Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 392/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r., nr [...] [..]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Upb) po rozpatrzeniu zażalenia A.C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia 17 września 2007 r., nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że wskazanym wyżej postanowieniem organu I instancji wymierzono inwestorowi A.C. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku myjni samochodowej na dwa stanowiska obsługi wraz z częścią socjalno-biurową na działce nr [..]/15, obręb B. w miejscowości B., stanowiącej własność wyżej wymienionej. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] zakwestionowała zażaleniem A.C., która wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 Upb w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co w rzeczywistości nie miało miejsca, a w konsekwencji wymierzenia jej kary. Żaląca się podniosła, iż dopuszczono w sprawie dowód nieznany przepisom postępowania administracyjnego, jak też Prawa budowlanego poprzez zastosowanie prowokacji polegającej na skierowaniu do budowanej myjni samochodu Starostwa Powiatowego w [...], którego kierowca "wyprosił" skorzystanie z usługi mycia pojazdu, a uzyskaną w ten sposób fakturą posłużono się przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem A.C., nie wyjaśniono i nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym faktu, iż czynności polegające wyłącznie na sprzątaniu i myciu wnętrza pojazdu (co nie wymaga korzystania z infrastruktury budowanej myjni) odbywały się poza budynkiem myjni, z wyjątkiem sporadycznego przypadku umycia pojazdu w momencie testowania funkcjonowania urządzeń. Składająca zażalenie zarzuciła także pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i uniemożliwienie złożenia uwag i wyjaśnień w sprawie, jak również naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 k.p.a. przez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niewspółmierność zastosowanej kary w stosunku do przewinienia, którego, w jej ocenie, nie popełniła. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [..] powołanym postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy, wskazując, iż fakt przystąpienia do użytkowania myjni przed uzyskaniem wymaganej w tym przedmiocie decyzji nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego sprawy. Stwierdzono go podczas kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniach 19 kwietnia i 21 czerwca 2007 r. Potwierdzać go ma także stosowna dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do zarzutu wnoszącej zażalenie, organ II instancji podniósł, że w sprawie znaczenie ma sam fakt dokonywania czynności mycia pojazdów, nie jest zaś istotne czy czynności te były wykonywane w sposób sporadyczny, czy ciągły w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Fakt użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej potwierdza również, według organu, informacja złożona przez D.C. ( męża żalącej się, rzeczywistego użytkownika myjni. Tym samym nie można, zdaniem organu, podzielić argumentacji skarżącej, iż dokonywane czynności były jedynie wynikiem testowania działania urządzeń obiektu. PWINB w [...] wskazał na art. 54 Upb, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ przytoczył następnie treść art. 55 pkt 1 Upb, wedle którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie takiego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Organ wskazał jednocześnie, iż budynki myjni samochodowych zaliczane są do kategorii XVII obiektów, a budowa obiektu, którego dotyczy sprawa realizowana była na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr [..], przeniesionej później decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr [...] na rzecz A.C. W świetle powyższego nie może, zdaniem PWINB w [...], budzić wątpliwości, iż przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku myjni inwestorka zobligowana była do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na tego rodzaju czynność. W odniesieniu z kolei do zarzutu niewspółmierności kary, organ II instancji podniósł, iż jej wysokość określona jest ustawowo i nie zależy od uznania organu administracji. Zgodnie bowiem z art. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Upb karę stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (która dla myjni samochodowej stanowiącej obiekt XVII kategorii wynosi 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0), co w rozpoznawanym przypadku daje kwotę 75 000 zł (500 zł x 15 x 1 x 10).

A.C. zaskarżyła postanowienie PWINB w [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie tak jego, jak też poprzedzającego go postanowienia organu pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do organów administracji oraz w sposób nie uwzględniający słusznego interesu obywateli, jak też bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa, 2) art. 10 k.p.a. przez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności przez zaniechanie poinformowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przed wydaniem postanowienia oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 3) art. 57 ust. 7 Upb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 4) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Upb przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, że w przypadku rozpoczęcia użytkowania tylko części obiektu, kara pieniężna powinna być wyliczona według całej powierzchni budynku. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż wbrew stanowisku organów, obiekt należący do niej nie został jeszcze zrealizowany (wykończony), w związku z czym nie może być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem (brakuje listew między płytami, ściany są nieszczelne). Służy on natomiast wyłącznie jako miejsce składowania narzędzi. W ocenie skarżącej, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku na obecnym etapie jego realizacji doprowadziłoby do powstania dużych strat finansowych, wskutek zamoczenia ścian wewnętrznych obiektu. Zarzuciła, iż na żadnej z załączonych do sprawy fotografii nie utrwalono usługi mycia, a jedynie stojące w budynku samochody, co świadczy o pobieżnym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy. Wnosząca skargę podkreśliła, że rozpoczęcie przez jej męża prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z użytkowaniem obiektu myjni, w sytuacji, gdy działalność ta prowadzona jest przed budynkiem myjni, czego dowodem są wykonane dla powyższych celów rozwiązania techniczne istniejące przed tym budynkiem. Skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który z jednej strony przyjmuje za nie budzący wątpliwości fakt użytkowania myjni samochodowej, zaś z drugiej wydał w dniu 17 września 2007 r. postanowienie ([...]) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku myjni. W skardze podniesiono, że przyjęcie użytkowania przez skarżącą całego obiektu myjni jest nieuzasadnione, ale nawet przy uznaniu, iż zaistniał odosobniony przypadek użytkowania tylko części przedmiotowego obiektu (jednego z dwóch stanowisk przeznaczonych w przyszłości do wykonywania usług mycia pojazdów) kara pieniężna powinna odpowiadać procentowo ustalonej części użytkowanego budynku. Skarga zarzuca również nie odniesienie się przez organ do kwestii naruszenia zasady równości wobec prawa.

Odpowiadając na skargę PWINB w [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., II SA/Rz 523/09 uwzględnił skargę uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazano, iż przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były przedmiotem dwukrotnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 Upb w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny przesądził, że uprawnienie organu administracji do wymierzenia kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane, jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. Natomiast wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 Trybunał uznał, że przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Upb oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zaznaczono jednak, iż wyroki Trybunału Konstytucyjnego zostały wydane w ramach kontroli konstytucyjności na podstawie pytania prawnego skierowanej do tego organu przez sąd. Jest to forma kontroli konkretnej, dlatego ma za punkt odniesienia jednostkową indywidualną sprawę, w której pytający sąd dokonuje konkretyzacji określonej normy materialnoprawnej. To odróżnia ten rodzaj kontroli od kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej niezależnie od stosowania aktu normatywnego w konkretnej sprawie i bez związku z jakąkolwiek toczącą się sprawą. Z przepisów art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji wynika, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe. Będący przedmiotem sprawy przed Trybunałem przepis podkonstytucyjny nie jest badany co do jego zgodności z całą Konstytucją, bowiem zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r. Nr 102 poz. 643 ze zm.), Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybunał nie może więc oceniać zgodności aktu podkonstytucyjnego z innymi przepisami Konstytucji niż wskazane przez podmiot wszczynający postępowanie przed tym organem. Orzeczenie o zgodności takiego aktu z wymienionymi w jego sentencji przepisami Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Nie wyklucza to jednakże, w ocenie składu orzekającego WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 523/09, możliwości badania przez Trybunał zgodności z Konstytucją tego samego przepisu aktu podkonstytucyjnego, jeżeli zostanie postawiony zarzut jego niezgodności z innymi przepisami Konstytucji. Skoro zarzut ten nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał, to nie jest objęty ostatecznością oraz powszechnym obowiązywaniem orzeczenia Trybunału. Przyjęto w cyt. wyroku stanowisko, wedle którego sąd na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji jest uprawniony do oceny zgodności tego aktu podkonstytucyjnego z tymi przepisami Konstytucji, które nie stanowiły dotychczas wzorca kontroli Trybunału. WSA w Rzeszowie rozpoznając skargę uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Upb jest sprzeczny z przepisem art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kara pieniężna wymuszająca określone zachowanie się inwestora musi mieścić się w granicach, które nie naruszają wskazanych wyżej praw i wolności. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 7 Upb czyni proces orzekania kary automatycznym. Do jej wymierzenia wystarczy samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez możliwości skontrolowania przyczyn takiego stanu rzeczy. Taka konstrukcja uniemożliwia ponadto dokonanie oceny wpływu naruszenia przepisów przez inwestora na dobra chronione. Samowolne rozpoczęcie użytkowania dotyczyło myjni samochodowej wybudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, z tym, że inwestor dopuścił się samowolnego odstępstwa od projektu. Inwestor utrzymuje się z prowadzenia sklepu i osiąga z tego tytułu dochody w wysokości około 1.200 zł miesięcznie. Z tych dochodów utrzymuje się 4-osobowa rodzina. Na wybudowanie myjni skarżąca zaciągnęła kredyt w wysokości 60.000 zł i kredyt ten pokrył koszty wykonanie obiektu. W takiej sytuacji uznano, że kara wynosząca kwotę 75.000 zł jest rażąco niewspółmierna do naruszenia obowiązku, którego dopuściła się A.C. Kara za samowolne rozpoczęcie użytkowania nie może przekroczyć wartości obiektu, którego samowola dotyczy, zwłaszcza w sytuacji, kiedy poza samym naruszeniem przepisu art. 55 Upb, materiał dowodowy nie wskazuje by dobro chronione, którym w tym przypadku może być środowisko naturalne, bezpieczeństwo ludzi i mienia w jakiś sposób ucierpiały. Sąd uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Upb w zakresie, w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego odmówił ich zastosowania. Skoro nie ma innego przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby na wymierzenie inwestorowi, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego, kary stwierdzić należy, iż nie ma podstaw prawnych do jej wymierzenia.

Od wyroku tego PWINB w [..] wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 269/10 uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok w części objętej jego pkt I, II i IV, przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż istota sporu sprowadza się do oceny, czy sąd I instancji był uprawniony do odmowy zastosowania przepisów ustawy i orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej, tj. aktu innego niż podustawowy (np. rangi rozporządzenia, co nie budzi w ocenie NSA wątpliwości). Podkreślono, że brak jest w przepisach Konstytucji RP regulacji, która jednoznacznie przyznawałaby sądom takie uprawnienie na użytek indywidualnej sprawy. Wiadomym jest natomiast, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać. Żaden akt prawny nie przyznaje sądom środka

w postaci odmowy zastosowania przepisów ustawy, tj. formy kontrolnej ingerencji

w działalność administracji publicznej określonej w art. 3 § 1 P.p.s.a. Wyinterpretowanie takiej kompetencji stoi w sprzeczności z art. 188 Konstytucji. Odmowa zastosowania przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Upb odbyła się też z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji, gdyż wyrokami z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06 i z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 i 22 września 2009 r., SK 3/08, Trybunał uznał te przepisy za zgodne z Konstytucją. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem przyjęcie, że regulacje stanowiące materialną podstawę zaskarżonego postanowienia były konstytucyjne. Jednocześnie sąd kasacyjny w uzasadnieniu swego stanowiska wywiódł, iż "rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien ze szczególną wnikliwością rozważyć jej okoliczności faktyczne, a przede wszystkim ocenić czy jednorazowe, a przy tym sprowokowane przez organ, wykonanie usługi przy uwzględnieniu jej zakresu i użytych urządzeń może być uznane jako «przystąpienie do użytkowania» w rozumieniu art. 57 ust. 7 Upb".

W trakcie rozprawy w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Rz 392/11 pełnomocnik skarżącej wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, podtrzymując przy tym zarzuty sformułowane w skardze, a koncentrujące się wokół nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nadużycia organu I instancji w uzyskaniu dowodu na fakt użytkowania obiektu myjni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W sprawie orzekał NSA, przeto z mocy art. 190 Ppsa Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Upb. Art. 57 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy określa sposób wyliczenia przedmiotowej kary. Zastosowanie w sprawie miał także odpowiednio art. 59g ust. 1 Upb określający formę orzekania o karze – jest nią postanowienie właściwego organu nadzoru budowlanego.

Niesporne jest, że skoro karę pieniężną wymierza się w formie postanowienia, to postanowienie powyższe musi być poprzedzone prawidłowym postępowaniem administracyjnym, w którym ustalono by niewątpliwie fakt "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Zastosowanie będą miały przeto przepisy k.p.a. odnośnie postępowania dowodowego, w szczególności odnoszące się do zbierania dowodów w sprawie, a także prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z obrazą przepisów o postępowaniu, odnoszącym się do wskazanych aspektów prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Niesporne jest, że organ I instancji zasadność wymierzenia kary uzasadniał faktem stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu myjni samochodowej, który z kolei miał znajdować potwierdzenie skorzystaniem z usługi mycia samochodu, ustaleń podczas kontroli w dniu 21 czerwca 2007 r., wykonanymi zdjęciami fotograficznymi. Podkreślić należy, iż skarżąca jeszcze przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji zaprzeczała, jakoby obiekt ten użytkowała, wywodząc że myje w nim wyłączne swoje samochody (por. protokół z 27 sierpnia 2007 r. – k. 18 akt I instancji). We wniesionym zażaleniu A.C. naprowadzała, iż działalność gospodarczą polegająca m.in. na czyszczeniu i myciu samochodów, ale także i dywanów prowadzi jej mąż. Działalność ta może być i jest wykonywana poza obiektem myjni. Zakwestionowała wywód, aby z faktu wystawienia faktury na usługę umycia i sprzątania wnętrza samochodu wyprowadzać wniosek o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Podkreślała konieczność testowania urządzeń myjni, przed uzyskaniem zgody szeregu podmiotów na możliwość odbioru obiektu, eksponowała sporadyczność wykorzystania obiektu myjni, zaznaczając że miało to miejsce wyłącznie w ramach testów obiektu. PWINB w [...] utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i oparł się wyłącznie na dowodach zebranych przez organ I instancji, przyjmując iż fakt przystąpienia do użytkowania obiektu myjni nie budzi wątpliwości. Stanowisko takie, w ocenie Sądu, jest przedwczesne.

Skarżąca, a w postępowaniu przed PWINB w [...] żaląca się, kwestionowała prawidłowość ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez organ I instancji. W sprawie nie przeprowadzono czynności, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności zdarzenia, które eksponowały orzekające w sprawie organy. Zaniechano przesłuchania w charakterze świadka D.C., a także kierowcy, którego samochód był poddany usłudze mycia i sprzątania. Przeprowadzone czynności dowodowe pozwoliłyby na ustalenia okoliczności tego zdarzenia. Zauważyć trzeba również, iż zawiadomienie o fakcie kontroli w dniu 19 kwietnia 2007 r. zostało skierowane do J. i L.Ż., nie zaś do A.C., podobnie zawiadomienie o kontroli w dniu 21 czerwca 2007 r. zostało skierowane nie do skarżącej, a do D.C. Oznacza to, że z punktu widzenia prawa, zawiadomienia o tych czynnościach nie zostały doręczone skutecznie stronie postępowania administracyjnego, choć drugie z tych zawiadomień odebrała skarżąca. Z tych przyczyn istotne było, aby organ II instancji wobec zarzutów zawartych w zażaleniu, w szczególności odnoszących się do okoliczności wykonania przez męża skarżącej usługi umycia auta służbowego starostwa powiatowego, rozważył zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Cyt. przepis, mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym z mocy art. 140 k.p.a., stanowi iż organ odwoławczy może, na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowania wyjaśniającego albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mógłby wówczas ocenić także zarzut podniesiony w samej dopiero skardze odnośnie braku wyposażenia obiektu myjni w konieczne elementy, bez których nie jest możliwe prawidłowe korzystanie z tego obiektu. Brak przeprowadzenia takiego uzupełniającego postępowania dowodowego oznacza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem zasady ogólnej z art. 7 k.p.a. nakładającej na organy obowiązek podjęcia wszelkich koków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu wykładnia NSA zawarta w wyroku kasacyjnym II OSK 269/10 została w ten sposób uwzględniona, do czego, jak to uprzednio wskazano, Sąd był zobowiązany na zasadzie art. 190 Ppsa.

Prowadząc ponownie postępowanie PWINB w [...] przeprowadzi uzupełniającego postępowanie dowodowe w zakresie okoliczności związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektu myjni, przesłucha w charakterze świadka D.C., a także inne osoby, które miałyby w tej kwestii przydatne informacje. W razie potrzeby organ ponowi oględziny, aby wyjaśnić podnoszoną przez skarżącą kwestię braku stosownych zabezpieczeń w budynku myjni, co wykluczać ma możliwość przystąpienia do jej normalnego wykorzystywania.

Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa, a także zasądzenie kosztów (art. 200 Ppsa).