Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 3/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

TEZY

Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej – Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) Joanna Runge – Lissowska (współsprawozdawca) Elżbieta Kremer Małgorzata Pocztarek Monika Nowicka Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel z udziałem prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie delegowanego do Prokuratury Krajowej – Manueli Chmielewskiej po rozpoznaniu w dniu 9 października 2017 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2943/14 w sprawie ze skargi M. P. i J. Z. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1825/15, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.): "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?" podjął następującą uchwałę: Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1825/15, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty") skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?"

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2943/14. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia M. K. P. udziału w prawie do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej a w konsekwencji także odmowy potwierdzenia prawa do udziału J. Z. P., w tej części jaka miała mu przypadać jako osobie wskazanej przez M. K. P..

Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu polega na tym, czy na gruncie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wymagane jest, aby do dnia 31 grudnia 2008 r. każda z uprawnionych osób wystąpiła ze stosownym wnioskiem, czy też wystarczy, aby w terminie tym wystąpiła chociaż jedna osoba z grona uprawnionych. Poza tym sporne jest to, czy dokonane przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionych nieruchomości wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, innego spadkobiercy właściciela pozostawionych nieruchomości jako osoby uprawnionej do rekompensaty, dokonane po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jest skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później, niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, w przypadkach, o których mowa w art. 3, wniosek składa współwłaściciel mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego lub jego spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Zdaniem Sądu, z art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wynika, że kiedy uprawnienie do realizacji prawa do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom (lub niektórym wskazanym przez pozostałych uprawnionych), wniosek składa spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. To, że ustawodawca użył liczby pojedynczej określając podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem – spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty - nie oznacza, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty każda z tych osób musi złożyć stosowny wniosek w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.

Sąd przypomniał, że wniosek został złożony w dniu 16 maja 2008 r. przez J. B. i J. Z. P. Wniosek ten nie był złożony w imieniu M. P. Udzielenie przez M. P., w dniu 19 stycznia 2008 r., pełnomocnictwa J. Z. P., nie zmienia tej oceny. Wniosku z dnia 16 maja 2008 r. nie sporządzał J. Z. P. i nie wskazywał, że wnioskodawcami są on i jego córka. Wniosek ten złożył w imieniu J. Z. P., jego pełnomocnik będący adwokatem. Dopiero w piśmie z dnia 27 grudnia 2010 r. M. P. ujawniła swoją wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wniosła o potwierdzenie tego prawa na rzecz jej ojca, zgodnie ze złożonym wcześniej, tj. 24 listopada 2010 r., wskazaniem z dnia 19 listopada 2010 r., z podpisem notarialnie poświadczonym.

Sąd pierwszej instancji, nawiązując do charakteru sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, uznał, że wniosek złożony przez J. B. i J. Z. P. w 2008 r. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty także w stosunku do M. P., a późniejsze wskazanie J. Z. P. dokonane przez M. P. było skuteczne, ponieważ czynność ta nie musiała być dokonana w terminie ustawowym. W konsekwencji Sąd przyjął, że Wojewoda Małopolski i Minister Skarbu Państwa dokonali błędnej wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. P. oraz J. Z. P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., pomimo że została wydana ona zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na interpretacji, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. i J. Z. P. wnieśli o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w sprawie wyłoniło się wskazane w sentencji postanowienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, można zaobserwować dwojaki sposób interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

W części orzeczeń sądów administracyjnych przyjmuje się, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne w stosunku do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli w tym terminie zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13).

Na poparcie tej tezy przytacza się następujące argumenty:

Z treści art. 5 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich stron postępowania, a z treści art. 5 ust. 1 nie wynika, że oświadczenie każdego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy powinno zostać złożone nie później niż do 31 grudnia 2008 r. (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11).

Po drugie: Art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie.

Po trzecie: To, że ustawodawca użył w art. 5 ust. 2 liczby pojedynczej określając podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem - "spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty" - nie oznacza, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty każda z tych osób musi złożyć stosowny wniosek w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1.

Po czwarte: Od zasady, że w przypadku śmierci właściciela, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom posiadającym polskie obywatelstwo, ustawodawca wprowadził tylko jedno odstępstwo. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przewiduje możliwość zrzeczenia się przez spadkobierców swoich roszczeń na rzecz pozostałych spadkobierców. Następuje to przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Termin, o którym mowa w art. 5 ust. 1 określa jedynie datę końcową na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nie odnosi się zaś do wskazania osób uprawnionych do rekompensaty. Zatem oświadczenie o przeniesieniu swoich praw na pozostałych spadkobierców w tym zakresie nie jest ograniczone datą 31 grudnia 2008 r. Osoby uprawnione do rekompensaty, które chcą zrzec się swoich uprawnień na rzecz pozostałych mogą więc tego dokonać już po wszczęciu postępowania. Natomiast w przypadku braku takich oświadczeń, wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 K.p.a., zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Ponadto, podkreśla się aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, podnosząc że okoliczność ta przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela (por. np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13).

Skład rozpoznający skargę kasacyjną odnotował również wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd odmienny, zgodnie z którym, postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby wniesiony do 31 grudnia 2008 r. i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Innymi słowy, w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej zostaje wszczęte postępowanie tylko w zakresie prawa do rekompensaty wnioskodawcy. W ustawie o realizacji prawa do rekompensaty nie ma bowiem przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców (współwłaścicieli) automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych do rekompensaty (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2372/12, czy z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1988/10). Podnosi się przy tym, że taka wykładnia odpowiada ratio legis regulacji zawartej w art. 5 i ma na celu ułatwienie uzyskania prawa do rekompensaty przez każdego ze spadkobierców (współwłaścicieli), bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Każdy spadkobierca (współwłaściciel) po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego, czy znani są pozostali spadkobiercy i co oni postanowią.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sformułowanie zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, według którego, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom oznacza, iż przepis ten nie wyklucza nikogo z kręgu następców prawnych i każdy może dochodzić swego uprawnienia, jeżeli spełni przewidziane ustawą warunki. Jednym z nich jest uzależnienie przyznania prawa do rekompensaty od spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 5 ust. 1, a więc złożenia stosowanego wniosku o potwierdzenie w terminie do 31 grudnia 2008 r. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1481/13, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż należy rozdzielić dwie kwestie - działanie jednego ze spadkobierców w imieniu pozostałych, od obowiązku organu ustalenia wszystkich stron postępowania. Nawet jeśliby organ zawiadomił wszystkie strony postępowania, to nie mogłoby to przesądzać o zachowaniu terminu wskazanego w art. 5 ust. 1, bo to osoba ubiegająca się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wniosek musi złożyć w terminie.

Przedstawiając swoje stanowisko, skład orzekający NSA w pierwszej kolejności podniósł, że art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty stanowi wyjątek od reguły, według której, w sprawach, w których tytułu do roszczenia należy poszukiwać w tytule prawnorzeczowym, obowiązuje zasada jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie roszczenia. Gdyby było inaczej, to w przytoczonym przepisie zwrot "osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa" byłby zbędny. NSA wywodził dalej, że gdyby w przepisie tym chodziło o określenie, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczynane jest na żądanie strony i wskazanie terminu, w którym strona może wystąpić z tym żądaniem, to omawiany tu przepis powinien brzmieć: "Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.". Obecne brzmienie tego przepisu dowodzi, że ustawodawca wymaga dla dochodzenia roszczenia wystąpienia z wnioskiem przez uprawnioną osobę (art. 5 ust. 2 ustawy), a ponadto, że wprowadził dodatkową przesłankę potwierdzenia prawa do rekompensaty, jaką jest wystąpienie z wnioskiem w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Powyższej konstatacji nie stoją na przeszkodzie postanowienia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Ustalenie bowiem okoliczności wymienionych w tym przepisie jest niezbędne dla ustalenia, w jakiej części przysługuje osobie uprawnionej, która wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., to uprawnienie.

Skład orzekający podkreślił, że przeciwko przyjęciu wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, według której, złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne w stosunku do wszystkich uprawnionych, przemawiają również względy wykładni celowościowej. Będzie to powodowało kolejne perturbacje natury orzeczniczej. Po pierwsze, postępowania administracyjne w sprawach mienia zabużańskiego zakończone ostateczną, a nawet prawomocną decyzją administracyjną będą mogły być wznawiane na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uprawnionych do prawa do rekompensaty, którzy uchybili terminowi wystąpienia z wnioskiem do dnia 31 grudnia 2008 r. Po drugie, wykładnia ta zdecydowanie utrudni dochodzenie swych uprawnień w postępowaniach jeszcze niezakończonych spadkobiercom, którzy nie mają wiedzy o miejscu zamieszkania lub pobytu pozostałych spadkobierców. Wiązać się to będzie z koniecznością poszukiwania spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej za granicą, którzy nie dochodzili swojego prawa, bo np. tego nie chcieli, zaś w razie trudności w ich ustaleniu, znacznemu przedłużeniu będą ulegać toczące się postępowania.

Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów podnoszonych w orzecznictwie sądowadministracyjnym na poparcie odmiennych tez skład orzekający NSA wskazał dodatkowe okoliczności, których uwzględnienie przemawia za koniecznością przedstawienia powołanego na wstępie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów.

Z jednej strony, względy procesowe, w tym charakter okoliczności faktycznych koniecznych do ustalenia, przemawiają za przyjęciem wykładni, że złożenie wniosku przynajmniej przez jedną ze stron uprawnionych wszczyna postępowanie także wobec wszystkich pozostałych stron. Uprawnienie do otrzymania rekompensaty przez wszystkie strony powinno bowiem być odniesione do tych samych okoliczności faktycznych dotyczących zakresu i wartości pozostawionego mienia oraz wartości już częściowo zrealizowanego w przeszłości uprawnienia. Nie bez znaczenia pozostaje także argument materialnego charakteru terminu na złożenie wniosku o wszczęcie stosownego postępowania rekompensacyjnego. Nie można bowiem wykluczyć, że z uwagi właśnie na taki charakter tego terminu, złożenie wniosku w tym terminie przynajmniej przez jedną z osób uprawnionych mogłoby być uznane za czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 K.c., służącą zachowaniu wspólnego prawa do rekompensaty, przy uznaniu cywilnoprawnego charakteru tego uprawnienia. Jest to jednak, zdaniem składu orzekającego, wątpliwe, gdyż uprawnienie do rekompensaty ma charakter podzielny, przysługuje każdej z osób uprawnionych w wysokości jej udziału, dlatego trudno uznać je za wspólne prawo w rozumieniu powołanego art. 209 K.c., którego dochodzenie wymagałoby współdziałania wszystkich uprawnionych, jeżeli nie byłoby ograniczone terminem materialnym.

Z drugiej strony, w ocenie składu orzekającego NSA, uprawnienie rekompensacyjne przysługujące każdej z osób uprawnionych, może być przez te osoby dochodzone odrębnie. Przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie dają żadnej podstawy do przyjęcia, jakoby omawiane uprawnienie mogło być dochodzone tylko przez wszystkich uprawnionych łącznie. Każda z osób uprawnionych posiada omawiane uprawnienie w ramach swojego udziału. Ze względu na brak wyraźnej normy prawnej, nie istnieje w tym przypadku łączna legitymacja prawna w dochodzeniu do zaspokojenia tego uprawnienia. Jeżeli więc każda z osób może samodzielnie dochodzić swojego uprawnienia w ramach przysługującego udziału, to znaczy, że dochodzenie to w żaden sposób nie wpływa na możliwość i zakres dochodzenia swoich roszczeń rekompensacyjnych przez pozostałe osoby uprawnione. Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy określenia osób wnioskujących w liczbie pojedynczej.

Skład orzekający NSA wskazał, że analogiczny pogląd o samodzielności działania każdej z uprawnionych osób w dochodzeniu roszczenia wyraził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14. W przypadku, unormowanym w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), w ocenie Trybunału, konstytucyjny standard ochrony własności jest spełniony dopiero wtedy, gdy każda z osób uprawnionych może samodzielnie dochodzić zwrotu udziału w odebranym w przeszłości prawie własności bez konieczności realizacji tego roszczenia przez pozostałe osoby uprawnione. Podzielność roszczenia determinuje zatem jego samodzielność.

Należy również, w ocenie składu orzekającego NSA, odróżnić unormowanie przez ustawodawcę kwestii przysługiwania uprawnienia do rekompensaty od wnioskowania o jego zaspokojenie. Są to bowiem dwie odrębne okoliczności normatywne. Pierwsza z nich ma charakter materialnoprawny, natomiast druga z nich ma charakter procesowy. Nie można więc z faktu przysługiwania uprawnienia więcej niż jednej osobie wywodzić tezy o wywoływaniu skutku prawnego wobec wszystkich uprawnionych w wyniku wnioskowania tylko przez jedną z tych osób lub przez niektóre z nich.

Skład orzekający NSA stwierdził nadto, że złożenie wniosku o zrealizowanie uprawnienia rekompensacyjnego oparte jest na elemencie woli osoby uprawnionej, dlatego nie może wola złożenia wniosku przez jedną z osób uprawnionych w jakikolwiek sposób wpływać na wolę działania lub zaniechania w tym zakresie przez pozostałe osoby uprawnione.

Wezwani do zajęcia stanowiska w zakresie skierowanego do składu siedmiu sędziów zagadnienia prawnego, skarżący wskazali, że ich zdaniem, złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawniona w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. W konsekwencji, oświadczenie o przeniesieniu swoich praw na pozostałych spadkobierców nie jest ograniczone datą 31 grudnia 2008 r. i osoby uprawnione do rekompensaty, które chcą zrzec się swoich uprawnień na rzecz pozostałych mogą tego dokonać po wszczęciu postępowania na wniosek jednego ze spadkobierców złożony do 31 grudnia 2008 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zajął stanowisko, według którego, złożenie wniosku o rekompensatę przez osobę uprawnioną nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych.

Pismem z dnia 20 września 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu. Przedstawił stanowisko, zgodnie z którym, złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Pismem z dnia 3 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie delegowany do Prokuratury Krajowej przedstawił stanowisko prokuratora w sprawie I OPS 3/17. Wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego jedynie w stosunku do wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 P.p.s.a. jest pojawienie się w danej kwestii prawnej poważnych wątpliwości prawnych. Chodzi o wątpliwości, których wyjaśnienie nasuwa znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych (patrz m.in. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; postanowienie NSA z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt I OPS 3/15). O tych wątpliwościach świadczyć mogą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. Rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zostały przedstawione w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1825/15, są spowodowane tym, że przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierają normy wprost stanowiącej, czy złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych. Przedstawione zagadnienie pozostaje także w ścisłym związku ze sprawą rozstrzyganą przez skład rozpoznający skargę kasacyjną i orzekający o przedstawieniu zagadnienia prawnego. Przedmiotem podstaw kasacji, a wcześniej okolicznością istotną w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i w postępowaniu administracyjnym było to, czy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożony przez pełnomocnika współuprawnionych J. B. i J. Z. P. w dniu 16 maja 2008 r., wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty także w odniesieniu do M. P., która odrębnego wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. nie złożyła.

Tak, jak to określono w przedstawionym składowi siedmiu sędziów zagadnieniu, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

To, jaki jest skutek złożenia wniosku jest uwarunkowane tym, w jakim postępowaniu wniosek ten jest składany, a co za tym idzie, w jakiej sprawie postępowanie ma być prowadzone. Przedmiot postępowania, czyli sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, wyznacza bowiem wzajemne relacje podmiotów zainteresowanych. Jest bezsporne, że użycie określenia "wniosek" oznacza w tym przypadku środek prawny wszczynający postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie wszczęte wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty kończy się przecież wydaniem decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). Wszczęcie postępowania administracyjnego regulują przepisy Działu II. Postępowanie. Rozdziału 1. Wszczęcie postępowania, tj. przepisy art. 61 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna. Skład siedmiu sędziów opowiada się za dominującym w nauce oraz orzecznictwie poglądem, według którego, sprawę administracyjną stanowi, przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania albo z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; podobnie: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 11; Barbara Adamiak, op. cit. s. 300; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, teza II. 11 do art. 1). Takie rozumienie sprawy administracyjnej współgra ze stanowiskiem, zgodnie z którym, stosunki administracyjnoprawne powstają i istnieją wcześniej, niż nastąpi działanie organu administracyjnego (np. decyzja) konkretyzujące uprawnienia i obowiązku stron tego stosunku (patrz: T. Woś, op. cit. s. 334). Z samego założenia sprawy administracyjne istnieją w abstrakcyjnym kształcie przed wszczęciem postępowania administracyjnego (patrz: Janusz Borkowski, op. cit. s. 12).

Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zdarzeń wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4, art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Z punktu widzenia przedmiotowego jest to jedno uprawnienie z jednego tytułu faktyczno-prawnego (pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach wyżej określonych). Wystarczy wskazać na brzmienie językowe art. 1, art. 2, art. 5 ust. 3 ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. W każdym z tych przypadków jest mowa o prawie do rekompensaty, a nie o prawach do rekompensaty przysługujących odrębnie poszczególnym uprawnionym. Jak się podkreśla w orzecznictwie, jedność stosunku materialnoprawnego jest ewidentna (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11; wyroki NSA z dnia 20 września 2012 r.: sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. akt I OSK 1494/11; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12; wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 39/16).

Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Oceny tej nie zmienia taka kwalifikacja prawa do rekompensaty, według której, prawo to ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedynie zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości (patrz: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2024/11; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1984/12; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1113/14). Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w dalszym ciągu uprawniony jest pogląd o braku, w omawianym przypadku, cech prawa podmiotowego o charakterze cywilnoprawnym (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11, ONSA i wsa 2013/1/16 oraz przywołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem składu siedmiu sędziów, trzeba zaakcentować, że o publicznoprawnym charakterze prawa do rekompensaty na gruncie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty świadczy nie tylko całokształt przepisów ustawy i jej geneza w postaci zobowiązań publicznoprawnych z zakresu prawa międzynarodowego, ale także regulacja art. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Zwrócić należy uwagę na to, że wskazanie jednego uprawnionego nie jest zbyciem w rozumieniu cywilnoprawnym (art. 3 ust. 1 zdanie drugie i art. 3 ust. 2 zdanie drugie ustawy). Nadto, następstwo prawne, jako skutek spadkobrania, jest ograniczone do okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy takiego właściciela nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty.

Jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej, niż jeden uprawniony. Szczegółowy status prawny wielu uprawnionych oraz ich pozycja procesowa w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty wynikają z przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Przed szczegółową analizą tych kwestii, warto poświęcić kilka uwag zagadnieniu wielości stron stosunku materialnoprawnego oraz występowania wielu stron w postępowaniu administracyjnym. Punktem wyjścia do dalszego rozumowania jest konstatacja, że analizowany problem nie jest regulowany przepisem art. 62 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Chodzi zatem o wielość spraw administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu (patrz: m.in. B. Adamiak, op. cit. s. 302; Agnieszka Skóra "Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym", Oficyna 2009, s. 168-172). W niniejszej sprawie zaś kilku osobom przysługuje wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jedno prawo do rekompensaty. Osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązku stron są wspólne (patrz: A. Skóra, op. cit. s. 161-162; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, tezy II i III do art. 62).

Konsekwencje procesowe wielopodmiotowości stron w postępowaniu administracyjnym są przedmiotem analiz i prób syntezy unormowań zawartych w szeregu aktów normatywnych z zakresu prawa administracyjnego, które zawierają także przepisy proceduralne. W Kodeksie postępowania administracyjnego, poza art. 61 § 4 K.p.a., którego znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia prawnego zostanie omówione dalej, brak jest przepisu regulującego współuczestnictwo materialne. W takiej sytuacji, konieczne jest skupienie się na tych unormowaniach ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, które określają zasady i tryb postępowania o potwierdzenie uprawnienia. Nie podważając bowiem doniosłości rezultatów teoretycznych klasyfikacji odnoszących się do zjawiska współuczestnictwa, należy przyjąć, że procesowe konsekwencje występowania w roli uprawnionego kilku osób, powinny być ustalone w odniesieniu do konkretnych stosunków administracyjnoprawnych, norm materialnoprawnych, z których te stosunki wynikają oraz przepisów procesowych regulujących tryb dochodzenia uprawnień stanowiących przedmiot tych stosunków (por. Barbara Barut-Skupień "Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym, administracyjnym ogólnym i podatkowym oraz sądowoadministracyjnym", C.H. Beck 2016 r., s. 170). Warto od razu zauważyć, że na gruncie określonych unormowań skutkujących wystąpieniem zjawiska współuczestnictwa materialnego, nie jest wykluczona sytuacja, w której, z uwagi na identyczność związku łączącego każdego ze współuczestników materialnych ze sprawą administracyjną, czynności procesowe każdego z nich wywierają wpływ na sytuację procesową pozostałych współuczestników (por. A. Skóra, op. cit. s. 264, s. 295; wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81, teza 1, ONSA 1981/2/83; B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1985 r., sygn. akt II SA 1585/84, OSPiKA 1989/2/25; B. Barut-Skupień, op. cit. s. 169).

Zatem to, czy złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych wszczyna postępowanie w sprawie, skutecznie wobec wszystkich uprawnionych, wynika przede wszystkim z charakteru sprawy administracyjnej oraz rodzaju łączącego uprawnionych współuczestnictwa. Nie można jednak pomijać przepisów proceduralnych analizowanej ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Rozstrzygnięcie przedstawionej wątpliwości wymaga przytoczenia i wyłożenia wszelkich norm mających związek z omawianą kontrowersją.

Tryb, w którym następuje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, unormowany został w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Przepisy te nie stanowią wprost, czy złożenie wniosku przez jedną z osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wszczyna postępowanie w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych, a zatem, czy oznacza zachowanie przez wszystkich terminu wskazanego w art. 5 ust. 1. Nie wyklucza to podjęcia próby odczytania takiej normy procesowej w drodze wykładni systemowej i celowościowej. Normę pozwalającą na przyjęcie, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych, można wyprowadzić z zestawienia przepisów art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ustawy, a więc z systemu norm odnoszących się do sytuacji, gdy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach, o których mowa w art. 3, ubiegają się współwłaściciel lub współspadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.

W ocenie składu siedmiu sędziów, treści regulacji art. 5 ust. 2 ustawy nie uzasadnia jedynie potrzeba określenia, że współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty może złożyć wniosek. Norma, według której, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, zawarta została w art. 5 ust. 1. Osoby mogące ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wymienione są zaś w art. 2 i art. 3 ustawy. Prawo współwłaścicieli albo niektórych z nich, wskazanych przez pozostałych współwłaścicieli, wynika z art. 3 ust. 1, a prawo spadkobierców albo niektórych z nich, wskazanych przez pozostałych spadkobierców, wynika z art. 3 ust. 2 ustawy. Konieczne jest spostrzeżenie, że zgodnie z art. 3 ust. 1, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo, według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2.

W konsekwencji, zawarte w art. 5 ust. 2 określenie "wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3" oznacza wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim osobom, w przypadkach określonych w art. 3. Nadto, w art. 5 ust. 1 jest mowa o wniosku złożonym przez osobę ubiegającą się nie później, niż do dnia 31 grudnia 2008 r., a w art. 5 ust. 2, w odniesieniu do sytuacji szczególnej (w przypadkach, o których mowa w art. 3), jest mowa o wniosku składanym przez współwłaściciela lub spadkobiercę, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 jest takim samym wnioskiem wszczynającym postępowanie jak wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Różnica polega na tym, że dla zachowania terminu osoba ubiegająca się powinna (taka jest zasada) złożyć wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., zaś dla zachowania terminu przez spadkobierców lub współwłaścicieli (jest to unormowanie szczegółowe odnoszące się do przypadków o których mowa w art. 3), jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli powinien złożyć wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 268/15).

Należy także odnieść się do sformułowanej w uzasadnieniu postanowienia orzekającego o przedstawieniu zagadnienia prawnego tezy, według której, o braku jedności materialnoprawnej świadczy użycie w art. 5 ust. 1 zwrotu "osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty". Zdaniem składu siedmiu sędziów, argumentacja składu orzekającego NSA nie jest przekonująca. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od uwagi, że skład przedstawiający zagadnienie prawne nie kwestionuje zasady, według której, "w sprawach, w których tytułu do roszczenia należy poszukiwać w tytule prawnym prawnorzeczowym obowiązuje zasada jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie roszczenia". Jak wynika z powyższych rozważań składu siedmiu sędziów, zasada ta obowiązuje także w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W sprawie tej wspólne prawo do rekompensaty, wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, przysługuje kilku osobom. Występują one wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Przepis art. 5 ust. 1 nie może być zatem wykładany w sposób sprzeczny z przepisami kształtującymi po stronie podmiotów uprawnionych relację w postaci współuczestnictwa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy.

Treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje, że przepis ten reguluje dwie kwestie: wszczęcie postępowania oraz termin do złożenia wniosku. Określenie, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa oznacza przede wszystkim, że postępowanie ma charakter wnioskowy. Niezależnie od powyższych uwag, wynikających z dorobku dotychczasowego orzecznictwa w zakresie odczytania znaczenia normy zawartej w przepisie art. 5 ust. 1, dodać trzeba jeszcze jedno spostrzeżenie, wynikające z wykładni językowej i systemowej określeń odnoszących się do osoby wnioskodawcy. Wskazany przepis jest, w przypadku sytuacji określonej w art. 3 ustawy, doprecyzowany przepisem art. 5 ust. 2. W tym ostatnim jest zaś mowa o współwłaścicielu, spadkobiercy lub wskazanej osobie uprawnionej do rekompensaty. Definiując osoby legitymowane czynnie w sposób uwzględniający powołane przepisy, przez osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa (art. 5 ust. 1) należy rozumieć osoby uprawnione do rekompensaty. Tylko wniosek takiej osoby złożony w wymaganym terminie skutkuje tym, że uprawnienie do rekompensaty za nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nie wygasa po dniu 31 grudnia 2008 r.

Jak zauważono w orzecznictwie, chodzi o wniosek dotyczący konkretnej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 594/14). Niezłożenie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy, powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2072/11). Wygaśnięcia roszczenia nie tamuje natomiast wniosek złożony przez osobę, która nie jest w myśl przepisów ustawy uprawniona do rekompensaty.

Takie rozumienie art. 5 ust. 1 ustawy zapobiega uznaniu za skuteczne złożenie żądania przez osobę, która, wbrew regule wskazanej w art. 4 ustawy, żądałaby potwierdzenia tego prawa, nie powołując się na spełnianie przez siebie przesłanek z art. 2 ustawy, ale wskazując np. na nabycie uprawnień od osoby, która te przesłanki spełniała. Regulacja ta potwierdza charakter uprawnienia jako publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Wyklucza zaś z grona wnioskodawców osoby, które powoływałyby się na nabycie uprawnienia do rekompensaty jako prawa o charakterze wyłącznie majątkowym.

Tak więc zabieg legislacyjny w postaci określenia osoby legitymowanej czynnie do uruchomienia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jako "osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa", nie skutkuje podważeniem stanowiska, według którego, uprawnienie przysługuje z mocy wskazanych wyżej norm prawnomaterialnych łącznie współwłaścicielom albo spadkobiercom. Użycie liczby pojedynczej przy określeniu podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem "osoba uprawniona do rekompensaty" nie oznacza więc, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty każda z tych osób musi złożyć stosowny wniosek w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 39/16). Zauważyć można, że ewentualne posłużenie się przez ustawodawcę, w przepisie art. 5 ust. 1 liczbą mnogą, mogłoby wywołać interpretację, według której, w warunkach określonych w art. 3, wniosek powinien być złożony przez wszystkich współwłaścicieli albo spadkobierców. Takiej regulacji nie wprowadzono, co wynika wprost z analizowanego przepisu, dzięki czemu nie doszło do sytuacji procesowej wątpliwej z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP (por. wyrok TK z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, OTK-A 2015/7/101).

Oceny, zgodnie z którą, prawo do rekompensaty stanowi, według norm prawa materialnego, jedno uprawnienie o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane pozostawieniem nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie podważają także inne, niż wyżej powołane, jako regulujące wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Przede wszystkim skonstatować można, że w przypadkach wskazanych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, najpierw rozstrzygnąć należy, czy uprawnienie do rekompensaty w ogóle przysługuje. Możliwość wskazania form realizacji występuje tylko wtedy, gdy spełniona jest materialnoprawna przesłanka określona w art. 2 pkt 1 ustawy: pozostawienie poza granicami nieruchomości stanowiącej własność uprawnionego oraz opuszczenie przezeń byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub brak możliwości powrotu z tych przyczyn. W tej mierze decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty ma niewątpliwie charakter jednolity – nie może różnicować statusu współuprawnionych. Indywidualizacja uprawnienia następuje w następnej fazie stosowania prawa. Polega na zbadaniu spełniania przez współuprawnionych dalszej przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. posiadania obywatelstwa polskiego (art. 2 pkt 2). Jak stanowi art. 7 ust. 2, w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Natomiast pozytywna ocena spełniania wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, następuje w drodze postanowienia (art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie). W tym postanowieniu dopiero wojewoda wzywa wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1 (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wydanie odpowiedniego postanowienia lub decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ustawy, kończy pierwszy etap postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 533/11). Wiążąca wypowiedź wnioskodawcy w przedmiocie formy realizacji prawa do rekompensaty następuje, jak wprost wynika z art. 7 ust. 1, we wskazaniu złożonym po postanowieniu wydanym przez organ po wszczęciu postępowania. Dopiero w tej fazie postępowania może być złożone oświadczenie, które skutkuje "podzielnością" uprawnienia do rekompensaty, w rozumieniu art. 13 ust. 2 – czyli realizacji prawa do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego. To świadczenie pieniężne jest więc formą realizacji prawa do rekompensaty. Nie stanowi świadczenia o charakterze wyłącznie majątkowym. Zróżnicowanie statusu prawnego podmiotów uczestniczących w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, w zależności od etapu tego postępowania, wynika nie tylko z tego, że najpierw przedmiotem postępowania jest prawo do rekompensaty a następnie jego realizacja. Nadto, strony są określane w sposób zróżnicowany: najpierw są to osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 1), następnie są to osoby, którym potwierdza się prawo do rekompensaty (art. 8 ust. 1 pkt 1), osoby ubiegające się o realizację prawa do rekompensaty (art. 14 ust. 2), osoby uprawnione (art. 17 ust. 3).

Użycie w art. 7 ust. 1 ustawy zwrotu, według którego, wojewoda wzywa "wnioskodawcę" może wywoływać wątpliwości, czy w tej fazie postępowania uczestniczy tylko osoba, która złożyła wniosek, skoro wezwanie może być kierowane do wnioskodawcy. Pamiętając jednak o tym, na jakim etapie wezwanie jest do strony kierowane, należy analizowaną normę odczytać w ten sposób, że wezwanie to powinno być skierowane do wszystkich osób, o których mowa w art. 3 (spadkobierców albo współwłaścicieli), którym potwierdzono prawo do rekompensaty i które domagają się realizacji uprawnienia, a zatem w tym sensie są wnioskodawcami.

Wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne, niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania. Po wszczęciu postępowania, jeśli z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 należy dołączyć do wniosku, wynika, że interes prawny w sprawie mają jeszcze inne, niż wnioskodawca, osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe po ustaleniu przez organ innych osób mających interes prawny w uzyskaniu decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty.

Z uwagi na charakter postępowania i cele ustawy o których będzie mowa, nie ma charakteru marginalnego uwaga, że w przypadku współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien, nie tylko z uwagi na ochronę interesu jednostki, ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego, z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu (por. A. Skóra, op. cit. s. 256-257).

Posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (por. Zbigniew R. Kmiecik "Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym", Państwo i Prawo 2013/1/19-35). Konieczne jest spostrzeżenie, że uprawnienie do rekompensaty wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej, w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców, nie tylko w fazie sposobu realizacji przybiera charakter uprawnienia do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11). Jest zatem oczywiste, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Jeśli tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego.

Gwarancją realizacji tego prawa strony, wynikającego z art. 61 § 4 K.p.a., jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 294). Nie można lekceważyć problemów natury praktycznej związanych z realizacją przez organy obowiązku z art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 K.p.a. Mogą one w niektórych postępowaniach o potwierdzenie prawa do rekompensaty rzeczywiście zaistnieć, głównie z uwagi na upływ czasu od zdarzeń związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., a także rozproszenie geograficzne osób wymienionych w art. 2 i 3 ustawy, które nastąpiło na skutek wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Okoliczności te nie powinny jednak usprawiedliwiać odmawiania praw do rekompensaty osobom uprawnionym, które bez własnej winy nie wzięły udziału w postępowaniu. Cezura czasowa dzieląca rozpoczęcie wojny w 1939 r., okres wypędzenia lub opuszczenia oraz datę 31 grudnia 2008 r. powoduje, że nie są wykluczone sytuacje, w których spadkobiercy byłych właścicieli, będący w latach wojny lub bezpośrednio po wojnie małymi dziećmi, albo wręcz osobami, które urodziły się po wojnie, nie mają wiedzy na temat pozostawienia przez ich poprzedników prawnych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z różnych względów może dochodzić do sytuacji, w których inni współspadkobiercy nie powiadamiają tych osób o podejmowanych działaniach zmierzających do uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem zadbanie aby wszystkie znane organowi osoby uprawnione zostały zawiadomione o wszczętym postępowaniu.

Przedstawione wyżej rozumienie początkowej fazy postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach normujących tryb przyznania tego potwierdzenia i realizacji prawa. Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy, decyzja o której mowa w art. 5 ust. 3, zawiera wskazanie:

1) osoby lub osób, którym potwierdza się prawo do rekompensaty;

2) zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, również wskazanie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali;

3) wysokości rekompensaty określonej zgodnie z art. 13;

4) wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1.

W ocenie składu siedmiu sędziów, wymienione elementy decyzji wskazują na celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Taki sposób orzekania pozwala na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób uprawnionych (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2014 r.: sygn. akt I OSK 2993/12 i sygn. akt 3130/12; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2130/13 ).

Warto w tym miejscu, pamiętając o odmiennościach w charakterze sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty i sprawy o zwrot nieruchomości, zwrócić uwagę na to, że celowość załatwienia sprawy restytucyjnej w jednym postępowaniu zauważył Trybunał Konstytucyjny w przywołanym w pytaniu prawnym składu orzekającego NSA, z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14. Od razu można dodać, że proponowane przez skład siedmiu sędziów stanowisko, zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty obejmuje wszystkie strony stosunku materialnoprawnego, pozwala na uniknięcie zakwestionowanej przez TK w powołanym wyroku restrykcyjności, umożliwiając zainteresowanym uzyskanie uprawnienia bez uzależnienia ich od złożenia wniosku przez innych uprawnionych. Jednocześnie umożliwia innym zainteresowanym swobodne i świadome zdecydowanie, czy przystępują do wszczętego postępowania.

Przyjęte stanowisko nie prowadzi do nadmiernego utrudniania dochodzenia prawa do rekompensaty przez poszczególnych współwłaścicieli albo spadkobierców. Prowadzenie jednego postępowania przed jednym organem umożliwia natomiast skoncentrowanie postępowania dowodowego, utrwalanie jego rezultatów w jednych aktach administracyjnych, co wydatnie przyspiesza całościowe załatwianie sprawy związanej z rekompensatą za określoną nieruchomość.

Złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna więc postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 682/13; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3130/12; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2130/13).

Przedstawione powyżej stanowisko znajduje umocnienie w rezultatach wykładni prokonstytucyjnej. Odczytanie treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w ten sposób, że ustanawia ona, dla zachowania terminu o którym mowa w art. 5 ust. 1, wymóg złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3 ustawy, oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku określonego w art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 K.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki. Termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego. Z uwagi na charakter terminu, ewentualne późniejsze powoływanie się strony brak zawiadomienia lub pouczenia, nie otwierałby stronie możliwości złożenia wniosku po terminie określonym w art. 5 ust. 1. Taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna. Opiera się ona przecież na normach ustanowionych przez władzę publiczną. Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu władzy publicznej, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP. Nie można zwłaszcza zaaprobować sytuacji, w której organ ma informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela albo spadkobiercy, ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku.

Podkreślić również należy, że celem ustawy, jak wynika z uzasadnienia projektu, było m.in. zrealizowanie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r., Broniowski przeciwko Polsce oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117). Europejski Trybunał wskazał na konieczność odejścia od takiego trybu przyznawania rekompensaty, w którym organy władzy, nakładając ograniczenia i stosując praktyki, które sprawiły, że prawo to stało się niewykonalne i bezużyteczne w praktyce, uczyniły prawo to iluzorycznym i zniszczyły samą jego istotę. Rozumienie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, inne, niż zaproponowane przez skład siedmiu sędziów, nie odpowiada tak deklarowanemu celowi nowej ustawy.

W kontekście wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wyroku TK zauważyć jeszcze należy, że spowodowana wieloletnim niepełnym wywiązywaniem się Państwa z zobowiązań wobec osób wypędzonych i opuszczających byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., konieczność całościowego załatwienia sprawy, w granicach możliwości finansowych państwa, powinna zmierzać do skoncentrowania się w poszczególnych sprawach także na załatwieniu ich w sposób całościowy, obejmujący wszystkich znanych organowi uprawnionych. Potrzebę tę umacnia jednoczesne wprowadzenie przez ustawodawcę terminu przewidującego wygaśnięcie uprawnienia. Byłoby czymś niezrozumiałym, gdyby organy nie stosowały reguły, według której należy zrealizować wobec wszystkich uprawnionych zobowiązania związane z nieruchomością, co do której zachodzą wszystkie przesłanki przedmiotowo-podmiotowe i co do której wniosek został złożony przez osobę uprawnioną w terminie.

Wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, według którego, współwłaściciel albo jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., nie tylko w sprawie przysługującego mu, w fazie realizacji, udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współwłaścicielom albo wszystkim spadkobiercom.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchwały.