Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 84/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 21 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 12, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art.  336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz r.pr. M. Ł. kwotę [...] złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...]odmawiającą przyznania D. B. płatności ONW na rok 2008 i nakładającą sankcję w kwocie [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu

13 maja 2008 r. do Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w Golczewie wpłynął wniosek D B o przyznanie płatności ONW na rok 2008. We wniosku skarżąca zadeklarowała 4 działki rolne oznaczone kolejnymi literami alfabetu (od A do D) na działkach ewidencyjnych o numerach: [...]- położone w obrębie U., oraz [...]...[...]- położone w obrębie D., o łącznej powierzchni 4,73 ha. Całość zgłoszonych upraw zaliczała się do grupy uprawnionej do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanej ONW).

W dniu 2 lipca 2008 r. organ I instancji wysłał do D. B. wezwanie do usunięcia braków formalnych do działki ewidencyjnej nr 23/1 w sekcji dotyczącej powierzchni działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku, w której uzupełniła brakujące dane we wniosku.

26 września 2008 r. w wyniku kontroli administracyjnej wniosku wykryto, że na działkę ewidencyjną zadeklarowaną przez D. B. o numerze [...] położoną w województwie zachodniopomorskim, powiecie [...], gminie [...], obrębie U., złożył wniosek również inny producent rolny – A. B. W tym samym dniu do organu wpłynęło pismo D. i P. B. z 20 września 2008 r., w którym złożyli oni wyjaśnienie, iż działka 23/1 jest własnością A. B., jednakże od 2000 r. uprawiana jest przez nich poprzez wypas koni i krowy.

W związku z wykrytymi nieścisłościami wezwano D. B. do złożenia wyjaśnień. W dniu 6 października 2008 r. wnioskodawczyni złożyła pismo wyjaśniające, w którym podtrzymała swoje stanowisko z pisma z 20 września 2008 r. dotyczące działki ewidencyjnej nr 23/1 oraz odmówiła złożenia korekty wniosku. W piśmie strona wskazała także, iż czeka na odpowiedź oraz zajęcie stanowiska w jej sprawie przez Prokuratora Okręgowego w Szczecinie. W piśmie tym również ustanowiła swym pełnomocnikiem męża – P. B..

Następnie organ wskazał, iż w dniu 9 października 2008 r. świadkowie A. B. złożyli w Biurze Powiatu ARiMR z siedzibą w G. oświadczenia, iż A. B. użytkuje działkę nr 23/1, a pastwisko znajdujące się na niej było corocznie wykaszane.

Decyzją z [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił D. B. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) z sankcjami (w okresie trzech lat kalendarzowych) w związku z wyliczoną procentową różnicą (98,74 %) między powierzchnią deklarowaną we wniosku (4,73 ha) a powierzchnią stwierdzoną (2,38 ha) w czasie kontroli administracyjnej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż działka ewidencyjna nr 23/1 zadeklarowana we wniosku przez D. B. jako działka rolna D o powierzchni 2,35 ha została wykluczona z płatności na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wyjaśnień i materiałów złożonych przez drugiego producenta oraz zgromadzonych informacji. Organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła wiarygodnych dowodów świadczących o tym, że faktycznie użytkowała w 2008 r. sporną działkę rolną, a tym samym działka ta została wykluczona z płatności – co w konsekwencji spowodowało odmowę płatności i nałożenie sankcji.

Wnioskodawczyni odwołała się od tej decyzji wskazując, iż działka ewidencyjna nr 23/1 jest co prawda własnością A. B., jednakże w 2008 r. ona ją użytkowała, prowadząc wypas zwierząt.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania świadków.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Kierownik Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w G. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości [...] zł (potrącana z płatności w okresie trzyletnim).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż płatność została odmówiona ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną (2,35 ha) a powierzchnią zadeklarowaną (4,73 ha), wynikającą z wykluczenia z płatności działki ewidencyjnej nr 23/1, na której znajdowała się działka rolna D. Organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła wiarygodnych dowodów świadczących o tym, że faktycznie użytkowała w 2008 r. sporną działkę rolną, a tym samym działka ta została wykluczona.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że w toku ponownie prowadzonego postępowania przesłuchano w dniu 1 czerwca 2009 r. w charakterze świadków: A. B., J. C., D. B. i J. S. Świadkowie zeznali, że właścicielem i faktycznym użytkownikiem spornej działki nr 23/1 był A. B., na której to działce znajduje się łąka, która była wykaszana w miesiącu czerwcu oraz jesienią (wykaszane niedojady) na zlecenie A. B. przez jego brata – D. B., a następnie zbierane było siano. Świadkowie wskazali również na okoliczność zgłaszania przez nich na Policji informacji o "samowolnym chodzeniu" zwierząt D. B. po miejscowości U. i niszczeniu upraw sąsiadów, w tym na działkach A. B., który zeznał m.in., iż: "Konie te często chodziły po moim polu niszcząc łąkę. Nadmieniam, że często pasły się na mojej działce bez mojej zgody".

W odpowiedzi na wezwanie organu D. B. złożyła pismo, w którym wskazała, że uprawiała działkę nr 23/1 poprzez wypas krowy i koni, a A. B. otrzymywał dopłaty niezgodnie z prawem. Wnioskodawczyni wskazała, iż ma zeznania A. B. i jego ojca I. B., że korzysta z tej łąki. D. B. potwierdziła również, że właścicielem działki ewidencyjnej nr 23/1 jest A. B., który jednak "nigdy żadnej ziemi nie uprawiał i nie uprawia (...) tylko jego brat D. B. i wszystko nam niszczy ze zemsty", żądając ścigania A. B. i jego "niewiarygodnych" świadków, którzy podpisali oświadczenia niezgodne z prawdą.

Dnia 3 czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w G. wystosował do wnioskodawczyni wezwanie do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zezwolenie przez A. B. i I. B. na korzystanie przez nią z łąki położonej na działce rolnej 23/1. Organ pouczył także wnioskodawczynię, iż ma ona prawo do przedstawienia świadków, którzy potwierdzą rolnicze użytkowanie przez nią ww. działki rolnej na dzień 31 maja 2008 r. Odpowiadając na to wezwanie D. B. podtrzymała swoje wcześniejsze wyjaśnienia, wskazując m.in. na świadków: P. B., O. B., M. B., M. K. oraz Z. F.

Dnia 8 lipca 2009 r. A. B. złożył w Biurze Powiatu pismo wyjaśniające, iż to on jest właścicielem i użytkownikiem działki nr 23/1, wskazując przy tym, że działka ta była niszczona w znacznym stopniu przez zwierzęta państwa B., którzy nie zabezpieczali swoich zwierząt, przez co miał mniejsze plony. W tej sprawie, jak zaznaczył A. B., wielokrotnie interweniowała Policja.

W dniu 16 lipca 2009 r. do Biura Powiatowego wpłynęło z Prokuratury Rejonowej w Kamieniu Pomorskim postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa - ze względu na brak znamion czynu zabronionego - z zawiadomienia D. B. w sprawie przedłożenia przez A. B. poświadczającego nieprawdę dokumentu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu uzyskania płatności za przedmiotową działkę nr 23/1.

W dniu 21 lipca 2009 r. zostali ponownie przesłuchani (w obecności wnioskodawczyni) świadkowie: D. B., A. B., J. C., J. S. a także Z. F., którzy zeznali, że właścicielem i faktycznym użytkownikiem spornej działki nr 23/1 był A. B., na której to działce znajduje się łąka wykaszana przez D. B. na zlecenie A. B.

Świadek M. B. zeznała natomiast, że właścicielem działki ewidencyjnej nr 23/1 jest A. B., lecz to jej rodzice użytkowali tą działkę (łąka) poprzez wypas zwierząt, a sama nie była świadkiem żadnych umów zawartych pomiędzy jej matką a A.B. oraz, że "żadnych innych zabiegów rodzice nie wykonywali". D. B. w swych zeznaniach potwierdziła zeznania M. B., wskazując dodatkowo, że żaden nawóz nie był siany, a koszenia dokonał D.B. na zlecenie A. B.

Powołany przez wnioskodawczynię na świadka M. K. nie był w stanie stwierdzić, kto użytkował sporną działkę, jak również nie orientował się co do jej położenia, natomiast wezwani do stawiennictwa świadkowie A. B. oraz P. B. - jak wskazała wnioskodawczyni w piśmie z 21 lipca 2009 r. - nie mogli stawić się na wezwanie z uwagi na to, iż P. B. przebywał w szpitalu, a A. B. wyjechała na wakacje.

Dnia 29 lipca 2009 r. P. B. zeznał, że D. B. użytkowała działkę nr 23/1 poprzez "wypasanie bezprawne". Świadek zeznał również, że na działce są bagna i nieużytki, a działka nie nadaje się do koszenia, gdyż jest nierówna, poryta przez dziki i stoi na niej woda. Na pytanie jakie zabiegi agrotechniczne były wykonywane na działce 23/1 P. B. wskazał, że nikt nie siał nawozu, a sam równał kretowiska koniem i siał nawóz na części działki (1,50 ha) w kwietniu 2008 r. (nawóz "Polifoska").

W odwołaniu od decyzji organu I instancji D. B. wniosła o jej uchylenie i przyznanie płatności, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając odwołanie strona wskazała, iż w toku postępowania administracyjnego przesłuchani zostali świadkowie, którzy są z nią i jej rodziną "głęboko skonfliktowani", świadcząc niezgodnie z prawdą i celowo na jej niekorzyść. Strona wskazała, że od 2000 r. użytkuje wraz z mężem działkę nr 23/1 poprzez wypasanie tam bydła i koni - powołując jako dowód faktycznego użytkowania świadków w osobach: A. B., M. B., I. B., E. B., R. O., E. S., B. S., A. C. oraz I. W. D. B. dodała również, że przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzieć się na temat zebranych dowodów i niezgodnych z prawdą zeznań, a samo przeglądanie akt - w ocenie skarżącej - zostało jej utrudnione, gdyż "zeznania świadków zostały z akt sprawy usunięte na czas ich przeglądania".

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymienioną na wstępie decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ pokreślił, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana jest do wyjaśnienia w postępowaniu, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą ilością wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu o bezprawne użytkowanie działek ewidencyjnych, bowiem ta kwestia może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Nie ma to natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności do gruntów rolnych. Powołując się na przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest, czy nie jest, posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku.

Organ wskazał też na art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), zawierający definicję "producenta rolnego", którym może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie posiadającą osobowości prawnej - będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego.

W ocenie organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na posiadanie gruntu rolnego, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie zgłoszonego wniosku i pojęcie to odniósł do "posiadania" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 336). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że rozróżnienie rodzajów posiadania na samoistne i zależne ma istotne znaczenie z tego względu, że konstrukcja instytucji płatności wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować.

Zdaniem organu, strona będąc świadoma braku możliwości przejęcia na własność spornej działki nr 23/1 od A. B., świadomie korzystała z gruntu jedynie poprzez wypas zwierząt, bez zamiaru władania rzeczą dla siebie. Powyższe stwierdzenie oznacza, że strona w tej sytuacji nie była posiadaczem rzeczy, a jedynie "dzierżycielem" w rozumieniu przepisu art. 338 k.c., tj. osobą, która faktycznie włada rzeczą "za kogo innego", a władanie to ograniczało się jedynie do wypasania zwierząt. Dla trybu dzierżenia - w rozumieniu powyższego przepisu - wystarczy władanie rzeczą za kogo innego bez jego woli, przy świadomości dzierżyciela, że wykonuje władztwo w cudzym imieniu.

Następnie organ podniósł, iż w trakcie toczącego się postępowania zarówno D. B., jak również wskazani przez nią świadkowie, nie wykazali, iż poza wypasem zwierząt dokonywała ona jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na działce ewidencyjnej nr 23/1 (dz. rolna D - 2,35 ha) w celu utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami. Tym bardziej, że skarżąca potwierdziła, iż to D. B. na zlecenie A. B. dokonywał na tym gruncie koszenia. Potwierdzeniem wykonywania koszenia, jak również siana nawozu na zlecenie A. B., zdaniem organu, były zeznania świadków w osobach: J. S., J. C. i D. B. złożone w dniu 1 czerwca 2009 r.

Organ nie uznał natomiast za wiarygodne zeznań P. B., iż to on siał nawóz w kwietniu 2008 r. oraz równał kretowiska koniem, gdyż były one, zdaniem organu, sprzeczne z wcześniejszymi wyjaśnieniami zarówno D. B. ("siany nawóz nie był"), jak również M. B. ("wypuszczają rodzice konie, żadnych innych zabiegów rodzice nie wykonywali").

Jak podkreślił organ odwoławczy, sens płatności polega bowiem na rekompensowaniu faktycznie poniesionych kosztów w związku z utrzymaniem gruntów rolnych zgodnie z normami, dlatego płatności przyznawane są osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że to właśnie A. B. dokonywał zabiegów mających na celu nawożenie, skoszenie, zebranie, a następnie "zjedzenie" siana przez jego zwierzęta, co poświadczyli świadkowie, w tym skarżąca (w kwestii koszenia). Wypasanie na spornej działce zwierząt nie świadczy ani o uprawianiu działki, ani tym bardziej o tym, że to właśnie D. B. przysługują płatności.

Organ II instancji uznał również za bezpodstawne twierdzenie skarżącej, iż przesłuchane zostały osoby, które poświadczyły nieprawdę. Jak wskazał organ, w toku postępowania administracyjnego strona skorzystała z możliwości przedstawienia swoich świadków, którzy mieli potwierdzić, że to ona użytkowała sporną działkę rolną, wnosząc o przesłuchanie jako świadków P. B., A. B., M B., M. K. i Z. F., co też organ I instancji uczynił wzywając powyższych świadków celem złożenia wyjaśnień. Wskazywanie przez skarżącą w treści odwołania na kolejnych świadków, organ II instancji, w oparciu o szeroko już udokumentowany stan faktyczny uznał za bezzasadne, gdyż, według organu, strona mogła wnieść o przesłuchanie tych świadków przed wydaniem decyzji organu I instancji, czego nie uczyniła.

Organ nie zgodził się również z zarzutem D. B., iż nie miała możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów oraz niezgodnych w jej ocenie "z prawdą zeznań", gdyż – jak wskazał - brała udział przy przesłuchaniach świadków w dniu 21 lipca 2009 r. oraz korzystała z możliwości składania wyjaśnień i wnoszenia uwag do składanych przez nich zeznań.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe. Skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów, poświadczających, iż to ona była posiadaczem spornej działki, m.in. nie dostarczyła na wezwanie z 3 czerwca 2009 r. dokumentów zezwalających jej na korzystanie z łąki znajdującej się na spornej działce ewidencyjnej nr 23/1. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego stwierdził zatem, iż podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez dokładną analizę wszelkich zgromadzonych dowodów, na podstawie której uznał, iż wnioskodawczyni nie spełniała warunków do przyznania płatności ONW określonych w § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...)", tj. nie była posiadaczem, a jedynie w części dzierżycielem przedmiotowej działki ewidencyjnej nr 23/1, na której znajdowała się działka rolna D o pow. deklarowanej 2,35 ha – co spowodowało wykluczenie tej działki z płatności.

W związku z powyższym organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia nałożonych na skarżącą sankcji wskazując, że ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej dla płatności ONW obliczoną według stosownego wzoru (4,73 ha - 2,38 ha = 2,35 ha), która wyniosła 98,74% - stosownie do art. 138 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców oraz zgodnie z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, w związku z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - kwota płatności została odmówiona i nałożono sankcję w wysokości [...] zł (2,35 ha x 179 zł, tj. stawkę płatności ONW do jednego hektara), potrącaną z płatności w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uzupełnioną pismem pełnomocnika z urzędu z dnia 9 czerwca 2010 r., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia systemu bezpośredniego w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że osoba, która włada gruntem bez tytułu prawnego (umowy z właścicielem) i w ograniczonym zakresie, nie jest posiadaczem w rozumieniu art. 7 ww. ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dyspozycją art. 7 ust. 1 ustawy objęty jest zarówno posiadacz samoistny, jak i zależny, również wtedy, gdy nie ma tytułu prawnego do gruntu, gdyż art. 7 ust. 1 nie stanowi żadnych ograniczeń w tym zakresie;

2) błędną wykładnię art. 338 K.c. poprzez przyjęcie, że osoba, która włada gruntem bez tytułu prawnego i w ograniczonym zakresie jest dzierżycielem, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu wprost wynika, że dzierżycielem jest, kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, co oznacza, że dzierżyciel czyni to w imieniu innej osoby, wykazując wolę władania rzeczą za kogo innego - tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca ewidentnie wykazuje wolę władania sporną działką we własnym imieniu i dla siebie;

3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 kp.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, wnioskowanego przez skarżącą, mimo że był on powołany na okoliczność istotną dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, jednym z warunków przyznania płatności, jest posiadanie powierzchni gruntów rolnych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek. Zdaniem skarżącej, w sytuacji, gdy organy ustaliły, że między A. B. i jego rodziną, a skarżącą i jej rodziną, od wielu lat istnieje konflikt, powinny ze szczególną wnikliwością ustalać stan faktyczny, a w szczególności istotną dla sprawy okoliczność, kto jest posiadaczem spornej działki oznaczonej nr 23/1.

Skarżąca wskazała, iż posiadanie nie może być utożsamiane z własnością gruntu, ani z władaniem gruntu na podstawie tytułu prawnego. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały bowiem, że "(...) ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego". Do wykładni przepisów ustawy "nie znajduje natomiast zastosowania kodeksowa fikcja prawna, dotycząca ciągłości posiadania, dla oceny stanu posiadania gruntów rolnych w dniu 31 maja. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek".

Strona skarżąca podkreśliła także, iż wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem: właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, dzierżawca gruntu rolnego, oraz posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę i bez względu na to czy jest to posiadanie prowadzące do nabycia w wyniku dziedziczenia. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, nie jest więc trafne powoływanie się przez organ na okoliczność, że skarżąca nie miała żadnej umowy z A. B., gdyż nie mogła się z nim porozumieć. Dla ustalenia, czy spełnia ona warunki do uzyskania dopłaty, nie jest istotne, czy posiada tytuł prawny do gruntu, a jedynie, czy jest jego faktycznym posiadaczem (niekoniecznie samoistnym) na dzień 31 maja roku, w którym składała wniosek.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ II Instancji błędnie przyjął, że skarżąca była tylko dzierżycielem gruntu - nie można bowiem takiego wniosku wysnuć z okoliczności, iż korzystała z działki poprzez wypasanie swoich zwierząt, oraz że nie miała żadnej umowy z A. B.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca władała sporną działką za właściciela, ani by miała wolę władania działką za A. B.. Przeciwnie, władała nią we własnym imieniu i dla siebie. Fakt, że władała działką m.in. poprzez wypas na niej koni, nie czyni z niej dzierżyciela.

Ponadto skarżąca wskazała, iż w odwołaniu podkreślała, że zeznania świadków powołanych na wniosek A. B. nie są wiarygodne, gdyż zeznawali członkowie jego rodziny, skonfliktowani z rodziną skarżącej. Świadkowie, powołani przez skarżącą w postępowaniu przed organem II instancji, nie zostali przesłuchani. Stanowi to naruszenie prawa procesowego, gdyż zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżąca składała wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków na istotne okoliczności - posiadanie przez nią gruntu, a rozstrzygnięcie, kto jest posiadaczem spornej działki, jest kluczową kwestią w przedmiotowym postępowaniu. Nie można przy tym czynić zarzutu skarżącej, że nie uczyniła tego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują prekluzji dowodowej, a zasada dwuinstancyjności polega m.in. na prawie strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu zgłoszonych przez nią również w odwołaniu żądań.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, bowiem decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu wskazanym powyżej.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparte zostało na stwierdzeniu, że skarżąca D. B. nie była posiadaczem spornej działki rolnej 23/1, a jedynie jej dzierżycielem – co spowodowało nieuwzględnienie tej działki przy rozpatrywaniu wniosku o płatności ONW, a w konsekwencji odmowę przyznania wnioskowanych płatności i nałożenie sankcji.

Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448). Zgodnie z tym przepisem płatność ONW przyznaje się "rolnikowi (...), jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha".

Zasadnie wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest, czy nie jest, posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, gdyż spełnienie przesłanki posiadania gruntów rolnych jest jednym z podstawowych kryteriów ubiegania się o płatności bezpośrednie. Ponadto organ wskazał na przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.), stwierdzając, że przepis ten definiuje pojęcie "producenta rolnego" jako: "osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego".

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że w zaskarżonej decyzji przytoczono jedynie pierwszy człon (lit. a) tego alternatywnego przepisu, bowiem w dalszej jego części (lit. b i c) stwierdza się, że producentem rolnym jest także (lit. b) rolnik – "w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (...)", lub (lit. c) posiadacz zwierzęcia. W myśl powołanego przepisu rozporządzenia Rady określenie "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, (...), których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, (...), oraz które prowadzą działalność rolniczą. W rozporządzeniu tym, definiując natomiast określenie "gospodarstwo" stwierdzono (art. 2 lit. b), że oznacza ono: "wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego".

Nie budzi zastrzeżeń pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż wobec tego, że w ww. ustawach nie określono definicji pojęcia "posiadanie" należy w tym zakresie sięgać do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), odpowiednio je stosując w sprawach o płatności rolne. Zgodnie z art. 336 K.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Prawidłowo również w zaskarżonej decyzji przywołano poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące istoty posiadania. Z poglądów tych wynika m. in., że "posiadanie" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem), ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne). Dodatkowo można wskazać na pogląd wyrażony przez J. Kołaczyńskiego w pracy zbiorowej pod redakcją E. Gniewka: "Kodeks cywilny. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2004, tom I, s. 735, w odniesieniu do – mającego znaczenie w przedmiotowej sprawie – posiadania zależnego. Zgodnie z tym komentarzem, "posiadaniem zależnym jest zwykle władztwo nad rzeczą, które wywodzi się ze stosunku prawnego, który daje posiadaczowi pewne, ściśle określone uprawnienia. Jednak przepis art. 336 K.c. wymienia je jedynie przykładowo ilustrując, że zakres władztwa faktycznego nad rzeczą może odpowiadać uprawnieniom użytkownika, zastawnika, najemcy, dzierżawcy. Skoro posiadacz zależny włada rzeczą jedynie, jak np. użytkownik, to dopuszczalne jest także bezprawne posiadanie zależne, czyli sprawowane przez osobę, która włada rzeczą bez tytułu prawnego". Wobec rozróżniania w przepisach K.c. rodzajów posiadania zasadnie wskazano w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.01.2008 r., II GSK 227/07, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Podobny wniosek wynika z cytowanego powyżej przepisu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, w którym do gospodarstwa rolnego zaliczono "wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika", odnosząc zatem to pojęcie do stanu faktycznego, a nie do prawa rolnika do działek rolnych.

Zauważyć też należy, że zasadę taką potwierdził również ustawodawca w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), której przepisy – w myśl art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 12 - mają także zastosowanie do przyznawania pomocy w ramach wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zgodnie z wymienionym art. 18 ust. 1, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Oznacza to, iż pomoc przyznawana jest podmiotowi, który faktycznie prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach. Zasadnie zatem w związku z tym stwierdził organ odwoławczy, iż dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować – co oznacza, że prawo do płatności przysługuje właśnie podmiotowi, który faktycznie użytkuje działkę rolną.

Kwestia prawidłowego ustalenia posiadania (użytkowania) spornej działki rolnej nr 23/1 jest więc zagadnieniem podstawowym dla rozstrzygnięcia prawa do płatności do tej działki. Oceniając sposób dokonania tych ustaleń w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał, że zarówno ten sposób ustalania (prowadzenia postępowania dowodowego), jak i wnioski wyciągnięte przez organy obu instancji z tego materiału dowodowego, budzą istotne zastrzeżenia.

Stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy ta sama działka rolna została objęta wnioskami o płatności złożonymi odrębnie przez dwóch producentów rolnych, a więc gdy te wnioski wzajemnie się wykluczają, niezbędne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, dla jednoznacznego ustalenia, któremu z nich przysługują wnioskowane płatności. W takiej sytuacji należy więc prowadzić równolegle postępowania wyjaśniające w odniesieniu do obu producentów rolnych, aby uniknąć sytuacji w której przyznanie płatności jednemu producentowi, przed ostatecznym wyjaśnieniem omawianych kwestii, stawiałoby go w korzystniejszej sytuacji procesowej od sytuacji drugiego producenta, wobec którego postępowanie wyjaśniające nie zostało jeszcze zakończone. Problem taki prawidłowo został zauważony w decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...]nr [...], uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zasadnie zauważył, iż organ I instancji nie może przyjmować, że wyjaśnienia jednego z producentów ubiegających się o płatności do spornej działki nr 23/1 (A. B.) posiadają szczególną moc dowodową i uzasadniają pominięcie przeciwdowodów, tj. wyjaśnień złożonych przez drugiego producenta rolnego (D. B.).

Dla uniknięcia takich komplikacji procesowych, a zarazem dla przyspieszenia (i uproszczenia) postępowania, w takich spornych sytuacjach celowe jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 k.p.a., przy czym przepis § 2 tego artykułu nakazuje w istocie ("organ powinien") przeprowadzenie rozprawy m.in., "gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków". Zdaniem Sądu, obie te przesłanki wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy nie wynika jednak na jakim etapie było postępowanie administracyjne z wniosku A. B. (właściciela spornej działki) w chwili podejmowania ww. decyzji przez organ odwoławczy i czy możliwe było jeszcze przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wspólnej dla obu postępowań.

Uznać też należy, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego mogła mieć przeprowadzona we właściwym czasie kontrola na miejscu (oględziny spornej działki), która mogła wykazać, czy w 2008 r. trawa na tej działce została skoszona, czy też na działce tej były wypasane zwierzęta należące do skarżącej – czego jednak nie dokonano.

Wskazać również należy, że w ww. decyzji organu odwoławczego z [...] zawarto jednak stwierdzenia, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Stwierdzono bowiem, że A. B. w dniu 16 września 2008 r. złożył oświadczenie, iż działka ewidencyjna nr 23/1 jest jego własnością i wskazał świadków na tę okoliczność, a w dniu 9 października 2008 r. "świadkowie Pana A. B. złożyli (...) oświadczenia, iż Pan A. B. użytkuje działkę nr 23/1, a pastwisko znajdujące się na niej było corocznie wykaszane" - jednak takich dokumentów w aktach administracyjnych brak. Nie jest więc jasne na jakiej podstawie organ odwoławczy dokonał tych ustaleń, czy dokumenty te zostały usunięte z akt, czy też organ miał wgląd do innych akt, w których takie dokumenty się znajdowały. Te stwierdzenia zostały powtórzone w zaskarżonej decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., co także stanowi wadę tej decyzji. Zapewne więc na podstawie tych dokumentów organ I instancji przesłuchał 1 czerwca 2009 r. świadków, którzy zostali faktycznie zgłoszeni przez A. B. Przesłuchania te jednak przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania (art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.), bowiem nie zawiadomiono strony o miejscu i terminie przesłuchania świadków. Uchybienie to zostało jednak następnie naprawione – przeprowadzając w lipcu 2009 r. te dowody z udziałem D. B..

W postępowaniu administracyjnym - zdaniem Sądu - naruszono również przepisy art. 32 i 33 k.p.a., bowiem w piśmie z 3 października 2008 r. D. B. ustanowiła męża – P. B. swoim pełnomocnikiem w sprawie. Organy obu instancji nie uwzględniały jednak tego faktu, ani nie wyjaśniły powodów pomijania pełnomocnika w postępowaniu. Jeżeli istniały prawne przeszkody, aby D. B. była zastępowana w postępowaniu przez ustanowionego pełnomocnika, organy powinny o tym niezwłocznie powiadomić stronę, dla ewentualnego usunięcia takiego braku. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ I instancji nie uwzględniał praw pełnomocnika, co m.in. prowadziło do zbędnych sytuacji konfliktowych (także z wzywaniem policji), udokumentowanych stosownymi notatkami urzędowymi pracownika organu.

W ocenie Sądu, najistotniejszym uchybieniem procesowym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - a więc skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji - było nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony, zawartego w odwołaniu, o przesłuchanie w charakterze świadków osób wymienionych w tym piśmie, dla wykazania istotnej w sprawie okoliczności, tj. faktu posiadania (użytkowania) spornej działki przez wnioskodawczynię – stanowiącą podstawę faktyczną decyzji organów obu instancji. Uzasadniając odmowę przeprowadzenia tych dowodów organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że: "Wskazywanie przez Skarżącą w treści odwołania na kolejnych świadków w ocenie organu II instancji, w oparciu o szeroko już udokumentowany stan faktyczny jest w tym momencie bezzasadne, gdyż mogła wnieść o przesłuchanie tych świadków przed wydaniem decyzji organu I instancji, czego Strona nie uczyniła". Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii narusza przepisy postępowania administracyjnego. W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych na podstawie tej ustawy w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu: "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Przepis ust. 3 stanowi natomiast, że: "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Wprawdzie przepisy te odstąpiły od przewidzianego w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku ustalania tzw. prawdy obiektywnej i wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, nakładając na stronę postępowania ciężar udowodnienia faktu z którego wywodzi skutki prawne, to jednak w takiej sytuacji szczególnej, w której dwóch producentów wykazuje iż (odrębnie) posiadają i użytkują przedmiotową działkę organy ARiMR stojąc właśnie na straży praworządności, aby płatności trafiły do podmiotu właściwego (uprawnionego) powinny dokładnie (wyczerpująco) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Taki obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nakazuje więc uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, "jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy" (art. 78 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja przewidziana w § 2 wymienionego artykułu, pozwalająca na nieuwzględnienie żądania strony skarżącej, bowiem okoliczność, której dotyczył wniosek dowodowy, nie została "stwierdzona innymi dowodami" – co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu tego wniosku powinien mieć też na względzie, wynikający z zebranego materiału dowodowego, fakt skonfliktowania strony skarżącej z właścicielem działki i jego bratem, a zatem ustalenie stanu faktycznego poprzez "wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego" powinno nastąpić z uwzględnieniem wniosków dowodowych strony.

Wprawdzie organ I instancji w piśmie z 3 czerwca 2009 r. pouczył D. B., że ma ona prawo do "przedstawienia swoich świadków, którzy potwierdzą rolnicze użytkowanie przez nią w/w działki rolnej na dzień 31 maja 2008 r." i wnioskodawczyni przedstawiła świadków, którzy następnie zostali przesłuchani (za wyjątkiem córki wnioskodawczyni), jednak nie może to oznaczać, iż na etapie odwołania utraciła ona już prawo do żądania przesłuchania innych świadków na te okoliczności, zwłaszcza gdy w decyzji organu I instancji zawarto ustalenia sprzeczne z jej stanowiskiem, oparte zasadniczo na zeznaniach świadków przedstawionych przez drugą (skonfliktowaną) stronę.

Należy przy tym także zauważyć, że dokonana w decyzjach organów obu instancji ocena zebranego materiału dowodowego wydaje się jednostronna, podkreślająca nieścisłości w zeznaniach i oświadczeniach strony, jej męża i córki, gdy nie sposób nie zauważyć, że również w zeznaniach właściciela działki i świadków przez niego wskazanych występują nieścisłości co do istotnych okoliczności dotyczących użytkowania spornej działki. Uznać też można, iż fakt obecności zwierząt wnioskodawczyni na spornej działce jest niesporny, przy czym zdaniem wnioskodawczyni, świadczy to o wypasaniu tych zwierząt na tej działce – organy uznały natomiast (powołując się na oświadczenie właściciela działki), iż jedynie niszczyły one łąkę. Można też zauważyć, że zeznania ww. świadków zgłoszonych przez właściciela działki złożone w trakcie przesłuchania w dniu 1 czerwca 2009 r. różnią się od ich zeznań złożonych – przy udziale strony - w lipcu 2009 r. Zauważyć przy tym należy, że w zaskarżonej decyzji na potwierdzenie faktu koszenia i siania nawozu na zlecenie A. B. powołano się na zeznania świadków złożone właśnie w dniu 1 czerwca 2009 r. (a więc bez powiadomienia wnioskodawczyni o tych przesłuchaniach).

Powyższe uwagi i zastrzeżenia świadczą o potrzebie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i o wnikliwej jego ocenie w ponownym postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od konieczności przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków – w celu należytej oceny materiału dowodowego - wyjaśnić należy, kto w latach poprzednich składał wnioski o płatności obejmujące sporna działkę. Jeżeli w aktach spraw dotyczących lat poprzednich znajdują się dowody dotyczące kwestii posiadania (użytkowania) tej działki, należy je dołączyć do akt przedmiotowej sprawy, co pozwoli na szerszą ocenę materiału dowodowego. Dotyczy to również ewentualnego protokołu kontroli na miejscu, jeżeli była taka przeprowadzana na tej działce w poprzednich latach.

Uzasadnione jest też ponowne przesłuchanie wnioskodawczyni i jej męża, także co do okoliczności związanych z rozpoczęciem wypasania zwierząt na tej działce oraz ogrodzenia tej działki (kto i kiedy je wykonał). W razie potrzeby, w szczególności w razie ujawnienia nowych faktów, należy też dodatkowo przesłuchać właściciela działki na te okoliczności.

Na marginesie jedynie – ponieważ ocena prawnomaterialna zaskarżonej decyzji jest przedwczesna z uwagi na nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – zauważyć należy, iż przyjęta w tej decyzji teza o dzierżeniu przez skarżącą przedmiotowej działki nie wynika z zebranego do tej pory materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby (ewentualne – co pozostaje do wyjaśnienia) posiadanie przez skarżącą tej działki wykonywane było za kogo innego (w tym wypadku, za właściciela działki), a nie dla siebie (w zakresie wypasania łąki). Wskazać przy tym również należy, że w wyroku z 11 stycznia 2007 r. (II GSK 258/06) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych – podkreślając w ten sposób, że wymóg posiadania tytułu prawnego, z którego wynikałoby posiadanie gruntów rolnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich (...) – obecnie w art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. - nie wynika ani z przepisów krajowych, ani z przepisów Unii Europejskiej. W ocenie Sądu pogląd taki może być odnoszony także do płatności ONW.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że organy ARiMR nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii dotyczących tytułu prawnego posiadania spornej działki ani kwestii naruszenia posiadania samoistnego lub zależnego lub wydania działki uprawnionemu podmiotowi – kwestie te należą do właściwości sądów powszechnych.

Uznać więc należy, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego – Sąd podzielił więc zarzuty naruszenia przepisów procesowych zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 9 czerwca 2010 r. W tej sytuacji również przedwczesne byłoby dokonywanie oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem materialnym. Oznacza to zarazem, że uchylając zaskarżoną decyzję odmawiającą skarżącej wnioskowanych płatności, Sąd nie przesądził, czy skarżąca była posiadaczem (bez tytułu prawnego) przedmiotowej działki oraz czy (ewentualnie) spełniała wszystkie inne warunki do przyznania płatności ONW do tej działki.

W ponownym postępowaniu administracyjnym należy więc uzupełnić materiał dowodowy sprawy w zakresie wyżej podanym.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja narusza ww. przepisy postępowania, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie l wyroku.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 250 p.p.s.a.