Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 114/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,3,6,9; art. 17 ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 3, art. 4.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., nr LXII/641/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie, przez A Sp. z o.o. w [...], stanowi uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., nr LXII/641/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu .

Uchwalenie zaskarżonego aktu poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, które rozpoczęły się od podjęcia przez Radę Miasta Opola w dniu 17 listopada 2005 r. uchwały nr LIV/600/05, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., nr LXII/641/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (uchwała Rady Miasta Opola z dnia 22 lutego 2001 r., Nr XXXVII/505/2001). W § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały wskazano, że jej integralną częścią jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1, a ponadto załącznikami do uchwały są: wykaz zabytków, rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, a także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W uzasadnieniu do uchwały wyjaśniono między innymi, że uchwalony plan definiuje tereny przewidziane pod: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (MW/U), usługi (U, UA, UO, UZ), zieleń urządzoną (ZP), komunikację (KDI, KS, KDL, KDD, KDX, KP). Określono w nim zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego zakres wynika z art. 15 ust. 2 ustawy.

Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., A Sp. z o.o. w [...], wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr LXII/641/10 z dnia 28 stycznia 2010 r., poprzez uchylenie tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, Poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wniosła przy tym o:

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność: wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu, a także obecnej wartości części wskazanej nieruchomości,

- przeprowadzenie wszelkich niezbędnych dowodów, w szczególności z dokumentów załączonych do pisma,

- wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w celu wykazania nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do stanu faktycznego Spółka podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Opolu, stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone nr A oraz nr B. Jako dowód potwierdzający ten fakt powołała odpis zwykły z księgi wieczystej nr [...] z dnia 5 grudnia 2011 r. Dalej określiła, że według rysunku uchwalonego planu działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U. Wskazując na schemat podziału działki nr B oraz dotyczące tej działki zapisy planu, ustalające przeznaczenie poszczególnych jej obszarów stwierdziła, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości w zakresie tej działki, w odniesieniu do gruntu o powierzchni ok. 1700 m². W istotny sposób ograniczył możliwość użytkowania części nieruchomości w dotychczasowy sposób, która to zmiana dotyczy obszarów oznaczonych symbolami 11 KDX (droga), 4 ZP i 2 ZP (zieleń urządzona) oraz 11 MW/U (zabudowa wielorodzinna). Wywiodła, że przy uchwalaniu planu doszło do wskazanego w art. 28 ust. 1 ustawy naruszenia zasad sporządzenia planu, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 tej ustawy, wskutek tego, że:

- nie istniały żadne przesłanki do zaprojektowania drogi oznaczonej na planie symbolem 11 KDX na terenie nieruchomości, albowiem wszystkie istniejące obiekty znajdujące się na terenie kwartału pomiędzy ulicami Tadeusza Kościuszki, Księdza Konstantego Damrota, Księdza Hugona Kołłątaja i Krakowską mają zapewnioną obsługę komunikacyjną. To powoduje, że zaprojektowanie drogi 11 KDX jest zbędne. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że istnieją przesłanki do poprowadzenia dodatkowej drogi wewnątrz kwartału, istnieją inne sposoby zapewnienia dojazdu do pozostałych działek z kwartału. Droga 11 KDX mogłaby zostać poprowadzona bliżej ulicy Kołłątaja lub też ograniczać się do okrążania obszaru oznaczonego na planie symbolem 2 UZ, bez połączenia z ulicą Damrota,

- nie było przesłanek do ustalenia, iż część nieruchomości stanowić będzie przestrzeń publiczną jako obszary zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP. Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla miasta nie postuluje utworzenia na tym obszarze zieleni urządzonej,

- ustalenia planu uniemożliwiają rozbudowę funkcji handlowo-usługowej nieruchomości, co prowadzi do nieuzasadnionego interesem publicznym pomniejszenia wartości nieruchomości. Ponadto, postanowienia planu, a w szczególności wytyczenie drogi 11 KDX powodują że obszary położone po wschodniej stronie drogi dojazdowej 11 KDX tj. obszary 2 ZP oraz 11 MW/U straciły dla Spółki swoje znaczenie gospodarcze. Obszary te nie tylko nie mogą być zagospodarowane przez Spółkę na cele handlowo-usługowe, lecz także ich ewentualna sprzedaż będzie trudna z uwagi na określone w planie przeznaczenie tych obszarów, a także ich powierzchnię ograniczoną przede wszystkim przez drogę 11 KDX.

Spółka podniosła, że do naruszenia zasad sporządzenia planu doszło także, wskutek naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Stwierdziła, że w planie przyjęto rozwiązanie, które prowadzi do istotnego ograniczenia, przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Uniemożliwiono Spółce lokalizację nowego lub rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego. Uchwała nie określa, jaki cel publiczny uzasadnia utworzenie drogi 11 KDX oraz obszarów zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP. Powołując się na orzecznictwo sądowe Spółka wskazała, na konieczność wyważania przez organ, w zakresie władztwa planistycznego, interesu publicznego i interesu prywatnego oraz konieczność badania rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych. Podniosła, że organ planistyczny nie określił, dlaczego prawo użytkowania wieczystego Spółki musi zostać ograniczone, jak również nie wskazał w uchwale interesu publicznego, dla realizacji którego konieczne jest ograniczenie prawa do wykonywania działalności gospodarczej przez Spółkę i zmniejszenie wartości nieruchomości. Dodała, że z dokumentacji planistycznej nie wynika również, aby rozważane były alternatywne lokalizacje drogi 11 KDX oraz obszaru zieleni urządzonej 4 ZP. Podkreśliła przy tym, że zaprojektowanie obszaru zieleni urządzonej 4 ZP nie było konieczne ze względów ochrony środowiska, czy użyteczności publicznej. Spółka zwróciła uwagę, że uzasadnienie uchwały jest krótkie i nie odnosi się do wskazywanych przez nią kwestii. Zasygnalizowała zarzut niezgodności planu z ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), wskazując na naruszenie art. 46 i art. 75 tej ustawy, poprzez zapis z § 11 ust. 8 pkt 5 planu. Na istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała z kolei sporządzenie wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, wytykając jej:

- błędne założenie, że uchwalenie planu nie spowoduje konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu zmiany wartości nieruchomości objętych planem,

- nieprawidłowe przyjęcie, że wartość gruntów na analizowanym terenie nie zmniejszy się w wyniku uchwalenia planu, albowiem uchwalenie planu uniemożliwia rozbudowę funkcji usługowo-handlowych przez Spółkę na obszarach 11 KDX 2 ZP i 4 ZP,

- zaniżenie wartości obciążeń finansowych związanych z koniecznością nabycia nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, do kwoty 550 000 zł, przy błędnej prognozie konieczności wykupu 2 200 m2 gruntów po cenie 250 zł/ m2, podczas gdy sama tylko Spółka ma w związku z uchwaleniem planu roszczenie o wykup ok. 1200-1300 m2 gruntu (droga 11 KDX oraz obszary zieleni urządzonej 2 ZP i 4 ZP),

- nieprawidłowe przyjęcie, że nie zmienią się dochody miasta z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem w następstwie uchwalenia planu miasto będzie musiało odkupić od Spółki grunt oznaczony na planie symbolami 11 KDX i 4 ZP oraz część gruntu oznaczonego symbolem 2 ZP, wobec czego zmaleje opłata za użytkowanie wieczyste, jaką co roku uiszcza Spółka.

Dodatkowo spółka przedstawiła przypuszczenie, że gdyby Rada Miasta Opole znała rzeczywiste koszty uchwalenia planu, to nie zostałby on przyjęty, przynajmniej w odniesieniu do kwartału, w którym znajduje się nieruchomość będąca w jej posiadaniu. Stwierdziła, że znaczące zaniżenie w prognozie kosztów związanych z realizacją planu jest istotnym naruszeniem określonego w art. 17 ust. 5 ustawy trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Jednocześnie błędna prognoza finansowa może być też przesłanką stwierdzenia nadużycia władztwa planistycznego. Spółka zwróciła też uwagę, że z tytułu uchwalania planu, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy przysługuje jej roszczenie odszkodowawcze oraz roszczenie o wykup nieruchomości.

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XXI/322/11, Rada Miasta Opola stwierdziła, że kwestionowana przez Spółkę uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9, art. 4 ust. 1, art. 17 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy jest bezpodstawny i nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym, a strona nie wykazała jaki jej interes prawny został naruszony. Ponadto uznała, że wnioski sformułowane w wezwaniu wykraczają poza ramy prawne art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawiając graficzny obraz fragmentu uchwalonego planu oraz nieobowiązującego już planu z 1994 r., odzwierciedlający przeznaczenie działek nr A i B, Rada wyjaśniła, że kwestionowany plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym. Zasadniczo funkcje terenów określone w planie są zgodne z poprzednim dokumentem - zachowanie usług, zieleni i przebiegu ciągu komunikacyjnego. Nadto obowiązujący plan miejscowy daje władającemu możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu, przy czym poprzedni plan zakładał pozostawienie budynku wg istniejącego rzutu. Organ zakwestionował twierdzenie, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości i w istotny sposób ograniczył możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób wskazując, że:

- przeznaczenie w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości, tj. funkcja usługowa, teren zieleni przyległy do ul. Damrota oraz ciąg komunikacyjny obsługujący istniejące usługi, a nadto jest zgodny z przeznaczeniem planu miejscowego z 1994 r.

- zapis § 12 planu stanowi, że "Wszystkie tereny mogą być tymczasowo użytkowane w sposób dotychczasowy, pod warunkiem udostępnienia części gruntów dla realizacji dojazdów i uzbrojenia".

Organ stwierdził, że przeznaczenie w planie terenów 11KDX, 2ZP i 4ZP nie stanowi naruszenia art. 1 ust. 2, pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 ustawy, a plan spełnia wymogi art. 4 tej ustawy. Odnosząc się kolejno do zarzutów postanowionych w wezwaniu organ wyjaśnił przy tym, że:

- istniały przesłanki do zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem 11KDX, albowiem m.in. zgodnie ze stanem użytkowania jest to istniejący ciąg komunikacyjny obsługujący funkcję usługową na przedmiotowym terenie i zachowana została zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów (planów),

- istniały przesłanki do przeznaczenia części terenu na funkcję zieleni urządzonej 2ZP i 4ZP, z uwagi m.in. na to, iż zgodnie ze stanem użytkowania jest to istniejący fragment zieleni, zachowana została także zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów. Ponadto, granice opracowania planu miejscowego znajdują się w ścisłym obszarze śródmiejskim, który charakteryzuje się szczególnie niskim udziałem terenów zieleni, a fakt ten przekłada się na jakość i higienę życia mieszkańców śródmieścia, co stanowi szczególnie istotny element ochrony środowiska;

- obowiązujący plan miejscowy daje możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu, a założenie Spółki, że istniała potencjalnie możliwość rozbudowy budynku jest błędna, ponieważ od czasu nieobowiązującego poprzedniego planu miejscowego do dnia wejścia w życie tego (obowiązującego) planu dla przedmiotowego terenu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dawałaby prawnie możliwość rozbudowy budynku. Jednocześnie, formułując zarzut związany z utratą przez obszary 2ZP oraz 11MW/U znaczenia gospodarczego, Spółka mylnie założyła, że interes faktyczny jest tożsamy z interesem prawnym, który na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym daje prawo zaskarżenia uchwały;

- plan nie przekracza zasad władztwa planistycznego, ani nie ogranicza prawa własności;

- niezgodność planu z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie stanowi naruszenia interesu prawnego wzywającej, albowiem zgodnie z art. 48 tej ustawy jedynie przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, w zakresie niezgodności z przedmiotową ustawą;

- zawartość merytoryczna - Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu - nie wpływa na tryb sporządzania planu i tym samym nie narusza art. 17 ustawy. Prognoza nie podlega ocenie merytorycznej w żadnym z etapów sporządzenia planu. Jednocześnie jednak, została opracowana w oparciu o art. 36 wskazanej ustawy, a kwestie roszczeń rozwiązuje zapis § 12 planu miejscowego dopuszczający dotychczasowy sposób użytkowania terenu. Ponadto, jest ona opracowaniem sporządzonym na potrzeby projektu planu miejscowego w granicach jego opracowania, stanowi globalny szacunek finansowy i nie jest tożsama z wyceną wartości poszczególnych skutków;

Organ odnotował także, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący regulują sprawę ewentualnych odszkodowań związanych z realizacją planu miejscowego. Zasygnalizował, że oceny zgodności kwestionowanego planu z przepisami prawnymi dokonał Wojewoda Opolski stwierdzając, że badana uchwała oraz tryb sporządzania planu jest zgodny z przepisami tej ustawy i nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismem z dnia 13 lutego 2012 r., A Sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., nr LXII/641/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu, w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej działki nr A i B, zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6, i pkt 9 ustawy, poprzez brak uwzględnienia norm prawnych wynikających z tych przepisów, które doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B,

- art. 4 ust. 1 ustawy, poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 233 K.c., polegające na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B;

- art. 17 ust. 5 ustawy, poprzez istotne naruszenie trybu sporządzenia uchwały, polegające na sporządzeniu wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca ponowiła w całości twierdzenia i argumentację wyrażone wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdziła ponadto, że spełniła przesłanki uwzględnienia skargi, a źródłem przysługującego jej interesu prawnego, podlegającego ochronie jest prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wynikające z art. 233 K.c. i art. 64 Konstytucji. Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego" i zagadnienia dotyczącego jego naruszenia, w ujęciu poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym podniosła, że nieruchomość której dotyczy skarga, przed uchwaleniem skarżonego planu, nie była objęta innym, wcześniejszym planem miejscowym. Uchwalenie planu wpłynęło bezpośrednio na sferę prawną Spółki, gdyż wprowadziło ograniczenia co do możliwości korzystania z nieruchomości, jej zabudowy i przeznaczenia w odniesieniu do obszarów zaznaczonych na planie symbolami 11 KDX, 2 ZP i 4 ZP. Wskazała też, kwestie roszczeń finansowych związanych z uchwaleniem planu nie zostały rozwiązane przez zapis § 12 planu, dopuszczający dotychczasowy sposób użytkowania. Powołując art. 36 ust. 3 ustawy stwierdziła natomiast, że prognoza błędnie przewiduje, że uchwalenie planu nie spowoduje konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu zmiany wartości nieruchomości objętych planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podtrzymał stanowisko, co do zgodności planu z przepisami prawa, wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając przedstawioną w niej ocenę i argumentację. Dodatkowo odnosząc się do pojęcia "władztwa planistycznego" wskazał, że podstawę uprawnienia gminy w tym zakresie stanowi art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy. Powołując art. 6 tej ustawy podniósł, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności, czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Podkreślił, że nie można żądać ochrony prawnej własność ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. oraz art. 6 ustawy. Wszystkie te przepisy wprowadzają ograniczenie prawa do nieruchomości w ramach dopuszczalnych granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 233 K.c. w związku z art. 6 ustawy. Powołując regulacje art. 14 ust. 8 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP, zaakcentował dopuszczalność ingerowania w drodze planu miejscowego w prawo własności, czy też prawo użytkowania wieczystego. Na tej podstawie wywiódł dalej, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości strony skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane ustalenia nie uniemożliwiają Spółce korzystania, bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Zarzut, że miejscowy plan ogranicza realizację prawa użytkowania wieczystego w postaci zakazu tworzenia w przyszłości nowej zabudowy, stanowi natomiast hipotetyczne naruszanie uprawnień i nie stanowi faktycznej szkody.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 31 maja 2012 r., strona skarżąca podtrzymała skargę podkreślając, że na spornej działce brak jest ciągu komunikacyjnego, jak twierdzi organ, a przy uchwalaniu planu, w zakresie spornej działki uchybiono zasadzie proporcjonalności. Działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd postanowił dopuścić dowód z umowy użytkowania wieczystego działki nr B – zobowiązując strony do jego przedłożenia oraz dowód z zapisu treści poprzednio obowiązującego planu z 1994 r. wraz z mapą, w zakresie zieleni oraz ciągu komunikacyjnego na wskazanej działce.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, strony przedłoży ww dokumenty. Ponadto, Prezydent Miasta Opola przedłożył fragment ortofotomapy z 2010 r., przedstawiający istniejący ciąg komunikacyjny oraz fotografie obrazujące istniejący stan zagospodarowania. Wyjaśnił, że droga projektowana 11KDX, przebiega nie tylko przez nieruchomość strony skarżącej, ale również przez działki nr: C, D, E, F, G k.m. [...] obręb Opole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności rozważenia zatem wymagały kwestie formalne, związane ze spełnieniem przez skarżącego ustawowych przesłanek zaskarżenia tego aktu do sądu, które uregulowane zostały w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - powołanej dalej jako u.s.g. Wskazany przepis stanowi bowiem podstawę prawną wniesienia do sądu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bez wątpienia natomiast, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do jej podjęcia przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 tej ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest on aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą tą naruszone, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny po ustaleniu, że zaskarżona uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne, co do terminu jej wniesienia, poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, do zbadania legitymacji skargowej, która wiąże się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

W niniejszej sprawie wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do tego organu pisma z dnia 5 grudnia 2011 r. Odpowiedź organu na to wezwanie wyrażone zostało w uchwale z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XXI/322/11, w której Rada Miasta Opola ustosunkowując się do stanowiska strony skarżącej uznała, że kwestionowana uchwała w sprawie planu nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, czy też uprawnień skarżącego. Z przedłożonego przez organ potwierdzenia odbioru wynika, że powyższa odpowiedź została doręczona stronie skarżącej w dniu 12 stycznia 2012 r. Dlatego też Sąd przyjął, że skarga nadana przesyłką listowną u publicznego operatora pocztowego w dniu 13 lutego 2012 r., została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 ust. 2 P.p.s.a. Przy czym odnotować trzeba, że przepis art. 83 § 2 P.p.s.a. zrównuje wszystkie soboty z dniem ustawowo wolnym od pracy. Skoro w tej sprawie ostatni 30 dzień terminu do wniesienia skargi przypadał na sobotę, stąd za ostatni dzień terminu należało przyjąć następny dzień po dniach wolnych od pracy czyli poniedziałek i właśnie w tym dniu, tj. 13 lutego 2012 r. poprzez nadanie przesyłki, termin został zachowany.

Z kolei w przedmiocie legitymacji procesowej skarżącej, w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. dostrzec należy, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącej podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Oznacza to, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. postanowienie SN z 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, LEX nr 35587). Skarżący kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien zatem dowieść, że zaskarżona uchwała narusza prawo, przy czym jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją skarżącego, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Stąd ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Dlatego też, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że niewątpliwie skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Opola podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu, a to z uwagi na fakt, że jej postanowienia dotyczą terenu obejmującego nieruchomość skarżącej, położoną w ścisłym centrum miasta, przy ul [...] w Opolu. Postanowienia kwestionowanej uchwały określają przeznaczenie powyższej nieruchomości, składającej się z dwóch działek. Działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U. Przywołane ustalenia planu, określając przeznaczenie terenu nieruchomości i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności (użytkowania wieczystego) i wpływają na interesy prawne dysponenta. Zatem bezpodstawnie organ uznał, że interes skarżącej nie został naruszony. Jednakże, na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy służy jedynie ocenie legitymacji skargowej, ale nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Ponadto samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie daje jeszcze podstaw do przyjęcia, iż złożona skarga jest zasadna. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę rady gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a. - nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonane powyżej rozważania, dotyczące szczególnego trybu wnoszenia skargi, określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. były niezbędne i miały na celu prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy.

Przedstawione zatem rozważania o charakterze ogólnym pozwoliły również Sądowi na stwierdzenie, że wprawdzie zaskarżonym planem naruszony został interes prawny skarżącej, jednakże odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Stąd gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, ale pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa.

Z uwagi na szczególną regulację w przedmiocie oceny uchwały planistycznej, odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego; zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 263 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie, dokonując kontroli kwestionowanej uchwały Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania skutkujących stwierdzeniem nieważności części lub całości uchwały. W tym zakresie odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu 17 listopada 2005 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr LIV/600/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Opolu oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Z akt sprawy wynika również, że opracowano prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia. W lokalnej prasie, na stronie BIP oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Opolu zamieszczano ogłoszenia (obwieszczenie) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, wskazując na termin dyskusji publicznej oraz możliwość i termin składnia uwag. Ponadto uchwalenie kwestionowanego przez skarżącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" nastąpiło po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zatem wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy został zrealizowany.

Wbrew natomiast zarzutom skargi co do bezpodstawnego działania organu w zakresie ustaleń planu odnoszących się do nieruchomości skarżącej, zdaniem Sądu, Rada Miasta Opola nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w omawianej ustawie (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1). Przy czym upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ponadto przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 3 wymagania ochrony środowiska; w pkt 6 walory ekonomiczne przestrzeni; w pkt 7 prawo własności; w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa, wymagania ochrony środowiska (przyrody), czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Dlatego też, prawo do nieruchomości (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego) mimo, że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych wywodów i zarzutów skarżącej należy stwierdzić, że Rada Miasta Opola była uprawniona do zadecydowania o sposobie zagospodarowania Śródmieścia III Opola, w tym obszaru należącego do skarżącej, poprzez wskazanie na uprawniony i uzasadniony sposób korzystania z tej nieruchomości, tj. dz. nr B i nr A. Przyznać trzeba rację organowi, który uznał, że w zgodzie z art. 2 pkt 1 ustawy wprowadził "ład przestrzenny", przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnośnie postanowień planu, co do działki ewidencyjnej oznaczonej nr A oraz nr B, położonej przy ulicy [...] w Opolu, których skarżąca od 2006 r. jest użytkownikiem wieczystym, należy stwierdzić, że przy uchwalaniu omawianego planu nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy. Przypomnieć trzeba, że według rysunku uchwalonego planu działka nr B została oznaczona symbolami: 7 U, 4 ZP, 2 ZP, 11 KDX oraz 11 MW/u, natomiast działka nr A, na której jest usytuowana stacja transformatorowa, symbolem 7 U. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym spornej działki nr B o obszarze 4736,00m² oraz właścicielem budynku handlowo-usługowego o powierzchni użytkowej 5303,00m² znajdującego się na tej działce (stanowiącego od gruntu odrębny przedmiot). Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie wskazywała na naruszenia co do działki nr A o powierzchnia 55 m², stąd rozważania w kwestii odnoszącej się do tej nieruchomości zostaną dalej pominięte. Zdaniem skarżącej zapisy planu dotyczące działki nr B zmieniły jej przeznaczenie, bowiem w istotny sposób ograniczyły możliwość użytkowania części nieruchomości w dotychczasowy sposób, która to zmiana dotyczy obszarów oznaczonych symbolami 11 KDX (droga), 4 ZP i 2 ZP (zieleń urządzona) oraz 11 MW/U (zabudowa wielorodzinna). Tym samym skarżąca uznała, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 9 tej ustawy.

W tym miejscu podkreślić należy, na co zwracał uwagę organ, że kwestionowany plan miejscowy został opracowany z założeniem kontynuacji myśli urbanistycznej, która była zawarta w poprzednim planie miejscowym z 1994 r., który z mocy prawa utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Funkcje terenów określone w planie są zgodne z poprzednim dokumentem - zachowanie usług, zieleni i przebiegu ciągu komunikacyjnego. Podnieść też trzeba, że obowiązujący plan miejscowy daje skarżącej możliwość rozbudowy istniejącego budynku do linii zabudowy wg rysunku planu, przy czym poprzedni nie przewidywał takiej możliwości, bowiem zakładał pozostawienie budynku wg istniejącego rzutu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, skutkiem uchwalenia tego planu nie uniemożliwiono jej rozbudowy.

Również zarzut skarżącej o naruszeniu władztwa planistycznego przez gminę z uwagi na zapis w planie, co do części działki o przeznaczeniu jej na funkcję zieleni urządzonej 2ZP i 4ZP, należało uznać za niezasadny. Przeznaczenie to wyznaczył dotychczasowy stan użytkowania, gdyż jest to istniejący fragment zieleni, a zatem i w tej kwestii zachowana została zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich dokumentów. Zważyć trzeba, na co wskazywał organ, że tereny te stanowiły przestrzeń publiczną. Stąd obszar tej zieleni – istniejący i ogólnodostępny – został ustalony w planie jako przestrzeń publiczna. Część działki skarżącej, jak uzasadniał organ, znajduje się w obszarze śródmiejskim, który charakteryzuje się szczególnie niskim udziałem terenów zieleni, a fakt ten przekłada się na jakość i higienę życia mieszkańców śródmieścia, co stanowi szczególnie istotny element ochrony środowiska. Dlatego też, zachowanie istniejących zieleńców przy ul. Damrota leży w interesie publicznym. Tym bardziej, że zachowanie zieleni stanowi element ochrony przyrody.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego lokalizacji drogi 11KDX, wskazać należy, że zaprojektowana została zgodnie ze stanem użytkowania, jest to istniejący ciąg komunikacyjny obsługujący funkcję usługową na przedmiotowym terenie. Zachowana została i w tym przypadku również zasada kontynuacji założeń urbanistycznych poprzednich planów. Ponadto, droga ta przebiega przez inne działki, a zatem nie przebiega wyłącznie przez nieruchomość skarżącej. Sporna droga nadal ma spełniać swoją dotychczasową funkcję usługową jak: wjazd na teren, droga pożarowa, dojazd do stacji transformatorowej, parking. Wspomnieć jedynie można, że plan musi zapewniać dojazd do tego terenu, co zostało spełnione tym planem, poprzez doprecyzowanie symbolem tej drogi "KDX" wskazującym, że określa on "teren publicznych ciągów pieszo-jezdnych." Taką funkcję spełniał i spełnia istniejący ciąg komunikacyjny od ul. Damrota, z uwagi na charakter tego terenu. Odnotować jedynie wypada, że oświadczenie pełnomocnika skarżącej, że na spornej działce nie ma żadnego ciągu komunikacyjnego jest błędne. Podnieść też można w tej kwestii, że zaprojektowana droga 11KDX nie obejmuje "terenu dróg publicznych", dla których w planie przyjęto symbol "KDL" i "KDD." W kwestii zarzutów skarżącej dotyczących drogi dodać też można, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu części określonej nieruchomości pod drogę nie jest równoznaczne z utratą prawa przez dysponenta tej nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, co już wcześniej odnotowano, że określona ingerencja gminy w prawo własności (użytkowania wieczystego) powinna być uzasadniona i odbywać się jak najmniejszym kosztem dysponentów nieruchomości, to jednak brak uzasadnienia przyjętego w planie rozwiązania (wariantu) drogi nie może być zwalczany za pomocą zarzutu - stawianego przez skarżącą - naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy. Powtórzyć trzeba, że swoboda gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu jest ograniczona przepisami omawianej ustawy, m.in. poprzez wprowadzenie wysoce sformalizowanej procedury. Ta złożona procedura zapewnia wszystkim zainteresowanym wpływ na treść planu, właśnie z uwagi na możliwość naruszenia praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości nim objętych. W sytuacji, gdy podmiot ten - właściciel, użytkownik wieczysty – nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Odnotowania również wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego zawiera konkretne i ostateczne rozwiązania dotyczące ładu przestrzennego, urbanistyki czy architektury, i nie służy przedstawianiu możliwych do rozwiązania wariantów.

W rozpoznawanej sprawie, po uchwaleniu planu, żądanie skarżącej w przedmiocie "wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy (w celu wykazania nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego), dopuszczenia dowodów w zakresie wartości nieruchomości", jest bezpodstawne, gdyż w zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) co do uchwalonych planów - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, a możliwości takiej nie przewiduje także omawiana ustawa.

Jak podkreślano, ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, przy czym nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie terenu w sposób odbiegający od zamierzeń właściciela budynku handlowo-usługowego i użytkownika wieczystego gruntu (działki), stanowi naruszenie przepisów prawa. Pomimo, że omawiana ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (użytkowania wieczystego), to jednak nie można z niej wyprowadzić zakazu przeznaczania tych terenów w planach dla realizacji celów dotychczasowych, w tym obszaru zieleni urządzonej, jako przestrzeni publicznej, czy też drogi, terenu publicznego ciągu pieszo-jezdnego. Opisane przeznaczenie nie zostało bowiem wprowadzone obecnie, ale jest konsekwencją i wynikiem polityki przestrzennej przyjętej dla tego obszaru.

Wskazując na powyższe, nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, że została pozbawiona prowadzenia czy też ograniczona w prowadzeniu na przedmiotowym terenie, działce nr B, działalności usługowo-handlowej. Zakwestionować należy twierdzenie skarżącej, że plan zmienił przeznaczenie nieruchomości i w istotny sposób ograniczył możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób. Przeznaczenie w planie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości, tj. funkcja usługowa, teren zieleni przyległy do ul. Damrota oraz ciąg komunikacyjny na terenie działki. Dostrzec trzeba, że w kwestionowanym planie nie wprowadzono funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową.

Brak jest również podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom obecnie władającego nieruchomością, stanowi naruszenie przepisów prawa. Nawet w sytuacji, gdy plan miasta Opola z 1994 r. już nie obowiązywał w dacie nabycia przez skarżącą nieruchomości przy ul [...], który planuje jej odpowiednie zagospodarowanie czy prowadzenie określonej działalności gospodarczej, nie korzysta z gwarancji, że sama nieruchomość wraz z jej otoczeniem pozostanie niezmieniona.

Niezasadny pozostaje również podniesiony w skardze zarzut naruszenia trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w zw, z art. 17 ust. 5 ustawy), w postaci znaczącego zaniżenia w prognozie finansowej kosztów związanych z realizacją planu. Podnieść należy, że stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy, prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu, i w niniejszej sprawie była przedłożona. Okoliczność podnoszona przez skarżącą, że prognoza finansowa była błędna, nie stanowi w ocenie Sądu, kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana przez skarżącą prognoza zawiera bowiem niezbędny element, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 ustawy. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej.

Skarżąca nie została pozbawiona, przez zapisy zaskarżonego aktu atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością, a jedynie zostały one ograniczone, co do części działki stanowiącej jej prawo użyłkowania wieczystego, na skutek legalnych działań organu gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.