Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2097/13 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi S. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddalił skargę (pkt 1 wyroku), przyznał ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], działając na podstawie 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]. Organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], nakazującą S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. Powołując się na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 organ uznał, że po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.

Organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której prawidłowość zbadał wojewódzki sąd administracyjny i skargę oddalił.

W skardze na powyższe postanowienie S. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się do żadnego z zarzutów, a wskazany Sąd w Białymstoku nie opierał się na opinii biegłego w sprawie stanu technicznego budynku. Nadto podniosła, że z uwagi na nie działanie prawa wstecz w stosunku do obiektu, który powstał w 1990 r. nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej żaden organ nie rozpatrzył sprawy należycie, nie zbadano merytorycznych przesłanek sprawy, a popełnione błędy w postępowaniu administracyjnym doprowadziły do oddalenia skargi przez sąd administracyjny i w efekcie pozbawiły ją możliwości obrony oraz doprowadziły do wszczęcia przeciwko skarżącej egzekucji administracyjnej łącznie z zablokowaniem kont.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że podstawę prawną postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną.

Sąd podkreślił, że dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie było ustalenie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. - utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] października 2004 r., nakazującą S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 10,0 x 4,20m zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. - była już przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. G. na powyższą decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczność ta przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych.

Sąd wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej.

Sąd podniósł, że wskazana uchwała została podjęta przed zmianą ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., na który to przepis powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale. Jednakże biorąc pod uwagę, że przepis ten - nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. - został uchylony, a ustawodawca wprowadził art. 61 a k.p.a. odnoszący się do tej samej kwestii, to jest odmowy wszczęcia postępowania, uchwała ta znajduje zastosowanie do spraw rozpoznawanych po wejściu w życie tej zmiany.

Sąd podkreślił, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w tym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 p.p.s.a., zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, chyba że wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na nieważność decyzji, których Sąd kontrolując decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mógł dostrzec, np. pozostawanie w obrocie prawnym innej, wcześniejszej ostatecznej decyzji dotyczącej tej samej kwestii (res iudicata). W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy zatem uznać za zgodne z prawem. Organ stwierdziwszy, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, była przedmiotem kontroli sądowej, nie ma prawa do merytorycznego badania sprawy, a jedynie kończy postępowanie w sposób formalny, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. G., reprezentowana przez adw. D. G., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu niebędącego związanym granicami skargi dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] z uwagi na brak w aktach sprawy pisemnych upoważnień dla M. M. oraz D. K., która podpisała w imieniu organu postanowienie będące przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w przypadku gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] przez M. M., której podpis widnieje pod decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, która nie zostało opłacona ani w części ani w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że z brzmienia art. 268a k.p.a. wynika, że upoważnienie dla pracownika kierowanej jednostki powinno być udzielone na piśmie, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w poglądach doktryny przyjmuje się, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268 k.p.a. może być zawarte również w np.: regulaminie danej jednostki organizacyjnej. Regulamin organizacyjny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego kwestie upoważnień zawiera m.in. w § 12, który brzmi: "Główny Inspektor może, w drodze imiennego upoważnienia upoważnić Zastępców Głównego Inspektora oraz dyrektorów, zastępców dyrektorów i wyznaczonych pracowników departamentów, do których właściwości należy orzecznictwo administracyjne, do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień oraz odpowiedzi na skargi do sądów administracyjnych i pism procesowych do sądów powszechnych". Z brzmienia zarówno przepisów rangi ustawowej jak i regulaminu Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że warunkiem koniecznym do możliwości podpisania w imieniu organu, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowień lub decyzji jest udzielenie pisemnego, imiennego upoważnienia dla wyznaczonych pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. W aktach sprawy nie znajdują się pisemne upoważnienia dla M. M. oraz D. K., które to w imieniu organu podpisywały postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie. Z uwagi na brak właściwego umocowania udzielonego M. M. oraz D. K., zarówno postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. To powoduje, że postanowienia te są dotknięte wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo dokonując kontroli działalności administracji publicznej i właściwie stosując przepisy p.p.s.a. nie będąc związany granicami skargi, winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzając nieważność obu postanowień. Skarżąca podkreśliła, że niezależnie od zastrzeżeń podnoszonych w pkt 1 skargi kasacyjnej z akt administracyjnych wynika, że postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], zostało podpisane przez M. M. W aktach administracyjnych znajduje się także decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2006r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r., znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania. Decyzja ta została również podpisana przez M. M.

Inicjowane przez skarżącą tryby nadzwyczajne (wznowienie postępowania oraz postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dotyczyły postępowań zakończonych tą sama decyzją ostateczną, tj. decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak [...]. Z uzasadnień obu rozstrzygnięć wynika, że piastun organu odwoływał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2005r., II SA/Bk 36/05. Z powyższego wynika, że osobą, która ostatecznie decydowała o obydwu nadzwyczajnych trybach była M. M.

S. G. powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12 i podniosła, że M. M. rozpoznawała sprawę skarżącej dotyczącą wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim był tryb wznowieniowy, a zatem powinna być wyłączona od udziału w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, w sprawie, w której utrzymała w mocy decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione. Podkreślić też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić skargę kasacyjną uznając, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych przez stronę w skardze kasacyjnej, ale z innych przyczyn niż podnosi to strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na zarzut sformułowany w punkcie pierwszym tej skargi.

Stosownie do art. 268a. k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a. powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Osoba upoważniona podpisuje decyzję w imieniu organu.

W aktach niniejszej sprawy brak jest upoważnienia do wydawania decyzji (postanowień ) w imieniu organu. Niemniej jednak nie była to główna przyczyna uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zagadnienie dopuszczalności weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w drodze stwierdzenia nieważności decyzji przez organy administracji publicznej – po uprzedniej kontroli legalności decyzji przez Sąd - było niejednolicie interpretowane w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. Wyrazem tego było wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwały mającej na celu wyjaśnienie tej kwestii. W wyniku rozpoznania wniosku Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 7 grudnia 2009 r. następującą uchwałę: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - LEX nr 530338, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.60).

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" ( T. Woś (w:) T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515 ).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. - utrzymującą mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] października 2004r. nakazującą S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. - to okoliczność ta przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych.

Sąd pierwszej instancji, mimo powołania się na wskazaną wyżej Naczelny Sąd Administracyjny, wysnuł błędne wnioski. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji sama okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyroku z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 nie przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która podlegała kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 36/05.

Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (do dnia [...] kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 k.p.a.) - od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 61a. k.p.a.) - wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest więc stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - zgodność z prawem zakwestionowanej decyzji). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

W tym stanie rzeczy wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powoduje konieczność wstępnego zbadania przez organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego żądania. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie z reguły wymagało zapoznania się z uzasadnieniem wyroku oddalającego skargę na zakwestionowaną decyzję ostateczną oraz aktami sprawy.

Pamiętać przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zaniechanie zaś przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a. ) będzie skutkować koniecznością ograniczenia się do analizy danych dostępnych organowi administracji publicznej oraz informacji przedstawionych przez wnoszącego żądanie.

Skoro oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia tej decyzji mocy wiążącej tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego", to konieczne jest zbadanie i ustalenie zakresu rozpoznania i orzekania w danej sprawie przez sąd administracyjny, w tym także ustalenie zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania zakończonego wyrokiem oddalającym skargę i obecnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i kolejnych pismach złożonych przez stronę. Poprzez porównanie uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, materiału zgromadzonego w sprawie i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji będzie można ustalić, czy kwestie podnoszone obecnie przez stronę zostały rozpoznane, czy też pozostały poza sferą rozważań sądu administracyjnego i czy miało miejsce rażące naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sporządził uzasadnienie wyroku z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05. Nadto są akta administracyjne dotyczące rozbiórki, wznowienia postępowania i postępowania nieważnościowego. W takiej sytuacji jest możliwość zbadania argumentów podnoszonych przez stronę i zakresu kontroli, której dokonał sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji przywołał fragment wskazanej wyżej uchwały dotyczący zakresu dokonanej przez sąd kontroli, to jednak zabrakło jakiejkolwiek oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

We wniosku o stwierdzenie nieważności, liczącym sześć stron, i w pismach procesowych skarżąca powołuje m.in. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, art. 40, art. 37 ust. 1 i 2, art. 36 i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, § 109 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Skarżąca podnosi kwestie dotyczące braku ekspertyzy, charakteru budynku i okoliczność, że budynek został wybudowany w 1990 r. w obrębie wsi S., a orzeczenie zapadło po uzyskaniu przez wieś statusu miasta. Nadto skarżąca wskazuje, że na działce nr [...] istnieje więcej niż jeden obiekt budowlany i w sytuacji, gdy decyzją nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. bez określenia jego charakteru i wymiarów należy uznać, że decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Zdaniem skarżącej osnowa decyzji budzi wątpliwości, gdyż obowiązek nie został sformułowany precyzyjnie.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić legalność zaskarżonego postanowienia mając na uwadze prawidłowe rozumienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w tym dokonać ustalenia zakresu rozpoznania danej sprawy przez sąd administracyjny, zarzutów podnoszonych wówczas i obecnie przez skarżącą oraz ocenić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydając wyrok z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 36/05 ocenił wszystkie kwestie, czy też poza oceną Sądu pozostały kwestie, które mogą uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Od powyższej oceny zależy ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego ( res iudicata). Oceny powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło.

Z powyższych względów podzielić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Chybiony jest natomiast zarzut postawiony w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie zachodziła sytuacja powodująca, że M. M. podlegałaby wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie z przyczyny określonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. ) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Takie brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzyskał w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą przepis ten stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miała na celu usunięcie wątpliwości dotyczących nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Celem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowi gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

A zatem, należy przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, należy to odnosić do takiej sytuacji, kiedy w danej sprawie toczy się postępowanie administracyjne i wiąże się z tym obowiązek działania organu (m.in. wydania decyzji). Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest ochrona istoty dwuinstancyjności, zapewnienie bezstronności przy dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy.

Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. (P 57/07). "Usunięcie" sformułowania "w niższej instancji" ma odzwierciedlać istotę powyższego wyroku TK. Zmienione brzmienie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma podkreślać, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważania jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 - ONSAiWSA 2013/4/58).

Powyższa reguła nie odnosi się do sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie.

M. M. wydała z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy – po rozpatrzeniu odwołania S. G. – decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującą mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia [...] października 2004r. nakazującą S. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku ( gospodarczego o wymiarach 10,0 x 4,20 m ) zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S.

M. M. wydała również z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia [...] lipca 2013r. utrzymujące w mocy – po rozpatrzeniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r., którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym zaś postanowienie z dnia [...] lipca 2013r. wydane zostało w postępowaniu nieważnościowym.

Postępowanie wznowieniowe uregulowane jest w Rozdziale 12 –"Wznowienie postępowania" ( art. 145 – art. 152 ) Kodeksu postępowania administracyjnego zaś postępowanie nieważnościowe w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" (art. 156 – art. 159 ) Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to dwa odrębne tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji administracyjnych.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J.Borkowskiego – OSP 1992/5/120, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa- Zielona Góra 1994, s. 23- 24 ).

Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w przypadkach wskazanych w art. 145a. i art. 145b. Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 ).

Odrębność postępowania nieważnościowego i postępowania wznowieniowego ma ten skutek, że nawet gdy oba te tryby nadzwyczajne dotyczą tej samej decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym – jak w niniejszej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku – to brak jest podstaw do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym wobec osoby, która wydała decyzję w trybie wznowieniowym.

Pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokatowi D. G. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego zawarł w skardze kasacyjnej wniosek obejmujący oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.