Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 190/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1 i art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A.S. po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/14 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2080/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r., nr [...] wystąpili H. i W.K.

Minister Administracji i Cyfryzacji, dalej jako "Minister", po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność wyżej powołanej decyzji Wojewody.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej wskazanym postanowieniem wystąpili H. i W.K.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2013 r. Minister zaznaczył, że Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", stwierdził nabycie przez Gminę B., dalej jako "Gmina", z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Minister wskazał, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] października 1991 r. uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organ nadzoru podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów wprowadzających stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego. Z aktu notarialnego wynika, że w dniu [...] października 1974 r., zawarto pomiędzy A. i P.K. (jako zbywcami) oraz H. i W.K. (jako nabywcami) warunkową umowę sprzedaży użytkowania wieczystego oraz budynków. Sprzedaży dokonano pod warunkiem nieskorzystania z prawa pierwokupu przez Skarb Państwa. Organ nadzoru powołując się na uchwały Sądu Najwyższego wskazał, że umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości pod warunkiem nie wykonania przez Skarb Państwa prawa pierwokupu na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), dalej jako "u.g.t.m." nie ma charakteru umowy przedwstępnej. Z powyższego, w ocenie Ministra wynika, że H. i W.K. w dniu [...] października 1974 r. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawo własności budynków znajdujących się na tym gruncie, jako odrębnych od gruntu nieruchomości budynkowych. Tym samym stanowisko Ministra w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r., dotyczące braku nabycia przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego nie było uzasadnione. Niemniej postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób.

Na postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2014 r. skargę wniósł W.K. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odnośnie braku interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna.

W ocenie WSA zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Owa wadliwość uzasadnienia nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przyznał rację Ministrowi, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Ponadto, że na podstawie przepisu art. 29 u.g.t.m. prawo pierwokupu dotyczyło tylko przeniesienia prawa własności a nie prawa użytkowania wieczystego. Małżonkowie K. na skutek zawarcia w dniu [...] października 1974 r. z małżonkami K2 warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, z samego faktu zwarcia tej umowy, nie stali się użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jak wynika bowiem z zaświadczenia z księgi wieczystej nr KW [...] z [...] czerwca 2013 r. i z [...] lipca 1997 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., małżonkowie K. nie zostali wpisani do księgi wieczystej. WSA zaznaczył przy tym, że wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej jest niezbędny do jego powstania. W księdze wieczystej jako użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele budynków nadal wpisani są A. i P.K. Z kolei ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczy zgonu małżonków K2 i konieczności ujawnienia ich spadkobierców. Z treści księgi wieczystej nie wynika, ażeby H i W.K. złożyli wniosek o wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego i własności budynków.

Wobec powyższego WSA zaznaczył, że wadliwe jest stanowisko Ministra, zgodnie z którym skarżący i uczestniczka H.K. na skutek zawartej w dniu [...] października 1974 r. umowy stali się użytkownikami wieczystymi. Jednakże ta wadliwość w żaden sposób nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nawet gdyby przysługiwało im prawo użytkowania wieczystego, to jak wyżej wskazano, postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika wieczystego, jako że nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tej osoby. Skarżącemu i jego małżonce w dniu [...] maja 1990 r. nie przysługiwał taki tytuł prawny do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Natomiast doręczenie małżonkom K. decyzji komunalizacyjnej z [...] października 1991 r. i umieszczenie ich nazwisk na karcie inwentaryzacyjnej nie kreuje automatycznie przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi, przymiotu tego nie tworzy także pieczęć na decyzji komunalizacyjnej doręczonej skarżącym. O tym, czy danemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W ocenie WSA wbrew twierdzeniom skargi interes prawny skarżących nie wynika z art. 9 przepisów wprowadzających. Teść tego przepisu potwierdza jedynie brak interesu użytkowników wieczystych (którymi skarżący i uczestniczka H.K. nie są) do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym właśnie dlatego, że wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Sąd I instancji zaznaczył, że merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji komunalizacyjnej, kwestie związane z jej doręczeniem, czy też zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia stron postępowania pozostają poza oceną w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie przez Sad I instancji art. 17 § 1 oraz art. 17 § 5 w zw. z art. 9 przepisów wprowadzających w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a, w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 28, art. 61a oraz art. 157 § 2 k.p.a., polegające na:

a) niezastosowaniu przez Sad I instancji wyszczególnionych powyżej regulacji, który to brak subsumpcji rzeczonych regulacji skutkował:

▪ uznaniem przez Sąd i instancji, iż skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] października 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej, KW nr [...],

▪ uznaniem przez Sąd I instancji, w ramach przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej iż rozstrzygniecie zawarte w decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody, ze względu na brak interesu prawnego W.K. było w pełni zasadne, podczas gdy:

▪ z nie objętych przez Sąd I instancji subsumpcja regulacji art. 17 § 1, art. 17 § 5, w zw. z art. 9 przepisów wprowadzających wynikał interes prawny skarżącego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyszczególnionej decyzji Starosty z [...] października 1991 r., stanowiącej przedmiot Ministra, przede wszystkim:

▪ status skarżącego jako podmiotu, którego praw i obowiązków dotyczyła bezpośrednio decyzja Wojewody z dnia [...] października 1991 r., a także podmiotu, którego bezpośrednio dotyczyły skutki stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji, albowiem:

▪ w świetle wspomnianych regulacji skarżący jako podmiot ujęty w sporządzonej karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną cześć decyzji Wojewody, a także podmiot uznany za użytkownika wieczystego mocą samej decyzji Wojewody z [...] października 1991 r. (której to decyzji egzemplarz doręczony skarżącemu zawierał klauzule potwierdzająca wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prawa użytkowania wieczystego), posiadał interes prawny dotyczący ustaleń zawartych w sporządzonym spisie, posiadając legitymację do kwestionowania rzeczonych ustaleń;

▪ w świetle wspomnianych regulacji skarżący jako osoba posiadająca uznany mocą dokumentu w postaci karty inwentaryzacyjnej (tj. dokumentu stanowiącego integralna cześć decyzji Wojewody), jak też mocą samej decyzji Wojewody, (której to decyzji egzemplarz doręczony skarżącemu zawierał klauzule potwierdzające prawa i obowiązki wynikające z prawa użytkowania wieczystego), tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości objętej rzeczoną decyzją w postaci, użytkowania wieczystego, stawał się wskutek przedmiotowej decyzji stroną wszelkich praw oraz obowiązków względem podmiotu nabywającego mocą decyzji Wojewody rzeczoną nieruchomość, a zatem osoba dla której wspomniana decyzja kreowała nowa sytuację prawna oraz określone skutki prawne związane ze stwierdzonym tytułem prawno-rzeczowym potwierdzonych mocą wyszczególnionych dokumentów urzędowych, w szczególności:

▪ skutki związane ze zmianą podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków wynikających dla W.K. z prawa użytkowania wieczystego.

W konsekwencji w świetle wyszczególnionych powyżej regulacji:

• W.K. jako podmiot posiadający tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Wojewody i stanowiącej przedmiot komunalizacji a także:

• podmiot, któremu z racji posiadanego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości, przysługiwały określone uprawnienia w toku postępowania komunalizacyjnego w szczególności uprawnienie w zakresie kwestionowania ustaleń zawartych w karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralna cześć decyzji Wojewody posiadał interes prawny w stwierdzeniu nieważności wspomnianej decyzji Wojewody.

W rezultacie w następstwie braku subsumpcji regulacji art. 17 § 1 oraz art. 17 § 5 w zw. z art. 9 przepisów wprowadzających, Sąd I instancji zaaprobował w ramach dokonanej kontroli prawidłowości i legalności decyzji Ministra dokonaną przez organ ocenę braku istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] października 1991 r., w sytuacji gdy:

• ze wskazanych regulacji in ius wynikała w rzeczywistości legitymacja skarżącego do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Wojewody jako osoby, której uznanego mocą dokumentów urzędowych tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętego komunalizacją dotyczyła rzeczona decyzją, kreując nowy stan prawny w związku z przejściem praw do nieruchomości na Gminę, co oznaczało zmianę podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków W.K. wynikających z posiadanego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętej komunalizacją.

Zatem wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji w objętym zaskarżeniem wyroku, w świetle posiadanego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości (potwierdzonego mocą karty inwentaryzacyjnej oraz samej decyzji Wojewody) skarżący posiadał bowiem mający materialno-prawną podstawę interes w kwestionowaniu ważności decyzji w związku z zaistniałymi kwalifikowanymi wadami, jakimi została dotknięta, albowiem ważność decyzji, a także skutki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody miały istotne znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącego, w szczególności w kontekście ustalenia podmiotu względem którego skuteczność wywierały prawa i obowiązku W.K. wynikające z prawa użytkowania wieczystego;

b) dokonaniu przez Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej błędnej wykładni regulacji art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 9 przepisów wprowadzających, która to błędna wykładnia wyrażała się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż:

• interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę mienia, będzie tożsamy z interesem prawnym kształtującym status strony w postępowaniu zwykłym, którego przedmiot stanowi nabycie mienia przez Gminę, które to stanowisko skutkowało:

• uznaniem, iż skarżącemu jako użytkownikowi wieczystemu, a więc podmiotowi nie mającemu statusu strony w zwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia mienia przez Gminę nie będzie przysługiwał interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody, a finalnie przymiot strony w rzeczonym postępowaniu nieważnościowym

• uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra z [...] kwietnia 2014 r. podczas gdy:

w świetle poglądów doktryny i judykatury interes prawny w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter szerszy niż interes prawny wyznaczający status strony w danym postępowaniu, a legitymacje do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (np. dotyczy to w szczególności następcy prawnego adresata tej decyzji); w konsekwencji Sąd I instancji w następstwie zastosowania wykładni zawężającej kategorii "interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji" uznał za zasadne stanowisko zawarte w decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie odmowy uznania interesu prawnego skarżącego, w sytuacji gdy:

• skarżący (jak zostało to szczegółowo wyrażone w pkt. 1a) w rzeczywistości posiadał interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] października 1991 r., albowiem rzeczona decyzją dotyczyła bezpośrednio praw i obowiązków skarżącego jako użytkownika wieczystego, w związku ze zmianą podmiotu będącego właścicielem nieruchomości, a więc zmianą adresata rzeczonych praw i obowiązków Skarżącego, wynikających z prawa użytkowania wieczystego.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 2 k.p.a . w zw. z art. 107 k.p.a.. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 przepisów wprowadzających wyrażające się w:

a) pominięciu przez Sąd I instancji na etapie dokonanej kontroli prawidłowości i legalności decyzji Ministra sformułowanego przez skarżącego w wywiedzionej skardze administracyjnej zarzutu:

• nieuwzględnienia przez Ministra występowania po stronie skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991. r. w związku z rażącym naruszeniem prawa, obejmującym brak ujęcia w odpisach decyzji Wojewody z dnia [...] października 1991 r. (skierowanych do Państwowego Biura Notarialnego w B. oraz Gminy) istotnego elementu składowego zawartego w oryginale decyzji w postaci czerwonej pieczęci (zamieszczonej w górnym rogu decyzji) o treści: "Stosownie do art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych prawa i obowiązki wynikające z użytkowania wieczystego są zachowane" w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż rzeczona kwestia ma charakter prawnie irrelewantny, podczas gdy:

• zaistniała rażąca wadliwość obejmująca brak w pozostałych egzemplarzach decyzji, przekazanych Gminie oraz Państwowemu Biuru Notarialnemu stwierdzenia prawno-rzeczowego tytułu skarżącego do nieruchomości, stanowiącej przedmiot decyzji Wojewody, stanowi pozbawienie skarżącego w relacjach z podmiotami trzecimi (tj. adresatami wspomnianych egzemplarzy decyzji nie zawierających pieczęci i klauzuli uznającej uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego) uprawnień względem nieruchomości wynikających z użytkowania wieczystego, a tym samym kreuje po stronie skarżącego jako podmiotu dotkniętego bezpośrednio rażącym naruszeniem prawa (tj. przesłanką warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej na kanwie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, rozumiany jako "przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu kształtujący jego sytuację prawną.

Ergo zaistniała rażąca wadliwość obejmująca znaczącą rozbieżność pomiędzy treścią oryginału decyzji, a pozostałymi egzemplarzami decyzji w zakresie zasadniczego elementu w postaci uprawnienia skarżącego wynikającego z prawa użytkowania wieczystego kreuję (w opozycji do stanowiska Sądu I instancji) interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności rzeczonej decyzji, ze względu na konieczność ochrony uprawnień wynikających z prawa materialnego (tj. wspomnianych uprzednio art. 9 oraz art. 17 § 1 oraz art. 17 § 5 przepisów wprowadzających, które zaistniałą rażąca wadliwość bezpośrednio narusza. W konsekwencji brak uwzględnienia przez Sąd I instancji przedmiotowego zarzutu skarżącego, a także zaniechanie zbadania problematyki interesu prawnego skarżącego w kontekście zaistniałej wadliwości, stanowi brak zadośćuczynienia obowiązkom kontrolnym Sądu I instancji w granicach kognicji określonych na kanwie art. 134 p.p.s.a.

II. przepisów postępowania:

1. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a polegające na:

oddaleniu przez Sąd I instancji wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z całokształtu dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej KW [...], a także dowodu z egzemplarza decyzji Wojewody z dnia [...] października 1991 r. znajdującej się w posiadaniu Gminy w sytuacji gdy:

a) uzupełniające przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych powyżej dokumentów było niezbędne celem weryfikacji istotnych na kanwie niniejszej sprawy okoliczności, przede wszystkim okoliczności dotyczącej wystąpienia rażącego naruszenia prawa, obejmującego brak zamieszczenia w treści egzemplarzy decyzji Wojewody doręczonych Państwowemu Biuru Notarialnemu w B., a następnie przekazanego do akt księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd oraz Gminy B. klauzuli potwierdzającej istnienie po stronie skarżącego uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji również okoliczności istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody. W konsekwencji oddalając wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego, dopuszczalne mocą art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, w warunkach braku wyjaśnienia kluczowych okoliczności, determinujących ustalenie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Następnie trzeba wskazać, iż podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na próbie wykazania, że Sąd I instancji poprzez błędną ocenę materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia podstaw do przyznania stronie skarżącej kasacyjnie legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] października 1991 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających stwierdzającą nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Na wstępie zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 przepisów wprowadzających, jest – poza daną gminą – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt I OSK 1181/15; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt I OSK 660/11; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 511/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym podkreśla się, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 1117/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2099/16, zapadłym na gruncie tożsamej do rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że specyfika i konstrukcja postępowania komunalizacyjnego ogranicza krąg stron oraz zakres chronionego interesu prawnego jedynie do gmin nabywających mienie z mocy prawa, Skarbu Państwa przekazującego mienie oraz tych podmiotów, którym w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwało do powyższego mienia prawo własności (inne prawo rzeczowe) i które dysponują wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na ten dzień (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15: "Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy"). Brak przedłożenia powyższego dokumentu (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem [...] maja 1990 r.) uniemożliwia zatem dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Brak legitymacji procesowej jest w tym wypadku oczywisty i nie wymaga dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego.

Przechodząc od powyższych rozważań teoretycznoprawnych na grunt rozpoznawanej, wskazać należy, że kluczowym zagadnieniem dla oceny zasadności skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy w dniu [...] maja 1990r. skarżący posiadali tytuł prawny do działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Rację ma Sąd I instancji, że w toku postępowania nie zostało wykazane, by skarżącym przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej działki. Wbrew lansowanej przez autora skargi kasacyjnej tezie, skarżący w toku postępowania nie powołali się na prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej działki, ani tym bardziej go nie wykazali.

Na marginesie odnotowania wymaga także to, że skarżącym nie przysługiwało w stosunku do ww. działki prawo użytkowania wieczystego (z zaświadczenia z KW nr [...] z [...].06.2013 r. i [...].07.1997 r. wynika, że małżonkowie K. nie zostali wpisani do księgi wieczystej). Dywagacje autora skargi kasacyjnej o przysługującym skarżącym prawie użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce, którego istnienie zostało potwierdzone mocą dokumentu w postaci karty inwentaryzacyjnej – pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem. Do powstania prawa użytkowania wieczystego bezwzględnie koniecznym jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego oraz wpis tego prawa do księgi wieczystej, który ma charakter konstytutywny. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dokumentu (np. wypisu z księgi wieczystej), z którego wynikałoby, że był lub jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości). Niemniej jednak powyższe ustalenia w przedmiocie tego czy prawo to zostało skutecznie przyznane skarżącym czy nie, są irrelewantne z punku widzenia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Za Sądem I instancji podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu komunalizacyjnym – o czym była już mowa wyżej - w sposób odrębny określony został krąg stron postępowania. Specyfika ta wyłącza od udziału w sprawie nie tylko podmioty mające interes faktyczny w sprawie wynikający chociażby z władania rzeczą bez tytułu prawnego, ale także podmioty posiadające do nieruchomości określony tytuł prawny, w tym m.in. użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego. Tym samym skarżący kasacyjnie domagając się "rozszerzonej" wykładni pojęcia interesu prawnego, zupełnie pomijają kluczowe okoliczności indywidualizujące podmiotowy aspekt postępowania komunalizacyjnego.

Zatem zarzuty skargi kasacyjnej forsujące, przeciwny do wyrażonego wyżej, pogląd o tym, że skarżącemu kasacyjnie jako podmiotowi "ujętemu w sporządzonej karcie inwentaryzacyjnej, będącej integralną częścią ww. decyzji Wojewody [...]", a także użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej nieruchomości przysługiwał interes prawny do wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji komunalizacyjnej, uznać należało za chybione.

Wobec powyższego, zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny ustaleń organów administracji o braku przysługiwania skarżącym tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r., skoro okoliczność ta miała znaczenie dla stwierdzenia przysługiwania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W kontekście powyższego nie jest trafny zarzut kasacji błędnej wykładni art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, skoro wystarczającym ustaleniem dla nieuznania twierdzeń skarżącego w rozpatrywanej sprawie było stwierdzenie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Brak przymiotu strony wyklucza bowiem aktywne kwestionowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych.

Również pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego, i przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, skoro w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości i takie ustalenie zostało przez organy dokonane i przez Sąd I instancji prawidłowo ocenione za zgodne z prawem.

Po dokonaniu weryfikacji procesu kontroli dokonanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji, NSA stwierdza, że materiał procesowy będący podstawą wyrokowania przez WSA w Warszawie został prawidłowo oceniony jako wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie pominął również żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w aktach sprawy, jak również nie rozszerzył w sposób niedopuszczalny stanu faktycznego sprawy. Należy również stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie po zamknięciu rozprawy nie ujawniły się żadne okoliczności, które miałyby wpływ na jej rozstrzygnięcie i o których Sąd I instancji nie miał wiedzy w świetle akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.