Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 762/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a  ustawy  PoPPSA
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. skargi kasacyjnej W. B. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2019 r w sprawie ze skargi W. B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] nakazującą M. W. przyłączenie posiadanej przez niego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ulicy [...] w B. do kanalizacji sanitarnej znajdującej się w ulicy [...] w B. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie przyłączenia ww. nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta B. nakazał władającemu nieruchomością M. W. wykonanie obowiązku przyłączenia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), dalej: u.p.c.g. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zaleciło weryfikację rzeczywistych technicznych możliwości przyłączenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta uzyskał od W. Spółki z o.o. w B. informację, zgodnie z którą: odprowadzanie ścieków z nieruchomości przy ulicy [...] w B. można rozwiązać w oparciu o sieć kanalizacyjną sanitarną Ø 250 mm z rur PVC położoną w pasie drogowym ulicy [...]; odległość od sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości przy ulicy [...] wynosi około 6 m; granicą odpowiedzialności jest miejsce połączenia przyłącza z siecią; wcięcie do sieci zrealizowanego i odebranego technicznie przyłącza kanalizacyjnego sanitarnego, zrealizowanego staraniem i na koszt wnioskodawcy, wykonuje Spółka na swój koszt (pismo z [...] lipca 2019 r., znak: [...]).

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta ponownie nakazał M. W., jako władającemu nieruchomością przy ulicy [...] w B. (posiadaczowi), jej przyłączenie do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej znajdującej się w tej ulicy. Wskazał, że wydana przez W. opinia o możliwości przyłączenia odpowiada stanowisku zajętemu przez Sąd Najwyższy w uchwale z 22 czerwca 2017 r. o sygnaturze akt III SZP 2/16, zgodnie z którym "przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. W. i T. W. Wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości przy ulicy [...] w B. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego XI Wydziału Cywilnego w B. w sprawie [...]. W związku z bardzo złym stanem technicznym budynku i brakiem środków finansowych na remont, podjęli decyzję o sprzedaży nieruchomości. Sformułowali prośbę o anulowanie obowiązku przyłączenia.

Zaskarżoną decyzją SKO w B., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wskazało na regulację art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. i wywiodło, że skoro przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (a takiej na działce odwołujących się nie ma), to wydanie decyzji o nakazaniu wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest uprawnieniem ale obowiązkiem organu, bez względu na sytuację dochodową zobowiązanego. Innym koniecznym warunkiem orzeczenia tego obowiązku jest, zdaniem Kolegium, istnienie realnej możliwości przyłączenia, co ma miejsce gdy na nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna albo istniejąca sieć kanalizacyjna sięga do granicy nieruchomości. W przypadku działki nr [...] warunek ten nie jest spełniony. Sieć kanalizacyjna w ulicy [...] położona jest w odległości około 6 m od granicy tej działki. Zdaniem Kolegium, zajęte stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały Sądu Najwyższego wskazanej przez Prezydenta Miasta. W uchwale nie zdefiniowano co należy rozumieć pod pojęciem sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy na nieruchomości nie ma studzienki kanalizacyjnej. W ocenie Kolegium, w takich przypadkach jako sieć kanalizacyjną należy traktować nie tylko sam główny rurociąg, ale także tzw. przykanaliki prowadzące od tego rurociągu do granicy nieruchomości przewidywanych do podłączenia do sieci. Wobec braku przykanalików postępowanie o nakaz z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. nie może być prowadzone i jest bezprzedmiotowe. Nie obowiązuje bowiem przepis prawa upoważniający do nakazania właścicielowi nieruchomości wykonywania robót na nieruchomościach, do których nie ma on tytułu prawnego.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego Spółka z o.o. W.. Zarzuciła naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istniejąca w ulicy [...] sieć kanalizacyjna nie spełnia ustawowych cech sieci, do której właściciel nieruchomości jest zobowiązany wykonać przyłącze kanalizacyjne, jeżeli jego nieruchomość nie jest przyłączona do sieci i nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków;

- art. 2 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku braku studzienki na nieruchomości, obowiązek przyłączenia nieruchomości polegający na budowie przyłącza kanalizacyjnego obciąża właściciela nieruchomości tylko w granicach przestrzennych jego nieruchomości, w sytuacji gdy obowiązek ponoszenia kosztów budowy przyłącza kanalizacyjnego jest niezwiązany z zakresem stosowania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g.;

- § 122 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że budowa przyłączy kanalizacyjnych do sieci jest możliwa bez wykonania studzienki w sytuacji, gdy jest to rozwiązanie niezgodne z prawem a instalacja kanalizacyjna stanowi układ połączonych przewodów wraz z urządzeniami, przyborami i wpustami odprowadzającymi ścieki oraz wody opadowe do pierwszej studzienki od strony budynku, a za pierwszą studzienką w kierunku do sieci wybudowane urządzenie stanowi przyłącze kanalizacyjne, o którym mowa w art. 2 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Skarżąca Spółka wskazała, że w sprawie bezsporny jest brak przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz istnienie sieci kanalizacyjnej w ulicy [...]. Nie ma jednak – w ocenie Spółki - racji organ odwoławczy twierdząc o braku istnienia obowiązku przyłączenia w okolicznościach sprawy. Niezasadnie posługuje się również organ nienormatywnym pojęciem przykanalika. Także brak studzienki kanalizacyjnej na nieruchomości bezpodstawnie skłonił Kolegium do stanowiska, że ewentualna budowa przyłącza winna obligować właściciela do wykonania przyłącza jedynie do granicy swojej nieruchomości. Tymczasem pozostaje to bez znaczenia z punktu widzenia celu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., którym jest ochrona środowiska naturalnego oraz wykluczenie sytuacji odprowadzania ścieków bytowych bezpośrednio do gruntu lub do urządzeń, które nie prowadzą do ich oczyszczenia (np. kanalizacja deszczowa). Kwestia ewentualnego kosztu budowy przyłącza nie powinna być przedmiotem sprawy. Nie ma również, zdaniem skarżącej Spółki, prawnych przeszkód aby właściciel nieruchomości wykonał przyłącze poza granicą swojej nieruchomości (na odcinku 6 m od granicy do sieci kanalizacji sanitarnej położonej w pasie drogowym ulicy [...]). Wskazano uchwałę SN w sprawie III SZP 2/16 oraz wyrok SN w sprawie III SK 64/15 wydany w sprawie ze skargi kasacyjnej W..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wniósł o ocenę przez sąd legitymacji skargowej Spółki. Wskazał, że należy rozważyć, czy status strony w postępowaniu jak niniejsze nie powinna mieć wyłącznie osoba mająca tytuł prawny do nieruchomości, przez którą miałby przebiegać odcinek łączący sieć kanalizacyjną z nieruchomością podlegającą podłączeniu. W sytuacji zaś przyjęcia przez sąd, że Spółka ma interes prawny we wniesieniu skargi, Kolegium wniosło o rozważenie następujących argumentów: pojęcie przykanalików występuje w obrocie prawnym (Kolegium wskazało ustawy oraz orzecznictwo potwierdzające – w jego ocenie - to stanowisko); stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje potwierdzenie w regulacjach art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, bowiem wykonanie przyłącza wymagałoby uzyskania stosownych zezwoleń oraz ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego (nieruchomość podlegająca przyłączeniu do sieci przylega do pasa drogowego ulicy [...]); z definicji ustawowej przyłącza kanalizacyjnego oraz z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że na właścicielu lub posiadaczu nieruchomości spoczywa obowiązek poniesienia kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego, które ma sięgać od wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej do - najdalej - granicy danej nieruchomości. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyraziło stanowiska, jakoby dopuszczalne było budowanie przyłącza bez wykonania studzienki oraz stanowiska na temat kosztów budowy przyłącza poza granicami nieruchomości na odcinku do sieci. Wskazało, że w uchwale III SZP 2/16 nie zdefiniowano pojęcia sieć kanalizacyjna a wyłącznie pojęcie przyłącze kanalizacyjne.

Podczas rozprawy w dniu 9 stycznia 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o dopuszczenie dowodu z umowy o zaopatrzenie wody i odprowadzenie ścieków z dnia [...] maja 2003 r. oraz z pisma [...] listopada 2017 r. - na okoliczność interesu prawnego skarżącego. Wskazał, że interes prawny Spółki wynika z niedopuszczalności sytuacji jaka ma miejsce, tj. odprowadzania ścieków do kanalizacji deszczowej zamiast sanitarnej. Wyjaśnił, że aktualnie nie ma umowy o odprowadzanie ścieków, gdyż nie ma takiej fizycznej możliwości. W związku z tym, że nie ma podłączenia do sieci kanalizacyjnej, to Spółka nie może pobierać wynagrodzenia za świadczone usługi. Jako podstawę interesu prawnego Spółki wskazał także wydanie warunków przyłączenia, dokonanie fizycznego odbioru technicznego wykonanego przyłącza i tym samym spowodowanie rozpoczęcia realizacji usługi, a więc brak możliwości budowy nowego przyłącza bez udziału Spółki, co wynika z art. 15 ust. 4 ustawy oraz z regulaminu.

Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. wydanym w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionując go w całości, złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka W.. Powołując jako podstawę prawną skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że Spółka nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji, co bezpośrednio skutkowało oddaleniem skargi bez merytorycznego zbadania zasadności jej zarzutów, w sytuacji w której skarżąca posiadała przymiot strony postępowania administracyjnego przed organami obydwu instancji, posiada interes prawny do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji wynikający między innymi z przepisu art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.), dalej: ustawa zaopatrzeniowa, odczytywanego łącznie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g. w zakresie w jakim przepisy te nakładają na skarżącego obowiązek dokonania przyłączenia nieruchomości do sieci, w sytuacji wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci a contrario, w sytuacji wydania decyzji uchylającej nakaz przyłączenia skarżący nie traci przymiotu strony postępowania administracyjnego oraz nie dochodzi do utraty interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia organu drugiej instancji.

- art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że interes prawny skarżącej nie wynika z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji w której nakaz przyłączenia wydaje się "do istniejącej sieci kanalizacyjnej a siecią w rozumieniu art. 2 pkt. 7 ustawy zaopatrzeniowej są przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co stanowi o tym, iż nie można wydać nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci niebędącej w posiadaniu skarżącej a sam interes prawny skarżącej jako strony postępowania administracyjnego wynika z treści przywołanych wyżej przepisów;

- art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. a tym samym sąd pierwszej instancji winien rozpoznać merytoryczne zarzuty skarżącego dotyczące decyzji organu drugiej instancji, czego nie uczynił poprzestając na stwierdzeniu braku interesu prawnego skarżącego skutkującego oddaleniem skargi już tylko z tego powodu;

- art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 353 § 1 K.c. przez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że z faktu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie wynika interes prawny skarżącej do wywiedzenia skargi, w sytuacji gdy Spółka jako wierzyciel ma prawo żądania od dłużnika (właściciela nieruchomości) określonego zachowania się (spełnienia zobowiązania) - to jest wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej w celu umożliwienia świadczenia usługi odprowadzania ścieków zgodnie z umową.

Uzasadniając zarzuty kasacyjne pełnomocnik Spółki wskazał na fakt uznania jej za stronę w obydwu instancjach postępowania administracyjnego oraz na wyrok z 20 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I FSK 2165/15 wywodząc, że adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania przez organ za stronę postępowania (tak ogólnego jak i podatkowego) ma interes prawny w zakwestionowaniu decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc to do sytuacji prawnej Spółki wskazał, że sieć kanalizacji sanitarnej położona w ulicy [...] w B. jest własnością Spółki, jest siecią czynną, a Spółka korzysta z sieci odprowadzając nią ścieki, na czym polega działalność gospodarcza Spółki mająca charakter zarobkowy. Spółka ma zatem prawo oczekiwać, że każdy podmiot (w tym właściciel nieruchomości nr [...] obręb 3), z którym ma zawartą umowę zaopatrzeniową, będzie umożliwiał Spółce odprowadzenie ścieków z nieruchomości a jednocześnie uzyskanie wynagrodzenia w wysokości przewidzianej w taryfie. Aktualny fakt braku możliwości świadczenia usługi odprowadzania ścieków jest tymczasowy a samą umowę - włączoną w poczet materiału dowodowego sprawy co do faktu posiadania interesu prawnego skarżącego - należy potraktować jako pierwotne źródło interesu prawnego w zaskarżeniu wadliwej decyzji organu drugiej instancji, albowiem z samej umowy wynikają określone prawa i obowiązki Skarżącej Spółki (§ 2 pkt 2 umowy z 9 maja 2003r.)

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jej sytuacja prawna została naruszona. Uchylenie przez organ odwoławczy prawidłowej, w ocenie Spółki, decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej i umorzenie postępowania wpływa bezpośrednio na możliwość świadczenia usługi odprowadzania ścieków w przyszłości, albowiem zwalnia właściciela nieruchomości od obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej i niejako "sankcjonuje" stan niezgodnego z prawem odprowadzania ścieków bytowych z nieruchomości. Dochodzi do sytuacji, w której pomimo świadczenia usługi doprowadzenia wody do nieruchomości, ścieki nie są odprowadzone do sieci i nie istnieją ustawowe przesłanki uprawniające właściciela nieruchomości do wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków w celu zwolnienia się z obowiązku wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłączenia do sieci. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nakazanie właścicielowi nieruchomości przyłączenia się do sieci w trybie przepisu art. 5 ust. 7 u.p.c.g. ma bezpośredni związek z treścią przepisu art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem nie jest możliwe faktyczne wykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązku nałożonego przez organ administracji publicznej bez czynnego udziału Spółki. Podkreślono, że przepis art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej formułuje wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązek przyłączenia przy spełnieniu warunków regulaminowych oraz istnieniu technicznych możliwości, zaś przepis art. 6 ust. 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek zawarcia umowy. Zatem, jak wywiodła, decyzyjny nakaz przyłączenia jest dla przedsiębiorstwa wiążący, bowiem poprzedzony jest ustaleniem technicznych (rzeczywistych) możliwości przyłączenia do sieci w danym przypadku. Spółka zatem nie może odmówić przyłączenia, skoro była uznawana za stronę postępowania administracyjnego i sama opiniowała techniczne możliwości przyłączenia. Już sam fakt, że organ pierwszej instancji zwrócił się do Spółki o wydanie opinii świadczył o uznaniu Spółki za stronę postępowania. Jak wskazała, interes prawny nie musi bezpośrednio wynikać z treści danej normy prawnej a może być z niej wyinterpretowany (II OSK 2401/15). Takimi normami w sprawie niniejszej są przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g oraz art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Właściciel nieruchomości nie ma możliwości wykonania nakazu przyłączenia orzeczonego przez organ bez czynnego udziału Przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, bowiem sama czynność przyłączenia winna być dokonywana przy udziale wyspecjalizowanych służb technicznych przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją sądu pierwszej instancji, że decyzja nakazująca przyłączenie wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 2 u.c.p.g. nie nakłada na Spółkę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień. Przykładowo Spółka wskazała sytuację, w której organ administracji publicznej wydaje decyzję nakazującą przyłączenie nieruchomości do sieci, gdy przyłączenie takie będzie technicznie możliwe (np. ze względów ukształtowania terenu, położenia urządzeń przesyłowych czy też kwestii prawa własności przysługującej do sieci). W takiej sytuacji decyzja wiąże jej adresata i ma on obowiązek ją wykonać pod rygorem wszczęcia czynności przewidzianych w ustawie egzekucyjnej. Uznając, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie jest stroną takiego postępowania należy jednocześnie wskazać, że nie będzie miało przedsiębiorstwo żadnego instrumentu prawnego do wyeliminowania z obrotu prawnego ewentualnie wadliwych decyzji nakazujących bądź uchylających nakaz przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnych, które są jej posiadaniu. W przywołanej wyżej regulacji prawnej art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej odczytywanej łącznie z treścią przepisu art. 5 ust. 7 u.c.p.g. Spółka dopatruje się swego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Kolegium, która kreuje stan prawny odziaływujący negatywnie na interes majątkowy Spółki. Wbrew uzasadnieniu wyroku sądu, w tym postępowaniu Spółka nie domaga się przyłączenia określonej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (s. 7 uzasadnienia wyroku) a jedynie wykazuje swoje prawo (interes prawny) do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji organu drugiej instancji w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, skoro nadano jej przymiot strony postępowania administracyjnego przed organami obydwu instancji.

Zarządzeniem z dnia 27 marca 2020 r. stwierdzono istnienie podstaw do zastosowania art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. i skierowano sprawę na rozprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., gdyż strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyły dwa podmioty: M. W. i T. W. jako współwłaściciele nieruchomości przy ulicy [...] w B. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium rozpoznało odwołanie obydwu ww. podmiotów, natomiast na liście stron postępowania umieściło wyłącznie M. W. pomijając współodwołującego się T. W. Temu ostatniemu nie doręczono również zaskarżonej decyzji odwoławczej. Z kolei w postępowaniu przed sądem administracyjnym na etapie poprzedzającym wydanie wyroku z 9 stycznia 2020 r. stronami postępowania byli wyłącznie M. W., skarżąca Spółka oraz organ. Pominięto T. W. W tych okolicznościach, w szczególności wobec faktu rozpoznania przez Kolegium odwołania również tego ostatnio wskazanego podmiotu – niezapewnienie mu udziału w postępowaniu przed sądem wypełnia przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Dostrzeżenie tej wady postępowania sądowego post factum i złożenie skargi kasacyjnej umożliwiło natomiast sądowi pierwszej instancji skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej w art. 179a P.p.s.a. Wyrazem tego stało się uchylenie wyroku wydanego 9 stycznia 2020 r., o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego orzeczenia na podstawie art. 179a P.p.s.a., po uprzednim zawiadomieniu T. W. o terminie rozprawy, a także doręczeniu z urzędu przez sąd dokumentów w postaci zaskarżonej decyzji, skargi, odpowiedzi na skargę i skargi kasacyjnej (k. 74-77) i umożliwieniu stronie uczestniczenia w rozprawie.

Orzekając zaś w punkcie 3 wyroku o kosztach postępowania kasacyjnego, do czego zobowiązuje przywoływany już art. 179a P.p.s.a., sąd w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia w całości. Nieważność postępowania była bowiem następstwem nieprawidłowości po stronie sądu, który w porę nie dostrzegł pominięcia strony, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd stwierdził, że skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 50 § 1 dalej: P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, że warunkiem wstępnym i koniecznym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego we własnym imieniu jest posiadanie interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego. Istotę legitymacji skargowej stanowi bowiem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie to powinno mieć swoje oparcie w przepisie prawa, który w jakiś sposób reguluje bądź dotyczy sytuacji prawnej określonego podmiotu. Innymi słowy, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa materialnego uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej lub zobowiązujący ten podmiot do określonego zachowania bądź zaniechania. Nie wyklucza to jednocześnie wywodzenia interesu prawnego z przepisów procesowych. Sytuacja taka wystąpi np. gdy skarżącym jest adresat decyzji niemający interesu materialnego, ale błędnie uznany przez organ za stronę postępowania. Wówczas może on wnieść skargę z powodów procesowych, tj. skierowania do niego rozstrzygnięcia, a nie z uwagi na posiadanie interesu prawnego w wyżej wskazanym klasycznym rozumieniu. Reasumując, ze skargą może więc wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością bądź zaniechaniem organu administracji publicznej (legitymacja skargowa materialna), albo do którego skierowano zaskarżony akt lub czynność, mimo że z materialnego punktu widzenia interesu prawnego nie posiada (legitymacja skargowa procesowa).

W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z wyżej wymienionymi sytuacjami.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższy przepis jest więc adresowany do właścicieli nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właścicielem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest także współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Oznacza to, że obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej może być kierowany do ściśle określonego kręgu podmiotów, tj. właścicieli ale rozumianych wyłącznie według brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie może być zatem kierowany do innych podmiotów, które nie posiadają cech właściciela w powyższym rozumieniu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka cechy właściciela nieruchomości przy ulicy [...] w B. nie posiada. Nie mogła być zatem adresatem decyzji, a tym samym nie posiada interesu prawnego w sprawie legalności tej decyzji dotyczącej.

Zdaniem sądu, nie istnieje również inna norma prawna, która stanowiłaby o istnieniu związku materialnoprawnego pomiędzy jej zastosowaniem a sytuacją prawną skarżącej Spółki - w sprawie o nakazanie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Taką normą prawną nie jest przepis art. 2 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej. Zawarta jest w nim definicja przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jako przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Z przepisu tego nie wynikają jednak dla skarżącej w sprawie niniejszej Spółki żadne prawa czy obowiązki w zakresie istoty sporu sądowego między skarżącą a Kolegium, czyli istnienia obowiązku przyłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej w ulicy [...], a w konsekwencji nie istnieje w sprawie interes prawny Spółki. Ten interes nie może także wynikać tylko i wyłącznie z faktu domagania się przez Spółkę przeprowadzenia merytorycznej kontroli sądowej decyzji, w jej ocenie, niezgodnej z prawem. Takie żądanie wynika z interesu faktycznego a nie prawnego znajdującego oparcie w przepisach prawa. Także okoliczność prowadzenia przez Spółkę działalności związanej m.in. z odprowadzaniem ścieków, nie oznacza jeszcze prawa Spółki do domagania się przyłączenia określonej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Do czuwania nad realizacją tego obowiązku w sposób prawem przewidziany powołany został właściwy organ. Zgodnie z art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g., nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1 – 4 (a więc także w ust. 1 pkt 2) sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta; w przypadku stwierdzenia niewykonywania tych obowiązków, wydaje on decyzję nakazującą.

Interesu prawnego skarżącej Spółki nie da się również wyprowadzić z regulacji art. 15 ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Stosownie do treści art. 15 ust. 1, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 tej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy zobowiązuje więc przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do budowy stosownych urządzeń, ale nie uprawnia go w żaden sposób do zajmowania wiążącego stanowiska w sprawie obowiązku przyłączenia konkretnej nieruchomości do sieci. To zostało uregulowane, jak wyżej wskazano, w art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g. Z kolei ust. 2 przepisu art. 15 jest adresowany do podmiotu ubiegającego się o przyłączenie a nie do przedsiębiorstwa. Z faktu istnienia obowiązku właściciela konkretnej nieruchomości do przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej nie wynika, że może się tego domagać – w procedurze prowadzonej na podstawie art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g. - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Stosowny nakaz formułowany jest bowiem decyzyjnie przez uprawniony organ czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Następuje to bez udziału przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które w sprawie o wydanie tego nakazu interesu prawnego nie posiada.

O istnieniu interesu prawnego Spółki w sprawie niniejszej nie przesądzają okoliczności wskazane przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. Należy przypomnieć, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. (jeśli skarga jest wnoszona we własnym imieniu skarżącego) to interes indywidualny, aktualny, konkretny i osobisty oraz bezpośredni. Nie odpowiada tym cechom sytuacja, w której Spółka nie zgadza się ze stanem faktycznym (sposobem odprowadzania ścieków z nieruchomości - do kanalizacji deszczowej a nie sanitarnej). Nawet jeżeli wskazany stan faktyczny budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z pożądanym stanem prawnym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz nawet jeśli, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja Kolegium utrwala ten nieprawidłowy stan faktyczny, to jednak nadal brak jest przepisu prawa stanowiącego źródło bezpośredniego interesu prawnego skarżącej. Źródłem interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest zatem okoliczność, że kwestionowana decyzja może prowadzić do skutków sprzecznych z przepisami prawa. Dla merytorycznej kontroli czy nadzoru nad taką decyzją prawo przewiduje określone środki. Natomiast wskazywany przez skarżącą stan faktyczny niezgodny - w jej ocenie - z prawem, nie wystarcza aby przyjąć, że mamy do czynienia z bezpośrednim i prawnie umocowanym interesem prawnym Spółki.

Sąd zauważa przy tym, że spór koncentrował się w zasadzie na tym, co jest przyłączem i jak daleko ma ono sięgać w sytuacji braku studzienki oraz kto ma w takiej sytuacji obowiązek wykonać podłączenie na odcinku poza granicami nieruchomości: gestor sieci czy właściciel nieruchomości. Wyżej scharakteryzowana oś sporu również jednak nie przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącej Spółki. Decyzja nakazująca przyłączenie wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie nakłada bowiem na Spółkę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień, podobnie jak zaskarżona decyzja Kolegium. Innymi słowy, uchylenie decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości podlegającej podłączeniu obowiązku wykonania tego podłączenia nie oznacza automatycznie, że to podłączenie ma wykonać własnym asumptem Spółka. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że nie ma w chwili obecnej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bowiem ta nie została doprowadzona do granic nieruchomości. Stwierdziło także, że w jego ocenie siecią kanalizacyjną są również przykanaliki prowadzące od rurociągu do granicy nieruchomości podlegających przyłączeniu. Nie wynika z tej decyzji, aby nałożono na Spółkę jakiekolwiek obowiązki. W tym więc sensie nie może ona z zaskarżonej decyzji wywodzić interesu prawnego i w konsekwencji legitymacji skargowej w sprawie niniejszej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1577/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w trybie art. 5 u.c.p.g. można nałożyć określone obowiązki tylko na właścicieli nieruchomości a nie na żadne inne podmioty. W konsekwencji, stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 u.c.p.g. mogą być wyłącznie podmioty wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g. nie określa także szczegółowych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w szczególności nie określa długości i przebiegu przyłącza. Techniczny, konkretny sposób przyłączenia ustalany jest w warunkach technicznych. Te zaś wydaje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Fakt ten świadczy wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej Spółki. Okoliczność wydania warunków przyłączenia nie jest źródłem interesu prawnego gestora sieci w niniejszym postępowaniu.

Także okoliczność niepobierania opłat za świadczenie usług odprowadzania ścieków (wobec niepodłączenia nieruchomości do sieci) oraz fakt, że skarżąca jest podmiotem wydającym warunki podłączenia, stanowią o istnieniu interesu faktycznego a nie prawnego. Kwestia opłat może być rozważana, gdy istnieje umowa na odbiór ścieków, po stworzeniu warunków do jej realizacji. Tymczasem z przedłożonych na rozprawie dokumentów powyższe nie wynika. Wynika natomiast, że umowa z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] nie jest realizowana, gdyż Spółka uznała ją za wygasłą z uwagi na ustalenie braku odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej a odprowadzanie ich do kanalizacji deszczowej. Z przedłożonych dokumentów wynika też niepobieranie opłat za usługę odprowadzania ścieków, bowiem ta nie jest realizowana. De facto zatem nie można mówić o istnieniu aktualnej umowy na odprowadzanie ścieków. Okoliczność, że opłaty mogłyby być pobierane gdyby doszło do świadczenia usług, nie jest podstawą do uznania bezpośredniego interesu prawnego Spółki w sprawie niniejszej.

Źródłem interesu prawnego skarżącej nie może być przepis art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z przepisu tego wynika obowiązek rozpoczęcia realizacji odbioru ścieków, jeśli spełniono wydane warunki przyłączenia oraz jest to technicznie możliwe, tzn. wykonano urządzenia, którymi będzie się odbywał przesył z nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z akt, o ile Spółka określiła wstępnie warunki przyłączenia (vide pismo z dnia [...] lipca 2019 r., k. 34 akt adm.), o tyle bezspornie nie istnieje urządzenie, za pomocą którego przesył do sieci byłby możliwy. W konsekwencji brak jest także po stronie skarżącej – w aktualnych okolicznościach faktycznych - obowiązku realizacji usługi.

Dodać należy także, że ani decyzja zaskarżona, ani decyzja pierwszoinstancyjna nie były adresowane do skarżącej Spółki. Była ona natomiast stroną postępowania administracyjnego (doręczano jej decyzje wydawane w sprawie). Z samego jednak faktu bycia stroną postępowania administracyjnego nie można automatycznie wyprowadzać istnienia interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym. Ten bowiem wynika z konkretnych przepisów określających w jakiś prawny sposób sytuację prawną podmiotu przez przyznanie mu uprawnień lub obciążenie obowiązkami. Takich jednak przepisów, jak wyżej wywiedziono, w sytuacji skarżącej Spółki nie stwierdzono.

Wobec powyższego brak jest podstaw do pozytywnego przesądzenia interesu prawnego skarżącej w sprawie niniejszej, co prowadzi do oddalenia skargi. Zgodzić się należy z organem, że kategoria interesu prawnego, jako co do zasady kategoria materialnoprawna, powinna skutkować rozstrzygnięciem merytorycznym w przypadku, gdy tego interesu brak. Przypadki odrzucenia skargi z powodu braku interesu prawnego wynikają z przepisów prawa (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nakazujący odrzucenie skargi w przypadku, gdy skarżący uchwałę lub akt organu samorządu terytorialnego nie wykaże naruszenia jego interesu prawnego). Także w literaturze wskazuje się, że niedopuszczalność skargi z powodu braku interesu prawnego (z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) zachodzi w szczególności gdy skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej (np. skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie ustanowienia kuratora wniesie podmiot niewymieniony w art. 144 ust. 5 pr. bank., vide B. Dauter, komentarz do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex Omega, stan prawny na 4 listopada 2019 r.). W sytuacji zaś, gdy ocena interesu prawnego wymaga badania i oceny materialnoprawnej (tj. na podstawie konkretnych przepisów i okoliczności wskazanych przez skarżącą), skarga w przypadku konkluzji o braku interesu prawnego podlega oddaleniu.

Z uwagi na powody oddalenia skargi brak było podstaw do oceny trafności podniesionych w skardze zarzutów materialnoprawnych w zakresie wykraczającym poza ocenę legitymacji skargowej.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.