faktycznych i prawnych stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Burmistrz R. z dnia 18 maja 2012 r., znak [...], i z tym związanego bezzasadnego uznania, że postępowania przed organem pierwszej instancji wymaga ponownego przeprowadzenia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W szczególności, będący przedmiotem rozpoznania przez Burmistrz R. wniosek K. W. o udostępnienie informacji publicznej został złożony 4 maja 2012 r. , a zatem już po wejściu w życie w dniu 29 grudnia 2011 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 204, poz. 1195 – dalej w skrócie u.d.i.p.). Powyższa ustawa stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca rozróżnia udostępnienia informacji publicznej i ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Takie jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. I tak , w myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie zaś z treścią art. 2a ust. 1- 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej ( ust. 1 ); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania ( ust.2). W ślad za tym , jako odrębne instytucje zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 u.d.i.p. ( art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej w Rozdziale 2a. ( art. 23a – art. 23i). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zupełnie różne określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, wymogi wniosku, a także obowiązki wnioskodawcy oraz dysponenta informacji publicznej.

We wniosku z dnia 4 maja 2012 r. skarżący powołał jednoznacznie podstawę prawną żądania, wskazując w nim na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Treść wniosku oraz zawartego w nim żądania została szczegółowo opisana w obu wydanych w sprawie decyzjach i brak w nich jakichkolwiek elementów wskazujących na zamiar realizacji przez skarżącego prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej .

Podanie skierowane do organu władzy publicznej zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy. Tylko ten podmiot, a nie organ administracji publiczne jest jego dysponentem. Tryb rozpoznania wniosku na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej determinuje zwarte w nim żądanie. Jedynie wtedy, gdy oświadczenie takie budzi wątpliwości organ może podjąć działania zmierzające do wyjaśnienie rzeczywistej woli wnioskodawcy, w dowolnej formie, bez możliwości postawienia mu wówczas skutecznie zarzutu bezczynności. Niedopuszczalne jest natomiast nadawanie oświadczeniu odmiennej treści, zwłaszcza wtedy, gdy wola wnioskodawcy jest wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości.

Wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2012r. był jasny i wynikało z niego wprost, że K. W. domaga się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, realizując prawo do informacji publiczne, a nie z prawo do ponownego wykorzystania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać. Znajomość przez skarżącego przepisów prawa widoczna jest także na tle treści odwołania, stąd brak podstaw do uznania przez organ drugiej instancji, że zachodziły jakiekolwiek przesłanki nie tylko do zmiany kwalifikacji trybu rozpoznania wniosku przez Burmistrza R., lecz także do wyjaśniania rzeczywistej treści żądania.

Dokonane uchybienie przepisom art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. , oraz art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i art. 2a ust. 2 u.d.i.p., a także art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że wbrew wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. organ drugiej instancji nie rozpoznał ponownie sprawy będącej przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza R. dnia 18 maja 2012 r., znak [...], w tym wbrew ciążącym nań obowiązkom nie odniósł się do zrzutów odwołania.

Niezależnie od podstaw decydujących o konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, które wyżej powołano, jedynie dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono wyjaśnień dotyczących rozróżnienia przesłanek do stosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i w Rozdziale 2a u.d.i.p. Rozważania prawne organ drugiej instancji ograniczył bowiem w istocie do podania definicji z art. 23a u.d.i.p. W ich świetle za dowolne należy uznać stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystania informacji publicznej albowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny, publiczny cel wykorzystywania, związany z władczym kształtowaniem praw i obowiązków stron danego postępowania administracyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy nie wskazał bowiem żadnych argumentów pozwalających na dokonanie takiej oceny, zaś nie stanowi dostatecznych podstaw do takiego stwierdzenia fakt, że przedmiotem wniosku jest kopia aktu administracyjnego . Ze swej istoty akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych przewidzianych w Rozdziale 2 u.d.i.p. Skorzystanie w tym zakresie z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej, na zasadach określonych w Rozdziale 2a u.d.i.p. winno nastąpić wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie stanowi zaś o użyciu informacji publicznej w takim celu samo złożenie wniosku o jej udostępnienie.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego i procesowego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola może nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w obu instancjach ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen należy uznać za przedwczesne.

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zważyć należy bowiem, że analizowane uprzednio naruszenie przepisów prawa procesowego jest pochodną stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), której regulacje są mają swoją specyfikę. Stosowanie przepisów zawartych w tej ustawie wymaga bowiem przeprowadzenia procesów wykładni, co dotyczy w szczególności nie poddanego w ustawie jasnym, wyczerpującym kryteriom odróżnienia prawa do informacji publicznej i udostępnienia informacji publicznej w tym trybie od prawa do wykorzystywania informacji publicznej i udostępnienia informacji publicznej w trybie ponownego wykorzystania informacji publicznej. Analogiczna uwaga odnosi się zasad postępowania, których nie poddanych wyczerpującej, szczegółowej odrębnej regulacji proceduralnej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nadto przy ograniczonym jedynie stosowaniu zakresie stosowania wprost albo odpowiednio przepisów K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a. , zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Konsekwencją prezentowanej wyżej oceny prawnej jest w szczególności obowiązek rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy objętej decyzją Burmistrza R. z dnia 18 maja 2012 r., znak [...], jako mającej za przedmiot udostępnienie informacji publicznej w realizacji prawa do informacji publicznej, nie zaś udostępnienie informacji publicznej w celu realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.