Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 40/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 par 1, art 184, art 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 28, art 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na remont 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. R. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10, oddalił skargę A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na remont.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku A. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Komunalnemu Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w K. w likwidacji pozwolenia na remont i przebudowę budynków przy ulicy B. A. [...] i K. [...] w K. wraz z montażem instalacji wewnętrznych: centralnego ogrzewania, wodnokanalizacyjnych, centralnej wody użytkowej, elektrycznej, ocieplenia przegród zewnętrznych i kolorystyką elewacji oraz z adaptacją pomieszczenia w piwnicy budynku przy ulicy B. A. [...] na kotłownię gazową, wraz z zagospodarowaniem terenu, wykonaniem placyku gospodarczego na podwórzu oraz remontem garażu trzystanowiskowego i z likwidacją garażu blaszanego, w części dotyczącej remontu mieszkania nr [...] i [...] przy ulicy K. [...] w K. uwzględnionego w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji poddasza - strychu na lokal mieszkalny przy ul. K. [...] w K. i udzielającej wnioskodawcy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację poddasza na pomieszczenia mieszkalne wraz z połączeniem ich z niżej położonym lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. K. [...] w K., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta w części wyżej opisanej.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003r., obejmowała wykonanie następujących robót budowlanych: schodów zabiegowych wewnątrz mieszkań celem ich połączenia (II piętro z poddaszem) z zachowaniem na poddaszu drzwi wejściowych z klatki schodowej, docieplenie dachu poprzez ułożenie pomiędzy krokwiami wełny mineralnej, izolacji paroszczelnej oraz wykończenie poddasza płytami gipsowymi. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2008 r. przewidywał adaptację całej powierzchni poddasza na mieszkania oraz likwidację schodów zabiegowych łączących mieszkanie dwupoziomowe II piętra z poddaszem, które figurują w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., wydaną na rzecz A. R.. Na II piętrze i poddaszu budynku przy ul. K. [...], zaprojektowano nowy podział mieszkań niepokrywający się z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Wojewoda stwierdził, że analizując sprawę w trybie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) zbadał, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie została już przez A. R. "skonsumowana", poprzez realizację zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], w trybie art. 71 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał, że z treści dziennika budowy wynika, iż zakres robót budowlanych wykonanych na dzień [...] października 2008 r. obejmuje: demontaż ścianek stropodachu, wymianę tynków i okien oraz stropu nad ostatnią kondygnacją ocieplenie ścian i stropu w pomieszczeniu adaptowanym, wykonanie ścian stropodachu, wykonanie otworu między belkami stropu łączącego mieszkanie nr [...] z zaadaptowanym pomieszczeniem oraz montaż schodów, rozbiórka podłogi, wyrównanie poziomów poprzez częściowe ułożenie nowych desek i ułożenie płyt podłogowych. Natomiast po dniu [...] października 2008 r. w dzienniku budowy figuruje tylko jeden wpis - z dnia 23 lutego 2009 r., z którego wynika, iż wykonano stelaż z profili zimnogiętych pod płyty gipsowokartonowe (podsufitowe). Z powyższego wynika, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie została jeszcze skonsumowana przez jej adresata. Zatem rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r. zostało wydane przedwcześnie, a ujawnione okoliczności stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w części dotyczącej remontu mieszkania nr [...] i [...] przy ulicy K. [...] w K., uwzględnionego w decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003 r. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi wyraźnie, że nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie. Zatem decyzja z dnia [...] października 2008 r. narusza ten przepis decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2003 r., ponieważ nie można rozstrzygać inną decyzją zakresu rzeczowego, którą wcześniej o tym już rozstrzygnięto.

Odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego wniósł Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że wezwał A. R. do przesłania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu nr [...] oraz [...] w budynku przy ulicy K. [...] w K.. W odpowiedzi A. R. nadesłał podpisaną w dniu 25 stycznia 1990 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku położonym w K., przy ulicy K. [...]. W stosunku natomiast do lokalu nr [...] nadesłał pisma, z których nie wynika, aby posiadał jakikolwiek tytuł prawny do ww. lokalu. Z pism Prezydenta K. z dnia 5 czerwca 2002 r. oraz z dnia 29 listopada 2002 r. wynika jednoznacznie, że A. R. nie legitymował się zarówno wcześniej, jak i teraz żadnym tytułem prawnym do lokalu nr [...], skoro ewentualne zawarcie umowy najmu tegoż pomieszczenia miało być następstwem po pierwsze, dokonania jego adaptacji, a po drugie, skierowaniem dopiero wówczas do jej zawarcia. Ponadto jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów (wykaz właścicieli i władających na dzień 6 października 2008 r.) dla nieruchomości położonej przy ulicy K. [...], prowadzona jest przez Sąd Rejonowy K.-Wschód w K., XI Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta nr [...], w której w dziale II wpisana jest Gmina K. (odpis zwykły z dnia 19 lutego 2010 r.). Powyższe ustalenia potwierdza wykaz właścicieli i władających z dnia 6 października 2008 r., w którym obok Gminy K., jako władający ujawniony jest Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. Jednocześnie z analizy ww. odpisu zwykłego księgi wieczystej nie wynika, aby w objętym nią budynku wyodrębnione zostały lokale mieszkalne, a także, aby funkcjonowała wspólnota mieszkaniowa.

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że A. R., będący wyłącznie najemcą lokalu nr [...], nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego. Najemca lokalu mieszkalnego nie jest bowiem podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów, stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych, jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca.

Organ nadzoru stwierdził jednocześnie, że nie podziela ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. O tożsamości sprawy można mówić w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu sprawy. Dla stwierdzenia, że zaistniała tożsamość podmiotowa niezbędne jest ustalenie, że sprawa dotyczy tych samych podmiotów, chyba, że dotyczy praw zbywalnych i dziedzicznych i w miejsce pierwotnej strony wejdą jej następcy prawni. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja z dnia [...] października 2008 r., wydana została na rzecz Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, zaś decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydana została na rzecz A. R. Brak jest również w niniejszej sprawie tożsamości przedmiotowej, pomimo że obie decyzje dotyczą tych samych lokali. O tożsamości przedmiotowej można by mówić wówczas, gdy tożsame są wszystkie jego cechy. Skoro decyzją z dnia [...] października 2008 r. zezwolono m.in. na wyburzenie i demontaż elementów zatwierdzonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nie można mówić, że decyzje te są tożsame przedmiotowo pod względem zakresu zatwierdzonych nimi robót budowlanych. Jak wskazano wyżej, jedynym elementem wspólnym dla ww. rozstrzygnięć są lokale nr [...] i [...], których ww. prace dotyczą.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają zarzuty dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 oraz 36 § 1 k.p.a. Odwołujący się mógł skorzystać ze środka, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., czego jednak nie uczynił. Organ nie podzielił również argumentu, jakoby niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi nieodwracalność skutków prawnych powstałych na skutek zawarcia umowy o roboty budowlane. Natomiast kwestie związane z umową o roboty budowlane, tj. ewentualnych kar umownych, a także jej wykonania, oraz kosztów poniesionych lub związanych z przywróceniem stanu pierwotnego pozostają, jako roszczenia cywilnoprawne, bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego. Podniesiony przez A. R. argument dotyczący naruszenia zasad współżycia społecznego również nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym.

Skargą A. R. zaskarżył powyższą decyzję, wnosząc o jej zmianę i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organowi nadzoru zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu w świetle wskazanego przepisu oraz naruszenie prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. nie została wydana z naruszeniem zasady res iudicate, pomimo iż decyzja ta dotyczy tych samych lokali - nr [...] i [...], objętych decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego tytuł prawny do zajmowania lokalu nr [...] nie budził wątpliwości na etapie wydawania przez Prezydenta decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. skarżący dysponował przyrzeczeniem podpisania aneksu do umowy najmu z dnia 25 stycznia 1990 r. Na skutek prac remontowych przeprowadzonych w oparciu o decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2008 r., skarżący zostanie pozbawiony lokalu dwupoziomowego, który ma powstać po zakończeniu przez niego inwestycji, tym samym zaskarżona decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2008 r. bezpośrednio dotyka jego interesów i praw nabytych przez niego w oparciu o prawomocną decyzję administracyjną uprawniającą go do adaptacji poddasza na cele mieszkalne. Ponadto w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., to niewątpliwe jest, że stronami w postępowaniu zwyczajnym były podmioty, które odpowiadały wymogom określonym w art. 28 k.p.a. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji również powinno uwzględniać powyższą regulację przy określeniu przymiotu strony poszczególnych podmiotów. W ocenie skarżącego obie decyzje są tożsame przedmiotowo, bowiem zakres prac nimi objętych jest wzajemnie wykluczający się - w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003 r. skarżący prowadzi prace adaptacyjne poddasza na cele mieszkalne i połączenia go z lokalem mieszkalnym nr [...], zaś w oparciu o decyzję z dnia [...] październik .2008 r. zakłada się likwidację przez inwestora lokalu dwupoziomowego, utworzenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych i zmianę układu funkcjonalnego mieszkań.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, którym oddalił skargę wskazał, że słusznie jest stanowisko organu nadzoru, że A. R., będący wyłącznie najemcą lokalu nr [...], nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego. Najemca lokalu mieszkalnego nie jest bowiem podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Skarżący w stosunku do lokalu nr [...] nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych pisma Prezydenta K. z dnia 5 czerwca 2002 r. oraz z dnia 29 listopada 2002 r. Wynika z nich jednoznacznie, że nigdy nie legitymował się on żadnym tytułem prawnym do lokalu nr [...]. Miała zostać ewentualne zawarta umowa najmu dotycząca lokalu nr [...], jednakże miało to nastąpić dopiero po dokonaniu adaptacji tego pomieszczenia, a następnie po skierowaniu do jej zawarcia. Władającym nieruchomością położoną przy ulicy K. [...] jest Gmina K. oraz Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny wobec regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. wynika, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania przeprowadzonego przed tym organem. Skarżący nie mógł bowiem skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r.

Odnośnie zarzutu, iż został naruszony zakaz reformationis in peius Sąd wskazał, że nie jest on zasadny. Zakres podmiotowy i przedmiotowy obu spraw jest odmienny, a jedynym elementem wspólnym jest to, że pewne prace będą wykonywane w tym samym lokalu mieszkalnym. Decyzja z dnia [...] października 2008 r., wydana została na rzecz Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, zaś decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została na rzecz A. R.. W niniejszej sprawie nie istnieje decyzja ostateczna załatwiająca tą samą sprawę, co do jej istoty, lecz dwie decyzje dotyczące różnych spraw.

Skargą kasacyjną A. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną w niniejszym postępowaniu w świetle wskazanego przepisu;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta miasta K. z dnia [...] października 2008 r. nie została wydana z naruszeniem zasady res iudicate, pomimo iż decyzja ta dotyczy tych samych lokali, tj. lokalu nr [...] i [...] objętych decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Sąd pominął zupełnie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana na rzecz Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w K. (w likwidacji), a nie Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, na który powołuje się w uzasadnieniu Sąd, jako organ mający być, według ustaleń Sądu, podmiotem władającym nieruchomością. Ponadto Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie jest ujawniony w Księdze Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy K.-Wschód w K. nr [...], w dziale II jako osoba uprawniona władająca. Tym samym doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydawania decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2008 r. Trudno zatem uznać Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej za inwestora czy też zarządcę nieruchomości, bowiem fakt ten nie wynika z zapisów księgi wieczystej, a tym samym za podmiot uprawniony do występowania z wnioskiem o wydanie ww. decyzji.

W ocenie skarżącego, stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zakres zatwierdzonych decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2008 r. prac remontowo-budowlanych uzasadnia twierdzenie, iż lokale mieszkalne skarżącego [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Interpretując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za pomocą przepisów prawa cywilnego, nie można kierować się automatyzmem i autorytatywnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje prawo o charakterze zobowiązaniowym, są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należałoby raczej w każdym przypadku zbadać, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby, a jeżeli tak, to dopiero wówczas można ją uznać za stronę. Skarżący posiada przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2. Wprawdzie na wezwanie organu przedłożył umowę najmu tylko lokalu mieszkalnego nr [...], to należy w tym miejscu podkreślić, iż tytuł prawny do zajmowania lokalu nr [...] nie budził jakichkolwiek wątpliwości na etapie wydawania przez Prezydenta decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany. Przyrzeczenie skarżącemu podpisania aneksu do umowy najmu z dnia 25 stycznia 1990 r., co znalazło swój wymierny wyraz w oświadczeniach Urzędu Miasta K. w pismach z dnia 5 czerwca 2002 r. oraz z dnia 29 listopada 2002 r., było wystarczające do uznania, iż pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy użyczenia niniejszego pomieszczenia na czas trwania budowy. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. była podstawą do rozpoczęcia przez skarżącego inwestycji w dobrej wierze i w zaufaniu do prawomocnej decyzji administracyjnej. Fakt posiadania tytułu prawnego przez skarżącego nie budził wątpliwości Urzędu Miasta K. Wydziału Budynków i Lokali kierującego pisma do skarżącego na obydwa lokale. Stanowisko Urzędu Miasta K. w przedmiocie posiadania tytułu prawnego przez skarżącego do lokalu nr [...] zostało również wyrażone w pismach z dnia 27 października 2008 r. oraz z dnia 11 grudnia 2008 r. Prawidłowość prowadzonej inwestycji w zgodzie z prawem budowlanym była przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., wszczętego na wniosek Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w K. (w likwidacji), który decyzją z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W świetle wskazanych okoliczności trudno się zgodzić z oceną organu, iż skarżący nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że Sąd nie zauważył, iż decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2008 r. została wydana z naruszeniem zasady res iudicate, pomimo iż dotyczy tych samych lokali tj. lokalu [...] i [...] objętych decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2003 r. Obie ww. decyzje są tożsame podmiotowo, bowiem zakres prac nimi objętych jest wzajemnie wykluczający się. Gdyby nawet przyjąć, że zakres tych prac nie ma cech tożsamości podmiotowej, to zwrócić należy uwagę na to, że nawet w przypadku bezskuteczności decyzji ostatecznej, wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na uchybienia formalne skargi kasacyjnej oraz podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie jest on stroną w niniejszym postępowaniu.

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Komunalnemu Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w K. w likwidacji pozwolenia na remont i przebudowę budynków przy ul. B. A. [...] i K. [...] w K., w części dotyczącej remontu mieszkania nr [...] i [...] przy ul. K. [...]. We wniosku tym podniesiono, że skarżącemu, będącemu najemcą ww. mieszkania nr [...], zostało udzielone w dniu [...] kwietnia 2003 r. pozwolenie zatwierdzające projekt budowlany adaptacji poddasza-strychu na lokal mieszkalny. Pozwolenie to również obejmowało mieszkania nr [...] i [...] przy ul. K. [...].

Mając powyższe na względzie słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a za tym organem także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pierwszej kolejności dokonali oceny przedmiotowego wniosku pod kątem prawa skarżącego do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. Należy również podzielić stanowisko wyrażone w decyzji organu II instancji oraz w zaskarżonym wyroku, iż skarżący nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego.

Przede wszystkim należy podnieść, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06).

Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, iż skarżący, będący wyłącznie najemcą lokalu nr[...]przy ul. K. [...], nie mógł skutecznie zainicjować wnioskiem z dnia 30 czerwca 2009 r. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Komunalnemu Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w K. w likwidacji pozwolenia na remont i przebudowę budynków przy ul. B. A. [...] i K. [...] w K., która to decyzja obejmowała swym zakresem także przedmiotowe mieszkania nr [...] i [...]. Skarżący nie był bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, którym przysługiwało prawo do kwestionowania tej decyzji. Słuszne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż najemca lokalu mieszkalnego nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, bowiem posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku i mieszkania, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Podkreślenia wymaga ponadto, iż stanowisko zbieżne z powyższym zostało wyrażone już uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1828/06. Na marginesie podkreślić należało także, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący w dacie składania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. nie posiadał jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu nr [...]. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznać zatem należało za nieuzasadniony.

Również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie braku naruszenia w niniejszej sprawie art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a., uznać należy za prawidłowe. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 632). W niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, bowiem w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2008 r. nie zaistniała ani tożsamość podmiotowa (decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana na rzecz A. R. a decyzja z dnia [...] października 2008 r. na rzecz Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w K. w likwidacji) ani przedmiotowa (decyzje te różnią się pod względem zakresu zatwierdzonych nimi robót budowlanych).

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. oddalił skargę A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. i umorzono postępowanie organu I instancji w związku z brakiem po stronie A. R. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.