Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1730/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 21 ust. 2 oraz art.64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 389 art. 17
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 145 par 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],[...],[...],[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1072/20 w sprawie ze skargi [...],[...],[...],[...] na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...],[...],[...],[...] (Skarżący) na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (Wojewoda) z 10 września 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Pismem z 29 maja 2017 r. Skarżący wnieśli do Starosty Świeckiego (Starosta) o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność [...], położonych we wsi Grupa, o łącznej powierzchni 8,190 m², stanowiących działki o numerach: [...],[...],[...][...][...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...], [...] [...],[...],[...],[...],[...], zapisanych w księdze wieczystej G. Grupa tom VIII karta 144. Jako materialnoprawną podstawę żądania wskazano art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r. poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.")

Skarżący wskazali, że przejęcia powyższej nieruchomości na własność Skarbu Państwa dokonano 31 maja 1972 r. w trybie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 2016 ze zm., dalej "ustawa z 31 stycznia 1961 r.") na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świeciu (Prezydium) nr 99/274/72 z dnia 27 marca 1972 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa, na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego we wsi [...], gromada [...]. Wnioskodawcy oświadczyli, że odszkodowanie za należącą do [...] nieruchomość nie zostało nigdy wypłacone.

Decyzją z 29 listopada 2019 r. Starosta odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na Skarb Państwa na mocy Uchwały Nr 99/274/72 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świeciu z dnia 27 marca 1972r.

W uzasadnieniu – przywoławszy dotychczasowy stan faktyczny w sprawie z podkreśleniem m.in. okoliczności bezowocnych prób pozyskania dokumentacji potwierdzającej ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej- organ stwierdził, że mimo niewątpliwego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości brak jest przesłanek do wydania decyzji odszkodowawczej.

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Skarżących decyzją z 10 września 2020r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji Organ powołał się na art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. a następnie wskazał, że Starosta z wymaganą starannością przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a stanowiące konkluzję tego postępowania stwierdzenie o braku dokumentacji potwierdzającej wypłatę przedmiotowego odszkodowania nie może uzasadniać twierdzenia o tym, że nie zostało ono nigdy ustalone i wypłacone. Powyższe organ uzasadnił tym, że od daty wywłaszczenia upłynęło ponad 30 lat, wypłata odszkodowania następowała z urzędu i dla dokumentu nie przewidziano potrzeby wieloletniego przechowywania, oraz że brak jest dowodów na to, by akurat w stosunku do spadkodawczyni Skarżących zaistniał jakikolwiek spór odnośnie wysokości odszkodowania, czy też by organ z jakiegoś powodu odmówił spadkodawczyni wypłaty tej należności.

Cytując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2020/19) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1560/10), organ odwoławczy uznał, że obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. Z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. nie można wyciągać wniosków, że wystarczające będzie sformułowanie przez stronę twierdzeń co do okoliczności faktycznych, natomiast to organ ma w takim wypadku obowiązek poszukiwania dowodów, by te twierdzenia wykazać. Konieczność przedstawienia przez stronę dowodów przemawiających na jej korzyść jest istotna zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza, gdzie stan faktyczny tworzą zdarzenia sprzed pięćdziesięciu lat.

Organ odwoławczy wywodził ponadto, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność [...] została przejęta na rzecz Państwa na podstawie przepisów art. 8 i 9 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Zgodnie z art. 9 ww. ustawy odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94). Z kolei w art. 8 ust.6 tej ustawy, do którego odwołuje się cytowany przepis art. 9 ust.1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. przewidziano algorytm obliczania odszkodowania. Odszkodowania były wówczas ustalane w formie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte", zaś wysokość indywidualnego odszkodowania była wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1metr kwadratowy. Taki sposób ustalania wysokości odszkodowania przy jednoczesnym ustaleniu na podstawie zeznań [...] (k. 96), że właściciele pozostałych nieruchomości wywłaszczonych otrzymali odszkodowanie potwierdza, że odszkodowanie za nieruchomości należące do [...] zostało ustalone i ujęte w "Wykazie odszkodowań za grunty przejęte", wraz z nieruchomościami pozostałych uczestników postępowania.

W konsekwencji organ uznał, że wbrew twierdzeniom Skarżących, przeszkodą do ustalenia odszkodowania nie mogły być nieuregulowane sprawy spadkowe po zmarłej właścicielce. Mogły one jedynie stanowić przeszkodę do wypłaty odszkodowania spadkobiercom, lecz nie byłaby podstawą do odstąpienia przez organ od jego ustalenia. Skoro zatem nieruchomości [...] zostały ujęte w Uchwale Nr 99/274/72 jako przejęte na rzecz Państwa, to nie było podstaw do odstąpienia przez organ od kolejnego etapu postępowania, jakim było ustalenie i wypłata odszkodowania. Z kolei brak możliwości wypłaty należnego odszkodowania skutkować winien wystąpieniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej do Sądu Rejonowego w Świeciu o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty należnej z tytułu odszkodowania na rzecz [...], co jednak nie nastąpiło (dowód: informacja udzielona przez Sąd Rejonowy w Świeciu I Wydział Cywilny, k. 113 akt administracyjnych).

Okoliczności te w ocenie organu wskazywały, że odszkodowanie za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości zostało ustalone i wypłacone, choć ustaleń tych organ dokonał na podstawie dowodów pośrednich. Cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2886/17) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1295/17), organ stwierdził, że brak dowodów wypłaty odszkodowania wśród odnalezionych dokumentów archiwalnych nie może przesądzać o tym, iż takie odszkodowanie nie zostało wypłacone, bowiem zarówno upływ kilkudziesięciu lat od zawarcia aktu notarialnego zrzeczenia się nieruchomości, jak i zmiany ustrojowe, w tym mające wpływ na prowadzenie zasobu archiwalnego, nie pozwalają bezkrytycznie odnosić się do ewentualnych braków w archiwalnej dokumentacji. Brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą, wynikający ze zdarzeń po stronie wnioskodawcy, nie uzasadnia przerzucenia na organ administracji konsekwencji związanych z tą utratą. Ewentualna utrata materiałów mogących służyć za dowód popierający twierdzenia strony rodzi negatywne skutki po stronie wnioskodawców - takie braki dowodowe działają na ich niekorzyść, a nie na niekorzyść organu.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie :

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości,

2 ) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."):

a) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie w przeprowadzonym postępowaniu dowodów w postaci domniemań,

b) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone i wypłacone,

c) art. 86 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy po wyczerpaniu środków dowodowych, a uznając niektóre fakty w sprawie za niedostatecznie wyjaśnione, Wojewoda nie skorzystał z możliwości przesłuchania strony w charakterze świadka,

d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie zebranych w trakcie postępowania dowodów (w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.), na których oparł się Wojewoda przyjmując, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wypłacone, a także niewskazanie przyczyn z powodu których dowodom potwierdzającym fakt braku wypłaty odszkodowania odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiły przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. Sąd przywołał brzmienie art. 8 ust. 3 oraz art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 tejże ustawy.

Sąd wyjaśnił następnie, że z uwagi na uchylenie powyższych aktów prawnych, obecnie podstawą do ustalenia przedmiotowego odszkodowania jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n..

Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjne przedawnienie występuje tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 31 stycznia 1961 r.., ani w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należało zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie.

Sąd wyjaśnił, że dopuszczając możliwość wydania przez uprawniony organ rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r.., należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie.

W sprawie poza sporem pozostawało, że uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świeciu nr 99/274/72 z dnia 27 marca 1972 r., przejęto na rzecz Państwa nieruchomości położone we wsi Grupa będące wówczas w posiadaniu spadkobierców [...].

Zdaniem Skarżących, zebrane dowody uzasadniają przyjęcie, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone, bowiem w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby doprowadzić do ustalenia wypłaty odszkodowania. Natomiast według organów obu instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza okoliczność, że odszkodowanie to zostało ustalone i wpłacone.

Odnosząc się do powyższej spornej kwestii Sąd uznał za zasadne przywołanie treści art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyjaśnił, że powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne. Przytoczył okoliczność przeprowadzenia kwerendy m.in. w Archiwum Państwowym w Bydgoszczy, w Archiwum Państwowym w Warszawie, w Archiwum Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy, w Sądzie Rejonowym w Świeciu V Wydział Ksiąg Wieczystych, w Sądzie Rejonowy w Świeciu I Wydział Cywilny, w Urzędzie Gminy Dragacz oraz w Urzędzie Miejskim w Świeciu.

Jednoznacznych informacji w powyższym zakresie nie dostarczyła również rozprawa administracyjna przeprowadzona z inicjatywy organu 21 lutego 2018r.

Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tego typu wywody mogłyby okazać się skuteczne w sytuacji, kiedy przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania. Skoro zaś brak jest takiego wymogu, tok rozumowania strony mógłby doprowadzać do niedopuszczalnych i zarazem absurdalnych sytuacji, polegających na konieczności ponownego wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - za które przyznano odszkodowania - tylko dlatego, że nie zachowały się dokumenty szkodowe. Takiej konstrukcji rozumowania musiałby towarzyszyć obowiązek wieczystego przechowywania takiej dokumentacji, który nie istnieje. Wprawdzie przepisy postępowania administracyjnego ujęte w k.p.a. nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania, ale obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

W związku powyższym Sąd uznał, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

Sąd ocenił, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wystąpił do szeregu organów i instytucji, które mogłyby mieć wiedzę albo uczestniczyć w postępowaniu odszkodowawczym za odjęcie prawa własności przedmiotowych działek. Podsumowując, pomimo przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego organowi nie udało się pozyskać jakichkolwiek materiałów czy informacji odnoszących się bezpośrednio do sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd za niezasadny uznał argument Skarżących, że brak ustalenia i wypłaty odszkodowania spowodowany był nieuregulowaniem spraw spadkowych przez spadkobierców [...], która zmarła 3 stycznia 1971 r., (a zatem przed wywłaszczeniem nieruchomości). Sąd przypomniał, że postanowieniem z 14 czerwca 1978 r. Sąd Rejonowy w Świeciu stwierdził nabycie całości spadku po [...] przez jej męża [...], a tym samym już w 1978 roku odpadła ewentualna przyczyna odstąpienia przez ówczesny organ od wypłaty odszkodowania. Z tego względu w ocenie Sądu trudno uznać za wiarygodne oświadczenia [...], że [...] jako jedyny spadkobierca właścicielki przedmiotowych działek zaniechał urzędowych starań o otrzymanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z faktu, że skarżący [...] nie posiada wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowania nie można wywodzić, że fakt ten nie miał miejsca.

Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu, tj. zniszczenia dokumentacji nietrwałej), to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby prywatny interes strony ponad interes publiczny reprezentowany przez organ, podczas gdy są one co do zasady wobec siebie równe. Podkreślił, że wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli art. 7 k.p.a. nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne. Oznacza to, że w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów (Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt - Gotowicz M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2018). Ewentualne ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiłyby na podstawie budzącego zasadnicze wątpliwości stanu faktycznego, a wątpliwości te nie tylko nie powstały z winy organu, ale były konsekwencją jego zgodnego z prawem działania w przeszłości. Doszłoby zatem do wyraźnego faworyzowania interesu strony. Natomiast w interesie społeczeństwa leży racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi oparte na niebudzących wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 czerwca 2018 r. II SA/Bd 1295/17 – dostępny w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku wyrażono słuszny pogląd, że w sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci dokumentu potwierdzającego prawo do odszkodowania, ustalającego jego wysokość oraz wypłatę, założenie że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wydania decyzji odszkodowawczej stanowi prawną konsekwencję upływu czasu (w niniejszej sprawie upływu prawie pięćdziesięciu lat) i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W tej sytuacji za prawidłową Sąd uznał ocenę organów, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W niniejszej sprawie brak jest zaś dokumentacji w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zarówno po stronie organu jak i skarżących (czy to pochodzącej od organu, czy od poprzedniczki prawnej skarżących, czy też od innych podmiotów).

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargę kasacyjną zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego; tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP, w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE (Dz. Urz. UE Nr C 83 z 30 marca 2010 r.) i art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26; poz. 175), w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r., poprzez ich niezastosowanie.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość należącą do spadkodawczyni Skarżących,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyn z powodu których dowodowi potwierdzającemu fakt braku wypłaty odszkodowania Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dążą do wykazania, że odszkodowanie należne za nieruchomość objętą uchwałą z Prezydium z 27 marca 1972 r. nie zostało ustalone ani wypłacone.

Tak postawione zarzuty uznać należało za niezasadne.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób zgodny z zaleceniami wynikającymi z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ pierwszej instancji poszukując dokumentów zwracał się do organów administracji (por. pisma z 19 czerwca 2017 r., 31 lipca 2017 r., 30 stycznia 2018 r., 25 lipca 2018 r.), archiwów państwowych (por. pisma z 18 stycznia 2018 r. i 28 maja 2018 r.), Sądu Rejonowego (por. pismo z 16 marca 2018 r. i 25 lipca 2018 r.). Starosta, wobec treści wyjaśnień złożonych przez [...] poszukiwał również następców prawnych właścicieli innych wywłaszczonych nieruchomości celem ich przesłuchania (por. pismo z 5 stycznia 2018 r., wezwania skierowane do [...] i [...]). Jak jednak ustalono zmarli oni odpowiednio w 2001 r. i 2018 r.

Skarżący podnoszą, że skoro udało się odszukać dokumenty dotyczące wywłaszczenia a nie udało się odszukać dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, to należy uznać, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie doszło. Skarżący stawiając powyższą tezę pomijają jednak, że jak wynika z pisma Archiwum Państwowego w Bydgoszczy z 2 marca 2018 r. akta dotyczące odszkodowań kwalifikowane były do kategorii B10 podlegającej zniszczeniu po 10 latach, zaś akta dotyczące przejmowania nieruchomości do kategorii B15.

Treść powyższej informacji zgodna jest z przywołanym w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r.

Odmienne uregulowania dotyczące akt związanych z wywłaszczeniem i akt dotyczących odszkodowań mogą stanowić wyjaśnienie przyczyn dla których zachowały się akta dotyczące wywłaszczenia, nie zachowały się zaś akta dotyczące wypłaty odszkodowania.

Skarżący wskazywali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66, z późn. zm.) orzeczenia o uznaniu materiałów archiwalnych za podlegające wybrakowaniu wydawała Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych. W ocenie Skarżących brak stosownej dokumentacji co do zniszczenia tychże akt oznacza, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana.

Stawiając powyższy argument Skarżący pomijają jednak, że przywołane przez nich rozporządzenie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1984 r.. Oznacza to, że część dowodów zgromadzonych w czasie jego obowiązywania mogła ulec zniszczeniu bez zachowywania opisanej w nim procedury już po utracie przezeń mocy obowiązywania.

Skarżący powoływali się również na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2019 r. I OSK 2164/18. Skarżący pominęli jednak, że jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska o braku wypłaty odszkodowania opartego na domniemaniu "małego prawodpodobnieństwa by w 1980 r. władza publiczna tak dalece lekceważyła obywatela, by nie wypłacić mu należnego odszkodowania" oraz o brak korespondencji dotyczącej odszkodowania. W dalszej części uzasadnienia za wadliwą uznał konstrukcję związaną z subiektywną oceną działania władzy wykonawczej w 1980 r.

Stan faktyczny sprawy zakończonej wydaniem przywołanego przez Skarżących wyroku jest zatem odmienny niż stan faktyczny niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało w 1972 r., z żądaniem wypłaty odszkodowania Skarżący wystąpili natomiast dopiero w 2017 r., a więc 45 lat po dacie odjęcia prawa własności. Skarżący powoływali się na fakt wypłaty odszkodowania innym właścicielom nieruchomości objętych uchwałą z 27 marca 1972 r. wskazując, iż przyczyną nieustalenia odszkodowania za odjętą ich poprzednikowi prawnemu nieruchomość było nieuregulowanie spraw spadkowych po [...].

Odnosząc się do tego stanowiska należy zwrócić uwagę, że brak uregulowania spraw spadkowych nie był przyczyną zaniechania podjęcia czynności zmierzających do wywłaszczenia. Za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego uznać należy stanowisko Skarżących, zgodnie z którym [...] już po 6 latach od daty odjęcia prawa własności uznał, że roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu. Skoro o fakcie wypłaty odszkodowania na rzecz innych właścicieli nieruchomości miał wiedzę [...], to tym bardziej wiedzę taką musiał mieć jego ojciec – [...], który w 1978 r. uzyskał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. W tej sytuacji za nieracjonalne uznać należy powstrzymanie się przez [...] od podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do uzyskania odszkodowania z uwagi na – jak twierdzą Skarżący – przekonanie o przedawnieniu się prawa do odszkodowania.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w toku postępowania Skarżący nie złożyli żadnych dokumentów potwierdzających jakiekolwiek wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi przez [...] w okresie od 1972 r. do 2009 r., to jest do daty jego śmierci. Oznacza to, że [...] przez okres 37 lat od daty wywłaszczenia nie podjął żadnych czynności mających na celu dochodzenie odszkodowania, pomimo że musiał mieć wiedzę o jego wypłacie na rzecz sąsiadów.

Podsumowując tę część rozważań Sąd kasacyjny wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 61/19, w którym wskazano, że art. 7 k.p.a. wyraża zasadę określaną jako zasadę prawdy obiektywnej, prawdy materialnej. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak podnosi się w piśmiennictwie z zasady prawdy materialnej wyrażonej w tym przepisie wynika, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak z art. 7 k.p.a. wynika również obowiązek składającego wniosek aktywnego współdziałania z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (zob. H. Knysiak-Sydyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s.127). Zasada określona w art. 7 in fine k.p.a. nakazuje organom uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości.

Odwołując się do zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. nie można nie uwzględniać okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w tym przypadku okoliczności związanych z upływem czasu, tj. 45 lat jakie minęły od daty wydania uchwały z 27 marca 1972 r. do 29 maja 2017 r., w której to dacie spadkobiercy [...] złożyli wniosek o odszkodowanie. W takich okolicznościach faktycznych, mając dodatkowo na uwadze, że okres przechowywania akt w sprawie wywłaszczenia wynosił 15 lat (o czym było wcześniej), to wobec podjęcia przez organ poszukiwań w zasobach archiwalnych dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania, zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie można uznać za zasadny.

Strona składając wniosek o ustalenie odszkodowania po okresie 45 lat i twierdząc, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone poprzednikowi prawnemu, a równocześnie nie przekładając jakichkolwiek dowodów, tj. wniosków, zażaleń, pism, korespondencji, skarg, kierowanych do organu na przestrzeni tych 45 lat w sprawie wypłaty odszkodowania nie może oczekiwać, że jest zwolniona z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, tym bardziej, że organ ze swej strony podjął wszelkie czynności jakie były możliwe. Należy bowiem zwrócić uwagę na powoływany art. 7 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji stojąc na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tym samym ustawodawca jasno wskazuje, że nie tylko organ z urzędu zobowiązany jest do podejmowania określonych czynności, ale również na wniosek strony, a w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie obowiązek aktywnego udziału strony ma szczególnie istotne znaczenie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyn z powodu których dowodowi potwierdzającemu fakt braku wypłaty odszkodowania Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej również nie mógł odnieść oczekiwanego przez Skarżących skutku.

Rację mają Skarżący, że [...] w trakcie przesłuchania wskazał, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że z faktu, iż [...] nie posiada wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowania nie można wywodzić, że fakt ten nie miał miejsca. Powyższe stwierdzenie kończy jednak rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące wiarygodności argumentów Skarżących, że przyczyną braku ustalenia i wypłaty odszkodowania było nieuregulowanie spraw spadkowych po [...].

Sąd kasacyjny podziela również stanowisko, że stwierdzenie osoby bezpośrednio zainteresowanej uzyskaniem konkretnej treści orzeczenia nie może przesądzić o zasadności roszczenia (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2236/20).

W tym zakresie Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić z powodów, na które organ nie miał wpływu, to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby prywatny interes strony ponad interes publiczny, podczas gdy z zasady są one wobec siebie równe.

Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego; tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP, w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE (Dz. Urz. UE Nr C 83 z 30 marca 2010 r.) i art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26; poz. 175), w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r., poprzez ich niezastosowanie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały możliwości wydania decyzji przyznającej odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. z uwagi na uchylenie ustawy z 31 stycznia 1961 r., oraz ustawy z 12 kwietnia 1958 r. Przyczyną dla której w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania była prawidłowa było przyjęcie, że w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od organu nie da się pozyskać dokumentu potwierdzającego prawo do odszkodowania, ustalającego jego wysokość oraz wypłatę założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie Skarżący zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.