Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Burmistrz M. R., działając na podstawie art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w Ś. z dnia [...] października 2017 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr ewide[...], 850/7 i 850/5, położonych w miejscowości R., przy ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy" lub "rozporządzeniem"), dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykorzystując następujące materiały: wniosek inwestora wraz z kopią mapy w skali 1:1000 (z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w R.), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. (utracił ważność z końcem 2003 r.), informacje o działkach oraz inne dostępne materiały.

Wskazano, że działki objęte wnioskiem położone są w obrębie 0001-R. , zgodnie z informacjami o działkach z dnia [...].10.2017 r. oraz księgą wieczystą [...] stanowią własność [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w T..

Wnioskowane przedsięwzięcie w ocenie organu I instancji nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest wymagane przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren usytuowania zabudowy położony jest poza obszarami prawnie chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 z póz. zm.) oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W rozstrzygnięciu wydanej decyzji zawarto warunek nakładający obowiązek projektowania obiektów zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi; w tym pojęciu zawierają się również przepisy wykonawcze do tej ustawy tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a spełnienie tych wymogów podlega badaniu w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

W trakcie rozpatrywania sprawy w dniu [...].12.2017 r. wpłynęło pismo Grażyny i Z. R., w którym podnieśli problem rozwiązania wjazdu na teren planowanej inwestycji w aspekcie wjazdu na ich działkę nr 848/3 oraz pogorszenia ich warunków zamieszkania po oddaniu do eksploatacji planowanego obiektu budowlanego poprzez ograniczenie widoczności dla kierowców dla kierowców wyjeżdżających na ul. [...] oraz wzrost poziomu hałasu i emisji spalin. Wnieśli też o rozważenie budowy ekranów dźwiękochłonnych na granicy, pomiędzy ul. [...], a planowanym pawilonem.

Organ I instancji wyjaśnił, że z analizy księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem ([...]) według stanu na dzień [...].10.2017 r. oraz na dzień [...].03.2018 r. wynika, że nie jest ona obciążona żadnymi ograniczeniami na rzecz innych osób, w tym przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki nr [...], a kwestia potencjalnego ograniczenia widoczności dla pojazdów wyjeżdżających na ul. [...], nie jest przedmiotem tego postępowania i będzie rozpatrywana przez zarządcę drogi na etapie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w pkt 7 niniejszej decyzji w sposób wyraźny określono zakres ochrony osób trzecich przed uciążliwościami, emisjami itp., a wybór sposobu w jaki zostanie to technicznie zapewnione, należy do inwestora i projektanta opracowującego projekt zamierzenia. Weryfikacja spełnienia tego warunku oraz ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem przyjętych w niej rozwiązaniach projektowych, nastąpi na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Wskazano, że podnoszone w piśmie skomunikowanie posesji państwa R. odbywa się z utwardzonego odcinka działki nr [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R. i osób fizycznych będących właścicielami samodzielnych lokali mieszkalnych poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...].

Rozpatrując pismo Państwa [...] stwierdzono, że zgłoszone uwagi wykraczają poza zakres decyzji o warunkach zabudowy i nie mają wpływu na jej treść, a rozpatrywane być powinny na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

W związku z powyższym, w wyniku analizy wniosku inwestora, stwierdzono, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr ewid.[...], 850/7 i 850/5 położonych w miejscowości R. przy ulicy [...] spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Realizacja planowanej inwestycji zdaniem orzekającego organu jest zgodna z przepisami u.p.z.p., ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.); ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm ); rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ I instancji wskazał też na wszystkie uzyskane i wymagane stosownymi przepisami uzgodnienia planowanej inwestycji oraz zastrzegł, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. oraz jego uzupełnieniu (pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r.) skarżąca D. G. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego polegających na :

. wadliwie sporządzonej analizie, na podstawie której zostały ustalone warunki zabudowy,

. niezgodności wydanej decyzji z wnioskiem inwestora,

. wydaniu decyzji, pomimo braku uzgodnienia (odmowa uzgodnienia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w B.),

. określeniu warunków niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym.

W uzasadnieniu odwołania jego autorka wskazała, że organ I instancji oznaczył granice obszaru analizowanego w sposób dowolny, nie wskazując kryterium przyjętego ustalenia. Podniosła, że wyznaczono granicę obszaru analizowanego w taki sposób, iż przecina ona działki ewidencyjne położone na zachód (m.in. nr [...]), a także na północ (m.in. nr [...], czy budynek 884/1) od terenu objętego wnioskiem. Odwołująca oceniła, że takie działanie godzi w zasadę ładu przestrzennego, gdyż wadliwe jest wykreślenie linii zabudowy w taki sposób, że przecina istniejące obiekty budowlane.

Ponadto w odwołaniu podniesiono, że wniosek inwestora nie odpowiada treści zaskarżonej decyzji w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej - we wniosku jest 29 m, zaś w decyzji 27,3 m, taka sama sytuacja dotyczy kąta połaci dachowych - we wniosku jest od 2° do 5°, zaś w decyzji od 3° do 5°.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja nie uzyskała akceptacji Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r.), w związku z czym oceniła, że organ I instancji błędnie zastosował dyspozycję wynikającą z przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p., dokonując tzw. milczącego uzgodnienia. Wskazano, że projekt decyzji podlegającej uzgodnieniu wpłynął dnia [...] lutego 2018 r., zaś uzgodnienie zostało dokonane dnia [...] lutego 2018 r., co oznacza, że uzgodnienie zostało dokonane w terminie. Jednocześnie zwróciła uwagę, że w zakresie zjazdu z drogi publicznej niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowy zjazd nie jest wybudowany, a dopiero istnieje domniemanie jego realizacji po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca wyjaśniła, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny. Jej zdaniem budowa budynku handlowo-usługowego, na terenie działek nr [...] w R., byłaby sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące kwestii stwierdzenia dostępu nieruchomości do drogi publicznej na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem odwołującej w decyzji wadliwie została wyznaczona linia zabudowy, gdyż istniejąca linia zabudowy jest prowadzona w sposób skokowy, co powoduje konieczność ustalenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce nr [...]. Strona postępowania zarzuciła, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie została określona geometria dachu, co powoduje, że ustalenia te mają charakter dowolny oraz, że w decyzji nie wskazano parametru, na podstawie którego została ustalona liczba miejsc parkingowych oraz powierzchnia biologicznie czynna (10%). Zwróciła także uwagę na ustalenie zawarte w pkt 3.7 decyzji zawierające "zalecenie utworzenia zieleni izolacyjnej" i wyraziła pogląd, że decyzja jako rozstrzygnięcie władcze nie powinna zawierać zwrotów o charakterze nieostrym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...]:

1. uchyliło pkt 2 podpunkt 4 lit. a decyzji Burmistrza M. R. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] i w tym zakresie orzekło: pkt 2 podpunkt 4 lit. a decyzji otrzymuje brzmienie: "a) szerokość elewacji frontowej budynku - od 21,8 m do 26 m",

2. uchyliło pkt 2 podpunkt 4 lit. c decyzji Burmistrza M. R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] i w tym zakresie orzekło: pkt 2 podpunkt 4 lit. c decyzji otrzymuje brzmienie: ,,c) geometria dachu - dach płaski (dwu lub wielospadowy) o kącie nachylenia połaci od 2° do 5°".

3. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że załączona do niej analiza potwierdza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli "dobre sąsiedztwo". Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zdaniem Kolegium wskazują, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku pawilonu handlowego branży spożywczej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr ewide[...], 850/7 i 850/5 położonych w miejscowości R., przy ulicy [...], będzie stanowić kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż organ I instancji w sposób prawidłowy i zgodny z brzmieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, wyznaczył obszar analizowany, a do analizy przyjęto działki położone w wyznaczonym w sposób indywidualny obszarze analizy. W analizie wskazano, że w przedmiotowej sprawie wjazd na teren inwestycji, obejmujący działki nr ewid.[...], 850/7 i 850/5, odbywać się będzie z drogi wojewódzkiej nr 563 i ul. [...] (działka nr ewid.[...]). Podano, że przez szerokość frontu działki rozumieć należy łączną długość granic działek nr ewid.[...] i 850/7 wzdłuż działki nr ewid.[...] i wynosi ona 40 m, stąd granicę obszaru analizowanego wyznaczać powinny linie odmierzone w odległości 120 m (3x40m = 120 m) od każdej z linii granicy przedmiotowej działki, połączone łukami o promieniu równym 120 m zakreślonymi w jej wierzchołkach. Wyjaśniono, że poprowadzone w ten sposób linie przecinają działki, w związku z czym, dla jednoznacznego wskazania działek objętych analizą, obszar skorygowano w ten sposób, że jego granice poprowadzono po granicach działek, które w całości lub w części zawarły się w wyznaczonym, w sposób opisany powyżej obszarze (wyznaczonym w sposób indywidualny). Granice obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz granice skorygowanego obszaru analizowanego (obszar analizowany wyznaczony w sposób indywidualny) zaznaczono na załączniku graficznym do analizy. Nie znajdują zatem w ocenie Kolegium potwierdzenia zarzuty, iż wyznaczono granicę obszaru analizowanego w taki sposób, że przecina ona działki ewidencyjne, gdyż jak wynika z przytoczonych powyżej wyjaśnień zawartych w analizie, wyznaczono obszar analizy w sposób indywidualny (poprowadzono jego granice po granicach działek), aby uniknąć sytuacji przecinania działek przez granice obszaru analizy. Ponadto powołanych w odwołaniu, jako przykład przeciętych działek o numerach 956/7, 956/6, 949/1, 884/1, nie odnaleziono na mapie stanowiącej załącznik do analizy, ani na Geoportalu M. R..

Kolegium zwróciło uwagę, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, w obszarze objętym analizą, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się budynek o funkcji handlowej (działki o nr ewid.[...], 852/3), dostępny z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja. Planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku pawilonu handlowego, stanowi więc kontynuację funkcji istniejącej na działkach sąsiednich.

Zdaniem Kolegium również proponowane w analizie i w decyzji dla przedmiotowej inwestycji parametry zostały, co do zasady ustalone prawidłowo, w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia i zgodnie z wnioskiem, poza dwoma parametrami - szerokość elewacji frontowej i geometria dachu - które wymagały zmiany, dokonanej w sentencji decyzji.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ I instancji zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczając tym samym ustalenie dla planowanej inwestycji innego wskaźnika, niż w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Cytowany powyżej § 5 ust. 2 rozporządzenia, zdaniem organu odwoławczego daje możliwość organowi odejścia od matematycznego ustalenia wskaźnika według parametrów zastanych w danym terenie. Możliwość ta w konkretnym przypadku pozwala na rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Odejście od zasady wynikającej z § 5 ust. [...] wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy niż wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cechy zabudowy powoduje, że przy ustalaniu warunków nowej zabudowy należy raczej nawiązywać do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych) i w ten sposób zapewnić warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno-estetycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r. IV SA/Wa 1485/08 LEX nr 529554, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. II SA/Gd 407/12).

Podkreślono, że jak wynika z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, organ I instancji zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia uzasadnił tym, iż w analizowanym obszarze średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 17 % i składa się na niego zabudowa o zróżnicowanym charakterze: głównie mieszkaniowa oraz handlowa. Planowana inwestycja polega na budowie pawilonu handlowego o powierzchni zabudowy do 1595 m˛ (karta 417 i 418 akt sprawy), co daje wskaźnik do 30,1 %, a więc większy niż średni w analizowanym obszarze. Zwrócono przy tym uwagę, że na sąsiednich działkach zabudowanych budynkiem o podobnym do wnioskowanego charakterze, tj. działkach nr ewid.[...] i 852/3 wskaźnik wynosi 27,7 %, a na działce o nr ewid.[...] wynosi 29,65 % i dodano, że zabudowę na tych działkach należy uznać za najbardziej zgodną z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Wzięto pod uwagę także fakt, że zabudowa usługowa (handlowa) charakteryzuje się innym sposobem zagospodarowania działki niż zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna - z reguły cechuje się ona wyższym wskaźnikiem powierzchni zabudowy do powierzchni działki niż zabudowa mieszkaniowa, dominująca w obszarze analizy i wpływająca znacząco na wysokość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Na tej podstawie uznano, że dla planowanej zabudowy można dopuścić wynikający ze złożonego przez Inwestora wniosku wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynoszący nie mniej niż średni w obszarze analizowanym i nie większym niż 30,1%.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji w sposób logiczny i przekonujący wskazał, na jakich okolicznościach oparł się przy ostatecznym ustaleniu wskaźnika zabudowy, przy czym wnioski do takiego rozstrzygnięcia znajdują potwierdzenie w analizie urbanistycznej. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż z uwagi na fakt, że w obszarze analizy, a nawet w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki o zbliżonym do maksymalnego dopuszczonego wskaźnika zabudowy (na działce [...]), należącej do odwołującej się Spółki oraz nr [...]), zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskaźnika od 17 do 30,1 % nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa". Tym samym, zdaniem Kolegium, zaproponowany parametr sprawi, że zostaną zapewnione warunki do kształtowania walorów kompozycyjno-estetycznych terenu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie.

Zdaniem Kolegium zasadne było wyłączenie z analizy działek zabudowanych w 100 % poprzez wyłączenie z analizy obszaru analizowanego działek zabudowanych garażami samochodowymi, uznając, że kilkadziesiąt takich działek w obszarze analizowanym zniekształca średni wskaźnik w obszarze analizowanym i specyfika terenu - duża ilość działek zabudowana w całości, nie mogła być wyznacznikiem dla planowanej zabudowy. Dodatkowo zauważono, że uwzględnienie tych działek przy wyliczeniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, znacznie podwyższyłoby ten wskaźnik i stanowiłoby dodatkowy argument dla dopuszczenia wskaźnika wynikającego ze złożonego przez inwestora wniosku.

W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki organ I instancji także zastosował odstępstwo wynikające w tym przypadku z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczając tym samym ustalenie dla planowanej inwestycji innej szerokości elewacji frontowej niż w oparciu o średnią szerokość istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Jednakże, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19,3 m i jest z uwagi na różne funkcje budynków w obszarze analizy znacznie zróżnicowana i waha się od 7 m - budynek mieszkalny jednorodzinny (działka nr [...]) do ok. 47 m budynek mieszkalny wielorodzinny (działka nr [...]). W bezpośrednim zaś sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się budynek handlowy (działki nr [...]), którego szerokość elewacji frontowej wynosi 26 m. Podano, że dla planowanej inwestycji inwestor wnioskuje o szerokość elewacji frontowej wynoszącą od 21, 8 m do 27, 3 m i stwierdzono, że wykracza ona co prawda nieco ponad dopuszczoną rozporządzeniem 20% tolerancję od średniej, jednak biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej powołanego budynku handlowego oraz bezpośrednie sąsiedztwo budynków o podobnych wymiarach, wnioskowaną szerokość elewacji frontowej planowanego budynku uznano za dopuszczalną.

W tym miejscu Kolegium stwierdziło, że słusznie zauważyła w swoim odwołaniu skarżąca, iż organ I instancji niewłaściwie podał wnioskowane wymiary szerokości elewacji frontowej budynku, gdyż z wniosku wynika, że planowana jest szerokość do 29 m, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji i w analizie do 27,3 m, nie znajduje zatem podstaw przyjęcie tego parametru w wielkości maksymalnej 27,3 jak to uczynił organ I instancji.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego zaistniała konieczność zmiany tego parametru i ustalenia go w granicach mieszczących się w widełkach wskazanych we wniosku - od 21,8 do 29 m i zarazem znajdujących uzasadnienie w wynikach analizy. Zdaniem Kolegium wyniki analizy pozwalają na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia w zakresie omawianego parametru i ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od wnioskowanego 21,8 m do 26 m. Dopuszczona szerokość (21,8) mieści się w wynikającej z przepisu rozporządzenia 20 % tolerancji w stosunku do średniej szerokości (19,3 ±20%), która waha się od 15,44 do 23,16. Górna zaś granica (26 m) została wskazana z uwagi na istniejący w bezpośredni sąsiedztwie budynek handlowy (działki nr [...]), którego szerokość elewacji frontowej wynosi 26 m. Powstanie zatem w pobliżu budynku o tej samej szerokości i zbliżonej funkcji, zdaniem Kolegium nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego, biorąc także pod uwagę, że autor analizy dopuścił jeszcze szerszy budynek (27,3 m), uzasadniając błędnie, że taką szerokość wnioskuje inwestor. Wyniki analizy nie dają natomiast, w ocenie składu orzekającego Kolegium, podstaw do ustalenia omawianego parametru w wielkości maksymalnej wynikającej z wniosku, czyli do 29 m. Wystarczającym argumentem na poparcie takiego rozwiązania nie może być, zdaniem Kolegium, istnienie w obszarze analizy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (działka nr [...]) o szerokości ok. 47 m, jest to bowiem budynek o zupełnie innej funkcji i położony w większej odległości niż budynek przyjęty jako odniesienie do ustalenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej planowanego budynku.

Kolegium wskazało ponadto, że w świetle § 7 rozporządzenia ustalenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy powinno nastąpić co do zasady przy uwzględnieniu tych parametrów na działkach sąsiednich. Zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z analizą wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym jest znacznie zróżnicowana, kształtuje się od ok. 3,5 m (budynek handlowy na działkach nr [...]), ok. 6,0 m (budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]), ok. 7,5 m (budynek handlowy na działce nr [...]) do ok. 15,0 m (budynki mieszkalne wielorodzinne na działce nr [...]). W związku z tym organ I instancji dopuścił ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą do 7 do 8 m zgodnie z wnioskiem inwestora, biorąc pod uwagę znacznie zróżnicowaną sąsiednią zabudowę, planowany dach niski, a także powierzchnię zabudowy planowanego budynku, przy której zbyt nisko określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej niekorzystnie wpłynie na bryłę budynku.

W świetle powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, dotyczących omawianego parametrów Kolegium uznało za dopuszczalne ustalenie jego wielkości w granicach wynikających z wniosku od 7 do 8 m, mając na uwadze zróżnicowaną wysokość sąsiedniej zabudowy i zbliżoną do planowanej wysokość budynku o tożsamej funkcji znajdującego się na działce nr [...] położonej w bliskim sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze treść analizy oraz specyfikę planowanego dachu - o spadku od 2 do 5 °, pogrążonego za attyką, prawidłowo w analizie ustalono geometrię dachu.

Kolegium zwróciło też uwagę, że ustawodawca w § 8 rozporządzenia wskazał, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy dachy budynków w analizowanym obszarze są bardzo mocno zróżnicowane - płaskie, dwu i wielospadowe o zróżnicowanych kątach nachylenia połaci. Rodzaje występujących dachów wskazano w tabeli i z uwagi na opisaną wnioskowaną geometrię dachu (niski, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 2 do 5°) uznano, że nie znajduje uzasadnienia szczegółowa analiza dachów wszystkich budynków w obszarze analizowanym. Powołano się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2524/14, w świetle którego dostosowanie geometrii dachu płaskiego do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym może ograniczyć się do formy i kształtu dachu.

W przedmiotowej sprawie w analizie wskazano, że dla planowanego budynku można ustalić dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 2 do 5°, wysokość kalenicy od 6,5 do 7,5 m, układ kalenicy nie wymaga ustalenia. Mając na uwadze specyfikę planowanego dachu, a mianowicie właściwie dach płaski o niewielkim kącie spadku wynikającym co do zasady z konieczności zapewnienia spadku wód opadowych i w opisanej we wniosku sytuacji planowanego - dachu pogrążonego za attyką, zdaniem Kolegium należy zgodzić się z wnioskami analizy i uznać dokonane tam ustalenia za wystarczające. Planowane zakrycie dachu przewyższającą go attyką powoduje w istocie brak konieczności ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a ustalona wysokość kalenicy jest odpowiednio niższa o 0,5 m od maksymalnej i minimalnej, ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, którą uznano za dopuszczalną w oparciu o analizę, na podstawie zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie budynku o zbliżonym charakterze. W ocenie Kolegium przyjęte dla planowanej inwestycji parametry dachu pozwolą na architektoniczne i estetyczne wkomponowanie się nowej zabudowy w zabudowę istniejącą w sąsiedztwie.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie podał kąt nachylenia połaci dachu w sentencji decyzji, w sposób odbiegający od treści wniosku oraz ustaleń wypływających z analizy, poprzez podanie kąta nachylenia połaci od 3 do 5°, zamiast od 2 do 5°, w związku z tym zaistniała konieczność orzeczenia reformatoryjnego Kolegium w zakresie tego parametru, poprzez dostosowanie treści decyzji do wniosków wypływających z analizy i treści wniosku Inwestora.

Kolegium podkreśliło, iż co do zasady parametry nowej zabudowy powinny być w decyzji o warunkach zabudowy określone konkretnie, można jednak przychylić się do poglądu, że nie jest sprzeczne z przepisami ich określenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości i ich uzasadnienia w oparciu o analizę oraz treść przepisów stanowiących podstawę wyznaczenia, co w ocenie składu orzekającego Kolegium zaistniało w przedmiotowej sprawie. Określenie w decyzji parametrów nowej zabudowy w postaci "widełek" (tj. od - do) uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych za wyznaczenie dopuszczalne (np. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1955/10).

W ocenie Kolegium za właściwe należy uznać poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie linii zabudowy. Parametr ten został ustalony w oparciu o § 4 ust.3 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jak wynika z treści analizy, na działce sąsiedniej o nr [...] znajduje się budynek mieszkalny położony w odległości ca 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Na działkach położonych po wschodniej stronie terenu objętego wnioskiem tj. działkach o nr [...], znajduje się budynek pawilonu handlowego położony ok. 42 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], a zatem w większej odległości od pasa drogowego. W związku z tym uznano, z czym Kolegium się zgodziło, że dla planowanej inwestycji w celu wprowadzenia ładu w położeniu budynków zwłaszcza, że są to budynki o podobnych funkcjach, należy ustalić obowiązującą linię zabudowy stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działkach o nr [...]

Zdaniem Kolegium został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), gdyż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej ul. [...]. Organ odwoławczy uznał też, że decyzja została uzgodniona zgodnie z odpowiednimi przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym z Zarządem Dróg Wojewódzkich w B., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego). Uzasadnienie decyzji i akta sprawy wskazują, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (6 lutego 2018 r.), co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uważane jest za dokonanie uzgodnienia, a postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] o odmowie uzgodnienia decyzji zostało wydane i doręczone po upływie ustawowego terminu. Data doręczenia w dniu [...] lutego 2018 r. wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., wynika z Urzędowego Poświadczenia Odbioru (karta 73 i 74 akt sprawy).

Wskazano, że powołane postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. wydane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z upoważnienia Zarządu Województwa, zostało uchylone na mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO w T. wyjaśniło między innymi, że termin do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający upłynął z dniem [...] lutego 2018 r. (wtorek), a skarżone postanowienie zostało wydane dnia [...] lutego 2018 r., a więc w terminie w jakim organ uzgadniający utracił kompetencję do zajęcia stanowiska.

W związku z zarzutem dotyczącym niespełnienia w przedmiotowej sprawie omawianego warunku - dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko ten teren pod określoną inwestycję. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w tym dostępu do drogi, oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że teren przedmiotowej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, na co wskazuje jego położenie i projekt decyzji formalnie uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w B..

Spełniony został także zdaniem organu odwoławczego - warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a mianowicie projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl ust. 5 art. 61 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu, zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Poprzez zagwarantowanie należy rozumieć zapewnienie, że taka umowa zostanie zawarta przez dostawcę mediów. Wnioskodawca złożył do akt sprawy dokumenty, z których wynika, że planowana inwestycja jest zabezpieczona w zakresie infrastruktury niezbędnej do jej prawidłowego funkcjonowania. Wskazano źródła ich zaspokojenia, a w przypadku kiedy źródłem tym jest jednostka zewnętrzna, w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie możliwość zaopatrzenia.

Planowana inwestycja lokowana jest na działkach o nr ewid.[...], 850/7 i 850/5 położonych w obrębie 000- R., które zgodnie z informacjami o działkach z dnia [...].10.2017 r. stanowią grunty orne RIVa i drogi - dr. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Stąd prawidłowo organ I instancji uznał, że grunty, na których planowana jest inwestycja nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Z przeprowadzonej analizy zdaniem Kolegium wynika również zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze, dla którego brak jest odrębnego przepisu prawnego określającego teren jako chroniony z zakazem lub ograniczeniem dotyczącym możliwości zabudowy. Aby uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, dokonujący analizy powinien wskazać jakie to przepisy odrębne brał pod uwagę przy dokonywaniu analizy. [...] przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. W ocenianej analizie sporządzający ją wskazał na katalog przepisów powszechnie obowiązujących, z którymi planowane przedsięwzięcie jest zgodne.

Reasumując stwierdzono, że przeprowadzona analiza wykazała, iż planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. że planowana inwestycja odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa", teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Obligowało to organ rozpoznający sprawę do wydania decyzji ustalającą warunki zabudowy.

Zawarcie zaś w pkt 3.7 "zalecenie utworzenia zieleni izolacyjnej", zdaniem Kolegium wynikało z uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] i jest to element decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, wynikający z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu o braku wskazania w decyzji parametru na podstawie którego ustalona została liczba miejsc parkingowych organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Z przepisu tego jednakże nie wynika, w jakich wielkościach (minimalnych, czy maksymalnych) nastąpić ma określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Podstawy w tym zakresie nie stanowi także żaden inny przepis prawa, mający zastosowanie na etapie postępowania sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepis § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie bowiem konkretnej liczby miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak oceną czy inwestycja zabezpiecza wymaganą liczbę tych miejsc. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną budowę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych. Ostateczne, dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna ilość miejsc parkingowych, ustalana jest bowiem w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określenie tego wskaźnika nie jest zatem konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy na danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego ładu przestrzennego. Podobne stanowisko wynika z wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 410/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2435/13.

W skardze do Sądu D. G. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

. wydanie decyzji merytorycznej bez uprzedniego sporządzenia jej projektu przez osobę uprawnioną,

. brak dokonania uzgodnień z innymi organami administracji publicznej w trybie art. 106 k.p.a.,

. brak wymaganych załączników do decyzji,

. niezgodności wydanej decyzji z wnioskiem inwestora,

. określenie warunków niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie została poprzedzona projektem sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, na taki obowiązek zwraca uwagę sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Drugim istotnym uchybieniem w ocenie skarżącej jest brak przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej, gdyż zmiany w decyzji, niezależnie od ich zakresu zawsze wymagają uzgodnienia z innymi organami. Nie jest to uzależnione od uznania organu merytorycznego, lecz wymaga formalnego uzgodnienia z innymi organami, a takiego działania nie przeprowadziło SKO. W tym też zakresie decyzja organu odwoławczego nie posiada także wymaganych przepisami prawa załączników (część tekstowa i graficzna), co stanowi zdaniem skarżącej o rażącym naruszeniu prawa.

Ponadto skarżąca podniosła naruszenia wskazane w odwołaniu, a dotyczące przeprowadzonej analizy, a także parametrów zawartych w decyzji.

Organ pierwszej instancji w ocenie skarżącej oznaczył granice obszaru analizowanego w sposób dowolny - nie wskazując kryterium przyjętego ustalenia i ta sama analiza została wykorzystana przez organ odwoławczy, który nie przeprowadził samodzielnej analizy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Takie działanie zdaniem skarżącej jest niezgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W powyższym zakresie wyznaczenie granicy obszaru analizowanego zostało dokonane w ten sposób, że przecina ona działki ewidencyjne położone na zachód (m.in. działki [...] 956/6, 949/1), a także na północ (m.in. działki [...], czy też budynek mieszkaniowy 884/8) od terenu objętego wnioskiem. W ocenie skarżącej jest to postępowanie błędne, gdyż godzi w zasadę ładu przestrzennego.

Wadliwe jest w przekonaniu skarżącej wykreślenie linii wyznaczającej granice obszaru analizowanego w taki sposób, że przecina ona istniejące obiekty budowlane, jak ma to miejsce w przypadku załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej wadliwe określenie granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej - szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Nie sposób bowiem przyjąć za prawidłowe ustalenia, które opierają się na uwzględnieniu jedynie fragmentów działek i znajdujących się na nich obiektów, jako podstawy dla wyznaczenia średniego wskaźnika na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).

Wobec faktu, iż prawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego jest kluczowe dla należytego dokonania analizy, sporządzoną analizę urbanistyczną zdaniem skarżącej należy uznać za wadliwą i niemogącą stanowić podstawy poprawnej decyzji o warunkach zabudowy.

Istotną kwestią w ocenie skarżącej jest fakt, że obszar analizowany nie odpowiada działkom nieruchomości przedstawionym w części (załączniku decyzji) dotyczącej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - Tabelka nr [...], s. 9 decyzji organu pierwszej instancji. Organ dopuszcza zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy powołując się na zabudowę na działkach sąsiednich 855/47 i 852/3 oraz 855/48 co dowodzi, że cała analiza jest nierzetelna, gdyż przywołany obiekt posadowiony jest na dwóch działkach tzn. 855/48 i 855/45, co zmienia istotnie wyniki przedmiotowej analizy i świadczy o nieobiektywnym, tendencyjnym wnioskowaniu na szkodę zamieszkujących sąsiednie nieruchomości. Ponadto obiekty stanowiące pretekst do tak rażącego zawyżenia średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy zlokalizowane są w znacznej odległości od lokali mieszkalnych tj. około 60 m, a ich parkingi, drogi wewnętrzne i wszystkie urządzenia techniczne takie jak sprężarki, skraplacze i wentylatory zlokalizowane w taki sposób, że fala dźwiękowa nie dociera do ścian czteropiętrowych budynków wielorodzinnych posadowionych na działce [...] W tej sytuacji w przekonaniu skarżącej nie można uznać obiektu handlowego o powierzchni blisko 1600m˛, posadowionego w odległości nie większej niż 26 m od okien lokali przeznaczonych na stały pobyt ludzi, z jeszcze bliżej zlokalizowaną infrastrukturą drogową, za przedsięwzięcie nie wpływające znacząco na środowisko. W tej konkretnej sytuacji nie ma szans aby oddziaływanie obiektu o takich gabarytach zamknęło się w granicach działek gruntu będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, dlatego w ocenie skarżącej niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, bo ludzie, których egzystencja radykalnie się pogorszy, są częścią naturalnego środowiska.

Ponadto zdaniem skarżącej należy w związku z tak bliskim sąsiedztwem obiektów zamieszkania zbiorowego zmniejszyć o 20% wskaźnik powierzchni zabudowy z ustalonego w wyniku przeprowadzonej analizy 17% dla terenu analizowanego do 13,6% dla terenu objętego przedmiotowym wnioskiem i zmniejszyć również o 20% wskaźnik szerokości elewacji frontowej z ustalonego w wyniku przeprowadzonej analizy 19,3 m w terenie analizowanym do 15,44 m dla obszaru objętego wnioskiem oraz wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy również od ulicy 1-go Maja w odległości nie mniejszej, niż 23 m od granicy z działką nr [...]

Skarżąca zauważyła, że w decyzji wadliwie została wyznaczona linia zabudowy. Istniejąca linia jest prowadzona w sposób skokowy - co powoduje konieczność ustalenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce [...]

Ponadto zdaniem skarżącej w decyzji nie został wskazany również parametr, na podstawie którego została ustalona liczba miejsc parkingowych oraz powierzchnia biologiczne czynna (10%), przy czym na uwagę zasługuje także ustalenie zawarte w pkt 3.7 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w którym znajduje się "zalecenie utworzenia zieleni izolacyjnej", gdyż decyzja jako rozstrzygnięcie władcze nie powinna zawierać zwrotów o charakterze nieostrym, tworzącym wrażenie, że rozstrzygnięcie posiada charakter warunkowy, jeżeli taka możliwość nie wynika z przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Podkreślić przy tym należy, że cytowany przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, szczególnie gdy będzie on tworzył całość urbanistyczną. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Z drugiej strony, w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiej, a nie innej wielkości obszaru analizowanego.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do niniejszej sprawy Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy określony obszar analizowany. Jak wskazano bowiem w treści analizy wyznaczone granice obszaru analizowanego zostały skorygowane w stosunku do reguły określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, aby nie przecinały granic działek geodezyjnych, co umożliwia jednoznaczne zakwalifikowanie danej działki do obszaru analizowanego. Jak wynika z załącznika graficznego analizy, taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego pozwolił także na wyznaczenie jego granic zgodnie ze specyfiką okolicy, w której po stronie wschodniej występuje wyraźny pas braku zabudowy, a od północy wyraźną granicą analizowanego obszaru stała się ulica.

Z uchybieniem przepisom rozporządzenia organ zaakceptował natomiast pominięcie w analizie działek zabudowanych garażami samochodowymi. Znaczne skupisko takich działek (kilkadziesiąt) występuje w północnej części obszaru analizowanego (działki o numerach geodezyjnych od 855/5 i wyższych oraz o numerach geodezyjnych 2083 i wyższych). Słusznie zauważono w analizie, że działki te są o tyle specyficzne, że wskaźnik powierzchni zabudowy każdej z nich wynosi 100%. Okoliczność ta nie może być jednakże podstawą do zupełnego pominięcia zabudowy znajdujących się na ww. działkach w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie bowiem cechy jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) jak też wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attki w przypadku istnienia uskoku na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 3 rozporządzenia) wyznacza się w oparciu o średnią wielkości danej cechy w obszarze analizowanym. Możliwe jest wprawdzie odstąpienie od tak określonej wielkości danej cechy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia), ale żaden przepis rozporządzenia nie zwalnia w takim przypadku z wcześniejszego określenia samej średniej wielkości danej cechy w obszarze analizowanym.

Słuszna jest uwaga zawarta w analizie, iż uwzględnienie ww. działek zabudowanych garażami przy wyliczeniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, znacznie podwyższyłoby ten wskaźnik. Okoliczność tą można zaakceptować jako argument dla odstąpienia od wyliczonej średniej przy określeniu tegoż wskaźnika dla planowanej inwestycji. Brak jednakże przepisu prawa, który pozwoliłby uznać tą okoliczność jako podstawę zupełnego pominięcia ww. działek przy wyliczeniu średniej dla ww. wskaźnika, jak też dla innych ww. wskaźników tj. szerokości elewacji frontowej i średniej wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attki.

Znajdująca się w aktach organu analiza urbanistyczna, sporządzona z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów poprzez wyłączenie a?priori z jej obszaru ww. działek zabudowanych garażami, nie mogła stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego oparte zostały zatem na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, a zatem, czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Narusza to przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji uchybiły również treści art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć wadliwie przygotowaną analizę. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, stosownie do powyższego stanowiska Sądu

Ze względu na powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), którego wysokość została wyznaczona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.).