Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1103/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
article: art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej I. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] r nr [...] r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. oraz o utracie z tym dniem prawa do zasiłku.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do zasiłku. Stwierdził bowiem, że miesięcznie uzyskuje ona przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z [...] r. skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. W treści odwołania pełnomocnik zarzucił powyższej decyzji

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonej decyzji zaniechano ustalenia jakie świadczenie zostało przyznane skarżącej;

2. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a to uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co skutkowało brakiem sprostowania oświadczenia przez skarżącą, która nigdy nie nabyła prawa do renty rodzinnej:

3. naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy stypizowana tam przesłanka negatywna dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej w stosunku do skarżącej nie występuje:

4. naruszenie art. 136 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez ustalenie, iż świadczenie, o którym stanowi przedmiotowa norma, jest świadczeniem miesięcznym i cyklicznym, podczas gdy jest to świadczenie jednorazowe;

5. błąd w ustaleniach faktycznych, polegających na ustaleniu, iż I. K. uzyskuje miesięczny przychód, podczas gdy takowego nie uzyskiwała.

Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z [...] r., na okoliczność nie pobierania przez stronę świadczeń rodzinnych oraz braku dochodu. Wniósł także o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] r.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji.

Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Stwierdził, że podczas wizyty w organie [...] r. strona złożyła oświadczenie: "Oświadczam, że zgodnie z decyzją z dnia [...] r. otrzymałam niezrealizowane świadczenie (renta rodzinna) po zmarłej matce w dniu [...] r. Świadczenie otrzymałam za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia ([...] zł po odliczeniu zaliczki na podatek w kwocie [...] zł na rachunek bankowy w kwocie [...] zł)."

Kwotę tę otrzymała [...] r. na rachunek bankowy na podstawie art. 136 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę.

W myśl zaś art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, a więc także osobę, która uzyskała przychód w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" tej ustawy.

Pojęcie "przychód" jest zwrotem ustawowym, którego treść określona została w art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym za przychody uznaje się przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Organ stwierdził, że uzyskanie przez bezrobotnego przychodu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy stanowi podstawę do pozbawienia tej osoby statusu bezrobotnego.

We [...] r. strona uzyskała przychód z tytułu niezrealizowanego świadczenia po zmarłej matce (wypłata [...] r.) w wysokości [...] zł, a więc przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w roku wynosiło [...] zł.

Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), w razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia określone tą ustawą, świadczenia należne tej osobie do dnia jej śmierci wypłaca się małżonkowi i dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku - małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku - innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba.

Natomiast art. 922 § 2 Kodeksu Cywilnego stanowi, iż nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami.

Wobec wyżej wskazanych regulacji, wypłacone we [...] r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych niezrealizowane świadczenie w łącznej kwocie [...] zł stanowi dla strony przychód z praw majątkowych, który podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a nie podatkiem od spadków.

W myśl art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1387) źródłami przychodów są m.in. prawa majątkowe. Stosownie do treści art. 18 tej ustawy za przychód z praw majątkowych uważa się w szczególności przychody z praw autorskich i praw pokrewnych w rozumieniu odrębnych przepisów, praw do projektów wynalazczych, praw do topografii układów scalonych, znaków towarowych i wzorów zdobniczych, w tym również z odpłatnego zbycia tych praw.

Przepis ten nie podaje normatywnej definicji przychodów z praw majątkowych oraz nie jest katalogiem zamkniętym tych przychodów, na co wskazuje wyrażenie "w szczególności". Tą kategorią został objęty każdy przychód osiągnięty przez podatnika w związku z posiadaniem przez niego prawa o charakterze majątkowym. Oznacza to, że niezrealizowane świadczenie, podlegając opodatkowaniu podatkiem dochodowym na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, stanowi przychód w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Za prawidłowe uznał zatem orzeczenie organu I instancji w przedmiocie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r.

Ponieważ uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych jest ściśle związane z posiadaniem statusu bezrobotnego, to jeśli strona utraciła ten status z dniem [...] r., tym samym utraciła prawo do zasiłku w tej dacie.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy zostały spełnione, co nakładało na organ I instancji obowiązek pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania:

• że wypłata niezrealizowanego świadczenia po zmarłej matce była zdarzeniem jednorazowym i nie miała charakteru przychodu uzyskiwanego miesięcznie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ stwierdził, że zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" prowadzi do wniosku, że zawarta w nim norma prawna odnosi się do okoliczności uzyskania przez bezrobotnego przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę - miesięcznie, co oznacza, że miarodajnym okresem dla oceny spełnienia tego warunku jest pełny miesiąc kalendarzowy, w którym dla uzyskania bądź zachowania statusu osoby bezrobotnej nie jest dopuszczalne uzyskanie przychodów przekraczających połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jeśli więc w trakcie jednego miesiąca jednorazowo - jak to miało miejsce w przypadku skarżącej - bądź kilkukrotnie uzyskiwane kwoty przychodów przekroczą to kryterium, spełniona zostaje negatywna przesłanka określona w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skutkująca pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej,

• że organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co skutkowało brakiem sprostowania oświadczenia dotyczącego nabycia prawa do renty rodzinnej, wskazał, że zarzucane uchybienie w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku nastąpiła w związku z osiągnięciem przez stronę przychodu we [...] r. z tytułu niezrealizowanego świadczenia w kwocie przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, a nie nabycia prawa do renty rodzinnej.

Pismem z [...] r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 10 k.p.a., nakazującego organowi zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji - umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do powyższych okoliczności sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skutkiem czego skarżącej nie zostało umożliwiony czynny udział w postępowaniu;

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., nakazujących organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonej decyzji, jakiego charakteru świadczenie zostało przyznane skarżącej, skutkiem czego błędnie ustalono, że skarżąca uzyskuje miesięczny przychód, wskazany w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy takiego nie uzyskiwała;

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię, a to uznanie, że skarżąca uzyskuje miesięczny przychód wskazany w treści naruszonego przepisu, to jest cyklicznie pozyskuje ze źródła innego niż zatrudnienie oraz pozostałe wskazane w treści przepisów ustawy o promocji zatrudnienia oraz instytucjach rynku pracy przychód, a zatem występuje wobec niej negatywne przesłanka uznania jej za osobę bezrobotną, podczas gdy w stosunku do skarżącej przesłanka taka nie zachodzi;

- art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i Instytucjach rynku pracy poprzez jego niezastosowanie, a to, niepouczenie skarżącej przez pracowników organu I instancji o okoliczności, iż otrzymanie przez nią jednorazowego świadczenia wypłaconego na podstawie art. 136 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych spowoduje utratę przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r., a zatem, aby zachować prawa związane z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej skarżąca powinna była ponownie dokonać rejestracji jako osoba bezrobotna z dniem [...] r.;

- art 136 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię, iż świadczenie, o którym stanowi norma zawarta w naruszonym przepisie ma charakter świadczenia miesięcznego i cyklicznego, podczas gdy jest ono świadczeniem jednorazowym i nie może zostać uznane za przychód uzyskiwany miesięcznie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie oraz wskazał, iż status bezrobotnego traci osoba, która uzyskuje przychody miesięcznie, a zatem cyklicznie, co w przypadku strony nie miało miejsca. Wskazał, że stanowisko organu stoi w sprzeczności z zadaniami realizowanymi przez ustawę o promocji zatrudnienia .., którym jest m.in. łagodzenie skutków bezrobocia, a skarżąca – mimo, że była i jest bezrobotna – świadczeń z tej ustawy została pozbawiona.

Podniósł, że organ błędnie ustalił charakter uzyskanego świadczenia uznając, że ma ono charakter uzyskiwanego miesięcznie przychodu, podczas gdy ma ono charakter jednorazowy.

Wyjaśnił dlaczego w treści cytowanych oświadczeń skarżącej, jednorazowe świadczenie, o którym mowa powyżej bywa także określane jako "renta rodzinna", a zatem świadczenie o całkowicie odmiennym charakterze. Powyższa nieścisłość wynika z faktu, iż treść składanych przez skarżącą oświadczeń była każdorazowo proponowana przez pracowników organu I instancji. Skarżąca dysponowała wiedzą pozwalającą jej na dostrzeżenie różnicy pomiędzy wyżej wymienionymi świadczeniami, pokładała jednak wiarę i ufność w prawidłowość wskazówek udzielanych jej przez pracowników państwowej instytucji. Tymczasem, skarżąca została przez wyżej wymienionych wprowadzona w błąd, który zaważył na ocenie spełniania przez nią przesłanek przyznania jej statusu osoby bezrobotnej.

Pełnomocnik zaakcentował, że długotrwałość postępowania uniemożliwiła stronie dokonanie powtórnej rejestracji po [...] r. Skarżąca pierwsze oświadczenie o pobraniu świadczenia złożyła w [...] r., a decyzja została wydana [...]r.

Zarzucił naruszenie przez organ art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego niezastosowanie i niepouczenie strony, że otrzymane świadczenie spowoduje utratę przez nią statusu osoby bezrobotnej, ale że może złożyć ponowny wniosek o dokonanie rejestracji.

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wskazując dodatkowo, że skoro skarżąca nie wywiązała się z obowiązku poinformowania w ciągu 7 dni PUP w C. o uzyskaniu we [...] r. przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, to obciążają ją negatywne skutki wydanej [...] r. decyzji orzekającej utratę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] r.

Pismem z [...] r. pełnomocnik skarżącej wniósł replikę na odpowiedź organu na skargę, w której ustosunkowując się do merytorycznej części odpowiedzi na skargę skarżąca ponownie podnosi, że mając na uwadze aktualne brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na który powołuje się także organ, przywołując jego pełną treść, należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w treści zaskarżonej decyzji za nieprawidłowe i nieodpowiadające prawu. Przychód osiągnięty przez skarżącą był bowiem przychodem jednorazowym, osiągniętym jedynie we [...] r., tytułem wypłaty jednorazowego świadczenia na podstawie art. 136 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS.

Zdaniem skarżącej obowiązek organu udzielenia stronie głosu przed wydaniem rozstrzygnięcia wynika, z mocy samego prawa nie zaś z subiektywnego przekonania organu o tym, czy konieczność taka, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zachodzi, czy też nie. W świetle powyższego, wobec ustalenia, że okoliczności uregulowane treścią art. 10 § 2 k.p.a. nie zachodziły, należy uznać, że postępowanie organu I instancji stało w opozycji do obowiązku nałożonego nań mocą przepisów prawa.

Skarżąca podkreśliła, iż nie może ostać się stanowisko organu wyrażone w treści odpowiedzi na skargę, jakoby odebranie jej statusu osoby bezrobotnej stanowiło sankcję za niezgłoszenie, w terminie 7 dni, faktu uzyskania jednorazowego przychodu z tytułu regulowanego art. 136 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rantach z FUS. Odnosząc się do powyższego wskazała, iż przesłanki odebrania statusu osoby bezrobotnej reguluje art. 33 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lecz treść żadnej z podjednostek redakcyjnych tego przepisu nie wskazuje na sytuację, w której podstawą pozbawienia statusu osoby bezrobotnej miałoby być niedopełnienie obowiązku zawiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy o fakcie jednorazowego uzyskania przychodu.

Skarżąca podkreśliła, że nie zamierzała ukrywać faktu uzyskania jednorazowego przychodu, jednak nie została w sposób właściwy poinformowana, iż tego rodzaju przysporzenie, w ocenie organu, również winna zgłosić w Powiatowym Urzędzie Pracy, a kiedy szukała pomocy u pracowników PUP, ci polecali jej formułować oświadczenia o treści, która nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi faktycznemu w sprawie oraz sugerowali, że przychód osiągnięty przez nią nie był przychodem jednorazowym, a stałym, albowiem świadczenie, za namową pracowników PUP, określane było jako "renta rodzinna".

W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 z późn. zm.).

Definicję osoby bezrobotnej zawiera art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy czym zauważyć należy, że składa się ona z dwóch części: pierwsza z nich zawiera przesłanki pozytywne, a więc warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać lub zachować status bezrobotnego. Druga część, wyrażona w art. 2 ust. 1 pkt 2 od lit. "b" do "m" zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie lub zachowanie tego statusu.

I tak, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, ilekroć w jej przepisach jest mowa o bezrobotnym rozumie się przez to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia ona warunki określone od lit. "a" do "m" tj. m.in. nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych (warunek negatywny przewidziany pod lit. "h").

W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca stwierdzając, że organ dopuścił się naruszenia art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. h przez błędną jego wykładnię, co nastąpiło przez uznanie, że każdy przychód w wysokości określonej w tym przepisie lub wyższej pozbawia bezrobotnego tego statusu.

Uzasadniając postawioną tezę należy odwołać się do literalnej treści cytowanego przepisu, który posługuje się czasownikiem "uzyskuje" (tryb niedokonany, w domyśle – wielokrotnie) a nie "uzyskał" (tryb dokonany, jednorazowo).

Ratio legis powołanego przepisu, jak odczytuje go Sąd, jest że zasiłek dla bezrobotnych ma zapewnić środki do życia w okresie przejściowym między utratą pracy, a znalezieniem nowej. Jeśli strona posiada stosowne środki z innych źródeł, to odpada uzasadnienie dla ich wypłacania ze środków publicznych. Ale w sytuacji, gdy przychód jest jednorazowy, cel przyznania zasiłku dalej istnieje.

W ocenie Sądu orzekającego prowadzi to do wniosku, że skutek w postaci utraty statusu bezrobotnego z powodu niespełnienia przesłanki negatywnej, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy o promocji zatrudnienia ... (tzn., gdy bezrobotny uzyskuje miesięcznie przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę z wyjątkami określonymi w ww. przepisie), powstaje tylko wówczas, gdy uzyskany przychód jest tego rodzaju, że potencjalnie może być uzyskiwany cyklicznie, choćby był osiągnięty jednorazowo, nie zachodzi jednak w sytuacji, gdy z samego jego charakteru wynika, że ma on charakter jednorazowy.

Innymi słowy w sytuacji, gdy bezrobotny osiąga przychody np. z tytułu najmu, to nawet gdyby był to przychód osiągnięty jednokrotnie, to o ile tylko osiągnął kwotę przekraczającą połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę w skali miesiąca, to stanowi to przychód "uzyskiwany" w rozumieniu cytowanego przepisu. Nie można bowiem nakładać na organ obowiązków nieprzewidzianych w ustawie tj. powinności monitorowania czy dany bezrobotny osiągnął taki cykliczny co do zasady przychód jednorazowo czy w sposób powtarzalny.

Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy organ zatrudnienia posiada wiedzę, że osiągnięty przychód ze swej zasady w sposób oczywisty jest jednorazowy, np. stanowi niezrealizowane świadczenie po zmarłym członku rodziny tak jak to jest w przedmiotowej sprawie.

Podstawą prawną uzyskania przez skarżącą świadczenia był art. 136 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1270).

W myśl powołanego przepisu, w razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia określone ustawą, świadczenia należne jej do dnia śmierci wypłaca się małżonkowi, dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku - małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku - innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba.

Zdaniem Sądu regulacje dotyczące konsekwencji uzyskiwania takich jednorazowych świadczeń przez osoby bezrobotne ustawodawca zawarł w art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji ... i winny one na zasadzie analogii legis znaleźć zastosowanie w każdym przypadku uzyskania świadczenia z założenia jednorazowego. Przy czym podkreślić należy, że powołane przepisy dot. pozbawiania osób bezrobotnych prawa do zasiłku, ale po pierwsze - z zachowaniem statusu osoby bezrobotnej, po wtóre - tylko czasowego, przez okres uzyskiwania przychodów.

Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji ... prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który:

4) otrzymał przewidziane w odrębnych przepisach świadczenie w postaci jednorazowego ekwiwalentu pieniężnego za urlop górniczy, jednorazowej odprawy socjalnej, zasiłkowej, pieniężnej po zasiłku socjalnym, jednorazowej odprawy warunkowej lub odprawy pieniężnej bezwarunkowej;

5) otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

W takich sytuacjach – zgodnie z ust. 2 pkt 4 ustawy bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po upływie okresu, za który otrzymał ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5. Zdaniem Sądu przez analogię uprawnione jest zastosowanie takiej samej zasady w przypadku niezrealizowanego świadczenia po zmarłym członku rodziny.

Nawet jednak uznając powyższą argumentację za chybioną, a analogię za zbyt odległą zauważyć należy, że niezależnie od powyższego organ mógł załatwić sprawę rejestracji w sposób bardzo zbliżony jak wyżej wskazany działając na zasadach ogólnych. Zauważyć bowiem należy, że strona rejestrując się oświadczyła wolę posiadania statusu osoby bezrobotnej i pobierania z tego tytułu zasiłku i w żaden sposób nie ujawniła zamiaru zmiany tego stanu rzeczy, przez co w sposób dorozumiany cały czas podtrzymywała swój wniosek o rejestrację. Skoro przeszkoda w zarejestrowaniu i wypłacaniu zasiłku dla bezrobotnych dotyczyła tylko jednego miesiąca organ winien był ewentualnie orzec o ich utracie czasowej, a nie definitywnej, choć jak właściwy sposób postępowania Sąd uznaje przejściowe pozbawianie strony jedynie zasiłku, a nie statusu osoby bezrobotnej .

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 1020/2018 (LEX nr 2564651) orzekł, że "organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne." Pogląd ten Sąd orzekający w całości podziela i przyjmuje za własny.

Tym samym zasadny okazał się także ten zarzut skargi, który odnosił się do zniweczenia przez rozstrzygnięcie organów celu ustawy o promocji zatrudnienia ... . Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, określa ona zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Niewątpliwie nie sprzyja łagodzeniu skutków bezrobocia pozbawienie statusu bezrobotnego i zasiłku osoby, która spełnia przesłanki do jego posiadania i nie spełnia warunków do uzyskania zasiłku co najwyżej przez jeden miesiąc, ten, w którym otrzymała przychód, tj. w przedmiotowej sprawie we [...].

Przytoczone okoliczności i przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy wskazują, że organ w zaskarżonym orzeczeniu naruszył także art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy stanowiący, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji pozbawiającą statusu bezrobotnego osobę, która warunki te spełniała.

Wreszcie należy mieć także na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."

Zasada proporcjonalności nakazuje:

1) stosowanie środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów;

2) stosowanie środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki;

3) zachowanie odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki a ciężarem nałożonym na jednostkę.

Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy zauważyć przyjdzie, że decyzją z [...] r. Prezydent C. przyznał skarżącej zasiłek w wysokości [...] zł w okresie pierwszych 90 dni jego pobierania i oraz w wysokości [...] zł w dalszym czasie. Natomiast otrzymane świadczenie wynosiło [...]zł czyli było zbliżone do kwoty zasiłku za półtora miesiąca, a jego pobranie spowodowało w konsekwencji – zdaniem organów - utratę zasiłku za cały okres, w jakim strona mogła go pobierać oraz utratę prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego i to z mocą wsteczną, gdy strona mogła korzystać ze świadczeń pozostając w przekonaniu, że ma prawo z nich korzystać bezpłatnie tj. w ramach ubezpieczenia zdrowotnego.

Wreszcie podnieść należy i to, że funkcją zasiłku dla bezrobotnych jest dostarczenie środków na podstawowe utrzymanie w okresie przejściowym między utrata pracy a znalezieniem nowej. Rozstrzygnięcie organu pozbawiło skarżącą środków do życia, bo przychód był jednorazowy, ale spowodował pozbawianie jej dochodów w dłuższym czasie. Nawiasem mówiąc nie wiadomo do końca w jakim, do decyzja w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej i zasiłku tego nie określa, nie wiadomo zatem, skąd bezrobotny ma czerpać wiedzę o tym, w jakim okresie i jakie kwoty zasiłku mu przysługują.

W okolicznościach tej sprawy organy zastosowały sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego z datą wsteczną, nie biorąc pod uwagę skutków, jakie się z tym wiążą. Dlatego Sąd stwierdził, że zastosowana wobec skarżącej sankcja, polegająca na pozbawieniu jej statusu bezrobotnej w opisanej sytuacji jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Tym samym, uznać należy, że nieuwzględnienie przez organy art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasady proporcjonalności podczas dokonywania wykładni przepisów regulujących pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu organ naruszył także art. 8 § 1 K.p.a., stanowiący, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naruszenie zasady proporcjonalności przejawiło się nie tylko w treści wydanego rozstrzygnięcia, ale także w sposobie procedowania w sprawie. Skoro organ już w lutym powziął informację o uzyskaniu dochodu przez stronę, który potencjalnie mógł ją pozbawić statusu osoby bezrobotnej i prawa do świadczeń winien był to zakomunikować stronie i udzielić informacji np. co do możliwości niezwłocznego dokonania powtórnej rejestracji. Organ zaś tego nie uczynił prowadząc jednocześnie postępowanie ze świadomością istotnych konsekwencji, które obciążą stronę.

Takie działanie organu nie zasługuje na aprobatę w świetle art. 9 K.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że strona została pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz kryteriach nabycia i posiadania tego statusu, w tym także nieosiągania przychodów przekraczających miesięcznie określonego progu, co potwierdziła podpisem, Sąd powziął wątpliwość, czy rzeczywiście pouczenia zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania skarżącej jako bezrobotnej o przyczynach powodujących pozbawienie jej statutu bezrobotnej były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę przez skarżącą tego statusu w tej sprawie. Sąd zauważa, że z akt nie wynika, aby skarżąca posiadała wykształcenie prawnicze i biegle znała zasady regulujące kwestie bezrobocia. Znał je natomiast niewątpliwie organ, który zapomniał o swej służebnej roli dla obywatela i obowiązkach wynikających z zasad ogólnych K.p.a., w tym choćby z powołanego wyżej art. 9 tej ustawy. Przepisy te nie mogą być traktowane jak puste frazesy, lecz rodzą po stronie organu konkretne obowiązki.

Natomiast dla strony mylący mógł być także charakter otrzymanego świadczenia. Było to – jak literalnie stanowi art. 136 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - świadczenie należne zmarłemu do dnia jego śmierci. Nadto w decyzji ZUS o jego przyznaniu zostało określone jako "niezrealizowane świadczenie po zmarłej R.K." (matce strony). Mogło to rodzić przekonanie strony, że jest to w istocie kwota należna zmarłej, której nie zdążyła pobrać za życia i jest przeznaczona na pokrycie kosztów jej utrzymania, które powstały do dnia jej śmierci [...]r., na co dodatkowo wskazuje powiązanie uprawnienia do świadczenia z faktem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przynamniej w pierwszej grupie uprawnionych. Aczkolwiek ściśle rzecz biorąc rację ma organ twierdząc, że z punktu widzenia ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest to w istocie przychód z praw majątkowych osoby, która je pobrała.

Nie mogło natomiast odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji stanowisko skarżącej co do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapoznanie strony z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W tym względzie zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanką uchylenia decyzji może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny. Biorąc pod uwagę, że organ nie zgromadził żadnych dowodów, które nie były stronie nieznane, a strona miała możliwość wypowiadania się w sprawie i składania wniosków dowodowych, Sąd takiego wpływu nie stwierdził.

Również fakt, że początkowo otrzymane świadczenie określane było – błędnie – jako renta rodzinna nie miał znaczenia dla sprawy. Strona pozbawiona została statusu osoby bezrobotnej i zasiłku nie z powodu pobierania renty rodzinnej, lecz osiągnięcia przychodu w określonej wysokości, niezależnie od tytułu prawnego, z jakiego on wynikał.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem rozważań Sądu, w szczególności co do jednorazowego charakteru świadczenia, którego pobranie nie skutkuje pozbawieniem strony statusu osoby bezrobotnej a w konsekwencji także prawa do zasiłku zarówno wstecz, jak i na przyszłość, a jedynie pozbawianiem jej prawa do zasiłku w miesiącu, w którym taki przychód otrzymała, analogicznie jak to jest w przypadku innych przychodów o charakterze jednorazowym.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na zasądzone koszty składa się jedynie wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem i opłata skarbowa od pełnomocnictwa, albowiem sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.