Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 76/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2000-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 164 ust. 1, art. 164 ust. 3, art. 169
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 2-4
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Stosownie do art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego /art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP/, zapewnia się swobodne, jednak w granicach ustaw określenie swojej struktury wewnętrznej. Oznacza to, że przyjęte rozwiązania nie mogą naruszać postanowień ustawowych.

Zarówno przepis art. 26 ust. 2, jak i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie pozostawiają radzie gminy możliwości odstępstw co do składu zarządu i trybu jego wyboru. Przepisy te, jako mające moc bezwzględnie obowiązującą, wywierają ten skutek, że każde odstępstwo od uregulowań w nich zawartych stanowi istotne naruszenie prawa. A zatem, w myśl art. 26 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy obowiązana jest do wyboru zastępcy lub zastępców wójta i burmistrza, i nie może zaniechać utworzenia tego stanowiska w gminie.

TEZY

Stosownie do art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego /art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP/, zapewnia się swobodne, jednak w granicach ustaw określenie swojej struktury wewnętrznej. Oznacza to, że przyjęte rozwiązania nie mogą naruszać postanowień ustawowych.

Zarówno przepis art. 26 ust. 2, jak i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie pozostawiają radzie gminy możliwości odstępstw co do składu zarządu i trybu jego wyboru. Przepisy te, jako mające moc bezwzględnie obowiązującą, wywierają ten skutek, że każde odstępstwo od uregulowań w nich zawartych stanowi istotne naruszenie prawa. A zatem, w myśl art. 26 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy obowiązana jest do wyboru zastępcy lub zastępców wójta i burmistrza, i nie może zaniechać utworzenia tego stanowiska w gminie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. z 10 grudnia 1998 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Gminy W. z 9 listopada 1998 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy W. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

9 listopada 1998 r. Rada Gminy W podjęła uchwałę (...) w sprawie zmiany Statutu Gminy W., przyjętego uchwałą (...) z 22 maja 1997 r., a ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa J. 1997 nr 38.

Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 grudnia 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda J. orzekł nieważność uchwały (...) Rady Gminy W. z 9 listopada 1998 r. w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że wprowadzone powyższą uchwałą zmiany w Statucie Gminy W. polegają na zlikwidowaniu w Zarządzie Gminy W. stanowiska zastępcy przewodniczącego Zarządu, dlatego następuje wykreślenie z przepisów Statutu i jego załączników słów "zastępca przewodniczącego zarządu", występujących w różnych odmianach i związkach wyrazowych.

Zdaniem organu nadzoru, zmiany te są niezgodne z przepisami art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, regulującymi kwestię składu zarządu i jego wyboru. Powyższe artykuły mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, co oznacza, że wszelkie postanowienia sprzeczne z ich treścią są z mocy prawa nieważne.

Z uregulowań tych wynika, że w skład każdego zarządu gminy powinni wchodzić przewodniczący zarządu, jego zastępca lub zastępcy oraz członkowie, w łącznej liczbie od 3 do 7 osób. Niedopuszczalne jest zatem, w ocenie organu, zaniechanie utworzenia stanowiska zastępcy przewodniczącego zarządu oraz jego likwidacja.

W kwestii tej wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., SA/Wr 2184/95 /ONSA 1996 Nr 4 poz. 169, Wspólnota 1996 nr 46 str. 18/.

Wobec powyższego, zlikwidowanie w Zarządzie stanowiska zastępcy jego przewodniczącego, opisaną wyżej uchwałą (...), należy, zdaniem organu nadzoru, uznać za działanie sprzeczne z prawem, skutkujące jej unieważnienie.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody J. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy W., na podstawie uchwały (...) z 21 stycznia 1999 r., wnosząc o stwierdzenie, że uchwała Rady (...) z 9 listopada 1998 r. nie narusza prawa.

Zdaniem Rady, art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ ustala tylko, że osoby piastujące wymienione w nim stanowiska wchodzą w skład zarządu, co nie oznacza, że takie stanowiska muszą być ustanowione w gminie. Jeśli więc został w gminie wybrany zastępca przewodniczącego zarządu, to nie może on nie wchodzić w skład zarządu. Natomiast przepis ten nie zobowiązuje do wybrania zastępcy przewodniczącego zarządu.

Natomiast przepis art. 28 ust. 3 ww. ustawy ustala tylko kompetencje rady do wyboru osób na wymienione w nim stanowiska zarządu, co nie oznacza, zdaniem Rady, że takie stanowiska muszą być w gminie tworzone. Przepis ten stanowi tylko, który organ gminy wybiera zastępcę czy zastępców przewodniczącego zarządu oraz członków zarządu. Nie nakłada zaś obowiązku wyboru zastępcy przewodniczącego zarządu.

A zatem, w ocenie Rady, dokonana w rozstrzygnięciu nadzorczym interpretacja powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodna z wykładnią gramatyczną tych przepisów.

Ponadto Rada wskazała, że przyjęta przez organ nadzoru interpretacja ww. przepisów ustawy wymuszałaby na każdej, nawet najmniejszej gminie konieczność powołania zastępcy przewodniczącego zarządu, mimo oczywistego braku uzasadnienia, choćby z uwagi na niewielki zakres, jaki mógłby podlegać jego kompetencji. Wywołałoby to w krańcowym przypadku skutek w postaci zbędnych wydatków na wynagrodzenia. Także i ten fakt stanowił w Gminie W. podstawę do podjęcia takiej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda J. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Otóż stosownie do art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego /art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP/, zapewnia się swobodne, jednak w granicach ustaw określenie swojej struktury wewnętrznej.

Oznacza to, że przyjęte rozwiązania nie mogą naruszać postanowień ustawowych.

I tak, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, o ustroju gminy stanowi jej statut. Określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy /art. 22 ust. 2 ustawy/.

W tym miejscu należy również przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 1992 r., SA/Wr 834/92: "Według art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów".

Istotne jest przy tym także to, że w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy", przepis art. 26 ust. 1 stanowi, że organem wykonawczym jest zarząd, w skład którego wchodzą: wójt albo burmistrz /prezydent miasta/ jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie /art. 26 ust. 2/.

Zarząd gminy wybierany jest stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy przez radę gminy, w liczbie od 3 do 7 osób. Również ten sam organ, czyli rada gminy, wybiera wójta lub burmistrza i zastępcę wójta /burmistrza/ w głosowaniu tajnym, przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy.

Wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej, przepisy art. 26 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie pozostawiają radzie gminy możliwości odstępstw co do składu zarządu oraz trybu jego wyboru.

Przepisy te, jako mające moc bezwzględnie obowiązującą, wywierają ten skutek, że każde odstępstwo od uregulowań w nich zawartych stanowi istotne naruszenie prawa.

W tej sytuacji podjęta uchwała (...) z 9 listopada 1998 r., którą Rada Gminy W. dokonała zmian w Statucie Gminy, polegających na wykreśleniu z jego postanowień sformułowania "zastępca przewodniczącego zarządu", w konsekwencji likwidując w Zarządzie Gminy stanowisko zastępcy przewodniczącego Zarządu, jest sprzeczna z cyt. wyżej art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w swoim wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., SA/Wr 2184/95 /ONSA 1996 Nr 4 poz. 169/, zgodnie z którym, na zasadzie art. 26 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, rada gminy obowiązana jest do wyboru zastępcy lub zastępców wójta i burmistrza, i nie może zaniechać utworzenia tego stanowiska w gminie.

Istota funkcji zastępcy wójta /burmistrza/, jak podkreślił to Sąd w ww. wyroku, polega na tym, że w razie nieobecności wójta lub burmistrza jest on z mocy ustawy upoważniony do wykonywania wszystkich j ego zadań, bez potrzeby szczególnego umocowania, w tym w szczególności do organizowania pracy i przewodniczenia zarządowi gminy oraz do podejmowania czynności, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy, zastrzeżonych do wyłącznych uprawnień wójta.

W tym stanie faktycznym i prawnym należy stwierdzić, że organ nadzoru zasadnie uznał, iż podjęta 9 listopada 1998 r. przez Radę Gminy W. uchwała (...) w sprawie zmiany Statutu Gminy jest sprzeczna z prawem.

Konsekwencją takiego naruszenia prawa musiało być stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności tej uchwały w całości /art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody J. nie wykazała, by zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Sąd nie mógł zatem uwzględnić skargi Rady Gminy W., wobec braku uzasadnionych ku temu podstaw, i zmuszony był ją oddalić, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.