Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 92/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K., A. S. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 lipca 2010r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek A. Z. i A. S.-Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu domku letniskowego wraz z tarasem oraz wolnostojącego ustępu wraz ze szczelnym szambem na ścieki na działce nr [...] położonej w K. B., gmina K.

W decyzji z dnia 18 kwietnia 2011r. nr [...], z powołaniem na treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 53 , art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska(Dz. U. z 2001r., nr 62, poz. 627 ze zm.), § 5 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. U. Woj. nr 80, poz. 1455), po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Wójt Gminy odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt podał, powołując się na treść art. 4 ust. 2 ustawy, że zmiana zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej organ podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.. U. Nr 164, poz. 1588) w odległości minimum 63 m od granic działki - nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Następnie organ dokonał analizy stanu faktycznego przez pryzmat regulacji art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. W jego ocenie, nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy - żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce. Jak wynika z analizy map: ewidencyjnej i wysokościowej - sąsiednie dziatki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze są niezabudowane /grunty rolne/. W analizowanym obszarze brak jest terenów z jakąkolwiek - legalną zabudową - oznaczanych w rejestrze gruntów symbolami B, Bi, Ba, a tylko taka legalna zabudowa spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia. Następnie organ wyjaśnił, że art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy wskazuje zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Celem tej zasady jest zagwarantowanie pożądanego przez ustawodawcę ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości. Na jego podstawie ustalono, że w sąsiedztwie działki występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach - na działkach nr [...], [...], [...], przy czym organ ustalił, że dla zabudowy dla działki nr [...] została wydana ostateczna decyzja rozbiórkowa, zaś na podstawie pisma Starosty z dnia 30 września 2010r. stwierdzono, że dla żadnej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ponadto dla żadnej z działek nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. W związku z powyższym zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...] w myśl art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ wyjaśnił przy tym, że zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego - nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Po pierwsze, stanowiłoby to przejaw akceptacji dla samowoli budowlanej, po wtóre zaś – budynki samowolnie pobudowane nie posiadają zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem ich parametry budowlane nie mogą być punktem odniesienia dla kolejnej zabudowy. W związku z powyższym nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce.

Organ I instancji ustalił również, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa (działka nr [...]), a dostęp do niej jest możliwy przez działki nr [...]-rzeka K.(dostęp przez mostek na rzece) będąca w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z siedzibą w G., nr [...] stanowiącą własność Gminy i przez działki nr [...], [...], [...] będące własnością osób fizycznych. Wnioskodawcy nie przedłożyli –mimo wezwania organu, umów służebności przejazdu i Przechodu przez tereny działek nr [...] i [...] dla potrzeb korzystania z terenu działki [...]. Na powyższej powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że działka nr [...] nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej.

Organ ustalił również, że działka położona jest na terenie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w strefie 100m od linii brzegów kanału rzeki K. (oznaczonej jako działka nr [...]), zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy byłaby niezgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż naruszałaby przepis odrębny, tj. § 5 ust. 8 uchwały nr [...] zakazujący lokalizacji nowej zabudowy w odległości 100m od brzegu rzeki.

Z uwagi na fakt, że ustalenie warunków zabudowy w sposób pozytywny możliwe jest jedynie przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 cytowanego przepisu, wniosek inwestorów nie mógł zostać uwzględniony. Załącznikami do decyzji uczyniono: załącznik graficzny do decyzji i analizy urbanistycznej na mapie w skali 1:500 analizę urbanistyczną z wynikami - część opisowa oraz analiza urbanistyczną z wynikami - część graficzna, na mapie w skali 1:1000.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K., zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1,2 i 5 ustawy oraz art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy nie są spełnione.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że z działką inwestorów o nr [...] sąsiadują działki nr [...], [...] i nr [...], z czego działka nr [...] i nr [...] są zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zabudowa sąsiednich działek powinna być legalna nie wynika z przepisów prawa a jest nieuprawnioną nadinterpretacją ustawy. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w decyzji Kolegium z dnia 30 października 2008r. sygn. akt [...]. Podane w uzasadnieniu decyzji informacje, że dla żadnej z działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a świadczy jedynie o nieprzychylnym stanowisku władz samorządowych.

Skarżąca zarzuciła również, że nieprawdzie i sprzeczne ze stanem faktycznym jest ustalenie o braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Wskazano, że działka inwestorów posiada dostęp do drogi publicznej przez drogi oznaczone:

a)nr [...], nr [...], nr [...], których skarżąca jest współwłaścicielką ,

b)Nr [...] (most na kanale melioracyjnym) własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w G. - skarżąca posiada zgodę zarządzającego na służebność przejazdu i przechodu przez ten most, jej kopia została doręczona organowi,

c)nr [...] działka stanowiąca własność Gminy K., na której korzystanie skarżąca posiada zgodę właściciela– kopię pisma doręczono organowi.

Bezpodstawne jest natomiast twierdzenie organu I instancji, że dostęp do drogi publicznej odbywać się musi także przez działkę nr [...], gdyż nie wynika to z map ewidencyjnych.

W ocenie skarżącej bezpodstawne są twierdzenia organu I instancji, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu. N. Park Krajobrazowy wpisany do rejestru zabytków stanowiący układ ruralistyczny K. B. jest położony na zachód od głównego kanału melioracyjnego K. Natomiast działka nr [...] leży na wschód od tego kanału i stanowi strefę otoczenia tego zabytku, gdzie nie obowiązują ograniczenia lokalizowania i budowy domków letniskowych. Ponadto skarżąca zarzuciła, że błędnie w decyzji kanał melioracyjny (działkę nr [...]) określono mianem rzeki K., bowiem powszechnie wiadomo, że jest to kanał melioracyjny wchodzący w skład całego systemu melioracyjnego.

Po rozpatrzeniu tegoż odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności opisało stan faktyczny, na tle którego doszło do wydania przedmiotowej decyzji. W przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie polega na ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w K. B. II. Następnie, w rozważaniach, organ odwoławczy wskazał na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59, 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 61 ust. 1 tejże ustawy. Organ ten podał, że w przypadku braku planu, zgodnie z treścią art. 61 ust. l ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cytowany przepis, jak wskazało Kolegium, nie tylko określa jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można wprawdzie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, jednakże poszukiwanie takiej działki spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może dotyczyć terenów zbyt odległych. Zasada dobrego sąsiedztwa narzuca pewna bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi teren łąk trwałych i jest zabudowana budynkiem letniskowym. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Pomimo tak wyznaczonego obszaru analizowanego ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe, bowiem występująca w obszarze analizowanym zabudowa letniskowa była nielegalna. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 16 czerwca 2010r. i z dnia 30 września 2010r. W ocenie Kolegium wymagania dotyczące nowej zabudowy mogą być ustalane wyłącznie w oparciu o parametry, funkcje itd. jedynie legalnej zabudowy. Odmienna praktyka doprowadziłaby do obejścia przepisów prawa dotyczących obowiązku realizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji przytoczył także motywy uzasadnienia wyroku tut. Sądu zawarte uzasadnieniu do sprawy o sygn. akt II SA/Gd. 405/10 dotyczące innej działki położonej na terenie K. B.

Organ II instancji ustalił również, że teren objęty wnioskiem położony jest w granicach N. Obszaru Chronionego Krajobrazu, zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Samorządowego Województwa z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. U. Woj. nr 80, poz. 1455), wydaną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody – art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1. W § 5 uchwały wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Kolegium nie podzieliło zarzut , że do rzeki K. nie ma zastosowania ww. zakaz. Wskazano, że rzeka K. jest najmniejszym z badanych cieków uchodzących bezpośrednio do morza w granicach N. Parku Krajobrazowego. Wypływa ona z oczka zlokalizowanego pomiędzy K. a L. Na całej długości owy ciek płynie rozległymi, w większości zmeliorowanymi łąkami K. B. D. i ujściowy odcinek cieku został włączony do systemu rowów i kanałów melioracyjnych, stanowiąc dla nich główny odbiornik. Na obszarze K. B. do cieku uchodzą jego dwa główne dopływy, za jakie można uznać dwa największe opływowe kanały melioracyjne znajdujące się na polderze. Ujście K. znajduje się na zach. od miejscowości K. Powierzchnia zlewni K. wynosi 61,53km². Cieli wodne to zgodnie z art. 9 Prawa wodnego rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami.

W zakresie dotyczącym dostępu do drogi publicznej Kolegium uwzględniło, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działek o numerach [...], [...], [...], a działka nr [...] stanowi własność Gminy i wg ewidencji gruntów stanowi drogę, zatem poruszanie się po niej jest możliwe bez ustanawiania służebności. Działka nr [...] oznaczona jest jako wody i stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. Most przechodzący nad rzeką K. jest budowlą komunikacyjną. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych obiekt mostowy jest drogowym obiektem inżynierskim stanowiącym część drogi. Zarząd poinformował, że nie widzi przeszkód w użytkowaniu mostu do celów komunikacyjnych, po uzyskaniu warunków korzystania z jego właścicielem, należałoby zatem ustalić czy most stanowi własność Skarbu państwa- w takim wypadku dodatkowe uzyskanie zgody na korzystanie z mostu do celów komunikacyjnych nie byłoby wymagane, czy też stanowi on część drogi gminnej. Kolegium wskazało, że z załącznika graficznego do decyzji wynika, że most na rzece K. łączy bezpośrednio ul. [...] z działką nr [...], jednak w aktach nie ma informacji czyją własnością jest ww. działka. W konsekwencji nie można ustalić czy wnioskodawcy powinni uzyskać służebność przechodu i przejazdu przez tę działkę w celu korzystania z przejazdu przez most na rzece K.

Organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy . Wobec braku spełnienia warunków określonych we wskazanym wyżej przepisie wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niespełnienie jednego z wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy jest podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję J. K., A. S. – Z. i A. Z. podnieśli, że Kolegium bezkrytycznie zaakceptowało stanowisko zajęte przez Wójta Gminy. Skarżący ponownie podnieśli, że przepisy ustawy nie określają spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który to warunek organy wyprowadziły z konieczności istnienia legalnej zabudowy, podniesiono, że oczywiście bezzasadne jest twierdzenie organu o braku dostępu do drogi publicznej. Nadto skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że kanał melioracyjny o nazwie K. nie jest rzeką , a wchodzi jedynie w skład całego systemu melioracyjnego opisanego przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji i z tego powodu nie mogą mieć do niego zastosowania powołane przepisy uchwały Sejmiku Województwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku stron o ustalenie warunków zabudowy, odbywa się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zw. dalej ustawą oraz przepisach wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zw. dalej rozporządzeniem.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 ustawy, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (warunków zabudowy).

Z kolei, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Wbrew stanowisku zajętemu przez skarżących należy podkreślić, że określony w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy wymóg kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Słuszny jest przy tym pogląd Kolegium na temat interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", które to pojęcie może być rozumiane w szerokim kontekście, lub węższym. I tak, działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście, nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Trzeba także zauważyć, że wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane już rozporządzenie.

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Z kolei przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt niniejszej sprawy jako słuszne należy ocenić stanowisko organu odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy.

Prawidłowo ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy jest zasadniczo niesporny. Wynika z ustaleń i akt sprawy, że wnioskiem datowanym 6 lipca 2010r., uzupełnionym następnie w dniu 4 sierpnia 2010r. oraz w dniu 21 września 2010r. r. oraz pismem z dnia 30 września 2010r., strony zwróciły się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego drewnianego parterowego domku sezonowego (letniskowego) wraz z tarasem oraz wolnostojącego ustępu wraz ze szczelnym szambem na terenie działki nr [...] w K. B., gm. K. We wniosku określono parametry inwestycji w sposób następujący:– dla domku letniskowego powierzchnia – 30m² (5mx6m) i wysokość 4,60m, taras o wymiarach 5mx2m, dach z obustronnym spadem o kącie nachylenia 45 stopni, szambo zagłębione w gruncie i WC o wymiarach 1mx1m.

Organ I instancji w trakcie postępowania przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki (część opisowa) wraz z częścią graficzną zostały załączone do decyzji z dnia 18 kwietnia 2011r. Jak zasadnie oceniło Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Przy jego wyznaczeniu zachowany został wymóg odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki (szerokość frontu przedmiotowej działki pod zabudowę wynosi 21m) i objął on swoim zasięgiem obszar w odległości 63 m od granic działki, co w okolicznościach niniejszej sprawy można zaaprobować. Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem letniskowym, wybudowanym w sposób samowolny na obszarze, stanowiącym łąki trwałe klasy IV. W obszarze analizowanym na działkach nr [...], [...], [...], [...] znajduje się zabudowa letniskowa, przy czym wymienione przez organ w części opisowej analizy urbanistycznej działki sąsiednie stanowią samowole budowlane, obejmujące zabudowę letniskową. Powyższe potwierdził organ architektoniczno-budowlany informując, że dla ww. nieruchomości nie zostały wydane pozwolenia na budowę. Nadto w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], która stanowi kanał rzeki K. oraz działki nr [...], [...] stanowiące pasy drogowe dróg publicznych, powiatowych. Pozostałe działki poza terenem analizowanym stanowią tereny użytków rolnych.

Analiza powyższych okoliczności w kontekście ustalonego przez organ i niekwestionowanego przez strony faktu, iż zarówno inwestycja skarżących, jak też znajdujące się na działkach objętych obszarem analizy, pobudowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, pozwalają przyjąć jako trafną ocenę organu o braku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, a zatem braku istnienia na obszarze analizowanym "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej inwestycji. Ocena taka wynika zresztą wprost z analizy urbanistycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09 (Baza orzeczeń Lex nr 597974), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej". Taka sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie i z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie może bowiem w niniejszej sprawie wyznaczyć cech i parametrów dla nowej planowanej zabudowy. Przepis 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa wymogi związane z zachowaniem ładu przestrzennego, tak by nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. Sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA, j.w.).

W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, sporządzona w niniejszym postępowaniu administracyjnym analiza urbanistyczna jest prawidłowa, a w ślad za nią również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, które wskazuje na brak w obszarze analizowanym obiektów budowlanych, które mogłyby określać warunki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla planowanej budowy, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zakazuje przy ocenie spełnienia tegoż warunku uwzględniania obiektów wzniesionych w sposób nielegalny, to jednak interpretacja taka wynika przede wszystkim z celu tegoż uregulowania. Podstawowym celem wyrażonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie i zachowanie ładu przestrzennego. Stąd też, ustawodawca zakłada konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, stanowiących wzorzec dla nowej zabudowy. Nakaz kontynuacji zastanego stanu zabudowy zawiera w sobie też wymóg kontynuacji uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na dane cele. Ta wola wynika nie tylko z planów zagospodarowania przestrzennego, ale także z decyzji o warunkach zabudowy.

Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących. Tym samym nawet zasadność skargi kwestionująca ustalenia dotyczące braku przesłanek z art. 61 ust. 1 pk 2 ( brak dostępu do drogi publicznej) oraz ustalenie, że zabudowa skarżących znajduje się w odległości mniejszej niż 100m od brzegu rzeki K. ( z zastrzeżeniem, że jest według skarżących jest to kanał melioracyjny, a nie rzeka, do której mają zastosowanie przepisu powoływanej uchwały Sejmiku Województwa) nie ma wpływu na zasadność skargi. Ustalenie przez organ braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że badanie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy jest bezprzedmiotowe. Na marginesie jedynie wskazać należy, że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania, na co wskazał organ II instancji w części dotyczącej dostępu do drogi publicznej. Natomiast odnośnie braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, to wobec treści argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz zarzutów skarżących niezbędnym byłoby uzyskanie wiadomości specjalnych od rzeczoznawcy bądź precyzyjne wskazanie źródeł wiadomości specjalnych, które były podstawą dla dokonania ustaleń przez organ II instancji. W tym zakresie zasadnym jest zarzut dotyczący niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia w sposób jednoznaczny ustalenie, czy w sprawie w ogóle mają zastosowanie przepisy ww. uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010r. Jednakże jak to wyżej wskazano ustalenia te okazały się zbędne, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a naruszenie zasad postępowania w przedmiotowej sprawie we wskazanym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została w sposób prawidłowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.