Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 508/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Barbara Ciołek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej jako: Dyrektor OR ARiMR, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, dalej jako ustawą o płatnościach), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – A Spółka z o.o.(zwaną dalej: stroną, skarżącą, Spółką) - od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej jako: Kierownik BP, organ I instancji), nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Do wydania opisanych decyzji doszło przy zaistnieniu następujących faktów.

W dniu 14 czerwca 2018 r. A Spółka z o.o., złożył, za pomocą aplikacji eWniosekPlus, do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, deklarując do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych łącznie [...] ha oraz 20 szt. zwierząt do płatności do krów. W dniach od 11 czerwca 2018 r. do 30 listopada 2018 r. w gospodarstwie należącym do Spółki przeprowadzono kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Podczas kontroli stwierdzono u części zwierząt brak jednego kolczyka i ślad po kolczyku w małżowinie usznej, podczas gdy rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku o duplikat kolczyka (naruszenie wymogu B 3.4). Inspektorzy dokonali wagi stwierdzonego naruszenia pod względem zasięgu, dotkliwości i trwałości, przypisując mu po 1 punkcie procentowym, jednocześnie wskazali jako działanie naprawcze zamówienie duplikatów kolczyków dla sztuk, u których stwierdzono nieprawidłowości do dnia 5 października 2018 r. Ponadto stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od nastąpienia tego zdarzenia (wymóg 4.1), z związku z czym przypisano stwierdzonej nieprawidłowości wagę 5 punktów pod względem zasięgu, 1 punktu pod względem dotkliwości oraz 3 punktów pod względem trwałości. Po zapoznaniu się z raportem pokontrolnym reprezentant Spółki złożył u Kierownika BP ARiMR w S. wyjaśnienia, podając przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniach 26 września 2018 r. – 14 marca 2019 r. w gospodarstwie przeprowadzono kontrolę kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, wyniki której zamieszczono w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. W wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez rolnika do płatności, w związku z czym wykluczono z płatności obszar o powierzchni [...] ha. Strona nie wniosła zastrzeżeń do wymienionego raportu.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał Spółce decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, na mocy której przyznał:

- Jednolitą Płatność Obszarową - 2018 w wysokości 619 071,71 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 17 526,34 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność za zazielenienie - 2018 w wysokości 417 037,21 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 10 208,13 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność redystrybucyjną - 2018 w wysokości 4 691,43 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 114,84 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2018 w wysokości 77 063,92 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8 995,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych - 2018 w wysokości 2 997,59 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 73,38 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2018 w wysokości 243 802,48 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5 967,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego

- płatności do krów - 2018 w wysokości 7 295,43 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 178,57 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia zastosowanie współczynnika korygującego,

- kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 18 648,34 zł, wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 188,37 zł ze względu na stwierdzone niezgodności, oraz nakazał A Spółka z o.o. realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w zakresie spełniania norm lub wymogów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający w pierwszej instancji wskazał działki rolne, dla których dokonano wykluczeń powierzchni na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu, oraz powierzchnie kwalifikujące się do poszczególnych płatności.

W związku ze stwierdzeniem nieprzestrzegania przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności, organ stosownie do art. 97 i art. 99 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 zmniejszył kwoty wszystkich przysługujących w roku 2018 płatności bezpośrednich. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. poz. 743 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie liczby punktów, i art. 39 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 1%.

Od wyżej opisanej decyzji, Spółka, wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. za pośrednictwem Kierownika BP ARiMR w S. Zdaniem Odwołującej się Spółki, organ I instancji naruszył art. 91 ust. 2, art. 97 ust. 1, art. 99 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie. Odwołujący się nie zgadzał się z nałożoną sankcją za naruszenie wymogów wzajemnej zgodności. Jego zdaniem stwierdzone w tym zakresie uchybienie wynikało z błędów popełnionych przez pracowników, a zatem nie było "wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio danemu beneficjentowi". W tej sytuacji organ nie powinien stosować kary, a jeżeli już, to winień ją zmniejszyć np. do 0,25%. W odniesieniu do zmniejszeń powierzchni zgłoszonej do płatności, Odwołujący się twierdził, że nie miał możliwości zadeklarowania we wniosku innych powierzchni, bowiem aplikacja eWniosek, którą się posługiwał zawierała już powierzchnie deklarowanych działek i nie było możliwości ich zmiany. Autor odwołania wyraził też wątpliwości co do ustaleń powierzchni dokonanych podczas kontroli na miejscu, twierdząc, iż rolnik powinien w takiej kontroli uczestniczyć.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nie znalazł podstaw do załatwienia sprawy w trybie samokontroli, o którym mowa w art. 132 § 1 k.p.a. i w dniu 04.07.2019 r. przekazał wniesione odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w sposób obszerny przedstawił przepisy prawa krajowego i prawa wspólnotowego regulujące zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że istota sporu między Odwołującym się a organem orzekającym w I instancji sprowadza się do ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności, co skutkowało pomniejszeniem przyznawanej płatności. Odwołujący się kwestionuje również zasadność zmniejszenia powierzchni deklarowanych do płatności.

Odnosząc się do kwestii zmniejszenia powierzchni deklarowanych do płatności przez wnioskodawcę, organ podkreślił, że ustaleń w tym względzie dokonano na podstawie wyników kontroli na miejscu, przedstawionych w raporcie z czynności kontrolnych. Organ orzekający w I instancji w sposób obszerny i szczegółowy omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyniki kontroli, przedstawiając dokonane ustalenia w stosunku do wszystkich działek rolnych na których stwierdzono nieprawidłowości. Dyrektor OR ARiMR we W. po dokonaniu analizy wyników omawianej kontroli na miejscu stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo określił powierzchnie gruntów kwalifikujących się do płatności i prawidłowo zastosował obowiązujące regulacje prawne do ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ stwierdzone w niniejszej sprawie zawyżenie powierzchni deklarowanej do jednolitej płatności obszarowej wyniosło [...] ha, co stanowi 0,50% powierzchni stwierdzonej, uprawnione było zastosowanie art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię uprawy roślin strączkowych na ziarno, gdzie zawyżenie powierzchni zgłaszanej do płatności wyniosło [...] ha, co stanowi 3,20% powierzchni stwierdzonej, a zatem uprawnione było zastosowanie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego. W sposób zgodny z prawem zostały także ustalone powierzchnie do płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie). W związku z powyższym organ podkreślił, że wysokość wyżej wskazanych płatności (powierzchniowych) ustalona została w uwzględnieniem wyników kontroli kwalifikowalności powierzchni płatności, jak miała miejsce w gospodarstwie. Raport z czynności kontrolnych odgrywa kluczową rolę podstawowego dowodu, którego znaczenie jest często podkreślane w orzecznictwie sądowo- administracyjnym.

Odnośnie stanowiska strony w sprawie udziału rolnika w kontroli, organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie obliguje stosownych organów do zawiadamiania rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wręcz przeciwnie, kontrole takie, co do zasady przeprowadzane są bez zapowiedzi, a nawet gdy rolnik został powiadomiony o kontroli czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika - art. 37 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, stosownie do art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

W dalszej części uzasadnienia, organ uznał za niezrozumiałe i niezgodne z prawdą twierdzenie autora odwołania, jakoby rolnik składając deklarację do płatności za pomocą aplikacji eWniosekPlus nie miał możliwości zadeklarowania prawidłowych powierzchni użytkowanych przez niego rolniczo, bowiem aplikacja ta zwierała już "określenie działek gruntu jak również ich powierzchnię". Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymieniona aplikacja ma na celu umożliwienie rolnikowi złożenia wniosku o przyznanie płatności w formie elektronicznej, co odbywa się poprzez wypełnienie przez rolnika wniosku w systemie teleinformatycznym Agencji. Obowiązkiem rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności jest deklaracja we wniosku danych prawidłowych, zgodnych ze stanem rzeczywistym, w tym prawidłowych powierzchni upraw znajdujących się na gruncie. Podstawową funkcją aplikacji jest m.in. umożliwienie rolnikowi zadeklarowania prawidłowej powierzchni gruntów, liczby zwierząt, uprawnień do wnioskowanych płatności itp., i tylko w celu ułatwienia wypełniania wniosku zamieszczono w aplikacji dane deklarowane przez rolnika we wniosku za poprzedni rok. Jednakże dane te stanowią tylko "punkt wyjścia" przy wypełnianiu wniosku i jeżeli uległy one zmianie rolnik powinien dostosować je do stanu rzeczywistego poprzez modyfikację, tak aby wniosek zawierał deklarację aktualną, zgodną ze stanem rzeczywistym. Informacje o poprawnym sposobie korzystania z aplikacji zawierają szczegółowe instrukcje dostępne w systemie teleinformatycznym Agencji. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż organ I instancji w sposób uprawniony, po uprzednim prawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikujących się do płatności, zastosował przepis art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W odniesieniu do wyników kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt przeprowadzonej w gospodarstwie należącym do Spółki przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w S., wyniki której przedstawiono w Raporcie z czynności kontrolnych nr [...], należy podkreślić, iż Kierownik BP ARiMR w S. uwzględnił wyjaśnienia strony i uznał, że stwierdzona podczas kontroli nieprawidłowość, polegająca na braku zgłoszeń faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od nastąpienia tego zdarzenia (wymóg 4.1) nie wynika z zaniedbania ze strony beneficjenta i odstąpił od zastosowania zmniejszenia w wysokości 3% łącznej kwoty wynikającej z płatności i rocznych premii wymienionych w art. 92 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (ust. 1). Organ orzekający w I instancji nie mógł natomiast- wbrew stanowisku strony - odstąpić od zastosowania przepisów art. 91 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Należy podkreślić, że organ nie mógł w sposób uznaniowy zmniejszyć rozmiaru nakładanych z tego tytułu sankcji lub nawet zupełnie od nich odstąpić, bowiem obowiązujące regulacje prawne nie pozwalają na jakąkolwiek dowolność w tym względzie.

Organ wyjaśnił również, że strona błędnie wykłada znaczenie przepisu art. 99 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, stosownie do którego w przypadku niezgodności wynikającej z zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie może przekraczać 5 %, a w przypadku powtarzalności - 15 %. Na gruncie prawa polskiego warunki przyznania płatności bezpośrednich, w tym zasady przeprowadzania kontroli i stosowania ustaleń pokontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności określa ustawa o płatnościach bezpośrednich oraz akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy. I tak, art. 42 ust. 1 ustawy stanowi, że oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, dokonuje się w raporcie, przypisując tej niezgodności odpowiednią liczbę punktów, a liczba punktów przypisana stwierdzonym niezgodnościom w raporcie jest uwzględniana przy dokonywaniu zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 73 ust. 2-5, art. 74 ust. 1 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014 oraz w art. 39 ust. 1, 3 i 4 i art. 40 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 2 omawianego aktu prawnego. W niniejszej sprawie organ I instancji, dokonując zmniejszeń płatności z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości, polegającej na naruszeniu wymogu B 3.4, prawidłowo zastosował obowiązujące w tym względzie przepisy prawa, po należytym ustaleniu stanu faktycznego.

Odnosząc się do negacji odwołującego co do zasadność nałożenia kary w rozmiarze 1% przysługującej kwoty płatności. Organ II instancji podkreślił, że w omawianym przypadku organ I instancji, zobligowany był do zastosowania wyżej przywołanego art. 42 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który precyzuje zasady ustalania kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom. Jeżeli zatem rolnik naruszył wymieniony wymóg i stwierdzonej niezgodności przypisano liczbę 3 punktów w ramach oceny zasięgu, dotkliwości i trwałości, to zgodnie z § 5 ust 1 rozporządzenia, stosownie do załącznika nr 5 tegoż rozporządzenia, obligatoryjne było nałożenie przez organ orzekający sankcji w wysokości 1% na wszystkie przyznawane płatności bezpośrednie.

W odniesieniu do wysuwanego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w opinii organu II instancji, Spółka nie wskazała na czym naruszenia te miałyby polegać, a organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień popełnionych przez organ I instancji w tym względzie, w związku z czym zarzuty te należy uznać za niezasadne.

W skardze na powyższą decyzję, strona skarżąca na podstawie art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniosła o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 2 i art. 97 ust. 1, art. 99 ust. 1 rozporządzenia UE nr 1306/2013 poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie oraz naruszenie norm prawa formalnego tj.: art. 7, art.8, art.11, art.12, art.75 § 1, art.77 par. 1, art. 80 i art.81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) przez błędną ich wykładnie i zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w sposób niejasny i wymijający odniósł się do zarzutu naruszenia art. 99 ust. 2 rozporządzenia UE nr 1036/2013. Następnie strona skarżąca wskazała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że kontrola powierzchni działki była prawidłowo przeprowadzona, ponieważ rolnik użytkuje te same działki o konkretnej powierzchni od wielu lat. W ocenie skarżącego wyniki kontroli są nieprawidłowe z uwagi na brak informacji o sposobie przeprowadzania pomiarów przez osoby kontrolujące. Strona skarżąca podkreśliła, że organ odwołujący nie w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono w jaki sposób przeprowadzono kontrolę powierzchni upraw i działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Dyrektora OR ARiMR utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018 na rzecz A Sp. z o.o. W odniesieniu do takiego przedmiotu sprawy dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie tego rodzaju płatności.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W niniejszej sprawie wniosek zawierał deklarację (oświadczenie) Spółki do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych, płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych łącznie [...] ha oraz 20 szt. zwierząt do płatności do krów.

W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dz. U. z 2018 r. poz.1312). Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przywołanie wskazanego przepisu jest niezbędne wobec zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 7, art.8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

W myśl art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Należy podkreślić, że strona skarżąca nie wskazała na czym te naruszenia miałyby polegać. Jednak w świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1729/14, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r.,II GSK 2078/13, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 98/14) – ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. W konsekwencji więc to na skarżącym jako beneficjencie pomocy w toku postępowania przez organami ARiMR spoczywał procesowy obowiązek wykazania, iż działalność rolnicza prowadzona jest przez niego na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni w sposób prawidłowy.

Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy , ze nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem Dyrektora OR ARiMR zawartym w odpowiedzi na skargę, że Spółka się nie wskazała na czym naruszenia te miałyby polegać, a zatem trudno w racjonalny. Zdaniem Sądu w tej sprawie podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i rozstrzygnięcie w sprawie płatności bezpośredniej oraz utrzymujące je w mocy orzeczenie Dyrektora OR ARiMR są zgodne z przepisami prawa, bowiem organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa.

Prawidłowość działań organów Sąd poddał ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o płatnościach tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie wsparcia bezpośredniego organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarła w swoim wniosku skarżąca. W tak określonych granicach kontroli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.

Szczegółowe warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2018

zostały uregulowane w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do jego treści płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

W myśl ust. 2, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła, za pomocą aplikacji eWniosekPlus. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 r. W dniach 26 września 2018 r. – 14 marca 2019 r. została przeprowadzona w gospodarstwie kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej, czego potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli - powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie prawa płatności na rok 2018 wynosiła [...] ha, natomiast stwierdzona w wyniku kontroli powierzchnia wynosiła [...] ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła zatem [...] ha. Istotnym jest, że strona skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do wymienionego raportu.

W tym zakresie zauważyć należy, że wykluczenie powierzchni na etapie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu ma wpływ na wysokość płatności i skutkuje nałożeniem sankcji powierzchniowych w sposób określony w przepisach prawa unijnego. Zgodnie bowiem z art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (DZ. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotnosć stwierdzonej różnicy.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej co do naruszenia art. 91 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 (Dz. U L. 2013.347.549), zgodnie z którym "Karę administracyjną, o której mowa w ust. 1, stosuje się jedynie w przypadku gdy niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać danemu beneficjentowi; oraz w przypadku gdy spełniony jest jeden z następujących warunków dodatkowych, lub obydwa: a) niezgodność związana jest z działalnością rolniczą beneficjenta; b dotyczy ona obszaru gospodarstwa rolnego beneficjenta....." oraz naruszenia art. 97 ust. 1 ww. rozporządzenia w myśl którego "Karę administracyjną przewidzianą w art. 91 nakłada się w przypadku nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego ("dany rok kalendarzowy"), oraz w przypadku gdy taką niezgodność można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, który złożył w danym roku kalendarzowym wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność", należy wskazać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w przypadku gdy nieprawidłowość powstała w wyniku działania lub zaniechania pracownika Spółki, która jest beneficjentem płatności rolnej, która zadeklarowała powierzchnię gruntów do pomocy finansowej, wskazując konkretne grunty rolne i ich powierzchnię do płatności, to ta Spółka ponosi odpowiedzialność za wykryte nieprawidłowości, a nie osoba, która została przez nią zatrudniona. W konsekwencji zgodzić się należy z Dyrektorem OR ARiMR, że w niniejszej sprawie rolnikiem (w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1307/2013) jest A Sp. z o.o. Przypomnieć również należy, że przedmiotowa płatność jest przyznawana na podstawie złożonego dobrowolnie przez producenta rolnego wniosku, który jak należy przyjąć stanowi wyraz wiedzy (w kwestii posiadanych gruntów rolnych, ich powierzchni oraz prowadzonych na nich uprawach rolnych) oraz woli (w kwestii wyrażenia zgody na otrzymanie określonej płatności i poniesienia związanych z tym konsekwencji). Z drugiej jednak strony, organ jest związany treścią i celem wniosku, a więc nie może dokonywać (na wniosek czy z urzędu) zmian treści wniosku. Wniosek stanowi też podstawę do wyliczenia i przyznania płatności, a więc jego złożenie przez producenta rolnego zobowiązuje organ do przeprowadzenia kontroli administracyjnej tego wniosku lub też, jeśli uzna za konieczne – kontroli na miejscu. Prowadzi to do konkluzji, że obowiązkiem rolnika jest rzetelne i staranne wypełnienie wniosku, natomiast obowiązkiem organu jest jego zbadanie pod względem formalno-materialnym i w razie powzięcia wątpliwości co do jego poprawności – wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień. Tylko rolnik jako podpisujący wniosek, a także składający oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową, odpowiada za treść złożonego wniosku o przyznanie płatności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29.04.2014 r., sygn. akt II GSK 308/13). Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania danych zgodnie ze stanem faktycznym, a w razie gdy stan ten uległ zmianie od momentu złożenia wniosku, obowiązek powiadomienia o tym na piśmie organy Agencji. Niewątpliwie w omawianym przypadku słusznie organ uznał, iż doszło do nieprawidłowego oznaczenia we wniosku przez stronę powierzchni działki, czemu strona nie przeczy .Powyższe okoliczności powodują, iż dokonanie płatności stosownie do wniosku skarżącej na rok 2018 nie było możliwe, gdyż - jak słusznie zauważył organ - ustawodawca bardzo wyraźnie wskazał, jakie konsekwencje ponosi producent rolny, który wnioskuje o płatność w ramach danej grupy upraw do powierzchni większej niż faktycznie użytkuje. Nie bez znaczenia dla wysokości dokonanej korekty płatności dla Spółki ma okoliczność, że skarżąca po otrzymaniu protokołu z kontroli kwalifikowalności powierzchni nie wniosła do efektów tej kontroli oraz jej przebiegu zastrzeżeń, nie wystąpiła również o udzielenie wyjaśnień na temat sposobu przeprowadzenia kontroli. Uzasadnionym jest więc przyjęcie, że zaakceptowała sposób jej przeprowadzenia jak i nieprawidłowości które kontrola ujawniła.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 99 ust. 2 rozporządzenia UE nr 1306/2013 i w konsekwencji zakwestionowania przez Spółkę wysokości wymierzonej sankcji za naruszenie wymogów wzajemnej zgodności. Przypomnienia wymaga, że w dniach 11 czerwca 2018 r. do 30 listopada 2018 r. została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt, w wyniku której stwierdzono: "brak jednego kolczyka i ślad po koczyku na małżowinie usznej, a rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku o duplikat kolczyka. Ponadto stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od nastąpienia tego zdarzenia. Po zapoznaniu się z raportem pokontrolnym reprezentant Spółki złożył u Kierownika BP ARiMR w S. wyjaśnienia. Sąd stwierdził, że Kierownik BP ARiMR uwzględnił częściowo wyjaśnienia złożone przez Spółkę (dotyczące nieprawidłowości w zgłoszeniach przemieszczania się bydła) i odstąpił od zastosowania zmniejszenia wysokości 3% łącznej kwoty wynikającej z rocznych premii wymienionych w art. 92 rozporządzenia UE nr 1306/2013 płatności. Natomiast odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieprawidłowym oznakowaniem bydła (brak kolczyka), co uniemożliwia jego identyfikację organ dokonał oceny, że ww. nieprawidłowość wynika zaniedbania Spółki – beneficjenta płatności.

Podkreślić przy tym należy, że zgłoszenie urodzenia, przemieszczenia, a także sprzedaży zwierzęcia oraz prawidłowe oznakowanie bydła jest ważnym elementem tzw. systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ), który z kolei został utworzony w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności na terenie kraju oraz całej Wspólnoty Europejskiej. Z tego też powodu przestrzeganie prawidłowego działania systemu IRZ jest niezmiernie istotne, a naruszenia wymogów wynikających z systemu IRZ może skutkować negatywnymi konsekwencjami wobec osób, które dopuszczają się naruszeń określonych wymogów. Z punktu widzenia organów odpowiadających za prawidłowe działanie systemu IRZ i bezpieczeństwo żywności, prawidłowe funkcjonowanie systemu IRZ jest kluczowe. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 546.) "W przypadku utraty przez bydło, owcę lub kozę kolczyka lub kolczyka zawierającego elektroniczny identyfikator lub uszkodzenia go w sposób uniemożliwiający identyfikację zwierzęcia zastępuje się go odpowiednio duplikatem kolczyka lub duplikatem kolczyka zawierającym elektroniczny identyfikator." Skarżąca powyższych wymogów nie dopełniła, co było konsekwencją nałożenia kar administracyjnych za nieterminowe zgłoszenia. W konsekwencji Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że w omawianym przypadku organy administracji rolnej, zobligowane były do zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który precyzuje zasady ustalania kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom. Jeżeli zatem rolnik naruszył wymieniony wymóg i stwierdzonej niezgodności przypisano liczbę 3 punktów w ramach oceny zasięgu, dotkliwości i trwałości, to zgodnie z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. poz. 743 ze zm.), stosownie do załącznika nr 5 tegoż rozporządzenia, obligatoryjne było nałożenie przez organ orzekający sankcji w wysokości 1% na wszystkie przyznawane płatności bezpośrednie. Takie działanie jest w pełni zgodne z art. 97 i 99 rozporządzenia nr 1306/2013, gdyż wysokość przyznawanych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego jest uzależniona o spełnienia przez rolników norm i wymogów wzajemnej zgodności.

Trafnie wywiódł zatem organ odwoławczy, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspekcję weterynaryjną, właściwą do przeprowadzania takich kontroli, potwierdza, iż rolnik nie przestrzegał obowiązkowych wymogów - nie znakował w sposób prawidłowy posiadanego bydła.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia procedury administracyjnej poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zweryfikowania, czy w zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] zastosowano kryteria oceny ważności niezgodności oraz niewyjaśnieniu wszystkich wątpliwości mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przywołał przepisy prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, szczegółowo wyjaśniając przy tym powody utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.