Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 376/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 art. 1 ust. 1 art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. G. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej I. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1, 2, 13, a także punktu 9 w części dotyczącej żądania udostępnienia notatki służbowej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. na rzecz skarżącej I. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. I. G. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. (dalej także: "Dyrektor NCBR" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej (wysyłając wiadomość e-mail), skierowała do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniosek na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), w którym "w związku z informacjami medialnymi o rozbiciu zorganizowanej grupy przestępczej skupiającej m.in. osoby podające się za funkcjonariuszy służb specjalnych, które - wg doniesień medialnych - miały kontaktować się z osobami z różnych instytucji państwowych, w tym z kierownictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju" wniosła o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

" 1. Czy zostały podjęte (i jeśli tak, to jakie i przez jaki organ) działania kontrolne w NCBR, w związku z doniesieniami medialnymi w sprawie fałszywych agentów służb specjalnych, którzy rzekomo mieli zapewnić "parasol ochronny" nad interesami spółki farmaceutycznej objętej śledztwem Prokuratury Okręgowej w W., a którzy to - wg mediów - mieli się również kontaktować z kierownictwem NCBR?

2. W szczególności, czy takie działania kontrolne podjął organ nadzorujący, tj. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jeśli odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, wnoszę o przekazanie kopii wyników kontroli przeprowadzonej w NCBR.

3. Czy prawdą jest, jak donoszą media, że jeden z Zastępców Dyrektora NCBR uczestniczył w siedzibie Głównego Inspektora Farmaceutycznego w spotykaniu z osobą podającą się za agenta służb specjalnych, a która - jak wynika z doniesień medialnych - nie była pracownikiem służb?

4. Czy Dyrektor NCBR lub Zastępcy Dyrektora NCBR spotykali się w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. z P. W. lub A. W., lub A. K., lub P. K., lub S. B., tj. osobami zatrzymanymi w ostatnich dniach w związku z rozbiciem przez organy ścigania grupy przestępczej tzw. przebierańców, którzy powołując się na wpływy w instytucjach państwowych, w tym w NCBR (wg doniesień mediów), składali obietnice ochrony interesów przedsiębiorców mających problemy z prawem?

5. Czy w trakcie spotkania Dyrektora NCBR lub Zastępców Dyrektora NCBR z którąś z ww. osób (jeśli do takich spotkań doszło), w szczególności podającą się za funkcjonariusza służb specjalnych, omawiano przebieg kontroli oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez Dział Kontroli Projektów NCBR w spółce S. oraz podmiotach z nim związanych?

6 .Czy Dyrektor NCBR lub Zastępcy Dyrektora NCBR przekazywali osobom podającym się za funkcjonariuszy służb specjalnych dokumenty NCBR związane ze sprawami kadrowymi NCBR, w tym trwającymi sporami sądowymi przed sądem pracy?

7. Jaki cel miała wizyta dwóch osób przedstawiających się za funkcjonariuszy służb specjalnych u Dyrektora NCBR lub Zastępcy Dyrektora NCBR w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, która miała miejsce [...] lipca 2017 r. w godzinach przedpołudniowych? Czy podczas tego spotkania omawiana była działalność Działu Kontroli NCBR i osób zatrudnionych w tym dziale?

8. Czy Dyrektor NCBR lub Zastępcy Dyrektora NCBR spotykali się w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. z r.pr. A. M. - pełnomocnikiem spółki S. (w której NCBR w 2015 r. przeprowadził kontrolę projektów POIG i wykrył nieprawidłowości będące m.in. przedmiotem śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w W.)? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, proszę o informację, jaki cel miały te spotkania? Jak często się odbywały oraz kto w nich uczestniczył? Czy o tych spotkaniach był informowany organ prowadzący ww. śledztwo?

9. Czy w lipcu 2017 r. doszło do spotkania Dyrektora NCBR lub Zastępcy Dyrektora NCBR z r.pr. A. M., byłym Dyrektorem NCBR – K. K. oraz S. B. z firmy S.? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, proszę o podanie tematu spotkania. Czy została z niego sporządzona notatka służbowa, a jeśli tak, to proszę o jej udostępnienie.

10. Czy w trakcie ww. spotkania Dyrektor NCBR lub Zastępca Dyrektora NCBR rozmawiali na temat osoby zajmującej w latach 2013-2017 stanowisko Dyrektora Działu Kontroli Projektów, tj. w okresie realizacji ww. kontroli w spółce S.? W przypadku odpowiedzi twierdzącej proszę o szczegółowe wskazanie, czego dotyczyła rozmowa.

11. Czy w trakcie ww. spotkania S. B. lub r. pr. A. M. wyrażali żądanie podjęcia jakiś działań wobec osoby zajmującej w okresie 2013-2017 stanowisko Dyrektora Działu Kontroli Projektów NCBR, jeśli tak - proszę o wskazanie, jakich działań oczekiwały te osoby?

12. Czy Dyrektor NCBR lub Zastępcy Dyrektora NCBR przekazywali przedstawicielom spółki S. dokumenty wewnętrzne NCBR, związane z zawiadomieniem złożonym w 2015 r. przez NCBR do organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez osoby reprezentujące m.in. tę spółkę oraz notatki służbowe pracowników NCBR, dokumentujące podejmowane wobec nich przez przedstawicieli tej spółki działania mogące nosić znamiona czynu z art. 224 kodeksu karnego?

13. Czy Dyrektor NCBR zawiadomił organy ścigania oraz powiadomił Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (organ nadzorujący) o fakcie kontaktowania się z kierownictwem NCBR osób podających się za funkcjonariuszy służb specjalnych (w szczególności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Służby Kontrwywiadu Wojskowego)?"

Skarżąca wskazała, że odpowiedzi na powyższe pytania chciałaby otrzymać w wersji elektronicznej (kopie notatek służbowych w postaci skanów w formacie pdf) poprzez przesłanie na podany przez nią adres e-mail.

W dniu [...] maja 2018 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, reprezentowany przez Dyrektora Działu Prawnego NCBR, odpowiadając na zapytanie skarżącej, poinformował ją, że termin na udostępnienie żądanych informacji zostaje przedłużony do dnia [...] czerwca 2018 r. w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż przedłużenie terminu wynika z konieczności ustalenia, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to czy podlega ona ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie odpowiedniego przygotowania informacji, w przypadku uznania, że mogą one zostać w określonej treści udostępnione. Organ wyjaśnił także, że musi ustalić, czy wniosek skarżącej nie stanowi próby nadużycia do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi NCBR:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

2. naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, lecz nie udostępnił żądanej informacji.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku;

2. orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie organowi - Dyrektorowi Narodowego Centrum Badań i Rozwoju grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, iż do dnia złożenia skargi nie została jej udzielona odpowiedź przez organ na żadne z pytań przesłanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Powołując się zarówno na przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i na regulację prawną wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., skarżąca podniosła jednocześnie, że zgodnie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, instytucja ta jest agencją wykonawczą Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, co w konsekwencji oznacza, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca uznała, że pytania zadane NCBR w e-mailu z dnia [...] kwietnia 2018 r. niewątpliwie odnosiły się do spraw publicznych. Zdaniem strony skarżącej, za takie z całą pewnością należy uznać informacje o prowadzonych oraz zakończonych kontrolach w jednostkach sektora finansów publicznych (pytania nr 1 i nr 2). Ponadto, według skarżącej, informacją publiczną są również informacje o spotkaniach służbowych, tj. spotkaniach dotyczących spraw publicznych, osób pełniących funkcje publiczne, w tym o uczestnikach takich spotkań i poruszanej tematyce (pytania nr 3, nr 4, nr 7, nr 8 i nr 9). W ocenie skarżącej, informacją publiczną jest również notatka dokumentująca przebieg spotkania osób pełniących funkcje publiczne, którego przedmiotem są sprawy publiczne (pytania nr 2 i nr 9).

Odwołując się zarówno do treści przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 4/18, skarżąca wskazała, że uzasadnienie przedłużenia terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej winno wskazywać konkretne powody uniemożliwiają udzielenie informacji w terminie 14 dni. Tymczasem, jak uznała skarżąca, odpowiedź organu z dnia [...] maja 2018 r. nie spełnia powyższych wymogów, albowiem wskazane w treści pisma czynności są standardowymi czynnościami, które podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej musi wykonać w ramach rozpoznania każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Ponadto, skarżąca zauważyła, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nie tylko nie wskazał konkretnych powodów przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, ale nie wskazał żadnych powodów (choćby niekonkretnych), co należy uznać za naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca stwierdziła, że udzielenie odpowiedzi na większość zadanych pytań, które niewątpliwie dotyczą informacji publicznej, może przyjąć formę odpowiedzi jednozdaniowej, a nawet jednosylabowej: "TAK" lub "NIE". Skarżąca uznała, że żądane informacje publiczne można pogrupować w kategorie dotyczące:

1. podjęcia działań kontrolnych związanych ze wskazanymi w pytaniu okolicznościami (pytanie nr 1 i nr 2),

2. spotkań kierownictwa NCBR ze wskazanymi w treści pytań osobami (pytania nr 3, nr 4, nr 7, nr 8 i nr 9),

3. informacji przekazywanych uczestnikom spotkań, o których mowa w pkt 2 powyżej (pytania nr 5, nr 6, częściowo nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 11 i nr 12),

4. udostępnienia skanów dokumentów (wyników kontroli oraz notatek ze spotkań) - pytanie nr 2.

Skarżąca, podkreśliła, że w związku z powyższym zupełnie bezpodstawne i dowolne, a tym samym niezgodne z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest przedłużenie terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, w której udzielenie odpowiedzi nie wymaga przetworzenia informacji, a liczba zadanych pytań nie jest nadmierna.

W tej sytuacji, skarżąca zarzuciła, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju pozostaje zatem w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące wszczęcia kontroli w NCBR, spotkań ze wskazanymi osobami oraz udostępnienia notatek ze spotkań, a w pozostałym zakresie wniosek jest rozpoznawany w sposób przewlekły, przy założeniu, że poza pismem o przedłużeniu terminu, niewskazującym żadnego uzasadnienia dla tej czynności, NCBR rzeczywiście podejmuje działania zmierzające do rozpoznania wniosku. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 4/17, w którym Sąd ten uznał, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie służy temu, by organ (podmiot zobowiązany) miał czas na zastanowienie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, do czego też byłaby potrzebna opinia radcy prawnego. Skarżąca wskazała, że jest to termin służący przede wszystkim temu, by móc zgromadzić materiały dla udostępnienia żądanej informacji, jeśli ona obszerna i wymagająca poszukiwań, o ile też nie ma charakteru informacji przetworzonej, wymagającej uzasadnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skarżąca zauważyła, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, posiada w swojej strukturze dział prawny liczący 12 pracowników (w tym 8 radców prawnych), wśród których jest radca prawny zajmujący stanowisko dedykowane sprawom informacji publicznej (skarżąca powołała się na informacje wynikające ze strony internetowej NCBR). W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, NCBR jest więc przygotowany zarówno instytucjonalnie, jak i kadrowo oraz merytorycznie do rozpoznawania wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Ponadto, skarżąca stwierdziła, że przewlekłe rozpoznawanie wniosku polega na prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44; podobnie: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Ponadto, skarżąca wskazała, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Skarżąca uznała, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

W związku z powyższym, skarżąca uznała, że nie sposób zatem racjonalnie uznać, że zadanie 13 pytań dotyczących spraw publicznych, opisywanych w mediach w sposób, który powinien wzbudzać zainteresowanie i troskę każdego obywatela zainteresowanego sprawnym, zgodnym z prawem i wolnym od bezprawnych nacisków funkcjonowaniem instytucji publicznych, może być traktowane, jako nadużycie prawa do informacji publicznej, zaś żaden z przepisów u.d.i.p. nie daje podstaw do odmowy realizacji wniosku, gdy - zdaniem organu - dochodzi do nadużycia prawa do informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła, że do bezczynności NCBR doszło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/15, w którym uznano, że "O rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku". Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 612/14, skarżąca stwierdzila, że istotą rażącego naruszenia prawa, przy ocenie bezczynności organu, jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Skarżąca stwierdziła, że rażącym naruszeniem prawa jest takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te, które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1120/17). Powołując się z kolei na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 437/17, skarżąca stwierdziła, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować, jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych.

Konkludując, skarżąca zarzuciła, że dowolność, z jaką Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju przedłużył termin udostępnienia żądanej informacji, nie wskazując jednocześnie, w jakim zakresie żądana informacja nie może być przekazana w ustawowym terminie 14 dni, tj. na które z zadanych pytań NCBR nie może udzielić odpowiedzi w tym terminie oraz z jakich konkretnych powodów, wskazuje, że NCBR w sposób rażący naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu, ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ zauważył na wstępie, że nie kwestionuje, iż jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, natomiast wyraźnie zaznaczył, iż kwestionuje zarzucane przez stronę skarżącą pozostawanie w bezczynności co do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Organ podniósł, że w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących, jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne, co oznacza, że katalog ma zatem charakter otwarty.

Dyrektor NCBR stwierdził, że strona skarżąca wnioskuje o udostępnienie informacji w bardzo szerokim zakresie, gdyż sam wniosek zawiera 13 punktów, zaś każdy punkt zawiera kilka pytań. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - wskazał konkretne powody, uniemożliwiające udzielenie informacji w terminie 14 dni. Zdaniem organ, należy wziąć pod uwagę, że każdy z punktów i każde z pytań skarżącej, należy przeanalizować ze względu na charakter żądanych informacji, ograniczenia dotyczące możliwości jej udostępnienia i przygotowania żądanych informacji, przez co należy rozumieć ich zanonimizowanie.

Dyrektor NCBR nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wskazane czynności były czynnościami standardowymi, które podmiot zobowiązany musi wykonać w ramach rozpoznania każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zauważył przy tym, że zakres wnioskowanych informacji jest znaczny, zaś ich charakter nie przemawia za przyjęciem, iż mają one oczywiście publiczny charakterem.

Organ uznał jednocześnie, iż nie bez znaczenia pozostaje przy tym kontekst, w jakim złożono sporny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, iż toczy się postępowanie przed sądem, w ramach którego skarżąca jest w sporze z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, co powoduje, że organ zmuszony był do rozważenia próby nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Dyrektor NCBR podkreślił, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji może pozostawać w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jedynie wtedy, gdy wniosek ten w rzeczywistości dotyczy informacji publicznej i został prawidłowo złożony. Organ wskazał przy tym na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., wydaną w sprawie sygn. akt I OPS 7/13, zgodnie z którą "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Za trafne należy uznać również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznano: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy".

Następnie, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w treści odpowiedzi na skargę odniósł się szczegółowo do każdego z punktów wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że:

- odnośnie pytania nr 1 - organ wskazał, iż wniosek w tym zakresie nie został skonkretyzowany, albowiem nie można uznać, by podmiot zobowiązany miał domyślać się, o jakich doniesieniach medialnych w sprawie fałszywych agentów służb specjalnych, którzy jednocześnie mieli roztoczyć "parasol ochronny" nad interesami spółki farmaceutycznej objętej śledztwem Prokuratury Okręgowej w W.; organ uznał, że skarżąca nie wskazała bowiem, na jakie doniesienia medialne się powołuje, o jakich agentów służb specjalnych pyta, oraz nad interesami jakiej spółki farmaceutycznej objętej śledztwem mieli roztoczyć "parasol ochronny", a także co należy rozumieć przez pojęcie roztoczenia "parasola ochronnego";

- odnośnie pytania nr 2 - organ uznał, że odpowiedź na pytanie nr 2 zawarte we wniosku skarżącej jest uzależniona od skonkretyzowania wniosku w zakresie pytania zawartego w pytaniu nr 1, toteż nie jest możliwa odpowiedź na to pytanie, do czasu skonkretyzowania wniosku w zakresie pytania pkt 1;

- odnośnie pytania nr 3 - organ wskazał, iż wniosek w tym zakresie nie został skonkretyzowany, albowiem strona skarżąca ponownie odwołuje się do bliżej nie sprecyzowanych doniesień medialnych; ponadto, organ zauważył, że przedmiotowe pytanie dotyczy domniemanego spotkania z osobą podającą się za agenta służb specjalnych, a która miała zgodnie z doniesieniami medialnymi nie być pracownikiem służb specjalnych; w tej sytuacji, organ wyjaśnił, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie ma możliwości udzielenia żądanych informacji z dwóch powodów; po pierwsze, skarżąca nie wskazuje, o jaką osobę chodzi, a po drugie - nawet, gdyby przyjąć, że jest możliwe zidentyfikowanie osoby której dotyczy pytanie - zobowiązany nie ma prawnej możliwości by zweryfikować, czy określona osoba jest pracownikiem służb specjalnych oraz jakich służb specjalnych;

- odnośnie pytania 4 - organ uznał, że wniosek w tym zakresie nie został skonkretyzowany, albowiem nie można pytania, w którym przytacza się imię oraz pierwszą literę nazwiska, za żadanie udzielenia konkretnej informacji, gdyż nie sposób ustalić, o jakie osoby pyta strona skarżąca;

- odnośnie pytań nr 5-7 - organ uznał, że wniosek w tym zakresie nie zawiera precyzyjnego wskazania, o jakie osoby skarżąca pyta,

- odnośnie pytań nr 8-12 - organ uznał, że wniosek skarżącej należy uznać za nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, z uwagi na fakt, iż skarżąca w latach 2013-2017 zajmowała stanowisko Dyrektora Działu Kontroli Projektów w NCBR oraz zleciła przeprowadzenie kontroli m.in. w spółce S. sp. z o.o., której to kwestie pojawiły się również w sprawie z powództwa skarżącej przeciwko NCBR, toczącej się przed Sądem Rejonowym dla W. w W. w sprawie pod sygn. akt [...]; w tej sytuacji, organ zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych, zaś celem cyt. ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów m.in. toczących się lub przyszłych postępowań sądowych.

Mając powyższe na względzie, Dyrektor NCBR uznał, że nie można również podzielić poglądu strony skarżącej, jakoby podmiot zobowiązany dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Organ przypomniał, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia, gdy tymczasem - zdaniem organu - regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. W tej sytuacji - według Dyrektora NCBR - uznać trzeba, że nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor NCBR poinformował Sąd, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wzywając skarżącą do sprecyzowania wniosku w zakresie pytań nr 1-7 oraz nr 13. Z informacji organu wynikało jednocześnie, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca przesłała sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r., częściowo modyfikując swój pierwotny wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r., wnosząc jednocześnie o udostępnienie dodatkowych informacji.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika ponadto, że w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor NCBR - za pośrednictwem poczty elektronicznie - ponownie wezwał stronę skarżącą do sprecyzowania wniosku, wskazując, iż nie można uznać, by skarżąca sprecyzowała go w wystarczającym stopniu w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r., skarżąca - podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi - ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez Dyrektora NCBR w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca uznała jednocześnie, że Dyrektor NCBR nadal, zamiast odpowiedzieć na zadane pytania, w sposób rażący przewleka postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że powyższe działanie organu uzasadnia wymierzenie mu grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W analizowanej sprawie skarżąca I. G. w dniu [...] kwietnia 2018 r. skierowała do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (wysyłając e-mail) wniosek, w którym "w związku z informacjami medialnymi o rozbiciu zorganizowanej grupy przestępczej skupiającej m.in. osoby podające się za funkcjonariuszy służb specjalnych, które - wg doniesień medialnych - miały kontaktować się z osobami z różnych instytucji państwowych, w tym z kierownictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju" wniosła o udzielenie odpowiedzi na 13 (trzynaście) szczegółowo opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia pytań dotyczących okoliczności rzekomych spotkań kierownictwa NCBR ze wskazanymi w treści pytań osobami oraz ewentualnych działań kontrolnych przedsięwziętych w NCBR, w związku z doniesieniami medialnymi w sprawie fałszywych agentów służb specjalnych, którzy rzekomo mieli zapewnić "parasol ochronny" nad interesami spółki farmaceutycznej objętej śledztwem Prokuratury Okręgowej w W., a którzy to - według strony skarżącej powołującej się na doniesienia medialne - mieli się kontaktować z kierownictwem NCBR.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1249 ze zm.), Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest agencją wykonawczą, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej państwa, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy należy ewidentnie zaliczyć Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jest to tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w W. nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju pozostawał w bezczynności wyłącznie w przypadku pytań nr 1, nr 2 i nr 13, albowiem tylko w przypadku tych trzech pytań można mówić o obowiązku udzielenia informacji publicznej z uwagi na zakres tych pytań.

Jednocześnie, Sąd uznał, że w zakresie pozostałych pytań, a więc pytań nr 3-12, Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nie pozostawał w bezczynności, albowiem sporny wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przypadku pytań nr 3-12 nie dotyczył zagadnień, które mogą być uznane za informację publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, uznać należy, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przypadku pytań nr 3-12 nie naruszył art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zasadnie przyjął, że wniosek skarżącej w zakresie tych pytań nie zawiera treści, które obejmowałyby swoim zakresem informację publiczną.

Należy zgodzić się z organem, iż zakres wskazanych powyżej pytań nr 3-12 nie został skonkretyzowany przez stronę skarżącą, która odwołuje się do bliżej nie sprecyzowanych doniesień medialnych. Ponadto, wskazać należy, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku prowadzenia i rejestrowania spotkań wszystkich swoich pracowników, a w przypadku gdyby nawet dokument taki prowadził, to nie stanowi on dokumentu urzędowego, w znaczeniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy. Termin i miejsce konkretnego spotkania ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym.

Wykładnia przepisów ustawy powinna dokonywać się zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawców nad innymi obywatelami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej.

Nie można więc utożsamiać problematyki regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej z problematyką związaną z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się, realizując zadania publiczne.

Jednocześnie, należy - w ocenie Sądu - wyraźnie podkreślić, że nawet przyjmując założenie, że sporny wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie pytań nr 3-12 dotyczył jednak spraw mających znamiona informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., czym Sąd się nie zgadza, to i tak nie sposób byłoby skutecznie zarzucić Dyrektorowi NCBR bezczynności w chwili wniesienia skargi, skoro nie ulega wątpliwości, że organ ten podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do załatwienia sprawy, albowiem w dniu [...] maja 2018 r., [...] czerwca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. podjął próbę udzielenia skarżącej odpowiedzi na interesujące ją zagadnienia, wnosząc o doprecyzowanie ich zakresu.

W konsekwencji, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, przedstawiając swoje stanowisko w powyższych pismach, wypełnił ciążące na nim obowiązki wynikające z ustawy.

Zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek przedstawienia przez podmiot zobowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżąca, czy też przypadek, w którym organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907).

W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniosku strony skarżącej w przypadku pytań 3-12, nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w przypadku pytań nr 3-12 strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Niemniej, w wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz argumentacji przedstawionej przez obie strony kontrolowanego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie pytań nr 1, nr 2 i nr 13, gdyż - pomimo nieprecyzyjności wniosku również w przypadku tych trzech pytań - miał jednak obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczącej ewentualnych działań kontrolnych w NCBR (o ile takowe miały miejsce) podjętych zarówno przez sam podmiot zobowiązany, jak i przez organ nadzorujący, czyli Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (vide: pytania nr 1 i 2), a także był zobowiązany do udzielenia informacji w zakresie ewentualnie podjętych zawiadomień skierowanych do organów ścigania oraz organu nadzorczego - Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (vide: pytanie nr 13), oczywiście również przy założeniu, że takie zawiadomienia miały miejsce i związane były z bliżej niesprecyzowanymi doniesieniami medialnymi. W tym przypadku, nie sposób zgodzić się z organem, iż nieprecyzyjność wniosku strony skarżącej (Sąd zgadza się z oceną NCBR, że wniosek był nieprecyzyjny) podmiot zobowiązany nie mógł udzielić informacji dotyczącej ewentualnych działań kontrolnych przeprowadzonych w NCBR, czy też ewentualnych zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa skierowanych do organów ścigania oraz organu nadzorczego - Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Niewątpliwie tego typu działania (kontrola i zawiadamianie organów ścigania o popełnieniu potencjalnych przestępstw na szkodę podmiotu zobowiązanego) należą do kategorii informacji z zakresu objętego ustawą o dostępie do informacji publicznej, zaś słusznie podnoszona skądinąd nieprecyzyjność wniosku strony skarżącej, nie mogła usprawiedliwiać braku udzielenia informacji w zakresie owych dwóch kategorii działań (objętych pytaniami nr 1 i nr 2 oraz nr 13).

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju pozostawał na dzień wniesienia skargi, a także na dzień wyrokowania w bezczynności w zakresie wskazanych wyżej pytań nr 1, nr 2 i nr 13 zawartych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w załatwieniu wniosku skarżącej w powyższym zakresie (co do pytań nr 1, nr 2 oraz nr 13) z nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju przekroczony.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zakresie pytań nr 1, nr 2 oraz nr 13 sformułowanych we wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 p.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, której domagał się skarżący w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. (w części zobowiązującej organ do udzielenia informacji) i art. 151 p.p.s.a. (w części oddalającej skargę) - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.