Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1776/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1, art. 71a ust.4, art. 71 ust. 1 pkt6
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/19 w sprawie ze skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/19, po rozpoznaniu skargi I. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej I. [...] sp. z o.o. w W. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. [...] [...], na działce [...] w K., użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w zakresie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu bez pozwolenia na budowę prowadzono odrębne postępowanie, które zakończyło się wydaną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającą, że roboty budowlane wykonane w związku z tą przebudową zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem obecnego postępowania była zaś wyłącznie zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia.

Organ I instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na ww. Spółkę obowiązek wstrzymania użytkowania lokalu gastronomicznego "[...]" wraz z obowiązkiem przedłożenia w terminie do 30 listopada 2017 r. dokumentów wskazanych w tym postanowieniu.

Wobec zaś stwierdzenia podczas kontroli w dniu 16 października 2017 r., dalszego użytkowania budynku, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. K.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia 16 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową dawnego budynku magazynu wyrobów gotowych, oznaczonego jako nr [...], będącego częścią Z. [...] położonego na działce [...] w K. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożono na M. K. i M. L., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. [...], obowiązek wykonania określonych czynności, polegających na przedłożeniu wskazanych w decyzji dokumentów. Z treści uzasadnienia wydanej decyzji wprost wynikało, że samowolnie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania lokalu gastronomicznego. W wykonaniu nałożonych obowiązków przedłożono m.in. datowaną na 09-2016 Inwentaryzację lokalu "[...]". Postępowanie zakończono decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzającą, że roboty budowlane wykonane w związku z przebudową budynku nr [...] zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu wojewódzkiego, po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w toku którego ustalono, iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, brak było podstaw prawnych do prowadzenia następczego postępowania administracyjnego opartego o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, jako że niebudzące wątpliwości ustalenie, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, daje podstawy wyłącznie do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zakres stwierdzonych przez organ powiatowy naruszeń prawa dotyczył robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie z art. 71a ustawy.

W sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego (tu art. 71a ustawy Prawo budowlane), zdaniem organu II instancji, skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie zakończonymi postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, postępowanie oparte o treść art. 71a należało uznać za bezzasadne i umorzyć.

Ponadto organ II instancji wskazał, że z treści wnoszonych do sprawy pism pełnomocnika Spółki wynika, że w związku z działaniami podjętymi na gruncie prawa cywilnego, użytkownik wieczysty utracił część władztwa nad obiektami budowlanymi sytuowanymi na działce przy ul. D. [...] [...] w K. i naprawy tego stanu rzeczy w szczególności poszukuje na gruncie postępowań nakazowych prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego. Zauważył przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zastępują i nie są konkurencyjne dla przepisów prawa cywilnego, tak więc podnoszone kwestie objęte przepisami prawa cywilnego nie mają wpływu na treść niniejszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła I. [...] sp. z o.o. w W. Spółka wskazała, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniosła, że organ odwoławczy nie powinien mechanicznie uznawać, że jak była zalegalizowana jakaś samowola budowlana, to już samowoli użytkowej nie może być. Decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do Spółki, która zamierzała ją wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degradowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody Spółki. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2020 r. skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że żadna z przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podkreślił, że decyzja organu II instancji wykreowała niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zasad demokratycznego państwa prawa stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane bezsprzecznie wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (akta znak: [...] - zakończone decyzją z dnia [...] marca 2017 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził je w sposób niepełny, tj. tylko co do samych robót budowlanych (stwierdzono "stan bezpieczny i zgodny z prawem" na podstawie przedłożonych dokumentów technicznych), a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.

Sąd Wojewódzki uznał, że wadliwa była także decyzja organu I instancji, w której organ orzekł o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że w tym zakresie rację ma organ odwoławczy wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust. 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto, Sąd zauważył, że nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów w zakresie istnienia lub nieistnienia stosunków obligacyjnych (najmu) między stronami, jak chciałaby tego strona skarżąca. Organ jest jedynie obowiązany kierować nakazy wydawane w procedurze legalizacyjnej do podmiotów posiadających aktualne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie, iż niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i możliwe jest dalsze jego prowadzenie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, co w ocenie WSA w Krakowie uzasadniało uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz decyzji organu I instancji, pomimo iż w ww. decyzji [...]WINB prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje organu I instancji, wydane w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, co sprawia, że wyłączona jest możliwość ponownego orzekania przez organ w sprawie samowolnych robót budowlanych i związanej z nimi zmiany sposobu użytkowania obiektu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w tożsamej sprawie i ich wpływu na niniejsze postępowanie, a także brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń, co do dalszego postępowania organu;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, polegające na dokonaniu oceny decyzji organu I instancji, która została wydana w innej sprawie i w odrębnym postępowaniu administracyjnym;

d) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym dopuszczeniu przez WSA w Krakowie możliwości merytorycznej weryfikacji legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego łącznie z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę w kontrolowanym niniejszym postępowaniu, pomimo iż wcześniejsze postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone merytoryczną i ostateczną decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. [...] sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżący, jak wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie.

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zajmowane w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podziela także Sąd I instancji. W ocenie tegoż Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (zakończenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania naprawczego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], w której nie rozstrzygnięto w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu i przeprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu ), brak było przesłanek do umorzenia, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu, bowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Nie ustał żaden z elementów materialnego stosunku administracyjnego, a tylko to mogło by świadczyć o jego bezprzedmiotowości.

Należy jednak zauważyć, jak powiedziano wyżej, że sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego ( art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Są to zatem dwa odrębne postępowania, w których rozstrzygnięcia oparte są na częściowo odmiennych podstawach materialnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego był niesporny. W obrocie prawnym znajdowały się: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], nr [...], w której na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazano I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. [...] [...], na działce [...] obręb [...] [...] w K., użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz ostateczna decyzja tegoż samego organu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzająca, że roboty budowlane wykonane w związku z przebudową wskazanego wyżej obiektu, zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Należy zwrócić uwagę, że dopuszczając możliwość rozstrzygania w dwóch odrębnych postępowaniach, w jednym o legalizacji robót budowlanych a w drugim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zachodziłaby potencjalna możliwość wydania wykluczających się orzeczeń. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu naprawczym organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ostateczną decyzję sanującą wykonane roboty budowlane a w drugim nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W konsekwencji inwestor wykonując nakaz przywrócenia stanu poprzedniego musiałby dokonać rozbiórki elementów obiektu, które zostały wykonane celem przystosowania obiektu do innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, a które to roboty zostały wcześniej ocenione, jako wykonane zgodnie z prawem. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że opisana wyżej decyzja wydana w postępowaniu naprawczym jest wadliwa z uwagi na to, że brak w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wada ta nie uzasadnia jednak prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym z uwagi na treść art. 71 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego, poddawano by ponownej ocenie zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych. Przyjąć zatem należy, że załatwienie sprawy w postępowaniu naprawczym czyni postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie. Wadliwość decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym nie może być usunięta w odrębnym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu. Może to nastąpić ewentualnie w postępowaniu mającym na celu weryfikację wadliwej decyzji.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż w konkretnej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jest nietrafne a sformułowane w tym zakresie zarzut w skardze kasacyjnej jest zasadny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt, że ocena prawna Sądu I instancji była wadliwa nie oznacza, że doszło do naruszenia wymienionego wyżej przepisu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając sprawę orzekał na podstawie akt sprawy i nie wyszedł poza jej granice. Decyzje organu wydane w postępowaniu naprawczym załączone były do akt sprawy i niezbędnym było się odniesienie do nich w uzasadnieniu wyroku.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 51 i art. 50 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, to uznać należy, że nie jest on zasadny. Sąd I instancji w istocie nie dopuszcza ich stosowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w których w postępowaniu naprawczym dokonano oceny wykonanych robót budowlanych. Tym samym nie nastąpiło też naruszenie art. 16 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.