Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 61/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 października 2015 r. nr S[...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 31.07.2015r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r., poz. 647), oraz art. 106 i 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku K.F. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wpłynął w dniu [....] .2015 r. Wniosek został następnie zmodyfikowany w piśmie z [....] .2015r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 27.04.2015r. i 28.05.2015r. (sprostowane pismem z 24.06.2015r.) - w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 15.04.2015r. w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z 14.04.2015r - w zakresie rezerw terenowych pod planowane inwestycje komunikacyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. W sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych wyżej wymogów, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe.

W myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Kompetencje zarządcy drogi reguluje ustawa z 21.03.1985r. o drogach publicznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy art. 19 ust 1, art. 20, art. 35 ustawy o drogach publicznych pozwalają ustalić merytoryczny zakres uzgodnienia przez zarządcę drogi, a dotyczy to kwestii związanych z wpływem inwestycji na ruch drogowy panujący na drodze będącej w jego zarządzie i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego zmianą zagospodarowania terenu. Ustalenia zarządcy drogi podjęte z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawcze są niezwykle znaczące w zakresie obsługi komunikacyjnej, przy ustalaniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W sytuacji, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych nie dochodzi do uzgodnienia zgodnie z art. 106 kpa, jednak z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność uwzględnienia w przedmiotowej sprawie stanowiska zarządcy drogi. Jeszcze dobitniej świadczy o tym regulacja zawarta w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Jednostką pełniącą funkcję zarządcy dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej K. jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Zatem do tej jednostki, działającej o w/w przepisy, należy ocena czy istniejący bądź projektowany układ komunikacyjny zapewni właściwą obsługę planowanej inwestycji.

Zgodnie z pierwotnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy planowana inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji miała odbywać się bezpośrednio od ul. [....], przez istniejący zjazd na działce nr [....]. W piśmie z 27.04.2015r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem. W ww. opinii ZIKiT poinformował, iż z ul. [....] na teren inwestycji brak jest urządzonego zjazdu spełniającego wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto po stronie inwestycji nie ma zapewnionej ciągłości ruchu pieszego do przystanku komunikacji zbiorowej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest więc wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie Zarząd Dróg wskazał, iż możliwym rozwiązaniem jest objęcie przez inwestora tytułem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji budowy zjazdu z ul. [....] na teren inwestycji oraz budowy chodnika wzdłuż terenu inwestycji w dowiązaniu do istniejącego chodnika w rejonie przystanku komunikacji zbiorowej (lub zawarcie z ZIKiT stosownej umowy w zakresie realizacji chodnika). Po zapoznaniu się z tą opinią, w piśmie z 14.05.2015r. inwestor wniósł o zmianę zakresu wniosku z budynku wielorodzinnego na dwa budynki jednorodzinne (o pow. użytkowej do 1800m2) bez zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji. Tak skorygowany wniosek przekazano zarządcy dróg do ponownego zaopiniowania. Pismem z 28.05.2015r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Następnie w piśmie z 14.07.2015 Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. odpowiedział na zarzuty inwestora.

Organ wskazał, że dyspozycja art. 35 ustawy o drogach publicznych wprowadza obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do dróg publicznych, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, a więc zmiany dotychczasowego stanu faktycznego na gruncie, szczególnie gdy zmiana terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W realizacji w/w obowiązku zarządca drogi winien mieć na względzie m. in. ochronę dróg, przez co w myśl art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych rozumie się działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Na podstawie m. in. ortofotomapy z 1996 roku i mapy zasadniczej z 1995r. ZIKiT stwierdził, iż działki nr nr [....] obr. [....] pozostawały nieruchomościami niezabudowanymi i nie generowały ruchu drogowego. Natomiast wnioskowana zmiana zagospodarowania w/w działek wymaga oceny wpływu inwestycji niedrogowej na obecny układ drogowy oraz analizy istniejącego uzbrojenia terenu pod kątem m. in. prawidłowego połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną oraz warunków bezpieczeństwa ruchu pieszego i kołowego.

Organ konkludował, że istniejące, jak również projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co oznacza, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (w tym także droga -jej konstrukcja oraz parametry) winno zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną ruchu pieszego oraz kołowego adekwatną do zamierzenia inwestycyjnego.

Organ zwrócił uwagę, że jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.F. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:

- art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a przez to niewłaściwe przyjęcie, że nie istnieje w obszarze analizowanym wjazd na teren planowanej inwestycji od strony ul. Walerego Sławka, podczas gdy wjazd ten jest użytkowany, co najmniej, od połowy lat 70-tych XX wieku;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe (zbyt wąskie) wyznaczenie obszaru analizowanego;

- art. 61 ust. 1 w zw. z § 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez

zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji sposobu określenia obszaru analizowanego i przyjęcia przez organ l instancji opinii ZIKiT za wyczerpującą, precyzyjną i zgodną z prawem. Zdaniem strony odwołującej, organ powinien wyjaśnić, na jakich podstawach przyjął, że obszar analizowany w przedmiotowym kształcie i planowanej inwestycji nie ma i nie może mieć dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 23.10.2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko przedstawione przez organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. istniejące, jak również projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej, jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako zarządca drogi gminnej ul. [....] , negatywnie zaopiniował zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem. ZIKiT jest jednostką wyspecjalizowaną w przedmiocie zapewnienia odpowiedniej infrastruktury i obsługi komunikacyjnej dróg z zachowaniem zasad bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Jego kompetencje, jako zarządcy drogi, reguluje ustawa o drogach publicznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w tym Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W opinii z 27.04.2015 r. oraz z 14.07.2015 r. zarządca drogi dokonał oceny wpływu inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy oraz możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję w oparciu o art. 35 ww. ustawy o drogach publicznych, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit.c, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że z ul. [....] na teren inwestycji brak jest urządzonego zjazdu, spełniającego wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem zarządcy drogi, realizacja zjazdu zlokalizowanego w sąsiedztwie przystanku komunikacji zbiorowej oraz w strefie oddziaływania i akumulacji skrzyżowania z sygnalizacją świetlną ulic: [....] [....] [....] zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu pieszego i kołowego oraz powodowała zaburzenia płynności ruchu w obrębie ww. skrzyżowania, czyli stanowiłaby naruszenie § 77 i 113 pkt 7 cyt. wyżej rozporządzenia. Ponadto, po stronie inwestycji nie ma zapewnionej ciągłości ruchu pieszego do przystanku komunikacji zbiorowej. Powyższe stanowisko znajduje – zdaniem Kolegium - uzasadnienie prawne i faktyczne. Organ II instancji podkreślił, że mając na uwadze treść § 77 i 113 pkt 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej zweryfikował te ustalenia w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy mapy terenu, a także mapę i zdjęcia satelitarne znajdujące się na ogólnodostępnej stronie internetowej: https://www.gooqle.pl/maps/.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie wynika z braku dostępu do drogi, które to pojęcie mylnie w odwołaniu utożsamiono z przesłanką zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie chodzi bowiem o to, że z ul. [....] na teren inwestycji brak jest urządzonego zjazdu, spełniającego wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. W ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona ustawowa przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W związku z niespełnieniem warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ l instancji nie badał spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż byłoby to bezzasadne.

K.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego, tj. niewłaściwe, zbyt wąskie zinterpretowanie wyrażonej w treści powołanego przepisu i przyjęcie, że nie istnieje w obszarze analizowanym wjazd na teren planowanej inwestycji od strony ulicy [....] , podczas gdy wjazd ten jest użytkowany co najmniej od połowy lat 70-tych XX wieku;

- naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe (zbyt wąskie) wyznaczenie obszaru analizowanego;

- naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 Iit. 3 w zw. z § 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez zaniechanie, niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji jakie warunki powinny być spełnione dla zapewnienia prawidłowego dojazdu i dojścia do terenu który objęty jest wnioskiem.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest szeroka interpretacja pojęcia zasady "dobrego sąsiedztwa", której nadrzędnym celem jest, aby zabudowa na danym terenie była harmonijna i nie kolidowała ze sobą nawzajem, nie zaś aby była ona identycznie powielana i odwzorowywana. W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, który eliminuje znajdujące się w obszarze przy ulicy [....] (a więc terenu przedmiotowej inwestycji) budynki i drogę publiczną jako punkty odniesienia dla oceny realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącego, organ niewłaściwie interpretuje przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim stwierdza, iż grunt skarżącego nie ma i nie może mieć dostępu do drogi publicznej. Po północnej stronie działki nr [....] przebiega istniejąca utwardzona żwirowa droga dojazdowa o szerokości około 4 metrów położona częściowo na działce skarżącego i częściowo na działce [....] , od wschodu łącząc się z asfaltową działką drogową nr [....] i nr [....] tworząc swobodną obsługę komunikacyjną i zapewniając zarazem dojazd do parkingu - fakt ten całkowicie pominął i nie uwzględnił (pomimo powołania się na zdjęcia satelitarne) organ I i II instancji oraz ZIKIT. Skoro to decyzja WZ ma określić warunki projektowania inwestycji, to kiedy, jak nie na etapie postępowania o jej wydanie powinny się dokonywać ustalenia, co do przyszłej obsługi komunikacyjnej i uzbrojenia terenu. To Urząd i ZiKID powinien określić niezbędne warunki które wpisane do decyzji WZ stanowiłyby wytyczne i warunek ewentualnej inwestycji, a inwestor miałby szansę na zagospodarowanie terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa 7materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Skarga jest zasadna jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 23. 10. 2015 r. , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 31. 07. 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr nr [....] [....] [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

W ocenie organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że planowana inwestycja nie ma urządzonego zjazdu z drogi publicznej – ul. [....] , a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 648 ze zm. - dalej w skrócie u.p.z.p. ) Organ I instancji w konkluzji swojej decyzji wskazał, że istniejące jak również projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co oznacza niespełnienie warunku z ww. przepisu art 61 ust. 1 pkt 3.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u. p. z. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem) precyzującym sposób ustalania warunków zabudowy tj. parametry i wskaźniki wymienione w art. 61 ust. 1 tj. linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu, oraz określających sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organy administracyjne obu instancji – uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - ograniczyły się do ustalenia czy w sprawie spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Miały na uwadze, że gdyby ustalono, że teren wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy nie miał dostępu do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pokt 2) lub gdyby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było niewystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3) organ nie miałby możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez K.F. w dniu 4 marca 2015 r. , w swej pierwotnej wersji dotyczył inwestycji określonej jako: "budowa budynku mieszkalnego bez infrastruktury technicznej na działkach nr nr [....] obr. [....] ". We wniosku ty wskazano, że: "rozbudowa sieci kanalizacyjnej zostanie objęta odrębnym postepowaniem". We wniosku z 14 maja 2015 r. zmodyfikowanym przez inwestora zamierzenie inwestycyjne zostało określone jako: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". We wniosku tym podano, że szerokość elewacji frontowej dla każdego z dwóch trzykondygnacyjnych budynków wyniesie - 25 m², maksymalna powierzchnia zabudowy - 300 m ², maksymalna pow. użytkowa - 900 m³, a maksymalna kubatura - 3600 m³. Stosownie do opisu zamierzenia z załącznikiem graficznym inwestor określił dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni z przyległej ulicy [....] przez istniejący zjazd na działce nr [....] obr. [....] K.

Obowiązkiem organu było zatem dokładne zbadanie, czy wnioskowane przedsięwzięcie z racji, że obejmuje realizację 2 budynków – co prawda określonych jako jednorodzinne, jednak o znacznych rozmiarach ( mających po 3 kondygnacje, po 900 m² użytkowej i kubaturze wynoszącej ok. 3600 m ³ każdy) spełnia wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem skonkretyzowanych parametrów planowanego przedsięwzięcia, co dokonuje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną obejmującą odpowiedni obszar wokół działki (terenu) wnioskowanej do zabudowy. Takiej analizy w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji nie przeprowadził, natomiast zarówno organ I jak II instancji ograniczyły się do pozyskania opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako zarządcy drogi publicznej - ulica [....] , przy której położony jest teren wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy W opiniach ZIKiT-u planowane przedsięwzięcie zostało zaopiniowane negatywnie. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ponieważ ZIKiT stanowi jednostkę organizacyjną podległą organowi I instancji, którym jest Prezydent M. K. nie zachodzi potrzeba uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwym zarządca drogi (art. 53 ust.4 pkt 9 w zw. z art 60 ust. u. p.z.p.). W takiej sytuacji to organ wydający końcową decyzję jest zobowiązany do wnikliwego przeprowadzenia postępowania w zakresie kwestii wymagających uzgodnienia – w tym przypadku dostępu do drogi publicznej, wystarczającego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co powinno znaleźć miejsce w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 24.09. 2009 r. sygn. akt I OSK 1455/08). W ocenie Sądu organy nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi. Ograniczenie postępowania wyjaśniającego do pozyskania ww. opinii wyrażonych w pismach ZIKiT z: 27 kwietnia 2015 r. , 28 maja 2015 r. i z 14 lipca 2015 r. nie można ocenić jako prawidłowe w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji powołując się na ww. opinie ZIKiT uznał bowiem, że jakkolwiek obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji miałaby się odbywać bezpośrednio z drogi publicznej - ul. [....] "w terenie inwestycji brak jest urządzonego zjazdu brak jest urządzonego zjazdu (spełniającego wymogi rozporządzenia Min. Transportu i Gosp. Morskiej z 2.03. 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz.). Nadto wskazał, że dotychczas nieruchomości oznaczone jako działki nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] pozostawały niezabudowane i nie generowały ruchu drogowego, konkludując, że "wnioskowana zmiana zagospodarowania w/w działek wymaga oceny wpływu inwestycji niedrogowej na obecny układ drogowy oraz analizy istniejącego uzbrojenia ternu pod kątem m. in. ich prawidłowego połączenia terenu inwestycji z drogą publiczna oraz warunków bezpieczeństwa ruchu pieszego i kołowego". Z kolei organ II instancji wskazując dodatkowo na pozyskane z internetu ogólnodostępne zdjęcie i mapę uznał, że brak urządzonego zjazdu na działce nr [....] , natomiast jego realizacja w strefie oddziaływania akumulacji skrzyżowania z sygnalizacja świetlną ulic: [....] [....] [....] zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu pieszego i kołowego oraz powodowała zaburzenia płynności ruchu w obrębie ww. skrzyżowania .

Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy w przedmiotowej sprawie wynika, ze nie uczyniono zadość przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania administracyjnego, nie przeprowadzono bowiem analizy urbanistyczno- architektonicznej w pełnym zakresie, nie wyjaśniono również czy na działce nr [....] istnieje wskazywany przez inwestora zjazd, a jeśli tak to czy dostęp przez ww. zjazd jest wystarczający dla obsługi wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Należy podkreślić, że w myśl cyt. wyżej przepisu § 3 rozporządzenia ustalenie warunków dla nowej zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w którym znajduje się wnioskowana do zabudowy nieruchomość w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy u.p.z.p. Dotyczy to zatem także dostępu do drogi publicznej i ustalenia czy dostęp ten jest wystarczający dla skonkretyzowanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym ustalenie, że został spełniony warunek z art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren ma dostęp do drogi publicznej przy uwzględnieniu, że definicji legalnej z art.2 pkt 14) ustawy, zgodnie z którą przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej należy rozumieć zarówno dostęp faktyczny jak prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 8.07.2014 r. sygn. akt 764/14) Trudno zatem przyjąć, że taki dostęp istnieje jeżeli np. teren inwestycji ma skomunikowanie z drogą publiczną w miejscu ruchliwego skrzyżowania lub przez wąską ścieżkę. Oznacza to, że organ jest zobowiązany nie tylko ustalić dostęp do drogi publicznej (art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ), ale nadto czy spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 3 ww. ustawy tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Stosownie do def. legalnej z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i obowiązuje 17 lipca 2010 r. W brzmieniu wcześniejszym definicja "uzbrojenia terenu" odsyłała w sposób ogólny do urządzeń, o których mowa w art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też na gruncie poprzedniego brzmienia art. 2 pkt 13 u.p.z.p. prezentowany był w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym drogi nie mogą być zaliczane do uzbrojenia terenu, od którego ustawa uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy, natomiast po zmianie nowelizującej nie budzi już wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Z powołanych wyżej przepisów wynika ponadto wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu warunki zabudowy można uzyskać warunki zabudowy jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (por. wyrok WSA w Krakowie z 8. 07. 2014, sygn. akt II SA/Kr 764) .) W konsekwencji należy przyjąć, że skoro przepis § 3 ust. 1 in fine cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że analiza dokonywana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. , to organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) i musi to być dokonane w oparciu o analizę funkcji i cech terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2014 r. sygn. II SA/Kr 1226/13). W ocenie Sądu, to czy planowany układ komunikacyjny będzie wystarczający dla wnioskowanego zamierzenia nie musi być zatem tożsame z istniejącym dostępem do drogi publicznej terenu inwestycji. Nie można zatem uwzględnić zarzutu, że wystarczy jakikolwiek zjazd z działki skarżącego na teren drogi publicznej. Natomiast w każdej sytuacji ustalenie organu muszą znaleźć pełne oparcie w przeprowadzonym postępowaniu. Inne bowiem mogą być wymagania dotyczące zjazdu w zależności od jego usytuowania i w zależności od funkcji i wielkości planowanej inwestycji.

Dlatego też odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, iż zasadne są zarzuty skargi, że organ nie uczynił zadość ymogom § 3 rozporządzenia przez "zbyt wąskie" przeprowadzenie analizy i przez brak analizy wskazującej w jaki sposób są skomunikowane inne budynki zrealizowane na działkach sąsiednich, mających dostęp do drogi publicznej stanowiącej ul. [....] .

Konkludując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, będący równocześnie zarządcą drogi publicznej – ul. [....] wyeliminuje wskazane uchybienia przez dokonanie analizy wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 jednak w kontekście parametrów i cech wnioskowanego przedsięwzięcia, a więc z uwzględnieniem analizy urbanistyczno-architektonicznej i z ewentualnym wskazaniem niezbędnych warunków w zw. z treścią art 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Mając na uwadze, ze zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie przepisu art.145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.