Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 667/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/15 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 1365/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2015 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 września 2012 roku oraz oględzin w dniu 22 listopada 2012 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej jako PINB) ustalono, że budynek gospodarczy na działce nr [...], położonej w miejscowości S., stanowiącej własność W. M. jest w środkowej części - konstrukcji drewnianej, od strony zachodniej konstrukcji murowanej z bloczków betonowych, oraz dobudowanej wiaty od strony wschodniej. Wymiary budynku gospodarczego w rzucie to: długość - ok. 14,34 m, szerokość od 2,80 m do 4,03 m. Wysokość budynku w części drewnianej wynosi ok, 4,20 m, a w części murowanej ok. 2,72 m. Wymiary wiaty po rozstawie słupków ok. 4,17 x 4,03 m oraz wysokości ok, 5,0 m. Stwierdzono brak fundamentów pod słupami. Dach wszystkich części obiektu jest jednospadowy o różnych kątach nachylenia. Pokrycie dachu jest wykonane z papy oraz arkuszy blachy. Stwierdzono również, że drewniane konstrukcyjne elementy obiektu są zniszczone, występują zawilgocenia oraz wykwity pleśni i grzybów, ściana północna budynku w części drewnianej jest mocno zniszczona i nieszczelna. Konstrukcja wiaty - zadaszenie na słupkach drewnianych i profili stalowych jest niestabilna, a pokrycie nieszczelne. Budynek jest usytuowany wzdłuż granicy działki nr [...]. Przedmiotowy obiekt jest użytkowany jako budynek gospodarczy, a wiata przeznaczona do przechowywania materiałów budowlanych. Wg oświadczenia właściciela W. M., co nie zostało zakwestionowane, część I drewniana budynku powstała w latach 60-ych ubiegłego wieku, natomiast w latach 70-tych dobudowano część murowaną jako kurnik. W roku 1995 od strony wschodniej budynku została dobudowana wiata. Właściciel nieruchomości nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego dokumentów potwierdzającymi legalność powstania budynku gospodarczego oraz dobudowanej wiaty, oświadczył, że dokumentów takich nie posiada.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 roku PINB zobowiązał W. M. do dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej z oceną stanu technicznego budynku. Wymagana dokumentacja techniczna została dostarczona dnia 27 maja 2013 roku oraz uzupełniona dnia 14 stycznia 2014 roku. Autor ekspertyzy technicznej, analizując stan techniczny budynku gospodarczego, ocenił stan techniczny części budynku o konstrukcji drewnianej jako zły, w tym zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz stwarzający zagrożenie przeciwpożarowe dla samego siebie jak i budynków sąsiadujących, z uwagi na wiek budynku i zużycie-spękanie, miejscowe zmurszenia drewna powodują zagrożenie dalszego użytkowania. Nadto ustalono, iż budynek od strony elewacji południowej posiada duży otwór w ścianie zewnętrznej, wobec tego istnieje potencjalne zagrożenie podmuchu wiatru, który może naruszyć stateczność zużytych elementów konstrukcji co może doprowadzić do zawalenia się budynku. Natomiast, część budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej może być bezpiecznie użytkowana, jedynie należy zadbać o estetykę budynku.

PINB dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako u.p.b. z 1974 r.) nakazał W. M. jako właścicielowi działki nr [...] położonej w miejscowości S., wykonanie rozbiórki części drewnianej budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 4,00 x 10,85 m oraz wiaty o wymiarach 4,0 x 4,20 m (przy ścianie wschodniej budynku) usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina I. (załącznik nr 1 i 2).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż budynek gospodarczy w części wykonanej z drewna z dobudowaną wiatą nie spełnia warunków określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. Z uwagi na zakres nieprawidłowości nie jest możliwe zastosowanie art. 40 u.p.b. z 1974 r., tj. nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organu roboty budowlane, które należałoby wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wymagają opracowania projektu budowlanego i zatwierdzenia go przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji - w zależności od woli inwestora na przebudowę lub odbudowę całości lub części obiektu. Stąd nałożono obowiązek wykonania rozbiórki części drewnianej budynku gospodarczego i połączonej z nim wiaty.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. M. wskazując, iż ze sporządzonej opinii jaką organ wziął pod uwagę wynika jednak, że obiekt nadaje się do remontu ze względu na zachowanie elementów nośnych konstrukcji, a także możliwe jest wykonanie jego zabezpieczenia środkami ogniochronnymi.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako MWINB) decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm. – dalej jako u.p.b. z 1994 r.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. nakazał właścicielowi W. M. wykonanie rozbiórki części drewnianej budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 4,00m x 10,85m oraz wiaty o wymiarach 4,00m x 4,20m (zlokalizowanej przy ścianie wschodniej budynku), usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości S., gmina I..

Organ odwoławczy na wstępie uzasadnienia wskazał, iż powodem uchylenia zaskarżonego orzeczenia było umieszczenie w decyzji organu I instancji informacji o załącznikach nr 1 i 2, które faktycznie nie występują zarówno w treści samej decyzji ani w aktach PINB. Organ podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i dokonując oceny prawnej wskazał, iż PINB orzekł w swojej decyzji zarówno co do drewnianej części obiektu budowlanego, jak i co do wiaty. Obiekty powstały pod rządami u.p.b. z 1974 r. Decyzja o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. organ nadzoru budowlanego wydaje tylko wówczas, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność zachodzi wówczas, gdy niewątpliwe jest, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonych w art. 40 tej ustawy.

W ocenie MWINB, zalecenia wskazane w ekspertyzie technicznej złożonej przez stronę, które miałyby doprowadzić budynek do odpowiedniego stanu technicznego, nie stanowiącego zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia mieszczą się w zakresie możliwych do wykonania w ramach art. 40 u.p.b. z 1974 r. robót budowlanych. Ich zakres mieści się w pojęciu remontu (art. 3 pkt 8 tej ustawy), tj. wykonaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonanie takich prac nie wymagają wyrażonego w formie decyzji administracyjnej pozwolenia na budowę. W ekspertyzie tej stwierdzono bowiem konieczność wymiany popękanych zewnętrznych desek, wymiany pokrycia dachowego i mocno popękanych krokwi oraz wykonania orynnowania. Zakres tych robót zdaniem organy nie wskazuje również, iż w ich wyniku może dojść do odbudowy obiektu budowlanego (czyli do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy). Jednak powyższa okoliczność nie wpływa na ocenę możliwości jego legalizacji w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną, postępowanie organu nadzoru budowlanego ukierunkowane jest na osiągnięcie celu w postaci wyeliminowania stanu niezgodności obiektu z przepisami prawa. W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, iż przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r.) należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 tej ustawy np. z uwagi na lokalizację obiektu. Następnie organ wskazał na przepisy przeciwpożarowe zawarte w § 226 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Posiłkując się uwierzytelnioną kserokopią inwentaryzacji powykonawczej budynków wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania, przyjętej do państwowego zasobu kartograficznego w dniu 23 sierpnia 2012 r. (k. 9 akt PINB) dokonał pomiaru odległości od przedmiotowego obiektu do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w S., stwierdzając, iż odległość ta wynosi ok. 5m, przy minimalnej dopuszczalnej odległości zawartej w warunkach technicznych (§ 271 rozporządzenia) - 8m, a która z uwagi na drewnianą konstrukcję ścian przedmiotowego budynku powinna ulec zwiększeniu o 50% przy założeniu, że ściany oraz przykrycie dachu budynku mieszkalnego nie jest wykonane z materiału rozprzestrzeniającego ogień lub o 100% jeżeli te elementy budynku mieszkalnego są wykonane z materiału rozprzestrzeniającego ogień. Występowanie w/w odległości uniemożliwia w ocenie MWINB legalizację obiektu, bowiem budynek przez samą swoją lokalizację narusza przepisy przeciwpożarowe, a tym samym wypełnia przesłankę zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2, co obliguje organ do orzeczenia rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył W. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z wymaganiami prawa budowlanego, nie stwarzającego zagrożenia dla ludzi i mienia. Skarżący zarzucił także, iż wymiary budynku podane w uzasadnieniu MWINB są niezgodne ze stanem faktycznym i załączoną dokumentacją techniczną. Bliskie sąsiedztwo budynku mieszkalnego w stosunku do budynku gospodarczego jest niesprawdzonym i nierzetelnym argumentem, gdyż w sprawie budynku mieszkalnego toczy się postępowanie w PINB w sprawie legalności jego budowy. Budynek ten postawiony jest w granicy działki i ze względu na zadaszenie, dodatkowo otwory okienne i drzwiowe wychodzące na posesję skarżącego, budynek nie spełnia podstawowych przepisów Prawa Budowlanego, stąd nie może być powodem nakazania wyburzenia innego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 roku oddalił skargę W. M..

W pierwszej kolejności w uzasadnieniu Sąd podniósł, iż z ustaleń organów jednoznacznie wynika, że sporny budynek wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, a nadto sporna decyzja o nakazie rozbiórki dotyczy tylko części drewnianej budynku gospodarczego o wskazanych w decyzji wymiarach oraz wiaty przy ścianie wschodniej budynku, a nie innych części murowanych tego budynku. Stąd jedynie w zakresie w/w części obiektu uwagi i wnioski zawarte w inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej oraz ocenie stanu technicznego obiektu przedłożonej przez stronę skarżącą w toku postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego były przez organ oceniane pod kątem przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r., przy wydaniu decyzji rozbiórkowej.

W ocenie Sądu, skoro obiekt powstał w latach sześćdziesiątych, to skarżony organ prawidłowo zastosował u.p.b. z 1974 r. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowił o tym, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega rozbiórce, jeżeli powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r., mogło otwierać drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem. Zdaniem Sądu, zarówno niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, jak i niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2) zostało prawidłowo ocenione przez organ nadzoru budowlanego. Zasadnie przyjęto w oparciu o przeprowadzone dowody w postaci zarówno oględzin, fotografii, jak i części wniosków z dokumentacji inwentaryzacyjnej przedstawionej przez skarżącego, iż nastąpiło naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 u.p.b. z 1974 r., tj. jego legalizację. Niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wystąpiły w niniejszej sprawie, o czym decyduje opis i fotografie dotyczące stanu budynku, który charakteryzuje się zniszczonymi elementami drewnianymi konstrukcji obiektu - zawilgocenia, pleśnie i grzyby, a także stanem poważnego zniszczenia i nieszczelności ściany północnej budynku oraz niestabilnością konstrukcji wiaty i zadaszenia, przy dosyć dużych gabarytach ze względu na wysokość ok. 5,0 m. Z uwagi na wiek budynku i zużycie - spękanie oraz miejscowe zmurszenie drewna stwarza to zagrożenie przeciwpożarowe dla samego budynku jak i budynków sąsiadujących. Budynek od strony elewacji południowej posiada duży otwór w ścianie zewnętrznej, wobec tego istnieje potencjalne zagrożenie podmuchu wiatru, który może naruszyć stateczność zużytych elementów konstrukcji, co może doprowadzić do zawalenia się budynku. Elementy te, w ocenie Sądu, przesądzają, iż stan techniczny części budynku o konstrukcji drewnianej jest zły i zagraża w efekcie bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz dalszemu użytkowaniu. Dodatkowo przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia została prawidłowo zinterpretowana przez skarżony organ poprzez zasadne odniesienie się do lokalizacji spornego obiektu. Istotne są w tym względzie przepisy przeciwpożarowe zawarte w § 226 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Dokonana przez organ odwoławczy analiza odległości jaka dzieli sporny budynek od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], na podstawie dokumentu inwentaryzacji powykonawczej budynków wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania, przyjętej do państwowego zasobu kartograficznego w dniu 23 sierpnia 2012 r. (k. 9 akt PINB) wskazuje, iż 5m, przy minimalnej dopuszczalnej odległości zawartej w warunkach technicznych - 8m, z uwagi na drewnianą konstrukcję ścian przedmiotowego budynku i wykonanie ich z materiału rozprzestrzeniającego ogień, również uniemożliwia legalizację obiektu ze względu właśnie na naruszanie przez samą swoją lokalizację przepisów przeciwpożarowych. Niezasadne jest powoływanie się w niniejszej sprawie przez skarżącego na nielegalność sąsiedniego budynku mieszkalnego i toczące się postępowanie w PINB w sprawie legalności jego budowy. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r., który to przepis nakazuje ze względów bezpieczeństwa dla ludzi i mienia do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań mających na celu w pierwszej kolejności ochronę tych wartości. Wobec tego fatalny stan techniczny spornego budynku stwarzający niebezpieczeństwo pożaru lub zawalenia nie może być chroniony poprzez odwołanie się do okoliczności legalności sąsiedniego budynku mieszkalnego, która to kwestia jest dopiero badana w innym odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. M., wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzją MWINB z dnia [...] maja 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

-1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

-a) niewłaściwe zastosowanie przepisu art 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. wskutek błędnego uznania, iż przepisy tej ustawy znajdą zastosowanie zarówno do oceny wzniesienia budynku w warunkach samowoli budowlanej w latach 60-tych, jak i jego ewentualnej późniejszej legalizacji, w sytuacji, gdy dopiero negatywne ustalenie w zakresie zaistnienia samowoli budowlanej w oparciu o przepisu ustawy Prawo Budowlane z roku 1961 pozwolić może na procesowanie w zakresie legalizacji budynku,

-b) niezastosowanie przepisu § 271 ust. 6 oraz 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niestwierdzenie wadliwości decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy w treści decyzji brak jest jednoznacznie wskazanych ustaleń w zakresie kategorii pożarowej budynku oraz dokładnych odległości od innych budynków, oraz czy - przy wprowadzeniu zabezpieczeń określonych w powołanych przepisach rozporządzenia dopuszczalna byłaby legalizacja budynku wobec spełnienia przepisów p.poż.,

-c) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. w zw. z § 271 ust 1 i 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niezastosowanie przepisów art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niestwierdzenie wadliwości decyzji organu I i II instancji, gdy organ prowadził ocenę, położenia budynku w sytuacji, kiedy sąsiedni budynek stanowił przedmiot postępowania o rozbiórkę jako samowola budowlana, co sprzeczne jest z zasadą wyrażoną w art 7 i 8 k.p.a.,

-2) naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niepełną ocenę stanu faktycznego i przedstawienie go w sposób, który faktycznie uniemożliwia ocenę, które z ustaleń organu I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela lub dokonuje własnych ustaleń, a w jakim zakresie dokonuje cytatu z uzasadnienia decyzji oraz pominięcie części podniesionych w skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, na samym wstępie należy stwierdzić, że w u.p.b. z 1974 r. (odmiennie niż Prawo budowlane z 1994 roku), brak jest przepisów przejściowych z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika, że do obiektów, które zostały wybudowane przed dniem 1 marca 1975 roku stosuje się u.p.b. z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7 poz. 46 ze zm.). Powyższy pogląd został przedstawiony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. akt II OSK 496/15 (Lex 2199056).

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego zgodzić należy się ze stwierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie, że podstawą zastosowania przepisów art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie czy faktycznie obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o powyższe przepisy został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Poczynione w tym zakresie ustalenia przez organy nadzoru budowlane, podzielone następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy uznać za trafne. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej strona nie posiada decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i wiaty. Potwierdził to m.in. skarżący składając tej treści oświadczenie woli. Zarówno przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku – Prawo budowlane, jak i u.p.b. z 1974 r. wprowadzały zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 ustawy z 1961 r. oraz art. 28 u.p.b. z 1974 r.). Wbrew twierdzeniom skarżącego obiekty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie były w chwili wznoszenia zwolnione od uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zostały one wzniesione po 1 stycznia 1961 roku, a przed 1 stycznia 1995 roku, czyli przed wejściem w życie u.p.b. z 1994 r. Takie ustalenia można poczynić w oparciu o oświadczenia składane przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego, jak i dołączonego do akt oświadczenia T. W.i D. M.. Obowiązujące pod rządami ustaw z 1961 roku i z 1974 roku przepisy prawa budowlanego nie zwalniały objętych niniejszym postępowaniem legalizacyjnym obiektów od uzyskania pozwolenia na budowę. W § 4 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1964r. nr 21, poz. 143 ze zm.), określono jakie roboty budowlane pod rządami Prawa budowlanego z 1961 roku nie wymagają pozwolenia na budowę. Podobnie prawodawca uczynił w oparciu o delegację ustawową zawartą m.in. w art. 28 ust. 4 u.p.b. z 1974 r. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w § 44 ust. 2 i 3. Stanowiące przedmiot niniejszego postępowania obiekty budowlane nie były w chwili ich stawiania wyłączone z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie były wymienione we wskazanych przepisach wykonawczych. Nadmienić należy, iż strona podnosząc powyższy zarzut nie wskazała konkretnie, który z przepisów prawa budowlanego zwalniał inwestora od uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów § 271 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ odwoławczy zasadnie zakwalifikował obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania do grupy budynków inwentarskich (IN), a budynek położony na działce o nr geodezyjnym [...] jako budynek mieszkalny. Kwalifikacji tej organ dokonał w oparciu o § 226 cytowanego rozporządzenia. Odległość między budynkiem inwentarskim, a budynkiem mieszkalnym ustalono jak podano w uzasadnieniu decyzji MWINB w oparciu o kserokopię inwentaryzacji powykonawczej budynków wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, który to dokument może stanowić podstawę do ustalenia rzeczywistej odległości między budynkami. Odległość tą ustalono na ok. 5 m. Dokładność powyższego pomiaru z uwagi na regulację zawartą w § 271 rozporządzenia jest wystarczająca do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis art. 271 rozporządzenia określa minimalną odległość między budynkami inwentarskimi i mieszkalnymi z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe na 8m, z tym, że uwagi na fakt, iż sporny budynek inwentarski w całości jest wykonany z drewna, odległość ta winna zostać zwiększona o 50 %, czyli do co najmniej 12m. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ust. 6 § 271 cytowanego rozporządzenia, albowiem zezwala on na zmniejszenie odległości między tej kategorii budynkami o 50 % czyli z 12 m do 6 metrów jedynie w przypadku gdyby we wszystkich strefach pożarowych budynków, czyli w niniejszej sprawie inwentarskiego posiadającego drewniane ściany oraz w budynku mieszkalnym, przylegających odpowiednio do tej ściany lub jej części zastosowano by stałe urządzenia gaśnicze wodne. O ile taki obowiązek można nałożyć na stronę niniejszego postępowania odnośnie budynku inwentarskiego w oparciu o art. 40 u.p.b. z 1974 r., o tyle w ramach postępowania legalizacyjnego takiego obowiązku nie można nałożyć na właściciela, zarządcę budynku w odniesieniu do którego ustala się wymaganą przepisami p.poż. odległość. Natomiast ewentualne zainstalowanie wspomnianych urządzeń gaśniczych tylko w budynku inwentarskim nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem wymaganą odległość zgodnie z ust. 7 § 271 rozporządzenia można zmniejszyć wówczas tylko o 25%, czyli do 9 m, która w niniejszej sprawie nie jest zachowana. Zgodnie z brzemieniem art. 37 u.p.b. z 1974 r., samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami budowlanymi, w tym technicznymi, nie może być podstawą do jego zastosowania. Warunkiem sięgnięcia do tej instytucji musi być ustalenie, że budowa obiektu spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i czy zagrożenie to ma charakter aktualny (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 20 września 2015r., sygn. akt II OSK349/14, Lex nr 2091986). Mając na uwadze, położenie obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, zaliczanego do budynków inwentarskich, wykonanego w całości z elementów drewnianych, jego wielkość oraz odległość do budynku mieszkalnego wynosząca ok. 5 m, należy uznać, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że z uwagi na zagrożenie pożarowe stanowi on niebezpieczeństwo zarówno do sąsiedniego budynku mieszkalnego, jak i przebywających w nim ludzi. Niewątpliwym jest, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości usunięcia niebezpieczeństwa dla mienia i ludzi będącego następstwem braku wymaganej odległości miedzy budynkami określonej kategorii z uwagi na wymogi norm p.poż. w trybie art. 40 u.p.b. z 1974 r.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący legalności budowy budynku mieszkalnego położonego na działce o nr [...]. Ocena legalności postawienia budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nie stanowiła przedmiotu rozpoznania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego niniejszego postępowania legalizacyjnego. W obrocie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii. W niniejszej sprawie ocenie przez organy podlegały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. w odniesieniu do obiektu budowlanego położonego na działce strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zgodnie z cytowanym przepisem zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy uzasadnienia zostały przedstawione przez Sąd I instancji w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli zasadności rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono, albowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.