Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2392/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 1a, art. 40 ust. 14a, art. 40 ust. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. S.A. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca", "spółka", "wnioskodawca" lub "strona") wnioskiem z 6 maja 2019 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "organ" lub "GDDKiA") o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza teletechnicznego, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (do budynku przy ul. K.), w działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb geod. K..

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 20 maja 2019 r., mając na uwadze, że projektowane przyłącze teletechniczne zaplanowane jest na terenie, na którym prowadzone są roboty pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku: przejście przez K. - projektuj i buduj" wezwał wnioskodawcę do dostarczenia uzgodnionych z Konsorcjum firm: P. Sp. z o. o. w L. (lider konsorcjum) i P. Sp. z o.o. w P. (partner konsorcjum), czyli wykonawcą ww. zadania, warunków wykonania przyłącza teletechnicznego, w taki sposób, aby nie kolidowało z rozwiązaniami projektowymi rozbudowy drogi krajowej nr [...] oraz nie powodowało roszczeń terminowych i finansowych ww. wykonawcy. Ponadto, GDDKiA wezwał skarżącą do dostarczenia załącznika graficznego z wrysowaną lokalizacją w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przedmiotowego przyłącza.

Pismem z 11 czerwca 2019 r. spółka przedłożyła wymagane mapy oraz pismo P. Sp. z o.o. w L., z informacją, iż nie jest stroną do wydawania uzgodnienia w zakresie przyłączy telekomunikacyjnych.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił zgody na lokalizację ww. urządzenia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm., dalej też jako "u.d.p.") pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". GDDKiA zaznaczył, że przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. zawiera zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi oraz jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem wydawanym przez zarządcę drogi w postaci decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, jednakże przed wydaniem decyzji zarządca drogi powinien zbadać, czy umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub czy nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W przypadku wystąpienia którejkolwiek z ww. przesłanek, zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ww. urządzeń lub obiektów. W ocenie GDDKiA wyrażenie zgody na lokalizację przedmiotowego przyłącza stałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Zgodnie bowiem z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogami nie może naruszać elementów technicznych drogi, a także nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Ponadto, w ocenie organu, lokalizacja wnioskowanego przyłącza koliduje ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] nowo wybudowanym chodnikiem, który zgodnie z art. 4 ust. 6 cyt. ustawy o drogach publicznych, jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Przedmiotowa inwestycja może bowiem spowodować uszkodzenia elementu drogi, jakim jest chodnik i wpłynąć na wartość użytkową drogi. Co więcej umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi krajowej kanalizacji kablowej może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ uznał nadto, że z uwagi niedostarczenie przez spółkę warunków wykonania przyłącza teletechnicznego z wykonawcą przebudowy drogi krajowej, umieszczenie przedmiotowej inwestycji mogłoby doprowadzić do utraty gwarancji, która zostanie udzielona po zakończeniu wszystkich robót, co stanowiłoby naruszenie art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca, kwestionując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowisko organu, podkreśliła, że projektowane prace mają być wykonywane na przestrzeni znajdującej się minimum 2 metry od krawędzi drogi, co skutecznie minimalizuje ryzyko wystąpienia jakichkolwiek negatywnych zdarzeń związanych z ruchem pojazdów na drodze. Ponadto prace maja być wykonane w bardzo krótkim okresie czasu (przewidywany czas realizacji budowy przyłącza do 4 godzin) co jest dodatkowym argumentem zmniejszającym, już i tak czysto teoretyczne, ryzyko związane z bezpieczeństwem ruchu.

Zdaniem spółki, nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, że planowane przez nią prace mogą zmniejszyć wartość użytkową drogi. Skarżąca zarzuciła, że organ nie podejmuje nawet próby wyjaśnienia na czym rzekome "uszczuplenie" wartości użytkowej drogi miały polegać. Tymczasem prace związane z budową przyłącza telekomunikacyjnego wymagałby rozbiórki pasa jezdni o szerokości około 40 cm nawierzchni, zaś sam teren prac wymagałby wydzielenia prostokątu o wymiarach około 2m x 1m na czas prowadzenia prac, które nie powinny przekraczać 6 godzin. Po przeprowadzonych pracach powierzchnia zostałaby przywrócona do stanu pierwotnego, zatem nie można skutecznie dowodzić, iż prace prowadzą do zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Ponadto, zdaniem strony, organ nie wskazał także, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja mogłaby uszkodzić naruszenie elementów technicznych drogi i które to elementy techniczne narażone są rzekomo na takie naruszenie. Z tego chociażby względu zarzut ten nie tylko nie zasługuje na uwzględnienie, ale także nie pozwala na jakąkolwiek polemikę w tym zakresie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą - jak w analizowanym przypadku - może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zwrócił uwagę, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, gdzie natężenie ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi wynosi 5686 poj./na dobę, w tym udział pojazdów ciężarowych wynosi 485 poj./na dobę (dane z Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r.). Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń. W przypadku bowiem awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym.

Ponadto zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu w skali 1:500, inwestor planuje wykonać przyłącze teletechniczne, w miejscu szczególnie niebezpiecznym tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną ul. K., który wyznaczają pionowy znak informacyjny "droga z pierwszeństwem", pionowy znak uzupełniający "kierunki na pasach ruchu", znak poziomy podłużny "linia krawędziowa - ciągła szeroka", powierzchnia wyłączona z ruchu pojazdów (P-21), znak poziomy strzałki kierunkowe "strzałka kierunkowa w lewo" (stosuje się w celu wskazania, że z pasa, na którym się znajduje, dozwolona jest jazda tylko w lewo), a także znak pionowy ostrzegawczy "ustąp pierwszeństwa" stosowany z oznakowaniem poziomym poprzecznym P-13 "linia warunkowego zatrzymania złożona z trójkątów" (wyznaczająca miejsce zatrzymania pojazdów na wlocie drogi podporządkowanej). Dodatkowo planowana inwestycja miałaby być zrealizowana w niedalekiej odległości od przejścia dla pieszych. Mogłoby to spowodować czasowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w miejscu na drodze, które zaliczyć należy do miejsc niebezpiecznych.

Organ podtrzymał ponadto swoje stanowisko, że lokalizacja wnioskowanego urządzenia - przyłącza teletechnicznego koliduje również ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] chodnikiem, który zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W związku z tym proponowana przez stronę lokalizacja projektowanej inwestycji jest niezgodna z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości. Przedmiotowa inwestycja może zatem spowodować uszkodzenia elementu drogi, jakim jest chodnik i wpłynąć na jej wartość użytkową bowiem powoduje naruszenie powołanego już § 140 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Organ podtrzymał także swoją argumentację odnośnie korelacji wnioskowanego przez skarżącą przyłącza z realizowanym na drodze krajowej nr [...] zadaniem inwestycyjnym. Inwestycja ta nie została zakończona i nadal jest w trakcie realizacji. Mając na względzie treść § 140 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi, wykonanie przyłącza teletechnicznego, w ocenie organu, jest na obecnym etapie niemożliwe. Roboty budowlane nie zostały do dnia wydania decyzji ukończone. Zatem wykonanie planowanego przyłącza teletechnicznego spowodowałoby konieczność dokonania rozbiórek nowo wybudowanych chodników, przed ich ostatecznym odbiorem. Dodatkowo organ zaznaczył, że wykonawca inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku: przejście przez K. – P. Sp. z o.o. z siedzibą w L., nie widzi możliwości wykonania projektowanych przyłączy teletechnicznych, w trakcie realizacji powyższego zadania, zwłaszcza, że prace w tych lokalizacjach zostały zakończone a teren uporządkowany, czego potwierdzeniem jest pismo z dnia 19 sierpnia 2019 r.

Reasumując, organ powołując się na przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. uznał za zasadną odmowę wydania zezwolenia. Kwestionując stanowisko strony odnośnie braku zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym z uwagi na mały obszar wykonywania prac oraz krótki okres czasu ich realizacji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że to on jest organem wyspecjalizowanym, odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu drogowego na drogach krajowych.

Organ zaznaczył, że nowelizacja art. 39 ustawy o drogach publicznych, wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675), zakładała uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizację w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jednak przy jednoczesnym zachowaniu wymogów określonych warunkami technicznymi. Tymczasem, jak zaznaczył GDDKiA, droga krajowa nr [...] jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zatem zadośćuczynienie żądaniu strony niniejszego postępowania jest niewspółmierne do zasady bezpieczeństwa ruchu, która dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Z samego faktu zapisania w ustawie o drogach publicznych kwestii dotyczącej możliwości lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych, nie można, zdaniem organu wywodzić, że zarządca drogi jest do tego bezwarunkowo zobligowany.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 7, oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez:

a) błędne ustalenie, iż znaki poziome i pionowe umiejscowione na drodze w pasie drogowym, w którym skarżąca planuje instalacje przyłącza teletechnicznego wykazują, iż jest to miejsce szczególnie niebezpieczne w sytuacji, kiedy charakter rzeczonych znaków nie wykazuje, iż dany odcinek drogi wyróżnia się szczególnym niebezpieczeństwem;

b) błędne ustalenie, iż natężenie ruchu drogowego na drodze w pasie drogowym, której skarżąca planuje instalacje przyłącza teletechnicznego powoduje, iż jest to miejsce szczególnie niebezpieczne w sytuacji gdy natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku nie przekracza średniej krajowej dla tego rodzaju dróg w Polsce;

c) błędne ustalenie, iż instalacja przyłącza teletechnicznego, może spowodować uszkodzenie elementów drogi jakim jest chodnik i może wpłynąć na jego wartość użytkową, w sytuacji kiedy skarżąca wykazuje, iż technologia i sposób wykonania prac skarżącej daje rękojmię realizacji inwestycji bez szkody dla drogi I jej elementów;

d) nie wykazanie, iż umieszczenie urządzeń skarżącej spowodowałoby: zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg, które to okoliczności stanowią wyłączną podstawę do wydania odmownej decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację przyłącza teletechnicznego skarżącej.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że, wbrew obawom organu, konserwacja jej urządzeń nie będzie wymagała bynajmniej rozbierania żadnych elementów nawierzchni, a tym bardziej wykonywania robót budowlanych (w tym wykopów), a tylko dostępu do studzienek O. S.A. Prace konserwacyjne polegałyby zatem na otwarciu rzeczonych studzienek, sprawdzeniu stanu linii kablowej i zamknięcie studzienek, co zwykle zajmuje około 5-10 minut. Jeżeli zaś chodzi o awarie i wymianę infrastruktury telekomunikacyjnej, to w przypadku uszkodzenia samego kabla (bez uszkodzenia kanalizacji) dostęp do uszkodzonego kabla uzyskuje się również poprzez wspomniane studzienki, które służą do wyciągnięcia uszkodzonego odcinka kabla i umieszczenie nowego odcinka kabla. Nie wymaga to przeprowadzenia żadnych robót polegających na wykonywaniu wykopów. Sama kanalizacja może zostać uszkodzona tylko i wyłącznie w przypadku prowadzenia w jej pobliżu prac budowlanych związanych z realizacja wykopów przez podmioty trzecie. Roboty takie mogą przeprowadzone jedynie za zgodą zarządcy drogi. Tym samym zarządca drogi sprawuje formalną kontrolę nad takim procesem realizacji robót przez podmiot trzeci, a tym samym może minimalizować ryzyko wystąpienia awarii poprzez ustalenie ograniczeń lub szczególnych warunków w korzystaniu z pasa drogowego.

Bezzasadne, zdaniem spółki, pozostają także twierdzenia zarządcy drogi, iż przedsięwzięcie może spowodować uszkodzenia elementów drogi (chodnik) i wpłynąć na jej wartość użytkową. Podczas prac skarżącej teren robót zostanie wygrodzony. Budowa będzie prowadzona bez użycia koparki, gdyż na tak krótkim odcinku korzystanie z takiego sprzętu jest bezcelowe. Po wykonaniu prac kostka zostanie odtworzona do stanu pierwotnego (z tych samych lub nowych, pełnowartościowych elementów). Na te prace wykonawca skarżącej udzieli stosownych zabezpieczeń uzgodnionych z zarządcą drogi i gwarantem. Skarżąca nie planuje prowadzić prac w bezpośredniej bliskości jezdni. Prace będą prowadzone ręcznie (tj. bez użycia ciężkich maszyn) pod budynkiem w chodniku. Ponadto zostanie zachowana odpowiednia przestrzeń na ruch pieszych, a ruch kołowy nie będzie w żaden sposób utrudniony.

W ocenie spółki nie zasługują na uwzględnienie argumenty zarządcy drogi, iż prowadzona na tym odcinku drogi przebudowa uniemożliwia wykonanie postulowanych prac. Nie jest też istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pogląd generalnego wykonawcy który "nie widzi możliwości wykonywania projektowanych przyłączy" w szczególności z uwagi na to, że prace w tej lokalizacji zostały zakończone a teren uporządkowany. Okoliczności te, jakkolwiek mogą stanowić pewną niedogodność organizacyjną - w szczególności dla wykonawcy przebudowy tego odcinka drogi - to jednak ostatecznie należy je uznać za irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zakreśla katalog spraw uprawniających zarządcę drogi do wydania decyzji odmownej w przedmiocie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Skoro katalog ten nie uwzględnia powyższych okoliczności, dlatego zarządca drogi nie może się skutecznie na nie powoływać przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Skarżąca zadeklarowała także otwartość na uzgodnienia z zarządcą drogi, jak i wykonawcą przebudowy odcinka drogi, co do sposobu wykonania prac, tak aby jak w najmniejszym stopniu zakłócały one przebudowę drogi lub czynności zawiązane z odbiorem prac.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe, zaprezentowanie w zaskarżonej decyzji, stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarówno wydając decyzję w dniu [...] lipca 2019 r., jak i w utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] października 2019 r., dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji przyłącza teletechnicznego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Niewątpliwie jednym z celów tej ustawy było zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, aby zapewnić szeroki dostęp do Internetu szerokopasmowego, co wynika z uzasadnienia projektu do tejże ustawy zamieszczonego na stronach internetowych Sejmu RP. Nowelizując art. 39 ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację przyłącza teletechnicznego uznał po pierwsze, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W decyzji z dnia [...] października 2019 roku GDDKiA doprecyzowuje swe zarzuty odwołując się do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi. Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego z uwagi na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi.

W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń. Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i czasu niezbędnego do ich wykonania. Skarżąca szczegółowo opisała, jak przedmiotowe prace mają wyglądać. Z powyższego opisu wynika niewątpliwie bardzo ograniczony charakter interwencji w funkcjonowanie pasa drogowego i to zarówno czasowo (realizacja przyłącza ma nie przekroczyć 6 godzin), jak i przestrzennie (obszar około dwóch metrów kwadratowych). Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu, czy oznakowania drogi w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, jak ten konkretny sposób wykonania przyłącza teletechnicznego, zaproponowany przez skarżącą stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Prawidłowa ocena, po pierwsze winna zweryfikować twierdzenia strony odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiednie subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełnia, zarówno decyzja z dnia [...] lipca 2019 r., jak i w utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] października 2019 r. Także ta ostania, pomimo obszerności tekstu, w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103–105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Podkreślenia także wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury telekomunikacyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14).

Nie jest wiec adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego (i niewątpliwe krótkotrwałego) charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z modernizacją, czy koniecznością usunięcia awarii linii telekomunikacyjnej. Już choćby ujęcie w ich ramach przykładowo konieczności dokonania wykopu świadczy o braku ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, w szczególności, że skarżąca wyraźnie podkreśla, iż konserwacja jej urządzeń nie będzie wymagał bynajmniej żadnych robót polegających na wykonywaniu wykopów a tylko dostępu do studzienek O. S.A. Z opisu skarżącej wynika, że w istocie prace konserwacyjne ograniczałyby się do obszaru samych studzienek. Tymczasem organ nie wykazał, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi.

Ponadto organ odnosi przesłankę warunkującą wydanie zezwolenia, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, czyli "naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych", jedynie do wymagań Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rzecz jednak w tym, iż kwestie związane z usytuowaniem i warunkami technicznymi, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne, określa również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). W załączniku nr 1 do tegoż rozporządzenia w pkt 1 "Droga (pas drogowy) – Usytuowanie i zabezpieczenie" określono natomiast odległości podstawowe na 0,5 metra od części pasa drogowego w postaci jezdni i pobocza. Tymczasem konieczne i zamierzone przez spółkę prace mają być wykonywane na przestrzeni znajdującej minimum 2 metry od krawędzi drogi.

Zarówno rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie tej samej delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie) określą w drodze rozporządzenia właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane "właściwych ministrów" potraktował równorzędnie w zakresie uprawnień dotyczących określenia warunków, o jakich mowa w tym przepisie. Stąd też w przypadku, gdy regulacje zawarte w omawianych rozporządzeniach pozostają w rozbieżności, należy dać pierwszeństwo przepisom rozporządzenia, które kwestie warunków reguluje bardziej szczegółowo, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Rozporządzenie z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie zawiera przepisy dotyczące usytuowania tylko tych obiektów, a nie w ogólności "infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie związanym z drogą" zawartym w rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. i dlatego rozporządzenie z 26 października 2005 r. należy uznać za regulację szczególną do rozporządzenia z 2 marca 1999 r., a zatem powinno znaleźć zastosowanie w sprawie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). W konsekwencji organ ustalony w sprawie stan faktyczny winien ocenić z uwzględnieniem również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał także, że zachodzi kolejna przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wykluczająca udzielenie zezwolenia, czyli utrata uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie przebudowy drogi. Organ podał jedynie, że wykonawca inwestycji nie widzi możliwości wykonania projektowanych przyłączy teletechnicznych, w trakcie realizacji swojego zadania, zwłaszcza, że prace w tych lokalizacjach zostały zakończone a teren uporządkowany. Okoliczność ta jednakże nie oznacza, iż zarządca drogi utraciłby automatycznie gwarancje wykonawcy, gdyby udzielił skarżącej dochodzonego przez nią zezwolenia. Do takiej oceny niezbędne byłoby uprzednie zbadanie warunków gwarancji zapisanych w umowie z dnia 17 lutego 2017 roku zawartej przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z konsorcjum. Dopiero na tej podstawie możliwa byłaby ocena, czy sporna inwestycja mogłaby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji. Organ w ogóle nie zwracał się przy tym do żadnego z podmiotów zaangażowanych w wykonanie przebudowy drogi (w tym lidera konsorcjum), co do skutków wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z wnioskiem spółki, właśnie w zakresie gwarancji opisanej w § 18 ww. umowy. Ocena w powyższym zakresie winna także uwzględniać, czy z uwagi na zakończenie już prac na omawianym odcinku drogi przez wspomniane konsorcjum, ewentualna ingerencja skarżącej nie rodziłaby po jej stronie zobowiązań względem zarządcy drogi odnośnie ewentualnych gwarancji wynikających z prowadzonych przez nią prac. Tym bardziej, że to spółka byłaby zobowiązana do przywrócenia poprzedniego stanu pasa drogowego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Obowiązku tego nie niweluje bynajmniej podnoszona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonej decyzji okoliczność, że jest on organem wyspecjalizowanym, odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.