Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 186/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 4, art. 134 ust. 1 i 2, art. 150 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 821/19 w sprawie ze skargi P. K. i P. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie P. K. i P. K. kwotę 2000 ( słownie: dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Po 821/19, po rozpoznaniu skargi P. K. i P. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 4.750 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 917 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. K. i P. K. wnioskiem z dnia 17 października 2017 r. zwrócili się do Starosty Tureckiego o ustalenie wysokości odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu za przejętą z mocy prawa pod drogi gminne nieruchomość gruntową położoną w obrębie "C" miasta T., ozn. nr [...] o pow. 1,6812 ha, nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,0524 ha, nr [...] o pow. 0,0418 ha, nr [...] o pow. 0,0623 ha, nr [...] o pow. 0,0416 ha, nr [...] o pow. 0,0414 ha i nr [...] o pow. 0,1009 ha, która stała się własnością Gminy Miejskiej T. Wskazali na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania między nimi a Burmistrzem Miasta Turku.

Przejście z mocy prawa własności przedmiotowych działek na rzecz Miasta Turku zostało stwierdzone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Turku z dnia [...] października 2012 r., nr [..], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 4,0703 ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie "C" m.T., które stanowiły współwłasność P. K. w udziale 1/2 części oraz P. K. w udziale po 1/2 części i miały urządzoną w Sądzie Rejonowym w Turku księgę wieczystą nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Starosta Turecki powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego S. J. w celu określenia aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości. Z operatu wynikało, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 605.571,00 zł.

Na podstawie wskazanego operatu, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

W wyniku rozpoznania odwołania P. K. i P. K., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Burmistrza Gminy Miejskiej Turek. do wypłaty odszkodowania na rzecz P. L. K. w kwocie 302.785,50 zł i na rzecz P. A. K. w kwocie 302.785,50 zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jednakże, w wyniku wniesionej przez strony skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Starosta Turecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego W. F., która w operacie szacunkowym z dnia 20 lutego 2019 r. wartość nieruchomości określiła na kwotę 1.281.000 zł.

W toku postępowania pełnomocnik P. K. i P. K. przedłożył operat szacunkowy z dnia 15 stycznia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., która dla potrzeb wyceny analizą objęła rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę oraz rynek nieruchomości drogowych. Ostatecznie do porównania wzięła trzy nieruchomości z miasta powiatowego Koła, z których średnia wartość 1 m2 wyniosła 59,66 zł. W związku z tym wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości po zaokrągleniu określiła na kwotę 1.212 000,00 zł.

Starosta Turecki decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: "u.g.n."), ustalił odszkodowanie na rzecz P. L. K. i P. A. K. w wysokości po 640.500 zł dla każdego z nich. Zdaniem organu I instancji obydwa operaty szacunkowe zostały sporządzone z należytą starannością, zgodnie z dyspozycjami zawartymi w przepisach prawa i standardach wyceny. Wskazano, że jako dowód w sprawie został przyjęty operat szacunkowy W. F., gdyż został wykonany na zlecenie organu, a do porównania przyjęto nieruchomości z miasta Turku i gm. Turek.

W odwołaniu z dnia 15 marca 2019 r. Burmistrz Miasta Turku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że operat, na którym rozstrzygnięcie oparł organ I instancji oraz operat złożony przez wnioskodawców budzą wątpliwości co do wiarygodności z uwagi na rozbieżność ustalonych przez biegłych wartości jednostkowej 1 m2 szacowanej nieruchomości.

Zdaniem odwołującego przyjęta przez biegłą W. F. wartość nieruchomości jest nieadekwatna do wartości jednostkowej gruntów podobnych pod względem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Turku, stopniem wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i stanem ich zagospodarowania. Podano, że w praktyce występującej w Gminie Miejskiej Turek, za nieruchomości drogowe w podobnym stanie faktycznym, na mocy kilku decyzji Starosty Tureckiego, zostały przez Gminę Miejską Turek wypłacone odszkodowania osobom fizycznym, kształtujące się średnio na poziomie kwoty 39 zł/m2.

Wskazano, że organ I instancji nie zwrócił się do biegłego o udzielenie wyjaśnień odnośnie podstawy przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako nieruchomości podobnych do przedmiotowych nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe. Zdaniem Burmistrza, samo stanowisko biegłego o zbyt dużych różnicach cenowych nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie Turku, Konina, Koła i Słupcy nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanego przez niego wyboru nieruchomości do porównania celem określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Końcowo odwołujący wskazał, że w dniu 21 maja 2018 r. P. K. i P. K. wypłacono odszkodowania w łącznej w kwocie 605.571,00 zł na podstawie decyzji Starosty Tureckiego z dnia [...] marca 2018r., nr [...], która w toku dalszego postępowania została uchylona. Organ orzekający o odszkodowaniu powinien uwzględnić ten fakt przy ponownym ustalaniu odszkodowania.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił odszkodowanie na rzecz P. L. K. i P. A. K. w wysokości po 403.002,50 zł każdemu z nich (pkt 1 i 2), a także zobowiązał Burmistrza Miasta Turku do jego wypłaty jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, po pomniejszeniu go o dotychczas wypłaconą kwotę 605.571,00 zł (pkt 3).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w sprawie zostało sporządzonych pięć operatów szacunkowych. Dwa pierwsze zostały uznane za wadliwe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18, a nadto w toku postępowania straciły one aktualność, wobec czego organ II instancji skupił się tylko na późniejszych trzech opiniach, sporządzonych na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego W. F. w dniu 20 lutego 2019 r., na zlecenie P. K. i P. K. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. w dniu 15 stycznia 2019 r. oraz na zlecenie Burmistrza Miasta Turku przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu 12 kwietnia 2019 r.

Zdaniem organu odwoławczego, tylko jeden ze sporządzonych operatów szacunkowych nie zawiera błędów, jest wiarygodny i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Organ II instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień w opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J. z 12 kwietnia 2019r., albowiem tylko ten operat szacunkowy realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18, dotyczące konieczności dokonania wyceny w oparciu o drogowe przeznaczenie nieruchomości. Zastosowano w nim podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy zawiera te elementy formalne, które łącznie pozwalają przyjąć jego przydatność dla celów dowodowych. W ocenie organu odwoławczego charakter pozyskanego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J. pozwala na przyznanie mu waloru przydatności dowodowej.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą powołaną przez organ I instancji, Wojewoda wskazał, że biegła niewłaściwie zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegła ograniczyła się bowiem do stwierdzenia, że w danym czasie przeprowadzono zbyt małą liczbę transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Rzeczoznawca majątkowy S. J. znalazł jednak 1 transakcję w 2019 r., oraz 9 transakcji w latach 2013 – 2016. Z uwagi na upływ czasu nie nadawały się one do porównań, ale dały obraz obowiązujących cen jednostkowych gruntów na tym terenie. To z kolei pozwoliło na poszerzenie zakresu badania do rynku regionalnego bez ryzyka nieprecyzyjnego ustalenia ceny jednostkowej gruntów. Na uwagę zasługuje również fakt, że biegła W. F. ostatecznie poszerzyła zakres swoich poszukiwań o rynek regionalny i znalazła szereg transakcji, które w jej ocenie "kształtowały się na w miarę stabilnym poziomie". Mimo tego zrezygnowała jednak z wyceny w oparciu o te transakcje. Wycena dokonana przez biegłą W. F. budzi też wątpliwości Wojewody ze względu na nieprzedstawienie listy analizowanych 25 transakcji drogowych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z kolei rzeczoznawca majątkowy J.L. prawidłowo uznała, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, wynikającym z przejęcia jej pod drogi publiczne, to jednak dobrany przez nią katalog nieruchomości do porównań budzi wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy J. L. lakonicznie odniosła się do kwestii doboru nieruchomości spoza miasta Turku. Bezkrytycznie podeszła również do kwestii prawie dwukrotnie wyższych cen nieruchomości położonych w Kole. Nadto, wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości nie umożliwiają ich precyzyjnej identyfikacji, ponieważ ograniczono się wyłącznie do określenia powiatu, miasta, obrębu i numeru repertorium. Zasadne byłoby natomiast wskazanie przynajmniej ulicy, przy której znajduje się nieruchomość albo załączeniu stosownych map. W sposób niewystarczający opisała również przyjęte cechy rynkowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda przyznał, że z uwagi na fakt, iż Miasto Turek wypłaciło już P. K. i P. K. odszkodowanie w łącznej kwocie 605.571,00 zł, kwota ta winna podlegać odliczeniu przy wypłacie odszkodowania.

Na w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r. P. K. i P. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie swych rozważań Sąd nawiązał do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18, którym uchylono wydaną poprzednio w tej sprawie decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Tureckiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia w/w wyroku wynika, iż biegłym powołanym przez organ I instancji do wyceny wskazanej nieruchomości był rzeczoznawca majątkowy S. J. i to na sporządzonym przez niego operacie organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Tym niemniej, w załączonej do skargi opinii Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych [...] w K. z dnia 28 maja 2018 r., sporządzonej na zlecenie skarżących z dnia 9 kwietnia 2018 r. wskazano, że w ocenianym operacie S. J. wystąpił błąd dyskwalifikujący, mający wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości oraz wystąpiły też błędy i uchybienia nie mające wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości. Opinia ta została przez Sąd dopuszczona jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zakwestionowanie przez organizację zawodową rzeczoznawców prawidłowości doboru nieruchomości podobnych stanowi bowiem istotny zarzut uniemożliwiający utrzymanie rozstrzygnięcia opartego na takiej wycenie.

Wskazano, że formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd nakazał uwzględnić organom fakt, że z uwagi na opinię Komisji Arbitrażowej z 28 maja 2018 r. zaakceptowany przez organy operat S. J. nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Tym samym celowym jest uzyskanie kolejnego operatu i dokonanie jego stosownej oceny. Sąd zwrócił uwagę, że stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, a obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Ocena operatu nie może wkraczać w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy majątkowego, zważywszy, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Sąd wskazał, że sporządzone w sprawie trzy operaty musiały zostać ocenione przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewoda nie sprostał tym wymaganiom, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki uznał, że organ odwoławczy dokonując ich oceny operatów szacunkowych przekroczył swoje kompetencje.

W ocenie Sądu w stosunku do każdego ze sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych istnieją uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości.

Zdaniem Sądu na powyższą konkluzję ma również wpływ okoliczność – wskazywana przez skarżących – dotycząca podważenia przez Komisję Arbitrażową przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych [...] w K. operatu szacunkowego S. J. sporządzonego w toku poprzednio prowadzonego postępowania. Przyjęcie w tej sytuacji jako głównego dowodu w sprawie – bezpośrednio wpływającego na wysokość odszkodowania – operatu z dnia 12 kwietnia 2019 r. sporządzonego na zlecenie strony mającej wypłacić odszkodowanie (Gminy Miejskiej Turek), przez tę samą osobę, która wcześniej w tym postępowaniu opracowała dokument zdyskwalifikowany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych stanowi, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. m.in. zawartego w art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Choć bowiem S. J. nie został ponownie powołany jako biegły w sprawie, co czyni zarzut naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. niezasadnym, to oparcie się przez organ odwoławczy na sporządzonej przez niego opinii bez obalenia wartości dowodowej dwóch pozostałych operatów – a w szczególności operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego – poprzez zwrócenie się o ich ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się, że w odróżnieniu od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ orzekający w sprawie nie może dokonywać merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Uprawnienia do tego nie ma również autor operatu, wobec czego oceny takiej powinna dokonać właściwa organizacja zawodowa. Podobnie, zagadnienie wyboru właściwego rynku nieruchomości jest również zagadnieniem z zakresu wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, a zatem trafność wyboru przez biegłego odpowiedniego rynku mogła być oceniona przez skonfrontowanie ustaleń biegłego z oceną korporacji rzeczoznawców majątkowych.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda samodzielnie dokonał oceny wartości merytorycznej sporządzonych w sprawie operatów, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 565/18 – którym to organ jest związany na mocy art. 153 P.p.s.a. – wskazał jednoznacznie, że organ jako podmiot niewyspecjalizowany nie może kwestionować danych wymagających wiadomości specjalnych, a takimi z pewnością są dane dotyczące prawidłowości doboru przyjętych do porównania nieruchomości. Możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego Sąd wyjaśnił, że operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie stron stanowią wyłącznie przeciwdowody dla operatu sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który z racji sporządzenia go przez osobę powołaną do tej roli przez organ, ma większe znaczenie dowodowe w sprawie. W przypadku powzięcia wątpliwości co do jego prawidłowości, rolą organów rozstrzygających w sprawie jest obalenie jego wartości dowodowej, czemu winna służyć ocena korporacji rzeczoznawców majątkowych dokonana na zlecenie organu.

Sąd wskazał, ponadto, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. – wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – nie jest jedynym, w którym dokonano wyceny w oparciu o drogowe przeznaczenie nieruchomości. Również J. L. przyjęła do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi P. K. i P. K. ,poprzez jej oddalenie; o zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, iż organ II instancji przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów samodzielnie dokonując merytorycznej oceny operatów szacunkowych W. F. z 20 lutego 2019 r., J. L. z 15 stycznia 2019r. i S. J. z 12 kwietnia 2019 r. i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2019 r., podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny, a w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień, uzupełnienia wyceny, a uznając te wyjaśnienia za niewystarczające nawet nie przyznać operatowi szacunkowemu wartości dowodowej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że kwestie przeznaczenia nieruchomości na cele wywłaszczenia oraz przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, warunkujące dobór nieruchomości podobnych w dokonywanej wycenie, należą do sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, podczas gdy te kwestie stanowią element stanu prawnego, którego ustalenie jest obowiązkiem organu administracji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że wycena dokonana przez powołanego w sprawie biegłego posiada szczególny status dowodowy i jednocześnie pierwszeństwo przed innymi dowodami oraz w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, w której organ ustalił odszkodowanie, bazując na operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie strony, tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie ma natomiast pierwszeństwa przed innymi;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe, polegające na zwróceniu się do Komisji Arbitrażowej, działającej przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w celu oceny operatów szacunkowych W. F. i J. L., w stosunku do których de facto upłynął już termin ważności, mimo że organ II instancji mógł dokonać samodzielnej oceny tych dowodów, a tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a.;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 155 u.g.n., a także z uwzględnieniem § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny"), poprzez uchylenie się od oceny operatów szacunkowych W. F., J. L. i S. J. oraz niewyjaśnienie podstaw uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, mimo iż zawierała ona wnioski, dotyczące przyznania wartości dowodowej operatowi szacunkowemu S. J. oraz odmowy przyznania wartości dowodowej operatom szacunkowym W. F. i J. L.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyjętej wykładni, a także zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia niejasnych wskazań co do dalszego postępowania;

7. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu istotnej części akt sprawy, tj. pominięciu znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego W. F. z 15 marca 2019 r., z 30 sierpnia 2017 r., oraz treści uzasadnienia, zawartego w operacie szacunkowym S. J. z 12 kwietnia 2019 r., które to przesądziły o przyznaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego wartości dowodowej operatowi szacunkowemu S. J. i nieprzyznaniu jej opinii W. F.;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy i niezasadne uchylenie decyzji organu II instancji, a także sformułowanie w wyroku zupełnie nowych zaleceń, podczas gdy w warunkach niniejszej sprawy zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 września 2018 r., w którym to WSA w Poznaniu nakazał organowi II instancji uwzględnić stanowisko Komisji Arbitrażowej, wyrażone w opinii z 28 maja 2018 r., co Wojewoda Wielkopolski zrobił.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty. Wskazano między innymi, że Wojewoda Wielkopolski przedłożone w sprawie operaty szacunkowe analizował wyłącznie pod kątem formalnym, co nie stoi w sprzeczności z art. 157 u.g.n. Podkreślono, że w żadnym momencie dokonanej analizy organ nie kwestionował warstw merytorycznych sporządzonych operatów szacunkowych. Oparcie się na operacie szacunkowym autorstwa S. J. wynikało tylko i wyłącznie z tego, iż ta opinia nie zawierała żadnych nieścisłości i błędów logicznych, czego nie można było powiedzieć o pozostałych operatach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. K. i P. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniesiono, że niedopuszczalne jest opieranie się w decyzji na operacie szacunkowym rzeczoznawcy, którego operat został zakwestionowany w trybie art. 157 u.g.n. Wskazano, że S. J. pozostaje w jaskrawym konflikcie z P. K. i P. K. oraz, że wszczęto wobec niego postępowanie dyscyplinarne z uwagi na rażące błędy znajdujące się w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym. Podano, że pozostaje on w stałym stosunku zlecenia z Gminą Turek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą przede wszystkim naruszenia w różnych postaciach art.7, 77§1 i 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, polegające na uznaniu, że: 1) organ odwoławczy przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów samodzielnie dokonując merytorycznej oceny operatów szacunkowych,

2) przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, warunkujące dobór nieruchomości podobnych w dokonywanej wycenie, należy do sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego,

3) wycena dokonana przez powołanego w sprawie biegłego posiada szczególny status dowodowy i jednocześnie pierwszeństwo przed innymi dowodami;

4) należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe, polegające na zwróceniu się do Komisji Arbitrażowej, działającej przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w celu oceny operatów szacunkowych W.F. i J. L., w stosunku do których de facto upłynął już termin ważności.

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów celowe jest przypomnienie zasad wypracowanych przez orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo dotyczące zakresu kontroli operatów szacunkowych przez organa administracji publicznej.

Należy zatem zaznaczyć, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, jednakże jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego, jak słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jednakże nie można pominąć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Wobec powyższego należy uznać, że wartość dowodowa opinii rzeczoznawcy oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Zachodzi zatem konieczność dokonania oceny, czy organ wydający zaskarżoną decyzję wypełnił powyższe obowiązki przy ocenie operatów szacunkowych, czy nie przekroczył swych kompetencji poprzez wypowiedzenie się w sferach zastrzeżonych dla rzeczoznawców, którzy wydali opinie.

W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, brane były pod uwagę trzy operaty szacunkowe złożone do sprawy:

1) z dnia 20 lutego 2019 r. operat sporządzony przez W. F. –na zlecenie Starosty Tureckiego,

2) z dnia 15 stycznia 2019 r. operat sporządzony przez J. L. – na zlecenie P. K. i P. K.,

3) z dnia 12 kwietnia 2019 r. operat sporządzony przez S. J. – na zlecenie Burmistrza Miasta Turku, dopuszczony jako dowód w sprawie postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 lipca 2019 r.

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, samodzielnie dokonując merytorycznej oceny tychże operatów szacunkowych. Z taką oceną nie zgadza się skarżący kasacyjnie Wojewoda Wielkopolski.

Należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz zbadać, czy jest logiczny i zupełny. Nie oznacza to jednak, że może dokonywać merytorycznej oceny operatów szacunkowych.

Wobec tego, kwestią wymagającą wyjaśnienia jest, kiedy organ rozstrzygający sprawę w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego powinien dokonać samodzielnej oceny tegoż dowodu, a kiedy zobowiązany jest skorzystać z rozwiązania przewidzianego w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest przekonanie, że z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny operatu szacunkowego przez organ na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby tak było, to organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, a to nie jest do pogodzenia z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, oznaczającą ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Gdyby ustawodawca chciał w art. 157 u.g.n. wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, to jego wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. Ograniczenia zasady obiektywnej oceny dowodów nie można domniemywać z treści art. 157 u.g.n.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być przez organ w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Zatem, do organu administracji należy kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Kontrola ta jest dokonywana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy bardziej zróżnicowane, które generalnie można podzielić na niewkraczające w sferę wiadomości specjalnych, i te, które takich wiadomości dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, o czym była już mowa powyżej. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, organ administracji jest zobowiązany do własnej merytorycznej oceny tych elementów opinii rzeczoznawcy, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić, które z okoliczności wskazanych w opinii rzeczoznawcy może ocenić na podstawie art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, iż ocena ta powinna obejmować m.in. zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis art. 134 ust. 1 i 2 w związku z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wskazuje bowiem, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Dlatego dokonana przez Wojewodę ocena operatu W. F. pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia - §36 ust.4 dotyczącego wyceny nieruchomości nie wykraczała poza kompetencje organu.

Należy wskazać, że jednym z czterech podejść umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości jest podejście porównawcze, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 152 ust. 2 w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n.). Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyraźnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podejście to nie pozwala zatem na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych w/w właściwościach. Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje, aby w sporządzanym operacie szacunkowym znalazło się precyzyjne wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, odnoszące się m.in. do położenia, wielkości, kształtu, stanu prawnego i stanu zagospodarowania, w tym uzbrojenia działek, dojazdu, oraz zabudowy. Inaczej nie jest możliwa kontrola poprawności zastosowanego w opinii rzeczoznawcy podejścia porównawczego. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne wyraźnie opisane w/w przepisach. Tym samym, weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej, nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych. Zaznaczyć należy, że udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tym zakresie ocena rzeczoznawcy majątkowego może stanowić wiarygodny dowód w sprawie, powinno nastąpić na gruncie art. 80 k.p.a. nie zaś poprzez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Kluczowe znaczenie ma dobór nieruchomości podobnych i ustalenie współczynników korygujących. W takich przypadkach zaciera się granica między oceną operatu pod względem spójności i logiczności a ingerencją w sferę metodyki i specjalistycznej wiedzy rzeczoznawcy. W piśmiennictwie opowiadając się za jak najszerszym kontrolowaniem operatów, podkreśla się rolę organu administracji dokonującego oceny operatów - organu, który jest gospodarzem postępowania, dokonuje oceny dowodów i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie. Wiedza, którą posługują się rzeczoznawcy w aspekcie wskazania nieruchomości podobnych podlega weryfikacji w szczególności przez strony, które zamieszkują na terenach objętych wyceną i są w stanie ocenić każdą z porównywalnych nieruchomości. Rzeczoznawca powinien zatem sporządzić operat w taki sposób, aby wytłumaczyć się, dlaczego skorzystał z takich, a nie innych nieruchomości podobnych. Przyjmując domniemanie prawdziwości wydanej opinii przez rzeczoznawcę ograniczone zostałyby prawa podmiotowe strony a proces weryfikacji opinii sprowadziłby się do sprawdzenia warunków jedynie formalnych, co w państwie praworządnym jest nie do zaakceptowania (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami C.H.Beck. Wyd. 6, Warszawa 2020, str. 1120 -1121). Organ administracji dokonujący oceny ma prawo do zbadania, czy w operacie należycie uzasadniono dobór nieruchomości podobnych. Przy czym należy podkreślić, że powyższe uwagi nie odnoszą się do kwestii związanych z ustaleniem współczynników korygujących, skorygowania cen nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, a zatem do okoliczności, o których nowa w art. 153 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie, podobnie zresztą, jak i w zakresie wskazanym w art. 154 ust. 1 u.g.n, wymaga wiadomości specjalnych, a zatem nie powinna być dokonywana przez organ administracji na gruncie art. 80 k.p.a.

Zaznaczyć także należy, że powyższe uwagi nie dotyczą sytuacji istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.), w których elementem różnicującym operaty są inaczej dobrane nieruchomości podobne, przy czym nie budzi wątpliwości, iż nieruchomości te wypełniają definicję nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., a jednocześnie operaty te pozbawione są wad, które mogą być ujawnione poprzez kontrolę aspektów formalnych i merytorycznych nie wymagających wiadomości specjalnych. W takiej sytuacji weryfikacja operatów szacunkowych, pomimo tego, że dotyczy wyłącznie kwestii podobieństwa nieruchomości, winna nastąpić na gruncie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.

W niniejszej sprawie spośród sporządzonych w sprawie operatów, za niewadliwy i zasługujący na przyznanie mu wartości dowodowej Wojewoda Wielkopolski uznał operat z dnia 12 kwietnia 2019 r. sporządzony przez S. J., w którym zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W ocenie organu przedmiotowy operat zawiera elementy formalne, które pozwalają przyjąć jego przydatność dla celów dowodowych. Wojewoda zwrócił także uwagę, iż w przedmiotowym operacie S. J. zastosował się do wytycznych Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych [...] w K. zawartych w opinii z dnia 28 maja 2018 r., do czego był zobligowany wyrokiem zapadłym w niniejszej sprawie – wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2018r., sygn. akt II SA/Po 565/18. Dalej organ podał, przeznaczenie nieruchomości zostało przez rzeczoznawcę szeroko i czytelnie opisane w tabeli, wyszczególniającej jednostki bilansowe każdej z działek, wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zdaniem organu rzeczoznawca prawidłowo stwierdził tożsamość przeznaczenia, wynikającego z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wywłaszczonej nieruchomości z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia. Wojewoda zaznaczył, że mając na względzie tzw. zasadę korzyści, która opiera się na założeniu, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny, rzeczoznawca majątkowy uznał, że istnieje konieczność dokonania wyceny według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości – jako drogi publiczne. Zdaniem Wojewody zasadnie rzeczoznawca stwierdził, że ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, konieczne jest poszerzenie zakresu terytorialnego analizy o rynek regionalny. Organ odwoławczy wskazał, że sprawdził także, czy przedmiotowy operat nie zawiera omyłek, niejasności lub błędów mogących rzutować na nieprawidłowość sporządzonej wyceny. Organ sprawdził zatem obliczenia wykonane przez biegłego stwierdzając, że były one w pełni prawidłowe. Wojewoda zwrócił także uwagę, czy oceniany operat jest zgodny z przepisami prawa.

Natomiast co dwóch pozostałych operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie – operatu sporządzonego przez W. F. oraz J. L., Wojewoda stwierdził, że: w operacie sporządzonym przez W. F. niewłaściwie zastosowano § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wskazał, że biegła ograniczyła się jedynie do twierdzenia, że w danym czasie przeprowadzono zbyt małą liczbę transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Podał, że ostatecznie w/w biegła poszerzyła zakres swoich poszukiwań o rynek regionalny i znalazła szereg transakcji, które w jej ocenie kształtowały się na w miarę stabilnym poziomie, jednak zrezygnowała z wyceny w oparciu o te transakcje. Organ podał także, iż ze względu na nieprzedstawienie listy analizowanych 25 transakcji drogowych, wątpliwości organu budzi wycena dokonana przez w/w biegłego.

Odnośnie zaś do operatu sporządzonego przez J. L., organ stwierdził, iż prawidłowo uznała ona, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, wynikającym z przejęcia jej pod drogi publiczne. Jednak – w ocenie organu – dobrany katalog nieruchomości do porównań budzi wątpliwości. W ocenie Wojewody rzeczoznawca lakonicznie odniosła się do kwestii doboru nieruchomości spoza miasta Turku. Bezkrytycznie podeszła do kwestii prawie dwukrotnie wyższych cen nieruchomości położonych w Kole. Ponadto organ wskazał, że podane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie pozwalają na ich precyzyjną identyfikację. Poza tym, rzeczoznawca częściowo wzięła pod uwagę nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co w ocenie Wojewody, nie znajdowało uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Słusznie jednak Sąd I instancji wskazał, że w złożonych operatach szacunkowych wartość wycenianej nieruchomości różni się w sposób znaczący. W operacie sporządzonym przez W. F. określono ją bowiem na kwotę 1.281.000 zł, w operacie J. L. na kwotę 1.212.000 zł, zaś w operacie S. J. na kwotę 806.005 zł. Operaty te w istotny sposób różnią się też przyjętymi do porównania nieruchomościami i metodą porównawczą. Z operatów J. L. i S. J. wynika, że obu tych operatach przyjęto do porównań nieruchomości o przeznaczeniu drogowym położone na rynku regionalnym w Koninie, Kole i Kaliszu, z tym że S. J. odrzucił transakcje z Koła, gdzie ceny kształtowały się na poziomie od 70 do 80 zł za m2, zatem dwukrotnie wyższym od cen na terenie miasta Turek i w Kaliszu, dokonał wyceny w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Natomiast biegła J. L. do porównań przyjęła trzy nieruchomości właśnie z miasta Koła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod ulice lokalne (str.13 operatu) i dokonała wyceny w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. W zaistniałej sytuacji organ nie miał na tyle wiedzy specjalistycznej i uprawnień do tego by oceniać, który z operatów ze względu na dobór nieruchomości i przyjętą metodę wyceny, jest prawidłowy. Z tego względu powinien wystąpić o ocenę operatów szacunkowych do organizacji zawodowej rzeczoznawców, skoro dopuścił dowód z opinii S. J., która to opinia pozostawała także w dużej rozbieżności z opinią sporządzoną przez biegłą W. F., którą z kolei dopuścił jako dowód w sprawie organ I instancji.

Mając zatem na uwadze powyższe wywody oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył także art. 133 p.p.s.a. Naruszeniem tego przepisu byłoby bowiem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziłoby do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., wskazać należy, że w świetle tego przepisu, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia również wymogi art.141§4 p.p.s.a., z tym że rację ma Wojewoda Wielkopolski wskazując na upływ terminów określonych w art.156 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zaistniałej sytuacji nie celowe jest badanie przez organizację zawodową rzeczoznawców prawidłowości operatów szacunkowych, które utraciły ważność i generowanie wysokich kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii kolejnego rzeczoznawcy. Dokonując zaś oceny kolejnego operatu należy mieć na względzie poczynione na wstępie uwagi co do zakresu działania organu oceniającego operat szacunkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji art.153 p.p.s.a.

Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania oraz stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 i §3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit.b w zw. z §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika skarżących – adwokata o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z art. 209 p.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe (...).

W świetle § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), przyjmuje się, że radcy prawnemu ( adwokatowi) za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, zastosował art.206 p.p.s.a., mając na uwadze nakład pracy adwokata w sporządzeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną obniżył kwotę wynagrodzenia do 2000 zł. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zatem na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b w zw. z §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).