Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1197/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2180/12 w sprawie ze skargi F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz F. kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., I SA/Wa 2180/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (powoływane dalej jako "Kolegium") z dnia [...] września 2012 r., [...], w którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia F. na postanowienie Prezydenta W. (powoływanego dalej jako "Prezydent") z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiono następujące okoliczności sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Prezydent odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. doręczone zostało pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 14 lipca 2012 r. (doręczenie zastępcze).

Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. F., reprezentowana przez radcę prawnego [...], złożyła zażalenie.

Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium podniosło, że pierwszy etap postępowania odwoławczego (zażaleniowego) przed organem drugiej instancji, to etap badania formalnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności zażalenia oraz zachowania ustawowo wskazanego terminu wniesienia zażalenia. Kolegium wskazało ponadto, że w myśl przepisu art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, której tekst jedn. obecnie opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a." – uw. NSA) zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Organ przywołał również treść art. 44 § 1 K.p.a. i wskazał, że w sprawie przesyłka pocztowa zawierająca zaskarżone postanowienie została doręczona w dniu 14 lipca 2012 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 23 lipca 2012 r. Wniesione zatem w dniu 27 lipca 2012 r. zażalenie uznać należało za wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Nie zmienia tego faktu, zdaniem organu, okoliczność osobistego odbioru postanowienia przez drugiego z pełnomocników skarżącej spółki w dniu 24 lipca 2012 r.

W skardze na postanowienie F. zarzuciła naruszenie:

– art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż przesyłka pocztowa zawierająca zaskarżone postanowienie Prezydenta została doręczona pełnomocnikowi w myśl art. 44 § 1 K.p.a. w dniu 14 lipca 2012 r. oraz nie uwzględnienie faktu, iż koperta zawierająca to postanowienie była nieczytelnie i błędnie zaadresowana, przez co nie mogła być prawidłowo doręczona przez pocztę;

– art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia zażalenia, podczas gdy pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie w terminie licząc od dnia skutecznego doręczenia postanowienia Prezydenta (drugiemu) pełnomocnikowi adwokatowi [...] poprzez jego osobisty odbiór w dniu 24 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zostało wysłane w kopercie zaadresowanej nieczytelnie i niezgodnie z adresem pełnomocnika wskazanym we wniosku. Na kopercie bowiem figuruje adres "Radca prawny [...] [nazwisko nieczytelne], ul. [...]". Wskazano poza tym, że w adresie przesyłki poleconej w szczególności nie została wskazana nazwa kancelarii, w której pełnomocnik wykonuje zawód ani w formie wskazania znaku towarowego – "[...]" ani formalnej nazwy kancelarii "[...]". Pominięcie w adresie nazwy kancelarii jest zdaniem skarżącego oczywistym błędem Prezydenta skutkującym niemożnością skutecznego doręczenia przesyłki pełnomocnikowi. Poza tym wydając zaskarżone postanowienie Kolegium nie uzasadniło dlaczego uznało, pomimo adresu przesyłki oczywiście niezgodnego z wnioskiem, iż przesyłka została wysłana na prawidłowy adres pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., I SA/Wa 2180/12 wydanym w postępowaniu uproszczonym (w związku z wnioskiem organu), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia wyroku wskazano, że podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił przepis art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy zażalenie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Sąd wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sąd wyjaśnił, że istotą sporu w sprawie jest data skutecznego doręczenia postanowienia Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnikowi skarżącego, od której rozpoczął bieg, przewidziany w art. 141 § 2 K.p.a., termin do wniesienia zażalenia. W ocenie Kolegium termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 14 lipca 2012 r., kiedy to nastąpił skutek doręczenia zastępczego orzeczenia w trybie, o którym mowa w art. 44 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej termin ten rozpoczął natomiast swój bieg w dniu 24 lipca 2012 r., to jest w dniu, gdy drugi z pełnomocników strony [...], osobiście odebrał zaskarżone postanowienie w siedzibie organu.

W ocenie Sądu kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia Kolegium jest skuteczność doręczenia postanowienia Prezydenta w trybie przewidzianym w art. 44 K.p.a., to jest ustalenie, czy nastąpiła fikcja doręczenia. Sąd zaznaczył, że aby zatem można było mówić o doręczeniu zastępczym muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 44 K.p.a. Ponadto, art. 44 § 4 K.p.a. może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony.

W rozpoznawanej sprawie, przesyłka zawierająca odpis postanowienia Prezydenta skierowana została, zdaniem Sądu, na prawidłowy adres. Sąd zaznaczył, że wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika skarżącej nie można uznać za trafny poglądu, że brak wskazania przez organ na kopercie nazwy kancelarii, w której pracuje pełnomocnik, skutkuje nieprawidłowym doręczeniem przesyłki. Z adnotacji znajdującej się na kopercie w aktach sprawy wprost wynika, że przesyłkę adresowaną do radcy prawnego [...] pozostawiono "w dniu 2012-06-29 na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP [...]", o czym zawiadomienie pozostawiono na drzwiach biura adresata. Na kopercie niniejszej widnieje ponadto pieczęć "Biuro zamknięte" co nie pozostawia wątpliwości Sądu, że doręczyciel dostarczył awizo na prawidłowy adres. Poza tym zauważyć należy, że zwrot omawianej przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 14 lipca 2012 r. a to oznacza, że przesyłka pozostawała w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni (art. 44).

Sąd nie zgodził się także z zrzutem, że na kopercie zawierającej odpis postanowienia Prezydenta nazwisko adresata nie jest czytelne. Nazwisko to, choć napisane odręcznie, nie przysparza trudności w jego odczytaniu. Brak jest zresztą jakiejkolwiek informacji, aby doręczyciel miał kłopoty z jego odczytaniem. Sąd podzielił natomiast stanowisko Kolegium, że skuteczne doręczenie postanowienia Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r. nastąpiło dopiero w dniu 24 lipca 2012 r., to jest w dniu odebrania odpisu tego orzeczenia przez adwokata [...]. Słusznie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy nastąpiło już skuteczne (zastępcze) doręczenie, to ponowne doręczenie nie przedłużyło ani nie otworzyło na nowo terminu do złożenia zażalenia.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła F., domagając się uchylenia wyroku w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Wystąpiła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w szczególności wyciągu z rejestru korespondencji przychodzącej Kancelarii "[...]"; wspólnego oświadczenia Kierownika Biura i Recepcjonistki Kancelarii "[...]" z dnia 22 marca 2013 r.; oświadczenia poprzedniego właściciela biurowca "[...]", zlokalizowanego w W. przy ul. [...] z dnia 25 marca 2013 r.; oświadczenia nowego właściciela biurowca z dnia 22 marca 2013 r. oraz oświadczenia L.W. (doręczyciela Poczty Polskiej) z dnia 22 marca 2013 r.

Wymienione dowody przedstawione zostały na okoliczność tego, że radca prawny [...] nigdy nie miał i nie ma swojego biura w budynku [...]; biuro Kancelarii "[...]" w budynku [...] oznaczone jest wyłącznie emblematami "[...]" oraz, że biuro "[...]" otwarte jest w dni powszednie w godzinach od 8.30 do 20.30, a przy wejściu do tego biura funkcjonuje recepcja, która 29 czerwca 2012 r. przyjęła od Poczty Polskiej S.A. korespondencję inną niż przesyłka nr [...]. Wskazane w skardze kasacyjnej dowody miały także za cel potwierdzić okoliczność, że jakiekolwiek zawiadomienie o przesyłce nr [...] nie zostało umieszczone na drzwiach Kancelarii "[...]", a umieszczone na kopercie adnotacje "Biuro zamknięte", "Awizowano" i "Awizowano powtórnie" nie przedstawiają informacji zgodnych z rzeczywistością, ponieważ żadne z dwóch zawiadomień nie zostało pozostawione ani na drzwiach biura, ani na drzwiach Kancelarii "[...]".

Wskazując na powyższe skarżąca przedstawiła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ:

– art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że przesyłka [...] została prawidłowo adresowana i zignorowanie dowodu w postaci poświadczenia odbioru oryginalnego postanowienia Prezydenta przez [...] bezpośrednio w Urzędzie [...];

– art. 46 ust. 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pomimo wydania postanowienia bezpośrednio adwokatowi [...] nie doszło do jego doręczenia;

– art. 125 § 1 w zw. z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 44 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że możliwe jest dwukrotne doręczenie postanowienia w oryginale, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że postanowienie doręcza się stronie tylko raz;

– art. 44 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie można było przyjąć fikcję doręczenia chociaż nie wystąpiła niemożność doręczenia postanowienia, a przesyłka nie była ani razu awizowana;

– art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia w sytuacji, w której zażalenie zostało wniesione w terminie i bez jednoczesnego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 i § 3 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zaprezentowanych w skardze (zwłaszcza na okoliczność, że dnia 29 czerwca 2012 r. doręczono w normalnym trybie do biura Kancelarii dwie inne przesyłki polecone) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przemilczenie przez Sąd znaczenia tych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku konieczne jest poczynienie pewnych uwag porządkujących. Skarżąca F. podnosi w skardze kasacyjnej szereg zarzutów pod adresem zaskarżonego postanowienia Kolegium, które dotyczą okoliczności doręczenia jej pełnomocnikowi postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., [...]. F. zwróciła uwagę na kwestię wypełnienia przez doręczyciela wymogów wynikających z trybu doręczenia zastępczego, zagadnienie rzekomej (w ocenie skarżącej) niemożliwości doręczenia przesyłki w dacie 29 czerwca 2012 r. na adres pełnomocnika F. radcy prawnemu [...] i wreszcie na problem prawnych konsekwencji odbioru postanowienia w siedzibie organu przez adwokata [...].

W tym miejscu konieczne jest zaznaczenie, że w sprawie kwestią wyjściową i zasadniczą jest to, czy organ, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustaliły, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] zostało pozostawione adresatowi ze skutkiem doręczenia oraz, że w skutek należycie wykonanych czynności doręczenia zastępczego nastąpiła prawna fikcja doręczenia tego postanowienia w dacie 14 lipca 2012 r. Zagadnienia tego dotyczy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 K.p.a.

Wszystkie inne okoliczności i związane z nimi zarzuty skargi kasacyjnej utracą na znaczeniu, jeżeli ustalone zostanie, że względem postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. nie wystąpił skutek doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 4 K.p.a. z dniem 14 lipca 2012 r.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesyłka z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] została nadana do radcy prawnego [...] na adres [...]. Adres ten w sposób ewidentny został odnotowany na kopercie, która została nadana, a następnie zwrócona do akt administracyjnych sprawy. Na kopercie tej odnotowano też, że dokonana została próba doręczenia (nie przesądzając w tym miejscu o jej prawidłowości), a adresat przesyłki nie odebrał.

Zgodnie z art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma przez operatora pocztowego w sposób bezpośredni lub pośredni (przez domownika, sąsiada, dozorcę domu) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 K.p.a.), a przy tym umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości, że skutek z art. 44 § 4 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy zrealizowano czynności określone w całym art. 44 K.p.a. (szerzej na ten temat zob.: W. Sawczyn, J. Szuma, Doręczenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014).

Przechodząc na grunt tej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w toku próby doręczenia adresatowi postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. nie zrealizowano czynności z art. 44 K.p.a., a zatem skutek z art. 44 § 4 K.p.a. nie mógł wystąpić. Za przyjęciem takiego stanowiska skłania dołączone do skargi kasacyjnej, własnoręcznie podpisane oświadczenie L.W. – doręczyciela Urzędu Pocztowego nr [...] w W., który oświadczył, że to właśnie on próbował doręczyć przesyłkę [...], ale z uwagi na brak wiedzy co do lokalizacji biura adresata "nie zostawił na drzwiach tego biura jakiegokolwiek awiza".

Już sama powyższa okoliczność jest w wystarczająca, aby podważyć wnioski wyprowadzane z adnotacji urzędowej poczynione na formularzu przyklejonym do koperty zawierającej postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r.

Skoro zatem nie można przyjąć fikcji doręczenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. w dacie 14 lipca 2012 r., to trzeba uznać, że doręczenie nastąpiło dnia 24 lipca 2012 r., gdyż tego dnia w trybie art. 42 § 2 K.p.a. (to jest w lokalu organu administracji publicznej) przekazano doręczane postanowienie do rąk drugiego pełnomocnika F. [...].

Mając to wszystko na uwadze nietrafnie zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało doręczone w trybie zastępczym z datą 14 lipca 2012 r. i że od tej daty należało liczyć bieg terminu do wniesienia przez F. zażalenia na to postanowienie.

Jak już wyżej wskazano, stwierdzenie wadliwości doręczenia zastępczego postanowienia z dnia [...] 2012 r. spowodowało, że straciły na znaczeniu (z punktu widzenia istoty sprawy sądowoadministracyjnej) pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zupełnie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje tylko, iż nie podziela jednoznacznego stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przesyłka do radcy prawnego [...] nadana na adres [...] adresowana w sposób tak dalece nieprawidłowy, iż nie mogła wywołać skutku. Przesyłka ta wskazywała adresata z imienia i nazwiska i konkretnie oznaczony adres podany na papierze firmowym pełnomocnika skarżącego. Fakt, iż pełnomocnika trudno było doręczycielowi odnaleźć a biurowcu pod danym adresem, obarcza adresata, który taki adres podał. Z drugiej jednak strony przyznać należy, że w sytuacji, gdy adres pełnomocnika łączony jest z określoną jednostką organizacyjną (w tym przypadku Kancelarią prawną prowadzoną w formie spółki komandytowej), to wskazanym jest, aby jej nazwa była umieszczana przez organ obok imienia i nazwiska adresata.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.