Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 966/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 18 ust 1, art 12 ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A.S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] orzekającą:

˗ w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0276 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] w zakresie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...], w kwocie 141.586,50 zł na rzecz [...] (udział w 1/2 części nieruchomości) oraz w kwocie 125.959,40 zł na rzecz [...] i [...] małż. [...] (udział w 1/2 części nieruchomości),

˗ w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wierzyciela hipotecznego Gminy [...] w wysokości 15.627,10 zł,

˗ w pkt 3 o odmowie powiększenia ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt 1,

˗ w pkt 4 o zobowiązaniu Burmistrza Gminy [...] do wypłaty na rzecz [...] oraz [...] i [...] małż. [...] oraz Gminy [...] ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna,

i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0276 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] w zakresie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...]. Powyższej decyzji, z dniem jej wydania, nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja stała się ostateczna w dniu 6 sierpnia 2016 r., zatem z tym dniem ww. działka stała się z mocy prawa własnością Województwa [...].

Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie 141.586,50 zł na rzecz [...] (udział w 1/2 części ww. nieruchomości) oraz w kwocie 125.959,40 zł na rzecz [...] i [...] małż. [...] (udział w 1/2 części ww. nieruchomości), w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wierzyciela hipotecznego Gminy [...] w wysokości 15.627,10 zł, w pkt 3 o odmowie powiększenia ustalonego w pkt. 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Burmistrza Gminy [...] do wypłaty na rzecz [...] oraz [...] i [...] małż. [...] oraz Gminy [...] ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy [...], kwestionując oszacowaną wartość nieruchomości poprzez zawyżenie jej wartości, na dowód czego przedstawił operat szacunkowy nieruchomości sąsiedniej sporządzony przez biegłą [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 84 i art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego, co w konsekwencji uniemożliwiło zgłoszenie zarzutów i wyjaśnienie przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny nieruchomości. Z uwagi na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister Inwestycji i Rozwoju wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie w dniu [...] grudnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...].

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wartość działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę 283 173,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że oceniając ww. dowód określający wartość nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz przepisy ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – dalej zwanej "ugn".

W pierwszej kolejności Minister wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn, przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którym nieruchomość ta przeznaczona jest na tereny oznaczone symbolem D265-U/UC - tereny zabudowy usługowej mieszanej, usług, handlu, w tym obiektów handlowych o pow. powyżej 2000 m2, z uwagi na jej budowlany charakter przyjęto przeznaczenie pod zabudowę usługową. Podkreślił, że zgodnie ze wskazanym przepisem, rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości uwzględnia przeznaczenie nieruchomości zgodne z planem miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa powyżej, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Następnie rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać, czy przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, spowoduje zwiększenie jej wartości, czyli czy w odniesieniu do wyceny nieruchomości "zasada korzyści", uregulowana w art. 134 ust 3 i 4 ugn, ma zastosowanie. W tym miejscu organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przenalizował zarówno rynek transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, co odpowiada przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości wynikającego z celu wywłaszczenia, oraz rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę, co związane jest z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Jednakże zdaniem organu odwoławczego biegły nieprawidłowo dokonał oceny cech rynkowych "wielkość działki" w odniesieniu do nieruchomości, z której wydzielono szacowaną działkę, tj. działki nr [...].

Zgodnie z przyjętym przez biegłego opisem oceny cech rynkowych, zawartym w załączniku do operatu szacunkowego (strona 14 operatu szacunkowego), najniższą ocenę uzyskują nieruchomości o powierzchni do 1000 m2, natomiast najwyższą nieruchomości o powierzchni powyżej 4000 m2. Tymczasem, jak już powyżej wskazano, działka nr [...] z której wydzielono szacowaną działkę nr [...] ma powierzchnię 2.087 m2, natomiast działka [...], która została przejęta na rzecz Województwa [...] ma powierzchnię 276 m2. Zatem dokonanie oceny cechy "wielkość działki" przy jednoczesnym uwzględnieniu nieruchomości sprzed podziału bezsprzecznie wpłynęło na określoną przez biegłego wartość. Zgodnie bowiem z założeniami biegłego działka nr [...] w cesze "wielkość działki" uzyskała ocenę średnią (2) pomimo, że z uwagi na swoją powierzchnię, powinna otrzymać notę najniższą (1).

Wyjaśniając powyższą kwestię Minister wskazał, że w przypadku wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie jej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca dookreślił moment czasowy, na jaki rzeczoznawca majątkowy powinien ten stan uwzględnić. Rozpatrując kwestię zasad uwzględniania stanu nieruchomości w przypadku, gdy na realizację inwestycji celu publicznego przejmowana jest wyłącznie część nieruchomości, należy zauważyć, że w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą drogową" wskazano, że odszkodowanie przysługuje za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy tj. nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem w przepisie, w którym określony został przedmiot odszkodowania ustawodawca zawarł odesłanie do regulacji, w której wyraźnie mówi się już o nieruchomości lub jej części, to oznacza, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy, powinno uwzględniać się odpowiednio stan nieruchomości, w przypadku gdy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego objęta jest cała nieruchomość lub stan części tej nieruchomości, gdy tylko wydzielona jej część przechodzi z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Na taką interpretację pojęcia "stanu nieruchomości" w kontekście wyceny części nieruchomości przejętej pod realizację celu publicznego wskazują również przepisy ugn, odnoszące się do wywłaszczenia nieruchomości. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje bowiem za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skoro według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie Ministra nieprawidłowa jest ocena cech nieruchomości w odniesieniu do jej stanu przed podziałem, ponieważ odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, odnosi się do jej stanu po podziale.

Wobec powyżej wskazanych uchybień Minister stanął na stanowisku, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r. jest wadliwy i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości jako tereny usług, zamiast tereny komunikacji drogowej, organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wyjaśni kwestię przeznaczenia szacowanej nieruchomości pozyskując stosowne zaświadczenie. W aktach sprawy faktycznie brak jest stosownego dokumentu wskazującego jakie przeznaczenie posiada ww. nieruchomość. Jednakże również odwołujący się, jako organ dysponujący miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, winien przedstawić stosowne dokumenty.

W kwestii zawyżenia przez biegłego atrakcyjności lokalizacji nieruchomości Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości pod kątem jej lokalizacji, a ewentualne różnice w tym aspekcie odpowiednio skorygował. Faktem jest, że zgodnie z opisem cech rynkowych, przy ocenie lokalizacji nieruchomości nie brano pod uwagę walorów usługowych, niemniej mający zastosowanie w sprawie art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez biegłego. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zatem dobór cech, które mają wpływ na wartość nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego.

Organ wskazał również, iż w toku prowadzonego postępowania odwoławczego uzyskał informację od wierzyciela hipotecznego – Gminy [...] (pismo z 5 grudnia 2017 r.), iż zadłużenie z tytułu zaległości podatkowych zostało uregulowane przez [...] i [...]. Wobec powyższego Gmina [...] zwróciła się do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wykreślenie z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. działki, z działu IV hipoteki przymusowej wraz z odsetkami liczonymi od dnia 3 grudnia 2015 r. Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien zatem uwzględnić powyższe okoliczności.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Natomiast w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, ustawodawca w przepisach prawa regulujących tą kwestię nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy. W odniesieniu natomiast do obowiązku przeprowadzenia rozprawy gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania wskazał, że kwestia ta należy do oceny organu przed którym toczy się postępowanie.

Nadto wbrew twierdzeniom odwołania, brak jest podstaw do uznania, że strony pozbawione zostały możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, przedstawiania swoich zastrzeżeń, czy też składania wniosków dowodowych. Organ I instancji na bieżąco informował strony o terminie zakończenia sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłaszania żądań. Ponadto w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r., w którym Burmistrz [...] zwrócił się o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie wskazał na jaką okoliczność rozprawa ta miałaby zostać przeprowadzona.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem [...] odwołujący się - Burmistrz Gminy [...] nie doprowadził do skutecznego wzruszenia operatu szacunkowego z uwagi na brak skorzystania z możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tym samym organ odwoławczy nie miał podstaw do kwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego.

Ponadto kwestia przeznaczenia nieruchomości została ustalona już przez biegłego w sporządzonym operacie na podstawie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym czyniąc dokumenty w tym zakresie częścią materiału dowodowego. Wobec tego brak przedłożenia zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez odwołującego się jak i organ I instancji był zaniechaniem, który jednak nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Kwestionowana decyzja wydana została w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo [...] własności działki ew. nr [...], powstałej w wyniku podziału działki ew. nr [...], na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę ustalenia odszkodowania w tym przypadku stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą drogową". Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest jak należy rozumieć pojęcie "stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

Organ odwoławczy przyjął, że w powyższym przepisie chodzi o stan nieruchomości, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości, a w związku z tym pod względem powierzchni należy brać pod uwagę przy wycenie transakcje gruntami o wielkości zbliżonej do nieruchomości powstałej po jej podziale.

Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela. Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, to należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w tym ostatnim przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a ww. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. W art. 12 ust. 4 ww. ustawy jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy art. 12 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ww. ustawy, wskazać należy, że wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z zestawienia przedstawionych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika zatem, że przedmiotem przejęcia jest nieruchomość lub jej wydzielona część i dlatego odszkodowanie jest należne za to, co jest przedmiotem przejęcia. Nieruchomością, w rozumieniu art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, jest bowiem także jej część wydzielona w celu realizacji na niej inwestycji drogowej, która to część podlega przejęciu na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Jeżeli więc, według art. 18 ust. 1 ww. ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Takie stanowisko, zgodnie z którym w art. 18 ust. 1 omawianej ustawy chodzi o stan nieruchomości, do którego doszło w wyniku jej podziału, zgodne jest z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16, z 9 lutego 2017, I OSK 1926/16, z 16 lutego 2017 r., I OSK 1881/16, z 21 kwietnia 2017 r., z I OSK 2200/16, z 6 czerwca 2017 r., I OSK 2620/16 i z 4 października 2017, I OSK 759/17, z 17 listopada 2017 r. I OSK 965/17).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach. Organ drugiej instancji prawidłowo zatem uznał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wyceny powinna być wyłącznie część nieruchomości, która została przejęta na realizację inwestycji drogowej i co za tym idzie słusznie zakwestionował wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Biegły przyjął bowiem do oceny cech rynkowych "wielkość działki" w odniesieniu do całej nieruchomości, z której wydzielono szacowaną działkę tj. działkę nr [...]. Dokonanie zatem oceny cechy "wielkość działki" przy jednoczesnym uwzględnieniu nieruchomości sprzed podziału bezsprzecznie wpłynęło na określoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość.

Konieczność sporządzenia nowego operatu w zakresie wpływającym na wartość nieruchomości uzasadnia kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem jedynym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za działkę powstałą wskutek podziału i przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej w trybie przepisów specustawy drogowej.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Nietrafny okazał się zatem zarzut sprzeciwu o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie bowiem podważył moc dowodową operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Zakwestionował on bowiem dowód, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu. Tym samym materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a nie możliwe było jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Należało zatem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowego określenia wartości nieruchomości, co sprowadza się do pozyskania nowego operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.