Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 190/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 595/18 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 595/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 28 kwietnia 2017 r. T. K. złożył do Starosty Słubickiego wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B. Weryfikując przedłożone dokumenty ustalono, że T. K. jest obywatelem Niemiec, w związku z tym na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.k.p.", w celu sprawdzenia czy ww. nie posiada niemieckiego krajowego prawa jazdy organ wstąpił z zapytaniem do Federalnego Urzędu Transportu w Niemczech.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. Federalny Urząd Transportu we Flensburgu poinformował, że T. K. nie posiada obecnie ważnego niemieckiego prawa jazdy, gdyż w dniu 5 listopada 2012 r. został on pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami z powodu uzależnienia od narkotyków. Warunkiem odzyskania niemieckiego prawa jazdy jest pozytywny wynik badań lekarsko-psychologicznych przeprowadzonych w Niemczech, co warunkuje dopuszczenie T. K. do kierowania pojazdami mechanicznymi po drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta Słubicki odmówił T. K. wydania krajowego prawa jazdy kat. B, wskazując że w związku z informacją zawartą w piśmie Federalnego Urzędu Transportu we Flensburgu o cofniętych uprawnieniach do kierowania pojazdami oraz możliwości ich odzyskania przez T. K. spełnione zostały przesłanki art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Od powyżej decyzji T. K. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że T. K. uzyskał prawo jazdy w Niemczech, ale jego uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte z powodu narkomanii i mogą być przywrócone po przedłożeniu pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. Oznacza to że wystąpiła sytuacja opisana w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że niemieckie prawo jazdy T. K. podlega zwrotowi pod warunkiem jednak przedstawienia odpowiednich orzeczeń medycznych potwierdzających dobry stan zdrowia psychicznego i fizycznego kierującego pojazdem. Do momentu przedstawienia orzeczeń niemieckie prawo jazdy faktycznie pozostaje zatrzymane, jest ono nadal ważne. Organ wskazał, że wymóg przedstawienia badań psychologicznych stwierdzających brak przeciwskazań do kierowania pojazdem w celu wydania prawa jazdy kategorii B nie jest obcy również polskiemu ustawodawstwu. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 6 u.k.p. dodatkowym warunkiem wydania prawa jazdy osobie, wobec której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2 lub 3, jest uzyskanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Organ zauważył, że dokument prawa jazdy poświadcza jedynie uprawnienie, a zatem ma charakter pochodny od uprawnień. Dokument prawa jazdy może uzyskać tylko ten, kto posiada określone uprawnienia.

Od powyższej decyzji T. K. wniósł skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przez posiadanie ważnego prawa jazdy należy rozumieć sytuację, w której uprawnienia do prowadzenia pojazdów zostały bezterminowo cofnięte oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadną odmowę wydania prawa jazdy kategorii B. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę wskazał, że z pisma Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu z dnia 6 czerwca 2017 r. wynika, że skarżący nie posada ważnego prawa jazdy, może ponownie wejść w posiadanie prawa jazdy jeżeli zostanie przedłożona pozytywna ekspertyza medyczno – psychologiczna. Do pisma dołączono – w formie załączników – decyzje zawierające informacje o wykroczeniach popełnionych przez T. K. Z dołączonych dokumentów wynika, że orzeczone wobec skarżącego kary o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzje o odebraniu prawa jazdy ulegną umorzeniu - kolejno – 22 grudnia 2014 r., 15 listopada 2014 r. oraz 8 grudnia 2027 r. A zatem do tego czasu wydanie skarżącemu prawa jazdy może nastąpić po przejściu procedury przewidzianej dla uzyskania prawa jazdy oraz po przedłożeniu pozytywnej ekspertyzy medyczno – psychologicznej. Powyższe oznacza, że skarżący uzyskał prawo jazdy za granicą, ale jego uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i to do czasu przedstawienia ekspertyzy medyczno-psychologicznej, a zatem ziściła się przesłanka z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Z ww. pisma Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu oraz dołączonych do załączników wynika, że uzyskanie przez skarżącego prawa jazdy w Niemczech nie będzie możliwe bez przedstawienia pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej.

Sąd zauważył, że w sprawach o wydanie prawa jazdy osobom nie posiadającym obywatelstwa polskiego, dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy, ustawodawca wprowadził szczególny tryb postępowania. W analizowanej sprawie informacja zawarta w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. pochodziła od odpowiedniego organu oraz uzyskana została zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p.

Ponadto wskazano, że skarżący nie podważył treści dokumentu – pisma z 6 czerwca 2017 r. – lecz przedstawił odmienną interpretację treści załączników oraz prezentował odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego. Podniesiono przy tym, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował nałożonego na niego obowiązek poddania się odpowiednim badaniom lekarsko-psychologicznym oraz przedstawienia opinii.

Analizując sprawę Sąd miał także na uwadze, że art. 12 ust. 1 u.k.p. wymienia przesłanki, które uniemożliwiają wydanie prawa jazdy, nawet wówczas gdy kandydat spełnia wymagane warunki, do których zalicza się wiek, brak przeciwwskazań zdrowotnych, odbycie przeszkolenia, zdanie egzaminu. Uzależnienie od alkoholu lub innego podobnie działającego środka (pkt 1) jest stanem patologicznym, powstałym w wyniku bardziej lub mniej długotrwałego, nałogowego używania alkoholu. Lekarze potwierdzają, że raz nabyte uzależnienie, np. od alkoholu, pozostaje do końca życia, nawet jeśli osoba, której dotyczy, nie spożywa już tego środka. Jest to forma bierna uzależnienia. Przeciwwskazanie do wydania prawa jazdy może wynikać tylko z aktywnej formy uzależnienia, a więc nałogowego spożywania środków uzależniających w okresie ubiegania się o prawo jazdy. Uzależnienie to może być stwierdzone na podstawie badania lekarskiego.

Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z pisma Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu z dnia 6 czerwca 2017 r. wynika, że skarżącemu odebrane zostało prawo jazdy, a ponowne jego wydanie jest uzależnione od przedłożenia pozytywnej ekspertyzy lekarsko-psychologicznej, natomiast z dołączonych do tegoż pisma dokumentów wynika okres, w jakim wydanie prawa jazdy jest uzależnione od spełnienia owego dodatkowego warunku. Powyższe należy interpretować w ten sposób, że uprawnienie do kierowania pojazdami zostało skarżącemu cofnięte, a w okresie w okresie obowiązywania cofnięcia, na podstawie przepisów prawa polskiego, prawo jazdy nie może zostać skarżącemu wydane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a także art. 11 ust. u.k.p. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim oraz decyzja Starosty Słubickiego odpowiadają prawu, gdy tymczasem skarżącemu odmówiono wydania prawa jazdy kat B wobec błędnego i dowolnego przyjęcia, że uzyskał on za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, w którym prawo jazdy nie może być skarżącemu wydane, podczas gdy okres "cofnięcia" uprawnień skarżącemu - a w istocie czas trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - ustał z dniem 21 maja 2013 r. i po tym dniu skarżący może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy; organy odmówiły skarżącemu wydania prawa jazdy pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy w Polsce;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego - Sąd I instancji całkowicie pominął, iż organ zobligowany był przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a takich czynności zaniechał - albowiem organ nie wyjaśnił należycie treści wydanych w Niemczech wobec skarżonego decyzji/ wyroków, treści przepisów prawnych regulujących rodzaj i skutki zastosowanych wobec skarżącego środków oraz czasu trwania ewentualnego cofnięcia uprawnień, a także możliwości odzyskania lub nabycia nowych uprawnień przez skarżącego; Sąd I instancji zaakceptował błędne stanowisko organów administracji, iż skarżącemu cofnięto uprawnienia i w dalszym ciągu trwa okres cofnięcia tych uprawnień, gdy tymczasem powyższy wniosek w żaden sposób nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. oraz art. 7a K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe bowiem organy zobowiązane były należycie ustalić treść niemieckich norm prawnych dotyczących cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i dopiero wówczas dokonać kwalifikacji w świetle istnienia przesłanek z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.; w szczególności organy powinny były zwrócić się do biegłego z zakresu niemieckiego prawa karnego, gdyż w sprawie wymagane są wiadomości specjalne konieczne do ustalenia, jakiego rodzaju decyzje dot. prawa jazdy zostały wydane wobec skarżącego w oparciu o przepisy niemieckiego Kodeksu karnego i niemieckiego Kodeksu postępowania karnego, jaki jest czas obowiązywania zastosowanych wobec skarżącego środków, ewentualnie w przypadku stwierdzenia nie dających się w sposób pewny usunąć wątpliwości, rozstrzygnięcie ich na korzyść skarżącego, tj. przyjęcia, iż po dniu 21 maja 2013 r. skarżący może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust 2a i 2b u.k.p. poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. całkowicie niezasadnie utrzymało w mocy decyzję Starosty Słubickiego, który zwrócił się do organów niemieckich, przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy (EUCARIS), z wnioskiem o udzielenie informacji w daleko szerszym zakresie niż przewiduje to kompetencja organu, wynikająca z treści art. 12 ust. 2a u.k.p. i uprawniająca organ wyłącznie do zapytania, czy ubiegający się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w tym państwie ani nie rozpoczął procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy; w konsekwencji organy nie mogły wydając decyzje opierać się na uzyskanych bez podstawy prawnej informacjach i tym bardziej uzasadniać w ich oparciu niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 11 ust. 1 u.k.p. w zw. z ust. 6 u.k.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- oraz odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy, pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy;

- oraz uznanie, że do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej skarżący nie może odzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami, które zostało mu "cofnięte" w Niemczech, zaś wydanie mu polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa niemieckiego, gdy tymczasem przepisy prawa polskiego nie wymagają od skarżącego przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej, skoro wobec skarżącego nie została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.k.p.;

2) art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy wobec uznania, że skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, podczas gdy okres "cofnięcia" uprawnień skarżącemu (a w istocie czas trwania zakazu prowadzenia pojazdów) upłynął dnia 21 maja 2013 r. i po tym okresie skarżący - na podstawie regulacji prawa niemieckiego - może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy (a nie przywrócenie poprzednio przysługujących mu uprawnień).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami;

ewentualnie,

2) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Zarządzeniem z dnia 7 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z niewyrażeniem zgody, w formie przewidzianej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wszystkie strony postępowania na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że problematyka dotycząca możliwości wydania osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4025/18 i I OSK 4026/18 oraz z dnia 20 maja 2021 r. I OSK 4041/18, I OSK 4042/18, I OSK 4151/18, I OSK 4156/18 i I OSK 4203/18, które zapadły w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych, a zarzuty skarg kasacyjnych opierały się w istocie na tych samych podstawach jak w niniejszej sprawie, wskazano że art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest wynikiem implementacji do krajowego porządku prawnego art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE.L 2006.403.18 ze zm.). Przepis ten stanowi, że państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Regulacja ta, wobec przynależności Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej stanowi element obowiązującego porządku prawnego. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa wspólnotowego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo do kierowania pojazdami, kluczowe znaczenie ma obowiązująca od dnia 19 stycznia 2007 r. ww. Dyrektywa 2006/126/WE, która w art. 11 ust. 4 wprowadza regulację pozwalającą na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Nadto art. 7 ust. 5 lit. a ww. Dyrektywy wprowadza zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Dla osiągnięcia celów powyższej Dyrektywy jej przepisy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu art. 11 ust. 4 akapit drugi Dyrektywy, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego (por. wyrok TSUE z dnia 1 marca 2012 r., C-467/10 Baris Akyüz).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w ww. orzeczeniach, w których zaakcentowano, że analiza powyższych regulacji prawnych wyraźnie wskazuje, że wynikający z nich zakres ustaleń organu obejmuje badanie, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą oraz czy to prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Przy czym za istotny przyjmuje się wyłącznie okres, w którym nałożono powyższe restrykcje, bowiem tylko w tym okresie nie jest możliwe wydanie prawa jazdy w ogóle albo też jego wydanie na warunkach powszechnych, a zatem z pominięciem skutków wynikających z powyższych restrykcji. Ustawodawca krajowy implementując przepis art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy posłużył się w treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zwrotem "prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte". Kwestię tę akcentuje autor kasacji wskazując na wyraźne odwołanie się w tej regulacji do "zatrzymania prawa jazdy" i "cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami", a zatem do instytucji znanych prawu krajowemu. Przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie można jednak interpretować wyłącznie przy użyciu gramatycznych reguł wykładni i zawężać jego kontekstu znaczeniowego. Należy nadać mu znaczenie pozostające w harmonii z regulacjami wspólnotowymi, w tym w szczególności z art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy 2006/126/WE. Konieczne jest także uwzględnienie w procesie wykładni art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. aspektu celowościowego, pamiętając, że motywem wprowadzenia do porządku wspólnotowego, a w konsekwencji także krajowego państw członkowskich normy art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów Wspólnoty, ominięcia nałożonych sankcji i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Przy interpretacji tego przepisu konieczne jest także odwołanie się do zasad harmonizacji praw poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej.

Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z tezami skargi kasacyjnej w zakresie konieczności prowadzenia badań w toku niniejszego postępowania celem ustalenia, z punktu widzenia treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., zakresu uprawnień do kierowania pojazdami, które aktualnie przysługują skarżącemu na terenie Niemiec i ich transkrypcji na grunt prawa polskiego. Uwzględniając bowiem aspekt wspólnotowy obowiązujących w tym zakresie przepisów, kluczowe znaczenie dla badanej sprawy ma ustalenie, czy wobec skarżącego zostały zastosowane restrykcje według prawa niemieckiego, które wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE. Jeśli taka sytuacja ma miejsce, wypełniona zostaje dyspozycja art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a w konsekwencji konieczne jest odmówienie stronie wydania prawa jazdy. Ustalając powyższą okoliczność w toku postępowania administracyjnego odwołano się do dokumentu z dnia 6 czerwca 2017 r. nadesłanego przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu, uzyskanego przez polskie władze za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy. Z dokumentu tego wynika, że skarżącemu kasacyjnie odebrano uprawnienia do prowadzenia pojazdów w związku z skłonnością do narkomanii i określono datę zatarcia na 8 grudnia 2027 r. Warunkiem uzyskania przez skarżącego prawa jazdy na terenie Niemiec jest przedłożenie pozytywnego orzeczenia lekarsko-psychologicznego, potwierdzającego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym. Analiza powyższych okoliczności dowodzi, że uprawnione było stanowisko Sądu I instancji aprobujące dokonane ustalenia i przeprowadzoną ocenę dokumentów w toku postępowania administracyjnego, wskazujące, że okres od odebrania skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów należy traktować jako cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami na terenie Niemiec, które będzie brane pod uwagę w kontekście ponownego ubiegania się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami, okres ten ekspiruje w dniu 8 grudnia 2027 r., a możliwość przyznania uprawnień do kierowania pojazdami w tym okresie podlega ograniczeniu przez konieczność przedłożenia pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. Skarżący nie jest zatem w takiej samej sytuacji, jak osoba po raz pierwszy ubiegająca się o prawo jazdy, mimo braku dokumentu i uprawnień do kierowania, nie może ich jednak nabyć w zwykłym trybie, a to z racji podlegania wskazanym ograniczeniom. Tym samym wobec skarżącego zostały zastosowane restrykcje, które na gruncie prawa niemieckiego wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, a tym samym stan faktyczny badanej sprawy wyczerpuje dyspozycję przepisu prawa krajowego – art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Powyższe okoliczności ustalono na podstawie informacji pisemnej Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu, która została przetłumaczona przez przysięgłego tłumacza języka niemieckiego. Treść tłumaczenia tego dokumentu jest jasna i jednoznaczna. Wyraźnie zauważalny jest także sam kontekst wypowiedzi niemieckiego Urzędu oraz jego ogólny wydźwięk, jednoznacznie zwracający uwagę na konieczność uwzględnienia aktualnie nałożonych na skarżącego restrykcji w zakresie możliwości uzyskania prawa jazdy. Przeczy to tezie o wadliwym zebraniu materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności brak jest tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zwrócenie się w toku badanego postępowania o opinię biegłego z zakresu niemieckiego prawa karnego celem ustalenia treści niemieckich norm w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem określone wpisy figurują w ewidencji urzędowej, to są one wiążące dla stron i organów. Kwestionowanie znaczenia tych wpisów w rejestrze Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego nie może prowadzić do sytuacji, w której polski organ właściwy z zakresu wydania praw jazdy będzie wypowiadać się w kwestiach, które ze swej istoty zastrzeżone są dla niemieckiego organu (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1602/19, z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 776/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 694/19 oraz z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 301/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska skarżącego kasacyjnie co do powinności ustalania, jakie przepisy prawa niemieckiego mogły skutkować odebraniem skarżącemu prawa jazdy. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie wziął pod uwagę konieczności uzyskania informacji źródłowych o wydanych w stosunku do skarżącego w Niemczech decyzjach/ wyrokach i podstawach prawnych ich wydania, bowiem jedynie poprzez zakwestionowanie przed właściwym organem znaczenia określonych informacji, skarżący mógłby podważyć prawidłowość dokonanych wcześniej ustaleń w momencie ubiegania się o wydanie w Polsce prawa jazdy kat. B, czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Ani organ, ani wojewódzki sąd administracyjny nie mają obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy dana okoliczność zostanie uznana za wystarczająco udowodnioną. Nie można natomiast pominąć wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w postępowaniu administracyjnym.

W powyższym zakresie należy także zauważyć, że informacja nadesłana na wezwanie polskiego organu przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu stanowi zagraniczny dokument urzędowy. Podstawą do zwrócenia się przez polski organ do organu niemieckiego jest przepis art. 15 ust. 1 Dyrektywy UE nr 2006/126/WE regulujący kwestie wzajemnej pomocy, zgodnie z którym państwa członkowskie wspierają się nawzajem w wykonywaniu dyrektywy oraz wymieniają informacje na temat praw jazdy przez siebie wydanych, wymienionych, zastąpionych, przedłużonych lub cofniętych. Korzystają z ustanowionej w tym celu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. Z przepisów Dyrektywy wynika także, że nadawanie uprawnienia do kierowania pojazdami, wydawanie dokumentu prawa jazdy, zawieszanie, cofanie tego uprawnienia jest zastrzeżone do kompetencji organów państw członkowskich, które są natomiast zobowiązane do wzajemnego uznawania prawa jazdy, co wynika z pkt 15 Dyrektywy, zgodnie z którym w trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia, przedłużenia okresu ważności i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania na ich terytorium. Kwestia pozbawienia prawa jazdy nie mogła tym samym podlegać badaniu w toku polskiego postępowania administracyjnego, gdyż fakt ten należało przyjąć jako pewien prejudykat w toku postępowania prowadzonego przed polskim organem ze względu na to, że skarżący jako osoba zamieszkująca na terytorium RFN miał wydane prawo jazdy przez organ tego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3995/18). Nie sposób wobec tego podzielić zarzutu odnoście znaczenia w polskim postępowaniu administracyjnym informacji udzielonej przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu. Jest to informacja udzielona w trybie przewidzianym w art. 15 ust. 1 Dyrektywy przez organ administracyjny jednego państwa członkowskiego na wniosek organu innego państwa członkowskiego, o którą wystąpiło ono na podstawie przepisów procesowych zawartych w rozdziale VIIIa K.p.a. Informacja ta ma więc charakter informacji urzędowej udzielonej przez organ niemiecki. Obowiązkiem organu polskiego było przyjęcie za prawdziwe okoliczności zawartych w piśmie Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego. Moc dowodowa tego rodzaju dokumentów urzędowych nie została uregulowana w K.p.a., a zatem podlegają one w pełni swobodnej ocenie dowodów, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe. Skoro brak jest tego rodzaju ograniczeń w odniesieniu do informacji nadesłanej przez niemiecki Urząd, to ocenę tego dokumentu dokonaną w toku postępowania administracyjnego należy uznać za zgodną z art. 80 K.p.a. Przy czym przepis art. 12 ust. 2a u.k.p. reguluje wyłącznie zakres potwierdzenia, o które zwraca się organ państwa rozpoznającego sprawę o wydanie prawa jazdy. Nie odnosi się natomiast do treści odpowiedzi uzyskanej przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. W świetle powyższych uwag nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego uzyskania przez organ I instancji informacji z przekroczeniem posiadanych kompetencji, sformułowanego na gruncie art. 12 ust. 2a u.k.p.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wnosić, że Sąd I instancji przyjął związanie zarzutami skargi czy rozpoznał sprawę z przekroczeniem jej podmiotowych i przedmiotowych granic.

Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.

Nieadekwatnie do okoliczności sprawy postawiony został zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. Przedmiotem badanego postępowania jest wydanie prawa jazdy, a zatem przyznanie stronie określonego uprawnienia. Rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, o którym mowa w art. 7a K.p.a., odnajduje natomiast zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a tym samym nie jest możliwe potwierdzenie zasadności zarzutu jego naruszenia.

Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy zauważyć, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie została podważona niniejszą skargą kasacyjną. Skoro zatem wobec skarżącego obowiązuje na gruncie prawa niemieckiego restrykcja w dostępie do prawa jazdy, o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, to stan faktyczny sprawy uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutu wadliwego niedokonania jego subsumpcji do art. 11 ust. 1 i 6 u.k.p. Cofnięcie skarżącemu prawa jazdy, przy aktualności zastrzeżenia, że uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdem wymaga przedstawienia przez skarżącego opinii lekarsko-psychologicznej, wypełnia natomiast dyspozycję art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., stanowiąc ziszczenie się przesłanki, która uniemożliwia na gruncie prawa polskiego przyznanie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.