Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 551/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122a
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg H. S. S., E. P., K. S., B. J., M. P. na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa bądź Miny Miasta nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga H.S.S., E. P. i K. S. na decyzję Wojewody z 29 maja 2020 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 16 października 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa bądź Gminy Miasta nieruchomości położonych w G. Na tę samą decyzję wniosła skargę także M. P. oraz, pismem z 29 czerwca 2020 r., B.J. Sprawy z tych trzech skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone są pod sygnaturą II SA/Gd 551/20.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie decyzji z 20 września 1956 r., Nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zezwoliło A. na objęcie m.in. części parceli nr [..], położonej w G. pomiędzy ul. A. i torem kolejowym, stanowiącej współwłasność J. S., M. K., F. D. oraz nieznanych spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości S. S. W rozstrzygnięciu wskazano, że objęcie nieruchomości może nastąpić pod warunkiem uprzedniego dokonania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej szczegółowego opisu tych nieruchomości oraz innych ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania.

Orzeczeniem z 12 grudnia 1960 r. nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz B. części nieruchomości o powierzchni 5992 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego części parceli [.].. Rozstrzygnięcie to zostało sprostowane postanowieniem z 16 stycznia 1961 r. w ten sposób, że "zamiast część parceli nr [..] powinno być część parceli nr [..]". Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 19 lipca 1961 r. utrzymała w mocy orzeczenie z 12 grudnia 1960 r.

Decyzją z 29 października 1961 r. J.S., F. D., M. K. i spadkobiercom po S. S., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przyznało odszkodowanie w kwocie 21 000 zł, zobowiązując do wypłaty wnioskodawcę wywłaszczenia: B. Decyzją z 21 sierpnia 1962 r., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia zmieniła decyzję odszkodowawczą w ten sposób, że wysokość odszkodowania ustaliła na kwotę 35.000 zł.

Postanowieniem z 14 września 1973 r. ponownie sprostowano decyzję wywłaszczeniową z 12 grudnia 1960 r. wskazując, że "zamiast 5592 m2 wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego część parceli nr [..]" powinno być "2427 m2 położonej w G. przy ul. B. i W. wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego parcele nr [..] i [..]".

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 kwietnia 2000 r. stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa z 12 grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej część parceli nr [..] o pow. 2427 m2, sprostowana postanowieniami z 16 stycznia 1961 r. i z 14 września 1973 r. i utrzymująca w mocy to orzeczenie decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 19 lipca 1961 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [..] (która zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych powstała w 1973 r. w wyniku podziału działki nr [..] ), natomiast w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie zawierało ceny kupna nieruchomości, co jest wadą obligującą do stwierdzenia nieważności. Jednak wskutek tego, że działka nr [..] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych, decyzja wydana w odniesieniu do tej działki nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z 5 lipca 2000 r. utrzymał swoją decyzję w mocy. Wyrokiem z 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z 5 lipca 2000 r.

Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 października 1961 r. i decyzja Komisji Odwoławczej z 21 sierpnia 1962 r. została unieważniona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 kwietnia 2014 r. Skarga Gminy Miasta w tej sprawie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2014 r., sygn. akt I SA/WA 2071/14, zaś skarga kasacyjna wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 475/15 - oddalona.

Decyzją nr [..] z 9 października 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 20 września 1956 r., w części dotyczącej punktu c) decyzji, zezwalającej na objęcie nieruchomości nr [..] o powierzchni 5992 m2, położonej w G. pomiędzy ul. A. i torem kolejowym. Decyzją z 7 czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z 27 czerwca 2019 r. M. P., powołując się na art. 122a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.), wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej o nabyciu praw do wcześniej zajętej nieruchomości przez Skarb Państwa i Gminę Miasta za odszkodowaniem. Z tożsamymi wnioskami wystąpili A. S., T. S., H. S. S., E. P., S. S. (wszyscy w dniu 16 września 2019 r.), B. J., J. K., Pani J. L. (wszyscy w dniu 18 września 2019 r.), K. S. (w dniu 19 września 2019 r.). Wnioski połączono do rozpatrzenia w ramach jednego postępowania.

Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z 16 października 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa bądź Gminy Miasta nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [..] jako działki o numerach: [..]-[.] oraz części działek nr: [..]-[..].

Zdaniem organu art. 122a u.g.n. zaczął obowiązywać dopiero z dniem 27 listopada 2010 r. i znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w tej dacie. Postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie zostało tymczasem wszczęte w dniu 20 września 1956 r., w stosunku do części parceli nr [..] o pow. 5992 m2 stanowiącej obecnie (zgodnie z ekspertyzą geodety uprawnionego A.R. z 29 marca 2009 r. wskazującą granice nieruchomości wywłaszczonych o pow. 3004 m2 i 5992 m2), działek nr: [..]-[..] oraz części działek nr: [..]-[..], obręb [..]. W tych okolicznościach nie budzi żadnej wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte na długo przed dniem 27 listopada 2010 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n. z 24 września 2010 r. Wobec tego zastosowanie art. 122a u.g.n. do ww. nieruchomości jest prawnie niedopuszczalne. Organ uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zastosowania art. 122a u.g.n. z uwagi na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed wejściem tego przepisu ustawy w życie.

Wojewoda decyzją z 29 maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 16 października 2019 r. o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, podzielił pogląd Prezydenta Miasta, że art. 122a u.g.n. nie można stosować do spraw wszczętych i zakończonych przed 27 listopada 2010 r., zatem nie może on znaleźć zastosowania w sprawie. Prawidłowe jest stanowisko Prezydenta, który uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w zakresie art. 122a u.g.n. z uwagi na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed wejściem tego przepisu w życie, co prowadzi z kolei do jego umorzenia.

Wojewoda na marginesie zauważył, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 12 grudnia 1960 r. nr [..], utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 19 lipca 1961 r. nr [..]. Rozstrzygnięcie z 12 grudnia 1960 r. zostało sprostowane postanowieniem z 16 stycznia 1961 r. nr [..] w ten sposób, że "zamiast część parceli nr [..] winno być część parceli nr [..]" oraz postanowieniem z 14 września 1973 r. nr [..] w ten sposób, że "zamiast 5592 m2 wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego część parceli nr [..]" powinno być "2427m2 położonej w G. przy ul. B. i W. wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego parcele nr [..] i [..]". Oznacza to, zdaniem Wojewody, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone, choć ostatecznie dotyczyło innych działek.

H. S., E. P. i K. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na decyzję Wojewody z 29 maja 2020 r. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucili organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta w sytuacji, w której decyzją tą błędnie umorzono postępowanie w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 122a u.g.n. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której decyzja ta została wydana w oparciu o błędne przyjęcie, iż art. 122a u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której decyzja ta została wydana w oparciu o błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 2 ustawy zmieniającej polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną;

5. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 122a u.g.n. poprzez jego błędnie niezastosowanie skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie należy ustalić i przyznać odszkodowanie za przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa;

6. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędne niezastosowanie skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie należy ustalić i przyznać odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że prawo własności nieruchomości zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa, ale na skutek sprostowań decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość nigdy nie została formalnie wywłaszczona. Niewątpliwe jest również to, że na nieruchomości zrealizowano cele publiczne w postaci osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą [..] oraz podziemnego schronu. Niewątpliwe jest również to, że właściciele nieruchomości oraz ich następcy prawni nigdy nie otrzymali odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie nieruchomości, które zostało dokonane w toku postępowania wywłaszczeniowego. Na skutek sprostowań decyzji wywłaszczeniowej, które doprowadziły de facto do podwójnego wywłaszczenia - jednego na podstawie decyzji wywłaszczeniowej według treści uwzględniającej sprostowania i drugiego na podstawie decyzji wywłaszczeniowej według treści sprzed sprostowań, czyli de facto bez podstawy prawnej, niniejsza sprawa nie ma charakteru typowego. Postępowanie wywłaszczeniowe, w wyniku którego doszło do przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zakończyło się, a żadna sprawa wywłaszczeniowa dotycząca nieruchomości nie jest obecnie w toku. Nieruchomość została przejęta bez podstawy prawnej, a to z tego względu, że postępowanie wywłaszczeniowe i decyzja wywłaszczeniowa ostatecznie jej nie objęło. Oczywiste jest zatem, że art. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym na moment wprowadzenia do porządku prawnego art. 122a u.g.n. w dniu 27 listopada 2010 roku istniała sytuacja, w której prawo własności nieruchomości zostało zabrane poprzednim właścicielom na rzecz Skarbu Państwa, toczące się uprzednio postępowanie wywłaszczeniowe nie doprowadziło do wywłaszczenia nieruchomości, na nieruchomości zrealizowano cel publiczny i żadne postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości nie było w toku. W takiej sytuacji art. 122a u.g.n. powinien znaleźć zastosowanie i doprowadzić do zgodnego z ideą wprowadzenia tego przepisu do porządku prawnego uporządkowania stanu prawnego nieruchomości. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem, że art. 122a u.g.n. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie wywłaszczeniowe rozpoczęło się po dniu 27 listopada 2010 roku. Tego typu wymóg nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Przeciwnie, jeżeli przesłanki do zastosowania art. 122a u.g.n. istniały w dniu jego wprowadzenia do porządku prawnego, a tak jest w niniejszej sprawie, to żadna racja natury prawnej, w tym wynikająca z interpretacji literalnej oraz innych, niż literalna, nie przemawia za tym, aby uznać, że omawiany przepis nie powinien znaleźć zastosowania. Gdyby uznać, że art. 122a u.g.n. miałby znajdować zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie wywłaszczeniowe rozpoczęło się po dniu 27 listopada 2010 roku, to praktycznie nigdy nie znajdowałby on zastosowania. W obecnych czasach postępowania wywłaszczeniowe kończą się bowiem albo wywłaszczeniem nieruchomości, albo odmową jej wywłaszczenia. Nie ma praktycznie przypadków, w których własność nieruchomości przechodziłaby na podmiot publiczny, ale nie wydana zostałaby decyzja o wywłaszczeniu, a w międzyczasie realizowany byłby cel publiczny na nieruchomości. Jeżeli zatem mamy do czynienia z pozbawieniem prawa własności nieruchomości i realizacją celu wywłaszczenia bez decyzji wywłaszczeniowej, trwającymi nadal w momencie wprowadzenia do porządku prawnego art. 122a u.g.n., to uregulowanie takiej sytuacji może i powinno nastąpić na podstawie art. 122a u.g.n. W dalszej kolejności wskazano, że jeżeli nawet uznać, iż art. 122a u.g.n. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, to zastosowanie powinien znaleźć art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponieważ właściciele nieruchomości zostali pozbawieni prawa własności bez żadnej podstawy prawnej i bez odszkodowania. Tymczasem zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem.

Skargę na decyzję Wojewody z 29 maja 2020 r. wniosła również M. P., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej. z brzmienia art. 122a u.g.n. wynika, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie, jednak art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami różnicuje sytuację prawną obywateli poprzez zastrzeżenie, że art. 122a u.g.n. nie można stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed 27 listopada 2010 r. Żaden przepis u.g.n. nie wyjaśnia, jaka konstytucyjna wartość przemawia za wprowadzeniem tego zróżnicowania praw obywateli, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości.

Skargę na decyzję Wojewody z 29 maja 2020 r. wniosła również B. J., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Decyzji zarzucono:

1.naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 122a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w stosunku do nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [..] zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie,

2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone,

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarb Państwa zajął nieruchomość w wyniku władczego działania administracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy organ administracji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli. w całości uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, a w szczególności poprzez sformułowanie argumentacji prawnej wzajemnie się wykluczającej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu przypomniano, że w stosunku do nieruchomości toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, które zostało zainicjowane wnioskiem z 8 września 1956 r. A. Następnie pismem z 20 września 1956 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a 12 grudnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wydało decyzję wywłaszczeniową co do nieruchomości. Postanowieniem z 14 września 1973 r. sprostowano ww. orzeczenie z 12 grudnia 1960 r., na mocy którego zmieniono zakres obszaru wywłaszczeniowego w ten sposób, że objęto nim zupełnie inną nieruchomość. Pierwotna decyzja wywłaszczeniowa z 12 grudnia 1960 r. obejmowała nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, natomiast na skutek dokonanego sprostowania nastąpiło wywłaszczenie zupełnie innej nieruchomości. Prostowanie decyzji administracyjnych wywołuje w sferze praw i obowiązków wynikających z decyzji skutki ex tunc tj. wstecz od dnia sprostowania do dnia wydania pierwotnego rozstrzygnięcia, czyli w niniejszej sprawie sprostowanie wywołało skutek od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej z 12 grudnia 1960 r. W konsekwencji dokonanych sprostowań, Skarb Państwa przejął na własność zarówno przedmiotową nieruchomość (bez podstawy prawnej), jak i nieruchomość opisaną w postanowieniu z 14 września 1973 r. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel publiczny, przy czym jej właściciele, a także następcy prawni, nigdy nie otrzymali należnego odszkodowania za faktyczne odjęcie ich praw co do nieruchomości. W ocenie skarżącej organ administracji w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tymczasem termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działania władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym przysługiwały.

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi nie zawierają uzasadnionych podstaw.

W ocenie sądu, wbrew zarzutom wywiedzionych skarg, organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały zarówno przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., jak i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 122a u.g.n. Organy obu instancji ustaliły bowiem, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu art. 122a u.g.n., skutkiem czego brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania.

Nie jest w niniejszej sprawie sporne, że orzeczeniem z 12 grudnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – A. części parceli o nr [.] o powierzchni 5992 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego. Rozstrzygnięcie to zostało sprostowane postanowieniem z 16 stycznia 1961 r. w ten sposób, że "zamiast część parceli nr [..] powinno być część parceli nr [..]". Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 19 lipca 1961 r. utrzymała w mocy orzeczenie z 12 grudnia 1960 r. Z kolei, decyzją z 29 października 1961 r. przyznano odszkodowanie J. S., F.D., M.K. i spadkobiercom po S. S., zobowiązując do jego wypłaty wnioskodawcę wywłaszczenia: A. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z 21 sierpnia 1962 r. w ten sposób, że wysokość odszkodowania ustalono na kwotę 35.000 zł.

Postanowieniem z 14 września 1973 r. ponownie sprostowano decyzję wywłaszczeniową z 12 grudnia 1960 r. wskazując, że "zamiast 5592 m2 wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego część parceli nr [..]" powinno być "2427 m2 położonej w G. przy ul. B. i W. Nr [..] wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego [..] parcele nr [..] i [..]".

Następnie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 kwietnia 2000 r. stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa z 12 grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej część parceli nr [..] o pow. 2427 m2, sprostowana postanowieniami z 16 stycznia 1961 r. i z 14 września 1973 r. i utrzymująca w mocy to orzeczenie decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 19 lipca 1961 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [..] (która zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych powstała w 1973 r. w wyniku podziału działki nr [..] ), natomiast w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W decyzji z 5 lipca 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z 28 kwietnia 2000 r. Skarga na powyższą decyzję oraz skarga kasacyjna od wyroku wydanego w tej sprawie – zostały oddalone przez sądy administracyjne obu instancji orzekające w sprawie decyzji wydanych w trybie nieważnościowym.

Z kolei, decyzje przyznające odszkodowanie, tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 października 1961 r. i decyzja Komisji Odwoławczej z 21 sierpnia 1962 r. - zostały unieważnione decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 kwietnia 2014 r. Skarga Gminy Miasta w tej sprawie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2014 r., sygn. akt I SA/WA 2071/14, zaś skarga kasacyjna wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 475/15 - oddalona.

Decyzją nr [..] z 9 października 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 20 września 1956 r., w części dotyczącej punktu c) decyzji, zezwalającej na objęcie nieruchomości nr [..] o powierzchni 5992 m2, położonej w G. pomiędzy ul. A. i torem kolejowym. Decyzją z 7 czerwca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Biorąc pod uwagę chronologię decyzji zapadających w sprawie objętych wnioskiem nieruchomości stwierdzić należy, że aktualnie w obrocie prawnym nie pozostaje ani rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu, ani o odszkodowaniu za odjęte prawo własności. Jednocześnie, co również nie jest sporne, cel wywłaszczenia - cel publiczny, został zrealizowany.

W związku z tym zaistniała sytuacja, w której na nieruchomości stanowiącej w przeszłości własność osób fizycznych został zrealizowany cel publiczny. Nieruchomości te zostały wywłaszczone zgodnie z obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami. Następnie zaś, w odniesieniu do decyzji Prezydium z 12 grudnia 1960 r., stanowiącej podstawę wywłaszczenia wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności i w tym trybie wyeliminowano ją z obrotu prawnego. Co do zasady, w takim wypadku nie jest już możliwe wydanie kolejnej decyzji wywłaszczeniowej, bo do takiego wywłaszczenia faktycznie już doszło. W konsekwencji byli właściciele lub ich spadkobiercy, pozbawieni są nie tylko własności, lecz także prawa do odszkodowania, a to – na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalających to odszkodowanie.

Dostrzegając tą problematykę ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do u.g.n. art. 122a, który stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5 u.g.n.

Przepis ten został dodany mocą art. 1 pkt 11 ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), dalej jako ustawa zmieniająca, i obowiązuje od 27 listopada 2010 r. Przy czym, stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III u.g.n., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc nieuwzględniające art. 122a u.g.n.

Właśnie to uregulowanie stało się podstawą prawną żądania złożonego przez skarżących, jako uprawnionych spadkobierców byłych właścicieli parceli nr [..], o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, obecnie stanowiącą działki nr [..]-[..] oraz w części – działki nr [..]-[..] w G. Orzekające w sprawie organy uznały jednak, że okoliczności sprawy nie pozwalają na zastosowanie trybu art. 122a u.g.n. i w ocenie sądu stanowisko to jest trafne.

Jak już bowiem wskazano, przepis ten wszedł do obrotu prawnego w dniu 27 listopada 2010 r. i na mocy art. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie działu III u.g.n. Natomiast decyzja wywłaszczeniowa została wydana w roku 1960 na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz art. 1, 18 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Ustawa powyższa następnie utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 (w późniejszej wersji art. 89 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), dalej jako u.g.g.w., która weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy był jej art. 96 ust. 1 (w późniejszej wersji 87 ust. 1), który stanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału.

Natomiast u.g.g.w., stosownie do treści art. 241 u.g.n., utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie u.g.n. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.g.n, w tym m. in. postępowań wywłaszczeniowych, jest przytoczony powyżej i obowiązujący aktualnie przepis art. 233 u.g.n., który obliguje do stosowania przepisów u.g.n. do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. To zatem przepisy u.g.n., w tym przepisy jej działu III, należało stosować do postępowania wszczętego i niezakończonego w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle tego, na mocy art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną należało prowadzić, w oparciu o przepisy u.g.n. Jednak do spraw wszczętych przed wejściem w życie u.g.n. i następnie prowadzonych na podstawie działu III tej ustawy, nie może być stosowany art. 122a u.g.n. wprowadzony ustawą zmieniającą u.g.n. z dnia 24 września 2010 r., ponieważ stosownie do przepisu przejściowego art. 2 ustawy zmieniającej w sprawach tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed 27 listopada 2010 r. (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1748/16, dostępny w CBOSA). Do tych spraw, w ocenie sądu, zalicza się niniejsze postępowanie.

W konsekwencji więc, z uwagi na datę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnoszącego się do ww. nieruchomości, obecnie zastosowanie art. 122a u.g.n. do kwestii ustalenia odszkodowania za objęte postępowaniem działki nie jest prawnie możliwe. Wynika to wprost z wykładni normy intertemporalnej ustawy zmieniającej, która nakazuje stosowanie przepisów u.g.n. w kształcie dotychczasowym, tj. nie uwzględniającym nowelizacji, do tych postępowań, które przed dniem wejścia noweli w życie, tj. przed dniem 27 października 2010 r. zostały wszczęte, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Należy podkreślić, że wnioski skarżących jako podstawę swojego żądania wprost wskazywały art. 122a u.g.n. i tym żądaniem organy były związane. W konsekwencji w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prawidłowo zmierzało wyłącznie do ustalenia, czy tak sformułowane żądanie może być zrealizowane. Dlatego też nie sposób skutecznie zarzucać, jak czynią to w swojej skardze H. S., E. P. i K. S., że należało w sprawie rozważyć możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podstawa prawna wniosków inicjujących postępowanie determinowała bowiem zakres tego postępowania i ustaleń, jakie winny poczynić w jego toku organy administracji.

Nie ma też racji skarżąca M. P., zarzucając niezgodność art. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP poprzez różnicowanie sytuacji prawnej obywateli w oparciu o termin wejścia w życie art. 122a u.g.n. W ocenie sądu, przepis intertemporalny ustawy zmieniającej nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w różnych okresach, w różnych stanach faktycznych, ustawodawca co do zasady jest uprawniony do odmiennego uregulowania takiego postępowania nową ustawą, a w trybie przepisów przejściowych do uregulowania kwestii intertemporalnych, przewidując dla prowadzonych dotychczas postępowań wywłaszczeniowych stosowanie przepisów dotychczasowych. Przy czym, należy tu podkreślić, że brak możliwości domagania się wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego w trybie art. 122a u.g.n. nie zamyka drogi do zaspokojenia się na drodze postępowania cywilnego (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r.). W tym też trybie skarżący powinni poszukiwać zaspokojenia swoich roszczeń.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że jeżeli wnioskowany tryb nie może mieć w sprawie zastosowania, to okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania, co trafnie oceniły organy stosując art. 105 § 1 k.p.a.

Jednocześnie sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie narusza reguł wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem orzekające w sprawie organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający im ustalić istotny dla sprawy stan faktyczny, który następnie został poddany ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Działania te doprowadziły do prawidłowych wniosków, że żądanie wydania decyzji w trybie art. 122a u.g.n. nie może w ogóle zostać zrealizowane, gdyż przepis ten w ustalonych realiach sprawy nie ma zastosowania. Wszystko to zostało zaś zawarte w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach wydanych decyzji, które nie naruszają wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi jako niezasadne.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek o rozpoznanie w tym trybie zgłosił organ, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie wniosły sprzeciwu.