Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1495/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 40 ust 2, art. 61 ust 8 pkt 2), art. 7 ust. 1, art. 41 ust 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 134, art. 141
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3/17 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w M. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3/17 oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. Sp. z o.o. w M. złożyło wniosek nr [...], dotyczący dofinansowania przedsięwzięcia pn. "Stworzenie innowacyjnego systemu gospodarki osadowej i uzdatniania wody dla potrzeb aglomeracji M." (dalej: Projekt) w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014- 2020, Działanie 2.3 "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach". Instytucją organizującą konkurs dla działania był Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Fundusz).

Pismem z [...] października 2016 r. Fundusz poinformował Wnioskodawcę, że jego Projekt nie został zakwalifikowany do przyznania dofinansowania. Powodem negatywnej oceny wniosku był brak spełnienia kryterium merytorycznego nr 2 "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej" oraz kryterium merytorycznego nr 6 "Wykonalność finansowa projektu".

W odniesieniu do pierwszego z negatywnie ocenionych kryteriów wskazano, że Projekt nie może zostać sklasyfikowany jako niegenerujący dochodu. W wariancie W(0) wskazano bowiem na dodatkowe przychody ze sprzedaży nawozu wytworzonego z przekształcenia osadów w granulat nawozowy. Natomiast dopiero w wariancie W(1) przychody nie pokrywają kosztów operacyjnych, co powoduje stratę na sprzedaży w latach 2022-2045. Zaprojektowanie wariantu bazowego W(0) i inwestycyjnego W(1) w opisany powyżej sposób przynosi efekt w postaci ujemnych przychodów netto w rachunku różnicowym W(1) - W(0) w latach 2030 - 2045 oraz prowadzi do nieuzasadnionej konkluzji, że projekt nie generuje dochodu, skutkiem czego kwota dotacji może wynieść 85% kosztów kwalifikowanych, zamiast 63,75% ww. kosztów.

Z powyższą oceną połączona jest także negatywna ocena dotycząca spełnienia drugiej przesłanki - wykonalności finansowej projektu. Zaznaczono, że analiza finansowa potwierdza wykonalność finansową i możliwość zachowania okresu trwałości projektu, ale przy założonej kwocie dotacji, tj. sięgającej 85% kosztów kwalifikowanych, zamiast 63,75% kosztów kwalifikowanych. W sytuacji prawdopodobnej redukcji dotacji z 51598 942,13 zł do wysokości 38 699 206,60 zł, w ocenie Funduszu występuje brak zbilansowania źródeł finansowania inwestycji i tym samym należy uznać kryterium za niespełnione.

Minister Środowiska pismem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] poinformował stronę o uznaniu protestu za nieuzasadniony. Uzasadniając to stanowisko, Minister w pierwszej kolejności za uzasadnioną uznał ocenę Funduszu dotyczącą braku spełnienia kryterium poprawności analizy finansowej i ekonomicznej. Wskazał, że model finansowy przedstawiony przez Wnioskodawcę nie jest w pełni zgodny z wymogami określonymi w Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne). Zastosowana przez Wnioskodawcę metoda, polegająca na pominięciu w wariancie W(1) przychodów ze sprzedaży nawozu wytworzonego z przekształcania osadów w granulat nawozowy w latach 2022-2045 prowadzi do nieuzasadnionej konkluzji, że projekt nie generuje dochodu, co skutkuje kwotą dotacji mogącą osiągnąć poziom 85% kosztów kwalifikowanych (przy teoretycznej luce finansowej na poziomie 100%), zamiast 63,75% w przypadku projektów generujących dochód (przy zastosowaniu zryczałtowanej stawki dochodu na poziomie 25%). Wskazano przy tym, że Wnioskodawca zmieniał w poszczególnych wariantach wartości przychodu ze sprzedaży nawozu wytworzonego z przekształcenia osadów. Przy czym Wnioskodawca nie przedstawił stosownych przyczyn tej zmiany w piśmie z [...] września 2016 r. Ponadto Minister nie zgodził się z przedstawioną w proteście opinia, że strata wskazywana w wariancie W(1) jest na poziomie błędu analitycznego i jest pomijalna w ocenie wniosku, tym bardziej, że w wariancie W(0) strata ta nie występuje w ogóle. Wariant W(1) skutkuje brakiem pokrycia kosztów operacyjnych i tym samym powoduje niespełnienie zasady "zanieczyszczający płaci", której spełnienie jest jednym z istotnych i niezbędnych kryteriów do wypełnienia w ramach prawidłowo przygotowanej analizy finansowej w trakcie aplikowania o środki z UE.

Odnosząc się do niespełnienia kryterium Wykonalności finansowej projektu, ponownie zaznaczono, że wynika ono niejako z braku spełnienia kryterium wcześniej opisanego. Wnioskodawca przedstawił bowiem gwarancje finansowania Projektu w oparciu o założenie, iż uzyska on poziom 85% dofinansowania kosztów kwalifikowanych. Natomiast wobec faktu przygotowania analizy finansowej niezgodnie z Wytycznymi, w tym kluczowego w niniejszym przypadku sposobu ustalenia wysokości dotacji UE, warunkującej wielkość pozostałych niezbędnych źródeł finansowania, niemożliwa była weryfikacja wykonalności i trwałości projektu w okresie eksploatacji. Wobec przeszacowania kluczowego kwotowo elementu montażu finansowego projektu, nie można uznać, że źródła finansowania zadania bilansują się, ponieważ zmniejszenie dotacji do kwoty odpowiadającej 63,75% kosztów kwalifikowanych nie pozwala na potwierdzenie, że Wnioskodawca dysponuje środkami na sfinansowanie inwestycji. Przy obniżeniu kwoty dotacji z 51 598 942,13 zł do 38 699 206,60 zł, projekt wykazywałby deficyt finansowy wysokości 12 929 736 zł.

Odnosząc się zaś do zarzutów natury procesowej, Minister wskazał, że weryfikacja dokonana przez Fundusz wykazała na wewnętrzne rozbieżności w dokumentacji projektu - m.in. odnośnie prezentacji sprzecznych informacji dotyczących sprzedaży nawozu pomiędzy modelem finansowym a studium wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącej wskazał, że przedmiotem sprawy było rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Środowiska z [...] grudnia 2016 r., natomiast skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Analizując sprawę Sąd I instancji wskazał, że sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie złożonym w konkursie zamkniętym nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa II – Ochrona Środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu Działanie 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach Typ projektów 2.3.1 Projekty dotyczące gospodarki wodno–ściekowej, realizowane w aglomeracjach o wielkości co najmniej 10 000 RLM Typ projektów 2.3.2 Projekty dotyczące gospodarki wodno–ściekowej realizowane w regionach lepiej rozwiniętych w aglomeracjach o wielkości od 2 000 RLM do 10 000 RLM.

Zdaniem Skarżącej, ocena wniosku w zakresie horyzontalnych kryteriów merytorycznych II stopnia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Skarżąca wskazała w odniesieniu do kryterium "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej", iż wbrew stanowisku Instytucji Pośredniczącej projekt nie będzie generować dochodu, natomiast wykazana strata na poziomie marginalnym nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że nie spełniona jest zasada "zanieczyszczający płaci". Spółka zaznaczyła, iż jednoznacznie ustosunkowano się do kwestii wynikających ze sprzedaży nawozu (oba warianty nie zakładały dodatkowych przychodów ze sprzedaży nawozu wytworzonego z przekształcenia osadów w granulat nawozowy). Przywołane wyjaśnienia i analizy nie zostały uwzględnione przez oceniającego.

WSA wyjaśnił, iż zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu ocena wniosków o dofinansowanie dokonywana jest w oparciu o przyjęte przez Komitet Monitorujący POIiŚ 2014-2020 kryteria horyzontalne oraz kryteria sektorowe obowiązujące w dniu ogłoszenia konkursu. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań, stanowią Załącznik nr 3 do SZOOP oraz Załącznik nr 3 do niniejszego regulaminu. W opisie kryterium "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej" zawartym w kryteriach wyboru projektów wskazano, iż sprawdzana jest zgodność z Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 (gdy mają zastosowanie).

W ocenie Sądu model finansowy przedstawiony przez Spółkę nie był zgodny z wymogami określonymi w Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020. Zgodnie z pkt 7.1.1.c Wytycznych, głównym celem poprawnie przygotowanej analizy finansowej projektów realizowanych przy udziale dotacji ze środków UE jest ustalenie należnej wysokości wsparcia, które sprawia, że inwestycja jest wykonalna finansowo, a jednocześnie prawidłowa analiza zabezpiecza, że Beneficjent nie otrzymuje zbyt wysokiej dotacji. W przypadku projektów generujących dochód, cel ten jest osiągany dzięki zastosowaniu metody analizy luki finansowej, a dla działania 2.3 POIiŚ wartość dotacji wyznaczana jest przy wykorzystaniu zryczałtowanej stawki dochodu, tzw. "flat rate". Biorąc pod uwagę wymogi Wytycznych uwzględnione w trakcie oceny przez IW - wskazywana metoda powinna być zastosowana również w przypadku niniejszego projektu, powodując dostosowanie wysokości dotacji do należnego dla danej inwestycji poziomu. Analiza modelu finansowego wykazała, iż Spółka nie wyodrębniła w zakładce Obliczenia (wiersz 288) przychodów ze sprzedaży nawozów mineralnych w wariancie W(0). Dokonując zatem porównania modelu finansowego przedłożonego przed wezwaniem do uzupełnienia z modelem po uzupełnieniach wskazano, że przychody z tytułu odbioru ścieków są istotnie wyższe w drugiej wersji modelu, a więc tej, w której - wg deklaracji zawartej w proteście - nie zostały one ujęte. Analiza przychodów ze sprzedaży wykazała, że w modelu finansowym, w którym Wnioskodawca zadeklarował, iż nie uwzględnił przychodów ze sprzedaży nawozów kwota przychodów ze ścieków była wyższa od pierwszej wersji modelu finansowego.

Zasadnie przyjęto zatem w ocenie Sądu, iż skarżąca dokonała zmian w strukturze przychodów tak, aby wykazać, że projekt nie generuje dochodu, co obrazuje poziom przychodów z tytułu odbioru ścieków wskazujący na ujęcie w modelu W(1) - w porównaniu z pierwotnie analizowanym modelem - dodatkowych przychodów w kwocie prawie 480.000 zł. Mając na względzie, że Skarżąca zadeklarowała, iż będzie sprzedawała nawozy jedynie kiedy nie zrealizuje inwestycji w przypadku nieuzyskania dofinansowania z POIŚ 2014-2020, powyższy wariant uzyskiwania przychodów powinien być uwzględniony tylko w analizie opcji, a nie w modelu finansowym w wariancie W(0). Organ zasadnie wywiódł przy tym, iż kwota przychodów ze ścieków różni się od kwoty przychodów w wariancie W(1), pomimo że Wnioskodawca w ramach procedury uzupełnień wniosku zadeklarował, że na podstawie uwagi IW całkowicie usunięto ten element z arkusza analizy finansowej projektu, co dodatkowo potwierdza możliwość ujmowania w dalszym ciągu w analizie części przychodów ze sprzedaży nawozu.

Dodatkowo WSA podkreślił, iż skarżąca w toku korespondencji związanej z oceną wniosku o dofinansowanie była poinformowana o tym, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej". W związku z tym została wezwana do wprowadzenia zmian w studium wykonalności oraz modelu finansowym. Spółka została zatem zgodnie z postanowieniami pkt 100 Regulaminu konkursu poinformowana o konieczności dokonania w modelu finansowym korekt, aby ww. kryterium mogło zostać uznane za spełnione.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wadliwości oceny w zakresie kryterium "Wykonalność finansowa projektu". W ocenie Skarżącej, zagwarantowano wymagany wkład własny spójny z wyliczeniami w załączonej analizie finansowo-ekonomicznej. Natomiast zarzuty dotyczące niemożności sfinansowania większego wkładu własnego mają charakter hipotetyczny i nie znajdują potwierdzenia w prognozowanej sytuacji finansowej Spółki.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia pkt 109 Regulaminu konkursu poprzez przekroczenie przez IW terminu 7 dni od dnia zakończenia oceny projektu do poinformowania Wnioskodawcy o niespełnieniu przez projekt kryteriów wyboru i negatywnej ocenie wniosku, należy wyjaśnić, iż powyższe uchybienie pozostało bez wpływu na wynik oceny wniosku lub też ograniczenie praw Spółki do skorzystania ze środków odwoławczych

P. Sp. z o.o. w M. złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, ze zm., dalej: ustawa) w związku z kryteriami formalnymi i merytorycznymi wyboru projektów dla działania w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 Działanie 2.3" przez uznanie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przeprowadził konkurs w sposób prawidłowy, podczas gdy z analizy dokumentów konkursowych wynika, że odmowa zakwalifikowania projektu do przyznania dofinansowania została dokonana w sposób arbitralny, a ocena przeprowadzona została w oparciu o niezrozumiałe i niespójne kryteria z pominięciem dokumentów i wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez skarżącą oraz w sposób naruszający zasady logicznego myślenia, a przez to nie poddający się realnej weryfikacji i nie spełniający wymogów rzetelności i przejrzystości statuowanych w art. 37 ust. 1 ustawy

naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy oraz nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą zawartych w piśmie z dnia 8 września 2016 roku oraz dołączonych wyliczeń wykazujących, że przedmiotowy projekt nie generuje przychodów z tytułu sprzedaży nawozu wytworzonego z przekształcenia osadów w granulat nawozowy oraz błędnym uznaniu, że model finansowy opracowany przez skarżącego nie jest zgodny z zasadami zawartymi w Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju (MIiR/H/2014-2020/7(01)03/2015) w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 11 ustawy (dalej: Wytyczne) (obowiązujących od dnia 18 marca 2015 roku) i narusza zasadę wyliczania wartości dotacji, której wyliczenie winno nastąpić przy wykorzystaniu zryczałtowanej stawki dochodu a nie analizy luki finansowej jako właściwej dla projektów generujących dochód

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy w związku z kryteriami merytorycznymi nr 2 i 6 wyboru projektów POIiŚ 2014- 2020: "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej" i "Wykonalność finansowa projektu", przez uznanie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przeprowadził postępowanie konkursowe zgodnie z Wytycznymi i w sposób przejrzysty i rzetelny podczas gdy z analizy dokumentów konkursowych wynika, że kryteria te nie zostały wypełnione

naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia, sformułowanie uzasadnienia w sposób zawiły i niejasny z powołaniem regulacji Wytycznych, które nie należą do kategorii źródeł powszechnie obowiązującego prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji

naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy oraz art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy, wyrażające się w przyjęciu, iż ocena projektu opracowanego przez skarżącego dokonana przez Ministra została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, mimo że ocena ta została dokonana w oparciu o niezrozumiałe i niespójne kryteria oraz w sposób arbitralny, naruszający zasady logicznego myślenia z odrzuceniem merytorycznej argumentacji skarżącego uzasadniającej kwalifikację złożonego projektu jako niegenerującego dochód - a przez to nie poddająca się realnej weryfikacji i nie spełniająca wymogów rzetelności i przejrzystości statuowanych w art. 37 ust. 1 ustawy

naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego poprzez uznanie, że w ramach konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020, Oś priorytetowa II - Ochrona Środowiska, w tym adaptacja do zmian klimatu Działanie 2.3 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach Typ projektów 2.3.1 - ustalanie wysokości dofinansowania winno być dokonane z zastosowaniem metody stawki zryczałtowanej (fiat rate) a nie metodą luki finansowej - gdyż z uwagi na charakter konkursu, rodzaj projektu nie generującego dochodu oraz odległą w czasie perspektywę realizacji projektu nie ma możliwości obiektywnego określenia przychodów przy zastosowaniu tego parametru przez okres obejmujący lata 2030-2045

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 7 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Środowiska, z których wynika że P. Sp. z o.o. w M. nie uzyskała dofinansowania projektu, ponieważ jej wniosek uzyskał negatywną ocenę. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na tej podstawie prawnej oznacza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawo.

Kiedy sąd stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazuje jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania". Regulacja ta jest przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z powołaniem art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p., wyraził jednoznaczny pogląd, że nie naruszono prawa.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również bazuje na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.z.r.p., instytucja zarządzająca krajowym albo regionalnym programem operacyjnym może wydawać wytyczne dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego, zwane dalej "wytycznymi programowymi", zgodne z wytycznymi horyzontalnymi. Oczywistym jest, że wytyczne programowe, stanowiąc dokument systemu realizacji programu operacyjnego nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 6 ust. 2 u.z.r.p., podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.

Należy zatem stwierdzić, że nie jest trafny zarzut podniesiony w pkt 4) skargi kasacyjnej.

Powołując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kasator powinien wskazać przepisy postępowania naruszone przez Sąd I instancji poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone oraz wyraźne określenie, na czym to uchybienie polegało.

W pkt 2. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy oraz nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w piśmie z [...] września 2016 r. oraz dołączonych wyliczeń. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z kolei, brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Kasator nie uzasadnił, jakich to uchybień dopuścił się Minister Środowiska rozpoznając protest strony wniesiony od negatywnej oceny projektu nie wskazanych w skardze, których nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skoro Sąd I instancji sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zastosował środek określony w ustawie, to tym samym rozpoznał istotę sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając skargę w zakresie nieuwzględnienia protestu nie dokonuje oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, ponieważ jest to wyłączna kompetencja komisji oceny projektów. Natomiast w postępowaniu odwoławczym następuje ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa akceptując negatywną ocenę projektu z powodu wadliwego modelu finansowania. Tej kwestii dotyczy uzasadnienie wyroku zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które prawie w całości dotyczy modelu finansowego. Sąd I instancji nie zastępuje właściwej instytucji organizującej i prowadzącej konkurs i z tego też powodu nie mógł oceniać wyliczeń dołączonych do pisma strony.

Nie jest trafny wadliwie zredagowany zarzut podniesiony w pkt 5. petitum skargi kasacyjnej sprowadzający się do kwestionowania przeprowadzenia konkursu przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez siebie regulaminu określającego między innymi, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Kryteria te dla wszystkich uczestników konkursu były jednakowe. Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów. Właściwa instytucja sprawuje nadzór nad komisją oceny projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem konkursu. Nie naruszono art. 37 ust. 1 u.z.r.p., ponieważ konkurs przeprowadzono w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniając stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Błędny jest zarzut, że to Minister Środowiska dokonał oceny projektu. Organ ten (właściwa instytucja) rozpoznał protest w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W tych ramach zweryfikowano prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów wskazanych w proteście. Minister Środowiska poinformował wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu wskazując treść rozstrzygnięcia polegającego na nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. Kasator nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei, wskazany jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle w sprawie nie mógł mieć zastosowania, ponieważ kiedy w wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wydaje rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2) u.z.r.p. nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Podniesiony w pkt 6. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. w związku z art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia ogólnego nie jest trafny i uzasadniony. Kasator posługując się zwrotem "poprzez uznanie" w istocie kwestionuje kryteria wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i podziałań. W opisie kryterium "Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej" zawartym w kryteriach wyboru projektów wskazano, że sprawdzana jest zgodność z Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 (gdy mają zastosowanie). Właściwa instytucja przeprowadziła wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Nie naruszono uprawnień i obowiązków uczestnika postępowania w sprawie dofinansowania projektu poddając jego projekt ocenie spełnienia kryteriów wyboru przyjętych w konkursie. Według art. 37 ust. 2 pkt 1) u.z.r.p., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: (I) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (II) są niedyskryminacyjne i przejrzyste; (III) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8. Właściwa instytucja nie naruszyła tych przepisów prawa, a tym bardziej Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego.

W pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. oraz art. 41 ust. 2 pkt 7) u.z.r.p. " przez uznanie", że konkurs został przeprowadzony w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że regulacja art. 37 ust. 1 u.z.r.p. jest przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Natomiast art. 41 ust. 2 pkt 7) u.z.r.p. stanowi: "Regulamin konkursu określa w szczególności: kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia." Skoro kasator nie wskazał na czym polegało naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7) u.z.r.p. przez Sąd I instancji: przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, to zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. oraz art. 41 ust. 2 pkt 7) u.z.r.p. został powtórzony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej "przez uznanie", że konkurs został przeprowadzony zgodnie z Wytycznymi w sposób przejrzysty i rzetelny. Również w tym wypadku kasator nie wskazał sposobu naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, co powoduje że zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.