Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2937/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20b i art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i ust. , art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 38 § 1, art. 27 § 1 i § 2, art. 54 § 1
journal: Dz.U. 2008 nr 133 poz 848
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1- § 4
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w zw. z art. 3 § 12, art. 52 § 1, § 3 i § 4, art. 133, art. 106 § 1 i § 3 w zw. z art. 151 oraz art. 149 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Komisariatu Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 73/12 w sprawie ze skargi R.B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R.B. na rzecz Komendanta Komisariatu Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R.B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji w [...] do załatwienia wniosku R.B. z dnia 18 stycznia 2012 r. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu – Komendanta Komisariatu Policji w [...] na rzecz skarżącego – R.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 20 marca 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przekazana przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], skarga R.B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W treści skargi strona zarzuciła rażące naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na rażącym przekroczeniu terminu na udzielenie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Komendanta Policji do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 stycznia 2012 r. wystąpił z wnioskiem o "wydanie informacji publicznej w zakresie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji, związanych z prowadzonym postępowaniem w sprawie o wykroczenie nr L.dz. E-Dz-578/11/DM" w formie kserokopii i o przesłanie tychże kserokopii na jego adres. Zdaniem skarżącego akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, wszelkie notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków, oraz pisma urzędowe wychodzące z organu Policji oraz wpływające do niego posiadają walor informacji publicznej. Wskazał też, że w dniu 9 lutego 2012 r. na podstawie art. 37 K.p.a. wystąpił z zażaleniem do Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Co prawda Komendant Policji w dniu 24 stycznia 2012 r. udzielił odpowiedzi, jednak nie dotyczyła ona złożonego wniosku.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 marca 2012 r. skargę przekazano Komendantowi Policji w [...] celem udzielenia odpowiedzi i przekazania jej do Sądu wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art. 54 P.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 4 kwietnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem strona nie była uprawniona do złożenia skargi w trybie art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), gdyż zażalenie na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] nie zostało jeszcze na dzień złożenia skargi rozpatrzone, a strona nie wyczerpała środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. Organ wskazał, że pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. Komendant Komisariatu Policji w [...] odmówił wydania dokumentów i dodał, iż wnioskodawca posiadał status pokrzywdzonego w sprawie RsoW 315/11 toczącej się w sprawie uszkodzenia elewacji drzwi wejściowych do jego mieszkania w dniu 23 maja 2011 r.. Podniósł, że na dzień złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postępowanie przed Komendantem Powiatowym Policji w [...] wszczęte zażaleniem nie zostało jeszcze zakończone, a o przedłużeniu terminu rozpatrzenia zażalenia strona została poinformowana. Zdaniem organu skarga na bezczynność organu w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej powinna być poprzedzona czynnościami, o których mowa w art. 52 P.p.s.a. Organ dalej wskazał, że na podstawie art. ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze powiatu [...], jest Komendant Powiatowy Policji w [...], zaś na obszarze Gminy i Miasta [...] Komendant Komisariatu Policji w [...]. Przy czym zgodnie z art. 6a ustawy o Policji w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze miasta stołecznego Warszawy - komendant rejonowy Policji. Komendant Komisariatu Policji w [...] nie ma więc statusu organu administracji w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego jako organ administracji w przedmiotowym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi i strona postępowania sądowo-administracyjnego występuje Komendant Powiatowy Policji w [...]. Wyjaśnił też, że złożenie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, nastąpiło niezwłocznie po tym, gdy było to możliwe. W dniu złożenia skargi toczyło się postępowanie w sprawie złożonego przez stronę zażalenia na bezczynność organu i wobec tego ustosunkowanie się do skargi wymagało dokonania analizy zasadności wywiedzionych argumentów i zajęcia stanowiska. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sprawie RsoW 315/11 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż akta postępowania w sprawie o wykroczenia w zakresie prowadzonych czynności wyjaśniających nie stanowią informacji tego rodzaju. Sprawa o wykroczenie jest sprawą o charakterze indywidualnym i nie ma charakteru publicznego. Na etapie postępowania wyjaśniającego przed złożeniem wniosku o ukaranie lub zawiadomieniem pokrzywdzonego o braku podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie wytwarzane dokumenty nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestie udostępniania akt postępowania w sprawach o wykroczenia reguluje ustawa z dnia 24 sierpnia 2001r. o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, w szczególności art. 38 tej ustawy w związku z art. 156 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania karnego. Akta postępowania w sprawach o wykroczenia mogą podlegać udostępnieniu tylko w takim zakresie, natomiast akta postępowania przed złożeniem wniosku o ukaranie nie podlegają udostępnieniu nawet stronom. Zdaniem organu dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mają do niej zastosowania przepisy art. 16 ust. 1 ustawy. Wobec tego, że w piśmie z dnia 24 stycznia 2012r. Komendant Komisariatu Policji w [...] odmówił wydania żądanych kserokopii uzasadniając swoje stanowisko, a pismo to wydane zostało niezwłocznie, organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 11 kwietnia 2012 r. skargę R.B., zgodnie z art. 54 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłano Komendantowi Komisariatu Policji w [...] celem udzielenia odpowiedzi i przekazania jej do Sądu wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r., w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 11 kwietnia 2012 r. odpowiedzi na skargę udzielił Komendant Komisariatu Policji w [...], przekazując akta sprawy i wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W treści odpowiedzi organ przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania i powielił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok NSA z 15.07.2011r. sygn. akt I OSK 667/11 – LEX nr 969478 ).

Następnie Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Nadto, Sąd podkreślił, że skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.).

Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że właściwości organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie można domniemywać, gdyż ta musi w sposób jednoznaczny wynikać z przepisów prawa. Brak takich uregulować w odniesieniu do tej kwestii w ustawie o Policji nakazuje poszukiwać właściwości w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które przykładowo zostały wymienione w pkt 1-5 powołanego przepisu, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności". Wprawdzie w art. 4 ust. 1 ustawodawca posługuje się niezbyt precyzyjnym określeniem "obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne (...) w szczególności organy władzy publicznej", analiza pozostałych przepisów ustawy wskazuje, że pojęcia "władze publiczne" i "organy władzy publicznej" traktowane są zamiennie.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - komentarz, Wrocław 2002r.). Przepis art. 4 ust. 3 omawianej ustawy wprowadza natomiast zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Racjonalne jest przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą zobowiązany jest każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Wprowadzenie obowiązku udzielania wszelkiej posiadanej przez podmiot informacji publicznej, o ile zwróci się o nią wnioskodawca, pozostaje w zgodzie z postulatem efektywności.

W ocenie Sądu I instancji, organy policji niewątpliwie mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Zauważyć należy, że z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej współistnieją normy innych ustaw, w tym regulujące struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania podmiotów zobowiązanych, w szczególności jednostek "władzy publicznej" czy "podmiotów wykonujących zadania publiczne". W pojęciach "władzy publicznej", czy "zadań publicznych" mieści się, ale ich nie wypełnia, załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 K.p.a. Dla części takich podmiotów w ogóle działalność w sferze administracji publicznej stanowi "uboczną" konsekwencję innych, ustrojowych zadań.

Ustrojowe zadania policji i jej strukturę określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz.277 z późn. zm.).

W myśl art.1 ustawy Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należą:

1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra;

2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania;

3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi;

4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców;

5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach;

6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych;

7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów;

8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych;

9) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA).

Jak wynika z przepisu art. 5 ust.1 w związku z art.6 ust.1 pkt 3) tej ustawy komendant komisariatu Policji i komendant powiatowy (miejski) Policji są, w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, organami administracji rządowej na obszarze województwa.

Z kolei w myśl art. 6 a ustawy, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji.

Sąd I instancji podkreślił, iż z powyższej regulacji nie wynika jednakże, aby organem właściwym w sprawie udzielenia informacji publicznej był wyłącznie komendant miejski Policji. Sprawa udzielenia informacji publicznej nie jest sprawą związaną z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji wymienionych w ustawie o Policji. Nadto, kompetencja komendanta powiatowego Policji wynikająca z przepisu art.6 a ustawy o Policji wyłączona jest przez przepis art.4 ust.3 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, będące w posiadaniu informacji.

W rozpatrywanej sprawie podmiotem będącym w posiadaniu żądanych informacji był Komendant Komisariatu Policji w [...], a nie Komendant Powiatowy Policji w [...], o czym dobitnie świadczą przedłożone akta administracyjne.

Odnosząc się do charakteru informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, Sąd I instancji wyjaśnił, iż akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i pisma procesowe stron, znajdujące się w aktach sprawy o wykroczenie ( vide wyrok WSA w Warszawie z 14.01.2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09 – LEX nr 600238, uzasadnienie postanowienia NSA z 29.11.2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11 – dostępne w Internecie ).

Komendant Komisariatu Policji w [...] twierdził, że na podstawie art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) w związku z art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), w przypadku spraw o wykroczenie zapoznanie się z aktami możliwe jest dopiero na etapie sprawy sądowej. W tego rodzaju sprawach wyłączono bowiem z recepcji przepisy o udostępnianiu akt w postępowaniu przygotowawczym (art. 156 § 5 K.p.k.).

Odnosząc się do powyższego twierdzenia, Sąd I instancji zauważył, że skoro dostęp do materiałów sprawy o wykroczenie na etapie przeprowadzanych przez Policję czynności wyjaśniających nie jest możliwy zarówno dla stron, jak i innych osób – w tym przypadku za zgodą właściwego organu – w takiej sytuacji osoba trzecia, a za taką należy uznać skarżącego, może realizować swoje konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej właśnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, składając w tym celu stosowny wniosek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro skarżący do czasu przekazania wniosku o ukaranie do sądu nie miał możliwości uzyskania informacji o czynnościach postępowania prowadzonego przez Komisariat Policji w [...] w innym trybie ( w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, czy też Kodeksu postępowania karnego ), to organ ten winien załatwić jego wniosek w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Komisariatu Policji w [...], zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 2, art. 52 § 1, § 3 i § 4 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, mimo iż brak było podstaw do orzekania w tej sprawie przez sąd administracyjny a nadto mimo iż - nawet przy przyjęciu, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego - skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie drogi postępowania przedsądowego określonego w art. 52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec tego skarga winna zostać odrzucona;

2) art. 133 i art. 106 § 1 i § 3 w zw. z art. 151 oraz art. 149 i art. 141 § 4

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż organ pozostaje w bezczynności i błędne pominięcie przez Sąd okoliczności wynikającej z akt administracyjnych, iż wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożyła strona postępowania tj. pokrzywdzony w sprawie o wykroczenie, którego wniosek dotyczył, a więc w sprawie indywidualnej oraz iż organ udzielił informacji wniosek datowany na dzień z dnia 18 stycznia 2012 r. w dniu 24 stycznia 2012 r. pouczając stronę, iż prawo do przeglądania akt sprawy i żądania wypisów strona jako pokrzywdzony ma po złożeniu wniosku do Sądu o ukaranie, i w konsekwencji błędne uznanie, iż organ pozostaje w milczeniu i bezczynności, a sprawa ma charakter sprawy publicznej, a w konsekwencji błędne uwzględnienie skargi na bezczynność mimo iż skarga winna zostać oddalona, a nadto poprzez błędne niewskazanie w uzasadnieniu wyroku z jakiej przyczyny Sąd dokonał ustaleń faktycznych odmiennych od wynikających z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 20b i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 38 § 1 i art. 27 § 1 i § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 1 - § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego i błędne przyjęcie, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy zastosowanie wyżej powołanych przepisów, w szczególności art. 20b i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990r. o Policji, pozwala na wyprowadzenie jedynej właściwej normy, iż żądane informacje, nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu ustawy o informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje dotyczą sprawy indywidualnej a wniosek jest składany przez stronę tego postępowania, w którym przepisy procedury określają tryb realizacji prawa do informacji, a nadto informacje o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji podlegają udostępnieniu wyłącznie w trybie określonym w art. 20b ustawy z dnia 9 kwietnia 1990r. o Policji;

2) art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędne przyjęcie, iż organem władzy publicznej w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest komendant komisariatu policji w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji.

Powołując się na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano m. in., iż wniosek datowany na dzień 18 stycznia 2012 r. złożony w dniu 19 stycznia 2012 r. dotyczył wniosku o udostępnienie dokumentów dotyczących sprawy o wykroczenia, w której wnioskodawcy przysługiwał status pokrzywdzonego. Dotyczył więc sprawy indywidualnej. Prawa wnioskodawcy jako pokrzywdzonego (strony) w sprawie o wykroczenie są zabezpieczone z uwagi na brzmienie art. 27 § 1 i § 2 kpow w zw. z art. 60 § 1 pkt 6 i art. 38 § 1 kpow, w tym również prawa do zapoznania się z dokumentami w sprawie o wykroczenie wytworzonymi przed złożeniem wniosku o ukaranie. Zgodnie bowiem z art. 27 § 1 kpow, w sprawach o wykroczenia ścigane na żądanie pokrzywdzonego, pokrzywdzony może samodzielnie wnieść wniosek o ukaranie jako oskarżyciel posiłkowy. Na podstawie art. 27 § 2 kpow: W sprawach o wykroczenia inne niż określone w § 1, pokrzywdzony może samodzielnie wnieść wniosek o ukaranie jako oskarżyciel posiłkowy, jeżeli w ciągu miesiąca od powiadomienia o wykroczeniu organu uprawnionego do występowania w tych sprawach w charakterze oskarżyciela publicznego nie zostanie powiadomiony o wniesieniu przez ten organ wniosku o ukaranie albo otrzyma zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 § 2. Wniosek o ukaranie wszczyna właściwe postępowanie w sprawie o wykroczenia. Do udostępnienia akt postępowania, w tym wydania odpisów/kserokopii dokumentów zastosowanie znajduje wówczas art. 38 § 1 kpów w zw. z art. 156 § l-§4 kpk. Na podstawie art. 60 § 1 pkt 6 kpow w zw. z art. 55 kpow: Po złożeniu wniosku o ukaranie przez oskarżyciela posiłkowego Policja przedkłada zebrane w toku postępowania wyjaśniającego dowody i przekazuje zebrane informacje, bądź też na polecenie Sądu wykonuje czynności wyjaśniające. Oskarżyciel posiłkowy/pokrzywdzony mogą po złożeniu wniosku o ukaranie zapoznać się również z czynnościami wyjaśniającymi podjętymi przez Policję.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie indywidualnej nie posiada przymiotu sprawy publicznej w odniesieniu do strony tego postępowania, ponieważ prawa strony w takim postępowaniu są zabezpieczone przepisami odpowiedniej procedury. (vide: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 771/2011, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r. II SAB/Wa 18/2009).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ponieważ część z podniesionych w niej zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów prawa jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie R.B. przedmiotem skargi uczynił bezczynność organu Policji w zakresie jego wniosku z dnia 18 stycznia 2012r. We wniosku tym w/wym. zażądał przekazania mu wszystkich kserokopii dokumentów wytworzonych w sprawie E – Dz- 578/11/DM. Należy przypomnieć, że chodzi o sprawę związaną ze zgłoszeniem przyjęcia przez Policję od wnioskodawcy ustnego zawiadomienia o popełnieniu przeciwko niemu wykroczenia.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Skarga do Sądu Administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:

1. wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

2. adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;

3. podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

W myśl art. 133 § 1 Ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy.

Z akt tych wynika, że zanim skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z dnia 18 stycznia 2012r. ) był w posiadaniu wszystkich dokumentów złożonych w sprawie dotyczącej wykroczenia. Analiza akt wskazuje, że dokumenty te albo pochodzą od skarżącego, albo są do niego kierowane przez organ Policji. Oznacza to, przy braku innych dokumentów w aktach sprawy, że skarżący w dacie złożenia skargi na bezczynność dysponował całością żądanych kserokopii.

Niewątpliwie dokumenty kierowane do organu przez skarżącego nie posiadają waloru informacji publicznej, zaś te które zostały przez organ wytworzone pozostawały już w dyspozycji skarżącego, o czym świadczą daty w jakich zostały przez organ do niego skierowane. Powyższe oznacza, że w dacie złożenia skargi nie można było zarzucić organowi bezczynności.

Zajmując odmienne stanowisko Sąd I instancji naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1, art. 141 § 1 , art. 149 i art. 151 Ppsa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji naruszył też art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U.. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Zgodnie z wymienionym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Przede wszystkim nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że akta prowadzonych przez organy Policji spraw w całości zawierają informację publiczną.

Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji ( por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012r. I OSK 1813/12 ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają informacji publicznej także dokumenty urzędowe wytworzone przez organ będące już w dyspozycji osoby zainteresowanej, albowiem zostały do niej skierowane przez ten organ.

Nie można więc przyjąć za Sądem I instancji, że "akta prowadzonych przez organy Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych."

W przedmiotowej sprawie na akta składają się wyłącznie pisma kierowane do organu i pisma kierowane do wnioskodawcy. Pierwsze nie mają waloru informacji publicznej, drugie są w posiadaniu zainteresowanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie uzasadnia konieczności jej stosowania, jeśli z akt sprawy wynika, że z uwagi na rodzaj złożonych w nich dokumentów skarżący uzyskał dostęp do żądanych informacji.

W niniejszej sprawie skarżący powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej zwrócił się o udostępnienie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji w sprawie popełnionego przeciwko niemu wykroczenia. Skarżący zwracał się więc o udostępnienie akt czynności wyjaśniających prowadzonych przez Policję w związku ze złożonym przez niego zawiadomieniem o popełnieniu wykroczenia.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że co do zasady czynności wyjaśniające należą do tzw. czynności operacyjno – rozpoznawczych i dostęp do informacji o nich regulowany jest w innym trybie.

Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ) w granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe.

W myśl natomiast art. 20b ustawy udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. W takim przypadku udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. Nr 106, poz. 491, ze. zm.).

Kwestia ta nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jej zawartość nie wskazuje aby organ prowadził tego typu działania.

Tym samym Sąd I instancji nie naruszył w/wym. przepisów

Nie naruszył również pozostałych przepisów , na jakich oparta została skarga kasacyjna. Prawidłowo bowiem uznał, że Komendant Komisariatu Policji w [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. O właściwości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej decyduje wyłącznie fakt posiadania określonej informacji, a nie ustrojowa pozycja w systemie administracji, czy tez przypisany zakres kompetencji.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie co do konieczności stosowania w sprawach dotyczących informacji publicznej art. 52 § 1 Ppsa, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011r. I OSK 667/11 LEX nr 969478 ).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa i art. 203 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.