Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1200/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Koszty postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 4, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 12 sierpnia 2020 r. spółka "A" Sp. z o.o. w B. (dalej jako: strona skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, obejmujący rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego, położonego na działkach o nr geod. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 k.m. [...], [...] obr. B. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i przebudowa budynku handlowo-usługowego", położonego na działkach nr 3 i 6, k.m. [...], obr. B. i udzielił A. H. i M. H. (dalej jako: inwestorzy) pozwolenia na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano, że na terenie objętym inwestycją zlokalizowany jest budynek handlowo-usługowy oraz budynek magazynowy. Według projektu, budynek przeznaczony do rozbudowy jest obiektem trzykondygnacyjnym, niepodpiwniczonym, wzniesionym w technologii systemowej-prefabrykowanej w latach sześćdziesiątych XX wieku. Rozbudowywany budynek od strony północnej graniczy z działką drogową – ulicą [...], od strony zachodniej z działką drogową i parkingami oraz istniejącym budynkiem, zlokalizowanym w granicy, dobudowanym do budynku handlowo-usługowego. Od strony południowej i wschodniej teren inwestycji graniczy z istniejącą halą magazynową. Projektowana rozbudowa miała na celu zabudowanie istniejącego dziedzińca wewnętrznego.

W trakcie realizacji robót budowlanych inwestorzy złożyli wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany konstrukcji dachu z pierwotnie projektowanego stropodachu na stropie terriva, docieplonego warstwą keramzytu, pokrytego papą termozgrzewalną SBS 5,2 mm ze spadkiem do środka dachu 5o, tj. 9%, do koryta zlewnego, na dach dwuspadowy o konstrukcji stalowej, oraz związanymi z tym zmianami wysokości obiektu z pierwotnie projektowanej od 10,44 m do 11,08 m na 13,74 m w kalenicy, oraz zwiększenia kubatury obiektu z 35.300,00 m3 do 36.245,00 m3.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany zmian istotnych, wskazanych powyżej. Na etapie postępowania odwoławczego od tego rozstrzygnięcia organy administracji architektoniczno-budowlanej powzięły podejrzenie, iż roboty objęte projektem zamiennym zostały wykonane przed zatwierdzeniem tego projektu zamiennego przez Starostę [...]. W związku z tym Wojewoda Śląski zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") o zbadanie tej kwestii. Czynności kontrolne przeprowadzone w tym zakresie w dniu [...] r. wykazały, że istotnie roboty te zostały już wykonane.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą istotne zmiany we wskazanym wyżej zakresie i umorzył postępowanie w całości. Sprawa została przekazana organom nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

PINB, po przeprowadzeniu przywołanych wyżej czynności kontrolnych uznał, że dokonane odstępstwa stanowią odstępstwa o charakterze istotnym w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333., dalej jako: P.b.). W związku z tym, decyzją z dnia [...] r. nr [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego w/w odstępstwa. W treści decyzji organ wskazał, że zaniechał wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., albowiem inwestorzy sami wstrzymali się z prowadzeniem robót.

Projekt budowlany zamienny został przedłożony, w związku z czym PINB pismem z [...] r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie.

Pismem z 22 maja 2019 r. strona skarżąca ustosunkowała się do zgromadzonego materiału wyjaśniającego. Przede wszystkim zgłosiła wątpliwości co do opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z [...] r., znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy. W opinii tej rzeczoznawca wskazał, że budynek należący do strony skarżącej, położony na działce nr [...], jest zrealizowany w granicy działki. Zgodnie z zapisami § 272 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie") budynek sytuowany bezpośrednio w granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o określonej klasie odporności ogniowej. Z tego rzeczoznawca wywiódł, że to na właścicielu obiektu usytuowanego w granicy działki (tj. w rozpatrywanej sprawie na stronie skarżącej) ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia ściany zewnętrznej tego budynku. Strona skarżąca wskazała, że rzeczoznawca nie odniósł się do § 271-272 Rozporządzenia, w odniesieniu do odległości między budynkami, która powinna wynosić minimum 8m, a w rozpatrywanej sprawie wynosi 4m. Ponadto wg strony skarżącej rzeczoznawca pominął fakt, że na budynku istniejącym znajduje się pokrycie dachu rozprzestrzeniające ogień (papa), co dodatkowo wpływa na ustalenie odległości między budynkami. Zastrzeżenia strony skarżącej co do przedłożonego projektu budowlanego zamiennego dotyczyły braku odniesienia się do możliwości zacieniania jej budynku, zabezpieczenia przeciwwilgociowego ściany istniejącego budynku, zsuwania się śniegu z dachu rozbudowywanego obiektu na obiekt strony skarżącej oraz wątpliwości co do bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu, w szczególności w kontekście niewielkiej odległości między obiektem rozbudowywanym a obiektem wcześniej istniejącym.

Starosta [...] wydaną w dniu [...] r. decyzją, działając na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, zezwolił na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że rozbudowa wypełnia dziedziniec wewnętrzny w taki sposób, aby ściana budynku sąsiedniego (własność strony skarżącej) była w odległości 4 m. PINB podniósł, że projekt jest zgodny w szczególności z § 12 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia, albowiem odległość okapu dachu od granicy z działką nr 8 wynosi 2,50 m. Ponadto, obiekt jest zgodny z postanowieniami obowiązującego dla terenu jego posadowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w decyzji podkreślił, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. o godz. 12:15, ściana budynku strony skarżącej była w całości oświetlona naturalnym oświetleniem.

Po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podkreślił przede wszystkim, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu jest dokładne przeanalizowanie całości projektu budowlanego zamiennego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi. ŚWINB wskazał, że w wyniku dokonanego odstępstwa i zmiany konstrukcji dachu, budynek rozbudowywany przestał być budynkiem niskim w rozumieniu § 8 Rozporządzenia, stając się budynkiem średniowysokim, albowiem jego wysokość przekracza 12 m. W związku z tym w projekcie zamiennym błędnie określono strefy pożarowe z uwzględnieniem parametrów charakterystycznych dla klasy odporności pożarowej budynku. Dodatkowo wskazał, że w aktach sprawy brak jest protokołu oględzin, na które powołuje się PINB w treści swojego rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenia uznał za niemożliwe do konwalidacji na etapie postępowania drugoinstancyjnego.

Realizując dyspozycje co do dalszego postępowania PINB w dniu [...] r. przekazał projekt zamienny inwestorowi celem poprawienia i uzupełnienia, na okoliczność czego sporządzono stosowną notatkę służbową. Ponadto, w dniu [...] r. przy udziale stron postępowania przeprowadził czynności kontrolne realizowanych robót.

Inwestor przedłożył projekt zamienny. W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor zaprojektował wykonanie na kondygnacji poddasza podwieszanego do konstrukcji dachu sufitu z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie aluminiowym, zapewniających odporność ogniową stropu REI 60. PINB uznał, że mając na względzie treść § 6 Rozporządzenia wysokość przedmiotowego budynku powinna być mierzona do w/w sufitu podwieszanego i wynosi ona 11,70 m, co daje podstawę do uznania budynku za budynek niski w rozumieniu § 8 Rozporządzenia. W wyniku czynności kontrolnych oraz analizy przedłożonej dokumentacji stwierdził, że zmiany opisane w uzasadnieniu decyzji, wykraczające poza zatwierdzony wcześniej projekt budowlany nie naruszają obowiązujących przepisów, co pozwala na jego zatwierdzenie i udzielenie inwestorom zgody na wznowienie robót.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca podkreśliła przede wszystkim, że celem postępowania uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b. jest nie tylko ocena prawidłowości i zgodności z przepisami samowolnie dokonanych odstępstw i zmian, ale ocena całości zamierzenia inwestycyjnego, czego organ I instancji zaniechał. Jej zdaniem PINB lakonicznie opisał ogólne zamierzenie inwestycyjne i nie dokonał analizy i oceny zgodności z przepisami całego projektu zamiennego. Pominął zgłaszane zastrzeżenia dotyczące zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Błędnie ustalił zarówno kwalifikację rozbudowywanego budynku, jak i budynku strony skarżącej, przy uwzględnieniu treści § 209 Rozporządzenia, oraz wadliwie ustalił odległości pomiędzy tymi budynkami, opierając się wyłącznie na brzmieniu § 12 Rozporządzenia. Strona skarżąca zakwestionowała także zaprezentowaną przez organ I instancji i przez projektanta wykładnię § 6 w zw. z § 8 Rozporządzenia wskazując, że wysokość budynku winno się mierzyć do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, a nie jak w rozpatrywanej sprawie, do wysokości zaprojektowanego sufitu podwieszanego. To zaś powoduje, że dokonana kwalifikacja budynku jako budynku niskiego jest błędna, a w konsekwencji, także wadliwe są ustalenia dotyczące analizy ognioodporności. Po raz kolejny strona skarżąca podniosła, że w wyniku przebudowy ścian przewiązek istniejących pomiędzy budynkiem strony skarżącej a obiektem inwestorów, w jednej z tych przewiązek, bezpośrednio przy granicy nieruchomości i przy ścianie budynku strony skarżącej wykonano otwór okienny, co do którego PINB nie zajął żadnego stanowiska, oraz nie dokonał analizy przesłaniania i zacieniania należącego do niej budynku.

ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB (przywołując w sentencji prawidłowy numer, lecz błędną datę decyzji PINB, podaną jako [...] r., podczas gdy powinno być [...] r. - dopisek Sądu). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaprezentował obszerną analizę zakresu postępowania i decyzji określonej w art. 51 ust. 4 P.b. podkreślając, że po przedstawieniu projektu zamiennego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie merytorycznej oceny tego projektu pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b., a więc zwłaszcza zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz ocena kompletności projektu, wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Zaakcentował przy tym wyraźnie, że sprawdzeniu i dokładnej analizie pod tym kątem powinna podlegać całość projektu zamiennego. Dodatkowo przywołał zakres kontroli, jakiemu podlega projekt budowlany i wskazał, że co do zasady odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego spoczywa na projektancie, zaś organy nie mają kompetencji do badania jego zgodności z zasadami wiedzy technicznej.

ŚWINB nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej co do tego, że przedmiotowy obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii PM, czyli do budynków "przemysłowo-magazynowych" wskazując, że z akt sprawy wynika, że rozbudowie poddaje się istniejący obiekt handlowo-usługowy, bowiem znajdują się w nim biura oraz sklepy przemysłowe, obuwnicze i odzieżowe, zaś w projekcie wskazano jednoznacznie, że obiekt należy do kategorii ZL III. Ponadto, podzielił twierdzenia projektanta i organu I instancji co do faktu, że w związku z zaprojektowaniem podwieszonego do konstrukcji dachu sufitu z płyt gipsowo-kartonowych o odporności ogniowej REI 60, budynek należy uznać za budynek niski w rozumieniu § 8 Rozporządzenia. Nadto argumentował, że z uwagi na fakt, że w postępowaniu podlega badanie odstępstwa dokonanego w ramach rozbudowy i nadbudowy budynku, to tylko w takim zakresie może orzekać. Kwestia samej lokalizacji przedmiotowego budynku nie może być zatem poddana kontroli, gdyż w sprawie doszło do rozbudowy budynku już istniejącego. Stwierdził, że analiza projektu budowlanego zamiennego wykazała, że spełnia on wymagania przewidziane prawem, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi i nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.

Strona skarżąca w sporządzonej przez pełnomocnika procesowego skardze sądowej zarzuciła ŚWINB naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 51 ust. 4 P.b. poprzez ich wadliwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego bez prawidłowej analizy i oceny całości robót objętych projektowanym zamierzeniem, oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1-3 P.b. w zw. z § 6, § 8, § 12 ust. 1, § 13, § 209 ust. 1 pkt 2, § 212, § 216, § 232, § 271 i § 309 Rozporządzenia, a także art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej jako: K.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że sporny budynek jest budynkiem niskim, a także przyjęcie jego nieprawidłowej odporności ogniowej oraz uznanie, że posadowienie budynku jest prawidłowe przy uwzględnieniu przepisów przeciwpożarowych i nie narusza warunków nasłonecznienia obiektu sąsiedniego. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu i w innych pismach kierowanych do organów obu instancji. Zaakcentował przy tym wadliwe zaaprobowanie przez organy nadzoru budowlanego rozwiązań, które są sprzeczne z przepisami Rozporządzenia, dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza § 6 i 8 Rozporządzenia. Strona skarżąca nie domagała się wcześniej uznania, że to rozbudowywany budynek powinien zostać zakwalifikowany jako budynek PM, ale że to budynek należący do strony skarżącej jest takim budynkiem. Z tego zaś wynika konieczność dostosowania inwestycji do kategorii pożarowej budynku strony skarżącej, chociażby w odniesieniu do wzajemnej odległości tych budynków od siebie nawzajem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Nadto, w dniu 2 marca 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo z dnia 11 lutego 2021 r., w którym pełnomocnik inwestorów ustosunkował się do skargi i wniósł o jej nieuwzględnienie. Wskazał, że zdziwienie budzi zmiana stanowiska strony skarżącej co do tego, który z budynków – budynek rozbudowywany, czy też budynek strony skarżącej, organy winny zakwalifikować do kategorii PM. Nie zgodził się także z twierdzeniami co do kwestii ustalania wysokości budynku, podzielając przy tym pogląd projektanta. Argumentował, że w § 216 i 232 Rozporządzenia zarówno dla klasy odporności pożarowej budynku B i C klasa odporności ogniowej elementów budynku, w zakresie stropu oraz elementów oddzielenia przeciwpożarowego stropów w ZL, przewiduje wartość REI 60, tak więc niezależnie od kwalifikacji budynku do klasy odporności pożarowej B czy C, przedmiotowy budynek spełnia w/w warunki techniczne w obu przypadkach. Co więcej, mimo zakwalifikowania budynku do klasy odporności pożarowej budynku C dla budynków niskich, jego klasa odporności ogniowej odpowiada klasie odporności pożarowej budynku B. Budynek strony skarżącej nie obejmuje pomieszczeń przeznaczonych na stały czy czasowy pobyt ludzi, co czyni zarzuty skargi, odnoszące się do przesłaniania tego obiektu bezzasadnymi. Podniósł też, że ten budynek od strony rozbudowywanego obiektu ma popękane szyby, wypadające z okien i otwory okienne zasłonięte częściowo płytami OSB i to nie budynek inwestorów, ale budynek strony skarżącej stanowi zagrożenie dla otoczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 P.b. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis kończy postępowanie naprawcze, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 P.b. Przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji, w której legalnie prowadzone roboty budowlane są realizowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zaś ich podstawowym celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 P.b., którego pkt 2 w dacie wszczęcia postępowania wskazywał, że istotnym odstępstwem jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w trakcie realizacji robót budowlanych, objętych udzielonym na rzecz inwestorów pozwoleniem na budowę, doszło do zmiany w zakresie konstrukcji dachu, która spowodowała powiększenie zarówno kubatury obiektu, jak również jego wysokości. W sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 36a ust. 5a P.b. Zmian we wskazanym wyżej zakresie dokonano samowolnie, przed ich zgłoszeniem właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej, stąd też wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 P.b. należy uznać za słuszne.

Postępowanie określone w/w przepisami jest wieloetapowe. W pierwszej kolejności, po stwierdzeniu, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 P.b., którym wstrzymuje prowadzenie robót, podaje przyczynę wstrzymania robót, określa wymagania co do niezbędnych zabezpieczeń oraz może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 P.b. postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 P.b..

Kolejnym etapem postępowania naprawczego jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., którą organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 P.b. uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę od której odstąpiono.

Ostatnim etapem postępowania w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Należy mieć przy tym na uwadze fakt, że ze względu na uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany zamienny podlegający ocenie w ramach decyzji wydawanej w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b. zastępuje projekt pierwotny jako dokumentację budynku. W konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Stanowi on bowiem dokumentację budowlaną w oparciu o którą cały obiekt będzie funkcjonował w trakcie swego dalszego istnienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16: "wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie (...) art. 51 ust. 4 (...) powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (...) zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (...). Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. (...)."

Dodatkowo wskazać należy, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie kontrasygnować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Winna ona w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały doń dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia. Nadto, z uwagi na fakt, że projekt budowlany stanowi dokument sporządzany przez osoby posiadające fachową wiedzę, stanowi swego rodzaju dokument ekspercki, który winien być przy tym spójny, logiczny, zaś przedstawiony w nim tok rozumowania oraz rozwiązania nie powinny budzić wątpliwości. Słusznie wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, że co do zasady za przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe i architektoniczne odpowiada projektant, zaś organy mają ograniczoną możliwość ingerowania w kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem."

Nie sposób jednak pominąć przy tym wskazanego już wyżej celu postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia obiektu zrealizowanego z istotnym odstępstwem do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16: "doprowadzenie (...) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy orzekające nie przeanalizowały całości przedłożonego projektu zamiennego, w efekcie czego wydanie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu należy ocenić jako co najmniej przedwczesne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedłożony projekt budowlany jest niejednoznaczny, a częściowo także wewnętrznie sprzeczny, co uniemożliwia dokonanie jego należytej analizy w ramach procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 P.b. pod kątem zgodności z przepisami. Przede wszystkim nie sposób na jego podstawie jednoznacznie określić charakteru rozbudowywanego i przebudowywanego obiektu. Z karty tytułowej projektu zamiennego wynika, że opracowanie dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego (rozbudowa patio), które to roboty mają być realizowane w B., przy ul. [...], na działkach o nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 k.m. [...], [...] obr. B. Mapa zawierająca projekt zagospodarowania terenu (str. 17 projektu zamiennego z [...] r.) opisana jest jednak jako: "Rozbudowa budynku gospodarczo-magazynowego", a projektowana rozbudowa, określona nr 1 w legendzie mapy, jest opisana jako "Proj. Rozbudowa budynku gosp.-magazynowego". Także wszystkie rzuty oraz przekroje (str. 41-48 projektu zamiennego z [...] r.) projektowanej rozbudowy są opisane jako "Rozbudowa budynku gospodarczo-magazynowego". W części opisowej projektu zamiennego w pkt. 3.1, zdanie 1 wskazuje się, że: "projektuje się rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego, zaś w pkt 3.2.3. zdanie 1, że: "projektuje się rozbudowę istniejącego budynku handlowo-magazynowego". Ponadto, w pkt. 3.1 zdanie 2 projektu zamiennego z [...] r. wskazuje się, że istniejący budynek w chwili obecnej posiada 2 kondygnacje nadziemne i zlokalizowane są w nim pomieszczenia magazynowe i gospodarcze, podczas gdy na str. 27 projektu zamiennego z [...] r., w pkt opisanym jako: "Technologia lokali usługowych" wskazano, że w chwili obecnej w budynku: "znajdują się biura oraz sklepy przemysłowe- obuwnicze i odzieżowe". Nadto zauważyć należy także, że względem projektu zamiennego, przedłożonego w dniu 31 marca 2019 r., w opisie technicznym istniejącego budynku usunięto wymienione w ówczesnym pkt 3.1 zd. 2 projektu pomieszczenia usługowe. Wyliczenie pomieszczeń znajdujących się w projekcie z [...] r. obejmowało także pomieszczenia usługowe, podczas gdy projekt z [...] r. nie wymienia takich pomieszczeń.

W efekcie powyższych sprzeczności i niedokładności w przedłożonym projekcie zamiennym nie sposób jednoznacznie określić, jaki charakter ma rozbudowywany obiekt oraz który konkretnie z obiektów znajdujących się na nieruchomości inwestora podlega rozbudowie.

Z akt wynika bowiem, że na działce inwestorów znajdują się dwa obiekty – pawilon handlowo usługowy oraz hala magazynowa. Ponadto, trudno w ogóle mówić o możliwości zbadania takiego projektu co do jego zgodności z przepisami. Skoro bowiem nie jest jednoznacznie określone, jaki obiekt podlega rozbudowie, jaki jest charakter tego obiektu oraz jakiego rodzaju pomieszczenia się w nim znajdują i będą znajdowały, nie da się określić, jakie wymagania techniczno-budowlane, w tym także przecipożarowe, powinien spełniać przedmiotowy obiekt. Inne są bowiem wymagania w tym zakresie dla obiektów handlowo-usługowych, a inne dla obiektów gospodarczo-magazynowych. Treść i kształt przedłożonego projektu zamiennego rodzi szereg niedających się w tej chwili usunąć wątpliwości co do realizowanych robót. Nie sposób chociażby określić, czy prawidłowo zakwalifikowano budynek do kategorii ZL III, czy powinien on zostać zakwalifikowany do kategorii PM. Wreszcie nie jest też jasne, czy przy realizowanej rozbudowie nie doszło jednocześnie do zmiany sposobu użytkowania budynku rozbudowywanego. Jeśli potwierdziłoby się, że pierwotnie obiekt bądź jego część, podlegająca rozbudowie, nie pełniły funkcji handlowo-usługowej, to realizacja rozbudowy zmieniłaby przeznaczenie tego obiektu i w konsekwencji także sposób jego użytkowania. Wypada także nadmienić, że realizacja planowanej rozbudowy na podstawie przedłożonego projektu zamiennego mogłaby także spowodować znaczące trudności przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W dalszym ciągu niejasne byłoby bowiem, czy pozwolenie na użytkowanie obejmować ma budynek handlowo-usługowy, czy gospodarczo-magazynowy.

Powyższe nieprawidłowości powodują także, że twierdzenia zarówno organów co do faktu, że realizowana rozbudowa i zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zamienny nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, jak i zarzuty strony skarżącej co do niespełnienia szeregu wymagań przeciwpożarowych, oraz wreszcie twierdzenia pełnomocnika inwestorów w tym samym zakresie, nie dają się w chwili obecnej zweryfikować. Skoro bowiem w projekcie nie określono jednoznacznie charakteru rozbudowywanego obiektu, to nie sposób ustalić, jakie wymagania miałby on spełniać, a w konsekwencji, nie można także jednoznacznie wywodzić, czy wymagania te są spełnione, czy też nie. To zaś czyni decyzje organu obu instancji co najmniej przedwczesnymi, albowiem projekt w przedłożonej formie nie poddawał się w ogóle analizie w ramach trybu określonego w art. 51 ust. 4 P.b., a więc jako nieprawidłowe należy także ocenić jego zatwierdzenie w jego obecnym kształcie i brzmieniu. Stwierdzić wiec należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 51 ust. 4 P.b.

Mimo że już tylko wyżej wskazane nieprawidłowości powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, Sąd dopatrzył się także dalszych nieprawidłowości, w szczególności co do dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego, oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W kontekście poczynionych wyżej uwag co do charakteru projektu budowlanego zamiennego oraz zakresu tego projektu w ramach procedury określonej art. 51 ust. 4 P.b. za wadliwe należy uznać twierdzenia, że z uwagi na fakt, iż zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie istniejącego obiektu, nie ma potrzeby badania kwestii odległości tego budynku od granicy nieruchomości czy innych obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu twierdzenie to można odnieść wyłącznie do pierwotnego budynku, tj. legalnie istniejącej substancji budowlanej. Część obiektu, która powstaje w wyniku rozbudowy, musi jednak spełniać wszystkie wymagania techniczno-budowlane, w tym także odnoszące się do odległości od granic nieruchomości czy innych obiektów, niezależnie od budynku rozbudowywanego. Wynika to także z zakresu, w jakim powinien być sporządzony i pod kątem którego powinien być badany projekt budowlany zamienny, który, jak już wskazano, ma odnosić się nie tylko do dokonanych odstępstw, ale musi obejmować całe zamierzenie inwestycyjne.

Dalszej weryfikacji wymaga także kwestia ustalenia wysokości budynku oraz jego kwalifikacji w odniesieniu do treści § 6 i 8 Rozporządzenia. W wydanych decyzjach organy oparły się na twierdzeniu projektanta, że w rozbudowywanej części obiektu zaprojektowano sufit podwieszony do konstrukcji dachu, wykonany z materiałów o określonej odporności ogniowej i to do wysokości tego sufitu należy mierzyć wysokość obiektu. Jak zasadnie podnosiła w swych pismach strona skarżąca, nie można utożsamiać pojęcia sufitu z pojęciem stropu, użytym w § 6 Rozporządzenia. Strop jest elementem konstrukcyjnym budynku, jego usunięcie wymaga szeregu robót budowlanych i wiąże się z koniecznością przebudowy obiektu, podczas gdy sufit podwieszany nie spełnia roli konstrukcyjnej, wydzielając jedynie przestrzeń nad nim jako przestrzeń techniczną, przeznaczoną na realizację instalacji. Zrealizowany na lekkiej konstrukcji aluminiowej, przymocowanej do konstrukcji dachu sufit podwieszony, nawet jeśli spełnia wymagania ognioodporności, nie stanowi konstrukcyjnego elementu obiektu, a więc nie powinien być brany pod uwagę przy określaniu zaszeregowania budynku w oparciu o § 6 i 8 rozporządzenia. W tym miejscu trzeba zauważyć, że niejasnym jest dlaczego organ odwoławczy, dla którego kwestia ta była na tyle istotna, że uprzednia decyzja została oparta wyłącznie na ocenie wysokości budynku inwestora i wówczas wskazania dotyczyły jego kwalifikacji jako niskiego obiektu, obecnie bez szerszego uzasadnienia uznał za właściwe stanowisko, że ze względu na zaprojektowany sufit podwieszany przedmiotowy obiekt powinien zostać zakwalifikowany jako obiekt niski, a nie średniowysoki.

Podzielić należy także zastrzeżenia strony skarżącej co do niezbadania przez organy obu instancji kwestii przesłaniania jej budynku. Ustalenia organów w tym zakresie opierają się wyłącznie na protokole z oględzin, przeprowadzonych w godzinach południowych, podczas których ustalono, że ściana obiektu należącego do strony skarżącej jest w całości oświetlona światłem słonecznym. Brak jakichkolwiek innych ustaleń w tym zakresie, chociażby co do tego, czy w budynku należącym do strony skarżącej znajdują się pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej to organy administracji państwowej winny zebrać materiał dowodowy w sposób rzetelny i wyczerpujący, a następnie dokonać jego oceny. Brak odniesienia się do kwestii przesłaniania, podnoszonej przez stronę skarżącą wielokrotnie, od początku postępowania, należy uznać za naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. Bez wpływu na tą nieprawidłowość pozostają twierdzenia zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. To, czy w obiekcie strony skarżącej zlokalizowane są pomieszczenia na stały lub czasowy pobyt ludzi, nie może być domniemywane na podstawie materiału zdjęciowego, przekazanego przez strony postępowania, ale powinno zostać jednoznacznie ustalone przez organy orzekające w sprawie. Nawet jeśli stan elewacji obiektu strony skarżącej może wskazywać na fakt, że w obiekcie tym nie ma takich pomieszczeń, nie zwalnia to organów od poczynienia jednoznacznych i wiążących ustaleń w tym zakresie. Brak tych ustaleń de facto uniemożliwia dokonanie weryfikacji kompletności projektu budowlanego zamiennego, albowiem nie wiadomo, czy w projekcie tym nie powinna znaleźć się także ew. analiza nasłonecznienia, odnosząca się do treści z § 13 Rozporządzenia. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd żadną miarą nie przesądza ani faktu, że w budynku strony skarżącej są pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, ani czy dochodzi do przesłaniania tego obiektu. Wskazuje jedynie na fakt, że takie ustalenia nie wynikają z przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, co w kontekście podnoszonych w tym zakresie uwag przez stronę skarżącą należy uznać za naruszenie art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Ze względu na stwierdzone niejasności i wewnętrzną sprzeczność projektu budowlanego zamiennego Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi, jak również twierdzenia inwestorów, odnoszące się do spełnienia bądź niespełnienia określonych wymagań technicznych i przeciwpożarowych, nie dają się jednoznacznie zweryfikować. Dopiero po usunięciu wskazanych braków i niejasności projektu budowlanego zamiennego będzie on kompletny i możliwy do weryfikacji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny przede wszystkim dążyć do wyjaśnienia sprzeczności i wątpliwości co do projektu budowlanego zamiennego, na które wskazano powyżej. Zasadnym może przy tym okazać się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej bądź przesłuchanie projektanta w związku ze wskazanymi wątpliwościami i sprzecznościami. Dopiero po usunięciu wszystkich tych niejasności i należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego możliwe będzie dokonanie analizy, czy projekt budowlany zamienny dla całego zamierzenia inwestycyjnego spełnia wymagania określone w omówionych powyżej przepisach Prawa budowlanego, w tym również o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych, wynikających z Rozporządzenia. Dokonując tej analizy organy powinny szczegółowo odnieść się do wszelkich twierdzeń i wniosków, zgłaszanych w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.: Dz.U. 2020 poz. 1842, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Wskazać jeszcze należy, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl