Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 965/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 ust. 1 ,art. 129 ust. 5 pkt 3,art. 136 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 11 , art. 9
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.K., A.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. A.W. i M. K. wniosły skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której wnioskiem z [...] listopada 2020 r. spadkobierczynie A. i P. małżonków P. wystąpiły w trybie art. art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n.") z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], o powierzchni [...] m˛. Przejęcie przez Skarb Państwa [...]% nieruchomości o powierzchni [...] m˛, stanowiącej współwłasność spadkodawców, dokonano bez odszkodowania decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lutego 1963 r. nr [...] na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. nr 31, poz. 138 ze zm.; dalej: "u.t.b.m.").

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] marca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Z przedstawionych w jej uzasadnieniu ustaleń wynika, że zgodnie z planem i wykazem powierzchni (stanowiących załącznik do decyzji podziałowej z [...] lutego 1963 r.) przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania parcele przeznaczono w części na działki budowlane, a w części na drogi osiedlowe. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1998 r. zwrócił spadkobiercom małżonków P. część przejętej nieruchomości o powierzchni [...] m˛ (dawne parcele nr [...] i [...]), wobec czego powierzchnia nieruchomości, za którą odszkodowanie nie zostało ustalone wynosi [...] m˛. Decyzją z [...] listopada 1999 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców A. i P. małżonków P. nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w K. o łącznej powierzchni [...] m˛ oraz odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości. Wojewoda decyzja z [...] marca 2000 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Spadek po P. P., zmarłym [...] czerwca 1963 r., nabyły córki: H. L., S. S. i M. L. - każda po [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1963 r., sygn. akt I Ns [...]). Spadek po A. P., zmarłej [...] maja 1978 r., nabyły córki: H. L., M. L. i S. S. – każda po [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1978 r., sygn. akt Ns [...]). Spadek po H. L., zmarłej [...] kwietnia 1990 r., nabyła w całości siostrzenica A. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1990 r., sygn. akt Ns [...]). Spadek po M. L., zmarłej [...] listopada 1997 r., nabyła w całości M. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1998 r., sygn. akt I Ns [...]). Spadek po S. S., zmarłej [...] września 2001 r., nabyły córki: M. K. i A.W. – każda po [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2001 r., sygn. akt I Ns [...]).

Przypominając, że w obrocie prawnym istnieje ww. decyzja z [...] listopada 1999 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] marca 2000 r., Prezydent wyjaśnił, iż między rozpatrywaną sprawą a sprawą zakończoną tymi decyzjami zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem niniejsza sprawa dotyczy tych samych stron – podmiotów (osób fizycznych – spadkobierców, lecz nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż sprawa nie dotyczy tego samego stanu prawnego. Organ zaznaczył, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, aby można stwierdzić, że zaistniała powaga rzeczy osądzonej. Jednakże sprawa zasługuje na umorzenie z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ale z innych przyczyn niż powyższe.

Powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ wskazał, że ma on wprawdzie zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., ale biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne w jakich doszło do przejęcia nieruchomości, brak jest przepisu materialnoprawnego, nakładającego obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Nadto, przepis taki nie istniał również w dacie przejęcia nieruchomości w 1963 r. Podstawy takiej nie stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ani art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "Konwencja"), a także Protokół Nr 1 tej Konwencji (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175; dalej: "Protokół Nr 1). Dalej Prezydent zaznaczył, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter blankietowy i na jego podstawie można wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy dio pozbawienia własności nieruchomości doszło bez odszkodowania, a w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis materialnoprawny, nakładający obowiązek ustalenia odszkodowania. W powyższej sprawie pozbawienie własności nastąpiło na podstawie nie obowiązujących już przepisów, stanowiących o braku podstaw do ustalenia i wy[płaty odszkodowania - art. 11 u.t.b.m. Przepisem, który w pewnym zakresie odpowiada tej ostatniej regulacji, może być art. 98 u.g.n. Spadkodawcy wnioskodawczyń zostali pozbawieni prawa do nieruchomości bez odszkodowania. Zgodnie z zamierzeniami planu ogólnego miasta [...], objęty opracowaniem teren był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne realizowane z funduszy prywatnych właścicieli. Z dokumentacji wynika, że przez objęty opracowanie teren będzie przebiegać ulica o charakterze dzielnicowym, będąca przedłużeniem ulicy [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania, ewentualnie o przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia z zobowiązaniem go do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 91 ust.1 i 2 w zw. z art. 241 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1; art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta decyzją z dnia [...] października 2021 r., Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.b.m. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Aktualnie, aby możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w przeszłości zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., musi nastąpić pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Pierwsza ze wskazanych przesłanek została spełniona, jednak - biorąc pod uwagę specyfikę rozpatrywanej sprawy - nie może być mowy o spełnieniu drugiej z nich. Co do zasady, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tzw. "starych" wywłaszczeń, jednak za każdym razem należy wziąć pod uwagę specyfikę konkretnej sprawy i to, że podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi wyłącznie sam art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. przepis ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, zatem obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeśli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Tymczasem w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., brak jest przepisu, który przewidywałby odszkodowanie za pozbawienie prawa własności. Organ wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, ale obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie, i co za tym idzie wypłacenie, odszkodowania. Ponadto podkreślił, że z analizy art. 11 oraz art. 12 u.t.b.m. wynika, że na dzień wywłaszczenia obowiązująca ustawa nie przewidywała ustalenia odszkodowania, na co wskazuje expressis verbis jej art. 11. Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie, brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa. Ponadto przepisy ustawy z 26 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jak i u.t.b.m. utraciły moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 sporządzonego 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. Racjonalny ustawodawca musiał mieć świadomość tego faktu uchwalając przepis blankietowy, jakim jest art. 129 ust. 5 u.g.n. i uzależniając prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 stycznia 1998 r. - od istnienia materialnoprawnej podstawy - do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, w kontekście niniejszej sprawy na względzie należy mieć również art. 233 u.g.n., nie ma bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca bezpłatnego odstąpienia nieruchomości zakończona została ostatecznie przed wejściem w życie u.g.n. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały bowiem kontynuacji w postaci ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wywodzi, iż nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za ww. grunty, przez co postępowanie należało umorzyć.

W skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 przez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawców skarżących;

2. art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z ww. przepisu prawa;

3. art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie skarżonej decyzji, polegające na niepodaniu powodów, dla których organ nie przyjął wykładni dotyczącej możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m. zawartej w przedstawionych w odwołaniu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz powodów, dla których wiążące Polskę i obowiązujące w porządku prawnym normy konwencyjne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m.

Uzasadniając skargę, strona podkreśliła, że istnieją normy prawa pozwalające na ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m. Podstawę procesową żądania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zaś podstawę materialną stanowią art. 21 ust. 2, art. 91 ust. 1, ust. 2, art. 241 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto, w ocenie skarżących, Wojewoda naruszył art. 107 § 3 K.p.a., nie podając powodów, dla których nie przyjął wykładni dotyczącej możliwości wypłaty odszkodowania, zawartej w przedstawionych w odwołaniu orzeczeniach NSA. Nie bez znaczenia jest także fakt, że na mocy art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 48, poz. 282) utraciła moc u.t.b.m., a tym samym zostały wyeliminowane negatywne skutki, jakie wywoływał przepis art. 11 u.t.b.m. Trudno więc oczekiwać, by ponad 30 lat od upadku PRL-u prymat nad konstytucyjną zasadą ochrony własności miał mieć przepis art. 11 u.t.b.m., zezwalający na odebranie własności nieruchomości bez odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy wobec dokonanego w trybie art. 11 u.t.b.m. wywłaszczenia części nieruchomości, możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jednakże przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia zaistniałego między skarżącymi a organami sporu, Sąd jest zobowiązany odnieść się do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...] odmawiającej skarżącym zwrotu nieruchomości objętych kontrolowanym postępowaniem, jak i odmawiającej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za ich przejęcie na własność Skarbu Państwa, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] marca 2000 r. nr [...] Na okoliczność pozostawania ww. decyzji w obrocie prawnym powołał się organ pierwszej instancji, zaznaczając że nie zaistniała w sprawie powaga rzeczy osądzonej, bowiem nie zachodzi w niej tożsamość przedmiotowa. Bliżej stwierdzenia tego Prezydent nie wyjaśnił. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. W tej sytuacji, po zapoznaniu się z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych, w szczególności z wnioskiem skarżących z [...] sierpnia 1999 r., ww. decyzjami Prezydenta i Wojewody, Sąd stwierdza, że zasadnie organy obu instancji (w tym Wojewoda w sposób dorozumiany) przyjęły, iż w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i wniosek skarżących z [...] listopada 2020 r. może być rozpatrywany, mimo pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji. Decyzje te rozpatrywały bowiem wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych działek, ewentualnie o ustalenie odszkodowania za nie, w oparciu o przepis art. 136 § 3 u.g.n. Natomiast wnosząc o ustalenie i wypłatę odszkodowania w kontrolowanej sprawie, skarżące powołały się na przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ten przepis był oceniany przez organy w kontrolowanej sprawie, zatem oba wnioski, mimo że dotyczyły tej samej nieruchomości, opierały swoje żądania na innej podstawie prawnej.

Przechodząc natomiast do istoty sporu w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 11 u.t.b.m. z gruntów objętych podziałem [...]% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Jak zatem wynika z brzmienia powyższego przepisu, co zresztą nie jest między stronami sporne, u.t.b.m. nie przewidywała w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu. Wskazywany zaś przez skarżących – jako podstawa prawna roszczenia - przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że - co do zasady - art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu m.in. w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie istnieją odmienne linie orzecznicze z których jedna opowiada się za możliwością ustalenia odszkodowania w zależności od celu, na który dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa [...]% powierzchni działki dzielonej (tak: wyroki NSA z: 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20, 23 czerwca 2020 r., I OSK 2031/19; 17 września 2015 r., I OSK 90/14; 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13; 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 19 października 2016 r., IV SA/Po 598/16; w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18). Natomiast Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do z drugiej linii orzeczniczej, zgodnie z którą nie ma możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa w trybie art. 11 u.t.b.m. Z tego względu organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania (tak np.: wyroki NSA z: 16 marca 2021 r., I OSK 2665/20, 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11 i 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19; wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2014 r., I SA/Wa 2753/13).

Dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 11 nieobowiązującej już u.t.b.m. Co więcej, treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd podziela dominujący obecnie pogląd, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (tak: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20). Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej) (tak: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; wyroki WSA: w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19; w Gdańsku z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 197/17; w Bydgoszczy z 23 listopada 2018 r., II SA/Bd 784/17; w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 225/19). Również w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały.

Ponadto wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Fakt, że analizowany przepis może znajdować zastosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie oznacza, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20).

Zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do sytuacji, w których doszło w przeszłości do bezpłatnego – według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa – pozbawienia prawa własności do części wydzielonego terenu w wyniku podziału nieruchomości, nie może być uzasadniane również tym, że aktualny art. 98 u.g.n., dający podstawę do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielane współcześnie w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne, zastąpił uprzednie przepisy dotyczące takiej kwestii. Pomijając, że cel bezpłatnego przejmowania działek gruntu przy podziale nieruchomości dokonywanym na podstawie przepisów u.t.b.m. był zdecydowanie szerzej ujęty od celu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n., to również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 września 2014 r. o sygn. akt SK 7/13 (pkt 6.3.7) stwierdził, że porównanie podstawy podziału nieruchomości według wskazanego ostatnio przepisu z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 u.t.b.m. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 u.t.b.m. podział mógł z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji państwowej, a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez odszkodowania [...]% powierzchni gruntu przechodzącego na własność podmiotu publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Po 366/21).

Podzielić również należy pogląd głoszący, że sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonanie wykładni prawotwórczej [tak: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17].

Zamierzonego rezultatu nie może również wywrzeć argumentacja odwołująca się do postanowień Konstytucji RP oraz regulacji art. 1 Protokołu Nr 1. Wskazane akty prawne weszły bowiem w życie po wydaniu decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lutego 1963 r. Natomiast w myśl ogólnych reguł prawa intertemporalnego powołane akty można odnosić jedynie do zdarzeń mających miejsce po dniu ich wejścia w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wprost wskazuje się, że ponieważ obowiązująca Konstytucja nie zawiera własnych przepisów intertemporalnych przyjmuje się, że powinna być stosowana na przyszłość (tak: wyrok TK z 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12, pkt 4.2.1). Niezależnie od powyższego podzielić należy pogląd Trybunału, wyrażony w powołanym ostatnio wyroku, głoszący, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w okresie komunistycznym, jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji nie mogą być traktowane jako remedium na brak działań ustawodawcy w zakresie uchwalenia regulacji prawnych w powyższym zakresie (pkt 4.4). Wskazać również należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoim postanowieniu z 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13 zwrócił uwagę, że w Konstytucji brak jest formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły ("pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane"), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Również w omawianym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem – zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego – jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie (pkt 4.3.4.). Zaznaczył również, że omówione szczegółowo w pkt od 4.3.1. do 4.3.6. uzasadnienia okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny podtrzymał wyrażony już wcześniej pogląd, uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Stwierdził przy tym, że podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza jego kompetencje (pkt 4.3.6). Powyższego rodzaju argumentacja, w ocenie Sądu, przemawia również za przyjęciem braku podstaw do dokonywania wykładni postanowień u.g.n. przez pryzmat Konstytucji RP oraz powołanych przez skarżące uregulowań konwencyjnych i odnoszenia wyinterpretowanych w ten sposób norm w stosunku do roszczeń wywodzonych ze zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie powołanych aktów prawnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Po 366/21)

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd organów obu instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 11 u.t.b.m. Tym samy niezasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał przyczyny, z powodu których nie podzielił zaprezentowanej przez stronę skarżącą wykładni przepisów u.g.n., umożliwiającej ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane w trybie art. 11 u.t.b.m. Wyjaśnił również dlaczego przepisy Konstytucji RP oraz obowiązujące RP regulacje konwencyjne nie mogą przemawiać za przyjęciem wykładni prawa prezentowanej przez stronę skarżącą.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.