Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2013/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3 i art.138
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit a, art.188 i art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1955/11 w sprawie ze skargi X na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz X kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1955/11 oddalił skargę X S.A. w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, położonej w N., wywłaszczonej na cele budowy zbiornika wodnego stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu [...] w K., na rzecz: T. K. w 1/3 cz., S. S. w 1/9 cz., S. S. w 1/9 cz., S. S. w 1/9 cz., H. S. w 1/12 cz., M. S. w 1/20 cz., D. S. w 1/20 cz., E.S. w 1/20 cz., R. S. w 1/20 cz., A. J. w 1/20 cz. Organ orzekł jednocześnie o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie w łącznej kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty: T. K. - w wysokości [...] zł, S. S. - w wysokości [...] zł, S. S. - w wysokości [...]zł, S. S. - w wysokości [...]zł, H.S. - w wysokości [...]zł, M. S. - w wysokości [...]zł, D. S. – w wysokości [...] zł, E. S. - w wysokości [...]zł, R. S. - w wysokości [...] zł oraz A. J. - w wysokości [...]zł.

Organ wskazał, że z przeprowadzonych oględzin nieruchomości wynika, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia (nie zlokalizowano obiektów: drogi państwowej, zabudowy roślinnej [...], ani nie powstały obiekty tymczasowe związane z powstaniem i funkcjonowaniem na tym terenie "zaplecza technicznego", przez działkę zostały jedynie przeprowadzone linie 15 kV oraz 110 kV oraz linia telefoniczna, jako infrastruktura techniczna związana z funkcjonowaniem X). W ocenie organu, z powyższego wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zachodzą przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawców.

Od powyższej decyzji odwołania wniósł X S.A. oraz Regionalny Zarząd [...] w K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do X S.A., wyjaśniając jednocześnie, że odwołanie Regionalnego Zarządu [...] w K. zostanie rozpatrzone odrębną decyzją. Organ wskazał, że Skarb Państwa nabył dz. nr [...] o pow. [...] ha położoną w N. od M. S. za cenę [...] zł, na podstawie, zawartej w formie aktu notarialnego, umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1975 r. Rep. A nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z wnioskiem o zwrot dz. nr [...] wystąpili w dniu [...] stycznia 1998 r., a następnie w dniu [...] maja 1998 r., następcy prawni byłej właścicielki.

Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wójt Gminy [...]zatwierdził podział dz. nr [...] o pow. [...] ha, na dz. o nr: [...],[...],[...],[...]. Zatwierdzenie podziału nastąpiło pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek, na dz. nr [...]miała zostać ustanowiona służebność drogowa na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. nr [...],[...],[...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Na ww. decyzję nie wniesiono skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewoda wskazał ponadto, że Starosta [...] w toku postępowania wyjaśniającego powołał się na porównawczy wykaz zmian wykonany przez uprawnionego geodetę S. K. (wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] stycznia 2007 r. pod nr [...]), wskazując że - powstała w wyniku podziału działki nr [...]– działka nr [...], odpowiada wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. W trakcie postępowania odwoławczego powzięto informację, iż w obrocie prawnym funkcjonowała równocześnie decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "przebudowa drogi powiatowej nr [...][...] - granica państwa", na mocy której dz. nr [...] o pow. [...] ha położona w N. została podzielona na dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przy czym działka [...] stanowiła drogę, jednak w ocenie Wojewody, powyższe oznaczało niejasność jedynie w zakresie geodezyjnego stanu dz. nr [...], co do której doszło do dwukrotnego jej podziału. Organ odwoławczy zaznaczył, że szersze stanowisko w tym zakresie zajmie w odrębnym rozstrzygnięciu przy rozpatrywaniu odwołania Regionalnego Zarządu [...] w K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, w księdze wieczystej nr [...], w której nie został dotychczas ujawniony żaden podział działki nr [...], jako właściciel figuruje Skarb Państwa, a jako trwały zarządca nieruchomości - Regionalny Zarząd [...] w K. Starosta [...] ustalił również, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1997 r. Rep. A Nr [...] została zawiązana jednoosobowa Spółka Akcyjna o nazwie Zespół [...] ([...] S.A.). Aneksem do ww. umowy zawartym w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. Rep. A nr [...] określono aport rzeczowy stanowiący własność Skarbu Państwa, w skład którego wchodziły nieruchomości, ruchomości i inne prawa rzeczowe wymienione w "Wykazie składników majątku stanowiących własność Skarbu Państwa wnoszonego do spółki akcyjnej", stanowiącego załącznik do aktu. Umową przeniesienia własności zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1998 r. Rep. A nr [...] przedstawiciel Skarbu Państwa przeniósł na rzecz spółki akcyjnej pod nazwą "[...]" z siedzibą w N. prawo własności nieruchomości położonej w N. składającej się m.in. z dz. nr [...] o pow. [...] ha, zabudowanej Hotelem "[...]", budynkiem magazynowym i składowiskiem zamknięć remontowych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Na skutek powyższego założono księgę wieczystą nr [...], w której w dziale I wpisano wówczas m.in. działkę [...], a w dziale II jako właściciela ujawniono spółkę akcyjną pod nazwą "[...]" z siedzibą w N. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w N. Wydział I Cywilny stwierdził nieważność ww. umowy z dnia [...] sierpnia 1998 r. Rep. A Nr [...], tj. umowy przeniesienia własności nieruchomości opisanych w tym akcie, w wyniku czego X S.A. utracił prawo własności dz. nr [...] położonej w N.

Wojewoda podniósł następnie, że na podstawie analizy treści księgi wieczystej nr [...] w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych oraz odpisu tej księgi w wersji tradycyjnej - papierowej ustalono, iż dz. nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu [...]. W treści powyższej księgi nie zostało zatem ujawnione jakiekolwiek prawo rzeczowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przysługujące X S.A. Organ zaznaczył również, że w trakcie postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] września 2011 r., wystąpiono do Starostwa [...] o udzielenie informacji, czy osobom trzecim, w tym X S.A., przysługiwały prawa rzeczowe bądź obligacyjne (najmu, dzierżawy, użyczenia) do przedmiotowej działki oraz o przesłanie dokumentów potwierdzających powyższe ustalenia. Pismem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa (właściciela nieruchomości) poinformował, że nie zawierał umów najmu, dzierżawy lub użyczenia. Organ wskazał także, że pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wystąpiono do X S.A. o udzielenie informacji, na jakiej podstawie spółka władała tymi nieruchomościami, jednak pismo pozostało bez odpowiedzi. Wojewoda zwrócił również uwagę na pismo Regionalnego Zarządu [...] w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], z którego wynika, że również ten podmiot nie zawierał żadnych umów z X S.A., dotyczących gruntów "[...]." Zdaniem Wojewody [...], z powyższych ustaleń wynika, że X S.A. nie legitymował się w stosunku do przedmiotowej działki żadnym tytułem prawnym, a tym samym nie mógł być stroną postępowania dotyczącego zwrotu tej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie X S.A. z siedzibą w N., zarzucając jej naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., oraz prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 138 u.g.n. przez błędną ich wykładnię i ustalenie, iż stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są tylko podmioty, tj. poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel, użytkownik wieczysty, zarządcy nieruchomości, jej użytkownik, najemca, dzierżawca, osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie użyczenia, a więc takie podmioty, którym przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawno-rzeczowych lub obligacyjnych, a przez to naruszenie art. 28 k.p.a.

Z uwagi na to, że w powyższej skardze zaskarżona została również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] rozpatrująca odwołanie Regionalnego Zarządu [...] w K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 grudnia 2011 r. sprawa ze skargi na tę decyzję została wyłączona do odrębnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., podzielił stanowisko organu co do braku po stronie skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że do dnia rozpoznania odwołania Skarb Państwa nie przeniósł na skarżącą własności dz. nr [...], natomiast interes prawny określony w art. 28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, czyli jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. Zgodnie z kolei z treścią art. 136 ust. 3 oraz art. 138 u.g.n. stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny w momencie orzekania o zwrocie jej właściciel oraz podmioty, którym do konkretnej nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych. Przysługujące skarżącej spółce jedynie faktyczne władztwo nad nieruchomością, nie jest tożsame z wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości. Zdaniem Sądu, podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący faktycznego zarządu dz. nr [...] nie ma znaczenia prawnego i nie nadaje jej tytułu prawnego do ww. nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy, uznając że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. wniósł X S.A. z siedzibą w N., reprezentowany przez r.pr. L. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 138 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie polegające na niepodporządkowaniu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej wynikającej z powyższych przepisów, że stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest m.in. podmiot – skarżąca spółka, której do wywłaszczonej nieruchomości przysługuje tytuł prawny ze stosunku obligacyjnego wynikającego z czynności prawnej, jaką jest objęcie przez wspólnika – Skarb Państwa akcji w zamian za wkład niepieniężny prawa handlowego.

Skarżąca kasacyjnie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie przysługuje jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wynikający ze stosunków prawnorzeczowych, bowiem nie jest właścicielem dz. nr [...], ani też jej użytkownikiem wieczystym, jak również nie przysługują jej do niej ograniczone prawa rzeczowe. Sąd nie wziął jednak pod uwagę, że skarżąca Spółka uzyskała prawo do korzystania z ww. działki na podstawie stosunku zobowiązaniowego, jakim jest stosunek spółki (umowa spółki) akcyjnej, do którego zawiązania doszło w dniu [...] listopada 1997 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Z istoty tej czynności prawnej, która pozostaje poza regulacją Kodeksu cywilnego wynika, że wniesienie przez wspólnika, jakim w tym przypadku jest Skarb Państwa, wkładu niepieniężnego tworzy stosunek o charakterze obligacyjnym i to stosunek odpłatny – odpłatnością są objęte przez akcjonariusza akcje posiadające określoną wartość nominalną i określoną wartość rynkową. W zamian Spółka uzyskała prawo do korzystania z rzeczy stanowiących przedmiot wkładu niepieniężnego. Planowane zatem przez Ministra Skarbu Państwa przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowiących przedmiot aportu, nie będzie dopiero w przyszłości stanowić uzyskania tytułu prawnego dla skarżącej spółki w zakresie korzystania z przedmiotowej nieruchomości, lecz jedynie skutkować będzie zmianą podstawy prawnej – zamiast władania na podstawie stosunku obligacyjnego wynikającego z czynności objęcia akcji w zamian za wkład niepieniężny, skarżąca stanie się właścicielem nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że przepisy art. 136 ust. 3 i art. 138 u.g.n. nie określają zamkniętego katalogu "tytułów prawnych" dających legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego, przyjęta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym interpretacja ww. przepisów, przyjmująca że stroną postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są m.in. podmioty, którym przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków obligacyjnych, nie może być zawężona do podmiotów stosunków zobowiązaniowych objętych jedynie uregulowaniami Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej, taki tytuł prawny może wynikać również ze stosunku obligacyjnego, jakim jest stosunek spółki utworzonej na gruncie prawa handlowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ww. ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość została przez Skarb Państwa wniesiona aportem do skarżącej Spółki, tj. X S.A. w N. i do czasu wydania zakwestionowanej decyzji nie została przeniesiona jej własność na rzecz Spółki.

Wskazać należy, że umowa założycielska spółki akcyjnej jest swoistą umową cywilnoprawną o charakterze obligacyjno-organizacyjnym. Natomiast aport jest niepieniężnym wkładem wniesionym na pokrycie kapitału akcyjnego spółki, który traktowany jest jednocześnie jako aktywa spółki. Jedynym akcjonariuszem skarżącej kasacyjnie Spółki jest Skarb Państwa, który zobowiązał się w statucie Spółki do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółki, którym pokrył objęte akcje. Nastąpiło wydanie nieruchomości, którą włada Spółka jako samoistny posiadacz w dobrej wierze. Posiadanie jest stosunkiem rzeczowym, przy czym w doktrynie prezentowane są dwa poglądy co do jego charakteru prawnego. Według jednego z nich i jest to pogląd przeważający, posiadanie jest jedynie stanem faktycznym. Prezentowany jest jednak również pogląd, zgodnie z którym jest to prawo przedmiotowe. Niezależnie jednak od tego, z samoistnym posiadaniem prawo cywilne wiąże szereg skutków prawnych. Tym niemniej w realiach niniejszej sprawy, powiązanie tych dwu elementów stanu faktycznego ma wpływ na określony stan prawny.

W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, poza byłym właścicielem bądź jego spadkobiercą i aktualnym właścicielem są również podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości wynikający ze stosunków prawnorzeczowych lub obligacyjnych (np. z umowy najmu, dzierżawy, użyczenia). Uznaje się bowiem, że wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości dotyka bezpośrednio sytuacji prawnej podmiotów wskazanych w art. 138 u.g.n., gdyż z upływem określonego terminu, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, wygaśnie ich prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, taką interpretację przepisu art. 138 u.g.n. należy również przyjmować w przypadku stosunków obligacyjnych wynikających ze stosunku spółki. Wskazać bowiem należy, że wynik postępowania o zwrot nieruchomości dotyka w sposób bezpośredni sytuacji prawnej takiej spółki, a zwrot nieruchomości całkowicie zmienia możliwość realizacji jej praw. Dodać przy tym należy, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawo byłego właściciela do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Ponieważ naruszenie prawa, którego dopuścił się Sąd pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował przepis art. 188 P.p.s.a. Uchylając więc zaskarżony wyrok, Sąd uchylił również kwestionowaną decyzję, która została oparta, tak jak wyrok Sądu, na błędnej wykładni prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawna zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy.