Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 391/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1979/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1979/21, po rozpoznaniu wniosku L.S., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], stwierdzającej nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę N., własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0032 ha i nr [...] o pow. 0,0024 ha, zajętej pod ul. [...] w N.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, iż w jego ocenie okoliczności sprawy potwierdzają, iż w razie braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podniósł, że ostateczna decyzja wojewody jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gminy do skomunalizowanej nieruchomości, co może skutkować odłączeniem tej części nieruchomości z dotychczasowej księgi wieczystej i założeniem nowej, a ponadto ze względu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych gmina będzie mogła dysponować przejętą nieruchomością. W ocenie skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła daleko idące konsekwencje dla sytuacji majątkowej skarżącego.

Sąd I instancji stwierdził, że domagając się udzielenia ochrony tymczasowej, skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, iż wykonanie przedmiotowej decyzji może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, iż okoliczność dokonania wpisu w księdze wieczystej dotyczącego ujawnienia gminy jako właściciela przedmiotowej nieruchomości nie wypełnia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem nie jest to czynność nieodwracalna. Sąd podkreślił również, iż nie zachodzi niebezpieczeństwo zbycia przez gminę przejętej nieruchomości, z uwagi na to, że jej przejęcie nastąpiło na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stanowią rzeczy wyjęte z obrotu (res extra commercium), które nie mogą stanowić własności osób fizycznych a wyłącznie ściśle określonych podmiotów prawa publicznego i nie mogą być przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego. Nieruchomości te mogą być oddawane w najem, dzierżawę albo użyczenie i to wyłącznie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego, obsługi użytkowników ruchu bądź instalacji określonych urządzeń.

Odnosząc się natomiast do kwestii możliwego odłączenia skomunalizowanej nieruchomości i założenia nowej księgi wieczystej Sąd I instancji wskazał, że odłączenie części nieruchomości wymaga jej uprzedniego podziału, co jest przeprowadzane w odrębnym postępowaniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w tym art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości przez WSA w Warszawie, jako oczywiście uzasadnionego, na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie decyzji spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2014 roku, I FSK 76/14; z dnia 18 grudnia 2013 roku, II FSK 2654/13; z dnia 8 października 2013 roku, II OSK 2290/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione w niniejszej sprawie zażalenie nie mogło podważyć zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżący nie wykazał konkretnych, istotnych okoliczności w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., dających podstawę do uznania, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zapatrywania tego nie zmienia wniesione zażalenie.

W zażaleniu skarżący, rozbudowując swoją argumentację, wskazał, że brak wstrzymania decyzji będzie skutkował możliwością wystąpienia przez gminę o wydanie nieruchomości i w konsekwencji możnością wykonywania na gruncie różnych prac, których zakres będzie w sposób daleki ingerować w strukturę nieruchomości, np. jej przebudowie, wybudowaniu budynków lub innych urządzeń, których usunięcie będzie generować znaczące koszty. Ponad powyższe skarżący wskazał, iż brak wstrzymania wykonania decyzji może być podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Na wstępie należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył wstrzymania wykonania decyzji, która utrzymała decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę N. prawa własności oznaczonej powyżej nieruchomości. Tym samym z samej istoty decyzji nie nadaje się ona do wykonania. Decyzje organów administracji w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości maja co do zasady charakter deklaratoryjny. Wprawdzie Sąd Wojewódzki zasadnie powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OZ 714/11, zgodnie z którym deklaratoryjny charakter decyzji nie wyklucza możliwości zastosowania w stosunku do niej instytucji wstrzymania decyzji, to jednak należało podkreślić, że przedmiotowa decyzja nie wymaga żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiałaby wykonać dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Decyzja ta nie nakłada też na stronę żadnych obowiązków. Równocześnie z uwagi na zajęcie nieruchomości przez gminę pod drogę publiczną nieruchomość ta na mocy art. 2 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) jest wyjęta z obrotu, co sprawia, że nie istnieje obawa zbycia nieruchomości (uchwała SN z dnia 20 października 2010 r., sygn. III CZP 70/10, Legalis, uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. III CZP 72/06, Legalis, postanowienie SN z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. II CSK 412/16, Legalis). Wobec powyższego, konsekwencją zaskarżonej decyzji jest niemożność wywołania przez nią niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków dla osoby skarżącego.

Odnosząc się do poszczególnych twierdzeń skarżącego, podkreślić należy, że skarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2021 r. o stwierdzeniu nabycia przez gminę N. z mocy prawa własności danej nieruchomości nie jest jednoznaczna z możliwością podjęcia przez wyżej wymieniony podmiot prac budowlanych ingerujących w strukturę tejże nieruchomości. Sama obawa, że w przyszłości będą mogły być podjęte akty administracyjne, które umożliwią realizację wskazywanych przez skarżącego inwestycji, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. już na etapie decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości. Wobec powyższego spowodowanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w postaci ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, na której w przyszłości może zostać umieszczona infrastruktura drogowa nie wynika z wykonania decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości a jest związane z aktami wydanymi na etapie procesu inwestycyjnego.

Równocześnie podkreślić należy, że ewentualne prowadzenie przez Gminę prac budowlanych, czy prac mających na celu przebudowę nieruchomości, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywałoby się na wyłączne ryzyko Gminy. Albowiem w sytuacji poczynienia przez Gminę inwestycji budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, to na niej będzie spoczywać obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, jeżeli okazałoby się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.

Nie sposób było także uznać, jakoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikało z możliwości wszczęcia przez Gminę postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczność ta nie stanowi bezpośredniego następstwa kwestionowanej decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę własności nieruchomości. Także w tym zakresie nie sposób było dopatrzeć się istnienia związku przyczynowo – skutkowego między rzeczoną decyzją a ewentualnym postępowaniem rozgraniczeniowym wszczętym przez Gminę.

Przy zastosowaniu instytucji wstrzymania wykonania decyzji nie chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Reasumując powyżej przytoczone okoliczności, Sąd uznał, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.