Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 285/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 123
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Z.Cz. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i § 5 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na Z. Cz. – zobowiązanego do rozbiórki wiaty garażowej, blaszanego budynku magazynowo – składowego oraz murowanego budynku gospodarczego, usytuowanych na nieruchomości przy ul. K. U. [...] we W. – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 48007 zł 50 gr (słownie: czterdzieści osiem tysięcy siedem złotych pięćdziesiąt groszy).

Ponadto w osnowie postanowienia organ pierwszej instancji wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia na podany numer rachunku bankowego i pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej o charakterze pieniężnym oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. Nr [...]w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia i uprzedził, że w razie niewykonania obowiązku w wyżej wymienionym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W szczegółowym uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił m.in., że w toku postępowań administracyjnych, dla których właściwy był organ nadzoru budowlanego, prowadzonych w sprawie wiaty o wymiarach 2,15x5,25 m, przyległej do budynku garażu, budynku o konstrukcji stalowej oraz budynku murowanego, zlokalizowanych na terenie działki przy ul. K. U. [...] we W. ustalono, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia [...] r. (znak:[...]) utrzymująca w mocy decyzję Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. Nr [...]nakazująca Z. Cz. rozbiórkę opisanej wcześniej wiaty garażowej oraz obu budynków. Ponadto podczas oględzin przeprowadzonych w toku tych postępowań stwierdzono, że obowiązek nałożony wskazanym powyżej orzeczeniem nie został wykonany. Z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowił skierować sprawę do postępowania egzekucyjnego należności o charakterze niepieniężnym.

Z uzasadnienia wynika, że upomnienie z dnia [...] r. Nr[...], którym organ wezwał do wykonania obowiązku i zagroził wszczęciem egzekucji administracyjnej po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu doręczone zostało zobowiązanemu w dniu[...] r. W odpowiedzi na nie Z.Cz. złożył w dniu [...] r. pismo, w którym zapewnił, że do rozbiórki przystąpi w terminie do 30 września 2010 r. a nakazane roboty wykona własnoręcznie, w sposób zapewniający bezpieczeństwo. Ponadto ze względu na trudną sytuację materialną, zobowiązany wniósł o niepodejmowanie (po upływie terminu wyznaczonego w upomnieniu) czynności egzekucyjnych, które naraziłyby go na dodatkowe koszty i oświadczył, że obiekty objęte nakazem rozbiórki nie zagrażają bezpieczeństwu. Natomiast w dniu [...] r. do organu wpłynął wniosek Z.Cz.o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Wojewódzkiego we W. [...] z dnia [...]r., wcześniej opisywanej. W rezultacie organ wszczął stosowane postępowanie w tym przedmiocie, ale – jak wyjaśnił - pozostaje ono bez wpływu na tok postępowania egzekucyjnego.

Równocześnie zobowiązany złożył kolejne pismo (z dnia 27 lipca 2010 r.) w którym odnosząc się do wniosku K. B., złożonego w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w dniu [...] r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, poinformował, że nie został on rozpoznany, gdy tymczasem ma w sprawie kluczowe, wręcz decydujące znaczenie. Ze wskazanego pisma oraz powołanej w nim podstawy prawnej wynika, iż w ocenie Z. Cz. wierzycielem w niniejszej sprawie jest K. B. i to od jej stanowiska uzależniony jest dalszy tok postępowania egzekucyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił w wyczerpujący sposób okoliczności prawne istotne w tej sprawie i w tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. jest zarówno wierzycielem, czyli w myśl art. 1a pkt 14 ustawy – podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, jak i w myśl art. 20 § 1 pkt 4 ustawy, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego stanowi art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym - egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisów prawa.

Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 15 §1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W konsekwencji powyższego unormowania dla dalszego, właściwego toku postępowania egzekucyjnego wyjaśnienia i wnioski zobowiązanego kierowane do organu po wystosowaniu do niego upomnienia nr [...] mają znaczenie jedynie przy ustaleniu dolegliwości środka egzekucyjnego. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odstąpienia od egzekucji administracyjnej. Podkreślić trzeba, że przychylenie się do wniosków narażałoby organ na zarzut bezczynności wierzyciela. Bezczynność wierzyciela polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego.

Ponadto organ wyjaśnił, że przepis art. 7 § 2 powołanej ustawy formułuje zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Podejmując zatem próbę ustalenia właściwej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Powołany przepis nie ustanawia wprawdzie wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. W doktrynie jednak przyjęto, że może stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnej relacji przepisów art. 119, definiującego grzywnę w celu przymuszenia oraz art. 127, definiującego wykonanie zastępcze, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku określonego w ustawie Prawo budowlane.

W myśl bowiem art. 122 § 2 pkt 2, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie (...) w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (...) będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza zatem tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna. Warto przy tym zwrócić uwagę, że przepisy art. 128 § 2 i 3 u.p.e.a. określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenia, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu organ orzekający zwrócił też uwagę, że przepis art. 122 § 3 powoływanej ustawy stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zagadnienie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Ewentualne wykazanie przez zobowiązanego, w drodze zarzutu, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym umożliwia w istocie bądź to obniżenie kwoty grzywny lub też wyeliminowanie tego środka egzekucyjnego z zestawu tych, którymi organ egzekucyjny dysponuje. Organ rozpatrujący zarzut może w oparciu o art. 34 § 4, zastosować środek mniej uciążliwy, gdy środek poprzednio użyty był sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2. Wówczas zatem, z braku innych środków, konieczne jest zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego.

Zdaniem organu w trakcie egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zd. 2 u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym - art. 33 pkt 8, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, o czym mowa w art. 34 § 4 (patrz: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08).

Powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił również, że dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, ma znaczenie możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w trybie art. 125 § 1 i 2 powołanej ustawy oraz możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej, na podstawie art. 126 u.p.e.a. Ponadto w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

W ocenie organu powyższe okoliczności dowodzą, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym stadkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, tym bardziej, że wykonanie zastępcze w danej sprawie spowodowałoby obciążenie zobowiązanego szeregiem dodatkowych kosztów, na których wysokość, nie miałby wpływu. Ponadto w efekcie wykonania zastępczego prace rozbiórkowe prowadzone byłyby przez wykonawcę na wyłonienie którego zobowiązany również nie miałby bezpośredniego wpływu.

Mając te argumenty na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia jako sumę kwot wyliczonych na podstawie art. 121 § 2 i 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przestawił szczegółowo sposób wyliczenia kwoty nałożonej grzywny, natomiast w jego zakończeniu odniósł się do warunków i uwag wnoszonych przez Z.Cz. w toku postępowania. W kwestii wniosku o niepodejmowanie wraz z upływem terminu wyznaczonego w upomnieniu czynności egzekucyjnych organ wyjaśnił, że po wystosowaniu upomnienia zobowiązany nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o przystąpieniu do wykonywania obowiązku, zatem brak było podstaw do odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Organ podał również, że ustalając 60 dniowy termin wykonania obowiązku uwzględnił argumenty o trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Wyjaśnił przy tym, że w takim terminie Z. Cz. będzie mógł wykonać obowiązek we własnym zakresie, a tym samym skutecznie uchylić się od obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Organ podkreślił, że jest to termin wydłużony, bowiem co do zasady ustala się termin 30 dniowy.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, złożonego w dniu 1 kwietnia 1992 r. przez K. B. (zmarłą w dniu 26 czerwca 2007 r.) organ podał, że wnioskodawczyni nie była stronę postępowania egzekucyjnego i jej wniosek znajdujący się w aktach archiwalnych stanowi materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu, wszczętym wraz z wydaniem upomnienia Nr [...] w dniu [...] r., natomiast wraz z wystawieniem tytułu wykonawczego wszczęta została egzekucja administracyjna.

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podkreślił ponownie, że jest wierzycielem w niniejszej sprawie.

Zażalenie na opisane powyżej postanowienie wniósł Z. Cz. zarzucając, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, iż jedyną osobą zobowiązaną do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Wojewódzkiego we W. [...] z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Zastępcy Architekta Miasta W. – Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] r. jest żalący, bowiem osobami posiadającymi prawo do przedmiotowej nieruchomości są właściciele lokalu nr [...], [...], [...], [...] położonego we W. przy ul. U. [...]. Ponadto, zdaniem żalącego, organ pierwszej instancji zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, bowiem kwota grzywny w celu przymuszenia przewyższa wartość obiektów wskazanych w tytule wykonawczym. Mając na uwadze powyższe, Z.Cz. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również nałożonego obowiązku rozbiórki wiaty garażowej, blaszanego budynku magazynowo – składowego i murowanego budynku gospodarczego.

Po rozpatrzeniu zażalenia D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W obszernym uzasadnieniu, zawierającym wyczerpującą i precyzyjnie sformułowaną argumentację organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy oraz aktualne uwarunkowania prawne, podzielając ocenę i stanowisko przyjęte w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Organ uznał również kwotę grzywny za prawidłowo wyliczoną wskazując dodatkowo, że organ egzekucyjny przy obliczaniu wysokości grzywny w przypadku obowiązku polegającego na rozbiórce budynku lub jego części jest związany w sposób bezpośredni przepisem art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza, iż organ pierwszej instancji nie mógł w powyższym zakresie ustalić wysokości grzywny w sposób uznaniowy.

W uzasadnieniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego Budowlanego stwierdził ponadto, że zaskarżone w postępowaniu instancyjnym postanowienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 tj. zawiera stosowne wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. Nadto, odpis prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego (wbrew twierdzeniom Z. Cz. zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 27 ustawy) zgodnie z art. 32 został doręczony zobowiązanemu wraz z tym postanowieniem i nie naruszono określonej w tym przepisie procedury.

Organ wskazał również, iż w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że to właśnie Z. Cz. – sprawca samowoli budowlanej (inwestor) – był i jest osobą, która winna wykonać obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Wojewódzkiego we W. [...] z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Zastępcy Architekta Miasta W. – Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...]r. Podnoszone przez żalącego kwestie właścicielskie dotyczące nieruchomości, na której wykonał on sporne obiekty budowlane są prawnie obojętne dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zarzuty Z. Cz. dotyczące prawidłowości decyzji orzekającej o przedmiotowym obowiązku pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organ wskazał, że zgodnie z jednolitym w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu egzekucyjnym właściwy organ nie może badać wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także badać możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 426/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 103/09). Organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku, będącego przedmiotem egzekucji. Wniosek o uchylenie nałożonego obowiązku rozbiórki wiaty garażowej, blaszanego budynku magazynowo – składowego oraz murowanego budynku gospodarczego jest zatem w chwili obecnej niedopuszczalny.

Odnośnie zarzutów zawartych w piśmie z dnia [...] r. dotyczących wykonania przez żalącego obowiązku rozbiórki blaszanego budynku magazynowo – składowego organ orzekający podał, że zobowiązany w żaden sposób nie wykazał, iż obowiązek został wykonany, a zawartych w piśmie twierdzeń nie poparto żadnymi dowodami. Organ zwrócił też uwagę, że oświadczenia te pozostają w sprzeczności z treścią protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2011 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zlecenie organu drugiej instancji.

Organ wyjaśnił przy tym, że podziela sygnalizowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż na etapie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie można skutecznie formułować zarzutu całkowitego lub częściowego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Odrębnym bowiem trybem wzruszania tytułu egzekucyjnego jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O prawie do złożenia zarzutów i terminie do ich wniesienia, zobowiązany jest informowany w samym tytule egzekucyjnym. Zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia środkiem prawnym służącym zobowiązanemu do zwalczania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Świadczy o tym przepis art. 122 § 3 u.p.e.a., który stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny.

Organ podkreślił przy tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. słusznie stwierdził, iż fakt wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym przed uiszczeniem grzywny może być podstawą do jej umorzenia (art. 125 ustawy) lub zwrotu po jej uiszczeniu (art. 126 ustawy) w obu przypadkach na wniosek zobowiązanego.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponownie, że decyzja orzekająca o obowiązku rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, a uporczywe, wieloletnie uchylanie się zobowiązanego od jego wykonania jest przejawem lekceważenia obowiązującego porządku prawnego.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionował Z. Cz. kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wyjaśnił, że obiekty objęte obowiązkiem rozbiórkowym były realizowane za zgodą sąsiadów, a protest zgłosiła tylko K. B. i wówczas spełnił wszystkie warunki określone przez ,,urząd", składając m.in. 2 egzemplarze projektu technicznego wraz z planem realizacyjnym opracowanym przez upoważnionego projektanta.

Skarżący podał również, że jeszcze w decyzji Nr [...] wskazano, że murowany budynek gospodarczy jest możliwy do zalegalizowania.

Wskazał także, iż działał w dobrej wierze, bowiem po złożeniu przez K. B. [...]r. wniosku o umorzenie postępowania organy administracyjne przez prawie 20 lat nie podejmowały żadnych działań, co spowodowało u skarżącego przekonanie, że ,,wszystko jest w porządku".

W zakończeniu uzasadnienia Z.Cz. oświadczył, że wiaty stalowe zostały rozebrane.

W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zastosowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. Z. Cz. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz, że posiada dokumenty dotyczące postępowania egzekucyjnego, które toczyło się w latach 1990 – 1991 przed złożeniem przez K.B. wniosku o jego umorzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W rozpatrywanej sprawie należy przed wszystkim zwrócić uwagę, że postanowienie, będące przedmiotem skargi oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w toku postępowania egzekucyjnego, poddanego przepisom powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która mimo odrębności od kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi jednak zupełnie samodzielnej regulacji. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, który w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki określa procedurę ich ustanawiania. Procedury te są wprawdzie wykorzystywane dla odmiennych celów i funkcjonują w różnych obszarach działań organów administracji publicznej, ale ustawodawca nakazał w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 18).

Mimo wątpliwości co do zakresu posiłkowego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie kwestionuje się w prowadzonej w tym przedmiocie dyskusji potrzeby wyodrębniania w postępowaniu egzekucyjnym – odpowiednio – zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, która ma również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. Powoduje to konieczność selektywnego traktowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz niedopuszczalność ich stosowania w takich kwestiach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym (np. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003).

Regulacja ta zawiera wprawdzie odrębny katalog zasad ogólnych, ale w doktrynie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym stosowane są trzy rodzaje zasad: zasady ogólne systemowe, zasady ogólne postępowania administracyjnego i zasady ogólne uregulowane w ustawie o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (np. K. Jandy – Jendrośka: System prawa administracyjnego, tom III, Ossolineum 1978; T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka: Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2002, J. Niczyporuk, Sł. Fundowicz, J. Radwanowicz: System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004).

Zasady ogólne postępowania bez względu na swój charakter i rangę mogą stanowić pewne ograniczenia dla działań organów egzekucyjnych, gwarantując jednocześnie odpowiednie uprawnienia podmiotom, które są adresatami tych działań. Jest to zapewne rozwiązanie racjonalnie przyjęte przez ustawodawcę, uwzględniającego dolegliwość postepowania egzekucyjnego, niezbędną dla jego skuteczności. Istotę postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego aktem indywidualnym lub generalnym, postrzegać należy nie tylko w aspekcie skuteczności techniki administrowania, ale przede wszystkim – co zassanie podkreślił organ odwoławczy jako instrument realizowania idei państwa prawa.

Wskazana wcześniej ustrojowa zasada praworządności wymaga od organów administracji publicznej (organów egzekucyjnych) działania na podstawie przepisów prawa. W zakresie realizowania tego obowiązku – w jego doktrynalnym ujęciu – zawiera się m.in. powinność ustalenia normy prawa, które obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia oraz dokonanie jej wykładni czy inaczej ustalenie rozumienia tej normy prawnej (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie we wskazanym powyżej zakresie zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo.

Zważyć przede wszystkim należy, że egzekwowany w stosunku do Z.Cz. obowiązek został orzeczony decyzją zastępcy Architekta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Wojewódzkiego we W., z dnia [...] r. (znak:[...]). Z akt sprawy wynika, że w latach 1990 – 1991 w Urzędzie Miejskim w Wydziale Architektury, Urbanistyki i Geodezji toczyło się postępowanie w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki przedmiotowych obiektów (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. skierowane do Wydziału Prawnego Inspektoratu). Jednoznacznie również organy obu instancji stwierdzają w uzasadnieniach swoich orzeczeń, że z akt archiwalnych wynika, że prowadzone wówczas postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone, a K.B. – nie będąca wierzycielem nie mogła skutecznie złożyć wniosku w tym przedmiocie (akta archiwalne nie zostały dołączone do akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę).

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego był m.in. przepis art. 121 powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 grudnia 1996 r. stanowił, że:

- § 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie.

- § 2. Każdorazowo nałożona grzywna nie może jednak przekraczać sumy 300.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej – 1.500.000 zł.

- § 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć sumy 1.500.00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej – 15.000.000 zł.

- § 4. Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia zmieniać określone w § 2 i 3 granice grzywien.

Treść tego przepisu zmieniona została postanowieniem zawartym w art. 1 ustawy z dnia 11 października 1996 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 146, poz. 680). Od dnia 28 grudnia 1996 r. przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowił, że:

- § 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.

- § 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł.

- § 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobności prawnej – 100.000 zł.

- § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

- § 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana.

W zawartej w art. 2 wskazanej powyżej ustawy zmieniającej z dnia 11 października 1996 r. klauzuli intertemporalnej ustawodawca postanowił, że: ,,W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." Zdaniem Sądu ta klauzula nie została zniesiona przepisem któregokolwiek z kolejnych aktów zmieniających treść art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych względów należy ponownie zwrócić uwagę, że materiał sprawy wskazuje, że postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania przez Z. Cz. przedmiotowego obowiązki było prowadzone już w 1990 roku i nie zostało umorzone.

W tych okolicznościach i wobec braku akt archiwalnych w materiale sprawy nie można uznać, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte – jak stwierdzają organy właściwe instancyjnie – wraz z wydaniem upomnienia Nr [...] z dna [...]r.

Zasadnie natomiast organy rozróżniają wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wszczęcie egzekucji administracyjnej, które następuje z chwilą zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 932/07, Lex 469776).

Niezależnie od powyższego istotne – zdaniem Sądu – jest, że z uzasadnienia decyzji Zastępcy Architekta Miasta W. Nr [...] z dnia [...]r. orzekającej o przedmiotowym obowiązku rozbiórkowym oraz z uzasadnienia utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów została wydana w tzw. postępowaniu legalizacyjnym, wówczas unormowanym w art. 37 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), a obecnie w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118z późn. zm.). Zważyć zatem należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie akceptuje przez ,,przymusową rozbiórkę budynku lub jego części", o jakiej mowa w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozumieć należy niewątpliwie obowiązek orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli natomiast w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jako obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nakazano rozbiórkę części obiektu budowlanego, to obowiązku tego nie można rozumieć jako ,,przymusowej rozbiórki", o jakiej mowa w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym stanie rzeczy nie ma zastosowania przepis § 5 tego artykułu przewidujący szczególny sposób naliczania wysokości grzywny, która według tego przepisu powinna stanowić iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1663/98, Lex nr 48190; P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003).

Ta okoliczność również nie została rozważona przez organy orzekające przy dokonywaniu wykładni zastosowanego przy orzekaniu przepisu art. 125 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym z administracji.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.