Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1374/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 61 a  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87  ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi X Spółki Akcyjnej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, w trybie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm., zwana dalej "ustawą z dnia 10 maja 1990 r.") m.in. zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym (nieruchomość).

Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. W. [...] S.A (Skarżący) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia [...] października 1993 r. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że Skarżący nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, co oznacza, że nie przysługuje mu przymiot strony.

Podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji był art. 61a k.p.a., zaś organu drugiej instancji - art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę w której postanowieniu Ministra zarzucił naruszenie:

1. art. 61a § 1 k p a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych odmowa taka może mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia a zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony i stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie miało miejsca, gdyż Skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, ale także i sam organ miał co do tego istotne wątpliwości, prowadził w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające dokładnie przez rok od złożenia wniosku i dokonał sam merytorycznej (choć błędnej) oceny, czy Skarżącemu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem w sposób jednoznaczny i oczywisty naruszył art. 61a § 1 k.p.a., instrumentalnie go wykorzystując;

2 art. 61a § 1 k.p.a. poprzez dowolne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach tzw. wstępnego badania wniosku;

3 w konsekwencji, mając na uwadze, że postępowanie wyjaśniające było jednak prowadzone naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 77, 80 i 124 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu tego postępowania w sposób wyjątkowo pobieżny i fragmentaryczny, zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności całkowitym pominięciu dowodów złożonych przez stronę w piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r. oraz wyjątkowo pobieżnym przejrzeniu złożonych przez stronę pozostałych dowodów, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, istoty zarządu i zasad gospodarowania zasobem państwowym w okresie PRL, a co za tym idzie także nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych, które doprowadziły organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

4 naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i twierdzenie o formalnym nie wszczęciu tego postępowania na wniosek strony, mimo, iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego Skarżącego, mając na uwadze, że:

a. poprzednikom prawnym Skarżącego przysługiwało prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, który poprzednicy Ci wykonywali jako przedsiębiorstwa państwowe użyteczności publicznej;

b. stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1993 r. oznaczać będzie potwierdzenie, że Prezydent W. nie był organem właściwym w przedmiocie prowadzenia postępowania z wniosku poprzedników prawnych Skarżącego w przedmiocie uwłaszczenia na postawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to z kolei oznacza wydawanie postanowień i decyzji w tym postępowaniu z naruszeniem przepisów o właściwości i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa.;

c. uwzględnienie praw i statusu wnioskodawcy w tej konkretnej sprawie podważa możliwość komunalizacji jako takiej, z uwagi na art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej : "ustawa z dnia 10 maja 1990 r."), a zatem nie można uznać, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym;

d. poprzednik prawny Skarżącego był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym wydaniem decyzji komunalizacyjnej, którą to okoliczność organ całkowicie pominął, co ostatecznie i nieodwołalnie przesądza o przymiocie strony w tej sprawie;

5 art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu, mimo, iż organ w sposób oczywisty powziął wiadomość o wadliwości decyzji komunalizacyjnej, co jest przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu;

6 art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez formułowanie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej twierdzeń dotyczących prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, i to twierdzeń oczywiście błędnych i krzywdzących dla wnioskodawcy, podczas gdy ustalenia dotyczące prawa zarządu prowadzone są przez wojewodę lub wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w postępowaniu uwłaszczeniowym zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, a organ w niniejszej sprawie usiłuje przejąć ich kompetencję, naruszając tym samym odpowiednie przepisy o właściwości organów;

7 art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, mimo, iż postanowienie to powinno zostać uchylone;

8. naruszenie prawa materialnego, tj.

a. naruszenie szeregu przepisów dotyczących zarządu, powołanych we wniosku W. [...] o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, poprzez niezrozumienie istoty zarządu, wprowadzanie sztucznych i niczym niepopartych rozgraniczeń na zarząd i zarządzanie czy administrowanie, które według organu miałyby nie być zarządem a także niepoprzedzone merytorycznym zbadaniem sprawy formułowanie ocen prawnych dotyczących zarządu;

b. naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 2 Ustawy poprzez błędne uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego Skarzącego, tj. [...] "D." ("[...] D.);

c naruszenie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez pominięcie okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, gdyż korzystały z niej przedstawicielstwa dyplomatyczne państw obcych.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w ocenie sądu do ustalenia, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (por. wyroki NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3216/14, z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1069/13, z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12 i z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 770/06, CBOiS). Aby zatem wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela również pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania przymiotu strony. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 K.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony inicjującej postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. cytowane wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1069/13 i z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12).

Pojęcie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości obejmuje przysługiwanie prawa własności, jak również przysługiwanie prawa zarządu, lub użytkowania wynikającego z przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnieć należy, że w postępowaniu komunalizacyjnym uwzględniany jest stan faktyczny na dzień 27 maja 1990 r. W związku z tym, kwestie czy na mocy późniejszych przepisów określony podmiot mógłby hipotetycznie nabyć prawo własności nieruchomości, o ile nie byłaby oba objęta komunalizacją nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Z okoliczności tych nie można również wywodzić interesu prawnego po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Okolicznością bezsporną jest, że Skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości.

Powstaje natomiast pytanie czy przysługiwało mu prawo zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości.

Strona Skarżąca wskazała w skardze wprost, że status jej poprzednika prawnego jako podmiotu sprawującego zarząd nieruchomością wynikał wprost z obowiązujących przepisów prawa (punkt 3.8 skargi, strona 9).

Regulacja ta miała w ocenie Skarżącej charakter kaskadowy, to jest wynikała z art. 128 k.c., dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4 poz. 31, dalej "dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r., Nr 47, poz. 354, dalej "rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 1949 r."), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze z., dalej "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami") i wreszcie przepisów prawa lokalowego.

Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy co następuje:

Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywał w art. 3 ust. 1, że nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 dekretu lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów na własność bądź w zarząd i użytkowanie.

Procedura przekazywania nieruchomości w zarząd w wykonaniu postanowień dekretu uregulowana była w rozporządzeniu z dnia 2 sierpnia 1949 r. Przewidywało ono, że przekazanie w przypadku, gdy polega na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonywane jest w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, w pozostałych natomiast przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej (§ 9 ust. 1).

Rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 1949 r. przewidywało również formę decyzji dla przekazania nieruchomości, w razie zaistnienia sporu co do tego, komu dana nieruchomość miała być przekazana.

Przepisy rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. utraciły moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., stosownie do treści art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wcześniej, bo z dniem 12 marca 1958 r. utracił moc dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. (stosownie do art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U z 1958 r., nr 17, poz. 70.)

Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że Skarżący wywodzi, iż jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego o nazwie Przedsiębiorstwo [...] "P." (dalej : "P."), utworzonego z dniem [...] grudnia 1962 r. na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] (P.) i połączenia tego przedsiębiorstwa z przedsiębiorstwem Z. utworzonym na mocy uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r.

Oznacza to, że oba podmioty powstały już po dacie uchylenia dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Dodatkowo podkreślić należy, że Skarżący w toku postępowania nie powołał się na fakt sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego czy też umowy przewidzianej przepisami Rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r., nie dołączył również do akt sprawy decyzji wydanej ewentualnie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Sąd rozpoznający sprawę zwraca uwagę w tym miejscu, że powołując się na "kaskadowy" charakter regulacji prawnej Skarżący pominął ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U z 1969 r., Nr 22, poz. 159, dalej ustawa z dnia 14 lipca 1961 r.), która weszła w życie z dniem 22 października 1961 r.

Powołana ustawa przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Skarżący nie wskazał jednak w toku całego postępowania, by wydana została jakakolwiek decyzja o przekazaniu w użytkowanie jego poprzednikowi prawnemu przedmiotowej nieruchomości.

Użytkowanie powstałe w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, przekształcało się w prawo zarządu (art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.).

Również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika wprost, że takie prawo zarządu czy użytkowania nie mogło powstać z sposób dorozumiany, czy też wprost na podstawie przepisów prawa, bez dokonania odpowiedniej ich konkretyzacji w indywidualnym akcie administracyjnym (umowie zawartej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami).

Skarżący powoływał się również na art. 128 k.c., Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że przywołany przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1965 r., a więc już w okresie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., przewidującej formę decyzji dla oddania nieruchomości w użytkowanie i nie może być odczytywany w oderwaniu od tej regulacji, ani też oderwaniu od pozostałych regulacji dotyczących powstania prawa zarządu czy użytkowania określonej nieruchomości.

Za niezasadny należy również uznać pogląd Skarżącego iż prawo zarządu do gruntu mogło powstać wprost na podstawie przepisów ustawy prawo lokalowe z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., nr 30, poz. 165) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami. Zgodnie z powołanym przepisem, "zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego".

W art. 25 ust. 1 prawa lokalowego wskazano, że "budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami, związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiącymi w całości lub części własność Państwa i nie przejętymi w zarząd przez właścicieli lokali w danym budynku, wraz z przynależnymi gruntami, które nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego lub utworzone w tym celu przedsiębiorstwa bądź inne państwowe jednostki organizacyjne". Oznacza to, że owymi właściwymi organami, o których mowa w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami były terenowe organy administracji o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego. Nie jest możliwe utożsamienie przedsiębiorstwa państwowego czy też innej państwowej jednostki organizacyjnej z organem, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że nie jest możliwe utożsamienie zarządzania danym gruntem w trybie art. 25 ust. 1 ustawy prawo lokalowe z prawem zarządu bądź użytkowania do gruntu powstałym w trybie opisanych wyżej ustaw regulujących gospodarkę gruntami. Z art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo lokalowe wynika bowiem, że wskazane w nim organy, przedsiębiorstwa państwowe lub inne państwowe jednostki organizacyjne zarządzały gruntami, które nie zostały objęte decyzjami o ich oddaniu w zarząd lub użytkowanie.

W ocenie sądu, wbrew stanowisku Skarżącego (zarzut objęty punktem 8.a. skargi) uzasadnione jest wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy zarządem a zarządzaniem czy administrowaniem. Jak już wyżej wskazano, prawo zarządu do nieruchomości powstawało w sposób ściśle określony przepisami prawa i wiązały się z nim określone uprawnienia do nieruchomości. Z prawem zarządu w powyższym rozumieniu nie można utożsamiać zarządzania czy też administrowania, czyli zawiadywaniem, prowadzeniem spraw, kierowaniem.

Innymi słowy mówiąc, nie jest możliwe uznanie, że zarządzanie wykonywane na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe było tożsame z oddaniem nieruchomości w zarząd w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że art. 6 ust. 2 wprowadzony został do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomości z dniem 1 stycznia 1988 r. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających oddanie Skarżącemu w zarządzanie jakichkolwiek lokali po dniu 1 stycznia 1988 r. w trybie przepisów ustawy – Prawo lokalowe. Dokumentem takim nie może być bowiem w ocenie sądu uznane zarządzenie nr [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie przekazania P. lokali mieszkalnych i użytkowych wynajmowanych przez zagraniczne firmy handlowe oraz innych obcokrajowców dewizowych. W dacie wydania powyższego zarządzenia obowiązywało bowiem prawo lokalowe z dnia 30 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 1962 r., nr 47, poz. 227), które nie zawierało zapisu będącego odpowiednikiem art. 25 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe.

Końcowo wskazać należy, że w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami oraz ustawy – Prawo lokalowe wydane zostało zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1988 r. o zmianie uchwały nr [...], którym dokonano zmiany nazwy przedsiębiorstwa P. oraz zmiany § 4, to jest paragrafu określającego przedmiot działania przedsiębiorstwa. Treść powyższego zarządzenia nie pozwala jednak na wywiedzenie powstania po stronie poprzednika prawnego Skarżącego prawa zarządu czy użytkowania do jakiegokolwiek gruntu.

Sąd rozpoznający sprawę w skazuje w tym miejscu, że z urzędu jest mu znana okoliczność, iż Skarżący na dokumenty w postaci uchwały nr [...] uchwały nr [...] oraz zarządzenie nr [...] z [...] września 1988 r. powoływał się również w innych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Skarżący na podstawie tych dokumentów wywodził, że jego poprzednikowi prawnemu w okresie PRL z mocy prawa przysługiwał zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność państwową a przeznaczonymi do udostępniania przedstawicielstwom dyplomatycznym, urzędom konsularnym i innym instytucjom państwo obcych.

Dokumenty te były już zatem przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 411/13 NSA wskazał, że uchwała Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pn [...] "Z." w § 3 mówi, że przedmiotem działania przedsiębiorstwa jest eksploatowanie budynku położonego w W. przy ul. [...] róg [...] – taką nazwę w tamtych czasach nosiła ul. [...]. Z kolei uchwała Nr [...] tegoż Prezydium z [...] listopada 1962 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa Państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo "[...] (P.)", połączenia (w późniejszym terminie) przedsiębiorstw państwowych i przejęcia (przekazania) jednostki organizacyjnej (zakładu) w § 2 ust. 1 dokonuje połączenia [...] "Z." z przedsiębiorstwem [...] P., które przejmowało majątek [...] Z., zaś w § 4 ust. 1 stwierdza, że przedmiotem działania tak zorganizowanego przedsiębiorstwa jest zarządzanie budynkami państwowymi przeznaczonymi dla potrzeb placówek zagranicznych i innymi wskazanymi przez Wydział Gospodarki Komunalnej. Wynikiem tej uchwały jest protokół zdawczo-odbiorczy z [...] kwietnia 1963 r. z przejęcia-przekazania majątku [...] "Z.". Wśród spraw przekazanych – gotówka, materiały i przedmioty nietrwałe, sprawy organizacyjne, sprawy sporne, są środki trwałe, wśród których wymieniony jest budynek przy ul. [...]. Z uchwał tych i protokołu nie wynika, iż dotyczą one gruntu. [...] "Z." miał w eksploatacji jedynie budynek i taki środek trwały z takim uprawnieniem do niego przekazał przedsiębiorstwu [...] "P.". Po zmianie uchwały Nr [...], tworzącej [...] "P.", zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z [...] września 1988 r. i nadaniu nazwy [...] "D.", stan ten nie uległ zmianie.

NSA w powołanym wyroku wyjaśnił również, że prawo zarządu do gruntu nieruchomości, jako dające tytuł władania nim w imieniu właściciela – podmiotu prawa publicznego – nie może być dorozumiane, a argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej przez skarżącego (którym w owej sprawie był również W. [...] SA) nakazywałaby właśnie dorozumiewać się tego prawa, przy czym dorozumienie, jak podkreślił sąd kasacyjny, byłoby wbrew dokumentacji sprawy.

Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że cytowany wyrok NSA wydany został w sprawie odmowy ustanowienia na rzecz poprzednika prawnego Skarżącego z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Jednak z uwagi na fakt, że jak wynika z przytoczonych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku NSA również w owej sprawie Skarżący powoływał się na te same dokumenty i wywodził z nich przysługiwanie prawa zarządu, zasadne było przywołanie oceny dokonanej przez sąd kasacyjny.

W tym miejscu podnieść trzeba, że zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06, lex nr 418525; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07, lex nr 468722). Pomimo tego, że wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zwartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, w pewnych sytuacjach konieczne jest sięgnięcie do treści uzasadnienia w celu prawidłowego odczytania treści samego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., I FZ 299/10, lex nr 740747). I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący przywołał w skardze wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 708/98. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że przywołanym wyrokiem NSA uchylił decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnych. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że w ocenie sądu administracyjnego nie zostało wyjaśnione, czy podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunikacyjnej przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości. Zatem wyrok ten również potwierdza, iż dopiero ustalenie przysługiwania prawa zarządu jako prawa rzeczowego do nieruchomości uzasadnia przyznanie określonemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a co za tym idzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Podsumowując tę część rozważań sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym nie można domniemywać istnienia prawa zarządu, nie jest również możliwe uznanie, iż prawo zarządu do ściśle określonej nieruchomości powstało w sposób dorozumiany na podstawie regulacji ustawowych nie skonkretyzowanych indywidualnym aktem administracyjnym.

Skoro w niniejszej sprawie Skarżący wprost przyznawał, że nie dysponował indywidualnym aktem administracyjnym ustanawiającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz jego poprzednika prawnego, uznać należało, że nie miał on interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie postępowania komunalizacyjnego. Co za tym idzie, stanowisko Ministra, zgodnie z którym w wobec brak legitymacji po stronie Skarżącego zastosować należało art. 61a § 1 k.p.a. uznać należało za prawidłowe.

Wobec powyższego, za niezasadne sąd uznaje zarzuty objęte punktami 1 i 2 skargi, to jest zarzut naruszenia art. 61 a 1a k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. (zarzut objęty punktem 4 a skargi). Za niezasadne uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest zarzut objęty punktem 8a i 8b skargi.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że w pełni podziela poglądy, zgodnie z którymi w pewnych sytuacjach uzasadnione może być wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a następnie wydanie decyzji umarzającej to postępowanie o ile okaże się, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił np. podmiot nie mający przymiotu strony. Jednak rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie uzasadnione jest wszczęcie postępowania i prowadzenie postępowania dowodowego a następnie jego umorzenie czy też możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania winno być dokonywane przy uwzględnieniu realiów każdej konkretnej sprawy. W tej konkretnej sprawie, w ocenie sądu, nie można uznać, by wydanie postanowienia zamiast decyzji o umorzeniu postępowania stanowiło naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu.

Za niezasadny należy również zatem uznać zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji (zarzut objęty punktem 7 skargi).

Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze sąd uznaje za nieuzasadnione.

Skarżący podnosił, że organ przeprowadził postępowanie w sposób wyjątkowo pobieżny i fragmentaryczny (zarzut objęty punktem 3 skargi).

Wskazać jednak należy, że to sam Skarżący przyznał, iż w jego ocenie zarząd przedmiotową nieruchomością wynikał wprost z przepisów prawa, którego to poglądu, jak już wyżej wskazano sąd nie podziela. Skoro Skarżący wywodził, iż prawo zarządu w odniesieniu do spornej nieruchomości powstało z mocy prawa, nie można stawiać organowi zarzutu pobieżnej czy dowolnej oceny materiału dowodowego.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że jak już wyżej wskazano powstania prawa zarządu do spornej nieruchomości nie można wywodzić z przedstawionych przez Skarżącego dokumentów w postaci uchwały nr [...], uchwały [...], zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 1964 r czy zarządzenia nr [...].

Dołączona do pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r. opinia prawna nie może być uznana za dowód, a jedynie za przedstawienie argumentów przemawiających w ocenie Skarżącego za istnieniem po jego stronie prawa zarządu. Powołana opinia opiera się na domniemaniu istnienia prawa zarządu, to jest na założeniu, że skoro pensjonat Zgoda dysponował terenem, to musiał go otrzymać w zarządu i użytkowanie (str. 4 opinii). Jak już wyżej wskazano, sąd podziela w pełni stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym istnienia prawa zarządu nie można domniemywać. Jednocześnie, nie wzięcie pod uwagę poglądów prawnych wyrażonych przez stronę postępowania nie można uznać za naruszenie przywołanych w punkcie 3 skargi przepisów postępowania.

Kolejnymi dowodami dołączonymi przez Skarżącego do pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r. były oświadczenia T. J. oraz T. I.

Odnosząc się do powyższych oświadczeń po raz kolejny wskazać należy, że prawa zarządu i użytkowania nie można domniemywać, od daty wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. prawo użytkowania powstawało w drodze decyzji, następnie w drodze decyzji powstawało również prawo zarządu. Oddanie nieruchomości w użytkowanie lub zarząd na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wymagało sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, umowy, albo w szczególnych przypadkach również wydania decyzji. Powyższe dokumenty nie mogą być zastąpione oświadczeniami świadków. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż pomimo przywołania przez T. I. faktu sporządzania protokołów przekazania co do każdej nieruchomości, Skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnego protokołu zdawczo-odbiorczego, który dotyczyłby spornej nieruchomości.

Sąd wskazuje dodatkowo w tym miejscu, że treść powyższych oświadczeń stoi w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy.

T. J. wskazała, że w budynku przy ul. [...] (dawniej [...]) w W. mieściło się Biuro [...], które przeniosło się tam z ul. [...] (dawniej [...]), gdzie byli od 1984 r.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowań komunalizacyjnych, poprzednik prawny Skarżącego przedłożył wykaz nieruchomości i lokali zarządzanych przez niego w dniu 27 maja 1990 r. Z treści powyższego wykazu wynika, ze budynek położony przy ul. [...] miał przeznaczenie użytkowe "[...] Z.". Zwrócić należy również uwagę, iż w odniesieniu do innych nieruchomości wskazywano jako przeznaczenie np. [...] – biuro, [...] – biur, [...] – mieszkanie.

Kwestia przysługiwania prawa zarządu poprzednikowi prawnemu Skarżącego do nieruchomości objętych powyższym wykazem była przedmiotem ustaleń w postępowaniach administracyjnych. W tym miejscu jednak należy zwrócić uwagę, iż sam poprzednik prawny Skarżącego nie wskazywał w 1990 r., by budynek przy ul. [...] wykorzystywany był na potrzeby placówek dyplomatycznych.

W związku z powyższym fakt, że organ nie odniósł się wprost do powołanych oświadczeń w uzasadnieniu postanowienia nie może stanowić w ocenie sądu o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu.

Z zarzutem naruszenia przepisów postępowania (który sąd uznaje za niezasadne) Skarżący powiązał zarzut nie rozpoznania istoty sprawy i niewyczerpującego wyjaśnienia przyczyn, które doprowadziły organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd tak sformułowanego zarzutu nie podziela. W jego ocenie organ rozpoznał istotę sprawy, to jest zbadał, czy Skarżący może zostać uznany za podmiot mający interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje, że Skarżący za stronę postępowania nie może być uznany. Jeżeli nawet argumentacja organu nie przekonała Skarżącego, to nie może to być uznane za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem również zarzut objęty punktem 3 skargi uznać należało za niezasadny.

Skarżący wywodził istnienie po swojej stronie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wskazując, że umożliwiłoby mu to zakwestionowanie decyzji wydanych w sprawach dotyczących uwłaszczenia jego poprzednika prawnego w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zarzut objęty punktem 4b skargi). W ocenie sądu, powyższy pogląd Skarżącego świadczy wyłącznie o możliwości istnienia po jego stronie interesu faktycznego ale nie prawnego.

Zarzut objęty punktem 4.c. oraz 8.c. skargi sąd ocenia jako zmierzające do wykazania, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazać jednak należy, że Skarżący nie może być uznany za przedstawicielstwo dyplomatyczne czy urząd konsularny państwa obcego ani też instytucję międzynarodową korzystającą z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego, korzystające z nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Jak wcześniej wskazano również pozostałe znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają, by z przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. korzystały przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne państw obcych oraz instytucje międzynarodowe korzystające z immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych.

W oświadczeniu dołączonym do pisma Skarżącego z dnia 8 sierpnia 2015 r. T. I. wskazał, że w budynku przy ul. [...] rezydowali przedstawiciele [...] i wyjaśnił, że "w pewnym sensie jednak placówki handlowe miały w Polsce status dyplomatów". W tym miejscu wskazać należy, że w art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawodawca nie wymienił podmiotów "w pewnym sensie mających status dyplomatów" tylko wyraźnie wskazał, że komunalizację wyłącza korzystanie z nieruchomości przez przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne państw obcych oraz instytucje międzynarodowe korzystające z immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych.

Skarżący wskazywał, że organ naruszył art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez formułowanie twierdzeń dotyczących zarządu nieruchomością w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (zarzut objęty punktem 6 skargi). W ocenie sądu przyjęcie poglądu Skarżącego, zgodnie z którym nie jest możliwe badanie czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej legitymuje się prawem zarządu do spornej nieruchomości czy też innym tytułem prawnym do nieruchomości oznaczałoby, wyłączałoby możliwość zbadania, czy dany podmiot ma przymiot strony.

Skarżący wskazywał również, że jego poprzednik prawny brał udział w postępowaniu komunalizacyjnym (zarzut objęty punktem 4.d. skargi). Rzeczywiście, z treści decyzji Komisji z dnia [...] października 1993 r. wynika, że wydana została ona po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Prezydenta W. oraz przez poprzednika prawnego Skarżącego. Jednak w odwołaniu poprzednik prawny Skarżącego wskazuje wprost, że nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym.

W tej sytuacji fakt, że Komisja postąpiła wadliwie rozpoznając merytorycznie odwołanie poprzednika prawnego Skarżącego zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez podmiot nie będący stroną nie może przesądzać o istnieniu po stronie owego podmiotu (a obecnie po stronie Skarżącego) interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r.

Skarżący wskazywał również, że organ naruszył 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu (zarzut z punktu 5 skargi). W ocenie sądu zarzut ten jest niezasadny. Powołany przepis daje organowi możliwość wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji. Podjęcie decyzji, czy takie postępowanie wszczynać czy też nie należy do uznania organu i nie można czynić mu zarzutu, że takiego postępowania nie rozpoczął. Zatem również zarzut objęty punktem 5 skargi uznać należy za niezasadny.

Z powyższych przyczyn, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.