Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5279/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 637/20 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta W. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 637/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Ś. (dalej: "Wojewoda") na uchwałę Rady Miejskiej W. (dalej: "Rada Miejska") z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska w dniu [...] 2019 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych (dalej: "uchwała"). W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska powołała art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 710), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 66, poz. 800 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r., nr 27, poz. 271 z późn. zm.).

Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wystąpił ze skargą do WSA o stwierdzenie nieważności tej uchwały - jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy.

W ocenie Wojewody uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Przywołując treść art. 25 ust. 4 u.s.g. Wojewoda wyjaśnił, że dieta może zostać ustalona w formie kwotowej, za udział w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach, najczęściej miesięcznie. Ustalając diety w formie ryczałtu, rada gminy musi ustalić zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach i podczas prac komisji. W przeciwnym razie dieta traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Ponadto dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta.

Wojewoda przywołał również art. 2 Konstytucji RP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r. sygn. akt K 6/02, podnosząc, że przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Wojewoda stwierdził, że w § 2 uchwały określona została zryczałtowana dieta miesięczna w stałej wysokości - bez względu na ilość odbywających się sesji Rady Miejskiej lub komisji Rady Miejskiej. Wprawdzie w § 4 uchwały Rada Miejska wskazała trzy przypadki potrąceń diety w stosunku do ustalonego w § 2 comiesięcznego ryczałtu diety, jednakże Rada Miejska nie przewidziała sytuacji, kiedy w danym miesiącu sesja Rady lub posiedzenie komisji w ogóle się nie odbędzie. Radny pomimo tego, że nie poniesie żadnych kosztów związanych z pełnieniem swojej funkcji to i tak otrzyma dietę.

Wojewoda stwierdził, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie na takich, które respektują prawo. Samodzielność podejmowania decyzji przez organy samorządu terytorialnego nie jest bowiem tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań. Dlatego też zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. winna być objęta również sytuacja, gdy na terenie gminy w danym miesiącu nie odbędzie się sesja Rady i posiedzenie komisji Rady. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Brak w uchwale regulacji pozbawiającej radnych diety w sytuacji, gdy w danym miesiącu nie odbyły się obrady sesji Rady lub posiedzenia komisji spowoduje, że dieta radnego nie ulegnie zmniejszeniu mimo niewykonywania swoich obowiązków, a to - zdaniem Wojewody - sprzeczne jest z rekompensacyjnym charakterem tego świadczenia, a tym samym z art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody, również § 4 ust. 3 uchwały wprowadzający limit kwoty potrąceń za nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej i posiedzeniu komisji Rady Miejskiej nie realizuje prawidłowo delegacji z art. 25 ust. 4 u.s.g. Zastosowanie powyższego przepisu spowoduje bowiem, że po przekroczeniu ustalonego tam limitu dieta radnego również przybierać będzie postać ryczałtu niezwiązanego z aktywnością radnego w pracach Rady i rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. W praktyce przepis ten oznacza zatem, że po potrąceniu radnemu nieobecności na sesji i posiedzeniach komisji Rady Miejskiej otrzyma on dietę pomimo tego, że w miesiącu nie uczestniczył on w żadnym posiedzeniu Rady i komisji. Ponadto wprowadzony w § 4 ust. 3 uchwały limit umożliwia potrącenie radnemu diety tylko np. za jedną nieobecność na sesji i dwóch posiedzeniach komisji. Natomiast radny, który jest członkiem 3 komisji Rady Miejskiej w przypadku nieobecności na posiedzeniach komisji będzie mógł mieć potrącone tylko za nieobecność na dwóch komisjach, żeby nie przekroczyć ustalonego uchwałą limitu potrąceń.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że poza zakresem delegacji ustawowej znajduje się unormowanie ustalające sposób wypłaty diety (§ 5 uchwały). Z brzmienia art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika, że radni mają ustawowo zagwarantowane prawo zarówno do diety, jak i do zwrotu kosztów podróży służbowych. Rada gminy natomiast jest obowiązana ustalić zasady, na jakich świadczenia te będą przyznawane. A zatem Rada Miejska uprawniona jest do ustalenia zasad przyznawania diet przysługujących radnym, a nie do ustalenia zasad wypłaty tychże diet.

Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał też § 8 uchwały, zgodnie z którym "polecenie wyjazdu służbowego w stosunku do Przewodniczącego Rady Miejskiej podpisuje Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej wskazany z imienia i nazwiska". Wojewoda powołując się na brzmienie § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, stwierdził, że nie jest możliwe wskazanie przez organ stanowiący gminy z imienia i nazwiska wiceprzewodniczącego właściwego do określania terminu i miejsca wykonywania zadań. Uchwała w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży nie dotyczy bowiem imiennie wskazanych radnych, a wszystkich, każdoczesnych radnych Rady Miejskiej. Zasady w niej określone obowiązują, aż do dnia uchylenia bądź unieważnienia uchwały. Akt ten nie ma też określonego terminu obowiązywania, wobec czego nie wygasa wraz z upływem kadencji organu stanowiącego. W uchwale podejmowanej na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. należy wskazać funkcję, a nie osobę pełniącą daną funkcję. Skutkiem tego jest, że upoważniona do wskazywania przewodniczącemu terminu i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej będzie każdorazowo osoba pełniąca funkcję wiceprzewodniczącego. Zmiana wiceprzewodniczącego nie będzie powodować wygaśnięcia uprawnienia z § 2 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Wojewody, uchybienia w uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady Miejskiej, stanowisko wyrażone w skardze, że diety należą się radnemu tylko wówczas, kiedy w danym miesiącu odbyła się sesja lub posiedzenie komisji, uwzględnia jedynie wycinek z zakresu czynności wykonywanych przez radnych, czym pozbawia radnych diety w przypadku wykonywania innych czynności, niż udział na sesji i posiedzeniach. Uzależniając wysokość przysługującej radnemu diety tylko od odbycia się posiedzenia lub sesji, Rada nie uwzględniłaby sytuacji, że do posiedzenia lub sesji mogłoby nie dojść do skutku z różnych przyczyn, mimo, że radni stawiliby się na wyznaczony termin, co miałoby wpływ na możliwość uzyskania przez nich w tym czasie dochodu.

W ocenie Rady Miejskiej zapis § 5 uchwały dotyczący sposobu wypłaty diety stanowi przejaw dyskrecjonalnego działania rady gminy mieszczącego się w zakresie delegacji zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g.

Jeżeli chodzi o zapis § 8 uchwały, to zdaniem Rady Miejskiej nie pozostaje on w sprzeczności z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. W związku z tą regulacją po stronie rady powstaje obowiązek do podjęcia odpowiedniej uchwały upoważniającej konkretnego wiceprzewodniczącego do podejmowania tych czynności, zaś imienne wskazanie wiceprzewodniczącego ze strony rady nie zaprzecza temu obowiązkowi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że sporna uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, podjęta została przez Radę Miejską na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 25 ust. 6 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 25 ust. 8 u.s.g. WSA przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśnił, że utrwalone jest stanowisko, iż z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości. Posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. WSA zauważył przy tym, że ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje tylko, że radnemu przysługują diety.

Zdaniem WSA, słusznie wskazała Rada Miejska w odpowiedzi na skargę, że u.s.g. określa zakres funkcji radnego, które nie ograniczają się jedynie do udziału w posiedzeniach sesji i komisji. W myśl art. 23 u.s.g. radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 24 ust. 3 u.s.g. stanowi, że w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Powyższe przepisy u.s.g. regulują zakres wykonywania funkcji radnego. Uprawniony jest zatem pogląd, że ustalając przysługujące radnemu diety, rada gminy powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań.

W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że prawidłowo Rada Miejska w § 2 uchwały ustaliła miesięczny ryczałt diety, bez względu na ilość odbywających się sesji Rady Miejskiej i komisji Rady Miejskiej, uwzględniając całokształt zakresu czynności wykonywanych przez radnych, o których mowa w ww. przepisach u.s.g. Prawidłowo też w § 4 uchwały Rada Miejska określiła zasady procentowego potrącenia kwoty diety za nieobecność radnego na posiedzeniach Rady Miejskiej i komisji Rady, albowiem skoro dieta jest ekwiwalentem za utracone korzyści w związku z wykonywaniem mandatu, to nieobecność na tych posiedzeniach, oznacza brak podstaw do wypłacania diety.

Zdaniem WSA, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi upatrujące istotne naruszenie prawa poprzez taką regulację, że po potrąceniu radnemu nieobecności na sesji i posiedzeniach komisji Rady Miejskiej otrzyma on dietę pomimo tego, że w danym miesiącu nie uczestniczył on w żadnym posiedzeniu Rady i komisji. Zakres czynności radnego został określony w u.s.g., zatem nie ogranicza się on tylko do uczestniczenia w posiedzeniach Rady Miejskiej i komisji. Stąd bez względu na to czy radny uczestniczy w tych czynnościach należy mu się dieta.

WSA nie dopatrzył się również istotnego naruszenia prawa w § 4 ust. 3 uchwały, gdyż limit umożliwia potrącenie radnemu diety tylko np. za jedną nieobecność na sesji i dwóch posiedzeniach komisji. Natomiast radny, który jest członkiem trzech komisji Rady Miejskiej w przypadku nieobecności na posiedzeniach komisji będzie mógł mieć potrącone tylko za nieobecność na dwóch komisjach, żeby nie przekroczyć ustalonego uchwałą limitu potrąceń. Z treści art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.s.g. nie wynika, aby gmina ustalając zasady przysługujących radnym diet miała obowiązek do stosowania wskazanych przez Wojewodę zasad. Zresztą sam organ nie wskazał, z jakich przepisów prawa te zasady mają wynikać. Nie doszło również do istotnego naruszenia prawa, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, poprzez wskazanie w § 8 uchwały imiennie osoby Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej uprawnionego do podpisywania polecenia służbowego wyjazdu dla przewodniczącego Rady Miejskiej. Wobec brzmienia tego przepisu, wskazanie w uchwale imiennie Wiceprzewodniczącego do podejmowania tych czynności, nie stanowi w ocenie WSA istotnego naruszenia prawa.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia i ustosunkowania się do podstawowego zarzutu skargi, a mianowicie kwestii dotyczącej nieobjęcia zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. sytuacji, gdy w danym miesiącu na terenie gminy nie odbędzie się sesja Rady Miejskiej i posiedzenie komisji Rady, co utrudnia kontrolę instancyjną;

2) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na zawężeniu w uzasadnieniu wyroku przedmiotu sporu do wybiórczo wybranych zarzutów, co utrudnia kontrolę instancyjną.

Ponadto w zakresie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie dieta radnych Rady Miejskiej nie przybiera charakteru stałego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, a zatem Rada Miejska w sposób prawidłowy uregulowała w kwestionowanej uchwale materię określoną w art. 25 ust. 4 u.s.g.;

2) art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dopuszczalne było wskazanie w zaskarżonej uchwale imiennie osoby wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej uprawnionego do podpisywania polecenia służbowego wyjazdu dla Przewodniczącego Rady Miejskiej.

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że zajmując stanowisko w rozpatrywanej sprawie WSA powinien ustosunkować się do każdego zarzutu podnoszonego w skardze i wyjaśnić - w sposób dostateczny, z jakich powodów uznaje je za prawidłowe lub nie w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera pogłębionej analizy przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza brak ustosunkowania się w nim do podstawowego zarzutu zawartego w skardze, a mianowicie kwestii dotyczącej nieobjęcia zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. sytuacji, gdy w danym miesiącu na terenie gminy nie odbędzie się sesja Rady Miejskiej i posiedzenia komisji Rady. W tym przypadku - jak podnoszono to w skardze - radny pomimo tego, że nie poniesie żadnych kosztów związanych z pełnieniem swojej funkcji to i tak otrzyma dietę, co w ocenie Wojewody było sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem Wojewody, WSA w lakonicznym uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się wyłącznie do przytoczenia treści przepisów art. 25 ust. 4, 6, 8 u.s.g. oraz przepisów regulujących zakres wykonywania funkcji radnego, a także przywołania licznego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wskazującego, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Przytoczona przez Sąd argumentacja na poparcie swojego stanowiska zdaniem Wojewody nie była adekwatna w niniejszej sprawie.

Wojewoda zwrócił uwagę, że regulacje zawarte w § 2 i § 4 uchwały nie były również przez organ nadzoru uznane za niezgodne z prawem, a zatem nie były przedmiotem sporu. Dieta dla radnych może być bowiem ustalona w formie miesięcznego ryczałtu, gdyż mieści się to w pojęciu zasady jej ustalania. Ważne jest tylko, aby rada gminy ustalając w takiej formie dietę, ustaliła także zasady jej potrącania, co też Rada Miejska w przedmiotowej uchwale uczyniła, aczkolwiek w niewystarczającym zakresie. Natomiast w skardze Wojewoda wskazywał przede wszystkim na brak uregulowania w uchwale ustalającej zasady przyznawania diet radnym sytuacji, gdy w danym miesiącu sesja rad Rady lub posiedzenie komisji w ogóle się nie odbywają, co całkowicie umknęło uwadze Sądu.

Wojewoda podkreślił, że ustawodawca w art. 25 ust. 4 u.s.g. przyznał radzie gminy uprawnienie do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat wynikających z wykonywaniem funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego bycia taką osobą. Jeśli radny nie wypełnia swoich obowiązków (jest to szczególnie widoczne w miesiącach wakacyjnych, kiedy nie odbywają się sesje i posiedzenia komisji, a także obecnie w niektórych gminach, w których rady z powodu epidemii zbierały się jedynie z częstotliwością wymaganą przepisami ustawy, czyli raz na kwartał), to dieta nie powinna mu przysługiwać. W orzecznictwie i doktrynie akceptuje się wypłacanie diety w formie zryczałtowanej, z tym zastrzeżeniem, że rada gminy określi w sposób niebudzący wątpliwości zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach rady, posiedzeniach komisji rady i ewentualnie w innych pracach. W świetle powyższego, uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. winna określać nie tylko wysokości diet przysługujących radnym w ciągu miesiąca, ale także regulować sytuacje, gdy radny przez dłuższy okres nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter miesięcznego ryczałtu, przez co traci charakter kompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. W niniejszej sprawie, Rada Miejska nie przewidziała sytuacji, kiedy w danym miesiącu sesja Rady lub posiedzenie komisji w ogóle się nie odbędzie. Radny w tej sytuacji, pomimo tego, że nie poniesie żadnych kosztów związanych z pełnieniem swojej funkcji to i tak otrzyma dietę. Zdaniem Wojewody jest to sprzeczne z istotą diety i jej rekompensacyjnym charakterem, czego WSA nie wziął pod uwagę wydając zaskarżony wyrok, jednocześnie zarzucając organowi nadzoru, iż nie wykazał on, z jakich przepisów te zasady mają wynikać. Tymczasem Wojewoda stanowczo uznaje, że zasady te wynikają z istoty pojęcia "dieta". Jest to bowiem świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Do takiego wniosku doszedł Wojewoda kierując się utrwaloną względem przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

Dalej Wojewoda stwierdził, że swoje rozważania dotyczące ustalonego w § 2 uchwały miesięcznego ryczałtu diet, WSA oparł w głównej mierze na przywołaniu przepisów u.s.g. regulujących zakres wykonywania funkcji radnego i ogólnym stwierdzeniu, że ustalony w § 2 uchwały miesięczny ryczałt diety, bez względu na ilość odbywających się sesji Rady Miejskiej i komisji Rady Miejskiej uwzględnia zakres czynności wykonywanych przez radnych, o których mowa w ww. przepisach u.s.g. Wojewoda zauważył jednak, że ustalony w § 2 uchwały comiesięczny ryczałt diety odnosi się wprost do udziału radnych w sesjach Rady Miejskiej i komisji Rady Miejskiej. Należy zatem uznać, że Rada Miejska, jako zasadę uznała przyznanie radnym diety tylko za pewien "wycinek" z zakresu czynności wykonywanych przez nich, w tym przypadku wyłącznie za udział w posiedzeniach komisji i sesjach Rady, co oznacza, że w przypadku wykonywania przez radnych innych czynności wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa - niż udział w posiedzeniu i sesji - Rada pozbawiła ich rekompensaty za poświęcony czas. Zdaniem Wojewody, gdyby zamiarem Rady było uwzględnienie tych innych czynności wykonywanych przez radnych przy ustalaniu wysokości diety dla radnych to Rada musiałaby to wprost wskazać w treści uchwały. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem WSA, że rada gminy ustalając przysługujące radnemu diety, powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań, jednakże zakres tych zadań nie może być dorozumiany. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że miesięczny ryczałt diety ustalony w § 2 uchwały obejmuje również wykonywanie przez radnego innych zadań wynikających z u.s.g. i w przypadku braku wyznaczenia w danym miesiącu sesji Rady lub posiedzenia komisji Rady radnemu należy się dieta w wysokości określonej w tym przepisie to i tak należałoby uznać, iż przepis ten jest niezgodny z prawem. Nie przewiduje on bowiem potrącenia radnemu diety w przypadku niemożności wykonywania tych innych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa zadań. Również i w tym przypadku dieta przybierałaby postać stałego wynagrodzenia za pracę, zamiast stanowić ekwiwalent utraconych korzyści głównie z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za prace, jak i innych zarobków, które radny mógłby uzyskać w czasie, który poświęca na rzecz wspólnoty samorządowej.

Ponadto, zdaniem Wojewody, WSA w swoim wyroku w sposób bardzo ogólnikowy i lakoniczny, a jednocześnie arbitralny przesądził, iż również § 4 ust. 3 uchwały nie narusza w sposób istotny prawa. W szczególności WSA w żaden sposób nie rozważył, czy Rada Miejska wprowadzając tym przepisem limit kwot potrąceń za nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej i posiedzeniu komisji Rady Miejskiej zrealizowała prawidłowo delegację ustawową z art. 25 ust. 4 u.s.g., czy też nie. WSA nie odniósł się w swoim wyroku do skutków jakie wywoła zastosowanie powyższego przepisu uchwały, którym będzie to, że po przekroczeniu ustalonego limitu dieta radnego będzie przybierać postać ryczałtu niezwiązanego z aktywnością radnego w pracach Rady i rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie okoliczności były brane przez Sąd, które pozwoliły na zajęcie takiego, a nie innego stanowiska. To powoduje, że wyrok w tej części również nie czyni zadość wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewoda także podniósł, że WSA w uzasadnieniu swojego wyroku w ogóle nie odniósł się do regulacji zawartej w § 5 uchwały. W skardze Wojewoda podnosił, iż unormowanie ustalające sposób wypłaty diety wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. nie uprawnia bowiem organu stanowiącego gminy do ustalania zasad wypłaty diet. Zdaniem Wojewody przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały należy zawsze traktować jako istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia społecznie uzasadnionych rezultatów. WSA nie wyjaśnił jednakże, dlaczego uznał ww. regulację uchwały za dopuszczalną i oddalił skargę również i w tej części.

Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, że nie jest możliwe wskazanie przez organ stanowiący gminy z imienia i nazwiska wiceprzewodniczącego właściwego do określania terminu i miejsca wykonywania zadań oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Natomiast WSA nie dokonał żadnych rozważań prawnych tym zakresie, arbitralnie przesądzając, że przepis rozporządzenia umożliwia wskazania w uchwale imiennie wiceprzewodniczącego do podejmowania tych czynności. Wojewoda zauważył przy tym, że w § 8 uchwały Rada Miejska wskazała wyłącznie z imienia i nazwiska Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej, a nie uczyniła tego w stosunku do Przewodniczącego Rady. Fakt niewskazania z imienia i nazwiska Przewodniczącego Rady Miejskiej nie został uznany przez WSA za niezgodny z prawem, co stanowi pewną niekonsekwencję Sądu w tym zakresie.

Na koniec Wojewoda stwierdził, że gdyby WSA nie pominął w swym orzeczeniu istotnych kwestii podnoszonych w skardze i nie potraktował zawartych tam zarzutów w sposób wybiorczy uznałby, że Wojewoda ma rację, a kwestionowana uchwała narusza art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody, uzasadnienie zaskarżonego wyroku razi lakonicznością i skrótowością w zakresie odniesienia się do zarzutów stron. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia skontrolowanie w należyty sposób rozstrzygnięcia sądu I instancji, ponieważ nie jest możliwe odtworzenie rozumowania WSA w newralgicznych kwestiach. Sąd odniósł się tylko do niektórych zarzutów, pomijając ten najistotniejszy dla sprawy. Natomiast w stosunku do pozostałych uczynił to w sposób nader ogólnikowy, co utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Konsekwencją faktu, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, jest stwierdzenie wadliwości, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwą ocenę, że Rada Miejska w sposób prawidłowy uregulowała w kwestionowanej uchwale materię określoną w art. 25 ust. 4 u.s.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego - wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób swobodny. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa – zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (Miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego". Zatem przez "dietę", o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo iż stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków, i tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa.

O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. W kwestionowanej skargą uchwale, brak jest takich kompleksowych regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Z treści § 2 ust. 1 skarżonej uchwały wynika wprost, że comiesięczny ryczał diety ustalono wyłącznie za udział w posiedzeniach Rady Miejskiej i posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej. Wskazuje na to explicite treść powołanego przepisu: "Ustala się następujący ryczałt diety, bez względu na ilość odbywających się sesji Rady Miejskiej i komisji Rady Miejskiej".

Z powyższego wynika zatem, że mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w dwóch gremiach: Radzie Miejskiej i komisjach Rady Miejskiej. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Miejskiej i komisji Rady Miejskiej. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 roku, III OSK 3602/21, wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 763/19.

W § 1, § 2 i § 4 kwestionowanej skargą uchwały Rada Miejska ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesji Rady Miejskiej (zwyczajnej i nadzwyczajnej) oraz posiedzeniach komisji. Przyjęto tym samym, iż diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.

Podsumowując tę część rozważań należy wyjść z założenia, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

Zasadny okazał się również zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. 2000r., Nr 66, poz. 800) poprzez uznanie, że dopuszczalne było wskazanie w zaskarżonej uchwale imiennie osoby wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej uprawnionego do podpisywania polecenia służbowego wyjazdu dla Przewodniczącego Rady Miejskiej.

W § 8 kwestionowanej przez wojewodę uchwały podano, że "Polecenie wyjazdu służbowego w stosunku do Przewodniczącego Rady Miejskiej W. podpisuje Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej Pan A.K."

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie zaś do delegacji sformułowanej w art. 25 ust. 10 u.s.g. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia z 31 lipca 2000 r. "Termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego (ust. 1). Czynności, o której mowa w ust. 1, w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę (ust. 2)."

Uwzględniając treść powołanych przepisów trzeba przyjąć, że w podjętej na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. nie jest dopuszczalne wskazanie przez organ stanowiący gminy z imienia i nazwiska wiceprzewodniczącego właściwego do określania przewodniczącemu Rady Miejskiej terminu i miejsca wykonywania zadań oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej.

Kwestionowany § 8 uchwały dotyczy kompetencji do podpisywania polecenia wyjazdu służbowego wobec Przewodniczącego Rady Miejskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie, postanowienia uchwały wykraczają poza upoważnienie z art. 25 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Uregulowanie aktem prawa miejscowego materii niemieszczącej się w granicach upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa - art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji - i musi skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu w adekwatnym zakresie – art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z 147 ust. 1 p.p.s.a.

Treść powołanego art. 25 ust. 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do ustalenia w formie aktu prawa miejscowego zasad, na jakich radnemu przysługują dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Uregulowanie w uchwale wydanej na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. kwestii wydawania Przewodniczącemu rady gminy polecenia wyjazdu służbowego, wykracza niewątpliwe poza ten zakres, albowiem nie odnosi się do zasad przysługiwania zwrotu kosztów wyjazdu służbowego. Poprzez zasady przysługiwania zwrotu kosztów wyjazdu służbowego należy rozumieć tryb rozliczeń kosztów podróży, oraz sposób określenia ich wysokości. Materia dotycząca wydawania polecenia wyjazdu służbowego wobec Przewodniczącego Rady Miejskiej w tak ustalonym zakresie się nie mieści.

Przyjętej oceny nie może zmienić treść § 2 rozporządzenia z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. Rozporządzenie nie może bowiem zmieniać określonego ustawowo zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Treść § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia można rozważać w kategorii podstawy do wydania odrębnej uchwały w przedmiocie wskazania wiceprzewodniczącego rady upoważnionego do określenia w poleceniu wyjazdu służbowego terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej wobec Przewodniczącego rady gminy.

Przyjąć należy, że wytknięte wadliwości kwalifikują się jako istotne naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości należy uzasadnić tym, iż wyeliminowanie wyłącznie jej wadliwych jednostek - § 4 i § 8, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu, który nie realizuje prawidłowo kompetencji normotwórczej ustanowionej treścią art. 25 ust. 4 u.s.g., gdyż nie zawiera w ogóle postanowień regulujących zasady potrącania diety radnego w razie niewykonywania przez niego obowiązków mandatowych.

Zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy ocenić jako niezasadne.

Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wprawdzie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji faktycznie nie jest rozbudowane, niemniej nie można stwierdzić, że nie zawiera wszystkich elementów wymaganych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2019 r. nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składa się wynagrodzenie występującego w sprawie fachowego pełnomocnika.