Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 57/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w części
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie otworów wentylacyjnych w ścianie obiektu budowlanego 1. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z 20 stycznia 2009 r. E. M., właścicielka budynku na działce nr [...] przy ul. K. w W., wniosła do Prezydenta Miasta o zobowiązanie I. P. do usunięcia nielegalnych i niezgodnych z prawem budowlanym otworów znajdujących się w ścianie budynku piekarni, która graniczy z jej posesją. W związku z tym wniosła o dokonanie oględzin, a także zawiadomienie jej o ich terminie.

Prezydent Miasta postanowieniem z 5 lutego 2009 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wniosek skarżącej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB).

W odpowiedzi pismem z 16 czerwca 2009 r. PINB poinformował wnioskodawczynię, że w tym dniu zostały przeprowadzone oględziny budynku piekarni I. P. przy ul. Ś.. w W. W ich trakcie stwierdzono, że w ścianie piekarni usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką E. M. znajdują się 4 otwory wentylacyjne. Z uwagi na stwierdzenie, że taki stan jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, właścicielka piekarni zobowiązana została do ich zamurowania w terminie do końca grudnia 2009 r..

W piśmie z 5 lipca 2012 r. E. M. skierowała do PINB kolejną prośbę o podjęcie czynności w związku z zaistniałą samowolą budowlaną. Podała, że właścicielka sąsiedniej posesji wyprowadza wyziewy i dymy z piekarni wprost na budynek stanowiący własność wnioskodawczyni.

Ponownie pismem z 1 sierpnia 2012 r. skarżąca zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie stosownych działań.

Dnia 9 sierpnia 2012 r. PINB zwrócił się do Starosty Powiatowego o udzielenie informacji, czy właścicielka budynku piekarni posadowionej na działce nr [...] przy ul. Ś. w W. dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu wentylatorów w ścianie zewnętrznej budynku piekarni. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w piśmie z 21 sierpnia 2012 r. wskazało, że nie posiada dokumentacji związanej ze zgłoszeniem przedmiotowych robót budowlanych.

W piśmie z 2 października 2012 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) E. M. zarzuciła, że PINB nie podejmuje żadnych działań w związku ze zgłaszanymi przez nią zastrzeżeniami co do funkcjonowania piekarni. Zwróciła się z prośbą o pilną interwencję i wszczęcie postępowania sprawdzającego. Podkreśliła, że PINB od 3 miesięcy uporczywie milczy i nie podejmuje żadnych kroków w jej sprawie, pomimo otrzymania trzech pism: dwóch pism skarżącej oraz jednego ze Straży Pożarnej.

W piśmie z dnia 8 października 2012 r. WINB poinformował PINB o wpłynięciu skargi E. M., zobowiązał PINB do odniesienia się do podnoszonych w niej zarzutów i przekazania w terminie do 31 października 2012 r. informacji o podjętych działaniach w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi PINB poinformował, że 30 października 2012 r. dokonano ponownych oględzin, a wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź w pismach z 16 kwietnia 2009 r., 16 czerwca 2009 r. i 9 sierpnia 2012 r.. Zaznaczył, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku piekarni na działce nr [...] przy ul. Ś w W. (planowana jest kontrole utrzymania obiektu w listopadzie 2012 r.). Do chwili obecnej nie zostało podjęte rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z 7 listopada 2012 r skierowanym do E. M. WINB wskazał, że w zakresie podnoszonej przez E. M. uciążliwości organ I instancji nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego. W rezultacie nie ustalił stanu faktyczno-prawnego przedmiotowych otworów. Podkreślił WINB, że wykonanie otworów w ścianie oddzielenia pożarowego jest niezgodne z przepisami. Zawarta w piśmie 31 października 2012 r. informacja, że przed organem I instancji toczy się postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku piekarni w należytym stanie technicznym nie załatwia sprawy związanej z wykonaniem otworów wentylacyjnych. Mając na uwadze stwierdzone wyżej uchybienia WINB zobowiązał PINB do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w zależności od ustaleń do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.

Skarżąca pismem z dnia 12 listopada 2012 r. po raz kolejny zwróciła się do PINB o wydanie w sprawie decyzji.

W piśmie z 26 listopada 2012 r. PINB poinformował E. M., że podejmie działania w sprawie otworów wentylacyjnych zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Do PINB w dniach: 13 grudnia 2012 r., 16 grudnia 2012 r. i 17 grudnia 2012 r. wpłynęły kolejne pisma E. M. dotyczące przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi 21 grudnia 2012 r. organ ponownie poinformował, że podejmie działania w sprawie zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

W piśmie z 22 lutego 2013 r. WINB wezwał PINB do udzielenia informacji, w jaki sposób została rozpatrzona sprawa dotycząca nielegalnych wentylatorów w budynku piekarni. W odpowiedzi PINB pismem z 19 marca 2013 r. poinformował, że w ścianie zewnętrznej budynku piekarni na działce nr [...] przy ul. Ś. w W. istnieją cztery otwory, które pełnią funkcję otworów wentylacyjnych (są nawiewne i wywiewne). Otwory są osiatkowane i nie są uzbrojone w żadne urządzenia mechaniczne. PINB ustalił, że decyzją Starosty z 5 września 2011 r., która dotyczyła pozwolenia na budowę instalacji gazowej inwestor uzyskał zgodę na wykonanie 2 otworów stanowiących wentylację nawiewno-wywiewną. Dwa istniejące otwory wentylacyjne inwestor zobowiązał się zamurować (przy sprzyjających warunkach atmosferycznych). W ocenie organu otwory nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa. Takiej samej treści pismo z 26 marca 2013 r. PINB wystosował do E. M.

E. M. w dniu 2 kwietnia 2013 r. zwróciła się do PINB o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 5 września 2011 r. dotyczącej m.in. wydania pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynki piekarni. Pismo o podobnej treści z wnioskiem o uchylenie decyzji Starosty z 5 września 2011 r. E. M. wysłała do WINB.

Kolejne pismo do PINB E. M. wystosowała 6 kwietnia 2013 r.. Wniosła o określenie dokładnego terminu, w którym J. P. będzie zobowiązany do zamurowania przedmiotowych otworów wentylacyjnych.

W piśmie do PINB z 17 kwietnia 2013 r. Starosta stwierdził, że nie wydał pozwolenia na budowę otworów wentylacyjnych w ścianie zewnętrznej usytuowanej przy granicy z działką nr [...] będącej własnością E. M. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty 5 września 2011 r., otwory wentylacyjne nawiewne i wywiewne zlokalizowane w ścianie zewnętrznej usytuowanej przy granicy z działką nr [...], zostały naniesione jako istniejące, na które na podstawie pism E. M. prawdopodobnie w 2009 r. zostało wydane postanowienie PINB o obowiązku ich usunięcia.

W piśmie do E. M. z 16 kwietnia 2013 r. WINB stwierdził, że po dokonaniu analizy materiałów przekazanych przez organ I instancji należy uznać, że skarga na uporczywy brak odpowiedzi z strony PINB jest zasadna, bowiem w dalszym ciągu organ ten nie ustalił stanu faktyczno-prawnego przedmiotowych otworów wentylacyjnych, do czego został zobowiązany wcześniejszym pismem z 7 listopada 2012 r.. Organ I instancji poinformował jedynie, że Starosta w decyzji z 5 września 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku piekarni zezwolił na wykonanie 2 otworów stanowiących wentylację nawiewno-wywiewną, a także, że właściciel piekarni zobowiązał się zamurować te otwory. W dalszym ciągu nie wiadomo, czy dwa otwory wentylacyjne, o których mowa w wymienionej decyzji to nowe otwory wykonane po uzyskaniu decyzji, czy już istniejące otwory, o których wcześniej informował organ I instancji. Powyższe wymaga wyjaśnienia, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę instalacji gazowej została wydana w 2011 r., a 4 otwory wentylacyjne, jak wynika z ustaleń organu I instancji istniały już w 2009 r., co mogłoby świadczyć, że otwory te zostały wykonane samowolnie. W świetle powyższego WINB zobowiązał organ I instancji do niezwłocznego podjęcia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. O sposobie rozstrzygnięcia polecił powiadomić zainteresowaną oraz WINB w terminie do 30 czerwca 2013 r..

W piśmie do Wojewody z 20 kwietnia 2013 r. E. M. ponownie wniosła o uchylenie decyzji Starosty z 5 września 2011 r..

Pismem z 28 czerwca 2013 r. PINB poinformował E. M., że istniejące cztery otwory wentylacyjne stanowią element wentylacji nawiewno-wywiewnej. Dwa z tych otworów są elementem, o których mowa w decyzji Starosty z 5 września 2011 r.. Stąd też, mając na uwadze wniosek E. M. złożony do Wojewody o uchylenie wspomnianej wyżej decyzji Starosty PINB stwierdził, że rozpatrzenie sprawy istniejących otworów i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Staroty z 5 września 2011 r.. Wskazano, że decyzja PINB zostanie podjęta w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji Wojewody w sprawie z wniosku o uchylenie pozwolenia na budowę.

Pismem z 9 października 2013 r. E. M. złożyła do organu II instancji zażalenie na bezczynność PINB w związku z wieloletnim brakiem decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "[...]’’ położonej w W. przy ul. Ś. zamurowanie otworów wentylacyjnych, których ujścia zostały wykonane nielegalnie i sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Wskazała, że wielokrotnie wnioskowała o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej zamurowanie przedmiotowych otworów, jednak przez wiele lat PINB nie podjął żadnych konkretnych kroków w tej sprawie, stad zachodzi konieczność skierowania sprawy do sądu administracyjnego, a pierwszym wymaganym krokiem w takiej procedurze jest złożenie zażalenia do organu wyższej instancji.

W piśmie z 29 października 2013 r. WINB poinformował PINB o wpłynięciu zażalenia E. M. na przewlekłe działanie PINB i zobowiązał ten organ do odniesienia się do zarzutów oraz przesłanie wyjaśnienia do 15 listopada 2013 r..

W piśmie z 18 listopada 2013 r. PINB poinformował E. M., że z uwagi na przekazanie akt w sprawie otworów w ścianie budynku piekarni do Sądu Rejonowego, podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia będzie możliwe po zwrocie akt oraz po rozstrzygnięciu wniosku E. M. o stwierdzenie nieważności przez Wojewodę decyzji Starosty z 5 września 2011 r..

Decyzją z 22 listopada 2013 r. Wojewoda umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W piśmie z 16 stycznia 2014 r. do PINB E. M. podała, że po przeprowadzeniu oględzin w dniu 15 stycznia 2014 r. stwierdzono zwiększenie się liczby otworów z 4 do 12. Dodano także jedno okno, a także trzynastą instalację w postaci przewodu kominkowego, także wyprowadzonego na teren jej parceli. Wniosła o dokładne zapoznanie się z całą poprzednią dokumentacją zgromadzoną już w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 26 marca 2014 r. PINB nałożył na I. i J. P. obowiązek dostarczenia ekspertyzy, która winna odnosić się co do zgodności z przepisami istniejących otworów w ścianie budynku piekarni, usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [...] w W. przy ul. Ś., a w razie potrzeby – ekspertyza winna również wskazać roboty budowlane konieczne do wykonania w celu wyeliminowania naruszeń przepisów oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku do 31 lipca 2014 r..

W piśmie z 31 marca 2014 r. E. M. wniosła do WINB zażalenie na postanowienie PINB z 26 marca 2014 r.. Według niej nie zachodzi uzasadniona konieczność powoływania w owej sprawie eksperta, tym bardziej działającego na zlecenie właścicielki piekarni "[...]". Stwierdziła, że PINB posiada wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy informacje.

Postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r. WINB umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia E. M. na postanowienie PINB z 26 marca 2014 r. W uzasadnieniu powołał się na okoliczność, że E. M. nie jest stroną postępowania, na co wskazuje przepis art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszym przypadku obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożono na inwestorów przedmiotowych robót, czyli na I. i J. P.

Postanowieniem z 22 października 2014 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji istniejących otworów w ścianie usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [...] w W., która to inwentaryzacja winna określać ich funkcję.

Postanowieniem z 19 listopada 2014 r. WINB odmówił wyznaczenia PINB terminu załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji otworów nawiewno-wywiewnych w ścianie granicznej budynku piekarni "[...] położonej przy ul Ś. w W., a także odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy dotyczącej wykonanego ocieplenia ściany budynku piekarni. Organ wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub w prawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności w terminie. Natomiast PINB dokonał analizy dostarczonej przez właścicieli piekarni ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego S. N. i stwierdził, że ekspertyza wprawdzie wskazuje, że otwory wentylacyjne są niezgodne z obowiązującymi przepisami, jednakże nie wskazuje jakie konkretnie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a ponadto nie określa funkcji, lokalizacji i wymiarów otworów. PINB poinformował, że po dostarczeniu inwentaryzacji wykonanych otworów podejmie stosowne rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 24 listopada 2014 r. WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z 22 października 2014 r. oraz stwierdził brak podstaw do nałożenia na I. P. i J. P. obowiązku przedłożenia inwentaryzacji istniejących otworów w ścianie budynku piekarni usytuowanej na granicy pomiędzy działkami nr [...] w W.

W kolejnym piśmie z 4 grudnia 2014 r. do PINB E. M. wniosła o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "[...] zamurowanie wszystkich otworów nawiewno-wywiewnych, których wyrzuty zostały samowolnie i nielegalnie utworzone bezpośrednio w ścianie granicznej piekarni na stronę działki o nr [...] (należącej do E. M.) oraz na stronę działki o nr [...] (należącej do T. B.). Podkreśliła, że dymy i wyziewy wydobywające się z wentylatorów wdzierają się do jej budynku, niszczą elewację oraz uniemożliwiają korzystanie z pomieszczeń.

W postanowieniu z 19 grudnia 2014 r. WINB uznał zażalenie E. M. z 5 grudnia 2014 r. na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie otworów nawiewno-wywiewnych w ścianie granicznej budynku piekarni "[...] za uzasadnione i wyznaczył PINB termin 30 dni do zakończenia przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 35 § 1 ustawy k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W zażaleniu skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie likwidacji otworów toczy się od 2008 r., a właściciele piekarni, pomimo deklaracji, nie zamurowali żadnego z wykonanych nielegalnie otworów. Podkreślił, że pierwsze oględziny organ I instancji przeprowadził w 2009 r., jednakże nie wydał żadnej decyzji. Na skutek monitów przeprowadził drugie oględziny w 2011 r., a po kolejnych interwencjach przeprowadził trzecią wizję w styczniu 2014 r.. Właściciele piekarni ośmieleni opieszałością organu nadzoru budowlanego w między czasie wykonali nowe otwory w ścianie granicznej. Mimo ponagleń PINB , mając już ustalony stan faktyczny, nie wydał decyzji nakazującej zamurowanie otworów, lecz wydał niewłaściwe postanowienie z 26 marca 2014 r. przedłużając o kolejny rok postępowanie.

Po dokonaniu analizy akt organu I instancji zgromadzonych od 2009 r. WINB stwierdzi, że niewątpliwie w sprawie tej występuje przewlekłość postępowania.

E. M. w dniu 21 lutego 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe postępowanie PINB, który przez ponad 6 lat nie rozpatrzył sprawy z jej wniosku. W uzasadnieniu podkreśliła, że na przestrzeni 6 lat wielokrotnie zwracała się do organu z wnioskami o wydanie stosownej decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni ,,[...] zamurowanie wszystkich nielegalnych otworów wykonanych samowolnie w ścianie granicznej piekarni, ale organ I instancji nigdy żadnej decyzji nie wydał. E. M. zwracała się także do WINB z licznymi pismami, zażaleniami i skargami na bezczynność PINB, ale nawet ponaglenia organu zwierzchniego nie przyczyniły się do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji. WINB kierował swoje monity do PINB, wyznaczał mu kolejne terminy na rozpatrzenie sprawy, ale organ I instancji żadnego z terminów nigdy nie spełnił i do dnia dzisiejszego nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w sprawie wyżej wspomnianych otworów. PINB w dalszym ciągu uparcie nie realizuje poleceń organu zwierzchniego. Zatem w zaistniałej sytuacji E. M. uznała za stosowne przekazanie sprawy do WSA w Gdańsku. Wniosła o stwierdzenie niedopuszczalnej opieszałości PINB i ewidentnej przewlekłości postępowania, a także o wystosowanie do PINB nakazu wydania decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "[...] zamurowanie wszystkich 13 nielegalnych i samowolnych otworów w ścianie granicznej piekarni.

Decyzją z 6 marca 2015 r. PINB nakazał J. i I. P. zlikwidowanie dwunastu otworów w zewnętrznej ścianie budynku piekarni na działce nr [...] w W. przy ul. Ś., usytuowanych w granicy z sąsiednią działką nr [...], których istnienie uznał za niezgodne z przepisami i określił termin wykonania tego obowiązku do dnia 30 czerwca 2015 r..

PINB w odpowiedzi na skargę E. M. z 21 lutego 2015 r. do WSA w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Zdaniem PINB zarzutu zawarte w skardze są bezzasadne. Organ ten wskazał, że w toku postępowania administracyjnego:

- 2 czerwca 2009 r. postanowieniem Prezydenta Miasta sprawa E. M. dotycząca naruszenia granicy nieruchomości została przekazana do nadzoru budowlanego;

- 16 czerwca 2009 r. dokonano oględzin, podczas których właściciel budynku piekarni zobowiązał się do zamurowania otworów wentylacyjnych w terminie do końca 2009 r. o czym pismem z 16 czerwca 2009 r. wnosząca została poinformowana;

- w odpowiedzi z 9 sierpnia 2012 r. na pismo E. M. datowane na 1 sierpnia 2012 r., poinformowano skarżącą iż w sprawie otworów wentylacyjnych PINB będzie postępował zgodnie z właściwością oraz że sprawa wyziewów należy do właściwości organu ochrony środowiska;

- pismem z 9 sierpnia 2012 r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego o dokumentację dotyczącą otworów wentylacyjnych;

- 30 października 2012 r. i 4 grudnia 2013 r dokonano doraźnych oględzin;

- pismami z 26 listopada 2012 r., 21 grudnia 2012 r., 26 marca 2013 r., 28 czerwca 2013 r. i 18 listopada 2013 r. udzielono odpowiedzi na wystąpienia E. M.;

- notatką służbową organu z 25 lutego 2013 r. odniesiono się do robót budowlanych realizowanych przez właścicieli piekarni na podstawie decyzji Starosty z 5 września 2011 r.. Pismem z 17 kwietnia 2013 r. Starosta poinformował, że otwory wentylacyjne naniesione w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z 5 września 2011 r. należy traktować jako istniejące;

- pismem z 19 sierpnia 2013 r. komplet akt sprawy został przekazany do Sądu Rejonowego, które zostały zwrócone przy piśmie z 10 lutego 2014 r.

- postanowieniem z 26 marca 2014 r. nałożono na współwłaścicieli budynku piekarni obowiązek dostarczenia ekspertyzy w sprawie istniejących w ścianie zewnętrznej budynków piekarni otworów. Przy piśmie z 8 kwietnia 2014 r. akta zostały przekazane do WINB z uwagi na złożone przez E. M. zażalenie na postanowienie z 26 marca 2014 r. Pismem z 2 czerwca 2014 r. WINB przesłał akta sprawy (w związku z wydaniem postanowienia z 24 kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego);

- 4 sierpnia 2014 r wpłynęła ekspertyza techniczna datowana na maj 2014 r. sporządzona przez S. N. – rzeczoznawcę budowlanego [...];

-postanowieniem z 22 października 2014 r. nałożono na współwłaścicieli budynku piekarni obowiązek przedstawienia inwentaryzacji otworów istniejących w ścianie zewnętrznej budynku (z określeniem funkcji otworów), które to postanowienie na skutek zażalenia I. P. zostało uchylone w całości postanowieniem WINB z 24 listopada 2014 r.;

- decyzją z 6 marca 2015 r. nakazano współwłaścicielom budynku piekarni usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to jest zlikwidowanie 12 otworów w ścianie budynku piekarni, w terminie do 30 czerwca 2015 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej P.p.s.a., kontrola sądowa jest dopuszczalna po ustaleniu, że skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy bezczynność (przewlekłość) w wydaniu decyzji (postanowienia) przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a.

Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. są to sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dotyczącego legalności otworów znajdujących się w ścianie budynku piekarni, która graniczy z jej posesją. W tej sytuacji stwierdzić należy, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne jej rozpoznanie.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżąca poprzedziła wniesienie skargi zażaleniem do organu II instancji z 5 grudnia 2014 r. na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie otworów nawiewno-wywiewnych w ścianie granicznej budynku piekarni "[...], które to zażalenie postanowieniem z 19 grudnia 2014 r. zostało uznane przez WINB za uzasadnione, przy czym organ ten wyznaczył PINB termin 30 dni do zakończenia przedmiotowego postępowania. Należy także w okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć, że poprzednio skarżąca kilkakrotnie zwracała się do organu II instancji o spowodowanie załatwienia sprawy przez PINB, a organ nadzoru kilkakrotnie zobowiązywał organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji.

Tak więc, w przekonaniu Sądu, druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi także została spełniona. Co prawda zażalenie dotyczy niezałatwienia wniosku skarżącej w ustawowym terminie, skarga zarzuca natomiast przewlekłość postępowania, jednakże przy ocenie przedmiotowego zażalenia należy wziąć pod uwagę podobieństwo obu instytucji oraz okoliczność, że w dacie składania zażalenia sprawa nie była jeszcze zakończona decyzja administracyjną.

Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlowego po wpłynięciu do Sądu skargi decyzją z dnia 6 marca 2015 r., nakazującą współwłaścicielom piekarni usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. zlikwidowanie dwunastu otworów w ścianie budynku piekarni, w terminie do 30 czerwca 2015 r., co czyni orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Ocenie podlega natomiast zarzucana w skardze skarga przewlekłość tego postępowania.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r.. Zgodnie z przyjętym unormowaniem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być, obok bezczynności, także przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozróżnienie takich przypadków oraz ich konkretyzację pozostawiono judykaturze i piśmiennictwu. "Przewlekłość postępowania" wiąże się zasadniczo z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także wówczas, gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz przypadki, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12).

Wyznaczenie granic, w jakich Sąd powinien dokonać kontroli przy rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga uwzględnienia środków prawnych możliwych do zastosowania na podstawie art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Trzeba mieć w szczególności na uwadze, że istotne dla wyrokowania nie będzie samo ustalenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji, ale również stwierdzenie, czy stwierdzona przewlekłość rażąco narusza prawo.

Należy przy tym mieć na uwadze nowelizację z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Aktem tym dodano w Kodeksie cywilnym art. 4171 § 3 stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Ustalając znaczenie nowej instytucji, jaką jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, unormowanie zawarte w art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście systemowym, przy uwzględnieniu zwłaszcza regulacji prawnych wprowadzonych wspomnianymi ustawam..

Jak wskazuje NSA aktualnie przyjmuje się, że art. 149 P.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość cechowało rażące naruszenie prawa, czy też nie osiągnęło takiego stopnia. Użycie w art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania charakteryzowało rażące naruszenie prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega w calości umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12).

W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej według art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; Z. Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, Monitor Prawniczy 2004, Nr 21; Kodeks cywilny. Komentarz 2013; Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, wyd. 10, LexisNexis, s. 444-445; Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1614-1615).

Całość zasygnalizowanych uwarunkowań systemowych i funkcjonalnych prowadzi do konkluzji, że wydanie przez organ administracji decyzji przed rozpoznaniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na stwierdzeniu, że przewlekłość postępowania cechowało rażące naruszenie prawa i na ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a..

W tej sytuacji zasadne jest dokonanie oceny zasadności przedmiotowej skargi w odniesieniu do przebiegu prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z poglądami doktryny i ustalonym orzecznictwem przewlekłość postępowania wiąże się zasadniczo z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także wówczas, gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu.

Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Wszczęcie postępowania w sprawie rozpoznawanej na wniosek strony następuje w dacie wpłynięcia wniosku do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie wniosek E. M. wpłynął do właściwego organu w dniu 28 stycznia lipca 2009 r.. W tym dniu rozpoczął bieg, wynikający z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., miesięczny termin do załatwienia sprawy administracyjnej.

Podkreślić należy, że pierwsza czynność po otrzymaniu podjęta została przez organ dopiero w dniu 16 czerwca 2009 r. , kiedy to organ dokonał oględzin budynku piekarni. Kolejna czynność – po monicie skarżącej z 1 sierpnia 2012 r. - miała miejsce dopiero w dniu 9 sierpnia 2012 r., kiedy PINB. wystąpił do Starosty o dokumentacje dotycząca robót budowlanych wykonywanych w budynku piekarni.

Od daty otrzymania wniosku skarżącej do sierpnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego dokonał jedynie kontroli w terenie. Od sierpnia 2012 r. do dnia wydania decyzji organ nadzoru budowlanego podejmował czynność pozorne, nie prowadzące do załatwienia sprawy, wymiana korespondencji ze skarżącą oraz z organem wyższego stopnia nie stanowią bowiem czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Decyzja w sprawie wydana została dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Organ takiego stanu rzeczy w żaden sposób nie usprawiedliwił.

Ponadto z nadesłanych akt sprawy wynika, że organ nie wywiązywał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie powiadamiał o tym fakcie strony.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie ma znamiona przewlekłości. W szczególności poszczególne czynności organu podejmowane były w sposób opieszały, po upływie kilku miesięcy i nie prowadziły do załatwienia sprawy.

Wobec powyższego, mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a..

Ponadto skład orzekający z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz wykazywanego przez organ I instancji w toku całego postępowania braku woli jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku.