Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1305/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 190/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od P. S. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 190/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...], w przedmiocie odmowy nakazania F. K. rozbiórki niedokończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze, usytuowanego na działce nr [...], położonej w P. przy [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] marca 2004r.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Rafała S. - pełnomocnika skarżącego "w sprawie rozbiórki" wskazanego wyżej budynku, realizowanego w oparciu o decyzję Starosty Pińczowskiego z dnia [...] grudnia 1999r., której nieważność stwierdził Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Podczas oględzin, dokonanych w dniu 24 listopada 2003r., organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor nie prowadzi robót budowlanych przy przedmiotowym budynku.

Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie odmówił wydania nakazu rozbiórki, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy (decyzją z dnia [...] czerwca 2004r.).

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Ke 303/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Podał przy tym, że nie chodzi o przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowanych w trybie art. 50 tej ustawy, bo te w sprawie nie występują, ponieważ inwestor nie prowadzi robót budowlanych, ale o niedostateczne zbadanie, czy istnieją przesłanki z art. 51 cytowanej ustawy. Wskazano, że w tym zakresie organ odwoławczy oparł się całkowicie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, a właściwie przede wszystkim na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2003r. Tymczasem jak wynika z treści tego protokołu, organ I instancji ustalił wprawdzie, że między budynkami istnieje dylatacja, ale także stwierdził, że na zewnątrz wschodniej ściany budynku skarżącego widoczne są spękania. Następnie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że ściana zachodnia budynku inwestora posiada dylatację z płyty styropianowej po dach, a obciążenia przenoszone są przez konstrukcję ścian nośnych, tj. ścianę południową, środkową i północną, natomiast rysy na ścianach budynku skarżącego nie pochodzą od obciążeń powodowanych przez budynek inwestora. Nie przesądzając kwestii przyczyn powstania tych spękań w budynku skarżącego i ich wpływu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, Sąd uznał, iż takie wnioskowanie organu jest dowolne, ponieważ nie znajduje żadnego oparcia w materiale sprawy. Sąd podkreślił, że w sprawie należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy sposób realizacji budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Dodał, że nie można nawet wykluczyć w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt II OSK 700/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wskazanego wyroku Sądu I instancji.

W toku przeprowadzonego ponownie postępowania odwoławczego, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach dokonał dwukrotnie oględzin zarówno budynku inwestora, jak i skarżącego. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 23 listopada 2007r. stwierdzono, że stan zaawansowania robót w budynku inwestora jest taki sam, jak podczas poprzednich ustaleń dokonanych przez organ I instancji, z wyjątkiem wykonanych instalacji c.o. Stwierdzono przy tym, że ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada jest do wysokości ok. 1 m ponad poziom stropu nad parterem ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku. Nie jest ona obciążona wykonanym nowym stropem nad I piętrem oraz częściowo remontowanym stropem nad parterem, gdyż budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Pomiędzy zaś wykonaną nową ścianą, tj. nadbudowaną od wysokości ok. 1m nad poziom stropu nad parterem, a ścianą wschodnią budynku skarżącego istnieje szczelina dylatacyjna wypełniona styropianem o grubości 2cm (widoczna na I piętrze budynku inwestora w odkutym fragmencie ściany – pozostawionej wnęce). W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do skarżącego.

Z powodu usprawiedliwionej nieobecności w trakcie oględzin skarżącego oraz niezawinionej nieobecności jego pełnomocników, organ odwoławczy wyznaczył ponowny termin oględzin na dzień 20 grudnia 2007r. W ich trakcie stwierdzono stan zaawansowania robót budowlanych w budynku inwestora jak w dniu 23 listopada 2007r., przy jednoczesnym braku prowadzenia robót budowlanych. Dokonano pomiaru szerokości budynku inwestora, która do szczeliny dylatacyjnej, o jakiej mowa wyżej wynosi 6,80m, a zatem jego budynek mieści się całkowicie w szerokości działki, która według oświadczenia inwestora wynosi 6,86m. Dokonując oględzin budynku należącego do skarżącego wykonano dokumentację zdjęciową ściany frontowej (południowej), północnej (od podwórka) i zachodniej (od ulicy Kościuszki), tj. sfotografowano wskazane przez pełnomocnika skarżącego miejsca zarysowań i pęknięć na tych ścianach.

Po ponownym przeanalizowaniu i uzupełnieniu materiału dowodowego, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach - decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] marca 2004r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999r. Budowa ta była realizowana, aż do chwili jej wstrzymania przez Wojewodę Świętokrzyskiego postanowieniem z dnia [...] października 2002r., w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie można nakazać rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie można przy tym potwierdzić, ażeby prowadzone przy tej budowie prace spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w tym ażeby sposób wznoszenia budynku inwestora powodował zagrożenie bezpieczeństwa budynku skarżącego, usytuowanego bezpośrednio przy budynku inwestora. Wskazano, że realizowany budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Obciążeń konstrukcyjnych nie przenosi natomiast ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada, która do wysokości ok. 1 m ponad poziom stropu nad parterem jest ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku, a jej nadbudowana od tej wysokości nowa część oddzielona jest od budynku skarżącego szczeliną dylatacyjną szerokości 2 cm, wypełnioną styropianem. W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do skarżącego, w tym na ścianie południowej (frontowej) jak również północnej (od strony podwórka). Wskazane przez skarżącego zarysowania na jego budynku występujące w ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, zdaniem organu odwoławczego, nie są w żadnym wypadku spowodowane budową budynku przez inwestora.

W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego też decyzję organu I instancji odmawiającą wydania nakazu rozbiórki w oparciu o ten przepis uznał za zasadną. Niezależnie od powyższego organ przyjął, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki do ingerencji organów nadzoru budowlanego, w tym potrzeby nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy. Z uwagi na to, że inwestor nie wykonuje robót budowlanych, nie ma podstaw do ich wstrzymywania z zastosowaniem art. 50, a skoro jak wynika z akt sprawy roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz z przepisami, a przy tym sposób ich realizacji nie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska, w tym zagrożenia dla budynku skarżącego, nie było potrzeby nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie można także stwierdzić istnienia przesłanek wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, tj. nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego, gdyż organ nakłada go jedynie w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inwestor realizował zaś budowę tego budynku w sposób zgodny z decyzją Starosty Pińczowskiego z dnia [...] grudnia 1999r., udzielającą pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – P. S. zarzucił organowi odwoławczemu obrazę przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie tej nie ma podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego; błąd w ustaleniach faktycznych w aspekcie art. 50 powołanej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przez eksponowanie w decyzji wadliwie zebranego materiału dowodowego, a ukrywanie stanu faktycznego; "elementarny" brak rzetelności, jawności i bezstronności, który miał miejsce w czasie oględzin budynku inwestora i który polegał na niedopuszczeniu pełnomocnika skarżącego do budynku inwestora co skutkowało tym, że nie mógł on skutecznie przedstawić swojej sprawy i dopilnować, aby wnioski dowodowe złożone wcześniej w powyższym postępowaniu były rozpatrywane; naruszenie "fundamentalnych aspektów rządów prawa" poprzez niestosowanie się do prawomocnego wyroku sądu, w którym nakazano wnikliwe zbadanie sprawy, a nawet przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty; "mijanie się z prawdą" w twierdzeniu, że inwestor nie prowadzi prac budowlanych, gdyż w rzeczywistości inwestor regularnie prowadzi prace budowlane, a nawet w okresie wiosna-jesień mieszka w tym budynku.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę P. S. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, że na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ odwoławczy był związany oceną prawną, wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 listopada 2005r. Podniósł, iż w sprawie nie ulegało wątpliwości, że materialno-prawną podstawę orzekania stanowił przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zadaniem organu było zatem zbadanie w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki określone w art. 50 powołanej ustawy, a jeśli tak – dokonanie oceny, czy istnieje potrzeba nałożenia jednego z obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Za słuszne uznano przy tym stanowisko organu odwoławczego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy.

Podano, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nakazał wyjaśnienie, czy sposób realizacji budynku inwestora z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nie wykluczył w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Takie zalecenie wynikało z faktu, że Sąd zakwestionował prawidłowość poczynionego przez organ odwoławczy ustalenia, iż przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia konstrukcji budynku na działce sąsiedniej. Sąd I instancji wskazał, iż zagrożenie konstrukcji budynku należącego do skarżącego, na co powołuje się on od początku postępowania, jest niewątpliwie objęte dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, przy czym Sąd podkreślił, że ewentualne zastosowanie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 (w razie potwierdzenia tej okoliczności) dotyczy także sytuacji, kiedy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały już wykonane (art. 51 ust. 7 ustawy). Występowanie zagrożenia, o jakim mowa wyżej, było i nadal jest sporne pomiędzy stronami postępowania, a ponieważ wyjaśnienie tej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, organ powinien zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii w trybie art. 84 kpa.

Uznano, że bez zasięgnięcia opinii specjalisty niemożliwa jest ocena, czy poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie braku zagrożenia dla konstrukcji budynku skarżącego jest prawidłowe. Bez posiadania kwalifikowanej wiedzy z zakresu budownictwa nie sposób odnieść się także do zarzutów skarżącego, który zakwestionował istnienie pomiędzy budynkami szczeliny dylatacyjnej, nie jest także możliwa ocena, czy taka szczelina wpływa w jakikolwiek sposób na stabilność konstrukcji obu budynków, a jeżeli tak, czy została wykonana w sposób zgodny ze sztuką budowlaną. Ponieważ odpowiedź na te wszystkie pytania niewątpliwie wymaga wiedzy specjalnej, niezbędnym w ocenie Sądu I instancji było powołanie w niniejszej sprawie biegłego, a zaniechanie przez organ tej czynności stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wnioski wyprowadzone przez biegłego mogą się różnić od tych, które przyjął organ za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że ustalenia organu odwoławczego dotyczące konstrukcji budynku inwestora, poczynione zostały na podstawie dowodu z oględzin przeprowadzonego z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, określonej w art. 10 § 1 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości (przyznaje to sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że o terminie oględzin, jakie się odbyły w dniu 23 listopada 2007r. nie zostali na czas powiadomieni pełnomocnicy skarżącego, gdyż zawiadomienie o tej czynności odebrali dopiero w dniu 26 listopada 2007r. Mimo to, w czasie drugich oględzin w dniu 20 grudnia 2007r., organ nie powtórzył czynności przeprowadzonych wcześniej, ograniczając się w protokole do stwierdzenia, że "w budynku inwestora Pana F. K. stan jak w dniu oględzin w dniu 23.11.2007r. Roboty budowlane nie są prowadzone."

Sąd I instancji dodał ponadto, iż organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wykonane były w sposób prawidłowy, zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami, co wyłącza zastosowanie któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, nie zbadał, czy postawiona przez inwestora na starym murze ściana działowa spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o jakiej mowa w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazano przy tym, że okoliczność ta wymaga oddzielnej oceny, gdyż projekt budowlany zatwierdzony wraz z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę stracił ważność wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Pińczowskiego z dnia [...] grudnia 1999r. Dlatego też, nawet jeżeli ściana ta została wykonana zgodnie z projektem nie można przyjąć automatycznie, że odpowiada wymogom określonym przez przepisy, w tym powołanego rozporządzenia. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia ocenę, czy stan faktyczny sprawy spełnia przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami, a tym samym czy zachodzi potrzeba zastosowania jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 powołanej ustawy.

Sąd I instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy nie spełnia dyspozycji art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, organ weźmie pod uwagę fakt, że niniejsze postępowanie toczy się z urzędu, a nie z wniosku skarżącego. Postępowanie administracyjne wszczynane i prowadzone jest na żądanie strony, jak stanowi art. 61 § 1 kpa, tylko wówczas, gdy przepis prawa przewiduje taką możliwość. Ponieważ zaś mające w sprawie zastosowanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie zawierają uregulowań, z których mogłoby wynikać uprawnienie strony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym trybie, postępowanie naprawcze, którego podstawą są oba wymienione wyżej przepisy może się toczyć tylko z urzędu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędnym przyjęciu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 kpa;

– art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 16 listopada 2005r., podczas gdy - stosownie do wskazań co dalszego postępowania – organ, w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego z udziałem specjalistów posiadających uprawnienia budowlane wyjaśnił, iż sposób realizacji budynku inwestora nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosując się do oceny prawnej i wskazań Sądu, organ odwoławczy przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające z udziałem specjalistów posiadających stosowne uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w tym do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków oraz innych budowli, celem ustalenia, czy sposób realizacji budynku inwestora z uwagi na bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W wyniku przeprowadzonych oględzin z udziałem stron, którym został zagwarantowany czynny udział, jak również dostęp do akt, przedstawiciele organu odwoławczego legitymujący się wskazanymi uprawnieniami, przy wykorzystaniu znajomości zasad sztuki budowlanej, ustalili, iż sposób realizacji budynku inwestora nie powoduje istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska w stosunku do budynku skarżącego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, iż Sąd I instancji uznał, że prawidłowości rozumowania i wnioskowania organu nie można poddać merytorycznej kontroli bez zasięgania opinii specjalisty, co tym samym uniemożliwia Sądowi ocenę, czy poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia braku zagrożenia dla konstrukcji budynku skarżącego są prawidłowe. Organ podniósł jednak, iż Sąd nie może w istocie dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Celem postępowania sądowego jest bowiem ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Organ zauważył, iż stosownie do wskazań Sądu, przeprowadził przez wyspecjalizowanych pracowników postępowanie wyjaśniające nie stwierdzając zagrożeń dla konstrukcji budynku skarżącego. W świetle zaś poczynionych ustaleń, po wszechstronnej i wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału, organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie było i nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro zaś nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku z zastosowaniem przepisów art. 48 oraz 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, to decyzję organu I instancji uznać należało za zasadną i jednocześnie adekwatną do żądania pełnomocnika skarżącego. W konsekwencji, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu w trakcie postępowania przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy wskazał także, iż w toku przeprowadzonego ponownie postępowania odwoławczego zawiadomił strony oraz ich pełnomocników o terminie oględzin budynku wyznaczonym na dzień 23 listopada 2007r., zapewniając im w oględzinach czynny udział. Zauważył, iż strona ma prawo, a nie obowiązek wzięcia udziału w przeprowadzonych oględzinach i organ zawiadamiając ją, spełnił wymogi prawa, zaś uznając za usprawiedliwioną nieobecność pełnomocników skarżącego wyznaczył ponowny termin oględzin na dzień 20 grudnia 2007r. Podniósł, iż zarówno w dniu 20 grudnia 2007r., jak i w dniu 23 listopada 2007r., stan budynku nie uległ zmianie. Roboty budowlane nie były prowadzone. Wszelkie uwagi uczestniczącego w oględzinach pełnomocnika skarżącego zostały uwzględnione i rozważone. Dodano, że jakkolwiek obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa budowlanego, dają organom nadzoru uprawnienia do wstępu na działkę podczas oględzin, to jednak z przepisów tych nie wynika dla organu uprawnienie do wprowadzania ze sobą na działkę innych osób wbrew woli właściciela działki, czy obiektu. Zapewnienie czynnego udziału w oględzinach stronom w sprawie następuje poprzez przedstawienie wyników oględzin i odebranie oświadczeń, które mogą zawierać wnioski i zastrzeżenia do wyników tych oględzin.

W ocenie organu odwoławczego, sprawą oczywistą i bezsporną jest natomiast fakt, że ściana zachodnia budynku inwestora będąca ścianą murowaną, pełną (bez otworów), podobnie jak przylegająca do niej ściana budynku skarżącego, posiada odpowiednią odporność ogniową i spełnia wymagania ściany oddzielenia ppoż. Nie było zatem konieczności odrębnego uzasadniania tej oczywistej kwestii, w tym pod względem spełnienia wymagań określonych w § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzenie zgodności realizacji budynku inwestora z przepisami oraz braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia, środowiska a także bezpieczeństwa budynku skarżącego w sposób oczywisty odnosiło się również do braku zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego, jakkolwiek bezpieczeństwo pożarowe nie było wyraźnie wyartykułowane.

W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2008r., inwestor przedstawiając losy budynku objętego inwestycją oraz wybudowanego w okresie późniejszym budynku skarżącego, stwierdził, iż wbrew twierdzeniom jego i jego pełnomocnika, to budynek skarżącego zagraża jego budynkowi na skutek braku wykonania dylatacji pomiędzy budynkami w momencie budowy budynku stanowiącego obecnie własność skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego, podzielając stanowisko Sądu I instancji, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniósł o utrzymanie tego wyroku w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze to jest skargi kasacyjne i zażalenia od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędnym przyjęciu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa);

2) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 16 listopada 2005r.

Zarzuty te uznać należy za zasadne. W niniejszej sprawie niesporne jest, że materialno-prawną podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach decyzji organów nadzoru budowlanego stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W takim przypadku, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ ten może w drodze decyzji nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W związku z niekontynuowaniem przez inwestora robót budowlanych nie zachodziła konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia, czy w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym możliwe było dokonanie przez nie prawidłowej oceny przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 tej ustawy w wyniku której doszło do odstąpienia przez organy od nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy.

W tym zaś zakresie niezbędne jest przede wszystkim uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Ke 303/05, które zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził bowiem, że "(...) w sprawie należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy sposób realizacji budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego P. S., może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie można nawet wykluczyć w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty".

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w wykonaniu tych zaleceń organ odwoławczy – przy pomocy upoważnionych pracowników posiadających uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w tym do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli - przeprowadził w dniach 23 listopada 2007r. i 20 grudnia 2007r. oględziny zarówno budynku inwestora, jak i skarżącego. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada jest do wysokości ok. 1 m ponad poziom stropu nad parterem ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku. Nie jest ona obciążona wykonanym nowym stropem nad I piętrem oraz częściowo remontowanym stropem nad parterem, gdyż budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Pomiędzy zaś wykonaną nową ścianą, tj. nadbudowaną od wysokości ok. 1 m nad poziom stropu nad parterem, a ścianą wschodnią budynku skarżącego istnieje szczelina dylatacyjna wypełniona styropianem o grubości 2 cm (widoczna na I piętrze budynku inwestora w odkutym fragmencie ściany – pozostawionej wnęce). W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do skarżącego.

Na podstawie tych właśnie ustaleń organ odwoławczy przyjął, że wykonane przez F. K. roboty budowlane nie zagrażają konstrukcji budynku skarżącego. Uznał ponadto, że wskazane przez skarżącego zarysowania na jego budynku występujące na ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, nie są spowodowane budową budynku F. K..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, twierdzenia organu odwoławczego w tym przedmiocie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego, gdyż zostały sformułowane w oparciu o dowody sporządzone przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne z zakresu budownictwa. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd administracyjny nie może w istocie dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, gdyż do jej załatwienia właściwe są organy nadzoru budowlanego. Celem zaś postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola, czy organy te ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Skoro zaś organ odwoławczy dysponował pracownikami posiadającymi uprawnienia zawodowe w omawianym zakresie, potwierdzone stosownymi dokumentami urzędowymi, nie było konieczności powoływania w niniejszej sprawie biegłego. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005r. zobowiązywał organ odwoławczy jedynie do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie wykluczając przy tym konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie wynikało zatem, że Sąd uznał przeprowadzenie tego dowodu za niezbędne. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że oględziny przeprowadzone we wskazanym wyżej celu przez pracowników aparatu pomocniczego organu, legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, wypełniły dyspozycję Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku. Powyższe czyni natomiast zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 16 listopada 2005r.

Wskazać także należy, że Sąd I instancji zupełnie pominął, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt II OSK 700/06, przyjął, że przedmiotem kontrolowanej sprawy administracyjnej było doprowadzenie na wniosek uprawnionego podmiotu, to jest właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, budowy - realizowanej wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to jednak decyzja była kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym i ostatecznie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego - do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wówczas, że "stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do tego, że w sprawie, której przedmiotem jest doprowadzenie do likwidacji stanu powstałego w wyniku usunięcia w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę, mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pomimo iż organ administracji nie stwierdził zaistnienia samowoli budowlanej, jest całkowicie zgodne z prawem w związku z tym, że postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek strony (sąsiada)". Uwzględniając przytoczone wywody stwierdzić należy, że wytyczne Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na mocy których organy zostały zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem okoliczności, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek skarżącego - jest sprzeczne z oceną prawną sformułowaną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co także potwierdza naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto uszło uwadze Sądu I instancji, że w obu powołanych wyrokach, sądy administracyjne wskazywały na konieczność rozpatrzenia niniejszej sprawy nie tylko z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, ale także rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 tej ustawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt II OSK 700/06, przepis art. 51 przewiduje bowiem zarówno możliwość orzeczenia o rozbiórce obiektu w sytuacji, gdy po usunięciu w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę obiekt nie może być zalegalizowany, jak też wydanie innych rozstrzygnięć, a w tym zmierzających do legalizacji obiektu, lub też prowadzących do orzeczenia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do budowy, która jeszcze nie została zakończona. Każde z tych rozstrzygnięć musi być jednocześnie poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem sprawy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Sąd I instancji powinien ocenić, czy organy nadzoru budowlanego oceniły okoliczności niniejszej sprawy nie tylko w kontekście podstaw do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, ale i możliwości zastosowania w sprawie pozostałych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu zauważyć jednocześnie należy, iż wskazany przepis nie przewiduje wydania decyzji o odmowie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w postępowaniu prowadzonym w granicach art. 51 ustawy Prawo budowlane możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które umożliwią kontynuowanie budowy tego obiektu. W konsekwencji, do przywrócenia stanu zgodnego z prawem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku, niezbędne jest wydanie jednego z tych rozstrzygnięć, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r. Nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku tej oceny prawnej stanowi zatem naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie bowiem pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, że oględziny budynków inwestora i skarżącego zostały przeprowadzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane nie pozwalało na właściwe przedstawienie stanu sprawy. Ponadto, doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 84 § 1 kpa i sformułowania wytycznych dla organu I instancji, w świetle których został on zobowiązany do przeprowadzenia - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy roboty budowlane wykonane przy budynku należącym do inwestora spowodowały jakiekolwiek zagrożenie dla budynku sąsiedniego, a konkretnie dla jego elementów konstrukcyjnych.

Wskazać przy tym należy, że uwierzytelnione kopie dokumentów stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób przeprowadzających oględziny w niniejszej sprawie zostały przedłożone dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Stąd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi konieczność dokonania przez Sąd I instancji ponownej oceny, czy w tych okolicznościach ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy odpowiada regułom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W przypadku zaś stwierdzenia uchybień w tym zakresie konieczne będzie rozważenia, czy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym ujęciu niezbędne będzie przede wszystkim rozważenie, czy sygnalizowane przez skarżącego uchybienia w zapewnieniu mu czynnego udziału przy przeprowadzaniu oględzin w dniu 23 listopada 2007r. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, dokonanie oceny zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w tym podnoszonego przez skarżącego zagrożenia konstrukcji należącego do jego budynku spowodowanego robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestora, wymaga wiadomości specjalnych, których jak wynika z akt sprawy skarżący ani jego pełnomocnik nie posiada. Przy przyjęciu takiego poglądu za niezrozumiałe należy uznać stanowisko Sądu I instancji kwestionujące niepowtórzenie przy ponownych oględzinach, dokonanych 20 grudnia 2007r. czynności przeprowadzonych podczas oględzin w dniu 23 listopada 2007r., w których – na skutek wadliwego zawiadomienia – nie mógł uczestniczyć pełnomocnik skarżącego. Wskazać bowiem należy, że w protokole z powtórnych oględzin budynków skarżącego i inwestora uczyniono wzmiankę, że "w budynku inwestora Pana F. K. stan jak w dniu oględzin w dniu 23 listopada 2007r. Roboty budowlane nie są prowadzone", z którą pełnomocnik skarżącego został zapoznany co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na protokole. Ponadto, protokół z oględzin dokonanych w dniu 23 listopada 2007r. został dołączony do akt sprawy, z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się przed wydaniem decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 2 tej ustawy.