Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 672/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: § 115 i § 137 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 8 § 1, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 19 ust. 1, ust. 2, art. 15 ust. 2, ust. 4, art. 6 ust. 1, art. 22 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...]. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę z dnia 29.04.2021 r. na uchwałę Nr XXXII/155/05 Rady Gminy z 10 listopada 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. z 16 stycznia 2006 r. nr 4 poz. 60) w części obejmującej postanowienia: § 3, § 2 pkt 2-9, tytułu rozdziału III, tytuł rozdziału II, § 5 i § 6, § 4 ust. 1 pkt. 5, § 7, § 8, § 9, § 10, § 15, § 16, § 17, § 13 ust. 1, § 13 ust. 3, § 18, § 19, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 23, § 27 ust. 4, § 28 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 31 ust.1, § 39 ust.1, § 43, § 46.

Prokurator zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "z.w.i.o.ś.", Dz.U. z 2005 r. Nr 85 poz.729, w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały) w związku z art. 7, 87, 94 Konstytucji RP, art. 18 ust.2 pkt. 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020.713. – dalej "u.s.g.") w zw. z § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. 2016.283) polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, niewyczerpaniu delegacji ustawowej, powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

1/ niewyczerpanie delegacji ustawowej i brak faktycznego określenia w zapisie § 3 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, ilość odprowadzanych ścieków i nieuprawnione odesłanie do treści postanowień zawieranej umowy z odbiorcą usług (art. 19 ust. 2 pkt. 1 z.w.i.o.ś.),

2/ naruszenie postanowienia §137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej w definicjach legalnych zawartych w zapisie § 2 pkt.2-9 uchwały, poprzez odrębne definiowanie pojęć na poziomie aktu wykonawczego lub powtórzenie zapisów ustawowych,

3/ wykrocznie poza delegację ustawową poprzez określenie błędnie tytułu rozdziału III jako "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami", podczas gdy przepis art. 19 ust.2 pkt.2. z.w.i.o.ś. nie upoważnia do regulowania warunków rozwiązywania umów z odbiorcami usług w regulaminie,

4/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu oraz wejście w materię stosunków cywilnoprawnych poprzez określenie w tytule rozdziału II dodatkowo obowiązków odbiorców warunkujących utrzymanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne oraz w zapisie §5 i §6 załącznika do uchwały, w sytuacji gdy przepis art. 19 ust.2 z.w.i.o.ś. nie upoważnia do regulowania tych kwestii w treści regulaminu; w zapisie §4 ust.1 pkt 5 uchwały poprzez zmodyfikowanie treści art. 15 ust.1 z.w.i.o.ś.,

5/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w §7, §8, §9, §10, §15, §16, §17 uchwały dot. treści i trwałości umowy i tak co do czasu obowiązywania umowy, formy jej zmiany i warunków rozwiązania oraz wygaśnięcia umowy (art. 6 ust. 1 z.w.i.o.ś.; kwestie te nie zostały wyszczególnione w art. 19 ust.2 z.w.i.o.ś., tylko wskazano warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług),

6/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu przez zapis § 13 ust. 1 uchwały dot. zawarcia umowy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego z osobami korzystającymi z lokali, w sytuacji gdy przedmiot ten został uregulowany w przepisie art. 6 ust.6 z.w.i.o.ś.,

7/ wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 13 ust. 3 uchwały przez dopuszczenie możliwości określenia przez przedsiębiorstwo wzoru wniosku o zawarcie umowy,

8/ wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 18 uchwały przez uregulowanie czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy,

9/ wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 19 uchwały przez częściowe powtórzenie art.26 ust.1 z.w.i.o.ś.,

10/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 22 ust. 5 uchwały dot. wpływu wniesienia przed odbiorcę zastrzeżeń co do wysokości faktury i obowiązek jej uregulowania, przez powtórzenie zapisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2002 nr 26 poz. 257),

11/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 22 ust.4 uchwały przez nałożenie na odbiorcę usług zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzenie ścieków w terminie nie krótszym niż 14 dni od daty wysłania lub doręczenia faktury (art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt. 2 z.w.i.o.ś.; ustawa określa jednie warunki i tryb zawierania umów. Termin zapłaty należności winien wynikać z umowy, a nie regulaminu),

12/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 23 uchwały dot. sposobu rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza głównego, podczas gdy kwestie te unormowano w § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2002 nr 26 poz. 256),

13/ wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie §27 ust. 4 uchwały dot. dopuszczenia możliwości pobierania określonej w taryfie opłaty (odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom) za wykonanie czynności związanych z wydaniem dokumentu pod nazwą "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej: przy spełnieniu warunków technicznych umożliwiających podłączenie nieruchomości do sieci (treść art. 19 ust.2 z.w.i.o.ś. nie upoważnia do regulowania tych kwestii w treści regulaminu; brak upoważnienia dla rady do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci),

14/ wykroczenie poza delegację ustawową w treści zapisu § 28 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 uchwały poprzez uregulowanie możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej od współfinansowania budowy urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych, podczas gdy art. 15 ust.2 z.w.i.o.ś. przewiduje wyłącznie obowiązek budowy na koszt odbiorcy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś inne przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują możliwości określenia w uchwale odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; art. 19 ust. 2 z.w.i.o.ś. nie upoważnia do regulowania tych kwestii w treści regulaminu,

15/ wykroczenie poza delegację ustawową w treści zapisu § 31 ust. 1 uchwały dot. uprawnienia przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do istniejącej sieci nowego odbiorcy w przypadku jeżeli w szczególności zabraknie "wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków" oraz odwołanie się do wyznaczających poziom dostępu do usług wodociągowych wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podczas gdy treść art. 15 ust.4 z.w.i.o.ś. warunkuje taką odmowę jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości,

16/ wykroczenie poza delegację ustawową w treści zapisu § 39 ust. 1 uchwały przez zawarcie treści wyłącznie o charakterze informacyjnym,

17/ wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 43 uchwały przez uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy między władzami gminy a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym (art. 19 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 z.w.i.o.ś.),

18/ wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 46 uchwały przez powtórzenie treści art. 22 pkt. 2 z.w.i.o.ś. (obciążanie gminy za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe).

W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, po czym końcowo wniósł o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w celu wyeliminowania z obrotu prawnego części aktu jako dotkniętego wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała straciła moc na podstawie § 2 uchwały Rady Gminy nr [...] z 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R.", która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia 25 stycznia 2019 r., poz. 681. Ponadto, zaskarżona uchwała była poddana nadzorowi Wojewody Z. oraz P. B., które to organy przez 13 lat jej stosowania na terenie Gminy R. nie wnosiły do niej zastrzeżeń. Według organu Rada Gminy, podejmując zaskarżona uchwałę, zastosowała się do wszelkich wytycznych wynikających z obowiązujących przepisów prawa, jak i mając na uwadze obowiązujące w tamtym czasie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W piśmie z 2 sierpnia 2021 r. Prokurator podtrzymał stanowisko w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał na swoje uprawnienie do kwestionowania zgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego bez konieczności wykazywania tego, że konkretny interes prawny lub uprawnienie indywidualnego podmiotu zostały naruszone. Ponadto uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym, ponieważ skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są różne. Uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 20 lipca 2021 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału I skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, wskazując na możliwość przedłożenia dodatkowego stanowiska w sprawie. Strony otrzymały stosowne zawiadomienia.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według Sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Gminy z 10 listopada 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy T.. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 z.w.i.o.ś.

Według art. 19 ust. 1 z.w.i.o.ś. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten zakreśla granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 2 z.w.i.o.ś. wskazuje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto, postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Tak więc tylko istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 z.w.i.o.ś. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.

Okolicznością istotną w sprawie jest, że skargę do Sądu wniósł Prokurator. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r. I OSK 978/06 - orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) stanowi ponadto, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

Według Sądu, stwierdzenie nieważności zapisów uchwały organu stanowiącego może nastąpić jedynie wówczas, gdy zapisy te w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny naruszają prawo i pozostają w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu (o czym niżej), analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje - co do zasady - podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym wskazać, że uchwałą Rady Gminy nr [...] z 28 grudnia 2018 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z 25 stycznia 2019 r. poz. 681, zaskarżona uchwała została uchylona i Rada uchwaliła nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Wypada również zwrócić uwagę, że mieszkańcy gminy R. przez cały okres obowiązywania zaskarżonej uchwały pozostawali w przeświadczeniu o jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie wpłynęła żadna skarga, której przedmiotem byłyby zapisy zaskarżonej uchwały, co sugeruje brak negatywnych konsekwencji jej obowiązywania dla mieszkańców gminy.

Dostrzec także należy, że cytowany art. 70 Prawa o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego", wskazuje na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego już nie obowiązuje i nie był wcześniej kwestionowany przez organ nadzoru, w tym również przez prokuratora. W takiej sytuacji, według Sądu, Prokurator powinien rozważyć w pierwszej kolejności kontrolę legalności nowego aktu, obecnie obowiązującego, a nie korzystać z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności przepisów nieobowiązującego już aktu, co w konsekwencji może przyczynić się do powstania chaosu w porządku publicznym.

Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty odnośnie do następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 2 pkt. 2 - 9, tytułu rozdziału III, tytuł rozdziału II, § 5 i § 6, § 4 ust. 1 pkt. 5, § 7, § 8, § 9, § 10, § 15, § 16, § 17, § 13 ust. 1, § 13 ust. 3, § 18, § 19, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 23, § 27 ust. 4, § 28 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 31 ust. 1, § 39 ust. 1, § 43, § 46, nie skutkują istotnym naruszeniem prawa.

Odnośnie do podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się w judykaturze, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). To stanowisko jest powszechnie utrwalone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 11.02 1998 r., II SA/Wr 1459/97, jak i szereg wyroków późniejszych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21.11.2013 r., III SA/Kr 648/13 – publik. w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). Należy przy tym również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie pokrywa się jednak z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18.09.1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 26.03.1991 r., SA/Wr 81/91, czy wyrok NSA z 16.11. 2000 r., II SA/Wr 157/99).

Należy także podkreślić, że w orzecznictwie silnie akcentowana jest także niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Sądu, okoliczność, że materia uregulowana w zaskarżonej uchwale nie obejmuje całości delegacji ustawowej nie oznacza automatycznie, że uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną i podlega stwierdzeniu nieważności.

Wskazane w skardze naruszenia polegają bądź to na powtórzeniu uregulowań z z.w.i.o.ś. i z aktów wykonawczych do tej ustawy wskazanych w skardze, bądź na doprecyzowaniu regulacji ustawowych, bądź na unormowaniu umów cywilnoprawnych, tj. dookreśleniu praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej stanowią co prawda, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Jeżeli jednak powtórzenia te mają w istocie charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że to właśnie regulamin jest tym aktem, z którego ogół obywateli danej wspólnoty lokalnej może czerpać wiedzę na temat kwestii dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Nadto, co należy podkreślić, przepis art. 19 ust. 1 z.w.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie posługiwał się zwrotem "określa", jak wynika ze skargi, ale zwrotem "powinien określać", a ponadto, art. 19 ust. 2 z.w.i.o.ś. używał zwrotu "w tym". W takim wypadku Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że nie można mówić o wyraźnym zakazie (skutkującym stwierdzeniem nieważności przepisów uchwały) regulowania innych kwestii dotyczących przecież praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie. W tym kontekście regulowanie kwestii dotyczących m.in. terminów, zmian, podstawowych obowiązków w zakresie korzystania z zaopatrzenia w wodę, czy rozwiązywania umowy, Sąd uznał za dozwolone.

Sąd nie stwierdził również nieważności zaskarżonych zapisów Regulaminu (§ 28 ust. 2-5) dotyczących warunków przyłączania do sieci, które wynikają z art. 19 ust. 2 z.w.i.o.ś. W tym wypadku Regulamin niejako wychodził naprzeciw sytuacjom, które nie mieszczą się w planach rozwoju i modernizacji, nie wprowadzając przy tym ukonkretnionej (np. w postaci taryfy) i jednostronnie narzuconej daniny publicznej. W ocenie Sądu, nie stało to w sprzeczności ze wskazanym w skardze art. 15 ust. 2 z.w.i.o.ś. Podobnie nie wprowadzał ukonkretnionej daniny publicznej § 27 ust. 4 Regulaminu, który wspomina jedynie o potencjalnym (na co wskazuje zwrot "winno odpowiadać", a nie "odpowiada") umownym wynagrodzeniu przedsiębiorstwa odpowiadającym rzeczywistym kosztom przygotowania dokumentu, nie odsyłając przy tym do żadnej taryfy i odwołując się w gruncie rzeczy do ustaleń pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług.

Według Sądu, niezrozumiałe jest żądanie stwierdzenia nieważności tytułów rozdziałów regulaminu, bowiem z samego określenia nazwy danej jednostki redakcyjnej nie wynikają żadne obowiązki czy uprawnienia dla jej adresatów. Tytuł jednostki redakcyjnej nie ma znaczenia normatywnego, stąd brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie Sądu, opracowanie wzoru wniosku (zarzut nr 7) również należy zaliczyć do praw przedsiębiorstwa (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.). Zezwolenie przedsiębiorstwu na opracowanie wzoru wniosku nie narusza prawa w sposób istotny, lecz przyczynia się do standaryzacji obsługi wniosków odbiorców, zapewnia równe ich traktowanie. Ujednolicony wniosek umożliwia stosowanie przez przedsiębiorstwo wzorców umowy na podstawie art. 384 k.c.

Według Sądu, określenie w § 31 ust.1 Regulaminu, że: "Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego Odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków", nie stało w sprzeczności z art. 15 ust, 4 z.w.i.o.ś. Stosownie do tego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunku przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Regulamin mógł zatem określać warunki przyłączenia do sieci, jak również wskazać na konieczny do zachowania minimalny poziom usług.

Odnośnie do zarzutu skargi co do uzależnienia dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym zauważyć należy, że materia uregulowana w tym przepisie mieści się w art. 19 ust. 2 pkt 9 z.w.i.o.ś. – warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Wypada zwrócić uwagę, że art. 6 ust. 1 z.w.i.o.ś. ustanawia ogólną zasadę, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Samo obciążenie gminy na podstawie cen i stawek ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe (na podstawie wystawionych faktur), o którym mowa w art. 22 pkt 2 z.w.i.o.ś., również można traktować w kategoriach umowy.

Sąd podzielił natomiast zarzut, że niewyczerpanie delegacji ustawowej i brak faktycznego określenia w § 3 załącznika do uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżony przepis uchwały brzmi:

"1. Ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa. Może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców. W umowie Przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono Odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia.

2. Wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż te, które są określane w przepisach ustawy, określa(ją) zezwolenie(a) na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielone decyzją(ami) wójta".

Sąd podzielił szeroko prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 z.w.i.o.ś., oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą się spodziewać po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada pozycję dominującą na rynku. (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 27 maja 2021 r. II SA/Bk 348/21, wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1943/18). W tym kontekście określenie minimalnego poziomu usług jedynie poprzez ogólne odesłanie do umowy (i to z możliwością zaniechania), jak również przepisów ustawy czy zezwoleń, w sposób rażący naruszało obowiązek określony w art. 19 ust. 2 pkt 1 z.w.i.o.ś. i nie stanowiło wypełnienia jego dyspozycji.

Sąd stanął na stanowisku, że większość zarzutów stawianych zaskarżonej, lecz nieobowiązującej już uchwale, nie daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Według Sądu, nie jest to obecnie konieczne ani ze względu na interes mieszkańców gminy R., czy ochronę ich praw, gdyż uchwała ta obecnie już nie obowiązuje, a Prokurator nie wykazał, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Natomiast istotne naruszenie prawa - przez naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 z.w.i.o.ś. - Sąd stwierdził w części obejmującej zapis § 3 uchwały, chociaż i tutaj Prokurator nie wykazał, że zasługuje na ochronę prawną i konieczne jest stwierdzenie nieważności tej części uchwały. Jednak brak wykazania przez prokuratora celowości wniesienia skargi nie stanowi ujemnej przesłanki przesądzającej o braku podstaw w orzekaniu w tym zakresie.

W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 uchwały (pkt 1 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 2. wyroku).