Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2302/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska – Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk (dalej także jako: "Instytut" lub "organ"), decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ust. 1, art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - zwana dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaną po rozpatrzeniu wniosku K. S. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") z [...] września 2019 r., w zakresie "przekazania (...) skanów umów, wraz

z ewentualnymi załącznikami, zawartymi ze wskazanymi w ww. piśmie podmiotami

w okresie 2000 - 2019 r., w związku z wynajęciem tymże podmiotom powierzchni

w nieruchomości przy ul. [...]", tj. dotyczących niżej wymienionych podmiotów: (1) R. sp. z o.o. (NIP: [...]), (2) A. J. (NIP: [...]).

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Instytutu m.in.

o udostępnienie informacji publicznej czy latach 2000 - 2019 r. (do dnia udzielenia informacji) Instytut przekazywał, niezależnie od tytułu prawnego, podmiotom trzecim (oprócz W.) do używania powierzchnie użytkowe w nieruchomości przy ul. [...] w W., w tym w budynku znajdującym się przy ul. [...] w W. (np. najem, dzierżawa, użyczenie). W przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie wniosła

o przekazanie:

a) skanów umów i innego rodzaju dokumentów (z uwzględnieniem ewentualnych aneksów i załączników), które stanowią tytuł prawny do korzystania przez podmioty trzecie z nieruchomości przy ul. [...] w W. w latach 2000 - 2019 r. (do dnia udzielenia odpowiedzi);

b) dokumentów przetargowych na najem/dzierżawę powierzchni, w których podmioty te uczestniczyły i w ramach których doszło do wyboru ich oferty, w szczególności ogłoszenia, protokoły z przeprowadzonego przetargu, listę osób zakwalifikowanych.

Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej wezwał ją pismem z [...] września 2019 r. do wykazania szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych danych. Instytut stwierdził, że zakres informacji wymaga podjęcia działań analitycznych w odniesieniu do zbioru znajdującego się w jego posiadaniu. Organ zaznaczył, że wyda decyzję odmowną, jeżeli wnioskodawczyni nie wykaże, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Instytut uznał, że informacja czy zawierał umowy najmu nieruchomości przy ul. [...] jest informacją przetworzoną.

Skarżąca w piśmie z [...] września 2019 r. zmodyfikowała swój wniosek w ten sposób, że poprosiła o przekazanie skanów umów wraz ewentualnymi załącznikami, zawartych przez Instytut z niżej wskazanymi podmiotami:

1) R. sp. z o.o., NIP: [...];

2) R. [...] sp. z o.o., NIP: [...];

3) A. sp. z o.o., NIP: [...];

4) A. J., NIP: [...];

5) L. [...],[...], NIP: [...];

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Instytut odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów z najemcami. Wprawdzie organ przyznał, że informacja ma charakter informacji publicznej to jednak nie może jej udostępnić z uwagi na art. 5 ust 2 u.d.i.p. Instytut wskazał, że zwrócił się z zapytaniem do R. sp. z o.o., R. [...] sp. z o.o. oraz A. J. o wyrażenie zgody na przekazanie umów wnioskodawczyni. Podniósł, że R. sp. z o.o. oraz A. J. nie wyrazili zgody na udostępnienie umów bowiem te objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Podmioty te podjęły działania mające na celu zachowanie informacji w poufności w trakcie postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Instytut wskazał, że umowy posiadają wartość gospodarczą, których ujawnienie byłoby źródłem szczególnej wiedzy dotyczącej sytuacji finansowej, handlowej i organizacyjnej tych podmiotów. Organ podniósł również, że ujawnienie tego rodzaju informacji byłoby zagrożeniem dla interesów podmiotów wynajmujących pomieszczenia przy ul. [...], a także dla interesu ekonomicznego Instytutu. Nadto, organ nie ujawnił umów zawartych z A. sp. z o.o. oraz L. [...], [...], bowiem te podmioty nie mają aktualnie zawartych z Instytutem jakichkolwiek umów.

Skarżąca w dniu [...] października 2019 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z ponagleniem, w związku z decyzją o odmowie udostępnienia informacji o umowach z najemcami. Wnioskodawczyni podniosła między innymi, że jej wniosek nie ograniczał się jedynie do umów obecnie obowiązujących.

W odpowiedzi Instytut wydał decyzję z [...] października 2019 r. utrzymującą

w mocy decyzję z [...] września 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] z [...] października 2019 r.

Po rozpoznaniu skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 25/20 uchylił zaskarżoną decyzję

i poprzedzającą ją decyzję Instytutu z [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia. Sentencja omawianej decyzji nie precyzuje bowiem jakich podmiotów dotyczą umowy, których organ udostępnienia odmawia. Próby zaś doprecyzowania ww. kwestii w uzasadnieniu decyzji nie zmieniają tego, że sentencja decyzji de facto nie zawiera jasnego i klarownego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Instytut w [...] sierpnia 2020 r. wydał nową decyzję o nr [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej

w zakresie skanów umów z najemcami:

1) R. sp. z o.o., NIP: [...];

2) A. J., NIP: [...];

W przedmiotowej decyzji, organ przyznał, że informacja ma charakter informacji publicznej, nie może jej jednak udostępnić z uwagi na treść art. 5 ust 2 u.d.i.p. Instytut wskazał, że zwrócił się z zapytaniem do R. sp. z o.o. oraz A. J. o wyrażenie zgody na przekazanie umów wnioskodawczyni. Podmioty te nie wyraziły zgody na udostępnienie umów bowiem te objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Nadto ww. podmioty podjęły działania mające na celu zachowanie informacji w poufności

w trakcie postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Według Instytutu umowy posiadają wartość gospodarczą, których ujawnienie byłoby źródłem szczególnej wiedzy dotyczącej sytuacji finansowej, handlowej i organizacyjnej tych podmiotów. Organ podniósł również, że ujawnienie tego rodzaju informacji byłoby zagrożeniem dla interesów podmiotów wynajmujących pomieszczenia przy ul. [...], a także dla interesu ekonomicznego Instytutu.

Organ podniósł, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: formalny (tj. wola przedsiębiorcy w zakresie zachowania w poufności informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa oraz podjęcie działań mających na celu zachowanie określonych informacji w poufności) oraz materialny (związany z zawartością gospodarczą informacji oraz negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia). Instytut odniósł się także do przewidzianej w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności pomiędzy prawem obywatela do uzyskania informacji w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa a prawem jednostki do ochrony jej prywatności i tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem organu zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest obowiązkiem

a nie prawem Instytutu w przypadku spełnienia określonych ustawowo w ww. przepisie przesłanek.

Skarżąca w dniu [...] września 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z ponagleniem. W treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawczyni przedstawiła szczegółową argumentację prawną dotyczącą definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, kryteriów i warunków stosowania tajemnicy przedsiębiorstwa jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nadto szczegółowo wytłumaczyła dlaczego organ oraz najemcy nie spełnili w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących uznanie informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Instytut powinien więc udostępnić skarżącej umowy najmu zawarte z R. sp. z o.o. (NIP:[...]) i A. J. (NIP: [...]).

Organ wraz z pismem z [...] września 2020 r. przekazał skany umów najmu zawartych z R. [...] sp. z o.o. (NIP: [...]) oraz L. [...], [...] s.c. (NIP: [...]).

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] września 2020 r.,

w odpowiedzi na wniosek skarżącej o ponownie rozpoznanie sprawy, Instytut wydał decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r., podtrzymując

w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Ponownie wskazał, że w toku postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej zwrócił się z zapytaniem do R. sp. z o.o. oraz A. J. o wyrażenie zgody na przekazanie wnioskodawczyni żądanych umów. W odpowiedzi ww. podmioty wskazały, że ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wyrażają zgody na ujawnienie tego rodzaju umów i informacji, ponieważ umowy na najem powierzchni zawarte między Instytutem a tymi podmiotami stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie mogą zostać ujawnione. Organ wskazał, że podmioty te podjęły działania mające na celu zachowanie określonych informacji w poufności w trakcie postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W toku zaś sprawy stanowisko podmiotów nie uległo zmianie.

W ocenie organu żądane przez wnioskodawczynię informacje posiadają wartość gospodarczą, których to ujawnienie byłoby źródłem szczególnej wiedzy na temat przedsiębiorców najmujących od Instytutu pomieszczenia przy ul. [...],

a w szczególności wiedzy dotyczącej ich sytuacji finansowej, handlowej

i organizacyjnej. Ujawnienie tego rodzaju informacji mogłoby być wykorzystane przez konkurentów w sposób, który byłby zagrożeniem dla interesów podmiotów wynajmujących pomieszczenia przy ul. [...], a także dla interesu ekonomicznego Instytutu w sytuacji zmiany najemcy tych pomieszczeń, w sytuacji ogłoszenia przetargu na przedmiotowe lokale. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że w sąsiednim budynku zajmowanym przez inny instytut wynajmowane są pomieszczenia (lokale), w tym na działalność gastronomiczną. Przedsiębiorca A. J. prowadzi w budynku Instytutu działalność gastronomiczną (bufet), która jest konkurencyjna wobec działalności gastronomicznej prowadzonej w sąsiednim budynku należącym do innego instytutu. Ujawnienie żądanych przez wnioskodawczynię informacji może narazić ww. przedsiębiorcę na szkodę w postaci zwiększenia konkurencyjności podmiotu prowadzącego działalność gastronomiczną w sąsiednim instytucie.

Organ wyjaśnił przy tym, że zakres tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadzany jest z tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010), zgodnie z którym tajemnicę stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny i materialny (tak np. NSA w wyrokach z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 193/12 i z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13). Element formalny odnosi się do woli przedsiębiorcy utajnienia informacji i jego działań w celu zachowania określonych informacji w poufności, natomiast element materialny związany jest z zawartością gospodarczą informacji i z negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Organ zauważył nadto, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest wynikiem zastosowania zasady proporcjonalności określonej wart. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W art. 61 ust. 1 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, które to prawo nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Według bowiem art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uprawnienie informacyjne może zostać ograniczone w drodze ustawy ze względu na dobra wskazane w tym przepisie, do których ustrojodawca zalicza ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych. Korzystając z możliwości przewidzianej w ww. przepisie ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyważył proporcje między prawem do informacji oraz ochrony informacji ze względu na interesy indywidualne, przewidując dla osoby fizycznej ochronę jej prywatności, natomiast dla przedsiębiorcy ochronę jego tajemnicy.

Dodatkowo organ wskazał, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczy całości kontraktowania między ww. podmiotami a Instytutem, w tym załączników

i aneksów, co ma wpływ na ocenę przez Instytut kwestii związanych z tajemnicą przedsiębiorcy oraz stanowiskiem ww. podmiotów. Dla Instytutu, jako adresata normy prawnej z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wynika obowiązek a nie możliwość, zastosowania ograniczenia, jeżeli zostaną spełnione warunki określone w tym przepisie, co też nastąpiło w niniejszej sprawie. W związku z tym, podmiot objęty zakresem u.d.i.p., kierując się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji publicznych, równocześnie musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy ochrony jego tajemnicy, w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochrona ta wprawdzie nie dotyczy sytuacji, gdy przedsiębiorca zrezygnuje ze swojego prawa, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Wprawdzie przedsiębiorcy, którzy zawarli umowy związane z korzystaniem ze środków publicznych muszą się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe (takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12) nie oznacza to jednak, że Instytut zobowiązany jest do ujawniania tajemnicy przedsiębiorcy wbrew normie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedsiębiorcy współpracujący z Instytutem lub

z innymi podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p. powinni móc działać w zaufaniu, że przekazane przez nich tajemnice dotyczące ich działalności gospodarczej będą chronione przez podmioty publiczne. Pewność w tym zakresie gwarantuje właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nakazujący ograniczenie dostępu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Próby umniejszenia tej ochrony wbrew treści tego przepisu, mogłyby prowadzić do naruszenia zaufania, z negatywnymi konsekwencjami polegającymi na nieprzekazywaniu poufnych informacji, co w wielu przypadkach pozostaje przecież niezbędne do prawidłowej współpracy, również związanej z wydatkowaniem środków publicznych.

Pismem z [...] października 2020 r. skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Instytutu utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p." lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej", poprzez brak udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej przez Instytut;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia wnioskowanych informacji wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy;

3. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że zawnioskowana informacja publiczna w zakresie skanów umów zawartych z najemcami powierzchni użytkowych w nieruchomości zarządzanej przez Instytut podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa;

4. art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że ujawnienie skanów umów zawartych z najemcami powierzchni użytkowych w nieruchomości zarządzanej przez Instytut prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności pomiędzy prawem obywatela do uzyskania informacji

w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa a prawem jednostki do ochrony jej prywatności i tajemnicy przedsiębiorstwa.

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "Kpa"), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez Instytut niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewykazanie, że wnioskowana informacja dotyczy informacji chronionej tajemnicą przedsiębiorstwa;

6. art. 11, art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego żądana informacja jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego.

Nadto, skarżąca wskazując wszystkie powyższe zarzuty podniosła zarzut naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej poprzez rozpatrzenie

w sposób niewystarczający i ogólnikowy materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznych z prawem.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu, Instytut podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko

w sprawie, dodatkowo powołał się na nadużycie prawa przez skarżącą. Organ ustalił bowiem, na podstawie danych ogólnie dostępnych, że skarżąca współpracuje

z kancelarią prawną (http:// [...]), a wskazany przez nią adres do doręczeń jest adresem rzeczonej kancelarii (http:// [...]), reprezentującą osobę pozostającą z Instytutem w sporach sądowych. W świetle powyższych ustaleń żądanie tego rodzaju informacji stanowi nadużycie prawa. W ocenie Instytutu tak uzyskane informacje nie będą wykorzystane przez skarżącą dla celów przewidzianych u.d.i.p.,

a ze względu na dotychczasowe stanowisko klienta kancelarii prawnej, z którą skarżąca współpracuje, wyłącznie w celu prywatnych działań tego klienta skierowanych przeciwko Instytutowi (obecnie toczy się około ośmiu postępowań sądowych, w których osoba ta występuje w charakterze powoda). Skarżąca w 2019 r. złożyła do Instytutu szereg wniosków o dostęp do informacji publicznej otrzymując żądane informacje

w postaci 130 dokumentów o łącznej liczbie ponad 2000 stron, w tym otrzymała przy piśmie z [...] września 2020 r. informację publiczną w postaci umów zawartych z R. [...] sp. z o.o. (NIP: [...]) oraz L. [...], [...] (NIP: [...]). Niemal tożsame żądania pochodziły od innych podmiotów - w latach 2019-2020 Instytut rozpatrzył 10 wniosków i przekazał żądane informacje w liczbie kilkudziesięciu dokumentów, obejmujących kilkaset stron. W ocenie organu takie wielokrotne ponawianie, modyfikowanie i ograniczanie wniosków

o dostęp do informacji publicznej utrudniają do niej dostęp innym podmiotom i zakłócają normalne funkcjonowanie Instytutu, co w powiązaniu adresu do doręczeń skarżącej

z kancelarią prawną reprezentującą osobę pozostającą w stałym sporze z Instytutem, pozwala przyjąć, że żądane informacje mają posłużyć na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych, a także stanowią element utrudniający normalne jego funkcjonowanie. Konsekwencją powyższego, w ocenie organu jest uznanie, że skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Instytutu z [...] września 2020 r.

utrzymująca w mocy jego własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jest to kolejna decyzja organu wydana w sprawie wniosku skarżącej z [...] września 2019 r., w zakresie "przekazania (...) skanów umów, wraz z ewentualnymi załącznikami, zawartymi ze wskazanymi w ww. piśmie podmiotami w okresie 2000 - 2019 r., w związku z wynajęciem tymże podmiotom powierzchni w nieruchomości przy ul. [...]", tj. dotyczących niżej wymienionych podmiotów: (1) R. sp. z o.o. (NIP: [...]), (2) A. J. (NIP: [...]). Poprzednie bowiem decyzje organu z [...] października 2019 r. i z [...] września 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej zostały uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 25/20.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Sąd uchylając poprzednio wydane

w niniejszej sprawie decyzje organu stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia. Sentencja omawianej decyzji nie precyzuje bowiem jakich podmiotów dotyczą umowy, których organ udostępnienia odmawia. Próby zaś doprecyzowania ww. kwestii w uzasadnieniu decyzji nie zmieniają tego, że sentencja decyzji de facto nie zawiera jasnego i klarownego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Sąd nie wypowiedział się co do meritum sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ w obecnie zaskarżonej decyzji, zgodnie ze wskazaniem Sądu, zawarł precyzyjne rozstrzygnięcie. Wskazał bowiem jednoznacznie podmioty, których dotyczą umowy, których to z kolei organ udostępnienia odmawia. Powyższe jednak nie oznacza, że zaskarżona obecnie decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie zauważyć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Normy prawne wynikające z u.d.i.p. stanowią wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów,

z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk jest podmiotem podlegającym reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązek informacyjny przewidziany w przedmiotowej ustawie spoczywa zatem nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Instytut, nie tylko realizuje zadania publiczne, ale również dysponuje majątkiem publicznym, jak również realizuje zadania z zakresu gospodarowania mieniem Polskiej Akademii Nauk, tj. nieruchomości przy ul. [...] w W..

W niniejszej sprawie nie jest też sporne, że objęte wnioskiem skarżącej informacje, których udostępnienie miałoby nastąpić poprzez udostępnienie skanów dokumentów, należą do kategorii informacji publicznych, określonych w art. 1 ust 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów,

o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem,

o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Trafnie wskazuje skarżąca, że informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym,

w tym treść i postać umów cywilnoprawnych i dokumentów księgowych dotyczących takiego majątku.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność objęcia przez Instytut umów

najmu tajemnicą przedsiębiorstwa chroniącą wiedzę dotyczącą sytuacji finansowej, handlowej i organizacyjnej najemców.

W odniesieniu do stanowiska organu co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w związku z umowami najmu zawartymi z podmiotami R. sp. z o.o. oraz A. J. , skutkującymi odmową udzielenia przedmiotowych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodzić się należy ze skarżącą, że Instytut nie wskazał argumentacji prawnej i faktycznej na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych takiej odmowy. Argumentacja organu, że umowy najmu posiadają wartość gospodarczą, których ujawnienie byłoby źródłem szczególnej wiedzy dotyczącej sytuacji finansowej, handlowej i organizacyjnej podmiotów najmujących pomieszczenia jest nieprzekonywująca i dowolna. Wynajmowanie pomieszczeń stanowiących własność publiczną lub komunalną powinno bowiem nastąpić w ramach przetargu. Informacja o przetargu, w tym o treści umowy jest publicznie dostępna pod adresem https:// [...].

Organ w swoich decyzjach nie wyjaśnił w jaki sposób ujawnienie informacji, które z natury rzeczy powinny być jawne miałoby zagrażać interesowi najemców

i ekonomicznemu interesowi Instytutu. Nie jest też wiadome ujawnienie jakich szczególnych informacji gospodarczych mogłoby zaszkodzić interesom przedsiębiorcy A. J., która prowadzi działalność gastronomiczną w przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 76 ustawy z dna 30 kwietnia 2010 r.

o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1183), przekazanie do używania podmiotom trzecim aktywów trwałych do używania może nastąpić, jeżeli składniki tych aktywów są zbędne do realizacji zadań Akademii oraz do utworzenia rezerwy. Przekazanie to zaś musi nastąpić na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 42 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 i 2348 oraz z 2019 r. poz. 270, 492 i 801) - "Akademia odpłatnie zbywa lub odpłatnie oddaje do używania innym podmiotom, na podstawie umów prawa cywilnego, składniki aktywów trwałych, na zasadach określonych

w przepisach wydanych na podstawie art. 42 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, 284, 471 i 782), jeżeli składniki tych aktywów są zbędne do realizacji zadań Akademii oraz do utworzenia rezerwy, o której mowa w art. 71 ust. 3.

Słusznie zauważyła więc skarżąca, że nie wiadomo dlaczego Instytut zasłania się tajemnicą przedsiębiorstwa z uwagi na groźbę uszczerbku ekonomicznego wobec informacji o składnikach mienia, które są zbędne do realizacji zadań i których przekazanie powinno nastąpić według zasad określonych przepisami, które formułują sposób i tryb przeprowadzania przetargów. Działania Instytutu mogą wręcz dawać asumpt do przypuszczania, że nie wszystkie zasady dotyczące przekazywania mienia do odpłatnego używania zostały w należyty sposób dochowane. Wyeliminowaniu tych wątpliwości mogłyby służyć właśnie umowy najmu zawarte z podmiotami trzecimi. Postępowanie przetargowe jest przecież co do zasady postępowaniem jawnym. Instytut nie wyjaśnia też czy w zakresie wskazanych przez skarżącą podmiotów, które wykazują adres swoich siedzib w nieruchomości przy ul. [...] w W., wyłączona była procedura przetargowa. Przedmiotowa nieruchomość stanowi zasób nieruchomości Polskiej Akademii Nauk - o którym mowa w art. 72 ust 2 ustawy

o Polskiej Akademii Nauk. W myśl art. 71 ust 2 wskazanej wyżej ustawy mienie Akademii jest przeznaczone do realizacji zadań określonych w ustawie oraz na wyposażenie jednostek naukowych i innych jednostek organizacyjnych Akademii. Sama zaś Polska Akademia Nauk jest państwową instytucją naukową o czym stanowi art. 1 ustawy o Polskiej Akademii Nauk. Umowy najmu dotyczące nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości PAN z istoty rzeczy dotyczą więc mienia publicznego i nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Informacje zawarte w umowach najmu, do których zawarcia Instytut powinien stosować Regulamin przeprowadzania przetargów oraz rokowań na sprzedaż, najem i dzierżawę nieruchomości Polskiej Akademii Nauk nie mogą więc stanowić ani informacji technicznej, ani technologicznej, ani organizacyjnej przedsiębiorstwa, ani też informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Instytut nie wykazał, iż informacja publiczna w postaci umów z najemcami podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503

z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z przytoczonego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną

i materialną. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją

o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa

w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji.

Prawidłowo wskazuje skarżąca, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją. To bowiem na tym podmiocie ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się

w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Musi zatem zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979).

Według wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą.

Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych

i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy

zaś o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/GI 545/19).

W niniejszej sprawie Instytut jako podmiot obowiązany bardzo ogólnie podniósł, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób przekazanie skanu umów najmu miałoby wpływać na stan wiedzy wnioskodawczyni

o sytuacji finansowej, handlowej czy organizacyjnej, a co więcej w jaki sposób przekazanie skanu umów najmu miałoby oddziaływać negatywnie na najemców, tj.: R. sp. z o.o. (NIP:[...]) i A. J. (NIP: [...]). Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że argumentacja przedstawiona przez Instytut, mająca uzasadniać odmowę udzielenia informacji jest bardzo ogólna i abstrakcyjna, nie można też przypisać jej cechy adekwatności.

Jak zauważyła skarżąca, Instytut w dniu [...] sierpnia 2020 r., ujawnił umowę najmu zawartą z R. [...] sp. z o.o. (NIP: [...]) posiadającą siedzibę pod adresem ul. [...], w W., przy czym również w stosunku do tej umowy podmiot obowiązany zasłaniał się wcześniej tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ nie wyjaśnił więc, dlaczego jeden podmiot traktuje odmiennie od innego, który zresztą prawdopodobnie należy do tej samej grupy kapitałowej.

Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że Instytut bardzo ogólnie podniósł, że informacje wnioskowane przez skarżącą objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Wskazał na istnienie takiej przesłanki, jednakże już nie przytoczył właściwej argumentacji faktycznej i prawnej wskazującej na spełnienie przesłanki formalnej

i materialnej. Instytut poprzestał na podaniu abstrakcyjnych pojęć, zaniechał zaś wskazania jakie czynności faktyczne zostały podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji. Nie zostały przedstawione jakiekolwiek informacje jakie środki ochrony zostały podjęte i w jakiej formie, nie wspominając już o jakimkolwiek uprawdopodobnieniu tych okoliczności. Instytut nie wykazał też, jaki negatywny wpływ miałoby ujawnienie umów najmu na działalność Instytutu czy samych najemców, poprzestając w tym zakresie na ogólnikowych stwierdzeniach.

Zauważyć należy, że to Instytut jako podmiot dysponujący informacją publiczną, ostatecznie decyduje czy udostępnić informację. Nie jest przy tym związany jakimikolwiek oświadczeniami podmiotów zewnętrznych. Co również istotne w niniejszej sprawie, w aktach sprawy przekazanych Sądowi nie znajdują się żadne takie oświadczenia.

W ocenie Sądu, podmiot obowiązany nie wykazał zatem, że zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji odmownej. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., zatem wskazanie faktów, które Instytut uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza więc ww. przepis, poprzez brak prawidłowego rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ bowiem bez zebrania stosownego materiału dowodowego i jego analizy, opierając się wyłącznie na treści przepisów ustawy przyjął, że umowy najmu zawarte z R. sp. z o.o. (NIP:[...]) i A. J. (NIP: [...]) są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Tym samym, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, co do zasady nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez organ, że żądane informacje korzystają z ochrony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W świetle zaś art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. zasadą jest udostępnianie informacji, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem od tej zasady. Wykazanie zaistnienia przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną. Nie chodzi bowiem w uzasadnieniu decyzji o powołanie lakonicznych zwrotów, czy stwierdzeń, jak miało to miejsce w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, że dana informacja podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Przytoczenie zaś dodatkowych argumentów w odpowiedzi na skargę, dotyczących nadużycia prawa przez skarżącą, nie może stanowić o prawidłowości decyzji.

Ponownie rozpatrując wniosek, organ mając na uwadze art. 153 P.p.s.a., uwzględni powyższe wskazania Sądu

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach o których mowa w punkcie 2 wyroku oparte zostało na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł.