Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 roku sprawy ze skargi Miasta i Gminy D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta i Gminy D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 278/21

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 19 listopada 2020 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy D. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zwanej dalej decyzją zrid - polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości P. (dz. nr ewid. 734, 750/1, 749/2, 751/1, 716/2, 752/1, 752/2, 753/1 i 753/2, obręb S., jednostka ewidencyjna D. - obszar wiejski, powiat [...]), skorygowany następnie pismem z 11 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu I instancji: 14 grudnia 2020 r.).

Pismem z 22 stycznia 2021 r. PINB w P. poinformował organ I instancji, że prowadzi postępowania: 1) wszczęte 23 marca 2017 r. w sprawie legalności wybudowania drogi gminnej o długości 251 m, szerokości od 3,10 m do 4,69 m o nawierzchni asfaltowej z poboczami gruntowymi, usytuowanej na działce nr ewid. 750/1, obręb [...] S., gm. D., m. P., 2) wszczęte 10 marca 2015 r. w sprawie realizacji od 2014 r. robót budowlanych przez Miasto i Gminę D. przy drodze gminnej oznaczonej numerami ew. działek 734 i 750, obręb [...] S., gm. D., na podstawie zgłoszenia z 3 kwietnia 2013 r. zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującego przebudowę drogi gminnej w granicach pasa drogowego w zakresie jezdni w m. P.

Jednocześnie organ I instancji ustalił, że PINB w P. postanowieniem nr [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...], wstrzymał Miastu i Gminie D. roboty budowlane samowolnie realizowane od 2014 r. przy rozbudowie drogi gminnej oznaczonej nr ewid. 734 obręb S., gm. D., m. P., w zakresie podbudowy i nawierzchni drogi wraz z poboczem z usytuowaniem tej rozbudowy na działkach nr ew. 751/1, 752, 753, 754, 755, 756, 757, 758/1, 759/1, 759/2, 760, 761, obręb S. (poza pasem drogowym na szerokości do około l m wzdłuż pasa drogowego) oraz z lokalizacją na działkach nr ew. 860, 743/1, 743/2, 848, 859, 744/1, 745/1, 746/3, 746/2, 747/1, 748/1, 747/2, 748/2, 749/2, obręb S., (poza pasem drogowym na szerokości do około 2 m wzdłuż pasa drogowego) i utwardzenia z nawierzchnią z kostki brukowej z lokalizacją na działkach nr ew. 735, 736/1 i 739 obręb S. (na szerokości do ok. l,5 m) która to rozbudowa została zrealizowana w czasie robót budowlanych wykonywanych na podstawie ww. zgłoszenia z 3 kwietnia 2013 r. obejmującego przebudowę drogi gminnej w granicach pasa drogowego ww. drogi, oraz nałożył obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem do wykonania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie osoby wykonującej projekt i sprawdzającej, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2018 r. znak: [...] w P. zmienił natomiast ww. postanowienie nr [...] z [...] maja 2018 r. w zakresie terminu przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego do dnia 31 lipca 2019 r.

W dalszej kolejności powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] wstrzymał Miastu i Gminie D. samowolnie realizowane po 1 stycznia 1995 r. roboty budowlane polegające na budowie drogi gminnej o długości 251 m, szerokości od 3,10 m do 4,69 m o nawierzchni asfaltowej z poboczami gruntowymi, usytuowanej na działce nr ewid. 750/1, obręb [...] S., gm. D., m. P., oraz zobowiązał do przedłożenia dokumentacji technicznej zawierającej: zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie osoby wykonującej projekt i sprawdzającej (posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu), oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczeń projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, w terminie do 31 maja 2021 r. Jak natomiast wynika z pisma PINB w P. z 10 lutego 2021 r., na ww. postanowienie nr [...] złożone zostało zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., które -jak wynika z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pracownikiem PINB w P. w dniu 22 marca 2021 r. - nie zostało jeszcze rozpatrzone.

Następnie postanowieniem nr [...] Starosta [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB w P.

Uzasadniając ww. postanowienie nr [...] z [...] lutego 2021 r. Starosta [...] wyjaśnił, że w jego ocenie postępowanie prowadzone przez PINB w P. stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wnioskowanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym dopiero po zakończeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe będzie podjęcie przedmiotowego postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego organ wojewódzki pismem z 16 marca 2021 r. zwrócił się do PINB w P. o udzielenie informacji, czy zakres robót budowlanych wynikający z projektu zagospodarowania terenu planowanych robót budowlanych pokrywa się z zakresem robót podlegających analizie PINB w P. w ramach postępowań znak: [...] oraz [...], jak również o sprecyzowanie, jakich fragmentów i których z ww. działek ewidencyjnych dotyczy taka sytuacja, wraz z przedstawieniem graficznym na kopii projektu zagospodarowania terenu takich obszarów. W odpowiedzi powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid obejmuje swym zakresem działki nr ewid. 734 i 750/1 w stosunku do których prowadzone są postępowania organu nadzoru budowlanego znak: [...] oraz [...]. Jednocześnie przekazał do Wojewody [...] kopię projektu zagospodarowania terenu, na której oznaczył zakres prowadzonych postępowań - pokrywający się w całości z fragmentami ww. działek, na których przewiduje się realizację inwestycji.

Z kolei Starosta [...] przesłał przy piśmie z 19 marca 2021 r. postanowienie PINB w P. znak: [...] nr [...] z [...] marca 2021 r., zobowiązujące Miasto i Gminę D. do uzupełnienia opracowania pt. "Przebudowa drogi gminnej nr [...] ul. A w m. P., gmina D.", dotyczącego przebudowy i remontu drogi gminnej Nr [...] na dz. nr 114, 734, 860/1, 743/3, 743/5, 848/1, 859/1, 744/2, 745/3, 746/5, 746/7, 747/10, 747/12, 748/11, 748/13, 754/1, 755/1, 756/1, 757/1, 758/1, 759/3, 759/5, 760/1, 761/1, obręb [...] S., gm. D., w terminie do 31 maja 2021 r. w zakresie określonym tym postanowieniem.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność zakończenia postępowań prowadzonych przez PINB w P. w sprawie robót budowlanych wykonanych przez Miasto Gminę D. przy drodze gminnej na działkach nr ewid. 734 i 750/1.

W związku z dołączeniem do wniosku o wydanie decyzji zrid 4 egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego w październiku 2019 r., zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 26 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym: " W terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym." Powyższe wiąże się również z koniecznością zastosowania art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, stanowiącego, iż do zamierzeń budowlanych, realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy, m.in. ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 10 (czyli specustawy) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie zaś z art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jedynie z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (dotyczącego sposobu ustalenia stron postępowania). Stosowna zmiana w tym zakresie, wynikająca z art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej, została również przewidziana w samej treści specustawy,. Tym samym, pomimo złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid w dniu [...] listopada 2020 r., zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz specustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Natomiast w ramach zastosowanego w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wyjaśnił, że prowadzone przez PINB w P. postępowania w stosunku do obiektu objętego wnioskiem, dotyczące legalności budowy drogi gminnej usytuowanej na działce nr ewid. 750/1 oraz dotyczącego realizacji od 2014 r. robót budowlanych przez Miasto i Gminę D. przy drodze gminnej, m.in. na działce nr ewid. 734, obręb [...] S., gm. D., na podstawie zgłoszenia obejmującego przebudowę drogi gminnej w zakresie jezdni w m. P., stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, dając tym samym podstawę do zawieszenia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania, a do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, oraz rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na podstawie wyżej powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, co oznacza, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia stanowi warunek konieczny wydania decyzji przez organ, w którego postępowaniu wyłoniło się ono jako wstępne. Konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy interpretować jako kwestię sporną w toku postępowania bądź obowiązek (wynikający z przepisów) ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które może nastąpić jedynie w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

W ocenie Wojewody [...], w rozpoznawanej sprawie zagadnienie wstępne występuje, ponieważ PINB w P. prowadzi postępowania w sprawie drogi gminnej, której dotyczy wniosek zrid o rozbudowę. Postępowanie znak: [...] zostało wszczęte z wniosku w dniu 23 marca 2017 r. PINB w P. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. wydaną w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), nałożył na Miasto i Gminę D. obowiązek wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanej drogi gminnej na działce nr 750/1 w terminie do 31 października 2019 r. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. decyzję tę uchylił i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lecz nie zakwestionował samowoli budowlanej. Zwrócił jedynie uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu dotyczące zastosowania przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z 1974 r. Prawo budowlane oraz brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez realizację nałożonych uchyloną decyzją obowiązków, gdyż takie doprowadzenie mogłoby nastąpić jedynie przy wykroczeniu poza teren istniejącego pasa drogowego, co prowadziłoby w istocie do rozbudowy drogi. Jak wskazano powyżej, postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2021 r. PINB w P. wstrzymał Miastu i Gminie D. samowolnie realizowane po l stycznia 1995 r. roboty budowlane w zakresie budowy drogi gminnej na działce nr ewid. 750/1 oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do 31 maja 2021 r. stosownej dokumentacji w zakresie określonym ww. postanowieniem.

Natomiast w stosunku do fragmentu drogi, położonego na działce nr ewid. 734, decyzją PINB w P. znak: [...] nr [...] z [...] marca 2017 r. nałożono na Miasto i Gminę D. obowiązek wykonania w terminie do 30 grudnia 2017 r. robót budowlanych wynikających z przedłożonej oceny stanu technicznego, polegających na rozbiórce zrealizowanego utwardzenia zlokalizowanego poza pasem drogowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając powyższe rozstrzygnięcie decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, również nie zakwestionował samowoli budowlanej w tym zakresie, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia zastosowanie przez PINB w P. niewłaściwego trybu postępowania. Ostatecznie ww. postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. PINB w P., działając na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał Miasto i Gminę D. do uzupełnienia złożonego opracowania w zakresie przebudowy drogi gminnej w terminie do 31 maja 2021 r.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że droga gminna nr [...], objęta wnioskiem o rozbudowę w ramach decyzji zrid, została najprawdopodobniej wybudowana oraz przebudowana w warunkach samowoli budowlanej, a postępowania legalizacyjne prowadzone przez PINB w P. są nadal w toku. Na dzień dzisiejszy nie wiadomo, w jaki sposób te postępowania zostaną zakończone. Legalizacja obiektu budowlanego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji zrid w zakresie rozbudowy ww. drogi byłoby przedwczesne. Decyzja zrid w zakresie rozbudowy obiektu budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektu wzniesionego zgodnie z prawem, ewentualnie doprowadzonego do zgodności z przepisami prawa w terminie późniejszym. W przeciwnym razie mogłoby się okazać, że w razie zakończenia postępowania legalizacyjnego nakazem rozbiórki omawianej drogi, wykonanie takiej decyzji nie byłoby możliwe, bo oznaczałoby konieczność rozbiórki obiektu rozbudowanego wykonanego na podstawie decyzji zrid. Prowadziłoby to do faktycznej legalizacji samowoli budowlanej, z pominięciem procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane. Dopóki nie zostanie wyjaśnione, czy istnienie tego obiektu jest zgodne z przepisami prawa, nie jest możliwe wydanie decyzji zrid o jego rozbudowie. Postępowania legalizacyjne i wniosek o wydanie decyzji zrid dotyczą tego samego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na tym samym obszarze, dlatego postępowania te nie mogą toczyć się równolegle. Wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, zainicjowane wnioskiem o wydanie decyzji zrid, było w tej sytuacji uzasadnione, ponieważ wystąpił bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym (ustalenie czy droga gminna nr [...] została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem) a rozstrzygnięciem dotyczącym wydania decyzji zrid na rozbudowę tej drogi. Dopiero po ustaleniu, czy samowola budowlana rzeczywiście miała miejsce i ewentualnej legalizacji ww. drogi będzie możliwe rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji zrid na jej rozbudowę. Oznacza to, że wydanie decyzji w postępowaniu w którym zawieszono postępowanie, nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organy nadzoru budowlanego.

W tych okolicznościach Starosta [...] zasadnie zawiesił postępowanie dotyczące wydania decyzji zrid na rozbudowę przedmiotowej drogi, ponieważ nie zostało ustalone, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. Dopiero po ostatecznym zakończeniu ww. postępowań organów nadzoru budowlanego, możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego.

Zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...], jest związany rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego i nie ma uprawnień do weryfikowania wydanych przez nie rozstrzygnięć. Ponadto omawianego zagadnienia wstępnego nie może rozstrzygnąć organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ nie należy to do jego kompetencji, co wynika wprost z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48-51 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki uznał za prawidłowe przyjęcie przez Starostę [...], iż sprawy dotyczące legalności budowy i przebudowy drogi gminnej nr [...] na działkach nr ewid. 750/1 i 734, obręb S., gm. D., stanowią zagadnienie wstępne względem prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy omawianej drogi, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł zarzut naruszenia:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne dotyczące ustalenia, czy droga gminna nr [...] została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem oraz uznanie, że występuje związek przyczynowy pomiędzy rzekomym zagadnieniem wstępnym a rozstrzyganą sprawą, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu I Instancji w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania Burmistrzowi Miasta i Gminy D. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.,

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na niepełnej i błędnej analizie okoliczności faktycznych mających uzasadniać zawieszenie postępowania, co spowodowało niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej oraz doprowadziło do bezzasadnego zawieszenia postępowania przez organ I instancji w przedmiocie wydania Burmistrzowi Miasta i Gminy D. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż organy w toku sprawy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw wydanych rozstrzygnięć,

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i powinna zostać uchylona,

d) art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333), polegające na jego zastosowaniu, podczas gdy ww. przepis został uchylony z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), a zatem z chwilą złożenia wniosku przez Burmistrza Miasta i Gminy D. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości P. na działkach nr ewid. 734, 750/1, 749/2, 751/1, 716/2, 752/1, 752/2, 753/1, 753/2 w obrębie S. przepis ten nie obowiązywał.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie w obrotu prawnego.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie zawieszenia na odstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania z wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przypomnienia wymaga, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (CBOSA), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiej zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Organy obu instancji stwierdziły, że droga gminna nr [...], objęta wnioskiem o rozbudowę w ramach decyzji zrid, została najprawdopodobniej wybudowana oraz przebudowana w warunkach samowoli budowlanej, a postępowania legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są nadal w toku i nie wiadomo, w jaki sposób te postępowania zostaną zakończone. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji zrid w zakresie rozbudowy ww. drogi byłoby przedwczesne. Decyzja zrid w zakresie rozbudowy obiektu budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektu wzniesionego zgodnie z prawem, ewentualnie doprowadzonego do zgodności z przepisami prawa w terminie późniejszym. W przeciwnym razie mogłoby się okazać, że w razie zakończenia postępowania legalizacyjnego nakazem rozbiórki omawianej drogi, wykonanie takiej decyzji nie byłoby możliwe, bo oznaczałoby konieczność rozbiórki obiektu rozbudowanego wykonanego na podstawie decyzji zrid. Prowadziłoby to do faktycznej legalizacji samowoli budowlanej, z pominięciem procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane.

Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ jest zobowiązany wydać decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia nawet w sytuacji, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości.

Poza sporem pozostaje fakt, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) nie zawiera normy, z której wynikałoby dla organu uprawnienie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy dotyczą one obiektu, którego legalność wybudowania zostały podważone. Wydane później pozwolenie na przebudowę czy rozbudowę (nowy zakres robót) nie sanuje bowiem ewentualnej samowoli budowlanej, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wobec powyższego należy uznać, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu w wydanie decyzji zrid na rozbudowę drogi gminnej. Dlatego też organy administracyjne, oceniając materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniami nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że organ II instancji wykluczył możliwość jego zastosowania w sprawie z uwagi na odmienny zakres robót objętych procedowanym wnioskiem a robót, których legalność została zakwestionowana przez organ nadzoru budowlanego, wobec czego zarzut nie jest trafny.

Reasumując, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał, iż organy obu instancji wadliwe zastosowały w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc