Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 a, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Protokolant Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego T. S. od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 1409 z 2013 r. ze zm.), dalej jako "p.b."- po rozpatrzeniu zażalenia T. S. prowadzącego działalność pod firmą "[...] Zarządzanie i administrowanie budynków, wynajem lokali mgr T. S." uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 p.b. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący zażądał, aby organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b. wydał decyzję o wstrzymaniu użytkowania przez agencję [...] całego obiektu usytuowanego przy ul. [...] w L..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. zwrócił się o sprecyzowanie żądania.

W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący poinformował, że zwrócił się do organu I instancji o wszczęcie postępowania, wskazując, że organ powinien na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b. orzec o wstrzymaniu użytkowania całego obiektu, użytkowanego przez agencję [...].

W związku z powyższym organ dokonał oceny stanu technicznego kamienicy i nie stwierdził występowania przesłanek do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 p.b., dlatego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie tego przepisu.

Po rozpatrzeniu zażalenia T. S. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem, uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] września 2013 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L., na podstawie art. 84 ust. 1 p.b. przeprowadzili kontrolę spornej kamienicy. Podczas kontroli ustalono, że w budynku głównym z wejściem od ul. [...] na parterze, na I i II piętrze znajdują się pomieszczenia Klubu [...]. Parter oraz I i II piętro kamienicy skomunikowane są klatką schodową wewnętrzną. Na parterze, I i II piętrze pomieszczenia urządzone są według jednego schematu, przy wejściu na salę znajduje się bar, scena do tańca położona jest centralnie, wokół niej znajdują się loże z kanapami i stolikami, w korytarzu wydzielone są dwa pomieszczenia z kanapą i stolikiem oraz pomieszczenia w.c. Na I piętrze znajdują się dwa pomieszczenia socjalne, z których jedno to szatnia.

Organ wskazał, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Handlu Wewnętrznego Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu usługowego na parterze i I piętrze na lokal gastronomiczno-handlowy oraz orzekł o zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego (handlowego) zajmującego pomieszczenia parteru i I piętra na lokal gastronomiczno-handlowy. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały bowiem, że nastąpiła przebudowa i zmiana sposobu użytkowania również lokalu mieszkalnego na II piętrze, łącznie z wykonaniem klatki schodowej. Roboty te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę.

Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wstrzymał właścicielowi kamienicy tj. PHW Sp. z o.o. w P. użytkowanie lokali mieszkalnych położonych na II piętrze kamienicy i zobowiązał Spółkę do przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

W związku z tym, że inwestor nie wykonał tego obowiązku, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 71 a ust. p.b., nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali położonych na II piętrze przedmiotowej kamienicy.

Następnie po rozpatrzeniu odwołań Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego Sp. z o. o. w P. i Agencji Reklamowo-Marketingowej "[...] w K., Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyznaczony jako właściwy do ich rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił zarówno decyzję organu I instancji, jak i poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, przy czym w stosunku do Agencji Reklamowo - Marketingowej "[...]. w K. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., umorzył postępowanie odwoławcze.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji powodem uchylenia decyzji organu I instancji był brak ustaleń dotyczących tego, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w spornym budynku związane z przebudową i zmianą sposobu użytkowania tego budynku, gdyż zależnie od tego organ powinien prowadzić postępowanie bądź w trybie art. 50 i 51 p.b. (jeśli zmiana sposobu użytkowania wiąże się z robotami budowlanymi) albo w przeciwnym razie – w trybie art. 71 a p.b.

Uwzględniając wytyczne organu odwoławczego, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., zobowiązał inwestora tj. PHW Sp. z o.o., do dostarczenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowanych.

Tymczasem T. S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wystąpił do PINB miasta L. o wstrzymanie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b., użytkowania całego spornego obiektu, przeznaczonego na działalność agencji [...].

Rozpatrując ten wniosek, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a Kpa, odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 p.b. z uwagi na to, że nie stwierdzono, by kamienica stanowiła zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi, mienia lub środowiska.

Uchylając to postanowienie, organ odwoławczy stwierdził, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., organ nie był uprawniony do badania kwestii merytorycznych. Organ I instancji nie był zatem uprawniony do formułowania na tym etapie wniosków i ocen dotyczących istoty żądania, wykazując brak przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 66 czy art. 68 p.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył T. S., domagając się uchylenia postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wniósł o zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia zażalenia nie w aspekcie warunków techniczno - budowlanych, lecz w aspekcie użytkowania budynku i prowadzenia w nim działalności niezgodnej z przeznaczeniem określonym przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. W ocenie skarżącego naruszane są uzasadnione interesy osób mieszkających w sąsiednich budynkach, w tym przy ul. [...], w lokalach przylegających przez ścianę do pomieszczeń, w których prowadzona jest nocna działalność rozrywkowa przez agencję towarzyską [...]. Występują znaczne przekroczenia wszelkich dopuszczalnych norm, a mierzony przez Sanepid poziom hałasu nawet w oddalonym i przedzielonym bramą i podwórkiem budynku nr [...] osiąga niedopuszczalne parametry.

Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie wskazał na konieczność brania w dalszym postępowaniu pod uwagę stanowiska Prezydenta Miasta L. zawartego w pismach z marca 2014r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015r. oraz rozstrzygnięć dotyczących określenia sposobu użytkowania spornego budynku przy ul. [...]. Z dokumentów tych wynika, że nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania lokalu lub budynku pod wskazanym adresem, ani też nie przyjęto żadnego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Zatem Prezydent Miasta L. nigdy nie wydał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na nocny lokal rozrywkowy z muzyką i tańcami, co stanowi w świetle powołanego w zażaleniu orzecznictwa, osobny, a zarazem szczególny rodzaj działalności.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2014 znak: [...] odmawiającego uzgodnienia projektu inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy na II piętrze kamienicy wraz z budową klatki schodowej budynku przy ul. [...] w L. na okoliczność wpływu samowolnej zmiany sposobu użytkowania na zachowanie historycznego obszaru Śródmieścia. Zarzucił, że organy nie uwzględniły stanowiska Prezydenta Miasta L. wyrażonego w pismach z marca 2014 r. i z [...] kwietnia 2015 r.

Skarżący podkreślił, że zaskarżone obecnie postanowienie organu II instancji nie może być uznane za zgodne z prawem. Organ odwoławczy nie zajął się bowiem istotą sprawy, którą stanowi samowolna zmiana sposobu korzystania z budynku przy ul. [...] w L. i drastyczne naruszenie przez to uzasadnionych interesów mieszkańców w budynku przy ul. [...] oraz innych sąsiednich budynków, tj. osób trzecich w znaczeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na użytkowanie pomieszczeń przez nocną agencję towarzyską [...] w sposób oczywiście niezgodny z wymaganiami określonymi w przepisie ust. 2 tego artykułu, w szczególności przez niestosowanie się do wymagań ochrony środowiska.

Skarżący wskazał, że wprawdzie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ zezwolił na zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego na parterze (był to sklep odzieżowy Cottonfield) i na I piętrze - na bar gastronomiczny, jednak nigdy nie wydano decyzji uprawniającej inwestora do użytkowania budynku jako nocnej agencji towarzyskiej [...], a taka działalność od 3 lat prowadzona jest w spornym budynku.

Nieprawdą jest, że nocna agencja towarzyska [...] prowadzi w tym budynku działalność gastronomiczną, gdyż nie ma tam żadnego pomieszczenia, ani miejsca przeznaczonego do przygotowywania posiłków. W budynku nie istnieje bar, jak stwierdzono w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r., lecz tylko miejsce do przyrządzania i wydania napojów alkoholowych i innych napojów oraz owoców. Stan ten stwierdzony został w wyniku oględzin przeprowadzonych przez inspektorów PINB miasta L. w dniu [...] sierpnia 2015 r. Działalność rozrywkowa prowadzona codziennie, w soboty, niedziele i święta, w godzinach nocnych z głośną muzyką, tańcami i związanym z tym nieuchronnie niekontrolowanym hałasem, czy wręcz okrzykami, wrzaskami, tupaniem uczestniczących w zabawach nietrzeźwych osób, wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Destabilizuje to życie mieszkańców lokali położonych w lokalach mieszkalnych usytuowanych za ścianą dzielącą budynki przy ul. [...] i 28. Organ I instancji niesłusznie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., II SA/Lu 72015 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę stwierdzając, że skarżący nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu, jednak następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r., II OSK 1398/16 uchylił ten wyrok. NSA stwierdził, że umknęło uwadze wojewódzkiego sądu, że skarżący jest adresatem postanowienia kasacyjnego wydanego przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2015r. i nie ulega wątpliwości, że ma legitymację do wniesienia skargi do sądu na to rozstrzygnięcie, nawet gdy jest to rozstrzygnięcie (tak jak w niniejszej sprawie) de facto korzystne dla niego. T. S. jest stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a jego legitymacja do wniesienia skargi wynika wprost z art. 50 § 1 p.p.s.a. Uchylając wyrok sądu I instancji, NSA nakazał ponownie dokonać kontroli postanowienia, które stanowi przedmiot zaskarżenia oraz uznał, że w tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego jest przedwczesne i niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uznając zatem, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania, Sąd rozpatrzył jego skargę merytorycznie i stwierdził, że jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżone orzeczenie wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższego, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd badał nie tylko to, czy zasadne było uchylenie postanowienie organu I instancji, ale również to, czy wskazane w uzasadnieniu argumenty przemawiały za uchyleniem, a więc czy rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie są ze sobą spójne i nie budzą wątpliwości co do rozstrzygnięcia.

Po dokonaniu kontroli w tym zakresie stwierdzić należy, że o ile usprawiedliwione było uchylenie postanowienie organu I instancji, o tyle wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumenty nie są zasadne, gdyż postanowienie organu I instancji jest wadliwe z innych przyczyn, niż te, które zostały wskazane przez organ odwoławczy. Organ ten bowiem w istocie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest słuszne, za wadliwe uznając jedynie to, że organ I instancji pomimo formalnego zakończenia postępowania, w uzasadnieniu przedstawił również argumentację merytoryczną.

Tymczasem w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek T. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. była nieusprawiedliwiona.

Zarówno ze skargi, jak i wielu pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z treści samego wniosku, sprecyzowanego następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że skarżący domagał się przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania nie tylko na podstawie art. 66 p.b., ale również na podstawie art. 71a p.b. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku przy ul. [...] w L.. Skarżący wprost wskazywał, jako podstawę prawną swoich żądań art. 66 p.b. i art. 71a p.b.

Organ bezzasadnie uznał, że skarżący domagał się wyłącznie prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 p.b., gdyż niewątpliwie skarżący kwestionował użytkowanie spornego budynku jako klubu nocnego, nie chodziło mu natomiast jedynie o ocenę tego, czy budynek spełnia warunki techniczne i czy jego stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu innych użytkowników.

Wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. obejmował w istocie żądanie dotyczące wszczęcia odrębnych postępowań zarówno na podstawie art. 66 p.b., jak i art. 71a p.b.

Organ przeprowadził natomiast wyłącznie postępowanie w trybie art. 66 p.b., które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r., II SA/Lu 890/16. Postępowanie w tym trybie było bowiem prowadzone przez organ nadzoru budowlanego po uchyleniu zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 p.b. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ wszczął postępowanie i po zbadaniu przesłanek z art. 66 p.b. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył postępowanie, następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, a wskazanym wyżej wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r. WSA w Lublinie oddalił skargę potwierdzając stanowisko organów obu instancji.

Równolegle toczyło się również postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące postanowienia kasatoryjnego z dnia [...] lipca 2015 r., które zakończyło się wskazanym już wyżej wyrokiem NSA z dnia [...] lutego 2018 r., II OSK 1398/16, uchylającym wyrok WSA z dnia [...] stycznia 2016 r., oddalający skargę z powodu braku interesu prawnego skarżącego.

Rozpatrując zatem ponownie skargę T. S. S. - mając na uwadze z jednej strony to, że organ po uchyleniu postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., wszczął jednak postępowanie w trybie art. 66 p.b. i następnie stwierdzając brak przesłanek do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie spornego budynku, umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., z drugiej zaś to, że skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. domagał się także przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 71 a p.b., czego organ nie dostrzegł wydając postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. - uchylił obecnie to postanowienie oraz zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. w celu przeprowadzenia odrębnego postępowania na podstawie art. 71 a p.b.

Wbrew stanowisku organu, prowadzeniu postępowania w tym trybie nie stoi na przeszkodzie to, że już wcześniej było prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku.

Jak wynika z akt, postępowanie takie zostało wszczęte przez organ z urzędu w dniu [...] grudnia 2013 r., jednak w wyniku kasatoryjnej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. było ono następnie prowadzone w trybie art. 51 p.b., gdyż ustalono, że w lokalach na II piętrze zostały wykonane roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, a w takiej sytuacji zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b., kiedy zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, zmiana użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sądowi jest znane z urzędu, że w postępowaniu tym został wydany wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] października 2016 r., II SA/Lu 375/16. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że kontrole organu I instancji przeprowadzone w dniach [...] września 2013 r. i [...] października 2014 r. wykazały, że w spornym budynku została wykonana przebudowa instalacji gazowej, elektrycznej, wod-kan i wentylacji mechanicznej z klimatyzacją w pomieszczeniach położonych na parterze, I i II piętrze w kamienicy głównej i oficynie tego budynku w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego na parterze i I piętrze na klub nocny, dlatego decyzją z dnia [...] listopada 2015r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na właściciela i inwestora – Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego Sp. z o.o. obowiązek wykonania wskazanych w sporządzonej w sprawie ekspertyzie technicznej, robót budowlanych w celu doprowadzenia tych pomieszczeń zajmowanych na działalność obecnie klubu nocnego "[...]" (poprzedni [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a Sąd oddalił skargę na tę decyzję, stwierdzając, że zakres wskazanych w decyzji "nakazów" organy prawidłowo oparły na sporządzonych w toku postępowania administracyjnego opiniach technicznych i inwentaryzacjach budowlanych.

Mając na uwadze, że na skutek uchylenia przez NSA w dniu 23 lutego 2018 r. II OSK 1398/16 wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2016 r., II SA/Lu 720/15 oddalającego skargę na zaskarżone postanowienie z dnia 30 lica 2015 r., odżyła sprawa prawidłowej interpretacji wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r., Sąd uznał, że dopuszczalne jest obecnie prowadzenie postępowania w trybie art. 71a p.b. zainicjowane tym wnioskiem.

Przede wszystkim wskazać należy, że dotychczasowe postępowanie wszczęte przez organ z urzędu w 2013 r. dotyczyło wprawdzie zmiany sposobu użytkowania, ale związanej z przebudową spornego budynku, a więc toczyło się w trybie art. 50 i 51 p.b., którego zakres jest odmienny, niż w postępowaniu toczącym się wyłącznie na podstawie art. 71 a p.b., tj. w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest związana z robotami budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 71 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, jak zakończyło się postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 p.b. Celem postępowania toczącego się na podstawie tych przepisów (postępowania naprawczego) jest legalizacja robót budowlanych, która musi zakończyć się odpowiednim orzeczeniem. W razie wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), co miało miejsce w sprawie II SA/Lu 375/16, zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z akt nie wynika, jaka decyzja zapadła po wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 października 2016 r., II SA/Lu 375/16, w konsekwencji nie wiadomo, czy sposób użytkowania spornego budynku jako klubu nocnego został przez organ zatwierdzony. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika ponadto, że organ rozpatrywał sprawę jedynie w zakresie przeprowadzonych robót budowlanych, stwierdzając jednocześnie, że "z uwagi na fakt, że zarówno użytkownik jak i właściciel obiektu nie przedstawili żadnych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowo-handlowe na II piętrze przedmiotowej kamienicy, PINB Miasta L. dalsze postępowanie winien przeprowadzić na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, który to przepis dot. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia".

W konsekwencji nie wiadomo jak zakończyło się tamto postępowanie, czy użytkowanie spornego budynku jako klubu nocnego zostało przez organy uznane za zgodne z przepisami, czy w ogóle organ badał tę kwestię, poza tym nie wiadomo, czy użytkowanie to nie zmieniło się od tamtego czasu. Od wydania decyzji w trybie art. 51 p.b. i wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 października 2016 r., II SA/Lu 375/16, upłynęły już prawie dwa lata, a zatem okoliczności sprawy mogły się zmienić, co również przemawia za koniecznością rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015r. w zakresie przeprowadzenia nowego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71a p.b. Wniosek ten nadal jest aktualny, gdyż skarżący konsekwentnie domaga się ustalenia czy użytkowanie spornego budynku jako klubu nocnego jest legalne i zgodne z przepisami. Na zasadność prowadzenia postępowania w tym trybie wskazywał również WSA w Lublinie w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., II SA/Lu 720/15, czego następnie NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r., II OSK 1398/16 nie zakwestionował. WSA stwierdził, że "w odrębnym postępowaniu w trybie art. 71a prawa budowlanego może być również prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co także wzmiankował skarżący w toku postępowania. Wspomniane postępowania (z art. 51 p.b. czy z art. 66 p.b.) nie mogą być jednak kumulowane".

Podkreślić przy tym należy, że zmiana sposobu użytkowania nie musi w każdym przypadku wiązać się z robotami budowlanymi, może ona polegać jedynie na zintensyfikowaniu dotychczasowej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., II SA/Kr 1972/99). Z przepisu art. 71 ust. 5 p.b. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: (...) 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten wprost odnosi się do zmiany – zwiększenia parametrów dotychczasowego sposobu użytkowania, a zatem nie jest konieczna zmiana istniejącej funkcji obiektu budowlanego, by mówić o zmianie sposobu użytkowania.

Zgodzić się przy tym należy z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2549/10, że użytkowanie obiektu na cele rozrywkowe, a takim jest niewątpliwie klub nocny, w sposób oczywisty wpływa na warunki w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń, a więc kształtuje warunki higieniczno – sanitarne i ochrony środowiska, może również naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich (art. 5 ust. 2 p.b.) (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., II OSK 1064/05). Powyższe oznacza, że zmiana powyższych warunków, jest traktowana jako zmiana sposobu użytkowania.

Z tych względów organ nadzoru budowlanego, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zakresie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71 a p.b., powinien ustalić, czy kiedykolwiek została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu (w całości bądź jego poszczególnych kondygnacji) jako klubu nocnego, mając na uwadze, że klub nocny nie jest obiektem gastronomiczno-handlowym, a taki sposób użytkowania został wskazany w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę lokali na parterze i I piętrze spornego budynku. Organ powinien ustalić w szczególności, jak zakończyło się postępowanie, w którym zapadł wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2016 r., II SA/Lu 375/16, czy w związku z tym, że – jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, organ w tamtym postępowaniu badał jedynie zgodność z przepisami zrealizowanej przebudowy, natomiast kwestię zmiany sposobu użytkowania pozostawił do odrębnego postępowania w trybie art. 71 a p.b. - organ prowadził odrębne postępowanie w tym zakresie, a jeśli tak, jakie ustalenia poczynił tzn. czy na podstawie zgromadzonej dokumentacji potwierdził legalność użytkowania spornego budynku jako klubu nocnego i zgodność takiego użytkowania z przepisami i normami regulującymi warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, a następnie organ oceni, czy warunki te nie zmieniły się, w szczególności czy nie zachodzą przesłanki z przytoczonego art.71 ust. 3 p.b. świadczące o zintensyfikowaniu dotychczasowej działalności klubu nocnego.

Z powyższych względów Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a., orzekając o kosztach na podstawie art. 200 cyt. ustawy.