Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3203/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Grupa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: "Spółka", "Skarżąca") pismem z [...] lipca 2017r. wystąpiła do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (zwany dalej "Prezesem UZP") o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

- ile w 2017r. Prezes UZP otrzymał wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej (zwana dalej "KIO") w postępowaniach o wartości szacunkowej zamówienia równej lub większej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2164 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p.")?

- w ilu przypadkach ww. Prezes UZP w związku z przesłanym wnioskiem (pismem) złożył skargę do sądu okręgowego na wyrok KIO?

2. Prezes UZP, uznając, że ww. informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, pismem z [...] lipca 2017r. wezwał Spółkę do wykazania szczególnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.; zwana dalej "u.d.i.p.").

3. Spółka w odpowiedzi z [...] sierpnia 2017r. wskazała, że ponawia wniosek o udostępnienie informacji publicznej, rozszerzając zakres informacji o podanie ilości (w procentach) wniosków zamawiających o wniesienie skargi na orzeczenie KIO, w których Prezes UZP skorzystał z tego uprawnienia (we wniosku z [...] lipca 2017r. mowa wyłącznie o wyrokach KIO i wnioskach składanych przez wykonawców, a nie przez zamawiających). Spółka podała też, że wielu zamawiających (innych niż Skarb Państwa) i wykonawców, z uwagi na koszty i ryzyka związane z wniesieniem ww. skarg, rezygnuje z jej wniesienia, na rzecz złożenia do Prezesa UZP wniosku o skorzystanie z uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia w terminie 21 dni od jego ogłoszenia. Skarżąca powołała się też na niesymetryczność środków ochrony prawnej przewidzianych w u.p.z.p., która przejawia się uprzywilejowaniem pozycji zamawiających i barierę w postaci kosztów postępowania sądowego dla stron postępowania odwoławczego. Stwierdziła, że przekazanie przez Prezesa UZP informacji o procencie uwzględnionych wniosków od wykonawców i zamawiających stanowić będzie ważne źródło informacji, jakim jest skuteczność wniosku o zaskarżenie orzeczenia KIO. Sporządzenie takiej statystyki przez UZP stanowić może też istotną informację dla UZP, gdyż ewentualna dysproporcja w tym zakresie może stać się przyczynkiem do dalszych, wewnętrznych analiz.

4. Prezes UZP decyzją z [...] sierpnia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wskazując w uzasadnieniu, że Spółka nie wykazała, aby żądana informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego.

5. Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2017r. zaznaczyła, że żądane informacje mają charakter informacji prostych, a ich uzyskanie nie jest trudne ani pracochłonne, zwłaszcza dla osób odpowiadających za archiwizację dokumentów. Uzyskanie tych informacji jest istotne, z uwagi na brak wiedzy dotyczącej stanowiska Prezesa UZP w kwestii obniżenia wysokości wpisu od skargi na orzeczenie KIO, co mogłoby doprowadzić do urzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności postępowania. Spółka wyjaśniła, że bierze udział w pracach organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych, a istotna część tych prac związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargi na orzeczenie KIO. Spółka samodzielnie podejmuje też szereg działań mających na celu popularyzację wiedzy związanej z systemem zamówień publicznych oraz zmierza do zainicjowania zmian w u.p.z.p. przed wprowadzeniem całkowicie nowej ustawy. Od [...] lipca 2017r. przedmiotem jej działalności jest wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, przejawiająca się opracowywaniem i promowaniem we współpracy z przedsiębiorcami racjonalnych zmian w prawie.

6. Prezes UZP decyzją z [...] września 2017r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję własną, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.

W uzasadnieniu Prezes UZP wskazał, że na gruncie u.d.i.p. informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Natomiast informacją publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest informacja opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, czyli taka informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Przy czym uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest możliwe jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem Prezesa UZP żądane przez Spółkę informacje mają charakter informacji przetworzonej, nie są bowiem możliwe do udostępnienia "od ręki". W UZP nie ma możliwości pozyskania tych informacji za pośrednictwem elektronicznego obiegu dokumentów, nie są również prowadzone zestawienia statystyczne w tym zakresie. Udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone następującymi czynnościami: sięgnięciem do dokumentacji źródłowej: do wszystkich wniosków o skorzystanie przez Prezesa UZP z uprawnienia do wniesienia skargi na orzeczenie Izby, które wpłynęły do UZP w 2017r., przeprowadzeniem analizy każdego wniosku pod kątem wyłonienia następujących danych: kategorii wnioskodawcy (zamawiający, wykonawca), ustalenia czy wniosek dotyczy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub powyżej progów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 u.p.z.p., przeprowadzeniem analizy odpowiedzi na wnioski o złożenie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie Izby, w celu ustalenia ilości spraw, w których skarga w danej sprawie nie została przez organ złożona, ustaleniem ogólnej ilości skarg na orzeczenia KIO wniesionych przez Prezesa UZP w 2017r., przeprowadzeniem analizy akt każdej sprawy ze skargi Prezesa UZP na orzeczenie KIO, wniesionej do sądu okręgowego w 2017r. w celu ustalenia ilości skarg poprzedzonych wnioskiem, sporządzeniem zestawienia zawierającego żądane przez Spółkę informacje: (a) ilość wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017r.; (b) ilość wniosków (pism) zamawiających z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017r; (c) ilość skarg Prezesa UZP wniesionych w 2017r. w przypadkach wskazanych wyżej.

Uwzględnienie wniosku Spółki wymagałoby zatem twórczego, analitycznego wytworzenia nowej jakościowo, nieistniejącej w chwili złożenia wniosku, informacji, w wyniku podjęcia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas i siły osobowe pracowników UZP. Przy czym charakter żądanych przez Spółkę informacji jest na tyle złożony, że wymagałby zaangażowania pracowników merytorycznych do ich wytworzenia, a nie tylko personelu pomocniczego. Na tej podstawie organ uznał, że wbrew twierdzeniu Spółki, wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej.

Prezes UZP podkreślił, że na gruncie u.p.z.p. równy i faktyczny dostęp do systemu środków ochrony jest zagwarantowany przez odpowiednie normy prawne, zawarte w dziale VI ustawy. Skoro dostęp ten realizowany jest na podstawie norm prawnych, które służą urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady prawa do Sądu w systemie zamówień publicznych, nie sposób przyjąć aby pozyskanie przez Spółkę żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego i w jakikolwiek sposób mogło wpłynąć na realizację uprawnień procesowych uczestników systemu zamówień publicznych w tym zakresie.

Również argumenty natury fiskalnej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzające się do przyjęcia, że opłata sądowa od skargi na orzeczenie KIO może stanowić barierę dla wykonawców, nie uzasadniają przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Konstytucja RP nie zakazuje wprowadzenia zasady odpłatności postępowania sądowego, wyklucza jednak ustanawianie barier ekonomicznych w postaci nadmiernych kosztów postępowania. Mechanizm ponoszenia opłaty od skargi na orzeczenie KIO realizuje tradycyjne funkcje kosztów sądowych, między innymi funkcję społeczną (tzw. prewencyjną), chroniąc wymiar sprawiedliwości przed zalewem spraw inicjowanych bez realnych podstaw. Konieczność kalkulacji ryzyka i ważenia szans, związanych ze wszczęciem i prowadzeniem sporu sądowego powinna być dokonywana przez każdy podmiot domagający się ochrony prawnej, zwłaszcza podmiot biorący udział w profesjonalnym obrocie gospodarczym, z jakim mamy do czynienia w systemie zamówień publicznych. Kwestię wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO analizował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 kwietnia 2014r. SK 12/13 i stwierdził niekonstytucyjność art. 34 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w wyniku czego przepis uchylono.

Prezes UZP podniósł też, że z przedmiotu działalności Spółki, jakim jest m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynika, że zajmuje się ona popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, aby informacje, których ujawnienia się domaga, miałyby zostać wykorzystane dla dobra ogółu. Pozyskane informacje mogłyby, co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie, dla jej klientów w formie odpłatnej. Twierdzenia Spółki, jakoby od [...] lipca 2017r. przedmiotem jej działalności była wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, nie ma odzwierciedlenia w KRS, w którym wskazano m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka nie figuruje w jawnym rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Spółka nie uczestniczy też w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych, które organizuje Ministerstwo Rozwoju. Udział w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Z tego względu, argumentacji Spółki w tym zakresie nie sposób uznać za zasługującą na uwzględnienie w kontekście realnej możliwości wykorzystania uzyskanych od organu informacji. Brak jest związku między prowadzeniem działalności prawniczej i doradczej w celach zarobkowych i komercyjnych, a istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Udostępnienie informacji nie może nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym.

Zdaniem Prezesa UZP nie sposób też uznać, aby udostępnienie informacji wymaganych przez Spółkę, miało przyczynić się w jakikolwiek sposób do usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Aktywność procesowa Prezesa UZP w danej sprawie jest bowiem zawsze wynikiem wszechstronnej, niezależnej analizy wydanego przez KIO orzeczenia, pod kątem przesłanek natury kompleksowej. Skierowanie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie KIO do sądu okręgowego stanowi wyraz dostrzeżenia istotnych systemowych aspektów danej sprawy, których znaczenie przesądziło o podjęciu działań procesowych przez właściwy organ.

7. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła ww. decyzji Prezesa UZP z [...] września 2017 r. nr [...] naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie informacji publicznej przetworzonej, w zakresie jaki jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Skarżąca podniosła, że skarga na orzeczenie KIO jest jednym ze środków ochrony prawnej przewidzianym w u.p.z.p. Koszty (pośrednie i bezpośrednie) i ryzyka związane w jej wniesieniem powodują, że wielu zamawiających (innych niż Skarb Państwa) i wykonawców rezygnuje z wniesienia skargi, na rzecz złożenia wniosku do Prezesa UZP o skorzystanie z uprawnienia do skarżenia orzeczenia KIO. Środek ten jest więc w pełni legalny, zaś informacji o jego skuteczności brak. Szczególna istotność informacji o danych statystycznych wnioskowanych przez Spółkę odnosi się do faktycznego dostępu do środków ochrony prawnej, również w związku z barierą, jaką stanowią koszty postępowania sądowego dla stron postępowania odwoławczego.

Skarżąca podniosła, że obecnie bierze udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Istotna część tych prac związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargą na orzeczenie KIO. Samodzielnie podejmuje też szereg działań, mających na celu popularyzację wiedzy związanej z systemem zamówień publicznych i zmierza do zainicjowania zmian w u.p.z.p. przed wprowadzeniem całkowicie nowej ustawy. Uzyskanie żądnych informacji jest więc szczególnie istotne w kontekście prowadzonych prac legislacyjnych, bo pozwoli na ocenę skuteczności narzędzi prawnych przewidzianych w ustawie, co umożliwi zaproponowanie nowych rozwiązań. Udostępnienie ww. informacji w sposób możliwie najpełniejszy realizuje obowiązek aktywnego usprawniania funkcjonowania krajowego systemu środków ochrony prawnej. Dzięki takim działaniom strony i uczestnicy postępowań odwoławczych uzyskają informację, czy korzystniej jest wnosić skargę do sądu powszechnego, narażając się na ryzyko ponoszenia bardzo wysokich kosztów (które u przedsiębiorców najczęściej kilkakrotnie przewyższają przewidywany na zamówieniu zysk), czy też złożyć wniosek do Prezesa UZP o wniesienie skargi na orzeczenie KIO, ryzykując odmowną odpowiedzią organu.

Spółka wskazała, że obecnie opłata sądowa od skargi do Sądu okręgowego na orzeczenie KIO stanowi opłatę stałą, ale jej wysokość jest krytykowana przez środowisko wykonawców (zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw, zwanych dalej: "MŚP"), jako wygórowana i często blokująca dostęp do prawa rozpoznania sporu przez dwie instancje. Skarżąca nie posiada informacji, które potwierdzałyby, że Prezes UZP przejawia inicjatywę ustawodawczą w tym obszarze, dążąc do obniżenia opłaty stałej. Intencją Skarżącej jest też zapoznanie się z informacją w celu zbadania, w jaki sposób legalny instrument jest wykorzystywany przez Prezesa UZP.

8. Prezes UZP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

9. Spółka w piśmie z [...] lutego 2018r. dodatkowo wskazała, że działa dla szerszej grupy MŚP, które stanowią o sile gospodarki narodowej, wytwarzając ok. 50% PKB. Działalność Spółki, postrzegana przez organy władzy publicznej, w tym przez Ministerstwo Rozwoju, wiąże się m.in. z reprezentowaniem MŚP, czego wyrazem jest uczestnictwo Spółki w seminariach i pracach nad projektem nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Spółka na swej stronie internetowej publikuje po kilka artykułów miesięcznie, które dotyczą głównie krajowego systemu zamówień publicznych i dysponuje dedykowaną Platformą, gdzie dla dużego kręgu odbiorców udziela bardziej szczegółowych informacji potrzebnych w prowadzeniu działalności MŚP. Prezesowi UZP z urzędu doskonale znana jest faktyczna działalność Spółki, w tym jej zaangażowanie w procesy legislacyjne, w szczególności w ramach prac organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Takie działania Spółki służą celom społecznie akceptowanym i wiążą się z systemem środków ochrony prawnej w zakresie zamówień publicznych. Zwłaszcza dane, których udostępnienia domaga się Skarżąca, są krytyczne z punktu widzenia MŚP, gdyż skarga Prezesa UZP, jako jeden ze środków ochrony prawnej, nie wymaga wniesienia opłat i ponoszenia kosztów przez przedsiębiorców.

Spółka załączyła do ww. pisma [...] zaproszenia na rozmowy do Ministerstwa Rozwoju dotyczącej nowej u.p.z.p. na [...] września 2017r. (zał. 1) i [...] października 2017r. (zał. 2), wydruk strony internetowej (zał. 4), statut [...] (zał. 5), wniosek o zmianę danych w KRS z protokołem Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Wspólników z [...] listopada 2017r. (zał. 6); aktualny odpis KRS Spółki (zał. 7).

10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę wyrokiem z 8 marca 2018r. sygn. akt II SA/Wa 1700/17, stwierdził, że w sprawie spełniono zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. Prezes UZP, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja stanowiąca odpowiedź na pytania Spółki zawarte we wniosku z [...] lipca 2017r. i uzupełnione w piśmie z [...] sierpnia 2017r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 4 u.d.i.p. - co nie stanowiło kwestii spornej między stronami.

Prezes UZP, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez Spółkę informacje stanowią informacją publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organu w odniesieniu do oceny ww. przesłanki, warunkującej udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jest co najmniej przedwczesne.

Zdaniem Sądu uprawnione było stanowisko organu, że wniosek z [...] lipca 2017r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko Spółki nie było trafne. Zarówno bowiem konieczność selekcji i analizy merytorycznej wskazanej przez organ dokumentacji, jak i przygotowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, przesądzają o tym, że żądana informacja nosi walor informacji przetworzonej. Z akt sprawy nie wynika, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu, aby istniała możliwość prostego wygenerowania z systemu informatycznego UZP danych, o które wnioskowała Spółka.

W ocenie Sądu w sprawie sporną pozostawała kwestia, czy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spółka działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, na który składają się trzy przesłanki: a) działanie wnioskodawcy skierowane do szerszej grupy osób - musi wykazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, b) działanie wnioskodawcy służy społecznie akceptowalnym celom, związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, c) możliwość rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania organów państwa lub sytuację szerszego kręgu odbiorców. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Sąd podkreślił, że to podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji publicznej i przekonujące rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organie wydający decyzję odmowną ma obowiązek wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sadu organ nie wywiązał się należycie z tego obowiązku. Nie rozważył bowiem w pełni, znanych mu z urzędu okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał w szczególności, że Spółka zajmuje się popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, a informacje, których ujawnienia się domaga mogłyby co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie dla jej klientów w formie odpłatnej. Ponadto wskazał, że Spółka nie uczestniczy w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju. Udział Spółki w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Spółka natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze, a następnie w piśmie procesowym z [...] lutego 2018r. akcentowała, że prowadzi działalność lobbingową i szkoleniową poprzez opracowywanie i promowanie we współpracy z przedsiębiorcami, głównie MŚP, racjonalnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym systemu zamówień publicznych. Skarżąca podnosiła, że jako reprezentant MŚP bierze udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Istotna część tych zmian związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargą na orzeczenie KIO. Co istotne, obecny na rozprawie pełnomocnik Spółki wskazał, że we wrześniu 2017r. w ramach konsultacji prowadzonych w Ministerstwie Rozwoju złożony został projekt zmiany u.p.z.p. w zakresie środków ochrony prawnej uczestników systemu zamówień publicznych. Projekt ten obejmował m.in. problematykę będącą przedmiotem wniosku informacyjnego z [...] lipca 2017r. Intencją Spółki było bowiem, przez pozyskanie odpowiedzi na postawione pytania, poznanie mechanizmu praktycznego wykorzystania przez Prezesa UZP środka zaskarżenia w postaci skargi na orzeczenie KIO do Sądu okręgowego oraz próba oceny skuteczności skargi, w sytuacji braku wiedzy zainteresowanych podmiotów gospodarczych (w tym MŚP) na temat efektywności stosowania tego środka prawnego. Niezależnie do tego, jak podniósł pełnomocnik Skarżącej, w październiku 2017r. Spółka przedłożyła również projekt zmiany pozostałych przepisów materialnych u.p.z.p. Spółka uczestniczyła we wcześniejszych pracach konsultacyjnych dotyczących zmian ww. ustawy oraz w posiedzeniach komisji sejmowych. Jej działalność koncentruje się na zadaniach konsultacyjnych w obszarze legislacyjnym.

Sąd, nie przesądzając wyniku ponownego postępowania, stwierdził, że istotne argumenty, które powinny zostać w sposób wyczerpujący rozważone i ocenione przez organ w kontekście przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Brak tej oceny czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną. Prezes UZP, rozpoznając sprawę ponownie, weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. Rozważy, czy spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanych danych, zwłaszcza przy uwzględnieniu powoływanego przez skarżącą Spółkę wpływu na kształt nowych regulacji w systemie zamówień publicznych, w tym środków ochrony prawnej - skargi na orzeczenie KIO. W następstwie tego organ udzielił Skarżącej informacji, o które wystąpiła albo uzasadni decyzję odmowną w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p.

11. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 kwietnia 2021r. sygn. akt III OSK 93/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa UZP, uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak podkreśla się w doktrynie "Według komentowanego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (zob. uwagi do art. 106 § 4), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a." (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 133.).

NSA zwrócił uwagę, że załączniki dołączone do pisma procesowego Spółki z [...] lutego 2018r. nie zostały zaliczone do materiału dowodowego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie NSA wnioski, jakie z tego pisma procesowego (i dołączonych do niego dokumentów) wyciągnął Sąd I instancji o tym, że Spółka prowadzi działalność lobbingową i szkoleniową poprzez opracowywanie i promowanie we współpracy z przedsiębiorcami (głównie Małymi i Średnimi Przedsiębiorstwami), racjonalnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym systemu zamówień publicznych, nie znajdują zatem potwierdzenia w materiale dowodowym. Zdaniem NSA w tym zakresie nie można opierać się wyłącznie na twierdzeniach strony zawartych w skardze i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Abstrahując od tego, czy załączone do wspomnianego pisma procesowego dokumenty mogły być uznane za dowody uzupełniające w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. – wszak Spółka była wzywana pismem z [...] lipca 2017r. do wykazania, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego i w odpowiedzi z [...] sierpnia 2017 r. takich dokumentów nie przedstawiła – to w sytuacji braku postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., ustalenia Sądu I instancji oparte na załączonych dokumentach należy uznać za nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy.

To samo dotyczy ustalenia przedłożenia przez Spółkę projektu zmiany pozostałych przepisów materialnych Prawa zamówień publicznych w październiku 2017r., które to ustalenie zostało oparte nie na dokumentach, lecz wyłącznie na ustnym stanowisku pełnomocnika Skarżącej, wypowiedzianym na rozprawie [...] lutego 2018r. NSA zwrócił też uwagę, że Sąd I instancji rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zatem wydając decyzję [...] września 2017r. organ nie mógł brać pod uwagę faktów, które zaistniały w październiku 2017r.

NSA wskazał, że Sąd I instancji odwołał się też do znanych organowi "z urzędu" okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Z korespondencji elektronicznej pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a UZP, znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że wprawdzie przedstawiciele Spółki uczestniczyli [...] września 2017r. w konsultacjach dotyczących problemów praktyków rynku zamówień publicznych i w ramach tych konsultacji złożyli propozycje zmian w obowiązującej ustawie, ale Spółka nie brała udziału w organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju pracach zmierzających do uchwalenia nowej ustawy. Zdaniem NSA w takiej sytuacji nie można organowi postawić zarzutu, że z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. nie wziął pod uwagę okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Konsultacje dotyczące problemów praktyków rynku zamówień publicznych to nie to samo, co udział w procesie zmian legislacyjnych, w którym to procesie, jak wyraźnie zaznaczono w piśmie Ministerstwa Rozwoju, Spółka nie uczestniczyła, mimo że przedłożyła propozycje zmian.

W ocenie NSA wszystkie wytknięte wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci oceny, czy żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), gdyż wnioski wyciągnięte przez Sąd I instancji albo nie znalazły dotychczas potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy lub też takiego potwierdzenia nie znalazło negatywnie ocenione przez Sąd I instancji na gruncie k.p.a. postępowanie organu.

NSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozważy, czy jest możliwe – na gruncie art. 106 § 3 P.p.s.a. – dopuszczenie dowodów z dokumentów przedstawionych przez Spółkę w piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r., mając na uwadze, że postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., jest postępowaniem uzupełniającym. Następnie Sąd I instancji, z odwołaniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, ponownie rozstrzygnie, czy organ poprawnie ocenił, że żądane informacje nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

12. Skarżąca złożyła [...] listopada 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe, w którym wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z 14 dokumentów załączonych do tego pisma w kopiach, których za zgodność z oryginałem nie potwierdził ustanowiony w sprawie pełnomocnik, na okoliczność zaangażowania Spółki w proces zmian legislacyjnych w u.p.z.p., prowadzenia przez Spółkę konsultacji dotyczących problemów praktyków na rynku zamówień publicznych oraz działania Spółki "w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego", jak również przeprowadzenie dowodów z zeznań świadka M. S. – [...] UZP w latach [...] – na ww. okoliczności, uznając, że wszystkie ww. dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z tym czy wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznych był motywowany interesem publicznym o czy w związku z tym Spółka działała w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego. Zdaniem Spółki przeprowadzenie tych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie [...] listopada 2021r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił: 1) dopuścić jako dowód w sprawie załączniki nr 2, 3, 4, 5, 7 do pisma procesowego Skarżącej z [...] lutego 2018r.; 2) oddalić pozostałe wnioski dowodowe, w tym załączone do pisma z [...] lutego 2018r., które powstały po dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz kserokopie niepoświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego P. K., a załączone do pisma z [...] listopada 2021r.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd w ramach kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Warto wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Sąd był związany, na mocy art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a., prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021r. sygn. akt III OSK 93/21.

Z art. 190 P.p.s.a. wynika bowiem, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 170 P.p.s.a wynika natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

3. Zdaniem Sądu skarga wniesiona przez Spółkę w rozpoznawanej sprawie, przeanalizowana z uwzględnieniem przesłanek wynikających z ww. przepisów, podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzję, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, wydano zgodnie z obowiązującym przepisami prawa materialnego, stanowiącym jej podstawę, na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w sprawie.

Sąd stwierdza, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. Ustawodawca przewidział jednak, że Sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Wynika to z dyspozycji art. 106 § 3 P.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu przed Sądami administracyjnymi nie może prowadzić dowodów z zeznań świadków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2000r. sygn. akt I SA 428/99, LEX nr 55767).

Tym samym niemożliwe było przeprowadzenie w postępowaniu sądowym wnioskowanego przez Spółkę w piśmie procesowym z [...]listopada 2021r. dowodu z zeznań świadka – Pani [...] UZP w latach [...].

Sąd nie mógł również dopuścić innych dowodów, przedkładanych przez Spółkę, które powstały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym m.in. wniosku o zmianę danych w KRS, z protokołem Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Wspólników z [...] listopada 2017r. W piśmiennictwie i judykaturze podkreśla się bowiem, że dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009r. sygn. akt II FSK 615/08, LEX nr 533874, jak również wiążący w sprawie wyrok NSA z 19 kwietnia 2021r. sygn. akt III OSK 93/21). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Ponadto Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2100/16, LEX nr 2358606).

Sąd wskazuje ponadto, że w doktrynie podkreśla się, że zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności, zgodnie z kryterium legalności (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H..Beck 2017, s. 520-521). Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd administracyjny nie jest więc ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 marca 2009r. sygn. akt I OSK 441/08 i z 20 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1306/08 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Warto też wyjaśnić, że Sąd administracyjny w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego ujawniono wszelkie istotne okoliczności i czy były one uwzględnione przy wydawaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione zebrane w sprawie dowody. Pomocne w tym zakresie mogą być dowody uzupełniające z dokumentów, które przedłożą strony w toku postępowania sądowego, a Sąd uzna za zasadne ich dopuszczenie, na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. – gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Złożenie przez Skarżącą spółkę obszernego materiału dowodowego dopiero prze piśmie z [...] listopada 2021r. (termin rozprawy wyznaczony na [...] listopada 2021r) i to niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem (k. 246-335 akt sądowych), zdaniem Sądu prowadziłaby do nadmiernego przedłużenia postępowania, gdyż wiązałaby się z koniecznością odroczenia rozprawy i wezwaniem Skarżącego do potwierdzenia za zgodność z oryginałem ww. dokumentów w prawem przewidzianym terminie. Dodatkowo stwierdzić też należy, że organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, w piśmie z [...] lipca 2017r. wezwał Spółkę do wykazania w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego pisma, że udostępnienie informacji, o których mowa w piśmie z [...] lipca 2017r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca nie była zatem pozbawiona możliwości przedkładania przed organem administracyjnym stosownych dokumentów i wykazywania, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem Sądu przedłożone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dowody uzupełniające z dokumentów, które Sąd dopuścił do akt sprawy, stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. - wyraźnie wskazują, że w toku postępowania administracyjnego przed Prezesem UZP w sposób dostateczny i zgodny z wymogami zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. doszło do należytego zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwolił w sposób prawidłowy zastosować przepisy prawa materialnego.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi u.d.i.p. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

Podstawę do wydania decyzji, odmawiającej udostępnienia żądanej przez Skarżącą informacji publicznej, stanowił w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestii spornej między stronami nie stanowiło spełnienie zakresu podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p.

Prezes UZP, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. był bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja, stanowiąca odpowiedź na pytania Spółki zawarte we wniosku z [...] lipca 2017r. i uzupełnione w piśmie z [...] sierpnia 2017r., była informacją publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 4 u.d.i.p.

Sąd przyznaje też rację Prezesowi UZP, że ww. wniosek Skarżącej z [...] lipca 2017r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko Spółki nie było trafne. Zarówno konieczność selekcji i analizy merytorycznej wskazanej przez organ dokumentacji, jak i przygotowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, przesądzają o tym, że żądana informacja nosi walor informacji przetworzonej. Organ w toku postępowania, mając na względzie informacje istniejące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak również stanowisko Spółki zawarte w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2017r. oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] września 2017r. trafnie wyjaśnił Skarżącej, że nie ma możliwość prostego wygenerowania z systemu informatycznego UZP danych, o które wnioskowała Spółka.

Sąd zgadza się też z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która ma oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych, jak rozumieć pojęcie informacji przetworzonej. W świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie, na co prawidłowo zwrócił uwagę Prezes UZP, w zaskarżonej decyzji, informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową", "od ręki" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 940/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Informacje publiczne tzw. "proste", pozostające w pierwotnej postaci w dyspozycji organów władzy publicznej i organów/podmiotów administrujących - zyskują miano informacji przetworzonej, gdy do ich uzyskania niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej", "wyjściowej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych, według pewnych kryteriów, danych stanowiących przetworzoną informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2014r. sygn. akt II SA/Kr 1149/14 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd, oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji i mając na względzie wiążący w sprawie ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021r. sygn. akt III OSK 93/21 stwierdza, że prawidłowe było przyjęcie w stanie faktycznym sprawy istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez Prezesa UZP, że udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone następującymi czynnościami: sięgnięciem do dokumentacji źródłowej: do wszystkich wniosków o skorzystanie przez Prezesa UZP z uprawnienia do wniesienia skargi na orzeczenie Izby, które wpłynęły do UZP w 2017r., przeprowadzeniem analizy każdego wniosku pod kątem wyłonienia następujących danych: kategorii wnioskodawcy (zamawiający, wykonawca), ustalenia czy wniosek dotyczy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub powyżej progów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 u.p.z.p., przeprowadzeniem analizy odpowiedzi na wnioski o złożenie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie Izby, w celu ustalenia ilości spraw, w których skarga w danej sprawie nie została przez organ złożona, ustaleniem ogólnej ilości skarg na orzeczenia KIO wniesionych przez Prezesa UZP w 2017r., przeprowadzeniem analizy akt każdej sprawy ze skargi Prezesa UZP na orzeczenie KIO, wniesionej do sądu okręgowego w 2017r. w celu ustalenia ilości skarg poprzedzonych wnioskiem, sporządzeniem zestawienia zawierającego żądane przez Spółkę informacje: (a) ilość wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017r.; (b) ilość wniosków (pism) zamawiających z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017r; (c) ilość skarg Prezesa UZP wniesionych w 2017r. w przypadkach wskazanych wyżej.

W kontekście ww. okoliczności rację ma Prezes UZP, że uwzględnienie wniosku Spółki wymagałoby zatem twórczego, analitycznego wytworzenia nowej jakościowo, nieistniejącej w chwili złożenia wniosku, informacji, w wyniku podjęcia niestandardowych czynności, absorbujących znaczny czas i siły osobowe pracowników UZP. Przy czym charakter żądanych przez Spółkę informacji jest na tyle złożony, że wymagałby zaangażowania pracowników merytorycznych do ich wytworzenia, a nie tylko personelu pomocniczego. Przyjęcie zatem przez Prezesa UZP, że wbrew twierdzeniu Spółki, wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej, nie budzi wątpliwości Sądu.

Sąd nie znalazł też podstaw w świetle dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, jak również dopuszczonych na rozprawie przed Sądem 5 listopada 2021r., do zakwestionowania stanowiska Prezesa UZP w kontekście braku wykazania przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że udostępnienie żądanych informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", z uwagi na faktyczny dostęp do środków ochrony prawnej. Sąd podziela stanowisko organu, że na gruncie u.p.z.p. równy i faktyczny dostęp do systemu środków ochrony jest zagwarantowany przez odpowiednie normy prawne, zawarte w dziale VI tej ustawy. Skoro dostęp ten realizowany jest na podstawie norm prawnych, które służą urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady prawa do Sądu w systemie zamówień publicznych, nie sposób przyjąć, aby pozyskanie przez Spółkę żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego i w jakikolwiek sposób mogło wpłynąć na realizację uprawnień procesowych uczestników systemu zamówień publicznych w tym zakresie. Sąd stwierdza ponadto, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują prawa zamawiających (innych niż Skarb Państwa) i wykonawców do złożenia wniosku o skorzystanie przez Prezesa UZP z uprawnienia do wniesienia skargi na orzeczenie KIO. Przepisy tej ustawy nie przewidują też podstawy prawnej do działania przez Prezesa UZP z inicjatywy jakiegokolwiek podmiotu w tym zakresie. Wniosek te może, ale nie musi spowodować działanie organu administracyjnego z urzędu. Prezes UZP autonomicznie i niezależnie od ww. wniosku podejmuje decyzję w zakresie wniesienia skargi od orzeczeń wydanych przez KIO oraz nie działa w imieniu ani na rzecz żadnej ze stron czy uczestników postępowania. Tym samym również z tego powodu nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, jakoby żądane przez Nią informacje miały służyć do oceny "jak w rzeczywistości funkcjonuje legalne narzędzie do zakwestionowania orzeczenia Izby, w postaci wniosku do Prezesa UZP, o skorzystanie z uprawnienia do skarżenia orzeczenia KIO". Legalnym, bo przewidzianym przez prawo instrumentem do weryfikacji przez Prezesa UZP orzeczeń KIO jest skarga, wnoszona przez ten organ w sprawach o znaczeniu systemowym, w ramach realizacji uprawnień określonych w art. 154 pkt 11 i 13 u.p.z.p. Prezes UZP, stosownie do art. 152 ust. 1 u.p.z.p., czuwa nad przestrzeganiem zasad systemu zamówień, a także dąży do zapewnienia jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego. Pozycja procesowa Prezesa UZP w sprawach ze skarg na orzeczenia KIO jest zbliżona do pozycji prokuratora (art. 198b ust. 4 zd. 3 u.p.z.p.), co oznacza, że w tego typu sprawach działa on jako rzecznik interesu publicznego związanego z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania systemu zamówień publicznych. Informacje o skuteczności skarg wnoszonych przez Prezesa UZP są publikowane na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej corocznie, w dokumencie "Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych".

Sąd podziela także stanowisko Prezesa UZP, że argumenty Spółki zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczące natury fiskalnej opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO, która zdaniem Skarżącej może stanowić barierę dla wykonawców, nie uzasadniają przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Konstytucja RP nie zakazuje bowiem, jak trafnie wskazał Prezes UZP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprowadzenia zasady odpłatności postępowania sądowego. Wykluczone jest jedynie ustanawianie barier ekonomicznych w postaci nadmiernych kosztów postępowania. Mechanizm ponoszenia opłaty od skargi na orzeczenie KIO realizuje tradycyjne funkcje kosztów sądowych, między innymi funkcję społeczną (tzw. prewencyjną), chroniąc wymiar sprawiedliwości przed zalewem spraw inicjowanych bez realnych podstaw. Konieczność kalkulacji ryzyka i ważenia szans, związanych ze wszczęciem i prowadzeniem sporu sądowego powinna być zatem dokonywana przez każdy podmiot domagający się ochrony prawnej, zwłaszcza podmiot biorący udział w profesjonalnym obrocie gospodarczym, z jakim mamy do czynienia w systemie zamówień publicznych. Rację ma także Prezes UZP, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 kwietnia 2014r. SK 12/13 analizował kwestię wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO i przepis, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał - art. 34 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych – uchylono. Tym samym podnoszone w tym zakresie przez Spółkę argumenty, nie uzasadniały udostępnienie żądanych informacji.

W chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawidłowe było tez stanowisko Prezesa UZP, że z przedmiotu działalności Spółki, jakim była m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynikało jedynie to, że Skarżąca zajmowała się popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, co z kolei nie pozwalało na przyjęcie, aby informacje, których ujawnienia się domagała, miałyby zostać wykorzystane dla dobra ogółu. Ocena organu, że pozyskane informacje mogłyby, co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie, dla jej klientów w formie odpłatnej, nie budzi wątpliwości w kontekście zasad logicznego rozumowania.

Sąd stwierdza również, że w świetle art. 80 k.p.a. oraz akt sprawy, w tym zmian dokonanych w KRS Skarżącej, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, uprawnione były oceny Prezesa UZP, że twierdzenia Spółki, jakoby od [...] lipca 2017r. przedmiotem jej działalności była wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, nie ma odzwierciedlenia w KRS, w którym wskazano m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka w toku postępowania administracyjnego nie dostarczyła organowi dowodów, że figurowała w dacie wydania zaskarżonej decyzji w jawnym rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Tym samym Skarżąca nie podważyła ocen Prezesa UZP z tego zakresu zawartych w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu w świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji, rację miał również Prezes UZP, że Spółka nie uczestniczyła w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych, które organizowało Ministerstwo Rozwoju. Udział w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma bowiem charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Z tego względu, argumentacji Spółki w tym zakresie nie sposób uznać za zasługującą na uwzględnienie w kontekście realnej możliwości wykorzystania uzyskanych od organu informacji publicznych opisanych we wniosku z [...] lipca 2017r., uzupełnionym w piśmie z [...] sierpnia 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie ww. orzeczeniu o sygn. akt [...] wskazał ponadto, że z korespondencji elektronicznej pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a UZP, znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że wprawdzie przedstawiciele Spółki uczestniczyli we wrześniu 2017r. w konsultacjach dotyczących problemów praktyków rynku zamówień publicznych i w ramach tych konsultacji złożyli propozycje zmian w obowiązującej ustawie, ale Spółka nie brała udziału w organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju pracach zmierzających do uchwalenia nowej ustawy. Załączone do pisma procesowego z [...] lutego 2018r. dowody w postaci dwóch zaproszeń na rozmowy do Ministerstwa Rozwoju dotyczącej nowej u.p.z.p. na [...] września 2017r. (zał. 1) i na [...] października 2017r. nie mogły podważyć ww. okoliczności wynikających z akt sprawy. Tym samym nie można organowi postawić skutecznego zarzutu o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. w zakresie zaangażowania Spółki w proces zmian legislacyjnych w u.p.z.p.

W ocenie Sądu wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji nie miały też podnoszone w uzasadnieniu skargi argumenty Skarżącej o branie przez Spółkę, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, udziału w konsultacjach z praktykami, organizowanymi przez Ministra Rozwoju, które zmierzały do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Okoliczność ta nie przesądzała bowiem o istnieniu przesłanki szczególnej istotności w uzyskania informacji publicznej na dzień złożenia ww. wniosku z [...] lipca 2017r., jak również w chwili, gdy Prezes UZP wydawał decyzję z [...] sierpnia 2017r. i z [...] września 2017r., po wcześniejszym wezwaniu Spółki do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji.

Zdaniem Sądu logiczne i spójne były ponadto oceny Prezesa UZP zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest związku między prowadzeniem działalności prawniczej i doradczej w celach zarobkowych i komercyjnych, a istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Udostępnienie informacji publicznej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie może nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym, a szczególnie istotnego interesu publicznego Spółka w toku postępowania administracyjnego, na dzień wydania decyzji nie wykazała. Późniejsze uzupełnienia argumentacji, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, przez przedkładanie w postępowaniu sądowym dowodów nie mogło być uznane za skuteczne. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym na mocy art. 190 i art. 170 P.p.s.a. wyroku o sygn. akt III OSK 93/21 "Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak podkreśla się w doktrynie "Według komentowanego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (zob. uwagi do art. 106 § 4), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a." (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 133.)."

Zdaniem Sądu prawidłowe było również stwierdzenie Prezesa UZP zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie sposób uznać, aby udostępnienie informacji żądanych przez Spółkę, miało przyczynić się w jakikolwiek sposób do usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Aktywność procesowa Prezesa UZP w danej sprawie jest bowiem zawsze wynikiem wszechstronnej, niezależnej analizy wydanego przez KIO orzeczenia, pod kątem przesłanek natury kompleksowej. Skierowanie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie KIO do Sądu okręgowego stanowi wyraz dostrzeżenia istotnych systemowych aspektów danej sprawy, których znaczenie przesądziło o podjęciu działań procesowych przez właściwy organ. Powoływane natomiast przez Spółkę w piśmie z [...] sierpnia 2017r. okoliczności nie spełniały przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", gdyż Spółka na dzień składania wniosku, jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie wykazała, że z uwagi na swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości, będzie w stanie żądane informacje publiczne wykorzystać dla dobra ogółu i to w sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Wbrew zatem stanowisku prezentowanemu w skardze Prezes UZP, wydając zaskarżoną decyzję w sposób wyczerpujący i przekonujący, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie sposób w związku z tym za zasadne uznać zarzutów skargi o naruszeniu przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.