Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla miejscowości [...] w granicach ulic N. i P. Etap I 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 8 oraz § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę nr VII/52/2019 Rady Gminy Malanów z dnia 21 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów dla miejscowości Malanów w granicach ulic Nowej i Północnej Etap I (dalej: uchwała) w części, tj. w zakresie § 6 ust. 8 i § 12 ust. 3 i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższej części ze względu na istotne naruszenie prawa;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów odnoszących się do terenów znajdujących się poza obszarem objętym planem,

- § 2 ust. 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 [winno być § 10 ust. 2 pkt 8 – uw. Sądu] rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. nr 130, poz. 1193 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez modyfikację treści przepisu wyższego rzędu - zawarcie w planie ustaleń w zakresie terminów zgłoszeń obiektów budowlanych w sposób odmienny niż przewiduje to rozporządzenie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 21 maja 2019 r. Wójt Gminy podjęła uchwałę nr VII/52/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów dla miejscowości Malanów w granicach ulic Nowej i Północnej Etap I.

Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 28 maja 2019 r. Uchwała została podjęta w związku z uchwałą Nr XLIII/281/2010 Rady Gminy Malanów z dnia 28 września 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malanów dla miejscowości Malanów w granicach ulic Nowej i Północnej.

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Zgodnie z treścią § 12 ust 3 uchwały, na terenach rolnych, w granicach stref kontrolowanych gazociągów, ustala się utrzymanie rolniczego użytkowania terenów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów i ustaleń planu.

W odniesieniu do powyższego, Wojewoda stwierdził, że plan miejscowy nie ustala przeznaczenia żadnego z gruntów, jako tereny rolne. Natomiast strefy kontrolowane gazociągów jedynie częściowo pokrywają się z wyznaczonymi w planie terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). W pozostałym zakresie przebiegają poza obszarem objętym planem miejscowym. Rada naruszyła zatem art. 15 ust. 1 ustawy w związku z zamieszczeniem w uchwale zapisów odnoszących się do terenów znajdujących się poza obszarem objętym planem.

W myśl § 6 ust. 8 uchwały, wszelkie obiekty budowlane o wysokości równej i większej jak 50 m n.p.t., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP Wydziału Lotniskowego.

Jak stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia, zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, (z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1 tego rozporządzenia), podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym stosownie do treści § 11 w zw. z § 10 pkt 8 rozporządzenia, informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Tak więc regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny. Nadmienić należy, że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a podzielił je m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 620/13, stwierdzając że: "ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu w zakresie § 6 ust. 8 uchwały, stwierdził, że w jego ocenie treść tej regulacji nie pozostaje w sprzeczności z treścią § 11 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia. Nadto wskazał, że wprowadzenie spornej regulacji do planu miejscowego było wymagane na etapie procedury planistycznej przez Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP i bez tego organ nie uzyskałby uzgodnienia. W zakresie § 12 ust. 3 uchwały organ podniósł, że przyjęcie, że regulacja ta odnosi się do terenów znajdujących się poza obszarem objętym planem prowadzi do wniosku o co najwyżej nieistotnym naruszeniu prawa, jako że nie utrudnia ona interpretacji zapisów planu i nie uniemożliwia realizacji jego ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."): "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z uwagi na to, że Skarżący jako organu nadzoru nie dochował terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. zakwestionował uchwałę przez wniesienie skargi wnioskując o stwierdzenie nieważności w części.

W zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w zaskarżonej części uchwała nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części według następującej argumentacji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Rozpoznając zarzuty Skarżącego Sąd stwierdza, że zasługują one uwzględnienie, przez co należy stwierdzić nieważność uchwały w części.

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w złożonej skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu, nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutów Wojewody stwierdzić należy, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl § 11 w związku z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w pełni aprobuje, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Zatem zapisy planu określające inne niż przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych terminy zgłoszeń należy uznać za niezgodne z prawem.

Kwestionowany zapis planu normuje inny termin wskazując, iż przedmiotowe zgłoszenie ma nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdy tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. § 11 oraz w zw. z § 10 pkt 8 wynika niezbicie, że obowiązek ten dotyczy obiektów już będących w trakcie realizacji, a więc już po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Dlatego też zapis § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, ponieważ wyznacza inny termin realizacji obowiązku niż określony w akcie wyższego rzędu. (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 30.11.2019r. o sygn. IV SA/Po 438/19, publ. CBOSA).

Zasadny jest także drugi z zarzutów Wojewody. Analiza tekstu i rysunku planu oraz jego uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości, że jego postanowienia dotyczą terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług sportu i rekreacji oraz dróg publicznych. Planem objęte nie zostały żadne tereny rolnicze bądź użytkowane rolniczo. Wymóg utrzymania rolniczego użytkowania terenów wprowadzony przez § 12 ust. 3 uchwały jest zatem bezprzedmiotowy. Naniesiona na rysunku planu granica strefy kontrolowanej gazociągów przesyłowych przebiega przez teren o oznaczeniu MN. Jakkolwiek przyznać można rację organowi, wskazującemu, że uchybienie to nie uniemożliwia realizacji ustaleń planu, to jednak w ocenie Sądu zaistniało istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. § 12 ust. 3 uchwały sprzeczny jest bowiem z jej § 5 wskazującym przeznaczenia terenów objętych planem – zachodzi zatem wewnętrzna sprzeczność w obrębie aktu prawa miejscowego. Poza tym zaistniała niedopuszczalna sytuacja, gdy regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczą obszarów leżących poza teren objętym tym planem. Wprowadzenie regulacji z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. dla danego terenu wymaga uchwalenia miejscowego planu dla tego właśnie terenu, nie mogą one być zawarte w uchwale obejmującej tereny sąsiadujące.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że badane przepisy uchwały zostały uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, nie czyniąc jednak całej uchwały nieważną. Tym samym zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).