Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 683/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono niezgodność z prawem uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91,93,94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 683/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Bogusław Wolas, WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Małgorzata Celińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza, z dnia 26 lutego 2008 r. Nr XXII/271/2008, w przedmiocie dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych, stwierdza niezgodność z prawem § 7 ust. 7 i ust. 10 uchwały Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 26 lutego 2008r. nr XXII/271/2008 w sprawie szczegółowego trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych zakładanych i prowadzonych na terenie miasta Nowego Sącza przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie oraz załącznika nr 3 do tej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2008 roku Rada Miasta Nowego Sącza podjęła uchwałę nr XXII/271/2008 w sprawie szczegółowego trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych zakładanych i prowadzonych na terenie Miasta Nowego Sącza przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie.

Uchwała ta wpłynęła do badania nadzorczego do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 4 marca 2008 roku.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 14 maja 2008 roku, działając na podstawie art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11 ust 4 pkt 4 i art. 18a ust 3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., nr 55, poz. 577 ze zm.) podjęło uchwałę nr KI-225/08, w której postanowiono wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przedmiotową uchwałę nr XXII/271/2008 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 26 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowego trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych zakładanych i prowadzonych na terenie Miasta Nowego Sącza przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie - w części dotyczącej ustaleń § 7 ust. 7 i 10 uchwały oraz załącznika nr 3 do uchwały. W § 7 ust. 7 tej uchwały przewidziano możliwość wstrzymania wypłaty kolejnych rat dotacji w przypadku braku rozliczenia dotacji zgodnej z załącznikami nr 2 i 3 do uchwały, a w § 7 ust. 10 uchwały postanowiono, że niewykorzystana w danym roku budżetowym dotacja podlega zwrotowi na rachunek Miasta do 15 lutego następnego roku. Nadto w Załączniku Nr 3 do uchwały określającym wzór druku Rozliczenie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Nowego Sącza - oprócz rzeczywistej liczby uczniów i otrzymanej kwoty dotacji w danym miesiącu - Rada Miasta Nowy Sącz nałożyła na podmiot rozliczający dotację, obowiązek przedstawienia szczegółowego zestawienia kosztów pokrytych ze środków dotacji, w szczególności: wynagrodzeń pracowników, pochodnych od wynagrodzeń, kosztów eksploatacyjnych, zakup wyposażenia, książek i pomocy dydaktycznych, wynajmu pomieszczeń, doskonalenia zawodowego nauczycieli, remontów i pozostałych kosztów, wraz z podaniem nazwy i numeru dokumentu oraz ujęcia w księgach rachunkowych.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie działając na podstawie art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w dniu 18 marca 2009 roku, skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XXII/271/2008 Rady Miasta Nowy Sącz w sprawie szczegółowego trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych zakładanych i prowadzonych na terenie Miasta Nowego Sącza przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego i ministrowie - domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ustaleń § 7 ust. 7 i 10 uchwały oraz załącznika nr 3 do tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie zapisy ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty nie przewidują możliwości rozliczania udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do szkoły, przedszkola lub placówki oświatowej. Nie znaleziono usprawiedliwienia dla dokonanej regulacji w zmianach nowelizujących brzmienie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 powołanej ustawy, polegającej na dodaniu słów "...oraz rozliczeniu wykorzystania dotacji", którą oceniono, jako jedynie możliwość żądania dodatkowej informacji. Zgodnie z ustawą podstawą naliczania dotacji są wszystkie wydatki bieżące przedszkoli gminnych w przeliczeniu na jednego ucznia. Jedynym ustawowym warunkiem otrzymania przysługującej dotacji jest to, że osoba prowadząca niepubliczną jednostkę systemu oświaty poda organowi do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego, rok udzielenia dotacji. Jak wynika z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacje te są przekazywane w 12 częściach, w terminach do ostatniego dnia miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Obliczona według liczby uczniów wielkość dotacji winna być również rozliczana według tego samego kryterium. Dotacje o których mowa w art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.), co skutkuje niemożnością rozliczania ich według kryterium celowościowego. Tym samym nie było też podstaw do ustalenia żądania zwrotu niewykorzystanych w danym roku kalendarzowym dotacji, jak to zostało określone w § 7 ust 10 uchwały Rady Miasta Nowego Sącza. Oceniono, że podmioty spoza sektora finansów publicznych prowadząc przedszkola wykonują zadania, które w przeciwnym wypadku obciążałyby jednostkę samorządu terytorialnego, a sposób naliczania dotacji nie jest zależny od jej faktycznego wykorzystywania. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 80 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 90 ust. 2a, 2b, 3a ustawy oświatowej, gdzie podstawą obliczenia wielkości dotacji jest subwencja oświatowa otrzymywana przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prowadzi to do wniosku, że dotacja jest prostym transferem wyliczonej dotacji dla danej jednostki samorządu subwencji oświatowej.

Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie gdyby wolą ustawodawcy było naliczanie i rozliczanie dotacji z uwzględnieniem innego niż liczba uczniów kryterium, to wyraźnie przewidziałby to w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że podstawę przedmiotowej uchwały stanowi art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z treści tego przepisu wynika, że w uchwale rady gminy winien być określony zakres danych wymaganych w rozliczaniu dotacji. Zatem skoro rada gminy ma obowiązek żądać danych dotyczących rozliczenia dotacji, to obowiązkiem podmiotu otrzymującego dopłatę jest udostępnić te dane podmiotowi udzielającemu dopłaty. Enigmatyczne sformułowanie skargi w tej części, że treść art. 90 ust. 4 powołanej ustawy "oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji" oceniono jako jedynie możliwość żądania dodatkowych informacji, jest sprzeczne z treścią cytowanego przepisu, gdzie wyraźnie mówi się nie tylko o danych, ale i o rozliczeniu dotacji. A zatem podmiot otrzymujący dotacje jest zobowiązany rozliczyć się z dotacji, wskazując dane, których określenie zakresu, ustawodawca pozostawił radzie gminy. Zdaniem Rady Miasta Nowego Sącza, podniesiony w skardze argument, że dotacja jest prostym transferem wyliczonej dotacji dla danej jednostki samorządu subwencji oświatowej pomija treść art. 90 ust. 4 powołanej ustawy, z którego wynika, że udzielenie dotacji nie ogranicza się do prostego transferu subwencji. Gdyby tak było, to zbędne by było nakładanie na organ obowiązku unormowania określonego w powołanym przepisie ustawy. Nadto udzielenie dotacji podmiotowej nie jest oderwane od celu, na jaki dotacja została udzielona, skoro art. 110 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacje podmiotowe udziela się wyłączenie na cele i w zakresie określonym w ustawach innych niż ustawa budżetowa. Zatem organ samorządu terytorialnego, jako organ udzielający dotacji, ma prawo sprawdzić czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe. Wymóg rozliczenia się z dotacji musi być obwarowany sankcją i taka sankcja określona została w § 7 ust. 7 uchwały Podobnie jak wymóg zwrotu dotacji, w przypadku jej niewykorzystania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organów jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

przez ustawy.

Zgodnie z art. 80 ust 1 i 3 ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku Nr 256 poz. 2572 ze zm.), szkoły i placówki publiczne nie wymienione w art. 79 cyt. ustawy prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. Szkoły takie otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku nie prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Dotacje takie są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art. 90 cytowanej ustawy niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje takie są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Stosownie do treści art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów, należy stwierdzić, że Regionalna Izba Obrachunkowa słusznie zakwestionowała uchwałę Nr XXII/271/2008 Rady Miasta Nowego Sącza w części dotyczącej ustaleń § 7 ust. 7 i 10 oraz załącznika nr 3 do uchwały, jako sprzeczne z art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić bowiem należy, iż Rada Miasta Nowego Sącza, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielenia lub rozliczania dotacji w formie uchwały. Uchwała ta powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych, pozostaje ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie stanowi, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych, co uniemożliwia dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Dlatego za niedopuszczalne uznać należy modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Jak słusznie stwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa, przedmiotowe dotacje są w swej istocie dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.), a zatem mają za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. W konsekwencji nie ma podstaw do rozliczania tych dotacji według kryterium celowościowego. Zadania oświatowe, których zakres określa ustawa o systemie oświaty, są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te otrzymują na ten cel określoną w ustawie budżetowej część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 28 ust 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r., nr 203, poz. 1966 ze zm.).

Z art. 80 ust 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania, co do kierunków jej wykorzystania.

Zatem należy uznać za niedopuszczalne nakładanie w uchwale (lub w załącznikach do uchwały) dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W konsekwencji nie można wprowadzać ,,np. obowiązku przedstawiania poza planowaną liczbą uczniów, także określonych dokumentów,(...) w szczególności przedstawienia zestawienia kosztów pokrytych ze środków dotacji, w tym: wynagrodzeń pracowników, pochodnych od wynagrodzeń, kosztów eksploatacyjnych, zakupu wyposażenia, książek i pomocy dydaktycznych, wynajmu pomieszczeń, doskonalenia zawodowego nauczycieli, remontów i pozostałych kosztów wraz z podaniem nazwy i numeru dokumentu oraz ujęcia w księgach podatkowych, jak uczyniono to w załączniku do przedmiotowej uchwały. Nie było też podstaw żądanie na podstawie § 7 ust. 7 wstrzymania wypłaty rat kolejnych dotacji w wyniku nie rozliczenia dotacji zgodnie z załącznikami Nr 2 i 3, a także za niedopuszczalne uznać należy, żądanie na podstawie § 7 ust. 10 przedmiotowej uchwały zwrotu niewykorzystanej w danym roku kalendarzowym dotacji. Analiza poddanych ocenie Sądu przepisów uchwał Rady Miasta Nowego Sącza prowadzi zatem do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie regulacja organu samorządu terytorialnego jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym.

Zatem, zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O jej nieważności, w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nadto, zgodnie z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia.

Przedmiotowa uchwała podjęta została przez Radę Miasta Nowego Sącza w dniu 26 lutego 2008 roku, a następnie została ona doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Krakowie w dniu 4 marca 2008 roku. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie podjęło uchwałę o wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę w dniu 14 maja 2008 roku, jednak skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krako0wie wpłynęła w dniu 18 marca 2009 roku. W konsekwencji, z u uwagi na upływ rocznego terminu, nie można było stwierdzić nieważności uchwały. Ponieważ jednak Sąd stwierdził istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 94 ust. 2 cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził niezgodność z prawem uchwały w zakresie objętym jej zaskarżeniem.