Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 681/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust. 3  i art 137 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi I. W. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r., znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. znak: [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...] ewid. N. H. m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. na rzecz: M. K., I. W., J. C., L. W., R. W., S. C., D. K., B. D., D. K., A. K., Z. P. i J. P..

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...], decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 – 3, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 104 K.p.a. orzekł w pkt.: 1) o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,2292 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna N. H. m. K., na rzecz: J. K.-K. (c. J. i H.) w [...] części, I. W. (c. S. i Z.) w [...] części, J. C. (c. W. i F.) w [...] części, L. W. (c. W. i F.) w [...] części, R. W. (s. W. i F.) w [...] części, S. C. (s. [...] i J.) w [...] części, Z. K. (s. S. i Z.) w [...] części, Z. P. (c. E. i M.) w [...] części, J. P. (s. W. i Z.) w [...] części; 2) o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: J. K.-K. – do zwrotu kwoty [...]zł; I. W. – do zwrotu kwoty [...]zł, J. C. – do zwrotu kwoty [...]zł; L. W. – do zwrotu kwoty [...]zł; R. W. – do zwrotu kwoty [...]zł; S. C. – do zwrotu kwoty [...]zł; Z. K. – do zwrotu kwoty [...]zł; Z. P. – do zwrotu kwoty [...]zł; J. P. – do zwrotu kwoty [...]zł; 3) o tym, że należność należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że parcela l. kat. [...] o pow. 0,3306 ha, b. gm. kat. B., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. Zawnioskowane do zwrotu działki ewidencyjne: nr [...], poł. w obr. [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. odpowiadają części wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. B.. Decyzją z dnia 28 września 2001 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] o pow. 0,2292 ha, poł. w obr[...] i nr [...] o pow. 0,0155 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. na rzecz: J. K.-K., I. W., M. J., J. C., L. W., R. W., S. C., Z. K. i Z. P.. Po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Na rozstrzygnięcie Wojewody spadkobiercy byłych właścicieli złożyli skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1327/05, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta K., na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej, kartograficznej i prawnej ustalił, iż przedmiotem postępowania są nadal działki ewidencyjne: nr [...], poł. w obr. [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K.. Odpowiadają one części wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. B.. Sprawa zwrotu działki nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] działka nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. stanowi własność Gminy Miejskiej K.. Parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B., wywłaszczona została orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r.

Dalej organ wyjaśnił, że przesłankami zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy: J. K.-K., I. W., J. C., L. W., R. W., S. C., Z. K., Z. P. i J. P. są spadkobiercami poprzednich właścicieli, a J. C. jest poprzednią właścicielką, natomiast wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. w trybie przepisów art. 23 i 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dla ustalenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należy dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. w sposób ogólny określiło cel wywłaszczenia jako budowa Miasta [...] i Kombinatu [...]. Wywłaszczenie zgodnie z treścią powyższego orzeczenia nastąpiło na wniosek pełnomocnika dla spraw wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa [...] w K. z dnia 1 września 1950 r. Oryginał powyższego orzeczenia nie został odnaleziony, natomiast przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. została wywłaszczona powyższym orzeczeniem, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r. ,sygn. akt II SA/Kr 1327/05, w którym stwierdzono, że "bezsporną w sprawie jest okoliczność, że wywłaszczenie m. in. przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w kwietniu 1951 r. na podstawie dekretu z dnia 29 kwietnia1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta N. H.. Cel wywłaszczenia został określony w decyzji o wywłaszczeniu w sposób ogólnikowy, a w toku postępowania ustalono, że nie zachowała się żadna dokumentacja, która by pozwoliła ustalić, na jakie konkretne cele w ramach ogólnego przedsięwzięcia p.n. Budowa miasta N. H. miała być przeznaczona wywłaszczona nieruchomość". Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., a dokładniej jego znowelizowany art. 40 ust. 1 stanowił, że "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczjącego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie". Oznacza to, że nie można wykluczyć, iż rozpoczęcie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, nastąpiło zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. W dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie, tj. w dniu 5 lipca 1950 r. obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu nadanym mu przez dekret z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Ustalono, że pismem z dnia 7 czerwca1950 r. Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta N. H. w K. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych artykułem 3-m dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a położonych na terenie zabudowy miasta N. H. w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Analizując powyższą dokumentację organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. H.. Poza tak ogólnie określonym celem nie jest sprecyzowane jakie konkretnie cele mają być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Ponadto, również z treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. wydanego w dniu 6 lipca 1950 r., można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta N. H.. Poszukiwania w Archiwum Państwowym w K. i Archiwum Urzędu Miasta K. wniosku o wywłaszczenie nie przyniosły rezultatu. Jednak do takiego wniosku o wywłaszczenie zgodnie z powyższymi przepisami powinno być dołączone zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W., zatem cel wywłaszczenia wskazany we wniosku o wywłaszczenie także musiał się pokrywać z wydanym wcześniej zezwoleniem. Wobec powyższego poza stwierdzeniem, że nieruchomość będąca przedmiotem prowadzonego postępowania o zwrot mieściła się w ramach inwestycji pod nazwą budowa miasta N. H., nie da się na podstawie dostępnej dokumentacji, poczynić jakichkolwiek konkretnych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ pozyskał z Archiwum Państwowego w K. dokument zatytułowany "Założenia programowe Miasta N. H., Aktualizacja 1955 r." sporządzony przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. i zatwierdzony przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r. Z treści dokumentu wynika, że na jego podstawie sporządzono plan generalny Miasta N. H., który po rozpatrzeniu przez Prezydium Rządu w kwietniu 1951 r. zaakceptowany został przez Biuro Polityczne KC PZPR. Z analizy planu generalnego – aktualizacja Miasto N. H. z daty 31 października 1956 r., który jak wyżej wskazano został opracowany na podstawie założeń programowych miasta N. H., oraz z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z planem wynika, że na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu zaprojektowano boisko sportowe i w związku z tym organ ustalił tę inwestycję jako doprecyzowany cel wywłaszczenia. Organ podjął działania w celu ustalenia czy na przedmiotowej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy cel ten został zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Zdaniem organu zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalają stwierdzić, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako budowa boiska sportowego stanowiącego część szerszej inwestycji pod nazwą – budowa miasta N. H.. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość należy uznać za zbędną i orzec o jej zwrocie.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyła Gmina K. podnosząc w szczególności, iż zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 23 października 1998 r., sygn. IV SA 1900/96, oceny czy na działce objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia należy dokonać przez pryzmat sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast Starosta [...] nie przedstawił w decyzji opisu faktycznego zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz nie zaznaczył jak obecnie wykorzystywana jest przedmiotowa nieruchomość.

Wojewoda, decyzją z dnia 12 października 2016 r., nr [...], w pkt: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r.; 2) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...]. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B. na rzecz: J. K. - K. w [...] części, I. W. w [...] części, J. C. w [...] części, L. W. w [...] części, R. W. w [...] części, S. C. w [...] części, Z. K. w [...] części, Z. P. w [...] części i J. P. w [...] części.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży – z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. W niniejszej sprawie przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Z pozyskanego przez organ I instancji dokumentu "Założenia projektowe budowy Miasta N. H., aktualizacja na 1955 r.", sporządzonego przez Zakład Osiedli robotniczych w 1950 r. i zatwierdzonego w maju 1950 r. przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego – wynika, iż na jego podstawie sporządzony został plan generalny Miasta N. H.. Jest to jedyny dokument sprzed dnia wywłaszczenia określający w sposób szczegółowy nieruchomości przeznaczone pod budowę Miasta [...]. Na str. 7. ww. dokumentu wskazuje się charakter planowanego zagospodarowania przedmiotowego terenu "Okalający Miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych". Z analizy Planu Generalnego – aktualizacja Miasto nowa H. z daty 31 października1956 r., oraz porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z ww. Planem wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość przeznaczona była na boisko sportowe. Z wyjaśnień przedstawicieli KS [...]" wynika, iż przedmiotowa działka jest we władaniu tego klubu od 1951 r. i w związku z tym faktem klub poniósł znaczne nakłady finansowe związane z utrzymaniem tego terenu. Organ II instancji pozyskał do akt sprawy kopię zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 1 czerwca 1961 r., na podstawie analizy którego ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] w roku 1961 była już zagospodarowana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, bowiem stanowiła ona obszar wyraźnie urządzonego, trawiastego boiska z zaznaczonymi liniami bocznymi, bramkami itp. Organ wskazał, iż należy zwrócić uwagę na pogląd prawny zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/13, a dotyczący działki sąsiedniej. Zdaniem organu należy uznać, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, w związku z czym nie można tej nieruchomości uznać za zbędną na ten cel w rozumieniu art. 137 u.g.n. (z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11) i orzec o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. W ocenie Wojewody wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1327/05, dotyczące kierunku dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz tego, jaki wpływ na przedmiot niniejszego postępowania ma kwestia zwrotu sąsiednich działek stanowiących jeden ciąg z działką nr [...], nie mają wpływu na prowadzone obecnie postępowanie. Orzeczenie WSA w Krakowie wydane zostało jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, który to zmienił interpretację wykładni art. 137 u.g.n. Obecnie bada się przede wszystkim czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Zmianie uległ także stan faktyczny z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie – poprzez pozyskanie do akt sprawy kopi zdjęcia lotniczego, dowodzącego realizacji celu wywłaszczenia już w 1961 r., czyli 10 lat po wywłaszczeniu. Tym samym ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości sąsiedniej do przedmiotowej nie mogą mieć decydującego znaczenia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podzielił pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż obecne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami u.g.n. i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką wystarczającą do uznania realizacji celu.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli I. W. i M. K. zarzucając naruszenie art. 24 – 26 k.p.a. poprzez orzekanie w niniejszej sprawie przez Wojewodę K. w osobie J. P. pomimo istnienia okoliczności skutkujących koniecznością wyłączenia J. P. jako organu administracyjnego to jest w szczególności z uwagi na jego wieloletnie zaangażowanie w sprawy Klubu Sportowego [...] oraz fakt, że J. P. był w okresie, w jakim prowadzone jest niniejsze postępowanie administracyjne, przedstawicielem Klubu Sportowego [...] (członkiem zarządu); naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego [...] stanowiło realizacje celu wywłaszczenia nieruchomości określonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. przy braku jakichkolwiek dokumentów z okresu wywłaszczenia wskazujących, że powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego [...] było celem wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości; nieuwzględnienie materiałów dowodowych przedłożonych do akt postępowania przez skarżących obejmujących materiały planistyczne pochodzące z okresu wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. z lat 1950 – 1952, zgodnie z którymi celem wywłaszczenia przedmiotowej działki [...] nie było powstanie boiska treningowego Klubu Sportowego [...] nieuwzględnienie okoliczności, że aż do 20 czerwca 2005 r. Klub Sportowy [...] nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co dodatkowo świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia rozumianego jako budowa boiska treningowego Klubu Sportowego [...] przed wszczęciem niniejszego postępowania; nieuwzględnienie okoliczności, że organy administracyjne dokonały w takim samym stanie prawnym oraz faktycznym zwrotu działek sąsiednich to jest działki nr [...], [...] oraz [...] obr. [...]; nieuwzględnienie wytycznych odnośnie dalszego prowadzenia postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2006 r.; naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie skrajnie rozszerzającej wykładni pojęcia celu wywłaszczenia w sposób niedający się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa oraz ochrony prawa własności. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. względnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17, uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 października 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie wyjaśniono kwestii istnienia podstaw do ewentualnego wyłączenia od orzekania w odnośnej sprawie osoby pełniącej ówcześnie funkcję organu odwoławczego. W ocenie Sądu, usprawiedliwione podstawy miał także zarzut niewyjaśnienia w sposób dostateczny jaki faktycznie miał być cel wywłaszczenia. Według organu miała to być budowa boiska sportowego. Wobec ogólnie sformułowanego w decyzji celu wywłaszczenia jako budowy Miasta N. H. organ pozyskał dokument "założenia projektowe budowy miasta N. H., aktualizacja na 1955 r." w oparciu o które to opracowanie sporządzony został plan generalny miasta N. H.. Analiza tych aktów doprowadziła organ do wniosku, iż teren objęty postępowaniem o zwrot nieruchomości był przeznaczony pod boisko sportowe. Cel wywłaszczenia należy rozumieć jako zamierzony sposób wykorzystania nieruchomości przejmowanych w drodze wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia należy zatem odnosić do przyszłego, projektowanego przez organ przeznaczenia nieruchomości, która ma być wywłaszczona. Ponieważ wywłaszczenia dokonano w 1951 r., celu wywłaszczenia (a więc zamiaru organu administracji publicznej z daty poprzedzającej dokonanie tego aktu) nie można ustalić z aktów pochodzących z okresu ponad 4 i 5 lat po dokonaniu tego faktu. Jak wynika z pierwszego powołanego przez organ dokumentu, była to aktualizacja założeń projektowych budowy miasta N. H. dokonana na 1955 r. W oparciu o ten dokument nie można potwierdzić ani też wykluczyć czy przedmiotem aktualizacji tj. zmiany dokonanej w 1955 r. nie była zmiana przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Tylko ustalenie, iż w założeniach projektowych budowy miasta N. H. aktualnych na datę sprzed 28 kwietnia 1951 r. (data wywłaszczenia) teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod realizacje boiska sportowego powalał by organowi na ustalenie tego faktu. Okoliczność taka jednak nie zaistniała. Zdaniem Sądu, organ zignorował materiały dowodowe jakie strona złożyła wraz z pismem z 1 sierpnia 2016 r. i do nich się nie odniósł. W opinii Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut, że decyzja dotknięta jest wadą także przez to, że nie uwzględnia faktu, iż Klub Sportowy [...] dopiero w 2005 r. uzyskał prawo dzierżawy do terenu, na którym zrealizowano boisko treningowe, a wcześniej teren ten był przez ten klub wykorzystywany bezumownie. Z punktu widzenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnym jest tylko, czy cel wywłaszczenie został zrealizowany tj. zamierzony sposób zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego został osiągnięty. Obojętnym jest natomiast, kto i w oparciu o jaki tytuł realizował cele wywłaszczenia oraz z nieruchomości wywłaszczonej korzystał.

Rozpoznawszy sprawę ponownie na skutek powyższego wyroku, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 2 marca 2018 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r., znak: [...], i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 136 ust. 3 zd. 1 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; omówił także skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 oraz ocenę prawną zwartą w opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Następnie zreferowane zostało stanowisko i dokumenty (opracowania) przedstawione przez wnioskodawcę. Dalej – formułując argumentację na poparcie tezy o braku podstaw do zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców – Wojewoda wskazał na specyfikę wywłaszczeń dokonywanych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepisy tego dekretu nie przewidywały konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta N. H." stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu – właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Z dotychczasowych doświadczeń Wojewody związanych z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę tzw. "Miasta N. H." wynika, że budowa tej późniejszej [...] dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych. Ustalenia powyższe znalazły aprobatę w szeregu orzeczenia sądowych; specyfika pozyskiwania przez państwo gruntów pod realizację inwestycji określonej jako "budowa Miasta N. H." została przedstawiona także m.in. w przedłożonej przez pełnomocnika wnioskodawców publikacji J. K. "Przymusowe wywłaszczenia w dobie budowy N. H.", w której autor opisał rys historyczny oraz – w ogólności – kontekst prawny tego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na pozyskaną do akt kopię decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r., znak [...], oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj.: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...], z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z dnia 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. H.; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. H. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...] z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta N. H..

Wojewoda stwierdził, że na podstawie jedynej dokumentacji pochodzącej sprzed wywłaszczenia, do jakiej udało się dotrzeć, nie można dokładnie określić, co miało się znajdować na przedmiotowej nieruchomości. Jedynie dokumenty pochodzące formalnie z okresu już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego pozwalają na bliższe określenie konkretnych (zespołów) obiektów, które zamierzano zrealizować w ramach ww. inwestycji o ogromnym zasięgu. Pozyskane dokumenty to: 1) "Założenia projektowe budowy Miasta N. H., aktualizacja na 1955 r.", sporządzone przez Zakład Osiedli robotniczych w 1950 r. i zatwierdzonego w maju 1950 r. przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Na str. 7 ww. dokumentu wskazuje się charakter planowanego zagospodarowania przedmiotowego terenu "Okalający Miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych"; 2) "Plan Generalny – aktualizacja Miasto N. H. z daty 31.10.1956 r.", który został opracowany na podstawie założeń projektowych miasta N. H. oraz porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z Planem, z analizy których wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość przeznaczona była na boisko sportowe. Niemniej jednak, skoro z uwagi na wiążącą ocenę WSA w Krakowie dokumentacja pochodząca z okresu po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego nie może stanowić źródła informacji o konkretnym celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, koniecznym było ustalenie, czy sposób jej zagospodarowania po odjęciu prawa własności był zgodny z celem wskazanym w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym oraz wskazanej wyżej dokumentacji związanej z procesem wywłaszczeniowym, tj. wnioskami z dnia 7 czerwca 1950 r., z dnia 7 czerwca 1950 r. i z dnia 5 lipca 1950 r. oraz zezwoleniem zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych nieruchomości pod budowę miasta N. H. z dnia 6 czerwca 1950 r., z których wynika, iż celem wywłaszczenia była budowa miasta N. H., tj. zespołu miejskiego obejmującego szereg tzw. osiedli robotniczych dla pracowników Kombinatu Metalurgicznego [...] (na co wskazuje fakt, iż wnioskodawcą wywłaszczenia była jednostka powołana w czasach powojennych do realizowania osiedli dla robotników zakładów przemysłowych) wraz z całą infrastrukturą typową dla tego rodzaju układu urbanizacyjnego, niezbędną do jego funkcjonowania. Jednocześnie, wobec braku materiałów określających w sposób szczegółowy planowane przez wnioskodawcę wywłaszczenia zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości, konieczne jest uwzględnienie specyfiki przedmiotowej sprawy, w tym jej kontekstu historycznego.

Przytoczywszy następnie obszerne fragmenty orzeczeń sądowych dotyczących przedmiotowej materii, Wojewoda zakwestionował tezę wnioskodawców, jakoby nieodnalezienie dokumentacji określającej szczegółowo planowany sposób zagospodarowania świadczyć miało o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia tudzież o tym, że celem tym nie była realizacja boiska do piłki nożnej. W tym kontekście organ odniósł się do fotografii przedstawiającej Makietę N. H. z lat 1949-59, także wskazał, że pozyskane przez organ odwoławczy z zasobów Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K. ("ISDP") materiały fotograficzne - ortofotomapy terenu przedmiotowej nieruchomości, wykonane w oparciu o zdjęcia lotnicze z lat: 1970, 1995, 2004, 2006, 2013 i 2015 – nie stanowią dowodu na planowane przed datą wydania orzeczenia wywłaszczeniowego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomość pod boisko sportowe, lecz stanowią dowód na okoliczność sposobu zagospodarowania tej nieruchomości po dacie wywłaszczenia, a więc dotyczą kwestii jej zbędności na cel wywłaszczenia, który z powodów wyłożonych wcześniej określono jako budowa miasta N. H..

Dalej, przechodząc do ustaleń w zakresie zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu, Wojewoda podał, iż z wyjaśnień przedstawicieli KS [...] wynika, iż przedmiotowa działka jest we "władaniu" tego klubu od 1951 r. i w związku z tym faktem klub poniósł znaczne nakłady finansowe związane z utrzymaniem tego terenu. Organ odwoławczy pozyskał do akt sprawy kopię zdjęcia lotniczego wykonanego 1 czerwca 1961 r., na podstawie analizy którego ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu działka nr [...], w roku 1961 stanowiła obszar wyraźnie urządzonego, trawiastego boiska do gry piłkę nożną, z zaznaczonymi liniami bocznymi oraz bramkami. Ponadto do akt sprawy pozyskano wspomniane ortofotomapy terenu przedmiotowej nieruchomości z zasobów Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K. ("ISDP"), wykonane w oparciu o zdjęcia lotnicze z lat: 1970, 1995, 2004, 2006, 2013 i 2015. Zdjęcia te potwierdzają istnienie na przedmiotowej nieruchomości trawiastego boiska piłkarskiego, znajdującego się w pobliżu stadionu [...]. Analiza tych zdjęć pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość, na której znajdowało się boisko piłkarskie, nie była ogrodzona i z tego można wnioskować, że była powszechnie dostępna i służyła mieszkańcom N. H.. Na powyższych zdjęciach widoczne są zmiany jakie zachodziły w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości; widoczne są zadrzewione tereny zielone. Jak natomiast wynika ze zdjęć wykonanych w 2013 r. i 2015 r. przedmiotowe boisko piłkarskie (w okresie między 2006 a 2013 r.) zmieniło swoje granice – jego układ został zmieniony z dotychczasowego wschód – zachód na północ – południe. Z kolei na wschód od przedmiotowej nieruchomości powstały bloki mieszkalne. Odnośne zdjęcia stanowią uzupełnienie materiału dowodowego, z którego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu istniało ogólnodostępne boisko piłkarskie, stanowiące typową infrastrukturę osiedla mieszkaniowego (dzielnicy), a zatem bez wątpienia mieszczące się w celu wywłaszczenia określonym jako budowa Miasta N. H.. Uznać zatem należy, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w związku z czym nie można tej nieruchomości uznać za zbędną na ten cel, w rozumieniu art. 137 u.g.n. (z uwzględnieniem skutków powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn.: P 38/11), i orzec ojej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku realizacji boiska na przedmiotowej nieruchomości w sensie prawnym, gdyż KS [...]" do 2005 r. nie posiadał żadnych praw (prawa własności, prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowego terenu i w związku z tym nie mógł na nim przeprowadzać żadnych inwestycji, w tym budowy boiska treningowego – umowa dzierżawy została zawarta z Gminą K. dopiero w 2005 r. (54 lata po wywłaszczeniu i już po złożeniu wniosku o zwrot) – Wojewoda wskazał, iż wobec pozyskanej do akt sprawy kopii zdjęcia lotniczego z 1961 r. odnośny zarzut jest bezprzedmiotowy, gdyż z tego zdjęcia wynika, iż boisko powstało na przedmiotowej nieruchomości i w ten sposób został zrealizowany cel wywłaszczenia, zaś fakt, iż KS [...] uzyskał tytuł prawny do tego terenu dopiero w 2005 r., nijak okoliczności tej nie może podawać w wątpliwość. Stanowisko to zostało potwierdzone w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt SA/Kr 40/17. Zdaniem Wojewody, również wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1327/05, dotyczące kierunku dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz tego, jaki wpływ na przedmiot niniejszego postępowania ma kwestia zwrotu sąsiednich działek stanowiących jeden ciąg z działką nr [...], nie mają wpływu na prowadzone obecnie postępowanie. Wspomniane orzeczenie WSA w Krakowie wydane zostało jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, który to zmienił interpretację wykładni art. 137 u.g.n. Obecnie bada się przede wszystkim czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Zmianie uległ także stan faktyczny z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie – poprzez pozyskanie do akt sprawy kopi zdjęcia lotniczego, dowodzącego realizacji celu wywłaszczenia już w 1961 r., czyli 10 lat po wywłaszczeniu. Tym samym ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości sąsiedniej do przedmiotowej nie mogą mieć decydującego znaczenia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył też, że obecnie J. P. nie piastuje funkcji Wojewody, wobec czego wyrażona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie ocena prawna dotycząca kwestii jego wyłączenia od załatwienia przedmiotowej sprawy stała się nieaktualna.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 2 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli I. W. i M. K.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez niezastosowanie się przez organ odwoławczy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 40/17). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący zaprezentowali argumentację na poparcie swojego stanowiska; wskazali w szczególności, że zaskarżona decyzja stanowi w zasadzie całkowite powtórzenie, w zakresie stosowanej argumentacji oraz oceny materiału dowodowego, decyzji wydanej w dniu 12 października 2016 r. Organ odwoławczy zupełnie zignorował ocenę prawną oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. Powoływana jest identyczna argumentacja (o trudnościach w zakresie ustalenia precyzyjnego celu wywłaszczenia, o tym iż na początku lat 50-tych panowały inne standardy w zakresie wywłaszczeń, wskazuje się ponownie, iż określenie "budowa miasta N. H." obejmuje wszelkie elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, w tym także boisko treningowe, a co za tym idzie cel wywłaszczenia został w tym przypadku zrealizowany). Okoliczność, że na początku lat 50-tych panowały inne standardy, nie powinna obecnie w żadnym razie usprawiedliwiać sanowania bezprawnych działań, jakie wówczas podejmowano, a czego dobitnym przykładem było wywłaszczanie niejako "na zapas", to jest bez ściśle określonego celu w chwili wywłaszczenia z założeniem, że cel ten zostanie określony wiele lat później – a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wydaniu ponownej decyzji przez organ odwoławczy nie towarzyszyły żadne zmiany stanu prawnego, ani przeprowadzenie nowych dowodów. Ewentualna zmiana stanu prawnego bądź stanu faktycznego mogłaby ewentualnie uzasadniać nieuwzględnianie oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku wydanym w niniejszej sprawę – nic takiego jednak nie nastąpiło. Organ odwoławczy orzekł ponownie tak, jakby wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. w ogóle w tej sprawie nie było. Decyzja z dnia 2 marca 2018 r. stanowi w istocie wierne powtórzenie decyzji z 12 października 2016 r. W ocenie skarżących sytuacja taka jest nie do przyjęcia (tym bardziej, iż postępowanie w niniejszej sprawie trwa od ponad 27 lat i w zasadzie koncentruje się ono przez większość tego czasu na ocenie tego samego materiału dowodowego). Organ mając prawo zaskarżenia decyzji do NSA, nie skorzystał z tego prawa, po czym "niezrażony" prawomocnym wyrokiem z 25 kwietnia 2017 i oceną oraz wytycznymi zawartymi w tym wyroku ponowił swoje rozstrzygnięcie. Działając w powyższy sposób, organ w rażący sposób naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. Mimo trwającego prawie 3 dekady postępowania administracyjnego, żaden z organów nie przedstawił jakiejkolwiek dokumentacji pochodzącej z okresu 1950-1951, z której mogłoby wynikać, iż na terenie przedmiotowej działki nr [...], obr. [...] miało powstać boisko treningowe do piłki nożnej. W tej sytuacji skarżący stoją na stanowisku, iż działka ta powinna zostać zwrócona byłym właścicielom i ich spadkobiercom, tak jak się to stało w przypadku dużej części działek sąsiednich, a co szczegółowo zostało opisane w skardze, której rezultatem był wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie były już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na przesłance trzeciej, przy czym obejmuje ona dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia.

Przede wszystkim zaznaczyć wypada, że – zdaniem Sądu – prawidłowa jest ocena dowodów i ustalenia faktyczne Wojewody w zakresie celu wywłaszczenia i w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu. Gdy idzie o wspomniany cel, jako trafna jawi się konstatacja, że była nim budowa miasta N. H., tj. zespołu miejskiego obejmującego szereg tzw. osiedli robotniczych dla pracowników Kombinatu Metalurgicznego [...]. Jest on ujęty wprawdzie ogólnie, ale na takim ujęciu trzeba było poprzestać, a to z dwóch powodów. Po pierwsze, z powodu wyeksponowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji specyfiki ówczesnych procedur wywłaszczeniowych oraz obiektywnego deficytu materiału dowodowego z czasu poprzedzającego wywłaszczenie; po drugie, z powodu wiążącej sądowej oceny prawnej, która w założeniu wyeliminowała w niniejszej sprawie możliwość rekonstruowania czy też doprecyzowywania celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów późniejszych.

Gdy zaś idzie o sposób zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu, to nie budzą wątpliwości ustalenia organu odwoławczego, w świetle których jest ona od 1951 r. we władaniu Klubu Sportowego "[...] Zasadnie – w nawiązaniu do materiału dowodowego (zdjęcia lotnicze, ortofotomapy) – organ odwoławczy wskazuje, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] w roku 1961 stanowiła obszar wyraźnie urządzonego, trawiastego boiska do gry piłkę nożną, z zaznaczonymi liniami bocznymi oraz bramkami. Również później istniało na przedmiotowej nieruchomości trawiaste boisko piłkarskie, znajdujące się w pobliżu stadionu [...]. Przedmiotowa nieruchomość, na której znajdowało się boisko piłkarskie, nie była ogrodzona i przez to była powszechnie dostępna i służyła mieszkańcom N. H.. Na podstawie analizy zdjęć Wojewoda przekonująco przedstawił też zmiany, jakie zachodziły w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości, w tym zmianę granic i układu boiska. Sformułowana w tym kontekście konkluzja, że na przedmiotowej nieruchomości istniało ogólnodostępne boisko piłkarskie, stanowiące typową infrastrukturę osiedla mieszkaniowego (dzielnicy) – jest, zdaniem Sądu, w pełni uprawniona i koreluje z zebranym materiałem dowodowym.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało to, czy ocena powyższych okoliczności faktycznych przez pryzmat relewantnych norm materialnych pozwala stwierdzić realizację celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy też – odwrotnie – nakazuje przyjąć, że nieruchomość stała się na ten cel zbędna. Sąd w tej mierze podziela ocenę organu odwoławczego, w myśl której na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, wobec czego nie można jej uznać za zbędną na ten cel, w rozumieniu art. 137 u.g.n. (z uwzględnieniem skutków powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn.: P 38/11), i orzec ojej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

Sformułowana przez Wojewodę i zaakceptowana przez Sąd ocena została poparta przekonującą argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych – zwłaszcza najnowszym – podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia; dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1457/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie – ściśle biorąc – nie można mówić o owej modyfikacji celu wywłaszczenia, skoro jej stwierdzenie zakłada szczegółową wiedzę zarówno o elemencie osiedla (zespołu miejskiego), który pierwotnie miał na odnośnej nieruchomości powstać, jak i o elemencie, który finalnie zrealizowano (w niniejszej sprawie brak ustaleń co do tego pierwszego elementu). Ale mimo to przedstawione rozumowanie ma tu odpowiednie zastosowanie, co więcej, wnioski z niego płynące jawię się jako jeszcze bardziej przekonujące. Jeżeli bowiem nawet przy pełnej świadomości modyfikacji celu wywłaszczenia przyjmuje się, że cel ten został zrealizowany, to tym bardziej należy tak przyjąć, gdy ta modyfikacja jest tylko czymś, co mogło, ale nie musiało mieć miejsca. Wszak w okolicznościach niniejszej sprawy niewykluczone, a nawet prawdopodobne (choć niewykazane zgodnie z regułami postępowania dowodowego sprecyzowanymi we wiążącym wyroku sądowym) jest to, że na przedmiotowej nieruchomości od początku przewidziane było boisko sportowe. Jeżeli zatem w obliczu precyzyjnego ustalenia, że miał powstać np. garaż, a de facto powstało boisko sportowe, uprawniona byłaby konstatacja o realizacji celu wywłaszczenia, to tym bardziej jest ona uprawniona, gdy powstało boisko sportowe, a elementu pierwotnie planowanego z przyczyn obiektywnych z całą pewnością ustalić się nie da (nie można zatem ani potwierdzić, ani zaprzeczyć, że było nim właśnie owo boisko).

Ilekroć obiektywne okoliczności, w tym specyfika dawnych decyzji wywłaszczeniowych, tudzież uwarunkowania postępowania dowodowego pozwalają zrekonstruować tylko ogólnie ujęty cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego bądź innego zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach, tylekroć wykonanie na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu relewantnych aspektów temporalnych, jakiegokolwiek elementu tegoż zamierzenia implikuje ocenę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taki też przypadek, w ocenie Sądu, zachodzi w niniejszej sprawie.

Pozostaje do rozważenia kwestia ewentualnej kolizji rozstrzygnięcia z oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie uprzednio. Przede wszystkim dotyczy to prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17; gdy idzie o wcześniejszy wyrok, to – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – nastąpiły zmiany w sferze prawnej i faktycznej (dowodowej) sprawy, które w sposób istotny zredukowały jego aktualność; również zarzut skargi został zrelatywizowany głównie do powołanego wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r.

Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji oraz ocena Sądu zaprezentowana w niniejszym wyroku nie są sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 40/17. Analiza uzasadnienia tegoż wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd wypowiedział w nim pogląd co do tego, w jaki sposób i na podstawie jakich dowodów można ustalać określony fakt, tj. pierwotne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod boisko sportowe – natomiast nie sformułował w tej mierze żadnej oceny materialnoprawnej, tj. nie wskazał, jakie konsekwencje materialnoprawne powinny nastąpić w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych odnośnego faktu ustalić się jednak nie da; innymi słowy, nie wskazał, jakie konsekwencje materialnoprawne powinny nastąpić w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych znany będzie jedynie, z jednej strony, ogólnie ujęty cel wywłaszczenia, a z drugiej strony – sposób zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu. Ten dylemat pozostawał do rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania – i organ odwoławczy go rozstrzygnął, zdaniem Sądu, prawidłowo. Na marginesie dodać należy, że organ odwoławczy – w zgodzie z omawianą oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania – przeanalizował i ocenił cały materiał dowodowy, w tym dowody oferowane przez stronę; poza tym jednoznacznie wyjaśnił kwestię ewentualnego wyłączenia osoby piastującej funkcję organu, wskazując na zmiany personalne, które ją zdezaktualizowały. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo recypował również ocenę Sądu, zawartą w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., w myśl której z punktu widzenia art. 137 u.g.n. obojętnym jest, kto i w oparciu o jaki tytuł realizował cele wywłaszczenia oraz z nieruchomości wywłaszczonej korzystał. Kwestia tytułu prawnego KS [...] do przedmiotowej nieruchomości nie ma tedy znaczenia.

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W szczególności, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały przez Wojewodę prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności organ odwoławczy nie popełnił żądnego błędu na etapie subsupmcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wynikającej ze wspomnianych przepisów normy. Dotyczy to także kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości jako takiej, która nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.