Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1210/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z roku 2013 poz. 267), nakazał R. M., jako współwłaścicielowi a zarazem inwestorowi, rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego na parterze - balkonu zlokalizowanego na posesji w D. przy ul. [...].

W uzasadnieniu podał m. in., że podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PINB w B. ustalono, iż na posesji przy ul. [...] w D. prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o balkon. Inwestorem robót budowlanych jest R. M. R. M. i W. M. są współwłaścicielami posesji. Roboty, zgodnie z oświadczeniem R. M., zostały wykonane w miesiącu wrześniu 2011 r. bez pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i również bez zgody drugiego współwłaściciela budynku W. M. Jeżeli budowa prowadzona bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, podlega legalizacji. Możliwość legalizacji samowoli jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Projekt, wraz z oceną stanu technicznego, miał być wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z uwagi na fakt, że R. M. nie wywiązał się z postanowienia nr [...] i nie przedłożył dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., a mających znaczenie dla sprawy, brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przy tym, jeśli inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie podziału fizycznego nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania.

Odwołanie z dnia 23 maja 2014 r. od powyższej decyzji złożył R. M. Podał, że nie zgadza się z nią i że przedmiotowy balkon podlega legalizacji. Nie może jednak uzyskać dokumentu, z którego wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ działka stanowi współwłasność z bratem, a on nie zgadza się na udzielenie mu tego rodzaju uprawnienia. W sądzie powszechnym rozstrzygana jest sprawa o podział majątku wspólnego, stąd jest to zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 48, 83 ust. 2 oraz 81c ust. 2 i 3 ustawy 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania inwestora R. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] roku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że nieruchomość stanowi współwłasność R. M. oraz W. M. PINB ustalił, że przedmiotowy balkon jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Postanowieniem z dnia [...] roku PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na R. M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 10 października 2013 roku: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego balkonu, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin dostarczenia projektu został przedłużony Postanowieniem PINB z dnia [...] roku, jednak pomimo tego, inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji, co spowodowane zostało głównie brakiem zgody współwłaściciela nieruchomości W. M. na wykonane roboty budowlane. W dniu [...] roku PINB na wniosek inwestora zawiesił postępowanie w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w B. postępowaniem w przedmiocie działu spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. WINB uchylił to postanowienie wskazując, że postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., a ponadto potencjalna możliwość pozyskania w przyszłości tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić kwestii prejudycjalnej. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, stanowi warunek wstępny legalizacji, ale nie jedyny. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie oparte o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym zobowiązuje sprawcę samowoli budowlanej do dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa jest w ust. 3 powyższego artykułu, do których poza projektem budowlanym, należy m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (w tym wypadku balkonu), wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje w tej kwestii żadnym luzem decyzyjnym i nieuzupełnienie dokumentów w wyznaczonym terminie, powoduje obowiązek orzeczenia rozbiórki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym schematem przebiegało postępowanie przed organem I instancji. Jednocześnie podkreślił, że hipotetyczna, potencjalna możliwość pozyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może stanowić kwestii wstępnej w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia. W odniesieniu do wykonanych robót budowlanych, inwestor nigdy nie dysponował tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie można uznać, że prawo takie wynika z udziału we współwłasności nieruchomości należącej do dwójki współwłaścicieli. Brak tytułu prawnego inwestora do gruntu w dacie budowy oraz zakończenia postępowania przed organem I instancji stanowi okoliczność bezsporną. Podmiot, którego interes prawny naruszono, może domagać się ochrony nie tylko na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale ma prawo wykorzystać przysługujące mu instrumenty ochrony prawnej przed organami administracji publicznej, w tym w szczególności oczekiwać, by organy te bez nieuzasadnionej zwłoki podjęły działania, do jakich zobowiązują je przepisy prawa administracyjnego.

Skargę z dnia [...] r. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...] złożył R. M. i zaskarżył ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o dział spadku i zniesienie współwłasności wspólnej, które toczy się przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt I Ns [...]), podczas gdy zniesienie współwłasności wspólnej stanowiło, zdaniem Skarżącego, zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące:

a) przeprowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej,

b) niedopełnieniem przez organ I i II instancji obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

c) utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji z pominięciem powtórnego, wszechstronnego rozpoznania sprawy, które to uchybienie polegało na wyłącznym ograniczeniu się do kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.,

d) zaniechaniem wyczerpującego rozważenia słusznego interesu Skarżącego

- co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.;

2) stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;

3) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał m. in. że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na jego wniosek postanowienie [...] z dnia [...] r. o zawieszeniu przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego toczącego się w Sądzie Rejonowym w B. o zniesienie współwłasności (sygn. akt I Ns [...]). Przed Sądem Rejonowym w B. toczy się pomiędzy nim a jego bratem W. M., postępowanie o dział spadku budynku położonego w D. przy ul. [...]. W toku postępowania o zniesienie współwłasności biegły sądowy ds. budownictwa sporządził opinię, zgodnie z którą w budynku mogą zostać wyodrębnione dwa odrębne lokale mieszkalne, z czego jemu ma zostać przydzielony lokal na parterze budynku, tj. lokal w którym nastąpiła samowolna rozbudowa budynku o balkon. Natomiast w zakresie podziału gruntu biegły geodeta, zgodnie z nakazem sądu i przedłożonym przez Skarżącego szkicem podziału, miał dokonać podziału gruntu, gdzie na jego rzecz przyznana mogła zostać część działki (gruntu), gdzie rozpoczęta została budowa wiaty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, iż z uwagi na powyższe zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy samowolą budowlaną, stanowiącą przedmiot postępowania, a toczącym się postępowaniem w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej. Nie zgadza się również, że postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez co zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego nie jest zasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew art. 7 k.p.a., w zasadzie w ogóle nie rozważył słusznego interesu Skarżącego. Naruszył również pozostałe podane w skardze przepisy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 11 września 2014 r. WINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację, przywołując szereg orzeczeń sądowych na poparcie swych tez.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (zob. np. art. 4 p.b.).

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych, leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie z prawa zabudowy, np. przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego lub jego rozbudowę, może niekorzystnie oddziaływać na prawa innych osób, np. współwłaścicieli. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, bądź jego rozbudowa, mogą mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po zajęcie części nieruchomości, którą np. współwłaściciel chciałby zagospodarować w inny sposób, po jej fizycznym podziale. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim współwłaścicieli i sąsiadów, jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz innych osób. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane i temu mają służyć przepisy regulujące sposób i przebieg procesu budowlanego oraz obowiązki inwestora.

Skarżący powołuje się m. in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1985 r., III ARN 6/85, OSNC 1986/5/74 oraz wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 16 lutego 1984 r., sygn. SA/PO 1157/83. Na tej podstawie wywodzi, że prowadzenie postępowania o dział spadku i zniesienie współwłasności jest kwestią wstępną, która winna uzasadniać zawieszenie postępowania. Są to jednak orzeczenia bardzo stare, zapadłe w zupełnie innej epoce ustrojowej i – zdaniem Sądu – nie ma podstaw do ich uwzględniania w sytuacji, gdy prowadziłoby to do stanu sprzecznego z obecnie obowiązującymi zasadami. Obowiązująca Konstytucja nakazuje chronić własność, czyli narzuca konieczność podejmowania takich działań przez organy administracyjne, których celem jest m. in. usuwanie skutków naruszeń prawa i ochrona osób, których prawa naruszono. W niniejszej sprawie taką osobą jest współwłaściciel, który nie godził się na przedmiotową inwestycję, a działaniami Skarżącego został skrzywdzony. Jego prawo własności również musi być brane pod uwagę i chronione. Ma on prawo oczekiwać, że organy nadzoru budowlanego dostosują się dyrektywy określonej w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro stwierdzono wystąpienie samowoli budowlanej, to należało podjąć działania prowadzące do możliwie najszybszego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skoro Skarżący z przyczyn obiektywnych nie mógł przedłożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że nie godził się na to współwłaściciel, to postępowanie legalizacyjne nie jest możliwe. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem musi zatem wiązać się z koniecznością rozbiórki samowoli. Skrzywdzony współwłaściciel nieruchomości ma prawo oczekiwać, że nastąpi to szybko, a organ nadzoru bierze pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania decyzji. Decydując się na dysponowanie nieruchomością w sposób sprzeczny z interesem współwłaściciela oraz wbrew prawu, należało liczyć się z taką konsekwencją. Każdy kto łamie prawo i narusza interesy innych osób w sposób nielegalny, ponosi ryzyko wystąpienia po jego stronie strat i niedogodności.

Również obecne orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozwala na uznanie racji Skarżącego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, LEX nr 1374761, elementem zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego."

Z kolei w wyroku NSA O.Z. w Krakowie z 3 lipca 2001 r., II SA/Kr 526/00, wyraźnie stwierdzono, że "rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. Zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami." Podobnie orzeczono w wyroku NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1102/10: "(...) postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego."

Nie ma zatem żadnych powodów, by dokonywać interpretacji przepisów w ten sposób, by dawać większą ochronę osobie naruszającej prawo, niż osobie skrzywdzonej działaniami Skarżącego. Postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności może toczyć się przed sądem powszechnym dość długo, co przy spornych interesach stron jest realne, jako że mogą one kwestionować rozstrzygnięcia dla nich niekorzystne. Tym samym nie ma powodów, by organ administracyjny miał tolerować przez ten czas stan rzeczy sprzeczny z prawem i naruszający uprawnienia konstytucyjne skrzywdzonego współwłaściciela. Rozstrzygnięcie WINB było zatem zasadne.

Nadto postanowieniem z dnia [...] r. WINB uchylił postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania i Skarżący tego rozstrzygnięcia nie kwestionował w skardze do WSA. O takim prawie był pouczany; czyni to dopiero obecnie. Próbuje zatem sanować swe własne zaniechanie.

Z powyższych względów nie można także mówić o naruszeniu pozostałych przepisów wskazanych w skardze, tj. art. 7, 8, 15, 77 §1 i 80 k.p.a. Organ nie może materiału dowodowego i przepisów interpretować stronniczo, mając na uwadze interes tylko jednej strony, tj. Skarżącego, z pominięciem praw innych osób, tu współwłaściciela nieruchomości. Materiał dowodowy był przy tym obszerny i wystarczający do podjęcia decyzji przez organ odwoławczy, tym bardziej, że problem dotyczył w zasadzie interpretacji przepisów.

Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.