Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 649/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i 2  pkt. 2, art. 73  ust. 1 , art. 75 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) oraz

- § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.),

po rozpoznaniu odwołania spółki Firma A, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 18 grudnia 2017 r. (znak: [...]) odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Instalacja browaru o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton na rok w ramach przedsięwzięcia: Budowa części placu miejskiego wraz z budynkiem usługowym (usługi gastronomiczne) i zagospodarowanie terenów położonych w pobliżu dolnej stacji kolei linowo-terenowej na [...] przy ul. [...] w Z. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z.",

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku spółki Firma A reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Instalacja browaru o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton na rok w ramach przedsięwzięcia: Budowa części placu miejskiego wraz z budynkiem usługowym (usługi gastronomiczne) i zagospodarowanie terenów położonych w pobliżu dolnej stacji kolei linowo-terenowej na [...] przy ul. [...] w Z. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił na wstępie, że w dniu 1 sierpnia 2017 r. do Urzędu Miasta Z. wpłynął wniosek spółki Firma A z dnia 28 lipca 2017 r. (następnie uzupełniony i poprawiony pismami z dnia 11 września 2017 r. oraz z dnia 17 października 2017 r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Instalacja browaru o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton na rok w ramach przedsięwzięcia: Budowa części placu miejskiego wraz z budynkiem usługowym (usługi gastronomiczne) i zagospodarowanie terenów położonych w pobliżu dolnej stacji kolei linowo-terenowej na [...] przy ul. [...] w Z. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z." wraz z wymaganymi załącznikami. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że w związku z uznaniem, iż planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. – po ustaleniu kręgu stron postępowania, wydane zostało obwieszczenie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, jak też o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że teren planowanego przedsięwzięcia objęty był ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. 3873 z późn. zm.) i zlokalizowany został w terenach oznaczonych w tym planie symbolem "KP", stanowiących tereny placu miejskiego, których istotne – zdaniem organu I instancji – z punktu widzenia przedmiotowej sprawy zasady zagospodarowania określały przywołane w uzasadnieniu przepisy § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i 3 lit. f. W ocenie organu I instancji, zgodnie z tymi przepisami na terenie planowanego przedsięwzięcia dopuszczono realizację budynków usługowych o funkcji handlowej lub gastronomicznej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu lokalizowania innych poza ww. usług komercyjnych. Według organu I instancji, zapisy planu miejscowego nie dopuszczały również zabudowy o funkcji związanej z produkcją i rzemiosłem, jakim jest zabudowa dla instalacji browaru, wobec czego organ uznał, że planowane przedsięwzięcie było niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono przy tym, że ocenę zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym dokonano już na etapie wstępnym postępowania, w związku z czym dalsze procedowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka Firma A, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez bezpodstawne uznanie planowanego przedsięwzięcia za niezgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie,

art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony stwierdzonych przez organ wątpliwości, co do treści normy prawnej, pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni uwzględniającej interesy wnioskodawcy,

art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty (rozwinięte następnie w uzasadnieniu odwołania) pełnomocnik strony odwołującej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po szczegółowym zapoznaniu się z aktami sprawy i argumentacją odwołania wskazało, że w jego ocenie odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zaskarżona nim decyzja Burmistrza Miasta Z. odpowiadała prawu. Organ odwoławczy zaznaczył, że materialną podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W tym zakresie organ II instancji przytoczył treść art. 71 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., w oparciu o które podniósł, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi warunek konieczny dla możliwości ubiegania się o uzyskanie decyzji, koncesji lub zezwolenia wymienionego w art. 72 ust. 1 ww. ustawy, względnie dokonania skutecznego zgłoszenia, w myśl ust. 1a tego artykułu. Ponadto odnosząc się do art. 80 ust. 2 ww. ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści tego przepisu wynikało, iż zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwrócono również uwagę, że ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia warunku zgodności, a nie innej jego postaci. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, oznaczało to, że jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawniać mogło organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy i a contrario brak takiej zgodności obligował organ do wydania decyzji negatywnej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Mając zatem na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przez planowane przedsięwzięcie przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego nie budziło bowiem wątpliwości, że teren planowanego przedsięwzięcia – stanowiący działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] Z. – położony był w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. 3873 z późn. zm.). Podkreślono również, że okolicznością bezsporną pozostawało, iż obszar realizacji planowanego przedsięwzięcia położony był w terenach oznaczonych w ww. planie miejscowym symbolem "KP", stanowiących tereny placu miejskiego. Jednocześnie zaznaczono jednak, że sporną pozostawała kwestia, czy przedsięwzięcie to spełniało warunek zgodności lokalizacji z przepisami ww. planu miejscowego, który zgodnie z art. 80 ust. 2 ww. ustawy, stanowił pozytywną przesłankę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść § 13 ust. 1 pkt 1 ww. planu miejscowego, w którym określono przeznaczenie terenów o symbolu "KP" oraz zasady ich zagospodarowania, wskazując, iż "zagospodarowanie terenu związane jest z realizacją celu publicznego". Dodano przy tym, że rozwinięciem powyższej regulacji był – w ocenie organu odwoławczego – przepis § 13 ust. 1 pkt 3 zd. 1 ww. planu miejscowego, w którym wskazano na "obowiązek realizacji placu jako przestrzeni publicznej, związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej i kształtowaniem wizerunku Miasta jako Ośrodka rekreacyjno-[...]". Ponadto podniesiono, że z § 13 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego wynikało, iż do czasu realizacji placu i zagospodarowania go jako przestrzeni publicznej, zgodnie z ustaleniami pkt 3, powinno utrzymać się jako przeznaczenie tymczasowe – usługi handlu i gastronomii, z zakazem rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących obiektów oraz z zakazem realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi. Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należało uznać, że intencją prawodawcy lokalnego było przeznaczenie terenów placu miejskiego oznaczonych symbolem "KP" na potrzeby urządzenia ich jako przestrzeni związanej z realizacją celu publicznego, tj. związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej, a nadto kształtowaniem wizerunku Z. jako ośrodka rekreacyjno-[...]. Zwrócono również uwagę, że co do zasady, prawodawca lokalny ustanowił także zakaz rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących na danym terenie obiektów oraz zakaz realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, przy jednoczesnym utrzymaniu tymczasowego przeznaczenia terenu pod usługi handlu i gastronomii, do czasu jego zagospodarowania zgodnie z opisanym wyżej przeznaczeniem podstawowym. Zdaniem organu odwoławczego, analiza dalszych postanowień planu miejscowego pozwalała również na sformułowanie wniosku, iż jedyną nową zabudową, którą uchwałodawca lokalny dopuścił do realizacji na ww. terenach – poza ciągami komunikacyjnymi – była zabudowa handlowa i gastronomiczna, której parametry określono w § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f ww. planu miejscowego. Tym samym w ocenie organu II instancji, nie mogło budzić jakichkolwiek wątpliwości, że inwestycja przewidująca wybudowanie budynku, w którym miałby m.in. zostać uruchomiony i funkcjonować browar o wydajności rocznej ok. 4500 hektolitrów, z całą pewnością nie stanowiło o zamiarze realizacji przez odwołującą zabudowy wyłącznie handlowej, względnie gastronomicznej, ale – w ocenianym zakresie – zabudowy produkcyjnej. Organ odwoławczy nadmienił, że dla powyższej oceny nie miało przy tym znaczenia, czy planowany browar miałby stanowić browar restauracyjny, którego produkcja – jak wskazał inwestor w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (str. 4) – w 95% miałaby być konsumowana na miejscu, w lokalu (lokalach) zlokalizowanym w tym samym obiekcie, czy też samodzielny zakład produkcyjny. Podkreślono bowiem, że browar, niezależnie od jego rozmiarów oraz ewentualnych związków z inną, równolegle prowadzoną – w tej samej lokalizacji – działalnością, zawsze musi być kwalifikowany jako zakład produkcyjny, w którym produkowane jest piwo. Zdaniem organu odwoławczego oznaczało to, że nawet w przypadku, gdy np. w ramach istniejącego obiektu usługowego – restauracji zostanie uruchomiony browar, w którym produkowane będzie piwo przeznaczone wyłącznie na potrzeby danej restauracji, to w takim przypadku nastąpiłaby istotna zmiana sposobu użytkowania obiektu, który w tym przypadku utraciłby charakter obiektu wyłącznie usługowego – gastronomicznego. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał zatem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, planowana przez inwestora budowa obiektu, w którym miał funkcjonować browar, nie stanowiła o zamiarze realizacji wyłącznie budynku gastronomicznego, a tym samym wykraczała poza określone przez prawodawcę lokalnego dopuszczalne przeznaczenie ww. terenów. Podkreślono bowiem, że przywołane powyżej zapisy planu miejscowego nie przewidywały możliwości wykorzystania terenów placu miejskiego o symbolu "KP" na potrzeby jakiejkolwiek działalności produkcyjnej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w myśl art. 80 ust. 2 ww. ustawy, organ ma obowiązek przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzić czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie jest wystarczające stwierdzenie braku sprzeczności z ustaleniami planu, lecz ustawodawca wymaga stwierdzenia "zgodności" z planem. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że intencją prawodawcy lokalnego było, aby zagospodarowanie terenów placu miejskiego oznaczonych symbolem "KP", pozostawało w związku z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej oraz kształtowaniem wizerunku Z. jako ośrodka rekreacyjno-narciarskiego. O ile zatem zdaniem organu odwoławczego można było uznać, że restauracja, czy też inne lokale gastronomiczne mogą być kwalifikowane jako związane z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei na [...], o tyle brak było takiego związku w przypadku planowanego przez inwestora browaru. Podkreślono bowiem, że przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do uznania, iż za dopuszczalną do realizacji na analizowanym terenie należałoby uznać np. budowę niewielkiej gorzelni, piekarni względnie masarni, z których produkty byłyby następnie serwowane w miejscowym lokalu gastronomicznym. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego, podobna interpretacja zapisów planu miejscowego z całą pewnością prowadziłaby do wypaczenia intencji prawodawcy lokalnego.

Organ II instancji dodał również, że niewątpliwie inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania nie była też związana z kształtowaniem wizerunku Z. jako ośrodka rekreacyjno-narciarskiego. Zdaniem organu odwoławczego, ewentualna realizacja tej inwestycji mogłaby co najwyżej przyczynić się do ukształtowania zgoła odmiennego wizerunku miasta. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego – wbrew zarzutom odwołującej się strony wskazujących na naruszenie art. 80 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., których organ odwoławczy nie podzielił – stanowisko organu I instancji o braku spełnienia przez przedsięwzięcie przesłanki zgodności lokalizacji z przepisami obowiązującego planu miejscowego należało uznać za właściwe. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że – abstrahując od tego, iż przedmiotem postępowania nie było nałożenia na stronę obowiązku, względnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia – na gruncie stanu faktycznego sprawy nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej, w związku z czym zarzut ten należało uznać za nietrafny. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a., uznając uzasadnienie kwestionowanej decyzji za wystarczające zarówno w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia faktycznego. W świetle powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydana przez organ I instancji decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań była prawidłowa.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – Firma A, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca powtórzyła w treści skargi zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podtrzymując w tym zakresie przedstawioną przez siebie argumentację na ich poparcie oraz powołując orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga nie jest uzasadniona w świetle obiektywnego porządku prawnego i jako taka podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2018 r., które działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 utrzymało w mocy , decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 18 grudnia 2017 r. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Instalacja browaru o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton na rok w ramach przedsięwzięcia: Budowa części placu miejskiego wraz z budynkiem usługowym (usługi gastronomiczne) i zagospodarowanie terenów położonych w pobliżu dolnej stacji kolei linowo-terenowej na [...] przy ul. [...] w Z. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z.". Kontrolowana decyzja organu II instancji została wydana w wyniku rozpoznania odwołania spółki Firma A, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Normatywnym wzorcem kontroli jest art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, w myśl którego: " 1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. 2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z treścią art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie: " 1. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia". Artykuł 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wypowiada się o organie właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiąc, że "1. Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest: 4) wójt, burmistrz, prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć", a do takich przedsięwzięć "pozostałych" jest właśnie zaliczane przedmiotowe dla sprawy przedsięwzięcie. Z kolei, w myśl art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie: "2. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską". Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: "1. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: 99) browary lub słodownie, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok;".

Dla kontrolowanej sprawy zastosowanie znajduje treść § 13 ust. 1 pkt 1 części tekstowej i adekwatnego rysunku planu oznaczonego symbolem KP obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. 3873 z późn. zm.) w następującym brzmieniu:

" § 13. USTALENIA PLANU DLA TERENÓW PLACÓW I PARKINGÓW

1. Tereny placu miejskiego, oznaczone symbolem KP - pow. 0,91 ha. Zagospodarowanie terenów realizowane będzie na następujących zasadach:

1) Zagospodarowanie terenu związane jest z realizacją celu publicznego;

2) Do czasu realizacji placu i zagospodarowania go jako przestrzeni publicznej, zgodnie z ustaleniami pkt 3, utrzymuje się jako przeznaczenie tymczasowe - usługi handlu i gastronomii, z zakazem rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących obiektów oraz zakazem realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) Obowiązek realizacji placu jako przestrzeni publicznej, związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo - terenowej i kształtowaniem wizerunku Miasta jako Ośrodka rekreacyjno - [...]. Przy zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić powiązania funkcjonalne z terenami sąsiednimi poprzez:

a) zakaz realizacji ogrodzenia placu;

b) zakaz realizacji obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, zgodnie z przepisami odrębnymi;

c) realizację ciągów komunikacji pieszej wyróżniających się w nawierzchni placu kolorystyką lub użytym materiałem wzdłuż potoku Cicha Woda oraz łączących plac z: terenem oznaczonym symbolem 2.US, [...], budynkiem dolnej stacji kolei, drogą wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] i ciągiem komunikacyjnym ulicy [...];

d) realizację ławek, kwietników, koszy na śmieci i oświetlenia placu wzdłuż w/w ciągów pieszych;

e) lokalizację w rejonie ciągu łączącego dolną stację kolejki z ciągiem ulicy [...] punktowych dominant w formie wodotrysków, rzeźb itp.;

f) realizację budynków handlowych i gastronomicznych w zabudowie zwartej, przy uwzględnieniu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz następujących zasad kształtowania architektury:

– szerokość jednego segmentu budynku handlowego nie może przekroczyć 5 m;

– wysokość w kalenicy od poziomu terenu nie może przekroczyć 9 m. Obowiązuje zróżnicowanie wysokości kalenic poszczególnych segmentów o nie więcej niż 1,0 metr. Dopuszcza się realizację kalenic na jednej wysokości nie więcej niż dla dwóch segmentów;

– dopuszcza się realizację obiektów drewnianych, krytych gontem.

– obowiązuje stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw;

– obowiązuje stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy, ciemnozielony;

– obowiązuje stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych;

4) Obowiązuje zakaz lokalizacji reklam i tablic informacyjnych za wyjątkiem:

a) terenu oznaczonego na rysunku planu okręgiem, gdzie obowiązuje realizacja punktowej dominanty jako struktury przestrzennej, stanowiącej informację i reklamę kolei linowo - terenowej, o wysokości nie większej niż 6 metrów nad poziom terenu;

b) nazw obiektów realizowanych zgodnie z ustaleniami pkt 3f, które mogą być sytuowane;

– bezpośrednio na elewacji budynku, jako napis wykonany na desce lub montowany z ażurowych, kutych liter;

– prostopadle lub równolegle do elewacji budynku, jako kute w metalu znaki (logo) montowane na wspornikach lub nazwa obiektu umieszczona na podwieszanej desce do elementów budynku lub wsporników;

5) Dostęp pieszy z centrum Miasta, ciągiem pieszojezdnym oznaczonym symbolem KX;

6) Wjazd i wyjazd z terenu placu na drogę klasy dojazdowej, poprzez drogę wewnętrzną [...] oraz ciąg pieszo jezdny oznaczony symbolem KX;

7) Obowiązek realizacji na powierzchni nie większej niż 20% powierzchni placu zieleni krzewiastej z pojedynczymi drzewami, jako dominantami;

8) Obowiązek oczyszczania wód opadowych z terenów dróg i placów z substancji ropopochodnych oraz części stałych.(.....)"

W kontrolowanej sprawie stoi poza sporem, że procedowane zamierzenie prawnie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie w kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że teren planowanego przedsięwzięcia - stanowiący działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] Z. - położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. 3873 z późn. zm.). Okolicznością bezsporną jest także, iż obszar realizacji planowanego przedsięwzięcia położony jest w terenach oznaczonych w ww. planie miejscowym symbolem "KP", stanowiących tereny placu miejskiego.

Zasadniczą kwestią sporną stanowiącą kanwę/przyczynę wniesionej skargi jest okoliczność, czy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie spełnia warunek zgodności lokalizacji z przepisami ww. planu miejscowego, który zgodnie z art. 80 ust. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - stanowi pozytywną przesłankę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przed przystąpieniem do kontroli sądowej według wzorca materialnoprawnego, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja została wydana w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem jego zasad i instytucji, w związku z czym Sąd nie postrzega, aby kontrolowane postępowanie wskazywało na naruszenie przepisów postępowania, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w kontrolowanym postępowaniu prowadzącym do wydania kontrolowanego aktu działające w sprawie organy nie naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu organy wyczerpująco zebrały i zbadały materiał dowodowy w sprawie. Treść kontrolowanej decyzji spełnia przesłanki, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu II i I instancji nie jest zbyt skrótowe ani arbitralne, posiada prawidłową podstawę prawną, a nadto jest jasno sformułowanie w związku z czym w kontrolowanej sprawie nie zachodzi naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a., a także konkretnie art. 107 § 3 k.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do kontroli materialnoprawnej kwestionowanej w skardze decyzji Sąd stwierdza, że w pełni podziela i akceptuje skontrolowaną przez niego wykładnię prawa, w tym miejscowego, dokonaną przez organ dla potrzeb wydania kontrolowanej obecnie decyzji. Kontrolowane organy nie ograniczyły się jedynie do podejścia formalnego bazującego jedynie na wykładni literalnej, zweryfikowały wynik wykładni literalnej wykładnią celowościową i systemową całości postanowień § 13 części tekstowej miejscowego planu odnoszących się do zamierzonego przedsięwzięcia. Uzyskany w ten sposób wynik wykładni prawa i jego zastosowanie w akcie subsumcji prawa - w realiach kontrolowanej sprawy - Sąd ocenia jako spełniający wymogi legalności działania w myśl art. 6 k.p.a. Kontrolowane organy działały na podstawie prawa i w ramach prawa nie naruszając praw podmiotowych inwestora wynikających z obiektywnego porządku prawnego. W tym zakresie Sąd wskazuje na treść § 13 ust. 1 pkt 1 ww. planu miejscowego, w którym określono przeznaczenie terenów o symbolu "KP" oraz zasady ich zagospodarowania, wskazując, iż "zagospodarowanie terenu związane jest z realizacją celu publicznego". Rozwinięcie powyższej normy stanowi - w ocenie Sądu - treść przepisu § 13 ust. 1 pkt 3 zd. 1 ww. planu miejscowego, w którym prawodawca lokalny wskazuje na "obowiązek realizacji placu jako przestrzeni publicznej, związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej i kształtowaniem wizerunku Miasta jako Ośrodka rekreacyjno-[...]". Ponadto trzeba mieć na uwadze, że z § 13 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego wynika, iż do czasu realizacji placu i zagospodarowania go jako przestrzeni publicznej, zgodnie z ustaleniami pkt 3, powinno utrzymać się jako przeznaczenie tymczasowe - usługi handlu i gastronomii, z zakazem rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących obiektów oraz z zakazem realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego brzmienia przywołanych przepisów planu miejscowego, w ocenie Sądu trafne i uzasadnione wykładnią przywołanych postanowień części tekstowej planu, jest stanowisko kontrolowanego obecnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które trafnie wskazało, że zasadniczą intencją/celem prawodawcy lokalnego jest przeznaczenie terenów placu miejskiego oznaczonych symbolem "KP" na potrzeby urządzenia ich jako przestrzeni związanej z realizacją celu publicznego, tj. związanej z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej, a nadto z kształtowaniem wizerunku Z. jako ośrodka rekreacyjno-[...]. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że co do zasady, prawodawca lokalny ustanowił także zakaz rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących na danym terenie obiektów oraz zakaz realizacji nowych obiektów, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, przy jednoczesnym utrzymaniu tymczasowego przeznaczenia terenu pod usługi handlu i gastronomii, do czasu jego zagospodarowania zgodnie z opisanym wyżej przeznaczeniem podstawowym. W ocenie Sądu, wykładnia dalszych postanowień planu miejscowego pozwala również na sformułowanie wniosku, iż jedyną nową zabudową, którą prawodawca lokalny dopuścił do realizacji na ww. terenach - poza ciągami komunikacyjnymi - jest zabudowa handlowa i gastronomiczna, której parametry określono w § 13 ust. 1 pkt 3 lit. f ww. planu miejscowego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w pełni uzasadniony jest pogląd organu II instancji, w myśl którego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że inwestycja - przewidująca wybudowanie budynku, w którym miałby m.in. zostać uruchomiony i funkcjonować browar o wydajności rocznej około 4.500 hektolitrów - z całą pewnością nie stanowi o zamiarze realizacji przez obecnie skarżącą stronę zabudowy wyłącznie handlowej, usługowej/względnie gastronomicznej, ale - w ocenianym zakresie - stanowiącej zabudowę produkcyjną, wyraźnie, jednoznacznie nie dopuszczoną do realizacji omawianymi i wykładanymi/interpretowanymi normami części tekstowej planu miejscowego w powiązaniu z jego rysunkiem. Zdaniem Sądu, dla powyższej oceny nie ma przy tym znaczenia, czy planowany browar miałby stanowić browar restauracyjny, którego produkcja - jak wskazał inwestor w karcie informacyjnej przedsięwzięcia - w 95% miałaby być konsumowana na miejscu, w lokalu (lokalach) zlokalizowanym w tym samym obiekcie, czy też samodzielny zakład produkcyjny. Zdaniem Sądu, browar, niezależnie od jego rozmiarów oraz ewentualnych związków z inną, równolegle prowadzoną - w tej samej lokalizacji - działalnością, z obiektywnego punktu widzenia obowiązującego prawa, powinien być kwalifikowany jako zakład produkcyjny, w którym produkowane jest piwo. Według atrybutów zgłoszonych we wniosku przedmiotowy browar jest kwalifikowany nadto prawnie jako zakład produkcyjny mogący potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu oznacza to, że nawet w przypadku, gdy np. w ramach istniejącego obiektu usługowego - restauracji zostanie uruchomiony browar, w którym produkowane będzie piwo przeznaczone wyłącznie na potrzeby danej restauracji, to w takim przypadku nastąpiłaby istotna zmiana sposobu użytkowania obiektu, który w tym przypadku utraciłby charakter obiektu wyłącznie usługowego- gastronomicznego. Poglądu tego nie eliminuje i nie uskutecznia w żaden sposób stanowisko strony skarżącej podnoszące, że produkcja piwa ma być w pełni funkcjonalnie podporządkowana funkcji gastronomicznej/użytkowej w związku z czym pochłania ją, "konsumuje" (funkcję produkcyjną) niejako funkcja usługowa/gastronomiczna. Jak to już było podnoszone, funkcja produkcyjna ma charakter obiektywny i znajdują do niej zastosowanie adekwatne przepisy prawne, i okoliczności te nie mogą być niwelowane rozważaniami strony skarżącej podnoszącymi całkowicie usługowy wymiar funkcji produkcyjnej browaru wobec funkcji usługowej gastronomii. Ten sposób rozumowania nie zmienia okoliczności i obiektywnych związków przyczynowo-skutkowych, że piwo jako produkt, przed podaniem go do konsumpcji w ramach usługi gastronomicznej powinien być wcześniej wyprodukowany. A zatem browar rzemieślniczy czy też restauracyjny nie przestaje być obiektem produkującym piwo, nie traci wymiaru obiektu związanego z produkcją piwa, bez względu na to gdzie to piwo jest sprzedawane. To ostanie zagadnienie jest związane z formą zbytu. Treść norm miejscowego planu mającego zastosowanie w sprawie nie przewiduje funkcji produkcji dla potrzeb usług i handlu w ramach tychże usług i handlu. Mając na uwadze powyższe, Sąd ocenia jako zgodne z porządkiem prawnym stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, planowana przez inwestora budowa obiektu, w którym ma funkcjonować browar, co wyraźnie stwierdza sam wnioskodawca, nie stanowi o zamiarze realizacji wyłącznie budynku gastronomicznego, a tym samym wykracza poza określone przez prawodawcę lokalnego dopuszczalne przeznaczenie ww. terenów. Jednocześnie organ II instancji trafnie wywiódł, że intencją prawodawcy lokalnego było, aby zagospodarowanie terenów placu miejskiego oznaczonych symbolem "KP", pozostawało w związku z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei linowo-terenowej oraz kształtowaniem wizerunku Z. jako ośrodka rekreacyjno-[...]. O ile zatem, w ocenie Sądu, można uznać, że restauracja, czy też inne lokale gastronomiczne mogą być kwalifikowane z powodzeniem jako związane z funkcjonowaniem oraz obsługą dolnej stacji kolei na [...], o tyle brak jest takiego związku w przypadku planowanego przez inwestora browaru. Jest przy tym bezsprzeczne, że przywołane powyżej zapisy planu miejscowego nie przewidują możliwości wykorzystania terenów placu miejskiego o symbolu "KP" na potrzeby jakiejkolwiek działalności produkcyjnej. Skoro w myśl art. 80 ust. 2 ww. ustawy, organ ma obowiązek przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzić, czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - a w związku z tym nie jest wystarczające stwierdzenie braku sprzeczności z ustaleniami planu, lecz ustawodawca wymaga stwierdzenia "zgodności" z planem - to zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanego organu II instancji, podnoszące że w kontrolowanej sprawie należało utrzymać w mocy odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Instalacja browaru o zdolności produkcyjnej powyżej 50 ton na rok w ramach przedsięwzięcia: Budowa części placu miejskiego wraz z budynkiem usługowym (usługi gastronomiczne) i zagospodarowanie terenów położonych w pobliżu dolnej stacji kolei linowo-terenowej na [...] przy ul. [...] w Z. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Z.". Odnośnie zarzutu naruszenia przez kontrolowane organy art. 7a § 1 k.p.a., Sąd stwierdza, że na gruncie stanu faktycznego sprawy nie zachodzą zobiektywizowane wątpliwości co do treści normy prawnej uzasadniające jego zastosowanie w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zarzut ten należało uznać za nietrafny. Jak to już było podnoszone, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ II i I instancji art. 107 § 3 k.p.a., kontrolując i oceniając uzasadnienie kwestionowanych decyzji jako wystarczające zarówno w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia faktycznego.

Ten wniosek i ocena Sądu są uzasadnione wyżej zaprezentowaną analizą treści uzasadnień kontrolowanych decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.