Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 265/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 141 § 4, art. 135, art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 445/10 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Z. S. kwotę 1456 (tysiąc czterysta pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę Z. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2007 r. Z. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, w którym ubiegał się o przyznanie pomocy ONW do powierzchni 202,85 ha.

W wyniku przeprowadzonej kontroli wniosku na podstawie art. 23 i art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18), dalej jako: rozporządzenie nr 796/2004, stwierdzono nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie p., powiat s., gmina P., obręb H., działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie w., powiat g., gmina D., obręb C. oraz na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie w., powiat g., gmina D., obręb R. W związku z powyższym, do wnioskodawcy wysłano wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca złożył oświadczenia i korektę do wniosku w której podtrzymał deklarację z wniosku.

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r. kontroli na miejscu stwierdzono zawyżenie powierzchni na działkach rolnych AB, AD, AI, AJ, AM, AN, AO, AP, AR, AT, AU, AW, AY i E. Skarżący złożył w dniu [...] lutego 2008 r. zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu. W związku z powyższym Kierownik Biura Kontroli na Miejscu przesłał do wnioskodawcy w dniu [...] marca 2008 r. pismo w którym odniósł się do zarzutów i wyjaśnił, że kontrola na miejscu została wykonana prawidłowo.

Następnie, w dniu [...] maja 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu płatność ONW w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż organ I instancji prawidłowo nałożył sankcje na płatności ONW zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z dnia 23 grudnia 2006, s. 74), dalej jako: rozporządzenie nr 1975/2006, który to przepis stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach środka związanego z obszarem przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o zatwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3%, lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Skarżący zawyżył powierzchnię dla płatności ONW o 19,36 ha, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pomiaru powierzchni kwalifikowanej nie na dzień użytkowania lecz po podtopieniu części gruntów na działkach rolnych E, AM, AY, AW, odwoławczy wskazał, że jest on bezzasadny, ponieważ skarżący do dnia rozpoczęcia kontroli na miejscu, będąc do tego zobowiązanym, nie poinformował o wyżej wskazanej zmianie powierzchni użytkowanej rolniczo.

Odnośnie do twierdzenia, że w trakcie kontroli, dla działek rolnych AW, AT i AJ uwzględniono jedynie powierzchnie koszone, a wypasanych nie, organ uznał je za bezpodstawne, wskazując, że w trakcie kontroli inspektorzy pomierzyli wszystkie powierzchnie, na których można było stwierdzić, że w roku 2007 była prowadzona działalność rolnicza.

Jeżeli chodzi o działkę rolną AU i twierdzenia wnioskodawcy, że kontrolerzy wyłączyli powierzchnie porośnięte pojedynczymi drzewami, organ również uznał je za niezasadne, wskazując, że kontrolerzy wyłączyli jedynie powierzchnie porośnięte drzewami i krzewami w sposób zwarty, na których nie była prowadzona działalność rolnicza (zdjęcie nr 28).

Organ II instancji, nie uwzględnił też wyjaśnień dotyczących działek AB, AD i AN, podając, że w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono w sposób jednoznaczny, iż w roku 2007 nie była na nich prowadzona działalność rolnicza, co potwierdzały zdjęcia wykonane w trakcie kontroli na miejscu o nr od 1 do 15, o nr od 17 do 21 oraz zdjęcia o nr od 30 do 33. Ponadto wskazano, że jeżeli powyższe grunty służyły jako pastwiska, to w okresie wegetacyjnym powinny być wypasane i poddawane zabiegom pielęgnacyjnym zapobiegającym rozprzestrzenianiu się chwastów i pojawianiu samosiewów drzew.

Z. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 399/08 Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., ze względu na naruszenie przez organy obu instancji art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), dalej jako: ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nakazał również wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustosunkowanie się do zarzutów kwestionujących prawidłowość pomiarów działek rolnych dokonanych przy użyciu GPS. Zdaniem Sądu, organ I instancji naruszył przepisy postępowania, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wglądu do zdjęć działek wykonanych w trakcie kontroli przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. przyznał skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Wysokość przyznanych płatności była identyczna jak w decyzji z dnia [...] maja 2008 r.

Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w gospodarstwie skarżącego w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r. stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na części działek rolnych, łącznie, dla płatności ONW, o 19,36 ha. Organ za niezasadne uznał zarzuty wobec sposobu pomiaru konkretnych działek. Podkreślił, że sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną w całym kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Działki były lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane za pomocą GPS-u. Jednocześnie raport z kontroli miał wartość dowodową, bowiem stanowił obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, a zdjęcia w sposób obiektywny obrazowały sytuację w terenie.

Na powyższą decyzję, Z. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uzasadniając oddalenie skargi na wstępie podał, że w jego ocenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zalecenia wskazane w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 399/08 organy obu instancji wypełniły w sposób prawidłowy, ponieważ w sposób szczegółowy odniosły się do zasad przeprowadzania kontroli na miejscu, sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS oraz kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę. Sąd podkreślił, że zastosowany sposób pomiarów działek jest jednolity na terenie całego kraju i dokonują go jedynie wyspecjalizowani inspektorzy terenowi. Dlatego też zasadnym było przyjęcie, że protokół z kontroli, sporządzony przez uprawnione osoby i w przypisanej formie, stanowił wiarygodny dowód w sprawie.

Dalej WSA podniósł, że zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy dokonane podczas kontroli na miejscu (przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2007 r. – [...] stycznia 2008 r.) pomiary o oględziny działek były właściwe, a w konsekwencji, czy protokół z tejże kontroli mógł stanowić dowód zakwestionowania przez organy ARiMR danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Z akt sprawy Sąd wywiódł, iż wszystkie przesłanki, określające zasady przeprowadzania kontroli, sporządzania raportu oraz składnia do niego zastrzeżeń zostały w sprawie zachowane. Organy, szczegółowo oraz w sposób prawidłowy odniosły się do każdego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych kontrola na miejscu była rzetelna i obiektywna, a kontrolerzy dokonywali rzeczywistych pomiarów poszczególnych działek. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż WSA w B. w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. nie nakazał organom Agencji przeprowadzenia ponownej kontroli a jedynie wyjaśnienie pojawiających się w sprawie wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewlekłości prowadzonego postępowania, Sąd I instancji wskazał, iż to skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, co spowodowało wydłużenie całego postępowania o kilka miesięcy.

Zdaniem WSA organy prawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 i 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez niedostatecznie wnikliwe, sprzeczne z celami i zasadami kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej zbadanie przez Sąd I instancji postępowania organów administracji, a także poprzez niewłaściwą, sprzeczną z celami i zasadami kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej ocenę tego postępowania i w związku z tym niezasadne oddalenie skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. art. 153 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 399/08 i w związku z tym niezasadne oddalenie skargi,

- art. 141 § 4 p.p.s.a w szczególności w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, w szczególności co do uzasadnienia wypełnienia przez organy administracji wskazań sądu co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy:

- błędnie, niedokładnie, w sposób powodujący wiele niejasności przeprowadziły kontrolę na miejscu, wyciągnęły z niej nieprawidłowe, zbyt daleko idące wnioski na niekorzyść skarżącego i nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny,

- zaniechały przesłuchania jako świadków inspektorów kontroli na okoliczność sposobu przeprowadzenia kontroli, co organy administracji powinny były zrobić wobec zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu przez skarżącego,

- uznały jako wiarygodny dowód na okoliczność prawidłowości sposobu przeprowadzenia kontroli przez inspektorów notatki urzędowej sporządzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., zamiast przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inspektorów terenowych w tym zakresie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

- nie wyjaśniały skarżącemu, mimo zawartych w jego pismach pytań (ewentualnej) niezasadności zgłoszonych przez niego zarzutów,

- nie poinformowały skarżącego, mimo zgłaszania okoliczności wyrządzenia szkód przez skarżącego o konieczności przedstawienia protokołu z szacowania szkód wyrządzonych przez bobry, w celu uzyskania uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

- zupełnie ignorowały zgłaszane przez skarżącego zarzuty i nie odnosiły się do nich,

- nie poinformowały skarżącego, mimo zgłaszania okoliczności wyrządzenia szkód przez skarżącego, o konieczności przedstawienia protokołu z szacowania szkód wyrządzonych przez bobry, w celu uzyskania uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

- błędnie, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej oceniły zebrany materiał dowodowy,

- jednostronnie, bez uwzględnienia uwag skarżącego, oceniły ustalenia raportu z kontroli i nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny,

- wybiórczo, na podstawie tylko niektórych dowodów z pominięciem innych dokonały ustalenia stanu faktycznego w sprawie,

- oceniły przeprowadzenie kontroli jako rzetelne i prawidłowe, mimo konkretnych zarzutów skarżącego co do tej kontroli, które - zgodnie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy ogólnej - należało uznać za zasadne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy w uzasadnieniach swoich decyzji:

- nie wskazywały w należyty i przekonujący sposób dlaczego, mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego, uznały raport z kontroli za wiarygodny dowód,

- nie wyjaśniały skarżącemu, mimo zawartych w jego pismach pytań (ewentualnej) niezasadności zgłoszonych przez niego zarzutów,

- nie wyjaśniły skarżącemu, w sposób właściwy, poprzez odniesienie się do konkretnych zarzutów zasadności wydanych decyzji i uznania raportu z kontroli wraz z załącznikami za wiarygodny dowód,

- sporządziły uzasadnienia decyzji bez dołożenia należytej staranności, w sposób niedbały i chaotyczny, niespełniający wymogów określonych w ww. przepisach postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy administracji:

- nie wyjaśniły skarżącemu, w sposób właściwy, poprzez odniesienie się do konkretnych zarzutów zasadności wydanych decyzji i uznania raportu z kontroli wraz z załącznikami za wiarygodny dowód,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tego przepisu i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy odmówiły przyznania płatności w pełnej wysokości, mimo wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 3 ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy wydawały decyzje niezawierające rozstrzygnięcia co do uznania lub odmowy uznania wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, na które wskazywał skarżący w swoich pismach,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i słusznie nie zawiesiły postępowania i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem zachodziły ku temu przesłanki, gdyż szacowanie szkód było w toku a od uzyskania przez skarżącego oszacowania szkód zależało uznanie działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem po przekazaniu akt sprawy przez WSA po uprawomocnieniu wyroku kasatoryjnego organy administracji doprowadziły do przewlekłości postępowania i wydały decyzję w I instancji po ponad 13 miesiącach od daty otrzymania akt z sądu a decyzję II instancji po ponad 17 miesiącach,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem po przekazaniu akt sprawy przez WSA po uprawomocnieniu wyroku kasatoryjnego mimo niewydania decyzji w ustawowym terminie nie zawiadomiły skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazały nowego terminu załatwienia sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1), dalej jako: rozporządzenie nr 1782, poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów i niezasadne oddalenie skargi, gdy tymczasem organy nie zastosowały tych przepisów i nie uwzględniły konieczności zgłoszenia przez skarżącego szkód do właściwego organu i stwierdzenia tych szkód odpowiednim dokumentem i w konsekwencji stwierdziły, że do terenów zalanych nie należy się płatność,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 51 ust. 2a rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wobec wniosku skarżącego należy zastosować obniżki i wyłączenia, mimo, iż zachodzą przesłanki do niestosowania obniżek i wykluczeń,

- art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek skarżącego nie jest poprawny pod względem faktycznym,

- art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okresowe zalewanie pól przez wodę po okresie wegetacyjnym niemające wpływu na użytkowanie rolnicze zalewanej działki stanowi zmianę powierzchni działki lub jej użytkowania podlegająca obowiązkowemu zgłoszeniu przez rolnika (tzn. wniosek zdezaktualizował się),

- § 1 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wypasanie części działki rolnej w okresie wegetacyjnym traw, na której z powodu zawilgocenia i ukształtowania terenu nie można skosić uprawy sprzętem rolniczym nie spełnia wymaganych minimalnych norm,

- § 4 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że występowanie drzew na gruncie ornym lub pastwisku, bez badania liczby tych drzew na 1 hektar oraz wpływu tych drzew na produkcję roślinną oznacza brak spełniania minimalnych norm,

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymogów koniecznych do uzyskania wnioskowanych płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, spośród których nie wszystkie należało uznać za usprawiedliwione.

Ich analiza, zdeterminowana wskazanym wyżej, normatywnym kryterium "wpływu naruszenia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej", musi ponadto uwzględniać to istotne kryterium oceny ich zasadności, które wynika z przepisu art. 153 p.p.s.a., a to z tego powodu, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości na 2007 rok, stanowiła konsekwencję uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 399/08, pierwotnie wydanych w sprawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w B. wynika, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to wobec stwierdzenia naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) – dalej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, sąd administracyjny zobowiązał organ administracji do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności organ winien rozpatrzeć i ustosunkować się do zarzutu kwestionującego prawidłowość pomiaru działek rolnych dokonanego metodą przy użyciu GPS z uwagi na to, że w urządzeniu tym są wprowadzone jedynie geodezyjne oznaczenia działek, a nie granice działek rolnych. Sąd podkreślił również, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ powinien, oceniając znaczenie i wartość dowodów mających znaczenie dla sprawy, wskazać przekonujące podstawy dokonanej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że zakres wytycznych Sądu był stosunkowo szeroki.

Z punktu widzenia wskazanych kryteriów oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za usprawiedliwione uznać więc należy te spośród nich, w których w pełni zasadnie, w kontekście treści oraz zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 19 listopada 2008 r., autor skargi kasacyjnej podważał prawidłowość zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji odnośnie zrealizowania przez organy administracji publicznej tychże wytycznych oraz wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji, również zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 399/08. Uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, zwłaszcza odnoszące się do wypełnienia przez organy administracji wskazań sądu co do dalszego postępowania i jego oceny prawnej. Otóż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w motywach wyroku WSA z dnia 19 listopada 2008 r. zostały zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności ONW. Stanowisko to stanowiło dla Sądu I instancji podstawowy argument formułowania oceny o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności odnoszącego się do stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania wskazuje, że nie spełnia ono wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą) obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcia stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Na sądzie administracyjnym ciąży zatem obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także sprzecznie z intencją ustawodawcy ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały przyjęto, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana już jest w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, o której mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ich ocena w związku z tym przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W omawianej uchwale podkreślono, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że metoda sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do "prezentacji" stanu faktycznego sprawy, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w deficycie relacji odnośnie faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz w powieleniu, wręcz akceptacji zarówno w części sprawozdawczej jak i w analitycznej – stanowiska organów sprowadzającego się do konkluzji, nie zaś do przedstawienia faktów, w oparciu o które pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania została przyznana w pomniejszonej wysokości.

W zakresie odnoszącym się do podstaw faktycznych wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd I instancji przyjął bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczególnego rodzaju metodę relacjonowania i prezentowania faktycznych podstaw wyrokowania w sprawie. Sąd I instancji zamiast – zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. – zwięźle, a więc krótko, przedstawić dotychczasowy przebieg postępowania, szczegółowo zrelacjonował pierwotnie prowadzone postępowanie przed organami administracji. Natomiast relacja z przebiegu postępowania ponownie prowadzonego przed organami obu instancji wskutek wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. jest bardzo ogólna, a w zakresie odnoszącym się do sfery faktów wręcz lakoniczna. W tej kwestii bowiem Sąd I instancji podaje jedynie, że wysokość przyznanych płatności była identyczna jak w pierwszej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Ponadto stwierdza, że organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach [...].12.2007 r. – [...].01.2008 r. stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na części działek rolnych (do płatności ONW) o 19,36 ha. Sąd I instancji nie podaje już dalej żadnych elementów stanu faktycznego dotyczącego poszczególnych działek rolnych. W szczególności nie eksponuje Sąd, na których z poszczególnych działek rolnych oraz w jakim rozmiarze stwierdzono jakiego rodzaju nieprawidłowości. Relacja Sądu I instancji w tzw. części sprawozdawczej uzasadnienia, dotyczącej przebiegu ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, ogranicza się tylko do bardzo lakonicznej prezentacji konkluzji stanowiących konsekwencję ocen formułowanych przez organy administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak w istocie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd w rozumieniu art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Brak jest bowiem w tym uzasadnieniu zarówno rozważań faktycznych, jak i prawnych. W konsekwencji opisana powyżej metoda "przedstawienie stanu sprawy" doprowadziła do tego rodzaju sytuacji, w której kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy. Wadliwości te potęguje to, że w kontekście pierwotnie stwierdzonych w sprawie naruszeń prawa oraz w kontekście treści i zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 19 listopada 2008 r., Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się również do stanowiska strony podważającej zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. I to w sytuacji, gdy strona skarżąca podnosiła zasadniczo te same, co pierwotnie, argumenty odnoszące się do sfery ustaleń faktycznych. Zwłaszcza gdy się zważy, że zakres pierwotnie sformułowanych wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania był szeroki i odnosił się przede wszystkim do "wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności". Wskazując przy tym na pewne okoliczności wymagające wyjaśnienia, co jednakże – jak wynika z kontekstu tak określonych wytycznych – w żadnym razie nie oznaczało zawężenia zakresu rozpoznania sprawy. W ręcz przeciwnie, skoro Sąd podkreślił, że "w uzasadnieniu decyzji organ powinien, oceniając znaczenie i wartość dowodów dla sprawy, wskazać przekonywujące podstawy dokonanej oceny materiału dowodowego i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia", to oznacza, że w szczególności zwrócił uwagę na prawidłowość zastosowania przez orzekające organy wskazań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to w konsekwencji do podważenia celów sądowej kontroli administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5–6, s. 267 i n.).

Ze wskazanego punktu widzenia krytycznie ocenić należy więc tego rodzaju argumentację Sądu I instancji, która w kontekście treści i zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku przez WSA w B., w odniesieniu do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i bez równoczesnego odwołania się do konkretnych faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, ograniczała się do lakonicznych stwierdzeń o prawidłowości działania organów administracji w zakresie odnoszącym się do: realizacji wytycznych i wskazań, co do dalszego postępowania; wskazania podstaw merytorycznych wydanych decyzji; przeprowadzenia kontroli na miejscu; sposobów dokonywania pomiarów przy pomocy urządzeń GPS; kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę.

Odnosząc się do kwestii szczegółowych, stwierdzić należy, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż o rzetelności i obiektywizmie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie dotyczącym tak istotnej kwestii, jak powierzchnia deklarowanych do płatności działek rolnych, świadczyć ma to, że wynik ich pomiaru, w sytuacji gdy powierzchnia deklarowana była mniejsza niż powierzchnia rzeczywista, uwzględniany był na korzyść skarżącego poprzez przyjmowanie powierzchni rzeczywistej, co w konsekwencji nie pozostawało bez wpływu na wysokość nakładanych sankcji. W ocenia NSA, fakt stosowania wskazanej metody "kompensowania" wyników pomiaru, w żadnym razie nie może być miernikiem, ani też kryterium oceny o prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, zwłaszcza że nie wiadomo, czy wyniki pomiarów stwierdzające zawyżenie przez skarżącego powierzchni działek, w stosunku do powierzchni deklarowanych są rzeczywiście prawidłowe. Sąd I instancji nie przedstawił bowiem żadnego argumentu, w świetle którego można i należałoby przyjąć, że przeprowadzony przez inspektorów terenowych pomiar działek rolnych jest prawidłowy, a jego wynik odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Za argument mający uzasadniać obiektywizm i rzetelność pomiaru działek rolnych nie sposób bowiem uznać to, że pomiar dokonywany był przez wyspecjalizowanych w jego dokonywaniu inspektorów terenowych. Żadne spośród wskazanych i stosowanych przez Sąd I instancji kryteriów oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie nie jest więc miarodajne, zwłaszcza że nie posiada ono również waloru kryterium prawnego, w oparciu o które przeprowadzana jest kontrola legalności działań administracji publicznej. Podkreślić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do tych kwestii (dotyczących prawidłowości przeprowadzenia kontroli w związku z dokonanymi pomiarami metodą GPS) podkreślił, iż organy obu instancji szczegółowo odniosły się do każdego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, wskazując dlaczego uznają je za niezasadne bądź zasadne, ale niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd jednocześnie wywiódł, że przedstawiona w uzasadnieniu decyzji ocena podnoszonych zarzutów jest prawidłowa, logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Rzecz jednak w tym, na co już wyżej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, iż w żadnym elemencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił powyższych okoliczności, które w sposób oczywisty odnoszą się do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie można przyjąć, że wymogi z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. zostały spełnione tylko z tej przyczyny, że Sąd I instancji stwierdził jedynie w uzasadnieniu, iż "Jak wynika z tabeli, stanowiącej część uzasadnienia zaskarżonej decyzji (k. 288–287 akt), w dziewięciu przypadkach inspektorzy stwierdzili, iż rzeczywista powierzchnia działek jest wyższa niż wskazana we wniosku (...)". Nieprawidłowości Sądu w tej kwestii są o tyle istotne, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w piśmie z dnia 20 października 2009 r. zawarł szereg szczególnych uwag do sporządzonego raportu i materiału zdjęciowego. Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawił jakie w związku z tym organy poczyniły konkretne ustalenia odnośnie poszczególnych działek rolnych i jaki Sąd przyjął w tym zakresie stan faktyczny sprawy. Istotne jest bowiem to, że stosowne przedstawienie przyjętego w sprawie stanu faktycznego musi się odnieść do stanu ustalonego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez orzekające organy. Na te okoliczności zwrócił uwagę WSA w B. w motywach wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. W tej kwestii dodać jedynie należy, że ocena merytoryczna (tj. zasadność ustaleń kontrolnych) dokonywana jest przez organ wydający decyzję. Dowód z protokołu z czynności kontrolnych (tzw. raport z kontroli) jest wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ administracji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 919/09; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 390/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W związku z powyższych za zasadne należy uznać również zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a.

Powołane przepisy zobowiązują organ administracji do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym z uwzględnieniem stanowiska i zarzutów strony postępowania oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej NSA zauważył, skarżący w toku postępowania administracyjnego formułował bardzo konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Odnosiły się one do konkretnych działek, ich powierzchni, biegu ich granic oraz sposobu ich rolniczego użytkowania. W związku z powyższym, stawiając zarzuty naruszenia wskazywanych przepisów k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., strona skarżąca formułując je, zasadnie upatrywała naruszenia powoływanych przepisów w tym, że Sąd I instancji przyjął, iż organ administracji przepisów tych nie naruszył.

Chybione jest natomiast powoływanie, w powiązaniu z ww. przepisami, jako naruszonego przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – dalej ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. Zauważyć bowiem należy, że powoływana przez skarżącego ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. uchyliła z dniem 27 lutego 2007 r. ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnych płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. uregulowała zagadnienia dotyczące płatności bezpośredniej, uzupełniającej, cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych. Natomiast problematyka dotycząca przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatności ONW) została uregulowana w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 29 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Zatem art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a jedynie art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Jednakże ten przepis nie został wskazany jako naruszony w skardze kasacyjnej. W związku z tym jedynie należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tzw. części sprawozdawczej Sąd I instancji przywołując wskazania zawarte w motywach wyroku WSA w B. z dnia 19 listopada 2008 r. błędnie powołał art. 21 ust. 2 pkt 4 jako przepis mieszczący się w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r., w sytuacji gdy w tym powołanym wyroku WSA (sygn. akt SA/Bk 399/08) prawidłowo wskazał jako naruszony art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy, a także w związku z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., skoro nie znajduje ona zastosowania do płatności ONW.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt 1 akapit 4 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis ten nie może być podstawą do formułowania zarzutu o nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

Bezzasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i reguluje zakres kontroli działalności administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą procesową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10) – w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała na przepisy art. 3 § 1 i art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a., realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno–proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Wyrażając z kolei w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w § 2 i § 3 art. 3 p.p.s.a. przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że kontrola ta przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Stosowanie środków przewidzianych ustawą następuje więc w sytuacji uwzględnienia skargi i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (por. art. 135 p.p.s.a.). Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Rozpatrując ją i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), to jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. WSA w B. uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodności z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny.

W konsekwencji stwierdzić należy, że o naruszeniu przywołanych przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. nie może przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1047/06; wyrok NSA z 9 marca 2009 r., sygn. I OSK 1025/06). Zwłaszcza że wadliwej wykładni, czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można traktować jako zastosowania w toku kontroli sądowoadministracyjnej innego kryterium tejże kontroli niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I GSK 1070/08).

Jeżeli chodzi o zarzuty sformułowane w pkt 1 akapit 14 i 15 petitum skargi kasacyjnej, to wskazać należy, że ich istota sprowadza się do tego, że Sąd I instancji wadliwie ocenił to, że organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wydały w terminie stosownej decyzji i nie zawiadomiły skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie wskazały nowego terminu jej załatwienia, a przez to Sąd oddalił skargę. Przede wszystkim ponownie należy zauważyć, że przepisy art. 3 ust. 1 i art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. nie mogły zostać naruszone, skoro w tej sprawie, z uwagi na obowiązującą ustawę z dnia 7 marca 2007 r., nie miały zastosowania. Odnośnie naruszenia pozostałych wskazanych przepisów wymaga podkreślenia, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Tymczasem strona skarżąca nie wykazała i nie wyjaśniła w uzasadnieniu tychże zarzutów, jaki wpływ miało czy też mogło mieć naruszenie wskazanych przepisów na wynik sprawy administracyjnej. Zauważyć jedynie należy, że w przypadku bezczynności organu stronie przysługują określone środki prawne, w tym przewidziane w art. 37 k.p.a.

Za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, które postawione i sformułowane zostały w kontekście zaistnienia, spowodowanych działaniem siły wyższej (zalaniem), szkód na gruntach rolnych skarżącego, ich szacowania oraz trybu ich zgłaszania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki wpływ miało, czy też mogło mieć, naruszenie tego przepisu na wynik sprawy. Skuteczne postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania zdeterminowane jest wymogiem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią wydanego rozstrzygnięcia. W kontekście sposobu sformułowania i uzasadnienia wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej podnieść należy również, że zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – bez związku z sytuacją opisaną w jego ust. 1 – obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania do rolnika, który poinformował właściwy organ na piśmie o dezaktualizacji pierwotnej treści wniosku o przyznanie pomocy. Z przywołanej regulacji wynika, że adresatem pochodzącego od beneficjenta pomocy pisemnego oświadczenia o dezaktualizacji wniosku, w tym z powodu skutków działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, złożonego w odpowiednim terminie, powinien być organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tym organem był właściwy Kierownik Biura Powiatowego Agencji, nie zaś wojewoda, czy też działająca przy nim komisja szacowania szkód.

Jeżeli chodzi o sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2a, art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, wyjaśnić należy, że ocena zasadności niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów rozporządzenia Komisji byłaby przedwczesna, w związku z uznaniem za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zarzutu błędnej wykładni art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4 w zw. z § 3 ust. 2 oraz z § 4 pkt 1 lit. c/ oraz pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2007 r., a także art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzić należy, że przepisy te nie stanowiły przedmiotu wykładni dokonywanej przez Sąd I instancji, w związku z czym nie mogło dojść do ich naruszenia.

Podobna sytuacja odnosi się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

Ponownie rozpoznając skargę WSA w B. zobowiązany będzie do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przyczyn wyżej wskazanych NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.