Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1093/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 80 UST. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] M. N. sp. j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 747/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] M. N. sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wr 747/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] M. N. sp. jawna z siedzibą w S. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej: SKO we [...], Kolegium) z [...] lipca 2016 r. Nr SKO [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia (dalej: decyzja środowiskowa), oddalił skargę w całości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej: decyzja Burmistrza) określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa i przebudowa w tym zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej skupu złomu na obiekt stacji demontażu pojazdów, w tym budowa nowych placów składowo-magazynowych oraz instalacji i infrastruktury technicznej na potrzeby inwestycji" planowanego do realizacji na działce nr [...], obręb [...]. Decyzja ta nie była kwestionowana w administracyjnym toku instancji i stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2013 r.

W piśmie z 30 października 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił SKO we [...], że decyzja środowiskowa została wydana w sprzeczności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Z., O., [...] w [...].

Zlokalizowanie stacji demontażu pojazdów zaplanowano na terenie oznaczonym w planie symbolem 23 ZI – tereny zieleni izolacyjnej wysokiej.

W dniu [...] stycznia 2016 r. SKO we [...] z urzędu wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji środowiskowej.

W decyzji z [...] marca 2016 r. Nr SKO [...]SKO we [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium szczegółowo wyjaśniło, że przedmiotowe przedsięwzięcie, przewidziane do realizacji na działce oznaczonej w ewidencji nr [...], obręb [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: Z., O., [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2002 r. Opisana niezgodność z kolei spowodowała, że decyzja z [...] grudnia 2012 r. - zdaniem Kolegium - rażąco narusza przepisy prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Spółka, zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa, przede wszystkim przepisów postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Spółki, w obowiązującym na terenie objętym przedsięwzięciem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występuje "zapis" o orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, która to linia może podlegać "korekcie" w toku procesu inwestycyjnego. Taka dopuszczalna zmiana przysługuje inwestorowi przy współudziale projektanta oraz właściwych organów administracji publicznej oraz przy zachowaniu przepisów odrębnych. Natomiast jedynym niezmiennym "zapisem" miejscowego planu jest obowiązek wykonania szpaleru zieleni izolacyjnej na obwodzie terenów przemysłowych, co też ma miejsce w analizowanym przypadku.

Uzasadnienie stanowiska Kolegium o niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu nie jest podparte zewnętrznymi opiniami. Ponadto w ocenie Spółki, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] różnicuje podmioty inwestujące na terenach objętych wyżej wymienionym planem, co jest przejawem stronniczej postawy tego organu. Z uwagi na podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W decyzji z [...] lipca 2016 r. Nr [...] SKO we [...] po rozpatrzeniu tego wniosku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji środowiskowej. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

SKO we [...] podkreśliło, że sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem [...] został określony w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i kategoryczny. Kolegium wyjaśniło, że jeżeli dla całości lub części terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jest to okoliczność co do zasady determinująca możliwość określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. W praktyce obliguje to organ wydający decyzję w tym zakresie do przeanalizowania zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka (dalej: skarżąca) zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności oparcie decyzji jedynie na argumentach wskazanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...],

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2012 r. w sytuacji gdy nie można jej uznać za rażąco naruszającą prawo,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2012 r. jako rażąco naruszająca prawo jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Zdaniem skarżącej, SKO we [...] mylnie oceniło stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). W planie miejscowym występuje "zapis" o orientacyjnej linii rozgraniczającej. W "zapisach" planu nie ma żadnej wzmianki o zakresie korekty tychże linii. Ta kwestia została pozostawiona każdorazowo inwestorowi przy współudziale projektanta oraz organów uczestniczących w procesie inwestycyjnym, oczywiście przy zachowaniu przepisów odrębnych, chociażby w odniesieniu do hałasu, czy też emisji pyłów i gazów. Jedynym sztywnym parametrem pozostaje obowiązek wykonania szpaleru zieleni izolacyjnej na obwodzie terenów przemysłowych - co zostało wykonane przez skarżącego. W przypadku korekty - przesunięcia linii i wielkości powierzchni terenu [...] nie może być mowy o realizacji inwestycji niezgodnie z MPZP. W przypadku tym inwestycja realizowana już będzie w terenie [...], dla którego dana inwestycja jest zgodna.

Nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie dopatrzył się naruszenia prawa w przypadku inwestycji realizowanych w sąsiedztwie działki skarżącej. W sąsiedztwie skarżącej jest bowiem prowadzona działalność w zakresie obróbki papieru. Działalność tego rodzaju charakteryzuje się zdecydowanie większym obciążeniem środowiskowym niż proponowana zabudowa skarżącej. Dla wspomnianych inwestycji została wydana publiczna zgoda Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] i w przypadku tym nie kwestionowano "zapisów" MPZP.

Inwestycja w sąsiedztwie jest również lokalizowana, kontynuując rozumowanie SKO oraz PPIS w [...] w terenie [...] według MPZP. Tak nierówne traktowanie uczestników procesu budowlanego budzi zdecydowany sprzeciw skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wr 747/16 wskazał, że decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2012 r., określająca warunki środowiskowe realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera wady, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym stwierdzenie jej nieważności zaskarżoną decyzją jest uzasadnione. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Kolegium oraz przedstawioną przez ten organ argumentację.

Według Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi organ w skarżonej decyzji obszernie i wnikliwie rozpatrzył wszystkie podstawy (przesłanki) stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej na tle zasady zawartej w art. 16 k.p.a. Także racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja przemawiają za trafnością stwierdzenia jej niewłaściwości, skoro waga rażących naruszeń przepisów prawa już opisanych wyżej, a zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji, realizujących podstawowe zasady konstytucyjne (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP) jest nie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa, tworzącym właściwe relacje prawne dla życia społeczno-gospodarczego społeczeństwa. Racje te w takiej sytuacji muszą mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem inwestora. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku miały znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, dlatego uzasadnione i konieczne było odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu, zajęte w obu decyzjach, że istotną część planowanej inwestycji zlokalizowano na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Teren ten, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały z 28 stycznia 2002 r. (zob. Rysunek nr 1), stanowił pas o szerokości ok. 24 m, usytuowany wzdłuż ul. Z. oraz ul. P.. Granice tego pasa wyznaczała co prawda linia przerywana (od strony terenu zainwestowania), jednak w żadnym miejscu uchwały (ani w jej części rysunkowej, ani w tekście planu) nie wskazano, aby ten sposób określenia linii rozgraniczających omawianą jednostkę strukturalną miał charakter nietrwały (zmienny).

Według Sądu I instancji, nie można było uznać, że intencją planistów było pozostawienie inwestorom jakiejkolwiek dowolności, czy swobody w określaniu ostatecznej granicy tego obszaru. W szczególności nie uzależniono jego wielkości od ewentualnie przyjętych na etapie projektowania danej inwestycji rozwiązań chroniących środowisko (np. ekranów akustycznych). Z treści miejscowego planu wyraźnie bowiem wynikało, że teren oznaczony symbolem [...] został wprowadzony celem ochrony (i to nie tylko akustycznej) sąsiadujących z nim terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (np. 3 MN/U). W § 9 pkt 26 miejscowego planu zastrzeżono, że zasady kształtowania tego obszaru określa § 4 pkt 2b uchwały. W myśl tej regulacji natomiast "tereny zabudowy produkcyjno-usługowej otoczone będą na pełnym obwodzie działek szpalerami zieleni wysokiej".

W ramach przedmiotowej inwestycji, na tej części działki nr [...], która jest położona na obszarze oznaczonym symbolem [...], Spółka planowała przeprowadzić prace, które niemal całkowicie wyeliminują możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a więc nie tylko ograniczą szerokość tego pasa).

Według Sądu I instancji, ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (str. 13, a także Załącznika nr 2 do raportu - Mapa zagospodarowania terenu) wyraźnie wynikało, że teren ten zostanie wybetonowany (przeznaczony pod "rezerwę", "Sektor nr 6 Składowania Metali", "Miejsca postojowe - P2, a także przebudowywaną i rozbudowywaną halę stacji demontażu pojazdów - H1 i H2). Przez taki zakres zamierzenia uniemożliwiono pełną realizację przepisów § 9 pkt 26 oraz § 4 pkt 2b miejscowego planu.

Sąd I instancji podziela pogląd, że naruszenie przez organ administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) jest tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według Sądu I instancji, nie może być mowy w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisu art. 8 k.p.a., co nietrafnie zarzuca strona w skardze. Wbrew skardze organ nie oparł się jedynie na poglądzie PPIS w [...], ale samodzielnie przeanalizował plan miejscowy oraz dane zawarte w raporcie. Wszystko to zaprzecza zarzutowi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tym bardziej, że organ w należyty sposób rozważył i wyjaśnił powody stwierdzenia nieważności decyzji z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji ostatecznej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może ustosunkować się do podnoszonego w skardze zarzutu zgody PPIS w [...] na prowadzenie w sąsiedztwie skarżącego zakładu w zakresie obróbki papieru, albowiem pozostaje on poza zakresem przedmiotowej sprawy.

W skardze kasacyjnej P. [...] M. N. Spółka Jawna z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. H. S. i r. pr. R. B. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono wyrokowi Sądu I instancji;

a) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę decyzji ostatecznej i przyjęcie wprost za organem administracyjnym, że decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2012 r., określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera wady, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

tym samym stwierdzenie jej nieważności zaskarżoną decyzją jest uzasadnione.

b) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2012 r., jako rażąco naruszająca prawo jest niezgodna z ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z wniesieniem skargi kasacyjnej i przedstawionymi zarzutami wniesiono o:

1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

2. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Kolegium, a za nim Sąd, mylnie oceniło stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. W planie miejscowym występuje "zapis" o orientacyjnej linii rozgraniczającej. W "zapisach" planu nie ma żadnej wzmianki o zakresie korekty tychże linii. Ta kwestia została pozostawiona każdorazowo inwestorowi przy współudziale projektanta oraz organów uczestniczących w procesie inwestycyjnym, oczywiście przy zachowaniu przepisów odrębnych, chociażby w odniesieniu do hałasu, czy też emisji pyłów i gazów. Jedynym sztywnym parametrem pozostaje obowiązek wykonania szpaleru zieleni izolacyjnej na obwodzie terenów przemysłowych - co zostało wykonane przez skarżącą. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w przypadku korekty - przesunięcia linii i wielkości powierzchni terenu [...] nie może być mowy o realizacji inwestycji niezgodnie z MPZP. W przypadku tym inwestycja realizowana już będzie w terenie [...], dla którego dana inwestycja jest zgodna.

Według skarżącej kasacyjnie, nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie dopatrzył się naruszenia prawa w przypadku inwestycji realizowanych w sąsiedztwie działki skarżącego. W sąsiedztwie skarżącego jest bowiem prowadzona działalność w zakresie obróbki papieru. Działalność tego rodzaju charakteryzuje się zdecydowanie większym obciążeniem środowiskowym niż proponowana zabudowa skarżącego. Dla wspomnianych inwestycji została wydana publiczna zgoda Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] i w przypadku tym nie kwestionowano "zapisów" MPZP. Inwestycja w sąsiedztwie jest również lokalizowana, kontynuując rozumowanie SKO oraz PPIS w [...] w terenie [...] według MPZP. Tak nierówne traktowanie uczestników procesu budowlanego budzi zdecydowany sprzeciw skarżącego.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze wszelkimi argumentami SKO we [...] podzielonymi przez Sąd, które opierają się jedynie na tezach przedłożonych przez PPIS w [...] bez oglądania się na dokumentację techniczną. Bazowanie jedynie na argumentach PPIS w [...] doprowadziło do niepełnego zbadania sprawy, a co gorsza do niewłaściwej oceny "Orientacyjnej linii rozgraniczającej funkcje" określonej w MPZP. Skarżąca kasacyjnie uważa, że została pokrzywdzona poprzez pozbawienie jej możliwości dysponowania własną nieruchomością w sposób, który została do tego przygotowana. Niezrozumiałe jest sprzeczne z przygotowaną i dostarczoną do PPIS w [...] na etapie wydawania decyzji środowiskowej wykładnią Burmistrza o zgodności inwestycji z obowiązującymi "zapisami" MPZP. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po otrzymaniu od Burmistrza odpowiedzi o zgodności inwestycji z obowiązującym MPZP zaprzestał dalszej procedury i nie podjął żadnych kroków w sprawie i nie odpowiedział na wzmiankowane pismo. Wrócenie do całej sprawy po trzech latach, po ukończeniu inwestycji, jest niezrozumiałe dla skarżącej kasacyjnie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.

O naruszeniu przez SKO we [...] zasady pogłębiania zaufania świadczy okoliczność, że skarżąca dla celów realizacji inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa w tym zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej skupu złomu na obiekt stacji demontażu pojazdów, w tym budowa nowych placów składowo- magazynowych oraz instalacji i infrastruktury technicznej na potrzeby inwestycji" dopełniła: wszelkich obowiązków formalnych i uzyskała od organów administracyjnych niezbędne decyzje administracyjne, w szczególności decyzję środowiskową i pozwolenie na budowę.

O naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. świadczy także okoliczność, że w odniesieniu do sąsiednich działek skarżącego PPIS w [...] nie dopatrzył się żadnych niezgodności z miejscowym planem i konsekwencje w tym zakresie poniósł wyłącznie skarżący.

W piśmie z 1 września 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez adw. H. S. w nawiązaniu do złożonej skargi kasacyjnej w celu uzupełnienia w załączeniu ww. pisma przedstawiła decyzję nr [...] wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., znak [...]. W ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] M. N. sp. jawna od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. uchylającej decyzję nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] marca 2016 r. znak [...] (poprzedni znak sprawy [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla M. N. prowadzącego działalność gospodarczą pn. P [...] M. N. sp. jawna, S. [...] D., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W piśmie z 13 kwietnia 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez adw. H. S. przedłożyła uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2018 r. zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy Z. i P. w [...]. W piśmie tym skarżąca kasacyjnie podnosi, że "zaskarżona decyzja jest niezgodna z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym powinna zostać uchylona".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej oraz w pismach skierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego po złożeniu skargi kasacyjnej (pismo z 1 września 2017 r. oraz pismo z 13 kwietnia 2018 r. nie wyodrębniono żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a., zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 p.p.s.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się skarżąca kasacyjnie określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji. Konstrukcja normatywna art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga tego, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie powinno być powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji. Tego wymogu autorzy niniejszej skargi kasacyjnej nie dopełnili. Naruszenia normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem skarżącej kasacyjnie - WSA we Wrocławiu powinien uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 155 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest bezzasadne. Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie może być mowy w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisu art. 8 k.p.a., co nietrafnie zarzuca strona w skardze. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Kolegium nie oparło się jedynie na poglądzie PPIS w [...], ale samodzielnie przeanalizowało plan miejscowy oraz dane zawarte w raporcie. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że wszystko to zaprzecza zarzutowi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tym bardziej, że organ w należyty sposób rozważył i wyjaśnił powody stwierdzenia nieważności decyzji z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji ostatecznej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji.

Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że autorzy skargi kasacyjnej nie powiązali przepisów prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zarówno w judykaturze jak i w doktrynie przyjęto, że przepis art. 156 § 1 k.p.a., jest przepisem prawa materialnego, choć zamieszczony jest w przepisach regulujących procedurę administracyjną (por. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 295/11; wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1482/12). Zatem prawidłową podstawę kasacyjnego tego zarzutu stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i jako taki podlegał ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji SKO we [...] z [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, CBOSA). W oparciu o takie kryteria Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym słusznie uznał, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r., znak [...] w której określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia o nazwie: "Rozbudowa i przebudowa w tym zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej skupu złomu na obiekt stacji demontażu pojazdów, w tym budowa nowych placów składowo-magazynowych oraz instalacji i infrastruktury technicznej na potrzeby inwestycji" nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do treści pism skarżącej kasacyjnie złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z załącznikami po złożeniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny jest dzień jej wydania, gdyż organ uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w tym dniu ocenia czy nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., określająca warunki środowiskowe realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera wady, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym stwierdzenie jej nieważności zaskarżoną decyzją było uzasadnione. Sąd I instancji prawidłowo podzielił w tym zakresie stanowisko Kolegium oraz przedstawioną przez ten organ argumentację.

Ma rację Sąd I instancji wskazując, że istotną część planowanej inwestycji zlokalizowano na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Teren ten, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały z 28 stycznia 2002 r. (zob. rysunek nr 1), stanowił pas usytuowany wzdłuż ul. Z. oraz ul. P.. Granice tego pasa wyznaczała co prawda linia przerywana (od strony terenu zainwestowania), jednak w żadnym miejscu uchwały (ani w jej części rysunkowej, ani w tekście planu) nie wskazano, aby ten sposób określenia linii rozgraniczających omawianą jednostkę strukturalną miał charakter nietrwały (zmienny).

W trafnej ocenie Sądu I instancji, nie można zatem było uznać, że intencją planistów było pozostawienie inwestorom jakiejkolwiek dowolności, czy swobody w określaniu ostatecznej granicy tego obszaru. W szczególności nie uzależniono jego wielkości od ewentualnie przyjętych na etapie projektowania danej inwestycji rozwiązań chroniących środowisko (np. ekranów akustycznych). Z treści miejscowego planu wyraźnie bowiem wynikało, że teren oznaczony symbolem [...] został wprowadzony celem ochrony (i to nie tylko akustycznej) sąsiadujących z nim terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (np. 3 MN/U). W § 9 pkt 26 miejscowego planu zastrzeżono, że zasady kształtowania tego obszaru określa § 4 pkt 2b uchwały.

Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że na tej części działki nr [...], która jest położona na obszarze oznaczonym symbolem [...], Spółka planowała przeprowadzić prace, które niemal całkowicie wyeliminują możliwość lokalizacji terenów zieleni izolacyjnej (a więc nie tylko ograniczą szerokość tego pasa).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że naruszenie przez organ administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przepisu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., jest tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro przedmiotowy plan miejscowy na terenie [...] nie przewidywał budowy infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem stacji demontażu pojazdów, to istniały podstawy do zastosowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. i odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia. Skoro z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest natomiast - w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.