Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 550/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.35 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 2, art. 8 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 68 ust. 3 pkt 3, par. 68 ust.3 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 217 par.2 pkt 2 i art. 218 par.2, art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił T.-M. P. S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej nr [...] K. wraz z zasilaniem w miejscowości N. na działce nr [...] w obrębie N. w G. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor nie wykonał w pełni obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] r. i z dnia [...] r.

W odwołaniu od tej decyzji T.-M. P. SA zakwestionowała też, na podstawie art. 142 Kpa, postanowienie z dnia [...]. Spółka wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem:

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane i art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentów, po spełnieniu niektórych obowiązków nałożonych postanowieniami,

- art. 76 Kpa poprzez pominięcie, że przedstawiony przez inwestora wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi dokument urzędowy wskazujący, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym jako [...],

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia do wglądu dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że [...] r. do organu I instancji wpłynął wniosek T.-M. P. SA, reprezentowanej przez pełnomocnika, o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej T.-M. P. SA nr [...] K. wraz z zasilaniem na działce nr [...] w miejscowości N.. Starosta [...] pismem z 17 listopada 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o możliwości składania wniosków i zgłaszania uwag. W tym samym dniu organ wydał postanowienie nakładające na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów (wymienionych w punktach od 1 do 6 postanowienia). Starosta poinformował, że nieuzupełnienie braków w określonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na powyższe część stron postępowania zgłosiła uwagi w stosunku do planowanej inwestycji. Ponadto o uznanie za stronę postępowania wystąpili właściciele sąsiednich działek, których wnioski, z uwagi na konieczność uzupełnienia przez inwestora dokumentacji projektowej w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, nie mogły zostać rozpatrzone na tym etapie postępowania, o czym Starosta poinformował wnioskodawców pismem z dnia [...] r. Dodatkowo, w wyniku zgłoszonych uwag, Starosta [...] postanowieniem z [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia przetłumaczonego z języka angielskiego na język polski przez biegłego tłumacza przysięgłego, opisu technicznego znajdującego się w projekcie budowlanym na stronie [...]. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do pisemnego ustosunkowania się do zastrzeżeń i uwag wniesionych przez inne strony postępowania.

Pismem z 15 grudnia 2017 r. Prokuratura Rejonowa w K. zgłosiła udział w prowadzonym postępowaniu.

Pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia [...] r. złożył wyjaśnienia dotyczące zgłoszonych uwag i zarzutów.

Organ I instancji po ponownej analizie posiadanych dokumentów, w związku z upływem terminu wyznaczonego inwestorowi na uzupełnienie dokumentacji (termin upłynął 22 grudnia 2017 r.), decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie postanowieniem z [...] r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę, która wystąpiła w uzasadnieniu tej decyzji.

W dniu [...] r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji, do organu I instancji wpłynęło pismo inwestora z prośbą o wydłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji, a w braku takiej możliwości o zawieszenie postępowania do dnia [...] r. Ponadto inwestor uzupełnił dokumentację o uwierzytelnione tłumaczenie z języka angielskiego strony [...] opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym.

W kolejnych dniach do Starosty [...] wpłynęły pisma stron postępowania wskazujące na nienależyte ustosunkowanie się przez inwestora do podniesionych przez nich zarzutów i sprzeciwiające się planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestora dokonał ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) (pkt. 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt. 2), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt. 3), wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt. 4).

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym powyżej, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowienie nakładające obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu, jest kontrolowane w ramach kontroli decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę.

Rozpatrując kwestionowaną zasadność nałożenia postanowieniem z [...] r. obowiązków wskazanych w punktach 3 i 5 postanowienia, tj.:

- złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości dotyczącej usytuowania przedmiotowej działki na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. K. z wyłączeniem G., D., K. i pół. części K. - uchwała Rady Gminy Kołobrzeg Nr XVI/84/91 z dnia 30 grudnia 1991r. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 3 z 29 lutego 1992r.) ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXIV/189/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 4 z 25 lutego 1998 r.) symbolem [...], podczas gdy z rysunku planu wynika, że działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...],

- przedłożenia do wglądu dokumentu z wpisem o służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], dla działki nr [...], w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej,

organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) za dostęp do drogi publicznej (drogi zaliczonej do jednej z czterech kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Źródłem takiego dostępu może być służebność gruntowa oparta na tytule prawnym w postaci umowy, orzeczenia sądu, względnie zasiedzenia lub decyzji administracyjnej. W przypadku zaś drogi wewnętrznej stanowiącej własność osoby trzeciej należy uwzględnić prawo własności tej osoby i jej wolę w kwestii zgody na trwałe korzystanie z terenu. W przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawdą jaką jest ustanowienie służebności. W takiej sytuacji prawne zapewnienie dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej mogło nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Działka nr [...] skomunikowana miała być z drogą publiczną - drogą wojewódzką nr [...] pośrednio, poprzez działki nr [...] i [...]. Pierwsza z tych działek, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem dr, stanowi własność G. K., druga zaś oznaczona jest symbolem [...] i stanowi współwłasność H. i E. S.. Przeznaczenie działki [...] w planie miejscowym na cele drogowe nie przesądza o jej charakterze. Zatem bez znaczenia dla ustalenia istnienia dostępu do drogi publicznej jest fakt wydzielenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów z przeznaczeniem pod budowę dróg obsługujących przyległe tereny. Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej w części poprzez działkę stanowiącą własność osób prywatnych, przy braku ich zgody, stanowi naruszenie ich interesów i nie spełnia warunku zapewnienia zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej.

Zatem wobec braku przedstawienia przez inwestora odpowiednich dokumentów świadczących o posiadaniu prawa do korzystania z przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] Starosta [...] prawidłowo nałożył postanowieniem z [...] r. powyższy obowiązek. Ponadto, w aktach sprawy (karta nr [...]) znajduje się pismo właścicieli powyższej działki z [...] r., w którym nie wyrażają oni zgody na ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez ich nieruchomość.

Odnośnie wyjaśnienia nieścisłości w sprawie lokalizacji działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy zauważył, że działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K. z wyłączeniem G., D., K. i pół. części K. - uchwała Rady Gminy Kołobrzeg Nr XVI/84/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 3 z 29 lutego 1992 r.) ze zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXIV/189/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 4 z 25 lutego 1998 r.) i znajduje się w obszarze opisanym symbolem [...] - "warsztaty rzemieślnicze, budownictwo jednorodzinne z rzemiosłem i usługami; opracować projekt na całość łącznie z [...], jedna wspólna droga lokalna szerokości 10 m; wariantowo dojazd od strony wschodniej przez [...]". Uwzględnienie powyższego oraz treści art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.) nie może być jednak wystarczające wobec załączenia przez inwestora do projektu budowlanego wypisu z powyższego planu, wydanego [...] r. przez Urząd G. K., w którym wskazano, że działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym N. leży na terenach w "Tekście Planu" w ustaleniach szczegółowych opisanych symbolem [...] przeznaczonych pod: produkcja, bazy, składy, rzemiosło; wjazd z drogi lokalnej, regulacja linii rozgraniczenia, linia zabudowy min. 10 m od nowych linii rozgraniczających. Pomimo twierdzenia inwestora, że uzyskany dokument - wypis i wyrys z miejscowego planu ma formę zaświadczenia i stanowi przykład dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 Kpa, brak jest przeszkód do prowadzenia dowodów przeciwko treści takiego dokumentu w ramach postępowania, w którym jest przedkładany jako dowód (art. 76 § 3). Organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Przedstawienie wypisu nie zwalnia organu z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Wypis z planu można uznać za wystarczający wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron, a takie zostały podniesione w pismach skierowanych zarówno do Starosty [...] jak i do Wojewody Z..

Wojewoda zauważył, że inwestor nie dołączył do projektu budowlanego, w myśl art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Zgodnie z treścią projektu budowlanego na terenie planowanej inwestycji przyjęto II kategorię geotechniczną obiektu w złożonych warunkach gruntowych, zatem wskazana dokumentacja, w oparciu o art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.) powinna zostać zatwierdzona w drodze decyzji, przez właściwy organ administracji geologicznej.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie dopełnił obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), w zakresie pkt. 6 postanowienia z 17 listopada 2017r., w szczególności w zakresie prawidłowego wskazania obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda Z. podzielił stanowisko Starosty [...], że obszar ten nie ogranicza się do granic działki nr [...], na której planowana jest budowa stacji bazowej, bowiem tylko z analizy dołączonego do projektu budowlanego opracowania "Przewidywane zasięgi oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości strumienia mocy 0,1 W/m2 - widok w płaszczyźnie poziomej" (str. 93 projektu budowlanego) wynika, że obszar oddziaływania wykracza poza obszar działki objętej inwestycją. Do ustalenia tego obszaru nie ma znaczenia fakt, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 sierpnia 2010 r, sygn. akt II SA/Bk 349/10 w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Przy czym w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu, że organ I instancji nie oczekiwał na nadejście odpowiedzi na postanowienie z [...]., Wojewoda zauważył, że wyznaczony inwestorowi 30-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji upłynął 22 grudnia 2017 r. Starosta [...], zobowiązany treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wobec upływu terminu na uzupełnienie dokumentów i brak informacji o nadaniu przez wnioskodawcę w placówce pocztowej w ostatnim dniu, tj. 22 grudnia 2017 r., wniosku o przedłużenie terminu, względnie o zawieszenie postępowania, prawidłowo 28 grudnia 2017 r. wydał przedmiotową decyzję. Wniosek inwestora wpłynął do organu 29 grudnia 2017r., zatem po wydaniu rozstrzygnięcia.

Analizując zarzut inwestora, iż organ I instancji wyznaczył zbyt krótki termin na usunięcie braków w dokumentacji projektowej, organ II instancji zauważył, że inwestor częściowo uzupełnił dokumentację ale jednocześnie zanegował potrzebę jej uzupełniania i nie uprawdopodobnił, że sprosta nałożonym obowiązkom. Prawodawca ponadto nie sprecyzował terminu, jaki należy wskazać inwestorowi na uzupełnienie dokumentacji projektowej. Wnioskodawca zobowiązany jest natomiast do złożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę kompletu dokumentów niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewody Starosta [...] prawidłowo postanowieniami z [...] r. i [...] r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych dokumentów. Do dnia wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, tj. do dnia [...] r., nie uzupełniono w całości żądanej dokumentacji. Wobec nie spełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, Starosta [...] zasadnie, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja odpowiada prawu, dlatego należało ją utrzymać w mocy.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ II instancji w dniach 1 lutego 2018 r. i 6 lutego 2018 r. wpłynęły pisma części stron postępowania, w których został zawarty ich sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Dołączono także poświadczoną notarialnie kopię pisma T-M. P. SA z 23 listopada 2017 r. skierowanego do Wójta G. K., w którym Spółka przewiduje, w porozumieniu z Gminą, realizację inwestycji na alternatywnej nieruchomości, nie budzącej sprzeciwu społecznego. Podnoszone przez strony zarzuty zostały rozpatrzone w trakcie prowadzonego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję T. SA wniosła o jej uchylenie, o uchylenie decyzji organu I instancji, a także pkt. 5 i 6 postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r.

Spółka podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia do wglądu dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności drogi koniecznej w sytuacji, gdy inwestycja w żaden sposób nie naruszy interesu właściciela nieruchomości przez którą przebiega droga albowiem ta jest powszechnie dostępna, a nawet posiada własną nazwę ulicy, co wręcz fizycznie uniemożliwia odróżnienie jej od drogi publicznej, w związku z czym stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych

2) naruszenie art. 76 kpa poprzez pominięcie, że przedstawiony przez inwestora wypis i wyrys stanowi dokument urzędowy, co oznacza, że stwierdzono urzędowo, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...], a nie [...] jak wskazuje Starosta, a także art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych poprzez pominięcie, że niezależnie od tego na jakim terenie lokalizowana jest inwestycja, tj. czy to jest teren [...] czy też [...], to inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy inwestor w przepisanym terminie złożył wniosek o przedłużenie terminu i spełnił niektóre obowiązki, a także naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez brak rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu w sytuacji, gdy żadna okoliczność procesowa nie stała temu na przeszkodzie, bowiem termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest terminem ustawowym lub prekluzyjnym, zatem mógł zostać przedłużony gdy okoliczności sprawy tego wymagały,

4) naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 3 pkt 5 tej ustawy poprzez uznanie, że to projektant wyznacza autorytarnie obszar oddziaływania obiektu, podczas gdy taka informacja ze strony projektanta nie jest wiążąca, a ustalenie obszaru należy do organu administracji,

5) art. 6 i 7 kpa na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że Wojewoda Z. uznał, iż organ I instancji słusznie nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia do wglądu dokumentu z wpisem o służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie ustosunkował się jednak do przywołanego w odwołaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09, w którym Sąd ten stwierdził, że jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę (...) to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Analogiczna sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organy obu instancji wymagają od strony przedłożenia do wglądu dokumentu "z wpisem" o służebności przejazdu i przechodu. Jednak droga wewnętrzna, o której mowa powyżej, to ulica posiadająca własną nazwę (ulica P.), która niczym nie różni się od dróg publicznych w okolicy - w szczególności ma charakter powszechnie dostępnej. Nie ma znaczenia to, że właścicielem danej nieruchomości jest osoba trzecia - istotne jest jedynie to, czy można tej nieruchomości przypisać cechy drogi wewnętrznej. W ocenie skarżącej Spółki, jest to droga powszechnie dostępna, co w rzeczywistości, wbrew swemu założeniu, potwierdzili jej właściciele, którzy stwierdzili, że ich nieruchomość jest dostępna dla wszystkich mieszkańców ulicy [...] jak i osób ich odwiedzających, a jedynie tylko nie dla strony skarżącej. Właściciele działki [...] umożliwiają przejście i przejazd każdemu, tylko nie stronie skarżącej. Działka ta jest oznaczona w miejscowym planie droga i tak też jest wykorzystywana. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2011 roku, IV SA/Wa 1013/11, o tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna, ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów. Charakter tego rodzaju ciągu komunikacyjnego, przeznaczonego do obsługi ruchu drogowego o ograniczonym zasięgu i intensywności, przemawia za uznaniem, że nie musi on spełniać wszystkich paramentów technicznych wymaganych dla dróg publicznych. Takie fizyczne właściwości rzeczona działka jak najbardziej posiada, w związku z czym winna być uznana za drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe nie ma podstaw, aby organ żądał od inwestora przedkładania dowodów na ustanowienie służebności. Poza tym organ nie wziął pod uwagę faktu, że zadośćuczynienie temu obowiązkowi może być bardzo czasochłonne, albowiem służebność gruntowa może zostać ustanowiona albo poprzez umowę - dla której oczywiście konieczne byłoby porozumienie obu stron, albo w drodze ustanowienia przez sąd - w drodze długo trwającego postępowania sądowego. Zatem obowiązek przedłożenia takiego dokumentu z jednej strony jest bezpodstawny, zaś z drugiej strony bardzo czasochłonny i niemożliwy do zrealizowania w 30 dni. Co więcej, działka [...], do której działka [...] przylega, nawet jeśli nie stanowi drogi gminnej (została przeznaczona pod drogę gminną wskazaną w planie zagospodarowania przestrzennego i z mocy prawa przeszła na własność G. K. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna - zgodnie z załączonym pismem Wójta G. K.), to stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zapewniająca inwestorowi dostęp do drogi publicznej, ulicy [...].

Wojewoda uznał także, że słusznym było żądanie od skarżącej Spółki wyjaśnienia nieścisłości w sprawie umiejscowienia działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda uznał, że nie ma znaczenia to, iż Spółka dołączyła do wniosku dokument otrzymany od właściwego organu tj. wypis i wyrys dotyczący rzeczonej działki, bo dokument ten budził wątpliwości organu i zastrzeżenia innych stron. Nie wiadomo w jaki sposób skarżąca Spółka miałaby wyjaśnić te nieścisłości. Dołączony przez nią wypis i wyrys to dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypis dotyczy wprost działki [...] na której planowana jest inwestycja. Jeśli organ administracji uznał, że dokument urzędowy wydany przez inny organ jest nieprawidłowy to powinien to wyjaśnić we własnym zakresie, a nie zobowiązywać skarżącej Spółki do bliżej nieustalonego wyjaśnienia nieścisłości. Niezależnie od tego Spółka wskazała, że nawet jeśli inwestycja byłaby planowana, na obszarze [...], a nie na obszarze [...] jak wynika to z wypisu, to nie ma to żadnego znaczenia dla możliwości posadowienia stacji - zgodnie z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych. Wojewoda do tej okoliczności w żaden sposób się nie odniósł, a jest to okoliczność przesądzająca o tym, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie może uchodzić za sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja może być bowiem posadowiona zarówno na terenie [...] jak i na terenie [...]

W ocenie Spółki Wojewoda wykazał się daleko idącą niekonsekwencją, z jednej strony podkreślił, że Spółka nie dołączyła do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, z drugiej zaś stwierdził, że wniosek Spółki o przedłużenie terminu do realizacji zobowiązania był bezzasadny, bowiem wnioskodawca zanegował potrzebę uzupełnienia dokumentacji. Spółka owszem, częściowo zanegowała potrzebę uzupełnienia dokumentacji, jednak negacja ta nie dotyczyła rzeczonej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Stąd wniosek o przedłużenie terminu był jak najbardziej zasadny. Podstawą do wydania decyzji odmownej było naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzupełnienie istotnych braków projektu budowlanego we właściwym terminie. W odwołaniu Spółka podniosła, że organ I instancji w rzeczywistości nie oczekiwał na udzielenie odpowiedzi przez Spółkę. Wojewoda uznał jednak, że działanie organu I instancji było słuszne wobec upływu terminu na uzupełnienie dokumentów oraz braku informacji o nadaniu przez wnioskodawcę w placówce pocztowej w ostatni dniu wniosku o przedłużenie terminu. Takie stwierdzenie jest niezrozumiałe, bo Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wymogu, by strona informowała organ o nadaniu przesyłki pocztą ostatniego dnia wyznaczonego terminu - to rzeczą organu jest wydanie decyzji w takim terminie, aby możliwy był wpływ do niego korespondencji nadanej przed upływem terminu.

W postanowieniu z dnia [...] r. organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia braków we wskazanej dokumentacji wyznaczając 30 dniowy termin na wykonanie postanowienia. Termin wyznaczony postanowieniem upłynął w dniu 22 grudnia 2017 r. W tym też dniu Spółka nadała w urzędzie pocztowym, zgodnie z art. 57 § 5 pkt. 2 kpa tłumaczenie z języka angielskiego, zgodnie z postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r., a także wniosek o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji wskazanej w postanowieniu z dnia 17 listopada 2017 r. Zatem termin do wykonania nałożonego obowiązku został zachowany zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa - liczy się bowiem data stempla pocztowego. Art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego dopiero po bezskutecznym upływie terminu na ich usunięcie. W przedmiotowej sytuacji termin ten nie minął bezskutecznie, Spółka dołożyła należytej staranności i uzupełniła braki w zakresie tłumaczenia dokumentu. W pozostałym zakresie Spółka nie była w stanie wypełnić nałożonych na nią obowiązków w terminie, w tym przedłożyć dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, którego to obowiązku nie kwestionowała. Z tych powodów wniosek o przedłużenie terminu okazał się konieczny. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w celu usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Właściwy organ, określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien mieć bowiem na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Wymagane przez organ I instancji modyfikacje oraz dokumentacja były trudne do osiągnięcia w terminie 30 dni. Termin o jakim, mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, organ posiada swobodę w określeniu tego terminu. Wyznaczony postanowieniem termin okazał się zbyt krótki, więc wniosek o jego przedłużenie powinien zostać uwzględniony.

Kolejna nieprawidłowość dotyczyła nie dostosowania projektu do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (...) w szczególności w zakresie prawidłowego wskazania obszaru oddziaływania obiektu. Jednak wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania określonym w projekcie budowalnym. Skoro organ nie zgadzał się z obszarem oddziaływania obiektu określonym przez projektanta w projekcie (a ten określony został, przy czym w ocenie organu błędnie), to organ powinien w tym zakresie poczynić własne ustalenia, a nie zobowiązywać Spółkę do zmiany dokumentacji w sposób przez organ pożądany.

Zdaniem Strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oraz art. 7 kpa zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W obliczu wskazanych powyżej okoliczności, oczywistym jest, że nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz że organy administracji nie działały na podstawie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej T.-M. P. SA nr [...] K. wraz z zasilaniem w miejscowości N. na działce nr [...], z uwagi na niewykonanie przez inwestora w całości obowiązków nałożonych postanowieniami z dnia [...] r. i [...] r.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy).

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2).

W myśl art. 34 ust. 3 ustawy projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 omawianej ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Czym jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy zapewnienie dostępu do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W analizowanej sprawie inwestor zaproponował dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej przez działkę nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną należącą do G. K., oraz przez działkę nr [...] stanowiącą własność osób fizycznych, którzy jednak nie wyrazili zgody na korzystanie z tej działki przez inwestora. Inwestor nie wykazał, by przysługiwała mu służebność drogowa w stosunku do tej działki. W jego ocenie, działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, z której korzystają mieszkańcy okolicznych nieruchomości za zgodą właścicieli działki, zatem także inwestor ma prawo korzystać z tej działki w taki sam sposób. Sąd nie podziela tej opinii. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten zawiera tzw. negatywną definicję prawa własności. Wskazuje się mianowicie, iż treść prawa własności polega na tym, że właścicielowi wolno z rzeczą robić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu zakazane (por. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, 2009, s. 70). W podobny sposób wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 sierpnia 1997 r. (III CZP 36/97, OSP 1998, z. 5, poz. 90) stwierdzając, że art. 140 k.c. zakreśla granice uprawnień właściciela, w sposób generalny wskazując, że właścicielowi wolno robić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Właściciel każdej rzeczy, w tym nieruchomości, może zezwolić pewnym osobom na korzystanie z jego rzeczy, a innym osobom może odmówić takiej zgody. Jest to istota prawa własności, chronionego konstytucyjnie. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji działka nr [...] nie została wywłaszczona. Przeznaczenie jej natomiast w planie miejscowym na poszerzenie istniejącej działki drogowej nie oznacza automatycznie, że stała się ona działką drogową w sensie prawnym, nawet jeśli w taki sposób rzeczywiście jest wykorzystywana, za zgodą jej właścicieli. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wejście w życie planu miejscowego nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu którego plan dotyczy, tereny te mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Działka nr [...] została przeznaczona w planie miejscowym na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, ale dotychczas nie została zagospodarowana w sposób przewidziany planem, nie została wywłaszczona na ten cel. Nie jest możliwe aby droga publiczna składała się z działek należących do osób fizycznych. Zatem mimo takiego przeznaczenia w planie, do czasu zmiany przeznaczenia działki zgodnie z zapisami planu, działka ta w sensie prawnym nie jest działką drogową. Droga (w tym droga wewnętrzna) to zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 2222 ze zm.) budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogami wewnętrznymi są zaś drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Drogom takim mogą być nadane nazwy przez radę gminy, po uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli terenów (art. 8 ust. 1 a ustawy). Należy także mieć na względzie ust. 2, 3 i 4 art. 8 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Z informacji z rejestru gruntów sporządzonego w dniu [...] r. znajdującego się a aktach administracyjnych sprawy wynika, że działka nr [...] ([...]) jest własnością E. S. i H. S. a sposób jej użytkowania został oznaczony jako [...] co oznacza inne tereny zabudowane (§ 68 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Drogi (§ 68 ust. 3 pkt 7 tego rozporządzenia) oznaczone symbolem – dr. Działka nr [...] stanowi grunt zabudowany i zurbanizowany, ale nie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Drogą w rozumieniu tej ustawy jest bowiem budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Okoliczność, że działka jest za zgodą jej właścicieli wykorzystywana przez okolicznych mieszkańców jako ciąg komunikacyjny, nie czyni jej jeszcze drogą wewnętrzną. W skardze do Sądu Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09 (LEX nr 787124) zgodnie z którym jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. W wyroku tym chodziło jednak o drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do osiedla mieszkaniowego, która została już wybudowana i której właścicielem było Miasto K.. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z gruntem należącym do osób fizycznych, a z akt sprawy nie wynika, by drogę wybudowano.

Z przedłożonego projektu budowlanego nie wynikało, że działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, dlatego organ I instancji zasadnie wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wpis służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] z obrębu N. w terminie 30 dni, a wobec nie wykonania tego obowiązku, zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji pozytywnej naruszałoby bowiem uzasadnione interesy właścicieli tej działki.

Natomiast zarzut dotyczący niezasadnego nałożenia na inwestora obowiązku wyjaśnienia nieścisłości dotyczących usytuowania działki w planie miejscowym należało częściowo podzielić. Jak wskazano wyżej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo otrzymania wypisów i wyrysów z planu miejscowego. Prawo wglądu do studium oraz do planu, a także prawo do otrzymania wypisów i wyrysów z ww. aktów normatywnych ma charakter powszechny. Podmiot domagający się prawa do wglądu, ewentualnie wypisów lub wyrysów, nie musi wykazywać interesu prawnego w realizacji tych uprawnień. Prawo to jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wynikającego z art. 61 Konstytucji RP (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu..., s. 132). Organ administracji nie może odmówić ich wydania, nie ma też żadnego umocowania do badania, w jakim celu wnioskodawca zamierza wykorzystać otrzymany dokument. Wydanie wypisu lub wyrysu ze studium lub planu zagospodarowania przestrzennego jest czynnością urzędową w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o opłacie skarbowej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2009 r., I SA/Gl 19/09, LEX nr 614299). W orzecznictwie wyrażono pogląd, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisu prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia, a tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego wskazany w art. 30 ust. 1 u.p.z.p., na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza – w zakresie, w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów planów miejscowych – możność wydawania w tym zakresie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r., II SA/Wr 436/10, LEX nr 688539; por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lutego 2007 r., II SA/Gd 494/06, LEX nr 929713). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, wydanie bowiem zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. urzędowo potwierdza określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, lecz nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zaświadczenie byłoby w istocie dokonaniem wykładni postanowień planu przez organ uczestniczący w procedurze jego uchwalania. Ustalenie dopuszczalności określonego zagospodarowania nieruchomości w zgodzie z postanowieniami planu ma miejsce na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Skoro w realiach niniejszej sprawy inwestor przedłożył wypis i wyrys z planu miejscowego, który w ocenie organu nie odpowiadał rzeczywistej treści obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji architektoniczno-budowalnej powinien we własnym zakresie ustalić jakie są ustalenia planu miejscowego i czy przedłożona mu dokumentacja projektowa odpowiada tym ustaleniom. Brak było podstaw prawnych do zobowiązywania inwestora w tym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut skargi sprowadzający się do tego, że organ nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, w tym w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania obiektu, skoro z przedłożonej dokumentacji wynikało, że obszar ten został ustalony błędnie, ponieważ obszar oddziaływania nie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. Organ był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia tej nieprawidłowości.

Natomiast podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 6 i 7 kpa poprzez przedwczesne wydanie decyzji odmownej nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Nawet gdyby uznać, że organ I instancji wydał przedwcześnie decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, z uwagi na brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Sąd nie dopatrzył się zatem w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ architektoniczno-budowlany zebrał pełny materiał dowodowy i dokonał prawidłowej i trafnej jego oceny. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z powyższych względów Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.