Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2813/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 105 par 1 kpa w zw. z art. 28 ust 1 pr. bud.
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2813/18

UZASASDNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak:

[...] Wojewoda [...] (zwany dalej: "organem II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania C. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe.

Pismem z 24 lutego 2011 r. C. K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią handlową – zakład pogrzebowy (kategoria X) wraz z obiektami towarzyszącymi (dwukomorowy zbiornik nieczystości ciekłych, płyta betonowa pod pojemnik na śmieci, studnia chłonna) i kanalizację deszczową – na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Ż. przy ul. [...].

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. i D. B. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], znak: [...] stwierdził, że odwołanie A. B. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Z kolei, po rozpatrzeniu odwołania D. B., decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2013/11 uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], a następnie wyrokiem z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/14 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2011 r. Nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2793/14 oddalił skargę kasacyjną D. B. od powyższego wyroku WSA z 25 czerwca 2014 r.

Wojewoda [...] wydał [...] grudnia 2016 r. decyzję nr [...], znak: [...], którą uchylił rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na powyższą decyzję A. B. i D. B. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które później wycofali.

Ze względu na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany użytków i klas bonitacyjnych gruntów na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb 0001 [...], Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...] zawieszone postępowanie zostało podjęte z urzędu.

Postanowieniem z [...] listopada 2017r. inwestor został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym do dnia [...] stycznia 2018 r. Na wniosek inwestora powyższy termin został wydłużony do 30 kwietnia 2018 r. (postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2017 r.), a następnie do 24 maja 2018 r. (postanowienie Starosty [...] z [...] maja 2018 r.). Inwestor pismem z 24 maja 2018 r. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego. Po jego rozpatrzeniu Starosta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią handlową.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta [...] odmówił udzielenia C. K. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nałożony postanowieniem z [...] listopada 2017 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym nie został wypełniony. Inwestor został zobowiązany do:

- przedłożenia projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych z uwzględnieniem zachowania przez projektowany budynek prawidłowej odległości od ściany lasu zgodnie z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.),

- oprawienia projektu budowlanego w sposób umożliwiający jego dekompletację zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. , poz. 462 ze zm.),

- przedłożenia aktualnego zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego – art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane,

Przedłożenia informacji o obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowalne,

- przedłożenia właściwego projektu architektoniczno-budowlanego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi inwestor oświadczył, że nie przedłożył aktualnej mapy do celów projektowych, gdyż projekt inwestycji został opracowany w 2011 roku i dla takiego stanu faktycznego została złożona mapa. Organ nie podzielił tego argumentu, ponieważ w 2013 roku nastąpiła zmiana bonitacji gruntów z symbolu "Lz" na "Ls" na działce o numerze ewidencyjnym [...], sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Ponadto, inwestor wskazał, że projekt został oprawiony w sposób właściwy oraz przedłożył aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego jednego z projektantów. Brakuje natomiast właściwego zaświadczenia o wpisie J. D. i J. M. T. Inwestor przedkładając informację o obszarze oddziaływania obiektu nie odniósł się do sąsiadującego z inwestycją lasu. Oświadczył również, że ze względu na brak podstawy prawnej nie może odnieść się do wezwania o przedłożenie właściwego projektu architektoniczno-budowlanego. W związku z tym organ I instancji, na gruncie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wskazał, że nieusunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Pismem z [...] lipca 2018 r. inwestor złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie przez organem I instancji jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Równocześnie podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę ze względu na toczące się postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne miała walor ostateczności od 5 września 2011 r. (decyzja Wojewody [...]) do [...] czerwca 2014 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). W tym okresie inwestycja została częściowo zrealizowana, czego dowodem były: wpis z dnia 9 września 2011 r. dokonany w dzienniku budowy nr [...], dotyczący zawiadomienia o rozpoczęciu budowy oraz wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. o dokonaniu kontroli budowy w celu ustalenia zaawansowania robót budowlanych. Do akt sprawy dołączono także protokół [...], z którego wynika, że wybudowano fundamenty, częściowo ściany parteru oraz część ścian działowych – wydzielono kotłownię i pomieszczenie chłodni, wykonano słupy parteru, nadproża okienne i drzwiowe, w części głównej podłoże z chudego betonu i instalację kanalizacyjną.

Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne stało się w całości albo w części bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości bądź w części. Organ II instancji podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe gdy roboty budowlane zostały już wykonane a inwestycja zrealizowana.

Z kolei zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane proces inwestycyjny powinien być poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej, która umożliwia wykonywanie robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest określenie jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Decyzja o pozwoleniu na budowę może więc dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i dopiero jej uzyskanie pozwala na podjęcie robót budowlanych. Równocześnie art. 32 ust. 4a powyższej ustawy stanowi, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem regulacji art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę. Z tego względu organy architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie w chwili, gdy roboty są już rozpoczęte a inwestor utracił pozwolenie na budowę, bądź gdy roboty zrealizowano. Postępowanie polegające na rozpatrzeniu wniosku dotyczącego wykonanych lub nawet rozpoczętych robót należy zatem uznać za bezprzedmiotowe.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem. Tryby legalizacyjne regulowane są przez odrębne przepisy i do ich zastosowania powołane są, co do zasady, organy nadzoru budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli inwestycja została zrealizowana w całości, powoduje automatycznie bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i powinno skutkować umorzeniem postepowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania stwierdzona na tej podstawie obliguje zaś organ do umorzenia prowadzonego postepowania, a nie do udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę.

Z tego względu organ II instancji orzekł, że postępowanie odwoławcze C. K. stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zarzuty zawarte w odwołaniu od zaskarżonej decyzji dotyczące zagadnień merytorycznych pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast kwestie zbadania zgodności realizacji inwestycji z projektem budowalnych i obowiązującymi przepisami w omawianym przypadku, powinny być przedmiotem oceny i kontroli organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe okoliczności na względzie, organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. B. domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż inwestor rozpoczął realizację projektu w czasie, gdy nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę,

- art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy realizacja inwestycji została rozpoczęta w czasie, gdy inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem sprawy,

- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w sposób dowolny i nierozpatrzenie podniesionych przez stronę zarzutów, co skutkowało wydaniem decyzji, która nie przekonuje skarżącego i nie pogłębia jego zaufania do organów administracji publicznej, bowiem gdyby istniała konieczność umorzenia postępowania administracyjnego zostałoby to już dokonane wcześniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2018r., którą organ uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. w przedmiocie omowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie przed tym organem.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a , pozwalającemu organowi II instancji na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania przed organem I instancji.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II GSK 2009/16, LEX nr 2502474). Oznacza to jednocześnie, że organ odwoławczy ocenia stan faktyczny sprawy na dzień i stosuje przepisy prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania przez niego decyzji.

W myśl art. 32 ust. 4a ustawy-Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z przepisu powyższego nie można jednak wyprowadzić wniosku, że w przypadku, gdy zrealizowano obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę następnie wyeliminowanej w obrotu prawnego możliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową inwestycję. Uzasadnia on sformułowanie bardziej ogólnej tezy, że pozwolenie to może uprawniać jedynie do podjęcia robót w ramach przyszłego zamierzenia budowlanego, wobec czego postępowanie w jego przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli roboty te chociażby w części zostały już wykonane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 244/05, LEX nr 210077).

Tezę tę wypada odnieść także do sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie – gdy inwestycję budowlaną prowadzono, dysponując przez pewien czas pozwoleniem na budowę, które zostało później uchylone. Tego rodzaju następcza utrata przyznanego pozwoleniem na budowę uprawnienia do rozpoczęcia i prowadzenia robót, które zostało już w części zrealizowane, wyklucza możliwość ubiegania się o kolejne pozwolenie. Nowe pozwolenie nie mogłoby przecież spełnić wówczas swojej funkcji polegającej na wytyczeniu kierunku i określeniu dozwolonych warunków przedsięwzięcia, które jest dopiero planowane. Otwiera się wtedy natomiast pole do działań organu nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę.

Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpatrywanej sprawy, zaznaczyć trzeba, że bezspornym jest, iż inwestor po pierwsze od [...] września 2011r. do [...] czerwca 2014r. legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę i po drugie – podjął w oparciu o nie działania inwestycyjne. W tym okresie inwestycja została częściowo zrealizowana, czego dowodem były: wpis z dnia [...] września 2011 r. dokonany w dzienniku budowy nr [...], dotyczący zawiadomienia o rozpoczęciu budowy oraz wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. o dokonaniu kontroli budowy w celu ustalenia zaawansowania robót budowlanych, a także protokół PINB, z którego wynika, że wybudowano fundamenty, częściowo ściany parteru oraz część ścian działowych – wydzielono kotłownię i pomieszczenie chłodni, wykonano słupy parteru, nadproża okienne i drzwiowe, w części głównej podłoże z chudego betonu i instalację kanalizacyjną.

Jak trafnie zauważył organ , ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przy czym decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/14 poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Skoro zatem stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w tamtym czasie roboty budowlane można było rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to w okresie, gdy decyzja ta pozostawała w obrocie, nie można było skutecznie podważać praw inwestora, które z niej wynikały.

Reasumując, w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zrealizowania częściowo robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98 i wyroki NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/2005, II OSK 286/2005 i II OSK 910/2005, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., II OSK 263/08).

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, r. poz. 1302), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.