Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3173/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z par. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 825/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 825/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Skarżąca swój interes prawny wywiodła z przysługującego jej prawa współużytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu Rada [...] przyjmując zaskarżoną uchwałą wprawdzie dokonała ingerencji w posiadane przez Skarżącą prawo współużytkowania wieczystego, jednakże ingerencja ta, nie przekraczała granic władztwa planistycznego.

Sąd zgodził się z organem, że materiały planistyczne wykorzystywane na potrzeby projektu planu, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. W przedmiotowej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego rejonu ulic [...] i [...] została podjęta w dniu 8 lipca 2004 r. Zamówiona w Biurze Geodezji i Katastru Urzędu [...] mapa zasadnicza do projektu (ks. robót nr [...]) była aktualna na dzień 30 sierpnia 2005 r. Zatem na mapie zasadniczej miasta wykorzystanej do sporządzenia planu nie mógł być naniesiony budynek, który został ujawniony w rejestrach dopiero w lipcu 2008 r. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut nieuwzględnienia na rysunku planu nowo wybudowanego budynku był nieuprawniony. Sąd wskazał, że organ podniósł fakt, iż budynek przy ul. [...] nie został naniesiony na mapie zasadniczej nie oznacza, że plan nie uwzględnił istniejącego budynku przy ustalaniu wskaźników zabudowy dla terenu 2.3.c.MW(U) określonych w § 44 zaskarżonej uchwały. Z kolei przepis § 11 zaskarżonej uchwały ustala zasady stosowania wyznaczonych na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz odległości zabudowy od granic działek. Przepis ten w pkt 4 ustala wymóg sytuowania zabudowy wzdłuż wyznaczonych pierzei ciągłych "w ostrej granicy działki" - na głębokości 16 m od obowiązujących linii zabudowy, oraz dopuszczenie takiego sytuowania budynków wzdłuż pozostałych obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także budynków odtwarzanych (o ile były one tak usytuowane) i nowych budynków sąsiadujących z zabudową usytuowaną "w ostrej granicy działki".

Skarżąca zarzuciła, że nie jest możliwe zrealizowanie zabudowy na działce nr [...] zgodnie z zapisami planu w zabudowie w pierzei ul. [...], gdyż spowoduje to zacienienie części istniejących lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Sąd zwrócił uwagę, że organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wytworzenie wzdłuż ulicy [...] obowiązującej linii zabudowy wynikało z już istniejącej zabudowy wzdłuż tej ulicy na całej jej południowej długości. Mimo, iż ten fragment ulicy nie został objęty uchwalonym planem, utrzymanie tej istniejącej linii zabudowy miało budować ład przestrzenny w tej części miasta. Taki zapis był również zasadny z uwagi na ustalenie w tym obszarze, na podstawie wytycznych konserwatorskich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...], strefy ochrony elementów rozplanowania sprzed 1939 r., oraz związanych z nimi zespołów budowlanych KZ-G, obejmującej obszar w historycznych granicach [...]. W strefie tej ustala się ochronę dawnego rozplanowania ulic i placów, z przywróceniem zasady kształtowania struktury przestrzennej kwartałów zwartej zabudowy. Zasada ta została zastosowana, przy ustaleniu obowiązujących linii zabudowy, przy czym tylko wytworzenie pierzei ciągłej da pożądany efekt w przestrzeni. Zastosowanie pierzei ciągłej daje dodatkowo buforowanie dla zabudowy posadowionej w drugim rzędzie od ulicy. Zapisy § 11 i § 44 zaskarżonej uchwały realizują powyższe założenia planistyczne, które w ocenie Sądu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Natomiast powołana przez Skarżącą kwestia zacienienia części lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] będzie badana i oceniana na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla działki nr [...], na której będzie mogła powstać tylko taka zabudowa, która będzie zgodna z postanowieniami planu miejscowego i przepisami Prawa budowlanego, w tym dotyczących zacieniania i nasłoneczniania budynków sąsiednich. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że kwestia ta nie jest materią planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:

- art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1875 ze zm.) dalej: "u.s.g." przez jego błędną wykładnię, to jest uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd błędnie uznał, że nie doszło w wyniku uchwalenia skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego do odebrania lub ograniczenia prawa Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...],

- art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz.717 ze zm.) dalej: "u.p.z.p." poprzez jego błędną wykładnię, to jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez Radę Miasta [...] granic władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, która to gmina może ustalać sposób wykonywania prawa własności. Sąd błędnie uznał tym samym za nieistotny fakt, iż Gmina podjęła skarżoną uchwałę pomijając istniejącą, wielorodzinną zabudowę na terenie Spółdzielni. Sąd też nie dokonał wnikliwej analizy zapisów planu, nie dostrzegając, iż rzekomo przywracając "historyczna strefę ochronną" Rada Miasta [...] dopuściła na spornym obszarze zabudowę budynkami 12-kondygnacyjnymi z gęstością zabudowy (7.0), w granicy działki, z zachowaniem pierzei,

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię, to jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, usankcjonowanie pogwałcenia w ww. przepisów przy wydawaniu skarżonej uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2011 roku o nr [...], dla obszaru rejonu ulicy [...] w [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części, to jest w zakresie § 11 oraz § 44 Uchwały dla terenu 2.3.c (2) MW (U) w odniesieniu do działek [...] i [...] z obrębu [...],

- art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 17 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię, to jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ, poprzez ustalenie obowiązkowo zabudowy wzdłuż pierzei ciągłych w ostrej granicy działki nieruchomości położonych w obrębie działek [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżąca przedstawiła w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dowody na to, iż w trakcie prac planistycznych wybudowała budynek wielorodzinny na działce [...] oraz [...] obręb [...], na podstawie pozwolenia na budowę z 2005 roku, które poprzedziły wydane przez Organ warunki zabudowę dla tejże nieruchomości z 2004 roku. Budynek został oddany do użytkowania w roku 2008. Wszystko działo się w tym samym czasie, kiedy Rada Miasta [...] pracowała nad nowym planem. Oznacza to, że warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę musiały być zbieżne z nowo procedowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odsunięcie się z zabudową od granicy działki zostało Skarżącej nakazane decyzjami administracyjnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego pod koniec procedowania - w 2009 roku został zmieniony wbrew wcześniejszemu projektowi i z pominięciem istniejącej już zabudowy. Pierwotna wersja planu zakładała 8-kondygnacyjną zabudowę i gęstość zabudowy 5.0, a po zmianie 12-kondygnacyjną i ze wskaźnikiem zabudowy 7.0. Działka [...] była, co istotne, w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego własnością m. [...]. Zwiększenie chłonności działki miało oczywiście wpływ na jej wartość do sprzedaży. Oznacza to jedno, że Rada Miasta [...] zadbała o własny interes, kosztem pogwałcenia praw Skarżącej. Przekroczenie granic władztwa planistycznego jest w niniejszej sprawie oczywiste.

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p w związku z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) dalej: "Rozporządzenie", poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z 10 ust. 1 Rozporządzenia materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia, tymczasem:

- przekazanie projektu planu do zaopiniowania (jak wynika z oficjalnej strony Urzędu m.st. Warszawy) miało miejsce w 2009 roku,

- po ostatnich zmianach z 2009 roku (ostatnie opinie zostały zgłoszone w 2011 roku),

- projektowany plan zagospodarowania przestrzennego został więc przekazany do uzgodnienia i opiniowania, na mapach, które były nieaktualnymi kopiami mapy zasadniczej z roku 2004.,

- nie dokonano inwentaryzacji stanu istniejącego,

- zignorowano istniejącą zabudowę oraz rzeczywisty kształt istniejącego budynku przy ul. [...] (działka [...]),

- oraz rozkład mieszkań, ze szczególnym uwzględnieniem położenia okien i balkonów,

- § 2 pkt 7 Rozporządzenia poprzez jego pominięcie. Z pominiętego przepisu wynika, iż przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać: elementy zagospodarowania przestrzennego, a należy przez to rozumieć w szczególności: istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe, dominanty kompozycji przestrzennej, charakterystyczne obiekty, a także tereny zieleni. Organ nie zadał sobie trudu na sprawdzenie, czy tego typu elementy już istnieją, a które należy wprowadzić,

- art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) dalej: "Pr. bud." przez jego pominięcie przez Sąd pierwszej instancji. Pominięty przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektonicznej, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W przypadku stwierdzenia uchybienia planowi zagospodarowania przestrzennego, organ nakłada obowiązek dostosowania projektu do zgodności z planem. Ostatecznie po zignorowaniu nakazu, organ odmawia wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż argumenty związane z zagrożeniem zabudowania działki [...] w ostrej granicy z działką [...], z zachowaniem pierzei, muszą być rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, a nie w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce [...]. Miasto [...] wydało decyzję o pozwoleniu na budowę właścicielowi działki [...] z powołaniem się na plan zagospodarowania przestrzennego, która została uchylona decyzją Wojewody [...]. Zarówno Skarżącej jak i właścicielowi działki [...] powinno zależeć na ostatecznym uregulowaniu kwestii zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla objętego niniejszą skargą obszaru.

Z powyższych zarzutów wynika, iż nie ma możliwości realizacji zabudowy sąsiedniej do Skarżącej działki nr [...] zgodnie z zapisami planu, ponieważ uchwala wraz z załącznikiem graficznym (mapą) nie ilustruje stanu faktycznego terenu, nie uwzględnia w ogóle istniejącego budynku przy uh [...], a co za tym idzie pomija problem zacieniania budynku przy ul. [...] róg ul. [...].

Ustalona w planie obowiązująca linia zabudowy w pierzei nie może bowiem zostać zastosowana przy projektowaniu zabudowy zgodnie z planem. Spełnienie bowiem warunku zgodności z planem powoduje naruszenie przepisów, tj. art. 35 ust. 1 i 2 Pr. bud. i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Brak wrysowania w planie budynku usytuowanego przy ul. [...] na działkach [...] oraz [...] oraz rzeczywistego przebiegu linii zabudowy od strony ulicy Dzielnej tegoż budynku, oznacza, że plan nie stanowi przedłużenia linii zabudowy istniejącej wzdłuż pierzei ulicy [...]. Świadczy to o przypadkowości usytuowania w planie obowiązującej linii zabudowy na terenie działek położonych przy ul. [...] róg [...]. Ład przestrzenny obszaru wymaga odsunięcia projektowanych obiektów od linii zabudowy ustalonej w planie.

Powierzchnia zabudowy w kwartale ulic [...], Dzielna przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie uwzględniała powierzchni zabudowy istniejących i projektowanych budynków. Nie uwzględniono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz uwarunkowań wynikających z innych przepisów techniczno-budowlanych. Proces uchwalania planu był dostatecznie długi, aby zauważyć, że coś się jednak w okolicy zmieniło i zapisy planu (tudzież mapa zasadnicza z 2004 roku) nie przystaje do nowo planowanej zabudowy.

Plan zagospodarowania przestrzennego został w skarżonej części uchwalony z ciężkim naruszeniem prawa, z pogwałceniem praw właścicieli nieruchomości położonej przy ul, [...] (działka nr [...]).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, jednocześnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 18 września 2020 r. Skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 6 października 2020 r. (data wpływu) organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W głównej mierze zarzuty kasacyjne koncentrują się na wykazaniu uchybienia polegającego na sporządzeniu projektu planu na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej i wpływie tego uchybienia na przyjęte w planie miejscowym rozwiązania w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, możliwości zabudowy w ostrej granicy działek oraz intensywności i parametrów planowanej zabudowy. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że uchybienie wymaganiom w zakresie dotyczącym aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi istotne naruszenie trybu postępowania, czy też zasad sporządzania planu, a tylko takie naruszenie mogłoby by stanowić podstawę stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Tryb został określony w art. 17 u.p.z.p. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki) oraz zawartych w nim ustaleń (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411). Zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady zatem rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej, wprawdzie stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże biorąc pod uwagę, że Rozporządzenie to określa jedynie standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne dotyczące graficznej części planu, to świadczy o tym, że naruszenie tego wymogu w zakresie aktualności mapy nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt. II OSK 1481/06, LEX nr 337469).

Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że kopia mapy zasadniczej, w oparciu o którą został sporządzony projekt rysunku planu, była aktualna na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu planu (uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] została podjęta w dniu 8 lipca 2004 r. zaś mapa zasadnicza była aktualna na dzień 30 sierpnia 2005 r.), a także, że mapa z naniesionym rysunkiem planu, jako jeden z materiałów planistycznych nie była aktualna na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgadniania. Należy przy tym zauważyć, że art. 16 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zatem wykorzystuje się w tym zakresie materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, co powoduje, że mapy te powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania projektu planu (§ 10 ust.2 Rozporządzenia). Jednakże z chwilą naniesienia na mapę rysunku planu, stanowi ona już materiał planistyczny, sporządzony na potrzeby projektu planu miejscowego i mapa zawierająca rysunek planu powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia (10 ust. 1 Rozporządzenia). Jednakże jak już wyżej wykazano stwierdzone w tym zakresie uchybienie pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w żądanym przez skarżącą kasacyjnie zakresie. Stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7 i § 10 ust. 1 Rozporządzenia

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że kwestie usytuowania zabudowy na sąsiedniej nieruchomości w zakresie jej zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, będą przedmiotem analizy w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale także pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., który stanowi, że projekt zagospodarowania powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granice działki oraz usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym, a już istniejącą lub projektowaną na sąsiedniej działce zabudową. Obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki w zakresie odległości pomiędzy obiektami lub w odniesieniu do granic aktualizuje się w szczególności gdy strona zgłasza konkretne zastrzeżenia. Natomiast interpretacja postanowień planu, z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W przypadku ustalenia sprzeczności projektowanych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi, organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy przy tym zauważyć, że o warunkach sytuowania budynków mówi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dalej r.w.t. Podstawowa zasada wynikająca z tego rozporządzenia stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, albo 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 r.w.t.). Od tej generalnej zasady rozporządzenie przewiduje kilka wyjątków. Pierwszy z nich przewiduje, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 r.w.t.). Drugim przepisem przewidującym wyjątek od zasady sytuowania budynków w odległości 3 m albo 4 m jest § 12 ust. 3 r.w.t. zatem przepis ten zapewnia ochronę interesów użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości. Natomiast wysokość nowej zabudowy nie może powodować niedopuszczalnego zacieniania, co również podlega badaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jest przecież jasne, że dopuszczenie w planie wysokości zabudowy do 12 pięter nie oznacza, że na taką wysokość ewentualny inwestor uzyska pozwolenie na budowę, jeżeli miało by to spowodować niedopuszczalne zacienienie istniejącej już zabudowy. Zatem chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 Pr. bud., który to przepis nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Niezasadne są również zarzuty kasacyjne wskazujące na przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego (art.1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 w zw. z art. 2 pkt 17 i art. 6 ust. 1 i 2 , art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), bowiem przyjęte rozwiązania w zakresie linii zabudowy oraz sytuowania projektowanych obiektów w ostrej granicy działki, wynikało z konieczności utrzymania istniejącej linii zabudowy i kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie, w zgodzie z wytycznymi konserwatora zabytków, który wskazał na konieczność objęcia ochroną dawnego rozplanowania ulic i placów z przywróceniem zasady kształtowania struktury przestrzennej kwartałów zwartej zabudowy, co jest możliwe poprzez wytworzenie pierzei ciągłej. Przyjęte rozwiązania były efektem zastosowania zasady proporcjonalności i wyważenia interesów publicznego i prywatnego, czego brak skarżąca zarzuca i w pełni realizują zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia nałożone na właścicieli nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności. Skarżąca kasacyjnie może nadal korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dysponować nią i posiadać, a zatem istota prawa własności nie została naruszona. Należy zauważyć, że ochrona własności, czy prawa użytkowania wieczystego, nie może być rozumiana krańcowo, tzn. w ten sposób, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba przyznania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (por: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16). Wbrew tezie skarżącej, ustanowienie zabudowy pierzejowej, nie nastąpiło jedynie w interesie gminy, ale miało publicznoprawną genezę i było należycie uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.