Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1828/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 10/17 w sprawie ze skargi A. Cz. na bezczynność Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Cz. na rzecz Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II SAB/Go 10/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. C. na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. C. we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. zwróciła się do Urzędu Miasta G. o podanie następujących informacji: który wydział jest odpowiedzialny za merytoryczne opracowanie fragmentu odpowiedzi na jej wcześniejsze zapytanie o środki z tzw. "kapslowego"(całość odpowiedzi w załączeniu wniosku), kto (imię i nazwisko) jest merytorycznym autorem powyższych stwierdzeń i kto tę odpowiedź zaakceptował oraz kto zdecydował w ujęciu tych środków z lat 2014, 2015 w przychodach roku następnego i wykorzystaniu przedmiotowych środków na pokrycie deficytu.

Odpowiadając na ten wniosek, Sekretarz Miasta G. w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. wyjaśnił, że zapytanie o wydział odpowiedzialny za merytoryczne przygotowanie przytoczonego fragmentu odpowiedzi oraz o imię i nazwisko pracownika, który jest autorem tej odpowiedzi oraz osoby akceptującej odpowiedź, nie stanowi informacji publicznej. Udzielając odpowiedzi na kolejne pytanie zawarte we wniosku organ przytoczył treść przepisów art. 211 ust. 1 i 2, art. 263 ust. 1, art. 217, art. 233 oraz art. 239 ustawy o finansach publicznych (DZ.U. z 2013 r. poz. 885) oraz wskazał, że postępowanie z niezrealizowanymi wydatkami budżetowymi, zakres budżetu j.s.t., inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, organ podejmujący uchwałę budżetową, pojęcie deficytu budżetu j.s.t. oraz sposób jego pokrycia przychodami, wynikają wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych. Stąd niezrealizowanie wydatków miało wpływ na wysokość wyniku finansowego w latach 2014 i 2015 oraz wyniku skumulowanego. Pozostała w poszczególnych latach na rachunku bieżącym j.s.t. nadwyżka środków pieniężnych, określana przez ustawodawcę jako "wolne środki" stała się przychodem roku następnego z mocy ustawy.

Następnie A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zawartym z piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., w którym organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., II SAB/Go 10/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że wnioskowane przez skarżącą informacje, ze względów podmiotowych i przedmiotowych nie stanowią informacji publicznej. Uznano, że osoby, których dotyczył wniosek nie są podmiotami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 d u.d.i.p., bowiem nie każda osoba zatrudniona w urzędzie, będącym jednostką pomocniczą organu władzy wykonawczej jednostki samorządu terytorialnego, jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Następnie Sąd I instancji wskazał na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W kwestii definicji pojęcia - funkcjonariusz publiczny - ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów kodeksu karnego (art. 115 § 13). Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowa sprawie nie podpada pod dyspozycję cytowanego przepisu. Słusznie podniósł organ, że pismo z którego pochodzi cytowany fragment, zostało podpisane przez osobę, która odpowiada za jego treść pod względem merytorycznym i to właśnie dane tej osoby stanowią informację publiczną.

Następnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że wniosek skarżącej w omawianym zakresie nie spełniał nadto przesłanek przedmiotowych, nie dotyczył bowiem sprawy publicznej, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji zauważył również, że w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. organ ustosunkował się do pytania zawartego w akapicie 3 wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r., wskazując tryb oraz podstawy prawne przyjmowania budżetu rocznego j.s.t., w tym na sposób ujęcia niezrealizowanych wydatków budżetowych z lat poprzednich. Uznano zatem, że argumentacja organu stanowi odpowiedź na zadane przez skarżącą pytanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764,) w zw. z art. 12 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadząca do uznania, że informacje o osobach (imionach i nazwiskach), które wytworzyły udostępnioną informację lub odpowiada za treść informacji, nie stanowią informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej posiłkując się poglądami S. Osowskiego i B. Wilka, autor skargi kasacyjnej wskazał, że prawo do informacji związane jest z art. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym suwerenem w państwie demokratycznym jest Naród. Aby mógł on natomiast sprawować swoją władzę, musi posiadać pełną wiedzę o stanie państwa, procesach politycznych oraz sprawach publicznych (tak: Osowski, B. Wilk, Jawność jako zasada demokratycznego państwa prawa, Krajowa Rada Sądownictwa, Nr 4 (33), 2016 r.).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, mimo przyznania racji skarżącej, że prawo do informacji publicznej interpretować należy szeroko, WSA nie przeanalizował i nie dostrzegł tym samym potrzeby oraz wagi informowania społeczeństwa o procesach decyzyjnych państwa. Podsumowując wskazano, że informacje o jakie zwróciła się skarżąca powinny być udostępnione wraz z odpowiedzią na wniosek. W ocenie skarżącej kasacyjnie z art. 12 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że organ miał pierwotny obowiązek udostępnienia imion i nazwisk osoby/osób, które wytworzyły informacje lub odpowiadają za treść udostępnionej informacji. Ustalanie zakresu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na kanwie przedmiotowej sprawy nie było konieczne. Osoby, które przygotowują odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie korzystają z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skoro obowiązkiem organu było udostępnienie (podanie) spornych informacji jako element odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej to bezsprzecznie stanowią one tzw. "informację publiczną". W konkluzji autor skargi kasacyjnej zawarł tezę, iż informacje objęte wnioskiem z dnia 11 listopada 2016r. posiadają walor informacji publicznej, a więc WSA błędnie oddalił skargę na bezczynność, podczas gdy informacja publiczna powinna w tym przypadku zostać udostępniona.

Organ administracyjny udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że fakt, iż dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w świetle u.d.i.p. nie przesadza jeszcze o tym, że wszystko, co w ramach swojej działalności stworzy, stanowi informację publiczną i to podlegającą udostępnieniu w trybie tej ustawy (podobnie wypowiedział się np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013r., II SAB/Bk 6/13). Zdaniem organu administracyjnego "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ww. ustawy będzie działalność organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publiczny. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Tym samym żądanie zawarte w pkt 1 i 2 wniosku skarżącej dotyczy informacji nie mającej charakteru informacji publicznej, jako że dotyczy wewnętrznej organizacji pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p, istotne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym. Ustosunkowując się do tego zagadnienia Sąd II instancji w składzie rozpoznającym ww. sprawę wskazuje na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 października 2017r., sygn. akt I OSK 3255/15, przyjmując stanowisko tam wyrażone za własne.

Otóż zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska skarżącej kasacyjnie o konieczności szerokiego rozumienia prawa do informacji publicznej.

Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149, w którym podkreślono, że "dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 61 Konstytucji RP znajduje się w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa polityczne". Ustrojodawca wyraźnie rozróżnia – zarówno w tytule tej części Konstytucji, jak i w jej treści – wolności od praw, stanowiąc najpierw o wolności organizowania zgromadzeń i wolności zrzeszania się, a następnie o prawie dostępu do służby publicznej, prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawie udziału w referendum, prawie wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz prawie składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma zatem charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61). W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych itd.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie wtedy, gdy relacje pomiędzy jednostkami nawiązywane są w ramach wspólnoty publicznoprawnej.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP. Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co jednak nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ.

W świetle powyższego nie jest więc, w ocenie NSA, informacją publiczną żądanie zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2016r. dotyczące podania: który wydział jest odpowiedzialny za merytoryczne opracowanie fragmentu odpowiedzi na jej wcześniejsze zapytanie o środki z tzw. "kapslowego" oraz kto (imię i nazwisko) jest merytorycznym autorem odpowiedzi na pierwszy wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej.

W zakresie obejmującym pkt 1 i 2 wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r. jest to bowiem informacja niemająca charakteru czy znamion informacji publicznej, jako że dotyczy wewnętrznej organizacji pracy. Wskazanie wydziału, który przygotowywał merytoryczną odpowiedź na poprzednie zapytania skarżącej o informację publiczną, jako elementu wewnętrznej struktury organizacyjnej urzędu gminy, jak również imienia i nazwiska osoby przygotowującej projekt tej odpowiedzi nie jest informacją publiczną. Są to kwestie związane z wewnętrznym funkcjonowaniem organu administracyjnego, z technicznym przygotowaniem odpowiedzi, a nie z jego "zewnętrzną" działalnością skierowaną do podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej. Takim końcowym, zewnętrznym efektem, zawierającym stanowisko organu jest wyłącznie sama odpowiedź w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Podkreślić należy, że pismo z dnia [...] października 2016r. stanowiące odpowiedź na poprzedni wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej podpisane zostało przez Ł. M. - Sekretarza Miasta G., który w ten sposób akceptował formę i treść odpowiedzi skierowanej do skarżącej. Natomiast informacja na żądanie skarżącej zawarte w pkt 3 ww. wniosku została udzielona. Bowiem jak słusznie wskazał Sąd I instancji, odpowiedź na nie znajduje się w powołanych przez organ administracyjny przepisach ustawy i finansach publicznych, a zatem nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych, stanowiących wiadomość wytworzone, odnoszące się do władz publicznych.

Co jednak istotne w tej sprawie, Sekretarz Miasta G. udzielił na powyższy wniosek odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2016., (a zatem w terminie 14 dniowym przewidzianym do jej udzielenia). Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że w realiach przedmiotowej sprawy organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu wnioskowanej informacji, która, jak już wyżej zostało wyjaśnione, nie nosiła nawet znamion charakteru publicznego odnośnie części wniosku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania, zasądzonych od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu, orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.