Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1861/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 185, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2318/10 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2318/10 uchylił zaskarżone przez M. P. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z dnia [...] października 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Wnioskiem z dnia 24 września 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się, na podstawie art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurskiego odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podnosząc, że lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Organ I instancji ocenił projekt jako niezgodny z § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003r., dotyczącym lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia M. P. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. uchylił postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 24 października 2008 r. i orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w czasie trwania postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i kompetencje Wojewodów przejęli Regionalni Dyrektorzy Ochrony Środowiska, zaś

w postępowaniu odwoławczym kompetencje Ministra Środowiska przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia GDOŚ wskazał, że organ I instancji oparł swoje stanowisko m. in.

o akt prawny, który już nie obowiązuje, tj. rozporządzenie Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Przepis ten utracił moc w części dotyczącej Obszaru Chronionego Pojezierza Olsztyńskiego na podstawie § 6 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko — Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Przez ograniczenia, wynikające m. in. z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, należy rozumieć przepisy regulujące zasady funkcjonowania tej formy ochrony przyrody. W omawianej sprawie za takie, w dniu rozpatrzenia sprawy przez organ l instancji, należało uznać jak wskazał organ odwoławczy, przepisy rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Uregulowania tego aktu prawnego, zgodnie z delegacją ustawy o ochronie przyrody, stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pasym. Wskazanie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że realizacja planowanej inwestycji naruszy zakaz zawarty w rozporządzeniu Nr 21 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego zabraniający m.in. umyślnego niszczenia nor, legowisk zwierzęcych i innych schronień, nie znalazło, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzenia w dokumentacji, którą dysponował organ I instancji w dniu orzekania. To samo naruszenie, w ocenie GDOŚ, należy wskazać odnosząc się art. 419 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek, kanałów obiektów budowlanych uniemożliwiających lub utrudniających ludziom i dziko występującym zwierzętom dostęp do wody. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał w żaden sposób podstawy do jego zastosowania. Ponadto nieuprawnionym było rozszerzenie zakresu zakazów obowiązujących na omawianym obszarze w sytuacji gdy ich szczegółowy katalog został określony w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko — Mazurskiego wydanym na podstawie delegacji ustawy o ochronie przyrody. Również wskazanie sprzeczności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237) nie może, w ocenie organu II instancji, stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji stwierdzając sprzeczność planowanej inwestycji z ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska i przywołał jednostki redakcyjne nie znajdujące swojego odzwierciedlenia w tym akcie prawnym. Zasadność zastosowania przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko- mazurskiego, przywołanego przez organ I instancji, zakazującego lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, także nie znalazła, na co zwrócił uwagę GDOŚ, odzwierciedlenia w dokumentach dotyczących wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pasym. Zgodnie z treścią pkt 6a projektu uzgadnianej decyzji zaopatrzenie w wodę ma być dokonywane z projektowanego ujęcia własnego. Taka treść projektu nie przesądza o sposobie realizacji tej czynności. W zebranej dokumentacji nie można się dopatrzyć dokumentu potwierdzającego taki sposób wykonania ujęcia własnego. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie orzekł, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana. Jak bowiem wynika z mapy załączonej do projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pasym nieruchomość przeznaczona do realizacji planowanej inwestycji przylega do jeziora [...], a odległość dzieląca ten zbiornik wodny od planowanej inwestycji nie przekracza 100 m. Dlatego, biorąc pod uwagę obowiązujący zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, organ II instancji uznał, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby obowiązujące przepisy. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę określony w projekcie decyzji rodzaj inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz brak zabudowy na działce sąsiadującej ([...]) z działką podlegającą analizie, należy uznać, że nie mają zastosowania odstępstwa od wymienionego zakazu zabudowy, określone § 4 ust. 5 rozporządzenia.

Na to postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P. zarzucając organowi przewlekłość w załatwieniu sprawy. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie postanowienia nie odnosi się do jego sytuacji. Zaznaczył, że Burmistrz Miasta Pasym przygotowując projekt decyzji o warunkach zabudowy do analizy przyjął budynki usytuowane na działce [...], natomiast GDOŚ przyjął do analizy działkę [...] - niezabudowaną. Ponadto jego zdaniem w sprawie został naruszony art 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wydał opisany na wstępie wyrok. Sąd podkreślił, że organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Zatem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącym ochrony przyrody. Jak Sąd zauważył, w sprawie organy dokonywały uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego przez Burmistrza Pasymia w granicach swoich kompetencji wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przyjęto, że jedną z form ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 tej ustawy obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Należy mieć na względzie zdaniem Sądu, że organ I instancji orzekał m.in. na podstawie przepisów obowiązującego wówczas prawa miejscowego - tj. rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warm. Mazurskiego Nr 52, poz. 725). Przepis ten utracił jednak moc w części dotyczącej Obszaru Chronionego Pojezierza Olsztyńskiego na podstawie § 6 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko — Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko Mazurskiego Nr 198 poz. 3104). Wobec tego wątpliwość Sądu wzbudziło zastosowanie przez organ odwoławczy jako podstawy orzekania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy może nastąpić, gdy ustalony w sprawie stan jest niesporny i istnieje tożsamość materialno - prawna rozstrzygnięcia. Tymczasem, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pozbawiło skarżącego możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, o czym stanowi art. 15 Kpa. W toku postępowania administracyjnego zmieniła się bowiem jedna z podstaw materialno - prawnych rozstrzygnięcia tj. rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy narusza przedmiotową tożsamość sprawy i związku z tym zasadę dwuinstancyjności. Sąd stoi na stanowisku, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji. Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób ewidentny naruszył art. 35 i 36 Kpa dotyczący terminów załatwiania spraw, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji wydał postanowienie w dniu [...] października 2008 r., natomiast zażalenie M. P. z dnia 19 listopada 2008 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozstrzygnął dnia 22 października 2010 r., czyli po dwóch latach. Jako zasadny zarzut skargi Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych w zażaleniu. Skoro już GDOŚ odniósł się do analizy terenu prowadzonej w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i wskazał, że działka nr [...] nie jest zabudowana to winien również odnieść się do działki [...], która również znajduje się w obszarze analizowanym, z tą jednak różnicą, że jest zabudowana. Takie działanie organu narusza według Sądu art. 8 Kpa. Ponadto zdaniem Sądu, skoro organ uzgadniał projekt decyzji o warunkach to powinien ustosunkować się do pkt 4.3 tego projektu stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu w odniesieniu do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody, czy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003 r. Skoro bowiem, jak stwierdził organ prowadzący postępowanie główne, teren nie leży na obszarze chronionego krajobrazu to nie ma potrzeby jego uzgadniania. Jako niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącego, że zaskarżone postanowienia narusza art. 2 i 31 ust 3 Konstytucji RP.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł na powyższe rozstrzygniecie Sądu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uznając, że organ lI instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144kpa w zw. z art. 15 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło skarżącego możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy wskutek czego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z stanowiskiem Sądu , że organ II instancji naruszył art. 35 i 36 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy a także , że organ II instancji nie odniósł się w zażaleniu do statusu działki nr [...],która również znajduje się w obszarze analizowanym, przez co naruszył art. 8 kpa, a także nie ustosunkował się do pkt 4.3 uzgadnianego projektu decyzji stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu, w związku z czym nie ma potrzeby jego uzgadniania. Dalej skarżący kasacyjnie zarzucił niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego w postaci zebrania materiału dowodowego mającego stwierdzić czy nieruchomość gruntowa, dla której sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego i poprzez niewykonanie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. sporządzenie przez Sąd l instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano dlaczego naruszenie art. 8, art. 35, art. 36 kpa ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 185 p.p.s.a i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Uzasadniając skargę organ wywiódł, że Generalny Dyrektor, działając jako organ odwoławczy w przedmiocie weryfikowania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na jednej z podstaw prawnych wymienionych w art. 138 kpa. Przepis ten, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, określa odpowiednie dyspozycje, mające zastosowanie w zależności od ustalonego przez organ odwoławczy, w ramach prowadzonego w toku instancji, stanu faktycznego i prawnego. Przypomniał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z mapą ewidencyjną stanowiącą jej załącznik a także przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego obowiązujące w trakcie orzekania, dają wystarczającą podstawę do prawidłowej oceny wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pasym. W związku z powyższym podjął swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowił, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Sądu oparcie skarżonego orzeczenia w sytuacji, która została powyżej opisana, powinno zostać dokonane na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ zauważył tu, że Sąd dokonując kontroli aktu prawnego orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu i zauważył to ze względu na treść dokonanej przez Sąd oceny prawnej zaskarżonego postanowienia w kontekście nowelizacji kpa tj zmiany treści art. 138 § 2 kpa, jaka dokonała się w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten otrzymał nowe, następujące brzmienie: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zapoznając się z argumentacją Sądu wskazującą na naruszenie zasady dwuinstancyjności, organ odniósł wrażenie, że formułując treść uzasadnienia w omawianym zakresie Sąd kierował się dyspozycją pierwszej części znowelizowanego art. 138 § 2 kpa. Taka ocena nasuwa się organowi z trzech powodów. Po pierwsze Sąd nie przedstawił odpowiedniej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o który organ II instancji podjął rozstrzygnięcie, a po drugie nie dokonał wykładni w stosunku do przepisu mającego zdaniem Sądu zastosowanie w sprawie, gdy tymczasem brzmienie wymienionych przepisów w sposób bezpośredni precyzuje podstawy ich zastosowania. Organ podniósł przy tym, że podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa nie odzwierciedlają przesłanek do jego zastosowania wymienionych przez Sąd l instancji. Organ wskazał dalej na naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd l instancji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 ust. 1 pkt. 2 kpa poprzez uznanie, że jego zastosowanie przez organ odwoławczy w sytuacji gdy organ II instancji orzekał na podstawie innego stanu prawnego niż organ l instancji naruszyło według organu zasadę dwuinstancyjności. Generalny Dyrektor ocenił, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa zgodnie ze wskazaniem Sądu, nie mogło mieć miejsca. Przepis ten określa w swojej treści przesłanki, których zaistnienie warunkuje możliwością jego zastosowania, l tak, w myśl treści tego przepisu, organ odwoławczy mógł przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W kontekście oceny dokonanej przez Sąd organ wskazał, że przepis ten ustanawiał w sposób bezsporny sytuacje, w których mógł być zastosowany gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ nie podzielił z tego względu argumentacji wskazanej przez Sąd, uzasadniającej orzekanie na podstawie tego przepisu w sytuacji opisanej wyżej, tj. w sytuacji gdy przed rozpatrzeniem zażalenia przez organ odwoławczy zmianie uległ stan prawny na podstawie, którego orzekał organ l instancji. Kolejnym naruszeniem art. 174 pkt 2 przez Sąd I instancji było dla organu zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez uznanie, że organ II instancji naruszył art. 35 i 36 kpa dotyczące terminów załatwiania sprawy, bez wyjaśnienia, zgodnie z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., dlaczego wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie wskazał, że organ l instancji wydał postanowienie w dniu [...] października 2008 r. natomiast zażalenie M. P. zostało rozpatrzone 22 października 2010 r., czyli po dwóch latach. Przepisy, których naruszenie wskazał Sąd mają zagwarantować niezwłoczne załatwienie sprawy oraz zobowiązanie organu prowadzącego postępowanie do wyjaśnienia zaistniałych przyczyn niespełnienia tego warunku. Mają one również zapewnić stronie postępowania możliwość uzyskania informacji co do terminu rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy nie dokonano rozstrzygnięcia w terminie zwykłym. Oczywistym jest dla organu, że w sprawie, która rozpatrywana była przez Sąd, organ II instancji naruszył obydwa z omawianych w tym miejscu przepisów, jednak ich niezastosowanie nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Nie podzielił stanowiska Sądu oceniającego to naruszenie jako mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Dalej organ podał, że Sąd i instancji orzekając o naruszeniu przez organ art. 8 kpa, poprzez nie odniesienie się do statusu działki nr [...], co mogło mieć w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, błędnie zastosował według organu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, przez co naruszył art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Sąd również nie wyjaśnił według organu w uzasadnieniu dlaczego wskazane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, czym z kolei naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak organ zauważył, z treści art. 8 kpa wynika obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie można uznać według organu, że organ odwoławczy nie odnosząc się do stanu zagospodarowania na działce [...] naruszył przepisy w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Za naruszenie prawa uzasadniające uchylenie kontrolowanego aktu należy przyjąć według organu tylko takie naruszenia, które ma wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił dalej, że wskazał w skontrolowanym orzeczeniu, że planowana przez skarżącego inwestycja stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, bowiem położona jest w pasie 100 m od Jeziora [...]. Zgodnie natomiast z wymienionym przepisem na terenie ww. formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i | innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jedną z derogacji wymienionego zakazu jest sytuacja, w której w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych planuje się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ II instancji zobowiązany był w ramach prowadzonego postępowania do sprawdzenia, czy odstępstwo to nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Organ zwrócił przy tym uwagę, co ma istotne znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia powziętego przez Sąd w omawianym zakresie, że jedną z przesłanek do niestosowania zakazu zabudowy była okoliczność uzupełnienia zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przez działki przyległe należy rozumieć działki, które bezpośrednio graniczą z nieruchomością dla której sporządzany został uzgadniany projekt o warunkach zabudowy. Takie rozumienie tego pojęcia wynika z literalnego brzmienia (przylegać to inaczej dotykać do czegoś bezpośrednio, czy graniczyć z czymś), jak również z wcześniejszej części przepisu omawianego przepisu derogacyjnego, w którym mowa o uzupełnieniu, czyli inaczej mówiąc "wypełnieniu wolnego miejsca" zabudowy. W takiej sytuacji wystarczającym było wskazanie przez organ odwoławczy, że jedna z działek przylegających do działki [...] nie jest zabudowana, przez co nie została spełniona przesłanka derogacyjna. Konieczność wskazania przez organ II instancji, jak stwierdził Sąd, że druga z działek przyległych ([...]) jest zabudowana nie miało dla rozstrzygnięcia sprawy w ocenie organu rozstrzygającego wpływu.

Ostatnim z naruszeń art. 174 pkt 2 p.p.s.a jakich dopuścił się Sąd l instancji w ocenie organu było zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do treści pkt. 4.3 uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, i jednocześnie nie wyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu dlaczego wskazane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Tak jak w przypadku wskazania poprzedniego naruszenia przez Sąd art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył art. 8 kpa, organ stwierdził, że nie odniesienie się przez Generalnego Dyrektora w treści powziętego postanowienia do wskazanego przez Sąd pkt. 4.3 projektu decyzji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Pasym dysponował mapą znajdującą się w rejestrze form ochrony przyrody Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, wskazującą bezsprzecznie na położenie nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (mapa w załączeniu). Ponadto w sytuacji gdy Sąd nie był w stanie sprawdzić, czy omawiana nieruchomość położona jest na terenie formy ochrony przyrody, posługując się treścią opisu jej granic, wskazaną w załączniku nr 1 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (z którego to położenie bezsprzecznie wynika), powinien wezwać, zaakcentował skarżący, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., do przedłożenia Sądowi stosownej mapy. Na koniec skarżący organ zauważył, że brak odniesienia się do wskazanej przez Sąd treści projektowanej decyzji, nie zmieniał stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Położenie nieruchomości na terenie formy ochrony przyrody zobowiązuje bowiem organ główny do uzgodnienia jej treści z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a z kolei ten organ ma obowiązek wyrazić swoje stanowisko w formie postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a podstawowym spornym zagadnieniem jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art.15 k.p.a., a w konsekwencji czy organ odwoławczy mógł zastosować jako podstawę prawną orzekania art.138 § 1 k.p.a. w związku z ar.144 k.p.a. . Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 kwietnia 2011r., sygn.akt I OSK 1899/10 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano niejednokrotnie, że istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania istotne znaczenie ma pojęcie "tej samej sprawy " albowiem ta sama sprawa ma być rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. O tej samej sprawie można mówić wówczas, gdy zachodzi tożsamość zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym. O zachowaniu tożsamości w sensie podmiotowym można mówić wówczas, gdy strona ( strony ) postępowania przed organami obu instancji jest ta sama. Natomiast tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym oznacza, że istnieje ten sam przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie wszczętej z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pasym z dnia 24 września 2008r. na podstawie art.60 ust.1, w zw z art.53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotem postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] gmina [...] z przepisami o ochronie środowiska. Sprawę o tak określonym przedmiocie postępowania rozpoznawał zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji., a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie . Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Rozstrzygnięcia kasacyjne uregulowane w art.138 § 2 k.p.a., traktowane są jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy

Tym samym organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a., prowadziło to do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle orzecznictwa sądowego nie jest to zatem dopuszczalne w wypadkach: powołania przepisu nieobowiązującego w czasie wydania decyzji (wyr. NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38), błędnego powołania podstawy prawnej, niewłaściwego jej uzasadnienia (wyr. NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). "Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji" (wyr. NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, niepubl.)

Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to musi wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu danej sprawy. Natomiast jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok NSA z 9 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 1823/11)

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie orzekającym podziela, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania - art. 136 i 138 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92, niepubl.). Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego.

Z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ta zmiana stanu prawnego nie ma prawnej doniosłości dla rozpoznawanej sprawy.

Podtrzymując pogląd, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, należy wskazać na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r. sygn. II OSK 693/11. Wyrokiem tym oddalona została skarga kasacyjna M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010r. sygn.akt IV SA/Wa 1532/10 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] gmina [...]. W sprawie tej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia zostało wydane w dniu [...] grudnia 2008r., a więc organ orzekał na podstawie obowiązującego wówczas prawa miejscowego tj rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003r., natomiast Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł o odmowie uzgodnienia na podstawie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 153 z dnia 19 grudnia 2008r.w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego ( Dz.Urz. Woj.Warm-Maz.nr198, poz.3104 ), które weszło w życie w dniu 8 stycznia 2009r., a więc w czasie postępowania przed organem II instancji. Tym samym w sprawie tej miała miejsce analogiczna sytuacja jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, natomiast zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie został stwierdzony, zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 18 czerwca 2010, sygn.akt IV SA/Wa 35/10 w którym oddalono skargę L. R. i P. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], jak również w wyroku z dnia 31 marca 2011r. sygn,akt IV SA/Wa 2287/10 oddalającym skargę M. P. i A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] położonej również w obrębie [...] gmina [...].

Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 kpa w nawiązaniu do fragmentu uzasadnienia w którym Sąd pierwszej instancji podniósł " organ odwoławczy w sposób ewidentny naruszył art. 35 i 36 kpa dotyczący terminów załatwienia spraw, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy " Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza co następuje; fakt, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie naruszył przepisy art.35 i art. 36 kpa dotyczące terminów załatwienia spraw jest oczywisty i bezsporny. W takich sytuacjach przepisy przewidują określone środki prawne z których strona może skorzystać, łącznie ze skargą do Sądu na bezczynność organu, a od 11 kwietnia 2011r. również ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sytuacji gdy po wniesieniu zażalenia, a przed jego rozpoznaniem nastąpiła zmiana obowiązującego prawa, to nawet podniesiony w skardze na merytoryczne rozstrzygnięcie zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy przez organ nie może być uwzględniony, jako nie mający wpływu na wynik sprawy. Albowiem fakt naruszenia przez organ przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw, w sytuacji gdy w tym czasie doszło zmiany stanu prawnego, nie ma wpływu na stan prawny w oparciu o który nastąpi rozstrzygnięcie sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, a nie naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.