Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 911/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 pkt 2b
journal: Dz.U. 2015 poz 354
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz  warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...].05.2016 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej: BP ARiMR w M.), wpłynął wniosek skarżącego (też wnioskodawcy, beneficjenta, producenta rolnego) - R. S. o przyznanie na rok 2016 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie) oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).

Producent rolny zadeklarował we wniosku elementy proekologiczne EFA14b.1 (żyto ozime, gorczyca biała) o powierzchni 158 200,00 m˛ na działce ewidencyjnej nr [...].Decyzją z dnia [...].06.2017 r. Nr [...] Kierownik BP ARiMR w M. przyznał wnioskodawcy JPO do powierzchni zatwierdzonej, tj. 87,14 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, tj. 87,14 ha oraz płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni 27 ha. Wszystkie ww. płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto organ przyznał beneficjentowi kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Powyższe płatności zostały przyznane w wysokości: JPO 2016 - [...] zł; płatność za zazielenienie 2016 - [...] zł; płatność dodatkowa (redystrybucyjna) 2016 - [...] zł oraz zwrot dyscypliny finansowej 2016 - [...] zł. Płatności przekazane zostały na rachunek producenta w dniach: [...].11.2016 r. i [...].07.2017 r.W dniu [...].05.2017 r. do organu pierwszej instancji – Kierownika BP ARiMR w M. - wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie na rok 2017 następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: JPO, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie) oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).W złożonym wniosku producent rolny zadeklarował m.in. działkę rolną O1 (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 18,82 ha, na której wnioskujący zadeklarował do płatności uprawę żyta ozimego. Po złożeniu wniosku organ przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była, jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016. W wyniku przeprowadzenia analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnej nr [...] z roku 2016 oraz 2017 ustalono, że na powierzchni 15,82 ha, która w roku 2016 deklarowana była przez skarżącego jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy białej oraz żyta ozimego, w roku 2017 uprawiane jest na powierzchni 18,82 w plonie głównym żyto ozime. W wyniku ponownej kontroli dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m˛, z uwagi na naruszenie art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, ze zm.). Stwierdzona w ponownej kontroli administracyjnej powierzchnia obszarów proekologicznych wynosi 0,00 m˛ co stanowi 0% stwierdzonej powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie, która wynosi 87,14 ha.

Decyzją z dnia [...].10.2018 r. Nr [...] Kierownik BP ARiMR w M. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z tytułu płatności za zazielenienie, w wysokości [...] zł.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu, skarżący zarzucił jej naruszenie:

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), zwanej dalej: "ustawą o płatnościach", poprzez przyjęcie, iż za rok 2016 nie przysługuje mu płatność za zazielenienie do działki ewidencyjnej nr [...] pomimo spełnienia przez niego minimalnych wymagań do otrzymania płatności,

- § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. z 2015 r., poz. 354), zwanego dalej: "rozporządzeniem w spr. obszarów proekologicznych", poprzez błędne przyjęcie, iż z treści przepisu wynika, że roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania,

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., 2137 ze zm.), zwanej dalej" "ustawą o ARiMR", poprzez bezzasadne przyjęcie, iż strona otrzymała nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L. 227 z 31.07.2014 r., str. 69) poprzez jego niezastosowanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMIR, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 49 ust. 1 ustawy o płatnościach, § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U., poz. 354 ze zm.), art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.), art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, ze zm.), art. 26 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.), art. 54 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 13 06/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 ze zm.), art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), art. 3 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 s. 1 ze zm.), decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku zadeklarowania przez producenta rolnego w 2017 r. do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] w plonie głównym uprawy żyta ozimego wskazanej w roku 2016, jako jeden z komponentów mieszanki deklarowanej, jako element EFA14b (żyto ozime, gorczyca biała), spowodowało wykluczenie przedmiotowego elementu EFA14b i konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W przedmiotowej sprawie, po złożeniu przez odwołującego się wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, w pierwszej kolejności została przeprowadzona manualna kontrola w celu sprawdzenia czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była, jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016. Dokonano analizy porównawczej załączników graficznych dla działki ewidencyjnej nr [...] z roku 2016 i 2017, w wyniku czego ustalono, że na powierzchni 15,82 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy białej oraz żyta ozimego, a w roku 2017 uprawiane jest w plonie głównym żyto ozime. Następnie przeprowadzono ponowną kontrolę administracyjną sprawy, w trakcie której dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m˛, z uwagi na naruszenie ww. przepisu art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

Wskutek wniesienia skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 33/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy jedna z roślin - żyto ozime , które było uprawiane w roku 2016 na zadeklarowanym przez skarżącego obszarze proekologicznym, jako jeden ze składników mieszanki, zostało utrzymane jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jego wysiania.

Stwierdzono, że utrzymanie jednego ze składników mieszanki w plonie głównym po roku od jego wysiania byłoby nie do pogodzenia z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r., w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów, ponieważ do tej samej uprawy rolnik otrzymałby płatność na rok 2016 i utrzymując ją w kolejnym roku po roku wysiania, tj. w 2017r. otrzymałby drugi raz płatność na tą samą uprawę. Dotowana zatem byłaby przez dwa lata z rzędu uprawa tej samej rośliny.

Podkreślono, że idea przepisów wspólnotowych i krajowych wskazuje, aby w stosunku do tego samego obszaru, z tą samą uprawą i w tym samym okresie nie zostały przyznane rolnikowi podwójne płatności, a nawet i ich większa ilość. Stwierdzono, że na gruncie rozpoznawanej sprawy chodzi o to, aby jeden ze składników mieszkanki międzyplonu ozimego - żyto ozime, zadeklarowanego we wniosku o płatności na rok 2016 nie był utrzymywany jako ta sama uprawa, bez wcześniejszego zbioru jako uprawa w plonie głównym w ramach złożonego wniosku przez skarżącego o płatności na rok 2017.

Zarzucono, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła, aby organ wykazał, że skarżący wysianą w 2016r.,w okresie od 1 lipca do 1 października mieszankę, którą miał obowiązek utrzymać do 15 lutego 2017r., zadeklarował jako tą samą uprawę , tj. jako żyto ozime i jednocześnie zgłosił ją w plonie głównym we wniosku o płatność na rok 2017, a brak ustaleń w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, dodatkowo powołano się na przepis art. 45 rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) NR 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r., stanowiącego o tym, że obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią zwykle do zbiorów lub do wypasu oraz, że obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I.3 i 4 załącznika IX do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i wdrażanych w formie zobowiązań, o których mowa w art. 43 ust. 3 lit. a) tego rozporządzenia.

Wskazano też, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., obowiązkiem organu II instancji, w świetle podniesionego zarzutu odwołania, było wyjaśnienie skarżącemu dlaczego uprawa na danym obszarze w plonie głównym w 2017 r., jednego ze składników EFA14b z roku 2016 wyklucza możliwość kwalifikacji takiego obszaru jako obszaru proekologicznego, z odniesieniem poczynionych uwag do treści przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., jako przepisu na który powołał się skarżący w odwołaniu, negując stanowisko organu o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości.

Zarzucono, że organ odwoławczy przemilczał twierdzenia skarżonego, że jego stanowisko o tym, iż z przepis § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. wynika, iż nie jest dopuszczalne jedynie by mieszanka jako całość (a nie jej składnik) została utrzymana w roku następnym jako uprawna w plonie głównym, znajduje oparcie w dotychczasowych praktykach i wykładni przepisów przez organ, co zdaniem skarżącego może mieć znaczenie w ramach oceny wystąpienia w sprawie podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności, zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty dokonanej nienależnej płatności wraz z odsetkami), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu).

Na marginesie wskazano, że na stronie internetowej ARiMR (https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosc-za-zazielenienie/obszary-proekologiczne/elementy-efa.html) widnieje informacja, że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, ale że zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka (w ramach informacji objętej wyszczególnionym fragmentem: MIĘDZYPLONY I POKRYWA ZIELONA).

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie dotychczas powołanych przepisów.

Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, co następuje:

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2325, dalej – "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2017 r., przyznał skarżącemu płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) w wysokości [...] zł. Podstawę do przyznania ww. płatności stanowiła powierzchnia stwierdzona działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO, tj. 87,14 ha.

W wyniku ponownej analizy spraw z roku 2016 i 2017, ustalono iż w sprawie [...] nastąpiło naruszenie art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 zgodnie z którym obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu. Obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I 3 i 4 załącznika IX do rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013. Obszary międzyplonów lub okrywy zielonej obejmują takie obszary ustanowione na podstawie wymogów SMR 1, o których mowa w załączniku II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, oraz inne obszary międzyplonów lub okrywy zielonej, pod warunkiem że zostały utworzone poprzez wysianie mieszanki gatunków uprawnych lub poprzez wsiewki w uprawie głównej. Obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią zwykle do zbiorów lub do wypasu.

W oparciu o § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U., poz. 354 z późn. zm.), za obszary proekologiczne uznaje się obszary, na których wysiano mieszanki składające się co najmniej z dwóch gatunków roślin, jeżeli wysiana mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

W wyniku zadeklarowania przez producenta rolnego w 2017 r. do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] w plonie głównym uprawy żyta ozimego wskazanej w roku 2016 jako jeden z komponentów mieszanki deklarowanej jako element EFA14b (żyto ozime, gorczyca biała), spowodowało wykluczenie przedmiotowego elementu EFA14b i konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W przedmiotowej sprawie, po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, w pierwszej kolejności została przeprowadzona manualna kontrola w celu sprawdzenia czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze składników EFA14b z roku 2016. Dokonano analizy porównawczej załączników graficznych m. in. dla działki ewidencyjnej nr [...] z roku 2016 i 2017, w wyniku czego ustalono, że na powierzchni 15,82 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny - międzyplon ozimy EFA14b składający się z gorczycy białej oraz żyta ozimego, w roku 2017 uprawiane jest w plonie głównym żyto ozime. Następnie przeprowadzono ponowną kontrolę administracyjną sprawy, w trakcie której dla deklarowanego elementu proekologicznego EFA14b zapisano powierzchnię udowodnioną 0,00 m2, z uwagi na naruszenie ww. przepisu art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

Kwota należnej skarżącemu na rok 2016 płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 13.566,57 zł.

Różnica pomiędzy kwotą płatności za zazielenienie przyznaną na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].06.2017 r. (26.700,18 zł) a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy (13.566,57 zł) wyniosła [...] zł i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, podlegającą odzyskaniu przez ARiMR.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., po zweryfikowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustalił producentowi rolnemu w decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowiącą część przyznanej skarżącemu płatności za zazielenienie na 2016 rok.

Istota zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sprowadza się do oceny, czy jedna z roślin - żyto ozime, które było uprawiane w roku 2016 na zadeklarowanym przez stronę obszarze proekologicznym, jako jeden ze składników mieszanki, zostało utrzymane jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jego wysiania.

W ocenie organu odwoławczego, utrzymanie jednego ze składników mieszanki w plonie głównym, tj. żyta ozimego, po roku od jego wysiania byłoby nie do pogodzenia z przepisem § 8 ww. rozporządzenia, ponieważ do tej samej uprawy - żyta ozimego rolnik otrzymałby płatność na rok 2016 i utrzymując ją w kolejnym roku po roku wysiania, tj. w 2017 r. otrzymałby drugi raz płatność na tę samą uprawę. Dotowana zatem byłaby przez dwa lata z rzędu uprawa tej samej rośliny - żyta ozimego.

W tym miejscu należy wskazać na dwa zagadnienia, tj. międzyplonu i obszaru proekologicznego. Zgodnie z definicją międzyplon to roślina uprawiana między dwoma plonami głównymi na zbiór zielonej masy, na zielonkę, siano, kiszonkę, na przyoranie jako zielony nawóz lub pozostawienie jako ściółkę po ich ścięciu, zwałowaniu bądź zniszczeniu przez mróz.

Natomiast zagadnienie obszaru proekologicznego uregulowane zostało na poziomie przepisów prawa wspólnotowego w art. 46 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608).

Zgodnie z art. 46 ust. 2 lit. i) za proekologiczne obszary mogą być uznane obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną utworzone poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion, do których stosuje się współczynniki ważenia, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu.

Dalsze kryteria dla rodzajów obszarów proekologicznych uregulowane zostały w art. 45 rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U.UE.L.2014.181.1). Ustęp pierwszy tego przepisu stanowi, że w odniesieniu do kwalifikacji rodzajów obszarów wymienionych w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 jako obszary proekologiczne zastosowanie mają ust. 2-11 niniejszego artykułu.

Zgodnie z art. 45 ust. 9 ww. rozporządzenia obowiązującego w brzmieniu do płatności objętej wnioskiem skarżącego na rok 2017 obszary międzyplonów lub okrywy zielonej obejmują takie obszary ustanowione na podstawie wymogów SMR 1, o których mowa w załączniku II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, oraz inne obszary międzyplonów lub okrywy zielonej, pod warunkiem że zostały utworzone poprzez wysianie mieszanki gatunków uprawnych lub poprzez wsiewki w uprawie głównej. Państwa członkowskie ustanawiają wykaz mieszanek gatunków roślin uprawnych, które mają być stosowane, oraz okres wysiewania roślin na międzyplony lub okrywę zieloną, oraz mogą ustanowić dodatkowe warunki, w szczególności w odniesieniu do metod produkcji. Okres, który ma być ustalony przez państwa członkowskie, kończy się nie później niż dnia 1 października.

Obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią zwykle do zbiorów lub do wypasu. Obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt 1.3 i 4 załącznika DC do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i wdrażanych w formie zobowiązań, o których mowa w art. 43 ust. 3 lit. a) tego rozporządzenia.

Natomiast zgodnie z przepisami prawa krajowego, tj. § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. i) rozporządzenia nr 1307/2013, za obszary proekologiczne uznaje się obszary, które zostały utworzone przez:

1) wsiewki trawy w uprawę główną albo

2) wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup:

a) zboża,

b) oleiste,

c) pastewne,

d) bobowate drobnonasienne,

e) bobowate grubonasienne,

f) miododajne

- z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż.

2. Za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli:

1) rolnik nie ubiega się o przyznanie do tych obszarów:

a) płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8. Ochrona gleb i wód, wariantu 8.2 międzyplon ozimy lub 8.3 międzyplon ścierniskowy na podstawie przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

b) płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z tytułu realizacji zobowiązania, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487), jeżeli w danym roku na tych obszarach rolnik jest obowiązany uprawiać międzyplony w celu realizacji tego zobowiązania; 2) mieszanka:

a) jest wysiewana w terminie:

- od dnia 1 lipca do dnia 20 sierpnia i utrzymywana co najmniej do dnia 1 października -w przypadku międzyplonu ścierniskowego albo

- od dnia 1 lipca do dnia 1 października i utrzymywana co najmniej do dnia 15 lutego -w przypadku międzyplonu ozimego,

b) nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Wobec powyższego, do utworzenia obszaru uznanego za proekologiczny w roku 2016 konieczne było wysianie mieszanki składającej się z dwóch gatunków roślin wymienionych w § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

W niniejszej sprawie skarżący w ramach płatności na rok 2016 zadeklarował wysianie mieszanki dwuskładnikowej - żyta ozimego i gorczycy białej. Wysianie zatem mieszanki żyta ozimego i gorczycy białej skutkowało utworzeniem obszaru proekologicznego.

Przepisy prawa wymagają, aby utworzony obszar proekologiczny został jeszcze uznany za taki. Wiąże się to jednak z koniecznością spełnienia warunków określonego w § 8 ust. 2 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia. Przepis ten wprowadza ograniczenia co do wcześniej już zadeklarowanych płatności z innego tytułu oraz co do samej uprawy. Przepisy rozporządzenia wykluczają przyznanie płatności do zadeklarowanych przez rolnika obszarów proekologicznych w sytuacji, gdy rolnik ubiega się o przyznanie innych płatności do tych obszarów ( § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a i b), a mianowicie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Z kolei w § 8 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenie wprowadza wymagania co do samej uprawy roślin. Co do mieszanki międzyplonu ozimego przepis § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia wprowadził wymóg, aby mieszanka nie była utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Idea przepisów wspólnotowych i krajowych jest zatem taka, aby w stosunku do tego samego obszaru, z tą samą uprawą i w tym samym okresie nie zostały przyznane rolnikowi podwójne płatności, a nawet i ich większa ilość. Chodzi zatem o to, aby uprawa, która została wysiana jako międzyplon ozimy nie była utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania. Skarżący wysiał w roku 2016 mieszankę składająca się z żyta ozimego i gorczycy białej, a we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 wskazał m.in. działkę rolną Ol (działka ewidencyjna nr [...]) o powierzchni 18,82 ha, na której zadeklarował do płatności uprawę żyta ozimego jako uprawę w plonie głównym. Tym samym producent rolny wysiane w okresie od 1 lipca do 1 października żyto ozime (w mieszance z gorczycą białą), które miał obowiązek utrzymać do 15 lutego 2017 r., zadeklarował jednocześnie w plonie głównym we wniosku o płatność na rok 2017. Fakt, że zboże ozime będące składnikiem mieszanki wysianej w roku 2016 nie mogło być uprawiane w plonie głównym w roku 2017 wynika wprost z art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014, który określa co nie stanowi obszaru międzyplonu.

W związku z powyższym w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez błędne przyjęcie, iż z treści przepisu wynika, że roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania jest bezpodstawny. Wykładnia językowa § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. prowadzi do stwierdzenia, że za obszary proekologiczne uznaje się obszary, jeżeli mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania. Jednakże w omawianym przypadku należy zastosować wykładnię celowościową. Ustawodawca nie bez powodu użył w omawianym przepisie słowa "utrzymanie" (pozostawienie dokładnie tych samych roślin) zamiast np. słowa "zasianie" (czyli wysianie analogicznej rośliny, ale nie zostawienie dokładnie tej wysianej jesienią). Chodzi o to, aby rolnik w roku następującym po roku wysiania międzyplonu (w omawianym przypadku w roku 2017) nie pozostawił na polu mieszanki zasianej w roku poprzednim (w tym wypadku zasianej jesienią w roku 2016). Literalna wykładnia ww. przepisu prowadziłaby do stwierdzenia, że a contrario w roku następnym możliwe jest pozostawienie na polu jednego ze składników tej mieszanki. Tymczasem takie rozumowanie jest sprzeczne z celem tego przepisu. Ustawodawca pragnął zapobiec wielokrotnemu opłacaniu tej samej (nie takiej samej) rośliny z kilku różnych tytułów. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, gdyby skarżący, który w roku 2016 wysiał mieszankę żyta ozimego i gorczycy, zasiał na tej samej działce wiosną w roku 2017, ale nie utrzymał z roku 2016, gorczycę - byłoby to teoretycznie dopuszczalne. Gorczyca wysiana w roku 2017 nie byłaby zatem tą samą gorczycą, która była składnikiem mieszanki wysianej jesienią w roku 2016. Na marginesie należy zauważyć, iż z przyczyn agrotechnicznych i tak niemożliwe jest, aby gorczyca zasiana w międzyplonie jesienią utrzymała się na polu w roku następnym (roślina ta w okresie zimowym wymarza).

Natomiast w stosunku do zbóż ozimych (w tym przypadku żyta ozimego) sytuacja jest odmienna. Wynika to z techniki zasiewu. Niemożliwe jest bowiem wysianie zboża ozimego wiosną. Kwestia ta została, w stosunku do § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r., doprecyzowana w art. art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014, który stanowi, że obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu.

Tymczasem w omawianej sprawie gorczyca zasiana jesienią wymarzła, a skarżący pozostawił po 15.02.2017 r. na polu żyto ozime zasiane jesienią 2016 roku. Innymi słowy utrzymał tę samą roślinę, co było niedopuszczalne. Producent rolny mógł co najwyżej zasiać wiosną w roku 2017 na tych samych działkach żyto, ale z oczywistych względów byłoby to żyto jare.

Tym samym stwierdzona w sprawie nieprawidłowość polega na tym, że skarżący utrzymał w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania, jeden ze składników wysianej mieszanki, a tym składnikiem było zboże ozime - żyto ozime. Strona działając w ten sposób ubiegała się dwukrotnie do tej samej uprawy o płatność, na co przepisy prawa nie zezwalają.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wykazał w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym załączniki graficzne dla działki ewidencyjnej nr [...], że skarżący wysianą w 2016 roku (w okresie od 01 lipca do 01 października) mieszankę, którą miał obowiązek utrzymać do 15 lutego 2017 r., zadeklarował jako tę samą uprawę, tj. jako żyto ozime i jednocześnie zgłosił ją w plonie głównym we wniosku o płatność na rok 2017.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w pełni podziela i przyjmuje za swoje ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M.. W rozpatrywanej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności wynosi [...] zł. Stwierdzić należy, iż każda ta przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, co także wykazano dokładnie w zaskarżonej decyzji. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty.

Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, obowiązek zwrotu, o którym W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o błędzie organu (art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.) ponieważ to skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 działkę rolną Ol z rośliną w plonie głównym - żyto ozime, tożsamą ze zbożem stanowiącym jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b z roku 2016.

W swoim odwołaniu strona podniosła, że przyjmując, iż organ dokonał właściwej interpretacji przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015r. to oczywistym jest, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, który jak zaznaczono dopuszczał zachowanie jednego gatunku rośliny wchodzącej w skład mieszanki jako plonu głównego i informował o tym rolników w swoich materiałach znajdujących się w siedzibie ARiMR i na stronach internetowych organu. Z tych względów w ocenie odwołującego błąd ten nie mógł być wykryty przez wnioskodawcę.

W zamieszczonej na stronie internetowej ARiMR broszurze informacyjnej dla rolników wydanej na rok 2016 pt. "Zazielenienie - Rolniku Sprawdź, co to dla Ciebie znaczy", wskazano (strona nr 15), że rośliny ozime zwykle wsiewane jesienią do zbioru lub wypasu nie mogą być jednocześnie deklarowane jako obszary proekologiczne. Zapis ten wyraża właśnie dyspozycję zawartą w przepisie art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014. Z wydanej na rok 2016 broszury informacyjnej dotyczącej zazielenienia wynika zatem jednoznacznie, że zboże ozime, które rolnik wysiewa jesienią w celu zbioru w roku następnym, nie może zostać zadeklarowane jako obszar proekologiczny. W ocenie organu odwoławczego obydwa przywołane powyżej przepisy prawa, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. i art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014, pozostają w ścisłym związku ze sobą, a zatem za błędne uznać należy wynikające z odwołania wnioskowanie skarżącego co do tego, że mógł on utrzymać w roku 2017 jako uprawę w plonie głównym żyto ozime, które wysiał w roku poprzednim w międzyplonie z gorczycą białą.

Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt zamieszczania na końcu każdej broszury informacyjnej ARiMR zapisu następującej treści: "Uwaga: Niniejsza publikacja ma charakter wyłącznie informacyjny i nie zastępuje przepisów prawa. Jej treść nie może być podstawą do jakichkolwiek roszczeń prawnych. Po opublikowaniu broszury stan prawny może ulec zmianie w wyniku ustanowienia przepisów prawa krajowego. Aktualne informacje są dostępne na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa", z czym rolnik powinien się zapoznać.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia w spr. obszarów proekologicznych, poprzez błędne przyjęcie, iż z treści przepisu wynika, że pojedyncza roślina wchodząca w skład mieszanki zasianej w poplonie ozimym, nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania, zatem niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu lub niewłaściwą jego interpretację.

- art. 7 ust i 2 ustawy o płatnościach, poprzez przyjęcie, iż za rok 2016 nie przysługuje stronie płatność za zazielenienie do działki ewidencyjnej [...], pomimo spełnienia minimalnych wymagań do otrzymania płatności,

- art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARiMR, poprzez bezzasadne przyjęcie, że strona otrzymała nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69) poprzez jego niezastosowanie,

- art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zapoznania się ze stanem faktycznym, w szczególności dot. dotychczasowej oficjalnej wykładni operatywnej § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organu faktów uznanych za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, w wyniku naruszenia zasady bezstronności.

- art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, polegające na celowym pominięciu części materiału dowodowego mającego decydujące znaczenie dla rezultatu prowadzonego postępowania,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez różne traktowanie przez organ rolników uprawiających zboża ozime w plonie głównym, w roku następującym po wysianiu mieszanki roślin (będącej międzyplonem ozimym) i będące wcześniej jej składnikiem.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez organ zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta powinna zostać zmieniona lub uchylona.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Odniesienie się do odwołania organu, stanowi wyraźne naruszenie art. 15, art. 80 oraz 128 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b. (skrót wskazany przez skarżącego).

Organ odwoławczy nie raczył odnieść się do zarzutu, iż ARiMR wydała ulotkę dotyczącą zazieleniania, w której znalazło się stwierdzenie - "Czy jeśli są 2 rośliny w poplonie zimowym to jedna z nich może być jako plon główny w przyszłym roku? Tak. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów rozporządzeniem w sprawie mieszanka wysiana jako międzyplony w danym roku, nie może być utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania." W swojej decyzji Organ przytoczył niewielki i całkowicie wyrwany z kontekstu fragment (z 15 strony) broszury Zazielenienie Rolniku! Sprawdź, co to dla Ciebie oznacza wydanej przez ARiMR w 2016 r. - "Rośliny ozime zwykle wsiewane jesienią do zbioru lub wypasu nie mogą być jednocześnie deklarowane jako obszary proekologiczne." Dalsza część tekstu brzmi jednak następująco - "Mieszanki złożone z samych gatunków zbóż nie będą uznawane za obszar proekologiczny. Mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania. Zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka." Pominięty więc przez organ fragment tekstu, całkowicie zmienia sens stanowiska prezentowanego wówczas oficjalnie przez ARiMR. Przytoczony również przez organ zapis znajdujący się na ostatniej stronie broszury, dodatkowo działa na korzyść strony, ponieważ ARiMR jednoznacznie odesłała w nim wszystkich zainteresowanych rolników, wyłącznie do brzmienia polskich przepisów (a nie UE) - "Informacje zawarte w broszurze mogą ulec zmianie w wyniku ustanowienia przepisów prawa krajowego." Prawo krajowe (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia) nie uległo żadnej zmianie i było wyjątkowo jednoznaczne w swoim brzmieniu. Był w nim zakaz pozostawienia w plonie głównym po roku wysiania mieszanki, jedynie mieszanki roślin, a nie jednej (pojedynczej) rośliny.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zataił w prowadzonym przez siebie postępowaniu, fakt informowania pracowników ODR-ów podczas prowadzonych przez siebie szkoleń (właśnie przez OR ARiMR w T.) o tym, że jeśli w poplonie zimowym są dwie rośliny, to w plonie głównym jedna z nich może być uprawiana jako plon główny w przyszłym roku. Ta kwestia została podniesiona m.in. podczas rozprawy przed WSA w Bydgoszczy, przez innego rolnika podobnie potraktowanego przez ARiMR (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 04.06.2019, sygn. akt II SA/Bd 303/19).

Dyrektor ARiMR w T. naruszył art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), na mocy którego obowiązek zwrotu otrzymanej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Przyjmując zatem, że organ dokonał właściwej interpretacji przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia, to oczywistym jest, iż płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, który jak zaznaczono dopuszczał zachowanie jednego gatunku rośliny wchodzącej w skład mieszanki jako plonu głównego i informował o tym rolników w swoich materiałach znajdujących się w siedzibie ARiMR i na stronach internetowych Organu. Z tych względów błąd ten nie mógł być wykryty poprzez wnioskodawcę.

Podniesiono, że skarżący jest jedynie rolnikiem i nie ma wiedzy ani możliwości, aby oceniać na ile publiczne i jednoznaczne stanowisko organu w tej sprawie oraz nawet literalne brzmienie § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia, jest zgodne z przepisami UE. W związku z tym zaskarżona decyzja narusza art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.

Zarzucono, że organ nie dokonał wykładni gramatycznej § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia i stwierdził że należy zastosować wykładnię celowościową. Otóż zgodnie ze stanowiskiem TK (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 roku, w sprawie K 25/99 strona 52) - W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny..."

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji.

Działanie Organu polegające na dokonaniu jedynie wykładni celowościowej, bez żadnego uzasadnienia takiego swojego działania, stanowi poważne naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. oraz polecenia Sądu.

Przyznano, że rzeczywiście, żyto ozime (ta sama roślina) rosło na tym samym obszarze skarżącego, jednak płatności na tą konkretną roślinę dotyczyły zupełnie różnych okresów. Płatność za utrzymywanie żyta ozimego jako jednego ze składników mieszanki zasianej jako międzyplon ozimy dotyczyła zupełnie innego okresu, natomiast płatność za utrzymywanie żyta ozimego jako uprawa główna w roku następującym po roku wysiania międzyplonu ozimego dotyczyła już zupełnie innego okresu. Podobna sytuacja ma miejsce np. przy uprawie (w plonie głównym) koniczyny lub lucerny. Jest ona uprawiana w kolejnych latach jako ta sama roślina, na tym samym obszarze, jednak uzyskiwane płatności dotyczą różnych okresów jej utrzymywania.

Działanie organu narusza więc m.in. art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b.

W różnych powiatach w odmienny sposób traktuje się rolników, co narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wiedza ta jest powszechna i informacja o tym pojawia się zresztą w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 04.06.2019 (II SA/Bd 303/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Bezspornym w sprawie jest, że we wniosku z dnia [...] maja 2016r. o płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016 , w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej ( dodatkowej) na działce rolnej o powierzchni 158 200, 00 m˛, oznaczonej nr [...] beneficjent dla elementu EFA zadeklarował rośliny wchodzące w skład mieszanki stanowiącej międzyplon ozimy EFA14b złożony z żyta ozimego i gorczycy białej. Działkę powyższą skarżący zgłosił jako obszar proekologiczny.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał płatności na rok 2016. Na mocy ww. decyzji, organ I instancji przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni zatwierdzonej, tj. 87,14 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, tj. 87,14 ha oraz płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni 27 ha.

Wszystkie wyżej wymienione płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał skarżącemu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Bezspornym jest również to, że w dniu [...] maja 2017r. , a wiec w następnym roku po wysianiu mieszanki, we wniosku o płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2017 , w tym jednolitej płatności obszarowej , płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej ( dodatkowej), beneficjent zadeklarował między innymi działkę rolną 0.1 o pow. 18,82 ha , oznaczoną nr [...] , z rośliną uprawną, żytem ozimym.

W decyzji z dnia [...] listopada 2018r., organ wyraził stanowisko, że zadeklarowanie żyta ozimego w kolejnym roku na działce rolnej oznaczonej nr [...] skutkuje naruszeniem ograniczenia w zakresie doboru i następstwa roślin w plonie głównym wynikającym z § 8 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych.

W skardze zaś na ww. decyzję, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że z ww. przepisu wynika, iż roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania, a w konsekwencji, iż otrzymał on nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W powyższej skardze, skarżący kwestionował też niezastosowanie przez organ art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. U.rz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69) i odwoływał się do informacji powielanych przez organ, że zakaz utrzymania jednej z upraw mieszanki w kolejnym roku po jej wysianiu w uprawie głównej pozostaje w zgodzie z interpretacją przekazywaną przez ARIMR, co wynika z ulotki dotyczącej zazielenienia, w której jednoznacznie odpowiedziano na pytanie: "Czy jeśli są 2 rośliny w poplonie zimowym to jedna z nich może być jako plon główny w przyszłym roku?" – "Tak".

Jakkolwiek WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 33/19 uchylił zaskarżoną decyzję, to jednak nie podzielił argumentacji skarżącego, ani w zakresie interpretacji przepisu § 8 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych, ani też w zakresie zinterpretowania treści informacji przekazanej przez organ, udostępnianą na stronie internetowej https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosc-za-zazielenienie/obszary-proekologiczne), na którą powoływał się skarżący, jako na okoliczność, która winna była świadczyć o zaistniałym błędzie organu i zasadności zastosowania w sprawie art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. U.rz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69).

W ocenie WSA w Bydgoszczy, wyrażonej w ww. wyroku, istota sporu nie sprowadzała się do oceny, czy - żyto ozime , które było uprawiane w roku 2016 na zadeklarowanym przez skarżącego obszarze proekologicznym, jako jeden ze składników mieszanki (międzyplon), mogło zostać zgłoszone, jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jego wysiania, lecz spór sprowadzał się do tego, czy żyto ozime zostało utrzymane w roku następującym po roku jego wysiania, a więc czy pozostało ono w glebie (innymi słowy, przezimowało w niej) do roku 2017.

W ww. wyroku stwierdzono bowiem, że utrzymanie jednego ze składników mieszanki w plonie głównym po roku od jego wysiania byłoby nie do pogodzenia z przepisem § 8 rozporządzenia w spr. obszarów proekologicznych, z uwagi na to, że do tej samej uprawy rolnik otrzymałby płatność na rok 2016 i utrzymując ją w kolejnym roku po roku wysiania, tj. w 2017r. otrzymałby drugi raz płatność na tę samą uprawę. Dotowana zatem byłaby przez dwa lata z rzędu uprawa tej samej rośliny.

Podkreślono, że idea przepisów wspólnotowych i krajowych wskazuje, aby w stosunku do tego samego obszaru, z tą samą uprawą i w tym samym okresie nie zostały przyznane rolnikowi podwójne płatności, a nawet i ich większa ilość. Stwierdzono, że na gruncie rozpoznawanej sprawy chodzi o to, aby jeden ze składników mieszkanki międzyplonu ozimego - żyto ozime, zadeklarowanego we wniosku o płatności na rok 2016 nie był utrzymywany jako ta sama uprawa, bez wcześniejszego zbioru jako uprawa w plonie głównym w ramach złożonego wniosku przez skarżącego o płatności na rok 2017.

Wskazaną oceną w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności, jak i oceną prawną co do interpretacji prawa materialnego, na mocy art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 p.p.s.a.", związany był tak organ odwoławczy, jak i rozpoznający przedmiotową sprawę Sąd. Tymczasem w skardze skarżący zakwestionował to stanowisko, podnosząc, że płatność za utrzymywanie żyta ozimego jako jednego ze składników mieszanki zasianej jako międzyplon ozimy dotyczyła zupełnie innego okresu, niż płatność za utrzymywanie żyta ozimego jako uprawa główna w roku następującym po roku wysiania międzyplonu ozimego. Powyżej zaprezentowana interpretacja omawianego przepisu, nie mogła więc zostać uznana za zasadną.

WSA w Bydgoszczy w zaleceniach zawartych w ww. wyroku, zobowiązał organ do dokonania jednoznacznych ustaleń faktycznych, na okoliczność, czy skarżący wysianą w 2016r., w okresie od 1 lipca do 1 października mieszankę, którą miał obowiązek utrzymać do 15 lutego 2017r., zadeklarował i utrzymał jako tą samą uprawę, tj. jako żyto ozime i jednocześnie zgłosił ją w plonie głównym we wniosku o płatność na rok 2017.

W wykonaniu powyższych zaleceń, organ odwoławczy pozytywnie przesądził zaistnienie powyższej okoliczności, którą w skardze przyznał również skarżący. Wobec jej zaistnienia, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w ww. wyroku, organ odwoławczy uznał, że wyklucza to zasadność dokonanej w skardze interpretacji § 8 rozporządzenia w spr. obszarów proekologicznych. W tych warunkach uznanie przez organ odwoławczy zasadności pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia miało oparcie w wiążącej go ocenie prawnej, dokonanej w ww. wyroku i dlatego też skarga w zakresie kwestionowania prawidłowości zastosowania prawa materialnego nie mogła odnieść skutku.

Należy też stwierdzić, że niezastosowanie przez organ przepisu art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. U.rz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69), było zasadne. WSA w Bydgoszczy znana była treść informacji zamieszczonej na stronie internetowej przez organ, jak i treść zarzutów niezastosowania art. 7 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, wyrażonych w skardze beneficjenta złożonej od decyzji z dnia 24 listopada 2018 r. WSA w Bydgoszczy, nie znalazł jednak podstaw do uznania zasadności przyjęcia błędu organu, uznając tą okoliczność, jako marginalną, którą organ winien ocenić w kontekście ustosunkowania się do całości zarzutów skargi.

Organ odwoławczy wykonał to zalecenie ww. wyroku i wyjaśnił z jakich przyczyn nie uznał powyżej wskazanej informacji za podstawę do uznania, że dopuścił się pomyłki, wyłączającej możliwość uznania, że skarżący pobrał nienależne świadczenie. We wskazanej informacji wskazano, że: "Mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania. Zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka." Jednakże za przytoczonym zdaniem pouczono jednocześnie, że: "Rośliny ozime zwykle wsiewane jesienią do zbioru lub wypasu nie mogą być jednocześnie deklarowane jako obszary proekologiczne.". Ta zaś informacja wynika z normy art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 i wskazuje, że zboże ozime (jakim jest niewątpliwie żyto ozime), które rolnik wysiewa jesienią w celu zbioru w roku następnym, nie może zostać zadeklarowane jako obszar proekologiczny. Informacja organu wskazywała więc na przesłankę wyłączającą możliwość uznania danego obszaru za proekologicznego, pomimo tego, że literalna wykładnia § 8 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych, mogła nastręczać trudności interpretacyjne.

Nie można jednak zgodzić się z wywodami skargi, że brak było podstaw do zastosowania przy odkodowaniu normy zawartej w ww. przepisie metod wykładni pozajęzykowej. Nie ma bowiem racji skarżący twierdząc, że jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Pomijając problematykę nieobowiązywania na gruncie prawa polskiego przytoczonej "zasady", to należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że konieczność posłużenia się wykładnią pozajęzykową zachodzi nie tylko w przypadku, kiedy literalne brzmienie przepisu nie jest zrozumiałe, ale także wówczas, kiedy jest zrozumiałe, ale stoi w sprzeczności z inną obowiązującą normą, z której da się wyczytać zupełnie inny sens regulacji prawnej. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro z normy art. 45 ust. 9 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014, wynika, że zboże ozime wysiane jesienią w celu zbioru w roku następnym, nie może zostać zadeklarowane jako obszar proekologiczny. W tych warunkach organ był uprawniony do zastosowania wykładni celowościowej § 8 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia w sprawie obszarów proekologicznych, by osiągnąć zgodność systemową regulacji przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, kierując się celem regulacji w omawianym zakresie polegającym na zapobieżeniu możliwości wielokrotnego uzyskiwania opłat za tę samą roślinę z kilku różnych tytułów. Taki też cel regulacji przyjęto w omawianym wyroku, który jest w sprawie wiążący.

W tych warunkach zarzuty skargi nie mogą zostać uznane za zasadne. Z omówionych już względów dotyczy to zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy nie naruszył też przepisów postępowania. Wykonał bowiem wszystkie wytyczne zawarte w ww. wyroku, umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów 32 ust. 1 Konstytucji R.P., to okoliczność ta w istocie nie została w żaden sposób wykazana. Nie przytoczono bowiem jakichkolwiek konkretnych faktów przemawiających za zarzucanym naruszeniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.