Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3091/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Pomoc społeczna
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4, art. 43 ust. 10, art. 102 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowogrodziec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 503/14 w sprawie ze skargi Gminy Nowogrodziec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2014 r. nr NK-N.4131.92.7.2014.MS1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 28 marca 2014 r. nr XLVII/351/14 w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2014 r., nr NK-N.4131.92.7.2014.MS1, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Nowogrodziec kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2014 r. nr NK-N.4131.92.7.2014.MS1 działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) dalej: ustawa, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu nr XLVII/351/14 z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy oraz art. 43 ust. 10 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.o.p.s.) Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła uchwałę nr XLVII/351/14 w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie (dalej: uchwala).

Uchwała została podjęta przez Radę Miejską z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej wyrażonej w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Przepis ten stanowi, że "Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie." Istotne znaczenie ma postanowienie § 8 uchwały, które stanowi, że: "Wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty 3.000 zł."

W ocenie Wojewody regulacja ta nie może zostać uznana za prawidłowe określenie wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Rada podejmując uchwałę zobowiązana była do określenia konkretnej wielkości świadczenia, a nie jej maksymalnej wysokości. Wysokość ta powinna zostać w uchwale ustalona precyzyjnie, w sposób, który nie będzie budził wątpliwości. Rada natomiast określiła jedynie górną granicę świadczenia.

Artykuł 43 ust. 10 u.o.p.s. wyznacza organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zakres spraw podlegających obligatoryjnemu unormowaniu w treści uchwały. Z treści delegacji ustawowej oraz użytego tam sformułowania wynika w ocenie Wojewody, że rada gminy w drodze uchwały określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Ustawodawca tym samym zobowiązał organ stanowiący do określenia konkretnej wysokości świadczenia a nie wartości, której nie może ono przekroczyć.

W związku z powyższym uprawniony jest, zdaniem Wojewody, pogląd o wadliwym określeniu wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie w postanowieniu § 8 uchwały. Postanowienia uchwały dotyczące zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie muszą odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, a Rada powinna określić w uchwale prawidłowo wszystkie elementy wymienione w art. 43 ust. 10 u.o.p.s.

Przyjęte rozwiązanie w zakresie wysokości świadczenia z pomocy społecznej naraża w ocenie organu nadzoru potencjalnych beneficjentów na uznaniowość, nierówne traktowanie w tych samych okolicznościach, zaskakiwanie treścią nieostrych przepisów. Uchwała powinna zapewnić równe traktowanie adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji z punktu widzenia ich praw i obowiązków. Postanowienie § 8 nie daje zdaniem Wojewody takiej gwarancji. Z tej racji norma delegacyjna wyrażona w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. nie została w pełni zrealizowana. W rozstrzygnięciu wskazano, że stan wadliwego zrealizowania jednego z elementów delegacji ustawowej jest tożsamy z jego nieokreśleniem. Pociąga to dalsze konsekwencje w postaci niezrealizowania upoważnienia ustawowego w całości. Standardy poprawnej legislacji wymagają, aby na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydano jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje spraw przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (§ 119 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz., 908). W związku z tym za uprawniony pogląd uznał Wojewoda, że każdorazowe niekompletne wypełnienie umocowania do podejmowania uchwał stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, rodzące potrzebę stwierdzenia nieważności tego aktu w całości.

Organ nadzoru w dalszej części wskazał pozostałe naruszenia prawa zawarte w uchwale.

W § 4 ust. 2 uchwały wprowadzono następujące rozwiązanie: "Pomoc przeznaczona jest w szczególności dla osób:

a) które były dotąd bezczynne zawodowo z powodu sprawowania opieki nad dzieckiem lub innych przyczyn rodzinnych,

b) pozostających długotrwale bez pracy z powodu braku ofert pracy w ich zawodzie,

c) bez zawodu, które mogłyby podjąć pracę po przyuczeniu do zawodu."

Zdaniem Wojewody powyższa regulacja wykracza poza zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia, określonego w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Jednocześnie w sposób niedopuszczalny modyfikuje przepisy art. 7 i art. 8 ust. 1 tegoż aktu. Zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie jest świadczeniem z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. d/ u.o.p.s.). Krąg osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki ich udzielania określa ustawa o pomocy społecznej w art. 5 w związku z art. 7 (okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy) i art. 8 (kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia). Z przepisów ustawowych wynika jednoznacznie, w ocenie organu nadzoru, że jeżeli osoba (rodzina) ubiega się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi spełniać kryteria dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej ustawowej dysfunkcji lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Zdaniem Wojewody organowi stanowiącemu gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje w kształtowaniu powyższych przesłanek. W szczególności rada nie może powyższych kwestii regulować w sposób dowolny, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy w kwestii określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej (w tym zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie) ponieważ ustawodawca nie przyznał jej takiego uprawnienia. Art. 8 ust. 1 u.o.p.s. stanowi regułę, od której odstępstwem są jedynie wymienione przez ustawodawcę: art. 40 (zasiłek celowy przyznany osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, zdarzenia losowego), art. 41 (specjalny zasiłek celowy), art. 53a oraz art. 91 u.o.p.s. Zasiłki te, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające przywoływane już powyżej kryterium dochodowe. Organ nadzoru podniósł, że nie należy to do zakresu uregulowań uchwały.

Zdaniem Wojewody określanie kręgu beneficjentów zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie nie zostało powierzone przez ustawodawcę delegacją ustawową wyrażoną w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. W związku z tym § 4 ust. 2 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe i tym samym narusza przepisy prawa.

W § 5 uchwały przyjęto, że zasiłek celowy udzielany jest na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.

Przyjęte rozwiązanie stanowi, w ocenie Wojewody, istotne naruszenie art. 102 u.o.p.s. Zgodnie z tym przepisem: 1. Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. 2. Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Z postanowienia art. 102 u.o.p.s. wynika, że ustawodawca przewidział udzielenie świadczenia z pomocy społecznej na podstawie wniosku określonego podmiotu lub z urzędu, które ma zastosowanie także do zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W § 5 uchwały ograniczono się jedynie do rozwiązania wnioskowego udzielenia świadczenia pomijając możliwość przyznania świadczenia z urzędu. W związku z tym uprawniony jest pogląd, że § 5 uchwały jest przejawem modyfikacji postanowień ustawowych.

Odwołując się do standardów prawidłowej legislacji wyrażonych w Załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", organ nadzoru wskazał, że zakazanym jest powtarzanie przepisów ustawy upoważniającej, jak również przepisów innych aktów normatywnych w akcie prawa miejscowego (§ 118 w zw. z § 143 załącznika). W związku z tym, rozumując argumentum a minore ad maius, tym bardziej zakazaną zdaniem Wojewody konstrukcją jest modyfikacja przepisów ustawowych.

W § 7 uchwały Rada przyjęła, że jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznany w szczególności na: "(...)

1) podjęcie działalności gospodarczej;

2) wyposażenie bądź doposażenie własnego warsztatu pracy;

3) przyuczenie do zawodu lub przekwalifikowanie organizowane przez inne podmioty niż powiatowy urząd pracy, jeśli jednostka szkoląca zobowiązuje się do przygotowania zawodowego w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy, a przygotowanie rokuje poprawę sytuacji materialnej;

4) pokrycie kaucji na użyczenie przedmiotów i urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym funkcjonowanie w środowisku i podjęcie pracy zarobkowej;

5) pokrycie 6-miesięcznego czynszu za wynajem pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą."

Zdaniem Wojewody rada gminy nie ma kompetencji do określenia celu przeznaczenia przyznanego zasiłku celowy na ekonomiczne usamodzielnienie. Artykuł 43 ust. 10 u.o.p.s. upoważnia organ ten do określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Wobec tego Rada przekroczyła w ocenie organu nadzoru upoważnienie wyrażone w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Jak wskazał Wojewoda, organ gminy nie może rozstrzygać, na jakie cele może być przeznaczony zasiłek celowy, bowiem jest to materia wyłączona spod jego regulacji.

W § 10 ust. 1 uchwały przyjęto, że Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Nowogrodźcu ma prawo kontrolować, czy pomoc przyznana na podstawie uchwały została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Konfrontując przyjęte unormowanie z delegacją ustawową organ nadzoru stwierdził, że Rada nie była upoważniona do regulowania problematyki związanej z kontrolą wykorzystania przyznanego świadczenia w przyjętym akcie prawa miejscowego. Rolą ich było w ocenie Wojewody określenie w odniesieniu do świadczenia:

1) jego wysokości,

2) szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz

3) szczegółowych warunków i trybu jego zwrotu.

Zdaniem Wojewody ustawodawca nie upoważnił Rady do regulowania jakichkolwiek szczegółów w kwestii pomiędzy przyznaniem, a zwrotem zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnię, w szczególności kontrolę jego wykorzystania.

Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje weryfikację wykorzystywania przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W art. 11 ust. 1 u.o.p.s. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Podsumowując powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada nie była upoważniona na mocy art. 43 ust. 10 u.o.p.s. do wprowadzania rozwiązań polegających na kontroli sposobu wykorzystywania przyznanego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, ponieważ kwestia ta została już uregulowane na poziomie ustawowym. Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący gminy nie został upoważniony do przyjmowania rozwiązań konkurencyjnych w stosunku do nich.

Sięgając ponownie do kanonów prawidłowej legislacji, organ nadzoru wskazał, że wymagają one, aby realizacja upoważnienia ustawowego miała charakter kompleksowy. Równocześnie oczekuje się od legislatora lokalnego przestrzegania zakazu jego przekroczenia. Zgodnie z rozwiązaniem wyrażonym w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym – upoważnieniu ustawowym (§ 115 w zw. z § 143 przy wołanego załącznika dc rozporządzenia).

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Gmina Nowogrodziec, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 43 ust. 10 u.o.p.s. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tej normy ustawy o pomocy społecznej wyrażającą się:

1) nieuprawnionym i wadliwym uznaniem, że obowiązkiem strony skarżącej było ustalenie stałej (sztywnej) kwoty zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, mimo iż należyta wykładnia powyższego zapisu nie uzasadnia przyjęcia takiej oceny prawnej powyższej normy prawa materialnego, a nadto istota zasiłku celowego tego rodzaju nakazuje ustalenie, że kwota zasiłku może być różna w zależności od rzeczywistych potrzeb beneficjenta pomocy społecznej, zaś obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest ustalenie wysokości jako wartości kwoty maksymalnej, którą może uzyskać wnioskujący beneficjent,

2) wadliwym uznaniem, że przyznanie zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie może nastąpić również z urzędu, nie zaś wyłącznie na wniosek, co stoi w sprzeczności z istotą zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie,

3) bezpodstawnym uznaniem, że strona skarżąca nie może wskazać przykładowych zadań na które może być przyznany zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie się, kierując się realiami obowiązującymi na terenie gminy oraz doświadczeniem w zakresie udzielanego wsparcia na tut. obszarze,

4) bezpodstawnym uznaniem, że strona skarżąca nie może wskazać grup osób, do których w pierwszej kolejności powinno być kierowane wsparcie w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne uzasadnienie, bez wyłączenia innych osób mogących korzystać ze wsparcia,

5) bezpodstawnym uznaniem, że strona skarżąca nie może określić uprawnienia do ustalenia czy wsparcie w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie jest realizowane zgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 503/14 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, z treści powołanego § 8 uchwały wynikało postanowienie stanowiące, że wysokość zasiłku ustala się maksymalnie do kwoty 3000 zł.

WSA zauważył, że zamieszczony w podstawie prawnej uchwały w szczególności art. 43 ust. 10 u.o.p.s. stanowi, że Rada Gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W przepisie tym wskazano na jedną z form pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie, dokonując konkretyzacji zasad jej przyznawania. Stwierdzono, że jednorazowa pieniężna pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie może nastąpić wyłącznie na zasadach i warunkach określonych w uchwale rady gminy. Rada gminy zobowiązana jest podjąć uchwałę, w której powinny znaleźć się unormowania dotyczące wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki przyznawania tego zasiłku oraz tryb jego przyznawania.

Sąd zgodził się z Wojewodą, że realizacja delegacji ustawowej jest mechanizmem, który podlega ocenie z punktu widzenia nadzoru. Tak więc każda wadliwa realizacji upoważnienia ustawowego stanowi każdorazowo istotne naruszenie prawa. Dlatego niedopuszczalnym jest przy realizacji upoważnienia ustawowego sięganie do uregulowań umieszczonych w innych aktach prawnych czy też do uwarunkowań jakie są lub mogą się okazać istotne na etapie wykonania podjętego aktu. Nie do przyjęcia w takim układzie, zdaniem WSA, jest posiłkowanie się np. przepisami ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 674, ze zm.), jak to uczyniono w skardze i poszukiwania analogii w przyjętych tam rozwiązaniach dla potrzeb konstrukcji przewidzianych w przepisach o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca tam, gdzie zezwolił organowi stanowiącemu gminy na regulowanie sposobu ustalania wysokość świadczenia, dał temu wyraz wprost. W przypadku delegacji art. 43 ust. 10 u.o.p.s. po takie rozwiązanie ustawodawca jednak, zdaniem WSA, nie sięgnął. Tym samym za prawidłowy uznał Sąd pogląd organu nadzoru, że wolą ustawodawcy było, aby realizacja delegacji art. 43 ust. 10 u.o.p.s. sprowadzała się wprost do wskazania konkretnej wysokości świadczenia a nie wartości, której nie może ono przekroczyć (§ 8 uchwały).

Za chybiony uznał WSA podniesiony w skardze argument wywodzący, że ustalenie wartości sztywnej zasiłku oznaczałoby złamanie powyższych reguł i tworzyłoby – po stronie organu – obowiązek wypłaty stałej kwoty, mimo iż beneficjent takowej kwoty nie potrzebowałby w relacji do sposobu zamierzonego usamodzielnienia i taka pomoc byłaby zbyt wysoka lub też nieadekwatna do jego potrzeb w zakresie wysokości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie jej regulacji mieści się także prawo do wydawania przez organ samorządu uchwał wprowadzających postanowienia reglamentujące treść decyzji administracyjnej. Prawo do stanowienia takich klauzul może, w ocenie WSA, wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast, kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można natomiast wywodzić z ogólnego sformułowania przepisu prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo także zaakcentowano, że § 5 uchwały stanowi przejaw modyfikacji rozwiązań ustawowych. Zabieg taki w procesie legislacyjnym uznał Sąd za niedopuszczalny. Poddał on krytyce zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych.

W § 5 uchwały postanowiono, że zasiłek celowy udzielany jest na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Treść powyższego przepisu jest, zdaniem WSA, niezgodna z art. 102 u.o.p.s., który w ust. 1 stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, ust. 2, że pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Wobec tego udzielenie świadczenia z pomocy społecznej może nastąpić na wniosek określonego podmiotu jak też z urzędu, które ma zastosowanie także do zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.

W związku z powyższym, Wojewoda prawidłowo w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazał na ułomność § 5 uchwały.

Zdaniem WSA skarżący nie miał także racji kwestionując stanowisko Wojewody w zakresie wadliwości § 7 uchwały, który stanowi, że jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznany w szczególności na:

"1) podjęcie działalności gospodarczej;

2) wyposażenie bądź doposażenie własnego warsztatu pracy;

3) przyuczenie do zawodu lub przekwalifikowanie organizowane przez inne podmioty niż powiatowy urząd pracy, jeśli jednostka szkoląca zobowiązuje się do przygotowania zawodowego w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy, a przygotowanie rokuje poprawę sytuacji materialnej;

4) pokrycie kaucji na użyczenie przedmiotów i urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym funkcjonowanie w środowisku i podjęcie pracy zarobkowej;

5) pokrycie 6-miesięcznego czynszu za wynajem pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą."

Kwestie, jakim poświęcono unormowanie § 7 uchwały, nie mieszczą się zdaniem WSA w delegacji ustawowej, stąd Rada Miejska w ocenie tego Sądu nie była upoważniona do wskazywania celu przeznaczenia zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Wskazywać ma na to art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym zagadnienia nie mieszczące się w graniach udzielonego upoważnienia nie mogą być, zdaniem WSA, obejmowane podejmowanym aktem. Kwestionowane postanowienie § 7 uchwały dotyczy spraw nie powierzonych w delegacji ustawowej do uregulowania w akcie prawa miejscowego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący wskazuje, iż postanowienie § 7 uchwały jest przejawem realizacji delegacji ustawowej w zakresie określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Jest to jednak, jak zdaniem WSA prawidłowo podkreślił Wojewoda, stanowisko odmienne od reprezentowanego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowogrodźcu w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego.

Wojewoda wystąpił bowiem z zapytaniem o przedstawienie, w jaki sposób poszczególne elementy delegacji ustawowej, w tym szczegółowe warunki i tryb przyznawania świadczenia, są uregulowane w uchwale. W tym zakresie Wojewoda zdaniem WSA również miał rację wskazując, że analiza literalna nie dawała jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie, a Organ nadzoru respektując samodzielność Gminy nie był upoważniony a priori do rozstrzygania tych kwestii.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Nowogrodźcu w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. podał, że zagadnienia związane ze szczegółowymi warunkami i trybem przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie zostały doprecyzowane w postanowieniach: § 2 i § 10 uchwały.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było zasadne dowodzenie skarżącego w zakresie wadliwego objęcia aktem nadzoru § 7 uchwały. Stwierdzenie, że stanowi on przejaw realizacji delegacji ustawowej, w świetle ustaleń przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie mogło być zdaniem Sądu uznane. Jest to sprzeczne z wyjaśnieniami złożonymi przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowogrodźcu oraz analizą kwestionowanego postanowienia.

Sąd nie podzielił wreszcie poglądu skarżącego w kwestii argumentów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym wadliwości § 4 ust. 2 uchwały. Rada jako organ stanowiący nie otrzymała upoważniania do określania odbiorców świadczenia, które wskazała w kwestionowanym ust. 2 § 4 uchwały, podając że pomoc przeznaczona jest w szczególności dla osób:

a) które były dotąd bezczynne zawodowo z powodu sprawowania opieki nad dzieckiem lub innych przyczyn rodzinnych,

b) pozostających długotrwale bez pracy z powodu braku ofert pracy w ich zawodzie,

c) bez zawodu, które mogłyby podjąć pracę po przyuczeniu do zawodu.

Wprowadzenie powyższego zapisu do uchwały wykracza w ocenie Sądu pierwszej instancji poza zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia ustawowego określonego w art. 43 ust. 10 u.o.p.s. Ustawa o pomocy społecznej w ust. 1 art. 8 wskazała krąg podmiotów uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Odstępstwo od powołanego przepisu ustawa wskazuje np. w przypadku przyznania zasiłku celowego osobom albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego.

Z tej racji unormowań § 4 ust. 2 uchwały nie można było w ocenie Sądu pierwszej instancji zaakceptować, ponieważ niecelowe byłoby zobowiązanie rady gminy do powtórzenia rozwiązania prawnego wskazanego wprost w ustawie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów skarżącego odnośnie unormowania § 10 ust. 1 uchwały, ponieważ zakres spraw powierzonych do uregulowania przez radę gminy został precyzyjnie określony w art. 43 ust. 10 ustawy. Rada na podstawie wskazanego przepisu została zobowiązana do podjęcia uchwały, w której powinny znaleźć się unormowania dotyczące wysokości zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki przyznawania tego zasiłku oraz tryb jego przyznawania. Wobec tego zagadnienia związane z tym, co się dzieje ze świadczeniem pomiędzy tymi zdarzeniami, w szczególności w zakresie mechanizmów weryfikacji wykorzystania przyznanego świadczenia i podmiotów do tego upoważnionych, nie są zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotem działalności legislacyjnej organu stanowiącego. W ocenie WSA zostały one uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie. Z tej racji nie podzielił stanowiska skarżącego, że § 10 ust. 1 stanowi określenie szczegółowych warunków i trybu zwrotu wadliwie wykorzystanej pomocy. W § 10 ust. 1 uchwały powtórzono rozwiązanie ustawowe. Nadto podkreślił, że mechanizmy weryfikacji podane w ustawie są zakresowo szersze.

Konkludując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w rozpoznawanej sprawie Gmina przekroczyła zakres delegacji ustawowej w odniesieniu do zakwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowień uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Nowogrodziec, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w:

1) błędnym uznaniu, iż obowiązkiem strony skarżącej było ustalenie stałej (sztywnej) kwoty zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, mimo iż należyta wykładnia powyższego przepisu nie uzasadnia przyjęcia takiej oceny prawnej powyższej normy prawa materialnego, a nadto istota zasiłku celowego tego rodzaju nakazuje ustalenie, iż kwota zasiłku może być różna w zależności od rzeczywistych potrzeb beneficjenta pomocy społecznej, zaś obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest ustalenie wysokości jako wartości kwoty maksymalnej, którą może uzyskać wnioskujący beneficjent, która to wykładnia jest sprzeczna z regułą wynikającą z art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, tj. adekwatności pomocy społecznej do potrzeb beneficjentów oraz celowości wydatków publicznych na pomoc społeczną i zasadą subsydiarności pomocy społecznej;

2) wadliwym uznaniu, iż przyznanie zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie może nastąpić również z urzędu, nie zaś wyłącznie na wniosek, co stanowi stoi w sprzeczności z istotą zasiłku celowego na ekonomiczne uzasadnienie, i stanowi błędną wykładnie w relacji do zasady związanej z przyzwaniem świadczenia w postaci zasiłku celowego, albowiem należyta wykładania ww. normy prawnej wskazuje, iż zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie stanowi wyjątek od reguły przyznawania świadczeń z pomocy z społecznej również z urzędu, a tym samym art. 102 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż skarżący przyjmując regulację zawartą w § 5 uchwały dokonał istotnego naruszenia prawa i wykroczył poza posiadaną delegację ustawową;

3) bezpodstawnym uznaniu, iż strona skarżąca nie może wskazać przykładowych zadań, na które może być przyznany zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie się, kierując się realiami obowiązującymi na terenie gminy oraz doświadczeniem w zakresie udzielanego wsparcia na tut. obszarze. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż ewentualne naruszenie prawa w tym aspekcie ma charakter nieistotny i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktu normatywnego z uwagi na brak negatywnych skutków prawnych przyjętego zapisu w treści uchwały skarżącego;

4) bezpodstawnym uznaniu, iż strona skarżąca nie może wskazać grup osób, do których w pierwszej kolejności powinno być kierowane wsparcie w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne uzasadnienie, bez wyłączenia innych osób mogących korzystać ze wsparcia, doświadczeniem w zakresie udzielanego wsparcia na tut. obszarze. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, iż ewentualne naruszenie prawa w tym aspekcie ma charakter nieistotny i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktu normatywnego z uwagi na brak negatywnych skutków prawnych przyjętego zapisu w treści uchwały skarżącego;

5) bezpodstawnym uznaniu, iż strona skarżąca nie może określić uprawnienia do ustalenia, czy wsparcie w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne uzasadnienie jest realizowane zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, iż ewentualne naruszenie prawa w tym aspekcie ma charakter nieistotny i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktu normatywnego z uwagi na brak negatywnych skutków prawnych przyjętego zapisu w treści uchwały skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za trafny uznać należy przede wszystkim zarzut naruszenia art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten brzmi: "Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie".

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że ww. przepis nie wskazuje, że określenie wysokości świadczenia musi być nominalne, a zatem w postaci konkretnej kwoty. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy." A zatem świadczenie nie tylko nie musi być, ale nawet nie powinno być sztywnie określone – jego wysokość powinna być zawsze dostosowana do konkretnej sprawy i sytuacji jednostki. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem NSA, ograniczoność środków finansowych wymusza ich miarkowanie (por. wyroki NSA z 10 maja 2012 r., I OSK 292/12 i I OSK 369/12).

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że konstrukcja świadczenia o zasiłek celowy w celu usamodzielnienia ekonomicznego wymaga, aby był on przyznawany tylko na wniosek osoby zainteresowanej, która chce się usamodzielnić ekonomicznie. Nie może być on przyznawany z urzędu osobie, która nie wykaże ku temu inicjatywy. A zatem konstrukcja i istota świadczenia określonego w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej modyfikuje stosowanie art. 102 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że gmina w świetle art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej może podać przykładowe formy ekonomicznego usamodzielnienia, na które może być udzielony zasiłek celowy. Gmina nie ustanowiła klauzuli zamkniętej, lecz otwartą. Przywołany art. 43 ust. 10 wspomina o "szczegółowych warunkach przyznawania zasiłku celowego". Takie wskazanie przykładowego katalogu mieści się w tym zakresie. Gmina ma ograniczone środki i w celu tak informacyjnym, jak i wyrażającym preferencje – może wskazać formy, które szczególnie wchodzą w zakres ustawowego pojęcia. Przepis uchwały określa, że warunkiem sprzyjającym przyznaniu świadczenia jest przeznaczenie go na jeden ze wskazanych celów.

Powyższe uwagi odnieść można także do czwartego zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu również wskazuje tylko przykładowe priorytety związane z osobami, które powinny uzyskać wsparcie w sytuacji ograniczonych środków gminy. Nie podważa ten przepis normy art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą "Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej." Skoro § 4 ust. 2 ww. uchwały wskazuje tylko przykładowy, otwarty katalog, to nie sposób twierdzić jak Sąd i organ nadzoru, że zamyka on drogę niewymienionym w nim wprost osobom do zasiłku celowego. Jest zaś naturalne, że gmina gospodarując środkami finansowymi może wskazać swoje preferencje, co mieści się w jej konstytucyjnej samodzielności (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Warto dodać, że art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej wprost zalicza przyznawanie zasiłków do zadań własnych gminy, a nie zleconych, co determinuje jej szerszą swobodę.

W pełni na uwzględnienie zasługuje także piąty zarzut skargi kasacyjnej. Kwestie uprawnień kontrolnych i sprawdzających stanowią wypełnienie art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym Rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowe warunki i tryb zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Nie sposób twierdzić, że można ustanowić zwrot zasiłku w sytuacji, gdy gmina nie będzie w stanie skontrolować jego wydatkowania. To wyjątkowo groźny pogląd organu nadzoru i Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów uchwała Gminy Nowogrodziec mieści się w przysługującej gminie samodzielności i delegacji z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.