Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 906/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6-8, art. 12, art. 35-38
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 123/14 w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w L. na przewlekłość Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz L. S.A. z siedzibą w L. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na przewlekłość Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - wyrokiem z 27 listopada 2014 r., II SAB/Po 123/14: I. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta P. do wydania decyzji administracyjnej, II. stwierdził, że postępowanie przed organem było prowadzone przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w dniu 7 listopada 2014 r. Prezydent Miasta P. zakończył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej Spółki wydając decyzję Nr [...]. Fakt ten spowodował, że bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie skargi w przedmiocie nakazania Prezydentowi Miasta P. wydanie decyzji. Skoro, bezczynność przestała istnieć, to tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Niemniej jednak, w świetle aktualnego brzmienia art. 149 p.p.s.a. wydanie decyzji przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w całości. W sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania i na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis ten zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12). W konsekwencji Sąd mając na uwadze zarzuty skargi zobowiązany był do oceny, czy organ pozostawał w bezczynności, czy postępowanie było prowadzone przewlekle i czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu, odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędnym jest pozytywne ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał decyzji w trybie art. 138 k.p.a. Wskazane terminy mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 k.p.a., przy czym pokreślić trzeba, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Należy podkreślić, iż o bezczynności organu można mówić zarówno wtedy, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, jak również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w tym również na etapie po wniesieniu skargi. Podkreślić należy, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z 2 kwietnia 2012 r., II SAB/Kr 5/12 (Lex nr 1145976).

W badanym przypadku wskazać należy, iż przedmiotowy wniosek do Urzędu Miasta P. wpłynął 22 sierpnia 2012 r. Postępowanie zakończono decyzją z [...] listopada 2014 r., zatem po ponad dwóch latach od złożenia wniosku. Wydanie decyzji nastąpiło przy tym z przekroczeniem określonego na dzień 8 sierpnia 2014 r. ostatecznego terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowieniem z [...] lipca 2014 r., podjętym w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Spółki na nierozpatrzenie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. W toku postępowania Prezydent Miasta P. siedmiokrotnie zawiadamiał stronę postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Pomiędzy tymi okresami dwukrotnie, pomiędzy 31 lipca 2013 r., a 26 sierpnia 2013 r. oraz 31 stycznia 2014 r., a 21 marca 2014 r., zaniechano wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, pomimo upływu uprzednio wyznaczonych przez organ terminów i zarazem nie zawiadomiono strony o innym terminie do załatwienia sprawy. Wielokrotne występowano do wnioskodawcy z zapytaniem, czy podtrzymuje żądanie zawarte we wniosku oraz nakładanie obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych przy udzieleniu pomocy publicznej. W sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nie budził wątpliwości co do jego zakresu i stanowisko strony było znane, taką czynność należy uznać za pozorną, u której podstaw nie leżał zamiar wyjaśnienia istotnej okoliczności sprawy. Skutki związane z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, takie jak konieczność uiszczenia opłaty i sposoby jej obliczania, wynikają wprost z przepisów prawa. W niniejszej sprawie wnioskodawca był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem jednokrotna informacja o wysokości ustalonej opłaty była wystarczająca. Tymczasem organ trzykrotnie występował do wnioskodawcy z pismem informującym o skutkach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz z zapytaniem czy w związku z tym strona podtrzymuje swój wniosek. Podejmowane próby zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów wymaganych przy pomocy publicznej, w sytuacji gdy stanowisko strony zostało jasno wyrażone w tym zakresie, były pozbawione znaczenia i wywołały skutek w postaci przewlekłości przedmiotowego postępowania. Ponadto, Prezydent Miasta P. był w posiadaniu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uzyskiwanych w innych sprawach, z której jednoznacznie wynikało, że pomocą publiczną jest jedynie rozłożenie na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego oraz udzielenie bonifikaty. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca deklarował zamiar jednorazowego uiszczenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

W ocenie Sądu nie dochowano należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły nie zmierzający w sposób obiektywny do szybkiego zakończenia sprawy. Działanie organu wynikało w pewien sposób z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących udzielania pomocy publicznej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z korespondencji załączonej do złożonego w Sądzie pisma z 19 listopada 2014 r. wynika zarazem, że Prezydent Miasta P. pismem z 18 czerwca 2013 r. wniósł w tym zakresie do Komisji Europejskiej skargę dotyczącą środka legislacyjnego oraz wniósł skargę do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd miał na uwadze, że przedłużające się postępowanie nie było spowodowane całkowitym zaprzestaniem działań ze strony organu, który informował stronę o przedłużaniu postępowania, lecz zarazem nie zawieszał postępowania w związku ze skierowaniem przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 22.04.2013 r. wniosku o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Nie wypowiadając się, czy takie zawieszenie postępowania miałoby umocowanie w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak chroniłoby organ przed zarzutem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na końcowym etapie postępowania, w dniu 8 lipca 2014 r. do organu wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego z 4 lipca 2014 r., potwierdzające aktualność wyceny wartości prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem strony. O powyższym organ poinformował pełnomocnika skarżącej Spółki pismem z 20 sierpnia 2014 r., ponownie żądając przedstawienia stanowiska oraz złożenia załączonej deklaracji. Ponownie wezwano również do dostarczenia dokumentów dotyczących wyliczenia i określenia wartości pomocy publicznej przesłanych stronie przy piśmie z 17 grudnia 2012 r. Jednocześnie postanowieniem z 20 sierpnia 2014 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 października 2014 r. Powyższą korespondencję doręczono pełnomocnikowi skarżącej Spółki 22 sierpnia 2014 r., który niezwłocznie, bo pismem z 25 sierpnia 2014 r., poinformował organ, że Spółka podtrzymuje swoje stanowisko, iż wobec zadeklarowanego zamiaru uiszczenia opłaty jednorazowo i nie występowania o bonifikatę, przepisy o pomocy publicznej nie znajdują zastosowania. Do pisma, które do organu wpłynęło 29 sierpnia 2014 r., załączono wypełnioną deklarację. Decyzja wydana została [...] listopada 2014 r., w sytuacji, gdy organ już od 29 sierpnia 2014 r. miał wiedzę o stanowisku skarżącej Spółki i nie było potrzeby dalszego gromadzenia materiału dowodowego.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez Prezydenta Miasta P. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 5a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uwzględnia się przepisy o pomocy publicznej, a więc dopóki nie jest rozstrzygnięta kwestia pomocy publicznej i użytkownik wieczysty nie spełni przesłanek wymaganych przepisami w zakresie pomocy publicznej organ administracyjny nie może wydać decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez błędną interpretację art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 12, 35, 36 i 104 k.p.a. – i stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ "nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie", gdy tymczasem organ przeprowadził de facto całe postępowanie a przyczyną wydania decyzji po terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przez Wojewodę Wielkopolskiego była kwestia wątpliwości prawnych dotyczących zgodności przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia z przepisami krajowymi i z przepisami wspólnotowymi w zakresie pomocy publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i nie stwierdzanie, iż postępowanie przed Prezydentem Miasta P. było prowadzone przewlekle i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt I i II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że z rozstrzygnięciem i stwierdzeniami WSA w Poznaniu wnoszący skargę kasacyjną nie może się zgodzić.

Zgodnie z art. 5a ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ administracyjny winien przed wydaniem decyzji ustalić, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej. Zgodnie z art. 5a ww. ustawy oraz z przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej organ przekształcający prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma obowiązek uzyskania w sprawie, w której z wnioskiem o przekształcenie wystąpił przedsiębiorca, opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej opinia Prezesa UOKiK stanowi podstawę do dokonania notyfikacji projektu pomocy indywidualnej do Komisji Europejskiej i jest to jedyny właściwy organ do oceny, czy udzielona-pomoc indywidualna jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Zatem Prezydent Miasta P. musiał poczynić szereg czynności przewidzianych przepisami o pomocy publicznej, w tym uzyskać od wnioskodawcy dokumenty wymagane ww. przepisami.

Niezależnie od powyższego WSA w Poznaniu dokonał błędnej interpretacji art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 12, 35, 36 i 104 k.p.a. Nie każde niedotrzymanie terminu jest równoznaczne z bezczynnością organu, czy przewlekłością postępowania. Należy mieć na uwadze, iż organ w okresie od złożenia wniosku do dnia złożenia skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania przedsięwziął wiele czynności, mających na celu wydanie decyzji, w tym prowadził korespondencję z UOKiK celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących stosowania przepisów o pomocy publicznej. Nieuwzględnienie tej okoliczności stanowiło naruszenie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ użytkownik wieczysty nie dostarczył wymaganych dokumentów dotyczących pomocy publicznej, organ kilka razy przedłużał termin załatwienia sprawy, a w wysyłanych wnioskodawcy pismach szeroko uzasadniał konieczność wyjaśnienia kwestii pomocy publicznej przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Prezydent Miasta P. podejmował zatem wszelkie niezbędne czynności zgodnie z art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ udzielając niezbędnych wyjaśnień w zakresie pomocy publicznej dołożył należytych starań, aby wnioskodawca nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 7 k.p.a.). Ponadto przyczyną przedłużania terminu do załatwienia sprawy był fakt, iż wnioskodawca przedkładał w sprawie szereg pisemnych uwag do treści operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, które z kolei spowodowały konieczność udzielenia pisemnych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał błędnej interpretacji art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny I instancji uznał, iż skoro od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji upłynął okres ponad dwóch lat, to należy przyjąć, iż przewlekłość ta miała charakter rażący. Sąd nie wziął pod uwagę iż przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie budzą poważne wątpliwości, co do ich interpretacji oraz zgodności z prawem krajowym i z prawem wspólnotowym. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku przyznał, że "działanie organu wynikło w pewien sposób z wątpliwości interpretacyjnych". Prezydent Miasta P. wniósł do Komisji Europejskiej skargę dotyczącą środka legislacyjnego oraz wniósł skargę do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując przepisy ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Takie działania podjęte przez organ świadczą o staniu na straży praworządności i podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (zgodnie z art. 7 k.p.a.). Nawet jeśli uznać, iż organ działał z naruszeniem prawa, to naruszenia tego nie można uznać za rażące. Wątpliwości co do zgodności przepisów (będących podstawą rozstrzygnięcia) z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej uniemożliwiły szybsze rozstrzygnięcie sprawy i była to przesłanka niezależna od organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć odpowiada przedstawionym wymaganiom tylko formalnie, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 5a ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest bezzasadny, ponieważ ten przepis nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie reguluje on kwestii ani bezczynności organu, ani też przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, która jest przedmiotem niniejszej sprawy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, kwestie terminowości rozpoznawania spraw administracyjnych zostały kompleksowo uregulowane w art. 35 – 38 k.p.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie z całą mocą podkreślić, że jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne (obok ustalenia stanu faktycznego sprawy) jest m.in. dokonanie wykładni przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji kończącej to postępowanie. Przy tym wątpliwości, jakie ma organ dokonując interpretacji tego przepisu nie usprawiedliwiają przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie może uwzględnić żądania strony, bo ta nie przedstawiła żądanych dowodów, które by rozwiały jego wątpliwości, to powinien wydać decyzję odmowną, gdyż nie stanowi to jakiejkolwiek przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie organ umożliwia w ten sposób stronie zainicjowanie kontroli instancyjnej. Zresztą Prezydent Miasta P. tak właśnie zrobił, ale dopiero [...] listopada 2014 r., kiedy to wydał decyzję odmowną Nr [...], czyli już po wniesieniu przez L. Spółkę Akcyjną z siedzibą w L. skargi do sądu administracyjnego na jego bezczynność.

Równie bezzasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania przejawiała się w obu tych postaciach. Przykładowo, organ już od 29 sierpnia 2014 r. miał wiedzę o stanowisku skarżącej Spółki i nie było potrzeby dalszego gromadzenia materiału dowodowego, a decyzję wydał [...] listopada 2014 r. Wcześniej organ kilkukrotnie wzywał stronę do przedstawienia tych samych dokumentów, mimo iż była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a więc należało przyjąć, że odmowa przedstawienia żądanych dokumentów została podjęta z pełną świadomością. Trafnie również Sąd przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zachowanie Prezydenta Miasta P. od momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, aż do jego zakończenia, świadczy jednoznacznie, że przyczyną przewlekłości nie były trudności w jej załatwieniu, lecz zamiar jak największego opóźnienia jej rozstrzygnięcia. Celowe opóźnienie załatwienia sprawy, również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi wyrażonymi w art. 6 – 8 i 12 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.