Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1243/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 207 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 54 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie: Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez G. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Skarżąca" "spółka" lub "strona") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] maja 2017 r., nr [...] uchylająca w części decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2016 r. nr [...] zobowiązującą stronę do zwrotu środków w wysokości 383 506,35 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, z tytułu nienależnie wykorzystanych środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – i orzekająca, iż z kwoty podlegającej zwrotowi wyłączona zostaje kwota 1 062,50 zł jako wydatek dotyczący opracowania regulaminu korzystania z platformy oraz wyłącza się z okresów naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych okres od 5 sierpnia do 30 listopada 2016 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie, z zastrzeżeniem, że z okresów naliczania odsetek wyłączony zostać powinien okres od 22 stycznia 2017 r. tj. od dnia następującego po upływie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, do dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2009 r. Spółka zawarła z PARP umowę o dofinansowanie o numerze [...], której przedmiotem było dofinansowanie projektu "[...]". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 Umowy Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 Umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Jednocześnie, zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 1 i 2 umowy, Beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, a także do osiągnięcia założonych celów projektu oraz utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania.

Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie (pkt 15, Części IV pt. Cel projektu), głównym celem projektu było wprowadzenie na rynek innowacyjnej e-usługi, która miała polegać na udostępnianiu podmiotom gospodarczym zaawansowanego systemu do pozyskiwania i zarządzania relacjami z klientami wraz z rozbudowanymi bazami danych biznesowych do celów marketingowych. Zasoby baz danych wykorzystywane w ramach projektu miały charakteryzować się następującymi parametrami: 1,9 min rekordów biznesowych (firm i podmiotów gospodarczych), 40 mln informacji, kilkanaście kryteriów wyboru (w tym 14 przedziałów zatrudnienia), kilka tysięcy branż, ok. 20 000 słów kluczy, 0,9 min nazwisk osób kontaktowych w firmach, aktualność na poziomie 97%. Usługa miała być świadczona w sposób ciągły (24 h na dobę, 7 dni w tygodniu).

Celem projektu mającym swoje odzwierciedlenie na poziomie wskaźników produktu, miało być osiągnięcie następujących wskaźników:

1. Liczba nowych e-usług - 1 szt.,

2. Liczba zakupionych skanerów-1 szt.,

3. Liczba zakupionych drukarek - 1 szt.,

4. Liczba zakupionych usług związanych z opracowaniem systemu identyfikacji wizualnej dla projektu - 1 szt.,

5. Liczba zakupionych usług prawnych związanych z opracowaniem regulaminu korzystania z platformy - 1 szt.,

6. Liczba stworzonych produktów cyfrowych - 1 szt.,

7. Liczba przeprowadzonych akcji promocyjnych -1 szt.,

8. Liczba nabytych usług związanych z pozycjonowaniem strony internetowej projektu - 1 szt.,

9. Liczba zakupionych szaf do przechowywania dokumentów - 3 szt.,

10. Liczba zakupionych faxów -1 szt.,

11. Liczba wyposażonych stanowisk pracy - 3 szt.,

12. Liczba zakupionych serwerów sieciowych wraz z kompletem switchów i oprogramowaniem) - 1 szt.

Celami projektu, mającymi swoje odzwierciedlenie na poziomie wskaźników rezultatu, miało być zaś osiągnięcie następujących wskaźników:

1) Liczba stworzonych stałych miejsc pracy - 3 etaty,

2) Liczba klientów korzystających z e-usługi (w skali roku) - 285 klientów.

W dniach od 28 do 29 września 2011 r. pracownicy RIF przeprowadzili kontrolę projektu, która zakończyła się z zastrzeżeniem, że należy ponownie zweryfikować poziom osiągnięcia wskaźnika rezultatu "Liczba klientów korzystających z e-usługi (w skali roku)" po zakończeniu 2011 r., z uwagi na rażąco niski poziom jego realizacji.

Jednocześnie na podstawie aneksu nr 6 do umowy o dofinansowanie wprowadzono zmianę w projekcie polegającą na przesunięciu terminu osiągnięcia wskaźnika "Liczba klientów korzystających z e-usługi (w skali roku)" z 2011 r. na rok 2012. Następnie, po bezskutecznej próbie uzyskania przez RIF dokumentów potwierdzających realizację przez Beneficjenta wskaźników rezultatu, w dniach 11-14 października 2013 r. powołani przez PARP eksperci zewnętrzni dokonali czynności kontrolnych w miejscu realizacji projektu. Zespół kontrolujący ustalił, iż powstała platforma CRM, jednakże nie wszystkie funkcjonalności aplikacji przewidziane we wniosku o dofinansowanie działały prawidłowo:

1. Zidentyfikowano problemy w zakresie systemu e-płatności - aplikacja nie odnotowywała płatności klienta w sposób automatyczny, konta były aktywowane ręcznie przez administratora, co świadczy o braku prawidłowej integracji serwisu z systemem e-płatności i poddaje w wątpliwość, czy usługa świadczona była w sposób zautomatyzowany. Dodatkowo w trakcie kontroli Beneficjent nie posiadał dostępu do serwisu e-card z uwagi na brak hasła. Tym samym wydatek dotyczący zakupu modułu płatności elektronicznej został uznany za niezgodny z założeniami wniosku o dofinansowanie oraz poniesiony z naruszeniem zasad racjonalnej gospodarki finansowej (kwota do zwrotu to 58.650,00 zł);

2. W module administracyjnym występowały podstawowe braki, m.in. nie pozwalał monitorować aktywności użytkowników, zweryfikować daty ich ostatniego logowania, co jest istotnym elementem chociażby ze względu na potrzebę monitorowania realizacji celów biznesowych. Eksperci zewnętrzni dokonali wyceny modułu uwzględniając jego ograniczoną funkcjonalność i stwierdzili przeszacowanie wydatku wynoszące 15 250,00 zł (kwota do zwrotu to 12.962,50 zł);

3. Beneficjent nie wykorzystywał certyfikatów ssl - w trakcie kontroli okazało się, że używane są niepodpisane przez autoryzowane centrum certyfikacyjne klucze szyfrowania oraz występowały problemy z obsługą bezpiecznego protokołu https, w wyniku czego podczas prezentacji zrezygnowano z jego wykorzystywania na rzecz nieszyfrowanego http. Jak zauważają eksperci, taka sytuacja obniża zaufanie klientów, a w przypadku niektórych podmiotów, gdzie wymaga tego polityka bezpieczeństwa, korzystanie z aplikacji może być niemożliwe;

4. Koszt wykonania usługi prawnej polegającej na opracowaniu regulaminu serwisu uznano za przeszacowany względem stawek rynkowych o 1.250,00 zł (kwota do zwrotu to 1.062,50 zł);

5. Aplikacja nie udostępniała polityki prywatności;

6. Brak części analitycznej pełniącej istotną rolę w każdym rozwiązaniu typu CRM;

7. Beneficjent nie posiadał podpisanej umowy na usługę hostingową oraz umowy na łącze internetowe (posiadanie przez Spółkę łącza internetowego w technologii GSM uniemożliwia świadczenia e- usługi);

Dodatkowo, w wyniku działań kontrolnych ustalono, iż:

8. Beneficjent nie osiągnął oraz nie utrzymał wartości wskaźnika rezultatu Liczba klientów korzystających z e-usługi w okresie trwałości.

W toku czynności kontrolnych beneficjent udokumentował poziom osiągnięcia ww. wskaźnika w wysokości 296 klientów do końca grudnia 2012 r. przedstawiając wyciąg z dokumentacji księgowej w postaci obrotów z kontrahentami. Jednakże analiza logów serwera wskazała liczbę unikalnych użytkowników na poziomie 24, co pozostaje w sprzeczności z możliwością zakupu e-usługi przez pozostałych użytkowników z uwagi na fakt, iż zakup wymaga zalogowania. W celu ustalenia stanu faktycznego skierowano drogą telefoniczną zapytanie do losowo wytypowanych 5 podmiotów, czy faktycznie dokonali zakupu e-usługi - w 4 przypadkach uzyskano odpowiedź negatywną, jeden kontrahent odmówił udzielenia odpowiedzi.

9. Beneficjent nie utrzymał projektu w okresie trwałości, a więc także obligatoryjnego wskaźnika produktu "Liczba nowych e-usług".

Eksperci zewnętrzni ustalili w oparciu o analizę logów systemu, iż w okresie od 26 stycznia do 13 października 2013 r. (258 dni) nie odnotowano ani jednego logowania do systemu. Dodatkowo w okresie od dnia 11 stycznia do 31 sierpnia 2014 r. (231 dni) e-usługa nie była świadczona z powodu braku usługi hostingowej oraz rezygnacji złącza internetowego, co uniemożliwiało korzystanie z aplikacji.

W piśmie z 16 grudnia 2013 r. Strona odniosła się do ustaleń wskazanych w Informacji pokontrolnej i przekazała wyjaśnienia, co pozwoliło na uchylenie zastrzeżenia w zakresie braku uwzględnienia w aplikacji polityki prywatności, natomiast pozostałe zastrzeżenia zostały utrzymane przez Zespół kontrolujący. Kontrola została zakończona z rekomendacją wezwania Beneficjenta do zwrotu środków z tytułu uznania części wydatków za niekwalifikujące się do objęcia wsparciem oraz z tytułu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania z uwagi na zaprzestanie świadczenia e-usługi.

W związku z niedokonaniem zwrotu, PARP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., PARP określiła Beneficjentowi kwotę środków dofinansowania do zwrotu w wysokości 383 506,35 zł przekazanych na podstawie umowy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania wyżej wymienionych środków do dnia ich zwrotu. Na wyżej wymienioną kwotę składają się:

1) 9.447,75 zł z tytułu uznania wydatków za niekwalifikowalne wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków, tj. od dnia 10 marca 2010 r.;

2) 56.108,79 zł (tj. 46.624,70 zł tytułu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania + 9.484,09 zł z tytułu uznania wydatków za niekwalifikowalne) wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków z dotacji celowej, tj. od dnia 7 grudnia 2011 r.;

3) 317.949,81 zł (tj. 264.206,65 zł z tytułu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania + 53.743,16 zł z tytułu uznania wydatków za niekwalifikowalne) wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków z EFRR, tj. od dnia 9 grudnia 2011 r.

Organ I instancji wskazał, że z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że Beneficjent nie wykonał obowiązków wynikających z treści umowy o dofinansowanie, tj. poniósł wydatki niezgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie oraz z naruszeniem zasady racjonalnej gospodarki finansowej, jak również nie osiągnął i nic utrzymał wskaźników projektu w okresie trwałości. W konsekwencji należy uznać, iż Beneficjent wykorzystał dofinansowanie z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nadto kwota została zakwalifikowana przez PARP jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, gdyż:

1) dotyczy wydatków, w ramach których doszło do naruszenia przepisu prawa wspólnotowego - zostały naruszone przepisy prawa zarówno krajowego, jak i unijnego (wspólnotowego) wskazane wcześniej w decyzji;

2) wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego - Beneficjent nie utrzymał efektów projektu w okresie trwałości projektu.

3) powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - Beneficjent pobrał środki finansowe/budżetu POIG na wydatki, które zostały przekazane na rzecz dostawców, co świadczy o wystąpieniu takiej szkody;

4) nastąpiła w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego - Beneficjent sfinansował wydatki uznane przez PARP za nieuzasadnione ze środków pochodzących z budżetu ogólnego, tj. w ramach otrzymanego dofinansowania.

W ocenie organu I instancji fakt, że wydatek niekwalifikowany został sfinansowany ze środków unijnych i rozliczony przez Beneficjenta we wniosku o płatność oznacza, że z punktu widzenia budżetu środki zostały wydane w sposób nieprawidłowy i doprowadziły do powstania szkody.

W związku z powyższym Strona wniosła odwołanie od decyzji PARP zaskarżając ją w całości, podkreślając przy tym, że automatyczna platforma CRM oparta na aplikacji CRM zintegrowanej z bazą danych do celów marketingowych osiągnęła cele umowy o dofinansowanie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2016 r. organ II instancji uchylił w części decyzję PARP i w tym zakresie orzekł, iż:

1. z kwoty podlegającej zwrotowi wyłączona zostaje kwota 1 062,50 zł (tj. 1.250,00 zł w ramach zakwestionowanych wydatków x 85%) - wydatek dotyczący opracowania regulaminu korzystania z platformy,

2. wyłącza się z okresów naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych okres od 5 sierpnia 2016 r. (data doręczenia Stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania I instancji) do 30 listopada 2016 r. (data doręczenia Stronie decyzji organu I instancji).

oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie, z zastrzeżeniem, że z okresów naliczania odsetek wyłączony zostać powinien okres od 22 stycznia 2017 r. tj. od dnia następującego po upływie terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, do dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż Beneficjent, jako przedsiębiorca działający na warunkach rynkowych, decydując się na prowadzenie tego typu działalności, powinien założyć, iż może pojawić się podmiot, którego zasoby, wiedza, sposób organizacji, może przewyższać zasoby finansowe i organizacyjne oraz doświadczenie Beneficjenta, co może sprawić, iż podmiot ten przejmie znaczną część rynku dotyczącą działalności gospodarczej prowadzonej przez Stronę.

Minister wskazał, że nienależyte wykonanie umowy o dofinansowanie poprzez poniesienie wydatków niezgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie oraz z naruszeniem zasad racjonalnej gospodarki finansowej jak również nieosiągnięcie i nieutrzymanie wskaźników w okresie trwałości projektu dają podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 § 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co stanowi o wystąpieniu przesłanki, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Zdaniem organu II instancji, PARP niesłusznie - i tylko w tym zakresie - zobowiązał Beneficjenta do zwrotu kwoty dotyczącej opracowania regulaminu korzystania z platformy z uwagi na przeszacowanie wydatków względem stawek rynkowych. Po pierwsze, w przeciwieństwie do dwóch pozostałych zakwestionowanych wydatków, tj. modułu płatności elektronicznej oraz modułu administracyjnego, w przypadku regulaminu eksperci zewnętrzni nie stwierdzili żadnych braków oraz błędów. Po drugie należy wzięto pod uwagę, iż wydatek ten został poniesiony w granicach kwoty określonej we wniosku o dofinansowanie oraz został zaakceptowany na etapie oceny wniosku o płatność, tym samym w opinii Ministra nie było podstaw do zobowiązania beneficjenta do zwrotu kwoty 1.062,50 zł. W pozostałej części organ II instancji podtrzymał ustalenia przyjęte przez PARP.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 207 ust. 1 pkt ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 54 § 1 pkt 3 i 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, art. 25 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie nr 1260/1999 poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki wynikające z tych przepisów przesłanki do orzeczenia zwrotu dofinansowania.

Ponadto zarzuciła, że w toku postępowania nie wyjaśniono w sposób odpowiedni stanu faktycznego w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi a w konsekwencji naruszeniem wskazanych powyżej przepisów.

Wskazując na tak sformułowaną podstawę zaskarżenia Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której w której utrzymuje ona w mocy poprzedzającą ją decyzję PARP i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi.

Wnosząca skargę podkreśliła, że Minister zmieniając decyzje organu I instancji ograniczył tylko w niewielkim stopniu kwotę podlegającą zwrotowi oraz okres naliczania odsetek. Przy czym zignorował argumenty podnoszone w odwołaniu, w który skarżąca zarzucała, że nie zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem jako błędnym, ponieważ jest ono sprzeczne z treścią umowy o dofinansowanie.

Organ, w jej ocenie w sposób wadliwy uznał za udowodnione, że spółka nie zrealizowała założonych efektów, w szczególności poprzez osiągnięcie zaplanowanego poziomu wskaźnika liczby klientów korzystających z e-usługi. Podczas gdy automatyczna platforma CRM oparta na aplikacji CRM zintegrowanej z bazą danych do celów marketingowych, osiągnęła cele umowy o dofinansowanie. Beneficjent, co podkreślono w toku realizacji umowy nie miał wpływu np. na ilość klientów korzystających z platformy CRM, która zależała od wielu pojawiających się na rynku nowych nieodpłatnych systemów z CRM. Niektóre parametry zatem stały się niemożliwe do osiągnięcia na skutek sytuacji, których strony przy zawieraniu umowy nie przewidziały, ponieważ każdy przewidywany model zakładał, że potencjalna konkurencja będzie za analogiczne usługi pobierała opłaty.

Skarżąca wskazała również na konieczność zweryfikowania ustaleń o charakterze technicznym przez opinię biegłego o odpowiedniej specjalności. Inaczej w jej ocenie postępowanie dowodowe obarczone jest wadą, co czyni słusznym zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Stan faktyczny sprawy został wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez Instytucję Zarządzającą (Ministra Rozwoju i Finansów) decyzja z dnia [...] maja 2017 r. , utrzymująca w mocy decyzję Instytucji Pośredniczącej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości , zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu części środków finansowych wypłaconych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami cytowanej wyżej ustawy o finansach publicznych i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zastosowanie miały także wskazane w decyzji przepisy unijnych aktów prawnych. Oceniając ogólnie sprawę od strony procesowej, należy więc stwierdzić, że decyzja powinna odpowiadać wszystkim zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) , czyniąc zadość obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego (art. 77§ 1 k.p.a.) oraz regułom postępowania dowodowego, w tym zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi przewidziane w art.107 § 1 - 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego jak również prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opub. w Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.; dalej jako rozporządzenie 1083). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika , że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt . rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi" .

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. , który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem ,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur , o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji , o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu , wbrew twierdzeniom Strony, podstawą wydania zaskarżonej decyzji były prawidłowo poczynione ustalenia organu, że z uwagi na okoliczności, iż projekt nie został zrealizowany zgodnie z przyjętymi założeniami oraz, że nie osiągnięto wszystkich zakładanych wskaźników strona została wezwana do zwrotu części środków wypłaconych na realizację projektu i i po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ufp wszczęto postępowanie administracyjne. Przedmiotem projektu było stworzenie przez Spółkę automatycznej platformy cyfrowej CRM opartej na aplikacji CRM zintegrowanej z bazą danych do celów marketingowych.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji I instancji precyzyjnie wymienił wady projektu odnosząc je do wskaźników produktu i rezultatu poprzez weryfikację, czy stworzona platforma zawiera wszystkie elementy i funkcjonalności opisane we wniosku. Wskazał również na podstawie jakich dowodów doszedł do stwierdzenia nieprawidłowości. Ustalenia te zostały również ujęte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu ustalenia kontroli, przeprowadzone w siedzibie Strony , precyzyjnie wskazują jakimi funkcjonalnościami aplikacja nie dysponuje. Ponadto nie budzi zastrzeżeń Sądu sposób weryfikacji wskaźnika dot. liczby klientów korzystających z e-usługi. Strona de facto sama przyznaje, że wskaźnika tego nie osiągnęła.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane w wyniku kontroli zleconej przez PARP są całkowicie wiarygodne, brak było podstaw do powoływania dowodu z opinii biegłego, co zarzuca strona, należy zauważyć, że kontroli poprawności działania platformy dokonali eksperci zewnętrzni, stronie umożliwiono ustosunkowanie się do wyników kontroli, zaś następnie ostateczny raport zawiera odniesienie się do stanowiska strony. I tak np. trudno jest podważyć ustalenia kontrolujących dot. dostępności e-płatności czy też braku modułu administracyjnego . Kwestia zakupu usługi prawniczej została przez organ odwoławczy rozstrzygnięta na korzyść strony. Te dwa braki projektu dają kwotę do zwrotu 69.000 zł ( moduł płatności elektronicznych) plus 15.250 zł ( moduł administracyjny) . Pozostała kwota objęta decyzją to korekta za nieutrzymanie w okresie trwałości wskaźnika produktu ( liczba nowych e-usług) oraz rezultatu (liczba klientów korzystających z e-usługi), wyliczona proporcjonalnie do okresu trwałości uznanego za ten, w którym nie utrzymano wskaźników projektu.

Należy zauważyć, że integralną częścią umowy o dofinansowanie i w ogóle całego systemu wsparcia z udziałem funduszy europejskich jest kontrola realizacji umowy. Zapisy w tym przedmiocie reguluje także umowa z [...].21.2009 r. ( § 10 ). Ustalenia kontrolujących , a nie opinia biegłych jest podstawą ustalenia czy środki publiczne zostały wykorzystane zgodnie z umową o dofinansowanie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 171/13 (publ. CBOSA), z art. 25 u.z.p.p.r. wynika, iż instytucja zarządzająca jest w odniesieniu do programu operacyjnego, odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację. Stosownie do art. 26 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy nie tylko zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale również monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacji programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów (pkt 12), a także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15). W katalogu tych zadań mieści się przede wszystkim wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, z którego wynika jednoznacznie, że instytucja zarządzająca, odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Zgodnie zaś z art. 27 wspomnianej ustawy instytucja zarządzająca może część powyższych uprawnień przekazać w drodze porozumienia instytucji pośredniczącej – w tym przypadku PARP , w tym np. uprawnienie do kontroli realizacji projektów ( art. 27 ust. 1 pkt 5 uzppr).

Na uwzględnienie nie zasługiwał argument strony, iż nie zrealizowała wskaźnika trwałości projektu oraz rezultatu ( liczba klientów) z uwagi na niezależną od niej zmianę warunków rynkowych – pojawienie się podobnych produktów udostępnianych bezpłatnie. Jak trafnie podnosi organ umowa jest umową celową – efektem ma być realizacja projektu. W tym przypadku projekt łączy się z działalnością gospodarczą, a więc działalnością w której podstawowe znaczenie ma efekt ekonomiczny , ale także która łączy się często z ryzykiem podjęcia nietrafionych decyzji inwestycyjnych i w konsekwencji ze stratą. Skarżąca – uczestnik obrotu gospodarczego musi zdawać sobie z tego sprawę i ponieść konsekwencje ekonomiczne nietrafionych decyzji. Nie sposób jest mówić o np. sile wyższej gdy w grę wchodzi po prostu błędna ocena rynku i zapotrzebowania na produkt.

W ocenie Sądu, żądanie zwrotu części wypłaconego dofinansowania ze względu na niezrealizowanie jej postanowień, znajduje oparcie w treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, jako wykorzystane z naruszeniem procedur. W umowie beneficjent zobowiązuje się do określonego działania, czyli przyjmuje zobowiązanie do realizacji przewidzianej w umowie procedury. Naruszenie tych zasad jest naruszeniem procedury, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogącym skutkować obowiązkiem zwrotu wypłaconego dofinansowania w całości lub części – w zależności od konkretnych okoliczności sprawy.

W ocenie Sądu, IZ dostatecznie wykazała, że beneficjent nie osiągnął wskaźników rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie zrealizował projektu zgodnie z zawartą umową na jego dofinansowanie. Uprawnione, bo oparte na prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych są tym samym wnioski IZ, że usługi, które miały być wdrożone w ramach projektu nie były wykorzystywane, nie funkcjonowały poprawnie, nie można potwierdzić ich prawidłowego działania lub w ogóle nie zostały zaimplementowane.

Uznając za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organ rozważył wszystkie dowody, dokonał ich oceny, a wynik przedstawił w prawidłowo sporządzonym, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Niezrozumiały jest wniosek strony w odwołaniu dot. powołania dowodu z przesłuchania osób, które negocjowały umowę i aneksy na okoliczność ustalenia treści zapisów umowy i woli stron. W ocenie Sądu żadne z zapisów umowy nie wymagają dodatkowej wykładni. Dokumenty te ( włączając dokumentację konkursową ) zawierają precyzyjne zapisy dot. zakresu projektu i innych zobowiązań stron.

Nie można również podzielić zarzutu strony skarżącej, że decyzja narusza art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p.. Jak wyżej wykazano, z poczynionych ustaleń faktycznych, które Sąd przyjmuje jako własne, jednoznacznie wynika, że objęte obowiązkiem zwrotu środki były następstwem naruszenia procedur tj. niezrealizowania umowy o dofinansowanie. Na tle tych ustaleń, dokonana przez organ wykładnia i zastosowanie wymienionych przepisów były prawidłowe.

Nie sposób dopatrzeć się także błędów w orzeczeniu w kwestii odsetek za opóźnienie tj. okresów za które zostały one ustalone . Z okresów tych zostały bowiem wyłączone okresy, o których mowa w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku