Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1925/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.75
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art.4
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Okręg [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/18 w sprawie ze skargi [...] Okręg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I instancji, WSA), wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/18, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców w [...] Okręg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Polski Związek Działkowców - Okręg [...] w [...] zwrócił się do Starosty [...] o wydanie, na podstawie art. 76 i 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40), decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położone w gminie [...], powiat [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że na powyższych działkach zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" – ogród stały, wpisany do rejestru Polskiego Związku Działkowców.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] położonej w obrębie [...] [...], dla której Sąd Rejonowy w Wołominie Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] . W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] stwierdził, że Skarb Państwa nabył przedmiotowe działki przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985r., lecz nabycie własności przez Skarb Państwa nie było związane z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Organ ustalił również, że teren rodzinnych ogrodów działkowych "[...]" nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych, który został ustanowiony z mocy prawa na podstawie art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (dalej też ustawa o lasach). Wskazano, że zgodnie z umową o przekazaniu w użytkowanie spisaną w dniu [...] grudnia 2004 roku pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministerstwem Obrony Narodowej oraz aneksem nr [...] sporządzonym w dniu [...] grudnia 2013 roku Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach przekazał Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury (dalej "S.Z.I.") na czas nieokreślony nieruchomości m.in. oznaczone nr działek [...], [...] i [...] w użytkowanie na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Przekazanie nieruchomości nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego. Ponadto organ I instancji stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość objęta jest ewidencją Lasów Państwowych, to niemożliwe jest stwierdzenie nabycia przez Polski Związek Działkowców użytkowania nieruchomości przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców – Okręg [...] w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] .

W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z umową o przekazaniu w użytkowanie spisaną w dniu [...] grudnia 2004 roku pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministerstwem Obrony Narodowej oraz aneksem nr [...] sporządzonym w dniu [...] grudnia 2013 roku Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach przekazał S.Z.I. na czas nieokreślony nieruchomości m.in. oznaczone nr działek [...], [...] i [...] w użytkowanie na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Przekazanie nieruchomości nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego. Powyższe w ocenie Kolegium prowadzi do wniosku, że właściciel Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] przedmiotową umową ustanowiło na rzecz [...] Zarządu Infrastruktury w [...] na czas nieokreślony prawo użytkowania na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Przedmiotowe grunty aktualnie stanowią teren zamknięty, zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 roku (pismo z dnia [...].08.2017 r.). Na przedmiotowej nieruchomości użytkownik Wojskowy Instytut Techniczny Uzbrojenia prowadzi badania naukowe i doświadczenia w zakresie uzbrojenia. Teren działek, na których znajdują się ogródki znajduje się na krawędzi strefy bezpieczeństwa fali detonacji i poziomu natężenia dźwięku. W związku z postępem technicznym strefa ta może się powiększyć, przez co konieczne jest zachowanie odpowiedniej strefy ochronnej Placu Ćwiczeń [...] (pismo szefa SZI z dnia [...].08.2017 r.). Powyższe ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

W ocenie Kolegium ustanowienie prawa użytkowania nieruchomości na rzecz wnioskodawcy byłby sprzeczne z przeznaczeniem terenu i użytkowaniem go przez aktualnego użytkownika SZI i wpłynęłoby negatywnie na rozwój prac badawczych w zakresie wojskowości, a tym samym na zapewnienie bezpieczeństwa i obronności Państwa. Nie można bowiem wyeliminować z obrotu umowy użytkowania zawartej przez Nadleśnictwo [...] ze Stołecznym Zarządem Infrastruktury, która de facto ma znaczenie dla interesu społecznego w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa i obronności kraju.

Zdaniem Kolegium nie można stwierdzić nabycia z mocy prawa użytkowania na rzecz odwołującego, gdyż naruszałoby to ewidentnie interes podmiotu trzeciego jakim jest [...] Zarząd Infrastruktury i czyniło niemożliwym korzystanie w sposób niezakłócony z gruntu przez ten podmiot, który realizuje cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Podkreślono ponadto, że wykładni przepisu art. 76 ust 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działowych nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa. Należy zbadać czy stan prawny gruntu pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania. Stwierdzono, że oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej lub w użytkowanie innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania na rzecz ROD.

Podkreślono ponadto, że Kodeks cywilny nie zawiera przepisu, który wprost normuje obciążanie prawa użytkowania wieczystego czy prawa użytkowania prawami rzeczowymi ograniczonymi, w tym użytkowaniem. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez rodzinny ogród działkowy w odniesieniu do nieruchomości, która w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych była już obciążona prawem użytkowania na rzecz innego podmiotu stanowiłoby ingerencję w prawa użytkownika, a tym samym naruszałoby istotę prawa użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego. W przypadku zatem ustanowienia prawa użytkowania na rzecz ROD, niemożliwym stałoby się wykonywanie uprawnień przez SZI na podstawie umowy użytkowania zawartej ze Skarbem Państwa Nadleśnictwem [...] , która jest wykorzystywana przez użytkownika wieczystego na jego cele.

Wskazano, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] posiadało prawo do całej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] [...] przed dniem wejścia w życie dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych nie mogą naruszać praw innych podmiotów nabytych w drodze innych ustaw z datą wcześniejszą. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nieruchomości będącej w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] ingerowałoby w zadania Skarbu Państwa - Lasów Państwowych, jakie wykonuje w stosunku do lasów, a tym samym ograniczałoby jego ustawowe kompetencje wynikające z ustawy o lasach, w tym także w zakresie art. 40 ust. 1 tejże ustawy w zakresie przekazania w użytkowanie lasów, gruntów oraz innych nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, jeżeli za tym przemawiają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej.

Od powyższej decyzji skargę złożył Polski Związek Działkowców – Okręg [...] w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 dalej jako ustawa), który w ust. 1 określa pozytywne przesłanki wydania w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do [...] stycznia 2016 r.) decyzji o likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, zorganizowanych na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do których stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ów ogród nie posiada tytułu prawnego. Ustęp 6 tego artykułu stanowi z kolei, że w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 (tj. decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego), z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej też k.c.) – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia tego prawa następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa księdze wieczystej (art. 75 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy). Organem właściwym do jej wydania w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. ust. 6 zdanie drugie).

Sąd zwraca uwagę, że w art. 76 ust. 1 ustawy uregulowano przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuację gdy stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (tj. [...] stycznia 2014 r.).

Przepisy te - przy powołaniu się na ich literalne brzmienie wskazują, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy jest spełnienie jedynie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, bowiem gdyby któryś z nich się ziścił właściciel nieruchomości nie mógłby wydać decyzji.

Sąd I instancji podkreśla, że w okolicznościach niniejszej sprawy, stan faktyczny z punktu widzenia ww. przesłanek, został ustalony w sposób prawidłowy i co do zasady – mimo podniesionych zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. – nie jest przez Polski Związek Działkowców kwestionowany. Poza sporem bowiem pozostaje, że na części stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] oznaczonej jako działki ew. nr [...],[...],[...], funkcjonuje rodzinny ogród działkowy "[...]", utworzony w 1981 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że decyzja o jego likwidacji nie została podjęta w terminie określonym w art. 75 ust 1 i nie miało to związku z zaistnieniem przyczyn, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy. Nie jest także sporne, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej części nieruchomości, na której ogród ten funkcjonuje, a sama ta nieruchomość stanowi już przedmiot użytkowania. Podnieść należy, że w dniu [...] grudnia 2004 r. zawarta została umowa użytkowania przedmiotowych działek pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministerstwem Obrony Narodowej. Aneksem do ww. umowy z dnia [...] grudnia 2013r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] na podstawie art. 40 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz.59 ze zm., dalej też ustawa o lasach) przekazał przedmiotowe grunty Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury (reprezentant MON) na czas nieokreślony w użytkowanie na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowe działki pozostają w zarządzie Lasów Państwowych.

Tak poczynione ustalenia nie budzą zastrzeżeń Sądu i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Zatem istotą sporu jest to, czy w sytuacji gdy nieruchomość, na której urządzono rodzinny ogród działkowy stanowi już przedmiot praw podmiotowych przynależnych osobom trzecim – w tym wypadku prawa zarządu Lasów Państwowych i użytkowania przynależnego Ministerstwu Obrony Narodowej (reprezentowanego przez [...] Zarząd Infrastruktury ) – stanowi przeszkodę uzyskania na niej, z mocy art. 75 ust. 6 ustawy, przez stowarzyszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania - jak przyjęły organy.

W ocenie Sądu, brak wyrażonego explicite w redakcji art. 75 ust. 6 ustawy wspomnianego zastrzeżenie nie oznacza, że takowe w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można bowiem poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia co nie było celem ustawodawcy. Przyjęte przezeń w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało wszak uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie wyzucie innych podmiotów z przynależnych im do nieruchomości praw, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi.

Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest zdaniem Sądu nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie.

W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organów, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowego, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia ogrodowego.

Prawidłowe było zatem odwołanie się przez organy orzekające do przepisów regulujących instytucję prawa użytkowania wieczystego, oraz kolizji praw wynikających z owego prawa z prawem użytkowania. Nie ma przy tym racji strona skarżąca, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi lex specialis wobec przepisów kodeksu cywilnego, a tym samym wyłącza stosowanie tych ostatnich w sprawie. Przeczy temu choćby sama treść art. 75 ust.6 i art. 76 ust. 2 tej ustawy, który w zakresie rozumienia pojęcia "użytkowanie" wprost odsyła do unormowań kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 252 k.c. rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już zatem tylko zestawienie wynikające z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że ich równoczesne wykonywanie nie jest możliwe. Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że prawo zarządu do objętej postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym, prawidłowa jest konstatacja organów, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym w trybie art. 75 ust. 6 tej ustawy.

Skoro zatem nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy stanowiła przedmiot zarządu Lasów Państwowych i użytkowania MON, i taki stan prawny istniał także w dniu [...] stycznia 2016 r., to wydanej w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania zajętej pod ogrody części nieruchomości – o czym w rozpoznawanej sprawie orzekł Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. - nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 i 7 ustawy. Stąd nie narusza także tego przepisu utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podniesione zatem względem niej zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za chybione.

Sąd jednocześnie nie dostrzegł, aby przy jej wydaniu doszło do istotnego naruszenia zasad procedury administracyjnej. Jak już bowiem stwierdzono na wstępie stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i co do kluczowych w sprawie okoliczności nie jest sporny. Znajduje nadto oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko bowiem nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców w Warszawie – Okręg [...] (dalej też Skarżący, Skarżący kasacyjnie). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach art. 252 Kodeksu cywilnego i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych oraz w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej ([...] Zarządu Infrastruktury), stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości Skarbu Państwa w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo iż w świetle art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy nie stanowi to przesłanki negatywnej stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe (z mocy ustawy) prawa użytkowania nieruchomości.

Mając powyższy zarzut na uwadze Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO oraz decyzji Starosty [...] w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 1 czerwca 2022 r. Skarżący kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID").

Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, art. 252 Kodeksu cywilnego i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych oraz w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej ([...] Zarządu Infrastruktury), stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości Skarbu Państwa w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo iż w świetle art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy nie stanowi to przesłanki negatywnej stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe (z mocy ustawy) prawa użytkowania nieruchomości.

Istotą sporu jest to, czy w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położone w gminie [...], powiat [...], na której urządzono rodzinny ogród działkowy stanowi już przedmiot praw podmiotowych przynależnych osobom trzecim – w tym wypadku prawa zarządu Lasów Państwowych i użytkowania przynależnego Ministerstwu Obrony Narodowej (reprezentowanego przez [...] Zarząd Infrastruktury ) – stanowi przeszkodę uzyskania na niej, z mocy art. 75 ust. 6 ustawy, przez Polski Związek Działkowców ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania – jak przyjęły organy, a co Sąd I instancji zaaprobował oddalając wniesioną skargę do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że w związku z tak postawionym zarzutem przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt. I OSK 3612/18. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. W praktyce, w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 ustawy pojawiają się takie sytuacje w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3613/18; z dnia 12 października 2021 r., I OSK 4365/18) wskazał, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte – (tak też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 1605/19). W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., I OSK 4365/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.

W rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie tym "innym aktem normatywnym" jest ustawa o lasach. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika w szczególności, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Natomiast ust. 3 stanowi: W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Z kolei ust. 4 ustawy o lasach wskazuje, że nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Przywoływany art. 4 ustawy o lasach reguluje instytucję ustawowego zarządu, który stanowi odrębny sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości leśnych Skarbu Państwa. Z instytucją ustawowego zarządu sprawowaną przez Lasy Państwowe w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa łączy się szereg obowiązków i zadań, które ustawodawca nałożył na zarządcę, a wykonywanie ich byłoby wyłączone i znacznie ograniczone w przypadku gdyby dopuszczono możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa objętej ustawowym zarządem.

Jednocześnie w związku z rozpoznawaną sprawa należy, zdaniem Sądu kasacyjnego, zwrócić uwagę na szczególne rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, w którym uregulowano możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. Artykuł 40 ustawy o lasach reguluje przekazywanie lasów, gruntów i nieruchomości innym jednostkom organizacyjnym lub Agencji Mienia Wojskowego bez zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych potrzeb wskazanych w 10 punktach wymienionych w ust. 1 art. 40 tego aktu normatywnego oraz na wniosek właściwych organów.

Jedną z tych "potrzeb" (10) są – co istotne na kanwie niniejszej sprawy – względy "obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej" (art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach). Formą prawną przekazania w użytkowanie jest według art. 40 ust. 2 umowa zawierana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z jednostką organizacyjną. Wskazywana umowa o przekazanie lasu w użytkowanie powinna określać w szczególności termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, reguluje w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa użytkowania w zakresie uregulowanym w art. 40, a równocześnie wprowadza dodatkowe wymogi i przesłanki, które muszą być spełnione, aby prawo użytkowania mogło powstać, a które nie występują w regulacji prawa użytkowania w kodeksie cywilnym. To szczególne rozwiązanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wskazuje, że tylko wówczas możliwe jest pogodzenie prawa zarządu Lasów Państwowych z prawem użytkowania jednostki organizacyjnej istniejącymi na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa.

Jak wynika z akt sprawy, teren rodzinnych ogrodów działkowych "[...]", zgodnie z umową o przekazaniu w użytkowanie spisaną w dniu [...] grudnia 2004 roku pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministerstwem Obrony Narodowej oraz aneksem nr [...] sporządzonym w dniu [...] grudnia 2013 roku Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach przekazał Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury na czas nieokreślony nieruchomości m.in. oznaczone nr działek [...], [...] i [...] w użytkowanie na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Przekazanie nieruchomości nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro w/w nieruchomości zajęte są pod rodzinne ogrody działkowe "[...]", a w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiły przedmiot ustawowego zarządu, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 ustawy w zw. z pozostałymi wskazywanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował kwestionowane przez Skarżącego przepisy prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu.