Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 322/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 249/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 249/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...], w trybie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej jako: u.i.o.ś.) w związku z wnioskiem [...] w sprawie wydłużenia terminu ważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej składającej się z 18 turbin o mocy 2 MW każda, o łącznej mocy 36 MW wraz z rozdzielnią SN i stacją transformatorową 110 kV w miejscowości [...]", wyraził stanowisko, iż przedsięwzięcie objęte ww. decyzją przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki jego realizacji określone w decyzji z dnia [...] października 2007 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] oraz [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.). Wnioskodawcy wskazali, iż są stroną tego postępowania, gdyż ich interes prawny wywodzi się z norm art. 6, art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 323, § 325 i § 326 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 144 ustawy Kodeks cywilny.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu ww. postanowienia, organ przytoczył na wstępie treść art. 156 § 1 i 157 § 2 k.p.a., a następnie podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny, a więc czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaznaczyło, że konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Organ wskazał dalej na art. 28 k.p.a. i podał, że z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynikało, iż za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uznać należy tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, przy czym bezpośrednie sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, a więc właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie. Dodano przy tym, że podmioty uznane za strony postępowania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej powinny być również uznawane za strony postępowania w sprawie wyrażenia stanowiska, o którym mowa w treści art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. Podkreślono bowiem, że wydanie postanowienia w tym trybie przedłuża "obowiązywanie" decyzji środowiskowej, a tym samym brak jest podstaw do rozszerzania kręgu stron postępowania o inne podmioty. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że działka nr [...] obręb [...] stanowiła własność [...], działki nr [...] obręb [...], zaś działki nr [...]stanowiły własność [...]. Podniesiono przy tym, że działki o numerach [...] oddalone były od najbliższej działki, na której realizowane miało być przedsięwzięcie, tj. działki nr [...] o 900 m. Ponadto podano, że działka o numerze [...] znajdowała się w odległości 1.100 m od granicy działki nr [...] zaś działki o numerach [...] położone były w odległości 1.600 m od miejsca planowanej inwestycji. Jednocześnie organ zaznaczył, że z treści przedłożonego przesz inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko wynikało, iż minimalna odległość turbiny od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić 400 m, minimalna odległość między elektrowniami 300 m, zaś odległość od drogi powiatowej nie może być mniejsza niż 100 m. Nadmieniono także, że dla przedmiotowej inwestycji izolinia dopuszczalnego hałasu o natężeniu 45 dB przebiegała w odległości ok. 100 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Stąd też organ stwierdził, że wnioskodawcy nie mogli być uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., w związku z czym brak było podstaw do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wskazywane przez wnioskodawców przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosiły się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z kolei według organu, art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska wyznaczał jedynie kierunek działań mających na celu zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury znajdowało zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, natomiast przepisy Kodeksu cywilnego nie miały zastosowania na gruncie prawa administracyjnego. Tym samym, zdaniem organu, nie można było się zgodzić ze stwierdzeniem, iż powołane regulacje prawne pozwalały na przyjęcie, że wnioskodawcom przysługiwał status stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2014 r. [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że Kolegium popełniło błąd opierając się na ustaleniach raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż ustalenia w nim zawarte były nieprawdziwe i niepełne w zakresie źródeł emisji hałasu. Podkreślono, że w okresie kolejnych 5 lat od decyzji środowiskowej stan faktyczny terenu uległ zmianie, co – zdaniem stron – czyniło koniecznym zweryfikowanie kręgu osób, którym przysługiwać powinno prawo stron w postępowaniu dotyczącym przedłużenia ważności tej decyzji. Ponadto dodano, że raport środowiskowy nie wspominał nic o przebiegającej w odległości 100 m od miejscowości [...] drodze ekspresowej S3, a okoliczność oddania do użytkowania tej drogi ekspresowej całkowicie zmieniła stan faktyczny w porównaniu do tego, jaki został opisany w raporcie środowiskowym. Zdaniem wnioskodawców, aby Kolegium mogło w ogóle dokonywać oceny, czy ich nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, musiałoby dysponować danymi dotyczącymi faktycznego stopnia hałasu, jaki będzie panował na tych nieruchomościach po zrealizowaniu planowanej inwestycji. W dalszej części wniosku opisano wpływ turbin wiatrowych na zdrowie ludzi, z którego to opisu – zdaniem wnioskodawców – wynikało, że raport zawierał nieprawdziwe i nierzetelne dane. Przywołano także treść przepisu art. 28 k.p.a. wskazując na czym polega interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 157 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r.

Skargę na ww. postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznać można tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie i oparcie się w tym zakresie na sporządzonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy raport ten nie uwzględniał przebiegającej w miejscowości [...] drogi ekspresowej S3,

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez oparcie się przez organ o raport oddziaływania inwestycji na środowisko, w sytuacji gdy organ II Instancji miał wiedzę, iż raport ten zawierał nierzetelne i niepełne informacje dotyczące źródeł emisji hałasu mających wpływ na ich nieruchomości,

- art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w ich ocenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po raz kolejny popełniło błąd opierając się przy ustalaniu kręgu stron postępowania na raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, sporządzonym przez inwestora. Zdaniem skarżących, raport ten w żadnej mierze nie mógł stanowić podstawy dla ustaleń faktycznych, gdyż zawierał informacje nieprawdziwe i niepełne dotyczące źródeł emisji hałasu w sąsiedztwie ich nieruchomości. Ponadto skarżący za skrajnie wadliwe uznali twierdzenie organu, stosownie do którego wybudowanie trasy S3 nie spowodowało zmiany przebiegu izolinii oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej na grunty sąsiednie. Podkreślono, że organ nie dysponował wiadomościami specjalnymi pozwalającymi mu z urzędu na dokonywanie takich ustaleń. Dodano również, że raport środowiskowy nie przewidywał przebiegu drogi ekspresowej S3, a zatem nie można było stwierdzić, czy izolinia oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej przy kumulacji wydawanego przez nią hałasu z hałasem przebiegającej drogi S3 nie spowoduje zmiany przebiegu izolinii planowanej inwestycji. Skarżący zarzucili, że organ mając wiedzę o wadliwości i niepełności tego raportu zobowiązany był do przeprowadzenia z urzędu dowodu z "kontrraportu", który uwzględniałby wszystkie aspekty, jako że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej, co oznaczało, iż to organ mając wiedzę, że przedłożony raport w żaden sposób nie mógł stanowić podstawy dla ustalenia kręgu stron postępowania powinien bądź uwzględnić złożony wniosek, bądź dopuścić dowód z kontrraportu. Skarżący ponownie zaznaczyli, że decyzja środowiskowa została wydana w 2007 r., a w okresie kolejnych 5 lat stan faktyczny terenu, którego dotyczyła inwestycja uległ skrajnym zmianom, co koniecznym czyniło zweryfikowanie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym przedłużenia ważności decyzji środowiskowej. Co więcej – zdaniem skarżących – organ miał prawo wydać postanowienie o przedłużeniu ważności decyzji środowiskowej jedynie w sytuacji, gdy nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji środkowej. W dalszej części uzasadnienia, skarżący wskazali, że na karcie 27 raportu w punkcie 5.1.5. "Hałas" znajdował się zapis, iż największe i główne zagrożenie hałasem występować ma wzdłuż największego szlaku komunikacyjnego, jakim była droga krajowa nr 31 i autostrada A6 oraz drogi wojewódzkie 119, 120 i 121. Dodano, że strony, których nieruchomości znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji na terenie lub w pobliżu miejscowości [...] oddalone były od autostrady A6 ok. 17 km, od drogi krajowej 31 o ok. 20 km, natomiast od magistrali kolejowej w [...] o ok. 15 km. Podkreślono przy tym, że raport środowiskowy nie wspominał jednak o przebiegającej w odległości 100 m od miejscowości [...] drodze ekspresowej S3. Skarżący wskazali, że co prawda droga ta, gdy powstawał raport, nie była jeszcze oddana do użytkowania, jednak była już na zaawansowanym etapie budowy, natomiast do użytkowania została oddana w czerwcu 2010 r., a więc przed datą wydania postanowienia o przedłużeniu ważności decyzji środowiskowej. Okoliczność ta – zdaniem skarżących – całkowicie zmieniła stan faktyczny w porównaniu do tego jaki został opisany w raporcie środowiskowym. Stąd podniesiono, że dalszy zapis raportu "W rejonie lokalizacji elektrowni wiatrowych hałas komunikacyjny nie odgrywa większego znaczenia z uwagi na małe natężenie ruchu ciężkich pojazdów transportowych – brak jest ciągłej uciążliwości hałasowej" stał się zatem całkowicie nieprawdziwy. W ocenie skarżących, z okoliczności stanu faktycznego sprawy można było wyprowadzić wniosek, iż przedłożony raport oddziaływania na środowisko, w żadnej mierze nie pozwalał na stwierdzenie, że ich nieruchomości nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro narażone były na źródło hałasu pochodzące z drogi ekspresowej S3, zaś od strony wschodniej i południowej na źródła hałasu wywołane ruchem na drodze powiatowej oraz planowaną inwestycją farm wiatrowych. Ponadto skarżący powołali się na treść opracowania tematycznego Kancelarii Senatu Biura Analiz i Dokumentacji "Energetyka wiatrowa a społeczności lokalne" wydanego w kwietniu 2011 r., w którym stwierdzono, iż obecnie ilość badań i publikacji była na tyle wystarczająca, aby nie kwestionować szkodliwego i uciążliwego wpływu infradźwięków wytwarzanych przez turbiny wiatrowe. Skarżący przytoczyli treść tego opracowania i wskazali, że dane zawarte w raporcie były całkowicie oderwane od aktualnych wyników badań wpływu elektrowni wiatrowych na środowisko i zdrowie ludzkie. Tym samym stwierdzili, że ich interes prawny znajdował swoje oparcie w art. 68 Konstytucji RP, gwarantującym każdemu obywatelowi prawo do ochrony jego zdrowia i zdrowia jego rodziny. W konkluzji skarżący wskazali, że zgodnie z art. 28 k.p.a. o istnieniu interesu prawnego nie przesądza fakt, czy dana nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja wymagająca wydania decyzji środowiskowej, ale fakt czy nieruchomości te znajdują się w polu oddziaływania inwestycji, dla której wydana została decyzja środowiskowa. Dlatego też, według skarżących, karygodnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego było oparcie się przez organ przy ustalaniu kręgu stron postępowania administracyjnego o dane zawarte w raporcie, gdy jego nierzetelność została przez nich bezsprzecznie wykazana. Podobnie zdaniem skarżących, naruszeniem zasad postępowania administracyjnego było stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, że skoro nie zostali uznani za stronę postępowania o wydanie decyzji środowiskowej to nie mogli być uznani za stronę w postępowaniu dotyczącym przedłużenia ważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż było ono zgodne z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie Sąd I instancji przytoczył treść art. 157 § 2 k.p.a., a następnie podał, że postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki formalne nie są spełnione (art. 61a § 1 k.p.a.), a więc wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło zostać wszczęte, np. gdy nie istniała decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie problemem spornym pozostawała ocena czy skarżącym przysługiwał, czy też nie przysługiwał, przymiot strony, czyli podmiotu uprawnionego do domagania się stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydanego w trybie art. 72 ust. 4 u.i.o.ś., w związku z wnioskiem inwestora w sprawie wydłużenia terminu ważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej składającej się z 18 turbin o mocy 2 MW każda, o łącznej mocy 36 MW wraz z rozdzielnią SN i stacją transformatorową 110 kV w miejscowości [...]". W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono przy tym, że pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa, w którym mieścić się będzie rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Dodatkowo zaznaczono, że krąg stron w przedmiotowym postępowaniu powinien być wyznaczony na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o dyspozycję z art. 28 k.p.a., przy czym zwrócono uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się szerzej do ujęcia interesu prawnego w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w następstwie czego uznał, że dokonując oceny legitymacji skarżących do występowania w przedmiotowej sprawie należało zbadać, czy z faktu funkcjonowania elektrowni wiatrowej, właściciele nieruchomości zlokalizowanych w odległości minimum 900 m od granic terenu tej inwestycji mogli wywodzić swój interes prawny. Zdaniem Sądu I instancji, analiza dokumentacji z postępowania środowiskowego dokonana przez organy obu instancji została przeprowadzona prawidłowo. Podkreślono bowiem, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustalono po szczegółowej analizie przy uwzględnieniu możliwych oddziaływań inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zaś zakres możliwych oddziaływań oparto na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zaznaczono również, że organ nie stwierdził jakiegokolwiek oddziaływania na teren działki skarżących przez elektrownię wiatrową. Dodano przy tym, że podnoszona przez skarżących okoliczność, że w odległości 100 m od miejscowości [...] przebiega droga S3, na której bardzo duży ruch generuje hałas, który nakłada się na hałas pochodzący z innych dróg oraz z turbin wiatrowych, nie miała – zdaniem Sądu I instancji – wpływu na zmianę wcześniej dokonanej, w postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań, w oparciu o raport oddziaływania, oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Sąd I instancji uznał bowiem, że hałas turbin wiatrowych, oddalonych co najmniej 900 m od nieruchomości skarżących, był nie do odróżnienia od normalnego poziomu dźwięków środowiska (s. 49/68 raportu). Tym samym według Sądu I instancji, uciążliwości hałasu powodowały inne obiekty, a nie turbiny wiatrowe.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy uznał, że brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądzał o tym, że wnioskodawcy nie byli stroną w tym postępowaniu, przeprowadzonym w trybie art. 72 ust. 4 u.i.o.ś., a więc dotyczącym bezpośrednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla spornej inwestycji w 2007 r. Podkreślono przy tym, że jeżeli nie istniała podstawa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności danego aktu, to jedynym możliwym rozstrzygnięciem było wydanie postanowienia na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., jak trafnie przyjął w kontrolowanej sprawie organ II instancji. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło, że w sytuacji ustalenia, że podmiot, który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną postępowania, tj. nie ma w sprawie stwierdzenia nieważności interesu prawnego, nie było możliwe rozpatrywanie sprawy pod kątem wystąpienia w kwestionowanym akcie którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. To z kolei, według Sądu I instancji, powodowało niemożność odnoszenia się przez organy nie tylko do zarzutów dotyczących wadliwości raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych w [...], ale także do wszystkich innych zarzutów podnoszonych we wniosku, odwołaniu, czy skardze. Zaznaczono także, że kontroli Sądu podlegały w przedmiotowej sprawie jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia (z powodu braku przymiotu strony po stronie wnioskodawców) i rozstrzygnięcie wydane drugiej instancji, czyli rozstrzygnięcia mające charakter wyłącznie proceduralny. Stąd też Sąd I instancji wskazał, że będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem kwestionowanego postanowienia. Dlatego też mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone postanowienie organ prawa nie naruszył.

Dodano przy tym, że kwestia przysługiwania skarżącym statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia była również przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 86/14, w której Sąd rozpatrywał skargę tych samych osób na negatywne rozstrzygnięcie organów w związku ze złożeniem przez nich wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadmieniono, że w powyższej sprawie skarżący powoływali się na podobne argumenty jak we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zaś Sąd uznał, iż skarżącym status stron w tym postępowaniu nie przysługiwał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący kasacyjnie – [...].

Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku, polegające na naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. uznać można tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie i oparcie się w tym zakresie na sporządzonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy raport ten nie uwzględnia przebiegającej w odległości 100 m od miejscowości [...] drogi ekspresowej S3, która niewątpliwie ma wpływ na stopień hałasu generowanego na działkach skarżących, co jednocześnie czyni nielogicznymi i bezpodstawnymi wnioski organu w tym zakresie, a co ma wpływ na przyznanie stronom przymiotu strony postępowania administracyjnego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do faktycznych podstaw skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a mianowicie okoliczności, iż fakt, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało wydane w stanie faktycznym innym niż opisywał raport środowiskowy stanowiący podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia co powoduje, że organ zobowiązany był do ponownego określenia obszaru oddziaływania inwestycji celem ustalenia wszystkich podmiotów mających przymiot strony postępowania, a w sytuacji, gdy tego nie uczynił przymiot ten należy przyznać wszystkim tym, którzy domagają się uznania ich za stronę tego postępowania.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie złożonej skargi kasacyjnej w całości przez uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzanie dowodu z dokumentu w postaci audytu dotyczącego inwestycji będącej przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny, jak również podnieśli, że w ich ocenie przywołany powyżej audyt jednoznacznie wskazywał, że przeprowadzony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał m.in. błędy formalne polegające na niewłaściwym sposobie kwalifikacji przedsięwzięcia, braku elementów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o których mowa w art. 66 u.i.o.ś. oraz niewłaściwie określony zakres przedsięwzięcia wpływający na sposób ustalania stron postępowania. Ponadto zdaniem skarżących kasacyjnie, istotne znaczenie w sprawie miała także okoliczność oddania do użytkowania drogi ekspresowej S3 przebiegającej w odległości 100 m od miejscowości [...], gdzie strony posiadają swoje nieruchomości, a która to całkowicie zmieniała stan faktyczny w porównaniu do tego, jaki został opisany w raporcie środowiskowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest w granicach skargi kasacyjnej legalność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r., oddalającego skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a k.p.a., zgodnie, z którym: "§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli wniosek o wszczęcie postępowania - uwaga Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie".

W pierwszej kolejności Sąd II instancji zauważa, że kasator w sposób wadliwy skonstruował zarzuty skargi nie wskazując, w zakresie jakich podstaw skargi kasacyjnej, o których jest mowa w art. 174 p.p.s.a. mieszczą się wskazane przez niego naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Pomimo tej konstatacji mając na uwadze prawo skarżących kasacyjnie do sądu, Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej i dokona w ich kontekście kontroli wyroku Sądu I instancji pomimo powyżej wskazanych uchybień.

Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. uznać można tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie i oparcie się w tym zakresie na sporządzonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy raport ten nie uwzględnia przebiegającej w odległości 100 m od miejscowości [...] drogi ekspresowej S3, która niewątpliwie ma wpływ na stopień hałasu generowanego na działkach skarżących.

Obok powyżej wskazanych naruszeń prawa w przedmiocie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, omawiany obecnie zarzut także jest dodatkowo ułomny, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. Po pierwsze z treści kontrolowanego wyroku Sądu I instancji w żaden sposób nie wynika, że stosuje zawężoną koncepcję strony. Jest bowiem wręcz odwrotnie.

Zarazem Sąd II instancji stwierdza, że pojęcie strony, o którym stanowi art. 28 k.p.a. ma, obok wymiaru formalnoprawnego, proceduralnego, wyraźny wymiar materialnoprawny, co oznacza, że powołujący się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 28 k.p.a. powinni wskazać konkretne nomy prawa materialnego, z których wywodzą swój interes w sprawie. W kontrolowanym zarzucie, tak jak został on napisany, w istocie chodzi o to, że kasator bez wskazania postawy prawnej jest zdania, że postępowanie wyjaśniające jest obarczone wadami wskutek tego pominięto skarżących kasacyjnie jako strony postępowania, w tym także dodatkowo z powodu zawężonej koncepcji strony. Skarżący kasacyjnie pomijają, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydanego w trybie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej jako: u.i.o.ś.) wydanego na wniosek [...] w sprawie wydłużenia terminu ważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej składającej się z 18 turbin o mocy 2 MW każda, o łącznej mocy 36 MW wraz z rozdzielnią SN i stacją transformatorową 110 kV w miejscowości [...]". Kwestionowane postanowienie w sprawie wydłużenia terminu ważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. jest zatem w swym bycie prawnym uzależnione od bytu prawnego decyzji z dnia [...] października 2007 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej składającej się z 18 turbin o mocy 2 MW każda, o łącznej mocy 36 MW wraz z rozdzielnią SN i stacją transformatorową 110 kV w miejscowości [...]" w której skarżący nie byli stronami. Jednocześnie, co szczególnie podkreśla Sąd II instancji, kwestia nie brania udziału w tym postępowaniu decyzyjnym została skontrolowana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 86/14. Trzeba bowiem podkreślić, że sprawa przysługiwania skarżącym statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia była bowiem również przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 86/14, w której Sąd rozpatrywał skargę tych samych osób na negatywne rozstrzygnięcie organów w związku ze złożeniem przez nich wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższych ustaleń, pozwalających na formalne zastosowanie w sprawie art. 61a k.p.a., zdaniem Sądu II instancji, kontrola Sądu I instancji w zakresie omówionych zarzutów skargi kasacyjnej była zgodna z prawem.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do faktycznych podstaw skargi do Sądu I instancji, a mianowicie okoliczności, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało wydane w stanie faktycznym innym niż opisywał raport środowiskowy stanowiący podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. To powoduje, zdaniem kasatora, że organ zobowiązany był do ponownego określenia obszaru oddziaływania inwestycji celem ustalenia wszystkich podmiotów mających przymiot strony postępowania, a w sytuacji, gdy tego nie uczynił przymiot ten należy przyznać wszystkim tym, którzy domagają się uznania ich za stronę tego postępowania. W przekonaniu Sądu II instancji, ustalenia Sądu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej przez niego sprawy pozwoliły na zgodne z prawem rozpatrzenie skargi skarżących. Podnoszona przez skarżących zmiana stanu faktycznego nieobjęta ustaleniami i oceną Raportu pozostaje, także zdaniem Sądu II instancji, bez oczywistego wpływu - w prawidłowo uargumentowanej ocenie organu administracyjnego - na zakres oddziaływania przedsięwzięcia. Sąd II instancji podziela w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji uznając je za swoje. Sąd I instancji prawidłowo skonstatował dla potrzeb kontroli przedmiotowego postanowienia, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustalono po szczegółowej analizie przy uwzględnieniu możliwych oddziaływań inwestycji na nieruchomości sąsiednie, zaś zakres możliwych oddziaływań oparto na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Istotne jest przy tym, że działający w sprawie organ administracyjny nie stwierdził jakiegokolwiek oddziaływania na teren działki skarżących przez elektrownię wiatrową. Podnoszona przez skarżących obecnie okoliczność, że w odległości 100 m od miejscowości [...] przebiega droga S3, na której bardzo duży ruch generuje hałas, który nakłada się na hałas pochodzący z innych dróg oraz z turbin wiatrowych, nie miała – zdaniem Sądu II instancji – wpływu na zmianę wcześniej dokonanej, w postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań, w oparciu o raport oddziaływania, oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Sąd II instancji uznaje bowiem, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił dla potrzeb kontroli kwestionowanego postanowienia, że skoro hałas turbin wiatrowych, oddalonych co najmniej 900 m od nieruchomości skarżących, był nie do odróżnienia od normalnego poziomu dźwięków środowiska (s. 49/68 raportu) - to tym samym, według trafnego stanowiska Sądu I instancji, uciążliwości hałasu powodowały inne obiekty, a nie turbiny wiatrowe. Wskazane okoliczności pozwoliły, zdaniem Sądu II instancji działającego w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji na zgodne z prawem oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania mając przy tym na uwadze wymogi stawiane kontroli sądowej tego typu postanowieniom. Jednocześnie na marginesie Sąd II instancji zauważa, że podmiot prawa chcący podważyć wnioski merytoryczne kwestionowanego przez siebie raportu powinien ewentualnie sam przedstawić "kontrrarport", jeżeli kwestionuje treść Raportu wykorzystanego w sprawie i zasadność oceny Raportu przez organ.

Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia i oceny, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.