Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 70/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146 ust. 2, art. 148a, art. 148b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D.R.-O na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZSADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego ustalił wobec D.R. –O. opłatę adiacencką w wysokości 3.079,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność D.R. – O., położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działka nr [...] spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej oraz orzekł że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dna, w którym decyzja stała się ostateczna.

Decyzja wydana została na podstawie art. 104 kpa, art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.),§ 9 uchwały Rady Miejskiej nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego w Zarząd Geodezji i Katastru oraz uchwały Rady Miasta nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w drodze wewnętrznej włączonej do ul. [...] (działki nr [...]). W dniu [...] pażdziernika 2012 r. dokonano komisyjnego odbioru końcowego wykonanego uzbrojenia, tj. sieci wodociągowej. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ, że wodociąg wybudowany w ulicy bocznej od ul. [...] nie został zgłoszony do użytkowania. W tych okolicznościach organ był zmuszony przyjąć termin zakończenia inwestycji z protokołu końcowego z dnia [...] pażdziernika 2012r., w oparciu o który przyjął, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej nastąpiło w dnu dokonania odbioru końcowego inwestycji.

Dalej organ wskazał, że warunki podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej wybudowanej w ulicy bocznej od ul. [...] stworzono p. D.R. – O.. jako właścicielce nieruchomości położonej w [...], dz. nr ewid. [...]. O wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w.w. nieruchomości D.R. – O. została zawiadomiona pismem z dnia [...] lipca 2014 r. W toku postępowania, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w dniu [...] lutego 2015 r. inwestor – Stowarzyszenie [...] – zawiadomił o zakończeniu budowy sieci wodociągowej w ulicy bocznej od ul. [...]. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. W tych okolicznościach do legalnego użytkowania wybudowanej sieci wodociągowej można było przystąpić po dniu 13 marca 2015 r., a zatem dopiero w tym dniu stworzono prawne warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej.

Dalej organ wskazał, że [...] września 2015 r. biegły sporządził operat szacunkowy, w którym określił wzrost wartość nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej w ulicy bocznej od ul. [...]. W operacie wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem organu uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Organ stwierdził, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości wykazał, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia do wodociągu, nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Ustosunkowując się do wniosku strony zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. o umorzenie postępowania, organ wskazał że strona nie uczestniczyła w kosztach budowy wodociągu w ulicy bocznej od ul. [...]. Brak jest podstaw do uwzględnienia udziału finansowego strony w kosztach budowy innego urządzenia, poniesionego w innym czasie i dotyczącego innej nieruchomości. Przedstawiona przez stronę kopia pisma z dnia [...] sierpnia 1996 r. dotyczy wydana warunków technicznych na podłączenie budynku położonego przy [...] do sieci wodociągowej, a zatem innej nieruchomości. Dalej organ podniósł, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości posiadającej księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta, mimo że przylega do nieruchomości położonej przy ul. [...] i stanowi z nią łączność gospodarczą, jest odrębną nieruchomością i może być odrębnym przedmiotem obrotu rynkowego. Odnośnie finansowania inwestycji przy ulicy bocznej od ul. [...] organ wskazał, że została ona sfinansowana z udziałem środków Miasta, udział środków publicznych wynosił 41.513,00 zł, natomiast członkowie Stowarzyszenia wnieśli na budowę sieci łącznie 21.262,10 zł. W tych okolicznościach, w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który organ ocenił jako logiczny, spójny i kompletny, wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem sieci wynosiła 158.947,00 zł, natomiast – po jej wybudowaniu - 165.105,00 zł, czyli w wyniku wybudowania wodociągu wzrosła o 6.158,00 zł. W powołanej uchwale Rada Miasta uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, w przedmiotowej sprawie wynosić ona będzie 3.079,00 zł,

Od powyższej decyzji D.R. – O. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego – art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie terminu określonego tym przeisem,

2) przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

3) art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę,

4) rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu strona podniosła, że w sprawie nie zachowano terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., bowiem decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w dniu [...] grudnia 2015 r., podczas gdy stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej nastąpiło w dniu [...] pażdziernika 2012 r., kiedy to dokonano protokolarnego odbioru tej inwestycji. W konsekwencji termin 3 – letni minął z dniem [...] pażdziernika 2015 r., co oznacza że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. wydana została po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Strona wskazała, że dopiero po trzech latach od wybudowania odcinka sieci wodociągowej oraz długo po przystąpieniu do jej użytkowania (przez ostatnie dwa lata przy drodze bocznej od ul. [...] – dz. nr [...]) prowadzona była budowa dwóch domów i na potrzeby tych inwestycji korzystano z wody dostarczanej przez daną sieć. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie nie dochowano wymogów określonych odrębnymi przepisami, w tym ustawy prawo budowlane i użytkowano odcinek sieci wodociągowej w warunkach samowoli, organ I instancji powinien stwierdzić, że datą stworzenia warunków do korzystania z sieci jest [...] pażdziernika 2012 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania dany obiekt. W ocenie strony za takim stanowiskiem przemawia zasada praworządności, strona powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K 22/99. Zdaniem strony nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym zalegalizowanie w 2015r. użytkowanego odcinka sieci wodociągowej otwiera na nowo bieg 3–letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Strona podkreśliła, że bieg 3 - letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. rozpoczął swój bieg w dniu 16 pażdziernika 2012 r., a zatem termin do wydania decyzji upłynął w dniu 16 pażdziernika 2015 r. Dalej odwołująca się podniosła, że decyzja organu I instancji wydana została w sytuacji, gdy działka nr [...] miała zapewniony dostęp do sieci wodociągowej, ponieważ jeden z budynków położony na końcu drogi wewnętrznej ma zapewniony dostęp do sieci wodociągowej w ul. [...]. Strona wskazała, że działkę nr [...]traktuje jako jedną całość z działką z którą ona graniczy i która również stanowi jej własność, dlatego nie była zainteresowania inwestycją realizowaną przez Stowarzyszenie [...] w ulicy bocznej od ul. [...]. Strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym jako strona partycypująca w latach 90 – tych w kosztach budwy sieci wodociągowej na [...], ustalając opłatę organ powinien tę okoliczność uwzględnić.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasadniczą okolicznością podlegającą ustaleniu w niniejszej sprawie było dokonanie oceny kiedy stworzone zostały warunki do legalnego użytkowania wybudowanej sieci wodociągowej. W przypadku urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej, przepisami szczególnymi, które znajdą zastosowanie dla oceny momentu stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanego urządzenia będą przepisy ustawy Prawo budowalne oraz ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Organ zauważył, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz podejmowane na ich podstawie regulaminy koncentrują się na wymogach jakie musi spełnić ten fragment urządzenia, którego wybudowanie leży w gestii wnioskodawcy. Uzależnienie ustalenia daty stworzenia warunków do korzystania z urządzenia od złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości i oceny technicznej wybudowanej przez niego części infrastruktury prowadziłoby do wniosku, że o momencie stworzenia warunków do korzystania z sieci, w rozumieniu art. 145 ust. 1 czy art. 148 b u.g.n. decydowałby de facto beneficjent wybudowanej infrastruktury. Organ stwierdził, że uznanie iż sieć została wybudowana i można zgodnie z prawem przystąpić do jej użytkowania musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa budowalnego. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika wprost z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie dokonano zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Nadto dokonano odbioru technicznego, co oznacza że z urządzenia można było korzystać i spełniało ono parametry techniczne. Zatem przyjęcie w tym przypadku daty 12 marca 2015 r., w ocenie organu, jest jak najbardziej zasadne. Moment od którego zaczyna biec trzyletni termin o którym mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami należy liczyć od daty zgodnego z prawem stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanych urządzeń. Ta zaś nastąpi, gdy inwestycja zostanie zakończona i oddana do użytkowania zgodnie z regułami prawa budowlanego w przypadku robót które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego (art. 54 ustawy Prawo budowlane) wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle Prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń. Z uwagi na datę zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy ([...] lutego 2015 r.) nie sposób uznać, by decyzja organu I instancji wydana została po upływie trzyletniego terminu wskazanego w u.g.n. W tych okolicznościach sprawy organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że decyzja I instancji wydana została po terminie. Nadto organ wskazał, że w dacie 12 marca 2015 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Dalej Kolegium wskazało, że ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2015 r. wynika, że w wyniku wybudowania sieci wodociągowej nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ ocenił prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i stwierdził, że jest zgodny z przepisami prawa.

Od powyższej decyzji D.R. – O. wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego – art. 7 art. 77 oraz 80 kpa, poprzez:

a) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

b) pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentacji znajdującej się w archiwach Urzędu Miasta na okoliczność ustalenia wysokości kwoty, jaką skarżąca wpłaciła w latach 90 – tych ub. Wieku na Rzecz Społecznego Komitetu [...] w związku z realizowaną budową sieci wodociągowej na Osiedlu [...], co mogło mieć wpływ na wynik sprawy – wysokość opłaty adiacenckiej,

c) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji - tj. konieczności ustalenia opłaty adiacenckiej dokonanej przez skarżącą na rzecz Społecznego Komitetu [...] w związku z realizowana w latach 90 – tych ub. Wieku budową sieci wodociągowej na osiedlu [...],

2) przepisów prawa materialnego – art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie,

3) rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej zadaniem organy w niniejszej sprawie powinny uwzględnić okoliczność, że w latach 90 – tych ub. wieku partycypowała w kosztach budowy sieci wodociągowej na Osiedlu [...]. Organ winien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Skarżąca wskazała, że dokonana wpłata dotyczyła budowy sieci wodociągowej na osiedlu, a nie przyłączenia budynku do sieci. Konsekwencją powyższego naruszenia przepisów, było naruszenia przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n. Na poparcie powyższego stwierdzenia, skarżąca przywołała wyrok NSA zdnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2147/11.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy odcinek sieci wodociągowej został przyłączony do sieci wodociągowej w ulicy [...], w których kosztach budowy skarżąca uczestniczyła, a bez której obecna inwestycja byłaby niecelowa. Sieć wodociągowa budowana w latach 90 – tych z udziałem finansowym mieszkańców osiedla stanowi własność Miasta i z jej wykorzystaniem świadczone są usługi dostawy wody dla ludności. Zdaniem skarżącej, w tej sytuacji organ I instancji w sposób nieuprawniony odmawia przeprowadzenia dowodu z dokumentacji, do której ma dostęp. Z kolei organ II instancji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji nie wypowiedział się, czym naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., którą organ ustalił D.R. –O. opłatę adiacencką w wysokości 3.079,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ulicy bocznej od ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej.

Stosownie do treści art. 145 ust. 1 u.gn. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Na tle stosowania przytoczonego powyżej przepisu art. 145 ust. 2 pojawiło się zagadnienie prawne, czy we wskazanym terminie powinna zapaść decyzja ostateczna, czy też wystarczy, aby organ administracyjny jedynie wydał i doręczył decyzję o nałożeniu na stronę opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę z 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84), zgodnie z którą "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W świetle tej uchwały do zachowania terminu wskazanego w art. 145 ust. 2 konieczne jest zaistnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia ustalającego wysokość opłaty adiacenckiej wydanego przed upływem wskazanego trzyletniego okresu. Jednocześnie należy jednak uznać, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko Sądu wraz z uzasadnieniem odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną, w którym Sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Wskazuje się bowiem, że przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Podkreśla się przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por. E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, str. 513)". W wyroku z 21 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Po 183/12, Lexis.pl nr 4001187, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że "termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 sierpnia 1999 r., V SA 708/99, OSP 2009, nr 9, poz. 134). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, str. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia".

Wyjaśnić należy, że wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie jest uzależnione od tego, czy osoba zobowiązana do wniesienia tej opłaty bezpośrednio korzysta z tych urządzeń i czy jest zainteresowana korzystaniem z nich w przyszłości. Obowiązek partycypowania w tych kosztach zależy natomiast od tego, czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Wskazał jedynie w art. 148b ust. 1, że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Kwestia ta ma bardzo indywidualny charakter, wymaga więc dokładnego zbadania w odniesieniu do konkretnego przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że chodzi o rzeczywistą oraz o zgodną z prawem możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia (np. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., II SA/Op 480/10, Lexis.pl Nr 2479457; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., II SA/Rz 1046/12, LEX nr 1274615). Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 148 b u.g.n. są przede wszystkim przepisy ustawy - Prawo budowlane, a także wszelkie inne akty normatywne dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Będą to w szczególności: ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.), ustawa z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), oraz ustawa z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.). Kwestia ustalenia, czy w konkretnym przypadku zaistniały warunki do podłączenia nieruchomości do konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej, ma bardzo indywidualny charakter i wymaga dokładnego zbadania w odniesieniu do każdego przypadku. Uogólniając, można stwierdzić, że chodzi tu o stworzenie rzeczywistej i zgodnej z prawem możliwości przyłączenia nieruchomości do danego urządzenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie, II SA/Rz 1046/12, LEX nr 1274615), przy czym możliwość ta ma mieć obiektywny charakter, tj. chodzi o sytuację, w której tylko od woli właściciela danej nieruchomości będzie zależało, czy z danej sieci będzie korzystał. W wyroku z 18 stycznia 2011 r. (I OSK 398/10, Lexis.pl nr 2472649) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów ustawy prawo budowlane".

W analizowanej sprawie inwestycja w postaci sieci wodociągowej w drodze wewnętrznej włączonej do ul. [...], została wykonana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem -stosownie do treści art. 148b u.g.n.– ustalenie kiedy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastruktury technicznej będzie następowało według przepisów Prawa budowalnego. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2016 poz. 290) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. W myśl ust. 2 organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2015 r. inwestor – Stowarzyszenie [...] – zawiadomił właściwy organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, a wobec niezgłoszenia sprzeciwu, w dniu [...] lutego 2015 r. wydano zaświadczenie dla powyższej inwestycji ( por. k – 75 akt administracyjnych). W tych okolicznościach sprawy stanowisko zgodnie z którym datą w której nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej jest – [...] marca 2015 r., ma oparcie w stanie prawnym i stanie faktycznym sprawy.

W ocenie Sądu za datę stworzenia warunków do podłożenia nieruchomości do sieci wodociągowej nie można uznać daty odbioru końcowego danej inwestycji, stwierdzonego protokołem odbioru końcowego z dnia [...] pażdziernika 2012 r. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w art. 148b ust. 1 u.g.n. ustawodawca miał na uwadze stworzenie rzeczywistej i zgodnej z prawem możliwości przyłączenia nieruchomości do danego urządzenia, a takiej możliwości nie stwarza podłączenie nieruchomości przed formalnym zawiadomieniem organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane). Zwrócić przy tym należy uwagę, że zagadnienie to budziło spory interpretacyjne. Trzeba w tym miejscu wskazać na przepis art. 148a u.g.n., zgodnie z którym Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, uwzględniając w szczególności:

1) maksymalną odległość urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości;

2) dostępność urządzenia do podłączenia do nieruchomości;

3) dostępność korzystania z drogi.

Artykuł 148a zawierał delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym miały zostać określone kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przepis ten uchylony został przez ustawę z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600). Jego uchyleniu przyświecało przekonanie, że nie jest możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia takich warunków, które byłyby technicznie jednolite, obiektywne i sparametryzowane oraz jednocześnie uwzględniały rozmaitość stanów faktycznych. Uznano też, że warunki przyłączenia do poszczególnych sieci ustalane są w umowach oraz w regulacjach branżowych (które musiałyby być powtarzane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 148a u.g.n.). Ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dodano nowy art. 148b, który w omawianym przedmiocie zawiera generalne odesłanie do przepisów odrębnych. Można zatem przyjąć, że kwestia daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastruktury technicznej wynikać będzie każdorazowo z przepisów odrębnych – w zależności od rodzaju inwestycji, a w analizowanej sprawie zagadnienie to reguluje Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, wynikająca z materiału dowodowego sprawy oraz podnoszona przez skarżącą okoliczność znacznego okresu czasu (ok. 3 lata) jaki upłynął pomiędzy datą końcowego odbioru inwestycji, a formalnym zgłoszeniem jej zakończenia, nie może mieć wpływu na ustalenia w zakresie daty stworzenia warunków do legalnego podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, zagadnienie to wynika bowiem wprost z przepisów prawa materialnego. Warto w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 54 Prawa budowlanego to na inwestorze ciąży obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy, a zatem de facto to od inicjatywy inwestora zależeć będzie z jaką datą można przystąpić do legalnego użytkowania obiektu.

Stosownie do treści art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich W myśl ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.

Z przytoczonego przepisu wynika obowiązek właścicieli nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, które zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n.

Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja stanowi odrębną inwestycję w stosunku do sieci wodociągowej dla Osiedla [...] wykonanej w latach 90 – tych, została bowiem wybudowana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, nadto w oparciu o odrębnie ustalony budżet. Można przyjąć, że objęcie danego terenu (czyli ulica boczna od ul. [...]) zamiarem i projektem inwestycyjnym wykonanym w latach 90 – tych, wpłynęłoby na zakres kosztów z nią związanych, a tym samym na wysokość udziału w kosztach poszczególnych osób, partycypujących w kosztach inwestycji. Zdaniem Sądu stanowisko organu, który nie uwzględnił kosztów jakie poniosła skarżąca w budowie sieci wodociągowej w latach 90 – tych ub. wieku i nie podjął postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, było zasadne i prawidłowe. Okoliczności na jakie miałoby być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie mają bowiem wpływu na ustalenia stanu faktycznego danej sprawy. W ocenie Sądu ustaleń i wniosków jakie poczynił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2147/11 nie można wprost przenosić na tło niniejszej sprawy, albowiem wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy.

Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej może być nałożony w wypadku ustalenia, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W myśl art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ust.1a stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z ust. 2 wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Dowodem na wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej i po stworzeniu do tego warunków jest operat szacunkowy. W wyroku z dnia 21 pażdziernika 2014 r. sygn. akt I OSK 345/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd badający niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości.

W badanej sprawie sporządzony został operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r., a następnie ze względu na fakt dokonania zgłoszenia zakończenia budowy sieci wodociągowej i po uwzględnieniu tej okoliczności, sporządzono operat z dnia [...] września 2015 r.

Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że kierując się dyspozycją art. 80 kpa, organ przeprowadził ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] września 2015 r. i stwierdził, że spełnia on wymogi ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyceniając daną nieruchomość biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ilość przeprowadzanych transakcji obrotu nieruchomościami na rynku lokalnym pozwalała na zastosowanie wskazanej metody wyceny nieruchomości.

Trzeba zauważyć, że istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest, zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych.

Należy podzielić stanowisko organu, że stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej operat z dnia [...] września 2015r. spełnia wymogi określone w przepisach prawa. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca nie kwestionowała wysokości opłaty adiacenckiej oraz prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, lecz zasadność ustalenia tej opłaty.

Wskazać również przyjdzie, że przedmiotowa nieruchomość – dz. nr ewid. [...], pomimo tego że gospodarczo jest połączona z dz. nr ewid. [...], to jednak stanowi odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a jak wynika z treści operatu szacunkowego fakt wybudowania sieci wodociągowej w drodze wewnętrznej, wpłynął na wzrost wartości tej nieruchomości.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej przyjęto w niniejszej sprawie na podstawie uchwały Rady Miasta nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia również pozostałych przepisów postępowania, w stopniu który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 poz. 270 ze zm.), skarga została oddalona.