Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1067/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: . 145 § 1 pkt 1 lit. a , art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 4, art. 92, art. 93 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2011 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty drogowej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz S. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem opłaty sądowej, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Celnego w P. (dalej – NUC), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa), art. 92, art. 93 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2007/125/874 j.t. ze zm., dalej – ustawa o transporcie drogowym) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] października 2008 r. (dalej – protokół kontroli), nałożył na skarżącego – S.P. karę pieniężną w kwocie [...] zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2008 r., działający z upoważnienia NUC funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w P. - Grupa Mobilna nr [...], na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P., zatrzymali do kontroli zestaw pojazdów tj. samochód osobowy, marki [...] o nr rej. [...], będący własnością S.P. wraz z przyczepą ciężarową marki [...] o nr rej. [...], będącą własnością M.P., o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej 4200 kg. Kierujący pojazdem S.P. zeznał, iż jest rolnikiem i w momencie kontroli drogowej poruszał się na trasie A.K. – N., przewożąc narzędzia przeznaczone do własnego użytku. Nadto podał, iż nie posiada przy sobie karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ nie wiedział o obowiązku jej posiadania. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli drogowej sporządzono stosowny protokół.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wezwano skarżącego do przedłożenia w Urzędzie Celnym w P. decyzji o nadaniu numeru NIP. Skarżący dostarczył żądane informacje w dniu [...] stycznia 2009 r. oraz złożył pisemne wyjaśnienia, iż w dniu kontroli drogowej poruszał się samochodem osobowym a nie ciężarowym oraz, że nie został poinformowany o obowiązku posiadania karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2009 r. wydano postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki przez zastąpienie użytego w zawiadomieniu określenia samochód ciężarowy marki [...] o nr rej [...]na samochód osobowy marki [...] o nr rej [...].

Organ wskazał, że po analizie zebranych w toku postępowania wyjaśniającego dowodów, uznano, iż w dniu [...] października 2008 r. S.P. wykonywał przewóz drogowy jako osoba fizyczna, a zatem zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3, podlegał zapisom ustawy o transporcie drogowym w zakresie dotyczącym przewozu drogowego wykonywanego przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, a w konsekwencji był zobowiązany uiścić opłatę za przejazd po drogach krajowych.

Pojęcie przewozu drogowego obejmuje bowiem między innymi każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy - art. 4 pkt a) Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 - (Dz. Urz. WE L 102 z 11.04.2006 r. s.l). W myśl art. 42 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (...), z wyłączeniem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, pojazdów transportu kombinowanego, pojazdów realizujących komunikację miejską, zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne oraz podmiotów wymienionych w art. 42 a (tj. podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zaliczonych do sektora finansów publicznych). Zdaniem organu z powyższego wynika, że z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie są zwolnieni rolnicy ani także osoby dokonujące przewozu rzeczy na własne potrzeby.

Uiszczenie opłaty, zgodnie z §3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. 2006/151/1089 ze zm., dalej – rozporządzenie), następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Zgodnie z brzmieniem przepisu §3 ust. 2 i 3 rozporządzenia, dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie, tj. winieta samoprzylepna umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinek kontrolny przechowywany w pojeździe samochodowym i okazywany na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty.

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi kartę opłaty drogowej. Do kontroli wyżej wymienionych dokumentów oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych (art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Jak wynika z protokołu kontroli, do którego strona nie wniosła uwag, kierowca nie okazał karty opłaty drogowej tj. zarówno winiety, która winna zostać naklejona na szybę jak i odcinka kontrolnego, który winien posiadać przy sobie kierowca. W związku z powyższym uznano, że w dniu kontroli drogowej strona dokonywała przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Stosownie do art. 92 ust. 1 wymienionej w sentencji ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wysokość kary za poszczególne naruszenia określona jest w załączniku do ustawy i tak zgodnie z nr 4.1 załącznika, za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty wynosi ona 3.000 zł.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniósł o "anulowanie" nałożonej niesłusznie kary pieniężnej. Skarżący wskazał, iż nie zgadza się z karą dotyczącą wykonywania przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, wskazując na naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy kontrolowany jest obowiązany do uiszczania opłat drogowych - kierując samochodem osobowym z przyczepą. Skarżący podniósł, że w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 r. kontroli podał informacje zgodne ze stanem faktycznym, iż jest rolnikiem, nie wykonuje żadnej usługi transportowej na rzecz osób trzecich, przewoził narzędzia dla własnego użytku, kierował samochodem osobowym marki VW o nr rej. [...] z przyczepą marki [...] o nr rej. [...], oraz że nie posiadał przy sobie karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ nie wiedział o obowiązku jej posiadania z uwagi na fakt, iż jechał samochodem osobowym a na przyczepie były jedynie narzędzia.

Skarżący wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty nie dotyczy jego osoby. Wyjaśnił, iż organ wydał decyzję powołując się na art. 42 oraz 87 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zaś, wskazał, iż zgodnie z literalną wykładnia art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy – przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób oraz do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami. Skarżący podkreśli, iż uwzględniając zatem zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 – z mocy przepisów ustawy jest on wyłączony ze stosowania przepisów. Skarżący wskazał również, iż definicja niezarobkowego przewozu drogowego przewozu na potrzeby własne została zawarta w art. 4 pkt 4 omawianej ustawy i zdaniem skarżącego na tle wymienionych powyżej przepisów trudno uznać, iż kierując samochodem osobowym z przyczepą i przewożąc narzędzia na potrzeby własne spełniam warunki do obciążenia go opłatą, o której mowa. Nawet gdyby przyjąć, iż w zawiłości i gąszczu przepisów braku jasnej i zrozumiałej dla przeciętnego człowieka wykładni przepisów - a takich standardów wymaga się od RP jako członka Unii Europejskiej - funkcjonariusz Urzędu Celnego w P. winien pouczyć rolnika, iż przepisy (przy różnorakiej interpretacji) obowiązują i "proszę wykupić kartę opłaty".

Skarżący twierdzi, iż w przedmiotowej sprawie zostały naruszone art. 42 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, naruszenie art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 136 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów w postępowaniu) oraz naruszenie art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, iż skarżący ma status przedsiębiorcy. Skarżący, powołał się na zawartą w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym definicję przewozu na potrzeby własne, w myśl której jest nim każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, po spełnieniu warunków opisanych w lit. a-d opisanego przepisu. Wskazał, iż wykładnia m.in. tego przepisu wskazuje, że obowiązek uiszczenia opłat drogowych ciąży jedynie na wykonujących przewozy na potrzeby własne osobach prowadzących działalność gospodarczą - skarżący jako rolnik przewoził tylko na potrzeby własne narzędzia i to samochodem osobowym z przyczepą.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. 2005/8/60, ze zm.), art. 4 pkt 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, Dyrektor Izby Celnej w P. (dalej DIC) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia DIC poczynił następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] października 2008 r. funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli, na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P. samochód osobowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Kierowcą i właścicielem samochodu był skarżący. W trakcie kontroli okazało się, że kierowca pojazdu nie posiadał karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, gdyż jak twierdził, nie wiedział o takim obowiązku. W związku z zaistniałą sytuacją sporządzony został protokół kontroli. W oparciu o ten dokument Naczelnik Urzędu Celnego w P. pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem jw. z dnia [...] stycznia 2009 r. organ celny zawiadomił w/w podmiot o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i dowodów, a także zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy Naczelnik Urzędu Celnego w P., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nałożył na S.P. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżący pismem z dnia [...] lutego 2009 r. złożył odwołanie (którego treść organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu decyzji).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. DIC poinformował skarżącego o wyznaczeniu siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy oraz zbadaniu prawidłowości poczynań i ustaleń organu I instancji organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Przechodząc do rozważań prawnych organ II instancji wskazał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób nie budzący, zdaniem organu, wątpliwości wykazała, że działanie Naczelnika Urzędu Celnego w P. było zgodne z literą prawa, a decyzja przez niego wydana jest słuszną. Uzasadniając powyższą konstatację organ powołał się na art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie skarżący wykonywał przewóz drogowy zespołem pojazdów przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą 3,5 tony. Skarżący jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 1998/7/25 ze zm.), dlatego też organ I instancji przyjął właściwą podstawę prawną i zakwalifikował skarżącego do grupy podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Zgodnie zaś z artykułem 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Sformułowanie "odpowiednio" oznacza, iż ustawodawca posłużył się w tym miejscu przepisami odsyłającymi. Przez "odpowiednie" stosowanie przepisów należy rozumieć możliwość zastosowania przepisu wprost, bądź z modyfikacjami w zależności od oceny danej sytuacji lub też nie zastosowanie niektórych przepisów w ogóle. Należy zatem przyjąć, iż termin "odpowiednio" oznacza swego rodzaju selekcyjność przepisów, do których jest odesłanie. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że wobec braku wyraźnych przeciwwskazań ustawodawcy, również rolnicy są obowiązani do

uiszczania opłaty drogowej. Organ uznał za stosowne wyjaśnić, iż Skarżący błędnie przyjął, że kierując samochodem osobowym z dołączoną do niego przyczepą, a nie pojazdem ciężarowym, nie był obowiązany do uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na gruncie ww. ustawy bez znaczenia jest kwestia, czy jest to samochód osobowy czy też ciężarowy, o powstaniu naruszenia na mocy omawianej regulacji decyduje przesłanka zaistnienia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej 3,5 tony kontrolowanego pojazdu. Bezpodstawny jest także odnoszący się do tej kwestii zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały bez wątpienia przeanalizowane. Skarżący wbrew podniesionym zarzutom zobowiązany był do zakupu karty opłaty drogowej uprawniającej do poruszania się po drogach krajowych. Zatem nawet wykonując przewóz drogowy w celach niezarobkowych (nie świadcząc usługi transportowej na rzecz osób trzecich), przewożąc własny towar wypełnił dyspozycje zawarte w ustawie o transporcie drogowym. Podkreślić należy, że bez znaczenia jest również to, jakiego charakteru był wykonywany przewóz tj. czy skarżący wykonywał w dniu kontroli płatną usługę, czy też była to usługa nieodpłatna. Każdy bowiem rodzaj przewozu drogowego w myśl art. 42 ust. 1 przytoczonej wyżej regulacji wymaga uiszczenia opłaty za przewóz po drogach krajowych. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 ww. ustawy podmioty wykonujące na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W przepisie tym ani żadnym innym artykule ustawy transporcie drogowym i aktach wykonawczych do tej ustawy nie ma klauzuli wyłączającej odpowiedzialność z przytoczonych przez skarżącego argumentów. Nietrafne są zatem argumenty, jakoby skarżący nie podlegał ustawie o transporcie drogowym, gdyż będąc rolnikiem, nie wykonywał usługi transportowej na rzecz osób trzecich, lecz przewoził towar w postaci narzędzi stanowiący jego własność, samochodem osobowym z dołączoną do niego przyczepką, a nie pojazdem ciężarowym.

Organ wyjaśnił również, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ celny I instancji nie uznał, iż ma on statusu przedsiębiorcy, lecz prawidłowo określił jego status prawny jako rolnika. Cały materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ponadto przytoczony art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, mówiący o niezarobkowym przewozie na potrzeby własne, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż normuje on definicję tego rodzaju przewozu drogowego, a w żaden sposób nie wpływa na regulacje odnośnie uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Z kolei art. 87 ust. 1 cytowanej regulacji stanowi, iż podczas przewozu drogowego kontrolowany jest zobowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, m.in. kartę opłaty drogowej. Organ stwierdził, iż z całą pewnością w momencie kontroli drogowej kierowca pojazdu nie posiadał przy sobie karty opłaty drogowej, a zatem tym samym naruszył ustanowione w tym zakresie przepisy prawa. Art. 92 ust. 1 w/w ustawy ustanawia odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej w sytuacji wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, gdy naruszone zostają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tejże ustawy. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w w/w przepisie oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, określa załącznik do ustawy. Sankcję karną za naruszenie art. 42 określa pkt 4.1. załącznika do przedmiotowej ustawy.

Reasumując organ wskazał, iż norma prawna wynikająca z przytoczonych artykułów ustawy o transporcie drogowym jest jednoznaczna i została prawidłowo odczytana i zastosowana przez organ I instancji. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przewóz drogowy bez dopełnienia stosownych obowiązków, wynikających z ustawy o transporcie drogowym, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Natomiast wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto organ wyjaśnił, że przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości anulowania nałożonej kary pieniężnej, jak również udzielenia pouczenia w przypadku stwierdzenia uchybień wskazanych w omawianej regulacji.

Skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. wniósł skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, brak legalności decyzji upatrywany w wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie przepisów surowszych, z obrazą przepisów: art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa. Skarżący zakwestionował podstawę prawną nałożenia kary, która to podstawa - w brzmieniu do niego zastosowanym - przestała obowiązywać z dniem 24 grudnia 2008 r., podczas gdy karę nałożono w dniu [...] lutego 2009 r. Ponadto skarżący wskazał, iż zdarzenie miało miejsce w dniu [...] października 2008 r. zaś decyzja organu II instancji w przedmiotowej sprawie wydana została [...] listopada 2010 r., co powoduje, iż naruszone zostały przepisy art. 12 oraz 13 kpa. Skarżący wskazał, że przepisem art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 07 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008/218/1391 ze zm., dalej – ustawa zmieniająca) zmieniono przepis art. 42 ustawy o transporcie drogowym dodając pkt 5 wyłączający z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Zmiana ta weszła w życie dnia 24 grudnia 2008 r., zaś kara w wysokości 3.000 zł została nałożona decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Zdaniem skarżącego istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowe było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na podstawie przepisów surowszych, obowiązujących w dacie zdarzenia (wykonania przewozu), które w momencie orzekania zostały zastąpione przepisami łagodniejszymi, wyłączającymi odpowiedzialność administracyjną wykonującego przewóz w warunkach, jakie wystąpiły w sprawie. Przedmiotowy spór dotyczy zatem kwestii intertemporalnych.

Ustawa zmieniająca nie zawierała norm intertemporalnych wskazujących regulacje (poprzednie lub nowe), które należy stosować do stanów faktycznych sprzed zmiany, co do których postępowanie zostało wszczęte w oparciu o przepisy uchylone (w niniejszym przypadku postępowanie wszczęto [...] grudnia 2008 r.). Powstała zatem sytuacja, gdy zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. wymierzająca karę 3.000 zł została wydana w czasie, w którym czyn skarżącego, według nowych przepisów, nie podlegał opłacie, a ewentualny brak tej opłaty nie był objęty sankcją.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 236/09, skarżący skonstatował, iż stosując wskazaną w powyższym orzeczeniu regułę stosowania przepisów względniejszych w realiach niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nowe prawo, obowiązujące po zmianie tj. po dacie 24 grudnia 2008 r., jest dla skarżącego zdecydowanie korzystniejsze. Przejazd po drodze krajowej, który wykonał w dniu [...] października 2008 r., nie byłby obecnie objęty obowiązkiem uiszczenia opłaty. Zatem również za niewykupienie stosownej karty w przypadku przejazdu pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalne masie całkowitej poniżej 12 ton nie groziłaby mu sankcja w postaci kary pieniężnej. Do takiego wniosku poprowadzi, zadaniem skarżącego, wykładnia gramatyczna, systemowa i historyczna art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący twierdzi, iż charakter zmian polegający na złagodzeniu przepisów wskazuje, że organy powinny zastosować prawo nowe, względniejsze dla skarżącego (zacytowano obszerny fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 05 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/GI 725/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący podkreślił, iż mając na uwadze przytoczone argumenty nawet w poprzednio obowiązującym stanie prawnym uprawniony byłby wniosek, że skarżący jako podmiot nie wykonujący przewozów nie był w stanie przewidzieć naruszenia prawa, co odpowiadać mogłoby dyspozycji przepisu art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym zawierającej wyłączenie w takiej sytuacji odpowiedzialności za delikt administracyjny. Wobec przyjęcia mocy obowiązującej "nowej" ustawy, problem ten zasygnalizowany został przez skarżącego jedynie marginalnie. Skarżący podkreślił także, że również w sprawie o sygn. akt I OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zagadnienie intertemporalne na korzyść strony (według przepisów względniejszych dla sprawcy deliktu administracyjnego), co stanowi dodatkowy argument za stanowiskiem przyjętym przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę DIC wniósł o jej oddalenie. Organ ustosunkowując się do zarzutów skargi powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, opubli. ONSA i WSA 2006 nr 3, poz. 71) argumentując za stosowaniem w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, nie zaś dacie orzekania. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż zasada na która powołuję się skarżący dotyczy przepisów procesowych, zaś art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem prawa materialnego. Zdaniem organu należy stosować prawo obowiązujące w dacie zdarzenia, albowiem jedynie te przepisy mogą stanowić podstawę prawną oceny, czy strona dopuściła się w dacie czynu naruszenia prawa. W braku wyraźniej regulacji intertemporalnej, nie można uznać, iż postępowanie skarżącego niezgodne z obowiązującym w dacie zdarzenia porządkiem prawnym zostało zalegalizowane wskutek późniejszego wejścia w życie nowej ustawy. Organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25.11.2009 roku sygn. akt III SA/Wr 444/09 i wskazał, że tego typu rozumowanie może prowadzić do wniosków nieakceptowalnych z punktu widzenia porządku prawnego – jak dopuszczenie do sytuacji umyślnego nieuiszczania w okresie vacatio legis ustawy opłat za przejazd po drogach krajowych przez podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat na podstawie dotychczasowych przepisów, a to ze względu na przekonanie o bezkarności takiego działania – bezradność organów. Prowadziłoby to do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów pod rządami starych przepisów, co jest niezgodne Konstytucją RP.

Organ sprzeciwił się recypowaniu do postępowania administracyjnego, mającej swoje źródło w postępowaniu karnym, zasady wstecznego działania prawa względniejszego dla sprawcy, a to z tego względu, że kary orzekane w transporcie drogowym mają charakter sankcji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – ppsa). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ppsa, tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w dniu w dniu [...] października 2008 r., działający z upoważnienia NUC funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w P. - Grupa Mobilna nr [...], na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P., zatrzymali do kontroli zestaw pojazdów tj. samochód osobowy, marki [...] o nr rej. [...], będący własnością S.P. wraz z przyczepą ciężarową marki [...] o nr rej. [...], będącą własnością M.P., o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej 4200 kg. Poza sporem jest, iż skarżący jest rolnikiem i w momencie kontroli drogowej poruszał się na trasie A.K. – N., przewożąc narzędzia przeznaczone do własnego użytku. Nie ulega wątpliwości, iż nie posiadał przy sobie karty opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, w tym rolników, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Art. 3 ust. 1 ustawy enumeratywnie wylicza przypadki w których do przewozu drogowego nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym i wyłączenie to nie obejmuje przewozu drogowego wykonywanego przez rolników.

Nie budzi również wątpliwości, że w dacie przeprowadzonej kontroli, kierujący pojazdem o masie całkowitej powyżej 3,5 tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego posiadać przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sposób dokumentowania wywiązania się z obowiązku uiszczenia opłaty regulował § 3 obowiązującego w tej dacie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.).

Nie jest sporne, iż po dniu [...] października 2008 r., w którym skontrolowany został przez służby celne pojazd skarżącego i po wszczęciu przez Naczelnika Urzędu Celnego postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z dniem 24 grudnia 2008 r. zmieniony został m.in. art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a zmiana polegała na dodaniu do tego przepisu pkt 5, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391). Zgodnie z obowiązującym od tego dnia brzmieniem art. 42 ust. 1 ustawy, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie, z wyłączeniem:

1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką;

2) pojazdów transportu kombinowanego;

3) pojazdów realizujących komunikację miejską;

4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne;

5) pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton.

Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy ma znaczenie okoliczność, że ustawodawca dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przywołany przepis wszedł w życie w dniu 24 grudnia 2008 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jednocześnie po zdarzeniu, które spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należało w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego, jaki winien zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu. Rozważając ten problem zauważyć trzeba, w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 100/10 (nieprawomocne, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego uzasadnieniem Sąd w niniejszej sprawie się w pełni się zgadza, że brak jednoznacznego stanowiska prawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, [w:] ONSA 1198/1/10 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004, SK 39/03, OTK-A 2004/5/40). Milczenie ustawodawcy, co do tego jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenie prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie.

Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy należało zatem przyjąć, że gdyby chciał on wyłączyć stosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie, to zamieściłby w akcie normatywnym stosowny przepis przejściowy. Wskazana zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale których skutki trwają po dokonaniu zmiany prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania należy stwierdzić, że ustalenia jakie miały miejsce w czasie kontroli drogowej potraktować należało jako zdarzenie prawne. Jednak dopiero decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania obowiązek uiszczenia kary, w określonej tą decyzją wysokości, konkretyzuje prawa i obowiązki strony postępowania kształtując stosunek administracyjnoprawny powstały w wyniku opisanego zdarzenia prawnego.

Pogląd nakazujący bezpośrednie stosownie przepisów nowych pozostaje w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji.

W utrwalonym orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy wyprowadzić także z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 Kpa. Zasada ta nakazuje organom administracyjnym stosować w toku wydawania decyzji przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92,).

Zaprezentowane stanowisko nie pozostaje generalnie w sprzeczności z poglądami doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych w grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62 oraz m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 OTK-A 2005/1/9 i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Wskazać należy, że w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stosowaniem zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa powołując się na zakaz retroakcji. Pogląd ten został sformułowany przez NSA jednak na tle odmiennego stanu faktycznego. Przywołana uchwała dotyczyła bowiem zasady lex severwior retro non agit (ustawa surowsza nie działa wstecz) zakazującej stosowania surowszych sankcji administracyjnych wprowadzonych nowymi przepisami do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W omawianej sprawie winna mieć tymczasem zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Podkreślić należy, że zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa karnego lecz również kar administracyjnych (por. m.in. pogląd zamieszczony w przywołanym wyżej wyroku T.K. z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04). Podkreślić w tym miejscu należy także brak jednoznacznych kryteriów przyporządkowujących kary administracyjne określonej dziedzinie prawa, a także szereg cech wspólnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego z grzywnami wymierzanymi w oparciu o przepisy karne.

Kara administracyjna, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r.(sygn. akt SK 3/08), ma wreszcie przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara ta ma również charakter dyscyplinująco - represyjny. Biorąc pod uwagę zatem funkcję pełnioną przez kary administracyjne należy uznać, że skoro organy Unii Europejskiej, a także nasz ustawodawca, zmieniając swoje przepisy zwolniły przedsiębiorców wykonujących przewozy od niektórych obowiązków, to wymierzenie kary administracyjnej za czyn, który w dacie orzekania nie narusza już prawa, nie może być uzasadnione funkcją pełnioną przez taką karę. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek uiszczania takiej opłaty, organ traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary.

Kończąc tę część rozważań należy również zauważyć, że omawiana zmiana art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiła wdrożenie przez Państwo Polskie przepisów art. 1 pkt 2 lit a dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE.L. 2006, Nr 157, s. 8). W dacie zaś kiedy miała miejsce kontrola pojazdu skarżącego biegł już termin do wdrożenia postanowień tej dyrektywy do polskiego systemu prawnego. Wskazania, co do dalszego orzekania w sprawie wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa Sąd orzekł jak punkcie I sentencji.

Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 ppsa. ja