Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 922/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 272 pkt 1 i 2, art. 276 ust. 2, art. 279 ust. 2-4, art. 293, art. 181
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 25 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit a, par. 6 ust. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. O. Ś. i S. Ś. "A" M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 5.117,- zł (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r., nr [...] w sprawie wymierzenia M. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Z. O. Ś. i S. Ś. "B." opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów za każdą dobę składowania za okres I półrocza 2006 r. w kwocie 50 561,- zł.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] 2009 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wymierzył Gminie Miejskiej O. opłatę podwyższoną za poszczególne okresy rozliczeniowe od IV kwartału 2003 r. do II półrocza 2006 r. za składowanie odpadów na gminnym składowisku odpadów komunalnych w O. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

Na skutek odwołań Gminy Miejskiej O., decyzjami z dnia 30 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzje wymierzające opłatę podwyższoną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięć organ odwoławczy wyjaśnił, że to M. B. prowadzący działalność gospodarczą - Z. O. Ś. i S. Ś. "B." jako dzierżawca, jest podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości O.. W konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska jest przedmiotowy Zakład.

W dnu 16 grudnia 2010 r., Marszałek Województwa wydał trzy decyzje, którymi wymierzył M. B. prowadzącemu działalność pod firmą Z. O. Ś. i S. Ś. "B." opłaty podwyższone za poszczególne okresy rozliczeniowe z tytułu składowania odpadów na składowisku w O. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Jedną z tych decyzji (objętą kontrolą w niniejszej sprawie) wydaną na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, oraz art. 290 ust. 2, art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej: P.o.ś.), art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm. - dalej: O.p.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (Dz. U. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), Marszalek Województwa wymierzył M. B. opłatę podwyższoną za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres I półrocza 2006 r. w kwocie 50 561,-zł. Organ wskazał, że opłata została naliczona w sposób określony w Załączniku nr 1 do decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Marszałek Województwa wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska (składujący odpady) ustala opłatę za składowanie odpadów we własnym zakresie, według stawek obowiązujących w okresie, w którym miało miejsce korzystanie ze środowiska (art. 285 ust. 1). Opłatę wnosi się w terminie do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. W tym samym terminie należy przedstawić również wykaz sporządzony na podstawie danych ujętych w ewidencji prowadzonej zgodnie art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Następnie Marszałek Województwa wskazał, że zgodnie z art. 274 ust. 5 P.o.ś. wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - wówczas marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zgodnie z art. 4 ust. 2 P.o.ś. korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska.

Marszałek Województwa wskazał też, że w przypadku, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 1 P.o.ś.). Opłaty podwyższone są ponoszone w takim trybie jak opłaty podstawowe.

Wskazując na powyższe uregulowania Marszałek Województwa stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia w sprawie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za I półrocze 2006 r. należnej od M. B.. Organ wskazał, iż opłata ta należna od M. B. łącznie wynosi 51 372,- zł i składa się na nią opłata w wysokości 811,- zł wynikająca z wykazu przedstawionego dnia 9 września 2009 r. oraz kwota różnicy ustalona w wyniku weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, między kwotą należną (51 372,- zł), a kwotą opłaty wykazaną (811,- zł). Różnica ta (50 561,- zł) stanowi podstawę wymiaru decyzji.

Organ wskazał następnie, że należności M. B. prowadzącego Z. O. Ś. i S. Ś. "B." z siedzibą w O. za składowanie odpadów na składowisku za I półrocze 2006 r. zostały częściowo pokryte w kwocie opłaty z wykazu, którą Zakład przekazał na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego z zakresu opłat za korzystanie ze środowiska. Dokonana wpłata została zaliczona na poczet kwoty zaległości podatkowej.

Oznacza to, że zobowiązania należne na datę wydania decyzji od M. B. wynoszą 50 561,- zł. Do kwoty tej należy naliczyć odsetki za zwłokę liczone jak odsetki od zobowiązań podatkowych regulowanych po terminie ich płatności.

Przedstawiając okoliczności, w oparciu o które naliczono opłatę podwyższoną, Marszałek Województwa wyjaśnił, że właścicielem gminnego składowiska odpadów komunalnych w miejscowości O. jest Gmina Miejska O.. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Gminą a M. B. prowadzącym Z. O. Ś. i S. Ś. "B." podmiotem zarządzającym powyższym składowiskiem jest ten Zakład. Tym samym podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska jest przedmiotowy Zakład. Organ wskazał, iż w okresie I półrocza 2006 r. M. B. nie posiadał wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji dla składowiska w O. i zobowiązany jest do uiszczenia opłaty podwyższonej za brak przedmiotowej decyzji. Następnie Marszałek Województwa podniósł, że oplata podwyższona została naliczona dla odpowiedniej ilości odpadów przyjętych na składowisko w danym okresie rozliczeniowym na podstawie przedstawionego przez M. B. wykazu za I półrocze 2006 r. Opłata za I półrocze 2006 r. obejmuje wszystkie odpady umieszczone na składowisku w całym okresie funkcjonowania składowiska bez decyzji (od 1 stycznia 2003 r.).

Wyjaśniając metodę ustalania opłaty podwyższonej organ powołał się na pismo Ministerstwa Środowiska z dnia 24 marca 2009 r. nr DGO tp.075/26/537/08/09/jd, w którym wskazano, że wpływ na wysokość opłaty podwyższonej ma całkowita ilość odpadów złożona na składowisku w okresie w jakim składowisko nie posiadało wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. zarzucił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób mało wyrazisty i precyzyjny wyjaśnił motywy, którymi się kierował przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie decyzji ogranicza stronie jej skuteczne zakwestionowanie, a nawet zrozumienie.

Dalej strona podniosła, iż organ nie wyjaśnił, kto w niniejszej sprawie jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Powołując się na treść art. 3 pkt 20 P.o.ś. M. B. podniósł, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest zarówno przedsiębiorca, jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorstwem, jak i osoba fizyczna w zakresie określonym w tym przepisie. Następnie wskazał, że powszechnie w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie "podmiotu korzystającego ze środowiska" należy łączyć z koniecznością uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a z treści art. 184 P.o.ś. wynika, iż pozwolenie na korzystanie ze środowiska wydaje się na wniosek prowadzącego instalację.

W przedmiotowej sprawie podmiotem prowadzącym instalację była Gmina Miejska O., natomiast odwołujący zgodnie z treścią umowy dzierżawy były jedynie powołany do obsługi tej instalacji, tj. do wykonywania czynności czysto technicznych. Właścicielem gruntu na którym znajdowało się wysypisko cały czas jest i była Gmina Miejska O. M. B. podniósł, iż jako dzierżawca działał jedynie w imieniu Gminy Miejskiej O., co zdaje się wyłączać jego odpowiedzialność za brak wymaganej decyzji. Podkreślił także, iż adresatem decyzji ustalającej opłatę za korzystanie ze środowiska lub administracyjnej kary pieniężnej nie musi być tylko i wyłącznie zakład korzystający ze środowiska. Za dopuszczalną należy bowiem uznać również sytuację, w której decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej będzie skierowana do samorządowej osoby prawnej, w imieniu której dany zakład lub inny podmiot działa.

M. B. wskazał również na okoliczność, iż to Gmina Miejska O. wystąpiła do Starosty S. o wyrażenie zgody na zamkniecie składowiska odpadów w O., natomiast art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje się na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów. Powyższe wskazuje zatem, iż skoro Gmina Miejska O. wykonywała czynności, które stanowią element obligatoryjny wniosku o pozwolenie na korzystanie ze środowiska, nie powinno budzić wątpliwości, iż to właśnie Gmina jest podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym w niniejszym przypadku do uzyskania stosownego pozwolenia oraz w stosunku do którego może być wymierzona opłata podwyższona.

M. B. zakwestionował ponadto stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt: DGO tp.075/26/537/08/09/jd cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącym interpretacji przepisu art. 239 ust 1 P.o.ś.. Strona podniosła, że wymierzenie opłaty podwyższonej, a dokładniej jej wysokość zależy m.in. od ilości odpadów składowanych bez wymaganego pozwolenia. Jest również kilka innych czynników uzależniających wysokość opłaty podwyższonej. Zrozumiałym jest, że te wszystkie parametry na przestrzeni np. miesięcy, czy też tygodni mogą ulec zmianie. Jej zdaniem nieuprawnionym, byłoby w takim przypadku wymierzanie jednej opłaty podwyższonej w danym okresie rozliczeniowym, przy jednoczesnym pominięciu zmiany parametrów wpływających na jej wysokość. To na organie chcącym wymierzyć opłatę podwyższoną spoczywa obowiązek wykazania, że w nowym okresie rozliczeniowym nadal mamy do czynienia z korzystaniem ze środowiska.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po przytoczeniu istotnych w sprawie regulacji z zakresu Prawa ochrony środowiska i ustawy o odpadach, wyjaśniło, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 P.o.ś.). W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 P.o.ś. przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej lub osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca nie uzależnia kwalifikacji danego podmiotu jako podmiotu korzystającego ze środowiska od tytułu własności do danej nieruchomości. Równocześnie podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji zobowiązany jest ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Uwzględniając powyższe podmiotem korzystającym ze środowiska i zobowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej będzie ten, kto powinien uzyskać pozwolenie na korzystanie ze środowiska lub inną decyzję.

Powołując się na powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, iż dzierżawca składowiska - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie między innymi usuwania odpadów - jest zarazem zarządcą tego składowiska. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm.), to na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów nałożony został obowiązek uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy o odpadach. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że dzierżawcą - podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości O. był M. B. prowadzący działalność pod nazwą Z. O. Ś. i S. Ś. "B." w O. w zakresie między innymi usuwania odpadów. W konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska jest M. B. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego wynika, iż to właśnie M. B., uiścił opłatę podstawową za korzystanie ze środowiska w okresie I półrocza 2006 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. B. Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem organu z powołanych przez skarżących przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że dzierżawca składowiska jest podmiotem, na którego należy nałożyć opłatę podwyższoną. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, zgodnie z art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Wskazując na tą regulację, Kolegium uznało, że trudno jest uznać za wiarygodne wyjaśnienia skarżącego, iż nie był on podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat skoro dzierżawa nastąpiła w celu prowadzenia przez skarżącego działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych. Faktycznym użytkownikiem składowiska był skarżący. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji szczegółowo przywołał przepisy prawa a przede wszystkim dokonał ich jasnej interpretacji. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia bezkrytycznie stanowiska Ministerstwa Finansów dotyczącego obliczania opłaty podwyższonej Kolegium uznało, iż słusznie organ I instancji dokonując interpretacji przepisów powołał się na interpretację dokonaną przez inny organ - nie zmienia to faktu, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję dokonał własnej interpretacji przepisów (wykładni prawa) popartej interpretacjami innych organów.

W swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. podniósł, iż z zawartych przez niego z Gminą Miejską O. umów z dnia 29 kwietnia 1995 r. oraz z dnia 1 sierpnia 1995 r. nie wynika aby był on podmiotem korzystającym ze środowiska, oceny w tej materii można dokonywać, a nawet trzeba dokonywać w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny. W umowach tych skarżący zobowiązał się do świadczenia usług czysto konserwatorskich lub zabezpieczających na przedmiotowym składowisku. Wykonywane przez niego czynności miały charakter zewnętrzny względem czynności polegających na korzystaniu ze środowiska, które realizowało Miasto O. - właściciel instalacji, czyli stacjonarnego urządzenia technicznego w postaci wysypiska śmieci. W zawartej umowie brak jest jakiegokolwiek postanowienia, które mogłoby wskazywać, że władającym instalacją lub urządzeniem jest skarżący, którego obowiązki ograniczały się jedynie, do prac konserwatorskich, czy też technicznych.

Dalej skarżący wskazał, iż z brzmienia art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach wynika, iż dopuszczalne jest zakładanie, jakoby posiadaczem odpadów był władający powierzchnią ziemi, przy czym, pod pojęciem tym (pomijając przypadek gruntów państwowych oraz samorządowych) należy rozumieć właściciela. Logiczne wydaje się ustanowienie ustawowego domniemania, iż właściciel nieruchomości może rozporządzać rzeczami (tu odpadami) znajdującymi się na jego terenie jakkolwiek domniemanie to może zostać wykluczone w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z paragrafem 5 umowy zleceniodawca (Miasto O.) zobowiązany jest do przeprowadzania remontów kapitalnych budynku i urządzeń oczyszczalni ścieków i sieci sanitarnej, remontów kapitalnych aeratorów, wymiany systemów napowietrzania, modernizacji systemów oczyszczania. Koszt spychania, wyrównywania i ugniatania śmieci na wysypisku ponosi zleceniodawca. Z powyższego wynika, że zasadnicze czynności konserwatorskie obciążały Miasto O., a zatem korzystając z rozumowania argumentom a maiori ad minus (z większego na mniejsze), nie jest uprawnione twierdzenie, że skoro obowiązki o znacznie większym ciężarze gatunkowy dotyczyły właśnie Miasta O., to nie jest ono podmiotem korzystającym ze środowiska. Ponadto gdyby skarżący w rzeczywistości był podmiotem korzystającym ze środowiska, to obowiązek ponoszenia kosztów wyrównywania i ugniatania śmieci na wysypisku obciążałby właśnie jego, a nie Miasto O.

M. B. wskazał także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt: OSK 1192/04, w którym Sąd stwierdził, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest właściciel urządzeń, z eksploatacją których związany jest obowiązek ponoszenia opłat, gdyż konieczności ponoszenia obowiązków publicznoprawnych nie można przenieść w drodze czynności cywilnoprawnych.

W ocenie skarżącego skoro opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona między innymi za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś.), to Miasto O. ma również charakter podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 lit. b P.o.ś., zgodnie z którym pod pojęciem podmiotu korzystającego ze środowiska rozumie się jednostkę organizacyjną nie będącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił, iż składowanie odpadów jest zadaniem własnym gminy, o którym stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i jako takie ma charakter publicznoprawny, a jeżeli tak to fakt wykonywania tego zadania przez podmioty, którym gmina udzieliła stosownego zezwolenia, nie powoduje, że gmina przestaje być podmiotem odpowiedzialnym ze realizację przedmiotowego zadania. Gmina nie traci w sprawie przymiotu jednostki organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b P.o.ś., bowiem składowanie odpadów jest zadaniem własnym gminy i nie może być traktowane jak działalność gospodarcza wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej, a więc działalność komercyjna.

Skarżący stwierdził nadto, iż należy poddać w wątpliwość stanowisko, aby w ogóle którykolwiek z podmiotów zainteresowanych w niniejszej sprawie posiadał przymiot podmiotu korzystającego ze środowiska, a tym samym był obowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej. Zdaniem skarżącego punktem wyjścia do takiego twierdzenia jest brzmienie przepisu art. 3 pkt 29 P.o.ś., wedle którego pozwoleniem jest, bez podania jego rodzaju, pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa w art. 181 P.o.ś.. Tymczasem wspomniany przepis stanowi, że organy ochrony środowiska mogą udzielić pozwolenia m.in. na wytwarzanie odpadów. Oznacza to, że samo unieszkodliwianie (składowanie) odpadów nie prowadzi do wprowadzania do środowiska substancji lub energii, które wymagałoby pozwolenia. W konsekwencji nie mogą być stosowane sankcje w postaci wymierzania opłat podwyższonych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Występujący na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego adw. S.S. wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. - do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

W ocenie Sąd zaskarżone rozstrzygniecie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jest nieprawidłowe ze względu na niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i na błędne obliczenie wysokości opłaty podwyższonej.

Zasadnicze znaczenie w sprawie mają zarzuty M.a B. dotyczące, nieuzasadnionego przyjęcia, że był posiadaczem odpadów składowanych na składowisku w O. i co za tym idzie podmiotem korzystającym ze środowiska.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w tym zakresie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i ich skutków prawnych naruszając w ten sposób obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 279 ust. 2 P.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest zasadniczo posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Z kolei przez posiadacza odpadów w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach należy rozumieć każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władającym powierzchnią ziemi jest natomiast właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 P.o.ś.).

Odnosząc się do argumentacji skargi jakoby fakt, iż właścicielem składowiska jest Gmina Miejska O. rodził domniemanie jej odpowiedzialności za znajdujące się tam odpady i konieczność ewentualnego obciążenia opłatami podwyższonymi właśnie gminy, a nie M. B. zauważyć należy, iż z wyrażonej w art. 3 ust 2 pkt 13 ustawy o odpadach definicji posiadacza odpadów wynika, że posiadaczem odpadów jest przede wszystkim ten "kto faktycznie włada odpadami". Definicja ta powinna być interpretowana łącznie z innymi przepisami, zwłaszcza przepisami "uszczelniającymi" system odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Jeżeli posiadacz odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku, unieszkodliwiania odpadów lub koncesję na składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, lub jest wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady. Nie dotyczy to jedynie osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, które przekazują odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, bowiem w takim przypadku podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, któremu przekazano te odpady (art. 279 ust. 3 i 4 P.o.ś.).

Mając na uwadze powyższe przepisy należy zgodzić się z poglądem K. Gruszeckiego (K. Gruszecki, Odpowiedzialność administracyjna za odpady, "Glosa" 3/2005, s. 141), że ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że zwolnić z odpowiedzialności za można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. K. Gruszecki wskazuje, że "domniemanie zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach wprowadzające odpowiedzialność za odpady władającego nieruchomością, na której się one znajdują, ma charakter obalalny i znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy przeprowadzenie innych środków dowodowych nie doprowadzi do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów".

Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż nałożenie na M. B. opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowisku w O. w I półroczu 2006 r. powinno być poprzedzone ustaleniem okoliczności istotnych dla jego odpowiedzialności, to jest faktu czy faktycznie zarządzał on składowiskiem odpadów w O. w okresie I półrocza 2006 r. i co za tym idzie był podmiotem korzystającym ze środowiska.

W aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy z dnia 29 grudnia 2003 r., zawarta pomiędzy skarżącym a Miastem O., której przedmiotem była m.in. działka nr [...] o pow. 2,3418 ha przeznaczona pod wysypisko śmieci. Działka ta została przekazana wydzierżawiającemu M. B. w celu prowadzenia działalności polegającej na prowadzaniu wysypiska śmieci (§ 2 umowy). Zgodnie z powyższą umową dzierżawca zobowiązał się m.in. do "wystawiania dowodów przyjęcia, określonych ilości i wysokości opłat za nieczystości stałe i płynne dla korzystających z oczyszczalni i wysypiska" oraz do "całkowitej obsługi wysypiska śmieci" (§ 4 ust 1 umowy). Ponadto strony umówiły się, iż dzierżawca będzie ponosił koszty napraw i remontów bieżących budynków oczyszczalni ścieków, ogrodzenia, urządzeń sieci wyposażenia, które wynikają z normalnej eksploatacji przedmiotu umowy, będzie uiszczał podatki opłaty lokalne oraz wszelkie inne opłaty, które mogą zostać określone przez przepisy prawa, a związane będą z prowadzoną działalnością w przedmiocie dzierżawy (§ 5 umowy). Strony określiły także czynsz dzierżawny, który M. B. zobowiązał się uiszczać tytułem dzierżawy (§ 10). Umowa została zwarta na okres 6 lat poczynając od dnia 1 stycznia 2004 r. (§ 11).

Powyższe sugerować może, iż M. B. na podstawie umowy przejął de facto władztwo nad składowiskiem z wyłączeniem innych osób, w tym Miasta, i mógł z tytułu korzystania i faktycznego zarządzania składowiskiem czerpać korzyści.

Jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika w sposób jednoznaczny, czy w okresie I półrocza 2006 r. skarżący sprawował faktycznie władztwo nad przedmiotowym wysypiskiem w zakresie określonym w wyżej opisanej umowie. Okoliczność ta nie została w sposób jednoznaczny ustalona zwłaszcza, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] 2007 r. nr [...] , którą to Starosta S. wyraził zgodę na zamkniecie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne położonego na działce [...] w O. Zgodnie z art. 54 ust 2 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji, zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje się na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów. Jak wynika z treści tej decyzji została ona wydana na wniosek Gminy Miejskiej O., który wpłynął do Starosty S. w dniu 26 czerwca 2007 r. Powyższe sugerować może, iż przynajmniej na dzień złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zamkniecie przedmiotowego składowiska odpadów jego zarządcą była Gmina Miejska O..

Zauważyć przy tym należy, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów podnoszonych przez M. B. w odwołaniu, w tym przede wszystkim do argumentów, które w ocenie skarżącego wskazywać miały, iż to nie on, lecz jednostka samorządu terytorialnego była podmiotem odpowiedzialnym za gospodarowanie odpadami, poprzestając w tym zakresie na prostym zacytowaniu brzmienia przepisów ustawy, co stanowiło również samoistną i oczywistą obrazę przepisów postępowania - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., mogącą niewątpliwie mieć wpływ na wynik postępowania drugoinstancyjnego.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie powinny zatem ustalić – w oparciu o w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy – czy M. B. w okresie I półrocza 2006 r. zarządzał przedmiotowym składowiskiem odpadów, co uzasadniałoby wymierzenie mu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Dla ustalenie tej okoliczności pomocne mogłyby się okazać także materiały zgromadzone w sprawie administracyjnej prowadzonej przez Starostę S. zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] 2007 r. nr [...], a także sięgniecie do planu gospodarki odpadami dla Gminy Miejskiej O. – jeżeli taki plan został sporządzony.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeżeli w toku dalszego postępowania ustalono by, iż zachodzą przesłanki do nałożenia opłat podwyższonych na jakikolwiek podmiot, w tym na przykład na skarżącego, to wyliczenie tych opłat wymagać będzie istotnej korekty. Sposób wyliczenia opłat przyjęty przez organ I instancji, a zaaprobowany w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stanowi bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy.

Przepisy Tytułu V ustawy Prawo ochrony środowiska składają się z trzech działów: I - Przepisy ogólne, II - Opłaty za korzystanie ze środowiska, III - Administracyjne kary pieniężne. W Przepisach ogólnych określono rodzaje finansowo-prawnych środków ochrony środowiska. Są nimi między innymi "opłata za korzystanie ze środowiska" i "administracyjna kara pieniężna". (art. 272 pkt 1 i 2 P.o.ś.). Opłata za korzystanie ze środowiska może być albo opłatą podstawową albo opłatą podwyższoną. Tą pierwszą uiszcza podmiot korzystający ze środowiska zgodnie z prawem, natomiast opłatę podwyższoną wymierza się podmiotowi z tytułu korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, a więc korzystania naruszającego prawo. Opłaty podstawowe i opłaty podwyższone zostały też odrębnie uregulowane w Dziale II Tytułu V ustawy (por. Rozdział 2 i 3). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że ustawa opłatę podstawową oraz opłatę podwyższoną traktuje się jako dwa rodzaje opłat, w przeciwieństwie do wyraźnie wyodrębnionych kar pieniężnych, wymierzanych oprócz opłat (zob. art. 276 ust. 2 P.o.ś.). Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 670/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 918/09, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Po 698/11 i II SA/Po 689/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jak i w doktrynie (Z. Wiśniewski, Opłaty podwyższone za składowanie odpadów w prawie ochrony środowiska - problemy interpretacyjne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, s. 81, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Lex - wydanie elektroniczne) przyjmuje się, że opłaty podstawowa i podwyższona wzajemnie się wykluczają. O możliwości jednoczesnego zobowiązania korzystającego ze środowiska do uiszczania opłaty podstawowej i podwyższonej w odniesieniu do składowania odpadów zadecydowała dopiero wyraźna ingerencja ustawodawcy. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 10.28.145) z dniem 12 marca 2010 r. do art. 293 P.o.ś. dodano ustęp 7, który obecnie stanowi, iż opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Wprowadzeniu tej szczególnej regulacji nie towarzyszyły żadne przepisy przejściowe, a więc - bacząc na sankcyjny charakter opłat podwyższonych, które powinny mieć oparcie ustawowe w przepisach obowiązujących w okresie rozliczeniowym, za jaki są wymierzane (co do charakteru opłat podwyższonych zob. Z. Wiśniewski, jw., s. 78 oraz powołany tam wyrok z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt FSK 34/04, publ. Lex 129847, a także W. Radecki [w:] M. Górski i inni, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2011, s. 1051) - niewątpliwie może być ona stosowana dopiero do opłat korzystanie ze środowiska przypadających za okresy po dniu 12 marca 2010 r. (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 685/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa wymierzył zaś M. B. opłatę podwyższoną za okres I półrocza 2006 r. Oznacza to, że za te okresy powinna być to jedyna opłata, do jakiej poniesienia podmiot korzystający ze środowiska mógł być zobowiązany. Organ tymczasem wymierzył tę opłatę "obok" opłaty podstawowej, określając opłatę podwyższoną jako "różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą wykazu". Wyjaśnił to zresztą w uzasadnieniu, stwierdzając, że na opłatę należną za I półrocze 2006 r. składa się opłata podstawowa w wysokości 811,- zł oraz opłata podwyższona w wysokości 50 561 zł,- zł wykazana w Załączniku nr 1 do decyzji.

Powyższe oznacza, że organ wymierzył opłaty w nieprawidłowej wysokości, wadliwie przyjmując, iż kwota należna za okres I półrocza 2006 r. jest sumą opłaty podstawowej i podwyższonej. W stanie prawnym obowiązującym przed 12 marca 2010 r. opłatę należało natomiast wymierzyć w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, czyli tylko opłatą podwyższoną, a kwotą uiszczoną już za ten okres tytułem opłaty podstawowej.

Inaczej rzecz ujmując opłata podstawowa uiszczona za dany okres winna zostać zaliczona na poczet naliczonej opłaty podwyższonej.

Należy także podkreślić, iż z uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wynika przejrzyście w jaki sposób wyliczono kwotę należnej opłaty podwyższonej. Na pierwszej stronie decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wyjaśnił, iż "kwota przedmiotowej opłaty została naliczona w sposób określony w załączniku nr 1, który jest integralną częścią niniejszej decyzji". W ocenie Sądu z przedstawiona na tym załączniku tabeli nie wynika jednoznacznie w jaki sposób naliczono opłatę – skąd organ przyjął wskazane w tej tabeli wielkości odpadów zgromadzonych na składowisku w I półroczu 2006 r. W szczególności nie wynika na jakiej podstawie przyjął ilość odpadów (364,80 Mg), od której obliczył opłatę podwyższoną.

Analiza przedmiotowego załącznika prowadzi do stwierdzenia, iż kwota opłaty podwyższonej najprawdopodobniej naliczona została przez organ administracji za całkowity tonaż odpadów, jaki w danym okresie rozliczeniowym już się znajdował na składowisku i został umieszczony na nim w ciągu danego okresu. Organ ustalił opłatę podwyższoną poprzez przyjęcie iloczynu całkowitego tonażu odpadów, jakie znajdowały się na składowisku w ostatnim dniu I półrocza 2006 r. (czyli sumy odpadów znajdujących się na składowisku w pierwszym dniu I półrocza 2006 r. i wszystkich odpadów złożonych na składowisku w trakcie I półrocza 2006 r.) oraz dób składowania przypadających na ten okres.

Przyjmując taki sposób interpretacji tych wyliczeń stwierdzić należy, iż organ I instancji przyjął, a organ odwoławczy bezrefleksyjnie zaaprobował, że 52,7 Mg odpadów umieszczonych na składowisku w toku I półrocza 2006 r. znajdowało się na składowisku już od pierwszej doby tego okresu rozliczeniowego. Z akt sprawy nie wynika aby Marszałek Województwa próbował kwestię tą wyjaśnić ani też nie zwrócił na nią uwagi strony postępowania, chociażby poprzez wezwanie M.a B. do złożenia wyjaśnień, względnie przedłożenia dokumentów w jakich datach i partiach umieszczał odpady na składowisku w I półroczu 2006 r.

W ocenie Sądu sposób przeprowadzenia postępowania przez organ narusza art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd w tym miejscu zaznacza, że ma na względzie, iż to obowiązkiem korzystającego ze środowiska jest należyte ewidencjowanie odpadów na potrzeby ustalenia należnych opłat, a wykazanie dat umieszczenia odpadów na składowisku jest w jego interesie. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku należytego pouczenia strony o sposobie i czynnikach istotnych dla wysokości opłaty podwyższonej i umożliwienia jej przedstawienia dowodów. Dopiero bierna postawa strony uzasadnia przyjęcie domniemania na niekorzyść strony, że zadeklarowane odpady znajdowały się na składowisku przez cały okres rozliczeniowy – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 192/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając to na uwadze Marszałek Województwa, przed wymierzeniem opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów na składowisku w O. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska (jeżeli oczywiście zajdą do tego podstawy z przyczyn opisanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia), powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się i przedstawienie dowodów na okoliczność dat i tonażu odpadów umieszczanych na składowisku w I półroczu 2006 r. Dysponując takimi danymi może ustalić opłatę podwyższoną (dobową) stosunkowo do ilość odpadów, jakie rzeczywiście znajdowały się na składowisku.

Również z decyzji organu II instancji nie wynika w jaki sposób organ odwoławczy ustalił, iż dokonane przez Marszałka Województwa obliczenia opłaty są prawidłowe. Mimo spoczywającego na organie odwoławczym, a wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązku ponownego rozparzenia sprawy nie podjął on nawet próby dokonania ponownych obliczeń nałożonej na stronę opłaty Takie działanie urąga zarówno wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasadzie dwuinstancyjności jak i kluczowej w postępowaniu administracyjnym zasadzie dążenia do prawdy obiektywnej zasadzie (art. 7 i 77 K.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 9, 11, 15, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy obu instancji powinny bowiem czytelnie przedstawić sposób wyliczenia należnej opłaty, aby umożliwić przede wszystkim stronie (ale także sądowi) kontrolę prawidłowości tych wyliczeń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz stosowne przepisy.

Gwoli kompleksowego odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazać nadto należy, iż jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie mają wywody skarżącego odnośnie treści art. 181 P.o.ś. zgodnie z którym organy ochrony środowiska mogą udzielić pozwolenia m.in. na wytwarzanie odpadów, co zdaniem skarżącego oznacza, że samo unieszkodliwianie (składowanie) odpadów nie prowadzi do wprowadzania do środowiska substancji lub energii, które wymagałoby pozwolenia i w konsekwencji nie mogą być stosowane sankcje w postaci wymierzania opłat podwyższonych.

Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika wprost z art. 271 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska (a więc zarówno opłata podstawowa jak i opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska) jest ponoszona między innymi za składowanie odpadów, przy czym żaden przepis prawa nie uzależnia obowiązku uiszczania tych opłat, to jest zarówno opłaty podstawowej jak i podwyższonej od posiadania przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia o jakim mowa w art. 181 P.o.ś.

Podkreślić wreszcie należy, iż opłata podwyższona, której dotyczyło poddane sądowej kontroli postępowanie administracyjne wymierzona była na podstawie art. 293 ust.1 P.o.ś. za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a nie za brak pozwolenia na prowadzenie składowiska odpadów, co jednoznacznie wskazuje na bezprzedmiotowość czynionych w tym zakresie w skardze wywodów.

Obowiązek uzyskania przez zarządzającego istniejącym i prowadzonym w oparciu o uprzednio obowiązujące regulacje prawne składowiskiem odpadów w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy o odpadach ustanowiony bowiem został w art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z 2001 r. ze zm.) i to z tytułu niezrealizowania powyższego obowiązku, nie powiązanego w żaden sposób z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów o jakim mowa w art. 181 P.o.ś. wymierzana jest opłata podwyższona z art. 293 ust. P.o.ś.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 18 ust 1 pkt 1 lit a i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 P.p.s.a..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Marszałek Województwa winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a nadto wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pozwalający na ustalenie podmiotu korzystającego ze środowiska i odpowiedzialnego za składowanie odpadów na składowisku w O. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska oraz ustalenie dat i tonażu odpadów umieszczanych na składowisku w II półroczu 2005 r. Dopiero dysponując takimi danymi organ będzie mógł ustalić opłatę podwyższoną (dobową) stosunkowo do ilości odpadów, jakie w poszczególnych dniach okresu rozliczeniowego rzeczywiście znajdowały się na składowisku. Każdorazowo przedmiotem badania organy winny objąć także kwestie ewentualnego przedawnienia zobowiązania, odnosząc je do należności za poszczególne okresy składowania odpadów.

Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić bowiem należy, iż uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione, na jakiej podstawie poczynił ustalenia faktyczne oraz dlaczego odmówił uwzględnienia stanowiska wyrażanego w toku postępowania przez stronę. Inaczej rzecz ujmując organ administracji winien szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach procesowych.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, iż nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.