Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3138/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. T. Sp. z o. o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Go 439/17 w sprawie ze skargi H. B. T. Sp. z o. o. w L. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. B. T.Sp. z o. o. w L. na rzecz Zarządu Województwa L kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Go 439/17 oddalił skargę H. B. T.Sp. z o. o. w L. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...)w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ust. 1 lit. A i C poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja Zarządu Województwa L. a następnie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były wydane w wyniku naruszenia przepisów postępowania tj.;

1. naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 76 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że:

a) z Raportu z obrotów konta 081-001 Środki Trwałe w budowie, Inwestycje własne w obcym obiekcie-(...)za 2008 r. oraz z treści Sprawozdania Zarządu z działalności H. B. T. sp. z o.o. za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. wynika, że rozpoczęcie inwestycji musiało nastąpić wcześniej tj. przed przystąpieniem do projektu, pomimo, że z dokumentów tych, wbrew co temu co twierdzi Sąd, nie wynika jakie prace zostały wykonane, Sąd w uzasadnieniu wyroku również nie wyjaśnił, jakie prace zostały wykonane przed rozpoczęciem projektu; ponadto organ sam przyznaje (a Sąd w tym zakresie opiera się również na ustaleniach organu) i podaje, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy prace wykonane w obiekcie przed 1 kwietnia 2009 r. były pracami dotyczącymi części prywatnej czy na części przeznaczonej na działalność gospodarczą- a zatem na tej podstawie nie można skutecznie twierdzić, że projekt był "kontynuacją" wcześniej rozpoczętej inwestycji, co skutkowało również błędnym ustaleniem, że nie wystąpił efekt zachęty;

b) zasadne było obciążenie skarżącej odsetkami za część zaliczki, która nie została wykorzystania w ciągu 3 miesięcy, pomimo, że warunki rozliczenia zaliczki zmieniły się po podpisaniu umowy oraz po złożeniu wniosku o płatność zaliczki, zatem nowe zasady nie mogły odnosić się do wniosków składanych wcześniej;

c) ustalenie, że brak wypłaty całej kwoty dofinansowania, a jedynie 95% kwoty oraz dodatkowe umniejszenie wypłaty o kwotę odsetek w wysokości 20.461 zł było działaniem prawidłowym i nie miało wpływu na realizację projektu pomimo, że skarżąca podnosiła, iż projekt zostałby sfinalizowany gdyby nie wstrzymanie przez organ należnych skarżącej płatności;

d) ustalenie, iż skarżąca nie dostarczyła umowy najmu obiektu co w ocenie Sądu uniemożliwiło jednoznacznie ustalenie, jaka część obiektu została faktycznie przekazania skarżącej przez właścicieli obiektu, pomimo że skarżąca oferowała dowód z przesłuchania stron i właścicieli nieruchomości celem ustalenia treści umowy najmu, a tym samym możliwe byłoby ustalenie jakie prace były wykonane na części prywatnej a jakie na części przeznaczonej pod działalność gospodarczą;

e) ustalenie, że skarżąca nie wykonała projektu gdyż organ nie stwierdził wybetonowania ani wyasfaltowania terenu wskazane pod parking, pomimo że nie wynikało to z umowy;

2. naruszenie art. 7 k.p.a, 8 k.p.a, 76 k.p.a oraz art. 77 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że skarżąca wydatkowała środki niezgodnie z przeznaczeniem co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, jak również ustalenie, że brak zakończenia projektu w terminie spowodowało powstanie szkody podczas gdy na tą okoliczność organ nie powołał żadnych dowodów w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego a tym samym błędnie ustalił, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 207 ust. 1 pkt I i 2 ustawy o finansach publicznych;

3 naruszenie art. 7 k.p.a oraz 77 k.p.a, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego gdyż organ domaga się zwrotu dofinansowania z uwagi na wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz z uwagi na wykorzystanie środków z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych przy czym nie podaje, w jakiej części środki finansowe zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem a w jakiej części środki zostały wykorzystane z naruszeniem stosowych procedur co uniemożliwia merytoryczną weryfikację zaskarżonej decyzji;

4 naruszenie art. 7 k.p.a oraz 77 k.p.a poprzez pominięcie przez Sąd kwestii wniosku skarżącego o przesłuchanie stron oraz świadka przez co nie można ustalić, czy Sąd uznał zarzuty skarżących w tym zakresie za bezzasadne czy też zarzuty te nie zostały przez Sąd pominięte;

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. — naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj.

1. naruszenie art. 207 ust. 1, ust. 8, ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie iż skarżąca wykorzystała środki finansowe niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur co jest następstwem błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny. zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia o zwrocie dofinansowania udzielonego skarżącej;

2. naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez wezwanie o zwrot całości dofinansowania a nie jedynie tej części, która nie została przez skarżącą wykorzystana bowiem zgodnie z w/w artykułem zwrotowi podlegają jedynie środki, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, zatem organ nie może żądać zwrotu środków, które zostały wykorzystane zgodnie z projektem tylko z na tej podstawie, że projekt nie został ukończony w terminie, w szczególności że skarżąca wyjaśniała, iż opóźnienia były następstwem opóźnień w wypłacie środków jak również część dofinansowania w ogólnie nie została jej wypłacona;

3. naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie powstała szkoda, podczas gdy opóźnienia w projekcie powstały z przyczyn od skarżącej niezależnych oraz pomimo przekroczenia rzeczowego oraz finansowego zakresu projektu skarżąca w dalszym ciągu jest gotowa projekt wykonać, zatem cel projektu, jakim jest wzbogacenie oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie zostanie osiągnięty w szczególności, że strony kilkakrotnie przesuwały pierwotny termin zakończenia projektu co świadczy o tym że zwłoka w zakończeniu projektu nie świadczy automatycznie o szkodzie, gdyż w przeciwnym razie organ nie wyrażałby zgody na wydłużanie czasu trwania projektu.

Wobec powyższych zarzutów, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie wszystkich zarzutów. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy. Powyższy przepis jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Skarżący połączył go z naruszeniem art. 7, art. 8. art. 76, art. 77 K.p.a.

Uregulowana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. oraz w stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Dopiero wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. W teorii prawa mówi się wtedy o subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod konkretną normę administracyjnego prawa materialnego - por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 431).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkich tych obowiązków dopełnił organ administracji orzekający w niniejszej sprawie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora Instytucja Zarządzająca LRPO i w ślad za nią Sąd I instancji wadliwie przyjęły, że w sprawie nie wystąpił efekt zachęty, zasadnie obciążono skarżącą odsetkami za część zaliczki, która nie została wykorzystania w ciągu 3 miesięcy, prawidłowo nie dokonano wypłaty całej kwoty dofinansowania, a jedynie 95% kwoty oraz dodatkowo prawidłowo zmniejszono wypłaty o kwotę odsetek w wysokości 20.461, przyjęto, że skarżąca nie dostarczyła umowy najmu obiektu oraz ustalono, że skarżąca nie wykonała projektu gdyż organ nie stwierdził wybetonowania ani wyasfaltowania terenu wskazanego pod parking, pomimo że nie wynikało to z umowy.

Opierając się na treści uzasadnienia tak sformułowanych w pkt I.1 lit a - e petitum skargi kasacyjnej zarzutów, można stwierdzić, że stanowią one w istocie polemikę z ustaleniami organów administracyjnych, zaaprobowanymi przez sąd I instancji, bez wskazania dowodu, który został przez ten sąd pominięty lub wadliwie oceniony.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że w raporcie z obrotów konta 081-001 Środki Trwałe w budowie, Inwestycje własne w obcym obiekcie za 2008 r. zostały wskazane wydatki związane z zakresem prac pokrywającym się z zakresem rzeczowym projektu wskazanym w kosztorysie załączonym do wniosku o dofinansowanie. Ponadto zapisy na koncie, były zbieżne z zapisami w Sprawozdaniu Zarządu z działalności spółki. Ze sprawozdania jednoznacznie wynika, że "W okresie sprawozdawczym Spółka kontynuowała realizację procesu inwestycyjnego polegającego na adaptacji pałacu na działalność biznesową w zakresie usług hotelarsko - turystycznych. Jest to inwestycja w obcym obiekcie. Na inwestycje tą Spółka postara się pozyskać środki z funduszy unijnych."

Również zasadnie Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów dotyczących braku odniesienia się do wyjaśnień skarżącej w zakresie terminu rozliczania otrzymanej zaliczki. Wskazać należy, że na stronie 25-26 zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się do wskazanego zarzutu wyjaśniając, że zgodnie z § 5 pkt 18 umowy o dofinansowanie "w przypadku niepełnego wydatkowania przez Beneficjenta kwoty przyznanego dofinansowania w formie zaliczki do końca danego roku budżetowego, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu niewydatkowanej kwoty w terminie określonym przez IZ RPO na wskazany rachunek IZ RPO". Tym samym datą graniczną rozliczenia otrzymanej przez skarżącą zaliczki jest koniec roku budżetowego, a nie jak podnosi skarżąca 12 miesięcy od daty jej otrzymania. Skarżąca podpisała aneks w którym w § 5 ust. 16 zobowiązała się "do wydatkowania i rozliczenia zaliczki w terminie do 3 miesięcy od dnia otrzymania zaliczki, z uwzględnieniem obowiązku wynikającego z ust. 4. Wydatkowanie lub rozliczenie zaliczki w terminie późniejszym skutkuje naliczeniem odsetek jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność". Zatem miała pełną świadomość terminu w jakim powinna rozliczyć przekazaną zaliczkę i uwzględnić to przy określaniu jej wysokości.

Trafnie Sąd I instancji uznał za bezzasadny podniesiony przez skarżącą zarzut, że organ pominął, iż skarżącej wypocono 95% kwoty dofinansowania oraz dodatkowo umniejszono wypłaty o kwotę odsetek w wysokości 20.461 zł, co czyni błędne twierdzenia organu o wzroście wartości projektu. Otóż w odniesieniu do kwoty wypłaconej Skarżącej w wysokości 95% dofinansowania, kwestia ta została uregulowana w § 5 ust. 9 umowy, zgodnie z którym Instytucja Zarządzająca RPO przekazuje dofinansowanie na podstawie wniosku o płatność pośrednią maksymalnie do wysokości 95% kwoty dofinansowania określonej w § 2 ust. 4 pkt 1. Pozostała część dofinansowania przekazywana jest na podstawie wniosku o płatność końcową zgodnie z zasadami określonymi w § 5 ust, 11. Natomiast § 5 ust. 11 określa następujące warunki wypłaty płatności końcowej: - poświadczenie i zaakceptowanie przez Instytucję Zarządzającą RPO wniosku o płatność końcową; - przeprowadzenie przez Instytucję Zarządzającą RPO kontroli realizacji projektu, o której mowa w § 11 w celu zbadania, czy projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem, przepisami prawa wspólnotowego i polskiego oraz potwierdzeniu osiągnięcia zakładanych wskaźników produktu w ramach projektu; - potwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą RPO w informacji pokontrolnej prawidłowej realizacji projektu lub wdrożenia zaleceń pokontrolnych. W konsekwencji wstrzymanie wypłaty płatności końcowej przez Instytucję Zarządzającą nie może być uznany za "blokowanie" przelewu środków dofinansowania. Był jedynie wypełnianiem przez organ warunków umowy o dofinansowanie. Skarżąca podpisując umowę oraz przystępując do realizacji projektu zobowiązana była do zapewnienia odpowiednich środków finansowych w celu prawidłowej i sprawnej realizacji projektu.

Również niezasadny jest zarzut związany z zawarciem (lub brakiem) umowy najmu pomiędzy skarżąca a właścicielami obiektu. Jak wskazał Sąd I instancji przystąpienie do programu było dobrowolne. Beneficjent programu, na podstawie zawartej umowy oraz złożonego wniosku wraz z załącznikami do niego, zobowiązał się do podjęcia działań zmierzających do osiągnięcia wskazanego w umowie celu. Na beneficjencie spoczywał więc obowiązek takiego prowadzenia objętej umową inwestycji aby możliwa była jej kontrola przez Instytucję Zarządzającą. Istotne znaczenie w tym kontekście ma przejrzystość i rzetelność prowadzenia przez beneficjenta dokumentacji związanej z inwestycją. To on bowiem przystępując dobrowolnie do umowy chce uzyskać pomoc w postaci środków finansowych, które stanowią zwrot (w części) poniesionych przez niego wydatków. Precyzyjne i rzetelne udokumentowanie ponoszonych wydatków, powiązanie ich z zakresem rzeczowo-finansowym, stanowi podstawę dokonania wypłaty środków przez Instytucję Zarządzającą, umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowanych środków. W interesie beneficjenta jest prowadzenie przejrzystej dokumentacji odzwierciedlającej rzeczywisty stan inwestycji. Obowiązku tego nie można przerzucać na Instytucję Zarządzającą, która ma dbać, strzec, prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Z akt postępowania wynika, że organ był w posiadaniu niepodpisanej umowy najmu z grudnia 2009 r., której przedmiotem miał być najem części pałacu: piwnica, część powierzchni parteru, część powierzchni pierwszego piętra, drugie i wyższe piętra, park, parking i drogi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji oraz organu, z którego wynika, że organ nie dysponował umową najmu gdyż nie otrzymał jej od Skarżącej.

Zasadne było również stanowisko organu administracyjnego oraz Sądu I instancji w kwestii wybudowania parkingu. Zgodnie z kosztorysem załączonym do dokumentacji projektowej Skarżąca zobowiązała się do jego wybudowania, a nie jedynie do utwardzenia nawierzchni. Wykazany we wniosku o dofinansowanie zakres prac do wykonania w ramach projektu "budowa parkingu dla gości" wskazywał jednoznacznie, że Skarżąca zamierzała wykonać obiekt budowlany, którego proces realizacji uregulowany jest przepisami ustawy prawo budowlane i w takim zakresie podlegał ocenie Instytucji Zarządzającej. Przypomnieć należy, że podczas kontroli organ nie stwierdził wybetonowania ani wyasfaltowania terenu wskazanego przez Skarżącego jako parking dla gości. Tym samym zasadna była konstatacja organu oraz Sądu I instancji, że Skarżąca nie wybudowała w ramach projektu parking dla gości zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie. Samo utwardzenie terenu, bez wybetonowania lub wyasfaltowania nie mogło zostać uznane przez organ za wybudowanie parkingu. Skarżąca jedynie wyznaczyła miejsca parkingowe.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów ujętych w punktach I. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzuty te nie dotyczą dokonanych ustaleń co do obiektywnie zaistniałych okoliczności faktycznych, ale interpretacji tych okoliczności, a więc są w istocie zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie. W odniesieniu zaś do zarzutu ujętego w punkcie I. 3 petitum skargi kasacyjnej wobec sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej i braku uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 184 u.f.p., w takim aspekcie zarzut ten nie podlega kontroli kasacyjnej w tej sprawie. Z kolei ujęty zarzut w punkcie I. 2 petitum skargi kasacyjnej rozpoznano wspólnie z zarzutem zawartym w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut ujęty w punkcie I.4 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący pominięcia przez Sąd I instancji kwestii wniosku skarżącego o przesłuchanie stron oraz świadka. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organy administracyjne wskazanych dowodów. Jednakże wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływy na wynik sprawy. Potwierdza to ponadto treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której przedstawiono okoliczności, które miały być przedmiotem ustaleń w związku z przesłuchaniem świadków. Okoliczności te miały bowiem znaczenie drugorzędne w tej sprawie albo też nie miały jakiegokolwiek znaczenia (w szczególności fakt funkcjonowania przedsięwzięcia). W szczególności należy wskazać, że przeprowadzenie wskazanych dowodów nie mogło spowodować jakichkolwiek zamian w stanowisku organu administracyjnego w kwestii nieosiągnięcia efektu zachęty. Zauważyć natomiast należy, że w tej sprawie już samo naruszenie przez skarżącą przepisów regulujących efekt zachęty skutkowało koniecznością zwrotu dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 K.p.a. – dotyczącego zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, art. 76 K.p.a. – dotyczącego dowodu z dokumentów i art. 77 K.p.a. – dotyczącego postępowania dowodowego, zauważyć należy, że mają one więcej, niż jedną jednostkę redakcyjną. W świetle wcześniej poczynionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, naruszenia której z norm wyrażonych w tych przepisach, skarżący zarzuca sądowi I instancji. Tym bardziej, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów nie zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej omówione. Skarżący kasacyjnie, na co już wskazano, wdał się w istocie w polemikę ze stanowiskiem organu, podzielonym przez sąd I instancji. Zatem zarzuty te wymykają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący w punkcie II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucił błędne zastosowanie przez organ, który to błąd zaakceptował Sąd I instancji, art. 207 ust. 1, 8 i 9 u.f.p. Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarżący zarzuciła tylko wadliwe zastosowanie art. 207 ust. 1, ust. 8, ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, że skarżąca wykorzystała środki finansowe niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur co jest następstwem błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny. zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia o zwrocie dofinansowania udzielonego skarżącej. Ponadto zarzucono błędne zastosowanie art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez wezwanie o zwrot całości dofinansowania, a nie jedynie tej części, która nie została przez skarżącą wykorzystana, bowiem zgodnie z w/w artykułem zwrotowi podlegają jedynie środki, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, zatem organ nie może żądać zwrotu środków, które zostały wykorzystane zgodnie z projektem tylko na tej podstawie, że projekt nie został ukończony w terminie, w szczególności, że skarżąca wyjaśniała, iż niedotrzymanie terminu było następstwem opóźnień w wypłacie środków jak również część dofinansowania w ogólnie nie została jej wypłacona.

Skarżący nie zakwestionował zatem w skardze kasacyjnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji. Sąd ten dokonując wykładni powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12 stwierdził, że w pojęciu procedur, o jakich mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ zasadnie przyjął, że nastąpiło naruszenie procedur w zakresie osiągnięcia m.in. efektu zachęty, polegającego na rozpoczęciu prac objętych wnioskiem i umową jeszcze przed jej zawarciem, naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z nia 11 października 2007 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Naruszenie procedur polegało na braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie oceny chwili rozpoczęcia przez Skarżącą inwestycji w dacie po zawarciu umowy. Z dokumentów zgromadzonych przez organ wynikało jednoznacznie, że Skarżąca poniosła wydatki na zakres rzeczowy wynikający z umowy, jeszcze przed jej zawarciem. Stanowiło to w świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. to jest wynikających z zawartej na podstawie wniosku beneficjenta umowy o dofinansowanie.

Raz jeszcze należy przypomnieć, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, ich autor jest zobowiązany do takiego ich przedstawienia, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał samodzielnego ich precyzowania. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedotrzymanie tego warunku, nieprzedstawienie argumentacji podważającej stanowisko Sądu I instancji powoduje niemożność rozpatrzenia takiego zarzutu, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż skarżący uzasadniając powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego ograniczył się do stwierdzenia, że wszystkie wypłacone środki wydatkowano na realizację projektu – tj., hotelu. Kwestionuje w ten sposób ustalony stan faktyczny. Tymczasem niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie odniesiono się do problemu wadliwego zastosowania art. 209 ust. 8 i 9 u.f.p. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w żadnej mierze odnieść się do tak sformułowanych zarzutów.

Z podobnych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, że w sprawie powstała szkoda, podczas gdy opóźnienia w projekcie powstały z przyczyn od skarżącej niezależnych oraz pomimo przekroczenia rzeczowego oraz finansowego zakresu projektu skarżąca w dalszym ciągu jest gotowa projekt wykonać, zatem cel projektu, jakim jest wzbogacenie oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie zostanie osiągnięty w szczególności, że strony kilkakrotnie przesuwały pierwotny termin zakończenia projektu co świadczy o tym że zwłoka w zakończeniu projektu nie świadczy automatycznie o szkodzie, gdyż w przeciwnym razie organ nie wyrażałby zgody na wydłużanie czasu trwania projektu.

Uzasadniając tak sformułowany zarzut skarżący nie przedstawił jednak własnego rozumienia tego przepisu, własnego rozumienia pojęcia szkody. Nie wskazał, dlaczego wykładnia wskazanego przepisu zaprezentowana przez Sąd I instancji jest, w jego ocenie, wadliwa i dlaczego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie miał on zastosowania. Ograniczył się do stwierdzenia, że szkody nie można utożsamiać z bliżej niesprecyzowanym uszczerbkiem w budżecie Unii. Uznał, że organ nie udowodnił powstania szkody, nie przeprowadził dowodów z opinii biegłych. Wreszcie, że szkody nie można utożsamiać z nieukończeniem projektu w terminie. Ponownie wdał się w polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez IZ LRPO i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 5400 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie.