Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 902/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 33 art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1, 2, 4
law: Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności  elektronicznej (dyrektywa ramowa)
article: art. 15 pkt 1, art. 23 ust. 1 i 3, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Czesława Socha NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 231/08 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku dotyczącego umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania w sprawach z zakresu usług telekomunikacyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] września 2005 r. numer [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] sierpnia 2005 r. numer [...], 3) zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. T. C. Spółki z o.o. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 231/08 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku dotyczącego umożliwienia zapoznania się z aktami postępowań w sprawach z zakresu usług telekomunikacyjnych.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. spółka P. zwróciła się do Prezesa URTiP o umożliwienie wglądu do akt postępowań w sprawie określenia czy na krajowym rynku usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, rynku zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych ruchomych publicznych sieciach telefonicznych i krajowym rynku świadczenia usługi roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) jako podmiot uprawniony i wykonujący działalność polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnej i świadczeniu usług telekomunikacyjnych jest stroną postępowań prowadzonych przez Prezesa URTiP w sprawie określenia czy na rynkach właściwych dotyczących ruchomych publicznych sieci telefonicznych, opisanych w § 2 pkt 8, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz.U. Nr 242, poz. 2420), występuje skuteczna konkurencja.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes URTiP odmówił uwzględnienia powyższego wniosku stwierdzając, że w prowadzonych postępowaniach strony nie występują, a wyniki tych postępowań nie rozstrzygają spraw indywidualnych i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach podmiotów. Status strony można uzyskać dopiero w postępowaniu w sprawie wyznaczenia podmiotu o dominującej pozycji rynkowej oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych. Ponadto postępowanie określone w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej powoływanej jako p.t.) kończy się wydaniem postanowienia, co potwierdza zamiar ustawodawcy, iż postępowanie to ma charakter abstrakcyjny.

Po rozpatrzeniu wniosku P.T.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Prezes URTiP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 p.t., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ ponownie stwierdził, że skarżąca spółka nie ma statusu strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 23 ust. 1 p.t., zaś postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 tej ustawy nie rozstrzyga ani o prawach, ani o obowiązkach spółki P.. Postanowienie to nie warunkuje możliwości nałożenia obowiązków regulacyjnych na P., nie określa wobec których podmiotów takie postępowanie zostanie wszczęte, bowiem w postanowieniu takim nie wskazuje się osoby, a jedynie cechy danego rynku. Organ wskazał, iż analizie konkurencyjności, o której mowa w art. 23 p.t. poddanych zostało w sumie około 3 700 przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby wszystkie te podmioty posiadały status stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 23 p.t. W ocenie organu nie ma też podstaw, aby w sposób wyjątkowy traktować rynki związane z telefonią ruchomą i uznawać, że podmioty na nich działające są stronami prowadzonych postępowań, a odmawiać takiego przymiotu setkom podmiotów działających na pozostałych rynkach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka P. stwierdziła, że wydawany przez Prezesa URTiP akt, o którym mowa w art. 23 ust. 3 p.t. stanowi w istocie decyzję administracyjną. Nie odpowiada bowiem cechom, którymi w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego muszą charakteryzować się postanowienia. W ocenie spółki użycie przez ustawodawcę w art. 23 ust. 3 p.t. terminu "postanowienie" nie może jeszcze przesądzać o charakterze podejmowanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej, uczestnikami trzech rynków podlegających analizie Prezesa URTiP są w Polsce wyłącznie trzej istniejący operatorzy telefonii mobilnej, w tym P.. Prowadzone przez Prezesa URTiP postępowanie dotyczyło zatem zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji wynik postępowania w sprawie analizy rynku posiada prejudycjalne znaczenie na dalszych etapach regulowania rynku telekomunikacyjnego, przesądzając o możliwości skierowania do P. i innych uczestników rynku odpowiednich środków regulacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2315/05 oddalił powyższą skargę. Sąd stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 p.t. nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 tej ustawy nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Prezes URTiP prawidłowo odmówił skarżącej spółce uwzględnienia wniosku o umożliwienie dostępu do akt sprawy w postępowaniach dotyczących ustalenia, czy na rynkach właściwych istnieje skuteczna konkurencja.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 284/07 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. NSA wskazał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.Urz.WE Nr L 108, z dnia 24 kwietnia 2002 r., s. 33; dalej: dyrektywa ramowa). Sąd wyjaśnił jedynie podstawę prawną zaczerpniętą z prawa krajowego, pomijając przepisy prawa wspólnotowego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP z dnia 16 września 2005 r. nie narusza prawa. Brak jest także podstaw do uznania, że sporne rozstrzygnięcie krajowego organu regulacyjnego narusza bezwzględnie obowiązujące normy przepisów prawa wspólnotowego, regulujących świadczenie usług telekomunikacyjnych.

Zdaniem Sądu, przedmiotowe postępowanie nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 p.t. nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. Przedmiotowe postanowienie stanowi jedynie rozstrzygnięcie co do stanu konkurencyjności rynku, a więc ma ono charakter abstrakcyjny. Oznacza to, że w tej fazie postępowania organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalania przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku lub stwierdzenia, że takie podmioty nie występują na analizowanym rynku, bowiem dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 p.t. W tej sytuacji należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Prezes URTiP zasadnie przyjął, że P. nie posiada statusu strony w postępowaniu, które nie ma bezpośrednich adresatów, gdyż nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach konkretnych podmiotów. Z samego stwierdzenia niewystępowania skutecznej konkurencji na danym rynku nie wynika jeszcze wniosek, że działający na nim przedsiębiorcy posiadają znaczącą pozycję rynkową, ani tym bardziej nie wynika, którzy operatorzy działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję i jaki jest jej charakter.

Sąd podzielił stanowisko organu, że postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 p.t. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ponieważ nie rozstrzyga sprawy co do istoty ani też w inny sposób nie kończy postępowania w sprawie w danej instancji. Wskazuje jedynie na konieczność przejścia do kolejnej fazy regulacji, jaką jest wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 p.t.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa wspólnotowego, Sąd stwierdził, że przepisy regulujące świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym chroniące przedsiębiorców telekomunikacyjnych, powinny być stosowane przez organy administracji oraz sądy w taki sposób, by ich interpretacja odpowiadała m.in. celom i treści dyrektywy ramowej. Wynika to z zasady prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Zdaniem Sądu, z przepisów prawa unijnego, w tym przede wszystkim z wytycznych zawartych w dyrektywie ramowej, nie wynika jednoznacznie, jaki dokładnie kształt ma mieć postępowanie w sprawie analizy rynków właściwych. Z powołanych przez skarżącą norm wspólnotowych w żaden sposób nie można jednak wywodzić, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni na badanym, w trybie art. 23 ust. 1 p.t., rynku właściwym są stronami takiego postępowania.

Sąd dokonał analizy przepisów art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 dyrektywy ramowej i stwierdził, że nie można z nich wywieść, iż stroną postępowania prowadzonego przez krajowy organ regulacyjny, które ma ustalić, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, jest konkretny podmiot działający na tym rynku. Z norm tych nie można wywieść jednoznacznego wniosku, że nie jest dopuszczalna możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny, bez udziału stron, odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.).

Zdaniem Sądu, cel dyrektywy został osiągnięty, bowiem ustawodawca krajowy zawarł w przepisach ustawy - Prawo telekomunikacyjne normy proceduralne o jawności postępowania, określające prawa i obowiązki konkretnego podmiotu, które gwarantują operatorom prawo odwołania się od decyzji do właściwego, kompetentnego w sprawach ochrony konkurencji, niezależnego organu, jakim jest Sąd Okręgowy w W. - sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Prawo odwołania się do tego sądu stanowi pełną realizację postanowień dyrektywy ramowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., z uwagi na brak wątpliwości co do znaczenia przepisów art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej, nie uznał za konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwrócenie się - jak wnosiła spółka - do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prawnym dotyczącym interpretacji ww. norm prawa wspólnotowego.

W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a), wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

- art. 23 ust. 1 i 3 p.t. poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, a tym samym oddalenie skargi P., mimo że P. była w istocie stroną tego postępowania, a zatem powinien jej przysługiwać dostęp do akt prowadzonego postępowania;

- art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 206 ust. 1 p.t. poprzez oddalenie skargi na postanowienie uniemożliwiające zapoznanie się z aktami postępowań dotyczących analizy rynku, podczas gdy przedmiotowe postępowania mają charakter postępowań jurysdykcyjnych, w których P. posiadała status strony implikujący możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów;

- art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, a tym samym oddalenie skargi P., mimo iż ww. przepisy dyrektywy ramowej gwarantują skarżącej prawo do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego obejmującej w szczególności ustalenie, iż na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, co implikuje posiadanie przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu, a tym samym dostęp do akt postępowania;

- art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej poprzez oddalenie skargi na postanowienie uniemożliwiające P. zapoznanie się z aktami postępowań, podczas gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego (Prezesa UKE) jest wykonywanie swych uprawnień w sposób jawny, a zatem P. powinien zostać zapewniony dostęp do akt postępowań w sprawie stanu konkurencyjności na rynkach właściwych;

2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

(i) art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo iż ww. przepisy dyrektywy ramowej gwarantują skarżącej prawo do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego (w Polsce: Prezesa UKE), obejmującej w szczególności ustalenie, iż na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, co implikuje posiadanie przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu;

(ii) art. 23 ust. 1 i 3 p.t. poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo że P. była w istocie stroną tego postępowania, a zatem powinien jej przysługiwać dostęp do akt prowadzonego postępowania;

(iii) art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej poprzez oddalenie skargi na postanowienie uniemożliwiające P. zapoznanie się z aktami postępowań, podczas gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego (Prezesa UKE) jest wykonywanie swych uprawnień w sposób jawny, a zatem P. powinien zostać zapewniony dostęp do akt postępowań w sprawie stanu konkurencyjności na rynkach właściwych.

Ponadto, na wypadek powzięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości co do sposobu rozumienia prawa wspólnotowego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, spółka wniosła o skierowanie przez Naczelny Sad Administracyjny w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 Nr 90, poz. 864/2, dalej: TWE) następujących pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich:

- Czy art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz.Urz.WE L 108/33; Dz.Urz.UE-sp 13-29-349) zapewnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawo do udziału w charakterze strony (obejmujące również prawo dostępu do akt postępowania) w postępowaniu kończącym się postanowieniem krajowego organu regulacyjnego stwierdzającym czy na rynku właściwym, na którym działa zainteresowany przedsiębiorca występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), w sytuacji gdy postanowienie to poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?

W sytuacji gdyby odpowiedź na powyższe pytanie była negatywna:

- Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz.Urz.WE L 108/33; Dz.Urz.UE-sp 13-29-349) nakłada na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia zainteresowanym podmiotom dostępu do akt prowadzonego bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do wniosku spółki o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości WE organ stwierdził, że zajęcie stanowiska przez ETS nie jest niezbędne do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu i Rady nr 2002/21 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.Urz. UE z 2002 r. Nr L 108, s. 33, Dz.Urz. UE-sp.13-29-349) oraz przepisu art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Przedstawiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wymienionych wyżej norm prawnych, wadliwie przyjmując, że postanowienie organu regulacyjnego ustalające, iż na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które toczy się bez udziału konkretnych stron, postanowienie to nie ma adresata i to w sytuacji, w której obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego jest wykonywanie swoich uprawnień w sposób bezstronny i jawny.

Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz przepisów dyrektywy ramowej sprowadza się do dość ogólnikowej wykładni semantycznej z pominięciem pozostałych metod wykładni, w tym w szczególności bez uwzględnienia wykładni prowspólnotowej. W tym miejscu przypomnieć należy, że od chwili akcesji Polski do Unii Europejskiej "stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a zatem dostosować się do art. 249 akapit trzeci TWE" (vide wyrok z 5.10.2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i In., Rec. str. I-8835, pkt. 113 wraz z przytoczonym tam orzecznictwem). Wskazany wyżej obowiązek sądów krajowych odnoszenia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa (zasada pewności prawa, zasada braku retroaktywności prawa), jednak uwzględniając zasadę zgodnej wykładni uznać należy, że sądy krajowe winny czynić wszystko co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (vide wyżej powołany wyrok w sprawie Pfeiffer i in., pkt. 115, 116, 118, 119). Oczywiście samo odwołanie się do treści wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dyrektywy ramowej nie może przesądzać o poprawności wykładni tych norm prawnych.

W rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy w postępowaniu wszczętym w trybie art. 23 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, występują strony tegoż postępowania, które w trakcie jego trwania mają zapewnione prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu, a tym samym mogą skutecznie ubiegać się o zgodę na dostęp do akt tegoż postępowania.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. postępowanie wszczęte w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) nie ma ściśle określonego adresata, natomiast postanowienie wydane przez Prezesa URTiP na podstawie art. 23 ust. 3 w/w ustawy nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu regulacyjnego. Postanowienie to rozstrzyga jedynie o stanie konkurencyjności rynku i ma charakter abstrakcyjny. Również z powołanych przez stronę skarżącą przepisów dyrektywy ramowej nie można wywieść, iż w tym postępowaniu stroną postępowania jest konkretny podmiot działający na tym rynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Jednocześnie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tym składzie, nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 10 października 2007 r. wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 126/07.

Odwołując się do treści art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten z całą pewnością nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny czy postępowanie regulacyjne (przed organem regulacyjnym) toczy się z udziałem konkretnych stron, ale niewątpliwie stanowi on wskazówkę, iż przepisy prawa krajowego odnoszące się do zagadnienia występowania stron w tym postępowaniu należy interpretować w taki sposób, aby ustalić czy to postępowanie dotyczy konkretnego podmiotu - w rozpatrywanej sprawie P. spółki z o.o. w W.. W tym miejscu wskazać należy, że wszczynając postępowanie w trybie art. 23 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, krajowy organ regulacyjny niewątpliwie zajmuje się analizą sytuacji rynkowej poszczególnych podmiotów uczestniczących w tym rynku i już na tym etapie postępowania zasięga u nich różnych informacji niezbędnych do przeprowadzenia analizy rynku. Natomiast przepis art. 16 dyrektywy ramowej określa procedurę w zakresie analizy rynku. Powołany wyżej przepis prawa wskazuje jakiego rodzaju okoliczności powinny być brane pod uwagę oraz jakie są przesłanki nałożenia obowiązków przez organ regulacyjny. Z treści art. 16 ust. 1-4 dyrektywy ramowej wynika także, że podstawą do nałożenia obowiązków regulacyjnych jest ustalenie przez organ regulacyjny na podstawie analizy rynku, że na danym rynku nie występuje efektywna konkurencja (według prawa polskiego skuteczna konkurencja). W przypadku stwierdzenia, że na danym rynku konkurencja jest efektywna (skuteczna) organ "nie będzie nakładać" szczególnych obowiązków. Według przepisu art. 23 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, zamknięcie postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 w/w ustawy, następuje w drodze postanowienia, w którym Prezes URTiP stwierdza, czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Jednocześnie należy podkreślić, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 23 ust. 3 w/w ustawy, w którym organ regulacyjny po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 tejże ustawy, ustala, iż na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, stanowi warunek (prejudykat) do wszczęcia postępowania i podjęcia decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy o znaczącej pozycji na rynku właściwym i nałożeniu na niego stosownych obowiązków. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w którym organ regulacyjny stwierdza, że na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, wyklucza możliwość wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 24 ust. 1 tejże ustawy, a tym samym wyklucza możliwość wydania opisanej wyżej decyzji.

Dla określenia charakteru prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 23 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, istotne znaczenie posiada także treść art. 23 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że do projektu postanowienia, o którym mowa w art. 23 ust. 3 stosuje przepisy o postępowaniu konsultacyjnym. Stosownie zaś do treści art. 15 pkt. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawach analizy rynku i wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiające zainteresowanym podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu rozstrzygnięcia.

Wreszcie stwierdzić należy, że od decyzji wydanej na podstawie art. 25 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przysługuje stronom odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Jednak zaskarżenie tej decyzji powoduje, że sąd może uchylić obowiązki nałożone na przedsiębiorcę przez organ regulacyjny lub wskazanie określonego podmiotu jako przedsiębiorcy o znaczącej pozycji na rynku właściwym. Brak jest jednak podstaw do uznania, aby sąd rozpoznający wskazane wyżej odwołanie mógł rozstrzygać o tym czy na danym rynku konkurencja była skuteczna. Okoliczność ta została bowiem rozstrzygnięta w postanowieniu wydanym przez ten sam organ regulacyjny w trybie określonym w art. 23 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, że postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie ma "abstrakcyjnego charakteru", wywołuje bowiem skutki prawne w sferze praw i obowiązków konkretnych podmiotów - przedsiębiorców uczestniczących na danym rynku. Jest to bowiem akt władczy, wydany przez organ administracji publicznej w toku postępowania, do którego z mocy art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę.

Rozpoznając ją Sąd uznał, że z przytoczonych wyżej względów stanowisko organu nie zasługiwało na aprobatę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.