Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1118/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16  par. 1,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S., E. S., A. S., B. L. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S., E. S., A. S., B. L. i Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o powierzchni [...] m2 w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do obecnej działki nr [...] z obrębu [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] nieruchomość ta stanowiła współwłasność E. S. w 4/15 części, K. N. w 4/15 części i K. S. w 7/15 części.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 1949 r. współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości E. S., K. N. i K. S. zwrócili się do Zarządu Miejskiego W. o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku dopiero w 1972 r. Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r., nr [...] odmówiło przyznania przedwojennym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną [...]. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie.

Po 44 latach (w dniu 2 marca 2016 r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do obecnej działki nr [...].

Obecnie obszar dawnej nieruchomości objętej działaniem dekretu wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...].

Zarówno wnioskodawca, jak i uczestnicy postępowania wywiedli posiadanie interesu prawnego do bycia stroną tego postępowania z umowy darowizny lub faktu dziedziczenia po przedwojennych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości, które potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy odpowiednie dokumenty.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do obecnej działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 1969 r. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. Powyższa nieruchomość zaznaczona została na planie kolorem żółtym ZD - tereny ogrodów działkowych oraz PI-PII ulice ruchu [...] wg klas. Decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. ustalono lokalizację ulicy [...] odcinek [...] - [...] na terenie położonym w [...] przy ul. [...]. Następnie uchwałą z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] ustalono szczegółowe przeznaczenie przedmiotowego terenu nieruchomości przy ul. [...] - do rozbiórki budynki mieszkalne i gospodarcze - całość zabudowań, uporządkowanie terenu i zagospodarowanie zielenią.

W dacie wydania w 1972 r. badanej decyzji obowiązywał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w/w decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej została wydana także i na jego podstawie. Przepis art. 51 ust. 1 stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy. Powołany wyżej art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej także na podstawie ww. przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło na podstawie akt sprawy, że nieruchomość przy ul. [...] wchodziła w skład terenu objętego lokalizacją z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], a następnie przedmiotowy teren objęty był uchwalą Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1973 r. w sprawie uporządkowania terenu [...]. Była zatem przeznaczona pod budowę i uporządkowanie terenu [...]. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa, organ orzekający mógł dojść do konkluzji, że zamierzenia planistyczne dla tego terenu uniemożliwiałyby zagospodarowanie terenu przez osoby prywatne. Istniejąca decyzja lokalizacyjna (oraz przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego) przesądzała o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sytuacji odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. S., E. S., A. S., B. L. i Z. Z. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego zastosowanie, art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący podnieśli, że organ całkowicie pominął fakt, iż działka nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie, jest działką niezabudowaną do tej pory, nie zostały na niej zrealizowane żadne cele publiczne.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił cel i zasady postępowania w tzw. trybie nadzoru. Podkreślił, że w niniejszej sprawie dla określenia, czy badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania tejże decyzji.

Organ nadzoru przywołał treść art. 1 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i wyjaśnił, że byłym właścicielom przejętych tzw. nieruchomości [...] przysługiwało prawo do złożenia wniosku i roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego) swojej dawnej własności. Organ podniósł, że z treści art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania. Mając zatem na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu, organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa własności czasowej zobowiązany był ustalić, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1972 r. organ wyjaśnił, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod użyteczność publiczną budowę [...]. Ponieważ korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu, będącego przedmiotem odmowy, nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, organ nie mógł przyznać wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego. W dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 1969 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze ZD stanowiącym tereny ogrodów działkowych i PI-PII stanowiącym ulice ruchu [...] wg klas. Tak określona w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja zakreślona była dość ogólnie. Konkretyzacja tej funkcji nastąpiła w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] pod inwestycję polegającą na lokalizacji ulicy [...] odcinek [...] – [...] na terenie położonym w [...]. Następnie uchwała z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] potwierdziła szczegółowe przeznaczenie przedmiotowego terenu nieruchomości przy ul. [...] - do rozbiórki budynki mieszkalne i gospodarcze - całość zabudowań, uporządkowanie terenu i zagospodarowanie zielenią. Organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa, zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, powinna stanowić obok samego planu zagospodarowania dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08).

Organ ponownie przywołał także treść art. 54 (pierwotnie art. 51) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94) i wyjaśnił, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego uzasadniona była również celem określonym w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru zasadnie organ I instancji odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma przy tym znaczenia, że w kwestionowanej decyzji nie powołano odpowiednich przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku, organ nadzoru wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego badany jest stan prawny istniejący w dniu jego wydania. Stąd bez znaczenia jest, czy później został zrealizowany cel wynikający z decyzji o lokalizacji, skoro w dacie wydania tego orzeczenia zarówno plan zagospodarowania, jak i sama decyzja lokalizacyjna, uzupełniająca ten plan, przewidywały takie przeznaczenie całego gruntu, które wykluczało możliwość jego pogodzenia z dotychczasowym sposobem korzystania z niego przez dawnych właścicieli. Stąd brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w zakresie działki nr [...] z tego powodu, że nie był zrealizowany na niej cel wynikający z decyzji lokalizacyjnej.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S., E. S., A. S., B. L. i Z. Z. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

- naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 3 oraz 54 (wcześniej 51) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 przez jego niezastosowanie oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

- naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie.

W obszernym (20 stronnicowym) i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności każdego z postawionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę, Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r., sygn. akt III ARN 41/90, OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowość oceny przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 1969 r. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. Zgodnie z zapisami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym kolorem żółtym, symbolem ZD, czyli tereny ogrodów działkowych oraz symbolem PI-PII ulice ruchu pośpiesznego wg klas. Na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W. ustalono lokalizację ulicy [...] odcinek [...] - [...] na terenie położonym w [...] przy ul. [...]. Dodatkowo wskazać należy, że uchwałą z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] wskazano, że przedmiotowy teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został: do rozbiórki budynków mieszkalnych i gospodarczych - całość zabudowań, uporządkowania terenu i zagospodarowania zieleni. Przypomnieć należy, że tylko istnienie możliwości wykorzystania przez byłych właścicieli nieruchomości pod budowę ogrodów działkowych i drogę [...], czyli [...] mogłoby stanowić dla organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzje dekretowe podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Analiza zapisów powołanych dokumentów wskazuje jednoznacznie, że taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Zarówno bowiem założenie i prowadzenie ogrodów działkowych, jak i budowa i eksploatacja trasy [...], które w ówczesnym czasie, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, niewątpliwie stanowiły obiekty użyteczności publicznej, nie mogły być realizowane przez osobę fizyczną.

W ocenie Sądu wynikające z powołanego planu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, potwierdzone treścią przywołanej decyzji o lokalizacji uniemożliwiało dotychczasowym współwłaścicielom korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Byli współwłaściciele nieruchomości nie mogli bowiem realizować tego rodzaju zabudowy i działalności. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r. Z wyżej wyjaśnionych powodów decyzja ta nie naruszała bowiem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Oznacza to, że jeżeli Prezydium Rady Narodowej miało podstawy do wydania decyzji odmawiającej poprzednikom skarżących przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości, z powołaniem się na przeznaczenie spornego gruntu pod użyteczność publiczną, to nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na to, że organ nadzoru przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył rażąco przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu, art. 54 ust. 1 ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto dla oceny legalności orzeczenia dekretowego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może mieć znaczenia późniejszy sposób zagospodarowania nieruchomości, w szczególności kwestia, czy w pełni został zrealizowany cel wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływał się organ dekretowy. Organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym bada jedynie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Na tę ocenę nie mogą mieć wpływu ewentualne okoliczności mające miejsce już po wydaniu orzeczenia dekretowego.

Ze względu na podniesione w skardze argumenty dodatkowo wyjaśnić należy, że powierzchnia obecnej działki nr [...], jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy w skali 1:1000 wykonanej przez uprawnionego geodetę mgr inż. [...] (stanowiącej załącznik nr 4 do pisma z dnia 11 lipca 2012 r.) jest dużo większa niż [...] m2. Jak wynika z treści opracowania uprawnionego geodety p.t. "[...]" działka nr [...] posiada powierzchnię [...] ha. Fakt, że dzisiejsza działka nr [...] nie jest ewentualnie objęta w całości dawną decyzją lokalizacyjną, co w ocenie skarżących świadczy, że działka ta "była zbędna" na cele budowy [...], nie może zatem wywrzeć zamierzonych skutków prawnych. Ponadto zwrócić także należy uwagę, że jak wyjaśnił uprawniony geodeta w powołanym wyżej piśmie z dnia 11 lipca 2012 r., za całe nieruchomości ozn. nr hip. [...], [...] oraz [...] zostało przyznane odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nadto w ostatnim akapicie swojego pisma geodeta wyjaśnił, że w stosunku do nieruchomości hip. nr [...] decyzja dekretowa z dnia [...] marca 1974 r. (w piśmie błędnie podano rok 1972) dotycząca powierzchni [...] ha oraz kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dekretowa z dnia [...] sierpnia 1972 r. dotycząca powierzchni [...] ha razem "obejmują całą nieruchomość" hipoteczną.

Za co najmniej dyskusyjny należy uznać zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy można również obecnie stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są w tym zakresie odmienne poglądy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2014/16, z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1771/16, z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 142/15, za stosowaniem ustawy z 1958 r. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, przeciw możliwości stosowania przepisów ustawy z 1958 r.). Jednakże skoro oceniana w trybie nadzorczym decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r. wydana została jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z jej treści, a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu zagadnienie to nie miało wpływu na sposób i wynik rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych współwłaścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego).

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Kwestia powierzchni spornej działki nie jest i nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym. Powstałe ewentualnie w tym zakresie rozbieżności mogą być przedmiotem postępowań w zupełnie innych trybach wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślić jedynie należy, że decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r. dotyczyła części gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip [...], o powierzchni wynoszącej [...] m2. Również postępowanie nadzorcze mogło zatem dotyczyć tylko tego, co było przedmiotem decyzji dekretowej. Także wniosek skarżących dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej jedynie w "części nieruchomości (...) o pow. [...] m2 w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do obecnej działki nr [...]...".

Za niezasadny Sąd uznał także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie stanowił on materialnoprawnej podstawy wydanych decyzji i nie był on, ani nie mógł być stosowany w rozpatrywanej sprawie, która nie dotyczy kwestii ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postępowania dekretowego stanowił natomiast art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i toczące się postępowanie nadzorcze musiało ograniczyć się w sferze materialnoprawnej jedynie do badania prawidłowości zastosowania przez organ tego właśnie przepisu.

W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym jakiegokolwiek naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 oraz art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.