Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 14/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. B. i J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

W związku z interwencją G. i J. B. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w mieszkaniu nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...], na działce ozn. nr geod. [...] w C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne.

W toku postępowania wyjaśniającego i kontroli z dnia [...] października 2014 r., organ l instancji stwierdził, że ww. budynek wielorodzinny stanowi współwłasność J. i G. B. - właścicieli mieszkania nr [...], D. B. - właścicielki mieszkania nr [...] i P. R. - właściciela mieszkania nr [...]. Ustalono również, że P. R. wykonał w 2013 r. roboty budowlane w swoim mieszkaniu polegające na: rozbiórce pieca kaflowego tzw. "ścianówki" pomiędzy kuchnią a pokojem (obecny korytarz) i wykonaniu w tym miejscu przejścia z kuchni do korytarza, zlikwidowaniu starego przejścia z kuchni do pokoju, wykonaniu wejścia w korytarzu do łazienki, zlikwidowaniu otworu drzwiowego od strony wiatrołapu, powiększeniu otworu drzwiowego w pokoju do poziomu podłogi, zerwaniu drewnianych podłóg i wykonaniu betonowych posadzek, wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, kotłowni i instalacji c.o., ogrzewania podłogowego, obiciu ścian po zerwaniu starego tynku płytą gipsowo-kartonową na stelażu metalowym.

W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane spełniają kryteria przebudowy i zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym zastosowano procedurę naprawczą. Wobec wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i ich wpływu na elementy konstrukcyjne budynku (pęknięcia ścian w mieszkaniu nr [...]) organ, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., zobowiązał P. R. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z wnioskami i ewentualnymi zaleceniami, oceny instalacji elektrycznej oraz oceny instalacji c.o i kotłowni. PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji a WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 67/15 oddalił skargę.

Inwestor w dniu [...] stycznia 2015 r. przedłożył opinię techniczną. Organ I instancji wywiódł, że stwierdzono w niej, iż w wyniku przeprowadzonych prac remontowych przez inwestora nie naruszono konstrukcji budynku. Piec kaflowy nie stanowi konstrukcji nośnej ścian i jego rozbiórka nie wpłynęła na naruszenie konstrukcji ściany nośnej. Obniżenie dolnej krawędzi otworu okiennego do poziomu podłogi nie naruszyło drewnianych elementów konstrukcyjnych ściany zewnętrznej budynku. Belka podwalinowa, słupy nośne oraz nadproża z bala drewnianego nie zostały naruszone. Prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, co jest jednoznaczne, że wykonanie przedmiotowych robót nie wpłynęło niekorzystnie na bezpieczeństwo konstrukcji w związku z czym budynek może być bezpiecznie użytkowany. Ponadto inwestor przedłożył oświadczenie wykonawcy, że instalacja kotłowni oraz c.o. została wykonana zgodnie z zaleceniami producenta kotła pelletowego oraz zgodnie ze sztuką budowlaną w zakresie instalacji kotłowni i c.o. przez osoby posiadające stosowne uprawnienia a także przedłożył protokół z badania okresowego instalacji elektrycznej .

Organ I instancji w dniu [...] września 2015 r., na wniosek G. i J. B., przeprowadził oględziny lokali nr [...] i nr [...]. W ocenie organu nie dały one podstaw do uznania za zasadne jakichkolwiek wątpliwości na temat bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Stan techniczny mieszkań nie uległ znacznie zmianie w stosunku do stanu stwierdzonego protokolarnie w dniu [...] października 2014 r., pomimo znacznego upływu czasu - około roku. W mieszkaniu nr [...] po remoncie nie stwierdzono żadnych ugięć czy też pęknięć mogących stanowić podstawę do stwierdzenia uszkodzenia czy też naruszenia elementów konstrukcyjnych mogących powodować zagrożenie dla użytkowników budynku. W mieszkaniu nr [...] stwierdzono uprzednio widoczne pęknięcia w narożach drewnianych futryn drzwiowych do kuchni i do bokówki oraz ukośne powierzchowne pęknięcie tynku na ścianie komina, na ścianie w pokoju w szczycie budynku, które zdaniem skarżących, powstało podczas remontu mieszkania nr [...] w 2013 r.

Organ I instancji podkreślił, że budynek został zrealizowany w latach trzydziestych ubiegłego stulecia i posiada drewnianą konstrukcję stąd też płytkie powierzchowne pęknięcia suchego tynku jakim obito ściany przy ościeżnicach drzwi wewnętrznych i ich osiadanie nie dają podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Mogły powstać w wyniku drgań związanych z robotami budowlanymi prowadzonymi w mieszkaniu poniżej, a równie dobrze w wyniku pracy konstrukcji pod wpływem temperatury bądź innych czynników zewnętrznych. Wskazano, że spór w tej kwestii można rozsądzić drogą sądową z powództwa cywilnego, polubownie, czy też dochodzić od ubezpieczyciela. Zdaniem organu I instancji przedłożona przez J. i G. B. ocena stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] jest lakoniczna, oparta na oświadczeniu zleceniodawców i nie wnosi w sprawie nic nowego. Potwierdza pęknięcia płyt gipsowo - kartonowych w narożach styku ścian i skoszenie futryny drzwiowej w ścianie wewnętrznej do pokoju. Zdaniem organu, sądząc po wizualnych oględzinach, drzwi i futryna nie były wymienione od początku istnienia budynku i jej skoszenie mogło być spowodowane wieloma czynnikami, a przede wszystkim pracą konstrukcji budynku.

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), odmówił nałożenia na P. R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w przedmiotowym mieszkaniu, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i G. B. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w przedmiotowym mieszkaniu. Organ odwoławczy wywiódł, że w świetle art. 6 ust. 1 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy czyli przed 28 czerwca 2015 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Przebudowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych przed 28 czerwca 2015 r., jak i po tej dacie wymaga pozwolenia na budowę. W przypadku przebudowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej ma zastosowanie procedura naprawcza w trybie art. 50, 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że przepisy ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takiej sytuacji organ stwierdza, czy są podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego, czy też do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych .

W sprawie niniejszej na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] października 2014 r., powstały wątpliwości co do stanu technicznego budynku, stąd postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r., nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych ocen technicznych sporządzonych przez osoby uprawnione w specjalności konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej. Przedstawione opinie potwierdziły, że prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie miały negatywnego wpływu na konstrukcję i bezpieczeństwo budynku. Uwzględniając powyższe oraz po ponownych oględzinach budynku (na wniosek odwołujących) w dniu [...] września 2015 r. organ I instancji nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności faktycznych. Pozostali właściciele budynku (E. L. i J. B.) akceptują roboty budowlane, które w żaden sposób nie wpłynęły na pogorszenie walorów użytkowych pozostałych mieszkań, a jedynie przyczyniły się do podniesienia standardu mieszkania i jego funkcjonalności. Zdaniem organu odwoławczego żądanie przez odwołujących dodatkowych oględzin w ich mieszkaniu i dodatkowych opinii ze względu na roboty budowlane wykonane w mieszkaniu poniżej (co do których zebrano wyczerpujący materiał dowodowy) oraz przywrócenia stanu pierwotnego mieszkania nr [...], nie znajdują uzasadnienia w prowadzonym postępowaniu. Wskazano przy tym, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do zmuszania właścicieli mieszkania do wpuszczenia do mieszkania stron postępowania poza organem nadzoru budowlanego. Strony za każdym razem miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach. Zarówno z oględzin jak i z ocen technicznych wynika, że płytkie pęknięcia na płytach kartonowych przykręconych do elementów drewnianych, mogły powstać zarówno przez pracę konstrukcji budynku jak i źle wykonanego remontu wewnątrz mieszkania odwołujących. Zarówno na jedno i drugie nie miało wpływu wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli J. i G. B. i zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawnie można odmówić nakazu rozbiórki lub nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w sprawie konieczne było wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę, ewentualnie wykonanie czynności związanych z przywróceniem nośności budynku oraz przywrócenie okna w miejsce wstawionych drzwi balkonowych celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i mogę spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem ochrony praw skarżących do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości i w konsekwencji pozostawienie poza rozpoznaniem zgłaszanych naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich na skutek przeprowadzonej samowolnie przebudowy budynku, a także niewyjaśnienie wpływu samowolnej przebudowy na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki;

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów strony zgłaszanych w przedmiocie wadliwego opisania prac zrealizowanych przez inwestora, bez wskazania motywów jakimi się kierował organ nie podzielając zastrzeżeń strony i poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że ocena techniczna przedłożona przez inwestora jest prawidłowa, bez dokonania przez organ własnej analizy i oceny materiału dowodowego, powtórzeniu lakonicznych informacji z opinii technicznej, które nie odnoszą się do zarzutów i zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, co skutkowało że w zakresie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń i nieprawidłowości, w tym związanych z wyburzeniem przez inwestora ścian nośnych oraz wyburzeniem okna i wstawieniu w to miejsce drzwi balkonowych, nie zostało przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego który posiada wiedzę i wiadomości specjalne celem weryfikacji zarzutów strony;

- art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów strony zgłaszanych w przedmiocie wyburzenia przez inwestora ściany nośnej budynku, a tym samym naruszenia konstrukcji budynku i poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że ocena techniczna przedłożona przez inwestora jest prawidłowa, bez dokonania przez organ własnej analizy i oceny materiału dowodowego, powtórzeniu lakonicznych informacji, które nie odnoszą się do zarzutów i zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, co skutkowało tym, że w zakresie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń i nieprawidłowości, w tym związanych z wyburzeniem przez inwestora ścian nośnych, skutkującym pękaniem ścian w mieszkaniu skarżących oraz osiadaniem budynku w miejscu usuniętych elementów konstrukcyjnych, nie zostało przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego który posiada wiedzę i wiadomości specjalne celem weryfikacji zarzutów strony;

- art. 7 K.p.a., poprzez przepisanie w uzasadnieniu decyzji wniosków z opinii technicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. zamiast czynienia własnych ustaleń i wniosków w sprawie przez organ, w tym tak absurdalnych wniosków, że piec kaflowy nie stanowi konstrukcji nośnej budynku, co jest raczej oczywiste, tym bardziej że ściana konstrukcyjna, która została przez inwestora wyburzona była usytuowana w innym miejscu niż piec kaflowy;

- art. 7 K.p.a., poprzez przepisanie w uzasadnieniu decyzji wniosków z opinii technicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. zamiast czynienia własnych ustaleń i wniosków w sprawie przez organ, w tym tak absurdalnych wniosków, że obniżenie dolnej krawędzi otworu okiennego do poziomu podłogi nie naruszyło drewnianych elementów konstrukcyjnych ściany zewnętrznej budynku, w sytuacji gdy w rzeczywistości w sprawie nie doszło do obniżenia dolnej krawędzi otworu okiennego lecz do wyburzenia okna i wstawienia w to miejsce drzwi balkonowych, co w sposób oczywisty wiąże się z naruszenia drewnianych elementów budynku, które zostały wyburzone celem wstawienia drzwi balkonowych;

- art. 10 K.p.a., poprzez kierowanie wszelkich pism i zawiadomień w sprawie do D. B., podczas gdy osoba ta zmarła w dniu [...] lutego 2015 r., zaś jej następcom prawnym nie zapewniono czynnego udziału w sprawie;

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez uniemożliwienie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, co skutkować winno uznaniem, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na pominięcie przez organ zgłaszanych przez skarżących zagrożeń bezpieczeństwa użytkowania obiektu z uwagi na jego pękanie i osiadanie w wyniku prac podjętych bez wymaganego pozwolenia na budowę przez inwestora, w tym wyburzenia elementów konstrukcyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienie sprawy bez poszanowania słusznego interesu obywatela polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na oświadczeniu tylko inwestora, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 77 § 1 K.p.a.;

- art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii technicznej z dnia 28 stycznia 2015 r. przedłożonej przez inwestora, w której autor opinii nieprawidłowo zakwalifikował prace budowalne zrealizowane przez inwestora jako remont, podczas gdy organ wskazał, że zakres wykonanych robót wykracza poza definicję remontu, co winno dyskwalifikować przedłożoną ekspertyzę w całości, skoro autor nie był w stanie w sposób właściwy określić zakresu wykonanych prac, podczas gdy w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, co skutkowało także naruszeniem art. 8 K.p.a.;

- art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii technicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. przedłożonej przez inwestora, w której autor opinii nie tylko nie dysponował materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w tym rysunkami technicznymi przedstawiającym stan mieszkania sprzed wykonania robót budowlanych przez inwestora, ale nadto określając zakres prac budowlanych nie wziął pod uwagę, że podczas przebudowy inwestor dokonał wyburzenia ściany nośnej budynku, czym naruszył jego konstrukcję, co skutkuje pękaniem ścian w mieszkaniu skarżących w miejscu, gdzie wcześniej była ścian nośna oraz osiadaniem w tym miejscu budynku, co winno dyskwalifikować przedłożoną ekspertyzę w całości, skoro autor nie był w stanie w sposób właściwy określić zakresu wykonanych prac oraz nie dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, podczas gdy w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, co skutkowało także naruszeniem art. 8 K.p.a.;

- art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie, a mianowicie, czy wybudowanie drzwi balkonowych w miejsce otworu okiennego, dodatkowe ocieplenie budynku, ułożenie ogrzewania podłogowego, przebudowa ścian działowych budynku, usunięcie elementów konstrukcyjnych budynku, spełnia wymogi techniczne określone przepisami i normami prawa budowlanego, skoro zgodnie z art. 5 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny, co skutkowało także naruszeniem art. 8 K.p.a.;

- art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów chociażby w postaci projektów architektonicznych budynku, dokumentacji budowlanej budynku, rysunków technicznych budynku, rzutów kondygnacji, wypisu z kartoteki budynków, projektów instalacji gazowej, centralnego ogrzewania, kotłowni, instalacji wodno - kanalizacyjnej, czy dokumentacji techniczno - budowlanej budynku, co umożliwiłoby określenie stanu budynku w okresie poprzedzającym samowolne wykonanie robót budowlanych przez inwestora, w sytuacji gdy organ, jako podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny;

- art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu ze zdjęć wykonanych podczas oględzin, ukazujących rozmiar i zakres robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora oraz dokumentujących szkody jakie powstały w mieszkaniu skarżących w postaci pękania ścian, osiadania budynku na skutek niezachowania przez inwestora przepisów techniczno - budowlanych przy prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji gdy organ, jako podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny;

- art. 84 § 1 K.p.a. polegające na niepowołaniu opinii biegłych z zakresu budownictwa w zakresie ustalenia czy przeprowadzone przez inwestora prace budowlane naruszyły konstrukcję przedmiotowego budynku i niewyjaśnienie przyczyn pękania ścian w lokalu skarżących po wykonaniu robót budowlanych przez inwestora polegających na naruszeniu konstrukcji nośnej budynku.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zlecenie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w tym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podnoszone zarzuty.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą nałożenia na inwestora – P. R., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowy mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...], na działce nr geod. [...] w C., do stanu zgodnego z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej powoływana jako ustawa)).

Stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dla celów porządkowych podać należy, że przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy dotyczą obiektu budowalnego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1, ale zostały wykonane:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 9 czerwca 2011 r., II SA/Sz 347/11, LEX nr 1086701). Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Ustalenie czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego czy też do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego bezspornie wynika iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, polegających na przebudowie (art. 3 pkt 7a ustawy) mieszkania. Roboty te zostały bowiem podjęte, a następnie zakończone bez pozwolenia na budowę, wymaganego z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy (roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego nie zostały wymienione w zawartym w art. 29 ust. 2 ustawy katalogu robót zwolnionych z takiego wymogu, a zatem ich wykonanie nie mogło nastąpić na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy). W dalszej kolejności stwierdzić należy, że prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, co z kolei umożliwiało podjęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2.

Natomiast lektura odwołania jak i skargi (oba te pisma procesowe są właściwie identyczne w swej treści) prowadzi do wniosku, że spór w sprawie dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Z licznych zarzutów procesowych, zdaniem Sądu, można wyprowadzić konkluzję, że skarżący zarzucają wadliwość prowadzonego postępowania z tego powodu, iż nie ustalono przyczyny pęknięcia płyt gipsowo - kartonowych w narożach styku ścian i skoszenia futryny drzwiowej w ścianie wewnętrznej do pokoju w ich mieszkaniu. Idąc dalej stwierdzić można, że zdaniem skarżących postępowanie było wadliwe, albowiem nie stwierdzono w nim, że wady w ich mieszkaniu są konsekwencją przebudowy mieszkania nr [...] i nie nakazano inwestorowi doprowadzenia przebudowanego mieszkania do stanu poprzedniego.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej przeprowadziły wyczerpujące postępowanie w celu ustalenia czy przybudowa mieszkania została wykonana zgodnie z prawem budowlanym. W tym celu organ I instancji w dniu [...] października 2014 r. przeprowadził kontrolę w mieszkaniu inwestora i ustalił zakres wykonanych robót budowlanych, przeprowadził dowód z opinii technicznej w której stwierdzono, że prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w dniu [...] września 2015 r., na wniosek skarżących, przeprowadził oględziny lokali nr [...] i nr [...]. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo w oparciu o tak zgormadzony materiał dowodowy stwierdziły, że nie ma podstaw do wydania decyzji, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem inwestycja nie jest niezgodna z prawem budowlanym. Przebudowa została wykonana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej co potwierdza, w szczególności, opinia techniczna z dnia [...] stycznia 2015 r. sporządzona przez P. K. K., legitymującego się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Prawidłowości ustaleń faktycznych, zdaniem Sądu, nie podważa opinia przedłożona przez skarżących. Zgodzić się należy z organem, iż potwierdza ona jedynie zakres uszkodzeń w mieszkaniu skarżących, natomiast informację o przyczynie tych uszkodzeń specjalista L. A. czerpał z oświadczenia p. B. Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób dostateczny wyjaśnił zgodność robót budowlanych ze sztuką budowlaną, to tym samym nie zachodziła potrzeba, zgodnie z zasadami ekonomii postępowania, powołania kolejnego biegłego, zważywszy również na okoliczność, że pracownicy PINB, dokonujący oględzin, są także specjalistami z zakresu budownictwa. Wbrew twierdzeniom skargi, opinia techniczna z dnia [...] stycznia 2015 r. jest wyczerpująca i wyraźnie stwierdza, że przeprowadzone prace "remontowe" w lokalu P. R., nie naruszały konstrukcji budynku i bezpieczeństwa jego użytkownika. Nie ma, przy tym, znaczenia że biegły określił wykonane prace jako "remont", bowiem kwalifikacja robót należała do kompetencji organu nadzoru budowlanego, który określił je prawidłowo, jako "przebudowę". Ważnym pozostaje fakt, iż biegły w opinii technicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. dokonał analizy wszystkich prac wykonanych w mieszkaniu i po przeprowadzonych oględzinach poddał je fachowej ocenie. Zatem, samo nazewnictwo użyte nieprawidłowo przez autora ekspertyzy ("remont"), nie stanowi podstawy do jej dyskwalifikacji. Autor oceny technicznej nie dysponował dokumentacją projektową budynku, ponieważ taka dokumentacja nie istnieje (z racji chociażby wieku obiektu budowlanego, pochodzącego sprzed II wojny światowej). O braku takiej dokumentacji wiedzą lokatorzy budynku, w tym skarżący. Zatem, czynienie zarzutu w skardze, z powyższego powodu, jest chybione. W ocenie Sądu, twierdzenia skarżących o naruszeniu konstrukcji budynku należy uznać za subiektywne, nie poparte żadnym dowodem, w tym również przedłożoną przez nich oceną stanu technicznego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wymienionych w skardze przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 84 § 1, 107 § 3 K.p.a., jak też art. 10 K.p.a. Naruszenia art. 10 K.p.a. skarżący upatrują w tym, że organ pominął, w postępowaniu administracyjnym, spadkobierców, zmarłej w dniu [...] lutego 2015 r., uczestniczki postępowania D. B. (mieszkanki lokalu nr [...]). Godzi się zauważyć, że powyższy zarzut nie dotyczy skarżących, natomiast daje ewentualnym spadkobiercom podstawę do wznowienia postępowania. Uszło natomiast, uwadze skarżących, że następcy prawni D. B. – E. L. i J. B. złożyli dwa pisma procesowe z dnia [...] listopada 2015 r. (za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika), z których wynika, że nie zgłaszają żadnych uwag do wykonanych prac budowlanych i akceptują decyzję organu i instancji.

Sąd podziela stanowisko organów, iż roszczenia skarżących wobec inwestora mogą być, ewentualnie, dochodzone w cywilnym postępowaniu odszkodowawczym.

Skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).