Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 302/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. M., uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej określenia przedmiotu inwestycji i ustaliło warunki zabudowy dla legalizacji budynku magazynowo – handlowego wybudowanego na terenie oznaczonym nr ewid. 716/1, obręb [...], gm. W., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy W., na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć w toku kontroli instancyjnej, po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora – W. J., decyzją z dnia [...] określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo – handlowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka działki nr ewid. 171/1 – M. M. argumentując, iż inwestor nie jest właścicielem działki objętej warunkami zabudowy, posiadanie tego gruntu uzyskał w sposób nielegalny, a ona nie wyraża zgody na inwestycję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, ww. decyzją uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej określenia przedmiotu inwestycji i ustaliło warunki zabudowy dla legalizacji budynku magazynowo – handlowego wybudowanego na terenie oznaczonym nr ewid. 716/1, obręb [...], gm. W., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w sprawie ocenie mogą być poddane jedynie zagadnienia, które wiążą się wyłącznie z procesem ustalenia warunków zabudowy, zatem poza zakresem zainteresowania organu pozostaną podniesione przez autorkę odwołania kwestie związane z toczącym się przed organem nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym. Także spory na tle własności czy granic nieruchomości, nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest określenie prawem dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnie) obiektu budowlanego.

Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli terenu inwestycji, jak i sąsiednich nieruchomości, bowiem decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są przepisami prawa cywilnego. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Owe wymagania organ pierwszej instancji określił w pkt 5 decyzji, a z mocy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia te wiążą organ właściwy w sprawie pozwolenia budowlanego, co oznacza, że muszą być one uwzględnione w toku postępowania legalizacyjnego.

W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje przesłanki, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a jeżeli są one spełnione, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 u.p.z.p.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co ma zagwarantować zachowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepis ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, poprzez zahamowanie inwestycji budowlanych. Niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Jak zaakcentowało Kolegium, przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku handlowo – usługowego. Organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Obszar analizy został wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m (3 x 10 m < 50 m). Teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, zatem ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu znajduje uzasadnienie. Kolegium szczegółowo omawiając sposób ustalenia parametrów zabudowy wskazało, iż linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, po uwzględnieniu tego, iż działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji nie są zabudowane. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na mocy § 5 ust. 2 rozporządzenia, na poziomie 22,9%, biorąc pod uwagę, że działki objęte analizą mają zróżnicowane wskaźniki zabudowy (od 2,9%, poprzez 22%, aż do 42,3%), a średni wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 16,9%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 5,65 m do 7,60 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy, biorąc pod uwagę, że legalizowany budynek już istnieje i nie narusza ładu przestrzennego oraz fakt, że szerokości elewacji frontowych istniejących budynków są zróżnicowane od 15 m do 19 m dla budynków usługowych, od 10 m do 12 m dla budynków mieszkalnych i od 3 m do 31 m dla budynków gospodarczych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora od 2,96 m do 5,86 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza odstępstwo od wartości średnich pod warunkiem, iż wynika to z ustaleń analizy urbanistycznej. Tymczasem w analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym jest duża rozpiętość w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków (od 2,5 m do 3 m dla budynków usługowych, od 2 m do 7,5 m dla budynków mieszkalnych oraz od 1 m do 6 m dla budynków gospodarczych). Geometrię dachu ustalono natomiast stosownie do dachów występujących w obszarze analizowanym na podstawie § 8 rozporządzenia.

Uzasadniając konieczność wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego Kolegium wyjaśniło, iż inwestor w piśmie z dnia 14 października 2014 roku wskazał, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy ustalenia parametrów i legalizacji budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę (zgodnie z postanowieniem organu nadzoru budowlanego, który nałożył obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy). Wobec tego przedmiotem decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku magazynowo – handlowego.

W skardze do sądu administracyjnego M. M. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ma on zastosowanie i możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nielegalnie zabudowanej nieruchomości, w sytuacji gdy został wybudowany obiekt, względem którego uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, czym wyeliminowano ją z obrotu prawnego, zatem nie jest możliwe na podstawie ww. regulacji wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, lecz prowadzenie czynności w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Strona dostrzegła także naruszenie prawa procesowego, tj. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pominięcie faktu prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym naruszenia prawa, gdyż w sprawie winny mieć zastosowanie regulacje przewidziane w prawie budowlanym, a nie u.p.z.p. W motywach skargi jej autorka opisała przebieg postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnie realizowanej inwestycji, w toku którego to postępowania organ administracji architektoniczno – budowlanej stwierdziwszy, iż inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, uchylił to pozwolenie. Za błędny skarżąca uznaje pogląd Kolegium, iż wszelkie kwestie związane z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego, pozostają bez wpływu na postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W ocenie autorki skargi, postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie nie ma zastosowania art. 61 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W sprawie nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niezależnie od tego – zdaniem strony – istnieją przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem inwestor nie ma prawnej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do określenia warunków zabudowy skarżąca podkreśliła, iż parametry w decyzji zostały dopasowane do zrealizowanej przez inwestora budowy. Decyzja o warunkach zabudowy narusza polegające ochronie interesy osób trzecich, czyli skarżącej, bowiem dach spornego budynku jest wykonany ze spadkiem na jej działkę, co narusza prawo własności przysługujące skarżącej. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza, a nie handlowo – magazynowa, czyli taka jaką reprezentuje sporny budynek.

Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji powinien podlegać wyłączeniu, bowiem osoba pełniąca funkcję Wójta pozostaje w bliskich relacjach z inwestorem.

W sprawie doszło także do naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy zaniechując odniesienia się do postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, jako że oba postępowania – w sprawie warunków zabudowy i postępowania przed organem nadzoru budowlanego – wzajemnie na siebie oddziaływają.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 tego aktu wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy działka inwestycyjna ma szerokość 10 m, zatem trzykrotność tej wielkości daje obszar o szerokości 30 m, co jednak nie spełnia warunków powołanego przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia, dlatego – jak najbardziej słusznie – organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 50 m. Organy obu instancji wskazały sposób ustalenia wielkości obszaru analizowanego, zatem zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić im żadnego zarzutu.

W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie trzech rodzajów zabudowy, a mianowicie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Z przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor wnioskował o ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego obiektu, który w chwili obecnej jest wykorzystywany na cele magazynowo – handlowe w zabudowie usługowej.

Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestora, nie można wyprowadzić konkluzji o ich wzajemnej sprzeczności. W żadnej mierze nie może być kontestowane to, iż budynek magazynowo – handlowy w zabudowie usługowej to obiekt, który wkomponowuje się funkcją w istniejący w obszarze analizowanym charakter zabudowy. Jak słusznie uznały organy obu instancji, ten rodzaj zabudowy jest dopuszczalny na obszarze analizowanym. W szczególności wobec tego, iż w obszarze analizowanym organ przeprowadzający analizę urbanistyczną stwierdził występowanie zabudowy usługowej pod postacią dwóch budynków usługowych (na działkach nr ewid. 731/1 i 427) należy stwierdzić, iż w sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji, czyli tzw. "dobrego sąsiedztwa.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

I tak, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym frontowe linie zabudowy znajdują się w odległości od 2 do 32 m od frontu działki przylegającego do drogi publicznej. Organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię zabudowy organ określił uwzględniając dużą rozpiętość linii zabudowy w obszarze analizowanym. Linia zabudowy została określona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie omawianego parametru znajduje swoje potwierdzenie w uzasadnieniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 2,9% do 42,3%, co daje wartość średnią na poziomie 16,9%. Niemniej organ powołując normę § 5 ust. 2 rozporządzenia, określił wskaźnik powierzchni zabudowy na maksymalnym poziomie 22,9% wskazując, iż nie zaburzy to istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Podobnie jak w przypadku wcześniej komentowanego parametru zabudowy, nie można poczynić organowi zarzutu skoro odstępuje od reguły spełniając przesłanki do zastosowania wyjątku. Uzasadnienie do określenia wskaźnika powierzchni zabudowy w szczególny sposób znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Racjonalności tego uzasadnienia nie sposób kontestować.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak ustalił organ, szerokość elewacji frontowych budynków usługowych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale między 15 m, a 19 m, zatem średnio – 17 m, budynków mieszkalnych od 10 m do 12 m, co daje wartość średnią – 10,6 m, natomiast budynków gospodarczych od 4 m do 31 m, więc wartość średnia wynosi 8,8 m. Istniejące zagospodarowanie wnioskowanej działki oraz rodzaj zabudowy – zdaniem organu – nie naruszają ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i przemawiają za odstąpieniem od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie wartości średniej. Wobec tego organ należycie uzasadniając takie rozwiązania ustalił szerokość elewacji frontowej w przedziale między 5,65 m, a 7,6 m. Organ powołując się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia określił szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego w sposób odmienny niż wielkość średnia. Z tego powodu, iż Wójt określił dany parametr zabudowy w sposób odmienny, ale z zachowaniem odpowiednich wymagań, nie można czynić organowi żadnego zarzutu, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji budynku gospodarczego wynika z analizy urbanistycznej.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ określił tę wielkość powołując regulację szczególną zawartą w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wójt w motywach przyjęcia takiego rozwiązania podniósł, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i mieści się dla budynków usługowych w przedziale od 5,5 m do 6 m, budynków mieszkalnych od 3 m do 10 m, a budynków zagrodowych między 3 m do 9 m. Wobec tego, dodatkowo dostrzegając, iż ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie burzyć istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora, zatem w przedziale między 2,96 m a 5,85 m. W podobny sposób organ określił wysokość górnej kalenicy budynku kształtując ją w przedziale między 4,19 m, a 5,86 m, co – zdaniem organu – uzasadnione jest dużą rozpiętością tych wartości w obszarze analizowanym oraz faktem, iż odstępstwo nie zaburzy istniejącego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Takie określenie komentowanego parametru nie narusza prawa.

Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia, są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że z uwagi na dużą różnorodność architektoniczną dachów w obszarze analizowanym, ustalenie geometrii dachu zgodnie z wnioskiem inwestora, nie naruszy istniejącej w obszarze analizowanym harmonii. Ostatecznie w decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż dach ma być jednospadowy o kącie nachylenia do 30°, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działki. Wobec tego wyznaczone parametry odpowiadają geometrii dachu legalizowanego, a jednocześnie nie naruszają ładu przestrzennego, zatem – zdaniem składu orzekającego – również ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają prawu.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wzniesionego obiektu. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż skład orzekający w pełni podziela rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym tenże organ wyeliminował z obrotu prawnego decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej określenia przedmiotu inwestycji. Argumentacja zawarta w motywach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako uzasadniona, zasługuje na akceptację. Niewątpliwie przedmiotem postępowania było ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu magazynowo – handlowego, a nie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo – handlowy.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania kontestowanej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że kwestia, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie jest w trakcie procedury legalizacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Okoliczność ta jest znana zarówno organom administracji, jak i sądowi, gdyż wynika z wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, a potwierdzają ją także załączone do wniosku postanowienia organu nadzoru budowlanego zobowiązujące inwestora do złożenia, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczność taka nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są warunki wynikające z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom autorki skargi, postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, a do legalizowanego obiektu ma zastosowanie również art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, który podziela także skład orzekający, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego obiektu jest możliwe gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2012 roku, II SA/Go 623/12; w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 roku, IV SA/Wa 769/08 i inne; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu – wbrew zarzutom skargi – w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co miałoby polegać na pominięciu przez organ okoliczności, iż w odniesieniu do obiektu toczy się postępowanie legalizacyjne. Fakt, iż takowe postępowanie się toczy, jak i okoliczność wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego – jak wskazywano wcześniej – nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, organ nadzoru podejmie i w ramach swoich kompetencji przeprowadzi postępowanie legalizacyjne.

Strona podniosła także, iż parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały dostosowane do samowolnie zrealizowanego obiektu. Z argumentacji organów obu instancji wynika, iż niewątpliwie część parametrów kształtujących zabudowę została określona na zasadzie wyjątków, niemniej wyraźnie należy zaakcentować, iż na wprowadzenie tych wyjątków pozwalają przepisy prawa i wspomniane wyjątki zostały wprowadzone po stwierdzeniu spełnienia dodatkowych warunków. Z tego powodu nie można w tym zakresie poczynić organom żadnego zarzutu. Okoliczność, iż wody spadowe z dachu spływają na nieruchomość skarżącej jest zagadnieniem, które będzie przedmiotem uwagi organu nadzoru budowlanego na etapie postępowania legalizacyjnego w trakcie, którego organ ten będzie zobowiązany ocenić spełnienie przez inwestycję warunków technicznych i – w razie stwierdzenia w tym zakresie naruszeń – będzie uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca wskazała, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza, a nie handlowo – usługowa, czyli taka jaką reprezentuje sporny budynek. Odnosząc się do tego argumentu wyjaśnić wypada, iż organ pierwszej instancji w treści analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wskazał, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Tak określony charakter zabudowy odpowiada nomenklaturze przyjętej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), gdzie nie ma rozróżnienia na zabudowę usługową oraz handlową, czy magazynową. W przepisie § 2 pkt 1 lit. "b" tegoż rozporządzenia mowa jest tylko o zabudowie usługowej, zatem do tego rodzaju obiektów zaliczyć wypada zarówno budynki handlowe (czyli sklepy, markety itp.), a także obiektu pełniące funkcje magazynowe oraz usługowe.

Podniesiona przez skarżącą okoliczność, iż osoba pełniąca funkcje wójta wydającego decyzję w pierwszej instancji powinna podlegać wyłączeniu, bowiem jest spokrewniona z inwestorem – w obliczu wyjaśnień inwestora złożonych podczas rozprawy – pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Inwestor podczas rozprawy oświadczył, iż jest spokrewniony z osobą pełniącą funkcję Wójta w dalszym niż 4 pokolenie. Tymczasem, stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia. Z tego powodu ocenić wypada, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka do wyłączenia od udziału w postępowaniu osoby pełniącej funkcję wójta.

Słusznie skarżąca dostrzegła, iż w przypadku legalizacji obiektu oba postępowania – legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, jak i postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu – wzajemnie na siebie oddziałują, ale nie w znaczeniu, którego upatruje skarżąca, czyli w znaczeniu wykluczającym się. Oddziaływanie obu ww. postępowań – zdaniem sądu – przejawia się w tym, że warunkiem pozytywnego dla inwestora zakończenia postępowania legalizacyjnego, jest uprzednie uzyskanie pozytywnej dla niego decyzji o warunkach zabudowy dla legalizowanego obiektu.

Wola strony skarżącej w zakresie rozbiórki obiektów także pozostaje bez wpływu na legalność decyzji o warunkach zabudowy. Na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu zgoda, czy sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości, czy społeczności lokalnej.

W konkluzji podkreślić należy, iż zdaniem składu orzekającego postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Wszystkie okoliczności wpływające na rozstrzygnięcie zostały wyjaśnione w sposób dokładny i kompleksowy.

Reasumując sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

LS