Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1052/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 664/04 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz adw. A. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) + 22% podatku od towarów i usług (66 zł) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz adw. A. B. kwotę 450 zł czterysta pięćdziesiąt złotych + 22% podatku od towarów i usług (99 zł) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, 4. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., II SA/Łd 664/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoją decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie 2.960 zł dla A. N., współwłaścicielki ½ nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 14/12 o powierzchni 3311 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem działki 14/15 i 14/16. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 52, poz. 508). Podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]. Uchwała z 28 lutego 2001 r. Rady Miejskiej w Łodzi ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i jej wartością po podziale. Zgodnie z wyceną dokonana przez rzeczoznawcę różnica wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 11.840 zł, z czego 50% to kwota 5.920 zł, a więc opłata adiacencka dla współwłaścicielki w ½ wynosi 2.960 zł. W odwołaniu od decyzji A. N. zarzuciła organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów k.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy podniósł, że strona była informowana o stanie sprawy i miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem, szacunkowym, z czego skorzystała, odbyła z nim spotkanie w celu wyjaśnienia jej zastrzeżeń do opinii. Kolegium stwierdziło również, że strona była prawidłowo pouczona o możliwości rozłożenia na rat opłaty adiacenckiej i konieczności złożenia takiego wniosku przed wydaniem decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 9, 73 § 2 oraz 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał zarzuty skargi za niezasadne. Podstawą ustalenia wartości nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Strona zgłaszała uwagi do wyceny wartości nieruchomości dokonanej w tym operacie, do których rzeczoznawca odniósł się w toku spotkania i w wyjaśnieniach pisemnych. Wyjaśniono w nich, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zawarty był warunek przyłączenia działki nr 14/15 do działki nr 14/14, który czynił ten podział zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że w sytuacji, w której strona kwestionuje operat szacunkowy winna przedstawić inny operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca była w dniu 15 lipca 2003 r. i w dniu 14 listopada 2003 r. informowana o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania Sąd stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 97 k.p.a. dotyczących obligatoryjnego zawieszenia postępowania, natomiast zawieszenie fakultatywne przewidziane w art. 98 k.p.a. nie jest możliwe w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, a taki charakter miało przedmiotowe postępowanie.

W skardze kasacyjnej A. N. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za drugą instancję.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie sumy wartości każdej z działek powstałych w wyniku podziału jest ustaleniem wartości nieruchomości po podziale, podczas, gdy przepis wymaga ustalenia wartości tej nieruchomości, a nie wartości działek wchodzących w jej skład;

2. przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, c oraz art. 141 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezbadanie legalności zaskarżonej decyzji z powodu błędnego nie ustalenia naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 9, 75 § 1, 77 i 78 k.p.a. oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej obowiązków dowodowych skarżącej przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości na podstawie wadliwego oszacowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie rozstrzygnięcie w granicach sprawy i pominięcie naruszenia prawa materialnego wskazanego w punkcie 1 skargi.

W uzasadnieniu zarzutów 1 i 3 skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji nie ustaliły wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji ustalił wartość działek powstałych z podziału. Każda z tych działek ma inną wartość za 1 m2. Nie ustalono więc wartości nieruchomości tylko wartość dwóch odrębnych obecnie nieruchomości.

Uzasadniając zarzut wskazany w punkcie 2 stwierdzono, że Sąd i instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności działania organu II instancji. Strona zarzucała operatowi szacunkowemu wady w postaci niewskazania, jakie nieruchomości przyjęto do porównania – zabudowane czy nie, o jakiej powierzchni, gdzie położone, o jakim przeznaczeniu, jaki był przedmiot umów, oraz czy porównywana była nieruchomość czy każda z działek. Zakwestionowano także stanowisko Sądu I instancji dotyczący tego. że kwestionowanie operatu wykonanego przez organ może nastąpić jedynie poprzez złożenie nowego operatu. Zdaniem składającej skargę kasacyjna taki obowiązek nie wynika z przepisów. Jej zdaniem opinia rzeczoznawcy mimo jej uzupełnienia nadal "nie nadaje się do kontroli. Nie wiadomo bowiem jakie nieruchomości porównywał rzeczoznawca z działkami skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak przytoczone podstawy tej skargi trafne nie są.

Stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 późn. zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3. Decyzja administracyjna, w tym decyzja dotycząca opłaty adiacenckiej, wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania. Sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych do niej decyzji administracyjnych badają czy organy administracji przy podejmowaniu tych decyzji nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa. Jest więc oczywiste, iż kontrolują one zgodność z prawem tych decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich podjęcia. Jako pierwszy zarzut podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został dodany do ustawy na mocy art. 1 pkt 62 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141, poz. 1492 ze zm.). Wszedł on w życie na mocy art. 19 tej ustawy z dniem 22 września 2004 r. Nie mógł więc obowiązywać w dacie orzekania przez organy administracji. Z tego powodu zarzut błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji jest całkowicie nietrafny.

Z tych samych powodów chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. "przez pominiecie wynikających z decyzji naruszeń prawa materialnego". Skoro w dacie podejmowania decyzji przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeszcze nieobowiązywał, pominięcie w trakcie orzekania naruszenia tego nieobowiązującego w stanie prawnym kontrolowanym przez Sąd I instancji przepisu jest całkowicie chybione.

Całkowicie nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 a, c oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. przez niezbadanie legalności zaskarżonej decyzji z powodu błędnego nie ustalenia naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 9, 75 § 1, 77 i 78 k.p.a. oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej obowiązków dowodowych skarżącej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, podstawowe zarzuty w tym zakresie dotyczą wadliwości operatu szacunkowego określającego wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynikającego z jej podziału. W myśl art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy, którzy sporządzają w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji posłużył się takim operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Skoro składająca skargę kasacyjną nie zgadzała się z wyceną wartości nieruchomości dokonaną w tym operacie mogła wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę, bądź przedstawić, taką, zamówioną przez siebie opinię organowi administracji. Tego jednak nie uczyniła. Podnoszone więc zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego zarzuty przeciwko tej opinii nie dość, że nie spełniają wymogów operatu szacunkowego, to nie zostały sporządzona przez osobę uprawnioną. Gdyby skarżąca przedstawiła inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wartości nieruchomości, a w rozpatrywanej sprawie – o wzroście wartości nieruchomości – zaistniały istotne rozbieżności oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie przedstawiono innej, niż kwestionowana w skardze kasacyjnej, opinii o wzroście wartości nieruchomości, to dywagacje zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do Sądu I instancji i w odwołaniu od decyzji uznać należy za gołosłowne i niemogące mieć w sprawie zadniego znaczenia.

Można uznać trafność zarzutu dotyczącego "niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej obowiązków dowodowych skarżącej", należało bowiem powołać w zaskarżonych decyzjach przepis art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis stanowiący podstawę do kwestionowania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wyłącznie przy pomocy opinii innego rzeczoznawcy. Jednak pominięcie powołania tego przepisu w żadnym przypadku nie może być uznane z uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że dołączony do pisma skarżącej z dnia 16 czerwca 2006 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2005 r., II SA/Łd 352/05, nie może mieć dla sprawy żadnego znaczenia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.