Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 378/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.22 ust.1 , art. 29 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 36 pkt 1, § 45 ust.1, § 46 ust.2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 491/12 w sprawie ze skargi F. B. i J. B. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz F. B. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 491/12 oddalił skargę F. B. i J. B. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. ww. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. – na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz § 36-39, § 45 i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania J. i F. małż. B. – utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. S., dotyczących działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta R. z urzędu orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. S. w odniesieniu do działek: nr [...] stanowiącej własność F. i J. małż. B., nr [...] stanowiącej własność M. J., nr [...] i [...] stanowiących współwłasność K. C. w ¼ części, J. J. w ½ części, I. K. w ¼ części oraz nr [...] stanowiącej własność małż. J. J. i E. J., w następujący sposób:

1. w części graficznej zmienił przebieg granicy pomiędzy działkami zgodnie z mapą aktualizacji ewidencji zawartą w operacie technicznym nr ewid. [...] z dnia [...] listopada 2010 r.:

– dotychczasowa granica pomiędzy działkami o nr: [...] i [...] przebiegała przez punkty [..], po zmianie przez punkty [...],

– dotychczasowa granica pomiędzy działkami o nr: [...] i [...] a nr: [...] i [...] przebiegała przez punkty [...], po zmianie przez punkty [...],

– dotychczasowa granica pomiędzy działkami o nr: [...] i [...] a działką nr [...] przebiegała przez punkty [...], po zmianie przez punkty [...];

2. w części graficznej ww. operatu zmienił użytek gruntowy w działce nr [...] z dotychczas wykazanego "[...]" na "[...]";

3. w części opisowej zmienił powierzchnie działek i użytków gruntowych, to jest:

– działki nr [...] z dotychczasowej wielkości 0,2465 ha, w tym: [...]-0,0318 ha, [...]-0,0689ha, [...]-0,1458 ha do wielkości 0,2496 ha, w tym: [...]-0,0310 ha, [...]-0,0698 ha, [...]-0,0255 ha, [...]-0,0655 ha, [...]-0,0578 ha,

– działki nr [...] z dotychczasowej wielkości 0,0918 ha, w tym: [...]-0,0918 ha do wielkości 0,0909 ha, w tym: [...]-0,0909 ha,

– działki nr [...] z dotychczasowej wielkości 0,0766 ha, w tym: [...]-0,0766 ha do wielkości 0,0802 ha, w tym: [...]-0,0802 ha,

– działki nr [...] z dotychczasowej wielkości 0,1138 ha, w tym: [...]-0,0402 ha. [...]-0,0533 ha, [...]-0,0137 ha, [...]-0,0066 ha do wielkości 0,1093 ha w tym: [...]-0,0393 ha, [...]-0,0510 ha, [...]-0,0137 ha, [...]-0,0053 ha,

– działki nr [...] z dotychczasowej wielkości 0,1285 ha, w tym: [...]-0,1285 ha do wielkości 0,1272 ha, w tym: [...]-0,1272 ha.

Odwołanie od decyzji Starosty R. złożyli J. i F. małż. B. podnosząc zarzuty co do ustalonego przebiegu granic działki o nr [...] położonej w S. i wykazanego na niej użytku gruntowego "[...]" po modernizacji twierdząc, że nie zostały uwzględnione postanowienia sądu o rozgraniczeniu działki nr [...] z działką nr [...] i działki nr [...] z działkami o nr [...] i [...].

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. podniósł, że zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego i sądowego. W razie braku takiej dokumentacji lub jeśli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia).

Geodeta dokonujący czynności na zlecenie Starosty R. wykazał, iż operat techniczny nr [...] dotyczący rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] w postępowaniu sądowym, zawiera błędnie obliczone współrzędne punktów granicznych, w wyniku przyjęcia nieprawidłowych współrzędnych dla jednego punktu osnowy pomiarowej oznaczonego nr [...]. Zasadnym było zatem ustalenie przebiegu granic na gruncie, co jest zgodne z § 37 rozporządzenia.

W ramach pomiaru kontrolnego dokonanego w dniu 9 października 2010 r. został spisany protokół graniczny, z którego wynika, że strony uczestniczące w czynnościach bezspornie okazały istniejące na gruncie punkty "[...]" (kątownik metalowy) i "[...]" (słupek betonowy), określające przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], która ustalona została postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1984 r. w sprawie sygn. akt [...] wzdłuż linii "[...]" oznaczonej na mapie biegłego (operat o nr ewid. [...]). Punkty te zostały wyznaczone i utrwalone na gruncie przez biegłego geodetę podczas czynności egzekucyjnych w dniu 10 listopada 1984 r. Istniejącemu na gruncie punktowi "[...]" nadano nr "[...]", a ponieważ punkt "[...]" na gruncie nie leży na granicy pomiędzy działkami [...] i [...], oznaczono go jako przecięcie linii [...] z linią [...] i oznaczono nr "[...]". Punkt "[...]" odpowiada punktowi nr "[...]" z rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Granicę pomiędzy działkami nr [...] a działkami nr [...] i [...] ustalono postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października1983 r. w sprawie sygn. akt [...] wzdłuż linii [...] oznaczonej na mapie biegłego (operat o nr ewid. [...]), a punkty te wyznaczono i utrwalono przez biegłego geodetę podczas czynności egzekucyjnych w dniu 10 listopada 1984 r. Punkt nr "[...]" obecnie nie zachował się. Jak wykazał geodeta, na gruncie wzdłuż przedmiotowej granicy jest ogrodzenie z płyt betonowych zakończone słupkiem betonowym ogrodzenia, które skarżący wskazują jako słupek ogrodzenia betonowego postawionego po wyznaczonej przez komornika granicy w przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Podczas czynności geodezyjnych w dniu 9 października 2010 r. F. B. zmienił zdanie odnośnie położenia punktu nr [...] i domaga się przyjęcia jego położenia zgodnie z wyznaczonym przez komornika. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowe dane w operacie o nr ewid. [...], przyjęto granicę według stanu istniejącego na gruncie.

Geodeta mgr inż. E. J. dokonujący pomiaru kontrolnego przyjął granice dla działki nr [...] z działkami sąsiednimi o numerach [...] oraz [...] i [...] wzdłuż linii [...], którą stanowi istniejące na gruncie ogrodzenie i ściany budynków. Punkt nr [...] wyznaczony został (powstał) z przecięcia linii [...], gdzie – punkt [...] to istniejący metalowy kątownik pokazany przez strony jako wbity podczas czynności egzekucyjnych komornika, natomiast punkt [...] to istniejący betonowy słupek wkopany podczas czynności egzekucyjnych komornika ([...]) z linią [...] (punkty graniczne z modernizacji, przyjęte zgodnie z operatem scaleniowym). Punkt [...] stanowi północna krawędź słupka zamierzonego jako punkt [...], a ponieważ punkt [...] leży na granicy działek nr: [...], [...] i [...], wprowadzono korektę granicy działki nr [...] z działkami nr: [...] i [...], to jest z punktu [...] na istniejący punkt [...] oraz z punktu [...] na istniejący punkt [...]. Podobnie dokonano korekty granicy działki nr [...] z działką nr [...], to jest granicę z punktu [...] poprowadzono na istniejący punkt [...]. Na podstawie tak ustalonych i przyjętych granic obliczono powierzchnie przedmiotowych działek, zwracając uwagę, że powierzchnia działki jest funkcją jej ustalonych granic.

Organ odwoławczy dokonał analizy operatu z pomiaru kontrolnego i stwierdził, że dokumentacja ta została sporządzona zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi i może stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu [...], gm. S. Dokumentacja, na podstawie której organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję, określa przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...] i [...] – według stanu istniejącego na gruncie, uwzględniając okazane przez strony bezsporne znaki graniczne istniejące na gruncie wyznaczone w 1984 r. przez komornika przy udziale biegłego geodety inż. K. P. podczas czynności egzekucyjnych wykonania orzeczeń o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości w dniu 10 listopada 1984 r.

Organ stwierdził, że żądanie skarżących dotyczące wyznaczenia granic działki skarżących o nr [...] zgodnie z dokumentacją geodezyjną z postępowania sądowego o rozgraniczeniu tej działki z nieruchomościami sąsiednimi, w sposób ścisły na podstawie operatów z rozgraniczenia o nr ewidencyjnych [...] i [...] nie może zostać spełnione, bowiem udowodnione zostały błędy w tej dokumentacji, uniemożliwiające wykorzystanie wszystkich danych w niej zawartych do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Z uwagi na wykazane błędy, jak również brak dokumentów z postępowania egzekucyjnego wobec ich zniszczenia, żądanie ustalenia punktu granicznego oznaczonego w postanowieniu Sądu Rejonowego w P. jako punkt nr [...], w taki sposób, jak wyznaczył go komornik – jest niemożliwe.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał również w mocy zmienione przez organ I instancji oznaczenie użytku gruntowego w działce skarżących nr [...], zastępując dotychczas wykazany użytek "[...]"-tereny mieszkaniowe, zaktualizowanym oznaczeniem "[...]"-grunty rolne zabudowane.

Takie działanie w ocenie organu odwoławczego było prawidłowe, bowiem podstawę zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Z akt sprawy wynika zaś, że geodeta ustalił, iż działka nr [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego małż. B., składającego się z gruntów położonych we wsiach: S., B. i P., zaś budynki gospodarcze znajdujące się na tej działce służą do obsługi gospodarstwa rolnego (w oborze trzymany jest inwentarz żywy, w stodole przechowywane są pasze i sprzęt rolniczy), dlatego należy grunt pod budynkami zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożyli J. i F. małż. B. Podnieśli w niej, że nie wiedzą dlaczego organ nie wziął pod uwagę dołączonych przez nich dokumentów z sądowego postępowania rozgraniczeniowego z lat 80-tych. Zarzucili, że dokumentacja z przeprowadzonego obecnie pomiaru kontrolnego jest niezgodna z postanowieniami sądu powszechnego w sprawie rozgraniczenia, a modernizacja przeprowadzona na gruncie została sfałszowana.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z Starosty R. z dnia [...] stycznia 2011 r., w części dotyczącej ustalonych granic ich działki oznaczonej nr [...] i jej powierzchni. Jednocześnie zaakceptowali zakwalifikowanie użytku gruntowego w ich działce jako użytek rolny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Sąd wskazał, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga ono sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305).

Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze, w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący F. i J. małż. B. za sporny uznali przebieg granic ich nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina S., z nieruchomościami sąsiednimi.

Z akt sprawy wynika, że granice pomiędzy działką [...] oraz działkami nr [...] i [...] zostały ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1983 r., sygn. akt [...] w sprawie o rozgraniczenie. Przebieg linii granicznej ustalono wzdłuż linii wyznaczonej punktami nr [...], oznaczonej na mapie biegłego inż. K. J. (operat o nr ewid. [...]), zaś granica na gruncie została utrwalona dwoma słupkami cementowymi podczas czynności egzekucyjnych komornika przeprowadzonych w dniu 10 listopada 1984 r. Punkt "[...]" stanowi istniejący na gruncie słupek betonowy, natomiast punkt nr "[...]" wyznaczony i utrwalony przez biegłego w czasie czynności egzekucyjnych komornika – nie zachował się.

Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1984 r., sygn. akt [...] w sprawie o rozgraniczenie, ustalono przebieg linii granicznej granicę pomiędzy działką skarżących nr [...] i działką nr [...]. Zgodnie z tym orzeczeniem przebieg linii granicznej został ustalony przez punkty "[...]" i "[...]" oznaczone na mapie biegłego inż. B. S. (operat ewid. nr [...]). Wykonanie orzeczenia nastąpiło także w dniu 10 listopada 1984 r., co wynika z kopii protokołu z akt egzekucyjnych Komornika Sądowego Rewiru I w P. w sprawie sygn. akt [...]. Granica na gruncie została utrwalona słupem cementowym w punkcie "[...]" istniejący na gruncie do dzisiaj i słupkiem żelaznym w punkcie "[...]", który obecnie nie leży w granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...].

Geodeta przeprowadzający czynności na zlecenie organu dokonał weryfikacji tych operatów, w tym poprzez dokonanie ustaleń zgodnie ze szkicem wyznaczenia projektu rozgraniczenia (operat ewid. nr [...]), uwzględniając jednakże prawidłowe współrzędne punktów osnowy geodezyjnej i w efekcie na podstawie weryfikacji obu tych operatów z postępowań rozgraniczeniowych, otrzymał punkt graniczny o różnych współrzędnych, pomimo iż był to ten sam punkt wykazany w obydwu rozgraniczeniach (oznaczony nr "[...]" w operacie nr [...] i literą "[...]" w operacie nr [...]). W konsekwencji zasadnie uznał, że nie można na ich podstawie wykazać jednoznacznego przebiegu granic.

W związku z tym, że nie zachowały się dokumenty z postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika w sprawie czynności wykonania obu postanowień o rozgraniczeniu z dnia 10 listopada 1984 r., bowiem zostały one zniszczone za zgodą Archiwum Państwowego w L. (zgoda nr [...]), a operaty z rozgraniczeń znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. zawierały rozbieżne dane, Starosta R. zgodnie z § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie pomiaru kontrolnego granic działki skarżących oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w stosunku do granic z działkami o nr: [...], [...] i [...], który odbył się w dniu 9 października 2010 r. Wyniki pomiaru zostały opracowane w formie operatu technicznego o nr ewid. [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i stanowiły podstawę zmian wprowadzonych decyzją Starosty R. z dnia [...] stycznia 2011 r.

W operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] listopada 2010 pod nr ewid. [...], zmianie uległ w stosunku do figurujących w ewidencji gruntów danych przebieg dotychczasowej granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...], która przebiegała przez punkty [...] na punkty [...], zaś pomiędzy działkami [...] i [...] a działkami nr [...] i [...] przebiegającej przez punkty [...] na punkty [...] oraz działkami nr [...] i [...] a działką [...] przebiegającej przez punkty [...] na punkty [...]. Co istotne, podczas modernizacji przyjęto granicę działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie operatu scalenia gruntów wsi S. i N. zatwierdzonego decyzją Wojewody L. z dnia [...] października 1980 r., Nr [...].

Przebieg ewidencyjnych granic działek, zgodnie z § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i są to między innymi opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, LEX nr 505313).

W razie braku takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, ustalenie przebiegu granic ich działki nr [...] zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ prowadzący postępowanie, zgodnie z wymogiem określonym w § 38 rozporządzenia, ustalił przebieg granic przedmiotowej działki (za wyjątkiem niespornej granicy z drogą), poprzez przyjęcie istniejącego stanu faktycznego na gruncie stosownie do ustaleń prowadzącego czynności na gruncie geodety. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że – wbrew twierdzeniom skarżących – uwzględnione zostały ustalenia odnośnie przebiegu granic wynikające z postępowania rozgraniczeniowego jakie miały miejsce przed sądem powszechnym, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim było to możliwe, z uwagi na stwierdzone istnienie rozbieżności w operatach powstałych w czasie rozgraniczenia.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że ustalona obecnie granica jest wiarygodna i odpowiada obowiązującym standardom technicznym. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi Sąd stwierdził, że granica działki skarżących nie mogła zostać ustalona bezpośrednio w oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego w P. o rozgraniczeniu, a w szczególności o dane wyłącznie z operatu rozgraniczeniowego o nr ewid. [...], gdyż – jak wykazano – istnieją rozbieżności w odniesieniu do obliczenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie danych wynikających z obu operatów, potwierdzone aktualnie przez geodetę na gruncie i uwidocznione oraz szczegółowo opisane w operacie technicznym sporządzonym na zlecenie Starostwa Powiatowego w R. przez geodetę mgr inż. E. J. Co wydaje się istotne, ustalenia tego geodety przyjęte do aktualizacji danych ewidencyjnych mają ten walor, że znoszą stan, według którego istniejąca na omawianych nieruchomościach zabudowa w przygranicznych pasach gruntów, w niektórych przypadkach naruszała granice nieruchomości sąsiednich. Sytuacja taka nie była zgodna z rzeczywistym przebiegiem granic, tym bardziej, że brak dowodów na to, że zakres posiadania właścicieli poszczególnych nieruchomości (działek), uległ jakiejkolwiek zmianie od czasu dokonania rozgraniczenia nieruchomości przed sądem powszechnym. Tego rodzaju okoliczności nie podnosili również w skardze sami skarżący.

W ocenie Sądu, że w niniejszej sprawie organy dokonały szczegółowego postępowania wyjaśniającego, a zgromadzony obszerny materiał dowodowy i jego szczegółowa analiza nie dają podstaw do uznania, że podnoszone przez skarżących w toku postępowania okoliczności oraz przywoływane przez nich na uzasadnienie ich żądań dokumenty, mogły stanowić podstawę do dokonania innego rodzaju zmian w danych ewidencji gruntów, niż zmiany, które zostały dokonane. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że na skutek wprowadzonych przez organ zmian, powierzchnia działki skarżących uległa nieznacznemu zwiększeniu się z 0,2465 ha przed modernizacją, do 0,2496 ha po modernizacji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z §§ 36-37, § 45 i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez nietrafne przyjęcie, że brak jest podstaw do ustalenia przebiegu ewidencyjnego granic działek objętych zaskarżoną decyzją na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym na potrzeby postępowania sądowego a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnych postanowień: Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1983 r., sygn. akt: [...] oraz Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1984 r., sygn. akt: [...] - w sprawach o rozgraniczenie, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była poprzedzona pismem z dnia 28 października 2010 r. skierowanym do Starosty R. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. zawierającym w swej treści szereg wątpliwości co do prawidłowego postępowania organu pierwszej instancji odnośnie oceny posiadanych dowodów na podstawie których dokonano modernizacji ewidencji gruntów w zaskarżonym zakresie. Organ drugiej instancji miał wątpliwości, czy można pominąć w sprawie takie dokumenty jak prawomocne orzeczenia sądu powszechnego dotyczące rozgraniczenia działki skarżących z działkami sąsiednimi, tym bardziej, że orzeczenia te były wykonane przez komornika. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o nowy operat techniczny wykonany przez innego geodetę celem wykluczenia ewentualnej pomyłki w operacie technicznym geodety E. J. odnośnie rozbieżności w odniesieniu do obliczenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie danych wynikających z dwóch poprzednich operatów technicznych stanowiących podstawę do wydania prawomocnych, wykonanych orzeczeń sądu i ostatecznie uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty R.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Starosta, prowadząc zgodnie z art. 22 ust. 1 p.g.k. ewidencję gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje w prowadzonej ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która została sporządzona m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym (§ 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wobec tego starosta prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ustala przebiegu granic nieruchomości, lecz dokonuje ich ewidencji, stosownie do przebiegu wykazanego w dokumentacji sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że granice pomiędzy działką skarżącego nr [...] oraz działkami nr [...] i [...] zostały ustalone w sprawie o rozgraniczenie postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1983 r., sygn. akt [...], natomiast granica pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] została ustalona w sprawie o rozgraniczenie postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1984 r., sygn. akt [...]. Należy mieć na względzie, że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługującego do niej prawa własności i spór o nią jest w istocie rzeczy sporem o granice (zasięg) prawa własności. Rozstrzygnięciu tego sporu nie służy postępowanie ewidencyjne, lecz rozgraniczeniowe uregulowane w Rozdziale 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 niniejszej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.

Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest uprawniony do aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Z urzędu wprowadzone mogą być zmiany wynikające między innymi z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1682/10 (CBOSA) w pojęciu "aktualizacja", którym posługuje się omawiane rozporządzenie mieści się usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych ( w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wobec tego, jeżeli granice działki ustalone zostały prawomocnym orzeczeniem sądu, to zmiana wynikająca z tego orzeczenia powinna zostać wprowadzona do ewidencji. Charakter rejestrowy ewidencji z kolei przemawia za przyjęciem, że starosta, prowadzący ewidencję gruntów i budynków, nie jest uprawniony do ustalania granic nieruchomości pomimo rozgraniczenia prawomocnym orzeczeniem sądu i to w drodze aktualizacji operatu ewidencyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Starosta R. w ramach aktualizacji danych faktycznie dokonał ustalenia przebiegu granic, co jest równoznaczne z ponownym rozgraniczeniem nieruchomości, które w trybie aktualizacji danych ewidencyjnych jest niedopuszczalne. Fakt, że przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w latach 2006 – 2007, nie uwzględniono granic ustalonych w wyniku postępowań rozgraniczeniowych, zakończonych prawomocnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w P. nie oznacza, że w drodze aktualizacji danych ewidencyjnych można obecnie zmienić przebieg tych granic.

Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowany w punkcie I. skargi kasacyjnej. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.