Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 40/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 5-6 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340), utrzymało w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r., nr [...], którym ustalono szacunek gospodarstwa - działki nr [...], położonej w G. – B., nadanego H. P.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowa Komisja Ziemska, na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340), aktem nadania z 13 grudnia 1954 r. nr 105119, nadała H. P. gospodarstwo rolne położone w G. – B., obejmujące grunty o powierzchni 6 ha wraz z budynkami - zgodnie z planem regulacyjnym. Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z 23 listopada 1965 r., nr [...] ustalono szacunek gospodarstwa nadanego H. P. W uzasadnieniu orzeczenia z 23 listopada 1965 r. stwierdzono, że Powiatowa Komisja Ziemska aktem nadania z 13 grudnia 1954 r., nr [...] poświadczyła prawo własności gospodarstwa o powierzchni 4,7734 ha, położonego w G. - B. Granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 18 sierpnia 1965 r., Nr [...]. Wśród składników gospodarstwa w uzasadnieniu wymieniono m. in. grunty - 4,7734 ha – w tym, działki: Nr [...] o pow. 2,0900 ha, Nr [...] o pow. 1,8200 ha, nr [...] o pow. 0,8634 ha i budynki: budynek mieszkalny, stajnię i szopę.

W dniu 29 sierpnia 2002 r. B. W. jako spadkobierczyni gospodarstwa rolnego po H. P., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. nr [...], którą - według oceny wnioskodawczyni - stwierdzono nieprawdę, wskazując w uzasadnieniu tego orzeczenia, że aktem nadania ziemi nadano H. P. nieruchomość o powierzchni 4,7734 ha., podczas gdy w akcie nadania z 13 grudnia 1954 r. H. P. nadano gospodarstwo rolne o powierzchni 6 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 6 w.w. dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, decyzją z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji - orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r., nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. W. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie, że powierzchnia nieruchomości, na której było zlokalizowane gospodarstwo objęte postępowaniem wynosi 4,7734 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 9 listopada 2010 r., wydanej na podstawie: art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a., utrzymało w mocy swoją decyzję z 2 lutego 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, istnieją bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego - art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, stanowiące podstawę jej wydania. Ponadto, zdaniem organu, decyzja nie jest dotknięta wadą "rażącego naruszenia prawa", nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji. Sentencja orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 23 listopada 1965 r. nie obejmuje w ogóle kwestii powierzchni gospodarstwa rolnego. Kwestia ta znalazła odzwierciedlenie jedynie w uzasadnieniu tejże decyzji, a ewentualna wada uzasadnienia w tym zakresie, tj. ewentualne błędne ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mogą być kwalifikowane jako wada "rażącego naruszenia prawa." Brak jest bowiem oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia, a treścią przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji.

B. W. wniosła skargę na w.w. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 listopada 2010 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w następstwie rozpoznania powyższej skargi, wyrokiem z 23 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 20/11, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Kolegium Odwoławcze - uchylił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd wskazał, że stanowisko organu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, jaką jest brak podstawy prawnej do wydania decyzji, jest słuszne. Decyzję tę wydano w oparciu o art. 6 ust. 1 dekretu o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Dokonana w tym zakresie przez organ ocena nie budzi wątpliwości. Podobnie, sąd przesądził, że bezzasadne jest stanowisko zawarte we wniosku, iż stwierdzenie nieważności decyzji nastąpić mogło na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., który to przepis stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, bowiem wykonanie decyzji określającej szacunek gospodarstwa nie wywoła czynu zabronionego. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się w tej sytuacji do oceny, czy przy wydaniu orzeczenia z 23 listopada 1965 r., doszło do rażącego naruszenia prawa - przepisów cytowanego dekretu. Dalej sąd wskazał, że podziela ocenę organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z 23 listopada 1965 r. nie dotyczy ustalenia granic gospodarstwa rolnego, ani też jego powierzchni. Z orzeczenia tego wynika bowiem, że dotyczyło ono wyłącznie ustalenia szacunku gospodarstwa i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Sąd rozważył przy tym okoliczność, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z 23 listopada 1965 r. – sprzecznie z art. 6 ust. 2 i 3 dekretu - stało się podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej nieruchomości. Podstawą wpisu w księdze winno być prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania zawierające ustalenie zarówno szacunku jak i granic nieruchomości. Brak ustalenia w tym orzeczeniu granic nieruchomości wykluczał możliwość dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości, której granice (numery działek) nie wynikały z sentencji orzeczenia stanowiącego podstawę wpisu. Zdaniem sądu jednak, okoliczność dokonania wpisu nie może wpłynąć na odmienną ocenę zakresu wydanego orzeczenia z 23 listopada 1965 r., z którego treści wyraźnie wynika, iż nie doszło w nim do ustalenia granic nabytego gospodarstwa. Skoro decyzja ta nie ustalała wielkości i granic gospodarstwa, wbrew stanowisku skarżącej, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, polegające na zmniejszeniu powierzchni gospodarstwa w stosunku do powierzchni gospodarstwa nabytej z mocy prawa i sprzeczności treści orzeczenia z aktem nadania wydanym w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Natomiast, sąd zwrócił uwagę, że w przypadku braku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 sierpnia 1965 r. rozważyć należy zgodność orzeczenia z 23 listopada 1965 r., z treścią art. 6 ust. 1 dekretu. Ocena ta wymaga uwzględnienia przedmiotu, charakteru i celu decyzji o wykonaniu aktu nadania. W ocenie sądu, niewątpliwie z przepisu tego wynika, że ustalenie granic gospodarstwa i jego szacunek winny być dokonane w jednym akcie – orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r. nie spełnia tego wymogu, nie ustalono w nim bowiem granic nieruchomości, a to stanowi naruszenie normy art. 6 ust. 1 dekretu. Zdaniem Sądu, ocena stopnia naruszenia prawa w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, polegającego na pominięciu w tym orzeczeniu ustalenia granic nieruchomości, może być dwojaka i jest uzależniona od ustalenia, czy organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, czy też przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w zakresie szacunku gospodarstwa, ustalił wcześniejszym orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania granice nieruchomości. Ponadto, zdaniem sądu, brak w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalenia granic nieruchomości, w sytuacji, gdy granice te nie zostały ustalone wcześniej wydanym orzeczeniem stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast sytuacja, w której organ wydał błędnie dwa orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, najpierw orzekając o granicach nieruchomości, a następnie odrębnym orzeczeniem o szacunku nieruchomości, stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu, takie naruszenie prawa nie ma jednak charakteru naruszenia rażącego, bowiem nie wywołuje ono negatywnych skutków dla strony, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie sądu, organ przed wydaniem decyzji winien rozważyć szczegółowo zarzut skarżącej, że orzeczenie, na które powołano się w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. nigdy nie zostało w istocie wydane. Organ winien w tym celu wyczerpać wszystkie możliwości odnalezienia tego orzeczenia, lub innej dokumentacji wskazującej na jego istnienie. Tymczasem, organ w istocie zaniechał dokonania szczegółowych ustaleń i oceny czy akt taki w rzeczywistości został wydany i wprowadzony do obrotu. Organ winien zatem ustalić czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r., na które powołano się w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. zostało wprowadzone do obrotu, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa. W przeciwnym bowiem razie jest ono decyzją, która nie wywołuje skutków prawnych. Brak ustaleń odnośnie wydania i wprowadzenia do obrotu orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji sąd stwierdził, że jeżeli organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzi, że w orzeczeniu z 23 listopada 1965 r. powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie zostało wydane i skutecznie wprowadzone do obrotu, winien on stwierdzić nieważność tego orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast ustalenie istnienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. oraz wprowadzenia tego orzeczenia do obrotu, prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r.

Rozpoznając sprawę ponownie w następstwie wydanego przez sąd wyroku z 23 marca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 8 grudnia 2011 r. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. W stosunku do tej decyzji Kolegium B. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W następstwie jego rozpoznania, Kolegium w decyzji z 3 grudnia 2012 r. utrzymało swoją decyzję z 8 grudnia 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji, rozważając zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania, Kolegium podkreśliło, że jest związane oceną prawną zawartą w w.w. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2011 r. Z wyroku tego wynika zaś, że stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia z 23 listopada 1965 r. uzależnione jest od ustalenia przez Kolegium, czy poprzedzające je orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone lub ogłoszone stronie).

W ocenie Kolegium, stwierdzenie nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r. może nastąpić tylko w przypadku jednoznacznego ustalenia przez Kolegium, że powołane w treści kwestionowanego orzeczenia orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. nie zostało wydane i doręczone albo ogłoszone stronie postępowania – H. P. Takich dowodów w sprawie nie odnaleziono, zaś treść zebranego materiału dowodowego nie pozwala na jednoznaczne i nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie okoliczności, że orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Tym samym zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe, wobec czego odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. jest zasadna.

Następnie Kolegium ponownie przeanalizowało treść uzasadnienia orzeczenia z 23 listopada 1965 r. i jego charakter prawny jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium, z treści orzeczenia z 23 listopada 1965 r., będącego dokumentem urzędowym, wynika domniemanie, że wydane zostało orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. i jest ono prawomocne, a także, że zostało ono doręczone stronie postępowania, która nie wniosła od niego odwołania albo też odwołanie zostało już rozpoznane decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 sierpnia 1965 r. Zdaniem Kolegium, całkowicie niewiarygodnym jest przypuszczenie, że treść orzeczenia z 23 listopada 1965 r., wskazująca na wydanie i status prawomocności orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. została sfałszowana. Ponadto, domniemanie wynikające z treści dokumentu urzędowego - orzeczenia z 23 listopada 1965 r. - nie zostało obalone innym dokumentem urzędowym.

Kolegium wskazało także na działania, które podjęło w celu odnalezienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. w zasobach archiwalnych. Ostatecznie okazały się one nieskuteczne. Nie oznacza to jednak, w ocenie Kolegium, że domniemanie wydania tego orzeczenia zostało obalone i że można automatycznie przyjąć, że orzeczenie to nie zostało w ogóle wydane. Podobnie, organ opisał starania, jakie podjął w celu odnalezienia świadków w sprawie wydania omawianego orzeczenia, publikując ogłoszenia w prasie i na tablicy ogłoszeń Biura Kolegium. Ostatecznie, działania te nie przyniosły oczekiwanego rezultatu.

Kolegium wskazało również, że przeprowadziło dowód z przesłuchania strony – B. W. - na okoliczność istnienia powyższego orzeczenia. Strona ta podała, że orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. nigdy nie było. Kolegium dokonało oceny powyższego dowodu, z uwzględnieniem jego charakteru, wynikającego z art. 86 k.p.a. W ocenie Kolegium, oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywny, zeznania pochodzą bowiem od osoby, która jest zainteresowana uzyskaniem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Konkludując wywód na temat starań o odnalezienie orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. i oceny oświadczenia strony o jego nieistnieniu, Kolegium podkreśliło, że dowód z przesłuchania strony nie obala domniemania wydania tego orzeczenia i jego funkcjonowanie w obrocie, wynikającego z jego charakteru jako dokumentu urzędowego. Nie zmienia też tej oceny fakt, że nie udało się odnaleźć egzemplarza tego orzeczenia

Reasumując, Kolegium ustaliło, że domniemanie wynikające z treści kwestionowanego orzeczenia z 23 listopada 1965 r. o tym, że istnieje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie Prezydium PRN z 18 sierpnia 1965 r. nr [...] o ustaleniu granic gospodarstwa, nie zostało obalone innymi dowodami, w szczególności zeznaniami strony. Zeznania strony w połączeniu z faktem, że nie można odnaleźć archiwalnego egzemplarza tego orzeczenia mogą budzić pewne wątpliwości co do okoliczności jego wydania. Jednak, zdaniem Kolegium, wątpliwości te nie są wystarczające, by móc z całą pewnością uznać za udowodnioną okoliczność niewydania i niewprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r., tym bardziej, że prawdopodobne jest zaginięcie lub zniszczenie tego orzeczenia. Nie jest też Kolegium znany dokument urzędowy, którego treść mogłaby obalić domniemanie wynikające z treści w.w. orzeczenia, a strona nie złożyła do akt takiego dokumentu. W konsekwencji takiego stanowiska, nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z 23 listopada 1965 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy istnieją jedynie wątpliwości, a nie jednoznaczne dowody co do niewprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wprawdzie doszło do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez brak oceny dowodu z przesłuchania strony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dowód taki został przeprowadzony, jednak uzasadnienie nie zawiera wyników oceny tego dowodu. Naruszenie art. 80 k.p.a. nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zaś braki w tym zakresie zostały usunięte przez Kolegium orzekające w II instancji przez wskazanie oceny dowodu w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Nadto Kolegium podało, że wskazanie w uzasadnieniu na stronie 7 zaskarżonej decyzji, że na podstawie orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. dokonano wpisu w księdze wieczystej jest oczywistym błędem, nie mającym jednak wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. W., zarzucając:

naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. dotyczącej konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r. w razie, gdy po wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania niemożliwe okaże się ustalenie istnienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r.;

art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. korzysta ze szczególnej mocy dowodowej i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone w sytuacji, gdy szczególna moc dowodowa wynikająca z tego przepisu obejmuje jedynie stwierdzenie danego faktu wynikającego z sentencji orzeczenia, tj. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny przedmiotowego gospodarstwa;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. wskutek:

ustalenia, że na podstawie orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. dokonano wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem podstawą wpisu w księdze wieczystej było jedynie orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia 23 listopada 1965 r.;

przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że zeznania B. W. nie zasługują na wiarygodność w związku z czym nie dają podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. nie zostało wydane podczas, gdy fakt wydania takiego orzeczenia budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ aktu tego brakuje w aktach sprawy pomimo, iż zawierają one szereg mniej znaczących dokumentów

ustalenia, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z 18 sierpnia 1965 r. istniało i zostało wprowadzone do obrotu w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny, gdyż przeprowadzone przez organ czynności poszukiwawcze nie przyniosły rezultatów, które świadczyłyby o istnieniu i funkcjonowaniu w obrocie ww. orzeczenia: w aktach sprawy brak jest dowodu, który wskazywałby na istnienie i funkcjonowanie tego orzeczenia w obrocie, podobnie jak brak jest dowodu doręczenia ww. orzeczenia poprzednikowi prawnemu skarżącej oraz jakiegokolwiek innego dokumentu, który świadczyłby o tym, że treść tego aktu została zakomunikowana stronom, a z dowodu z przesłuchania B. W. wynika, że orzeczenia nigdy nie było;

art. 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie 18 sierpnia 1965 r. (stanowiącym odpowiednik obecnego art. 110 k.p.a.) wskutek nieuwzględnienia, że decyzja staje się aktem administracyjnym wywołującym skutki prawne dopiero od wprowadzenia decyzji do obrotu, tj. od jej doręczenia lub ogłoszenia;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. rażąco narusza prawo, w tym art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, albowiem organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania.

Wskazując na powyższe, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżąca podniosła, że ocena dokonana przez organ mija się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 23 marca 2011 r., w uzasadnieniu którego wskazano, że fakt wydania orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. budzi uzasadnione wątpliwości. Zdaniem skarżącej, sąd administracyjny wskazał, że aktu tego brakuje w aktach sprawy, a ponadto z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z 4 lutego 1966 r. wynika, że podstawę dokonania wpisu do księgi wieczystej nieruchomości stanowiło orzeczenie z 23 listopada 1965 r. nie zaś orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. Potwierdzeniem powyższego jest również treść wpisu w księdze wieczystej. Skarżąca podkreśliła, że czynności poszukiwawcze podjęte przez organ nie przyniosły rezultatów, które świadczyłyby o istnieniu i funkcjonowaniu w obrocie ww. orzeczenia. W tej sytuacji, zdaniem strony, organ nie wykonał wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w w.w. wyroku, zgodnie z którymi w sytuacji niemożności ustalenia istnienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. należało podjąć decyzje o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r.

Odnosząc się do dokonanej przez organ oceny przeprowadzonego dowodu z oświadczenia skarżącej, wskazała ona, że w jej ocenie ta ocena - w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym - przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów i nacechowana jest dowolnością. Dowolnością cechują się również wnioski organu co do oceny świadomości skarżącej odnośnie okoliczności dowiedzenia się o poszczególnych orzeczeniach oraz nadawanych dla nich przez nią skutków prawnych. Kwestionowanie na tej podstawie wiarygodności podnoszonych przez skarżącą twierdzeń nie znajduje najmniejszego oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym nawet przy najstaranniejszym jego rozpatrzeniu.

Skarżąca podkreśliła, że akt nadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu, poświadczał własność gospodarstwa rolnego i jego przynależność. Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nabierało cech dokumentu prawnego w istocie o charakterze technicznym, deklaratoryjnym i porządkowym umożliwiającym odwzorowanie w księdze wieczystej indywidualnej treści zawartej w akcie nadania. Było ono ponadto decyzją wydawaną w następstwie aktu nadania i stanowiło jedynie przeniesienie do niej danych zawartych w akcie nadania. Ponadto, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2011 r. brak w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalenia granic nieruchomości w sytuacji, gdy granice te nie zostały ustalone wcześniej wydanym orzeczeniem, stanowi rażące naruszenie art. 6 ust 1 dekretu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, formułując stanowisko tożsame z wyrażonym w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. , poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 20/11.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawą rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno stanowisko co do sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w postępowaniu dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione, lub nie ulegną zmianie przepisy czyniąc pogląd prawny nieaktualny.

Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011r. wydanym w sprawie II SA/Gd 20/11 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena prawna w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy należało zaskarżone decyzje ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2011r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawą tego stwierdzenia był brak ustaleń odnośnie wydania i wprowadzenia do obrotu orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. Nr [...] . Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku organ w istocie zaniechał dokonania szczegółowych ustaleń i oceny czy akt taki w rzeczywistości istniał i został wprowadzony do obrotu. Dla bytu decyzji konieczne jest wprowadzenie jej do obrotu przez ogłoszenie lub doręczenie. Decyzja administracyjna nabiera cech wiążącej decyzji administracyjnej dopiero po zakomunikowaniu treści tego aktu stronom i wywołuje skutki prawne od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło w szczególności do naruszenia powołanego art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., co zasadnie zarzuciła skarżąca. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej podjął opisane w uzasadnieniu decyzji działania mające na celu ustalenie dotyczące istnienia decyzji z dnia 18 sierpnia 1965r. o wykonaniu aktu nadania ziemi. W tym celu organ zwracał się do szeregu instytucji z zapytaniem czy w ich zasobach znajduje się jakikolwiek ślad wskazujący na funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...]. Zapytania takie zostały skierowane do Urzędu Miejskiego w G., Dyrektora Wydziału Geodezji Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w G., Sądu Rejonowego G. P. Wydziału III Ksiąg Wieczystych. Nadto Pracownicy Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzili kwerendę w Archiwum Państwowym w G. dokonując analizy opisanych w uzasadnieniu jednostek archiwalnych i zbiorów, jednakże bezskutecznie. Nadto organ ustalił, że wpisu do ksiąg wieczystych dokonano na podstawie orzeczenia z dnia 23 listopada 1965r.,w treści, którego wymieniono orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. W wyniku powyższych działań nie odnaleziono orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. i jak to ustaliło, Kolegium, innej dokumentacji wskazującej na jego istnienie. Organ przeprowadził również dowód z przesłuchania strony B. W., która zeznała, że orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. nigdy nie było, nikt z jej rodziny go nie widział. Ostatecznie aktu tego nie odnaleziono, co było podstawą ustalenia przez organ, iż wyczerpane zostały wszelkie możliwości odnalezienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r.

Organ wskazał jednocześnie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone jest po 46 latach od jego wydania, zatem nie można przyjąć, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. powołane w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 listopada 1965r. nie istniało tylko dlatego, że obecnie nie można go odnaleźć. Ocena orzeczenia winna być dokonana w oparciu o wszystkie dowody, które udało się w sprawie zgromadzić. W tym zakresie Kolegium powołało się na orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej poświadczającej prawo własności gospodarstwa o powierzchni 4,7734ha, szczegółowe powołanie się na numery działek wchodzących w skład gospodarstwa nr [...] i składniki gospodarstwa, w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965r. podano również datę, sygnaturę zakres przedmiotowy orzeczenia. Nadto na podstawie przedmiotowego orzeczenia dokonano wpisu do księgi wieczystej. Ostatecznie Kolegium stanęło na stanowisku, że brak odnalezienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r., przy zachowaniu zasady trwałości decyzji administracyjnej, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 listopada 1965r. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zaakceptowało powyższe stanowisko uznając, że domniemanie wynikające z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia 23 listopada 1965r. o tym, że istnieje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. nr [...] o ustaleniu granic gospodarstwa, nie zostało obalone innymi dowodami. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 listopada 1965r. w sytuacji, gdy istnieją jedynie wątpliwości, a nie jednoznaczne dowody dotyczące niewprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r.

W powołanym wyżej wyroku, w którym wskazania co do dalszego postępowania są wiążące dla organu i dla Sądu rozpoznającego sprawę Sąd wskazał, że jeżeli organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzi, że w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965r. nr [...] powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie weszło do obrotu, winien stwierdzić nieważność tego orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie prawa a mianowicie art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast ustalenie istnienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. Nr [...] oraz wprowadzenie tego orzeczenia do obrotu, prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. nr [...].

Sąd podkreślił, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma ustalenie przez organ samego faktu wydania orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r.oraz wprowadzenia go do obrotu, nie jest natomiast niezbędne odnalezienie tekstu orzeczenia i ustalenie jego treści.

Mając na uwadze treść wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku oraz poczynione przez organy ustalenia dotyczące wydania orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. należy uznać, że ustalenia organu są sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w wyroku, tym samym powodują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy. Organy nadto dokonały ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z jednej strony ustaliły, że opisane w uzasadnieniu decyzji czynności podejmowane w celu ustalenia czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. istnieje nie pozwoliły na ustalenie, że orzeczenie istnieje (istniało), a drugiej strony wskazały, że okoliczność, że nie można odnaleźć archiwalnego egzemplarza orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. nie jest wystarczająca by móc z całą pewnością uznać za udowodnioną okoliczność niewydania i niewprowadzenia do obrotu orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, także z jednej strony, że nie odnaleziono dokumentacji wskazującej na istnienie aktu wykonania orzeczenia o nadaniu ziemi i drugiej strony, że brak jest dokumentu urzędowego, którego treść mogłaby obalić domniemanie wynikające z treści orzeczenia z dnia 23 listopada 1965r.

Ze wskazań zawartych w wyroku faktycznie wynika, że nie jest koniecznym odnalezienie tekstu orzeczenia, lecz niezbędnym jest ustalenie, że zostało wydane i wprowadzone do obrotu. Z przeprowadzonych przez organ czynności nie wynika, aby orzeczenie to, nawet jeśli zostało wydane, zostało wprowadzone do obrotu. Okoliczność ta nie wynika z żadnego z dowodów przeprowadzonych przed organami. Trafnie zarzuca skarżąca, że brak jest dowodu, który wskazywałby na istnienie lub funkcjonowanie tego orzeczenia w obrocie. W sprawie wprowadzenia orzeczenia do obrotu poprzez jego doręczenie lub ogłoszenie nie znajduje uzasadnienie posługiwanie się pojęciem domniemania wprowadzenia do obrotu, tym bardziej, że nawet wydanie orzeczenia budzi wątpliwości. W szczególności podkreślić należy, że wpis w księdze wieczystej nie został dokonany w oparciu o orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r., lecz w oparciu o orzeczenie z dnia 23 listopada 1965r. W aktach administracyjnych brak jest dowodu jego doręczenia lub innego dokumentu, który świadczyłby o tym, że treść orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. została stronom doręczona lub w inny sposób zakomunikowana (ogłoszona). Wobec przeprowadzonego przez organ postępowania nie można ustalić, aby ustalenie granicy nieruchomości nastąpiło orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania poprzez jego wprowadzenie do obrotu. Brak wprowadzenia do obrotu, nawet przy uwzględnieniu podnoszonej przez Kolegium okoliczności istnienia decyzji, oznacza w takiej sytuacji decyzję, która nie wywołuje skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, poprzez sprzeczne i nie znajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym ustalenia. Na obecnym etapie postępowania brak jest dowodu, który wskazywałby na funkcjonowanie orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. Nie można zatem ustalić, tak jak to uczynił organ, aby ustalenie granicy gospodarstwa nastąpiło w zgodzie z prawem poprzez wydanie aktu nadania .

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit)a i lit.c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Organ winien ponownie rozpoznać sprawę, mając na uwadze wskazania i ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu z dnia 23 marca 2011r. w sprawie sygn. akii SA/Gd 20/11. Nadto organ w ramach postępowania dowodowego winien ustalić, czy pozostali członkowie rodziny skarżącej posiadają wiedzę dotyczącą ustalenia granic gospodarstwa. Z dokumentów archiwalnych zebranych w sprawie, w tym wniosku o przyznanie prawa własności z 1946r., jak również z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 21 grudnia 1971 r. sygn.akt [...] wynika, że w dacie ubiegania się o przyznanie prawa własności w gospodarstwie zamieszkiwali rodzice skarżącej oraz ich córki, syn, siostry i brat, również z ww. postanowienia wynika, że skarżąca nie była jedyną spadkobiercą po zmarłej matce H. P. Skarżąca w skardze wskazała, że żaden z członków rodziny nie widział przedmiotowego orzeczenia. Na obecnym etapie sprawy twierdzenie to nie zostało poparte dowodem w postaci wysłuchania tych osób. Zatem o ile jest to jeszcze możliwe organ winien uzupełnić materiał dowodowy sprawy o wysłuchanie pozostałych członków rodziny skarżącej, w celu ustalenia czy i jaką wiedzę posiadają w przedmiocie wydawanych w sprawie aktów dotyczących nadania prawa własności nieruchomości i ustalenia jej granic.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądził na rzecz skarżącej kwotę 200zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.