Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2935/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 111 § 1, art. 134 § 1, art. 168 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 662/16 w sprawie ze skarg P. A. M., Z. M., B. P., W. M., M. M., M. C., T. K., S. K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta [...], J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R. i J. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę Miasta [...] (dalej: "skarżąca"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 662/16, którym w wyniku rozpoznania skarg P. M., Z. M., B. P., W. M., M. M., M. C., T. K., S. K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta [...], J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R. i J. R. uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr[...], wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...]. Ponadto obciążono organ kosztami postępowania na rzecz P. M..

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Przedmiotem połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg T. K., P. M., Z. M., B. P., W. M., M. M., M. C., S. K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta [...], J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R., J. R. była opisana wyżej decyzja Wojewody [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], (dalej: decyzja z [...] lipca 2012 r.), odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawa dotyczy nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...], [...] i [...], położonej w [...], przy ul. [...].

Z ustaleń organu wynikało, że w styczniu 1967 r. między M. E. - właścicielką nieruchomości zabudowanej położonej w [...] przy ul. [...] a Komendą Hufca Związku Harcerstwa Polskiego w [...] została zawarta umowa najmu i dzierżawy. Zgodnie z "Informacją dot. nieruchomości przy ul [...]" z [...] marca 1968 r., według planu ogólnego przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenów użyteczności publicznej, a plan szczegółowy przeznaczał tę nieruchomość na hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym pod użyteczność publiczną, istniała możliwość nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie kopii planu urbanistycznego i odpisu decyzji zatwierdzającej ten plan.

Pismem z [...] czerwca 1968 r. Prezydium MRN poinformowało spadkobierców M. E.: B. E., W. M., D. R. i J. R., że zamierza nabyć na rzecz Skarbu Państwa powyższą nieruchomość a także, że nieruchomość ta jest użytkowana przez Związek Harcerstwa Polskiego. Komenda Hufca pismem z [...] lipca 1968 r. upoważniła Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] do prowadzenia wszystkich spraw związanych z wykupem przedmiotowej nieruchomości i zwróciła się z prośbą o dokonanie powyższych czynności. Dodatkowo, pismem z tej samej daty ZHP zwróciło się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z prośbą o wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej na teren położony w [...] przy ul. [...]. Wniosek uzasadniono koniecznością posiadania budynku i terenu, będącego od wielu lat w użytkowaniu ZHP, w celu realizacji zadań związanych m. in. ze szkoleniem kadry instruktorskiej, organizacją szkoleń, kursów specjalistycznych, konferencji czy przechowywaniem drogiego sprzętu w odpowiednio zabezpieczonych pomieszczeniach.

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] we wniosku z [...] grudnia 1968 r. o przyznanie dodatkowych kredytów na pokrycie kosztów nabycia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu Związku Harcerstwa Polskiego - Komendy Hufca Harcerstwa w [...] i wskazało, że dalsze użytkowanie nieruchomości na cele dotychczasowe wymaga uregulowania jej stanu prawnego przez nabycie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, tym bardziej, że jest ona w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod użyteczność publiczną. W dokumencie z [...] grudnia 1968 r. "Informacja dot. sfinansowania nabycia nieruchomości w [...] przy ul. [...] (...)" wskazano, że Związek Harcerstwa Polskiego użytkuje nieruchomość o powierzchni [...] m2, zabudowaną dwoma budynkami. Nieruchomość użytkowana jest na podstawie umowy dzierżawy z właścicielami od dnia [...] marca 1958 r. Użytkownik ponosi koszty remontów budynku.

Z adnotacji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z [...] grudnia 1969 r., dotyczącej nabycia na rzecz Skarbu Państwa (...) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wynikało, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r., przedmiotowy teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. Stwierdzono, że biorąc pod uwagę przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną oraz aktualne jej użytkowanie na te cele przez Związek Harcerstwa Polskiego - nabycie tej nieruchomości jest celowe i znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na podstawie aktu notarialnego z [...] stycznia 1970 r. W. S., J. M. Radajewska, D. L. R. i B. S. E. sprzedali Skarbowi Państwa przedmiotową nieruchomość na cele użyteczności publicznej. Zgodnie z protokołami zdawczo-odbiorczymi z [...] lutego 1970 r. Administracja Domów Mieszkalnych nr [...] w [...] przejęła powyższą nieruchomość, użytkowaną przez Związek Harcerstwa Polskiego - Komendę Hufca Harcerstwa w [...], w zarząd i administrację z dniem 2 stycznia 1970 r. Zgodnie z zamieszczonymi w protokołach opisami, na nieruchomości znajdowały się: budynek nr [...] (obiekt dwukondygnacyjny o powierzchni użytkowej [...] m2, składający się z sześciu pomieszczeń użytkowanych przez Związek Harcerstwa Polskiego na cele kulturalno-oświatowe) i budynek nr [...] (obiekt czterokondygnacyjny o powierzchni użytkowej [...] m2, składający się z [...] pomieszczeń (izb) przeznaczonych również na cele kulturalno-oświatowe).

Decyzją z [...] kwietnia 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] przekazało Wydziałowi Oświaty ww. Prezydium w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, z uprawnieniem do korzystania z niej w sposób dotychczasowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotychczasowym użytkownikiem nieruchomości jest Związek Harcerstwa Polskiego - Komenda Hufca Harcerstwa w [...], którego działalność związana jest z zadaniami resortu oświaty i z uwagi na fakt, że działalność ta ma charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wydanie aktu było uzasadnione i celowe. Działka nr [...], o pow. [...] m2, powstała (wraz z działką nr [...] o pow. [...] m2) z podziału działki nr [...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2.

Prezydent Miasta [...] pismem z [...] grudnia 1983 r. wyraził zgodę na przekazanie powyższej nieruchomości w wieczyste użytkowanie Komendzie Hufca Związku Harcerstwa Polskiego w [...] z dniem [...] stycznia 1984 r. W lipcu 1984 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] wydał pozytywną opinię dla Związku Harcerstwa Polskiego.

Wnioskiem z [...] listopada 1990 r. W. M. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej [...] marca 1996 r. stwierdzono, że: działka nr [...] stanowi teren ogrodzony ze wszystkich stron, na którym znajdują się [...] budynki murowane i domki kempingowe użytkowane przez Komendę Hufca ZHP. Pozostała część działki jest zajęta pod dojazd do zabudowań i teren zadrzewiony. Część budynku stanowiącego główną siedzibę Komendy Hufca jest remontowana i w dalszym ciągu jest wykorzystywana na potrzeby oświatowe. Budynek pełni również funkcję Stanicy Harcerskiej (schronisko czynne cały rok). Stwierdzono, że znajdują się w nim pokoje noclegowe, pomieszczenia biurowe i sala kominkowa pełniąca rolę stołówki. Podczas wizji lokalnej ustalono, że działka nr [...] w całości wchodzi w skład Bulwaru Nadmorskiego. Dnia [...] września 1996 r. uzupełniono wizję lokalną i stwierdzono, że w budynku Stanicy znajduje się mieszkanie będące w zarządzie Administracji Budynków Komunalnych.

Wojewoda [...], postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., wyłączył Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] lipca 2012 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], uznając, że w sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie, a zatem brak jest podstaw do stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. W treści decyzji wskazano, że cel nabycia został zrealizowany.

Wojewoda [...], decyzją z [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 198/13 uchylił decyzję z 13 lutego 2013 r., wskazując, że w sprawie mają zastosowane przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wojewoda [...], po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił, że aktem notarialnym z [...] stycznia 1970 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej. W treści aktu notarialnego wskazano, że sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Organ ustalił, że w niniejszej sprawie osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot działek nr: [...], [...] i [...] są: J. D., P. M., K. Z., Ł. M., J. Z., O. M., A. R., J. R., A. M., R. M., B. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., M. M., T. L., W. G., P. M., Z. M., W. M., B. P., I. W., T. W., S. K. i T. K. Wojewoda wskazał, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 126 ze zm.]); dalej "u.g.n.", nie znajdują zastosowania. Wojewoda uznał, że nabycie spornej nieruchomości nastąpiło dla zapewnienia realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego. ZHP w latach 1936-1989 posiadał status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej, w związku z czym należało przyjąć, że na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, celem wywłaszczenia mogła być realizacja celów Związku Harcerstwa Polskiego. Wojewoda za konieczne uznał ustalenie, czy cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Wskazując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokoły zdawczo-odbiorcze sporządzone po upływie jednego miesiąca od dnia spisania aktu notarialnego, organ odwoławczy ustalił, że oba budynki po wywłaszczeniu były wykorzystywane na cele statutowe przez Związek Harcerstwa Polskiego. Fakt wykorzystywania budynków na te cele potwierdza również przekazanie w kwietniu 1970 r. całej działki nr [...], zabudowanej dwoma budynkami, Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w nieodpłatne użytkowanie. Przekazanie nastąpiło z uwagi na to, że dotychczasowy użytkownik nieruchomości, tj. Związek Harcerstwa Polskiego - Komenda Hufca Harcerstwa w [...], prowadził działalność związaną z zadaniami resortu oświaty, i ze względu na okoliczność, że działalność ta posiadała charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Na podstawie wizji lokalnych przeprowadzonych w 1996 r. ustalono, że na działce nr [...] znajdują się [...] budynki murowane i domki kempingowe, a pozostały teren zajęty jest pod dojazd do zabudowań i teren zadrzewiony. W trakcie ww. wizji stwierdzono, że część budynku, stanowiącego główną siedzibę Komendy Hufca jest remontowana i w dalszym ciągu jest wykorzystywana na potrzeby oświatowe (harcerstwo) i, że ów budynek pełni również funkcję Stanicy Harcerskiej (schronisko czynne cały rok), znajdują się w nim pokoje noclegowe, pomieszczenia biurowe i sala kominkowa, pełniąca rolę stołówki. Organ zaznaczył, że realizacja celu wywłaszczeniowego nie wiązała się z koniecznością zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków służących realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego. Gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowały się budynki i zostały one pozostawione, istotne było, by po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była na niej prowadzona działalność statutowa przez ZHP. Takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Powyższe dowody wskazują na fakt wykorzystania całej działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) na cel wywłaszczenia. Nabycie nieruchomości było jedynym pewnym sposobem zapewnienia realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie organu, decydujące znaczenie ma realizacja faktyczna celu, czyli w rozpoznawanej sprawie funkcjonowanie na całej działce Związku Harcerstwa Polskiego. Z uwagi na powyższe nie ma znaczenia, że nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda wskazał, że nie została ona objęta decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z [...] kwietnia 1970 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka ta powstała w 1961 r. z podziału działki nr [...]. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2005 r. wynika, że stanowiła ona i stanowi w dalszym ciągu fragment ogólnodostępnego Bulwaru Nadmorskiego, a powyższa funkcja terenu działki ustalona została już w planie rozbudowy [...], zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1930 r. Mimo zebrania obszernego materiału dowodowego w sprawie, nie zostało wykazane, że działka nr [...] została wykorzystana przez Związek Harcerstwa Polskiego do realizacji celów statutowych. Tym samym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że nie jest możliwe orzeczenie w niniejszej decyzji o zwrocie tej działki, bowiem w przypadku zwrotu nieruchomości konieczne jest dokonanie wyceny nieruchomości w celu ustalenia, jaka będzie wysokość zwracanego, zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.). Dodatkowo zwrócił uwagę na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego, co nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargi osób fizycznych (następców zbywców przedmiotowych nieruchomości) i Gminy Miasta [...] skargi te oddalił. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Sąd I instancji podniósł, że wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 198/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził kwestię, że umowa z 2 stycznia 1970 r. stanowi umowę zawartą na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a więc umowę, o której mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. Uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą dokładnego ustalenia był cel wywłaszczenia dokonanego w akcie notarialnym z [...] stycznia 1970 r. i kwestia jego realizacji, bowiem w dokumencie tym cel został określony w sposób bardzo ogólny. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Wojewoda prawidłowo przyjął, że nabycie zabudowanego gruntu nastąpiło dla zapewnienia realizacji celów statutowych Związku Harcerstwa Polskiego, posiadającego status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej. Skoro nabycie nastąpiło dla realizacji celów statutowych ZHP, to należy to przyjąć za cel wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia nie musi wiązać się z koniecznością zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków służących realizacji celów wywłaszczenia. Za nieekonomiczną i nieracjonalną należałoby uznać konieczność wyburzenia istniejących budynków i posadowienie na gruncie nowych w sytuacji, gdy na nieruchomości istniały budynki w odpowiednim stanie, przygotowane do normalnej eksploatacji, mogące służyć realizacji celów statutowych ZHP. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że na wydzielonych z działki nr [...] działkach nr [...] i [...] cel, na jaki zostały wywłaszczone, został zrealizowany. Ustosunkowując się do zarzutu braku decyzji lokalizacyjnej, Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie było konieczne przedstawienie zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, wymaganego przy składaniu wniosku o wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego, gdyż postępowanie to nie było i nie musiało być prowadzone w podmiotowej sprawie, bowiem doszło do sprzedaży nieruchomości w trybie cywilnym.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazał, że wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie zawierała takich ograniczeń terminowych i nie precyzowała, kiedy i jak nieruchomość mogła stać się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pozostawiając zatem szeroki zakres uznania organom administracji. Oba budynki po wywłaszczeniu były wykorzystywane na cele statutowe przez Związek Harcerstwa Polskiego. Fakt wykorzystywania budynków na te cele potwierdza również przekazanie w kwietniu 1970 r. całej działki nr [...], zabudowanej dwoma budynkami, Wydziałowi Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w nieodpłatne użytkowanie. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt późniejszego wykorzystywania części wskazanych budynków na cele niezwiązane z użytecznością publiczną.

W odniesieniu do trzeciej działki nr [...] wyjaśnił, że działka ta stanowiła i nadal stanowi fragment ogólnodostępnego Bulwaru Nadmorskiego, utworzonego w 1969 r. skweru służącego jako teren rekreacyjny. Z żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by celem przejęcia przedmiotowej działki była budowa Bulwaru Nadmorskiego. Z dokumentów nie wynika, by działka ta została wykorzystana przez ZHP do realizacji jego celów statutowych. Przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien uwzględnić powyższe stanowisko i wziąć pod uwagę, że z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka winna podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie występuje wiele podmiotów, w związku z czym organ będzie zobligowany do ustalenia w jaki sposób odszkodowanie będzie zawracane – czy solidarnie, czy też może w odniesieniu do wielkości udziałów poszczególnych wnioskodawców. Zwracane przez spadkobierców wywłaszczonych właścicieli odszkodowanie może być w myśl art. 141 u.g.n. rozłożone na raty. Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ odwoławczy uprawniony był do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R. i J. R. oraz osobno Gmina Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2994/15 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...] i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz oddalił skargę kasacyjną J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R., J. R..

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku o sygn. akt II SA/Gd 522/14 orzekał w warunkach art. 153 P.p.s.a. i trafnie uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 198/13, przy czym autorzy skarg kasacyjnych nie stawiali zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji rozpoznał dalej idącą skargę kasacyjną wskazanych osób fizycznych, uznając, że ich zarzuty okazały się niezasadnie. W ocenie NSA Wojewoda dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodne jest z prawidłami logiki i zasadami doświadczenia życiowego. Wojewoda trafnie dał wiarę dowodom, które prowadziły do niewadliwych ustaleń, że przeznaczeniem nieruchomości i celem wywłaszczenia była działalność oświatowo-wychowawcza ZHP; że postępowanie w toku którego zawarto umowę z [...] stycznia 1970 r. prowadzono na wniosek Komendy Hufca Związku Harcerstwa Polskiego w [...]; że beneficjentem wywłaszczenia był ZHP. Prawidłowo Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że zajmowanie części nieruchomości przez osoby trzecie (M. G. – woźną domu Kultury Dzieci i Młodzieży w [...] przy ul. [...]; k.174-171 akt administracyjnych), nie było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości, skoro cel nabycia nieruchomości został osiągnięty (wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A 2012/11/135). W ocenie Sądu II instancji zaskarżony wyrok nie naruszał art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. To, czy umowa z [...] stycznia 1970 r. naruszała art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie mogło być przedmiotem badania organów administracji publicznej ani też sądu administracyjnego, bowiem zagadnienie ważności umowy notarialnej podlegać może wyłącznie ocenie sądu powszechnego w odrębnie toczącym się procesie cywilnym. Skarżący z takim powództwem do Sądu powszechnego nie wystąpili. Kontrolowane postępowanie dotyczyło wyłącznie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i Sąd I instancji badać mógł wyłącznie poprawność stosowania przesłanek pozytywnych i negatywnych zwrotu nieruchomości.

Fakt nadania ZHP przymiotu stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej nie determinowało, że organizacja ta realizowała cele publiczne w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej. Jednakże trafnie Sąd I instancji uznał, że ZHP prowadziło działalność wychowawczo-oświatową, co mieściło się w celach użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Na tę okoliczność NSA przywołał też wykładnię historyczną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotychczasowym użytkownikiem nieruchomości (od 1956 r.) jest Związek Harcerstwa Polskiego – Komenda Hufca w [...], którego działalność związana jest z zadaniami resortu oświaty oraz z uwagi na fakt, że działalność ta posiada charakter publiczny, zgodny z celem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – wydanie niniejszego aktu jest uzasadnione i celowe. Za niezasadny NSA uznał zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skoro w wyniku nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nie miała nastąpić budowa nowych obiektów na przedmiotowej nieruchomości, zbędne było wydanie decyzji lokalizacyjnej. Autorowi tej skargi kasacyjnej uszło, że wywłaszczenie bądź nabycie nieruchomości na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie musiało odpowiadać standardom właściwym dla art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., sygn. akt SK 6/13, OTK-A 2015/5/76). W szczególności ustawodawca w występujących od 1958 r. podstawach prawnych zwrotu nieruchomości, określał ustawowe przesłanki zwrotu. Dopiero wraz z wejściem w życie Konstytucji RP, ustrojodawca podniósł ochronę byłego właściciela do rangi konstytucyjnej (uzasadnienie wyroku TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31). W sprawie nie znajdowały również zastosowania terminy z punktu 1 i 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n. Istotą zagadnienia było bowiem to, że przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia bezpośrednio po zawarciu umowy z [...] stycznia 1970 r., a ustawa wywłaszczeniowa nie wprowadzała żadnych terminów, w których nieruchomość miała być użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Cel wywłaszczenia był już w części realizowany przed zawarciem umowy z [...] stycznia 1970 r., z czego strony umowy zdawały sobie sprawę i to akceptowały. Zakres realizacji celu wywłaszczenia stał się szerszy po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 1970 r. W zakresie robót budowlanych wskazuje na to projekt techniczny podstawowy z [...] marca 1972 r. "Adaptacja i modernizacja obiektów Komendy Hufca ZHP w [...] przy ul. [...], nr arch. [...]".

Odnośnie skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] za usprawiedliwiony uznał Sąd II instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda miał możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 K.p.a. i z tej możliwości skorzystał, uzyskując informacje z Archiwum Urzędu Miasta [...]. Sąd I instancji błędnie przyjął, że niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Sprawa była już badana w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny. W tej sytuacji Wojewoda winien był – jeśli upatrywał potrzeby dalszego uzupełnienia materiału dowodowego – skorzystać z art. 136 K.p.a. Zagadnienie ewentualnego zwrotu odszkodowania jest zagadnieniem materialnoprawnym a nie procesowym. Odszkodowanie wypłacane jest współwłaścicielom adekwatnie do udziałów każdego z nich we własności nieruchomości. Także zwrot ustalonego odszkodowania następuje przez każdego ze współwłaścicieli adekwatnie do udziału w prawie własności nieruchomości ewentualnie podlegającej zwrotowi. Wojewoda mógł także rozstrzygnąć samodzielnie kwestię zwrotu odszkodowania w ratach. Wojewódzki Sąd nie dostrzegł natomiast, że w zaskarżonej decyzji brak szczegółowych ustaleń i należytej oceny materiału dowodowego w zakresie działki nr [...]. W szczególności organ nie ustalił w sposób należyty, czy działka nr [...] stanowi fragment Bulwaru Nadmorskiego, czy też stanowi w istocie całość wykorzystywaną przez ZHP w ramach jego działalności, wraz z działkami nr [...] i [...], stanowiąc zabezpieczenie działki nr [...] przed osunięciem się i erozją. Wobec braku prawidłowych ustaleń w tej materii, zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wobec działki nr [...], zostało aprobowane zaskarżonym wyrokiem co najmniej przedwcześnie. Błędnie Sąd I instancji wskazał, że "doszło do sprzedaży nieruchomości w trybie cywilnym", jako że w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Gd 198/13 Wojewódzki Sąd Administarcyjny przesądził, że umowa z [...] stycznia 1970 r. została zawarta na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zatem nie mogła być umową sprzedaży "w trybie cywilnym". W § 2 lit. b i c umowy szczegółowo opisano wartość nieruchomości obliczoną według opinii rzeczoznawców, według zasad ustawy wywłaszczeniowej; tak ustalona wartość nieruchomości została przez strony przyjęta jako cena nieruchomości i w § 3 stała się ceną jej sprzedaży. Z uwagi na skarżenie wyroku przez Gminę Miasta [...] jedynie w zakresie działki nr [...], na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. NSA orzekł jak punkcie 1 sentencji zobowiązując jednocześnie Sąd I instancji do szczegółowego odniesienia do wskazanych wyżej zagadnień, jedynie w zakresie działki nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku uchylił kasacyjną decyzję organu jedynie co do tej działki, nie wypowiadając się co do pozostałego zakresu zaskarżonej decyzji. Przywołał art. 190 P.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie opisanym wyrokiem NSA. Na wstępie wskazał, że skoro wyrokiem z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 522/14, oddalono skargi na decyzję Wojewody [...] z 13 czerwca 2014 r., a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2994/15 wyrok ten został uchylony w części dotyczącej działki nr [...], to wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2015 r. jest prawomocny w zakresie orzeczenia co do działek o nr [...] i [...]. Ponownemu rozpoznaniu podlegała tylko sprawa działki nr [...]. Z wiążącego w sprawie wyroku NSA wynika, że Wojewoda nie ustalił w sposób należyty, czy działka nr [...] stanowi fragment Bulwaru Nadmorskiego, czy też stanowi w istocie całość wykorzystywaną przez ZHP w ramach jego działalności, wraz z działkami nr [...] i [...], stanowiąc zabezpieczenie działki nr [...] przed osunięciem się i erozją. W tym kontekście, w toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda winien w pierwszej kolejności sprecyzować cel wywłaszczenia działki nr [...], aby móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Zazwyczaj cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale i z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA wyraźnie stwierdził, że nie zostało ustalone czy działka nr [...] istotnie jest częścią Bulwaru Nadmorskiego. Z analizy mapy dostępnej na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że działka ta stanowi wąski pas przylegający do działki nr [...] od strony plaży. Natomiast od działki stanowiącej plażę, czyli działki o nr [...] oddziela ja kolejna wąska działka o nr [...]. Działka nr [...] porośnięta jest drzewami. Należałoby ustalić czy działka ta znajduje się istotnie za ogrodzeniem terenu ZHP w [...]. Ze wskazanej mapy wynika, że Bulwar Nadmorski usytuowany jest wyłącznie na działce nr [...]. Przedwcześnie Wojewoda uznał, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Konieczna jest tutaj pogłębiona analiza tak celu wywłaszczenia, jak również obecnego wykorzystania działki.

W skardze kasacyjnej na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. postawiono zarzuty:

- naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 168 § 3 oraz art. 190 P.p.s.a. na skutek wydania przez Sąd I instancji orzeczenia wykraczającego poza granice rozpatrywanej sprawy;

- naruszenie art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 111 § 2 P.p.s.a. na skutek wydania wyroku w sprawie, która zostala już prawomocnie osądzona wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 522/14;

- naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. wyłącznie odnośnie działki nr [...], co powoduje, że mimo wiążącej oceny wyrażonej w wyroku NSA z dnia 14 września 2016 r. sprawa zostanie przekazana Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że w postępowaniu po uchyleniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny granice sprawy ulęgają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę NSA, a wynikające z art. 190 P.p.s.a. związanie wykładnią odnosi się wyłącznie do granic kontroli wyznaczonych granicami skargi kasacyjnej. Uchylenie przez NSA jedynie części wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie spowodowało, że Sąd I instancji miał obowiązek rozpoznania sprawy tylko w takiej części. Zdaniem skarżącej kasacyjnie na skutek oddalenia skargi kasacyjnej osób fizycznych wyrok Sądu I instancji stał się prawomocny co do działek o nr: [...] i [...]. Oznacza to że oddalona została skarga tych osób na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Zwróciła ona uwagę na to, że pierwotne postępowanie przed Sądem I instancji dotyczyło kilku oddzielnych spraw połączonych do wspólnego rozpoznania i w wyroku zawarto oddzielne rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych spraw. Uchylenie przez NSA wyroku w wyniku uwzględnienia skargi Gminy Miasta [...] oznacza, że w ponownie toczącym się postępowaniu rozpoznaniu podlegała wyłącznie jej skarga. Ponowne rozpoznanie wszystkich skarg obarczone było rażącym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego powodującym nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Co do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. jedynie w części dotyczącej działki nr [...] spowodowało, że sprawa pozostałych działek została w wyniku tej decyzji przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, mimo, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa i wobec związania oceną wyrażoną przez NSA brak jest podstaw do przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości z zobowiązaniem go do wyjaśnienia kwestii związanych z działką nr [...] oraz wydania orzeczenia zgodnego z wykładnią NSA co do pozostałych działek.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Wniesiona skarga kasacyjna ma wyłącznie wymiar proceduralny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił przede wszystkim nieważność postępowania przed Sądem I instancji na skutek ponownego rozpoznania skarg T. K., P. M., Z. M., B. P., W. M., M. M., M. C., S. K., G. M., Z. M., T. W., Gminy Miasta [...], J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w sytuacji, gdy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2015 r. ich skargi zostały oddalone, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne w/w osób oraz uwzględnił skargę kasacyjną Gminy Miasta [...] i uchylił wyrok Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...].

U podłoża tego zarzutu kasacyjnego znalazło się twierdzenie, że wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. Sąd rozstrzygnął połączone skargi w/w osób oraz skarżącej w ten sposób, ze w wyroku zawarł oddzielne rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych skarg.

Założenie powyższe jest jednak błędne. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniesione oddzielnie przez skarżące osoby fizyczne i Gminę Miasta [...] skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. Oznacza to, że przedmiotem wszystkich tych skarg była tylko i wyłącznie jedna decyzja administracyjna.

Zgodnie z art. 51 P.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Taka sytuacja rodzi stan wielopodmiotowości po stronie skarżącej, a w relacjach między skarżącymi - współuczestnictwa procesowego. O wystąpieniu tej formy współuczestnictwa decyduje zatem wspólny dla wszystkich skarżących przedmiot zaskarżenia, ale - z uwagi na samodzielny charakter legitymacji każdego z tych podmiotów i brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi - nie musi po stronie skarżących istnieć wspólność zarzutów i wniosków skargi (zob. wyrok NSA z 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2244/11 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Z omawianego przepisu wynika, że złożenie w takich warunkach jednej skargi przez kilka osób, z których każda ma własną legitymację do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego i może ją zrealizować odrębnie, jest uprawnieniem tych osób, ale nie obowiązkiem. Osoby takie mogą złożyć oddzielnie skargi na to samo działanie lub bezczynność organu administracji publicznej. Ustawodawca w art. 111 § 1 P.p.s.a. nałożył na sąd administracyjny obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeśli mogły być one objęte jedną skargą. Zarządzenie połączenia kilku spraw na podstawie tego przepisu w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie pozbawia ono połączonych spraw ich odrębności i nie oznacza, że tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączone sprawy nadal zachowują swoją odrębność i samodzielność (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1561/04, zam. w CBOSA).

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że oddalenie przez Sąd I instancji skarg wskazanych osób fizycznych oraz oddalenie skarg kasacyjnych tych osób przez Naczelny Sąd Administracyjny spowodowało sytuację, w której wniesione przez te osoby skargi zostały prawomocnie oddalone i nie ma podstaw do ich ponownego rozpatrywania w sytuacji, gdy wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2994/15 uwzględnił kasacyjnie jedynie skargę Gminy Miasta [...] w części odnoszącej się do jednej z działek.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, który w wyniku uchylenia uprzedniego wyroku ponownie rozpatrywał sprawę.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej, z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia (por. B. Dauter "Komentarz do art.183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – System Informacji Prawnej LEX). Zdaniem B. Adamiak tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7).

W rozpoznawanej sprawie należało jednak uwzględnić to, że pomimo prawomocnego oddalenia skarg wymienionych osób fizycznych sprawa musiała się toczyć nadal, a to na skutek częściowego uchylenia zaskarżonego wyroku przez NSA. Nie zachodził zatem w sprawie przypadek rozpoznania skargi przez WSA mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., co – jak się przyjmuje w piśmiennictwie - będzie skutkowało obowiązkiem uchylenia przez NSA zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 P.p.s.a. i odrzuceniem skargi (zob. B. Dauter op. cit.).

Z powyższego wynika, że pomimo wadliwego wskazania w osnowie zaskarżonego wyroku jako skarżących P. M. i innych obok Gminy Miasta [...], skarga tej ostatniej mogła zostać rozpoznana, a uchybienie polegające na wadliwym wpisaniu skarżących osób fizycznych w sentencji wyroku należało rozpoznać wyłącznie w kategoriach uchybienia proceduralnego, z konsekwencjami wynikającymi z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. koniecznością oceny czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki sad Administracyjny rozpatrywał ponownie sprawę jedynie w granicach wynikających ze skargi Gminy Miasta [...], tj. odnośnie działki nr [...] oraz w zakresie wynikającym z wyroku NSA z dnia 14 września 2014 r. Na str. 39-40 uzasadnienia WSA w Gdańsku stwierdzono w sposób wyraźny, że "Wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2015 r. jest prawomocny w zakresie orzeczenia co do działek o nr [...] i [...]. Ponownie zatem tutejszy Sąd rozpozna tylko sprawę działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...]." Tym samym Sąd I instancji nie rozpatrywał skarg osób fizycznych, które dotyczyły działek nr [...] i [...], co powoduje, że zarzucone w skardze kasacyjnej uchybienie proceduralne nie mogło mieć i nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym podniesionego w tym zakresie zarzutu nie można było uznać za usprawiedliwiony.

Co do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 168 § 3 i art. 190 P.p.s.a. na skutek wydania orzeczenia poza granice rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należało, że argumentacja tego zarzutu w całości pokrywa się z opisanym wyżej stanowiskiem Gminy Miasta [...], dotyczącym uchybienia procesowego, które spowodowało – zdaniem autora skargi kasacyjnej – ponowne wydanie rozstrzygnięcia co do decyzji organu administracyjnego odwoławczego, odnoszącego się co do działek o nr [...] i [...], których dotyczyła wyłącznie skarga osób fizycznych. Tego rodzaju zarzut musi być uznany za nieusprawiedliwiony w kontekście rzeczywistej treści wyroku, w którym uchylono kasacyjną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Wyrok ten w żadnym stopniu nie odnosił się do pozostałych działek, nie zawierał części oddalającej pozostałe skargi, co byłoby istotnie dowodem nieuprawnionego ponownego rozpoznania skarg P. M. i pozostałych wymienionych w sentencji osób, a ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu, jak już cytowano wyżej, w sposób wyraźny zakreślił granice rozpoznawanej sprawy.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. na skutek uchylenia decyzji Wojewody [...] jedynie w części odnoszącej się do działki nr [...], w wyniku czego "sprawa działek o nr [...] i [...], mimo wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny (...), została przekazana Prezydentowi Miasta [...] (...)".

Pomijając to, że stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest tu sprzeczne z poglądami wyrażanymi przy okazji uzasadnienia podnoszonych pozostałych, omówionych wyżej zarzutów kasacyjnych, należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...], którą uwzględnił (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W tej skardze kasacyjnej nie podnoszono zarzutów co do wyroku WSA w Gdańsku w części w jakiej oddalono skargę odnoszącą się do tych działek, czego naturalną konsekwencją było uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie co działki nr [...]. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a.), ale przede wszystkim musi z urzędu zbadać zakres uchylenia, wynikający z sentencji wyroku sądu wyższej instancji, celem określenia w jakiej części sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu.

W przedmiotowej sprawie zakres ten został jasno wskazany w wyroku z dnia 16 września 2016 r. jako "uchylenie w części dotyczącej działki nr [...]" i pomimo, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną J. Z. i innych, wyraził wiążący pogląd co do możliwości zwrotu działek pozostałych, nie uchylił zaskarżonego wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. w części oddalającej skargę. Oznacza to, że zaskarżona decyzja kasacyjna Wojewody [...], co do której skargi osób fizycznych zostały oddalone wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. uzyskała status prawomocności z dniem oddalenia skargi kasacyjnej tych osób przez Naczelny Sąd Administracyjny w części objętej tymi skargami, w zakresie w jakim dotyczyła ona działek o nr [...] i [...]. Wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przekonanie, że prawidłowym rozwiązaniem byłoby uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości, głównie ze względów ekonomiki procesowej, gdyż konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta [...] wydłuży postępowanie, nie jest - w świetle powyższych uwarunkowań procesowych - możliwe do zaakceptowania.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.