Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1449/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Polskiego Klubu [...] w R. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 19 października 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2, w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), po rozpatrzeniu odwołania D. D. z dnia 12 września 2020 r. od decyzji Burmistrza Rabki Zdroju z dnia 31 sierpnia 2020 r., znak: [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy części działki nr [...] w Rabce Zdroju (ul. [...]) - na cele realizacji drogi wewnętrznej do projektowanego zespołu działek – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił sekwencję zdarzeń w toku postępowania. Wskazał mianowicie, że wnioskiem z dnia 10 września 2018 r. D. D. wystąpił do Burmistrza Rabki Zdroju o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji drogi wewnętrznej o powierzchni 1198 m 2, szerokości 7,0 m (w tym jezdnia 5,0 m i pobocza po 1,0 m) ze zjazdem z drogi publicznej (ul. Podhalańskiej). Do wniosku inwestor dołączył: kopię urzędową mapy zasadniczej 1:1000, koncepcję zagospodarowania drogi realizowanej dla obsługi komunikacyjnej 14 projektowanych działek budowlanych; projekt podziału działki nr [...] na 14 działek budowlanych (nr nr [...] - [...] o powierzchni od 0,09 do 0,24 ha); informację o działkach z kopią mapy ewidencyjnej.

W dniu 9 października 2018 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i zwrócił się do Zespołu Uzgodnień Drogowych Wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rabce Zdroju o zajęcie stanowiska w kwestii dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Pismem z dnia 14 maja 2019 r. Zespół Uzgodnień Drogowych poinformował, że droga stanowiąca działkę nr [...] (do której przylega działka nr [...]) znajduje się w posiadaniu Gminy, jednakże przebieg tej drogi wewnętrznej w terenie nie zawsze pokrywa się z ewidencyjnymi granicami działki nr [...], biegnie bowiem częściowo po gruntach prywatnych (a także Lasów Państwowych), na których inwestor nie posiada udokumentowanego prawa przejazdu. Organ przystąpił do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, powierzając jej wykonanie B. K., posiadającej uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie wyników analizy organ I instancji wydał w dniu 18 lipca 2019 r. decyzję o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy uznając, że wniosek dotyczy obiektu infrastruktury. Przesłanką rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że nie został spełniony warunek zakreślony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu sprawy w instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując na nieuprawnione zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

W dniu 10 stycznia 2020 r. do udziału w postępowaniu zgłosił się Zarząd Koła Terenowego [...] w R. , przedkładając statut PKE oraz pełnomocnictwo Prezesa PKE Okręg [...] dla członków Zarządu Koła. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2020 r., znak: [...], Burmistrz Rabki Zdroju dopuścił PKE do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.). W dniu 13 lutego 2020 r. został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora i 21 lutego 2020 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, przedłużając jednocześnie termin wydania decyzji do dnia 30 kwietnia 2020 r. Ponowne zawiadomienie nosi datę 4 marca 2020 r., a nowy termin został przesunięty do dnia 31 sierpnia 2020 r. W dniach 25 lutego 2020 r. i 3 marca 2020 r. wpłynęły protesty mieszkańców ul. [...] – nie będących jednak stronami w sprawie. Jednocześnie Nadleśnictwo Nowy Targ oświadczyło, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ istniejąca w terenie droga dojazdowa przebiega po działkach [...], stanowiących własność PGL. W dniu 2 marca 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do załatwienia według właściwości Burmistrzowi Rabki Zdroju pismo – protest [...] w R. . Z datą roboczą "29.06.2020r." sporządzony został projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Sporządzenie projektu decyzji organ powierzył H. R., posiadającej uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu projektu autor analizy wywodzi, że projektowana droga stanowi "integralną część inwestycji 14 jednorodzinnych budynków mieszkalnych", których realizacja grozi degradacją walorów otwartej przestrzeni. Zdaniem autora analizy "pojedyncze budynki w sąsiedztwie (za drogą) nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu, bowiem decydujące znaczenie ma dominujący sposób zagospodarowania przestrzeni". Także "Studium uwarunkowań" wyklucza w tym terenie nową zabudowę.

W dniu 8 lipca 2020 r. organ I instancji zawiadomił ostatecznie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w dniu 31 sierpnia 2020 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji tej odwołał się D. D., podnosząc zarzuty: wydania decyzji odmownej, podczas gdy w miesiącu lutym organ przygotował decyzję o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora; bezpodstawnego dopuszczenia do udziału w postępowaniu [...]; nieuzasadnionego kilkakrotnego przedłużania terminu ostatecznego załatwienia sprawy o znamionach celowego przedłużania sprawy; powoływania się organu na nieaktualne "Studium uwarunkowań"; dopuszczenia do udziału w postępowaniu okolicznych mieszkańców, którzy nie mają atrybutu stron. Do odwołania skarżący dołączył kopię decyzji Nr [...] Starosty Powiatowego w Nowym Targu z dnia 9 czerwca 2020 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], wydaną na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia 30 października 2017 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy na przedmiotowej działce. Skarżący wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (sporządzonym we wstępnej fazie postępowania) organ stwierdził, że "działka ma dostęp do drogi powiatowej (dz. [...]) przez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...]".

Prezentując argumentację przemawiającą za podjętym rozstrzygnięciem kasacyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazało, że organ I instancji całkowicie pominął wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...], w której Kolegium zwróciło uwagę na prowadzenie postępowania i uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie innym niż wniosek inwestora. Wobec tego Kolegium stwierdziło naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ organ w zakresie odnoszącym się do przedmiotu wniosku, czyli ustalenia warunków zabudowy dla drogi wewnętrznej - nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji. Ma to bezpośredni związek z istotnym i decydującym o rozstrzygnięciu aspektem sprawy. Sam organ zaliczył przedmiot wniosku tj. drogę wewnętrzną z uzbrojeniem do inwestycji liniowych infrastruktury technicznej. To zaś skutkuje tym, ze zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Oznacza to, że mając na uwadze przedmiot wniosku - organ nie miał prawnych podstaw do badania dostępu planowanej (i objętej wnioskiem) inwestycji do drogi publicznej. Dlatego też postępowanie organu i wydane rozstrzygnięcie należy uznać w całości za wadliwe. Droga to liniowy obiekt infrastruktury technicznej, natomiast cała w istocie uwaga organu została skoncentrowana na zamiarze realizacji "deweloperskiego zespołu zabudowy mieszkaniowej", który nie był przedmiotem wniosku. Niezasadne jawią się na tym tle wywody organu dotyczące warunku "kontynuacji funkcji" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), bowiem zgodnie z przepisem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., warunek ten nie podlega badaniu, ani rozstrzygnięciom decyzyjnym, jeżeli przedmiotem wniosku jest droga jako liniowy obiekt infrastruktury technicznej. Nawiązując do rozważań organu w kwestii ochrony środowiska i krajobrazu, należy zauważyć, że droga nie degraduje krajobrazu, ani też powoływane "Studium" nie wyklucza budowy dróg, pomijając już fakt, że jest dokumentem planistycznym nieaktualnym (co stwierdza stosowna uchwała Rady Miejskiej w Rabce). Z formalnego zaś punktu widzenia należy zauważyć, że teren objęty wnioskiem położony jest poza Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu. Organ samorządowy posiada prawo do ustanowienia lokalnych form i obszarów chronionych, jednakże to dotychczas nie nastąpiło, a jedyną legalną ku temu drogą jest wprowadzenie takich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to pod warunkiem zgodności z aktualnym "Studium uwarunkowań". W decyzji znajduje się nawiązanie do - zdaniem organu niewypełnionego - przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., tzn. brak kontynuacji funkcji i brak dostępu do terenu do drogi publicznej. W świetle przepisu art. 61 ust. 3 są to rozważania niedopuszczalne. Nieuprawnione jest również powołanie się na celowościową wykładnię przepisów rozporządzenia, ponieważ po wykluczeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. - nie stosują się w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W związku z tym bezcelowe było przytaczanie licznych orzeczeń sądów administracyjnych w kwestii wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sam organ w wyniku analizy uznał, że nie są spełnione przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, natomiast wniosek spełnia pozostałe warunki zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Oznacza to w konsekwencji brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy dodał, że do odwołania dołączono uzyskaną w dniu 9 czerwca 2020 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę na działce [...], wydaną w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r. Skoro w decyzjach tych stwierdzono, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej, a organ obecnie dostęp taki kwestionuje – należało wyjaśnić jakie zmiany w stanie faktycznym i prawnym nastąpiły po dniu 9 czerwca 2020 r. w zakresie dostępu do drogi publicznej. Nadal też nie przedstawił organ żadnych wyjaśnień w kwestii dostępu do drogi publicznej zabudowanych posesji położonych przy tej samej drodze gminnej co działka [...] Organ odwoławczy nadto zakwestionował dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotów nie będących w rozpoznawanej sprawie stronami w zrozumieniu art. 28 k.p.a.; natomiast jako nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut odwołania w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu [...] Koła Terenowego w R. , ponieważ w obiegu prawnym pozostaje postanowienie Burmistrza R. z dnia 24.01.2020r. wydane w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej wniósł [...] Koło Terenowe w R. . Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano w szczególności, że decyzja I organu nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zgodnie z prawem budowlanym droga jest obiektem liniowym, ale w tym terenie o tak bardzo dużym nachyleniu stoku wymagać będzie zastosowania także wielu budowli, w tym budowle ziemne, przepusty, konstrukcje oporowe i inne. Błędem jest interpretacja, jakoby organ I instancji zaliczył tę inwestycję do uzbrojenia terenu. Przedmiotowa droga nie ma być dojazdem do pól, bo takie jest obecne użytkowanie terenu, ale ma służyć obsłudze poszczególnych budynków w projektowanym dużym osiedlu mieszkaniowym. Zatem słuszne jest w decyzji stwierdzenie, że droga wewnętrzna "jest integralną częścią inwestycji o łącznym zakresie 14-u budynków... i jej celem ma być tylko obsługa tego osiedla mieszkaniowego". Ta sama z siebie niepotrzebna inwestycja przyniesie "znaczącą ingerencję w ład przestrzenny w zakresie ochrony krajobrazu, ochrony przyrody oraz ochronę środowiska uzdrowiskowego" Z załączonej koncepcji i opisu wynika, że inwestor planuje pas drogowy o szer. 7,0m utwardzony trwale, obsługujący poszczególne wydzielone działki pod zabudowę jednorodzinną. Zatem jest to bardzo poważna ingerencja w krajobraz, nieodwracalne zniszczenie terenów biologicznie czynnych, tak ważnych w strefach uzdrowiskowych miasta, a przede wszystkim dewastacyjna ingerencja w cenne tereny przyrodnicze o charakterze unikatowym i warunkującym walory klimatyczne uzdrowiska. Jest wiele głosów sprzeciwu co do tej inwestycji wniesionych przez mieszkańców, radnych, Lasy Państwowe oraz skarżące stowarzyszenie. Zatem interes społeczny przemawia za niedopuszczeniem do degradacji i industrializacji tej pięknej doliny o wyjątkowym przyrodniczym charakterze. Zatem trudno jest dostrzec "słuszny" interes wnioskodawcy. Interes jednostki w tym wypadku jest diametralnie odmienny od społecznego, zatem trudno go nazwać "słusznym", a więc jest sprzeczny ze społecznym, tym bardziej że otulina przyrodnicza R. warunkuje właściwości klimatyczne uzdrowiska, co warunkuje utrzymanie statusu uzdrowiska zgodnie z zapisami ustawy uzdrowiskowej, jak wielokrotnie podkreśla Minister Zdrowia. Nie wolno bezmyślnie niszczyć wspólnych zasobów przyrodniczych, dlatego dla każdego obywatela, a szczególnie dla kuracjuszy i dla chorych dzieci ze schorzeniami górnych dróg oddechowych, słusznym jest niedopuszczenie do realizacji jakichkolwiek inwestycji w tym terenie. Biorąc pod uwagę słuszny interes społeczny, skarżące stowarzyszenia uważa, że mieszkańcy, a tym bardziej Lasy Państwowe, będące właścicielem terenu, przez który przebiega utwardzona droga dojazdowa do całej doliny, powinny być stronami w tym postępowaniu. Zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp ma bardzo uzasadnione podstawy prawne, bowiem jak można wydać decyzję lokalizacyjną na drogę osiedlową bez możliwości połączenia jej z drogą publiczną i to w kontekście faktycznym i prawnym. Taka inwestycja nie może być fikcją bez realnych możliwości faktycznego i prawnego użytkowania. Nie ma bowiem w tym wypadku prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z ustawą Prawo Budowlane za dojazd do działki budowlanej nie można traktować działki ewid. nr [...] o maksymalnym zawężeniu o szerokości 0.5m za prawidłowy, to zgodnie z ustawą Prawa Budowlanego oraz o drogach publicznych nawet dojście do takiego osiedla musi być zapewnione o min. szerokości 1.5m, dojazd z dojściem min. 4.5m; zatem warunek prawnego dostępu inwestycji do drogi publicznej także nie jest spełniony, co słusznie stwierdzono w decyzji I instancji. Droga faktyczna na gruncie częściowo biegnąca po terenach Lasów Państwowych nie ma ustanowionej służebności drogowej oraz jak wynika z akt sprawy Lasy Państwowe nie wyrażały zgody na korzystanie z tej drogi przez kogokolwiek. Zatem bardzo istotne jest badanie czy ta konkretna inwestycja ma prawny dostęp i faktyczne połączenie z drogą publiczną czyli ul. [...]. Skarżący dostrzega niespójność w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, bowiem SKO zarzuca powoływanie się na art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, a następnie rozwija kwestię dostępu do drogi publicznej przywołując zapisy dołączonej przez skarżącego pozostającej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r. Skarżące stowarzyszenie w dniu 27 marca 2020 r. wystąpiło do Burmistrza R. z wnioskiem z dnia 24 marca 2020 r. o wznowienie postępowania w sprawie wydanej w dniu 10 marca 2017 r. decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wszelkie przesłanki przemawiają za tym, że decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia dzisiejszego sprawa nie została poruszona. W pismach skarżącego stowarzyszenia załączanych do akt sprawy kwestionowana była legalność pierwotnej zabudowy (budynki zlokalizowane na działkach ewid. nr [...] powstały bez pozwoleń na budowę) oraz prawidłowość wydanych decyzji lokalizacyjnych, bowiem nigdy nie było i nie ma ani prawnego ani faktycznego dostępu do drogi publicznej. Zatem wszystkie decyzje były wydawane z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie sprzeciwu i w całej rozciągłości podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) – przede wszystkim art. 61. Zgodnie z ust. 1 art. 61 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei ust. 3 art. 61 u.p.z.p. stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że – w jego ocenie – nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Z kolei organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja objęta jest hipotezą reguły z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym odnośne przesłanki w ogóle nie mają do niej zastosowania. Jest to oczywiście odmienna ocena materialnoprawna, odmienny wynik częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy prawnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest wprawdzie obojętne z punktu widzenia oceny podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (co przemawiałoby za zajęciem już teraz jednoznacznego stanowiska wobec niej), ale – z drugiej strony – z uwagi na wyeksponowane wyżej uwarunkowania postępowania zainicjowanego sprzeciwem, w tym ograniczoną kontrolę instancyjną (art. 151a § 3 p.p.s.a.) i nieobecność procesową wszystkich zainteresowanych (art. 64b § 3 p.p.s.a.), Sąd doznaje bardzo istotnych ograniczeń, gdy idzie o formułowanie wypowiedzi zorientowanych na rozumienie prawa materialnego w konkretnej sprawie. Biorąc to pod uwagę – zdaniem Sądu – przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia i niejako "częściowe zastosowanie" przepisów prawa materialnego mogłyby być na tym etapie zakwestionowane przez Sąd jedynie w wyjątkowych okolicznościach – np. gdyby prima facie jawiły się jako wadliwe i pozbawione jakichkolwiek podstaw. A taki przypadek w niniejszej sprawie z pewnością nie zachodzi. Przy założeniu zaś, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia i "częściowe zastosowanie" przepisów prawa materialnego są prawidłowe – rozstrzygnięcie kasacyjne jawi się jako zasadne. Wprawdzie na plan pierwszy wysuwa się wtedy kwestia naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, ale w pewnym sensie można też mówić o naruszeniu prawa procesowego (w szczególności art. 7 i 77 k.p.a.), choćby dlatego, że nie zostały poczynione wystarczające ustalenia faktyczne. Stanowisko organu odwoławczego implikuje bowiem konieczność rozważenia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, a także determinant poszczególnych parametrów planowanej inwestycji – jest to niewątpliwie zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Artykuł 64e p.p.s.a. stanowi, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby zatem być tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a ściśle biorąc – tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż wyłącznie w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Działając zatem w specyficznych uwarunkowaniach i granicach postępowania zainicjowanego sprzeciwem, stosując nakreślone wyżej kryteria oceny, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania na obecnym etapie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Ponownie zastrzec przy tym wypada, że – gdy idzie o kwestie materialnoprawne – ani kasacyjna decyzja organu odwoławczego, ani wyrok zapadły na skutek sprzeciwu w założeniu nie mogą zawierać ocen bezwzględnie wiążących na dalszych etapach postępowania. Oceny te mogą zatem podlegać weryfikacji tudzież reasumpcji przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, zaś ich pełna i definitywna kontrola sądowa będzie mogła nastąpić dopiero w razie ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. okazał się zatem niezasadny. Gdy zaś idzie o pozostałe twierdzenia podnoszone w sprzeciwie, również zorientowane na kwestie materialnoprawne, to nie mogły one być przedmiotem rozważań na obecnym etapie i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.