Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1497/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.18 ust2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego studium, w części ograniczającej co do ilości oraz odległości, możliwość budowy nowych lub rozbudowy istniejących ferm hodowlanych w K., Gmina [...], w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w K., 2. zasądza koszty od Gminy [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) – dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – dalej u.p.z.p. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]

Skargę na powyższy akt złożył S. W. K. W skardze podkreślono, że uchwała nr Skargę na powyższy akt złożył S. W. K. W skardze podkreślono, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] wprowadziła ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP Rady Gminy [...] wprowadziła ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, jak również ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP, w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie dość, że ograniczenia te obejmują tereny oznaczone symbolem RU, tj. przeznaczone właśnie na obsługę produkcji rolnej, to jeszcze dokładne określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej zakazy powyższe nie znajdują żadnych podstaw prawnych i stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wprowadzanie ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt, w liczbie nie większej niż 210 DJP nie znajduje podstawy w żadnych przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2955/15, oddalił skargę S. W. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny oraz uprawnienie skarżącego, bowiem uniemożliwia mu realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk.

Wniosek, że studium naruszyło interes prawny skarżącego uzasadniony jest stopniem szczegółowości postanowień studium. Na gruncie zaskarżonego aktu recepcja postanowień w nim zawartych, dotyczących zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na terenach oznaczonych symbolem R (w tym obszarze znajdują się działki skarżącego) spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle regulacji planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Tym samym emanacja władztwa planistycznego w tym zakresie będzie polegała na inkorporacji wartości granicznych co do odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz obsady hodowanych sztuk zwierząt i drobiu zawartych w studium do aktu prawa miejscowego.

Następnie Sąd wywiódł, że tereny użytków rolnych zostały oznaczone w studium symbolem R. Stanowią one rolniczą przestrzeń produkcyjną (11.1 studium), gdzie głównym kierunkiem rolnictwa będzie chów i hodowla bydła i trzody chlewnej w indywidualnych gospodarstwach rolnych, chów i hodowla drobiu, uprawa zbóż, ziemniaków i roślin przemysłowych. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło funkcjonowanie istniejących ferm, bez względu na ich wielkość, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to właśnie zwalcza skarżący. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli zwierząt i drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. W ocenie jednak Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", acz prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak pozostali mieszkańcy gminy.

Sąd wyjaśnił, że stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa, a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych, umożliwiając mu prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie projektu studium" (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), Rada Gminy zdecydowała się na postawienie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji. Można oczywiście mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu studium, które co do zasady ma jedynie wyznaczać kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej i wobec tego czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, regulującego zasady tworzenia studium. Zdaniem jednak Sądu nie byłoby możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób, intencji ograniczenia tej produkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. W. K., zaskarżając go w całości i domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie - uchylenia i zmiany poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej punkt III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów, w tym wyłączone spod zabudowy, podpunkt 3.8.2 Obszary obsługi produkcji rolniczej, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na lakonicznym odniesieniu się do zarzutu wadliwego sporządzenia studium, polegającego na zawarciu w jego treści ograniczeń, które mogą znaleźć się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej m.p.z.p.);

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu z dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. z dnia 22 lipca 2015 r. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie studium, przez błędną wykładnię i uznanie, iż ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie mogły być sformułowane w inny sposób, a ponadto mają charakter kompromisowy i pozostają w racjonalnej proporcji do celu jaki jest ochrona środowiska, podczas gdy nie dość, że stanowią one uregulowanie materii zastrzeżonej dla planu miejscowego, to dodatkowo stanowią one przekroczenie władztwa planistycznego gminy,

b. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo iż zostały naruszone zasady sporządzania wskazanego aktu planistycznego,

c. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w wyniku uznania, że gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, przysługującego jej na podstawie wskazanego przepisu, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia produkcji stanowią takie przekroczenie,

d. naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy ingerencja w prawo własności skarżącego de facto wyłącza przysługujące mu prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt II OSK 1317/16, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. skargi kasacyjnej S. W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2955/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza organami gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa, sformułowanie postanowień zawartych w studium.

Zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, że mając na uwadze, że studium jest źródłem wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone, jako składowe studium. W takim przypadku, osoby mające interes prawny w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego będą musiały w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia studium, oczywiście w takim zakresie, w jakim ustalenia planu będą miały charakter wynikowy wobec ustaleń studium. Patrząc więc z perspektywy obowiązywania planu miejscowego, te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, skoro wiążący charakter ustaleń studium wobec ustaleń planu miejscowego posiada ustawowe umocowanie. Nie można więc oceniać legalności ustaleń planu miejscowego tylko w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również w kontekście obowiązywania studium w takim zakresie, w jakim jego ustalenia determinują plan miejscowy. Przedstawiony sposób oddziaływania ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości nakazuje uznać je za akt z zakresu administracji publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących na uprawnienia innych osób.

W myśl art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 r. (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. został uchylony przez ustawę o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1777, która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r.) w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że ograniczenia polegające na ustaleniu górnej granicy rozmiarów produkcji, określonej w dużych jednostkach produkcyjnych (DJP) mogą zostać uznane za "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu". Władztwo planistyczne gminy obejmuje uprawnienie do wprowadzenia powyższych ograniczeń, jednak ich dokonanie jest możliwe ewentualnie dopiero w planie miejscowym. Wskazuje na to również treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Analiza przytoczonej regulacji skłania do uznania, że ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą odnoszą się do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, a regulacje w tym zakresie mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym.

Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu studium ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Mimo faktu, że przytoczona regulacja zawiera zwrot: "w szczególności" sugerujący, że katalog wymienionych w niej elementów nie jest zamknięty, zauważyć trzeba, że treść regulacji w pośredni sposób wyznacza charakter także pozostałych elementów, które mogą znaleźć się w treści studium. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego, że brak jest podstaw do uznania, że ograniczenie produkcji dokonane poprzez wskazanie maksymalnej wartości DJP można zakwalifikować jako wskaźnik urbanistyczny. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą precyzyjnych ograniczeń w zakresie rozmiaru działalności hodowlanej dopuszczalnej na terenie objętych studium, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które w znaczący sposób determinują charakter studium, jako dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy. Dalej NSA wywodził, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych. Sposób ujęcia ustaleń Studium, w odniesieniu do działek skarżącego, jako nieodpowiadający wymogom określonym w § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., nie realizuje ustawowej jego funkcji, określonej w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., skoro nie wyznacza brzegowych wartości, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, oraz ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu dotyczącego realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zawarte w treści studium, stanowią zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu określonych terenów, w związku z czym mogą one ewentualnie zostać określone dopiero w planie miejscowym. Powyższe ograniczenia, obejmujące tereny oznaczone symbolem RU, tj. przeznaczone na obsługę produkcji rolnej, stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności.

W ocenie NSA prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne – w ocenie NSA - nie może jednak sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, które przewidują, że po spełnieniu określonych wymogów, tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza również ograniczeń dotyczących możliwości lokalizacji ferm hodowli drobiu w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej zatem wprowadzenie takiego ograniczenia winno być w sposób szczegółowy uzasadnione tak, aby wynikało z niego, że wprowadzenie takich obostrzeń pozostaje w racjonalnym stosunku z celem, jaki chce się osiągnąć. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie konkretne wartości na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia tego typu ograniczeń. W takiej sytuacji trudno mówić o zachowaniu zasady proporcjonalności, a co za tym idzie, o tym, że w trakcie procedury uchwalania studium doszło do ważenia interesów. NSA nie podzielił stwierdzenia, że naruszenie interesu prawnego skarżącego miało miejsce w granicach prawa. Skarżący dokonał zakupu, objętych zaskarżonym studium nieruchomości o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...], w celu realizacji na tych terenach inwestycji polegającej na budowie ferm drobiu. Z akt sprawy wynika, że w momencie nabywania ww. nieruchomości gruntowych, realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji była możliwa. Zmiana studium uniemożliwiająca skarżącemu korzystanie z nabytych nieruchomości w zaplanowany przed zakupem sposób niewątpliwie stanowi naruszenie uprawnień wynikających z prawa własności. Ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenów należących do skarżącego, sprawiają, że nie będzie mógł on skorzystać z najistotniejszego z jego punktu widzenia uprawnienia właścicielskiego - prawa do korzystania z rzeczy, przejawiającego się w możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji.

NSA uznał, że nie jest trafny pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Organ podejmujący uchwałę planistyczną nie ma bowiem podstaw do analizowania ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko w ramach postępowania planistycznego. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10 (dostępny. [w:] CBOSA), zgodnie z którym: "Przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, lecz ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Kwestia oceny wpływu na środowisko inwestycji, które mogą być projektowane w związku z odpowiednim przeznaczeniem terenu w planie, nie podlega zatem badaniu w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Dalej NSA wywodził, że nie może być argumentem świadczącym o proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń fakt ich akceptacji przez mieszkańców gminy oraz spójność z zamierzeniami i planami inwestycyjnymi właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Ograniczenia dotyczące dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie hodowli drobiu przewidziane w studium naruszają zasadę równości wobec prawa, poprzez dokonanie rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bez wnikliwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Organy gminy nie przedstawiły w toku przygotowywania projektu studium żadnych dokumentów potwierdzających, że zawarte w nim ograniczenia wynikają z rzeczywistego rozważenia interesów wszystkich stron, a nie mają charakteru arbitralnego. W szczególności nie określono np. dlaczego odległości ustalone w jego postanowieniach miałyby uwzględniać interesy mieszkańców narażonych na uciążliwości wynikające z hodowli drobiu, ani w jaki sposób przyjęcie tych konkretnie odległości uwzględnia interesy osób prowadzących działalność w tym zakresie zamierzających tę działalność rozwijać na nowych terenach lub powiększać wielkość działających ferm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma jednak fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez NSA, który ww. uchylił wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11, opubl. CBOSA). Powyższe implikuje, że jedynie zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co powoduje konieczność uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Istotną determinantą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest ocena prawna, wynikająca z treści uzasadnienia w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1317/18.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wprowadzone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] precyzyjne kryteria ilościowe i odległościowe w zakresie ograniczenia lokalizacji ferm hodowli zwierząt nie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i godzą w prawo własności skarżącego.

W tym zakresie należy powtórzyć za argumentację przedstawioną w wyroku NSA (sygn. akt II OSK 1317/16), iż stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa się długofalową politykę przestrzenną gminy.

Przepisy art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyznaczają zakres przedmiotowy (materialny) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Regulacje ust. 1 zawierają listę uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dotyczących stanu faktycznego zastanego na danym terenie – przykładowo odnoszących się do: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia (pkt 1), stanu ładu przestrzennego (pkt 2), stanu środowiska (pkt 3), stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5) – oraz uwarunkowań prawnych dotyczących przykładowo: wymogów ochrony ładu przestrzennego (pkt 2), wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), stanu prawnego gruntów (pkt 8), występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 12) czy też wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (pkt 15). W ramach uwarunkowań prawnych powinny być uznane również prawa o charakterze cywilnym, w tym prawo własności i użytkowania wieczystego, oraz wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości, a także uprawnienia o charakterze publicznoprawnym (por. komentarz do art. 10 autorstwa H. Izdebskiego i I. Zachariasza, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013).

Artykuł 10 ust. 2 wymienia zaś "kierunki" zagospodarowania przestrzennego, którymi są ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie..., s. 98).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, lecz także celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09, LEX nr 552886).

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do uznania, że ograniczenie produkcji dokonane poprzez wskazanie maksymalnej wartości DJP można zakwalifikować jako wskaźnik urbanistyczny. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą precyzyjnych ograniczeń w zakresie rozmiaru działalności hodowlanej dopuszczalnej na terenie objętych studium, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które w znaczący sposób determinują charakter studium, jako dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy.

Sposób ujęcia ustaleń studium, w odniesieniu do działek skarżącego jest wadliwy, skoro nie wyznaczają brzegowych wartości, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium. Ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP oraz ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu dotyczącego realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zawarte w treści studium, stanowią zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu określonych terenów, w związku z czym mogą one ewentualnie zostać określone dopiero w planie miejscowym.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nie stwierdził nieważności uchwały, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Zauważyć trzeba, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. [...] lipca 2015 r. do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął już ponad rok, w związku z czym Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w części ograniczającej ilościowo oraz odległościowo możliwość budowy nowych lub rozbudowy istniejących już ferm hodowlanych w K., Gmina [...] w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w K.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej od czynności udzielenia pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.