Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 383/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  7 ust. 1 pkt 1, art. 101 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 2 i 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 14 i 14a, ust. 5 pkt 6, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, arty. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S., D. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Reszlu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 446, ze zm), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 778, ze zm), podjęła w dniu 23 lutego 2017r. uchwałę Nr XXXIII/235/2017 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Reszel (dalej: uchwała 23 lutego 2017r.)

M. i D.S., pismem z dnia 8 marca 2017r., wezwali Radę Miejską w Reszlu (dalej: Rada, RM w Reszlu) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości powyższej uchwały z dnia 23 lutego 2017r., bądź stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 2 pkt 1b uchwały dotyczącego rysunku graficznego Nr 2 określającego uwarunkowania zagospodarowania miasta Reszel oraz § 2 pkt 2a uchwały dotyczącego załącznika Nr 2 kierunki zagospodarowania pkt 3.1.1. poz. 2a i b określające ustalenia dla obszarów koncentracji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, bądź stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Uchwałą z [...] nr [...] Rada odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśniono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie określa bezpośrednio przeznaczenia terenów, jedynie wskazuje kierunki, w jakim gmina zamierza prowadzić politykę przestrzenną na mocy art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że o nadużyciu władztwa planistycznego przy uchwalaniu studium można by mówić jedynie wówczas, gdyby przy jego uchwalaniu zostały naruszone zasady sporządzania studium. Wyjaśniono, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, lecz nie jest ono prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP przypadkach może doznawać ograniczeń. Niezależnie jednak od tego uchwalona zmiana studium nie ma na celu zmiany przeznaczenia działek sąsiadujących z działką skarżącego. Studium umożliwia łączenie funkcji możliwych do pogodzenia i wzajemnie się uzupełniających. W tym konkretnym obszarze jest to zabudowa mieszkaniowa oraz usługi nieuciążliwe. Na przedmiotowych działkach studium ustala w dalszym ciągu funkcje dominującą jako mieszkaniową jednorodzinną. Nadto dotychczas obowiązujące studium dopuszczało większy wachlarz możliwości w zagospodarowaniu działek np. poprzez zabudowę wielorodzinną.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.S. i D.S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady z dnia 23 lutego 2017r. w całości lub w części obejmującej:

- § 2 pkt 1b ww. uchwały dotyczący rysunku graficznego Nr 2 - uwarunkowania zagospodarowania miasta Reszel,

- § 2 pkt 2a ww. uchwały dotyczący załącznika tekstowego Nr 2 - kierunki zagospodarowania pkt. 3.1.1. poz. 2a i b - ustalenia dla obszarów koncentracji funkcji mieszkaniowej jednorodzinne miasta Reszel z rysunkiem 4.

Zarzucili uchwale naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad legalizmu oraz art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzenia studium.

I.W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w ich ocenie, podstawą do ustaleń uchwalonego studium były nieaktualne materiały ze studium "Miasto Reszel cz. III A 1998" przyjętego uchwałą Rady z 21 września 1999r. Nr XII/73/99, w sytuacji gdy studium to nie powinno istnieć, gdyż na mocy § 1 uchwały Rady z dnia 1 marca 2007r. Nr VI/34/07 w sprawie uchwalenia zmiany studium ta część stała się nieobowiązująca. Stwierdzili, że w chwili uchwalenia skarżonego studium w obrocie prawnym pozostawały dwie uchwały: z 21 września 1999r. oraz z 1 marca 2007r. i obejmowały materiały zarówno "starego" jak i "nowego" studium. Kwestionowana uchwała w osiedlowej zabudowie jednorodzinnej dopuszcza wysokość zabudowy jednorodzinnej do trzech kondygnacji naziemnych, w tym poddasze użytkowe, przy czym budynek staje się budynkiem wielorodzinnym oraz zabudową usługową, pomijając zabudowę gospodarczą lub garażowo-gospodarczą. Zmienia to automatycznie sposób zagospodarowania i użytkowania terenu tworząc zabudowę mieszkalno-usługową. Zmianie ulegają także inne parametry, jak powierzchnia biologicznie czynna, powierzchnia zabudowy, parametry budynków mieszkalnych i usługowych. Takie zapisy mijają się z zapisami i ustaleniami studium z 2007r. oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że sporządzona we wrześniu 2014r. analiza aktualności studium, która była podstawą do opracowania obecnego studium wskazuje, że mogła ona być przeprowadzona tylko na podstawie tekstów "starego" studium albowiem teksty "nowego" studium z 2007r. zostały pominięte.

II. Zarzucono naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania przejrzystego oznaczenia graficznego na rysunkach np. na rysunku nr 2 tereny mieszkaniowe wielorodzinne, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny stacji urządzeń gazowych, ciepłowni miejskiej zlokalizowane w różnych częściach miasta o różnym charakterze i parametrach zabudowy, zagospodarowania i użytkowania określone są obrysem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podnieśli, że rysunki do studium nie posiadają daty ich porządzenia lub aktualizacji, oznaczenia której uchwały dotyczą, są kompletnie nieczytelne i ustalenie na ich podstawie jakichkolwiek wskazań jest niemożliwe. Materiały do studium winny być aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania - § 3 ww. rozporządzenia.

III. Podnieśli, że studium jako dokument strategiczny nie jest aktem prawa miejscowego, lecz zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wiążący przy uchwalaniu planów miejscowych co wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i jako dokument będący podstawą dla planów miejscowych winien zawierać aktualne, pełne i spójne treści, które będą rzetelną podstawą przy ustalaniu planów. W ocenie skarżących dokument studium nie spełnia swoich wymogów, zawiera treści wewnętrznie sprzeczne i niespójne co może wpływać na jakość i wartość rozwiązań w przyszłych planach miejscowych.

IV. Skarżący podnieśli, że posiadają tytuł prawny do nieruchomości nr [...] w pow. 770 m² zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz gospodarczym przy ul. [...] w R. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN-14 w ramach osiedla jednorodzinnego określanego zapisami § 97 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 21 maja 2009r. nr XXX/170/2009. Działki sąsiednie [...] przylegle do granicy ich nieruchomości leżą w tej samej strefie i obowiązują dla nich te same zasady, z tym, że na działce Nr [...] w budynku o dwóch stanowiskach oraz adaptowanym budynku gospodarczym usytuowanym na granicy nieruchomości skarżących oraz na zewnątrz prowadzone są usługi w zakresie [...], a w 2014r. rozszerzono działalność o [...]. Są to usługi w szerokim zakresie jak: mechanika, naprawy powypadkowe, blacharstwo, lakiernictwo, transport, nieokreślony czas pracy, skład paliwa, recykling pojazdów. To powoduje uciążliwości, zjawiska o negatywnym wpływie na warunki życia, stan środowiska, hałas, emisję spalin samochodowych, zanieczyszczenie gruntów i powietrza. W ocenie skarżących zapisy studium przystosowane są do zmiany i przekształcenia budynków i działek sąsiednich do rozszerzenia zakresu wykonywanych usług samochodowych w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego i uzasadniają ich interes prawny, bowiem tereny w obszarze usługowym skutkują obniżeniem wartości nieruchomości, skoro usługi samochodowe w znaczny sposób negatywnie wpływają na zdrowie i normalne funkcjonowanie w miejscu zamieszkania oraz nieodwracalnie obniżają walory krajobrazowe.

V. Podkreślono, że w studium nie uwzględniono ich wniosku z 14 lipca 2015r., który dotyczył uciążliwości działalności warsztatu samochodowego na działce nr [...] lecz nie udzielono żadnej odpowiedzi na niego. Także zgłoszone uwagi do projektu w dniu 9 stycznia 2017r. uznane zostały w całości za bezprzedmiotowe. Natomiast z uzasadnienia do załącznika nr 3 oraz uzasadnienia uchwały z dnia [...] odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika ogólnikowo, że uwzględniono uwagi w zakresie swoich możliwości. Nie wyjaśniono jednak, które wnioski zostały uwzględnione a które nie.

VI. Zarzucono, że z treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, jak również z samej skarżonej uchwały z dnia 23 lutego 2017r. wynika, że rada uchwaliła zmianę studium, jednak z treści uchwały ani z treści jej załączników nie wynika na czym te zamiany polegały. Nie wprowadzono i nie wyszczególniono zmian. W ocenie skarżących ustalenia przyjęte w studium miasta Reszel w części tekstowej załącznika nr 2 pkt 3.1.1 poz. 2a i b - dla obszarów koncentracji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nie są podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, utrzymania zasady prawa, własności. Załącznikiem do uchwały jest tekst studium, który stanowi znaczną zmianę w stosunku do tekstu pierwotnego oraz nieczytelne załączniki, wprowadza też nowe elementy w oparciu o art. 41 ustawy o rewitalizacji. Zatem skarżona uchwała w zasadzie nie dotyczy zmiany studium lecz uchwalenia "nowego" studium, które obejmuje całe miasto i wszystkie tereny. Zmiany w studium umożliwiają przekształcenie zabudowy jednorodzinnej w zabudowę wielorodzinną oraz usługową i rozbudowę usług na działkach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Reszla wniósł o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W odniesieniu do pierwszego z wniosków wskazano, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten inicjuje tryb kontroli legalności rozstrzygnięć gminy przez sąd w kontekście posiadania interesu prawnego, który został naruszony. W związku z tym, iż studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy powszechnie obowiązujące, lecz jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy, w orzecznictwie przyjmowano, że nie może być on zaskarżony w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie mając charakteru aktu prawa miejscowego nie może naruszać interesu prawnego, gdyż naruszenie musi być realne, a nie potencjalne. W ostatnich latach ukształtował się trend orzeczniczy, który zobowiązuje do badania naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, mimo, iż jego ustalenia, jako aktu polityki przestrzennej, nie wiążą właścicieli gruntów. Wywiedziono, że studium jednak wiąże radę gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonywania prawa własności i w konsekwencji może to naruszać interes prawny skarżącego. Wskazano także na niezbędność dostrzegania różnicy pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. W rzeczonej sprawie cała m. R., w tym nieruchomości skarżących, objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 21 maja 2009r. Zatem ustalenia studium w zakresie wskazanym przez skarżących nie mogą naruszać interesu prawnego skarżących.

Niezależnie od tego podkreślono, że podstawą do opracowania skarżonego studium była uchwała z 26 marca 2015r. nr V/37/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Reszel, zaś materiały wykorzystane do opracowania tego aktu stanowiły liczne dokumenty, w tym także poprzednie edycje dot. studium. W zakresie zarzutu co do funkcjonowania dwóch uchwał dot. studium to są one nieuprawnione i nieprawdziwe, co wynika prawdopodobnie z nieznajomości prawa. Podano, że dopuszczona wysokość nowej zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych podyktowana jest charakterem istniejącej zabudowy, w której występują budynki jednorodzinne o ww. wysokości. Zgodnie z prawem budowlanym o charakterze zabudowy wielorodzinnej przesadza ilość lokali mieszkalnych w budynku a nie ilość kondygnacji. Budynki trzykondygnacyjne nie stanowią automatycznie zabudowy wielorodzinnej. Określenie funkcji terenu w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej posiada ze swej definicji dopuszczenie lokalizacji budynków towarzyszących ww. zabudowie, w tym np. budynki gospodarcze. Studium umożliwia łączenie funkcji możliwych do pogodzenia i wzajemnie się uzupełniających, w tym jest to zabudowa mieszkaniowa oraz usługi nieuciążliwe. Na przedmiotowych terenach studium nadal ustala funkcję dominującą jako mieszkaniową jednorodzinną. Wyjaśniono, że analiza aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy przeprowadzona została w oparciu o wówczas obowiązujące studium przyjęte w dniu 1 marca 2007r. Nadto rysunki zmiany studium zostały sporządzone zgodnie ze sztuką oraz w sposób spełniający wymogi ustawy i rozporządzenia. Ocena skarżących, iż rysunki są nieczytelne jest subiektywna i nie sposób z nią polemizować. Z uwagi na strategiczny charakter dokumentu studium, na planszy uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały przedstawione obszary o funkcji dominującej. Na planszy kierunków opracowania zostały zaś przedstawione obszary o funkcji docelowej. Za datę sporządzenia rysunków należy uznać datę uchwalenia całego dokumentu. Podkłady mapowe, zgodnie z trybem przewidzianym ustawą, pozyskane zostały z wojewódzkiego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w O.

Podkreślono, że uchwalone studium przeszło pełną procedurę przewidzianą w ustawie, dokonano wszelkich uzgodnień i opinii, dlatego przyjęty dokument uchwalony został zgodnie z zasadami i trybem wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutów skarżących podano, że zmiana studium nie ma na celu zmiany przeznaczenia działek sąsiadujących z działkami skarżących, co więcej dotychczas obowiązujące studium dopuszczało znacznie większy wachlarz możliwości w zagospodarowaniu działek np. zabudowę wielorodzinną czy parking dla autokarów. Obecne studium w ramach możliwości uwzględnia uwagi zgłaszane przez skarżącego na etapie procedowania jak i teraz. Co do zapisów studium dot. wskaźników zagospodarowania faktycznie widnieje zapis o wysokości zabudowy jednak dotyczy on wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej ( nieuciążliwej).

Wskazano, że Rada zgodnie z uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium przystąpiła do opracowania dokumentu zmiany studium dla całej gminy, gdyż na etapie przeprowadzonej analizy co do aktualności studium stwierdzono konieczność zmiany całego dokumentu, co wynikało z potrzeby dostosowania go do aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego oraz innych ustaw bezpośrednio powiązanych z planowaniem przestrzennym m.in. dot. ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, prawa geologicznego i górniczego. Potrzeba uaktualnienia wynikała również z rozwoju gminy oraz wniosków mieszkańców. Zmiana dotyczyła całego obszaru miasta i gminy, czego efektem jest nowy dokument, zastępujący w całości uprzednie studium. Z tego powodu nie było możliwości uwidocznienia zmian na etapie wyłożenia projektu studium. Reasumując wyjaśniono, że obecne studium zmienia dotychczasowe zagospodarowanie w takim kierunku, na którym zależy skarżącym, tj. zakazie zabudowy wielorodzinnej.

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2017r. skarżący w całości podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze.

Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017r. skarżący podtrzymał skargę wyjaśniając, że nowe zapisy w uwarunkowaniach dla terenu koncentracji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczonymi usługami mają m.in. na celu zalegalizowanie zabudowy istniejącej na działce sąsiadującej, gdzie prowadzony jest warsztat [...] i gdzie wykonuje się uciążliwe usługi. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że pierwotnie studium uchwalone zostało w 1999r., a następnie zmienione punktowo w 2007r. i to ono stanowiło podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2009r. Obecnie nie było możliwości punktowego wprowadzenia zmian do istniejącego studium, tak jak to uczyniono wcześniej w części graficznej i tekstowej, gdyż potrzeba jego zaktualizowania była zbyt obszerna. Faktycznie więc powstał nowy dokument, dlatego też poprzednie dwie uchwały zostały uchylone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1369, ze zm) dalej jako p.p.s.a. Istotne jest, iż Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Nadto stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

To związanie granicami danej sprawy, w przypadku kontroli przez sąd, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., aktu jakim jest uchwała w sprawie zmiany studium, jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446) dalej: u.s.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania skarżonej uchwały, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pozostaje także wskazać na przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym przepisu ust. 1 art. 101 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Powyższa regulacja odpowiada zasadzie res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy), ograniczając tym samym dopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy już wcześniej sąd merytorycznie badał tę sprawę i oddalił skargę. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02 (pub. w OTK-A 2003r. nr 8, poz. 84) stwierdził wprost, że nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., podkreślając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To "przedmiotowe" pojęcie sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i wówczas nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie, bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania). Tym samym należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes (tak: Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 4 listopada 2003r.).

W przedstawionym kontekście sprawy istotną okolicznością pozostaje fakt, że wyrokiem z 21 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Ol 393/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznawał skargę Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Reszel oddalając skargę w zakresie zakwestionowanych rozstrzygnięciem organu nadzoru zapisów studium. Nie sposób jednak przyjąć, że Sąd wyrokiem tym przesądził o zgodności z prawem całego aktu tj. uchwały w przedmiocie zmiany studium, gdyż przedmiotem kontroli było jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

W tym stanie sprawy nie zachodziła negatywna przesłanka procesowa określona w art. 102 ust. 2 u.s.g., dlatego wniesioną przez skarżących skargę należało poddać ocenie pod kątem jej dopuszczalności.

Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywodzić należy z art. 101 ust. 1 u.s.g. i na tejże podstawie prawnej swoją skargę oparli skarżący. Wniesienie skargi do sądu jest dopuszczalne po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków formalnych, do których ustawodawca zalicza obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej również bezskuteczne wezwanie rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Analizując wymienione warunki pozostaje wyjaśnić, że skarżony akt zaliczyć należy do kategorii wymienionej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1073) dalej: u.p.z.p. zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Z kolei z treści art. 12 ust.1 u.p.z.p. wynika, że uchwalanie studium należy do rady gminy. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie zmiany studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Odnośnie drugiego z wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzić należy, że skarżący wyczerpali tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, warunkujący wniesienie skargi do sądu, poprzez skierowanie w dniu 8 marca 2017r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą i okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana. Zachowali także termin do wniesienia skargi od dnia otrzymania uchwały z dnia [...] o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Rozważenia i wyjaśnienia wymaga spełnienie kolejnego warunku z art. 101 ust. 1 u.s.g., czy skarżący posiadają interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały a nadto, czy zapisy dotyczące zakresu zmian w studium, powodują naruszenie tegoż interesu skarżących. Dopiero, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem skargi, naruszają interes prawny skarżących, konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczność, że zapisy dotyczące zmiany studium przewidują inne uregulowania niż postulują to skarżący, nie oznacza jeszcze, że uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Przyjmuje się, że skarżący w postępowaniu planistycznym muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Aby jednak można było przejść do badania naruszenia interesu prawnego, koniecznym jest ustalenie, czy w ogóle takiż interes prawny po stronie skarżących występuje. Z kolei naruszenie interesu prawnego nie oznacza również obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 64/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1627/2006 dostępny w CBOSA).

Jak wskazano wyżej, stroną, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem-uchwałą. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego.2005r., sygn. OSK 1563/04, dostępny CBOSA). Nie ulega wątpliwości, iż skarżący muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym, aktualnym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś przyszłym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżących musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006r., sygn. II SA/Bk 46/06, dostępny CBOSA).

Powszechnie ugruntowany jest pogląd, że postanowienia studium, a więc i zmiana studium, są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też, co do zasady, bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

W świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 9 u.p.z.p. W studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Analogiczny charakter ma uchwała dotycząca zmiany studium. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium, czy też w uchwale dotyczącej zmiany studium.

Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. IV SA/Wa 2235/10, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r,. sygn. II OSK 2813/14 dostępny CBOSA).

W ocenie Sądu, skarżący będący właścicielami działek o nr ewid. [...] w pow. 770 m² zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz gospodarczym położonych przy ul. [...] w R. posiadają tak rozumiany interes prawny, wywiedziony z prawa własności. Podkreślić pozostaje, że kwestionowana przez nich uchwała Rady z 23 lutego 2017r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Reszel dotyczy całości gminy, w tym terenu należącego do skarżących. Skoro nieruchomość skarżących znajduje się na terenie objętym zapisami uchwalonej zmiany studium, to nie można stwierdzić, że skarżący nie legitymują się, co do zasady, własnym, indywidualnym interesem prawnym do zaskarżenia ww. uchwały.

W tym miejscu pozostaje także wyjaśnić, że takie rozumienie istoty naruszenia interesu prawnego wyznacza też granice sprawy sądowoadministracyjnej, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie może wykroczyć poza te granice, co oznacza, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżących. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka stałaby się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r. sygn.. II OSK 451/15, dostępny CBOSA)

Nadto w rzeczonej sprawie taka kontrola organu nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. została przeprowadzona i rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] wyeliminowano ze skarżonej uchwały jedynie część zapisów załącznika nr 2 w zakresie prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w tej sprawie nie poddawały się kontroli sądowoadministracyjnej te zarzuty skarżących, które wykraczają poza naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego, a więc te które nie były związane z wykonywaniem przysługującego im prawa własności nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnił regulację w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015r. poz. 1777) zgodnie, z którą istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem tylko istotne naruszenie zasad sporządzenia studium, bądź istotne naruszeniem trybu ich sporządzania czy naruszenie właściwości organów w tym zakresie skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone u.p.z.p., gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Naruszenie istotne trybu sporządzania studium i planu prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. II OSK 17/08, dostępny w CBOSA). W takich sytuacjach chodzi zazwyczaj o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym. Natomiast naruszenia nieistotne to taka obraza przepisów prawa, bez dokonania której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności regulacją. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium, czy planu ustawodawca także wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania tych aktów skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części a jedynie takie o szczególnym ciężarze gatunkowym.

W niniejszej sprawie nie można uznać aby zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, iż zmiana studium podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia studium oraz trybu postępowania.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwiera legalnej definicji pojęcia trybu postępowania, ani też zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych w toku procedury, odnośnie uchwalenia studium zawarty jest on w art. 11 -12 u.p.z.p., zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych i zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organy uwzględniane w działalności planistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011r., sygn. II SA/Kr 1318/11, dostępny CBOSA). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktów planistycznych (Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 264-265).

W tej sprawie nie została naruszona procedura planistyczna, bowiem z nadesłanej dokumentacji wynika jednoznacznie, że została zachowana procedura wynikająca z treści art. 11 u.p.z.p. od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium w dniu 26 marca 2015r. W tym miejscu pozostaje wyjaśnić skarżącym, że fakt, iż w ramach powziętej informacji o możliwości i terminie składania wniosków dotyczących studium (art. 11 pkt 1 u.p.z.p.) złożyli taki wniosek, nie oznaczało automatycznie, iż po stronie organu istnieje obowiązek jego uwzględnienia, a brak takiego uwzględnienia oznacza naruszenie prawa. Z tej też przyczyny wniosek strony złożony w dniu 14 lipca 2015r. dotyczący zmiany sposobu zagospodarowania działki sąsiadującej, na której prowadzona jest działalność usług [...] i przeniesienia jej w inny rejon miasta, jak również zastrzeżenie co do przeznaczenia części działki nr [...] stanowiącej własność Gminy na polepszenie warunków zagospodarowania działki skarżących i sprzedaży jej w formie bezprzetargowej, nie znajdowało podstaw do jego uwzględnienia.

Wyjaśnić należy także, że bezzasadne pozostają zarzuty skargi, w których podniesiono naruszenie zasad sporządzenia zmiany studium, gdyż stosownie do art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jeśli z brzmienia uchwały o przystąpieniu do procedury planistycznej wynikało, że będzie dokonana zmiana istniejącego studium, które było już raz zmieniane uchwałą z 1 marca 2007r., to nie budzi wątpliwości, że do takiej zmiany organ zobowiązany był, i to uczynił, zastosować procedurę obowiązującą jak przy sporządzaniu nowego studium. Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitarnego oraz rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Wprawdzie z treści art. 9 ust. 3a ww. ustawy wynika, że zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1.

W skardze strony podnoszą, że uchwalona zmiana studium w części graficznej oraz tekstowej nie zawiera takich zmian, co dodatkowo stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) dalej: rozporządzenie z 28 kwietnia 2004r. Wyjaśnić należy, że obowiązek taki wynika jedynie w przypadku zmiany studium dla części obszaru gminy, tymczasem skarżona uchwała o zmianie studium dotyczyła terenu całego miasta i gminy Reszel, co oznacza, że brak jest uzasadnienia dla zarzutu, iż w części tekstowej oraz graficznej uchwały winny być wskazane elementy zmieniane. Nadto, co podkreślił pełnomocnik organu na rozprawie, mimo że uchwała wskazywała na zmianę studium to faktycznie, z uwagi na zakres niezbędnych zmian wynikających z obowiązujących przepisów prawa oraz nałożonych obowiązków na gminy, zostało uchwalone nowe studium, przy czym w części dotyczącej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc terenu, który obejmuje nieruchomość skarżących nie dokonano zmiany zagospodarowania istniejącego w formie dotychczasowej.

Nadto wskazać pozostaje, iż z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004r. przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Zaś z ust. 2 tego przepisu wynika, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieni em projektowanej zmiany. W sytuacji zatem, gdy jak w tej sprawie projekt zmiany nie dotyczył uzupełnień o pojedyncze ustalenia, lecz przedstawiał zupełnie nowy projekt studium nie można mówić o naruszeniu wymogu przedstawienia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, skoro w tej sprawie przedstawiono nowe studium zawierające wymagane ustalenia, także w odniesieniu do nieruchomości skarżących. W toku procedury planistycznej mieli możliwość zapoznania się z całością wyłożonego projektu studium, jak również uczestniczyć w publicznej dyskusji nad przyjętymi w studium rozwiązaniami, z czego skarżący skorzystali uczestnicząc w dniu 16 grudnia 2016r. w publicznej dyskusji nad przyjętymi rozwiązaniami.

Nie jest trafny zarzut skargi dotyczący istnienia dwóch uchwał w przedmiocie studium dla terenu gminy, skoro jak wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień pełnomocnika organu, pierwotnie studium dla całej gminy uchwalone zostało uchwałą z dnia 21 września 1999r., która następnie w części została zmieniona uchwałą z dnia 1 marca 2007r. W takim kształcenie wówczas istniejące studium stanowiło podstawę dla uchwalonego w dniu 21 maja 2009r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Reszel, wsi Święta Lipka i drogi pielgrzymkowej na trasie Reszel-Święta Lipka. Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, jak czynią to skarżący, iż podstawą do wydania skarżącej uchwały były nieaktualne materiały z uchwały z dnia 21 września 1999r. "miasto Reszel cz. IIIA 1998", skoro podstawą dla analizy w zakresie stwierdzenia potrzeby zmian studium stanowiło wówczas obowiązujące studium z 1999r. w brzmieniu nadanym uchwałą z 1 marca 2007r. wprowadzającą zmiany do zapisów studium w pierwotnym brzmieniu. Nadto jak wynika z zapisu § 3 skarżonej uchwały tracą moc dotychczas obowiązujące uchwały z 21 września 1999r. oraz z 1 marca 2007r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Reszel. Niezasadny pozostaje zarzut o obowiązywaniu dwóch uchwał dot. studium, gdyż wprawdzie obowiązywały dwie uchwały, lecz późniejsza uchwała z 1 marca 2007r. zmieniła część zapisów studium pierwotnego, wobec czego poprzednio obowiązujące studium zawierało regulację w części z 1999r. oraz w części z 2007r. Obecnie prawodawca gminny, wobec dużych zmian, które musiały zostać naniesione na studium sporządził całkowicie nowy dokument, w którym znalazły się wszystkie obowiązujące wymogi, z tego też względu nie sposób uznać aby takie działanie organu stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania studium.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku przejrzystości oznaczeń graficznych, np. poprzez brak wskazania daty rysunków, jak również rozróżnienia pomiędzy różnymi sposobami zagospodarowania terenów, w pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004r., projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. W niniejszej sprawie mapy zawierające projekty rysunków studium pozyskane zostały z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. i sporządzone zostały w wymaganej skali tj. dla miasta Reszel w skali 1:5.000, zaś dla gminy Reszel w skali 1:25.000. Natomiast datą tych rysunków jest data uchwalenia skarżonej uchwały dla której rysunki te stanowią załączniki graficzne.

W kwestii braku uwidocznienia na rysunkach studium rozróżnienia dotyczącego zagospodarowania terenów o różnych funkcjach pozostaje wskazać, że studium pełni odmienną rolę od planu miejscowego, dlatego też szczegółowość rozwiązań przewidzianych w studium jest znacznie mniejsza niż w planie miejscowym. W szczególności art. 10 u.p.z.p. wskazuje enumeratywnie elementy, które muszą być odzwierciedlone w studium. Z brzmienia tej regulacji wynika, że w studium przedstawione są obszary o określonym sposobie ich zagospodarowania i przeznaczenia, jak również wskazane są kierunki rozwoju i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów. W ust. 1 art. 10 u.p.z.p. przewidziano uwarunkowania, które zawierają elementy analityczno-badawcze, zaś w art. 10 ust. 2 ww. ustawy zawarto część regulacyjną, która przewiduje przyszłe przeznaczenie w zagospodarowaniu terenów. Uchwalona zmiana studium zawiera właśnie takie obszary oraz wskazane zostały kierunki dalszego zagospodarowania terenów. Wobec tego na rys. nr 4 stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały określone zostały kierunki zagospodarowania przestrzennego m.in. obszary zabudowane, a w tym m.in. obszary koncentracji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Nieruchomość skarżących w poprzednio obowiązującym studium oraz w istniejącym planie miejscowym, w oparciu o § 97 planu stanowi tereny mieszkaniowe zabudowy jednorodzinnej, zatem dla strony skarżącej w zakresie przeznaczenia terenu nie uległo zmianie, gdyż obszar ten nadal pozostaje w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej a jedynie dopuszczono usługi nieuciążliwe, chociaż w poprzedniej edycji studium także takie usługi lokalizowano. W części tekstowej skarżonego studium załącznika nr 2 w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów zapisano, iż dla obszarów tj. koncentracji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej kierunki działań będą polegały m.in. na uzupełnianiu i przekształcaniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych, w tym usługi użyteczności publicznej, zaś w odniesieniu do wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów poprzez kształtowanie nowej zabudowy, która swoją formą i gabarytami powinna nawiązywać do historycznej zabudowy w danym terenie, wysokość zabudowy do 3 kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe tj. pkt 3.1.1. ppkt 2 lit. a i b załącznika. Strona skarżąca w tych zapisach dostrzega możliwość wprowadzenia na terenach zabudowy jednorodzinnej zabudowy wielorodzinnej. Twierdzenia te pozostają jednak gołosłowne, skoro o funkcji budynku, jako wielorodzinnego czy jednorodzinnego nie decyduje liczba kondygnacji lecz lokali mieszkalnych, co wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie wątpliwości, czy zapisy studium, które nie wspominają o budynkach towarzyszących zabudowie jednorodzinnej tj. gospodarczych czy garażach, będą mogły nadal funkcjonować na terenie koncentracji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej należy wyjaśnić, że budynki takie, jak wynika z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nadal będą mogły funkcjonować na tym terenie, skoro przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć: jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Oznacza to, że nawet bez stosownego zapisu w studium zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznacza także istnienie budynków gospodarczych czy garaży, które nadal mogą w takim obszarze powstawać jako stanowiące o istocie zabudowy jednorodzinnej. Także zapis dopuszczający usytuowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usług nieuciążliwych nie stanowi o generalnej zmianie przeznaczenia takiego terenu, bowiem faktycznie przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zazwyczaj dopuszczane się drobne usługi czy handel, jako związane z zamieszkaniem ludzi.

W tej sytuacji należało uznać, że skarżący nie wykazali aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą. W związku z tym skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.