Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1170/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 174 pk 1 i 2, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 9, art. 59, art. 85-90, art. 130
journal: Dz.U. 2008 nr 233 poz 1569
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu  stoczniowego
article: art.7, art. 28, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. L. z siedzibą w D. (C.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2724/12 w sprawie ze skargi K. D. L. z siedzibą w D. (C.) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. L. z siedzibą w D. (C.) na rzecz Ministra Skarbu Państwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2724/12, oddalił skargę K. D. Ltd. [...] Z. P. I. A. D., E. D. Z. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Z. A. R. P. S.A., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 130 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U Nr 233, poz. 1569, dalej: ustawa kompensacyjna) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o zakończeniu postępowania kompensacyjnego prowadzonego w stosunku do S. G. S.A. z siedzibą w G..

Odwołanie od opisanej decyzji do Ministra Skarbu Państwa wniosła K. D. Ltd. z siedzibą w D. (C.) (dalej: Spółka).

Minister Skarbu Państwa, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy kompensacyjnej, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółkę. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że w świetle art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie zainicjować jedynie strona. Tymczasem, zgodnie z art. 7 ustawy kompensacyjnej stroną postępowania kompensacyjnego jest stocznia. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy kompensacyjnej stosowanie do postępowania kompensacyjnego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, tym samym należało uznać, że stroną postępowania kompensacyjnego jest jedynie stocznia, wobec której prowadzone jest postępowanie. Minister wskazał również, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie brak jest przymiotu strony, a tym samym niedopuszczalność wniesienia odwołania jest oczywista, jednoznaczna i niebudząca wątpliwości.

K. D. Ltd. z siedzibą w D. (C.), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając naruszenie art. 1 i 6 ustawy kompensacyjnej, art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP oraz m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 i art. 127 k.p.a.. Podnosząc zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, gdyż w ocenie Spółki postanowienie Ministra Skarbu Państwa zostało wydane z naruszeniem prawa.

Organ administracji wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Skarbu Państwa, jako podstawę prawną wydania zaskarżanego postanowienia z dnia 21 września 2012 r., wskazał art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U Nr 233, poz. 1569 dalej: ustawy kompensacyjnej). Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co jednocześnie czyni postanowienie w sprawie ostatecznym.

Minister Skarbu Państwa stwierdził niedopuszczalność odwołania K. D. Ltd. z siedzibą w D. (C.) z przyczyny podmiotowej - braku po stronie Spółki legitymacji do wniesienia środka odwoławczego. Organ odwoławczy wywiódł podjęte rozstrzygnięcie z treści art. 7 ustawy kompensacyjnej.

W ocenie składu orzekającego w sprawie, dokonana przez organ administracji wykładnia normy prawnej, zawartej w zdaniu drugim wskazanego przepisu jest prawidłowa. W konsekwencji doprowadziła ona do wydania prawidłowego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Spółkę od decyzji Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania, a organami właściwymi w sprawach kompensacji zgodnie z art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej są: minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oraz Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., zwany dalej "Prezesem Agencji". Stroną w postępowaniu kompensacyjnym jest stocznia. Drugie zdanie powołanego przepisu stanowi lex secialis w relacji do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wbrew wywodom skargi, krąg stron postępowania kompensacyjnego nie jest wyznaczany w oparciu o kryterium interesu prawnego. W świetle jednoznacznej treści art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej status strony w postępowaniu uregulowanym tą ustawą, został przyznany wyłącznie stoczni. Sam fakt, że art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. wyłącza określenie kręgu stron postępowania kompensacyjnego w oparciu o przesłankę interesu prawnego, to prawidłowość dokonanej przez Ministra Skarbu Państwa wykładni normy prawnej zawartej w art. 7 znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 1 ustawy kompensacyjnej, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania kompensacyjnego stosuje się przepisy k.p.a. Kwestia zakresu podmiotowego postępowania kompensacyjnego została uregulowana w art. 7 ustawy kompensacyjnej. W drugim zdaniu tego artykułu określono stronę postępowania kompensacyjnego - stocznię. Z tego względu, zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, niedopuszczalne jest zastosowanie w tym postępowaniu art. 28 k.p.a.

Minister, związany zasadą praworządności, nie mógł dopuścić do "merytorycznego" rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K. D. Ltd. z siedzibą w D. (C.). Wydając decyzję co do istoty sprawy na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nielegitymowany do dokonania tej czynności w postępowaniu, organ odwoławczy dopuściłby się bowiem rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., który zastrzega prawo odwołania wyłącznie dla strony postępowania, w związku z art. 7 ustawy kompensacyjnej, który określa stronę postępowania kompensacyjnego (stocznię). W konsekwencji, wydana przez Ministra decyzja, dotknięta byłaby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle jednoznacznie brzmiącej treści art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej, wykładnia gramatyczna normy prawnej zawartej w tym przepisie doprowadziła organ do wydania jedynego, dopuszczalnego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym rozstrzygnięcia - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez K. D. Ltd. z siedzibą w D. (C.). Działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji, art. 7 k.p.a.), Minister Skarbu Państwa nie mógł wydać decyzji co do istoty sprawy.

W ocenie składu orzekającego Sądu I instancji byłoby niedopuszczalne w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, zastosowanie wykładni norm prawnych zawartych w przepisach ustawy kompensacyjnej i k.p.a., prowadzącej do wniosku, że art. 28 k.p.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu kompensacyjnym.

Natomiast wywody Spółki dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych, mogą jednak wskazywać na wątpliwości Skarżącej co do zgodności rozwiązania normatywnego przyjętego w art. 7 ustawy kompensacyjnej ze wskazanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. orzekający w sprawie nie powziął takich wątpliwości, których konsekwencją byłoby skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu I instancji wskazać należy, że ustawa kompensacyjna została uchwalona w związku z decyzjami Komisji Europejskiej z 6 listopada 2008 r. w sprawie pomocy państwa nr C 19/2005 (ex N 203/05) udzielonej przez P. dla Stoczni S. oraz w sprawie pomocy państwa nr C 17/2005 (ex N 194/2005 i PL 34/2004) udzielonej przez P. Stoczni G.. W decyzjach tych Komisja uznała, że przyznana przez polski rząd pomoc publiczna udzielona stoczniom, jako niezgodna ze wspólnym rynkiem i naruszająca art. 88 ust. 3 Traktatu WE, powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami za cały okres, począwszy od dnia udostępnienia pomocy do dnia ich faktycznego odzyskania przez Skarb Państwa. Wdrożenie decyzji Komisji nastąpić ma przez sprzedaż aktywów stoczni po cenie rynkowej w drodze otwartej, przejrzystej, bezwarunkowej i niedyskryminacyjnej procedury przetargowej, a następnie likwidacji tych stoczni.

Ustawa kompensacyjna określa zasady, warunki i tryb kompensacji, rozumianej jako sprzedaż składników majątku spółek: S. G. S.A. oraz S. S. N. spółka z o.o., zaspokojenie roszczeń wierzycieli oraz ochrona praw pracowników tych stoczni.

W polskim systemie prawnym podstawowym aktem regulującym proces likwidacji majątku niewypłacalnego dłużnika, będącego przedsiębiorcą, jest ustawa z dnia z dnia [...] lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.), która reguluje m.in. skutki ogłoszenia upadłości.

W art. 3 ustawy kompensacyjnej przewidziano, że działania w zakresie procesu kompensacji powinny być prowadzone w taki sposób, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone co najmniej w takim stopniu, w jakim byłoby to możliwe w wypadku ogłoszenia upadłości stoczni, a jeśli racjonalne względy na to pozwolą - sprzedane składniki majątkowe stoczni mogły nadal służyć prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 3). W art. 138 ustawy kompensacyjnej przewidziano zaś, że prawomocna decyzja o zakończeniu lub umorzeniu postępowania kompensacyjnego wywołuje takie skutki jak wniosek dłużnika o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku, o którym mowa w przepisach Prawa upadłościowego i naprawczego.

W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez pryzmat art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji, wykładnia przepisów ustawy kompensacyjnej, nie uzasadnia twierdzenia, że ustawa ta ma zapewnić całkowite zaspokojenie wierzytelności kontrahentów likwidowanych stoczni, którzy dostarczyli materiały i urządzenia niezbędne do budowy jednostek, sprzedanych następnie w toku postępowania kompensacyjnego.

Zadaniem ustawy kompensacyjnej jest zapewnienie warunków przeprowadzenia sprawnego postępowania likwidacyjnego, mającego, na celu sprzedaż aktywów stoczni dla zwrotu pomocy publicznej udzielonej przez Państwo, zaspokojenie roszczeń wierzycieli w stopniu niemniejszym niż w przypadku ogłoszenia upadłości stoczni, a także ochronę praw pracowników stoczni.

Uwzględniając gwarantowaną przepisami ochronę praw wierzycieli likwidowanej stoczni w postępowaniu kompensacyjnym, która przejawia się w szczególności: zapewnieniem im reprezentacji w organach kolegialnych (zgromadzeniu wierzycieli i radzie wierzycieli), wybierających zarządcę kompensacji oraz sprawujących nadzór nad jego działaniami, sądową kontrolą listy wierzytelności i planu podziału, czy zasadą proporcjonalnego podziału uzyskanych kwot w ramach jednej kategorii wierzytelności.

Skarżąca wywodzi potrzebę ochrony swych praw z niedopuszczalnego jej zdaniem zakończenia postępowania kompensacyjnego, bez uprzedniej całkowitej zapłaty przysługującej jej wierzytelności w trybie art. 59 ustawy kompensacyjnej, a zgodnie również z art. 57 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadą jest zawieszenie od dnia wszczęcia postępowania kompensacyjnego spłaty zobowiązań stoczni powstałych przed wszczęciem tego postępowania.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy kompensacyjnej, jeżeli w dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego zobowiązania z umowy wzajemnej (np. umowy sprzedaży, umowy dostawy) nie zostały wykonane w całości lub w części, zarządca kompensacji może wykonać zobowiązanie stoczni i zażądać od drugiej strony spełnienia świadczenia wzajemnego albo od umowy odstąpić.

Celem ustawy jest umożliwienie takiego ukształtowania sytuacji prawnej stoczni, która stwarza warunki do efektywnego i szybkiego spieniężenia jej majątku, a jeżeli zobowiązania z umowy wzajemnej nie zostały wykonane w całości lub w części, to do decyzji zarządcy kompensacji pozostawione jest, czy od umowy odstąpi, czy też ta zostanie wykona. To jednostronne uprawnienie kształtowania stosunku prawnego łączącego dłużnika z jego kontrahentami służyć ma podniesieniu efektywności postępowania kompensacyjnego i wykonaniu tylko tych umów, które są dla majątku stoczni korzystne.

Podobny cel przypisać należy regulacji zawartej w art. 59 ustawy kompensacyjnej, która kreuje uprawnienie zarządcy kompensacji - a nie obowiązek, do spełniania świadczeń wynikających z zobowiązań powstałych po dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego oraz z zobowiązań powstałych przed wszczęciem postępowania kompensacyjnego.

Stosownie do treści art. 39 ust. 2 ustawy kompensacyjnej, drugiej stronie umowy wzajemnej przysługuje prawo żądania, aby zarządca kompensacji w terminie trzech miesięcy oświadczył, czy umowę wykonuje, czy też od jej wykonania odstępuje. Milczenie zarządcy poczytuje się za odstąpienie od umowy. W świetle zaś art. 39 ust. 3 druga strona umowy wzajemnej, która ma obowiązek spełnić świadczenie na rzecz stoczni wcześniej, może wstrzymać się ze spełnieniem świadczenia, do czasu spełnienia lub zabezpieczenia świadczenia wzajemnego.

Druga strona umowy wzajemnej zawartej ze stocznią nie może od niej odstąpić po wszczęciu postępowania kompensacyjnego, bowiem uprawnienie to ma charakter jednostronny, zastrzeżony dla zarządcy kompensacji, aczkolwiek jej interesy są chronione poprzez możliwość zobowiązania zarządcy do zajęcia stanowiska w sprawie dalszego obowiązywania umowy oraz wstrzymania się ze spełnieniem świadczenia, do czasu spełniania lub zabezpieczenia świadczenia wzajemnego.

W ocenie Sądu I instancji powyższe przemawia zatem za odrzuceniem prezentowanego przez Skarżącą poglądu, jakoby potrzeba ochrony interesów wierzycieli miała przemawiać za zastosowaniem w postępowaniu kompensacyjnym ogólnej zasady z art. 28 k.p.a.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.

K. D. Ltd. z siedzibą w D. (C.), złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargą kasacyjną zarzucono:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 7 ustawy o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (dalej: ustawa), poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że w postępowaniu kompensacyjnym stroną jest jedynie S.,

2) art. 1 ustawy w zw. z art. 59 ustawy, poprzez błędną wykładnię i nie uwzględnienie celu ustawy o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego,

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 7 k.p.a. i art. 2, 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. zostało wydane zgodnie z zasadą praworządności, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 127 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 6, art. 7 i art. 59 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że K. D. Ltd. nie posiada uprawnienia podmiotowego do złożenia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. w W., a przez to nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy,

3) art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Minister Skarbu Państwa posiadał uprawnienie do wydania w niniejszej sprawie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zakończeniu postępowania kompensacyjnego w stosunku do Spółki Stocznia G. S.A., co negatywnie wpłynęło na wynik sprawy,

4) art. 145 § 1 pkt. 1 c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną analizę stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia porozumień dotyczących dokończenia budowy trzech jednostek morskich (samochodowców) w Stoczni G., dostawy niezbędnych materiałów na ukończenie wskazanych budów, zgodę rady wierzycieli do zaciągnięcia zobowiązań z tytułu dokończenia budowy statków i ich pełną realizację oraz gwarancję i zapewnienia udzielania przez Zarząd Kompensacji,

5) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo ustroju sądów administracyjnych –(dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie dokonaniu pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uwzględnienie zasady równości wobec prawa i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Minister Skarbu Państwa złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa oraz o zasądzenie na rzecz Ministra kosztów postępowania.

B.-B. L. Sp. z o.o. działając jako Zarządca Kompensacji Stoczni G. S.A. (uczestnik postępowania) zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej K. D. Ltd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że powołując się na naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa, w ramach określonej wyżej podstawy kasacyjnej, kasator winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przypomnieć bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Niewątpliwie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nie wykazał, że między naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych, a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, iż ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku szerszej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty opisane w punkcie II podpunkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do kwestionowania uprawnień Ministra Skarbu Państwa do wydania zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z treści art. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego wynika, że postępowanie kompensacyjne zostaje wszczęte pod nadzorem ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa przez Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Z kolei z art. 9 ust. 1 w/w ustawy wynika, że Prezes Agencji jest organem I instancji w postępowaniu kompensacyjnym, a z treści art. 7 zdanie pierwsze ustawy wynika, że organami właściwymi w sprawach kompensacji są: minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oraz Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Oznacza to, że Minister Skarbu Państwa został wskazany jako organ odwoławczy od rozstrzygnięć wydanych przez Prezesa Agencji. Stosownie do treści art. 130 w/w ustawy Prezes Agencji wydaje decyzje o zakończeniu postępowania kompensacyjnego, jeżeli został wykonany zatwierdzony plan podziału. Postanowienie, z dnia [...] września 2012 roku wydane zostało przez Ministra Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., który daje organowi odwoławczemu uprawnienie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 /w/w ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania kompensacyjnego stosuje się przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że Minister Skarbu Państwa nie był podmiotem legitymowanym do wydania opisanego wyżej postanowienia. Oznacza to tym samym, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia zasad określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Tak więc zaskarżone postanowienie wydane przez podmiot umocowany do jego wydania w oparciu o ustawową regulację wskazuje, że nie została naruszona zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa ani zasada legalizmu.

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienie zawartych przez kasatora ze Stocznią G. porozumień dotyczących realizacji kontraktów oraz zgody rady wierzycieli w zakresie zaciągniętych zobowiązań na dokończenie budowy statków oraz zapewnienia i gwarancje udzielane przez Zarząd Kompensacji. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na to, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że istnieje związek przyczynowy między zarzucanym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 5.10.2012 r. I FSK 1912/11 niepublikowany, wyrok NSA z 18.12. 2012 r. II OSK 1519/11 niepublikowany).

Natomiast przedmiotem oceny Sądu I instancji w zakresie zgodności z prawem było postanowienie wydane przez organ administracji publicznej w wyniku którego stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji kończącej postępowanie kompensacyjne. Podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 7 ustawy. W ocenie NSA strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała aby okoliczności podniesione przez kasatora pozostawały w związku przyczynowym z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyni przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej bezskutecznym.

Za bezzasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie II podpunkt 5 petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym podkreślić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu prawa.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że opisany w punkcie II podpunkt 2 zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 127 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 6, art. 7 i art. 59 ustawy o postępowaniu kompensacyjnym poprzez błędne przyjęcie, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie jest stroną w tym postępowaniu, w istocie pozostaje w związku z zarzutami skargi kasacyjnej odnoszącymi się do błędnej wykładni art. 7, art. 1 i art. 59 ustawy, które zostały opisane w punkcie I podpunkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w petitum skargi kasacyjnej. W szczególności trafnie zauważa Sąd I instancji, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie do postępowania kompensacyjnego jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą z 19 grudnia 2008 roku o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego. Zasadnie więc Sąd I instancji zauważa, że przepis art. 7 ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i samodzielnie określa podmioty, które w postępowaniu kompensacyjnym posiadają status strony. Zatem trafnie wskazał Sąd I instancji, że z treści art. 7 ustawy wynika, iż stroną postępowania kompensacyjnego jest stocznia. Ponadto treść tegoż przepisu prawa wskazuje na organy, które są właściwe do prowadzenia postępowania kompensacyjnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, w sytuacji, gdy posiadała w stosunku do stoczni prawnie stwierdzoną wierzytelność, stosownie do postanowień zawartych w art. 85-90 ustawy winna swoją wierzytelność, zgłosić właściwemu organowi, bądź ubiegać się o umieszczenie na liście wierzytelności z urzędu. Podkreślić należy, że ustawa przewiduje regulacje prawne odnoszące się do zaskarżenia, zatwierdzenia, prostowania i uzupełnienia listy wierzytelności, przewidując w tym zakresie właściwość sądu powszechnego - art. 102-105 ustawy.

Stosownie do treści art. 130 ustawy Prezes Agencji wydaje decyzję o zakończeniu postępowania kompensacyjnego, jeżeli został wykonany zatwierdzony plan podziału. Oznacza to, że przeszkodą do wydania takiej decyzji byłoby wydanie opisanej wyżej decyzji w sytuacji, gdy plan podziału nie byłby zatwierdzony bądź będąc zatwierdzony nie został wykonany. W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi. Dla oceny legitymacji kasatora w postępowaniu kompensacyjnym zakończonym wydaniem decyzji w trybie art. 130 ustawy istotne znaczenie posiada także treść art. 136 zdanie drugie, który to przepis wskazuje podmioty, którym należy doręczyć decyzję o zakończeniu postępowania kompensacyjnego. Wśród tych podmiotów wymienia się członków rady wierzycieli, którzy wybierani są przez wstępne zgromadzenie wierzycieli, a więc podmioty których wierzytelności zostały umieszczone w spisie wierzycieli. Z akt sprawy nie wynika aby kasator posiadał taki status. W ocenie NSA legitymacja kasatora do występowania z odwołaniem od decyzji wydanej w trybie art. 130 ustawy nie wynika także z art. 59 ustawy. Realizowane w tym trybie mogą (nie muszą) być tylko zobowiązania niezbędne do zachowania wartości majątku stoczni podlegającego sprzedaży. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała aby realizacja jej wierzytelności miała nastąpić w okolicznościach objętych treścią w/w przepisu prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.