Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1303/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit a , art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. i M. [...] oraz A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 894/15 w sprawie ze skarg G. i M. [...] oraz A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną G. i M. [...], 2. ze skargi kasacyjnej A. D. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. D. kwotę 1107 (jeden tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 894/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargi A. D. i Gminy i Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia 9 grudnia 2013r. A. D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy drogi w obrębie działki nr [...] w K. stanowiącej własność wnioskodawczyni. W dniu 6 lutego 2014r. PINB w [...] wykonał uwierzytelnione kserokopie całości dokumentacji zgłoszenia z dnia [...] września 2005r. [...] inwestycji pn. "Odnowa nawierzchni drogi gminnej w K. ul. M." dokonanego przez Gminę i Miasto [...], a następnie pismem z dnia 17 lutego 2014r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy drogi w obrębie działki [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014r. PINB w [...] wniósł do Starosty M. o udostępnienie wyrysu oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym całą ul. M. w K. oraz działkę o nr [...]. Następnie w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2014r. wykonał pomiary szerokości nawierzchni asfaltowej w miejscach wskazanych na załączniku graficznym do protokołu oraz pomiary odległości krawędzi jezdni w stosunku do budynków zlokalizowanych w obrębie spornej części inwestycji. W toku dalszego postępowania PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] zawiesił wszczęte postępowanie z uwagi na wniosek komunalizacyjny Gminy i Miasta [...], dotyczący wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę i Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która to okoliczność mogłaby w ocenie organu wpłynąć na ustalenie prawa do dysponowania gruntem objętym inwestycją. W wyniku wniesionego przez A. D. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r.nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przeszkoda w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) nałożył na inwestora - Gminę i Miasto [...] obowiązek rozbiórki zrealizowanej inwestycji w części zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o ustalenia dokonane w toku oględzin oraz na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę m.in. załącznika graficznego złożonego w sprawie o sygn. akt [...] stanowiącego projekt rozgraniczenia działki [...] - stanowiącej współwłasność A. D. i B. Z. oraz działki [...], na której zlokalizowana jest droga gminna - ul. M., jak również na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...] w przedmiocie rozgraniczenia w/w działek, ustalono, iż część pasa jezdni znajduje się na działce nr [...]. W konsekwencji w ocenie organu należało stwierdzić, że inwestycja obejmowała swoim zakresem zmianę charakterystycznych parametrów w postaci powierzchni zabudowy, czyli stanowiła rozbudowę drogi - ul. M.. Ustalony zakres wykonanej inwestycji wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie z uwagi na fakt, że inwestycja zrealizowana została w oparciu o zgłoszenie z 2005r., od którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, należało wdrożyć tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art.51 Prawa budowalnego. Jednakże brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, spowodowała konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. nakazania rozbiórki inwestycji w części zrealizowanej na przedmiotowej działce.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli zarówno A. D. jak i Gmina [...]. A. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowalnego w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Nadto niedostateczne określenie przedmiotu rozbiórki. Zdaniem odwołującej dokonane przez inwestora zgłoszenie nie dotyczyło należącej do niej działki, zatem w tym zakresie stanowiło samowolę budowlaną do której zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 48 Prawa budowalnego. Wskazała również na naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim reguluje odległość krawędzi jezdni od istniejących obiektów budowlanych. W piśmie z dnia 8 czerwca 2015r. A. D. uzupełniła treść odwołania wyjaśniając, że przed 2005r. jej działka nr [...] nie była zabudowana drogą, brak było na niej również jakichkolwiek urządzeń służących do jej utrzymania, czego dowodem jest treść załączonego oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...], z którego nie wynika aby dysponował prawem do przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane.

Z kolei w odwołaniu Gmina i Miasto [...] zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] [...] 1987r. z której wynika, że ulica M. jest lokalną drogą miejską. Nadto odwołująca się gmina wskazała, że zakres wykonanych robót mieścił się w granicach pasa drogowego ul. M. zgodnie z jej dotychczasowym przebiegiem, co potwierdza dokumentacja projektowa sporządzona przez uprawnionego projektanta, a z której wynika, że cała droga przed przystąpieniem do wykonania robót objętych zgłoszeniem posiadała szerokość 5m. Gmina podniosła również, że jej prawo do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane wynika z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że niekwestionowany w niniejszej sprawie jest fakt wykonania na terenie działki nr [...] części drogi gminnej - ul. M.. Z zebranego materiału dowodowego i oświadczeń stron wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane pomiędzy rokiem 2005, a 2008. Ponadto dla obszaru na którym zlokalizowana jest sporna części drogi gminnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje procedura naprawcza opisana w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie wykonał nowego obiektu, lecz jedynie odstąpił od dokonanego zgłoszenia, poprzez przekroczenie przy wykonywaniu przebudowy drogi granicy działki, względem której posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że wykonane przez inwestora roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę. Organ nie podzielił poglądu skarżącej, iż powyższe przekroczenie granicy musiało skutkować zastosowaniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, że w konsekwencjach dla inwestora decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazująca rozbiórkę nie różni się niczym od decyzji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że inwestor nie zgłosił przebudowy ww. drogi na działce o nr [...] stanowiącej własność A. D. oraz B. Z., jak również nie posiadał i obecnie nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co narusza art. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu bez wpływu na ocenę kwestii posiadania przez inwestora powyższego prawa pozostaje fakt złożenia przez Gminę i Miasto [...] wniosku komunalizacyjnego, ponieważ orany nadzoru budowalnego muszą się opierać wyłącznie na stanie prawnym istniejącym w dniu wydawania decyzji. Organ wskazał również, że okoliczność przekroczenia granic działki nr [...] przy wykonywaniu przebudowy drogi publicznej wynika przede wszystkim z protokołu oględzin wykonanych w dniu 12 marca 2014r. oraz załączonego do niego szkicu sytuacyjnego zawierającego zwymiarowane odległości znaku granicznego od naroża działki oraz naroża budynku. Znajduje to potwierdzenie również w wyrysie pozyskanym z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] oraz w dokumentach przedłożonych przez stronę.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. D. oraz Gmina i Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...]. Skarżąca A. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie czy przedmiotowa inwestycja narusza przepisy budowlane, drogowe oraz techniczne, a nadto poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne przyjętego rozstrzygnięcia. Zarzuciła również naruszenie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zdaniem skarżącej inwestor nie miał prawa do prowadzenia robót budowlanych w oparciu o dokonane zgłoszenie na nieruchomości sąsiedniej, stąd w tym zakresie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei skarżąca Gmina i Miasto [...] zarzuciła naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji przedwczesnego ustalenia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu gmina powtórzyła argumentację zawartą w treści odwołania, dodatkowo wskazując argumenty przemawiające za potrzebą zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] wniosku wniesionego w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W odpowiedzi na skargi [...]WINB w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie obu skarg.

Postanowieniem z dnia 19 października 2015r. WSA w Gliwicach odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, jak zasadnie wskazał [...]WINB z uwagi na ich zakres, należało zaliczyć do robót budowlanych stanowiących przebudowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), zaś w kontekście art. 3 pkt 6 tej ustawy zawierającego definicję ustawową budowy i art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane zawierającego definicję ustawową robót budowlanych - roboty budowlane polegające na przebudowie nie są zaliczane do budowy. Zaliczenie wykonanych robót budowlanych do przebudowy powoduje, że w przypadku ich samowolnego wykonania nie znajdują do nich zastosowania ani przepisy art. 48, ani też art. 49 b ustawy Prawo budowlane, lecz przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane odnoszące się do robót budowlanych, które nie zostały objęte hipotezami art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 tej ustawy. Z tych powodów zdaniem sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie można było wbrew twierdzeniom skargi zastosować konstrukcji prawnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też wskazany w skardze zarzut niezastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie jak i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Norma ta stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymania robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązki określone w pkt 2 i 3 tego przepisu. Niewątpliwie zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zostały wykonane w zakresie przekraczającym dokonane zgłoszenie i w tej części stanowiły samowolę budowlaną, jednakże zakres tych robót mieścił się w pojęciu przebudowy, co z kolei uzasadniało prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. W postępowaniu takim zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10, poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i stosowne do ustalonego stanu faktycznego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Zatem skoro ww. uchwała nie wyklucza w postępowaniu naprawczym badania kwestii uprawnienia strony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak więc i w tym postępowaniu należało takie badanie przeprowadzić, tym bardziej, iż strona podjęła roboty budowlane w odniesieniu do części nieruchomości będącej własnością osób trzecich. Niewątpliwie prawidłowych ustaleń w tym zakresie dokonały organy stwierdzając, że skarżąca gmina nie dysponowała i nie dysponuje prawem do nieruchomości oznaczonej nr [...] do celów budowlanych. Wynika to zarówno z treści oświadczenia złożonego przez inwestora wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 2 września 2005r. jak i oświadczenia współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. W sprawie nie budzi również wątpliwości kwestia własności przedmiotowej działki. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą gminę argument, że aktualnie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt wszczęcia w tym zakresie postępowania, notabene zainicjowanego przez gminę po zgłoszeniu przez właścicielkę działki nr [...] zastrzeżeń, co do przebiegu drogi, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że gmina dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane, czy też że takim prawem dysponowała przystępując do realizacji inwestycji drogowej. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem, że kwestia wydania orzeczenia w trybie art. 73 powołanej ustawy stanowiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1570/11). Natomiast z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu, zatem organy nie mogły wziąć pod uwagę ewentualnej możliwości nabycia z mocy prawa własności części działki nr [...], w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone. Jednocześnie w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do badania istnienia przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności części działki nr [...], co stanowi przedmiot odrębnego postępowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem bezprzedmiotowe jest powoływanie się przez skarżącą gminę na uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] 1987r., albowiem z jej treści nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi, tytuł prawny do części nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca A. D. W aktach sprawy bark jest również innych dokumentów, które potwierdzałyby istnienie takiego tytułu w stosunku do skarżącej gminy. Sąd nie podzielił również stanowiska gminy, że dokumentacja projektowa sporządzona na potrzeby spornej inwestycji stanowi dowód, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wyznaczenie przebiegu linii rozgraniczającej pas drogowy winno mieć swoje uzasadnienie zarówno faktyczne jak i prawne. Nie można uznać za wystarczające samo odwołanie się do sporządzonego projektu bez nawiązania do legalnej definicji pasa drogowego i bez wskazania tytułu prawnego do nieruchomości po których pas taki przebiega. Jako bezprzedmiotowe sąd wojewódzki uznał również zarzuty skargi A. D. dotyczące niesprawdzenia przez organ, czy sporna inwestycja drogowa w zakwestionowanej części jest zgodna z przepisami technicznymi oraz przepisami ustawy o drogach publicznych. Wobec faktu, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, nie istniała również możliwość legalizacji inwestycji w tym zakresie, zatem organ zwolniony był z konieczności dalszego badania inwestycji, co do jej zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu również przedmiot rozbiórki został opisany w sposób wystarczający do wykonania przedmiotowej decyzji. W decyzji organu I instancji został wskazany podmiot zobowiązany do rozbiórki, wymieniona została działka oraz inwestor. Nie ma wątpliwości, że nakaz rozbiórki dotyczy inwestycji, którą zrealizowała Gmina i Miasto [...] na działce nr [...]. Ponieważ była to jedyna inwestycja jaką podjęła gmina realizująca inwestycję drogową, nie ma wątpliwości, że nakaz dotyczy tej części drogi, która znajduje się na działce o nr [...]. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła A. D. i Gmina i Miasto [...]. A. D. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm., zwanej dalej "ppsa"), zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakładającą na inwestora - Gminę i Miasto [...] obowiązek rozbiórki zrealizowanej inwestycji w części zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] w [...] narusza prawo; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem skargi, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakładającą na inwestora - Gminę i Miasto [...] obowiązek rozbiórki zrealizowanej inwestycji w części zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] w [...], mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie zachodziły okoliczności wymagające rozstrzygnięcie sprawy rozbudowy obiektu liniowego jakim jest droga. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wraz z zastosowaniem pkt. 1 uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, W ocenie skarżącej Sąd I instancji orzekający w sprawie błędnie przyjął - wobec oceny zebranego materiału dowodowego, że w sprawie rozbudowy drogi ulicy M. w [....] - nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji innych robót niż określonych w art. 48 Prawa budowlanego, tzn. takich w których nie dochodzi do robót określonych art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tzn. budowy, rozbudowy i nadbudowy - tj. do wzniesienia obiektu bądź jego części, powiększenia charakterystycznych parametrów technicznych obiektu, w przedmiotowym przypadku wzniesienia, drogi poza istniejącym wcześniej pasem drogowym. W żaden sposób zgłoszenie zamiaru "odnowy" drogi (zgłoszenie skutecznie przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) nie uprawnia inwestora do prowadzenia robót na nieruchomości sąsiedniej, gdzie żadnej zgody administracyjnej nie inwestor posiadał. Orzeczenie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest o tyle niewłaściwe do okoliczności, że - w sposób nieokreślony - przesądził Sąd o prawach do budowy na nieruchomości sąsiedniej, wskutek "odstąpienia od zgłoszenia zamiaru wykonania robót". Termin "odstąpienie" od zgłoszenia zdaniem skarżącej kasacyjnie - jest nadinterpretacją w okolicznościach rozbudowy drogi poza wcześniej istniejący pas drogowy, przesądzającą błędnie o zastosowaniu art. 51 Prawa budowlanego. W żaden sposób nie można uznać, że budowa obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości, bez zgody administracyjnej to przypadek inny niż w art. 48 Prawa budowlanego. Gmina i Miasto [...] na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016r. o sygn akt II SA/Gl 894/15 w części dotyczącej oddalenia skargi Gminy i Miasta [...]. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego pomimo uprawnienia do badania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedwcześnie ustalił brak takiego prawa po stronie Gminy i Miasta [...], bez uwzględnienia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) 2) naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania pod sygn. [...] prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotyczącego spornej części działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...] i pow., 0,0129 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,3796ha, karta mapy nr 35 położonej w Gminie [...], obręb [...], co wobec sporu dot. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno skutkować zawieszeniem postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi Gminy i Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo ustalił, że zrealizowana przez Gminę i Miasto [...] inwestycja pn. "Odnowa nawierzchni drogi gminnej w [...] ul. M." stanowiła przebudowę drogi gminnej w rozumieniu art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Sąd ten także prawidłowo ustalił, że w postępowaniu naprawczym realizowanym na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie posiada uprawnienie do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie kluczową jest kwestia posiadania przez Gminę i Miasto [...] prawa do dysponowania działką nr [...] w [...] w części stanowiącej drogę gminną na cele budowlane. Prawo w tym zakresie Gmina i Miasto [...] wywodzi z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a na dowód spełnienia przesłanek z w/w artykułu koniecznych do nabycia własności z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie uregulowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...], na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1987r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]., Nr [...], poz. [...]), która na podstawie art. 103 ust. 2 w/w ustawy jest obecnie drogą gminną. Przedmiotem w/w postępowania jest nieruchomość zajęta pod drogę publiczną gminną -ul. M. w [...], położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0129 ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,3796ha. karta mapy nr 35. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z jednej strony jak wynika z uzasadnienia wyroku przyznał, że organ prowadzący postępowanie naprawcze winien przeprowadzić badanie kwestii uprawnienia strony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z drugiej zaś strony zaakceptował przedwczesne ustalenie, iż inwestor -Gmina i Miasto [...] nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane w obrębie działki nr [...]. Ulica M. w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] Nr [...]. z dnia [...].10.2003r., a status drogi lokalnej miejskiej na terenie miasta [...] miała już przed 31 grudnia 1998r. zgodnie z załącznikiem nr 10 pkt. 21 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...]1987r. Pominięcie tych faktów w kontekście toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania w celu ustalenia czy w dniu 31 grudnia 1998r, nieruchomość spełniała przesłanki wynikające z art. 73 ustawy reformujące administrację publiczną i czy w związku z tym z dniem 1 stycznia 1999r., stała się z mocy prawa własnością Gminy i Miasta [...] , wydaje się pozornym badaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ograniczeniem zakresu tego badania wyłącznie do dowodów przedstawionych przez stronę inicjującą postępowanie naprawcze. W tych okolicznościach ustalenie, iż Gmina i Miasto [...] nie dysponowała i nie dysponuje prawem do części nieruchomości oznaczonej nr [...] do celów budowlanych jest przedwczesne i może zostać zweryfikowane w wyniku postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewoda [...] w sprawie [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym, którego prawidłowość potwierdził Wojewódzki Sad Administracyjny brak było podstaw do zastosowania procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego wydający decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki drogi gminnej w części zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] oraz, organ nadzoru wyższego stopnia utrzymujący tę decyzję w mocy nie dokonali prawidłowych ustaleń w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, iż badanie tej kwestii należało do ich kompetencji, co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wobec sporu pomiędzy Gminą i Miastem [...] a stroną inicjującą postępowanie naprawcze, co do prawa do dysponowania sporną częścią nieruchomości na cele budowlane, istniała podstawa do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez Wojewodę [...] jako zagadnienia wstępnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna A. D. okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej A. D. oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Sąd nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu w skardze kasacyjnej przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem blankietowym, który stanowi formalno-prawną podstawę wydania wyroku określonej treści. Należy go zatem powiązać z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skarg na decyzję administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a gdyż sąd tego przepisu nie stosował, bowiem oddalił skargi na podstawie wskazanego wyżej przepisu.

W przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, który został zaakceptowany przez sąd I instancji. Organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił bezspornie, że we wrzeniu 2005 r. Gmina i Miasto [...] dokonała zgłoszenia robót budowlanych pn. "odnowa nawierzchni drogi gminnej ul. M.", uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wszczęte w lutym 2014 r. postępowanie prowadzone w sprawie legalności rozbudowy tej drogi w obrębie działki [...] stanowiącej współwłasność A. D. wykazało, że część pasa jezdni znajduje się właśnie na tej działce. Przedmiotowa droga przed zgłoszeniem robót budowlanych miała 4m, a po realizacji 5m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie rozbiórki zrealizowanej inwestycji w części zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] wskazał, że inwestycja obejmowała swoim zakresem zmianę charakterystycznych parametrów w postaci powierzchni zabudowy, czyli stanowiła rozbudowę drogi – ul. M.. Mimo tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji przyjął, że zasadnym jest zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i sąd wojewódzki podzieliły stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie znajduje zastosowanie procedura naprawcza opisana we wskazanych wyżej przepisach gdyż inwestor nie wykonał nowego obiektu lecz jedynie odstąpił od dokonanego zgłoszenia poprzez przekroczenie przy wykonywaniu granicy działki. Zdaniem organu II instancji i sądu wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego i ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W sprawie ustalono natomiast, że inwestycja objęła swoim zakresem nie tylko zmianę charakterystycznych parametrów w postaci zwiększenia powierzchni zabudowy ale część pasa drogowego znajduje się na działce A. D.. Z tych powodów (jak prawidłowo przyjął w uzasadnieniu organ I instancji) inwestycja stanowiła nie przebudowę a rozbudowę drogi i w związku z tym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro tak to zastosowany przez organy nadzoru budowlanego i zaaprobowany przez sąd I instancji tryb legalizacji przewidziany art. 50 i art. 51 prawa budowlanego był nieprawidłowy. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 prawa budowlanego i oczywiście jako, że zasadą jest możliwość legalizacji samowoli budowlanych tryb legalizacyjny z tego przepisu. Z tych powodów skarga kasacyjna A. D., która zarzuciła sądowi naruszenie prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 51 zamiast art. 48 prawa budowlanego okazała się skuteczna. Odnośnie skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] – choć zgodzić się należy że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane o czym mowa wyżej to nie w takim zakresie jak podnosi to gmina. Istotą tej skargi jest kwestionowanie przez organy i sąd I instancji brak prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedwcześnie ustalono brak takiego prawa po stronie Gminy i Miasta [...], bez uwzględnienia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Nie ma jednak najmniejszej wątpliwości, że gmina nie dysponowała wskazaną działką, dokonując zgłoszenia robót budowlanych drogi w 2005 r. w załączonym oświadczeniu prawa do gruntu działka nr [...] nie została wymieniona. Nie zmienia tego fakt, że podczas legalizacji robót budowlanych został złożony wniosek komunalizacyjny Gminy i Miasta [...], dotyczący wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę i Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Okoliczność ta wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie wpływa na ustalenie prawa do dysponowania gruntem objętym inwestycją. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie przyjął, że prawidłowych ustaleń w tym zakresie dokonały organy stwierdzając, że skarżąca gmina nie dysponowała i nie dysponuje prawem do nieruchomości oznaczonej nr [...] do celów budowlanych. Wynika to z treści oświadczenia złożonego przez inwestora wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 2 września 2005r. jak i oświadczenia współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. W sprawie nie budzi również wątpliwości kwestia własności przedmiotowej działki. Dlatego jeszcze raz należy podkreślić, że bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą gminę argument, że aktualnie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt wszczęcia w tym zakresie postępowania (zainicjowanego przez gminę po zgłoszeniu przez właścicielkę działki nr [...] zastrzeżeń), co do przebiegu drogi, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że gmina dysponuje tą nieruchomością na cele budowlane, czy też że takim prawem dysponowała przystępując do realizacji inwestycji drogowej. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem podnoszonym w skardze kasacyjnej, że kwestia wydania orzeczenia w trybie art. 73 powołanej ustawy stanowiła zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Gminy i Miasta [...] pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Uznając za zasadną skargę kasacyjną A. D. ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2. wyroku. O kosztach w punkcie 3. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.