Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 493/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 2 pkt 7, art. 57 ust. 1 pkt 5 i pkt 9, art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 169, art. 169b, art. 173 par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 90 poz 557
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1718/13 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi O. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2012 r. O. S. wystąpił do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, uzasadniając go odbywaniem nauki oraz pobytem z rodziną zamieszkującą w Polsce.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...] odmówił udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia. Organ stwierdził, iż wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki określone w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach oraz przebywa on w Polsce nielegalnie.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o cudzoziemcach. Pełnomocnik powołał się także na przepisy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. W ocenie pełnomocnika organ I instancji błędnie uznał, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest nielegalny, gdyż nawet w przypadku złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uchybieniem terminu, cudzoziemcowi przysługuje prawo do legalnego pobytu. Powodem złożenia przez cudzoziemca wniosku z uchybieniem terminu była trauma po napadzie, w trakcie którego został dotkliwie pobity. Pełnomocnik zaznaczył, że organ I instancji nie uzasadnił w wystarczającym zakresie powodów uznania, że pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Powołał się na treść wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, który orzekł m.in. o zawieszeniu kary pozbawienia wolności orzeczonej wobec cudzoziemca oraz stwierdził, iż nie jest on osobą zdemoralizowaną.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż O. S. od grudnia 2003r. do dnia [...] grudnia 2012r. przebywał w Polsce na podstawie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielanych z uwagi na pobyt z rodziną i odbywanie nauki. Ojciec cudzoziemca posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Zdaniem organu odwoławczego zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie czy dalszy pobyt cudzoziemca w Polsce stanowi zagrożenie dla porządku publicznego oraz, czy jego pobyt w Polsce jest nielegalny tj., czy wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki, określone w art. 57 ust. 1 pkt 5 i pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniające odmowę udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż pomimo niewątpliwego naruszenia przez cudzoziemca obowiązujących przepisów prawa, mając na uwadze okoliczności zdarzenia, jego sytuację rodzinną, fakt wieloletniego pobytu w Polsce, odbywanie nauki, brak uprzednich konfliktów z prawem, nie można uznać, że jego dalszy pobyt w Polsce stanowi zagrożenie dla porządku publicznego.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał, iż wobec O. S. jednoznacznie zachodzą przesłanki, określone w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, stanowiące podstawę do obligatoryjnej odmowy udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013r. O. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ I instancji błędnie uznał, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest nielegalny, gdyż nawet w przypadku złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uchybieniem terminu, cudzoziemcowi przysługuje prawo do legalnego pobytu. Zdaniem skarżącego, organ nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego w tym faktu, iż skarżący otrzymał zezwolenia na pracę.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej uchylenie.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Sąd wskazał na przedmiot wniesionej skargi i stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573, ze zm.). Sąd przywołał treść art. 53a ust. 1 pkt 1 lit a , art. 53a ust 1 pkt 4, art. 57 ust 1 pkt 5 oraz art. 57 ust. 1 pkt 9 tej ustawy i odniósł zawarte w nich uregulowania do stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracyjne.

Sąd mając na uwadze decyzje wydane przez organy I i II instancji stwierdził, że bezsporny w sprawie jest fakt, iż O. S. złożył niniejszy wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uchybieniem terminu, określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w myśl którego, cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemca przebywającego na podstawie wizy Schengen upoważniającej tylko do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 26, lub cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2, jest obowiązany złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony co najmniej 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Z kolei z art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach wynika, że jeżeli termin do złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zachowany, cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem okresu pobytu oznaczonego w wizie lub na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w przypadku gdy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie zostało zakończone przed upływem tego okresu pobytu.

Złożenie wniosku w ustawowym terminie powoduje, iż nawet jeżeli organ przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia nie wyda rozstrzygnięcia, pobyt cudzoziemca nie jest traktowany jako nielegalny.

Sąd zauważył, że skarżący, mimo iż wniosek złożył z uchybieniem wskazanego terminu i upłynął terminu ważności posiadanej ostatnio karty pobytu tj. po dniu [...] grudnia 2012 r. pozostał w Polsce, a zatem jego pobyt stał się nielegalny.

Ustalenie to dało orzekającym w sprawie organom podstawę do obligatoryjnej odmowy udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia stosownie do treści art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd zauważył, że orzekające w sprawie organy pominęły okoliczność, iż pomimo nielegalnego pobytu skarżącego w Polsce, zachodzą podstawy do udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 53 a ust 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W myśl tego przepisu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, jeżeli przepisy prawa polskiego wymagają od cudzoziemca osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej.

Sąd podniósł, że wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II AKa 94/12 Sąd Apelacyjny w Białymstoku zmienił wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt III K 140/11, orzekający karę pozbawienia wolności wobec skarżącego i warunkowo zawiesił wykonanie orzeczonej wobec cudzoziemca kary pozbawienia wolności na okres 4 lat próby, poddając skarżącego pod dozór kuratora. Wyrokiem tym skarżący zobowiązany został na podstawie przepisów prawa polskiego do osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej, pod którym to pojęciem niewątpliwie należy również rozumieć kuratora.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, iż nie można uznać, że dalszy pobyt cudzoziemca w Polsce stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Na podstawie analizy zapadłych wobec skarżącego wyroków (Sądu Rejonowego w Białymstoku w dniu 30 maja 2011 r. sygn. akt XV K 78/11 i Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt III K 140/11 zmienionego przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 maja 2012r. sygn. akt II AKa 94/12) orzekający w niniejszej sprawie Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku Sądu Apelacyjnego, że skarżący nie jest osobą zdemoralizowaną.

Wobec powyższego oraz mając na uwadze sytuację rodzinną cudzoziemca, fakt wieloletniego pobytu w Polsce, odbywanie nauki, brak uprzednich konfliktów z prawem, Sąd uznał, że nie można uznać, iż jego dalszy pobyt w Polsce stanowi zagrożenie dla porządku publicznego.

Sąd zauważył, że prowadzona przez niego kontrola legalności decyzji organów administracyjnych jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. W okolicznościach sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012.r poz. 270, ze zm. dalej w skrócie: P.p.s.a.) uznał za niezbędne uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organom administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. postawione zostały następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że ów przepis prawa materialnego powinien mieć w sprawie zastosowanie, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji tego, że zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2 tej ustawy udziela się na okres niezbędny do realizacji celu, w którym zostało wydane, lub do podjęcia decyzji o współpracy z organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi, nie dłuższy niż 3 miesiące, a zatem że wynikające z art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poszczególne podstawy odnoszą się wyłącznie do legalizacji pobytów o charakterze krótkotrwałym, gdy tymczasem Cudzoziemiec został wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II AKa 94/12, oddany pod dozór kuratora w okresie próby wynoszącym aż 4 lata, który dodatkowo w dacie wydania uchylonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców upłynął tylko w nieznacznej części. Organ zauważył, że w świetle przepisów prawa regulujących wykonywanie dozoru kuratora nie można tej instytucji sprowadzić do obowiązku osobistego stawiennictwa przed kuratorem. Udzielanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie wynikającej z art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zostało oparte na uznaniu organu administracji publicznej. Zdaniem skarżącego organu, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organy orzekające w tej sprawie pominęły okoliczność, że zachodzi podstawa do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a także niezasadnie uznał w domyśle, że nie powinien mieć zastosowania art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.

II. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez:

1. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania, które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców lub przez Wojewodę Podlaskiego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki wpływ na wynik sprawy miało mieć rzekome naruszenie przepisów postępowania administracyjnego;

2. brak wyrażenia w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania;

3. oparcie orzeczenia wyłącznie na podstawie wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z pominięciem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., podczas gdy w uzasadnieniu wyroku uznano, że w sprawie winien mieć zastosowanie konkretny przepis prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a zatem, że nie został on w sprawie zastosowany przez organ.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść, iż Sąd I instancji wskazał organom administracji uchybienia przepisom prawa na tyle precyzyjnie, że umożliwia to kontrolę instancyjną, jak też na wypadek uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, skutkującej przyjęciem, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci błędu subsumcji, skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie ww. przepisów procesowych poprzez błędne uznanie, że w sprawie pominięto okoliczność, iż Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II AKa 94/12, zawiesił wykonanie kary pozbawienia wolności wobec Cudzoziemca na okres próby lat 4, oddając go jednocześnie pod dozór kuratora, a konsekwencji błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dodatkowo wystąpiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na błędne przywołanie przez Sąd podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z lektury uzasadnienia wyroku należy wnosic, iż Sąd zarzucił organom obu instancji zupełnie innej natury uchybienie przepisom prawa, tj. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie konkretnego przepisu w ustalonym stanie faktycznym.

W opinii Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji tak naprawdę nie stwierdził uchybienia przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przykładowo przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz czynienie przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych (choć zastosował - jak wynika z uzasadnienia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a poszedł krok dalej, tj. uznał, że w ustalonym stanie faktycznym ma (powinien mieć) zastosowanie określony przepis prawa materialnego. Wskazano, że stan faktyczny sprawy był w tym zakresie bezsprzeczny. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców posiadał wiedzę na temat w/w wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji rozważając kwestię zasadności zastosowania przez Wojewodę Podlaskiego również art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, jako przepisu prawa materialnego determinującego treść rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał zaś wprost oceny prawnej zaistnienia takiej okoliczności, tj. wydania tego wyroku oraz jego skutków, zwłaszcza w sferze wiążącego się z zawieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności dozoru kuratora.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść, że Sąd dokonał oceny prawnej ustalonej okoliczności faktycznej i z tą oceną prawną można utożsamić właśnie przyjęcie przez Sąd I instancji, że owa okoliczność odpowiada elementom hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Stąd też - mimo literalnego wskazania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako podstawy uchylenia decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - zasadne było oparcie skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., i to tylko w tej części, w której przepis ten stanowi o błędnym zastosowaniu prawa materialnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się bowiem szerzej do treści art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Brak w nim jakichkolwiek wywodów o charakterze ogólnym, wskazujących na to, że Sąd I instancji miał dokonać określonej wykładni tego przepisu. Dlatego też w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie było możliwości sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Z uwagi na powyższe należy organ podkreślił, że sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania miało swoje uzasadnione podstawy.

Uzasadniając zarzut materialnoprawny organ zauważył, że rzetelna analiza treści art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyjął daleko idącą wyjątkowość w możliwości stosowania tego przepisu. Udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w tym trybie może mieć bowiem miejsce wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, określonych w pkt 1 - 4 ww. artykułu. Norma dekodowana z art. 53a ust. 2 ma charakter wyjątkowy także i z tego względu, że zgodnie z art. 57 ust. 9 ustawy o cudzoziemcach do osoby ubiegającej się o udzielenie tego zezwolenia nie stosuje się przepisów art. 57 ust. 1 pkt 1, 2 i 3-9 oraz ust. 2-7. Z uwagi na dyspozycję art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach (powiązanego wprost z art. 53a ust. 2 tej ustawy) zezwolenie takie może być wydane na okres nieprzekraczający 3 miesięcy. Organ stwierdził, że z powyższego wynika, czego ewidentnie nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, iż wyraźną wolą ustawodawcy było legalizowanie w ww. trybie wyłącznie krótkotrwałych pobytów cudzoziemców, którzy znaleźli się w wyjątkowych, niezależnych od nich sytuacjach. Na poparcie słuszności swojej argumentacji organ przywołał orzecznictwo sądowe powstałe na tle dawnego art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przewidującego z analogicznych powodów co przyjęte obecnie rozwiązanie możliwość wydania cudzoziemcowi wizy. Podkreślono, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie przesłanek zastosowania art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach także kontynuuje linię orzecznictwa wypracowaną w oparciu o treść poprzednio obowiązującego art. 33 ust. 1 ustawy.

Organ zaznaczył, że rozumienie okoliczności stypizowanych w poszczególnych punktach art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wykształcone w oparciu o poglądy orzecznictwa pozostaje w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym sprawy. Niewątpliwie Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II AKa 94/12, zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III K 140/11, w ten sposób, że na podstawie art. 69 § 1 i § 2, art. 70 § 2 i art. 73 § 2 Kodeksu karnego warunkowo zawiesił wykonanie orzeczonej wobec Skarżącego kary 2 lat pozbawienia wolności na okres próby lat 4 i oddał go w tym okresie pod dozór kuratora. W pozostałym zakresie Sąd Apelacyjny w Białymstoku utrzymał zaskarżony wyrok w mocy (akta organu II instancji, k. 10-15).

Organ stwierdził, że środek związany z zawieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności (tj. dozór, orzeczony na podstawie art. 73 § 2 K.k.) wywiera wpływ na sytuację prawną i faktyczną Cudzoziemca w dużo dłuższym niż 3 miesiące okresie czasu. Okres próby, na jaki zawieszono wykonanie orzeczonej wobec Cudzoziemca kary pozbawienia wolności, i z którym wiąże się okres stosowania wobec niego dozoru kuratora, wynosi bowiem aż 4 lata. Zwrócono uwagę, że w dacie wydawania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżonej decyzji istniała perspektywa jeszcze aż ok. 3 lat stosowania dozoru. Nawet gdyby przyjąć, że wykonywanie dozoru stanowiłoby samoistną okoliczność uzasadniającą terminową legalizację pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to z całą pewnością podstawą tejże legalizacji nie mógłby być art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, właśnie z uwagi na ową wskazywaną powyżej wyjątkowość okoliczności stypizowanych w art. 53a ust. 2, jak też bezwzględnie krótki okres, na jaki w oparciu o ten przepis można udzielić zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wskazano, że przyjęcie zasadności stanowiska Sądu I instancji, że orzeczony wobec Cudzoziemca dozór kuratora na okres 4 lat, odpowiada elementom hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, pociągałby następną, trudną do wyjaśnienia konsekwencję. Mianowicie, organy administracji będąc związane jasnym brzmieniem przepisu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, mogłyby udzielać zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony tylko na okres do 3 miesięcy. Tym samym więc w okresie wykonywania wobec Cudzoziemca dozoru kuratora zobowiązane byłyby do udzielenia kilku (a może nawet) kilkunastu zezwoleń następujących po sobie. Byłoby to działanie rażąco sprzeczne z celem, jaki ustawodawca ewidentnie związał ze stosowaniem art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, i istotą owej szczególnej podstawy i trybu legalizacji pobytu osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Organ podkreślił, że udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na istnienie prawnego obowiązku osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej należy wiązać raczej z trwającym postępowaniem bądź innymi czynnościami przeprowadzanymi przez taki organ, z założenia przemijającymi i względnie dającymi się przewidzieć w czasie. Stąd owa krótkotrwałość zezwolenia, jakie na mocy art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach może być udzielone na tej podstawie. Jest ona immanentnie związana z przemijalnością i wyjątkowością okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia. Nie oznacza to co prawda, że zezwolenia takiego nie można by udzielić powtórnie w sytuacji, gdyby okazało się, że okoliczność stanowiąca podstawę jego udzielenia wciąż byłaby aktualna. Jednakże przesądzenie, że z pewną okolicznością wiąże się wręcz konieczność udzielenia kilku bądź kilkunastu kolejnych zezwoleń w sposób rażący wypacza sens tej szczególnej podstawy legalizacji pobytu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji uznając za błędne niezastosowanie art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, pominął, że dozór kuratora, łączący się z warunkowym zawieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności, nie może być utożsamiany wyłącznie z istnieniem obowiązku prawnego stawiennictwa osobistego przed polskim organem władzy publicznej. Zaznaczył, że wykonywanie dozoru kuratora sądowego zostało uregulowane w Oddziale 1 Rozdziału XI Części szczególnej ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 335). Analiza przepisów obu tych aktów prawnych pod kątem sposobu wykonywania dozoru prowadzi do wniosku, że osobiste stawiennictwo na wezwanie kuratora wcale nie stanowi istoty tej instytucji. W zależności bowiem od ustalonej grupy ryzyka powrotu do przestępstwa (A, B albo C - § 11 ust. 1 - 3 rozporządzenia) intensywność czynności przeprowadzanych przez kuratora względem skazanego różni się. Oczywiście w przypadku każdej z owych grup przepisy rozporządzenia nakładają na kuratora sądowego obowiązek skutecznego wzywania do siedziby zespołu kuratorskiej służby sądowej celem m.in. złożenia wyjaśnień co do przebiegu dozoru i wykonania nałożonych obowiązków. Tym nie mniej, jest to tylko jedna z czynności związanych z wykonywaniem dozoru. Także ich zakres różni się w zależności od ustalonej grupy ryzyka powrotu do przestępstwa. Niezależnie od powyższego obowiązku wzywania skazanego, z w/w przepisów prawa należy wywieść obowiązek przeprowadzania przez kuratora sądowego wywiadów środowiskowych, w tym rozmowy ze skazanym w miejscu jego zamieszkania lub pobytu, jak też żądania systematycznego kontaktu telefonicznego ze skazanym (przykładowo § 12 pkt 1 i 3 oraz § 14 pkt 2 i 4 rozporządzenia). W żadnym zatem wypadku osobistego stawiennictwa skazanego przed kuratorem sądowym nie można sprowadzić do roli istoty wykonywanego dozoru.

Organ zwrócił uwagę, że Sąd I instancji uznając, że zachodzi okoliczność odpowiadająca podstawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, pominął, że art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie kreuje po stronie organu administracji bezwzględnego obowiązku udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie przepisów prawa materialnego zgrupowanych w całym art. 53a (ust. 1 i 2) ustawy o cudzoziemcach zostało przez ustawodawcę powiązane z konstrukcją uznania administracyjnego. Inaczej postrzegać należy art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, statuujący pierwszą z podstaw odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, który odnosi się także do art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ uznał, że niespełnienie przesłanek pozytywnych, od których uzależnione jest udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skutkować będzie bezwzględnie odmową udzielenia zezwolenia także w przypadkach, o których mowa w art. 53a ust. 2 ustawy.

Dalej wskazano, że organ administracji winien mieć na uwadze, iż udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, przy zaistnieniu warunków określonych w art. 53 ust 1 cytowanej ustawy jest zasadą, od której wyjątki wymagają przekonywającego uzasadnienia. Natomiast w przypadku art. 53a ust. 1 i 2 nawet w przypadku spełnienia przesłanek pozytywnych warunkujących udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracji może tego zezwolenia udzielić, ale także może odmówić jego udzielenia, chociaż decyzja taka, jak każda decyzja uznaniowa, wymaga stosownego uzasadnienia.

Organ podkreślił, że nawet stwierdzenie okoliczności wskazanej w wyroku przez Sąd, nie przesądzałoby treści rozstrzygnięcia. Stąd też Sąd nie mógł wprost zarzucić organom, że nie zastosowały w sprawie art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził zaś żadnego zapatrywania na kwestię uznaniowości decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis prawa. Zdaniem organu, także z tego względu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego powinna być uznana za wadliwą.

W dalszej części skargi kasacyjnej organ zauważył, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy (zresztą tylko domyślnie) uznał, że art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach nie powinien mieć w sprawie zastosowania, a zatem, że organy nie powinny były odmówić udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Organ uzasadniając naruszenie przez Sąd I instancji przypisów procesowych wskazał, że powołanie podstawy wyroku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. było błędem. Sąd I instancji nie wskazał także żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które organ administracji publicznej miał naruszyć, jak też nie wyjaśnił, dlaczego owo naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, uzasadnienie wyroku wydanego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinno zawierać wskazanie norm procesowych (wywodzonych z przepisów regulujących postępowanie administracyjne) oraz wyjaśnienie, dlaczego zdaniem sądu uchybienia tym normom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek o takim charakterze po stronie sądu administracyjnego wydaje się być wręcz oczywisty. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób oczywisty nie spełnia jednego z wymogów, jakie wynikają z art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając na uwadze, iż na mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, organ administracji publicznej nie może zostać postawiony przez sąd administracyjny w sytuacji, w której tenże sąd stwierdza naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, nie wskazując jednakowoż, które to przepisy ma na myśli. Taki wyrok uniemożliwia w rezultacie zastosowanie się przez organ do dyspozycji normy prawnej dekodowanej z art. 153 P.p.s.a.

Brak uzasadnienia zastosowania przez Sąd I instancji podstawy wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest na tyle poważnym naruszeniem przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., że uniemożliwia ono kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie zastosowania akurat tej właśnie podstawy, ponieważ nie jest w tym momencie możliwe odtworzenie procesu rozumowania Sądu.

Ponadto organ zwrócił zarzucił uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wewnętrzną sprzeczność w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Sąd I instancji podstawę uchylenia decyzji wywiódł z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tymczasem z uzasadnienia wyroku można wywnioskować, że Sąd tak naprawdę zakwestionował niezastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, jak również domyślnie - bezpośrednio z tym powiązane - zastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Sąd I instancji formułując swoje zastrzeżenia do zastosowania (niezastosowania) konkretnych przepisów prawa materialnego powinien konsekwentnie zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., czego jednak nie uczynił. Sąd naruszył też art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. bowiem uwzględniając skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i uchylając tę decyzję (oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego) nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi administracji istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przejawiające się w pominięciu okoliczności, że Cudzoziemiec na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II AKa 94/12, został w okresie próby, liczącym 4 lata, oddany pod dozór kuratora. Okoliczność ta bezsprzecznie została ustalona przez organ i wynikała z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców do tej okoliczności odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji, gdy analizował kwestię zasadności zastosowania w sprawie art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Nie można zatem organowi skutecznie zarzucić, że pewne okoliczności pominął bądź ich nie ustalił, a zatem, że miał dopuścić się naruszenia przepisów postępowania regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, ocenę materiału dowodowego czy w ogólności czynienie ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnych, przykładowo art. 7, art. 77 czy art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Czym innym jest zaś kwestia oceny prawnej ustalonych okoliczności pod kątem poszczególnych podstaw udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony czy też podstaw odmownych z art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł, zdaniem organu, skutecznie wykazać, że określone fakty nie zostały ustalone bądź pominięte, co zaś mogło tak oddziaływać na wynik sprawy, że rozstrzygnięcie sprawy byłoby najprawdopodobniej inne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach Cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53-53b. Taki sam skutek powoduje ustalenie, że za takim rozstrzygnięciem przemawiają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5) czy też stwierdzenie, że Cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie.

W art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ustawodawca dopuścił możliwość udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, który przebywa na terenie Polski nielegalnie. Wynika z tego, że nielegalność pobytu cudzoziemca w określonych sytuacjach powinna ustąpić pewnej szczególnej okoliczności, dobru czy interesowi, ze względu na które należy tolerować ten nielegalny pobyt. I tak w przepisie tym wskazano na następujące sytuacje:

1) przepisy prawa polskiego wymagają od cudzoziemca osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej;

2) wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

3) wymaga tego interes Rzeczypospolitej Polskiej;

4) organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi stwierdza, że cudzoziemiec jest prawdopodobnie ofiarą handlu ludźmi w rozumieniu decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi (Dz. Urz. WE L 203 z 01.08.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 52).

Przepis powyższy należy rozpatrywać w związku z art. 56 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, który wyznacza ramy czasowe udzielonego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w zależności od podstawy jego udzielenia. W pkt 7 tego przepisu stanowi się, że zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 53a ust. 2, na okres niezbędny do realizacji celu, w którym zostało wydane, lub do podjęcia decyzji o współpracy z organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach jest rozwiązaniem wyjątkowym sankcjonującym nielegalny pobyt cudzoziemca z uwagi na wyższą, wskazaną w ustawie, konieczność przez określony czas. Podkreślić należy, że czas udzielenia zezwolenia musi być adekwatny do okresu, który jest niezbędny dla realizacji celu, który stał u podstaw udzielenia zezwolenia, mimo że pobyt cudzoziemca był nielegalny.

W niniejszej sprawie organy administracji w wydanych przez siebie decyzjach wskazały, że odmowę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uzasadnia okoliczność złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony po terminie wynikającym z art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach tj. na co najmniej 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jak wynika z akt sprawy O. S. wystąpił do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w dniu [...] grudnia 2012 r. Skoro posiadane przez niego zezwolenie na zamieszkanie wygasało [...] grudnia 2012 r., to termin do złożenia wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia upływał [...] listopada 2012 r. Zatem złożony w dniu [...] grudnia 2012 r. wniosek niewątpliwie został złożony po przewidzianym do tego terminie. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że pobyt cudzoziemca w chwili orzekania przez organy był nielegalny.

W wyroku NSA z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 273/07 (ONSAiWSA 2009/4/75) stwierdzono, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wydana na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.), jest uzasadniona także wówczas, gdy cudzoziemiec złożył wniosek w czasie legalnego pobytu, ale z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy, w konsekwencji czego w chwili wydawania decyzji w sprawie przebywał na terytorium Polski nielegalnie.

W myśl art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin do złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zachowany, cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem okresu pobytu oznaczonego w wizie lub na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w przypadku gdy postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie zostało zakończone przed upływem tego okresu pobytu.

W niniejszej sprawie Cudzoziemiec, mimo że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie zostało zakończone przed upływem okresu pobytu wskazanego w dotychczasowym zezwoleniu, nie opuścił Polski. Nie ulega zatem wątpliwości, że pobyt O. S. w Polsce w chwili orzekania przez organy był nielegalny.

Drugą przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony była okoliczność wskazana w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Według tego przepisu zezwolenia odmawia się gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zakwestionował ustalenia Wojewody Podlaskiego i uznał, że w niniejszej sprawie ta podstawa odmowy udzielenia zezwolenia nie zaistniała. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. na stronie 3 wskazano, że fakt skazania wyrokiem Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt XV K 78/11 i wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt III K 140/11 zmienionego przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 maja 2012r. sygn. akt II AKa 94/12 nie uzasadnia wniosku, iż Cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Organ ten zauważył, że pomimo niewątpliwego naruszenia przez Cudzoziemca obowiązujących przepisów prawa z uwagi na okoliczności zdarzenia, jego sytuację rodzinną, fakt wieloletniego pobytu w Polsce, odbywanie nauki, brak uprzednich konfliktów z prawem, nie można jednoznacznie uznać, ze jego dalszy pobyt w Polsce stanowić będzie zagrożenie dla pożytku publicznego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przywołał zaczerpnięte z wyroków karnych okoliczności popełnienia przez Cudzoziemca czynów zabronionych i uwarunkowania w jakich to nastąpiło. One właśnie zaważyły na wydaniu takich a nie innych rozstrzygnięć w szczególności doprowadziły do wydania przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyroku, w którym orzeczono wobec Cudzoziemca karę pozbawienia wolności i warunkowo ją zawieszono na okres 4 lat próby, poddając go pod dozór kuratora.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy nie pominął okoliczności wynikających z wydanych wobec Cudzoziemca wyroków karnych.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy pominęły okoliczność, iż pomimo nielegalnego pobytu skarżącego w Polsce, zachodzą podstawy do udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 53 a ust 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Sąd uznał, że skoro wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku skarżący zobowiązany został na podstawie przepisów prawa polskiego do osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej, pod którym to pojęciem niewątpliwie należy również rozumieć kuratora, to powyższy przepis umożliwiający, nielegalnie przebywającemu w Polsce Cudzoziemcowi, udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony znajduje zastosowanie.

W złożonej skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że wbrew temu co podnosi Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jego zdaniem nie było się podstaw dla zastosowania art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ przedstawił argumentację zmierzająca do wykazania, że wyjątkowy charakter powyższego przepisu, cel w jakim został ustanowiony a także powiązany z nim okres, na który można zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach udzielić zezwolenia w warunkach określonych art., 53a ust 2 pkt 1 nie uzasadnia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy udzielenia O. S. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez organ odwoławczy w skardze kasacyjnej pogląd a tym samym uznaje za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że ów przepis prawa materialnego powinien mieć w sprawie zastosowanie.

Jak już wcześniej była mowa zastosowanie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach uzasadniają tylko określone w tym przepisie okoliczności. Katalog ten ma charakter zamknięty zatem niedopuszczalne jest zastosowanie przewidzianych w nim rozwiązań w innych sytuacjach niż tu wskazane. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że przepisy prawa polskiego wymagają od cudzoziemca osobistego stawiennictwa przed polskim organem władzy publicznej. Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że orzeczony wobec Cudzoziemca wyrokiem karnym na zasadzie warunkowego zwieszenia wykonania kary pozbawienia wolności dozór kuratora wypełnia dyspozycję tego przepisu. Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że kurator jest organem władzy publicznej, bowiem ma uprawnienia do wykonywania orzeczeń sądowych (art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 795 j.t.) kuratorzy sądowi realizują określone przez prawo zadania o charakterze wychowawczo-resocjalizacyjnym, diagnostycznym, profilaktycznym i kontrolnym, związane z wykonywaniem orzeczeń sądu).

Zdaniem NSA, twierdzenie Sądu I instancji, że dozór kuratora zgodnie z przepisami prawa polskiego wymaga osobistego stawiennictwa przed kuratorem jest nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 z późn. zm., dalej jako K.k.w.) Skazany, na którego nałożono obowiązki, a także oddany pod dozór, obowiązany jest przestrzegać obowiązków ustanowionych przez sąd na okres próby lub związanych z dozorem (§ 1). Skazany oddany pod dozór obowiązany jest bezzwłocznie, a najpóźniej w ciągu 7 dni od powzięcia wiadomości o oddaniu go pod dozór, zgłosić się do kuratora sądowego tego sądu rejonowego, w okręgu którego dozór ma być wykonywany (§ 2).

Skazany jest obowiązany stawić się na wezwanie sądu lub kuratora sądowego i udzielać wyjaśnień co do przebiegu dozoru i wykonywania nałożonych na niego obowiązków, bez zgody sądu nie zmieniać miejsca stałego pobytu, umożliwić kuratorowi wejście do mieszkania oraz informować go o zmianie miejsca zatrudnienia (§ 3). Dozór wykonuje się w miejscu stałego pobytu skazanego (§ 4).

Ustawodawca mając na uwadze skuteczność sprawowanego wobec skazanych dozoru oraz zastosowania właściwej metody kontroli tych osób ustalił w art. 169b. K.k.w. trzy grupy ryzyka powrotu do przestępstwa:

1) grupa obniżonego ryzyka (A),

2) grupa podstawowa (B),

3) grupa podwyższonego ryzyka (C).

W realiach niniejszej sprawy Cudzoziemca należałoby zakwalifikować do grupy obniżonego ryzyka albowiem zgodnie z art. 169b § 2 K.k.w. do grupy tej kwalifikuje się osoby, wobec których zastosowano warunkowe umorzenie postępowania, a także osoby dotychczas niekarane, których właściwości oraz warunki osobiste i środowiskowe, dotychczasowy sposób życia oraz których zachowanie po popełnieniu przestępstwa uzasadniają przekonanie, że będą one w okresie próby przestrzegać porządku prawnego, a w szczególności nie popełnią ponownie przestępstwa. W stosunku do skazanego zakwalifikowanego do grupy obniżonego ryzyka (A) sądowy kurator zawodowy, sprawując dozór osobiście, jest zobowiązany w szczególności do:

1. przeprowadzenia co najmniej raz na 3 miesiące wywiadu środowiskowego, w tym rozmowy ze skazanym w miejscu jego zamieszkania lub pobytu,

2. skutecznego wezwania skazanego co najmniej raz na 2 miesiące do stawienia się w siedzibie zespołu kuratorskiej służby sądowej w celu udzielenia wyjaśnień co do przebiegu dozoru i wykonania nałożonych obowiązków, a także w razie potrzeby przedstawienia odpowiednich dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązków,

3. żądania od skazanego kontaktu telefonicznego co najmniej raz w miesiącu (art. 169b § 8 K.k.w.).

Uszczegółowienie zakresu czynności sprawowanych przez kuratora sądowego w ramach wykonywanego dozoru zawiera rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 335). Jak wynika z treści przepisów ww. rozporządzenia (§ 5) bezzwłocznie po powierzeniu dozoru, nie później jednak niż w ciągu 7 dni od dnia jego powierzenia, kurator zawodowy (poprzez wezwanie) lub kurator społeczny powinien nawiązać kontakt ze skazanym. Jeżeli wezwanie skazanego do osobistego stawiennictwa jest oczywiście bezcelowe, kurator zawodowy może odstąpić od wzywania i sporządzić stosowną adnotację.

W § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia stwierdza się, że w czasie pierwszego kontaktu ze skazanym kurator sądowy przeprowadza z nim rozmowę, podczas której poucza go o jego obowiązkach i uprawnieniach wynikających z okresu próby, dozoru i nałożonych obowiązków oraz omawia sposoby i terminy ich realizacji; kurator sądowy wręcza skazanemu pouczenie na piśmie. Kurator sądowy uzyskuje numer telefonu lub adres poczty elektronicznej skazanego, umożliwiające mu kontaktowanie się ze skazanym podczas dozoru; jeżeli skazany wyraził na to zgodę, wezwań, zawiadomień lub przekazywania informacji kurator sądowy może dokonywać także telefonicznie lub za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Mając powyższe na uwadze w ocenie NSA sprawowanie dozoru przez kuratora sądowego nie wymaga jedynie osobistego kontaktu ze skazanym. Może przybierać inne formy współpracy z kuratorem. Ważne jest by przyjęta forma porozumiewania się ze skazanym doprowadziła do społecznej readaptacji i zapobieżenia powrotowi skazanego do przestępstwa, zapewniła kuratorowi sprawowanie kontroli przestrzegania przez skazanego nałożonych obowiązków ustanowionych przez sąd lub związanych z dozorem (art. 173 § 1 K.k.w.).

W związku z tym podzielić należy stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawarte w skardze kasacyjnej, że osobiste stawiennictwo na wezwanie kuratora nie stanowi istoty tej instytucji. Wobec tego konieczność sprawowania dozoru kuratora sądowego nie uzasadnia akceptacji nielegalnego przebywania skazanego Cudzoziemca w miejscu jego dotychczasowego pobytu, a tym samym udzielenia mu na zasadzie wyjątku zezwolenia na zamieszkanie na czas sprawowania dozoru kuratora.

Rozważenia wymaga, czy w sytuacji kiedy organy administracji publicznej odmówiłyby prawomocną decyzją udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony Cudzoziemcowi, który przy orzeczonym wyrokiem dozorze kuratora opuściłby terytorium RP przed terminem na jaki dozór był orzeczony, w świetle obowiązujących przepisów prawa można zarzucić uchylanie się od dozoru.

Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Sąd może zarządzić wykonanie kary, jeżeli skazany w okresie próby rażąco narusza porządek prawny, w szczególności gdy popełnił inne przestępstwo niż określone w § 1, albo jeżeli uchyla się od uiszczenia grzywny, od dozoru, wykonania nałożonych obowiązków lub orzeczonych środków karnych, środków kompensacyjnych lub przepadku.

Zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie kiedy można mówić o "uchylaniu się skazanego" od wykonania nałożonych prawem obowiązków. W tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt V KK 301/10 (niedostępne w internecie). Sąd ten zauważył, że w zawartym w treści przepisu art. 75 § 2 k.k. określeniu "uchyla się" mieści się negatywne nastawienie do wykonania obowiązku, którego pomimo obiektywnej możliwości, skazany nie chce ze złej woli wykonać. Decydujący jest zatem negatywny stosunek psychiczny skazanego do nałożonego na niego obowiązku i jego ewidentne zawinienie. W takim razie jeśli uchylenie się od dozoru wynika z powodów, za które skazany nie ponosi winy (jest uzasadnione splotem okoliczności o charakterze prawnym jak i faktycznym) i dodatkowo wykonanie obowiązku będzie obiektywnie niemożliwe, to przesłanka zarządzenia wykonania zawieszonej kary nie wystąpi. Zawieszona kara nie będzie mogła być skierowana do wykonania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że opuszczenie przez Cudzoziemca terytorium Polski, w której pobyt jego uznano za nielegalny (prawomocna decyzja), nie spowoduje zarządzenia przez Sąd wykonania zawieszonej kary bowiem okoliczność wyjazdu, która z istoty swej uniemożliwia wykonanie dozoru, jest niezależna od woli skazanego, w szczególności nie można uznać, że wynika to z jego negatywnego nastawienia do orzeczonego dozoru.

Wracając do przesłanek zastosowania art. 53a ust 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w ocenie NSA, słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, że udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na tej podstawie możliwe jest w sytuacjach tam wskazanych i ograniczone jest pod względem czasu. Z art. 56 ust 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost, że powód dla którego dopuszczono nielegalny pobyt Cudzoziemca ma z istoty swej charakter krótkoterminowy, tymczasowy. Ustawodawca założył, że szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie zezwolenia wskazane w art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie będą trwały dłużej niż 3 miesiące ewentualnie przez czas, jaki trwa przyczyna będąca podstawą udzielenia zezwolenia. Zdaniem NSA, wskazany przez Sąd I instancji dozór kuratora sądowego, zakwalifikowany jako szczególna sytuacja z pkt 1 art. 53a ust 2 ustawy o cudzoziemcach, nie spełnia warunku tymczasowości. Jak wskazuje skarżący kasacyjnie w chwili wydawania zaskarżonej decyzji dozór miałby trwać jeszcze 3 lata. Zatem przez ten okres należałoby udzielać cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie. Słusznie zauważono, że przyjęcie takiego rozwiązania rodziłoby praktyczne problemy w stosowaniu art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Jak bowiem pogodzić obowiązek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie we wskazanym powyżej trybie z okresem 3 miesięcznym. Należałoby przez okres 3 lat przedłużać co 3 miesiące udzielone zezwolenie. NSA stwierdza za organem, że taka wykładnia przywołanych powyżej przepisów godziłaby w istotę i cel udzielania w trybie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jako zezwolenia na obiektywnie krótki okres uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA stwierdza, że w istocie Sąd w zaskarżonym wyroku wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. jako podstawę uchylenia obu decyzji organów administracji nie wskazał w uzasadnieniu jakie przepisy prawa procesowego zostały przez organy naruszone i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA z treści uzasadnienia wyroku wynika, że podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było niezastosowanie art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Tym samym postawą ich uchylenia Sąd uczynił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, które zdaniem Sądu tego właśnie wymagały. Sąd zaniechał też wyrażenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, do czego na podstawie art. 141 § 4 in fine P.p.s.a. był zobligowany.

NSA uznaje, że wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy nie pominął okoliczności wydania wobec Cudzoziemca wyroków karnych, w wyniku wydania których ustanowiono wobec niego 4 letni dozór kuratora, z czego miałaby wynikać podstawa do zastosowania art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Po analizie treści zaskarżonej decyzji nie można wyprowadzić takich wniosków. Organ odwoławczy rozpatrzył okoliczność wydania przedmiotowych wyroków i ich skutków dla wydawanej decyzji. Przede wszystkim wziął pod uwagę, że wyroki te wskazują, że Cudzoziemiec mimo dopuszczenia się naruszenia prawa nie stanowi zagrożenia dla porządku prawnego i nie można odmówić mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na tej podstawie. Organ wydając decyzję wziął pod uwagę także ustanowienie dozoru ale nie powiązał tej okoliczności z przesłankami z art. 53a ust 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach bowiem uznał, że zastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy nie ma uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej w szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracyjnych obu instancji, do czego nie było podstaw, stwierdził że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a nadto art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na braki w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie NSA uznał, że w wyniku postępowania przed organami administracji jak i na skutek rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i możliwie jest rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.