Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 609/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją nr [...] z dnia [...].02.2021 r. po rozpatrzeniu na odwołania T. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...].11.2020 r. znak: [...], ,

działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z roku 2020, poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: ustawa), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskodawca w dniu 08.10.2019 r. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2-lokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wjazdami, zjazdami, dojściami, miejscami parkingowymi i towarzyszącą infrastrukturą techniczną i garażami', przewidzianą do realizacja na terenie działek nr [...], [...], [...], obręb B.. gm. W.. Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem z dnia [...].10.2019 r. znak: [...] wezwał inwestora do sprecyzowania treści wniosku oraz przedłożenia stosownych dokumentów szczegółowo opisanych w treści tegoż wezwania. Odpowiedzi na powyższe inwestor udzielił w dniu [...].11.2019 r.

Pismem z dnia [...].12.2019 r. Burmistrz zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz [...] budynków garażowych, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], [...], obręb B., gm. W..

Burmistrz w dniu [...].03.2020 r. wydał decyzję znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 budynków garażowych, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], [...], obręb B., gm. W..

Powyższa decyzja w wyniku wniesienia odwołania przez T. W., decyzją SKO z dnia [...].07.2020 r. znak: [...] została w całości uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno Burmistrz po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w dniu [...].11.2020 r. wydał decyzję znak: [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 4 budynków garażowych w bryle budynków mieszkalnych i 7 budynków garażowych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], [...], obręb B., gm. W..

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniósł T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

SKO stwierdziło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jaki muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa produkcyjno-usługowa oraz zabudowa gospodarczo-garażowa. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linie nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 modyfikuje powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że linia zabudowy na działkach przyjętych do analizy kształtuje się na poziomie od [...] m do [...] m od frontowych granic działek. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości [...] m od granicy wnioskowanego terenu z działką nr [...], [...], a także w [...] 5 m od granicy wnioskowanego terenu z działką nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi [...]%, a kształtuje się od [...]% - działka nr ewid. [...] do [...]% - działka nr ewid. [...]. Planowana inwestycja ma wynosić [...]% powierzchni działek objętych wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wbrew twierdzeniom skarżącego zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w parametrze wyższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. SKO stwierdziło, że jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi [...] m (z tolerancją ± 20% wynosi od [...] m do [...] m), a kształtuje się od [...] m działki nr ewid. [...], [...] do [...] m działka nr ewid. [...], zatem mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz [...] budynków garażowych w bryle budynków mieszkalnych i [...] budynków garażowych wolnostojących wskazując wartość [...] m dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z jednym budynkiem garażowym w bryle budynku oraz max. [...] m dla budynku garażowego. Zdaniem SKO powyższy parametr ustalony na takim poziomie wpisuje się w ład urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy. Kwestia ta w sposób szczegółowy została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą w pełni podziela organ II instancji.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 2 i 3). Zgodnie z ust. 4 § 7 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 3 ust. 1. Organ I instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają maksymalnie [...] kondygnacje nadziemne o wysokości maksymalnie [...] m. SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr ustalając go na poziomie [...] kondygnacji nadziemnych i wysokości [...] m dla budynków mieszkalnych oraz jedną kondygnację nadziemną i wysokości około [...] m dla budynków garażowych.

Treść § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi oraz skośnymi, dwu i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 50°. Wobec powyższego SKO wbrew twierdzeniom skarżącego stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił powyższy parametr jako dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od [...] do [...]° dla budynku mieszkalnego i garażowego, bowiem wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, że Burmistrz prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz [...] budynków garażowych w bryle budynków mieszkalnych i [...] budynków garażowych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. gruntów [...], [...], [...], obręb B., gm. W..

W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżącego, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, należy stwierdzić, iż Burmistrz zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że ustawa w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz w art. 6 ust. 2, który stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zagadnienie dostępu działki do drogi publicznej uregulowane jest w art. 2 pkt 14 ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jaki i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.11.2010 r., sygn. akt II SA/Gl 34/10, LEX nr 752742, wyrok WSA w Krakowie z dnia 05.07.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 506/12 publ. Baza orzeczeń NSA). SKO podzieliło stanowisko, że kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydującego znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.05.2011 r. sygn. akt II OSK 833/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.07.2008 r. II SA/Po 625/07, LEX 558532, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444, publ. Baza orzeczeń NSA).

SKO podkreśliło, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 18.03.2008 r., sygn. akt II OSK 251/07). Kwestie związane ze zgodnością projektu architektonicznego przedmiotowego budynku z prawem budowlanym będą podlegać ocenie właściwego organu na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada związania decyzją o ustaleniu warunków zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi (wyrok NSA z dnia 07.04.2009 r., sygn. akt II OSK 503/08).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu tj. między innymi niedogodność dla właściciela sąsiedniej działki, SKO wskazało, że oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy ocenić w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszenie jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Mimo, że budowa planowanego przedsięwzięcia budowlanego może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

SKO wyjaśniło także, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Jednakże wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. Zbigniew Niewiadomski, wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2008, str. 490).

Decyzja SKO zaskarżona została do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu przez T. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego:

1/ art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji pomimo, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji intensywności zabudowy.

2/ art. 61 ust. ust. 1 pkt. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że teren posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej dający faktyczną możliwość przejazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. W rzeczywistości dostęp do drogi publicznej nie daje możliwości faktycznego przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, w szczególności dla pojazdów asenizacyjnych, których poruszanie po terenie zrealizowanej inwestycji byłoby konieczne w związku z brakiem uzbrojenia terenu w sieć kanalizacyjną.

3/ art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W rzeczywistości teren, na którym ma być realizowana inwestycja, nie posiada sieci kanalizacyjnej, taka sieć nie została zaprojektowana a także wykonanie uzbrojenia w postaci budowy sieci kanalizacyjnej nie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Brak sieci kanalizacyjnej stanowi, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla potrzeb planowanej inwestycji.

4/ art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 3, 5, 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być wydana, bowiem spełnione są wszystkie warunki przewidziane w rozporządzeniu. W rzeczywistości dokonano:

- błędnego założenia, że do analizy projektowanej zabudowy uzasadnione jest wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego, który w ocenie organu jest spójny pod względem krajobrazowym i funkcjonalnym. W rzeczywistości przyjęcie szerszego obszaru analizowanego miałoby wpływ na wynik analizy ponieważ zostałoby wykazane, że w otoczeniu dominują działki niezabudowane,

- błędnego przyjęcia wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie maksymalnie do [...]%. Błędne założenie wynika z okoliczności, że 50 procentowy współczynnik zabudowy dotyczy tylko jednej działki w obszarze analizowanym, a zabudowa tej działki to budynki gospodarcze a nie mieszkaniowe. W związku z tym, błędem było przyjęcie wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla inwestycji na poziomie [...]%. Przyjęty wskaźnik zabudowy jest zbyt wysoki i spowoduje niedopuszczalne zintensyfikowanie zabudowy po realizacji inwestycji.

- niedokonanie szczegółowej analizy zabudowy działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] tj. działek, których zabudowa przekracza [...]% poprzez niewyjaśnienie czy warunki zabudowy terenu wydane dla tych działek dotyczą wyłącznie tych działek czy również działek sąsiednich oraz niewyjaśnienie i nieodniesienie się do kwestii pod jaką funkcję zabudowy są one przeznaczone.

- przyjęcia szerokości elewacji frontowej wnioskowanej rozbudowy wynoszącej maksymalnie [...] m oraz [...] m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej, która, nawet przyjmując błędnie ustalone wartości skrajne, wynosi [...] m,

- błędnego przyjęcia, że geometria dachów w planowanej zabudowie stanowi utrzymanie istniejących parametrów pomimo ustalenia, że w obszarze analizowanym nachylenie połaci skośnych znacząco odbiega od nachylenia planowanych połaci dachowych skośnych. W szczególności w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalono geometrię dachów skośnych o kątach nachylenia od [...] stopni do [...] stopni gdy tymczasem na obszarze analizowanym nachylenia połaci dachów skośnych dwu i wielospadowych wynoszą od [...] stopni do [...] stopni.

- nieuzasadnionego nieustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki należącej do skarżącego pomimo, że zabudowa na działce należącej do skarżącego jest o innej funkcji niż planowana zabudowa.

5/ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa co znajduje swój wyraz w lakonicznej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których zdaniem organów decyzja o warunkach zabudowy terenu mogła być wydana, bowiem spełnione są wszystkie warunki określone wart. 61 ust. 1 ustawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń.

6/ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie zaskarżonej decyzji, polegające na niepodpisaniu załącznika do decyzji - część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez organ wydający decyzję oraz nienaniesieniu na mapę zasadniczą stanowiącą cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczenia obszaru analizowanego oraz parametrów dotyczących zabudowy ( powierzchnia zabudowy, geometria dachu).

7/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

8/ art. 140 ustawy kodeks cywilny związku z art. 54 pkt. 2 lit d ustawy oraz w związku z art. 64 ust. 1 ustawy polegające na ograniczeniu zagospodarowania działki skarżącego, bez uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony jego interesów.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. ustalającą warunki zabudowy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.

Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako uzupełnienie już istniejących sposobów zagospodarowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13, CBOSA).

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W ocenie Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie jest prawidłowa.

Zarzuty skarżącego odnośnie przyjęcia niewłaściwych parametrów wskaźników takich jak odległość granic obszaru analizowanego, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji, linia zabudowy oraz geometria dachu nie są zasadne.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości [...] m od granic terenu działek inwestycyjnych. Jest to odległość znaczna a wynikająca z przyjęcia jako szerokości frontowej odcinków działek przylegających do drogi wewnętrznej na działce [...] (odcinek przylegający do drogi publicznej na działce [...] jest znacznie krótszy). Burmistrz przyjął, że tak wyznaczony obszar jest spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym, a jego powiększenie nie wpłynęłoby na wynik analizy. W ocenie Sądu jest to konkluzja zasadna. Powiększony obszar obejmowałby zarówno niezabudowane tereny po stronie zachodniej, jak i tereny zabudowy mieszkaniowej po stronie wschodniej i południowej. Skarżący nie przedstawił przy tym żadnych argumentów wskazujących na celowość powiększenia obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum.

Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wyniósł [...]%. Wprawdzie skarżący ma racje, podnosząc, że najwyższym wskaźnikiem (50,4%) charakteryzuje się działka zabudowana na cele niemieszkaniowe, ale nie można pominąć okoliczności, że liczne działki o mieszkaniowej funkcji zabudowy (np. [...], [...], [...]) cechują się wskaźnikiem przekraczającym [...]%. W takiej sytuacji zasadny jest wniosek, że ustalenie wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie maksymalnie [...]% znajduje oparcie w wynikach analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy. Jednocześnie z uwagi na specyfikę inwestycji (budynki jednorodzinne i garażowe) w ocenie Sądu nie zaistniała konieczność określenia minimalnej wartości tego wskaźnika (jego ewentualne obniżenie na etapie projektu budowlanego przybliży go do średniej wartości obszaru analizowanego). Podobnie rzecz ma się w wypadku szerokości elewacji frontowej: przy średniej wartości w obszarze analizowanym równej [...] m przyjęto wartości dla inwestycji odpowiednio: [...] m. Także tu maksymalne wartości w obszarze analizowanym osiągane są przez budynki o funkcji innej niż mieszkalna, lecz budynki mieszkalne osiągają wartość [...] m, bądź nawet ją przekraczają (działka [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji). Żadnego oparcia w regulacjach prawnych ani orzecznictwie nie znajduje też postulat skarżącego, by do obliczeń parametrów nie brać pod uwagę działek leżących na granicach obszaru analizowanego (pozostaje on zresztą w sprzeczności z postulatem rozszerzenia tego obszaru). Podobnie niezrozumiały jest zarzut co do niewłaściwego kąta nachylenia dachu skośnego – w decyzji Burmistrza przewidziano dla planowanej inwestycji dach płaski (o kącie nachylenia połaci dachowych do [...]) taki, jaki występuje na wielu budynkach w obszarze analizowanym, m. in. na budynku posadowionym na nieruchomości skarżącego.

Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący działek [...] i [...]. W części tekstowej analizy wskazano drugą z nich jako zabudowaną trzema budynkami, zaś działka [...] nie jest wymieniona. Z części graficznej wynika zaś, że budynki znajdują się na działce [...], natomiast działka [...] nie jest zabudowana. Ten błąd nie miał jednak znaczenia dla wyników analizy urbanistycznej: w istocie sprowadza się on do błędnego oznaczenia numeru działki w części tekstowej analizy: zamiast prawidłowego oznaczenia [...] pojawiło się błędne [...]. Nie ma więc także żadnego wpływu na wynik sprawy.

Uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym nie ma także zarzut niewystarczającego uzbrojenia terenu – braku sieci kanalizacyjnej. Dla planowanej inwestycji przewidziane są szczelne zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków, co czyni zadość wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd nie znajduje podstaw prawnych dla szczegółowych dywagacji na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy co do rodzaju i gabarytów pojazdów mających obsługiwać w przyszłości teren inwestycji. Położenie terenu inwestycyjnego przy drodze publicznej na działce [...] oraz przy drodze wewnętrznej na działce [...] łączącej się z tą drogą czyni zadość wymogowi dostępu terenu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Brak jest także w obowiązującym systemie prawnym podstaw do wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy w określonej odległości od działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie II OSK 824/10 (CBOSA) linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Podobnie w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że linia zabudowy granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego.

Odnośnie kwestii niepodpisania załączników do decyzji, Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie V SA/Wa 1351/18 (CBOSA), że przepisy prawa proceduralnego nie regulują warunków formalnych, jakie miałyby być spełnione przez takie załączniki (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1268/06). Decyzja powinna odsyłać w swojej treści do załącznika, który powinien być opisany w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku bowiem to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją (por wyroki: NSA z dnia 20 września 2007 r. sygn. II OSK 1732/06, NSA z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1742/06, WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08). Wobec tego, sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że brak podpisów osoby wydającej decyzję organu I instancji na częściach składowych wyników analizy, będących załącznikami do tej decyzji nie dyskwalifikują rozstrzygnięcia Burmistrza, nie zachodzą bowiem wątpliwości co do tego jakie dokumenty stanowią załączniki do decyzji.

Jako ewidentny lapsus ocenić należy pierwszy akapit na drugiej stronie uzasadnienia decyzji SKO o brzmieniu: "Mając na uwadze powyższe zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja ulec musi uchyleniu, zaś sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia." Treść ta nie koresponduje ani z kierunkiem rozstrzygnięcia, ani z żadnym innym fragmentem uzasadnienia, które w pozostałej części odpowiada rozstrzygnięciu.

Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby organy administracji w badanej sprawie dopuściły się uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, zaś skarżący nie wykazał, by kwestionowane przezeń warunki zabudowy i zagospodarowania terenu narusza chroniony prawem interesu publiczny bądź osób trzecich w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.