Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2956/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. [...] Sp. k. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 404/16 w sprawie ze skargi L. [...] Sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. [...] Sp. k. z siedzibą w J. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. II SA/Sz 404/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi L. [...] spółka komandytowa z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 115a ust. 1, ust. 3, ust. 4 oraz ust. 5, art. 112a pkt 2, art. 147 ust. 1, art. 376, art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) określił dla źródeł emisji hałasu z terenu: L. [...] sp.k., J., [...], sklep L. [...]:

I. Dopuszczalny poziom hałasu przenikającego na tereny chronione akustycznie, tj. tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej w wysokości:

1. L AeqD = 55 równoważnego poziomu dźwięku A w dB dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00),

2. L AeqN = 45 równoważnego poziomu dźwięku A w dB dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do 6:00).

II. Obowiązek przeprowadzania okresowych pomiarów hałasu w środowisku z częstotliwością - 1 raz na dwa lata w porze nocnej (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do 22:00) na terenie zabudowy mieszkaniowej przy ul. C. [...].

III. Obowiązek przekazywania wyników z okresowych pomiarów hałasu w środowisku Prezydentowi Miasta [...] oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w [...] w terminie 30 dni od ich wykonania.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła L. [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. M. S., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 28 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.,

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej;

- rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody;

- art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że L. [...] [...]sp.k. została przejęta przez spółkę L. [...] Sp. z o.o., a co za tym idzie wszelkie jej prawa i obowiązki przeszły na spółkę przejmującą. Okoliczność ta została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 12 listopada 2015 r. Aktualnie spółka uznana za stronę postępowania nie istnieje. W związku z tym decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną, co stanowi jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, zdaniem odwołującej się, z protokołu z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska nr 7/2015 wynika, że czynności przeprowadzone zostały m.in. przez D. R., która w chwili dokonywania czynności kontrolnych nie posiadała upoważnienia, o którym mowa w art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Poza tym pomiary hałasu wykonane przez organ I instancji przeprowadzono z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, bowiem zlokalizowano wyłącznie jeden punkt pomiarowy, nie wyjaśniono dlaczego punkt pomiarowy nie został zlokalizowany przy elewacji budynku - lokalu mieszkalnym K. P. oraz nie wyjaśniono, czy istniała możliwość zlokalizowania punktu pomiarowego w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas i czy w związku z tym zaistniała być może potrzeba zlokalizowania punktu pomiarowego przy elewacji, ale na wysokości 4,0 m nad powierzchnią terenu. Jednocześnie z treści sprawozdania nie wynika, czy podczas prowadzenia pomiarów zostały spełnione warunki stawiane przez zapisy części D oraz E załącznika nr 7, co nie pozwala na zbadanie poprawności działania organu w tym zakresie. Nadto badania sporządzone na zlecenie spółki nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji hałasu.

Według Kolegium, brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych badań. Zostały one bowiem przeprowadzone zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Nadto zarówno w treści protokołu jak i sprawozdania z przeprowadzonych badań zawarto elementy przewidziane w części G załącznika nr 7, które nie wskazują na konieczność zawierania informacji, czy podczas prowadzenia pomiarów zostały spełnione warunki stawiane przez zapisy części D oraz E. M. K. legitymująca się pełnomocnictwem do reprezentowania L. [...] sp.k. w J. nie zakwestionowała metodyki przeprowadzonych badań oraz nie wskazała na inne naruszenia przepisów postępowania. Poza tym z treści protokołu z badań wynika, że pomiary zostały wykonane przez J. W., która legitymowała się stosownym upoważnieniem.

W ocenie Kolegium, wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie spółki nie są miarodajne z uwagi na okoliczność odmiennego zlokalizowania punktu pomiarowego w S. przy ul. C. [...], a zatem znajdującego się w większej odległości od źródła emisji hałasu. Poza tym, z treści przedłożonego przez stronę sprawozdania nie wynika, czy badania były przeprowadzone w czasie rozładunku towaru. W związku z tym nie mogą one stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania badań przeprowadzonych przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec ustaleń, że w trakcie rozładunku towaru do sklepu L. znajdującego się w S., ul. K. [...] przekroczone zostały dopuszczalne wartości hałasu w środowisku zasadnym stało się wydanie wobec prowadzącego instalację decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku oraz nakładającej obowiązek wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku. Uzasadnionym stało się również, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie wobec aktualnie prowadzącego instalację, tj. L. [...] Sp. z o.o., będącej następcą prawnym przejętej spółki L. [...] sp.k., decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i pozwalający na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co wykluczało możliwość wydania decyzji kasacyjnej.

L. [...] sp.k. w J. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 28 i 107 § 1 K.p.a.,- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

- przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody,

- art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Uzasadniając skargę spółka wskazała, że L. [...] [...] sp. k., będąca adresatem decyzji organu I instancji, została przejęta w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (K.s.h.) przez L. [...] Sp. z o.o., wobec czego L. [...] [...] sp.k przestała istnieć, a jej prawa i obowiązki przeszły na rzecz spółki przejmującej.

Ponadto skarżąca wskazała, że również decyzja organu odwoławczego z [...] lutego 2016 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Z dniem 1 lutego 2016 r. L. [...] Sp. z o.o. przekształciła się w L. [...] sp.k., które to przekształcenie przeprowadzone zostało w myśl art. 551 § 1 K.s.h. Zgodnie z art. 553 § 1 K.s.h., z dniem przekształcenia, tj. z dniem 1 lutego 2016 r. L. [...] sp. k. przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Wydanie w dniu 12 lutego 2016 r. przez organ II instancji decyzji wobec L. [...] Sp. z o.o., a nie wobec L. [...] sp. k. skutkuje zatem koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Następnie skarżąca podniosła, że organ II instancji niesłusznie przyjął, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonych przez organ I instancji badań poziomu emisji hałasu z terenu Zakładu. Jak wynika bowiem z zebranego materiału dowodowego w sprawie, D. R. nie dysponowała w chwili dokonywania czynności kontrolnych stosownym upoważnieniem, o którym mowa w art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu II instancji, że pomiary zostały wykonane przez J. W., która legitymowała się stosownym upoważnieniem. Bezspornym jest, że czynności kontrolne były wykonywane przez dwóch pracowników organu kontroli. Wykładania art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że jeżeli w kontroli uczestniczy więcej niż jeden pracownik organu kontroli, to każdy z nich powinien legitymować się stosownym upoważnieniem. Ponadto, zdaniem skarżącej, zlokalizowano wyłącznie jeden punkt pomiarowy, co narusza regulacje Załącznika Nr 7, który wyraźnie odwołuje się do dwóch punktów pomiarowych na terenie zabudowanym, tj. przy elewacji oraz na terenie otaczającym. Jedyny punkt pomiarowy zlokalizowano przy granicy nieruchomości położonych odpowiednio przy ul. C [...] oraz K. [...], na wysokości 4,0 m nad powierzchnią terenu, co narusza zapisy części B ust. 2 pkt 2 lit. a) Załącznika Nr 7. Skarżąca podkreśliła, że nie wyjaśniono dlaczego jedyny punkt pomiarowy nie został zlokalizowany przy elewacji budynku - lokalu mieszkalnym strony postępowania K. P. Nie wyjaśniono też, czy istniała możliwość zlokalizowania punktu pomiarowego w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas i czy w związku z tym zaistniała być może potrzeba zlokalizowania punktu pomiarowego przy elewacji, ale na wysokości 4,0 m nad powierzchnią terenu.

Skarżąca podała następnie, że zleciła wykonanie pomiarów emisji hałasu przez pracowników Laboratorium badawczego akredytowanego przez PCA (Nr AB [...]) [...]. Z przeprowadzonych badań wynika, że w związku z działalnością Zakładu w porze nocy nie dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji hałasu. Zgodnie z dokonanymi pomiarami, w porze nocy równoważny poziom hałasu LAeąN wynosi 36,26 dB +/- 1,06 dB. Zdaniem skarżącej, różnica pomiędzy wartościami poziomu emisji hałasu uzyskanymi przez ww. podmiot, a wartościami poziomu emisji hałasu ustalonymi przez organ I instancji skutkuje brakiem możliwości uznania badań przeprowadzonych przez organ I instancji jako wiarygodny materiał dowodowy - umożliwiający wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Mając na uwadze powołane wyżej argumenty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji zarówno organu I jak i II instancji, ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 8 września 2016 r., sygn. II SA/Sz 404/16 wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Według Sądu I instancji, organ II instancji, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, wydając swoje rozstrzygnięcie uwzględnił zmianę podmiotu będącego stroną postępowania - aktualnie prowadzącego zakład emitujący hałas - czyniąc go właściwym adresatem decyzji na dzień podejmowania decyzji.

Według Sądu I instancji, brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na zaadresowanie jej do L. [...] Sp. z o.o. w J., przekształconej z dniem 1 lutego 2016 r., w trybie art. 551-553 K.s.h., w L. [...] sp. k. w J.. Oznacza to, że w wyniku przekształcenia L. [...] Sp. z o.o. w J. doszło jedynie do zmiany organizacyjno-prawnej struktury spółki (na Sp. z o.o. sp. k.) przy zachowaniu tożsamości podmiotu eksploatującego sporny zakład emitujący hałas, a zatem zaskarżona decyzja, w tym zakresie, również odpowiada prawu.

Sąd I instancji w wyniku analizy akt, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ani też przepisów aktów wykonawczych wydanych do tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że z działalnością obiektu handlowego przy ul K. [...] w S., a w szczególności z dostawami towarów mającymi miejsce w godzinach nocnych, związana była emisja hałasu na teren sąsiadujący przy ul. C. [...] w S.. Podstawę do wydania decyzji stanowiło sprawozdanie Nr 7/2015 oraz protokół Nr 7/2015 z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska, wykonane w dniu 10 sierpnia 2015 r., w jednym punkcie pomiarowym, podczas pory nocnej, na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej przy ul. C. [...], na wysokości 4 m nad powierzchnią tego terenu. Przeprowadzone badanie wykazało wartość równoważnego poziomu dźwięku A, dla czasu odniesienia T, wyrażonego wskaźnikiem hałasu [dB] na poziomie 53 dB.

Według Sądu I instancji, sprawozdanie oraz protokół zostały sporządzone zgodnie wymogami rozporządzenia. Są one jednoznaczne, zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w punkcie G (I II) Załącznika Nr 7 do rozporządzenia i stanowią dostateczny dowód na okoliczność emisji nadmiernego hałasu przez zakład skarżącej. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że wśród elementów wymienionych w punkcie G Załącznika Nr 7 nie zastrzeżono wymogu podania informacji, czy podczas prowadzenia pomiarów zostały spełnione warunki stawiane przez zapisy części D oraz E obejmujące zalecenia dotyczące warunków meteorologicznych i procedur pomiarowych. Sąd I instancji uznał zarzut skargi w powyższym zakresie jako nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest również trafny zarzut strony skarżącej, że czynności kontrolne ujęte w ww. protokole Nr 7/2015 zostały wykonane przez osobę do tego nieupoważnioną, albowiem inspektor J. W., wskazana w pozycji "Kontrolujący" w protokole jako osoba prowadząca kontrolę, posiadała stosowne upoważnienie i protokół został przez nią podpisany, zgodnie z przewidzianą procedurą. Według Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, aby udział drugiego pracownika w ramach tzw. zespołu pomiarowego, nawet jeśli nie przestawił on właściwego upoważnienia, miałby mieć wpływ na wynik dokonanych pomiarów. Sąd I instancji podzielił również stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości badania poziomu hałasu, opisanego w omawianych dokumentach, albowiem pomiar hałasu został przeprowadzony zgodnie z wymogami rozporządzenia. W szczególności w ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić tezy skarżącej, że przepisy rozporządzenia bezwzględnie wymagają lokalizacji dwóch punktów pomiarowych, tj. "przy elewacji" i "na terenie otaczającym".

W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzony pomiar hałasu w tej sprawie stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla zakładu skarżącej. Skoro już w jednym punkcie, zlokalizowanym na terenie zabudowy usługowo-mieszkalnej bezpośrednio graniczącym z terenem sklepu L., przyjętym jako miejsce pomiarowe o największym oddziaływaniu źródła hałasu (vide: protokół Nr 7/2015 pkt 4), ustalono ponadnormatywny poziom hałasu to zbędnym było przeprowadzanie kolejnych pomiarów poziomu dźwięku w tym środowisku.

Sąd I instancji podzielił także ocenę Kolegium, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie strony nie są miarodajne z uwagi na okoliczność zlokalizowania punktu pomiarowego w większej odległości od źródła emisji hałasu i zastosowanie innej metody pomiarowej, niż tego wymaga rozporządzenie, bez wskazania, czy pomiarów dokonano w trakcie dostawy towarów do sklepu (rozładunku samochodu). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 115a ust. 1 p.o.ś.

W skardze kasacyjnej L. [...] Sp. k (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. M. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono, że został wydany z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie przez WSA nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2016 r., znak: [...] (dalej: decyzja SKO) oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., znak: [...] (dalej: decyzja organu I instancji), podczas gdy decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 79a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej były niezasadne, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do takiego naruszenia wspomnianych regulacji prawnych, które miało wpływ na wynik dokonywanych pomiarów emisji hałasu przenikającego z nieruchomości L., a więc naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 79a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wykonanie czynności kontrolnych przez D. R. nie wymagało posiadania stosownego upoważnienia do kontroli, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów części B rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody są bezzasadne, podczas gdy analiza akt sprawy, w szczególności sprawozdania z pomiarów emisji hałasu będącego podstawą do wydania decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że doszło do takiego naruszenia wspomnianych regulacji prawnych, które miało wpływ na wynik dokonywanych pomiarów emisji hałasu przenikającego z nieruchomości L., a więc mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) przepisów części B rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 .r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie, że wykonane przez organ I instancji pomiary emisji hałasu przenikające z terenu nieruchomości L. mogą stanowić podstawę do wydania decyzji,

6) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niedostatecznym odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących dokonania pomiaru emisji hałasu przez organ I instancji tylko i wyłącznie w jednym punkcie pomiarowym zlokalizowanym nie przy elewacji budynku,

7) art. 115a ustawy z 21 kwietnia 2007 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię lub błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zostało skutecznie stwierdzone przez Prezydenta Miasta [...], że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego z terenu nieruchomości Skarżącego,

Wobec powyższego wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja SKO oraz decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie ich do podmiotów nieistniejących w chwili jej wydawania , a więc do podmiotów niebędących stroną w sprawie, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez WSA.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja SKO w dacie ich wydania, były adresowane do podmiotów nie będących stroną w sprawie. Sąd I instancji powinien zatem stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niesłusznie również przyjął, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonych przez organ I instancji badań poziomu emisji hałasu z terenu nieruchomości L.. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, w toku postępowania dopuszczono się bowiem uchybień w zakresie dotyczącym prawidłowego zebrania materiału dowodowego, na którym to materiale oparto decyzję organu I instancji. Zgodnie z treścią protokołu z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska nr 7/2015 z dnia 9/10 października 2015 r., czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez J. W. oraz D. R. i co potwierdzają złożone podpisy pod protokołem znajdującym się w aktach sprawy, przy czym jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, D. R. nie dysponowała w chwili dokonywania czynności kontrolnych stosownym upoważnieniem, o którym mowa w art. 79a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Skarżącego organ I instancji dopuścił się daleko idących uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego, co powinno skutkować przy ewentualnym niestwierdzeniu nieważności Decyzji Organu I Instancji oraz Decyzji SKO, ich uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...]. Według skarżącego kasacyjnie, na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że czynności kontrolne były wykonywane przez 2 pracowników organu kontroli (J. W. oraz D. R.). Wykładania art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w ocenie skarżącego kasacyjnie prowadzi do wniosku, że jeżeli w kontroli uczestniczy więcej niż jeden pracownik organu kontroli, to każdy z nich powinien legitymować się stosownym upoważnieniem, a jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, D. R. takim upoważnieniem nie dysponowała. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, całkowicie niezrozumiała jest wykładnia art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą jeżeli jeden z pracowników organu kontroli posiada upoważnienie do dokonania kontroli to drugi z tych pracowników takiego upoważnienia nie jest zobowiązany posiadać. Taka wykładania tego przepisu mogłaby prowadzić do daleko idących nadużyć prowadzących do sytuacji, w której w imieniu organu kontrolującego w danej kontroli brałaby udział osoba nieupoważniona, możliwe, że bez odpowiednich kompetencji lub postronna. Skarżący kasacyjnie uważa, że takie rozumienie tego przepisu nie odpowiada prawu i celowi jaki przyświecał ustawodawcy przy jego wprowadzeniu do obowiązującego porządku prawa. Powyższe naruszenie skutkowało zatem koniecznością (w przypadku niestwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji oraz decyzji SKO) uchyleniem tych decyzji przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zakłada bowiem, że jeżeli osoba dokonująca czynności kontrolnych bez odpowiedniego upoważnienia nie posiada formalnie potwierdzonych kompetencji umożliwiających prawidłowe dokonanie kontroli, to w takiej sytuacji uczestnictwo takiej osoby w pomiarach stanowiących podstawę do wydania decyzji organu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeprowadzone pomiary zostały wykonane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie pomiaru emisji w jednym dowolnie wybranym przez organ I instancji punkcie pomiarowym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, miało istotny wpływ na wynik dokonywanych pomiarów emisji hałasu przenikającego z nieruchomości L.

Według skarżącego kasacyjnie, z doświadczenia życiowego wynika, że dokonywanie pomiaru emisji w bliskiej odległości od jej źródła będzie zawsze powodować znaczące zwiększenie uzyskiwanych wyników poziomu emisji hałasu. Należy mieć na uwadze, że powodem prowadzonego postępowania są skargi kierowane do organów administracji publicznej przez "K. P.". W związku z tym dokonanie pomiaru emisji hałasu w granicy z nieruchomością L. nie przedstawia rzeczywistego poziomu hałasu odczuwalnego przez "p. P.". Należy mieć również na uwadze, że przeważająca zabudowa na terenie otaczającym nieruchomość L. to zabudowa usługowa. Powyższe tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że punkt pomiarowy powinien zostać usytuowany przy elewacji budynku, w którym zamieszkuje skarżąca, co jest zgodne z treścią ww. rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego wyroku dlaczego jedyny punkt pomiarowy nie został zlokalizowany przy elewacji budynku - lokalu mieszkalnego strony postępowania K. P.. Sąd ten nie wyjaśnił również, czy istniała możliwość zlokalizowania jedynego punktu pomiarowego w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas i czy w związku z tym zaistniała być może potrzeba zlokalizowania punktu pomiarowego przy elewacji, ale na wysokości 4,0 m nad powierzchnią terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut obejmujący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 6 skargi kasacyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie tego przepisu polega na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia – niedostatecznym odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących dokonania pomiaru emisji hałasu przez organ I instancji tylko i wyłącznie w jednym punkcie pomiarowym zlokalizowanym nie przy elewacji budynku.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Nieuwzględnienie przez WSA stanowiska skarżącego nie jest samo przez się naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do takiego naruszenia wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisów, które miało wpływ na wynik dokonywanych pomiarów emisji hałasu przenikającego z nieruchomości L..

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że z działalnością obiektu handlowego przy ul. K. [...] w S., a w szczególności z dostawami towarów mającymi miejsce w godzinach nocnych, związana była emisja hałasu na teren sąsiadujący przy ul. C. [...] w S.. Wskazać należy, że Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. O naruszeniu przez organ norm zawartych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., można mówić w szczególności wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Protokół z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska Nr 7/2015 przeprowadzonego w dniach "9/10.08" w godz. 4.00 do 5.00 sporządzony przez inspektora J. W. w obecności przedstawiciela M. K. – zastępcy kierownika został podpisany przez przedstawiciela skarżącego kasacyjnie w dniu 10 sierpnia 2015 r. Integralną część niniejszego protokołu stanowi szkic (plan) sytuacyjny przedstawiający lokalizację źródeł hałasu, punktów pomiarowych. Przedstawiciel skarżącego kasacyjnie M. K. nie wniosła zastrzeżeń co do miejsca, czasu, sposobu wykonania pomiarów.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że podstawę do wydania decyzji stanowiło sprawozdanie Nr 7/2015 oraz protokół Nr 7/2015 z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska, wykonane w dniu 10 sierpnia 2015 r., w jednym punkcie pomiarowym, podczas pory nocnej, na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej przy ul. C. [...], na wysokości 4 m nad powierzchnią tego terenu. Przeprowadzone badanie wykazało wartość równoważnego poziomu dźwięku A, dla czasu odniesienia T, wyrażonego wskaźnikiem hałasu [dB] na poziomie 53 dB.

Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji organu I instancji. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., traktowany jest jako przepis prawa materialnego, to naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej, z którą podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. wiąże zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 350/06, Lex nr 291105, z 24 maja 2007 r., sygn. II GSK 400/06, Lex nr 351135, z 4 lipca 2012 r., sygn. II GSK 892/11, Lex nr 1219387 i z 14 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1720/12, Lex nr 2120922, z 4 lipca 2017 r. II OSK 2735/15, Lex nr 2340933).

Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wskazując, że w okolicznościach tej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że L. [...] sp. k. w J., do momentu przekształcenia się spółek była właściwym podmiotem z udziałem którego prowadzono postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnych norm hałasu, spowodowanych prowadzeniem przez ten podmiot zakładu. Zmiana eksploatującego instalację (zakład) nastąpiła w dniu wydania spornej decyzji, tj. [...] listopada 2015 r., w ramach przekształcenia spółek regulowanego w Kodeksie spółek handlowych, ze skutkiem utraty bytu prawnego spółki przejmowanej, ale z sukcesją wszystkich jej praw i obowiązków przez spółkę przejmującą, w tym też obowiązków i praw wynikających z przejęcia spornej instalacji. W konsekwencji L. [...] Sp. z o.o. w J. stała się sukcesorem również obowiązków związanych z prowadzeniem zakładu emitującego hałas, tj. sklepu L. przy ul. K. [...] w S., a zatem wstąpiła do postępowania w miejsce przejętego podmiotu, stając się właściwym adresatem decyzji o dopuszczalnych normach hałasu, ustalonych w odniesieniu do użytkowanego obiektu handlowego. Przy czym Spółka ta w istocie otrzymała decyzję organu I instancji i wniosła od niej odwołanie, biorąc tym samym czynny udział w postępowaniu i korzystając z przysługującego uprawnienia procesowego polegającego na wniesieniu środka zaskarżenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja SKO w [...] z [...] lutego 2016 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W niniejszej sprawie doszło bowiem do niewłaściwego oznaczenia strony w decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2016 r.

Z uzasadnieni skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Ten zarzut zasługuje na uwzględnienie.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że z dniem 1 lutego 2016 r. spółka L. [...] spółka z o.o. przekształciła się w spółkę L. [...] Sp. k., które to przekształcenie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 551 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm., dalej: k.s.h.). Zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h., spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej.

Wydanie w dniu [...] lutego 2016 r. przez organ II instancji decyzji wobec "L. [...] spółka z o.o. - sklep L. ul. K. [...] w S.", a nie wobec spółki L. [...] sp. k., w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno jednak skutkować koniecznością stwierdzenia przez Sąd I instancji jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy bowiem odróżnić niewłaściwe oznaczenie strony w decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2016 r. od skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Zgodzić należy się z uzasadnieniem Sądu I instancji dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...].

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w wyniku przekształcenia L. [...] Sp. z o.o. w J. doszło jedynie do zmiany organizacyjno-prawnej struktury spółki (na [...] sp.k.) przy zachowaniu tożsamości podmiotu eksploatującego sporny zakład emitujący hałas. Z uzasadnienia wyroku wynika, że do takiej konkluzji Sąd I instancji doszedł po uwzględnieniu w okolicznościach niniejszej sprawy tzw. zasady kontynuacji wynikającej z art. 553 § 1 k.s.h. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku przekształcenia, podmiot przekształcany jest kontynuatorem bytu i działalności podmiotu przekształcanego.

W związku z tym zdaniem Sądu I instancji w wyniku przekształcenia dochodzi do kontynuacji bytu prawnego podmiotu przekształcanego, bowiem przekształcany podmiot nadal funkcjonuje, a jedynie w zmienionej formie prawnej. Zdaniem Sądu I instancji przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i staje się stroną na zasadzie kontynuacji wszelkich stosunków prawnych spółki przekształcanej. Stanowisko Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA i SN. Kontynuacja w zakresie praw i obowiązków oznacza, że przysługują one spółce przekształcanej również po przekształceniu, co oznacza, że spółka jest cały czas ex lege podmiotem tych praw i obowiązków (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., sygn. II FSK 2289/11, LEX nr 1397813).

W wyniku przekształcenia dochodzi do kontynuacji bytu prawnego podmiotu przekształcanego, bowiem przekształcany podmiot nadal funkcjonuje, a jedynie w zmienionej formie prawnej. W konsekwencji, spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki jakie miała spółka przekształcana. Spółka przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i staje się stroną - na zasadzie kontynuacji - wszelkich stosunków prawnych spółki przekształcanej (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 1121/12, LEX nr 1481407).

Z datą przekształcenia (wpisu spółki przekształconej do rejestru) następuje transformacja struktury prawnej spółki, a spółka przekształcana staje się spółką przekształconą, z wywołaniem wszelkich przepisanych w tym zakresie przez prawo skutków (zasada kontynuacji). Inaczej rzecz ujmując, przekształcenie spółki nie prowadzi do zmiany podmiotu, lecz tylko do zmiany typu spółki (można powiedzieć, że jest to ta sama, ale nie taka sama spółka), nie wywierając żadnych skutków względem osób trzecich. Wpływ przekształcenia strony w trakcie procesu na jego tok sprowadza się więc tylko do zmiany jej oznaczenia. Według SN "Prowadzące do nieważności postępowania występowanie w sprawie podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej (procesowej) należy odróżnić od niewłaściwego oznaczenia strony" (zob. wyrok SN z 16 czerwca 2016 r., sygn. III PK 125/15, LEX nr 2086105). Przekształcenie podmiotowe spółki handlowej stanowi kontynuację dotychczasowej spółki, tylko w nowej formie prawnej, co oznacza, że jest to nadal ta sama, choć nie taka sama spółka. Staje się ona jako spółka przekształcona podmiotem wszystkich praw i obowiązków spółki przekształcanej, o charakterze cywilnoprawnym i organizacyjnym (art. 551 § 1 i art. 553 k.s.h.). Jest to podobne, ale nie tożsame z sukcesją uniwersalną, która jako skutek występuje w razie łączenia lub podziału spółek handlowych, bo w wypadku przekształcenia nie ma sukcesora (jak w przypadku nabycia spadku) i przeniesienia praw na inną osobę. Wynika to ze zmiany organizacyjno - prawnej struktury spółki przy zachowaniu tożsamości podmiotu i jest to neutralne dla praw i obowiązków, których podmiotem spółka ta cały czas pozostaje (zob. wyrok SN z 13 września 2017 r. sygn. IV CSK 603/16, LEX nr 2390748).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu dotyczącego art. 79a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm., dalej: u.s.d.g.) z treścią art. 145 p.p.s.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio tego przepisu lecz kontrolował jego stosowanie przez organ administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 6, skarżący kasacyjnie podnosi, że całkowicie niezrozumiała jest wykładnia art. 79a u.s.d.g. dokonana przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 79a u.s.d.g. składa się z siedmiu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał również, której jednostki redakcyjnej art. 79a u.s.d.g. dotyczy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, całkowicie niezrozumiała jest wykładnia art. 79a u.s.d.g. dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą jeżeli jeden z pracowników organu kontroli posiada upoważnienie do dokonania kontroli to drugi z tych pracowników takiego upoważnienia nie jest obowiązany posiadać. W ocenie skarżącego kasacyjnie, taka wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić do daleko idących nadużyć prowadzących do sytuacji, w której w imieniu organu kontrolującego w danej kontroli brałaby udział osoba nieupoważniona, "bez odpowiednich kompetencji lub postronna". Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest trafny zarzut strony skarżącej, że czynności kontrolne ujęte w ww. protokole Nr 7/2015 zostały wykonane przez osobę do tego nieupoważnioną, albowiem inspektor J. W., wskazana w pozycji "Kontrolujący" w protokole jako osoba prowadząca kontrolę, posiadała stosowne upoważnienie i protokół został przez nią podpisany, zgodnie z przewidzianą procedurą. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że nie sposób przyjąć, aby udział drugiego pracownika w ramach tzw. zespołu pomiarowego, nawet jeśli nie przestawił on właściwego upoważnienia, miałby mieć wpływ na wynik dokonanych pomiarów. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1404/14 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego "(...) stosownie do art. 79a ust. 6 pkt 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli musi zawierać pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Mimo że zgodnie z art. 79a ust. 7 powyższej ustawy dokument (upoważnienie do przeprowadzenia kontroli), który nie spełnia wymagań nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli, to ustawodawca nie powiązał z faktem naruszenia powyższych przepisów konsekwencji w postaci nieważności czy nieskuteczności przeprowadzonych czynności kontrolnych. Podobna sytuacja występuje w przypadku, o którym mowa w art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdy czynności kontrolne są wszczynane po okazaniu legitymacji służbowej. Ustawodawca wymaga, aby przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, osoba podejmująca kontrolę poinformowała kontrolowanego przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto kontrolę o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli".

Podkreślenia wymaga, że skutki naruszenia art. 79 ust. 1 i ust. 5 u.s.d.g. nie zostały określone przez ustawodawcę. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w sposób przekonujący, że uchybienie w postaci braku upoważnienia dla drugiego pracownika organu – podinspektor D. R. opisanej w protokole z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska NR 7/2015 jako osoby wykonującej pomiar - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak upoważnienia do przeprowadzenia kontroli u jednego z dwóch pracowników organu działających w zespole pomiarowym nie stanowi naruszenia art. 79a ust. 1 u.s.d.g. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zostało w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny stwierdzone przez organ ochrony środowiska na podstawie protokołu oraz sprawozdania z pomiarów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4 skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjne zarzuca naruszenie przepisów części B rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542). Część B załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia składa się z dwóch ustępów. W zarzucie nr 4 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazuje, którego ustępu części B załącznika 7 do ww. rozporządzenia dotyczy ten zarzut. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 7 wskazano, że zdaniem skarżącego, przeprowadzone pomiary zostały wykonane z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu przedstawionego w pkt 4 skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia jego zakres przedmiotowy jest szeroki i obejmuje: wymagania w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, do których prowadzenia są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, w tym: 1) przypadki, w których są wymagane ciągłe pomiary emisji z instalacji, źródła spalania paliw albo z urządzenia spalania lub współspalania odpadów; 2) przypadki, w których są wymagane okresowe pomiary emisji z instalacji, źródła spalania paliw albo z urządzenia spalania lub współspalania odpadów, oraz częstotliwości prowadzenia tych pomiarów; 3) zakres wykonywania niektórych pomiarów; 4) referencyjne metodyki wykonywania pomiarów; 5) sposób ewidencjonowania przeprowadzonych pomiarów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 8 skarżący kasacyjnie podnosi, że zlokalizowanie jedynego punktu pomiarowego przy granicy nieruchomości "położonych odpowiednio przy ul. C. [...] oraz K. [...] na wysokości 4,0 m nad powierzchnią terenu (współrzędne punktu pomiarowego nr 1: «[...]" "[...]», narusza zapisy części B ust. 2 pkt 2) lit. a Załącznika Nr 7". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią ust. 2 części B załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą. Oznacza to, że prawodawca w ust. 2 części B załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia unormował praktyczną dyrektywę postępowania dotyczącą lokalizowania punktów pomiarowych, która podporządkowana jest nadrzędnemu celowi jakim jest ustalenie miejsca o największym poziomie hałasu. Takim miejscem w ocenie organu I instancji był punkt pomiarowy "przy zabudowie mieszkaniowo-usługowej ul. C. [...], która jest zlokalizowana najbliżej przedmiotowego Sklepu L." (str. 2 decyzji organu I instancji). Oznacza to, że organ I instancji kierując się zasadą prewencji określoną w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), prawidłowo wybrał lokalizację punktu pomiarowego przy zabudowie mieszkaniowo-usługowej ul. C., ponieważ jest ona zlokalizowana najbliżej przedmiotowego sklepu L. i odpowiada przesłance określonej w ust. 2 części B załącznika nr do ww. rozporządzenia. Przeprowadzone przez organ I instancji pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu. Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu skarżącego kasacyjnie, że dokonanie pomiaru emisji hałasu w granicy z nieruchomością L. nie przedstawia rzeczywistego poziomu hałasu odczuwanego przez p. P. (str. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Organ I instancji prawidłowo zatem wybrał punkt pomiarowy na granicy nieruchomości, kierując się treścią ust. 2 części B załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia oraz realizując nadrzędny cel wynikający z tego przepisu w postaci ustalenia miejsca o największym poziomie hałasu. Skarżący kasacyjnie uważa, że takie ustalenie miejsca pomiarowego było błędne, gdyż znacznie zmniejszyło odległość od źródła hałasu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że podziela stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości badania poziomu hałasu, opisanego w omawianych dokumentach, albowiem pomiar hałasu został przeprowadzony zgodnie z wymogami rozporządzenia. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że w szczególności nie można podzielić tezy skarżącej, że przepisy rozporządzenia bezwzględnie wymagają lokalizacji dwóch punktów pomiarowych, tj. "przy elewacji" i "na terenie otaczającym". Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 7 część B ust. 2 pkt 2 a i b do rozporządzenia, punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą. Słusznie Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że konstrukcja tego przepisu wskazuje na alternatywę w wyborze lokalizacji punktu, czy punktów pomiaru hałasu na danym terenie, w zależności od charakterystyki i usytuowania źródeł hałasu i własności pochłaniających i odbijających terenu oraz jego zagospodarowania, na co wskazuje ustęp 1 części B załącznika nr 7. Może więc być to punkt (lub punkty) zlokalizowany przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w odległości 0,5 - 2 m od elewacji tych budynków, odpowiednio - w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas, jeśli jest taka możliwość lub – przy elewacji budynku na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu objętego badaniem. Ewentualnie punkt pomiaru lokalizuje się na terenie otaczającym budynki objęte ochroną przed hałasem - na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu (jak w tym przypadku). Ma rację Sąd I instancji, że przeprowadzony pomiar hałasu w tej sprawie stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla zakładu skarżącej.

Skoro już w jednym punkcie, zlokalizowanym na terenie zabudowy usługowo-mieszkalnej bezpośrednio graniczącym z terenem sklepu L., przyjętym jako miejsce pomiarowe o największym oddziaływaniu źródła hałasu (zob. protokół Nr 7/2015 pkt 4), ustalono ponadnormatywny poziom hałasu to zbędnym było przeprowadzanie kolejnych pomiarów poziomu dźwięku w tym środowisku. Celem regulacji zamieszczonych w załączniku nr 7 część B ust. 2 pkt 2 a i b do rozporządzenia, było takie zlokalizowanie punktów pomiarowych na terenach objętych ochroną przed hałasem, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu. Ustalenie zatem już z jednego punktu pomiarowego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, niecelowym czyni rozważanie, co do potrzeby przeprowadzenia badań także z innych punktów pomiarowych.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który podnosi, że zlokalizowanie wyłącznie jednego punktu pomiarowego narusza "zapisy" załącznika nr 7. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, wyjaśnić należy załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia składa się z rozbudowanych pod względem normatywnym części: A,B,C,D,E,F,G. Obejmują one w kolejności: wprowadzenie (A); kryteria lokalizacji punktów pomiarowych (B); ogólne ustalenia dotyczące zestawów pomiarowych (C); zalecenia dotyczące warunków meteorologicznych (D); wykonanie pomiarów (E); obliczeniowe metody oceny hałasu emitowanego do środowiska (F); informacje zamieszczane w protokole i sprawozdaniu z pomiarów (G). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 8 skarżący kasacyjnie podnosi, że dokonanie pomiaru emisji w jednym dowolnie wybranym przez organ I instancji punkcie pomiarowym w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na wynik dokonywanych pomiarów hałasu przenikającego z nieruchomości L., a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie kwestionując dokonane przez organ I instancji w niniejszej sprawie pomiary emisji na str. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej powołuje się na doświadczenie życiowe. Taka argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogła podważyć oceny Sądu I instancji w zakresie ustalenia punktu pomiarowego i jego odległości do źródła hałasu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 7 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 115a p.o.ś. Wskazać należy, że art. 115a p.o.ś. składa się z siedmiu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. W treści zarzutu oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej art. 115a p.o.ś. dotyczy ten zarzut.

Ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 115a p.o.ś. nie został w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W pkt 7 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje jedynie, że naruszenie art. 115a p.o.ś. polegało alternatywnie na błędnej wykładni lub błędnym zastosowaniu, w sytuacji w której nie zostało skutecznie stwierdzone przez organ I instancji, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego z terenu nieruchomości skarżącego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie decyzja organu I instancji jest zgodna z treścią art. 115a p.o.ś. Określa ona w szczególności na podstawie art. 115a ust. 3 p.o.ś. dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Zgodnie z art. 115a ust. 4 p.o.ś., w decyzji organu I instancji określono także organy, którym należy przedkładać wyniki pomiarów i określono termin ich przekazywania. Według art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś., skarżący jest zobowiązany do prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w środowisku w porze nocnej na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowej tj. zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. C. [...] w S. z częstotliwością jeden raz na dwa lata, według metodyki określonej w przepisach.

Kolejny raz przypomnieć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Nieprecyzyjnie postawienie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie ich oceny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że również z jego treści nie sposób w pełni zrekonstruować zarzutów, dających podstawę ich oceny.

Powyższe uwagi wskazują na częściową trafność zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniając uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznano skargę uchylając także zaskarżoną decyzję (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.