Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1143/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 3 Kpa/, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 par. 1 Kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

TEZY

Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 3 Kpa/, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 par. 1 Kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Kazimierza D. i Krystyny S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 marca 1993 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty o przejściu na własność Państwa nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Kazimierza D. pięć milionów złotych oraz na rzecz Krystyny S. czterysta tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 2 marca 1993 r. nr DP-0540/0550-124/90/IW odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia 30 marca 1960 r. o przejściu z dniem 8 marca 1958 r. na własność Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. K. nr 66, o co wnosili Kazimierz D. i Krystyna S. W uzasadnieniu decyzji Ministra podano, że orzeczenie z dnia 30 marca 1960 r. zostało wydane na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2, art. 16 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/. Wnioskodawcy żądają stwierdzenia nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 7 Kpa, zarzucając, iż brak było podstawy prawnej do jego wydania. Zdaniem Ministra, nie jest trafne twierdzenie wnioskodawców, że przepisy cytowanej ustawy nie miały zastosowania do spornej nieruchomości, gdyż wprawdzie była ona przed dniem 31 grudnia 1954 r. użytkowana przez Szkołę Zawodową nr 1 dla Głuchych w K., jednakże w stosunku do tej nieruchomości nie ustanowiono przymusowego zarządu państwowego. Artykuł 17 powołanej wyżej ustawy dotyczy przedsiębiorstw, jak również innego mienia, którym władanie osoby uprawnione utraciły do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych niż wymienione w art. 1 lub 17 pkt 1 ustawy. Warunek ten został spełniony, ponieważ sporna nieruchomość przed dniem 31 grudnia 1954 r. pozostawała w faktycznym władaniu Szkoły Zawodowej nr 1 dla Głuchych. Brak zatem jest podstaw do uwzględnienia wniosku opartego na przesłankach wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Natomiast jeśli chodzi o przesłankę zawartą w art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa, to art. 156 par. 2 Kpa nie zezwala na jej uwzględnienie.

Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Kazimierz D. i Krystyna S. Kazimierz D. - po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku skargi na rozprawie sądowej w dniu 20 grudnia 1994 r. - wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2, art. 16 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 lit. "b" cytowanej wyżej ustawy, jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 10 par. 1, art. 89, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa, przez uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie rozprawy oraz bardzo powierzchowne rozpoznanie sprawy, co godzi w słuszny interes stron. W skardze wywodzi się, że w orzeczeniu byłego Ministra Oświaty, objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, błędnie zastosowano cytowane wyżej przepisy prawa materialnego. Przepis art. 2 dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw pozostających pod zarządem państwowych ustanowionym na mocy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Kamienica stanowiąca własność skarżącego warunkom tym nie odpowiadała. Wskazany w art. 16 ust. 1 pkt 1 "właściwy minister" odnosi się do ministra, w którego gestii jest przedsiębiorstwo pozostające pod zarządem państwowym. Minister oświaty zatem nie był władny wydać orzeczenie z dnia 30 marca 1969 r. Z kolei art. 17 pkt 2 lit. "h" przewidywał wprawdzie możliwość przejęcia na rzecz Państwa każdego innego mienia, którym władanie właściciele utracili przed dniem 31 grudnia 1954 r., jednakże tylko w sytuacji, gdy pozostawało ono we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 1 lub art. 17 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Kamienica skarżącego była w istocie od 1952 r. w faktycznym użytkowaniu Szkoły Zawodowej dla Głuchych, władanie to jednak było oparte na zupełnie innej podstawie niż wymieniona w tej ustawie. W budynku tym mieścił się od końca XIX w. Zakład św. Józefa dla osieroconych chłopców, należący do Fundacji Piotra Michałowskiego. Natomiast sam budynek stanowił własność prywatną skarżącego. Likwidacja tego zakładu nastąpiła na podstawie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji /Dz.U. nr 25 poz. 172/. Zgodnie z tym dekretem majątek Fundacji Piotra Michałowskiego przeszedł na własność Państwa. Nie dotyczy to jednak budynku, który nie był własnością fundacji, lecz był przez fundację wynajmowany. W dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., to jest w dniu 8 marca 1958 r., budynek ten nie podlegał jej przepisom. Skarżący nie wiedział o toczącym się wówczas postępowaniu, nie doręczono mu też orzeczenia, jak również nie otrzymał żadnego odszkodowania przewidzianego w art. 19 ustawy. W tym stanie faktycznym i prawnym orzeczenie byłego Ministra Oświaty zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Krystyna S. również wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając, iż nie miała dostępu do akt sprawy, ale przypuszcza, że sporny budynek był w posiadaniu szkoły na podstawie przydziału ówczesnych władz, wobec czego art. 17 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Orzeczenie Ministra Oświaty z dnia 30 marca 1960 r. usankcjonowało bezprawne pozbawienie własności ówczesnych właścicieli hipotecznych.

W odpowiedzi na skargi Minister Edukacji Narodowej wnosił o ich oddalenie, gdyż przejęcie spornego budynku nastąpiło na skutek objęcia go faktycznym władaniem przez Kuratorium po dniu 24 kwietnia 1952 r., a więc przed dniem 31 grudnia 1954 r., a nie na podstawie dekretu o zniesieniu fundacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 157 par. 3 Kpa i orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego na wstępie orzeczenia Ministra Oświaty z dnia 30 marca 1960 r. Wydanie decyzji na tej podstawie następuje w szczególności wtedy, gdy wniosek pochodzi od osoby nie będącej stroną bądź nie mającej zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ natomiast nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, uzasadniając odmowę - jak w rozpoznawanej sprawie - brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 par. 1 Kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania, z czym się wiąże jego wszczęcie z zachowaniem warunków przewidzianych także w art. 61 par. 4 Kpa (...).

W rozpoznawanej sprawie Minister, nie badając kwestii formalnoprawnych, o których wyżej mowa, odmówił wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, powołując w uzasadnieniu decyzji argumentację materialnoprawną. Uzasadniałoby to zatem wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności powołanego wyżej orzeczenia z dnia 30 marca 1960 r. na podstawie art. 158 par. 1 Kpa (...). Wykazana sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem narusza powołane wyżej przepisy postępowania, jak również art. 107 par. 3 Kpa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i niezależnie od zarzutów zgłoszonych w skargach /art. 206 Kpa/ uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skargach, zwłaszcza zaś zarzutów ze skargi Kazimierza D., w tym również zarzutu powierzchownego" rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny (...) w pełni je podziela. Jak bowiem wynika z par. 15 aktu notarialnego, sporządzonego w K. w dniu 27 listopada 1940 r. przed notariuszem Tadeuszem R. za nr rep.1338/40, sporna nieruchomość została wydzierżawiona na czas nieograniczony fundacji pod nazwą "Zakład św. Józefa dla osieroconych chłopców Fundacji Piotra Michałowskiego w K." za czynszem dzierżawnym "w kwocie jeden złoty rocznie".

Ze skargi wynika, że fundacja ta zaprzestała działalności po wejściu w życie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji /Dz.U. nr 25 poz. 172/. Z mocy art. 2 tego dekretu tylko majątek zniesionych fundacji został przejęty na własność Państwa. Sporna nieruchomość nie była własnością fundacji i na podstawie tego dekretu nie przeszła na własność Państwa, co w istocie jest w sprawie bezsporne.

Na mocy art. 8 powołanego dekretu właściwi ministrowie zostali zobowiązani do przekazania przejętego majątku fundacji w zarząd i użytkowanie zakładom i instytucjom, których działalność realizuje cele te same lub podobne do celów zniesionych fundacji. Z akt administracyjnych nie wynika, komu przekazano nieruchomość po zniesieniu wskazanej fundacji i jakie prawa z nim związane przeszły na następcę.

Brak też jest dowodów, z których by wynikało, że w dniu zniesienia fundacji umowa dzierżawy tej nieruchomości, a w istocie umowa użyczenia /przy symbolicznym czynszu dzierżawnym/, była wypowiedziana. W skardze natomiast twierdzi się, że po zniesieniu fundacji nieruchomość była w użytkowaniu Szkoły Zawodowej dla Głuchych, która tam została zlokalizowana przez Kuratorium, i taki stan faktyczny trwał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/, której przepisy stanowiły podstawę prawną kwestionowanego przez skarżących orzeczenia Ministra Oświaty z dnia 30 marca 1960 r. Gdyby w istocie na miejscu zniesionej fundacji powstała szkoła, o której mowa; co przez organ nadzorczy w ogóle nie było wyjaśnione, to w ramach przejętego majątku fundacji przeszłoby na rzecz tej szkoły prawo obligacyjne w postaci umowy dzierżawy /użyczenia/ omawianej nieruchomości. Intencją tej umowy z 1940 r. było przecież korzystanie z nieruchomości przez dzieci specjalnej troski. Cel tej umowy więc pozostał aktualny również po zniesieniu fundacji, gdy nieruchomość ta była użytkowana przez Szkołę Zawodową dla Głuchych.

Pozostaje zatem do rozważenia, czy w przedstawionym stanie faktycznym przepisy cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. mogły mieć w ogóle zastosowanie. Z tytułu ustawy wynika, iż reguluje ona stan mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Sporna nieruchomość do takiego mienia nie należała. W art. 2 tej ustawy stanowi się o przejęciu z mocy prawa na własność Państwa przedsiębiorstw pozostających w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dz.Pr.P.P. nr 21 poz. 67 ze zm./. Powołanie w kwestionowanym orzeczeniu tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Podobnie nie ma uzasadnienia powołanie się na art. 9 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., który daje podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i w innych rejestrach przejęcia własności tylko przedsiębiorstwa i praw rzeczowych z nim związanych. Z kolei art. 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, powołany o orzeczeniu, mówi w właściwości organu, przy czym organy te są właściwe do orzekania tylko w odniesieniu do przedsiębiorstw /podobnie organy wskazane w pozostałych postanowieniach tego artykułu/. Zdaniem Sądu, nie miała zastosowania w rozpoznawanej sprawie również podstawa prawna z art. 17 pkt 2 lit. "b" tej ustawy, który stanowi, że "Postanowienia niniejszej ustawy stosuje się również do (...) innego mienia", którego "władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu". W tej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1992 r. IV SA 1054/92 /ONSA 1994 Nr 1 poz. 30/, stwierdzając, że mienie takie podlega przejęciu na własność Państwa tylko wówczas, gdy zostało objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. bądź zarządem ustanowionym na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej /Dz.U. nr 52 poz. 271/. Stanowisko to (...) znajduje również uzasadnienie w art. 18 cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., regulującym tryb zwracania mienia, o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. "b" tej ustawy. Gdyby bowiem w przepisie tym nie chodziło o mienie, które było pod zarządem państwowym, to regulacja zawarta w art. 18 nie znajdowałaby żadnego zastosowania. (...)

Dodać przy tym wypada, że interpretacja art. 17 pkt 2 lit. "b", dokonana w odpowiedzi na skargi, w zestawieniu z przytoczonym stanem faktycznym nie jest uzasadniona. Osoby uprawnione bowiem nie utraciły władania omawianą nieruchomością do dnia 31 grudnia 1954 r., skoro była ona w drodze umowy przekazana fundacji do korzystania i nie nastąpiło wypowiedzenie tej umowy ani zwrot nieruchomości właścicielom. W tym przedmiocie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1964 r. II CR 35/64 /nie publ./ wypowiedział pogląd, że nawet wygaśnięcie umowy nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia regulacji art. 17 cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., gdyż kontrahentowi umowy przysługuje rozszerzenie o wydanie mienia objętego umową i tego roszczenia nie przekreślił żaden przepis tej ustawy. Oznacza to, iż nie można w takiej sytuacji mówić o utracie władania nieruchomością.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygając o zwrocie kosztów sądowych na podstawie art. 208 Kpa.