Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1746/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 115/11 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala; 2. zasądza od D. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 132 (sto trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. , sygn. IV SA/Wa 115/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...].

Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że pismem z dnia 16 listopada 2006 roku Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dla D. M., jako zbywcy nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz udziału wynoszącego 1/14 części we własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanej dalej "opłatą planistyczną".

Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2009 roku orzekł o ustaleniu dla D. M. płaty planistycznej w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji była błędna wycena działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji sporządzony został nowy operat szacunkowy.

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku orzekł o ustaleniu opłaty planistycznej dla D. M. w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania D. M., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Kolegium przywołało treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do art. 37 ust. 11 wskazanej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Dla ustalenia tej wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Organ ustalił, że sprzedaż nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz udziału wynoszącego 1/14 we własności działek nr [...] i [...] nastąpiła aktem notarialnym sporządzonym w dniu 30 października 2006 roku ( Rep. A nr [...]). W sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określiła wartość gruntu zarówno przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po zmianie w nowym planie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o [...] zł. We wstępnych warunkach wyceny biegła przyjęła, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów Nr 749 z dnia 27 czerwca 2002 roku działka nr [...] i [...] stanowiły część działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Natomiast działka nr [...] stanowiła część działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] . Podział działek nr [...]i [...] zatwierdzony został po wejściu w życie ww. planu. Przed uchwalaniem nowego planu przedmiotowe działki zlokalizowane były na obszarze o przeznaczeniu rolnym, dla którego obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów Nr 44 z dnia 13 grudnia 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 27, poz. 864). W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów Nr 44 z dnia 13 grudnia 1994 roku biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi bez prawa zabudowy, położonymi w okolicach ul. [...],[...],[...] i [...]. Wybrane transakcje pochodziły z okresu 12 wrzesień 2005 r. do 7 sierpnia 2006 r. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazała na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podała wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: lokalizację na terenie rynku lokalnego (30%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), droga dojazdowa (15%), stan zagospodarowania gruntu, uzbrojenie, możliwości uzbrojenia (20%), wielkość i kształt działki (15%). Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wartość m2 przedmiotowych działek ustalona została na [...] zł.

Powyżej przedstawiona metodologia wyceny nie budziła żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. Oceniając drugą część operatu szacunkowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dostrzegło, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Wilanów Nr 749 z dnia 27 czerwca 2002 roku (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 259, poz. 6662) działka oznaczona nr [...] położona przy ul. [...] przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (symbol planu MU-3). Działki nr [...] i [...] położone w rejonie ulicy [...], zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z obowiązującego planu wystawionym w dniu 23 sierpnia 2006 roku przez Delegaturę Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W. w Dzielnicy W., stanowią wewnętrzną drogę dojazdową. Zdaniem Kolegium takie też przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości zostało uwzględnione przez biegłą w sporządzonym operacie szacunkowym. Kolegium podkreśliło, że przy szacowaniu wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań 12 transakcji dotyczących nieruchomości położonych na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawartych na rynku lokalnym od 19 września 2005 r. do 14 listopada 2006 r. Nieruchomości te pochodziły z rejonu ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ odwoławczy zauważył, że wyceniając wartość udziału w działkach nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy powołała się na przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium powyższy przepis wskazuje, iż do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną stosować należy podejście porównawcze, metodę porównywania parami lub metodę korygowania ceny średniej, w której do porównań należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości przeznaczone pod drogi. W przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod drogi, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do zastosowania dalszych wskazówek określonych w § 36 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, a zatem oszacowania wartości takiej działki z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości, z której ją wydzielono. Organ motywował, że w rozpatrywanym czasie na rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Powyższe stwierdzenie, w świetle § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku, uprawniało biegłą do zastosowania metody wyceny określonej w ust. 2 omawianego przepisu. Wartość działek stanowiących drogi wewnętrzne określona została poprzez iloczyn metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. W ocenie organu skoro działki drogowe wydzielone zostały z terenów oznaczonych w planie symbolem MU-3, to słusznym było przyjęcie do porównań przez biegłą transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Organ odwoławczy podkreślił, że słuszność szacunku biegłej potwierdzają ustalenia zamieszczone w operacie szacunkowym, zgodnie z którymi na rynku transakcyjnym razem z działkami budowlanymi sprzedawane są udziały w drogach wewnętrznych, a ich ceny w przeliczeniu na m2 są takie same jak działek budowlanych. Kolegium podkreśliło, że w celu zobiektywizowania procesu wyceny biegła wybrała cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Według organu odwoławczego nie można uznać aby rzeczoznawca majątkowy uwzględniała jakiekolwiek inne okoliczności niż zmiana przeznaczenia gruntu, mające wpływ na wzrost wartości szacowanych nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca wskazała na błędne ustalenie opłaty planistycznej łącznie dla wszystkich działek gruntu objętych jedną transakcją w dniu 26 lutego 2004 roku, bez odrębnego oszacowania wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu oznaczonej nr [...] będącej działką budowlaną oraz działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną. Ponadto zarzuciła, że wzrost wartości nieruchomości powinien wynikać wyłącznie z ustaleń nowego planu, a nie z innych okoliczności, takich jak podaż i popyt lub podział nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Z treści art.36 ust.4 i art.37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wywiódł, że przepisy te wymagają, aby wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, a nie w związku z wpływem innych przesłanek warunkujących wzrost ceny nieruchomości, w tym kwestii podaży i popytu, czy też podziału działki na mniejszą. Sąd ponadto podkreślił, że zgodnie z § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] wszedł w życie w dniu 19 października 2002 r. Zadaniem organu było więc ustalenie stanu nieruchomości na tą datę. Sąd wywiódł, że działka będąca przedmiotem postępowania powstała w wyniku podziału nieruchomości o znacznie większej powierzchni, a podział ten nastąpił w 2004 r., a więc po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ten obszar. Podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1517/07, lex nr 573573), iż opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, Sąd I instancji uznał zasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skargi, że działki gruntu stanowiące drogę wewnętrzną, oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] winny być oszacowane odrębnie, a nie łącznie z działką budowlaną oznaczoną nr [...]. Sąd argumentował, że w art. 36 ust. 4 i w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zbycie udziału w tych nieruchomościach nastąpiło w celu zabezpieczenia dojazdu do działki budowlanej i było z nim związane. Sąd podniósł, że skarżąca sama wywodziła w uzasadnieniu skargi, że takie zbycie na terenie objętym planem następowało w odniesieniu do innych działek i było związane z zapewnieniem dojazdu do działek budowlanych. Potwierdza więc założenia przyjęte w operacie szacunkowym, iż brak jest materiału porównawczego, to jest brak jest nieruchomości zbywanych z przeznaczeniem na drogi publiczne, a więc słusznie dokonano wyceny tych nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd podkreślił, że powyższa okoliczność była już przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. i w tym zakresie rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Nie zawarto w nim jednak ustaleń dotyczących wpływu podziału nieruchomości na wzrost jej wartości, jak też nie zwrócono uwagi na kwestię wpływu popytu na zmianę ceny działki, co zdaniem Sądu I instancji powodowało konieczność jej uchylenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości i powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a."

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania :

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 50 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2901 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ odwoławczy przy ustalaniu renty planistycznej wziął pod uwagę podział nieruchomości dokonany po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wzrost popytu na rynku nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami.

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego i nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji odniósł się zarzutów postawionych w odwołaniu dotyczących uwzględnienia przy naliczonej opłacie innych czynników niż zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło, że podstawowym założeniem przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego był fakt, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Wilanów Nr 749 z dnia 27 czerwca 2002 roku działki nr [...] i [...] stanowiły część działki nr 5/4 o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Natomiast działka nr [...] stanowiła część działki nr 6/4 o pow[...] m2 z obrębu [...]. Podział działek nr [...] i [...] zatwierdzony został po wejściu w życie ww. planu. Dokonano oceny doboru transakcji porównawczych pod względem podobieństwa ich do nieruchomości wycenianej w takim jej kształcie, jaki obowiązywał na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Wobec zaprezentowanego doboru transakcji przyjętych do porównań oczywistym było, że na wzrost wartości nieruchomości nie miały wpływu inne czynniki niż zmiana przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że nie można mówić o uwzględnieniu przy wycenie wzrostu popytu na rynku transakcyjnym, w sytuacji gdy próbka reprezentatywna dla oszacowania wartości przed i po zmianie planu pochodzi z tego samego okresu, najbardziej zbliżonego do dnia zbycia nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie powierzchnia wybranych przez biegłą transakcji porównawczych wynosiła [...] ha. Oznacza to, że niektóre nieruchomości porównawcze w pełni odznaczały się znacznym podobieństwem do szacowanego gruntu. Zdaniem kasatora nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości bowiem przy ustalaniu tej opłaty nie wzięto pod uwagę wpływu na zmianę wartości nieruchomości takich okoliczności jak podział nieruchomości dokonany po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wzrost popytu na rynku nieruchomości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła D. M. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca prezentuje pogląd, że prawidłowa wycena nieruchomości dla celów opłaty powinna odbyć się poprzez porównanie wartości niepodzielonej działki sprzed daty uchwalenia planu do wartości niepodzielonej działki po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem biegła w operacie szacunkowym dokonywała wyceny każdej poszczególnej działki powstałej z podziału działki istniejącej w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uwzględniła inny czynnik wpływający na wzrost wartości nieruchomości, jakim był podział nieruchomości, a po części również czynnik popytu i podaży.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej jej autor, mimo że powołał się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak precyzując zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązał je z przepisami prawa materialnego tj. art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i §50 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa materialnego zdecydowało o uwzględnieniu skargi kasacyjnej.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zachodziły podstawy do wymierzenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy została ona ustalona zgodnie z wymogami wskazanej ustawy. Art.36 ust.4 powołanej ustawy stanowi o pobraniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłata powinna być ustalona w planie, określona w stosunku procentowym nie wyższym niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Poza sporem w niniejszej sprawie są następujące okoliczności:

1) ustalenie opłaty jednorazowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa – Wilanów Nr 749 z dnia 27 czerwca 2002 r. w wysokości 25 % wzrostu wartości nieruchomości, 2) zachowanie przez organ pięcioletniego terminu dochodzenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust.3 wskazanej powyżej ustawy oraz 3) fakt zbycia nieruchomości. Sporną kwestią - według Sądu I instancji - było ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wyłącznie ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji wydanych w sprawie było zakwestionowanie przez Sąd dokonanej przez organ odwoławczy oceny zaistnienia przesłanki wzrostu nieruchomości spowodowanej wyłącznie ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji stwierdził, że działka będąca przedmiotem postępowania powstała w wyniku podziału nieruchomości o znacznie większej powierzchni, a podział ten nastąpił w 2004 r., a więc po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ten obszar. To w - ocenie Sądu I instancji - powoduje, że na wysokość opłaty planistycznej mogły mieć wpływ również inne czynniki ( podział nieruchomości) .

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska. Dla właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zachodziła konieczność przeprowadzenia dokładnej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz treści aktów notarialnych z których wynika, jak i kiedy następowały podziały nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa. Jak wynika z treści §1. I aktu notarialnego z dnia 30 października 2006 r. D. M. na podstawie umowy zniesienia współwłasności i umowy darowizny sporządzonej w dniu 22 października 1996 r. ( Rep. A [...]) stała się właścicielką nieruchomości położonej w W. o łącznym obszarze [...] m2. Burmistrz Gminy W. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, obejmującej działkę o nr ew. [...] i [...] o powierzchni [...] ha na działki o numerach: [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2 , [...]o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...]o pow. [...]m2, [...]o pow. [...] m2 i [...]o pow. [...] m 2. Podział ten nastąpił 26 lipca 2001 r., a więc przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Działki, których dotyczy niniejsza sprawa zostały natomiast wydzielone już po 2002 r. w następujący sposób: działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 zostały wydzielone z działki nr [...] o pow. [...] m2, a działka nr [...] o pow. [...] m2 z działki nr [...] o pow. [...] m 2. Jak jednak wynika z operatu szacunkowego biegła dokonując wyceny wzięła pod uwagę nieruchomości zbliżone wielkością do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] , czyli po podziale dokonanym w 2001 r., ale przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2002 r., a nie jak przyjął Sąd I instancji wielkość działek po podziale dokonanym w 2004 r. W operacie szacunkowym biegła zaznaczyła, że działki będące przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie, przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., stanowiły odpowiednio: działki nr [...] i [...] część działki [...] ( o pow[...] m2), zaś działka nr [...] część działki [...] ( o pow. [...] m2). Biegła zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowała podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Należy przypomnieć, że definicja nieruchomości podobnej zawarta jest w art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą definicją nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą wynika, że dla określenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęła ona jedenaście nieruchomości o powierzchni wynoszącej od 1464 m2 do 14 933 m.2 , wszystkie bez prawa zabudowy położone w okolicy wycenianej nieruchomości. Natomiast dla wyceny nieruchomości po wejściu w życie nowego planu biegła wzięła pod uwagę dwanaście transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchni wynoszącej od 2136 m2 do 7232 m.2, w tym trzy nieruchomości położone przy tej samej ulicy, co nieruchomość wyceniana ( ul. [...]) o powierzchniach: [...] m2, [...] m2, [...] m2. Dokładne odczytanie sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze biegła uwzględniła okoliczność, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wydzielone z istniejących w dacie wejścia w życie nowego planu nieruchomości o większej powierzchni ([...] m2 i [...] m2). Po drugie dokonując wyceny, jako nieruchomości podobne biegła przyjęła nieruchomości o powierzchni dużo większej niż działki wydzielone w wyniku podziału dokonanego w 2004 r., które miały powierzchnię mniejszą ([...] m2, [...] m2 i [...] m2). Wynika to z mapy sytuacyjnej przedstawiającej działki nr [...] (Kw nr [...]) i nr [...] ( Kw nr [...]), załączonej do operatu szacunkowego.

Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 50 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania operatu i wydawania decyzji w sprawie) przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji przy ustalaniu opłaty planistycznej wziął pod uwagę podział nieruchomości dokonany po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07, publ. Lex nr 573573, jak też w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1316/07, publ. www.nsa.gov.pl), jednakże stan faktyczny w niniejszej sprawie jest odmienny. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1517/07: " Porównywalną działką, w rozumieniu § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego, jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu."

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie powinno budzić wątpliwości, iż w dniu wejścia w życie nowego planu istniały działki nr [...] i [...] , a skoro biegła do wyceny przyjęła nieruchomości o powierzchniach najbardziej zbliżonych do powierzchni tych działek, to tym samym uczyniła to w zgodzie zarówno z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już stanowisko zgodnie z którym przy wymierzaniu opłaty planistycznej brany jest pod uwagę wyłącznie wzrost wartości nieruchomości wynikający z ustaleń nowego planu. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wzrost wartości nieruchomości w niniejszej sprawie spowodowany jest zmianą przeznaczenia nieruchomości z terenu o przeznaczeniu rolnym o symbolu RP w dotychczasowym planie z 1994 r. na teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności o symbolu MU-3 w nowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., co uwzględniła opinia rzeczoznawcy W. K..

Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, kierując się zasadą ekonomiki procesowej i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadza się do wyprowadzenia przez ten Sąd odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art.188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a. i zasądzono na rzecz organu kwotę [...] zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej. Brak natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. reprezentował Prezes tego organu, jako osoba uprawniona do działania w imieniu Kolegium. Żądanie zwrotu kosztów procesu, o których mowa w art.203 i 204 p.p.s.a., może być uwzględnione, gdy strona wykaże, że poniosła określone koszty z tytułu ustanowienia pełnomocnika ( por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05, publ. ONSAiWSA 2007/1/6).