Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1775/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/13 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1894/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. P. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy własne postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wstrzymał B. S.A. prace rozbiórkowe na działce nr ew. [...] w T. przy ul. K. [...] na długości budynków mieszkalnych znajdujących się na działce przy ul. K. [...] (budynku od strony ulicy i oficyny) oraz nałożył obowiązek wykonania zabezpieczeń ściany granicznej przed zawilgoceniem i przedstawienia ekspertyzy technicznej ww. ściany wraz z projektem wykonania stałych podpór.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W związku z wnioskiem P. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2004 r. a następnie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 oddalił skargę P. K. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] września 2005 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Organ wskazał, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Organ dodatkowo powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Dlatego też, zdaniem organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] września 2005 r. oraz utrzymanego nim w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. co uczyniono wydając zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że były one już przedmiotem analizy i GINB ustosunkował się do nich we wcześniejszych rozstrzygnięciach jak też ocenił je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. zarzucając, że organ ponownie nie dokonał ustaleń wstępnych, koniecznych do rozpoznania jego wniosku nie uwzględnił również istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1894/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pełni podziela ww. stanowisko organu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ przywołał treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa sądowo administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Analiza uzasadnienia tej uchwały, prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny.

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy mnie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również, a nawet przede wszystkim, w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd administracyjny nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego, czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, który wskazuje elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także, w ocenie Sądu, z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, która stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał wszak, że "(...) Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". A zatem NSA w przytoczonej wyżej uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji, gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności, to organ po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty.

Wskazana wyżej uchwała zapadła przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 61a § 1 K.p.a. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Nowelą tą uchylony został też art. 157 § 3 K.p.a. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego wydawana w wyniku wstępnej kontroli wniosku zapada w formie postanowienia a nie decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do tego, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy zostało wydane z naruszeniem art. 61a K.p.a. tj., że organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania.

Sąd wskazał, że skarżący, jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r. było obarczone wadą nieważności, bowiem w obrocie prawnym pozostawało postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. rozstrzygające tożsamą sprawę administracyjną. Tymczasem analiza uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. wskazuje, że Sąd ten ocenił ww. kwestię. Mianowicie Sąd wskazał (strona 5 uzasadnienia), że postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. straciło ważność po upływie 2 miesięcy od jego wydania a więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać nowe postanowienie w tym zakresie, co miało miejsce w dniu [...] marca 2004 r.

Jako nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut nieodniesienia się do argumentacji merytorycznej skarżącego. Zdaniem Sądu, skoro organ uznał, że istnieją przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nie mógł w żaden sposób merytorycznie odnieść się do treści zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Podsumowując, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł P. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w konsekwencji uznania, że nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nawet po utracie ważności pierwszego opartego na tych samych przesłankach co poprzednie,

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 61 K.p.a. poprzez nietrafne zaakceptowanie stanowiska organu, że w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw i w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym i w konsekwencji zaaprobowania przez Sąd wadliwie określonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanu faktycznego,

– art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Sąd I instancji był bezwzględnie związany treścią wyroku z 14 listopada 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 pomimo wskazania przez stronę skarżącą, iż od wydania tego wyroku zmienił się stan faktyczny stanowiący jego podstawę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji nie opiera się na poprawnie określonym stanie faktycznym oraz prawidłowej wykładni prawa materialnego i adekwatnych dla sprawy norm proceduralnych. W ocenie skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 nie została w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowana, co potwierdza szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika że podstawa stwierdzenia nieważności decyzji po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę może nastąpić wówczas, gdy dana kwestia prawna nie była rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę oraz, gdy przyczyny wadliwości decyzji mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi, a nadto gdy już po wydaniu orzeczenia sądowego zmianie uległy istotne okoliczności sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniły niezwykle ważnej okoliczności faktycznej, która nie mogła być zbadana przez Sąd wydający wyrok z dnia 14 listopada 2006 r. Tą okolicznością jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] stwierdzające nieważność postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] znak [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], znak [...]. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie stan faktyczny i prawny gmatwa w sposób drastyczny fakt wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] stwierdzające nieważność własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. W takim stanie rzeczy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, powołanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na wyrok z dnia 14 listopada 2006 r. jako podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ww. okoliczność wskazują, że zmianie uległ stan faktyczny i prawny leżący u podłoża wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r.

Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował relacje między art. 50 ust. 1 pkt 2 a art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych opartego na tych samych podstawach co poprzednie postanowienie. Na poparcie tego poglądu skarżący powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nawet gdyby nie zgodzić się z przytoczonym wyżej poglądem, to należy mieć na uwadze, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] nigdy nie utraciło ważności. W dniu [...] stycznia 2004 r., to jest przed upływem dwóch miesięcy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim wydał bowiem decyzję nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazująca zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z robotami rozbiórkowymi budynku fabrycznego na działce o nr ew. [...] w Tomaszowie Mazowieckim. Organ administracji pomimo ważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] nie dokonał żadnych ustaleń wskazujących na zmianę stanu faktycznego sprawy wydając postanowienie z dnia [...] marca 2004 r. Obydwa te postanowienia, to jest postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. i z dnia [...] marca 2004 r. odnosiły się do tego samego obiektu budowlanego i oparte były na tych samych przesłankach. Postanowienia te wydane zostały na tej samej podstawie prawnej i wynikają z nich dla stron te same obowiązki. Tym samym postanowienie z dnia [...] marca 2004 r., jako wydane w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym co postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. narusza powagę rzeczy osądzonej.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak [...], która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., znak [...]. Decyzji tej nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 oraz wyrok z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1894/13. Uchylenie decyzji wydanej na postawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie powoduje utraty ważności postanowienia wydanego na postawie art. 50 tej ustawy. Ewentualne uchylenie decyzji wydanej na postawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia następuje wyłącznie z przyczyn określonych w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, to jest jeśli w terminie dwóch miesięcy organ administracji w ogóle nie wydana decyzji na podstawie art. 51 tej ustawy. Późniejsze zmiany bądź uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie wywierają skutku na ważność postanowienia o wstrzymaniu, którego prawidłowość może być odrębnie badana tak w toku postępowania zażaleniowego jak i w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wyrokując w niniejszej sprawie nieprawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. uznając, że istniały przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy przyczyn takich nie było. Zastosowanie ww. przepisu poprzedzone było wybiorczo i w sposób niepełny przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. Uchybienia te pozostają w związku przyczynowym z wydanym wyrokiem, gdyż gdyby Sąd prawidłowo ocenił błędne ich zastosowanie przez organy administracji, to doszedłby do trafnego wniosku, że zaskarżone postanowienie powinno ulec uchyleniu. Charakter i waga uchybień popełnionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, obligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 61 K.p.a.

Z art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący kasacyjnie było już bowiem przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 oddalił skargę na to postanowienie.

Jak wskazał Sąd I instancji ocena rozstrzygnięcia kontrolowanego przez sąd administracyjny nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania nieważnościowego jeśli okoliczność będąca podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności nie była przedmiotem oceny sądu administracyjnego w postępowaniu zwykłym. Kwestię tę przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Mimo tego, że kwestia odmowy wszczęcia postępowania regulowana jest obecnie w art. 61a § 1 K.p.a. wobec uchylenia art. 157 § 3 K.p.a. uchwała ta nadal zachowuje aktualność.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r.

Ww. postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. podnoszony był zarzut, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymujące postanowienie z dnia [...] marca 2004 r. wydane było w sprawie rozstrzygniętej już postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2003 r. o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Kwestia ta była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1496/05. Abstrahując od prawidłowości stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie, stwierdzić należy, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem ponownej oceny w kolejnym postępowaniu administracyjnym. Prowadziłoby to bowiem do pośredniej kontroli prawidłowości prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co jest możliwe wyłącznie postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego takim wyrokiem.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak to już zostało wcześniej wskazane Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1496/05 uznał, że ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych po utracie ważności pierwszego postanowienia i w oparciu o te same przesłanki jest dopuszczalne. Niezależnie od trafności tego stanowiska kwestia ta nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym z przyczyn, które już zostały wyżej wskazane.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a.,

– art. 141 § 4 P.p.s.a., oraz

– art. 170 P.p.s.a. i art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05 zaistniał nowy stan faktyczny.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nowe okoliczności zaistniałe po wydaniu ww. wyroku mogłyby być co do zasady jedynie podstawą wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowego. Jedynie w jednym przypadku nowa okoliczność powstała po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny mogłaby być podstawą uzasadniającą wszczęcie postępowania nieważnościowego. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." Pogląd zawarty w tej uchwale ma zastosowanie również do postanowień. W konsekwencji tylko wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że stwierdzono nieważność postanowienia lub decyzji, które były podstawą wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z dnia 26 kwietnia 2004 r. utrzymującego postanowienie z dnia 23 marca 2004 r. uzasadniałoby wszczęcie postępowania nieważnościowego. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest wcześniejsze wydanie innego postanowienia lub decyzji tylko zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, to jest prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności, to jest stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. z urzędu nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r. a następnie stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z urzędu nieważności własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. postanowieniem dnia [...] grudnia 2011 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynikiem przytoczonych rozstrzygnięć Głównego Inspektora Budowlanego jest w efekcie pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2004 r., to jest tego postanowienia, które było przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1496/05. Tym samym wymienione wyżej postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dawały podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.