Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3340/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2038/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2019 r., sygn. I SA/Wa 2038/18, oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1995 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.– dalej jako "ustawa"), stwierdził nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...]/3, [...]/11, [...]/3, [...]/4, [...]/9, [...]/2, [...]/5, [...]/1, uregulowanej w Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili J. M., J. S., J. W. i G. M.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister"), decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...]stwierdził w pkt l. nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...]/7 i [...]/8 (powstałe z podziału działki nr [...]/2) oraz działka nr [...]/5, uregulowanej w Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji, natomiast w pkt II. umorzył postępowanie administracyjne.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2018 r., w zakresie jej punktu I, wystąpiła Gmina Miejska K.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą przedmiotowego postępowania była kontrola zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie, nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...]/2 i [...]/5, uregulowanej w Kw nr [...].

Minister wskazał, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. oraz karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że stan prawny nieruchomości składającej się ze wskazanych w decyzji numerów działek ewidencyjnych uregulowany jest w Kw nr [...]. Jak wskazuje treść tej księgi, podstawą ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela m. in. ww. nieruchomości były decyzje Urzędu Dzielnicowego K. – N. z [...] lutego 1985 r. oraz z [...] lipca 1985 r.

Decyzja z [...] lutego 1985 r., w pkt 7, dotyczyła wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli nr [...]/33, wyodrębnionej z pierwotnej parceli nr [...]/19. Zaś decyzja z [...] lipca 1985 r., w pkt [...], dotyczyła wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parcel nr [...]/34, [...]/25 i [...]/24, wyodrębnionych z pierwotnej parceli nr [...]/19.

Minister wskazał, że dawna parcela nr [...]/19 uległa podziałowi na parcele nr: - [...]/24. Parcela ta zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]/2. Działka nr [...]/2 uległa podziałowi na działki nr [...]/7 i [...]/8; - [...]/25. Parcela ta zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]/6. Działka nr [...]/6 uległa podziałowi na działki nr [...]/21 i [...]/22. Działka nr [...]/21 została podzielona na działki nr [...]/41 i [...]/42. Działka nr [...]/41 uległa podziałowi na działki nr [...]/62 i [...]/63, a działka nr [...]/42 została podzielona na działki nr [...]/64 i [...]/65; - [...]/26 (figurującą w ewidencji gruntów również jako parcele nr [...]/33 i [...]/34). Parcela ta zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]/1. Działka nr [...]/1 uległa podziałowi na działki nr [...]/3 i [...]/4. Działka nr [...]/3 została podzielona na działki nr [...]/5 i [...]/6.

Dalej Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności pkt 16 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.- N. z [...] lipca 1985 r.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. i stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – N. z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt 16, została wydana z naruszeniem prawa.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1524/13 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wobec tego Minister lnfrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...]/64, [...]/65 i [...]/22, i stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – N. z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...]/64, [...]/65 i [...]/22 została wydana z naruszeniem prawa oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3174/16 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r.

Wobec takiego stanu sprawy Minister stwierdził, że w związku ze stwierdzeniem nieważności pkt 16 decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r. (z wyłączeniem obecnych działek nr [...]/64, [...]/65 i [...]/22), tj. decyzji, na podstawie której Skarb Państwa przejął na własność dawne parcele nr [...]/24, [...]/25, [...]/34 - prawo własności nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...]/7 i [...]/811 oraz działka nr [...]/5 nie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono.

Biorąc pod uwagę przedstawione fakty Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości składającej się z działek nr [...]/2 (obecnie nr [...]/7 i [...]/8) i [...]/5 w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy albowiem zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość nie stanowiła, w dacie komunalizacji, własności Skarbu Państwa, co z kolei uznać należy za wypełnienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister wyjaśnił, że skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. działki nr [...]/3, [...]/11, [...]/3, [...]/4, [...]/9 i [...]/1 nie powstały z dawnych parcel nr [...]/24, [...]/25 i [...]/34, które - jak zostało już wyjaśnione powyżej - nie zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa.

Wobec tego, że następcy prawni pierwotnej właścicielki dawnych parcel nr [...]/24, [...]/25 i [...]/34 nie posiadają tytułu prawnego do ww. działek skomunalizowanych decyzją Wojewody [...] Minister uznał, że nie posiadają przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem, w części decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. dotyczącej działek nr [...]/3, [...]/11, [...]/3, [...]/4, [...]/9 i [...]/1.

W świetle zaś obowiązujących przepisów prawa, wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a., co do istoty, ale odmiennie. W niniejszej sytuacji Minister zobligowany był do umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podkreślił, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego. Naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji administracyjnej podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Chodzi tu zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne, czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie.

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie wystąpiło naruszenie prawa o charakterze oczywistym, przy czym zarówno jednoznaczny charakter przepisu, jak i względy gospodarczo - ekonomiczne nakazują uznanie wypełnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak świadomości organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji, w momencie wydawania decyzji, że nieruchomość stanowi własność prywatną, nie zmienia faktu, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody Krakowskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska K.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]/2 (obecnie działki nr [...]//7 i [...]/8) i [...]/5, została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu nie budzi bowiem wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) grunt oznaczony jako działki nr [...]/2 i [...]/3 (w części obejmującej działkę nr [...]/5 wydzieloną w 1991 r. i istniejącą w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej), położony w jednostce ewidencyjnej N., obręb nr [...], nie stanowił mienia ogólnonarodowego (państwowego), a tylko takie mienie – co jednoznacznie wynika z art. 5 ust. 1 - mogło podlegać nabyciu przez Gminę K. z mocy prawa.

Sąd uznał za słuszne stanowisko Ministra, że konsekwencją wstecznego skutku stwierdzenia przez Wojewodę [...] ostateczną decyzją z [...] lipca 2011 r. ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. – N. z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt 16 tej decyzji, odnoszącego się do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcel nr [...]/34 (z której pochodzi działka nr [...]/5) i [...]/24 (z której pochodzi działka nr [...]/2), zapisanych w Kw nr [...] (księga prowadzona dla pierwotnej parceli nr [...]/19, z której wydzielono parcele nr [...]/34 i [...]/24), było to, że Wojewoda [...] skomunalizował, według stanu na 27 maja 1990 r., mienie osób fizycznych – D. S. i J. M. (spadkobierców właściciela spornego mienia M. M., zmarłej w 1987 r.). Sąd przyznał zatem rację organowi, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w opisanej wyżej części, została wydana w jawnej sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy, który wyraźnie wskazywał, że mienie ogólnonarodowe – państwowe (...) staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego Minister prawidłowo uznał, że należy orzec o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, we wskazanej wyżej części. Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika aby decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Brak dowodów na to, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 1995 r. dokonano obrotu cywilnoprawnego gruntem oznaczonym obecnie jako działki nr [...]/5 oraz [...]/7 i [...]/8, a obrót ten był bezpośrednim następstwem wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Ponadto Sąd podał, że w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla spornego gruntu, nadal figuruje, jako właściciel Gmina K., a grunt nie został oddany w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że nie budzi sporu to, że w czasie orzekania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o legalności decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1995 r. pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. Skutkiem prawnym tej decyzji było obalenie materialnej podstawy wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej m. in. dla działek nr [...]/2 i [...]/5), tj. decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej pkt 16. Sąd wskazał następnie, że nabycie spornego gruntu przez Skarb Państwa było wadliwe i już od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej nie rodziło skutków prawnych.

Sąd stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie znaczenie ma to, że nabycie przez Skarb Państwa spornych nieruchomości było od samego początku wadliwe. Sam zaś skutek nabycia tego mienia przez Skarb Państwa następował poprzez uostatecznienie się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabycie własności przez Skarb Państwa nie było uzależnione od wpisu tego prawa do księgi wieczystej (wpis był deklaratoryjny), choć ujawnienie przez właściciela swego prawa było obowiązkowe (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147).

Ustosunkowując się do wskazanego w skardze zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, regulującego tzw. domniemanie prawne zgodności wpisu prawa w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Sąd zwrócił uwagę, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) decyzja wywłaszczeniowa z 16 lipca 1985 r. nie była ujawniona w księdze wieczystej. Wpis prawa własności Skarbu Państwa na jej podstawie miał miejsce dopiero 13 maja 1992 r. (co potwierdza wypis z Kw nr [...], według stanu z 8 czerwca 1993 r.). Wobec tego powoływanie się przez Gminę Miejską K. na skutki tego przepisu nie miało znaczenia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Sąd wskazał następnie, że w orzecznictwie sądowym z zakresu komunalizacji zaakceptowano praktykę stwierdzania przez organ nadzoru nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy w toku postępowania nieważnościowego okazało się, że wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej był wadliwy, ponieważ nieruchomość 27 maja 1990 r., stanowiła własność osoby trzeciej, a ostateczna decyzja, będąca podstawą nabycia przez osobę trzecią prawa własności, nie była wówczas ujawniona w księdze wieczystej. W tego typu sprawach w judykaturze uznano, że dla oceny stanu własnościowego komunalizowanego mienia decydujące znaczenie ma obiektywny stan prawny, a nie stan wieczystoksięgowy (por. np. wyrok NSA z 17 września 2009 r. sygn. akt I OSK 141/11).

Mając na uwadze możliwość powoływania się na nową okoliczność, wynikającą z ostatecznego częściowego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1985 r. Sąd zwrócił uwagę, że to strona decyduje, który tryb nadzwyczajny uruchomi celem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W tym zakresie organ związany jest żądaniem strony. Tryb stwierdzenia nieważności ma pierwszeństwo przed trybem wznowienia postępowania, ze względu na dalej idące skutki. Mając na uwadze powyższe Sąd ten wyjaśnił, że nie można zarzucić J. M., J. S., J. W. i G. M. (spadkobiercom M. M.), że domagali się oceny legalności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, składając wniosek z 29 września 2017 r. w oparciu o art. 156 k.p.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając go w całości. Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak:

- art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. Zarzut ten ma charakter ogólny i de facto nie został uzasadniony bowiem w jego treści i w uzasadnieniu skargi kasacyjnie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakich konkretnie dowodów organ w postępowaniu nie przeprowadził, naruszając zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i w czym upatruje naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę organ ani sąd, gdyż mogłoby to prowadzić do dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej.

Podkreślić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w innej sprawie niż sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. W sprawie, w której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność w sytuacji, w której ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, opisanych okoliczności nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzono nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości należących wcześniej do osób prywatnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że istotną częścią art. 156 § 2 k.p.a. jest upływ czasu. Obecne brzmienie tego przepisu wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczny upływ czasu jest nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. W tym samym fragmencie uzasadnienia wskazano również, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za przyznaniem ochrony konstytucyjnej skarżącej kasacyjnie Gminie. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Omówione uwarunkowania prawne nie pozwalały bowiem przyjąć, że orzekanie w sprawie odbyło się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu.

Należy wskazać, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2928/16; z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15; z 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14, z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14, z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 884/17 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającego niniejszą sprawę, orzeczenie to nie powinno znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...]/7 i [...]/8 (powstałe z podziału działki nr [...]/2) oraz działka nr [...]/5. Jak wynika bowiem z ustalonego stanu faktycznego w dacie wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) grunt oznaczony jako działki nr [...]/2 i [...]/3 (w części obejmującej działkę nr [...]/5 wydzieloną w 1991 r. i istniejącą w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej), położony w jednostce ewidencyjnej N., obręb nr [...], nie stanowił mienia ogólnonarodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komunalizacja mienia nie będącego mieniem państwowym stanowi oczywiste naruszenie art. 5 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji, nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.