Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1931/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 5  ust. 1 i 2,  art. 6,  art. 10  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 31  ust. 3,  art. 47,  art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezesem ARiMR") decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. P. (zwana dalej: "Skarżącą") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] maja 2019r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wypłaconych kwot w latach 2011-2018 z tytułu dopłat bezpośrednich do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...].

W podstawie prawnej powołano art. 104, art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 17 w związku z art. 16 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1330, ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), art. 8 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017r., poz. 2137).

Prezes ARiMR w uzasadnieniu wskazał, że [...] marca 2019r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Oddziałem ARiMR") wpłynął wniosek Skarżącej z [...] marca 2019r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy uwzględnieniu inaczej postawionych pytań z zakresu informacji publicznej. Skarżąca wniosła o udzielenie informacji przez wskazanie: 1) czy w latach 2011-2018 przyznano dopłaty bezpośrednie do ww. działki? 2) w jakiej wysokości wypłacano dopłaty bezpośrednie do ww. działki w latach 2011-2018, z uwzględnieniem ewentualnych dopłat celowych? Skarżąca wskazała, że te informacje są konieczne w celu obrony jej praw majątkowych od osoby bezpodstawnie wzbogaconej kosztem Skarżącej.

Oddział ARiMR pismami z [...] marca 2019r. poinformował Skarżącą, że:

1) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dalszym wnioskiem i informacją publiczną z [...] marca 2019r., z uwagi na zakres przedmiotowy, jest rozpatrywany jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Skarżącej udzielono informacji w zakresie pytania 1 ww. wniosku.

2) na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji w zakresie wysokości wypłaconych dopłat bezpośrednich dla ww. działki w latach 2011-2018 nastąpi w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - do [...] maja 2019r. wskazując powód opóźnienia.

Prezes ARiMR ww. decyzją z [...] maja 2019r., na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wypłaconych kwot w latach 2011-2018 z tytułu dopłat bezpośrednich do ww. działki, wskazując, że podanie ich wysokości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności beneficjenta. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym prawem do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji z [...] maja 2019r. wniosła o podanie kwot dopłat od 2011r. do 2018r. i podniosła, że argumentacja decyzji jest błędna, gdyż Skarżąca nie wnosiła o podanie danych beneficjenta dopłat unijnych, lecz o podanie informacji czy na rzecz ww. nieruchomości rolnej, stanowiącej jej własność są pobierane dopłaty i w jakiej wysokości.

Oddział ARiMR poinformował Skarżącą pismem z [...] czerwca 2019r., że udzielił informacji publicznej w zakresie przyznania dopłat bezpośrednich do ww. działki za lata: 2016-2018 – pismem z [...] marca 2019r.; za lata 2011-2015 – pismem z [...] marca 2019r.

Prezes ARiMR, odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku i do podstaw odmowy udostępnienia informacji, wskazał, że żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uprawnienie wskazane w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pojęcie prywatności dotyczy szerokiego zakresu zdarzeń związanych z osobą fizyczną. Ujawnienie ww. danych mogłoby doprowadzić do zidentyfikowania osoby fizycznej. Fakt, że Skarżąca nie żąda ujawnienia imienia i nazwiska beneficjenta, pobierającego dopłaty do ww. działki, nie przesądza o niezasadnym powołaniu się przez organ na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - dotyczący prywatności osoby fizycznej. Organ, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2016r. sygn. akt. II SA/Wa 803/16 i wyrok TSUE z 9 października 2010r. sygn.C-92/09 zwrócił uwagę, że pojęcie prywatności osoby fizycznej nie zostało zdefiniowane w sposób jednoznaczny. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, dane osobowe obejmują wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Za osobę możliwą do zidentyfikowania uważa się osobę, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio. W orzecznictwie NSA przyjęto, że informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale przez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Pojęcie prywatności osoby fizycznej nie dotyczy tylko imienia i nazwiska osoby fizycznej, udostępnienie kwot przyznanej płatności do konkretnej działki ewidencyjnej, bez wskazania imienia i nazwiska beneficjenta, w sposób pośredni wpływa na prywatność konkretnej osoby fizycznej, w tym przypadku beneficjenta, który może być znany osobie wnioskujące. Ujawnienie ww. danych mogłoby prowadzić do zidentyfikowania osoby fizycznej użytkującej grunt w określonym czasie i pozwoliłoby na ustalenie jego sytuacji majątkowej. Pojęcie "dane osobowe" na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest jej zidentyfikowanie. Za osobę możliwą do zidentyfikowania uważana jest osoba, której tożsamość można określić w sposób bezpośredni lub pośredni. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań, czyli a contrario informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych.

Prezes ARiMR, odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, że jako właściciel nieruchomości ma prawo wiedzieć ile pieniędzy publicznych w określonym czasie jest wydatkowana na konkretny cel, w związku z konkretną nieruchomością, wyjaśnił, że środki finansowe wypłacane przez ARiMR mieszczą się w pojęciu pomocy publicznej. Celem u.d.i.p. jest przede wszystkim zapewnienie przejrzystości działania organów administracji publicznej, m.in. przez sprawowanie kontroli społecznej przez obywateli. Skarżąca wskazała, że żądane dane są jej potrzebne w celu obrony praw majątkowych od osoby bezpodstawnie wzbogaconej jej kosztem, więc nie służą sprawowaniu kontroli społecznej nad funkcjonowaniem ARiMR. Organ wskazał też, że stawki płatności bezpośrednich za lata 2014-2018 dostępne są pod adresem https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie.html.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów sądowych, z uwagi na: a) błąd w ustaleniach prawnych, b) naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - przez uznanie, że w sprawie podanie kwoty dotacji w liczbach, bez jakichkolwiek innych danych, jest naruszeniem prywatności osoby fizycznej - nieznanej nikomu poza ARiMR, c) art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwane dalej: RODO"), definiującego pojęcie danych osobowych pozwalających na zidentyfikowanie osoby fizycznej - przez przekroczenie granic definicji informacji pozwalających na ustalenie danych osobowych osoby fizycznej.

Zdaniem Skarżącej argumentacja decyzji odmownej jest błędna, gdyż Skarżąca nie wnosi o udostępnienie danych dotyczących beneficjenta dopłat unijnych, lecz o informację czy na rzecz ww. nieruchomości rolnej, stanowiącej jej własność pobierane są dopłaty i w jakiej wysokości. Powoływanie się w zaskarżonej i w utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji na wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2016r. sygn. akt. II SA/Wa 803/16 i wyrok TSUE z 9 listopada 2010r. sygn. akt C-92/09 jest obarczone błędem logicznym, bo orzeczenia wydano w innym stanie faktycznym - gdzie wnioskodawca żądał ujawnienia danych osobowych beneficjenta i kwoty dopłat. Skarżąca wniosła wyłącznie o podanie kwot dopłat od 2011r. do 2018r. do określonej nieruchomości rolnej, lub w związku z określoną produkcją rolną. To są dane publiczne, zwłaszcza, gdy wnioskodawcą jest właściciel nieruchomości, który nie jest beneficjentem. Skoro beneficjentem nie jest właściciel działki rolnej, nie ma możliwości ujawnienia danych osobowych, nie ma poszlak lub informacji mogących doprowadzić do identyfikacji beneficjenta. Bez informacji z ARiMR nie ma związków nieruchomości z beneficjentem i zdiagnozowanie beneficjenta jest niemożliwe.

Skarżąca stwierdziła, że nie tylko jako właściciel, ale jako obywatel ma prawo wiedzieć ile pieniędzy publicznych w określonym czasie wydatkowano na konkretny cel, w związku z konkretną nieruchomością. Zaznaczyła, że nie chce wiedzieć kto jest beneficjentem. Prezes ARiMR prawidłowo stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast błędnie uznał, że podanie kwot liczbowych, przypadających na dany rok do ww. działki, posiadanej przez Skarżącą, a nie beneficjenta, naruszy prywatność beneficjenta. Zidentyfikowanie osoby pobierającej dotację na podstawie dwóch informacji (nr działki, która nie jest własnością beneficjenta, a Skarżącej i kwoty przypadającej na tę działkę dotacji), które nie są informacjami spersonalizowanymi, osobistymi wprost dotyczącymi tej osoby - jest niemożliwe. Żądana informacja opisuje właściwości związane z nieruchomością, a nie osobą fizyczną. Informacja publiczna odnosi się do prawa własności Skarżącej, a nie własności obcej osoby fizycznej. Tożsamość osoby fizycznej można ustalić według ustawy o ochronie danych osobowych, na podstawie takich danych, które odnoszą się wprost i personalnie do takiej osoby i pozwalają ją skonkretyzować. Definicja ustawowa: "dane osobowe" oznacza wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego, jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. W sprawie beneficjent nie jest zidentyfikowany, gdyż nie można go powiązać z działką Skarżącej, której dotacje dotyczą.

3. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd w ramach kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

3. Zdaniem Sądu skarga wniesiona przez Skarżącą w rozpoznawanej sprawie, przeanalizowana pod kątem wskazanym w pkt 2 niniejszego uzasadnienia podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z obowiązującym przepisami prawa materialnego, stanowiącym jej podstawę.

Podstawę do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez Skarżącą informacji publicznej stanowił art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi u.d.i.p. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W sprawie nie jest kwestią sporną, że Prezes ARiMR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Prezes ARiMR nie kwestionował także, że żądane informacje stanowią informację publiczną.

Warto także podkreślić, że w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ARiMR, w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżącą poinformowano pismem z [...] czerwca 2019r., że doszło do przyznania dopłat bezpośrednich do ww. działki, opisanej w ww. wniosku, wskazując, że miało to miejsce w pismach z: - [...] marca 2019r. - za lata 2016-2018; - [...] marca 2019r. - za lata 2011-2015. Dodatkowo Skarżącej wyjaśniono, że na stronie ARiMR pod adresem https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie.html dostępne są stawki płatności bezpośrednich za lata 2014-2018.

Istotą sporu w sprawie jest natomiast zasadność odmowy udostępnienia przez Prezesa ARiMR informacji dotyczących kwot ww. dopłat bezpośrednich, z uwagi na możliwość zidentyfikowania osoby fizycznej, która jest beneficjentem ww. dopłat, i w ten sposób doprowadzenia do naruszenia jej prywatności (art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.).

Zdaniem Skarżącej decyzja odmowna jest błędna, gdyż podanie kwot dopłat nie może naruszyć prywatności osoby fizycznej – beneficjenta tych dopłat, który nie jest właścicielem działki i w związku z tym w ten sposób nie może być zidentyfikowany. Skarżąca uznała, że Prezes ARiMR naruszył więc art. 2 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 RODO.

Sąd w sporze przyznał rację Prezesowi ARiMR, a nie Skarżącej, uznając, że stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Sąd zgadza się z organem, że w stanie faktycznym sprawy możliwe było powołanie się na art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. i wskazanie, że prawo do prywatności ma podstawę konstytucyjną.

Art. 47 Konstytucji RP stanowi bowiem, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoimi życiu osobistym. W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorie: prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy, jako wartości uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Stwierdzić też należy, że prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji RP, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1). Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa (ust. 3). Każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 4). Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa (ust. 5).

Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).

Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji (zob. M. Nowicki "Wokół Konwencji Europejskiej", Warszawa 2009, str. 354; Zob. orzeczenie ETPC Costello-Roberts v. Wielka Brytania z 25 marca 1993 r., A. 247-C). Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podaje się jedynie przykładowo, jak należy rozumieć ww. pojęcie.

Prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Często ujmuje się je też jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju. Nikt nie chce bowiem, aby bez istotnego uzasadnienia ingerowano w jego życie. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy tajemnica korespondencji (por. wyrok TK z 19 maja 1998r. sygn. akt U 5/97, Lex nr 33147; wyrok TK z 24 czerwca 1997r. sygn. K 21/96, Lex nr 29146; uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN z 16 lipca 1993r. sygn. akt I PZP 28/93, Lex nr 3943).

Zgodnie ponadto z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Na gruncie tej regulacji, przez przeprowadzenie testu proporcjonalności, konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących z jednej strony u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego, z drugiej zaś wartości wyznaczających prywatność osoby fizycznej, w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, dokonując wyważenia praw i wartości chronionych konstytucyjnie, Prezes ARiMR w toku postępowania, wszczętego wnioskiem Skarżącej, poinformował Skarżącą o tym, że dotacje do opisanej przez nią we wniosku nieruchomości zostały przyznane. Prezes ARiMR wskazał też, gdzie można odnaleźć stawki ww. dotacji, co umożliwia de facto samodzielne określenie kwot dotacji przez Skarżącą, także w kontekście bezpodstawnego wzbogacenia beneficjenta. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 2 u.d.i.p.

Prezes ARiMR nie znalazł natomiast podstaw do ujawnienia poszczególnych kwot dotacji, odwołując się nie tylko do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również wskazując przepisy rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej, (Dz.U.UE.L. 2013.347.549, zwane dalej: "Rozporządzeniem 1306/2013"), w tym w szczególności art. 112 oraz art. 58 Rozporządzenie wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014r. ustanawiające zasady dotyczące stosowania rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 59), w których obowiązkowa publikacja beneficjentów funduszy UE uwzględnia prawo osób fizycznych do prywatności (s. 3 decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2019r.).

Przepisy art. 111-114 Rozporządzeniem 1306/2013 dotyczą publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta (rozumianego, jako imię i nazwisko). Art. 111 ww. Rozporządzenia nakłada na państwa członkowskie obowiązek corocznej publikacji wykazu beneficjentów funduszy obejmującej: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym. Art. 114 ww. Rozporządzenie nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania beneficjentów o tym, że ich dane będą opublikowane zgodnie z art. 111 ww. Rozporządzenia.

Ww. Rozporządzenia obowiązują bezpośrednio, a zatem organ rozstrzygając w przedmiocie udostępnienia na gruncie u.d.i.p. informacji o beneficjentach płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i ich kwotach, nie może pominąć tych przepisów.

Na tej podstawie prawidłowe było wyjaśnienie Skarżącej, że wykaz beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej - dostępny jest na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zawiera imię i nazwisko beneficjenta, a publikowana o nich informacja to nazwa gminy, w której beneficjent ma miejsce zamieszkania lub siedzibę, kod pocztowy oraz sumę przyznanego wsparcia. W przypadku gdy liczba beneficjentów mających miejsce zamieszkania albo siedzibę na terenie danej gminy jest mniejsza niż 10, nie są publikowane imiona i nazwiska oraz nazwy beneficjentów, którzy otrzymali płatności dla małych gospodarstw, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U poz. 308) - w wysokości nie wyższej niż równowartość w złotych kwoty 1.250 euro.

Z ww. przepisów wynika, że publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w Rozporządzeniu 1306/2013 zwiększyć ma przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, przyczyniając się w ten sposób do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki. Umożliwić ma to obywatelom aktywniejszy udział w procesie decyzyjnym i zagwarantować większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli.

Sąd stwierdza, że jakkolwiek ww. Rozporządzenia 1306/2013 odnosi się do upublicznienia ex post, dokonywanego poza trybem wnioskowym, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to jednak przepisy tego rozporządzenia powinny stanowić, co najmniej istotny wyznacznik interpretacyjny przy rozważaniu, w okolicznościach sprawy, prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności, w szczególności, że odnoszą się do materii prawnej wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Prawidłowe było w związku z tym wskazanie przez Prezesa ARiMR w decyzji pierwszej instancji, że wykaz beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej jest dostępny na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wykaz ten zawiera imię i nazwisko beneficjenta, a publikowana o nich informacja to nazwa gminy, w której beneficjent ma miejsce zamieszkania lub siedzibę, kod pocztowy oraz sumę przyznanego wsparcia. Prawidłowe było też wyjaśnienie Skarżącej, że jedynie, gdy liczba beneficjentów mających miejsce zamieszkania albo siedzibę na terenie danej gminy jest mniejsza niż 10, nie są publikowane imiona i nazwiska oraz nazwy beneficjentów, którzy otrzymali płatności dla małych gospodarstw, o których mowa w art. 19 ust. 2 ww. ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w wysokości nie wyższej niż równowartość w złotych 1.250 euro. W tym kontekście niezrozumiałe jest jednak podejmowanie polemiki ze Skarżącą w zakresie nazwiska beneficjenta. Wadliwość ta jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie sposób więc przyjąć, że naruszono w sprawie art. 4 ust. 1 RODO, który definiuje pojęcie danych osobowych jako wszelkie informacje pozwalających na zidentyfikowanie osoby fizycznej - przez przekroczenie granic definicji informacji pozwalających na ustalenie danych osoby fizycznej. Definicja danych osobowych wyrażona w ww. przepisie jest zasadna w stanie faktycznym sprawy. "Dane osobowe" oznaczają informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"), możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego, jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezesa ARiMR, z uwagi na powołanie się na wyrok TSUE w sprawie C-92/09 (pub. LEX nr 612122). Warto bowiem wskazać, że jakkolwiek TSUE w ww. wyroku z 9 listopada 2010r. stwierdził nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady 1290/2005 oraz rozporządzenia Komisji 259/2008 – w zakresie w jakim w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami pomocy z EFRG i EFRROW, przepisy te wymagają publikacji danych osobowych, z uwagi na treść art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z którego wynika zapewnienie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności prawa do prywatności, w tym do przetwarzania danych osobowych, to jednak z motywów 73 i 75 uzasadnienia wynika, że w celu zachowania równowagi między celem polegającym na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystania środków pieniężnych z funduszy, z jednej strony, a prawem beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności do ochrony ich danych osobowych, z drugiej strony, należy uwzględnić rozmiar udzielonej pomocy. Z motywu 82 wynika, że z dogłębnej analizy oraz konsultacji z zainteresowanymi stronami wynika, że w celu wzmocnienia skuteczności takiej publikacji oraz ograniczenia ingerencji w prawa beneficjentów, niezbędne jest ustanowienie progu wyrażonego w postaci kwoty otrzymanej pomocy, poniżej którego nazwisko beneficjenta nie powinno być publikowane.

TSUE w ww. orzeczeniu stwierdził też, że kwoty, które beneficjenci otrzymują, stanowią - często znaczną - część ich przychodów, a publikacja na stronie internetowej imiennych danych dotyczących zainteresowanych beneficjentów i dokładnych kwot przez nich otrzymanych stanowi z tego względu, że dane te stają się dostępne osobom trzecim, ingerencję w ich życie prywatne w rozumieniu art. 7 karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W tym względzie nie ma znaczenia, że publikowane dane są związane z działalnością zawodową. Trybunał wskazał ponadto, że wprawdzie w demokratycznym społeczeństwie podatnicy mają prawo do informacji o wykorzystaniu wydatków publicznych, niemniej odpowiednie wyważenie różnych podlegających uwzględnieniu interesów wymagało (...) zweryfikowania (...) czy publikacja poprzez stronę internetową, jedną na każde państwo członkowskie i swobodnie dostępną, imiennych danych dotyczących wszystkich zainteresowanych beneficjentów i dokładnych kwot pochodzących z EFRG i EFRROW otrzymanych przez każdego z nich - bez rozróżnienia w zależności od okresu, częstości lub rodzaju i wysokości otrzymanej pomocy - nie wykraczała poza to, co było konieczne dla realizacji zasadnie zamierzonych celów, mając na względzie w szczególności powodowane przez taką publikację naruszenie praw przyznanych w art. 7 i 8 karty. W tym względzie celowi przejrzystości nie można przyznać automatycznego pierwszeństwa przed prawem do ochrony danych osobowych, nawet jeżeli w grę wchodzą istotne interesy ekonomiczne.

Sąd nie znalazł też podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezesa ARiMR w zakresie powołania się na dotychczasowe poglądy prezentowane w polskiej judykaturze. Orzeczenie WSA w Warszawie powołane przez organ zapadło w analogicznej sprawie. Sąd podkreśla również, że stanowisko organu ma potwierdzenie w innych orzeczeniach Sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Warszawie z: 9 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 263/19, 9 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 332/19, z 11 października 2019r. sygn. akt II SA/Wa 678/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd poglądy te aprobuje i stwierdza, że skoro Skarżąca w odniesieniu do określonych lat mogła pozyskać pewne interesujące ją informacje o beneficjentach Wspólnej Polityki Rolnej przez wgląd na stronę internetową Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również dowiedzieć się ze strony ARiMR pod adresem https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie.html, jakie były stawki płatności bezpośrednich za lata 2014-2018, jak również wskazał, że dotacje były przyznane w latach 2011-2018 do działki opisanej przez Skarżącą organ nie miał obowiązku udostępnienia wnioskowanych przez Skarżącą danych, powołując się na ochronę prywatności beneficjenta. Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Stwierdzić też należy, że jakkolwiek środki finansowe wypłacane przez ARiMR mieszczą się w pojęciu pomocy publicznej, celem u.d.i.p. jest zapewnienie przejrzystości działania organów administracji publicznej m.in. przez sprawowanie kontroli społecznej przez obywateli. Skarżąca żądała udostępnienia danych w celu obrony swoich praw majątkowych od osoby bezpodstawnie wzbogaconej, mogą samodzielnie pozyskać te dane, a wskazanie konkretnych kwot z łatwością pozwoliłoby z uwagi na ww. informacje zidentyfikować ich beneficjenta. Zgodzić należy się więc z Prezesem ARiMR, że udostępnienie danych nie wypełniałoby więc nadrzędnego celu u.d.i.p. i mogłoby prowadzić do naruszenia prawa z art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych, jak również art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. Celowi przejrzystości, w świetle ww. wyroku TSUE, nie można natomiast przyznać automatycznego pierwszeństwa przed prawem ochrony danych osobowych, nawet jeśli w grę wchodzą interesy ekonomiczne.

4. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że skargę należało oddalić, na mocy art. 151 P.p.s.a.