Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1884/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi " A. " Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. " Sp. z o.o. w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 września 2011 r. (data wpływu do organu) [...] Spółka z o.o. w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu w budynku przy [...] w K.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 30 września 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903), odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne w budynku przy [...] w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał treść art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i 4 ustawy o własności lokali. Stwierdzono, że lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...] nie może być uznany za samodzielny, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 2 i 4 ustawy o własności lokali. Zdaniem organu pierwszej instancji według dostarczonej dokumentacji przedmiotowego lokalu nie można uznać za lokal wydzielony trwałymi ścianami, ponieważ w ścianach ograniczających ten lokal znajduje się otwór drzwiowy łączący lokal z pomieszczeniem oznaczonym na dokumentacji "MPEC" i pozostający w użytkowaniu wspólnym wszystkich mieszkańców. Podkreślono, że niniejszy otwór drzwiowy jest jedynym istniejącym przejściem do tego pomieszczenia, tak więc istnieje bezwzględna konieczność przechodu przez izby lokalu nr [...] , aby można było korzystać z niniejszego pomieszczenia części wspólnej, co godzi w przesłankę samodzielności lokalu. Wobec powyższego - zdaniem organu pierwszej instancji - nie można wydać zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Zażalenie w ustawowym terminie na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka z.o.o. w K. zarzucając mu naruszenie:

- art. 217 § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, co doprowadziło do nie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę,

- art. 2 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem samodzielności lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne jest bezwzględny zakaz przechodzenia przez taki lokal oraz zakaz istnienia otworów drzwiowych w ścianach łączących lokale.

W oparciu o powyższe odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. wniesiono, aby organ pierwszej instancji uznał zażalenie za uzasadnione i wydał zaświadczenie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

W uzasadnieniu odwołania powołano uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. W 6/96 (OTK nr 1, poz. 14), w której stwierdzono, iż garaż jest pomieszczeniem przeznaczonym do przechowywania pojazdów. Może stanowić zarówno odrębny lokal o innym przeznaczeniu niż mieszkalne, jak i też pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego. Podano, że w świetle przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyznacznikiem samodzielności lokalu (w tym przypadku - niemieszkalnego) jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami. Cytowane przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione, kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie organ orzekający w sprawie nie może stosować do jej rozstrzygnięcia innych przepisów prawa materialnego. Fakt, iż z uwagi na urządzenie, które się w nim znajduje, jest on wykorzystywany w interesie wszystkich właścicieli lokali, nie ma znaczenia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12.03.2009 r., III SA/Gd 466/08).

Wskazano, że przedmiotowy lokal nr [...] nie może być uznany za część składową wyodrębnionych lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul [...] w K. , a zarazem spełnia on kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, tym samym brak było podstaw, by lokalowi temu odmówić przymiotu samodzielności. Lokal nr [...] jest wyodrębniony trwałymi ścianami i będzie wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne. Definicja lokalu samodzielnego (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne), sformułowana w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, nie formułuje kryterium dostępu do lokalu w postaci korzystania (przejścia) z innego lokalu. Ustawodawca nie ograniczył powyższej definicji możliwością bezpośredniego lub pośredniego dostępu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.09.2006 r., VII SA/Wa 970/06). Podniesiono, że lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne, z którego można korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 października 2011 r., nr [...] , działając na podstawie art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 217 § 1 i 2, art. 219, art. 141, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2011 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne w budynku przy [...] w K.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Artykuł art. 2 ust. 3 ustawy stanowi, że spełnienie przez lokal wymagań zawartych w art. 2 ust. 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie to wydawane jest w trybie określonym przepisami art. 217 - art. 220 k.p.a. Z kolei przepisy art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. stanowią, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Kolegium podniosło, że w doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne oraz taki lokal, który funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu i z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu (por. Watrakiewicz M. Nieruchomość wspólna według ustawy o własności lokali KPP 2002/3/635 -1.1, oraz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1653/04).

Zauważono, że z przepisów ustawy nie wynikają również wytyczne, w oparciu o jakie dokumenty może nastąpić wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Podniesiono, że art. 2 ust 5 ustawy o własności lokali stanowi, iż lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dodano, iż dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Z kolei art. 2 ust. 6 stanowi, że w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o udostępnieniu własności lokalu nie postanowiły inaczej. Powyższe przepisy dotyczą wymogów dokumentacji na potrzeby aktów ustanawiających odrębną własność lokalu, a nie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że de legę lata dotyczyć mogą również postępowania toczącego się na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 czerwca 2004 r., II SA/Kr 1826/00).

Kolegium podało, że przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania było wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu [...] znajdującego się w budynku przy [...] w K. na wniosek złożony w dniu 26 września 2011 r. Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, że lokal [...] nie może być uznany za samodzielny, gdyż w ścianach ograniczających ten lokal znajduje się otwór drzwiowy łączący lokal z pomieszczeniem oznaczonym na dokumentacji "MPEC" i pozostającym w użytkowaniu wspólnym wszystkich mieszkańców. Otwór ten jest jedynym istniejącym przejściem do tego pomieszczenia. Samodzielnym lokalem jest bowiem lokal, który tworzy wyodrębnioną całość od pozostałych pomieszczeń i części budynku. Chodzi o fizyczne wydzielenie lokalu, jako całości, od pozostałych części budynku. Lokal taki ma służyć do użytku właściciela z wyłączeniem innych osób, w szczególności innych właścicieli lokali w budynku. Zgodnie ze skonstruowanymi w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przesłankami uznania lokalu za samodzielny, samodzielność lokalu determinuje jego realne wydzielenie w obrębie danego budynku ścianami trwałymi, przy czym muszą być to ściany wykonane z trwałych, solidnych materiałów. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne, z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 153/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 31 marca2011 r., sygn. akt III SA/Gd 52/11). Powyższe ustalenia wyłączają możliwość uznania lokalu [...] za samodzielny lokal. Tym samym zasadne, zdaniem Kolegium, jest stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 października 2011 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółka z o.o. w K. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 217 § 1 k.p.a. w związku z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do niewydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę,

- art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem samodzielności lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne jest bezwzględny zakaz przechodzenia przez taki lokal oraz zakaz istnienia otworów drzwiowych w ścianach łączących lokale.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2011 r. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczono tę samą argumentację, na którą powoływano się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 217 § 1 i 2, art. 219, art. 141, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie sprawa o stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z zm.), prowadzona z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny i mają do niej zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217 - 220 k.p.a.). Artykuł 217 § 2 k.p.a. stanowi o sytuacjach, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Mieć interes prawny to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności prawnej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym wnioskodawca jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę żądania stosownych czynności. Na konieczność badania legitymacji do uzyskania zaświadczenia zwraca się również uwagę w orzecznictwie NSA, w którym podkreśla się jednocześnie, że brak takiej legitymacji skutkuje koniecznością odmowy wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 696/11). Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczynane jest na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., I SA 645/98, LEX nr 45634, wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 844/09, LEX nr 597905). Stronami są tu osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia" zawiera normę kompetencyjną upoważniającą starostę do wydania zaświadczenia, nie ma natomiast charakteru podstawy prawnej, która wymagałaby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (jak np. art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiący podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Jak podnosi się w orzecznictwie organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia, jeżeli osoba ta powoła się na przepis prawa wymagający potwierdzenia zaświadczeniem stanu faktycznego lub prawnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 471/09, LEX nr 559717).

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie zbadały legitymacji strony skarżącej do uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Wniosek złożony przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w K. nie zawiera żadnych danych pozwalających zweryfikować kwestię interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu. Wnioskodawca nie powołał się też na przepis prawa wymagający potwierdzenia zaświadczeniem stanu faktycznego lub prawnego (przepisem takim nie jest art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazany we wniosku). Ze znajdujących się w aktach sprawy załączników graficznych dołączonych do wydawanych przez organ zaświadczeń dotyczących innych pomieszczeń w budynku mieszkalno-usługowym nr [...] położonym w K. przy al. [...] na działce nr [...] , obr. [...] jedn. ewid. [...] wynika wprawdzie, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. jest inwestorem powyższego przedsięwzięcia budowlanego, nie oznacza to jednak, że musi mieć on tytuł prawny do tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany, co oznacza, że inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 459/06, Lex 213987). Wykonawca robót nie będący jednocześnie właścicielem obiektu mógłby mieć co najwyżej interes faktyczny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia żądanej treści, co tym samym nie mogłoby uzasadniać istnienia po jego stronie legitymacji do uzyskania zaświadczenia.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o własności lokali potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje w sposób pośredni skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie wynika jednak z faktu wydania zaświadczenia. Niewątpliwie więc o wydanie przedmiotowego zaświadczenia mogą ubiegać się podmioty, które chcą ustanowić na nieruchomości lokalowej odrębną własność lokalu, tj. właściciele nieruchomości.

W dalszej kolejności należy podnieść, że dla oceny samodzielności lokalu na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie przedstawia kwestia oddania do użytkowania obiektu, w którym znajduje się ten lokal (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., I OSK 646/11). Należy bowiem podkreślić, że norma zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania, jako samodzielnego, lokalu mieszkalnego lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami izba czy zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami przynależnymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych lub innych niż mieszkalne (w przypadku lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne). Zatem poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 prowadzi do rezultatu wskazującego, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu. Te normatywne właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności tego lokalu. Od ich spełnienia zależy to, czy możliwe będzie ustanowienie w budynku odrębnej własności lokalu (mieszkalnego lub użytkowego). Stwierdzenie przez starostę spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 2/09 "Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo, iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno--budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej".

Jak wynika z treści złożonego wniosku przedłożone przez skarżącego dokumenty, w tym techniczno-budowlane nie mogły być wystarczające w kwestii stwierdzenia przez organy samodzielności lokalu dotyczącej spełnienia przez lokal odpowiednich wymagań budowlanych. Nie ustalono, czy budynek został oddany do użytkowania, co ma w sprawie znaczenie, gdyż w trakcie procesu budowlanego projekt budowlany może podlegać zmianom i przekształceniom, a pomieszczenia, które według zatwierdzonego projektu spełniają przesłanki samodzielności - wcale nie muszą ich spełniać po zakończeniu tego procesu, co jest przeszkodą ustanowienia odrębnej własności lokalu, a ponadto nie można przyjąć, że wydzielenie tego lokalu jest zgodne z warunkami pozwolenia na budowę. W wypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak też udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestor zobowiązany jest do dołączenia szeregu dokumentów wymienionych w przepisie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, których ocena oddziałuje z kolei na ocenę samodzielności lokalu. Wydanie więc zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/LU 393/00, ONSA 2003/3/102, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 1991/09, Lex 554257). Obowiązkiem organów było wezwać wnioskodawcę o przedłożenie dokumentów pozwalających na zajęcie stanowiska w kwestii stwierdzenia samodzielności lokalu (art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali), czego nie uczyniono. Podnieść przy tym należy, że przedłożenie przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie nie jest potrzebne do stwierdzenia, czy lokal może nadawać się do użytkowania (co w istocie jest kwestią odrębną), lecz dla ustalenia, jaki jest rzeczywisty aktualny stan faktyczny lub prawny lokalu mający podlegać urzędowemu potwierdzeniu. Zaświadczenie dotyczy stanu aktualnie istniejącego, a zatem organy powinny czuwać nad tym, aby w drodze wydawanych przez siebie zaświadczeń taki właśnie stan potwierdzać. Pozwolenie na użytkowanie obiektu pozwala na poczynienie ustaleń, czy lokal jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, tj. m.in., czy służy (a zatem czy taka jest jego funkcja) zaspokajaniu potrzeb zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu.

Powyższe okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy będąca podstawą rozstrzygnięcia wskazuje, że organy nie zweryfikowały wszystkich - wskazanych wyżej – okoliczności pozwalających na zajęcie stanowiska w kwestii wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia. Naruszono tym samym zasady ogólne określone w art. 7 k.p.a. w stopniu, który zdeterminował bezpośrednio treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie można zauważyć, że stanowisko organów zgodnie z którym przedmiotowego lokalu nie można uznać za lokal wydzielony trwałymi ścianami, ponieważ w ścianach ograniczających ten lokal znajduje się otwór drzwiowy łączący lokal z pomieszczeniem oznaczonym na dokumentacji "MPEC" i pozostający w użytkowaniu wspólnym wszystkich mieszkańców, nie mogło samoistnie stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu [...] . Argumentacja prezentowana przez organ dotyczy bowiem w istocie kwestii samodzielności pomieszczenia "MPEC", a nie lokalu [...] , który – gdyby założyć, ze dokumentacja znajdująca się w aktach umożliwiała zajęcie stanowiska w kwestii wniosku o wydanie zaświadczenia – mógłby być potraktowany jako wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku w celu wykorzystywania na cele garażowania pojazdów, tj. z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

W tym stanie rzeczy zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wymienione w art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie postanowień organów obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności nie tylko nie może być konwalidowana przez organ drugiej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz przede wszystkim samorządowe kolegia odwoławcze nie mają kompetencji do podejmowania takich czynności materialno-technicznych, do jakich należy wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokalu.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane w toku dalszego postępowania usunąć zasygnalizowane wcześniej uchybienia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).