Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 631/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 4 pkt 1, pkt 7, art. 18 b ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1b, art. 92a ust. 1, ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. Przedsiębiorstwo [...] A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. Z. Przedsiębiorstwo [...] "A", karę pieniężną w wysokości 2000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 1, 6, 7 oraz Ip. 2.5.2 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji podał, że w dniu 28 maja 2013 r. w R przy ul. G ([...]) przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym przedsiębiorca K. Z. wykonywał regularny przewóz osób relacji P – B. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd nie posiada bocznej tablicy kierunkowej, a tym samym nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania.

Po rozpatrzeniu odwołania K. Z., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie przesądza o zasadności nałożenia kary pieniężnej z tytułu popełnienia naruszenia z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ zaznaczył, że w przypadku, gdy w chwili kontroli brakuje tablic kierunkowych określonych na danej linii regularnej to w rzeczywistości ma miejsce naruszenie określone w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do wymienionej wyżej ustawy.

II.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] nałożył na K. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. Z. Przedsiębiorstwo [...] "A", karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Kara pieniężna została nałożona za stwierdzony podczas kontroli w dniu 28 maja 2013 r. brak wymaganej bocznej tablicy kierunkowej, zgodnie z rozdziałem 5 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. nr 32, poz. 262 z późn. zm.).

Od przedmiotowej decyzji organu I instancji K. Z. złożył odwołanie i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Zdaniem odwołującego się, nałożona kara jest nieuzasadniona, albowiem w ramach regularnych przewozów międzynarodowych osób stosuje się zapisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, które to rozporządzenie nie nakłada na przewoźnika stosowania tablic kierunkowych bocznych. Według odwołującego się, powołane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia dotyczą autobusów regularnej komunikacji publicznej, którą komunikacja międzynarodowa w tym regularna nie jest. Ponadto odwołujący się wskazał, że zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, transport międzynarodowy regularny będzie traktowany jako transport publiczny dopiero od 1 stycznia 2017 r. W związku z powyższym odwołujący się uważa, że skoro wykonywany transport był transportem wykonywanym w ramach regularnego międzynarodowego transportu osób, do którego nie mają zastosowania regulacje dotyczące transportu publicznego to nałożenie kary pieniężnej w kwocie 5000 zł było bezzasadne. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący się przedłożył kopię decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2013 r. wydaną w identycznej sprawie.

Decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 4 pkt 22 lit. o, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2013 r. poz. 1414), art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. nr 32, poz. 262 z późn. zm.) oraz Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy wskazuje bezsprzecznie, że w chwili kontroli doszło do naruszenia w postaci wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Organ II instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę treść § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną. Natomiast w przedmiotowej sprawie, kontrolowany autobus nie posiadał tablicy kierunkowej bocznej. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że posiadanie tablic kierunkowych czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu, a zatem wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej jest wykonywaniem transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że tablica kierunkowa boczna w regularnym transporcie międzynarodowym będzie wymagana dopiero po 1 stycznia 2017 r. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, każdy autobus komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowany autobus należy do wyżej wymienionej kategorii autobusów komunikacji publicznej i tym samym powinien być w chwili kontroli wyposażony w boczne tablice kierunkowe. Skoro więc odwołujący się nie wykonał swojego obowiązku, to zdaniem organu II instancji, nałożona na niego kara pieniężna jest słuszna i zasadna. W kwestii przesłanej przez stronę kopii decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2013 r. organ II instancji podał, że każda sprawa administracyjna ma indywidualny charakter i rozstrzygnięcia w innych sprawach nie mogą wpływać na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W zakresie przywołanej przez stronę ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, przepisów tej ustawy nie stosuje się do regularnego przewozu osób realizowanego w międzynarodowym transporcie drogowym. W tym zakresie zastosowanie mają więc przepisy ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji odniósł się również do kwestii zakresu stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 i wyjaśnił, że zgodnie ze swoją nazwą rozporządzenie to dotyczy wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i nie określa zasad i warunków wyposażenia autobusów, czy też autokarów w regularnym transporcie drogowym. Twierdzenie zatem strony, że w/w rozporządzenie odnosi się do takich warunków jest, zdaniem organu II instancji, nieuprawnione. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż analiza zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wskazuje, że w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności świadczące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. W przedmiotowej sprawie nie będzie miał również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 wymienionej wyżej ustawy, albowiem od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął jeszcze okres ponad 2 lat. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie zgodził się K. Z. i pismem z dnia 4 marca 2014 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 17 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia w związku z art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie do międzynarodowego transportu drogowego osób, a także art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 poprzez stwierdzenie, że Rozporządzenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu kontroli wykonywał regularny międzynarodowy przewóz drogowy osób na trasie P – B, do którego nie ma zastosowania powołany przez organy obu instancji przepis art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten w sposób jednoznaczny stanowi bowiem, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym w tym warunkom opisanym w § 18 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Skarżący stwierdził, że skoro nie wykonywał krajowego transportu drogowego osób to stawianie mu zarzuty braku w autokarze tablicy kierunkowej bocznej jest całkowicie chybione. Ponadto skarżący podał, że ustawodawca w przepisie art. 18b nie operuje samym pojęciem przewozów regularnych, ale wprost mówi o przewozach regularnych w krajowym transporcie drogowym osób. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania także przepis art. 18b ust. 2. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego dostępu do usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 561/2006. Skarżący stwierdził, że wprawdzie Rozporządzenie to nie odnosi się do warunków technicznych autobusów, ale ma zastosowanie (art. 1 ust. 1) do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych (...). W rozporządzeniu tym zdefiniowano przewóz międzynarodowy oraz w art. 2 pkt 2 zdefiniowano usługi regularne oznaczające usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i na określonych trasach przy czym pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożenie na określone z góry przystanki. Dalej w art. 5 ust. 1 Rozporządzenia stwierdzono, że usługi są powszechnie dostępne, zastrzeżeniem w stosowanych przypadkach obowiązku rezerwacji. Zdaniem skarżącego, ta definicja odzwierciedla charakter przewozów regularnych międzynarodowych, w tym wykonywanych przez skarżącego. Przewóz ten jest bowiem powszechnie dostępny – skierowany do nieoznaczonego zbioru potencjalnych klientów ale obwarowany jest obowiązkiem uprzedniej rezerwacji. Skarżący uważa, że definicja ta winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w/w Rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Skarżący wskazał, że definicja przewozu regularnego zawarta w ustawie o transporcie drogowym obejmuje swym zakresem przede wszystkim komunikację miejską (przewozy w granicach administracyjnych miast, miast i gmin, sąsiadujących miast i gmin) oraz komunikację krajową międzymiastową. Do autobusów realizujących te właśnie przewozy mają zastosowanie przepisu w § 18 pkt 3 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącego, za tym stwierdzeniem przemawia nie tylko posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "regularnej komunikacji" (co w świetle definicji z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym wskazywałoby na "publiczny przewóz osób i rzeczy (...), ale użycie sformułowania "autobus regularnej komunikacji publicznej", czyli autobus szeroko pojętej komunikacji miejskiej, gminnej oraz krajowej. Za powyższym przemawia sama treść § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w myśl którego autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną, przy czym autobus ten kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą również w tylną i wewnętrzną. Skarżący podniósł, iż taka redakcja § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sposób jednoznaczny wskazuje na regularną komunikację publiczną jako szeroko rozumianą komunikację w obrębie miast, gmin, między miastami itp. Zdaniem skarżącego, regularny międzynarodowy przewóz osób wykonywany przez jego przedsiębiorstwo jako powszechnie dostępny, z zastrzeżeniem obowiązku rezerwacji i warunków określonych w regulaminie przewozu nie stanowi "komunikacji publicznej" w rozumieniu § 18 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym w ramach regularnych przewozów międzynarodowych osób stosuje się zapisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, które to rozporządzenie nie nakłada na przewoźnika stosowania tablic kierunkowych bocznych. Skarżący stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury, art. 18 ust. 1 pkt 13 oraz art. 21 ust. 1, na które to przepisy powołują się organy – dotyczą regularnej komunikacji publicznej, którą komunikacja międzynarodowa (nawet regularna) nie jest. Skarżący wskazał, że zgodnie z zapisami art. 90 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, transport międzynarodowy regularny traktowany będzie jako transport publiczny dopiero od 1 stycznia 2017 r. Wówczas, zdaniem skarżącego, o ile inne przepisy nie będą regulowały tej kwestii, wymagana będzie tablica boczna kierunkowa w regularnym transporcie międzynarodowym. Skarżący uważa zatem, że brak tablicy kierunkowej bocznej nie stanowi naruszenia powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a w związku z tym nałożenie kary pieniężnej było bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Należy stwierdzić, że skarga K. Z. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W dniu 28 maja 2013 r. w R kontrolowany marki [...] o nr rej. [...], którym przedsiębiorca K. Z. wykonywał regularny przewóz osób relacji P – B (Niemcy), nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy przedsiębiorca K. Z. wykonując kontrolowanym pojazdem regularny międzynarodowy przewóz osób nie był zobowiązany do posiadania bocznej tablicy kierunkowej – jak twierdzi to skarżący, czy też brak tablicy kierunkowej bocznej stanowi uchybienie skutkujące nałożeniem kary – na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w wysokości wskazanej w załączniku do tej ustawy – jak twierdzą to organy obu instancji.

Na wstępie rozważań prawnych należy podkreślić, że przedsiębiorca K. Z. wykonywał przewóz osób na podstawie Licencji nr [...] Wspólnoty Europejskiej dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, wydanej w dniu 5 lutego 2013 r. w Warszawie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ważnej od 6 lutego 2013 r. do 5 lutego 2018 r., której wypis znajduje się w aktach administracyjnych na k. 11. Z dokumentu tego wynika, że K. Z. "jest uprawniony do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób na terytorium Wspólnoty zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do rynku dla usług autokarowych i autobusowych oraz zgodnie z postanowieniami ogólnymi niniejszej licencji".

Zdaniem Sądu, już tylko z treści powyższego dokumentu wynika, że podstawowym aktem prawnym, który organy administracyjne nie mogą pominąć w toku kontroli międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób jest w rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do rynku dla usług autokarowych i autobusowych, na które powołuje się skarżący. Z kolei z tego wynika, że organy administracyjne chcąc zastosować jakikolwiek przepis ustawy krajową powinien wskazać konkretny przepis rozporządzenia (WE) nr 1073/2009, który do stosowania takiej ustawy odsyła. Organy obu instancji takiego przepisu rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 nie wskazały.

Tymczasem organy obu instancji jako materialną podstawę prawną nałożonej kary pieniężnej wskazały art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (także art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 w zw. z lp. 2.5.1. załącznika do tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. – Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262 z późn. zm.), które w chwili kontroli - w dniu 28 maja 2013 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 z późn. zm.) stanowiły:

"Art. 18b. 1. Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:

1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

(...)

2. Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się:

1) używania do przewozu:

(...)

b) autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;"

Z treści przytoczonego wyżej przepisu wyraźnie wynika, że organy zastosowały do wykonywanego międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób przepisy dotyczące "przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym" nie wskazując jednocześnie - do czego były zobowiązane - na jakiej podstawie prawnej przepisy te zastosowały.

Sąd zwraca uwagę na to, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 stanowi:

"Art. 1. 1. Ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania:

1) krajowego transportu drogowego;

2) międzynarodowego transportu drogowego;"

Powyższe oznacza, że ustawodawca odróżnia "krajowy transport drogowy" od "międzynarodowego transportu drogowego". Jednocześnie w ustawie tej ustawodawca ustala definicje legalne pojęć: "krajowy transport drogowy" (art. 4 pkt 1) i "międzynarodowy transport drogowy" (art. 4 pkt 2). Natomiast w ustawie tej w art. 4 pkt 7 ustala definicję "przewozu regularnego" obowiązującą do 31 grudnia 2016 r. i definicję "międzynarodowego przewozu regularnego", która będzie obowiązywać od 1 stycznia 2017 r.

Sąd podnosi, że powołany przez organy administracyjne art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 stanowią jedynie podstawę ukarania w sytuacji, gdy organy stwierdzą "naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego", albowiem przepisy te stanowią:

"Art. 92a. 1. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

2. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych.

(...)

6. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy."

Z powyższego wynika, ze organy najpierw muszą wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynika obowiązek, a dopiero potem – w sytuacji ustalenia naruszenia tego obowiązku – nakładają karę zgodną z załącznikiem nr 3 stanowiącym wykaz naruszeń oraz wysokości kar za poszczególne naruszenia.

Oprócz omówionych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym organy administracyjne powołały przepisy rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. nr 32, poz. 262 z późn. zm.), które z kolei zostało wydane w oparciu o art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.). I w tym zakresie organ nie wskazał konkretnego przepisu rozporządzenia (WE) nr 1073/2009, który upoważnia do stosowania ustawy – Prawo o ruchu drogowym i pozwala na ustalenie obowiązku stosowania tablic kierunkowych bocznych w wykonywanym w niniejszej sprawie międzynarodowym zarobkowym przewozie drogowym osób na terytorium Wspólnoty.

Sąd orzekający podkreśla, że wielokrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swych orzeczeniach akcentuje, że tam, gdzie organ nakłada na obywatela (przedsiębiorcę) do egzekwowania karę za uchybienie jakiemuś obowiązkowi - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – to zawsze jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa, z którego ten obowiązek wynika. Taki obowiązek musi więc wynikać wprost z przepisu prawa, a nie można go domniemywać ani w tym zakresie nie można interpretować przepisów w sposób rozszerzający.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że wskazane przez organy przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jak i przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, same w sobie nie uzasadniają przyjęcia, że skarżący wykonujący, na podstawie licencji Wspólnoty Europejskiej, międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy osób naruszył obowiązki wynikające z tej licencji skutkujące nałożeniem kary. Inaczej mówiąc, wskazane przez organy przepisy nie pozwalają na przyjecie, ze skarżący wykonujący międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy osób w oparciu o rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do rynku dla usług autokarowych i autobusowych miał obowiązek stosowania tablic kierunkowych bocznych.

Sąd nadto zwraca uwagę na to, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest, między innymi, jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 k.p.a., uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do zacytowania przez organ wydający decyzję treści danego przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę obowiązku zastosowania danego przepisu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy. Uzasadnienie decyzji winno więc odzwierciedlać stanowisko organu, w tym wykładnię zastosowanych przepisów prawa, aby strona postępowania miała możliwość oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania i zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Powyższe jest szczególnie istotne w przypadku wydawania decyzji, którymi nakładane są na stronę obowiązki lub kary administracyjne. W przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy nie wyjaśniły, dlaczego w stanie faktycznym sprawy, w ocenie organu, miały zastosowanie powołane w sprawie przepisy. Ponownie Sąd zwraca uwagę, że art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zawiera zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, natomiast w ust. 2 tego artykułu zawarto zakazy obowiązujące podczas wykonywania tych przewozów. Natomiast, jak wynika z bezspornego stanu faktycznego sprawy, kontrolowany autobus wykonywał przewóz regularny w międzynarodowym transporcie drogowym. Skarżący podnosił w odwołaniu, że przywołane przez organ pierwszej instancji przepisy prawa nie mają zastosowania do autobusu, którym wykonywany jest regularny transport międzynarodowy. W takiej sytuacji, organ odwoławczy zobowiązany był do przekonującego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska, w szczególności do wyjaśnienia, dlaczego zastosował w sprawie art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd orzekający podziela stanowisko sądownictwa administracyjnego (jak np. stanowisko WSA w Olsztynie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Ol 257/14 (niepublikowane, ujawnione w cbois), że "sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174)".

Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy dokonaną przez Sąd i przyjętą wykładnię przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł – jak w pkt II wyroku.