Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 618/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi W.C. i W.C. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 618/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 105, art. 107 oraz 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Starosta O. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku W.C. i W.C. w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako [...] odpowiadającej obecnie części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...] części działki nr [...] położonej w K. , obręb N. jako bezprzedmiotowe.

Przebieg postępowania i stanowisko organu l instancji były następujące:

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. i W.C. , działających przez pełnomocnika J.C. od decyzji Starosty O. z dnia [...] znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej parceli [...] położonej w K. , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji

Jak wynika z ustaleń poczynionych podczas prowadzonego postępowania Naczelnik Miasta i Gminy w K. decyzją z dnia [...]. znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu od W. i W.C. parceli oznaczonej jako [...] o pow. [...] m2. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. z przeznaczeniem pod realizację spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego "[...]" - .

W toku postępowania ustalono, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia [...]. znak: [...] wydaną na podstawie art. 69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) rozpatrując wniosek w/wymienionych z dnia [...] października 1990 r. o zwrot części parceli [...] położonej w K. odmówił jej zwrotu. Organ w uzasadnieniu podał, iż realizacja osiedla obejmuje nie tylko obiekty budowlane związane z budową domów wielorodzinnych, ale również infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania danego osiedla.

Decyzją z dnia [...]. znak: [...] Wojewoda B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]. znak: Nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 1993 r. Sygn. akt SA/Ka 1080/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę W. i W.C. na decyzję Wojewody B. z dnia [...].

W. i W.C. reprezentowani przez swojego syna J.C. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] 1994 r. Rep. [...] zwrócili się wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2000 r. ponownie o zwrot parceli [...] o pow. 300 m , a także o wypłatę odszkodowania za "ukradzioną" działkę [...], która nigdy nie była wywłaszczona.

W dniu [...] Starosta O. wydał decyzję znak: [...], w której po rozpatrzeniu powyższego wniosku orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej parceli [...] położonej w K. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że z wniosku W. i W. C. toczyło się już postępowanie w sprawie zwrotu części parceli [...] położonej w K. Od decyzji Starosty O. w imieniu w/wymienionych odwołanie złożył J.C. podnosząc, że wywłaszczonej nieruchomości nie wykorzystano zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, ale oddano ją osobie fizycznej dla jej prywatnych zysków. Jednocześnie J.C. w rozumieniu art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody B. z dnia [...]. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...]. znak:[...] odmawiającej zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako [...] położonej w K. Jednakże Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił wznowienia postępowania, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] . znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...].

W odpowiedzi na odwołanie W. i W. C. od decyzji Starosty O. z dnia [...] . znak: [...] , orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej [...] położonej w K, Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] znak: [...] , w której uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji wskazał, że decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu pgr [...] stanowiącą własność W i W. C. Tej samej nieruchomości dotyczyło roszczenie o zwrot Państwa C. jak i postępowania prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. , Wojewodę B. oraz Starostę O. . Natomiast decyzja Starosty O. z dnia [...] dotyczy umorzenia postępowania w sprawie zwrotu pgr [...] , położnej w K. Wojewoda w swojej decyzji wskazał, iż jest to zmiana przedmiotu zwrotu, nie mieszcząca się w kategorii "oczywistych omyłek", które mogłyby być sprostowane w trybie art. 113 § l Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] W. i W.C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt IISA/Kr 2055/01 oddalił skargę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta O. pismem z dnia [...] listopada 2005 r. wezwał strony do sprecyzowania zakresu żądania. W odpowiedzi W. i W. C. reprezentowani przez J.C. pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. podtrzymali swój wniosek o zwrot " [...] o pow. 300 m2 położonej w K. , obręb N. i wypłacenie odszkodowania w kwocie [...] złotych z tytułu zadość uczynienia za straty materialne powstałe w związku z bezprawnym przekazaniem osobie trzeciej wywłaszczonego gruntu".

Jak już wspomniano decyzją z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Miasta i Gminy w K. orzekł o wywłaszczeniu od W i W. C. parceli oznaczonej jako [...] o pow. 1086 m2 położonej w gm. kat. K. na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. z przeznaczeniem pod realizację spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego "[...]". Jak wynika z zebranych dokumentów w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja administracyjna Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] znak: Nr [...] , w której organ odmówił zwrotu części parceli [...] położonej w K. , a Wojewoda B. decyzja z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu l instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 1993 r. Sygn. akt SA/Ka 1080/93 oddalił skargę W .i W. C. na decyzję Wojewody B. . Wówczas to sąd w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził min., że ani Skarb Państwa ani gmina nie dysponują gruntem o zwrot, którego ubiegają się wnioskodawcy, ponieważ został on oddany w użytkowanie wieczyste. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez Centrum Obsługi Geodezyjnej Inwestycji i Rolnictwa z dnia [...]2001r. . oraz dokumentacji z podziału nieruchomości znajdującej się w zasobach Gminnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. za numerem [...] dawna [...] odpowiada obecnie części dz. [...], części dz. [...], części dz.[...], części dz. [...]. Wymienione działki zgodnie z wypisem z księgi wieczystej KW [...] stanowią własność Gminy K. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorski-Własnościowej w K. wpisanym w w/w księdze wieczystej dnia [...] 1984 r. Bezspornym pozostaje więc fakt, iż stan prawny nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie.

Mając powyższe na uwadze oraz stosownie do przepisu art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającą zasadę trwałości decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu administracyjnym ponowne orzekanie w sprawie, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

Analizując materiał dowodowy należy powziąć wniosek, że sprawa rozstrzygnięta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] . znak: Nr [...], jest tożsama z wnioskiem z dnia [...] 2000 r. a także z dnia [...] grudnia 2005 r. złożonym przez W. i W.C. reprezentowanych przez J.C.

W świetle obowiązujących unormowań prawnych tj. art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzone postępowanie administracyjne charakteryzuje się przymiotem bezprzedmiotowości i należy je umorzyć. W powyższym przypadku zachodzą wszelkie przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem sprawa została już zakończona wydaniem ostatecznego orzeczenia administracyjnego, nie ma podstaw do rozstrzygania jej ponownie, postępowanie jako bezprzedmiotowe należy zakończyć wydaniem decyzji o charakterze formalnym nie zaś merytorycznym.

Odnosząc się natomiast do żądania wypłacenia odszkodowania w kwocie [...] złotych z tytułu zadośćuczynienia za straty materialne należy stwierdzić, iż roszczenie to ma charakter cywilny i nie może być rozpatrywane na drodze postępowania administracyjnego a jedynie w postępowaniu cywilnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.C. i W.C. , wskazując, że nie zgadzają się z jej treścią, zarzucili, że na przedmiotowej działce miała być urządzona droga i przystanek autobusowy co nie zostało zrealizowane i działka ta nie została zwrócona odwołującym się lecz przekazana innej osobie fizycznej "dla prywatnych zysków". Odwołujący się domagali się przeprowadzenia wizji lokalnej, zwrócenie przedmiotowej działki i wypłacenia odszkodowania, zadośćuczynienia w kwocie [...]zł.

Decyzją z dnia [...] . Nr [...] na podstawie art 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 9 grudnia 2004 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części [...], położonej w K. , a która to parcela obecnie stanowi części działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w K. , obręb N.

Wojewoda rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zabranego w sprawie stwierdził, co następuje:

Elementem decydującym o treści rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest fakt, iż sprawa dotycząca zwrotu części parceli [...] położonej w K, wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...]. znak [...] była już w przeszłości przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 69 ust. l obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości(Dz.U.z1991r.,Nr 30, poz. 127 ze zm.) Kierownik Urzędu Rejonowego w O. orzekł bowiem o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, na szczegółowe omówienie zasługuje pogląd przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. sygn. II Sa/Kr 2031/01, w zakresie dopuszczalności ponownego orzekania przez organy administracji publicznej na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawach administracyjnych zakończonych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Pomiędzy normami generalnymi i relewantnymi z ich punktu widzenia faktami z jednej strony, a w pełni konkretnymi uprawnieniami i obowiązkami z drugiej strony nie ma na gruncie prawa administracyjnego bezpośredniej zależności właśnie dzięki temu, że zawsze oddziela je autorytatywny akt jurysdykcji.

Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzić zatem należy, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu, czy też umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też wcześniej podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 253).

Skoro zatem jak wyżej przedstawiono, decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowały moc wiążącą, dopuszczalności ponownego orzekania w tym przedmiocie nie można uzasadnić inaczej, jak tylko przez przyjęcie założenia, że przepisy u.g.n. kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte.

W tym miejscu należy w konsekwencji zauważyć, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie są jednak roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna roszczenia, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W tym kontekście art. 137 ust. l u.g.n. niczego nie zmienia (nawet po wejściu w życie w dniu 21 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, zawierającą modyfikację art. 137, statuującego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia). W przepisie tym ustawodawca jedynie, po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym pokusił się o sformułowanie legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, w odniesieniu do którego dotąd (pod rządami u.g.g. i w.n. ) trud ustalenia treści spoczywał na orzecznictwie NSA i doktrynie.

Po drugie, sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach prawa materialnego i zaktualizowana na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Elementy faktyczne i prawne, które tworzą tę sprawę i jednocześnie wyznaczają jej tożsamość , mogą ulegać różnym zmianom w toku procesu jurysdykcyjnego, wobec czego do jej pełnego ukształtowania dochodzi dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji. Z drugiej strony - i to również warto tu zauważyć - zmiany przepisów oraz zdarzenia faktyczne, które mają miejsce po wydaniu aktu jurysdykcji , są już poza granicami rozstrzygniętej sprawy. Nie oznacza to jednak, że zawsze kreują nową sprawę administracyjną i stanowią o możliwości podjęcia nowej decyzji stosowania prawa.

Sprawa administracyjna traci bowiem swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjna, sama przez się nie ma tu zatem żadnego znaczenia: aby powstała nowa sprawa administracyjna, konieczne jest bowiem nie tylko zaistnienie tej zmiany, ale także - a raczej przede wszystkim - związanie z nią wspomnianego upoważnienia.

Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję, gdyż ustawodawca - ustanawiając te przepisy - raczej nie może antycypować ich nowelizacji i od razu wiązać z nią określonych skutków (choć istnieje, przynajmniej teoretycznie, możliwość zamieszczenia w ustawie upoważnienia zezwalającego zawczasu na "dostosowywanie" decyzji ostatecznych do ewentualnych przyszłych zmian relewantnych przepisów niższej rangi (przepisów wykonawczych, aktów prawa miejscowego). Kluczowe znaczenie z tego punktu widzenia mają przepisy przejściowe, w których ustawodawca często przesadza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków, dysponując przy tym dość szeroka (choć uwarunkowana potrzeba ochrony praw nabytych) gamą możliwości, od ich pozostawienia w niezmienionym kształcie, poprzez modyfikacje, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednak nie sama gama tych możliwości jest najważniejsza, lecz to, że wchodzą w rachubę dwa sposoby ich realizacji: albo przez ingerencję w moc wiążącą lub treść normy indywidualnej bezpośrednio w drodze aktu normatywnego, albo przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji w drodze nowej decyzji stosowania prawa.

Upoważnienie takie, otwierające możliwość weryfikacji kolejnym aktem istniejącej normy indywidualnej, stanowi wówczas podstawę nowego stosunku administracyjnoprawnego i nowej sprawy administracyjnej. Nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych.

Ustalenia dotyczące mocy wiążącej decyzji administracyjnych w czasie i ich konsekwencje zwykle odnosi się do decyzji pozytywnych, z których wprost wynikają określone normy indywidualne. W związku z "historią" postępowania w sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja, powstaje pytanie czy można je w równym stopniu odnosić także do decyzji odmownych (negatywnych). Przykładem takiej decyzji jest właśnie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...]. znak [...], orzekająca o odmowie zwrotu części parceli [...] położonej w K. , wydana pod rządami .u.g.g. i w .n. Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie u.g.n. także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia te same podmioty domagają się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do nich i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną umożliwiającą wydanie nowego rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Z powyższego wynika zatem, iż postępowanie w sprawie zwrotu części . [...] , położonej w K. , wszczęte ponownie wnioskami stron z dnia [...] grudnia 2000 r. i dnia [...] grudnia 2000 r. oraz z dnia [...] grudnia 2005 r., na identycznej podstawie materialnoprawnej, winno zostać, jako bezprzedmiotowe, umorzone, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie jednak należy wskazać, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest cała [...] lecz jedynie jej część. Świadczy o tym fakt, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. wnioskodawcy precyzując swój wniosek zwrócili się " o zwrot części działki nr [...]". Również decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...]. orzekała o odmowie zwrotu części parceli gruntowej oznaczonej nr [...]. Tym samym należy zauważyć, iż orzeczenie przez Starostę O. w decyzji z dnia [...] . nr [...] o umorzeniu postępowania w stosunku do całej parceli [...] było bezzasadne. Odnosząc się z kolei do żądania W. i W.C. , dotyczącego "wypłacenia odszkodowania, zadośćuczynienia w kwocie [...] złotych", raz jeszcze należy wskazać, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie na drodze postępowania cywilnego.

W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie W.C. i W.C. wnieśli o rozpatrzenie ich żądań tj. żądania zwrotu części działki nr [...]około 300 m2 położonej w K. przy ul.[...] i o wypłacenie odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu zadośćuczynienia za straty moralne powstałe w związku z bezprawnym przekazaniem osobie trzeciej wywłaszczonego gruntu , stanowiącego uprzednio własność odwołujących się zgodnie z prawem. Skarżący przytoczyli także ponownie zarzuty zgłoszone w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U .Nr 153 poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/ i stosownie do treści art.151 cyt. ustawy w razie nieuwzględnienie skargi sąd skargę oddala.

Skarga jest bezzasadna.

Bezspornym w nin. sprawie było, że Naczelnik Miasta i Gminy w K. decyzją z dnia [...]. znak: [...] orzekł o wywłaszczeniu od W. i W.C. parceli oznaczonej jako [...] o pow. 1086 m2, że wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. z przeznaczeniem pod realizację spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego "[...]" - Bezspornym było także, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w O. dcyzją z dnia [...]: nr daną na podstawie art. 69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) rozpatrując wniosek w/wymienionych z dnia [...] października 1990 r. o zwrot części parceli [...] położonej w K. odmówił jej zwrotu, wskazując w jej uzasadnieniu , że realizacja osiedla obejmuje nie tylko obiekty budowlane związane z budową domów wielorodzinnych, ale również infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania danego osiedla oraz , że decyzją z dnia [...]. znak: [...] Wojewoda B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]. znak: Nr [...] , a wyrokiem z dnia 15 grudnia 1993 r. Sygn. akt SA/Ka 1080/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w K oddalił skargę W .i W. C. na decyzję Wojewody B. z dnia [...] Bezspornym było również, że W.i W. C. reprezentowani przez swojego syna J.C. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] 1994 r. Rep [...] zwrócili się wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. uzupełnionym pismem z dnia [...]grudnia 2000 r. ponownie o zwrot parceli [...] o pow. 300 m , a także o wypłatę odszkodowania za "ukradzioną działkę [...], która nigdy nie była wywłaszczona".

Podkreślić należy , że granice nin. postępowania sądowego wyznaczone zostały decyzją o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości , a zatem decyzją o charakterze formalnym. Ocenić zatem należało czy w nin. sprawie istotnie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona w art. 105 Kpa.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2005 r. sygn.akt II SA/Kr 2031/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie /niepubl./ stwierdził:

"l. Zasadniczy problem prawny, który pojawił się w rozpatrywanej sprawie i od którego rozstrzygnięcia zależy możliwość uznania skargi za zasadną, istnieje nie tylko w odniesieniu do kwestii dopuszczalności ponownego orzekania w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływana jako u.g .n.), zostały wydane ostateczne decyzje administracyjne. W związku z niezwykle niestabilnym systemem polskiego prawa administracyjnego materialnego, w zakresie którego podstawowe ustawy zostają zastępowane nowymi regulacjami najczęściej co kilka lat, a z większymi lub mniejszymi ich nowelizacjami mamy do czynienia nawet kilkakrotnie w ciągu roku, problem ma charakter znacznie ogólniejszy i dotyczy decyzji podejmowanych w wielu sprawach administracyjnych. Można go sformułować w sposób następujący: jaki wpływ na obowiązywanie w czasie ostatecznej decyzji administracyjnej będzie wywierać odpadnięcie (uchylenie, zupełna lub częściowa zmiana) podstawy prawnej decyzji administracyjnej, czyli determinanty prawnej stosunku prawnego, który w tej decyzji został autorytatywnie skonkretyzowany?

II. Problem ten dotychczas w orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: SN) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) nie doczekał się szerszej analizy, ujmującej zagadnienie w całej jego złożoności i z uwzględnieniem wszystkich konsekwencji, które wiążą się z przyjęciem takiego, czy innego rozwiązania.

W wyroku z dnia 6.07.2001r, III RN 116/00, OSNAP 2001, nr 22, poz. 656 SN przyjął, że "nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dmą 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)."

Wyrok SN został wydany w rezultacie uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA od wyroku tego Sądu, w którym NSA rozpatrując skargę na decyzję umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, w odniesieniu do której pod rządami ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; powoływana dalej jako u.g.g. i w.n.) została wydana decyzja o odmowie jej zwrotu oddalił skargę przyjmując, że powtórne rozpoznawanie po wejściu w życie u.g.n. sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości wydanej na podstawie art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127 ze zm.; powoływana dalej jako u.g.g. i w.n.) naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i prowadziłoby tym samym do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie NSA nowy stan prawny powstały z dniem wejścia w życie u.g.n. jest taki sam jak ten, w którym została wydana decyzja o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera jednakże przepisów szczególnych, pozwalających na prowadzenie postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie odmową zwrotu nieruchomości, wydaną na podstawie art. 69 u.g.g. i w.n. Ponieważ jednocześnie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, nie było podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Uwzględniając rewizję nadzwyczajną SN uchylił powyższy wyrok NSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu swojego wyroku SN podzielił pogląd Prezesa NSA, że w rozpoznawanej przez NSA sprawie brak było podstaw do stwierdzenia stanu rzeczy osądzonej (rei iudicatae), nie można bowiem zasadnie mówić o tożsamości roszczenia strony skarżącej z roszczeniem, które pomiędzy tymi samymi stronami było uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji, skoro wobec zmiany stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej u.g.g. i w.n. i wejścia w życie u.g.n.) w rozpoznawanej sprawie roszczenie strony skarżącej opierało się na przepisach art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a nie - jak uprzednio - na podstawie art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n.

III. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu Sądu Najwyższego. Argumentację SN trudno uznać za przekonującą nie tylko ze względu na niejasne w tym kontekście znaczenie pojęcia roszczenie, ale także ze względu na brak odniesienia do złożonej problematyki związania w czasie ostateczną decyzją w sytuacji, gdy odpadła lub uległa zmianie jej podstawa prawna.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie (zob. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n. oraz powołaną tam literaturę).-Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Pomiędzy normami generalnymi i relewantnymi z ich punktu widzenia faktami z jednej strony, a w pełni konkretnymi uprawnieniami i obowiązkami z drugiej strony nie ma na gruncie prawa administracyjnego bezpośredniej zależności właśnie dzięki temu, że zawsze oddziela je autorytatywny akt jurysdykcji (por. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 74). Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią (por. T. Woś: Moc wiążąca..., s. 117). Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny (T. Woś: jak wyżej, s. 117-119; zobacz również przykłady sytuacji, w których utrata mocy wiążącej przez decyzje ostateczne następuje w sposób konkludentny i wynika z całokształtu nowego unormowania danej materii, podawane przez J. Borkowskiego: Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 179 i n. oraz T. Wosia: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992, z. 7, s. 53-54) do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.

Charakterystyczny przykład rozwiązania normatywnego, potwierdzającego przestawioną generalną zasadę dotyczącą mocy wiążącej w czasie ostatecznych decyzji administracyjnych zawiera art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) łączy skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zawierających ustalenia inne niż wynikające z tego planu. Zgodnie z postanowieniami art 65 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji winno nastąpić w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobna konstrukcja prawna zawarta była w art. 35 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzić zatem należy, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu, czy też umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też wcześniej podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 253).

IV. Skoro decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowały moc wiążącą, dopuszczalności ponownego orzekania w tym przedmiocie nie można uzasadnić inaczej, jak tylko przez przyjęcie założenia, że przepisy u.g.n. kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte (na tę konsekwencję, w kontekście analogicznego zagadnienia powstałego na tle innych przepisów wskazuje T. Woś: Glosa do wyroku SN z 3.06.1993 r., UIARN27/93, OSP 1995, nr 3, poz. 50, s, 114-115).

Takie założenie, które nie zmierza do zakwestionowania bytu prawnego uprzednio wydanych decyzji, lecz do ograniczenia zakresu ich obowiązywania, zdaje się przyjmować w powoływanym wyżej wyroku SN stwierdzeniem o braku tożsamości roszczeń, nie wskazując jednak żadnych argumentów mających za nim przemawiać. Tymczasem założenie nie jest zasadne.

Po pierwsze, nie można podzielić poglądu SN, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 u.g.g. i w.n. i w art. 136 ust. 3 u.g.n. są różne. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna roszczenia, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W tym kontekście art. 137 ust. 1 u.g.n. niczego nie zmienia. W przepisie tym ustawodawca jedynie (i chwała mu za to) po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym pokusił się o sformułowanie legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, w odniesieniu do którego dotąd (pod rządami u.g.g, i w.n.) trud ustalenia treści spoczywał na orzecznictwie NSA i doktrynie.

Po drugie, sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach prawa materialnego i zaktualizowana na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. T. Woś: Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu posterowania administracyjnego, AUW No 1022, Prawo CLXVHI, Wrocław 1990, s. 334; T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32 i n.).

Elementy faktyczne i prawne, które tworzą tę sprawę i jednocześnie wyznaczają jej tożsamość, mogą ulegać różnym zmianom w toku procesu jurysdykcyjnego, wobec czego do jej pełnego ukształtowania dochodzi dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji (por. J. Zimmermann: Problem "beneficium novorum" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, z. 5, s. 64-65). Z drugiej strony - i to również warto tu zauważyć - zmiany przepisów oraz zdarzenia faktyczne, które mają miejsce po wydaniu aktu jurysdykcji, są już poza granicami rozstrzygniętej sprawy (por. J. Świątkiewicz: Nowe okoliczności w sprawie jako przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 1963, z. 4, s. 649; B. Adamiak: Wznowienie postępowania administracyjnego, AUW No 1093, Przegląd Prawa i Administracji XXVI, Wrocław 1990, s. 46). Nie oznacza to jednak, że zawsze kreują nową sprawę administracyjną i stanowią o możliwości podjęcia nowej decyzji stosowania prawa (por. T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna w ujęciu dynamicznym, Casus 2001, nr 21, s. 25).

Sprawa administracyjna traci swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, sama przez się nie ma tu zatem żadnego znaczenia; aby powstała nowa sprawa administracyjna, konieczne jest bowiem nie tylko zaistnienie tej zmiany, ale także - a raczej przede wszystkim - związanie z nią wspomnianego upoważnienia (por. J. Filipek: Granice między normami prawa materialnego a normami postępowania w prawie administracyjnym [wj Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVł, Wrocław 1999, s. 101)..

V. Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję, gdyż ustawodawca - ustanawiając te przepisy - raczej nie może antycypować ich nowelizacji i od razu wiązać z nią określonych skutków choć istnieje, przynajmniej teoretycznie, możliwość zamieszczenia w ustawie upoważnienia zezwalającego zawczasu na "dostosowywanie" decyzji ostatecznych do ewentualnych przyszłych zmian relewantnych przepisów niższej rangi (przepisów wykonawczych, aktów prawa miejscowego) - np. w sytuacji podobnej do tej, która objęta jest hipotezą powołanego wcześniej art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Kluczowe znaczenie z tego punktu widzenia mają przepisy przejściowe w których ustawodawca często przesadza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków, dysponując przy tym dość szeroką (choć uwarunkowaną potrzebą ochrony praw nabytych) gamą możliwości, od ich pozostawienia w niezmienionym kształcie, poprzez modyfikację, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. np. art. 71-73 ustawy z 2.07.2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1808; art. 14-18 ustawy z 6.09.2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Dz. U. Nr 126, poz. 1382 ze zm.). Jednak nie sama gama tych możliwości jest najważniejsza, lecz to, że wchodzą w rachubę dwa sposoby ich realizacji: albo przez ingerencję w moc wiążącą lub treść normy indywidualnej bezpośrednio w drodze aktu normatywnego (zob. np. art. 227 ustawy z 16.07.2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), albo przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji w drodze nowej decyzji stosowania prawa (zob. np. art. 142 ust. 4 ustawy z 4.02.1994 r.-' Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.; art. 224 ust. 1 ustawy z 3.07.2002 r. - Prawo lotnicze, Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.). Upoważnienie takie, otwierające możliwość weryfikacji kolejnym aktem istniejącej normy indywidualnej, stanowi wówczas podstawę nowego stosunku administracyjnoprawnego i nowej sprawy administracyjnej. Nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych. Powstaniu nowej sprawy administracyjnej i tym samym możliwości wydania nowej decyzji z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego sprzeciwia się wówczas zakaz ne bis in idem.

Zastawienie zakazu ne bis in idem z kwestią powstania nowej sprawy administracyjnej może wydawać się kontrowersyjne, gdyż tradycyjnie jest on postrzegany wyłącznie przez pryzmat tej sprawy, która jest już rozstrzygnięta; o niej nie wolno orzekać po raz drugi. To tradycyjne ujęcie nie oddaje jednak w pełni istoty rzeczy -przeciwnie - rozumiane nazbyt dosłownie, prowadzi do nieporozumień, ponieważ skłania do przyjęcia, że punktem odniesienia dla ustalenia granic rei iudicatae jest właśnie sprawa i ogół elementów ją kształtujących, a zmiana któregokolwiek z nich czyni wspomniany zakaz bezprzedmiotowym. Tymczasem sprawa, która wówczas była "niepowtarzalnym splotem prawa i faktu" (J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13), stała się z chwilą jej rozstrzygnięcia nie mającą większego znaczenia zaszłością i w rzeczywistości nie ona, lecz wchodząca do obrotu prawnego norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej oraz zakres sytuacji, w których działał będzie zakaz ne bis in idem (por. T. Woś: Moc wiążąca.., s. 109). Dopóki wspomniana norma pozostanie w obrocie prawnym, zakaz ten będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dla stwierdzenia identyczności rei wystarczy zatem tożsamość podmiotów (adresata lub adresatów normy indywidualnej), uprawnień i obowiązków (dyspozycji normy indywidualnej) oraz - jeśli są one zrelatywizowane do określonego przedmiotu (określonej rzeczy) - tego przedmiotu. Identyczność rei będzie zatem zachowana mimo zmiany determinanty prawnej, która wprawdzie uzasadniła podjęcie danej decyzji stosowania prawa, ale nie jest objęta jej treścią.

VII. Ustalenia dotyczące mocy wiążącej w czasie i ich konsekwencje zwykle odnosi się do decyzji pozytywnych, z których wprost wynikają określone normy indywidualne. W związku z "historią" postępowania w sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja, powstaje pytanie czy można je w równym stopniu odnosić także do decyzji odmownych (negatywnych)... . Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (por. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147). Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem (por. T. Woś; Moc wiążąca..., s. 151). Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (por. T. Woś: por. wyżej, s. 152). Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie u.g.n. także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny.

VI. W świetle powyższych ustaleń stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w przywoływanym wyżej wyroku jawi się jako błędne, ..."

Sad w składzie rozpoznającym nin. sprawę w pełni podzielił przytoczone wyżej stanowisko ,a wskazane argumenty uznał za własne.

W konsekwencji Sąd uznał, że istotnie w nin. sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 Kpa i rozstrzygnięcie organów administracyjnych orzekających w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody należało ocenić jako prawidłowe. Ten sam bowiem podmiot domagał się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjną.

Skoro - jak już wyżej wskazano granice nin. postępowania wyznaczone zostały decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego tj. decyzją o charakterze formalnym- to zarzuty skargi odnoszące się do zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu w ogóle nie mogły być przedmiotem badania i oceny Sądu. Z tych też względów Sąd uznał je za nieistotne dla wyniku postępowania. Co do żądania skarżących "wypłacenia odszkodowania w kwocie [...] złotych z tytułu zadośćuczynienia za straty moralne..." to za organem odwoławczym raz jeszcze należy wskazać, że tego typu żądanie może być zgłoszone przed sądem powszechnym , a nie w sądzie administracyjnym , którego zakres działania , zgodnie z zasadą przytoczoną na wstępie tych rozważań polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.