Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 381/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie rozstrzygnięciem z dnia 27.04.2018 r., znak: [...], Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020 - działająca przez pełnomocnika Dyrektora Wydziału Wdrażania Działań Środowiskowych Regionalnego Programu Operacyjnego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa uchwałą nr [...] z dnia 16 grudnia 2015 r. - w odpowiedzi na protest z dnia 19.03.2018 r. (data wpływu protestu do IZ RPO WZ), wniesiony przez A. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. dotyczący informacji o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu, nr [...], pod nazwą "H. W.. Budowa instalacji fotowoltaicznej na potrzeby zakładu produkcyjnego A. A. sp. z o.o.", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 - nie uwzględniła protestu.

Wyżej opisane zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 w związku z art. 53 - 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. – dalej w skrócie "ustawa wdrożeniowa") oraz w oparciu o następujące ustalenia i akta sprawy.

"A. A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej "Spółka", "Skarżąca") wniosła o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 (zwany dalej "RPO WZ") projektu złożonego w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego przez Zarząd Województwa, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020 (dalej także "IZ RPO WZ", "IZ" lub "Organ"). Celem działania, w ramach którego organizowany był ww. konkurs, było zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w regionie, redukcji emisji gazów cieplarnianych, zmniejszenie stopnia degradacji środowiska naturalnego.

Pismem z dnia 22.02.2018 r. (nr sygn. [...] poinformowała Spółkę, że Jej projekt został oceniony negatywnie i nie podlega dalszej ocenie ze względu na niespełnienie kryteriów oceny administracyjności i wykonalności, tj. 2.7 - Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (w ramach kryterium administracyjności) i 3.3 - Zdolność ekonomiczna (w ramach kryterium wykonalności).

W dniu 19.03.2018 r. do IZ RPO WZ wpłynął protest Spółki, w którym wskazała, że nie zgadza się z oceną ww. kryteriów wyboru. Zdaniem Spółki, IZ powinna wezwać Spółkę do dokonania skorygowania wniosku o dofinasowanie w zakresie stopy dyskontowej, a nie uczyniła tego, i w związku z tym ocena w tym zakresie została przeprowadzona bez zachowania wymaganej w tym zakresie staranności i rzetelności. Co więcej, Ekspert II wskazuje, że: ,,(...) zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak również wskaźnika B/C. Pomimo faktu, iż po dokonanej korekcie, projekt jest nadal efektywny ekonomicznie, a wskaźnik B/C jest powyżej 1, to ocena jest negatywna z uwagi na fakt, iż wskaźnik B/C jest punktowany w fazie oceny jakości."

Zdaniem Spółki, przedmiotowe uchybienie było możliwe do poprawy, gdyż IZ nie odrzuciła wniosku o dofinansowanie a skierowała go do korekty. Co więcej, uzasadnienie Eksperta Il wskazuje na to, że kwestia istotności wpływu wartości stopy dyskontowej była przez niego analizowana. W efekcie po złożeniu uzupełnień odrzucenie nastąpiło z powodu formalnego, a nie z powodu wartości, która czyniłaby realizowany projekt niewykonalny bądź nieefektywny ekonomicznie.

Sumując, Spółka wskazała, że IZ powinna wezwać Wnioskodawcę do skorygowania wniosku w zakresie kryterium 2.7. i w związku z tym Spółka wnosi o przywrócenie wniosku do oceny administracyjności i wykonalności w zakresie kryterium 2.7. Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach i wezwanie Spółki do uzupełnienia/korekty dokumentacji w zakresie zastosowania prawidłowej stopy dyskontowej celem umożliwienia Wnioskodawcy złożenia korekty w tym zakresie, a następnie do ponownej oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium 2.7. Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach.

Organ, rozstrzygając powyższy protest Spółki, na wstępie podkreślił, że tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty projektów określa ustawa wdrożeniowa. Wskazał przy tym, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z ubieganiem się o dofinansowanie w ramach RPO WZ, gdzie projekty spełniające kryteria wybierane są w drodze ogłoszonego konkursu zgodnie z art. 39 ustawy wdrożeniowej. Każdy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, oceny spełniania kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów ("KOP").

Zgodnie natomiast z art. 53 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Właściwą do rozpatrzenia protestu Spółki jest IZ RPO WZ (art. 55 pkt 1 oraz art. 56 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). IZ RPO WZ może protest uwzględnić albo go nie uwzględniać (art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W przypadku uwzględnienia protestu, IZ RPO WZ kieruje projekt do właściwego etapu oceny albo dokonuje aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej (art. 58 ust. 2 i 5 ustawy wdrożeniowej).

Ogłaszając konkurs nr [...] podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40 ustawy wdrożeniowej), udostępniła również Regulamin konkursu – dalej "Regulamin konkursu" - (art. 41 ustawy wdrożeniowej), określający m.in. procedurę wyboru projektów.

Zgodnie z Regulaminem konkursu ocena projektów dokonywana jest przez KOP w jednym etapie oceny w czterech fazach:

a) dopuszczalności,

b) administracyjności i wykonalności,

c) jakości,

d) oceny strategicznej.

Faza administracyjności i wykonalności jest oceniana przez dwóch pracowników IZ RPO WZ i/lub ekspertów wchodzących w skład KOP. Celem oceny w ramach fazy administracyjności i wykonalności jest weryfikacja merytoryczna wykonalności projektu. W trakcie oceny tych kryteriów weryfikowane są m.in. założenia oraz wyciągnięte z nich wnioski, a także wskazane w projekcie zobowiązania dotyczące wartości wskaźników i innych kluczowych parametrów. Ocena administracyjności i wykonalności jest oceną [...], co polega na przypisaniu wartości logicznych "tak", "nie" na podstawie listy sprawdzającej. Spełnienie kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania. Projekty niespełniające kryterium są odrzucane.

Dalej Organ wskazał, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy KOP prawidłowo oceniła projekt Wnioskodawcy - w fazie administracyjności i wykonalności - na podstawie ww. kryteriów. Jednocześnie Organ wskazał, że treść wniosku wraz z załącznikami stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. Kontrolując zatem prawidłowość wydanej przez KOP oceny wniosku o dofinansowanie, Organ odniósł się do zarzutów, które Wnioskodawca przedstawił w proteście.

I tak, analizując kryterium 2.7 - Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności), Organ wskazał, że zgodnie z zapisami ujętymi w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu podczas oceny kryterium 2.7 należało zweryfikować, czy poprawnie obliczono koszty całkowite i kwalifikowalne. Obliczenia – jak wskazał dalej Organ - wykonano z wystarczającą szczegółowością i w oparciu o racjonalne przesłanki. W przeprowadzonych analizach prawidłowo uwzględniono (jeśli dotyczyło projektu):

- metodykę określania wydatków kwalifikowalnych za pomocą stawek ryczałtowych i kosztów jednostkowych,

- metodykę określania dochodu w projekcie, o której mowa w art. 61 rozporządzenia (UE) nr [...] oraz w art. 15-19 rozporządzenia (UE) nr [...],

- metodykę analizy kosztów i korzyści,

- metodykę obliczania rekompensat.

Następnie Organ wskazał, że w piśmie z dnia 23.02.2018 r. IZ RPO WZ przedstawiła uzasadnienie oceny przedmiotowego kryterium, w którym ekspert (P. B.) stwierdził, że (cyt.): "Wnioskodawca w ramach analizy efektywności ekonomicznej, jak również analizy wskaźnika B/C wykorzystał 4 % stopę dyskontową. Natomiast zgodnie z Wytycznymi konkursowymi, należało zastosować 5 % stopę dyskontową, co Wnioskodawca również wskazał w Studium wykonalności. Powyższe (zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej) spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak również wskaźnika B/C. Pomimo faktu, iż po dokonanej korekcie, projekt jest nadal efektywny ekonomicznie, a wskaźnik B/C jest powyżej 1, to ocena jest negatywna z uwagi na fakt, że wskaźnik B/C jest punktowany w fazie oceny jakości.

Jak wskazał Organ, Spółka (Wnioskodawca) w złożonym proteście kwestionuje zasadność przeprowadzonej oceny powołując się na zapisy Regulaminu konkursu ujęte w części 3.8 Uzupełnienia/korekty oraz wyjaśnienia pkt 1 i 2, które wskazują, iż:

1. Na wniosek IOK, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów w zakresie przedstawionych informacji, w ramach fazy oceny kryteriów dopuszczalności lub fazy oceny kryteriów administracyjności i wykonalności, wniosek może zostać skierowany do uzupełnienia/korekty w wyznaczonym terminie.

2. Uzupełnieniu/korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane przez IOK, chyba że wprowadzane zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych). W takich przypadkach wnioskodawca powinien wprowadzić dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie projektu oraz przekazać pisemną informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian wraz ze wskazaniem miejsca zmiany.

Dalej Organ wskazał, że mając na uwadze opis i definicje zawarte w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu odnoszące się do oceny omawianego kryterium oraz wyżej przywołane zapisy Regulaminu konkursu (cz. 3.8 pkt 1 i 2) Spółka wskazuje, że na etapie wezwania do uzupełnienia i poprawy dokumentacji aplikacyjnej nie został poinformowany o potrzebie naniesienia jakichkolwiek uzupełnień i poprawek odnoszących się do wartości stopy dyskontowej tj. zastosowanie jej na poziomie 5 %, zamiast 4 %. Przy ponownym przywołaniu zapisu z Regulaminu konkursu z części 3.8 pkt 2, wskazuje, że nie miał zatem możliwości, aby samodzielnie nanosić zmiany w zakresie, o jakie nie był proszony, a dokonując samowolnej poprawy działałby wbrew zapisom Regulaminu konkursu.

Wskazał także, że w opinii Spółki powinna ona być wezwana do skorygowania dokumentacji o omawianą wartość stopy dyskontowej. Przeprowadzenie bowiem poprawności oszacowania wskaźnika B/C w stanie, w jakim dokonali tego eksperci - obradujący w ramach KOP nie zostało dokonane starannie i rzetelnie.

W związku z powyższym Spółka postuluje o przywrócenie Jej projektu do oceny administracyjności i wykonalności w omawianym kryterium, a następnie o wezwanie do uzupełnienia i poprawy analizy efektywności ekonomicznej celem wprowadzenia korekty, a w dalszej kolejności o dokonanie ponownej oceny.

Przechodząc do analizy przedmiotowego kryterium, Organ przypomniał, że Spółka pismem z dnia 29.12.2017 r. została poinformowana, że Jej wniosek o dofinansowanie projektu w ramach RPO WZ 2014-2020 złożony dnia 14.03.2017 r. został poddany ocenie administracyjności i wykonalności, w wyniku której istnieje konieczność poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej w zakresie wymienionym w załączniku nr [...] do pisma. Jednocześnie pouczono, że Spółce przysługuje prawo do jednokrotnej poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej na danej fazie oceny. W załączniku nr [...] do ww. pisma w pkt 2 i 3 Spółka została zobowiązana do:

Pkt 2 - W tabeli 6.1.1. w pliku Excel arkusz "obliczenia" wskaźniki ENPV oraz ERR ujęto w pozycji Finansowe przepływy pieniężne (zysk netto plus amortyzacja), jednak należy w przedmiotowej pozycji ująć finansowe przepływy pieniężne z analizy finansowej (mimo ujęcia zysku netto i amortyzacji w opisie do pozycji).

Pkt 3 - Podczas obliczeń wskaźników efektywności ekonomicznej oraz wskaźnika B/C, należy wyłączyć wpływ dotacji - dotacja dla Wnioskodawcy nie stanowi korzyści dla społeczeństwa - należy pozostawić wyłącznie nakłady inwestycyjne netto.

Następnie Organ, przechodząc do analizy przedmiotowej wartości stopy dyskontowej przyjętej do wyliczenia wskaźnika B/C, podniósł.

W dniu 11.01.2018 r. Spółka opublikowała w Serwisie Beneficjenta RPO WZ 2014-2020 (LSI2014) uzupełnioną/poprawioną dokumentację aplikacyjną, w tym Studium wykonalności (część opisową i część ekonomiczno-finansową). Weryfikując przedmiotowe załączniki do wniosku o dofinansowanie Organ stwierdził, że w części opisowej, w sekcji 6.1.1 Założenia analizy ekonomicznej, Spółka oświadczyła, że (cyt.): Analiza ekonomiczna uwzględniająca mierzalne parametry finansowe została sporządzona z wykorzystaniem wyników analizy finansowej, m.in. przy zastosowaniu społecznej stopy dyskontową na poziomie 5 %". W tej części IZ rozpatrująca protest nie wniosła zastrzeżeń. Natomiast w części ekonomiczno-finansowej, w zakładce "Wyniki", w tabeli 6.1.1. Wskaźnik ENPV i ERR, poz. 6.1 Współczynnik dyskontowy, Spółka przyjęła inną niż zadeklarowaną w części opisowej - nieprawidłową wartość 4 %. Wskazana wielkość – jak wskazał Organ - ma bezpośredni wpływ na poprawność sporządzenia metodyki analizy kosztów i korzyści.

Organ przypomniał przy tym, że zgodnie z zapisami Instrukcji przygotowania Studium wykonalności (cyt.): "Koszty i korzyści są ujmowane w ramach analizy ekonomicznej w cenach stałych. Zgodnie z rozporządzeniem nr [...], zaleca się stosowanie społecznej stopy dyskontowej na poziomie 5 %". Ponadto przedstawione zalecenia skierowane do Spółki w piśmie z dnia 29.12.2017 r. w powiązaniu z dokumentacją konkursową, z którą Spółka - przystępując do konkursu – winna być zapoznana w sposób znaczący, stanowią logiczną całość. Zauważono przy tym też, że w ww. pismo z dnia 29.12.2017 r. zawierało pouczenie, że: (cyt.): "Dokonując korekt, Wnioskodawca powinien mieć świadomość, iż należy zachować spójność i ciągłość obliczeń w całej aplikacji projektowej". W tym stanie rzeczy przedstawione wyżej okoliczności w opinii IZ rozpatrującej protest potwierdzają ocenę dokonaną przez ekspertów obradujących w ramach KOP.

Sumując, zdaniem Organu, ww. uchybienie stanowi jednoznaczną przesłankę do negatywnej oceny wniosku w zakresie kryterium 2.7 - Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach. Dlatego też postulat Spółki o ponowne wezwanie do uzupełnienia dokumentacji i przeprowadzenie kolejnej oceny jest całkowicie bezpodstawny.

Dalej Organ, analizując kryterium 3.3 - Zdolność ekonomiczna (kryterium wykonalności) wskazał, że definicja i opis zawarte w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu "Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 2.10" wskazują, że podczas oceny kryterium 3.3 należało zbadać, czy przeprowadzona analiza kosztów i korzyści w studium wykonalności jest prawidłowa, a jej wyniki wskazują na to, że projekt posiada minimalny wymagany poziom efektywności społeczno-gospodarczej? Czy analizy biorą pod uwagę uwarunkowania płynące z otoczenia prawnego projektu?

W piśmie z dnia 23.02.2018 r. IZ RPO WZ przedstawiła uzasadnienie oceny przedmiotowego kryterium sporządzone przez I. N., w którym czytamy, że (cyt.): "Wnioskodawca w ramach analizy efektywności ekonomicznej wykorzystał 4 % stopę dyskontową. Natomiast zgodnie z Wytycznymi konkursowymi, powinien zastosować 5 % stopę dyskontową. Zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej. W efekcie dokonanych przez Wnioskodawcę uzupełnień projekt jest nadal efektywny ekonomicznie, to jednak ocena kryterium ze względu na ww. uwagę jest negatywna.

Zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej, spowodowało zawyżenie wskaźnika B/C. Pomimo faktu, iż po dokonanej korekcie, wskaźnik B/C jest powyżej 1, ocena jest negatywna z uwagi na fakt, iż wskaźnik B/C jest punktowany w fazie oceny jakości".

Następnie Organ, odnosząc się do argumentacji Spółki w złożonym proteście, w odniesieniu do omawianego kryterium, wskazał, że Spółka podnosi analogiczną argumentację jak w przypadku wcześniej analizowanego kryterium 2.7 i również w tym przypadku postuluje o przywrócenie projektu do oceny administracyjności i wykonalności w omawianym kryterium, a następnie o wezwanie do uzupełnienia i poprawy analizy efektywności ekonomicznej celem wprowadzenia korekty, a w dalszej kolejności o dokonanie kolejnej oceny.

Organ, przechodząc do analizy oceny przedmiotowego kryterium, powtórzył (o czym mowa była już wcześniej), że przeprowadzona w projekcie Wnioskodawcy analiza wskaźnika B/C (korzyści/koszty) jest, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w piśmie z dnia 29.12.2017 r. - w ocenie IZ rozpatrującej protest - nieprawidłowa, a jej wynik nie odpowiada metodyce oszacowania kosztów i korzyści w zakresie spornego wskaźnika B/C. Stąd też negatywna ocena tego kryterium jest jak najbardziej uzasadniona i zgodna z kryterium oceny.

Końcowo Organ zauważył, że Spółka wezwana do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, powinna skorygować wniosek i załączniki zgodnie z zasadami określonymi przez IZ RPO WZ, jednocześnie w taki sposób, aby zapewnić spójność przedstawionych przez siebie danych w obrębie całej dokumentacji aplikacyjnej. Wskazano przy tym, że niewątpliwie postępowanie dotyczące dofinansowania projektów w ramach RPO WZ jest wysoce sformalizowane, jednakże każdy wnioskodawca, który decyduje się na skorzystanie z tego dofinansowania wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swoich działaniach w tym postępowaniu, chcąc uzyskać pomoc, zobowiązany jest przestrzegać obowiązujących w tym postępowaniu warunków. Opublikowane zasady i procedury konkursowe wiążą bowiem nie tylko IZ RPO WZ, ale również podmioty ubiegające się o dofinansowanie projektów. Na potwierdzenie zasadności tego stanowiska Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.03.2010 r. (sygn. akt III GSK 309/10), zgodnie z którym to na Wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez Instytucję Zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych Wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów.

W tym stanie rzeczy Organ uznał, że protest Spółki dotyczący oceny projektu pn. "H. W.. Budowa instalacji fotowoltaicznej na potrzeby zakładu produkcyjnego A. A. sp. z o. o." - nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe rozstrzygnięcie IZ RPO WZ o nieuwzględnieniu protestu z dnia 27.04.2018 r. w całości, w szczególności w zakresie w jakim uznane zostały za nie spełnione wskazane poniżej kryteria oceny administracyjności i wykonalności:

1) kryterium administracyjności 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach

2) kryterium wykonalności 3.3 Zdolność ekonomiczna,

Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie:

1. podrozdziału 3.3 pkt 2 i 3 Regulaminu konkursu nr [...] - Sposób dokonywania oceny kryteriów w fazie administracyjności i wykonalności,

2. podrozdziału 3.8 pkt 1, 2 i 5 Regulaminu konkursu nr [...] - Uzupełnienia/korekty oraz wyjaśnienia, przez:

1) uznanie za nie spełnione kryterium oceny administracyjności nr [...] "Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach" bez wezwania do uzupełnienia błędu, polegającego na tym, że Skarżący w ramach analizy efektywności ekonomicznej, jak również analizy wskaźnika B/C wykorzystał 4 % stopę dyskontową zamiast 5% stopę dyskontową, którego istnienia Instytucja Organizująca Konkurs nie zidentyfikowała w trakcie pierwszej oceny administracyjności i wykonalności

2) uznanie za nie spełnione kryterium oceny wykonalności nr [...] "Zdolność ekonomiczna" bez wezwania do uzupełnienia błędu polegającego na tym, że Skarżąca w ramach analizy efektywności ekonomicznej, jak również analizy wskaźnika B/C wykorzystała 4 % stopę dyskontową zamiast 5 % stopę dyskontową, którego istnienia Instytucja Organizująca Konkurs nie zidentyfikowała w trakcie pierwszej oceny administracyjności i wykonalności.

Uzasadniając powyższe zarzuty skargi, Skarżąca w pierwszej kolejności przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że:

1. W odpowiedzi na złożony w dniu 14.03.2017 r. wniosek o dofinansowanie nr [...] [...], pn. "H. W.. Budowa instalacji fotowoltaicznej na potrzeby zakładu produkcyjnego A. A. sp. z o.o." Skarżąca otrzymała pismo Instytucji Zarządzającej z dnia 28.12.2017 r. (sygn. [...]) dotyczące poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej w związku z oceną administracyjności i wykonalności, podpisane przez Dyrektora Wydziału Wdrażania Działań Środowiskowych Regionalnego Programu Operacyjnego, w którym to piśmie została wezwana do poprawy/zaktualizowania dokumentacji w następującym zakresie:

1) w Formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, w punkcie C nie zaznaczył żadnej opcji - należy zaznaczyć odpowiednią opcję;

2) w tabeli 6.1.1. w pliku Excel arkusz "obliczenia" wskaźniki ENPV oraz ERR ujęto w pozycji Finansowe przepływy pieniężne (zysk netto plus amortyzacja) zysk netto oraz amortyzację, jednak należy w przedmiotowej pozycji ująć finansowe przepływy pieniężne z analizy finansowej (mimo wskazania ujęcia zysku netto i amortyzacji w opisie do pozycji);

3) podczas obliczeń wskaźników efektywności ekonomicznej oraz wskaźnika B/C, należy wyłączyć wpływ dotacji - dotacja dla Wnioskodawcy nie stanowi korzyści dla społeczeństwa - należy pozostawić wyłącznie nakłady inwestycyjne netto;

4) brak umowy przyłączeniowej z dostawcą energii, w celu weryfikacji maksymalnej dopuszczalnej mocy przyłączeniowej oraz warunków przyłączenia. Należy przedłożyć;

5) brak dokumentu potwierdzającego dysponowanie nieruchomością. Należy przedłożyć;

6) proszę o przedstawienie metodologii lub dokumentu technicznego, w którym będzie przedstawione jednoznaczne wyliczenie produkcji energii elektrycznej podanej we wskaźniku. Pole E.2 wniosku o dofinansowanie "Uzasadnienie planowanej wartości";

7) brak możliwości zweryfikowania kosztów kwalifikowalnych. Proszę o przedstawienie specyfikacji technicznej planowanej instalacji: Projekt budowlany, Kosztorys inwestorski. Proszę o wyjaśnienie pojęcia "Pozostała infrastruktura elektroenergetyczna";

8) proszę o przedstawienie informacji dot. wytrzymałości konstrukcji dachu, na którym będzie Posadowiona dachowa instalacja fotowoltaiczna;

9) punkt [...] "Czy projekt jest ponadregionalny?" - należy wykazać jedynie projekty Komplementarne, które razem stanową element większego przedsięwzięcia, realizujące cele strategii ponadregionalnej, uzupełniające się lub posiadające wspólne elementy. Sama realizacja projektu dotyczącego OZE nie może powodować tego, że projekt jest komplementarny ponadregionalnie;

10) należy wskazać w punkcie B.9 czy wnioskodawca ma doświadczenie w realizacji projektów związanych z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii;

11) uzupełnienia wymaga punkt H.11 w zakresie zobowiązania do dostarczenia w terminie późniejszym tj. na etapie przed zawarciem umowy o dofinansowanie - promesy udzielenia koncesji wystawionej przez właściwy organ;

12) poprawy wymaga pkt. [...] wniosku o dofinansowanie. Należy dokonać identyfikacji jednolitych części wód, których dotyczy planowany projekt oraz przypisanych im celów środowiskowych zgodnie z Planem Gospodarowania Wodami.

Jednocześnie w załączniku nr [...] "Instrukcja dokonywania uzupełnień/poprawy dokumentacji aplikacyjnej" do powyższego pisma zawarto informację "Uwaga: Mimo odblokowania do edycji pełnych części wniosku o dofinansowanie wnioskodawca może poprawić dokumentację aplikacyjna tylko w zakresie wskazanym do uzupełnienia/poprawy. Uzupełnienie/poprawa dokumentacji aplikacyjnej nie może prowadzić do istotnej modyfikacji zapisów dotyczących projektu. W związku z tym niedozwolone jest dokonywanie innych uzupełnień/poprawek, niż wymienione w piśmie IZ RPO WZ;

2. W dniu 11.01.2018 r. Skarżąca przesłała do IZ skorygowany wniosek o dofinansowanie wraz z uzupełnionymi bądź skorygowanymi załącznikami oraz pismem przewodnim z dnia 11.01.2018 r. zawierającym wyjaśnienia do uwag zawartych w piśmie IZ z dnia 28.12.2017 r.

3. W odpowiedzi na złożoną w dniu 11.01.2018 r. dokumentację IZ pismem z dnia 28.12.2017 r. (sygn. [...]), poinformowała o odrzuceniu Wniosku o dofinansowanie w związku z niespełnieniem:

1) kryterium administracyjności 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach. W szczególności ekspert nr II przedstawił następujące uzasadnienie w tym zakresie:

Kryterium administracyjności 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach Skarżąca w ramach analizy efektywności ekonomicznej, jak również analizy wskaźnika B/C wykorzystała 4 % stopę dyskontową. Natomiast zgodnie z Wytycznymi konkursowymi należało zastosować 5 % stopę dyskontową, co Skarżąca również wskazała w Studium wykonalności. Powyższe (zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej) spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak również wskaźnika B/C. Pomimo faktu, że po dokonanej korekcie, projekt jest nadal efektywny ekonomicznie, a wskaźnik B/C jest powyżej 1, to ocena jest negatywna z uwagi na fakt, iż wskaźnik B/C jest punktowany w fazie oceny jakości.

b) kryterium wykonalności 3.3 Zdolność ekonomiczna. W szczególności ekspert nr I przedstawił następujące uzasadnienie w tym zakresie:

Kryterium wykonalności - 3.3 Zdolność ekonomiczna. Wnioskodawca w ramach analizy efektywności ekonomicznej wykorzystał 4 % stopę dyskontową. Natomiast zgodnie z Wytycznymi konkursowymi, powinien zastosować 5 % stopę dyskontową. Zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej. W efekcie dokonanych przez Wnioskodawcę uzupełnień projekt jest nadal efektywny ekonomicznie, to jednak ocena kryterium ze względu na ww. uwagę jest negatywna.

Zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej spowodowało zawyżenie wskaźnika B/C. Pomimo faktu, iż po dokonanej korekcie, wskaźnik B/C jest powyżej 1, ocena jest negatywna z uwagi na fakt, iż wskaźnik B/C jest punktowany w fazie oceny jakości.

4. Mając to na uwadze Skarżąca wniosła protest, stawiając zarzut o charakterze proceduralnym, iż na etapie wezwania do uzupełnienia (pismo z IZ z dnia 28.12.2017 r. (sygn. [...]) nie została wezwana do naniesienia jakichkolwiek zmian czy wyjaśnień w zakresie korekty stopy dyskontowej z 4 na 5 %, wnosząc o przywrócenie wniosku do oceny administracyjności i wykonalności w zakresie kryteriów:

a) 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach i wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia/korekty dokumentacji w zakresie zastosowania prawidłowej stopy dyskontowej celem umożliwienia Wnioskodawcy złożenia korekty w tym zakresie, a następnie do ponownej oceny Wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach.

b) 3.3 Zdolność ekonomiczna i wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia/korekty dokumentacji w zakresie zastosowania prawidłowej stopy dyskontowej celem umożliwienia Wnioskodawcy złożenia korekty w tym zakresie, a następnie do ponownej oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium 3.3 Zdolność ekonomiczna.

Dyrektor Wydziału Zarządzania Strategicznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z., działając w Imieniu [...] w dniu 27.04.2018 r., przedstawił rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu, stwierdzając, że ww. uchybienie stanowi jednoznaczną przesłankę do negatywnej oceny wniosku w zakresie kryteriów 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach oraz 3.3 Zdolność ekonomiczna. Uznał jednocześnie, że postulat Skarżącej o ponowne wezwanie do uzupełnienia dokumentacji i przeprowadzenie kolejnej oceny jest całkowicie bezpodstawny, gdyż powinna ona skorygować stopę dyskontową, mimo braku bezpośredniego wskazania tego błędu w piśmie IZ z dnia 28.12.2017 r. (sygn. [...]).

Z powyższym stanowiskiem IZ Skarżąca nie zgodziła się, co uzasadniła w następujący sposób.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Natomiast przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy stanowi, iż regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. A zatem, uregulowane kryteria przez IZ mają być sformułowane w sposób przejrzysty, rzetelny oraz gwarantować bezstronność, a także w taki sposób, aby zapewnić wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zatem, zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie został naruszony przez organ przepis art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez:

- nierzetelne i przeprowadzone bez zachowania wymaganej w tym zakresie staranności przeprowadzenie procedury wyboru projektu do dofinansowanie.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z załącznikiem nr [...] do Regulaminu konkursu, kryterium 2.7 zdefiniowano w sposób następujący:

Poprawnie obliczono koszty całkowite i kwalifikowalne. Obliczenia wykonano z wystarczającą szczegółowością i oparciu o racjonalne przesłanki. W przeprowadzonych analizach prawidłowo uwzględniono (jeśli dotyczy to projektu):

- metodykę określania wydatków kwalifikowalnych za pomocą stawek ryczałtowych i kosztów jednostkowych,

- metodykę określania dochodu w projekcie o której mowa w art. 61 rozporządzenia (UE) nr [...] oraz w art. 15-19 rozporządzenia (UE) nr [...],

- metodykę analizy kosztów i korzyści,

- metodykę obliczania rekompensat.

Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu ujętymi w podrozdziale 3.3 Sposób dokonywania oceny kryteriów w fazie administracyjności i wykonalności, pkt 2. Celem oceny w ramach fazy administracyjności i wykonalności jest weryfikacja merytoryczna wykonalności projektu. W trakcie oceny tych kryteriów weryfikowane są m.in. założenia oraz wyciągnięte z nich wnioski, a także wskazane w projekcie zobowiązania dotyczące wartości wskaźników i innych kluczowych parametrów. Ponadto, zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu ujętymi w podrozdziale 3.8 Uzupełnienia/korekty oraz wyjaśnienia, pkt 1. Na wniosek IOK, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów w zakresie przedstawionych informacji, w ramach fazy oceny kryteriów dopuszczalności lub fazy oceny kryteriów administracyjności i wykonalności, wniosek może zostać skierowany do uzupełnienia/korekty w wyznaczonym terminie. Dalej w punkcie 2 wskazuje się, iż "Uzupełnieniu/korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane przez IOK, chyba że wprowadzane zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych). W takich przypadkach wnioskodawca powinien wprowadzić dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie projektu oraz przekazać pisemną informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian wraz ze wskazaniem miejsca zmiany."

Skarżąca zauważyła, że na etapie wezwania do uzupełnienia (pismo z IZ z dnia 28.12.2017 r. (sygn. [...]) nie została wezwana do naniesienia jakichkolwiek zmian czy wyjaśnień w tym zakresie. Zgodnie z przytoczonym powyżej zapisem Regulaminu Konkursu, w fazie oceny administracyjności i wykonalności przewidziana jest jednokrotna możliwość uzupełnienie/korekty wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie błędów lub brakujących informacji w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów). Takie wezwanie Skarżąca otrzymała w przytoczonym piśmie z dnia 28.12.2017 r.). W zakresie uwag do dokumentacji, które wymagają poprawy lub aktualizacji Organ nie wezwał Skarżącej do korekty zastosowanej stopy dyskontowej z 4 na 5 %. W związku z tym należy przyjąć, że Organ nie miał uwag do tej części wniosku o dofinansowanie i że nie wymagała ona poprawy.

Ponadto, zgodnie z zapisami Regulaminu (pkt. 3.8, pp.2, s. 19) oraz Instrukcji dokonywania uzupełnień/poprawy dokumentacji aplikacyjnej (pkt 4) "Uzupełnieniu/korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane przez IOK, chyba że wprowadzane zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych)."

Nie było zatem nawet takiej możliwości, aby Wnioskodawca samodzielnie nanosił zmiany/wprowadzał poprawki w zakresie, o jaki nie został poproszony na etapie wezwania. Zatem dokonując uzupełnienia wniosku o dofinansowanie Skarżąca postąpiła zgodnie z zapisami Regulaminu oraz pisma wzywającego do poprawy.

Biorąc pod uwagę fakt, że IZ powinna wezwać wnioskodawcę do dokonania skorygowania wniosku o dofinansowanie w zakresie zastosowanej stopy dyskontowej, a nie uczyniła tego, należy stwierdzić w związku z tym, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona bez zachowania wymaganej w tym zakresie staranności i rzetelności. Co więcej, Ekspert II wskazuje, że "...zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak również wskaźnika B/C. Pomimo faktu, iż po dokonanej korekcie, projekt jest nadal efektywny ekonomicznie, a wskaźnik B/C jest powyżej 1, to ocena jest negatywna z uwagi na fakt, iż wskaźnik B/C jest punktowany w fazie oceny jakości. "

Według Skarżącej, IZ powinna wezwać Skarżącą do dokonania skorygowania wniosku o dofinansowanie na etapie administracyjności i wykonalności w zakresie zastosowanej stopy dyskontowej 5 % zamiast 4 %, a nie uczyniła tego. Przedmiotowe uchybienie było możliwe do poprawy, gdyż IZ nie odrzuciła wniosku o dofinansowanie, a skierowała go do korekty. Uzasadnienie eksperta wskazuje na to, że kwestia istotności wpływu wartości stopy dyskontowej była przez niego analizowana dopiero na etapie weryfikacji wniosku po uzupełnieniu. W efekcie po złożeniu uzupełnień odrzucenie nastąpiło z powodu formalnego, a nie z powodu wartości, która czyniłaby realizowany projekt niewykonalny bądź nieefektywny ekonomicznie (Uwaga eksperta "Powyższe (zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej) spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak również wskaźnika B/C. Pomimo faktu, iż po dokonanej korekcie, projekt jest nadal efektywny ekonomicznie..."). Potwierdzeniem braku rzetelności i dokonania należytej staranności oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów 3.3 i 2.7 jest szerokie omawianie w zawartym w piśmie z dnia 27.04.2018 r. (sygn. [...]) uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odrzuceniu protestu zapisów regulaminu Konkursu, na podstawie których, zdaniem IZ, Skarżąca powinna domyśleć się, iż powinna dokonać korekty stopy dyskontowej we własnym zakresie. IZ wskazała, że:

"W załączniku nr [...] do ww. pisma w pkt 2 i 3 Wnioskodawca został zobowiązany do:

Pkt 2 - W tabeli 6.1.1. w pliku Excel arkusz "obliczenia" wskaźniki ENPV oraz ERR ujęto w pozycji Finansowe przepływy pieniężne (zysk netto plus amortyzacja), jednak należy w przedmiotowej pozycji ująć finansowe przepływy pieniężne z analizy finansowej (mimo ujęcia zysku netto i amortyzacji w opisie do pozycji).

Pkt 3 - Podczas obliczeń wskaźników efektywności ekonomicznej oraz wskaźnika B/C, należy wyłączyć wpływ dotacji - dotacja dla Wnioskodawcy nie stanowi korzyści dla społeczeństwa - należy pozostawić wyłącznie nakłady inwestycyjne netto. (...) Należy również przypomnieć, że zgodnie z zapisami Instrukcji przygotowania Studium wykonalności (cyt.): Koszty i korzyści są ujmowane w ramach analizy ekonomicznej w cenach stałych. Zgodnie z rozporządzeniem nr [...], zaleca się stosowanie społecznej stopy dyskontowej na poziomie 5 %. Ponadto przedstawione zalecenia skierowane do Wnioskodawcy w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. w powiązaniu z dokumentacją konkursową, z którą Wnioskodawca - przystępując do konkursu - winien być zapoznany w sposób znaczący, stanowią logiczną całość. Zauważyć też należy, że w w/w pismo z dnia 29 grudnia 2017 r. zawierało pouczenie, iż (cyt.): Dokonując korekt, Wnioskodawca powinien mieć świadomość, iż należy zachować spójność i ciągłość obliczeń w całej aplikacji projektowej.

W szczególności w rozstrzygnięciu IZ zauważyła: "Przechodząc do analizy przedmiotowej wartości stopy dyskontowej przyjętej do wyliczenia wskaźnika B/C należy zauważyć, co następuje. W dniu 11 stycznia 2018 r. Wnioskodawca opublikował w Serwisie Beneficjenta [...] uzupełnioną/poprawioną dokumentację aplikacyjną, w tym Studium wykonalności (część opisową i część ekonomiczno-finansową). Weryfikując przedmiotowe załączniki do wniosku o dofinansowanie stwierdzić należy, że w części opisowej, w sekcji 6.1.1 Założenia analizy ekonomicznej Wnioskodawca oświadczył, że (cyt.): Analiza ekonomiczna uwzględniająca mierzalne parametry finansowe została sporządzona z wykorzystaniem wyników analizy finansowej, m.in. przy zastosowaniu społecznej stopy dyskontową na poziomie 5 %. W tej części instytucja rozpatrująca protest nie wnosi zastrzeżeń. Natomiast w cz. ekonomiczno-finansowej w zakładce "Wyniki", w tabeli 6.1.1. Wskaźnik ENPV i ERR, poz. 6.1 Współczynnik dyskontowy przyjął inną niż zadeklarowaną w cz. opisowej - nieprawidłową wartość 4 %. Wskazana wielkość ma bezpośredni wpływ na poprawność sporządzenia metodyki analizy kosztów i korzyści.’’.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, że przedmiotowe zapisy dotyczące stóp dyskontowych nie zostały zmienione przez Skarżącą na etapie uzupełnienia i znajdowały się we wniosku w pierwotnej wersji, którą IZ weryfikowała po wpłynięciu w odpowiedzi na konkurs w dniu 14.03.2017 r. Zarzut o rozbieżności stóp procentowych został postawiony dopiero w informacji odrzuceniu wniosku i szeroko przeanalizowany dopiero w rozstrzygnięciu o rozstrzygnięciu skargi. Co więcej, w uzasadnieniu IZ wskazała na istotność tego wskaźnika, która przesądziła o eliminacji wniosku o dofinansowanie z dalszego procedowania. Zdaniem Skarżącej, samowolną zmianę tego wskaźnika, bez wyraźnego wskazania IZ należałoby uznać za przekroczenie zapisów podrozdziału 3.8 pkt 2 Regulaminu konkursu: "Uzupełnieniu/korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane przez IOK, chyba że wprowadzane zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych)."

Uwagi do części finansowej wniosku o dofinansowanie brzmiały bowiem:

"W tabeli 6.1.1. w pliku Excel arkusz "obliczenia" wskaźniki ENPV oraz ERR ujęto w pozycji Finansowe przepływy pieniężne (zysk netto plus amortyzacja) zysk netto oraz amortyzację, jednak należy w przedmiotowej pozycji ująć finansowe przepływy pieniężne z analizy finansowej (mimo wskazania ujęcia zysku netto i amortyzacji w opisie do pozycji).

Podczas obliczeń wskaźników efektywności ekonomicznej oraz wskaźnika B/C, należy wyłączyć wpływ dotacji - dotacja dla Wnioskodawcy nie stanowi korzyści dla społeczeństwa - należy pozostawić wyłącznie nakłady inwestycyjne netto."

Skarżąca w skorygowanej dokumentacji uwzględniła zmiany wskazane w powyższych uwagach, podobnie jak dokonała wymaganych zmian w wyniku pozostałych uwag. IZ potwierdziła w przesłanej informacji o wynikach weryfikacji dnia 28.12.2017 r. (sygn. [...] dokonanie przez Skarżącą wszystkich wprost wskazanych zmian, z wyjątkiem jednej zmiany - stopy dyskontowej, która nie była wskazana. Potwierdza to dołożenie przez Skarżącą należytej staranności i wykonaniu uzupełnienia w sposób rzetelny.

Sumując, zdaniem Skarżącej, IZ powinna Ją wezwać do skorygowania wniosku w zakresie kryteriów 2.7 i 3.3.

W odpowiedzi na skargę IZ RPO WZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej w skrócie "P.p.s.a." ). Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną, przewidującą kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej jest także ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. – zwana "ustawą wdrożeniową").

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (ar. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą (IZ), którą jest w przypadku regionalnego programu operacyjnego zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) lub pośrednicząca, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 ustawy wdrożeniowej). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), co w ten sposób wyznacza kognicję sądów administracyjnych, która obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP, wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przytoczenie, znanych zapewne stronom podstaw prawnych, jest potrzebne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie, w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję zarządzającą przeprowadzającą konkurs, co wymaga rozważenia pod kątem zakresu i kryterium kontroli sądowej.

W niniejszej sprawie nabór wniosków odbywał się w ramach konkursu

nr [...], ogłoszonego przez IZ RPO WZ. Regulamin konkursu był dostępny na stronach internetowych właściwej instytucji.

Regulamin taki, jak przyjmuje się w doktrynie i judykaturze nie legitymuje się statusem aktu normatywnego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże w tego rodzaju sprawach może stanowić wzorzec kontroli sądowej. Spełnia on kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze w tym rozumieniu normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 09.11.2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23.11.2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13.12.2016 r., I SA/Rz 823/16).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia IZ RPO WZ z dnia 27.04.2018 r. co do jego zgodności z prawem, należy przede wszystkim wskazać, że ocena przedmiotowego wniosku dokonywana jest w oparciu o ustawę wdrożeniową oraz postanowienia Regulaminu konkursu nr [...] (dalej "Regulamin konkursu"), a także załączników do tego Regulaminu konkursu.

Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ zobowiązany był do wskazania już w wezwaniu Skarżącej z dnia 29.12.2017 r. do poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej stwierdzonego uchybienia Skarżacej polegającego na zadeklarowaniu nieprawidłowej stopy dyskontowej na poziomie 4 % (w części ekonomiczno-finansowej studium (arkusz w formacie MS Exel, w tabeli [...] ENPV i ERR, poz. 6 – wartość ta ujawnia się w pasku formuły, po kliknięciu kursorem na konkretną wartość w tabeli współczynnika dyskontowego) zamiast stopy dyskontowej wymaganej na poziomie 5 % (stosownie do Załącznika Nr [...] "Instrukcja przygotowania studium wykonalności ..." do Regulaminu konkursu, gdzie w pkt 6.1 Założenia analizy ekonomicznej wskazano, że: "Koszty i korzyści są ujmowane w ramach analizy ekonomicznej w cenach stałych. Zgodnie z rozporządzeniem nr [...], zaleca się stosowanie społecznej stopy dyskontowej na poziomie 5%.".), którą prawidłowo wskazała w założeniach analizy ekonomicznej w pkt 6 Analiza kosztów i korzyści ekonomicznej (pkt [...] wykonalności), co zdaniem Ekspertów I i II spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak również wskaźnika B/C, a w konsekwencji tego Organ zaskarżonym rozstrzygnięciem protestu nie uwzględnił uznając, że okoliczność ta miała bezpośredni wpływ na poprawność sporządzenia metodyki analizy kosztów i korzyści.

Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie w dniu 02.08.2018 r. wskazał, że nie kwestionuje okoliczności co do wskazanej w studium wykonalności w ramach analizy ekonomicznej zarówno stopy dyskontowej na poziomie 5 % jak i 4 %. Organ powinien jednak także wezwać Skarżącą do zmiany wysokości stopy dyskontowej przez zmianę formuły. Jednakże, jak wskazała w skardze, Skarżąca nie została wezwana na etapie wezwania z dnia 28.12.2017 r. (jak wynika z akt sprawy jest to wezwanie z dnia 29.12.2017 r.) "w zakresie uwag do dokumentacji, które wymagają poprawy lub aktualizacji" do naniesienia jakichkolwiek zmian czy wyjaśnień w zakresie korekty stopy dyskontowej z 4 % do 5 % i wnosi o przywrócenie wniosku do ponownej oceny administracyjności i wykonalności w zakresie kryteriów 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach i 3.3 Zdolność ekonomiczna.

Jak wskazała w skardze Skarżąca, zarzut o rozbieżności stóp procentowych został postawiony dopiero w informacji odrzuceniu wniosku i szeroko przeanalizowany dopiero w rozstrzygnięciu o rozstrzygnięciu skargi. Co więcej, w uzasadnieniu IZ wskazała na istotność tego wskaźnika, która przesądziła o eliminacji wniosku o dofinansowanie z dalszego procedowania. Zdaniem Skarżącej, samowolną zmianę tego wskaźnika, bez wyraźnego wskazania przez IZ, należałoby uznać za przekroczenie zapisów podrozdziału 3.8 pkt 2 Regulaminu konkursu: "Uzupełnieniu/korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane przez IOK, chyba że wprowadzane zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych).".

Przechodząc zatem do meritum sprawy przypomnieć należy, że w obowiązującym w przedmiotowej sprawie Regulaminie konkursu, w rozdziale 1, podrozdziale 1.2 zatytułowanym Podstawy prawne, IZ RPO WZ (Organ) zamieściła listę aktów prawnych oraz dokumentów w oparciu, o które organizowany był przedmiotowy konkurs. Wśród nich znalazły się akty prawa krajowego, prawa unijnego oraz wytyczne programowe. W podrozdziale 1.3 (Postanowienia ogólne) wskazano, że regulamin określa warunki, na jakich odbywa się nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego naboru konkursowego.

Natomiast w dalszym rozdziale 3 Ocena wniosków o dofinansowanie, zawarty został podrozdział 3.1 Zasady dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, gdzie w pkt 1 wskazano, że ocena wniosków dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WZ, stanowiące załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu. W podrozdziale 3.3 Sposób dokonywania oceny kryteriów w fazie administracyjności i wykonalności, w pkt 2 wskazano, że celem oceny w fazie administracyjności i wykonalności jest weryfikacja merytoryczna wykonalności projektu. W trakcie tych kryteriów weryfikowane są m.in. założenia oraz wyciągnięte z nich wnioski, a także wskazane w projekcie zobowiązania dotyczące wartości wskaźników i innych kluczowych parametrów. Ponadto, w pkt 3 wskazano także, że w tej fazie administracyjności i wykonalności przewidziana została jednokrotna możliwość uzupełnienia/korekty wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie błędów lub brakujących informacji w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów. Dopuszczalne jest również złożenie wyjaśnień. Z kolei w pkt 5 wskazano, że warunkiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria administracyjności i wykonalności jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (tj. odrzucany z postępowania konkursowego).

Uzupełnieniem i doprecyzowaniem ww. zapisów są dalsze postanowienia podrozdziału 3.7 i 3.8 Regulaminu Konkursu.

I tak, w podrozdziale 3.7 Braki formalne i oczywiste omyłki opisano procedurę postępowania w przypadku stwierdzenia braków formalnych i oczywistych omyłek. I tak, postanowienia od pkt 1 do pkt 5 stanowią, że:

"1. Zgodnie z art. 43 ustawy, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek IOK wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do dalszej oceny. W takim przypadku wnioskodawcy nie będzie przysługiwało prawo do złożenia protestu.

2. W szczególnie uzasadnionych przypadkach wnioskodawca może jednokrotnie zwrócić się do IOK o przedłużenie terminu wyznaczonego na dokonanie uzupełniania wniosku o braki formalne lub poprawienia w nim oczywistej omyłki. Wniosek o przedłużenie terminu musi zostać złożony przed upływem wyznaczonego pierwotnie terminu. O przedłużeniu, bądź odmowie przedłużenia terminu IOK informuje wnioskodawcę w formie pisemnej.

3. Za braki formalne w rozumieniu art. 43 ustawy uznaje się w szczególności:

a) złożenie niekompletnego wniosku tzn. niezawierającego wszystkich obligatoryjnych załączników dotyczących projektu. Załączniki powinny zostać sporządzone na aktualnych wzorach i dotyczyć wnioskodawcy/projektu;

b) niewypełnienie wszystkich obowiązkowych pól w formularzu wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach;

c) niezgodność sumy kontrolnej w wersji elektronicznej z dostarczonym pisemnym wnioskiem o przyznanie pomocy;

d) brak podpisu na pisemnym wniosku o przyznanie pomocy, zgodnego z zasadami reprezentacji obowiązującymi wnioskodawcę.

4. Za oczywiste omyłki IOK uznaje w szczególności następujące sytuacje:

a) oczywiste omyłki pisarskie;

b) oczywiste omyłki rachunkowe dające się stwierdzić bez prowadzenia szczegółowych obliczeń, których poprawienie nie będzie wiązało się z dokonaniem istotnej modyfikacji wniosku;

c) niezupełność określonego pola we wniosku wynikająca np. z niedokończonego zdania;

d) mylne zaznaczenie niewłaściwego typu wnioskodawcy lub jego formy prawnej np. wnioskodawca będący jednostką samorządu terytorialnego zaznacza we wniosku inny typ wnioskodawcy, podczas gdy z treści całego wniosku i załączonych dokumentów wynika, że o dofinansowanie aplikuje jednostka samorządu terytorialnego.

5.Uzupełnienie braków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Ocena czy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie lub poprawienie w nim oczywistej omyłki doprowadziło do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie jest dokonywana przez IOK.".

Natomiast w podrozdziale 3.8 Uzupełnienia/korekty oraz wyjaśnienia w pkt od 1 do 10 opisano procedurę co do uzupełnienia/korekty wniosku w przypadku stwierdzenia braków lub błędów w zakresie przedstawionych informacji. I tak:

"1. Na wniosek IOK, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów w zakresie przedstawionych informacji, w ramach fazy oceny kryteriów dopuszczalności lub fazy oceny kryteriów administracyjności i wykonalności, wniosek może zostać skierowany do uzupełnienia/korekty w wyznaczonym terminie.

2. Uzupełnieniu/korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane przez IOK, chyba że wprowadzane zmiany wywołują konieczność wprowadzenia kolejnych zmian (w szczególności w przypadku tabel finansowych). W takich przypadkach wnioskodawca powinien wprowadzić dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie projektu oraz przekazać pisemną informację o wprowadzeniu dodatkowych zmian wraz ze wskazaniem miejsca zmiany.

3. Uzupełnienie/korekta wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie błędów lub brakujących informacji odbywa się jednokrotnie w ramach danej fazy oceny w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów.

4. Uzupełnienie/korekta wniosku o dofinansowanie projektu nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Wystąpienie istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie oceniane jest przez IOK.

5. IOK może zwrócić się z prośbą do wnioskodawcy o wyjaśnienia przedstawionych informacji wielokrotnie w trakcie oceny. Wyjaśnienia mogą stanowić wyłącznie informacje objaśniające zapisy wniosku i załączników, natomiast nie mogą prowadzić do znaczącej modyfikacji wniosku lub uprzywilejowania wnioskodawcy w stosunku do innych.

6. Termin na dokonanie uzupełnienia/korekty lub złożenie wyjaśnień wynosi 7 dni, liczonych od dnia następnego po doręczeniu wezwania.

7. W szczególnie uzasadnionych przypadkach wnioskodawca może jednokrotnie zwrócić się do IOK o przedłużenie terminu wyznaczonego na dokonanie uzupełnienia/korekty lub złożenie wyjaśnień. Wniosek o przedłużenie terminu musi zostać złożony przed upływem wyznaczonego pierwotnie terminu. O przedłużeniu, bądź odmowie przedłużenia terminu IOK informuje wnioskodawcę w formie pisemnej."

Zgodnie natomiast z pkt 9, jeżeli złożone uzupełnienie/korekta/wyjaśnienie nie doprowadzi do usunięcia braków lub błędów, co uniemożliwi przyznanie pozytywnej oceny w ramach kryterium w danej fazie oceny, to projekt otrzymuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Dokonanie uzupełnień lub korekty zawsze wiąże się z koniecznością ponownej publikacji wniosku oraz przedłożenia organowi oświadczenia o wprowadzeniu uzupełnień/poprawy dokumentacji aplikacyjnej (pkt 10 zdanie pierwsze).

Stosownie zaś do rozdziału 7 Postanowienia końcowe, podrozdział 7.3 Załączniki do Regulaminu, integralną część Regulaminu konkursu stanowią załączniki od 1 do 9, w tym Załącznik Nr [...] - Kryteria wyboru projektów i Załącznik Nr [...] - Instrukcja przygotowywania Studium Wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wsparcie z EFRR w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. (w skrócie .

Zauważyć przy tym należy, że w definicjach i opisach kryteriów (załącznik Nr [...] do Regulaminu konkursu) wskazano, że kryterium 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach polega na tym, że:

"Poprawnie obliczono koszty całkowite i kwalifikowalne. Obliczenia wykonano z wystarczającą szczegółowością i oparciu o racjonalne przesłanki.

W przeprowadzonych analizach prawidłowo uwzględniono (jeśli dotyczy to projektu):

- metodykę określania wydatków kwalifikowalnych za pomocą stawek ryczałtowych i kosztów jednostkowych,

- metodykę określania dochodu w projekcie o której mowa w art. 61 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 oraz w art. 15-19 rozporządzenia (UE) nr 480/2015,

- metodykę analizy kosztów i korzyści,

- metodykę obliczania rekompensat.".

W opisie zaś znaczenia tego kryterium 2.7 wskazano, że: "Spełnienie kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania.

Projekty niespełniające kryterium są odrzucane.

Ocena spełniania kryterium polega na przypisaniu wartości logicznych "tak", "nie".".

Natomiast kryterium 3.3 Zdolność ekonomiczna polega na tym, że: "Przeprowadzona analiza kosztów i korzyści w studium wykonalności jest prawidłowa, a jej wyniki wskazują na to, że projekt posiada minimalny wymagany poziom efektywności społeczno-gospodarczej. Analizy biorą pod uwagę uwarunkowania płynące z otoczenia prawnego projektu. Weryfikacja spełnienia kryterium powinna korzystać m.in. ze wskaźnika B/C, którego minimalna wartość to 1.".

W opisie zaś znaczenia tego kryterium ekonomicznego 3.3 wskazano, że:

"Spełnienie kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania.

Projekty niespełniające kryterium są odrzucane.

Ocena spełniania kryterium polega na przypisaniu wartości logicznych "tak", "nie".".

Z przytoczonego wyżej unormowania zawartego w Regulaminie konkursu wprost wynika, że Organ, w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinasowanie braków formalnych lub oczywistych wprost (pkt 3.7 pkt 1 Regulaminu konkursu), był zobligowany do wezwania wnioskodawcy, zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, natomiast w sytuacji przewidzianej w podrozdziale 3.8 pkt 1 Regulaminu konkursu, Organ, w przypadku stwierdzenia braków lub błędów w zakresie przedstawionych informacji, w ramach fazy oceny kryteriów dopuszczalności lub fazy oceny kryteriów administracyjności i wykonalności, mógł skierować wniosek do uzupełnienia/korekty w wyznaczonym terminie.

Poza sporem jest, że Skarżąca została wezwana pismem z dnia 29.12.2017 r. w trybie podrozdziału 3.8 Uzupełnienia korekty oraz wyjaśnienia, pkt 1 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym, na wniosek IOK (Instytucja Organizująca Konkurs), w przypadku stwierdzenia braków lub błędów w zakresie przedstawionych informacji, w ramach fazy oceny kryteriów dopuszczalności lub fazy oceny kryteriów administracyjności i wykonalności, wniosek może zostać skierowany do uzupełnienia/korekty w wyznaczonym terminie.

Oznacza to, że niekwestionowane uchybienie Skarżącej polegające na zadeklarowaniu - w ramach analizy efektywności ekonomicznej i wskaźnika B/C - zróżnicowanych stóp dyskontowych (4 % i 5 %), zamiast jednej na poziomie 5 %, nie stanowiło ani braku formalnego ani też oczywistej omyłki. Zatem, nie był to brak formalny, który Organ, gdyby stwierdził taki brak, zobligowany był do jego wskazania wnioskodawcy i w związku z tym wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku lub jego poprawienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. A skoro nie było to uchybienie formalne, to uznać należało, że to uchybienie (błąd) Skarżącej miało charakter merytoryczny (materialny), a uzasadniają to następujące okoliczności:

1) - jak wynika z akt sprawy, Organ pismem z dnia 23.02.2018 r. odrzucił wniosek Skarżącej o dofinansowanie ze względu na negatywny wynik weryfikacji spełnienia kryteriów oceny administracyjności i wykonalności (2.7 i 3.3.). W piśmie tym wyjaśniono, że obaj Eksperci I i II w istocie analizy efektywności ekonomicznej zgodnie wskazali, że zastosowanie niższej niż wynika to z Wytycznych stopy dyskontowej (tj. 4 % zamiast zgodnie z Wytycznymi konkursowymi zastosować 5 % stopę dyskontową), spowodowało zawyżenie efektywności ekonomicznej, jak i wskaźnika B/C, który jest punktowany w fazie oceny jakości;

2) - zapisy Załącznika Nr [...] - Instrukcja przygotowania studium wykonalności do Regulaminu konkursu, w pkt 6.1 Założenia analizy ekonomicznej wprost wymagają by, cyt.: "Koszty i korzyści są ujmowane w ramach analizy ekonomicznej w cenach stałych. Zgodnie z rozporządzeniem nr 2015/207, zaleca się stosowanie społecznej stopy dyskontowej na poziomie 5%.";

3) - jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania Skarżąca została wezwana pismem z dnia 29.12.2017 r. do dokonania poprawy/aktualizacji wniosku, w którym Organ końcowo zastrzegł m. in., że: "Dokonując korekt, Wnioskodawca powinien mieć świadomość, iż należy zachować spójność i ciągłość obliczeń w całej aplikacji projektowej".

Nie budzi wątpliwości, że za sporządzenie wniosku o dofinansowanie pełną odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, w tym za spójność danych zawartych we wniosku.

Zgodnie bowiem pkt 2.1.1. Regulaminu konkursu, wzór wniosku o dofinansowanie projektu wraz z instrukcją wypełniania stanowi załącznik nr [...] do niniejszego regulaminu.

W myśl zaś pkt 3.1.1. Regulaminu konkursu, ocena wniosków dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący [...] stanowiące załącznik 3 do regulaminu.

Z kolei stosownie do pkt 3.1.3 lit. a) –c) Regulaminu konkursu, ocena wniosku o dofinansowanie dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w jednym etapie oceny w czterech fazach, tj. dopuszczalności, administracyjności i wykonalności, jakości i oceny strategicznej.

Zgodnie zaś z pkt 3.3. Sposób dokonywania oceny kryteriów w fazie administracyjności i wykonalności Regulaminu konkursu, faza administracyjności i wykonalności jest oceniana przez dwóch pracowników IP i/lub ekspertów wchodzących w skład KOP (pkt 1), zaś celem oceny w ramach fazy administracyjności i wykonalności jest weryfikacja merytoryczna wykonalności projektu. W trakcie oceny tych kryteriów weryfikowane są m.in. założenia oraz wyciągnięte z nich wnioski, a także wskazane w projekcie zobowiązania dotyczące wartości wskaźników i innych kluczowych parametrów (pkt 2 - pokreślenia własne Sądu). W fazie oceny administracyjności i wykonalności przewidziana jest jednokrotna możliwość uzupełnienie/korekty wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie błędów lub brakujących informacji w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów. W ramach tej fazy IOK przewiduje również możliwość złożenia wyjaśnień przez wnioskodawcę w terminie 7 dni, liczonych od dnia następnego po doręczeniu wezwania (pkt 3). Ocena administracyjności i wykonalności jest oceną [...], co oznacza, że weryfikacja dokonywana będzie pod kątem spełnienia bądź niespełnienia danego kryterium, na podstawie listy sprawdzającej (pkt 4). Warunkiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria administracyjności i wykonalności jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy (jest odrzucany z postępowania konkursowego) – (pkt 5).

W świetle zatem wyżej przytoczonej regulacji Regulaminu konkursu zachodzi podstawa do uznania, że w okolicznościach faktycznych i prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie Organ był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy tylko w zakresie uzupełnienia lub poprawienia wniosku co do stwierdzonych braków formalnych lub oczywistych omyłek, co jednak nie miało miejsca w badanej sprawie i stanowi okoliczność niesporną.

Takiego natomiast obowiązku wezwania wnioskodawcy nie miał Organ w przypadku stwierdzenia uchybienia (błędu) o charakterze merytorycznym (materialnym), którym niewątpliwie jest niesporne uchybienie Skarżącej co do wskazania we wniosku o dofinasowanie zróżnicowanych stop dyskontowych, tj. zarówno 4 % jak i 5 %, wbrew wymogom zawartych w ww. Załączniku Nr [...] - Instrukcja przygotowania studium wykonalności do Regulaminu konkursu, który w pkt 6.1 Założenia analizy ekonomicznej wprost wymaga by koszty i korzyści były ujmowane w ramach analizy ekonomicznej w cenach stałych, zaś zgodnie z rozporządzeniem nr 2015/207 zaleca się stosowanie społecznej stopy dyskontowej na poziomie 5 %. Natomiast w części wstępnej tej Instrukcji pn. "Wprowadzenie" wskazano, że celem tej instrukcji jest ujednolicenie zasad przygotowania i pisania studiów wykonalności, w szczególności przyjmowania założeń, parametrów, a także metodologii prowadzenia obliczeń.

Z kolei zapis pkt 1.3.1 Regulaminu konkursu - Postanowienia ogólne – stanowi, że niniejszy regulamin określa warunki, na jakich odbywa się nabór wniosków o dofinansowanie projektów w trybie konkursowym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, dla Osi Priorytetowej II Gospodarka niskoemisyjna, Działanie 2.10 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł.

Powyższe zasady zawarte w Regulaminie konkursu, jak i w Instrukcji przygotowania studium wykonalności, wprost świadczą, że Skarżąca, sporządzając wniosek o dofinansowanie w rozpoznawanej sprawie, była związana tymi zasadami. Naruszenie co najmniej jednej z tych zasad miało wpływ na ocenę projektu. Warunkiem bowiem pozytywnej oceny w oparciu o kryteria administracyjności i wykonalności było spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy (jest odrzucany z postępowania konkursowego), stosownie do przytoczonego wyżej pkt 3.3.5. Regulaminu konkursu, zaś w myśl pkt 3.8.9. Regulaminu konkursu, jeżeli złożone uzupełnienie/korekta/wyjaśnienie nie doprowadzi do usunięcia braków lub błędów, co uniemożliwi przyznanie pozytywnej oceny w ramach kryterium w danej fazie oceny, to projekt otrzymuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

W kontekście powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził by Organ dopuścił się naruszenia powyższych zasad, a zatem nie było podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi co do naruszenia postanowień Regulaminu konkursu (podrozdziału 3.3 pkt 2 i 3 Regulaminu konkursu - Sposób dokonywania oceny kryteriów w fazie administracyjności i wykonalności oraz podrozdziału 3.8 pkt 1, 2 i 5 Regulaminu konkursu - Uzupełnienia/korekty oraz wyjaśnienia) przez brak zidentyfikowania niespornego błędu polegającego na tym, że Skarżąca w ramach analizy efektywności ekonomicznej, jak również analizy wskaźnika B/C, wykorzystała 4 % stopę dyskontową zamiast 5% stopę dyskontową i wezwania Skarżącej w ramach wezwania z dnia 29.12.2017 r. do "uzupełnienia" tego błędu.

Przypomnieć przy tym należy, że w toku konkursu IZ RPO WZ wybiera najlepszy projekt, który pozwoli na osiągnięcie w danym programie operacyjnym założonego celu, a zatem gdy wniosek został sporządzony zgodnie z zasadami przewidzianymi dla danego konkursu. Oceny bowiem przeprowadzane są na podstawie treści wniosku konkursowego oraz załączonej do niego dokumentacji. Opis zawarty we wniosku powinien być rzetelny i przekonujący, poparty sumiennie przygotowanymi dokumentami (np. wynikami przeprowadzonych w danym zakresie badań czy analiz). Wiarygodność i adekwatność dołączonej do wniosku dokumentacji jest również oceniana przez Organ w kontekście okoliczności podniesionych we wniosku.

W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ubiegającym się

o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego

i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swoich działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek poszczególnych kryteriów dopuszczających, obciążają stronę wnioskującą.

Sąd zwraca uwagę, że organy administracji publicznej, działając w zgodzie

z zasadą przejrzystości, zobowiązane są ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1175/11). Rzetelna ocena projektu, to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania, które wiążą organ przy ocenie danego projektu. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem właściwej instytucji dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami ocenie każdego projektu oraz przedstawianiu na zakończenie oceny wyczerpującego merytorycznego uzasadniania objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny projektów, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Ponadto, informacje zawarte w tej dokumentacji muszą być poddane wszechstronnej analizie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie II GSK 177/11). Bezstronność organów administracji publicznej stanowi niezbędną cechę ich działań z punktu widzenia podmiotu indywidualnego będącego stroną sprawy administracyjnej. Dostęp do informacji o warunkach konkursu (zasada jawności, publiczności) ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego wyboru projektów. Wszyscy wnioskodawcy muszą mieć więc zagwarantowaną jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne. Właściwe instytucje mają również obowiązek zagwarantować równe traktowanie w trakcie oceny projektów (zob. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów z zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010, pod red. R. Poździka, Wydawnictwo Sejmowe 2016 do art. 37), co w badanej sprawie, w ocenie Sądu, miało miejsce.

Zdaniem Sądu, wystosowane do Skarżącej wezwanie Organu z dnia 29.12.2017 r. do poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej, z dodatkowym zastrzeżeniem, że wnioskodawca powinien mieć świadomość, że cała aplikacja projektowa musi zachować spójność i ciągłość obliczeń, zostało sformułowane w sposób jasny, przejrzysty i odpowiadający przytoczonym powyżej regulacjom. Sąd przy tym nie stwierdził, by przepisy znajdujące zastosowanie w spornej materii, wymagały od Organu wskazania wnioskodawcy w powyższym wezwaniu błędów o charakterze merytorycznym (materialnym), a zatem i błędu Skarżącej co do wskazania zróżnicowanej stopy dyskontowej 4 % i 5 %, zamiast jednej prawidłowej na poziomie 5 %, gdyż to już Instrukcja przygotowania studium wykonalności, zawarta w Załączniku Nr [...] do Regulaminu konkursu, w sposób wiążący wymagała od Skarżącej jako wnioskodawcy wskazania stopy dyskontowej na poziomie 5 %, zaś wezwanie Organu z dnia 29.12.2017 r. przypominało Skarżącej o konieczności zachowania spójności i ciągłości obliczeń w całej aplikacji projektowej w stałych cenach, co w efekcie skutkowało obowiązkiem wnioskodawcy do zweryfikowania dokumentacji aplikacyjnej w tym zakresie i ewentualne pojęcie działań w zakresie uzupełnienia/korekty i wyjaśnień w trybie procedury przewidzianej w pkt 3.8.7 Regulaminu konkursu.

Dlatego też Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w badanej sprawie ze strony Organu. Sposób, w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku Skarżącej, zarówno na pierwszym etapie oceny przeprowadzonej przez Ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Negatywną ocenę kryteriów 2.7 i 3.3 przeprowadziło dwóch niezależnych ekspertów. Należy przy tym zwrócić uwagę, że eksperci, w oparciu o Regulamin konkursu, swoje stanowisko uzasadnili, odnosząc się do informacji zawartych we wniosku oraz załączonych do wniosku dokumentów. Brak jest podstaw by przedstawioną przez ekspertów ocenę można było uznać za nierzeczową, niewszechstronną i nie odnoszącą się do konkretnych zagadnień. W sposób zrozumiały i jednoznaczny wskazali na braki wniosku, co znalazło wyraz w informacji IZ RPO WZ z dnia 23.02.2018 r. o odrzuceniu wniosku Skarżącej o dofinansowanie wobec negatywnego wyniku weryfikacji spełnienia kryteriów oceny administracyjności i wykonalności (2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach i 3.3.Zdolność ekonomiczna). Przeprowadzona ocena projektu nie jest obarczona ewidentnymi błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska oceniających.

Stawiane przed Skarżącą obowiązki w zakresie sporządzenia wniosku o dofinansowanie zgodnie z ustalonymi dla wszystkich uczestników konkursu zasadami, stanowiły odbicie wymogów ściśle wskazanych w dokumentacji konkursu, w tym w Regulaminu konkursu i jego załączników, tutaj, w szczególności Załącznika Nr [...]. Zasady te są jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i powinny być ściśle przestrzegane przez wszystkich uczestników konkursu, bez wyjątku. Ocena Organu, czy warunki te zostały spełnione, następuje przez IZ RPO WZ właśnie według tych zasad obowiązujących jednakowo w stosunku do wszystkich uczestników konkursu, także bez wyjątku.

Zdaniem Sądu, przy uwzględnieniu przytoczonej wyżej treści Regulaminu konkursu, wezwanie z dnia 29.12.2017 r., z zastrzeżeniem konieczności zachowania spójności i ciągłości obliczeń w całej aplikacji projektowej, nie mogło budzić wątpliwości, że prawidłowo dokonana poprawa/aktualizacja wniosku wymagała wykonania wszystkich wskazanych przez Organ w ww. wezwaniu stwierdzonych uchybień/braków w dokumentacji aplikacyjnej, w tym uwzględnienia powyższego zastrzeżenia. Zauważyć należy, że Skarżąca miała w pełni świadomość istnienia takiego obowiązku, gdyż wykonała to wezwanie, jednakże w niepełnym zakresie. Sama bowiem wskazała na rozprawie - mimo powyższego zastrzeżenia w wezwaniu - że nie kwestionuje, iż dopuściła się błędu co do wskazania zróżnicowanej stopy dyskontowej, zamiast jednolitej na poziomie 5 %.

Wobec tego, skoro nie budzi wątpliwości, że wniosek Skarżącej nie został poprawiony we wskazanym wezwaniem IZ RPO WZ z dnia 29.12.2017 r. zakresie, to w konsekwencji tego uznać należało, że Skarżąca nie spełniła kryteriów oceny administracyjności i wykonalności: 2.7 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach i 3.3 Zdolność ekonomiczna, Brak tym samym było podstaw do przyjęcia, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. dopuściła się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Takiego naruszenia prawa Sąd nie stwierdził w badanej sprawie, uznając tym samym, że zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych przepisów prawa są nieuzasadnione, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl