Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1034/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/16 w sprawie ze skargi T. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 317/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę T. S. i W. S. na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. S. i W. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości M., zmienionej decyzją Starosty Powiatu G. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. niezastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 w zw. z arkuszem nr 1 załącznika graficznego uchwały nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] listopada 1999 r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. [...]) przez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany nie jest rażąco sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo usytuowania budynku w poprzek linii zabudowy, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynki winny być sytuowane wzdłuż tej linii.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt § 2" p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 w zw. z arkuszem nr 1 załącznika graficznego ww. uchwały przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszenie prawa materialnego, tj. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie postanowień o sposobie sytuowania budynków mieszkalnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji pomijających w ustaleniach faktycznych kwestię rażąco naruszającego postanowienia miejscowego planu sytuowania budynku w projekcie budowlanym wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonano wykładni pojęcia "wzdłuż", które zostało użyte § 4 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego celem ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W ocenie strony skarżącej, zatwierdzony projekt budowlany zakłada sytuowanie budynku w poprzek, a nie wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wskazano także na kwestie zacieniania, zasłaniania krajobrazu oraz użytkowania budynku i jego sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – inwestor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które koncentrują się wyłącznie na kwestii posadowienia budynku względem nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ słusznie ocenił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając że inwestycja ta nie narusza rażąco ww. planu, w szczególności w zakresie dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy. W sprawie organy uwzględniły treść załącznika graficznego, wskazując, że naniesiony symbol w postaci kwadratu obrysowanego pogrubioną linią przerywaną nie został ujęty w legendzie, a ponadto tych linii nie należy utożsamiać z nieprzekraczalną linią zabudowy, która ma inne oznaczenie na rysunku planu. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tej oceny. Po pierwsze, należy uwzględnić przedmiot postępowania, którym w niniejszej sprawie jest postępowanie nieważnościowe, zaś sformułowana przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) odnosi się nie tylko do kwestii oczywistości naruszenia prawa, ale także przy jej rozważaniu należy uwzględnić charakter przepisu i skutki społeczno-gospodarcze, które nie mogą być akceptowane z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego. A zatem, aby można było stwierdzić czy doszło do rażącego naruszenia prawa muszą łącznie zaistnieć wskazane wyżej trzy elementy. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej podjęto próbę wykazania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym celu autor skargi kasacyjnej przeprowadził proces wykładni pojęcia "wzdłuż", które to pojęcie zostało użyte przez lokalnego prawodawcę w § 4 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Już chociażby sama okoliczność, że określone stanowisko co do stwierdzenia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa wymagało przeprowadzenia wykładni przepisu prawa wyklucza możliwość stwierdzenia, że w sprawie istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się na nieuprawnionej nadinterpretacji, ponieważ to nowa zabudowa ma być wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nie odwrotnie, tj. że linia zabudowy ma być wzdłuż projektowanych budynków. Takie wskazanie wynika z treści § 4 ust. 1 pkt 5 planu, zgodnie z którym obowiązuje sytuowanie budynków mieszkalnych na wydzielonych działkach wzdłuż nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych w odległościach 8,0 m i 10,0 m od linii rozgraniczających dróg, oznaczonych symbolami 34 KD i 35 KD. Nie ma więc znaczenia jak został zaplanowany budynek o ile nie przekracza ustanowionej w planie miejscowym "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Należy też uwzględnić, że w procesie planowania przestrzennego linia zabudowy, jako jeden z wymaganych parametrów zabudowy, jest postrzegana jako nieprzekraczalna granica terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wynika z tego, że także charakter § 4 ust. 1 pkt 5 planu, który wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy wyklucza możliwość stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa. Co się zaś tyczy podnoszonych kwestii związanych z zacienianiem sąsiednich działek i zasłanianiem krajobrazu, tego rodzaju argumentacja nie daje podstawy do stwierdzenia, że realizacja inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany powoduje skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Samo zacienianie i zasłanianie krajobrazu jest normalnym skutkiem realizacji każdej inwestycji. Dlatego aby w tym zakresie argumentacja miała swój skutek wymagane jest wykazanie czy konkretne zacienianie, czy też ingerencja w krajobraz odbyła się zgodnie z naruszeniem prawa, a w niniejszej sprawie z jego kwalifikowaną postacią, tj. rażącym naruszeniem prawa. Takiej argumentacji brak jest w skardze kasacyjnej, w której rozwinięto wątek odnoszący się okoliczności faktycznych dotyczących kwestii oddania przedmiotowej inwestycji użytkowania i jej sprzedaży, które to okoliczności nie mają w niniejszej sprawie znaczenia dla oceny legalności wyroku Sądu I instancji, jak i decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 w zw. z arkuszem nr 1 załącznika graficznego ww. uchwały; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt § 2" p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 1 ust. 3 w zw. z arkuszem nr 1 załącznika graficznego ww. uchwały; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania na wniosek złożony przez uczestnika postępowania, ponieważ jego żądanie nie mieściło się w zakresie przepisów szczególnych jakimi są art. 203 i art. 204 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; stąd w odniesieniu do tego żądania zastosowanie znalazła ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, tym bardziej że odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez uczestnika postępowania.