Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 819/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 161
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E. N. i Z. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie zmiany rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Minister Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2006 r., którą zmieniono w części, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ostateczną decyzję Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003 r. ustalającą lokalizację płatnej autostrady (...) (dawnej (...)) dla obwodnicy W. w województwie d.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia (...) grudnia 2006 r. Minister Budownictwa decyzją nr (...) zmienił ostateczną decyzję Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003 r. ustalającą lokalizację płatnej autostrady (...) (dawnej (...)) dla obwodnicy W. w następującym zakresie:

1) pkt I Charakterystyka inwestycji otrzymał brzmienie:

Decyzja obejmuje odcinek autostrady płatnej (...) (dawniej (...)) Obwodnica W. wraz z łącznikami autostradowymi zlokalizowanej na obszarze województwa d..

Trasa projektowanego odcinka autostrady przebiega począwszy od łącznika "K." w gminie K., stanowiącego łącznicę autostradowa, przez Obwodnicę W. wraz z placami poboru opłat (docelowo) oraz łącznik "D. stanowiący łącznicę autostradowa. Łączna długość Obwodnicy W. wynosi 35,4 km.

Trasa projektowanego odcinka autostrady przebiega przez teren gmin: K., K.., miasto W. oraz teren gmin W. i D..

Linie rozgraniczające pas drogowy autostrady określa załącznik graficzny do niniejszej decyzji, stanowiący zbiór 31 map ewidencji gruntów w skali 1:5000 oznaczonych jako: zał. Nr 3.1 (art. 1-6), Nr 3.2. (art. 1-4), Nr 3.3 (art. 1-3). Linie rozgraniczające obejmują teren przeznaczony pod budowę autostrady, łącznic autostradowych, urządzeń związanych z obsługą i ochroną drogi, obsługą ruchu i ochroną środowiska.

2) pkt II Podstawowy zakres inwestycji objęty decyzją otrzymał brzmienie:

■ budowę nowego odcinka autostrady, w tym na odcinku od początku do węzła "N." drogi o prędkości projektowej 100 km/h;

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

* budowę punktu poboru opłat PPO (docelowo) na odcinku pomiędzy węzłem "N." i węzłem "C.";

* budowę punktu poboru opłat PPO "P." (docelowo) na początkowym odcinku łącznicy "D.";

* budowę łącznicy autostradowej "K.";

* budowę dwujezdniowej łącznicy autostradowej "D.";

* budowę 4 węzłów ze stacjami poboru opłat SPO (docelowo): "C.", "L.", "K." i "W.";

* budowę 2 węzłów bez stacji poboru opłat SPO: "K." i "N.";

* budowę 5 (docelowo 7) wiaduktów drogowych nad autostradą;

■ budowę 22 wiaduktów w ciągu autostrady w tym:

4 estakady,

15 nad drogami, w tym 1 nad drogą stanowiącą równocześnie przejście dla

zwierząt,

2 nad liniami kolejowymi,

1 przejście dla zwierząt;

■ budowę 5 mostów w ciągu autostrady, w tym 2 w ciągu estakady;

* budowę 1 wiaduktu drogowego w ciągu łącznicy autostradowej "K." nad linią kolejową W. – Ś. – J.;

* budowę 1 wiaduktu drogowego w ciągu łącznicy autostradowej "D." nad linią kolejowa W.- P.-T.;

* budowę 2 mostów w ciągu łącznicy autostradowej "D.";

* budowę 2 wiaduktów w ciągu łącznic węzła "N.";

* budowę 1 wiaduktu w ciągu łącznicy węzła "C.";

* budowę 1 kładki dla zwierząt nad łącznicą autostradowa "D.";

* budowę 5 skrzyżowań jednopoziomowych na łącznicach autostrad owych "K." i "D.";

* przebudowę sieci dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz ulic;

* budowę dróg zbiorczych i dojazdowych;

* budowę systemu odwadniania autostrady;

* budowę urządzeń ochrony środowiska;

* przebudowę kolidującego, istniejącego uzbrojenia terenu;

* budowę projektowanego uzbrojenia terenu;

* budowę oświetlenia i ogrodzenia autostrady;

* sygn. akt IV SA/Wa 819/07

■ budowę elementów bezpieczeństwa i organizacji ruchu oraz systemu

zarządzania autostradą płatną (docelowo).

3) pkt III Warunki techniczne realizacji otrzymał brzmienie:

1) Na odcinku autostrady objętym decyzją ustala się lokalizację następujących

węzłów z docelowymi stacjami poboru opłat:

* Węzeł "C.", gmina K.;

* Węzeł "L.", miasto W.;

* Węzeł "K.", miasto W.;

* Węzeł "W.", miasto W.,

* Węzeł "P." docelowo, miasto W.

2) Ustalono lokalizację węzłów autostrad owych bez poboru opłat:

* "K.", gmina K.;

* "N.", gmina K..

3) Ustalono lokalizację 2 placów poboru opłat PPO (docelowo):

* na odcinku autostrady pomiędzy węzłem "N." i węzłem "C.", gmina K.;

* "P." wraz z docelowym węzłem, miasto W..

4) Ustalono lokalizację 6 (docelowo 8) wiaduktów nad autostradą i łącznicami:

* WD 1, węzeł "M." docelowo;

* WD 5, w ciągu drogi krajowej nr (...);

* WD7, w ciągu drogi N.- Z. oraz C. –Z.;

* WD10, w ciągu drogi M.- S.;

* WD15, węzeł "L.";

* WD16, w ciągu ul. (...);

* WD29, w ciągu łącznicy autostradowej z drogą krajową nr (...), węzeł "P.", docelowo;

* KZ B, w ciągu łącznicy "D.", kładka dla zwierząt.

5) Ustalono lokalizację 27 wiaduktów w ciągu autostrady i łącznic:

a) Estakady autostradowe;

* WA17, nad ulicami (...), (...) przez linię kolejową W. – L.;

* WA19', estakada nad: ulicą (...), linią tramwajową ulicą K., linią W.- G., ulicą (...) rowem R-2;

* sygn. akt IV SA/Wa 819/07

* WA20', estakada nad planowaną ulicą (...), ulicą (...), w rejonie budynków socjalnych, ulicą (...),

* WA22a", estakada nad polami irygacyjnymi, linią kolejową W.-P., ulicą (...) (drogą nr (...)).

b) Wiadukty nad drogami

WA 2, nad drogą D. – T.;

WA 3, nad drogą gminną oraz przejściem dla zwierząt;

WA4, nad łącznicą węzła "K.";

WA 6.1, nad łącznicą węzła "N.";

WŁ 6.2, w ciągu łącznicy węzła "N.", nad autostradą (..);

WŁ 6.3, w ciągu łącznicy węzła "N ", nad autostradą (...);

WA 6, nad autostradą (...), węzeł "N.";

WA 9, nad drogą wojewódzką nr (...);

WŁ 9', w ciągu łącznicy węzła "C.", nad drogą wojewódzką nr (...);

WA 9.1, nad łącznicą węzła "C.";

WA 14, nad ulicą (...);

WA 18, wiadukt nad łącznicą węzła "K.";

WA 22', wiadukt nad ulicą (...);

WA 23, nad łącznicą węzła "W.";

WA 24, nad ulicą (...);

WA 24', nad docelowym przebiegiem drogi (...);

WA 25.2, nad ulicą (...);

WA 27, nad drogą czołgową i drogą gminną K. - K..

Wiadukty nad liniami kolejowymi

WD I, w ciągu łącznicy "K." nad linią kolejową nr (...) W. -

Ś.;

WA 11, nad linią kolejową W. – J.;

WA 12, nad bocznicą kolejową do lotniska;

WD A, w ciągu łącznicy "D." nad linią kolejową W.-T.. d) Wiadukt autostradowy jako przejście dla zwierząt

■ WA 28, przejście dla zwierząt.

6) Ustalono lokalizacje następujących przepraw mostowych w ciągu autostrady i łącznic:

■ MA 8, most nad rzeką K.;

sygn. akt IV SAM/a 819/07

* MA 13, obiekt mostowy nad rowem R-20;

* MA 21', most - estakada nad rzeką Ś., lasem P., O., wyspą R., śluzami, polami irygacyjnymi - w dostosowaniu do planów dotyczących przepuszczania wielkich wód powodziowych w rejonie r. stopnia wodnego;

* MA 25.1, most nad potokiem S.;

* MA 26, most-estakada, nad rzeką W. i nad doliną rzeki W.;

* MD C, w ciągu łącznicy "D.", nad rzeką D.;

* MD D, w ciągu łącznicy "D.", nad rzeką T..

7) Ustalono lokalizację 5 skrzyżowań jednopoziomowych na łącznicach autostradowych:

a) Łącznica autostradowa "K."

■ Skrzyżowanie - km 0+000, z drogą krajową nr (...) W. – W. -

K. i drogą nr (...) Ż.- W. w gminie K..

b) Łącznica autostradowa "D."

* Skrzyżowanie - km 1+569, z drogą gminną do R. na terenie gminy D.;

* Skrzyżowanie - km 3+819, z drogą nr (...) w ciągu ulicy (...) na terenie miasta W.;

* Skrzyżowanie - km 5+220, z ulicą (...) na terenie miasta W.;

* Skrzyżowanie - km 6+236, z drogą krajowa nr (...) W. – W. –K., w ciągu ulicy (...)j w gminie D..

Pozostała część rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej, ustalona w punktach IV-IX pozostała bez zmiany.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu (..) kwietnia 2003 r. Wojewoda D. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) wydał decyzję Nr (...) ustalającą lokalizację autostrady płatnej (...) (dawniej (...)) dla odcinka Obwodnicy W. w województwie d..

W dniu (...) sierpnia 2006r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Ministra Budownictwa o zmianę, na podstawie przepisu art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003r, wskazując zakres zmiany.

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

Uzasadniając swój wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że wystąpił o zmianę powyższej decyzji ze względu na zagrożenie ważnych interesów Państwa oraz zagrożenie wystąpienia poważnych szkód dla gospodarki narodowej.

Analizując wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz pismo uzupełniające Minister Budownictwa uznał, że wnioskodawca wykazał, iż istotnie istnieje konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej i dla ważnych interesów Państwa, które mogą powstać w przyszłości, jeśli budowa obwodnicy W. nie zostanie zrealizowana w terminie.

Organ uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę fakty świadczą o tym, że szkody dla gospodarki narodowej i Państwa jakie mogą powstać, jeśli budowa nie zostanie zrealizowana są poważne i realne. Uznał bowiem, że poważną i realną szkodą dla gospodarki narodowej i interesu Państwa, jaka może zaistnieć, jest obowiązek wypłaty odszkodowań, wynikający z zapisów umów podpisanych z inwestorami zagranicznymi przez Rząd RP, który może powstać, jeśli strona polska nie wywiąże się z przyjętych zobowiązań. Świadczą o tym jego zdaniem zapisy umowy inwestycyjnej z dnia (...) września 2005 r. zawartej z firmami zagranicznymi, która stanowi załącznik nr 4 do wniosku z dnia (...) sierpnia 2006r. oraz załączniki nr 1 i nr 2 do pisma inwestora z dnia (...) października 2006r.

W załączniku nr 2 do pisma inwestora z dnia (...) października 2006 r. Prezydent Miasta W. poinformował, że w latach 2004 - 2006 nowopowstające inwestycje we W. i w aglomeracji w. utworzyły blisko 40 tysięcy nowych miejsc pracy, a wartość całkowita projektów to prawie 2 miliardy dolarów. W większości przypadków decydującym argumentem za lokalizacją inwestycji w aglomeracji w. były względy logistyczne, poparte planami rozwoju infrastruktury komunikacyjnej. W załączniku tym Prezydent Miasta W. wymienił kolejne firmy, które podjęły decyzje o lokalizacji swoich inwestycji w tym regionie.

Przedstawione powyżej fakty, w ocenie Ministra Budownictwa, świadczą o tym, że jeśli inwestycja budowy obwodnicy W. nie zostanie zrealizowana w zaplanowanym terminie gospodarka narodowa poniesie znaczną szkodę, ponieważ Polska będzie zmuszona do wypłaty odszkodowań na rzecz zagranicznych inwestorów. W wypadku wycofania się inwestorów zostanie również utracona szansa na stworzenie obiektów przemysłowych opartych na wysoko zaawansowanych

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

technologiach oraz szansa na stworzenie dużej ilości miejsc pracy, co będzie znaczną szkodą zarówno dla gospodarki, jak również dla interesów Państwa.

Konsekwencją niezrealizowania obwodnicy W. będzie również przepadek środków, które zostały dotychczas wydane na jej przygotowanie.

Poważną szkodą dla gospodarki narodowej będzie również zdaniem Ministra utrata możliwości dofinansowania w 85% realizacji inwestycji w zakresie robót budowlano-montażowych i nadzoru inwestorskiego wraz z podatkiem VAT ze środków unijnych, których pozyskanie jest realne.

Minister Budownictwa uznał, że przedstawione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia (...) sierpnia 2006 r. okoliczności uniemożliwiają obecnie przygotowanie zgodnie z zapisami ostatecznej decyzji lokalizacyjnej dokumentacji projektowej w celu wystąpienia o pozwolenie na budowę. Okoliczności te, to zdaniem Ministra, przede wszystkim zmiana przepisów prawnych mających wpływ na szczegółowe rozwiązania techniczne, jaka miała miejsce w ostatnich latach. Decyzję Wojewody D. wydano w oparciu o koncepcję wykonaną w 1996 r. i zawiera ona bardzo szczegółowe zapisy w p. II i III, dotyczące kwestii technicznych. Od 1997 r. zmieniły się przepisy dotyczące wytycznych do projektowania, ochrony środowiska oraz po powodzi w 1997 roku zmieniły się przepisy przeciwpowodziowe. W związku ze zmianą przepisów realizacja zapisów decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwa w dokumentacji budowlanej, którą należy przygotować zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami.

Okolicznością wymuszającą zmianę decyzji lokalizacyjnej jest również w ocenie organu zlokalizowanie w rejonie aglomeracji w. inwestycji zagranicznych. Inwestycje te będą generować ruch o dużym natężeniu i ruch ten musi zostać skierowany na projektowaną obwodnicę. Aby mogło to zostać zrealizowane zaistniała konieczność wprowadzenia zmian w rozwiązaniach technicznych inwestycji, zapisanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji.

Minister Budownictwa uznając konieczność zmiany zapisów decyzji Wojewody D. w sentencji niniejszej decyzji wprowadził zmianę punktów I, II i III decyzji lokalizacyjnej. Zmiany te polegają m. in. na podniesieniu niwelety autostrady w stosunku do projektu wstępnego, co spowoduje zmianę 6 wiaduktów drogowych na 6 wiaduktów autostradowych. Zmiany rozwiązań projektowych węzłów "N.", "C." oraz "W." będą skutkować wybudowaniem dodatkowo 3 wiaduktów autostradowych, w tym 2 w zamian za 2 wiadukty drogowe oraz

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

wybudowaniem dodatkowo 2 wiaduktów drogowych i 1 wiaduktu w ciągu łącznicy w węźle "C.".

Z uwagi na konieczność spełnienia wymagań hydrologicznych i ekologicznych wprowadzono zmianę skutkującą zwiększeniem długości mostu nad rzeką W. oraz wybudowaniem dodatkowego małego mostu w najniższym miejscu doliny.

Rozpatrując ponadto wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Minister Budownictwa uznał, że toczące się w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2003r. postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stanowi przeszkody do zastosowania przepisu art. 161 Kpa, gdyż celem tego trybu jest ochrona zagrożonych wartości, nie zaś wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji - co jest zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym.

Ponadto w uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie prowadzonego przez Ministra Budownictwa postępowania w przedmiocie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) sierpnia 2006r. do organu wpłynęły dwa pisma, zawierające uwagi stron do złożonego wniosku.

W pierwszym, z dnia (...) listopada 2006 r., B. K. i Z. N. występując w imieniu mieszkańców położonego we W. osiedla M., wnieśli o odstąpienie od wprowadzenia zmian oraz o zainicjowanie procedury ustalenia wskazania lokalizacyjnego pozbawionego wad formalnoprawnych, które posiada dotychczasowa decyzja lokalizacyjna. Zdaniem B. K. i Z. N. wnioskowane zmiany wykraczają poza wskazania lokalizacyjne, realizowany przebieg obwodnicy przez teren zurbanizowany nie jest wariantem najtańszym, a społeczne warianty nigdy nie były analizowane i porównywane.

Drugie pismo z dnia (...) listopada 2006 r. wniesione zostało wspólnie przez E. N., T. W., A. L. oraz Z. K.. Wskazano w nim, że we wniosku z dnia (...) sierpnia 2006 r. wystąpiono o budowę elementów obwodnicy, które nie występują we wskazaniach lokalizacyjnych i w decyzji Wojewody D.. Zdaniem stron proponowane zmiany budowy wiaduktów przy ul. (...), mostu nad rzeką W. i innych obiektów inżynieryjnych świadczą o nieprawidłowych rozwiązaniach we wskazaniach lokalizacyjnych i w decyzji lokalizacyjnej, naruszających Prawo o ochronie środowiska, Dyrektywę Unii Europejskiej z dnia 21 maja 1992r. w sprawie Ochrony

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

Siedlisk Przyrodniczych oraz dzikiej flory i fauny 92/43/EEC w dolinach rzek O., Ś. i W., Prawo Budowlane i Prawo Wodne. Zmiany te stanowią również według skarżących naruszenie art. 20-22 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych i przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 czerwca 1995 r. Brak naniesienia na planie sytuacyjnym Miasta W. budynków socjalnych położonych w osiedlu M. i ulicy (...) oraz nieuwzględnienie jej w ocenie oddziaływania autostrady na środowisko we wskazaniach lokalizacyjnych i decyzji Wojewody D. zdaniem wnioskodawców czyni wskazania i decyzję wadliwe i niezgodne ze stanem rzeczywistym i prawem.

W dalszej części pisma z dnia (...) listopada 2006 r. E. N., T. W., A. L. oraz Z. K. stwierdzili, że nie można zmieniać tego, co nie było przedmiotem wskazań lokalizacyjnych, jak również decyzji Wojewody D.. Ich zdaniem nie ma podstaw prawnych określonych w art. 161 § 1 Kpa do zmiany części decyzji, gdyż nie zagraża ona życiu, zdrowiu, gospodarce narodowej lub interesom Państwa, ponieważ przebieg można zlokalizować w zachodniej części obwodnicy W..

Analizując oba powyżej opisane pisma Minister Budownictwa zwrócił się do Wojewody D. z prośbą o wyjaśnienie kwestii posiadania przez osoby je wnoszące przymiotu strony. Wojewoda D. wyjaśnił, że, między innymi, B. K. Z. N., E. N., T. W., A. L. oraz Z. K. byli osobami, które wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury o ustaleniu lokalizacji. Sąd rozpatrując skargi nie zakwestionował faktu posiadania przez nich interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji autostrady płatnej (...) (dawnej A (...)) dla odcinka Obwodnicy W., a tym samym uznał, że osobom tym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Rozpatrując pismo wniesione przez B. K. i Z. N. Minister Budownictwa uznał, że zgłoszony w nim zarzut odnośnie do niezgodności proponowanych zmian ze wskazaniami lokalizacyjnymi nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie w sprawie wniosku o zmianę decyzji Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003 r. Wskazał, że proponowane zmiany nie dotyczą zmiany przebiegu autostradowej Obwodnicy W., nie podważają więc

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

podstawowych ustaleń zawartych we wskazaniach lokalizacyjnych i w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Wniosek B. K. i Z. N. o zainicjowanie procedury ustalenia wskazania lokalizacyjnego jest zdaniem Ministra bezpodstawny. Wskazania lokalizacyjne, które były częścią procesu inwestycyjnego, udzielone zostały na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). Jednakże na podstawie art. 37 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) przepis art. 19 ustawy o autostradach płatnych został uchylony, uchylona została więc podstawa prawna do udzielenia wskazań lokalizacyjnych, a tym samym brak obecnie podstawy do wszczęcia procedury do ich udzielenia.

Zarzut niezgodności proponowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zmian w decyzji lokalizacyjnej ze wskazaniami lokalizacyjnymi i z decyzją Wojewody D. przedstawiony został również w piśmie wniesionym przez E. N., T. W., A. L. oraz Z. K.. Minister Budownictwa uznał, że proponowane zmiany nie podważają zasadniczego rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej z dnia (...) kwietnia 2003 r. zatwierdzającego przebieg linii rozgraniczających teren inwestycyjny.

Minister Budownictwa uznał, że podnoszone przez E. N., T. W., A. L. oraz Z. K. zarzuty niezgodności decyzji Wojewody D. z prawem nie mają wpływu na niniejsze postępowanie.

Minister uznał, że decyzja Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003 r. nie narusza prawa, zatem w jego ocenie wniosek E. N., T. W., A. L. oraz Z. K. o uchylenie w całości na podstawie art. 161 § 1 Kpa powyższej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazał przy tym, że z uzasadnienia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że realizacja inwestycji w wariancie zatwierdzonym decyzją Wojewody D. jest obecnie pilną koniecznością, a zaniechanie jej na tym etapie świadczyłoby o niegospodarności i naraziłoby gospodarkę narodową na poważne straty.

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Budownictwa utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że zarzut niewłaściwości Ministra do rozpoznawania sprawy jest bezzasadny, bowiem decyzja z dnia (...) grudnia 2006 r. dotyczy zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...). Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady w świetle przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest decyzją mającą charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Porównanie tych regulacji pozwala w ocenie organu na wykazanie wspólnych elementów decyzji, które wyznaczają ich charakter i przynależność do decyzji z dziedziny zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca opowiedział się za takim charakterem decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, gdyż w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazał ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej jako organ II instancji w postępowaniu odwoławczym od tych decyzji. Organ odwoławczy uznał, iż merytoryczne uzasadnienie decyzji w trybie art. 111 Kpa, o jakie wystąpili E. N., T. W., A. L. i Z. K., jest niemożliwe, bowiem przepis ten dopuszcza jedynie uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji w przypadku, gdy organ nie objął nią całości żądań strony, mimo że rozpatrzył je w toku postępowania i podjął co do nich rozstrzygnięcie.

Ponadto Minister wskazał, że zarzut niezgodności z prawem decyzji skarżący opierają na stwierdzeniu, iż zmieniana decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady była wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie uwzględniła obowiązującego w dniu jej wydania prawa i z tego względu stała się nieważna. Zdaniem skarżących dlatego Minister powinien wznowić postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji, bądź stwierdzić jej nieważność, a nie opierać swoje rozstrzygnięcie o art. 161 Kpa. Tego typu zarzut zdaniem Ministra nie może być rozpatrzony w trybie art. 111 Kpa, jest on bowiem jedną z podstaw mogących skutkować uchyleniem decyzji, bądź zmianą zawartego w niej rozstrzygnięcia, a nie jej uzupełnienia. Nadto Minister wskazał, że w decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. bardzo wyczerpująco wykazano, że brak podstawy do dokonania zmiany decyzji Wojewody D. z dnia (..)

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

kwietnia 2003 r., w inny sposób, przewidziany w przepisach Kpa. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa.

Organ naczelny nie podzielił stanowiska skarżących, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Nie można jego zdaniem uznać, że przedstawione we wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji przez Wojewodę D., ponieważ przepisy dotyczące projektowania dróg i ochrony przeciwpowodziowej zmieniły się później. Także decyzje o powstaniu zagranicznych inwestycji w rejonie planowego przedsięwzięcia zapadły po wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Organ uznał ponadto, że ostateczna decyzja Wojewody D. nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 Kpa, ponieważ Sąd Administracyjny zbadał zarówno decyzję organu odwoławczego, jak również decyzję organu I instancji pod kątem ich zgodności z prawem i wyrokiem z dnia 30 września 2004 r., sygn. IV SA 3348/03 oddalił skargi. Organ wskazał, że brak jest podstaw by zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż powyższy wyrok był pomyłką sądu, na którą nie można się powoływać.

Organ stwierdził także brak przesłanek zastosowania art. 154 i 155 Kpa umożliwiających zmianę decyzji ostatecznej.

Minister zaznaczył, że zbadał dogłębnie występowanie ustawowych przesłanek zapobieżenia szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa, niezbędnych dla zastosowania trybu zmiany decyzji stosownie do art. 161 Kpa.

W toku postępowania ustalono także, iż zakres zmian nie wykracza poza przedmiot decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, zatem zdaniem organu, nie nastąpiło przekroczenie dozwolonych granic zmiany ostatecznej decyzji. Dokonana zmiana decyzji Wojewody D. dotyczyła jej części i została dokonana w zakresie niezbędnym, co mieści się w regulacji art. 161 Kpa. Dlatego Minister nie zgadza się z twierdzeniem skarżących, że zaskarżona decyzja zawiera nowe rozwiązania lokalizacyjne, których nie było w decyzji lokalizacyjnej i że winna być wydana nowa decyzja przez Wojewodę D., a nie przez Ministra Budownictwa.

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. N., A. L., T. W. i Z. K. zarzucając:

* naruszenie art. 161 § 1 Kpa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ostateczną decyzję Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (...), która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie uwzględniała w dniu jej wydania obowiązywania prawa unijnego i polskiego, i stała się nieważna z mocy prawa, można naprawić w drodze częściowej jej zmiany.

* naruszenie art. 19-21 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych w związku z art. 21 § 1 Kpa przez błędną wykładnię, że nowe ustalenia lokalizacyjne autostrady, których nie było w decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. należą do właściwości Ministra Budownictwa i można je ustalić z pominięciem trybu przewidzianego w cyt. ustawie i ustawie z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska.

* naruszenie art. 127 § 3 Kpa przez błędną wykładnię, że Minister Budownictwa wydał decyzję w pierwszej instancji, od której nie przysługuje odwołanie.

Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) grudnia 2006 r. i z dnia (...) stycznia 2007 r., uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2004 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów podróży.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o uchylenie w całości decyzji Wojewody D. zdaniem skarżących był w pełni zasadny, a nawet konieczny wobec ujawnienia nowych faktów i dowodów we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że decyzja Wojewody D. w dniu jej wydania nie była oparta na obowiązującym prawie unijnym i polskim, i jest wadliwa. We wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad domagał się zmiany ostatecznej decyzji Wojewody D. uzasadniając tym, że na podstawie tej decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem w dniu jej wydania nie można budować autostrady wymieniając szczegółowo przyczyny.

Niezgodność decyzji Wojewody D. z obowiązującym prawem unijnym i polskim w dniu jej wydania, to ich zdaniem niezgodność z:

- dyrektywą Unii Europejskiej z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony środowisk

przyrodniczych oraz dzikiej flory i fauny /92/43/EEc/

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

* ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane

* ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo Wodne

* rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430)

* rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116)

* rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735).

Skarżący zarzucają Ministrowi Budownictwa w wydanych decyzjach z dnia (...) grudnia 2006 r. i (...) stycznia 2007 r. naruszenie prawa wskazując naruszenie przepisu art. 161 § 1 Kpa przez błędną jego wykładnię, poprzez uznanie, iż zmienić decyzję Wojewody D., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu jej wydania nie uwzględniała obowiązującego prawa unijnego i polskiego i stała się z mocy prawa nieważna i niemożliwa do wykonania, można w trybie art. 161 § 1 Kpa. Ich zdaniem taka wykładnia narusza obowiązujące prawo i ustalony porządek prawny. Skoro decyzja Wojewody D. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stała się niemożliwa do wykonania to podstawę prawną do jej zmiany stanowi art. 156 § 1 Kpa - stwierdzenie nieważności decyzji lub art. 145 § 1 - wznowienie postępowania.

Nieuzasadnione jest w ocenie skarżących natomiast twierdzenie Ministra Budownictwa, że nie mógł wydać decyzji stwierdzającej unieważnienie decyzji Wojewody D. na podstawie art. 156 § 1 Kpa ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał zgodność decyzji Wojewody D. z prawem i nie stwierdził takiej niezgodności. W świetle ujawnionych nowych faktów we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, skarżący uważają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "źle badał" i popełnił pomyłkę, na którą Minister Budownictwa nie może się powoływać w myśl wyrażonej w art. 6 Kpa zasady, że organy administracji państwowej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a nie wadliwych orzeczeń sądu, którego wadliwość jest faktem, który to fakt w myśl art. 227-229 Kpc nie wymaga dowodu.

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

W ocenie skarżących, decyzje Ministra Budownictwa mimo wydania ich niezgodnie z prawem, nie uzasadniają podstaw prawnych do zmiany decyzji w oparciu o przesłanki przewidziane w art. 161 § 1 Kpa - zagrożenie ważnych interesów Państwa oraz wystąpienia szkód dla gospodarki narodowej ze względu na poczynione nakłady finansowe i zobowiązania wobec inwestorów zagranicznych. Przesłanek tych nie można uznać w ich ocenie za zasadne, ponieważ nie można dokonywać nakładów finansowych i czynić zobowiązania wobec inwestorów zagranicznych skoro było faktem, że decyzja Wojewody D. jest nieważna, bo została wydana z naruszeniem prawa i jest przedmiotem dwóch skarg kasacyjnych.

W ich ocenie dokonany już wykup gruntów na cele obwodnicy nie stanowi zagrożenia dla gospodarki narodowej, gdyż Państwo może je przeznaczyć na inny cel lub odsprzedać. Natomiast budowa autostrady przez zamieszkałą zachodnią część miasta i rozlewiska w dorzeczach rzek O., Ś., W. i szeregu dopływów i kanałów i tereny zalewowe oraz ekologiczne ustalane jako Natura 2000 i bardzo wysokimi kosztami jej budowy ponad 3 miliardy złotych stanowi marnotrawstwo środków finansowych Państwa zagrażającym interesom gospodarki narodowej wobec istniejącej tańszej koncepcji jej budowy. Ponadto płatna autostrada z przebiegiem przez miasto W. nie wyprowadza ruchu tranzytowego (tirów) z miasta W., lecz go kumuluje i nie służy do rozładowania ruchu komunikacyjnego dla mieszkańców miasta ze względu na małą ilość wjazdów oraz płatności przejazdów.

Naruszenie przepisu art. 21 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w związku z art. 21 § 1 Kpa poprzez wydanie nowych decyzji lokalizacyjnych autostrady dotyczących budowy nowego odcinka autostrady, budowy nowych węzłów, punktów poboru opłat, łączników, dróg, wiaduktów, mostów, estakad określonych w pkt II decyzji skarżący uzasadniają tym, że do wydania decyzji, o których mowa właściwym jest Wojewoda D., a nie Minister Budownictwa. Będąc niewłaściwym do wydania wskazanych wyżej decyzji lokalizacyjnych autostrady Minister Budownictwa dodatkowo naruszył tryb postępowania do wydania decyzji lokalizacyjnych określony w art. 19 - 20 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - (sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko). Konsekwencją powyższych naruszeń prawa przez Ministra Budownictwa, zdaniem skarżących, była

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

próba niedopuszczenia do sądowej kontroli decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. przez wskazanie przepisu art. 127 § 1 Kpa, w myśl którego nie służy odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Równocześnie Minister wskazał, że argumentacja przedstawiona przez skarżących nie podważa zasadności podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Minister nadto podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 1820/06) oddalił skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004r w przedmiocie ustalenia lokalizacji obwodnicy.

Pismem procesowym z dnia (...) lutego 2008 r. uczestnik postępowania -Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej przez osoby nie posiadające, wobec braku interesu prawnego, legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi.

Pismem z dnia (...) lutego 2008 r. skarżący wskazali, iż nie zgadzają się z zarzutem uczestnika postępowania - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż nie przysługuje im przymiot strony w toczącym się postępowaniu sądowym, oraz podtrzymali podnoszone w skardze zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak Sąd swoje uprawnienie do zbadania legalności aktu administracyjnego wywodzi z faktu zaskarżenia tegoż aktu przez podmiot uprawniony. Rolą zatem Sądu było przede wszystkim zbadanie czy legitymacja E. N. i Z. K. do wystąpienia ze skargą znajduje uzasadnienie w pierwszej kolejności w przepisach postępowania, a w dalszej - przepisach prawa materialnego. Skargi bowiem pozostałych skarżących zostały prawomocnie odrzucone i A. L. oraz T. W. w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia byli uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestię uprawnień do złożenia skargi reguluje art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

stosownie do którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy znajduje on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.) również uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)".

Zdaniem Sądu skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86).

Zdaniem Sądu istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

prawem. W tej płaszczyźnie o występowaniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz wystarczające jest samo istnienie interesu prawnego, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Pojęcie interesu prawnego oznacza takiż interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

Zdaniem Sądu skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który dawałby uprawnienie do kwestionowania decyzji wydanej w trybie art. 161 kpa. Jeśli chodzi o wskazany przez skarżących, jako źródło ich interesu prawnego w sprawie fakt bycia właścicielami działek położonych w strefie uciążliwości obwodnicy, należy stwierdzić, iż przepisy materialnego prawa cywilnego dotyczące ochrony własności jak najbardziej mogą być w niniejszej sprawie podstawą uznania skarżących za stronę w postępowaniu w sprawie lokalizacji autostrady.

Na przepisy prawa cywilnego, jako źródło interesu prawnego, wskazywano nie tylko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: np. /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/96, a także uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001, sygn. akt OPK 19/01), ale również w doktrynie Prawa administracyjnego (tak np. /w:/ powołanych przez stronę skarżącą poglądach S. Jędrzejewskiego - OSP 1997/4/82, czy też J. Zimmermanna - OSP 1997/4/83; tak również m.in. /w:/ R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 105, a także A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne.", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 281).

Nie mniej jednak obecnie skarżący zwalczają decyzję zmieniającą w określonym zakresie rozstrzygnięcie lokalizacyjne. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz potwierdzonych na rozprawie przed sądem okoliczności faktycznych, skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na osiedlu Ż.. Osiedle to położone jest w pobliżu odcinka obwodnicy między 14 000 km, a 15 000 km. Osoby te były stronami postępowania zwykłego administracyjnego z racji tego, że działki stanowiące ich własność położone są w strefie uciążliwości o zasięgu od 50 m do 150m od krawędzi projektowanej jezdni obwodnicy. Tymczasem zaskarżona decyzja nie rozstrzyga i nie dotyczy tego odcinka inwestycji, który mógłby oddziaływać na nieruchomości skarżących. Rozstrzygnięcia w niej zawarte dotyczą innych fragmentów obwodnicy.

W tej sytuacji należy przyjąć, iż skarżący jako podmioty kwestionujące decyzję wydaną w trybie art. 161 kpa nie mają legitymacji czynnej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do wniesienia skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia 24 stycznia 2007 r.

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

Nadto z treści skargi wynika, że w istocie zwalczają decyzję o ustaleniu lokalizacji, kwestionując projektowany przebieg obwodnicy i proponując inny jego wariant. Świadczy o tym także nieuprawniona ocena wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję lokalizacyjną. Skarżący kwestionują powyższy wyrok, twierdząc, że Sąd "popełnił pomyłkę". Takiego rodzaju zarzuty, a zatem skierowane przeciwko umiejscowieniu obwodnicy w pobliżu ich nieruchomości mogły być podnoszone w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej w trybie zwyczajnym (lokalizacja), nie zaś nadzwyczajnym (zmiana w trybie art. 161), z tego powodu, że przede wszystkim zaskarżona decyzja nie zmienia w żadnym zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, zarówno na odcinku, który będzie oddziaływał na ich działki, jak również w jakimkolwiek innym.

Jak wynika z powyższych wywodów Sąd wyraził pogląd o braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi.

Niemniej jednak Sąd rozważył także hipotetycznie, co należy dobitnie podkreślić, zasadność skargi przy przyjęciu tezy, że skarżący jednak wykazali swój interes prawny zarówno w aspekcie procesowym, jak również materialnym.

Otóż przede wszystkim przepis art. 161 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Decyzja wydana w tym trybie podlega kontroli sądowej, a zakres tej kontroli wyznacza treść tego przepisu i uznaniowy charakter decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej. Brak możliwości zmiany decyzji ostatecznej w inny sposób oznacza niemożność wzruszenia jej w trybie wznowienia postępowania, zmiany na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., jak również w trybie stwierdzenia nieważności. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 1997r. (sygn. akt III RN 52/96, OSNP 1997/18/331). W ocenie Sądu Najwyższego użyte w tym przepisie określenie "w inny sposób" oznacza, że decyzja ostateczna nie mogła być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów Kodeksu, które przewidują uchylenie lub zmianę takich decyzji (art. 154, 155 i 163 KPA), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 KPA) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 KPA). Jeżeli zatem istnieją określone w tych przepisach przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej, a równocześnie nie zachodzą okoliczności

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

przewidziane w art. 145 § 1 i art. 156 § 2 KPA, wówczas organ administracji nie jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 161 § 1 KPA, lecz powinien wykorzystać, stosownie do okoliczności sprawy, jeden ze wskazanych wyżej nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Pogląd taki w ocenie Sądu Najwyższego jest uzasadniony nie tylko tym, że przewidziana w ostatnio wymienionym przepisie Kodeksu instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stanowi usprawiedliwione, ze względu na treść art. 16 § 1 KPA, odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 161 § 1 KPA stanowi bowiem zarazem odstępstwo od wyrażonej w art. 155 KPA możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jedynie za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Oznacza to, że przepis art. 161 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo i tylko wówczas, gdy strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i z samego brzmienia tego przepisu wynika wyjątkowość art. 161 § 1 k.p.a., co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością i dopiero po wnikliwym zbadaniu całokształtu sprawy. Warunkiem zastosowania omawianego przepisu jest występowanie zagrożenia dóbr albo konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Organ właściwy ma obowiązek wykazania, że tylko w tym trybie możliwe jest usunięcie zagrożenia albo zapobieżenie szkodom. W konsekwencji należy uznać, że w sytuacjach wyjątkowych dopuszczalne jest uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stanu zagrożenia, który ona powoduje nie da się w inny sposób usunąć albo zapobiec poważnym szkodom.

Taki charakter omawianego przepisu art. 161 kpa wymaga niezwykle starannego i rzetelnego zastosowania normy art. 77, 80 i 107 § 3 kpa.

Z powołanych przepisów wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej

sygn. akt IV SAM/a 819/07

sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Wymóg ten nabiera szczególnego znaczenia przy stosowaniu przepisów, które zawierają pewne ocenne i wymagające szczególnego wyjaśnienia przesłanki, jak w niniejszej sprawie zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jej integralną część i kontroli Sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji spełnia wymogi powołanych przepisów, a w szczególności prawidłowo i wnikliwie zostały rozpatrzone przesłanki usprawiedliwiające zastosowanie szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznej. Pierwszym wymogiem zastosowania art. 161 kpa jest wymóg istnienia decyzji ostatecznej. Ostateczność zaś to brak możliwości wzruszenia decyzji w trybie administracyjnym. Zasadę powyższą statuuje norma art. 16 § 1 kpa, stosownie do której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne.

Bezspornie decyzja Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2003r. ustalająca lokalizację płatnej autostrady (...) (dawnej (...)) dla obwodnicy W. w województwie d. jest ostateczna. Złożono odwołania od niej, które następnie zostały rozpoznane decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2003r. Fakt złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego I instancji, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miał żadnego znaczenia dla ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Zaskarżenie do sądu administracyjnego ma wpływ na tzw. "prawomocność" decyzji administracyjnej. Dotyczy bowiem zaskarżania w toku postępowania sądowego, nie zaś administracyjnego.

Przesłanką drugą jest ustalenie, że nie istnieje możliwość wykorzystania żądnego innego trybu wzruszenia decyzji. Wymaga to ustalenia czy decyzja jest

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

wadliwa, czy prawidłowa, czy tworzy dla stron prawa nabyte, a jeśli tak, to czy ubiegano się o zgodę strony na wzruszenie takiej decyzji.

W ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący przeanalizował możliwości wzruszenia decyzji lokalizacyjnej na innej, niż art. 161 kpa drodze i uznał, że decyzja ta nie mogła być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów Kodeksu, które przewidują uchylenie lub zmianę takich decyzji (art. 154 i 155 kpa), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 kpa) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 kpa). Co do przyczyn uchylenia decyzji w drodze postępowania nieważnościowego, organ trafnie powołał się na okoliczność kontroli decyzji lokalizacyjnej przez Sąd administracyjny I instancji, a następnie w odpowiedzi na skargę - na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalający skargę kasacyjną od orzeczenia korzystnego dla inwestora. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2) ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji miał obowiązek z urzędu zbadać tę decyzję pod względem zgodności z przepisami, a w szczególności czy wystąpiły przy jej wydaniu takie uchybienia, które kwalifikowane są m.in. jako rażące naruszenie przepisów. Wymóg taki jest niezależny od tego, czy tego rodzaju zarzuty zostały podniesione w skargach. Skoro zaś skargi te zostały prawomocnie oddalone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1820/06), brak podstaw do przyjęcia, że decyzja lokalizacyjna dotknięta jest wadą tak poważną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Prawidłowo w dalszej kolejności organ przeanalizował możliwość wykorzystania trybu wznowieniowego do wzruszenia decyzji lokalizacyjnej, jak również zastosowania art. 154 i 155 kpa. W szczególności udowodnił i przeanalizował niemożność zastosowania zmiany decyzji za zgodą jej wszystkich stron.

Ostatnią przesłanką usprawiedliwiającą zastosowanie takiego trybu jest "stan nagłej konieczności administracyjnej". Wzruszenie decyzji ma usunąć stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego albo zapobiec poważnym szkodom w gospodarce narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił powyższą przesłankę, opierając się na dowodach i przeprowadzając prawidłowe rozumowanie co do skutków niezrealizowania inwestycji w planowanym terminie. Bezspornym jest bowiem, że powtórzenie procesu inwestycyjnego od samego początku tj. uzyskania według obecnie obowiązujących przepisów decyzji o lokalizacji inwestycji celu

sygn. akt IV SA/Wa 819/07

publicznego, wiązałoby się z długim okresem oczekiwania na załatwienie sprawy, bynajmniej nie z przyczyn leżących po stronie organu administracji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi związany z brakiem właściwości Ministra Budownictwa do rozpatrzenia sprawy o zmianę ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Jak zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji organem uprawnionym do orzekania w trybie art. 161 kpa jest właściwy minister, natomiast konkretny resort związany jest z regulacjami dotyczącymi stosowania przy lokalizowaniu autostrad przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Art. 9 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje na ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej jako organ II instancji w postępowaniu odwoławczym od decyzji ustalających lokalizację dróg krajowych. Ministrem takim jest obecnie Minister Budownictwa i należy uznać go za organ właściwy do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Od decyzji wydanej przez Ministra w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie, jednakże strona może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. O takim też sposobie zaskarżenia pierwszej decyzji Ministra Budownictwa zostali skarżący pouczeni.

Skarżący w skardze przywołali szereg aktów prawa krajowego i wspólnotowego, które ich zdaniem zostały naruszone przez zaskarżoną decyzję. Nie wskazali jednakże konkretnych norm, natomiast analiza decyzji w świetle powyższych przepisów nie doprowadziła do wniosku, iż przepisy te zostały naruszone.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik inwestora złożył pismo procesowe, które w konsekwencji zostało potraktowane jako załącznik do protokołu rozprawy. Wobec wniosku skarżących o odroczenie z tego powodu rozprawy, Sąd postanowił odroczyć ogłoszenie wyroku na maksymalny okres 14 dni, uznając, że prawa skarżących w ten sposób nie zostaną naruszone. Pismo to bowiem nie wnosi istotnych kwestii do sprawy.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.