Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 290/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2 pkt 1-4; art. 52 § 3; art. 53 § 2; art. 146 § 1 i 2; art. 187 § 2; art. 199; art. 200; art. 205 § 1 i 2; art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 2; art. 92 ust. 1; art. 178; art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i 2; art. 60 pkt 7; art. 61; art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 261 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: § 6 pkt 1; § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia
article: § 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na akt Starosty z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz M. J. zwrotu 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego Opel Kadet o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz M. J. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. pełnomocnik M. J. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej w dniu 3 września 2004 r. opłaty za wydanie karty pojazdu seria i numer [...], dotyczącej samochodu osobowego [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wnioskująca uzasadniła swoje roszczenie niezgodnością przepisów, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, z Konstytucją i z prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119) oraz postanowieniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz. Urz. UE z 2008 r. Nr C 64, s. 15/1).

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, udzielonej pismem z dnia 4 czerwca 2013 r., Starosta [...] odmówił zwrotu określonej przez wnioskującą części opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ wyjaśnił, że opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej powoływanego także jako "rozporządzenie z 2003 r."), a więc aktu należącego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wiążącego organ administracji publicznej. Organ rejestrujący nie miał możliwości swobodnego określenia wysokości tej opłaty. Starosta podkreślił, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku, stwierdził niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł, jednak nie określił skutków prawnych oraz postępowania organów rejestrujących w przypadku zgłaszania roszczeń odszkodowawczych. Ponadto Trybunał Konstytucyjny nie nadał swojemu orzeczeniu mocy wstecznej, lecz odroczył utratę mocy kwestionowanego przepisu rozporządzenia do 1 maja 2006 r., aby nie pozbawić powiatów odpłatności za wykonywanie przez nie czynności związane z wydawaniem kart pojazdów do czasu, kiedy wydane zostaną nowe przepisy regulujące te kwestię.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł.

Starosta [...] decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. odmówił zwrotu opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek odwołania M. J., decyzją z dnia 10 października 2013 r. uchyliło wymienioną wyżej decyzję Starosty [...] w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając, że sprawa nie powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz przez wydanie innego aktu odmawiającego zwrotu nadpłaty lub podjęcie czynności materialno-technicznej zwrotu nadpłaty.

Następnie pismem z dnia 12 lutego 2014 r. Starosta [...] w odpowiedzi na wezwanie skarżącej z dnia 26 czerwca 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. odmawiającym zwrotu opłaty.

W skardze do sądu administracyjnego na akt Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2013 r. skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Starosty [...] dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.).

2/ naruszenie prawa materialnego:

a/ poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

b/ poprzez niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), który według skarżącej sprzeciwiał się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; skarżąca zarzuciła nie uwzględnienie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy taka sprzeczność zachodziła, w opinii skarżącej, między przepisami art. 90 akapit pierwszy TWE oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W uzasadnieniu skargi powołano orzeczenia sądów potwierdzające, że pomimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej, stanowiący podstawę pobierania zawyżonej kwoty opłaty przepis rozporządzenia z 2003 r. był niezgodny z Konstytucją i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi, twierdząc, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, podlegającej rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Ponadto organ podniósł, że opłata za wydanie karty pojazdu jest jednym z elementów decyzji administracyjnej o rejestracji pojazdu. Zatem dochodząc zwrotu tej opłaty należy doprowadzić do zmiany ostatecznej decyzji o rejestracji pojazdu. Podstawę do zmiany decyzji w drodze wznowienia postępowania dawał wyrok Trybunału Konstytucyjnego podjęty w sprawie przepisu stanowiącego podstawę do pobierania opłaty. Do wznowienia postępowania należało zachować warunki określone przepisem art. 145a K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, zgodnie z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty [...], polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Opłata w wysokości 500 zł została przez skarżącą uiszczona w dniu 3 września 2004 r.

Oceniając, w związku z wnioskiem Starosty [...] o odrzucenie skargi, wypełnienie przez skarżącą formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. decyzje administracyjne i postanowienia lub na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżąca spełniła powyższe wymogi dopuszczające do wniesienia skargi, gdyż pismo organu z dnia 4 czerwca 2013 r. zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z dnia 23 kwietnia 2013 r. (sformułowany nieściśle jako wniosek o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425 zł) doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 24 czerwca 2013 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 czerwca 2013 r. zostało wniesione do Starosty [...] w dniu 27 czerwca 2013 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na dowodzie nadania przesyłki złożonym do akt sądowych. Następnie w odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 czerwca 2013 r., organ pismem z dnia 12 lutego 2014 r., doręczonym pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu 19 lutego 2014 r. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. Wobec tego pełnomocnik M. J. pismem z dnia 26 lutego 2014 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 28 lutego 2014 r. wniósł skargę za pośrednictwem organu. Skarga została zatem złożona przed upływem przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. trzydziestodniowego terminu, liczonego w tej sprawie od dnia 19 lutego 2013 r., to jest od dnia doręczenia pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Okoliczność, że odpowiedź ta została udzielona po upływie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w okresie tych sześćdziesięciu dni skarżąca nie złożyła skargi do sądu, nie ma znaczenia dla liczenia terminu do skutecznego złożenia skargi, w sytuacji, kiedy organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. powinien być bowiem interpretowany w ten sposób, że doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otwiera termin do złożenia skargi do sądu, nawet jeżeli odpowiedź ta zostanie udzielona po upływie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w czasie którego to okresu strona nie złożyła skargi do sądu. Termin sześćdziesięciodniowy do złożenie skargi, przewidziany jest przez ustawodawcę tylko na wypadek milczenia organu. Natomiast każde udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otwiera termin trzydziestodniowy do złożenia skargi do sądu.

W badanej sprawie należy zwrócić uwagę, że po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa Starosta [...] wydał nieprawidłowo decyzję, uchyloną następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które umorzyło postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając, że sprawa nie powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz przez wydanie innego aktu odmawiającego zwrotu nadpłaty lub podjęcie czynności materialno-technicznej zwrotu nadpłaty. Dopiero po tym postanowieniu SKO organ pismem z dnia 12 lutego 2014 r. odpowiedział na wezwanie skarżącej z dnia 26 czerwca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. odmawiającym zwrotu opłaty. Doręczenie tej odpowiedzi w dniu 19 lutego 2014 r. otworzyło – jak wyżej wyjaśniono – termin do złożenia skargi do sądu, mimo że wcześniej upłynął termin sześćdziesięciodniowy do złożenie skargi, przewidziany jednak przez ustawodawcę tylko na wypadek milczenia organu.

Z uwagi na zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, według którego sprawy o zwrot należności za kartę pojazdu rozstrzygają sądy powszechne, należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21, wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może jednak poddać kontroli sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA oprócz tego, że jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma także ogólną moc wiążącą sądy administracyjne, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Związanie uchwałą w rozumieniu wymienionego przepisu odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt II FSK 824/10, SIP Lex nr 1274250).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać nadto należy, że nieprawidłowe jest również i takie stanowisko organu, że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego pobrana była opłata za wydanie karty pojazdu, skarżąca - aby dochodzić zwrotu opłaty - zobowiązana była złożyć skargę o wznowienie postępowania w sprawie, w której dokonano rejestracji pojazdu.

Takiego stanowiska organu nie można podzielić, ponieważ stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, nie dawało podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o rejestracji pojazdu. Omawiany przepis rozporządzenia nie był bowiem, inaczej niż zdaje się zakładać organ dla potrzeb motywacji swojego wniosku, podstawą wydania ostatecznej decyzji o rejestracji pojazdu.

Jak wcześniej wyjaśniono, wydanie karty pojazdu jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu. O istnieniu tego obowiązku rozstrzyga organ w toku załatwiania sprawy o rejestrację pojazdu. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Wezwanie do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu jest czynnością dokonywaną w toku postępowania rejestracyjnego, z tym, że sankcją za nieuiszczenie opłaty jest zwrot wniosku o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a. W postępowaniu rejestracyjnym prawidłowość czynności w postaci wezwania do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu może być zweryfikowana tylko przez uruchomienie trybu zażaleniowego na postanowienie w sprawie zwrotu podania (wniosku). Natomiast jeżeli opłata została zapłacona, to organ odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które jednak strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że wniosek Starosty [...] o odrzucenie skargi okazał się nieuzasadniony.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącej zwrotu nadpłaconej - jej zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Odnosząc się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu stanowiska Starosty [...] co do skutków powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w związku z odroczeniem przez Trybunał utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd nie podzielił poglądu, że skutkiem odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, była możliwość zgodnego z prawem pobierania opłaty w pełnej wysokości 500 zł wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia; i swoiste zalegalizowanie wysokości tej opłaty także w okresie przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Stwierdzić bowiem należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Wskazując na kompetencje sądów trzeba zauważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (zob. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 290/09, SIP Lex nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 179/09, SIP Lex nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 71/09, SIP LEX nr 507812; z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1745/07, SIP LEX nr 357511, z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1070/10, SIP Lex nr 1080864).

Stwierdzając niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z Konstytucją od samego początku jego obowiązywania, orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako pozbawiona podstawy prawnej (patrz: wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt l OSK 52/07, SIP Lex nr 516648, z dnia 17 września 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1340/07, SIP Lex nr 489635, z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241, z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 939/08, SIP Lex nr 561317, z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1238/08, SIP Lex nr 554867, z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 773/09, SIP Lex nr 579207, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 842/09, SIP Lex nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 590/09, SIP Lex nr 591293).

Takiej oceny, prowadzącej do stwierdzenia, że odmowa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu naruszała prawo, sądy administracyjne mogą dokonać samodzielnie, także w sytuacji kiedy utrata mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do argumentu Starosty [...], że przyczyną odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia było uwzględnienie skutków finansowych dla powiatów, to jest konieczność nie pozbawiania powiatów odpłatności za wykonywanie przez nie czynności związane z wydawaniem kart pojazdów do czasu, kiedy wydane zostaną nowe przepisy - należy wskazać, że chodziło tutaj przede wszystkim o nie pozbawianie powiatów odpłatności za ich czynności w wysokości zgodnej z prawem, to jest w wysokości niezawyżonej ponad uznaną za legalną przez Trybunał Konstytucyjny. Nastąpiło to przez utrzymanie w mocy podstawy prawnej do pobierania opłaty – do czasu wprowadzenia nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie dłużej jednak niż do daty określonej przez Trybunał Konstytucyjny. Utrzymanie w mocy tej podstawy prawnej nie legalizowało jednak z punktu widzenia naruszonych norm konstytucyjnych, analizowanych obecnie przez sądy administracyjne, pobierania opłaty w wysokości przewyższającej wysokość uznaną za spełniającą wymogi konstytucyjne.

Należy ponadto wskazać, że omawiany przepis rozporządzenia sprzeczny jest z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich (inaczej – mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do prawa krajowego), co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz w Traktacie akcesyjnym dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowił zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Problem zgodności krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 P. Kawala. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Jak wyżej wskazano - w relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa stosowania) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez Starostę [...] polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, a także z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), obowiązującym w dacie pobrania opłaty.

Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Sąd uchylił akt Starosty [...], a nie stwierdzał bezskuteczności jego czynności, ponieważ Starosta [...] pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. odmówił zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uzasadniając swoją odmowę z wyjaśnieniem podstawy prawnej zajętego stanowiska, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności.

W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii (czynności) zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku, gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak NSA między innymi w wyrokach z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2091/12, SIP Lex nr 1366444, z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 818/12, SIP Lex nr 1311431).

Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Przy tym jednak w wyroku rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a może (tak jak w niniejszej sprawie) przybrać także postać korelatu uznania uprawnienia strony poprzez uznanie odpowiedniego obowiązku organu.

Określając wysokość kwoty, którą organ powinien zwrócić skarżącej podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja uprawnienia strony przyjmuje postać uznania obowiązku organu dokonania zwrotu skarżącej kwoty 425 zł, jako pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za wydanie karty pojazdu (zob. uzasadnienia wymienianych wcześniej wyroków z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 590/09).

Sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, że niewątpliwie uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim ustaleniem podlegającej zwrotowi kwoty jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (zob. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 109/08 zamieszczone w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt Starosty [...] na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Należne skarżącej M. J. koszty postępowania wynoszą 440 zł, na którą to kwotę składa się: 200 zł z tytułu wpisu od skargi i 240 zł z tytułu wynagrodzenia adwokata oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od złożenia do akt sprawy sądowej odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.

Pozostałe kwoty wymienione w złożonym przez adwokata spisie wydatków nie zostały zasądzone.

Nie podlegają zwrotowi: kwota 1,03 zł jako 1/4 kosztów (4,10 zł) przesyłki poleconej z dnia 27 października 2012 r. do CEPiK, kwota 2,85 zł jako 1/2 kosztów przesyłki poleconej z dnia 25 kwietnia 2013 r., kwota 2,85 zł jako 1/2 kosztów przesyłki poleconej z dnia 26 czerwca 2013 r., kwota 3,80 zł kosztów przesyłki poleconej z dnia 2 sierpnia 2013 r., kwota 4,20 zł kosztów przesyłki poleconej z dnia 7 lutego 2014 r., kwota 2,10 zł jako 1/2 kosztów przesyłki poleconej z dnia 28 lutego 2014 r., zawierającej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także kwota 51 zł (3x17 zł) z tytułu opłat skarbowych od złożenia odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w CEPiK, do akt sprawy prowadzonej przez Starostę [...] oraz do akt sprawy sądowej, a ponadto 3 zł (3x1 zł) z tytułu kosztów prowizji banku za dokonanie opłat skarbowych od złożenia dokumentów pełnomocnictwa.

Podkreślić należy, że w ramach uregulowanej w rozdziale 1 działu V P.p.s.a. instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami, strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która zwój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania uregulowana jest w ustawie dotyczącej wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym i już z tego względu odnosi się wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, ani koszty przygotowawcze przed wniesieniem sprawy do sądu. W związku z tym w niniejszej sprawie w zasądzonych kosztach postępowania nie zostały uwzględnione wykazywane przez adwokata jako wydatki koszty przesyłek pocztowych z dnia 27 października 2012 r., 25 kwietnia 2013 r., 26 czerwca 2013 r., 2 sierpnia 2013 r., 7 lutego 2013 r.

Nie były to wydatki w postępowaniu sądowym, wszczętym skargą złożoną w dniu 28 lutego 2014 r.

Tak samo nie były wydatkami w postępowaniu sądowym opłaty skarbowe po 17 zł od złożenia odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w CEPiK oraz do akt sprawy prowadzonej przez Starostę [...], a także koszty prowizji banku po 1 zł za dokonanie opłat skarbowych od złożenia dokumentów pełnomocnictwa.

Wprawdzie tak samo przed złożeniem skargi do sądu zwykle opłacana jest opłata skarbowa od złożenia odpisu pełnomocnictwa do akt sądowych, ale jest to wydatek z tytułu daniny publicznej związanej ściśle z czynnością w postępowaniu przed sądem. W związku z tym, niezależnie od daty uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu złożenia odpisu dokumentu do akt sprawy sądowej, wydatek z tego tytułu podlega rozliczeniu w ramach instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami. Jednak w niniejszej sprawie zwrot tego wydatku w wysokości 17 zł nie został zasądzony (z kosztami prowizji banku 1 zł), ponieważ, jak wynika z akt sprawy, nie został złożony dowód uiszczenia opłaty skarbowej od złożenia znajdującego się w sądowych aktach sprawy odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 z późn. zm.), opłacie skarbowej podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym.

W niniejszej sprawie z akt postępowania administracyjnego wynika, że opłata skarbowa została uiszczona od złożenia w postępowaniu administracyjnym odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej zarówno przed organami administracji publicznej, jak i przed sądami administracyjnymi.

Wskazana wyżej opłata skarbowa nie mogła być jednak zaliczona do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowego, chociaż – jak wspomniano – dokument pełnomocnictwa obejmuje także umocowanie do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym. Złożenie odpisu dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym powinno był opłacone zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej kolejną opłatą skarbową i dopiero ta opłata – jako poniesiona w postępowaniu przed sądem administracyjnym - mogłaby być zaliczona do kosztów postępowania podlegających zwrotowi na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Co do pozostałych wykazywanych przez pełnomocnika kosztów postępowania w kwocie 2,10 zł kosztów przesłania skargi, stwierdzić należy, że nie jest to wydatek podlegający zwrotowi, bowiem nie mieści się w katalogu niezbędnych kosztów postępowania wskazanych w art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.

Z treści art. 199 P.p.s.a. wynika, że podstawową zasadą ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie kosztów postępowania związanych ze swoim udziałem w sprawie. Wynika stąd, że wszystkie przepisy ustawy powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane, jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, teza 1 do art. 199).

Z zachowaniem tej reguły interpretacyjnej powinna być wykładana także treść art. 200 P.p.s.a., według którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W związku z tym należy zauważyć, że według przepisów P.p.s.a. cechą szczególną regulacji przewidujących uprawnienie strony, która uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie, do zwrotu kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jest kazuistyczny sposób ich sformułowania, który wskazuje, że wolą ustawodawcy było precyzyjne określenie sytuacji, gdy na stronę postępowania może być nałożony obowiązek dokonania zwrotu kosztów postępowania strony przeciwnej. Tego rodzaju regulacja, która odnosi się z jednej strony do sfery uprawnień, ale z drugiej do obowiązków stron postępowania sądowego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, ani tym bardziej uzupełniana w drodze analogi (zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1101/07, SIP Lex nr 1013730).

Należy w związku z tym stwierdzić, że przepis art. 200 P.p.s.a. przewidujący odstępstwo od zasady samodzielnego ponoszenia kosztów postępowania przez stronę na rzecz zasady odpowiedzialności za wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie przewiduje odpowiedzialności za wszystkie koszty postępowania związane z udziałem w sprawie, lecz wyłącznie za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Przy tym jednak pojęcie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 P.p.s.a., tylko z uwzględnieniem rozumienia niezbędności jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a., w których została przedstawiona definicja "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.

Zgodnie z treścią art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący (zob. między innymi postanowienia NSA z dnia 12 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1490/09, SIP Lex nr 743273 oraz z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II FZ 31/12, SIP Lex nr 1121121).

W związku z tym przedstawiony katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych lub prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa, albo koszty związane z prowadzeniem korespondencji, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – koszty przesłania skargi do organu administracji publicznej.

Koszty te nie mieszczą się w ramach wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ wydatki, o których mowa nie mogą obejmować takich kosztów, które strona zwykle musi ponosić, ale sama nie mogłaby dochodzić ich zwrotu, gdyby prowadziła postępowanie osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym.

Zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W katalogu tym nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego (np. prowizje bankowe, koszty korespondencji), co oznacza, że strona nie mogłaby dochodzić ich zwrotu, gdyby prowadziła postępowanie osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym.

Omawiane wydatki, w razie, jeżeli strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, nie mogą być zaliczone do wymienionych w art. 205 § 2 P.p.s.a. wydatków adwokata lub radcy prawnego, ponieważ, jeżeli pokrywa je pełnomocnik, zastępuje w tym stronę. W takiej sytuacji wydatki te mogą być pokrywane przez wynagrodzenie pełnomocnika lub zwracane pełnomocnikowi przez stronę. Jednak okoliczność, kto ekonomicznie ponosi ciężar omawianych drobnych wydatków jest obojętna z punktu widzenia instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami. W żadnym bowiem wypadku wydatki takie nie są zaliczane do kosztów postępowania, które ma zwrócić organ, w razie uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania, zasądzając zwrot kwoty wydanej na uiszczenie wpisu od skargi oraz wynagrodzenia adwokata.