Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1698/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1-3 i art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 154/11 w sprawie ze skargi "D. Sp. z o.o." Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od spółki komandytowej "D. Sp. z o.o." z siedzibą w K. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł oraz na rzecz Z. Z. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 154/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla spółki "[...]" sp. z o.o. z siedziba w Krakowie, dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP S.A., teletechnicznej Netia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w Krakowie".

Za stronę w tym postępowaniu uznano, między innymi, E. i Z. Z. oraz [...]. Zasięg obszaru oddziaływania ww. inwestycji obejmował, między innymi, działkę nr [...],[...],[...]. W obszarze oddziaływania nie mieściła się działka nr [...].

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 293/09, ww. decyzja z [...] grudnia 2007 r. została uchylona.

W tym stanie sprawy, organ I instancji ponownie prowadził postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz zatwierdził projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę na wykonanie następujących robót budowlanych: budowa wewnętrznego układu drogowego z jezdniami, placem manewrowym, chodnikami, pochylniami, schodami terenowymi, murkami oporowym, odwodnieniem liniowym i zespołem miejsc parkingowych od strony ul. [...]; wolnostojącej, podświetlanej tablicy reklamowej; oświetlenia zewnętrznego; trzech masztów do zainstalowania kamer do monitoringu.

W decyzji tej ustalono obszar oddziaływania obejmujący działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że nastąpiło ograniczenie kręgu stron w stosunku do wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2007 r., a to dlatego, że zakres oddziaływania odniesiono jedynie do tych robót budowlanych, które nie zostały jeszcze zrealizowane i na które wydano pozwolenie na budowę, to bowiem uzasadnione jest ustalanym w tej sprawie stanem faktycznym. Tym samym pominięto E. i Z. Z. oraz [...], ponieważ ich działki nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. E. i Z. wnieśli odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2007 r. oraz zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego całość zamierzenia budowlanego.

Pismem z dnia 7 maja 2010 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że ich pismo z daty 7 kwietnia 2010 r. należy traktować, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. We wniosku wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami działki nr [...] i działki nr [...] znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. O decyzji z [...] stycznia 2010 r. dowiedzieli się w trybie dostępu do informacji publicznej i w dniu 29 marca 2010 r. otrzymali o niej informację w urzędzie. Zarzucili, że wykonano inwestycję na podstawie nieprawomocnego pozwolenia na budowę, a zakres oddziaływania tej inwestycji obejmuje działki wnioskodawców. Wskazali na zaciemnienie ich mieszkania wybudowanym biurowcem, przesłanianiem widoku z okien, zwiększeniem siły oddziaływania wiatru, zwiększeniem hałasu oraz ograniczeniem zabudowy na działce nr 1025/2.

Dnia 20 kwietnia 2010 r. w płynęło do organu I instancji pismo E. Z. i Z. Z. domagające się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2010 r. znak [...]. Jako podstawę wskazali wnioskodawcy brak udziału w postępowaniu bez ich winy, mimo że są właścicielami działki nr [...] oraz mieszkania w bloku nr [...] przy ul. [...] usytuowanego na działce nr [...].

[...] wniosła w dniu 7 maja 2010 r. wniosek o wznowienie postępowania, wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2010 r. i żądaniem uchylenia tej decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego.

We wniosku wskazano, że Spółdzielnia jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w sąsiedztwie inwestycji. Zarzucono, że organ I instancji bezprawnie zawęził zakres stron, a powinien uznać za strony wszystkie podmioty mające takich charakter w pierwotnym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia budowlanego, zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzji umarzającej postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

W ocenie organu I instancji zakres podstaw do wznowienia postępowania nie podlega wykładni rozszerzającej. Wniosek o wznowienie postępowania musi pochodzić od strony. Przytoczono rozumienie subiektywne i obiektywne pojęcia strony i znaczenie przyjętego założenia pojęcia strony w procedurze administracyjnej. Wskazano, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania wymaga spełnienia trzech przesłanek: 1) ustalenia, że wniosek pochodzi od strony, 2) ustalenia, że we wniosku powołano się na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 i art. 45a K.p.a. oraz 3) ustalenia dochowania terminu do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania.

Tym samym po wznowieniu postępowania organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania, co do przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, ale także zbadania, czy wniosek rzeczywiście pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w tym postępowaniu. Z uzasadnienia wynika, że organ I instancji stwierdził istnienie przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek osoby, która nie jest stroną i za takim stanowiskiem wielokrotnie wypowiedziały się sądy administracyjne. To zaś powinno prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.

Następnie wskazano, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczają przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tej ustawy, a nie powoływanie się na interes faktyczny osób trzecich.

W wyniku ponownej analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na należące do wnioskujących o wznowienie działki wzięto pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone w § 12, § 13, § 19 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 2, § 60 ust. 2.

Organ I instancji podkreślił, że nawet przy przyjęciu, że obszar oddziaływania obiektu powinno się wyznaczyć przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z charakteru całego zamierzenia inwestycyjnego (w tym zrealizowanego już budynku) brak jest podstaw do obejmowania obszarem oddziaływania nieruchomości.

Zrealizowany obiekt nie wprowadza także żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania zlokalizowanych po północnej stronie ul. [...] działek nr: [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W szczególności dotyczy to ograniczeń mogących wynikać z norm określających wymogi w zakresie zacieniania i przesłaniania pomieszczeń, zawartych w przepisach § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odległości odpowiadającej wysokości przesłaniania zrealizowanego budynku brak jest bowiem możliwości realizacji jakichkolwiek obiektów, co wynika z konieczności zachowania wymaganych prawem odległości od krawędzi jezdni, granic działek oraz nasycenia podziemną infrastrukturą techniczną.

Organ uznał, że w sytuacji, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną w sprawie, a jak zostało wyżej ustalone, jest oczywiste, że sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji nie bada, czy zrealizowane zostały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 K.p.a., albowiem ich ocena może nastąpić dopiero po ustaleniu, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot któremu winien przysługiwać przymiot strony, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskującej o wznowienie [...] oraz E. i Z. Z. brak było również podstaw do odnoszenia się do innych wskazanych we wniosku o wznowienie zarzutów kierowanych pod adresem przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i Z. Z., domagając się wznowienia postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wniosła również [...], domagając się jej uchylenia i wznowienia postępowania.

Rozpoznając wniesione odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego podniesiono, że zaskarżona decyzja o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana przedwcześnie.

Stwierdzono, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania i nie udowodnił bezspornie, że wniosek złożył podmiot nie będący stroną, co mogłoby wynikać już z samego wniosku (np. wnioskodawca nie jest: właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą jakiejkolwiek nieruchomości), jak również odstąpił od przeprowadzenia analizy, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie.

Skargę na tą decyzję wniosła Spółka [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania.

W obszernym uzasadnieniu wskazano, że w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę inwestor zrealizował znaczną część inwestycji, a po jego uchyleniu do realizacji pozostało wykonanie wewnętrznego układu drogowego z jezdniami, placem manewrowym, chodnikami, pochylniami, schodami terenowymi, murkami oporowymi, odwodnieniem liniowym i zespołem miejsc parkingowych od strony ul. [...], wolnostojącej, podświetlanej tablicy reklamowej, oświetlenia zewnętrznego oraz trzech masztów do zainstalowania kamer do monitoringu.

W ocenie strony skarżącej w tej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z [...] stycznia 2010 r. i prawidłowo ustalił krąg stron w tym postępowaniu. Ograniczenie zakresu stron w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę wynikało z zakresu samego zamierzenia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu w tej sprawie jest rozstrzygniecie co do właściwego trybu i czynności podejmowanych przez organy administracji w sytuacji, w której podanie o wznowienie postępowania oparte jest jedynie o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i podmiot wnoszący o podjecie tego postępowania twierdzi, że nie był a powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Sąd podniósł, że tylko strona może skutecznie zainicjować wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w takim przypadku wznowienie postępowania następuje poprzez wydanie stosownego postanowienia. Tym samym oznacza to – jak trafnie podniesiono w decyzji organu I instancji – że podanie o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. musi pochodzić tylko od strony, bo tylko na wniosek strony wznawia się postępowanie z ww. przesłanki. W ocenie Sądu niezgodna z powołanym przepisem jest taka wykładnia, zgodnie z którą skoro dana osoba twierdzi że jest stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w którym ją pominięto – to najpierw należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie ustalić, czy rzeczywiście wnioskodawca winien być uznany za stronę postępowania zwykłego.

Normę prawną dotycząca wszczęcia postępowania wznowieniowego należy odkodować w następujący sposób: jeżeli podanie o wznowienie wnosi strona w terminie i podaje jako przesłankę brak swojej winy w udziale w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją (hipoteza), obowiązkiem organu jest zbadanie złożenia wniosku przez stronę oraz zachowaniem ustawowego terminu wraz z podaniem przesłanki wznowienia i wydanie stosownego postanowienia lub decyzję (dyspozycja).

Sąd pierwszej instancji nie podziela stanowiska, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, w pierwszej kolejności powinno zostać wydane postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), a dopiero później ustalanie, czy wnioskodawca ma przymiot strony. Jeszcze raz należy podkreślić, że takie stanowisko nie uwzględnia szczególnego charakteru wszczęcia postępowania wznowieniowego. Postępowanie to, z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wszczynane per facta concludentia – ale jest wszczynane tylko wówczas, gdy wystąpi z wnioskiem strona z zachowaniem ustawowego terminu i z podaniem przyczyny wznowienia. Przeciwne założenie prowadzi do przyjmowania fikcji prawnej wszczęcia postępowania na wniosek strony a potem dopiero badania, czy rzeczywiście wniosek ten pochodzi od strony, a przy ustaleniu, że wniosek jednaj nie pochodzi od strony – umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i to pomimo tego, że bezprzedmiotowość w takiej sytuacji istniała już w chwili wydania postanowienia o wszczęciu postępowania.

Postępowanie regulowane w art. 145-152 k.p.a. charakteryzuje się tym, że w razie złożenia wniosku o jego wszczęcie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustalenie, czy wnioskodawca jest stroną winno nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania a w razie ustalenia, że dana osoba nie jest stroną – winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (od [...] kwietnia 2011 r. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania).

W ocenie Sądu zasadnie organ I instancji, ustalając brak istnienia po stronie wnioskodawców przymiotu strony, zbadał tą okoliczność i ustalając, że nie posiadają oni przymiotu strony – wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Istotnie bowiem zakres udzielonego decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2010 r. pozwolenia na budowę dotyczy takich robót budowlanych, które swoim zasięgiem nie obejmują działek skarżących. Ponadto w zakresie umorzenia postępowania co do już zrealizowanej inwestycji stroną jest sam wnioskodawca, ponieważ wówczas organ administracyjny w ogóle nie prowadzi merytorycznego postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę i tym samym nie bada zakresu (obszaru) oddziaływania obiektu, ponieważ - jak to miało miejsce w tej sprawie – został on już wybudowany.

Postępowanie wznowieniowe jest jeszcze bardziej sformalizowane, ponieważ w każdym przypadku organ administracyjny wydaje akt administracyjny czy to o wszczęciu postępowania wznowieniowego, czy też o odmowie wszczęcia – właśnie uzależniając to, między innymi, od ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony.

Należy zwrócić również uwagę na brzmienie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Gdyby przyjąć, że przesłanką tą jest ustalenie, że to strona nie ponosi winy braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, wówczas wymóg skutecznego wszczęcia postępowania tylko na wniosek strony byłby błędnie sformułowany i niepotrzebny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania.

W oparciu o tak sformułowany zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podniósł, że prawidłowa jest wykładnia, zgodnie z którą organ w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę, wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ administracji bada zatem wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Brak ustawowych przesłanek wznowienia bądź uchybienie terminom przewidzianym w art. 148 k.p.a., w ocenie organu stanowi podstawę z art. 149 § 3 k.p.a. do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.

W przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy organ orzekający w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie uznał danego podmiotu za stronę tego postępowania, organ orzekający o wznowieniu postępowania, na etapie wszczęcia wznowionego postępowania nie może badać a tym samym przesądzać tej kwestii, gdyż przystępowałby de facto do badania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Z. Z. Uczestnik postępowania podniósł zarzut wydania wyroku z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 w zw. z art. 149 k.p.a. - w związku z błędną wykładnią dokonaną przez Sąd przedmiotowych norm skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem w sprawie oraz

- art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni przytoczonych przepisów skutkującej nieuzasadnionym ustaleniem braku istnienia po stronie wnioskodawców E. i Z. Z. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi uczestnik wskazał, że dokonując wykładni przedmiotowych przepisów Sąd odstąpił od utrwalonej linii orzeczniczej oraz zakwestionował dotychczas jednolite stanowisko doktryny, zgodnie z którym, organ orzekający o wznowieniu postępowania na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie może badać kwestii dotyczącej podstawy wznowienia określonej art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż w takim wypadku przed wszczęciem niniejszego postępowania rozstrzygałby co do meritum sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku żadnego racjonalnego argumentu dla zmiany dotychczas stosowanej wykładni art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., wskazując jedynie, że "to przepisy prawa a nie stanowiska zajmowane w orzecznictwie sądowym winny stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sądowego w sprawie."

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] spółka komandytowa wniosła o ich oddalenie. Spółka w całości podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Z. E. Z. wniosła o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku. Uczestniczka postępowania w pełni podzieliła zarzuty i argumenty zawarte w skardze kasacyjnej. Ponadto podniosła, aby Sąd wziął pod uwagę, że dla działki nr [...] uczestnicy posiadają pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2011 nr [...] sygn [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por.: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Takie naruszenie przepisów postępowania zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce w sprawie. Przypomnieć należy, że organy orzekały w sprawie przed nowelizacją k.p.a., na mocy której ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., dodano między innymi art. 61a i zmieniono § 3 w art. 149 oraz dodano § 4 do tego artykułu.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii właściwego trybu i czynności podejmowanych przez organ administracji w sytuacji, w której podanie o wznowienie postępowania oparte jest jedynie o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i podmiot wnoszący o podjecie tego postępowania twierdzi, że powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania ostatecznych decyzji, w toku którego można wyróżnić trzy stadia:

1) stadium wszczęcia postępowania,

2) stadium rozpoznania,

3) stadium rozstrzygnięcia.

Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, która w sprawie nie ma interesu prawnego. Przepisy prawa procesowego opierają zasadę skargowości na prawie strony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jako prawie domagania się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkim kwalifikowanym, naruszeniem przepisów procesowych. Ustalenie legitymacji do złożenia tego żądania, w przypadku gdy jednostka powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego, jest przedmiotem ustalenia w toku rozpoznania (w drugim stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania).

W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.).

Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); 2) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259).

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu I instancji, który uznał brak istnienia po stronie wnioskodawców przymiotu strony i wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Zakres udzielonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. pozwolenia na budowę dotyczy bowiem takich robót budowlanych, które swoim zasięgiem nie obejmują działek skarżących. Ponadto, zdaniem Sądu, w zakresie umorzenia postępowania co do już zrealizowanej inwestycji stroną jest sam wnioskodawca, ponieważ wówczas organ administracyjny w ogóle nie prowadzi merytorycznego postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę i tym samym nie bada zakresu (obszaru) oddziaływania obiektu, ponieważ - jak to miało miejsce w tej sprawie – został on już wybudowany.

Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, LEX nr 510752). W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną..

Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot, który nie jest stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887).

W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. – Sąd pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku.

We wniosku o wznowienie postępowania E. i Z. Z. wywodzili przymiot strony z faktu, że w toku postępowania prowadzonego z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego wydaniem poprzedniej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2007 r. zostali uznani za strony postępowania, czyli przyjęto, że stanowiące współwłasność nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że zmiana stanowiska organu w ponownym postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę i zatwierdzającym projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia, czyli dotyczącym tego samego obiektu budowlanego, nie jest niczym uzasadniona, albowiem nie zmieniły się żadne parametry budynku istotne z punktu widzenia wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiadujące.

We wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2010 r. uczestnicy postępowania podnieśli, że wzniesiony budynek powoduje poważne zacienienie ich mieszkania w bloku nr [...] przy ul. [...] - na działce nr [...], Skutkiem wybudowania budynku świadczącym o jego oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie jest również zwiększony hałas powodowany przez ruch samochodów, z uwagi na zlikwidowanie w związku z budową ekranów dźwiękoszczelnych oraz przesłonięcie widoku z okien mieszkania w bloku nr [...] na działce [...].

Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] wzniesiony obiekt spowoduje, zdaniem uczestników, istotne ograniczenia w dostępie światła dziennego do pomieszczeń projektowanych na tej działce, istotne zwiększenie zacienienia działki i projektowanego na niej budynku zwłaszcza w okresie jesienno - zimowym, co przełoży się również na zwiększenie kosztów zużycia energii niezbędnej do ogrzania budynku.

W związku z tak sformułowanym wnioskiem zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie, czy uczestnicy mają przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wymaga ustalenia, czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomości uczestników (w tym m.in. kwestię zacienienia i innych okoliczności związanych z oddziaływaniem). Zbadanie powyższych okoliczności powinno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10).

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Mając na względzie powyższe stanowisko, Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, oceni, czy w okolicznościach sprawy projektowane zagospodarowanie terenu, rodzaj i funkcja planowanego przedsięwzięcia uzasadniały uznanie uczestników, jako właścicieli sąsiednich nieruchomości, za stronę postępowania i przydania im legitymacji do żądania wznowienie postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.