Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 546/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 294/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 294/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (uczestnik postępowania, inwestor w postępowaniu administracyjnym), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tego stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji;

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku uchylił ich decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia;

e. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

2. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej "rozporządzenie"), gdyż interpretacja dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zakresie tego przepisu dokonana została w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8;

b. naruszenie art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji, wskazuje że przepisy te mają zastosowanie do tej sprawy, czym zaliczono inwestycję wnoszącej skargę kasacyjną do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. Jak stwierdziła wnosząca skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zdaje się również nie zauważać, że postępowanie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego którego parametry zdefiniowane są treścią rozporządzenia, a co za tym idzie, aby możliwe było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa np. w art. 63 tej ustawy, uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja wnoszącej skargę kasacyjną, z uwagi na parametry techniczne przedsięwzięcia, nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;

ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a to na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

3. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.;

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, najpierw należało jednak odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczonych jako I a i b), w ramach których wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod względem zgodności z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a."), wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy Sąd ten dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej "rozporządzenie"), jak również art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej "ustawa ocenowa"). Pozwoli to bowiem ustalić, czy Sąd trafnie przyjął, że elementami stanu faktycznego, koniecznymi do wydania prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującej wieżę o wysokości 79,95 m, na której będzie zawieszonych 15 anten sektorowych), a niewyjaśnionymi przez organy administracji, jest sumaryczna wielkość parametrów i skumulowane oddziaływanie wszystkich projektowanych anten sektorowych.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy ocenowej, wymienionym w drugim zarzucie naruszenia prawa materialnego, oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W świetle art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organem tym, w przypadku inwestycji tego typu, jak objęta przedmiotowym postępowaniem, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, co wynika z art. 75 ust. 1 ustawy ocenowej.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wedle art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.

– stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego to jednej z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z art. 51 ust. 1 powołanej ustawy, organem właściwym do wydania takiej decyzji jest co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Okoliczność wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji - nie powoduje jednak, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej. W świetle z kolei art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi zatem istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ rozstrzyga o tym, czy wnioskodawca zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji w sprawie lokalizacji. Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami P.b.

Zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które skutkowało barkiem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji o lokalizacji, nie może więc oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzje o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też powinien uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która będzie dla niego wiążąca, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2245/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, nie może w postępowaniu w sprawie ustalania lokalizacji rozstrzygać kwestii będących przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie określa się, nie analizuje i nie ocenia okoliczności wymienionych w art. 62 ustawy ocenowej, tj. 1) bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, e ) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d, f) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagań zakres monitoringu.

Niedopuszczalność rozstrzygania kwestii unormowanych w Dziale V ustawy ocenowej przez organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie oznacza jednak, że nie jest on zobowiązany do oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. O ile bowiem wnioskodawca nie uzyska wymaganej decyzji środowiskowej, to niedopuszczalne będzie uwzględnienie jego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Właściwy organ nie będzie mógł wszakże w takiej sytuacji stwierdzić, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Dlatego ustalenie, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powinno być dokonane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej niezależnie od tego, że potrzeby takiej nie stwierdzono w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji.

W stanie prawnym obowiązującym w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone były w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jakkolwiek oba przywołane przepisy zastrzegają, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, to należy zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w: ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 1); § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2).

W myśl z kolei § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2) oraz nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (pkt 2 zd. 1).

Przywołane uregulowania rozporządzenia prowadzą do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które – jako takie – mogą zawsze znacząco lub mogą potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów administracji stosujących przepisy rozporządzenia jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja jako całość (a nie poszczególne jej elementy – np. anteny) wpłynie na środowisko.

Brzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia potwierdza zatem zasadności wniosku o konieczności sumowania parametrów danego przedsięwzięcia, w tym także mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Należy przy tym wyjaśnić, że pomiędzy powołanymi wyżej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 nie zachodzi kolizja uzasadniająca zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma bowiem charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ma natomiast charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten), niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2338/17, z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 243.18, z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2902/16 i z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18. Dostępne: http://www.nsa.gov.pl).

Z przywołanych względów, dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Z przedstawionych wyżej względów, oba postawione przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty naruszenia prawa materialnego, należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał bowiem podstaw, by z art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej wywieść brak obowiązku dokonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowań. Sąd dokonał też prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia, w tym § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3, właściwie określając zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do prawidłowego ustalenia wymogu uzyskania takiej decyzji, bądź jego braku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, sprowadzające się właściwie do dosłownego przytoczenia stanowisk zawartych w pismach urzędników Ministerstwa Środowiska, Ministerstwa Infrastruktur i Ministerstwa Zdrowia lub uzasadnianiach decyzji organów administracji, bądź wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach, nie doprowadziło do skutecznego podważenia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, prawidłowego rozumienia przepisów rozporządzenia.

Ustalenie, czy przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko powinno nastąpić przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 ust. 1 K.p.a.). W sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę takim dowodem jest przede wszystkim projekt budowalny, który powinien w szczególności zawierać podstawowe dane technologiczne oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu i jego rozwiązaniami budowlanymi, a także dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, m.in. pod względem promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się (zob. § 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 11 lit. d rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Dz. U. poz. 462 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji). O ile dane zawarte w projekcie są niewystarczające do stwierdzenia, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to dążąc, zgodnie z art. 7 K.p.a., do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., zbierając wyczerpująco materiał dowodowy, organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do przedstawienia dodatkowych dokumentów. Następnie organ administracji powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu wydanej decyzji – także odnosząc się do kwestii obowiązku (lub jego braku) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ocenę zebranych dowodów w celu odpowiedzi na pytanie, czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko powinien dokonać samodzielnie właściwy administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli jednak - pomimo należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ ten będzie miał uzasadnione wątpliwości, czy inwestycja należy do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to może uzależnić wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy ocenowej).

Jak wynika z uzasadnień decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., organy administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], oparły stanowisko o braku potrzeby przeprowadzenia oceny planowanego przedsięwzięcie na danych inwestycji zaczerpniętych z projektu budowalnego, a przede wszystkim na opracowaniu opisowym w części Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko, sporządzonym przez mgr inż. U. K. Dokument ten (razem z opracowaniem graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko) został dołączony do projektu budowlanego. Był także przedstawiony przez inwestora w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy obu instancji odwołały się również do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., w której stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powyżej wyjaśniono już, dlaczego stwierdzenie to nie miało wpływu na obowiązek poczynienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnych ustaleń w tym zakresie.

Odnośnie natomiast do zawartej w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji oceny przywołanych dokumentów, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że poza zakresem ustaleń organów administracji pozostały kwestie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny projektowanej stacji bazowej. Tym samym organy nie ustaliły, czy planowane przedsięwzięcie, jako całość, może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta [...] na str. 4 uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., a także Wojewoda [...] na str. 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. powtórzyli wnioski zawarte w pkt 6 Kwalifikacji, zgodnie z którymi przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest dla niej wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organy nie dostrzegły jednak, że przedstawiona przez inwestora Kwalifikacja nie obejmuje analizy nakładania się wiązek promieniowania poszczególnych anten i ich skumulowanego oddziaływania. Przez to nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej, zgodnej z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezkrytycznie przyjmując wnioski zawarte w dokumentacji przedstawionej przez inwestora, nie wyjaśniły bowiem, czy planowana inwestycja, jako całość oddziałuje na środowisko w stopniu, który może stwarzać konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził więc, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z wymienionymi przepisami K.p.a., również pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – przyp. Sądu) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepisy ma charakter "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z kolei art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. mogłyby zostać naruszone takim orzeczeniem sądu pierwszej instancji, które zostałoby podjęte w związku z przyjęciem przez ten sąd do oceny zaskarżonego aktu kryterium innego, aniżeli zgodność z prawem, bądź jeżeli sąd ten uchyliłby się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji lub zastosował środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a. Tego typu naruszeń z pewnością nie można zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie może natomiast stanowić skutecznego środka, pozwalającego na podważenie prawidłowości, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniał uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Dlatego także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Należy podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.