Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 30/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 14,  art. 15,  art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Lubomino na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2020 r. nr PN.4131.415.2020 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino obręb Rogiedle oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 listopada 2021 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XIX/138/2020 Rady Gminy Lubomino z dnia 8 października 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino obręb Rogiedle. Podniósł, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, bowiem wykracza poza kompetencje nadane organowi stanowiącemu gminy przez ustawodawcę. Wskazał na naruszenie w podjętej przez Radę Gminy Lubomino uchwale zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego poprzez niewypełnienie w należyty sposób dyspozycji art. 14 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) a także § 84 w zw. z § 142 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Organ nadzoru podniósł, że pierwotny plan, przyjęty uchwałą Nr V/25/2005 Rady Gminy Lubomino z dnia 30 sierpnia 2005 r., zawierał nie tylko ustalenia dla objętego kwestionowaną uchwałą zmieniającą obrębu geodezyjnego Rogiedle, ale również dla pozostałych 11 obrębów leżących na terenie gminy Lubomino, co wynika wprost z treści § 1 pierwotnej uchwały oraz stanowiących jej integralną część złączników graficznych. W tej sytuacji dodanie, mocą § 4 uchwały zmieniającej, ustępów 10a i 11a do § 33 pierwotnej uchwały, nie odnosi się wyłącznie do objętego intencją zmiany części obrębu Rogiedle, w szczególności do terenów oznaczonych symbolem P, ale w istocie do wszystkich obrębów ujętych w pierwotnym planie, na których znajdują się tereny o takim oznaczeniu. Naruszone zostały zatem granice opracowania planu przyjęte przez Radę Gminy Lubomino w uchwale intencyjnej Nr VIII/50/2019 z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino obręb Rogiedle. Ponadto, przyjęta zmiana nie dotyczy całego obrębu Rogiedle, a jedynie jego fragmentu, który co prawda oznaczony jest symbolem P (w myśl § 33 ust. 1 pierwotnej uchwały tereny przemysłu, składów, baz i usług technicznych), ale nie jest jedynym terenem P w obrębie Rogiedle. Tereny takie znajdują się we wskazanym obrębie także poza obszarem, dla którego uchwalono zmienione (dodane) ustalenia, niektóre nawet z nim sąsiadują. Tym samym, w analizowanym przypadku doszło do uchwalenia aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o zróżnicowanych postanowieniach dla jednakowo oznaczonego terenu (o symbolu P) w ramach tego samego złącznika graficznego. Wojewoda stwierdził, że przedmiotową uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, polegającym na niewypełnieniu w należyty sposób dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W myśl tego przepisu wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, w którym przedstawia się m.in. zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że do kwestionowanej uchwały sporządzono niekompletne uzasadnienie. Rada Gminy Lubomino nie powołała się bowiem na stosowną uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. Realizując wymóg określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stwierdzono jedynie, że Wójt Gminy Lubomino i Rada Gminy Lubomino podjęli działania, o których mowa w art. 32 i 14 u.p.z.p. Wójt Gminy Lubomino dokonał analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Oceniono postępy w opracowaniu planów miejscowych i przygotowano wieloletni program ich sporządzania. Rozpatrzono wnioski w sprawie sporządzenia zmian planu miejscowego. Wyniki analiz przekazano Radzie Gminy Lubomino. Tym niemniej, aby wypełnić wolę ustawodawcy, co do powinności stałego monitorowania i aktualizowania procesów planistycznych w gminie, konieczne jest podjęcie uchwały, w sprawie aktualności planów miejscowych i studium, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., gdyż akt ten stanowi podsumowanie ww. analiz. Jest to tym bardziej istotne, że pierwotny plan został przyjęty 15 lat temu, zatem jego zmiana winna być oparta o pełną procedurę aktualizacyjną, wynikającą z aktualnie obowiązujących przepisów. Zdaniem organu nadzoru, w przypadku analizowanej uchwały, naruszone zostały także zasady sporządzenia planu miejscowego określone w art. 16 u.p.z.p. Uchwalony przez Radę Gminy Lubomino plan miejscowy obejmuje obszar opracowania o nieznacznej powierzchni, w zwartej zabudowie. W tej sytuacji nieuzasadnione jest zastosowanie mapy w skali 1:2000, jak uczyniono w analizowanym przypadku. Względem takiego obszaru zastosowanie mają mapy w skali 1:500 lub co najmniej 1:1000. Ponadto podkład mapowy, na którym sporządzono niniejszą zmianę planu ma jedynie treść ewidencyjną (katastralną), na którym brak jest jakichkolwiek oznaczeń potwierdzających pochodzenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy Lubomino nienależycie wypełniła również dyspozycję art. 17 pkt 9 u.p.z.p., co stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego. W analizowanej dokumentacji prac planistycznych znajduje się obwieszczenie Wójta Gminy Lubomino, informujące o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino w obrębie Rogiedle w dniach od 3 kwietnia 2020 r. do 17 kwietnia 2020 r., a więc na okres 15 dni. Wyłożono zatem projekt ww. planu do publicznego wglądu na okres krótszy, niż wymagany przez ustawodawcę okres co najmniej 21 dni. Podkreślenia w tym miejscu trzeba, że niepoprawne przeprowadzenie jednej z czynności procedury planistycznej oznacza istotne naruszenie całego trybu.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 listopada 2021 r. Wójt Gminy Lubomino zarzucił mu naruszenie:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) skutkujące błędami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy (dokumentacji planistycznej);

- art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez ich nienależyte zastosowanie skutkujące: błędnym uznaniem, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Lubomino jest sprzeczna z prawem; błędami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy (dokumentacji planistycznej);

- § 82 i § 84 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 14 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, że organ stanowiący gminy wykroczył poza kompetencje nadane przez ustawodawcę;

- art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały Rada Gminy Lubomino dopuściła się rażącego naruszenia trybu i zasad określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że naruszenie to miało charakter istotny, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 8 października 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino obręb Rogiedle.

Podniósł, że organ w uzasadnieniu faktycznym powołuje się na dokumenty i materiały nie dotyczące badanej uchwały lub pomija istotne dla sprawy ustalenia zawarte w dokumentacji planistycznej. Mianowicie: zarzuty wykroczenia poza nadane przez ustawodawcę kompetencje i naruszenia granic opracowania planu postawiono na podstawie analizy uchwały intencyjnej Nr VII/50/2019 Rady Gminy Lubomino z dnia 23 maja 2019 r. nie dotyczącej badanej uchwały. Nie dotyczyła ona tej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino i nie została dołączonej do dokumentacji planistycznej. W materiałach dokumentacji planistycznej załączono do sprawdzenia odpowiednią uchwałę intencyjną z załącznikiem graficznym, tj. uchwałę Nr XI11/90/2019 Rady Gminy Lubomino z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino obręb Rogiedle - co zostało przez organ pominięte. Zarzut, że badana uchwała dotyczy terenów innych niż wskazane w uchwale intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego postawiono bez uwzględnienia brzmienia całości uchwały, w szczególności jej § 2 - gdzie jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazano obszar objęty zmianą, § 4 - gdzie podano numer działki geodezyjnej, § 5 - przywołującego granice obszaru objętego zmianą i załącznika graficznego. Skarżący wskazuje przy tym, że zostanie przygotowany tekst ujednolicony uchwały w sprawie planu miejscowego gminy Lubomino z odpowiednimi przypisami dotyczącymi obowiązywania uchwał zmieniających plan. Zarzut nienależytego wypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 u.p.z.p. przestrzennym sformułowano pomijając informacje zawarte w uzasadnieniu do badanej uchwały. W uzasadnieniu tym podano informacje o zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 ww ustawy, wraz z datą podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały, o której mowa w art. 32. Uchwała Nr XIX/137/2020 Rady Gminy Lubomino z dnia 8 października 2020 r. w sprawie aktualności studium i planów miejscowych została też w przewidzianym terminie przekazana organowi nadzoru. Stąd sformułowane w rozstrzygnięciu nadzorczym w tym zakresie zarzuty są całkowicie bezpodstawne. Zarzut naruszenia art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. sformułowano na podstawie innych dokumentów niż ogłoszenia i obwieszczenia dotyczące badanej uchwały. W dokumentacji planistycznej przekazanej przez Gminę do organu nadzoru zawarto ogłoszenie i obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu z poprawną treścią, stąd niezrozumiały jest zgłoszony zarzut. Ponadto, zmianę obowiązującej uchwały wykonano zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zastosowano w tym zakresie przepisy § 82-97, regulujące sposób dokonania zmiany uchwały. Zapisy uchwały uwzględniają warunki uzyskanych opinii i uzgodnień. W przedmiotowej uchwale nie naruszono więc warunków określonych w § 84 w zw. z § 142 rozporządzenia. Natomiast materiały geodezyjne wykorzystane w zakwestionowanej uchwale pochodzą z zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w Starostwie Powiatowym. Mapy udostępniono w wersji elektronicznej, bez pieczęci Ośrodka. Skala mapy 1:2000, zastosowana w części graficznej uchwały, odpowiada skali map planu miejscowego gminy Lubomino.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.

W świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13: "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Szczególną uwagę należy zwrócić na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten zatem modyfikuje wynikające z zasad ogólnych kryterium oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Dotyczy to także uchwały w sprawie zmiany dotychczasowego planu. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia przy tym dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - sprowadzającą się do konieczności uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną - obejmującą wymóg zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych

Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zatem kontrolując akt nadzoru sąd administracyjny obowiązany jest badać, czy trafnie wojewoda uznał, że uchwała w sposób istotny narusza prawo. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność z prawem uchwały gminy, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. "Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie". (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Wojewody najistotniejszą nieprawidłowością, przemawiającą za zastosowaniem instrumentu nadzorczego jest okoliczność, iż dodanie, mocą § 4 uchwały zmieniającej, ustępów 10a i 11a do § 33 pierwotnej uchwały, nie odnosi się wyłącznie do objętego intencją zmiany części obrębu Rogiedle, w szczególności do terenów oznaczonych symbolem P, ale w istocie do wszystkich obrębów ujętych w pierwotnym planie, na których znajdują się tereny o takim oznaczeniu. Powyższe świadczy to o naruszeniu granic opracowania planu przyjętego przez Radę Gminy Lubomino w uchwale intencyjnej (mylnie wskazanej przez organ jako uchwała Nr VIII/50/2019). W tym zakresie sąd podziela pogląd wojewody uznając, że zmiana nie dotyczy całego obrębu Rogiedle, a jedynie jego fragmentu, który co prawda oznaczony jest symbolem P (w myśl § 33 ust. 1 pierwotnej uchwały tereny przemysłu, składów, baz i usług technicznych), ale nie jest jedynym terenem P w obrębie Rogiedle. Tereny takie znajdują się we wskazanym obrębie także poza obszarem, dla którego uchwalono zmienione (dodane) ustalenia, niektóre nawet z nim sąsiadują. Tym samym, w analizowanym przypadku doszło do uchwalenia aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o zróżnicowanych postanowieniach dla jednakowo oznaczonego terenu (o symbolu P) w ramach tego samego złącznika graficznego.

Zasadnie ponadto sygnalizuje organ nadzoru nieaktualność ustaleń obowiązującego planu z 2005 r., względem wymogów art. 15 u.p.z.p. ponieważ aktualizacja planu winna dotyczyć również szerszego zakresu ustaleń wynikających z tego przepisu, a nie tylko samego obszaru opracowania. Przemawia za tym między innymi brak ustaleń zasad kształtowania krajobrazu, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim gabarytów obiektów. A zatem ustalenia kwestionowanej zmiany planu nie wypełniają dyspozycji aktualnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie, w ocenie sądu, rozstrzyga organ nadzoru, że zakwestionowaną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, polegającym na niewypełnieniu w należyty sposób dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Rada Gminy Lubomino nie powołała się bowiem na stosowną uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. Nie można uwzględnić zarzutu skargi podnoszącego, że w uzasadnieniu uchwały zmieniającej podano datę podjęcia i numer uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. W treści uzasadnienia do uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino obręb Rogiedle nie zawarto bowiem informacji, że została podjęta uchwała nr XIX/137/2020 w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w sprawie nie został zrealizowany określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p wymóg przedstawienia daty uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego, (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Zasadą sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest jego sporządzenie w skali wskazanej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10). Skala 1:1000 stanowiąca zasadę sporządzania planu jest szczególnie istotna bowiem zwiększa możliwości czytelności rysunku planu. Trafnie wskazuje Wojewoda, że w przypadku analizowanej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzenia planu miejscowego określone w art. 16 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Według § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Natomiast w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Uwzględniając powyższe trzeba zauważyć, że uchwalony przez Radę Gminy Lubomino plan miejscowy obejmuje obszar opracowania o nieznacznej powierzchni, w zwartej zabudowie, W tej sytuacji nieuzasadnione jest zastosowanie mapy w skali 1:2000, jak uczyniono w analizowanym przypadku. Względem takiego obszaru zastosowanie mają mapy w skali 1:500 lub co najmniej 1:1000.

Ponadto podkład mapowy, jak zasadnie zauważył organ nadzoru, na którym sporządzono niniejszą zmianę planu ma jedynie treść ewidencyjną (katastralną), na którym brak jest jakichkolwiek oznaczeń potwierdzających pochodzenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ta istotna wada jest wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., "plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym"; Jak podnosi judykatura "przepis ten wprowadza jednoznaczną zasadę, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku mapy zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej mapie stworzonej dla celu postępowania planistycznego. Z też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2017r. II OSK 1962/16). "Formalna konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma na celu zagwarantowanie, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego" (tak wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018r., II OSK 2033/16).

Wykorzystany w niniejszym przypadku podkład mapowy nie został urzędowo poświadczony za zgodność z oryginałem. Rację ma zatem Wojewoda wskazując, że nieprawidłowo sporządzono część graficzną kwestionowanego planu.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p., bowiem w aktach sprawy znajduje się obwieszczenie Wójta Gminy Lubomino informujące o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubomino w obrębie Rogiedle w dniach od 24 kwietnia 2020 r. do 18 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.