Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2160/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podlaskiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 282/16 w sprawie ze skargi E. M. na uchwałę Zarządu Województwa Podlaskiego w [...] z dnia[...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 282/16, uwzględniając skargę E. M. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w[...] .

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr[...] , na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późń. zm. – dalej powoływana, jako: "ustawa o samorządzie województwa") oraz § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 – dalej powoływane, jako: "rozporządzenie w sprawie przeprowadzania konkursu"), stwierdził nieważność postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w [...] ze względu na zaistnienie okoliczności wskazujących na powiązania faktyczne przewodniczącego komisji konkursowej z osobą przystępującą do konkursu, które budzą uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności.

Organ wyjaśnił, że podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu 5 listopada 2012 r., wszyscy członkowie komisji złożyli pisemne oświadczenia, że nie podlegają wykluczeniu ze składu komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w [...] z przyczyn, o których traktuje przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu. Powyższe oświadczenia, wobec braku wiedzy organu ogłaszającego konkurs o okolicznościach mogących świadczyć o niezgodności z prawdą przedmiotowych oświadczeń, zostały przyjęte za podstawę dopuszczenia członków komisji do udziału w pracach komisji. Po rozstrzygnięciu konkursu, zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w zakresie powiązań faktycznych członków komisji konkursowej z osobami przystępującymi do konkursu, które budziłyby uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Przeprowadzone przez Centralne Biuro Antykorupcyjne postępowanie wykazało, że członkiem komisji konkursowej był m.in. C. C., pełniący funkcję przewodniczącego komisji konkursowej, który wraz z kandydatem przystępującym do konkursu - E.M., jest członkiem Rady Powiatu [...] z ramienia Platformy Obywatelskiej. W ocenie Zarządu Województwa[...] , powiązania faktyczne przewodniczącego komisji konkursowej z osobą przystępującą do konkursu - E.M., budzą uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności przewodniczącego komisji konkursowej i są wystarczającą podstawą do unieważnienia przedmiotowego postępowania konkursowego w oparciu o § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu.

E. M., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą uchwałę.

Marszałek Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 749/13, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący posiada legitymację skargową i posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, jednakże okoliczności przedstawione w uzasadnieniu uchwały uzasadniały unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w[...] , albowiem istniejące powiązania mogą budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności Przewodniczącego Komisji Konkursowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na powyższy wyrok, wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 1584/14, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że E.M. był legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postępowania konkursowego. W ocenie tego Sądu, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w odniesieniu do zarzucanego przez skarżącego nieustosunkowania się do podnoszonej przez niego okoliczności, że przesłanka faktycznych powiązań pomiędzy skarżącym a przewodniczącym komisji konkursowej, na którą powołano się stwierdzając nieważność postępowania konkursowego, była organowi znana już w czasie postępowania konkursowego, a zatem nie była okolicznością ujawnioną po zakończeniu postępowania konkursowego, a sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle się do tego zarzutu nie ustosunkował. Sąd odwoławczy wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się także do kwestii zachowania w niniejszej sprawie wymogów przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu oraz nie wyjaśnił podstawy twierdzenia, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Centralne Biuro Antykorupcyjne wykazało, że E. M. jest "członkiem Rady Powiatu [...] z ramienia Platformy Obywatelskiej". Nie ustosunkował się również do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały z powodu jej doręczenia bez uzasadnienia. W aktach sprawy brak też dowodów, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zachowania w niniejszej sprawie wymogów procedury uchwałodawczej, wynikających z ustawy o samorządzie województwa oraz z obowiązującego w województwie podlaskim statutu.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. Kierując się wytycznymi NSA z wyroku z dnia 26 lutego 2016 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania konkursowego na dyrektora w podmiocie leczniczym określa § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1. Z kolei z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w skład komisji konkursowej nie może być powołana osoba, która jest małżonkiem lub krewnym albo powinowatym do drugiego stopnia włącznie osoby, której dotyczy postępowanie konkursowe, albo pozostaje wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. Podejmując zaskarżoną uchwałę w oparciu o § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, organ nie ustalił i nie ocenił w sposób prawidłowy faktycznych powiązań między skarżącym i przewodniczącym komisji konkursowej, czym naruszył ten przepis, a naruszenie to ma charakter istotny. Powołanie się w tym względzie na postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, bez należytej oceny wyników tego postępowania, czyni przedwczesnym wyciągnięcie wniosków, jakich dokonał organ. Z materiału dowodowego wynika, że przesłanka faktycznych powiązań pomiędzy skarżącym a przewodniczącym komisji konkursowej mogła być już znana organowi w czasie postępowania konkursowego, a zatem nie była okolicznością ujawnioną po zakończeniu postępowania konkursowego. A tylko ujawnienie tej przesłanki już po zakończeniu postępowania konkursowego uprawniało organ do podjęcia uchwały w oparciu o tę podstawę. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle się do tej kwestii nie ustosunkował, przez co naruszył wskazany przepis i, jak już wyżej wskazano, naruszenie to miało charakter istotny. Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia, wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego zgłasza się do właściwego podmiotu w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie wyjaśnił, czyj wniosek i z jakiej daty był podstawą do wydania uchwały. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że w dniu 19 listopada 2012 r. wniosek taki został złożony przez G. O. i mieścił się on w terminie określonym w § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu, jednakże został on rozpoznany uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr[...] . Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość, że to nie ten wniosek był podstawą wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. Z akt administracyjnych nie wynika, aby był jakiś inny wniosek, a przynajmniej organ na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały się nie wypowiedział. Powyższe, w ocenie Sądu, daje podstawę do przyjęcia, że organ podjął uchwałę bez wymaganego wniosku złożonego w określonym terminie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia ma jedynie charakter instrukcyjny i że uchwałę organ może podjąć nawet bez stosownego wniosku. Podjęcie uchwały bez wniosku i bez zachowania terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia, stanowi istotne naruszenie tego przepisu, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego doręczenia skarżącemu uchwały bez uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania, jednakże naruszenie to nie ma znamion charakteru istotnego, które wpływałoby na ważność zaskarżonej uchwały. Wskazał, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a ponadto upłynął rok od jej uchwalenia. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby Marszałek Województwa[...] , zgodnie z art. 81 ustawy, przedłożył ją Wojewodzie [...] w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Powoduje to zatem, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a nie orzekać o tym, że została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa[...], domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy wskutek:

1) naruszenia art. 83 ust.1 i art. 81 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędną wykładnię tych przepisów wskutek przyjęcia, że dopuszczalne jest orzeczenie o nieważności powołanej wyżej uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. pomimo upływu roku od jej uchwalenia i przy jednoczesnym braku obowiązku przedłożenia tego aktu organowi nadzoru, a w konsekwencji, także naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP,

2) naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek pominięcia zawartego w nim odniesienia do przepisów szczególnych wyłączających stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy takim przepisem jest art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa;

3) nienależytego, wadliwego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wbrew obowiązkowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego lakoniczność, a wręcz brak przywołania argumentacji, dlaczego Sąd wskazując stosowny przepis ustawy o samorządzie województwa jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął istnienie obowiązku przedkładania organowi nadzoru wszystkich podejmowanych uchwał zarządu województwa, w sytuacji, gdy będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku uchwała Zarządu Województwa [...] nie jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, a także nie należy do kategorii aktów podlegających przedłożeniu w określonym terminie organowi nadzoru, a ponadto pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia sformułowania wskazówek bądź kryteriów lub okoliczności przyjętych za podstawę do uznania braku występowania w rozpoznawanym przypadku relacji (powiązań) miedzy osobą przystępującą do konkursu a członkiem komisji konkursowej, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu, będących takim stosunkiem faktycznym, "że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności" członka tej komisji.

Strona skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przynależność i działalność osoby przystępującej do konkursu oraz członka komisji konkursowej w lokalnym organie partii politycznej, organizacji hermetycznej z natury rzeczy, nie jest tożsama z istnieniem stosunku faktycznego, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członka komisji, a tym samym nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, a ponadto, przez nietrafne przyjęcie, iż 14-dniowy termin, wskazany w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia, do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego ma charakter zawity.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz § 8 ust. 1 pkt 5 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu, których błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że w rozpoznawanej sprawie spór prawny zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni oraz zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w[...] . Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1584/14.

Odnotować należy, że postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, przez organ administracji państwowej lub samorządowej, jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 0908/00 "Prawo Pracy" z 4, s. 42: z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2629/01 "Prawo pracy" 2003, Nr 2, s. 35 z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 460/04, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt OSK 559/11, zob. też zdanie odrębne W. Rymsa do postanowienia składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 28). Czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej mają bowiem charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej oraz przez komisję konkursową.

Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu wskazuje, że w ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika i zastępcy kierownika (w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem), wyróżnić należy dwa etapy: postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko, a następnie powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko. Przepisy rozporządzenia określają też przesłanki i tryb uznania postępowania konkursowego na nieważne.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności uchwały stwierdzającej nieważność postępowania konkursowego. Unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora ma miejsce tylko w razie wystąpienia jednej z siedmiu przesłanek, enumeratywnie wymienionych w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu. Każda z przesłanek, stanowiąca podstawę unieważnienia postępowania konkursowego powinna być należycie udokumentowana i oceniona, biorąc pod uwagę skutek, jaki wywołuje w sferze prawa podmiotowego kandydata.

Treść normatywna § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że ta przesłanka unieważnienia konkursu ziści się w przypadku ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1. Z kolei z postanowień § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu wynika, że w skład komisji konkursowej nie może być powołana osoba, która jest małżonkiem lub krewnym albo powinowatym do drugiego stopnia włącznie osoby, której dotyczy postępowanie konkursowe, albo pozostaje wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. Postępowanie konkursowe będzie nieważne, jeżeli po jego zakończeniu wyjdzie na jaw, m. in. że do składu komisji powołano osoby pozostające wobec kandydata w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że budzi to uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności tych osób.

Zdaniem stony skarżącej kasacyjnie do wzbudzenia: "uzasadnionych wątpliwości" nie wystarczy sam fakt istnienia stosunku faktycznego miedzy kandydatem a członkiem komisji konkursowej w postaci np. znajomości, wspólnej pracy, itp., lecz “należy kierować się rzeczywistymi relacjami zachodzącymi miedzy tym osobami oraz tym, jak te relacje są oceniane przez innych". Użycie przez prawodawcę w § 5 ust. 1 rozporządzenia, w odniesieniu do stosunku faktycznego między członkiem komisji a osobą przystępującą do konkursu zwrotu: "może to budzić uzasadnione wątpliwości", oznacza, że ocena w tym względzie ma ze swej natury charakter subiektywny, ocenny, co nie oznacza jednak, że dowolny. Zdaniem skrżacego nie są zatem konieczne dowody na potwierdzenie istnienia określonych stosunków faktycznych, lecz wystarczy samo przypuszczenie, że takie relacje mogą niweczyć wymóg bezstronności i obiektywizmu przy ocenia kandydata.

Użycie w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia określenia: "uzasadniona wątpliwość" oznacza, że chodzi tu o wątpliwość co do bezstronności członka komisji, uzasadnioną obiektywnymi powodami. Należy rozumieć przez to takie przyczyny, które pozostają w związku przyczynowo-skutkowym między ich wystąpieniem, a powstaniem oceny, że prawdopodobnym jest, że w zaistniałych okolicznościach członek komisji może okazać się nieobiektywnym. Nie wystarczy zatem subiektywne przekonanie, że członek komisji nie będzie bezstronny, lecz należy jednoznacznie wykazać, że między członkiem komisji a kandydatem zachodzą konkretne relacje prawne, np. są wspólnikami w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź współwłaścicielami nieruchomości lub zachodzą konkretne relacje faktyczne, np. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe bądź są współpracownikami na niwie zawodowej.

Ustalenie, czy okoliczność, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia miała miejsce, jak i jej ocena, należą do właściwego podmiotu przeprowadzającego postępowanie konkursowe. Na pewno nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu. Mając to na uwadze, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ nie ustalił i nie ocenił prawidłowo faktycznych powiązań między kandydatem E. M. i przewodniczącym komisji konkursowej C. C. W tym względzie nie jest bowiem uprawnione powołanie się jedynie na postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, bez obiektywnej oceny wyników tego postępowania. Tym bardziej, gdy się zważy, że z materiału dowodowego wynika, iż przesłanka faktycznych powiązań pomiędzy skarżącym a przewodniczącym komisji konkursowej mogła być znana organowi już w czasie postępowania konkursowego, a zatem nie była okolicznością ujawnioną: "po zakończeniu postępowania konkursowego". A tylko ujawnienie tej przesłanki w takim czasie uprawniało właściwy podmiot do podjęcia uchwały o unieważnieniu postępowania konkursowego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle się do tej kwestii nie ustosunkował, przez co naruszył przepis § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i naruszenie to miało charakter istotny.

W rozpoznawanym przypadku nie ma wątpliwości, że miedzy przewodniczącym komisji konkursowej a kandydatem na dyrektora zakładu opieki zdrowotnej istniał pewien stosunek faktyczny, czyli stan obiektywnej rzeczywistości, gdyż panowie się znali, należeli i prowadzili działalność w tej samej partii politycznej. To z inicjatywy C. C. skarżący pełnił funkcję w radzie społecznej szpitala wojewódzkiego w[...]. Jednakże z samego tego faktu nie można wywieść uzasadnionyvh wątpliwości, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc uznał, że przyjęte przesłanki unieważnienia postępowania konkursowego są niewystarczające.

Trzeba też mieć na uwadze, że prawodawca określił, oprócz przesłanek materialnoprawnych unieważnienia konkursu, również przesłanki formalne. Przepis ust. 2 § 8 rozporządzenia stanowi, że: "stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego następuje na wniosek, który zgłasza się w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem". Podmiot prowadzący nie może natomiast wszcząć takiego postępowania z urzędu. Musi to być wniosek złożony w terminie zawitym 14 dni "od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem". Z materiału aktowego sprawy wynika, że kandydat został wybrany w dniu 5 listopada 2012 r., natomiast nie wynika, od kogo pochodzi wniosek o unieważnienie konkursu i czy został złożony w terminie przewidzianym w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Na pewno wniosek taki nie został złożony przez G. Or., gdyż został on rozpoznany uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr[...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika też, aby był jakiś inny wniosek, a przynajmniej organ na ten temat, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, się nie wypowiedział. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że daje to podstawę do przyjęcia, że organ podjął uchwałę bez wniosku złożonego w wymaganym terminie. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że podstawą do wydania przedmiotowej uchwały musiał być wniosek złożony w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję kandydata, a nie jak przyjął organ, przeprowadzenia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne postępowania i bez uwzględnienia upływu tego terminu. Ma to znaczenie, gdyż termin wskazany w § 8 ust. 2 rozporządzenia jest terminem zawitym a nie instrukcyjnym. Jeżeli bowiem termin ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Terminy prawa materialnego mają charakter zawity (prekluzyjny), gdyż ograniczają w czasie dochodzenie lub inna realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa lub obowiązku. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr[...] , że termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia ma jedynie charakter instrukcyjny, co implikuje, że uchwałę można podjąć nawet bez stosownego wniosku. Skoro prawodawca przewidział termin do zgłoszenia wniosku i przypisał mu znaczącą funkcję w procedurze unieważnienia postępowania konkursowego, to nie można uchybieniu temu terminowi przypisać charakteru nieistotnego naruszenia prawa. Podjęcie uchwały bez wniosku i bez zachowania terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia, stanowi istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Według art. 83 ust. 1 "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ustanawia przesłanki wyłączające stosowanie sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa, określając zakres przedmiotowy i warunki zastosowania przesłanki wyłączającej stosowanie sankcji nieważności. Przesłanka wyłączająca zastosowanie sankcji nieważności nie ma zastosowania do uchwał będących aktami prawa miejscowego. W zakresie uchwał organów samorządu województwa, które nie są aktami prawa miejscowego, dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności jest obwarowana przesłanka terminu – nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Zgodnie z art. 81 ustawy o samorządzie województwa przesłanka wyłączająca stosowanie sankcji nieważności, obwarowana jest spełnieniem obowiązku przedstawienia przez marszałka województwa wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa, w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchybienie temu obowiązkowi prawnemu wyłącza zastosowanie przesłanki ograniczającej stosowanie sankcji nieważności. Przepis art. 81 ustawy o samorządzie województwa precyzuje zakres obowiązku marszałka przy przekazywaniu uchwał wojewodzie i nie może prowadzić do ograniczania uprawnień nadzorczych wojewody (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad samorządem terytorialnym, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., nr 1-2, s. 92-98). Istotne przy tym jest też to, że zakres obowiązku przedstawienia uchwał wojewodzie nie został ograniczony wyłącznie do uchwał stanowiących prawo miejscowe, lecz obejmuje wszystkie uchwały, także te niebędące prawem miejscowym, co związane jest z kompetencją organu nadzoru prowadzenia postępowania nadzorczego wobec wszystkich uchwał organów samorządu województwa.

Uchwała Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ośrodka Rehabilitacji w [...] nie jest aktem prawa miejscowego, a ponadto upłynął rok od jej uchwalenia. Z akt sprawy wynika natomiast, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia jej Wojewodzie [...] w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Oznacza to, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a nie orzekać, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych uwag i analiz chybiony jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wbrew obowiązkowi określonemu w art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego lakoniczność i brak przywołania argumentacji, dlaczego Sąd, jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjął istnienie obowiązku przedkładania organowi nadzoru wszystkich podejmowanych uchwał zarządu województwa. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 dostępna [w:] CBOSA). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W szczególności Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA sygn. II OSK 1584/14 wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. Natomiast polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, zwłaszcza z oceną stanu prawnego, nie może mieć miejsca w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.