Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 702/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 65
law: Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej,
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 255 poz 22 art. 7 ust. 1, art. 6 lit. a i b
law: Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania tymczasowego wpisu na listę członków Izby Inżynierów Budownictwa 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – zwanej dalej k. p. a., utrzymano w mocy uchwałę nr [...] Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2017 r. odmawiającej M. P. dokonania tymczasowego wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu 23 maja 2016 r. M. P., powołując się na art. 33 ust. 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 65 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą o zasadach uznawania kwalifikacji" doręczył [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa ponowione oświadczenie o zamiarze świadczenia na terenie województwa [...] usługi transgranicznej, określając rodzaj tej usługi jako "projektant branża drogowa i instalacyjna (wod-kan. – b. drogowa). Załączył dyplom inżyniera budownictwa lądowego [...], zaświadczenia wyboru na członka Instytutu Autostrad i Transportu, Instytutu Inżynierów w I., Instytutu Inżynierów Drogowych, kopię polisy ubezpieczeniowej oraz zaświadczenie o tymczasowym wpisie na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa świadczących usługi transgraniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 17 kwietnia 2017 r., uchwałę nr [...][...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. w tym przedmiocie – wydaną w odpowiedzi na oświadczenie skarżącego z [...] marca 2016 r., obejmującego zamiar świadczenia zawodu jako projektant w branży drogowej, w zakresie realizacji układu drogowego w N..

Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w dniu [...] grudnia 2016 r. pouczyła [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa o konieczności podjęcia pilnego rozstrzygnięcia w sprawie. Uchwałą nr [...] z [...] lutego 2017 r. Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zobowiązano organ pierwszej instancji do podjęcia uchwały w terminie 30 dni oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu 4 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "niewniesienie sprzeciwu" przez organ w związku ze złożonym oświadczeniem o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej w specjalności projektanta branża instalacyjna (wod.-kan. dla branży drogowej) oraz projektanta branża drogowa. Zdaniem M. P. w sprawie doszło do fikcyjnego pozytywnego załatwienia sprawy zgodnie z przedłożonym przez niego oświadczeniem. Strona powołała się na art. 34 ust. 7 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji oraz art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. U.UE.L.2005.255.22), zwanej dalej dyrektywą nr 2005/36/WE i 217 k. p. a. Wniosek ten ponowiono 5 lutego i 14 lutego 2017 r. Skarżący załączył do akt wyciąg z brytyjskiego rejestru spółek handlowych i sprawozdanie z działalności przedsiębiorstwa, zgodnie z którym jest udziałowcem oraz dyrektorem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] LTD w Wielkiej Brytanii oraz informację Krajowego punktu kontaktowego do spraw kwalifikacji zawodowych w Wielkiej Brytanii na temat regulacji zawodu inżyniera oraz posiadanego wykształcenia udokumentowanego przez dyplom inżynierski.

Uchwałą z [...] lutego 2017 r. nr [...][...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa odmówiła M. P. wpisu na listę tymczasowych członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 20a ust. 1, 2, 3 i 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1725) – zwanej dalej "ustawą o samorządach", § 2 pkt 8, § 4 ust. 5 i 7 Regulaminu okręgowych rad Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu podano, że nie można być członkiem tymczasowym kilku izb, a ponadto skarżący nie spełnia przesłanek do wykonywania usług transgranicznych, ponieważ w kraju zamieszkania nie może wykonywać zawodu Chartered Engineer. Nie posiada zatem wystarczających kwalifikacji, a ponadto nie legitymuje się koniecznym doświadczeniem zawodowym.

W odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 pkt 1, 7, 8 i 9, art. 11 , art. 34 ust. 3 i 7 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji, art. 20a ust. 1 i 8 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 lit. b, c, e, art. 5 ust. 1 lit. a, b, art. 7 ust. 4, art. 11 lit. d, art. 13 ust. 1, 2, i 3 dyrektywy nr 2005/36/WE oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 2, art. 75 ust. 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k. p. a. Zdaniem skarżącego jego sprawa została już milcząco załatwiona zgodnie z żądaniem, a zatem wydana uchwała była bezprawna. Ponadto podkreślił, że uzyskanie tytułu zawodowego Chartered Engineer nie jest warunkiem wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w Wielkiej Brytanii oraz to, że posiada wystarczające wykształcenie i kwalifikacje zawodowe. W jego ocenie organ nie miał prawa oczekiwać wykazania przez skarżącego doświadczenia zawodowego, bowiem art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji stał temu na przeszkodzie. Zaznaczył, że mimo to przedłożone dyplomy członkostwa w instytutach inżynierów brytyjskich świadczą jednoznacznie o faktycznym wykonywaniu przez niego zawodu.

Uchwałą z [...] maja 2017 r. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. Wskazano, że zawód inżyniera nie jest w Wielkiej Brytanii zawodem regulowanym, a skarżący nie figuruje w brytyjskim rejestrze osób posiadających uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu skarżący nie wykazał niezbędnego doświadczenia zawodowego, a pełnienie funkcji dyrektora w spółce, której jest wspólnikiem nie jest do tego wystarczające. Z kolei w Irlandii zawód inżyniera jest regulowanym, ale skarżący nie uzyskał tam tytułu Incorporated Engineer, stanowiącego odpowiednik uprawnień w ograniczonym zakresie.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie art. 19 i 20 k. p. a. poprzez naruszenie właściwości organu państwa członkowskiego, art. 7, art. 10 art. 77 § 1 , art. 80, art. 127 § 3 k. p. a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, art. 20a ust. 3, 4 i 13 ustawy o samorządach poprzez niezaakceptowanie dokumentów potwierdzających wykonywanie zawodu w innym państwie członkowskim oraz niedokonanie weryfikacji tych przesłanek przy współdziałaniu z organami brytyjskimi i irlandzkimi, art. 5 ust. 1 lit. a i b dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez pominięcie dokumentu potwierdzającego ukończenie kształcenia regulowanego, art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez zignorowanie skutku milczącego załatwienia niniejszej sprawy, art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez naruszenie obowiązku współpracy wewnątrzunijnej, art. 12 dyrektywy nr 2005/36/WE poprzez pominięcie dyplomu dokumentującego wykształcenie skarżącego, art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1024/2012 z 25 października 2012 r. w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym i uchylającego decyzję Komisji nr 2008/49/WE (Dz.U.UE.L.2012.316.1).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Podał, że skarżący ma prawo ubiegania się o wpis tymczasowy, jeżeli zostanie on ograniczony do usług transgranicznych w zawodzie inżyniera budownictwa w zakresie specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania w ograniczonym zakresie, zgodnie z decyzją Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] o uznaniu kwalifikacji M. P. w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania w ograniczonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Naruszone zostały bowiem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. oraz art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), art. 20a ust. 6 i 8 ustawy o samorządach, art. 34 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych, art. 13 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2006/123/WE z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U.UE.L.2006.376.36 ze zm.) – zwanej dalej dyrektywą nr 2006/123/WE, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 2005/36/WE. Powołane przepisy dyrektyw cechuje dostateczna precyzja, jednoznaczność i bezwarunkowość, statuujące nie tylko możliwość, ale i obowiązek ich stosowania i to z pierwszeństwem przed odnośnymi przepisami krajowymi, co przesądzone zostało już w latach 60 –tych XX wieku w orzecznictwie TSUE (cytowany powszechnie wyrok z 5 lutego 1963 r., sygn. akt 26/62, wydany w sporze pomiędzy Spółką NV Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos w Utrechcie a holenderską administracją celną, www.curia.europa.eu). Powinność organów polskiej administracji stosowania wspomnianej zasady pierwszeństwa znajduje ponadto umocowanie w przyjętej w rodzimym systemie hierarchii źródeł prawa, w ramach której akty stanowione przez organizację międzynarodową, której Polska jest członkiem na podstawie zgody Sejmu wyrażonej w ustawie, mają pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą (art. 91 ust. 3 Konstytucji).

Realizujące traktatową zasadę swobody przepływu usług postanowienia dyrektywy nr 2005/36/WE gwarantują wszystkim obywatelom państwo członkowskich możliwość stałego bądź tymczasowego wykonywania zawodu w innym państwie członkowskim niż to, w którym zdobyli kwalifikacje zawodowe (pkt 1 i 5 preambuły tego aktu). Tymczasowe i okazjonalne wykonywanie zawodu w innym państwie poddane jest obowiązkowi złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dyrektywy nr 2005/36/WE. W systemie rodzimym w odpowiedzi na oświadczenie właściwy organ albo dokonuje tzw. wpisu tymczasowego na listę członków izby, albo uruchamia postępowanie zmierzające do weryfikacji uprawnień autora oświadczenia. Wpisu tymczasowego, o którym stanowi art. 20a ust. 8 ustawy o samorządach nie można utożsamiać z obowiązkową przynależnością inżyniera do właściwej izby samorządu. Przepis art. 6 lit. a dyrektywy nr 2005/36/WE sprzeciwia się bowiem nakładaniu na usługodawców wykonujących zawód w innym państwie członkowskim obowiązku zezwolenia, rejestracji bądź członkostwa w organizacji lub instytucji zawodowej. Wyjątkowo, ale tylko w celu ułatwienia stosowania przepisów dyscyplinarnych można wprowadzić rejestrację tymczasową albo członkostwo pro forma w organizacji lub instytucji zawodowej, o ile nie spowoduje to opóźnienia bądź utrudnienia w świadczeniu usług ani obciążenia usługodawcy dodatkowymi kosztami. Nie można także obciążać takiego usługodawcę obowiązkiem rejestracji w publicznej instytucji ubezpieczenia społecznego (art. 6 lit. b dyrektywy nr 2005/36/WE). Nie zwalnia to z obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej, jeżeli takie wymagane jest w danym państwie członkowskim (art. 7 ust. 1 dyrektywy nr 2005/36/WE). Wpis tymczasowy dokonywany jest na podstawie oświadczenia uprawnionego i stanowi wyraz pewnej dozy zaufania do przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń. Ustawodawca krajowy w art. 20a ust. 8 ustawy o samorządach zagwarantował wykonującemu zawód regulowany, iż wpis tymczasowy nie może powodować utrudnień bądź opóźnień świadczeniu usługi transgranicznej.

Druga ze wspomnianych możliwości również przewidziana jest w prawie krajowym i unijnym. W myśl art. 7 ust. 2 – 4 dyrektywy nr 2005/36/WE oświadczenie zamierzającego świadczyć usługę transgraniczną może być poddane weryfikacji właściwego organu krajowego, przy czym najpóźniej w terminie jednego miesiąca od otrzymania oświadczenia wraz z niezbędnymi załącznikami organ obowiązany jest do załatwienia sprawy. Stanowi o tym art. 7 ust. 4 akapit drugi dyrektywy nr 2005/36/WE, zaś w punktach od a) do b) i zawartych tam podpunktach zamieszczono katalog możliwych rozstrzygnięć organu administracji. Wystąpienie trudności w zachowaniu terminu na wydanie decyzji obliguje organ do zawiadomienia o tym wnioskodawcy (art. 7 ust. 4 akapit drugi zdanie ostatnie). Wówczas termin na wydanie decyzji może zostać wydłużony do dwóch miesięcy od ich rozwiązania (art. 7 ust. 4 akapit trzeci). W art. 7 ust. 4 akapit piąty dyrektywy nr 2005/36/WE wskazano, że niepodjęcie decyzji w powyższych terminach skutkuje tym, że usługi mogą być świadczone. Analogiczną procedurę przewidział ustawodawca krajowy; w myśl art. 20a ust. 2 ustawy o samorządach w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji w zakresie zawodu inżyniera dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych wobec osoby, która zamierza świadczyć usługę transgraniczną w Polsce po raz pierwszy. Unormowanie to koresponduje z treścią art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 2005/36/WE.

Oświadczenie skarżącego zostało złożone i podlegało załatwieniu w okresie, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna uchwała nr [...][...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. o tymczasowym wpisie skarżącego na listę inżynierów członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa świadczących usługi transgraniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 17 kwietnia 2017 r. w zakresie wykonywania projektu w branży drogowej. Wobec tego ponowne oświadczenie skarżącego o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej w tym zakresie nie mogło wywołać skutku wszczęcia postępowania zmierzającego do weryfikacji jego uprawnień zawodowych i niezbędnego doświadczenia. Możliwość ta bowiem zastrzeżona jest wyłącznie do świadczenia usługi transgranicznej po raz pierwszy. Stanowi o tym wprost art. 34 ust. 2 ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych oraz 5 ust. 1 i art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 2005/36/WE. Złożenie ponownego oświadczenia może podlegać weryfikacji organu jedynie pod kątem ewentualnych istotnych zmian w sytuacji uprawnionego, o czym stanowi art. 7 ust. 2 dyrektywy nr 2005/36/WE i art. 20a ust. 5 ustawy o samorządach. Z akt sprawy nie wynika, by przedmiotem kontrolowanego postępowania były takie okoliczności. Jak stanowi art. 20a ust. 4 ustawy o samorządach, oświadczenie o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej składa się do rady właściwej izby samorządu, ze względu na miejsce zamierzonego świadczenia usługi. Taka redakcja przepisu może sugerować, że w przypadku zamiaru świadczenia usługi na terenie właściwości innej izby wymagane jest złożenie ponownego oświadczenia, choć w ocenie Sądu wykładnia ta byłaby nieprawidłowa w kontekście wynikającego zarówno z art. 7 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy, jak i art. 20a ust. 6 ustawy o samorządach rocznego terminu ważności uprawnień nabytych na podstawie złożonego oświadczenia. Ponadto przepisy prawa, z wyjątkami niedotyczącymi jednak sytuacji skarżącego, co do zasady nie przewidują ograniczeń terytorialnych w świadczeniu usług transgranicznych. A zatem, zamierzając świadczyć usługę transgraniczną na obszarze właściwości innej izby skarżący nie musiał składać dodatkowego oświadczenia. A już na pewno jego złożenie nie mogło wywołać, jak w niniejszej sprawie, negatywnych skutków prawnych. Jak już wyjaśniono, ponowny charakter oświadczenia, blokował uprawnienie organu prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień skarżącego. Skoro jednak M. P. złożył oświadczenie o zamiarze wykonywania usługi transgranicznej, to należało je potraktować zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami prawa jako ponowne zgłoszenie zamiaru świadczenia usługi transgranicznej, choć złożone przedwcześnie, bo nie w kolejnym roku wykonywania zawodu, jak stanowi art. 7 ust. 1 zdanie drugie dyrektywy i art. 20a ust. 6 ustawy o samorządach.

Natomiast weryfikacji w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji mogło podlegać oświadczenie M. P. w pozostałym zakresie, tj. deklarowanego zamiaru świadczenia usług w branży instalacyjnej. Z uwagi na przekroczenie terminu zakreślonego na prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, wydanie zaskarżonej uchwały okazało się niedopuszczalne.

Zaakcentowania wymaga to, że w art. 34 ust. 2 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zakreślono organom termin miesięczny na wydanie decyzji, z możliwością przedłużenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 tej ustawy – do dwóch miesięcy od ustania przeszkody w załatwieniu sprawy (niemal identycznie jak w art. 7 ust. 4 dyrektywy nr 2005/36/WE). Po upływie tych terminów, jak stanowi art. 34 ust. 7 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji, następuje milcząca zgoda na świadczenie usług. Podobny skutek przewidziano w art. art. 7 ust. 4 akapit piąty dyrektywy nr 2005/36/WE.

Przewidziana w tych przepisach instytucja milczącego załatwienia sprawy koresponduje niewątpliwie z rozwiązaniem funkcjonującym w ramach nieobowiązującego już art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowił implementację art. 13 ust. 4 dyrektywy nr 2006/123/WE i został wprowadzony do systemu prawnego został mocą ustawy z 10 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278.), nowelizującej szereg aktów prawnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na terenie Polski. Stanowił on, iż "Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.". Włączenie tego przepisu do ustawy stanowiło – według deklaracji autorów projektu – realizację celów wspomnianej dyrektywy nr 2006/123/WE o usługach, zapewniając jednocześnie określone "uproszczenie proceduralne" (zob. druk sejmowy nr 2590 Sejmu VI kadencji, s. 1, 6 i 42). Nota bene opisane, uchylone z dniem 30 kwietnia 2018 r., mocą ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650), rozwiązanie rodzime, zostało ocenione pozytywnie, jako dostateczny środek transpozycji art. 13 ust. 4 dyrektywy nr 2006/123/WE (tak: Raport COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Detailed information on the implementation of Directive 2006/123/EC on services in the internal Market, SWD(2012)148/F1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0148&from=EN).

Unormowana w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja milczącego załatwienia sprawy została przyjęta jako klauzula generalna i - jak przyjął NSA w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – "znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.". Hipoteza przepisu obejmowała szerszy zakres spraw, niż wynikało to z uregulowania przyjętego w art. 13 ust. 4 dyrektywy nr 2006/123/WE, którego przedmiotem były wprawdzie szeroko określone przedmiotowo, ale tylko zezwolenia na wykonywanie usług. Usługi branży budowlanej wymienione są wprost w punkcie 33 dyrektywy jako objęte zakresem jej unormowania; usługi te logicznie nie są przedmiotem wyłączeń uregulowanych w art. 2 ust. 2 lub 3 tego aktu.

Należy podkreślić, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustanawiał wyższy standard ochrony praw jednostki i zarazem większy rygoryzm dla organu, bowiem zgodnie z art. 11 ust. 7 ustawy termin załatwienia wniosku mógł być przedłużony tylko raz i to nie więcej niż o dwa miesiące. Przyjmując, że przepisy odnoszące się do świadczenia usług transgranicznych w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pozostawały w relacji przepis szczególny – unormowanie ogólne, terminy załatwiania spraw i skutki zaniechań w tym zakresie należy rozpatrywać w oparciu o drugi z wymienionych reżimów prawnych.

Reasumując tę część rozważań, w sprawie z oświadczenia o wykonywaniu usługi transgranicznej obowiązywał na załatwienie sprawy termin jednego miesiąca, który mógł podlegać przedłużeniu tylko do dwóch miesięcy od ustania przeszkody. Z możliwości wydłużenia terminu załatwienia sprawy organy jednak w kontrolowanym postępowaniu nie korzystały. Nie informowały bowiem skarżącego o tym, że termin załatwienia sprawy zostaje wydłużony. Nie można zatem przyjąć, że wydłużenie terminu miało miejsce. Co więcej, organy nie reagowały przez wiele miesięcy na wystosowywane przez skarżącego zażalenia na bezczynność, tudzież żądania potwierdzenia zaistnienia skutku milczącego załatwienia jego sprawy. Uchwała nr [...] z [...] lutego 2017 r. Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie zażalenia skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji została wydana już po wywołanym bezczynnością organu milczącym załatwieniu sprawy, a zatem traktować ją należy jako bezskuteczną.

Skoro skarżący oświadczenie o zamiarze świadczenia usługi złożył 23 maja 2016 r., to uznać należy, że z dniem 23 czerwca 2016 r. jego sprawa została milcząco, pozytywnie załatwiona, zgodnie z dyspozycją art. 34 ust. 2 i 7 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji w związku z art. 7 ust. 4 akapit drugi dyrektywy nr 2005/36/WE. Z tą chwilą M. P. nabył uprawnienie, o które się ubiegał i zgodnie z art. 7 ust. 4 akapit piąty dyrektywy nr 2005/36/WE miał prawo wykonywać zawód we wskazanym w oświadczeniu zakresie. Tym samym wydanie uchwały odmawiającej wpisu tymczasowego po tej dacie nie znajdowało umocowania w przepisach prawa. Zasygnalizować warto, że konstrukcja milczącej zgody bywa zwykle opatrywana rozmaitymi mechanizmami następczej weryfikacji tak podjętego rozstrzygnięcia, a to z uwagi na, najogólniej rzecz ujmując, pewne ryzyko bezpodstawnego nabycia uprawnienia i wykonywania go w sposób nieprawidłowy. Nie inaczej uczynił ustawodawca krajowy, stwarzając w art. 32 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji, podstawę do kontrolowania świadczonej przez inżyniera usługi.

Niezależnie od powyższego, wątpliwości Sądu budzi kategoryczne twierdzenie organu, iż skarżący nie spełnia warunków do wykonywania zawodu na terenie Polski, oparte na zarzucie legitymowania się nazbyt skromnym doświadczeniem zawodowym. W ocenie organów za niewystarczające uznać należy pozostawanie w roli udziałowca i zatrudnienie na stanowisku dyrektora zarządzającego w spółce prawa handlowego prowadzącej działalność w branży budowlanej.

Z motywów zaskarżonej uchwały zdaje się wynikać, że spełnienie przesłanki prowadzenia zgodnie z prawem działalności w zakresie zawodu inżyniera budownictwa, o której mowa w art. 20a ust. 1 ustawy o samorządach mogłoby zachodzić wyłącznie wówczas, gdyby skarżący wykonywał zawód na własny rachunek. Tymczasem taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w przepisach prawa unijnego. W tym zakresie prawnie znaczące pozostają poszczególne punkty art. 17 ust. 1 dyrektywy nr 2005/36/WE, ustanawiającego warunki wzajemnego uznawania uprawnień w państwach członkowskich. Przepisy te ustanawiają w kilku konfiguracjach minima wykształcenia i prowadzenia działalności zawodowej, przy czym istotne jest tutaj to, że definiują tę ostatnią jako prowadzenie działalności na własny rachunek bądź pozostawanie na stanowisku kierownika przedsiębiorstwa. Przepis ten wprost odnosi się do zawodu skarżącego, bowiem dotyczy działalności wymienionych w wykazie I w załączniku IV do tego aktu, w którym wymieniono pod pozycją 40: "Budownictwo 400 Budownictwo niespecjalistyczne; wyburzanie 401 Wznoszenie budynków (mieszkalnych i innych) 402 Budowa dróg, mostów, linii kolejowych itp. 403 Prace instalacyjne 404 Prace dekoracyjne i wykończeniowe" . Przepis ten wprawdzie znajduje się w Rozdziale II dyrektywy, regulującego zasady uznawania doświadczenia zawodowego, a więc możliwości trwałego wykonywania określonego zawodu w ramach państw Unii Europejskiej, to jednak z mocy art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji może znajdować zastosowanie w przypadku weryfikacji oświadczenia o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej po raz pierwszy przez wykonującego zawód regulowany w innym państwie członkowskim. A zatem także w toku wykładni tych przepisów, które odnoszą się do wpisu tymczasowego, którego warunkiem uzyskania, zarówno w świetle prawa krajowego, jak i art. 5 ust. 1 dyrektywy, jest legitymowanie się co najmniej rocznym okresem świadczenia usług w państwie rodzimym.

Na podstawie akt niniejszej sprawy niniejszej nie można jednoznacznie ustalić okresu sprawowania przez skarżącego funkcji kierowniczych w spółce w ramach której prowadzi on działalność zawodową ani dokładnego zakresu działalności faktycznie prowadzonej przez ten podmiot. Dokonując oceny prawidłowości oświadczenia skarżącego organy powinny były te okoliczności ustalić, czego wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k. p. a. nie wykonały. Niemniej mogły to czynić jedynie w horyzoncie czasowym wytyczonym przez wskazane wcześniej przepisy prawa.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na rysującą się sprzeczność w zakresie stanowiska organu ujawnionego w zaskarżonych uchwałach oraz w odpowiedzi na skargę. Z tej ostatniej wynika, że nie są kwestionowane uprawnienia M. P. do świadczenia usług w zakresie specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania w ograniczonym zakresie, podczas gdy oświadczenie skarżącego zostało w zaskarżonych aktach zakwestionowane w całości. Obejmowało ono nie tylko możliwość wykonywania zawodu w branży instalacyjnej, ale i drogowej. W aktach sprawy brak jest powołanej w odpowiedzi na skargę decyzji Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...]. Z motywów zaskarżonych uchwał nie wynika, z jakiego powodu organ podważył możliwość świadczenia usługi transgranicznej w tym zakresie, skoro następnie ją zaakceptował.

Konkludując, Sąd ocenił że w sprawie niniejszej doszło do wadliwego pominięcia art. 34 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji w związku z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 4 akapit drugi dyrektywy nr 2005/36/WE oraz nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 dyrektywy nr 2005/36/WE w związku z art. 5 ust. 1 tego aktu oraz wadliwego zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji w części obejmującej świadczenie przez skarżącego usługi transgranicznej ponownie. Wadliwie zinterpretowano art. 20a ust. 6 i 8 ustawy o samorządach. Wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 nie zgromadzono materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia zaskarżonej uchwały, a dowodów pozyskanych nie oceniono należycie. Uchybienia te w sposób oczywisty wpłynęły na treść podjętych uchwał (zaskarżonej oraz uchwały organu pierwszej instancji). Milczące zakończenie postępowania blokowało bowiem możliwość ich podjęcia.

W aktualnym stanie faktycznym i prawnym brak jest możliwości prowadzenia w stosunku do oświadczenia skarżącego postępowania w oparciu o art. 20a ust. 2 ustawy o samorządach w związku art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji. Okres, w którym ono obowiązywało zresztą już upłynął, a zatem jego weryfikacja byłaby niecelowa. Z tego powodu w granicach tej sprawy zbędne jest formułowanie zaleceń co do dalszego prowadzenia postępowania. Nie wyklucza to weryfikowania kolejnych oświadczeń M. P., co powinno odbywać się według reguł wynikających z przepisów nie tylko prawa krajowego, ale i wiążących polskie organy administracji norm prawa unijnego. Sąd zwraca także uwagę, że do ugruntowanych należy pogląd, zgodnie z którym po wniesieniu skargi do Sądu nie można zakończyć postępowania w trybie nadzwyczajnym skierowanego wobec zaskarżonego do Sądu aktu, lecz należy je – po myśli art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. – zawiesić (tak NSA w uchwale z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z pism skarżącego wynika, że organy prowadziły takie postępowanie równolegle z postępowaniem sądowoadministracyjnym, a nawet że zostało ono zakończone w pierwszej instancji, na co wskazuje nadesłana przez skarżącego kopia uchwały nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] kwietnia 2018 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, na jakim etapie to postępowanie się znajduje. Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zawarte w skardze wnioski dowodowe z uwagi na fakt, że dotyczyły one dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem ich uwzględnienie byłoby bezcelowe.

Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę. Ze względu na to, że dostrzeżone naruszenia tkwiły również w uchwale organu pierwszej instancji, Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu także tego aktu. O kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi oraz od wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie z 17 listopada 2017 r. o odrzuceniu skargi, uchylonego następnie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2018 r., Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.