Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 379/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2, 64 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 447/17 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..]stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od K. D. na rzecz [..] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 447/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [..]decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r. poz. 199 ze zm. - dalej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) na wniosek [..] Sp. z o.o., sp. komandytowa z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe, polegająca na zmianie kształtu dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania kondygnacji piwnicy na cele usługowe oraz rozbudowa budynku o część mieszkalną (oficyna) wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. [..] obr. .[.] w granicy z dz. [..] oraz infrastrukturą techniczną na dz. [..] i [..] przy ul. P.w K".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] stycznia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dot. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne, w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec dokonania przez organ II instancji zmiany decyzji w zakresie terenu inwestycji uznano, że w sprawie obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy, czyli zgodnie z przepisami wykonawczymi. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu oraz parametrów, wskaźników i cech kształtujących zabudowę na działkach nr [..] jedn. ew. [..]. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na terenie objętym analizą wynosi 67 %, a skrajne wskaźniki posiadają wielkości od 34% do 93% . Inwestor we wniosku wnosił o ustalenie wskaźnika na poziomie 63%, czyli na poziomie nieco niższym, niż średni z obszaru, ale zdaniem autora analizy, wnioskowana wielkość jest w pełni do zaakceptowania w świetle tak różnych wielkości tego wskaźnika, jakie występują w obszarze, a która mieści się pomiędzy skrajnymi wielkościami i jest niewiele różniąca się od wyliczonej średniej tego wskaźnika. Z powyższą argumentacją Kolegium się zgodziło.

Dalej Kolegium wskazało, że dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego przyjeto 0,5 - 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, 5-10 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych dla funkcji usługowej. Kolegium zwróciło uwagę, że brak jest wyraźnych ustawowych podstaw do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, powinien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Z tego powodu za dopuszczalne uznać należało określenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni przeznaczonej na cele mieszkaniowe i usług. Dopuszczalne było również, zdaniem Kolegium, wskazanie w Załączniku nr 1 do decyzji w pkt II.4.e, iż inwestor zobowiązany jest zrealizować miejsca postojowe poza terenem dróg i pasów drogowych pozostających w zarządzie ZIKiT. Ogólna zasada, że miejsca postojowe winny zostać zapewnione na terenie inwestycji, może doznać pewnych odstępstw. Dopuszczalne jest rozwiązanie, warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy zapewnieniu miejsc postojowych poza terenem inwestycji i poza terenem dróg publicznych w ramach tzw. możliwości własnych inwestora.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i ustalane są w niej tylko podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. W skarżonej decyzji w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji – utrzymanej w tym zakresie w mocy – w punkcie 4 lit. c prawidłowo określono, że projektowany obiekt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. P., co spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jednocześnie przy ustalaniu warunków zabudowy dla wskazanego przez wnioskodawcę terenu lub działki w zakresie komunikacji nie wystarczy wskazanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, istotne jest także określenie czy projektowane przedsięwzięcie ma zapewniona obsługę komunikacyjną, która w ocenie Sądu obejmuje również miejsca parkingowe/postojowe. Nie można bowiem redukować obsługi komunikacyjnej do dostępu do drogi publicznej w sposób bezpośredni lub pośredni, z całkowitym pominięciem kwestii dotyczącej miejsc parkingowych/postojowych niezbędnych do funkcjonowania planowanej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie jednoznacznie ustalono, że takie miejsca nie mogą być realizowane w pasie drogi publicznej w zarządzie ZIKiT w K., przy czym w ustaleniach dotyczących obsługi komunikacyjnej organ nie poczynił żadnych ustaleń, gdzie zatem takie miejsca mają być ulokowane. Organy obu instancji pominęły w ogóle tę kwestię, a zatem skarżona decyzja chociażby z tego względu na odpowiada prawu, gdyż nie w pełni rozstrzyga o obsłudze w zakresie komunikacji dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia obejmujące m. in. rozbudowę budynku o część mieszkalną i zmianę istniejącej części budynku na cele usługowe. Uchybienie to jest znaczące, w szczególności wobec wykluczenia realizacji miejsc postojowych w pasie dróg publicznych, a także ze względu specyfiką istniejącej zabudowy pierzejowej w obszarze, w którym znajduje się działka nr [..].

W ocenie Sądu istotne wątpliwości budzi również określenie wskaźnika pow. biologicznie czynnej na poziomie minimalnym wynoszącym 25%, uzasadnionym trudnościami w precyzyjnym określeniu tego wskaźnika ponieważ w obszarze analizy występują zarówno działki, które są pozbawione powierzchni biologicznie czynnej, jak i działki na których udział powierzchni biologicznie czynnej jest wysoki i wynosi 35-45%. Takie uzasadnienie nie jest przekonujące, ponieważ rzetelnie sporządzona analiza powinna również przedstawić przynajmniej szacunkowe dane dotyczące powierzchni biologicznie czynnej wszystkich, zabudowanych działek, które zostały objęte analizą. Bez takich ustaleń przyjęcie, iż wskaźnik ten wynosi 25% należy ocenić jako ustalenie dowolne.

W ocenie Sądu, zasadnicze wątpliwości budzi również ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid. [..]. Zdaniem Sądu, uzasadnienie przyjęcia tego wskaźnika jest lakoniczne, niejednoznaczne, tym bardziej, że wskaźnik ten został określony jako wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a nie powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] sp. z o.o. spółka komandytowa w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, gdyż brak było w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 2 pkt 14, art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organy orzekające w sprawie nie wykazały prawidłowo spełnienia przez inwestycję wymogu dostępu do drogi publicznej, a decyzja nie zawiera ustaleń co do obsługi w zakresie komunikacji, tj. ulokowania miejsc parkingowych postojowych,

- art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ nieprawidłowo ustalił wielkość powierzchni biologicznie czynnej,

- naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony nieprawidłowo i niejednoznacznie.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów został błędnie skonstruowany. W ramach tego zarzutu, skarżący powołuje się na naruszenie prawa procesowego, przy czym po pierwsze: nie łączy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z naruszeniem jakichkolwiek przepisów regulujących postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej, po drugie: w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego powołuje się również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który to przepis dotyczy naruszeń prawa materialnego. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają wyłącznie charakter wynikowy, regulując rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego przez sąd administracyjny w razie dostrzeżenia naruszenia odpowiednio prawa materialnego lub procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z tych przepisów nie może być powoływany samoistnie jako zarzut kasacyjny.

Skarga kasacyjna zawiera dalej usprawiedliwione podstawy naruszenia prawa materialnego, choć należy wskazać, że naruszenia tych przepisów nie zostały w kolejnych zarzutach powiązane z naruszeniem przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a jest to o tyle istotne, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie kontrolę prawidłowości stosowania przepisów, w tym prawa materialnego, przez organy administracji publicznej orzekające w konkretnej sprawie administracyjnej. Stosownie jednak do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Mimo, że skarga kasacyjna pomija, że przepis art. 54 pkt 2 u.p.z.p. zawiera jednostki redakcyjne w postaci liter (a - e), w ramach których określa poszczególne składniki decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, który to przepis stosowany jest odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, to jednka z uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że zarzut obejmuje naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Przepis ten w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W błędnej ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja została wydana z pogwałceniem tego przepisu, bowiem choć precyzuje, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, to nie zawiera żadnych ustaleń w kwestii miejsc parkingowych (postojowych) niezbędnych do funkcjonowania planowanej inwestycji. Wobec braku możliwości realizacji tych miejsc w pasie drogi publicznej, zdaniem Sądu I instancji, organ nie określił, gdzie takie miejsca postojowe mogą być ulokowane, ani nie podał ich liczby, co oznacza, że decyzja narusza prawo, bowiem nie w pełni rozstrzyga o obsłudze w zakresie komunikacji dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia.

Tymczasem w świetle wcześniejszych rozważań Sądu Wojewódzkiego, popartych również orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowanym w zaskarżonym wyroku, jednoznacznie wynika, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie niż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 449/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3016/14, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/15, z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 346/14, z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, że Sądowi I instancji znana była zaprezentowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiałe i niezasadne było formułowanie stanowiska, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, bowiem nie istnieje w rzeczywistości przepis prawa, który nakazywałby umieścić w tej decyzji precyzyjne dane dotyczące kwestii lokalizacji miejsc postojowych w ramach obsługi komunikacyjnej i technicznej inwestycji.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest tak, jak stwierdził Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja w ogóle nie reguluje kwestii liczby miejsc postojowych w ramach obsługi komunikacyjnej i technicznej planowanej inwestycji. Ustalenia w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji odnośnie miejsc parkingowych, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, stanowią element załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji. W ramach warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji dotyczących miejsc parkingowych, ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia: 1) 0,5 - 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz 5-10 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych dla funkcji usługowej, co w świetle przedstawionego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za dopuszczalne i wystarczające dla ustalenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji dotyczących miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Z przepisów art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2012/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozróżnienia wymagają przypadki, gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu, od takich gdy inwestor dokonuje przebudowy, rozbudowy bądź budowy w miejscu istniejących zabudowań, tak jak w niniejszej sprawie. Oczywiście rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Należy założyć, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Trafnie przy tym wskazuje się w orzecznictwie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości. Jednocześnie nie można wykluczyć sytuacji, że w konkretnych sprawach organ dopuści w decyzji o warunkach zabudowy takie rozwiązanie w przedmiocie miejsc postojowych, że ustali obowiązek inwestora zapewnienia takich miejsc na parkingach ogólnodostępnych, poza pasami dróg publicznych. Jest to sytuacja wyjątkowa, która wymaga dokładnej analizy, jaka lokalizacja parkingu oraz liczba miejsc postojowych zapewni obsługę komunikacyjną i techniczną inwestycji w poszanowaniu z zastanymi w sąsiedztwie inwestycji uwarunkowaniami przestrzennymi. Niemniej jednak ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika liczby miejsc postojowych z wyodrębnieniem wskaźnika dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i funkcji usługowej czyni zadość temu obowiązkowi, a precyzyjne ustalenia w tej kwestii zostaną dokonane w ramach odrębnego postępowania prowadzącego do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim podnosi, że Sąd Wojewódzki bezzasadnie przyjął, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji w kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej naruszają obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Wojewódzki przyjął, że w decyzji o warunkach zabudowy organ powinien przedstawić oprócz wskaźnika na poziomie minimalnym również szacunkowe dane dotyczące powierzchni biologicznie czynnej z uwzględnieniem wszystkich analizowanych działek. Tymczasem w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zawarto żadnych wskazań odnośnie powierzchni biologicznie czynnej, zatem nie istnieje obowiązek umieszczania tego parametru w każdej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza, że ustalenie tego parametru na poziomie minimalnym i tak stanowi zabieg wykraczający poza wymagania obowiązującego prawa, mający na celu uszczegółowienie parametrów planowanej inwestycji i nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 158) określa w § 2 pkt 3, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak przepisy powołanego rozporządzenia służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje. Ponadto uzasadnienie przyjętego w sprawie wskaźnika również należało uznać za wystarczające, biorąc pod uwagę treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której autor wskazuje, że precyzyjne określenie powierzchni biologicznie czynnej jest trudne, z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym działek pozbawionych takiej powierzchni, stąd przyjęto szacunkową wartość biorąc pod uwagę wielkość tego wskaźnika na sąsiednich nieruchomościach, co niewątpliwie pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego.

Podobnie skuteczny okazał się zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy czym prawidłowo sformułowany zarzut w tym zakresie powinien obejmować naruszenie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w/w zarzut, bowiem jego uzasadnienie pozwala na wyinterpretowanie właściwej jednostki redakcyjnej objętej zarzutem. Rzeczywiście nie można przyjąć za Sądem Wojewódzkim, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono nieprecyzyjnie. Ustalenie tego parametru na poziomie 63% z tolerancją 1% uwzględniającą rozwiązania techniczne na etapie projektu budowlanego inwestycji należy uznać za zgodne z rozwiązaniami przewidzianymi w ramach przepisów planistycznych. Należy uwzględnić, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku, a zatem wskaźnik powierzchni zabudowy powinien uwzględniać lokalizację w tym miejscu budynku o gabarytach w kształcie rozbudowanym, nie zaś jedynie parametry części dobudowywanej, tak jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej. Skutkiem realizacji inwestycji nie jest powstanie zupełnie nowej zabudowy, lecz rozbudowa zabudowy istniejącej, co powinno znajdować odzwierciedlenie w przyjętym parametrze wielkości powierzchni zabudowy. Jednocześnie nie należy pomijać, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki nr [.]. ustalono w wielkości mniejszej niż wielkość wynikająca ze średniego wskaźnika zabudowy dla działek zabudowanych w terenie analizowanym, co jak słusznie wskazał organ nie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego okolicy, nawet przy uwzględnieniu tolerancji rozwiązań technicznych na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki, analizując wskaźnik powierzchni zabudowy, abstrahuje od przedmiotu inwestycji, którym nie jest realizacja nowej inwestycji, lecz rozbudowa już istniejącej, co doprowadziło do mylnych wniosków o naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto określenie tego wskaźnika na poziomie 63% plus, minus 1% oznacza de facto, jego wyznaczenie w postaci tzw. "widełek" w przedziale od 62% do 64%, co uznać należy za dopuszczalne. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy ( por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016r. sygn. akt II OSK 91/15, LEX nr 2169210).

Jednocześnie podkreślić należy, że uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania motywowane jest tym, że Sąd I instancji nie zajął żadnego stanowiska co do zarzutów skargi, które obejmowały naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania wyjaśniającego (w tym aspekcie brak jakiejkolwiek analizy zarzutów procesowych przez Sąd I instancji) w tym również naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie odniósł się także do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony prawem interes odwołującego się do zabudowy własnej nieruchomości oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zakresie braku projektu urbanistycznego.

Ponownie prowadząc postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany będzie uwzględnić wnioski zawarte w powyższym wyroku oraz przeprowadzić analizę sprawy pod kątem zarzutów zawartych w skardze.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.