Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 974/98
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 1998-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 103 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Postępowanie administracyjne, o którym mówi art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, to postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte na skutek żądania inwestora zmierzającego wprost do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy jak też postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte z urzędu bądź na skutek żądania innych osób niż inwestor.

Jeżeli zatem budowa była kontynuowana po dniu 1 stycznia 1995 r. i jednocześnie zostanie ustalone, że postępowanie administracyjne, o którym mowa nie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., to stosować należy, w myśl cytowanych przepisów /art. 103 ust. 1 i 2/, do spraw związanych z tą budową ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w tym jej art. 48.

TEZY

Postępowanie administracyjne, o którym mówi art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, to postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte na skutek żądania inwestora zmierzającego wprost do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy jak też postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte z urzędu bądź na skutek żądania innych osób niż inwestor.

Jeżeli zatem budowa była kontynuowana po dniu 1 stycznia 1995 r. i jednocześnie zostanie ustalone, że postępowanie administracyjne, o którym mowa nie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., to stosować należy, w myśl cytowanych przepisów /art. 103 ust. 1 i 2/, do spraw związanych z tą budową ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w tym jej art. 48.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.


UZASADNIENIE

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda T., którego działania /wydanej decyzji/ dotyczyła skarga rozpoznana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r. nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu Sądu.

Wojewoda T. wydając zaskarżoną decyzję, wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 1997 r., nie zastosował przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414/ w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 100 poz. 465/.

Przepis ten wyraźnie stanowi, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli. przed 1 stycznia 1995 r. /art. 108 tej ustawy/ lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten zawiera wyjątek od zasady bezpośredniego działania nowej ustawy, zawartej w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosownie do której do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Zawiera on dwa kryteria przy pomocy, których następuje rozstrzygnięcie o wyłączeniu możliwości stosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy /1 stycznia 1995 r./ lub do obiektów w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Ustawodawca uzależniając możliwość stosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane od daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie wyjaśnia o jakie postępowanie administracyjne chodzi. Jeszcze raz należy wobec tego wskazać, że chodzi w tym przypadku o postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej. Jednym z motywów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95 - OTK 1996 Nr 1 poz. 2/, które stanowiło podstawę do zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nadania mu ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane obecnego brzmienia, było przyjęcie, iż przepis ten w dotychczasowym brzmieniu był sprzeczny z Konstytucją, gdyż osłabiał zaufanie do prawa u tych inwestorów, którzy podejmując budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., jeszcze przed tym dniem wszczęli postępowanie zmierzające do legalizacji budowy.

Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ do legalizacji budowy mogło także dojść na skutek wszczęcia postępowania w sprawie nakazania

rozbiórki obiektu budowlanego postawionego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, jeżeli ustalono, że nie zachodzą przesłanki pozwalające nakazać przymusową rozbiórkę obiektu /art. 40 tej ustawy/. Zatem tak samo jak inwestorów, o których wprost wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w zacytowanym orzeczeniu należy traktować tych inwestorów, którzy budowę podjęli przed dniem 1 stycznia 1995 r. i jeszcze w stosunku, do których przed tym dniem wszczęto postępowanie zmierzające do usunięcia dokonanej przez nich samowoli budowlanej. Postępowanie to mogło bowiem, w myśl obowiązujących wówczas przepisów, doprowadzić do legalizacji samowolnej budowy. Uściślając zatem ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r. odnośnie interpretacji użytego w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego pojęcia postępowania administracyjnego należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne, o którym mówi art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte na skutek żądania inwestora zmierzającego wprost do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy jak też postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte z urzędu bądź na skutek żądania innych osób niż inwestor. Jeżeli zatem budowa była kontynuowana po dniu 1 stycznia 1995 r. i jednocześnie zostanie ustalone, że postępowanie administracyjne, o którym mowa nie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., to stosować należy, w myśl cytowanych przepisów /art. 103 ust. 1 i 2/, do spraw związanych z tą budową ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w tym jej art. 48.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że roboty budowlane, które prowadził Bohdan W. były kontynuowane w 1995 r. W tym roku bowiem został położony dach na obiekcie, którego dotyczy postępowanie. Fakt ten wynika też z twierdzeń Bohdana W., który w piśmie z dnia 3 marca 1996 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyznaje, że dach wykonał w 1995 r. Jeżeli zaś chodzi o ustalenia dotyczące wszczęcia postępowania zmierzające do likwidacji samowoli budowlanej wskazać należy, że organ odwoławczy poczynił ustalenia dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie przystąpienia do robót remontowych bez zgłoszenia oraz żądań skarżącej i jej męża umiejscawiając jednak wszystkie te działania w 1995 r.

Zauważyć też należy, iż organ odwoławczy wprost nie wyjaśnił czy zostało wszczęte i kiedy postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ odwoławczy nie zastosował art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czym naruszył wiążącą go ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r.

Wojewoda T. wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r. po raz kolejny błędnie ocenił przysługujące Bohdanowi W. prawo do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie z dokumentów ewidencji gruntów wynika, że budynek, w którym Bohdan W. prowadził roboty budowlane położony jest w ten sposób, że jego część przekracza granicę z działką sąsiednią /skarżącej/. Organ odwoławczy przyjął zaś, że budynek ten w całości stanowi własność Bohdana W. Jeżeli nie zostanie wykazane, że granice obu sąsiednich nieruchomości przebiegają w inny sposób niż wynika to z dokumentów ewidencji gruntów, nie można takiego twierdzenia zaakceptować. Nadawanie istotnego znaczenia faktom, że w dokumentach dotyczących nabycia własności przez Bohdana W. lub jego poprzedników prawnych stwierdza się, iż przedmiotem nabycia jest nieruchomość zabudowana, a w dokumentach dotyczących nabycia własności przez skarżącą lub jej poprzedników prawnych stwierdza się, iż przedmiotem nabycia jest nieruchomość niezabudowana nie może mieć decydującego znaczenia. Granica o ustalonym przebiegu linii granicznej i ustalonym położeniu punktów granicznych, a takie warunki winna spełniać granica uwidoczniona w ewidencji gruntów, określa dokąd sięga prawo własności. Zatem przyjęcie, że również część budynku przekraczająca taką granicę należy do właściciela nieruchomości sąsiedniej narusza przepisy art. 47 i art. 48 Kc.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że również w tym zakresie, pomijając przy ocenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane treść księgi wieczystej i dokumentów stanowiących podstawę wpisów w księgach wieczystych, organ odwoławczy naruszył wiążącą go ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1997 r.

Ponadto stwierdzić należy, że budzi wątpliwości pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, jakoby obiekt budowlany wykonany przez Bohdana W. nie powodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Organ formułując taką ocenę pominął, że roboty budowlane wykonane przez Bohdana W. wobec szczególnej sytuacji polegającej na tym, że jak wynika z dokumentów ewidencji gruntów budynek, w którym roboty te zostały wykonane przekracza granicę z działką sąsiednią, mają wpływ na zagospodarowanie tejże działki sąsiedniej. Jak wynika z postępowania administracyjnego, które toczyło się również przed Wojewodą T. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej i w którym ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została zaskarżona przez Bohdana W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekroczenie granicy wynikającej z ewidencji gruntu ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie. Sformułowanie zatem przedstawionego poglądu bez wyjaśnienia wskazanej okoliczności stanowi naruszenie art. 7 Kpa.

Zauważyć też należy, że nie jest trafny pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego /np. jak w warunkach rozpoznawanej sprawy stropu i nadbudowanej części/. Twierdzenie takie w sposób oczywisty narusza wskazany art. 48, w którym stanowi się przecież, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ odwoławczy na uzasadnienie swego twierdzenia powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1996 r. /II SA/Wr 236/96 - OSP 1997 z. 11 poz. 202/. W związku z tym wskazać należy, iż komentując ten wyrok wskazano na sprzeczność przyjętej w nim interpretacji z przepisami prawa budowlanego /glosa Stanisława Jędrzejewskiego zamieszczona w tym samym wydawnictwie i pod tą samą pozycją, w którym opublikowano powołany wyrok/.

W tym stanie rzeczy, uznając, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania /art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 7 Kpa/ oraz przepisy prawa materialnego /art. 3 pkt 11, art. 48 i art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane/, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono także o kosztach postępowania.