Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par. 131 i par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] i P. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Rady [...] na rzecz P. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., wydana w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.), dalej usg oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1496, ze zm.) – określaną dalej jako: "specustawą mieszkaniową".

Inwestor - [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (powoływany niżej jako: "Spółka" "Inwestor") zaplanował realizację inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z lokalami usługowymi lub handlowymi, garażem podziemnym, drogami oraz zagospodarowaniem terenu. W dniu 22 maja 2019 r. Inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji do Rady Miasta [...], na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej. Wniosek został zmodyfikowany dnia 20 sierpnia 2019 r. Po opublikowaniu wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz zapoznaniu się z opiniami oraz uwagami do wniosku, Rada Miasta [...] dnia [...] listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji.

W uchwale Rada Miasta stwierdziła, że: "na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 oraz z 2019 r. poz. 630, 1309, 1696) uchwala się, co następuje:

§ 1. Odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi lub handlowymi, garażem podziemnym, drogami oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy [...] w [...].

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi [...].

§ 3. 1. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej [...].

2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

W dniu 17 grudnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 usg, poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej skarżonej uchwały,

2. naruszenie art. 7, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, wskutek braku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie to jawi się jako arbitralne, naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, zasadę zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego,

3. naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji wydanie uchwały sprzecznej z celem specustawy, zawierającej rozwiązania upraszczające i usprawniające realizację inwestycji mieszkaniowych,

4. naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań, w zakresie dotyczącym wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy inwestycja jest nie tylko niesprzeczna, a nawet zgodna ze studium oraz błędne przyjęcie, że Prezydent [...], jest organem uprawnionym do przedstawiania opinii, w zakresie treści wniosku, podczas gdy organ ten jest jedynie organem sprawującym kontrolę formalną i żaden przepis nie statuuje możliwości przedstawiania przez niego własnej opinii, ingerowania we wniosek,

5. naruszenie art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej poprzez uznanie, że negatywna opinia stanowi przesłankę odmowną do ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz nieprawidłowe przyjęcie, że jest opinią negatywną, mimo że w myśl ustawy niezłożenie opinii w terminie winno zostać uznane za brak zastrzeżeń,

6. naruszenie art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia, negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, podczas gdy uwagi i opinie nie są wiążące dla Rady Gminy, zwłaszcza że opinia MKUA jest subiektywna i nie wyraża merytorycznych zarzutów, a jedynie wątpliwości, dotyczące racjonalności proponowanych przez inwestora rozwiązań,

7. naruszenie art. 7 ust. 14 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "uzgodnienie" wniosku z właściwymi organami i przyjęcie, że tylko uzgodnienie bez uwag należy rozumieć jako uzgodnienie pozytywne, podczas gdy uzgodnienie z uwagami również powinno być rozumiane jako uzgodnienie pozytywne z pewnymi wytycznymi, które inwestor powinien spełnić na dalszym etapie inwestycji,

8. naruszenie art. 8 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że niezbędnym elementem uchwały lokalizacyjnej powinny być finalne rozwiązania komunikacyjne, podczas gdy przepis ten nie statuuje obowiązku formułowania tychże rozwiązań w formie finalnej już na tym etapie, a ostateczną formę rozwiązań komunikacyjnych opracowuje się dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę,

9. naruszenie art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji przedsiębiorców w zakresie składanych przez nich wniosków.

Powołując się na powyższe zarzuty Spółka wniosła o:

- stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o jej,

- zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Drugą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...], zaskarżając ją w całości, wystosował w dniu 17 grudnia 2019 r. P. M. (określany dalej jako Skarżący). Legitymację skargową wywodził stąd, że realizacja planowanej przez inwestora inwestycji mieszkaniowej miała nastąpić na gruntach stanowiących własność skarżącego. Zarzucił on naruszenie:

1) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na:

a) bezzasadnym podjęciu uchwały o odmowie, w sytuacji gdy spełnione były ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały pozytywnej;

b) niewzięciu pod uwagę przy podejmowaniu uchwały stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności przy dokonywaniu oceny wpływu negatywnych, niewiążących opinii organów współdziałających do wniosku Inwestora;

c) nienależytym wyjaśnieniu w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, w szczególności poprzez brak odniesienia się do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium, w kontekście uzyskanych negatywnych opinii organów współdziałających, które należało ocenić przez pryzmat tych przesłanek;

2) art. 5 ust. 3, w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań [...], uchwalonym przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uzupełnioną uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (dalej: Studium [...], Studium), w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy wskazany we wniosku Inwestora wskaźnik jest zgodny ze studium, a podważanie przez organ sposobu jego obliczenia, w oparciu o koncepcję załączoną do wniosku, niestanowiącą dokumentu na tyle szczegółowego i dokładnego co projekt zagospodarowania terenu, będący elementem projektu budowlanego;

3) art. 7 ust. 12 pkt 14, w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na:

a) uwzględnieniu jako podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Staży Pożarnej, podczas gdy została ona wniesiona po terminie, a nieprzekazanie opinii w terminie oznacza brak zastrzeżeń,

b) uwzględnieniu jako podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Staży Pożarnej, podczas gdy organ nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego,

c) uznanie, iż podstawą do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest opinia [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Staży Pożarnej, która odnosi się do kwestii nie podlegających ocenie na obecnym etapie tj. na etapie uchwały lokalizacyjnej, bowiem zgodność z warunkami technicznymi inwestycji podlega badaniu przy udzielaniu pozwolenia na budowę;

4) art. 7 ust. 12 pkt 1, w zw. z art. 7 ust. 13 oraz art. 6 specustawy mieszkaniowej, polegającym na uznaniu, iż podstawą do podjęcia uchwały o odmowie jest opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, podczas gdy organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest związany stanowiskiem organu opiniującego, a ponadto opinia nie dotyczy oceny zgodności prawem rozwiązań, lecz oceny ich racjonalności, a przy tym zawiera negatywną ocenę przedstawionej przez inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, bez jednoczesnego wskazania, których elementów z art. 6 ustawy w tej koncepcji brakuje;

5) art. 7 ust. 14 pkt 3, w zw. z ust. 15 specustawy mieszkaniowej wskutek bezpodstawnego uznania, iż "Przyjęcie uchwały o lokalizacji w obecnym kształcie, bez doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg spowoduje poważne problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę", w sytuacji, gdy właściwy zarządca drogi - Zarząd Dróg Miejskich w [...] pismem z dnia [...] października 2019 r. uzgodnił zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Inwestora (dokonał uzgodnienia - nie odmówił uzgodnienia), zgłaszając jednie uwagi odnośnie do warunków obsługi komunikacyjnej, które to kwestie będą przedmiotem procedowania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie pozwolenia na budowę, a zatem brak było przeszkód formalnoprawnych w tym zakresie do podjęcia uchwały pozytywnej, tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której dotyczy niniejsza sprawa;

6) naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej, poprzez przyjęcie za podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji brak doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, w sytuacji gdy ustalenie lokalizacji inwestycji nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia warunków, niewynikających z odrębnych przepisów, a projektowana inwestycja odpowiada standardom ustawowym, jak i lokalnym, w tym w szczególności posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez istniejący zjazd, a doprecyzowanie warunków obsługi komunikacyjnej nastąpi na dalszym etapie, tj. przed udzieleniem pozwolenia na budowę;

7) naruszenie oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) zwanej dalej: upzp, w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32, w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów i właścicieli nieruchomości objętych wnioskami w trybie specustawy mieszkaniowej, poprzez podjęcie uchwały negatywnej, w sytuacji, gdy dla innej inwestycji pomimo negatywnej opinii właściwego komendanta straży pożarnej i uzgodnienia z uwagami ze strony zarządcy drogi, organ podjął uchwałę pozytywną, tj. uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej w [...] [...] [...]), co stanowi wyraz nierównego traktowania obywateli przez gminę oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów i inwestorów.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2. zasądzenie od kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi daleko idące ograniczenie w zakresie swobodnego korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, wyrażającego się m.in. w możliwości zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, jak i w swobodzie korzystania z nieruchomości, z uwzględnieniem jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia, zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), zwanej dalej dalej "K.c.".

Skarżący wywodził, że Prezydent [...] dokonał we własnym zakresie wyliczeń i podważył wskazywany przez Inwestora wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Pracownicy Biura posłużyli się skanem, przekazanego przez Inwestora załącznika (w skali 1:1200) i wyliczyli we własnym zakresie ilość zieleni. Określono, że udział zieleni wynosi 58,9%, co posłużyło do uzasadnienia rzekomej niezgodności koncepcji ze studium. Natomiast Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna nie wskazała, iż inwestycja jest sprzeczna ze Studium.

W tym kontekście Skarżący wyjaśnił, że rysunek, na podstawie którego organ dokonał swojej analizy sporządzony został w małej skali 1:1200, która komunikuje kompozycję urbanistyczną inwestycji, powiązania przestrzenne z otoczeniem oraz planowane zagospodarowanie, które jest przedstawione jedynie schematycznie.

Co więcej, rysunek przedstawiony przez Inwestora został zeskanowany i przeskalowany ręcznie przez pracowników BAiP. Każda z tych czynności zwiększa margines błędu, którym obarczona jest ta analiza. W połączeniu z błędem wynikającym z samej skali rysunku, należy stwierdzić, że margines błędu jest dalece większy, niż 1,1%. Same linie tworzące obrys zabudowy mają grubość 0,4 mm na wydruku, co odpowiada ok. 0,5 m w rzeczywistości. Wskaźnik PBC został we wniosku Inwestora określony na poziomie zgodnym ze Studium. Organ podejmujący uchwałę lokalizacyjną związany jest wnioskiem Inwestora i nie może ingerować w jego treść.

W ocenie skarżącego, słusznie zauważył Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), sporządza się dopiero na kolejnym etapie inwestycji, a więc przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Koncepcja nie jest, bo nie musi być tak szczegółowa jak projekt budowlany i nie można na jej podstawie weryfikować deklarowanego przez Inwestora wskaźnika.

Zdaniem skarżącego, projektowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium w zakresie wskaźnika PBC, a deklarowany wskaźnik podlegałby szczegółowej weryfikacji na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Na powyższych argumentach skarżący oparł stwierdzenie, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej uznając, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunku niesprzeczności ze studium, gdyż jeśliby do tego naruszenia nie doszło, zostałaby podjęta uchwała pozytywnie załatwiająca wniosek inwestora, a inwestor w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę byłby związany wskaźnikiem PBC na poziomie 60 %.

Nadto skarżący, odwołując się do judykatury wywodził, że rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, z uwagi na okoliczności niewymienione w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności na inwestycję.

Dalej skarżący, odnosząc się do art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej, wskazał, że uwzględniono opinię [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Staży Pożarnej, co wynika wprost z podsumowania, zawartego w uzasadnieniu do projektu uchwały, podczas gdy opinia ta została wniesiona po terminie. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej należało w takiej sytuacji przyjąć, iż nieprzekazanie opinii w terminie oznacza brak zastrzeżeń. Istotne znaczenie ma również fakt, iż opinia [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Staży Pożarnej odnosi się do kwestii, nie podlegających ocenie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie uchwały lokalizacyjnej, bowiem zgodność z warunkami technicznymi projektowanej inwestycji podlega badaniu i ocenie dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego i ma obowiązek dokonać jego wnikliwej oceny, czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło. Opinia nie mogła stanowić podstawy do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, choćby z tego względu, iż nie dotyczy ona oceny zgodności z prawem zaproponowanych przez Inwestora rozwiązań, lecz oceny ich racjonalności, co wprost wskazano w jej treści. Co więcej, opinia zawiera negatywną ocenę koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, przy jednoczesnym braku wskazania, których elementów z art. 6 ust. 2 ustawy koncepcja przedłożona przez Inwestora nie zawiera.

W ocenie skarżącego, organ podejmujący uchwałę lokalizacyjną dysponował kompletem niezbędnych uzgodnień do podjęcia uchwały pozytywnej. Uzasadniając to stwierdzenie skarżący wywodził, że zgodnie z art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości, wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości, wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ dokonuje uzgodnień w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia, a po modyfikacji wniosku przez inwestora organ wystąpił ponownie do - Zarządu Dróg Miejskich w [...] o uzgodnienie wniosku, a pismem z dnia [...] października 2019 r. ZDM uzgodnił zamierzenie inwestycyjne, zgłaszając jednocześnie uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji. Co więcej, również Burmistrz [...] uzgodnił zamierzenie inwestycyjne pismem z dnia 26 września 2019 r., zgłaszając jednocześnie uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej.

Organ podejmujący uchwałę nie wskazał w uzasadnieniu projektu, iż powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji jest brak uzgodnienia z zarządcą drogi. Nie powołał się również na niespełnianie przez inwestycję standardu ustawowego, w zakresie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, gdyż bezsprzecznym jest, iż projektowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Organ podejmujący uchwałę powołał się na brak doprecyzowania finalnych rozwiązań komunikacyjnych, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń zarządców dróg, co nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały negatywnej.

Skoro uchwała lokalizacyjna ma być równoważna decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która taki dostęp weryfikuje (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp), to przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć prawnie gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi, a kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę z dnia 2 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że:

1. uchwała została prawidłowo przygotowana, wraz z uzasadnieniem do projektu uchwały, zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zawiera uzasadnienie, wskazujące na przyczyny odmowy ustalenia wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej (co dotyczy: sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...], niespełnienia wymogu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC), ponieważ na terenie inwestycji dla terenów M2 PBC wynosi 58.9%, a wg Studium powinno stanowić 60%). Organ podkreślił, że w uzasadnieniu zawarto informacje dotyczące ścieżki proceduralnej, w szczególności przywołano treść opinii i uzgodnień (również opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego). Pozostałe wyjaśnienia zostały zawarte w uzasadnieniu, jako informacja m.in. o spełnieniu standardów lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych, przyjętych Uchwałą na [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...]. W ocenie organu niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 i 40 ust 1 usg.

2. Organ wywodził, że jakkolwiek intencją ustawodawcy było ułatwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych, to jednocześnie wyznaczył on ustawowe granice takich ułatwień, do których przede wszystkim należy zagadnienie zgodności ze studium uwarunkowań oraz stanowisk zajętych przez organy uzgadniające projekt uchwały. Dopuszczalną ocenę zasadności wniosku należy ujmować szeroko, poprzez całokształt potrzeb rozwojowych i mieszkaniowych gminy. Stosownie do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium. Ustawodawca przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwalę o lokalizacji inwestycji.

3. Związanie organu wnioskiem inwestora w żadnym przypadku nie oznacza braku możliwości weryfikacji prawdziwości informacji, zawartych we wniosku, w tym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej - lecz konieczność odnoszenia się do tych właśnie informacji i żądań - a nie "potencjalnej" weryfikacji wniosku, jako zakresu żądania.

4. W wezwaniu do usunięcia braków formalnych z dnia 23 sierpnia 2019 r. poinformowano inwestora, że: "Wyjaśnienia wymaga co wnioskodawca rozumie jako "powierzchnię biologicznie czynną. Prosimy o wyjaśnienie dlaczego do bilansowania terenu nie została wzięta pod uwagę cala powierzchnia terenu inwestycji". Zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego ze Studium (...) jest odrębna analizą, która ma na celu wskazanie, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium. W tym przypadku powinny być również wyliczenia dla terenu inwestycji." Gmina podkreśliła, że organ nie wzywa do zmiany podanych we wniosku wskaźników, a jedynie wzywa do uzupełnienia braków formalnych wniosku, np. w tym przypadku wskazania niesprzeczności ze Studium i wykazania obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, które ten brak sprzeczności by potwierdzały. We wniosku na tym etapie inwestor nie dostarczył szczegółowych obliczeń, a jedynie ostateczne parametry, dlatego też organ we własnym zakresie musiał dokonać oceny i sprawdzenia niesprzeczności ze Studium. Nie jest jednak prawdą, że organ ingerował we wniosek.

5. Inwestor podał we wniosku w tabeli tylko łączną wielkość powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na gruncie rodzimym i stwierdził, że PBC stanowi 61% , nie podając w odniesieniu do jakiego obszaru jest wyliczony ten udział, przy czym nie powołał wielkości powierzchni utwardzonych (chodników), ani powierzchni łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, a elementy te mają istotny wpływ na bilans PBC. Z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w Studium w dwóch obszarach o różnym wymaganym udziale PBC, tzn. M2.12 z wymaganym m.in. 60% PBC i ZP1 z min. 90% PBC, zaistniała konieczność sprawdzenia czy inwestycja spełnia warunek Studium dla terenu M2.12 i odrębnie dla ZP1. W tym celu koncepcja inwestorska, stanowiąca załącznik do wniosku, została skalibrowana do Państwowego Układu Współrzędnych Geodezyjnych PL-2000 i wyliczono powierzchnie utwardzone oraz powierzchnię łączników pomiędzy częściami podziemnymi budynków, co pozwoliło ustalić PBC w obszarze M2.12 oraz ZP1. Wykonane obliczenia pozwoliły ustalić, że na terenie inwestycji znajdującym się w ZP1 udział PBC na gruncie rodzimym wynosi 93% - co spełnia wymóg Studium, a na terenie znajdującym się w M2.12 wynosi 58,9% i jest mniejszy, niż wymagane minimum 60%. Sprzeczność ze studium uwarunkowań była przedmiotem dyskusji na posiedzeniu MKUA, m.in. dnia 18 sierpnia 2019 r., podczas którego członkowie MKUA wypunktowali szereg niejasności i nieprawdziwych twierdzeń (jak m.in. to że nie da się wykonać placu zabaw w 100% na gruncie rodzimym), a sam Inwestor stwierdził że zachodzi "nieznaczna" niezgodność ze studium uwarunkowań. Inwestor sam potwierdził, uzupełniając wniosek o stosowne wyliczenia w odrębnych postępowaniach, że nie dopełnił wymaganego warunku wykazania braku sprzeczności ze Studium. Parametr minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej musi zgadzać się z zapisami Studium. Parametr ten jest wiążący dla inwestora i musi być utrzymany na późniejszych etapach realizacji projektu. Podczas dwukrotnej publikacji wniosku (I publikacja - [...] lipca 2019 r. oraz II publikacja - [...] września 2019 r.) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej został powiadomiony przez Prezydenta [...] o możliwości przedstawienia opinii wciągu 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia (zgodnie z art. 7 ust. 12 i 13 ww. ustawy). Organ ten po I publikacji otrzymał powiadomienie w dniu 5 lipca 2019 r., natomiast po II publikacji powiadomienie zostało doręczone 10 września 2019 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przedstawił swoje stanowisko w obu przypadkach - w postaci negatywnej opinii w zakresie zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Pierwsza opinia z dnia [...] lipca 2019 r. została nadana 18 lipa 2019 r., (zachowany zatem termin dokonania opinii w powiadomieniu z 5 lipca 2019 r.). Z kolei druga opinia KWPSP z dnia [...] października 2019 r. została nadana 8 października 2019 r., gdzie nie został zachowany termin na przedstawienie przez organ swojej opinii. Zgodnie z art. z art. 7 ust. 13 ustawy nieprzekazanie opinii w terminie 21 dni uznaje się za brak zastrzeżeń.

Dalej organ wywodził, że negatywna opinia w obu pismach wynikała z faktu, iż przedmiotowy wniosek nie zawiera opisu warunków ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w § 11 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), pozwalających dokonać oceny, w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, dotyczącymi w szczególności zapewnienia wody do celów przeciwpożarowych i dojazdu dla pojazdów jednostek przeciwpożarowych. Szczegółowe wymagania w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej zawarte są w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U., poz. 2117).

Nieustosunkowanie się inwestora do opinii KWPSP, skutkowało przedstawieniem przez KWPSP identycznego stanowiska, tj. negatywnej opinii KWPSP. Organ sporządzając projekt uchwały odmownej wraz z uzasadnieniem dysponował zatem negatywnymi opiniami KWPSP (po I publikacji złożona w terminie, po II publikacji złożona po terminie). Inwestor składając wniosek po modyfikacji nie rozwiązał według opinii Komendanta kwestii w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących uwzględnienia uwag Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, organ wskazał, że została ona powoływana na mocy art. 8 upzp, jako organ Prezydenta [...]. Podkreślenia wymaga, że mimo sformułowania opinii przez organ doradczy prezydenta opis stosunku organu wykonawczego gminy do wniosku inwestora następuje dopiero na etapie prezentowania opracowanej na podstawie tego wniosku uchwały. Istnieje możliwość przedstawienia opinii wobec wniosku przez organ doradczy prezydenta, w toku konsultacji społecznych przez gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczna, zgodnie z art. 7 ust. 12 pkt. 1 "specustawy mieszkaniowej".

Powołana przez Prezydenta [...] Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, zaopiniowała analizowany wniosek negatywnie - zarówno podczas I, jak i II publikacji. W przypadku pierwszej publikacji, Komisja zaopiniowała negatywnie wniosek z uwagami, dotyczącymi m.in. nieuwzględnienia planowanego charakteru terenów, otaczających i założeń kompozycyjnych, nieuwzględnienia również ustalonych w Studium uikzp ograniczeń wysokości zabudowy w strefie KZ-K, negatywnej oceny propozycji realizacji zabudowy mieszkaniowej o wysokości większej niż 3 kondygnacje (dwóch siedmiokondygnacyjnych budynków usytuowanych przy płn-wsch. granicy terenu inwestycji). Komisja wskazała ponadto na: sprzeczność ze Studium w zakresie: wysokości zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz na niespójność wewnętrzną wniosku, w odniesieniu do przewidywanej obsługi komunikacyjnej inwestycji (w treści wniosku jest ona przewidziana od ul. [...] zaś na rysunku koncepcji urbanistyczno-architektonicznej od [...]).

Z kolei po II publikacji, negatywna opinia MKUA zawierała następujące uwagi:

- Komisja ocenia negatywnie przedstawioną koncepcję urbanistyczno-architektoniczną podkreślając wątpliwości w zakresie:

- obsługi komunikacyjnej, a przede wszystkim, iż większość miejsc postojowych przewidziano na platformach umożliwiających niezależne parkowanie trzech samochodów osobowych. o przyjętej struktury mieszkań,

- celowości modyfikacji wniosku dotyczącej m.in.: zasad parkowania, w tym zjazdu do garażu oraz przykładowych rozwiązań mieszkań,

- zdaniem Komisji koncepcja urbanistyczno-architektoniczna być na tyle precyzyjna, aby móc ją ocenić we wszystkich wymaganych ustawą aspektach,

- Komisja uznała za wskazane uzupełnienie wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uzgodnienie obsługi komunikacyjnej.

- Wobec zapisów art. 25 specustawy, wniosek zawierający negatywnie ocenioną koncepcję urbanistyczno-architektoniczną nie może być zaakceptowany.

Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, iż negatywna opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie była jedyną przesłanką, skutkującą podjęciem odmownej uchwały. MKUA, jako organ doradczy Prezydenta [...] ocenia wniosek pod kątem architektoniczno-urbanistycznym. Zatem jest to jedyna instytucja, która może odnieść się do kwestii, związanych z powiązaniem inwestycji z terenami otaczającymi, struktury funkcjonalnej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz układu urbanistycznego zespołu budynków i kompozycji architektonicznej obiektów o funkcji podstawowej. Wszystkie te zagadnienia poruszane były na posiedzeniu MKUA (z [...] lipca 2019 r. oraz [...] września 2019 r.). Opinie MKUA nie starają się wskazać precyzyjnych rozwiązań, mających na celu ulepszenie lub/i uczytelnienie przyjętych rozwiązań we wniosku, lecz odnoszą się do ogólnych zagadnień, które wymagałyby ponownego przeanalizowania.

Prezydent [...] powiadomił zarządców drogi o możliwości uzgodnienia ww. wniosku w terminie 21 dni od dnia dostarczenia powiadomienia.

Podczas I publikacji Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił zamierzenie inwestycyjne i zgłosił warunki, w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, dotyczące w szczególności: niedopuszczenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od [...], z uwagi na funkcje i znaczenie ulicy w układzie komunikacyjnym miasta (bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2016 r. poz. 124, na drodze klasy "G" - [...] - należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów), przed przystąpieniem do wykonania analizy inwestor powinien wystąpić do Zarządu Dróg Miejskich lub Biura Polityki Mobilności i Transportu o określenie obszaru, zakresu i horyzontów analizy, miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji nie mogą być zlokalizowane w projektowanych liniach rozgraniczających [...], nie dopuszcza się możliwości lokalizacji w liniach rozgraniczających [...] elementów obsługi obiektu typu np. schody, pochylnie. Natomiast Burmistrz [...] - który, nie uzgodnił ww. inwestycji, przedstawił uwagi w szczególności w zakresie: sprzeczności i niespójności we wniosku inwestora, co do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ul. [...], określenia czy planuje on połączenie garażu podziemnego z ul. [...], czy nie, na żadnym załączniku graficznym nie pokazano projektowanego zjazdu z ul. [...] do projektowanego garażu podziemnego, konstrukcja garażu musi zapewniać możliwość wjazdu samochodów dostawczych oraz pojazdów ciężarowych do wywozu nieczystości, w garażu podziemnym należy zaprojektować miejsca dla pojazdów zaopatrzenia funkcji handlowej i pojazdów wywożących nieczystości, miejsca postojowe dla zabudowy mieszkaniowej projektować według wskaźnika wyższego, niż jedno miejsce postojowe na mieszkanie, wjazd na drogę pożarową musi być wygrodzony w sposób fizyczny, w celu uniemożliwienia wjazdu innych pojazdów, niż wozy bojowe Straży Pożarnej, projektowane ciągi piesze w przyszłym pasie drogowym drogi 44KDD (według mpzp rejonu pod Skocznią — część I) mogą funkcjonować wyłącznie jako rozwiązanie etapowe do czasu budowy drogi 44KDD.

Nadto organ w odpowiedzi na skargę przytoczył uwagi, zgłoszone przy II publikacji Zarząd Dróg Miejskich oraz Burmistrza [...].

Po drugiej publikacji obaj zarządcy dróg uzgodnili przedmiotowy wniosek warunkowo, zgłaszając przytoczone powyżej uwagi. Organ wskazał, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte we wniosku muszą zostać ponownie przeanalizowane, przy uwzględnieniu licznych zastrzeżeń i warunków zarządców dróg. Zaniechanie tego mogłoby spowodować problemy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

[...] jest drogą powiatową o wzmożonym ruchu komunikacyjnym. W pobliżu planowanej inwestycji realizowana jest już zabudowa mieszkaniowa, a ruch z terenów, gdzie znajduje się planowana inwestycja i powstaje wokół nowa zabudowa, jest związany z dużymi utrudnienia, związanymi z włączeniem się do ruchu samochodowego na [...] w innych ulic podporządkowanych. Zatem argumentacja Burmistrza [...], w zakresie doprojektowania dodatkowego zjazdu obsługujące inwestycję od strony ulicy 44KDD - celem prawidłowej obsługi ruchu w rejonie planowanej inwestycji należy wybudować odcinek drogi 20 KDD (od ul. [...] w kierunku północnym), który przyczyni się do poprawy płynności ruchu w okolicy, wydaje się być - zdaniem organu - zasadna.

Obecnie na przedmiotowym terenie znajduje się tylko jeden dom jednorodzinny, z wjazdem od strony [...], natomiast inwestor proponuje sześć budynków wielorodzinnych, z lokalami usługowymi i garażem, które osiągnąć mają wysokość 12 metrów. Wstępna liczba mieszkań została określona na 90 - 129 mieszkań, a w garażu podziemnym maksymalna liczba miejsc parkingowych przewidywana jest na 140 miejsc. Takie obciążenie dodatkowo niekorzystnie wpłynie na zakorkowanie m.in. [...]. Z wieloletniej praktyki współpracy z jednostkami uzgadniającymi wynika jednoznacznie, że użyte w piśmie sformułowanie "uzgadnia (...) i zgłasza następujące uwagi", oznacza konieczność wprowadzenia korekt i dopiero skorygowany wniosek może być przedmiotem uzgodnienia.

Biorąc pod uwagę stanowisko zarządy drogi wyrażone w uzgodnieniu, należy – w ocenie organu - uznać, że w istocie nie było to uzgodnienie, lecz odmowa uzgodnienia. Zarządca wskazał bowiem warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Oznacza to, że bez spełnienia w warunków nie zgadza się on na lokalizację inwestycji.

Organ podkreślił, że uzgodnienie jest wiążącą formą współdziałania i bez pozytywnego uzgodnienia nie jest możliwe przyjęcie uchwały.

Nadto organ nadmienił, że postulat sprzeciwu wobec planowanej inwestycji podnieśli okoliczni mieszkańcy na posiedzeniu Komisji [...]. Uwagi odnosiły się m.in. do: zabudowy klina napowietrzającego, naruszenia zasad ochrony skarpy [...] oraz zmniejszenia terenów zielonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie, dodatkowego obciążenia [...] i ul. [...] ruchem samochodowym; naruszenia unikalnego projektu urbanistycznego miasta ogrodu, naruszenia interesów kilku tysięcy mieszkańców, którzy nabyli mieszkania i domy w okolicy, kierując się przepisami planów miejscowych i studium (obniżenie wartości nieruchomości), niespełnienia wymogów, dotyczących wymaganej odległości od szkoły podstawowej, braku zgodności z obowiązującym mpzp rejonu [...] cz. I (negowane są m.in. wysokość i intensywność zabudowy, funkcja zabudowy). Artykułowana była obawa o ład przestrzenny zgodny z mpzp).

Protesty mieszkańców zostały wyrażone nie tylko w konsultacjach społecznych w terminie 21 dni od dnia jego zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej [...], tj. do dnia [...] września 2019 r. (wpłynęło 1128 uwag, w tym 1113 uwag w terminie i 15 uwag po terminie), ale także w publicznych wystąpieniach na posiedzeniu Komisji [...] Rady [...].

Każdy z analizowanych wniosków, składanych przez inwestorów jest odmienny (różni je lokalizacja, uwarunkowania przyrodnicze, dostępność placówek oświatowych), i nie można tych wniosków porównywać.

W trakcie rozprawy w dniu 27 maja 2020 r. Sąd połączył na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. obie sprawy, tj. ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] oraz P. M. do wspólnego rozpoznania oraz rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skargi okazały się zasadne.

II. Stosownie do przepisu art. 16, w zw. z art. 15 specustawy mieszkaniowej do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - w skrócie: "P.p.s.a.".

W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach, z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 usg). Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń mpzp, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

III. Podstawowymi kwestiami spornymi w niniejszej sprawie są: po pierwsze aspekt formalny, tj. czy organ gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę miał obowiązek jej uzasadnia, po drugie czy zasadnie uznał, że jest ona sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, po trzecie czy słusznie stwierdził, że podstawy odmowy może być treść uzgodnień i opinii.

IV. Odnosząc się do formalnego aspektu, tj. obowiązku uzasadnienia uchwały stwierdzić należy, że w sprawie uwidoczniła się istotna wada zaskarżonej uchwały, w postaci braku uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej. W ocenie składu orzekającego wada ta zadecydowała o stwierdzenie nieważności uchwały, ponieważ jest ona, biorąc pod uwagę spór co do kwestii faktycznych (w tym zgodności projektu inwestorskiego ze Studium) i interpretacji pism zawierających warunki uzgodnienia, zawartych w aktach sprawy – istotna.

IV.I. Systemowa wykładnia wskazuje, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, może powodować, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18, CBOSA).

W systemie prawa nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała jest władczą formą działania administracji, a w orzecznictwie wyrażono nawet stanowisko, że "także w razie ziszczenia się przesłanek, określonych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wskazane w tym przepisie przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., II SA/Lu 403/19, CBOSA).

Wskazany obowiązek w odniesieniu do projektów aktów prawa miejscowego wynika z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W myśl powołanych przepisów do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym w szczególności aktów prawa miejscowego. Jakkolwiek uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a przynajmniej nie wynika to wprost z jej przepisów, to jako uchwała podejmowana przez radę gminy, mająca wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu, powinna podlegać analogicznym obostrzeniom, jak inne akty podejmowane przez ten organ, a więc m. in. posiadać wyczerpujące uzasadnienie.

Ponadto, należy wskazać, że uzasadnienie uchwały organu gminy, warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie. Z kolei brak dostatecznego uzasadnienia uchwały, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo podmiotu skarżącego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem czyni sądową kontrolę legalności działalności organów gminy w danej sprawie - iluzoryczną.

Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Zaznaczyć nadto trzeba, że w wyroku z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał.

IV.II. Nadto, w ramach systemowej wykładni Sąd zaznacza, że za potrzebą sporządzenia uzasadnienia uchwały lokalizującej inwestycję (a nie jedynie samego jej projektu) przemawia jej prawna natura, uwidaczniająca korelację z innymi aktami prawnymi, wydawanymi w procesie inwestycyjnym, co do których wyprowadza się w judykaturze obowiązek uzasadnienia lub takowy istnieje ex lege.

W tym aspekcie Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów powoływanej wyżej ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Ustawa ta nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia uchwały, mimo że jej głównym celem, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań, upraszczających i usprawniających procedury administracyjne, związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych, inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań, jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów tej ustawy szczególnej umożliwił, na warunkach w niej określonych, także dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium.

Zgodnie z definicją legalną z art. 2 specustawy, określenie inwestor oznacza podmiot lub osobę zamierzającą realizować lub realizującą inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą (pkt 1), a "inwestycja mieszkaniowa" to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne, o łącznej liczbie lokali mieszkalnych, nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków, przeznaczone na działalność handlową lub usługową (pkt 2).

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tej ustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8.

Należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie ww. ustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także - w pewnym stopniu - do aktu planistycznego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalająca przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Za koniecznością uzasadnienia przemawia istota ocenianej uchwały, która jest substytutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [dalej: studium] oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W związku z tak ukształtowanym warunkiem, stosownie do art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji zawiera wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, należy stwierdzić, że wszystkie one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - art. 25 ust. 1 i 6 specustawy mieszkaniowej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 3 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 700/19, CBOSA) podkreśla się, że w związku z istotą decyzji o warunkach zabudowy, tj. ingerencji w sposób korzystania z prawa własności na nieruchomości, wymaga ona szczegółowego uzasadnienia dopuszczonych parametrów zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek, wynikających z art. 61 upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Należy pokreślić, że pogląd ten jest powszechny w judykaturze mimo, że proces wydawania decyzji o warunkach zabudowy obejmuje, podobnie jak przy wydawaniu uchwały lokalizacyjnej, przesyłanie do organów współdziałających (opiniujących i uzgadniających) projektu rozstrzygnięcia. Ustawodawca przesądził zatem, że uzgadnianie i opiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy i znajomość tego projektu przez wnioskującego o wydanie tej decyzji, nie zwalnia od obowiązku sporządzenia uzasadnienia samej decyzji. Brak jest również uznanych precedensów, by uzasadnienie projektu traktować, jako wystarczający substytut uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 upzp, odpowiednio w stosunku do studium - art. 11, 12 upzp, a w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – art. 53 upzp).

Podobnie - zarówno w studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym, dla prawidłowości procedury ustawodawca wymaga sporządzenia uzasadnienia zarówno do ich projektów, jak i ostatecznych uchwał (stosownie do art. 15 ust. 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem).

Podobieństwo wyprowadzić również można w stosunku do uzasadnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to uzasadnienie winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających ze stanu faktycznego i prawnego sprawy; w uzasadnieniu tym powinna znaleźć się szczegółowa analiza wyników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analiza stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji.

Powyższe podobieństwa nie zamykają się jedynie w kwestiach formalnych. W odniesieniu zaś do aktów planistycznych rola należytego ich uzasadnienia uwidocznia się w konieczności zachowania właściwych proporcji i rozważenia wszystkich kolidujących racji, albowiem i tutaj ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powyższe winno nastąpić w uzasadnieniu uchwały, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację, pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad, obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego, w ramach przyjętej koncepcji albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (vide: wyroki NSA: z 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10; z 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; z 24 września 2015r., sygn. akt II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 2926/14 i II OSK 87/15, CBOSA).

Uzasadnione jest odpowiednie odniesienie powyższych uwag również do uchwał w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, podejmowanych na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej.

Należy też zaznaczyć, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, przy czym organy władzy publicznej, działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej, nie zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora), jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). Ustawodawca mimo zawarcia w tej ustawie licznych uproszczeń, rezygnacji z uzasadnienia uchwały nie przewidział.

IV.III. Za koniecznością uzasadnienia przemawiają również względy praktyczne. Brak uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów podjęcia uchwały, w sytuacji, gdy samo rozstrzygnięcie uchwały jest niewystarczające dla oceny racji, jakimi kierował się organ. Jest to o tyle istotne, że spór dotyczący motywów podjęcia przedmiotowej uchwały uwidocznił się na etapie postępowania przed sądem. Skarżący zwrócili wszakże uwagę, że organ podejmujący uchwałę nie wskazał w uzasadnieniu projektu, iż powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji jest brak uzgodnienia z zarządcą drogi. Organ nie powołał się również na niespełnianie przez inwestycję standardu ustawowego, w zakresie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Znaczące implikacje tego braku wynikają stąd, że w ocenie Inwestora gdyż bezsprzecznym jest, iż projektowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (co kwestionuje Gmina w odpowiedzi na skargę).

Nadto brak jest podstaw do uznania, że motywy wydania przedmiotowej uchwały są jasne i ewidentne – co w sytuacji braku klarownego ich wyszczególnienia w uzasadnieniu uchwały - mogłoby stanowić podstawę do uznania, że inwestor ma pewność o braku arbitralności rozstrzygnięcia. Należy bowiem wskazać, że poza kwestią dostępu do drogi publicznej (w tym zakresie istnieje między stronami spór zarówno co do faktów, jak i interpretacji), trwa spór w zakresie tego co było podstawą uchwały odmownej (np. czy organ wziął pod uwagę niewiążące - w ocenie Inwestora - z uwagi na złożenie ich po terminie – opinie). Skarżący, odmiennie niż organ twierdzą, że pismem z dnia 7 października 2019 r. ZDM uzgodnił zamierzenie inwestycyjne, zgłaszając jednocześnie uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, podobnie jak Burmistrz [...] uzgodnił zamierzenie inwestycyjne pismem z dnia 26 września 2019 r., zgłaszając jednocześnie uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej. Trwa zatem spór co do treści dokumentów, uzyskanych w toku procedowania uchwały, ich znaczenia prawnego i interpretacji. Powoduje to brak możliwości pewnego wywodzenia jedynie na podstawie materiałów załączonych do akt o podstawach odmownej uchwały. W takim stanie rzeczy uwidacznia się kluczowa rola uzasadnienia.

Nadto strony skarżące kwestionują niezgodność ze studium, w aspekcie błędnych wyliczeń w tym przedmiocie, spowodowanych technicznymi przyczynami na tle skali mapy, załączonej do wniosku inwestora. Ponadto strony inaczej pojmują treść pism, wystosowanych przez organy uzgadniające w sprawie. Gmina w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że "z wieloletniej praktyki współpracy z jednostkami uzgadniającymi wynika jednoznacznie, że użyte w piśmie sformułowanie "uzgadnia (...) i zgłasza następujące uwagi", oznacza konieczność wprowadzenia korekt i dopiero skorygowany wniosek może być przedmiotem uzgodnienia". W przekonaniu zaś skarżących pisma te wyrażały aprobatę dla inwestycji, a uwagi miały być zrealizowane na kolejnym etapie postępowania, tj. na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Proste odniesienie się do treści akt sprawy nie jest zatem wystarczające dla uchwycenia wszystkich motywów uchwały odmownej i przesądzenia jakie były jej powody. W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela stanowiska, obecnego, choć rzadko prezentowanego w orzecznictwie, iż mimo, że uzasadnienie do uchwały nie zostało sporządzone, co stanowi istotne naruszenie prawa, to brak uzasadnienia uchwały, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki uchwały. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 31 marca 2019 r., o sygn. akt IV SA/Po 1201/18, CBOSA).

Przyjęcie takiej interpretacji powodowałoby, że skarżący nie mógłby wyartykułować wszystkich zastrzeżeń w skardze, a Sąd z urzędu miałby w tym zakresie zastępować inicjatywę skarżącego, naruszając istotę postępowania sądowoadministracyjnego, opartą na zasadzie skargowości. Skład orzekający podziela zatem stanowisko, że brak uzasadnienia uchwały - jak również brak w aktach sprawy informacji, dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ – co do zasady powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, CBOSA).

IV.IV. Uznaniowy charakter aktu nadaje szczególnie znaczenie ich, do których należy zaliczyć bez wątpienia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowane na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy. Art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy mieszkaniowej wyposaża radę gminy w kompetencję do podjęcia decyzji bądź ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Z art. 7 ust. 4 zd. 2 wyraźnie wynika, że podejmując tę uchwałę, rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała, w swym uzasadnieniu, oprócz stwierdzenia, że Rada brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy o zaspokojonych potrzebach rynku mieszkaniowego gminy, nie potwierdza tego żadnego rodzaju analizą własną organu, czy też powołaniem się na właściwe dane statystyczne obrazujące stan rzeczy w komentowanej kwestii. Należy więc stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowych standardów aktu prawnego. Pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu 9tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r . sygn. akt II SA/Bd 700/19, CBOSA).

IV. V. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). W ocenie Sądu w niniejszym składzie regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18, CBOSA); podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego nie jest koniecznego explicite wyrażanie w ustawie obowiązku sporządzania uzasadnienia, każdorazowo, w stosunku do każdego aktu rozstrzygającego, a tym samym to przemilczenie ustawodawcy nie może być traktowane jako zwolnienie z obowiązku uzasadnienia.

W ocenie Sądu, dyrektywa interpretacyjna w zakresie uzasadnienia powinna być wyprowadzana z innych podstaw. Oczywistą bowiem konsekwencją tego, iż reżim specustawy mieszkaniowej jest reżimem szczególnym w odniesieniu do reżimu wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Prawa budowlanego, jest to, iż wykładnia przepisów specustawy musi następować z uwzględnieniem powszechnie uznawanej reguły exceptiones non sunt extendendae, tj. że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Uniwersalne uwagi co do stosowania tej zasady na gruncie różnych ustaw, adekwatne do niniejszej sprawy, poczyniono w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2000 r., II CKN 738/98, OSNC 2000, nr 7-8, poz. 146 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2000 r., III CZP 9/00, OSNC 2000, nr 9, poz. 153, z dnia 21 grudnia 2006 r., III CZP 133/06, OSNC 2007, nr 10, poz. 153, z dnia 7 października 2008 r., III CZP 81/08, OSNC 2009, nr 9, poz. 119 i z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 30/09, OSNC 2010, nr 2, poz. 19).

Skoro zatem ustawodawca wprost nie zapisał, że brak jest potrzeby uzasadnienia uchwały, wśród wyjątków upraszczających procedurę, to nie ma podstaw do skutecznego wywodzenia takiego twierdzenia.

V. Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) powiadamia odpowiednie organy o możliwości przedstawiania opinii, dotyczącej złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Organy, o których mowa, przekazują opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Z kolei art. 7 ust. 14, w zw. z ust. 15 ww. ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) występuje o uzgodnienie wniosku o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej z właściwym organami, które dokonują uzgodnień w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku.

Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że opinie, o których mowa w art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, są niewiążące dla organu przy rozpatrywaniu wniosku, bowiem ustawa nakłada na organ gminy wyłącznie obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się odpowiednim podmiotom na temat planowanej inwestycji. Niewiążący charakter opinii nie oznacza jednak, że organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć. Organ powinien dokonać merytorycznej oceny treści takich opinii, a następnie ocenić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 643/19, CBOSA).

Inaczej jest natomiast w przypadku uzgodnień, bowiem organy uzgadniające, w odróżnieniu od organów opiniujących, mają obowiązek zajęcia stanowiska w określonym terminie. Konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Tym samym odmowa uzgodnienia wniosku determinuje możliwość jego pozytywnego załatwienia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 mara 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 925/19, CBOSA).

VI. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skarg wypada podnieść, że niezależnie od powyższego, należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nawet w przypadku spełnienia warunku zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego Studium, jak również przy braku negatywnych opinii i uzgodnień, organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyr. WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., II SA/Lu 403/19, CBOSA). Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu (o czym była mowa wyżej), co wynika ze stwierdzenia, iż rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności, wynikające ze studium, jednak uznaniowość uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej otwiera się dopiero po spełnieniu warunku wstępnego, jakim jest brak sprzeczności ze Studium (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej) i uzyskanie pozytywnych uzgodnień od właściwych organów. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody. Ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny, jednakże rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Innymi słowy rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę wynik tej oceny przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 mara 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 925/19, CBOSA) rozumie się w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy.

Przeszkodami, które obligatoryjnie stanowią podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji są: sprzeczność planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3 specustawy), planowana lokalizacja inwestycji na terenach podlegających ochronie, zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli inwestor nie uzyskał stosownej zgody (art. 5 ust. 1 i 2 specustawy), brak pozytywnego uzgodnienia organu wskazanego w art. 8 ust. 14 specustawy, a także niespełnienie standardów urbanistycznych (ustawowych lub lokalnych, jeżeli zostały uchwalone przez gminę). Ten ostatni z przywołanych warunków wynika z art. 1 ust. 1, w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy, która m.in. określa ustawowe standardy urbanistyczne tj. standardy lokalizacji i realizacji inwestycji i zobowiązuje inwestora do wykazania w składanym wniosku, że planowana inwestycja odpowiada obowiązującym standardom.

VII. W ocenie Sądu, brak uzasadnienia uchwały, przy jednoczesnym niepełnym uzasadnieniu samego projektu uchwały nie spełnia wymogów rzetelności. Jest to samoistna przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tejże uchwały.

Wobec tego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oraz art. 91 ust. 1 usg. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone kwoty dla każdej skarżącej strony (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.