Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2555/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1276/10 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie (VII SA/Wa 1276/10) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2008 r. o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wyrokiem z 28 września 2010 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące istotne okoliczności sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie usunięcie nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie technicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. opracowanej przez zespół rzeczoznawców pod kierunkiem dr inż. J. N., w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało, że postępowanie zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem skarżącej o nieprawidłowo wykonanym dociepleniu jej budynku, że postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. skarżąca została zobowiązana do dostarczenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych oraz że taką ekspertyzę dostarczyła, która następnie stała się podstawą decyzji z [...] lipca 2008 r.

Na skutek odwołania skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] lipca 2008 r. i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości w budynku poprzez wykonanie konkretnie wskazanych w decyzji dwudziestu dziewięciu robót budowlanych, w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że organ ten uznał za zasadne nałożenie obowiązku wykonania prac remontowo-naprawczych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie technicznej, jednakże uznał, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa, bowiem nie wskazywała szczegółowego zakresu robót budowlanych przewidzianych do realizacji.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżąca zarzuciła przepisanie z ekspertyzy technicznej poszczególnych prac, bez dokonania oceny ekspertyzy jako dowodu, do czego organ był zobowiązany przepisami art. 7, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiono, że w związku z tym nasuwają się wątpliwości co do wykonania tej decyzji. Zarzucono też, że organ odwoławczy nie odniósł się do stwierdzenia zawartego w ekspertyzie, dotyczącego konieczności rozebrania wykonanego docieplenia i wykonania go ponownie. Ponadto zarzucono, że w zaskarżonej decyzji powołano się na instrukcję docieplania ścian zewnętrznych budynków inną niż wskazaną w ekspertyzie. Odnosząc się do wyznaczonego dwunastomiesięcznego terminu wykonania decyzji skarżąca podniosła, że organ administracji nie podał argumentacji przemawiającej za wyznaczeniem takiego terminu, przez co uniemożliwił kontrolę sądową prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto podniosła, że wyznaczony termin jest nierealny, ponieważ skarżąca spłaca kredyt zaciągnięty na remont, a na poprawienie nieprawidłowości potrzeba blisko 1.150.000 zł i kwoty tej dochodzi od wykonawcy wadliwego remontu w postępowaniu cywilnym. Twierdziła też, że przed dokonaniem oględzin przez biegłego sądowego wykonanie robót jest niemożliwe, gdyż spowoduje zniszczenie dowodów niezbędnych w sprawie cywilnej przeciwko wykonawcy robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1739/08 uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd uznał, że organy administracji ograniczyły swoje działania do nałożenia obowiązków usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez rzeczoznawców w dostarczonej przez skarżącą ekspertyzie oraz że z akt sprawy nie wynika, aby ekspertyza ta była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że ekspertyza nie ograniczyła się tylko do oceny stanu technicznego wykonanego ocieplenia budynku oraz że w jej uwagach końcowych znalazło się m. in. stwierdzenie, iż aktualny stan techniczny docieplenia elewacji grozi katastrofą i stwarza bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia przechodniów. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego do tego stwierdzenia nie ustosunkowały się. Sąd przy tym zaznaczył, że jeżeli stan elewacji stwarza zagrożenie, to przede wszystkim istnieje konieczność podjęcia szybkich działań w celu przeciwdziałania zagrożeniu, uwzględniając że budynek znajduje się w centrum Warszawy i zagraża przechodniom. Sąd wskazał więc, że organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć, czy nakaz wydany skarżącej nie powinien być wprowadzony dwuetapowo, mianowicie w pierwszej kolejności powinny zostać wykonane prace zabezpieczające elewację w celu uniknięcie niebezpieczeństwa dla ludzi. następnie po zlikwidowaniu niebezpieczeństwa dla ludzi można było nałożyć obowiązek poprawy stanu technicznego budynku w stosownym terminie. Ponadto, w ocenie Sądu, organy powinny mieć na uwadze możliwość sprawdzenia stanu obiektu przez biegłych powołanych przez sąd cywilny w toczącym się przed tym sądem postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 lutego 2009 r. wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sytuacji zagrożenia stwarzanego przez stan obiektu należy wydać decyzję określającą dwuetapowy zakres prac. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji, a także naruszenia art. 141 § 4 tejże ustawy, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i wadliwe wskazania co do dalszego trybu postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK/09 uchylił wyrok z 11 lutego 2009 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednocześnie określając termin wykonania tego obowiązku, natomiast zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., wydanym przez właściwy organ nadzoru budowlanego, skarżąca opracowała na swój koszt ekspertyzę techniczną dotyczącą oceny prawidłowości wykonania docieplenia budynku pod kątem także zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. NSA wskazał, że ta ekspertyza techniczna zawiera szczegółowe i precyzyjne zalecenia oraz wnioski pod kątem wykonania odpowiednich robót naprawczo-remontowych. Oznacza to, zdaniem NSA, że wbrew stwierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji prawidłowo określił w swojej decyzji obowiązek wykonania przez skarżącą – w oparciu o ustalenia faktyczne wynikające z ekspertyzy technicznej – dwudziestu dziewięciu przedmiotowych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W ocenie NSA ustalenia faktyczne wynikające z ekspertyzy technicznej zostały poddane ocenie prawnej przez organ drugiej instancji także w oparciu o inne dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym pisma skarżącej Wspólnoty, w których skarżyła się na wykonawcę robót budowlanych. Dlatego też za chybiony NSA uznał pogląd Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa ekspertyza techniczna nie była poddana ocenie prawnej w rozumieniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy ocenie materiału dowodowego służącego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. NSA podkreślił też, że skarżąca nie zgłaszała w tym zakresie innych dowodów, które kwestionowałyby ustalenia faktyczne wynikające z ekspertyzy technicznej.

NSA nie podzielił także poglądu Sądu pierwszej instancji o konieczności rozważenia wydania przez właściwy organ nakazu w dwóch etapach oraz uznał, że brak jest podstaw prawnych do zapewnienia możliwości "zbadania" tego obiektu budowlanego przez biegłych powołanych przez sąd w sprawie cywilnej.

NSA stwierdził także, że Sąd pierwszej instancji w odróżnieniu od organu drugiej instancji nie wziął pod uwagę tych ustaleń faktycznych wynikających z ekspertyzy technicznej, z których wynika, że w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konieczne będzie opracowanie projektu technicznego, gdyż będą to roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd - jak wskazał - powyższa przesłanka została prawidłowo określona w decyzji organu drugiej instancji uchylonej przez Sąd pierwszej instancji.

Za zasadny NSA uznał natomiast zarzut dotyczący powołania w decyzji organu drugiej instancji błędnej nazwy technologii, wskazując jednakże na możliwość sprostowania tego błędu w trybie art. 113 k.p.a.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z treścią art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, zaznaczając, że możliwość odstąpienia od tej wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez NSA oraz w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez NSA.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku NSA z dnia 14 maja 2010 r., albowiem nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA. Z tego powodu – jak wskazał - wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Dalej wskazał, że w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego NSA stwierdził, że ekspertyza techniczna opracowana przez zespół rzeczoznawców pod kierunkiem dr. inż. J. N. zawiera szczegółowe i precyzyjne zalecenia oraz wnioski pod kątem wykonania odpowiednich robót naprawczo-remontowych w budynku położonym przy ul. [...]. Oznacza to, że organ drugiej instancji prawidłowo określił w swojej decyzji obowiązek wykonania przez skarżącą dwudziestu dziewięciu przedmiotowych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. NSA uznał również, że ustalenia faktyczne wynikające z powyższej ekspertyzy technicznej zostały poddane ocenie prawnej przez organ drugiej instancji także w oparciu o inne dowody znajdujące się w aktach sprawy. Dlatego też za chybiony uznał zarzut, że przedmiotowa ekspertyza techniczna nie była poddana ocenie prawnej w rozumieniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy ocenie materiału dowodowego służącego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji ponadto wskazał, że NSA uznał, iż wada zaskarżonej decyzji, polegająca na błędnym powołaniu instrukcji docieplania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż może być konwalidowana na podstawie art. 113 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że NSA wskazał, że brak było podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło w postępowaniu organu drugiej instancji do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego czasu na wykonanie nałożonych obowiązków i w tym zakresie wskazał, że o tym, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest w złym stanie technicznym wiadomo było co najmniej od stycznia 2008 r. a więc skarżąca musiała się liczyć z koniecznością wykonania prac naprawczych. Sąd wskazał też, że złożenie pozwu przeciwko wykonawcy docieplenia nie zwalnia skarżącej z obowiązku określonego w art. 61 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu zatem, wykonanie naprawy w okresie od stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku do dnia określonego w decyzji organu drugiej instancji było technicznie i organizacyjnie możliwe, zaś podnoszona przez skarżąca konieczność wcześniejszego wyegzekwowania pieniędzy od wykonawcy docieplenia w celu pozyskania środków na naprawę budynku nie może usprawiedliwiać niewykonania obowiązku określonego w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd pierwszej instancji rozważył też wniosek skarżącej o umorzenie postępowania z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe z powodu upływu 12 miesięcznego okresu wyznaczonego przez organ na wykonanie obowiązków określonych w decyzji i w tym przedmiocie stwierdził, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie i dopóki stan taki będzie istniał, dopóty postępowanie w przedmiocie doprowadzenia go do stanu właściwego nie będzie bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia prawa materialnego zarzuciła naruszenie:

- art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prawidłowo toczyło się w oparciu o dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w rzeczywistości postępowanie to winno toczyć się w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ z ekspertyzy technicznej nr [...] przedłożonej przez skarżącego w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., wynika że istniejący wówczas stan techniczny docieplenia elewacji grozi katastrofą i stwarza bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia a nawet życia licznym przechodniom w centralnym rejonie Warszawy oraz

- art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprzyjęciu, że przedmiotowe postępowanie administracyjne winno toczyć się w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ w chwili wszczęcia tego postępowania obiekt budowlany przy ul. [...] w Warszawie zagrażał życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, co potwierdzała ekspertyza techniczna nr [...].

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej polegającą na naruszeniu przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 622/09), podczas gdy stan faktyczny sprawy uległ zmianie, ponieważ istniejące w chwili wszczęcia postępowania zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wywołane przez obiekt budowlany przy ul. [...] w Warszawie, zostało usunięte, gdyż w lipcu 2009 r. skarżąca przeprowadziła prace polegające na zabezpieczeniu wszystkich elewacji budynku, które w pełni zabezpieczyły budynek przed zagrożeniami opisanymi w ekspertyzie technicznej nr [...], o czym skarżąca napisała w piśmie z dnia 8 lipca 2009 r.,

- art. 134, art. 135 oraz art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezkrytyczne i błędne przyjęcie poglądu wyrażonego w przedmiotowej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 622/09), efektem czego było nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego postępowania dowodowego a jedynie ograniczenie się do zdawkowego powtórzenia wybranych fragmentów uzasadnienia wyroku NSA,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie w ramach kontroli działalność administracji publicznej zasad praworządności postępowania administracyjnego, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej, a także obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przyjęcie za podstawę do orzekania stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, iż stan budynku przy ul. [...] w Warszawie nie uległ zmianie,

- art. 65 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedoręczenie organowi drugiej instancji pisma procesowego skarżącego z dnia 22 września 2010 r., które zostało złożone wraz z odpisem dla strony przeciwnej,

- art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuznanie, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe na skutek przeprowadzonych w lipcu 2009 r. prac polegających na zabezpieczeniu wszystkich elewacji budynku, co spowodowało, że zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wywołane przez obiekt budowlany przy ul. [...] w Warszawie zostało usunięte, a co za tym idzie odpadła podstawa prawna z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadniająca wszczęcie i prowadzenia postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek pisma skarżącego z dnia 22 listopada 2007 r. prowadzone było przez organy administracji w oparciu o błędną podstawę prawną, gdyż z ekspertyzy technicznej nr [...], jak również z pisma skarżącego z dnia 22 listopada 2007 r., wynikało że istniejący wówczas stan techniczny docieplenia elewacji grozi katastrofą i stwarza bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia a nawet życia licznym przechodniom w centralnym rejonie Warszawy. W związku z tym, według autora skargi kasacyjnej, postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie jak błędnie przyjęły organy administracji i w konsekwencji Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Dalej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji po powzięciu wiarygodnych informacji o zagrożeniu życiu i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia nie zleciły przeprowadzenia kontroli w tym zakresie i zignorowały istniejące niebezpieczeństwo. Wskazano, że również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2009 r. zwrócił uwagę na to, że aktualny stan techniczny docieplenia elewacji grozi katastrofą i stwarza bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia a nawet życia przechodniów oraz że Sąd ten wytknął organom administracji, iż do stwierdzenia, dotyczącego takiego zagrożenia, zawartego w ekspertyzie nie ustosunkowały się. Dlatego też – w ocenie autora skargi kasacyjnej - należy uznać, że postępowanie Sądu pierwszej instancji rozpoznającego ponownie sprawę stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Bliżej to wyjaśniając podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie podjął próby oceny postępowania przed organami nadzoru budowlanego, przyjmując za własne ich błędne ustalenia, także w zakresie stanu faktycznego oraz przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeszedł do porządku dziennego nad istotną kwestią jaką było zweryfikowanie konkluzji zawartych w ekspertyzie technicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. W tym zakresie, jak podniesiono, ograniczył się jedynie do bezkrytycznego i błędnego przyjęcia stanowiska NSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 622/09), uznając jednocześnie, że jest – na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - związany wykładnią dokonaną przez NSA. Efektem tego błędnego stanowiska było – zdaniem skarżącej - nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego postępowania dowodowego a jedynie ograniczenie się do zdawkowego powtórzenia wybranych fragmentów uzasadnienia wyroku NSA.

Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że ze sformułowania "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.

Podniesiono, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy uległ zmianie, ponieważ istniejące w chwili wszczęcia postępowania zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wywołane przez obiekt budowlany przy ul. [...] w Warszawie zostało usunięte, gdyż w lipcu 2009 r. skarżący przeprowadził prace polegające na zabezpieczeniu wszystkich elewacji budynku i prace te w pełni zabezpieczyły budynek przed zagrożeniami wskazanymi w ekspertyzie technicznej nr [...]. Wywiedziono, że ta istotna zmiana stanu faktycznego pozwalała odstąpić od wykładni wyrażonej przez NSA.

W ocenie autora skargi kasacyjnej fakt, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił na tę zmianę uwagi stanowi o rażącym naruszeniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczono przy tym, że na zmianę stanu faktycznego zwrócono uwagę w piśmie z dnia 8 lipca 2009 r. oraz na rozprawie przed NSA i Sądem pierwszej instancji, a także że potwierdza ją załączony do skargi kasacyjnej protokół ze szczegółowym raportem z okresowej kontroli budynku z września 2009 r. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano szczegółowo sposób zabezpieczenia elewacji budynku przed opadaniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał funkcję kontrolną, o której mowa wart. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku czego błędnie oddalił skargę skarżącej, przez co naruszył art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności według autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikające z art. 7 k.p.a. oraz zasadę określoną w art. 6 k.p.a. Wyjaśniając to bliżej stwierdzono, że nie zbadano wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z wydaniem decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, w szczególności dotyczących zmiany stanu faktycznego i usunięcia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Zwrócono też uwagę na art. 77 k.p.a., z którego wynika – jak podkreślono – zasada oficjalności w zbieraniu dowodów oraz na art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dający sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów. W konkluzji stwierdzono zaś, że uchybienie tym przepisom doprowadziło do błędnej oceny, iż stan budynku, którego dotyczy sprawa nie uległ zmianie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 65 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, gdyż nie doręczył organowi drugiej instancji odpisu pisma skarżącej z dnia 22 września 2010 r. W związku z tym uzasadnieniem przedstawiono wywód dotyczący znaczenia prawidłowego doręczenia pism sądowych oraz stwierdzono, że pismo z 22 września 2010 r. zawierało wniosek o umorzenie postępowania.

W końcu odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że dopóki niewłaściwy stan techniczny budynku będzie istniał, dopóty postępowanie w przedmiocie doprowadzenia go do stanu właściwego nie będzie bezprzedmiotowe wywiedziono, że gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i uznał, że na skutek przeprowadzonych w lipcu 2009 r. prac polegających na zabezpieczeniu wszystkich elewacji budynku, zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wywołane przez obiekt budowlany przy ul. [...] w Warszawie zostało usunięte, to powinien był wydać postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na tym oparto twierdzenie o naruszeniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej oraz w późniejszym piśmie procesowym z 31 stycznia 2011 r. wniesiono ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając te wnioski NSA postanowieniami z 19 stycznia 2011 r. oraz 18 lutego 2011 r. oddalił je.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach przede wszystkim należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenie, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, gdyż ze sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej wynika, iż budynek skarżącej Wspólnoty mieszkaniowej, w szczególności stan techniczny elewacji tego budynku, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a nie "tylko" jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Skarżąca nie dostrzega jednakże, że zarówno z powodu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, jak i z powodu nieodpowiedniego stanu technicznego budynku organ nadzoru jest uprawniony do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. I taką też decyzję wydano w rozpoznawanej sprawie. Nie jest więc istotne dla wyniku sprawy, że wydano ją dlatego, że budynek zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi czy z tego powodu, że stan techniczny budynku był nieodpowiedni. Formułując przytoczony wyżej zarzut skarżąca przyznaje więc, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji stan elewacji jej budynku uzasadniał wydanie decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, tyle że nie na podstawie, jak przyjął organ nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji, art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a na podstawie jej art. 66 ust. 1 pkt 1.

W tym miejscu należy odnieść się do następnej grupy zarzutów skargi kasacyjnej, mianowicie tych wszystkich zarzutów, które opierają się na twierdzeniu, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji naprawiono elewację budynku skarżącej w taki sposób, iż nie stanowi ona żadnego zagrożenia. Otóż fakt, że elewacja budynku została naprawiona i obecnie nie stwarza zagrożenia nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne opiera się, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, na kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z tego względu opiera się ona na stanie prawnym i faktycznym, który istniał w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji.

Nie są więc trafne, gdyż nie dotyczą istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które opierają się na twierdzeniu, że po wydaniu zaskarżonej decyzji naprawiono elewację budynku skarżącej. Chodzi w szczególności o zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia 106 § 3, art. 134, art. 135, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro ocena zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie do sądu administracyjnego decyzji opierała się na stanie faktycznym z chwili jej wydania ([...] sierpnia 2008 r.), to nie naruszono przepisów o postępowaniu dowodowym przez to, że nie wyjaśniono jaki był stan budynku po tej dacie. Nie naruszono też art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro okolicznością, która miała powodować utratę mocy wiążącej wykładni dokonanej przez NSA miał być fakt zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że okoliczności, na których oparto zarzuty skargi kasacyjnej (późniejsze usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, w stosunku do którego wydano decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w sposób inny niż określono to w tej decyzji) mogą mieć znaczenie dla wykonania decyzji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też mogą stanowić podstawą wydania nowej decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, o ile konieczne jest nakazanie usunięcia innych nieprawidłowości. Przytoczone zarzuty skargi kasacyjnej nie są więc zasadne.

Dodatkowo, dla porządku, zaznaczyć należy, że art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był w rozpoznawanej sprawie stosowany, gdyż dotyczy on skarg jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Zauważyć też należy, że zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest istotnym nieporozumieniem, gdyż dotyczy on umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym i gdyby go zastosować, a więc umorzyć postępowanie przed sądem administracyjnym, oznaczałoby to, że zaskarżona decyzja nie zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego. Z kolei, gdyby zarzut ten rozumieć jako żądanie umorzenia postępowania administracyjnego (co wydaje się było intencją skarżącej), to przede wszystkim wskazać należy, że po pierwsze, sąd administracyjny nie ma uprawnień, aby umorzyć postępowanie administracyjne, po drugie, co zostało już wyjaśnione, nowe okoliczności faktyczne, na które powołuje się skarżąca, nie są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i, co za tym miało by pójść, nakazania umorzenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 65 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to, potwierdzając, że istotnie nie doręczono organowi administracji odpisu pisma skarżącej z 22 września 2010 r. (w istocie chodzi o pismo z 20 września 2010 r., które wpłynęło do sądu w dniu 22 września 20101 r.), należy zauważyć, że nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż po pierwsze, pismo to zawierało wniosek o umorzenie postępowania, po drugie, jego niedoręczenie stronie przeciwnej mogło by mieć wpływ na naruszenie praw tej strony przeciwnej, a nie skarżącej. W końcu niedoręczenie odpisu pisma stronie przeciwnej nie narusza art. 65 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten dotyczy sposobu doręczania pism przez sąd administracyjny, a nie obowiązku doręczania odpisów pism pozostałym stronom postępowania przed sądem.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.