Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 377/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 i art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.
article: art. 1 ust 1, art. 4 ust 1 pkt 5, art. 3 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. - redaktora naczelnego dziennika "L" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 108/15 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "L" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "L" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce skarżącej "Redakcji dziennika "L." w G." wpisuje skarżącego "P. G. - redaktora naczelnego dziennika "L".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 10 listopada 2015 r. oddalił skargę Redakcji dziennika L. w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Redakcja dziennika "L." w Gdańsku reprezentowana przez redaktora naczelnego P. G. wniosła w dniu 17 listopada 2014 r. skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Dziennikarz dziennika "L." w G. – K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku o udzielenie informacji poprzez przesłane kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów.

Ze względu na brak odpowiedzi Zarządu Okręgowego na powyższy wniosek Redakcja dziennika "L." w G. wniosła skargę zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o nakazanie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. w terminie 14 dni.

Strona skarżąca powołała się na art. 3a ustawy Prawo prasowe, który stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wskazała zasadność żądania w świetle przepisów u.d.i.p. Według skarżącej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją u.d.i.p. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, skarżąca wskazała, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U. z 2013, poz. 1226) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, co przesądza o ich publicznym charakterze. Co za tym idzie, przedmiotowy wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku w trybie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku wyjaśnił, że nie posiada możliwości udzielenia żądanej informacji z uwagi na brak odpowiednich środków technicznych i obciążenie swoich pracowników wykonywaniem zadań służbowych.

W piśmie procesowym z dnia 22 września 2015 r. Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku wyjaśnił, że w dniu 4 listopada 2015 r. została do skarżącej przesłana odpowiedź na pismo, które wpłynęło do Zarządu w dniu 8 października 2015 r. i dotyczyło wniosku o przesłanie kopii protokołów i uchwał Zarządu Okręgowego, co potwierdza książka korespondencyjna. Z pisma datowanego na dzień 4 listopada 2015 r., znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że Zarząd Okręgowy poinformował skarżącą, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu u.d.i.p. i nie zawierają informacji publicznej, dlatego nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Sprawie ze wskazanej skargi nadano sygnaturę akt II SAB/Gd 18/15, a WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 lutego 2015 r. odrzucił skargę Redakcji dziennika "L." w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że skierowanie skargi na bezczynność przeciwko Zarządowi Okręgowemu PZŁ w Gdańsku jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej Zarządu Okręgowego, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 P.p.s.a. Według Sądu brak zdolności sądowej Zarządu Okręgowego wynikał z faktu, iż w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną, a co za tym idzie także zdolność sądową, mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie.

Na skutek skargi kasacyjnej Redakcji dziennika "L." w G., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 maja 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1125/15, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, po analizie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie, że Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku będąc statutowym organem Polskiego Związku Łowieckiego wykonującym zadania publiczne ma zdolność sądową do występowania w sprawie przed sądem administracyjnym jako podmiot skarżony.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Gd 108/15 i wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Redakcji dziennika "L." w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w Gdański w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargą Redakcja dziennika "L." zwalcza bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w Gdańsku w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzucała, że Zarząd Okręgowy pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 7 października 2014 r. o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów.

Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć aspekt podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Analizując aspekt podmiotowy sprawy, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd ponownie rozpoznając ją, związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 maja 2015 r., I OSK 1125/15, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku jako organ Polskiego Związku Łowieckiego jest, zgodnie z art. 32 P.p.s.a., podmiotem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. To otworzyło drogę do merytorycznej oceny sprawy.

PZŁ i jego zarządy należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 89/13, PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z art. 34 ustawy Prawo łowieckie wynika, że do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy:

1. prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2. troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3. pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4. ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5. czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6. prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7. organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8. prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9. współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10. wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11. prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12. realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

PZŁ ma zatem uprawnienia do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, m.in.: do prowadzenia gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troski o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także do zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny.

PZŁ i jego organy, w tym zarządy okręgowe, są podmiotami, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Prowadzi to do wniosku, że Zarząd Okręgowy będzie zobowiązany do udostępnienia informacji, którą dysponuje, jeśli ma ona walor publiczny.

Z art. 43 ust. 4 ustawy Prawo łowieckie wynika natomiast, że statut PZŁ może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania – zadania określone w art. 34. W odniesieniu do zarządów okręgowych uczyniono to w § 98 pkt 2 lit. c) Statutu Polskiego Związku Łowieckiego stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 2 lipca 2005 r. Organy PZŁ, w tym zarządy okręgowe, mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p., czyli wówczas, jeśli informacja odnosi się do wykonywanych zadań publicznych.

Sąd I instancji stwierdził, że analizę charakteru żądanej informacji należy rozpocząć od przywołania dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej u.d.i.p.

Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w tym jednak przypadku – w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08.

Organy PZŁ, w tym zarządy okręgowe, są organami, które wykonują określone ustawowo i przekazane im zadania publiczne, i w tym zakresie są w posiadaniu informacji publicznej oraz są zobowiązane do stosowania przepisów u.d.i.p., co także dotyczy wniosków składanych przez przedstawicieli prasy.

Wniosek skarżącej w rozpoznawanej sprawie dotyczył udostępnienia informacji poprzez przesłane kopii wszystkich protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów. Obejmował on żądanie udostępnienia en bloc wszystkich protokołów i uchwał organu ze wskazanego okresu.

W ocenie Sądu I instancji tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, które należałoby załatwić w trybie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w tym trybie podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego zadań publicznych. Dokumenty te, które nie mają charakteru dokumentów urzędowych, mogą być nośnikiem informacji publicznej, ale mogą zawierać równocześnie informacje, które takiego waloru nie posiadają. Dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w protokołach czy uchwałach żąda wnioskodawca.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje prawo dostępu do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły i uchwały nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści, znaczeniu i wadze. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, wśród których obok informacji o charakterze publicznym, występują również informacje takiego waloru nieposiadające, jak np. informacje dotyczące majątku PZŁ, który nie stanowi mienia publicznego oraz jego spraw członkowskich (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r., II SAB/Gd 61/15, z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. II SAB/Gd 126/14).

Żądane w niniejszej sprawie protokoły i uchwały stanowią źródło wielu różnorodnych informacji, w tym niemających charakteru publicznego, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że u.d.i.p. nie tworzy co do zasady uprawnienia polegającego na dostępie do tych protokołów i uchwał. Dokumenty te – jako nośnik różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą zatem jako całość być udostępnione na podstawie jej przepisów, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji.

Zgłoszenie tak ogólnie sformułowanego wniosku jak w niniejszej sprawie, dotyczącego dokumentów mogących zawierać różne informacje (publiczne i niepubliczne), wymagałyby bowiem każdorazowo od Zarządu Okręgowego ich szczegółowej analizy, a następnie, wyodrębnienia tych, które mają charakter publiczny, od tych, które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o wyodrębnienie informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty u.d.i.p. wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów bez sprecyzowania, o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe.

WSA w Gdańsku stwierdził, że wniosek złożony w trybie u.d.i.p. skierowany do podmiotu, który nie jest organem władzy publicznej, a jedynie wykonuje w zakresie swej działalności zadania publiczne musi precyzować, o jaką informację ubiega się wnioskodawca i co jest jej przedmiotem.

Sąd I instancji podkreślił, że u.d.i.p. nie odsyła do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06).

Wobec tego, w razie nieprecyzyjnego żądania wniesionego w trybie u.d.i.p., organ zobowiązany nie dysponuje narzędziami procesowymi umożliwiającymi doprecyzowanie takiego wniosku. Wówczas dopuszczalną formą odpowiedzi na taki wniosek jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów u.d.i.p.

Prawidłowo zatem w tej sprawie Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku pismem z dnia 4 listopada 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że nie udzieli mu informacji w trybie u.d.i.p.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że żądanie udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. wszystkich kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ w Gdańsku odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów nie stanowiło wniosku o udzielnie informacji publicznej. W konsekwencji nie można było stwierdzić, że Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej.

Redakcja dziennika "L." wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r. zaskarżając go w całości.

Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w Gdańsku w udzieleniu prasie informacji publicznej ze względu na brak w ocenie Sądu bezczynności w działaniu organu. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, żądane informacje miały charakter publiczny i organ winien żądanej informacji udzielić albo też wydać decyzję o odmowie jej udzielenia lub decyzję o umorzeniu postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, podczas gdy są to informacje publiczne, gdyż dotyczą działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne.

W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ewentualnie na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wnoszący zażądał zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm art. 203 i art. 205 P.p.s.a., w tym kosztów poniesionych w trakcie postępowania przed WSA w Gdańsku w kwocie 357 zł oraz kosztów wynagrodzenia radcy prawnego sporządzającego skargę kasacyjną, a także kosztów sporządzenia uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku w kwocie 100 zł.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że chybiony jest argument, iż wnioskowane pismem z dnia 7 października 2014 r. informacje nie spełniały kryterium informacji o sprawach publicznych przywołanej w art. 1 u.d.i.p.

Nie może budzić wątpliwości, że PZŁ i jego statutowym organom przekazano na mocy ustawy – Prawo Łowieckie zadania z zakresu administracji publicznej. Co więcej, PZŁ został powołany ustawą tylko do realizacji tych zadań. Wynika to bezpośrednio z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt: K 21/11, w którym TK wyjaśnił, że PZŁ był stowarzyszeniem, (co uzasadniałoby wykonywanie innych jak nałożone na niego ustawą zadania w imieniu państwa) ale tylko do roku 1952, stwierdzając to wprost. Ponadto TK określił precyzyjnie, jaki charakter ma PZŁ obecnie, co należy przyjąć jako wykładnię powszechnie obowiązującą i wiążącą również sądy administracyjne.

Utworzenie PZŁ jako zrzeszenia oznaczało likwidację funkcjonującego w okresie międzywojennym stowarzyszenia o tej samej nazwie. Na podstawie art. 41 ust. 2 dekretu z 1952 r. nowo utworzony PZŁ przejął cały majątek stowarzyszenia PZŁ. Jeśli w okresie międzywojennym PZŁ działał w formie stowarzyszenia na podstawie przepisów prawa o stowarzyszeniach z 1932 r., to po 1952 r. podstawą prawną jego funkcjonowania był przywołany dekret z 1952 r. (....)

Uchwalenie ustawy z 1959 r. spowodowało zmiany w strukturze organizacyjnej PZŁ. Wprowadzono je zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 15 października 1959 r. (M. P. Nr 91, poz. 492), którym nadano Związkowi nowy statut. Zgodnie z treścią § 1 statutu, PZŁ stanowił zrzeszenie osób fizycznych uprawiających łowiectwo oraz osób prawnych – kół łowieckich. Statut nie przewidywał możliwości uzyskania przez osobę fizyczną członkostwa w PZŁ, jeżeli nie była ona jednocześnie członkiem jednego z kół łowieckich. Omawiana ustawa obowiązywała do roku 1995, kiedy weszło w życie prawo łowieckie. W jego rozdziale 6 uregulowano status prawny PZŁ.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w okresie po II wojnie światowej PZŁ nie miał statusu stowarzyszenia, lecz był utworzonym przez państwo zrzeszeniem, któremu państwo powierzało do realizacji określone zadania. Jednocześnie PZŁ uzyskał monopol w zakresie dopuszczania do wykonywania polowania na terytorium państwa, a wykonywanie polowania zostało uzależnione od członkostwa w PZŁ. Sprawy dyscyplinarne – na podstawie kolejno obowiązujących: dekretu i ustawy z 1959 r. – regulowano statutem Związku, nadawanym przez określone ograny państwa.

Zrzeszenie Polski Związek Łowiecki, jak i jego zarządy okręgowe przywołane przepisem art. 32a. ust 4 ustawy "Prawo łowieckie", nie są żadnymi organami stowarzyszenia i wykonują na terenie swego działania zadania w imieniu państwa, określone w art. 34 tejże ustawy. Równocześnie na podstawie art. 33 ust.4 zarządy te koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków - osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich, czyli wszystkich członków PZŁ, będących podmiotami wykonującymi zadania przypisane PZŁ w art. 34 tejże ustawy. Nie ma wiec mowy, żeby ustawa powołująca PZŁ dawała mu możliwość wykonywania tak na zewnątrz, jak i wewnątrz swoich struktur przywołanych art. 32a ustawy – Prawo łowieckie jakichkolwiek zadań niepublicznych, np. takich, które nawet w potocznym rozumieniu przypisywane są stowarzyszeniom.

Na podstawie art. 42 ust.4 tejże ustawy do zadań PZŁ należy wydawanie uprawnień do wykonywania polowania i przyjmowania do Związku osób, które spełniły ustawowe wymagania zapisane w art. 32 ust. 5 ustawy i to też zadanie zarządów okręgowych wykonywane w imieniu państwa.

Reasumując, tak całe zrzeszenie PZŁ, jak i jego zarządy okręgowe wykonują zadania tylko z zakresu zadań władzy publicznej i gospodarują mieniem publicznym państwa, jakim jest zwierzyna dziko żyjąca oraz mieniem, które uzyskują na podstawie ustawy.

Należy oczekiwać, że organ podniesie w odpowiedzi na skargę argument, że istnieją wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1974/14 i I OSK 1928/14, które przyjmują, że PZŁ jest stowarzyszeniem, a więc w podejmowanych uchwałach swoich statutowych organów i sprawach, którymi się te organa zajmują, może występować również informacja niebędącą informacją publiczną, która nie mogłaby być udostępniana na podstawie u.d.i.p. Należy zauważyć, że ww. wyroki NSA nie biorą pod uwagę przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co powoduje, że nie można się z nimi zgodzić.

Zgodnie z art. 32 ust.3 ustawy – Prawo łowieckie, PZŁ oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut ten w § 168 wskazuje, że wszystkie organy zrzeszenia, a takim są m.in. zarządy okręgowe, działają na podstawie podejmowanych przez siebie uchwał, zwykłą lub kwalifikowaną większością głosów, określoną przez statut. Jeżeli więc ustawa przypisuje zarządom okręgowym listę zadań oraz wskazuje w artykułach od 8 do 16 zasady wykonywania tych zadań, to należy przyjąć, że uchwały podejmowane przez zarządy okręgowe dotyczą zadań nałożonych na te organa przez państwo. A jako takie, uchwały te stanowią informację publiczną, dostępną obywatelom na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ zaś uchwały te zapadają podczas posiedzeń organów kolegialnych, jakimi są zarządy okręgowe PZŁ, to protokoły z tych posiedzeń nie mogą być traktowane inaczej i też stanowią informację.

Nieuprawnione byłoby przy tym żądanie, żeby wniosek o udostępnienie uchwał podjętych przez organ wykonujący zadania w imieniu państwa musiał zawierać w sobie wskazanie, że chodzi tylko o jakieś konkretne sprawy zawarte w uchwałach, jeżeli z jednej strony organa te wykonują tylko zadania w imieniu państwa, a z drugiej strony utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że wniosek żądający informacji publicznej nie musi być w jakikolwiek sposób sformalizowany.

A jeżeli tak, to wszystkie dokumenty wytworzone w ramach działalności tych organów, a już na pewno podejmowane uchwały i protokoły z ich posiedzeń, są informacją publiczną. Ocena, czy dany dokument należy do informacji publicznej nie powinna być interpretowana w oderwaniu od art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów wytworzonych przez jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Nie może budzić wątpliwości, że organ w niniejszej sprawie ustawowo powołany do wykonywania zadań publicznych w imieniu państwa, obradując i podejmując uchwały na swoich posiedzeniach, wykonuje zadania publiczne, a więc dokumenty obrazujące te posiedzenia i uchwały tamże podjęte są informacja publiczną, dostępną na podstawie u.d.i.p. każdemu obywatelowi, w tym prasie.

Informacje z wniosku z dnia 7 października 2014 r. spełniają jak najbardziej kryteria art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e, stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, kwestiach organizacyjnych, w tym o sposobach załatwiania spraw, związanych z realizacją obowiązków związanych z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych na dany podmiot przez ustawodawcę. Stąd nie tylko informacja dotycząca realizacji wspomnianych obowiązków z zakresu administracji, ale także dotyczących funkcjonowania tego podmiotu oraz kwestii organizacyjnych, sposobu finansowania tej działalności, ponoszonych wydatków związanych z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 05 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).

Z powyższego wynika, że np. ponoszone wydatki związane z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowią informację publiczną. Bez znaczenia dla sprawy pozostają źródła majątku posiadanego przez organ i sposób finansowania jego działalności, bo nie jest to kryterium definiujące w jakikolwiek sposób informację publiczną. Informacja publiczna definiowana jest działalnością podmiotu, a nie pochodzeniem jego majątku. Stanowi o tym bezpośrednio art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. mówiący o majątku, którym podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej dysponują, nie różnicując informacji publicznej ze względu na pochodzenie tego majątku.

Reasumując, Sąd I instancji w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sposób chybiony wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że protokoły z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ nie są w całości informacją publiczną. Utrwalonym już stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że PZŁ i jego organy, a w tym jego zarządy okręgowe należą do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, a pogląd ten reprezentowany jest w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dni 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2745/13, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, czy z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 735/08 publ. CBOSA).

Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność ZO PZŁ w Gdańsku w udzieleniu informacji publicznej, ze względu na uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Przepis art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie w udzielaniu informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien odmówić ich udostępniania. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. A gdyby organ w ten sposób potraktował informacje zawarte w pytaniach z wniosku z dnia 7 października 2014 r., to powinien był odmówić udzielenia tych informacji wydając decyzję administracyjną, czego też nie zrobił, pozostając w bezczynności do dnia dzisiejszego.

Chybionym jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że "żądane w niniejszej sprawie protokoły i uchwały stanowią źródło wielu różnorodnych informacji, w tym niemających charakteru publicznego, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że u.d.i.p. nie tworzy co do zasady uprawnienia polegającego na dostępie do tych protokołów i uchwał. Dokumenty te – jako nośnik informacji, nie mogą zatem jako całość być udostępnione na podstawie jej przepisów, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji"... bo jeżeli hipotetycznie w dokumentach żądanych przez skarżącego byłyby informacje publiczne i niepubliczne lub publiczne podlegające ustawowej ochronie, to organ zobowiązany był odmówić udostępnienia wydając odpowiednia decyzje wskazaną przez u.d.i.p. Rozważania Sądu, że wniosek "wymagałby bowiem każdorazowo od Zarządu Okręgowego ich szczegółowej analizy, a następnie, wyodrębnienia tych, które mają charakter publiczny, od tych, które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o wyodrębnienie informacji,"... nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach, ani w orzecznictwie.

Identyczny wniosek, jak ten z 7 października 2014 r. w niniejszej sprawie, został skierowany do pozostałych 48 zarządów okręgowych PZŁ w całym kraju. Żaden z tych organów informacji nie udzielił, co spowodowało skierowanie skarg na bezczynność do wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych w kraju. We wszystkich z nich rozprawy już się odbyły i żaden z tych sądów nie uznał, że żądana we wniosku z dnia 7 października 2014 r. informacja, w postaci protokołów z posiedzeń i podjętych uchwał, nie jest informacją publiczną. WSA w Gdańsku jest jedynym sądem w kraju, który uznał, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej.

Ubiegając spodziewany zarzut organu o celowym składaniu przez skarżącego skarg do sądów administracyjnych, co ma wskazywać na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji poprzez istnienie w NSA kilkudziesięciu spraw podobnych do niniejszej, skarżący z ostrożności procesowej ustosunkował się do tego zarzutu.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że gdyby organ postępował zgodnie z prawem, to nie byłoby skarg ani w WSA, ani w NSA. Co do podniesionej liczby wniosków skarżącego do aż 49 organów okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego, skarżący podkreśla, że wynika to ze struktury zrzeszenia. Organy okręgowe powstały z inicjatywy PZŁ do realizacji, na terenie swego działania, zadań w imieniu państwa, określonych w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, na podstawie art. 32a. ust. 4 tejże ustawy. Jeżeli więc skarżący występując jako prasa, chce uzyskać informację na temat realizacji jakichkolwiek zadań PZŁ, np. podjętych w określonym przedziale czasowym, musi złożyć 49 jednobrzmiących wniosków, bo zarządy okręgowe działają w PZŁ niezależnie. Nie otrzymując żadnej informacji lub spotykając się z odmową, skarżący musi skorzystać ze swojego prawa składając 49 skarg do sądów administracyjnych, które po wyroku pozytywnym dla skarżącego, są skarżone kasacyjnie przez PZŁ do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ciągu dwóch lat 2014 - 2015 skarżący złożył w ten sposób tylko 4 wnioski do organu i pozostałych 48 zarządów okręgowych PZŁ o informację publiczną.

Na żaden z wniosków o dostęp do informacji publicznej skarżący nie otrzymuje od PZŁ odpowiedzi bez wyroku sądu administracyjnego. Wobec żadnego z tych wniosków nie zakończyły się jeszcze postępowania sądowe we wszystkich 49 okręgach PZŁ.

Zarzut o celowym składaniu przez skarżącego skarg do sądów administracyjnych został ostatnio wsparty przez jednostkowe orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych".

Skarżący kasacyjnie, działając jako przedstawiciel prasy dedykowanej sprawom łowieckim, próbuje uzyskiwać informacje o działalności całego PZŁ lub jego organów, dla przedstawienia ich swoim czytelnikom i za każdym razem spotyka się z odmową lub bezczynnością wobec wniosku o udzielenie informacji. W związku z takim stanowiskiem skarżący zmuszony jest skarżyć się do sądów administracyjnych, stąd liczba spraw w sądach.

Skarżący kasacyjnie uznał zatem, że wnioskowane w dniu 7 października 2014 r. informacje mają charakter informacji publicznych, a organ nie udzielając na nie odpowiedzi, pozostaje w bezczynności. Tym samym skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zarząd Okręgowy PZŁ w Gdańsku wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania włącznie z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się niezasadne.

Zarzuty kasacyjne opierały się na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego w postaci: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz naruszeniu przepisów postępowania, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 151 P.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie uznał, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku nie pozostawał w bezczynności, chociaż żądane dane miały charakter informacji publicznej, co było konsekwencją błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., zarzut procesowy miał w tym wypadku charakter wynikowy . Dla oceny tak sformułowanych zarzutów kluczowym było ustalenie, czy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku miał obowiązek zastosowania, przy załatwianiu wniosku z dnia 7 października 2014 r., wniesionego przez K. M. – dziennikarza dziennika "L." – trybu informacji publicznej.

Analizując wskazaną kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym – uznał, że nie było podstaw do zastosowania w tym przypadku przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Podkreślić trzeba, że – w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 tej ustawy zdefiniowano zaś informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Artykuł 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Należy też zauważyć, że – stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) – Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1393) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami, stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia, jakim jest Polski Związek Łowiecki, odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja, będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie więc, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

W niniejszej sprawie wniosek z dnia 7 października 2014 r. dotyczył udostępnienia informacji poprzez przesłane kopii wszystkich protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gdańsku odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów. Obejmował on zatem żądanie udostępnienia en bloc wszystkich protokołów i uchwał organu ze wskazanego okresu.

Wobec powyższego należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, które należałoby załatwić w trybie przepisów u.d.i.p. Udostępnieniu w tym trybie podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego zadań publicznych. Dokumenty, które nie mają charakteru dokumentów urzędowych, mogą być nośnikiem informacji publicznej, ale mogą zawierać równocześnie informacje, które takiego waloru nie posiadają.

Należy więc zaaprobować twierdzenie WSA w Gdańsku, że dla zweryfikowania tej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w protokołach czy uchwałach żąda wnioskodawca.

Prawo dostępu do informacji publicznej to uprawnienie do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu, co nie zawsze pokrywa się z prawem do udostępnienia nośnika (np: dokumentu) tej informacji. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły i uchwały nie są. Zdaniem NSA przedmiotem wniosku jest zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej treści, znaczeniu i wadze. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, wśród których obok informacji o charakterze publicznym, występują również informacje takiego waloru nieposiadające, jak np. informacje dotyczące majątku Polskiego Związku Łowieckiego, który nie stanowi mienia publicznego oraz spraw członkowskich Polskiego Związku Łowieckiego.

Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że żądane w niniejszej sprawie protokoły i uchwały stanowią źródło wielu różnorodnych informacji, w tym niemających charakteru publicznego, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że u.d.i.p. nie tworzy co do zasady uprawnienia polegającego na dostępie do tych protokołów i uchwał. Dokumenty te – jako nośnik różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą zatem jako całość być udostępnione na podstawie jej przepisów, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji.

Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p. oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania żądanych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zatem zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w Gdańsku.

Z tych też przyczyn, skoro zarzuty skarżącego kasacyjnie okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Nadto, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Sądu I instancji w zakresie oznaczenia nazwy strony skarżącej. Prawidłowa nazwa strony skarżącej to "P. G. – redaktor naczelny dziennika "L.".