Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1938/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1938/07

Uzasadnienie

Dnia [...] maja 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o zmianę decyzji nr [...] dotyczącej nośnika reklamowego przy ul. W. w rejonie ul. O. o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 na nośnik jednostronny o łącznej powierzchni 8,97 m2 oraz o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] odmówiono zmiany decyzji w zakresie dotyczącym rodzaju i rozmiarów nośnika oraz przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Na skutek odwołania spółki od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie dnia [...] września 2006 r. spółka zmodyfikowała swój pierwotny wniosek w ten sposób, że domagała się przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez zmiany nośnika reklamowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rejonie ul. O.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał niezbędny materiał dowodowy, na który składały się: opublikowana przez Komisję Europejską Biała Księga -Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów; przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA; opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.; pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r. do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy. Organ uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, którego dotyczył wniosek.

Organ wskazał, że opublikowana przez Komisję Europejską tzw. "Biała Księga" nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oznaczać to ma intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenie w transporcie drogowym. Celem tego programu jest zmniejszenie o połowę ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat. Odwzorowaniem tego dokumentu, jest Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Jednym z celów jakie przewiduje ten program jest rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Ma być on zrealizowany między innymi poprzez zabezpieczenie lub usuwanie niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Powyższe dokumenty uzupełnienia opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ wskazał również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym podzielono stanowisko organu w tej sprawie.

Organ powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2005 r. (OSK 1026/04) oraz na stanowisko Ministra Transportu, który w ww. piśmie z dnia [...] października 2006 r., nr [...] stwierdził, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. (...) lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczenie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę". Ponadto wskazał, że Komenda [...] Policji wniosła o podniesienie do 70 km/h limitu prędkości w miejscu, którego dotyczył wniosek. Natomiast z opinii IBDiM wynika, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest nie mniejszy niż 70 km/h.

Ponadto organ wskazał, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 4 metrów i jest odległością mniejsza od minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.)- zwana dalej ustawą o drogach publicznych. Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku, co powodowałoby zniszczenia chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy nie było możliwe. Wskazał przy tym na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym oraz wnioskowane podniesienie limitu prędkości. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie spoczywania wzroku kierowcy na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosiła od 43,1 m do 64,8 m, co przy uwzględnieniu warunków ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, prowadziło do wniosku, że umieszczenie w niej nośnika reklamowego powodowałoby poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że w sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Spółka A. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od opisanej wyżej decyzji, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie:

- art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz

- art. 7, 77, 81 w związku z art. 10 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. polegać miało na tym, że spółka nie została powiadomiona o złożeniu do akt sprawy nowych dowodów, skutkiem czego nie mogła się co do nich wypowiedzieć. Wobec tego organ nie mógł na podstawie tych dowodów uznać okoliczności faktycznych za udowodnione.

Podniosła również zastrzeżenia formalne dotyczące materiału dowodowego -opinii L. K. oraz kopii map obrazujących natężenie ruchu, które nie wskazywały, by sporządzone zostały z dokumentów urzędowych.

Naruszenia art. 107 § 3 spółka upatrywała w tym, że organ uznał za dowód ww. opinię L. K., jak również że pominął bez żadnego uzasadnienia dowody świadczące na korzyść spółki w postaci zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od lipca 2002 r. do 2007 r. Nie uwzględnił również braku okoliczności uzasadniających inne rozstrzygnięcie sprawy, niż miało to miejsce w latach poprzednich. Powołała się także na uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., w którym stwierdzono, że pas drogowy może być wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji o charakterze reklam.

Z brzmienia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych spółka wywodziła, że najpierw wydawana jest decyzja lokalizacyjna - zezwalająca na zajęcie pasa drogowego - w trybie art. 39 ust. 3 tej ustawy, natomiast decyzja o przedłużeniu tego zezwolenia wydawana jest w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1. Wobec tego decyzja o dalszym zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, a wnioskujący o przedłużenie zezwolenia ma prawo oczekiwać, ze zarządca drogi zezwolenia takowego automatycznie udzieli. Na potwierdzenie stanowiska przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2115/05.

Naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych polegało na tym, że organ odmówił dalszej lokalizacji nośnika reklamowego w odległości 4 m od drogi w sytuacji, gdy sprzeciwił się takiemu zlokalizowaniu nośnika w terminie 2 tygodni od wpływu wniosku o wydanie zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Wyjątkiem od zasady przewidzianej w art. 39 ust. 1 jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa jest w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił również, że zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Konstrukcja przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Takich okoliczności strona skarżąca na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiła.

Przytaczając powołany także przez odwołującą się spółkę wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, organ II instancji wywodził, że nie m podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, dokumentów itp. Argument o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może być zatem uwzględniony. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wywiedziono, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być wyjątkiem stosowanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. To wnioskodawca musi udowodnić, że taki właśnie przypadek ma miejsce i nie przysługuje mu roszczenie o wydanie pozytywnej decyzji. Niedopuszczalne jest również wnioskowanie, by wydanie jednej decyzji pozytywnej -w drodze wyjątku - powodowało powstanie reguły, umożliwiającej dalsze lokalizowanie obiektu w pasie drogowym.

Z powyższego organ wywodził, że dla sprawy nie miała decydującego znaczenia ocena formalnych aspektów opinii IBDiM podpisanej przez L. K. Opinia ta nie była jedynym dowodem, na którym oparł się organ I instancji i nie miała charakteru decydującego. Podniesione przez odwołującą się spółkę oceniono jako niezasadne i nie mające kluczowego znaczenia dla sprawy. Podstawową przesłanką rozstrzygnięcia było bowiem ustalenie, że spółka nie uprawdopodobniła nawet, by zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ustawy o drogach publicznych.

Zarzuty dotyczące uchybień w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, SKO oceniło jako nie zasługujące na uwzględnienie. Decyzje odmawiające wydawania i przedłużania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego stanowiły bowiem przejaw polityki miasta, zmierzającej do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Jako nietrafne oceniono także zarzuty dotyczące interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że przepis ten dotyczy urządzeń już istniejących w chwili jego wejścia w życie i nie oznacza, by nie należało usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie uprzednio wydano zezwolenie.

W dalszej części organ II instancji wywodził z brzmienia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, że w przedmiotowej sprawie za zezwoleniem na dalsze zlokalizowanie obiektu nie przemawia także argument społecznie użytecznego charakter propagowanej przez niego treści, a to z uwagi na fakt, że treść nośników reklamowych ulega zmianie i w zdecydowanej większości dotyczy działalności komercyjnej.

Następnie spółka A. S.A. - zwana dalej skarżącą -złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia o kosztach. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 tej ustawy poprzez niewłaściwa interpretację i błędne zastosowanie,

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania dowodowego,

3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji

4. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Powołując się na brzmienie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty w znajdą się w obszarze tego pasa. W ocenie skarżącej treść tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie i pobierana jest opłata.

Ponadto okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego.

Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził w tym celu postępowania dowodowego, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. Okoliczności tej nie dowodził bowiem żaden ze środków dowodowych, dopuszczonych przez organ, które z uwagi na ich ogólny charakter nie odnosiły się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Z tego też względu uzasadnienie decyzji organu II instancji - jako zbyt ogólne i nie odnoszące się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku, nie spełniało w ocenie skarżącej wymogów określonych wart. 107 §3 k.p.a.

Z tych samych przyczyn, to jest z uwagi na niewystarczająco dokładne wyjaśnienie sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skarżona decyzja była wadliwa także przy założeniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Spółka argumentowała przy tym, że umiejscowienie reklamy w odległości 4 m od zostało zaakceptowane przez organ, który nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 43 ust. 2 zd. 3 w związku z art. 38 ust. 3 cytowanej ustawy.

Ponadto spółka powtórzyła zarzuty dotyczące środków dowodowych w postaci opinii L. K. i map natężenia ruchu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Badając zaskarżoną decyzję według tych kryteriów należy stwierdzić, iż decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdyż to zarządca drogi publicznej jest odpowiedzialny za ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a więc w rezultacie do niego należy ocena, czy racje strony wnioskującej o instalację reklamy nie będą kolidowały z wymaganiami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz mogą zostać uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie), które niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć jako pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, są dodatkowymi elementami przyciągającymi wzrok kierowców.

Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Wniosek skarżącej spółki z dnia [...] maja 2006 r., zmodyfikowany pismem z dnia [...] września 2006 r., dotyczył wydania decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego pod nośnik reklamowy, faktycznie więc obejmował wydanie decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Jak już wyżej wskazano, zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierował się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może przybierać zatem różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. - sygn. akt OSK 1026/04).

Spółka w piśmie z dnia [...] września 2006 r. wycofała żądanie zmiany rodzaju i zwiększenia powierzchni nośnika reklamowego. Niewątpliwie jednak wnioskowana reklama miała nadal spełniać swoją rolę, to jest przyciągać wzrok uczestników ruchu drogowego (kierujących pojazdami i pieszych), gdyż w przeciwnym przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Zarządca drogi publicznej, w pasie drogowym której spółka wnioskowała o zezwolenie na kontynuowanie nośnika reklamowego, jest odpowiedzialny za to, by obiekty niezwiązane z użytkowaniem drogi nie stwarzały zagrożenia w ruchu drogowym i do tego organu należy ocena, czy w konkretnym przypadku zagrożenie to występuje.

Organ administracji, przywołując się na szeroko omówione opinie, badania laboratoryjne i testy poligonowe stwierdził, że umieszczenie wnioskowanej reklamy będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd orzekający w sprawie, stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organ podziela.

Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia organu administracji, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Według ustaleń organu, proponowany przez organ Policji nowy, wyższy limit prędkości w miejscu posadowienia nośnika reklamowego przekraczał wartość, która wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów uzasadnia usunięcie urządzeń reklamowe umieszczonych w pasie drogowym.

Według badań wymienionego Instytutu czas, jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy, tzw. "fiksacja", wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się - 50 km/h - w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. Przy proponowanym nowym limicie prędkości - 70 km/h - droga ta jest jeszcze dłuższa i wynosi odpowiednio od 3,9 m do 29,1 m. Do tego dodać jeszcze należy drogę do jego całkowitego zatrzymania - 50,1 m co łącznie daje drogę do 79,2 m. W ocenie zarządcy drogi, przy istniejącym i stale wzrastającym natężeniu ruchu drogowego, umieszczenie reklamy we wnioskowanym miejscu pasa drogowego, stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ administracji miał na uwadze przytoczone wielkości, a więc jego rozstrzygnięciu nie sposób zarzucić dowolności.

Organ administracji, dokonując ustaleń w zakresie wpływu reklamy, będącej przedmiotem sprawy, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, dokonał oceny tego bezpieczeństwa także pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem Sądu ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musi wspomnianych okoliczności wykazywać konkretnymi badaniami, odnoszącymi się do miejsca posadowienia reklamy, które ze swej natury przeprowadzone będą post factum. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Jego obowiązkiem jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem co do ich negatywnego wpływu także na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, jest niewątpliwe. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Przyjęcie przez skarżącą założenia, że dotychczasowe akceptowanie przez zarządcę drogi usytuowania obiektu reklamowego w pasie drogowym, obliguje go do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi wykazał, iż skutkiem wzrostu natężenia ruchu drogowego, warunki faktyczne do instalacji przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji uległy zmianie na tyle, że nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącej, a za szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie można uznać uprzednio wydanych zezwoleń. Jeżeli chodzi o zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych to należy zauważyć, że:

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że powołany przez stronę skarżącą, na poparcie jej stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SAM/a 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2)

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania witanie faktycznym niniejszej, sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. W. rej. O. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Art. 38 dotyczy sytuacji gdy to pas drogowy przychodzi do obiektu.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżąca nie wskazała jakie wnioski dowodowe miała zamiar przedłożyć i jakie czynności procesowe były jej zamiarem, które istotnie mogły wpłynąć na stanowisko organu.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.