Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 233/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6366 Tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 par. 1 art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/13 w sprawie ze skargi Z. w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. w P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1460/13, oddalił skargę Z. - I. w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 10 grudnia 2010 r. A. wystąpiło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o zmianę decyzji Ministra Kultury z [...] lutego 1995 r. (nr [...]) zezwalającej na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi przez A., zmienionej następnie decyzjami z [...] października 1998 r. (nr [...]) oraz z [...] lutego 2003 r. (nr [...]), poprzez - w szczególności - rozszerzenie zakresu tego zezwolenia na utwory [...] oraz objęcie nim każdego rodzaju utworów stanowiących wkłady współautorskie w utworze [...], stworzonych do utworów [...] lub wykorzystanych w utworach [...], jak również do utworów połączonych w celu wspólnego rozpowszechniania z utworami [...]. Wskazany wniosek spowodował wszczęcie postępowania przez organ, a w trakcie tego postępowania do udziału w tym postępowaniu na prawach strony zostały dopuszczone następujące organizacje społeczne: F. (na mocy postanowienia z [...] stycznia 2011 r., nr [...]); E. (na mocy postanowienia z [...] grudnia 2011 r., nr [...]); Z. - I. (na mocy postanowienia z [...] grudnia 2011 r., nr [...]) oraz P. (na mocy postanowienia z [...] listopada 2012 r. nr [...]).

Pismem z 19 listopada 2012 r. Stowarzyszenie A., powołując się na przepis art. 98 § 1 k.p.a., wniosło o zawieszenie przedmiotowego postępowania do dnia 30 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, iż uznaje za wskazane ponowne przeanalizowanie kwestii zakresu swojego zezwolenia na wykonywanie zbiorowego zarządu autorskimi prawami majątkowymi. Jest to związane z podejmowanymi przez Stowarzyszenie działaniami mającymi na celu uporządkowanie wykonywania zbiorowego zarządu. Jako przykłady tego rodzaju działań wskazano: złożenie wraz z F. wspólnego wniosku do Komisji Prawa Autorskiego o zatwierdzenie wspólnej tabeli wynagrodzeń za korzystanie z utworów i przedmiotów praw pokrewnych na polu eksploatacji reemisja, uczestniczenie w pracach zmierzających do opracowania innych wspólnych tabel wynagrodzeń ze F. i innymi organizacjami, a także prace nad ustaleniem, wspólnie z tymi organizacjami i przedstawicielami użytkowników, warunków kontraktu generalnego dotyczącego licencjonowania utworów i przedmiotów praw pokrewnych na polu reemisji. Stowarzyszenie wskazało przy tym, iż w jego ocenie zawieszenie przedmiotowego postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, gdyż ustalenia poczynione w okresie zawieszenia pozwolą na ukształtowanie takiej treści zezwolenia, która umożliwi mu efektywny zarząd prawami, z korzyścią dla uprawnionych i użytkowników.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że wszystkie przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione, a w efekcie przyjął, że możliwe było zawieszenie postępowania w sprawie, fakultatywnie - na wniosek strony. W zakresie pierwszych dwóch Minister odnotował, iż postępowanie jest w toku, a o jego zawieszenie wystąpił wnioskodawca, na którego żądanie postępowanie zostało wszczęte. Dalej podał, że ocena spełnienia trzeciej przesłanki powinna być dokonana przez pryzmat uprawnień procesowych strony i innych uczestników postępowania. Stwierdził przy tym, iż w niniejszej sprawie występuje tylko jedna strona, natomiast cztery organizacje społeczne zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. W tym kontekście zauważył także, iż k.p.a. nie precyzuje pojęcia "praw strony", o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że podmiot na prawach strony występuje zawsze w sprawie dotyczącej innej osoby, czyli w "cudzej" sprawie. Nie reprezentuje więc on uprawnień wynikających z prawa administracyjnego, w przeciwnym razie sam stałby się w danej sprawie stroną. W związku z powyższym, katalog czynności procesowych, których organizacja społeczna - pomimo posiadania "praw strony" - nie może dokonywać, obejmuje czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Z zasady tej wynikają uprawnienia dotyczące sfery praw osobistych strony, o których decydować może tylko ona sama, albo których ustalenia może tylko ona żądać. Organ podkreślił następnie, że w literaturze i orzecznictwie do uprawnień procesowych "wyłączonych" dla organizacji społecznych zalicza się m. in. żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zasadny jest więc pogląd, zgodnie z którym uprawnienie do wyrażenia sprzeciwu w kwestii zawieszenia postępowania również należy do sfery uprawnień osobistych strony. Wyrażenie sprzeciwu co do fakultatywnego zawieszenia postępowania będzie więc możliwe tylko w sytuacji wielości stron w postępowaniu. W konsekwencji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podmiotów uprawnionych do wyrażenia takiego sprzeciwu.

Odnośnie ostatniej z przesłanek z ww. przepisu organ wskazał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie spowoduje zagrożenia interesu społecznego. W szczególności nie pozbawi to uprawnionych z tytułu autorskich praw majątkowych możliwości powierzenia ich praw do zarządzania przez organizację zbiorowego zarządzania. Prawa autorskie do utworów [...] oraz do utworów innych niż słowne, muzyczne, słowno-muzyczne i choreograficzne, w odniesieniu do których A. domaga się rozszerzenia zezwolenia, są już obecnie objęte zakresem zezwoleń innych organizacji. Za zgodne z interesem społecznym organ ocenił też deklarowane przez A. dążenie do uporządkowania wykonywania zbiorowego zarządu autorskimi prawami majątkowymi oraz do stworzenia warunków współpracy pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania w zakresie reemisji utworów. Wskazał, że jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której ewentualne rozszerzone zezwolenie objęłoby utwory i pola eksploatacji będące obecnie przedmiotem zarządu innych organizacji. Wówczas współpraca pomiędzy organizacjami posiadającymi zezwolenia o zbieżnym zakresie powinna przyczynić się do lepszej reprezentacji podmiotów uprawnionych w relacjach z korzystającymi z utworów oraz do uproszczenia tych relacji.

Negatywnie natomiast organ odniósł się do żądania zawieszenia postępowania na wskazany we wniosku okres. Zauważył, że żaden przepis k.p.a. nie upoważnia organu administracji do określenia terminu, na jaki postępowanie zostaje zawieszone na wniosek strony. Oznaczałoby to bowiem konieczność wydania z urzędu - po upływie wspomnianego terminu - postanowienia o podjęciu postępowania. Tymczasem Kodeks nie przyznaje organowi takiego uprawnienia w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony. Art. 98 § 2 stanowi, iż prawo do żądania podjęcia postępowania przysługuje stronie, o czym organ zobowiązany jest ją pouczyć zgodnie z art. 101 § 2. Zawieszenie postępowania na określony czas stanowiłoby więc naruszenie art. 6 k.p.a., nakazującego organom działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa.

Pismem z 20 grudnia 2012 r. Z. - I. w L. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku A. o zawieszenie postępowania w sprawie. W złożonym piśmie zażądał uchylenia postanowienia organu o zawieszeniu postępowania i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wynikające z ww. art. 98 § 1 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia Minister podtrzymał argumentację i stanowisko, które zawarł w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie za bezzasadne uznał zarzuty sformułowane przez skarżącą organizację. Wskazał m. in. na to, że skarżąca organizacja bezzasadnie utożsamia prawa strony w postępowaniu administracyjnym z prawami podmiotu występującego na prawach strony. Dysponentem sprawy w postępowaniu administracyjnym jest wnioskodawca i tylko strony, z uwagi na fakt, że wynik sprawy będzie dotyczył ich praw i obowiązków, są uprawnione do zgłoszenia sprzeciwu. Podmiotom na prawach strony uprawnienie takie nie przysługuje. Organ wskazał również, że pozostaje na stanowisku, iż pewne czynności w postępowaniu administracyjnym pozostają w wyłącznej dyspozycji strony i do takich czynności należy wniosek o zawieszenie postępowania. Minister stwierdził także, że nie można mówić w sprawie o zagrożeniu interesu społecznego w przypadku zawieszenia postępowania z wniosku o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Dopóki zezwolenie nie zostanie zmienione, obowiązuje zezwolenie dotychczasowe, zatem prawa i obowiązku wszystkich uczestników danego rynku praw autorskich zostają jasno określone.

Minister wskazał dalej, że wnioskujące o zawieszenie postępowania A. powołało się na rozmowy prowadzone z innymi organizacjami w celu uzgodnienia jednej tabeli wynagrodzeń za reemisję. Wnioskodawca jako dysponent swojego wniosku może wskazywać wszelkie okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają zawieszenie postępowania, a organ nie ma ani prawa ani obowiązku weryfikacji, czy takie okoliczności rzeczywiście zachodzą. Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. jedyną merytoryczną przesłanką odmowy zawieszenia postępowania na wniosek strony jest zagrożenie interesu społecznego. Tymczasem powody zawieszenia wskazane przez A. zasługują na pozytywne przyjęcie i tym bardziej nie mogą stanowić zagrożenia interesu społecznego.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżącą organizację wniosków dowodowych, Minister podniósł, iż okoliczności, które miałyby być wykazane określonymi przez nią środkami dowodowymi, nie mają znaczenia dla sprawy. Jeżeli bowiem, strona żądająca zawieszenia postępowania wskazuje okoliczności w jej ocenie uzasadniające zawieszenie, organ nie ma kompetencji do tego, aby badać szczegółowo te okoliczności.

Skargą Z. – I. w L. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz o przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt WSA w Warszawie o sygn. VII SO/Wa 72/12, VII SO/Wa 73/12, VII SAB/Wa 221/12 i VII SAB/Wa 222/12 oraz postanowień tego Sądu z 8 kwietnia 2013 r. o sygn. VII SO/Wa 72/12 i VII SO/Wa 73/12.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że nie jest prawdą, iż w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, nie był w posiadaniu akt sprawy. Na potrzeby postępowań sądowoadministracyjnych o sygn. akt VII SAB/Wa 221 i 222/12 (związanych ze sprawą), została bowiem przekazana kopia akt administracyjnych sprawy o sygn. [...].

W piśmie procesowym z 18 listopada 2013 r. A. wniosło o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jego uchylenie.

Sąd wskazał, że odmawiając przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez skarżącego akt sądowych i postanowień, kierował się treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący sformułował wnioski dowodowe celem wykazania, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane już po przekazaniu przez organ akt sprawy do Sądu wraz ze skargą tego podmiotu na bezczynność organu w niniejszej sprawie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie przez Ministra. Zdaniem Sądu wskazane zastrzeżenia można ocenić na podstawie przekazanej przez organ dokumentacji i nie zachodzi konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów, w oparciu o ww. art. 106 § 3 p.p.s.a. i w sposób zawnioskowany w skardze.

Dalej Sąd zauważył, iż wraz ze skargą wniesioną w niniejszej sprawie, Minister Kultury przekazał odpowiedź na skargę i akta sprawy w oryginale. Jednocześnie, w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, wskazał, że orzekając w kwestii wpadkowej, dotyczącej zawieszenia postępowania dysponował oryginałami akt, albowiem wraz ze skargą na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przekazał do Sądu kopie tych akt. Dostrzegł również, że pełnomocnik skarżącego dwukrotnie zapoznawał się z aktami sprawy w siedzibie organu i nie wnosił wówczas żadnych zastrzeżeń co do zawartości tych akt. Przytoczona argumentacja organu znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę na to, iż we wskazanych aktach znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu [...] grudnia 2012 r. (a więc w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania), w której to wskazano, iż w tymże dniu udostępniono akta pełnomocnikowi skarżącego. Na notatce tej wskazany pełnomocnik umieścił zaś własną adnotację, wskazującą jakie to dokładnie akta zostały mu wówczas okazane. Dostrzegając powyższe Sąd uznał, iż nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania organ nie dysponował aktami administracyjnymi. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż akta administracyjne sprawy zainicjowanej wnioskiem A. z 10 grudnia 2010 r., wraz ze skargą Z. - I. w L. na postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2013 r., zostały przekazane do Sądu. W tej sytuacji należało przyjąć, iż wydając kwestionowane orzeczenie organ dysponował takimi aktami, jakie następnie przekazał do Sądu. Ponadto Sąd stwierdził, iż żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie nie mogła mieć okoliczność związana z tym, jakiego rodzaju akta administracyjne (w oryginale, czy też w kopii) zostały przekazane do Sądu w związku ze skargą na bezczynność Ministra oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Ważne natomiast jest to, iż w niniejszej sprawie organ ten wywiązał się z obowiązku, jaki spoczywał na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., a w ocenie Sądu przekazane akta administracyjne umożliwiały dokonanie oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a., a to z tego powodu, iż organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania już po upływie terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy. Kwestia bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie była już rozpoznawana przez Sądy obu instancji i wówczas to poddano ocenie przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów. Niniejsza sprawa dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, a kwestia ewentualnego naruszenia przez organ ww. przepisów regulujących terminy instrukcyjne załatwiania spraw administracyjnych, nie ma żadnego znaczenia dla oceny tego orzeczenia. W szczególności nie można przyjąć za skarżącym, że skoro organ przekroczył już wyznaczony uprzednio termin na załatwienie sprawy, to nie może podjąć żadnej czynności, w tym wydać postanowienia wpadkowego (czy wręcz orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne w sprawie). Organ po upływie terminu instrukcyjnego nie traci bowiem zdolności orzekania. Stąd też stanowisko skarżącego w tej kwestii Sąd uznał za całkowicie niezrozumiałe.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów proceduralnych podniesionych w skardze, tj. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a to poprzez brak odniesienia się organu do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zawiera prawidłowo skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne. W postanowieniu tym organ nie tylko przedstawił w sposób wyczerpujący swoje stanowisko w kontekście zastosowanego przepisu art. 98 § 1 k.p.a., ale też odniósł się do każdego z kilkunastu podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, podając powody, dla których określony zarzut uznaje za nieuzasadniony (i słusznie zauważając, że część z nich dotyczyła tej samej materii).

Ponadto, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Sąd zauważył, iż rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie wymagało przeprowadzania szczególnego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania świadków, czy też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zakres ustaleń organu koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia tego rodzaju wniosku wyznacza ww. przepis art. 98 § 1 k.p.a., a z jego treści bezspornie wynika, iż powody, dla których strona wnosi o fakultatywne zawieszenie postępowania nie mają znaczenia prawnego, ważne jedynie jest to, aby zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu. Ta zaś kwestia musiała być oceniona w szczególności przez pryzmat rodzaju niniejszej sprawy, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. W konsekwencji, organ ten, zdaniem Sądu, nie dopuścił się naruszenia w sprawie także ww. art. 98 § 1 k.p.a.

Następnie Sąd podniósł, że jednym z koniecznych warunków zastosowania art. 98 § 1 k.p.a. jest niesprzeciwienie się zawieszeniu postępowania innych stron. Przesłanka ta, w ocenie Sądu, została prawidłowo w sprawie rozważona. Nie ma sporu w sprawie co do tego, że oprócz A. w postępowaniu nie występuje żadna inna strona mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w postępowaniu tym biorą udział organizacje społeczne na podstawie wydanych przez organ postanowień o dopuszczeniu ich do udziału w postępowaniu na prawach strony – orzeczenia te wydano po rozpatrzeniu wniosków poszczególnych organizacji i w oparciu o przepisy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Stąd też konieczne było rozważenie w sprawie, czy organizacjom tym służy prawo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. Minister nie pominął tego elementu. Zdaniem Sądu w całości należy podzielić stanowisko organu w tej materii. W literaturze przedmiotu m. in. zauważa się, że sytuacja prawna strony jest wyznaczana przede wszystkim przez normy prawa materialnego, z których wynika jej prawo do zgłoszenia żądania. W ocenie Sądu należy podzielić te stanowiska doktryny i judykatury, z których wynika, że prawa te nie wchodzą do zakresu praw strony, z których korzysta organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, co należy podkreślić, bierze udział w cudzej sprawie. Jest ona jednym z uczestników postępowania, a jej dopuszczenie wynika ze szczególnych przesłanek uregulowanych w art. 31 § 1 in fine. Nie reprezentuje zatem żadnych uprawnień wynikających z prawa administracyjnego (bo w przeciwnym razie należałoby traktować ją jako stronę postępowania). Nie może tym samym dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których postępowanie to dotyczy. Nie będzie ona też adresatem decyzji załatwiającej sprawę. Dlatego też, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z Ministrem, iż jej status prawny – tj. organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu na prawach strony, jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe. Może więc korzystać z tych uprawnień strony, które dotyczą samego postępowania administracyjnego i jego czynności. Nie może natomiast dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Nie może domagać się ani umorzenia postępowania administracyjnego, ani wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani zawieszenia postępowania, czy zawarcia ugody. Z tej samej przyczyny nie może również skutecznie wnieść sprzeciwu do wniosku o fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego, albowiem wniesienie tego rodzaju sprzeciwu jest przejawem dysponowania postępowaniem oraz prawami i obowiązkami strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Sądu, wyrażenie przez organ poglądu opartego na wykładni prawa ww. przepisów, nie stanowi jeszcze o naruszeniu art. 6 k.p.a., ani przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze. Jednocześnie, Sąd dodatkowo zauważył, iż wskazany powyżej pogląd dotyczący zakresu praw przysługujących organizacji społecznej występującej w postępowaniu na prawach strony, jest uzasadniony pozycją procesową jaka przewidziana została w postępowaniu administracyjnym dla organizacji społecznej. Ta zaś ma charakter drugorzędny w stosunku do pozycji procesowej strony tego postępowania (a także prokuratora), a świadczy o tym chociażby to, iż jej udział w postępowaniu jest wynikiem postanowienia organu i spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 in fine k.p.a. (i nie odbywa się z mocy prawa). Stosownie do tej niedominującej i nieuprzywilejowanej pozycji procesowej oraz celu jakiemu służyć ma udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, ukształtowane są jej uprawnienia w tym postępowaniu, i nie narusza to w żaden sposób konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń oraz innych dobrowolnych zrzeszeń (jak wywodzi skarżący).

Sąd wspomniał także, że niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek A. i dotyczy zmiany decyzji, na podstawie której Stowarzyszenie to funkcjonuje. Tym samym jedynym podmiotem mającym interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest wskazane Stowarzyszenie A., i ono też może dysponować tym postępowaniem, dotyczącym zmiany decyzji o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez na przykład cofnięcie wniosku o zmianę tej decyzji, czy też jego zweryfikowanie, jak i wniesienie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Nadto, przypomnieć, zdaniem Sądu należy, że skarżący został dopuszczony do udziału w postępowaniu (tylko) ze względu na swoje cele statutowe i z uwagi na ochronę interesu społecznego. Jego udział w postępowaniu ma odpowiadać racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Wyrazem tego jest zaś możliwość wypowiedzenia się skarżącego w sprawie w kwestii merytorycznej, dotyczącej zmiany decyzji o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi (o ile wnioskodawca tego postępowania nadal będzie zainteresowany wnioskowaną zmianą), ale istotne przy tym jest, iż jego stanowisko w tej kwestii wcale nie musi być przez organ uwzględnione

W ocenie Sądu, organ nie naruszył prawa również w kontekście ostatniej przesłanki wynikającej z art. 98 § 1 k.p.a. i prawidłowo przyjął, że zawieszenie postępowania nie spowoduje zagrożenia interesu społecznego. Słusznie w tym kontekście, z uwagi na przedmiot sprawy dotyczący zmiany decyzji o zezwoleniu na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi podniósł, że zawieszenie postępowania nie pozbawi uprawnionych z tytułu autorskich praw majątkowych możliwości powierzenia ich praw do zarządzania przez organizację zbiorowego zarządzania. Słusznie też wskazał, że prawa autorskie, w odniesieniu do których A. domaga się rozszerzenia zezwolenia, są już obecnie objęte zakresem zezwoleń innych organizacji, na co najbardziej wskazuje pismo procesowe F. złożone w toku postępowania administracyjnego. Warto przy tym zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest działanie tej organizacji – tj. F., a wobec tego żadnego znaczenia w sprawie nie mogły odnieść wynikające z pism skarżącego okoliczności świadczące o istniejącym sporze pomiędzy skarżącym a wymienionym Stowarzyszeniem.

Dostrzec jednocześnie należy, iż w kontekście omawianej przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a. nie miały również żadnego znaczenia powody wskazane przez A. we wniosku o zawieszenie, albowiem organ nie miał żadnych podstaw ani do ich weryfikacji, ani do oceny w kontekście tego, czy uzasadniają one zawieszenie postępowania. Słusznie jednak zauważył, że zgodne z interesem społecznym jest deklarowane przez A. dążenie do uporządkowania wykonywania zbiorowego zarządu autorskimi prawami majątkowymi oraz do stworzenia warunków współpracy pomiędzy organizacjami zbiorowego zarządzania w zakresie reemisji utworów. Słusznie również w ocenie Sądu organ dostrzegł, że jest to szczególnie istotne w sytuacji, w której ewentualne rozszerzone zezwolenie objęłoby utwory i pola eksploatacji będące obecnie przedmiotem zarządu innych organizacji.

Na dopuszczalność zawieszenia postępowania, wbrew wywodom skargi, nie mogło także zdaniem Sądu wpłynąć postępowanie prowadzone przed Komisją Prawa Autorskiego o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Wprawdzie w tym postępowaniu ma znaczenie zakres zezwolenia, ale przecież A. zezwolenie takie posiada, jest ono nadal aktualne, a wynik niniejszego postępowania nie jest na chwilę obecną do przewidzenia.

Skargą kasacyjną Z. - I. w L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy w granicach sprawy poprzez brak ustalenia czy zawieszenie przez Ministra postępowania w sprawie o sygn. akt [...] nie zagrażało interesowi społecznemu oraz czy Minister prawidłowo ocenił brak zagrożenia dla interesu społecznego w wyniku zawieszenia przedmiotowego postępowania, co świadczy o obrazie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadzające się w nierozpoznaniu istoty sprawy w jej granicach w wyniku ogólnikowego jedynie wywiedzenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż z niedominującej i nieuprzywilejowanej pozycji procesowej oraz celu jakiemu służyć ma udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym oraz z ukształtowania jej uprawnień w tym postępowaniu wynika brak naruszenia konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń oraz innych dobrowolnych zrzeszeń, bez jakiegokolwiek bliższego wyjaśnienia przedmiotowego stanowiska, a nade wszystko bez odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji strony skarżącej wskazującej na dopuszczenie się przez Ministra naruszenia przedmiotowej wolności konstytucyjnej w wyniku zawieszenia postępowania przy jednoczesnym uznaniu, iż organizacjom społecznym nie służy prawo do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania administracyjnego, co świadczy o obrazie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadzające się w nierozpoznaniu istoty sprawy w jej granicach ze względu na nierozpoznanie zarzutów strony skarżącej wskazujących na obrazę przez Ministra konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnego zakazu dyskryminacji kogokolwiek z jakiegokolwiek powodu, a także konstytucyjnego nakazu równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, w wyniku zawieszenia postępowania przy jednoczesnym uznaniu, iż organizacjom społecznym nie służy prawo do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania administracyjnego, co świadczy o obrazie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

4) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 § 1 k.p.a., w wyniku przyjęcia że organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania w sprawie administracyjnej;

5) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., polegającą na wywiedzeniu z tego przepisu, iż pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w stosunku do pozycji strony i prokuratora jest drugorzędna, co z kolei przesądzać by miało o nienaruszeniu konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń i innych dobrowolnych zrzeszeń w wyniku przyjęcia, że nie służy im prawo do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania w postępowaniu administracyjnym;

6) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że interes społeczny reprezentowany przez organizację społeczną w postępowaniu administracyjnym musi ustąpić przed interesem prawnym strony, która swoim wnioskiem wszczęła postępowanie w sprawie wszczynanej na jej wniosek;

7) prawa materialnego przez błędną wykładnię art.31 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu możności orzekania o zawieszeniu postępowania w ramach, którego jednym z elementów ocennych jest brak zagrożenia dla interesu społecznego bez udziału organizacji społecznej reprezentującej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny, co prowadzi do pozbawienia ratio legis wprowadzenia regulacji dopuszczającej udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych jako "rzeczników interesu społecznego"

8) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31 § 3 k.p.a., zasadzającą się w przyjęciu, że uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie jest związane z korzystaniem przez organizację społeczną ze wszystkich praw przysługujących stronie, w tym nie obejmuje prawa do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania jako prawa do dysponowania przedmiotem postępowania

9) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a., zasadzające się w przyjęciu, iż zawieszenie przez Ministra postępowania administracyjnego o sygn. akt [...] nie zagrażało interesowi społecznemu;

10) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadzające się na przyjęciu, że drugorzędna pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w stosunku do pozycji strony i prokuratora przesądza o nienaruszeniu konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń i innych dobrowolnych zrzeszeń w wyniku przyjęcia, że nie służy im prawo do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania w postępowaniu administracyjnym, mimo iż w rzeczywistości taka wykładnia art. 12 Konstytucji RP oraz art. 31 § 1 k.p.a. uniemożliwia organizacji społecznej realne korzystanie przez nią w toku postępowania administracyjnego z przysługującej jej konstytucyjnej wolności działania;

11) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a właściwie to brak zastosowania regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu w toku postępowania administracyjnego korzystania przez organizację społeczną z konstytucyjnej wolności działania przewidzianej w art. 12 Konstytucji RP, mimo iż nie zaistniały przesłanki ograniczenia tej wolności przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zaś ograniczenie do wniesienia sprzeciwu przeciwko zawieszeniu postępowania przez organizację społeczną nie zostało wprowadzone w drodze regulacji ustawowej zgodnie z wymogiem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

12) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a właściwie to brak zastosowania regulacji art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego polegającej na tym, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było wyłączenie prawa do wnoszenia sprzeciwu przez organizacje społeczne przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek strony, to by tego rodzaju regulację wprowadził, a skoro tego nie uczynił, to znaczy, że racjonalny ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym nie pozbawił organizacji społecznych prawa do wnoszenia sprzeciwu przeciwko fakultatywnemu zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek strony;

13) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a właściwie to brak zastosowania regulacji art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, w wyniku zróżnicowania przez Sąd I instancji sytuacji procesowej organizacji społecznych oraz stron i prokuratora w postępowaniu administracyjnym, wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi równego traktowania wszystkich przez władze publiczne;

14) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a właściwie to brak zastosowania regulacji art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, zasadzające się w dyskryminacyjnym potraktowaniu przez Sąd I instancji pozycji procesowej organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym w stosunku do pozycji procesowej w tym postępowaniu strony oraz prokuratora, wbrew konstytucyjnemu zakazowi dyskryminacji kogokolwiek z jakiegokolwiek powodu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra na rzecz strony skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących; wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa prawnego strony skarżącej przez pełnomocnika - radcę prawnego według norm przepisanych oraz wydatki poniesione przez pełnomocnika strony skarżącej związane z osobistym stawiennictwem na posiedzeniu lub posiedzeniach NSA obejmujące przejazdy pociągami na trasie [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut procesowy w postaci naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegający badaniu w pierwszej kolejności, nie zasługuje na uwzględnienie. Błędnie bowiem skarżąca wywodzi, iż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie orzekł w jej granicach nie ustaliwszy, czy zawieszenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie z wniosku A. o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. zezwalającej na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi przez A., zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 1998 r. i z dnia [...] lutego 2003 r., nie zagrażało interesowi społecznemu oraz, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo ocenił brak zagrożenia dla tego interesu w wyniku zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie bowiem wskazał, że w jego ocenie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo przyjął, iż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na wniosek A. w kontekście ostatniej przesłanki wynikającej z art. 98 § 1 k.p.a. nie spowoduje zagrożenia interesu społecznego, a także przedstawił motywy, jakimi kierował się przyjmując powyższe stanowisko. Skarżąca niezasadnie twierdzi również, iż o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. świadczy to, jakoby Sąd I instancji poprzestał na jedynie ogólnikowym odniesieniu się do zarzutu w postaci naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego konstytucyjnej wolności działania stowarzyszeń oraz innych dobrowolnych zrzeszeń. W rzeczywistości bowiem Sąd orzekający w sprawie w I instancji celnie rozpatrzył przedmiotowy zarzut uznając, że uprawnienia organizacji społecznej występującej w postępowaniu administracyjnym dostosowane są do jej pozycji procesowej oraz celu, jakiemu ma służyć udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Zakres uprawnień, którymi dysponuje organizacja społeczna w toku postępowania nie narusza tym samym, zdaniem Sądu, w żaden sposób powołanej przez skarżącego konstytucyjnej wolności. Argumentację tę należy uznać za wyczerpującą obowiązek odniesienia się Sądu do sformułowanego przez stronę skarżącą zarzutu. Wymaga nadto podkreślenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił obszerny wywód dotyczący pozycji procesowej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i w tym kontekście podniósł, że wyrażenie przez organ poglądu o nieprzysługiwaniu organizacji społecznej uprawnienia w postaci wniesienia sprzeciwu wobec żądania strony zawieszenia postępowania nie stanowi o naruszeniu innych przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze. Powiązanie braku naruszenia przepisów Konstytucji RP z brakiem uchybień przepisom o charakterze materialnym, w oparciu o które Sąd zanalizował status organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, oznacza, że Sąd dokonał oceny sytuacji procesowej organizacji społecznej na gruncie konstytucyjnym, ustosunkowując się tym samym do zarzutów skargi. Powyższe uwagi wskazują, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. abstrahuje od pełnej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nie może odnieść skutku w sprawie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 31 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca wywodzi na podstawie tego przepisu, iż uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony powinno być związane z korzystaniem przez nią ze wszystkich praw przysługujących stronie. Wymaga podkreślenia, że klasyczny model postępowania administracyjnego charakteryzuje się udziałem dwóch podmiotów: organu administracji publicznej uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego, oraz strony, w stosunku do której konkretyzacja ta jest podejmowana (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 10 listopada 2005 r., II GSK 125/05, OSP 2007, z. 1, poz. 9, s. 53). Decyzja administracyjna, kończąca postępowanie, wywołuje skutki prawne przede wszystkim wobec strony postępowania. W toku postępowania administracyjnego może jednak pojawić się konieczność ochrony i reprezentacji innych interesów poza interesem prawnym strony postępowania, o którym to rozstrzyga się w tym postępowaniu. Wobec powyższego coraz częściej widoczne jest odejście od klasycznego modelu postępowania, polegające na dopuszczeniu innych podmiotów do udziału w postępowaniu administracyjnym w celu umożliwienia im reprezentacji i ochrony interesu społecznego czy niekiedy też słusznych interesów faktycznych. Podmioty inne niż strona czy organ administracji publicznej, występujące w postępowaniu administracyjnym, określane są mianem uczestników na prawach strony. Celem ich udziału w postępowaniu administracyjnym jest ochrona interesu społecznego lub publicznego. Występujący w postępowaniu uczestnicy na prawach strony nie posiadają w nim interesu prawnego ani też obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Działają oni bowiem w postępowaniu dotyczącym innej osoby, będącej stroną postępowania (por. A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., str. 15; str. 219). Przyznanie określonemu podmiotowi uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym "na prawach strony" nie oznacza, że staje się on stroną tego postępowania. W przeciwnym bowiem wypadku bezzasadne byłoby wyodrębnienie w ramach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kategorii "strony" oraz "podmiotu na prawach strony". Okoliczność, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje w art. 31 § 3 k.p.a. pojęcia "praw strony", którymi może dysponować organizacja społeczna, nie może prowadzić do wniosku, iż status prawny takiej organizacji, wyznaczany przez zakres przysługujących jej uprawnień, może zostać zrównany ze statusem samej strony. Wprowadzona przez k.p.a. instytucja podmiotów na prawach strony oparta jest bowiem na konstrukcji ich udziału w sprawie dotyczącej innej osoby (element ten akcentuje w szczególności norma art. 31 § 1 k.p.a.) Zwrot "w sprawie dotyczącej innej osoby" oznacza, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innej osoby będącej stroną tego postępowania, nie zaś podmiotów na prawach strony. Postępowanie, w którym biorą one udział, nie dotyczy ich własnej sprawy, nie występują one zamiast strony, ale obok i niezależnie od niej. Okoliczność ta nie może zostać pominięta w kontekście rozważań dotyczących zakresu uprawnień procesowych, którymi podmioty na prawach strony mogą dysponować w toku postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Nie można w szczególności przyjąć, aby podmioty na prawach strony uprawnione były do dysponowania przedmiotem postępowania. Nie są one również dysponentami praw lub obowiązków, których postępowanie dotyczy. Mogą jedynie wykorzystywać uprawnienia procesowe strony postępowania, przy czym uprawnienia i obowiązki przysługujące podmiotom na prawach strony nie są refleksem uprawnień i obowiązków samej strony. Pozycja procesowa organizacji społecznej występującej w postępowaniu administracyjnym "w sprawie dotyczącej innej osoby" nie odzwierciedla bowiem w pełni statusu prawnego strony. Przyjęcie takiej koncepcji wydaje się uzasadnione tym, że podmioty na prawach strony nie dysponują interesem prawnym, występując w cudzej sprawie. Kwestia ta wiąże się po części z zasadą skargowości postępowania, jak i możliwością rozporządzalności określonymi prawami, które są przypisane stronie, bowiem to przede wszystkim jej sytuację prawną kształtuje decyzja wydana w postępowaniu (por. wyr. NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 164/88, Załącznik do Prob. Praw. 1988, nr 10). Stanowisko skarżącej kasacyjnie opiera się zatem na błędnym założeniu o zrównaniu uprawnień strony postępowania administracyjnego i podmiotu występującego w tym postępowaniu "na prawach strony". Zróżnicowanie sytuacji procesowej stron oraz podmiotów na prawach strony, wyznaczanej przez zakres przysługujących im uprawnień procesowych, należy bowiem zaliczyć do założeń konstrukcyjnych procedury administracyjnej. Nie można uznać, aby sytuacja taka prowadziła do naruszenia art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że istota zasady równości, określonej tym przepisem, polega bowiem na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo (OTK 1988, Warszawa 1989, str. 14). Wskazując na powyższe należy podkreślić, że status strony postępowania administracyjnego i podmiotu na prawach strony nie jest wyznaczany przez tożsame cechy rodzajowe, które nakazywałyby ich identyczne traktowanie. Istotne jest również, że pojęcie równości w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza równości w znaczeniu bezwzględnym- w myśl którego w stosunku do wszystkich i w takim samym stopniu obowiązywałyby i stosowałoby się te same przepisy prawne (zob. J Boć, Konstytucje, s. 71). W orzecznictwie TK nie utożsamia się zatem zasady równości z zakazem różnicowania (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 185). Dopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych ma podstawę w odpowiednio przekonujących kryteriach, którymi są racjonalność, proporcjonalność oraz sprawiedliwość dokonywania zróżnicowań. Podstawą dla rozgraniczenia uprawnień procesowych strony oraz podmiotu na prawach strony, spełniającego powyższe kryteria, jest to, że podmioty te nie biorą udziału w postępowaniu dotyczącym ich własnej sprawy. Również zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie ma usprawiedliwionych podstaw. Trudno bowiem uznać, aby zawężenie uprawnień procesowych podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ze względu na ich odmienny status procesowy, uznane być mogło za przejaw dyskryminacji. Konstytucja, wprowadzając zakaz dyskryminacji, nie określa przy tym cech, ze względu na które nie można dokonywać różnicowań. Nie oznacza to jednak, aby w katalogu cech, ze względu na które nie jest dopuszczalna jakakolwiek forma dywersyfikacji, mogła znaleźć się sytuacja procesowa uczestników postępowania (w tym administracyjnego). Przeczyłoby to bowiem zasadności wprowadzania jakichkolwiek kategorii podmiotów występujących w tym postępowaniu.

W doktrynie podkreśla się, że status prawny organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu na prawach strony jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 34). Oznacza to, że organizacja społeczna występująca w roli podmiotu na prawach strony nie może dokonywać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 217). Do zakresu uprawnień, których nie posiadają podmioty na prawach strony należy zaliczyć zatem m.in. uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania administracyjnego, o które może wnosić strona, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie, pod warunkiem, iż nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz zawieszenie to nie zagraża interesowi społecznemu (art. 98 § 1 k.p.a.) Tego rodzaju uprawnienie dla podmiotu na prawach strony, będąc co prawda uprawnieniem proceduralnym, wywoływałoby skutki w sferze prawa materialnego, co stałoby w sprzeczności z charakterem uprawnień podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. analogiczne uwagi co do pozycji prawnej podmiotu na prawach strony a dopuszczalności umorzenia fakultatywnego, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 530). Możliwość wniesienia przez pozostałe strony postępowania administracyjnego sprzeciwu odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, przewidziana w art. 98 § 1 k.p.a., nie może być utożsamiana z analogicznym uprawnieniem podmiotu na prawach strony. Tak samo jako uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania, sprzeciw wobec zawieszenia postępowania należy bowiem uznać za przejaw dysponowania przedmiotem postępowania administracyjnego. Przyjęcie koncepcji zakładającej przyznanie organizacji społecznej występującej w postępowaniu na prawach strony uprawnienia do wniesienia sprzeciwu wobec wniosku strony o zawieszenie postępowania prowadziłoby ponadto do sytuacji, w której po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania, zmierzającego do ukształtowania praw lub obowiązków, strona traciłaby możliwość wyrażenia swojej woli w tym przedmiocie na rzecz organizacji społecznych, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu. Złożenie sprzeciwu uniemożliwia zawieszenie postępowania, bowiem organ administracji jest tym sprzeciwem związany. Oznaczałoby to, że postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony żądającej czynności organu ze względu na swój interes prawny, toczyłoby się wbrew jej woli. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z zasadą dyspozycyjności stron w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna, występująca w postępowaniu administracyjnym jako rzecznik interesu społecznego, nie może autorytatywnie decydować o ograniczeniu uprawnień materialnoprawnych strony, w sytuacji, gdy nie dochodzi do możliwości zagrożenia reprezentowanego przez nią interesu. Pozbawienie organizacji społecznej uprawnienia do wyrażania sprzeciwu wobec żądania strony zawieszenia postępowania nie oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, że można mówić o ograniczeniu konstytucyjnie zagwarantowanej wolności stowarzyszeń i innych dobrowolnych zrzeszeń. Swoje stanowisko w zakresie zgodności zawieszenia postępowania z interesem społecznym organizacja społeczna może bowiem wyrazić na drodze zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Taka sytuacja procesowa organizacji społecznej nie pozbawia jej zatem możliwości pełnienia roli rzecznika interesu społecznego i nie uniemożliwia realnego korzystania przez nią w toku postępowania administracyjnego z przysługującej jej konstytucyjnej wolności działania.

Istotne jest również, że organizacja społeczna nie ma dominującej pozycji w postępowaniu administracyjnym (por. wyr. NSA z 14 marca 1988 r., IV SA 1139/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 40). Zakres uprawnień przyznanych podmiotom na prawach strony musi być rozpatrywany z uwzględnieniem celu, w jakim biorą oni udział w danym postępowaniu administracyjnym. Pozycja procesowa RPO czy prokuratora, występujących w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony, nie jest jednakowa z pozycją organizacji społecznej działającej w tej roli, co wynika ze szczególnego statusu tych pierwszych, będących organami ochrony prawa. Prokurator i RPO dysponują legitymacją procesową niezależną od oceny organu administracji publicznej. Prokurator wyposażony jest nadto w prawo do wniesienia sprzeciwu, które nie przysługuje organizacji społecznej. Zarówno prokurator, jak i RPO są zwolnieni od przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w przypadku potencjalnej skargi do sądu administracyjnego (por. A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., str. 220). Nie można zatem stawiać znaku równości pomiędzy sytuacją prawną poszczególnych podmiotów na prawach strony, skoro przepisy prawa wyraźnie modyfikują ich możliwości procesowe. Tym samym zarzuty naruszenia art. 98 § 1 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię nie są zasadne. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ustawodawca w art. 98 § 1 k.p.a. wyłączył uprawnienie podmiotów na prawach strony do wnoszenia sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania, stanowiąc wprost, iż takim środkiem procesowym dysponować mogą jedynie pozostałe strony postępowania. Istnieje zatem wyraźna regulacja ustawowa, która wykładana literalnie, zawęża możliwości procesowe organizacji społecznych w tym zakresie. W niniejszej sprawie, wobec tego, iż odmienność sytuacji procesowej stron oraz podmiotów na prawach strony, a także dalsze różnicowanie uprawnień procesowych w obrębie kategorii podmiotów na prawach strony nie stanowi ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanych wolności, nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 12 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie może odnieść skutku także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a., sprowadzający się do przyjęcia, że zawieszenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie zagrażało interesowi społecznemu. Takie stanowisko Sądu I instancji należy bowiem uznać za uzasadnione. Wymaga podkreślenia, że użycie w art. 98 § 1 k.p.a. pojęcia, jakim jest interes społeczny o charakterze nieostrym, tworzy możliwość luzu interpretacyjnego, a w efekcie uznania administracyjnego (por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 137). Oznacza to, że zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. Zakres swobody organu jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 492). Wynika z nich, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 1995 r. (SA/Wr 1386/94, Gl. 1997, Nr 4, oz. 17), że granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Jednak w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., II ARN 49/93 SN wskazał, że ograniczenie indywidualnych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (na gruncie niniejszej sprawy- uprawnienia do zawieszenia postępowania) może nastąpić tylko wówczas, gdy bezwzględnie wymaga tego ochrona ważnego i znaczącego interesu społecznego.

Istotne jest, że w sytuacji, gdy strona żąda czasowego wstrzymania postępowania w sprawie autorytatywnego określenia jej uprawnień, a do takich sytuacji przepisy prawa materialnego sprowadzają wszczęcie postępowania na wniosek strony, wskazanie konfliktu z interesem społecznym jest trudne bądź wręcz niemożliwe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 382). Ewentualne zagrożenie interesu społecznego zawieszeniem postępowania powinno być jednak aktualne, rzeczywiste, a nie tylko potencjalne (por. A. Wróbel w : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 491). W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, że w przypadku żądania zawieszenia postępowania w przedmiocie wniosku o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi możliwość naruszenia interesu społecznego jest kwestionowana. Dopóki bowiem zezwolenie nie zostanie zmienione, obowiązuje zezwolenie dotychczasowe, zatem prawa i obowiązki wszystkich uczestników danego rynku praw autorskich pozostają precyzyjnie określone. Dążenie przez A. do uporządkowania wykonywania zbiorowego zarządu autorskimi prawa majątkowymi oraz do stworzenia warunków współpracy między organizacjami zbiorowego zarządzania w zakresie reemisji utworów należy przy tym ocenić jako zgodne z interesem społecznym, w szczególności w sytuacji, w której ewentualne rozszerzone zezwolenie objęłoby utwory i pola eksploatacji, które obecnie są przedmiotem zarządu innych organizacji.

Wymaga podkreślenia, że okolicznością świadczącą o tym, że zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego nie prowadzi do naruszenia interesu społecznego, jest to, że uprawnieni z tytułu autorskich praw majątkowych mogą skorzystać z pośrednictwa organizacji zbiorowego zarządzania w zakresie, w jakim A. domaga się rozszerzenia swojego zezwolenia. Skarżąca opiera swój zarzut na twierdzeniu, że interesowi społecznemu zagraża obecna sytuacja, w której zezwolenie w tym zakresie posiada F., powołując się na trudności w relacjach jej członków ze wskazanym Stowarzyszeniem. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że przedmiotem zawieszonego postępowania nie jest działanie F., co pociąga za sobą wniosek, że ewentualny konflikt między skarżącą a Stowarzyszeniem nie ma wpływu na ocenę, czy A. spełnia przesłankę z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631, ze zm.)- dalej pr. aut., tj. czy daje rękojmię prawidłowego zarządzania powierzonymi mu prawami w zakresie, w jakim domaga się rozszerzenia przyznanego mu zezwolenia. Słusznie podnosi się również w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nawet jeżeli dojdzie do prawomocnego rozszerzenia zezwolenia udzielonego A.-owi, to operatorzy kablowi, reprezentowani przez skarżącą, nie będą zwolnieni z obowiązku zawierania umów licencyjnych ze Stowarzyszeniem F. jako podmiotem, którego członkowie uprawnieni są do reemitowanych przez nich utworów [...] i to niezależnie od tego, czy na tym polu eksploatacji będzie działać równolegle A.. Mimo że praktyka udzielanych zezwoleń świadczy o tym, że zbiorowy zarząd prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oparty jest o zasadę pluralizmu, to faktyczny wymiar tej zasady doprecyzowuje art. 107 pr. aut. Przepis ten przewiduje, że gdy na danym polu eksploatacji działa więcej niż jedna organizacja, właściwą organizacją jest ta organizacja, do której należy twórca lub artysta wykonawca. Wskazane argumenty świadczą o tym, iż samo opóźnienie w wydaniu decyzji w sprawie wniosku A. o rozszerzenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, nie spowoduje zagrożenia interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji