Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 415/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi D. P. i S. J. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2021 r. Nr [...] znak: [...], udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulicy K. w S. na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece C. H. wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta S. - zarządcy drogi, z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta S. - organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r., decyzję Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego od ww. decyzji Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mając na względzie wskazania organu odwoławczego, co do ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w przedmiocie m. in. wyjaśnienia zakresu inwestycyjnego w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], zastosowania zaleceń ww. decyzji w projekcie budowlanym, ujednolicenia projektu budowlanego z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w A. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. Powyższe braki zostały uzupełnione.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...], znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prezydentowi Miasta S. zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Państwo D. i S. J. P., właściciele wywłaszczanych w części nieruchomości nr [...]. Skarżący poinformowali, że pomimo żądania nie otrzymali od organu I instancji skarżonej decyzji. Nie zostali też powiadomieni o wszczęciu postępowania oraz zostali pozbawieni wszelkich praw m. in. wypowiedzenia się. Ich zdaniem przedmiotowa decyzja została wydana bez decyzji środowiskowej i z naruszeniem praw własności oraz praw konstytucyjnych i praw człowieka. Odwołujący wskazali na niezachowanie odległości projektowanej inwestycji od wcześniej wybudowanych legalnie budowli i budynków oraz studni na ich działkach. Skarżący kwestionowali także prawidłowość przedłożonych w niniejszej sprawie map i dokumentacji projektowej. Odwołujący żądali naniesienia na mapie projektu zagospodarowania terenu istniejącej na ich nieruchomościach studni i ziemianki oraz zapewnienia możliwości bezpiecznego i bezkolizyjnego przepędu bydła na obie strony ich działki oraz bezpiecznego przejścia dla mieszkańców. Odwołujący wnieśli również o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności skarżonej decyzji.

Wojewoda P., jako organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., zobowiązał Inwestora w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia do uzupełnienia materiału dowodowego. Wezwał także organ I instancji od ustosunkowania się do kwestii zawartych w odwołaniu. W tym zakresie kilkukrotnie zarówno skarżący, jak i organ oraz Inwestor wzajemnie ustosunkowywali się do swoich stanowisk.

Dnia [...] lutego 2022 r. wpłynęło do tut. organu pismo Sołtysa Sołectwa K. wraz z podpisami mieszkańców ulicy K., popierające budowę projektowanej drogi i wnoszące o dokończenie inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. , znak: [...] Wojewoda P. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2021 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda P. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż podstawą prawną skarżonej decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2021 r. stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, zwanej inaczej "specustawą drogową"). Wskazana ustawa upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda P. na etapie postępowania odwoławczego zauważył nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji i w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadził

dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego (w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), a także wyjaśnienia wszelkich wskazywanych przez skarżących rozbieżności. Ponadto nakazano uzupełnienie projektu budowlanego o prognozowaną strukturę rodzajową lub ilościową ruchu zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Braki te zostały uzupełnione, a ponadto Prezydent Miasta S. uzupełnił projekt budowlany o postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w A. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki dotyczącej nr działki, na której ma się znajdować wylot kanalizacji deszczowej tj. działki nr [...] (przed podziałem) – [...] (po podziale). Inwestor wyjaśnił, że potrzeba zajęcia działek nr [...] wynika z konieczności usytuowania na tym terenie elementów drogi - projektowanych skarp drogi w związku ze zmianą niwelety drogi. Podkreślono także, że na projekcie zagospodarowania terenu naniesiona jest istniejąca na nieruchomościach Państwa P. ziemianka oraz studnia. (obiekty te od początku znajdowały się w projekcie zagospodarowania terenu).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie postępowanie zostało wszczęte przez właściwego zarządcę drogi i do wniosku zostały załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym pozytywne opinie wymaganych organów. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pod względem zgodności z przepisami prawa wykazała, że po uzupełnieniu na etapie odwoławczym, Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany. Parametry projektowanej inwestycji są zgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem w zakresie szerokości pasów ruchu, ścieżki rowerowej, chodnika i zjazdów. W pasie drogowym ul. K. (klasa drogi L - lokalna) zaprojektowano jezdnię o szerokości 6,0 m, chodnik o szer. 1,5-2,0 m po obu stronach ulicy, drogę dla rowerów o szer. 2,0 m po lewej stronie ulicy, zjazdy publiczne oraz indywidualne o szer. 4,0 - 6,0 m. Szerokość pasa ruchu zwiększono do 3,0 m, co jest zgodne z § 15 ust 2 Rozporządzenia, według którego na drogach klas Z, L i D szerokość pasa ruchu może być zwiększona do maksymalnie 3,50 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu. Wymagane tym przepisem opracowanie dotyczące analizy ruchu zostało przez Inwestora złożone na etapie odwoławczym i znajduje się w projekcie budowlanym.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżona decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2021 r. zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Omawiana decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W skarżonej decyzji Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany oraz projekty podziału nieruchomości. W decyzji wskazano nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta S. W zaskarżonej decyzji organ I instancji także prawidłowo określił termin wydania nieruchomości w myśl art. 16 specustawy drogowej. W zakresie określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej (wymaganych art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej) organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest częścią większego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa ulicy I. K. i rozbudowa ulicy K. w S. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej", dla którego została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Wydział Spraw Terenowych I w S. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko oraz określająca warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzja ta została zmieniona decyzjami z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2021 r., znak: [...]. Decyzji z dnia [...] września 2021 r. został nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Także postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniało warunki specustawy drogowej, w tym również w zakresie zawiadomienia stron postępowania oraz zapewnienia czynnego udziału w sprawie. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że skarżący D. i S. J. P. zgodnie regulacją specustawy drogowej zostali zawiadomieni o wydaniu przez Prezydenta Miasta S. przedmiotowej decyzji, którym poinformowano o możliwości zapoznania się z tą decyzją w Urzędzie Miejskim w S. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Państwa P. dnia [...] grudnia 2021 r. Ponadto organ I instancji w trakcie ponownego prowadzenia postępowania (po uchyleniu pierwotnie przez organ II Instancji) na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony postępowania o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Inwestora i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący odebrali powyższe zawiadomienie w dniu [...] listopada 2021 r.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut wydania przedmiotowej decyzji bez decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie, bowiem została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Wydział Spraw Terenowych w S. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określająca warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (następnie zmieniona decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] oraz decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...]). Natomiast nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwiało inwestorowi ubieganie się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

W kwestii naruszenia interesów prawnych właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, organ odwoławczy podkreślił, że "prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej ingerencji. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem, przy uwzględnieniu odszkodowania przysługującego z tego tytułu. W ocenie Wojewody P. projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzałyby nadmierną czy nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Ingerencja w ich własność związana z realizacją inwestycji odpowiadała tylko jego koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością Odwołujących nie został zajęty w wymiarze większym niż jest to wymagane dla realizacji celu drogowego. Pod cel drogowy dzielone były nieruchomości skarżących o nr [...](dzielona na działki [...] o powierzchni [...]ha - przejmowana na cel drogowy oraz działkę nr [...] pozostająca w dotychczasowym władaniu o pow. [...] ha), działka o nr [...](dzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - przejmowana na cel drogowy oraz działka nr [...] pozostająca w dotychczasowym władaniu o pow. [...] ha), działka nr [...] (dzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - przejmowana na cel drogowy oraz działkę nr [...] pozostająca w dotychczasowym władaniu o pow. [...] ha). Ww. działki przejmowane były w celu budowy jezdni chodników oraz ścieżki rowerowej.

Odnośnie zarzutu posługiwano się nieaktualną dokumentacją Wojewoda podkreślił, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę, który oświadczył, iż niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, a ich rezultaty zawiera operat techniczny, który otrzymał pozytywny wynik weryfikacji - protokół z dnia [...] września 2020 r. Wskazana mapa została zaś poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Odnosząc się do naruszenia danych osobowych organ uznał, iż nie ma uprawnień do zawiadamiania właściwych organów, co mogą uczynić skarżący.

W kwestii braku naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu istniejącej studni i ziemianki, organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce nr [...] naniesiona jest ziemianka, a na działce nr [...] zaznaczona jest studnia. Wbrew twierdzeniom Odwołujących studnia i ziemianka od początku obecnie analizowanego procesu inwestycyjnego znajdowały się na projekcie zagospodarowania terenu. Ponadto Państwo P. pomimo wezwania organu (pismem z dnia [...] stycznia 2022 r.) nie zaznaczyli na przesłanej mapie brakujących ich zdaniem obiektów. Zgodnie natomiast z pismem z dnia [...] marca 2022 r. (data wpływu do tut. organu) Inwestor nie posiada informacji o istnieniu innych urządzeń podziemnych poza wykazanymi na mapie do celów projektowych.

Jako bezzasadny ocenił również organ odwoławczy zarzut skarżących dot. niezachowania przepisowych odległości projektowanej drogi od istniejących budynków i budowli. Przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U, z 2019 r. poz. 1065), dotyczą bowiem nowobudowanych budynków, nie zaś inwestycji drogowych. Natomiast przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej, ale sytuowania obiektu budowlanego względem istniejącej drogi.

W kwestii zarzucanego przez Państwo P. braku bezpiecznego przejścia dla pieszych, organ II instancji wyjaśnił, że z przedłożonego przez Inwestora pisma Zarządu Dróg i Zieleni w S. wynikało, iż biorąc pod uwagę przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.) oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) brak jest podstaw do zlokalizowania przejścia dla pieszych na przedmiotowym odcinku ul. K. Odnośnie zaś bezpiecznego i bezkolizyjnego przepędu bydła Zarząd Dróg i Zieleni w S. poinformował, że nigdy żaden z mieszkańców nie zwracał się z formalnym wnioskiem dotyczącym problemu przepędu bydła ani ustawienia znaków A-18a "zwierzęta gospodarskie".

Mając na uwadze fakt, że wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały spełnione w pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez D. i S. J. P.. W toku postępowania administracyjnego do sprawy przystąpił także Prokurator Regionalny w B.

Skarżący w skardze podnieśli tożsame zarzuty jak zawarte w odwołaniu, nie zgadzając się z realizacją przedmiotowej inwestycji, jako właściciele wywłaszczanych w części nieruchomości nr [...]. Zdaniem skarżących obie decyzje - Wojewody P. i Prezydenta Miasta S. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa m.in. administracyjnego, cywilnego, konstytucyjnego, budowlanego, bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to właśnie w niej, zdaniem skarżący znajduje się projekt podziału działek. Skarżący zarzucili, że są okradani z ich własności, ich grunt przypisuje się sąsiadom, a ich działka nr [...] "znika". Państwo P. zarzucają także, że nie zostali przez Wojewodę P. poinformowani, że wpłynęło pismo od sołtysa i mieszkańców, do którego mogliby się odnieść. Ponadto skarżący powtórzyli zarzuty z odwołania dotyczące fałszywej dokumentacji geodezyjnej, na postawie której wydano skarżoną decyzję, w której nie zaznaczono istniejącego kabla elektrycznego i telefonicznego na działce nr [...] oraz istniejących budowli na działce nr [...]. Według Skarżących działka nr [...] (na której znajduje się wylot kanału deszczowego) "nie istnieje na naszym odcinku gospodarstwa jest to nasza własność czyli działka [...] ([...]) co potwierdził sąd cywilny". Ponadto zdaniem Skarżących wydane decyzje pozbawiają ich środków do życia i podstawowych praw człowieka poprzez wyburzenie piwnicy. Zdaniem Państwa P. ich zarzuty nie były w ogóle brane pod uwagę oraz nie zostały rozpoznane.

Na tych podstawach wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. skarżąca ponadto wskazała, że w zaskarżonej decyzji na str. 6 wymieniono działkę o nr [...], która nie istnieje na ich własności. Było to torowisko, które zostało zwrócone właścicielom i nigdy nie podlegało pod PKP. W decyzji wskazano, że wylot deszczowy będzie na działce [...], która stanowi rzekę a w protokole rozgraniczenia nie ma takiej działki. Ponadto podkreśliła, że nigdy nie otrzymali decyzji o zmianie numerów działek z 2 i 3-cyfrowych na 5-cyfrowe. Podkreśliła, że obecnie toczą się postępowania rozgraniczeniowe, w których jest stroną razem z Urzędem Miejskim, między innymi dotyczą przedmiotowej drogi. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedłożyła plik dokumentów (k.152-163).

Ponadto na rozprawie również Prokurator Prokuratury Regionalnej wskazał, że rzeczywisty stan na gruncie jest inny niż w dokumentacji ewidencyjnej. Ewidencja nie ma faktycznego odzwierciedlenia w stanie posiadania skarżących i zakres wywłaszczenia przez skarżących jest w dokumentacji inny niż na gruncie. Toczy się w tym zakresie postępowanie o rozgraniczenie, w którym ma zapaść orzeczenie (k. 163).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. dotyczącą udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulicy K. w S. na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece Cz. H. wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej. Zgodnie z dokumentacją znajdującą się aktach sprawy skarżący są właścicielami wywłaszczanych w części nieruchomości o nr [...] oraz [...].

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatem zezwolenie na realizację inwestycji drogowej udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 "d" ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f" ustawy). Przepis art. 11 "e" ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Prezydenta Miasta S. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11 "d" ust. 1 specustawy drogowej: mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenia terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu, dołączono wymagane przepisami art. 11 "b" specustawy drogowej opinie Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2020 r., Prezydenta Miasta S. działającego jako Starosta Grodzki z dnia [...] sierpnia 2020 r., Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2020 r. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z dnia [...] września 2020 r.

Nie nasuwa wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. O wszczęciu postępowania indywidualnie został powiadomiony wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości, które znalazły się w granicach pasa drogowego na adres wskazany w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń: w Urzędzie Miejskim w S., w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w prasie lokalnej. Również zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały obwieszczone w sposób prawidłowy tj. decyzję doręczono wnioskodawcy a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom nieruchomości przejętych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałym stronom zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało obwieszczone, podobnie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Zarzuty skargi (które co do zasady nie zarzucają naruszenie jakiegokolwiek przepisu ze specustawy drogowej) nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji, przy czy podkreślić należy, że w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji nie doszło również do naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Godzi się zatem zauważyć, że Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami, zwaną dalej "Konstytucją RP") oraz z art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Należy zatem uznać, że Wojewoda rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy, odniósł się do każdej z kwestii podniesionych w odwołaniu i w zakresie kwestii które wymagały dodatkowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przeprowadził uzupełniające postępowania, co szczegółowo zostało przedstawione na stronie 5 i 6 uzasadnienia decyzji organu II instancji. Biorąc pod uwagę, jak rozległe jest spektrum unormowań, jakie niesie ze sobą inwestycja drogowa i na gruncie jak wielu obszarów organ administracji publicznej musi jednym aktem prawnym rozstrzygnąć, tym bardziej należy prawidłowo ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który dostrzegł i poprawił niedoskonałości poczynione przez organ I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów odwołania. Godzi się przypomnieć, że w przypadkach postępowań, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony np. projekt budowlany dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem uzupełnienie materiału dowodowego nie dotyczyło zmiany zakresu inwestycji, a przy tym wiązało się po części z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, co skłoniło organ II instancji do wezwania Inwestora do uzupełnienia projektu.

Przechodząc do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie naruszenia prawa własności skarżących do wywłaszczanych w części nieruchomości o nr [...] (1 m), [...] (76 m) oraz [...] (78 m). Zdaniem skarżących obie decyzje - Wojewody P. i Prezydenta Miasta S. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa m.in. administracyjnego, cywilnego, konstytucyjnego, budowlanego, bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przez to skarżący są okradani z ich własności, ich grunt przypisuje się sąsiadom, a ich działka nr [...] "znika". W tym zakresie skarżący zakwestionowali także szerokość drogi, która dotychczas miała 4,5 m.

Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji można dokonać jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki o numerze ewidencyjnym nr [...] sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem w/w nieruchomości skarżących, których część znajdzie się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową, dotyczy interesu prawnego, wynikającego z przysługującego skarżących prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również to, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wskazać należy, iż z akt sprawy wynika że skarżący zgodziliby się na proponowany zakres wywłaszczenia z części ich działek, ale przy uwzględnieniu proponowanego przez nich odszkodowania, które została określone na poziomie 2.500.000 zł). Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA ).

Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Podtrzymując podniesione wyżej stanowisko, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany, podkreślić jednak należy, że organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów, (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 339/13, wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 publikowany w zbiorze LEX nr 1664490).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia również przepisów postępowania; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. nadto nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja drogowa służy celowi publicznemu tj. rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulicy K. w S. Inwestycja ta jest przy tym częścią większego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa ulicy I. K. i rozbudowa ulicy K. w S. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej", dla którego została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. Wydział Spraw Terenowych w S. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko oraz określająca warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzja ta została zmieniona decyzjami z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2021 r., znak: [...]. Decyzji z dnia [...] września 2021 r. został nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem mogły one stanowić podstawę wydania zaskarżonych decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Jest przy tym oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce, w tym znajdujących się w granicach miast i w rezultacie poprawa infrastruktury drogowej, jak również infrastruktury podziemnej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny. Należy przy tym podkreślić, że z akt postępowania wynika również, że w dniu [...] lutego 2022 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Sołtysa Sołectwa K. wraz z podpisami mieszkańców ulicy K., którzy popierali budowę projektowanej drogi i wnosili o dokończenie inwestycji.

Natomiast okoliczności, które skarżący przywołują jako podstawy wniesionych zarzutów, sprowadzają się przede wszystkim do zaniechania przez organy administracji zbadania czy pozyskane z zasobu geodezyjnego informacje są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy granice działek skarżących uwidocznione na mapach odpowiadają tym w rzeczywistości. W tym zakresie stanowisko skarżących na rozprawie poparł również Prokurator potwierdzając, że w tym zakresie stan faktyczny posiadania nieruchomości przez skarżących a stan w ewidencji gruntów są rozbieżne. W tym zakresie obecnie toczy się również postępowanie rozgraniczeniowe. Niewątpliwie złożone przez skarżącą na rozprawie szczątkowe dokumenty dotyczące nieruchomości skarżących wskazują, że już od kilkunastu lat (co najmniej od 2003 r.) toczą się z udziałem skarżących i sąsiadów czy też organów gminy różnego rodzaju postępowania m.in. o naruszenie posiadania, wznowienie znaków granicznych, rozgraniczenia. Skarżący konsekwentnie kwestionują swój stan posiadania nieruchomości oraz ich granic w różnych postępowaniach i Sąd nie neguje, że może zachodzić rozbieżność w dokumentacji i stanie posiadania nieruchomości przez skarżących, na co wskazywał również Prokurator.

Niemniej jednak postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Weryfikacji danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym można domagać się od organu, który prowadzi tego typu rejestry oraz odpowiada za zmiany danych w tych rejestrach.

Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 54/21 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/17, CBOSA).

Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału, nawet jeśli wiedziały o toczącym się postępowaniu o rozgraniczenie (bo są stroną postępowania). Nie można również podzielić stanowiska, że działki skarżących nie mają numerów 5-cyfrowych, a jedynie 2 i 3 cyfrowe, w sytuacji kiedy z przedłożonej na rozprawie opinii przeprowadzonej w sprawie o sygn. akt I NS [...](postępowanie rozgraniczeniowe z udziałem skarżących) wynika, że już w 2004, te numery były takie jak obecnie funkcjonują (k.158-159).

Zatem organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Natomiast podkreślić należy, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego na chwilę obecną strony skarżące nie posiadają, bowiem nie przedstawiły żadnego wyroku Sądu czy decyzji organów.

Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanych wyżej przepisów postępowania poprzez brak zbadania podnoszonych przez stronę okoliczności (kwestia poprawności map w zakresie wyznaczonych granic przedmiotowej nieruchomości), które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające oceniane przy wydaniu decyzji. Analiza obszaru objętego przedmiotową inwestycją drogową prowadzi do wniosku, że jej realizacja wymagała przejęcia na własność Gminy nieruchomości prywatnych, w tym nieruchomości skarżącej, w niezbędnej części powstałej wskutek zatwierdzonego podziału. Zgodnie z założeniami projektowymi inwestora teren będący własnością skarżących nie został zajęty w wymiarze większym niż jest to wymagane dla realizacji celu drogowego. Pod cel drogowy dzielone były nieruchomości skarżących o nr [...] (dzielona na działki [...] o powierzchni [...] ha - przejmowana na cel drogowy oraz działkę nr [...] pozostająca w dotychczasowym władaniu o pow. [...] ha), działka o nr [...] (dzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - przejmowana na cel drogowy oraz działka nr [...] pozostająca w dotychczasowym władaniu o powierzchni [...] ha), działka nr [...] (dzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - przejmowana na cel drogowy oraz działkę nr [...] pozostająca w dotychczasowym władaniu o pow. [...] ha). Faktycznie jest to zatem około 150 m nieruchomości skarżących, łącznie z 3 działek (pas gruntu przy drodze dotychczasowej). Ww. działki przejmowane były w celu budowy jezdni chodników oraz ścieżki rowerowej. Słusznie Wojewoda przyjął oceniając projekt budowlany, że nie przewiduje on rozwiązań, które wprowadzałyby nadmierną czy nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Ingerencja w ich własność związana z realizacją inwestycji odpowiadała tylko jego koniecznemu zakresowi.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób kompletny odniósł się do potrzeby zajęcia nieruchomości w wariancie i rozmiarze przyjętym przez inwestora (określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji ingerującymi w prawo własności nieruchomości skarżących).

Podkreślić przy tym należy, że Wojewoda przeprowadził postępowanie uzupełniające co do wszystkich okoliczności podnoszonych w odwołaniu, w tym zakresie nakazano inwestorowi uzupełnić projekt budowlany (w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Ponadto nakazano uzupełnienie projektu budowlanego o prognozowaną strukturę rodzajową lub ilościową ruchu zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Braki te zostały uzupełnione, a ponadto Prezydent Miasta S. uzupełnił projekt budowlany o postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w A. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki dotyczącej nr działki, na której ma się znajdować wylot kanalizacji deszczowej tj. działki nr [...] – [...] (zarzut podniesiony na rozprawie nie zasługuje zatem na uwzględnienie k. 163). W tym zakresie skarżąca na rozprawie podniosła, że działka nr [...] wymieniona na stronie 6 decyzji organu odwoławczego nie istnieje na ich własności, nie dostrzegając, że zapis na stron 6 uzasadnienia decyzji dotyczył wyjaśnienia rozbieżności.

Inwestor wyjaśnił także, że potrzeba zajęcia działek nr [...] wynika z konieczności usytuowania na tym terenie elementów drogi - projektowanych skarp drogi w związku ze zmianą niwelety drogi. Podkreślono także, że na projekcie zagospodarowania terenu naniesiona jest istniejąca na nieruchomościach Państwa P. ziemianka oraz studnia (obiekty te od początku znajdowały się w projekcie zagospodarowania terenu). W dalszym ciągu jednakże skarżący kwestionują istnienie obiektów które nie zostały uwzględnione w projekcie np. kabla elektrycznego, kabla telefonicznego, czy też innych obiektów. Skarżący jednakże mimo wezwania organu odwoławczego (pismo z dnia [...] stycznia 2022 r.) nie zaznaczyli na przesłanej mapie brakujących ich zdaniem obiektów.

Podkreślić należy, że zarówno Sąd jak i inne organy m.in. Prokurator biorący udział w postępowaniu, mają świadomość, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA).

Sąd podkreśla, że przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie zobowiązują organów do uzyskania zgody właścicieli na realizację inwestycji drogowej czy zgody na przejęcie części ich własności w celu realizacji inwestycji drogowej. Wręcz przeciwnie, regulacje zawarte w specustawie drogowej pozostawiają uznaniu inwestora zaplanowanie kształtu i przebiegu inwestycji drogowej, jak również doboru rozwiązań technicznych. Tak jak wspomniano na wstępie, celem wprowadzenia tych szczególnych rozwiązań było uproszczenie i przyśpieszenie procedury uzyskania warunków dla realizacji przedsięwzięć związanych z szeroko pojętą realizacją dróg. Kwestie przebiegu drogi wraz z infrastrukturą, czy tego przez jakie nieruchomości przebiega, w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Jej związany charakter powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Jedynie stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora.

Zdaniem sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżących w sposób niezgodny z prawem. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, w którym nie można kwestionować granic przedmiotowych nieruchomości czy też stanu posiadania odmiennego od stanu zawartego w ewidencji, o czym mowa już była powyżej, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej.

W ocenie Sądu, organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w trakcie prowadzonego postępowania oraz przytoczył w decyzji podstawy faktyczne i prawne oraz uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji i co należy jeszcze raz podkreślić, wszystkie argumenty odwołania skarżących zostały przez organ odwoławczy w sposób szczegółowy wyjaśniony i w sposób szczegółowy omówiony w zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga również to, że przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Jak już wskazano powyżej w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też celowy był zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w zakresie nadmiernego obciążenia wywłaszczanej nieruchomości, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu, w tym także skarżący, choć niewątpliwie zakres proponowanego przez skarżących odszkodowania, w zamian za około 150 m2 ich nieruchomości przejętych pod drogę, jest mocno kontrowersyjny.

Podnieść należy zatem, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (II OSK 208/12, opubl. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego. W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu, pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi czy zawężenia jej szerokości do 4,5 metra (dotychczasowa szerokość drogi). Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji poddał weryfikacji i ocenie stanowisko zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia nieruchomości na cele drogowe. W tym celu wezwał inwestora do przedłożenia stosownych wyjaśnień, w szczególności w zakresie szerokości drogi i pasa drogowego. Natomiast akceptację przedstawionego stanowiska zarządcy drogi organ wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzając, że zakres inwestycji jest zgodny z celami specustawy drogowej.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 .r, poz. 329 ze zm.).