Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 834/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 2 pkt 22,
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
article: art. 6, 7, 77 par 1, 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2012 r. sprawy ze skarg J. R. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

decyzjami z dnia [...] marca 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...],

[...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań

J. R. od decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z

dnia [...] stycznia 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...],[...] wymierzających skarżącej kary w

wysokości 20 000 zł. za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z

dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim

(podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L

180 z dnia 10 lipca 2007 r.) w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie

przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz.671), dalej "rozporządzenia w sprawie

wysokości kar", utrzymał decyzje organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ przytoczył stan faktyczny spraw, w ramach

których ustalono, iż odpowiednio w dniach: od [...] września do [...] października 2007 r.,

od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., w dniu [...]

października 2007 r., od [...] do [...] października 2012 r., od [...] do [...] października 2007

r., jednostka statku [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, którego

armatorem była J. R., prowadziła połowy dorsza w podobszarze [...] Morza

Bałtyckiego. Jak wynika z kart z dziennika połowowego oraz dokumentów sprzedaży

produktów rybnych jednostka złowiła i przywiozła do portu odpowiednio: 2895 kg, 2859

kg, 789 kg, 58 kg, 497 kg, 58 kg dorsza w relacji pełnej. Tym samym naruszony został

art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego

zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki

pływające pod banderą Polski. Organ wyjaśnił, że zakaz ten wprowadzony został w

związku z wyczerpaniem kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na te obszary na

2007 rok. Zakaz obowiązywał w okresie od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia

2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż

"połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły

ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów

1

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 r. uznaje się za wyczerpane" (akapit

3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy

dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego

(podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy

bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Pomimo, iż w przepisach wspólnotowych

mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z

obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego

gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika do

rozporządzenia Rady (WE) Nr 1941/2006 ustalającego wielkości dopuszczalnych

połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów do Morza Bałtyckiego

na 2007 r. (Dz.U. L 367 z dnia 22.12.2006 r.), wynosiła w 2007 r. (łącznie na

podobszarach 22-24 i 25-32) 13613 ton. Taka też kwota została rozdzielona do

wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu

terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami

morskimi w obrębie Morza Bałtyckiego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków

wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz.U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie

"ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot

połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w

środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia

1996 r. o rybołówstwie morskim. Ponadto, każdorazowo (corocznie) podziału ogólnej

kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji

społeczno-zawodowych rybaków. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Komisji został

wprowadzony zakaz połowu dorsza wskutek wyłowienia przez polskich rybaków ogólnej

(całej) kwoty połowowej dorsza, który przez odwołującą się został zignorowany. Z

danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika,

że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została

wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona

kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

W sprawach nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, ani też

potrzeba powoływania biegłych, na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza

na 2007 r. Organy administracji, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, mają

obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2

rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Nie jest rolą organów

administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność

2

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

tego rozporządzenia. Państwa członkowskie Unii Europejskiej nie są uprawnione do

podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł

prawa wspólnotowego. Zasadą jest domniemanie legalności aktów prawnych

wydawanych przez organy wspólnotowe. Dlatego też cechują się skutecznością prawną

tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdzi ich

nieważności. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione. Organy administracji

mogą zbierać dowody mające wykazać, że akt prawny wydany przez Komisję

Europejską jest nieważny wówczas, gdy Rząd Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnie

występuje do Trybunału Sprawiedliwości. Rząd z taką skargą wystąpił. Wniesiona ona

została w dniu 3 października 2007 r. - sprawa T -379/07. Skarga została wycofana, w

wyniku czego postanowieniem Sądu Pierwszej I instancji z dnia 11 września 2008 r.

nastąpiło wykreślenie sprawy (Dz.U. C 283 z 24.11.2007). W kwestii uprawnień Komisji

Europejskiej co do ustalania wielkości dopuszczalnych połowów, jak również środków

zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów

wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została

wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, wypowiedział się

Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt U

6/08, stwierdził, iż "Ocena i kontrola stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa

przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej. (...) Jeśli została

wyczerpana kwota połowowa, przydział lub dostępny udział państwa członkowskiego,

KE może natychmiast zakazać działalności połowowej. (...) Zakaz ten został

ustanowiony przez KE na podstawie informacji uzyskanych od jej inspektorów, którzy

podczas kontroli ustalili, że połowy dorszy dokonane przez polskie statki w 2007 r.

trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę. W związku z tym KE uznała,

że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE)

nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów

i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych

mających zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz.Urz. UE L 367 z

22.12.2006, s. 1) została przez Polskę wyczerpana. W związku z brakiem odpowiednich

działań ze strony polskich władz w postaci wprowadzenia tymczasowego zakazu

połowów dorsza, do czego zobowiązują Polskę przepisy wspólnotowe, KE z własnej

inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (to

jest od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu,

przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską

3

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

banderą. Rozporządzenie, co wynika z istoty tego aktu prawnego, w całości i

bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą wejścia w życie."

Organ wskazał także, że stosownie do art. 288 akapit 2 Traktatu o

funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i

jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Zasada

bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń oznacza m.in. zakaz podejmowania

działań implementacyjnych, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub

uzupełnienie przepisów rozporządzenia jak również zakaz dokonywania przez państwa

członkowskie wiążącej wykładni wspólnotowego rozporządzenia. Zgodnie z wyrokiem

Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69

Bollmann, skoro rozporządzenie "wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we

wszystkich państwach członkowskich, nie mogą one, chyba że co innego stanowi

rozporządzenie, podejmować działań na rzecz rozporządzenia, których przedmiotem

byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów". W związku z tym

wymierzenie przez organ I instancji kar na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar było

uzasadnione.

W ocenie organu w sprawach nie została naruszona ogólna zasada trwałości

ostatecznych decyzji administracyjnych mimo, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju

Wsi - specjalne zezwolenie połowowe nie została w wyniku wydania przez KE

rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja

ta nie musiała być bowiem wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień

w niej określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych

w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty

połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty

połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości

połowu dorszy była wiążąca dla strony tak długo jak długo istniały elementy decydujące

o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji

czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony

w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak

dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć

przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy

na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu

dorszy przez Komisję Europejską czyli wskutek zmiany okoliczności, na których

uregulowanie było częściowo skierowane przestało w tym zakresie odpowiadać

4

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek

utraty uprawnień w nim określonych. W związku z powyższymi uwagami organ

stwierdził, że połowy ryb mogły być prowadzone przy spełnieniu łącznie następujących

przesłanek: na statku powinna znajdować się licencja połowowa wraz z wydanym na

dany rok specjalnym zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie

organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie

została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać

tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i

wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu

połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju

działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać

stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów

kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują. Wobec faktu

członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny

(przepisy powszechnie obowiązujące) kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu

krajowym (ustawy, rozporządzenie) i lokalnym (akty prawa miejscowego), lecz również

bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej

międzynarodowej organizacji. Dlatego też wobec zakazu ustanowionego

rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 804/2007 nie można mówić o utracie praw nabytych.

W krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania przez odwołującą

specjalnego zezwolenia połowowego, jak i w czasie prowadzenia połowów, jako

bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002.

Wobec bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji

ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej - istnienie w porządku prawnym

normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzenia

bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez

wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone

przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa),

powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla

konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych

obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu ustanowienia stosownego

zakazu o charakterze ogólnym. Dlatego też bez znaczenia jest kwestia pozostawania w

obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia

połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany, w czasie gdy

wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w

5

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

zezwoleniu. Po wprowadzeniu zakazu, organ mógł z urzędu lub na wniosek strony

wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 §1 pkt 1

K.p.a.). Jednakże, ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem

prawnym ustanowienia zakazu, bowiem sama utrata uprawnień do połowu wynika z

mocy stosownego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem

ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Gdyby polski prawodawca wprowadził konstrukcję

opartą na zasadzie, iż zakaz ustanowiony w drodze rozporządzenia przez upoważnioną

instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia

administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie

ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w

sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej i musiałoby zostać pominięte

przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę

pierwszeństwa norm umów międzynarodowych, jak i pierwszeństwo norm stanowionych

na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP).

Organ wyjaśnił ponadto, że sankcje administracyjne nie są tożsame z karami

przewidzianymi w prawie karnym. Dlatego też zasady nakładania sankcji

administracyjnych różnią się od zasad wymiaru kar przewidzianych w kodeksie karnym.

Gdy chodzi o zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, to z treści art. 63

ust. 1 ustawy o rybołówstwie wynika wprost, iż ich nakładanie jest obligatoryjne, a więc

kwestia winy nie może mieć w tej sytuacji znaczenia. W niniejszej sprawie nie może być

przesłanką negatywną wymierzenia kary błędne mniemanie strony, iż w związku z

treścią zezwolenia połowowego (i licencji) może ona kontynuować działalność, pomimo

wprowadzenia stosownego zakazu. Określenie wysokości kary powinno nastąpić w taki

sposób, aby zadbać o skuteczne pozbawienie podmiotów odpowiedzialnych za dane

naruszenie korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku dopuszczenia się

naruszenia, bez uszczerbku dla prawa do wykonywania zawodu. Kary mają być

proporcjonalne do wagi naruszenia i mają skutecznie odstraszać od dopuszczania się

tego rodzaju naruszeń w przyszłości.

Zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21

kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar, wysokość kary pieniężnej, która może być

wymierzona armatorowi statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej

niż 10 m za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota

połowowa została wyczerpana - wynosi od 20 000 do 110 000 zł. Mimo, iż kary zostały

wymierzone przez organ I instancji w najniższej wysokości, będą one nie tylko

pozbawiać odwołującą korzyści płynących z nielegalnych połowów, lecz także mieć

6

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

działanie prewencyjne, skutecznie zniechęcające do popełnienia w przyszłości

podobnych naruszeń.

W skargach na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012

r. o numerach: [...], [...], [...],

[...], [...], [...] J. R.

zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z §

2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie w

sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w

postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

2. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 11 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez

niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na

niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź

niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania

przez skarżącą rejsów połowowych w inkryminowanym okresie, w szczególności

niepowołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do

wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nieprzeprowadzenie dowodu z

oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej

przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr

804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz

oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia

ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 16 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie

okoliczności, że inkryminowane połowy dokonywane były na podstawie

niewyeliminowanej z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w

postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie

wysokości kar, poprzez wymierzenie kar za jeden połów w sytuacji, gdy w

stosunku do strony toczyły się inne postępowania dotyczące połowów tego

samego rodzaju, a przedmiotowy przepis przewiduje jedną sankcję za

prowadzenie połowów nie zaś jednego połowu,

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 K.p.a. poprzez wymierzenie kar na

podstawie dowolnie przyjętych kryteriów wymiaru kary oraz prawa procesowego,

tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujace zebranie i

7

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej

skarżącej jako przesłanek wymiaru kary,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 K.p.a. poprzez ukaranie

skarżącej według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po

uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji i

przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji

oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie spraw w całości do ponownego

rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że nie można utożsamiać zakazu

połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z faktem

wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie to samo w sobie nie

jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, iż istnieje zagrożenie

nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Rozporządzenie stało się przedmiotem

zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w

Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa

faktycznie została wyczerpana. Skarga została wycofana w wyniku uzyskania

kompromisu co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie

faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań

tylko politycznych ustaleń.

W skargach podniesiono również, że wyliczenia Morskiego Instytutu

Rybackiego w Gdyni wskazują, iż do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6

tyś. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tyś. ton. W związku z tym zdaniem

skarżącej należy przyjąć, że wykonywała ona jedynie swoje uprawnienia i nie złamała

ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania

ogólnej kwoty połowowej. Dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota

połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary.

Organ nie pokusił się jednak o zbadanie czy faktycznie doszło do wyczerpania tej

kwoty, przyjmując to jedynie za fakty powszechnie znane.

Skarżąca wskazała także, że dokonała połowów ryb w inkryminowanych

okresach na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie

naruszyła zatem prawa, gdyż realizowała prawa nabyte przez armatora. Nie można

doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania decyzji ostatecznej

przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Przedmiotowe

uprawnienie nie wygasło, bowiem warunki wykonywania tej decyzji nie łączą

8

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Specjalne zezwolenie

połowowe nie podlegało żadnym zmianom. Organy przerzuciły odpowiedzialność

będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca.

W ocenie skarżącej karą administracyjną objęte jest nie pojedyncze

zachowanie, czy też jeden połów, lecz wykonywanie połowów sprzeczne z ustawą. W

tej sytuacji połowy objęte różnymi postępowaniami muszą być objęte jedną decyzją

o karze.

Zdaniem skarżącej organy ustalając kary nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w

zakresie stanu majątkowego skarżącej, posługując się dowolnie przyjętymi kryteriami.

Suma nałożonych na skarżącą kar stanowi kwotę trudną do zapłaty dla przeciętnego

obywatela.

Skarżąca wskazała ponadto, że na skutek ponownego rozpoznania spraw

przez organ I instancji jej sytuacja uległa pogorszeniu wobec wymierzenia kar

surowszych, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius.

Zakaz ten dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz.

W skargach zawarty został ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodów z:

* pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. na okoliczność braku

wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie

politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych,

* pytania deputowanego M. G. do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi

na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne

przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej,

* prywatnej opinii biegłego [...] I. D. na okoliczność braku wyczerpania

ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw

do wymierzenia skarżącej kary.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując

argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie

naruszają obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego w

stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Podniesione w skargach zarzuty zmierzają przede wszystkim do podważenia i w

konsekwencji odmowy zastosowania w sprawie rozporządzenia Komisji Europejskiej

9

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

(WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w

Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą

Polski (Dz.Urz.UE. serii L.07, Nr 180, poz. 3, nr CELEX32007R0804).

W pkt 3 preambuły do niniejszego rozporządzenia stwierdzono, iż z informacji

posiadanych przez Komisję wynika, że połowy tego stada [dorszy] przez polskie statki w

2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym

wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce w 2007 r.,

uznaje się za wyczerpane.

W pkt 5 peambuły wskazano zaś, że z uwagi na brak odpowiednich działań ze

strony Polski jest konieczne, aby Komisja z własnej inicjatywy określiła termin uznania,

że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez

statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski, oraz

bezzwłocznie zakazała połowów tego stada od tej daty.

Skoro więc w art. 2 cytowanego rozporządzenia Komisja Europejska zakazała

statkom pływającym pod banderą Polski połowów dorsza w Morzu Bałtyckim

(podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. od dnia

11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., to oznacza, iż w świetle pkt 5 preambuły do

przedmiotowego rozporządzenia Komisja Europejska z własnej inicjatywy ustaliła, iż

połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez

statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski w dniu 11 lipca

2007 r.

Cytowane rozporządzenie Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. stanowi akt

prawny z zakresu Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej w rozumieniu art. 63

ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (por. obowiązujący w 2007 r.

art. 26 ust. 4 rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w

sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach

wspólnej polityki rybołówstwa - Dz.Urz.UE. serii L.02, Nr 358, poz. 59, Nr CELEX

32002R2371; polskie wydanie specjalne Dz.Urz.UE. serii 04, tom 5, poz. 460).

Natomiast, w myśl art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25

marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - o treści obowiązującej w

2007 r., powołane rozporządzenie z dnia 9 lipca 2007 r. wiązało w całości i było

bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, w

tym także w Polsce. Nie ulega więc wątpliwości, iż przedmiotowe rozporządzenie było

wiążące w całej swojej treści, także więc treść zawarta w preambule do tego

rozporządzenia.

10

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

Stwierdzenie w art. 1 przedmiotowego rozporządzenia o uznaniu, że z dniem

jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-

32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty

przyznaną Polsce na 2007 r., nie jest sprzeczne z preambułą tego rozporządzenia,

ponieważ sformułowanie "wyczerpały część kwoty" należy odnieść do ogólnej kwoty

połowów zasobów rybnych i grup zasobów rybnych ustalonych rozporządzeniem Rady

(WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. powołanym w pkt 1 preambuły do

rozporządzenia Komisji z dnia 9 lipca 2007 r.

Normatywny charakter tych okoliczności polegający na ich umieszczeniu w

rozporządzeniu Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. wykluczał uwzględnienie

przez Sąd w niniejszej sprawie prowadzenia - wnioskowanych przez skarżącą -

dowodów na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty

połowowej dorsza na 2007 r. Z tych samych przyczyn nie można organom orzekającym

zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność,

która normatywnie została określona w samym rozporządzeniu Komisji (UE).

Organ odwoławczy prawidłowo przy tym zwrócił uwagę w uzasadnieniu swoich

decyzji, iż organem właściwym do oceny legalności rozporządzenia Komisji

Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości w

Luksemburgu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał jednak, że złożona w dniu 3

października 2007 r. skarga do tego Trybunału została wycofana przez Rząd RP.

W związku z powyższym, organy orzekające zobowiązane były do uznania

połowów dorsza prowadzonych ze statku rybackiego [...] po dniu 11 lipca 2007 r.,

którego skarżąca była armatorem, za naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego

2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, ze zim.), w którym zabroniono połowu

organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana - w

rozpatrywanej sprawie w normatywnej ocenie Komisji Europejskiej z dniem 11 lipca

2007 r. przekroczona została kwota połowowa dorsza.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia

Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. z uwagi na wymierzenie

kary za jeden połów, w sytuacji gdy zdaniem skarżącej przepis ten przewiduje

jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do

skarżącej toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W

ocenie Sądu wykładnia stosownej regulacji zastosowana przez organ, który

poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest

racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar

11

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

administracyjnych. Proponowana przez skarżącą wykładania w ramach, której jedną

karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, gdzie

dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, iż

prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów.

Bowiem od dnia wszczęcia postępowania i jego zakończenia uzależniona byłaby w

zasadzie ilość wykroczeń, za które wymierzano by jedną karę, której maksymalna

łączna wysokość została określona normatywnie. Tego rodzaju wykładania

prowadziłaby do sytuacji, gdy kara pieniężna, której maksymalną wysokość

wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów

prowadzonych nawet w różnych latach, o ile ponownie wprowadzono by zakaz

połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej. Oznaczałoby to

hipotetycznie również, iż osoba, w stosunku do której prowadzono by postępowanie o

wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w czasie jego trwania mogłaby bez

groźby dalszych sankcji dokonywać dalszych połowów, gdyż czyny tego samego

rodzaju byłyby objęte jedną karą administracyjną. Stąd wykładnia normy zastosowana

przez organ, gdzie sankcję wiążę się z zachowaniami w trakcie poszczególnych rejsów,

jest prawidłowa.

Za niezasadny należy również uznać zarzut skarg dotyczący naruszenia

przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału

dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej jako przesłanek

wymiaru kar, gdyż organ wymierzył skarżącej kary w wysokości dolnej granicy, a zatem

kary minimalne. Należy podkreślić przy tym, że przepisy ustawy o rybołówstwie nie

przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem

sytuacja majątkowa skarżącej nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarg naruszenia zasady

"reformationis in peius". Przepis art. 139 K.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy

nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona

decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżone w

niniejszej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nie

są decyzjami wydanymi na niekorzyść strony odwołującej się - w rozumieniu art. 139

K.p.a. - ponieważ w decyzjach tych organ odwoławczy utrzymał jedynie w mocy

decyzje organu I instancji. Sytuacja prawna skarżącej ukształtowana decyzjami organu I

instancji nie została zatem pogorszona decyzjami organu odwoławczego.

12

Sygn. akt IV SA/WA 834/12

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z

2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

13