Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1095/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 57a, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art., 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, 5 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. W. Sp. z o.o. P. sp. komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku biurowo-usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb P., przy ul. P. [...] i ul. K. [...] w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego niezbędne było przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Następnie organ I instancji przytoczył art. 61 u.p.z.p. oraz wskazał, że spełnione zostały wszystkie wymogi, o jakich mowa w powołanym przepisie. Dlatego należało ustalić warunki zabudowy dla rozważanej inwestycji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. I. W. Sp. z o.o. P. Sp. k. w P. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że załączniki do kwestionowanej decyzji nie zostało sporządzone prawidłowo. Załącznik graficzny nr 1 nie obejmuje bowiem całego obszaru analizowanego, co z kolei wyklucza ocenę poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Z kolei załącznik nr 3 nie określa jednoznacznie linii wyznaczającej promień obszaru analizowanego. Na rysunku podano parametr R=72m, a w tabelce opisowej R=74 m. Skarżący wskazał także, że organ I instancji nie wziął pod uwagę działek położonych po północno-zachodniej stronie ul. P., gdzie znajdują się budynki o funkcji usługowej (część zabudowań S. B. i budynku A.). Z wyników analizy urbanistycznej, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika przy tym, jakie konkretnie działki organ I instancji rozważał. Nie podano bowiem ich numerów geodezyjnych, co pozwoliłoby na jednoznaczną identyfikację poruszanego terenu. Skarżący dodał przy tym, że żadna z nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto organ I instancji nie ustalił w ogóle wielkości powierzchni zabudowy, ani nie ustalił średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym. Niezgodne z obowiązującymi przepisami jest również zlokalizowanie tej inwestycji w granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Wreszcie, organ I instancji nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło przy tym, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane zwartą, pierzejową zabudową mieszkaniową wielorodzinną i zabudową usługową, objętą ochroną konserwatorską. W głębi kwartału występuje również zabudowa uzupełniająca o funkcji usługowo-gospodarczo-garażowej. Tym samym rozważana inwestycja kontynuuje funkcje istniejącej zabudowy. Ze względu na charakter przedsięwzięcia linia zabudowy od strony ul. P. i ul. K. pozostaje bez zmian, a zatem odpowiada § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 19% do 100%, średnia – 66 %. Omawiane zamierzenie budowlane przekracza tę wartość. Niemniej możliwe było zastosowanie w niniejszej sprawie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, gdyż poruszana inwestycja zwiększa wymieniony wskaźnik o 1,5% (powierzchnia projektowanego dźwigu osobowego od strony podwórza) i nawiązuje do sąsiednich budynków na ul. Królowej Jadwigi. Planowane przedsięwzięcie nie modyfikuje szerokości elewacji frontowej, wobec czego spełniony jest także wymóg z § 6 cytowanego rozporządzenia. Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że budynki mieszkalne wielorodzinne tworzą zawartą zabudowę kwartałową i mają wysokość od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych. W zabudowie o dachach stromych ostatnie kondygnacje występują w formie poddaszy użytkowych. Budynki usługowe mają natomiast wysokość od 1 do 4 kondygnacji nadziemnych i usytuowane są w głębi działek. Tym samym prawidłowo wskazano, że przedmiotowa inwestycja będzie kontynuowała wysokość budynków występujących w obszarze analizowanym, mając 6 kondygnacji nadziemnych z ostatnią kondygnacją wycofaną od strony ul. P. i ul. K. Rozważane przedsięwzięcie kontynuuje poza tym geometrię dachów. Organ II instancji stwierdził zatem, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. jest zgodna z prawem, zaznaczając zarazem, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi akt związany i nie opiera się na uznaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że kwestie dotyczące zgodności planowanej inwestycji z przepisami budowlanymi będą rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. I. W. Sp. z o.o. P. Sp. k. zaskarżyła powyższa decyzję z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 15, art. 30 § 4, art. 77 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, ponieważ ograniczył się tylko do weryfikacji decyzji organu I instancji, a nie przeprowadził ponownego postępowania wyjaśniającego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Ponadto organ odwoławczy nie ustalił wszystkich stron postępowania, tj. nie wziął pod uwagę faktu, że w sierpnia 2015 r. doszło do sprzedaży nieruchomości lokalowych w budynku przy ul. P. [...]. Konieczne było zatem zawiadomienie właścicieli tych nieruchomości o toczącym się postępowaniu, co pozwoliłoby im na wzięcie czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej wymieniono.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] października 2013 r. (data na pieczęci Urzędu Miasta P.) A. S. wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku o 4 kondygnacje z ostatnią kondygnacją wycofaną, przy czym przedsięwzięcie to miało być zrealizowane na działce nr [...], arkusz [...], obręb P., znajdującej się u zbiegu ul. P. [...] i ul. K. [...] w P. (k. 2-6 akt adm. organu I instancji). Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla rozważanego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żądną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje natomiast w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze, warunków zabudowy.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy tryb weryfikowania spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia prawodawca podnosi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość elewacji frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniejszej jednak niż 50 m.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że obszar analizowany został w zasadzie wyznaczony prawidłowo. W tej mierze skarżący trafnie zwrócił uwagę na różnice pomiędzy oznaczeniem długości promienia, za pomocą którego zakreślono wspomniany obszar, w części graficznej ("R=72 m") i w legendzie mapy ("R=74 m") (k. 22 akt adm. organu I instancji). Trzeba jednak zaznaczyć, że uchybienie to stanowiło oczywistą omyłkę pisarską w legendzie mapy i nie miało istotnego przełożenia na wynik sprawy. Z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika bowiem jednoznacznie, że szerokość elewacji frontowej działki inwestora wynosi 24 m (k. 20-31 akt adm. organu I instancji). Fakt ten nie był kwestionowany przez inwestora. Następnie w analizie urbanistycznej wskazano, że promień, w oparciu o który wyznaczono obszar analizowany, odpowiadał 3-krotności szerokości elewacji frontowej działki nr [...], tj. wynosił 72 m (3 x 24 m). Konsekwentnie zatem spełniony został wymóg, o jakim mowa w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Sąd nie przychylił się również do zarzutu skarżącego, iż mapa, jaką posłużyły się organy administracji publicznej była wadliwa, gdyż widniejące na niej działki nie zostały opatrzone numerem geodezyjnym. Zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., analizę urbanistyczną należy przeprowadzić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływała, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Tym samym ustawodawca nie wymaga, by rozważana mapa zawierała oznaczenie geodezyjne działek. Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącego, na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji można odczytać wspomnianą numeracją. Ponadto mapa ta zawiera również oznaczenie numerów posesji. Nie istnieje zatem, podnoszona przez skarżącego, niemożliwość określenia gruntów, które zostały poddane analizie. Na marginesie należy jeszcze zaznaczyć, że omawiana mapa została wykonana w skali 1:500 i przyjęto ją do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym spełnia ona wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast głównie niestaranne wykonywanie czynności przez organy administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do obarczenia kontrolowanych rozstrzygnięć istotnymi wadami.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organy administracji publicznej nie zbadały należycie wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w promieniu 72 m od granicy działki inwestora występuje (częściowo) zabudowa w postaci centrum handlowego S. B. i wieżowca A. Obiekty te nie zostały jednak wzięte pod uwagę w toku badania istniejącego ładu przestrzennego. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły przy tym w ogóle przyczyny wykluczenia tych budynków z analizy urbanistycznej, co w sposób oczywisty narusza § 3 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Można jedynie przypuszczać, że obiekty te zostały pominięte ze względu na swoje cechy charakterystyczne, którymi odbiegają od pozostałej zabudowy (zob. dokumentacja fotograficzna – k. 23 akt adm. organu I instancji). Nie zmienia to jednak faktu, że taki zabieg był niedopuszczalny. Należało bowiem poddać analizie urbanistycznej wszystkie obiekty budowlane występujące na badanym terenie, a dopiero następnie, po przekonującym uzasadnieniu swojego stanowiska, możliwe jest nieuwzględnienie parametrów niektórych budynków, jeżeli istotnie różnią się one od reszty zabudowy. Aktualnie natomiast kontrolowane rozstrzygnięcia obarczone są wadą dowolności.

Organy administracji publicznej przyjęły poza tym arbitralnie, że w podwórzu działki nr [...] ma być zlokalizowany dźwig osobowy, co spowoduje dodatkowo wzrost wskaźnika intensywności zabudowy o ok. 1,5%. Okoliczność ta nie była wprawdzie kwestionowana przez inwestora, niemniej należy zaznaczyć, że podmiot ten w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wnosił o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla nadbudowy istniejącego budynku. Tym samym planowane roboty budowlane nie powinny w ogóle modyfikować parametru powierzchni zabudowy. Wykonanie dźwigu osobowego w opisany wyżej sposób stanowi natomiast rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca wyraźnie odróżnia w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) nadbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego, a zatem pojęcia te nie mogą być utożsamiane.

Ponadto w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na chęć zlokalizowania wspomniangoe dźwigu osobowego jako elementu inwestycji. Tym samym we wniosku z dnia [...] października 2013 r. inwestor wskazuje bowiem wyłącznie na chęć nadbudowy istniejącego budynku o 4 kondygnacje. W konsekwencji zatem organy administracji publicznej orzekły ponad wymieniony wniosek, co stanowi istotną wadę. Organy administracji publicznej są bowiem związane wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie mogą w tej mierze orzekać z urzędu. Brak sprzeciwu inwestora, nawet jeżeli interpretować go jako dorozumianą zgodę, nie sanuje w żadnym wypadku powyższej wady.

Organy administracji publicznej niewłaściwie określiły także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Budynek w wyniku nadbudowy ma liczyć 6 kondygnacji nadziemnych, przy czym parametr ten powinien być dostosowany wysokością do sąsiedniej zabudowy – maksymalnie 17,55 m do gzymsu i 21,0 m do najwyższego punktu dachu. Ponadto organ I instancji wskazał, że 3 dodatkowe kondygnacje powinny być zlicowane z istniejącym budynkiem, a 1 kondygnacja wycofana o minimum 1,5 m. Niemniej parametry te również nie wynikają w sposób wyraźny z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wprawdzie we wniosku z dnia [...] października 2013 r. inwestor wystąpił o zgodę na nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego o 4 kondygnacje nadziemne, z których 1 miała być wycofana. Nie określił on jednak wysokości budynku lub poszczególnych kondygnacji.

Sprecyzowanie tych parametrów jest również niemożliwe w oparciu o analizę urbanistyczną, w której stwierdzono jedynie ogólnie, że budynki mieszkalne wielorodzinne tworzące zwartą zabudowę kwartałów mają w przeważającej mierze wysokość od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, a budynku usługowe i uzupełniające budynki gospodarczo-garażowe i oficynowe – od 1 do 4 kondygnacji nadziemnych. Nie podano natomiast ich wysokości. W opisie słownym do tabeli załączonej do analizy urbanistycznej wskazuje się wprawdzie, że powinna ona zawierać dane dotyczące m.in. wartości wymienionego wskaźnika w obszarze analizowanym. Niemniej informacje te zostały ostatecznie pominięte we wspomnianym opracowaniu. W konsekwencji należy więc uznać, że ustalenia organów administracji publicznej są w powyższym zakresie dowolne i nie znajdują odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym.

Konkluzji tej nie zmienia załączona do akt administracyjnych kopia rysunku budynku mieszalno-handlowo-usługowego, realizowanego przez skarżącego, i stanowiąca element projektu budowlanego zamiennego z lutego 2013 r. (k. 24 akt adm. organu I instancji). Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej nie pozwala bowiem określić źródła pozyskania tego dokumentu. Niemożliwe jest również stwierdzenie, czy dokument ten jest aktualny i czy wydane zostało pozwolenie na budowę tak określonej inwestycji.

Organy administracji publicznej nie wskazały również, czy 1 kondygnacja budynku ma być wycofana od strony ul. K. czy raczej od strony ul. P. Tymczasem ze względu na narożnikowy charakter działki informacja ta miała kluczowe znaczenie. Co więcej, z analizy urbanistycznej zdaje się wynikać, że kondygnacja ta powinna być wycofana od strony obu ulic. Niemniej w decyzji organu I instancji w ogóle nie odniesiono się do tej kwestii, poprzestając jedynie na przedstawionym powyżej ogólnikowym stwierdzeniu dotyczącym poruszanego parametru.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, nie ulega wątpliwości, że organy administracji naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie, z kolei uzasadniało uchylenie kontrolowanych rozstrzygnięć.

Podsumowując, organy administracji publicznej ustaliły arbitralnie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, swobodnie określając zakres zamierzenia inwestora, obiekty budowlane, podlegające analizie urbanistycznej, wskaźnik intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy. Dlatego też należało wyeliminować z obrotu prawnego kontrolowane rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3, 5 i 7 powołanego rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny przeprowadzić prawidłowo analizę urbanistycznej, uzyskując w razie potrzeby stanowisko inwestora co do zakresu planowanych robót budowlanych w odniesieniu do dźwigu osobowego, wysokości budynku i cofnięcia 1 kondygnacji.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.