Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1345/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego oddala skargę


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą", pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego [...] w rej. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.

Decyzją Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W.:

- w pkt 1 zezwolono na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 12 marca 2007 r.,

- w pkt 2 odmówiono zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 marca 2007 r.,

- w pkt 3 ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące zał. Nr 2 decyzji,

- w pkt 4, 5 i 6 ustalono wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, termin i sposób jej uiszczenia.

Decyzja została wydana m.in. na podstawie przepisów art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, oraz art. 104 k.p.a. Stosownie do art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Rozpoznając sprawę wydania kolejnej decyzji organ I instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W. organ oparł się na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według statystyk policji, w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8 %. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, przy dopuszczalnej planowanej prędkości 70 km/h droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 54,0 m do 79,2 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami.

Stwierdził, że pas drogowy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Organ zaznaczył, iż odległość wnioskowanej reklamy od skrzyżowania wynosi 40,0 m i 13,0 m od reklamy innej firmy. Organ powołał się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, wedle której nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 60,0 m od skrzyżowania i 70,0 m od innych reklam. Podkreślił, iż reklama usytuowana jest w miejscu, gdzie limit dopuszczalnej prędkości wynosi 50 km/h.

Organ zaznaczył również, iż pas drogowy [...] w rej [...] leży w granicach obszaru chronionego z racji uznania za pomnik historii [...] na podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Jednocześnie mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony organ uznał za zasadne wydanie zezwolenia dla istniejącej reklamy do dnia 12 marca 2007 r.

C. Sp. z o.o. w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skarżąca spółka w złożonym odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy [...] w rej. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, który nie posiadał ważnego umocowania oraz naruszeniu art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości podmiotów wobec prawa poprzez dyskryminowanie skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż decyzja została podjęta przez właściwie umocowaną osobę (w aktach sprawy znajduje się upoważnienie Prezydenta W. dla dyrektora ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich, który podpisał decyzję organu I instancji). Przytoczył treść art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że z cytowanych przepisów wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, LEX nr 171170), co do konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Jak stwierdził NSA, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

W kontekście cyt. wyroku, organ nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów procesowych podkreślając, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie, iż reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Obowiązkiem organu nie jest szukanie dowodów na poparcie tezy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ciężar dowodu odnośnie zachodzenia uzasadnionego przypadku spoczywa na wnioskodawcy.

SKO w [...] nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, wskazując na brak podstaw do twierdzenia o dyskryminacji skarżącej. Z urzędu zaś mu jest wiadome, iż obecnie powszechną praktyką jest odmawianie zezwolenia po upływie okresu zezwolenia, zgodnie ze zmienioną, słuszną i zgodną interpretacją przepisów ustawy o drogach publicznych. Podkreśliło, iż interes społeczny, ochrona życia, zdrowia i mienia mają wartość większą niż interes gospodarczy skarżącej.

Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na:

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego;

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy [...] w rej. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych;

2. art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że sporny nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca uznała, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. – nie uzasadniły, dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona wskazała, iż organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych. Wskazywała na wysoki koszt demontażu przedmiotowego nośnika reklamowego i odpowiedzialność odszkodowawczą za nienależyte wykonanie zobowiązań kontraktowych wobec swoich klientów oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Dopiero w treści uzasadnienia skargi skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, iż rozstrzygnięcie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego", to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to na wnioskującym spoczywa ciężar dowodu, że w jego przypadku występują "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz że lokalizowany obiekt nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21). Jeśli wnioskodawca wykazał istnienie tychże okoliczności, to podlegają one następnie ocenie przez zarządcę drogi, który (co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy cyt. ustawy), może - mając na względzie interes publiczny - nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Odmowa zgody była więc uzasadniona.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy.

Przepis art. 38 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym [...] w rej. [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenia wygasa, co w konsekwencji oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwolenia na kolejny okres, nie może być utożsamiane z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Organ starał się wykazać, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje. Kierując się regułą przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym – organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Uzasadniając zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu.

Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, zwłaszcza odnośnie wydania zezwolenia na okres do 12 marca 2007 r. a wydaniem odmowy zezwolenia od dnia następnego, tj. od 13 marca 2007 r., zasadnie zatem skarżąca zarzuca niespójność rozstrzygnięcia ale Sąd kierując się zasadą wyrażoną w art. 134 § 2 p.p.s.a. nie uchylił decyzji w części pozytywnej dla skarżącej.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. [...] w celu umieszczenia reklamy należy uznać za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.