Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 699/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.36
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. Spółki z o. o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów oddala skargę. Gorzów Wlkp., dnia stycznia 2023 r. Sygn. akt II SA/Go 699/22 Zarządzenie 1. Odpis sentencji wyroku doręczyć skarżącemu, organowi oraz uczestnikom wraz z pouczeniem o terminie i sposobie złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej. 2. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 3. Akta przedłożyć z wpływem lub po bezskutecznym upływie 35 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku. S. WSA Jarosław Piątek


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako: PPIS) w dniu [...] lipca 2022 r. wydał na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm., dalej jako u.p.i.s.) i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia

5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203), decyzję nr [...], którą ustalił opłatę w wysokości: 220,00 zł i zobowiązał do jej uiszczenia Z. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że dnia [...] marca 2022 r. próbkobiorcy Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej, w ramach realizowanego bieżącego nadzoru sanitarnego nad jakością wody, pobrali do badań laboratoryjnych 2 próbki wody z wodociągu publicznego[...] o produkcji >100 ≤1000 m3/d, którego administratorem są Z. Sp. z o. o. w punktach: [...], Stacja Uzdatniania Wody w [...], woda uzdatniona i [...], Szkoła Podstawowa. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych przez Sekcję Mikrobiologii i Parazytologii w Oddziale Laboratoryjnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, na podstawie sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. stwierdził, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia wymagań określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294 ze zm.). Dodał, że w próbce wody nr [...] pobranej w punkcie: [...], Szkoła Podstawowa, stwierdzono podwyższoną ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C, która wynosiła 420 (366-482) jtk/1 ml. Nie stwierdzono obecności bakterii grupy coli, Escherichia coli i Enterokoków.

Dalej organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. "woda jest zdatna do użycia jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego (...)". Podmioty odpowiedzialne za jakość wody, podejmują "wszelkie działania, aby woda spełniała wymagania określone dla parametrów wskaźnikowych określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia". Z załącznika tego w części C w tabeli 1 "Wymagania mikrobiologiczne" wynika, że wartość parametryczna ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C ma być bez nieprawidłowych zmian. Zaleca się, aby ogólna liczba mikroorganizmów w 22°C nie przekraczała 100 jtk/1 ml w wodzie wprowadzanej do sieci wodociągowej, a 200 jtk/1 ml w kranie konsumenta. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych

i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Mając na uwadze powyższe organ ustalił wysokość opłat na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania w Oddziale Nadzoru Sanitarnego i w Oddziale Laboratoryjnym, których suma po zaokrągleniu wyniosła 220,00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Sp. z o. o. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowych ustaleń, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji, dokonanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego.

2. nierzetelność wyników badań próbek wody pobranych dnia [...] marca 2022 r.

w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego - sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r.

3. niezasadność wszczęcia postępowania w sprawie opłaty za badanie laboratoryjne wody kwestionowanej pod względem mikrobiologicznym, pobranej przez PPIS w dniu [...] marca 2022 r. z wodociągu publicznego [...] o produkcji > 100 ≤1000 m3/d oraz w następstwie wydanej decyzji nr [...].

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że kontrola sanitarna w zakresie oceny jakości wody z wodociągu [...] przeprowadzona w dniu [...] marca 2022 r. polegała na pobraniu próbek wody przez pracowników PSSE przekazaniu ich do badania przez Oddział Laboratoryjny PSSE. Jednocześnie strona podała, że przedstawiciel "Z." Sp. z o. o. podczas przeprowadzanej przez pracowników PSSE kontroli, pobrał równolegle próbki wody (protokół pobrania próbek wody [...]), które zostały przekazane do akredytowanego Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o. Wyniki uzyskane przez Laboratorium Spółki wskazywały, że woda z wodociągu [...] spełniała rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, o czym Spółka poinformowała

organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Strona odwołująca zaznaczyła, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. wykonano kolejne badania sprawdzające jakość wody w wodociągu [...] i pobrano dodatkowo próbki w SUW i Szkole Podstawowej z inicjatywy Spółki, oprócz laboratorium strony odwołującej, próbki pobrało również akredytowane Laboratorium A. Badania wykazały pełną przydatność wody do spożycia. Spółka dodała również, że w sprawie wykazane zostało, iż badanie było nierzetelne, stąd też nie ma podstaw, aby obciążać Spółkę opłatą za ich przeprowadzenie.

Pismem z dnia [...] września 2022 r. zatytułowanym "uzupełnienie materiału dowodowego", Spółka podniosła m. in., że:

- PPIS wykazał wybiórczość i stronniczość w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy poprzez dokonywanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego. Wątpliwość budzi okoliczność, iż PPIS przed wszczęciem postępowania w sprawie opłaty nie wziął pod rozwagę wyników badań przedłożonych przez stronę pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r., w którym to strona informuje o wynikach badań próbek pobranych przez pracowników Z. Sp. z o. o. w dniu [...] marca 2022 r. PPIS powinien dokonywać swojej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego

a nie tylko jego części. Strona przypomniała, że Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o. posiada Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...] oraz zatwierdzenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej – decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., co jest zgodne z wymaganiami art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czyli wyniki uzyskane przez Z. Sp. z o. o. są materiałem dowodowym na tym samym poziomie ważności i zaufania co uzyskane w PSSE. Powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie sprawy przez PPIS.

- PPIS nie dopuszcza faktu, iż mogło dojść po stronie organu do nieprawidłowości wyników badań próbek wody pobranych dnia [...] marca 2022 r.

w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego. PPIS nie przyjął bezzasadnie faktu, iż strona przedstawiła wyniki badań o prawidłowej jakości wody, spełniającej normy zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Zdrowia, a jednocześnie nie wdrożyła żadnych działań naprawczych ponieważ nie było ku temu przesłanek.

- organ kontrolny nie dzieli się wynikami z badania próbek, tylko w decyzji informuje o niespełnieniu wymagania. Spółka wskazała, że od roku 2017 wdrożyła procedurę badań równocześnie z organem kontrolnym, w celu uzyskania wiedzy

o stanie wody.

- Spółka działa prewencyjne poprzez pobieranie i badanie próbek wody z administrowanych wodociągów z częstotliwością większą, niż nakazuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Działania te wynikają z dbałości o jakość produktu Spółki oraz o zdrowie odbiorców jej wody. Harmonogram kontroli wewnętrznej zatwierdzony przez PPIS zawiera daty pobierania próbek wody z częstotliwością wynikającą z ww. rozporządzenia. Tworzone harmonogramy określają tylko wynikającą z przepisów ilość badań mając na względzie wywarzenie dobra konsumenta i ekonomię tj. koszty ponoszone na badania. W związku z tym niedopuszczalne jest formowanie zarzutu, że robi się więcej badań niż wynikałoby to z przepisów.

- przedmiotem oceny Polskiego Centrum Akredytacji była tylko procedura badania próbek wody, a nie całokształtu procesu. Formułując swoje wnioski nie odniesiono się do zakresu jakim jest próbkobranie oraz transport, dlatego nie należy tej opinii dołączać do materiału dowodowego. Strona podkreślała, że akredytacja, jaką posiada laboratorium w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej badające próbki wody w przedmiotowej sprawie, nie jest akredytacją na pobieranie próbek do badań mikrobiologicznych (zakres akredytacji nr [...]), natomiast laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o. posiada akredytację zarówno na pobieranie próbek do badań mikrobiologicznych, jak i na jej badanie (zakres akredytacji nr [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i jednocześnie ustalił opłatę w wysokości 220,00 zł jako koszty za czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badania laboratoryjnego próbki wody (sprawozdanie z badań z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] - kod próbki: [...]), pobranej w punkcie: [...], Szkoła Podstawowa i zobowiązał do jej uiszczenia Z. Sp. z o. o. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2022 r. opierał się na zebranym materiale dowodowym, jakim było sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. próbek pobranych do badań laboratoryjnych w dniu [...] marca 2022 r. z wodociągu publicznego [...], którego administratorem są Z. Sp. z o. o., które bezspornie wykazało nieprawidłowości w uzyskanych wynikach badań. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie opłaty za badanie laboratoryjne wody kwestionowanej pod względem mikrobiologicznym, pobranej przez PPIS w dniu [...] marca 2022 r. z wodociągu publicznego [...] i wydał powyższą decyzję, gdyż obligowały go do tego przepisy prawa. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Zdaniem organu, tylko zatem w przypadku, gdyby wykonane wyniki badań próbek wody pobranych w dniu [...] marca 2022 r. nie wykazały naruszenia wymagań obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, brak byłoby podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie i wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. wykazało nieprawidłowości w zakresie jakości wody, tj. stwierdzono, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia wymagań określonych w części C załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, tzn. w próbce wody nr [...] w dniu [...] marca 2022 r. pobranej w punkcie: [...], Szkoła Podstawowa, stwierdzono podwyższoną ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C, która wynosiła 420 (366-482) jtk/1 ml. Wobec tego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ II instancji stwierdził, że PPIS był zobowiązany do pobrania od strony stosownej opłaty. Konieczną bowiem przesłanką pobierania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych, czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 tej ustawy), bądź zapobiegawczego (art. 4 tej ustawy) nadzoru sanitarnego. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych, pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie PWIS przepisy § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyraźnie wskazują, że wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala

się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. PPIS, mając na uwadze przepisy rozporządzenia, a także zarządzenia nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia [...] stycznia 2022 r., zasadnie ustalił wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Koszty bezpośrednie w Oddziale Nadzoru Sanitarnego i w Oddziale Laboratoryjnym wyniosły odpowiednio: 18,97 zł i 147,41 zł (w tym: wynagrodzenie pracowników wykonujących czynności kontrolne obliczone wg stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzeń 18,28 zł i 94,56 zł, koszty materiałowe 0,69 zł i 16,20 zł, odczynniki, materiały pomocnicze faktycznie zużyte przy badaniu 36,65 zł). Koszty pośrednie w Oddziale Nadzoru Sanitarnego i w Oddziale Laboratoryjnym wyniosły odpowiednio: 15,20 zł i 38,31 zł (w tym: średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi 2,66 zł i 15,98 zł, energia elektryczna, woda i gaz 2,28 zł i 8,94 zł, usługi telekomunikacyjne 0,18 zł i 0,52 zł, koszty transportu 10,08 zł, zużycie, konserwacja i wzorcowanie aparatury 12,87 zł). Suma kosztów bezpośrednich i pośrednich wyniosła 219,89 zł. Po zaokrągleniu 220,00 zł, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 oraz art. 63 § 1 O.p.

Odnosząc się do wyrażonej w piśmie z dnia [...] września 2022 r. opinii strony, iż pismo Polskiego Centrum Akredytacji nie powinno być dołączone do materiału dowodowego w sprawie, organ wyjaśnił, że ww. pismo zostało włączone do akt sprawy na potwierdzenie bezzasadności podnoszonego przez stronę zarzutu dotyczącego nierzetelnych wyników badań. Po rozpatrzeniu skargi w sprawie akredytowanej działalności Laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dotyczącej realizacji badań mikrobiologicznych wody, m. in. sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., które było m. in. podstawą wydania zaskarżonej decyzji, Polskie Centrum Akredytacji uznało skargę za niezasadną podkreślając, że wyniki przeprowadzonych ocen wskazują, że Laboratorium PSSE ([...]) przy realizacji powyższych badań postępowało zgodnie z wymaganiami akredytacyjnymi, a tym samym uzyskane i przedstawione w raportach z badań wyniki należy uznać jako ważne (w tym wiarygodne) w rozumieniu wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02.

Zatem mając na względzie powyższe organ uznał za niezasadne zarzuty strony, powołujące się na "nierzetelność wyników badań próbek wody pobranych dnia

[...] marca 2022 r. w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego".

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedstawiciele PPIS (próbkobiorcy) posiadają stosowne certyfikaty uprawniające ich do pobierania próbek wody, uczestniczą w szkoleniach, a także posiadają wieloletnie doświadczenie w pobieraniu próbek wody.

Jednocześnie organ podkreślił, że rozpatrując odwołanie strony od decyzji organu I instancji nie rozstrzygał merytorycznie sprawy, tj. zasadności wydania przez PPIS oceny jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi z dnia [...] kwietnia 2022 r., której podstawą było sprawozdanie z badań nr [...], nie była ona bowiem przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PPIS decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia opłaty za badania laboratoryjne oraz czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które są kosztami za czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badania laboratoryjnego próbki wody pobranej w punkcie: [...], Szkoła Podstawowa.

Następnie PWIS stwierdził zasadność obciążenia strony poniesionymi kosztami za wskazane czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badania laboratoryjnego próbki wody, jednakże z uwagi na brak w sentencji decyzji organu I instancji wskazania czynności, za które została ustalona opłata, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, organ odwoławczy orzekł

o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i ustaleniu opłaty w wysokości 220,00 zł jako kosztów za czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badania laboratoryjnego próbki wody pobranej w punkcie: [...], Szkoła Podstawowa i zobowiązał do jej uiszczenia Z. Sp. z o. o.

W skardze na decyzję organu II instancji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., Z. Sp. z o. o. zarzuciła:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s. poprzez jego niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej spraw,

II. rażące naruszenie przepisów proceduralnych polegające na:

a. naruszeniu zasad ogólnych k.p.a., w tym: art. 6, art. 1, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej,

b. art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięciem istotnych dla jej rozstrzygnięcia faktów.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że istotną okolicznością

w przedmiotowej sprawie jest fakt równoległego pobrania w dniu [...] marca 2022 r., próbek wody z wodociągu [...] przez próbkobiorców PPIS oraz przez G.S., zatrudnioną w akredytowanym Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o., upoważnioną do obecności podczas przeprowadzanej przez PPIS kontroli. Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o. posiada Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...] oraz zatwierdzenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.), co jest zgodne z wymaganiami art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Laboratorium "Z." sp. z o.o. posiada akredytację nie tylko na badania laboratoryjne, ale również na proces pobierania próbek wody do spożycia. Jednocześnie Spółka podkreśliła, że w oparciu o § 21 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, Państwowy Inspektor Sanitarny stwierdza przydatność wody do spożycia, nie tylko na podstawie sprawozdań własnych badań jakości wody. Obowiązujące przepisy umożliwiają zatem powołanie jako dowodu w sprawie badań pochodzących z innego akredytowanego laboratorium, a takim jest to, w którym Spółka wykonała badania próbek. W związku z powyższym Spółka przedłożyła organowi sprawozdanie z badań wody nr [...], czyli próbek pobranych równolegle podczas wykonywanej przez PPIS kontroli. Uzyskane w laboratorium skarżącej wyniki świadczyły o przydatności wody do spożycia dostarczanej przez wodociąg publiczny [...] i były zgodne z w/w rozporządzeniem. Powyższe wyniki zaprzeczały, a w każdym razie podważały, ustalenia dokonane przez organ I instancji w toku prowadzonego przez niego postępowania w tej sprawie. Wyniki badań próbek były odmienne - laboratorium PPIS stwierdziło, po przeprowadzeniu analizy próbek wody, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych wody w związku z podwyższoną ogólną liczbę mikroorganizmów wykrytą w próbce, podczas gdy badanie przeprowadzone w laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o., takiego naruszenia nie wykazało. W wyniku tego, w sprawie są dwa sprzeczne ze sobą wyniki badań próbek wody i żadne z nich nie zostało skutecznie podważone. Nie można zatem w tych konkretnych okolicznościach mówić o dokonaniu jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii związanej z uzyskanym wynikiem badania. Zdaniem Spółki, zapisy przepisu art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s. nie mogą być stosowane w oderwaniu od okoliczności konkretnej, rozpatrywanej sprawy, co miało miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Skoro zarówno organ I, jak i II instancji, nie kwestionował prawidłowości pobrania równolegle próbek wody przez pracownika laboratorium oraz wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium skarżącej, to jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - w tej konkretnej sprawie dwa niezależne akredytowane laboratoria uzyskały po przebadaniu próbek tej samej wody inne wyniki. Trudno zatem przyjąć - co zrobiły organy obu instancji - że w tych okolicznościach stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i ziściła się tym samym przesłanka z art. 36 u.p.i.s. warunkująca nałożenie na Spółkę wskazanej w tym przepisie opłaty.

Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że podczas dalszego postępowania

w tej sprawie PPIS opierał się nie tylko na własnych wynikach badań, ale również na tych przedkładanych przez Spółkę, co ostatecznie po stwierdzeniu przydatności wody do spożycia przez ludzi, doprowadziło do umorzenia postępowania w sprawie.

Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącej, czynią niezasadnym i bezpodstawnym dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji ustalenie opłaty z tytułu kosztów za czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badania laboratoryjnego przedmiotowej w sprawie próbki wody i obciążenie nią Spółki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera

się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakłady sił

i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący kasacyjnie. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., II OSK 2281/14, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył

się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego. Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej, jak również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 239/15, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, CBOSA). Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., nr 36 poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku

z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku z przeprowadzoną kontrolą. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika, że warunkiem koniecznym do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej jest uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Przepisy te jedynie stanowią, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłaty. Tym samym, a contrario należy przyjąć, że przesłanką obciążenia opłatą jest stwierdzenie naruszeń w zakresie wymagań higienicznych

i sanitarnych. Za taką interpretacją powyższych przepisów przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także funkcjonalna (wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2339/15, CBOSA).

W sprawie jest bezsporne, że przedstawiciele PPIS dnia [...] marca 2022 r.

w ramach realizowanego bieżącego nadzoru sanitarnego nad jakością wody, pobrali do badań laboratoryjnych 2 próbki wody z wodociągu publicznego [...] o produkcji >100 ≤1000 m3/d, którego administratorem są Z. Sp. z o. o. w punktach: [...], Stacja Uzdatniania Wody, woda uzdatniona i [...], Szkoła Podstawowa. W wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych przez Sekcję Mikrobiologii i Parazytologii w Oddziale Laboratoryjnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zostało sporządzone sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. z którego wynika, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia wymagań określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294 ze zm.). W próbce wody nr [...] pobranej w punkcie: [...], Szkoła Podstawowa, stwierdzono bowiem podwyższoną ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C, która wynosiła 420 (366-482) jtk/1 ml. Nie stwierdzono obecności bakterii grupy coli, Escherichia coli i Enterokoków. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia woda jest zdatna do użycia, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Podmioty odpowiedzialne za jakość wody, podejmują "wszelkie działania", aby woda spełniała wymagania określone dla parametrów wskaźnikowych określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia. Z załącznika tego w części C w tabeli 1 "Wymagania mikrobiologiczne" wynika, że wartość parametryczna ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C ma być bez nieprawidłowych zmian. Zaleca się, aby ogólna liczba mikroorganizmów w 22°C nie przekraczała 100 jtk/1 ml w wodzie wprowadzanej do sieci wodociągowej, a 200 jtk/1 ml w kranie konsumenta. W związku z powyższymi ustaleniami PPIS dnia [...] kwietnia 2022 r. działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.i.s., § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 8 oraz § 22 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, stwierdził warunkową przydatność wody do spożycia przez ludzi, pobieranej z wodociągu publicznego [...] oraz wydał stosowny komunikaty w tym zakresie.

Wymaga podkreślenia, że stwierdzone po zbadaniu pobranych próbek wody w dniu [...] marca 2022 r. naruszenie wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s.

Zdaniem Sądu, nie są trafne zarzuty strony skarżącej podnoszącej, że wyniki badań próbki wody (kod próbki: [...]) pobranej przez PPIS [...] marca 2022 r. budzą uzasadnione wątpliwości odnośnie ich wiarygodności i tym samym nie uprawniały do nałożenia opłaty za pobranie oraz wykonanie badania laboratoryjnego próbki wody (sprawozdanie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] – kod próbki [...]). W ocenie Sądu o zasadności stanowiska skarżącej spółki nie świadczą wyniki próbek wody pobranych przez jej przedstawicieli w tym samym dniu, w którym nastąpiło pobranie przez organ ([...] marca 2022 r.), które nie wykazały naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (sprawozdanie z badań wody nr: [...]). W pierwszej kolejności należy wskazać, że pobór wody do badań laboratoryjnych dokonany przez przedstawicieli PPIS został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem w ramach nadzoru sanitarnego na rok 2022 wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Badanie próbek wody zostało wykonane przez Oddział Laboratoryjny Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, które posiada akredytację nr [...]. Nie powinno budzić również wątpliwości, że pobrane próbki wody w tym samym dniu w krótkim odstępie czasowym przez różnych próbkobiorców do odmiennych opakowań nie są dwiema próbkami identycznymi.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ww. wyniki badań próbek wody strona przesłała do organu 2 kwietnia 2022 r., a zatem po wydaniu przez PPIS oceny jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Dodać również należy, że po rozpatrzeniu skargi w sprawie akredytowanej działalności Laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dotyczącej realizacji badań mikrobiologicznych wody, m. in. sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, Polskie Centrum Akredytacji uznało skargę za niezasadną podkreślając, że wyniki przeprowadzonych ocen wskazują, że Laboratorium PSSE ([...] przy realizacji powyższych badań postępowało zgodnie z wymaganiami akredytacyjnymi, a tym samym uzyskane i przedstawione w raportach z badań wyniki należy uznać jako ważne (w tym wiarygodne) w rozumieniu wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02. Nie można również pominąć, że Polskie Centrum Akredytacji wskazało, że kluczowe znaczenie dla porównywalności wyników badań różnych próbek, realizowanych w laboratoriach, w tym akredytowanych laboratoriach, ma proces pobierania próbek obejmujący zarówno pozyskanie próbki reprezentatywnej dla konkretnego obiektu, jak i właściwe jej zabezpieczenie i dostarczenie do badań w laboratorium. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma metoda i plan pobierania, zmienność obiektu pobierania, kompetencje personelu, metody utrwalania próbek, warunki i czas transportu.

W ocenie Sądu zasadności stanowiska skarżącej spółki nie potwierdza wydanie przez PPIS decyzji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zapewnienia wody spełniającej wymagania pod względem mikrobiologicznym z wodociągu publicznego [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że kolejne badania wody wykonane przez stronę skarżącą ([...] kwietnia 2022 r., [...]) i organ (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. i [...] z dnia

[...] kwietnia 2022 r.) wykazały, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi

z wodociągu publicznego [...] spełnia wymagania określone w cyt. wyżej rozporządzeniu.

Zważyć trzeba, że w niniejszej sprawie podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła analiza próbki wody pobranej w dniu [...] marca 2022 r. w punkcie [...], Szkoła Podstawowa, wykazująca naruszenie przepisów prawa w zakresie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie nie występują uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że analiza próbki wody pobranej w dniu [...] marca 2022 r. przez uprawniony organ w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oraz przeprowadzona w akredytowanym laboratorium była obarczona wadliwością dyskwalifikującą uzyskany wynik (sprawozdanie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] – kod próbki [...]). Z kolei decyzja WPIS z dnia [...] października 2022 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wymierzenia stronie skarżącej opłaty została wydana w całkowicie odmiennym stanie faktycznym z uwagi na uzyskanie skrajnie wysokiego i niestandardowego wyniku badań próbki wody, który mógł świadczyć o dużym prawdopodobieństwie uzyskania błędnego wyniku. Ustalenie wysokości opłaty nie budzi również zastrzeżeń odnośnie zgodności z przepisami prawa. Zdaniem Sądu zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.