Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1731/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 937/14 o odrzuceniu skargi K. T. na § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 3 ust. 5, § 3 ust. 6, § 5 ust. 1, § 5 ust. 4 oraz załącznik nr 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia ... grudnia 2013 r., nr .... w przedmiocie udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z 20 kwietnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 937/14) odrzucił skargę K. T., na § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 3 ust. 5, § 3 ust. 6, § 5 ust. 1, § 5 ust. 4 oraz załącznik nr 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. T. pismem z 1 października 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 6 października 2014 r.) złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 3 ust. 5, § 3 ust. 6, § 5 ust. 1, § 5 ust. 4 oraz załącznik nr 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Wezwanie to wpłynęło do organu 8 października 2014 r.

Organ pismem z 6 listopada 2014 r. zawiadomił skarżącą, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostanie rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. z uwagi na konieczność wnikliwego zbadania wezwania pod względem merytorycznym i prawnym oraz z powodu kończącej się kadencji Rady Miejskiej. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 23 listopada 2014 r.

K. T. pismem z 18 grudnia 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 22 grudnia 2014 r.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2013 r., nr [...].

Rada Miejska w B. 26 stycznia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

WSA we W. postanowieniem z 20 kwietnia 2015 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07), w myśl której, jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi.

Sąd stwierdził, że skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem nadanym w urzędzie pocztowym 6 października 2014 r. Pismem z 6 listopada 2014 r. organ zawiadomił skarżącą, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostanie rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo to nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu została udzielona dopiero uchwałą z 26 stycznia 2015 r., czyli po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji, skoro organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie, to tym samym termin do wniesienia skargi wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione 6 października 2014 r., a więc termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 5 grudnia 2014 r. (piątek).

WSA uznał, że skarga nadana w urzędzie pocztowym 22 grudnia 2014 r. została wniesiona po upływie terminu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę.

K. T., wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 kwietnia 2015 r. zarzucając na mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 zd. 1 i zd. 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w sprawie poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest skargą wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, mimo doręczenia przez Radę Miasta w B. skarżącej dnia 26 listopada 2014 r. pisma z 6 listopada 2014 r. zatytułowanego: "Dotyczy: wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności do uchylenia postanowień § 2.2, § 3.2., § 3.3 i Załącznika nr 1, § 3.6 zd. 2, § 3.5, § 3.4, § 5.1 i § 5.4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych (D.U.W.D z dnia 7 stycznia 2014 r. poz. 71), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że 30 dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg 26 listopada 2014r., skarżąca wnosząc więc skargę 22 grudnia 2014 r. wniosła ją w terminie,

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezasadne odrzucenie skargi;

2) art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa,

a) poprzez jego nieprawidłową, prawotwórczą wykładnię i wprowadzenie przez Sąd nie zawartych tym przepisie, nie określonych także przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu, kryteriów ocennych pozwalających Sądowi na arbitralne wartościowanie merytorycznej i formalnej treści odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, prowadzące do odmowy uznania pisemnej odpowiedzi na wezwanie, za odpowiedź na wezwanie, o jakiej mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy artykuł 53 § 2 p.p.s.a. uzależnia rozpoczęcie biegu 30 dniowego terminu na wniesienie skargi wyłącznie od faktu "doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", nie ustanawiając we wskazanym przepisie żadnych wymogów (formalnych ani merytorycznych), jakie spełniać ma odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, aby mogła być za taką odpowiedź uznana, jak również nie wskazuje w przepisie żadnych kryteriów negatywnych, które pozwalałaby wskazać na podstawie wyżej wspomnianego przepisu, jakie pismo nie jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odmówić doręczeniu pisma waloru doręczenia odpowiedzi na wezwanie, skutkującemu otwarciem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi, gdyby zaś racjonalny ustawodawca miał zamiar ustanowić jakiekolwiek dodatkowe kryteria warunkujące i pozwalające na uznanie konkretnego pisma za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otwierające termin 30 dniowy do wniesienia skargi, to z całą pewnością wskazałby te kryteria precyzyjnie w treści ustawy, tak jak to uczynił np.: w art. 57 p.p.s.a., art. 64 § 2 p.p.s.a.;

b) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i dowolne zastosowanie do skargi nieprawidłowego terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a niezastosowanie prawidłowego terminu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (które nastąpiło 26 listopada 2014), podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że termin do wniesienia skargi wynosi właśnie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero jeżeli nie mamy do czynienia z taką sytuacją, tj. jeżeli organ milczy nie doręczając pisemnej odpowiedzi na wezwanie, skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa;

c) poprzez jego nieprawidłową, prawotwórczą wykładnię i wprowadzenie nie zawartych w przepisie, nieokreślonych także przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu, kryteriów ocennych pozwalających na wartościowanie merytorycznej i formalnej treści odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, prowadzące do uznania, że mimo doręczenia odpowiedzi przez organ na wezwanie, tak naprawdę jej nie złożono, podczas gdy dla powyższego brak jest podstaw ustawowych, ustawa bowiem w art. 53 § 2 p.p.s.a. nie zawiera i nie wskazuje w swojej treści żadnych kryteriów wartościujących i pozwalających Sądowi na ocenę i uznanie ze względu na treść tej odpowiedzi, że pismo wnoszone w odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa tą odpowiedzią w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. nie jest;

d) poprzez jego nieprawidłową, prawotwórczą wykładnię i pominięcie, że uregulowanie terminów wskazane w art. 53 § 2 p.p.s.a. zgodnie z wykładnia literalną opiera się na dychotomicznym, rozłącznym podziale: albo doręczono pisemna odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bez względu na treść tej odpowiedzi, wiążąc z tym faktem termin na wniesienie skargi 30 dniowy od dnia jej doręczenia, albo żadnej odpowiedzi nie doręczono, wiążąc z tym faktem termin 60 dniowy od dnia nadania wezwania do usunięcia naruszenie prawa, jeżeli więc udzielono odpowiedzi

e) poprzez jego nieprawidłową, prawotwórczą wykładnię i pominięcie, że uregulowanie terminów wskazane w art. 53 § 2 p.p.s.a. ma charakter sekwencyjny, mianowicie że doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bez względu na treść tej odpowiedzi, skutkuje zgodnie z wykładnią literalną tego przepisu, otwarciem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi, co uniemożliwia zastosowanie 60 dniowego terminu od dnia wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem termin ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy nastąpi doręczenie odpowiedzi organu zgodni ustawą niezależnie od treści tej odpowiedzi;

f) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i wadliwe (nieuprawnione) zrównanie dwóch wyraźnie rozróżnionych w wyżej wspomnianym przepisie stanów, mianowicie stanu doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale nie spełniającej w arbitralnej ocenie Sadu pewnych kryteriów ocennych, niewskazanych w przepisie, ze stanem, gdy organ nie doręczył żadnej odpowiedzi na wezwanie, co na tle wyżej wspomnianego przepisu jest niedopuszczalne, przepis ten bowiem zasadza się na dychotomicznym rozłącznym podziale powyższych dwóch stanów wskazanym wyżej w literze d) i nie można sztucznie drogą prawotwórczej wykładni stanów tych utożsamiać, uznając że stan doręczenia równa się stanowi nie doręczenia;

g) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i dowolne przyjęcie, że doręczenie Radzie Miejskiej w B. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie doręczenie skarżącej dnia 26 listopada 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie pisma Rady Miejskiej w B. z 6 listopada 2014 r. zatytułowanego: "Dotyczy: wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności do uchylenia postanowień § 2.2, § 3.2., § 3.3 i Załącznika nr 1, § 3.6 zd. 2, § 3.5, § 3.4, § 5.1 i § 5.4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2013 r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych (D.U.W.[...] z dnia [...] stycznia 2014 r. poz. [...])", nie stanowi doręczenia odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wspomnianego przepisu prowadzi do wniosku, że jest przeciwnie, mianowicie, że stanowi to odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skutkującej otwarciem trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, podczas gdy została ona wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia 26.11.2014r. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa;

3) art. 133 § 1 zd. 1 i zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. art. 166 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia z pominięciem akt sprawy i oświadczeń stron postępowania zawartych w aktach z których wynika, że zarówno skarżąca, jak i Rada Miejska w B. zgodnie traktowały pismo z 6 listopada 2014 r. Rady Miejskiej, jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z:

a) treści odpowiedzi na skargę z 27 stycznia 2014r., w której Rada Miejska B. odniosła się merytorycznie do zarzutów podniesionych prze skarżącą i wniosła o oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie, gdyby zaś organ nie traktował pisma z 6 listopada 2014 r., jako odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszeni prawa, z całą pewnością wnioskowałby o odrzucenie skargi ze względu na wniesienie jej po rzekomym upływie terminu, czego jednak nie zrobił, co wskazuje na traktowanie pisma z 6 listopada 2014 jako odpowiedź na wezwanie doręczoną skarżącej;

b) odpowiedzi organu z 6 listopada 2014r.. w którego tytule wskazano jasno, że dotyczy ono: "wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności do uchylenia postanowień § 2.2, § 3.2., §3.3 i Załącznika nr 1, § 3.6 zd. 2, § 3.5, § 3.4, § 5.1 i § 5.4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych (D.U.W. [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. poz. [...])";

c) odpowiedzi Rady Miejskiej w B. na wezwanie WSA we W. z 5 stycznia 2015 r. do przesłania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z potwierdzeniem jego odbioru przez skarżącą (k. 39, pkt. 3 podpunkt 3 wezwania), w której to odpowiedzi organ przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo z 6 listopada 2014 r. skierowane do skarżącej wraz z potwierdzeniem jego odbioru przez skarżącą w dniu 26 listopada 2014 r., co wskazuje, że także w ocenie samego organu udzielił on właśnie wyżej wspomnianym pismem z 6 listopada 2014 odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyby bowiem Rada Miejska w B. uznawała, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa w ogóle nie została udzielona, z całą pewnością poinformowałaby Sąd, że odpowiedź taka nie została przez organ doręczona skarżącej, zamiast tego Rada Miejska w B. w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesłała pismo z dnia 6 listopada 2014 r. z potwierdzeniem jego doręczenia;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i odrzucenie skargi, albowiem gdyby Sąd uwzględnił bezsporne okoliczności wynikające z zachowań i pism stron, wówczas uznałby, że skarga została wniesiona w terminie i tym samym nie odrzuciłby skargi;

4) art. 58 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, oraz art. 77 ust. 2 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich nieprawidłową, prawotwórczą i niekonstytucyjną wykładnię oraz wprowadzenie dodatkowych, nieznanych ustawie i nie wyrażonych w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryteriów wartościujących pismo doręczone skarżącej w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które prowadzą do niezgodnego z Konstytucją:

a) pozbawienia skarżącej prawa do sądu, to jest do rozpoznania po raz pierwszy jej sprawy przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny w wyniku wykładni sprzecznej z Konstytucją, zastawiając w istocie prawną "pułapkę" na obywatela który po doręczeniu mu pisemnej odpowiedzi organu, jaka by ona nie była, może w oparciu o dokonane pisemnie doręczenie, wnieść skargę w terminie 30 dni, podczas gdy powyższe naraża go na arbitralną, nieznajdującą umocowania w kryteriach ustawowych ocenę Sądu (wg kryteriów nie określonych także przez Sąd w skarżonym orzeczeniu) odmawiającą pisemnej odpowiedzi organu waloru odpowiedzi otwierającej 30 dniowy termin do wniesienia skargi, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., skutkującą odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. podczas gdy powyższe jest sprzeczne z art. 45 i art. 31 ust. 3 i art. 77 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którymi:

– sprawiedliwość proceduralna należy do istoty konstytucyjnego prawa do sądu, które bez zachowania standardu rzetelności postępowania miałoby charakter tylko fasadowy, jak zaś stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01 (OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14), sąd rozstrzygający w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej "nie może być sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nie ważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia"; Sąd nie może też przekształcić się w instytucję biurokratyczną (zob. wyrok z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2), a niemożność wskazania wartości konstytucyjnej, wymienionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z powodu której określone prawo zostało ograniczone, uzasadnia stwierdzenie niekonstytucyjności regulacji proceduralnej;

– prawo powinno zapewniać jednostkom bezpieczeństwo oraz umożliwiać im decydowanie o ich postępowaniu, w poczuciu znajomości prawnych konsekwencji podjętych działań oraz przesłanek działania organów państwa, które nie zostaną arbitralnie zmienione; jej istotą jest zakaz zastawiania prawnych "pułapek" na obywatela, formułowania obietnic bez pokrycia bądź też nagłego wycofywania się ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania (tak na przykład wyrok z 19 listopada 2008 r, sygn. Kp 2/08, OTKZU nr 9/A/2008, poz. 157);

– w każdej procedurze sądowej o otwarciu terminu decyduje data, która nie podlega szczególnej wykładni lub kryteriom wartościującym, lecz wynika najczęściej z czynności o stricte technicznym charakterze – mianowicie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (tzw. zwrotki) w postaci umieszczonej na nim daty wpisanej ręcznie lub odciśniętego na nim datownika, w szczególności data ta, skutkująca otwarciem terminu procesowego, nie może być uzależniona od następczego wartościowania przez Sąd według kryteriów dowolnie przez Sąd przyjętych i nie wskazanych w ustawie treści lub formy pisma organu, taka bowiem wykładnia jest nie do pogodzenia z zasadami, w tym z zasadą prawa do sądu i demokratycznego państwa prawnego, co prowadzi do wniosku, że w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. jest to również data: data doręczenia pisma w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bez względu na jego treść, a jeżeli nie było żadnego doręczenia pisma w odpowiedzi, datą tą jest data nadania pisma wzywającego;

b) pozbawienia skarżącej prawa do sądu prowadzącego do uzyskania wiążącego w jej sprawie rozstrzygnięcia in meritum;

c) pozbawienia skarżącej prawa do sądu z naruszeniem zasady sprawiedliwości proceduralnej, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, określanej też jako zasada lojalności organów państwa względem obywateli, jak również z zasadą demokratycznego państwa prawnego;

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy i odrzucenie skargi, przez uznanie, że wniesiona została po terminie, podczas gdy wykładnia zgodna z Konstytucją prowadzi do wniosku, że została ona wniesiona w terminie, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia 26 listopada 2014 r. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i nie powinna być odrzucona;

5) art. 75 p.p.s.a. w związku z art. 45 p.p.s.a. i art. 47 § 1 p.p.s.a., przez brak doręczenia skarżącej odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w B. z 27 stycznia 2015 r. która wpłynęła do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego we W. i znajduje się w aktach sprawy (k. 41-43), co uniemożliwiło skarżącej podniesienie przed wydaniem skarżonego postanowienia zarzutów wskazanych w punkcie 3), w tym że organ wniósł merytoryczną odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie, nie zaś odrzucenie;

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw przed Sądem pierwszej instancji i uniknięcia odrzucenia skargi. Wskutek czego WSA we W. błędnie orzekł w sprawie wadliwie odrzucając skargę skarżącej, jako nie wniesioną w terminie, a nie powinien jej odrzucać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Z tego wynika, że zaskarżenie uchwały rady gminy wymagać będzie uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy czym termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie będzie powiazany z terminami załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określonymi w K.p.a.

Z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Istotą i celem tej instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2008, str. 275; wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 497/10; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może, ale nie musi udzielić tej odpowiedzi. Brak odpowiedzi nie pozbawia natomiast strony możliwości wniesienia skargi. Z kolei gdyby organ uznał racje przedstawione w wezwaniu, wniesienie skargi byłoby zbędne.

W ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma natomiast żadnych przepisów odnoszących się do wymogów treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie ma nawet wymogu, że odpowiedź musi być uzasadniona, jeśli jest odmowna. Co więcej, ustawa nie odsyła też do jakichkolwiek innych przepisów, które mogłyby być choćby nie wprost stosowane do określenia wymogów odpowiedzi organu. Z tego wynikałoby, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma przedstawiać jedynie stanowisko organu, co do skierowanego do niego wezwania.

Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązany czekać na odpowiedź organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 53, teza 5). Przepisy bowiem nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazówką jest art. 101 § 3 u.s.g. odwołujący się do terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wybór terminu, w którym zostanie złożona skarga po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zależy wyłącznie od strony i jej decyzji, czy chce czekać na odpowiedź organu, czy też nie.

Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Termin sześćdziesięciodniowy jest terminem maksymalnym do skutecznego wniesienia skargi, który w razie udzielenia odpowiedzi przez organ staje się bezskuteczny. Zastępuje go termin trzydziestodniowy, który liczy się od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazała, że argumentacja skarżącej zmierza do wykazania, że pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej Boguszowa-Gorce informujące, że wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z 1 października 2014 r., nie zostanie merytorycznie rozpoznane przez obecną Radę Miejską z uwagi na kończącą się kadencję i ogłoszone na 16 listopada 2014 r. wybory samorządowe, było odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji wykazanie, że skarga K. T. na uchwałę Rady Miejskiej z [...] grudnia 2013 r. w sprawie udzielenia i naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych została wniesiona w terminie.

Niewątpliwie należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60) przyjął, że jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Jak stwierdzono, w uchwale, przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu.

Uchwała ta była wiążąca zarówno dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną. Z tych też przyczyn postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. był niezasadny.

Należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej w B. jako pismo zawiadamiające, że wezwanie skierowane do Rady Miejskiej w B. o usunięcie naruszenia prawa nie zostanie rozpatrzone przez organ w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., nie stanowiło ono odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa udzielona została dopiero uchwałą Rady Miejskiej z 26 stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. trafnie przyjął, że skoro organ na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa nie udzielił odpowiedzi, to bieg terminu 60 dni na wniesienie skargi rozpoczął się z dniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 6 października 2014 r. i upłynął 5 grudnia 2014 r.

W tej sytuacji skarga wniesiona w dniu 22 grudnia 2014 r. została wniesiona po terminie i WSA prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a orzekł o jej odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, oraz art. 77 ust. 2 i art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienia skarżącej prawa do sądu. WSA postępując zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ograniczył bowiem K. T. prawa do rozpoznania po raz pierwszy jej sprawy przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, a odrzucenie skargi było wyłącznie konsekwencją przekroczenia przez skarżącą terminu do jej wniesienia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna.