Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 430/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 28aa ust. 2,4 i 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi B.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej B.S kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] (zwana dalej: "Radą Gminy") z [...] lipca 2020r. Nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem") wotum zaufania.

W uchwale wskazano, że Rady Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm., zwana dalej "u.s.g.") po rozpatrzeniu i zakończeniu debaty nad raportem o stanie Gminy za 2019r., nie udziela Wójtowi votum zaufania (§ 1). W § 2 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że Rady Gminy po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy za 2019r. rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi gminy wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi gminy wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W wyniku głosowania nad projektem o udzielenie wotum zaufania Wójtowi nie została podjęta uchwała. Stosownie do art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

2. Z akt sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą wynika, że skargę złożyła B. S. (zwana dalej "Skarżącą"), która sprawowała funkcję [...] w ww. Gminie, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. 1997r. Nr 78, poz. 483) - przez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości,

b) art. 28aa ust. 4 u.s.g. - przez podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia Skarżącej jako Wójtowi wotum zaufania, pomimo nieprzeprowadzenia debaty nad raportem o stanie gminy za 2019r., gdy rozpatrzenie raportu w drodze debaty, przed podjęciem ww. uchwały, jest obowiązkowe.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Gminy - wbrew ciążącemu na niej obowiązku - nie przeprowadziła debaty nad raportem o stanie gminy za 2019r. Rada Gminy odstąpiła od uzasadnienia uchwały, ograniczając się do przedstawienia przebiegu sesji Rady w tym zakresie oraz wskazała, że przeprowadziła głosowanie bezwzględną większością głosów po zakończeniu debaty nad ww. raportem, a w wyniku głosowania nie podjęto uchwały, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g.).

Zdaniem Skarżącej przedmiotem debaty winna być działalność organu wykonawczego w 2019r. w zakresie realizacji przez niego polityki, programów i strategii, uchwał i budżetu oraz to, czy budżet był wykonany zgodnie z wolą Rady Gminy, a więc zgodnie z uchwałą budżetową, a także czy wykonanie to było rzetelne, celowe i gospodarne. W sprawie zamiast obowiązkowej dyskusji nad ww. raportem, dotyczącej oceny działalności organu wykonawczego gminy odbyła się debata pozbawiona całkowicie elementów merytorycznych. Ustawodawca, na mocy art. 28aa ust. 4 u.s.g. połączył zaś rozpatrywanie raportu o stanie gminy z postępowaniem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy. Intencją wprowadzenia obowiązku przygotowania i składania raportu o stanie gminy oraz instytucji wotum zaufania było wprowadzenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego gminy, którego skutkiem może być pociągniecie Wójta do odpowiedzialności społecznej przez możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Instytucję raportu o stanie gminy wprowadzono jako jeden z najważniejszych aktów działalności organów gminy (dotyczą jej przepisy ustrojowe) - zatem zachowanie radnych, w szczególności wyrażających niezadowolenie z kondycji gminy nie może polegać na bierności - powstrzymaniu się od "rozpatrywania" raportu o stanie gminy. "Rozpatrywanie" jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność osób biorących udział w dyskusji, której przedmiotem powinny być kwestie podsumowania działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał gminy i budżetu obywatelskiego i w której radni powinni ustalić, czy Wójt zrealizował swoje obowiązki w tym zakresie. Udział radnych w debacie jest obowiązkowy, tylko mieszkańcy mogą dobrowolnie uczestniczyć w debacie. Instytucja raportu o stanie gminy ma służyć zaznajomieniu mieszkańców, w tym radych, z kondycją gminy i nie może być podstawą wyłącznie politycznego "rozliczania" Wójta, gdyż prowadziłoby to do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że rozwiązanie zawarte w art. 28aa u.s.g. byłoby skutecznym narzędziem dla ukształtowanego w radzie gminy układu politycznego, stojącego w opozycji do wójta, do podjęcia oderwanej od stanu gminy próby odwołania osoby urząd ten piastującej.

Skarżąca, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2019r. sygn. akt III SA/Wr 302/19 stwierdziła, że zaniechanie wskazania w u.s.g. kryteriów oceny działalności organu wykonawczego, dokonywanej w ramach procedury z art. 28aa u.s.g., należy odczytać jako zamierzone odstąpienie od tworzenia zawężającego katalogu kryteriów merytorycznej oceny, jednak musi to pozostać ocena o charakterze merytorycznym, faktycznie odnosząca do działań wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Wszelkie oderwanie głosowania nad votum zaufania od treści ww. raportu prowadzi do wniosku, że niezależnie od działań organu wykonawczego i ich oceny, dopuszczalne byłoby nieudzielenie osobie pełniącej tę funkcje votum zaufania i tym samym stworzenie możliwości weryfikacji jej mandatu wyborczego w oparciu o zupełnie arbitralnie przyjęte przesłanki, którymi mogłyby być czysto personalne lub polityczne strategie. To zaś czyniłoby instytucję votum zaufania pozbawioną jakiegokolwiek sensu z punktu widzenia przedstawionych wyżej celów - zwiększenia nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań. Stosowanie tego instrumentu musi umożliwiać realizację tych celów i kontrolę ich realizacji, przez zapewnienie możliwości zapoznania się z ze stanowiskiem radnych w odniesieniu do raportu o stanie gminy, tak by możliwe było co najmniej potwierdzenie, że w ogóle ocena tego raportu miała miejsce i w konsekwencji powiązanie z nią głosowania w sprawie wotum zaufania.

W ocenie Skarżącej prawidłowa, spójna wewnętrznie i zgodna z Konstytucją RP wykładnia art. 28 aa u.s.g. każe przyjąć, że uchwała w sprawie votum zaufania, może być zgodnie z prawem podjęta, wyłącznie w związku z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i dokonaną na skutek tego oceną działalności organu wykonawczego - a co za tym idzie - tylko wówczas może wywołać skutek, o jakim mowa w ust. 10 art. 28aa u.s.g. Warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu. Przebieg debaty w sprawie daje podstawę do twierdzenia, że Wójta nie rozliczono w sposób prawidłowy z działalności w 2019r. Zaskarżonej uchwały nie poprzedzono merytoryczną i rzetelną debatą, co oznacza, że o nieudzieleniu wotum zaufania Skarżącej nie zdecydowała treść raportu oraz ocena podejmowanych działań w 2019r. Zaskarżoną uchwałę podjęto więc z naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa świadczy też brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy powinna wskazać na podstawę decyzji, którą może stanowić wyłącznie negatywna ocena merytoryczna raportu Wójta o stanie gminy, nie względny arbitralne, w tym czynniki polityczne. Analiza uzasadnienia uchwały prowadzi do wniosku, że organ ograniczył się jedynie do przedstawienia przebiegu głosowania nad uchwałą. Nieumotywowanie uchwały, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie, czy Wójta rzetelnie rozliczono z działalności, gdy tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową. Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie nie jest on wyraźnie określony ustawowo), wynika z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa i z kompetencji Sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji".

Zdaniem Skarżącej przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji rady gminy nie może być uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Nie ma podstaw, aby uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania traktować jako "milczącą" w znaczeniu braku określonych motywów jej "podejmowania". Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny działalności Wójta za 2019r. i nie pozwala Wójtowi na odkodowanie, jakie działania powinien podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność wójta i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jego działalność (przebieg debaty może jedynie sugerować, że to niekompletna treść raportu przesądziła nieudzieleniu wotum zaufania). Rada Gminy, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się więc naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 9 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP.

3. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wskazała, że skargę złożyła osoba fizyczna, zaś wotum zaufania nie udzielono Wójtowi. Skarżąca nie ma więc legitymacji do złożenia skargi. W związku z tym Rada Gminy wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest zasadna.

2. Sąd na wstępie zauważa, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem jest art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 94 u.s.g.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 94 ust. 2 u.s.g. stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

3. Sąd, mając na względzie powyższe unormowania prawne, uznał, że zasadne było stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rację miała bowiem Skarżąca, że ww. uchwała Rady Gminy z [...] lipca 2020r. Nr [...] nie zawierała należytego uzasadnienia. Sąd administracyjny nie może przeprowadzić w sposób właściwy kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w której nie przedstawiono motywów przemawiających za stanowiskiem Rady Gminy o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania. Wprawdzie w podstawie prawnej tej uchwały powołano się na art. 28aa ust. 9 u.s.g., tym niemniej Rada Gminy w szerszym zakresie nie wypowiedziała się co było przesłanką braku udzielenia Wójtowi wotum zaufania i nie zajęła stanowiska co do raportu o stanie gminy, którego rozpatrzenie podlega z mocy ustawy wyłącznej kognicji rady gminy.

Przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy.

Przepis art. 28aa ust. 2 u.s.g. stanowi, że raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.

Przepis art. 28aa ust. 3 u.s.g. stanowi, że rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu.

Przepis art. 28aa ust. 4 u.s.g. stanowi, że rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę.

Przepis art. 28aa ust. 5 u.s.g. stanowi, że w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych.

Przepis art. 28aa ust. 6 u.s.g. stanowi, że w debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos.

Przepis art. 28aa ust. 7 u.s.g. stanowi, że mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami:

1) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób;

2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób.

Przepis art. 28aa ust. 8 u.s.g. stanowi, że zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy. Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby.

Przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Przepis art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Sądu treść ww. przepisu art. 28aa u.s.g. wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy, a podjęciem uchwały o udzieleniu bądź nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Rada gminy ma więc obowiązek rozpatrzeć raport o stanie gminy i podjąć uchwałę w sprawie wotum zaufania mając na względzie rozpatrzony raport. Uchwała rady gminy może przyjąć albo formę pozytywną - o udzieleniu wójtowi wotum zaufania lub negatywną - o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Ustawodawca, na co wskazuje jasna treść ww. przepisu art. 28aa u.z.g., nie określił formy raportu o stanie gminy (pisana, elektroniczna, prezentacji multimedialnej) ani nie wymienił wszystkich obszarów działalności organu wykonawczego – w rozpoznawanej sprawie Wójta – które należy ująć w raporcie, wskazując jedynie, że w szczególności winny one objąć kwestie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady i budżetu obywatelskiego. Ustawodawca dał za to radzie gminy możliwość określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu.

Sąd zauważa ponadto, że konsekwencje nieudzielenia wójtowi wotum zaufania przez radę gminy, z uwagi na art. 28aa ust. 10 u.s.g., dotykają indywidualnie Skarżącej – jako [...] Gminy, gdyż to Skarżącej będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania wójta, przeprowadzane w efekcie zastosowania procedury przewidzianej tym przepisem, jeśli zajdą przesłanki przewidziane w ww. przepisie.

Votum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją nową, wprowadzoną do u.s.g. ustawą z 11 stycznia 2018r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 130, zwana dalej "nowelą do u.s.g.").

Kompetencja rady gminy do udzielenia bądź odmowy udzielenia wójtowi wotum zaufania ujęta zostały przede wszystkim w ramy art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. statuującego, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Procedura udzielenia votum zaufania oraz skutki uchwały w tym przedmiocie zostały uregulowane w art. 28aa u.s.g. oraz skorelowane z innym nowym rozwiązaniem – raportem o stanie gminy.

Uzasadnienie uchwały rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, stanowi więc przesłankę istotną, która ma umożliwić ocenę czy ww. wotum było poprzedzone właściwym rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i sprawdzenie czy uchwała rady gminy nie jest jedynie arbitralnym stanowiskiem gminy, które nie pozostaje w związku z raportem o stanie gminy.

Sąd w związku z tym stwierdza, że choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia organowi jednostki samorządu terytorialnego – w rozpoznawanej sprawie Wójtowi - wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby Rada Gminy, realizując ww. kompetencję może przyjąć, że należy nie uzasadniać uchwały.

W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień rozstrzygnięć, w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9,http://kj.edu.pl/wp-ontent/uploads/2019/06/Wybrane-problemy-administracji.pdf).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 410/06 (dostępne na ww.nsa.gov.pl) wskazał, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jedności działania władzy publicznej. Brak bowiem uzasadnienia uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, uniemożliwia ocenę jej legalności.

Sąd wskazuje, że w związku z tym, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Gminy stanowi istotne naruszenie prawa. Warto bowiem zwrócić uwagę, że raport o stanie gminy obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Nie można też pominąć daleko idących konsekwencji uchwały rady gminy o nieudzieleniu wotum zaufania organowi wykonawczemu oraz ścisłego związku uchwały z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy, który wynika z treści omówionych wyżej przepisów art. 28aa u.s.g.

W ocenie Sądu powyższe, a przede wszystkim istota zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) stanowi bezwzględne wskazanie do konieczności sporządzenia uzasadnienia podjętej przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania.

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały rady prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadniania uchwał rady, jednak obowiązek jego sporządzenia wyprowadzany jest z ustanowionej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Kielcach sygn. II SA/Ke 546/16; Krakowie sygn. III SA/Kr 1283/16, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 388/18, II OSK 410/06, II OSK 1468/08 i II OSK 400/09 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

W literaturze przedmiotu wskazywane jest ponadto, że w sytuacjach braku wyraźnego określenia w ustawie obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały, taki obowiązek należy wyprowadzić z ogólnej zasady ustrojowej, związania organów administracji publicznej prawem i konieczności odwoływania się do prawa oraz z wyłącznie kontrolnych kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które przy sprawowaniu tej kontroli muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu, czy sejmik (vide: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6(9), 2006, s. 45).

Również na tle kontroli legalności uchwał rady odpowiednio gminy, w sprawie wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miast) sądy administracyjne zaprezentowały stanowisko o konieczności sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały (vide: prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019r. sygn. II SA/Ol 785/19, nieprawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021r. sygn. II SA/Rz 1064/20 i nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2020r. sygn. III SA/Wr 283/20, nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Wa 2052/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko prezentowane w judykaturze i w piśmiennictwie oraz stwierdza, że Sądy administracyjne zwracają ponadto uwagę, że brak uzasadnienia uchwały rady jednostki samorządu terytorialnego, jak również brak w aktach sprawy jakichkolwiek merytorycznych powodów podjęcia uchwały, powodują niemożność przeprowadzenia sądowej kontroli legalności uchwały (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 1348/17; I OSK 240/13 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

4. Sąd, mając na względzie materiał znajdujący się w aktach sprawy, stwierdza, że nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania. Uzasadnienie tej uchwały jest bowiem niezwykle lakoniczne i w żadnej mierze nie odwołuje się do raportu o stanie gminy, który był przedmiotem debaty. W aktach sprawy nie ma informacji, czy Rada Gminy określiła wymogi raportu o stanie gminy, ani informacji czy raport obejmował w szczególności kwestie wymienione w art. 28aa ust. 2 u.s.g. Z treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu z sesji Rady Gminy, która odbyła się [...] lipca 2020r. wynika jedynie, że niektóre z głosów radnych odnosiły się do fragmentów raportu o stanie gminy. Z przepisu art. 28aa ust. 2 u.s.g. wynika natomiast, że raport ten powinien obejmować podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Tym samym, stosownie do art. 28aa ust. 4 u.s.g., przedmiotem rozpatrzenia przez Radę Gminy powinny być wszelkie aspekty wynikające z ww. raportu o stanie gminy, a nie tylko niektóre z nich, a ponadto Rada Gminy powinna dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania, tak aby możliwe było poznanie rzeczywistego stanowiska Rady Gminy z tego zakresu.

Zdaniem Sądu uzasadnienia uchwały, której przedmiotem jest nieudzielenie wójtowi gminy wotum zaufania, nie może zastąpić ani przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk ani protokół z sesji rady gminy. Z uzasadnienia tejże uchwały powinno wynikać stanowisko rady gminy co do treści raportu o stanie gminy.

Rada Gminy, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały w ww. zakresie naruszyła więc w sposób istotny art. 28aa ust. 2, 4 i 9 u.s.g. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Sąd nie ma kompetencji do uzupełnienia uzasadnienia uchwały Rady gminy o treści, które z niej nie wynikają, tym bardziej, że do znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu z sesji Rady Gminy nr [...] nie załączono raportu o stanie gminy, a z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy, które spowodowały, że Rada Gminy straciła zaufanie do Wójta i czy było to wynikiem zapoznania się i rozpatrzenia raportu o stanie gminy.

5. Sąd, mając na względzie wnioski Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę wskazuje, że art. 101 ust. 1 u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Skoro Skarżąca była osobą sprawującą funkcję [...], na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym, miała interes prawny w złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Legitymacja czynna Skarżącej - jako piastuna stanowiska [...] Gminy - do wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi, jest więc niewątpliwa, bo uchwała wprost dotyczy interesu prawnego osoby pełniącej funkcję [...] Gminy. Stanowisko o możliwości złożenia skargi w takim przypadku jest ugruntowane w judykaturze (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 38/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2019r., sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17).

Wniesienie skargi na ww. uchwałę Rady Gminy nastąpiło po upływie 30 dni na stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części przez organ nadzoru. Tym samym, skarga była dopuszczalna, a postulat Rady Gminy, aby skargę odrzucić nie mógł być uwzględniony. Spełniono bowiem warunek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot.

6. Sąd z tych przyczyn, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., uznał, że brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały powinien skutkować stwierdzeniem, że uchwałę tę wydano z naruszeniem prawa (punkt pierwsze sentencji). Sąd o kosztach postępowania postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), Skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego, uiszczając opłatę za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wpis sądowy w wysokości 300 zł (punkt drugi sentencji).