Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1016/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 13, art. 2 pkt 18, art. 2 pkt 19
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
article: § 3 ust. 1 pkt 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 6 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. nr [...], znak sprawy [...] z dnia 26 kwietnia 2021 r.

Decyzja ta, jak wynika z jej uzasadnienie, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2021r. E. Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy L. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości D. . Charakteryzując planowaną inwestycję wnioskodawca określił, że powierzchnia gruntu pod planowaną zabudowę zajmie [...] ha, na niej ustawionych zostanie maksymalnie [...] paneli, z których każdy o wymiarze standardowym 2500mm x 1200mm x 45mm. Do wniosku Inwestor załączył dwie mapy zasadnicze terenu objętego wnioskiem z wrysowaną lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego oraz decyzję Wójta Gminy L. nr [...] z 27 października 2020r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "D. " o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą i określenia warunków i wymagań dotyczących realizacji tego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 10 marca 2021 r. organ wystąpił do właściwych organów o dokonanie uzgodnień projektu decyzji. Uzgodnień dokonano z: Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. - postanowienie z dnia 24 marca 2021 r. w zakresie melioracji wodnych - organ zalecił zobowiązanie inwestora do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej znajdującego się na dz. nr [...] urządzenia melioracyjnego (rów bez nazwy), Starostą Z. - postanowienie nr [...] z dnia 15 marca 2021r. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 26 kwietnia 2021r. organ I instancji ustalił żądane warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

B. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji zarzucając nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 743, ze zm. – dalej "u.p.z.p."), wadliwe określenie parametrów inwestycji oraz nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazało, iż w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędna infrastrukturą w D. stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 1 ust, 3 ustawy, wobec czego nie ma potrzeby wykazania w analizie, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak, że analiza terenu w ogóle nie powinna być wykonana. Celem takiej analizy będzie bowiem wykazanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a następnie sporządzenie projektu decyzji i uzgodnienia jego treści z właściwymi organami uzgadniającymi.

We wniosku Inwestor określił zapotrzebowania inwestycji: na energie elektryczną - 10 kW (z sieci elektroenergetycznej), na wodę - brak zapotrzebowania na wodę, na energie cieplną - brak zapotrzebowania, sposób odprowadzenia łub oczyszczania ścieków i odpadów- nie występują, sposób zagospodarowania wód opadowych - powierzchniowo na terenie własnej działki, sposób obsługi komunikacyjnej - wjazd/zjazd z istniejącej drogi oznaczonej geodezyjnie nr [...].

Powyższe dowodzi, iż działka inwestycyjna posiada wystarczające uzbrojenie w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Dalej organ wskazał, iż działka oznaczona geodezyjnie nr [...] to obszar [...] ha stanowiący grunty orne kl. IVa o pow. [...] ha oraz grunty zadrzewione i zakrzewione o pow. [...] ha, niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (nie obejmuje III klasy). W związku z powyższym wymóg stawiany przez przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uznać należy za spełniony.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, iż planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako zabudowa systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą. W odrębnym postępowaniu, decyzją nr [...] z dnia 27 października 2020r. Wójt Gminy L. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i określił warunki i wymagania na poszczególnych etapach jej przygotowania i realizacji.

Określając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich organ orzekający wskazał, że inwestycja nie może naruszać ich interesu prawnego ani pogarszać warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości.

Organ wyjaśnił, iż na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasadnym więc było wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która rozstrzygała o możliwości powstania instalacji fotowoltaicznej, bowiem wnioskowana inwestycja spełnia wymagania stawiane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3- 5 u.p.z.p.. Projekt decyzji oraz analiza opracowane zostały przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z art. 50 ust. 4, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ dokonał wymaganych w art. 53 ust. 4 uzgodnień z właściwymi organami. Badana decyzja posiada tylko jeden załącznik graficzny w postaci mapy zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w skali 1:1000, aktualnej na dzień 21 grudnia 2020r. (opis mapy: załącznik 1 do decyzji). Niemniej jednak, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003r., nr 164, poz., 1588 dalej jako rozporządzenie MI ).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w obecnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, iż charakter planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia czyni zbędnym badanie istnienia spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co wynika wprost z treści znowelizowanego art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając jej naruszenie:

- przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 (dalej: ustawa środowiskowa), z uwagi na brak uwzględnienia przez Organ odwoławczy specyfiki przedsięwzięcia i jego oddziaływania na działalność prowadzoną przez Skarżącego na sąsiednich działkach;

- przepisu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej poprzez brak zastosowania, polegający na braku uwzględnienia istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany decyzji i uważa, że skarga nie jest zasadna.

W ślad za decyzją organ powtórzył, iż planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019r., poz. 1839), w istocie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ orzekający, w odrębnym postępowaniu decyzją nr [...] z dnia 27 października 2020r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i określił warunki i wymagania na poszczególnych etapach jej przygotowania i realizacji. Decyzja ta została podjęta po zasięgnięciu opinii m.in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jest decyzją ostateczną i nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.

Przedmiotem niniejszego zaskarżenia jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. W ocenie Kolegium wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wykonane w ograniczonej przez art. 61 ust. 3 u.p.z.p. postaci, znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i potwierdzają, iż posadowienie planowanego przedsięwzięcia na działce nr [...] w D. , wskutek braku przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jest możliwa. Kolegium nie ma także wątpliwości co do spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zapewnił ochronę interesów osób trzecich. Na etapie ustalania warunków zabudowy taka ochrona jest wystarczająca, a zostanie rozszerzona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SPP/Po [...] odmówiono Skarżącej przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SPP/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu utrzymał w mocy ww. postanowienie referendarza sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – zwanej dalej "u.p.z.p.").

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Należy mieć na uwadze, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.).

Należy zauważyć, że zmiana zagospodarowania terenu, jakkolwiek nie jest pojęciem zdefiniowanym, to oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu. Zwykle najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego, bądź rozbiórka takiego obiektu (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Lex/el. 2019, art. 59). Należy tu podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj małego planu dla danego terenu. Nie stanowi ona bowiem substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipna 2005 r., II OPS 3/05, orzeczenia.nsa.gov.pl), tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji (zwykle jedną, względnie większą liczbę działek). Zmiana zagospodarowania terenu, o ile prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego.

Jak słusznie zwrócono uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 746/16 i z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, dost. orzeczenia.nsa.gov.pl), regułą powinno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4 tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego w drodze aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co oczywiście nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do uzasadnienia wyżej przywołanego postanowienia składu 7 sędziów NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05 (ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 2, OSP z 2006 r. nr 1, poz. 11) oraz uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., poz. 247, nr 1844; OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa elektrownia słoneczna (tzw. farma fotowoltaiczna) może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna – stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii – spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu, dokonanie takiej interpretacji art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 (dostępnym na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).

Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej, w dniu wydawaniu zaskarżonych decyzji, 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.).

Warto zatem w powyższym aspekcie – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) – zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej określony ustawą limit kW.

W myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie".

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko".

Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak

Zdaniem Sądu, z przywołanych przepisów po pierwsze wynika, że ustawodawca, na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dokonał rozróżnienia:

– urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i

– ponad te limity

wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii dużej o mocy.

Po drugie, regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej ustawowe progi, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15, orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16).

Przy czy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę miał na uwadze, iż po wydaniu decyzji zmieniła się treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym obecnie "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące".

Sąd zwrócił uwagę na powyższą regulację z uwagi na fakt, iż po pierwsze zmiana tego przepisu, a przede wszystkim uzasadnienie tej zmiany wprost potwierdza prawidłowość przyjętej wykładni przez Sąd. Ponadto ww. nowelizacja znacznie podwyższyła progi, co biorąc pod uwagę planowaną moc instalacji nie przekraczająca 1000 kW może mieć znaczenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1873, wcześniej projekt w druku sejmowym Sejmu IX kadencji 1129), wskazano, że "Celem przedmiotowej interwencji regulacyjnej jest zatem podniesienie granicy 100 kW, zawartej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do 500 kW [...]. Propozycja wyłącza wyżej wymienione ograniczenie dla urządzeń innych niż wolnostojące, do których zaliczają się między innymi najpopularniejsze urządzenia nadachowe, ale również droższe i bardziej zaawansowane technologicznie urządzenia fotowoltaiczne zintegrowane z budynkiem (BIPV). Konsekwentnie do zaproponowanych zmian, celem uniknięcia niejasności interpretacyjnych, wprowadzono w art. 2 pkt 20a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję "urządzeń innych niż wolnostojące", określając, że są to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.[...] Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy zaproponowana zmiana nie będzie skutkowała negatywnymi konsekwencjami dla obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Podniesienie przedmiotowej granicy, wskazanej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 500 kW dotyczy małych instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii, z wyjątkiem wolnostojących instalacji wykorzystujących wyłącznie energię promieniowania słonecznego do wytwarzania energii elektrycznej. Instalacje fotowoltaiczne cechują się jednak neutralnym wpływem na środowisko naturalne, a także cieszą się największym zaufaniem obywateli spośród wszystkich rodzajów odnawialnych źródeł energii, o czym świadczy dynamiczny rozwój energetyki prosumenckiej. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej".

Dodatkowo warto zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa, została decyzją Wójta Gminy L. z dnia 27 października 2020 r. (k. [...] i nast. akt administracyjnych) zaliczona do wymienionych wyżej przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia. Przypomnieć bowiem należy, że inwestycja ta polega na budowie farmy fotowoltaicznej (systemu fotowoltaicznego) o mocy do 1 MW, a obszar podlegający przekształceniu wynosi do [...] ha i nie chodzi tu o powierzchnię działek, ale powierzchnię samego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie to zaplanowano na gruntach użytkowanych rolniczo.

Dlatego też Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym już wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, a także w późniejszych wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 146/21, w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 994/20 i zwłaszcza w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 672/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie uznały przedmiotową inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. i na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziły, że nie ma do niej zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z powyższym kwestia ta, w wydanych decyzjach, została przez organy pominięta. Tymczasem w sytuacji, gdy inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.), to nie było podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest kwestia kwalifikacji inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże w świetle zarzutów skargi wskazać należy, iż w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia 27 października 2020r. Wójt Gminy stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Decyzja ta została podjęta po zasięgnięciu opinii m.in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z.. Co istotne w niniejszej sprawie decyzja ta jest ostateczna i nie podlega kontroli w niniejszej sprawie. Z tych też względów zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy środowiskowej nie mogły zostać uwzględnione.

Wracając natomiast do kwestii dokonanej nowelizacji u.p.z.p. powtórzyć należy, iż nowelizacja znacznie podwyższyła progi, co biorąc pod uwagę planowaną moc instalacji nie przekraczająca 1000 kW może mieć znaczenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Jak wskazano wyżej zgodnie z 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Przy czym podkreślić należy, iż w przypadku wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW ustawodawca wprowadził dodatkowy warunek, iż mają być zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki.

W niniejszej sprawie planowana inwestycja spełnia pierwszy warunek tj. nie przekracza progu 1000 kW. Natomiast w świetle akt sprawy wątpliwości budzi na jakich gruntach rolnych ma być zlokalizowana inwestycja. Z analizy urbanistycznej wynika, iż inwestycja planowana jest na gruntach klasy RIVA i Lz, natomiast z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż teren inwestycji użytkowany jest obecnie jako grunty rolne (gleby klasy IV i V).

Na marginesie wskazać należy, iż załącznikiem nr 2 do decyzji uczyniono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż co do zasady to wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie MI") nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. Zatem załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka.

Jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na ograniczone elementy jakie badano w toku postępowania załączenie zamiast wyników analizy samej analizy urbanistycznej nie stanowi istotnego naruszenie przepisów prawa.

Jednakże uwadze organu odwoławczego uszło, iż załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia MI, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji.

W niniejszej sprawie załącznik nr 2 został opisany prawidłowo, to jednakże w żaden sposób nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w punkcie I. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku. Organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien przesądzić w sposób jednoznaczny czy w świetle obowiązujących przepisów mamy do czynienia z inwestycją o której mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., gdyż powyższe determinuje dalsze postępowanie w sprawie. Natomiast wydając kolejną decyzję organ winien mieć na uwadze konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień w zakresie załączników i prawidłowości ich podpisania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając poniesienie przez stronę koszty wpisu sądowego w kwocie [...]zł.