Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 7 a i 8, art 29 ust 2 pkt 1 i 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Energoprem" we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 486/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Energoprem" we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 486/10, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "ENERGOPREM" na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem lokalu mieszkalnego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia 19 kwietnia 2010r. Nr 1113/2010 wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał M.I. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W.

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na pisemną prośbę Spółdzielni Mieszkaniowej "Energoprem", która zwróciła się o zajęcie stanowiska w sprawie robót budowlanych, prowadzonych z opisanym powyżej lokalu, polegających na wyburzeniu ścian, przebudowie instalacji elektrycznych wewnętrznych oraz wykonaniu bruzd w ścianach konstrukcyjnych. Powiatowy organ nadzoru budowlanego opisał również przebieg postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia dokonane w czasie oględzin przedmiotowego lokalu oraz treść dokumentów włączonych do materiału sprawy, przekazanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Energoprem" oraz M. I.

Następnie wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w opisywanym lokalu M. I. wykonał roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z treścią przepisów art. 50 i art. 51 wskazanej powyżej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając naruszenie, o którym mowa w tych przepisach, wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, a następnie nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (odpowiednio do ustaleń dowodowych). W związku z tym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. (Nr [...]) organ wstrzymał roboty budowlane wykonywane w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] we W.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że stosując się do wezwania organu M. I. złożył pisemną informację, że prace wykonane w przedmiotowym lokalu polegały na pomalowaniu ścian, futryn i parapetów, wymianie płytek w pomieszczeniach łazienki i wc, cyklinowaniu parkietów oraz wymianie okablowania instalacji elektrycznej na 3 – fazowe, przy czym poprawność prac w tym zakresie została stwierdzona przez uprawnione osoby, natomiast Spółdzielnia "Energoprem" przedłożyła dokumentację fotograficzną, korespondencję prowadzoną z A. I. oraz protokół sporządzony przez pracownika Spółdzielni, z którego wynika, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] we W. wykonano roboty budowlane związane z wyburzeniem ścianki działowej, wykuciem bruzd w ściankach działowych i konstrukcyjnych w związku z wymianą instalacji elektrycznej oraz likwidacją kuchenki gazowej.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że w przedmiotowym lokalu wykonano roboty budowlane polegające na remoncie. Nie wykonano robót polegających na przebudowie. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 3 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie płytek, wymianie armatury sanitarnej z zachowaniem ich uprzedniej lokalizacji, wymianie okablowania oraz liczników instalacji elektrycznej, zgodnie z powyższym przepisem, jest zaliczane do robót budowlanych polegających na remoncie (odtworzenie powłok malarskich, cyklinowanie podłóg należy zaliczyć do czynności konserwacyjnych, bieżącego utrzymania elementów lokalu). Organ zaznaczył, iż pracownicy inspektoratu nie stwierdzili podczas oględzin demontażu instalacji gazowej (o której mowa w piśmie, które wpłynęło dnia 17 marca 2010 roku). W toku oględzin nie stwierdzono ponadto zmiany lokalizacji usytuowania ścianek działowych (dokumentacja fotograficzna wskazuje wprawdzie na wyburzenie ścianki działowej lecz nie świadczy, że wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie, a inwestor mógł wykonać roboty polegające na wyburzeniu i odtworzeniu w/w ścianki, co stanowi roboty remontowe).

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - organ nadzoru budowlanego przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W toku oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonanymi robotami. Ponadto jak wynika z załączonych przez inwestora protokołów roboty budowlane związane z wymianą instalacji elektrycznej został wykonane poprawnie (instalacja działa prawidłowo).

W związku z powyższym, ze względu na poprawność wykonania robót budowlanych związanych z remontem lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...]we W., zgodność ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia uznał, iż nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Brak jest również podstaw do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części, a także do nakazania doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z prawem (jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną).

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia uznał za zasadne nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] we W.. Dalsze roboty budowlane inwestor będzie mógł podjąć po uzyskaniu pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej (decyzji o pozwoleniu na budowę), o którym mowa w art.28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót (niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę) - odpowiednio do zakresu tych robót.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli M. I. i A. I.

Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, w tym podjęte w niej czynności procesowe, a następnie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie dokonano remontu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W., wymagającego zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu czynności takie jak wyrównanie tynków, malowanie, wymiana płytek w pomieszczeniach łazienki, wc i kuchni, cyklinowanie parkietów, wymiana armatury sanitarnej nie podlegają reglamentacji Prawa budowanego, gdyż są to drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem - bieżąca konserwacja (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane Komentarz wyd. 2, Warszawa 2007 s. 537). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawa nie zawiera definicji bieżącej konserwacji, co utrudnia właściwe zdefiniowanie charakteru niektórych prac budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt: II OSK 704/05 (opubl. LEX 209107) zdefiniował pojęcie "bieżącej konserwacji" jako "wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont".

Zarówno ustawowa definicja remontu, jak i zawarta w przywołanym wyroku definicja konserwacji odnoszą się do obiektu budowlanego jako całości, a nie do poszczególnych jego pomieszczeń, czy też elementów składających się na ich wyposażenie niestanowiące o istocie obiektu budowlanego, jego funkcji lub przeznaczeniu. Elementem budynku są wszystkie części tworzące jego bryłę wraz z powłokami zewnętrznymi, takimi jak elewacja, okna z zewnętrznymi kratami i roletami, balkony i loggie oraz pokrycie dachowe. Wewnętrznymi elementami obiektu budowlanego są ściany konstrukcyjne, stropy wraz z posadzkami obejmującymi wylewki, warstwy izolacyjne i ocieplające, klatka schodowa wraz z konstrukcją schodów, piony wodociągowo kanalizacyjne itp. Elementem budynku nie jest natomiast materiał wykończeniowy ścian (farba, kafelki, kamień, boazeria) i podłóg (wykładzina, terakota, parkiet, panele, inne okładziny). Wymiana tych elementów na nowe nie stanowi więc remontu obiektu budowlanego i tym samym nie wymaga zgłoszenia robót (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 460/06).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] we W. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ stopnia powiatowego wykazało, iż w przedmiotowym lokalu wykonano następujące czynności: wyrównanie tynków, malowanie, wymiana płytek w pomieszczeniach łazienki, wc i kuchni, cyklinowanie parkietów, wymiana armatury sanitarnej. Organ nadzoru budowlanego w czasie oględzin stwierdził, iż układ pomieszczeń lokalu nr 5 jest zgodny z układem pomieszczeń naniesionym na kopii rzutu lokalu przed wykonaniem robót, załączonym przez pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej "ENERGOPREM", zatem nie dokonano przebudowy w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, bowiem nie zmieniono struktury lokalu, nie stwierdzono wykonania nowej instalacji elektrycznej. W związku z powyższym organ zakwalifikował wykonane roboty jako remont wymagający zgłoszenia właściwemu organowi i prowadził postępowanie w zmienionym przedmiocie.

Zaskarżona decyzja dotyczy zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem ww. lokalu, zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie koresponduje z wydanym rozstrzygnięciem. Organ nadzoru stwierdzając, iż w sprawie nie mamy do czynienia z przebudową winien umorzyć postępowanie prowadzone w tym zakresie i ewentualnie, jeśli zachodzą przesłanki wszcząć nowe postępowanie administracyjne w innym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, która kończy postępowanie, tylko w razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że roboty w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. wykonane są poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. W sytuacji gdy roboty odpowiadają prawu organ winien zakończyć postępowanie decyzją umarzającą to postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi podlegającymi reglamentacji ustawy Prawo budowlane, dlatego zasadnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej przez organ odwoławczy zakwestionowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "Energoprem" z siedzibą we Wrocławiu ul. Ks. Czesława Klimasa 33/35 w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Spółdzielnia stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes poprzez błędne ustalenie, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] we W. nie dokonano przebudowy i remontu, a jedynie drobne prace budowlane, będące bieżącą konserwacją.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do motywów zaskarżonej decyzji przedstawionych w jej uzasadnieniu.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Ponadto przedłożyła do akt pismo Dolnośląskiej Spółki Gazownictwa Sp. zo.o. z dnia 29 lipca 2010r. informujące o zdemontowaniu w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. gazomierza w dniu [...] listopada 2008r.

Uczestnik postępowania M. I. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania A. I. wnieśli o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.

W ocenie Sądu Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie w postępowaniu instancyjnym prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego i procesowego, nie uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej.

Podjęta decyzja zawierająca w osnowie rozstrzygnięcie kasacyjne i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji była konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy braku podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego orzekania w sprawie prac przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. przez M. I. na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, niezależnie od ich kwalifikacji, przyjmowanej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy w toku prowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających i podjętych rozważań materiału dowodowego zasadnie zwrócił uwagę na brak zgodności przedmiotu postępowania określonego w momencie jego wszczęcia i przy orzekaniu w sposób kończący to postępowanie. Z akt sprawy wynika, że w skierowanym do stron postępowaniu w dniu [...] stycznia 2009r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, że dotyczy ono przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we W. Taka kwalifikacja przeprowadzonych w tym lokalu prac została utrzymana w kolejnych zawiadomieniach o czynnościach procesowych, podejmowanych w toku postępowania z dnia: 24 kwietnia 2009r., 12 stycznia 2010r. i 24 lutego 2010r. Dopiero w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] orzekającym o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym lokalu bez wymaganego zgłoszenia użyty został termin "remont", a nie przebudowa. (Postanowienie to w toku instancyjnym zostało uchylone postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "Energoprem" we Wrocławiu wniesioną w tej sprawie).

Uchybienie to – jak należy wnosić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – nie było okolicznością determinującą charakter orzeczenia organu odwoławczego, a ocenę przyjętą przez ten organ w omawianym zakresie Sąd podziela.

Zdaniem Sądu wojewódzki organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma wadliwe przyjęcie w odniesieniu do prac przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu kategorii remontu, a w następstwie tego nieprawidłowe zastosowanie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Jedną z sytuacji, której może dotyczyć regulacja zawarta w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane jest wykonywanie remontu obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy bez wymaganego zgłoszenia, dokonywanego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane lub na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem tego przepisu.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 wskazanej powyżej ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z treści przywołanego przepisu wynika też, że prace budowlane, będące bieżącą konserwacją zostały wyłączone z zakresu robót, w którym dozwolona lub wymagana jest ingerencja czy interwencja organów nadzoru budowlanego.

Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zwrócono uwagę na konieczność przyjmowania odpowiednich i racjonalnych kryteriów dla właściwego typizowania remontu, zdefiniowanego w przepisie art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przywołanym powyżej i bieżącej konserwacji, o jakiej również mowa w tym przepisie, ale bez jednoczesnego wyjaśnienia tego pojęcia przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Op 190/08, Lex 516718, wyrok NSA z dnia 24 września 1999r., sygn. akt IV SA 1530/97).

Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy – korzystając przy tym z dorobku judykatury - przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane rozumie się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Bieżącą konserwacją będą, zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określane jako remont.

W ocenie Sądu orzekającego – myśl art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – na podstawie materiału sprawy, wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] we Wrocławiu nie mogą być uznane za remont w rozumieniu przyjętym przez ustawę – Prawo budowlane, bowiem zmierzały one wyłącznie do zachowania w należytym stanie substancji mieszkaniowej, zniesienia stanu zużycia lokalu i zapewnienia możliwości użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem i aktualnymi standardami w tym zakresie. Materiał sprawy wskazuje też jednoznacznie, że prace te zostały zakończone, zatem niezasadne jest nakazywanie ich zaniechania. Istotne też jest, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym wykluczyły dokonanie przebudowy przedmiotowego lokalu, a poprawność prac zrealizowanych w odniesieniu do instalacji elektrycznej i gazowej została potwierdzona dokumentami, znajdującymi się w aktach sprawy.

Te okoliczności wyłączają możliwość orzekania przez organy nadzoru budowlanego w sposób przewidziany w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, normujących tzw. tryb naprawczy (legalizacyjny), pozwalający doprowadzić roboty budowlane, podlegające unormowaniu ustawowemu a wykonane lub wykonywane w sposób naruszający ustawę do stanu zgodności z prawem.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały warunki odpowiadające istocie bezprzedmiotowości, co skutkowało tym, że orzeczenie merytoryczne jako nieprawidłowe wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego, a postępowanie poprzedzające jego podjęcie należało umorzyć.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Enegoprem" we Wrocławiu zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 7a i pkt 8 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że roboty wykonywane w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. nie stanowią remontu lub przebudowy, a więc nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane i, że postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem winno być przez organ administracji nadzoru budowlanego umorzone;

2. naruszenie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego przez jego niezastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. przez brak rozważenia sprawy poza zarzutami zgłoszonymi przez skarżącą i nie uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania i prawa materialnego określonych w skardze i uznanie zaskarżonej decyzji jako nienaruszającej prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględninie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, ze skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia podnosząc zarzuty o charakterze procesowym nie kwestionowała oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tych wynika, że w przedmiotowym lokalu wykonano następujące czynności: wyrównanie tynków, malowanie, wymiana płytek w pomieszczeniach łazienki, wc i kuchni, cyklinowanie parkietów, wymiana armatury sanitarnej. Układ pomieszczeń lokalu nr 5 jest zgodny z układem pomieszczeń naniesionym na kopii rzutu lokalu przed wykonaniem robót, załączonym przez pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej "ENERGOPREM". Niezasadnym przy tym jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 , art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie o rzekomej wymianie instalacji elektrycznej i wyburzeniu części ściany nośnej, a także likwidacji części instalacji gazowej, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy i jako gołosłowne oraz będące w opozycji z dokumentami sprawy nie mogą zostać uwzględnione.

Wskazane natomiast w uzasadnieniu wyroku prace dawały podstawę do zakwalifikowania ich jako bieżącej konserwacji o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Przez pojęcie to należy rozumieć roboty budowlane mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu. Jednocześnie prawidłowe zakwalifikowanie wykonywanych prac jako prac należących do kategorii bieżącej konserwacji prowadzi do wniosku, iż nie stanowią one remontu, a tym bardziej przebudowy, a to w tym przedmiocie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne.

Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji takie ustalenia prowadzą z kolei do wniosku, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu legalizacyjnego uregulowanego art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż prace ten nie posiadały znamion prac nielegalnych. Jednocześnie zasadnym było wobec powyższego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wobec argumentów przedstawionych powyżej nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 7a i pkt 8 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że roboty wykonywane w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. nie stanowią remontu lub przebudowy, a więc nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane i, że postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem winno być przez organ administracji nadzoru budowlanego umorzone. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie zaś z pkt 11 tego przepisu pozwolenia takiego nie wymaga również przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Sąd pierwszej instancji uznając, że prowadzone w lokalu roboty budowlane nie stanowią ani remontu, ani przebudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane wskazanych przepisów prawa budowlanego nie stosował, a tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej ich niewłaściwego zastosowania. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że prace wykonywane w przedmiotowym lokalu stanowiły prace bieżącej konserwacji, co zgodnie z treścią cytowanego przepisu sprawia, iż nie mogą one być uznane za remont.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.