Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2688/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1  art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a, c, art.  200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. O., zwanego dalej również "skarżącym", o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak:

[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 31 maja 2016 r. A. O., zam. w miejscowości W., w województwie [...], wniósł o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], zwanej też "[...]", odcinek S. – Ł., do działki o nr ewid. [...], w obrębie ewidencyjnym W.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "GDDKiA", decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zmianami, dalej "u.d.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.").

Organ ustalił, że zarządzeniem nr 45 GDDKiA z dnia 13 lipca 2015 r. ze zmianami w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, [...] została zakwalifikowana do dróg głównych (klasa G). Na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wynika to z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem MTiGM", tj. przepisu wykonawczego wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej "pr.bud.").

Według organu, właściciel nieruchomości pierwotnej (nr ewid. [...]), z której wyodrębniono działkę nr ewid. [...], w trakcie dokonywania podziału tej nieruchomości winien wydzielić drogi wewnętrzne lub ustanowić odpowiednie służebności przejazdu, celem zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej. W związku z tym organ uznał, że skoro obsługa komunikacyjna działki o nr ewid. [...] nie została określona w inny sposób przez właściciela nieruchomości pierwotnej, to dojazd do ww. działki może odbywać się drogą gminną usytuowaną na działce nr [...] poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...]. Podstawą prawną takiego rozwiązania może być art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., dalej "k.c.").

Za koniecznością zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi w postaci wnioskowanego zjazdu indywidualnego nie przemawia natomiast okoliczność, że działka o nr ewid. [...] przylega do [...]. Wykonywanie zjazdów z dróg krajowych powinno bowiem mieć miejsce tylko gdy jest to jedyna możliwość zapewnienia dojazdu do nieruchomości. Rozstrzygnięcie organu podyktowane jest zatem przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

3. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z dnia [...] lipca 2016 r.

Skarżący zarzucił organowi wadliwą interpretację § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM oraz ograniczenie prawa własności. Skarżący zakwestionował także argument o zagrożeniu dla ruchu drogowego na DK nr [...], wskazując, że nieruchomość, której wniosek dotyczy, jest zlokalizowana pośród innych nieruchomości, które posiadają zjazdy indywidualne.

Skarżący wniósł też o zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego przy ustaleniu indywidualnego zjazdu z DK nr [...] na działkę nr [...].

4. Po ponownej analizie materiału dowodowego GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.

Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem organu, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 376/11, wykładnia art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. prowadzi do wniosku, że wyrażenie zgody (udzielenie zezwolenia) bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach uznania administracyjnego, które zasadniczo podlega jedynie ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Ponadto organ ponownie wskazał na okoliczność zakwalifikowania zarządzeniem nr 80 GDDKiA z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) analizowanego odcinka DK [...] do dróg głównych (droga klasy G).

Organ wydający decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także kryteriami wyznaczonymi w § 9 pkt 4 ww. rozporządzenia MTiGM.

W świetle powyższego, przepisy odnoszące się do dróg krajowych klasy G stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać takie drogi. Ze względów bezpieczeństwa lokalizowanie zjazdów z drogi tej klasy powinno mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości innego dojazdu, w tym gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00.

Ponadto, na podstawie wykazu zmian gruntowych podziału działki nr ewid. [...] na działki nr [...] i nr [...] widać, że działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku przeprowadzonego podziału zjazd indywidualny został zapewniony jedynie działce nr [...], nie zaś działce nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", zakazuje się przeprowadzania takich podziałów nieruchomości, których skutkiem jest wydzielenie gruntów niemających dostępu do drogi publicznej. Obowiązek ten nie został dopełniony w chwili dokonywania podziału przez właściciela działki nr ewid. [...].

Organ pouczył skarżącego, że ustanowienie na działce nr ewid. [...] służebności drogi koniecznej na rzecz właściciela działki nr ewid. [...] powinno odbyć się w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), a w przypadku braku porozumienia poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Przesłanką do wystąpienia z takim roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 k.c.)., Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10). Z akt sprawy nie wynika, aby próby ustanowienia służebności drogi koniecznej zostały podjęte.

W konsekwencji, GDDKiA powołując się na art. 7 k.p.a., przyznał prymat interesowi społecznemu uznając, że interes strony może być zaspokojony poprzez zastosowanie rozwiązania komunikacyjnego zaproponowanego przez organ.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z dnia 26 października 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., a także rozpoznanie skargi na rozprawie w myśl art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, w tym:

a) art. 77, 78 § 1 i 84 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego;

b) art. 8, 77, 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny możliwości zaprojektowania i wybudowania zjazdu w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności zaniechanie dokonania oceny dostosowania zjazdu do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych oraz warunków widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach;

2) przepisów prawa materialnego, w tym:

a) art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.d.p., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przy nieznajomości wpływu lokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym;

b) art. 140 k.c. poprzez ograniczenie możliwości korzystania w pełni z prawa własności właścicieli działki nr ewid. [...] poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, przez co nieruchomość nie może być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem;

c) § 77 i § 79 rozporządzenia MTiGM poprzez zaniechanie ustalenia, czy przy nieruchomości skarżącego może zostać usytuowany zjazd odpowiadający parametrom i warunkom przewidzianym w ww. przepisach.

6. W odpowiedzi z dnia 18 listopada 2016 r. na złożoną skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie było konieczne ze względu na fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy G, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a. Organ podkreślił też, że jego priorytetem jest dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego oraz działanie prewencyjne w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia możliwości korzystania w pełni z prawa własności względem działki nr ewid. [...], organ zaznaczył, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium rozstrzygania o lokalizacji zjazdów z dróg publicznych i może ograniczać uprawnienia właścicieli innych nieruchomości w swobodnym korzystaniu z prawa własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Organ podkreślił także, iż wskazał sposób zapewnienia skarżącemu dostępu do drogi publicznej gminnej za pośrednictwem działki nr ewid. [...], tak jak to miało miejsce przed podziałem działki nr ewid. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty podniesione przez skarżącego są przekonujące.

8. W sensie formalnym zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzająca ją i utrzymana w mocy decyzja tego samego organu wydawały się być zgodne z prawem. Organ dokonał wszystkich czynności, które są wymagane w sprawach dotyczących wniosków o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej: (a) sprawdził status drogi krajowej nr [...] i wskazał wynikające z tego obowiązki zarządcy drogi, (b) sprawdził, czy jest możliwe, aby nieruchomość skarżącego uzyskała dostęp do drogi publicznej, poprzez ustanowienie na innej nieruchomości służebności drogi koniecznej, a po udzieleniu pozytywnej pouczył skarżącego jak należy do tego doprowadzić, (c) następnie wskazał na obowiązek organu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jako wartość pierwszorzędną, a w końcu (d) wyjaśnił, że decyzja podejmowana na podstawie art. 29 ust 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, co przesądza o prawidłowości odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi publicznej.

Powyższe rozumowanie, nie jest jednak – w okolicznościach wskazanych w skardze – przekonujące i wystarczające dla stwierdzenia bezzasadności skargi. Zdaniem Sądu, za takim wnioskiem przemawiają następujące powody.

9. Przede wszystkim, należy dostrzec zarzut skargi naruszenia przez organ zasad postępowania, w szczególności zasady oficjalności postępowania dowodowego, prawdy obiektywnej oraz obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Oceniając postępowanie organu, który wydał w rozpatrywanej sprawie obie decyzje należy przede wszystkim zauważyć, że argumentacja skarżącego, jak też skarżących w wielu innych sprawach, oparta na obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony, może mieć tylko ograniczone zastosowanie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zasada prawdy obiektywnej będąca również zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a., a w pewnym zakresie także w art. 77 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada ta nie może stanowić również samodzielnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie może modyfikować przepisów prawa administracyjnego oraz stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanego w trybie konkretnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13, Lex nr 2091112; podobnie również wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13).

Zarzuty skargi, że doszło do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie, a co za tym idzie, niezapewnienie właściwej ochrony słusznego interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości, poprzez odmowę zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, mogą być uznane za uzasadnione tylko wówczas, gdy jednocześnie będą łączyły się z wykazaniem faktu naruszenia prawa materialnego, a nie tylko uchybień proceduralnych, choćby mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja skarżącego wydaje się jeszcze trudniejsza, gdyż przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące warunki lokalizacji indywidualnych zjazdów z drogi publicznej ograniczają okoliczności, które zarządca drogi powinien brać pod uwagę rozpatrując wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Art. 29 ust. 4 u.d.p. wyraźnie wskazuje, że podstawą odmowy mogą być "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne". Natomiast przepisy powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenia MTiGM) odnoszą się przede wszystkim do odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami. W § 9 pkt 4 rozporządzenia MTiGM podkreśla się jednak znaczenie "wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego", a także dodaje się ważne zastrzeżenie: "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Przy literalnej i systemowej (w tym systematycznej) wykładni wskazanych przepisów można przyjąć, że zarządca drogi publicznej może ograniczyć się do zadeklarowania konieczności troski o bezpieczeństwo ruchu oraz powołania się na ocenną kategorię i wytyczną powinności ograniczania liczby i częstości zjazdów z drogi publicznej. Takie argumenty zdają się uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

10. Przedstawione zasady stosowania przepisów o drogach publicznych zastosowane do rozpatrywanej sprawy nie prowadzą wszak do jednoznacznego wniosku o zasadności zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, a wcześniej decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. organ nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych, które powinny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. W szczególności nie przedstawiono charakterystyki tego odcinka drogi, na którym miałby być zlokalizowany przedmiotowy zjazd. Nie jest przez to wystarczająca analiza ruchu na drodze krajowej nr [...] (DK [...]), powoływana dla potrzeb oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu wywoływanych przez wnioskowany zjazd i inne zjazdy indywidualne z tej drogi. Nie wskazano bowiem na przykład, jaką długość mają proste fragmenty DK [...] w bezpośredniej odległości od wnioskowanego zjazdu i czy występują zakręty (i o jakim kącie), które ograniczałyby widoczność kierowców na drodze, a także kierowców korzystających ze zjazdu. Publicznie dostępna mapa drogowa, a także zdjęcia fotograficzne DK [...] zamieszczone w aktach (złożone przez skarżącego) sugerują, że mamy do czynienia z prostym odcinkiem drogi, na którym nie występują ograniczenia widoczności. Jeśli tak jest w rzeczywistości, to można przyjąć wyższy, a nie niższy poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak jednak w takim kontekście należy ocenić wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji stwierdzenie, że "średnioroczne dobowe natężenie ruchu na tym odcinku drogi krajowej wg. Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. wynosiło 3.274 poj./dobę, a natężenie miarodajne 295 P/h"?

W uzasadnieniach decyzji GDDKiA nie wskazano także, czy w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego zjazdu znajdują się skrzyżowania z innych drogami, choćby o drogami lokalnymi (o symbolu "L") lub drogami dojazdowymi ("D"). Nie odniesiono się również do okoliczności powoływanych przez skarżącego, a mianowicie czy bezpośredniej odległości od wnioskowanego zjazdu znajduje się stacja benzynowa lub punkty handlowe mogące powodować dodatkowy ruch pojazdów wjeżdżających do i wyjeżdżających z takich miejsc. Nie wyjaśniono, w jakiej odległości znajduje się przystanek komunikacji autobusowej i po której stronie drogi on się znajduje, a także czy może mieć to wpływ na korzystanie ze zjazdów indywidualnych z DK [...] na pobliskie nieruchomości. Jeśli takie obiekty, jak punkty usługowe bądź handlowe lub przystanki komunikacji autobusowej są zlokalizowane w bliskiej odległości wnioskowanego zjazdu, to należało wyjaśnić, czy w związku z nimi maksymalna prędkość przejazdu na określonym odcinku DK [...] została ograniczona, np. do 70 lub 50 km/h. Tymczasem GDDKiA milczy w tych kwestiach.

Nie odniesiono się również do sugestii skarżącego, że na omawianym odcinku DK [...] istnieją już inne zjazdy indywidualne. W opinii Sądu rzecz nie w tym, że udzielenie zezwolenia jednym właścicielom nieruchomości przylegającym do DK [...], a odmowa takiego zezwolenia dla innych narusza zasadę równości, a przez to zasadę sprawiedliwości. W kwestii lokalizacji zjazdów kluczową wartością chronioną jest bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, a nie materialnie rozumiana równość zainteresowanych, co słusznie akcentuje organ (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 649/15, Lex nr 1930810). Istotne jest wszakże to, że liczba istniejących zjazdów i miejsce ich lokalizacji są okolicznościami istotnymi dla oceny właśnie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK [...].

Istniejące zjazdy mogą też okazać się podstawą argumentu organu za odmową udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skarżący podnosi bowiem, że obie działki wydzielone z oryginalnej działki nr ewid. [...] są długie i stosunkowo wąskie (według skarżącego ok. 20 m). Stanowisko organu, że skarżący może uzyskać dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie na działce nr ewid. [...] służebności drogi koniecznej może oznaczać zajęcie znaczącej części tej działki. Może jednak na działkach równoległych do działki skarżącego (nr ewid. [...]) zlokalizowane są zjazdy z DK [...] i korzystanie z nich byłoby efektywniejsze niż dojazd do wspomnianej drogi gminnej nr [...] usytuowanej na działce nr [...]. Oczywiście, nie jest rolą zarządcy DK [...] projektowanie dróg dojazdowych wewnętrznych na działkach w W. i kształtowanie sposobów ustanawiania służebności gruntowych w tym rejonie. Jednak istnienie innych zjazdów w bezpośredniej odległości od działki skarżącego mogłoby podważać argument skarżącego o szczególnej trudności lub braku dostępu do drogi publicznej.

11. Powyżej wymienione okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniach obu wskazanych decyzji GDDKiA. W tym sensie argument skarżącego o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. należy uznać za zasadny. Nie jest to przy tym po prostu jeden z typowych przypadków naruszenia zasad postępowania, ale podstawa nieprawidłowego zastosowania przepisów o charakterze materialnoprawnym. Bez wyjaśnienia i przedstawienia w decyzji organu wskazanych okoliczności faktycznych trudno mówić o rzetelnej ocenie bezpieczeństwa ruchu drogowego jako kluczowej przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Z tego też względu należało podzielić twierdzenie skarżącego o naruszeniu przez organ, zwłaszcza przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 pkt 4 rozporządzenia MTiGM.

W tym zakresie wskazane wyżej (w pkt 9 uzasadnienia) ograniczenia w powoływaniu się na zasadę prawdy obiektywnej oraz na potrzebę uwzględnienia słusznego interesu publicznego oraz słusznego interesu strony nie podważają zarzutów zawartych w skardze.

Powoływane przepisy: bezpośrednio art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto pośrednio zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada proporcjonalności (art. 2 i art. 33 ust. 1 Konstytucji) nakazują w takich przypadkach, jak w rozpatrywanej sprawie, przeprowadzić rozumowanie nazywane "ważeniem" bądź "wyważaniem interesów". W pierwszym przypadku jasna jest opozycja: interes społeczny przejawiający się wprost w potrzebie zapewnienia możliwie wysokiego bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, a z drugiej strony interes strony, któremu też nie można zarzucić ewidentnego braku wartości, w tym słuszności.

Konieczność "wyważenia interesu prywatnego i społecznego" zwłaszcza w kontekście stosowania art. 7 k.p.a. a także w związku ze sferą swobodnego uznania podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3067/15, a także wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 81/16.

W rozpatrywanej sprawie organ takiego rozumowania: "ważenia interesów" rzetelnie nie przeprowadził, gdyż w procesie ważenia oba kolidujące ze sobą interesy powinny być dostatecznie skonkretyzowane. Skarżący przedstawił swój interes jasno, tymczasem wskazane wyżej braki w ustaleniach okoliczności faktycznych nie pozwalają na wydanie tej samej oceny w odniesieniu do prezentacji przez organ interesu społecznego.

Niesporne jest przy tym, że art. 29 ust. 4 u.d.p., a także § 9 rozporządzenia MTiGM wyraźnie przyznają pierwszeństwo takiej wartości jak bezpieczeństwo na drogach publicznych (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016, sygn. akt I OSK 1864/14, Lex nr 2108308). Jednak nawet wyraźna preferencja ustawodawcy nie czyni interesu społecznego wartością (dobrem) absolutną i nie zwalnia z obowiązku wyważenia jej z innymi interesami i wartościami, w tym słusznym interesem strony.

12. W powyższych wskazaniach co do sposobu rozumowania organów polegającego na "ważeniu interesów" należy też dostrzec jeszcze jeden kluczowy wątek podkreślany przez organ – wydanie obu decyzji GDDKiA na podstawie upoważnienia do i w ramach swobodnego uznania administracyjnego.

Jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia organ odmówił skarżącemu udzielenia zgody na lokalizację zjazdu ze względu na dokonaną przez siebie ocenę wymogów takiej decyzji. Organ powołał się przy tym na użycie w art. 29 ust. 4 u.d.p. wyrażenia "może odmówić wydania zezwolenia". Organ przyjął przy tym interpretację akceptowaną przez sądy administracyjne w licznych orzeczeniach, według których "nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem ‘może’, wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu" (vide: powoływane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13 oraz wyrok z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (vide: powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wyrok NSA w Warszawie jeszcze z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, LEX nr 41628).

W rozpatrywanej sprawie organ skorzystał z przyznanego mu upoważnienia do swobodnego uznania (dyskrecjonalnej decyzji) w zakresie oceny stopnia zagrożenia, jakie objęty wnioskiem skarżącego zjazd z DK [...] powodowałby dla ruchu drogowego i bezpieczeństwa na drodze. Wskazane w punkcie 10 uzasadnienia braki co do ustaleń faktycznych wskazują jednocześnie, że organ nie dokonał wymaganego przez sądy administracyjne wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a także nie sporządził wnikliwego i logicznego uzasadnienia swoich decyzji.

13. Uchylając zaskarżoną decyzję GDDKiA, ale nie obie decyzje wydane przez organ, Sąd nie przesądził o ostatecznym wyniku postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie musiał uzupełnić braki w materiale dowodowym wskazane wyżej w punkcie 10 uzasadnienia, a także wszystkie inne które organ, jako profesjonalny zarządca drogi powinien uznać za istotne. Sąd nie rozstrzyga przy tym, czy musi być uwzględnione żądanie skarżącego powołania biegłego na okoliczność intensywności ruchu drogowego na DK [...]. O stanowisku organu w tej mierze powinna zadecydować jakość innych materiałów dowodowych pozostających w dyspozycji organu lub dostępnych dla organu.

Analiza wszystkich okoliczności faktycznych sprawy powinna następnie znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.