Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 678/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej "A." Sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej powoływanego jako: "SKO") z [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2007 r. A. Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek, uzupełniony pismami z [...] grudnia 2007 r. oraz z [...] stycznia 2008 r., o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] (róg [...]) na terenie Dzielnicy [...] w W.

Decyzją z [...] października 2008 r. Prezydent W., działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że elementami, które przesądziły o wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia jest brak kontynuacji parametrów, cech w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jakie charakteryzują budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, stanowiące uporządkowany, oparty na osi urbanistycznej, układ architektoniczno-urbanistyczny tworzony przez zlokalizowane w środku działki dwa budynki siedmiokondygnacyjne (bloki E i F) w kształcie odwróconych do siebie liter "C" - stanowiące centralną dominantę - oraz otaczające je symetrycznie cztery budynki czterokondygnacyjne (bloki C, D, A i B). Ten właśnie układ budynków (położonych pomiędzy ul. [...], [...], ul. [...] i ul. [...]) kształtuje w uporządkowany sposób przestrzeń i tworzy harmonijną całość. Dlatego też, aby zachować ład przestrzenny oraz wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne tego osiedla, jako podstawę do wyznaczenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości planowanej inwestycji przyjęto istniejące budynki (bloki C, D, E i F przy [...]) położone w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki.

Odnośnie linii nowej zabudowy organ wskazał, iż inwestor wyznaczył ten parametr równolegle do ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku położonego przy ul. [...]. Tymczasem, zgodnie z przeprowadzoną analizą (Załącznik nr 2 do decyzji) ww. zespół budynków (bloki od A do F) został zaplanowany równolegle do [...], co spowodowało, że ich linie zabudowy w stosunku do ul. [...] kształtują się ukośnie. Ponieważ wnioskowaną inwestycję planuje się pomiędzy budynkami C i D, dla nowej zabudowy wyznaczono linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy tych budynków. Zdaniem organu, tak wyznaczona linia zabudowy pozwoliłaby na zachowanie jednolitego układu urbanistycznego istniejącego zespołu budynków, a planowany obiekt stanowiłby uzupełnienie tego układu.

W kwestii wnioskowanego przez inwestora 52% wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki ew. nr [...]) organ zaznaczył, iż z dokonanych w analizie obliczeń wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całego terenu analizowanego wynosi 26%. Aby jednak uzyskać najwłaściwszy wskaźnik dla nowej zabudowy, do wyliczenia przyjęto działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz budynkami biurowymi, czyli o funkcjach wnioskowanego budynku. Średni wskaźnik przyjętych do lokalizacji obliczeń wynosi 32%, a zatem dla planowanej inwestycji przyjęto max. 32% wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, czyli znacznie niższy od wnioskowanego przez inwestora.

Odnośnie wysokości planowanej inwestycji organ zaznaczył, iż wnioskowany ośmiokondygnacyjny budynek mieszkalno-biurowy stanowiłby dominantę wysokościową wśród istniejącej zabudowy o czterech i pięciu kondygnacjach, która tworzy północną pierzeję ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy dla nowej zabudowy dopuszczono wysokość do pięciu kondygnacji, lecz ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z budynkami czterokondygnacyjnymi (bloki D i C) ustalono, że piąta kondygnacja zostanie wycofana znacznie od lica ściany frontowej tj. o ok. 2 m.

W odwołaniu i w późniejszym piśmie z [...] grudnia 2008 r. stanowiącym jego uzupełnienie Strona zakwestionowała stanowisko organu podnosząc po pierwsze, że linia zabudowy planowanego budynku została wyznaczona równolegle do ul. [...] (na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku położonego przy ul. [...]), co jest zgodne z wytycznymi art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Wskazała też, że budynki zlokalizowane przy [...] C i D, w odniesieniu do których została wyznaczona linia zabudowy w zaskarżonej decyzji nie są dostępne z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy co projektowany obiekt (tj. ulicy [...]), a zatem nie powinny stanowić jedynego wyznacznika co do kształtowania zabudowy projektowanego budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Wskazała nadto, że odnosząc się do działki sąsiedniej organ nie dokonał wykładni tego pojęcia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając za działkę sąsiednią działkę nie posiadającą dostępu do tej samej drogi publicznej.

Po drugie Strona wskazała, iż z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik zabudowy na terenie analizowanym mieści się w przedziale od 16% do 100%, gdyż większość działek, na których znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne i wielorodzinne z usługami zostały wydzielone po obrysie budynków, zatem wnioskowany przez inwestora wskaźnik 52% zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w połowie ww. przedziału. Jednocześnie podkreśliła, iż włączając do obliczeń wskaźnika zabudowy podwórza dla budynków posadowionych na działkach, dla których wskaźnik zabudowy wynosi 100%, organ naruszył § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem" poprzez dokonanie "zabiegu" polegającego na sumowaniu powierzchni działek w celu wyliczenia wskaźnika zabudowy w sposób niekorzystny dla Strony, przy czym nawet tak obliczony wskaźnik, kształtujący się w przedziale od 16% do 69%, nie odbiega od wskaźnika wnioskowanego przez inwestora.

Po trzecie, odnośnie ilości kondygnacji planowanego budynku Strona podniosła, że stanowisko organu, zgodnie z którym siedmiokondygnacyjne budynki – bloki E i F powinny pozostać jako centralne dominanty, stanowiące podstawę do wyznaczenia wysokości nowej zabudowy, jest nieuzasadniony faktycznie i prawnie. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki od dwóch do jedenastu kondygnacji, a więc znacznie wyższe od wnioskowanego, przy czym średnia wysokość, określona zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wynosi siedem kondygnacji.

Decyzją z [...] marca 2009 r. SKO, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta W.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie parametrów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Dalej zaznaczył, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie działkami sąsiednimi dla działki objętej wnioskiem są działki nr ew. [...], [...] [...] i [...]. Przy czym zabudowa na działkach [...] i [...] jest zrealizowana w linii rozgraniczającej z pasem drogowym. Linia zabudowy dla wnioskowanej inwestycji została więc ustalona w oparciu o obiekty na działkach nr ew. [...] i [...] zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż Strona wnioskowała o ustalenie możliwości zabudowy obiektem o wysokości 30.80 m tj. osiem kondygnacji nadziemnych, przy czym biorąc pod uwagę, że działki sąsiednie, tj. działki nr ew. [...], [...], [...], [...] zabudowane są obiektami o wysokości czterech kondygnacji (IV +P), a działka w głębi do działki objętej wnioskiem obiektami siedmiokondygnacyjnymi, dopuszczalna wysokość nowego budynku na terenie objętym wnioskiem to maksymalnie pięć kondygnacji. Nadto organ zaznaczył, iż wbrew stanowisku Strony niezasadne jest posiłkowanie się obiektami o dziesięciu i jedenastu kondygnacjach położonymi przy ul. [...] po przeciwnej stronie [...]. Teren ten, zdaniem organu, stanowi obszar o zabudowie nie przystającej do terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką objętą wnioskiem, a ponadto jest od niej oddzielony szeroką ulicą.

W skardze na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia z [...] października 2008 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. § 4, 5, 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że podejmując decyzję SKO nie rozpatrzyło w sposób wszechstronny i wyczerpujący sprawy, a zwłaszcza nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Następnie zwróciła uwagę na błędy organów orzekających odnośnie ustalania parametrów nowej zabudowy.

W pierwszej kolejności Skarżąca wskazała, iż nieprawidłowy jest pogląd jakoby planowana inwestycja naruszała istniejącą linię zabudowy. Ustawodawca określając zasadę kontynuacji zabudowy wyraźnie bowiem odniósł to pojęcie do działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jeżeli zatem w konkretnej sprawie istnieje możliwość dokonania ustaleń w oparciu o istniejącą zabudowę, zrealizowaną na tej samej ulicy, w pobliżu przedmiotowej działki, to brak jest uzasadnienia dla wyboru budynków niedostępnych z tej samej drogi publicznej. Linia zabudowy planowanego budynku została wyznaczona przez inwestora równolegle do ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku położonego przy ul. [...]. Inwestor wskazał jednocześnie, iż budynki zlokalizowane przy [...] C i D (w odniesieniu, do których wyznaczona została linia zabudowy) nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co projektowany obiekt, zatem nie powinny stanowić jedynego wyznacznika dla nowej zabudowy. Organy orzekające założyły, iż linia zabudowy winna biec ukośnie do budynków położnych przy [...] blok C i D (w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia). Nie rozważyły natomiast dopuszczalności usytuowania planowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy budynku przy ul. [...].

Odnosząc się do wnioskowanego przez inwestora 52% wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji Skarżąca wskazała na nieprawidłowości popełnione przez organy przy ustalaniu średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Zauważyła również, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do - podniesionych w odwołaniu - zarzutów dotyczących sposobu ustalenia tego wskaźnika.

Z kolei odnośnie wysokości planowanego budynku Skarżąca zauważyła, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki wielorodzinne i biurowe liczące jedenaście kondygnacji. Podniosła również, że na sąsiedniej działce nr ew. [...] wydano decyzję (nr [...] z [...] lutego 2005 r.) o warunkach zabudowy na dziewięć kondygnacji. Wobec powyższego twierdzenie organów, że dominantę stanowią budynki siedmiokondygnacyjne uznać należy za nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2009 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze. Dodatkowo zauważyła, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy, co obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji w sprawie. Nadto wskazała, że ustalone przez organ I instancji parametry dla nowej zabudowy oparto na pozaustawowych przesłankach, nie wynikających ani z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z rozporządzenia. Organ nie badał w ogóle parametru wysokości budynku posługując się wyłącznie pojęciem "kondygnacji" właściwym dla etapu pozwolenia na budowę nie zaś dla etapu postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W kolejnym piśmie procesowym z 9 lipca 2009 r., złożonym jako załącznik do protokołu rozprawy przed WSA z 7 lipca 2009 r., Skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty odnośnie linii zabudowy planowanej inwestycji. Jednocześnie zaprezentowała swoje stanowisko w kwestii dostępu budynków mieszkalnych położonych przy [...] do drogi publicznej od strony ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Kierując się ww. przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając na skutek odwołania Skarżącej dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a w konsekwencji nieprawidłowo (przedwcześnie) w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego uznało, że decyzja organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu.

Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie a nadto rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony (w szczególności podniesionych w odwołaniu) i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (v. wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725, wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97 – LEX nr 43276). Decyzja organu II instancji musi być zatem wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a nadto winna spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie.

Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] (róg [...]) na terenie Dzielnicy [...] w W. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, które w całości podzielił organ odwoławczy, planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a elementami, które przesądziły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości planowanego obiektu (art. 61 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy), jakie charakteryzują budynki mieszkalne, wielorodzinne, położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Budynki te (bloki od A do F), położone w kwartale ul. [...], [...], ul. [...] oraz ul. [...] stanowią - jak zauważył organ - integralną część tego terenu - przemyślany, uporządkowany układ architektoniczno-urbanistyczny, oparty na osi urbanistycznej. Przy czym objęta wnioskiem działka ew. nr [...], na której planowany jest budynek mieszkalno-biurowy, wyodrębniona została z ww. ogrodzonego terenu osiedla budynków i stanowi integralną część zagospodarowania tego terenu. Aby zachować ład przestrzenny oraz uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne wskazanego osiedla, jako podstawę wyznaczenia obowiązujących parametrów przyjęto ten właśnie układ architektoniczno-urbanistyczny (bloki: C, D, E, F) przy [...], położone w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W doktrynie podkreśla się, że celem ww. przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem rozważając szerokie pojęcie sąsiedztwa, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Można więc rozważać pojęcie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość (v. Niewiadomski [w:] Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. 4, art. 61, Nb 2, Warszawa 2008). W tym kontekście działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie - adekwatnie zarówno do zasady uwzględniania wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy), jak i zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z kolei art. 2 pkt 14 ustawy definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa. Nadanie statusu takiej drogi regulują przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej - tej samej co działka, której dotyczy inwestycja - drogi publicznej. Dostęp ten zapewnia połączenie bezpośrednie, jak i pośrednie - poprzez drogę wewnętrzną. Podkreślić należy, że istnienie działki (działek) zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki oraz dostęp tej działki z tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny (lecz nie wystarczający) do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, jako podstawę wyznaczenia spornych parametrów: linii zabudowy oraz wysokości planowanego obiektu przyjęto działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] oraz posadowione na nich budynki, tworzące część opisanego powyżej układu architektoniczno-urbanistycznego (bloki: C, D, E, F) przy [...], położone - jak wskazano w decyzji - w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki. Koncepcję tę w pełni podzielił organ odwoławczy, jednak swojego stanowiska w tym względzie należycie nie uzasadnił. Nie ustosunkował się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu i późniejszym piśmie procesowym z [...] grudnia 2008 r.

Po pierwsze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie doniosło się w żaden sposób do zarzutu odwołania sformułowanego w kontekście zakwestionowanej przez Skarżącą obowiązującej linii nowej zabudowy, a dotyczącego braku dostępności działek nr ew. [...] i [...], na których posadowione są budynki przy [...] (bloki: C i D) z tej samej drogi publicznej - tj. z ul. [...] - co działka objęta wnioskiem. Jak bowiem zauważyła Skarżąca, żadna z działek, na których znajdują się budynki, w odniesieniu do których została wyznaczona linia zabudowy w decyzji z [...] października 2008 r., nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co projektowany obiekt - tj. z ul. [...], a zatem nie powinny stanowić jedynego wyznacznika co do kształtowania zabudowy projektowanego budynku na działce nr ew. [...].

Biorąc pod uwagę brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 14 ustawy kwestia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia zarówno z racji na podniesione przez Skarżącą zarzuty w toku postępowania administracyjnego, jak i ze względu na argumentację zaprezentowaną przez uczestnika postępowania obecnego na rozprawie przed WSA w dniu 7 lipca 2009 r., który wskazał, iż "dojazd do bloków oznaczonych literą C, D, E i F odbywa się z ul. [...]". W tym względzie, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający winien również wziąć pod uwagę argumentację zawartą przez Skarżącą w piśmie procesowym z 9 lipca 2009 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy.

Należytego uzasadnienia wymaga również stanowisko organu odnośnie ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, którego - jak wskazał organ odwoławczy - dokonano w oparciu o obiekty usytuowane na działkach nr ew. [...] i [...] zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że wobec podnoszonego przez Skarżącą argumentu odnośnie wyznaczenia przez inwestora linii zabudowy planowanego budynku równolegle do ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku położonego przy ul. [...], a więc - jak wskazała - zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] (ul. [...] i [...]) jest zrealizowana w linii rozgraniczającej z pasem drogowym. Stwierdzenie to uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ, w szczególności, czy jakiekolwiek znaczenie w tym przypadku mają ograniczenia wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 43).

Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ w jakikolwiek sposób ustosunkował się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o którym mowa w § 5 rozporządzenia (wskaźnik wnioskowany - 52%, ustalony dla nowej zabudowy - 32%). W odwołaniu Skarżąca wskazała, iż wskaźnik ten wynosi od 16% do 100% i nawet gdyby przyjąć, że do obliczeń włączono działki stanowiące podwórza dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych i biurowych, a wskaźnik powierzchni obliczono w wyniku połączenia tych powierzchni, to otrzymany wskaźnik zabudowy kształtuje się na poziomie od 16% do 69% i obejmuje swym przedziałem wnioskowany przez Skarżącą wskaźnik 52%. Jednocześnie Skarżąca zwróciła uwagę, że § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być podstawą dla włączania do obliczeń wskaźnika zabudowy działek stanowiących podwórza dla budynków posadowionych na działkach, dla których wskaźnik zabudowy wynosi 100%.

Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób od podniesionych zarzutów, nie zajął też w ogóle stanowiska odnośnie spornego wskaźnika powierzchni zabudowy, co jest zobowiązany uczynić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ocenić prawidłowość wyliczenia ww. wskaźnika przez organ I instancji i szczegółowo ustosunkować się do zarzutu odwołania, rozwiniętego następnie w skardze do WSA, dotyczącego dokonania przez organ I instancji swoistego "zabiegu" polegającego na sumowaniu powierzchni działek zabudowanych w 100% oraz przylegającej do nich działki niezabudowanej i ustalaniu dla tych kilku działek łącznie (traktowanych jako jedna jednostka) średniego wskaźnika zabudowy. Działanie to - zdaniem Skarżącej - miało na celu wyliczenie wskaźnika zabudowy w sposób niekorzystny dla inwestora.

Po trzecie, mając na względzie wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji: 30,80 m (osiem kondygnacji nadziemnych) oraz ustaloną w oparciu o § 7 rozporządzenia wysokość do pięciu kondygnacji (piąta kondygnacja wycofana od lica ściany frontowej o ok. 2 m), rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy winien ustosunkować się do podniesionej przez Skarżącą kwestii wydania dla sąsiedniej działki nr ew. [...] decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy na dziewięć kondygnacji. Wskazana decyzja, jak podniesiono na rozprawie przed WSA w dniu 7 lipca 2009 r., pozostaje w obrocie prawnym, a w związku z tym - biorąc pod uwagę zasadę równoprawnego traktowania przedsiębiorców - okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę w kontekście prawnych i faktycznych aspektów sprawy niniejszej.

W konkluzji Sąd stwierdza, że wskazane powyżej uchybienia procesowe organu odwoławczego stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] października 2008 r. z uwzględnieniem ocen i uwag zawartych powyżej. Organ odwoławczy winien mieć także na względzie treść art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 i art. 205 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.