Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 226/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 art. 5 pkt 28
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1661/13 w sprawie ze skargi K. C. i J. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. C. i J. C. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1661/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. i J. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta P. z dnia 25 czerwca 2012 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, na terenie części działki o nr ewidencyjnym [...], położonej we wsi P., w gminie P., w granicach Nasielsko - Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nasielsko-Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r., Nr 91 poz. 2457 z późn. zm.) mówiący, że na wskazanym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje możliwość zastosowania żadnego z odstępstw od powyższego zakazu.

Na powyższe postanowienie zażalenie, pismem z dnia 6 lipca 2012 r., złożyli J. i K. C. zwracając uwagę, że posiadanie budynku mieszkalnego w okolicy działek przez nich uprawianych jest niezbędne do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Strona wskazała m.in., że ukształtowanie przedmiotowej działki, położonej w granicach zwartej zabudowy wsi, nie pozwala na wybudowanie domu mieszkalnego w odległości większej niż 100 m od rzeki, ze względu na rozmieszczenie budynków gospodarczych, meandrującą rzekę czy pagórkowatość terenu i drogę krajową. Pokreślono, że planowany budynek nie będzie przekraczał istniejącej linii zabudowy od rzeki na działkach sąsiednich. Ponadto planowana inwestycja nie narusza zakazów związanych z lokalizowaniem obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych zawartych w rozporządzeniach dotyczących obszarów chronionego krajobrazu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, pomimo stwierdzenia, że w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał odrębnej części graficznej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym wydanie postanowienia w niniejszej sprawie przez organ I instancji należało uznać za niewłaściwie. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, uchybienie to nie stanowiło przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności jego uzupełniania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że działka, na której planowana jest inwestycja, zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu rzeki P.. Stan ten potwierdzają mapy sytuacyjno-wysokościowe, ortofotomapa oraz mapa topograficzna dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl, a także załącznik graficzny do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, planowana do realizacji inwestycja jest sprzeczna z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu nie można uznać, że obiekt budowlany służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jest związany z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, bowiem nie jest konieczne przy prowadzeniu tej gospodarki zamieszkiwanie właściciela nieruchomości w pasie 100 m od linii brzegu rzeki P., tym bardziej, że w granicach istniejącego siedliska rolnego na przedmiotowej działce jest już zlokalizowany budynek mieszkalny.

Podkreślono, że w dniu wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r., tj. w dniu 10 maja 2005 r., teren ww. działki nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc nie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od ww. zakazu określonego w § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał nadto, iż ustalenia zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji są sprzeczne z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ww. rozporządzenia.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i K. C., domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że wydane zostało bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czy zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym oraz czy istnieje możliwość zastosowania odstępstw od naruszonych zakazów. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z uwagi na kształt działki praktycznie nie ma możliwości wybudowania budynku mieszkalnego w innym miejscu niż jest to planowane. W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom organu, w skład gospodarstwa rolnego wchodzi budynek mieszkalny, w którym rolnik i jego rodzina zaspakajają swoje potrzeby mieszkaniowe, tym bardziej, że obok istnieją budynki mieszkalne rolników i osób nie prowadzących działalności rolniczej w tej samej linii od rzeki co planowany budynek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie odniesienie się i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Całkowicie pominęły bowiem okoliczność, że planowana inwestycja - budowa domu jednorodzinnego - zlokalizowana ma być na już zabudowanej, urządzonej działce stanowiącej siedlisko rolne (a więc bez wątpienia kształtującej cechy istniejącego na tym terenie krajobrazu). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na rozbudowie istniejącego już siedliska. Mapa stanowiąca załącznik do projektu decyzji wskazuje, że na nieruchomości znajdują się 4 budynki gospodarcze i budynek mieszkalny. Sąd podniósł także, iż organy nie odniosły się do oświadczeń strony, z których wynika, że prowadzi ona działalność rolniczą na tym terenie, zaś nowy dom ma jedynie zapewnić jej godziwe warunki zamieszkania. Powyższe może, więc wskazywać, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienie z wyjątkiem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia tj. możliwością usytuowania obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki, co nie zostało właściwie zbadane przez orzekające organy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości, podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i tym samym błędne zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nasielsko - Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2457, z późn. zm.), polegającą na uznaniu, że objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy budynek mieszkalny stanowi obiekt budowlany służący racjonalnej gospodarce rolnej,

b) niezastosowanie jako wzorca kontroli § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nasielsko - Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, pomimo że w omawianej sprawie przepis ten ma zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzające się do tego, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej nie wyszedł poza ich granice, tj. Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii naruszenia w omawianej sprawie zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie -Nasielsko - Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu dot. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, pomimo że zakaz ten stanowił jedną z podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym to wprost przewidziano działania niezgodne z ww. przepisem,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a,

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd I instancji winien skargę oddalić.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nasielsko - Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 91, poz. 2457, z późn. zm.), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nasielsko-Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. nr 91 poz. 2457 z późn. zm.), na obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Analiza normatywna tego przepisu wskazuje, że zasadniczo prawodawca zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wyjątkiem od tego zakazu jest dopuszczenie lokalizowania jedynie urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Wprowadzony na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn.zm.). W świetle art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych

Należy mieć na uwadze, że zawarty w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych został inkorporowany z postanowień art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ wprowadzający zakazy sam decyduje, które z nich są niezbędne dla zrealizowania celów obszaru ochrony, a które nie powinny być wprowadzone.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na rozbudowie istniejącego już siedliska, a budowa domu jednorodzinnego zlokalizowana ma być na już zabudowanej, urządzonej działce, co może wskazywać, że w sprawie mamy do czynienia z wyjątkiem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. aktu prawa miejscowego, tj. możliwością usytuowania obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie jest konsekwencją błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego, w istocie prowadzącej do sprzeczności z ustawą o ochronie przyrody. Zamierzeniem ustawodawcy i ratio legis przyświecającym wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego strefy chronionego krajobrazu, był zasadniczo zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

W rozumieniu przepisów o ochronie przyrody za racjonalną gospodarkę rolną należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28. Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa.

Z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost, że dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej. Niesprecyzowano natomiast na czym gospodarka ta miałaby polegać. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazano jedynie, że budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego związana będzie z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Wskazać należy, że cel i funkcje planowanego przedsięwzięcia nie mogą zostać powiązane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej.

"Współcześnie pod pojęciem "racjonalna gospodarka rolna" należałoby rozumieć racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze." (M. A. Król, Racjonalna gospodarka rolna na obszarach objętych prawnymi formami ochrony przyrody, "Studia luridica Agraria" t. IX, red. S. Prutis, Białystok 2011 r.,s. 320).

Zaznaczyć należy, że wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej, ale tylko takiej, która jest racjonalna. Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Prowadzeniu takiej działalności nie będzie odpowiadał budynek mieszkalny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Bk 494/11, [w:] CBOSA). Wszelkie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, podlegają wykładni ścieśniającej, co w tym kontekście oznacza, że przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej należy rozumieć wyłącznie obiekty funkcjonalnie z nią związane służące do prowadzenia nowoczesnej przemyślanej i efektywnej gospodarki. Wzniesienie budynku mieszkalnego, objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie jest funkcjonalnie związane z możliwością prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, nie będzie miało wpływu na możliwość prowadzenia takiej gospodarki, co oznacza, że może on znajdować się poza pasem 100 m. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie. Trzeba też zaznaczyć, że pojęcie "racjonalnej gospodarki rolnej" nie może być używane zamiennie z pojęciem "gospodarstwa rolnego".

W świetle powyższych uwag należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że budowa budynku mieszkalnego nie mieści się w hipotezie normy zawartej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego. Sąd pierwszej instancji, na skutek błędu subsumcji, wadliwie zastosował normę prawa materialnego, podciągając budynek mieszkalny pod hipotezę normy zezwalającej na lokalizowanie obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej. Podkreślić należy, że błąd w subsumpcji stanowi uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie i polega na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie nieprawidłowo uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo gdy ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 248/08, [w:] CBOSA). W rozpoznawanej sprawie można skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej subsumcji. Ramy hipotezy normy wysłowionej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 25 Wojewody Mazowieckiego wyłączają możliwość lokalizowania w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki budynków mieszkalnych.

Wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jezior, rzek i innych zbiorników wodnych dotyczy obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej. Zaznaczyć należy, że prawodawca lokalny w granicach Nasielsko - Karwieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ustanowił odstępstwa od omawianego zakazu dotyczącego uzupełnienia zabudowy siedlisk rolniczych. Oznacza to, że należy rozróżnić obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej a obiekty stanowiące uzupełnienie istniejącej zabudowy siedliskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął za niewystarczająco i niedokładnie udowodniony fakt naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego i w konsekwencji wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w sytuacji gdy, organ w sposób wystarczający i nie budzący wątpliwości wykazał naruszenie zakazu. Naruszenie, którego dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też zgodzić się ze skarżacym organem, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do naruszenia zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym w granicach Nasielsko - Karniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu dotyczącego likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Skoro na obszarze chronionym kwestia ingerencji w komponenty środowiska przyrodniczego została uregulowana przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, to organ ochrony środowiska, w drodze aktu konkretyzującego normy prawa powszechnie obowiązującego, nie może wprowadzać wyłączeń od zakazów określonych w tym prawie, nawet jeżeli równocześnie przewiduje kompensację przyrodniczą. W tym zakresie organ jest związany postanowieniami aktów normatywnych i może odstąpić od zakazów tylko wskazanych w prawie regulującym dany obszar choniony.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.