Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 628/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art.149 par.1 pkt 1, par.1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prawa i Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania wniosku P. J. z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prawa i Sprawiedliwości nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prawa i Sprawiedliwości na rzecz P. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, P. J. zwrócił się do partii Prawo i Sprawiedliwość, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie w formie skanu treści umowy zawartej pomiędzy Prawem i Sprawiedliwością, Solidarną Polską i Porozumieniem w dniu [...] września 2020 r. i podpisanej przez liderów trzech partii.

W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia [...] września 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych. Wyjaśnił, że przedmiotem wniosku jest treść wewnętrznych ustaleń i rozmów liderów partii politycznych. Jest to sfera objęta wolnością działalności partii politycznych, a zatem także ochroną wynikającą z konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 11 Konstytucji RP, determinującej pluralizm polityczny. Liderzy partyjni (niezależnie od innych równoległych funkcji) nie przynależą do aparatu administracji publicznej. Treść negocjacji i ustaleń między liderami partii politycznych nie stanowi emanacji wykonywania władzy przez administrację publiczną, nie ma też związku z wykorzystywaniem mienia publicznego. Dodatkowo podniósł, że nie każda aktywność partii politycznej stanowi nośnik informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Partie polityczne posiadają domenę zarezerwowaną dla spraw wewnętrznych, własnej organizacji, negocjacji, kreowania taktyki politycznej, formowania programu politycznego, czy doboru narzędzi komunikacji z obywatelami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J. zarzucił [...] partii Prawo i Sprawiedliwość bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2020 r. wskazując na naruszenie art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że zarówno Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. szeroko definiuje "informację publiczną". Jawność informacji ma zatem charakter generalny. Nie dotyczy ona, jak wskazał organ, wyłącznie wykonywania władztwa publicznego lub wykorzystania mienia publicznego. Nie ulega wątpliwości, że treść umowy podpisanej przez trzech posłów na Sejm RP, w obecności premiera i kamer telewizyjnych, stanowi informację publiczną. Nie ma tutaj zastosowania przytoczone przez organ uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 661/14, które dotyczyło ujawnienia wewnętrznych dokumentów partii politycznych, protokołów obrad odbywających się za zamkniętymi drzwiami i nie mających wpływu na funkcjonowanie administracji publicznej. Treść umowy koalicyjnej, o której udostępnienie wnioskował, ma bezpośrednie przełożenie na funkcjonowanie Rady Ministrów i innych instytucji państwa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 twierdzono, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych.

W ocenie skarżącego niezasadne jest stanowisko organu, że na utrzymanie w tajemnicy treści umowy pozwala art. 11 Konstytucji RP, zapewniający wolność tworzenia i działania partii politycznych, bowiem Konstytucja RP w art. 13 wzywa partie do jawności. Udostępnienie informacji na temat treści umowy nie stanowi przeszkody w działalności politycznej, a zatem nie godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną wolność jej prowadzenia. O ile można się zgodzić ze stwierdzeniem, że liderzy partyjni nie przynależą do publicznego aparatu administracyjnego, o tyle trudno uznać, że zwalnia to partie polityczne z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Ma ona bowiem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Przedmiotowa umowa wyznacza zasady współpracy trzech partii decydujących o kształcie Rady Ministrów. Jest zatem odnoszona do władz publicznych, nie zaś do spraw wewnętrznych partii politycznej, a więc stanowi informację publiczną. W związku z tym należy uznać, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku zdolności sądowej i procesowej strony, ewentualnie o jej oddalenie.

Odnosząc się do odrzucenia skargi podał, że adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była partia polityczna. W jej imieniu wystąpiła konkretna osoba podpisująca pismo stanowiące odpowiedź na wniosek. Fakt ten nie modyfikuje jednak strony postępowania zainicjowanego odnośnym wnioskiem. Tymczasem stroną postępowania przed sądem administracyjnym, wskazaną przez skarżącego jest [...] Prawa i Sprawiedliwości. Organ zaznaczył, że katalog podmiotów zobowiązanych na kanwie u.d.i.p., nie zawiera [...] Prawa i Sprawiedliwości. Wyjaśnił, że [...] Prawa i Sprawiedliwości, to funkcja wyłącznie wewnętrzna, organizacyjna, a nie formalna, czy tym bardziej ustawowa. [...] Prawa i Sprawiedliwości nie jest organem administracji publicznej, ani też organem w szerokim rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. [...] Prawa i Sprawiedliwości nie może być zatem stroną w niniejszym postępowaniu, bowiem nie posiada w istocie zdolności sądowej i procesowej.

Organ wskazał, że skoro z jednej strony prawo gwarantuje wolność działania partii politycznych, a z drugiej zobowiązuje do jawności systemu funkcjonowania partii, ale w precyzyjnie określonych obszarach nie sposób wywieść z powyższego zasady, iż cała działalność partii politycznych została oparta na zasadzie jawności. Zgodnie z art. 6 u.d.i.p. partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 633/14 i 19 grudnia 2019 r. , sygn. akt I OSK 29/19 podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej. ani nie wykonują zadań publicznych. Skarżący nazywa [...] Prawa i Sprawiedliwości "organem publicznym", jednak od organu/osoby/podmiotu publicznego należy odróżnić organ/osobę/podmiot administracji publicznej czy też wykonujący zadania lub władzę publiczną. Istnieje wiele osób, czy też podmiotów publicznych, tj. działających w domenie publicznej, które tylko z tej racji nie podlegają jednak reżimowi ustawy. Pojęciami zupełnie odmiennymi są: a) pełnienie funkcji publicznych, b) pełnienie funkcji i zadań publicznych w zakresie władzy publicznej. Nie sposób zakwalifikować partii politycznych do systemu administracji władzy publicznej, bądź podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej, a to także z tego względu, że: a) partie polityczne nie sprawują władzy publicznej - a contrario art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, b) partie polityczne nie wykonują zadań publicznych - nie wykonują w sposób trwały określonych obowiązków lub uprawnień w zakresie sprawowania władzy publicznej, c) partie polityczne nie są organami administracji publicznej - a contrario art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., d) partie polityczne nie wydają indywidualnych rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnych - a contrario art. 1 pkt 2 K.p.a, e) partie polityczne nie podlegają w swej działalności kontroli sądów administracyjnych - a contrario art. 1 P.p.s.a., f) partie polityczne nie posiadają organów wyższego stopnia oraz organów naczelnych (nie należy jako takich rozumieć władz naczelnych przewidzianych statutowo) - a contrario art. 17 i 18 K.p.a., g) partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań - art. 6 ustawy o partiach politycznych, h) korpus pracowniczy partii politycznych nie jest objęty ustawą o służbie cywilnej - a contrario art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

Dodatkowo podał, że parta polityczna – każda – ma prawo do swobodnego kształtowania wewnętrznych relacji, ale także stanowisk wobec pozostałych uczestników życia publicznego, także innych partii. Środowiska polityczne mają pełną swobodę w zawieraniu sojuszy programowych, koalicji wyborczych, porozumień ideowych, itp. To czy będą to ustalenia ustne, czy też spisane, nie ma znaczenia dla ich charakteru. Podnoszona przez skarżącego okoliczność znaczenia decyzji politycznych dla funkcjonowania Rady Ministrów i innych aspektów życia publicznego, nie może być przesłanką uzasadniającą udostępnienie przedmiotowej informacji. Niemal każda decyzja polityczna, której konsekwencje często przekładają się na decyzje innych uczestników dyskursu publicznego, poprzedzona jest naradami, ustaleniami, analizami, porozumieniami, spotkaniami organów statutowych, itp. Tak jak każda partia polityczna ma prawo do swobodnego kształtowania swoich struktur wewnętrznych, organizacji pracy, taktyki działania i doboru narzędzi służących do realizacji jej ustawowego celu, tak ma również prawo do zawierania porozumień z innymi podmiotami konstytucyjnego pluralizmu politycznego. Dla zapewnienia rzeczywistego charakteru tej zasady, ale również jej doniosłości, niezbędne jest poszanowanie i ochrona wolności działalności partii politycznych, w tym także prawo do podejmowania działań, decyzji bez udziału osób postronnych, mediów czy przeciwników politycznych. Odmienne rozumienie sprawy, dawałoby przyzwolenie do faktycznego wzajemnego kontrolowania się przez partie polityczne, np. poprzez wnioskowanie o udostępnienie porozumień wewnątrzpartyjnych, protokołów ze spotkań ciał statutowych, itp. Nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach Konstytucji RP, ani u.d.i.p. działanie, które zmierza do pozbawienia partii politycznych swobody działania i zapewnienia kształtowania własnej polityki organizacji poufności.

Analizując art. 6 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że osoba składająca oświadczenia woli w imieniu partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość, nigdy nie będzie działała jako funkcjonariusz publiczny podpisujący dokument w ramach jego kompetencji. Nie reprezentuje bowiem władzy publicznej, ani też nie realizuje zadań władzy publicznych. Choćby nawet osoba podpisana pod taką umową była równolegle w chwili jej zawierania funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., to składanie oświadczeń woli w imieniu partii politycznej nie mieści się w zakresie kompetencji żadnego funkcjonariusza publicznego. Tak więc umowy cywilnoprawne, porozumienia, deklaracje, itp. zawierane przez partię polityczną nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a zatem nie podlegają obowiązkowi udostępnienia ich do wglądu.

Nałożenie obowiązku udostępniania informacji publicznej na partie polityczne (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.) jest ograniczone w porównaniu z organami administracji publicznej, co potwierdza art. 4 i 6 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zakres podmiotowy ww. ustawy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Na gruncie u.d.i.p. partia polityczna jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż zdolność sądową podmiotu skarżonego (czyli organu w szerokim tego rozumieniu) w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika z art. 32 P.p.s.a. (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2014, nr 3, s. 28 i n.). Zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, czy też przewlekłości sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu".

W niniejszej sprawie skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do partii politycznej – Prawo i Sprawiedliwość. Stanowisko Prawa i Sprawiedliwości zawarte w piśmie z dnia [...] września 2019 r. podpisał [...] Prawa i Sprawiedliwości. Skarżący kierując się treścią przedmiotowego pisma wniósł do Sądu skargę na bezczynność " [...] Prawa i Sprawiedliwości" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2020 r. W ocenie Sądu, autor odpowiedzi na skargę bezpodstawnie przyjmuje, iż skarżonym podmiotem nie jest podmiot posiadający zdolność sądową i procesową. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony do podmiotu, na którego ustawa nakłada określone obowiązki informacyjne. Odpowiedź na ten wniosek udzielił adresat wniosku – partia polityczna. Zatem, co nie budzi wątpliwości Sądu, podmiotem, któremu zarzucana jest bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest Prawo i Sprawiedliwość. Skarżący bez wątpienia kwestionuje sposób załatwienia jego wniosku nie godząc się ze stanowiskiem partii politycznej przedstawionym przez jej [...]. Oznacza to, iż w świetle art. 32 P.p.s.a. podmiotem skarżonym w niniejszym postępowaniu jest partia polityczna, a nie osoba piastującą w niej funkcję, albowiem skarżący nie kwestionuje prywatnego stanowiska [...] partii (takowe zresztą nie zostało wyrażone) lecz sposób załatwienia jego wniosku przez partię polityczną – Prawo i Sprawiedliwość. Wskazanie w skardze jako podmiotu skarżonego [...] Prawa i Sprawiedliwości w miejsce Prawa i Sprawiedliwości, wobec jednoznacznej treści skargi i zawartych w niej zarzutów oraz obowiązujących przepisów prawa nie daje, w ocenie Sądu, podstaw do jej odrzucenia.

Skoro bezspornym pozostaje, że partia polityczna jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, to kluczową kwestią pozostaje przesądzenie, czy przedmiot żądania zawarty we wniosku skarżącego stanowi informację publiczną.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem skarżącego [...] września 2020 r. marca 2020 r. posiada walor informacji publicznej.

Skarżący wnioskował o udostępnienie treści umowy zawartej pomiędzy Prawem i Sprawiedliwością, Solidarną Polską i Porozumieniem w dniu [...] września 2020 r. podpisanej przez liderów trzech partii. Jak wynika z wypowiedzi rzeczniczki PiS A. C. udzielonej PAP (wypowiedź dostępna na stronie [...]), przedmiotem umowy koalicyjnej jest: "Rekonstrukcja rządu, deklaracja wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych, m.in. takie kwestie znalazły się w podpisanej w sobotę nowej umowie koalicyjnej Zjednoczonej Prawicy". Jak z powyższego wynika skarżący zażądał udostępnienia dokumentu wytworzonego przez parlamentarne partie polityczne, którego celem stało się m.in. ustalenie struktury Rządu i projektów działania w sferze legislacyjnej, a zatem niewątpliwie mającego pływ na kształtowanie życia publicznego.

Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018, poz. 580), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK- A-2012/2/82, Dz. U. z 2012 r. poz. 849) stwierdził, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także uczestnictwie w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystaniu budżetowych środków finansowych. Skoro nadrzędnym celem partii politycznej jest udział w życiu publicznym, to jest to równoznaczne z przejawem działalności partii w tym właśnie obszarze aktywności. Trudno zatem zaakceptować pogląd, że działania podejmowane przez partie polityczne bezpośrednio kształtujące sferę publiczną, będą nietransparentne.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informacje publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 687/14 – publik. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się należy także ze stwierdzeniem, że osoba składająca oświadczenie woli w imieniu partii politycznej nie czyni tego jako funkcjonariusz publiczny, niemniej nie oznacza to, że dokument podpisany przez osobę niebędącą funkcjonariuszem publicznym, jako nie będący dokumentem urzędowym, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. NSA w wyroku z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2497/16 (publik. j.w.) odnosząc się do zarzutu, że dokumenty prywatne nie mogą stanowić nośnika informacji publicznej wskazał, iż obowiązująca regulacja w sposób bardzo szeroki kształtuje zakres pojęcia informacji publicznej. "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszczą się w tym zakresie dokumenty prywatne, w tym umowy, zawierające informacje o sprawach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma tu bowiem to, czy dokument zawiera informację publiczną (por. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 687/14, LEX nr 1650433)".

Wskazać należy, iż uczestnictwo partii politycznych w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, potencjalny lub realny wpływ na obsadzenie stanowisk publicznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 409/13 – publik. j.w.). Zgodnie z art. 8 ustawy o partiach politycznych, partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów. Przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej będą zatem takie działania, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w Państwie. Tworząc umowę koalicyjną partie polityczne w istocie tworzą dokument o charakterze ustrojowym, fundamentalnym dla ukształtowania struktury organizacyjnej i personalnej Rady Ministrów. Nie sposób zatem uznać, iż tego rodzaju końcowe, wiążące strony umowy ustalenia nie są przejawem działalności publicznej partii politycznych w sferze publicznej. Skoro poszczególne partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania w sposób transparenty, to te same zasady powinny obowiązywać w przypadku kształtowania struktur rządowych w ramach koalicji partii politycznych. Trudno też przedmiotową umowę, wobec jej ostatecznego i wiążącego charakteru oraz konkretnych skutków jakie wywołuje w sferze m.in. kształtu Rady Ministrów, nazwać dokumentem wewnętrznym, sporządzonych na własne potrzeby partii politycznych.

W świetle powyższych rozważań uprawnione jest stanowisko, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Umowa koalicyjna zawarta przez partie parlamentarne określa swoistego rodzaju model funkcjonowania konstytucyjnego organu Państwa jakim jest Rada Ministrów, a zatem odnosi się do spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe ma uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., zatem wniosek skarżącego winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnienie informacji publicznej, co należy podkreślić, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nie można wykluczyć, że przedmiotowa umowa koalicyjna zawiera również informację nie posiadającą waloru informacji publicznej lub informację publiczną, która podlega prawnej ochronione. Niemniej jednak oceny w tym przedmiocie Sąd nie mógł dokonać, albowiem Prawo i Sprawiedliwość na wezwanie Sądu (doręczone adresatowi w dniu 30 listopada 2020 r.) do dnia rozpoznania skargi nie nadesłano umowy będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie Prawo i Sprawiedliwość nie zrealizowało wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. w sposób powyżej określony. Na dzień wniesienia skargi pozostawało zatem w bezczynności.

W tym stanie rzeczy zaszły podstawy do zobowiązania Prawa i Sprawiedliwość do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Oceniając charakter bezczynności Prawa i Sprawiedliwości w rozpatrzeniu ww. wniosku Sąd uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność Prawa i Sprawiedliwości była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p., nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej przez podmiot obowiązany, czy też z celowego przedłużania postępowania. Regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście charakter podmiotu obowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.