Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 511/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. S. jest uchwała Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz. Urz. Woj. O. z [...] poz. [...]).

Zgodnie z dokumentacją planistyczną procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Gminy R. z dnia [...], Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., w której wskazano, że sporządzany plan obejmuje obszar położony w sołectwie D. i na załączniku graficznym oznaczono granice tego obszaru. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Wójt Gminy R. poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 7 lutego 2012 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i w D., zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Urzędu Gminy. Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia [...] oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również dnia 7 lutego 2012 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 9 maja 2012 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków Wójt przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień uzyskał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], orzekającą o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze części gruntów rolnych klasy I-III położonych w granicach wskazanych wydzieleń planistycznych. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. - wywieszonym na tablicy ogłoszeń w D. i w Urzędzie Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Gminy, poinformowano o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 19 sierpnia do dnia 16 września 2015 r., o wyznaczonej na dzień 14 września 2015 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 30 września 2015 r. W dniu 14 września 2015 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami projektu planu miejscowego. Dalej, w dniu 13 października 2015 r., Wójt Gminy podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. Obwieszczeniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. - zamieszczonym w prasie lokalnej, na tablicy w D. oraz na tablicy i stronie BIP Urzędu Gminy - poinformował o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 31 sierpnia do dnia 28 września 2016 r., o wyznaczonej na dzień 23 września 2016 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 14 października 2016 r. W dniu 23 września 2016 r. sporządzony został protokół z dyskusji publicznej, a rozstrzygnięciem z dnia 16 października 2016 r. Wójt Gminy rozpatrzył uwagi wniesione do projektu planu. Kolejnym obwieszczeniem - z dnia 11 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy poinformował o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 19 kwietnia do 19 maja 2017 r., o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 19 maja 2017 r. oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 2 czerwca 2017 r. Obwieszczenie, podobnie jak poprzednie, zamieszczone zostało w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń w D. i w Urzędzie Gminy oraz na stronie BIP Urzędu. Informacją z dnia 18 kwietnia 2017 r. - zamieszczoną na tablicach ogłoszeń w D. i Urzędzie Gminy oraz na stronie BIP Urzędu, Wójt poinformował o zmianie terminu wyłożenia projektu miejscowego planu, czyli od 4 maja do 1 czerwca 2017 r., oraz o zmianie terminu zgłaszania uwag do dnia 16 czerwca 2017 r. O wyznaczeniu nowych terminów Wójt poinformował również w obwieszczeniu z dnia 25 kwietnia 2017 r., ogłoszonym w ten sam sposób jak wyżej opisany. Uchwałami z dnia [...], Nr [...], oraz z dnia [...], Nr [...], Rada Gminy R. zmieniła załącznik graficzny do uchwały z dnia [...], Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, poprzez zmniejszenie obszaru opracowania. W dniu 19 maja 2017 r. sporządzony został protokół z ponownie przeprowadzonej dyskusji publicznej, a w dniu 19 czerwca 2017 r. Wójt Gminy podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu, w którym wskazał, że w terminie do wniesienia uwag, wyznaczonym do dnia 16 czerwca 2017 r., nie wpłynęła żadna uwaga.

W dniu [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej zwanej w skrócie: u.p.z.p., w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] (z późn. zm.), Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. W § 1 uchwały stwierdzono, że uchwalony plan miejscowy nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.", przyjętego uchwałą z dnia [...], Nr [...] (z późn. zm.). W § 2 ust. 3 uchwały wskazano z kolei jako jej załączniki: rysunek planu (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, zapisanych w planie, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3). Do uchwały sporządzono też jej uzasadnienie.

Pismem z dnia 10 września 2021 r. S. S. (zwany dalej skarżącym), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił nieważność z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na dokonaniu zagospodarowania w sposób pozbawiający skarżącego możliwości wykorzystywania własnej nieruchomości zgodnie z jej gospodarczo-społecznym przeznaczeniem oraz na nierozważeniu alternatywnych sposobów zagospodarowania i podziału terenu, a tym samym nieuzasadnionego przekroczenia władztwa planistycznego. W związku tym zarzutem wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w części obejmującej zmiany w obrębie działki geodezyjnej nr a położonej w D., gmina R. oraz o zwrot kosztów postępowania. Domagał się też dopuszczenia wskazanych w skardze dowodów z dokumentów. W zakresie podniesionego zarzutu w pierwszej kolejności podniósł, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają jego interes prawny, ponieważ przewidują budowę drogi wewnętrznej przebiegającej przez środek gospodarstwa, uniemożliwiając wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem społeczno-gospodarczym. Dowodził, że przeznaczenie części posiadanej nieruchomości na drogę wewnętrzną pogarsza jego sytuację prawną, ograniczając możliwość przyszłego zainwestowania na tym terenie oraz swobodę zabudowy. Zmiany te świadczą więc o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, którego źródłem są uprawnienia właścicielskie. W dalszej kolejności wywodził - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych - że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. W tym zakresie zwrócił uwagę m.in. na to, że ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, jakim ta ingerencja ma służyć, czyli celów publicznych. Co do wymogu, o którym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., skarżący dostrzegł, że miejscowy plan powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, jednak ograniczenia praw prywatnych muszą być dokonane przy zachowaniu granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności i zasady równości. W przekonaniu skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad w zakresie, w jakim nieruchomość skarżącego przeznaczona została w ogóle pod drogę. Rada Gminy nie wykazała bowiem uzasadnienia dla ingerencji w prawo własności skarżącego przez zajęcie znacznej części działki nr a. Analiza załącznika graficznego do uchwały wskazuje mianowicie, że droga przebiega przez środek działki nr a, nie będąc konieczną do obsługi komunikacyjnej tej działki bądź działek z niej wydzielonych w przyszłości, nie będąc także konieczną do obsługi komunikacyjnej jakichkolwiek innych działek. Zdaniem skarżącego organ nie dokonał analizy różnych dostępnych rozwiązań planistycznych i nie uzasadnił wyboru przyjętego rozwiązania. W szczególności zabrakło jakiegokolwiek "ważenia" interesu prywatnego strony z interesem publicznym według zasady proporcjonalności. Przeprowadzenie drogi przez działkę a nie służy również interesowi publicznemu, ponieważ przewidziany w planie dostęp do drogi potencjalnie wydzielanych w przyszłości działek sąsiadujących z działką skarżącego (działki nr b, c, itd.) realizuje droga połączona z drogami publicznymi od strony wschodniej i północnej, kończąca się w obrębie działki nr b. Świadczy to o arbitralnym, niezgodnym z zasadami planowania przestrzennego i nieuwzględniającym interesu prywatnego ustanowieniu prawa miejscowego. Następnie wskazał skarżący, że istnieje alternatywne rozwiązanie planistyczne w obrębie sąsiadujących nieruchomości, które spełni cel zagospodarowania, a nie narusza uprawnień skarżącego. Takim rozwiązaniem jest zakończenie drogi na działce nr b. Możliwe jest też poprowadzenie dróg do wydzielanych działek w inny sposób, przy wykorzystaniu zasobów komunalnych. Z działki nr a możliwe jest wydzielenie działek z zapewnieniem ich dostępu do dróg publicznych, przebiegających wzdłuż zachodniej, południowej i północnej granicy. Skarżący podał, że planowane przez niego wykorzystanie nieruchomości obrazuje dołączony do skargi projekt podziału, który jest niemożliwy do realizacji w ramach uchwalonego planu. Nadmienił, że planowany przebieg drogi dzieli działkę na mniejsze części, co także negatywnie wpływa na możliwość jej zagospodarowania. Poza tym rozdzielone zostaną użytkowane łącznie przez skarżącego tereny, które obecnie stanowią jeden kompleks działalności rolniczej, a w przyszłości - po wydzieleniu działek budowlanych - mogą stanowić kompleks rekreacyjny z zagospodarowanymi terenami zielonymi. Dodatkowo wytyczenie drogi przez środek działki powoduje ograniczenie przez linie zabudowy, które związane będą z istnieniem tej drogi. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zarzucił, że w toku prac nad planem nie badano w ogóle, czy istnieją alternatywne rozwiązania zapewnienia dostępu komunikacyjnego dla sąsiednich terenów. Zarzucił także, że nie zapewniono rzeczywistego udziału społeczeństwa w pracach planistycznych, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Ponadto w okresie wyłożenia projektu planu Wójt nie zorganizował dyskusji publicznej nad przyjętymi w "projekcie studium" rozwiązaniami. Tym samym został naruszony obowiązek wynikający z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. W szczególności skarżący nie miał możliwości dowiedzieć się o przeprowadzonej zmianie planu. O jej uchwaleniu nie poinformowano zainteresowanych w żaden sposób przyjęty w lokalnej społeczności.

W odpowiedzi na skargę Gmina R. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że teren obejmujący m.in. działkę skarżącego nr a w D. przeznaczony został w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części pod MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części pod MN/U - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W celu stworzenia właściwej obsługi komunikacyjnej przedmiotowego terenu wyznaczono drogę dojazdową 2KD-D - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej oraz 7KD-PJ - tereny publicznych ciągów pieszo-jezdnych. Temu celowi służy również przeznaczenie części działki skarżącego na drogę dojazdową KD-D. Natomiast brak wskazanej drogi i ciągu pieszo-jezdnego spowoduje niemożność omawianej obsługi terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Działka stanowiąca własność skarżącego otoczona jest wprawdzie drogami publicznymi, lecz nie zapewniają one obsługi komunikacyjnej działek sąsiadujących z działką nr a. Gmina podkreśliła, że plan wyznacza nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, a zadaniem Gminy jest zapewnienie budowy dróg zarówno publicznych, jak i dróg wewnętrznych umożliwiających obsługę komunikacyjną terenów objętych ustaleniami planu, w tym dojazdu do dróg publicznych. Zdaniem Gminy kwestionowane ustalenia planu dotyczące działki nr a nie naruszają zasady proporcjonalności. Brak jest bowiem alternatywnych rozwiązań planistycznych zapewniających terenom sąsiadującym z tą działką obsługę komunikacyjną i dostęp do drogi publicznej. Natomiast podczas prac planistycznych nie naruszono przepisów ustawy, a skarżący miał możliwość zapoznania się z projektem planu. Dalej Gmina przedstawiła dokonane przed uchwaleniem miejscowego planu czynności i poinformowała, że dodatkowo odbyło się dnia 7 października 2016 r. spotkanie mieszkańców sołectwa D. z udziałem urbanisty i przedstawiciela Urzędu Gminy w sprawie zapoznania się z ustaleniami planu. Dodała, że skarżący nie składał uwag do projektu planu w żadnym z jego wyłożeń ani nie uczestniczył w dyskusji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2021 r. (oznaczonym jako replika na odpowiedź organu na skargę) skarżący zarzucił, że nieprawdziwe są twierdzenia, iż brak przeznaczenia części działki nr a na drogę dojazdową spowoduje niemożność obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz że brak jest alternatywnych rozwiązań planistycznych zapewniających terenom sąsiadującym - w związku z ich przekształceniem na tereny budowlane - dostęp do drogi publicznej. Alternatywne rozwiązanie mogłoby nastąpić przez drogę 6R lub równoległą do niej, przeprowadzoną wzdłuż granic działek sąsiadujących. Skarżący przedstawił możliwy do realizacji sposób połączenia drogi 7 KD-PJ z drogami 8 KD-PJ lub 1 KD-Z. Wywodził, że skoro alternatywne rozwiązania nie zostały w ogóle rozważone, to tym bardziej organ nie może twierdzić, że "zrównoważył interes strony z interesem publicznym i innymi interesami prywatnymi". Nadto dostrzegł, że o ile przeprowadzenie ciągu dróg: 7 KD-PJ - 6R - 8 KD-PJ jest w interesie właścicieli sąsiednich działek, o tyle nie jest w żadnym interesie właściciela działki nr a. Droga może zatem być przeprowadzona przez tereny działek sąsiednich. Planowany przebieg drogi 7 KD-PJ przez działkę nr a stanowiłby w istocie ograniczenie interesu skarżącego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, na rzecz innych interesów prywatnych - czyli na rzecz właścicieli działek sąsiadujących. Stwierdził, że taka ingerencja władzy publicznej w stosunki prywatne jest niedopuszczalna i nie pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Dodatkowo podniósł skarżący, że ewentualna budowa drogi w poprzek jego działki spowoduje, iż wykorzystanie gospodarcze samej działki nr a będzie zaburzone oraz zaburzy jego dostęp do działek położonych na północ od działki nr a, których jest właścicielem lub dzierżawcą. Podał również, że obecnie w ramach prowadzonej działalności rolniczej komunikuje się z działką nr d o powierzchni ok. 68 arów przez działkę nr e o powierzchni 4,60 ha i nr f o powierzchni 1,16 ha, wyłącznie po własnym terenie. Ponadto zaskarżony plan spowoduje nadmierną uciążliwość i konieczność przekraczania drogi publicznej podczas prowadzenia gospodarki na własnym, zwartym dotąd obszarze rolnym. Z kolei nieunikniony przejazd sprzętem rolniczym przez drogę będzie niekorzystny dla samej drogi i trudny technicznie do wykonania oraz utrzymania drogi w stanie sprawności.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2022 r. Gmina podniosła - odnosząc się do argumentów skarżącego - że w ramach procedury planistycznej to właściciel terenu winien zgłaszać uwagi i wnosić o przyjęcie pożądanych przez niego rozwiązań w stosunku do swego terenu. Natomiast Gmina przyjęła wariant najbardziej korzystny dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej i ładu przestrzennego, kierując się przy tym zastosowaniem rozwiązań korzystnych dla ogółu mieszkańców, a nie poszczególnych jednostek. Podkreśliła Gmina, że grunty skarżącego zyskały na wartości w związku z ich przeznaczeniem budowlanym, zaś w rozważanym przypadku jedynie 0,04 ha z działki skarżącego, wynoszącej 1,33 ha, przeznaczono pod drogę 7 KD-PJ. Wyjaśniła dalej, że wskazany przez skarżącego teren o symbolu 6R stanowi teren rolniczy, a nie drogę i brak jest zgody na jego przeznaczenie na cele nierolnicze. Z kolei zaproponowane przez skarżącego ciągi komunikacyjne Gmina uznała za niekorzystne i niezgodne z interesem publicznym oraz nieuwzględniające dostępu do uzbrojenia technicznego. Dodała, że działki nr d, e i f są położone przy drogach transportu rolnego i można je wykorzystywać beż żadnych utrudnień. Poza tym nie jest to teren zwarty, bo jest przedzielony drogą transportu rolnego i rowem. Nadmieniła też Gmina, że skarżący nie jest i nie był zainteresowany pozostawieniem działki w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, a jego działania zmierzają do tego, aby nowo powstałe tereny budowlane na działce nr a były obsługiwane komunikacyjnie kosztem wyłącznie innych mieszkańców.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i w piśmie procesowym. Oświadczył, że wykorzystanie pod sporną drogę gruntu należącego do skarżącego nie stanowi "znacznej" części działki a. Chodziło raczej w skardze o "znaczną" ingerencję w prawo własności. Stwierdził również, że skarżący nie został poinformowany o spotkaniu, jakie odbyło się w październiku 2016 r. z mieszkańcami. Wyjaśnił, że do tej pory zwyczajem było to, iż o wszystkich ważnych sprawach, w tym pracach planistycznych, informowano osobiście osoby zainteresowane. Tymczasem nie było rozmów na temat innego wariantu przebiegu spornego ciągu pieszo-jezdnego. Natomiast skarżący kontaktował się z Gminą w 2021 r. i dopiero wówczas dowiedział się, że zaproponowany przez niego wstępny podział działki nr a jest niezgodny z planem miejscowym przyjętym w 2017 r. Zdaniem pełnomocnika dyskusji publicznej nad rozwiązaniami planistycznymi, a w szczególności wariantami przebiegu przedmiotowej drogi, nie było, choć istniała taka możliwość. Pełnomocnik zaznaczył również, że sam nie przeglądał dokumentacji planistycznej. To skarżący powiadomił go, iż nie był poinformowany o pracach planistycznych. Wyjaśnił nadto pełnomocnik, że użyte w piśmie procesowym określenie "o poruszaniu się wyłącznie po własnym terenie" było określeniem niefortunnym. Natomiast argument Gminy o dostępności do mediów, użyty w piśmie procesowym, jest niezasadny, ponieważ od strony wschodniej i zachodniej istnieje możliwość zabezpieczenia tych mediów dla wariantu proponowanego przez skarżącego. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że twierdzenie o "rozdrobieniu" działki skarżącego wiąże się z przeprowadzeniem spornej drogi w poprzek działki. Wyjaśnił, że dopiero w dacie złożenia projektu podziału działki skarżący planował jej podział. Z kolei skarżący dodał - odnosząc się do przestawionego wstępnego projektu podziału działki nr a - że planowana działka nr g będzie skomunikowana z drogą publiczną w ten sposób, iż jej przyszły właściciel wydzieli sobie drogę pomiędzy budynkami od strony południowej, ewentualnie od strony północnej - do istniejącej drogi. Potwierdził też możliwość zabezpieczenia nowo powstałych działek w media.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy R. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., która to uchwała podjęta została w zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 5 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie: u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga zatem ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymację skarżącego do wniesienia skargi Sąd uwzględnił, że w rozumieniu tego przepisu naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), zwanej K.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr a, która została objęta zapisami zaskarżonego miejscowego planu. Działka ta położona jest na terenach, które na rysunku planu zostały oznaczone symbolami 2MN oraz 3MN i zgodnie z § 6 pkt 9 uchwały są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 7MN/U i wedle § 6 pkt 7 planu są to tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Część działki oznaczona też została symbolem 7 KD-PJ i zgodnie z § 6 pkt 24 uchwały przeznaczona jest pod publiczny ciąg pieszo-jezdny. Ustalając przeznaczenie wskazanej nieruchomości, zaskarżona uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżącego, kształtując przysługujące mu prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonego planu określają dla nieruchomości jej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, które skarżący musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wykazał - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przypomnienia wymaga, że skarżący naruszenie interesu prawnego wywodzi z tych postanowień planu, które dotyczą oznaczenia części nieruchomości nr a symbolem 7 KD-PJ i przeznaczeniem jej w tym zakresie pod publiczny ciąg pieszo-jezdny. Niewątpliwie postanowienia te wprowadzają zmiany odnośnie do przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości skarżącego, skutkujące naruszeniem jego prawa własności. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do części działki skarżącego (nr a), na której ustalono publiczny ciąg pieszo-jezdny 7 KD-PJ, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy.

Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań organu Gminy wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące skarżącemu prawo własności. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tych nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz aby została ona podjęta z naruszeniem właściwości organów.

W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Kolejne etapy tego postępowania opisane zostały we wstępnej części uzasadnienia, stąd nie jest zasadne ich powtarzanie. Zdaniem Sądu zostały one przeprowadzone prawidłowo. Mianowicie - stosowanie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - plan miejscowy uchwalono po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (co wynika wprost z § 1 zaskarżonej uchwały), w którym teren obejmujący działkę skarżącego oznaczono symbolem D i jest to w części teren zabudowy mieszkaniowej i usług ludności oraz w części teren rozwojowy dla mieszkalnictwa i usług dla ludności. Ponadto rozstrzygnięto w nim o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały), a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1 do uchwały) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła też o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Poza tym zaskarżona uchwała podjęta została po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu (następnie rozpatrzonych), a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie.

W świetle powyżej powiedzianego Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące uchybień procedury planistycznej w związku z podniesionym brakiem dyskusji publicznej, brakiem możliwości dowiedzenia się o zmianie planu oraz brakiem poinformowania skarżącego i społeczeństwa o pracach nad planem. Z analizy dokumentacji planistycznej wprost wynika, że kilkakrotnie przeprowadzano dyskusję nad planem, tj. w dniu 14 września 2015 r., 23 września 2016 r. oraz 19 maja 2017 r., co utrwalone zostało w protokołach z przeprowadzonych dyskusji publicznych. Kilkakrotnie też projekt planu był wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia - zamieszczanego w prasie lokalnej, na tablicach Urzędu Gminy oraz w D. - informowano o przystąpieniu do sporządzenia planu (w dniu 7 lutego 2012 r.). Wójt Gminy informował również w prawidłowy sposób, tj. w drodze ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a także przez zamieszczanie informacji w BIP, o wyłożeniu projektu planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składnia wniosków oraz uwag. Sam fakt, że skarżący z informacjami tymi się nie zapoznawał nie może świadczyć o naruszeniu przez organ trybu sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały, w tym w związku z brakiem udziału skarżącego w procesie planowania. Na marginesie zauważyć trzeba, że formułując twierdzenia co do naruszenia procedury planistycznej skarżący myli studium z planem, błędnie powołując się na przepis dotyczący procedury uchwalenia studium, tj. na naruszenie art. 11 pkt 10 u.p.z.p., który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Natomiast przepisy u.p.z.p. nie przewidują oczekiwanego przez stronę skarżącą "osobistego" informowania osób zainteresowanych o prowadzonych przez Gminę pracach planistycznych.

W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również od istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącemu prawo własności do nieruchomości nr a, to jej postanowienia, które ustalają przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny (7 KD-PJ), nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały podjęte przez Gminę z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Bezsporne jest to, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Niewątpliwie jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. Mianowicie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych przepisów przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Wprawdzie uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak - co ważne - ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Zauważyć ponadto należy, że w świetle art. 1 ust. 4 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p., w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego oraz zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązkiem organu planistycznego jest wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg. Na podstawie tej regulacji i stosownie do § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia ustalenia planu dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określające układ komunikacyjny wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, stanowią obowiązkowy element planu. Istotne jest przy tym także to, że do zadań własnych gminy, według art. 7 ust. 1 u.s.g., należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania te obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic oraz organizacji ruchu drogowego.

W konsekwencji, przeznaczając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gmina uprawniona jest dokonać - w ramach przyznanych jej kompetencji - stosownych ustaleń odnośnie do właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Uwzględniając wskazane przepisy, uznać też trzeba, że przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd uznał, że ustalony zaskarżonym planem przebieg publicznego ciągu pieszo-jezdnego 7 KD-PJ jest prawnie uzasadniony i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącego. Przyjęte przez Radę Gminy rozwiązanie stanowi optymalny układ komunikacyjny na terenie oznaczonym symbolem 2MN i 3MN, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, na którym zlokalizowana jest również działka skarżącego. Określając takie przeznaczenie terenu, Gmina nie naruszyła przepisów prawa stanowiących o przysługującym jej władztwu planistycznym.

Oceniając z kolei zgodność ustalenia takiego przeznaczenia z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzić przede wszystkim trzeba, że niewątpliwie zapewni ono dostęp do drogi publicznej dla działek, które w przyszłości mogą zostać wydzielone pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową na gruncie skarżącego. Ponadto przyjęta koncepcja przebiegu spornego, publicznego ciągu pieszo-jezdnego 7 KD-PJ w równym stopniu dotyka działki skarżącego i działek sąsiednich. Nie można więc zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasadny równości, czy też zasady proporcjonalności. W tym ostatnim zakresie zauważyć przyjdzie, że ograniczenie praw właścicielskich skarżącego nastąpiło w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego. Można nawet powiedzieć, że ograniczenie nastąpiło w niewielkim zakresie, bo dotyczy 0,04 ha z około 1,33 ha powierzchni działki i z całą pewnością nie uniemożliwia korzystania z obecnego sposobu zagospodarowania działki, jak i nie uniemożliwia zabudowy przy zmianie przeznaczenia działki. Wedle art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W przedmiotowym planie nie zawarto postanowień co do tymczasowego zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącego, stąd do czasu zagospodarowania działki zgodnie z planem może być ona wykorzystywana jak dotychczas. Dostrzec też przyjdzie, że zapewnienie odpowiedniego skomunikowania nowo powstałych działek wzbogaca ich wartość. Poza tym Gmina planując dostęp do działek budowlanych, które mają powstać, przyjęła optymalne rozwiązanie podziału obecnej nieruchomości skarżącego, przy czym jest to wariant zastosowany również w odniesieniu do działek sąsiednich. W dacie uchwalenia planu nie było natomiast dokonanego podziału nieruchomości, o który skarżący wystąpił dopiero 2 lipca 2021 r. Nie można też wykluczyć, że w przyszłości planowaną obecnie działkę, oznaczoną numerem g na wstępnym projekcie podziału (dołączonym do skargi), skarżący będzie chciał podzielić na mniejsze działki, a wówczas tak powstałe działki wewnętrzne nie miałyby zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Inną już kwestią jest to, że skarżący nie brał udziału w pracach planistycznych, w tym w procedurze składania wniosków czy uwag do projektu miejscowego planu. Gmina nie znała więc zamiarów skarżącego, a przyjęte wówczas rozwiązanie komunikacyjne jest nie tylko racjonalne, bo zapewnia dostęp do drogi publicznej dla mających powstać działek, ale także korzystne dla wielu użytkowników omawianego ciągu pieszo-jezdnego.

Dodatkowo Sąd zauważa, że również obecnie skarżący dojeżdża do działek nr f i nr d nie tylko, jak twierdzi, po własnym gruncie, ale także przez działkę nr h, czyli drogę gminną transportu rolnego, która nie stanowi jego własności.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia części nieruchomości skarżącego nr a pod publiczny ciąg pieszo-jezdny, Gmina naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nie sposób też uznać, że organ uwzględnił jedynie interes prawny ogółu oraz właścicieli innych nieruchomości, z pominięciem interesu skarżącego. Podkreślić trzeba, że dla planowanych do wydzielenia działek na sąsiednich terenach, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, również przewidziano obsługę komunikacyjną przez ustalony publiczny ciąg pieszo-jezdny 7 KD-PJ, co wskazuje na spójność i jednolitość przyjętych rozwiązań w zakresie infrastruktury drogowej.

Zauważyć też należy, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego, prawnego porządku planistycznego. Skoro gmina dąży do zachowania ładu przestrzennego także przez skomunikowanie dróg istniejących z planowanymi, przyjmując w tej mierze rozwiązania w wyniku przemyślanej koncepcji, w tym uwzględniając zasadę proporcjonalności, to w takim przypadku nie można postawić Gminie skutecznego zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Sąd nie ocenia natomiast celowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącego nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa, zwłaszcza gdy nie brał on udziału w procedurze planistycznej i nie zgłaszał żadnych wniosków czy uwag do projektu planu, a więc nie przedstawił innych koncepcji co do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Na mocy art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, Sąd uznał, że ingerencja w prawo własności skarżącego uzasadniona była interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla wielu działek, które w przyszłości mogą zostać wydzielone również na gruntach skarżącego. Innymi słowy, Gmina nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, ponieważ wykazała, iż przyjęta koncepcja urbanistyczna w zakresie przebiegu publicznego ciągu pieszo-jezdnego 7KD-PJ jest konieczna dla przyszłej zabudowy na terenie objętym uchwałą i nie stanowi nadmiernego naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.