Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 181/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 13  ust.  1 i 2,  art. 16  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. do dokonania czynności, 3) przyznaje od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Adwokat M. C. jako pełnomocnik skarżącej B. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej, o udzielenie której wystąpił pismem z [...]r. w imieniu skarżącej i innych osób, będących rodzicami dzieci uczących się w klasie [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w B. (w roku szkolnym 2019/2020).

W skardze zarzucono naruszenie art.13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. 2019 r., poz. 1429 ze zm, dalej u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o:

1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności i że nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa,

2. zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi,

3. wymierzenie organowi grzywny,

4. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] r. grupa rodziców uczniów klasy [...] w Szkole Podstawowej im. [...] w B., w tym skarżąca, zwróciła się do Wójta Gminy B. jako organu prowadzącego ww. szkołę publiczną o odstąpienie od zamiaru łączenia klas [...].

Następnie w dniu [...] r pełnomocnik tych osób zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

-wniosków z audytu przeprowadzonego w szkołach prowadzonych przez gminę (elektronicznie na płycie CD) wraz z podaniem kosztów audytu;

-poziomu oszacowania oszczędności związanych z reorganizacją klas [...] w Szkole im. [...] w B.,

-wyjaśnienia czy zasięgnięte zostały opinie dyrektora szkoły, pedagoga szkolnego oraz psychologa w kwestii możliwych i prawdopodobnych konsekwencji połączenia klas [...] dla uczniów i poziomu nauczania oraz ich udostępnieni wnioskodawcy.

Powyższy wniosek wpłynął do urzędu gminy w dniu [...] r. Ponieważ nie została nań udzielona odpowiedź w wymaganej formie, dlatego też pismem z [...] r. pełnomocnik wnioskodawców wystosował ponaglenie oraz złożył kolejny wniosek o informację publiczną.

W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] r. (błędnie datowanym na [...] r. co potwierdza dowód doręczenia ) a będącym odpowiedzią zarówno na wniosek z [...] r. i [...] r, organ poinformował, że przyczyną zwłoki w rozpoznaniu wniosku była jego błędna dekretacja. Podniósł, że w dniu [...] r. zorganizowane zostało spotkanie z zainteresowanymi rodzicami, podczas którego organ odniósł się do kwestii podniesionych we wniosku i wcześniejszym piśmie z [...] r. – między innymi odczytał opinię pedagoga/psychologa oraz podał kwotę szacowanych oszczędności.

Następnie organ poinformował o kosztach audytu oraz o dołączeniu kopii opinii pedagoga. Pozostały zakres wniosku został uznany za informacje o charakterze wewnętrznym. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13 wszystkie opubl. w CBOSA) i Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Organ podkreślił, że wykonany audyt miał na celu dostarczenie organowi (jako zleceniodawcy) wiedzy w zakresie strukturalnym, organizacyjnym i finansowym placówek oświatowych oraz rekomendację działań poprawiających sytuację w obszarze oświaty. Powyższe było i jest istotne dla organu mając na uwadze racjonalizację wydatkowania środków publicznych oraz odpowiedzialność za stan finansów gminy ciążąca na każdym wójcie. Zewnętrzne opracowanie sporządzone na zlecenie Gminy B. nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego, ale ma posłużyć do podjęcia stosownych działań przez organ w szczególności dokonać oceny i analizy istniejących dokumentów. Ponadto sprawozdanie z audytu, zgodnie z zastrzeżeniem jego autora, nie może być wykorzystywany do innych celów niż określone w zleceniu, czyli dostarczenie organowi wniosków z wykonania usługi optymalizacyjno-oszczędnościowego audytu oświaty. Dokument ten nie nosi waloru oficjalności. Podlega ocenie organu wykonawczego, który może, ale nie musi, oprzeć o nie swoje dalsze działania. Z tego powodu dokumenty te nie są dla organu, ani dla innych podmiotów, dokumentami wiążącymi. Ponadto, z uwagi na zastrzeżenia autora tych dokumentów, raport nie może być wykorzystany do innych celów niż określone w zleceniu. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, uznają założenie, że sprawozdanie z audytu jest "dokumentem wewnętrznym", który nie musi zostać wykorzystany w procesie decyzyjnym przez organ lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń. Dodatkowo dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu.

Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] r. a skarga została nadana w dniu [...] r., dlatego też w skardze pełnomocnik skupił się na zwróceniu uwagi na konsekwencje zaniechania organu. Skarga z [...] r. odnosi się wyłącznie do spraw objętych wnioskiem z [...] r.

W skardze uznano, że doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem wnioskodawcy już od [...] roku usiłują uzyskać informację w interesującej ich sprawie, a to kwestii dotyczącej edukacji ich dzieci.

Kolejnym aspektem, który winien być wzięty pod uwagę przy ocenie naruszenia prawa przez organ jest fakt, iż poruszona we wniosku i wcześniejszej petycji problematyka dotyczy kwestii edukacji w Szkole Podstawowej w B. – w momencie wnoszenia skargi pozostało nieco ponad 2 tygodnie do planowanego rozpoczęcia roku szkolnego. Opieszałość w zakresie podjęcia dialogu i przedstawienia wydanych przez siebie rozstrzygnąć w rażący sposób godzi w dobro dzieci mających rozpocząć wówczas edukację, co z kolei prócz samego uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ winno spotkać się także z nałożeniem na Wójta Gminy B. grzywny. Z uwagi na fakt, iż prócz samego przekroczenia terminu w udzieleniu informacji publicznej skarżącym, organ naraził także małoletnich uczniów Szkoły Podstawowej w B. na rażące zmiany w sposobie edukacji, ale także - zważywszy na aktualną sytuację epidemiologiczną związaną z wirusem SARS-COV2, bowiem nie wziął pod uwagę koniecznych do utrzymania odstępów między ławkami, a także ograniczonej ilości osób w jednej klasie liczonych wraz z nauczycielem, zasadnym jest, w ocenie pełnomocnika skarżącej, nałożenie wnioskowanej grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stanowisko.

Pełnomocnik skarżącej złożył również skargę na bezczynność w zakresie wniosku z [...] r., która jest odnotowana w tut. Sądzie pod sygnaturą III SAB/Gl 206/20. W tej skardze zawarł polemikę z pismem organu, którą można również odnieść do rozpoznawanej sprawy. W ocenie pełnomocnika prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej niewątpliwie należy do fundamentów demokratycznego państwa, uchodząc za conditio sine qua non funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, na co wskazuje umieszczenie go w art. 61 Konstytucji RP. W ocenie autora skargi w duchu prokonstytucyjnym powinna być również prowadzona wykładnia regulacji usytuowanej na niższym szczeblu w hierarchii aktów normatywnych, ujęta w ramy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazano w tym miejscu, że ustawodawca wprost przesądził o publicznym statusie treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Zaznaczono, że kwotę podaną przez wójta na spotkaniu w dniu [...] r. najprawdopodobniej obliczono w ramach wspomnianego audytu, z którego sprawozdanie - wolą organu - zostało w istocie utajnione przed wnioskodawcami. Następnie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2015 r. (sygn.. akt K 14/13, Lex 1663503) uznający za niedopuszczalne wprowadzanie w ustawie dotyczącej określonego rodzaju działalności władzy publicznej ogólnego wyłączenia całej grupy dokumentów z zakresu pojęcia "informacji publicznej". Podkreślono, że Trybunał oprócz wymienionych wprost przez ustawodawcę w art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu, do zbioru desygnatów tego pojęcia zaliczył także inne dokumenty wytwarzane przez audytora, zawierające rezultaty z przeprowadzonego audytu i wyrażające końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe . Podkreślono, że aprioryczne negowanie przez skarżony organ prawa wnioskodawców do dostępu do wyników audytu oświaty, wbrew cytowanym przez nią fragmentom orzeczeń, nie znajduje zatem oparcia w szerzej ujętej konstytucyjnej debacie i świadczy o rażącej arbitralności organu, uniemożliwiającego skuteczną realizację podstawowych praw jednostki.

Za całkowicie niezrozumiałe uznano przy tym stanowisko organu, że sprzeciw audytora co do ewentualnego wykorzystaniu dokumentów swojego autorstwa do innych celów niż określone w zleceniu stoi na przeszkodzie udostępnienia wyników audytu w trybie u.d.i.p. Podkreślono, że takie działanie nie służy "wykorzystaniu dokumentów do innych celów", lecz zapewnieniu transparentności procesu administrowania środkami publicznymi. Racje stojące za jego wprowadzeniem całkowicie rozmijają się ze znaczeniem przypisywanym mu przez organ, a postanowienia umowne w żadnym wypadku nie mogą ubezskuteczniać realizacji ustawowych praw obywateli.

Podniesiono także, iż uchybienie przez Wójta Gminy B. powinnościom w zakresie zapewnienia rodzicom uczniów Szkoły Podstawowej im. [...] w B. realizacji przysługującego im prawa do informacji publicznej miało charakter rażący. Jak podkreśla się w orzecznictwie, "rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt 1 OSK 675/12, LEK nr 1218894). Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy" (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, Lex 1486040). Zastosowanie powyższych wskazówek do oceny stopnia bezczynności Wójta Gminy B. prowadzi do uznania, że z uwagi na przedmiot wnioskowanej informacji, dotyczącej, jak wyżej wykazano, problemów priorytetowych dla wspólnoty samorządowej - rozporządzania środkami publicznymi, a przede wszystkim zagwarantowania dzieciom bezpiecznych, optymalnych warunków kształcenia, lakoniczna odmowa pozytywnego załatwienia wniosku wykazuje cechy rażącego sprzeniewierzenia się konstytucyjnym i ustawowym obowiązkom. Tożsame względy przemawiają za skorzystaniem przez Sąd z instrumentu dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny wymierzonej organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.

Od niedziałania organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności ( wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z 28.04.2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11, wszystkie powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem jednak wykluczenia zarzutu bezczynności jest to by stosowne działanie podjęte było w wymaganym u.d.i.p. terminie.

W tego rodzaju sprawach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, a to załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Istotną jest również treść art. 13 u.d.i.p. w myśl którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżony organ – Wójt Gminy B. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Warto też wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że żądana przez stronę skarżącą informacja dotycząca wskazania wniosków z audytu przeprowadzonego w szkołach prowadzonych przez gminę (wraz z podaniem kosztów audytu; które zostały podane stronie i nie stanowią istoty sporu w sprawie) oraz poziomu oszacowania oszczędności związanych z reorganizacją klas [...] w Szkole im. [...] w B. nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w powołanym art. 6 u.d.i.p..

Informacje dotyczące audytu przeprowadzonego w szkołach prowadzonych przez Gminę, a konkretnie wniosków z tego audytu wraz z danymi dot. poziomu oszacowania oszczędności związanych z reorganizacją klas [...] w Szkole Podstawowej w B. nie stanowią "informacji o sprawach publicznych". Organ władzy publicznej nie miał zatem, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, obowiązku udostępniania wnioskowanych informacji. Powyższe jednak z uwagi na treść art. 13 u.d.i.p. zobowiązującego Wójta do udzielenie pismem odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 nie oznacza, iż brak jest bezczynności po stronie tego organu. Jak wynika z akt sprawy odpowiedzi udzielono pismem z [...] doręczonym [...] r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru zawarte w aktach sprawy), a zatem po terminie określonym w/w przepisem. W sprawie organ nie dokonał bowiem powiadomienia po myśli art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, o powodach opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi oraz o terminie, w jakim to nastąpi. Powyższe spowodowało, iż Sąd uznał, iż w sprawie miała miejsce bezczynność po stronie organu, która ustała w dniu [...] r - będącym dniem doręczenia pisma z dnia [...] i dniem wpływu do kancelarii Urzędu Gminy B. skargi strony z dnia [...] r. Powyższe legło u podstaw rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku. W powyższym zakresie Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, mając na uwadze art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie ustalenie, że organ nie pozostaje bezczynny nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącej (w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem nie wystąpiono).

W orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.03.2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Wniosek Skarżącej z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] r., zaś [...] r. wpłynęła skarga na bezczynność organu i w tej też dacie strona otrzymała pismo stanowiące odpowiedź na jej wniosek. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

W zakresie istoty sporu dotyczącej oceny czy przedmiotem pisma strony z [...] r. o wnioski z audytu przeprowadzonego w szkołach prowadzonych przez gminę wraz z podaniem poziomu oszacowania oszczędności związanych z reorganizacją klas [...] w Szkole im. [...] w B. jest informacja publiczna, gdzie organ stoi na stanowisku, iż nie ma ona takiego charakteru skład orzekający pogląd tern podziela. Zdaniem organu dokument ten nie stanowi informacji publicznej, albowiem nie ma cech informacji publicznej i służy gromadzeniu informacji, w zakresie strukturalnym, organizacyjnym i finansowym placówek oświatowych które mogą być w przyszłości pomocne w procesie poprawy sytuacji w obszarze oświaty i racjonalizacji wydatków na ten cel .

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.).

Mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygnaturze K 14/13, dotyczące niezgodności art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – dalej u.f.p. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) z art. 61 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) należy zauważyć, że za informację publiczną należy uznać takie czynności jak plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, co wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych (analiza ryzyka - art. 283 ust. 3 i 4, plan audytu - art. 283 ust. 1, wyniki audytu wewnętrznego - art. 285 pkt 2 i 3, sprawozdanie z wykonania planu audytu - art. 284 ust. 1 w związku z art. 283 ust. 5, a także przepisów wykonawczych. Trybunał wskazując na sprzeczność z Konstytucją RP art. 284 ust. 2 u.f.p., jednocześnie podniósł, że: "nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie przepisów u.d.i.p. Tym samym uznano, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej zarówno podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są do oceny czy dokumentacja wytworzona przez audytora w toku wykonywania audytu jednostki finansów publicznych posiada walor informacji publicznej.".

Dodano, że Trybunał Konstytucyjny, odwołując się szeroko do własnego orzecznictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zaakceptował koncepcję "dokumentu wewnętrznego", jako dokumentu, który nie został wykorzystany w procesie decyzyjnym lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny podał, że dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1975/10, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie w ocenie składu orzekającego w odniesieniu do żądanych informacji nie można mówić o audycie w przywołanym rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, ale wymienionym dokumentem o charakterze wewnętrznym. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] r sporządzony dokument leży w sferze zamierzeń organu związanych z podjęciem zmian w systemie funkcjonowania i zmian organizacyjnych w placówkach oświatowych. Jest to dokument o charakterze wewnętrznym nie odnosi się zatem do przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna, bowiem wytworzony został dla potrzeb wewnętrznych, jak też nie jest też dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu, kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzający istnienie już i ukształtowanego stanu faktycznego. Sporządzony dokument nie jest także informacją o zaistniałych faktach w zakresie zadań władzy publicznej. Zawarte we wspomnianym dokumencie informacje mają na celu poprawienie funkcjonowania organu, maja być wskazówką i rzetelną obiektywną informacją w celu optymalizacji oszczędności w placówkach oświatowych. W tej sytuacji działanie organu mające wyłącznie formę pisma jest prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12).

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Kierując się zaś w/w względami Sąd, w pkt 4 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).