Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1591/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3 i art. 54 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 20, art. 22, art. 64 par. 1, art. 65 par. 1, art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej na uchwały Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 27 lutego 2004 r. nr XIV/154/04 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno oraz z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr XXXVIII/418/06 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XIV/154/04 Rady Miejskiej w Żabnie w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 września 2013r.

W dniu 27 lutego 2004r. Rada Miejska w Żabnie podjęła uchwałę Nr XIV/154/04 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24 poz. 142 z późn. zm.). w §1 tej uchwały ustalono dni i godziny otwierania placówek, w §2 ustalono dni i godziny ich zamykania, w § 3 wprowadzono wyjątek dotyczący stacji benzynowych, a w §4 inne wyjątki.

Następnie w dniu 28 kwietnia 2006r. Rada Miejska w Żabnie podjęła uchwałę Nr XXXVIII/418/06 zmieniającą uchwałę Nr XIV/154/04 Rady Miejskiej w Żabnie w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24 poz. 142 z późn. zm.). W uchwale rozszerzono wyjątki od ograniczeń czasu pracy placówek poprzez dodanie zakładów, w których organizowane są dancingi.

Pismami z dnia 1 października 2012r. Prokurator Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej wniósł skargi na powyższe uchwały Rady Miejskiej w Żabnie, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonym uchwałom Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24 poz. 142 z późn. zm.), poprzez określenie maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania placówek handlowych na terenie gminy. Zdaniem skarżącego, zaskarżone uchwały w przyjętym kształcie ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszają zasadę równości wobec prawa. Skarżący podniósł, iż zaskarżone uchwały, będąc aktami prawa miejscowego, winny być wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu określonym i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Skarżący wskazał, iż art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy upoważnia gminę do ustalenia godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych oraz zakładów gastronomicznych. Prokurator Rejonowy zaznaczył przy tym jednak, iż unormowania te dotyczyć mogą jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Nie mogą natomiast wprowadzać unormowań objętych innymi przepisami (takich jak ograniczenie czasu pracy placówek ze względu na potrzebę zapewnienia porządku publicznego, czy ograniczenia dostępu do alkoholu), tym celom służą bowiem inne przepisy. Zdaniem skarżącego, mimo, że art. XII został sformułowany ogólnie, to nie upoważnia to jednak gminy do pełnej swobody prawotwórczej. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady dopuszczalne zaś jest tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Natomiast przepis wykonawczy, jakim jest uchwała Rady Miasta może jedynie wykonywać ustawę w granicach udzielonej do tego legitymacji, a nie uzupełniać ją poza wyznaczone ramy, czy też zmieniać. Mając powyższe na względzie Prokurator Rejonowy uważa, iż zaskarżone uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem powinna zostać stwierdzona ich nieważność.

W odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 27 lutego 2004r. Nr XIV/154/04 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno, Rada Miejska w Żabnie wniosła o jej oddalenie. Rada nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, że na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy rada gminy może wydać jedynie przepis prawa miejscowego dotyczący wyłącznie praw i obowiązków pracodawców i pracowników placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Zdaniem Rady, celem i zakresem upoważnienia ustawowego określonego w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy było ustalenie czasu otwarcia placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych wyłącznie w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców miast i wsi. Gdyby natomiast ustawodawca chciał zachować odrębną regulację praw i obowiązków pracodawców i pracowników jednostek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych usługowych to albo by zachował moc obowiązującą ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (uchylonej art. XI ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy), albo w art. XII § 1 wyraźnie by wskazał, że organy w nich wskazane mają prawo określić również prawa i obowiązki pracodawców i pracowników. Trudno bowiem przypuszczać, aby ustawodawca wprowadzając kompleksowe uregulowanie praw i obowiązków pracodawców i pracowników w Kodeksie pracy, upoważnił do odrębnej regulacji w tym zakresie organy wykonawcze miast i gmin. W ocenie Rady Miejskiej, art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie jest zatem przepisem szczególnym prawa pracy.

Rada Miejska w Żabie zgodziła się natomiast ze skarżącym, że zarówno treść tego upoważnienia jak i uchwały rad gmin w tym zakresie (po zmianie tego upoważnienia w 1990r.) stanowią istotną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej podmiotów określonych w upoważnieniu. Rada Miejska w Żabnie stwierdziła, iż traktuje przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy jako przepis szczególny w stosunku do ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Zdaniem Rady, na taki sposób odczytania zamiaru ustawodawcy przy wprowadzeniu art. XII § 1 wskazuje fakt, że przy późniejszym wprowadzeniu ustaw regulujących działalność gospodarczą, tj. w roku 1988, 1999 i 2004, ustawodawca nie uchylił ani nie zmodyfikował upoważnienia z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Dlatego też Rada Miejska uważa, iż twierdzenie skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza zasadę swobody działalności gospodarczej jest całkowicie nieuzasadnione, gdyż takie uprawnienie zostało jej przyznane właśnie na podstawie omawianego przepisu będącego przepisem rangi ustawowej. Rada Miejska w Żabnie podkreśliła przy tym, że delegacja zawarta w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ma charakter obligatoryjny i nieskorzystanie z tego upoważnienia może narazić ją na uzasadniony zarzut niewykonywania obowiązków ustawowych. Rada Miejska w Żabnie zaznaczyła również, iż zaskarżona uchwała tylko nieznacznie ingeruje w zasadę swobody działalności gospodarczej określając graniczne godziny otwarcia i zamykania jednostek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych i usługowych. Zdaniem Rady określenie tych godzin sztywno byłoby rzeczywiście mocną i nieuprawnioną ingerencją w działalność gospodarczą.

Rada Miejska podzieliła pogląd skarżącego, że w uchwale podjętej na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie można regulować problematyki związanej z zapewnieniem porządku publicznego, ze sprzedażą alkoholu itp. Wskazała przy tym jednak, iż skarżący w ogóle nie wykazał ani nie uzasadnił w jaki sposób zaskarżona uchwała wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zdaniem Rady zarzut, że zaskarżona uchwała została uchwalona bez podstawy prawnej jest całkowicie nieuzasadniony, gdyż w uchwale wyraźnie wskazano podstawę prawną jej podjęcia. Ponadto Rada uważa, iż zarzut ten jest sprzeczny z wywodami skargi, w których jest mowa o przekroczeniu przez Radę granic upoważnienia ustawowego.

Rada Miejska podkreśliła także, iż Wojewoda nigdy nie miał zastrzeżeń ani do zaskarżonej uchwały, ani do poprzedniej uchwały z dnia 21 lipca 2005r. Do organów Gminy Żabno nie trafiały również jak dotąd żadne skargi mieszkańców, pracodawców czy też pracowników jednostek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na zaskarżoną uchwałę.

Wątpliwości Rady Miejskiej w Żabnie budzi natomiast zgodność art. XII z obecną Konstytucją RP. Przepis ten został bowiem wprowadzony do porządku prawnego pod rządami innej Konstytucji i w systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej. Mimo to do tej pory żaden uprawniony podmiot nie wniósł skargi konstytucyjnej w związku z niezgodnością tego przepisu z Konstytucją. Zdaniem Rady, dopóki art. XII będzie obowiązywał, dopóty będzie trwał stan niepewności co do jego stosowania, co jest obrazą dla zasad państwa prawa. Obecnie bowiem rady gmin nie wiedzą dokładnie jaką mają mieć treść uchwały podejmowane na podstawie tego przepisu. Wiele rad gmin w ogóle nie podejmuje takich uchwał, co jest niezgodne z obligatoryjnym charakterem upoważnienia. Z kolei podjęte uchwały, pomimo często identycznej treści, albo są zaskarżane do sądów administracyjnych przez nadzór prawny wojewodów lub prokuratorów, albo w ogóle nie są zaskarżane. Często również zaskarżane są wybiórczo. W efekcie nawet ewidentnie wadliwe uchwały podjęte na podstawie art. XII § 1 są obowiązującym prawem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 28 kwietnia 2006r. Nr XXXVIII/418/06 zmieniającą uchwałę Nr XIV/154/04 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno, Rada wniosła o odrzucenie skargi lub o umorzenie postępowania. Rada Miejska wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała Nr XXXVIII/418/06 dokonała nieznacznej modyfikacji § 4 pierwotnej uchwały Nr XIV/154/04 z dnia 27 lutego 2004r. Poza tym uchwała ta nie zawiera żadnych innych przepisów merytorycznych, z wyjątkiem klauzuli o sposobie jej ogłoszenia i daty wejścia w życie. Tym samym, zdaniem Rady, zaskarżona uchwała zmieniająca nie ma odrębnego bytu prawnego od uchwały pierwotnej, a zatem skarga na tę uchwałę nie może być rozpatrywana w oderwaniu od rozpatrzenia skargi na uchwałę pierwotną. Rada Miejska uważa, iż z chwilą wejścia w życie zaskarżonej uchwały zmodyfikowany § 4 uchwały pierwotnej stał się integralną częścią tejże uchwały pierwotnej. Gdyby więc Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi na uchwałę Nr XVI/154/04 z dnia 27 lutego 2004r. (pierwotną) i stwierdził nieważność tej uchwały, to automatycznie, z mocy orzeczenia Sądu, upadłby także byt prawny uchwały zmieniającej lub wszystkich dalszych uchwał zmieniających, gdyby takie były podjęte. Rada Miejska stwierdziła, iż derogacja lub stwierdzenie nieważności jakiegokolwiek aktu prawnego, w którym z biegiem czasu dokonywano zmian, powoduje utratę mocy wszystkich aktów prawnych zmieniających akt prawny pierwotny, bez potrzeby derogacji lub stwierdzenia nieważności każdego aktu prawnego zmieniającego z osobna. W przypadku oddalenia skargi na uchwałę pierwotną rozpatrywanie skargi na uchwałę zmieniającą stałoby się więc bezprzedmiotowe. Dlatego też Rada Miejska w Żabnie uważa, że jej wniosek o odrzucenie skargi lub o umorzenie postępowania jest uzasadniony.

Pismami z dnia 12 kwietnia 2013r. Burmistrz Żabna podtrzymał dotychczasowe stanowisko Rady Miejskiej w Żabnie w obu sprawach.

Na rozprawie w dniu 24 października 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił, na postawie art. 111 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia pod sygnaturą III SA/Kr 1591/12 sprawy obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonych uchwał. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej, wniesiona na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skargi te zostały przez Sąd uznane za dopuszczalne, gdyż pochodzą one od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 §1 p.p.s.a. i zostały wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 §3 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego.

Zaskarżone uchwały Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 27 lutego 2004r. Nr XIV/154/04 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno oraz zmieniająca ją uchwała Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 28 kwietnia 2006r. Nr XXXVIII/418/06, zmieniającą uchwałę Nr XIV/154/04, zostały podjęte na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm., zwanej dalej u. przep. wprow. Kp.). Na wezwanie Sądu Rada przedłożyła uzasadnienie do projektów obu uchwał. Uzasadnienia te są bardzo lapidarne. Uzasadnienie do projektu uchwały pierwotnej ogranicza się do stwierdzenia, że Rada Miejska na podstawie powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów posiada wyłączne kompetencje ustalenia czasu pracy placówek handlowych i usługowych , na terenie miasta powstają nowe placówki, których godziny otwarcia nie będą zgodne z wcześniejszą uchwałą z 2002r. oraz że wobec zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych regulacja zawarta w uchwale stanowić będzie Pomoc i zachętę w prowadzeniu działalności gospodarczej, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom pracodawców (k. 40). Natomiast w uzasadnieniu do uchwały zmieniającej (k. 98) stwierdzono, że Rada Miejska na podstawie powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów posiada kompetencje ustalenia czasu pracy placówek handlowych i usługowych, a w stosunku do dotychczasowych regulacji zostanie wprowadzona zmiana w §4 polegająca na dodaniu słowa dancingi. Te lapidarne uzasadnienia nie zostały wsparte żadną dodatkową argumentacją w trakcie obrad na sesjach rad, na których podejmowano zaskarżone uchwały.

W ocenie Sądu podejmując zaskarżone uchwały Rada Miejska w Żabnie przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.

Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII u. przep. wprow. Kp. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII u. przep. wprow. Kp. uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII u. przep. wprow. Kp. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz.U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc zagadnień z zakresu prawa pracy. Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. kp organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64§1 i art. 65§1). Przepis art. XII §1 u. przep. wprow. kp powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Uzasadnienia sporządzone do projektów zaskarżonych w niniejszej sprawie uchwał nie wskazują, by radni podejmując zaskarżone uchwały rozważali przesłanki i cele wynikające z kodeksu pracy. Podejmując zaskarżone uchwały, nie powołano się na żadne argumenty związane z relacjami pracownik-pracodawca, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżonymi uchwałami. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonych uchwał, nie jest możliwe przyjęcie, że mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII §1 u. przep. wprow. Kp.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżone uchwały rażąco naruszają art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności w całości.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Rady o odrzucenie lub oddalenie skargi na uchwałę zmieniającą uchwałę pierwotną. Uchwała zmieniająca od chwili jej podjęcia ma osobny byt prawny, konstytuuje ona bowiem nową regulację prawną o treści zawartej w uchwale zmieniającej. Od chwili wejścia w życie uchwały z dnia 28 kwietnia 2006r. Rady Miejska w Żabnie Nr XXXVIII/418/06 zmieniającej uchwałę Nr XIV/154/04 Rady Miejskiej w Żabnie w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Żabno, do obrotu prawnego weszła nowa treść dotychczasowego §4 uchwały. Biorąc to pod uwagę Sąd stoi na stanowisku, że istnieją podstawy prawne do badania przez Sąd legalności proceduralnej i materialnej nie tylko uchwał pierwotnych, ale także uchwał je zmieniających.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżone uchwały mają charakter aktów prawa miejscowego, nie może zatem do nich znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.