Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1378/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W., nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr [...], umieszczonej na słupie o wysokości 6 ma, posadowionym na fundamencie zagłębionym trwale, związanym z gruntem o wymiarach 2,20m x 3,40m x 1,0 m na części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] w rejonie skrzyżowania [...] w Dzielnicy [...] m. W..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego na części działki o nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie skrzyżowania [...] w Dzielnicy [...] m. W. pełnomocnik Spółki, podniósł zarzut naruszenia art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - wyznaczył wokół działki nr [...] z obrębu [...] obszar analizowany. W oparciu o przeprowadzoną analizę stwierdzono, że w obszarze objętym analizą znajduje się funkcja I - rekreacyjna ( teren zieleni alejami spacerowymi) oraz funkcja II komunikacja. Teren objęty wnioskiem stanowi niewielki fragment działki o nr [...], które przylega bezpośrednio do dwóch dróg publicznych ul. [...] i ul. [...]. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się dwa inne wolnostojące nośniki w odległości 8 m i 37 m oraz dwa nośniki średnioformatowe w odległości 8 m i 15 m. dla których brak jest pozwolenia na budowę. Powyższe wskazuje na brak kontynuacji w zakresie funkcji. Ustawienie nośnika reklamowego jest nowym elementem w przestrzeni tego regionu. Ustawienie go w miejscu wskazanym we wniosku spowoduje chaos w przestrzeni.

Odwołujący podniósł, że podstawowym błędem organu I instancji jest stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie występują inne nośniki reklamowe, podczas, gdy planowany nośnik nie jest sprzeczny z funkcją usługową, które występuje w obszarze analizowany. Kolegium wskazało, iż istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Kolegium wskazało, iż w związku z brakiem w obszarze analizowanym zabudowy, organ I instancji odwołał się do innych nośników reklamowych znajdujących się w sąsiedztwie działki, lecz umiejscowionych niezgodnie z prawem. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego przez obiekty budowlane należy rozumieć budynki wraz z instalacjami urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Należy więc posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć, zaś pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, według której reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zatem przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie - Prawo budowlane, "reklama" może być kwalifikowana jako: 1) budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, 2) obiekt małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, 3) tablica i urządzenie reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Z treści art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są, w rozumieniu Prawa budowlanego, budowlami. Natomiast, taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), wcześniej zaś decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 tego artykułu. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Organ I instancji, zdaniem Kolegium, po prawidłowo dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia tych wymogów, bo brak jest dowodów na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji omawiając kwestię kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) wskazał, że w bliskim sąsiedztwie istnieją m.in. nośniki reklamowe o zbliżonych parametrach, jednakże nie posiadają one dokumentów stwierdzających, że jest zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto stwierdził, że planowany nośnik miałby zostać posadowiony w obrębie skweru zieleni będącego częścią przestrzeni publicznej i w żaden sposób nie wpisują się ani formą architektoniczną, ani też funkcją w tą przestrzeń. Organ w powołaniu się na orzecznictwo podkreślił, że zasada "dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, iż mając na uwadze, że zgodnie z pkt 1 art. 61 ust.1 ustawy do ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Kolegium z powyższych względów organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Z analizy obszaru wynika, że teren na którym Spółka planuje usytuowanie reklamy stanowi taką przestrzeń w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością. Ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych niezgodnie z prawem. W tych warunkach, zdaniem Kolegium, zasadnie organ uznał, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Zgodnie z orzecznictwem urządzenie reklamowe będące budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego musi wpisywać się w estetykę otoczenia. W konstatacji Kolegium za niezasadne uznało zarzuty Spółki naruszenia art. 6,7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy m.in. w oparciu o opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej bazującą na Zarządzeniu nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r., które nie stanowi źródła obowiązującego prawa; utrzymanie ww. decyzji przez organ II instancji pomimo powyższego naruszenia, 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; organ pierwszej instancji uwzględnił w postępowaniu dowodowym opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej, mimo braku jakiejkolwiek podstawy prawnej ku temu i jednocześnie pominął fakt, że na analizowanym obszarze znajduje się również funkcja usługowa; organ II instancji nie odniósł się w skarżonej decyzji do powyższej kwestii, co oznacza, że nie zbadał sprawy w sposób całkowity, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nośnik skarżącej nie kontynuuje funkcji zagospodarowania terenu, pomimo, że wokół nośnika znajduje się funkcja usługowa, tożsama z funkcją pełnioną przez inwestycję A. S.A. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w punktach 1-5. W szczególności zgodnie z punktem 1 ww. przepisu niezbędne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie cytowany powyżej przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze przedmiotu – jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, CH Beck, Warszawa 2004). Stanowisko to zaakceptowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, dostępne w CBOSA). Organy obu instancji zasadnie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że w analizowanym obszarze występuje dwie funkcje: jedna - rekreacyjna ( teren zieleni z alejami spacerowymi), druga – komunikacyjna ( ulice). Teren wskazany we wniosku inwestora to fragment działki ew. nr [...], przylegającej bezpośrednio do dwóch dróg publicznych – ulicy [...] i ulicy [...]. W obszarze analizowanym występują dwa wolnostojące nośniki reklamowe wieloformatowe i dwa nośniki średniowymiarowe, jednakże zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, co też nie jest kwestionowane przez skarżącą Spółkę. W tych warunkach należy zgodzić się z organami, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy ze względu na brak podobnego obiektu budowlanego w obszarze analizowanym pozwalającego na ustalenie parametrów nowej zabudowy. Trzeba bowiem zaznaczyć, organy nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego. Wobec powyższego zasadnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Z analizy obszaru wynika, że teren, na którym skarżąca planuje usytuowanie reklam stanowi przestrzeń przeznaczoną pod tereny zieleni w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością mając na względzie jego przeznaczenie pod cele rekreacyjne. Należy zgodzić się z organami, że ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany na skutek ich realizacji w ramach samowoli budowlanej. W ten sposób wprowadził chaos i dysharmonię w tym obszarze. Wobec powyższego, w warunkach przedmiotowej sprawy zasadnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego, tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził aby w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Przeciwnie analiza materiału dowodowego wskazuje, że wydane decyzje poprzedzone były prawidłowo przeprowadzonym postępowanie wyjaśniający, a ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy obu instancji doprowadziła do właściwych wniosków, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., bowiem opinia Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego przedstawiona w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., , wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółka, była częścią materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji., niezbędnego do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.