Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 128/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Rybnik z dnia 19 grudnia 2012 r. nr 415/XXIX/2012 w przedmiocie statutu placówki opiekuńczo – wychowawczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej "organ nadzoru" lub "Wojewoda") - wobec upływu 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego - wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 415/XXIX/2012 Rady Miasta Rybnika z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie zmian w statucie Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku, przyjętym Uchwałą nr 252/XVIII/2004 Rady Miasta Rybnika z dnia 25 lutego 2004 r. ze zm. (dalej "uchwała") - w części określonej w § 1 ust. 4 uchwały - jako niezgodnej z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Uzasadniając to żądanie w pierwszej kolejności wskazał, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 lutego 2013 r., poz. 1215 i weszła w życie w dniu 19 lutego 2013 r.; a jej kwestionowany § 1 ust. 4 brzmi: "Zespół zapewnia obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną Rodzinnych Domów Nr 1 i Nr 2 w Rybniku". Podał, że jako podstawę prawną do podjęcia uchwały Rada Miasta Rybnika (dalej "Rada") wskazała m.in. art. 94 ust. 1 ustawy, który na dzień podjęcia uchwały obowiązywał w brzmieniu: "Starosta może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności tworząc centra administracyjne do obsługi tych placówek lub zlecić realizację tego zadania na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654)". Wojewoda podkreślił, że zawarta w przepisie norma kompetencyjna nie mogła stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Organ nadzoru akcentował okoliczność, iż Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku z siedzibą przy ul. [...] w Rybniku od czasu utworzenia funkcjonował jako odrębna, od Rodzinnych Domów Nr 1 - z siedzibą przy ul. [...] i Nr [...] - z siedzibą przy ul. [...] w Rybniku, jednostka organizacyjna. Widniał w rejestrze placówek opiekuńczo-wychowawczych, prowadzonym przez Wojewodę pod nr PS/II/90193/15/02, a następnie pod numerem PS/TI/90197/47/10. Z kolei działalność Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1 prowadzona była w oparciu o wpis w ww. rejestrze nr PS/II/90193/15/02, zaś Rodzinnego Domu Dziecka Nr 2 prowadzona była w oparciu o wpis w rejestrze nr PS/II/90193/188/04. Wojewoda w drodze decyzji administracyjnych nr PS/II/90197/21/2/07 z dnia 29 kwietnia 2008 r. oraz nr PS/II/90197/22/2/07 z dnia 28 kwietnia 2008 r. wydał odrębne zezwolenia na prowadzenie ww. Domów.

Organ nadzoru podał, że treść Statutu Zespołu Ognisk Wychowawczych ukształtowana została przez następujące uchwały Rady Miasta Rybnika: Nr 69/VI/94 z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie utworzenia Zespołu Ognisk Wychowawczych i nadania mu statutu oraz Nr 252/XVIII/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutów jednostek organizacyjnych Miasta Rybnika działających w systemie pomocy społecznej (załącznik nr 3) - wraz z następującymi uchwałami zmieniającymi: Nr 470/XXX/2005 z dnia 26 stycznia 2005 r., Nr 699/XLVIII/2010 z dnia 10 lutego 2010 r. oraz uchwały Nr 727/LI/2010 z dnia 28 kwietnia 2010 r.

W myśl § 2 statutu Zespół Ognisk Wychowawczych jest jednostką organizacyjną Miasta Rybnika nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Zespół realizuje zadania Miasta Rybnika poprzez: zapobieganie sieroctwu i niedostosowaniu społecznemu dzieci i młodzieży, zapewnienie opieki całkowitej dla dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej oraz pomoc rodzicom mającym trudności w wychowaniu dzieci. Z § 4 statutu wynika, iż: "Zespół ma status zespołu placówek opiekuńczo-wychowawczych i łączy następujące zakresy sprawowanej opieki nad dziećmi oraz działania: 1) Placówki Wsparcia Dziennego, 2) Placówki Interwencyjnej oraz 3) Placówki Socjalizacyjnej realizowanej w Mieszkaniach usamodzielnienia". W § 5 statutu wskazano cele Zespołu, których realizacja następuje z uwzględnieniem form ww. placówek.

Z kolei działalność obecnego Rodzinnego Domu Nr 1 w Rybniku prowadzona była w oparciu o postanowienia: 1) załącznika nr 5 do uchwały Nr 252/XVIII/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutów jednostek organizacyjnych Miasta Rybnika działających w systemie pomocy społecznej, 2) uchwały Nr 393/XXVI/2004 z dnia 13 października 2004 r. w sprawie: zmiany uchwały Nr 252/XVIII/2004 Rady Miasta z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie przyjęcia statutów jednostek organizacyjnych Miasta Rybnika działających w systemie pomocy społecznej (nadającej placówce nazwę "Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1"), 3) uchwały Nr 781/XLVII/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie statutu Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1 w Rybniku, 4) uchwały Nr 413/XXIX/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie zmian w statucie Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1 w Rybniku, przyjętym uchwałą Nr 781/XLVII/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r. Rady Miasta Rybnika. Jednolity tekst uchwały w sprawie statutu Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1 w Rybniku stanowi załącznik do uchwały Rady Miasta Rybnika Nr 588/XL/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 6 grudnia 2013 r., poz. 7320). Z treści § 2 ust. 2 statutu wynika, iż Rodzinny Dom jest publiczną placówką opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego, realizującą zadania instytucjonalnej pieczy zastępczej w warunkach naturalnego środowiska rodzinnego, w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców.

Natomiast na mocy uchwały Rady Miasta Rybnika Nr 316/XXI/2004 z dnia 19 maja 2004 r. utworzono z dniem 1 lipca 2004 r. placówkę opiekuńczo-wychowawczą p.n.: Rodzinny Dom Dziecka nr 2 w Rybniku przy ul. [...] jako jednostkę budżetową Miasta. Uchwałą Nr 780/ XLVII/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r. nadano statut Rodzinnemu Domowi Dziecka Nr 2 w Rybniku. Uchwałą Nr 414/XXIX/2012 Rady Miasta Rybnika z dnia 19 grudnia 2012 r. wprowadzono zmiany w statucie. Zgodnie z § 2 statutu Rodzinny Dom Nr 2 jest jednostką organizacyjną Miasta Rybnika nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Dom jest publiczną placówką opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego, realizującą zadania instytucjonalnej pieczy zastępczej w warunkach naturalnego środowiska rodzinnego, w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców.

W ocenie organu nadzoru, ze względu na niezależność i funkcjonalne wyodrębnienie Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku oraz Rodzinnych Domów Nr 1 i Nr 2 w Rybniku regulacja § 1 ust. 4 kwestionowanej uchwały jest sprzeczna z prawem. Wojewoda wywiódł, że mając na uwadze ustawowe zadania placówek wchodzących w skład Zespołu - niedopuszczalne jest przyjęcie postanowienia statutowego, w myśl którego Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku zapewnia obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną Rodzinnych Domów Nr 1 i Nr 2 w Rybniku. Skoro te placówki nie funkcjonują w strukturach Zespołu, nie może on realizować zadań właściwych dla centrum administracyjnego do ich obsługi. Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, będący trzonem instytucjonalnej pieczy zastępczej, funkcjonującej w strukturach powiatu, powinien wykonywać wyłącznie właściwe sobie zadania - dążąc do osiągnięcia możliwie najwyższego poziomu świadczonych usług. Do takich zadań z pewnością nie sposób zaliczyć obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek opiekuńczo - wychowawczych będących jednostkami spoza jego struktury. Dowodzi to, iż charakter Zespołu Ognisk Wychowawczych oraz centrum administracyjnego do wspólnej obsługi tych placówek jest zupełnie odmienny - z uwagi na rozbieżność realizowanych przez nie zadań.

Na poparcie tej tezy Wojewoda odwołał się do regulacji nadrzędnych celów placówki opiekuńczo – wychowawczej, określonych w art. 93 ust. 4 ustawy i stwierdził, że ta regulacja nie wskazuje na dopuszczalność rozszerzenia działalności poprzez wykonywanie zadań o charakterze obsługowym wobec podmiotu zewnętrznego. Podał, że przepis ten należy odnieść także do zespołów placówek realizujących zadania wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Reasumując stwierdził, że Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku nie może być utożsamiany z Centrum Administracyjnym Obsługi - będącym jednostką o charakterze wyłącznie usługowym, zapewniającą wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną placówek opiekuńczo-wychowawczych. Utworzenie Centrum oznacza funkcjonalny przydział wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek, które to jednostki w przeciwnym wypadku musiałyby same realizować te zadania. Następuje to bez ograniczenia organizacyjnej samodzielności obsługiwanych placówek, w założeniu służy obniżeniu kosztów działalności oraz zapewnieniu sprawniejszej realizacji zadań, które nie mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej placówek. Konieczne jest przy tym, aby placówki, dla zarządzania którymi powołuje się centrum, były odrębnymi od niego jednostkami. Zespół Ognisk Wychowawczych jest natomiast jednostką mającą do wykonania ustawowo określone zadania merytoryczne, co jednoznacznie wyklucza prawną możliwość przypisania mu zadań o charakterze usługowym wobec odrębnych gminnych jednostek budżetowych. Zdaniem organu nadzoru, rozwiązanie przyjęte przez Radę należy uznać za wadliwe.

Gmina Rybnik w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odwołując się do treści art. 94 ust. 1 ustawy wskazała, że tworzenie odrębnych centrów administracyjnych jest jedną z form prowadzenia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej; ale nie jedyną. Na gruncie obowiązującego prawa brak jest przesłanek do uznania, iż wspólna obsługa, o której mowa w art. 94 ust 1 ustawy nie może być prowadzona przez inną jednostkę samorządową. Z literalnej treści przepisu wynika bowiem, iż jeżeli wspólna obsługa administracyjna nie jest realizowana poprzez utworzenie centrum administracyjnego, to zadanie to powinno być powierzone innej istniejącej już jednostce. Ponieważ Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku był jednostką posiadającą największe doświadczenie, jak i niezbędne fachowe kadry do realizowania wspólnej obsługi Rodzinnych Domów Dziecka Nr 1 i 2, tym samym to tej jednostce powierzono to zadanie - wprowadzając do jej statutu stosowny zapis. Gmina podała, że Rodzinne Domy Dziecka Nr 1 i 2 w Rybniku były jednostkami bardzo małymi, zatrudniającymi po dwie osoby łącznie z dyrektorem, więc tworzenie odrębnych służb kadrowych i finansowych w tych jednostkach było ze względów ekonomicznych nieuzasadnione. Gmina podkreśliła, że brak jakichkolwiek argumentów na poparcie twierdzenia, iż poprzez prowadzenie wspólnej obsługi administracyjnej Zespół Ognisk Wychowawczych nie jest w stanie realizować celów określonych w art. 93 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się do wywodu skargi, iż prowadzenie wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej dla Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1 i Rodzinnego Domu Dziecka Nr 2 przez Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku jest niezgodne z prawem, albowiem jednostki te są niezależne i funkcjonalnie wyodrębnione, Gmina oceniła, że jest to argument chybiony, albowiem warunkiem wprowadzenia wspólnej obsługi ekonomiczno - administracyjnej placówek opiekuńczo-wychowawczych jest ich niezależność; w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby wprowadzania takiej obsługi.

Gmina zgodziła się z twierdzeniem skargi, iż charakter Zespołu Ognisk Wychowawczych oraz centrum administracyjnego do wspólnej obsługi placówek jest zupełnie odmienny. Jednocześnie wywiodła, że konstatacja ta nie powinna jednak odnosić się do kwestionowanych zapisów uchwały albowiem przez fakt prowadzenia wspólnej obsługi administracyjnej Rodzinnych Domów Dziecka nr 1 i nr 2 Zespół Ognisk Wychowawczych nie stał się centrum administracyjnym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy.

Końcowo pełnomocnik Gminy wskazał, że uchwała ma charakter historyczny. Zlikwidowane zostały bowiem z dniem 31 grudnia 2015 r. (uchwały Rady Miasta Rybnika nr 215/XIV/2015 i 216/XIV/2015) tak Rodzinny Dom Dziecka Nr 1 jak i Rodzinny Dom Dziecka Nr 2. Również Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku nie działa już jako placówka opiekuńczo-wychowawcza. W zaistniałej sytuacji Sąd Administracyjny winien rozważyć ewentualność umorzenia prowadzonego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na rozprawie pełnomocnicy stron sporu sądowego podtrzymali prezentowane dotychczas stanowiska i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "ustawa p.p.s.a."), upoważnia sądy administracyjne do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu - w tym przez wojewodę.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej też "u.s.g.") ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wydanych przez organy gminy uchwał. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Nie znajdując przeto formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań, wskazać trzeba na treść art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. zezwalającego, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie akt w zaskarżonej części narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (jego części).

Poddana kontroli Sądu uchwała zmieniła statut jednostki budżetowej, jaką jest Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku. Zaskarżona chwała uznana został przez uchwałodawcę za akt prawa miejscowego, o czym świadczy treść jej § 2, a także przywołany w postawie prawnej art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Sąd tę kwalifikację uznaje za prawidłową. Za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku nie ma co prawda samodzielnego charakteru, a jego byt prawny zależy od organu, który tę jednostkę utworzył. Jednak podjęty na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwy organ akt generalny skierowany do tej jednostki określa zadania wykonywane na rzecz społeczności lokalnej. Regulacja zawarta w statucie jest więc zwrócona nie tylko do jednostki organizacyjnej podporządkowanej organowi samorządu terytorialnego lecz również do nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez Zespół Ognisk Wychowawczych. Nie ma więc charakteru aktu wyłącznie wewnętrznego. Uchwała nadająca statut tej jednostce zasadnie uznana została jako akt prawa miejscowego; taki sam charakter ma zaskarżona uchwała zmieniająca ten statut.

Uchwałę zaskarżono w części zawartej w § 1 ust. 4, w brzmieniu: "Zespół zapewnia obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną Rodzinnych Domów Nr 1 i Nr 2 w Rybniku".

Wojewoda zakwestionował możliwość wydania uchwały w tym zakresie w oparciu o normę kompetencyjną zawartą w art. 94 ust. 1 ustawy wywodząc, że Zespół nie może być utożsamiany z centrum administracyjnym obsługi, stanowiącym jednostkę o charakterze wyłącznie usługowym. Jest bowiem jednostką posiadającą określone zadania merytoryczne o charakterze opiekuńczo-wychowawczym, zdeterminowane treścią art. 93 ust. 4 ustawy. W ocenie organu nadzoru katalog tych zadań nie może być rozszerzany o zadania usługowe w stosunku do podmiotów zewnętrznych.

Nie zgodziła się z tym Gmina wskazując, że Zespół nie stanowi centrum administracyjnego obsługi - jest innego rodzaju jednostką organizacyjną gminy. Jednocześnie podkreśliła, że art. 94 ust. 1 ustawy nie zawiera katalogu zamkniętego podmiotów, za pomocą których starosta może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych; może to więc uczynić za pomocą innej istniejącej jednostki organizacyjnej. Gmina wywiodła, że prowadzenie przez Zespół wspólnej obsługi administracyjnej nie wpływa na możliwość wypełnienia przez ten podmiot zadań określonych w art. 93 ust. 4 ustawy.

W tym miejscu trzeba jeszcze zaznaczyć, że Sąd podziela pogląd prezentowany przez obydwie strony sporu, iż Zespół nie stanowi centrum administracyjnego obsługi. W związku z powyższym zagadnieniem spornym jest kwestia, czy Zespół – nie będący centrum administracyjnym obsługi - może prowadzić obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną wskazanych w uchwale placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Sąd – mając na względzie kryterium legalności - stwierdza, że jest to dopuszczalne. Za takim rozstrzygnięciem przemawiają bowiem zarówno efekty wykładni językowej, jak i pozajęzykowej.

Art. 94 ust. 1 ustawy w dacie podjęcia uchwały, obowiązywał w brzmieniu: "Starosta może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności tworząc centra administracyjne do obsługi tych placówek lub zlecić realizację tego zadania na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654)".

Językowa wykładnia tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że nie zawiera on katalogu zamkniętego sposobów (form), za pomocą których starosta może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że określenie "w szczególności" oznacza wprowadzenie przez prawodawcę katalogu otwartego. W takim katalogu: 1) specyfikuje się najbardziej typowe możliwości, 2) wskazuje na nowe możliwości, których wcześniej przepisy nie przewidywały, czy też 3) przesądza się pozytywnie legalność określonej możliwości, jeżeli w tej kwestii istniał spór. Zastosowanie katalogu otwartego nie oznacza natomiast wykluczenia innych możliwości (sposobów, form), wprost w przepisie nie wymienionych. W art. 94 ust. 1 wskazano jedynie dwie możliwości: utworzenie centrum administracyjnego do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz zlecenie realizacji tego zadania na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Literalne odczytanie przepisu formułującego katalog otwarty wskazuje, że nie są to formy jedyne. Jednocześnie językowa analiza tego przepisu nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie inne sposoby zapewnienia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez starostę placówek opiekuńczo-wychowawczych należy uznać za dopuszczalne.

Poszukując odpowiedzi na to ostatnie pytanie sięgnąć trzeba do wykładni systemowej w celu ustalenia, czy ustawodawca uregulował tę kwestię w sensie pozytywnym lub negatywnym w innym przepisie danego aktu prawnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) lub w innym akcie prawnym (wykładnia systemowa zewnętrzna). Sąd stwierdza, że w systemie prawa obowiązującego w dacie podjęcia uchwały nie było przepisu, który wprost dozwalałby na zapewnienie wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez starostę placówek opiekuńczo-wychowawczych poprzez powierzenie tej obsługi zespołowi placówek opiekuńczo-wychowawczych. Nie było też przepisu, który zakazywałby przyjęcia takiego rozwiązania.

Kolejno rozważyć więc trzeba, czy na gruncie wykładni celowościowej (funkcjonalnej) takie rozwiązanie ocenić można jako zgodne z prawem. W tym miejscu odnieść się trzeba do argumentacji Wojewody, który odwołując się do regulacji nadrzędnych celów placówki opiekuńczo–wychowawczej, określonych w art. 93 ust. 4 ustawy, twierdził, że ta regulacja nie wskazuje na dopuszczalność rozszerzenia działalności poprzez wykonywanie zadań o charakterze obsługowym wobec podmiotu zewnętrznego.

Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały): "Placówka opiekuńczo-wychowawcza: 1) zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne; 2) realizuje przygotowany we współpracy z asystentem rodziny plan pomocy dziecku; 3) umożliwia kontakt dziecka z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej; 4) podejmuje działania w celu powrotu dziecka do rodziny; 5) zapewnia dziecku dostęp do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych; 6) obejmuje dziecko działaniami terapeutycznymi; 7) zapewnia korzystanie z przysługujących świadczeń zdrowotnych".

Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że pośród wymienionych celów placówki opiekuńczo-wychowawczej nie zamieszczono wykonywania obsługi administracyjnej, ekonomicznej czy organizacyjnej innych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Powyższe stwierdzenie nie prowadzi jednak do wniosku, że takie powierzenie obsługi należy kwalifikować w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). W istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie przejawia się ona w możliwościach stosowania rozwiązań organizacyjnych, które dana jednostka samorządu terytorialnego ocenia jako najbardziej racjonalne i właściwe, z tym tylko zastrzeżeniem, że nie może takie rozwiązanie prowadzić do złamania prawa. Sąd nie dopatrzył się takiego zagrożenia w rozwiązaniu przyjętym w kwestionowanej uchwale. Nie budzi żadnej wątpliwości teza, że nadrzędnym celem placówki opiekuńczo-wychowawczej (też Zespołu) nie jest świadczenie usług administracyjnych, ekonomicznych czy organizacyjnych. Podstawowe cele zostały bowiem przez ustawodawcę wymienione w cytowanym art. 93 ust. 4 ustawy. Jednak placówka, jak najbardziej prawidłowo i skutecznie realizująca te cele, musi jednocześnie prowadzić obsługę ekonomiczną, organizacyjną czy administracyjną dla potrzeb własnych (jeżeli te czynności nie zostały powierzone podmiotowi zewnętrznemu). Nie ma żadnych przeszkód, by równocześnie zapewniła taką obsługę dla dwu innych placówki tego samego typu i to placówek zatrudniających jedynie po dwie osoby. Brak podstaw do twierdzenia, że wyspecjalizowani pracownicy silniejszego kadrowo Zespołu, wykonując taką powierzoną obsługę spowodują nienależyte wywiązywanie się przez Zespół ze wskazanych priorytetowych zadań i celów. Za dopuszczalnością przyjęcia takiego rozwiązania, jakie określono w uchwale przemawiają też względy racjonalności i poszanowania dla finansów publicznych. Nie w każdej jednostce samorządu terytorialnego celowe byłoby tworzenie centrum obsługi, np. ze względu na niewielką ilość placówek wymagających obsługi. Odstąpienie od utworzenia takiego centrum nie musi jednak skutkować koniecznością zatrudniania w każdej placówce opiekuńczo-wychowawczej osób posiadających kompetencje do zapewnienia obsługi własnej. Jako mieszczące się w granicach prawa należy ocenić również rozwiązanie, mocą którego kompetentni pracownicy jednej z placówek opiekuńczo-wychowawczych zapewniają obsługę także dla innych niewielkich placówek tego typu. Powyższe rozwiązanie nie niweczy celów regulacji i pozostaje w zgodności z wynikami interpretacji pozajęzykowej.

W tym miejscu dodatkowo wskazać jeszcze trzeba, że ustawodawca potwierdził prawidłowość takich rozwiązań organizacyjnych i zdecydował o potrzebie przecięcia sporów w tym zakresie. Od 1 stycznia 2016 r. art. 94 ust. 1 obowiązuje w brzmieniu: "Powiat może zlecić realizację obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez siebie placówek opiekuńczo-wychowawczych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy". Jednocześnie (mocą ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) w ustawie o samorządzie gminnym dodano art. 10a-d, które w istotnym dla sprawy zakresie obowiązują w brzmieniu: "Gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych - zwanym dalej "jednostkami obsługiwanymi" (art. 10a pkt 1). "Wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi" (art. 10b ust. 1). "Rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności: 1) jednostki obsługujące; 2) jednostki obsługiwane; 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi" (art. 10b ust. 2). "Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie" (art. 10c ust. 1). "W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w całości" (art. 10c ust. 2). Z regulacją tą koresponduje również rozwiązanie przyjęte w art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), które to przepisy stanowią, że: "Kierownik jednostki sektora finansów publicznych, zwany dalej "kierownikiem jednostki", jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5." (ust. 1). "Kierownik jednostki obsługującej, o której mowa w art. 10b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.) albo art. 8d ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.), jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej, o której mowa w art. 10a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym albo art. 8c pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa albo porozumieniem, o którym mowa w art. 10b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 8d ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio." (ust. 5).

Jak wynika z przytoczonych, aktualnie obowiązujących przepisów ustawodawca jednoznacznie dopuścił możliwość prowadzenia wspólnej obsługi przez dowolną jednostkę organizacyjną gminy (a nie przez centrum obsługi), gdyż takie rozwiązanie jest optymalne w świetle konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyżej szczegółowo opisano również w okresie przed nowelizacją w systemie prawa obowiązującego nie było przeszkód do przyjęcia rozwiązań wprost w przepisach nie wyspecyfikowanych. We wzmiankowanym zakresie nowelizacja miała więc jedynie charakter porządkujący, przecinający – w imię zasady pewności prawa - spory występujące w praktyce. Jednocześnie wskazać trzeba, że wprowadzona regulacja miała jednocześnie charakter istotnej zmiany prawotwórczej - ale jedynie w zakresie zasad odpowiedzialności kierownika jednostki organizacyjnej za całość gospodarki finansowej jednostki. Umożliwiono bowiem przeniesienie tej odpowiedzialności na kierownika jednostki obsługującej, co w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. nie było dopuszczalne.

Mając na względzie okoliczność, iż przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązanie nie pozostaje w sprzeczności z żadnym z zaprezentowanych wyżej rezultatów wykładni, nadto doznało wsparcia w porządkującej nowelizacji przepisów; Sąd stwierdza, że brak podstaw do kwalifikowania regulacji pomieszczonej w § 1 ust. 4 uchwały jako istotnego naruszenia prawa. Powyższe prowadzi do konstatacji, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w tej części jest nieuprawnione.

Jednocześnie, odnosząc się do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę, żądania umorzenia postępowania z uwagi na historyczny charakter skarżonej uchwały, w związku ze zlikwidowaniem Rodzinnego Domu Dziecka Nr 1 i Nr 2 oraz zmianą dotyczącą Zespołu, który nie działa już jako placówka opiekuńczo-wychowawcza, Sąd stwierdza, że to żądanie nie znajduje oparcia w prawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11 (LEX nr 1149224): "Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia" (por też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02; OTK-A 2002/7/91 oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 16/12; LEX nr 1145561). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela i przyjmuje za własny; uznając tym samym, że nie ma charakteru bezprzedmiotowego postępowanie prowadzone w stosunku do zaskarżonej uchwały, pomimo jej uchylenia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.