Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1937/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. i A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1856/17 w sprawie ze skarg M.Z. i A.Z. oraz M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1856/17, oddalił skargi M.Z. i A.Z. oraz M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] lipca 2005 r., zmodyfikowanym [...] maja 2006 r. i uzupełnionym pismem z [...] lipca 2006 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Prezydent W. decyzją z [...] maja 2006 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a organ II instancji decyzją z [...] marca 2007 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/07, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego.

Decyzją z [...] maja 2008 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2008 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1448/08, oddalił skargę na decyzję organu II instancji.

Decyzją z [...] marca 2009 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z 13 listopada 2012 r. sygn. IV SA/Wa 883/12 WSA w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 513/13, oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nie wykonanie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 883/12 i błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzją z [...] maja 2016 r. organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z [...] września 2016 r. Zarząd Dzielnicy W. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań A.Z. i M.Z. oraz M. Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni projektowanej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i orzekło w tej części ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją na 43%, ustaliło szerokość elewacji frontowej od 10,5m do 15,5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony północnej projektowanego budynku - 10,5m, a od strony południowej projektowanego budynku - 8m oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie spełnione zostały łącznie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 r., poz. 778 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Z analizy urbanistycznej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa, przy czym występuje tu zabudowa jednorodzinna i zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest więc zgodne z funkcją obszaru. Linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...], [...] i [...] i została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Odnosząc się do ustalonych przez organ I instancji wskaźników nowej zabudowy, Kolegium stwierdziło, że zostały ustalone średnie wartości dla obszaru analizowanego jak i dla budynków wielorodzinnych. W obszarze analizowanym średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 21,5%, natomiast dla budynków wielorodzinnych wynosi 54%. W tej sprawie wskaźnik ten ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, mając na względzie średnią dla budynków wielorodzinnych oraz wniosek inwestora z [...] lipca 2006 r. - na poziomie 43%.

Zgodnie z analizą średnia szerokość elewacji frontowej wynosi dla obszaru 13 m, a dla budynków wielorodzinnych - 34 m. Wartość ta jest wyższa niż szerokość działki objętej wnioskiem (23 m), wobec tego zasadnie organ I instancji określił ten parametr na 13 m z tolerancją 20%. Określenie tego wskaźnika powinno, według Kolegium, nastąpić przez podanie konkretnej szerokości, która może być węższa lub szersza od średniej o 20%. Organ I instancji uczynił to przez podanie szerokości i wskazanie, że dopuszcza się od niej odstępstwo. Z tego względu Kolegium w tej części orzekło reformatoryjnie.

Dalej Kolegium podniosło, że średnia wysokość budynków w badanym obszarze wynosi 8,5 m, przy czym zgodnie z analizą wartość ta wynosi w obszarze od 5 m do 15 m. Średnia wskaźnika dla budynków wielorodzinnych wynosi 15 m. Zgodnie z pismem inwestora z [...] maja 2006 r. oraz jego wnioskiem z [...] lipca 2006 r. wnosił on o ustalenie tego parametru na poziomie 11 m. Z analizy wynika, że względy technologiczne związane m.in. z sąsiedztwem domków jednorodzinnych uzasadniają ustalenie powyższego parametru od strony północnej projektowanego budynku - na poziomie 10,5 m, a od strony południowej projektowanego budynku - 8 m. Ustalenie wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego na 13 m organ odwoławczy uznał za zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Brak jest jednak uzasadnienia, które wynikałoby z analizy, dla cofnięcia ostatniej kondygnacji budynku, dlatego w tym zakresie organ orzekł reformatoryjnie.

Jeśli zaś chodzi o geometrię dachu to, zdaniem organu, została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Według Kolegium, jeżeli organ I instancji wyznaczył w niniejszej sprawie wartości maksymalne powierzchni zabudowy, wysokości budynków, ilości kondygnacji, wysokości głównej kalenicy oraz szerokości elewacji frontowej, to winien wyznaczyć również ich wartości minimalne. Powyższe uzasadniało uchylenie rozstrzygnięcia w tej części i wydanie orzeczenia w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.Z. i M.Z., wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), § 3, § 18, § 19, § 20, § 21 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Inwestor - M. Sp. z o.o. z siedzibą w P.asecznie zaskarżył decyzję Kolegium w zakresie nieustalenia wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w wysokości wyższej niż 43% wynikającej z analizy zagospodarowana obszaru, ustalenia wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w wysokości odrębnej dla strony północnej i południowej oraz w zakresie ustalenia tej wysokości niższej niż 15 m wynikającej z analizy zagospodarowania obszaru, określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu terenu inwestycji w granicach 40-60%, zamiast 25% wynikającej z przepisów o warunkach technicznych. Spółka podniosła zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na złożone skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Orzekając o oddaleniu skarg Sąd I instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniał jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd I instancji podkreślił, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, a więc umożliwienie realizacji zabudowy, która jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać zatem do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Celem stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy. Zatem podnoszony przez M. i A.Z. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez analizę zabudowy na działkach sąsiednich w ujęciu funkcjonalnym, a nie wyłącznie w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. Jak wynika z rozporządzenia zasadą jest nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), nie mniej jednak przepisy dopuszczają w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach. Według Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, sporządzona przez organ I instancji analiza jest o tyle wadliwa, że obszar analizy nie został w sposób prawidłowy wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik graficzny analizy i integralną część decyzji. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Pojęcie działki sąsiedniej w ujęciu urbanistycznym, a zatem szerokim, uzasadnia w rozpoznawanej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem całej powierzchni działki przy ul. [...], a nie tylko jej niezabudowanej części. Uwzględnienie przy ocenie dopuszczalności nowej zabudowy tylko tej części działki, która mieści się w ramach obszaru wyznaczonego w granicach minimalnych (a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki), byłoby niewystarczające z punktu widzenia istniejącego faktycznie w tej okolicy układu urbanistycznego. Skoro w tak określonym obszarze mieści się część działki, która w istocie jest działką zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, to zasadne i racjonalne jest uwzględnienie istniejącej na niej zabudowy, a tym samym poszerzenie o tą część działki obszaru analizowanego. Obszar analizowany nie został w taki sposób oznaczony na załączniku graficznym, jednak parametry istniejącego na działce przy ul. [...] budynku wielorodzinnego zostały w analizie uwzględnione. Parametry te stanowiły niewątpliwie również punkt odniesienia dla ustalenia dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji i określenia jej parametrów. Ustalenia dokonane w oparciu o przeprowadzoną analizę, w ramach której określono parametry istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, w tym zabudowy na działce przy ul. [...], były prawidłowe i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Trafna jest zatem ocena organu odwoławczego, że planowana zabudowa budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym zabudowy. Funkcją dominującą w obszarze jest zabudowa mieszkaniowa. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny, wbrew zarzutowi skargi M. i A.Z., jest rodzajem zabudowy mieszkaniowej, mimo że ten rodzaj zabudowy charakteryzują inne gabaryty aniżeli zabudowę jednorodzinną. Sąd za prawidłowe uznał także skonkretyzowanie określonych dla nowej zabudowy parametrów przez organ odwoławczy przez wskazanie ściśle określonych wartości lub wyznaczenie minimum i maksimum (jak w przypadku szerokości elewacji frontowej). Określone przez organ odwoławczy wartości parametrów planowanej zabudowy zostały ustalone w sposób wynikający z przepisów rozporządzenia. Nie podzielił jednak w całości zawartej w uzasadnieniu decyzji argumentacji. Rozbieżność ta dotyczy oceny, iż nawiązanie wymogów dla nowej zabudowy do średniej wartości charakteryzującej zabudowę wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym jest zastosowaniem zasady wynikającej ze wskazanego rozporządzenia. Dotyczy to wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 43%, w odniesieniu do którego organ odwoławczy wyjaśnił, że został wyznaczony w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu prawidłowe przyjęcie jako punktu odniesienia dla określenia tego parametru, jedynego w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego, nie jest zastosowaniem zasady średniej wartości z obszaru analizy, a odstępstwa dopuszczalnego na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia i jak najbardziej prawidłowego. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji innej podstawy prawnej nie mogło zatem stanowić naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Trudno jest bowiem uznać jedyną występującą w obszarze analizy wartość, za wartość średnią.

Sąd nie podzielił zarzutów obu skarg w odniesieniu do wyznaczonego przez organ odwoławczy parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który od strony północnej określił ten parametr na poziomie 10,5 m, zaś od strony południowej na poziomie 8 m. Organ ocenił, iż określenie w taki sposób przedmiotowych wartości nastąpiło zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, a więc na zasadzie dopuszczalnego odstępstwa od zastosowania zasady przedłużenia wysokości tej krawędzi w stosunku do działki sąsiedniej lub średniej wartości występującej w obszarze analizy. Organ wyjaśnił, że odstępstwo to uzasadnione jest występowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Choć nie zostało to poparte pogłębioną argumentacją, zastosowanie odstępstwa od średniej wartości z obszaru analizy przy określaniu tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej było uzasadnione. Zastosowanie średniej wartości występującej w obszarze analizy nie uwzględniałoby potrzeb wynikających ze zróżnicowania gabarytów zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Nawiązanie zaś wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości charakteryzującej występujące na działkach sąsiednich budynki i zróżnicowanie tych wysokości dla nowej zabudowy ze względu na różne wartości występujące od strony południowej i północnej planowanego budynku, pozwala na wkomponowanie budynku w zastaną zabudowę w sposób jak najmniej ingerujący, a jednocześnie stanowiący kompromis między oczekiwaniem inwestora i wysokościami ukształtowanymi przez istniejące budynki. Zastosowany przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie wyklucza możliwości zróżnicowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla tego samego budynku. Skoro inwestor sprecyzował we wniosku żądanie ustalenia wysokości zabudowy na poziomie 11 m, nie może oczekiwać, iż występująca w obszarze analizy wyższa wartość uzasadnia wydanie decyzji dopuszczającej wartość wyższą, aniżeli wnioskowana. Zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, ustalając nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej analizy i dokonanych ustaleń, skutkujące koniecznością orzeczenia reformatoryjnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.Z. i A.Z. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłową wykładnię wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia, nieuwzględniających wskazań interpretacyjnych wynikających z zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w wymienionym wyżej przepisie u.p.z.p. oraz zastosowanie przez Sąd § 5 ust. 2 rozporządzenia pomimo braku podstaw do jego zastosowania, które powinny znajdować się w analizie będącej podstawą rozpatrywanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy (t.j. odstępstwo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia nie wynikało z analizy a zostało zastosowane w sprawie);

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu pomimo istnienia podstaw do jego zastosowania, a co za tym idzie nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu, pomimo stwierdzenia przez Sąd w wyroku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy dotyczącego nieprawidłowego zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot niezbędnych kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłową wykładnię wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba na wadliwą konstrukcję rozważanego zarzutu. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pod pojęciem "błędnej wykładni" przepisu prawa materialnego rozumie się niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając zarzut błędnej wykładni, autor skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić jak dany przepis prawa winien być odczytywany, jaka - jego zdaniem - powinna być prawidłowo wykładnia tego przepisu oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa. Natomiast pod pojęciem "błędnego zastosowania" przepisu prawa materialnego rozumie się tzw. błąd subsumcji, a więc błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną winien wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który Sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W przypadku niezakwestionowania w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwa jest wyłącznie na gruncie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku (np. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. I OSK 3403/15 – Lex nr 2441439 i 3 października 2017 r. II OSK 44/16 – Lex nr 2387352).

W rozpoznawanej sprawie, skarżący kasacyjnie nie sformułowali pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, uznając go za prawidłowy. Wynika z niego mianowicie, że dla potrzeb rozpoznawanej sprawy organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości zabudowanych w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Pozwoliła ona na ocenę, czy w realiach rozpoznawanej sprawy spełniona została "zasada dobrego sąsiedztwa" zdefiniowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz na określenie parametrów występującej w obszarze analizowanym zabudowy, które stanowiły następnie wzorzec do ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Z przeprowadzonej analizy nieruchomości zabudowanych wynika, że w granicach obszaru analizowanego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale też znajduje się zabudowa wielorodzinna (jeden budynek przy ul. [...]) oraz zabudowa usługowa. Planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi więc kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, choć co trafnie zaakcentował Sąd I instancji ten rodzaj zabudowy charakteryzują niewątpliwe inne gabaryty aniżeli w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16 – Lex nr 2406258). W rozpatrywanej sprawie, jak ustaliły organy obu instancji i ustalenia te zaaprobował Sąd I instancji, warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Ustalony stan faktyczny sprawy stanowił dostateczną podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jeśli chodzi o parametry projektowanej zabudowy, ustalone w poddanej kontroli Sądu I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., to skarżący kasacyjnie nie zdołali podważyć ich prawidłowości w drodze odpowiednio sformułowanych zarzutów. Co prawda, jak wynika z treści rozważanego zarzutu, autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość określonych w decyzji parametrów, takich jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia), nie mniej jednak całą argumentację skoncentrował na pierwszym z wymienionych parametrów. W treści skargi kasacyjnej próżno poszukiwać uzasadnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie, czyniąc zarzut w tej części nieskutecznym. W zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. określiło wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 43%, wskazując jako podstawę prawną § 5 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie jednak z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w 3 ust. 1 rozporządzenia. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 21,5%, natomiast dla budynków wielorodzinnych 54% (budynek przy ul. [...]). Sam inwestor, co potwierdza pismo z 4 lipca 2006 r. modyfikujące wniosek postulował ustalenie rozważanego wskaźnika na poziomie 43%. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe przyjęcie jako punktu odniesienia dla określenia analizowanego parametru, jedynego znajdującego się w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego, nie jest efektem zastosowania średniej wartości tego parametru z obszaru analizy. Ustalenie tego parametru jako wartości charakterystycznej dla konkretnej zabudowy, w tym wypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, stanowi przykład dopuszczalnego z § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępstwa, z czym niewątpliwie trzeba się zgodzić. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji innej podstawy prawnej nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Nieskuteczny w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia, okazał się zarzut błędnej wykładni przepisów § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc ustosunkować się merytorycznie do wspomnianego zarzutu.

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni § 7 ust 1 i 2 rozporządzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustalona wysokość zabudowy na 10,5 m, w sytuacji gdy sąsiednie budynki są niższe o około 2,5 do 3,5 m, nie koresponduje z zabudową znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji przez co doszło do oczywistego naruszenia, zasady dobrego sąsiedztwa. Takie uzasadnienie zarzutu nie mogło prowadzić do jego uwzględnienia. Skarżący kasacyjnie pomijają fakt, że właśnie wysokość budynków znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji spowodowała wyznaczenie wysokości projektowanego budynku na dwóch poziomach, od strony południowej 8 m a od strony północnej 10,5 m. To, czy obiekt budowlany będzie swymi gabarytami przytłaczał obiekty sąsiadujące jest oczywiście kwestią indywidualnej oceny. Nie mniej jednak różnica w wysokości około 2,5 m zaakceptowana przez uprawnionego urbanistę, nie wydaje się na tyle istotna, by mogła uzasadniać zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest wreszcie zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchylenia zaskarżonej decyzji organu, pomimo stwierdzenia przez Sąd w wyroku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a dotyczącego nieprawidłowego zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził co prawda naruszenie prawa materialnego w postaci § 5 ust. 1 rozporządzenia, o czym była już wyżej mowa, jednak zasadnie przyjął, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym w sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając o oddaleniu skarg prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.