Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 286/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 3,  art. 40  ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) Samorządowej Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania P. F. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w terminie od [...] do [...] października 2018 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. P. F. (skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] P. F., zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. o "przedłużenie decyzji – naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w dniach od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r." przez wymienione we wniosku słupy reklamowe (62 słupy).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ poinformował skarżącego, że złożony wniosek jest nieskuteczny z uwagi na brak dokładnego adresu zlokalizowania słupów reklamowych. W piśmie polecił skarżącemu podanie dokładnych adresów lokalizacji słupów reklamowych, numerów działek, przedstawienie map geodezyjnych i dowiązanie szczegółów terenowych.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący ponowił wniosek, nie wprowadzając zmian w treści względem wniosku z dnia [...] września 2018 r. – poza objęciem wnioskiem 74 słupów.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 7 dni, oświadczenia o zgodności lokalizacji słupów ze stanem faktycznym oraz o tym, że słupy stanowią własność skarżącego.

Skarżący pismem z [...] października 2018 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie – powołując się między innymi na treść umowy z [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) ustalającej sposób naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz domagając się przedstawienia motywów odstąpienia od dotychczasowej praktyki udzielania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący złożył kolejny wniosek "o przedłużenie decyzji" na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r. We wniosku skarżący wymienił przedmiotowe słupy ze wskazaniem powierzchni zajmowanej w rzucie pionowym (2m˛), adresem lokalizacji, numerów obrębów i działek oraz materiałem zdjęciowym z portalu GoogleMaps oraz GoogleStreetView w odniesieniu każdego ze słupów.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ wyznaczył skarżącemu termin do [...] listopada 2018 r. na złożenie ostatecznych wyjaśnień i poinformował go, że wniosek z [...] września 2018 r. nie był procedowany ze względu na jego nieskuteczne złożenie. Kolejnym pismem z [...] października 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, że istnieje możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Prezydent M. B., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3, 6, 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wymienionych w sentencji czterdziestu czterech słupów reklamowych we wnioskowanym terminie i wskazanych lokalizacjach. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na stanowisko wyrażone w piśmie Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu M. B. z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w którym powiadomiono organ, które reklamy wolnostojące zostały umieszczone w pasach drogowych niezgodnie z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Po zacytowaniu ustaleń wynikających z tego pisma w odniesieniu do wymienionych w sentencji decyzji słupów reklamowych, organ wskazał na ich niezgodność z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził nadto, że skarżący, umieszczając słupy reklamowe we wskazanych lokalizacjach, nie dokonał żadnych zgłoszeń organowi architektoniczno-budowlanemu dotyczących zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia. Organ wskazał, że każdy wniosek na zajęcie pasa drogowego wszczyna nową sprawę i nie jest możliwe przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego. Przywoławszy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stwierdził, że skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego pozytywne załatwienie sprawy. W reasumpcji uzasadnienia organ wskazał na zasadność odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wnioskowanych słupów reklamowych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji sprostował oczywisty błąd pisarski w powyższej decyzji poprzez uzupełnienie pouczenia o prawie do wniesienia odwołania od decyzji o wskazanie czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od daty otrzymania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji (wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego) skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia, mimo że od kilku lat organ wydawał skarżącemu zezwolenia na umieszczenia w pasie drogowym reklam, akceptował istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku i nie zaszły żadne zmiany stanu faktycznego i prawnego będące podstawą takiej zmiany wcześniejszej praktyki pozytywnego załatwiania wniosków skarżącego,

- naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem,

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. – poprzez brak szczegółowego wskazania przez organ w uzasadnieniu, które ze słupów reklamowych objętych wnioskiem podlegają obowiązkowi zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę, a także poprzez brak prawidłowego pouczenia o trybie wniesienia odwołania,

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Skarżący wniósł też o dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania decyzji z lat 2011-2018 zezwalających na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych oraz dowodu z pisma Plastyka Miejskiego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym informował on o podjęciu przez organy interwencji w sprawie reklam niezgodnych z m.p.z.p., a której to interwencji względem skarżącego, jak podniósł, nigdy nie podjęto.

W rozpoznaniu odwołania wydana została wymieniona na wstępie decyzja nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie) stwierdziło, że w związku z błędnym pouczeniem o terminie złożenia odwołania od decyzji I instancji, należy przyjąć, że zostało ono złożone w terminie. Dalej, po przywołaniu treści art. 4 pkt 1 i 21, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1, ust. 1 pkt 5, ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., organ stwierdził, że ustawa o drogach publicznych zasadniczo przewiduje zakaz umieszczania w pasie drogowym drogi publicznej reklam, a odstępstwo od niego uzależnione jest od uzyskania zezwolenia na lokalizację reklamy oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wymaga wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił skarżącemu, że powodem odmownego załatwienia wniosku jest sprzeczność ustawienia reklam z zapisami właściwych m.p.z.p. Stwierdził, że zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego jest czasowe, w związku z czym raz udzielone zezwolenie nie przesądza istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w odniesieniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres i wymaga ponownego zbadania, czy w sprawie występuje ta okoliczność. Organ wskazał, że skarżący nie udowodnił istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku dla lokalizacji wnioskowanych słupów. Odnosząc się do wniosku dowodowego organ stwierdził, że kserokopie starych, dwudziestoletnich decyzji o warunkach zabudowy dla przypadkowych innych firm są nieistotne dla sprawy skarżącego.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. P. F., działający przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, mimo braku zmiany stanu prawnego i faktycznego, nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 u.d.p., oraz nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że wszystkie słupy ogłoszeniowe objęte decyzją są niezgodne z właściwymi m.p.z.p. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Podkreślił on okoliczność, że dotychczas uzyskiwał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a wydanie decyzji odmownej stanowi złamanie umowy między skarżącym i organem i naruszenie zasady wzbudzania zaufania do władzy publicznej. Wskazał, że organ odwoławczy pominął załączony do odwołania materiał dowodowy potwierdzający dotychczasową praktykę organu I instancji co do pozytywnego załatwiania wniosków skarżącego i akceptowania występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżący przywołał przykłady zapisów m.p.z.p., z których, w jego ocenie, nie można wywodzić zakazu umieszczania słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach. Stwierdził nadto, że część z nich została posadowiona przed uchwaleniem właściwych m.p.z.p., wobec czego nie można skarżącemu czynić zarzutu niezgodności reklam z tymi uchwałami. Podniósł końcowo, że organ nie poddał analizie pisma Plastyka Miejskiego UMB, w którym zapowiedziano, że odpowiednie organy będą interweniować w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości dotyczących umieszczonych reklam, a w związku z tym, iż wobec skarżącego takich interwencji nie było, to zakładał on, że jego postępowanie jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. B. o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym, we wskazanych w sentencji tej decyzji lokalizacjach, słupów reklamowych w terminie od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. Postępowanie przed organem I instancji wszczęto na podstawie wniosku skarżącego o "przedłużenie decyzji" zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez wskazane w tym wniosku słupy reklamowe i naliczenie odpowiedniej opłaty za to zajęcie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę powziętych rozstrzygnięć art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej "u.d.p.") zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Definicji pojęcia "obiektu budowlanego", z racji na jej brak w u.d.p., poszukiwać należy w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej "p.b.".), która przez obiekt budowlany nakazuje rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczenie, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.), przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 p.b., przez pojęcie "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Definicję pojęcia "urządzenia reklamowego" zawiera z kolei art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – daje "u.p.z.p."), zgodnie z którym urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W obliczu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. prawidłowa kwalifikacja danego urządzenia reklamowego jako urządzenia, o którym mowa w tym przepisie, zasadniczo zależy od ustalenia, czy jest ono urządzeniem reklamowym wolnostojącym trwale związanym z gruntem. Wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. prowadzi zatem do wniosku, że zakaz, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy konkretnej kategorii urządzeń reklamowych, o cechach konstrukcyjnych opisanych w art. 3 pkt 3 p.b. Komentowany przepis należy jednak odczytywać w powiązaniu z jego ustępem 3, precyzującym, na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz – co ważne - reklam. W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych tam obiektów oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy kanału technologicznego), art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowa partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatna umowa cywilnoprawna na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. zarządca drogi odmawia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (dotyczącym reklam emitujących światło – nieistotnym w sprawie). Definicję pojęcia "reklamy" zawiera już sama u.d.p., gdzie w art. 4 pkt 23 przez reklamę nakazuje się rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, z wyłączeniem tych opisanych w cytowanym przepisie.

Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektów, urządzeń i reklam określać winna w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz zawierać pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych (art. 39 ust. 3a pkt 1 u.d.p.), uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 (art. 39 ust. 3a pkt 2) oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3a pkt 3). Wymóg określony w pkt 1 i 2 koresponduje z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 (nieistotny w sprawie) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., a więc robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z kolei wymóg określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. odsyła do powołanego w rozstrzygnięciach obu instancji jako ich materialnoprawna współpodstawa art. 40 u.d.p., regulującego kwestię zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasad ustalania należnych opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym – podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym – wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Dokonując reasumpcji powołanych regulacji w kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać zatem należy, że po pierwsze słup reklamowy (ogłoszeniowy) jest bez wątpienia urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. i umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi mieści się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Po drugie – podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskami z dnia [...] września 2018 r. (wniosek "nie procedowany"), [...] września 2018 r. oraz [...] października 2018 r. zwracał się o "przedłużenie decyzji", przy czym z treści wniosków wynikało, że wnioski dotyczyły zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wymienione w nim słupy reklamowe. Organ, załatwiając wniosek skarżącego wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w określonych lokalizacjach – co oznacza, że załatwił sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku. Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II GSK 253/2008 – dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Jak już powyżej wskazano – wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądanie. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/2008 dostępny w bazie Lex Polonica nr 1991221). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu.

Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym. Okoliczność, że skarżącemu chodziło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza przede wszystkim to, że w treści każdego z następujących po sobie wniosków, wnosił on o ustalenie dalszych opłat z tytułu umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym, a więc żądał on ustalenia kwestii regulowanych nie w art. 39 u.d.p., ale na podstawie art. 40 u.d.p. Potwierdzić w tym miejscu jednak należy, że słusznie organ wyjaśnił skarżącemu, iż wniosek o "przedłużenie decyzji" w odniesieniu do decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, albowiem po upływie ważności poprzedniego zezwolenia konieczne jest złożenie kolejnego wniosku na zajęcie pasa, gdyż dalsze zajęcie pasa drogowego wszczyna nową sprawę administracyjną.

Kontynuując wywód odnośnie stwierdzonych wad proceduralnych postępowania organu I instancji, pominiętych przez organ odwoławczy, wskazać także należy, że sprawa rozpoznawana przez organy obu instancji prowadzona była z wniosku (wniosków) niespełniającego wymogów określonych w przepisach szczególnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęcie pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy (pkt 3) i planowany okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4). Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów (§1 ust. 3 pkt 1), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b). Analiza trzech wniosków złożonych przez skarżącego w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że żaden z nich nie zawierał wszystkich danych wymaganych przytoczonymi wyżej przepisami. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pierwszy z wniosków, datowany na [...] września 2018 r., uznany został przez organ, w piśmie z dnia [...] września 2018 r. za "złożony nieskutecznie", przy czym w piśmie tym organ nie zawarł wezwania do usunięcia braków pisma, wyznaczeniu terminu na usunięcie tych braków oraz pouczenia o skutku nieusunięcia wskazanych braków w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Do powyższego zobowiązuje organ art. 64 § 2 k.p.a. Zamiast tego w odpowiedzi na pierwszy wniosek organ odwołał się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], której ani obecności, ani znaczenia dla sprawy nie potwierdzają jej akta administracyjne, a nadto zdawkowo wskazał, że wniosek winien zawierać dokładny adres lokalizacji słupów reklamowych ze wskazaniem ich na mapie geodezyjnej w skali 1:500 i dowiązanie się do szczegółów terenowych. Pomijając już, że nie wyczerpuje to wskazanych wyżej w przepisach rozporządzenia wymogów, organ winien wezwać do usunięcia stwierdzonych braków zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., a nie ograniczyć się stwierdzenia nieskuteczności złożonego wniosku. Kolejny wnioski w sprawie (z [...] września 2018 r. oraz [...] października 2018 r.) również nie spełniały przepisanych wymogów dla ich skutecznego rozpoznania, pomimo jednak zasadniczo tożsamej treści z wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. organ zdecydował się wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie, przy czym zarówno z akt sprawy, jak i z treści samej decyzji I instancji w istocie nie wynika, na podstawie którego wniosku prowadzono postępowanie, czy był to wniosek kompletny i skuteczny, ewentualnie czy został skutecznie uzupełniony. Powyższe oznacza, że kontrolowane postępowanie przeprowadzono w zasadzie bez wymaganej podstawy wnioskowej, a więc z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a.

W kontekście prawidłowych pouczeń oraz informowania strony o rozpoznawanej z jej wniosku sprawie zauważyć także należy, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W zawiadomieniu z dnia [...] października 2018 r. organ informuje skarżącego o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie "umieszczenia słupów reklamowych i reklamy przy ul. [...] od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r." mimo, że wnioski skarżącego dotyczyły zgody na pozostanie w pasie drogowym słupów reklamowych również w innej lokalizacji. Ponadto poza informacją o nieprocedowaniu wniosku z dnia [...] września 2018 r. i wyznaczeniu terminu do dnia [...] listopada 2018 r. na złożenie ostatecznych wyjaśnień (pismo z [...] października 2018 r.) - organ nie zawarł żadnych informacji dotyczących kompletności rozpoznawanego wniosku i przesłanek zależnych od skarżącego mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy.

Oceniając prawidłowość decyzji organów obu instancji nie mogło również ujść uwadze Sądu, że z sentencji decyzji I instancji nie wynika, by wniosek skarżącego (zakładając, że zasługiwał on na załatwienie w formie decyzji administracyjnej) został rozpoznany w całości. Kontrolowana sprawa administracyjna dotyczyła zasadności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe należące do skarżącego, które ostatecznie w liczbie 70 zostały wykazane we wniosku z dnia [...] października 2018 r. (wraz z opisowym określeniem ich lokalizacji i z dokumentacją fotograficzną). Wniosek określił zatem granice sprawy w ten sposób, że zadaniem organu było przeanalizowanie zasadności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego każdego ze zgłoszonych słupów. Jak wynika zaś z decyzji I instancji, organ ograniczył się do ujęcia w sentencji jedynie 44 słupów reklamowych - tych, które w jego ocenie nie spełniają właściwych wymogów (wobec których nie było możliwości wydania zezwolenia na umieszczenie ich w pasie drogowym). Organ nie załatwił zatem wniosku w zakresie, w jakim odnosił się on do słupów spełniających właściwe wymogi i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji (np. wskazując, że pozostałe słupy niewymienione w sentencji decyzji, jako spełniające wymagania, podlegają zezwoleniu udzielonemu osobną decyzją).

Z racji na treść zarzutów podniesionych w skardze wskazać także należy, że w powziętych rozstrzygnięciach obu instancji organy niedostatecznie odniosły się do okoliczności zgodności, lub nie, wskazanych przez skarżącego słupów reklamowych z zapisami właściwych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wynikających z nich ewentualnych zakazów w odniesieniu do lokalizacji słupów reklamowych. Organy obu instancji w większości nie powołały szczegółowych zapisów m.p.z.p., z których wynikałby jednoznaczny zakaz umieszczania reklam, nie przeprowadziły analizy, czy zakazy dotyczą reklam w formie słupów ogłoszeniowych. nie wykazały też żadnego związku pomiędzy zapisami powoływanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz postanowieniami art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.p. Przykładowo organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na "niezgodność słupa" zlokalizowanego "[...]" (nr [...]) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w granicach terenu A87KDL, który "dopuszcza lokalizację obiektów małej architektury oraz wprowadzenie zieleni przyulicznej". Nie wyjaśnił przy tym na czym dokładnie ta "niezgodność" polega. Organ I instancji ograniczył się wyłącznie do zacytowania ustaleń z pisma Wydziału Administracji Budowlanej [...] z [...] września 2018 r., nr [...] - nie przywołując nawet pełnych nazw przedmiotowych uchwał oraz ich publikatorów. Organ odwoławczy z kolei ogólnikowo wskazał, że zakazy dotyczące wymienionych słupów wynikają wprost z treści właściwych m.p.z.p. - nie konkretyzując, które z tych planów i jakie ich zapisy wprowadzają regulacje wprowadzające zakazy względem każdego ze słupów reklamowych. W komentowanym zakresie zadaniem organów obu instancji było konkretne podporządkowanie lokalizacji każdego z zamierzonych słupów reklamowych do właściwego dla tej lokalizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbadanie, czy plan ten zawiera zapisy zakazujące umiejscowienia urządzeń reklamowych o konstrukcji słupa ogłoszeniowego, tak jak zamierzono we wniosku, w tym, czy przewidziane przez skarżącego konstrukcje wypełniają definicję "naściennych i wolnostojących wielkoformatowych reklam typu bilbord, telebim, baner reklamowy, pylon reklamowy itp." – jak przywołano we wskazanym piśmie Wydziału Administracji Budowlanej [...] i co potem powtórzono w uzasadnieniu decyzji I instancji. Organy w tym kontekście muszą również mieć na uwadze zmianę u.p.z.p. wprowadzoną z dniem [...] września 2015 r. przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, ze. zm. - dalej "ustawa zmieniająca"), której mocą z dniem [...] września 2015 r. w art. 15 ust. 3 u.p.z.p uchylono pkt 9 ("w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"), zaś w przepisach przejściowych (art. 12 ust. 1-3 ustawy zmieniającej) usankcjonowano zachowanie mocy m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, przy czym ich regulacje przyjęte na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 3 pkt 9), zachowują moc do czasu wejścia w życie "uchwały reklamowej", przyjmowanej przez radę gminy na podstawie wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. Powyższe oznacza, że zapisy zakazujące umiejscowienia reklam na wskazanych w m.p.z.p. obszarach, w zależności od tego, czy podjęto uchwałę reklamową regulującą tę kwestię, mogą już nie obowiązywać.

Wreszcie organy obu instancji nie odniosły się do podstawowego zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem przyczyn sygnalizowanej przez skarżącego nieuzasadnionej zmiany dotychczasowej praktyki udzielania mu zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy nie odniosły się do tej okoliczności. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2 zaś wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny nie organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Za słuszny Sąd uznał zatem zarzut skarżącego, że organy nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności odstąpienia od utrwalonej praktyki udzielania zezwoleń. Z akt sprawy nie wynika też, czy w istocie istniały wcześniej decyzje dotyczące tych samych słupów ogłoszeniowych i czy były to decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, wydawane cyklicznie na podstawie wcześniejszej decyzji o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, czy może były to decyzje wydawane równolegle na podstawie jednego, powtarzanego wniosku. Nie wiadomo wreszcie, czy i jaka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, spowodowała przerwanie praktyki wydawania zezwoleń we wnioskowanym zakresie.

Niezależnie od zarzutów skargi Sąd chciałby zwrócić dodatkowo uwagę, że organy pominęły też ustalenia w zakresie istnienia umowy nr [...] z [...] grudnia 2013 r., na którą to umowę powołał się skarżący w piśmie z dnia [...] października 2018 r., a która to umowa miałaby przewidywać sposób ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Organy obu instancji przemilczały tę okoliczność. Z akt sprawy nie wynika, czy rzeczywiście skarżący uzyskał na mocy tej umowy prawo do korzystania z nieruchomości gruntowych (i jakich) w pasie drogowym, czy umowa ta spełnia kryteria pozwalające na zakwalifikowanie jej jako umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2c u.d.p., a także czy umowa ta jeszcze obowiązuje strony - a w konsekwencji, czy na jej podstawie istniałaby możliwość odstąpienia od wymogu uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Pominięcie ustaleń w tym zakresie również potwierdza wadliwość postępowania przed organami obu instancji. Przypomnieć w tym miejscu bowiem wypada, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei z art. 11 k.p.a. wynika obowiązek organów do wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Pominięcie w postępowaniu okoliczności, że skarżący od wielu lat jest stroną postępowań o zezwolenie na zajęcie lub umieszczenie w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych, przemilczanie jego argumentacji dotyczącej wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wywodzonej z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z zasadą wywodzoną z art. 8 § 2 k.p.a., ogólnikowe odniesienie się do kwestii zgodności wnioskowanych słupów z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bez wskazania konkretnych zapisów planów zakazujących lokalizację konkretnie umiejscowionych słupów, nie pozostawia wątpliwości, że sprawa skarżącego została załatwiona nie tylko z naruszeniem art. 64 § 2 i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 u.d.p. i § 1 rozporządzenia (o czym mowa była na początku niniejszych rozważań), ale i z naruszeniem art. 7, 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztów postępowania w postaci wpisu oraz kosztów profesjonalnego pełnomocnictwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu odnoszące się do kwestii prawidłowego procedowania w sytuacji dostrzeżenia braków wniosku oraz prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym treścią wniosku. Organy uwzględnią ponadto ogólne zasady postępowania - w szczególności zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli, poprzez wskazanie jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które uzasadniają odmowne załatwienie wniosku skarżącego, jeżeli takie okoliczności zaistniały w sprawie.