Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1784/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 243/10 w sprawie ze skargi Z. Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz Z. Ś. i J. Ś. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną przez Z. Ś. i J. Ś. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), art. 95 pkt. 7 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a, Burmistrz Miasta B. odmówił zatwierdzenia na wniosek Z. Ś. i J. Ś. projektu podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Uzasadnieniem dla powyższego było ustalenie, że zatwierdzenie przedmiotowego projektu podziału wymaga wprowadzenia warunku ustanowienia służebności gruntowej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej wydzielonej działce nr [...], zaś takim rozstrzygnięciem wnioskodawcy nie są zainteresowani.

Od decyzji organu pierwszej instancji Z. Ś. i J. Ś. wnieśli odwołanie, w którym kwestionując jej zasadność wskazywali, że działka nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez działkę komunalną nr [...], będącą drogą wewnętrzną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową.

Na skutek skargi na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 865/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na brak w aktach administracyjnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku, którą wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt: l OSK 38/09.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r., Burmistrz Miasta B. odmówił zatwierdzenia na wniosek Z. Ś. i J. Ś. projektu podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] i nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Z. Ś. i J. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 7 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z póz. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu podziału w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Tak więc podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego w myśl z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiając projekt podziału działki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z. i J. Ś. wskazali, że dojazd z drogi publicznej do działki nr [...] odbywać się będzie poprzez działkę nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w wyniku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność J. F., przeszła na własność Gminy Miasta B., na podstawie art. 10 ust. 5 obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z projektu podziału dokonanego tą decyzją działka nr [...] miała obsługiwać nowo wydzielone działki budowlane o numerach ewidencyjnym: [...], [...], [...], [...], [...]. Działka nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Działka ta bowiem nie została zaliczona przez Radę Miejską w B. do dróg publicznych - gminnych. O publicznym w rozumieniu powyżej ustawy charakterze ciągu komunikacyjnego na działce nr [...] nie przesądza także okoliczność, że działka nr [...] przeszła na własność gminy Miasta B. Jak bowiem wynika z podziału dokonanego tą decyzją, przedmiotowa działka została utworzona w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości powstałych w wyniku podziału, a nie w celu umożliwienia korzystania z niej właścicielom działki nr [...]. Innymi słowy przejście działki nr [...] na własność Gminy Miasta B. i oznaczenie jej jako droga nie stanowi samo w sobie o uznaniu takiej działki za drogę publiczną. Jak wynika z art. 2 ustawy o drogach publicznych, nie każda droga spełniająca funkcje komunikacyjne może być uznana za drogę publiczną. Odnosi się to także do ciągów komunikacyjnych stanowiących własność gminy.

Z treści art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie celem tego przepisu jest to, aby w wyniku podziału tworzone były tylko takie nowe działki, które mają samodzielny dostęp do dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że właściciele działki nr [...] obecnie mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Granica działki nr [...] na długości z działką nr [...] przebiega ogrodzeniem trwałym wykonanym z siatki stalowej na podmurówce betonowej. Tak więc aktualnie brak jest możliwości korzystania przez strony z tej działki. Odwołujący nie posiadają tytułu prawnego do działki nr [...], a zatem nie mają prawnie usankcjonowanego prawa do korzystania z działki nr [...]. Prawo to nie wynika także z tego, że działka nr [...], stanowi własność Gminy Miasta B. Cytując fragmenty wydanego w podobnym stanie faktycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 2070/2007 , oraz przenosząc w nim zawarte rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, iż art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie wyjaśnia, że każda nowo utworzona w wyniku podziału działka winna mieć dostęp do drogi publicznej. Brak jest podstaw do interpretowanie analizowanego przepisu rozszerzająco, tj. przyjmując , że sposoby dostępu do drogi publicznej w nim wymienione nie są wyczerpujące i że jest możliwy dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną bez żadnego tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Odnosząc się do argumentów stron, iż działka nr [...] jest traktowana jako droga Kolegium wskazało, że to iż Gmina wydatkuje środki pieniężne na remont, czy też modernizację nawierzchni ciągu komunikacyjnego znajdującego się na tej działce nie jest dowodem na to, że jest to droga publiczna, a jedynie wyrazem tego, że Gmina korzysta ze swoich właścicielskich uprawnień do tej działki.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2009 r., Z. Ś. i J. Ś. domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, w przeciwieństwie do kwestii wykładni prawa materialnego, a ściślej przepisów uzależniających możliwość podziału nieruchomości od posiadania przez powstałe działki dostępu do drogi publicznej. Analiza pierwszego zdania przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że brak dostępu do drogi publicznej działek gruntu, projektowanych do wydzielenia, stanowi negatywną przesłanką podziału nieruchomości. Podział jest zatem możliwy jedynie wówczas, gdy działki, które mają zostać wydzielone, będą taki dostęp posiadać. Zarówno art. 93 ust. 3 u.g.n., jak też inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają legalnej definicji pojęcia " drogi publicznej " . Przy braku szczególnych uwarunkowań, co do zasady, pojęcia używane w języku prawnym należy wykładać dynamicznie, uwzględniając zmiany znaczeniowe zachodzące na przestrzeni czasu w systemie prawnym. Takie podejście zaś uzasadnia wzgląd na spójność systemu prawnego oraz aktualności i wykonalność norm tworzących go w danym czasie. Za drogi publiczne należy zatem uznać drogi tak klasyfikowane przez przepisy obowiązującej w dacie wydania kontrolowanych decyzji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Brak w art. 93 ust. 3 ugn, jak też w innych regulacjach wyjaśnienia, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej. Co charakterystyczne, w tym ostatnim zakresie nie mówi się o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej, a to nakazuje uznać, że taki dostęp może być pośredni. Potwierdza powyższe wskazanie, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności albo ustanowienie służebności drogowych, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Taki dostęp do drogi publicznej, gdy działka powstająca w wyniku podziału nie graniczy z drogą publiczną, jest bowiem dostępem pośrednim. Sąd zwrócił uwagę, że przewidziany wprost w analizowanym przepisie pośredni dostęp do drogi publicznej opiera się na prawach rzeczowych , skutecznych " erga omnes ", co uwzględniając regulację wprowadzoną w zdaniu drugim art. 93 ust. 3 ugn, naprowadza na dążenie ustawodawcy do zapewnienia działkom powstałym z podziału nieruchomości przy ich zbyciu niezależnej od praw innych podmiotów możliwości dostępu do drogi publicznej. Ten ostatni aspekt odzwierciedla też cel regulacji, która wprowadza ograniczenia w dopuszczalności podziału nieruchomości li tylko dla zapewnienia realnego, nieskrępowanego dostępu do drogi publicznej. Co istotne brak, w tym przepisie , jak również ustawie o gospodarce nieruchomościami lub innych aktach normatywnych konkretnych wskazań co do szerokości szlaku służebności drogowej. Przepisy prawa cywilnego mówią zaś jedynie o odpowiednim dostępie do drogi publicznej (art. 145 k.c.). Sąd zwrócił uwagę na fakt, że nawet spełnienie warunku ustanowienia służebności nie stanowi gwarancji trwałego dostępu działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, albowiem taka służebność nawet ustanowiona może wygasnąć, albo być zniesiona przez sąd powszechny lub w drodze czynności prawnej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej w myśl reguł znaczeniowych występuje wtedy, gdy działka powstała w wyniku podziału graniczy z drogę publiczną. Za szerszą interpretacją przepisu art. 93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawiają argumenty podnoszone w orzecznictwie, w tym powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 547/07 (Lex Omega nr 467084), w którym za zapewnienie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznano przyrzeczenie dostępu do autostrady, zawarte w decyzji lokalizacyjnej. Uznając zatem, że nie występuje negatywna przesłanka zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w świetle art. 93 ust. 3 ugn wtedy, gdy w dacie wydania decyzji dostęp do drogi publicznej dla mających powstać działek jest zapewniony inaczej niż przez dostęp bezpośredni bądź jeden ze sposobów, wymienionych wprost w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mniej jednak jako dostęp niezależny od praw innych podmiotów, w stanie faktycznym niniejszej sprawie istotne znaczenie miała ocena skutków ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] na szereg innych działek, wyodrębniając w rozstrzygnięciu powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] jako drogę.

Z uzasadnienia decyzji wynika też, że powyższa działka stanowiąca drogę przeszła na własność Gminy Miasta B. Artykuł 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście prawa własności na rzecz gminy następowało ex lege. W orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie miał kompetencji do orzekania o własności, natomiast jego rzeczą było wskazanie działki wydzielonej pod ulicę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53; podobnie Sąd Najwyższy w powoływanym przez strony wyroku z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Lex Omega nr 398461).

Sąd zauważył, że artykuł 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 29 marca 1993 roku, sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 126), wykonując przysługujące mu wówczas uprawnienie do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Pogląd wiążący wydzielenie działki pod budowę nowych ulic na podstawie 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem ich do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości został zaakceptowany również przez Sąd Najwyższy (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/95, OSNP 1997/5/65). Powyższe nie oznacza jednak zdaniem Sądu, że takie ulice służyć miały wyłącznie obsłudze działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wyczerpującą wykładnię przepisów, z uwzględnieniem ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano w wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05. Podzielając wyrażone w nim poglądy, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na te elementy uzasadniania wyroku, które przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia " ulic " , w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. ), kładą nacisk na charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych oraz akcentują , że wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych.

W świetle powyższego należy w ocenie Sądu przyjąć, że działka nr [...], z chwilą przejścia ex lege na własności Gminy, jako ulica tj. ogólnodostępna droga, przeznaczona była do obsługi bezpośredniego otoczenia, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych. Przyjęcie odmiennej interpretacji nie jest uzasadnione. Sąd ponadto zaznaczył, że regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkuje quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym. W samej ustawie wskazano przedmiot przejścia własności, którym jest ulica, przy czym uznaniu, że wydzielenie ulicy następuje li tylko w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości sprzeciwia się choćby fakt, że utrata własności następuje za odszkodowaniem. Wydając w sprawie niniejszej decyzje, organy administracji publicznej nie wskazały przepisów, z których wynikałoby, że wraz z późniejszą zmianą kategoryzacji dróg w ustawie o drogach publicznych działka nr [...] straciła charakter drogi ogólnodostępnej. W ramach ustaleń podaje się zaś, że działka ta stanowi własność Gminy, jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, ma szerokość 3,5 m i jest uznawana za drogę wewnętrzną, dostępną dla każdego użytkownika, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tą działką. Ta ogólnodostępna droga mogła zatem w dacie orzekania zapewnić dostęp do drogi publicznej również działce nr [...], projektowanej do wydzielenia z działki nr [...]. Wydzielenie i przejęcie na własność przez Gminę z mocy prawa działki nr [...], przesądza także aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy –obecnie drogi innej niż publiczna – ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób, która stanowi pośredni, niezależny dostęp do drogi publicznej. Przysługująca Gminie własność jest prawem, na straży którego stoją przepisy prawa powszechnie obowiązującego wraz z Konstytucją RP. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W zgodzie z tym przepisem pozostaje art. 140 k.c., który określa treść i granice prawa własności. Przepis ten stanowi, że : "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., oraz obowiązujące ówcześnie przepisy prawa mają wpływ na treść prawa własności przysługującego Gminie do działki nr [...], określając jej społeczno-gospodarczego jako drogi ogólnodostępnej. Dalsze korzystanie z działki nr [...] w zgodzie z art. 140 k.c. musi się zatem odbywać przy uwzględnieniu społeczno – gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości. Skoro skuteczne rozporządzenie rzeczą może nastąpić w tych samych granicach, nawet zbycie działki przez Gminę Miasta B. nie może prowadzić do zmiany społeczno – gospodarczego tej nieruchomości, jako drogi ogólnodostępnej służącej obsłudze bezpośredniego otoczenia. Zmiana społeczno–gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nabytej z mocy prawa, w wyznaczonym ustawą celu jest możliwa tylko wyjątkowo. Na takie okoliczności w sprawie niniejszej jednak nie wskazywano. Bezzasadnie podnosi się w obu kontrolowanych decyzjach, że tak ogólnodostępna droga, klasyfikowana aktualnie w myśl ustawy o drogach publicznych jako droga wewnętrzna, musi spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dotyczące szerokości drogi dojazdowej. Powołane rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane i jego stosowanie na gruncie niniejszego postępowania pozbawione jest podstaw prawnych.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły w sprawie niniejszej przepisy prawa materialnego dokonując błędnie zawężającej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku w imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie skargę kasacyjną wniósł radca prawny zarzucając Sądowi:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Gminy Miasta B. wykorzystywana jako droga wewnętrzna spełniać może wymogi w zakresie dostępu do drogi publicznej, warunkujące dopuszczalność podziału nieruchomości, określone w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie prawidłowo dokonało wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadnie przyjęło, że droga wewnętrzna nie zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19m, poz. 15 ze zm.) nie stanowi dostępu do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że działka nr [...], będąca własnością Gminy nie jest drogą publiczną i została utworzona do obsługi komunikacyjnej działek powstałych w wyniku podziału, a nie w celu umożliwienia właścicielom działki nr [...] korzystanie z niej.

Aktualnie takie korzystanie nie jest możliwe w sensie faktycznym (po granicy działek przebiega ogrodzenie trwałe), ani w sensie prawnym, gdyż właściciele działki nr [...] nie mają prawnie usankcjonowanego uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej.

W konsekwencji nie mają też prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Pełnomocnik zaznaczył ponadto, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, gdyż taki dostęp musi być legalny, tzn. musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, iż za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny, który nie jest oparty na żadnej legalnej podstawie. Zdaniem pełnomocnika nie jest przesądzająca okoliczność, że droga (działka nr [...]) ma charakter ogólnodostępny, gdyż korzystanie z drogi musi być poprzedzone zgodą właściciela.

Dla wzmocnienia argumentacji autor skargi kasacyjnej odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2070/07 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r. sygn. akt I OSK 61/2005 oraz wyroku WSA w Warszawie z 1 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/2005.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych w istocie sprowadzają się do odmiennej niż przyjął Sąd Wojewódzki interpretacji art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej u.g.n. (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.).

Wymieniony przepis stanowi m.in., iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Z powyższego unormowania wynika w sposób oczywisty, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej.

Wprowadzenie tego warunku wiąże się z potrzebami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.).

Mówiąc na gruncie powyższych ustaw o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo:

a) dostęp bezpośredni – gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej,

b) dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

(por. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2588/2000 z glosą W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka OSP 2007 nr 7-8 poz. 79; M. Durzyńska "Podział nieruchomości a dostęp do drogi publicznej" Rejent nr 6 z 2010 r. str. 13-15).

Według powołanego na wstępie przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez:

1) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu,

2) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

W niniejszej sprawie właściciele działki oznaczonej numerem [...] wnioskowali o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości podając, że dostęp do drogi publicznej zapewniony mają poprzez działkę nr [...], będącą drogą wewnętrzną i stanowiącą własność Gminy. Innymi słowy wnioskodawcy w warunkach projektu nie przewidzieli, aby miało nastąpić wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości podlegającej podziałowi bądź ustanowienie służebności drogowej.

Organy administracji odmowę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uzasadniały natomiast tym, że działka drogowa nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości innego właściciela, zatwierdzonego decyzją z [...] października 1994 r., stanowiącą m.in. o przeznaczeniu wymienionej działki pod budowę drogi. Akcentowały przy tym, że z mocy ustawy działka ta stała się własnością Gminy, lecz nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a zatem wnioskodawcy nie mają żadnego tytułu prawnego do korzystania z niej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało powyższą argumentację i zaznaczyło, że z przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. nie wynika, aby za dostęp do drogi publicznej uważany był dostęp poprzez drogę wewnętrzną już istniejącą i powstałą w wyniku podziału innej nieruchomości.

Według autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż działka nr [...] jest własnością Gminy i jako droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny nie dowodzi, że wnioskodawcy mają usankcjonowane uprawnienie do korzystania z tej drogi.

Sąd Wojewódzki interpretując odmiennie omawianą regulację przyjął, że wydzielenie i przejęcie na własność przez Gminę z mocy prawa działki nr [...] przesądza aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób. W rezultacie działka ta, jako droga wewnętrzna może być użytkowana również przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących, co według Sądu oznacza, że w niniejszej sprawie zapewniony został dostęp do drogi publicznej, wymagany dla podziału wnioskowanej nieruchomości.

Akceptując powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną w uzasadnieniu wyroku argumentację, należy jednocześnie poczynić dodatkowe zastrzeżenie na gruncie wykładni samego przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n.

Zarówno Sąd jak i autor skargi kasacyjnej, wypowiadając się co do znaczenia tego przepisu pominęli wnioskowanie wynikające z jego literalnego brzmienia.

Podkreślenia więc wymaga, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)".

Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane.

Zauważyć przy tym należy, że z analizowanego przepisu nie wynika, aby wymienione przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną.

Dlatego w okolicznościach konkretnej sprawy uprawnione było uznanie, że wnioskowany projekt podziału nieruchomości może być zatwierdzony, skoro dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy, a powstałą wskutek wcześniejszego podziału sąsiedniej nieruchomości.

Opowiadając się za takim rozwiązaniem trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozważanym stanie faktycznym istotne znaczenie miała ocena skutków prawnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1996 r. , zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (sąsiedniej) oznaczonej numerem [...] na szereg innych działek oraz wyodrębniającej działkę nr [...] z przeznaczeniem na drogę.

Mianowicie w dacie wydania wymienionej decyzji przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Słusznie Sąd Wojewódzki wywiódł z powyższej regulacji, że ulice powstałe w tym trybie nie służą wyłącznie jako dostęp do drogi publicznej dla nowowydzielonych działek.

Istotny jest bowiem charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych, przeznaczonych do obsługi bezpośredniego otoczenia, co wynikało z art. 4 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych. Ponadto uznaniu, że wydzielenie ulicy następowało tylko w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości sprzeciwia się to, że utrata własności następowała za odszkodowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co w efekcie wskazuje na cel publiczny takiego rozwiązania.

Zasadnie też Sąd skonstatował, że decyzja z [...] października 1996 r. oraz obowiązujący wówczas przepis art. 10 ust. 5 cyt. ustawy wywarły wpływ na treść przysługującego Gminie prawa własności do działki drogowej nr [...] i dalsze z niej korzystanie musi się odbywać przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości, jako drogi ogólnodostępnej.

Zgodzić się należało również z Sądem Wojewódzkim co do tego, że nieuzyskanie przez przedmiotową drogę statusu drogi publicznej nie było przeszkodą do uznania, że jako droga wewnętrzna stanowi dostęp do drogi publicznej dla wszystkich działek położonych w bezpośrednim otoczeniu.

W tym miejscu warto dodać, że w orzecznictwie sądowym odnoszącym się do regulacji art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu wcześniej obowiązującym, zwracano uwagę, że przejście na własność gminy gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało za odszkodowaniem, niezależnie od kwestii formalnego jej zaliczenia do drogi publicznej. Istotne było jedynie to, czy ulica ma charakter ogólnodostępny jako element układu komunikacyjnego danej miejscowości, a w szczególności, czy służy do obsługi działek leżących w jej bezpośrednim otoczeniu, w tym oczywiście działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt IVCK 418/05, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09).

Dla oceny analizowanego stanu prawnego ważne jest również zaznaczenie, że przewidziany w art. 10 ust. 5 cyt. ustawy tryb pozyskiwania przez gminę gruntów pod budowę ulic był równoważny z wywłaszczeniem (G. Bieniek, Z. Marmaj Komentarz Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Wyd. Zach. Centrum Organizacji Warszawa – Zielona Góra 1995 str. 35-36).

Nie ma zatem powodów, aby oceniając aktualnie charakter działki drogowej pomijać okoliczność, iż przejęcie jej na własność Gminy odbyło się w celu publicznym, który ciągle istnieje.

Niewątpliwie traktowanie spornej działki jako drogi ogólnodostępnej mogącej stanowić dla nieruchomości sąsiednich pośredni dostęp do drogi publicznej, stanowi określone ograniczenie prawa własności Gminy.

Jednak prawo własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż występują w jego treści ograniczenia, wyznaczające granice prawa podmiotowego właściciela.

Zgodnie z art. 140 kc granice treści prawa własności wyznaczają: ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa.

Społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa wyznacza granice prawa własności przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotu tego prawa.

Wskazać należy, że ochrona własności w odniesieniu do mienia komunalnego musi być rozpatrywana przy uwzględnieniu tego, że samorząd terytorialny został powołany w myśl art. 163 Konstytucji RP do wykonywania funkcji publicznych.

W piśmiennictwie przeważa pogląd, że co do zasady mienie komunalne ma charakter publicznoprawny. Wskazuje się zwłaszcza, iż Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w tej materii uznał, że mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym. W szczególności, zdaniem Trybunału, własność komunalna może doznawać ograniczeń podyktowanych interesem publicznym i to znacznie dalej idących niż w odniesieniu do własności prywatnej. Trybunał zastrzegł jedynie, że wspomniane ograniczenia powinny być stosowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (por. System prawa prywatnego tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dybowskiego Wyd. C. H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2007 r. str.178, 239; Komentarz Kodeks Cywilny pod red. K. Pietrzykowskiego Warszawa 1997 r. str. 305).

W świetle poczynionych wyżej uwag uzasadnionym było wnioskowanie Sądu, że w okolicznościach konkretnej sprawy spełniony został warunek z art. 93 ust. 3 u.g.n., skoro dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości podlegającej podziałowi zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną już istniejącą, powstałą w wyniku podziału innej nieruchomości i stanowiącą z mocy prawa własność Gminy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie kierował się tylko istniejącym stanem faktycznym, a więc tym, że aktualnie skarżący korzystają z ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, lecz wykazał także, że owo korzystanie ma legalną podstawę.

Autor skargi kasacyjnej pominął w swoich wywodach to, że działka gruntu nr [...] stała się własnością Gminy, gdyż przeznaczona była pod drogę (ulicę) ogólnodostępną. Gmina nie może zatem obecnie wymagać, aby korzystanie z tej drogi przez określony krąg podmiotów odbywał się tylko po uzyskaniu indywidualnego tytułu prawnego, podczas gdy jednocześnie część podmiotów korzysta z niej bez żadnych ograniczeń.

Dodatkowo trzeba podnieść, że w świetle konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) trudno byłoby zaakceptować taką sytuację, w której właściciele działek leżących po jednej stronie drogi wewnętrznej (działki nr [...]) mogliby swobodnie korzystać z tej drogi, natomiast skarżący jako właściciele nieruchomości gruntowej położonej po drugiej stronie drogi nie mają prawa z niej korzystać, gdyż Gmina uzależnia to od tytułu prawnego (zgody Gminy).

Wobec powyższego należało uznać, że Sąd zasadnie uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Tym samym nieusprawiedliwione okazały się podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Odnosząc się jeszcze do argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że powołane przez niego wyroki sądów administracyjnych nie mogły podważyć skutecznie stanowiska przyjętego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2070/07 przyjął w zbliżonym stanie faktycznym, że nie został spełniony warunek podziału nieruchomości, gdyż projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej skoro działka, która miałaby temu służyć "stanowi własność gminy a nie skarżących, nie ma zatem możliwości ustanowienia na niej służebności drogowych, nie ma też bezpośredniego dostępu do drogi publicznej".

Lakoniczność argumentacji przytoczonej w wymienionym wyroku nie pozwalała uznać stanowiska Sądu za przekonujące zwłaszcza w zestawieniu z wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie, gdzie ocena spornego zagadnienia była wieloaspektowa i wyczerpująca.

Z kolei powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmentu tezy wyroku WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1505/05 wypaczyło sens wypowiedzi Sądu, który w sprawie dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdził m.in., że: "dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny (...). W przypadku gdy skarżący twierdzi, iż zasiedział służebność przechodu i przejazdu, to winien się legitymować prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, stwierdzającym to zasiedzenie".

Z uwagi na różnice w stanie faktycznym i prawnym uwagi poczynione przez Sąd w wymienionym wyroku nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Również w innym stanie faktycznym zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r. sygn. akt I OSK 61/05, w którym stwierdzono, że analiza przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zgadzając się z powyższą tezą zastrzec należy, że jej przydatność w niniejszej sprawie jest ograniczona, gdyż wnioskodawcy ubiegając się o zatwierdzenie podziału nieruchomości nie proponowali ustanowienia służebności drogowej na działce Gminy w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.