Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z 3 grudnia 2019 r. znak: [...] ustalił na wniosek inwestora S. M. warunki zabudowy na budowę budynku biurowo-usługowego (biura, gabinety, itp.), na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] obręb [...] w T., przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania wpłynęło pismo od strony postępowania z uwagami dotyczącymi inwestycji, celem m.in. zmniejszenia odległości zabudowy z 20 na 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], zlokalizowania zabudowy równolegle do ul. [...], zwiększenia szerokości elewacji frontowej z max. 14 do 22 m, zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy z max. 25% do 30% oraz zwiększenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 9 do 11 m.

Uprawniony urbanista dokonał uzupełniającej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyznaczając parametry dopuszczalnej inwestycji organ wskazał m.in. obowiązującą linię zabudowy w odległości 12 m od pasa drogowego ulicy [...], nakazał zabudowę lokalizować równolegle do ulicy [...], ustalił szerokość elewacji frontowej od ul. [...] na 14 m, wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 30% oraz wysokość do attyki od strony ul. [...] min. 8, max. 9 m (dach płaski).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. podnosząc, że błędnie ustalono linię zabudowy, bowiem dla terenów sąsiednich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, w których linia zabudowa ustalona została w odległości 30,0 m od granicy pasa drogowego ul. [...], nie zaś jak w zaskarżonej decyzji, w której ustalono linię zabudowy w odległości 12 m od pasa drogowego ul. [...]. Zarzucił także niewłaściwie ustalony przebieg kalenicy (usytuowanie równoległe do ulicy [...], a nie jak w czterech decyzjach, którymi dysponuje skarżący, dotyczących działek sąsiednich – równoległego do projektowanej zabudowy). Zdaniem skarżącego przywołane warunki mają istotny wpływ na przyszłą zabudowę i zagospodarowanie terenów, dla których je określono. Skarżący wskazał, że nie rozumie, jakimi kryteriami kierowano sią dochodząc do odmiennych wniosków na podstawie wyników analiz urbanistycznych dotyczących działek sąsiednich. Podniósł, że w wydanych wobec niego decyzjach pas 18 m od ulicy [...] pozostawał obszarem bez możliwości lokalizowania na nim jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Takie ustalenia przeczą jego zdaniem równości wobec prawa.

Samorzadowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 stycznia 2020r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a." oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Organ II instancji przywołał treść § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia.

Z uwagi na zarzuty odwołania organ odwoławczy zacytował in extenso ustalenia dotyczące linii zabudowy dokonane w tym zakresie przez organ l instancji, a zawarte w uzupełniającej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej po złożeniu uwag do projektu decyzji o warunkach zabudowy:

"Wykonując analizę dla potrzeb sporządzenia projektu decyzji ustalono m.in. że po stronie południowej ul. [...] nie występuje wykształcona linia zabudowy a budynki położone są w różnych odległościach od ulicy [...]".

Budynki na wymienionych działkach znajdują się w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]:

nr [...] - ok. 17 m., nr [...] - ok. 22 m, nr [...] - ok. 21 m, nr [...] - ok. 35 m, nr [...] - ok. 34 m, nr [...] - ok. 6 m, nr [...] - ok. 20 m, nr [...] - ok. 44 m, nr [...] - ok. 49 m, nr [...] - ok. 6 m, nr [...] - ok. 19 m, nr [...] - ok. 10 m.

"W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek objętych wnioskiem, budynki zlokalizowane są w odległości 20m i 49m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Z tym, że przedłużenie tej drugiej odległości przebiega już poza granicą przedmiotowych działek.

Z uwagi na charakter planowanej zabudowy i położenie przedmiotowych działek wyznaczyć należało linię zabudowy inną niż najdalsza w obszarze analizowanym (po południowej stronie ul. [...]) gdyż linia wyznaczona przez budynek, który znajduje się w większej odległości pominęłyby wnioskowany obszar. Dlatego linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] tj. 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] i ustalono, iż zabudowę należy lokalizować równolegle do zabudowy sąsiedniej.

Rozpatrując uwagę dotyczącą zmniejszenia odległości linii zabudowy z 20 na 9m i zmiany zapisu tak, by zabudowa lokalizowana była równolegle do ul. [...] a nie do zabudowy sąsiedniej, dokonano analizy uzupełniającej w tym aspekcie i oprócz powyższego ustalono, co następuje:

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, linię zabudowy można wyznaczyć inaczej niż zostało to opisane w ust. 1-3 jeżeli wynika to z analizy.

W związku z tym, w celu sprawdzenia możliwości zbliżenia zabudowy do pasa drogowego, a jednocześnie szukając do tego podstaw w przepisach prawa i istniejącym zagospodarowaniu obszaru oraz kierując się rodzajem wnioskowanej inwestycji (zabudowa usługowa) uznano, że nowe budynki usługowe winny swoją lokalizacją odpowiadać również lokalizacji innych budynków usługowych znajdujących się w tym obszarze. Dokonując analizy usytuowania istniejącej zabudowy usługowej, ustalono, że w obszarze po stronie działki inwestycyjnej zlokalizowane są dwa budynki o tej funkcji. Są to budynki zlokalizowane na działkach [...] i [...] oznaczone symbolami U5 i U6. Budynki te zlokalizowane są w odległości: U5 - ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej pod nazwą ul. [...] co wynosi ok. 12m od granicy pasa drogowego i U6 - ok. 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] co wynosi ok. 0,5m od granicy pasa drogowego.

W związku z tak różnymi odległościami liniami zabudowy istniejących w obszarze analizy usług, uznano za uzasadnione zbadanie linii zabudowy dla usług dostępnych z ul. [...], zlokalizowanych po stronie działki inwestycyjnej w szerszym obszarze. Istniejącą zasadę lokalizacji zabudowy usługowej przeanalizowano w pasie wzdłuż ul. [...] na długości ponad 850m (ok. 550 m od działki inwestycyjnej w kierunku południowo zachodnim i ok. 310m w kierunku do wiaduktu kolejowego) - i przedstawiono na załączniku graficznym pomocniczej analizy uzupełniającej. Jest to obszar o strukturze mieszkaniowej z dynamicznie rozwijającą się nowo realizowaną zabudową usługową.

Istniejący wiadukt kolejowy stanowi przestrzenne domknięcie terenu od stronu północnej a przyjęta długość analizowanego pasa jest wystarczająca dla określenia obowiązującej zasady lokalizacji zabudowy usługowej wzdłuż ul. [...] po tej stronie drogi.

W wyznaczonym pasie terenu istnieje siedem budynków usługowych dostępnych z ulicy [...]. Budynki oznaczono na załączniku graficznym pomocniczej analizy uzupełniającej symbolami od U1 do U7.

Zabudowa usługowa zlokalizowana jest w różnych odległościach od pasa drogowego - i tak kolejno od południowego zachodu, budynki usługowe lokalizowane są w następujących odległościach od pasa drogowego:

U1 - ok. 18m; U2 - ok. 19m; U3 - ok. 13m; U4 - ok. 13m; U5 - ok. 12m; U6 - ok. 0,5m (co stanowi odległość ok. 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni); U7 - bezpośrednio w granicy pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 4m od zewnętrznej krawędzi jezdni).

Linia zabudowy budynku U7 nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż w oparciu o przepis ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drodze powiatowej, realizowane w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Na siedem istniejących budynków usługowych zlokalizowanych po stronie terenu inwestycji, przy pasie drogowym ul. [...] na długości ponad 850m, pięć z nich zlokalizowanych jest w znacznej odległości od pasa drogowego, w tym jeden najdalszy w odległości ok. 19m, a najbliższy w odległości ok 12m (co stanowi odległość ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Z pozostałych dwóch budynków usługowych, lokalizacja jednego (U7) nie jest zgodna z przepisami odrębnymi a drugi (U6) usytuowany jest ok. 0,5m od pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Jest to jedyna tak bliska, zgodna z przepisami istniejąca w terenie lokalizacja budynku usługowego po tej samej stronie ulicy co teren planowanej inwestycji.

Po przeprowadzeniu powyższego uzupełnienia do analizy stwierdzić należy, że po tej stronie drogi linia istniejącej zabudowy usługowej przebiega tworząc uskok, zauważalna jest zasada lokalizacji usług w znacznym oddaleniu od pasa drogowego, gdyż na sześć budynków usługowych (których lokalizacja jest zgodna z przepisami odrębnymi) tylko jeden (U6) zbliżony jest do drogi na ok. 0,5m od pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni) a pozostałe realizowane zostały w znacznie większym oddaleniu, to jest: U1 - ok. 18m (co stanowi odległość ok. 25) m od zewnętrznej krawędzi jezdni); U2 - ok. 19m (co stanowi odległość ok. 25m od zewnętrznej krawędzi jezdni); U3 - ok. 13m (co stanowi odległość ok. 15m od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy czym miara tej odległości została pomniejszona o ok. 2 m, to jest o szerokość zatoki autobusowej zlokalizowanej naprzeciwko budynku, w związku z tym odległość budynku U3 od jednorodnie przebiegającej krawędzi jezdni, bez uwzględniania zatoki autobusowej należałoby określić na ok. 17m); U4 - ok. 13m (co stanowi również odległość ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni); U5 - ok. 12m (co stanowi odległość ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni).

Biorąc pod uwagę wyżej opisaną lokalizację budynków usługowych, a także działając w myśl § 1 ust 1. w/w rozporządzenia w brzmieniu "Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego", należałoby dla wnioskowanej inwestycji ustalić linię zabudowy w odległości 19m od drogowego (co stanowi odległość ok. 23m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Jest to odległość większa niż ta ustalona w oparciu o lokalizację wszystkich budynków w obszarze analizy dostępnych z tej strony drogi, co potwierdza utrwaloną w terenie zasadę lokalizacji usług w znacznym oddaleniu od pasa drogowego. Tak więc sprzecznością z zasadą kontynuacji istniejącego zagospodarowania byłoby wyznaczenie linii zabudowy w odległości 9 m od krawędzi jezdni.

Przyjmując za zasadne dostosowanie lokalizacji nowej zabudowy usługowej do lokalizacji istniejącej zabudowy usługowej, należy zauważyć, że w podstawowym obszarze wyznaczonym do analizy znajdujące się dwa obiekty usługowe U5 i U6 usytuowane w odległości ok. 12m i 0,5m od pasa drogowego (co stanowi odpowiednio odległości ok. 17m i ok. 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni). W związku z tym, w oparciu § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia dla wnioskowanej inwestycji linię zabudowy wyznaczoną w projekcie decyzji w odległości 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], można zmniejszyć i maksymalnie przybliżyć o 3 m, to jest na odległość 12 m od pasa drogowego (co stanowi odległości ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni).

Takie ustalenie linii zabudowy znajduje potwierdzenie w istniejącej zabudowie usługowej, wynika z przeprowadzonej analizy i jest zgodne z zapisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w § 4.

Wnioski: Wyznaczoną w projekcie decyzji obowiązującą linię zabudowy można przybliżyć maksymalnie o 3 m, to jest na odległość 12m od pasa drogowego. Większe zbliżenie nie znajduje odniesienia co do zasady kontynuacji zastanego w terenie sposobu lokalizacji zabudowy usługowej. Obowiązującą linia zabudowy należy ustalić w odległości 12m od pasa drogowego".

Oceniając powyższe uzupełnienie analizy i jego wnioski organ odwoławczy uznał, że organ l instancji kompleksowo, z uwzględnieniem zarówno zabudowy o charakterze usługowym, jak i pozostałej zabudowy, wyjaśnił kwestie umiejscowienia budynków w odniesieniu do pasa drogowego. Słusznie przyjęto nawiązanie do zabudowy usługowej, ponieważ taką właśnie funkcję będzie pełnił planowany budynek. Odsunięcie tego budynku na odległość 30 m, sprawiłoby, że budynek w ogóle nie mógłby zostać umiejscowiony, bowiem teren inwestycji ma krótsze wymiary. Trudno przyjąć, aż takie ograniczenie prawa własności, aby ustalić warunki, które w istocie nie pozwalają na zagospodarowanie przedmiotu własności. W konsekwencji organ odwoławczy uznał sposób ustalenia linii zabudowy za prawidłowy, zaś uzasadnienie odstąpienia od zasady z § 4 ust. 1 rozporządzenia - za szczegółowe i kompleksowe.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący przebiegu kalenicy, to organ odwoławczy podzielił pogląd organu l instancji, iż: "ustalono, że istniejąca zabudowa realizowana jest zarówno równolegle do zabudowy sąsiedniej jak i równolegle do ul. [...]. W szerszym obszarze analizy uzupełniającej, usługi dostępne z ul. [...] i zlokalizowane po stronie działki inwestycyjnej, wybudowane są w większości jako równoległe do ulicy. Można więc przyjąć i w tym aspekcie za uzasadnione dostosowanie nowej zabudowy usługowej wyłącznie do zasad usytuowania istniejącej zabudowy usługowej".

Zatem zdaniem organu odwoławczego słusznie przyjęto, że zabudowę można lokalizować równolegle do ul. [...], a takie usytuowanie znajduje potwierdzenie w istniejącej zabudowie usługowej. Organ II instancji stwierdził również, że dokonał analizy pozostałych warunków ustalonych w decyzji organu l instancji nie dopatrując się wadliwości w tym zakresie.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że jeżeli skarżący uważa za niesprawiedliwe ustalenie linii zabudowy w innej odległości niż w posiadanych decyzjach, to możliwym jest wystąpienie o zmianę tych decyzji w zakresie właśnie linii zabudowy. Decyzje, którymi legitymuje się skarżący wydawane były w odniesieniu do innych działek, o innych parametrach i w prowadzonych wówczas postępowaniach ustalone linie zabudowy nie były przedmiotem zarzutu. Obecnie prowadzone postępowanie uwzględnia natomiast istniejącą konfigurację terenu inwestycji i stąd też brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy, tak jak w wydanych wcześniej decyzjach. Wskazane wyżej przepisy nie odnoszą linii zabudowy do inwestycji przyszłych, które jeszcze nie powstały, a do budynków już istniejących, zatem nawet jeżeli w innych decyzjach ustalone zostały linie zabudowy w innej odległości, to nie jest to podstawą do zastosowania analogicznych rozstrzygnięć, skoro budynki objęte tymi decyzjami jeszcze nie powstały.

M. K. wniósł na powyższą decyzję SKO w T. z 21 stycznia 2020r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść wnioskodawcy, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skutkujących niezrozumiałym zróżnicowaniem ustalenia linii zabudowy nieruchomości położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w T.,

2. prawa materialnego, tj., § 4 pkt 1-3 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż przy ustalaniu linii zabudowy należy brać pod uwagę jedynie działki sąsiednie - tj. graniczące z działką, dla której następuje owo ustalenie, podczas gdy za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym i dostępną z tej samej drogi publicznej, co skutkowało poddaniem weryfikacji jedynie budynków usługowych zlokalizowanych w tym samym rzędzie co budynek, dla którego wydano skarżone decyzję, w miejsce ogółu nieruchomości położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w T., mieszczących się w kryterium "działek sąsiednich",

3. prawa materialnego, tj. § 8 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu kierunku głównej kalenicy budynku opisywanego w skarżonej decyzji w oparciu o usytuowanie zaledwie kilku sąsiadujących nieruchomości budynkowych, w sytuacji gdy kalenica dachu w stosunku do frontu działki winna zostać wyznaczona zgodnie z geometrią dachów występujących na całym obszarze analizowanym, w tym nieruchomości należącej do skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do zróżnicowania sytuacji obu inwestorów.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Skarżący przywołał treść § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazując, że obszar analizowany jest podstawowym i koniecznym elementem analizy, a zatem wadliwe, bądź nieprecyzyjne określenie granic tego obszaru uniemożliwia prawidłową ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższa regulacja statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Zwrócił uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Stąd też ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Dopiero też szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż organy wydające w niniejszej sprawie decyzję, zarówno w odniesieniu do odległości, w jakiej może zostać usytuowany budynek od drogi publicznej, jak i w kwestii wyznaczenia kierunku kalenicy, bazowały na rozmieszczeniu zaledwie kilku nieruchomości, znajdujących się po tej samej stronie drogi publicznej co nieruchomość, dla której wydano zaskarżone decyzje. W zupełności zaś pominięto budynki zlokalizowane w pozostałej części obrębu numer [...], a zatem znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji wadliwie uznały, że przy ustalaniu linii zabudowy należy brać pod uwagę jedynie działki sąsiednie - tj. graniczące z działką, dla której następuje ustalenie. Taka zawężająca wykładnia § 4 rozporządzenia jest całkowicie chybiona. W ocenie skarżącego, za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę, znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Linię zabudowy wyznaczać mogą wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym i dostępne z tej samej drogi publicznej. Wykładnia językowa użytego przymiotnika "zabudowy" wskazuje, iż "linia zabudowy" to element definiujący obszar, na którym zabudowa może być przeprowadzona. W zależności od zróżnicowania rozmieszczenia budynków sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zgodnie z § 4 pkt 1-3 rozporządzenia, obszar ten może być szerszy (w przypadku gdy linia zabudowy działek sąsiednich przebiega tworząc uskok - tj. któryś z budynków zabudowany będzie w odległości innej - np. większej od pasa drogowego), bądź węższy (gdy wszystkie zabudowane będą w równej odległości od pasa drogowego). Reasumując, linia zabudowy, zdaniem skarżącego, stanowi wskaźnik stanowiący o szerokości pasa zabudowy, a z samej językowej wykładni słowa "linia" wynika, iż linia zabudowy ogranicza obszar, w którym może być dokonana zabudowa. Wszystkie przesłanki wskazują więc na takie interpretowanie stwierdzenia "działka sąsiednia, które będzie oznaczało wszystkie działki w obszarze analizowanym, pod warunkiem dostępu do tej samej drogi publicznej - inna interpretacja przeczyłaby bowiem zasadzie równości obywateli wobec prawa.

Skarżący przywołując wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. II OSK 496/10 i tezy z literatury zaakcentował, że przy ustalaniu obszaru analizowanego należy szeroko rozumieć pojęcie "dobrego sąsiedztwa" i rozszerzyć obszar analizowany tak, aby umożliwić uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Nadto podkreślił, że w treści § 4 ust. 4 rozporządzenia ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy, nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznoarchitektonicznej.

Zdaniem skarżącego brak jest podstaw by przyjąć, iż ta "inna linia zabudowy", o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek, leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Natomiast uzasadniając zarzut dotyczący geometrii dachu planowanego przedsięwzięcia skarżący nadmienił, że na podstawie § 8 rozporządzenia, uznać należało, że skoro w obszarze analizowanym przez organ występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadowym, jak też wielospadowym, a także usytuowane względem drogi publicznej w sposób równoległy oraz prostopadły, należało odnieść się do istniejących w tym zakresie wymagań, jakie stwarzają znajdujące się tam nieruchomości, nie ograniczając się przy tym jedynie do zaledwie kilku najbliższych budynków. Ostatecznie przesądziło to o równoległym skierowaniu kalenicy omawianej nieruchomości względem drogi publicznej. Warunki zabudowy ustalone dla skarżącego wskazują na konieczność równoległego sytuowania zabudowy, jednakże w odniesieniu do pozostałych budynków, a nie drogi publicznej, co godzi w poczucie równości obywatela wobec prawa.

Jednocześnie skarżący zaakcentował, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej pod firmą "Firma [...] M. K., jest on dysponentem nieruchomości położonych przy ul. [...] w T., w obrębie numer [...], w którym to znajdują się także działki należące do S. M., dla których wydano warunki zabudowy kwestionowane w przedmiotowej skardze.

Okoliczność położenia ww. nieruchomości w tożsamym obrębie uzasadnia stwierdzenie, iż warunki zabudowy dla sąsiadujących ze sobą działek winny także ze sobą wewnętrznie korelować. Tymczasem warunki zabudowy uzgodnione dla budynku biurowego, którego własność należy do S. M., w znaczący sposób uprzywilejowały tę nieruchomość względem pozostałych, znajdujących się w okolicy budynków, a należących m.in. do skarżącego. Powyższe przejawia się chociażby w zróżnicowanym wytyczeniu odległości, w jakich winny zostać posadowione nieruchomości od pasa drożnego. W przypadku skarżącego jest to odległość 30 metrów, a dla działek S. M. – 12 metrów. Również niezrozumiałe dla skarżącego rozbieżności zachodzą w kwestii wyznaczenia kierunku kalenicy, która dla skarżącego została ustalona w sposób równoległy dla pozostałych zabudowań, a dla S. M. w sposób równoległy do przebiegającej drogi publicznej.

Zdaniem skarżącego przedstawione przez niego fakty jednoznacznie potwierdzają znacznie gorsze określenie warunków zabudowy dla jego nieruchomości niż dla budynku S. M., co dla skarżącego jest nie do przyjęcia, zwłaszcza, iż działki te bezpośrednio ze sobą sąsiadują. Zarzucił, że wydanie odmiennej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie godzi w podstawowe normy postępowania administracyjnego, w tym w zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. Zachodzące w przedstawionych aspektach niespójności czynią tym samym dla właścicieli ww. nieruchomości nierówne szanse w zakresie ich zagospodarowania, burząc podstawowe zasady dobrego sąsiedztwa i ekonomicznego wykorzystania walorów ww. działek.

Konkludując skarżący podniósł, że zróżnicowanie w zakresie ustalonych warunków zabudowy, ustalonych dla budynku biurowego, opisywanego w skarżonej decyzji, nie zostało poparte rzetelnymi podstawami faktycznymi i prawnymi. W szczególności, ich określenie zostało uzgodnione w oderwaniu od przepisów rozporządzenia, które odnosi się do konieczności uwzględnienia położenia i charakterystyki nieruchomości sąsiednich. Omówione niezgodności prowadzą do rażącej dysproporcji pomiędzy posadowieniem poszczególnych nieruchomości, co w konsekwencji wpływa w sposób krzywdzący na ich właścicieli.

Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorzadowe Kolegium Odwoławcze z 21 stycznia 2020 r. znak [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego S. M. na budowę budynku biurowo-usługowego (biura, gabinety, itp.), na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] obręb [...] w T., przy ul. [...].

Skarżący dysponuje natomiast działkami sąsiednimi, to jest nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] oraz decyzjami WZ ich dotyczącymi i uważa, że organ ustalił mu gorsze warunki zabudowy niż inwestorowi w sprawie niniejszej.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, a zatem zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Spełniają one wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., przy czym treść uzasadnienia decyzji świadczy o wykonaniu przez organ I instancji nałożonych nań obowiązków, a także powinności kontrolnych organu odwoławczego związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organów obu instancji są zbieżne. Obejmują one okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku biurowo-usługowego. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej sądowej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Wbrew przy tym zarzutom skargi, organ odwoławczy nie pominął żadnego z zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać po pierwsze, że organy zastosowały prawidłową wykładnię § 4 pkt 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi w analizie i jej uzupełnieniu uwzględniono 12 zabudowanych działek znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji. Wyznaczając obowiązującą linię zabudowy organy słusznie wzięły pod uwagę zarówno usługową funkcję planowanej inwestycji, funkcję budynków istniejących w sąsiedztwie, jak i uwarunkowania wynikające z wymiarów i usytuowania działki inwestycyjnej. Analizie poddano zatem 7 budynków usługowych w obrębie planowanego zamierzenia. Co prawda analizie poddano również budynki mieszczące się poza pierwotnie wyznaczonym obszarem analizy, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak nie wpłynęło to na wynik analizy i przyjętą obowiązującą linię zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi, jako punkt odniesienia nie wzięto jedynie działek graniczących z terenem inwestycji, np. działki nr [...] i [...]

Organy prawidłowo, na podstawie analizy, uzasadniły także odstępstwa od zasady wyznaczonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Po drugie, w kwestii ustalenia kierunku głównej kalenicy (dachu płaskiego), organy w dopuszczalny sposób wyznaczyły lokalizację zabudowy równolegle do ulicy [...], zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Trzeba zaznaczyć, że skoro w obszarze analizy występują zabudowania w różny sposób usytuowane względem drogi publicznej (ul. [...] to nie jest możliwe jednoczesne nawiązanie do wszystkich budynków. Stwierdzenie w analizie, że w jej obszarze znajdują się budynki usługowe usytuowane równolegle do ulicy stanowi wystarczający argument dla przyjętej przez organy lokalizacji inwestycji.

Zatem zarówno ustalenie obowiązującej linii zabudowy, jak i kierunku lokalizacji inwestycji (geometrii dachu), należy w tych okolicznościach uznać za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Dokonane przez organ I instancji i urbanistę zmiany w kierunku możliwego uwzględnienia zamierzenia inwestora zostały dokonane w ramach istniejącego ładu urbanistycznego, na podstawie przeprowadzonej analizy. Tym samym nie uwzględniono uwag inwestora w pełni, to jest m.in. ustalono obowiązującą linię zabudowy w odległości nie 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], a 12 m od pasa drogowego ulicy [...], co stanowi ok. 17 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, nie zwiększono szerokości elewacji frontowej pozostawiając max. 14 m, a także nie zwiększono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pozostawiając 9 m.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w zakresie ustalania w poddanych kontroli decyzjach pozostałych parametrów i wskaźników niekwestionowanych w skardze, które zostały ustalone zgodnie z art. 61 u.p.z.p. i przepisami rozporządzenia.

W odniesieniu do dużej części argumentacji skarżącego trzeba wyjaśnić, że załączone do odwołania decyzje WZ dotyczące nieruchomości będącej w dyspozycji skarżącego, znajdują się poza granicami niniejszej sprawy i nie podlegają kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zatem, odpowiadając na argumentację zawartą w podnoszonych w skardze twierdzeniach, że:

- warunki zabudowy dla sąsiadujących ze sobą działek winny ze sobą wewnętrznie korelować,

- niespójności czynią dla właścicieli ww. nieruchomości nierówne szanse w zakresie zagospodarowania działek,

- nastąpiło uprzywilejowanie nieruchomości inwestora względem pozostałych, znajdujących się w okolicy budynków, a należących m.in. do skarżącego,

Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że jeżeli skarżący uważa za niesprawiedliwe ustalenie linii zabudowy w innej odległości, czy też odmienną lokalizację zabudowy względem drogi publicznej niż w posiadanych przez siebie decyzjach, to powinien wystąpić o zmianę tych decyzji w kwestionowanym zakresie.

Decyzje, którymi legitymuje się skarżący, były wydawane w odniesieniu do innych działek niż w niniejszej sprawie, o innych parametrach, na podstawie analiz obejmujących inny obszar z innym zbiorem działek sąsiednich. W prowadzonych wówczas postępowaniach ustalone linie zabudowy i usytuowanie zabudowy nie były kwestionowane. Obecnie prowadzone postępowanie uwzględnia natomiast istniejącą konfigurację terenu inwestycji, stąd nie można wprost porównywać ustalania linii zabudowy w różnych decyzjach WZ, nawet dla sąsiadujących działek.

Stosowane w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy przepisy nie odnoszą linii zabudowy do inwestycji przyszłych, które jeszcze nie powstały, a do budynków już istniejących. Zatem nawet jeżeli w innych decyzjach ustalone zostały linie zabudowy w innej odległości, to nie jest to automatycznie podstawą do zastosowania analogicznych rozstrzygnięć, skoro budynki objęte tymi decyzjami jeszcze nie powstały.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.