Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1610/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. z siedzibą w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. w L. (dalej też jako "skarżąca", "odwołująca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, na obszar: [...] o kodzie postępowania numer [...].

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwany dalej k.p.a.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] października 2011 r. Dyrek:or [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna w okresie obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Oferty należało złożyć w terminie do dnia 2 listopada 2011 r. W ogłoszeniu wskazano wartość zamówienia nie większą niż 356 580,50 złotych na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 roku do 31 grudnia 2012 roku.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 12 ofert, w tym oferta skarżącej. Po zakończeniu części jawnej, komisja przy pomocy systemu informatycznego, przeprowadziła automatyczną ocenę wszystkich ofert i sporządziła ranking otwarcia w układzie według malejącej liczby punktów oceny. Oferta odwołujące1 uzyskała łącznie 45 punktów, w tym za ofertę cenową 10 pkt, za jakość 35 pkt i zajęła 6 pozycję. Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Negocjacje zakończyły się podpisaniem przez odwołującąego oraz członków komisji konkursowej protokołu końcowego z negocjacji, który zawiera ostateczne (zbieżne) stanowiska stron co do ilości i ceny.

Ostatecznie, w rankingu końcowym (z uwzględnieniem negocjacji), oferta skarżacej zajęła 7 pozycję, z uzyskaną liczbą punktów wynoszącą 45,870 punktów w tym za ofertę cenową - 10,870 pkt. a za jakość-35 punktów.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dnia [...] grudnia 2011 r. nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania dokonując wyboru tych ofert, celem zawarcia umowy, które zajeły miejsca od pierwszego do szóstego w rankingu końcowym.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca wniosła w terminie odwołanie, zwracając się o ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy oraz wskazując na następujace okoliczności:

rozstrzygnięcie konkursu pozbawiło jednostki kontraktu z zakresu lekarskich porad rehabilitacyjnych tym samym ograniczając pacjentom możliwość korzystania z kompleksowych świadczeń opieki zdrowotnej;

odwołująca od lat świadczy usługi dla mieszkańców [...] z zakresu rehabilitacji i zatrudnia wysokokwalifikowanego lekarza rehabilitanta z II stopniem specjalizacji w pełnym zakresie czasu pracy;

przychodnia wyposażona jest we wszystkie możliwe udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, jak również w aparat USG i RTG z systemem radiografii cyfrowej.

W jej ocenie komisja konkursowa nie zastosowała kryteriów wskazanych w art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz w art. 148 ustawy.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie skarżącej. Wskazał, że podniesione zarzuty są niezasadne wobec nie potwierdzenia naruszenia przez komisję konkursową zasad przeprowadzonego postępowania, a co za tym idzie braku spowodowania uszczerbku interesu prawnego skarżącej. Organ podkreśłił, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty odwołującej, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Według organu kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich. W zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami, wskazane zostało z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

Potwierdził, że w przeprowadzonych negocjacjach strony uzgodniły cenę jednostkową za punkt w wysokości 1.14 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 125000 punktów na okres 12 miesięcy. W rankingu końcowym oferta sklasyfikowana została na 7 miejscu uzyskując w łącznej ocenie 45, 870 pkt.

Organ wskazał, że oferta, która znalazła sie na pierwszej pozycji w rankingu końcowym uzyskała 57,500 punkty łącznie. Przy ofertach, które znalazły się na 6 pozycji w rankingu z łączną liczbą punktów oceny 47,500 pkt wyczerpały się środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będace przedmiotem postepowania, a oferta odwołujacego znalazła się poniżej tzw. “linii odcięcia", czyli nie została wybrana.

Ponadto zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Dostępne były na tablicach ogłoszeń w siedzibie oddziału oraz na stronach internetowych oddziału. Sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie, w którym zakwestionowała w szczególności:

- naruszenie zasad oceny oferty,

- nierówne traktowanie podmiotów,

- opóźnienie ogłoszenia konkursu,

- preferowanie kontraktacji usług z niepublicznymi zakładami opieki zdrowotnej.

W dniu [...] czerwca 2012 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w wydanej przez siebie decyzji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia. Prezes NFZ wskazał, 01 oferenci biorący udział w w/w konkursie ofert, poza przepisami prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymogi, które określił Prezes NFZ na podstawie art.146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w:

1) zarządzeniu Nr 53/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 września 2010 w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zwanego dalej " 0arządzeniem 53/2010" zmienionym zarządzeniem Nr 6/2011/ DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 30/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 40/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 52/2011/DSOZ.

2) zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej "zarządzeniem 46/2011", zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ,

3) zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 września 2011 w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej "zarządzeniem 54/2011", zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ.

Organ odwoławczy podkreślił, że o wyborze oferty decyduje miejsce w rankingu, w którym skarżąca otrzymując 45,870 punktów, zajęła 7 miejsce. Kryteria oceny ofert były jednolite dla wszystkich świadczeniodawców. W sytuacji natomiast, gdy część oferentów spełnia kryteria cenowo - ilościowe i spełnia oczekiwane przez warunki – wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych. Celem konkursu jest wybór najkorzystniejszych ofert, w tym wypadku ofert, które uzyskały minimum 47,500 punktów. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów. Warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, nadto skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania. Uznał zatem, że w sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ocenił, że [...] Oddział Wojewódzki Funduszu - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie - udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem. [...] Oddział Wojewódzki Funduszu jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewniają zamierzoną dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym. Prowadzi to, zatem, do zrealizowania zadań Funduszu, określonych w ustawie o świadczeniach. Organ podniósł, że wyższa punktacja uzyskana przez oferentów kryteriach pozacenowych, wskazuje na zapewnienie świadczeń o wyższej jakości. Natomiast w kryterium cenowym, jeśli oferent zaproponuje cenę niższą niż oczekiwana cena Funduszu, możliwością zakupu większej ilości świadczeń w ramach określonej zamówieniem kwoty, co w konsekwencji skutkuje zwiększeniem dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców. W związku z tym, zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Tylko oferty, które uzyskały minimum po 47,500 pkt, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał m.in.m że poszczególne kryteria oceny oferty, zgodnie z treścią z § 1 ust. 1 zarządzenia nr 54/2011, zostały dokonane według kryteriów jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny. Jak stanowi zaś § 1 ust. 2 cytowanego zarządzenia, szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do zarządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 ww. zarządzenia oceny ofert, według kryteriów określonych w ust. 1-3 tegoż zarządzenia, dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania. Powołał m. in., że w postępowaniach prowadzonych w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka specjalistyczna, ocena złożonej oferty dokonana została według kryterium jakości i ceny. Odwołująca uzyskała za kryterium: jakość 35 pkt na 40 pkt możliwych do uzyskania. W zakresie oceny oferty według kryterium jakości oceniany jest: personel oraz posiadanie certyfikatów jakości. Za zewnętrzną ocenę jakości świadczeń, za którą można było uzyskać maksymalnie 5 pkt., odwołująca uzyskała 0 pkt. Nie posiadała certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości, ważnego w dniu zawarcia umowy i nie posiadała certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych, ważnego w dniu zawarcia umowy. Zatem za kryterium jakości oferta Odwołującego otrzymała łączną ilość punktów wynoszącą 35 pkt na 40 pkt możliwych do uzyskania. Za kryterium ceny otrzymała 10,870 pkt na 20 pkt możliwych do uzyskania.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia kontroli oran odwoławczy powołał sie na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719) wskazujacym że komisja konkursowa ma prawo do przeprowadzania kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także może zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania o zawarcie umowy. Ocenił, że przepis statuuje prawo komisji do przeprowadzenia kontroli a nie obowiązek. Ponadto każdy z oferentów składał oświadczenie, zgodne z załącznikiem nr 2 do zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ z późn. zm., że spełnia wymogi stawiane przez Prezesa NFZ oraz, że dane przedstawione w tym zakresie w ofercie i składanych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawym i faktycznym. Komisja, podczas prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert, oparła się bez wyjątków, na oświadczeniu oferentów potwierdzonych własnym podpisem, co do posiadanego sprzętu, wyposażenia oraz deklaracji o atestach, paszportach technicznych i warunkach lokalowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy ww. przepis mówi o prawie do przeprowadzenia kontroli, zaniechanie przez komisję konkursową przeprowadzenia kontioli u oferenta nie stanowi naruszenia zasad postępowania konkursowego, skutkującego naruszeniem interesu prawnego innego oferenta.

Co do zarzutu braku przeprowadzenia kontroli stwierdził, że stosownie do przepisów § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719) komisja konkursowa ma prawo do przeprowadzania kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania o zawarcie umowy. Przepis statuuje prawo komisji do przeprowadzenia kontroli a nie obowiązek.

Uznał, że w sytuacji, gdy przepis mówi o prawie do przeprowadzenia kontroli, zaniechanie przez komisję konkursową przeprowadzenia kontioli u oferenta nie stanowi naruszenia zasad postępowania konkursowego, skutkującego naruszeniem interesu prawnego innego oferenta. Wskazał, że istnieje możliwość stwierdzenia nieprawdziwości danych zawartych w ofercie podczas badania w trakcie kontroli realizacji umowy. Udowodnienie takich nieprawidłowości stanowi dopiero podstawę do rozwiązania umowy, do potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006r. VII SA/Wa 865/06 (LEX 306389).

Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego "zbyt późno ogłoszonego postępowania" stwierdził, że postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego oraz komisji konkursowej było zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

M. zaskarżyła powyższą decyzję w całości do tut. Sądu, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

a. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organ administracyjny wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niewyjaśnienie okoliczności wzięcia pod uwagę przez organ dokonujący wyboru najkorzystniejszych ofert jedynie kryterium jakości i ceny,

b. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszym postępowaniu, polegające na naruszeniu obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. niewskazaniu zarówno przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji okoliczności oraz podstaw prawnych podjętych działań przez Fundusz w trakcie przeprowadzonego konkursu, polegających na niewskazaniu przy wyborze najkorzystniejszych zdaniem organu ofert przydzielonej podmiotom łącznej punktacji oraz parametrów, którego organ brał pod uwagę rozpoznając oferty,

c. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepoinformowaniu strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy oraz na nieinterpretowaniu tych informacji w sposób zmierzający do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia poprzez pozostawienie bez odpowiedzi licznych zarzutów skierowanych do organu pierwszej i drugiej instancji - w szczególności znaczenia i wzajemnych relacji przepisów dotychczas regulujących rozstrzygnięcia konkursu ofert z zarządzeniem Dyrektora [...] OW nr [...] oraz przytoczeniu jedynie przez Prezesa NFZ licznych zarządzeń regulujących konkurs oraz powtórzeniu argumentacji organu pierwszej instancji.

d. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na powołaniu przez organ w zaskarżonej decyzji jedynie podstaw prawnych regulujących postępowanie konkursowe, bez wszechstronnego wyjaśnienia, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Dlatego też, zdaniem skarżącej uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zaś w niniejszej sprawie organ drugo instancyjny będący organem merytorycznym powielił jedynie stanowisko organu pierwszej instancji bez gruntownego zbadania przedstawionego zagadnienia.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. naruszeniu przepisu art. 134 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji - polegające na niezapewnieniu przez organ równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i oraz nieprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 147 ww. ustawy, który stanowi, iż kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, w niniejszym postępowaniu doszło do nadużycia tj. wybrania ofert bez przeprowadzenia przez NFZ żadnych kontroli u podmiotów stawających do konkursu, co również może prowadzić do dalszych nadużyć polegających na uzupełnieniu brakującej dokumentacji przez wybrane podmioty już na etapie zakończonego i ogłoszonego konkursu, co już na tym etapie nie zostanie prawidłowo zweryfikowane przez organ.

b. naruszenie 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zawężeniu kryteriów oceny ofert, gdy w rzeczywistości komisja powinna wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia lub nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Wskazując powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Funduszu dnia [...] czerwca 2012 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazuje, iż ocena ofert złożonych do konkursu była nieobiektywna, ponieważ kryteria zostały ograniczone do ceny i jakości. W jej opinii organ nie podjął wszystkich wymaganych kroków do dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo nie udzielił skarżącej informacji o przyczynach przeprowadzenia konkursu jedynie na dwóch kryteriach oceny oraz na jakiej podstawie zmieniono wyżej przytoczone kryteria.

Na rozprawie skarżąca podnosiła zarzut naruszenia art. 73 k.p.a., bowiem odmówiono jej wglądu do innych ofert celem ich porównania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto przedstawił wyliczenia oferty skarżącej dotyczące branych pod uwagę kryteriów jakości i ceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej cyt. jako p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. W rozpatrywanej sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów procedury art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Podstawowym wymogiem zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w szczególności w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w dalszej kolejności z aktami niższego rzędu: rozporządzeniami czy zarządzeniami Prezesa NFZ.

Art. 146 ust 1. ustawy o świadczeniach stanowi, że Prezes Funduszu określa:

1) przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2) kryteria oceny ofert;

3) warunki wymagane od świadczeniodawców.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Rację ma organ twierdząc, że zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia są wiążące dla świadczeniodawców. W rozpatrywanym postępowaniu konkursowym były to zarządzenia wymienione w decyzji.

Według Sądu, w konsekwencji uchybień proceduralnych, organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie ustalił więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Brak jest pełnego wyjaśnienia wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu wobec braku jakichkolwiek ustaleń porównawczych dających odpowiedź, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organ odwoławczy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W tej sprawie należy zauważyć, że w obu spornych decyzjach organy ograniczyły się do przedstawienia i podania liczby punktów wyłącznie w zakresie oferty skarżącej. Także organ odwoławczy jedynie ogólnie podał ile punktów (łącznie) uzyskała oferta, która znalazła się na pierwszej pozycji oraz, że ramy punktacji pozostałych ofert z którymi to świadczeniodawcami zostały podpisane umowy.

Powyższe oznacza, że wbrew zarzutom odwołania organ nie zindywidualizował swojej oceny i nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów. Należy podnieść, że już w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej skarżąca zarzucała brak rzetelnego porównania złożonych ofert, do czego organ się nie ustosunkował.

W ocenie Sądu, organ II instancji wadliwie przyjął, że badanie przez niego prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującej się. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie, dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wykazanie w oparciu o przepisy materialne, szczegółowo wskazane, że wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10). Także w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy".

Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W ocenie Sądu organy nie zbadały także i nie ustosunkowały się do zarzutu, czy komisja konkursowa zastosowała kryteria wskazane w art. 142 oraz wskazanym wyżej art. 148 ustawy, co podnosiła w odwołaniu skarżąca.

W szczególności jednak podnieść należy, że zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach,

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami - badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

Prezes NFZ rozpoznając odwołanie uznał także działanie za mieszczące się w granicach prawa, skoro komisja przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy.

Zdaniem Sądu, Zarządzenie Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej.

Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Niewątpliwie rację ma skarżąca twierdząc, że wykluczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy świadczy o naruszeniu w toku niniejszego postępowania konkursowego art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligującego Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Czym innym jest bowiem zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oparty na argumentacji o nieskorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia kontroli - a w takim kontekście wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 265/10 , na który organ powołał się w zaskarżonej decyzji, a czym innym - wyłączenie bez podstawy prawnej możliwości przeprowadzenia takiej kontroli. Strona słusznie podnosi, że nie można wykluczyć, iż przeprowadzenie kontroli pośród oferentów startujących w przedmiotowym postępowaniu spowodowałoby odrzucenie części ofert a w konsekwencji zapewniałoby skarżącej inną pozycję w rankingu. Wykluczenie a priori możliwości przeprowadzenia kontroli doprowadziło zatem do sytuacji w której trudno mówić o prowadzeniu postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się z kolei do podniesionego na rozprawie zarzutu nieudostępnienia stronie akt postępowania poprzez udostępnienie skarżącej do wglądu ofert innych oferentów w postaci wydruku komputerowego z przysłoniętymi szczegółowymi parametrami w kryteriach oferty i przedstawieniu jedynie samej punktacji przyznanej w kryteriach oceny ofert podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 podkreślił, że "nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.)(...). Odmawiając skarżącej (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem skarżąca naruszenie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego."

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie uwzględniając wskazane wyżej okoliczności.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.