Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 659/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, 135, 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. U. i A. U. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. U. i A. U. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019r. znak: [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], nr ew. [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w skład drogi gminnej ulicy [...], dalej "nieruchomość".

Podstawę nabycia stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 1998, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa przepisy wprowadzające ".

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własnością, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

-nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

-nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Organ ustalił, że:

- nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego gdyż stanowiła własność J. U.. Aktualnie jej współwłaścicielami są A. U. i A. U. na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 2011 r.;

-w dniu 31 grudnia 1998 r nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną ulicę [...] – co wynika z uchwały Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988r. w sprawie nadania nazw ulicom i skwerom (D.U. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) na mocy której ulica [...] w [...] została zaliczona do dróg gminnych;

-działka nr ew. [...] została zajęta pod drogę publiczną (gminną) co potwierdza mapa sporządzona przez geodetę J. B. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2008 r. nr [...];

-nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznym, co wynika z wniosku wójta gminy [...] z [...] maja 2008 r. w którym potwierdza, że utrzymanie zimowe i letnie (odśnieżanie i sprzątanie) ulicy wykonywane było przez Gminę, księgi środków trwałych na podstawie której ustalono, że w ulicy był wodociąg, kanalizacja sanitarna oraz to że droga ma nawierzchnię utwardzoną. Wskazano, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty to utrzymanie wodociągów, zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie o oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymywanie czystości i porządku, utylizacja odpadów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący A. i A. U.:

Zarzucili naruszenie:

Art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzajace poprzez niewłaściwe zastosowanie gdyż nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie pozostawała zajęta na cele drogowe, nie znajdowały się na niej żadne urządzenia związane z obsługą ruchu drogowego. Wykonano je dopiero w 2008 r. a nieruchomość pozostawała we J. U. i wykorzystywana była na cele rolnicze;

Art. 7 w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego co doprowadziło do przyjęcia, że:

- ww mapa przedstawia w sposób adekwatny zagospodarowanie działki w sytuacji gdy z oświadczeń składanych przez właścicieli gruntów przyległych do drogi publicznej w toku oględzin wynikało tylko, że oświadczenia te nie dotyczyły stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; realizacja chodników była znacznie później t.j. w związku z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] litego 2004 r. i następnie w związku z treścią Planu Odnowy miejscowości [...] na lata 2008-2015;

-nieprzeprowadzenie dalszych czynności dowodowych pomimo zgłaszania przez strony w odwołaniu wątpliwości co do daty budowy chodnika, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron;

-nie zwrócono się do właściwego organu administracji publicznej w celu uzyskania dokumentacji projektowej dotyczącej budowy urządzeń drogowych (art. 7b k.p.a.);

-oparto się na oświadczeniu Wójta Gminy [...] z [...] maja 2008 r. które dotyczyło wyłącznie okresu po rozbudowie ulicy w maju 2008 r,

- posłużono się dowodem z ksiąg środków trwałych gminy w sytuacji gdy nie wynika z nich przebieg wymienionej infrastruktury a uchwała Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r. wskazywała na znaczne braki w tej infrastrukturze.

W konkluzji wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze, uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu organy naruszyły art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących spełnienia przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 K.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 K.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 K.p.a.) co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom.

Okoliczność która podlega udowodnieniu nie musi wynikać wprost z dokumentu. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie jej każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.

W ocenie Sądu taki proces dowodzenia nie została w sprawie w sposób prawidłowy przeprowadzony. Brak jest przekonującej argumentacji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Organ:

- nie wykazał, że nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną ulicę [...] i że w ogóle mamy do czynienia z drogą publiczną;

-nie ustalił czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicy pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...] (przy przyjęciu że taką drogę jest);

-wadliwie przyjął za wiarygodną mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 6 lutego 2008 r. podczas gdy mapa ta nie określa stanu faktycznego i prawnego gruntu na datę 31 grudnia 1998 r. a przedstawia stan aktualny;

- nie ustalił jaki był stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

-nie wykazał w sposób przekonujący, że jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do tej nieruchomości w określonych granicach. Samo oświadczenie o władaniu (wniosek wójta Gminy [...] z [...] maja 2008 r.), wobec wątpliwości nie tylko co do władania przez podmiot publicznoprawny, jak i wątpliwości co do przebiegu i sposobu urządzenia tej drogi, nie mówiąc już o jej statusie jako drogi, nie może stanowić wyłącznego dowodu na spełnienie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające.

Odnosząc się szczegółowiej do zaprezentowanej wyżej oceny Sąd stwierdza, że znajdująca się w aktach administracyjnych uchwała nr [...] nie wymienia ulicy [...] w [...], co oznaczać by mogło że w ogóle droga ta nie ma statusu drogi publicznej. Jak wynika z tej uchwały powinny być do niej dołączone załączniki, których jednak w aktach brak. Dopiero uzyskanie dowodu, że nieruchomość stanowiła drogę publiczną na datę 31 grudnia 1998 r. otwiera możliwość rozważania czy podlega ona przepisom ww. ustawy. Po drugie, Skarżący zaprzeczają aby droga ta i w takich jak na mapie sporządzonej przez J. B. granicach istniała w dacie 31 grudnia 1998 r.co oznacza, że organ powinien w sposób wnikliwy ocenić tę przesłankę w tym ocenić dowody zaoferowane przez stronę, czego nie uczynił opierając się wyłącznie na treści tej mapy, która została sporządzona, jak twierdzą Skarżący, wg stanu aktualnego.

Po trzecie, choć rzeczywiście zaopatrzenie w wodę czy odprowadzanie nieczystości stanowi zadanie własne gminy i może stanowić jeden z dowodów na wykonywanie przez gminę władztwa nad tym terenem, to jednak samo istnienie tej infrastruktury (z natury znajdującej się pod ziemią) nie stanowi wykonywania władztwa w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy tym bardziej, że skarżący twierdzą, że infrastruktura ta została wybudowana w 2003 r.

Trzeba pamiętać, że komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela ) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) ma dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy) ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzającą. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę albo gdy zachodzą poważne wątpliwości co do tego czy w ogóle na określoną w normie prawnej datę, istniała faktycznie droga w określonych granicach. Skarżący twierdzą bowiem, że co prawda droga istniała jednakże, chodniki i infrastruktura powstały znacznie później niż do 31 grudnia 1998 r. a nadto wywodzą że oświadczenia uczestników oględzin nie dotyczyły tego okresu ale okresu aktualnego. Organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tej kwestii jak również nie rozstrzygnął w przedmiocie składanych przez właścicieli wniosków dowodowych.

Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść rozstrzygnięcia, gdyż organ nie zebrał w sposób prawidłowy dowodów.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, co znajdowało odzwierciedlenie na stronie www.worldometers.info/coronavirus/country/poland, objęcie Warszawy strefą zagrożenia czerwoną oraz ze względu na liczbę stron postępowania w niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższą ocenę sądu i będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym:

-uzyskania dokumentu z którego będzie wynikało, że ulica [...] stanowi drogę publiczną i w jakich konkretnie granicach ewidencyjnych,

-zebrania dowodów na okoliczność wykazania granic faktycznych władania na datę komunalizacji gdyż samo znajdowanie się w pasie drogi infrastruktury wodno-kanalizacyjnej to za mało aby przyjąć spełnienie przesłanki władania z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające;

-ustalenia w jakiej dacie powstała ta infrastruktura;

-ustalenia kiedy doszło do wybudowania chodnika i w jakich granicach;

-rozstrzygnięcia w sprawie składanych przez Skarżących wniosków dowodowych, w tym dokumentów załączonych do skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 135 oraz 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

-----------------------

7