Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1088/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2; art. 33 ust. 1; art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: § 1 pkt 5; § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1471
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], odmawiającą przyznania i wypłaty Z. K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny w latach 2006-2017 w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżący Z. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny) w latach 2008-2011 i 2012-2013, wraz z odsetkami od dnia wymagalności roszczenia, to jest od dnia następującego po dniu zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w L. na stanowisku eksperta do spraw kontroli, a z dniem [...] kwietnia 2017 r. został zwolniony ze służby. Do ostatniego dnia zakończenia służby, zgodnie z poleceniem przełożonego, odbierał wolne w ilości 200 nadgodzin wypracowanych w latach 2016-2017. Tym samym nie mógł odebrać nadgodzin z wcześniejszego okresu. O fakcie posiadania takich nadgodzin informował przełożonego ustnie, jednak z uwagi na zaistniałą wówczas sytuację i okoliczności nie składał wniosku o wypłatę należnego ekwiwalentu pieniężnego.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącego o podanie ilości wypracowanych nadgodzin, ze wskazaniem konkretnych dat. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skarżący przedstawił zestawienie nadgodzin, obejmujące także lata 2006-2007. Skarżący wyjaśnił również, że w odniesieniu do nadgodzin wypracowanych w latach 2012-2017 nie jest w stanie podać dokładnych danych z uwagi na brak informacji, od jakiego dnia rozliczenie nadgodzin było dokonywane w ramach ewidencji ponadnormatywnego czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę na jednoosobowych stanowiskach ([...] – [...]). Z wyliczeń skarżącego wynika, że tylko w roku 2012 wypracował 94 nadgodziny i pełnił 31 służb od godziny 14:00 z dyżurem domowym. Skarżący nie pamięta czy godziny te zostały rozliczone do dnia zakończenia służby. Skarżący wskazał, że szczegółowy wykaz może przedstawić dopiero po otrzymaniu wyżej wymienionej informacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) w związku z art. 11 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) Komendant Powiatowy Policji w L. odmówił przyznania i wypłaty Z. K., zwolnionemu ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2017 r., ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny w latach 2006-2017 w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na upływ okresu przechowywania nie posiada w swoich zasobach danych dotyczących lat 2006-2007. Listy obecności funkcjonariuszy z lat 2006-2007, a także grafiki służb policjantów za 2007 r. zostały zbrakowane zgodnie z protokołem z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ pierwszej instancji dokonał analizy ponadnormatywnych godzin służby skarżącego na podstawie posiadanej dokumentacji, to jest: list obecności od stycznia 2008 r. do kwietnia 2017 r., ewidencji ponadnormatywnego czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę na jednoosobowym stanowisku do spraw kontroli, prowadzonej od grudnia 2013 r. do września 2016 r., planów dyżurów kierownictwa Komendy Powiatowej Policji w L. od stycznia 2012 r. do listopada 2015 r., ewidencji wyjść w godzinach pracy w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lutego 2018 r. Aby wyliczone ponadnormatywne godziny nie dublowały się, do obliczenia użyto list obecności policjantów od stycznia 2008 r. do grudnia 2013 r. Natomiast w odniesieniu do okresu od grudnia 2013 r. do [...] kwietnia 2017 r. wykorzystano prowadzoną w tym czasie ewidencję ponadnormatywnego czasu pracy.

Na podstawie list obecności od stycznia 2008 r. do grudnia 2013 r. organ stwierdził 16 niedopracowanych dni roboczych oraz 19 nadpracowanych dni roboczych, co daje 3 dni robocze (24 godziny) ponadnormatywne i nierozliczone. Organ wskazał, że z ewidencji ponadnormatywnego czasu pracy w okresie od grudnia 2013 r. do września 2016 r. wynikało jeszcze 13,5 ponadnormatywnych godzin, które nie zostały rozliczone. Po weryfikacji materiałów nadesłanych przez skarżącego wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ doszedł do przekonania, że ponadnormatywne godziny należy uzupełnić o 8 godzin nierozliczonych, które wynikają z przedstawionych przez skarżącego kserokopii grafików służb. Ostatecznie organ ustalił, że w przypadku skarżącego nie zostało rozliczonych 45,5 ponadnormatywnych godzin służby.

Jednocześnie w oparciu o analizę ewidencji wyjść Z. K. w godzinach służby w okresie od stycznia 2008 r. do [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący korzystał w godzinach służby z wyjść w celach prywatnych, a suma czasu wszystkich wyjść wyniosła 66 godzin i 20 minut. Suma ta w całości pokrywa 45,5 ponadnormatywnych, nierozliczonych godzin służby.

W konsekwencji organ stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego Z. K. nie posiada nierozliczonych ponadnormatywnych godzin służby. Ponadto z kserokopii list obecności z marca i kwietnia 2017 r. wynika, że przed zwolnieniem ze służby ponadnormatywne godziny służby zostały rozliczone z dniami wolnymi od służby. Jednocześnie organ zaznaczył, że brak dokumentacji z lat 2006-2007 uniemożliwia kompleksową weryfikację czasu służby. Skarżący przedstawił tylko kserokopie grafików służb z lutego i marca 2006 r. oraz z grudnia 2007 r., w związku z czym analizie poddano tylko te dokumenty. Organ podniósł, że materiał dowodowy został poparty zeznaniami osób pełniących funkcje Komendantów Powiatowych Policji w okresie od 2002 r. do czasu zwolnienia Z. K., a także zeznaniami pracowników kadr odpowiedzialnych za prowadzenie ewidencji czasu służby. We wskazanych zeznaniach Z. K. jawi się jako osoba skrupulatna i dbająca o własny interes, która często zabiegała o oddanie zaległych nadgodzin, co czyniono.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie w kwestii rozliczenia nadgodzin wypracowanych w czasie pełnionych dyżurów z ramienia kierownictwa jednostki, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił uzupełnienia decyzji podnosząc, że decyzja odnosi się do całości żądania wnioskodawcy – przyznania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny) w latach 2006-2017.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] skarżący podniósł, że nie może być ona uznana za decyzję, ponieważ nie zawiera jednego z obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej, to jest oznaczenia organu administracji publicznej. Skarżący powołał się także na naruszenie innych wymienionych w odwołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a także naruszył prawo skarżącego jako strony postępowania do powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Skarżący zarzucił bezpodstawne zgromadzenie przez organ materiału dowodowego w postaci ewidencji wyjść w godzinach służby i na tej podstawie wykazanie, że w okresie od 2006 r. do [...] kwietnia 2017 r. suma czasu wyjść pokrywa w całości liczbę nadgodzin skarżącego. Skarżący zarzucił również brak odniesienia się organu do wszystkich kwestii podniesionych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący wniósł o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby (nadgodziny) w latach 2008-2011 i 2012-2013 wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący rozszerzył zakres czasowy roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny o lata 2006-2017.

Organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że brak oznaczenia organu w nagłówku decyzji nie pozbawia tego aktu charakteru decyzji administracyjnej. Wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji nie została opatrzona pieczęcią, jednakże oznaczenie organu nadrukowane na piśmie jest tożsame z treścią pieczęci, jaką organ się posługuje. Z treści decyzji jasno wynika, że organem wydającym jest Komendant Powiatowy Policji w L. . Nie budzi też wątpliwości autentyczność podpisu umieszczonego na przedmiotowej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie uchybił również normie z art. 80 k.p.a. w zakresie dokonania swobodnej oceny dowodów. Organ wskazał bowiem dokumenty, w oparciu o które dokonał wyliczenia ponadnormatywnych godzin służby. Na podstawie analizy dokumentacji znajdującej się w Komendzie Powiatowej Policji w L. organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący posiada [...] nierozliczonych ponadnormatywnych godzin służby. Biorąc pod uwagę, że dokumentacja z lat 2006-2007 została zbrakowana, organ pierwszej instancji dokonał wyliczenia godzin ponadnormatywnych w tym okresie na podstawie materiałów przesłanych przez wnioskodawcę pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Z kolei wyliczenia godzin wyjść w celach prywatnych organ pierwszej instancji dokonał na podstawie danych wynikających wprost z ewidencji wyjść w godzinach służby w okresie od 2008 r. do [...] kwietnia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie powiadomił skarżącego o przesłuchaniu świadków, jednakże w toku postępowania strona miała możliwość odniesienia się do protokołów ich przesłuchania. Skarżący po zapoznaniu się z treścią protokołów, w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdził, że zeznania świadków nie wnoszą nic nowego do sprawy. Dlatego zdaniem organu odwoławczego, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ uznał również za niezasadny zarzut bezpodstawnego zgromadzenia materiału dowodowego w postaci ewidencji wyjść w godzinach służby. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W zakresie podstawy prawnej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2019 r., wprowadzono zmiany w art. 33 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Z art. 10 ustawy zmieniającej wynika, że do udzielenia czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, pełnionej w okresie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy zmienianej, wypracowany w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, wypłaca się na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 11 ustawy zmieniającej). Zgodnie więc z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2019 r., policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.

Jednak z zebranego w niniejszej sprawie obszernego materiału dowodowego wynika, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał nierozliczonych ponadnormatywnych godzin służby. Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w L. poddał szczegółowej analizie informacje zawarte we wniosku dotyczące wskazanej przez stronę liczby nadgodzin, które skarżący wypracował w czasie służby i co do których przełożony udzielił mu czasu wolnego, a czas ten nie został wykorzystany do dnia zwolnienia ze służby. Jednocześnie w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie uwzględniono ponadnormatywnych godzin, które nie znajdowały potwierdzenia w zebranych dokumentach.

Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. . Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym również rażące naruszenia prawa.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) wskutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w której brak oznaczenia organu administracji publicznej (art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.), co jest ustawowym wymogiem do uznania takiego aktu za decyzję administracyjną. Skarżący podkreślił, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga oznaczenia organu administracji wydającego decyzję, a nie jego urzędu, który jest aparatem pomocniczym organu i nie posiada kompetencji władczych. Niezasadnie uznając pismo z dnia [...] lipca 2020 r. za decyzję administracyjną oraz rozstrzygając sprawę, organ drugiej instancji wszedł w kompetencje organu pierwszej instancji, naruszając przepisy o właściwości (art. 19 k.p.a.), co stanowi przesłankę nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), poprzez nieuzasadnione odstąpienie od prowadzenia postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty i dokonanie jedynie kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego organ drugiej instancji powtórzył błędy organu pierwszej instancji w ustaleniu stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że wbrew treści zaskarżonej decyzji, w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. nie rozszerzył zakresu żądania o lata 2006-2017, a jedynie o lata 2006-2007. To organ pierwszej instancji z własnej inicjatywy rozszerzył zakres wniosku o lata 2013-2017, aby w ten sposób z ewidencji wyjść w godzinach pracy uzyskać powiększone dane ilości godzin w celu pokrycia ponadnormatywnych godzin wynikających z toku służby. Skoro zaś organ pierwszej instancji samodzielnie rozszerzył zakres wniosku, skarżący domaga się uwzględnienia wypracowanych nadgodzin za lata 2013-2017 (na podstawie rejestru [...] i posiadanych kopii grafików za ten czas).

Skarżący zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji w L. nie wszczął postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., gdyż w aktach sprawy brak postanowienia w tym przedmiocie.

Zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. skarżący podniósł, że organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącego żądań i dowodów, w tym zgłoszonych po zapoznaniu się przez stronę z aktami postepowania, nie wyjaśniły dlaczego nie dały im wiary, a uznały za wiarygodne jedynie dowody zebrane przez organ pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślając, że wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego obejmuje między innymi zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, skarżący podniósł, że nie został o tym terminie zawiadomiony. Natomiast niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu stanowi naruszenie prawa oraz przesłankę wznowienia postepowania.

Skarżący zakwestionował też uwzględnienie przez organ danych wynikających z ewidencji wyjść w godzinach służby. W ocenie skarżącego takie działanie organu nosi znamiona nierównego traktowania, gdyż według wiedzy skarżącego żaden funkcjonariusz czy pracownik Komendy Powiatowej Policji w L. odchodząc na emeryturę nie był rozliczany z czasu wyjść w celach prywatnych.

Zdaniem skarżącego opisane wady zaskarżonej decyzji wskazują, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, godząc w podstawowe prawa i gwarancje strony i dopuszczając się naruszenia prawa w sposób rażący, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo skarżący zarzucił: nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do części zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r., np. w kwestii nadgodzin z dyżurów kierownictwa; przemilczenie zarzutu związanego z naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji w związku z wydaniem postanowienia z [...] lipca 2020 r. odmawiającego uzupełnienia decyzji; nieodniesienie się do zarzutów naruszenia przez Komendanta Powiatowego Policji zasady niedyskryminacji w postępowaniu administracyjnym, nierespektowania wytycznych jednostki nadrzędnej w kwestii podpisywania dokumentów i ich wydawania zgodnie z przepisami oraz naruszenie zasad korespondencji, które to kwestie organ odwoławczy winien rozpatrzeć w trybie art. 234 k.p.a.; nieodniesienie się do przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci wykazów nadgodzin za lata 2006-2013, sporządzonych na wezwanie organu pierwszej instancji z [...] maja 2020 r. na podstawie posiadanych przez skarżącego grafików służby z tego okresu; pominięcie dokumentu w postaci kopii pisma z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którym to pismem organ pierwszej instancji nie dysponuje z uwagi na jego wybrakowanie, a także nieodniesienie się do innych przesłanych przez skarżącego dowodów; pominięcie wskazania przez skarżącego braku w zebranej dokumentacji grafiku służby za grudzień 2015 r., w związku z czym organy nie mogły rzetelnie obliczyć wypracowanych przez skarżącego nadgodzin.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, a także o dokonanie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). a nadto w punktach 2 i 3 określa podstawy stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji (jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów i czynności w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.)

Po przeprowadzeniu według wskazanych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. odmawiającą przyznania i wypłaty Z. K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny w latach 2006-2017 w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje organów obu instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2019 r. Z mocą od tego dnia zmiany w ustawie o Policji wprowadziła ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635 z późn. zm.), co wynika z art. 26 ustawy zmieniającej. Zgodnie jednak z art. 10 ustawy zmieniającej do udzielania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu dotychczasowym, pełnionej w okresie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl zaś art. 11 ustawy zmieniającej policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w brzmieniu dotychczasowym, wypracowany w okresie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wypłaca się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.

Jak stanowi art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do odpoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonywanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (art. 33 ust. 2 ustawy o Policji). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 (art. 33 ust. 3 ustawy o Policji).

Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby została wprowadzona na skutek zmiany art. 33 ust. 3 ustawy o Policji dokonanej na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084), która weszła w życie z dniem 19 października 2001 r.

W okresie od dnia [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] września 2020 r. warunki i tryb udzielania policjantom czasu wolnego od służby lub przyznawania rekompensaty normowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 z późn. zm.) (§ 1 pkt 5 rozporządzenia). Z dniem 12 września 2020 r. wymienione rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1574).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów za przedłużony czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy policjantowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego, z zastrzeżeniem § 10. Czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić (§ 9 ust. 5). Przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. Ewidencję czasu służby udostępnia się policjantowi na jego żądanie (§ 9 ust. 6 rozporządzenia).

Z przytoczonych przepisów wynika obowiązek przełożonego właściwego w sprawach osobowych prowadzenia ewidencji czasu służby policjantów oraz obowiązek udzielania policjantowi czasu wolnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skutki wadliwego wykonania tych obowiązków nie mogą obciążać policjanta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 706/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2015 r., III SA/Gd 44/15).

Stanowiąc o obowiązku policjanta wykorzystania czasu wolnego do dnia zwolnienia ze służby, przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego nie przewidują jednak utraty uprawnienia w przypadku niewykonania tego obowiązku. Zwrócić też należy uwagę, że według § 9 ust. 1 rozporządzenia policjantowi "udziela się" czasu wolnego. Jedynie w przypadku okresu poprzedzającego bezpośrednio urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu § 9 ust. 4 rozporządzenia przewiduje złożenie w tym przedmiocie wniosku.

Trzeba także wskazać, że przed zmianą dokonaną z dniem 5 grudnia 2013 r. na mocy ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz.1351) przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przewidywał, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4: ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu przed zmianą dokonaną z dniem 5 grudnia 2013 r. został poddany kontroli konstytucyjnej. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, opublikowanym w dniu 8 marca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 34, poz. 190), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zatem w świetle obowiązujących przepisów uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby nie jest ograniczone do ostatnich 3 lat kalendarzowych. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Realizacja prawa do ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, to jest poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Decyzja administracyjna wydana w tym przedmiocie powinna być poprzedzona postępowaniem zgodnym z zasadami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja wydana w jego wyniku powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a.

Nie zasługuje na podzielenie argumentacja skarżącego, że decyzja wydana w niniejszej sprawie w pierwszej instancji nie spełnia przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. wymogu oznaczenia organu administracji publicznej i w związku z tym nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Okoliczność, że w nagłówku widnieje nadruk komputerowy oraz pieczęć o treści "Komenda Powiatowa Policji w L. " nie oznacza, że nie został prawidłowo oznaczony organ, który wydał decyzję. Zgodnie z jednoznacznym oznaczeniem pod treścią decyzji organem tym jest Komendant Powiatowy Policji w L. . Nie budzi też wątpliwości fakt podpisania decyzji przez osobę piastującą stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w L. . W sprawie nie zostały przedstawione żadne argumenty, które mogłyby być źródłem wątpliwości co do autentyczności podpisu. Takiej okoliczności nie stanowi fakt złożenia podpisu w formie parafy w kolorze czarnym. Taka sama forma podpisu widnieje na innych dokumentach podpisanych przez Komendanta Powiatowego Policji w L. mł. inspektora A. A. (k. 3, 4 oraz k. 172v. akt administracyjnych). W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 19 k.p.a., obligującego organy do przestrzegania z urzędu swojej właściwości.

Stwierdzić natomiast należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego stanowi wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności tego postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10).

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując decyzję o określonej treści. Umożliwia to kontrolę decyzji przez sąd administracyjny. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje także wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie można uznać za wydane z zachowaniem omówionych wyżej zasad postępowania administracyjnego.

Zasadnie podniesiono w skardze, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ogranicza się w zasadzie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Analiza przytoczonej wyżej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na przytoczeniu fragmentów decyzji organu pierwszej instancji, które nie przedstawiają nawet całości ustaleń dokonanych przez Komendanta Powiatowego Policji w L. . Przytaczając uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy podał mianowicie, że z analizy dokumentacji znajdującej się w Komendzie Powiatowej Policji w L. wynika, iż wnioskodawca posiada [...] nierozliczonych ponadnormatywnych godzin służby. Pominął natomiast dalsze ustalenia. W końcowej części decyzji organ drugiej instancji stwierdził jedynie w sposób ogólnikowy, że z zebranego obszernego materiału dowodowego, w tym z analizy treści ewidencji wyjść w godzinach służby wynika, iż na dzień zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał nierozliczonych ponadnormatywnych godzin służby. Organ odwoławczy przytoczył ponadto stwierdzenie organu pierwszej instancji, że brak pełnej dokumentacji z lat 2006-2007 uniemożliwił dokonanie kompleksowej weryfikacji czasu służby skarżącego w tym okresie, w związku z czym analizie zostały poddane przedłożone przez wnioskodawcę kserokopie grafików służb z lutego i marca 2006 r. oraz z grudnia 2007 r. Organ odwoławczy nie przedstawił zatem własnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a składających się na całość stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał konkretnych dowodów, z których poszczególne ustalenia miałyby wynikać. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jedynie wywieść, że organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji i wynikającą stąd konkluzję o niezasadności wniosku skarżącego.

Komendant Wojewódzki Policji w L. nie odniósł się do istoty zarzutu skarżącego, który wskazywał na bezpodstawne zgromadzenie materiału dowodowego w postaci ewidencji wyjść w godzinach służby i na tej podstawie wykazanie, że suma czasu wszystkich wyjść pokrywa całość nadgodzin. Nie stanowi wystarczającego odniesienia się do zarzutu argument organu wskazujący na treść art. 75 § 1 k.p.a., wedle którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przede wszystkim bowiem skarżący w ramach zarzutu podnosił brak w decyzji organu pierwszej instancji faktycznego i prawnego uzasadnienia dla uwzględnienia wyjść w godzinach służby w ramach rozliczenia niewykorzystanego czasu wolnego od służby, za który należny jest ekwiwalent pieniężny. Skarżący podnosił tę kwestię zarówno w odwołaniu, jak i we wcześniejszym piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.

Organ odwoławczy pominął także zarzut skarżącego, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie odniósł się do całości żądania z dnia [...] kwietnia 2020 r., w związku z czym skarżący zgłaszał wniosek o uzupełnienie decyzji pierwszej instancji. Skarżący w wymienionym wniosku wskazywał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. nie odnosi się do żądania rozliczenia nadgodzin wypracowanych w toku pełnionych dyżurów z ramienia kierownictwa jednostki.

Organ drugiej instancji nie rozważył również innych argumentów skarżącego odwołujących się do pisma z dnia [...] czerwca 2020 r., którego treść w ocenie skarżącego nie została należycie uwzględniona przez organ pierwszej instancji. W piśmie tym skarżący między innymi przedstawił dane o wypracowanych nadgodzinach za rok 2012, a do pisma dołączył nie tylko kopie grafików służby za luty i marzec 2006 r. oraz za grudzień 2007 r., ale również kopię wniosku o zwrot kosztów dojazdu z dnia [...] stycznia 2014 r., wydruk z raportu z przebiegu służby z dnia [...] października 2011 r. oraz kopię pisma Głównego Księgowego – Naczelnika Wydziału finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]

Opisany sposób rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie realizuje wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, a także zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika w żadnym razie, by organ drugiej instancji ponownie rozpatrzył całokształt sprawy. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie odpowiada też wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie przedstawił pełnych ustaleń faktycznych, pełnej oceny dowodów, nie odniósł się do zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu.

Jednocześnie utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. także nie pozostaje w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszym rzędzie wskazać należy na wyłącznie ogólny charakter ustaleń zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji podał jedynie, że z list obecności od stycznia 2008 r. do grudnia 2013 r. wynika 16 niedopracowanych dni roboczych oraz 19 nadpracowanych dni roboczych oraz, że z analizy ewidencji ponadnormatywnego czasu pracy w okresie od grudnia 2013 r. do września 2016 r. wynika jeszcze [...] ponadnormatywnych nierozliczonych godzin. Dodatkowo, w związku ze wskazaniem przez skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. nierozliczonych godzin za 2012 r. oraz po weryfikacji nadesłanych przez skarżącego wraz z tym pismem kopii dokumentów, organ uzupełnił ponadnormatywne godziny o [...] godzin nierozliczonych, wynikających z przedstawionych przez skarżącego kserokopii grafików służb. Ostatecznie organ ustalił brak rozliczenia [...] ponadnormatywnych godzin służby. Z kolei powołując się na analizę ewidencji wyjść w godzinach służby w okresie od stycznia 2008 r. do [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji ustalił, że suma czasu wszystkich wyjść wyniosła [...] godzin i 20 minut i w całości pokrywa ponadnormatywne, nierozliczone godziny służby. Organ stwierdził również, że nie uwzględnił ponadnormatywnych godzin, które nie miały potwierdzenia w zebranej dokumentacji.

Natomiast organ pierwszej instancji nie podał, które konkretnie dni i godziny z określonego dnia stanowią w jego ocenie ponadnormatywne, nierozliczone godziny służby, a także które godziny, z jakich konkretnych dni uwzględnił w swoich rozliczeniach jako obejmujące wyjście w godzinach służby. Nie podał również z których dowodów wynikają ustalenia odnośnie poszczególnych godzin uwzględnionych w rozliczeniach. Braki w tym zakresie uniemożliwiają stronie poznanie rzeczywistych faktycznych podstaw rozstrzygnięcia i ewentualnie formułowanie wobec poczynionych ustaleń sprecyzowanych zarzutów. Wskazane braki uniemożliwiają także kontrolę przez sąd administracyjny prawidłowości decyzji w świetle przepisów prawa materialnego. Organ wielokrotnie powoływał się na dokonanie analizy określonych zbiorów dokumentów, jednakże nie zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów składających się tę analizę. Organ wyłącznie w sposób ogólny stwierdził, że nie uwzględnił wskazanych przez skarżącego ponadnormatywnych godzin, które nie znajdowały potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił podstaw takiego twierdzenia.

Organ pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W szczególności nie przedstawił oceny dowodów złożonych przez skarżącego wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Nie podał, z jakich przyczyn przyjął za podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie kopie grafików służby za luty i marzec 2006 r. oraz za grudzień 2007 r., natomiast pominął pozostałe złożone przez skarżącego dowody, a mianowicie wniosek o zwrot kosztów dojazdu z dnia [...] stycznia 2014 r., wydruk z raportu z przebiegu służby z dnia [...] października 2011 r. oraz pismo Głównego Księgowego – Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]

Organ pierwszej instancji nie odniósł się także do argumentów skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.

W szczególności organ nie odniósł się do zarzutów kwestionujących faktyczne i prawne podstawy uwzględnienia wyjść w godzinach służby w ramach ustalania liczby ponadnormatywnych godzin służby, które nie zostały rozliczone.

Organ pominął również zawarte w powyższym piśmie wyjaśnienia odnośnie przyczyn braku podpisów skarżącego na listach obecności w przypadku części nadgodzin zgłoszonych w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., a także argumentację skarżącego odnośnie nadgodzin wypracowanych podczas dyżurów z ramienia kierownictwa, jak również inne szczegółowo w wymienionym piśmie przedstawiane zarzuty i podnoszone przez skarżącego okoliczności.

Pozostaje także poza sporem, że będący stroną postępowania Z. K. nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 79 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek zawiadomienia strony o wskazanych czynnościach przynajmniej na siedem dni przed terminem.

Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1602/17 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2537/14, a także; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 462; F. Elżanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 424). Podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Niezawiadomienie strony o terminie przesłuchania świadków uniemożliwia stronie aktywne uczestniczenie w tej czynności procesowej, w tym przez zadawanie świadkom pytań. Naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w czynności procesowej. Dowody przeprowadzone w opisanych okolicznościach należy powtórzyć.

Powyższej oceny nie podważa przywołany w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji fragment pisma Z. K. z dnia [...] czerwca 2020 r. obejmujący stwierdzenie skarżącego, iż zeznania świadków nie wnoszą nic nowego do sprawy. Zarazem bowiem skarżący w wymienionym piśmie poddawał w wątpliwość okoliczności przedstawione w zeznaniach świadków. Jednocześnie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że zeznania świadków należały do dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawioną ocenę i przeprowadzą postępowanie mając na względzie omówione wyżej zasady postępowania administracyjnego. Organy będą mieć na względzie, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w przypadku niemożności zweryfikowania twierdzeń policjanta w oparciu o posiadane dokumenty lub gdy jest ich brak, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie innych dowodów, a konkretnie dowodu z zeznań przełożonych oraz innych funkcjonariuszy na okoliczność czy w stosunku do policjanta były wydawane polecenia wykonywania zadań służbowych w ponadnormatywnym czasie, czy pełnił obowiązki po godzinach służby oraz w jakim rozmiarze, jaka była praktyka ewidencjonowania czasu takiej służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2683/15).

Organy rozważą także okoliczności, argumenty i zarzuty podnoszone przez stronę w toku całego postępowania, w tym w szczególności w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz odwołaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania, organy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, który zostanie poddany szczegółowej i wszechstronnej ocenie, podejmą rozstrzygnięcie w odniesieniu do żądania skarżącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny. Wydając decyzję, organy uwzględnią treść art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno podawać szczegółowo, ile godzin z określonych dni zostało przez organ uwzględnionych w ramach rozliczenia oraz których ze zgłoszonych przez skarżącego dni i godzin organy nie uwzględniły, z powołaniem dowodów przemawiających za poszczególnymi ustaleniami, jak również wyjaśniać przesłanki uznania, że określony czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant wykorzystał do dnia zwolnienia ze służby. Uzasadnienie decyzji powinno także obejmować odniesienie się do zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania argumentów i zarzutów.

Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.