Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1970/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1163/17 w sprawie ze skargi W. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1163/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. w K. (dalej zwanej: "Wspólnotą Mieszkaniową") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej zwanego: "Kolegium") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r., uzupełnionym ostatecznie w dniu [...] marca 2016 r. r., Gmina Miejska K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. (dalej zwanego: "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa parkingu podziemnego z budynkiem obsługi technicznej oraz budynkiem obsługi technicznej z częścią handlową, stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną oraz przebudową istniejącej infrastruktury technicznej (stacja transformatorowa, wodociąg, kanalizacja, sieci energetyczne, telekomunikacyjne), budowa oświetlenia ulicznego wraz z rozbudową wjazdu z ul. W. na działkach [...] i [...] obr. 2 Ś. przy ul. J. D. w K.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji - powołując art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778); dalej jako: "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588); dalej jako: "rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23); dalej jako: "k.p.a." - umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę wjazdu z drogi publicznej ul. W. w granicach pasa drogowego, a dla pozostałej części opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego ustalił warunki zabudowy.

Wskazana decyzja organu I instancji była drugim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednia decyzja tego organu o ustaleniu warunków zabudowy (z dnia [...] czerwca 2010 r.), jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium (z dnia [...] października 2010 r.) zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 442/15, a orzeczenie to jest prawomocne.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji podał więc, że stosownie do wytycznych zawartych w ww. wyroku Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor sprecyzował treść złożonego wniosku co do planowanych parametrów poszczególnych obiektów oraz skorygował tytuł inwestycji. Zrelacjonował, że sporządzona została nowa analiza architektoniczno- urbanistyczna, w której uwzględniono zastrzeżenia Sądu, a na jej podstawie sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został pozytywnie uzgodniony przez organy współdziałające, a w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego stwierdził, że właściwe jest przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p. Ocenił, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust.1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy. Wyjaśnił także, że na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 29 ust. 6 tej ustawy), aktualnie budowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie w części obejmującej budowę takiego zjazdu, podlega umorzeniu.

Na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załączniki nr 1 pkt II.2.a pkt 1 i w tym zakresie orzekło co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przyjęło, że brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną, a takiego obowiązku nie można wywieść z regulacji zawartych w art. 24 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 7 k.p.a. Podało, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które pozwala na stwierdzenie prawidłowości nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w niniejszej sprawie. Kolegium ustaliło, że front terenu inwestycji to jego północno-zachodni bok, oznaczony na załączniku graficznym literami B-C-D; od tej bowiem strony (od strony ul. W.) odbywać ma się główny wjazd na teren inwestycji. Wskazało, że odcinek ten ma długość 45 m, a zatem minimalny obszar analizowany winien być wyznaczony w promieniu 135 m od granic terenu inwestycji i tak też wyznaczono go w przedmiotowej sprawie.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym Kolegium wskazało, że działka, na której planowana jest inwestycja, zlokalizowana jest w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej, w eksponowanym i istotnym pod względem funkcjonalnym i przestrzennym miejscu, w sąsiedztwie węzła komunikacyjnego związanego skrzyżowaniem ulic: D., S. i W.. Podało także, że zabudowę obszaru tworzą budynki mieszkalne, wielorodzinne z wbudowaną funkcją usługową, pochodzące z XIX i XX w., tworzące zwartą pierzejową zabudowę ułożoną w kwartałach; występują także budynki o funkcji wyłącznie usługowej. Dodało, że teren inwestycji obejmuje użytek drogowy, na części znajduje się parking, kilka budynków typu "kiosk" oraz stację transformatorową, a ponadto, że działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze układu urbanistycznego W., wpisanego do rejestru zabytków oraz na obszarze pomnika historii "Kraków - historyczny zespół miasta".

Jeśli chodzi natomiast o przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, to Kolegium wskazało na wiążącą interpretację WSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, że funkcja jaką pełni parking podziemny nie jest tożsama z funkcją jaką pełnią drogi publiczne. Kolegium zauważyło przy tym, że Sąd nie wypowiedział się wprost, jak w takim razie należy zakwalifikować funkcję przedmiotowego zmierzenia inwestycyjnego. Mając zatem na uwadze przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który zawiera enumeratywne wyliczenie możliwych określeń rodzajów zabudowy, jakie stosuje się w decyzjach o warunkach zabudowy, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że funkcja usługowa występuje w obszarze analizowanym. Podało bowiem, że jak wyjaśniono w aneksie do analizy z dnia [...] maja 2017 r. z ul. W. dostępna jest zabudowa usługowa: Urząd Miasta (dz. nr [...]), bank (dz. nr [...]), bank (dz. nr [...]), hostel (dz. nr [...] i [...]), galeria (dz. nr [...]), restauracja i klub (dz. nr [...]). Kolegium wskazało, że nie ma podstaw, aby wymagać, żeby w obszarze analizowanym znajdował się obiekt o funkcji identycznej z planowaną (parking podziemny). Uznało, że w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do występowania funkcji usługowej w obszarze analizowanym, nie ma możliwości uznania, że obiekt mający pełnić również funkcję usługową nie będzie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Dodało, że nawet gdyby przyjąć za Wspólnotą Mieszkaniową, że konieczne jest wyodrębnienie "funkcji parkingowej", to i tak parkingi, w tym parkingi płatne występują na terenie obszaru analizowanego.

Następnie Kolegium omówiło podstawę prawną i sposób wyznaczenia przez organ I instancji parametrów przyszłej zabudowy oceniając, że zostały one zasadniczo ustalone prawidłowo. Wyjaśniło jednak, że z uwagi na zmianę po wydaniu decyzji przez organ I instancji przepisów ustawy o ochronie przyrody, konieczne było w części uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty poprzez wprowadzenie do decyzji o warunkach zabudowy zapisów zgodnych z aktualnym stanem prawnym, obejmującym bezwzględnie wiążące reguły dotyczące ewentualnej wycinki znajdujących się na terenie inwestycji drzew. Zdaniem Kolegium, planowane zamierzenie spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie:

1/ art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organy obu instancji postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta K., co stanowiło podstawę do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu i do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, i w konsekwencji również wyłączało możliwość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy;

2/ art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymienieniu wśród adresatów decyzji osób nie będących stronami postępowania;

3/ art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji podmiotom, nie będącym stroną postępowania i jednocześnie brak doręczenia decyzji przedstawicielowi innej niż skarżąca wspólnoty mieszkaniowej, będącej stroną postępowania;

4/ art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zapewnienia innej niż skarżąca wspólnocie mieszkaniowej, będącej stroną postępowania, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak zawiadomienia jej przedstawiciela o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5/ art. 34 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia lub ustanowienia należycie umocowanego przedstawiciela innej niż skarżąca wspólnoty mieszkaniowej, w szczególności poprzez zaniechanie wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie dla tej wspólnoty stosownego przedstawiciela;

6/ art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na dokumentach nieaktualnych i zawierających błędne oznaczenie zakresu planowanej inwestycji;

7/ art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie negatywnej opinii Rady Dzielnicy w sprawie inwestycji będącej przedmiotem postępowania i poprzez brak odniesienia się do treści tej opinii w uzasadnieniu decyzji;

8/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uczynienie częścią składową decyzji wewnętrznie sprzecznych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji błędne ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

9/ art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uzyskanie opinii i dokonanie uzgodnień opartych na dokumentach, w których błędnie nazwano i określono zakres planowanej inwestycji;

10/ § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji ;

11/ przepisów uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkami Prezydenta Miasta K., wynikającymi z przedmiotowej uchwały.

W oparciu o te zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, że postępowanie przed organami administracji wykazało, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Co do podstawowej kwestii spornej między stronami, a dotyczącej zagadnienia, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, jaka występuje w obszarze analizowanym, Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że parking podziemny jako odpłatny, komercyjny obiekt, pełni funkcję usługową. Sąd ten zgodził się także z organem, że pojęcie "tożsamości funkcji" nowej zabudowy nie należy rozumieć jako konieczności wykazania, że w obszarze analizy występują obiekty o funkcji identycznej jak wnioskowania. Uznał także, że pojęcie usług należy rozumieć możliwie szeroko. Zaaprobował również pogląd Kolegium co do braku możliwości wyodrębnienia funkcji parkingowej, jako funkcji odrębnej od innych funkcji usługowych, jakie występują w obszarze analizowanym, czy też węziej - na nieruchomościach dostępnych do tej samej drogi publicznej, co wnioskowania inwestycja. Co do zasady Sąd I instancji zgodził się też z organem, który jako działki sąsiednie, gwarantujące zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i dostępne do tej samej drogi publicznej co wnioskowana inwestycja, wskazuje działki: nr [...] (budynek Urzędu Miasta) nr [...] i nr [...] (budynki banków) nr [...] (budynek hostelu), nr [...] (galeria) nr [...] (restauracja i klub). Wskazał, że działki te są zabudowane obiektami, w których świadczone są usługi różnego rodzaju – bankowe, kulinarne, hotelowe i kulturalne. Ocenił, że w żadnej sprzeczności z nimi nie pozostają usługi parkingowe, a wręcz przeciwnie, usługi parkingowe uzupełniają funkcje usługowe jak też występującą w tym obszarze podstawową funkcję mieszkaniową. Podkreślił, że na tym terenie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, niezbędne dla osób korzystających z innych usług ale też dla mieszkańców, którzy z uwagi na stary, zabytkowy charakter obszaru, na którym zamieszkują, nie mają zapewnionej wystarczającej ilości miejsc parkingowych na terenie własnych posesji. Stwierdził, że nie można też z pola widzenia gubić tego, że obszar ten właśnie z uwagi na zabytkowy charakter, bliskość Rynku Głównego to obszar wzmożonego ruchu turystycznego, a więc tym bardziej funkcja parkingowa, jako jedna z występujących na tym obszarze funkcji usługowych, wkomponowuje się w zastany na tym obszarze ład architektoniczny i harmonijnie go uzupełnia. Poglądowo Sąd I instancji wskazał, że w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji (około 200 m) znajduje się działka dostępna z tej samej drogi publicznej, choć znajdująca się poza obszarem analizy, zabudowana budynkiem hotelu, w którym także zlokalizowany jest parking podziemny, a i obszar planowanej inwestycji aktualnie pełni rolę parkingu naziemnego.

Jako prawidłowe Sąd I instancji przyjął także ustalone w decyzji parametry planowanej inwestycji wyjaśniając, że dotyczą one jedynie obiektów kubaturowych naziemnych z uwagi na fakt, że w swojej zasadniczej części inwestycja ma być realizowana pod ziemią. Podał przy tym, że parametry te ustalono w nawiązaniu do zabudowy występującej w obszarze analizy - zabudowy o podobnych rozmiarach jak infrastruktura towarzysząca projektowanemu parkingowi tj. pawilonów handlowych na działce nr [...] przy ul. D.. Zdaniem Sądu I instancji, analiza zawiera przekonujące uzasadnienia co sposobu wyznaczenia tych parametrów oraz odstępstw od średnich, czy dominujących wartości parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W wywodach tych Sąd I instancji nie dopatrzył się żadnej dowolności, nielogiczności czy wewnętrznej niespójności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że praktyką nie tylko dopuszczalną ale nie mającą alternatywy w świetle art. 60 ust. 1 u.p.z.p. jest to, że dla zamierzenia inwestycyjnego, którego inwestorem ma być gmina, a podmiotem inicjującym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta to właśnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi to postępowanie i wydaje decyzję w I instancji. Wywiódł przy tym, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Zauważył, że widząc konieczność wyłączenia organu administracji od orzekania w sprawie w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza czasami stosowną normę prawną (np. art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), której nie ma jednak na gruncie u.p.z.p. Uznał, że obowiązku takiego nie można wywieść z regulacji zawartych w art. 24 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 7 k.p.a.

Odnoście zarzutu skargi dotyczącego braku uczestnictwa w postępowaniu przed organami administracji innej niż skarżąca wspólnoty mieszkaniowej, Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Uznał, że inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że ww. przesłanka wznowieniowa wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skonstatował więc, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnego, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty - jak w niniejszej sprawie wnosząca skargę Wspólnota Mieszkaniowa - nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji za bezpodstawny uznał także zarzut opiniowania przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK i Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego zamierzenia przed modyfikacją wniosku w zakresie przebudowy istniejącej stacji transformatorowej. Podniósł bowiem, że opinia jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej i w odróżnieniu od uzgodnienia nie wiąże organu zasięgającego opinii. Wskazał także, że rozbieżność w nazwie projektowanego zamierzenia jest w tym przypadku tak niewielka, że w żaden sposób nie wpływa na ocenę, że do zaopiniowania projektu jednakże doszło. Wyjaśnił, że skoro stacja transformatorowa istnieje, a projekt zakłada jedynie jej przebudowę, to okoliczność ta nie wpływa w żaden sposób na sposób zagospodarowania terenu a istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie ustalenie uwarunkowań urbanistycznych dla zmiany zagospodarowania terenu. Przyznał przy tym rację organowi, że opinie wydawane przez wewnętrzne jednostki organizacyjne Urzędu Miasta, jakimi są Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK i Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego mają inny charakter niż opinie wydawane przez podmioty zewnętrzne (organy administracji), które w zakresie swej właściwości wyrażają stanowisko w przedmiocie przedstawionym im do zaopiniowania przez inny organ administracji. Uznał, że opinie wydawane przez wewnętrzne jednostki organizacyjne organu administracji, który jednocześnie wydaje decyzję, mają charakter czysto technicznych "uzgodnień wewnątrz organu" stanowiska wyrażonego finalnie przez ten organ w decyzji - nie jest to więc opinia w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., gdyż ta zawsze wydawana jest przez inny organ administracji niż organ wydający decyzję.

Za nieistotne Sąd I instancji uznał także uchybienie w postanowieniu uzgadniającym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które choć było dokonane po modyfikacji wniosku, to powielało nazwę przedsięwzięcia sprzed modyfikacji z zakresie niewskazania w nim przebudowy istniejącej stancji transformatorowej. Ponownie Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli stacja transformatorowa istniała to fakt, że w ramach projektowanego przedsięwzięcia planowana jest przebudowa tej stacji, co nie zostało "wymienione" w uzgodnieniu, w żaden sposób nie wpływa na treść uzgodnienia, czy jego zakres. Powtórzył, że przebudowa istniejącej stacji transformatorowej nie wpływa na zagospodarowanie terenu przez przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania, a zatem także uzgodnienia decyzji i zakresu tego uzgodnienia.

Końcowo, za bezzasadne Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące nieuwzględnienia negatywnej opinii Rady Dzielnicy oraz niezgodności planowanego przedsięwzięcia z tzw. uchwałą antysmogową. Powtórzył, że opinia (także wydawana w trybie art. 106 k.p.a.) jest niewiążąca dla organu wydającego decyzję a sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli planowanie przedsięwzięcie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Wyjaśnił przy tym, że żaden z tych warunków nie odnosi się zaś do oceny, czy projektowane przedsięwzięcie spełniania kryteria uchwał samorządu terytorialnego, czy szerzej potencjalnie przyczynia się do pogorszenia jakości powierza. W tych okolicznościach Sąd I instancji, powołując art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wspólnota Mieszkaniowa (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uczynienie częścią składową decyzji wewnętrznie sprzecznych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji błędne ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na opiniach i uzgodnieniach bazujących na dokumentach, w których błędnie nazwano i określono zakres planowanej inwestycji (pominięto w ramach przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej – stację transformatorową);

3) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji;

4) przepisów 3.2.2.1, 3.1.2.3 oraz 3.3.1.7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego poprzez jej niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z obowiązkami Prezydenta Miasta K., wynikającymi z przedmiotowej uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo że organy te naruszyły powołane w punkcie I. przepisy prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego:

a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji administracyjnych przez organy obu instancji w sytuacji, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta K., co zgodnie z przepisami art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowiło podstawę do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu i do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, i w konsekwencji również wyłączało możliwość orzekania przez Kolegium jako organ odwoławczy;

b) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na naruszeniu przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zapewnienia innej niż skarżąca wspólnocie mieszkaniowej, będącej stroną postępowania, czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze (tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., art. 34 k.p.a., art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., tj. w szczególności:

a) decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości (przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),

b) decyzje te skierowane zostały do osób nie będących stroną w sprawie (przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), czego Wspólnota Mieszkaniowa upatruje w uznaniu za stronę postępowania właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali konkretnie oznaczonego budynku w sytuacji, gdy stroną powinna być wspólnota mieszkaniowa funkcjonująca w tym budynku (inna jednak niż skarżąca);

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w rezultacie uchylenie decyzji organów obu instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej oświadczył natomiast, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem Wspólnoty Mieszkaniowej o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ww. podstawach kasacyjnych. Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 53 ust. 4 u.p.z.p.; § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz przepisów 3.2.2.1, 3.1.2.3 oraz 3.3.1.7 uchwały Nr [...]Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego, jak również przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z ww. przepisy prawa materialnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., art. 34 k.p.a., art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego Wspólnota Mieszkaniowa upatruje w braku jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie ograniczają Sądu I instancji w wykonywaniu funkcji kontrolnej, to brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za konstatacją taką przemawia zresztą samo brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego: "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W przepisie tym wprowadzono obowiązek jedynie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, które zostały przedstawione także w uzasadnieniu zaskarżonego aktualnie wyroku, a nie obowiązek sądu odnoszenia się do nich. Oczywiście Sąd co do zasady winien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1274/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach "CBOSA"). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, co niezasadnym czyni stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że na s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał oceny ustalonych parametrów planowanej inwestycji, a w tym tych dotyczących budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji.

W okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione jest także stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wspólnota Mieszkaniowa łączy bowiem ten zarzut z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji istnienia w tej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ("decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości") i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ("decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie"). Wywodzi przy tym, że do naruszenia przepisów o właściwości (to w kontekście przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) doszło wskutek nie wyłączenia od orzekania pracowników aparatu pomocniczego organu I instancji pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Wspólnota Mieszkaniowa wskazuje na brak doręczenia decyzji wspólnocie mieszkaniowej (innej jednak niż skarżąca), a doręczenie decyzji właścicielom poszczególnych wyodrębnionych lokali budynku, w którym ta wspólnota funkcjonuje. Wymaga w tym miejscu zauważenia, że podobne argumenty Wspólnota Mieszkaniowa formułuje w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uznając, że okoliczności te dowodzą naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. ("decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27") i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Takie uzasadnienie dwóch odrębnych zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym czyni podkreślenie, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej w administracyjnych trybach nadzwyczajnych składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować (jak tego oczekuje autor skargi kasacyjnej) nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2762/15, CBOSA).

Skoro więc zarówno wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu, jak również niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, to wady postępowania, dla których usunięcia z mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. właściwy jest tryb wznowienie postępowania, to niedopuszczalne jest kwalifikowanie tych okoliczności w kontekście którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, a w tym powołanych w skardze kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W odniesieniu zaś do sygnalizowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową doręczenia decyzji osobom niebędącym – w jej ocenie – stronami, nie przesądzając co do trafności tej oceny, należy wyjaśnić, że czynności materialnotechnicznej, jaką jest doręczenie decyzji, nie można utożsamiać ze "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną", która stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja jest "skierowana" w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim, a taką w kontrolowanej sprawie jest Gmina Miejska, która złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli zatem decyzja została doręczona tej stronie, to nawet jeśli organ doręczył ją także podmiotom, które nie dysponują interesem prawnym w tym postępowaniu, nie stanowi to podstawy nieważności decyzji (Por. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, "CASUS" 2005, nr 1). W tych okolicznościach należało ocenić, że Sąd I instancji nie naruszył w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie na tej działce na tej działce Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom Wspólnoty Mieszkaniowej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodu wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w obowiązujących przepisach nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Prezydenta Miasta Krakowa). Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem [...] grudnia 1994 r.

W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, co nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych. Gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować, gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 oraz wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12, CBOSA).

Przepisy u.p.z.p., które stanowiły podstawę do wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Gmina Miejska K.). W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia w niniejszej sprawie wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. w ramach wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. prowadzącej w następstwie do pozbawienia organu I instancji kompetencji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2658/17, CBOSA). Wbrew zatem stanowisku Wspólnoty Mieszkaniowej, pracownicy Urzędu Miasta K. nie podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu przeprowadzonym w kontrolowanej sprawie, a Kolegium mogło orzekać w tej sprawie jako organ odwoławczy. Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła także skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i okoliczność pominięcia w postępowaniu innej niż skarżąca wspólnoty mieszkaniowej. Jak trafnie przyjął bowiem Sąd I instancji, podmiot, któremu w danym postępowaniu organ administracji publicznej zapewnił czynny udział, nie jest uprawniony do powoływania się na tą przesłankę wznowienia postępowania. Zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1160/11, CBOSA).

W świetle podniesionych powyżej argumentów za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., art. 34 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu Wspólnota Mieszkaniowa kwestionowała bowiem niewyłączenia pracowników Urzędu Miasta Krakowa od udziału w postępowaniu oraz wskazywała na pominięcia w tym postępowaniu innej niż skarżąca wspólnoty mieszkaniowej. Jako nieskuteczne należało także ocenić powiązanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przepisami art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wspólnota Mieszkaniowa upatruje bowiem naruszenia tych przepisów po pierwsze, w oparciu rozstrzygnięcia decyzji na dokumentach nieaktualnych i zawierających błędne oznaczenie zakresu planowanej inwestycji, po wtóre zaś na zignorowaniu negatywnej opinii Rady Dzielnicy w sprawie inwestycji będącej przedmiotem postępowania i braku odniesienia się do treści tej opinii w uzasadnieniu decyzji. W żadnym z tych przypadków Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała jednak istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, które warunkuje skuteczność podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co znajduje potwierdzenie także w aktach sprawy i zdaje się nie kwestionować także Wspólnota Mieszkaniowa, rozbieżność w oznaczeniu zakresu planowanej inwestycji poddanej zaopiniowaniu, dotyczy pominięcia, wśród urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do przebudowy, istniejącej stacji transformatorowej. Skoro jednak, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistycznych dla zmiany zagospodarowania terenu, a przebudowa istniejącej stacji transformatorowej nie wpływa w żaden sposób na sposób zagospodarowania terenu, to stwierdzone uchybienie w oznaczeniu zakresu planowanej inwestycji poddanej zaopiniowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Takie samo znaczenie dla tej sprawy ma podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową nie odniesienie się do treści opinii Rady Dzielnicy w uzasadnieniu decyzji. Opinia ta nie ma bowiem charakteru wiążącego dla organu planistycznego, a co za tym idzie nawet, gdy jest ona negatywna organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile oczywiście spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 53 ust. 4 u.p.z.p.; § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz przepisów 3.2.2.1, 3.1.2.3 oraz 3.3.1.7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie, co zarzuciła Wspólnota Mieszkaniowa w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wbrew bowiem twierdzeniom Wspólnoty Mieszkaniowej, w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji co do prawidłowości zakwalifikowania przez organy planowanej inwestycji jako obiektu usługowego. Jak wyjaśniono zaś w aneksie do analizy z dnia [...] maja 2017 r. (k. 426 akt adm.), a co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez Wspólnotę Mieszkaniową, w obszarze analizowanym dostępna jest zabudowa usługowa: Urząd Miasta (dz. nr [...]), bank (dz. nr [...]), bank (dz. nr [...]), hostel (dz. nr [...] i [...]), galeria (dz. nr [...]), restauracja i klub (dz. nr [...]), przy czym na niektórych z tych działek znajdują się miejsca parkingowe. Nie sposób także odmówić trafności ocenie Sądu I instancji, że w żadnej sprzeczności z tymi obiektami nie pozostają usługi parkingowe, a wręcz przeciwnie, usługi te uzupełniają funkcję usługową, jak też występującą w tym obszarze podstawową funkcję mieszkaniową. Jak podkreślił bowiem Sąd I instancji, na tym terenie istnieje duże zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, niezbędne dla osób korzystających z innych usług ale też dla mieszkańców, którzy z uwagi na stary, zabytkowy charakter obszaru, na którym zamieszkują, nie mają zapewnionej wystarczaj ilości miejsc parkingowych na terenie własnych posesji. Obszar ten z uwagi na zabytkowy charakter, bliskość Rynku Głównego to obszar wzmożonego ruchu turystycznego, a więc tym bardziej funkcja parkingowa, jako jedna z występujących na tym obszarze funkcji usługowych, wkomponowuje się w zastany na tym obszarze ład architektoniczny i harmonijnie go uzupełnia. Także parametry kubaturowych elementów naziemnych ustalono w nawiązaniu do zabudowy występującej w obszarze analizowanym - zabudowy o podobnych rozmiarach jak infrastruktura towarzysząca projektowanemu parkingowi tj. pawilonów handlowych na działce nr [...] przy ul. D.. W tych okolicznościach za nieuprawniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej budynków, które mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji. Wymaga przede wszystkim zauważenia, że zgodnie z § 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r." "szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (ust. 1) Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 2)". Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistyczno-architektonicznej (k. 377), w kontrolowanej sprawie skorzystano z wyjątku, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, z uwagi na zlokalizowanie planowanej inwestycji poza układami zabudowy pierzejowej, dominującej w obszarze analizowanym. Nawiązano jednak przy określaniu szerokości elewacji dla wnioskowanej inwestycji (kubaturowych elementów naziemnych) do wielkości obiektów o podobnych gabarytach występujących w obszarze analizowanym (niewielkie pawilony usługowe m.in. na działce nr [...]). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano także na potrzebę ustalenia szerokości planowanego budynku obsługi technicznej od strony ul. S., pomimo, iż nie będzie to elewacja frontowa. Podano bowiem, że względy przestrzenne nakazują przyjąć ustalenia zapewniające prawidłowe kształtowanie perspektywy ul. S.. Wywodom tym nie sposób odmówić trafności.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 u.p.z.p., jak już wyjaśniono powyżej, stwierdzone uchybienie w oznaczeniu zakresu planowanej inwestycji poddanej zaopiniowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Takiego wpływu nie sposób odkodować także z obowiązków prezydenta miasta wynikających z powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. - Programu Ochrony Powietrza Województwa Małopolskiego, które nie zawierają kryteriów, od których zależy ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.