Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 63 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 495/15 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego kasacyjnie R. P. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Łd 495/15, oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr 87/2015 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Sieradzki decyzją z dnia [...] lutego 2015r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej typu Vestas V100 - 2MW o mocy do 2000 kW oznaczonej w projekcie jako EW 11 ŁABĘDZIE wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej na działkach nr ewid. 32, 33, 30, 31, 34/2 i 368, położonych w miejscowości Łabędzie, gm. [...], kategoria obiektu budowlanego XXIX.

R. P. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych, dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, bowiem obszar ten został określony bez zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, a w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu, które nie zostały wskazane w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a w oparciu o którą to decyzję organ poczynił swoje ustalenia.

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki o nr 368 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Wojewody usytuowanie projektowanego obiektu jest zgodne z uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] nr XXIV/120/12 z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Bartochów, Gołuchy - Łabędzie, Raczków, Zagajew, Kawęczynek, Małków, Duszniki i fragmentu miasta [...] i decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z decyzji środowiskowej nie wynika obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też obowiązek przeprowadzania postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Z załączonej do tej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenach upraw rolnych, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości co najmniej 500 m od najbliższej turbiny, w związku z tym nie przewiduje się przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenie zabudowy mieszkalnej. Natomiast tereny w bezpośrednim sąsiedztwie turbin (tereny rolnicze) nie są normowane akustycznie.

W decyzji tej określono ponadto, iż przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy porealizacyjnej w przedmiocie oddziaływania elektrowni wiatrowej na środowisko w zakresie klimatu akustycznego. W analizie tej należy dokonać porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor przedłożył dodatkowo postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2015 r., wyjaśniające treść decyzji środowiskowej, z którego wynika, że owa decyzja obejmuje wszystkie turbiny wchodzące w skład Parku elektrowni wiatrowych "[...] LS" oraz wszystkie działki ewidencyjne, na których posadowione będą wieże, a także działki ewidencyjne, wynikające z zasięgu oddziaływania rotora.

Zdaniem organu projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, Wojewoda stwierdził, że decyzja środowiskowa nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wojewoda podkreślił także, iż realizacja spornej inwestycji nie utrudni możliwości korzystania z użytkowanej rolniczo działki skarżącej, zgodnie z przeznaczeniem.

R. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, bowiem obszar ten został określony bez zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu, które nie zostały wskazane w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, na której to decyzji organ oparł swoje ustalenia.

Skarżący wskazał, że decyzja środowiskowa nie określa prawidłowo obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych będących jej przedmiotem, a ponadto na dzień wydania przedmiotowej decyzji jest nieaktualna, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni, których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa. W bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięć objętych decyzją środowiskową powstała Farma Inczew, znajdująca się na obszarze gminy Wróblew oraz Błaszki. Farma ta składa się z kilkunastu elektrowni wiatrowych, z których najbliższe są usytuowane w odległości ok. 600 m od elektrowni wiatrowych objętych decyzją środowiskową z dnia 1 czerwca 2012 r. Fakt powstania Farmy Inczew jest znany Staroście Sieradzkiemu z urzędu, gdyż Starosta wydawał pozwolenia na budowę tych elektrowni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w art. 35 Prawa budowlanego został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Tym samym, ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi określonymi w aktach wykonawczych do Prawa budowlanego. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter związany.

W ocenie Sądu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotowe zamierzenie budowlane organy administracji wykonały w prawidłowy sposób spoczywające na nim obowiązki wynikające z przepisów prawa. W szczególności projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zgodził się z organami administracji, iż przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor załączył wydaną dla przedmiotowej inwestycji, ostateczną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta korzystając z przymiotu ostateczności wiąże m.in. organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę – art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Analiza owej decyzji środowiskowej nie pozwala na wyprowadzenie wniosków o wadliwości konkluzji organów obu instancji nt. zgodności przedłożonego projektu inwestycji z postanowieniami decyzji środowiskowej.

Skarżący w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze podnosił kwestię wadliwości decyzji środowiskowej zarzucając jej nieprawidłowe określenie zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu zarzuty te w toku niniejszego postępowania nie mogą odnieść spodziewanego przez skarżącego rezultatu z uwagi na treść art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Związanie organów architektoniczno-budowlanych treścią decyzji środowiskowej nie tylko nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o pozwolenie na budowę, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania i badanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami środowiskowymi w niej określonymi.

Ponadto Sąd zaznaczył, że nie budzi zastrzeżeń konkluzja organów, iż przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, a nadto spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja.

Wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. Organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, po czym do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłową normę prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego została należycie uzasadniona i spełnia wymogi wynikające z art. 11 i 107 § 3 k.p.a., w szczególności organ w wystarczającym stopniu odniósł się do argumentacji odwołania wyjaśniając przy tym przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe organ nie miał podstaw, aby odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w przywołanych przepisach na takie załatwienie sprawy nie zezwala art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

R. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej nr ewid. 32, 33, 30, 31, 34/2 i 368, położonych w miejscowości Łabędzie, gm. [...] został określony prawidłowo, w sytuacji gdy obszar ten został określony bez zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, w szczególności elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu obiektu, które nie zostały wskazane w decyzji z dnia 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, o którą to decyzję organ, wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, oparł swoje ustalenia oraz nie wyjaśnienie powyższej kwestii w sposób dostateczny w uzasadnieniu wyroku;

2. art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 1 § 1 p.u.s.a. polegające na braku merytorycznego rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, tj. zarzutu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nieaktualne stały się ustalenia postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która była podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, wobec wybudowania w obszarze oddziaływania elektrowni, co do których została wydana decyzja środowiskowa, nowych obiektów (przedsięwzięć), których oddziaływanie będzie się kumulowało z obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa. W bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięć objętych decyzją środowiskową nr 3/12 powstała Farma Inczew, znajdująca się na obszarze gminy Wróblew oraz Błaszki. Farma ta składa się z kilkunastu elektrowni wiatrowych, z których najbliższe są usytuowane w odległości ok. 600 m od elektrowni wiatrowych objętych decyzją środowiskową nr 3/12, w tym elektrowni, której dotyczy zaskarżona decyzji co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2) k.p.a. i oddalenia skargi.

"FW [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Wałdowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym z dnia 8 września 2017 r. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiącego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z przytoczonego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że sąd administracyjny ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale też odnieść się do kwestii prawnych w nich zawartych, w zakresie w jakim dotyczą istotnych okoliczności sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r. I FSK 102/05, 26 lipca 2007 r. I OSK 1281/06, 6 czerwca 2008 r. II OSK 724/07, 1 kwietnia 2008 r. II FSK 291/04, 8 maja 2014 r. I OSK 1378/13 25 marca 2015 r. I GSK 506/13, 2 lipca 2015 r. II FSK 1426/13, 25 lutego 2016 r. I OSK 2222/14).

Zaznaczyć należy, że brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do wybiórczego potraktowania zarzutów i rozpoznania tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych, mimo że dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (publ. ONSAiWSA LexisNexis 2012, z. 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie wadliwością wyroku mamy do czynienia. Zauważyć bowiem należy, że w skardze złożonej do WSA zasadniczo zakwestionowano ustalony w sprawie obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, przy czym zarzuconą wadę decyzji powiązano z brakiem zbadania kumulatywnego oddziaływania wszystkich przedsięwzięć, a konkretnie elektrowni wiatrowych usytuowanych w pobliżu spornego obiektu. W szczególności podniesiono, że złożona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 1 czerwca 2012 r. nie zawiera prawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych będących jej przedmiotem, a ponadto na dzień wydania pozwolenia na budowę nie była już aktualna wobec wybudowania w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni innej Farmy, składającej się z kilkunastu elektrowni wiatrowych. Skarżący wskazał w skardze na szereg uciążliwości, które będą wynikać z kumulatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na jej nieruchomość i środowisko przyrodnicze na danym obszarze.

Przytoczone w skardze zarzuty nie zostały przez Sąd Wojewódzki poddane właściwej analizie na płaszczyźnie stanu faktycznego sprawy, jak też przepisów prawa materialnego i procesowego, wyznaczających kryteria legalności kontrolowanych decyzji.

Mianowicie postawione przez stronę skarżącą zarzuty powinny być ocenione zasadniczo w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego o obowiązku sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa z dnia 3 października 2008 r.), przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) oraz pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących ochrony środowiska oraz zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Oczywiście w zakresie wymienionych zagadnień Sąd Wojewódzki powinien ocenić również kompletność zebranego materiału dowodowego oraz prawidłowość ustalonych okoliczności faktycznych.

Wymienionych obowiązków Sąd Wojewódzki nie wypełnił, ograniczając się tylko do stwierdzenia bezskuteczności zarzutów podniesionych przez skarżącego z uwagi na treść art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przewidującego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a w tym decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył, że związanie organów architektoniczno-budowlanych treścią decyzji środowiskowej nie tylko nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o pozwoleniu na budowę, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania i badanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami środowiskowymi w niej określonymi.

Nie kwestionując powyższej konstatacji, jednocześnie zauważyć należy, że uwagi Sądu Wojewódzkiego co do skutków wiążącej decyzji środowiskowej nie wyczerpują wszystkich spornych kwestii wynikających z zarzutów skargi oraz nie uwzględniają w pełni wszystkich zależności występujących pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że wynikające z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od obowiązku sprawdzenia rozwiązań projektowych w kontekście wymagań ochrony środowiska w zakresie szerszym niż to wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy nie zawsze możliwe jest określenie wszystkich czynników środowiskowych, które mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji budowlanej. Przyjmuje się również, że według treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia zgodność planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (v. Prawo ochrony środowiska, pod red. J. Stelmasiaka, LexisNexis 2010, s. 115; Ochrona środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, M. Zakrzewska, LexisNexis Warszawa 2010, s. 129; Pozwolenie na budowę, A. Ostrowska, LexisNexis 2009, s. 162).

Mając na uwadze cel postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko należy założyć, że jego wyniki powinny umożliwić zidentyfikowanie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz wypracowanie rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne skutki realizacji inwestycji.

Z kolei decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna umożliwić uzyskanie przez organ architektoniczno-budowlany pełnej wiedzy niezbędnej do oceny wymagań ochrony środowiska, których zachowanie warunkuje udzielenie pozwolenia na budowę. Rzeczą więc organu weryfikującego projekt budowlany jest analiza decyzji środowiskowej, raportu i całego zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. Jednym z zagadnień, które wiąże się ze środowiskowymi uwarunkowaniami realizacji przedsięwzięcia budowlanego jest kwestia obszaru oddziaływania danego obiektu określanego w celu ustalenia ograniczeń w zagospodarowaniu wyznaczonego terenu (art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). To właśnie na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z działek sąsiednich. W orzecznictwie zwrócono uwagę na potrzebę samodzielnego badania przez organ architektoniczno-budowlany okoliczności dotyczących obszaru oddziaływania przewidzianego do realizacji obiektu budowlanego (w kontekście ustalania kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), niezależnie od związania ustaleniami decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. II OSK 353/14).

Z przyczyn przedstawionych wyżej należy poczynić dodatkowe zastrzeżenie co do mocy wiążącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawach prowadzonych na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Niewątpliwie związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją środowiskową jest zbliżone do relacji zachodzącej pomiędzy decyzją w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Dlatego uprawnione jest wnioskowanie, że organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji środowiskowej, a więc nie może jej samowolnie kontrolować lub modyfikować.

Przyjmuje się jednak, że w sytuacji gdy organ architektoniczno-budowlany nabierze przekonania, iż któryś z elementów decyzji środowiskowej narusza prawo, to nie może tego zignorować, ale musi – w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem – zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego tj. wznowieniowego lub nieważnościowego, (v. K. Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. SIPLex).

Kolejnym zagadnieniem wiążącym się z ochroną interesów osób trzecich, których nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, jest kumulacja przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać obiekt będący przedmiotem konkretnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ubocznie należy wskazać na regulacje art. 63 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., dotyczące tego zagadnienia.

W niniejszej sprawie zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze wymagały analizy zagadnień dotyczących ewentualnej kumulacji oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej z innymi elektrowniami, które według twierdzeń skarżącego zrealizowane zostały w ramach innego przedsięwzięcia. Sąd Wojewódzki powinien zatem na podstawie materiału zawartego w aktach sprawy zweryfikować zarzuty sformułowane przez skarżącego. Konieczne było sprawdzenie stanowiska organu odwoławczego zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak też wnioskowania przedstawionego w przedmiocie oddziaływania spornego obiektu na środowisko, a w szczególności oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym należące do skarżącego. Celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z zarzutami zawartymi w skardze Sąd Wojewódzki powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji środowiskowych i ewentualnego pozwolenia na budowę Farmy Inczew, która według skarżącego powinna być uwzględniona przy ocenie oddziaływania spornej elektrowni wiatrowej.

Niewątpliwie analiza decyzji wydanych dla obu przedsięwzięć inwestycyjnych, jak też danych wynikających z raportu sporządzonego dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, pozwoliłaby Sądowi Wojewódzkiemu na merytoryczną ocenę zarzutów postawionych przez skarżącego. Tymczasem Sąd Wojewódzki w rozważaniach prawnych pominął istotne kwestie powołane w skardze i ograniczył się do stwierdzenia, że z racji na unormowanie art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. wadliwości decyzji środowiskowej nie mogły być badane w sprawie pozwolenia na budowę.

Potwierdzeniem tego, że Sąd Wojewódzki nie zweryfikował na podstawie materiału dowodowego spornej kwestii jest powoływanie przez inwestora dopiero w piśmie procesowym złożonym w postępowaniu kasacyjnym treści raportu, mającej świadczyć o uwzględnieniu skumulowanego oddziaływania przedmiotowej farmy wiatrowej razem z planowanymi innymi inwestycjami tego typu, w tym Farmy Wiatrowej Inczew. Powoływanie się przez uczestnika na wyciągi z dokumentów dołączonych do pisma procesowego nie mogło odnieść skutku na etapie kasacyjnym, gdyż to rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena zaskarżonej decyzji w zakresie kwestionowanym przez stronę skarżącą.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika ustalenie przez Sąd Wojewódzki, a wcześniej przez właściwy organ, czy w raporcie uwzględniono kumulatywne oddziaływanie planowanych i realizowanych przedsięwzięć na danym terenie było najprostszym sposobem weryfikacji zarzutu stawianego przez stronę. Ponadto było to niezbędne, zważywszy na obowiązki organu architektoniczno-budowlanego związane z ustalaniem obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji na tereny sąsiednie i koniecznością sprawdzenia rozwiązań służących poszanowaniu, występujących w tym obszarze, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Mylnie pełnomocnik uczestnika utożsamia te obowiązki z ponownym badaniem kwestii objętych decyzją środowiskową. Wręcz przeciwnie organ orzekający o pozwoleniu na budowę, a następnie Sąd, miały obowiązek odnieść się w sposób wyczerpujący do tych zarzutów, które dotyczą okoliczności istotnych i badanych na tym właśnie etapie realizacji inwestycji.

Jak zaznaczono wyżej – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ma obowiązek w ramach własnych kompetencji sprawdzić rozwiązania projektowe w świetle wymogów ochrony środowiska, niezależnie od wymagań określonych w decyzji środowiskowej.

Tych wszystkich aspektów sprawy Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w ocenie przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że wadliwość kontroli sądowej nie polegała na tym, że Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe określenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji, jak zarzucono w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, lecz na tym, że niewystarczająco zweryfikował ustalenia przyjęte w tym zakresie przez organy obu instancji. Jak zostało omówione wyżej, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do istotnych kwestii prawnych i faktycznych podniesionych w zarzutach skargi, uniemożliwiając tym samym sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych, a w konsekwencji uniemożliwiając właściwą kontrolę kasacyjną. W takim stanie sprawy konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów postępowania kasacyjnego obejmuje opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (360 zł).