Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 58/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję A Sp. z o.o. w [...] z dnia 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A Sp. z o.o. w [...] z dnia 27 grudnia 2018 r., 2) zasądza od A Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego T. H. kwotę 313,20 (trzysta trzynaście złotych i dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (dalej: "skarżący") jest decyzja Prezesa A Sp. z o.o. w [...](dalej: "organ", "Spółka") z dnia 17 stycznia 2019 r. (bez numeru) utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 27 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 2 grudnia 2018 r. skarżący, powołując się na działanie na rzecz "B" wystąpił do organu w drodze poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej obejmującej udostępnienie kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez Spółkę w okresie od 1 do 30 listopada 2018 r. lub wskazanie numeru, daty zawarcia, przedmiotu, podmiotu z jakim zostały zawarte te umowy we wskazanym okresie oraz wartości poszczególnych umów.

W dniu 18 grudnia 2018 r. organ wysłał skarżącemu wykaz obejmujący żądane informacje dotyczące umów zawartych przez Spółkę z podmiotami zewnętrznymi, przy czym w przypadku umów zawartych z osobami fizycznymi w miejsce wskazania imienia i nazwiska tych osób wstawiono oznaczenie "osoba fizyczna".

Tego samego dnia skarżący wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie utajnionych danych osób, które zawarły umowy cywilnoprawne ze Spółką.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r., organ odmówił udostępnienia powyższych danych, a w uzasadnieniu na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy i omówił zasady udostępniania informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. odmówiono udostępnienia danych osobowych jedynie tych osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej i nie pełnią funkcji publicznych. Przyjął, że umowy cywilnoprawne zbliżone są w skutkach z umowami o pracę, a informacja o wynagrodzeniu naruszałaby prawo do prywatności w zakresie w jakim obejmuje ona jego wysokość. Uwzględniając zakres żądanej informacji organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie ochronie podlegać musi jednak nie wysokość uzyskanego przez te osoby wynagrodzenia lecz dane osobowe stron umów.

Skarżący, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, podniósł, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Wskazał też m.in., że umowy cywilnoprawne dotyczą wydatkowania środków publicznych, spółki komunalne są składnikiem sektora finansów publicznych, a gospodarowanie środkami publicznymi z woli ustawodawcy jest jawne.

Organ w zaskarżonej decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i opierając się na brzmieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podniósł, że ujawnienie wskazywanych przez skarżącego danych osób fizycznych naruszyłoby ich prywatność. Zaakcentował, że dane te odnosiłyby się do osób, które nie pełnią żadnych funkcji publicznych, a to przemawia za uznaniem prymatu zasady ochrony ich prywatności nad zasadą jawności informacji publicznej. Powołał się ponadto na zaostrzające ochronę danych osobowych przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000), którą stosuje się do ochrony danych osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony danych osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (tzw. RODO).

W skardze zarzucono podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na skutek nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji i błędnej wykładni tych przepisów, prowadzącej do przyjęcia, że imiona i nazwiska osób zawierających umowy z podmiotami wykorzystującymi środki publiczne, podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. na skutek niewskazania osób, które zajęły stanowisko w sprawie oraz nieoznaczenie podmiotów, którym udzielono ochrony, a także naruszenie art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. na skutek braku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zakwestionował stanowisko organu dotyczące charakteru zawartych umów cywilnoprawnych jako zbliżonych do umów o pracę, powołał się na orzecznictwo dotyczące kwalifikacji osób fizycznych do rzędu osób pełniących funkcje publiczne oraz możliwości podobnego traktowania osób nie pełniących funkcji publicznych w sytuacji zawierania przez te osoby umów z jednostkami publicznymi. Dalej, wskazując na liczne orzeczenia sądów, podniósł, że w tym zakresie ukształtowała się jednolita linia orzecznicza nakazująca przyjęcie, że prawo do prywatności nie obejmuje informacji o imieniu i nazwisku osoby, która zawierała umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego. Wynika to z konieczności zapewnienia jak najdalej idącej jawności dysponowania środkami publicznymi i zapewnienia możliwości sprawowania kontroli w tym zakresie. Skarżący na poparcie swego stanowiska zacytował obszerne fragmenty uzasadnień wyroków sądowych oraz tekstów literatury prawniczej. Podniósł, że nie chodzi mu o dane wrażliwe, ale jedynie o imiona i nazwiska stron umów cywilnoprawnych. Ustosunkowując się do stanowiska organu odnośnie do konieczności stosowania przepisów RODO, zarzucił, że zgodnie z pkt 4 preambuły RODO prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym a przetwarzanie takich danych jest możliwe w przypadku wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym, a uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnianie danych osobowych jest prawo do informacji wynikające z art. 61 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto skarżący zarzucił, że organ ponownie rozpatrując sprawę odniósł się wyłącznie do zarzutów odwołania bez ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a odniesienie się do tych zarzutów było przy tym powierzchowne.

Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i nie zgadzając się z zarzutami skargi podniósł, że decydującą przesłanką umożliwiającą zastosowanie wyłączenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest to, czy osoba której ujawnienia danych osobowych domaga się strona, pełni funkcję publiczną. W przeciwnym wypadku będą to dane o osobie prywatnej, chronione również przepisami rangi konstytucyjnej (art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP). Dane takich osób mogłyby być ujawnione tylko w przypadku wyraźnego wyrażenia na to zgody przez samych zainteresowanych, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zwrócił uwagę na konieczność każdorazowego wyważenia prawa do prywatności względem wartości publicznej, jaką jest dostęp do informacji. Udzielona informacja pozwala na uzyskanie pełnej wiedzy o wydatkowanych środkach publicznych bez naruszania prywatności osób będących stronami zawieranych umów cywilnoprawnych, zbliżonych w swym charakterze do umów o pracę. Podniósł też, że żądana informacja o danych osobowych nie ma znaczenia ogólnospołecznego i służyć ma wyłącznie prywatnemu interesowi skarżącego i stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, gdyż jest nakierowana na osiągnięcie celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego itp. Organ zakwestionował też stanowisko skarżącego jakoby w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2019 r. skarżący zwrócił uwagę na to, że organ w odpowiedzi na skargę skupił się na statusie osoby publicznej, pomijając wywód skargi dotyczący podobnej pozycji osób będących kontrahentami umów zawieranych z podmiotami sektora publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na decyzję organu, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednakże w przypadku skargi na decyzję podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej (tak jak Spółka), zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tryb ten uznaje się za wyczerpany w razie wystąpienia przez wnioskodawcę do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb ten został przez skarżącego wyczerpany, a zatem skargę należało uznać za dopuszczalną. Przypomnieć jedynie należało, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 i 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że spółka utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, powołana do wykonywania zadań publicznych i gospodarująca w tym zakresie środkami publicznymi jest podmiotem publicznym, a jej Prezes - jako organ reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego - jest na mocy tych przepisów zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu.

Nie budzi też wątpliwości i nie było sporne pomiędzy stronami, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą wydatkowania publicznych środków finansowych (art. 6 ust. 5 u.d.i.p.).

Skoro prezes spółki samorządowej może być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to wniosek taki winien on załatwić według trybu określonego przepisami powołanej ustawy.

W piśmiennictwie podkreśla się, że zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują ponadto na możliwość "bezdecyzyjnego" zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej również wówczas, gdy nie dochodzi do udostępnienia wnioskowanej informacji. Ma to miejsce wtedy, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. W takich sytuacjach adresat wniosku powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że - odpowiednio - żądane dane nie mieszczą się pojęciu objętym u.d.i.p. lub, że ich nie posiada, lub też, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 313 -315).

W realiach rozpatrywanej sprawy należało zgodzić się z organem, że z uwagi na przyjętą podstawę prawną odmowy udzielenia odpowiedzi na zapytanie skarżącego, odnoszące się do oznaczenia osób będących stronami umów cywilnoprawnych zawieranych przez Spółkę, zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Zasadniczą osią sporu była natomiast kwestia, czy ze względu na ochronę prywatności osób zawierających umowy cywilnoprawne ze Spółką, możliwe jest udostępnienie ich danych osobowych w ramach realizacji wniosku udostępnienie informacji publicznej.

Tytułem wstępu należy podnieść, że argumenty organu dotyczące tego, że osoby te nie są funkcjonariuszami publicznymi i z tego względu ich dane osobowe podlegają ochronie, nie miały przydawanego znaczenia, gdyż w sprawie nie chodziło o udostępnienie danych osobowych i wynagrodzeń pracowników organu nie pełniących funkcji publicznych. Tym samym brak było też podstaw do zrównywania sytuacji stron umów cywilnoprawnych z sytuacją pracowników, a do tego odniosła się zasadnicza część argumentacji organu.

Sporne zagadnienie i powstałe kontrowersje dotyczą natomiast głównie relacji dwóch konstytucyjnie chronionych dóbr, a mianowicie prawa do informacji o dysponowaniu środkami publicznymi (art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa") i prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym", art. 51 ust. 1 Konstytucji RP "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby").

W piśmiennictwie przyjmuje się, że uprawnione i słuszne jest stwierdzenie, że podstawową przesłanką zaliczenia do sfery dostępności w obszarze spraw publicznych będzie uzasadnione zainteresowanie społeczne informacją o konkretnej osobie fizycznej, usprawiedliwione celami prawa do informacji, wśród których wyróżniają się potrzeby kontroli społecznej nad władzą publiczną oraz partycypacji społeczeństwa w sprawowaniu tej władzy. W doktrynie zauważono, że podstawowe dane osobowe człowieka (imię i nazwisko) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itd.) – zob. M. Pieńczykowski "Ochrona danych osobowych jako negatywna przesłanka udostępniania informacji publicznej", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 2, str. 64 i n. Rozstrzygając to zagadnienie autor powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/1247, w którym wskazano, że trudno jest jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej prawa do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy sprawie przyjęto, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych, będących stronami umów zlecenia lub o dzieło z jednostką samorządu terytorialnego, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Podkreślono, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść, co z oczywistych względów jest zrozumiałe, a w takiej sytuacji trudno bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób.

Zdaniem M. Pieńczykowskiego, które to zdanie akceptuje w pełni skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, stanowisko zaprezentowane w przytoczonym wyroku Sądu Najwyższego wychodzi naprzeciw kardynalnej zasadzie jawności gospodarowania mieniem publicznym, w tym majątkiem komunalnym. Wydaje się racjonalny pogląd, że każdy, kto decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje z tym związane będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych osobowych takiej osoby. Kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub w jakiejkolwiek formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala bowiem niejako zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z patologiami życia społecznego. W związku z tym potrzeba ujawniania imion i nazwisk czy też innych podstawowych danych identyfikujących osoby będące beneficjentami środków publicznych wydaje się niezbędna. Autor powołał się przy tym na niemal jednolitą linię orzeczniczą jaka wykształciła się na tle tego rodzaju zagadnienia.

Przedstawiony pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania takich danych, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o imię i nazwisko osób, z którymi podmiot publiczny podpisał umowę cywilnoprawną, nie służy bowiem ustaleniu, czy określona osoba wykonywała dane usługi dla podmiotu publicznego, lecz kontroli, jak zostały wydatkowane środki publiczne. Wniosek o udostępnienie takich danych nie służy zatem zaspokojeniu ciekawości wnioskodawcy, który pragnie się dowiedzieć, kto pracuje na rzecz określonego podmiotu, lecz jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi.

Z akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w sposób generalny, bez odniesienia się do ewentualnych uwarunkowań szczególnych odnoszących się do poszczególnych stron przedmiotowych umów cywilnoprawnych, przyjął, że co do zasady imiona i nazwiska tych stron nie mogą być upublicznione z powodu konieczności ochrony sfery prywatności tych osób. Sąd poglądu tego nie podziela i w pełni akceptuje w tym zakresie przywołane wyżej wywody piśmiennictwa.

Przeszkodą do udostępnienia tych danych nie są też, wbrew stanowisku organu, przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, tzw. RODO. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 86 rozporządzenia, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, które w naszym przypadku zawiera u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy z podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne związane z obrotem mieniem publicznym, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień rozporządzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 665/18 – zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Podobne stanowisko zajął S. Wikariak w artykule "RODO jako wygodna wymówka" – Dziennik Gazeta Prawna z 2019 r., nr 59 str. B8.

Za nieusprawiedliwione natomiast należało uznać pozostałe zarzuty skargi. Odnośnie do naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zauważyć należało, że w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dowodów na to, że w sprawie zajmowały stanowisko inne osoby poza podmiotem wydającym decyzję, a oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję prowadziłoby do ujawnienia danych osobowych stanowiących przedmiot decyzji odmawiającej ich udostępnienia.

Nie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ drugiej instancji - stosownie do art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności - nie ograniczył się jedynie do powtórzenia rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, samodzielnie rozstrzygnął sprawę.

Wskazane na wstępie naruszenie przepisów prawa materialnego uzasadniało jednak uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty przejazdu do Sądu w wysokości wyspecyfikowanej przez skarżącego na kwotę 113,20 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zaprezentowaną wykładnią przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym podkreślić należy, że wydania decyzji wymaga jedynie odmowa udostępnienia informacji, natomiast jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną, która również kończy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18 – zam. w CBOSA).