Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2297/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Góra Kalwaria od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1690/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr XXIX/323/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1690/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "Spółka") na uchwałę Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 sierpnia 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 16 pkt 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W pozostałej części Sąd skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr XXIX/323/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan miejscowy"). Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części graficznej i tekstowej odnoszącej się do terenu A.8.U oraz A.9.P w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U oraz A.9.P.

Powyższymi symbolami w planie miejscowym została oznaczona działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], położona przy ul. W. [...] w G., objęta księgą wieczystą nr [...]. Wymieniona działka należy do Spółki.

Dla terenów oznaczonych symbolem A.8.U w planie miejscowym ustalono następujące zasady ochrony i kształtowania środowiska – zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych (§ 24 ust. 4 planu miejscowego).

Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem A.9.P w planie zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych (§ 25 ust. 5 planu miejscowego).

Ponadto, zgodnie z § 16 pkt 1 planu miejscowego, na obszarze planu zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem:

a) elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych, których lokalizacja będzie zgodna z przepisami szczegółowymi dla terenów,

b) inwestycji wskazanych w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie przepisów procedury planistycznej oraz naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 w zw. z art. 233 K.c. w zw. z art. 3 Konstytucji. W ocenie Spółki plan miejscowy istotnie narusza jej prywatny interes w związku z czym doszło do niezasadnego pogwałcenia interesu prywatnego kosztem rzekomego interesu publicznego. Plan miejscowy narusza przysługujące Spółce prawo użytkowania wieczystego powyższej działki, uniemożliwiające korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia niewynikającym z obowiązujących przepisów prawa.

Odpowiedź na skargę wniosła Gmina Góra Kalwaria, wnosząc o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 16 pkt 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 planu miejscowego w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W pozostałym zakresie skarga została oddalona.

Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę Miejskiej Góry Kalwarii zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie to przejawia się zdaniem Sądu I instancji w nadmiernym ograniczeniu prawa własności skarżącej, co narusza art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p. Wprowadzając do planu miejscowego zakazy dotyczące zasad ochrony i kształtowania środowiska w odniesieniu do działki należącej do Spółki, Rada Miejska nie zachowała odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona środowiska), a dobranym środkiem w postaci zakazu lokalizacji wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu doprowadziło to do nadmiernego ograniczenia prawa własności Spółki. Sąd podkreślił przy tym, że tereny objęte zakazami stanowią tereny produkcyjne i usługowe.

Ponadto Sąd wskazał, że brzmienie § 25 ust. 5 planu miejscowego nie prowadzi do wniosku, że zawarte tam zakazy nie dotyczą nieruchomości należącej do Spółki. Zdaniem Sądu wprowadzone w tym postanowieniu zakazy nie mogą dotyczyć innych inwestycji niż te, które korespondują z przeznaczeniem terenu A.9.P. Inwestycje sprzeczne z tym przeznaczeniem są zaś niedopuszczalne niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu I instancji powyższe przesądza o tym, że istnieje co najmniej poważna wątpliwość interpretacyjna, tym bardziej, że w § 16 ust. 1 planu wprowadzono ogólny zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wyjątki od tego zakazu muszą być interpretowane ściśle.

W ocenie Sądu, Rada nie wykazała, że konieczne jest zakazanie lokalizowania wszelkich przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym bardziej wszelkich przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji, tak daleko idące, jak ustanowione w planie zakazy wykluczają możliwość zbudowania na działce [...] nowych instalacji, które co prawda mieszczą się w katalogu przedsięwzięć zawartym w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale z uwagi na zastosowanie nowoczesnej technologii są mniej szkodliwe dla środowiska, niż te obecnie wykorzystywane przez Spółkę, bowiem Rada nie wprowadziła na podstawie art. 35 u.p.z.p. innego sposobu tymczasowego zagospodarowania przedmiotowych terenów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Góra Kalwaria, zaskarżając go w zakresie punktu 1, stwierdzającego częściową nieważność planu miejscowego oraz punktu 3, dotyczącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Rada Miejska Góry Kalwarii naruszyła zasadę proporcjonalności wskutek niezachowania odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona środowiska) a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) i w konsekwencji uznanie, że podmiot skarżący utracił możliwość dalszych inwestycji na nieruchomościach, podczas gdy w niniejszej sprawie warunkiem miarodajnym, koniecznym oraz uzasadnionym interesem publicznym było ustanowienie przedmiotowego zakazu, z uwagi na zagospodarowania i przeznaczenie nieruchomości sąsiednich na cele mieszkaniowe w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.8.U;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, gdyż zgodnie z § 16 ust. 1 pkt b planu miejscowego, "Na obszarze planu ustala się następujące zasady ochrony i kształtowania środowiska: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji wskazanych w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów" w zw. z § 25 planu miejscowego, zgodnie z którym "Przeznaczeniem podstawowym terenu A.9.P jest zabudowa produkcyjna, usługowa, handlowa oraz składy i magazyny", co powoduje, że zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy terenu A.9.P i nie wywiera negatywnego wpływu na interes Spółki.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie gminy wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik Spółki wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jednocześnie przypomnieć należy, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – a który to pogląd podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, że związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12 – dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach, które nie zostały przytoczone przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

Uwzględniając powyższe i rozpoznając sprawę w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP polegającego jednakże na ich błędnym zastosowaniu oraz § 25 ust. 3 w zw. z 16 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr XXIX/323/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na błędnej wykładni tych przepisów.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2, a określonego przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż jest on bezzasadny w tej części w jakiej podnosi naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem na stronie 13 zaskarżonego wyroku zamieszczone zostały obszerne wywody wskazujące z jakich przyczyn Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska Gminy wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie obejmuje terenu oznaczonego symbolem A.9.P.

Zauważyć zaś trzeba, iż choć stanowisko Sądu I instancji należy w tym zakresie uznać za błędne (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia), to jednocześnie podkreślić trzeba, iż wyrażenie nawet błędnego poglądu prawnego nie może być uznane za naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a.

Wskazany jako wzorzec kontroli przepis stanowi bowiem, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia wskazanej wyżej regulacji. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej uchwały zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie i to nawet wtedy, gdyby Sąd nie dokonał oceny wszystkich zgłaszanych przez strony i uczestników postępowania zastrzeżeń, względnie dokonał oceny obiektywnie nieprawidłowej.

Z analogicznych powodów nie sposób przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć bowiem trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z dnia 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17).

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Korelatem tego jest wypowiedź sądu administracyjnego co do przyjętego stanu sprawy jako podstawy orzekania oraz odpowiedź na zarzuty, co jednak nie oznacza konieczności roztrząsania i analizowania sprawy w aspekcie każdego twierdzenia strony zawartego w petitum i uzasadnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II FSK 971/17, dost. w CBOSA), a także odpowiedzi na skargę. Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych argumentów stron postępowania może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA

Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wywód co do powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że brzmienie § 25 ust. 3 kwestionowanego planu miejscowego nie prowadzi do wniosku, że zawarte tam zakazy nie dotyczą nieruchomości należącej do Spółki.

Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, iż tak z treści tegoż zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2, jak i z jego uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje nim także sposób wykładni § 25 ust. 3 w zw. z § 16 pkt 1 poddanej kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Rady Miejskiej Góry Kalwarii z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr XXIX/323/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż ustanowiony w planie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy terenu oznaczonego w planie symbolem A.9.P.

Tak odczytywany zarzut uznać zaś należy za trafny. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, iż § 25 w ust. 1 ustala dla terenu oznaczonego symbolem A.9.P przeznaczenie podstawowe określone jako zabudowa produkcyjna, zabudowa usługowa z zakresu usług administracji, usług gastronomii oraz usług handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 oraz składy i magazyny, w ust. 2 wskazuje, iż dopuszcza się zachowanie istniejącej na terenie zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu, zaś w ust. 3 określa, że zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terem, w tym parkingów wielostanowiskowych.

Dokonując wykładni tej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż dla terenów oznaczonych symbolem A.9.P, a obejmujących część powierzchni należącej do skarżącej spółki działki nr [...] z obrębu [...] § 25 ust. 3 wprowadza dla pewnych rodzajów zabudowy i zagospodarowania terenu (to jest odpowiadających przeznaczeniu tego terenu w planie) wyjątek od ogólnego zakazu lokalizacji na obszarze objętym kontrolowanym planem miejscowym przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustanowionego w § 16 pkt 1 tej samej uchwały.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia w głównej mierze wzajemny stosunek tych postanowień planu miejscowego, to jest § 16 pkt 1 umieszczonego w Rozdziale 1 zatytułowanym przepisy ogólne oraz § 25 umieszczonego w Rozdziale 2 zatytułowanym Przepisy szczegółowe dla terenów. Przepis § 25 ust. 3 stanowi w tym zakresie regulację szczególną. O możliwości wprowadzenie tego rodzaju regulacji szczególnych wprost stanowi zaś § 16 pkt 1 in fine, zgodnie z którym zakaz w nim wprowadzony obejmuje całość terenów objętych planem, jednakże za wyjątkiem inwestycji wskazanych w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Nie można nadto podzielić wątpliwości Sądu I instancji wynikających z faktu, iż § 25 ust. 3 odwołuje się do inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu.

Sposób skonstruowania analizowanego przepisu prawa miejscowego nie budzi bowiem żadnych wątpliwości co do jego treści i jest wynikiem przyjętej techniki prawodawczej na co wskazuje porównanie tegoż przepisu z innymi regulacjami o zbliżonej treści zawartymi w innych jednostkach redakcyjnych tego samego aktu prawa miejscowego.

Nadto wskazać trzeba, iż § 25 ust. 2 dopuszcza zachowanie istniejącej na terenie zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu i to niezależnie od tego, czy zabudowa ta odpowiada przyjętemu w planie przeznaczeniu terenu. Powyższe oznacza, iż w stosunku do tego obszaru dopuszczalna jest taka zmiana sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu, która polega na rozbudowie, przebudowie bądź nadbudowie istniejących obiektów budowlanych o funkcjach sprzecznych z przeznaczeniem terenu określonym w § 25 ust. 1 planu. Taka rozbudowa lub nadbudowa teoretycznie skutkować zaś może zmianą wielkości parametrów odpowiadających za kwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko.

Z powyższego wynika, iż nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, iż zakazy wprowadzone w § 25 ust. 3 nie mogą dotyczyć innych inwestycji niż te, które korespondują z przeznaczeniem terenu A.9.P. Stanowisko to pomija bowiem treść omówionego wyżej § 25 ust. 2 planu.

Stąd też oczywiście błędna jest konstatacja WSA w Warszawie, iż generalnie niedopuszczalne są dla terenu oznaczonego symbolem A.9.P inwestycje sprzeczne z jego przeznaczeniem i to niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu mogą znacząco oddziaływać na środowisko

Co za tym idzie brak wskazania w § 25 ust. 3, iż określony w nim wyjątek od zakazu lokalizacji przedsięwzięć znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczy wyłącznie inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, które to wskazanie Sąd I instancji uznał za budzące wątpliwość superfluum prawodawcze, w rzeczywistości ma istotne znaczenie normatywne, albowiem wyklucza w sposób jednoznaczny z zakresu stosowania § 25 ust. 3 - co do zasady dopuszczalne w świetle ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej - roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie przebudowie oraz modernizacji istniejącej na terenie oznaczonym symbolem A.9.P zabudowy sprzecznej z przeznaczeniem podstawowym tego terenu określonym w planie, o ile prowadziły by one do powstania przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie zaistniała zatem wskazywana przez Sąd I instancji poważna wątpliwość interpretacyjna, albowiem zastrzeżenia tegoż Sądu co do treści § 25 ust. 3 planu wynikały wyłącznie z odczytania go w oderwaniu od poprzedzających jednostek redakcyjnych, w tym w szczególności z zupełnego pominięcia w procesie wykładni treści § 25 ust. 2.

Zauważyć nadto należy, iż przyjęcie sposobu wykładni zaproponowanego przez Sąd I instancji prowadziłoby do nieakceptowalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy (która to zasada odnosi się także do aktów stanowionych przez prawodawcę lokalnego) sytuacji, w której wprowadzony do § 25 ust. 3 zapis o treści "za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych" pozbawiony byłby jakiejkolwiek treści normatywnej. Zaaprobowanie takiego sposobu wykładni § 25 kontrolowanego planu skutkowałoby sytuacją, gdy z § 25 ust. 3 odkodowywana byłaby norma o takiej samej treści, jak wynikająca chociażby z § 22 ust. 1, czy też § 24 ust. 4, które zapisu dotyczącego ustanowienia dla inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu wyjątku od zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zawierają.

Podsumowując stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji § 25 ust. 3 przedmiotowej uchwały dopuszcza na terenie A.9.P lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o ile inwestycje te wynikają z przeznaczenia terenu, co oznacza, iż odpowiadają ustalonemu w planie przeznaczeniu terenu.

Co za tym idzie regulacja ta dopuszcza także takie podlegające reglamentacji na gruncie prawa budowanego działania jak rozbudowa, nadbudowa i przebudowa, zabudowy już istniejącej na tym terenie w sposób skutkujący powstaniem przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, o ile ta istniejąca zabudowa odpowiada przeznaczeniu terenu A.9.P wnikającemu z § 25 ust.1 przedmiotowego planu miejscowego.

Dalej zauważyć należy, iż inaczej ukształtowana została przez prawodawcę lokalnego sytuacja prawna terenu oznaczonego symbolem A.8.U. Dla terenu tegoż dopuścił on bowiem wprawdzie zachowanie istniejącej na terenie zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu (§ 24 ust. 3), lecz jednocześnie jako jedyny wyjątek od generalnej zasady ustanawiającej zakaz lokalizowania na terenie objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprowadził lokalizowanie elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponad lokalnych systemów inżynieryjnych.

W stosunku do zabudowy tak istniejącej i jak planowanej na tym obszarze przez inwestorów możliwe zatem będzie realizowanie tylko takich robót budowlanych, które nie będą skutkować powstaniem przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko i to niezależnie od tego, czy przedsięwzięcia te będą zgodne z przeznaczeniem podstawowym bądź uzupełniającym terenu, czy też będą z nim sprzeczne, ale będą realizowane w ramach zachowania istniejącej na terenie zabudowy.

Odmienne ukształtowanie w planie regulacji prawnych dotyczących terenów objętych symbolami A.8.U i A.9.P nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji, który w swoich rozważaniach potraktował je jednolicie wskazując, iż w stosunku do całej należącej do skarżącej Spółki działki nr [...], wprowadzono w nim zakazy lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czym doprowadzono do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej i tym samym naruszenia zasady proporcjonalności.

W tym kontekście zasadny okazał się także zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczony nr 1, albowiem stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p. w stosunku do należącej do skarżącej Spółki działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez regulacje wprowadzone przez § 16 pkt 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały było co najmniej przedwczesne i wiązało się z błędnym odkodowaniem treści norm wprowadzanych przez wyżej wskazany przepis § 25 ust.3 kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji nie dokonał zatem rzetelnej i wnikliwej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej Spółki, z uwzględnieniem dokonanego, a wadliwie pominiętego przez WSA w Warszawie, zróżnicowania przez prawodawcę lokalnego regulacji dotyczących terenów oznaczonych symbolem A.9.P i A.8.U, na których położona jest nieruchomość skarżącej.

W szczególności Sąd I instancji nie ocenił jaki jest wpływ wprowadzonych ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej dotyczących tej części działki, która zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem A.8.U, przy uwzględnieniu możliwości kontynuowania i rozwijania przez nią dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, na części działki leżącej w granicach terenu A.9.P (i to odnośnie działalności produkcyjnej bez jakichkolwiek ograniczeń planistycznych ze względu na kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko) oraz przy uwzględnieniu położenia terenów A.9.P i A.8.U, tak względem siebie, jak i względem obszarów je otaczających i związanej z tym argumentacją gminy, co do potrzeby ochrony pozostających w kolizji z interesem skarżącej Spółki praw innych osób wykorzystujących nieruchomości położone w szeroko rozumianym sąsiedztwie na cele mieszkaniowe.

Sąd I instancji nie uwzględnił także w swoich rozważaniach i co za tym idzie nie ocenił dotychczasowego sposobu zagospodarowania części działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym A.8.U, w tym okoliczności, iż jest ona w tej części w znacznym ułamku działką niezabudowaną.

Stąd też uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona i uwzględniając zakres zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę winien Sąd I instancji mieć na uwadze powyższe oceny i spostrzeżenia.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.