Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 645/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 24 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 285/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 2 września 2020 r. nr SKO 4114.204.2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 285/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA, Sąd I instancji) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. (dalej Skarżący lub Skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (dalej decyzja SKO) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja Burmistrza).

Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2013/2014.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad M. P. na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

24 września 2014 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2014/2015.

Decyzją z [...] października 2014 r. Burmistrz przyznał Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r.

[...] października 2015 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2015/2016.

Decyzją z [...] października 2015 r. Burmistrz przyznał Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r.

[...] października 2016 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2016/2017.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Burmistrz przyznał Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r.

[...] października 2017 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2017/2018.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz przyznał Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r.

[...] listopada 2018 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

Decyzją z 19 grudnia 2018 r. Burmistrz odmówił Skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

Od decyzji tej Skarżący złożył odwołanie.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Od decyzji tej Skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi.

Następnie [...] września 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. P.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. Burmistrz zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

[...] kwietnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo SKO z [...] marca 2020 r. wraz kopią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 201/18 oddalającego sprzeciw.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Burmistrz odmówił Skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres świadczeniowy 2018/2019.

8 kwietnia 2020 r. Skarżący złożył oświadczenie, że nie będzie wnosił odwołania od tej decyzji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na M. P.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. P.

Od decyzji tej Skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad M. P. na okres od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na okres od [...] stycznia 2020 na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie.

[...] czerwca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Skarżącego z [...] czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na M. P. na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2019 r.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – M. P. za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2019 r.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podkreślił, że decyzją organu pierwszej instancji miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne na matkę jako jej opiekun. Prawo do tego świadczenia wygasło jednak z mocy prawa i w miejsce tego świadczenia pojawiło się nowe świadczenie specjalny zasiłek pielęgnacyjny, który miał inne podstawy i kryteria przyznawania.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2019 r. podniósł, że w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2018 r. skarżący składał jedynie wnioski o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tymi wnioskami w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2018 r. decyzjami Burmistrza [...] przyznawano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M. P., a w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. decyzją Burmistrza [...] odmówiono skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W wymienionym okresie skarżący nie złożył wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. P. We wszystkich wyżej wymienionych okresach zasiłkowych skarżący składał wnioski i przyjmował decyzje w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym uznać należy, że dokonywał on wyboru tego świadczenia. W ocenie organu drugiej instancji, brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] sierpnia 2019 r. Postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest postępowaniem wnioskowym. We wskazanym okresie, pomijając przyczyny takiego stanu rzeczy, skarżący wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie składał. W tym czasie otrzymywał inne świadczenia związane z opieką nad niepełnosprawna matką. [...] września 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawna matkę i decyzją z [...] kwietnia 2020 r. świadczenie takie zostało skarżącemu przyznane. W sprzeciwie z [...] lutego 2019 r. od decyzji z [...] stycznia 2019 r. skarżący wprawdzie wnosił o wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, ale w tym okresie sprawa tocząca się przed organem drugiej instancji dotyczyła odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wtedy skarżący tego faktu nie kwestionował. Przepisy prawa wykluczają jednoczesne pobieranie dwóch świadczeń wskazanych w katalogu. Nie przewidują też na żadnej "rekompensaty". Ustawodawca nie przewidział możliwości ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą wypłaconego wcześniej świadczenia, np. specjalnego zasiłku opiekuńczego a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mogą pomijać okoliczności, że w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2019 r. było skarżącemu wypłacane inne świadczenie z katalogu świadczeń, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2013 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzez niezastosowanie go w sytuacji, gdy było to konieczne, art. 222 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niepoprawne zakwalifikowanie pisma jako środka zaskarżenia w sytuacji, gdy należało potraktować go jako nowy wniosek, art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w piśmie z 26 stycznia 2019 r. skierowanym do SKO został sformułowany przez niego wniosek o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Wskazał w tym piśmie, że miał to prawo ustalone od 2011 r. Wniosek ten został powtórzony w piśmie z 26 lutego 2019 r., w którym wnioskował o wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres, kiedy był tych świadczeń pozbawiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę dotyczącą specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego dostrzegł żądanie zamiany tego zasiłku na świadczenie pielęgnacyjne i wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego i sąd tymi granicami zaskarżenia jest związany. Nie ma natomiast przeszkód, aby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozpoznał ten wniosek (o świadczenie pielęgnacyjne), zawarty w sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że uprawniony ma prawo wyboru świadczenia nawet wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Wniosek o świadczenie opiekuńcze z 26 stycznia 2019 r. winien być rozpoznany przez organ pierwszej instancji, by nie pozbawić wnioskującego możliwości dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Pomimo, że akta sprawy wróciły do organu pierwszej instancji, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, który był zawarty w piśmie z 26 stycznia 2019 r. nie został w żaden sposób rozpoznany, wręcz pominięty. Według skarżącego, działanie to nie było prawidłowe. O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma a nie jego forma zewnętrzna. Pismo zatytułowane "skarga" zawierające wniosek o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zostało błędnie zakwalifikowane jako skarga i przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania przez sąd jako środek zaskarżenia. Tymczasem z jego treści wyraźnie wynikało, że jest to wniosek o inne świadczenie. Organ, który zapoznał się z pismem z 26 stycznia 2019 r. winien był wezwać wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, np. poprzez zobowiązanie do wypełnienia odpowiedniego formularza wymaganego przez rozporządzenie. Nieprawidłowe wypełnienie wniosku to też złożenie wniosku z pominięciem formularza. Organ nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braków. Brak doręczenia wnioskodawcy wezwania nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony. Organ ma obowiązek dołożyć wszelkich starań, aby prawidłowo wezwać stronę do uzupełnienia wniosku o świadczenie. Tym samym wniosek o świadczenie pielęgnacyjne zawarty w sprzeciwie został przez organ pierwszej instancji zlekceważony, pominięty. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne był złożony dużo wcześniej i świadczenie powinno zostać ustalone od stycznia 2019 r. Nietrafny jest argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wypłacanie innego świadczenia powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zobowiązana zrzec się prawa do zasiłku dla opiekuna, ale już po uzyskaniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że skarga jest zasadna. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2020 r. i przyznało Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad M. P. na okres od [...] września do [...] grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na okres od [...] stycznia 2020 r. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzję tę doręczono Skarżącemu w dniu [...] maja 2020 r. Z akt sprawy także wynika, że oprócz wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z [...] września 2020 r. złożonego na formularzu, [...] stycznia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącego skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zatytułowane "skarga", w którym Skarżący domagał się m. in. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Żądanie przyznania tego świadczenia Skarżący ponowił w sprzeciwie od decyzji z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 201/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi natomiast istotnie zwrócił uwagę na zawarte w sprzeciwie żądanie zamiany specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie Sąd stwierdził brak przeszkód do rozpoznania tego wniosku przez organ pierwszej instancji. Zasadnie zatem Skarżący zarzucił, że wniosek ten nie został przez organ ostatecznie rozpoznany. Z akt sprawy także wynikało, że ostateczną i prawomocną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz odmówił Skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. P. na okres od [...] listopada 2018 do [...] października 2019 r. Za okres świadczeniowy 2018/2019 Skarżący nie otrzymał zatem tego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej uśr), ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1 (art. 23 ust. 2 uśr). Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący wcześniej – przed [...] stycznia 2019 r. złożył wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego wyjaśnić należało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie według art. 24a ust. 1 uśr w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W sytuacji zatem gdy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z [...] stycznia 2019 r. nie był kompletny, to koniecznym było uruchomienie procedury jego uzupełnienia z art. 24a ust. 2 uśr. Uszło to jednak uwadze organów obu instancji podobnie jak to, że za okres świadczeniowy 2018/2019 Skarżący nie otrzymał już specjalnego zasiłku dla opiekuna (decyzja Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2020 r.). Jednakże w świetle powołanych przepisów uśr to wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Powyższa regulacja powinna implikować tezę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 uśr dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z przepisu art. 24 ust. 2 uśr nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do zasiłku rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym spełnione zostały przez wnioskującego ustawowe przesłanki do otrzymania tego świadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie zatem wskazano, że zasadą jest, że postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku złożonego przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przepisy uśr nie przewidują możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjątek od generalnej zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr), normuje przepis art. 24 ust. 2a uśr, który umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia za powyższy okres jest złożenie, w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia "wydania orzeczenia" o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. W takiej sytuacji prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jakkolwiek przepis art. 24 ust. 2a uśr pozwala przesunąć początkową datę prawa do świadczeń rodzinnych do miesiąca zainicjowania postępowania w przedmiocie niepełnosprawności, to jednak nie zmienia materialnoprawnego charakteru terminu, o których wniosek świadczeniowy należy złożyć. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przepisy art. 24 ust. 2 i 2a uśr ustanawiają terminy materialne, które nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kpa. Ich przekroczenie powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Terminy te zostały ustanowione dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych, a na gruncie uśr moment złożenia wniosku ma podstawowe znaczenie dla możliwości uzyskania świadczenia w ogóle lub w określonym rozmiarze. Wobec tego w razie ich niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: A. Kawecka (w:) K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24; wyroki NSA: z 8 lutego 2019 r., I OSK 3587/18; z 15 maja 2019 r., I OSK 3742/18; z 5 listopada 2020 r., I OSK 1157/20; z 23 marca 2021 r., I OSK 2679/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił jednocześnie uwagę, że żądanie Skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało w istocie rozstrzygnięte w części ostateczną decyzją z 30 kwietnia 2020 r. na skutek uznania przez organ, że wniosek został złożony dopiero 20 września 2019 r. (na formularzu), gdy tymczasem wniosek ten został już złożony 26 stycznia 2019 r., lecz Skarżący nie został wezwany do usunięcia jego braków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść z art. 16 § 1 kpa podkreślając, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Norma art. 16 § 1 kpa wprowadza zasadę trwałości decyzji organu administracji, które to nie mogą być w sposób dowolny zmieniane bądź też uchylane. Jeżeli dana decyzja administracyjna stała się decyzją ostateczną, to jej zmiana, uchylenie, może mieć miejsce wyłącznie przy zastosowaniu trybów nadzwyczajnych przewidzianych postępowaniem administracyjnym. Postępowania nadzwyczajne obejmują wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, przy czym wznowienie i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (postanowień) dotyczy wadliwych rozstrzygnięć, zaś uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej dotyczy rozstrzygnięć prawidłowych. W tej sytuacji obowiązkiem organów obu instancji było prawidłowe zakwalifikowanie, a następnie rozpatrzenie we właściwym trybie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z [...] czerwca 2020 r. o przyznanie i wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego za okres "od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2019 r.", skoro żądanie Skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało w istocie rozstrzygnięte w części ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. na skutek uznania, że wniosek został złożony dopiero [...] września 2019 r. (na formularzu), gdy tymczasem wniosek ten został już złożony [...] stycznia 2019 r., lecz skarżący nie został wezwany do usunięcia jego braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że należało mieć przy tym na względzie, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakiejkolwiek możliwości przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r. Skoro jednak organy administracji nie dokonały prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...] czerwca 2020 r. i go nie załatwiły we właściwy sposób, to już tylko z tego względu nie można uznać, że wydane w sprawie decyzje mogą pozostać w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei stosownie do art. 79a kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wskazanym wyżej obowiązkom uchybiły organy obu instancji, a uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały niewłaściwym załatwieniem wniosku skarżącego i pozbawieniem go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia do [...] sierpnia 2019 r. pomimo złożenia wniosku [...] stycznia 2019 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu r. pr. M. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 w zw, z art. 27 ust. 5 uśr, poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i wykluczeniu możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo przysługiwania Skarżącemu tego świadczenia za okres wcześniejszy niż styczeń 2019 r. i stwierdzeniu braku możliwości skompensowania obu świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ppsa w zw. z art. 24 ust. 2 uśr, przez błędną, literalną wykładnie przepisu skutkującą nieprawidłowym stwierdzeniem, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest dopiero możliwe od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z wypełnionymi prawidłowo dokumentami, a nie od miesiąca w którym zostały spełnione przez skarżącego przesłanki, co skutkuje pozbawieniem Skarżącego możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] r. do [...] r.

Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie w przedmiocie niemożliwości ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącego za okres wcześniejszy niż styczeń 2019 r.

Jednocześnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Mając na uwadze powyższe, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części nie odpowiada prawu - w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej;

3. przyznanie kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika strony Skarżącej tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej Skarżącemu z urzędu, według stawki maksymalnej, co do których oświadczam, iż nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części.

Skarżący kasacyjnie uzasadnił swoje stanowisko.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. W konsekwencji nawet jeżeli przez uprawnionego spełnione zostaną ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, w przypadku niezłożenia wniosku o jego przyznanie - organ nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia rodzinnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Jedynie wniosek o przyznanie świadczenia uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Tym samym decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Nie jest możliwe więc przyznanie, z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do zasiłku rodzinnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania. Powyższa regulacja implikuje tezę, że zasiłek rodzinny nie jest przyznawany z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 uśr dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wbrew zarzutom kasacyjnym aktualny pozostaje pogląd, że z przepisu art. 24 ust. 2 uśr nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do zasiłku rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym spełnione zostały przez wnioskującego ustawowe przesłanki do otrzymania tego świadczenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Skarżący wcześniej – przed [...] stycznia 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle dokonanych powyżej rozważań nie jest możliwe zatem uwzględnienie zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 w zw, z art. 27 ust. 5 uśr, polegającej na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i wykluczeniu możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo przysługiwania Skarżącemu tego świadczenia za okres wcześniejszy niż styczeń 2019 r. i stwierdzeniu braku możliwości skompensowania obu świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że termin wskazany w art. 24 ust. 2 uśr jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak świadomość strony nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie owego przepisu. Jeżeli zatem z niekwestionowanych w postępowaniu kasacyjnym okoliczności faktycznych wynika, że Skarżący po raz pierwszy złożył wniosek o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 26 stycznia 2019 r., to – z punktu widzenia treści art. 24 ust. 2 uśr – świadczenie to mogło zostać przyznane najwcześniej od dnia [...] stycznia 2019 r. Takie też zalecenia dla organów administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał Sąd I instancji rozstrzygając o uchyleniu decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Słusznie bowiem Sąd I instancji zaakcentował uchybienia organów obu instancji, których postawa miała istotny wpływ na niewłaściwe załatwieniem wniosku Skarżącego i pozbawienie go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia do [...] sierpnia 2019 r. pomimo złożenia wniosku [...] stycznia 2019 r.

Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, z którego treści wynika, że warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

Wskazania Sądu I instancji co do dalszego braku możliwości ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącego za okres wcześniejszy niż styczeń 2019 r. pozostały uzasadnione, w konsekwencji czego odmówić należało również zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł, jak w sentencji.